Handbuch Europarecht: Band 6: Institutionen und Politiken

Handbuch Europarecht Band 6

Institutionen und Politiken

Walter Frenz

Handbuch Europarecht Band 6

Institutionen und Politiken

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Professor Dr. jur. Walter Frenz Maître en Droit Public RWTH Aachen Wüllnerstraße 2 52062 Aachen Deutschland [email protected] www.rwth-aachen.de/bur

ISBN 978-3-540-31100-3 DOI 10.1007/978-3-540-31101-0 Springer Heidelberg Dordrecht London New York Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Einbandentwurf: WMXDesign GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier Springer ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media (www.springer.com)

Für Edelgard, Hannah und Christian

Vorwort

Band 6 ist der letzte dieses Handbuchs zum Europarecht und befasst sich mit den Institutionen und Politiken. Auch er ist, wie schon Band 5 zu Wirkungen und Rechtsschutz, wesentlich geprägt von den Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon, ebenso von den zahlreichen Einzelaussagen des BVerfG in seinem Lissabon-Urteil zur Ausdehnung von Einzelpolitiken sowie zu Mehrheits- und Verfahrenswechseln unter Aufgabe nationaler Vetorechte. Besonders betroffen und daher sehr ausführlich behandelt ist die justizielle Zusammenarbeit in Zivilund in Strafsachen als Teil des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Insoweit stellen sich auch aktuelle Fragen zum Datenschutz (Swift- sowie Fluggastdaten-Abkommen und Grenzen aufgrund deutscher Verfassungsidentität nach dem BVerfG-Urteil zur Vorratsdatenspeicherung vom 2.3.2010). Der Vertrag von Lissabon hat das Gesetzgebungsverfahren umfassend erneuert und eine partiell neue Organarchitektur geschaffen. Das Europäische Parlament wurde – neben dem Europäischen Rat – erheblich aufgewertet. Daraus ergeben sich wichtige Konsequenzen für die tiefer gehend untersuchte Frage der hinreichenden demokratischen Legitimation der EU auch bei einer Fortentwicklung. Eine faktische Fortentwicklung ergab sich durch die Griechenland-Hilfe und den sich anschließenden Schutzschirm zur Vermeidung einer staatlichen Zahlungskrise. Beide werden auf ihre Vereinbarkeit mit der eigentlich verbotenen Unterstützung und Haftung gerade für die Euro-Staaten nach den Regeln der Wirtschaftspolitik untersucht. Oder ist (künftig) eine europäische Wirtschaftsregierung möglich? Zahlreiche (gerade wirtschaftsrelevante) Einzelpolitiken erfuhren wichtige Änderungen: So wurde die Rechtsangleichung anders systematisiert, das Gesundheitswesen ebenso wie die gemeinsame Handelspolitik erweitert und eine neue Energiepolitik geschaffen. Darauf wird umfassend eingegangen, ebenso auf die Umgestaltung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wie des auswärtigen Handelns der Union insgesamt. Die Ausführungen befinden sich auf dem Stand von Ende Juni 2010 und gehen nur vereinzelt darüber hinaus. So wurde noch der Mangold-Beschluss vom 6.7.2010 berücksichtigt, ebenso der Beschluss über den Europäischen Auswärtigen Dienst vom 26.7.2010 sowie die politische Einigung über die Finanzaufsicht vom 2.9.2010. Wiederum danke ich sehr herzlich meinen sehr umsichtigen und talentierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Erika Casimir-van den Broek, Anna-Maria Distelrath, Christian Ehlenz, Sibylle Féaux de Lacroix, Vera Götzkes, Anna-Miriam Kane, Kristina Wimmers M.A. und Hendrik J. C. Wübbenhorst. Sie haben wesentlich zur raschen Fertigstellung beigetragen. Einige von ihnen waren

VIII

Vorwort

in das Projekthaus HumTec (Human Technology) der RWTH Aachen, Teilprojekt Law & Technology im Rahmen der Exzellenzinitiative eingebunden, woraus sich zusätzliche Anregungen ergaben. Ebenso haben die Referendarinnen Elisabeth Häringer und Stavrula Pasaporti mitgewirkt. Die Betreuung und Formatierung der Manuskripte lag in den zuverlässigen Händen von Ellen Rennen M.A. sowie den studentischen Hilfskräften Lisa Bähr, Alina Piwowarski und Sara Vogelsang. Auch ihnen gilt mein herzlicher Dank, ebenso Dr. jur. Brigitte Reschke vom SpringerVerlag, die mir wieder alle erforderliche Freiheit ließ, insbesondere für den stärker als geplant angewachsenen Umfang. Zu diesem wie auch zu den vorliegenden Bänden würde ich mich über Reaktionen sehr freuen. Sie erreichen mich unter: Univ.-Prof. Dr. Walter Frenz RWTH Aachen Wüllnerstr. 2 52062 Aachen 0241/8095691 E-Mail: [email protected] Aachen, den 20. September 2010

Walter Frenz

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis......................................................................XVII Abkürzungsverzeichnis..............................................................CXI Teil I Unionsorgane und Einrichtungen........................................1 Kapitel 1 Grundstruktur der Union........................................................... 3 §1 §2 §3 §4 §5

Staatenverbund ......................................................................................... 3 Europa der Bürger................................................................................... 29 Demokratische Grundsätze der Union .................................................... 33 Gewaltenteilung....................................................................................... 96 Unionsinstitutionen ................................................................................ 116

Kapitel 2 Europäisches Parlament.......................................................145 §1 §2 §3

Aufgaben und Befugnisse ..................................................................... 145 Wahl und Zusammensetzung................................................................ 167 Organisation .......................................................................................... 206

Kapitel 3 Europäischer Rat ...................................................................223 §1 §2 §3 §4

Terminologie ......................................................................................... 223 Aufgaben und Befugnisse ..................................................................... 225 Organstellung ........................................................................................ 227 Zusammensetzung und Organisation.................................................... 229

Kapitel 4 Rat ...........................................................................................249 §1 §2 §3

Aufgaben und Befugnisse ..................................................................... 249 Zusammensetzung und Organisation.................................................... 251 Mitgliedstaatliche Bindungen?............................................................... 288

Kapitel 5 Kommission ...........................................................................293 §1 §2 §3

Aufgaben............................................................................................... 293 Zusammensetzung und Organisation.................................................... 298 Einrichtungen und Stellen der Kommission........................................... 336

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen ......................................................349 §1 §2 §3

Gemeinsame Vorgaben ........................................................................ 349 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss ................................ 351 Ausschuss der Regionen ...................................................................... 365

X

Inhaltsübersicht

Kapitel 7 Gerichtshof der EU ................................................................ 383 §1 §2 §3

Stellung des Gerichtshofs der EU im Institutionsgefüge ....................... 383 Aufgaben und Befugnisse ..................................................................... 385 Zusammensetzung und Organisation ................................................... 386

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank .............................................................. 387 §1 §2

Europäische Zentralbank ...................................................................... 387 Europäische Investitionsbank................................................................ 397

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung ................................ 403 §1 §2

Rechnungshof ....................................................................................... 403 Finanzverfassung.................................................................................. 413

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht .................................................. 447 §1 §2 §3 §4

Der europäische öffentliche Dienst ....................................................... 447 Grundstruktur des europäischen öffentlichen Dienstes......................... 449 Kollektives Dienstrecht .......................................................................... 452 Dienstrechtliche Streitigkeiten ............................................................... 454

Teil II Rechtsetzungsverfahren................................................. 459 Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung......................................... 461 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Allgemeines........................................................................................... 461 Grundsätze............................................................................................ 464 Rechtsakte mit und ohne Gesetzescharakter........................................ 467 Initiative ................................................................................................. 470 Beteiligung der nationalen Parlamente ................................................. 485 Unterzeichnung, Veröffentlichung und Inkrafttreten .............................. 491 Fehlerfolgen .......................................................................................... 493 Lobbyismus ........................................................................................... 495 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens? ..................................... 495

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren ............................ 501 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Regelverfahren...................................................................................... 501 Anwendungsbereich.............................................................................. 502 Verfahrensablauf................................................................................... 507 Beteiligung anderer Organe und Einrichtungen .................................... 523 Verfahrensverzögerungen..................................................................... 525 Beteiligung der Mitgliedstaaten ............................................................. 525 Übersicht: Ordentliches Gesetzgebungsverfahren................................ 528

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren ....................................................................... 529 §1 §2

Besondere Gesetzgebungsverfahren.................................................... 529 Sonstige Rechtsetzungsverfahren ........................................................ 537

Inhaltsübersicht

XI

Teil III Einzelpolitiken..................................................................547 Kapitel 14 Unionsziele und -werte........................................................549 §1 §2 §3

Stellenwert und Abgrenzung ................................................................. 549 Werte..................................................................................................... 551 Ziele nach Art. 3 EUV............................................................................ 567

Kapitel 15 System der Unionspolitiken ...............................................607 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Grundkonzeption ................................................................................... 607 Ausschließliche Unionszuständigkeit .................................................... 614 Geteilte Zuständigkeit............................................................................ 620 Koordinierende Zuständigkeit................................................................ 633 Weitere Zuständigkeiten........................................................................ 641 Abgrenzung ........................................................................................... 642 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte ............................................. 645

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik ...............................683 §1 §2 §3 §4 §5

Grundkonzeption und Bedeutung.......................................................... 683 Reichweite............................................................................................. 689 Ziele und Grundsätze ............................................................................ 704 Mittel...................................................................................................... 716 Verfahren und Organzuständigkeit........................................................ 743

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ..........749 §1 §2 §3

Gemeinsame Grundlagen ..................................................................... 749 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung ................................................... 789 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit .......................................... 812

Kapitel 18 Verkehrspolitik .....................................................................867 §1 §2 §3 §4

Einbettung in den Binnenmarkt ............................................................. 867 Begrenzte Reichweite ........................................................................... 870 Sonderregime für See- und Luftverkehr ................................................ 882 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger ........................................ 891

Kapitel 19 Steuerpolitik .........................................................................903 §1 §2

Grundkonzeption, Bedeutung, Ziele und Reichweite............................. 903 Mittel...................................................................................................... 906

Kapitel 20 Rechtsangleichung..............................................................943 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Grundkonzeption und Bedeutung.......................................................... 943 Ziele ...................................................................................................... 952 Intensität und Mittel ............................................................................... 954 Abgrenzung ........................................................................................... 961 Allgemeine Angleichungskompetenzen................................................. 971 Grenzen ................................................................................................ 992 Wichtiges Sekundärrecht ...................................................................... 997

XII

Inhaltsübersicht

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik ...................................1005 §1 §2 §3 §4 §5

Allgemeine Grundkonzeption und Bedeutung ..................................... 1005 Wirtschaftspolitik ................................................................................. 1008 Zulässigkeit von Staatshilfen............................................................... 1029 Währungspolitik................................................................................... 1046 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1060

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds .......................................1065 §1 §2 §3 §4 §5 §6

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1065 Ziele .................................................................................................... 1067 Reichweite........................................................................................... 1069 Mittel ................................................................................................... 1072 Die Beschäftigungspolitik im Kontext der Wirtschafts- und Sozialpolitik .............................................................. 1082 Europäischer Sozialfonds.................................................................... 1086

Kapitel 23 Sozialpolitik ........................................................................ 1093 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1093 Ziele .................................................................................................... 1094 Reichweite........................................................................................... 1094 Mittel ................................................................................................... 1101 Sozialer Dialog .................................................................................... 1113 Diskriminierungsverbot........................................................................ 1131 Kommissionsbericht für Parlament, Rat, Wirtschafts- und Sozialausschuss....................................................... 1132 Soziale Aspekte in anderen Rechtsbereichen..................................... 1132 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1137

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport .....................................................1139 §1 §2 §3 §4 §5

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1139 Ziele der Bildungspolitik ...................................................................... 1144 Reichweite........................................................................................... 1148 Mittel und Grenzen.............................................................................. 1154 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1158

Kapitel 25 Kultur .................................................................................. 1165 §1 §2 §3 §4

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1165 Zielsetzung und Reichweite ................................................................ 1168 Mittel ................................................................................................... 1185 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1188

Kapitel 26 Gesundheitswesen ............................................................1191 §1 §2 §3

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1191 Ziele .................................................................................................... 1192 Reichweite........................................................................................... 1195

Inhaltsübersicht §4 §5

XIII

Ansätze und Mittel............................................................................... 1199 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1209

Kapitel 27 Verbraucherschutz ............................................................1215 §1 §2 §3 §4 §5 §6

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1215 Ziele .................................................................................................... 1219 Reichweite........................................................................................... 1220 Mittel.................................................................................................... 1225 Grenzen .............................................................................................. 1229 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1229

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik .........................................................1235 §1 §2 §3 §4

Transeuropäische Netze ..................................................................... 1235 Industriepolitik ..................................................................................... 1257 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt .................................................................. 1268 Forschung, Technologie und Raumfahrt ............................................. 1282

Kapitel 29 Umwelt ................................................................................1297 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1297 Ziele .................................................................................................... 1298 Reichweite........................................................................................... 1306 Mittel.................................................................................................... 1318 Grundsätze.......................................................................................... 1326 Grenzen .............................................................................................. 1334 Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik .................... 1337 Wichtiges bereichsübergreifendes Sekundärrecht .............................. 1343

Kapitel 30 Energie................................................................................1345 §1 §2 §3 §4 §5 §6

Grundlagen und Entwicklung der europäischen Energiepolitik ........... 1345 Begrenzte Grundlagen einer eigenständigen Energiepolitik................ 1347 Kompetenzen der EU in der Energiepolitik.......................................... 1351 Maßnahmen der Union zur Umsetzung der Zielsetzungen ................. 1361 Formelle und materielle Grenzen ........................................................ 1368 Ausblick nach dem Reformvertrag von Lissabon ................................ 1371

Kapitel 31 Atompolitik .........................................................................1373 §1 §2 §3 §4 §5

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1373 Ziele .................................................................................................... 1376 Reichweite........................................................................................... 1377 Mittel.................................................................................................... 1392 Grenzen .............................................................................................. 1407

Kapitel 32 Tourismus...........................................................................1413 §1

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1413

XIV §2 §3 §4 §5 §6

Inhaltsübersicht Ziele .................................................................................................... 1414 Reichweite........................................................................................... 1415 Mittel ................................................................................................... 1416 Verfahren ............................................................................................ 1417 Bisherige Entwicklung und Perspektiven ............................................ 1418

Kapitel 33 Katastrophenschutz .......................................................... 1423 §1 §2 §3 §4 §5 §6

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1423 Ziele .................................................................................................... 1423 Reichweite........................................................................................... 1424 Mittel ................................................................................................... 1427 Verfahren ............................................................................................ 1427 Wichtiges Sekundärrecht .................................................................... 1428

Kapitel 34 Verwaltungszusammenarbeit ...........................................1429 §1 §2 §3 §4

Grundkonzeption und Bedeutung........................................................ 1429 Ziele .................................................................................................... 1429 Reichweite........................................................................................... 1430 Mittel und Verfahren............................................................................ 1432

Teil IV „Außenpolitik“ .............................................................. 1435 Kapitel 35 Assoziierung ......................................................................1437 §1 §2 §3

Ziel und Zweck .................................................................................... 1437 Übertragungen von Unionsrecht und Sonderrecht .............................. 1442 Assoziierungsabkommen .................................................................... 1446

Kapitel 36 Auswärtiges Handeln der Union ......................................1449 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8

Fortentwicklung im Vertrag von Lissabon ........................................... 1449 Ziele und Grundsätze.......................................................................... 1450 Gemeinsame Handelspolitik................................................................ 1460 Zusammenarbeit mit Drittländern und humanitäre Hilfe ...................... 1477 Restriktive Maßnahmen ...................................................................... 1493 Internationale Übereinkünfte ............................................................... 1497 Außenbeziehungen ............................................................................. 1513 Solidarität ............................................................................................ 1517

Kapitel 37 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik .................. 1521 §1 §2 §3 §4 §5 §6

Grundkonzeption und Zielrichtung ...................................................... 1521 Zuständigkeiten................................................................................... 1523 Instrumente ......................................................................................... 1526 Beschlussfassung ............................................................................... 1543 Durchführung und Überwachung ........................................................ 1554 Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ............................ 1561

Inhaltsübersicht

XV

Literaturverzeichnis..................................................................1587 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH, EuG) ...........................1627 Sachwortverzeichnis ................................................................1639

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis..............................................................CXI Teil I Unionsorgane und Einrichtungen........................................1 Kapitel 1 Grundstruktur der Union................................................3 § 1 Staatenverbund.................................................................................. 3 A. Fehlende Staatsqualität ....................................................................................3 I. Ausschluss eines Bundesstaats nach dem BVerfG .................................3 II. Entwicklungsfähigkeit der Union und grundgesetzliche Ewigkeitsgarantie .......................................................3 III. Notwendiger Menschenbezug des Staatswesens ....................................4 IV. Auswirkungen für den Sozialstaat ..........................................................4 V. Begrenzte Bedeutung..............................................................................5 B. Annäherungen..................................................................................................5 C. Mitgliedstaaten als Herren der Verträge..........................................................6 D. Vertragsänderungen.........................................................................................7 I. System ....................................................................................................7 1. Exklusivität ......................................................................................7 2. Grundmerkmale ...............................................................................7 3. Integrationsverantwortung ...............................................................8 II. Ordentliches Änderungsverfahren ..........................................................8 1. Entwürfe ..........................................................................................8 2. Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen ......................................9 a) Beschluss.....................................................................................9 b) Konventsverfahren ......................................................................9 c) Unverbindliche Empfehlung .....................................................10 d) Alternative.................................................................................10 3. Vereinbarung der Vertragsänderungen ..........................................10 4. Zwingende Ratifikation .................................................................11 5. Ratifikationsschwierigkeiten..........................................................11 6. Partielle Übertragung auf den EAGV ............................................12 7. Kontrolle durch den Gerichtshof der EU? .....................................12 III. Vereinfachtes Änderungsverfahren ......................................................12

XVIII

Inhaltsverzeichnis

1. Unterscheidung.............................................................................. 12 2. Ablauf ............................................................................................ 13 a) Einleitung und Anwendungsbereich ......................................... 13 b) Beschlussfassung ...................................................................... 14 c) Ratifikation................................................................................ 14 3. Übertragung ................................................................................... 15 IV. Brückenverfahren ................................................................................. 15 1. Gleichsetzung ................................................................................ 15 2. Ausdrücklicher Mehrheitswechsel................................................. 15 3. Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren................................................................ 16 4. Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus ................. 16 5. Spezielle Brückenklauseln............................................................. 16 V. Vertragsabrundungskompetenz ............................................................ 17 E. Beitritt und Austritt ....................................................................................... 18 I. Verbindung zur Volkssouveränität....................................................... 18 II. Beitritt................................................................................................... 18 1. Ermessensentscheidung und offener Prozess................................. 18 2. Verfahren....................................................................................... 20 3. Zustimmung aller Mitgliedstaaten ................................................. 21 4. Beitrittsvertrag und Vertragsanpassungen ..................................... 21 III. Austritt.................................................................................................. 22 1. Unions- und verfassungsrechtliche Fundierung............................. 22 2. Abfolge .......................................................................................... 22 3. Folgewirkungen ............................................................................. 23 F. Aussetzung von mitgliedstaatlichen Rechten ................................................ 23 I. Gefahr der Werteverletzung ................................................................. 23 II. Tatsächliche Werteverletzung .............................................................. 23 III. Folgen................................................................................................... 24 G. Verstärkte Zusammenarbeit........................................................................... 25 I. Einbettung in die Verträge.................................................................... 25 II. Begründung .......................................................................................... 25 1. Einleitung ...................................................................................... 25 a) Regelfall .................................................................................... 25 b) Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ............................... 26 c) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ............................. 26 d) Erforderliche Mehrheit.............................................................. 27 2. Bedingungen.................................................................................. 27 3. Beitrittsverfahren ........................................................................... 27 a) Regelfall .................................................................................... 27 b) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ............................. 28 III. Durchführung ....................................................................................... 28

Inhaltsverzeichnis

XIX

§ 2 Europa der Bürger ........................................................................... 29 A. Die Stellung der Bürger.................................................................................29 I. Verleihung von Rechten .......................................................................29 II. Integrationspolitik.................................................................................30 III. Repräsentation in der Union .................................................................31 IV. Einbeziehung in das demokratische Leben...........................................31 B. Unionsbürgerschaft........................................................................................32 I. Abgeleiteter Status................................................................................32 II. Durchbrechungen .................................................................................32 1. Rechtsgewährung auch an Nichtunionsbürger...............................32 2. Emanzipation vom Unionsbürgerstatus .........................................33 § 3 Demokratische Grundsätze der Union .......................................... 33 A. Ansatz............................................................................................................33 I. Verbindung zum Europa der Bürger.....................................................33 II. System ..................................................................................................34 1. Demokratische Grundsätze ............................................................34 a) Demokratische Gleichheit der Unionsbürger ............................34 b) Repräsentative Demokratie .......................................................35 c) Partizipative Demokratie...........................................................35 d) Unmittelbare Demokratie ..........................................................35 2. Demokratisches Leben in der Union..............................................36 III. Europäischer Demokratiebegriff ..........................................................36 1. Demokratiebegriffe........................................................................37 2. Mitgliedstaatliche Perspektive? .....................................................37 3. Strukturprobleme ...........................................................................38 a) Erfahrungshorizonte ..................................................................39 b) Bevölkerungsgröße....................................................................39 c) Berücksichtigung der mitgliedstaatlichen Ebene.......................39 4. Konsequenzen für die Demokratiediskussion................................39 5. Perspektive des BVerfG im Lissabon-Urteil .................................40 B. Repräsentative Demokratie............................................................................41 I. Ansatz...................................................................................................41 II. Unmittelbar über das Europäische Parlament (Union der Bürger) .......42 1. Vertreter der Unionsbürger ............................................................42 2. Notwendige Rückführbarkeit auf einen einheitlichen Volkswillen? ..................................................................................42 a) BVerfG: Fehlendes Unionsvolk ................................................42 b) Zusammenführung der Volkswillen ..........................................43 c) Reduzierte demokratische Legitimation durch geringe Wahlbeteiligung? ......................................................................44

XX

Inhaltsverzeichnis

d) Das Volk als maßgeblicher Bezugspunkt in supranationalen Organisationen? .............................................. 45 aa) Problembehafteter Volksbegriff ......................................... 45 bb) Anknüpfungspunkt der EU................................................. 46 cc) Bedeutung der mitgliedstaatlichen Völker ......................... 47 3. Defizite bei der Wahlgleichheit ..................................................... 48 a) Ungleicher Stimmenwert .......................................................... 48 b) Fehlende Singularität ................................................................ 48 c) Fragwürdige Ableitung aus dem Demokratieprinzip ................ 49 d) Grundgesetzlicher Schutzumfang ............................................. 51 e) Maßgeblichkeit deutscher Maßstäbe? ....................................... 51 4. Berücksichtigung der Unionsstrukturen ........................................ 51 a) Berücksichtigung der Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament? .......................................................... 51 b) Prinzip der Staatengleichheit..................................................... 52 c) Oppositionelle Auffassungen .................................................... 53 d) Minderheitenschutz ................................................................... 53 e) Abmilderung im Rat.................................................................. 54 5. Proportionalität .............................................................................. 54 a) Wahlgleichheit durch Stimmengleichheit?................................ 54 b) Auswirkungen auf die Zusammensetzung ................................ 54 6. Entwicklungstendenzen ................................................................. 55 III. Mittelbar über den Europäischen Rat, den Rat und die Kommission (Union der Mitgliedstaaten) ...................................... 56 1. Europäischer Rat............................................................................ 56 2. Rat ................................................................................................. 57 a) Lediglich mittelbare demokratische Legitimation..................... 57 b) Mangelnder Minderheitenschutz............................................... 58 c) Demokratische Rückkopplung der Ratsausschüsse................... 58 3. Kommission................................................................................... 59 a) Wechselnde Legitimationsvermittlung...................................... 59 b) Beachtung des Mehrheitsprinzips?............................................ 59 c) Bedeutung des föderativen Elements ........................................ 60 IV. Notwendige Mitwirkung und Erhalt der Kompetenz nationaler Parlamente (Union der Mitgliedstaaten).............................. 61 1. Vertraglicher Ansatz...................................................................... 61 a) Beteiligung an der Gesetzgebung? ............................................ 61 aa) Subsidiaritätsrüge ............................................................... 61 bb) Subsidiaritätsklage.............................................................. 62 cc) Notbremsemechanismus..................................................... 63 dd) Lediglich formelle Beteiligung........................................... 63 b) Beteiligung an Vertragsänderungen .......................................... 63 aa) Ordentliches Vertragsänderungsverfahren ......................... 63 bb) Beitritte............................................................................... 64

Inhaltsverzeichnis

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cc) Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren und Brückenverfahren ...............................................................64 dd) Geringe inhaltliche Einflussnahme.....................................65 ee) Legitimationsvermittlung ...................................................66 c) Sonstige Informations- und Beteiligungsrechte ........................66 d) Kommunikationsnetz ................................................................66 e) Fazit...........................................................................................67 2. Demokratische Selbstbestimmung der Bürger über mitgliedstaatliche Parlamente ........................................................68 3. Vorrang der mitgliedstaatlichen Gesetzgebungsorgane? ...............69 4. Zuordnung von Befugnissen unabhängig vom Demokratieprinzip .................................................................69 V. Europäische Parteien ............................................................................70 1. Bestandteile der Zivilgesellschaft ..................................................70 2. Vertraglicher Ansatz ......................................................................70 3. Voraussetzungen............................................................................71 a) Übereinstimmung mit mitgliedstaatlicher Rechtsordnung ........71 b) (Teilweise) Transnationalität.....................................................71 c) Werte .........................................................................................72 d) Teilnahme auf Unionsebene......................................................72 4. Situation.........................................................................................73 a) Bestand......................................................................................73 b) Europäischer Faktor?.................................................................73 c) Fraktionen .................................................................................74 5. Finanzierung ..................................................................................74 a) Einzureichende Unterlagen .......................................................74 b) Einnahmen.................................................................................74 c) Verfahren...................................................................................75 d) Verteilungsschlüssel..................................................................75 e) Verwendung ..............................................................................75 C. Partizipative Demokratie ...............................................................................76 I. Allgemeine Teilhabe des Einzelnen .....................................................76 II. Transparenz ..........................................................................................76 1. Grundlagenfunktion .......................................................................76 2. Grundsatz der Offenheit.................................................................77 3. Zugang zu Dokumenten.................................................................78 III. Dialog ...................................................................................................78 1. Zivilgesellschaft.............................................................................78 2. Kommissionsanhörungen...............................................................79 IV. Kontrolle durch den Bürger..................................................................79 V. Eingaben...............................................................................................79 1. Europäischer Bürgerbeauftragter und Petitionen ...........................80 2. Bedeutung ......................................................................................80 VI. Ergänzungsfunktion..............................................................................80

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D. Unmittelbare Demokratie? ............................................................................ 81 I. Bürgerinitiative..................................................................................... 81 1. Primärrechtliche Voraussetzungen ................................................ 81 2. Weitere sekundärrechtliche Ausgestaltung.................................... 81 a) Unterstützer............................................................................... 82 b) Erhebliche Anzahl an Mitgliedstaaten ...................................... 82 c) Inhalt ......................................................................................... 82 d) Anmeldeverfahren..................................................................... 82 e) Durchführung der Bürgerinitiative............................................ 83 f) Pflichten der Kommission......................................................... 83 3. Beteiligung .................................................................................... 84 4. Folgerungen für die Zuordnung..................................................... 84 II. Ergänzungsfunktion.............................................................................. 85 E. Bewertung ..................................................................................................... 85 I. Zur Bedeutung des Europäischen Parlaments ...................................... 85 1. Stellung im Institutionengefüge..................................................... 85 2. Wandel des Legitimationsmodells................................................. 86 3. Initiativrecht?................................................................................. 87 4. Wahl der Kommission? ................................................................. 87 5. Stärkere Beteiligung an der Gesetzgebung? .................................. 88 II. Bedeutung der mitgliedstaatlichen Parlamente .................................... 89 III. Unabhängige Verwaltungseinheiten..................................................... 89 1. Legitimationsbedürfnis in Abhängigkeit der Aufgaben................. 90 2. Interne Kontrolle der Agenturen.................................................... 91 3. Externe Kontrolle der Agenturen................................................... 91 4. Fazit ............................................................................................... 92 IV. Alternative Demokratiekonzepte.......................................................... 93 1. Ausgangspunkt .............................................................................. 93 2. Elemente partizipativer Demokratie .............................................. 93 3. Outputlegitimation......................................................................... 94 V. Unionaler Demokratiebegriff ............................................................... 95 VI. Demokratiedefizit? ............................................................................... 95 § 4 Gewaltenteilung ............................................................................... 96 A. Institutionelles Gleichgewicht ....................................................................... 97 I. Kompetenzverflechtungen.................................................................... 97 1. Mehrfachaufgaben der Organe ...................................................... 97 2. Interinstitutionelle Zusammenarbeit .............................................. 98 a) Interinstitutionelle Vereinbarungen........................................... 98 b) Komitologieverfahren ............................................................... 99 c) Ordentliche Gesetzgebung ........................................................ 99 3. Personelle Verflechtungen............................................................. 99 II. Vertragliche Absicherung................................................................... 100

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III.

B.

C.

D.

E.

F.

XXIII

Statische Grundordnung? ...................................................................100 1. Dynamik des institutionellen Gleichgewichts..............................100 2. Begrenzter Aussagegehalt des institutionellen Gleichgewichts...101 3. Bestandsschutz? ...........................................................................101 Legislative ...................................................................................................102 I. Europäisches Parlament und Rat ........................................................102 II. Kommission........................................................................................103 III. Weitere an der Gesetzgebung beteiligte Institutionen ........................103 IV. Europäische Zentralbank ....................................................................104 Exekutive.....................................................................................................104 I. Gubernative ........................................................................................104 1. Kennzeichen ................................................................................104 2. Einheitliche europäische Regierung?...........................................105 3. Beteiligte......................................................................................105 a) Kommission ............................................................................105 b) Europäischer Rat .....................................................................106 c) Rat ..........................................................................................106 d) Außenkontakte ........................................................................106 e) Fazit.........................................................................................107 II. Administrative ....................................................................................107 1. Die Doppelrolle der Kommission ................................................107 2. Dienststellen der Kommission und Exekutivagenturen ...............107 3. Regulierungsagenturen ................................................................108 4. Mitgliedstaatliche Behörden ........................................................108 III. Übergewicht der Exekutive? ..............................................................108 Judikative.....................................................................................................108 I. Unabhängigkeit...................................................................................109 II. Legislative Befugnisse des Gerichtshofs der EU? ..............................109 III. Beschwerdekammern..........................................................................109 IV. Mitgliedstaatliche Gerichte.................................................................110 Vertikale Gewaltenteilung...........................................................................110 I. Sicherungsinstrumente........................................................................110 1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ................................110 2. Subsidiaritätsgrundsatz ................................................................110 3. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz....................................................111 II. Kontrollmechanismen.........................................................................111 1. Subsidiaritätskontrolle .................................................................111 2. Ultra-vires- und Identitätskontrolle des BVerfG..........................111 3. Durchsetzung des Unionsrechts...................................................112 Wechselbeziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten ...........113 I. Vermischung von horizontaler und vertikaler Gewaltenteilung .........113 II. Verantwortungsgeflechte....................................................................113 III. Gewaltenverschiebung in den Mitgliedstaaten ...................................114 IV. Grenzübergreifende Zusammenarbeit.................................................114

XXIV

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1. Verwaltungszusammenarbeit....................................................... 114 a) Vertikale Verwaltungszusammenarbeit .................................. 114 b) Horizontale Verwaltungszusammenarbeit .............................. 114 c) Verwaltungsverbund ............................................................... 115 2. Justizielle Zusammenarbeit ......................................................... 115 3. Aufhebung der mitgliedstaatlichen Gewalten? ............................ 116 G. Fazit ............................................................................................................ 116 § 5 Unionsinstitutionen ....................................................................... 116 A. Ebenen der Organisationsstruktur ............................................................... 117 I. Primärebene........................................................................................ 117 II. Sekundärebene.................................................................................... 117 III. Tertiärebene........................................................................................ 117 IV. Quartärebene ...................................................................................... 118 B. Organe ......................................................................................................... 118 I. Organstatus......................................................................................... 118 1. Vertragliche Aufzählung ............................................................. 118 2. Selbstständige Aufgabenwahrnehmung....................................... 119 3. Wirkung außerhalb des Organisationsbereichs............................ 119 4. Zusammensetzung ....................................................................... 119 5. Geschäftsordnungs- und Haushaltsautonomie ............................. 119 II. Organbegriff ....................................................................................... 120 III. Zusammenhänge zwischen den Organen............................................ 121 C. Besondere Institutionen bei Vertragsänderungen ........................................ 121 I. Änderungskonvent.............................................................................. 121 II. Regierungskonferenz.......................................................................... 122 D. Sonstige Einrichtungen und Stellen der EU ................................................ 122 I. Übertragung von Kompetenzen.......................................................... 122 1. Zulässigkeit.................................................................................. 122 2. Errichtungskompetenz ................................................................. 123 a) Organisationshoheit................................................................. 123 b) Normierungskompetenz .......................................................... 123 c) Einschränkungen? ................................................................... 125 3. Aufgabenzuweisung an selbstständige Verwaltungseinheiten..... 125 a) Relevanz der Meroni-Rechtsprechung .................................... 125 b) Abgeleitete Kompetenz ........................................................... 126 c) Umfang und Form ................................................................... 126 d) Entscheidungsbefugnisse ........................................................ 126 e) Kontrolle ................................................................................. 127 II. Unterscheidung von Einrichtungen und sonstigen Stellen?................ 127 III. Agenturen ........................................................................................... 128 1. Wesen .......................................................................................... 128 2. Bedeutung für die EU .................................................................. 129

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XXV

3. Regulierungsagenturen ................................................................129 a) Kennzeichen............................................................................129 aa) Unabhängigkeit.................................................................129 bb) Auf Dauer angelegt...........................................................130 cc) Spezielle Aufgabenbereiche .............................................130 b) Aufbau.....................................................................................130 aa) Ähnlicher Aufbau, unterschiedliche Zusammensetzung ..131 bb) Organe der Regulierungsagenturen ..................................131 cc) Organe der Aufsichtsbehörden im Europäischen Finanzaufsichtssystem ...............................132 c) Regulierungsagenturen im supranationalen Bereich der EU...132 aa) Entscheidungsagenturen ...................................................132 bb) Analyseagenturen .............................................................134 cc) Operative Agenturen.........................................................135 dd) Informations- und Netzwerkagenturen .............................137 ee) Serviceagentur ..................................................................138 d) Regulierungsagenturen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.....................................................................139 4. Exekutivagenturen .......................................................................140 a) Wesen......................................................................................140 b) Stellung im Institutionengefüge ..............................................140 c) Bestand....................................................................................140 IV. Ausschusswesen .................................................................................141 1. Beratende Einrichtungen..............................................................141 2. Gesetzgebungsorgane ..................................................................142 a) Funktionsunterschiede.............................................................142 b) Sonderstellung: Ausschuss der Ständigen Vertreter................142 V. Weitere sonstige Einrichtungen und Stellen der EU...........................142 VI. Einrichtungen und Stellen im Zusammenhang mit der EU ................143 1. Agenturen von Euratom...............................................................143 2. Einrichtungen außerhalb des Unionsrahmens..............................143 a) Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten ......................................143 b) Zusammenarbeit über die Grenzen der EU hinaus ..................144

Kapitel 2 Europäisches Parlament ............................................145 § 1 Aufgaben und Befugnisse ............................................................145 A. Gesetzgebung ..............................................................................................145 I. Mangelndes Initiativrecht ...................................................................145 1. Vergleich mit den Mitgliedstaaten...............................................145 2. Hintergrund..................................................................................146 3. Ausnahmen ..................................................................................146 4. Einflussnahme durch das Europäische Parlament........................146

XXVI

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a) Aufforderung zum Tätigwerden.............................................. 146 b) Initiativberichte ....................................................................... 146 c) Mitarbeit am Gesetzgebungs- und Arbeitsprogramm ............. 147 II. Rechtsetzungsbefugnisse.................................................................... 148 1. Zusammenarbeit mit dem Rat...................................................... 148 a) Formale Gleichstellung ........................................................... 148 b) Fortbestehende Bedeutung nationaler Gesetzgebungsorgane . 148 c) Das Beispiel SWIFT-Abkommen ........................................... 149 2. Primärrechtsänderungen .............................................................. 150 3. Völkerrechtsverträge ................................................................... 150 4. Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ....... 150 5. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ............................... 150 6. Untersuchung der Gesetzgebung ................................................. 151 7. Rechtsschutz ................................................................................ 151 B. Haushalt....................................................................................................... 152 C. Kreationsbefugnisse .................................................................................... 152 I. Kommission ....................................................................................... 152 1. Mangelnde Distanz? .................................................................... 152 2. Einschränkung durch Bestätigung der gesamten Kommission? .. 153 II. Europäischer Bürgerbeauftragter........................................................ 153 1. Aufgaben ..................................................................................... 153 a) Untersuchungsbefugnisse und Berichte .................................. 153 b) Missstand ................................................................................ 154 c) Anrufung ................................................................................. 154 2. Bedeutung.................................................................................... 154 3. Wahl und Organisation ................................................................ 155 III. Weitere Kreationsbefugnisse.............................................................. 156 D. Kontrollbefugnisse ...................................................................................... 156 I. Fragerecht........................................................................................... 156 1. Adressaten ................................................................................... 156 2. Schriftliche Fragen ...................................................................... 157 3. Mündliche Fragen........................................................................ 157 4. Informationszuflüsse ................................................................... 157 II. Entlastungsbefugnis............................................................................ 157 III. Erörterung des jährlichen Gesamtberichts.......................................... 158 IV. Misstrauensantrag............................................................................... 158 1. Voraussetzungen.......................................................................... 158 2. Verfahren..................................................................................... 159 3. Praxis ........................................................................................... 159 4. Misstrauensantrag gegen einzelne Kommissionsmitglieder ........ 160 V. Untersuchungsausschuss .................................................................... 160 1. Rechtsgrundlagen ........................................................................ 160 2. Verfahren..................................................................................... 161 a) Einsetzung............................................................................... 161

