UN-Schutzzonen - Ein Schutzinstrument für verfolgte Personen?: Eine Analyse anhand der internationalen Schutzzonen im Irak, in Ruanda und Bosnien-Herzegowina ... Recht und Völkerrecht)

Max-Planck-Institut fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht

Beitrage zum auslandischen offentlichen Recht und Volkerrecht

Begrundet von Viktor Bruns

Herausgegeben von Armin von Bogdandy . Rudiger Wolfrum

Band 179

Annette Simon

UN-Schutzzonen Ein Schutzinstrument rur verfolgte Personen? Eine Analyse anhand der internationalen Schutzzonen im Irak, in Ruanda und BosnienHerzegowina mit besonderem Blick auf die schweren Menschenrechtsverletzungen in der safe area Srebrenica UN-Safety Zones a Means ofProtection for Persecuted Persons?

(English Summary)

~ Springer the language of science

ISSN 0172-4770 ISBN 3-540-28105-3 Springer Berlin· Heidelberg. New York Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet iiber abruf-

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© by Max-Planck-Gesellschaft zur Forderung der Wissenschaften e.v., to be exercised by Max-Planck-Institut fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht, Heidelberg 2005 Printed in Germany Satz: Reproduktionsfertige Vorlagen yom Autor Druck- und Bindearbeiten: Strauss Offsetdruck, Morlenbach SPIN: 11534303 64/3153 - 5 43210 - Gedruckt auf saurefreiem Papier

Vorwort Das Unverstandnis daruber, daB die Staatengemeinschaft ihr Versprechen, eine hilflose Bevolkerung zu schutzen, nicht einhalt und sich im Nachhinein in endlosen Untersuchungsberichten nicht mehr als eine moralische Verantwortlichkeit attestiert, bewegte mich im Friihjahr 2001 zum Thema dieser Dissertation. Die Arbeit entstand in den Jahren 2001 bis 2003 am Max-Planck Institut fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht in Heidelberg. Dabei ist die unpersonliche Form des vorangehenden Satzes bewuBt gewahlt, denn nur diese wird dem Beitrag des Instituts und der vielfaltigen Unterstutzung all derjenigen gerecht, die die Arbeit mit zu dem gemacht haben, was sie heute ist. Zunachst geht besonderer Dank an meinen Doktorvater Prof Dr. Dres. h.c. Jochen Abr. Frowein, der mich mit seinen kritischen Fragen und wertvollen Erfahrungen aus der Praxis zu immer neuen DenkanstoBen gefuhrt, manche Sackgassen aufgezeigt und mit motivierenden Diskussionen zum Gelingen der Arbeit beigetragen hat. Ich danke ebenfalls Herrn Prof Dr. Rudolf Bernhardt fur das zugige Erstellen des Zweitgutachtens sowie den Direktoren des Max-Planck Instituts, Herrn Prof Dr. Dr. h.c. Rudiger Wolfrum sowie Herrn Prof Dr. Armin von Bogdandy, fur die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Beitrage zum auslandischen offentlichen Recht und Volkerrecht". Besonders profitiert hat die Arbeit dadurch, daB sie an diesem Institut entstehen konnte, das durch seine hervorragende Bibliothek aber auch die einmalige Moglichkeit zum Austausch mit den Mitarbeitern und Gasten optimale Rahmenbedingungen fur eine Forschungsarbeit wie diese bietet. Insoweit geht mein Dank an die damaligen Direktoren Prof Dr. Dr. h.c. Rudiger Wolfrum und Prof Dr. Dres. h.c. Jochen Abr. Frowein, aber auch an aIle Mitarbeiter. Hervorheben mochte ich dabei die unermudliche Geduld von Frau Petra Weiler in der UN-Abteilung, an die ich nicht selten mit schlechtem Gewissen und langen Suchauftragen herantrat. Daneben haben mir aber auch die Teilnehmer des Heidelberger Doktorandenseminars und des Arbeitskreises Sicherheitspolitik durch ihre Diskussionen und Ratschlage geholfen, das Thema immer wieder aus anderen Perspektiven zu betrachten und mich nicht vollkommen in der Theorie zu verlieren. In fachlicher Hinsicht hat die Arbeit unter anderem durch die kompetenten Kommentare zum humanitaren Volkerrecht von Gregor Schotten gewonnen. Ganz besonders be-

VI

Vorwort

danken mochte ich mich au6erdem bei Christian Walter, Markus Wagner und Sascha Rolf Liider, die die Arbeit mit ihren kritischen Augen vollstandig gelesen haben. Die finanzielle Unterstiitzung der Studienstiftung des Deutschen Volkes ermoglichte mir einen ziigigen Abschlu6 der Arbeit. Mein ganz personlicher Dank geht an Wilhelm - nicht nur fiir seine Nachsicht, Geduld und Motivation - und vor allem an meine lieben Eltern, die mir durch ihre stetige Bestarkung den akademischen Werdegang erst ermoglicht und mich auf dem nicht immer leichten Weg zum Abschlu6 dieser Arbeit mit all ihrer U nterstiitzung begleitet haben. Es bleibt mir, die Hoffnung auszudriicken, da6 diese Arbeit als ein leiserAppell an die Staaten wahrgenommen wird, ihre Verantwortlichkeiten im Rahmen ihres international en Engagements gewissenhaft und pflichtbewu6t sowie den betroffenen Personen wiirdig auszuiiben. Frankfurt am Main, Juni 2004 Annette Simon

Inhaltsiibersicht Einleitung........... ....... ...... ........... ........................................... ......... .......... 1 Erster Teil Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht: Gegenstand und Einordnung .................................................................................... 9 Erstes Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht.................................................................... 9 Zweites Kapitel: UN-Schutzzonen als Fortentwicklung und Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht .......... 48 Fazit Erster Teil: UN-Schutzzonen im Schutzsystem fur verfolgte Personen ........................................................................................... 71

Zweiter Teil Volkerrechtlicher Rahmen bei der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen ................................................... 75 Drittes Kapitel: Schutzzonenerrichtung als zulassige Ma6nahme der Friedenssicherung ..................................................................... 75 Viertes Kapitel: Befugnisse und Pflichten bei der Sicherung und Organisation einer Schutz zone .................................................... 107

Dritter Teil Gewahrung fundamentaler Rechte in der Schutzzone ......... 131 Funftes Kapitel: Menschenrechtliche Verpflichtungen der Schutzzonenmacht......................................................................... 132 Sechstes Kapitel: Sicherstellung des menschenrechtlichen Mindeststandards durch den UN-Sicherheitsrat ........................ 205 Fazit Dritter Teil: Konsequenzen volkerrechtswidrigen Unterlassens von Schutzma6nahmen durch die UN .................. 263

Zusammenfassung und Fazit.. ....................................................... 267 Summary .............................................................................................. 285 Literaturverzeichnis ......................................................................... 293

VIII

Inhaltsiibersicht

Untersuchungsberichte zu Srebrenica und Ruanda .............. 317 Sachregister ............................. ................................ ............... ............. 319

Inhaltsverzeichnis Einleitung................. ...................... .................. ................................. ....... 1 Erster Teil Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht: Gegenstand und Einordnung ................... .................... ............................................. 9 Erstes Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht ...................................................................... 9 I. II.

Konzeptualisierungsansatze innerhalb der UN ............................ Bisherige Praxis der UN-Schutzzonen .......................................... 1. Safe Havens - Irak 1991 ............................................................ a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe havens .................................................................................... b) Sicherung der safe havens .................................................... c) Schutz- und humani6rer Standard in den safe havens ...... 2. Safe Areas - Bosnien-Herzegowina 1993 ................................. a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe areas .... b) Sicherung der safe areas ............ ...................... ..................... (1) Exclusion zonesund Waffenstillstandsabkommen ....... (2) Fall der safe areas Srebrenica und Zepa ........................ c) Schutz- und humani6rer Standard in den safe areas ......... 3. Safe humanitarian zone - Siid-West Ruanda 1994 .................. a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe humanitarian zone ............................................................... b) Sicherung der safe humanitarian zone ................................ c) Schutz- und humanitarer Standard der safe humanitarian zone ............................................................... 4. Systematische Zusammenfassung der Schutzzonenpraxis ...... a) Humanitares und politisches Instrument ........................... b) Anla6: Volkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit ...................................................................... c) Errichtung durch Anordnung oder Erzwingung der Schutzzone ............................................................................ d) Entmilitarisierung und Begrenzung des Schutzzonengebiets .............................................................. e) Sicherungsmechanismus ......................................................

11 13 14 15 17 20 22 22 23 26 28 29 32

32 35 37 39 39 41 42 44 46

x

Inhaltsverzeichnis

III. Ergebnis ............................................................................................ 46

Zweites Kapitel: UN-Schutzzonen als Fortentwicklung und Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht ........................................................... 48 I.

Die Schutzzonenidee und ihre Entwicklung im humanitaren Volkerrecht ...................................................................................... 1. Neutralisierung von Orten in bewaffneten Konflikten .......... 2. Aufkommen des Humanitatsgedankens .................................. II. Formen und Praxis humanitarer Schutzzonen.............................. 1. Schutz besonders schutzbediirftiger Personen Sanitatszonen und -orte ............................................................. 2. Schutz der gesamten Zivilbevolkerung ............................. ....... a) Neutrale Zonen Art. 15 GK IV ........................................... b) Unverteidigte Orte Art. 25 LKO, Art. 59 ZP I ................. c) Entmilitarisierte Zonen Art. 60 ZP I .......................... ........ 3. Praxis des IKRK ......................................................................... III. Humanitare Schutzzonen im Vergleich zu UN-Schutzzonen ..... 1. Funktion der Schutzzonen ........................................................ 2. Errichtung der Schutzzonen ..................................................... 3. Zeitpunkt, Ort und Dauer der Errichtung der Schutzzone ... 4. Eigenschaften des Schutzzonengebiets .................................... 5. Sicherung der Schutzzonen ....................................................... 6. Zusammenfassung der Unterschiede und Gemeinsamkeiten ....................................................................... IV. Ergebnis ............................................................................................

49 49 50 53 54 54 55 55 56 57 60 60 62 63 64 65 67 68

Fazit Erster Teil: UN-Schutzzonen im Schutzsystem fiir verfolgte Personen ........ ........................... .... ................................ 71 Zweiter Teil Volkerrechtlicher Rahmen bei der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen ................................................... 75 Drittes Kapitel: Schutzzonenerrichtung als zulassige MaBnahme der Friedenssicherung .............................. 75 I. II.

Verbandskompetenz der UN zur Errichtung von Schutzzonen ..................................................................................... 76 Organkompetenz des UN-Sicherheitsrats zur Errichtung von Schutzzonen ....................................................................•................ 77

Inhaltsverzeichnis

XI

III. Befugnis des UN-Sicherheitsrats zur Schutzzonenerrichtung .... 78 1. Schutzzonenerrichtung als MaBnahme nach Kapitel VII UNC ............ ;.......................................................... 80 a) Bruch des Weltfriedens nach Art. 39 UNC ........................ 80 b) Neutralisierungsanordnung als vorlaufige MaBnahme gemaB Art. 40 UNC ............................................................. 82 (1) Vorlaufigkeit der MaBnahme ......................................... 83 (2) Vorbeugung einer Verschlimmerung der Lage ............. 85 (3) Verbindlichkeit vorlaufiger MaBnahmen und ihre Durchsetzung .................................................................. 86 c) Militarische Einnahme des Schutzzonengebiets gemaB Art. 42 UNC ......................................................................... 87 (1) Zulassigkeit der Delegation der Schutzzonenerrichtung .................................................. 88 (2) Keine endgiiltige Streitlosung ........................................ 91 (3) U nabhangig von der Zustimmung des Gaststaates ...... 92 d) Interventionsverbot gemaB Art. 2 (7) 2. HS UNC. ........... 93 e) VerhaltnismaBigkeitsgrundsatz ........................................... 95 2. Zusammenfassung Befugnis des UN-Sicherheitsrats zur Schutzzonenerrichtung ....................................................... 97 IV. Volkerrechtliche Anforderungen an eine Schutzzone .................. 98 1. VerhaltnismaBigkeit der Ausgestaltung .................................. 101 2. Unterscheidung zwischen Zivilpersonen und Kombattanten........................................................................... 103 3. Zwischenergebnis volkerrechtliche Anforderungen an eine Schutzzone ........................................................................ 105 V. Ergebnis .......................................................................................... 106

Viertes Kapitel: Befugnisse und pflichten bei der Sicherung und Organisation einer Schutz zone ...................... 107 I.

Rechtsquellen der Befugnisse und Pflichten der Schutzzonenmacht............................. .... ........ .......... ...................... 1. Vereinbarung mit dem Gaststaat ............................................. 2. Schutzzonenmandat ................................................................. 3. Besatzungsrechtliche Regelungen des humanitaren Volkerrechts ............................................................................. a) Anwendbarkeit ratione personae ....................................... (1) Bindung der UN an humanitares Volkerrecht.. ......... (2) Bindung der Mitgliedstaaten an humanirares Volkerrecht ....................................................................

107 108 109 110 111 112 116

XII

II.

Inhaltsverzeichnis (3) Zwischenergebnis Anwenclbarkeit ratione personae .................................. ...... ................ .... b) Anwenclbarkeit ratione materiae ...................................... (1) Besetztes Gebiet gemaB Art. 42 (1) LKO ................... (2) Tatsachliche Gewalt ...................................................... (3) Sicherung cler Schutzzone clurch PeaceEnforcement-Truppe .................................................... (4) Sicherung cler Schutzzone clurch Peace-KeepingTruppe ............................................................................ (a) Dber Zustimmung hinausgehencle Gewalt cler Peace-Keeping-Truppe .......................................... (b) Dbertragung vollstancliger Kontrolle ................... (5) Zwischenergebnis ......................................................... c) Modifizierung cler Befugnisse und Pflichten fur UNautorisierte Truppen ........................................................... (1) Weitergehencle Pflichten bei einer von den UN autorisierten Besetzung ................................................ (2) Weitergehende Befugnisse ............................................ Ergebnis ..........................................................................................

117 117 118 119 120 121 122 124 126 126 127 128 129

Dritter Teil Gewahrung fundamentaler Rechte in der Schutzzone......... 131 Fiinftes Kapitel: Menschenrechtliche Verpflichtungen der Schutzzonenmacht ................................... 132 I.

Quellen menschenrechtlicher Verpflichtungen der Schutzzonenmacht ......................................................................... 1. Bindung cler Schutzzonenmacht an das Volkermorclverbot ................................................................... 2. Binclung der Schutzzonenmacht an besatzungsrechtliche Schutzpflichten......................................................................... 3. Bindung der Schutzzonenmacht an die Menschenrechte ..... a) Geltung der Menschenrechte in der Schutzzone ............. (1) Binclung ratione personae ............................................. (2) Bindung in der Schutzzone .......................................... (3) Fortgeltung der Menschenrechte wahrend eines bewaffneten Konflikts .................................................. (4) Ausubung extra-territorialer Hoheitsgewalt in der Schutzzone - ratione loci.............................................. (5) Zwischenergebnis zur Anwendbarkeit der Menschenrechte in cler Schutzzone .............................

133 133 134 135 136 136 138 138

140 143

Inhaltsverzeichnis

II.

b) Verhaltnis der Menschenrechte zu besatzungsrechtlichen Pflichten ........................................ 4. Bindung der Schutzzonenmacht an besondere Rechte intern Vertriebener ...................................................... a) Analoge Anwendung des Fluchtlingsrechts ..................... b) Orientierung an Regelungsvorschlagen zum Schutz intern Vertriebener ............................................................. 5. Ergebnis Geltung menschenrechtlicher Verpflichtungen fur die Schutzzonenmacht ....................................................... Menschenrechtlicher Mindeststandard in Schutzzonen ............. 1. Schutz der physischen Integritat ............................................. a) Volkermordverbot.............................................................. (1) Teilnahmeverbot ........................................................... (2) Verhinderungsgebot ..................................................... (3) Verhinderungspflicht aus Art. I VMK ........................ (4) Gewohnheitsrechtliche Geltung der Verhinderungspflicht .................................................... (5) Territoriale Reichweite der Verhinderungspflicht ...... (6) Inhaltliche Reichweite der Schutzpflicht aus dem Volkermordverbot ........................................................ b) Besatzungsrechtliche Schutzpflicht .................................. (1) Verpflichtungen zu Schutz und Schonung der Zivilbevolkerung ........................................................... (2) Schutz gegen Gewalttatigkeiten innerhalb der Schutz zone .................................................................... (3) Schutz gegen Angriffe von auBen .................... ...... ...... (4) Inhaltliche Reichweite der Schutzpflicht. ................... (5) Pflicht zur Sicherstellung der Einhaltung des humanitaren Volkerrechts ............................................ c) Recht auf Leben .................................................................. (1) Positive Schutzpflicht gegen Verletzungen durch Privatpersonen .............................................................. (2) Bindung der Schutzzonenmacht an die Schutzpflicht ................................................................. (3) Inhaltliche Reichweite der Schutzpflicht. ................... d) Ergebnis Schutz physischer Integritat. ............................. 2. Humanitare und medizinische Versorgung ........................... a) Verpflichtung zur Sicherstellung der humanitaren Versorgung .......................................................................... (1) Besatzungsrechtliche Schon- und Schutzpflicht ........ (2) Menschenrecht auf Ernahrung und medizinische Versorgung ....................................................................

XIII

143 146 147 149 151 152 153 154 155 157 157 159 161 162 163 163 164 165 166 168 171 172 175 176 178 182 183 183 184

XIV

Inhaltsverzeichnis b) Einschrankungen der Verpflichtung zur humanitaren Versorgung .......................................................................... c) Ergebnis Humanitare Versbrgung der Schutzzonenbevolkerung .................................................. 3. Freier Zugang und freies Verlassen der Schutzzone .............. a) Allgemeine Freizugigkeit ................................................... (1) Inhalt des Freizugigkeitsrechts .....•.............................. (2) Suspendierbarkeit und Einschrankungen des Freizugigkeitsrechts ...................................................... b) Ergebnis Freizugigkeit ....................................................... 4. Zufluchts- und Ruckkehrrecht intern Vertriebener .............. a) Recht auf Zuflucht in die Schutzzone............................... (1) Recht auf Freizugigkeit ................................................ (2) Einschrankungen des Zufluchtsrechts ........................ b) Right to Return................................................................... (1) Freizugigkeitsrecht ....................................................... (2) Einschrankungen des Ruckkehrrechts ........................ c) Zusammenfassung .............................................................. 5. Ergebnis menschenrechtlicher Mindeststandard in einer Schutzzone ......................................................................

186 188 189 191 191 193 195

196 196 197 198 199 199 201 201 202

Sechstes Kapitel: Sicherstellung des menschenrechtlichen Mindeststandards durch den UN-Sicherheitsrat ............................................................................. 205 I.

Verpflichtung zum Erla6 von Schutzma6nahmen ...................... 1. "Garantenstellung" .................................................................. a) Selbstbindung durch Schutzerklarung .............................. (1) Wortlaut der UN-Charta ............................................. (2) System kollektiver Sicherheit....................................... (3) Praktische Auswirkungen ............................................ b) Ermessensbindung an zwingendes Volkerrecht .............. (1) Volkermordverbot ........................................................ (2) Handlungspflicht des UN-Sicherheitsrats aufgrund Verhinderungspflicht .................................................... (3) Voraussetzungen der Verhinderungspflicht ................ (4) Inhalt der Verhinderungspflicht .................................. (5) Humanitatsgebot .......................................................... (6) Art. 1 GKen ................................................................... (7) Massentotungen - Recht auf Leben ........................ .... (8) Ergebnis zwingendes Volkerrecht ............................... c) Ermessensbindung an Effektivitatserwagungen ..............

206 207 209 211 212

213 213 214 214 217 218 219 222 222

224 225

Inhaltsverzeichnis (1) Effektivitatserfordernis fur bindende MaBnahmen des UN -Sicherheitsrats ................................. ............... (2) Effektivitatserfordernis in Art. 51 UNC .................... (a) Verhaltnis Selbstverteidigungsrecht/kollektive MaBnahmen... .................. ............ ............... ............ (b) Effektivitat ...... .......... ............................ ...... ............ (c) Schranken des Beurteilungsspielraums des UN-Sicherheitsrats ................................................ (d) Folge der offensichtlichen Ineffektivitat .............. (3) Effektivitatserfordernis aus Geeignetheit und Willkurverbot ................................................................ (a) Effektivitatserfordernis aus Geeignetheit ............. (i)Uberprufung des Beurteilungsspielraums des UN-Sicherheitsrats ......................................... (ii) Ergebnis Geeignetheit ..................................... (b) Effektivitat aus Treu und Glauben ....................... (i)Geltung des Treu- und GlaubensGrundsatzes fur den UN -Sicherheitsrat ....... (ii) Inhalt der Treu- und GlaubenVerpflichtung ................................................... (4) Zusammenfassung Effektivitatserfordernis ................ (5) Rechtsfolge der Verletzung des Effektivitatsgebots ... 2. Zwischenergebnis: Garantenstellung und SchutzmaBnahmen ................................................................... 3. Umsetzung der Verpflichtung durch Mitgliedsstaaten ......... II. Verpflichtung zur Uberwachung des Mindeststandards ............ 1. Umfang der Uberwachungspflicht des UN-Sicherheitsrats .................................................................. 2. Uberwachung des Schutzstandards durch andere UN -Organe.... ..................................... .............. .............. ......... a) UN-Generalsekretar .......................................................... b) UN -Spezialberichterstatter fur Menschenrechte & Sondergesandter fur intern Vertriebene ............................ c) Zusammenfassung und Ausblick ...................................... III. Ergebnis: Sicherung des Mindeststandards durch den UN-Sicherheitsrat .........................................................................

xv 226 227 228 230 233 235 236 236 237 240 240 241 242 243 244 248 250 252 253 256 256 258 260 261

Fazit Dritter Teil: Konsequenzen volkerrechtswidrigen Unterlassens von SchutzmaGnahmen durch die UN ............ 263 Zusammenfassung und Fazit ......................................................... 267

XVI

I.

Inhaltsverzeichnis

Leitlinien fur den Einsatz von UN-Schutzzonen ....................... 1. Asian-African Legal Consultative Committee ...................... 2. Kommentar der London Declaration (2000), ILA ................ 3. Leitlinienentwurf fur UN-Schutzzonen - eine Zusammenfassung .................................................................... SchluBbemerkungen .......... ............ .... ..................... .......................

268 269 270

Summary ..............................................................................................

285

II.

272 279

Literaturverzeichnis ......................................................................... 293 Untersuchungsberichte zu Srebrenica und

Ruanda ..................................................................................................

317

Sachregister .......................................................................................... 319

Abkiirzungsverzeichnis a.A.

andere Ansicht

a. a. O.

am angegebenen Ort

A. Ch.

Appeals Chamber des Jugoslawientribunals

AALCC

Asian-African Legal Consultative Committee

Abs.

Absatz

AdG

Archiv der Gegenwart

AdV

Archiv des Volkerrechts

Adv.Op.

Advisory Opinion

AEMR

Allgemeine Erklarung der Menschenrechte

AFMRK

Afrikanische Menschenrechtskonvention

AJIL AMK

American Journal of International Law Amerikanische Menschenrechtskommission

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

AusfBest

Ausfiihrungs bestimmung

Az.

Aktenzeichen

Bd.

Band

BFSP

British and Foreign State Papers

Buchst.

Buchstabe

BVerfG BVerwG

Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht

BYIL

The British Yearbook of International Law

CAS CESCR Ch.

Close Air Support Covenant on economic, social and cultural rights Chapter

CICR

Comite International de la Croix Rouge

ders.

derselbe

dies.

dieselbe

Diss.Op.

Dissenting Opinion

Dutchbat

Dutch Battalion

ECRE

European Council on Refugees and Exiles

Abkurzungsverzeichnis

XVIII

EGMR

Europaischer Gerichtshof fUr Menschenrechte

EJIL ELENA

European Journal of International Law

EMK

Europaische Menschenrechtskommission

EMRK

Europaische Menschenrechtskonvention

EPIL

Encyclopedia of Public International Law

EU

Europaische Union

EuGRZ

Europaische Grundrechte Zeitschrift

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

FCA

Federal Court of Australia

FPR

Front Patriotique du Ruanda

GAOR

United Nations General Assembly Official Records

GFK

Genfer Fluchtlingskonvention

GK

Genfer Konvention

GP

Guiding Principles

GYIL

German Yearbook of International Law

HRC

Human Rights Committee

Hrsg.

Herausgeber

HS i. d. R.

Halbsatz in der Regel

i. d. S.

in dem Sinne

i. R.

imRahmen

i. S. d. i.Y.m.

im Sinne des in Verbindung mit

IACHR

Inter-American Court of Human Rights

IASC

Inter Agency Standing Committee

Ibid.

Ibidem

ICJRep.

International Court of Justice, Reports of judgements, advisory opinions, and orders

ICRC

International Committee of the Red Cross

ICTR

International Criminal Tribunal for Rwanda

ICTY

International Criminal Tribunal for Yugoslavia

IDP IFOR

Internally Displaced Persons

European Legal Network on Asylum

Implementation Force

Abkiirzungsverzeichnis IGH IJRL IKRK ILA ILC ILM ImmAR IMO msges.

XIX

Internationaler Gerichtshof International Journal of Refugee Law Internationales Komitee yom Roten Kreuz International Law Association International Law Commission International Legal Materials Immigration Appeal Reports International Migration Organisation

IStGH

insgesamt Internationaler Pakt uber burgerliche und politische Rechte Internationaler Pakt tiber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Internationaler Strafgerichtshof

IYHR

Israel Yearbook on Human Rights

LD LKO

London Declaration Haager Landkriegsordnung

ME

Modellentwurf

MichJIL MoU

Michigan Journal of International Law Memorandum of Understanding Medecins sans Frontieres

IPBurgR IPWirtR

MSF NIOD NQHR NVwZ NYIL NZWehrr OASTS OCHA ORC OVG GZoRV para.

Nederlands Instituut voor Oorlogsdokumentatie Netherlands Quarterly of Human Rights Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht Netherlands Yearbook of International Law Neue Zeitschrift fur Wehrrecht Organisation of American States Treaty Series Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Open Relief Centers Oberverwaltungsgericht Gsterreichische Zeitschrift fur offentliches Recht und Volkerrecht paragraph

xx

Abkiirzungsverzeichnis

RdC

Recueil des Cours

Rdnr.

Randnummer

RICR

Revue internationale de la Croix Rouge

RP

Repertory of Practice of the Security Council

RPA

Ruandaise Patriotique Armee

s. o.

SCOR

Siehe oben United Nations Security Council Official Records

SF OR

Security Force

SOFA

Status of Forces Agreement

SZIER

Schweizer Zeitschrift fur internationales und europaisches Recht

T.Ch.

Trial Chamber des Jugoslawientribunals

UN UNAMIR

United Nations

UNC

United Nations Charter

UNCIO UNDP

United Nations Conference on International Organizations United Nations Development Programme

UNEF

United Nations Emergency Force

UNFK UNGC UNHCR UNKRA UNMIK

UN -Folterkonvention United Nations Guards Contingent United Nations High Commissioner for Refugees

United Nations Assistance Mission for Rwanda

UNPA

United Nations Korean Reconstruction Agency United Nations Interim Administration Mission in Kosovo United Nations Protected Areas

UNPROFOR

United Nations Protection Force

UNSG-Report

United Nations Secretary-General Report

UNTS

United Nations Treaty Series

UNWRA

United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East

UNYB

Yearbook of United Nations Law

USA

United States of America Vanderbilt Journal of International Law

VandJIL

Abkiirzungsverzeichnis

XXI

Verf.

Verfasserin

VG

Verwaltungsgericht

Vgl.

vergleiche

VMK

Volkermordkonvention

VwGH

Verwal tungs gerichtshof

WLR

Weekly Law Reports

WVK

Wiener Vertragsrechtskonvention

z.B.

zum Beispiel

ZaoRV

Zeitschrift fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht

ZP

Zusatzprotokoll

Einleitung Die zweite Halfte des 20. J ahrhunderts ist gekennzeichnet durch eine Wende yom klassischen Staatenkrieg hin zu ethnischen Konflikten zwischen Bevolkerungsgruppen sowie weg von militarischen Auseinandersetzungen hin zu terroristischen Aktivitaten. Kaum ein J ahrhundert nach der Anerkennung des Schutzes der Zivilbevolkerung im Konflikt wird diese damit wieder zum primaren Ziel der Auseinandersetzungen. Schwere Menschenrechtsverletzungen, Massenvertreibungen sowie ein immenser Anstieg der Zahl intern Vertriebener kennzeichnen die heutigen Konflikte. 1 Ein schwer erkampftes Gut unserer Zeit, der Schutz der an Konflikthandlungen unbeteiligten Zivilbevolkerung, steht wieder zur Disposition und die internationale Gemeinschaft versucht mit verschiedensten Mitteln, dieses Grundgebot durchzusetzen. Dabei bedient sie sich neben der umfassenden Verfolgung schwerster Verbrechen vor international en Gerichtshofen und der aktiven Durchsetzung fundamentaler Menschenrechte durch militarische Interventionen neuerdings auch der Errichtung internationaler Schutzzonen2 im Konfliktgebiet. Schutzzonen sind geboren aus der Idee eines moglichst umfassenden Schutzes der Zivilbevolkerung im Konfliktgebiet. Sie werden durch die Staatengemeinschaft im Konfliktgebiet errichtet und sollen verfolgten Personen unter der Idee "bring safety to people and not people to safety,,3 eine heimatnahe Zuflucht bieten. Attraktivitat haben Schutzzonen vor allem als Mittel zur Verhinderung von Fluchtlingsstromen ins Ausland und damit zur Vermeidung einer Ausweitung sowie Verlangerung von Konflikten erlangt. In den 90er Jahren reagierte die internationale

Heute werden 20 - 25 Millionen aufgrund bewaffneter Konflikte intern vertriebene Personen gezahlt. Vgl. UN Press Release, Memorandum of Understanding Seals Agreement to improve UN Assistance to Internally Displaced, 18.4.2002; Global IDP Project, www.idpproject.org.bei: Global Overview. 2 In dieser Darstellung wird der Begriff Schutzzone anlehnend an den allgemeinen Sprachgebrauch als Sammelbegriff fur die verschiedenen Erscheinungsformen wie safety zones, safe areas, safe havens benutzt, wohlwissend, daB die wortliche·Dbersetzung im Einzelfall eine andere ist.

AALCC, Summary Record of the Seminar on the "Establishment of a Safety Zone for Displaced Persons in their Country of Origin" held in New Delphi on 23'd September 1994, Reports and Selected Documents, 1995, 34th Session, Annex II, 138.

2

Einleitung

Gemeinschaft wiederholt mit der Einrichtung von Schutzzonen zum Schutz verfolgter Bevolkerungsgruppen in bewaffneten Auseinandersetzungen. So erzwang eine amerikanisch angefuhrte Militarkoalition bereits 1991 nach dem Golfkrieg im Nordirak safe havens fUr kurdische Fluchtlinge. 1993 griff der UN -Sicherheitsrat das erste Mal den Schutzzonengedanken auf und erklarte in Bosnien sechs safe areas zum Schutz und zur Sicherung der humanitaren Hilfe fur die von serbischen Kampfern bedrohte muslimische Zivilbevolkerung. 1994 ermachtigte er eine Militarkoalition in Ruanda zur Errichtung von safe humanitarian zones zum Schutz der verfolgten Hutu und Tutsi und etablierte damit die Idee der international geschutzten Zonen im Heimatstaat zu einem von der internationalen Gemeinschaft anerkannten Instrument zur Sicherung des Weltfriedens. Schutzzonen stehen aber auch im Schatten des dramatischen Niedergangs der von einer UN-Peace-Keeping-Truppe geschutzten safe area Srebrenica in Bosnien 1995. Dort wurden die von der internationalen Gemeinschaft als sicher erklarten, aber nicht ausreichend abgesicherten Gebiete zu lebensgefahrlichen Orten fur die Bevolkerung, die im Vertrauen auf den Schutz dorthin gezogen war. 4 Bilder und Nachrichten von Massenhinrichtungen, Deportationen und Menschenrechtsverletzungen durch die serbische Konfliktpartei sowie unzahlige nachtragliche Untersuchungsberichte,5 die Identifizierung von Leichen in Mas-

4 Jagger sprach sogar von einem legitimierten Konzentrationslager, Jagger, The Batrayal of Srebrenica.

Inzwischen gibt es einen Bericht des UN-Generalsekretars (The Fall of Srebrenica), drei Untersuchungsdokumente des niederlandischen Verteidigungsministeriums (Debriefing, Omtrent Srebrenica, Feitenrelaas), eine offizielIe Stellungnahme der niederlandischen Staatsanwaltschaft (College van procureurs-generaaI), zwei UntersuchungsausschuBberichte der Zweiten niederlandischen Kammer der Generalstaaten (Commissie Bakker, Enquete Srebrenica), eine historische Untersuchung des Nederlandse Insituut voor Oorlogsdokumentatie NIOD u. Wiebes), einen unabhangigen Bericht des Interkerkelijk Vredesberaad (Srebrenica), einen Untersuchungsbericht des franzosischen Parlaments (Rapport D'Information, Srebrenica). Vgl. dazu: Simon/Vandenberghe, Srebrenica, 681 ff., sowie einen vom Bosnien-Verwalter Paddy Ashdown in Auftrag gegebenen Bericht einer bosnisch-serbischen Untersuchungskommission, vgl. www.ohr.int/.

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sengrabern6 und Prozesse gegen Kriegsverbrechen vor dem Jugoslawientribunaf stehen fur das Scheitern der safe areas. 8 Dennoch besteht Einigkeit uber die Nutzlichkeit des Schutzzonenkonzepts. So gab der UN-Generalsekretiir in seinem Untersuchungsbericht zu Srebrenica nicht dem Instrument an sich, sondern der mangelnden Entschlossenheit der Staatengemeinschaft die Schuld an seinem dramatischen Scheitern. 9 1m Jahr 2000 erkannte sogar der UN-Sicherheitsrat von der Staatengemeinschaft errichtete und gesicherte Schutzzonen als ein Instrument zum Schutz der Zivilbevolkerung in Krisengebieten an.1O Aber auch die ILA hob die Bedeutung von Schutzzonen beim Schutz intern vertriebener Personen heraus,l1 und nicht zuletzt beweisen 2001 wahrend des Afghanistankonflikts lautgewordene Forderungen nach der Errichtung von Schutzzonen fur die Zivilbevolkerung 12 die fortbestehende internationale Wertschatzung des Konzepts. Angesichts der Attraktivitat aber auch der Gefahren von Schutzzonen will diese Arbeit fragen, ob sie fur die Zukunft ein brauchbares Schutzinstrument fur verfolgte Bevolkerungsgruppen im Konflikt darstellen und wie sie dazu ausgestaltet sein mussen. Die Arbeit beschrankt sich dabei auf die Untersuchung von UN-Schutzzonen - ein Begriff, der einen Kompromi6 zwischen einem der vielen durch spezielle Operatio-

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Zu den Massengrabern: BogoevalFetscher, Srebrenica, 30S ff.

7 Vgl. hier vor allem die Anklage gegen den damaligen Staatsprasidenten Jugoslawiens, Milosevic (IT-02-54), den Fuhrer der bosnischen Serben Karadzic und General Mladic (IT-95-5/1S), gegen Popovic (IT-02-57), Beara (IT-02-5S) Blagojevic und Jokic (IT-02-60), D. Nikolic (IT-02-63) sowie die Urteile gegen Krstic (IT-9S-33), Erdemovic (IT-96-22T), Obrenovic (IT-02-60/2) und M. Nikolic (IT-02-60/1), alles erhaltlich unter www.un.orglicty/ind-e.htm.

Der Fall der UN-Schutzzone Srebrenica wird auch als "largest failure of the United Nations in its peacekeeping efforts" beschrieben: Benedek, Srebrenica, 305. 9

The Fall of Srebrenica, para. 490 f.

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S/RES/1296, 19.4.2000.

11 Art. 14 (3) Draft Declaration of International Law Principles on Internally Displaced Persons, International Committee on Internally Displaced Persons, ILA, angenommen mit Res. No. 17/2000, veroffentlicht in: 69 ILA, Conference Report (2000).

12 So B. McKinley, Generaldirektor der IMO, FAZ, 16.10.01, Nr. 240, 3; ebenfalls Bundestagsvizeprasidentin A. Vollmer, Financial Times Deutschland, S.10.01,12.

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nen vorbelasteten englischen Ausdrucke wie safe area, safe havens oder safe humanitarian zone und dem Ausdruck der internationalen Schutzzone darstellt, der vielleicht inhaltlich korrekter ware, wei! die Schutzzonen durch die internationale Gemeinschaft geschutzt werden, aber die Legitimation durch die UN offen lieBe. UN-Schutzzonen sollen in dieser Arbeit fur soIehe von der international en Gemeinschaft im Konfliktgebiet gegen den Willen mindestens einer Konfliktpartei errichteten und geschutzten Gebiete stehen, die ihre Grundlage im Friedenssicherungsrecht finden. Die Frage einer Schutzzonenerrichtung auf der Grundlage des allgemeinen Volkerrechts, insbesondere einer humanitaren Intervention, ist aus der Arbeit ausgeklammert, da wegen des allgemeinen Gewalt- und Interventionsverbots l3 eine Schutzzone auf einer soIehen Grundlage wenn uberhaupt nur ausnahmsweise zulassig ware und damit nicht allgemein als alternatives Schutzinstrument fUr verfolgte Personen im Konflikt in Betracht kame. Dennoch soIl die Untersuchung der bisherigen Schutzzonenpraxis zur Vervollstandigung und aufgrund der ansonsten gegebenen Niihe zu den von den UN autorisierten Schutzzonen neben den vom UN-Sicherheitsrat erklarten safe areas in Bosnien und der von ihm ermachtigten secure humanitarian areas in Ruanda ebenfalls die von einer Militarkoalition im Nordirak errichteten safe havens einschlieBen; auch wenn ihre Grundlage im Friedenssicherungsrecht zweifelhaft ist. Herausgenommen aus der Untersuchung bleiben damit aber soIehe vom UNHCR fur ruckkehrende Fluchtlinge und intern Vertriebene errichteten Gebiete wie beispielsweise die Open relief centers in Sri Lanka,14 die zumindest auf die konkludente Zustimmung der Parteien bauten. 15 Gleichzeitig bleiben aber auch die zum Schutz verfolgter Personen in Drittstaaten errichteten Schutzzonen unbeachtet, wie sie beispielsweise die USA 1994 in verschiedenen Staaten fur haitianische und kubanische Asylsuchende und spater auch auf der Militarbasis Guanta-

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Vgl. Art. 2 ( 3) und (4) UNC.

14 Die ORCs wurden 1993 ohne Sicherheitsratsbeteiligung unter Agide des UNHCR fur die bedrohte tamilische Bevolkerung in Sri Lanka errichtet. Vgl. UNHCR activities financed by voluntary funds: Report for 1990 - 91 and proposed programmes and budget for 1992, Part II Asia and Oceania, A/AC.96/774 (Part II), 50 f.; Landgren, Safety Zones, 45.1 f.; Kendle, Protecting Whom?, 535; Clarance, Open Relief Centers, 325 ff.

IS Mit der Sri Lankischen Regierung wurde ein MoU abgeschlossen und die tamilischen Rebellen haben die ORCs zumindest informell akzeptiert. Siehe dazu: Landgren, Safety Zones, 452.

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namo Bay errichteten. 16 Obwohl diese Gebiete ebenfalls safe havens genannt wurden, handelt es sich nicht um Schutzzonen im hier gemeinten Sinne, weil sie Fluchtmoglichkeiten au6erhalb des Heimatstaates der verfolgten Personen darstellen. Genauso sind aufgrund der speziellen Zielsetzung der Schutzzonen - dem Schutz verfolgter Personen gegen bewaffnete Angriffe im Konflikt - aus der Betrachtung auch soIehe von der international en Gemeinschaft gesicherten Zonen wie die UNPAs in Kroatien ausgeschlossen, die in instabilen Gebieten errichtet wurden, um die Zivilbevolkerung vor allem vor Verbrechen innerhalb der geschutzten Gebiete zu schutzen. 17 Schlie61ich fallt aber auch die reine Sicherung humanirarer Hilfe durch die Staatengemeinschaft ohne die Errichtung besonderer Zonen, wie sie durch das secure humanitarian environment in Somalia erfolgte,18 sowie der nicht auf eine bestimmte Zone bezogene Schutz der Vertriebenen und ubrigen Bevolkerung, wie er der Interim Emergency Multinational Force in Bunia/Kongo ubertragen wurde,19 aus der Untersuchung heraus. Die Fragestellung der Arbeit, ob UN-Schutzzonen eine brauchbare Schutzmoglichkeit fur verfolgte Personen im Konflikt darstellen, verlangt die Antwort auf insgesamt drei wesentliche Punkte: erstens, ob wir uberhaupt zusatzlich neben dem bestehenden Schutzsystem fur verfolgte Personen im Konflikt ein soIehes Schutzinstrument brauchen; zweitens, ob UN-Schutzzonen vor allem angesichts ihres Scheiterns in Bosnien als Schutzinstrument geeignet sind und drittens, weIehe Bedingungen in einer Schutzzone erfullt sein mussen, damit sie als effektives Schutzinstrument angesehen werden konnen und inwieweit diese Bedingungen in einer UN -Schutzzone sichergestellt sind. Dementsprechend teilt sich die Arbeit in drei Abschnitte auf. Um im ersten Abschnitt die grundsatzliche Brauchbarkeit der UNSchutzzonen-Idee neb en den bestehenden Schutzmoglichkeiten fur verfolgte Personen aufzeigen zu konnen, mu6 zunachst das Konzept der UN-Schutzzonen erarbeitet werden. Da in Lehre und Praxis die ver-

16 V gl. Landgren, Safety Zones, 441. 17 Die Funktion der UNPAs in Kroatien lag vor aHem in der Kontrolle der Entmilitarisierung und der lokalen Polizei Vgl. S123280, 11.12.1991, Annex III. 18 Fur Somalia vgl. S/RES/794, 3.12.1992, para. 7, 10; dazu auch Fink, Friedenssicherung II, 785. 19 S/RES/1484, 30.05.2003, wobei der Interim Emergency Multinational Force in Bunia im Ubrigen die gleichen Aufgaben ubertragen wurden, wie sie typisch fur eine Schutzzone sind.

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schiedensten Begriffe fur Schutzzonen wie safety zones, safe areas, safe humanitarian zones, protected areas, security zones oder safe havens kursieren, bedarf es vor allem einer Klarung, welche Zielsetzung und Grundprinzipien sich hinter dies en verschiedenen Begriffen verbergen, worin sie sich unterscheiden und ob es ein gemeinsames Konzept der UN-Schutzzonen gibt. Neben etwaigen Konzeptualisierungsansatzen innerhalb der UN ist dazu vor all em die Praxis der bisherigen SchutzZonen zu untersuchen. Angesichts der Tatsache, daB das Friedenssicherungsrecht nicht explizit die Errichtung von Schutzzonen vorsieht, das humanitare Volkerrecht aber verschiedene Schutzzonen zum Schutz der Zivilbevolkerung im Konflikt regelt,20 stellt sich ebenfalls die Frage, wie UN-Schutzzonen zu diesem humanitaren Konzept stehen und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede sie aufweisen. Dabei ist gleichzeitig zu klaren, ob neben den humanitaren Schutzzonen uberhaupt ein Anwendungsgebiet fur ein zusatzliches Schutzzonenkonzept im Friedenssicherungsrecht bleibt. Am Ende dieses ersten Teils solI zum Verstandnis sowie zur Beurteilung der Notwendigkeit dieses neuartigen Instruments eine Einordnung in das Schutz system fur verfolgte Personen erfolgen. Vor diesem konzeptionellen Hintergrund und der Klarung des grundsatzlichen Bedurfnisses fur ein neues Schutzinstrument wie die UNSchutzzonen, kann nUn in einem zweiten Teil untersucht werden, ob es sich bei den UN-Schutzzonen urn ein geeignetes Schutzinstrument handelt. Dies setzt vor aHem voraus, daB die zwangsweise Errichtung von Schutzzonen durch die UN sowie die spatere militarische oder polizeiliche Sicherung des Gebiets als Eingriff in die Rechte des Gaststaates volkerrechtlich zulassig sind. Denn, indem UN-Schutzzonen einen notfaHs sogar gewaltsam erzwingbaren Schutz verfolgter Personen durch die internationale Gemeinschaft am Heimatort ermoglichen, greifen sie in eine Kompetenz des Heimatstaates ein. Sie stehen im Spannungsfeld zwischen umfassendem Menschenrechtsschutz als Form der Friedenssicherung und der Souveranitat des Gaststaates, das wegen des Interventionsverbots in Art. 2 (7) UNC grundsatzlich nur mit der Zustimmung des Gaststaates oder durch die Feststellung einer Friedensbedrohung und einer ZwangsmaBnahme nach Kapitel VII UNC durch den UN-Sicherheitsrat aufgelost werden kann. Deswegen mussen in

20 Sanitatszonen und -orte (Art. 23 GK I), Sanitats- und Sicherheitszonen (Art. 14 GK IV), Neutrale Orte (Art. 15 GK IV), Unverteidigte Statten (Art. 25 LKO), Unverteidigte Orte (Art. 59 ZP I) und Entmilitarisierte Zonen (Art. 60 ZP I).

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dieser Arbeit sowohl die Legitimation der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht als auch ihre volkerrechtlichen Grenzen geklart werden. Gleichzeitig bedarf es aber auch der Herausstellung der Befugnisse und Pflichten der Schutzzonenmacht bei der Sicherung und Organisation einer Schutzzone, insbesondere inwieweit sie zur Aufrechterhaltung der offentlichen Ordnung in der Schutzzone offentliche Gewalt wahrnehmen darf oder gar muB. Da UN-Schutzzonen ihre Legitimation im Schutz der Zivilbevolkerung im Konflikt und damit in humanitaren und menschenrechtlichen Werten als Elemente der Friedenssicherung find en, muG in ihnen auch tatsachlich ein gewisser menschenrechtlicher und humanitarer Standard gewahrleistet sein. Insbesondere mit Blick auf die unmenschlichen Verhaltnisse in der safe area Srebrenica, wo Hunger, Krankheiten sowie katastrophale sanitare Bedingungen herrschten und bei deren brutalen Einnahme mehr als 7.000 - 8.000 Menschen urns Leben kamen, ist in einem dritten Tei! zu klaren, welche fundamentalen Rechte der Bevolkerung bei der Sicherung und Organisation einer Schutzzone zu beachten sind und inwieweit sie Einschrankungen unterworfen werden konnen. Angesichts der Tatsache, daG der UN-Sicherheitsrat in Srebrenica trotz des Wissens urn die katastrophalen Zustande und den unmoglichen Schutz keine Anderung seiner safe-area-Politik vornahm,21 ist dabei gesondert auf die Verantwortlichkeiten der UN bei der Sicherstellung des Schutzes und der humanitaren Versorgung in einer von ihnen erklarten oder ermachtigten Schutz zone einzugehen. Dabei ist insbesondere zu Hiren, ob die UN aufgrund einer Schutzzonenerklarung eine Art Garantenstellung hinsichtlich der Sicherstellung eines Mindeststandards einnehmen, die sie zu weiteren SchutzmaGnahmen verpflichtet, wenn der Schutz nicht mehr gewahrleistet werden kann. 22 Soweit der UNSicherheitsrat die Sicherung der Schutz zone einer Schutzzonentruppe iibertragt, ist zudem zu fragen, inwieweit er in dem Fall den Schutz und die humanitare Hilfe in der Schutz zone iiberwachen muG. Dabei solI

21 "Even before the attack on Srebrenica began, it was clear to the Secretariat and Member States alike that the safe areas were not truly «safe». There was neither the will to use decisive air power against the Serb attacks on the safe areas, nor the means on the ground to repulse them. In report after report the Secretariat accordingly and rightly pointed out these conceptual flaws in the safe area policy". The Fall of Srebrenica, para. 494. So kritisiert auch Lord Owen die safe area Politik des UN-Sicherheitsrats: "( ... ) les plus irresponsables (... )", "les pires resolutions" que Ie Conseil ait adoptees, Owen, Balkan Odyssey, 178,355.

22

So Frelick, Preventing Refugee Flows, 9.

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ebenfalls auf zusatzliche Uberwachungsmechanismen durch andere UN-Organe eingegangen werden, die die Einhaltung der fundamentalen Rechte in der Schutzzone beobachten und zu ihrer verbesserten Sicherstellung verhelfen kannten. Zuletzt mussen in diesem dritten Teil zumindest kurz die haftungsrechtlichen Folgen fur die UN bei fehlenden Schutzvorkehrungen in einer von ihnen errichteten Schutzzone erartert werden. AbschlieBend kann dann die Beantwortung der Frage gewagt werden, ob, wie und inwieweit UN-Schutzzonen ein brauchbares Schutzinstrument bei Massenverfolgung darstellen kannen. Neben einem Fazit sollen vor aHem auf der Grundlage der erarbeiteten valkerrechtlichen Voraussetzungen einer UN-Schutzzone und den Bedingungen bei ihrer Sicherung zusammenfassende Leitlinien fur ihren zukunftigen Einsatz formuliert werden.

Erster Teil Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht: Gegenstand und Einordnung

Erstes Kapitel: Konzept cler Schutzzonen im Frieclenssicherungsrecht "When UNPROFOR HQ received the first cable about the draft of SCR 819 on 16 April 1993, and we were for the first time confronted with the term ,Safe Area', I called for my Chief of Staff (COS) and my legal advisers and we discussed whether it was an established conception, such as Safety Zones. But none of us had ever heard of the term ,Safe Area' before and we set a new meeting for the next day, after some investigations. None of us had found Safe Area as an established term, but Safety Zones and Demilitarized Zones were defined."J Die UN-Charta kennt weder security zones noch protected areas, safe havens, safe humanitarian zones oder safe areas. Auch eine feststehende Definition dieser verschiedenen Begriffe existiert im Friedenssicherungsrecht nicht, vielmehr werden sie in Lehre und Praxis synonym fur die Bezeichnung der von der 5taatengemeinschaft errichteten Schutzzonen benutzt. 2 50 beschreibt das offizielle UN-Peace-Keeping-Glossary wechselseitig safe havens und safe humanitarian zones als safe a3 .. reas und protected zones/areas. Ahnlich wurden im Vorfeld der safe area Resolutionen des UN -Sicherheitsrats in Bosnien auch security zo-

So der damalige Oberkommandierende der UNPROFOR in Bosnien, Lt. General Wahlgren, Wahlgren, Start and End of Srebrenica, 170. 2

Landgren, Safety Zones, 436; Torrelli, Zones des Securite, 788.

Glossary der UN Peace-Keeping-Abteilung bei "S", www.un.org/Deptsl dpko/glossaryls.htm.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

nes,4 protected zones 5 und safe havens6 empfohlen, bevor man spater die Errichtung von safe area/ beschloK Aber selbst nach ihrer Errichtung bezeichnete die Literatur diese Gebiete haufig noch als safe havens. 8

Die verschiedenen Schutzzonenbezeichnungen stellen damit keine termini technici fur einen v61kerrechtlichen Status eines Gebiets dar,9 sondem beschreiben allein ein durch die Staatengemeinschaft errichtetes sicheres Gebiet. Deswegen werden die intemationalen Schutzzonen auch allgemein als inoffizieller Ausdruck fur verschiedenste Versuche definiert, " (... ) (To) declare certain areas off limits so far as military target. mg.IS concerned. ,,10 Trotz dieser begrifflichen Synonymitat straubte man sich aber innerhalb der UN dagegen, in Bosnien den im Irak zuvor gepragten Ausdruck der

4 In seiner Stellungnahme spricht der damalige deutsche Augenministers K. Kinkel auf der London Konferenz am 26.8.1992 in Punkt funf von der Errichtung von safety zones, Volltext siehe Webseite www.un.org/icty/publication/ path.htm.

So der damalige IKRK Prasidenten Sommaruga, zitiert in: The Fall of Srebrenica, para. 45. 6

E/CN.411992/S-1/10, 27.10.1992, para. 25 (b).

7 Zunachst beschlog man in der abschliegenden Erklarung der London Konferenz die Geeignetheit von safe areas zu prUfen: "5. The Co-Chairmen have agreed a programme of action with the parties to the conflict. This includes: (... ) safe areas (viii) Further examination of options including natural zones for safe areas." Specific Decisions by the London Conference 27.8.1992 - LC/C (Final), siehe www.un.org/icty/publication/path.htm. Spater erklarte der UNSicherheitsrat in Res. 787 "( ... ) Recalling the decision by the International Conference on the Former Yugoslavia to examine the possibility of promoting safe areas for humanitarian purposes (... ) 19. Invites the Secretary-General, in consultation with the United Nations High Commissioner for Refugees and other relevant international humanitarian agencies, to study the possibility of and the requirements for the promotion of safe areas for humanitarian purposes (... )", S/RES1787, 16.11.1992, para. 18; in seinen Res. S/RES/819, 16.4.1993 und S/RES/824, 6.5.1993, in denen er bestimmte Sicherheitszonen errichtete, behielt der UN-Sicherheitsrat die Bezeichnung safe area bei.

Weller, Peace-Keeping, 100; Landgren, Safety Zones, 444. 9 So auch fur die safe areas: UNHCR, The State of Worlds Refugees, 1995, 125; Gordon, Safe Areas, 215. 10 Roberts, Humanitarian Issues in International Politics, unter: Humanitarian Law and Action.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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safe havens zu gebrauchen. 1I Vor diesem Hintergrund ist deswegen zu klaren, was sich genau hinter den verschiedenen UN-Schutzzonenbegriffen verbirgt, auf welchen Grundsatzen die Schutzzonen basieren und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede sie aufweisen. Bevor dazu die bisherige Schutzzonenpraxisim Irak, Bosnien und Ruanda eingehend betrachtet wird, soIl zunachst nach einem allgemeinen Schutzzonenkonzept innerhalb der UN gefragt werden.

I. Konzeptualisierungsansatze innerhalb der UN

1m Vorfeld der bisher errichteten UN-Schutzzonen existierte innerhalb der UN-Mitgliedsstaaten nur eine grobe Schutzzonenidee, die die Umsetzung des Schutzes weitestgehend der Schutzzonentruppe iiberlieK 12 1m Irak wurde allein die Vorstellung geauBert, daB ein Schutz im Lande durch die internationale Gemeinschaft erreicht werden und der irakischen Fiihrung jeder Zutritt zum Territorium und Dberflug verboten sein sollte. 13 Auch die secure humanitarian areas in Ruanda sollten laut UN-Sicherheitsrat allein zur Sicherheit und dem Schutz der Bevolkerung beitragen. 14 Konkrete Eigenschaften der Gebiete oder Umsetzungsmodalitaten nennt er nicht und sind auch in den Verhandlungen nicht zu finden. ls Ebenso forderte der UN-Sicherheitsrat in Bosnien allein "areas free from any armed attacks and from any other hostile acts (... ) and where the unimpeded delivery of humanitarian assistance

11 So beschrieb der Verhandlungsfiihrer der EU auf der London Konferenz, Lord Owen, die beiden Begriffe als nicht austauschbar, die safe-haven-Idee ginge weiter als der safe area Gedanke. Zitiert in: Leurdijk, United Nations Protected Force, 77. 12 Bettati, Las Areas de Seguridad, 3. So stellte Frankreich auch nach Erkliirung der safe areas fest: "It (The Security Council) is cautious concerning the way to ensure protection of those areas.", S125800, 19.5.1993, 2 (Einschub durch Verf.).

13 Vgl. Bush auf einer Pressekonferenz am 16.4.1991, abgedruckt in: Freedman/Boren, Safe Havens, 54 f. 14 "( ... ) contribute to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda, including through the establishment and maintenance, where feasible, of secure humanitarian areas (... )", S/RES/918, 17.5.1994, para. 3a.

IS

Vg.I S/PV.3377, 16.5.1994; SI PV.3392,22.6.1994.

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5chutzzonen im Friedenssicherungsrecht

to the civilian population would be ensured".16 Eine detailliertere Definition der safe areas brachte in Bosnien allein Frankreich ein, wonach es sich urn ein be1agertes Gebiet hande1e, das unter dem Schutz der UN stehe, in dem die Verteilung humanitarer Hilfe sichergestellt sei sowie alle Gewaltakte verboten und dessen AusmaBe genau definiert seien. 17 Ahnlich betonte der UN-Generalsekretar wahrend des safe area Einsatzes wiederholt die Notwendigkeit einer klaren Abgrenzung und Entmilitarisierung des Schutzzonengebiets sowie der Bewegungsfreiheit der Bevolkerung, der Truppe und humanitarer Hilfsorganisationen in dem Gebiet. 18 Offiziell als MaBnahme zur Friedenssicherung anerkannt wurde die Schutzzone aber erst 1998, als der UN -Generalsekretar in seinem Bericht uber den Schutz humanitarer Hilfe fur Fluchtlinge und andere in Konfliktsituationen "safety zones" und "safe areas" als MaBnahme der UN zur Sicherstellung der humanitaren Hilfe in Konflikten aufzahlte. 19 Ein Jahr spater empfahl er dem UN -Sicherheitsrat ausdrucklich fur bestimmte Situationen und unter Einhaltung besonderer Bedingungen die Errichtung vorubergehender "safe corridors" und "security zones" zum Schutz von Zivilpersonen und zur A.uslieferung von Hilfsgutern in bewaffneten Konflikten. 20 Der UN-Generalsekretar beschrankt den Einsatz der "safety zones" in seiner Empfehlung auf Situationen, in denen die Zivilbevolkerung von Volkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen bedroht ist. Als Voraussetzung der "safety zones" nennt er ein bereits. vor ihrer Errichtung vorhandenes ausreichendes Gewaltpotential, urn die Sicherheit der Zivilbevolkerung zu gewahrleisten, sowie die Sicherstellung der Entmilitarisierung der Gebiete und eine Evakuierungsoption fur die Bevolkerung. 16 5/RE5/819, 16.4.1993, para. 1; 5/RES/824, 6.5.1993, para. 3, 4b. Vgl. auch UN-Generalsekretar zum saJe-area-Konzept: "( ... ) the safe areas were envisaged to be areas free from armed attack and from any other hostile acts that would endanger the well-being and the safety of their inhabitants and where the unimpeded delivery of humanitarian assistance to the civilian population would be ensured", UN5G-Report, 5/1994/555, 9.5.1994, para. 2. 17 Note verbale from the permanent Representative of France to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 5125800, 19.5.1993, 2. 18

UN5G-Report, 5/1994/555, 9.5.1994, para. 18, UNSG-Report, 5/1994/ 1389, 1.12.1994, para. 45 H. 19

UNSG-Report, S/1998/883, 2.9.1998, para. 22 H.

20

UN5G-Report, 5/1999/957,8.9.1999, para. 39.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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Dieses yom UN-Generalsekretar empfohlene Schutzzonenkonzept wurde 2000 yom UN-Sicherheitsrat ausdrucklich als Mittel der Friedenssicherung angenommen. 21 Es nennt klare Einsetzungsvoraussetzungen und gewisse Eckpfeiler dazu, wie der Schutz gewahrleistet werden solI, jedoch fehlen konkrete Angaben uber die Organisation der Schutz zone, die dort geltenden R~chte und Pflichten und die Verantwortungsverteilung in dem Gebiet. Insoweit geht der UN-Generalsekretar in seiner Empfehlung auch nicht auf die bisher im Rahmen der UN errichteten Schutzzonen fur die Zivilbevolkerung ein. Da die dortige Umsetzungspraxis aber entscheidenden EinfluB auf das UNSchutzzonenkonzept hat, solI sie im Folgenden dargestellt und spater mit den Kriterien des UN-Generalsekretars verglichen werden.

II. Bisherige Praxis der UN-Schutzzonen Die Errichtung von Schutzzonen im Rahmen der Friedenssicherung zum Schutz der verfolgten Bevolkerung im Heimatstaat steht in der Entwicklung der Staatengemeinschaft zum starkeren Einsatz fur humanitare Belange. Lange Zeit g;llt der Schutz verfolgter Personen im eigenen Staat als alleinige Aufgabe des Heimatstaates in Zusammenarbeit mit humanitaren Organisationen und NGOs. 1m Rahmen der UN ubernimmt seit 1950 das politisch neutrale und humanitare Nebenorgan UNHCR den Schutz und die humanitare Versorgung von Fluchtlingen und Vertriebenen. 22 Der UN-Sicherheitsrat hat den Schutz und die humanitare Hilfe verfolgter Personen im Heimatstaat nur sehr zuruckhaltend wahrgenommen, da anderweitige politische MaBnahmen zur Kon-

21 "15. Indicates its willingness to consider the appropriateness and feasibility of temporary security zones and safe corridors for the protection of civilians and the delivery of assistance in situations characterized by the threat of genocide, crimes against humanity and war crimes against the civilian population;"

S/RES/1296, 9.4.2000. 22 Der UNHCR kann auf Anfrage des UN-Generalsekretars und mit Zustimmung des Empfangsstaates auch fur intern Vertriebene tatig werden, vgl. auch www.unhcr.ch. unter IDPs; vgl. dazu auch: Piender, Internally Displaced, 119 ff.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

fliktbeilegung immer ein Risiko fUr die bei humanitarer Hilfe erforderliche Unparteilichkeit, Humanitat und Neutralitat bedeuteten. 23 Mit der allgemeinen Zunahme des humanitaren Engagements unter den Staaten in den 90er Jahren ging Jedoch auch eine verstarkte Betatigung des UN -Sicherheitsrats auf dies em Gebiet einher.24 Fur ihn eroffneten sich vor aHem dort Betatigungsfelder, wo die Staaten die humanitare Hilfe nicht leisten konnen oder wollen und die humanitaren Organisationen und NGOs an ihre Grenzen sto£en. Dies ist meist dann der Fall, wenn humanitare Hilfe ineinem umkampften Gebiet oder an verfolgte Personen geleistet werden soIl und die humanitaren Organisationen damit auf den Schutz durch die UN angewiesen sind. 25 In soleh einem Fall hat der UN-Sicherheitsrat in den letzten Jahren versucht, den Schutz der verfolgten Bevolkerung im Konfliktgebiet durch Beobachtungs- oder Polizeitruppen aber vor aHem auch durch die Errichtung von Schutzzonen zu gewahrleisten.

1. Safe Havens -lrak 1991

Historisch gesehen stellen die 1991 von einer amerikanisch gefuhrten Militarkoalition im Nordirakerrichteten und spater von den UN organisierten safe havens den ersten Versuch einer Schutz zone im Rahmen des Friedenssicherungsrechts dar. Zwar konnen sie nicht als klassische Ma6nahme der UN bezeichnet werden, weil der UN -Sicherheitsrat, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, die safe havens niemals selbst erklart oder ausdrucklich ermachtigt hat. Jedoch berief sich die Militar23 Zu den Grundsatzen der humanitaren Hilfe: Sommaruga, Keynote Speech, 21 ff., 23; Karenfort, Die Hilfsorganisation im bewaffneten Konflikt, 43 ff. 24 Roberts verweist vor aHem auf dieerstmals so hohe Anzahl an Sicherheitsratsresolutionen zum humanitaren Volkerrecht und zu humanitaren Aktionen, die Errichtung des Jugoslawientribunals 1992 und des Ruandatribunals 1994 sowie die UN-Interventionen zur Implementierung des humanitaren Volkerrechts in Somalia 1992 (UNITAF) und Bosnien 1995 (Operation Deliberate Force): Roberts, Humanitarian Issues in International Politics, zu 1); SandvikNylund, Caught in Conflicts, 103 ff. weist auf die neuere Praxis des UNSicherheitsrates hin, humanitare Notlagen als Friedensbedrohung i.S.d. Art. 39 UNC anzusehen. Liischer, The UN High Commissioner for Refugees, 168.

25 Meist bitten dann das Rote Kreuz und der UNHCR beim UN-Sicherheitsrat oder -Generalsekretar urn Unterstutzung. Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, 125; Torrelli, Zones de Securite, 809.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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koalition auf eine Resolution des UN-Sicherheitsrats und die UN iibernahmen spater die Organisation der safe havens, weswegen sie im Rahmen der allgemeinen Schutzzonenpraxis vorgestellt werden sollen.

a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe havens Nach dem Ende des zweiten Golfkrieges und der Zuruckdrangung der irakischen Armee durch die Alliierten im Marz 1991 kamen im irakischen Staat innenpolitische Spannungen auf, die zu Unruhen fiihrten. Die im Zuge dessen vorgenommenen repressiven Dbergriffe der irakischen Regierung auf die kurdische Bevolkerung im Norden des Landes losten starke Fliichtlingsstrome in die Tiirkei und den Iran aus. 26 Viele der Fliichtlinge verhungerten oder erfroren auf der Flucht durch die Berge, pro Tag wurden circa 1000 Todesopfer gezahlt. Auf Drangen der Tiirkei und Frankreichs beschloB der UN-Sicherheitsrat am 5.4.1991 Res. 688,27 in der er vor allem die MaBnahmen der irakischen Fiihrung gegen die kurdische Bevolkerung verurteilte und den freien Zugang humanitarer Organisationen forderte: "( ... )1. Condemns the repression of the Iraqi civilian population in many parts of Iraq, including most recently in Kurdish-populated areas, the consequences of which threaten international peace and security in the region; (... ) 2. Demands that Iraq (... ) immediately end this repression (... ) 3. Insists that Iraq allow immediate access by international humanitarian organizations to all those in need of assistance (... )".