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XXVII

b) Dauer .......................................................................................161 c) Sperrwirkungen .......................................................................162 3. Untersuchungsgegenstand ...........................................................162 4. Verpflichtete ................................................................................163 5. Bedeutung ....................................................................................164 VI. Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU.........................................165 VII. Konfliktlinien .....................................................................................165 E. Beratung ......................................................................................................165 F. Aufwertung des Europäischen Parlaments ..................................................166 § 2 Wahl und Zusammensetzung .......................................................167 A. Wahl ............................................................................................................167 I. Rechtsquellen .....................................................................................167 II. Allgemeine Vorgaben.........................................................................168 III. Wahlrecht ...........................................................................................169 1. Aktives Wahlrecht .......................................................................169 2. Passives Wahlrecht ......................................................................170 3. Zulässigkeit unterschiedlicher Wahlrechtsalter ...........................170 4. Besonderheiten in den Mitgliedstaaten ........................................171 a) Problemlage.............................................................................171 b) Vereinigtes Königreich ...........................................................171 c) Niederlande .............................................................................172 d) Frankreich ...............................................................................173 e) Zypern .....................................................................................173 IV. Wahlorganisation................................................................................173 1. Wahlgebiete .................................................................................173 2. Sitzverteilungsverfahren ..............................................................173 3. Stimmabgabe ...............................................................................173 4. Wahltermin ..................................................................................174 5. Übersicht......................................................................................175 V. Wahlprüfung.......................................................................................175 B. Mitglieder des Europäischen Parlaments.....................................................176 I. Vertreter der nationalen Völker oder der Unionsbürger? ...................176 II. Rechtsquellen .....................................................................................177 III. Freies Mandat .....................................................................................178 1. Loslösung von den Mitgliedstaaten .............................................178 1. Pflicht zur Wahrnehmung des Mandats? .....................................178 3. Mitarbeit und Rederecht ..............................................................179 4. Einflussnahme und Unabhängigkeit ............................................179 a) Fraktionsdisziplin ....................................................................179 b) Finanzielle Interessen ..............................................................180 c) Sanktionen...............................................................................180 IV. Vorrechte ............................................................................................181

XXVIII

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1. Indemnität und Immunität ........................................................... 181 a) Gewährung .............................................................................. 181 b) Zeitliche Geltung..................................................................... 182 c) Einwirkung auf die mitgliedstaatliche Strafrechtsordnung ..... 182 d) Einheitliche Indemnität in allen Mitgliedstaaten..................... 183 e) Abweichender Immunitätsschutz in den Mitgliedstaaten........ 183 f) Aufhebung............................................................................... 184 g) Rechtsschutz gegen die Aufhebungsentscheidung .................. 185 aa) Ansatz............................................................................... 185 bb) Aufhebung der Immunität ................................................ 185 cc) Ablehnung der Aufhebung ............................................... 185 h) Verzicht................................................................................... 186 2. Räumliche Unverletzlichkeit ....................................................... 186 3. Freizügigkeit................................................................................ 187 4. Zeugnisverweigerungsrecht......................................................... 188 a) Gegenüber Mitgliedstaaten ..................................................... 188 b) Bei Verfahren vor Unionsinstitutionen ................................... 189 c) Assistenz ................................................................................. 190 5. Informationsrechte....................................................................... 190 6. Unterstützung............................................................................... 190 a) Allgemeine Regelungen .......................................................... 190 b) Einheitliche Entschädigung..................................................... 190 c) Rechtfertigung......................................................................... 191 d) Assistenz ................................................................................. 192 e) Mitgliedstaatliche Unterstützung ............................................ 192 V. Dauer des Mandats ............................................................................. 193 1. Beginn.......................................................................................... 193 2. Ende............................................................................................. 193 3. Überlagerung ............................................................................... 194 a) Beschlussfassung nach Ende des Mandats.............................. 194 b) Neubesetzung .......................................................................... 194 c) Entziehung .............................................................................. 194 d) Selbstauflösungsrecht des Europäischen Parlaments? ............ 195 VI. Anzahl der Mandate ........................................................................... 195 1. Vorgaben ..................................................................................... 195 2. Anzahl zu Beginn der siebten Wahlperiode................................. 197 3. Anzahl bis zum Ende der siebten Wahlperiode ........................... 197 VII. Doppelmandate................................................................................... 199 1. Grundsätzliches Verbot ............................................................... 199 2. Zulässigkeit bei Doppelmandaten untergeordneter Parlamente? . 199 3. Unvereinbare Ämter .................................................................... 200 4. Annahme unvereinbarer Ämter ................................................... 200 VIII. Rechtsschutz....................................................................................... 201 1. Fehlender Insichprozess?............................................................. 201

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XXIX

2. Voraussetzungen? ........................................................................201 C. Leitung des Europäischen Parlaments .........................................................202 I. Präsident des Europäischen Parlaments..............................................202 1. Aufgaben .....................................................................................202 2. Stimmrecht...................................................................................203 3. Wahl.............................................................................................204 II. Präsidium............................................................................................204 III. Konferenz der Präsidenten..................................................................204 D. Teilnahme sonstiger Amtsträger..................................................................205 § 3 Organisation...................................................................................206 A. Fraktionen....................................................................................................206 I. Organisation .......................................................................................206 II. Rechte.................................................................................................206 III. Bedeutung...........................................................................................207 IV. Anzahl und Mitgliederstärke ..............................................................208 V. Rechtsschutz .......................................................................................209 1. Passive Parteifähigkeit.................................................................209 2. Aktive Parteifähigkeit ..................................................................209 B. Ausschüsse ..................................................................................................210 I. Aufgaben ............................................................................................210 II. Besetzung ...........................................................................................210 III. Errichtung und Zuständigkeiten .........................................................211 IV. Anzahl ................................................................................................211 C. Verhältnis zu anderen Parlamenten und Einrichtungen...............................212 I. Einbeziehung in die Gesetzgebungstätigkeit ......................................212 II. Delegationen und Konferenzen ..........................................................212 1. Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten (COSAC).............................................213 2. Interparlamentarische Delegationen ............................................213 3. Gemischte Parlamentarische Ausschüsse ....................................214 4. Transatlantischer Dialog der Gesetzgeber ...................................214 5. Beteiligung an der NATO............................................................214 6. Parlamentarische Versammlung Europa-Mittelmeer ...................214 7. Konferenz der Parlamentspräsidenten .........................................214 8. Eingestellte Zusammenarbeitsgremien ........................................215 III. Fraktionen...........................................................................................215 IV. Parlamentsverwaltungen.....................................................................215 D. Sitzungen .....................................................................................................216 I. Sitz des Europäischen Parlaments ......................................................216 II. Sitzungsperiode ..................................................................................216 III. Tagungen ............................................................................................217 E. Generalsekretariat........................................................................................218

XXX

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F. Abstimmungen ............................................................................................ 218 I. Beschlussfähigkeit.............................................................................. 218 II. Stimmberechtigung ............................................................................ 218 III. Verfahren............................................................................................ 218 IV. Einfache Mehrheit .............................................................................. 219 V. Qualifizierte Mehrheiten .................................................................... 219 VI. Ende der Wahlperiode ........................................................................ 220

Kapitel 3 Europäischer Rat ....................................................... 223 § 1 Terminologie .................................................................................. 223 A. B. C. D. E. F.

Europarat ..................................................................................................... 223 Europäischer Rat ......................................................................................... 223 Rat ............................................................................................................ 224 Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs .................. 224 Im Rat vereinigte Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten............... 224 Ministerrat ................................................................................................... 224

§ 2 Aufgaben und Befugnisse ............................................................ 225 A. B. C. D.

Leitlinien ..................................................................................................... 225 Beschlüsse ................................................................................................... 225 Keine Gesetzgebungsbefugnisse ................................................................. 226 Bindungswirkung?....................................................................................... 226

§ 3 Organstellung ................................................................................ 227 A. Stellung im Institutionengefüge .................................................................. 227 B. Rechtsschutz................................................................................................ 228 I. Rechtsschutz gegen den Europäischen Rat......................................... 228 II. Rechtsschutz des Europäischen Rates ................................................ 228 1. Eingeschränkte Klagemöglichkeiten ........................................... 228 2. Der Rat als Erfüllungsgehilfe?..................................................... 228 3. Inkonsequenter Rechtsschutz....................................................... 229 4. Redaktionsfehler? ........................................................................ 229 § 4 Zusammensetzung und Organisation ......................................... 229 A. Staats- und Regierungschefs........................................................................ 229 B. Präsident des Europäischen Rates ............................................................... 230 I. Aufgaben ............................................................................................ 230 1. Allgemein .................................................................................... 230 2. Stellung im Europäischen Rat ..................................................... 230 a) Fehlende Einflussmöglichkeit ................................................. 230

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C. D. E. F.

G.

XXXI

b) Interessenmakler......................................................................231 3. Koordinierung..............................................................................231 II. Kompetenzüberlagerungen bei der Außendarstellung........................232 1. „Reibungsdreieck“ .......................................................................232 2. Verhältnis zum Kommissionspräsidenten....................................232 3. Verhältnis zum Hohen Vertreter..................................................233 a) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ...........................233 b) Trennung der Aufgabenbereiche .............................................233 c) Repräsentant............................................................................234 4. Sichtbare Ämter der EU...............................................................234 5. Bildung eines Exekutivkomitees?................................................234 6. Überblick: Außendarstellung der Union ......................................235 III. Wahl ...................................................................................................236 1. Mehrheit.......................................................................................236 2. Amtszeit.......................................................................................237 a) Dauer .......................................................................................237 b) Ausrichtung auf Effizienz und klare Kompetenzen.................237 c) Abwahl ....................................................................................237 d) Rechtsschutz gegen die Abwahl..............................................238 3. Anforderungen.............................................................................238 a) Keine Wahrnehmung einzelstaatlicher Ämter.........................238 b) Wahrnehmung von regionalen Ämtern oder Unionsämtern? ..238 c) Verbot bezahlter Tätigkeiten ...................................................239 d) Demographische und geographische Vielfalt..........................239 e) Politischer Faktor ....................................................................240 f) Rechtsschutz............................................................................240 IV. Unterstützung .....................................................................................241 V. Rechtsschutz .......................................................................................241 VI. Bedeutung...........................................................................................241 Kommissionspräsident.................................................................................242 Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ....................242 Weitere Teilnehmer .....................................................................................243 I. Unionsebene .......................................................................................243 II. Mitgliedstaatliche Ebene ....................................................................243 Beschlussfassung.........................................................................................244 I. Stimmrechte........................................................................................244 II. Konsens ..............................................................................................244 III. Abstimmungen ...................................................................................245 IV. Veröffentlichungen.............................................................................245 Organisatorisches ........................................................................................245 I. Termine ..............................................................................................245 II. Tagungsorte ........................................................................................246 III. Kompromissfindung ...........................................................................246 IV. Informationszugang ............................................................................247

XXXII

V.

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Unterstützung ..................................................................................... 247

Kapitel 4 Rat ............................................................................... 249 § 1 Aufgaben und Befugnisse ............................................................ 249 A. Allgemein .................................................................................................... 249 B. Verhältnis zum Europäischen Rat ............................................................... 250 § 2 Zusammensetzung und Organisation ......................................... 251 A. Vertreter der Mitgliedstaaten....................................................................... 251 I. Vertreter auf Ministerebene................................................................ 251 1. Entscheidungsbefugte .................................................................. 251 2. Deutsche Ratsvertreter................................................................. 251 II. Staats- und Regierungschefs............................................................... 252 B. Weitere Beteiligte........................................................................................ 252 C. Zusammensetzung des Rates....................................................................... 252 I. Unterschiedliche Ratsformationen ..................................................... 252 II. Teilnehmende Minister....................................................................... 253 III. Beibehaltung des einheitlichen Organs Rat........................................ 253 IV. Ratsformationen ................................................................................. 254 1. Vorgaben ..................................................................................... 254 2. Rat „Allgemeine Angelegenheiten“............................................. 254 a) Erster unter Gleichen?............................................................. 254 b) Alternativentwürfe .................................................................. 254 c) Bedeutung für den Europäischen Rat...................................... 255 3. Rat „Auswärtige Angelegenheiten“............................................. 256 4. Rat „Wirtschaft und Finanzen“.................................................... 256 5. Weitere Ratszusammensetzungen................................................ 256 V. Alternative Zusammensetzungen außerhalb des Rates....................... 257 1. Im Rat vereinigte Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten ...................................................................... 257 2. Informelle Ministertagungen ....................................................... 257 3. Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs .. 258 D. Vorsitz ......................................................................................................... 258 I. Aufgabe und Selbstverständnis .......................................................... 258 II. Rotationssystem.................................................................................. 258 1. Ausgestaltung .............................................................................. 259 2. Alternative Entwürfe ................................................................... 260 3. Kritik............................................................................................ 260 4. Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten.......................................... 261 5. Reihenfolge.................................................................................. 262 a) Vorgegebene Reihenfolge bis 2020 ........................................ 262 b) Abweichungsmöglichkeit........................................................ 262

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E. Abstimmungen ............................................................................................263 I. Stimmengewichtung ...........................................................................263 II. Einfache Mehrheit ..............................................................................264 III. Qualifizierte Mehrheiten.....................................................................264 1. Systemansatz................................................................................264 2. Bis 31.10.2014 .............................................................................265 a) Alle Mitglieder stimmberechtigt .............................................265 aa) Qualifizierte Mehrheit ......................................................265 bb) Besondere Mehrheit..........................................................265 b) Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt .........................265 3. Ab 1.11.2014 ...............................................................................266 a) Optionsmodell .........................................................................266 b) Suspensives Veto.....................................................................266 4. Ab 1.4.2017 .................................................................................267 a) Qualifizierte Mehrheit .............................................................267 aa) Alle Mitglieder stimmberechtigt.......................................267 bb) Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt...................268 b) Besondere Mehrheit ................................................................269 aa) Alle Mitglieder stimmberechtigt.......................................269 bb) Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt...................269 c) Suspensives Veto.....................................................................270 5. Auswirkungen auf bestimmte Ratskonstellationen......................271 IV. Einstimmigkeit ...................................................................................272 1. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik................................272 a) COREU ...................................................................................272 b) Konstruktive Enthaltung .........................................................272 c) Abweichungsmöglichkeiten ....................................................272 d) Luxemburger Kompromiss......................................................273 2. Sonstige Themengebiete ..............................................................273 V. Überblick der Mehrheitsanforderungen..............................................275 VI. Verfahren............................................................................................275 1. Beschlussfähigkeit .......................................................................275 2. Stimmrechte.................................................................................275 3. Stimmabgabe ...............................................................................276 4. Vereinfachtes schriftliches Umlauf- und Abstimmungsverfahren................................................................277 F. Unterstützende Einrichtungen und Gremien................................................277 I. Generalsekretariat...............................................................................277 II. Juristischer Dienst ..............................................................................277 III. Vorbereitende Gremien ......................................................................278 1. Organisation.................................................................................278 2. Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) .................................278 a) Organisation ............................................................................278 b) Ständige Vertreter ...................................................................278

XXXIV

Inhaltsverzeichnis

c) Weisungsgebundenheit ........................................................... 279 d) Verfahren ................................................................................ 279 e) Ausschuss der Ständigen Vertreter II (AStV II)...................... 279 f) Ausschuss der Ständigen Vertreter I (AStV I) ........................ 280 g) Bedeutung ............................................................................... 280 3. Sonderausschuss Landwirtschaft ................................................. 281 4. Arbeitsgruppen ............................................................................ 281 IV. Einrichtungen auf Ebene der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik................................................................................ 282 1. Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK)................ 282 2. Policy Unit................................................................................... 282 3. Militärausschuss der EU (EUMC)............................................... 283 4. Militärstab der EU (EUMS)......................................................... 283 V. Sonstige Ausschüsse........................................................................... 284 VI. Überblick............................................................................................ 285 VII. Vertretungen....................................................................................... 285 G. Organisation ................................................................................................ 286 I. Vorbereitungen................................................................................... 286 II. Aufgaben des Vorsitzes...................................................................... 286 III. Tagungen............................................................................................ 287 IV. Zugang zu Sitzungen und Dokumenten.............................................. 287 V. Rechtsschutz....................................................................................... 288 § 3 Mitgliedstaatliche Bindungen? .................................................... 288 A. Verfassungsrechtliche Bindungen? ............................................................. 288 I. Problemstellung.................................................................................. 288 II. Grenzen der grundgesetzlichen Bindung............................................ 289 III. Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch das BVerfG ............... 290 1. Vor der Ratsabstimmung ............................................................. 290 2. Nach der Ratsabstimmung........................................................... 290 B. Sonstige Bindungen? ................................................................................... 291

Kapitel 5 Kommission ............................................................... 293 § 1 Aufgaben ........................................................................................ 293 A. Hüterin der Verträge.................................................................................... 293 B. Ausführung des Unionsrechts...................................................................... 294 C. Motor der Integration .................................................................................. 294 I. Rechtsetzung ...................................................................................... 294 1. Grundsätzliches Initiativmonopol................................................ 294 2. Ausübung des Initiativmonopols ................................................. 295 3. Strategische Planung.................................................................... 295 II. Sonstige Integrationsbemühungen...................................................... 296

Inhaltsverzeichnis

XXXV

D. Außendarstellung.........................................................................................296 E. Teil der europäischen Regierung und Demokratieprinzip ...........................296 § 2 Zusammensetzung und Organisation .........................................298 A. Kommissionsmitglieder...............................................................................298 I. Situation bis 2014 ...............................................................................298 II. Situation ab 2014................................................................................298 1. Derzeitiger Regelungsstand .........................................................298 2. Änderungsoption..........................................................................299 3. Auswirkungen..............................................................................299 a) Effizienz ..................................................................................299 b) Legitimation ............................................................................300 4. Rotationsverfahren.......................................................................300 5. Mandatshäufungen.......................................................................301 III. Gruppen von Kommissionsmitgliedern ..............................................302 IV. Ernennung und Voraussetzungen .......................................................302 1. Verfahren .....................................................................................302 2. Personelle Anforderungen ...........................................................303 a) Befähigung ..............................................................................303 b) Unabhängigkeit .......................................................................303 c) Staatsangehörigkeit .................................................................304 d) Integrität ..................................................................................304 3. Unabhängigkeit............................................................................304 4. Private Tätigkeiten.......................................................................305 a) Pflichten ..................................................................................305 b) Sanktionen...............................................................................305 5. Finanzielle Interessen und Vermögen..........................................305 V. Amtszeit..............................................................................................306 1. Beginn..........................................................................................306 2. Dauer ...........................................................................................306 3. Verkürzung ..................................................................................306 a) Bedeutung für das Amt und die Fortführung der Geschäfte....307 b) Tod des Mitglieds....................................................................307 c) Rücktritt des Mitglieds ............................................................308 aa) Freiwillig ..........................................................................308 bb) Nach Aufforderung...........................................................308 cc) Fortführung der Geschäfte? ..............................................308 d) Rücktritt der Kommission .......................................................309 e) Amtsenthebung........................................................................309 aa) Gründe ..............................................................................309 bb) Relevanz ...........................................................................310 cc) Verfahren..........................................................................310

XXXVI

B.

C.

D. E.

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f) Ausscheiden des Kommissionspräsidenten oder Hohen Vertreters ..................................................................... 310 4. Wiederernennung......................................................................... 311 VI. Kabinett .............................................................................................. 311 1. Aufgaben ..................................................................................... 311 2. Besetzung .................................................................................... 312 3. Kabinettschef ............................................................................... 312 Kommissionspräsident ................................................................................ 312 I. Aufgaben ............................................................................................ 313 II. Einfluss auf die Kommissionsmitglieder............................................ 313 1. Regierungschef? .......................................................................... 313 2. Weisungsrecht?............................................................................ 314 III. Wahl ................................................................................................... 314 IV. Amtszeit ............................................................................................. 316 Kollegium.................................................................................................... 316 I. Sprachregelungen ............................................................................... 316 II. Ressorts .............................................................................................. 316 III. Präsidialsystem................................................................................... 317 IV. Rechtsschutz bei fehlerhafter Besetzung ............................................ 317 Vizepräsidenten der Kommission................................................................ 317 Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik .................... 318 I. Aufgaben ............................................................................................ 318 1. Allgemein .................................................................................... 318 a) Ausgestaltung der Außenpolitik.............................................. 319 b) Durchführung der Außenpolitik .............................................. 319 c) Unklare Normenlage ............................................................... 319 d) Position im Institutionengefüge .............................................. 319 2. Kompetenzen vom Rat und von der Kommission ....................... 320 3. Außenvertretung .......................................................................... 321 4. Aufsicht über nachgeordnete Stellen ........................................... 322 II. Ernennung .......................................................................................... 322 III. Amtszeit ............................................................................................. 322 1. Beginn.......................................................................................... 322 2. Dauer ........................................................................................... 323 3. Vorzeitiges Ende.......................................................................... 323 IV. Integration in der Kommission ........................................................... 324 1. Relevanz der Einbindung............................................................. 324 2. Partielles Mitglied der Kommission ............................................ 324 3. Zuständigkeitsbereich innerhalb der Kommission....................... 326 4. Bindungen durch die Kommission .............................................. 326 5. Kompetenzüberlagerungen bei der Außendarstellung................. 327 V. Integration im Rat............................................................................... 327 VI. Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) ........................................... 327 1. Problem der institutionellen Zuordnung ...................................... 327

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XXXVII

2. Personelle Ausstattung.................................................................328 3. Konfliktpotenziale .......................................................................328 4. Institutionelle Ausstattung ...........................................................329 VII. Bedeutung...........................................................................................330 F. Konstituierung .............................................................................................331 I. Grundsätzlich......................................................................................331 1. Wahl des Kommissionspräsidenten und weitere Vorschläge ......331 2. Zustimmung des Europäischen Parlaments .................................331 3. Ernennung und Verpflichtung......................................................332 4. Amtsaufnahme.............................................................................332 II. Wiederholung bei negativem Votum? ................................................332 1. Relevanz ......................................................................................332 2. Verfahren .....................................................................................332 G. Ausschüsse ..................................................................................................333 H. Organisation ................................................................................................333 I. Sitzungen ............................................................................................333 II. Weitere Teilnehmer ............................................................................333 III. Sitz .....................................................................................................334 IV. Beschlussfassung................................................................................334 1. Allgemein ....................................................................................334 2. Gemeinschaftliche Sitzung ..........................................................334 3. Schriftliches Verfahren ................................................................335 4. Ermächtigungsverfahren..............................................................335 5. Delegationsverfahren ...................................................................335 V. Arbeitssprache ....................................................................................336 § 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission...............................336 A. Organisation der Generaldirektionen und Dienststellen ..............................336 I. Generaldirektor...................................................................................336 II. Kommunikation und Abläufe .............................................................337 III. Struktur...............................................................................................337 IV. Personal ..............................................................................................337 B. Unterteilung der Generaldirektionen und Dienststellen ..............................338 I. Politische Dienststellen.......................................................................338 II. Dienste der Außenbeziehungen ..........................................................339 III. Einrichtungen für die Union ...............................................................339 1. Eurostat (ESTAT)........................................................................339 2. Amt für Veröffentlichungen (OP)................................................340 3. Europäisches Amt für Personalauswahl (EPSO/EAP).................340 4. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) ...................341 a) Aufgaben und Grundlagen ......................................................341 b) Untersuchungen.......................................................................342 c) Rechtsschutz............................................................................343

XXXVIII

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5. Gemeinsame Forschungsstelle (GFS/JRC).................................. 343 IV. Interne Dienststellen........................................................................... 344 1. Generalsekretariat (SG) ............................................................... 344 a) Aufgaben................................................................................. 344 b) Generalsekretär ....................................................................... 344 2. Juristischer Dienst (SJ) ................................................................ 344 3. Beratergremium für europäische Politik (BEPA) ........................ 345 4. Angelegenheiten der Kommission............................................... 345 V. Exekutivagenturen.............................................................................. 346 C. Delegationen................................................................................................ 346

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen .......................................... 349 § 1 Gemeinsame Vorgaben................................................................. 349 A. Stellung im Institutionengefüge .................................................................. 349 I. Beratungstätigkeit............................................................................... 349 II. Organe? .............................................................................................. 349 B. Stellung der Mitglieder................................................................................ 350 C. Änderung der Ausschusszusammensetzungen ............................................ 350 § 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss.................... 351 A. Aufgaben und Befugnisse............................................................................ 351 I. Brücke zur Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten .......................... 351 1. Informationsvermittlung bei Rechtsetzung.................................. 351 2. Vermittler europäischer Positionen ............................................. 352 3. Europäische Verbandsstrukturen ................................................. 352 II. Anhörung............................................................................................ 352 1. Obligatorische Anhörung............................................................. 352 2. Fakultative Anhörung .................................................................. 353 B. Zusammensetzung ....................................................................................... 353 I. Mitglieder ........................................................................................... 353 1. Anzahl.......................................................................................... 354 2. Ernennungsverfahren................................................................... 354 a) Allgemein................................................................................ 354 b) Verteilungsschlüssel?.............................................................. 354 c) Rechtsschutz............................................................................ 355 3. Mandat......................................................................................... 355 a) Freies Mandat.......................................................................... 355 b) Stellvertreter............................................................................ 356 c) Dauer....................................................................................... 356 d) Unvereinbarkeiten ................................................................... 356 e) Akzessorietät? ......................................................................... 356 f) Amtsenthebungsverfahren....................................................... 356

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XXXIX

g) Rücktritt...................................................................................357 Zusammenschlüsse .............................................................................357 1. Gruppen .......................................................................................357 2. Fachgruppen ................................................................................358 a) Aufgaben .................................................................................358 b) Verfahren und Besetzung ........................................................358 3. Interessengruppen ........................................................................359 4. Sonstige Gremien.........................................................................359 a) Beobachtungsstellen................................................................359 b) Ad-hoc-Gruppen......................................................................359 c) Beratende Kommissionen........................................................359 III. Präsidium............................................................................................360 1. Aufgaben .....................................................................................360 2. Zusammensetzung und Wahl.......................................................360 3. Präsidentschaft.............................................................................360 C. Tätigkeit.......................................................................................................361 I. Stellungnahmen ..................................................................................361 1. Verfahren .....................................................................................361 2. Frist..............................................................................................361 3. Pflicht zur Stellungnahme? ..........................................................362 4. Eigeninitiative..............................................................................363 II. Entschließungen .................................................................................363 III. Abstimmungen ...................................................................................363 D. Organisation ................................................................................................363 E. Bedeutung....................................................................................................364 I. Konsultation .......................................................................................364 II. Existenzberechtigung..........................................................................364 II.

§ 3 Ausschuss der Regionen..............................................................365 A. Aufgaben und Befugnisse............................................................................365 I. Vertretung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften...........365 II. Anhörung............................................................................................365 1. Obligatorische Anhörung.............................................................365 2. Fakultative Anhörung ..................................................................366 3. Akzessorische Anhörung .............................................................366 B. Zusammensetzung .......................................................................................367 I. Mitglieder ...........................................................................................367 1. Bestimmung.................................................................................367 2. Anzahl..........................................................................................367 3. Mandat .........................................................................................367 a) Grundanforderungen ...............................................................367 b) Freies Mandat..........................................................................368 c) Stellvertreter............................................................................368

XL

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d) Dauer....................................................................................... 369 e) Unvereinbarkeit....................................................................... 369 f) Amtsenthebungsverfahren....................................................... 370 g) Rücktritt .................................................................................. 370 4. Anforderungen an das Mandat..................................................... 370 a) Akzessorietät........................................................................... 370 b) Region ..................................................................................... 371 c) Pflicht zur Berücksichtigung lokaler Strukturen? ................... 371 d) Lokale Gebietskörperschaften................................................. 372 e) Politisch verantwortlich .......................................................... 373 f) Entsendung deutscher Mitglieder............................................ 373 g) Rechtsschutz............................................................................ 373 5. Pflicht zur Einführung einer lokalen Ebene? ............................... 374 II. Zusammenschlüsse............................................................................. 374 1. Fachkommissionen ...................................................................... 374 2. Nationale Delegationen ............................................................... 375 3. Fraktionen.................................................................................... 375 4. Interregionale Gruppen................................................................ 375 III. Präsidium............................................................................................ 375 1. Aufgaben ..................................................................................... 375 2. Zusammensetzung ....................................................................... 376 3. Konferenz der Präsidenten........................................................... 376 4. Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen (CAFA) ......... 376 C. Tätigkeit ...................................................................................................... 376 I. Stellungnahmen .................................................................................. 376 1. Verfahren..................................................................................... 377 2. Frist.............................................................................................. 377 3. Pflicht zur Stellungnahme?.......................................................... 378 4. Eigeninitiative.............................................................................. 378 II. Entschließungen ................................................................................. 378 III. Abstimmungen ................................................................................... 378 D. Organisation ................................................................................................ 379 E. Bedeutung.................................................................................................... 379 I. Begrenzte Befugnisse ......................................................................... 379 II. Aufwertung......................................................................................... 379 III. Alternative Interessenwahrnehmungen .............................................. 380

Kapitel 7 Gerichtshof der EU .................................................... 383 § 1 Stellung des Gerichtshofs der EU im Institutionsgefüge.......... 383 A. Unabhängiges Unionsorgan......................................................................... 383 B. Kontrolldichte.............................................................................................. 384

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XLI

§ 2 Aufgaben und Befugnisse ............................................................385 A. Rechtsgebiete...............................................................................................385 B. Zuständigkeiten ...........................................................................................385 § 3 Zusammensetzung und Organisation .........................................386 A. Struktur........................................................................................................386 B. Besetzung ....................................................................................................386

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank ...................................................387 § 1 Europäische Zentralbank..............................................................387 A. Unterscheidung zwischen EZB und ESZB..................................................387 B. Rechtsstatus der EZB...................................................................................388 I. Organ ..................................................................................................388 II. Rechtspersönlichkeit...........................................................................388 III. Unabhängigkeit...................................................................................388 IV. Grundkapital .......................................................................................389 C. Aufgaben und Befugnisse............................................................................389 D. Organisation ................................................................................................390 I. EZB-Rat..............................................................................................390 1. Zusammensetzung .......................................................................390 2. Stimmrechte.................................................................................390 3. Tagungen .....................................................................................391 4. Aufgaben und Befugnisse............................................................391 II. Direktorium ........................................................................................391 1. Zusammensetzung .......................................................................391 2. Mitglieder ....................................................................................391 3. Stimmrechte.................................................................................392 4. Aufgaben und Befugnisse............................................................392 III. Erweiterter EZB-Rat...........................................................................392 E. Anhörung zu Rechtsakten der Union und nationalen Rechtsvorschriften ...393 F. Verhältnis der EZB zu den nationalen Zentralbanken .................................394 I. Nationale Regelungen für die nationalen Zentralbanken....................394 II. Leitende Funktion der EZB ................................................................394 III. Einfluss der nationalen Zentralbanken ...............................................395 G. Verhältnis der EZB zu anderen europäischen Institutionen.........................395 I. Teilnahmerechte von Rat und Kommission........................................395 II. Anhörung durch das Europäische Parlament......................................395 III. Jahresbericht .......................................................................................396 H. Rechtsschutz ................................................................................................396

XLII

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§ 2 Europäische Investitionsbank...................................................... 397 A. Finanzierungseinrichtung ............................................................................ 397 B. Rechtsstatus der EIB ................................................................................... 397 I. Kein Organ ......................................................................................... 397 II. Rechtspersönlichkeit .......................................................................... 398 III. Autonomie .......................................................................................... 398 C. Aufgaben und Befugnisse............................................................................ 398 D. Organisation ................................................................................................ 399 I. Mitgliedstaaten als Anteilseigner ....................................................... 399 II. Organe ................................................................................................ 399 1. Rat der Gouverneure.................................................................... 399 2. Verwaltungsrat............................................................................. 400 a) Mitglieder................................................................................ 400 b) Aufgaben und Befugnisse ....................................................... 400 c) Stimmrechte ............................................................................ 400 3. Direktorium ................................................................................. 401 4. Prüfungsausschuss ....................................................................... 401 E. Rechtsschutz................................................................................................ 401

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung..................... 403 § 1 Rechnungshof................................................................................ 403 A. Zusammensetzung und Organisation........................................................... 403 I. Entstehungsgeschichte........................................................................ 403 II. Zusammensetzung des EuRH............................................................. 404 1. Mitglieder .................................................................................... 404 a) Ernennung ............................................................................... 404 b) Ende der Mitgliedschaft und Nachfolge.................................. 404 c) Auswahl .................................................................................. 405 aa) Fachliche Qualifikation .................................................... 405 bb) Gewähr für Unabhängigkeit ............................................. 405 2. Innere Organisation ..................................................................... 405 III. Stellung der Mitglieder....................................................................... 406 1. Unabhängigkeit............................................................................ 406 a) Umfassende Gewährleistung................................................... 406 b) Weisungsfreiheit ..................................................................... 406 c) Inkompatibilität....................................................................... 406 2. Amtsenthebung............................................................................ 407 3. Beschäftigungsbedingungen ........................................................ 407 B. Aufgaben und Befugnisse............................................................................ 407 I. Externe Finanzkontrolle ..................................................................... 407 II. Rechnungsprüfung.............................................................................. 408

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III.

XLIII

1. Gegenstand ..................................................................................408 2. Prüfungsmaßstab..........................................................................409 3. Durchführung der Prüfung...........................................................410 Ergebnis der Prüfung ..........................................................................411 1. Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung.........411 2. Jahresbericht ................................................................................411 3. Sonderberichte, Bemerkungen und Stellungnahmen ...................412 4. Unterstützungspflicht...................................................................412 5. Rechtsschutz ................................................................................413

§ 2 Finanzverfassung ..........................................................................413 A. System der Finanzvorschriften ....................................................................413 B. Finanzierung der Unionstätigkeit ................................................................414 I. Art. 311 AEUV...................................................................................414 1. Mittelausstattung..........................................................................414 2. Vollständige Finanzierung aus Eigenmitteln ...............................415 a) Finanzielle Autonomie der Union ...........................................415 b) Eigenmittel ..............................................................................415 c) Sonstige Einnahmen................................................................416 3. Eigenmittelbeschluss ...................................................................416 a) Erlassverfahren........................................................................416 aa) Zweistufigkeit...................................................................416 bb) Ratifikation in den Mitgliedstaaten ..................................416 cc) Vorschlagsrecht der Kommission.....................................417 b) Rechtsnatur..............................................................................417 c) Neue Kategorien von Eigenmitteln .........................................418 4. Durchführungsmaßnahmen..........................................................418 II. System der Eigenmittel.......................................................................418 1. Eigenmittelarten...........................................................................419 a) Agrarabgaben und Zölle..........................................................419 b) Mehrwertsteuereinnahmen ......................................................420 c) BNE-Einnahmen .....................................................................420 d) Weitere Eigenmittel.................................................................421 2. Eigenmittelobergrenze .................................................................422 3. Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs ......................422 C. Wesentliche Ausgabenposten ......................................................................422 I. Mehrjähriger Finanzrahmen ...............................................................422 II. Finanzielle Vorausschau 2007-2013...................................................424 D. Haushalt.......................................................................................................424 I. Haushalts- und Finanzgrundsätze .......................................................424 1. Einheit und Vollständigkeit .........................................................425 2. Jährlichkeit...................................................................................425 3. Vorherigkeit.................................................................................425

XLIV

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4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Spezialität .................................................................................... 426 Haushaltsausgleich ...................................................................... 426 Bruttoprinzip................................................................................ 427 Wirtschaftlichkeit ........................................................................ 427 Gesamtdeckung ........................................................................... 427 Transparenz ................................................................................. 428 Haushaltsklarheit und -wahrheit .................................................. 428 Rechnungseinheit......................................................................... 428 Weitere Finanzgrundsätze ........................................................... 428 a) Verbindliche Rechtsgrundlage ................................................ 428 b) Haushaltsdisziplin ................................................................... 429 c) Schutz des finanziellen Interesses der Union .......................... 429 II. Aufstellung des Haushaltsplans.......................................................... 429 1. Besonderes Gesetzgebungsverfahren .......................................... 429 2. Vorbereitung................................................................................ 430 3. Beratung im Rat........................................................................... 431 4. Beratung im Parlament ................................................................ 431 5. Vermittlungsausschuss ................................................................ 431 6. Entscheidung ............................................................................... 432 a) Billigung ................................................................................. 432 b) Ablehnung............................................................................... 432 c) Letztentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments .......... 432 7. Feststellung des Erlasses.............................................................. 433 8. Übersicht...................................................................................... 435 9. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ............................. 436 III. Nothaushalt......................................................................................... 437 1. Anwendungsfall........................................................................... 437 2. „Zwölftelregel“............................................................................ 437 3. Überschreitungen......................................................................... 437 4. Einnahmen ................................................................................... 438 IV. Ausführung des Haushaltsplans.......................................................... 438 1. Verantwortlichkeit ....................................................................... 438 2. Grenzen........................................................................................ 439 3. Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und Unionsorganen ... 439 V. Entlastung........................................................................................... 439 1. Rechnungslegung......................................................................... 440 a) Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht ......................... 440 b) Evaluierungsbericht................................................................. 440 2. Erteilung der Entlastung .............................................................. 440 E. Gemeinsame Bestimmungen ....................................................................... 442 I. Währungstransfer gem. Art. 321 AEUV ............................................ 442 II. Verordnungsermächtigung in Art. 322 AEUV................................... 442 1. Erlassverfahren und Rechtsform.................................................. 442 2. Gegenstand .................................................................................. 443

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XLV

3. Notwendige Mehrheit ..................................................................444 III. Verfügbarkeit der Finanzmittel nach Art. 323 AEUV........................444 IV. Begleitende Treffen gem. Art. 324 AEUV .........................................444 F. Betrugsbekämpfung.....................................................................................445 I. Notwendigkeit effizienter Maßnahmen ..............................................445 II. Assimilierungsgebot ...........................................................................445 III. OLAF..................................................................................................446 IV. Rechtsetzungsermächtigung ...............................................................446 V. Berichtspflicht ....................................................................................446

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht........................................447 § 1 Der europäische öffentliche Dienst .............................................447 A. Errichtung eines europäischen öffentlichen Dienstes ..................................447 B. Vertragliche Grundlagen .............................................................................448 C. Beamtenstatut ..............................................................................................448 § 2 Grundstruktur des europäischen öffentlichen Dienstes ...........449 A. Beamte und Bedienstete ..............................................................................449 I. Beamte................................................................................................449 II. Bedienstete .........................................................................................450 B. Nationalitätenproporz ..................................................................................450 C. Laufbahn- und Leistungsprinzip..................................................................451 D. Abgeordnete nationale Bedienstete .............................................................451 § 3 Kollektives Dienstrecht .................................................................452 A. Koalitionsrecht ............................................................................................452 B. Personalvertretung.......................................................................................453 C. Streikrecht ...................................................................................................454 § 4 Dienstrechtliche Streitigkeiten .....................................................454 A. B. C. D.

Das Gericht für den öffentlichen Dienst ......................................................454 Allgemeine Rechtsschutzregeln...................................................................455 Haftung und Regress ...................................................................................455 Gehaltsstreit.................................................................................................456

XLVI

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Teil II Rechtsetzungsverfahren................................................. 459 Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung............................. 461 § 1 Allgemeines.................................................................................... 461 A. Rechtsetzungsbefugnis der Union ............................................................... 461 B. Mehrere Rechtsetzungsverfahren ................................................................ 461 I. Nur teilweise Vereinfachung im Vertrag von Lissabon ..................... 461 II. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren........................................... 462 III. Besondere Gesetzgebungsverfahren................................................... 463 IV. Sonstige Rechtsetzungsverfahren ....................................................... 463 C. Maßgeblichkeit der Rechtsgrundlage .......................................................... 463 § 2 Grundsätze ..................................................................................... 464 A. Der Grundsatz der Subsidiarität .................................................................. 464 I. Besondere Begründungspflicht .......................................................... 464 II. Gerichtliche Kontrolle ........................................................................ 465 B. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ...................................................... 466 C. Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts..................................... 466 § 3 Rechtsakte mit und ohne Gesetzescharakter............................. 467 A. Rechtsakte mit Gesetzescharakter ............................................................... 468 B. Rechtsakte ohne Gesetzescharakter............................................................. 468 C. Unterschiede................................................................................................ 468 I. Erlassverfahren................................................................................... 468 II. Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung .................................................. 469 III. Wesentliche Regelungen durch Gesetzgebungsakte........................... 469 IV. Rechtsgrundlage ................................................................................. 469 V. Beteiligung der nationalen Parlamente............................................... 470 VI. Ratstagungen ...................................................................................... 470 § 4 Initiative .......................................................................................... 470 A. Initiativrecht der Kommission ..................................................................... 470 I. Im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens .................... 471 II. Im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens ...................... 471 III. Im Rahmen sonstiger Rechtsetzungsverfahren................................... 471 IV. Ermessensentscheidung der Kommission........................................... 472 B. Initiativrecht des Rates ................................................................................ 473 I. Im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens ...................... 473 II. Im Rahmen sonstiger Rechtsetzungsverfahren................................... 473 1. Durchführungsrechtsakte............................................................. 473

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XLVII

2. Sonstige Rechtsakte .....................................................................474 C. Initiativrecht des Europäischen Parlaments .................................................474 D. Gesetzgebungsakte auf Initiative, Empfehlung oder Antrag sonstiger Stellen...............................................................................475 E. Aufforderung zu Rechtsetzungsinitiativen der Kommission .......................476 I. Aufforderung durch den Rat...............................................................476 1. Allgemeine Regelung ..................................................................476 a) Vornahme von Untersuchungen und Unterbreitung von Vorschlägen.............................................................................477 b) Bindungswirkung ....................................................................477 2. Sonderregelung für die Wirtschafts- und Währungspolitik .........478 a) Spezialität................................................................................478 b) Unterbreitung von Empfehlungen oder Vorschlägen ..............479 c) Bindungswirkung ....................................................................479 II. Aufforderung durch einen Mitgliedstaat.............................................479 III. Aufforderung durch das Parlament.....................................................480 IV. Annahme des Kommissionsvorschlags durch den Rat .......................481 V. Änderung des Kommissionsvorschlags durch den Rat.......................481 1. Einstimmigkeitserfordernis..........................................................482 2. Grenzen der Änderungsbefugnis..................................................482 3. Ablehnung des Kommissionsvorschlags .....................................483 4. Erneute Parlamentskonsultation...................................................483 VI. Änderung des Kommissionsvorschlags durch die Kommission selbst........................................................................483 1. Grundsatz der Abänderbarkeit .....................................................483 2. Grenzen der Änderungsbefugnis..................................................484 § 5 Beteiligung der nationalen Parlamente .......................................485 A. B. C. D.

Unterrichtung der nationalen Parlamente ....................................................486 Achtung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.....486 Notwendigkeit nationaler Zustimmung .......................................................488 Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ..................................489

§ 6 Unterzeichnung, Veröffentlichung und Inkrafttreten .................491 A. B. C. D.

Rechtsakte mit Gesetzescharakter ...............................................................491 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter.............................................................492 Veröffentlichungsdatum ..............................................................................492 Inkrafttreten .................................................................................................492

§ 7 Fehlerfolgen ...................................................................................493 A. Mangelnde Beteiligung mitwirkungspflichtiger Organe .............................493 B. Mangelnde Beteiligung nationaler Gesetzgebungsorgane...........................493

XLVIII

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C. Inexistenz nur bei offenkundigen Fehlern ................................................... 494 § 8 Lobbyismus.................................................................................... 495 § 9 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens?......................... 495 A. Der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität in Deutschland ..................... 496 I. Die sachliche Diskontinuität............................................................... 496 II. Sinn und Probleme der sachlichen Diskontinuität.............................. 496 III. Rechtsgrundlage der sachlichen Diskontinuität.................................. 497 B. Der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität auf europäischer Ebene........ 498 C. Keine Übertragung auf die Änderung des Gesetzgebungsverfahrens ......... 498

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren................. 501 § 1 Regelverfahren............................................................................... 501 § 2 Anwendungsbereich ..................................................................... 502 § 3 Verfahrensablauf ........................................................................... 507 A. Mehrphasiges Grundsystem ........................................................................ 507 B. Verfahrenseinleitung durch Vorschlag der Kommission............................. 508 C. Erste Lesung................................................................................................ 508 I. Erste Lesung im Parlament................................................................. 508 1. Übertragung an den Ausschuss.................................................... 509 2. Billigung im Plenum.................................................................... 509 3. Ablehnung im Plenum ................................................................. 509 4. Änderungen durch das Parlament ................................................ 510 II. Erste Lesung im Rat ........................................................................... 511 1. Verhältnis zum Standpunkt des Parlaments................................. 511 2. Billigung des EP-Standpunkts ..................................................... 511 3. Ablehnung des EP-Standpunkts................................................... 512 D. Zweite Lesung ............................................................................................. 513 I. Zweite Lesung im Parlament.............................................................. 513 1. Übermittlung des Standpunkts des Rates..................................... 513 2. Prüfung im Ausschuss und Plenum ............................................. 513 3. Entscheidungsmöglichkeiten ....................................................... 514 a) Billigung oder Nichtäußerung................................................. 514 b) Ablehnung............................................................................... 514 c) Abänderungen ......................................................................... 515 II. Stellungnahme der Kommission......................................................... 516 III. Zweite Lesung im Rat ........................................................................ 516 E. Vermittlungsverfahren................................................................................. 517 I. Bedeutung und Funktion .................................................................... 517

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XLIX

II. III.

Einberufung ........................................................................................518 Zusammensetzung ..............................................................................518 1. Delegation des Rates....................................................................518 2. Delegation des Parlaments...........................................................518 3. Teilnahme der Kommission.........................................................519 IV. Verfahren............................................................................................519 1. Sitzungen des Vermittlungsausschusses ......................................519 2. Triloge .........................................................................................520 3. Einigung.......................................................................................520 4. Keine Einigung ............................................................................520 V. Beendigung des Vermittlungsverfahrens............................................521 1. Änderungsmöglichkeiten .............................................................521 2. Scheitern ......................................................................................521 3. Gemeinsamer Entwurf .................................................................522 F. Dritte Lesung ...............................................................................................522 § 4 Beteiligung anderer Organe und Einrichtungen ........................523 A. Verfahrenseinleitung ...................................................................................523 B. Anhörung.....................................................................................................523 I. Obligatorische Anhörung ...................................................................523 II. Fakultative Anhörung .........................................................................524 § 5 Verfahrensverzögerungen ............................................................525 § 6 Beteiligung der Mitgliedstaaten ...................................................525 A. Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens..............................525 B. Nationale Weisungen...................................................................................526 C. Fehlendes Einvernehmen und Übergang zur Verstärkten Zusammenarbeit.......................................................................527 § 7 Übersicht: Ordentliches Gesetzgebungsverfahren ...................528

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren ............................................529 § 1 Besondere Gesetzgebungsverfahren..........................................529 A. Überblick .....................................................................................................529 B. Anwendungsbereich ....................................................................................530 I. Gesetzgebungsakte des Europäischen Parlaments..............................530 II. Gesetzgebungsakte des Rates .............................................................530

L

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1. Einstimmigkeit und Zustimmung des Europäischen Parlaments............................................................. 531 2. Einstimmigkeit und Anhörung des Europäischen Parlaments ..... 531 3. Qualifizierte Mehrheit und Zustimmung des Europäischen Parlaments............................................................. 532 4. Qualifizierte Mehrheit und Anhörung des Europäischen Parlaments............................................................. 532 C. Verfahrensablauf ......................................................................................... 533 I. Initiative der Kommission bei Gesetzgebungsakten des Rates........... 533 II. Anhörungsverfahren........................................................................... 534 III. Zustimmungsverfahren....................................................................... 534 IV. Tagungen des Rates............................................................................ 535 D. Jahreshaushaltsplan ..................................................................................... 535 E. Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren .................................. 535 I. Wechsel durch Beschluss des Europäischen Rates............................. 535 II. Wechsel durch Beschluss des Rates ................................................... 536 § 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren .............................................. 537 A. Rechtsetzung durch die Kommission .......................................................... 537 I. Delegierte Rechtsakte......................................................................... 537 II. Durchführungsrechtsakte.................................................................... 538 III. Gemeinsamkeiten und Unterschiede .................................................. 538 B. Komitologie................................................................................................. 539 I. Ansatz................................................................................................. 539 II. Die verschiedenen Verfahren ............................................................. 540 1. Beratungsverfahren...................................................................... 540 2. Verwaltungsverfahren.................................................................. 541 3. Regelungsverfahren ..................................................................... 541 4. Regelungsverfahren mit Kontrolle............................................... 542 5. Verfahren bei Schutzmaßnahmen................................................ 542 III. Beteiligung des Europäischen Parlaments.......................................... 543 IV. Komitologie nach Lissabon................................................................ 543 1. Durchführungsrechtsakte............................................................. 544 2. Delegierte Rechtsakte .................................................................. 544 C. Erlass weiterer Rechtsakte........................................................................... 544

Teil III Einzelpolitiken................................................................. 547 Kapitel 14 Unionsziele und -werte............................................ 549 § 1 Stellenwert und Abgrenzung ........................................................ 549 A. Ausschließliche Platzierung im EUV .......................................................... 549 B. Bedeutung nach der Systematik des EUV ................................................... 550

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C. Werte und Ziele ...........................................................................................550 § 2 Werte ...............................................................................................551 A. Fundamentalfunktion...................................................................................551 B. Handlungsprägende Bedeutung ...................................................................552 I. Einbindung in die Ziele ......................................................................552 II. Konkretisierung für das auswärtige Handeln......................................552 III. EU-Mitgliedschaft ..............................................................................553 IV. Europäische Ebene .............................................................................553 C. Kerngehalte der EU .....................................................................................553 D. Bezug zu den Mitgliedstaaten......................................................................554 I. Werteverbund .....................................................................................554 II. Nationale Besonderheiten...................................................................555 III. Gesellschaftsbezug .............................................................................555 IV. Ausreichender Grundkonsens.............................................................555 E. Anthropozentrische Perspektive ..................................................................556 F. Menschenwürde...........................................................................................557 G. Freiheit.........................................................................................................558 I. Konkretisierung durch Freiheitsrechte................................................558 II. Rechtfertigungsbedürftigkeit von Beeinträchtigungen .......................558 III. Bezug zur Rechtsstaatlichkeit.............................................................558 H. Demokratie ..................................................................................................559 I. Unionsbezogener Ansatzpunkt ...........................................................559 II. Parallele Absicherung in den Mitgliedstaaten ....................................560 III. Rückgriff auf die EMRK ....................................................................560 IV. Unionsrechtliche Spezifizierungen.....................................................560 J. Gleichheit ....................................................................................................561 I. Individualbezogen ..............................................................................561 II. Gemeinschaftsbezogen .......................................................................562 III. Mitgliedstaatsbezogen ........................................................................562 K. Rechtsstaatlichkeit.......................................................................................562 I. Nationaler Ausgangspunkt .................................................................562 II. Allgemeine Rechtsgrundsätze ............................................................563 III. Überschneidung mit den Freiheitsrechten ..........................................563 L. Wahrung der Menschenrechte – auch von Angehörigen einer Minderheit .563 M. Zusätzliche staatenübergreifende Werte in einer Gesellschaft?...................564 I. Bezug zu den Mitgliedstaaten.............................................................564 II. Vagheit ...............................................................................................565 III. Zusätzliche Beschreibungen ...............................................................565 IV. Nationaler Gesellschaftsbezug............................................................566 V. Keine Grundpflichten .........................................................................566

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§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV..................................................................... 567 A. Charakter und Ausrichtung.......................................................................... 567 I. Grundlagenfunktion............................................................................ 567 II. Begrenzter Rahmen ............................................................................ 567 1. Formal.......................................................................................... 567 2. Materiell ...................................................................................... 568 3. Unterschied zu Nationalstaaten ................................................... 568 III. Spiegel der Entwicklung..................................................................... 569 IV. Akzessorietät ...................................................................................... 569 1. Verwirklichung............................................................................ 569 2. Unionsrechtsbezug....................................................................... 570 V. Partielle Einbindung der Mitgliedstaaten, nicht Privater.................... 570 VI. Offenheit und notwendiger Ausgleich................................................ 571 B. Bedeutung für die nachfolgenden Bestimmungen....................................... 571 I. Hierarchisierte Wechselwirkung ........................................................ 571 II. Kompetenzausfüllung......................................................................... 572 1. Reichweite ................................................................................... 572 2. Inhaltlich...................................................................................... 573 a) Entscheidungsspielräume ........................................................ 573 b) Rechtsfortbildung.................................................................... 573 3. Gewandeltes Beispiel Wettbewerbsrecht..................................... 573 III. Notwendiger Ausgleich ...................................................................... 573 C. Anordnung der Ziele in Art. 3 EUV ............................................................ 575 I. Differenzierung und inhaltliche Verbindung...................................... 575 II. Zielverbindlichkeit ............................................................................. 576 D. Friede, Werte und Wohlergehen der Völker der Union............................... 577 I. Eigenständige Bedeutung ................................................................... 577 II. Friede.................................................................................................. 577 III. Werte der Union ................................................................................. 578 IV. Wohlergehen ...................................................................................... 578 E. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts....................................... 578 F. Nachhaltiger, wettbewerbsfähiger, sozialer und ökologischer Binnenmarkt: Grundlagen...................................................... 579 I. Binnenmarkt ....................................................................................... 579 1. Eingebundenes Spitzenziel .......................................................... 579 2. Konkretisierung ........................................................................... 580 a) Systematik............................................................................... 580 b) Grundfreiheiten ....................................................................... 580 c) Weiterung................................................................................ 581 d) Ausgewogener Fortschritt ....................................................... 581 e) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ............. 581 II. Nachhaltige Entwicklung ................................................................... 582 1. Gesteigerte eigenständige Bedeutung.......................................... 582

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2. Dreifacher Bezug .........................................................................582 3. Der Begriff „sustainable development“ nach der Brundtland-Kommission..............................................................583 4. Die Rio-Deklaration.....................................................................584 5. Folgerungen .................................................................................585 G. Ökonomische Vorgaben ..............................................................................586 I. Ausgewogenes Wirtschaftswachstum.................................................586 1. Ökonomische Begrifflichkeit.......................................................586 2. Magisches Viereck.......................................................................586 3. Ökologische Ausgewogenheit .....................................................586 II. Preisstabilität ......................................................................................587 1. Inflationsbezogene ökonomische und soziale Stabilität...............587 2. Begrenzte Staatsverschuldung .....................................................587 3. Wirtschaftskrise ...........................................................................588 III. Wettbewerbsfähige Marktwirtschaft ..................................................588 1. Richtungsentscheidung ................................................................588 2. Marktprinzip ................................................................................589 3. Unverfälschter Wettbewerb .........................................................590 H. Soziale Ausrichtung.....................................................................................591 I. Soziale Marktwirtschaft......................................................................591 II. Vollbeschäftigung...............................................................................591 III. Sozialer Fortschritt .............................................................................592 IV. Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und von Diskriminierungen .......593 V. Förderung sozialer Gerechtigkeit und sozialen Schutzes ...................594 VI. Gleichstellung von Frauen und Männern............................................594 VII. Solidarität zwischen den Generationen...............................................595 VIII. Schutz der Rechte des Kindes.............................................................596 J. Umweltschutz ..............................................................................................597 K. Förderung des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts .................598 L. Zusammenhalt und Solidarität.....................................................................599 M. Kulturelle und sprachliche Vielfalt..............................................................599 N. Wirtschafts- und Währungsunion ................................................................600 O. Internationale Beziehungen .........................................................................600 I. Projizierung der Werte nach Art. 2 EUV............................................600 II. Interessen der Union...........................................................................601 III. Spezifizierung.....................................................................................601 1. Frieden und Sicherheit .................................................................601 2. Humanitäre Interventionen ..........................................................602 3. Globale nachhaltige Entwicklung ................................................602 4. Solidarität.....................................................................................602 5. Gegenseitige Achtung..................................................................603 6. Freier und gerechter Handel.........................................................603 7. Beseitigung der Armut.................................................................603 8. Schutz der Menschenrechte .........................................................604

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9. Völkerrecht .................................................................................. 604 P. Umsetzungsbedürftigkeit............................................................................. 605

Kapitel 15 System der Unionspolitiken.................................... 607 § 1 Grundkonzeption ........................................................................... 607 A. Zielrichtung ................................................................................................. 607 B. Zuständigkeitsabgrenzung........................................................................... 607 I. Grundsätze nach Art. 5 EUV und dazugehöriges Protokoll ............... 607 II. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung .................................. 608 III. Subsidiaritätsprinzip........................................................................... 609 IV. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit .................................................... 610 C. Neugestaltung der Zuständigkeitsverteilung ............................................... 611 I. Grundsystem....................................................................................... 611 II. Abgleich mit dem GG ........................................................................ 611 III. Absicherung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ... 611 IV. Entbehrlichkeit des nationalen Demokratieprinzips ........................... 613 § 2 Ausschließliche Unionszuständigkeit ......................................... 614 A. Funktionsweise............................................................................................ 614 I. Sperrwirkung ...................................................................................... 614 II. Nationale Durchführungszuständigkeit .............................................. 614 III. Handlungsermächtigung an die Mitgliedstaaten ................................ 615 1. Ausdrücklich................................................................................ 615 2. Implizite Notfallkompetenz? ....................................................... 615 B. Betroffene Materien .................................................................................... 616 I. Binnenmarktbezug.............................................................................. 616 1. Ansatz .......................................................................................... 616 2. Legislativkompetenz im Wettbewerbsrecht................................. 616 3. Euro-Währungspolitik ................................................................. 617 4. Partielle Agrarpolitik ................................................................... 617 II. Außenbezug........................................................................................ 618 1. Erweiterte gemeinsame Handelspolitik ....................................... 618 2. Vertragsschlusskompetenz .......................................................... 618 a) Nach EU-Legislativakt............................................................ 618 b) Notwendigkeit für interne Zuständigkeit ................................ 618 aa) Wortlaut............................................................................ 618 bb) Zielbezogene Betrachtung ................................................ 619 cc) Beeinträchtigung von Innenrecht...................................... 619 dd) Abgleich mit der AETR-Judikatur .................................... 619

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§ 3 Geteilte Zuständigkeit ...................................................................620 A. Funktionsweise ............................................................................................620 I. Konkurrierende Zuständigkeit mit Vorrang der Union ......................620 II. Ausmaß der Sperrwirkung von Unionsrecht ......................................620 1. Europarechtlicher Ansatz.............................................................620 2. Konkretes Sekundärrecht als Ausgangspunkt..............................621 3. Primärrecht als Hintergrund.........................................................621 4. Zeitlicher Beginn .........................................................................622 a) Verkündung.............................................................................622 b) Richtlinien ...............................................................................622 5. Inhaltliche Reichweite .................................................................623 a) Erfasste Rechtsakte .................................................................623 b) Sperrwirkung des jeweiligen Rechtsakts.................................623 aa) Ansatz...............................................................................623 bb) Fehlende Regelung ...........................................................623 cc) Keine erschöpfende Regelung ..........................................624 dd) Unterscheidung.................................................................624 ee) Subsidiaritätsprinzip .........................................................625 ff) Beispiel Emissionshandel .................................................625 gg) Richtlinien ........................................................................626 c) Zeitliches Ende........................................................................626 d) Keine Abweichungsgesetzgebung...........................................627 6. Ermächtigung der Mitgliedstaaten...............................................628 B. Erfasste Bereiche .........................................................................................628 I. Regelzuständigkeit .............................................................................628 II. Erfasste Hauptbereiche .......................................................................629 1. Binnenmarkt ................................................................................629 2. Sozialpolitik.................................................................................630 3. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt ..........631 4. Landwirtschaft und Fischerei.......................................................631 5. Weitere Bereiche .........................................................................631 6. Gesundheit ...................................................................................632 7. Parallele Zuständigkeit ................................................................632 a) Funktionsweise........................................................................632 b) Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt........632 c) Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe..............633 § 4 Koordinierende Zuständigkeit......................................................633 A. Nationale Grundzuständigkeit als Ausgangspunkt ......................................633 I. Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik nach Art. 2 Abs. 3 AEUV ...633 II. Allgemeiner Ausgangspunkt ..............................................................634 III. Teilweise Zuständigkeitsübertragung .................................................635

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IV. Abgrenzung zur geteilten Zuständigkeit............................................. 635 V. Verbindliche Maßnahmen mit inhaltlicher Begrenzung..................... 635 VI. Harmonisierungsverbot ...................................................................... 636 B. Koordinierung der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik........... 637 I. Wirtschaftspolitik ............................................................................... 637 II. Sonderfall Euro................................................................................... 638 III. Beschäftigungspolitik ......................................................................... 638 IV. Folgen................................................................................................. 638 V. Sozialpolitik ....................................................................................... 639 C. Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der nationalen Maßnahmen ............................................................................... 639 I. Einordnung ......................................................................................... 639 II. Verbindung mit der Methode der offenen Koordinierung? ................ 640 III. Europäische Zielsetzung..................................................................... 640 IV. Einzelbereiche .................................................................................... 641 D. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ............................................... 641 § 5 Weitere Zuständigkeiten ............................................................... 641 A. Flexibilitätsklausel....................................................................................... 641 B. Implied powers ............................................................................................ 641 C. OMK ........................................................................................................... 642 § 6 Abgrenzung.................................................................................... 642 A. System ......................................................................................................... 642 B. Vertikale Kompetenzabgrenzung ................................................................ 643 C. Horizontale Kompetenzabgrenzung ............................................................ 643 I. Bedeutung und Grundansatz............................................................... 643 II. Spezialität und Subsidiarität ............................................................... 644 III. Hauptzweck der Maßnahme ............................................................... 644 § 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte ................................. 645 A. Überblick..................................................................................................... 645 B. Kohärenzgebot............................................................................................. 647 I. Notwendige Widerspruchsfreiheit...................................................... 647 II. Offenheit für Einzelabwägungen........................................................ 647 III. Inhaltliche Ausrichtung ...................................................................... 648 1. Ziele der Union............................................................................ 648 2. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ........................... 649 3. Notwendige Konkretisierung....................................................... 649 C. Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung.............................................. 650 I. Konkretisierung von Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV .............................. 650

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II.

D.

E.

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G.

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Beseitigung von Ungleichheiten und Gleichstellung von Männern und Frauen...........................................................................650 1. Allgemeine Gleichheit .................................................................650 a) Bezug zu Art. 20 EGRC ..........................................................650 b) Konkretisierungsbedürftigkeit.................................................651 c) Nicht nur geschlechtsspezifische Gleichheit ...........................652 2. Gender .........................................................................................652 III. Bekämpfung von Diskriminierungen .................................................653 Soziale Querschnittsklausel.........................................................................654 I. Bedeutung und Struktur......................................................................654 1. Ansatz ..........................................................................................654 2. Sozialer Umweltschutz als Beispiel.............................................655 II. Einzelelemente ...................................................................................655 1. Hohes Beschäftigungsniveau .......................................................655 2. Angemessener sozialer Schutz.....................................................656 3. Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung ......................................656 4. Allgemeine und berufliche Bildung.............................................656 5. Gesundheitsschutz .......................................................................657 Umweltschutz ..............................................................................................657 I. Wirkungsintensität..............................................................................657 1. Begrenzte Reichweite ..................................................................657 2. Gleichrangiger Abwägungsfaktor ................................................658 II. Wirkungsumfang ................................................................................659 III. Praktische Bedeutung .........................................................................660 Verbraucherschutz.......................................................................................662 I. Parallelität zum Umweltschutz ...........................................................662 II. Konkretisierung durch die Verbraucherpolitik ...................................662 III. Gleichrangiger übergreifender Abwägungsbelang .............................662 Tierschutz ....................................................................................................664 I. Parallelen und Bezug zu den anderen Querschnittsklauseln...............664 II. Beschränkung auf bestimmte Politikbereiche.....................................664 III. Bezug auf nationale Regeln................................................................664 1. Ansatz ..........................................................................................664 2. Notwendige Begrenzung: Beispiel Agrarpolitik..........................665 IV. Unionsrechtliche Konkretisierung ......................................................666 V. Bezug zur Religionsfreiheit ................................................................666 VI. Bedeutung in der Landwirtschaft und Fischerei .................................667 VII. Verkehr...............................................................................................667 VIII. Forschung und Technik ......................................................................668 Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse..................................668 I. Ansatz.................................................................................................668 II. Regelungsauftrag................................................................................669 III. Nationale und lokale Freiräume..........................................................670 IV. Ambivalentes Verhältnis zu den Wettbewerbsregeln .........................671

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Förderpflicht....................................................................................... 673 1. Positive Verhaltenspflichten........................................................ 673 2. Nähere nationale Ausgestaltung .................................................. 674 J. Offenheit und Dokumentenzugang.............................................................. 675 I. Subjektives Recht ............................................................................... 675 II. Allgemeine Vorgaben......................................................................... 677 1. Gestaltungsauftrag ....................................................................... 677 2. Grundanliegen als durchgehendes Verfahrenspostulat ................ 677 a) Transparenz............................................................................. 677 b) Bürgerbeteiligung.................................................................... 678 c) Nutzen für das Gemeinwohl und die Rechtswahrung ............. 678 3. Verständlichkeit von Rechtsakten ............................................... 678 K. Datenschutz ................................................................................................. 679 I. System ................................................................................................ 679 1. Europarechtlich............................................................................ 679 2. Einbeziehung des BVerfG-Urteils zur Vorratsdatenspeicherung ............................................................. 680 II. Vorgaben für Normsetzung und -vollzug ........................................... 680 1. Wahrung des Datenschutzes ........................................................ 680 2. Freier Datenverkehr..................................................................... 681 L. Kirchen und religiöse Vereinigungen.......................................................... 681

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik ................... 683 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung ............................................... 683 A. Bedeutung.................................................................................................... 683 B. Entstehung und Entwicklung....................................................................... 684 I. Entstehung.......................................................................................... 684 II. Fehlentwicklungen und Reformen...................................................... 685 III. Fischereipolitik................................................................................... 686 C. Regelung...................................................................................................... 686 I. Systematische Stellung in den Verträgen ........................................... 686 II. Interne Systematik.............................................................................. 686 D. Grundlagen .................................................................................................. 687 I. Auftrag zur Festlegung und Durchführung einer gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik.......................................... 687 II. Binnenmarkt und Landwirtschaft ....................................................... 687 § 2 Reichweite ...................................................................................... 689 A. Anwendungsbereich der GAP-Vorschriften................................................ 689 I. Ausgangspunkt ................................................................................... 689 II. Begriff der landwirtschaftlichen Erzeugnisse..................................... 689 1. Materielle und formelle Definition .............................................. 689

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a) Zwei Definitionen ...................................................................689 b) Ergänzungskompetenz ............................................................690 c) Verhältnis der Definitionen .....................................................690 2. Erweiterung der Liste in Anhang I...............................................691 III. Landwirtschaft, Fischerei und Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen .....................................................692 IV. Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse ..................................692 V. Weitere primär- und sekundärrechtliche Begriffe ..............................693 VI. Räumlicher Anwendungsbereich........................................................693 B. Verhältnis zu den Mitgliedstaaten ...............................................................694 I. Geteilte Zuständigkeit.........................................................................694 II. Ausschließliche Zuständigkeit............................................................695 C. Verhältnis zu anderen Politikbereichen .......................................................695 I. Ausdrückliche vertragliche Regelung.................................................695 II. Allgemeine Grundsätze ......................................................................696 III. Rechtsangleichung..............................................................................696 IV. Querschnittsklauseln...........................................................................696 V. Wettbewerbsregeln .............................................................................697 1. Grundsystematik ..........................................................................697 2. Anwendungsbereich und Verfahren ............................................698 3. Agrarkartellrecht..........................................................................699 4. Staatliche Beihilfen......................................................................700 a) System .....................................................................................700 b) Mitgliedstaatliche Beihilfen ....................................................701 c) Internationale Auswirkungen ..................................................701 d) Ausgestaltung im Sekundärrecht.............................................701 e) Einschränkung durch den Vertrag von Lissabon? ...................703 f) Relevanz der Ziele der GAP....................................................703 5. Gesamtbild...................................................................................704 § 3 Ziele und Grundsätze ....................................................................704 A. Ziele der GAP..............................................................................................704 I. Ziele und Rahmenvorgaben................................................................704 II. Verhältnis zu anderen Vertragszielen .................................................704 III. Ermessensspielraum ...........................................................................705 IV. Rechtliche Bedeutung.........................................................................706 V. Die einzelnen Leitziele .......................................................................707 1. Ausdruck divergierender Interessen.............................................707 2. Steigerung der Produktivität ........................................................707 a) Klassischer Ansatz ..................................................................707 b) Senkung der Erzeugerkosten ...................................................707 c) Einbeziehung ökologischer Belange .......................................708 3. Angemessene Lebenshaltung der Landwirte ...............................708

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a) Verbindung mit Produktivitätssteigerung ............................... 708 b) Ermessensspielraum................................................................ 709 c) Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens als Regelbeispiel ........ 709 d) Entwicklung ............................................................................ 709 4. Stabilisierung der Märkte ............................................................ 710 a) Keine Garantie des Status quo ................................................ 710 b) Ausdrucksformen .................................................................... 710 5. Versorgungssicherheit ................................................................. 711 a) Eckpunkte................................................................................ 711 b) Maßnahmenpalette .................................................................. 711 c) Ressourcenmanagement.......................................................... 711 6. Angemessene Verbraucherpreise................................................. 712 VI. Die einzelnen Rahmenvorgaben......................................................... 713 1. Bedeutung.................................................................................... 713 2. Besondere Eigenart landwirtschaftlicher Tätigkeit...................... 713 3. Stufenweise Anpassung ............................................................... 714 4. Verflechtung mit der gesamten Volkswirtschaft ......................... 714 B. Grundsätze der GAP.................................................................................... 714 I. Markteinheit ....................................................................................... 715 II. Unionspräferenz ................................................................................. 715 III. Finanzielle Solidarität......................................................................... 715 § 4 Mittel................................................................................................ 716 A. Gemeinsame Organisation der Agrarmärkte ............................................... 716 I. Drei Organisationsformen .................................................................. 716 1. Gemeinsame Wettbewerbsregeln ................................................ 716 2. Koordinierung der nationalen Marktordnungen .......................... 717 3. Europäische Marktordnung ......................................................... 717 II. Kein Zwang einer gemeinsamen Organisation für alle Erzeugnisse .. 717 III. Inhaltliche Vorgaben .......................................................................... 718 1. Beschränkung auf die Ziele der GAP .......................................... 718 2. Diskriminierungsverbot ............................................................... 718 3. Weitere Einschränkungen............................................................ 719 IV. Europäische Marktordnung ................................................................ 719 V. Ausrichtungs- oder Garantiefonds für die Landwirtschaft ................. 720 1. EAGFL ........................................................................................ 720 2. EGFL und ELER ......................................................................... 720 B. Instrumente des Marktordnungssystems ..................................................... 721 I. Einheitliche Gemeinsame Marktorganisation..................................... 721 1. Gemeinsames Preis- und Interventionssystem............................. 721 a) Referenzpreis .......................................................................... 722 b) Interventionskäufe und Interventionspreis .............................. 722 2. Weitere marktordnende Maßnahmen........................................... 723

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3. Handel mit Drittländern ...............................................................724 a) Lizenzen ..................................................................................725 b) Einfuhrzölle, -kontingentierungen und Schutzmaßnahmen ....725 c) Ausfuhrerstattungen ................................................................726 d) Ausfuhrverbote und -abschöpfungen ......................................727 II. Direktzahlungen .................................................................................727 1. System .........................................................................................727 2. Allgemeine Bestimmungen für Direktzahlungen.........................728 a) Einzelbestimmungen ...............................................................728 b) Cross Compliance ...................................................................729 c) Landwirtschaftliche Betriebsberatung.....................................729 d) Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem........................729 e) Modulation ..............................................................................729 3. Betriebsprämienregelung .............................................................730 a) System .....................................................................................730 b) Standardmodell........................................................................731 c) Regionalmodell .......................................................................731 4. Gekoppelte Direktzahlungen .......................................................732 C. Agrarstrukturpolitik .....................................................................................732 I. Primärrechtliche Grundlage................................................................732 II. Verhältnis zur allgemeinen Strukturpolitik und zur Marktordnungspolitik ...................................................................733 III. Grundlagen der Strukturpolitik...........................................................733 1. Ziele .............................................................................................733 2. Schwerpunkte ..............................................................................734 3. Grundsätze der Förderung ...........................................................734 4. Problem obligatorischer Ko-Finanzierung...................................735 D. Maßnahmen nach Art. 41 AEUV ................................................................736 I. Exemplarische Nennung.....................................................................736 II. Berufsausbildung und Verbreitung landwirtschaftlicher Fachkenntnisse ...................................................................................736 III. Agrarforschung...................................................................................736 IV. Verbrauchsförderung ..........................................................................737 E. Instrumente der gemeinsamen Fischereipolitik ...........................................737 I. System ................................................................................................737 II. Zugang zu den Gewässern..................................................................738 III. Ressourcenschutz ...............................................................................739 1. Beschränkung der Fangmengen...................................................739 2. Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungspläne..........................739 3. Fischereiaufwandsbeschränkungen..............................................740 4. Technische Maßnahmen ..............................................................740 5. Kontrolle und Sanktionen ............................................................741 IV. Gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur .......................................................741

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V. Fischereistrukturpolitik und EFF........................................................ 742 VI. Staatliche Beihilfen ............................................................................ 743 § 5 Verfahren und Organzuständigkeit.............................................. 743 A. B. C. D.

Vorschläge der Kommission ....................................................................... 744 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren ........................................................ 744 Ratsbeschluss .............................................................................................. 745 Kommissionsfestsetzungen ......................................................................... 746

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts .......................................................................... 749 § 1 Gemeinsame Grundlagen ............................................................. 749 A. Grundkonzeption und Bedeutung................................................................ 749 I. Entwicklung ....................................................................................... 749 II. Vollständige Überführung in den AEUV durch den Vertrag von Lissabon ......................................................................... 750 III. Systematik .......................................................................................... 750 IV. Elemente des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ...... 752 1. Justiz und Inneres ........................................................................ 752 2. Raum der Freiheit ........................................................................ 752 3. Raum der Sicherheit .................................................................... 753 4. Raum des Rechts ......................................................................... 754 B. Ziele ............................................................................................................ 754 I. Der RFSR als ein Hauptziel der Union .............................................. 754 II. Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen............. 755 III. Gemeinsame Visa- und Asylpolitik.................................................... 755 IV. Grundrechte........................................................................................ 756 V. Sicherheit............................................................................................ 756 VI. Zugang zum Recht.............................................................................. 757 C. Reichweite................................................................................................... 757 I. Unionszuständigkeiten ....................................................................... 757 1. Grundsätzlich geteilte Zuständigkeit im Bereich des RFSR........ 757 2. Unterstützungszuständigkeit im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit und der Generalprävention ........... 758 3. Flexibilitätsklausel....................................................................... 758 4. Annex-Kompetenz in Strafsachen ............................................... 759 II. Die Entwicklung des Schengen-Raums: Verklammerung von Kontrollfreiheit und Sicherheit........................................................... 759 1. Schengener Übereinkommen....................................................... 759 2. Schengener Durchführungsübereinkommen................................ 760 3. Vertrag von Amsterdam und Schengen-Protokoll ....................... 760 4. Schengenacquis ........................................................................... 761

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III.