Diese Resolution enthielt keinen ausdrucklichen Verweis auf Kapitel VII UNC. 1m AnschluB an die Resolution lief die humanitare Hilfe durch eine in der Turkei stationierte internationale Militarkoalition aus den USA, GroBbritannien und Frankreich fur die Kurden an (Operation Provide Comfort). Allerdings stellte sich schnell heraus, daB die humanitare Hilfe in den bergigen Gebieten im Irak sehr muhsam war und dennoch viele Menschen in der Kalte den Tod fanden. Als die Tiirkei mangels weiterer Aufnahmekapazitat zudem auf eine Riickfiihrung der kurdischen Fliichtlinge in den Irak drangte, schlug def damalige britische Premierministers John Major am 8.4.1991 auf dem Luxemburger

26 Ihre Zahl stieg bis auf 400.000 an. Insgesamt ziihlte der kurdische Bevi:ilkerungsanteil im Irak 1-1,5 Mill. Vgl. Freedman/Boren, Safe Havens, 48. 27 S/RES/688, 5.4.1991.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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EU-Gipfel die Einrichtung von durch die UN geschiitzten Enklaven fiir die Kurden vor. 28 Zur Vermeidung weiterer irakischer Vergeltungsschlage gegen die Kurden und zur Ermutigung kurdischer Riickkehrer forderten die USA zunachst am 10.4.1991 die irakische Fiihrung auf, nordlich des 36. Breitengrades aIle Militaroperationen insbesondere Angriffe aus der Luft zu unterlassen (sogen. no fly zone).29 Wenig spater, am 16.4.1991, nahm US-Prasident Bush den Vorschlag Majors auf und erklarte entgegen vehementer Proteste der irakischen Fiihrung,30 im Nordirak sogenannte safe havens einzurichten. 31 Dort sollten die kurdischen Fliichtlinge vor irakischen Angriffen sicher sein und die Verteilung von Hilfsgiitern fiir die Kurden unterstiitzt werden, um die Riickkehi der kurdischen Fliichtlinge aus der Tiirkei und dem Iran in den Irak zu ermoglichen und neuen Fliichtlingsstromenvorzubeugen. 32 Diese safe havens sollten aus amerikanischer Sicht allein eine voriibergehende MaBnahme darstellen, ihre Verwaltung und ihr Schutz sollten so schnell wie moglich an die UN iibergeben werden. 33 Daraufhin drang am 17.4.1991 eine amerikanisch angefiihrte Militarkoalition aus Briten, Franzosen und Tiirken in den Norden des Irak ein und errichtete dort, wo die iiberwiegende kurdische Bevolkerung lebte, eine gesicherte Zone mit verschiedenen Fliichtlingslagern, safe havens, ein. 34 Die sichere Zone umfaBte ein dreieckiges Gebiet von 10.000 Quadratkilo-

28

AdG 1991, 35564;vgl. auch Freedman/ Boren, Safe Havens, 52.

AdG 1991, 35566; Malanczuk, Kurdish Crisis, 120 f.; ebenfalls mit Bezug auf Res. 688 errichteten die Alliierten 1992 als Reaktion auf massive Bombenangriffe der schiitischen Minderheit im Siiden des Irak eine "no fly zone" siidlich des 32. Breitengrads. Vgl. Endemann, Kollektive ZwangsmaBnahmen, 189 Fn.593. 29

30 Der damalige irakische Premierminister S. Hammadi bezeichnete diese Plahe als Verschworung gegen die irakische Fiihrung, YoussefM. Ibrahim, International Herald Tribune, 18.4.1991, abgedruckt in: Freedman/Boren, Safe Havens, 56. 31 AdG 1991, 35556, A 5. 32 Endemann, Kollektive ZwangsmaBnahmen, 187. Hottinger, Die arabische Welt nach dem Golfkrieg, 442; Freedman/Boren, Safe Havens, 50 f. 33 Bush, Pressekonferenz, 16.4.1991, abgedruckt bei: Freedman/Boren, Safe Havens, 55; AdG 1991, 35567; Endemann, Kollektive ZwangsmaBnahmen, 187 f.; Frelick, Preventing Refugee Flows, 9.

34 Es war geplant 6 safe havens, die jeweils 60.000 Menschen beherbergen sollten, zu errichten, vgl. FreedmannlBoren, Safe Havens, 56.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

17

metern an der irakischen Grenze zur Tiirkei/5 das spater auf 120 km Breite und 50 km Tiefe ins irakische Land erweitert wurde. 36 Als Grundlage dieser militiirischen Intervention beriefen sich die Alliierten auf die Res. 688,37 die jedoch weder explizit die Errichtung von safe havens noch den Gebrauch militarischer Gewalt unter Kapitel VII UNC autorisierte.3.8

b) Sicherung der safe havens Die safe havens wurden zunachst im Rahmen der Operation Provide Comfort durch eine circa 13.000 Mann starke bewaffnete Bodentruppe der Alliierten verwaltet und kontrolliert,39 sowie durch Hilfsfliige und die Luftiiberwachung in der no-fly-zone durch die Alliierten abgesichert. Urn die Sicherheit zu verstarken und die kurdischen Fliichtlinge zur Riickkehr zu bewegen, wurde die irakische Fiihrung zum Riickzug ihrer militarischen und paramilitarischen Einheiten aus den safe havens aufgefordert und eine klare Begrenzung des geschiitzten Gebiets vorgenommen. 40 Eine Entwaffnung der Kurden und damit eine vollstandige Entmilitarisierung der Fliichtlingslager unterlie6 man jedoch vor allem aus politischen Griinden, da man zum einen die Autonomie der Kurden fordern und dadurch das irakische Regime destabilisieren und zum anderen dem Vorwurf entgehen wollte, nach der Ermutigung der Kurden 35 Es umfaBte das Gebiet zwischen den Stadten Zahko, Amadiya und Dohuk, wobei Dohuk selbst zunachst nicht dazu gehorte. Hottinger, Die arabische Welt nach dem Golfkrieg, 437 ff., 442; Malanczuk, Kurdish Crisis, 121. 36 AHerdings wurde die wirtschaftlich starke Stadt Dohuk nicht Teil des sicheren Gebiets, sondern erfuhr durch eine vertragliche Einigung der UN mit der irakischen Fiihrung besonderen Schutz. AdG, 1991, 35904; Malanczuk, Kurdish Crisis, 121 f.; a.A.: Freedman/Boren, Safe Havens, 59. 37 US-Priisident Bush auf einer Pressekonferenz am 16.4.1991, abgedruckt in: Freedman/Boren, Safe Havens, 54 f.

38 Vgl. dazu vor aHem Fink, Kollektive Friedenssicherung II, 604; Endemann, Kollektive ZwangsmaBnahmen, 189 ff.; Malanczuk, Kurdish Krisis, 122 ff.; Landgren, Safety Zones, 443; Chimni, Safety Zones, 836. Frowein, Unilateral Interpretation of Security Council Resolutions, 103 ff. A.A. Mallat, Safe Haven, 262 ff., dem die Grundlage ausreicht. 39 Die Bodentruppe setzte sich aus Truppenkontingenten der USA, GroBbritanniens, Frankreichs, Spanien, Italien, Australien und der Niederlande zusammen. Quelle: Malanczuk, The Kurdish Crisis, 121. 40

Vgl. Dazu Freedman/Boren, Safe Havens, 57 ff.

18

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

zum Aufstand jene jetzt im Stich zu lassen. 41 Parallel dazu unterzeichneten am 18.4.1991 - zwei Tage nach Beginn der safe havens Operation - die irakische Regierung und die UN ein MoU, in dem sich die irakische Regierung dazu verpflichtete, mit den UN bei der Leistung humanitarer Hilfe zu kooperieren. 42 Sie stimmte darin zunachst dem Einsatz ziviler Helfer und der Eroffnung paralleler humanitarer Zentren ZU. 43 Erst spater konnten die Alliierten und die irakische Fuhrung die UN uberzeugen, ebenfalls die Verwaltung der von den Alliierten errichteten safe havens durch eine Polizei-Truppe zu ubernehmen. So kamen die UN und der Irak am 23.5.1991 uberein, die alliierten Truppen in den safe havens durch eine 500 Mann starke, mit leichten Pistol en bewaffnete UN-Polizei-Truppe (UNGC) abzulosen, die dort im Rahmen des MoU fur die Organisation der humanitaren Hilfe und die Ruckfuhrung der Fluchtlinge zustandig sein sollte. 44 Zum Schutz der Kurden hielt eine westliche Militarkoalition zusatzlich eine schnelle Eingreiftruppe mit 5.000 Mann in der Turkei bereit,45 die weiterhin von der amerikanischen Absicherung des Luftraums uber der no-Jly-zone im Rahmen der Operation Provide Comfort profitierte. Parallel zu der safe havens Operation verhandelten kurdische Fuhrer mit der irakischen Regierung uber ein Autonomieabkommen. 46 Am 24.7.1991 endete die humanitare Operation Provide Comfort lund wurde durch Operation Provide Comfort II abgelost, die nun nur noch beschrankt fUr humanitare Aufgaben und hauptsachlich fur die Abwehr von Angriffen auf das sichere Gebiet durch Luftuberwachung zustandig war. 47

41 Human Rights Watch, A Lost Agenda: Human Rights and UN Field Operations, 1993, abgedruckt bei: Landgren, Safety Zones, 443. Kritik an dieser politischen Zielsetzung auch bei: Frelick, Preventing Refugee Flows, 9.

42 ILM, Vol.30, 1991, 860 f., vgl. Freedman/Boren, Safe Havens, 59 ff. 43

Landgren, Safety Zones, 443; Malanczuk, The Kurdish Crisis, 124.

44 United Nations Guards Contingent; vgl. Annex I des MoD vom 18.4. 1991, ILM, Vol. 30,991, 862; vgl. dazu auch Bothe, PK Rdnr. 40, in Simma. 45 "Operation Raised Hammer", USA, GroBbritannien, Frankreich, Niederlande, Italien, Tiirkei, vgl. Freedman/Boren, Safe Havens, 74 ff.; Endemann, Kollektive ZwangsmaBnahmen, 189. 46 Zum tatsiichlichen Durchbruch kam es aber bis zum Ende der safe havens Operation nicht. AdG 1991,35906 ff. Freedmann/Boren, Safe Havens, 63 ff.

47 Vgl. Military Analysis Network, Operation Provide Comfort II, www.fas. org/man/dod-101lops/provide_comforC2.html.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

19

Die Angst der Tiirkei vor einem unabhangigen Kurdenstaat im Nordirak und damit verbundenen Unruhen der Kurden im eigenen Land wurden durch die mangelnde Entmilitarisierung der safe havens verstarkt und provozierten sporadische tiirkische Angriffe, die bisweilen die Dberwachung kurdischer Dorfer durch die UN verhinderten. Trotz der bereitgehaltenen alliierten schnellen Eingreiftruppe in der Tiirkei konnten diese Angriffe, auf die Schutz zone nicht abgehalten werden. 1995 muihe die internationale Gemeinschaft sogar hilflos zusehen, wie die Tiirkei im safe havens Gebiet mit 35.000 Mann eine Offensive gegen die tiirkische Kurdenguerilla startete und dadurch wieder tausenden Vertriebenen ihre Hauser nahm sowie die humanitare Hilfe blockierte. Auch hier griffen die Alliierten nicht ein und das UNGC, das bereits von 500 Mann auf 50 verkleinert worden war, war machtlos. Ahnlich fiihrten sowohl die fehlende Entwaffnung der Kurden in den safe havens als auch innerkurdische Aufstande mangels ausreichender Autoritat der UNGC dazu, daB die irakische Fiihrung urn ihre Souveranitat iiber dieses Gebiet bangte. 48 Trotz der politischen Bestrebungen zu einem Autonomieabkommen mit den Kurden, fiirchtete man einen unkontrollierten und vollstandigen Souveranitatsverlust. Diese Angst veranlaBte die irakische Regierung 1996 schlieBlich dazu, ihren Souveranitatsanspruch gewaltsam geltend zu machen, indem sie die nordliche Hauptstadt der kurdischen Enklave Erbil in grausamer Weise mit Massentotungen und Entfiihrungen einnahm. 1m Zuge dessen kam es zu einer Vielzahl von Verschleppungen und Morden an der kurdischen Bevolkerung. Die Alliierten reagierten darauf mit Luftverteidigungsschlagen und einer Evakuierung 7000 bedrohter 1raker ,- die meisten davon Kurden - die direkt mit den humanitaren oder politischen Aktivitaten in Verbindung standen. 49 Die vielen tausend Kurden in den safe havens, die 1991 dort nach der Riickkehr aus der Tiirkei und dem Iran Unterschlupf gefunden hatten, blieben jedoch der Willkiir des irakischen Herrschers ausgesetzt. 1nsgesamt kamen bei diesem Angriff mindestens 96 Personen urns Leben, 1500 wurden festgenommen, wiederum 20.000 Personen wurden innerhalb des Irak vertrieben und 39.000 flohen nach Angaben des UNHCR erneut in den Iran. 50 48 Zu der Starkung der Autonomiebewegungen der Kurden durch die safe havens: Kelly, Peace Operations, Rdn. 162.

49 U.S. Committee for Refugees, World Wide Refugee Information, Safe Haven Collapses in Northern Iraq, www.refugee.org/world/articlesl. 50

U.S.

U.S. Committee for Refugees, Safe Haven Collapses in Northern Iraq: Evacuates 2,000, www.refugees.org/world/articles/iraq....rr96_9.htm.;

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

20

Am 31.12.1996 endete die humanitare Operation Provide Comfort II, die insgesamt fast 62.000 Fliige und verschiedene Bombenangriffe zur Verteidigung gegen irakische Angriffe zum Schutz und zur Versorgung der Kurden gestartet hatte, und wurde durch die Operation Northern Watch, getragen von einer Koalition aus den USA, Gro6britannien und der Tiirkei, abgelost. Ihre Aufgabe war nunmehr allein die Kontrolle der no-fly-zones und der Massenvernichtungswaffen nach Res. 68i 1, nicht mehr aber die Durchsetzung der humanitaren Hilfe nach Res. 688. 52

c) Schutz- und humanitarer Standard in den safe havens Durch die abschreckende Wirkung der Luftangriffe der Alliierten und spater die schnelle Eingreiftruppe in den safe havens konnte ein gewisser Schutz der kurdischen Bevolkerung erreicht werden. Die Anwesenheit der Alliierten im Nordirak ermoglichte 450.000 Menschen die sichere Riickkehr nach Hause und die Schlie6ung des letzten tiirkischen Grenzlagers bereits am 3.6.1991. Allerdings starben auch 13.000 Menschen auf dem Weg in die safe havens. 53 Die fortdauernden kriegerischen Auseinandersetzungen im Land sowie tiirkische und irakische Angriffe auf die safe havens selbst fiihrten zu Totungen, Verschleppungen und damit zu nur einem "modest degree of security,,54 sowie einem anhalt end en Fliichtlingsstrom sowohl in die safe havens hinein als auch aus Ihnen heraus. Vor aHem der Wechsel von der alliierten Bodentruppe zur UN-Polizeitruppe UNGC brachte Unruhen innerhalb dersafe havens sowie vermehrte Angriffe der irakischen und tiirkischen Fiihrung auf die safe havens,55 was durch die fehlende Entmilitarisierung der safe havens zusatzlich provoziert wurden.

UNHCR, Worldwide Refugee Information, 1996, www.refugees.org/world/ articles/iraq_rr96_9.htm. 51

S/Res/687,3.4.1991.

52 Vgl. Military Analysis Network, Operation Provide Comfort II, www.fas.org/man/dod-l01lops/provide_comforC2.html. Aus dies em Grunde beteiligte sich auch Frankreich nicht mehr an der Militarkoalition.

53 Vgl. Malanczuk, The Kurdish Crisis, 121. 54

Roberts, Humanitarian Issues in International Politics, zu 1 d).

55 UNHCR, The State of the World'sRefugees, 2000, 216.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

21

Die humanitare Lage in den safe havens wurde zunachst durch das doppelte Wirtschaftsembargo der UN-Sanktionen gegenuber Gesamtirak56 und einem internen Embargo der irakischen Regierung gegenuber dem kurdischen Nordirak stark beeintrachtigt. 57 Dennoch konnten operation Provide Comfort und auch spater die UNGC fur einen weitgehenden humanitaren Standard sorgen. So wurde 1994 in den Gebieten nach Angaben des World Food Programms 70 % des erforderlichen Lebensmittelstandards erreicht, im Vergleich zu nur 40 % in der Mitte und im Suden Iraks. 58 Allerdings fuhrten turkische Blockaden der humanitaren Hilfe auch spater mehrfach noch zu Engpassenin den safe havens. 59 Aufgrund anhaltender Kampfe und GrenzschlieBungen in der Turkei und dem Iran konnte die vertriebene kurdische Bevolkerung die Schutzzone nicht mehr verlassen oder .ins benachbarte Ausland fliehen. 60 Insgesamt waren die safe havens zwar durch das Bedrohungspotential der Alliierten lange Zeit relativ sicher, konnten zur Ruckfuhrung tausender Vertriebener beitragen sowie ein hohes MaB an Schutz und humanitarer Versorgung fur die Bevolkerung bieten. Vor allem aber der Abzug des Bedrohungspotentials und der Autoritat durch die alliierte Enforcement-Truppe aus den safe havens sowie die fehlende Entmilitarisierung der Gebiete haben Autonomiebewegungen in den safe havens vorangetrieben und dadurch Angriffe auf die Schutzzone sowie Blockaden der humanitaren Hilfe provoziert. Zudem wurde der Schutz in den safe havens durch einen unsicheren Zu- und Abgang relativiert. Auch konnten die safe havens den furihre Errichtung ursachlichen Konflikt zwischen der kurdischen Bevolkerung und der irakischenRegierung nicht los en.

56

S/RES/661,6.8.1990.

57

UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 217.

Vgl. UN Papier zu Irak-Kuwait, www.un.org/Docs/SG/SG-Rpt/ch4d13.htm. 58

59

UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 217.

60 Landgren, Safety Zones, 442. Die Turkei war nicht zu einer weiteren Aufnahme verpflichtet, da sie allein Mitglied der 1951er Fluchtlingskonvention ist, die eine geographische Begrenzung enthalt. Danach sind als Fluchtlinge nur solche anerkannt, die aus Europa geflohen sind. Hinsichtlich der geographischen Ausweitung im Zusatzprotokoll hat sie einen Vorbehalt eingelegt. Chimni, Safety Zones, 836.

22

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

2. Safe Areas - Bosnien-Herzegowina 1993

Zwei Jahre nach den Erfahrungen im Irak erklarte der UN-Sicherheitsrat 1993 in Bosnien-Herzegowina sechs sogenannte safe areas.

a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe areas Nach dem Auseinanderfallen des Staates Jugoslawien 1991 und der Unabhangigkeit Bosnien-Herzegowinas brei tete sich 1992 der Biirgerkrieg von Kroatien auch nach Bosnien-Herzegowina aus. UNHCR und IKRK leisteten in groBem Umfang humanitare Hilfe, wurden jedoch immer wieder durch die bosnisch-serbische Biirgerkriegspartei daran gehindert. Mit Res. 75861 weitete der UN-Sicherheitsrat das bisher auf Kroatien beschrankte UNPROFOR Beobachter-Mandat62 zunachst territorial auch auf Bosnien - zu Beginn nur den Flughafen von Sarajevo und spater auf Gesamtbosnien - und mit Res. 77663 inhaltlich auch auf den Schutz von Hilfslieferungen aus. Die anhaltende Politik der ethnischen Sauberung durch die bosnisch-serbische Kriegspartei fiihrte dennoch Anfang 1993 zu einer humanitaren Notlage: Schwere Menschenrechtsverletzungen an der nichtserbischen Bevolkerung, die Behinderung humanitarer Hilfslieferungen und der Arbeit von UNPROFOR sowie die Bedrohung der verbliebenen muslimischen Enklaven durch die bosnisch-serbische Kriegspartei veranlaBten die humanitaren Hilfsorganisationen vor Ort zu dringenden Aufrufen an die internationale Gemeinschaft. 64 Unter dem Druck der Erklarung des franzosische Generals Morillon in Srebrenica, daB die Bevolkerung unter UN-Schutz stehe und er sie nicht mehr allein lassen werde,65 errich-

61

S/RES/758, 8.6.1992, para. 2.

62 Die United Nations Protection Force war zuniichst als Beobachtermission in Kroatien errichtet worden, urn in bestimmten konfliktbehafteten Gebieten, sogen. protected areas, friedliche Bedingungen zu halten, Minderheiten zu schiitzen und ein friedliches Zusammenleben zu ermoglichen, S/RES/743, 21.2.1992; vgl. zur Aufgabe UNPROFORs auch UNSG-Report, S/23280 Annex III, 11.12.1991; Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 228. 63

S/RES/776, 13.14.9.1992, para. 2.

Vor aHem das UNHCR und der IKRK waren in Bosnien tiitig. UNSGReport S125519, 3.4.1993; IKRK, "Saving Lives in Bosnia-Herzegowina", Press Release No. 1728,3.10.1992. 64

65 Vgl. Rapport D'Information, Srebrenica, 22.

1.

Kapitel: Konzept cler Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

23

tete der UN-Sicherheitsrat zunachst am 16.4.1993 mit Res. 819 66 in Srebrenica eine safe area und weitete dieses Konzept am 6.5.1993 durch Res. 82467 auch auf die Stadte Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde und Bihac aus:

" Coo.) That the capital city of the Republic of Bosnia and Herzegovina, Sarajevo and the other threatened areas, in particular the towns of Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac as well as Srebrenica and their surroundings should be treated as safe areas by all the parties concerned and should be free from any armed attacks and from any other hostile act." Beide Resolutionen stiitzten sich auf Kapitel VII UNC. Eine formelle Zustimmung der Konfliktparteien zu den safe areas gab es nicht. Die safe areas dienten vor aHem dem humanitaren Zweck, die Menschen vor den Angriffen der bosnisch-serbischen Kampfer zu schiitzen sowie die Verteilung der Hilfsgiiter zumindest punktuell zu gewahrleisten und damit gleichzeitig weiteren Fliichtlingsstromen vorzubeugen. 68 Gleichzeitig sah man sie vor aHem aber auch ais ein voriibergehendes Mittel zur Forderung des politischen Friedensprozesses an. 69

b) Sicherung der safe areas Die Sicherung der safe areas lag zunachst vor aHem bei der 7000 Mann starken Peace-Keeping-Truppe UNPROFOR, die gemaB Res. 776 auch zum Schutz von Hilfslieferungen autorisiert war. Durch ihre Forderung schlossen die bosnischen Serben mit der bosnischen Regierungsarmee am 8.5.1993 eine Entmilitarisierungsvereinbarung fiir Srebrenica und Zepa, die zudem eine klare Abgrenzung des Schutzzonengebiets fur die beiden Stadte vorsah. 70

66

S/RES/819,16.4.1993.

67

S/RES/824,6.5.1993.

68

Report of the Special Rapporteur of the UN Human Rights Commission,

E/CN.4/1992/S-1I10, 27.10.1992, para. 25 (b); ICRC Press Release No. 1728, 3.10.1992 "Saving Lives in Bosnia-Herzegovina". 69 S/RES/824, 6.5.1993, "( ... ) Convinced that treating the towns referred to above as safe areas will contribute to the early implementation of the peace plan

(... )". 70 Entmilitarisierungsvereinbarung vom 17.4.1993, abgedruckt in: S125700, 30.4.1993, Annex II. Nach bosnischen Angaben solI UNPROFOR die bosni-

sche Fiihrung zu einem ersten Entmilitarisierungsabkommen gezwungen ha-

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

24

Nachdem die politis chen Bemiihungen im Rahmen des Vance-OwenPeace-Plans an der serbischen Ablehnung gescheitert waren und die Angriffe der serbischen Kampfer auf die safe areas und die Behinderung der Hilfskonvois sowie der freien Bewegung UNPROFORs anhielten, suchte man in der UN nach einer Starkung des safe area Regimes. 71 Nach verschiedenen Vorschlagen zur besseren Implementierung der safe area Idee durch Mandatserweiterungen, Gewaltanwendung und TruppenvergroBerung72 verabschiedete der UN -Sicherheitsrat am 4.6.1993 seine Res. 836. 73 Darin erweiterte er das bisher auf den Schutz der humanitaren Hilfe beschrankte UNPROFOR-Mandat auch auf die Abschreckung von Angriffen auf die safe areas, die Beobachtung des Waffenstillstandes, das Fordern des Abzugs der militarischen und paramilitarischen Einheiten der bosnischen Serben und die Einnahme von Schliisselpositionen in den safe areas. 74 Zu dem Zweck ermachtigte er UNPROFOR, ihr Selbstverteidigungsrecht auch gegen Angriffe auf die

ben, weswegen man dieses zweite Abkommen abschloK Vgl. dazu: The Fall of Srebrenica, para. 59 ff. Inhaltlich sah das Abkommen vor, daB die bosnische Regierungsarmee ihre Waffen an UNPROFOR abliefern muBte aber im Gegenzug deren Schutz erhielt und die serbischen Kampfer danach ebenfalls ihre schweren Waffen abziehen muBten. Dabei hielt man sich insbesondere an Art. 60 ZP I; vgl. The Fall of Srebrenica, para. 63 ff. 71 Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 70 ff. Darstellung auch bei Fink, Friedenssicherung II, 654 ff; Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 244 f. 72 Vgl. zu den Vorschlagen: The Fall of Srebrenica, para. 70 ff. Vor allem Frankreich brachte einen ausgereiften Vorschlag mit drei Optionen ein, wonach die Resolution eindeutig die Gewaltanwendung ermoglichen miifhe: Dies konnte in der Form einer leichten Option ohne formierte Einheiten oder durch eine leichte Option mit formierten Einheiten (circa 900 Mann in den safe areas) oder eine schwere Option (circa 5000 Mann in den safe areas) verwirklicht werden, wobei die Aufgabe der Truppe in den ersten beiden Fallen vor allem in der Abschreckung von Angriffen lage. S125800, 19.5.1993.

73

S/RES/839,4.6.1993.

Zuvor lag ihre Aufgabe neb en der allgemeinen Beobachtung nach Res. 776 allein im Schutz humanitarer Aktionen, S/RES/776, 14.9.1992; S/RES/836, 4.6.1993 sah nun vor: "( ... ) 5. Decides to extend to that end the mandate of UNPROFOR in order to enable it, in the safe areas (... ), to deter attacks against the safe areas, to monitor the cease-fire, to promote the withdrawal of military or paramilitary units other than those of the Government of the Republic of Bosnia and Herzegovina and to occupy some key points on the ground, in addition to participating in the delivery of humanitarian relief to the population as provided for in resolution 776 (1992) (.. .)". 74

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

25

safe areas oder die Behinderung der Bewegungsfreiheit von UNPROFOR sowie humartitare Konvois auszuuben und autorisierte die Mitgliedstaaten, alle notwendigen MaBnahmen zur Unterstutzung der Mandatsausfuhrung von UNPROFOR durch Luftangriffe auf die safe areas zu unternehmen: "( ... ) 9. Authorizes UNPROFOR, in addition to the mandate defined in resolutions 770 (.•. ) and 776 (... ), acting in self defence, to take the necessary measures, including the use of force, in reply to bombardments against safe-areas by any of the parties or to armed incursion into them or in the event of any deliberate obstruction in or around those areas to the freedom of movement of UNPROFOR or of protected humanitarian convoys; 10. Decides that, (... ) Member States, acting nationally or through regional organizations or arrangements, may take, under the authority of the Security Council and subject to close coordination with the Secretary General and UNPROFOR, all necessary measures, through the use of air power, (... ) to support UNPROFOR in the performance of its mandate (... )".75 Nach anfanglichen Irritationen76 wurde Res. 836 so ausgelegt, daB sie die Luftunterstutzung der Mitgliedstaaten sowohl zur gewaltsamen Verteidigung UNPROFORs als auch zur Mandatsverteidigung autorisierte. 77 Spater wei tete der UN-Sicherheitsrat das Angriffsziel der Luftschlage auch auf serbische schwere Waffen in Kroatien aus. 78 Jedoch verhinderte die restriktive Handhabung der Luftunterstutzung in der NATO und der Staatengemeinschaft sowie die komplizierten Entscheidungsvorgange in UN und NATO (dual keyf9 den effektiven Einsatz 75

S/RES/836, 4.6.1993 (Hervorhebung durch Verf.).

Unklar war insofern, ob nur LuftschI;ige zum Schutz von UNPROFOR oder sogar priiventive bzw. vergeltende air strike zur Mandatsverteidigung moglich waren. Zu den unterschiedlichen Auffassungen vgl. vor allem: The Fall of Srebrenica, para. 78 ff.; Debriefing, 11; Simon/Vandenberghe, Srebrenica, 687 f.; Weller, Peace-Keeping, 113 ff; Christakis, L'ONU, 179 ff. 76

77

UNSG-Report, S/1994/555, 9.5.1994, para. 13; Weller, Peace-Keeping,

100. 78

S/RES/958,19.11.1994.

79 Das sogenannte dual-key-Verfahren sah vor, daB sowohl die UN-Fiihrung als auch der NATO-Rat dem Einsatz der Luftunterstiitzung zustimmen muBten. Dieses doppelte Zustimmungserfordernis geht nicht aus Res. 836 hervor, die nur "close coordination" mit UNPROFOR und dem Generalsekretar vorschreibt. Zu dem dual-key-Verfahren kam auch noch der lange interne Ent-

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

26

dieses Mittels. 80 Insbesondere kam es im Folgenden durch die erstrebte Neutralitat und die Gefahren fur UNPROFOR zu einem sehr zuruckhaltenden Einsatz der Luftunterstutzung. 81

(1) Exclusion zones und Waffenstillstandsabkommen

Nachdem weder eine Starkung UNPROFORs auf 7600 zusatzliche Mann82 noch Appelle an die Parteien83 weitere serbische Offensiven auf die safe areas Sarajevo und Gorazde im Fruhjahr 1994 sowie Geiselnahmen von UNPROFOR-Soldaten verhindern konnten, setzte die NATO auf Bitten des UN -Generalsekretars den Konfliktparteien zunachst in Sarajevo und spater auch in Gorazde ein Ultimatum. Danach muBten sie ihre schweren Waffen aus einer genau definierten exclusion

scheidungsgang hinzu, so mufhe der UNPROFOR-Kommandeur in Bosnien zunachst die Zustimmung des UN-Generalsekretars oder seines zivilen Sonderbeauftragten einholen. Dazu: Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 286; White, Keeping the Peace, 126. Gordon, Safe Areas, 220. 80 "We did not use with full effectiveness this one instrument at our disposal to make the safe areas at least a little bit safer." The Fall of Srebrenica, para. 483. Die NATO hatte sich zunachst allein fur defensive Luftunterstutzung ausgesprochen. Vgl. Kommunique der Ministertagung des Nordatlantikrates, 10.6. 1993, Athen, in: EA, 15/1993, D 295-299. Spater aber auch auf Luftangriffe ausweitend: Vgl. Presseerklarung des Generalsekretars der NATO, Manfred Worner, 2.8.1993, Briissel, in: EA, 7/1994, D 214-215. Zudem sahen die Staaten wegen der moglichen Eskalation des Konflikts Luftangriffe als zu gefahrlich an. Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 95. 81 Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 287; Gordon, Safe Areas, 218 ff. So stellte der Sonderbevollmachtigte des UN-Generalsekretars 10 Kriterien fur einen moglichen Lufteinsatz auf. Vgl. dazu: de Rossanet, Peacemaking and Peacekeeping in Yugoslavia, 92 f. Genauso wurde spater der Begriff des Angriffs auf die Zivilbevolkerung, den man fur einen NATO-Einsatz fur erforderlich hielt, sehr eng ausgelegt. Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 288. Zudem ging nach der post air strike guidance der Schutz UNPROFORs dem Schutz der Bevolkerung vor. Vgl Enquete Srebrenica, 186 ff. 82 S/RES/844, 18.6.1994. Die Mitgliedstaaten kamen der Aufforderung nur zogerlich nach, bis Januar 1995 wurden nur 3000 der angeforderten Soldaten bereitgestellt. Zudem waren nach Ansicht des UNPROFOR-Kommandeur Wahlgren ungefahr 34.000 Blauhelme notwendig gewesen, UNSG-Report S125939, 14.6.1993, allerdings war dazu keines der standigen Mitglieder bereit. 83

S/RES/859, 24.8.1993.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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zone urn das Zentrum von Sarajevo bzw. Gorazde abziehen,84 and ernfalls wiirden die verbliebenen Waffen Ziel von NATO-Luftangriffen. 85 Dies fiihrte insgesamt zu einer Stabilisierung der Lage und ermoglichte verschiedene Vereinbarung zur Bewegungsfreiheit von UNPROFOR in Sarajevo 86 sowie ein Waffenstillstands- und Entmilitarisierungsabkommen in der safe area Gorazde. 87 Nachdem der UN-Sicherheitsrat trotz einer weiteren serbischen Offensive im Herbst 1994 auf die safe area Bihac 88 keine entschiedenen Ma6nahmen gegen die Angriffe der Serben ergriffen und erfolglos an die Kooperation und Einigung der Partein appelliert hatte,89 initiierten im Juni 1995 Frankreich und Gro6britannien zum Schutz der UNPROFOR Soldaten und zur Unterstiitzung bei der Umsetzung ihres Mandats eine schnelle Eingreiftruppe (RRF), die aus zwei schwer bewaffneten Brigaden bestehen aber auch nach Peace-Keeping-Regeln

84 Danach sollten die serb is chen Kampfer ihre Angriffe bis zum Mittag des 27.4. einstellen und sich auf 3 km vom Zentrum zuruckziehen sowie humanitaren Hilfslieferungen und UNPROFOR freien Zugang zur safe area gewahren.