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Einbeziehung der Justiz- und Innenpolitik .........................................763 1. Vertrag von Maastricht ................................................................763 2. Vertrag von Amsterdam...............................................................763 3. Tampere Programm .....................................................................763 4. Haager Programm ........................................................................764 5. Stockholmer Programm ...............................................................764 6. Sicherheit vs. Datenschutz ...........................................................765 7. Gemeinsames Asylsystem ...........................................................766 8. Grenzüberschreitende Beweise im Strafrecht ..............................766 IV. Ausnahmeregelungen für einzelne Mitgliedstaaten............................766 1. Vereinigtes Königreich und Irland...............................................766 2. Folgen für die Beteiligung ...........................................................767 3. Dänemark.....................................................................................768 4. Berechnung der qualifizierten Mehrheit ......................................769 V. Abgrenzung zu anderen Raumkonzepten ...........................................770 D. Mittel ...........................................................................................................770 I. Umsetzung..........................................................................................770 II. Institutionelles ....................................................................................770 1. Rat................................................................................................770 2. Kommission.................................................................................770 III. Weitgehender Wegfall der Besonderheiten ........................................771 1. Rechtsakte und Handlungsformen ...............................................771 a) „Normalisierung“ ....................................................................771 b) Verordnungen..........................................................................771 c) Richtlinien ...............................................................................771 d) Beschlüsse ...............................................................................772 e) Offenheit .................................................................................772 2. Gesetzgebungsverfahren..............................................................772 a) Ordentliches Gesetzgebungsverfahren ....................................772 b) Besonderes Gesetzgebungsverfahren ......................................772 c) Grundsätzlich Mehrheitsentscheidung des Rates ....................773 d) Beteiligung des Europäischen Parlaments...............................773 e) Nationale Gesetzgebungsorgane .............................................774 aa) Nach dem AEUV..............................................................774 bb) Verstärkung der Erweiterung durch das BVerfG..............774 3. Justiziabilität ................................................................................775 a) Grundsätzliche Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU..........775 b) Besonderheiten bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit ................775 4. Vorrang........................................................................................776 5. Weiterhin bestehende Besonderheiten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit .....................................................776 E. Grundsätze...................................................................................................776

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I. Im Bereich Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung ............................ 776 II. Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit...................................... 777 III. Im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit................................... 777 F. Grenzen ....................................................................................................... 778 I. Kein Binnenmarktbezug mehr erforderlich ........................................ 778 II. Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Schutz der inneren Sicherheit............................................................. 778 III. Allgemeine Ausübungsgrenzen.......................................................... 779 IV. Grundrechte........................................................................................ 780 V. Internationale Übereinkünfte.............................................................. 781 G. Wichtiges Sekundärrecht............................................................................. 782 H. Allgemeine Bestimmungen im RFSR ......................................................... 782 I. Strategische Leitlinien ........................................................................ 782 II. Bewertung und Evaluierung ............................................................... 783 III. Ständiger Ausschuss........................................................................... 784 IV. Zuständigkeitsvorbehalt ..................................................................... 784 V. Verwaltungskooperation zum Schutz der nationalen Sicherheit ........ 785 VI. Verwaltungszusammenarbeit ............................................................. 785 VII. Terrorismusbekämpfung und ihre Grenzen ........................................ 787 1. Allgemeiner Ansatz ..................................................................... 787 2. Kapitalbewegungen und Zahlungen ............................................ 788 3. Entscheidung Kadi und Al Barakaat ........................................... 788 § 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung......................................... 789 A. Unterschiedliche Adressaten ....................................................................... 789 B. Grenzkontrollen........................................................................................... 790 I. Regelungssystem ................................................................................ 790 II. Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen.................. 790 III. Überschreiten der Außengrenzen ....................................................... 792 1. Kontrollkonzentration.................................................................. 792 2. Grenzkontrollen ........................................................................... 792 a) Schengener Grenzkodex.......................................................... 792 b) Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in Pässen und Reisedokumenten ................................................. 793 c) Schengener Informationssystem (SIS) .................................... 794 aa) Ansatz............................................................................... 794 bb) Einrichtung ....................................................................... 794 cc) SIS II ................................................................................ 794 dd) Verklammerung mit den Mitgliedstaaten ......................... 795 ee) Reichweite........................................................................ 796 d) EU-Schengen-Katalog............................................................. 796 e) Übereinkünfte mit Drittländern............................................... 796 3. Gemeinsame Visapolitik.............................................................. 796

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4. Integriertes Grenzschutzsystem ...................................................797 a) Europäische Grenzschutzagentur Frontex ...............................797 b) Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (RABIT)......798 IV. Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger.................................................799 V. Geographische Festlegung der Grenzen .............................................800 C. Asyl ............................................................................................................800 I. Entwicklung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems.............800 II. Kein allgemeines Grundrecht auf Asyl...............................................801 III. Sekundärrecht .....................................................................................802 1. Richtlinien für ein gemeinsames europäisches Asylsystem.........802 2. Dublin II-Verordnung ..................................................................803 a) Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats...........................803 b) Kriterien und Verfahren ..........................................................803 c) Rücknahme und Abschiebung von Asylbewerbern sowie deren Grenzen ...............................................................803 3. EURODAC ..................................................................................804 4. Europäischer Flüchtlingsfonds.....................................................805 IV. Notlage durch Massenzustrom von Drittstaatsangehörigen................805 D. Einwanderung..............................................................................................806 I. Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Einwanderungspolitik.........................................................................806 1. Vorrangige Bekämpfung illegaler Einwanderung .......................806 2. Rückübernahmeabkommen .........................................................807 3. Flankierung nationaler Integrationsbemühungen.........................807 4. Arbeitsmarktpolitik......................................................................807 II. Grundrechte ........................................................................................808 III. Sekundärrecht .....................................................................................809 1. Einreise und Aufenthalt ...............................................................809 2. Arbeitsaufnahme..........................................................................810 3. Illegale Einwanderung .................................................................811 E. Grundsatz der Solidarität und der gerechten Lastenverteilung ....................811 § 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit ..............................812 A. Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen..................................................812 I. Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung ........................................812 II. Zugang zum Recht..............................................................................813 III. Binnenmarktbezug..............................................................................813 IV. Ausweitung der Materien ...................................................................814 V. Harmonisierungsmaßnahmen .............................................................815 VI. Besonderheiten im Familienrecht .......................................................816 VII. Sekundärrecht .....................................................................................818 1. Verfahrensrecht............................................................................818 a) EuGVVO bzw. Brüssel I-VO..................................................818

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b) Weitere Rechtsakte.................................................................. 820 c) Familienrecht .......................................................................... 821 2. Kollisionsrecht............................................................................. 822 a) Rom I-VO ............................................................................... 822 b) Rom II-VO .............................................................................. 823 c) Familienrecht .......................................................................... 824 3. Europäisches Justizielles Netz ..................................................... 825 VIII. Außenkompetenzen und Abkommen mit Drittstaaten........................ 825 1. Entwicklungsstand....................................................................... 825 2. Perspektiven ................................................................................ 826 B. Gemeinsame Besonderheiten im Bereich der strafrechtlichen und polizeilichen Zusammenarbeit..................................................................... 827 I. Überführung der PJZS........................................................................ 827 II. Weiterhin bestehende Besonderheiten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit............................................................ 828 1. Verantwortung der nationalen Parlamente für das Subsidiaritätsprinzip ........................................................ 828 2. Politische Kontrolle durch das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente..................................................... 829 3. Initiativrecht der Mitgliedstaaten................................................. 830 4. Notbremse-Mechanismen und Verstärkte Zusammenarbeit........ 830 5. Inhaltliche Begrenztheit und Erweiterung als Vertragsänderung............................................... 832 C. Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.................................................. 832 I. Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und Angleichung der Rechtsvorschriften .................................................. 832 1. Ansatz .......................................................................................... 832 2. Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen ... 833 a) Europäischer Haftbefehl.......................................................... 833 b) Weitere Rahmenbeschlüsse..................................................... 835 3. Verhinderung von Kompetenzkonflikten .................................... 837 4. Weiterbildung .............................................................................. 837 5. Zusammenarbeit der Justizbehörden ........................................... 838 a) Europäisches Justizielles Netz ................................................ 838 b) Rechtshilfe in Strafsachen....................................................... 838 c) Europäisches Strafregisterinformationssystem ....................... 839 d) Geldwäsche und anderes ......................................................... 839 e) Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit......... 839 f) Auslieferungsverfahren ........................................................... 840 g) Austausch ................................................................................ 840 II. Festlegung von Mindestvorschriften durch Richtlinien...................... 841 1. Strafverfahrensrecht..................................................................... 841 a) Grundlagen.............................................................................. 841

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b) Sekundärrecht..........................................................................842 2. Materielles Strafrecht (Art. 83 AEUV)........................................843 a) Notwendige Begrenzung .........................................................843 b) Annex-Kompetenz ..................................................................845 c) Notbremse ...............................................................................845 d) Sekundärrecht..........................................................................846 aa) Mindestvorschriften betreffend Art. 83 Abs. 1 AEUV.....846 (1) Terrorismus.................................................................846 (2) Menschenhandel .........................................................846 (3) Sexuelle Ausbeutung von Kindern und Kinderpornographie ....................................................847 (4) Illegaler Drogenhandel................................................847 (5) Geldwäsche und anderes.............................................847 (6) Fälschung von Zahlungsmitteln ..................................848 (7) Angriffe auf Informationssysteme ..............................848 (8) Organisierte Kriminalität ............................................848 (9) Rassismus und Fremdenfeindlichkeit .........................848 bb) Mindestvorschriften betreffend Art. 83 Abs. 2 AEUV.....849 (1) Umweltschutz .............................................................849 (2) Illegale Einwanderung ................................................849 (3) Geistiges Eigentum .....................................................849 III. Kriminalprävention.............................................................................850 1. Grundlagen ..................................................................................850 2. Sekundärrecht ..............................................................................850 IV. Eurojust ..............................................................................................851 1. Ansatz ..........................................................................................851 2. Eurojust-Beschluss ......................................................................852 3. Grundlagen ..................................................................................852 4. Auftrag und Zuständigkeit ...........................................................853 5. Befugnisse ...................................................................................853 6. Verfahren und Bewertung durch Europäisches Parlament und nationale Parlamente.............................................................854 V. Europäisches Justizielles Netz............................................................855 VI. Europäische Staatsanwaltschaft..........................................................855 1. Ansatz ..........................................................................................855 2. Einsetzung ...................................................................................856 3. Aufgabe .......................................................................................857 4. Ausweitung ..................................................................................857 D. Polizeiliche Zusammenarbeit ......................................................................858 I. Entwicklung einer polizeilichen Zusammenarbeit..............................858 1. Grundlagen ..................................................................................858 2. Gewinnung und Verarbeitung von Informationen .......................859 II. Europol ...............................................................................................862 1. Begrenzung ..................................................................................862

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2. Aufgaben ..................................................................................... 862 3. Entwicklung................................................................................. 863 4. Europol-Beschluss ....................................................................... 864 5. Gerichtliche Kontrolle ................................................................. 865 III. Europäische Polizeiakademie ............................................................. 865 IV. Staatenübergreifendes Tätigwerden ................................................... 865

Kapitel 18 Verkehrspolitik ......................................................... 867 § 1 Einbettung in den Binnenmarkt ................................................... 867 A. Elementare Bedeutung für den Binnenmarkt .............................................. 867 B. Verkehrsspezifische Sonderregelungen....................................................... 868 § 2 Begrenzte Reichweite.................................................................... 870 A. Erstreckung auf den Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr ........ 870 I. Einbeziehung von Rahmenbedingungen ............................................ 870 II. Strikte Begrenzung auf die Binnenverkehrsträger.............................. 870 1. Keine Analogie ............................................................................ 870 2. Luft- und Seeschifffahrt............................................................... 871 a) Bloße Verfahrensregelung....................................................... 871 b) Schnittpunkte .......................................................................... 871 c) Folgen ..................................................................................... 872 B. Abgrenzung zu den allgemeinen Vertragsbestimmungen ........................... 872 I. Grundfreiheiten .................................................................................. 872 1. Warenverkehrsfreiheit ................................................................. 872 2. Abgabe beim Grenzübergang ...................................................... 873 3. Niederlassungsfreiheit ................................................................. 874 4. Dienstleistungsfreiheit ................................................................. 874 II. Diskriminierungsverbot...................................................................... 875 1. Begrenzte Spezialität ................................................................... 875 2. Art. 92 und 18 AEUV.................................................................. 876 a) Unterlassensverpflichtung....................................................... 876 b) Unmittelbares besonderes Diskriminierungsverbot durch nationale Regelungen .................................................... 876 c) Ausnahmebeschluss durch den Rat ......................................... 877 3. Art. 95 und 19 AEUV.................................................................. 878 a) Identische Transporte .............................................................. 878 b) Sekundärrechtliche Ausfüllung ............................................... 878 c) Abgrenzung............................................................................. 878 III. Kartellrecht......................................................................................... 879 IV. Beihilferecht ....................................................................................... 879 1. Abgrenzung und Ansatz .............................................................. 879 2. Erweiterte Legitimation ............................................................... 880

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V.

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3. Erweitertes Unterstützungsverbot................................................881 Fazit ....................................................................................................882

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr......................................882 A. Grundlagen ..................................................................................................882 B. Wettbewerbsregeln ......................................................................................883 I. Seeverkehr ..........................................................................................883 II. Luftverkehr .........................................................................................884 III. Beihilfen .............................................................................................884 C. Dienstleistungsfreiheit .................................................................................885 D. Verkehr mit Drittstaaten ..............................................................................885 E. Europäischer Luftraum ................................................................................886 I. Bildung ...............................................................................................886 II. Marktzugang.......................................................................................887 III. Nutzerrechte .......................................................................................887 IV. Sicherheit und Austausch von Fluggastdaten .....................................889 V. Verträge mit Drittstaaten ....................................................................890 § 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger .............................891 A. Systematik ...................................................................................................891 I. Vorrang spezieller Ermächtigungsgrundlagen....................................891 II. Mögliche Bandbreite ..........................................................................891 III. Verfahren............................................................................................893 IV. Materielle Eckpunkte..........................................................................893 1. Lebensstandard, Beschäftigungsgrundlage und Betrieb ..............893 2. Wirtschaftliche Entwicklung .......................................................894 3. Besonderheiten des Verkehrs.......................................................894 B. Regeln für den internationalen Verkehr.......................................................894 I. Regelungsrahmen ...............................................................................894 II. Straßenverkehr....................................................................................895 1. Güterkraftverkehr ........................................................................895 2. Omnibusverkehr ..........................................................................896 III. Binnenschifffahrt................................................................................896 IV. Eisenbahnverkehr ...............................................................................896 V. Verträge mit Drittstaaten ....................................................................897 C. Bedingungen der Kabotage .........................................................................898 I. Güterverkehr.......................................................................................898 II. Personenverkehr .................................................................................899 III. Binnenschiffverkehr ...........................................................................899 IV. Eisenbahnverkehr ...............................................................................899 D. Verkehrssicherheit.......................................................................................900 E. Sonstige Vorschriften ..................................................................................900

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Kapitel 19 Steuerpolitik ............................................................. 903 § 1 Grundkonzeption, Bedeutung, Ziele und Reichweite ................ 903 A. B. C. D.

Begrenzte Kompetenzen der Union im Steuerrecht .................................... 903 Begrenzte vertragliche Regelung................................................................. 904 Diskriminierungsverbot und Harmonisierungsgebot................................... 904 Umwelt und Energie.................................................................................... 906

§ 2 Mittel................................................................................................ 906 A. Diskriminierungsverbote ............................................................................. 906 I. Indirekte Steuern ................................................................................ 906 1. Art. 110 AEUV............................................................................ 907 a) Grundkonzeption und Bedeutung............................................ 907 b) Ziele ........................................................................................ 907 c) Reichweite............................................................................... 908 d) Anwendungsbereich................................................................ 909 aa) Persönlich – sachlich – räumlich ...................................... 909 bb) Abgabenbegriff................................................................. 910 e) Diskriminierungsverbot (Absatz 1) ......................................... 910 aa) Gleichartigkeit .................................................................. 910 bb) Diskriminierung................................................................ 911 f) Protektionsverbot (Absatz 2)................................................... 912 aa) Substitutionswettbewerb................................................... 912 bb) Schutzcharakter ................................................................ 913 g) Rechtfertigung......................................................................... 913 h) Rechtsfolgen............................................................................ 913 j) Konkurrenzen.......................................................................... 914 2. Art. 111 AEUV............................................................................ 914 a) Grundkonzeption und Bedeutung............................................ 914 b) Ziele ........................................................................................ 914 c) Reichweite............................................................................... 915 d) Anwendungsbereich................................................................ 915 e) Rechtsfolgen............................................................................ 915 II. Direkte Steuern................................................................................... 915 1. Art. 112 AEUV............................................................................ 915 2. Allgemeines Diskriminierungsverbot und Grundfreiheiten......... 916 B. Harmonisierungsgebote............................................................................... 922 I. Harmonisierung der indirekten Steuern (Art. 113 AEUV)................. 922 1. Grundkonzeption und Bedeutung ................................................ 922 2. Ziele............................................................................................. 922 3. Reichweite ................................................................................... 923 a) Begriff der Harmonisierung .................................................... 923 b) Harmonisierung noch nicht existenter Steuern?...................... 924

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c) Einführung neuer Steuern?......................................................924 Anwendungsbereich.....................................................................925 Verfahren .....................................................................................925 Konkurrenzen ..............................................................................926 Wichtiges Sekundärrecht .............................................................926 a) Umsatzsteuer ...........................................................................926 aa) Drei Harmonisierungsstufen.............................................926 bb) Modifiziertes Bestimmungslandprinzip............................927 cc) Aktuelle Entwicklungen ...................................................928 b) Verbrauchsteuern ....................................................................928 c) Weitere indirekte Steuern........................................................929 d) Energiebesteuerung .................................................................929 II. Harmonisierung der direkten Steuern .................................................929 C. Verhältnis von Diskriminierungsverbot und Harmonisierungsgebot ..........931 D. Steuerliche Vorschriften in Unionsabkommen............................................931 E. EU-Steuern? ................................................................................................932 I. Diskussion ..........................................................................................932 II. Besteuerung der Bezüge der Unionsbediensteten...............................933 III. EGKS-Umlage....................................................................................934 IV. Einführung neuer Unionsteuern..........................................................934 1. Demokratische Legitimation der Besteuerung.............................934 2. Rechtsgrundlage in den Verträgen...............................................935 a) Steuerliche Vorschriften..........................................................936 b) Art. 311 Abs. 1 AEUV ............................................................936 c) Art. 311 Abs. 2 und 3 AEUV ..................................................937 d) Annexkompetenz – implied powers ........................................938 3. Ratifikationserfordernis mit hinreichend genauen Vorgaben ......938 4. Diskutierte Umsetzungsmöglichkeiten ........................................939 a) Energiesteuereinnahme ...........................................................939 b) Einnahmen auf der Basis der nationalen Mehrwertsteuer-Grundlagen ...................................................940 c) EU-Verbrauchsteuer................................................................940 d) Körperschaftsteuer ..................................................................940 5. Fazit .............................................................................................940 4. 5. 6. 7.

Kapitel 20 Rechtsangleichung...................................................943 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung................................................943 A. Begriff und Zweck.......................................................................................943 B. System der Rechtsangleichungskompetenzen .............................................944 I. Allgemeine Angleichungskompetenzen .............................................944 1. Grundlegendes .............................................................................944

LXXII

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2. Bedeutung der binnenmarktbezogenen Angleichungskompetenzen für sachbezogene Politikbereiche .......................... 945 3. Instrumenteller Charakter der Angleichungskompetenzen.......... 946 II. Weitere Angleichungskompetenzen ................................................... 947 1. Abgrenzungsfragen...................................................................... 947 2. Bedeutung der Angleichungskompetenzen für andere Bereiche des Unionsrechts ............................................... 947 3. Angleichungsexpansion über die eigentlichen Unionsbefugnisse hinaus ............................................................. 948 C. Grundfreiheiten und Harmonisierung.......................................................... 949 I. Wirkungsweise der Grundfreiheiten über die Rechtsprechung .......... 949 II. Alternativer Ansatz bei der Rechtsangleichung ................................. 950 D. Rechtsangleichung oder Wettbewerb der Systeme? .................................... 950 I. Vor- und Nachteile ............................................................................. 950 II. Wettbewerb der Rechtsordnungen in der EU ..................................... 951 § 2 Ziele................................................................................................. 952 A. Errichten und Funktionieren des Binnenmarkts .......................................... 952 I. Rückbindung an den Binnenmarkt ..................................................... 952 II. Sicherung der Wirksamkeit der Grundfreiheiten und Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ...................................... 953 B. Bedeutung für andere Politikbereiche und Motivbündel bei der Rechtsangleichung........................................................................... 954 § 3 Intensität und Mittel....................................................................... 954 A. Reichweite nach geregeltem Sachgegenstand ............................................. 955 B. Intensität der Angleichung nach gewählter Handlungsform und Methode . 955 I. Richtlinien .......................................................................................... 956 1. Totalharmonisierung.................................................................... 956 2. Teilharmonisierung...................................................................... 957 a) Nationale Spielräume .............................................................. 957 b) Optionale Harmonisierung ...................................................... 957 c) Fakultative Harmonisierung.................................................... 958 d) Mindestharmonisierung........................................................... 958 II. Weitere Handlungsformen.................................................................. 959 C. Einfluss der Auslegung europarechtlicher Vorschriften.............................. 959 I. Effet utile............................................................................................ 959 1. Bedeutung.................................................................................... 959 2. Wirksamkeit der Angleichungsmaßnahmen ................................ 959 3. Erweiterung des Anwendungsbereichs der Angleichungsmaßnahmen............................................................ 960 II. Perspektive der dynamischen europäischen Integration..................... 960

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LXXIII

§ 4 Abgrenzung ....................................................................................961 A. Ermittlung der richtigen Kompetenzgrundlage ...........................................961 I. Relevanz .............................................................................................961 II. Grundansatz........................................................................................962 B. Abgrenzung der Art. 114 ff. AEUV zu einzelnen, sachbezogenen Kompetenzgrundlagen........................................................964 I. Offener Ansatz....................................................................................964 II. Zusammenarbeit in sozialen Fragen (Art. 153 AEUV) ......................964 III. Gesundheitswesen (Art. 168 AEUV)..................................................964 IV. Verbraucherschutz (Art. 169 AEUV) .................................................965 V. Umweltschutz (Art. 191 f. AEUV).....................................................966 VI. Abgrenzung zu Art. 207 AEUV .........................................................967 VII. Regelung unionsfremder Sachgebiete über die allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug ...........................967 VIII. Ergänzende Rechtsetzungsbefugnis nach Art. 352 AEUV.................968 IX. Doppelabstützungen ...........................................................................969 X. „Rechtsangleichung“ durch die Rechtsprechung................................969 1. Wirkungsweise ............................................................................969 2. Cassis de Dijon-Rechtsprechung als Beispiel..............................970 § 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen......................................971 A. Art. 114 AEUV............................................................................................971 I. Regelfall .............................................................................................971 II. Anwendungsbereich ...........................................................................971 1. Binnenmarktbezug .......................................................................971 2. Verhältnis zu anderen Kompetenzgrundlagen und betroffene Sachgebiete.................................................................972 III. Bereichsausnahmen ............................................................................972 1. Konzeption und System ...............................................................972 2. Steuerrechtsharmonisierung.........................................................973 3. Freizügigkeit ................................................................................974 4. Rechte und Interessen von Arbeitnehmern ..................................974 IV. Vorgehen nach Art. 114 Abs. 1 AEUV und dessen Tatbestand .........975 1. Verfahrensablauf..........................................................................975 2. Wahl des Handlungsinstruments..................................................975 3. Angleichungsgegenstand: Rechts- und Verwaltungsvorschriften..............................................................976 4. Angleichungsmotiv: Errichtung und Funktionieren des Binnenmarkts.........................................................................976 a) Binnenmarktbezogene Ausrichtung ........................................976 b) Verbesserung des Binnenmarkts .............................................977 c) Beseitigungen von Hemmnissen für die Grundfreiheiten .......977

LXXIV

B.

C. D. E.

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d) Beseitigung spürbarer Wettbewerbsverfälschungen ............... 978 5. Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität ............. 979 V. Wahrung eines hohen Schutzniveaus ................................................. 980 1. Begrifflichkeit.............................................................................. 980 2. Systematik ................................................................................... 980 3. Begrenzte Verpflichtung.............................................................. 980 4. Verhältnismäßigkeit..................................................................... 981 VI. Nationale Abweichungsmöglichkeiten von der Harmonisierung ....... 981 1. Systematik ................................................................................... 981 2. Gründe und Vorgehen nach Art. 114 Abs. 4-6 AEUV ................ 982 a) Begrenzte Durchbrechung des Binnenmarktprinzips .............. 982 b) Beibehaltung und Neuschaffung von Regelungen .................. 982 c) Überwachung durch die Kommission ..................................... 982 d) Sachliche Gründe .................................................................... 983 aa) Art. 114 Abs. 4 AEUV ..................................................... 983 bb) Art. 114 Abs. 5 AEUV ..................................................... 984 3. Schutzklausel nach Art. 114 Abs. 10 AEUV............................... 985 VII. Nachträgliche Angleichung über Art. 114 Abs. 7 f. AEUV ............... 985 VIII. Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 114 Abs. 9 AEUV............... 986 Art. 115 AEUV............................................................................................ 986 I. Nachrangiger Anwendungsbereich..................................................... 986 II. Verfahrensablauf und Handlungsinstrument ...................................... 987 III. Tatbestandsvoraussetzungen .............................................................. 987 1. Allgemeines ................................................................................. 987 2. Unmittelbarkeitskriterium............................................................ 988 a) Bisherige Sicht ........................................................................ 988 b) Perspektivenwechsel durch den Vertrag von Lissabon ........... 988 Art. 116 AEUV............................................................................................ 989 Art. 117 AEUV............................................................................................ 990 Art. 118 AEUV............................................................................................ 991

§ 6 Grenzen........................................................................................... 992 A. Zuständigkeitsabgrenzung anhand der allgemeinen Grundsätze in Art. 5 EUV .............................................................................................. 993 I. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung .................................. 993 II. Subsidiaritätsprinzip........................................................................... 994 1. Geltungsbereich ........................................................................... 994 2. Praktische Bedeutung für die Rechtsangleichung........................ 994 III. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz .......................................................... 995 1. Allgemein .................................................................................... 995 2. Art. 114 AEUV als normative Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ................................................ 995 B. Vereinbarkeit mit sonstigem Unionsrecht ................................................... 997

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LXXV

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht..............................................................997 A. Setzung von Sekundärrecht zur Rechtsangleichung ....................................997 B. Aktuelle Praxis der Rechtsangleichung .......................................................998 I. Diskussionspunkte..............................................................................998 II. Vorratsdatenspeicherung ....................................................................998 1. Abgrenzung der betroffenen Kompetenzebene............................999 2. Schwerpunktbildung im Rahmen der horizontalen Abgrenzung .999 3. Gegenseitige Bedingtheit nationaler Regelungen ...................... 1000 III. Banken- und Finanzaufsicht ............................................................. 1001 1. Notwendige Stärkung der Banken- und Finanzaufsicht auf EU-Ebene............................................................................. 1001 2. Binnenmarktbezug ..................................................................... 1002 3. Wirkungsmöglichkeiten der neuen EU-Behörden ..................... 1002 a) Grundansatz........................................................................... 1002 b) Leitlinien und Empfehlungen, technische Standards............. 1003 c) Ultima-ratio-Maßnahmen in Krisen- und Streitfällen ........... 1003 4. Perspektive der EU-Finanzaufsicht............................................ 1003

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik ........................1005 § 1 Allgemeine Grundkonzeption und Bedeutung .........................1005 A. Rahmen der Wirtschaftspolitik .................................................................. 1005 B. Rahmen der Währungspolitik .................................................................... 1006 C. Richtungweisende Grundsätze................................................................... 1007 § 2 Wirtschaftspolitik.........................................................................1008 A. Grundkonzeption ....................................................................................... 1008 B. Ziele .......................................................................................................... 1009 I. Allgemeine wirtschaftspolitische Systementscheidung .................... 1009 II. Stärker sozial geprägtes Verständnis durch den Vertrag von Lissabon........................................................................ 1009 C. Reichweite ................................................................................................. 1011 I. Allgemeines...................................................................................... 1011 II. Unterteilung nach Mitgliedstaaten mit und ohne Ausnahmeregelung und nach Zugehörigkeit zum Euro.................... 1012 III. Wirkung der wirtschaftspolitischen Systementscheidung ................ 1013 1. Interpretationsmaxime ............................................................... 1013 2. Funktionsgarantien und wirtschaftspolitische Systementscheidung .................................................................. 1014 3. Einschränkungen bei Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ......................................................... 1015 D. Mittel ......................................................................................................... 1016

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I.

Koordinierung der Wirtschaftspolitik nach Art. 121 AEUV ............ 1016 1. Begrenzter Ansatz...................................................................... 1016 2. Grundzüge der Wirtschaftspolitik.............................................. 1016 3. Multilaterale Überwachung ....................................................... 1017 4. Folgen von Verstößen................................................................ 1018 II. Besondere Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist.............................................................. 1019 1. Engere Abstimmung durch den neuen Art. 136 AEUV............. 1019 2. Vorschläge der Kommission zur Eindämmung der Staatsverschuldung .................................................................... 1019 a) Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts..................... 1020 b) Verstärkte Koordinierung und Überwachung über Art. 136 AEUV ..................................................................... 1020 3. Grenzen der engeren Abstimmung über Art. 136 AEUV .......... 1021 4. Gemeinsame Standpunkte nach Art. 138 AEUV....................... 1022 III. Haushaltsdisziplin und Defizitverfahren .......................................... 1022 1. Rahmen...................................................................................... 1022 2. Vorliegen eines übermäßigen Defizits....................................... 1023 3. Verfahrensablauf ....................................................................... 1024 4. Stabilitäts- und Wachstumspakt ................................................ 1025 5. Verbot unsolider Finanzierungsmodelle .................................... 1026 6. Ausschluss der Haftung für Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaats (Art. 125 AEUV)................................................ 1027 IV. Maßnahmen bei gravierenden Schwierigkeiten nach Art. 122 AEUV ........................................................................ 1027 1. Versorgungsengpässe ................................................................ 1027 2. Finanzieller Beistand ................................................................. 1028

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen ..................................................... 1029 A. Gegenseitige Bedingtheit von Wirtschafts- und Währungspolitik ............ 1029 I. Gefährdungslage für den Euro.......................................................... 1029 II. Staatsverschuldung und Preisstabilität ............................................. 1029 B. Schwerwiegende Haushaltsdefizite im aktuellen Fokus............................ 1030 C. Handlungsmöglichkeiten des betroffenen Mitgliedstaats.......................... 1031 D. Unionsrechtliche Vorgaben ....................................................................... 1032 I. Vorgaben durch Art. 125 AEUV als Verbotsnorm?......................... 1032 II. Vorgaben durch Art. 123 AEUV...................................................... 1033 1. Allgemeines ............................................................................... 1033 2. Umgehung des Verbots in Art. 123 AEUV beim Kauf von Staatsanleihen durch die EZB in der aktuellen Schuldenkrise... 1034 III. Vorgaben durch Art. 124 AEUV...................................................... 1035 IV. Vorgehen nach Art. 122 Abs. 2 AEUV ............................................ 1035 1. Einzelfallvorgehen..................................................................... 1035

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LXXVII

2. Institutionalisierung der Staatshilfe über Art. 122 Abs. 2 AEUV............................................................... 1037 a) Regelungsinhalt der VO (EU) Nr. 407/2010 ......................... 1037 b) „Außergewöhnliche Umstände“ als Rechtfertigung der Abstützung auf Art. 122 Abs. 2 AEUV................................. 1037 c) Widersprüche bei der Wahl des Art. 122 Abs. 2 AEUV als Kompetenzgrundlage ....................................................... 1038 d) Umgehung der Zustimmung des Europäischen Parlaments und des neu mit dem Lissabon-Vertrag eingeführten Art. 352 Abs. 2 AEUV .......................................................... 1039 V. Möglichkeit eines Vorgehens nach Art. 122 Abs. 1 AEUV? ........... 1040 VI. Möglichkeit eines Vorgehens nach Art. 352 AEUV?....................... 1041 VII. Hilfen des IWF und bilaterale Maßnahmen...................................... 1042 E. Gravierende Haushaltsprobleme von Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung.............................................................................. 1042 I. Begrifflichkeit................................................................................... 1043 II. Zahlungsbilanzschwierigkeiten nach Art. 143 AEUV...................... 1043 III. Plötzliche Zahlungsbilanzkrise nach Art. 144 AEUV ...................... 1044 F. Beurteilung von Einzelbeihilfen über Art. 122 Abs. 2 AEUV .................. 1044 G. „Europäische Wirtschaftsregierung“ im Gefolge der Schuldenkrise? ....... 1045 § 4 Währungspolitik...........................................................................1046 A. Grundkonzeption ....................................................................................... 1046 B. Ziele .......................................................................................................... 1046 I. Preisstabilität .................................................................................... 1046 II. Einführung des Euro......................................................................... 1047 C. Reichweite ................................................................................................. 1048 I. Allgemeines...................................................................................... 1048 II. Unterteilung nach Zugehörigkeit zur einheitlichen Währung........... 1050 1. Parallele Anpassungspflicht an ESZB- und EZB-Satzung ........ 1050 2. Eingeschränkte Geltungsreichweite für Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung .................................................................... 1050 3. Parlamentarische Einwirkungsmöglichkeiten............................ 1050 4. Wechselkurspolitik der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung .................................................................... 1051 5. EZB-Rat, Erweiterter Rat und Direktorium............................... 1051 D. Mittel ......................................................................................................... 1052 I. Aufgaben nach Art. 127 Abs. 2 AEUV ............................................ 1052 1. Einheitliche Geldpolitik............................................................. 1052 2. Devisengeschäfte ....................................................................... 1053 3. Verwaltung der mitgliedstaatlichen Währungsreserven ............ 1054 4. Funktionieren der Zahlungssysteme .......................................... 1054 II. Weitere Mittel................................................................................... 1055

LXXVIII

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1. Aufsicht über die Finanz- und Kreditinstitute ........................... 1055 2. Befugnisse der EZB nach Art. 132 AEUV ................................ 1057 a) Handlungsinstrumente........................................................... 1057 b) Sanktionen............................................................................. 1058 3. Maßnahmen für die Verwendung des Euro ............................... 1058 4. Mittel der differenzierten Integration bei Einführung des Euro. 1059 5. Absprachen im Rahmen der Euro-Gruppe................................. 1060 § 5 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1060 A. Allgemeines............................................................................................... 1060 B. Aktuelle Entwicklungen in der Banken- und Finanzaufsicht .................... 1061

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds ........................... 1065 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1065 A. Überblick................................................................................................... 1065 B. Förderung der Beschäftigung als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse............................................................................. 1066 § 2 Ziele............................................................................................... 1067 A. Koordinierte Beschäftigungsstrategie........................................................ 1067 B. Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit ...... 1067 C. Verbindung zu den Zielen des Art. 3 EUV................................................ 1068 § 3 Reichweite .................................................................................... 1069 A. Koordinierungskompetenz der Union ....................................................... 1069 B. Verantwortung der Mitgliedstaaten ........................................................... 1070 I. Bloße Rahmensetzung der Union ..................................................... 1070 II. Nur begrenzte Unionstätigkeiten ...................................................... 1070 III. Abstimmungspflicht der Mitgliedstaaten ......................................... 1071 1. Supranationaler Abstimmungsprozess nach Art. 148 AEUV .... 1071 2. Berücksichtigung der Verantwortung der Sozialpartner............ 1072 § 4 Mittel.............................................................................................. 1072 A. Begrenzte Handlungsmöglichkeiten.......................................................... 1072 B. Beschäftigungspolitische Leitlinien .......................................................... 1073 I. Jahresbericht..................................................................................... 1073 II. Schlussfolgerungen des Europäischen Rates.................................... 1073 III. Festlegung der Leitlinien durch den Rat........................................... 1074 IV. Näherer Gehalt der Leitlinien........................................................... 1074 1. Nur Eckpfeiler ........................................................................... 1074

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2. Thematischer Bezug .................................................................. 1075 3. Einklang mit wirtschaftspolitischen Grundzügen ...................... 1075 V. Berücksichtigungspflicht für Mitgliedstaaten................................... 1076 VI. Justiziabilität..................................................................................... 1077 VII. Umsetzungsberichte der Mitgliedstaaten.......................................... 1077 VIII. Prüfung durch den Rat...................................................................... 1077 IX. Empfehlungen des Rates an die Mitgliedstaaten .............................. 1078 X. Erstellung des Jahresberichts............................................................ 1079 XI. Kreislauf ........................................................................................... 1079 C. Anreizmaßnahmen..................................................................................... 1080 I. Handlungsmöglichkeit des Rates...................................................... 1080 II. Gegenstand der Anreizmaßnahmen .................................................. 1081 III. Rechtliches Gewand der Anreizmaßnahmen .................................... 1081 IV. Harmonisierungsverbot .................................................................... 1081 § 5 Die Beschäftigungspolitik im Kontext der Wirtschafts- und Sozialpolitik..............................................1082 A. Einbettung der Beschäftigungspolitik........................................................ 1082 B. Keine Deckungsgleichheit......................................................................... 1083 C. Beachtung der Querschnittsklausel............................................................ 1084 I. Berücksichtigung bei allen Politikbereichen und Maßnahmen......... 1084 II. Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus .......................................... 1085 § 6 Europäischer Sozialfonds...........................................................1086 A. B. C. D. E.

Bedeutung.................................................................................................. 1086 Entstehung und Entwicklung..................................................................... 1086 Strukturfonds ............................................................................................. 1087 Ziel des Europäischen Sozialfonds............................................................ 1087 Organisation des Europäischen Sozialfonds.............................................. 1088 I. Verwaltung des Europäischen Sozialfonds....................................... 1088 1. Kommission als Hauptverwalter................................................ 1088 2. Mehrstufiges Verwaltungsverfahren.......................................... 1088 3. Berichtspflicht der Kommission ................................................ 1089 4. Rechtsschutz .............................................................................. 1089 II. Europäischer Sozialfonds-Ausschuss ............................................... 1089 F. Europäische Sozialfonds-Verordnung ....................................................... 1090 G. Mittel des Europäischen Sozialfonds......................................................... 1091

LXXX

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Kapitel 23 Sozialpolitik ............................................................ 1093 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1093 § 2 Ziele............................................................................................... 1094 § 3 Reichweite .................................................................................... 1094 A. Geteilte Kompetenz zwischen Union und Mitgliedstaaten........................ 1094 B. Betätigungsfelder der Union...................................................................... 1095 I. Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt................................ 1095 II. Arbeitsbedingungen.......................................................................... 1096 III. Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer................ 1096 IV. Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags ........ 1097 V. Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer .............................. 1097 VI. Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen........................................ 1098 VII. Beschäftigungsbedingungen von Drittstaatsangehörigen mit legalem Aufenthalt ........................................................................... 1098 VIII. Berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen.................................................................... 1098 IX. Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz...................... 1099 X. Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung ........................................... 1100 XI. Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes......................... 1100 C. Begrenzte Rechtsetzungsbefugnis für Europäisches Parlament und Rat... 1100 § 4 Mittel.............................................................................................. 1101 A. Gesetzgebungsverfahren und Handlungsformenwahl ............................... 1101 B. Harmonisierungskompetenz nur in einigen Bereichen.............................. 1102 C. Differenziertes System .............................................................................. 1102 I. Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer............................. 1103 II. Arbeitsbedingungen.......................................................................... 1104 III. Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer................ 1105 IV. Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags (Art. 153 Abs. 1 lit. d) AEUV)......................................................... 1105 V. Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer .............................. 1106 VI. Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen........................................ 1108 VII. Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder.. 1109 VIII. Berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen.................................................................... 1109

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IX. Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz...................... 1110 X. Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung ........................................... 1110 XI. Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes......................... 1111 D. Übertragung der Durchführungskompetenz an Sozialpartner ................... 1111 I. Ansatz............................................................................................... 1111 II. Vollständigkeit der Umsetzung ........................................................ 1112 II. Verantwortung des Mitgliedstaats für die ordnungsgemäße Umsetzung............................................................ 1112 E. Fördermaßnahmen der Kommission.......................................................... 1113 § 5 Sozialer Dialog .............................................................................1113 A. B. C. D. E.