Vgl. Decisions on the Protection of Safe Areas Taken at the Meeting of the North Atlantic Council on 22 0d April 1994, EA, 21/1994, D 627-629; The Fall of Srebrenica, para. 141. 85 BeschluB des Nordatlantikrates vom 9.2.1994, NATO-Brief Nr.1/1994, 11; dies wurde spater durch russische Vereinbarung erreicht: Presseerklarung des NATO-Generalsekretars, M. Worner, 21.2.1994, NATO-Brief Nr.2/1994, 22; EA 1994,232 f. 86 Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 120 ff. 87 Den serbischen Kampfern verblieb nach dieser Vereinbarung noch eine Kontrolle iiber 15% des Gebietes der safe area Gorazde. Dies soli aufgrund der ungenauen territorialen Abgrenzung jener safe area nicht besser moglich gewesen sein. Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 142 ff. 88 Bereits am 12.3.1994 hatte der erste serbische Bombenangriff auf die safe area Bihac stattgefunden, auf den UNPROFOR mit seiner ersten Anfrage nach

CAS reagiert hatte, die jedoch aufgrund von Verzogerungen beim GenehmigungsprozeB erfolglos blieb. Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 157 ff. 89 S/RES/959, 19.11.1994. Dies fiihrte zwar Ende 1994 zu zwei Waffenstillstandsvereinbarungen zwischen den Parteien jedoch zu keiner Beruhigung der Lage.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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eingesetzt werden sollte. 90 Ihr Einsatz wurde vom UN-Sicherheitsrat in Res. 998 ermachtigt. 91

(2) Fall der safe areas Srebrenica und Zepa Allerdings kam die RRF fur die serbische Offensive auf die safe area Srebrenica im Juni 1995 zu spat. Dort war es seit den Entmilitarisierungsabkommen von 1993 relativ ruhig geblieben, obwohl diese nicht eingehalten worden waren. Seit J anuar 1995 hatte es verstiirkt serbische Angriffe und Blockaden der humanitaren Hilfe sowie weitere 100 Geiselnahmen und erste Opfer unter den UNPROFOR-Soldaten gegeben. Zu dem Zeitpunkt standen sich 600 leicht bewaffnete Soldaten des niederlandischen Batallion Dutchbat und 1000 - 2000 schwer bewaffnete bosnisch-serbische Kampfer gegenuber. Die in Srebrenica verbliebenen bosnischen Regierungstruppen waren mit 3000 - 4000 Mann zwar zahlenmaBig stark gewesen, jedoch mangelte es ihnen wegen des fortwahrend en Waffenembargos und des Entmilitarisierungsabkommens an Training und Waffen. 92 Nach verschiedenen erfolglosen Anfragen fur Luftunterstutzung wichen die niederlandischen UNPROFOR-Soldaten am 11.7.1995, ohne einen einzigen direkten SchuB auf die bosnischserbischen Kampfer abgegeben zu haben, einer serbischen Offensive aus dem Zentrum von Srebrenica. Die Bevolkerung fluchtete sich nach Potocari, wo sich das Lager UNPROFORs in der Schutzzon'e befand. Die bosnisch-serbischen Kampfer starteten Massendeportationen der muslimischen Bevolkerung, die von schweren Menschenrechtsverletzungen und Mi6handlungen begleitet wurden. 93 Der UN-Sicherheitsrat forderte noch am gleichen Tag die serbischen Kampfer auf, ihre Angrif90

The Fall of Srebrenica, para. 213 H.; Weller, Peace-Keeping, 150 ff.

"9. Welcomes the letter of the Secretary General of 9 June 1995 on the reinforcement of UNPROFOR and the establishment of a rapid reaction capacity to enable UNPFIUNPROFOR to carry out its mandate; 10. Decides accordingly to authorize an increase in UNPF/UNPROFOR personnel, acting under the present mandate and on the terms set out in the above-mentioned letter, by up to 12.500 additional troops, the modalities of financing to be determined later (... )", S/RES/998, 16.6.1995. 91

92

The Fall of Srebrenica, para. 230, 476 H. Srebrenica, 22.

93 The Fall of Srebrenica, para. 318 H.; Debriefing, 55 H. Dutchbat wurde jedoch angeblich an der Begleitung und Kontrolle dieser Transporte gehindert: The Fall of Srebrenica, para. 340 H; College van procureurs-generaal, 34, 36; Debriefing, 55 H.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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fe auf Srebrenica zu beenden und aus der safe area abzuziehen sowie den Zugangfur humanitiire Hilfe frei zu machen. 94 Um den Untergang weiterer Schutzzonen zu vermeiden, legte man in der London Konferenz fur die safe area Gorazde ein klar umgrenztes Gebiet fest, das von den serbischen Kampfern nicht uberschritten werden durfte. 95 Allerdings muBte erst die safe area Zepa mit nur 120 UNPROFORSoldaten unter einer Offensive der bosnisch-serbischen Kampfer fallen,96 bevor die NATO am 30.8.1995 im Rahmen ihrer Operation Deliberate Force durch offensive Luftangriffe die Einnahme der ubrigen safe areas durch die bosnisch-serbischen Kampfer verhindern konnte. Diese wurden erst beendet, als die Serben zustimmten, weitere Angriffe und Drohungen auf die ubrigen safe areas Bihac, Gorazde, Sarajevo und Tuzla zu unterlassen und ihre schweren Waffen aus der exclusion zone um Sarajevo vollstandig abzuziehen und gleichzeitig aIle Feindseligkeiten im gesamten Land zu stoppen. Am 14.12.1995 unterzeichneten Kroatien, Jugoslawien, die bosnische Regierung und die bosnischserbische Konfliktpartei die Friedensvereinbarung von Paris. 97 Daraufhin ubertrugen die UN in Res. 1031 98 die Verantwortlichkeit von UNPROFOR auf die von der NATO gefuhrte IFOR. Die safe area Mission war mit dem FriedenschluB beendet.

c) Schutz- und humanitarer Standard in den safe areas Insgesamt boten die safe areas einen sehr geringen Schutz und humanitaren Standard. Zwar konnten in den safe areas viele Moslems vor den ethnischen Sauberungen der serb is chen Kampfer bewahrt werden, je-

94 S/RES/1004,12.7.1995. 95 The Fall of Srebrenica, para. 405 ff. 96 Zunachst hatte die eingeschuchterte bosnische Militarfuhtung mit der serbischen Konfliktpartei einen Kapitulationsvertrag fur Zepa, der denjenigen Zivilisten, die wollten, die Evakuierung ermoglichen sollte, unterschrieben, urn ein Massaker wie in Srebrenica zu vermeiden. Der kampffahige mannliche Teil der Bevolkerung sollte in der Enklave verbleiben und jene verteidigen. Bald fluchteten sich aber auch jene in den nahegelegenen Wald und auf jugoslawisches Gebiet und wurden Opfer von ErschieBungen. Daraufhin zog die UN die UNPROFOR Soldaten aus Zepa abo Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 421 ff. 97 General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, Paris 14.12.1995, 1LM Vol. 35 (1996), 89 ff.

98 S/RES/1031,15.12.1995.

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doch standen die safe areas bis zur gewaltsamen Durchsetzung durch Operation Deliberate Force der NATO unter standigem BeschuB und Bombenangriffen der bosnischen Serben, so daB das Leben der Einwohner durchgehend gefahrdet war. 99 1n Srebrenica und Zepa gipfelte dies 1995 in der gewaltsamen Einnahme durch die bosnisch-serbische Konfliktpartei mit unzahligen Massenhinrichtungen, MiBhandlungen, Vergewaltigungen und Deportationen. Die safe areas entwickelten sich zu regelrechten Fallen fur ihre Bewohner, in denen sie ordentlich versammelt und entwaffnet cler serbischen Konfliktpartei ausgeliefert wurden. 'oo Insgesamt kamen uber 20.000 in und urn die Schutzzonen urns Leben. IOI Der Schutzgrad dieser eigentlich "sicheren" Gebiete war damit auBerst gering und entsprach in keiner Weise seiner Bezeichnung. 102 Die allgemeine humanitiire Lage in den safe areas verbessertesich zunachst durch die MaBnahmen zur Erleichterung der humanitaren Hilfe der internationalen Gemeinschaft. 103 Allerdings verhinderten alsbald bosnisch-serbische Blockaden und Angriffe sowohl auf die safe areas als auch auf UNPROFOR und das Hilfspersonal haufig die reibungslose Versorgung mit Hilfsgutern. 104 Vor aHem konnte die Versorgung der

99 Tiso, Safe Haven, 584; Lupis, Human Rights Abuses in Srebrenica, 66 ff. Hingegen unterstrich cler UN-Generalsekretar auch im Nachhinein immer wieder, daB, soweit die Zustimmung und Kooperation der Konfliktparteien vorhanden gewesen seien, die Anwesenheit der UN-Beobachter und Patrouille die Uberwachung des Waffenstillstandes ermoglicht und die Sicherheit stabilisiert hatten. Vgl. UNHCR, The State of the World's Refugees, 1995, 129. 100 Jagger formulierte sogar: "They have been delivered to their executioners by the international community",fagger, The Betrayal of Srebrenica. 101 The Fall of Srebrenica, para. 3. Davon bei der Einnahme Srebrenicas allein 7.000 - 8.000: Lupis, Human Rights Abuses in Srebrenica, 71. Daneben kamen insgesamt SO UNHCR Mitarbeiter urns Leben, mehrere hundert wurden verletzt und 117 UNPROFOR Soldaten starben bei dies en safe area Aktionen. The Fall of Srebrenica, para. 3. 102

Vgl. UNHCR, The State of The World's Refugees, 1995,129.

Ogata, UNHCR in the Balkan, 189. Insgesamt wurden vom UNHCR 950.000 Tonnen humanitares Material an 2.7 Millionen Menschen ausgegeben: UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 226. 103

104 Vor aHem StraBensperren und unnotige burokratische Vorgange sorgten fur Verspatung und Ausfall der Lieferungen. Teilweise konnte UNPROFOR noch nicht einmal ihre eigene Versorgung sicherstellen und muBte vom UNHCR versorgt werden. Vgl. dazu UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 226 f.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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muslimischen Enklaven wegen der notwendigen Durchquerung serbischen Terrains nicht sichergestellt werden. 105 Diese Verzogerungen und Unterbrechungen l06 der humanitaren Hilfe sowie die gleichzeitige Uberfiillung der Gebiete fiihrten zu einer drastischen Verschlechterung der humanitaren Situation in den safe areas. 107 So berichtete der UNGeneralsekretar und auch der Spezialberichterstatter fiir Menschenrechte mehrfach iiber ein "critical level", "serious shortages" oder "appalling living conditions" in den safe areas. 108 1m Winter 1994 erreichten beispielsweise nur noch 50% der benotigten Hilfsgiiter einige safe areas. 109 Durch die Blockade der humanitaren Hilfe konnte das UNHCR im Januar 1994 in der safe area Gorazde nur 40% der Hilfe tatsachlich leisten und fehlende Medikamente fiihrten zu Todesfallen in den Krankenhausern.lIo Eine Flucht der muslimischen Bevolkerung aus den katastrophalen humanitaren Zustanden in den safe areas war zum einen faktisch durch die anhaltenden Kampfe eingeschrankt. Zum anderen verbat aber sowohl die bosnischen Regierung ein Verlassen cler Enklave als auch die bosnisch-serbische Konfliktpartei, serbisch beherrschtes Territorium zu durchqueren.lJl Auch das UN-Personal hatte bisweilen den Befehl, potentielle Fliichtlinge nicht aus den geschiitzten Gebieten herauszulassen. Il2

105

UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 227.

106 Die internationale Luftbriicke nach Sarajevo muBte mehrfach unterbrochen und Konvoi Operationen muBten aufgegeben werden. Vgl. Former Yugoslavia - UNPROFOR, United Nations Peace Keeping, Sept. 1996, www.un. org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unproLb.htm, unter: Humanitarian Relief. 107 "The safe areas (... ) are for the most part drastically overcrowded, short of basic food and medical resources (... )", vgl. Bericht des Spezialberichterstatters der Menschenrechtskommission, E/CN.4/1994/110, para. 296. Zu den dramatischen Zustanden der venezolanische Delegierte, S/PV.2338, 4.6.1993, para. 2224; UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 224; NIOD, II, 1456. Jagger sprach von "legitimised concentration camps, unprotected from aggression and cut off from help and supplies",jagger, The Betrayal of Srebrenica.

108 E/CN.4/1994/110, para. 64; UNSG-Report, S/1994/1389, 1.12.1994, para. 17; UNSG-Report, S/19941291, 11.3.1994, para. 17. 109

UNSG-Report, S/1994/1389, 1.12.1994, para. 5.

110

E/CN.4/1994/110, para. 67.

III UNHCR, The State of World's Refugees, 1995, 129; UNHCR, The State of the World's Refugees, 2000, 224. 112 So fur Sarajevo: Zitat eines franzosischen UNPROFOR Soldaten, The Washington Post, UN Keepers of the Siege: Relief Troops Bar Escape from Sa-

32

5chutzzonen im Friedenssicherungsrecht

Auch wenn die safe areas viele Menschenleben gerettet haben, konnten sie damit den versprochenen Schutz und die humanitare Versorgung nicht bieten. Mangels vollstandiger Entmilitarisierung der safe areas und ausreichender Mittel und Befugnisse der Peace-Keeping-Truppe UNPROFOR zur zwangsweisen Durchsetzung des Schutzes und der humanitaren Versorgung gefahrdeten permanente Angriffe auf die Schutzzonen und Blockaden cler humanitaren Hilfe das Leben der Bewohner sowie jener, die im Vertrauen auf den Schutz in das Gebiet gezogen waren. Das UNPROFOR in Form der Luftunterstutzung der Mitgliedsstaaten zur Verfugung stehencle Zwangspotential konnte aufgrund cler restriktiven Handhabungund des schwierigen Abstimmungsprozesses nicht effektiv genutzt werden und die brutale Einnahme der Schutzzonen Srebrenica und Zepa nicht verhindern. Die Tatsache, daB die Bevolkerung teilweise sogar daran gehindert wurde, aus den katastrophalen humanitaren Verhaltnissen in den safe areas zu fliehen, machte die Gebiete eher zu einem schlechten Gefangenenlager als einer geschutzten Zone.

3. Safe humanitarian zone - Siid-West Ruanda 1994

Jiingstes Beispiel einer UN -Schutzzone stellt die safe humanitarian zone in Ruanda dar, die 1994 durch eine franzosisch-senegalesische Militarkoalition auf der Grundlage einer Sicherheitsratsresolution errichtet wurde.

a) Politische Vorgeschichte und Errichtung der safe humanitarian zone Mit einem Friedensvertrag zwischen dem damaligen ruandischen Priisidenten und dem Fuhrer cler von Tutsi dominierten Front Patriotique du Rwanda (FPR) soUte am 4.8.1993 der Burgerkrieg beendet werden; darin einigte man sich ebenfalls auf die Aufstellung einer Dbergangsregierung und die. Dberwachung des Friedens durch eine UN-PeaceKeeping-Truppe.1l3 Dazu schuf der UN -Sicherheitsrat in Res. 872 die United Nations Assistance Mission for Ruanda (UNAMIR) mit einem

rajevo, 30.12.1992, A], A 16, abgedruckt in: Frelick, Preventing Refugee Flows, 10. 113 Der Friedensvertrag sah u.a. zur Implementierung eine Neutral International Force fur einen Dbergangszeitraum vor. Vgl. 5126350, 24.8.1993, para. 22; 5126488,24.9.1993, para. 8.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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zunachst fur 6 Monate befristeten Auftrag. 1l4 Ihr kam vor aHem die Aufgabe zu, den Waffenstillstand zu beobachten, die Verteilung der humanitaren Hilfe sicherzustellen, beim Schutz und der Wiedereingliederung der Bevolkerung zu helfen und die Implementierung des Friedensvertrags zu unterstiitzen. 115 Am 6.4.1994Ioste dann der Tod des ruandischen und des burundischen Prasidenten bei einem unaufgeklarten gemeinsamen Flugzeugabsturz in Ruanda ein Massaker zwischen den beiden rivalisierenden Bevolkerungsgruppen in Ruanda, Hutu und Tutsi, aus, das eine Massenflucht nach Zaire nach sich zag. Nachdem Belgien den Ruckzug seiner Truppen erklart hatte, weil es die Situation fur eine Peace-Keeping-Truppe wie UNAMIR als zu gefahrlich beurteilte,116 verringerte auch der UN-Sicherheitsrat am 21.4.1994 den Umfang UNAMIRs von 2800 auf 270. 117 Damit blieb faktisch die FPR als einzige Macht im Land, die das Massaker zwischen Hutu und Tutsi hatte stoppen konnen, das in drei Monaten bereits 500.000 bis 1 Mill. Menschenleben gefordert und eine massive Vertreibung verursacht hatte. Ais die schweren Menschenrechtsverletzungen jedoch anhielten, vergroBerte der UN-Sicherheitsrat in Res. 918 im Mai 1994 wiederum den Truppenumfang von UNAMIR auf 5500 Soldaten, erweiterte gleichzeitig ihr Mandat auf den Schutz der Zivilbevolkerung sowie die Abhilfe der humanitaren Krise u.a. durch die Einrichtung von "Secure Humanitarian Areas" und verhangte ein Waffenembargo gegen Ruanda.1l8 So-

114

S/RES/872,5.10.1993.

115

Ibid., para. 3; S126350, 24.8.1993, para. 22.

116 Zuvor waren bereits 10 belgische UNAMIR Soldaten in den Kampfen umgekommen. V gl. The Secretary General, Statement on Receiving the Rwanda-Report, 16.12.1999, www.un.orglNews/ossg/sgsm_rwanda.htm. AdG, 1994, 38836. li7 S/RES/912, 21.4.1994. Diese kleine Truppe soUte einer rein politischen Prasens nachkommen und bestand aus dem BevoUmachtigten des Generalsekretars, Beratern, militarischen Beobachtern und einer Kompanie.

118 "C ... ) 3. Decides to expand UNAMIR's mandate C... ) Ca) to contribute to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda, including through the establishment and maintenance, where feasible, of secure humanitarian areas; Cb) To provide security and support for the distribution of relief supplies and humanitarian relief operations; C... ) 5. Authorizes in this context an expansion of the UNAMIR force level up to 5,500 troops; C... )", S/RES/918, 17.5.1994.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

wohl die FPR als auch die ruandische Regierung stimmten dieser Man. 119 datserwelterung zu. Da jedoch die Mitgliedstaaten nicht sofort die notwendigen Truppenkontingente bereitsteHten - 2 Monate spater war erst ein Zehntel (550 Mann) der angeforderten Menge in Ruanda einsatzbereit _,120 ermachtigte der UN-Sicherheitsrat am 22.6.1994 aufgrund vor aHem franzosischer Initiative in seiner Res. 929 die Mitgliedstaaten zum Ergreifen aller erforderlichen Ma6nahmen, um die humanitaren Ziele der UNAMIR Operation zu erreichen: 121 "( ... ) 2. Welcomes also the offer by the Member States (S/1994/734) to cooperate with the Secretary-General in order to achieve the objectives of the United Nations in Rwanda through the establishment of a temporary operation under national command and control; (... ) 3. Acting under Chapter VII (... ) authorizes the Member States (... ) to conduct the operation referred to in paragraph 2 above using all necessary means to achieve the humanitarian objectives set out in subparagraphs 4 (a) and (b) of resolution 925 (1949);" Indem der UN-Sicherheitsrat auf Paragraph 4 (a) der Res. 925 verwies, der das UNAMIR Mandat enthalt, u.a. "Secure Humanitarian Areas" zum Schutze der Bevolkerung zu errichten,122 autorisierte er diese konkrete Ma6nahme auch fur die Militarkoalition. Die Ermachtigung an die Mitgliedstaaten war auf zwei Monate befristet, bzw. solange, bis UNAMIR fahig sein wurde, ihr Mandat auszufuhren. 123 2500 franzosische und 100 senegalesische Soldaten starteten daraufhin am 23.6.1994

l!9 Vgl. dazu die Stellungnahme des FPR-Fiihrers und spateren stellvertretenden Staatsprasidenten Kagame vor dem UN-Sicherheitsrat, S/PV.3481 , 15.12.1994, 3. Allerdings stimmte die ruandische Regierung nur dem ersten Teil der Resolution zu, Fink, Friedenssicherung II, 786. 120 Brief des UN -Generalsekretars an den UN -Sicherheitsrat yom 19.6.1994, S/1994/728. 121 S/RES/929, 22.6.1994. Frankreich und Senegal hatten in einem Brief an den Prasidenten des UN -Sicherheitsrats yom 20.6.1994 angeboten, Truppen nach Ruanda zu entsenden, "C ... ) to assure the security and protection of displaced persons and civilians at risk in Rwanda C..• )", S/1994/734. 122

S/RES/925, 8.6.1994.

123 "C ... ) 4. Decides that the Mission of Member States C ... ) will be limited to a period of two months C••• ) unless the Secretary-General determines at an earlier date that the expanded UNAMIR is able to carry out its mandate C... )", S/RES/925, 8.6.1994, para. 4.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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die Operation Turquoise und errichteten auf Grundlage von Res. 929 eine safe humanitarian zone im Siidwesten Ruandas, deren Flache ungefahr ein Fiinftel des ruandischen Territoriums ausmachte. Auf ihr wurden 10 Vertriebenenlager errichtet, in denen humanitare Organisationen Hilfe leisten konnten. Erklartes Ziel der safe humanitarian zone war es, die Menschen und das Personal der humanitaren Hilfsorganisationen vor Ort zu schiitzen und dadurch die humanitiire Situation in den Gebieten zu verbessern sowie den Menschenrechtsverletzungen ein Ende zu bereiten, damit die Massenflucht nach Zaire gestoppt werden konnte. 124

b) Sicherung der safe humanitarian zone Obwohl die Errichtung der safe humanitarian zone durch die Militarkoalition zwangsweise entgegen dem ausdriicklichen Willen der Dbergangsregierung FPR erfolgte,125 trafen die Alliierten tatsachlich auf relativ geringen Widerstand. Ihre Truppen waren mit leichten Panzerfahrzeugen und schweren Artilleriegeschiitzen ausgeriistet und konnten auf Luftunterstiitzung zuriickgreifen. Den kampfenden Parteien wurden die genauen Grenzen der Schutzzone mitgeteilt. 126 Ais die FPR die Kontrolle iiber ganz Ruanda bis auf die safe humanitarian zone erlangt hatte, erklarte sie am 19.7.1994 den einseitigen Waffenstillstand und installierte in Kigali die Regierung der Nationalen Einheit. Am 21.8.1994 endete das Mandat der Operation Turquoise und UNAMIR II iibernahm mit 5.500 Mann auf der Grundlage der urspriinglichen Res. 872 und 918 und unter Zustimmung beider Konfliktparteien die humanitaren Aufgaben in der safe humanitarian zone. 127 Zu dem Zeitpunkt befanden sich ungefahr 750.000 intern Vertriebene in den zehn Lagern dieser Zone. UNAMIR II kam vor aHem die Organisation der Fliichtlingsriickkehr zu. Am 30.11.1994 verlangerte der UN -Sicherheitsrat mit

124

TorrellilMillet, Zones de Securite, 228; Melvern, A People Betrayed, 211.

125 Die FPR hatte zwar der Entsendung von Blauhelmen zugestimmt, lehnte jedoch die Prasenz der franzosischen Truppen ab, da jene bisher immer auf Seiten des friiheren Prasidenten Habyarimana gestanden hatten. Die ruandische Regierung stimmte hingegen fur den Einsatz der Militarkoalition. Der UNSicherheitsrat handelte dennoch nach Kapitel VII UNC, da die Zustimmung der FPR als zweite Konfliktpartei fehlte. Vgl. Fink, Friedenssicherung II, 775. 126

Torrellil Millet, Zones de Securite, 228.

127 S/PV.3481, 15.12.1994, 3.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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Res. 965 das UNAMIR~MandatI28 bis zum 9.6.1995 und verstarkte die Mission mit 6000 Mann. 129 Allerdings schiirte der Verdacht, daB die sichere Zone ehemaligen Straftatern des Volkermords Unterschlupf oder einen Fluchtweg nach Zaire bot 130 und daB sich Rebellen und wiederbewaffnete Militars in den Lagern befanden, l3l bei der FPR die Angst vor einer Gegenregierung. Militarische Operationen in der Schutzzone, Hinweise auf geheime Waffenlager im geschiitzten Gebiet 132 und nicht zuletzt die politische Nahe Frilllkreichs zur friiheren ruandischen Fiihrung 133 verstarkten die Furcht der FPR vor dem Verlust ihrer territorialen Integritat und Souveranitat iiber das Gebiet der safe humanitarian zone. Ais die Vertriebenenlager immer mehr zu Zentren von Feindseligkeiten und einer Gefahr fiir die interne Sicherheit wurden, startete UNAMIR mit Unterstiitzung der FPR Ende 1994 die Operation Hope zur Entwaffnung des groBten Lagers, Kibeho, das seinerzeit circa 120.000 Fliichtlinge beherbergte. Da die Spannungen in den Lagern dennoch anhielten, forderte die ruandische Dbergangsregierungim Februar 1995 unter Hinweis auf die Sicherheit der Fliichtlinge ihre sofortige Zuriickfiihrung sowie die endgiiltige SchlieBung der Lager. 134 Die am 17.4.1995 in Zusammenar-

128 Der UN-Sicherheitsrat war vor allem besorgt urn die Lage in den zairischen Fluchtlingscamps. UNSG-Report, PRST/1994/59, S/1994/1308, 18.11. 1994.

129 Er erweiterte zudem ihr Mandat urn den Schutz des Personals des von den UN geschaffenen Ruanda-Tribunals sowie auf die Ausbildung neuer Polizeikriifte: S/RES/959, 30.11.1994. Mit Res. 935 hatte der UN-Sicherheitsrat einen internationalen Strafgerichtshof fur die in Ruanda wiihrend des Burgerkriegs begangenen Kriegsverbrechen der Konfliktparteien eingerichtet. S/RES/935, 1.7.1994, vgl.dazu auch: Fink, Friedenssicherung II, 227 ff. 130 So z.B. MSF, vgl. dazu: UNHCR, The State of the World's Refugees, 1995,128. l3l Vgl. dazu Brief des UN-Generalsekretiirs an den Priisidenten des UNSicherheitsrats, 19.5.1995, S/1995/411, 23.5.1995, para 11.

132 Shalom, The Rwanda Genocide, unter: Pursuing a Cease-Fire. Bei einer Waffendurchsuchung der FPR in den Lagern mit der Zustimmung von UNAMIR entdeckten sie jedoch nur eine begrenzte Zahl an Waffen, vgl. Landgren, Safety Zones, 450. 133

Chimni, Safety Zones, 850; Fink, Friedenssicherung II, 775.

134 Zu den Spannungen: African Rights, London, 1995, Rwanda, "A Waste of Hope": The United Nations Human Rights Field Operation, 7. Die UN hingegen wollten zur Sicherheit der Fluchtlinge eine Ruckfuhrung erst dann zulas-

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

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beit mit UNAMIR begonnene zwangsweise Auflosung des KibehoCamps fuhrte zu brutalen Massenexekutionen und Ausschreitungen. 135 Dabei kamen mehr als 2000 "geschiitzte" Personen unter den machtlosen Augen der 100 UNAMIR Soldaten und verschiedenen internationalen Hilfsorganisationen umsLeben. 136 Und dies, obwohl die UNAMIR Soldaten nach Res. 918 im Rahmen der Selbstverteidigung auch Gewalt zur Verteidigung des Gebiets, der Bevolkerung und des humanitaren Hilfspersonals einsetzen durften. 137 Die ubrigenLager im Sudwesten Ruandas wurden in den nachsten drei Wochen relativ friedlich evakuiert; die Fluchtlinge kehrten nachHause zuruck oder flo hen nach Zaire. Insgesamt verlief die Ruckkehr der intern Vertriebenen vor aHem wegen der Angst vor weiteren Angriffen und der Abhangigkeit von der Versorgung in den Lagern recht langsam.

c) Schutz- und humanitarer Standard der safe humanitarian zone Die Operation Turquoise der Militarkoalition in Ruanda zum Schutz der safe humanitarian zone mu6 im Hinblick auf den Schutz der Zivilbevolkerung vor au6eren Angriffen zunachst einmal als Erfolg gewertet werden, da siedas Massaker innerhalb der Zivilbevolkerung gelindert 138

sen, wenn im Land eine sicherere Lage vorherrschte. Kleine-Ahlbrandt, The Kibeho crisis, unter:Institutional responses. 135 Vgl. dazu Kibeho Report, Annex; Kleine-Ahlbrandt, The Kibeho crisis, unter: Institutional responses. 136 Nach RPA Angaben nur 338. Dabei sind aber auch Mitglieder der RPA Gegenschlagen der Hutu zum Opfer gefallen. Vgl. dazu: Kibeho Report, insbes. para. 41, 60.

137 "( ••• ) 4.Recognizes that UNAMIR may be required to take action in selfdefence against persons or groups who threaten protected sites and populations, United Nations and other humanitarian personnel or the means of delivery and distribution of humanitarian relief; (... )", S/RES/918, 17.5.1994. Zum Fehlverhalten der UNAMIR Soldaten: Kibeho Report, Annex, para. 44. KleineAhlbrandt spricht sogar davon, daB UNAMIR den Befehl gehabt haben soli, nicht einzugreifen: Kleine-Ahlbrandt, The Kibeho crisis, unter: Massacre at Kibeho. 138 MSF sieht das Ergebnis weniger positiv, und meint, daB Operation Turquoise zu wenig und zu spat gewesen sei, der Volkermord sei durch die FPR und nicht die UN gestoppt worden. Vgl. dazu: UNHCR, The State of the

World's Refugees, 1995, 128.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

38

und ihr Schutz geboten hat. 139 Wahrend Operation Turquoise beherbergten die Lager 1,2 bis 1,5 Millionen Menschen. 140 Die Situation veranderte sich allerdings, sobald die Militarkoalition durch die Beobachter-Mission UNAMIR II abgelost wurde. Mangels Entwaffnung der Hutus in den Lagern und fehlender Autoritat der UN in dem Gebiet setzten sich die Gewalttatigkeiten zwischen und unter den Hutus und Tutsis innerhalb der Lager fort. Vor aHem provozierte die Militarisierung und Beherbergung von Verbrechern in den Lagern letztendlich ihre gewaltsame SchlieBung durch die FPR. Die aHgemeinen humanitaren Bedurfnisse der Burger konnten in den ruandischen Lagern sowohl durch Operation Turquoise als auch spater durch UNAMIR II weitgehend gedeckt werden;141 vor aHem aber wurden durch die safe humanitarian zone viele Fluchtlinge vor den unmenschlichen humanitaren Umstanden in den zairischen Fluchtlingslagern bewahrt. 142 AHerdings war den Fiuchtlingen durch dieanhaltenden Kampfe der Konfliktparteien sowie die Einschuchterungen durch Hu. . G renzsperrungen d ' 144' tu 143 un d d'Ie zeltwelse er " zamsc h enR eglerung elne Flucht ins benachbarte Ausland trotz der geographischen Grenzlage der Lager nicht moglich. Damit konnten die safe humanitarian areas in Ruanda die Bevolkerung wahrend des andauernden Burgerkriegs weitestgehend vor schweren Menschenrechtsverletzungen bewahren und die Verluste unter der Zivilbevolkerung verringern. Allerdings fuhrte auch der Abzug der Militiirkoalition zu verstiirkten Unruhen und Dbergriffen in der Schutzzone und die fehlende Entmilitarisierung sowie die angebliche Beherbergung von Verbrechern zur gewaltsamen SchlieBung des Kibeho-Camps. Aufgrund der grundsatzlichen Zustimmung und Kooperation der Kon-

139 So

der AbschluBbericht Frankreichs an den UN-Sicherheitsrat,

S/1994/1100, 16.9.1994 African Rights schatzt die Zahl der durch Operation Turquoise geschiitzten Tutsis auf 12.000 - 15.000, vgl. Shalom, The Rwanda Ge-

nocide, unter: Operation Turquoise. 140 Quelle: Kleine-Ahlbrandt, Forced Migration Review, 2.8.1998, unter Development of the Kibeho Crisis. 141

Frelick, Safe Havens, 2; Landgren, Safety Zones, 451 f.

142 Frelick, Safe Havens, 2; Landgren, Safety Zones, 451 f. Zu den unmenschlichen Verhaltnissen in den zairischen Fliichtlingslagern: UNSG-Report,

S/1994/1308, 18.11.1994.

143 Kibeho Repon, para. 11. 144

Chimni, Safety Zones, 850.

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

39

fliktparteien konnte aber weiterhin ein gewisser humanitarer Standard und Schutz erreicht werden, so daB die beschrankte Fluchtmoglichkeit der Biirger aus den Lagern keine zusatzliche Harte darstellte.

4. Systematische ZusammenJassung der Schutzzonenpraxis

Die safe havens, safe areas und safe humanitarian zone beruhen auf dem gemeinsamen Grundgedanken, der Errichtung eines sicheren Gebiets zum Schutz vor Angriffen und zur humanitaren Versorgung der verfolgten Zivilbevolkerung, jedoch wahlen sie unterschiedliche Wege der Verwirklichung. 1m Folgenden sollen die bisherigen UN-Schutzzonen anhand ihrer wesentlichen Kriterien bei ihrer Errichtung und Umsetzung zusammengefaBt und in die oben dargestellten Konzeptualisierungsansatze in den UN eingeordnet werden.

a) Humanitares und politisches Instrument Ahnlich wie der UN-Generalsekretar die Errichtung von "security zones" zum Schutz der Zivilbevolkerung und zur Auslieferung der Hilfsgiiter im bewaffneten Konflikt empfahl,145 verfolgten die bisherigen UN-Schutzzonen das primare Ziel, die Zivilbevolkerung vor Verfolgung und direkten Angriffen zu schiitzen und ihre humanitare Versorgung sicherzustellen. So sollten die safe havens im Irak den Kurden als Zufluchtsstatten vor den irakischen Truppen und zur Sicherung ihrer humanitaren Bediirfnisse dienen. 146 Ebenso war man sich vor der Errichtung der safe areas in Bosnien einig, daB sie der humanitaren Krise in den Gebieten abhelfen sollten,147 indem unzahligen Vertriebenen vor Wintereinbruch eine heimatnahe Unterkunft geboten,148 gefahrdeten

145 Siehe oben 1. 146 Vgl. dazu AdG 1991,35565 f.; Freedman/Boren, Safe Havens, 52 f. 147 Der damalige IKRK Prasident Sommaruga sprach auf aer London Konferenz am 26.127.8.1992 von "protectea zones for adressing the humanitarian crisis", zitiert in: The Fall of Srebrenica, para. 45. Vgl. auch S/RES/787, 16.11.1992, para. 19: "( ... ) to study the possibility of and the requirements for the promotion of safe areas for humanitarian purposes". 148 London Konferenz 26.8.1992, Volltext siehe The Path to the Hague, www.un.org/icty/publication/path.htm; Der IKRK schrieb in einem Paper von Okt. 1992: "( ... ) need to protect threatened communities in their places of residence (... )", zitiert in: The Fall of Srebrenica, para. 45.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

40

Personen, wie jenen in Gefangenenlagern, Verwundeten und in isolierten Gebieten Schutz vor den Kriegsfolgen und direkten Angriffen gewahre 49 und Menschen an einem sicheren Ort mit Nahrung und Medizin versorgt werden sollten. 150 Auch in Ruanda erklarte der UNSicherheitsrat die Ahsicht, durch secure humanitarian areas zur Sic herheit und zum Schutz der vertriebenen und gefliichteten Bevolkerung beizutragen sowie die humanitare Hilfe sicherzustellen. 151 Neben dieser humanitaren Zielsetzung verfolgten die beteiligten Staaten mit den hisherigen Schutzzonen aber auch die Unterstiitzung eines langfristigen politischen Friedensprozesses. 1m Irak wollte man durch den voriibergehenden Schutz in den safe havens ein Leben der Kurden in Frieden und ohne Unterdriickung erreichen 152 und die Riickkehr der kurdischen Fliichtlinge aus der Tiirkei ermoglichen sowie neue Fliichtlingsstrome vermeiden. 153 Ziel war eine Art Ersatzasyl im eigenen Land, urn die spatere Riickfiihrung zu erleichtern und eine gemeinsame Friedenslosung zu ermoglichen. 154 Auch in Bosnien wurde fortwahrend hetont, daB die humanitare Hilfe in den safe areas nicht zum Selbstzweck geleistet werde, sondern durch ihre entspannende Wirkung die langfristige Konfliktlosung unterstiitzen sollte. 155 Der Beitrag der Schutzzonen

149 ICRC Press Release No. 1728, 3.10.1992, "Saving Lives in Bosnia-Herzegovina", abgedruckt in: Sassoli, Humanitares Volkerrecht im Jugoslawienkonflikt, 187 ff.

150 "(00') to provide people with the food and medicines they needed in places where their security was guaranteed", E/CN.4/1994/47, 11.1993, para, 14. 151 "(a) To contribute to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda, including through the establishment and maintenance, where feasible, of secure humanitarian areas; (b) To provide security and support for the distribution of relief supplies and humanitarian relief operations; (00')'" S/RES/918, 17.5.1994, para. 3 a, b.; So auch der UNGeneralsekretar, UNSG-Report, S/1994/924, 3.8.1994, para. 7. 152

AdG, 1991, 35566.

153

AdG, 1991, 35565 f.

154

Vgl. Helton, Displacement and Human Rights, 92.

155 So formulierte auch der UN-Sicherheitsrat in seiner safe area Res. 824: "(00') (the safe areas) will contribute to the early implementation of the peace plan (00')'" S/RES/824, 6.5.1993. Ahnlich auch der franzosische Vertreter im UN-Sicherheitsrat "(00') the designation and protection of the safe areas (was) not an end in itself, but only a temporary measure: a step towards a just and lasting politica] solution", vgl. The Fall of Srebrenica, para. 82; so auch der damalige Sondergesandte des UN-Generalsekretars fur Jugoslawien, Akashi,

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

41

zum FriedensprozeB soUte vor aHem in der Verhinderung weiterer Vertreibungen und damit dem Erhalt der territorialen Verteilung als Grundlage fur einen Friedensvertrag liegen. 156 Zur Verdeutlichung dieser politischen Einbindung der safe areas wurde ihr Dbergangscharakter herausgesteHt: sie sollten die Lage nur solange stabilisieren, bis die Konfliktparteien einen Friedensplan unterzeichnen wurden. 157 Auch in Ruanda unterstrich der UN-Generalsekretar und betonten die Staaten, daB die humanitaren Anstrengungen der internationalen Gemeinschaft, den Volkermord zu stoppen und den Waffenstillstand zu kontrollieren, auf die Wiederaufnahme des Arusha Friedensprozesses gerichtet seien.158 Mit dieser politischen Zielsetzung gehen die bisherigen UNSchutzzonen uber die in der Empfehlung des UN-Generalsekretars formulierte rein humanitare Zielsetzung hinaus.

b) AnlaB: Volkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit AnlaB der bisherigen UN -Schutzzonen bildeten i.d.R. interne ethnische Auseinandersetzungen, bei denen die Zivilbevolkerung primares Kriegsobjekt und Opfer von Volkermord oder anderen schweren Verletzungen der Menschenrechte und des humanitaren Volkerrechts war. So kritisierte der UN-Sicherheitsrat die Menschenrechtsverletzungen und die damalige Hochkommissarin fur Fluchtlinge, Ogata: Akashi, Comments on a Humanitarian Perspective, 217; Ogata, UNHCR in the Balkans, 190, vgl. auch: Wang, UN Peace-keeping Operations and Humanitarian Work, 245 ff., 246. 156 SCOR, 48 m Session, S/PV.3228, 4.6.1993, 12; The Fall of Srebrenica, para. 82; Tiso, Safe Haven, 588. 157 Vgl. UNSG-Report, 5/1994/555, 9.5.l994,para. 30; ebenso UNSG-Report, S/1994/1389, 1.12.1994, para. 40; so auch UN-Spezialberichterstatter fur Menschenrechte in seinem AbschluBbericht zur Menschenrechtssituation in Bosnien, E/CN.4/1996/9, 22.8.1995; ahnlich auch die damalige Hochkommissarin fur Fluchtlinge: Ogata, UNHCR in the Balkans, 190; IKRK Press Release No. 1728,3.10.1992, siehe Fn.149; Torrelli, Zones de 5ecurite, 822. Bei einem langerfristigen humanitaren Einsatz wahnte man vor allem auch die Gefahr einer Verlangerung des Konflikts. So der Sondergesandte des UNGeneralsekretars fur Jugoslawien: Akashi, Comments on a Humanitarian Perspective, 218; ahnlich: Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, 126; Roberts, Humanitarian Issues in International Politics, zu 1 b).

158 5/1994/728, 20.6.1994, para. 14. So z.B. der franzosische Vertreter im UN-Sicherheitsrat Merimee, S/PV.3377, 16.5.1994, 11, derselbe 5/PV.3392, 22.6.1994, 5; ebenfalls so der Vertreter Nigerias: S/PV.3377, 16.5.1994, 17.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

42

der irakischen Regierung gegeniiber den Kurden innerhalb des Landes,159 die systematischen Morde in der Zivilbevolkerung in Ruanda 160 oder die ethnische Sauberung der bosnischen Serben gegeniiber der · . h en Bevo· ··lkerung. 161 mus1Imlsc· Hinzu kam jeweils eine verheerende humanitare Lage durch die Blockade der humanitaren Hilfe. Die muslimischen Enklaven in Bosnien waren teilweise vollstandig von humanitarer Hilfe abgeschlossen, im 1rak verhinderte das nationale Embargo fiir den Nordirak eine Versorgung und in Ruanda die fehlende staatliche Struktur sowie die andauemden Kampfe zwischen Hutu und Tutsi. Die Menschenrechtsverletzungen und die humanitare Notlage fiihrten jeweils zu starken Fliichtlings- und Vertriebenenstromen, wobei die Situation meist durch eine Weigerung oder Unfahigkeit der angrenzenden Staaten zur Aufnahme weiterer Fliichtlinge erschwert wurde. 162 Damit wurden die bisherigen Schutzzonen gerade in den yom UN-Generalsekretiir genannten Situationen des Volkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen errichtet; entscheidend erscheint dabei der ethnische Konfliktursprung, der gerade zu gezielten Massentotungen unter der Zivilbevolkerung und Fliichtlingsstromen fiihrte.

c) Errichtung durch Anordnung oder Erzwingung der Schutzzone Die Errichtung der UN-Schutzzonen erfolgte entweder wie im Irak und in Ruanda durch die gewaltsame militarische Einnahme des Gebiets oder wie in Bosnien durch eine Neutralisierungsanordnung des UN-Sicherheitsrats. Sowohl in Bosnien als auch in Ruanda fand die Schutzzonenerrichtung expliziten Ausdruck in einer Resolution des UN-Sicherheitsrats unter Kapitel VII UNc. 163 1m Irak beriefen sich die Alliierten zwar auch auf eine Resolution des UN -Sicherheitsrats, jedoch sah diese weder explizit die Errichtung von safe havens noch die

159

S/RES/688, 5.4. 1991.

160

S/RES/918, 17.5.1994, S/RES/929, 22.6.1994, Praambel.

161

S/RES/819, 16.4.1993, S/RES/824, 6.5.1993, Praambel.

162 So verweigerte die Turkei den Kurden aus dem Nordirak die Einreise, konnte der Iran die Massen an kurdischen Fluchtlingen nicht absorbieren oder war die Flucht fur Hutu und Tustis aus Ruanda in die Fliichtlingslager in Zaire aufgrund der dortigen verheerenden Lage nicht zuzumuten. Siehe oben 1. Kapitel, II.1.c), II.3.c). 163 Siehe oben II.2.a), II.3.a).

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

43

Ermachtigung zur Anwendung militarischer Gewalt unter Kapitel VII UNC vor. 164 In allen Fallen wurde die Schutzzone unabhangig von der Zustimmung der Konfliktparteien durch Dritte angeordnet oder sogar gegen ihren Willen erzwungen. Auch eine etwaige nachtragliche Zustimmung aller Konfliktparteien zur Schutzzonenerrichtung muB in allen Fallen abgelehnt werden. In Ruanda und im Irak stimmten die Parteien zwar der Ubernahme der Schutzzonenverwaltung durch eine Peace-Keepingbzw. Polizei-Truppe ZU,165 jedoch bezog sich diese Zustimmung allein auf humanitare und Beobachtungsaufgaben im Schutzzonengebiet, nicht aber auf die militarische Sicherung desselben. 166 1m Irak steHte die irakische Regierung zudem eindeutig heraus, daB sie die erzwungene Errichtung der safe havens als Verletzung ihrer Souveranitat und territorialen Integritat ansehe. 167 In Bosnien stimmten die Parteien zwar nach der safe-areas- Errichtung verschiedenen Entmilitarisierungs- oder Waffenstillstandsabkommen fur Schutzzonengebiete ZU,168 jedoch konnen diese Abkommen zumindest von serbischer Seite aufgrund der fortwahrenden Obstruktion cler humanitaren Hilfe und der Angriffe auf die Schutzzonen nicht als nachtragliche Zustimmung gewertet werden. Nur in der Forderung cler bosnischen Regierung nach Ausdehnung des safe-area- Konzepts und einem entschiedeneren Vorgehen der Staatengemeinschaft kann ihre konkludente nachtragliche Zustimmung zur safe-area- Errichtung gesehen werden. 169 164 Siehe oben IL1.a). Vgl. Chimni, Safety Zones, 836; Frowein, Unilateral Interpretation of Security Council Resolutions, 103 ff.; Fink, Friedenssicherung II, 603. Dennoch wird teilweise aufgrund der Feststellung der Bedrohung des Friedens und der Sicherheit in Res. 688 angenommen, dag sie die gewaltsame safe havens Aktion gerechtfertige. Vgl. zu dies em Streitpunkt vor allem Endemann, Kollektive Zwangsmai3nahmen, 189 ff. Malanczuk, The Kurdish Crisis, 123 ff. 165 Fur Ruanda: Siehe oben II.3.a). S/PV.3481, 15.12.1994, 3; fur den Irak: Vgl. oben IL1.b), Annex I des MoU vom 18.4.1991, ILM, Vol. 30, 991, 862; Freedman/Boren, Safe Havens, 59 ff. 166

Siehe oben II.1.b), II.3.b).

167 Siehe oben II.1.b). S/22513, 22.4.1992, Annex, 2; Malanczuk, The Kurdish Crisis, 124; Landgren, Safety Zones, 443. Zudem stimmte Irak gerade keiner militarischen Prasens in cler Schutzzone zu, sonclern allein einer Polizeitruppe. 168

Siehe oben II.2.b).

169 S125718, 4.5.1993; S/PV.3228, 4.6.1993, 7. So auch: Tanja, Humanitarian Intervention and Humanitarian Assistance, 86; Subedi, Safe Havens, 33. Biswei-

44

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

d) Entmilitarisierung und Begrenzung des Schutzzonengebiets In der Praxis laih sich keine allgemeine Entmilitarisierung der Schutzzonen oder eine Evakuierungsoption ausmachen, wie sie der UNGeneralsekretar in seinem 99'er Bericht empfahl. Fur die safe areas in Bosnien forderte der UN-Sicherheitsrat nur den Ruckzug der serbischen Waffen,170 jedoch keine vollstandige Entmilitarisierung auch der bosnischen Regierungsarmee,171 weil die Mitgliedsstaaten furchteten, den bosnischen Einwohnern keinen hundertprozentigen Schutz bieten zu konnen.172 UNPROFOR drang allerdings spater von sich aus in den Stadt en Zepa, Srebrenica und spater auch Gorazde auf Entmilitarisierungsvereinbarungen,173 die jedoch weder eingehalten noch durchgesetzt wurden. Auch von der NATO errichtete exclusion zones im Umkreis verschiedener safe areas fordertenallein die Entmilitarisierung durch serbische schwere Waffen, die bosnische Regierung sollte allein

len wird bereits in der Duldung der Mandatserweiterung von UNPROFOR auf humanitare Hilfe in Res. 770 die konkludente Zustimmung der bosnischen Regierung gesehen. Vgl. Landgren, Safety Zones, 445; Torrelli, Zones de Securite, 810 f. Allerdings konnte sich der UN-Sicherheitsrat von dieser Zustimmung mit der Mandatserweiterung unter Kapitel VII UNC in Res. 836 gelost haben. So auch: Landgren, Saftey Zones, 445 Fn. 22, die von einer Erniedrigung des Konsens-Prinzips spricht. Ahnlich Fink, Friedenssicherung II, 783; Pape, Humanitare Intervention, 225. 170 Siehe oben II.2.b). 171 In Res. 959 und 998 sind zwar Schritte in Richtung einer allgemeinen Entmilitarisierung der safe areas zu erkennen, jedoch wurde dies niemals als notwendige Voraussetzung gefordert "( ...) noting the positive contribution that agreement between the parties on the demilitarization of Sarajevo could make to this end (... ) 6. Further requests the Secretary-General and UNPROFOR to intensify efforts aimed at reaching agreement with the Bosnian parties on the modalities of demilitarization of Sarajevo (... )" S/RES/959, 19.11.1994; "7. Underlines the need for a mutually agreed demilitarization of the safe areas and their immediate surroundings and the benefits this would bring to all parties, in terms of the cessation of attacks on the safe areas and of launching military attacks there from (... )", S/RES/998, 16.6.1995. Dazu Weller, Peace-Keeping, 137; Giersch, Konfliktregulierung in Jugoslawien, 250. 172 Die Befiirworter der safe-area-Resolution iibten deswegen sogar Kritik am Entmilitarisierungsabkommen in Srebrenica und Zepa, S/1994/555, 9.5.1994, para. 21. Diese Bedenken auEerte auch der permanente Vertreter Bosniens, vgl. The Fall of Srebrenica, para. 174.

173 Siehe oben II.2.b)(I).

1. Kapitel: Konzept der Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

45

militarische Tatigkeiten unterlassen. 174 Damit konnte eine vollstandige Entmilitarisierung der safe areas nicht erreicht werden. 175 Dies fuhrte wie im Irak und Ruanda zu fortwahrenden Provokationen der gegnerischen Partei insbesondere zu gefurchteten Autonomiebestrebungen und zusatzlichen Gefahren fur die Bevolkerung und die Schutzzonentruppe. 176 Ahnlich wie Frankreich und der UN-Generalsekretar in Bosnien die klare Abgrenzung des Schutzzonengebiets fur notwendig erklart hatten, urn eine bessere Kontrolle der Gebiete und einen starkeren Schutz der dortigen Bevolkerung zu erreichen, l77 nahmen die Alliierten sowohl in Ruanda als auch im Irak eine klare Abgrenzung des Schutzzonengebiets vor. In Bosnien verzichtete der UN-Sicherheitsrat lange auf eine klare Begrenzung der safe areas,178 urn sich eine Erweiterung des Schutzzonengebiets offenzuhalten. Erst als sich immer mehr die Ansicht durchsetzte, daB eine Begrenzung zur effektiven Verteidigung und Kontrolle des Gebietes erforderlich sei, wurde durch Vereinbarungen oder Erklarung von exclusion zones in mehreren safe areas im Nachhinein eine gewisse territoriale Abgrenzung des geschutzten Gebiets vorgenom-

174 Vgl. The Fall of Srebrenica, para. 141. Fur eine gewisse Entmilitarisierungswirkung argumentiert: Torrelli, Zones de Securite, 824 ff. 175 So beispielsweise zu Srebrenica, vgl. The Fall of Srebrenica, para. 475 f. Allgemein dazu Ogata, UNHCR in the Balkans, 192; Torrelli, Zones de Securite, 843 ff, der vor allem das Problem sah, da~ man nicht zwischen Kombattanten und Zivilbevolkerung unterscheiden konnte. 176 The Fall of Srebrenica, para. 479; Tiso, Safe Haven, 585; Torrelli, Zones de Securite, 826; Landgren, Safety Zones, 445. Dieser Punkt wird haufig als ein Grund fur das Scheitern der safe areas in Bosnien genannt Christakis, L'ONU, 172 ff; Ogata, UNHCR in the Balkans, 192; Gordon, Safe Areas, 228; ahnlich die Kritik auch von Frelick, Safe Havens. Fur Ruanda und Irak vgl. oben II.1.b), II.3.b), dazu v; a. Torrelli, Zones de Securite, 824 f. 177 Siehe oben I. Note verbale from the permanent Representative of France to the United Nations addressed to the President of the Security Council, S125800, 19.5.1993, 2; UNSG-Reports, S/1994/555, 9.5.1994, para. 29 (b) und S/19941 1389, 1.12.1994, para. 25, 45 f. 178 In Res. 824 hie~ es nur "( ... ) That the capital city of the Republic of Bosnia and Herzegovina, Sarajevo and the other threatened areas, in particular the towns of Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac as well as Srebrenica and their surroundings should be treated as safe areas ( ... )" .S/RES/824, 6.5.1993, para. 3.

Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

46

men. 179 Allerdings blieben in den meisten safe areas die Grenzen des Kontrollgebiets von UNPROFOR dennoch unklar.180

e) Sicherungsmechanismus Zur Sicherung und Dberwachung der Schutzzone forderte der UNGeneralsekretar in seiner 9ger Empfehlung ein bereits vor der Errichtung der Schutzzone vorhandenes "ausreichendes und glaubwurdiges Gewaltpotential".181 In den bisherigen UN -Schutzzonen wurde dieses durch den Einsatz von Polizei-, Peace-Keeping- und Peace-Enforcement-Truppen erreicht, die in unterschiedlicher Auspragung zur gewaltsamen Durchsetzung des Schutzes und der humanitaren Versorgung befugt waren. Allerdings konnten nur solange, wie eine PeaceEnforcement-Truppe in der Schutzzone selbst anwesend war, der Schutz und die humanitare Hilfe ausreichend gewahrleistet werden. Die Tendenz, aus Grunden der Neutralitat die Schutzzonenverwaltung sobald wie moglich die Verwaltung der Schutzzone einer schwach bewaffneten Peace-Keeping- oder Polizei-Truppe zu ubertragen und die gewaltsame Luftunterstutzung wie in Bosnien restriktiv einzusetzen, fuhrte in allen Fallen zu vermehrten Unruhen in der Schutzzone, verstarkten Angriffen auf dieselbe odergar wie in Srebrenica und Zepa ihrer Einnahme. Nicht zuletzt die katastrophalen humanitaren Zustande und Gefahren fUr die Bevolkerung insbesondere den safe areas sind der traurige Beweis des unzureichenden Gewaltpotentials. 182

III. Ergebnis Innerhalb der UN hat sich in den letztenJahren ein allgemeines Schutzzonenkonzept entwickelt, das jedoch hinsichtlich der konkreten Errichtung sowie Organisation und Sicherung einer Schutz zone offen bleibt. Insoweit kann es aber von der UN-Schutzzonenpraxis erganzt werden, die zwar in Errichtungsweise, Ausgestaltung des Schutzzonengebiets sowie den Moglichkeiten zur zwangsweisen Sicherung U nter-

179 180 181 182

Siehe ohen II.2.h)(1). Dazu auch Roberts, Humanitarian Action in War, 43. Siehe oben 1. Siehe oben II.2.c).

1. Kapitel: Konzept cler Schutzzonen im Frieclenssicherungsrecht

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schiede aufweist, sich jedoch in seinen wesentlichen Elementen auf einen gemeinsamen Nenner zuruckfuhren laBt. Insgesamt stellen UN-Schutzzonen danach verschiedene Versuche dar, ein bestimmtes belagertes Gebiet frei von Angriffen zu halten, urn die verfolgte Zivilbevolkerung zu schutzen, die Durchfuhrung der humanitaren Hilfe sicherzustellen und dadurch Fluchtlingsstrome zu vermeiden sowie letztendlich ein Klima fur Friedensverhandlungen zu schaffen. Der Einsatz von UN -Schutzzonen ist vor all em fur Situationen des Volkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen im Rahmen einer Massenverfolgung gedacht. In der Vergangenheit wurde ihr Schutz entweder unabhangig von der Zustimmung der Konfliktparteien durch den UN-Sicherheitsrat unter Kapitel VII UNC angeordnet oder durch militarische Einnahme des Gebiets erzwungen. Gleichzeitig wird vor aHem die Entmilitarisierung des Schutzzonengebiets fur notwendig erachtet und durch die Erfahrungen in den bisherigen UN -Schutzzonen weitgehend bestatigt. Zudem pladiert der UNGeneralsekretar fur eine Evakuierungsoption sowie ein "glaubwurdiges und ausreichendes Gewaltpotential" in der Schutzzone. Wahrend ersteres in der Schutzzonenpraxis nicht zu finden ist, unterstreichen die bisherigen Erfolge und MiBerfolge der UN-Schutzzonen jedoch urn so mehr die Notwendigkeit einer von Beginn an vorhandenen zwangsweisen Sicherungsmoglichkeit der Schutzzone. Insoweit zeigt die Praxis insbesondere in Srebrenica, daB der Schutz der Bevolkerung und die humanitare Versorgung nur durch eine militarische Kontrolle des Schutzzonengebiets tatsachlich sichergestellt werden kann. Auf dieser konzeptionellen Grundlage konnen die UN-Schutzzonen nun in Beziehung zu den im humanitaren Volkerrecht geregelten Schutzzonen gesetzt werden.

Zweites Kapitel: UN-Schutzzonenals Fortentwicklung und Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht Wie im vorangehenden Kapitel gezeigt wurde, hat sich im Friedenssicherungsrecht ein gewisses Schutzzonenkonzept herausentwickelt, das durch die Empfehlungen des UN-Generalsekretars sowie die bisherige Praxis der UN -Schutzzonen gepragt ist. Die Errichtung von Schutzzonen zum Schutz der Zivilbevolkerung im bewaffneten Konflikt ist allerdings ausdrucklich bisher allein im humanitaren Volkerrecht geregelt. Deswegen berief sich der damalige Befehlshaber UNPROFORs in Srebrenica bei der U msetzung des safe-area- Konzepts mangels anderer Vorgaben auf die Regelungen der "safety zones" und "demilitarized zones" im humanitaren Volkerrecht.' Genauso verwies der UN-Generalsekretar spater fur die notwendigen Voraussetzungen der safe areas in Bosnien auf die im humanitaren Volkerrecht fur Schutzzonen entwickelt.en Grundsatze. 2 Es ist jedoch zu zeigen, daBsich die UN-Schutzzonen in wesentlichen Punkten von jenen im humanitaren Volkerrecht unterscheiden und letztere erganzen. Zunachst sol1 dazu die Schutzzonenidee und ihre Entwicklung im humanitaren Volkerrecht dargelegt werden, urn anschlieBend die verschiedenen Formen derdort geregelten Zufluchtsstatten sowie die nachfolgende Praxis des IKRK im. historischen Zusammenhang begreifen und mit dem UN -Schutzzonenkonzept vergleichen zu konnen.

"None of us had found Safe Area as an established term, but Safety Zones and Demilitarized Zones were defined. As Art. 60 of the Geneva Conventions gave guidelines for the establishment of a demilitarised zone, we decided to follow that article in our further negotiations", Wahlgren, Start and End of Srebrenica, 170. 2 Ausdriicklich fUr die Entmilitarisierung der Gebiete: UNSG-Report, S/1994/1389, 1.12.1994, para. 52.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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I. Die Schutzzonenidee und ihre Entwicklung im humanitaren Volkerrecht

Die Schutzzonenidee beruht auf der Annahme, daB der Schutz von Personen vor unrechtmaBiger Gewaltanwendung nicht allein durch die Erklarung ihrer personlichen Unverletzlichkeit gewahrleistet werden kann. In der Regel kann nur die Flucht an andere ungefahrliche Orte oder der aktive Schutz durch Dritte ihre vollstandige Sicherheit garantieren. Daran kniipft der Schutzzonengedanke an, indem er die personliche Unverletzlichkeit durch die Neutralisierung von Orten und Gebieten in der Heimat gewahrleisten will, in die bedrohte Personen fliehen konnen; er ist damit Ausdruck der Idee, den individuellen Schutz von Personen durch einen begrenzten raumlichen Schutz zu garantiereno Humanitare Schutzzonen benutzen genauso wie UN-Schutzzonen den Gedanken der Neutralisierung von Orten, urn die individuelle Immunitat von Zivilpersonen im Konflikt durch die Moglichkeit einer beschrankten territorialen Immunitat zu erganzen. Sie sind Ausdruck davon, daB der Schutz der Bevolkerung gerade im bewaffneten Konflikt untrennbar an den Schutz des Territoriums gebunden ist. Der Gedanke von groBeren neutralen Zonen innerhalb des Kampfgebietes zum Schutz vor den Kriegs.auswirkungen, der die humanitaren Schutzzonen bestimmt und sich in den UN -Schutzzonen wiederfindet, entwickelte sich im 18./19. Jahrhundert.

1. Neutralisierung von Orten in bewaffneten Konflikten

Die Schutzzonenerrichtung im Konflikt wurde maBgeblich durch den aufkommenden Humanitatsgedanken im Krieg und das damit einhergehende Verstandnis der Schutzbediirftigkeit der nicht-kampfenden Bevolkerung vorangetrieben. Der erste Vorschlag zur Errichtung neutralisierter Zonen innerhalb des Kampfgeschehens zum Schutz bestimmter Personen vor den Auswirkungen des Krieges stellte Mitte des 18. Jahrhunderts die Neutralisierung von Badeorten dar.3 Allerdings diente die Neutralisierung dort vorrangig dem Schutz der Militarpersonen und 1762 erhielt Z. B. die Stadt Pyrmont vom Fursten von Soubise fur die franzosische Arrnee und vom Herzog von Braunschweig fur die preu6ische Armee Schutzbriefe, wonach "aile Liebhaber des dortigen Brunnens zu des sen Gebrauch an der QueUe frei und ungehindert sich dahin begeben und daselbst aufhalten konnen", vgl. V. Rittberg, Schutzzonen, 16.

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der Erhaltung des eigenen Kriegspotentials;4 der auf dem Gedanken der Humanitat beruhende Schutz aller friedlichen Personen in Kriegszeiten entwickelte sich erst im 19. Jahrhundert mit der Idee des Staatenkrieges. Danach wurde der Krieg nur zwischen den Staaten und nicht gegen die friedlichen Burger gefuhrt, weswegen letztere vor den Kriegsfolgen zu schutzen sind. 5 Als wegbereitend fur dies en neuen Kriegsbegriff ist die Rousseau-Portalis-Doktrin von 1801 anzusehen, die die Unterscheidung von bewaffneter Streitmacht und friedlicher Bev61kerung propagierte 6 und damit die lange herrschende Vorstellung von Vernichtungskriegen und der absoluten Rechtlosigkeit des Besiegten abloste. Das im 19. Jahrhundert aufkommende Kriegsrecht nahm dann insbesondere auch die Beschrankungen der Kriegsfuhrung zum Schutz der nichtkampfenden Bevolkerung auf und bereitete damit den Weg fur die humanitaren Schutzzonen.