Begriff ....................................................................................................... 1113 Zielsetzung und Bedeutung ....................................................................... 1114 Entwicklung und Historie.......................................................................... 1115 Verankerung im Primärrecht ..................................................................... 1116 Sozialpartner i.S.d. Unionsrechts............................................................... 1117 I. Unions- und nationale Ebene............................................................ 1117 II. Kommissionskriterien für die Anerkennung der Arbeitnehmerbzw. Arbeitgeberorganisationen als Sozialpartner ........................... 1117 III. Das Kriterium der Repräsentativität ................................................. 1119 F. Beteiligung der Sozialpartner gem. Art. 154 AEUV ................................. 1120 I. Die Förderung der Anhörung nach Art. 154 Abs. 1 AEUV ............. 1120 II. Konsultationsverfahren nach Art. 154 Abs. 2 und 3 AEUV............. 1120 1. Erste Anhörung gem. Art. 154 Abs. 2 AEUV............................ 1121 2. Zweite Anhörung nach Art. 154 Abs. 3 AEUV ......................... 1122 III. Verhandlungen nach Art. 155 AEUV............................................... 1122 IV. Ablehnungs- und Abänderungsrecht von Kommission und Rat....... 1123 V. Beachtung des Demokratieprinzips .................................................. 1124 1. Keine volle Parlamentsbeteiligung ............................................ 1124 2. Verzichtbarkeit .......................................................................... 1125 VI. Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Anhörungspflicht.............. 1126 G. Dialog zwischen den Sozialpartnern nach Art. 155 AEUV....................... 1126 I. Vertragliche Beziehungen und Vereinbarungen............................... 1127 II. Form und Inhalt der Sozialpartnervereinbarungen ........................... 1128 III. Umsetzung von Vereinbarungen in den Mitgliedstaaten.................. 1128 IV. Durchführung von Vereinbarungen durch „Beschluss des Rates“ ... 1129 1. Form des Durchführungsakts..................................................... 1129 2. Inhaltliche Begrenzung bei Durchführung durch Ratsbeschluss nach Art. 153 AEUV .......................................... 1130 3. Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vorschlags ..................... 1130 4. Justiziabilität der Vereinbarung ................................................. 1131

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§ 6 Diskriminierungsverbot ..............................................................1131 § 7 Kommissionsbericht für Parlament, Rat, Wirtschafts- und Sozialausschuss ............................................1132 § 8 Soziale Aspekte in anderen Rechtsbereichen ..........................1132 A. Soziale Grundrechte .................................................................................. 1132 B. Sozialpolitik und Grundfreiheiten ............................................................. 1133 I. Berechtigungen................................................................................. 1133 II. Grundlage für Beeinträchtigungen ................................................... 1133 C. Wirken des Binnenmarkts ......................................................................... 1134 D. Kranken- und Rentenkassen als Auftraggeber im Vergaberecht............... 1134 I. Urteil Rüffert .................................................................................... 1134 II. Urteil Oymanns................................................................................. 1134 III. Weitere Aspekte ............................................................................... 1136 § 9 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1137

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport ......................................... 1139 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1139 A. Strategische Grundausrichtung.................................................................. 1139 I. Grundlinien....................................................................................... 1139 II. Lissabon-Stategie ............................................................................. 1139 III. Methode der offenen Koordinierung ................................................ 1140 IV. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon .................................. 1140 B. Systematik ................................................................................................. 1140 C. Bildungsbegriffe........................................................................................ 1141 I. Allgemeine Bildung ......................................................................... 1141 II. Berufliche Bildung ........................................................................... 1142 III. Jugendpolitik .................................................................................... 1143 IV. Sportpolitik....................................................................................... 1143 § 2 Ziele der Bildungspolitik ............................................................. 1144 A. Ziele der allgemeinen und beruflichen Bildung ........................................ 1144 I. Generelle Ausrichtung: Kohärenz von Lissabon-Strategie und vertraglicher Normierung .......................................................... 1144 II. Ziele der allgemeinen Bildung ......................................................... 1145 III. Ziele der beruflichen Bildung........................................................... 1146 B. Ziele im Bereich Jugend............................................................................ 1146 C. Ziele im Bereich Sport .............................................................................. 1147

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LXXXIII

D. Vorgaben der Union zur Zielverwirklichung 2010 und 2020.................... 1148 § 3 Reichweite ....................................................................................1148 A. Kompetenzen der Union und Verfahren.................................................... 1148 I. Kompetenzen im Bereich der allgemeinen Bildung ......................... 1148 II. Kompetenzen im Bereich der beruflichen Bildung .......................... 1149 III. Kompetenzen im Bereich Jugend und Sport..................................... 1150 B. Abgrenzung zu anderen Politikbereichen .................................................. 1150 I. Beschäftigungs- und Sozialpolitik.................................................... 1150 II. Landwirtschaftspolitik und Forschung ............................................. 1151 III. Atompolitik ...................................................................................... 1151 C. Bezug zu den Grundfreiheiten ................................................................... 1151 D. Diskriminierungsverbot und allgemeines Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht ........................................................................................ 1152 E. Recht auf Bildung...................................................................................... 1153 F. Zusammenarbeit mit dritten Ländern und internationalen Organisationen1153 § 4 Mittel und Grenzen ......................................................................1154 A. Fördermaßnahmen der Union .................................................................... 1154 I. Bedeutung der Fördermaßnahmen.................................................... 1154 II. Bedeutung der Maßnahme................................................................ 1155 B. Harmonisierungsverbot ............................................................................. 1156 I. Ausschluss jeglicher Harmonisierung .............................................. 1156 II. Verhältnis zu anderen gesetzlichen Regelungen............................... 1156 C. Subsidiaritätsprinzip .................................................................................. 1157 D. Empfehlungen............................................................................................ 1157 § 5 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1158 A. Förderprogramme (Aktionsprogramme).................................................... 1158 I. Lebenslanges Lernen ........................................................................ 1158 II. Institutionen zur Förderung der Berufsbildung ................................ 1159 III. Europass und gemeinsamer europäischer Qualifikationsrahmen ..... 1160 IV. Jugend in Aktion............................................................................... 1160 B. Der Bologna-Prozess ................................................................................. 1161

Kapitel 25 Kultur .......................................................................1165 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung..............................................1165 A. Beschränkte Unionskompetenz ................................................................. 1165 B. Gemeinsame europäische Kultur............................................................... 1166 C. Kultur als Integrationsfaktor...................................................................... 1166

LXXXIV

Inhaltsverzeichnis

D. Berührungspunkte zwischen dem kulturellen Bereich und sonstigem Unions(wirtschafts)recht .......................................................... 1167 § 2 Zielsetzung und Reichweite........................................................1168 A. Grundkonzeption ....................................................................................... 1168 B. Kulturbegriff.............................................................................................. 1168 I. Eigenständiger unionsrechtlicher Begriff ......................................... 1168 II. Relativ enges Verständnis ................................................................ 1169 III. Entwicklungsoffener Begriff ............................................................ 1170 IV. Europäische und nationale Kultur .................................................... 1170 C. Querschnittsklausel ................................................................................... 1170 D. Untergeordnete Funktion der Union.......................................................... 1172 I. Ausrichtung auf die mitgliedstaatliche Tätigkeit.............................. 1172 II. Subsidiarität...................................................................................... 1172 III. Begrenzte Ergänzung der nationalen Kulturpolitik .......................... 1173 IV. Erfasste Bereiche.............................................................................. 1173 1. Einordnung ................................................................................ 1173 2. Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der Kultur und Geschichte der europäischen Völker .................................. 1174 3. Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung............................................................. 1175 4. Nichtkommerzieller Kulturaustausch ........................................ 1175 5. Künstlerisches und literarisches Schaffen ................................. 1176 E. Zusammenarbeit mit dritten Ländern und internationalen Organisationen1177 F. Sonstige kulturrelevante Vertragsbestimmungen ...................................... 1178 I. Kulturpolitik auf der Basis anderer Vertragsbestimmungen ............ 1178 II. Grundfreiheiten ................................................................................ 1179 III. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Beihilfeempfänger ..... 1179 1. Entwicklung der Beihilfekontrolle............................................. 1179 a) Erste Beurteilungen durch die Kommission.......................... 1179 b) Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten ........................................................... 1179 c) Rundfunkmitteilung 2001 ..................................................... 1180 d) Altmark-Urteil des EuGH und Folgeentscheidungen der Kommission .......................................................................... 1180 2. Aktuelle Handhabung der Kommission – Rundfunkmitteilung 2009.......................................................... 1181 a) Einordnung der staatlichen Finanzierung öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten als staatliche Beihilfe ........... 1181 aa) Beihilfecharakter der staatlichen Finanzierung .............. 1181 bb) Auseinandersetzung mit der Altmark-Rechtsprechung... 1182 b) Kulturausnahme nach Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV............. 1182 c) Bereichsausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV................... 1183

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LXXXV

aa) Kriterien für eine Geltung der Ausnahmeregelung......... 1183 bb) Definition und Betrauung ............................................... 1184 cc) Verhältnismäßigkeit ....................................................... 1185 § 3 Mittel..............................................................................................1185 A. Fördermaßnahmen ..................................................................................... 1186 I. Keine Offenheit der Handlungsformen............................................. 1186 II. Harmonisierungsverbot .................................................................... 1186 III. Gesetzgebungsverfahren................................................................... 1187 B. Empfehlungen............................................................................................ 1187 § 4 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1188 A. B. C. D.

Raphael-, Kaleidoskop- und Ariane-Programm ........................................ 1188 Programm „Kultur“ ................................................................................... 1189 MEDIA-Programme .................................................................................. 1189 Kulturhauptstadt Europas .......................................................................... 1190

Kapitel 26 Gesundheitswesen .................................................1191 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung..............................................1191 A. Unterschiedliche nationale Gesundheitssysteme ....................................... 1191 B. Geringe Unionskompetenz ........................................................................ 1191 § 2 Ziele...............................................................................................1192 A. Hohes Gesundheitsschutzniveau ............................................................... 1192 B. Begriff der Gesundheit .............................................................................. 1192 C. Begriff des Gesundheitsschutzes ............................................................... 1193 I. Prävention......................................................................................... 1193 II. Gesundheit der Allgemeinheit .......................................................... 1194 § 3 Reichweite ....................................................................................1195 A. Die Rolle der Mitgliedstaaten.................................................................... 1195 B. Aufgabenbereiche der Union..................................................................... 1195 I. Ergänzende Unionstätigkeit.............................................................. 1195 II. Teilweise selbstständige Unionsgesundheitspolitik.......................... 1195 III. Hauptsächlich Prävention ................................................................. 1196 IV. Einzelne Aufgabenbereiche .............................................................. 1196 1. Systematik ................................................................................. 1196 2. Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten ........ 1197 3. Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren.................................................................. 1197

LXXXVI

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4. Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden..... 1198 5. Explizite Verbote....................................................................... 1198 § 4 Ansätze und Mittel ....................................................................... 1199 A. Maßnahmen zum Gesundheitsschutz nach Art. 168 AEUV...................... 1199 I. Doppelgleisigkeit.............................................................................. 1199 II. Unionsmaßnahmen bei gemeinsamen Sicherheitsanliegen (Absatz 4) ......................................................................................... 1200 1. Mögliches Spektrum.................................................................. 1200 2. Handlungsformen ...................................................................... 1201 III. Fördermaßnahmen und andere Maßnahmen der Union (Absatz 5).. 1201 1. Inhaltlicher Bezug...................................................................... 1201 2. Handlungsformen ...................................................................... 1202 3. Harmonisierungsverbot.............................................................. 1202 IV. Unionsmaßnahmen zur Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit (Absatz 2) ............................................................. 1203 1. Kooperationsbezogene Fördermaßnahmen der Union............... 1203 2. Koordinierungspflicht der Mitgliedstaaten ................................ 1203 a) Konsultationen und Information ........................................... 1203 b) Einbindung von Kommission und Parlament........................ 1204 V. Unionsmaßnahmen zur internationalen Zusammenarbeit (Absatz 3) ......................................................................................... 1205 B. Schutz der Gesundheit außerhalb von Art. 168 AEUV ............................. 1206 I. Querschnittsklausel .......................................................................... 1206 II. Sonstige gesundheitsrelevante Zuständigkeiten der Union .............. 1207 1. Rechtsangleichung..................................................................... 1207 2. Kompetenzen mit anderen Schwerpunkten ............................... 1208 C. Gesundheit und Grundfreiheiten ............................................................... 1208 § 5 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1209 A. B. C. D. E.

Lebensmittelrecht ...................................................................................... 1209 Organe, Substanzen menschlichen Ursprungs, Blut und Blutderivate ...... 1210 Gesundheitsbezogenes Veterinärwesen und Pflanzenschutz..................... 1211 Arzneimittel und Medizinprodukte ........................................................... 1212 Grenzüberschreitende medizinische Versorgung ...................................... 1213

Kapitel 27 Verbraucherschutz ................................................ 1215 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1215 A. Bedürfnis nach einer europäischen Verbraucherschutzpolitik .................. 1215 B. Der Verbraucherschutz als Unionspolitik.................................................. 1216 I. Querschnittsklausel .......................................................................... 1216

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LXXXVII

II. Beschränkte Unionskompetenz ........................................................ 1216 C. Verbraucherbegriff und -leitbild................................................................ 1217 I. Verbraucherbegriff ........................................................................... 1217 II. Verbraucherleitbild........................................................................... 1217 § 2 Ziele...............................................................................................1219 A. Verbraucherschutz als Unionsverpflichtung.............................................. 1219 B. Tätigkeitsfelder des Verbraucherschutzes ................................................. 1219 § 3 Reichweite ....................................................................................1220 A. Geteilte Zuständigkeit................................................................................ 1220 B. Zuständigkeit der Union ............................................................................ 1220 I. Binnenmarktkompetenz.................................................................... 1221 II. Unterstützungs-, Ergänzungs- und Überwachungsmaßnahmen ....... 1222 C. Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ............................................................. 1223 I. Schutzverstärkungsklausel................................................................ 1223 II. Absenkung des mitgliedstaatlichen Verbraucherschutzniveaus ....... 1224 D. Subsidiarität............................................................................................... 1225 § 4 Mittel..............................................................................................1225 A. Umsetzung der europäischen Verbraucherschutzpolitik ........................... 1225 I. Tätigkeitsfelder................................................................................. 1225 1. Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Verbraucher ...... 1225 2. Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher............ 1226 3. Förderung der Verbraucherrechte auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen............................... 1226 II. Erlass von Richtlinien....................................................................... 1227 III. Akteure bei der Verbraucherrechtsetzung der Union ....................... 1227 B. Verbraucherschutz im Rahmen sonstiger Vertragsregelungen .................. 1228 § 5 Grenzen.........................................................................................1229 A. Grenzen der Unionskompetenz.................................................................. 1229 B. Verbraucherschutz als Begrenzung der Grundfreiheiten ........................... 1229 § 6 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1229 A. B. C. D. E. F.

Vertragsrecht ............................................................................................. 1229 Lebensmittel .............................................................................................. 1230 Arzneimittel............................................................................................... 1231 Produktsicherheit....................................................................................... 1231 Werbung .................................................................................................... 1232 Deliktsrecht ............................................................................................... 1232

LXXXVIII

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G. Rechtsschutz.............................................................................................. 1233 H. Keine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten ....................................... 1233

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik ............................................. 1235 § 1 Transeuropäische Netze .............................................................1235 A. Grundkonzeption und Bedeutung.............................................................. 1235 I. Regelungsgehalt ............................................................................... 1235 II. Eingrenzung ..................................................................................... 1236 1. Begriff der transeuropäischen Netzinfrastruktur........................ 1236 a) Transeuropäisch .................................................................... 1236 b) Verkehr ................................................................................. 1236 c) Telekommunikation .............................................................. 1236 d) Energie .................................................................................. 1237 2. Unterstützende Wirkung für den Binnenmarkt und den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt ....... 1237 3. Eingliederung in die Regelungsstruktur der Verträge................ 1237 B. Ziele .......................................................................................................... 1238 I. Doppelte Ausrichtung....................................................................... 1238 II. Beitrag zur tatsächlichen Verwirklichung des Binnenmarkts........... 1238 III. Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts ............................................................. 1238 IV. Konkretisierung der Ziele in Art. 170 Abs. 2 AEUV ....................... 1239 1. System offener und wettbewerbsorientierter Märkte................. 1239 2. Verbund, Interoperabilität und Netzzugang............................... 1240 a) Förderung des Verbunds und der Interoperabilität................ 1240 b) Netzzugang............................................................................ 1240 c) Netzzugang von geographischen Randgebieten.................... 1241 C. Reichweite und Intensität .......................................................................... 1241 I. Geteilte Zuständigkeit ...................................................................... 1241 II. Vorgaben durch die Union und deren Reichweite............................ 1241 1. Allgemeiner Rahmen ................................................................. 1241 2. Rahmenvorgaben durch Leitlinien............................................. 1242 3. Vorgaben durch die Harmonisierung technischer Normen........ 1243 4. Vorgaben durch andere Unionspolitiken ................................... 1244 III. Abgrenzung zu anderen Kompetenzgrundlagen............................... 1244 1. Rechtsangleichung..................................................................... 1244 2. Verkehr ...................................................................................... 1245 3. Energiepolitik ............................................................................ 1246 a) Einführung in die Verträge durch Lissabon .......................... 1246 b) Verhältnis von Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV zu Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV............................................ 1246 D. Mittel ......................................................................................................... 1247

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LXXXIX

I.

Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 AEUV ........................................ 1247 1. Gesamtorientierung durch Leitlinien ......................................... 1247 a) Rahmensetzende Verbindlichkeit.......................................... 1247 b) Ziele, Prioritäten und Grundzüge .......................................... 1247 c) Vorhaben von gemeinsamem Interesse ................................. 1248 2. Interoperabilität der Netze durch „Aktionen“ der Union ........... 1248 3. Finanzielle Unterstützung von Infrastrukturmaßnahmen von gemeinsamem Interesse ............................................................. 1249 a) Akzessorietät der Unionsunterstützung................................. 1249 b) Unterstützung durch die Mitgliedstaaten und deren Qualität 1249 c) Arten der Unterstützung ........................................................ 1249 4. Potenzielle wirtschaftliche Lebensfähigkeit .............................. 1251 II. Koordinierungspflicht für die Mitgliedstaaten nach Art. 171 Abs. 2 AEUV ..................................................................... 1251 III. Zusammenarbeit mit Drittstaaten nach Art. 171 Abs. 3 AEUV ....... 1252 E. Grenzen ..................................................................................................... 1252 I. Bedeutung......................................................................................... 1252 II. Stark mitgliedstaatlicher Bezug von konkreten Infrastrukturprojekten....................................................................... 1252 III. Wirkungen des Beihilfenverbots gem. Art. 107 AEUV ................... 1253 1. Hauptbedeutung......................................................................... 1253 2. Anwendung des Beihilfenverbots auf Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV..................................... 1254 a) Anwendbarkeit des Art. 107 AEUV...................................... 1254 b) Unzulässigkeit einer mitgliedstaatlichen Unterstützung gemessen an Art. 107 AEUV ................................................ 1254 F. Wichtiges Sekundärrecht........................................................................... 1255 § 2 Industriepolitik .............................................................................1257 A. Grundkonzeption und Bedeutung .............................................................. 1257 I. Ergänzende Funktion........................................................................ 1257 II. Eingrenzung...................................................................................... 1258 B. Ziele .......................................................................................................... 1258 I. Internationale Wettbewerbsfähigkeit................................................ 1258 II. Grundlegende Zielvorgabe ............................................................... 1259 III. Einzelne Zielsetzungen in Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV............. 1259 1. Gleichrangigkeit ........................................................................ 1259 2. Anpassung der Industrie an strukturelle Veränderungen ........... 1260 3. Förderung eines Weiterentwicklungen begünstigenden Umfelds für Unternehmen ......................................................... 1260 4. Förderung eines Unternehmenskooperationen begünstigenden Umfelds............................................................ 1260

XC

C.

D. E.

F.

Inhaltsverzeichnis

5. Förderung von Innovation, Forschung und technologischer Entwicklung..................................................... 1261 Reichweite und Intensität .......................................................................... 1261 I. Wirkungen der Zuständigkeitsverteilung ......................................... 1261 II. Bloße Koordinierungspflicht ............................................................ 1261 III. Erweiterung der Wirkungsweise durch andere Unionsziele............. 1262 IV. Querschnittsklausel .......................................................................... 1262 Mittel ......................................................................................................... 1263 I. Initiativen der Kommission nach Art. 173 Abs. 2 AEUV ................ 1263 II. Spezifische Maßnahmen nach Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV ............. 1263 Grenzen ..................................................................................................... 1264 I. Hauptansatzpunkt ............................................................................. 1264 II. Wettbewerbsverzerrungen................................................................ 1265 1. Rückbindung an den freien Wettbewerb.................................... 1265 2. Wirkung für Art. 173 AEUV ..................................................... 1265 III. Verbotene steuer- und arbeitsrechtliche Auswirkungen................... 1265 Einzelne Maßnahmen ................................................................................ 1266 I. Anpassung der Industrie an strukturelle Veränderungen.................. 1266 II. Förderung eines Weiterentwicklungen begünstigenden Umfelds für Unternehmen................................................................ 1266 III. Förderung eines Unternehmenskooperationen begünstigenden Umfelds .................................................................. 1267 IV. Förderung von Innovation, Forschung und technologischer Entwicklung ........................................................... 1267

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt ................................................. 1268 A. Grundkonzeption und Bedeutung.............................................................. 1268 I. Rahmen............................................................................................. 1268 II. Bedeutung......................................................................................... 1269 III. Eingrenzung ..................................................................................... 1269 B. Einheitliche Zielsetzung der Kohäsion und Konvergenz .......................... 1269 I. Solidaritätsgedanke als Ausgangspunkt ........................................... 1270 II. Konkretisierung der Zielsetzung in Art. 174 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV................................................... 1270 1. Ansatz ........................................................................................ 1270 2. Konkretisierung der Ziele .......................................................... 1271 a) Konvergenz der Mitgliedstaaten und Regionen .................... 1271 b) Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung............ 1271 c) Europäische territoriale Zusammenarbeit ............................. 1271 3. Zusammenspiel von Kohäsion und Konvergenz ....................... 1271 C. Reichweite................................................................................................. 1272 I. Zuständigkeitsverteilung .................................................................. 1272

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XCI

II.

Auswirkungen der Pflicht zur Koordinierung .................................. 1272 1. Mitgliedstaatliche Verpflichtungen aus Art. 175 Abs. 1 S. 1 AEUV ....................................................... 1272 2. Vorgaben durch Art. 175 Abs. 1 S. 2 AEUV für die Union ...... 1273 D. Mittel ......................................................................................................... 1273 I. Struktur- und Kohäsionsfonds im Gesamtgefüge der EU-Fonds...... 1274 II. Förderung über die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds ............ 1275 1. Rechtsquellen............................................................................. 1275 2. Durchführungsgrundsätze für die Strukturpolitik ...................... 1275 a) Konzentration ........................................................................ 1275 b) Partnerschaft.......................................................................... 1276 c) Programmplanung ................................................................. 1276 d) Zusätzlichkeit ........................................................................ 1276 3. Förderung durch den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds1276 a) Zuordnung zu Einzelzielen.................................................... 1276 b) Konvergenz der Mitgliedstaaten und Regionen .................... 1277 c) Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung............ 1278 d) Europäische territoriale Zusammenarbeit.............................. 1278 e) Nähere Festlegungen in den Durchführungsverordnungen ... 1278 III. Ermächtigung zu spezifischen Aktionen außerhalb der Fonds nach Art. 175 Abs. 3 AEUV............................................................. 1279 IV. Maßnahmen der Europäischen Investitionsbank .............................. 1279 V. Berichtspflichten der Kommission und strategische Leitlinien der Union.......................................................................................... 1280 VI. Verwirklichung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts durch andere Politikbereiche .................................. 1281 E. Grenzen ..................................................................................................... 1281 F. Wichtiges Sekundärrecht........................................................................... 1282 § 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt ..................................1282 A. Grundkonzeption und Bedeutung .............................................................. 1282 I. Bedeutung und Fortentwicklung durch den Vertrag von Lissabon .. 1282 II. Eingrenzung anhand verschiedener Sachbezüge .............................. 1283 B. Ziele .......................................................................................................... 1284 I. Dreifache Zielsetzung....................................................................... 1284 II. EFR und Wettbewerbsfähigkeit........................................................ 1284 1. Europäischer „Binnnenmarkt für Forschung“............................ 1284 2. Rahmenbedingungen für Forschung .......................................... 1285 III. Unterstützung von Forschungsmaßnahmen in anderen Politikbereichen .................................................................. 1285 C. Reichweite ................................................................................................. 1286 D. Mittel ......................................................................................................... 1286 I. Ergänzende Maßnahmen der Union i.S.d. Art. 180 AEUV.............. 1287

XCII

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1. Unterstützende Tätigkeit............................................................ 1287 2. Die einzelnen Unionsmaßnahmen ............................................. 1287 II. Koordinierung der Forschungspolitik............................................... 1288 1. Pflicht zur Koordinierung .......................................................... 1288 2. Initiativrecht der Kommission ................................................... 1288 III. Rahmenprogramm der Union ........................................................... 1289 1. Das Siebte Rahmenprogramm für den Zeitraum 2007-2013 ..... 1289 2. Spezifische Programme ............................................................. 1289 3. Weitere das Rahmenprogramm ergänzende Maßnahmen.......... 1290 4. Festlegungen des Rates zur Durchführung des Rahmenprogramms.................................................................... 1290 5. Zusatzprogramme zur Durchführung des Rahmenprogramms .. 1291 6. Beteiligung der Union an Forschungs- und Entwicklungsprogrammen......................................................... 1292 IV. Internationale Zusammenarbeit ........................................................ 1292 V. Gründung gemeinsamer Unternehmen und Schaffung anderer Unionsstrukturen ................................................................. 1293 VI. Maßnahmen im Bereich Raumfahrt ................................................. 1293 VII. Jährlicher Forschungsbericht............................................................ 1294 E. Grenzen ..................................................................................................... 1294 I. Wettbewerbspolitik .......................................................................... 1294 1. Ansatz ........................................................................................ 1294 2. Kartellverbot.............................................................................. 1295 3. Beihilfenverbot .......................................................................... 1295 II. Forschungsethik und Freiheit der Wissenschaft ............................... 1296 F. Wichtiges Sekundärrecht........................................................................... 1296

Kapitel 29 Umwelt .................................................................... 1297 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1297 § 2 Ziele............................................................................................... 1298 A. Abschließende Zielbestimmung ................................................................ 1298 B. Einzelne Ziele............................................................................................ 1299 I. Erhaltung der Umwelt ...................................................................... 1299 II. Schutz der Umwelt ........................................................................... 1300 III. Verbesserung der Qualität der Umwelt ............................................ 1300 IV. Schutz der menschlichen Gesundheit ............................................... 1301 V. Umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen..................................................................... 1302 1. Verwendung der natürlichen Ressourcen .................................. 1302 2. Umsichtig und rationell ............................................................. 1302

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XCIII

3. Die Verflechtung von Ressourcenverwendung und nationaler Energiepolitik............................................................ 1303 VI. Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene .................... 1303 1. Internationale Dimension der europäischen Umweltpolitik....... 1303 2. Präzisierung der Aufgabenstellung in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV ......................................... 1304 3. Die Notwendigkeit und die Möglichkeiten des Zusammenwirkens mit den Mitgliedstaaten .............................. 1305 4. Die Möglichkeit von Abkommen .............................................. 1305 § 3 Reichweite ....................................................................................1306 A. Begriff der Umwelt.................................................................................... 1306 I. Konkretisierung ................................................................................ 1306 II. Keine Weiterung aufgrund des Querschnittcharakters der Umwelt . 1307 B. Nachhaltige Entwicklung .......................................................................... 1307 C. Umweltkompetenzen ................................................................................. 1308 I. Umweltschutzspezifische Kompetenz .............................................. 1308 II. Weitere mittelbar umweltschutzbezogene Kompetenzen ................. 1309 III. Kompetenzwahl................................................................................ 1310 1. Ansatz ........................................................................................ 1310 2. Beispiel Umweltsteuer............................................................... 1310 3. Internalisierung von Umweltschäden......................................... 1310 4. Das Verhältnis zur Binnenmarktkompetenz .............................. 1312 5. Das Verhältnis zur Energiekompetenz....................................... 1313 IV. Außenkompetenzen der Union ......................................................... 1313 V. Mitgliedstaatliche Kompetenz zur Schutzverstärkung ..................... 1314 1. Ansatz ........................................................................................ 1314 2. Verstärktes Schutzniveau........................................................... 1315 3. Vereinbarkeit „mit diesem Vertrag“ .......................................... 1316 4. Notifikation................................................................................ 1317 5. Vorläufige Maßnahmen ............................................................. 1317 § 4 Mittel..............................................................................................1318 A. Pflicht zum Tätigwerden ........................................................................... 1318 I. Nur in gewissem Umfang aufgrund der Ziel- und Aufgabenbestimmungen................................................................... 1318 II. Aufgrund unionsrechtlicher Schutzpflichten .................................... 1318 1. Begründung................................................................................ 1318 2. Folgen für eine Handlungspflicht der Unionsorgane ................. 1319 3. Einforderbarkeit......................................................................... 1320 B. Handlungsformen ...................................................................................... 1320 I. Bandbreite ........................................................................................ 1320 II. Programme ....................................................................................... 1321

XCIV

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III.

Grün- und Weißbücher ..................................................................... 1321 1. Grünbücher ................................................................................ 1321 2. Weißbücher................................................................................ 1322 IV. Richtlinien als Haupthandlungsform ................................................ 1322 V. Umweltvereinbarungen .................................................................... 1322 C. Verfahren................................................................................................... 1323 I. Regelverfahren und Ausnahmen ...................................................... 1323 II. Vorschriften überwiegend steuerlicher Art ...................................... 1324 III. Besondere Umweltgebiete................................................................ 1324 IV. Energiequellen und -versorgungsstruktur......................................... 1325 V. Einstimmigkeit und Übergang zu qualifizierter Mehrheit ................ 1325 § 5 Grundsätze ...................................................................................1326 A. Bedeutung.................................................................................................. 1326 B. Vorsorge- und Vorbeugungsgrundsatz ...................................................... 1327 I. Zeitliche Komponente ...................................................................... 1327 II. Bezug zur nachhaltigen Entwicklung ............................................... 1327 III. Begründetes Tätigwerden................................................................. 1328 C. Ursprungsgrundsatz................................................................................... 1328 I. Ursprung........................................................................................... 1328 II. Erstreckung auf den präventiven Umweltschutz .............................. 1329 III. Ungewissheiten über den Ursprung.................................................. 1330 IV. Bedeutung der Vorrangklausel ......................................................... 1330 D. Verursacherprinzip .................................................................................... 1330 I. Sachliche Reichweite ....................................................................... 1330 II. Personelle Reichweite ...................................................................... 1331 III. Das Problem der tatsächlichen Unsicherheiten ................................ 1331 E. Kooperationsprinzip .................................................................................. 1332 F. Weitere Handlungsmaßstäbe ..................................................................... 1332 I. Verpflichtung zu einem hohen Umweltschutzniveau....................... 1332 II. Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes................................ 1333 G. Bei der Erarbeitung zu berücksichtigende Faktoren.................................. 1334 § 6 Grenzen......................................................................................... 1334 A. B. C. D. E.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ......................................... 1334 Subsidiaritätsprinzip.................................................................................. 1335 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ........................................................... 1335 Grundrechte............................................................................................... 1336 Grundfreiheiten ......................................................................................... 1336

§ 7 Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik.......1337 A. Gewässerschutz ......................................................................................... 1337

Inhaltsverzeichnis

XCV

B. Immissionsschutz ...................................................................................... 1338 I. Luftreinhaltung ................................................................................. 1338 II. Lärmbekämpfung ............................................................................. 1341 C. Klimaschutz............................................................................................... 1341 D. Abfallwirtschaft......................................................................................... 1342 § 8 Wichtiges bereichsübergreifendes Sekundärrecht..................1343

Kapitel 30 Energie.....................................................................1345 § 1 Grundlagen und Entwicklung der europäischen Energiepolitik.......................................................1345 A. Der Begriff der Energiepolitik................................................................... 1345 B. Entstehungsgeschichte............................................................................... 1346 C. Bedeutung der Energiepolitik .................................................................... 1347 § 2 Begrenzte Grundlagen einer eigenständigen Energiepolitik ..1347 A. Eigenständiger Politikbereich.................................................................... 1347 B. Energiepolitische Zielsetzungen der EU.................................................... 1349 I. Konkrete Ziele .................................................................................. 1349 II. Einrahmung durch den Binnenmarkt und den Umweltschutz .......... 1350 III. Weitgehende Kontinuität.................................................................. 1350 IV. Zielkonflikte ..................................................................................... 1351 § 3 Kompetenzen der EU in der Energiepolitik...............................1351 A. Vorherige Situation ................................................................................... 1351 B. Art. 194 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV als Hauptkompetenz............................... 1353 I. Kompetenztypus ............................................................................... 1353 II. Inhaltliche Reichweite ...................................................................... 1353 III. Außenkompetenzen .......................................................................... 1354 IV. Weitere in Betracht kommende Rechtsgrundlagen........................... 1354 V. Notwendige Bestimmung der einschlägigen Kompetenz ................. 1355 C. Verhältnis der Energiekompetenz zur Umweltschutzkompetenz .............. 1356 I. Notwendigkeit einer Abgrenzung..................................................... 1356 II. Überschneidung von Energie- und Umweltpolitik ........................... 1357 III. Keine Spezialität von Art. 194 AEUV ............................................. 1358 IV. Klimaschutz auf umweltrechtlicher Grundlage ................................ 1359 V. Zwischenergebnis ............................................................................. 1360 D. Verhältnis zu weiteren Kompetenzgrundlagen.......................................... 1361

XCVI

Inhaltsverzeichnis

§ 4 Maßnahmen der Union zur Umsetzung der Zielsetzungen .....1361 A. B. C. D.

Wesentliche Aussagen dreier Programme ................................................. 1361 Liberalisierung des Energiemarkts bzw. der Strom- und Gasmärkte ........ 1363 Umwelt- und Klimaschutz......................................................................... 1364 Energieaußenpolitik................................................................................... 1367

§ 5 Formelle und materielle Grenzen...............................................1368 A. Kompetenzimmanente Grenzen ................................................................ 1368 I. Aus Art. 194 AEUV ......................................................................... 1368 II. Aus Art. 192 AEUV ......................................................................... 1368 III. Aus Art. 170 ff. AEUV..................................................................... 1369 B. Grenzen aus sonstigem Primärrecht .......................................................... 1369 I. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung..................................... 1369 II. Subsidiaritätsprinzip......................................................................... 1369 III. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit .................................................. 1370 IV. Grundrechte und Grundfreiheiten..................................................... 1370 § 6 Ausblick nach dem Reformvertrag von Lissabon.................... 1371

Kapitel 31 Atompolitik ............................................................. 1373 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1373 A. Bestehen der Euratom über Lissabon hinaus............................................. 1373 B. Politischer Bedeutungswandel................................................................... 1374 C. Grundkonzept ............................................................................................ 1374 I. Euratom als eigene Organisation...................................................... 1374 II. Regelungsstruktur............................................................................. 1374 1. Unterteilung ............................................................................... 1374 2. Revisionsbedarf ......................................................................... 1375 D. Bedeutung.................................................................................................. 1375 § 2 Ziele............................................................................................... 1376 A. Zielgenese aus den Aufgaben der Euratom ............................................... 1376 B. Sachgebiete gem. Art. 4 ff. EAG............................................................... 1377 § 3 Reichweite .................................................................................... 1377 A. Verhältnis des EAG zu EUV/AEUV......................................................... 1377 I. Änderung durch den Vertrag von Lissabon...................................... 1377 II. EAG als spezielleres Regelwerk....................................................... 1378

Inhaltsverzeichnis

XCVII

III.

Kompetenzabgrenzung und Anwendung der allgemeinen Rechtsgrundsätze ................................................... 1378 IV. Rechtsschutz ..................................................................................... 1379 B. Maßgaben des EAG................................................................................... 1380 I. Territoriale Reichweite ..................................................................... 1380 II. Sachliche Reichweite........................................................................ 1380 III. Zur Verfügung stehende Handlungsformen im EAG ....................... 1381 1. Systematik vor Lissabon............................................................ 1381 2. Systematische Neuausrichtung nach Lissabon?......................... 1381 IV. Einzelne Sachgebiete........................................................................ 1382 1. Genehmigungsverfahren nach EAG?......................................... 1382 2. Umweltschutz ............................................................................ 1383 3. Anwendung auf militärische Anlagen ....................................... 1383 V. Nukleare Sicherheit als „Kernaufgabe“? .......................................... 1385 1. Keine umfassende Kompetenz................................................... 1385 2. Spezifischer Sachbezug zum EAG ............................................ 1386 3. Vergrößerung der Reichweite über den effet utile ..................... 1386 4. Radioaktiver Abfall.................................................................... 1387 5. Sicherheit kerntechnischer Anlagen........................................... 1388 6. Gefahren durch Terrorismus und die nicht friedliche Nutzung von Kerntechnologie ................................................... 1389 a) Bezug zum EAG.................................................................... 1389 b) Verbreitung von Kernmaterial............................................... 1389 c) Sicherheit von Kernkraftwerken............................................ 1390 aa) Grundsätzliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ......... 1390 bb) Ausrichtung am effektiven Schutz vor Strahlung........... 1390 cc) Spannungsverhältnis zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung...................................... 1391 § 4 Mittel..............................................................................................1392 A. Instrumente im EAG.................................................................................. 1392 I. Förderung der Forschung.................................................................. 1392 1. Ergänzende Funktion ................................................................. 1392 2. Sachlicher Anwendungsbereich................................................. 1392 3. Das Siebte Rahmenprogramm ................................................... 1393 a) Parallelen zur Forschungspolitik ........................................... 1393 b) Fusionsforschung .................................................................. 1393 c) Kernspaltung und Strahlenschutz .......................................... 1393 d) Rolle der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS).................. 1394 4. Weitere Mittel zur Forschungsförderung................................... 1394 II. Verbreitung der Kenntnisse .............................................................. 1394 III. Gesundheitsschutz ............................................................................ 1395 1. Grundnormen i.S.d. Art. 30 ff. EAG.......................................... 1395

XCVIII

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2. Weitere Instrumente .................................................................. 1396 IV. Investitionen ..................................................................................... 1397 V. Gemeinsame Unternehmen .............................................................. 1397 VI. Versorgung mit Grundstoffen........................................................... 1398 1. Versorgungsmonopol................................................................. 1398 2. Tätigkeit der Euratom-Versorgungsagentur .............................. 1399 VII. Überwachung der Sicherheit ............................................................ 1399 VIII. Das Eigentum ................................................................................... 1400 IX. Der gemeinsame Markt für die verwendeten Stoffe......................... 1401 1. Allgemeine Zielvorgabe ............................................................ 1401 2. Spezielle Ausformung ............................................................... 1401 a) Warenverkehrsfreiheit........................................................... 1402 b) Weitere Grundfreiheiten........................................................ 1402 X. Außenbeziehungen ........................................................................... 1402 1. Abkommen der Euratom............................................................ 1403 2. Abkommen der Mitgliedstaaten................................................. 1404 XI. Experimentierklausel in Art. 203 EAG ............................................ 1404 B. Verwirklichung der Atompolitik über Kompetenzen im AEUV............... 1405 I. Allgemeines...................................................................................... 1405 II. Mögliche Berührungspunkte ............................................................ 1406 1. Abgrenzung zur gemeinsamen Handelspolitik (Art. 206 f. AEUV).................................................................... 1406 2. Abgrenzung zur Umweltpolitik (Art. 191 ff. AEUV)................ 1406 3. Abgrenzung zur Energiepolitik (Art. 194 AEUV)..................... 1407 § 5 Grenzen......................................................................................... 1407 A. Spannungsverhältnis zu den Grundfreiheiten............................................ 1407 I. Atomausstieg und wirtschaftliche Nutzung der Kernenergie ........... 1407 1. Verpflichtung zur wirtschaftlichen Nutzung von Kernenergie? 1408 2. Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit in Art. 49 AEUV ..... 1408 II. Wiederaufbereitungsverbot und Entsorgungsfrage .......................... 1409 1. Bedeutung des Art. 93 EAG ...................................................... 1409 2. Bedeutung der Art. 34 ff. AEUV............................................... 1409 B. Bedeutung der Grundrechte....................................................................... 1410 C. Beihilferecht .............................................................................................. 1411

Kapitel 32 Tourismus............................................................... 1413 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung .............................................1413 A. Regelung für Ergänzungsmaßnahmen....................................................... 1413 B. Stellenwert................................................................................................. 1413 § 2 Ziele............................................................................................... 1414

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XCIX

§ 3 Reichweite ....................................................................................1415 A. Begriff Tourismus ..................................................................................... 1415 B. Kompetenzen............................................................................................. 1415 I. Ergänzungskompetenz...................................................................... 1415 II. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon .................................. 1416 § 4 Mittel..............................................................................................1416 § 5 Verfahren ......................................................................................1417 § 6 Bisherige Entwicklung und Perspektiven .................................1418 A. Anfänge der Tourismuspolitik................................................................... 1418 B. Tourismus und Beschäftigung ................................................................... 1419 C. Aktuelle Entwicklungen ............................................................................ 1420

Kapitel 33 Katastrophenschutz ...............................................1423 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung..............................................1423 § 2 Ziele...............................................................................................1423 § 3 Reichweite ....................................................................................1424 A. Sachlicher Anwendungsbereich................................................................. 1424 I. Verhütung und Schutz vor Katastrophen.......................................... 1424 II. Naturkatastrophen und vom Menschen verursachte Katastrophen... 1424 B. Verhältnis zu anderen Vorschriften ........................................................... 1425 C. Kompetenzen............................................................................................. 1426 I. Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungskompetenz ........ 1426 II. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon .................................. 1426 § 4 Mittel..............................................................................................1427 § 5 Verfahren ......................................................................................1427 § 6 Wichtiges Sekundärrecht............................................................1428

Kapitel 34 Verwaltungszusammenarbeit ................................1429 § 1 Grundkonzeption und Bedeutung..............................................1429 § 2 Ziele...............................................................................................1429

C

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§ 3 Reichweite .................................................................................... 1430 A. Abgrenzung ............................................................................................... 1430 I. Indirekter Verwaltungsvollzug ......................................................... 1430 II. Verhältnis zu speziellen Vorschriften............................................... 1431 B. Kompetenzen............................................................................................. 1431 § 4 Mittel und Verfahren .................................................................... 1432

Teil IV „Außenpolitik“ .............................................................. 1435 Kapitel 35 Assoziierung .......................................................... 1437 § 1 Ziel und Zweck ............................................................................. 1437 A. Reichweite................................................................................................. 1437 I. Außereuropäische Länder und Hoheitsgebiete ................................. 1437 II. Unterscheidung von nationalen Hoheitsgebieten ............................. 1438 III. Grönland........................................................................................... 1438 B. Allgemeine Zielsetzung............................................................................. 1439 C. Nähere Zwecke und Instrumente............................................................... 1439 I. Systemkonvergenz............................................................................ 1439 II. Investitionen ..................................................................................... 1441 § 2 Übertragungen von Unionsrecht und Sonderrecht .................1442 A. Grundfreiheiten ......................................................................................... 1442 I. Selbstständigenfreiheiten.................................................................. 1442 II. Zollfreiheit........................................................................................ 1442 1. Einfuhr in die EU-Staaten.......................................................... 1442 2. Einfuhr in die assoziierten Länder und Hoheitsgebiete ............. 1443 a) Zollfreiheit, nicht Zolltarif .................................................... 1443 b) Mögliche Zollerhebung......................................................... 1443 c) Begrenzung der Höhe............................................................ 1443 d) Vorrang internationaler Verpflichtungen .............................. 1444 e) Stand-Still-Klausel ................................................................ 1444 f) Abhilfe bei nachteiliger Verkehrsverlagerung ...................... 1444 B. Sonderbestimmungen ................................................................................ 1444 I. Arbeitnehmerfreizügigkeit ............................................................... 1444 II. Durchführungsbeschlüsse................................................................. 1445 § 3 Assoziierungsabkommen ...........................................................1446 A. Rahmen...................................................................................................... 1446

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CI

B. Abschluss................................................................................................... 1446 C. Gruppen ..................................................................................................... 1447 I. Beitrittsvorbereitung......................................................................... 1447 II. Entwicklungskooperation ................................................................. 1447 III. Wirtschaft ......................................................................................... 1447

Kapitel 36 Auswärtiges Handeln der Union............................1449 § 1 Fortentwicklung im Vertrag von Lissabon................................1449 § 2 Ziele und Grundsätze ..................................................................1450 A. Allgemeine Bestimmung der Ziele und Grundsätze.................................. 1450 B. Grundsätze des auswärtigen Handelns ...................................................... 1451 I. Inhalt und Funktion der Grundsätze ................................................. 1451 II. Konkretisierung der Grundsätze ....................................................... 1452 C. Ziele des auswärtigen Handelns ................................................................ 1453 I. Erweiterte Zielbestimmung .............................................................. 1453 II. Einzelgehalte .................................................................................... 1454 1. Sicherheit und Unversehrtheit.................................................... 1454 2. Mitverantwortung für die Weltgemeinschaft............................. 1455 3. Keine absolute Bedeutung der Werte......................................... 1455 4. Entwicklungspolitik ................................................................... 1456 5. Offene Handelspolitik................................................................ 1456 6. Umweltschutz ............................................................................ 1457 7. Humanitäre Hilfe ....................................................................... 1457 8. Weltordnungspolitik .................................................................. 1457 III. Funktion............................................................................................ 1458 1. Handlungsauftrag und Kontrollmaßstab .................................... 1458 2. Leitmotiv und Interpretationsauftrag ......................................... 1458 3. Einfügung in den vorhandenen Kompetenz- und Handlungsrahmen ...................................................................... 1458 D. Festlegung der strategischen Interessen und Ziele..................................... 1459 § 3 Gemeinsame Handelspolitik.......................................................1460 A. Rückbindung an das auswärtige Handeln.................................................. 1460 B. Ziele der gemeinsamen Handelspolitik...................................................... 1460 C. Bereiche der gemeinsamen Handelspolitik................................................ 1461 I. Offene Aufzählung ........................................................................... 1461 II. Bislang erfasste Materien ................................................................. 1462 1. Änderung von Zollsätzen........................................................... 1462 2. Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen ............................ 1463 3. Handelsaspekte des geistigen Eigentums................................... 1463 4. Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen .................. 1463

CII

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5. Ausfuhrpolitik............................................................................ 1464 6. Handelspolitische Schutzmaßnahmen ....................................... 1464 III. Erweiterung auf ausländische Direktinvestitionen ........................... 1465 1. Ansatz ........................................................................................ 1465 2. Portfolioinvestitionen ................................................................ 1465 3. Nationale Investitionsschutzabkommen .................................... 1466 4. Autonome Unionsmaßnahmen .................................................. 1466 5. Behandlungsstandards und Eigentumsschutz ............................ 1467 IV. Ausschließliche EU-Kompetenz....................................................... 1467 V. Zuständigkeitswahrung..................................................................... 1468 VI. Einschluss verfahrensbezogener Maßnahmen .................................. 1468 VII. Restriktionen des BVerfG ................................................................ 1469 1. Einbußen der Mitgliedstaaten als Ausgangspunkt ..................... 1469 2. Notwendige Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat........ 1470 3. Notwendige faktische Kooperation?.......................................... 1470 4. Ausländische Direktinvestitionen .............................................. 1472 D. Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik ........................................... 1473 I. Einseitige Maßnahmen ..................................................................... 1473 1. Rahmensetzung.......................................................................... 1473 2. Ein- und Ausfuhr ....................................................................... 1473 3. Schutzmaßnahmen..................................................................... 1474 II. Vertragliche Maßnahmen ................................................................. 1475 1. Vertragsschlusskompetenz ........................................................ 1475 2. Abschlussverfahren ................................................................... 1475 3. Mehrheitserfordernisse .............................................................. 1476 E. Mitgliedschaft der EU in der WTO ........................................................... 1476 § 4 Zusammenarbeit mit Drittländern und humanitäre Hilfe .........1477 A. Entwicklungszusammenarbeit................................................................... 1478 I. Grundkonzeption und Bedeutung..................................................... 1478 1. Erweiterte Zielsetzung ............................................................... 1478 2. Querschnittsklausel.................................................................... 1479 3. Parallelzuständigkeit von Union und Mitgliedstaaten ............... 1479 II. Reichweite........................................................................................ 1479 1. Entwicklungsländer und -politik................................................ 1479 2. Relevanz in anderen Politikbereichen........................................ 1480 III. Gleichermaßen einschlägige Zusagen und Zielsetzungen ................ 1481 IV. Mittel ................................................................................................ 1482 1. Allgemeine Festlegungen .......................................................... 1482 2. Durchführungsmaßnahmen........................................................ 1483 3. Internationale Übereinkünfte ..................................................... 1485 4. Beitrag der Europäischen Investitionsbank ............................... 1485

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CIII

V.

Koordinierung von Politik und Hilfsprogrammen der Union und der Mitgliedstaaten .................................................................... 1486 B. Wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittländern ......................................................................................... 1487 I. Einordnung und Abgrenzung............................................................ 1487 II. Finanzielle Hilfen nach Art. 213 AEUV .......................................... 1487 III. Notwendige Konvergenz .................................................................. 1488 IV. Erlass und Handlungsformen............................................................ 1488 V. Parallele Zuständigkeit ..................................................................... 1488 VI. Kooperation von Union und Mitgliedstaaten.................................... 1489 C. Humanitäre Hilfe ....................................................................................... 1490 I. Einbindung ....................................................................................... 1490 II. Nachsorgende Katastrophenhilfe in Drittländern ............................. 1490 III. Kohärenz mit Völkerrecht und anderem........................................... 1491 IV. Rahmensetzung................................................................................. 1491 V. Parallele Zuständigkeit und Koordinierung...................................... 1492 VI. Vertragsschlusskompetenz ............................................................... 1492 VII. Freiwilligenkorps.............................................................................. 1492 § 5 Restriktive Maßnahmen ..............................................................1493 A. B. C. D.

Anwendungsbereich .................................................................................. 1493 Verfahren................................................................................................... 1494 Rechtsschutz .............................................................................................. 1495 Verhältnis zu anderen Vertragsbestimmungen .......................................... 1496

§ 6 Internationale Übereinkünfte ......................................................1497 A. Vertragsschlusskompetenz ........................................................................ 1497 I. Kodifizierung der AETR-Rechtsprechung ........................................ 1497 1. Regelung im AEUV................................................................... 1497 2. Rechtslage nach dem EG ........................................................... 1497 3. AETR-Rechtsprechung............................................................... 1498 a) Grundansätze......................................................................... 1498 b) Weiterung.............................................................................. 1499 4. Rückschlüsse für die Auslegung des AEUV.............................. 1500 II. Kompetenzzuweisung....................................................................... 1501 1. Ausdrückliche Zuweisung ......................................................... 1501 2. Implizite Kompetenzen.............................................................. 1501 a) Erforderlichkeit zur Verwirklichung eines Vertragsziels ...... 1501 b) Verbindlicher Rechtsakt ........................................................ 1502 c) Beeinträchtigung gemeinsamer Vorschriften ........................ 1502 III. Ausschließlichkeit ............................................................................ 1503 1. Gesetzgebungsakt ...................................................................... 1503 2. Notwendigkeit zur Ausübung interner Zuständigkeit ................ 1504

CIV

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a) Ausschließliche Innenkompetenz.......................................... 1504 b) Untrennbarer Zusammenhang ............................................... 1504 3. Beeinträchtigung gemeinsamer Vorschriften ............................ 1505 4. Zusammenfassung ..................................................................... 1505 IV. Geteilte Zuständigkeit ...................................................................... 1505 B. Vertragsschlussverfahren .......................................................................... 1506 I. Ablauf............................................................................................... 1507 II. Aufwertung des Parlaments.............................................................. 1507 III. Änderungen von Übereinkünften ..................................................... 1508 IV. EMRK-Beitritt.................................................................................. 1508 V. Gemischte Übereinkünfte................................................................. 1509 1. Verfahrensaddition .................................................................... 1509 2. Verhandlungsdelegationen ........................................................ 1509 3. Rechtswirkungen ....................................................................... 1511 4. Durchführung............................................................................. 1511 VI. Besonderheiten bei Währungsvereinbarungen ................................. 1511 C. Rangverhältnis zum Sekundär- und Primärrecht....................................... 1512 § 7 Außenbeziehungen...................................................................... 1513 A. Allgemeines............................................................................................... 1513 B. Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen................................ 1514 I. Ausdrücklich genannte internationale Organisationen ..................... 1514 1. Explizite Erweiterung auf die OSZE ......................................... 1514 2. Begrenzte Handlungsspielräume ............................................... 1514 3. Kooperationsmöglichkeiten....................................................... 1514 4. UNO .......................................................................................... 1515 5. Europarat ................................................................................... 1515 6. OECD ........................................................................................ 1515 II. Weitere internationale Organisationen ............................................. 1516 III. Durchführung ................................................................................... 1516 C. Vertretung der Union................................................................................. 1517 § 8 Solidarität ..................................................................................... 1517 A. Einordnung und Abgrenzung .................................................................... 1517 I. Bedrohung innerhalb der Union ....................................................... 1517 II. Katastrophen und Terror................................................................... 1518 B. Gegenseitige Solidarität der Mitgliedstaaten............................................. 1519 I. Ob..................................................................................................... 1519 II. Wie ................................................................................................... 1519 C. Anwendung durch die Union..................................................................... 1520

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CV

Kapitel 37 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik........1521 § 1 Grundkonzeption und Zielrichtung............................................1521 A. Einbettung in die Gesamtzielrichtung des EU ........................................... 1521 I. Rückbezug auf die allgemeinen Grundlagen .................................... 1521 II. Konkretisierung ................................................................................ 1521 B. Bezug auf die Mitgliedstaaten ................................................................... 1522 § 2 Zuständigkeiten ...........................................................................1523 A. Eigenständige Regelung ............................................................................ 1523 B. Ausgestaltung nach Art. 24 EUV .............................................................. 1524 I. Reichweite ........................................................................................ 1524 1. Weiter Ansatz mit äußerer Sicherheit ........................................ 1524 2. Ausklammerung von Sachpolitiken ........................................... 1524 3. Verbindung mit dem mitgliedstaatlichen Handeln .................... 1524 II. Verfahrensrechtliche und institutionelle Konsequenzen................... 1525 § 3 Instrumente ..................................................................................1526 A. Mögliche Bandbreite ................................................................................. 1526 I. Geregelte Handlungsformen............................................................. 1526 1. Allgemeine Leitlinien und Beschlüsse....................................... 1526 2. Faktische Verstärkung internationaler Kooperation .................. 1526 II. Begrenzung der formellen Instrumente ............................................ 1527 B. Allgemeine Leitlinien, Grundsätze und strategische Vorgaben................. 1527 I. Brücke zur Verteidigung .................................................................. 1527 II. Verbindlichkeit ................................................................................. 1528 III. Bezug zu den konkretisierenden Beschlüssen .................................. 1528 IV. Bestimmung und Festlegung ............................................................ 1529 C. Aktionen .................................................................................................... 1529 I. Verbindliche Beschlussfassung ........................................................ 1529 II. Rechtzeitige Mitteilung und Abstimmung nationaler Maßnahmen .. 1530 III. Modifikation auf Unionsebene ......................................................... 1531 1. Erhebliche Änderung der Umstände .......................................... 1531 2. Erforderliche Entscheidung ....................................................... 1531 3. Nationale Sofortmaßnahmen ..................................................... 1531 4. Befassung des Rates bei größeren Schwierigkeiten................... 1532 5. Abgrenzung zu neuer Beschlussfassung .................................... 1533 IV. Durchgriff auf Private....................................................................... 1533 D. Standpunkte ............................................................................................... 1534 E. Durchführungsbeschlüsse.......................................................................... 1535 F. Ausbau der systematischen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten ............ 1536 I. Festlegung eines gemeinsamen Vorgehens und Folgemaßnahmen .. 1536

CVI

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1. Abstimmung .............................................................................. 1536 2. Einbeziehung der Auslandsvertretungen ................................... 1536 3. Sonderbeauftragter..................................................................... 1536 II. Loyalitätspflichten der Mitgliedstaaten ............................................ 1537 III. Verstärkte Zusammenarbeit.............................................................. 1538 IV. Handeln der Mitgliedstaaten in internationalen Organisationen ...... 1538 1. Gemeinsamer Standpunkt.......................................................... 1538 2. Information der abwesenden EU-Staaten .................................. 1539 3. UN-Sicherheitsrat ...................................................................... 1539 a) Einbringung der Unionsbelange............................................ 1539 b) Auftreten des Hohen Vertreters............................................. 1540 V. Kooperationen der diplomatischen und konsularischen Vertretungen ............................................................ 1541 VI. Europäischer Auswärtiger Dienst..................................................... 1541 § 4 Beschlussfassung ....................................................................... 1543 A. Initiativ- und Fragerecht ............................................................................ 1543 I. Weitgehender Ausschluss von Kommission und Parlament ............ 1543 II. Prägende Rolle des Hohen Vertreters............................................... 1544 III. Mitgliedstaaten ................................................................................. 1544 IV. Rat ohne (andere) Initiativen ............................................................ 1544 V. Außerordentliche Tagung................................................................. 1545 VI. Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee ............................... 1545 B. Beschlussverfahren und notwendige Mehrheit.......................................... 1546 I. Regelverfahren: einstimmige Beschlussfassung............................... 1546 II. Bedeutung von Stimmenthaltungen.................................................. 1546 C. Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit...................................................... 1547 I. System .............................................................................................. 1547 II. Primärrechtlich festgelegte Fälle ...................................................... 1548 III. Ablehnungsabsicht eines Mitgliedstaats........................................... 1548 IV. Abweichen von der Einstimmigkeit durch Beschluss ...................... 1550 1. Vorgaben des EUV.................................................................... 1550 2. Anforderungen des BVerfG....................................................... 1550 3. Defizitäre Entscheidungsfähigkeit? ........................................... 1551 D. Beteiligung weiterer Organe und Komitees .............................................. 1551 I. Europäisches Parlament.................................................................... 1551 1. Äußerung von Auffassungen ..................................................... 1551 2. Berücksichtigung ....................................................................... 1551 3. Unterrichtung............................................................................. 1552 4. Anfragen und Empfehlungen..................................................... 1552 5. Aussprache ................................................................................ 1552 II. Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee ............................... 1553

Inhaltsverzeichnis

CVII

§ 5 Durchführung und Überwachung ..............................................1554 A. Beschlüsse und ihre Anpassung................................................................. 1554 B. Durchführende Organe und Stellen ........................................................... 1554 I. Hoher Vertreter................................................................................. 1554 II. Kooperation von Union und Mitgliedstaaten.................................... 1555 III. Sonderbeauftragter für besondere politische Fragen ........................ 1555 IV. Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee................................ 1555 V. Bei Übereinkünften .......................................................................... 1556 VI. Verhältnis zu anderen Bestimmungen .............................................. 1557 C. Datenschutz ............................................................................................... 1558 I. Bereichsspezifische Festlegung ........................................................ 1558 II. Beschlussfassung.............................................................................. 1558 III. Praktische Bedeutung ....................................................................... 1558 D. Haushaltsvorschriften ................................................................................ 1559 I. Kostentragung der Union.................................................................. 1559 II. Ausnahmen ....................................................................................... 1560 III. Sofortfinanzierung............................................................................ 1560 1. Eigener Beschluss ...................................................................... 1560 2. Anschubfonds ............................................................................ 1561 § 6 Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ...............1561 A. Teil der GASP ........................................................................................... 1561 B. Zielsetzung ................................................................................................ 1562 I. Verlängerung der allgemeinen GASP .............................................. 1562 II. Gemeinsame Verteidigung als Fernziel............................................ 1562 C. Missionen .................................................................................................. 1563 I. Zentrales Instrument ......................................................................... 1563 II. Mögliche Inhalte............................................................................... 1564 1. Einschluss kriegerischer Maßnahmen........................................ 1564 2. Frieden wahrende und schaffende Maßnahmen......................... 1564 3. Humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze ............................. 1565 4. Terrorismusbekämpfung............................................................ 1565 5. Umfassendes Verständnis .......................................................... 1566 III. Notwendiger Beschluss .................................................................... 1566 IV. Koordinierung................................................................................... 1567 V. Durchführung ................................................................................... 1567 1. Gruppe von Mitgliedstaaten....................................................... 1567 2. Voraussetzungen einer Delegation ............................................ 1567 3. Unterrichtung des Rates............................................................. 1568 4. Befassung des Rates................................................................... 1568 D. Beschlussfassung....................................................................................... 1568 I. Reichweite und Rechtsgrundlage ..................................................... 1568

CVIII

II. III.

Inhaltsverzeichnis

Vorschlags- und Initiativrecht .......................................................... 1569 Notwendige Einstimmigkeit ............................................................. 1569 1. Ansatz ........................................................................................ 1569 2. Keine Ausnahmen...................................................................... 1569 3. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt..................... 1570 IV. Entwicklung zu einer gemeinsamen Verteidigung ........................... 1571 1. Offener Ansatz im EUV ............................................................ 1571 2. Verhaftung im Völkerrecht? ...................................................... 1571 3. Durchgehender wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt?................................................................. 1572 E. Beteiligung der Mitgliedstaaten ................................................................ 1572 I. Abhängigkeit von den Fähigkeiten der Mitgliedstaaten ................... 1572 1. Nationale zivile und militärische Fähigkeiten ........................... 1572 2. Tatsächliche Gestellung............................................................. 1573 3. Innerstaatliche Verfassungserfordernisse .................................. 1574 II. Verbesserung der nationalen militärischen Fähigkeiten ................... 1575 III. Europäische Verteidigungsagentur................................................... 1575 1. Vorbereitende und sicherstellende Funktion ............................. 1575 2. Brücke zum Vergaberecht ......................................................... 1576 3. Aufgaben ................................................................................... 1576 a) Zielermittlung und Erfüllungsbeurteilung............................. 1576 b) Bedarfsharmonisierung und Festlegung von Beschaffungsverfahren.......................................................... 1577 c) Zusammenarbeit.................................................................... 1577 d) Forschung.............................................................................. 1577 e) Industrielle und technologische Basis sowie Aufgabeneffizienz ................................................................. 1577 4. Teilnahme der Mitgliedstaaten .................................................. 1578 F. Ständige Strukturierte Zusammenarbeit .................................................... 1578 I. Ansatz............................................................................................... 1578 1. Fortführung der schrittweisen Verbesserung militärischer Fähigkeiten ........................................................... 1578 2. Zusammenhang mit anderen Kooperationen ............................. 1579 3. Absicherung von Missionen ...................................................... 1579 4. Nationalverfassungsrechtliche Grenzen..................................... 1579 II. Nähere Voraussetzungen .................................................................. 1580 1. Struktur ...................................................................................... 1580 2. Zweifache Zielverpflichtung ..................................................... 1580 a) Intensivere Entwicklung der Verteidigungsfähigkeit ............ 1580 b) Bereitstellung bewaffneter Einheiten für Missionen ............. 1581 3. Spezifizierung............................................................................ 1581 4. Teilnahme .................................................................................. 1582 a) Begründung........................................................................... 1582 b) Spätere Beteiligung ............................................................... 1582

Inhaltsverzeichnis

CIX

c) Aussetzung ............................................................................ 1582 d) Beendigung ........................................................................... 1583 III. Beschlussfassung.............................................................................. 1583 G. Bewaffneter Angriff .................................................................................. 1583 I. Kollektive Beistandspflicht .............................................................. 1583 II. Grenzen ............................................................................................ 1584 1. Nationales Verfassungsrecht...................................................... 1584 2. UN-Charta.................................................................................. 1584 3. NATO ........................................................................................ 1585

Literaturverzeichnis..................................................................1587 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH, EuG) ...........................1627 Sachwortverzeichnis ................................................................1639

Abkürzungsverzeichnis

A a.A. a.a.O. a.E. a.F. AbfallR AbfVerbrVO abl. ABl. Abs. abw. ACER AD AdR AEN AETR AEUV AFCO AFET AgrarR AGRI AIDCO Aids AKP ALDE ALE Alt. Anm. AöR APS APuZ ARGO

Österreich anderer Ansicht am angegebenen Ort am Ende alte Fassung Zeitschrift für das Recht der Abfallwirtschaft Abfallverbringungs-Verordung ablehnend Amtsblatt Absatz abweichend European Agency for the cooperation of the Energy Regulators (Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden) Gruppe Administration Ausschuss der Regionen Allianz für das Europa der Nationen Accord Européen sur les Transports Routiers (Europäisches Übereinkommen über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Commission des affaires constitutionnelles (Ausschuss für konstitutionelle Fragen) Commission des affaires étrangères (Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten) Agrar- und Umweltrecht Committee for Agriculture and Rural Development (Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) EuropeAid Co-operation Office (Amt für Zusammenarbeit) Acquired Immune Deficiency Syndrome afrikanische, karibische und pazifische Länder Alliance of Liberals and Democrats for Europe (Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa) Alliance libre européenne (Europäische Freie Allianz) Alternative Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Allgemeines Präferenzsystem Aus Politik und Zeitgeschichte Aktionsprogramm für die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung

CXII

Abkürzungsverzeichnis

Art. AST AStV AtG AufenthG Aufl. AuR AUR AVAG AVR Az. B BauRB BayObLG BayVBl. BB BBankG

Bd. BDE BDI BEPA ber. BerlVerfGH bes. Beschl. BEUC BFH BG BGB BGBl. BGH BGHZ BMF BMS BNE BRD BR-Drucks. BSB

Artikel Gruppe Assistenz Ausschuss der Ständigen Vertreter Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.7.1985 (BGBl. I S. 1565), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 17.3.2009 (BGBl. I S. 556) geändert worden ist Aufenthaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.2.2008 (BGBl. I S. 162), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 5 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist Auflage Arbeit und Recht Agrar- und Umweltrecht Anerkennungs- und Vollstreckungsausführungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 3.12.2009 (BGBl. I S. 3830) Archiv des Völkerrechts Aktenzeichen Belgien Bau-Rechts-Berater Bayerisches Oberstes Landesgericht Bayerische Verwaltungsblätter Betriebsberater Gesetz über die Deutsche Bundesbank in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.10.1992 (BGBl. I S. 1782), das zuletzt durch Artikel 12 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist Band Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft Bundesverband der deutschen Industrie e.V. Bureau of European Policy Advisers (Beratergremium für europäische Politik) berichtigt Berliner Verfassungsgerichtshof besonders Beschluss Bureau Européen des Unions des Consommateurs (Dachverband der nationalen Verbraucherverbände) Bundesfinanzhof Bulgarien Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.1.2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738), das zuletzt durch das Gesetz vom 28.9.2009 (BGBl. I S. 3161) geändert worden ist Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen Bundesministerium der Finanzen Bachelor und Master Bruttonationaleinkommen Bundesrepublik Deutschland Bundesratsdrucksache Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften

Abkürzungsverzeichnis BSE BSP Bsp. BSt BStBl. BT-Drucks. BUDG Bull. EG BürgerinitiativenVOE BVerfG BVerfGE BVerfGG

BVerwG BVerwGE bvse BWahlG bzgl. bzw. ca. CAFA CAP aktuell CCMI CCS CD-ROM CdT CDU CEBS CECIS CEDEFOP CEEP CEIOPS CEP CEPOL

CXIII

Bovine Spongiform Encephalopathy Bruttosozialprodukt Beispiel Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften Bundessteuerblatt Bundestagsdrucksache European Committee on Budgets (Generaldirektion Haushalt) Bulletin der Europäischen Gemeinschaft Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bürgerinitiative vom 31.3.2010, KOM (2010) 119 endg. Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.8.1993 (BGBl. I S. 1473), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2346) geändert worden ist Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V. Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.7.1993 (BGBl. I S. 1288, 1594), das zuletzt durch die Bekanntmachung vom 5.8.2009 (BGBl. I S. 2687) geändert worden ist bezüglich beziehungsweise circa Committee for Administrative and Financial Affairs (Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen) Centrum für angewandte Politikforschung aktuell Commission consultative des Mutations industrielles (Kommission für den industriellen Wandel) Carbon Dioxide Capture and Storage Compact Disc Read-Only Memory Centre de traduction des organes de l’Union européenne (Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union) Christlich Demokratische Union Deutschlands Committee of European Banking Supervisors (Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden) Common Emergency Communication and Information System (Gemeinsames Kommunikations- und Informationssystem für Notfälle) Centre Européen pour le Développement de la Formation Professionnelle (Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung) Centre européen des entreprises à participation publique Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung) Centrum für Europäische Politik European Police College (Europäische Polizeiakademie)

CXIV

Abkürzungsverzeichnis

CERN CESR CEUMC CFCA CIA CIREFI

CIVCOM CLIMA CMLR CNTA COMM COMP CONST CONT CONV COREPER COREU COSAC COTER CPVO CRIS C-SIS CSU CULT CY CZ D d.h. DAAD DAC DB DBA

Conseil Européen pour la Recherche Nucléaire (Europäische Organisation für kernphysikalische Forschung) Committee of European Securities Regulators (Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden) Chairman of the European Union Military Committee Community Fisheries Control Agency (Europäische Fischereiaufsichtsagentur) Central Intelligence Agency Centre d’information, de réflexion et d’échanges en matière de franchissement des frontières et d’immigration (Informations-, Reflexions- und Austauschzentrum für Fragen im Zusammenhang mit dem Überschreiten der Außengrenzen und der Einwanderung) Committee for Civilian Aspects of Crisis Management (Ausschuss für zivile Aspekte des Krisenmanagements) Generaldirektion Klimapolitik (Climate Action) Common Market Law Review Comptoir National Technique Agricole Generaldirektion Kommunikation (Communication) Generaldirektion Wettbewerb (Competition) Commission for Constitutional Affairs and European Governance (Fachkommission für konstitutionelle Fragen und Regieren in Europa) Budgetary Control (Haushaltskontrollausschuss) European Convent (Europäischer Konvent) Comité des représentants permanents (Ausschuss der ständigen Vertreter) Correspondance Européen (Telexnetz der europäischen Korrespondenten) Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires (Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und EuropaAngelegenheiten) Commission for Territorial Cohesion Policy/Commission de la politique de cohésion territoriale (Fachkommission für Kohäsionspolitik) Community Plant Variety Office (Gemeinschaftliches Sortenamt) Commission spéciale sur la crise financière, économique et sociale/Special Committee on the Financial, Economic and Social Crisis/Sonderausschuss zur Finanz-, Wirtschafts- und Sozialkrise Zentrales System des Schengener Informationssystem Christlich Soziale Union European Committtee for Culture and Education (Ausschuss für Kultur und Bildung) Zypern Tschechische Republik Deutschland das heißt Deutscher Akademischer Austausch Dienst Development Assistance Committee Der Betrieb Doppelbesteuerungsabkommen

Abkürzungsverzeichnis DCI ders. DEVE DG DGEUMS DGT DHS dies. diesbzgl. DIGIT DK DNA Dok. DÖV DRdA DRiZ DROI DRV DStR DVBl. DWA E e.V. EA EAC EACEA EACI EAD EAG EAGFL EAHC EAP EAR EASA EASO EAWI EBA EBA

CXV

Financing Instrument for Development Cooperation (Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit) derselbe Commission for Sustainable Development/Commission du développement durable (Fachkommission für nachhaltige Entwicklung) Directorate-General Director-General of the European Union Military Staff Directorate-General for Translation (Generaldirektion Übersetzung) United States Department of Homeland Security dieselbe(n) diesbezüglich Directorate-General for Informatics (Generaldirektion Informatik) Dänemark Desoxyribonukleinsäure Dokument Die Öffentliche Verwaltung Das Recht der Arbeit Deutsche Richterzeitung Sous-commission „droits de l’homme“ (Unterausschuss für Menschenrechte) Deutsche Rentenversicherung Deutsches Steuerrecht Deutsches Verwaltungsblatt Direktwahlakt Spanien eingetragener Verein Europäische Allianz Directorate-General Education, Audiovisual and Culture (Generaldirektion Bildung und Kultur) Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur) Executive Agency for Competitiveness and Innovation (Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation) Europäischer Auswärtiger Dienst Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Europäische Atomgemeinschaft Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Executive Agency for Health and Consumers (Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher) Europäisches Amt für Personalauswahl European Agency for Reconstruction (Europäische Agentur für den Wiederaufbau) European Aviation Safety Agency (Europäische Agentur für Flugsicherheit) European Asylum Support Office (Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen) Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation European Banking Authority (Europäische Bankaufsichtsbehörde) Europäische Beweisanordnung

CXVI EBDD EBLS ECDC ECFIN ECHA ECHO ECO ECOFIN ECON ECOS ECPM ECR ECRIS ECTS ECU ECVET EDA EDEN EDP EDUC EE EEA EEA EEG EFA EFD EFF EFF EFR EFRAG EFRE EFSA EFTA EG

Abkürzungsverzeichnis Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit European Centre for Disease Prevention and Control (Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten) Economic and Financial Affairs (Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen) Europäische Chemikalienagentur European Community Humanitarian Office (EuropäischesAmt für humanitäre Hilfe) Economic and Monetary Unuin and Economic ans Social Cohesion Unit (Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt) Economic and Financial Committee (Ratsformation Wirtschaft und Finanzen (einschließlich Haushalt)) Committee on Economic and Monetary Affairs (Ausschuss für Wirtschaft und Währung) Commission for Economic and Social Policy (Fachkommission für Wirtschafts- und Sozialpolitik) Europäische Christliche Politische Bewegung European Conservatives and Reformists (Europäische Konservative und Reformisten) European Criminal Records System (Europäisches Strafregisterinformationssystem) European Credit Transfer System European currency unit European Credit System for Vocational Education and Training European Defence Agency (Europäische Verteidigungsagentur) European Destinations of Excellence (Herausragende Europäische Reiseziele) Europäische Demokratische Partei Commission for Culture, Education and Research (Fachkommission für Kultur und Bildung) Erneuerbare Energien Einheitliche Europäische Akte European Environment Agency (Europäische Umweltagentur) Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 25.10.2008 (BGBl. I S. 2074), das zuletzt durch Artikel 12 des Gesetzes vom 22.12.2009 (BGBl. I S. 3950) geändert worden ist Europäische Freie Allianz Europa der Freiheit und der Demokratie Europäischer Fischereifonds Europäischer Flüchtlingsfonds Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates European Financial Reporting Advisory Group (Europäische Beratende Gruppe für die Vorlage von Abschlüssen) Europäischer Fonds für regionale Entwicklung European Food Safety Authority (Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit) European Free Trade Association Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Nizza

Abkürzungsverzeichnis EGB EGen EGFL EGKS EGKSV EGMR EGNOS EGP EGRC EGV EIB EIGE Einf. Einl. EIOPA EIPA EIT EJG EJN EJTAnV EKR EL EL. ELDR ELER ELR ELRev ELSA EMAS EMB EMCDDA EMEA EMPL EMRK EMSA endg.