2. Aufkommen des Humanitdtsgedankens Schockiert von den Opferzahlen im Krieg griff Henri Dunant 1862 erstmals offentlich den fur die Entwicklung des Kriegsrechts entscheidenden humanitaren Gedanken auf, daB verwundete und kranke Soldaten aufgrund ihrer Hilflosigkeit sowie ihrer Ungefahrlichkeit fur den Gegner zu Schutz und Hilfe durch Hilfsorganisationen und Zivilbevol-

4 So wurden die Schutzbriefe nur fur die franzosische und preuBische Armee verfaBt. Ibid.

Bereits Vattel (1714-1767) brachte den Gedanken auf, daB zwischen Heer und friedlicher Bevolkerung zu unterscheiden sei. Dazu: Uhler, Schutz der Bevolkerung, 10. Montesquieu setzte sich dann mit dieser Kriegsauffassung kritisch auseinander und Rousseau formulierte 1762 die neue Formel der Staaten..: kriege, in der die Unterscheidung zwischen friedlicher Bevolkerung und Heer aufgenommen wurde. Rousseau, Le contrat social, I, chap. IV. 6 Die These Rousseaus yom Staatenkrieg wurde 1801 yom franzosischen Staats mann und Juristen Portalis bei der Eroffnung des Prisengerichtshofes in Paris wieder aufgenommen. Daraus ergab sich die Rousseau-Portalis-Doktrin. Vgl. dazu: v. Rittberg, Schutzzonen, 10. Die Idee des reinen Staatenkriegs ist spater auch in den von Lieber 1863 verfaBten amerikanischen Kriegsartikeln sowie in Buntschlis 1866 veroffentlichten Lehrbuch des Volkerrechts wiederzufinden. "Instructions for the Government of the Armies of the United States in the field", zu finden in: Strupp, Internationales Landkriegsrecht, 168 ff.

7

Vgl. dazu Torrelli, Zones de Securite, 790.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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kerung berechtigt seien. 8 Bereits am 22.8.1864 einigten sich die Staaten auf die erste Genfer Konvention zur Linderung des Loses der im Felddienste verwundeten Militarpersonen. 9 Wenig spater schlug Dunant im deutsch-franzosischen Krieg die ersten neutralen Zonen zur Erfullung des in der neuen Konvention vorgesehenen Schutzes fur Kriegsverwundete vor. lO Aber genauso wie dieser Vorsto6 blieben auch die von ihm bereits ein Jahr spater, im April 1871, wahrend des Aufstandes der Kommune in Paris angeregten ersten neutral en Zonen zum Schutz der gesamten nicht kampfenden Zivilbevolkerung erfolglos. ll Der revolutionare Vorschlag Dunants, den Schutz der verwundeten Soldaten auf die gesamte Zivilbevolkerung auszudehnen, fand erst 77 Jahre spater in der Vierten Genfer Konvention 12 die Zustimmung der Staatengemeinschaft. Zwar sieht bereits die 1899/1907 geschaffene Haager Landkriegsordnung in ihrem Art. 25 sogenannte "unverteidigte Statten" vor, auf die ein Angriff verboten ist, jedoch beruhten sie nicht auf dem Gedanken des Schutzes der dort lebenden Zivilbevolkerung, sondern allein auf der Kriegsfuhrungsregel der militarischen Notwendigkeit: Der Angriff eines nicht verteidigten Ortes ist nicht notwendig und damit als Mittel des Krieges i.S.d. Art. 22 LKO verboten. 13

Geb. am 8.5.1828 in Genf, Augenzeuge der Schlacht von Solferino 24.6.1859, die 45.000 Tote forderte. Er regte in seinem Buch "Un souvenir de Solferino" 1862 eine internationale Vereinbarung zum Schutze und der Pflege der Kriegsverwundeten an; vgl. Dunant, Erinnerungen an Solferino, 98 ff. Gesetzsammlung fur die Koniglich-PreuBischen Staaten, 1865, 841. Sie wurde spater durch die erste Genfer Konvention vom 12.8.1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Streitkriifte im Felde aufgenommen, Art. 59 GK I, BGBl. 1954 II S.783. 10 So schlug er der Kaiserin Eugenie die Einrichtung neutraler Zonen fur verwundete Soldaten vor, die jedoch durch die Niederlage Napoleons II in Sedan und seiner Kapitulation nie tatsachlich errichtet wurden. Vgl. v. Rittberg, Schutzzonen, 18 f.; Sandoz, Safety Zones, 900 f. 11 Die Zonen sollten sich auBerhalb von Paris zwischen den beiden feindlichen Lagern von Saint Denis bis Eughien und Comiegne erstrecken. Vgl. v. Rittberg, Schutzzonen, 19 f. 12 Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten, 12.8.1949, UNTS Bd. 75,287. 13 Vgl. Art. 22 Abkommen betreffend die Gesetze und Gebrauche des Landkriegs, 18.10.1907, NRG (3e serie), Bd. 3,461. Vgl. dazu: Born, Die offene Stadt, 38; Oeter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 458.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

Nach dem ersten Weltkrieg etablierte sich dann die Idee, Zufluchtsorte auch fur ahnlich hilflose Personengruppen wie Alte, Kinder, Schwangere und Mutter von Kindem unter sieben Jahren auszudehnen. Vorreiter war dabei vor aHem der franzosische Generalarzt George Saint-Paul 1929, der in dies em Zusammenhang den Begriff der "Lieux de Geneve" pragte. 14 Wenig spater weiteten verschiedenste Konventionsentwurfe den Adressatenkreis etwaiger Zufluchtsorte sogar auf die gesamte Zivilbevolkerung aus, jedoch scheiterten diese Entwurfe vor aHem wegen des herannahenden Zweiten Weltkrieges. 15 Obwohl damit die Idee neutraler Zonen zum Schutz der gesamten Zivilbevolkerung in bewaffneten Konflikten bis zum Zweiten Weltkrieg noch nicht in einer Konvention formalisiert werden konnte, wurde sie in der Praxis dennoch bereits mehrfach in der ersten Halfte des 20. Jahrhunderts angewandt: 16 So gewahrte 1937 im japanisch-chinesischen Krieg eine u.a. vom IKRK betreute neutrale Zone in Shanghai 250.000 Chines en Schutz. Ahnlich erklarte Franco in Zusammenarbeit mit dem IKRK wahrend des spanischen Burgerkrieges 1936 einen Teil von Madrid als neutralen Zufluchtsort fur die nicht kampfende Bevolkerung, urn sie vor den Kampfen mit Anhangem der republikanischen Regierung aus Valencia zu schutzen. Neben mehreren erfolglosen Versuchen, wah-

14 Generalsekretariat der "Geneva Places", La guerre moderne et la protection des civiles vers la solution de cet angoissant probleme, 13 RICR, 1931, 843; Torrelli, Zones de Securite, 791; Sandoz, Safety Zones, 901. 15 Einen der ersten Entwiirfe bildete dabei der 1934 in Monaco von Arzten und Juristen erarbeitete Vorentwurf eines Abkommens uber den Schutz des menschlichen Lebens im Kriege. Diese juristisch-medizinische Kommission arbeitete unter Leitung der belgischen Regierung und schuf die Vorlage fur spatere Entwiirfe. Vgl. Clemens, Le Projet de Monaco. 1936/1938 veranlaBte das IKRK einen Konventionsentwurf "Zur Schaffung von Sanitatszonen und -orten in Kriegszeiten" durch eine Experten Kommission, vgl. v. Rittberg, Schutzzonen, 40 ff. Weitere Entwurfe waren: La Protection de la Population Civile en Temps de Guerre, Comite International d'Information et d'Action pour la Protection de la Population Civile en temps de guerre, International Law Commission, 1938; Vergier-Boimond, Villes Sanitaires et Cites D'Asile; ILC, Draft Convention for the Protection of Civilian Populations Against New Engines of War, Amsterdam, 1938, erhaltl. unter: www1.umn.edu/humanrtslinstree/1938a. htm. Vgl. zu einer Gesamtschau: v. Rittberg, Schutzzonen, 62 ff.; Sandoz, Safety Zones, 902 f. 16 Zu den Beispielen vgl. insgesamt: Torrelli, Zones de Securite, 791 f.; Landgren, Safety Zones, 439; v. Rittberg, Schutzzonen, 78 ff.; Sandoz, Safety Zones, 904 ff.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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rend des Zweiten Weltkrieges Schutzzonen zu errichten, deklarierte die franzosische Armee die Stadt Phalsbourg an der Mosel zur Sanitatsstadt und wurden das norwegische Tromso und mehrere norditalienische Stadte zu neutralen Zonen erklart. 17 Ebenso schuf das IKRK 1948 in Palastina verschiedene Zufluchtsorte, urn erwartete Unruhen nach dem Abzug der Mandatsmacht abzufedern. 18 Unter dem Eindruck der zahlreichen zivilen Opfer im Zweiten Weltkrieg kodifizierten die Staat en schlieBlich am 12.8.1949 mit den Genfer Konventionen verschiedene Zufluchtsorte fur Kriegsverwundete, zivile Kranke und Verwundete sowie die gesamte Zivilbev;olkerung in international en Konflikten. Das erste Abkommen "Zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Streitkrafteim Felde" ersetzte dabei das Abkommen von 1864 und regelte sogenannte "Sanitatszonen und -orte" fUr verwundete Soldaten. 19 Das vierte Abkommen "Zum Schutz von Zivilbevolkerung in Kriegszeiten" ermoglichte die Errichtung von "Sanitats- und Sicherheitszonen" zum Schutz besonders geschutzter Gruppen innerhalb der Zivilbevolkerung sowie von Neutralen Zonen zum Schutz der gesamten Zivilbevolkerung. 20 1977 verstarkte die Staatengemeinschaft in einem Zusatzprotokoll zu den Genfer Konventionen den Schutz der Zivilbevolkerung, indem sie die Errichtung Unverteidigter Orte und Entmilitarisierter Zonen vorsah. 21 In dem Protokoll wurde zudem die Unterscheidung zwischen kranken und verwundeten Militar- und Zivilpersonen aufgehoben. 22

II. Formen und Praxis humanitarer Schutzzonen

Die im humanitaren Volkerrecht geregelten neutralisierten Orte und Zonen unterscheiden zwischen Schutzgebieten fur besonders schutzbeZu einer ausfiihrlichen Darstellung siehe v. Rittberg, Schutzzonen, 85 H. Torrelli, Zones de Securite, 792; Landgren, Safety Zones, 439; v. Rittberg, Schutzzonen, 87 H.; Sandoz, Safety Zones, 906. 19 Art. 23 GK I. 17

18

20

Art. 14, 15 GK IV.

21

Art. 59, 60 ZP I; Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom

12.8.1949 iiber den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll I), 10.6. 1977, UNTS Bd.1125, 3. 22 Art. 8 Ziff. a) ZP I. Vgl. dazu auch: Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 40.

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durftige Personen und solchen, die allgemein fur aIle Nichtkombattanten gelten.

1. Schutz besonders schutzbedurftiger PersonenSanitatszonen und -orte Nach Art. 23 GK I konnen zum Schutz verwundeter und kranker Soldaten sowie ihrem Hilfspersona1 Sanitats- und Sicherheitszonen und nach Art. 14 GK IV fur alle Gebrech1ichen, Betagten, Kinder unter 15 Jahren, Schwangeren und Mutter von Kindem unter 7 Jahren Sanitatszonen und -orte errichtet werden,2, in denen diese besonders schutzbediirftigen Personen vor den Fo1gen des Krieges geschutzt und medizinisch versorgt werden konnen. Die Zonen konnen bereits zu Friedenszeiten24 durch einseitigen Akt der Partei, auf dessen Gebiet sich die Zone befindet, und einer Anerkennungsvereinbarung mit dem Gegner kreiert werden. 25 Die Vereinbarung mu£ keinem besonderen Inhalt genugen, jedoch empfiehIt ein Modellentwurf fur eine Anerkennungsvereinbarung insbesondere die Abgrenzung und Entmilitarisierung des Gebiets. 26

2. Schutz der gesamten Zivilbevolkerung

Den Schutz der gesamten Zivilbevolkerung und verwundeter Kombattan ten strebten die Staaten durch verschiedene in der Vierten Genfer Konvention sowie dem Ersten Zusatzprotokoll geregelte Zufluchtsorte an.

23 Art. 14 GK IV weitet allein den Anwendungsbereich des Art. 23 GK I aus, der von Sanitats- und Sicherheitszonen spricht. Pictet, Commentaire I, Art. 23,237; Gasser, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 513. 24 Art. 14 (1), (2) GK Iv. 25 Art. 14 (1), (2) GK IV. 26 Anhang I, Entwurf einer Vereinbarung tiber Sanitats- und Sicherheitszonen und -orte, Humanitares Volkerrecht in bewaffneten Konflikten - Textsammlung -, Bundesministerium der Verteidigung, 1991, Ordnungsnr. 4a.

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a) Neutrale Zonen Art. 15 GK IV Art. 15 GK IV sieht die Errichtung sogenannter Neutraler Zonen vor, die verwundeten und kranken Kombattanten sowie der nicht kampfenden Zivilbevolkerung Schutz vor den Gefahren des Krieges gewahren sollen. Neutrale Zonen konnen anders als die Sanitats- und Sicherheitszonen nur wahrend kriegerischer Auseinandersetzungen und innerhalb des Kampfgebiets errichtet werden. lhre Errichtung erfolgt durch formelle Vereinbarung der Konfliktparteien iiber die Begrenzung, Verwaltung, Versorgung, Kontrolle und Dauer der Neutralen Zone. 27 1m Vergleich zu den auf Dauer ausgerichteten Sanitats- und Sicherheitszonen verkorpern die Neutralen Zonen aufgrund ihrer Lage im Kampfgebiet eher eine provisorische MaBnahme. 28

b) Unverteidigte Orte Art. 25 LKO, Art. 59 ZP I Als Erganzung der Neutralen Zonen sind die in Art. 59 ZP I zur Vermeidung von Opfern unter cler Zivilbevolkerung geregelten Unverteidigten Orte anzusehen, auf die jegliche Angriffe verboten sind. 29 Sie konsolidieren die bereits in Art. 25 LKO vorgesehenen und im Gewohnheitsrecht anerkannten Unverteidigten Statten, indem sie vor alIem ihre Voraussetzungen festschreiben. 30 Sie werden wie die Neutralen Zonen im Kampfgebiet oder an dessen Rande errichtet31 und miissen dem Gegner zur Besetzung offen stehen. 32 lhr schiitzender Status tritt 27 Pictet, Commentaire IV, Art. 15, 142. Da die Begrenzung nicht ausdriicklich in Art. 15 GK IV geregelt ist, schlagt Pictet die analoge Anwendung des ME fur Sanitats- und Sicherheitszonen vor. Pictet, Commentaire IV, Art. 15, 142; ebenso v. Rittberg, Schutzzonen, 124. 28

Pictet, Commentaire IV, Art. 14, 130; v. Rittberg, Schutzzonen, 123.

Art. 59 (1) ZP I. Rabus, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 633. Ausfuhrlich zu den unverteidigten Orten, Born, Die offene Stadt, 29-87. 29

30 In der LKO standen unverteidigte Orte noch allein im Rahmen von Kriegsfuhrungsregeln, hinter ihnen stand weniger die humanitare Schutzvorstellungen als der Gedanke der militarischen Notwendigkeit (siehe oben 1.1). Vgl. Art. 22 LKO, Solf in: Bothe/Partsch/Solf, 365 f., 376. Eine Verengung der Voraussetzungen im neuen Art. 59 ZP I sieht Born, Die offene Stadt, 38, 45, 87 f.; Oeter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 458; Kimminich, Schutz der Menschen in bewaffneten Konflikten, 235 ff. 31

Art. 59 (1), (2) ZP 1.

32

Art. 59 (1), (2) ZP 1. Vgl. dazu: Oeter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 459.

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jedoch anders als bei den Neutralen Zonen bereits mit Vorliegen def in Art. S9 (2) ZP I genannten Voraussetzungen ipso iure ein. 33 Danach mussen aIle Kombattanten sowie alle beweglichen Waffen und militarischen Gegenstande entfernt und durfen ortsfeste militarische Anlagen nicht zu feindseligen Handlungen benutzt werden; zudem durfen auf dem Gebiet weder Kampfhandlungen begangen noch unterstutzt werden. Die gegnerische Partei ist uber die Zone und ihre Grenzen zu notifizieren 34 und kann nach Art. S9 (4) ZP I Einspruch erheben, wenn eine der festgelegten Voraussetzungen fehlt. Daneben ist gema!3 Abs. 5 auch die Errichtung eines Unverteidigten Ortes durch Vereinbarung der Parteien moglich, insbesondere dann, wenn die Voraussetzungen des Abs. 2 nicht erfullt sind.

c) Entmilitarisierte Zonen Art. 60 ZP I Als Weiterentwicklung der Neutralen Zone wird die Entmilitarisierte Zone in Art. 60 ZPI angesehen,35 die der dort wohnenden Bevolkerung und anderen Personen wie zivilen und militarischen Verwundeten Schutz vor den Gefahren des Krieges bieten solI. 36 Dazu sind wie bei den Neutralen Zonen jegliche Feindseligkeiten oder Kriegshandlungen in dem Gebiet verboten. 37 Die Entmilitarisierten Zonen entwickeln das Konzept der Neutralen Zone insofern weiter, als sie sowohl innerhalb als auch au!3erhalb der Kampfzone und bereits zu Friedenszeiten errichtet werden konnen 38 und damit ein eher dauerhaftes Instrument

33 Pilloud/Pictet, Rdnr. 2263, in: Sandoz, CICR Commentaire; Born, Die offene Stadt, 45, 77; Geter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 459.

34 Art. 59 (2), (4) ZP 1. Zur deklaratorischen Natur dieser Notfizierung: Pilloud/Pictet, Rdnr. 2263, CICR Commentaire; Born, Die offene Stadt, 45, 77; Geter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 459. 35 Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 376 f. Sandoz, Localites et zones sous protection speciale, 35,42; Rabus, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 633.

36

Gasser, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 514.

37 Vgl. Art. 60 (1) ZP 1. Dabei sind nicht nur Angriffe sondern jegliche militarische Besetzung oder Transporte durch diese Zone aIs Kriegshandlungen angesehen. Vgl. Pilloud/Pictet, Rdnr. 2305 f., in: Sandoz, CICR Commentaire. AIlerdings sind im Gegensatz zu den neutralen Zonen VerteidigungsmaBnahmen moglich. Detter, The Law of War, ch. 6 A iv. 38

Born, Die offene Stadt, 105 f.; Geter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 461.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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darstellen. 39 Sie werden ebenfalls durch ausdriickliche Vereinbarung der Kriegsparteien errichtet, die die Grenzen der Zone festlegen muB. 40

3. Praxis des IKRK Die im humanitaren Volkerrecht kodifizierten Schutzzonen fanden jedoch bisher kaum tatsachliche Anwendung. Die wenigen Beispiele in der Praxis erfiillen nur teilweise die dort geregelten Kategorien und orientierten sich hauptsachlich an den Neutralen Zonen. 20 Jahre nach Unterzeichnung der Genfer Konventionen errichtete das IKRK iiberhaupt erst die ersten neutralisierten Zonen wahrend bewaffneter Auseinandersetzungen. Sie .stellten i.d.R. NotfallmaBnahmen dar, die sich meist in der kurzfristigen Neutralisierung von ein oder zwei Gebauden erschopften. So schuf das IKRK 1971 ohne Absprache mit den indischen aber mit Einverstandnis der pakistanis chen Fiihrung in einem Krankenhaus, einer Schule und einem Hotel in Dakka/Bangladesh eine 10 Tage dauernde neutralisierte Zone zum Schutz von insgesamt 1000 verwundeten und kranken Zivilisten sowie Auslandern. Drei Jahre spater wurden auf Initiative des IKRK bei Nicosia, Zypern, zwei Hotels und eine Klinik fiir neutral erklart, die den Respekt der Rebellen genossen. Sie beherbergten urn die 2000 Personen. Ebenfalls neutralisierte Zonen in dem Rot-Kreuz-Sitz und einem benachbarten Gebaude gewahrten einer geringen Anzahl von Personen 1975 in Saigon, Vietnam, SchutZ. 41 Ohne Erfolg blieb hingegen eine im gleichen Jahr von Vertretern des IKRK vorgeschlagene neutralisierte Zone in Hotelgebauden in Phnom Penh, Kambodscha. Nachdem allein eine Konfliktpartei, die republikanischen Autoritaten, ihre Zustimmung gegeben hatten, ordnete die Roten Khmer als andere Konfliktpartei bereits am darauffolgenden Tag die Evakuierung der 2000 Kranken, Verwundeten, Zivilisten und Auslander an, die sich bis zu diesem Zeitpunkt dorthin gefliichtet hatten. 1m Sommer 1969 wurden in Nicaragua auf Initiative des Prasidenten des nationalen Roten Kreuzes zunachst in einer Kirche, la-

39

Gasser, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 514; Sandoz, Safety Zones, 908.

40 Art. 60 (2) S. 1 ZP I. Es ist ebenfalls empfohlen, Dberwachungsmethoden in der Vereinbarung zu regeln. PilloudlPictet, Rdnr. 2307, in: Sandoz, CICR Commentaire; Geter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 461.

41 Wobei Sandoz der Ansicht ist, daB es sich urn eine Sanitats- und Sicherheitszone handelte, da sich 60 Verletzte und Kranke dort aufhielten. Sandoz, Safety Zones, 910.

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teinamerikanischen Botschaftsgebauden, Krankenhausern und Behandlungszentren des Roten Kreuzes neutrale Zonen fur Zivilisten und entwaffnete Kombattanten errichtet. Zusatzlich dazu wurde nahe des Flughafens Managua fur 2500 festsitzende Fluchtlinge ein neutrales Gebiet errichtet (sogen. Zona Franca). Sie sollte tausenden von Personen, darunter vor allem auch entwaffneten Militars, Schutz gewahren. 42 Allerdings wurden bereits kurze Zeit spater aIle Manner innerhalb dieser Zone von der neuen Regierung festgenommen. Auch nach Unterzeichnung des ersten Zusatzprotokolls 1977 wurden nur vereinzelt neutrale Gebiete zum Schutz der Zivilpersonen errichtet. So wurde eine vom IKRK 1980 in einem Krankenhaus in N'Djamena, Tschad, errichtete neutralisierte Zone von den Rebellen nur fur drei Monate akzeptiert. Eine in Port Stanley/Falkland 1982 um eine Kathedrale errichtete neutralisierte Zone wurde zwar von den argentinischen und britischen Autoritaten akzeptiert, trat aber aufgrund ihrer verzogerten Errichtung erst gar nicht in Kraft. Ais Prazedenzfall einer neutralisierten Zone auf hoher See kann die sogenannte "Red Cross Box" bezeichnet werden, die im Falklandkrieg zwischen GroBbritannien und Argentinien errichtet wurde. 43 In dies em neutralisierten Meeresgebiet von 20 Seemeilen Durchmesser konnten Lazarettschiffe ungestort kranke und verwundete Militars behandeln, so daB es sich i.S.d. Kategorien des humanitaren Volkerrechts tatsachlich eher um eine Sanitats- als um eine Neutrale Zone handelte. 44 Eine weitere neutrale Zone errichtete 1983 das IKRK in Tripolis/Libyen, die ein islamisches Krankenhaus und ein franzosisch-libanesisches Gymnasium umfaBte. Als vollstandig und explizit auf Vorschriften des humanitaren Volkerrechts beruhende Schutzzone kann die von den Parteien im Dezember 1991 in Kroatien geschaffene "Protected Zone" im Krankenhaus von Osijek gewertet werden. 45 Ihre Errichtung erfolgte in Ausfuhrung eines MoU, das die kroatische und serbische Fuhrung unter der Vermittlung des IKRK 1991 unterzeichnet hatten. Dessen Art. 7 sah die Errichtung

42 Das Problem war hier vor aHem, daB die Fliichtlinge falschlicherweise glaubten, eine Amnestie in den Gebieten zu erhalten. Torrelli, Zones de Securite, 800; Sandoz, Safety Zones, 913 f. 43 Der Durchmesser der Zone belief sich auf 130 Seemeilen. Rabus, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 633; Landgren, Safety Zones, 440; Torrelli, Zones de Securite, 800.

44

Sandoz, Safety Zones, 916.

45

Vgl. auch Sasso/i, zitiert in: Mercier, Schuld ohne Siihne, 116.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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von "Protected Zones" nach einem angehangten "Standard Draft Agreement" vor, das auf Art. 23 der GK I sowie Art. 14 und 15 des GK IV verwies und die Kontrolle durch das IKRK regelte. 46 Die "Protected Zone" im Krankenhaus von Osijek sollte Verwundeten, Kranken, Schwan geren, Kindern, Alten und Muttern von Kindern unter 7 Jahren Schutz bieten und ahnelte damit einer Sanitats- und Sicherheitszone.47 Ebenfalls im Rahmen des MoU wurden auf der Grundlage einer ahnlichen lokalen Vereinbarung im Dezember 1991 ein Krankenhaus und ein Kloster in Dubrovnik, Kroatien, zur neutralisierten Zonen erklart. Sie wurden unter die Beobachtung des IKRK gestellt und sorgten letztendlich 7 Monate lang fur Schutz. Eine permanente Schutzzone fur die Zivilbevolkerung errichtete das IKRK 1994 auf Anfrage der Regierung und der Zapatistischen N ationalen Freiheitsbewegung in Chiapas/Mexiko (zones franches). In diesen Zonen sollte das IKRK vor aHem medizinische Hilfe fUr die Zivilbevol. 48 kerung 1elsten. In der Zeit nach AbschuB der Genfer Konventionen und des ersten Zusatzprotokolls lassen sich damit in der Praxis des IKRK verschiedene Beispiele fur neutralisierte Zonen zum Schutz der Zivilbevolkerung 0der Verwundeten finden. Sie konnten meist einen begrenzten und zeitlich befristeten Schutz bieten und den Konflikt beruhigen49 und beruhten uberwiegend auf der Initiative und der Vermittlung des IKRK. Dieses ubernahm zudem in Zusammenarbeit mit den national en RotKreuz-Organisationen in den meis.ten Fallen die Verwaltung und die Kontrolle der Zonen. Es ist jedoch auffallig, daB die Zonen meist von sehr kurzer Dauer und sehr klein waren, teilweise sogar nur ein Gebaude, insbesondere Krankenhauser, umfaBten, die bereits schon den Objektschutz aus Art. 18 GK IV genossen. Da es sich in der Regel um Notfallsituationen handelte, fehlt in den uberwiegenden Fallen auch eine bei den humanitare Schutzzonen geforderte ausdruckliche Vereinbarung der Konfliktparteien sowie die Erfullung sonstiger im humanitaren Volkerrecht verankerter Voraussetzungen. So befanden sich entgegen den Modellen des humanitaren Volkerrechts unter den geschutzten

46

ICRC Press Release No. 1695,27.11.1991.

47 Vgl. ICRC Communication to the press No. 91/53,31.12.1991; Lavoyer, Protected Zones, 268 f. 48

Vgl. Torrelli, Zones de Securite, 801.

49 Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 45; fur die Zonen in Kroatien: Lavoyer, Protected Zones, 270.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

Personen in den Zufluchtsstatten auch haufig Diplomaten und Auslander sowie Kombattanten. Mit Ausnahme der "Protected Zones" in Kroatien, die sich explizit an den Vorschriften des Genfer Rechts orientierten, folgten die anderen neutralisierten Zonen allein der Idee der humanitaren Schutzzonen - hier insbesondere der neutralen Zone und den Sanitats- und Sicherheitszonen -, nahmen jedoch weder explizit auf die Vorschriften der Genfer Konventionen oder des Zusatzprotokolls Bezug noch richteten sie sich nach den dort empfohlenen Voraussetzungen. 50 Angesichts dieser mangelhaften Praxis der humanitaren Schutzzonen drangt sich der Verdacht auf, daB sie fur den Schutz der Zivilbevolkerung im Konflikt ungeeignet sind und deswegen die Notwendigkeit fur eine neue Form von Schutzzonen besteht. Urn beurteilen zu konnen, inwieweit UN-Schutzzonen hier eine Alternative bieten konnten, sind im Folgenden zunachst ihre Unterschiede und Gemeinsamkeiten in Bezug auf die Schutzzonen im humanitiiren Volkerrecht herauszuarbeiten, urn auf dieser Grundlage das Bedurfnis fUr UN -Schutzzonen beurteilen zu konnen.

III. Humanitare Schutzzonen im Vergleich zu UN-Schutzzonen Die im humanitaren Volkerrecht geregelten Schutzzonen unterscheiden sich von den UN-Schutzzonen vor aHem in ihrer Funktion, Errichtungsweise und -art, den Eigenschaften des Schutzzonengebiets sowie der Sicherung desselben.

1. Funktion der Schutzzonen In ihrer grundsatzlichen Zielsetzung, die Bevolkerung vor Angriffen und den humanitaren Folgen des Krieges durch die Sicherstellung humanitarer und medizinischer Hilfe zu bewahren, ahneln die UNSchutzzonen jenen des humanitaren Volkerrechts. 51 Jedoch unterscheiden sie sich von den humanitaren Schutzzonen dadurch, daB sie zudem 50 Macalister-Smith, in: Bernhardt, EPIL IV, 1623; Lavoyer, Protected Zones, 265; Landgren, Safety Zones, 440. 51 Zu dieser Zielsetzung der Humanitaren Schutzzonen: SassOlilBouvier, How does law protect in war?, 172. Fur die UN-Schutzzonen vgl. oben 1. Kapitel, IIA.a).

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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die feindliche Einnahme des Gebiets und Kontrolle uber die dortige Bevolkerung verhindern wollen. 52 Die humanitaren Schutzzonen beabsichtigen hingegen allein den Schutz der Bevolkerung vor den Risiken der Feindseligkeiten, wollen aber nicht vor einer gewaltlosen Einnahme und feindlichen Kontrolle schutzen. 53 Wegen dieses zusatzlichen Schutzes des Territoriums des Gaststaates vor einer gegnerischen Einnahme wurde den USA durch die Errichtung und Sicherung der safe havens im Irak auch die Etablierung eines unabhangigen Kurdenstaates 54 oder der franzosisch angefuhrten Koalition in Ruanda eine Einmischung in das Krafteverhaltnis zwischen den Konfliktparteien 55 nachgesagt. UN-Schutzzonen heben sich zudem in ihrer gleichzeitigen politischen Motivation von den Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht ab, indem sie zusatzlich durch die Linderung der humanitaren Notlage Fluchtlingsstrome verhindern und langfristig die Basis fur eine politische Einigung schaffen wollen. 56 Grundidee der humanitaren Schutzzonen bildet allein der Schutz der Zivilpersonen vor den Auswirkungen des Krieges und nicht die Vermeidung von Fliichtlingsstromen. 57 Zwar floB dieser Gedanke bei den Schutzzonen des ersten Zusatzprotokolls den Unverteidigten Orte und Entmilitarisierten Zonen - mit ein,58 jedoch wurden diese dennoch als rein humanitare MaBnahmen und nicht wie die UN-Schutzzonen als politisches Instrument zur Forderung eines Friedensprozesses geschaffen. Eine langfristige politische Zielsetzung schlieBt sich bei den humanitaren Schutzzonen i.d.R. auch schon dadurch aus, daB sie durch die Konfliktparteien selbst und haufig sogar

52 Vgl. zu dieser Zielsetzung der UN-Schutzzonen oben 1. Kapitel, II.4.a). Kritisch zu dieser doppelten Zielsetzung bei den internationalen Schutzzonen: Torrellil Millet, Zones de Securite, 216 ff. 53 Vgl. dazu SassOlilBouvier, How does law protect in war?, 172. 54 Vgl. Darstellung bei: Landgren, Safety Zones, 443; Malanczuk, The Kurdish Crisis, 124; allgemein zur politischen EinfluBnahme: Tiso, Safe Haven, 578. 55 So wurde kritisiert, daB die franzosischen Absichten in Ruanda sehr politischer Natur gewesen seien Frelick, Safe Zones not an answer for Kosovars, 11. 56 Siehe oben 1. Kapitel, II.4.a). 57 Chimni, Safety Zones, 826, der dies vor allem damit begriindet, daB die Staaten 1951 fiir den Fliichtlingsschutz ein paralleles System geschaffen haben. 58

Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 377.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

bereits zu Friedenszeiten errichtet werden konnen,59 wenn die politische Konfliktsituation noch unbekannt ist. Damit bleiben die humanitaren Schutzzonen, indem sie die Zivilbevolkerung nur vor den Kriegsfolgen schutzen wollen, in ihrer Zielsetzung hinter den UN-Schutzzonen zuruck, mit denen zusatzlich auch der Schutz der Zivilbevolkerung vor der gegnerischen Kontrolle von Schutzzonengebiet und -bevolkerung sowie die Forderung eines politischenFriedensprozesses beabsichtigt wird.

2. Errichtung der Schutzzonen

Die unterschiedliche Zielsetzung der humanitaren gegenuber den UNSchutzzonen bedingt ebenfalls eine andere Errichtung. Wahrend die UN-Schutzzonen unabhangig von der Zustimmung und gegen den Willen mindestens einer Konfliktpartei durch die militarische Einnahme des Gebiets durch Dritte erzwungen oder durch eine Neutralisierungserklarung des UN-Sicherheitsrats angeordnet werden konnen,60 erfordem die Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht grundsatzlich die ausdruckliche, moglichst schriftliche Einigung der Konfliktparteien uber die Neutralisierung des Gebiets. 61 Allein im Fall der Unverteidigten Orte kann der Schutzzonenstatus auch ohne die Zustimmung der gegnerischen Konfliktpartei bereits ipso iure mit Vorliegen bestimmter in Art. 59 (2) ZP I formulierter Voraussetzungen des Schutzzonengebiets erreicht werden. 62 Bei der Errichtung der humanitaren Schutzzonen kann zwar, wie das auch das IKRK in der Praxis mehrfach getan hat,63 eine dritte Schutzmacht oder neutrale humanitare Organisation vermitteind tatig werden,64 jedoch bleibt fur die Schutzzonenerrichtung anders als bei den UN-Schutzzonen die Zustimmung aller Konfliktparteien oder bei den Unverteidigten Orten die Erfiillung der konstitutiven 59 So zumindest die Sanitatszonen und -orte nach Art. 14 (2) GK IV und die Entmilitarisierten Zonen: Born, Die offene Stadt, 105 f.j Oeter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 461. 60 Siehe oben 1. Kapitel, II.4.c). 61 Siehe oben II. Vgl. dazu auch: SassOliIBou'llier, 173. 62 Art. 59 (2) ZP I. Vgl. oben II.2.b). 63 Vgl. oben 11.3. 64 Art. 23 (3) GK I, Art. 14 (3) GK IV, Art. 15 (1) GK IV, Art. 60 (2) ZP I. Auch fur ein eigeninitiiertes Tatigwerden humanitarer Organisationen: Pictet, Commentaire IV, Art. 15,140, Art. 14, 138.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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Voraussetzungen unerlaBlich. Ihre Errichtung kann also nicht wie bei den UN -Schutzzonen durch Dritte angeordnet oder gar gegen den Willen der Konfliktparteien erzwungen werden.

3. Zeitpunkt, Ort und Dauer der Errichtung der Schutzzone

In ihrer Anwendungssituation bilden die humanitaren Schutzzonen das allgemeinere Instrument gegenuber den UN-Schutzzonen, deren Gedanke auf Situationen systematischer Massenverfolgung beschrankt ist, die durch schwere MenschenrechtsverIetzungen, Versto6e gegen das humanitare Volkerrecht, sowie humanitare Katastrophen mit nicht zu bewaItigenden Fluchtlingsstromen gekennzeichnet sind.65 Die Schutzzonen des humanitaren Volkerrechts konnen hingegen je nach Belieben der Konfliktparteien in jedem internationalen und internen Konflikt 66 und zu jed em Zeitpunkt, teilweise auch schon zu Friedenszeiten errichtet werden. 67 Von Ort und Bestandsdauer der Schutzzonen her sind im humanitaren Volkerrecht die Sanitatszonen und-orte sowie die Entmilitarisierten Zonen, die vorwiegend in moglichst dunn besiedelten und militarisch uninteressanten Gebieten geschaffen werden und von gewisser Dauer sein sollen,68 von den Unverteidigten Orten und Neutralen Zonen aber auch den UN-Schutzzonen zu unterscheiden. Die Unverteidigten Orte und Neutralen Zonen werden ausschlieBlich im oder am Rande des Kampfgebietes errichtet und stell en deswegen i.d.R. ein temporares In-

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Siehe oben 1. Kapitel, II.4.b).

66 Dber den gemeinsamen Art. 3 (3) GKen bleibt die Moglichkeit der Errich tung der genannten Schutzzonen auch in internen Konflikten. Vgl. dazu: SassolilBoHvier, How does law protect in war?, 173.

67 So zumindest die Sanitatszonen und -orte nach Art. 23 (1) GK I, Art. 14 (2) GK IV und die Entmilitarisierten Zonen: Art. 60 (2) ZP I. 68 Fur Sanitiitszonen und -orte: Pictet, Commentaire IV, Art. 14, 134. Pictet weist diesen Zonen deswegen eine gewisse Effizienz zu: Pictet, Commentaire IV, Art. 15, 142. Entmilitarisierte Zonen konnen sowohl innerhalb als auch auBerhalb der Kampfzone errichtet werden. Born, Die offene Stadt, 105 f.; Geter, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 461. Zu ihrer Dauerhaftigkeit: Gasser, in: Fleck, Rdnr. 514; Sandoz, Safety Zones, 908; SassOlilBouvier, How does law protect in war?, 173.

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Schutzzonen im Friedenssicherungsrecht

strument dar. 69 Genauso werden UN -Schutzzonen regelmaBig rein vorubergehend im umkampften Gebiet insbesondere in Enklaven auf gegnerisch kontrolliertem Gebiet errichtet, urn gerade dort Schutz zu bieten, wo die Zivilbevolkerung ihn benotigt. Bei UN-Schutzzonen verhindert zudem die ethnische Natur der bewaffneten Auseinandersetzung eine eindeutige Unterscheidung zwischen Kampfgebiet und neutralem oder militarisch uninteressantem Gebiet.

4. Eigenschaften des Schutzzonengebiets

Wahrend das UN-Schutzzonen-Konzept auBer der Entmilitarisierung keine besonderen Eigenschaften fur das Schutzzonengebiet vorsieht, existieren im humanitaren Volkerrecht detailliertere Regelungen. Zunachst wird fur aIle humanitaren Schutzzonen ahnlich wie bei den safe havens im Irak und der safe humanitarian zone in Ruanda die eindeutige Bestimmung ihrer Grenzen gefordert und zusatzlich eine klare Kennzeichnung derselben empfohlen.70 Daneben setzen die humanitaren Zufluchtszonen genauso wie die UN-Schutzzonen auf eine moglichst weitgehende Entmilitarisierung des Gebiets,71 wobei dies anders als die Delineation des Gebiets nicht zwingend vorgesehen ist. 72 Auf69 Fiir Neutrale Zonen: Art. 15 (1) GK IV. Fiir Unverteidigte Orte vgl. Art. 59 (2) ZP I. Vgl. fiir Neutrale Zonen: v. Rittberg, Schutzzonen, 123; allgemein dazu: SassOlilBouvier, How does law protect in war?, 173.

70 Art. 15 (2) GK IV, Art. 59 (4), (5) ZP I, Art. 60 (2) ZP I. Vgl. auch Art. 6 ME. Fiir eine analoge Anwendung bei Neutralen Zonen: Pictet, Commentaire IV, Art. 15, 142; ebenso v. Rittberg, Schutzzonen, 124. 71 D.h., daB sich allein Zivilisten darin aufhalten und keine militarischen Geriitschaften darin befinden diirfen Delbruck, in: Bernhardt, EPIL I, 999. Fiir Sanitats- und Sicherheitszonen: Art. 2, 3 ME. Fiir Neutrale Zonen wird dies zwar nicht explizit festgelegt, jedoch setzt eine Neutralisierung per se voraus, dag sich weder militarische Ziele auf dem Gebiet befinden noth militarische HandIungen von diesem Ort aus unternommen werden. V. Rittberg, Schutzzonen, 124. Eine vollstandige Entmilitarisierung ist jedoch nicht notwendig, vgl. Delbruck, in: Bernhardt, EPIL I, 999. Fiir Unverteidigte Orte: Art. 59 (2) ZP I. Fiir Entmilitarisierte Zonen: Art. 60 (3) ZP I, dort sind nicht nur Angriffe sondern jegliche militarische Besetzung oder Transporte durch diese Zone ais Kriegshandiungen angesehen. Vgl. Pil!oudlPictet, Art. 60, Rdnr. 2305 f., in: Sandoz, CICR Commentaire. Allerdings sind im Gegensatz zu den Neutralen Zonen Verteidigungsmagnahmen moglich. Detter, The Law of War, ch. 6 A iv. 72 Entscheidend ist die Vereinbarung der Parteien: Pil!oudlPictet, Rdnr. 2310, in: Sandoz, CICR, Commentaire; Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 387.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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grund der Schwierigkeiten einer vollstandigen Entmilitarisierung wird haufig zudem nur ein kleines und dunn besiedeltes Gebiet fur eine Schutzzone empfohlen. 73 Daneben empfiehlt das humanitare Volkerrecht insbesondere fur die Sanitatszonen und -orte detaillierte Voraussetzungen etwa uber die in der Schutz zone erlaubten Personen. 74 Der entscheidende Unterschied des humanitaren gegenuber dem UNSchutzzonengebiet ist jedoch darin zu sehen, daB auf dem Gebiet keine Kampfhandlungen stattfinden. Die Konfliktparteien beachten das Gebot zum Schutz der Zivilbevolkerung und das Angriffsverbot fur das Schutzzonengebiet, weswegen das Schutzzonengebiet frei von kriegerischen Auseinandersetzungen bleibt. UN-Schutzzonen werden aber gerade zur Verhinderung der gewaltsamen Einnahme und ethnischen Sauberung des Gebiets durch die feindliche Konfliktpartei errichtet, d.h., mindestens eine Konfliktpartei ist nicht gewillt, das humanitare Schutzgebot der Zivilbevolkerung und die Neutralitat des Schutzzonengebiets zu achten. Dadurch bleibt das Gebiet feindlichen Angriffen ausgesetzt und umkampft. Es muB von der internationalen Gemeinschaft gesichert und im N otfall verteidigt werden.

5. Sicherung der Schutzzonen

Auch die Sicherung des Schutzzonengebiets muB aufgrund der unterschiedlichen Errichtungsweise bei den UN -Schutzzonen anders als bei den konsensualen Schutzzonen des humanitaren Volkerrechts erfolgen. Der entscheidende Unterschied liegt dabei in der Moglichkeit der zwangsweisen Sicherung der Schutz zone. Wahrend im humanitaren

73 Vgl. vor allem fur Sanitats- und Sicherheitszonen: Art. 4a ME; Rabus, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 633. Allgemein zu den geschutzten Orten im Ersten Zusatzprotokoll: Diplomatic Conference on the Reaffirmation and Development of International Humanitarian Law applicable in armed conflicts, Geneva 1974-1977, CDDH/III/SR.23, para. 5; Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 377.

74 Vgl. fur Sanitats- und Sicherheitszonen die Modellvereinbarung siehe 0ben Fn. 26 oder die detaillierten Voraussetzungen der Entmilitarisierten Zonen und Unverteidigten Orte in Art. 59, 60 ZP I. Hierbei handelt es sich jedoch allein urn fakultative Voraussetzungen, entscheidend bleibt die Vereinbarung der Konfliktparteien. Vgl. fUr Entmilitarisierte Zonen: Actes de la Conference diplomatique sur la reaffirmation et Ie developpement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armes, Geneve, 1974-1977, XV, 296 f., par. 111; PilloudlPictet, Rdnr. 2310, in: Sandoz, CICR Commentaire; Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 387.

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Volkerrecht aufgrund der Zustimmung der Konfliktparteien zur Schutzzonenerrichtung die Sicherung und Dberwachung der Schutzzone auch durch die Konfliktparteien selbst, eine neutrale Macht oder, wie in der Praxis meist geschehen, eine von ihr beauftragte Schutzmacht wie das IKRK oder andere unparteiische humanitare Organisationen gewahrleistet werden kann,75 muB die Sicherung der UN-Schutzzonen mangels Zustimmung mindestens einer Konfliktpartei auf ein be grenztes Zwangspotential zuruckgreifen konnen. 76 Dieses wurde in den bisherigen UN-Schutzzonen durch eine Kombination internationaler Militarkoalitionen und UN-Peace-Keeping- oder Polizei-Trupp en zu erreichen versucht. Der Schutz der humanitaren Schutzzonen steht und £alIt hingegen mit der Kooperation der Konfliktparteien, seine zwangsweise Durchsetzung durch Verteidigung oder Abwehr von Angriffen ist nicht moglich. Eine Verletzung der Schutzzonenvereinbarung oder der Wegfall der Voraussetzungen der Unverteidigten Orte fuhrt sofort zum Verlust des geschutzten Status des Schutzzonengebiets; die andere Partei wird aus den ihr daraus entstehenden Verpflichtungen befreit und die allgemeinen Vorschriften zum Schutz der Zivilbevolkerung kommen wieder zur Anwendung. 77 Art. 9 ME sieht zwar fur Sanitats- und Sicherheitszonen eine Fristsetzung zur Abstellung der Verletzung durch Sonderausschusse sowie der Loslosung der Gegenpartei aus den Verpflichtungen des Vertrages bei Nicht-Befolgung und damit ein gewisses Verfahren bei

75 Vgl. Art. 9, 10, 14 (3) GA IV. Zur Praxis siehe oben II.3. 76 Siehe oben 1. Kapitel, II.4.e). The Fall of Srebrenica, para. 499; Landgren, Safety Zones, 441 f.; TorrellilMillet, Zones de Securite, 214; Ogata, UNHCR in the Balkans, 193. 77 Dies ist fur Unverteidigte Orte und Entmilitarisierte Zonen explizit in Art. 59 (7) und 60 (7) ZP I geregelt, mug aber auch fur die ubrigen Schutzzonen gelten, da die Schutzvorschriften der Zivilbevolkerung zwingend sind. Vgl. Oeter, in Fleck, Handbuch, Rdnr. 462; Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 384 f.; PilloudlPictet, Rdnr. 2295-2297, 2315, in: Sandoz, CICR Commentaire. Fur schriftliche Vertrage unter Staaten kann sich eine solche Suspendierung auch aus Art. 54 ff. WVK i.V.m. Art. 2 (1) a) WVK ergeben. Die Rechtsfolgenregelung in Art. 59 (7), 60 (7) ZP I bei Nichtbeachtung der Voraussetzungen stellt hingegen eine seltene Vorschrift im humanitaren Volkerrecht dar. Fur Unverteidigte Orte: Oeter, in Fleck, Handbuch, Rdnr. 462. Dennoch wird empfohlen, zuerst eine Verwarnung an die gegnerische Partei auszusprechen, nach Vorbild des Art. 19 (1) GK IV und Art. 9 ME, Oeter, ibid.; so fur die ahnliche Regelung bei Entmilitarisierten Zonen: PilloudlPictet, Rdnr. 2317, in: Sandoz, CICR Commentaire.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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Verletzungen der Schutzzonenvereinbarung vor. 78 Jedoch bleibt die zwangsweise Durchsetzung der humanitaren Schutzzonen unmoglich. Auch eine etwaige repressive Ahndung individueller Verletzungen der humanitaren Schutzzonen uber Art. 146 GK IV bzw. Art. 85 (3) d) ZP I, wenn es sich gleichzeitig urn eine schwere Verletzung i.S.d. 147 GK IV bzw. Art. 85 (3) d) ZP I handelt,19 kann insoweit nicht zur Durchsetzung der Schutzzonenvereinbarung helfen.

6. ZusammenJassung der Unterschiede und Gemeinsamkeiten

Die UN-Schutzzonen ahneln aufgrund ihrer Errichtung innerhalb des Konfliktgebiets vor allem den Neutralen Zonen und Unverteidigten Orten im humanitaren Volkerrecht, allerdings gehen sie in ihrer Zielsetzung weiter, indem sie die Bevolkerung nicht nur vor den Auswirkungen der Feindseligkeiten schutz en wollen, sondern ebenfalls vor der gegnerischen Kontrolle im Schutzzonengebiet. Daraus ergibt sich fur den Anwendungsbereich zudem, daB UN-Schutzzonen in speziellen Situationen des Schutzes der Zivilbevolkerung im Konflikt Anwendung finden. Wahrend die humanitaren Schutzzonen zu jeder Zeit und teilweise auch zu Friedenszeiten errichtet werden konnen, sind UNSchutzzonen insbesondere fur ethnische Konflikte gedacht, die sich durch Volkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Massenverfolgungen auszeichnen und dienen damit vor allem als Zufluchtsort fur verfolgte Personen. Zudem wollen UNSchutzzonen durch die Verhinderung von Fluchtlingsstromen auch zu einer politischen Losung des Konflikts beitragen. Genauso weichen 78 Diese Losung gleicht der gesetzlich vorgesehenen Warnung mit Fristsetzung bei der Verwirkung des Schutzes von Zivilkrankenhausern nach Art. 19 GK IV Nach dem erfolglosen Fristablauf kann sich die Gegenpartei von den Verpflichtungen der Griindungsvereinbarung lossagen und damit den besonderen Status der Zone aufheben (Art. 9 (2) ME). Das Verfahren wird teilweise auch auf Unverteidigte Orte iibertragen: PilloudlPictet, Rdnr. 2295, Fn. 7, in: Sandoz, CICR Commentaire. 79 Als schwere Verletzung gelten nach Art. 85 (3) d ZP I Angriffe gegen Unverteidigte Orte oder Entmilitarisierte Zonen, wenn sie vorsatzlich begangen wurden und den Tod oder eine schwere Beeintrachtigung der korperlichen Unversehrtheit oder der Gesundheit zur Folge haben. Vgl. dazu: Gasser, in: Fleck, Handbuch, Rdnr. 514. l.d.S. bestraft § 11 (1) Nr.2 des neuen Deutschen Volkerstrafgesetzbuches den Angriff auf Unverteidigte Stadte, Entmilitarisierte Zonen und Sanitatszonen. Vgl. Gesetz zur Einfuhrung des Volkerstrafgesetzbuches yom 26.6.2002, BGBl. 20021I Nr. 42, 29.6.2002.

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UN-Schutzzonen in ihrer Errichtung durch Dritteund der Moglichkeit der gewaltsamen Sicherung von der konsensualen Konstruktion der Schutzzonen des humanitiiren Volkerrechts ab. 80 Deswegen werden UN-Schutzzonen auch dem Bereich des ius ad bellum, dem Recht zum Krieg, und nicht dem ius in bello, dem humanitiiren Volkerrecht, zugeordnet. 81 Roberts faBt die wesentlichen Unterschiede der UN-Schutzzonen zu jenen des humanitiiren Volkerrechts in funf Punkten zusammen: 82 eine von den Genfer Konventionen abweichende Bezeichnung, die Ausrufung und Unterstutzung durch Drittsaaten und internationale Organisationen, die Verantwortlichkeit auBenstehender militiirischer Kriifte fur den Schutz der Gebiete, die Sicherheit der Fluchtlinge und die Vermeidung von neuen Fluchtlingsstromen sowie die anhaltende militiirische Aktivitiit der lokalen Kriegsparteien in dem Gebiet. Insgesamt werden UN-Schutzzonen auch als ein neues Konzept der in den Genfer Konventionen geregelten Schutzzonen bezeichnet, die durcheinen Dritten wiihrend eines Konfliktes errichtet werden und eine vorubergehende MaBnahme des UN-Sicherheitsrats zur Sicherung des Friedens und der Sicherheit darstellenY

IV. Ergebnis Die Schutzzonen im humanitiiren Volkerrecht ergiinzen die individuelle Immunitiit von Zivilpersonen im Konflikt urn die Moglichkeit einer beschriinkten territorial en Immunitiit und betonen damit die Notwendig-

80 Zur Dberwindung der Zustimmungsvoraussetzung des humanitaren V61kerrechts: Sandoz, Safety Zones, 926; Landgren, Safety Zones, 441; Torrelli, Zones de Securitt\ 9 ff.

BI SassOlilBouvier, How does law protect in war?, 173. Speziell fur die safe areas in Bosnien: Lavoyer, Protected Zones, 272. 82 Roberts, Humanitarian Issues in International Politics, zu 1d). 83

H eidelmeyer, in: Bernhardt, EPIL IV, 282.

2. Kapitel: Erganzung der Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht

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keit einer Effektivierung des Schutzes der Zivilbevolkerung im Krieg. 84 UN -Schutzzonen greifen diese Idee auf, urn insbesondere den Schutz verfolgter Bevolkerungsgruppen im Konflikt sicherzustellen, den die humanitaren Schutzzonen nicht bieten konnen. 85 Aufgrund der fakultativen Natur und des konsensualen Charakters humanitarer Schutzzonen 86 sowie dem Fehlen verbindlicher Kontroll-, Schlichtungs- und Durchsetzungsmoglichkeiten wird die Errichtung sowie Beachtung humanitarer Schutzzonen nicht nur - wie die Praxis zeigt87 - willkiirlich und unwahrscheinlich,88 sondern insbesondere in Konflikten, in 84 Pictet, CommentaireIV, Art. 14, 136 f; derselbe, Commentaire I, Art. 23, 234; Solf, in: Bothe/Partsch/Solf, 377. 85 So bereits 1970 der UN-Generalsekretar, UNSG-Report, Respect for Human Rights in Armed Conflicts, A/8052, 18.9.1970, para. 48; Bettati, Las Areas de Seguridad, 1; so auch v. Rittberg, Schutzzonen, 107, 146. Vgl. zum konsensualen Charakter oben III.2.

86 Die humanitaren Schutzzonen stehen damit im Gegensatz zur obligatorischen Natur der individuellen Immunitat der Zivilbevolkerung nach Art. 51 ZP I, der Zivilkrankenhauser nach Art. 18 GK IV, der geschutzten Personen nach Art. 27 GK IV sowie des allgemeinen obligatorischen Charakters der Konventionen nach dem gemeinsamen Art. 1 GKen. Vgl. dazu Pictet, Commentaire I, Art. 23,234. Die fakultative Natur war wahrend der Entwurfe der GKen sehr umstritten. Die Entwurfe von 1934, 1936, 1938 und 1939 sahen eine bindende Bekanntgabe vor. Vgl. v. Rittberg, Schutzzonen, 107, 146 ff., der vor aHem auf die mangelnde Aussicht der Verwirklichung dieser Grundsatze im Konfliktfall hinweist. Pictet sieht die Empfehlung zur Errichtung von Schutzzonen fast als verpflichtend an: "Aussi les autorites responsables de chaque pays ne devraientelles pas voir seulement, dans l'article 23, la simple mention d'une solution possible mais bien aussi la recommandation de consacrer leurs efforts a sa mise en ceuvre", Pictet, Commentaire I, Art. 23, 234. Ein 1994 von Monaco bei der UN-Generalversammlung eingebrachter Resolutionsentwurf fur eine Konvention, in der sich die Parteien dazu verpflichten, safety zones im Falle eines Konfliktes fur Frauen, Kinder und Alte zu errichten, fand keine Mehrheit. Vgl. Landgren, Safety Zones, 441. 87 Und wenn sie errichtet wurden, waren sie nur von kurzer Dauer. Siehe oben II.3.

88 PilloudlPictet, Rdnr. 2262, in: Sandoz, CICR Commentaire, die deswegen auch die unverteidigten Orte als Fortschritt im ZP I herausstellen; Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 46; Torrelli, Zones de Securite, 802; Lavoyer, Protected Zones, 265. Zum Hindernis der schriftlichen und ausdrucklichen Vereinbarung: UNSG-Report, Respect for Human Rights in Armed Conflicts, A/8052, 18.9.1970, para. 48; Torrelli, Zones de Securite, 802; Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 47.

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denendas Gebot des Schutzes der Zivilbevolkerung miBachtet wird, unmoglich. Damit stoBen die humanitaren Schutzzonen gerade in den heute haufigen Konflikten an ihre Grenzen, in denen die Konfliktparteien nicht mehr gegen eine Regierung kampfen, sondern die Vernichtung oder Vertreibung einer rivalisierenden ethnischen oder religiosen Gruppe anstreben. 89 In diesen Situationen ruckt eine Beachtung der humanitarrechtlich gebotenen Neutralitat von Schutzzonengebiet und Zivilbevolkerung in die Ferne und die Zivilbevolkerung gerat als direktes Kriegsobjekt ins Visier der Konfliktparteien. Hier auBert sich die Paradoxie humanitarer Schutzzonen: Ihre Errichtung wird urn so dringender, je schwacher der Wille der Parteien zum Schutz der Bevolkerung und damit zur Errichtung von Schutzzonen ist. 90 Die Schutzzonen des humanitaren Volkerrechts konnen man gels Verbindlichkeit im entscheidenden Moment nicht errichtet werden und versagen dadurch gerade in den heutigen ethnischen Konflikten, in denen die Zivilbevolkerung zum primaren Kriegsobjekt geworden ist. 9 ! Hier mussen Schutzzonen gegen den Parteiwillen errichtet werden und erfordern eine aktive Verteidigung.92 An Jieser Stelle besteht Bedarf fur die durch Dritte angeordneten oder erzwungenen Schutzzonen des Friedenssicherungsrechts.

89 Landgren, Safety Zones, 437; Lavoyer, Protected Zones, 265. Die Anderung des Kriegsziels weg vom Staatenkrieg hin zur ethnischen Verfolgung zeigt sich vor aHem an der Verteilung der Kriegsopfer: Wahrend nach ErlaB der Genfer Konventionen noch 90 % Militars waren, fallt dieser Anteil, obwohl die Waffen immer praziser werden, nun auf die Zivilbevolkerung. UNDP, Human Development Report 1994,47.

90 So auch: Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 35, 47. Zur mangelnden Geeignetheit der humanitaren Schutzzonen fur ethnische Konflikte: Torrellil Millet, Zones de Securite, 214. 91 So sieht auch Lavoyer sie als "No more than a temporary remedy of very limited scope", Lavoyer, Protected Zones, 274. Zwar handelte es sich nach Ende des Kalten Krieges auch vorwiegend urn interne Konflikte, auf die die Vorschriften zu den Schutzzonen wegen dem gemeinsamen Art. 2 der GKen nicht direkt anwendbar sind. jedoch konnen die Parteien in dem Fall genauso nach dem gemeinsamen Art. 3 (3)GKen eine solche Vereinbarung treffen. Vgl. Sandoz, Localites et Zones sous Protection Speciale, 35, 47; Torrelli, Zones de Securite, 798; Lavoyer, Protected Zones, 266. 92 Bugnion, Le Comite International de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre, 891.

Fazit Erster Teil: UN-Schutzzonen im Schutzsystem fur verfolgte Personen UN-Schutzzonen sind eine Reaktion auf die vermehrt ethnischen Konflikte und das dafur unpassende konsensuale Prinzip der humanitaren Schutzzonen. Sie bilden den dort entwickelten Gedanken des territorialen Schutzes der Zivilbevolkerung im Rahmen des Friedenssicherungsrechts fort, urn den Schutz verfolgter Personen im Heimatstaat zu ermoglichen. Fur jene blieb bisher, wenn die Heimatregierung ihr keinen Schutz bieten kann oder will, weil moglicherweise von ihr selbst die Verfolgung ausgeht, allein die Moglichkeit, auBerhalb ihres Heimatstaates Schutz zu suchen: etwa in vorubergehend eingerichteten Fluchtlingslagern in angrenzenden Staaten oder im Rahmen der im FlUchtlingsrecht vorgesehenen Moglichkeit des dauerhaften Schutzes im Ausland. Wenn die Flucht ins Ausland aber zu gefahrlich, lang oder versperrt war, hatten die verfolgten Personen keine Schutzmoglichkeit. Diese Lucke im Schutzsystem verfolgter Personen konnen UN-Schutzzonen schlieBen, indem sie denjenigen Schutz bieten, denen eine Flucht ins Ausland aufgrund von Gefahren fur Leib und Leben oder, weil sie nicht uber die Grenze gelassen werden, nicht moglich ist. I DaB hier ein verstarktes Schutzbedurfnis besteht, zeigt der dramatische Anstieg der Zahl intern vertriebenen Personen in den letzten Jahren. 2 Diesem kann durch die Errichtung von Schutzkorridoren zur Ermoglichung der Flucht ins Ausiand, aber vor aHem auch durch den Einsatz von Schutzzonen, die den Schutz und die Versorgung im Heimatstaat ermoglichen, gerecht werden. UN-Schutzzonen konnen aber nicht nur diese Schutzlucke schIieBen, sondern bieten auch den Vorteil, daB sie Massenfluchtbewegungen ins Ausland vorbeugen undeine damit verbundene Ausweitung und VerZu dieser Schutzlosigkeit der Intern Vertriebenen: Lee, Legal Status of Internally Displaced Persons, 631; Deng, Protecting the Dispossessed, 8. 2 Heute werden 20-25 Millionen aufgrund bewaffneter Konflikte intern vertriebene Personen geziihlt. Das sind mehr als doppelt so viele als Fluchtlinge. Vgl. UN Press Release, Memorandum of Understanding Seals Agreement to improve UN Assistance to Internally Displaced, 18.4.2002; GlobalIDP Project, www.idpproject.org.bei: Global Overview.

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langerung des Konflikts sowie Folgeprobleme wie Integrationsschwierigkeiten, Kosten und langwierige Riickfiihrungsverfahren verhindern und auf diese Weise Schwachen des Schutzes im Ausland auffangen. 3 Vor aHem beim heutigen Phanomen der Massenverfolgung scheitern Fliichtlingslager ob ihrer begrenzten Kapazitat sowie der erheblichen Sicherheitsschwierigkeiten4 und erscheint ein dauerhaftes Asyl i.S.d. Fliichtlingsrechts unangemessen, da es zumindest eine begrenzte Integration verfolgter Personen im Ausland voraussetzt. 5 Deswegen wurde in Europa insbesondere wahrend der Massenfluchtbewegungen wahrend des Jugoslawienkonflikts Anfang der neunziger Jahre die Figur des temporaren Schutzes eingesetzt. 6 UN-Schutzzonen im Heimatstaat konnten ebenfaHs helfen, die Probleme des Schutzes im Ausland in Situationen der Massenflucht aufzufangen. Dariiber hinaus bieten UN -Schutzzonen gegeniiber einer Flucht ins Ausland den Vorteil, daB sie dem sich international immer mehr herausbildende Recht eines jeden Menschen auf Heimat und ein Leben in

3 Dieselben Gedanken liegen einem Entwurf der britischen Regierung fur "Sichere Hafen" im Heimatstaat zu Grunde, die die Migration von Asylbewerbern bekampfen solI. Vgl. dazu A. V. Mir Hashemi, "Sichere Hafen", 9 ff. 4 Zu den Problemen in Fluchtlingslagern und Verbesserungsvorschlagen: UNHCR, Executive Committee Conclusions, No.48 (XXXVIII)-1987, 12.10. 1987; Jacobsen, A "Safety-First" Approach.

Eingehend dazu Wills, Safe Havens, 26 f. Die Vertragsparteien der Genfer Fluchtlingskonvention hatten eine geringe Zahl von Fluchtlingen im Auge, die grogtenteils aus kommunistischen Staaten an die Grenze kamen und um Asyl baten, jedoch wurden die Regelungen der Konvention nicht auf die Millionen von Fluchtlingen aus der gesamten Welt zugeschnitten. Dies zeigt sich vor allem an Art. 33 (2) GFK, der eine individuelle Betrachtung eines jeden Falles im Hinblick auf die Gefahren fur den Zielstaat erfordert. Dieses individualisierte System ist uberfordert, wenn es mit tausenden von Fluchtlingen auf einmal zurechtkommen muK 6 Indem man den Fluchtlingen nur einen befristeten Aufenthalt und kein volles Asyl zugestartd, umging man Integrationsprobleme. Vgl. Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, 24.5.2000, Doc. 500PC0303. Zum temporaren Asyl auch die UN-Hochkommissarin fur Menschenrechte: A/AC.96/914, 7.7.1999, Punkt 43. Kalin, Flight in Times of War, 639 f.; Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 19 ff.

Fazit Teil1: UN-Schutzzonen im Schutzsystem fur verfolgte Personen

73

familiaren und kulturellen Bindungen (Right to Remain f mehr Beachtung schenken konnten. 8 Gleichzeitig konnte ein Schutz durch Schutzzonen im Heimatstaat verhindern, daB die internationale Gemeinschaft - was insbesondere in Bosnien diskutiert wurde 9 - durch die Unterstutzung der Flucht ethnischen Sauberungen oder Volkermord Vorschub leistet. 1O Indem UN-Schutzzonen also eine Lucke beim Schutz intern Vertriebener schlieBen und dem Problem der Massenfluchtbewegungen durch einen vorverlagerten Schutz im Heimatstaat vorbeugen, konnten sie eine nutzliche Erganzung des bisherigen Schutzsystems fur verfolgte Personen im Konflikt darstellen. Vorraussetzung dafur ware jedoch neben der grundsatzlichen volkerrechtlichen Zulassigkeit dieses vorverlagerten Schutzes im Heimatstaat, daB ein ausreichender physischer Schutz, humanitarer Standard sowie die elementaren Rechte der Bevolkerung in der Schutz zone garantiert sind. Die Untersuchung der insoweit bestehenden volkerrechtlichen Regelungen wird Gegenstand der folgenden Teile zwei und drei sein.