CXVII

Europäischer Gewerkschaftsbund Europäische Gemeinschaften Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl/Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte European Geostationary Navigation Overlay Service Europäische Grüne Partei Europäische Grundrechtecharta, ABl. 2007 C 303, S. 1 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Maastricht/Amsterdam Europäische Investitionsbank European Institute for Gender Equality (Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen) Einführung Einleitung European Insurance and Occupational Pensions Authority (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge) European Institute of Public Administration Europäische Innovations- und Technologieinstitut Eurojust-Gesetz Europäisches Justizielles Netz Eurojust-Anlaufstellen-Verordnung vom 17.12.2004 (BGBl. I S. 3520), die durch die Verordnung vom 7.7.2006 (BGBl. I S. 1450) geändert worden ist Europäische Konservative und Reformisten Europäische Linke Ergänzungslieferung Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums European Law Reporter European Law Review European Law Students Association Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Betriebsprüfung der Europäischen Union Eigenmittelbeschluss European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht) European Medicines Agency (Europäischen Argentur zur Bewertung von Arzneimittel) Committee on Employment and Social Affairs/Commission de l’emploi et des affaires sociales (Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten) Europäische Menschenrechtskonvention vom 4.11.1950 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.5.2002, BGBl. II S. 1055 European Maritime Safety Agency (Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs) endgültig

CXVIII ENER engl. ENISA ENPI ENTR Entsch. ENVI

EP EPA EPA EP-Doc. EPP EPSCO EPSO EPÜ EQR ERA ERA ERC ESA ESA ESC ESF ESFS ESMA ESRB ESS EST ESTAT EStG ESVG ESVP ESZB etc. ETF ETS

Abkürzungsverzeichnis Generaldirektion Energie englisch European Network and Information Security Agency (Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit) Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument Generaldirektion Unternehmen und Industrie (Enterprise and Industry) Entscheidung Committee on Environment, Public Health and Food Safety/Commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit) Europäisches Parlament Europäisches Patentamt Europäische Polizeiakademie European Parliament Document European People’s Party (Europäische Volkspartei) Conseil Emploi, Politique sociale, Santé et Consommateurs Employment (Rat „Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz“) European Personnel Selection Office (Europäisches Amt für Personalauswahl) Europäisches Patentübereinkommen Europäische Qualifikationsrahmen European Research Area (Europäischer Forschungsraum) European Railway Agency (Europäische Eisenbahnagentur) European Research Council (Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates) European Supervisory Authorities (Europäische Aufsichtsbehörden) European Space Agency (Europäische Weltraumorganisation) Europäischen Sozialcharta des Europarates Europäischer Sozialfonds European System of Financial Supervisors (Europäisches System für die Finanzaufsicht) European Securities and Markets Authority (Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde) European Systemic Risk Board (Europäische Ausschuss für Systemrisiken) Europäisches Statistisches System Estland Statistisches Amt der Europäischen Union Einkommensteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.10.2009 (BGBl. I S. 3366) Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europäisches System der Zentralbanken et cetera (und so weiter) European Training Foundation (Europäische Stiftung für Berufsbildung) Emissions Trading Scheme

Abkürzungsverzeichnis EU EuAbgG EuBVO EUD EUDUR EUFA EuG EuGH EuGH-Satzung EuGöD EuGRZ EuGVÜ EuGVVO EuHbG

EUISS EUMC EUMS EU-OSHA EuR EurActiv Euratom EuRH EUROCONTROL EURODAC Eurofound Eurojust Europol Eurostat EUSC EUV

CXIX

Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Nizza/Europäische Union Europaabgeordnetengesetz vom 6.4.1979 (BGBl. I S. 413), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 2020) geändert worden ist Europäischen Beweisaufnahmeverordnung EUDemokraten Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht Europäische Fischereiaufsichtsagentur Gericht der Europäischen Union Europäischer Gerichtshof Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Lissabon über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 211 Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union Europäische Grundrechte-Zeitschrift Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, geschlossen in Lugano am 16.9.1988 VO (EG) Nr. 44/2001 des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 22.12.2000, ABl. 2001 L 12, S. 1 Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz) vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1748 European Union Institute for Security Studies (Europäisches Institut für Sicherheitsstudien) Military Committee of the European Union (Militärausschuss der Europäischen Union) Military Staff of the European Union (Militärstab der EU) Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz Europarecht Nachrichtenportal im Internet zu Themen der Europäischen Union (www.euractiv.com) Europäische Atomgemeinschaft Europäischer Rechnungshof Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt European Dactylographic comparison system European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebensund Arbeitsbedingungen) Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union Europäisches Polizeiamt Statistisches Amt der Europäischen Union European Union Satellite Center (Satellitenzentrum der Europäischen Union) Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon; in gekennzeichneten Altfällen in der Fassung des Vertrags von Maastricht/Amsterdam

CXX

Abkürzungsverzeichnis

EuWG EuWO EUZBLG

EuZVO EuZW EVA EVP EVS EVTZ EVÜ EVV EWG EWGV EWGV EWIV EWR EWS EWSA EYC EYIEL EZB EZPWD F f./ff. FAO FAZ FBI FDP FEMM FFH-RL FIN FKVO Fn. FR

Europawahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.3.1994 (BGBl. I S. 423, 555), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.3.2008 (BGBl. I S. 394) geändert worden ist Europawahlordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.5.1994 (BGBl. I S. 957), die zuletzt durch Artikel 2 der Verordnung vom 3.12.2008 (BGBl. I S. 2378) geändert worden ist Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12.3.1993 (BGBl. I S. 313), das zuletzt durch das Gesetz vom 22.9.2009 (BGBl. I S. 3031) geändert worden ist Europäische Zustellungsverordnung Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Verteidigungsagentur Europäische Volkspartei Euratom-Verschluss-Sachen Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit Europäisches Schuldvertragsübereinkommen Europäischer Verfassungsvertrag Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957 Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung Europäischer Wirtschaftsraum Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss Education, Youth and Culture Council (Ratsformation Bildung, Jugend und Kultur (einschließlich audiovisueller Bereich)) European Yearbook of International Economic Law Europäische Zentralbank Europäische Zentrum für Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation Frankreich folgende Seite(n) Food and Agriculture Organization of the United Nations (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen) Frankfurter Allgemeine Zeitung Federal Bureau of Investigation Freie Demokratische Partei Commission des droits de la femme et de l’égalité des genres (Ausschuss für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter) Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Finnland EG-Fusionskontrollverordnung, Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen Fußnote Finanz-Rundschau

Abkürzungsverzeichnis FRA Frontex frz. FS FuE FVO G. G8 GA GAERC GALILEO GAP GASP GATS GATT GCSGA GD GD SANCO gem. GEREK GeschO GeschOAdR GeschOCOSAC GeschOEP GeschOER GeschOKom GeschORat GeschOWSA GewArch. GFK GFP GFS GfU GG ggf. GGK GK

CXXI

European Union Agency for Fundamental Rights (Fundamental Rights Agency) (Agentur der Europäischen Union für Grundrechte) Frontières extérieures (Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen) französisch Festschrift Forschung und Entwicklung Food and Veterinary Office (Lebensmittel- und Veterinäramt) Gesetz Group of eight Generalanwalt General Affairs and External Relations Council (Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen) Globales Satellitennavigations- und -ortungssystem Gemeinsame Agrarpolitik Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer Direction Générale Direction générale de la santé et des consommateurs (Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher) gemäß Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation Geschäftsordnung Geschäftsordung des Ausschusses der Regionen Geschäftsordnung der Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten der Parlamente der Europäischen Union Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments in der Fassung vom 15.2.2005, ABl. L 44, S. 1 Geschäftsordnung des Europäischen Rates Geschäftsordnung der Europäischen Kommission Geschäftsordnung des Rates der Europäischen Union, Beschluss vom 15.9.2006 (2006/683/EG, Euratom), ABl. 2006 L 285, S. 47 Geschäftsordnung des Wirtschafts- und Sozialausschusses Gewerbearchiv Genfer Flüchtlingskonvention Gemeinsame Fischereipolitik Gemeinsame Forschungsstelle Gesellschaft für Umweltrecht e.V. Grundgesetz gegebenenfalls Grundgesetzkommentar Große Kammer

CXXII

Abkürzungsverzeichnis

GKI GLJ GmbH GmbHG

GMBl. GMO GNSS GO NRW GOBT GR GRCh, GR-Charta grds. GRUR GRUR Int. GS GSA GSVP GUS H h.M. HABM HanseLR HaushaltsO HIV HJ. HOME HPÜ HR Hrsg. HS. HStR HStVÜ HVPI I i.d.F. i.d.R. i.e.S. i.H.v. i.S.d. i.S.v. i.V.m. IAEO IAS IATA ICONET IE

Gemeinsame Konsularische Instruktion German Law Journal Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4123-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2509) geändert worden ist Gemeinsames Ministerialblatt Gemeinsame Marktordung Global Navigation Satellite System Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Griechenland Grundrechtecharta grundsätzlich Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil Gedächtnisschrift European GNSS Supervisory Authority (Europäische GNSS Aufsichtsbehörde) Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Ungarn herrschende Meinung Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt Hanse Law Review Haushaltsordnung Humanes Immundefizienz-Virus Halbjahr Directorate-General for Home Affairs (Generaldirektion Inneres) Haager Produkthaftungsübereinkommen Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit Herausgeber Halbsatz Handbuch des Staatsrechts Haager Straßenverkehrsunfallübereinkommen Harmonisierter Verbraucherpreisindex Italien in der Fassung in der Regel im engeren Sinne in Höhe von im Sinne des/der im Sinne von in Verbindung mit Internationale Atomenergie-Organisation International Accounting Standards (Interner Auditdienst) Internationaler Luftfahrtverband Informal Competencies Net Institut für Energie

Abkürzungsverzeichnis IES IFRS IHCP IIV IKT ILO IMCO InfAuslR INFSO INT INTA IntFamRVG INTOSAI IntVG IPA IPPC IPRax IPSC IPTS IRL IRMM IStR IT ITRE ITU IWF JA JCMS JHA JI JöR JRC Jura

CXXIII

Institute of Environment and Substainability of the European Commission (Institut für Umwelt und Nachhaltigkeit) International Financial Reporting Standards (Internationale Rechnungslegungsstandards) Institute for Health and Consumer Protection (Institut für Gesundheit und Verbraucherschutz) Interinstitutionelle Vereinbarung(en) Informations- und Kommunikationstechnologien International Labour Organization Committee on Internal Market and Consumer Protection (Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz) Informationsbrief Ausländerrecht Information Society and Media Directorate-General (Generaldirektion Informationsgesellschaft und Medien) Single Market, production and Consumption Unit (Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch) Committee on International Trade (Ausschuss für internationalen Handel) Internationales Familienrechtsverfahrensgesetz vom 26.1.2005 (BGBl. I S. 162), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2474) geändert worden ist International Organization of Supreme Audit Institutions (Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden) Integrationsverantwortungsgesetz vom 22.9.2009 (BGBl. I S. 3022), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 1.12.2009 (BGBl. I S. 3822) geändert worden ist Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument für Heranführungshilfe) Integrated Pollution Prevention and Control Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts Institute for the Protection and the Security of the Citizen (Institut für Schutz und Sicherheit des Bürgers) Institute for Prospective Technological Studies (Institut für technologische Zukunftsforschung) Irland Institute for Reference Materials and Measurements (Institut für Referenzmaterialien und Messungen) Internationales Steuerrecht Informationstechnologie Committee on Industry, Research and Energy (Ausschuss für Indus-trie, Forschung und Energie) Institute for Transuranium Elements (Institut für Transurane) Internationaler Währungsfonds Juristische Arbeitsblätter Journal of Common Market Studies Justice and Home Affairs Council (Ratsformation Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz)) Justiz und Inneres Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Joint Research Centre (Gemeinsame Forschungsstelle) Juristische Ausbildung

CXXIV

Abkürzungsverzeichnis

JURI JuS JUST JZ JZS JZZ Kap. KartellVO Kfz KMU KOM/COM KOME KRB krit. KrW-/AbfG KSZE L LG LIBE LIEI LIT lit. Lit. Lkw LMO LSG LV M m.Nachw. m.w.N. MARE MARKT MdEPs MedR MIC mind. Mio. MMR MOVE Mrd. MS NA Nachw. NAT

Commission des affaires juridiques (Rechtsausschuss) Juristische Schulung Generaldirektion Justiz Juristenzeitung Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen Kapitel Kartellverordnung Kraftfahrzeug Kleine und mittlere Unternehmen Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaft Entscheidung der Kommission Kernkraftwerk RWE-Bayernwerk kritisch Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27.9.1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I S. 2723) geändert worden ist Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Luxemburg Landgericht Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres) Legal Issues of Economic Integration Litauen Buchstabe Literatur Lastkraftwagen Labour Market Observatory (Arbeitsmarktbeobachtungsstelle) Landessozialgericht Lettland Malta mit Nachweisen mit weiteren Nachweisen Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries (Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei) DG Internal Market and Services (Generaldirektion Binnenmarkt und Diensteistungen) Mitglieder des Europäischen Parlaments Medizinrecht Monitoring and Information Center (Beobachtungs- und Informationszentrum) mindestens Millionen Multimedia und Recht Directorate-General for Mobility & Transport (Generaldirektion Mobilität und Verkehr) Milliarden Mitgliedstaaten Non-attached (Fraktionslose) Nachweise(n) Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz

Abkürzungsverzeichnis NATO NGL NJW NL No. Nr. NRW N-SIS NuR NUTS NVwZ NVwZ-RR NZA NZBau NZS o. o.ä. OCHA OECD OHIM OIB OIL ÖJZ OLAF OMK OP OSCE OSZE OVG P PartG PDE PECH PELDR PES PETI

CXXV

North Atlantic Treaty Organization (NordatlantikpaktOrganisation) Nordische Grüne Linke Neue Juristische Wochenschrift Niederlande Number (Nummer) Nummer(n) Nordrhein-Westfalen Nationale Systeme des Schengener Informationssystems Natur und Recht Nomenclature des unités territoriales statistiques (Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungs-Report Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht Neue Zeitschrift für Sozialrecht oben oder ähnlich(e) Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten) Organisation for Economic Co-operation and Development, (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Office for Harmonisation in the Internal Market (Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt) Office for Infrastructure and Logistics in Brussels (Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik – Brüssel) Office for Infrastructure and Logistics in Luxembourg (Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik, Luxemburg) Österreichische Juristenzeitung Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung) Offene Methode der Koordinierung L’Office des publications de l’Union européenne/Publications Office of the European Union/Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union Organization for Security and Co-operation in Europe (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Oberverwaltungsgericht Portugal Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.1.1994 (BGBl. I S. 149), das zuletzt durch Artikel 5a des Gesetzes vom 24.9.2009 (BGBl. I S. 3145) geändert worden ist Parti démocrate européen (Europäische Demokratische Partei) Commission de la pêche (Fischereiausschuss) Parti Européen des Libéraux, Démocrates et Réformateurs (Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei) Party of European Socialists (Sozialdemokratische Partei Europas) Committee for Petitions (Petitionsausschuss)

CXXVI

Abkürzungsverzeichnis

PGE PIIGS-Staaten PJZS Pkw PL PLL PMO PNR PPE Prinz.-Verl. PR-STV PSE PSK PZ QCC RabelsZ RABIT RAR RdA REA REACH REGI REGIO RELEX rev. ESC

REX RFSR RIW RL(n) Rn. RNotZ RO Rs. Rspr. RTD RTDE RWE S S&D s. S. S.E.W.

Parti de la Gauche européenne (Europäische Linke) Euro-Staaten Portugal, Italien, Irland, Griechenland und Spanien Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Personenkraftwagen Polen Programm für lebenslanges Lernen Paymaster Office (Amt für die Feststellung und Abwicklung individueller Ansprüche) Passenger Name Records Parti populaire européen (Europäische Volkspartei) Prinzipienverletzung nach Art. 7 EUV Proportional representation by single transferable vote Parti socialiste européen (Sozialdemokratische Partei Europas) Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee Polizeiliche Zusammenarbeit Qualifying Commonwealth Citizens Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Rapid Border Intervention Teams (Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke) Regelungsausschuss für Rechnungslegung Recht der Arbeit Research Executive Agency (Exekutivagentur für die Forschung) Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe, ABl. L 396, S. 1 Committee on Regional Development (Ausschuss für regionale Entwicklung) Generaldirektion Regionalpolitik Relations Extérieures (Fachkommission für Außenbeziehungen) Revidierte Europäische Sozialcharta vom 3.5.1996, Europarat SEV-Nr. 163, abrufbar über das virtuelle Vertragsbüro des Europarates unter http://conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp External Relation Unit (Fachgruppe Außenbeziehungen) Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Recht der internationalen Wirtschaft Richtlinie(n) Randnummer(n) Rheinischen Notar-Zeitschrift Rumänien Rechtssache Rechtsprechung Research Directorate-General (Generaldirektion Forschung) Revue trimestrielle du droit européen Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk Schweden Progressive Allianz der Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament siehe Satz/Seite Sociaal Economische Wetgeving

Abkürzungsverzeichnis s.o. s.u. SAL SANCO SARG SAVE SBA SCA SCIC SDO SDÜ SE SEDE SEV SG SGB I

SGB II

SGB IV

SGB IX

SGB V

SIRENE SIS SIS-II SK Slg. Slg. ÖD SLO

CXXVII

siehe oben siehe unten Sonderausschuss Landwirtschaft DG de la santé et des consommateurs (Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher) Standard Advice Review Group (Prüfgruppe für Standardübernahmeempfehlungen) Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency Small Business Act Special Committee on Agriculture (Sonderausschuss Landwirtschaft) Service Commun Interprétation-conférences (Generaldirektion Dolmetschen) Sustainable Development Observatory (Beobachtungsstelle für nachhaltige Entwicklung) Schengener Durchführungsübereinkommen Societas Europeae (Europäische Aktiengesellschaft) Subcommittee on Security and Defence (Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung) Sammlung der Europäischen Verträge (bis 2003), ab 2004: Sammlung der Europaratsverträge, im Internet zu finden unter http:/conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp Sozialgericht Erstes Buch Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil – (Artikel 1 des Gesetzes vom 11.12.1975, BGBl I S. 3015), das zuletzt durch Artikel 7 Absatz 5 des Gesetzes vom 7.7.2009 (BGBl. I S. 1707) geändert worden ist Zweites Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitsuchende (Artikel 1 des Gesetzes vom 24.12.2003, BGBl. I S. 2954), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 14.4.2010 (BGBl. I S. 410) geändert worden ist Viertes Buch Sozialgesetzbuch – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 23.12.1976, BGBl. I S. 3845) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.11.2009 (BGBl. I S. 3710, 3973) Neuntes Buch Sozialgesetzbuch – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen – (Artikel 1 des Gesetzes vom 19.6.2001, BGBl. I S. 1046), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 20.12.1988, BGBl. I S. 2477), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Supplementary Information Request at the National Entry Schengener Informationssystem 2. Generation des Schengener Informationssystems Slowakei Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz Sammlung Rechtsprechung öffentlicher Dienst Slowenien

CXXVIII SME SMO SOC sog. SPE SPV st. Rspr. StAG

StGB STOA StoffR StPO str. StrEG SUP SURE SWIFT SWP T2S TAC TARGET TARGET2 TARIC TAXUD TEHG TEMPUS TEN TEN-T EA TFEU

Abkürzungsverzeichnis Small and medium-sized enterprises (Kleine und mittlere Unternehmen) Single Market Observatory (Binnenmarktbeobachtungsstelle) Employment, Social Aiffairs and Citizenship Unit (Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft) sogenannte(r, s) Sozialdemokratische Partei Europas Special Purpose Vehicle ständige Rechtsprechung Staatsangehörigkeitsgesetz in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 102-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 158) geändert worden ist Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.11.1998 (BGBl. I S. 3322), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 2.10.2009 (BGBl. I S. 3214) geändert worden ist Science and Technology Options Assessment (Amt für die Bewertung Wissenschaftlicher und Technologischer Optionen) Zeitschrift für Stoffrecht Strafprozeßordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.4.1987 (BGBl. I S. 1074, 1319), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist strittig Gesetz über die Entschädigung für Strafverfolgungsmaßnahmen vom 8.3.1971 (BGBl. I S. 157), das zuletzt durch das Gesetz vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist Strategische Umweltprüfung Sonderausschuss zu den politischen Herausforderungen Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication Stabilitäts- und Wachstumspakt TARGET2-Securities Total Allowable Catches Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System (Transeuropäisches automatisiertes EchtzeitBrutto-Express-Zahlungsverkehrssystem) Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System second generation (Transeuropäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem) Tarif intégré des communautés européennes Directorate-General for Taxation and Customs Union (Generaldirektion Steuern und Zollunion) Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 8.7.2004 (BGBl. I S. 1578), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16.7.2009 (BGBl. I S. 1954) geändert worden ist Trans-European Mobility Scheme for Universitys Studies (Europaweites Mobilitätsprogramm für den Hochschulbereich) Trans-European Networks (transeuropäische Netze) Trans-European Transport Network Executive Agency (Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz) Treaty of the Functioning of the European Union (Vertrag über die Europäische Union in der englischen Fassung)

Abkürzungsverzeichnis TFUE TKG TLD TRAN TRIPS

TRIPS TSA Tz. u. u.a. UAbs. UBWV UCLAF UEAPME UG UK UN UNCTAD UN-Dok. UNESCO UNHCR UNICE UNO UNWTO UPR Urt. US USA usw. UTR UVP UVP-RL v. v.a. v.H. Var.

CXXIX

Troité sur le fonctionnement de l’Union europérenne (Vertrag über die Europäische Union in der französischen Fassung) Telekommunikationsgesetz vom 22.6.2004 (BGBl. I S. 1190), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.2.2010 (BGBl. I S. 78) geändert worden ist Transatlantic Legislators’ Dialogue (Transatlantischen Dialog der Gesetzgeber) Committee on Transport and Tourism (Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr) Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum) Tourismus-Satellitenkonten Teilziffer und/unten und andere/unter anderem Unterabsatz Unterrichtsblätter für die Bundeswehrverwaltung Unité de coordination de la lutte anti-fraude (Dienststelle für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung) Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises Unternehmensgesellschaft United Kingdom (Vereinigtes Königreich) United Nations (Vereinte Nationen) United Nations Conference on Trade and Development (Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung) Dokument der Vereinigten Staaten United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur) United Nations High Commissioner for Refugees Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe United Nations Organization (Vereinte Nationen) World Tourism Organization Umwelt- und Planungsrecht Urteil United States United States of America und so weiter Umwelt- und Technikrecht Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie von vor allem vom Hundert Variante

CXXX

Abkürzungsverzeichnis

VE VEL VerfO(en) VergabeR VerhKKom Verts VerwArch. VG VGH vgl. v.H. VIS VO/en VOC Vol. Vorbem. VR vs. VuR VV VVDStRL VVE VwGO VwVfG

Wahlkr. WahlPrG

WCDE WEU WHO wistra WiVerw. WM WRP WRRL WTO

Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Vereinte Europäische Linke Verfahrensordnung(en) Vergaberecht Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder Parti vert européen (Europäische Grüne Partei) Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche von Hundert Visa-Informationssystem Verordnung(en) Volatile organic compound (Flüchtige organische Verbindungen) Volume Vorbemerkung Verwaltungsrundschau versus Zeitschrift Verbraucher und Recht Vertrag über eine Verfassung für Europa, am 29.10.2004 von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet, nicht in Kraft getreten Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.3.1991 (BGBl. I S. 686), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 21.8.2009 (BGBl. I S. 2870) geändert worden ist Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.1.2003 (BGBl. I S. 102), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14.8.2009 (BGBl. I S. 2827) geändert worden ist/Verwaltungsverfahrensgesetz(e) (Landesgesetze mit Verweis vor Ort) Wahlkreis Wahlprüfungsgesetz in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 111-2, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 6.6.2008 (BGBl. I S. 994) geändert worden ist World Commission on Environment and Development Westeuropäische Union World Health Organisation (Weltgesundheitsorganisation) Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht Wirtschaft und Verwaltung Wertpapiermitteilungen Wettbewerb in Recht und Praxis Europäische Wasserrahmenrichtlinie World Trade Organisation (Welthandelsorganisation)

Abkürzungsverzeichnis WÜD WuW WWU z.B. z.T. ZaöRV ZAR ZAU ZBR ZBR ZEuP ZEuS ZfRV ZfU ZG ZHR ZIAS Ziff. ZIP ZIS zit. ZJS ZK ZNER ZPO ZRP ZuG ZUM ZUR zust.

CXXXI

Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18.4.1961, BGBl. 1964 II S. 959 Wirtschaft und Wettbewerb Wirtschafts- und Währungsunion zum Beispiel zum Teil Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik Zeitschrift für angewandte Umweltforschung Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für das Beamtenrecht Zeitschrift für Europäisches Privatrecht Zeitschrift für Europarechtliche Studien Zeitschrift für Europarecht, Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht Ziffer Zeitschrift für Wirtschaftsrecht und Insolvenzpraxis Zollinformationssystems zitiert Zeitschrift für das Juristische Studium Zollkodex Zeitschrift für Neues Energierecht Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zuteilungsgesetz 2012 vom 7.8.2007 (BGBl. I S. 1788) Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht Zeitschrift für Umweltrecht zustimmend

Die übrigen Abkürzungen erklären sich selbst bzw. ergeben sich aus Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Aufl. 2008. Alle aufgeführten Internetseiten wurden zuletzt am 30.6.2010 abgerufen.

Teil I Unionsorgane und Einrichtungen

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

§ 1 Staatenverbund A.

Fehlende Staatsqualität

I.

Ausschluss eines Bundesstaats nach dem BVerfG

Die EU bildet keinen Staat, sondern nur einen Verbund selbstständiger Staaten. 1 Die Entwicklung zum Bundesstaat bedürfte nach dem BVerfG sogar einer Volksabstimmung; andernfalls verstieße sie gegen das grundgesetzliche Demokratiegebot, und zwar in seinem unverzichtbaren Bestand nach Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG.1 Allerdings wird die Möglichkeit, einen europäischen Bundesstaat zu gründen, 2 bereits auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG bejaht. Dort ist kein konkreter Endpunkt der europäischen Integration festgelegt; die nähere Ausgestaltung wird bis auf die genannten Elemente nicht näher konkretisiert. Vielmehr ist von einem vereinten Europa die Rede und von der Entwicklung der EU, die unter anderem föderativen Grundsätzen verpflichtet ist – freilich noch keinen Bundesstaat bildet.2 II.

Entwicklungsfähigkeit der Union und grundgesetzliche Ewigkeitsgarantie

Diese Verpflichtung auf föderative Grundsätze nach Art. 23 Abs. 1 GG ist nicht 3 auf die Achtung bundesstaatlicher Strukturen in den Mitgliedstaaten beschränkt, sondern kann auch als inhaltlich näher bestimmte Entwicklung hin zu einem europäischen Bundesstaat verstanden werden. Ausgeschlossen wurde eine solche Entwicklung jedenfalls nicht. Sie wird höchstens dadurch begrenzt, dass sich Art. 23 Abs. 1 GG von vornherein in den Grenzen der Ewigkeitsgarantie nach Art. 79 Abs. 3 GG bewegt, auf die auch Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG verweist, und man diese

1 2

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 23 Rn. 29.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_1, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

4

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Grenzen mit dem BVerfG entsprechend weit fasst.3 Damit kann sich die Union lediglich nach Maßgabe des unaufgebbaren grundgesetzlichen Demokratiegebots entfalten. Das BVerfG sieht denn auch die „Verfassung Europas“ notwendig als abge4 leitete Grundordnung an4 und führt damit die EU auf die Mitgliedstaaten als Hort der originären Souveränität zurück. Damit kann die Union nicht selbst einen Staat bilden, sondern nur einen Zusammenschluss souverän bleibender Staaten. Danach ermöglicht auch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nur die „Beteiligung an einer friedensförderlichen supranationalen Kooperationsordnung“.5 Dadurch bleibt das BVerfG unabhängig vom konkreten Anlass, der Prüfung des 5 Vertrags von Lissabon, der spätkonstitutionellen Staatsrechtslehre verhaftet.6 In diesem Korsett hat sich dann auch die Union zu bewegen. Dieser Rahmen begrenzt die weitere Entwicklung der europäischen Integration, außer er wird über eine Volksabstimmung gelöst. III.

Notwendiger Menschenbezug des Staatswesens

6 Diese weite Fassung von Art. 79 Abs. 3 GG ist allerdings nicht zwingend. So wird die Ewigkeitsgarantie nicht auf die möglichst weitgehende Sicherung souveräner (deutscher) Staatlichkeit bezogen, sondern auf ein Gemeinwesen im Interesse der Bürger, wie es Art. 1 GG vorgibt.7 Das entspricht der Spitzenstellung der Menschenwürde. Der Mensch steht im Mittelpunkt. Die Demokratie ist daher kein Selbstzweck, sondern auf den Menschen bezogen. Sofern sich deshalb Aufgaben auf europäischer Ebene besser im Interesse der Menschen verwirklichen lassen, vermag dem die Ewigkeitsgarantie, betrachtet im Licht von Art. 1 Abs. 1 GG, nicht entgegenzustehen. IV.

Auswirkungen für den Sozialstaat

7 Eine solche Öffnung betrifft namentlich die Sozialpolitik, wenn eine europaweite Lösung eine effektivere Verwirklichung verspricht.8 Das gilt jedenfalls bei einer entsprechend positiven Prognose für die Situation in Deutschland. Da die Menschenwürde aber wegen ihrer Absolutheit und damit universellen Geltung auch für Ausländer nicht isoliert für die Deutschen gesehen werden kann,9 sind europawei3

4 5 6 7 8 9

So auch bezogen auf den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und das Subsidiaritätsprinzip BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 235 ff. – Lissabon; s.u. Rn. 421 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227 – Lissabon. Ruffert, DVBl. 2009, 1197 (1198); s. näher bereits Oeter, ZaöRV 55 (1995), 659 ff. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 23 Rn. 29 i.V.m. Art. 1 Rn. 1. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 282 ff. Alle Menschen werden erfasst, etwa Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 1 Rn. 52.

§ 1 Staatenverbund

5

te Fortschritte einzubeziehen. Solche ergeben sich selbst dann, wenn zwar in Deutschland eine geringfügige Einbuße an sozialen Standards eintritt, diese aber, bezogen auf alle EU-Staaten, erheblich verbessert werden. Das gilt insbesondere für Mindeststandards nach Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV, die leicht in den Wirkungskreis der Menschenwürde kommen. Dann wegen einer notwendig hinreichenden nationalen Souveränität im Bereich des Sozialen10 eine Regelung auf Unionsebene abzulehnen, widerspricht auch dem notwendigen Menschenbezug des deutschen Staatswesens. V.

Begrenzte Bedeutung

Auch wenn die EU nicht selbst einen Staat bildet, begrenzt dies ihren Wirkungs- 8 kreis nur bedingt, sofern man den Nationalstaat in den Dienst des Menschen stellt und daher die Zuordnung einer Kompetenz zu einer Handlungsebene nicht ausschließlich auf das Demokratieprinzip stützt. Ein solcher Absolutheitsanspruch steht ihm nicht zu. Daher kommt es wesentlich auf die Effektivität der Aufgabenerfüllung im Interesse des Gemeinwesens der Bürger an. Die fehlende Staatsqualität der EU dominiert damit nicht die Zuständigkeits- 9 ordnung in Abgrenzung zu den Mitgliedstaaten. Prägende Bedeutung hat sie aber für die besondere Wirkungsweise des Unionsrechts11 sowie für dessen Zustandekommen im Zusammenspiel der verschiedenen Organe, mithin für das institutionelle Unionsrecht.

B.

Annäherungen

Angesichts der schon bisher eingetretenen Entwicklung sind allerdings die Unter- 10 schiede der Union zum Staat nicht mehr allzu groß. Daraus mag sich auch erklären, dass das BVerfG gleichsam den Endpunkt erreicht sieht, sofern nicht auf nationaler Ebene ein neuer qualitativer Sprung in Form einer Volksabstimmung erfolgt. Eines der Hauptmerkmale eines Staats ist die Fähigkeit, verbindliche Entschei- 11 dungen zu treffen. Insoweit bedarf es nicht notwendigerweise des Zwangs zur Durchsetzung.12 Jedenfalls hinsichtlich der Grundstrukturen lassen sich bei der EU ebenfalls bundesstaatliche Elemente finden: gegenseitige Kontrolle der Organe, Wahlen, Kompetenzordnung, (Europäisches) Parlament, Rat (als „Staatenkammer“)13 und ein Gerichtsorgan.14 So wurde denn die EU bislang schon als supra10

11 12 13 14

Dahin in der Konsequenz BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 259 – Lissabon, wenngleich nicht in einem gänzlich ausschließenden Sinn (Rn. 248, 251, 259), wohl aber mit Verweis auf Art. 79 Abs. 3 GG (Rn. 392). Daher bereits ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 6 ff. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 14; Richardson, in: ders.( Hrsg.), European Union: Power and Policy-Making, 2006, S. 3 (4). Zur Bezeichnung als Kammer s.u. Rn. 382. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 17.

6

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

nationale Föderation,15 als Bund, bezogen auf das gesamte Spektrum föderaler Ordnungen,16 bzw. – in Fortentwicklung eines Staatenverbundes17 – als Verfassungsverbund18 bezeichnet. Bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik stehen weiterhin die mit12 gliedstaatlichen Souveränitäten im Vordergrund. Die Union zeigt immer wieder ihr Janusgesicht, indem sie sowohl bundesstaatliche Elemente als auch mitgliedstaatliche Souveränitäten berücksichtigt.19 Insoweit ist nicht von einer Doppelstruktur auszugehen, bei der beide Strukturen parallel laufen, sondern vielmehr von einem Hybriden, der die Elemente in sich vereint.20 Als Beispiel mag das Organ Gerichtshof der EU dienen: Er ist nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV zur Wahrung des Rechts berufen, also auch in den Bereichen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Gleichwohl sind seine Kompetenzen in diesen Bereichen nach Art. 275 f. AEUV stark eingeschränkt.

C.

Mitgliedstaaten als Herren der Verträge

13 Das BVerfG betont die Stellung der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge, wonach die Grundordnung der EU nur der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt.21 Indes bilden die Verträge mittlerweile eine eigenständige Rechtsordnung.22 Die Mitgliedstaaten haben die europäischen Organe mit der eigenständigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben betraut und unterliegen daher deren Kontrolle und Rechtsprechung. „Das schließt eine davon unabhängige, ständige Aufsicht der Mitgliedstaaten aus, die das BVerfG anscheinend unter Berufung auf den ,Herren’-Status annimmt, und erst recht die eines einzelnen der ,Herren’.“23 Allerdings zeigt sich in vertraglichen Einzelausprägungen weiterhin eine be14 herrschende Stellung der Mitgliedstaaten. Ohne jeden Einzelnen von ihnen können die Verträge nicht geändert und keine neuen Mitglieder aufgenommen werden. Umgekehrt koppelt der Beitritt die Mitglieder vor allem an die Werte der Union,24 15 16 17 18

19 20 21 22 23 24

V. Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999. Schönberger, AöR 129 (2004), 81 (117 f.); s. auch ders., Unionsbürger, 2005 sowie Beaud, Théorie de la fédération, 2009. Calliess, in: ders. (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund, 2007, S. 187 ff. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (160 ff.); bereits ders., in: Bieber/Widmer (Hrsg.), Der europäische Verfassungsraum, 1995, S. 235 (261 ff.); abl. Jestaedt, in: GS für Blomeyer, 2004, S. 637 ff. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 9, 17. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 17. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 1 ff. Everling, EuR 2010, 91 (95). Rötting, Das verfassungsrechtliche Beitrittsverfahren zur Europäischen Union, 2009, S. 85 ff.

§ 1 Staatenverbund

7

schließt aber den Austritt nicht aus. Einzelne Mitglieder können verstärkt zusammenarbeiten.

D.

Vertragsänderungen

I.

System

1.

Exklusivität

Der EUV enthält sowohl ein ordentliches als auch ein vereinfachtes Vertrags- 15 änderungsverfahren. Das ordentliche Änderungsverfahren für die vertraglichen Grundlagen der EU und damit potenziell für alle Bestimmungen der Verträge25 nach Art. 48 Abs. 2-5 EUV korrespondiert mit „dem klassischen Änderungsverfahren vergleichbarer multilateraler Vertragswerke“.26 Ein solches außerhalb der vertraglich vorgesehenen Verfahren27 ist aber wegen des autonomen Status der EU ausgeschlossen.28 Dieses Verfahren ist also – zusammen mit den vereinfachten Verfahren – exklusiv und abschließend.29 Außerhalb davon allein von den Mitgliedstaaten vorgenommene Vertragsrevi- 16 sionen durch völkerrechtliche Verträge sind formell unionsrechtswidrig, ebenso solche lediglich durch Unionsorgane – etwa gar bloß mittels einer schlichten Praxis.30 Daraus kann sich freilich Gewohnheitsrecht entwickeln – indes nicht contra legem und damit nicht gegen den bestehenden Gehalt der Verträge.31 2.

Grundmerkmale

Im Kern vereinbart eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitglied- 17 staaten Vertragsänderungen (Art. 48 Abs. 4 UAbs. 1 EUV), die aber von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorgaben zu ratifizieren sind (Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV) und erst dann in Kraft treten.32 Dabei können die in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten der EU ausgedehnt oder verringert werden (Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV). Darüber hinaus besteht nicht mehr nur punktuell, sondern übergreifend für die 18 Bestimmungen über die internen Politikbereiche in Teil III des AEUV ein verein25 26 27 28 29 30 31

32

Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 48 EUV Rn. 3. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 307 – Lissabon. Zu den weiteren in den Verträgen enthaltenen Vertragsänderungsverfahren BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 313 – Lissabon. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 48 EUV Rn. 1. S. bereits EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (478, Rn. 56/58) – Defrenne. M.w.N. Frenz, Europarecht 5, Rn. 587 ff. Letztere ausschließend EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5403 f., Rn. 52) – GATS u. TRIPs. S. GA Maduro, EuGH, Rs. C-133/06, Slg. 2008, I-3189 (3202 f., Rn. 29) – Parlament/ Kommission; Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 (3750, Rn. 21) – Deutschland/Rat; Frenz, Europarecht 5, Rn. 562 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 307 – Lissabon.

8

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

fachtes Änderungsverfahren, ohne dass eine nähere inhaltliche Fixierung oder Begrenzung besteht, die über das Verbot einer Ausdehnung der bereits übertragenen Zuständigkeiten nach Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV hinausgeht.33 3.

Integrationsverantwortung

19 Daraus ergeben sich für das BVerfG verschärfte Anforderungen aus der Integrationsverantwortung der nationalen Gesetzgebungsorgane.34 Diese Verantwortung bezieht sich auch auf die sog. Brückenklauseln, über die die Abstimmungsmodalitäten im Rat und das anzuwendende Gesetzgebungsverfahren geändert werden können, so dass mitgliedstaatliche Einflussmöglichkeiten verloren gehen. Relevant sind dabei die allgemeine Brückenklausel nach Art. 48 Abs. 7 EUV sowie die speziellen Brückenklauseln in einzelnen Politikbereichen, so nach Art. 31 Abs. 3 EUV sowie Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV.35 Eine vergleichbare Integrationsverantwortung sieht das BVerfG auch beim Ge20 brauch der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV aktiviert. Trotz ihrer Erweiterung gegenüber der bisherigen Vertragsabrundungskompetenz nach Art. 308 EG erfordert sie aber keine Neubewertung.36 Diese Vorschrift bildet weiterhin eine bloße Ergänzung für in den Verträgen enthaltene Zuständigkeiten und damit die behutsame Fortführung des bereits angelegten Integrationsprogramms. Daher ist kein Ratifikationsgesetz durch Bundestag und Bundesrat nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 bzw. S. 3 GG erforderlich, bevor der deutsche Vertreter im Rat seine förmliche Zustimmung für die Bundesrepublik Deutschland erklären darf.37 II.

Ordentliches Änderungsverfahren

1.

Entwürfe

21 Am Beginn des ordentlichen Änderungsverfahrens stehen gem. Art. 48 Abs. 2 S. 1 EUV Entwürfe zur Änderung der Verträge. Diese können die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament (neu) und die Kommission dem Rat vorlegen. Sie können gem. Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV unter anderem eine Ausdehnung oder Verringerung der Zuständigkeiten zum Ziel haben, die der Union in den Verträgen übertragen wurden. Damit kann es faktisch um eine Vertragserweiterung oder -verengung gehen. Bei einer Erweiterung wird das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach 22 Art. 5 EUV und damit der vorhandene Vertragsrahmen verlassen. Im Ergebnis liegt daher der Entwurf einer Übertragung weiterer Hoheitsbefugnisse vor. Vor allem dann bleibt es kein „Unionsinternum“, sondern strahlt auf die Mitgliedstaa33 34 35 36 37

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 310 f. – Lissabon. Allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236 – Lissabon. S.u. Rn. 2935 bzw. Rn. 5352; allgemein bereits Frenz, Europarecht 5, Rn. 301 ff. So das BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 – Lissabon. Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 gegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon.