7 Dieses Recht ist zwar bisher noch in keinem regionalen oder universellen Menschenrechtsinstrument anerkannt, wird aber aus dem Recht, nicht vertrieben zu werden. (Art. 9 AEMR; UNHCR, State of the World's refugees, 1995, 69 £f.) und a fortiori aus der Bewegungs- und Wohnsitzfreiheit abgeleitet (Goldman, Internally Displaced, 519 f.; Roos, Right to Live and Remain, 537 ff.; Achermann, Die volkerrechtliche Verantwortlichkeit fluchtverursachender Staaten, 131). Zum Recht auf Heimat vgl. vor allem: Roos, Right to Live and Remain, 517 ff.; Kimminich, Das Recht auf Heimat, 49. Chimni, Safety Zones, 825; Fronhofer, Binnenfluchtlinge, 286; Goodwin-Gill, The Question of a Right to Remain, 102 ff.

Wills, Safe Havens, 28. 9

Vgl. The Fall of Srebrenica, para.52 £f.

10

Vgl. Wills, Safe Havens, 28.

Zweiter Teil Volkerrechtlicher Rahmen bei der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen UN-Schutzzonen werden unabhangig von der Zustimmung des Gaststaates errichtet und durch polizeiliche oder militarische Einheiten gesichert. Zu klaren bleibt, inwieweit der UN-Sicherheitsrat uberhaupt soleh eine humanitare Ma6nahme ohne die vorherige Zustimmung des Gaststaates beschlie6en oder ermachtigen kann und welehen volkerrechtlichen Grenzen er dabei unterliegt. Hinsichtlich der militarischen und polizeilichen Sicherung der Schutzzone stellt sich ebenfalls die Frage nach den Befugnissen und pflichten der Schutzzonenmacht in dem Gebiet.

Drittes Kapitel: Schutzzonenerrichtung als zulassige MaBnahme der Friedenssicherung UN-Schutzzonen stell en ein Gebiet dar, in dem verfolgte Personen Schutz suchen und humanitare Hilfe erhalten konnen. Sie verkorpern ein ursprunglich humanitares Instrument, das nun im Rahmen der Friedenssicherung eingesetzt wird. Die Erledigung humanitarer Aufgaben ist jedoch grundsatzlich vorrangige Aufgabe des jeweiligen Aufenthaltsstaates in Zusammenarbeit mit humanitaren Organisationen. Hingegen wurden die UN primar zur Friedenssicherung zwischen den Staaten und nicht zur humanitaren Hilfe fur die Bevolkerung geschaffen. Fur die Klarung der Zulassigkeit von Schutzzonen als Ma6nahme der Friedenssicherung und damit als Eingriff in die Zustandigkeiten des Aufenthaltsstaates mu6 deswegen zunachst die grundsatzliche Verbandskompetenz der UN fur humanitare Aufgaben geklart werden, bevor auf die interne Organkompetenz des UN-Sicherheitsrats sowie seine Befugnis zu und seine rechtlichen Grenzen bei einer Schutzzonenerklarung eingegangen werden kann.

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Rechtlicher Rahmen der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen

I. Verbanclskompetenz cler UN zur Errichtung von Schutzzonen

Das Aufgabengebiet einer internationalen Organisation wie der UN bestimmt sich grundsatzlich nach ihrem Grundungsvertrag und seiner Auslegung.! Zwar stellt die UN-Charta fur die UN als Organisation der kollektiven Sicherheit in ihrer Praambel und ihrem Art. 1 (1) als primares Ziel die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit heraus, jedoch bekennen sich die Mitgliedstaaten ebenfalls in der Praambel sowie in Art. 1 (3) und 55, 56, 76 lit. c) UNC zur Bedeutung akonomischer, sozialer und humanitarer Ziele fUr die Wahrung des Weltfriedens. 2 So setzen sich die UN in Art. 1 Nr. 3 UNC unteranderem das Ziel, ,,( ... ) eine internationale Zusammenarbeit herbeizufuhren, urn internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitarer Art zu lasen und die Achtung von den Menschenrechten fur alle (... ) zu fardern und zu festigen". Wahrend diese Zielbestimmung allein die Kooperation zur Lasung humanitarer Probleme formuliert und der UN nicht die konkrete Lasung humanitarer ProbIerne zuweist,3 enthalt Art. 55 lit. c) UNC ein klares humanitares Mandat der UN. 4 Darin wird explizit die Farderung der allgemeinen Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte als Ziel verankert, die eng mit der humanitiiren Hilfe verbunden ist. Sie hat im Grunde immer den Schutz von Menschenrechten wie Leben, Gesundheit und Integritat zum Ziel und wird deswegen allgemein unter das Menschenrechtsmandat der UN in Art. 55 UNC gefa6t. 5 Dieses findet sich nochmals in Art. 76 lit. c) UNC als ein Zweck des Treuhandsystems und wird allgemein

Siehe fur aUe: Klein, in: Vitzthum, 4. Abschn., Rdnr. 188 f. 2 Vgl. Praambel der UNC: " (... ) den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in groBerer Freiheit zu fordern, (... Macalister-Smith, International Humanitarian Assistance, 57.

r.

Dennoch sehen einige Autoren bereits in diesem Bekenntnis zur Kooperation ein humanitares Mandat der UN: Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, 81; auch die UN-Generalversammlung bezog sich in verschiedenen Resolutionen auf Art. 1 (3) UN, um humanitare Aufgaben der UN zu rechtfertigen. Vgl. z.B. A/RES/1007 (ES-II) 1956, preamble; zu weiteren Beispielen MacalisterSmith, International Humanitarian Assistance, 59. 4 Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, 82 f.; Macalister-Smith, International Humanitarian Assistance, 59. 5

Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, 52 ff; Starck, UNO-Wirtschaftssanktionen, 156 ff.

3. Kapitel: Schutzzonen als zulassige Magnahme der Friedenssicherung

77

sogar als eine Hauptaufgabe der UN eingeordnet. 6 Die humanitare Hilfe wurde zudem von UN -Organen und ihren Mitgliedstaaten wiederholt als elementare Aufgabe der Organisation bestatigt. 7 Insgesamt fallen humanitare MaBnahmen wie die Schutzzonen damit in den Aufgabenkatalog der UN. Da jedoch ihre primare Aufgabe die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit bleibt, wird die UN' in humanitaren Belangen nur dann eingreifen, wenn sie diese Aufgabe beriihren. 8

II. Organkompetenz des UN-Sicherheitsrats zur Errichtung von Schutzzonen

Innerhalb der UN werden die Aufgaben von verschiedenen Haupt- und Nebenorganen wahrgenommen. Die Mitgliedstaaten haben dem UNSicherheitsrat dabei gemaB Art. 24 (1) UNC die Hauptverantwortung fUr die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit iibertragen und ihm dazu in Art. 24 (2) UNC konkrete Befugnisse zugestanden. Zwar wird bisweilen behauptet, humanitare Aufgaben fielen nicht in seinen Aufgabenkatalog,9 jedoch miissen grundsatzlich auch humanitare MaBnahmen wie Schutzzonen, sofern sie zur Wahrung des Weltfriedens und der international en Sicherheit beitragen, von der Kompetenz in Art. 24 (1) UNC umfaBt sein. Dagegen spricht auch nicht, daB Art. 60 UNC bereits der Generalversammlung und dem ihr unterstehenden Wirtschafts- und Sozialrat explizit die Uberwachung der Menschenrechte und damit auch humanitare Aufgaben zuweist. lO

6 Ipsen, Volkerrecht, §32 Rdnr. 14; Klein, in: Vitzthum, 4. Abschnitt, Rdnr.203. 7 So betonte der UN-Sicherheitsrat 1974 in Zypern: "( ... ) one of the foremost purposes of the UN is to lend humanitarian assistance." S/RES/361 , 30.8.1974; ebenso bekannte die UN-Generalversammlung 1970 in Res. 2675 (XXV), 9. 12.1970, para. 8 "provision of relief (... ) is in conformity with the humanitarian principles of the Charter (... )" und wiederholte in Res. 46/182, 19.12.1991 "Strengthening of the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations" als Kodifikation der in Art. 1(3) UNC enthaltenen Prinzipien. 8

Macalister-Smith, International Humanitarian Assistance, 58.

9

Chimni, Safety Zones, 831.

10

So aber: Chimni, ibid.

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Rechtlicher Rahmen der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen

Denn, soweit die Wahrungdes Weltfriedens und der internationalen Sicherheit in einer konkreten Situation betroffen sind und der Sicherheitsrat sich mit dieser Angelegenheit befaBt,11 vermag Art. 60 UNC gemaB Art. 12 (1) UNC genauso wie Art. 10 i.V.m. Art. 11 und 14 UNC allein eine subsidiare Zustandigkeit der UN-Generalversammlung und des unter ihr stehenden Wirtschafts- und Sozialrats begriinden.12 Gleiches gilt fUr eine etwaige Zustandigkeit des von der UNGeneralversammlung fiir Fliichtlingsfragen nach Art. 7 (2) i.V.m. Art. 22 UNC errichteten Nebenorgans UNHCR. 13 Damit kommt dem UN-Sicherheitsrat innerhalb der Organisation grundsatzlich die vorrangige Organkompetenz fiir humanitiire Ma6nahmen wie Schutzzonen zu, wenn sie i.S.d. Art. 24 (1) UNC der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dienen.

III. Befugnis des UN-Sicherheitsrats zur Schutzzonenerrichtung Zur Wahrung desWeltfriedens und der internationalen Sicherheit weist Art. 24 (2) UNC dem UN-Sicherheitsrat die speziellen Befugnisse der Kapitel VI, VII, VIII und XII UNC zu. Zusatzlich werden bisweilen noch implied/general powers des UN -Sicherheitsrats angenommen. 14 Die Moglichkeit der Errichtung von Schutzzonen ist im Rahmen der

11 Wahrend umstritten ist, ob die Befassung eine konkrete Resolution unter Kapitel VII UNC erfordert,besteht Einigkeit daruber, daB zumindest eine aktive Befassung des UN-Sicherheitsrats stattfinden muK Vgl. HailbronnerlKlein, Art. 12 Rdnr. 8 ff., in: Simma; GoodrichlHambrolSimons, 130 f.; Manin, in: Cot/Pellet, 301 ff. 12

Siehe Delbruck, Art. 24 Rdnr. 4, in Simma.

A/RES/319 (IV), 3.12.1949 High Commissioner's Office; A/RES/428 (V), 14.12.1950 Statute of the Office of the UNHCR. Zur Eigenschaft als Nebenorgan: HilflKhan, Art. 22 Rdnr. 21, in: Simma; K6ckIFischer, Internationale Organisationen, 249. 13

14 Fur die grundsatzliche Existenz solcher implied oder general powers: Namibia, IC] Rep. 1971, 16,52, para. 110; Statement of the Secretary General to the Security Council, 1946, based on the travaux preparatoires of the Charter, SCOR, 91" mtg., No.3, 10.1.1947,44 f.; Delbruck, Art. 24 Rdnr. 5, 10, in: Simma; Jimenez de Arechaga, in: Bernhardt, EPIL IV, 1171; Herndl, Security Council, 324; Kelsen, United Nations, 284; Dahm, Volkerrecht II, 210. Dagegen: Fitzmaurice Diss. Op., Namibia, ICJ Rep. 1971, 208 ff., 292; ArangioRuiz, On the Security Council's "Law Making", 653 ff.

3. Kapitel: Schutzzonen als zulassige MaBnahme der Friedenssicherung

79

aufgezahlten Befugnisse des UN-Sicherheitsrates nicht explizit vorgesehen. Es ist deswegen ausgehend yom Inhalt der SchutzzonenmaBnahme zu priifen, inwieweit sie von den vorhandenen Befugnisnormen umfaBt ist. UN-Schutzzonen stenen gewisse yom UN-Sicherheitsrat als neutral angeordnete oder militarisch eingenommene Gebiete dar, in denen der Schutz und die humanitare Versorgung der verfolgten Bevolkerung unabhangig von der Zustimmung der Konfliktparteien sichergestellt werden solI. 15 Entscheidend fiir die Befugnis zur Errichtung einer Schutzzone ist allein die durch die Statusveranderung des Schutzzonenterritorium begriindete Souveranitatsbeschrankung des Gaststaates; die spatere Sicherung der Schutzzone durch militarische oder polizeiliche Einheiten ist dabei auszublenden, sie erfolgt auf einer separaten Grundlage. 16 Eine bindende Neutralisierungsanordnung sowie eine voriibergehende militarische Einnahme des Schutzzonengebiets kann allein als MaBnahme zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit nach Kapitel VII UNCergehen. Nach Kapitel VI UNC konnte der UN-Sicherheitsrat eine Schutzzonenerrichtung nur als MaBnahme der friedlichen Streitbeilegung empfehlen, jedoch vermag er auf dieser Grundlage nicht die Neutralisierung des Gebiets verbindlich anordnen oder seine voriibergehende militarische Einnahme ermachtigen. Zwar wird bisweilen wegen der allgemeinen Formulierung des Art. 25 UNC auch auBerhalb des Kapitel VII UNC ein bindender Charakter der Beschliisse des UN -Sicherheitsrats angenommen, wenn er sich aus dem Resolutionswortlaut ergibt. 17 Jedoch widerspricht diese Ansicht der Logik der UN -Charta, die die Moglichkeit verbindlicher Beschliisse auf Zwangs- und solche MaBnahmen beschrankt, deren Grundlage explizit eine Bindung vorschreibt. 18 Eine bindende Anordnung von Schutzzonen oder ihre

Siehe oben 1. Kapitel, I1.4.c). 16 Hierbei handelt es sich meist urn Peace-Keeping- oder Peace-Enforcement-Truppen, die vom UN-Sicherheitsrat zusatzlich ermachtigt werden. So wurde beispielsweise UNPROFOR in Bosnien erst mit Res. 836 nach der Erklarung der safe areas zu ihrer Sicherung mandatiert. Vgl. dazu unten 15

III. lob )(3). 17 Namibia, Ie] Rep. 1971, 16, 53 f, para 114 ff.; Jimenez de Arechaga, in: Bernhardt, EPIL IV, 1171. 18 FroweinlKrisch, Art. 39, Rdnr. 28, in Simmaj VerdrosslSimma, Universelles Volkerrecht, Rdnr. 159j insbesondere gegen eine bindende Wirkung von Be-

80

Rechtlicher Rahmen der Errichtung und Sicherung von UN -Schutzzonen

zwangsweise Errichtung ist damit allein nach Kapitel VII UNC mogIich, unter Kapitel VI konnte eine Schutzzone nur empfohlen werden. Diese Schutzzonenerrichtung ware aber dann von der Zustimmung der Konfliktparteien abhangig und konnte nicht zwangsweise durchgesetzt werden; sie kame den konsensualen Schutzzonen im humanitaren Volkerrecht gleich, lieBe jedoch nicht die hier in Frage stehende Form von UN-Schutzzonen zu, die mindestens gegen den Willen einer Konfliktpartei errichtet und durchgefuhrt werden.

1. Schutzzonenerrichtung als Maflnahme nach Kapitel VII UNC

1m Rahmen von Kapitel VII UNC kann der UN-Sicherheitsrat MaBnahmen mit bindender Wirkung fur die Konfliktparteien beschlieBen. Dabei konnte die Schutzzonenerrichtung durch eine Neutralisierungsanordnung des UN -Sicherheitsrat selbst wie in Bosnien als vorlaufige MaBnahme nach Art. 40 oder friedliche Sanktion nach Art. 41 UNC ergehen, wahrend die Ermachtigung zur zwangsweisen Einnahme des potentiellen Schutzzonengebiets wie in Ruanda allein als militarische Sanktion gemaB Art. 42 UNC moglich ist. Fur eine Schutzzonenerrichtung im Rahmen des Kapitel VII UNC, muB der UN-Sicherheitsrat jedoch zuvor eine Bedrohung, einen Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung i.S.d. Art. 39 UNC feststellen; dies ist zumindest implizit auch fur vorlaufige MaBnahmen nach Art. 40 UNC erforderlich. 19

a) Bruch des Weltfriedens nach Art. 39 UNC Bei Schutzzonen erscheint die Feststellung eines Bruchs des internationalen Friedens problematisch, da sie i.d.R. in internen ethnischen Kon-

schlussen wegen Art. 24 (1) UNC: Delbruck, Art. 25 Rdnr. 14, in: Simma; Tomuschat, Obligations for States, 333; Martenczuk, Rechtsbindung, 37 ff. 19 Auch wenn der Wortlaut von Art. 39 und 40 UNC dies nicht deutlich macht, sind aus systematischer Sicht und zur Abgrenzung zu den Magnahmen in Kapitel VI UNC auch fur Art. 40 die Voraussetzungen des Art. 39 zu fordern. Vgl. FroweinlKrisch, Art. 40 Rdnr. 3 ff., in Simma; Kelsen, United Nations, 739; Kooijmans, Provisional Measures, 290; zumindest fur eine implizite Feststellung: Higgins, The Development of International Law, 236; a.A.: White, Keeping the Peace, 59 ff.; Narayana Rao, Provisional Measures, 65.

3. Kapitel: Schutzzonen als zulassige MaBnahmeder Friedenssicherung

81

flikten errichtet werden 20 und der Friedensbruch klassischerweise Auseinandersetzungen zwischen bewaffneten Einheiten von Staaten verlangt. 21 Jedoch hat der UN-Sicherheitsrat in seiner neueren Praxis vermehrt zumindest eine Bedrohung des Friedens auch bei humanitaren Katastrophen gesehen: 22 So hat er grenzuberschreitende Auswirkungen von Notstanden wie Fluchtlingsstrome,23 Verletzungen des humanitaren Volkerrechts/ 4 humanitare Krisen 25 und schwere Menschenrechtsverletzungen26 fur eine Bedrohung des Friedens i.S.d. Kapitel VII UNC ausreichen lassen. In diesem Sinne erklarte er in seiner Resolution 1296: "5. Notes that the deliberate targeting of civilian population or other protected persons and the committing of systematic, flagrant and widespread violations of international humanitarian and human rights law in situations of armed conflict may constitute a threat to international peace and security, and, in this regard, reaffirms its readiness to consider such situations and, where necessary, to adopt appropriate steps;,,27

20 Siehe oben 1. Kapitel, II.4.b). 21

FroweinlKrisch, Art. 39 Rdnr. 11, in: Simma.

22 Entscheidender Schritt in diese Richtung war S/RES/688, 5.4.1991, die die humanitare Situation der Zivilbevolkerung im Irak als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit in der Region wertete, ohne sich aber explizit auf KapitelVn UNC zu beziehen:"Gravely concerned by the repression of the Iraqi civilian population in many parts of Iraq, including most recently in Kurdish populated areas which led to a massive flow of refugees towards and across international frontiers and to cross border incursions, which threaten international peace and security in the region (... )"; zu einer Aufzahlung ahnlicher Sicherheitsratsresolutionen vgl. Sandvik-Nylund, Caught in Conflicts, Appendix I, 148 ff.; Higgins, Problems and Processes, 256 f. 23 S/RES/713, 25.9.1991 Jugoslawien, 721 27.11.1991, Haiti S/RES/841 , 16.6.1993. 24 S/RES/808, 22.2.1993 Jugoslawien; S/RES/827, 15.5.1993 Jugoslawien; S/RES/941, 23.9.1994 Jugoslawien; S/RES/955, 8.11.1994 Ruanda. 25 S/RES/757, 30.5.1992; S/RES/770, 13.8.1992; S/RES/787, 16.11.1992; S/RES/836,4.6.1993.

26 Vgl. Siid-Rhodesien, S/RES/418, 4. 11.1977, Jugoslawien S/RES/824, 6.5.1993, S/RES/836 4.6.1993, Somalia S/RES1764, 3.12.1992, Ruanda S/RES/ 929, 22.6.1994; Gading, Menschenrechte, 125. 27

S/RES/1296, 19.4.2000, Rdnr. 5 (Hervorhebung von Verf.).

82

Rechtlicher Rahmen der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen

Da AniaB der UN-Schutzzonen gerade schwere Angriffe auf die und Menschenrechtsverletzungen an der Zivilbevolkerung sind,28 ist i.d.R. auch eine Bedrohung des Friedens gemaB Art. 39 UNC in soleh urspriinglich internen Konflikten denkbar.29

b) Neutralisierungsanordnung als vorlaufige MaBnahme gemaB Art. 40 UNC 1st der Schutz des potentiellen Schutzzonengebiets vor Angriffen ohne militarische Gewalt moglich, konnte die Schutzzonenerrichtung des UN-Sicherheitsrats wie in Bosnien durch eine reine Neutralisierungsanordnung an die Parteien als vorlaufige MaBnahme nach Art. 40 UNC zulassig sein. Unter Art. 40 UNC hat der UN-Sicherheitsrat in der Vergangenheit vor allem MaBnahmen wie Waffenstillstand, den Riickzug von Truppen aus bestimmten Gebieten, Entmilitarisierung oder die Aufforderung zum Unterlassen von Feindseligkeiten erlassen. 30 Bisweilen hat er auch die Achtung der Rechte der Zivilbevolkerung, das Unterlassen von Angriffen gegen sie sowie MaBnahmen zur Linderung ihres Leidens unter Art. 40 UNC gefordert. 31 Diese MaBnahmen ahneln einer Neutralisierungsanordnung zum Schutz der Zivilbevolkerung bei Schutzzonen, die die Konfliktparteien zum Unterlassen von Angriffen auf und feindlichen Akten im Schutzzonengebiet, die Beachtung der Bewegungsfreiheit in der Schutzzone und moglicherweise zur Entmilitarisierung aufruft. 32 Deswegen konnte eine Schutzzonenerklarung durch den UN-Sicherheitsrat nach Art. 40 UNC zulassig sein.

28 Siehe oben 1. Kapitel, II.4.b). 29 So auch Oswald, Places of Protection, 1017 f.; Subedi, Safe Havens, 23 ff. 29. 30 Vgl. RP 1981-1984, Ch. XI, 323 f.; RP 1975-1980, Ch. XI, 396 f.; RP 1964-1965, Ch. XI, 189 f.; FroweinlKrisch, Art. 40 Rdnr. 10, in: Simma. 31

RP, 1985-1988, Ch. XI, 421.

32 Vgl. dazu die Neutralisierungsanordnung fur die safe area Srebrenica: "Demands that all parties and others concerned treat Srebrenica and its surroundings as a safe area which should be free from any armed attack or any other hostile act;" S/RES/819, 16.4.1993, para. 1.

3. Kapitel: Schutzzonen als zulassige Ma6nahme der Friedenssicherung

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(1) Vorlaufigkeit der MaBnahme Nach Art. 40 S. 2 UNC sind nur vorlaufige MaBnahmen zulassig, die die rechtliche Stellung der Parteien unberuhrt lassen und insbesondere nicht abschlieBend einen territorialen Status oder Grenzen anordnen. 33 Der UN-Sicherheitsrat hat in der Vergangenheit die Verpflichtung zur Beachtung einer vorubergehenden Waffenstillstandslinie oder zum vorubergehenden Ruckzug von Truppen aus einem bestimmten Gebiet unter Art. 40 UNC erlassen. 34 Schutzzonen werden nur fur einen beschrankten Zeitraum errichtet und ordnen damit auch nur die vorubergehende Beachtung des WaffenstiIlstands fur das Schutzzonengebiet und den Truppenruckzug aus demselben an. Die tatsachliche Zuordnung des Territoriums bleibt fur einen spateren Friedensvertrag offen. Allerdings konnte die Vorlaufigkeit einer Schutzzonenerrichtung deswegen fragwurdig sein, weil sie nicht nur einen Waffenstillstand fordert, sondern mit der Neutralisierungsanordnung auch ein gewisses "objektives Regime" im Schutzzonengebiet errichtet und dadurch die territorialen Rechte des Gaststaates und die zulassigen Ziele fur aIle anderen Konfliktparteien beeintrachtigt. 35 Aufgrund dieser territorialrechtlichen Wirkungen konnte die Anordnung von UN-Schutzzonen der Vorlaufigkeit entbehren und als nicht-militarische Sanktion i.S.d. Art. 41 UNC angesehen werden. MaBnahmen nach Art. 40 UNC unterscheiden sich vor aIlem in ihrer Vorlaufigkeit von jenen nach Art. 41, der aIle gewaltlosen, die Rechte der Parteien beeintrachtigenden MaBnahmen zur Erhaltung des international en Friedens und der Sicherheit umfaBt. 36 Die Linie zwischen der Vorlaufigkeit einer MaBnahmen i.S.d. Art. 40 UNC und einer gewaltlosen Sanktion nach Art. 41 UNC ist bisweilen

33 FroweinlKrisch, Art. 40 Rdnr. 10, in: Simma. Koojimans formuliert dies als "shall be without prejudice to the rights, claims or positions of the parties concerned", Kooijmans, Provisional Measures, 290. 34 Siehe z.B. S/RES/82, 15.6.1950; S/RESI209, 4.9.1965; FroweinlKrisch, Art. 40, Rdnr. 10, in: Simma; Arrangio-Ruiz, The Security-Council's Law Making,649.

35 Zur erga-omnes-Wirkung solcher "objective regimes": Subedi, The Doctrine of Objective Regimes, 167, 170. Dort sind ebenfalls Hinweise auf die Einordnung der UN-Schutzzonen unter die Kategorie der "objective regimes" zu finden. 36 Tadic, Jurisdiction, A. Ch., 2.10.1995, ICTYJudicial Reports 1994-1995, 391, para. 35 f. FroweinlKrisch, Art. 41, Rdnr. 14, 17, in: Simma, die vor aHem die Grenzbestimmung im Irak/Kuwait Krieg als Beispiel zitieren.

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Rechtlicher Rahmen der Errichtung und Sicherung von UN-Schutzzonen

schwer zu ziehen. Entscheidend fur Art. 41 UNC ist nach dem ICTY, ob die Ma~nahme im Hinblick auf die Rechte der betroffenen Parteien weiter geht als reine "holding operations" oder "stand-still" bzw. "cooling-off" Effekte. 37 1st das der Fall, handelt es sich nicht mehr um rein vorlaufige Ma~nahmen nach Art. 40 UNC, sondern um die Rechte der Parteien beeintrachtigende Sanktionen i.S.d. Art. 41. UNC. Die Neutralisierung des Schutzzonengebiets solI aber gerade nur fur eine von vornherein begrenzte Zeit die humanitare Situation abkuhlen und eine politische Lasung ermaglichen, sie halt sozusagen den Status des Territoriums fUr einen kurzen Moment an und la~t ihn dann ohne Auswirkungen weiterlaufen. Die Neutralisierung soIl den Konfliktparteien keine uber den Schutzzonenzeitraum hinausgehenden Regelungen aufzwingen, insbesondere ubt sie auch - anders als die Ubergangsverwaltung 38 - keine legislativen und exekutiven Funktionen aus, die uber den vorubergehenden Zeitraum hinauswirken. Deswegen ist eine vorubergehende Neutralisierungserklarung im Zusammenhang mit UNSchutzzonen eher in den Rahmen der vorlaufigen Ma~nahmen gema~ Art. 40 einzuordnen als der friedlichen Sanktionen in Art. 41 UNc. 39 Etwas anderes kannte nur fur solche Falle gelten, wo der UNSicherheitsrat - anders als in den bisherigen Fallen - eine dauerhafte Schutzzone anordnet und damit nachhaltig in die Souveranitatsrechte " ft. 40 des G aststaates emgrel Die Vorlaufigkeit der Ma~nahme wird auch nicht dadurch beeintrachtigt, daB die Errichtung von Schutzzonen durch die mittelbare Unterstutzung von vorhandenen Autonomiebestrebungen oder durch ein nachtragliches Scheitern der Friedensverhandlungen maglicherweise eine spatere territoriale Lasung faktisch beeinflu~t und damit die Rechte der Parteien nachhaltig beeintrachtigt. 41 Eine solche faktische Rechtsbe-

37

Tadic, Jurisdiction, A. Ch., 2.10.1995, ICTY Judicial Reports 1994-1995,

389, para. 33. 38 Zur Einordnung der UN-Verwaltung unter Art. 41 UNC: Froweinl Krisch, Art. 41 Rdnr. 14, in: Simma. Frowein, Die Notstandsverwaltung von Gebieten durch die Vereinten Nationen, 43 ff.; Stahn, International Territorial Administration, 131. 39 So auch: Subedi, Safe Havens, 29; dies., The Doctrine of Objective Regimes, 200. 40 Vgl. dazu: Subedi, The Doctrine of Objective Regimes, 200. 41 Davon muE bei den safe havens der Alliierten im Nordirak ausgegangen werden. Heute sind die Unabhangigkeitsbestrebungen der dort lebenden Kurden groEer denn je. Vgl. Subedi, The Doctrine of Objective Regimes, 199; all-

3. Kapitel: Schutzzonenals zulassige MaBnahme der Friedenssicherung

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eintrachtigung kann allein zur Folge haben, daB der UN-Sicherheitsrat fur die Absicherung der territorialen Rechte der Parteien - beispielsweise durch Truppenabzug aus dem umstrittenen Gebiet oder die Dberwachung durch UN-Truppen - sorgen muB;42 die rein mittelbare Rechtsbeeintrachtigung macht die MaBnahme jedoch nicht zu einer Sanktion i.S.d. Art. 41 UNC. Ein solcher Nebeneffekt kann die Vorlaufigkeit einer MaBnahme nach Art. 40 UNC schon deshalb nichtbeeinflussen, da die MaBnahmen in Art. 40 UNC schon aufgrund der tatsachlichen Bedingungen regelmaBig bezuglich der Rechte der Betroffenen nicht i.d.S. vollkommen neutral sein konnen, daB die vollstandige Wiederherstellung desursprunglichen rechtlichen status quo moglich ist und damit Art. 40 UNC immer leerliefe. 43 Damit kann der UN-Sicherheitsrat die Neutralisierung eines Gebiets zur Errichtung temporarer Schutzzonen wie in Bosnien als vorlaufige MaBnahme gemaB Art. 40 UNC anordnen. 44 Dabei muB er jedoch die notwendigen MaBnahmen treffen, urn die Vorlaufigkeit der damit einhergehenden Souvel'anitatsbeschrankungen des Gaststaates abzusichern.

(2) Vorbeugung einer Verschlimmerung der Lage Art. 40 UNC fordert weiterhin, daB die MaBnahme einer Verschlimmerung der Lage vorbeugt. Da eine solche Verschlimmerung bereits bei Schutzzonengrundlage Urn eine Bindung aller Konfliktparteien an die Neutralitat des Schutzzonengebiets zu erreichen und eine zwangsweise Durchsetzung der Schutzzone zu ermoglichen, ist eine Grundlage der Schutzzone in einer bindenden UN-Sicherheitsratsresolution nach Kapitel VII UNC erforderlich. Damit wird die Zustim~ung des potentiellen Gaststaates zwar entbehrlich, bleibt aber im Hinblick auf das Gebot friedlicher Streitbeilegung in Art. 2 (3) UNC, der Sicherheit der Schutzzonen sowie der Neutralitat und Unparteilichkeit der. humanitaren Hilfe erstrebenswert und muB deswegen, sofern moglich, herbeigefuhrt werden. ls Allerdings wird dies in ethnischen Konflikten, in denen Schutzzonen i.d.R. gebraucht werden, nur sehen moglich sein. Auch die Auflosung der Schutz zone kann wiederum nur durch eine UN-Sicherheitsratsresolution geschehen. Die Errichtung der Schutzzone kann bei entsprechender Kooperation der Konfliktparteien durch eine Neutralisierungsanordnung fur das Gebiet nach Art. 40 UNC erfolgen. Sofern jedoch mindestens eine Konfliktpartei offensichtlich diese Anordnung miBachten wird, kommt allein eine unter Art. 42 UNC autorisierte militarische Einnahme des Schutzzonengebiets in Betracht. Nur so sind Schutz, humanitare Versorgung und fundamentale Freiheiten der Bevolkerung in der Schutzzone von Beginn an gewahrleistet. > AnlaB der Schutzzonenerrichtung Grundsatzlich setzt die Schutzzonenerrichtung unter Kapitel VII UNC eine Feststellung der Bedrohung des Weltfriedens oder der internationalen Sicherheit durch den UN-Sicherheitsrat voraus, so daB die letztendliche Errichtung der Schutzzone von der Abwagung der Gesamtumstande, insbesondere der Alternativen, der ubrigen politischen Situation, der Lage der Konfliktparteien und ihrer Ziele abhangt. Offen bleibt dabei jedoch, wann der mit einer Schutzzonenerrichtung verb un-

15 So auch Geifiler, Schutz von Internally Displaced Persons, 286 f., der sogar die Zustimmung aller Konfliktparteien fur unbedingt erforderlich halt. Ahnlich, Sandoz, Safety Zones, 926; Chimni, Safety Zones, 853. Njenga, Safety Zones, 821; Tiso, Safe Haven, 579; allgemein fur M