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ten als Herren der Verträge zurück, welche einer solchen Hoheitserweiterung erst zustimmen müssen. Vorher aber müssen sie informiert werden. Das gilt freilich auch bei anderen Modifikationen, die den Gehalt der bisher erteilten Zustimmung erheblich verändern. Dementsprechend werden diese Entwürfe unabhängig davon, ob sie eine Aus- 23 dehnung der in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten zum Ziel haben, vom Rat dem Europäischen Rat übermittelt und den nationalen Parlamenten zur Kenntnis gebracht (Art. 48 Abs. 2 S. 3 EUV). Damit können sich auch Letztere frühzeitig ein Bild machen, bevor sie die entsprechenden Vertragsänderungen gem. Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV ratifizieren müssen. Eine solche Ratifizierung ist auf alle Änderungen bezogen, wird doch dadurch die Gestalt der übertragenen Zuständigkeiten modifiziert, selbst wenn diese nicht ausgedehnt werden. 2.

Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen

a)

Beschluss

Nachdem der Rat die Entwürfe zur Änderung der Verträge dem Europäischen Rat 24 übermittelt hat, beschließt Letzterer deren Prüfung. Er entscheidet dabei mit einfacher Mehrheit und muss vorher das Europäische Parlament sowie die Kommission anhören. b)

Konventsverfahren

Hat der Europäische Rat solchermaßen die Prüfung der vorgeschlagenen Ände- 25 rungen beschlossen, erfolgt die Prüfung durch einen Konvent. Dieses Konventsverfahren ist dem völkerrechtlichen Änderungsverfahren, bei dem unmittelbar die Mitgliedstaaten zustimmen müssen, vorgelagert und tritt hinzu, ohne Letzteres zu ersetzen oder auch nur zu binden. Daher erwachsen aus ihm keine verfassungsrechtlichen Bedenken.38 Der Konvent wird gem. Art. 48 Abs. 3 S. 1 EUV nach einem entsprechenden 26 Prüfungsbeschluss des Europäischen Rates von dessen Präsidenten einberufen. Er besteht aus Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission. Dass Vertreter der nationalen Parlamente und der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten beteiligt sind, entspricht dem Grundsatz der Staatengleichheit und trägt auch im Übrigen den institutionellen Besonderheiten der EU Rechnung.39 Die Europäische Zentralbank ist nicht Teil des Konvents, sondern wird bei 27 institutionellen Änderungen im Währungsbereich gem. Art. 48 Abs. 3 S. 2 EUV gehört. Andere Organe bzw. Institutionen werden nicht genannt und damit nicht angehört.

38 39

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 308 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 308 – Lissabon.

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c)

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Unverbindliche Empfehlung

28 Die eigentliche Prüfung der Änderungsentwürfe erfolgt dann gem. Art. 48 Abs. 3 S. 3 EUV im Konvent, der auf dieser Basis im Konsensverfahren eine Empfehlung annimmt. Diese wird an eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten nach Art. 48 Abs. 4 EUV gerichtet. Die von ihrer Rechtsnatur unverbindlichen Empfehlungen (s. Art. 288 Abs. 5 AEUV) binden die Mitgliedstaaten rechtlich nicht an die Ergebnisse dieses Konvents und lassen ihnen daher weiterhin die Entscheidungsfreiheit, welche Vertragsänderungen sie letztendlich völkerrechtlich vereinbaren wollen. Diese Freiheit muss ihnen allerdings nach der Konzeption des BVerfG ver29 bleiben; nur dann bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.40 Ansonsten wäre nämlich der rein völkerrechtliche Charakter des ordentlichen Änderungsverfahrens durch Vorprägungen in europäischen Gremien überlagert. Diese würden mitentscheiden und damit nicht lediglich die Mitgliedstaaten. d)

Alternative

30 Ist die Konventsempfehlung nicht verbindlich, ist es nur konsequent, wenn sie nicht unbedingt ergehen muss. Gem. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUV kann der Europäische Rat mit einfacher Mehrheit beschließen, keinen Konvent einzuberufen. Er muss zuvor die Zustimmung des Europäischen Parlaments einholen. Sachliche Grundlage für einen solchen Beschluss ist, wenn die Einberufung des Konvents aufgrund des Umfangs der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist. Es wird daher vor allem um kleinere Änderungen gehen, deren Gehalt nicht von verschiedener Warte aus verifiziert werden sollte. Ausdehnungen der Unionszuständigkeit werden allerdings regelmäßig nicht darunter fallen. Ist die Einberufung eines Konvents nicht gerechtfertigt, legt der Europäische 31 Rat selbst gem. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV das Mandat für eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten fest. Andernfalls ergibt sich das Mandat für eine solche Konferenz aus der Empfehlung, welche die Konferenz nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV formuliert. Diese Empfehlung füllt nur die vorgeschlagenen Änderungen der Verträge näher aus. Im Rahmen dieser Vorschläge hat sich auch das Mandat für eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zu halten, wenn vorher kein Konvent nach Art. 48 Abs. 3 EUV einberufen wurde. 3.

Vereinbarung der Vertragsänderungen

32 Nach diesem vorgelagerten Verfahren oder bei geringeren Änderungen auch ohne dieses beruft der Präsident des Europäischen Rates gem. Art. 48 Abs. 4 UAbs. 1 EUV eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten ein, um die an den Verträgen vorzunehmenden Änderungen zu vereinbaren. Erst diese Konferenz ist zuständig, eine solche Vereinbarung zu treffen. 40

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 308 a.E. – Lissabon.

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Grundlage dieser Vereinbarung ist zwar die Empfehlung, die im Rahmen des 33 Konventsverfahrens nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV verabschiedet wurde, sofern dieses Verfahren stattgefunden hat. Indes ist diese Empfehlung nicht verbindlich. Damit entscheiden die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten autonom und souverän, ohne durch Vorgaben von unionsrechtlich geprägten Vorstufen des ordentlichen Änderungsverfahrens gebunden zu sein.41 4.

Zwingende Ratifikation

Mit dieser Vereinbarung treten aber die Vertragsänderungen nicht in Kraft. Viel- 34 mehr sind sie erst gem. Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften zu ratifizieren. Damit bedarf es in Deutschland eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 bzw. S. 3 GG. Daran ist allerdings nicht die Zustimmung des deutschen Vertreters in der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 1 EUV gebunden. Das Ratifikationsverfahren ist nach dem System von Art. 48 Abs. 4 EUV von 35 vornherein nachgelagert. Die Zustimmung des Ratsvertreters führt dementsprechend von vornherein nicht zum dauerhaften Verlust demokratischer Beteiligungsrechte ohne konstitutive parlamentarische Beteiligung, wie dies bei den sog. Brückenverfahren angelegt ist. In ihnen können die Mitwirkungsbefugnisse bzw. Vetomöglichkeiten allein durch die Zustimmung des Vertreters im Europäischen Rat verloren gehen, da nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 S. 2 EUV ein Beschluss nur nicht erlassen wird, sofern ein nationales Parlament binnen sechs Monaten widerspricht. Um in jedem Fall dessen Mitwirkung sicherzustellen, muss insoweit eine Zustimmung der maßgeblichen deutschen Gesetzgebungsorgane vorgelagert sein. Das ist hier wegen der nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV erforderlichen nachträglichen Ratifikation anders. 5.

Ratifikationsschwierigkeiten

Die konstitutive Bedeutung einer Ratifikation in allen Mitgliedstaaten belegt noch- 36 mals Art. 48 Abs. 5 EUV.42 Hier werden die Schwierigkeiten angesprochen, die sich bei verschiedenen der jüngeren Vertragsänderungen zeigten, dass nämlich nahezu alle Mitgliedstaaten ratifizierten und nur in einem oder wenigen Mitgliedstaaten Schwierigkeiten auftauchten. Haben binnen zwei Jahren nach der Unterzeichnung eines Vertrags zur Änderung der Verträge vier Fünftel der Mitgliedstaaten ratifiziert und sind in einem Mitgliedstaat oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten, so befasst sich gem. Art. 48 Abs. 5 EUV der Europäische Rat damit. Entsprechend den praktischen Beispielen der letzten Jahre kann dann ins Auge gefasst werden, dass dem oder den Mitgliedstaaten in Schwierigkeiten gewisse Zugeständnisse gemacht werden, welche die geplante 41 42

S.o. Rn. 28. S. auch Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 48 EUV Rn. 3 a.E.

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Änderung in der Substanz nicht erheblich berühren, und dort nochmals ein Anlauf für eine Ratifikation gemacht wird. Schwierigkeiten sind bislang vor allem dann aufgetreten, wenn in einem Mit37 gliedstaat für die Ratifikation eine Volksabstimmung durchgeführt werden musste. Eine solche wurde dann schon des Öfteren wiederholt, wenn der erste Durchgang eine Ablehnung erbrachte, oder aber die Vertragsänderung wurde derart modifiziert, dass eine Volksabstimmung nicht mehr notwendig war. So konnte auch der Verfassungsvertrag mit zahlreichen Gehalten über den Vertrag von Lissabon als bloßer Änderungs- bzw. Reformvertrag gerettet werden. 6.

Partielle Übertragung auf den EAGV

38 Das vorstehend aufgezeigte Verfahren nach Art. 48 Abs. 2-5 EUV greift gem. Art. 206 EAGV auch für durch Assoziationsabkommen der Euratom notwendige Änderungen des EAGV, nicht aber für sonstige Änderungen dieses Vertrags.43 7.

Kontrolle durch den Gerichtshof der EU?

39 Das Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 2-5 EUV enthält derart viele Stationen und Sicherungen, dass eine Kontrolle des Gerichtshofs der EU etwa im Hinblick auf die Wahrung der Grundlagen der EU bzw. die grundsätzliche Vereinbarkeit mit bestehendem Vertragsrecht nicht mehr in Betracht kommt.44 Die Kontrolle könnte sich störend auf den Ablauf dieses Verfahrens auswirken und durch die hierin einbezogenen Organe angestrengt werden, die sich nicht durchsetzen konnten. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, spätestens die Ratifikation zu verweigern. In deren Rahmen können ohnehin die nationalen Verfassungsgerichte angerufen werden, wie es der Übertragung zusätzlicher Hoheitsrechte auf die EU entspricht. Die Kontrolle des Gerichtshofs der EU setzt erst nach der Hoheitsübertragung 40 und damit auf der Basis geänderter Verträge ein. Entsprechendes gilt für das vereinfachte Änderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV, das im Übrigen vom Grundsystem weitgehend dem ordentlichen Vertragsänderungsverfahren entspricht. III.

Vereinfachtes Änderungsverfahren

1.

Unterscheidung

41 Das vereinfachte Änderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV bringt geringere Anforderungen als das ordentliche Änderungsverfahren mit sich, darf aber nach Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV nicht zu einer Ausdehnung der Zuständigkeiten füh43 44

Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 48 EUV Rn. 6. Eine solche andeutend EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6107, Rn. 46; 6111, Rn. 70) – EWR I dazu ausführlich Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EUV Rn. 54 ff.

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ren, die der Union schon im Rahmen der Verträge übertragen wurden. Kompetenzerweiterungen bleiben dem ordentlichen Änderungsverfahren vorbehalten. Dementsprechend bedarf es keiner Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, um die vorzunehmenden Änderungen zu vereinbaren, sondern ein Beschluss des Europäischen Rates genügt. Dieser muss freilich einstimmig sein und tritt erst in Kraft, wenn alle Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV). Damit wird aber ebenso wie im Bereich des ordentlichen Verfahrens eine Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane verlangt. Das ist auch sachgerecht, handelt es sich doch beim vereinfachten Änderungsverfahren um Vertragsmodifikationen, welche jedenfalls den Gehalt der übertragenen Hoheitsrechte ändern. Daher sind vereinfachte Änderungsverfahren in Deutschland generell wie eine Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG zu behandeln.45 Das korrespondiert mit der fehlenden näheren inhaltlichen Begrenzung des vereinfachten Änderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 6 EUV.46 Dadurch handelt es sich nur um graduell weniger schwere Änderungen als nach dem ordentlichen Änderungsverfahren. Diesem bleiben freilich nach dem System des Art. 48 EUV die grundlegenden Änderungen vorbehalten. Die als Regelfall vorgesehene Konventsmethode, die einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vorgeschaltet ist, kann eine höhere Legitimation verleihen.47 Diese ist damit aber nach dem System des Unionsrechts begründet und bei einem nicht darauf zurückgreifenden Beschluss des Europäischen Rates nicht gegeben, der allerdings auf dem (geringeren) Umfang der geplanten Änderungen beruhen muss.48 Daran zeigt sich ebenfalls die Abstufung: je gravierender die geplanten Änderungen sind, desto stärker müssen verschiedene Institutionen sowohl auf Unionsebene als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten beteiligt werden. Die Zustimmung auf nationaler Ebene als solche ist allerdings unverzichtbar. 2.

Ablauf

a)

Einleitung und Anwendungsbereich

42

43

44

45

Auch am Anfang des vereinfachten Änderungsverfahrens stehen Entwürfe zur Än- 46 derung von Vertragsbestimmungen, die von der Regierung eines Mitgliedstaats, dem Europäischen Parlament oder der Kommission vorgelegt werden. Allerdings können sich diese Entwürfe nur auf die Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des 3. Teils des AEUV über die internen Politikbereiche der Union

45

46 47 48

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon unter Verweis auf Pernice, in: Dreier, GGK II, Art. 23 Rn. 86; s. auch Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 48 EUV Rn. 4 a.E. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 309 – Lissabon. S.o. Rn. 30.

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beziehen. Dazu können auch der Binnenmarkt sowie die Wirtschafts- und Währungsunion gehören. Insgesamt sind davon 172 Artikel betroffen.49 Hieran zeigt sich wiederum, dass die inhaltlichen Änderungen im ordentlichen 47 und im vereinfachten Verfahren nur graduell verschieden sind. Der AEUV betrifft in den Regelungen über die internen Politikbereiche die nähere Ausgestaltung des durch den EUV und die Eingangsbestimmungen des AEUV aufgestellten Rahmens, so dass die grundlegenden Änderungen dem ordentlichen Änderungsverfahren vorbehalten bleiben.50 b)

Beschlussfassung

48 Die Entwürfe sind im Rahmen des vereinfachten Änderungsverfahrens nicht dem Rat vorzulegen, der diese dann wie beim ordentlichen Verfahren gem. Art. 48 Abs. 2 S. 3 EUV dem Europäischen Rat übermittelt,51 sondern direkt dem Europäischen Rat. Dieser beschließt dann selbst und nicht eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten. Wie im Rahmen des ordentlichen Änderungsverfahrens bei der Prüfung der 49 vorgeschlagenen Vertragsänderung hat der Europäische Rat gem. Art. 48 Abs. 6 EUV bei der Beschlussfassung das Europäische Parlament und die Kommission sowie bei institutionellen Änderungen im Währungsbereich die Europäische Zentralbank52 gem. Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 EUV anzuhören. Er beschließt dann einstimmig. c)

Ratifikation

50 Dieser Beschluss tritt gem. Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV erst in Kraft, wenn alle Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben. Insoweit bedarf es in Deutschland der Ratifikation wie im Bereich des ordentlichen Änderungsverfahrens durch Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG. Bei Änderungen, durch die das GG seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, bedarf es gem. Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Deutschen Bundestags und von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.53

49 50 51 52 53

Auf beides verweisend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 – Lissabon. S. bereits o. Rn. 30. Zur Beteiligung des Rates und Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen im ordentlichen Vertragsänderungsverfahren s.o. Rn. 23 ff. Vgl. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 a.E. – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 89, 155 (199) – Maastricht; s. bereits vorstehend Rn. 43.

§ 1 Staatenverbund

3.

15

Übertragung

Diese Grundsätze gelten ebenso für die weiteren Bestimmungen, die Art. 48 Abs. 6 51 EUV nachgebildet, aber auf einen bestimmten Sachbereich begrenzt sind und durch den Vertrag von Lissabon erweitert wurden. Das gilt für die Einführung einer gemeinsamen Verteidigung nach Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV, für die Erweiterung der Rechte der Unionsbürger nach Art. 25 Abs. 2 AEUV, den Beitritt der EU zur EMRK gem. Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 2 AEUV, die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens zum Europäischen Parlament nach Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV, die Zuständigkeit der EU, um europäische Rechtstitel für geistiges Eigentum zu schaffen, auf der Grundlage von Art. 262 AEUV sowie die Festlegung der Eigenmittel der EU gem. Art. 311 Abs. 3 AEUV. Auch insoweit bedarf es daher eines Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, unabhängig davon, ob diese Vorschrift bereits deshalb einschlägig ist, weil ein Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV entsprechendes Verbot, die im Rahmen der Verträge übertragenen Unionszuständigkeiten auszudehnen, fehlt.54 IV.

Brückenverfahren

1.

Gleichsetzung

Das BVerfG stellt den vorstehenden Vertragsänderungen das allgemeine Brücken- 52 verfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV gleich und verlangt auch insoweit eine Zustimmung der nationalen Legislativorgane durch ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG. Nur muss diese Billigung antizipiert erfolgen, nämlich bevor der deutsche Vertreter im Europäischen Rat zustimmt.55 Beschlüsse im Rahmen des allgemeinen Brückenverfahrens werden vom Europäischen Rat einstimmig erlassen, nachdem das Europäische Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder zugestimmt hat. Zudem darf nicht ein nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten nach der Übermittlung der Initiative an sich diese abgelehnt haben. 2.

Ausdrücklicher Mehrheitswechsel

Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 EUV ermöglicht Beschlüsse des Europäischen Rates, die 53 das Erfordernis einer einstimmigen Beschlussfassung des Rates in eine solche mit qualifizierter Mehrheit überführen. Das gilt für die Bereiche und Fälle, in denen der AEUV oder Titel V EUV (allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik) eine einstimmige Beschlussfassung vorsieht. Ausgenommen sind Beschlüsse mit militärischen und verteidigungspolitischen Bezügen (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV). Art. 353 AEUV lässt Art. 48 Abs. 7 EUV keine An-

54 55

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 313 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

wendung auf Art. 311 Abs. 3 und 4, 312 Abs. 2 UAbs. 1, 352 und 354 AEUV finden. 3.

Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren

54 Einen solchen Wechsel der erforderlichen Mehrheit bewirkt auch der Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, der nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV beschlossen werden kann.56 4.

Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus

55 In beiden Fällen verliert der deutsche Vertreter sein Vetorecht im Rat. Damit sinkt das demokratische Legitimationsniveau, bezogen auf die grundgesetzlichen Maßstäbe in Deutschland. Daher müssen die deutschen Gesetzgebungsorgane darüber entscheiden, ob das demokratische Legitimationsniveau jeweils noch ausreichend hoch ist, um die Mehrheitsentscheidung zu akzeptieren, und daher ihre Integrationsverantwortung57 wahrnehmen, bevor der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat zustimmt.58 Dass Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV den nationalen Parlamenten ein Ablehnungs56 recht im Nachhinein einräumt, ist kein ausreichendes Äquivalent zum Ratifikationsvorbehalt. Der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat darf daher einer Vertragsänderung durch Anwendung der allgemeinen Brückenklausel nur zustimmen, wenn vorher der Deutsche Bundestag und der Bundesrat ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erlassen haben.59 5.

Spezielle Brückenklauseln

57 Eines solchen Gesetzes bedarf es allerdings nicht, wenn in speziellen Brückenklauseln für einzelne Sachbereiche eine Änderung von einer einstimmigen Beschlussfassung in einen qualifizierten Mehrheitsentscheid vorgesehen ist. Dann sind die betroffenen Bereiche nicht a priori offen, sondern hinreichend bestimmt. Wegen der Minderung des demokratischen Legitimationsniveaus durch Verlust des Vetorechts des deutschen Regierungsvertreters im Europäischen Rat oder im Rat ist aber eine positive Entscheidung der nationalen Gesetzgebungsorgane notwendig, bevor dieser Vertreter einer Änderung des Primärrechts durch Anwendung einer der speziellen Brückenklauseln zustimmt.60

56 57 58 59 60

S. Art. 294 AEUV. Näher BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 316 – Lissabon. S. allgemein o. Rn. 19 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. Ein bloßes Schweigen genügt nicht, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 320 – Lissabon.

§ 1 Staatenverbund

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Davon betroffen sind Art. 31 Abs. 3 EUV, Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 58 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 und Art. 333 Abs. 1 sowie Abs. 2 AEUV und damit sowohl die Fälle, die den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit explizit erlauben als auch diejenigen, welche dies indirekt durch den Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ermöglichen.61 V.

Vertragsabrundungskompetenz

Das BVerfG bezieht in das Erfordernis einer Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane, und zwar in der schärferen Form eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG, auch die Nutzung der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV ein.62 Dadurch können aber nur Kompetenzen der Union ergänzt werden. Zwar erstreckt sich diese Flexibilitätsklausel potenziell auf alle Bereiche und ist daher inhaltlich insoweit nicht näher beschränkt.63 Indes bleibt eine Harmonisierung mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften ausgeschlossen, außer die Verträge sehen im Übrigen eine solche vor (Art. 352 Abs. 3 AEUV). Damit fehlt es an einer Blankettermächtigung bzw. der Übertragung einer Kompetenz-Kompetenz.64 Daher handelt es sich weiterhin lediglich um eine Erweiterung bereits geschaffener Kompetenzen im Rahmen des bestehenden Integrationsprogramms.65 Vom Verfahren her bedarf es eines Vorschlags der Kommission. Diesem muss zunächst das Europäische Parlament zustimmen. Daraufhin erlässt der Rat einstimmig die geeigneten Vorschriften, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, ohne dass die hierfür erforderlichen Befugnisse in den Verträgen vorgesehen sind. Damit der deutsche Vertreter im Rat zustimmen kann, müssen nach dem BVerfG die nationalen Legislativorgane vorher ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erlassen haben.66 Ein einstimmiger Beschluss des Rates ist ebenfalls erforderlich, wenn diese Vorschriften gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Auch dann muss die Kommission einen Vorschlag unterbreiten und das Europäische Parlament zustimmen (Art. 352 Abs. 1 AEUV). Um insoweit die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 3 EUV wirksam zu gewährleisten, macht die Kommission die nationalen Parlamente gem. Art. 352 Abs. 2 AEUV im Rahmen des Verfahrens auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf Art. 352 AEUV stützen.

61 62 63 64 65 66

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon. Darauf abstellend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 – Lissabon. Dahin BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 304.

59

60

61

62

18

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

E.

Beitritt und Austritt

I.

Verbindung zur Volkssouveränität

63 Völkerrechtlich dominiert ist vor allem der Beitritt, aber auch das Recht zum Austritt.67 Die Initiative geht jeweils von dem betreffenden Staat aus. Der Prozess mündet in einen Vertrag zwischen diesem Staat und den Mitgliedstaaten bzw. der Union. Der Austritt ist nach dem BVerfG ebenfalls notwendiger Ausdruck der Souveränität eines demokratisch verfassten Staats. Es handelt sich dabei nicht um eine Sezession aus einem Staatenverband, die völkerrechtlich problematisch wäre,68 sondern lediglich um den Austritt aus einem Staatenverbund,69 der auf dem Prinzip der umkehrbaren Selbstbindung beruht.70 Aus dem Demokratieprinzip und der damit verbundenen nationalen Volkssou64 veränität folgt danach notwendig das Recht zum Austritt, wenn die politische Gestaltung der Union ein staatsanaloges Niveau erreicht bzw. sich eine Diskrepanz zwischen Art und Umfang der ausgeübten Hoheitsbefugnisse und dem Maß demokratischer Legitimation ergibt.71 Besonders daran zeigt sich die starke Aufladung des Demokratieprinzips.72 II.

Beitritt

1.

Ermessensentscheidung und offener Prozess

65 Jeder europäische Staat kann gem. Art. 49 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV beantragen, Mitglied der Union zu werden. Was ein europäischer Staat ist, wird nicht definiert. Es wird etwa nicht näher beschrieben, ob er vollständig in Europa liegen muss. Wegen der offenen Formulierung ist aber davon auszugehen, dass es genügt, wenn ein Teil dieses Staates in Europa liegt, wie dies bei der Türkei der Fall ist; maßgeblich sind neben geographischen auch historische, kulturelle sowie politische Gesichtspunkte.73 Letztlich entscheidend sind ohnehin die in Art. 2 EUV genannten Werte. Diese 66 muss der antragstellende Staat gem. Art. 49 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV achten und er muss sich für ihre Förderung einsetzen. Zu diesen Werten gehören die klassischen Elemente der europäischen Demokratien, nämlich die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte. Die Kommission konkretisiert in diesem Zusammenhang 67 68 69 70 71 72 73

Das Verfahren und v.a. der Vertragsschluss bleiben im institutionellen Rahmen der EU, Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 50 EUV Rn. 2. S. Tomuschat, in: Kohen (Hrsg.), Secession – International Law Perspectives, 2006, S. 23 ff. Dazu o. Rn. 1 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 264 – Lissabon. V. Bogdandy, NJW 2010, 1 (3): kühne Rechtsfortbildung. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 1.

§ 1 Staatenverbund

19

Rechtsstaatlichkeit als Elemente der Gewaltenteilung, der Abgeordnetenimmunität, der unabhängigen Justiz, die Rechtsschutz gewährt, sowie einer wirksamen Korruptionsbekämpfung.74 Letztere kann indes als Ausprägung der Rechtsstaatlichkeit nur als Mindeststandard und generelle Ausrichtung eines Staats begriffen werden, soll es sich um ein Teilelement eines unabdingbaren Wertes handeln, wie ihn Art. 2 EUV grundsätzlich festlegt. Darüber hinaus verlangen die sog. Kopenhagener Kriterien75 stabile Institutio- 67 nen, eine funktionierende Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit zum Wettbewerb und zur Offenheit gegenüber den Marktkräften der EU, ohne dass sich bei deren Vorliegen ein Recht auf Beitritt ergibt.76 Der Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas entsprechend der 13. Erwägung zum EUV und auch der 1. Erwägung zum AEUV bezieht sich nicht auf einzelne Staaten zu einem bestimmten Zeitpunkt. Die Aufforderung an die anderen Völker Europas, die sich zu dem gleichen hohen Ziel der Wahrung und Festigung von Frieden und Freiheit durch den Zusammenschluss ihrer Wirtschaftskräfte bekennen, sich diesen Bestrebungen anzuschließen, nach der 8. Erwägung zum AEUV beinhaltet nicht notwendig das Recht zum (sofortigen) Beitritt. Vielmehr ist dieser Prozess durch Art. 49 EUV näher geregelt und vor allem 68 unter Antrags- sowie Ratifikationsvorbehalt gestellt. Letzteres ist vor dem Hintergrund der Mitgliedstaaten als Herren der Vertreter zwingend, könnten ihnen doch sonst ungewollte Partner aufgezwungen werden. Damit bildet auch die vorgelagerte Ratsentscheidung eine politische Ermessensentscheidung; das Beitrittsrecht tritt dahinter zurück.77 Die Unionsorgane können es daher ohne Verstoß gegen Primärrecht nicht automatisch gewähren. Dass die Schlussfolgerung Nr. 5 des Vorsitzes des Europäischen Rates von Luxemburg von Dezember 1997 jedes europäische Land bei Erfüllen der entsprechenden Kriterien zum Beitritt berechtigt sah, konnte daher nur politischen Charakter haben.78 Mittlerweile wird der Beitritt vielfach als Prozess praktiziert. Das Vorangehen 69 von (gegebenenfalls zunächst informellen) Beitrittsverhandlungen wird an den Reformprozess in den Beitrittsländern geknüpft. Insbesondere dürfen diese nicht ernsthaft und anhaltend gegen die demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien der EU verstoßen, sollen nicht die Verhandlungen ausgesetzt werden, gegebenenfalls auch nur für einzelne Kapitel.79 Darüber hinaus wurde eine Heranführungs-

74 75 76 77 78 79

Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 31 a.E.; Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 28. S. Art. 7 A) iii) Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 22.6.1993 in Kopenhagen, abrufbar unter: http://www.european-council.europa.eu. Zweifelnd Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 2 auch zum Folgenden. Als Frage formuliert bei Zeh, Recht auf Beitritt?, 2002. Zu diesen beiden Eckpunkten Sarcevic, EuR 2002, 461 ff. Im Ergebnis auch Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 2 a.E. Strategiepapier, KOM (2005) 561 endg.; Beschluss des Europäischen Rates vom Juni und Dezember 2009; wiedergegeben bei Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 3.

20

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

strategie entwickelt, für die nunmehr die Rats-VO (EG) Nr. 1085/200680 maßgeblich ist.81 Das unterstreicht den offenen Charakter eines Beitrittsprozesses. 2.

Verfahren

70 Stellt ein europäischer Staat einen Beitrittsantrag, werden das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente darüber unterrichtet (Art. 49 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV). Zu richten ist dieser Antrag an den Rat, der einstimmig beschließt (Art. 49 Abs. 1 UAbs. 1 S. 3 EUV). Dabei werden gem. Art. 49 Abs. 1 UAbs. 1 S. 4 EUV die vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien82 berücksichtigt. Letztlich ändern aber auch diese nichts daran, dass alle nationalen Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat zustimmen müssen. Bevor der Rat rechtsverbindlich beschließt, hat er die Kommission anzuhören 71 und die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder im Europäischen Parlament einzuholen (Art. 49 Abs. 1 S. 3 HS. 2 EUV). In Art. 49 EUV tritt die schon früher ins Spiel kommende gewichtige Rolle der Kommission nicht hinreichend hervor. Diese gibt nämlich schon nach Eingang des Beitrittsantrags eine vorläufige Stellungnahme ab. Sie ist für die erste Phase des Verfahrens zur Aufnahme neuer Mitglieder zentral.83 Auf ihrer Grundlage beschließt – mit nur interner Wirkung84 – der Rat die Aufnahme von Verhandlungen, die, beginnend mit der Feststellung des acquis communautaire (sog. Screening), auf der technischen Ebene von der Kommission, wenn auch unter Einholung der zwischenzeitlichen Zustimmung des Rates, geführt werden.85 Die Verhandlungen werden für die einzelnen Kapitel zunächst durch die Ständigen Vertreter einerseits und die Botschafter der Beitrittsstaaten andererseits abgeschlossen, bevor die im Rat vertretenen Minister und die Minister der Beitrittsländer eine Vereinbarung treffen.86 Erst nach diesen Vorfestlegungen beschließt der Rat über den Beitrittsantrag.

80

81 82 83 84

85 86

VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17.7.2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. L 210, S. 82; korrigiert durch Berichtigung der VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17.7.2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. 2007 L 18, S. 11, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 540/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA). Näher Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 4. S. vorstehend Rn. 67. Zur Zweiphasigkeit näher Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 2 f. Niedobitek, JZ 2004, 369 (372); Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 4; für eine Bindung der Mitgliedstaaten hingegen Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 35. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 6. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 6. S. auch Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 2: „Ministerkonferenzen“.

§ 1 Staatenverbund

3.

21

Zustimmung aller Mitgliedstaaten

Die Souveränität der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge bleibt schon auf die- 72 ser Stufe gewahrt, indem sie der Aufnahme jedes neuen Mitglieds im Rat zustimmen müssen. Insoweit ist auch kein Übergang zu Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit entsprechend dem allgemeinen Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV vorgesehen. Eine vorherige Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane ist freilich 73 nicht notwendig. Schließlich bedarf das Abkommen, das die näheren Bedingungen für den Beitritt eines Staats zur EU regelt, noch gem. Art. 49 Abs. 2 S. 2 EUV der Ratifikation durch alle Vertragsstaaten nach ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften und damit in Deutschland durch die nationalen Gesetzgebungsorgane. Ohne eine solche Ratifikation kann also ein solches Abkommen nicht in Kraft 74 treten und damit auch ein antragstellender Staat nicht beitreten. Hierfür genügt nämlich der einstimmige Beschluss im Rat nicht. Vielmehr werden die Aufnahmebedingungen und damit die näheren Modalitäten des Beitritts konstitutiv durch ein ratifikationsbedürftiges Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat gem. Art. 49 Abs. 2 S. 1 EUV geregelt. Das gilt auch für die durch dessen Aufnahme erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge, auf denen die Union beruht. 4.

Beitrittsvertrag und Vertragsanpassungen

Diese Anpassungen der Verträge betreffen mit dem Beitritt notwendig einher- 75 gehende vor allem institutionelle Angleichungen etwa der entsandten Vertreter in Unionsorgane sowie der Stimmengewichtungen. Problematisch sind aber für eine erweiterte EU lediglich „sinnvolle“ Modifikationen wie vermehrte qualifizierte Mehrheiten angesichts erhöhter Mitgliederzahlen.87 Durch solche „günstigen Gelegenheiten“ dürfen nicht die strengen Anforderungen an Vertragsänderungen gem. Art. 48 EUV ausgehöhlt werden. Generelle strukturelle Fortentwicklungen bleiben daher dem Verfahren nach Art. 48 EUV vorbehalten. Das gilt vor allem für Änderungen der Entscheidungsverfahren, welche die Einflussmöglichkeiten der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge beschneiden.88 Der Ratifikationsvorbehalt in Art. 49 Abs. 2 EUV ersetzt nicht die vorherige umfassende Diskussion auf verschiedenen Stufen nach Art. 48 EUV mit Fokussierung auf die Vertragsänderung als solche, die bei einem Beitritt leicht untergeht. Die Aufnahmebedingungen beziehen sich vor allem auf die Übernahme des ac- 76 quis communautaire, des Besitzstands der EU,89 bestehend aus Primär- und Sekundärrecht einschließlich der Beschlüsse und Vereinbarungen der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten.90 Insbesondere geht es um 87 88 89 90

Dafür Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 5. Aus demokratiebezogener Warte BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 306 ff. – Lissabon. So zu Recht jetzt Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 5. Zu Letztgenanntem auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 1424 ff.

22

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Übergangsfristen und Ausnahmebestimmungen, die für jeden Beitrittsstaat individuell festgelegt werden.91 III.

Austritt

1.

Unions- und verfassungsrechtliche Fundierung

77 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das vorher umstrittene92 Recht jedes Mitgliedstaats zum Austritt aus der EU ausdrücklich normiert. Nach Art. 50 Abs. 1 EUV kann jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten. Nähere inhaltliche Grenzen sind nicht festgelegt. Nach dem BVerfG folgt ein solches Austrittsrecht sogar notwendigerweise aus 78 der demokratischen Souveränität des Staatsvolks. Es greift insbesondere im Hinblick darauf, wenn die EU durch ihre Fortentwicklung die unabdingbaren Grenzen überschreitet, welche für die nationale Souveränität der Bundesrepublik Deutschland durch das Demokratiegebot gezogen sind.93 Problematisch ist danach insbesondere, wenn die EU von einem bloßen Staatenverbund in einen Bundesstaat umschlägt, ohne dass darüber eine Volksabstimmung erfolgt, oder über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hinaus schleichend oder auch explizit Kompetenzen usurpiert, die den nach dem bestehenden Legitimationsniveau der EU notwendig bei den Mitgliedstaaten verbleibenden Souveränitätsbereich berühren. 2.

Abfolge

79 Beschließt ein Mitgliedstaat, aus der Union auszutreten, gibt er dem Europäischen Rat gem. Art. 50 Abs. 2 S. 1 EUV seine Absicht kund. Diese Mitteilung der Absicht genügt, Gründe dafür müssen daher nicht vorliegen,94 geschweige denn mitgeteilt werden. Mit diesem Staat handelt dann die Union ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts aus. Dies erfolgt gem. Art. 50 Abs. 2 S. 2 EUV auf der Grundlage der Leitlinien des Europäischen Rates. Die Union schließt dann das Abkommen und berücksichtigt dabei den Rahmen 80 für die künftigen Beziehungen dieses Staates zu ihr. So ist ein Assoziationsverhältnis oder eine bilaterale Vereinbarung möglich.95 Ausgehandelt wird das Abkommen gem. Art. 50 Abs. 2 S. 3 EUV nach Art. 218 Abs. 3 AEUV und damit wie sonstige internationale Abkommen. Geschlossen wird es gem. Art. 50 Abs. 2 S. 4 EUV durch den Rat im Namen der Union. Dieser beschließt mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. 91 92 93 94 95

Näher Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 49 EUV Rn. 5. S. etwa Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 312 EGV Rn. 5 f. S. vorstehend Rn. 63 f. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 50 EUV Rn. 1, der insoweit aber von einem letzten Mittel ausgeht. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 50 EUV Rn. 4.

§ 1 Staatenverbund

23

An diesem Beschluss nimmt der austretende Mitgliedstaat ebenso wenig wie an 81 den vorhergehenden Beratungen teil (Art. 50 Abs. 4 EUV). Wann die qualifizierte Mehrheit bei Beschlüssen erreicht ist, richtet sich nach Art. 238 Abs. 3 lit. b) AEUV. 3.

Folgewirkungen

Sobald das nach dem vorstehenden Verfahren zustande gekommene Austrittsab- 82 kommen in Kraft getreten ist, finden gem. Art. 50 Abs. 3 EUV die Verträge auf den betroffenen Staat keine Anwendung mehr, außer es wurde etwas anderes vereinbart oder nach innerstaatlichem Recht angeordnet, soweit möglich.96 Subsidiär gilt dies zwei Jahre nach der Mitteilung über den Beschluss, aus der Union auszutreten. Allerdings kann der Europäische Rat im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat einstimmig beschließen, diese Frist zu verlängern. Auch an diesem Beschluss kann der austretende Mitgliedstaat nicht teilnehmen. Der ausgetretene Staat kann gem. Art. 50 Abs. 5 EUV erneut Mitglied werden, 83 muss dies aber nach dem Verfahren des Art. 49 EUV beantragen.

F.

Aussetzung von mitgliedstaatlichen Rechten

I.

Gefahr der Werteverletzung

Der Beitritt zur Union ist gem. Art. 49 EUV an die Achtung und Förderung der in 84 Art. 2 EUV genannten Werte gekoppelt. Besteht die eindeutige Gefahr, dass ein Mitgliedstaat diese in Art. 2 EUV genannten Werte schwerwiegend verletzt, kann der Rat gem. Art. 7 Abs. 1 EUV eine entsprechende Feststellung treffen, und zwar mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission sowie nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. Dass der Rat vor seinem Beschluss entsprechend der Fassung des Vertrags von 85 Nizza unabhängige Persönlichkeiten um einen Lagebericht über das betreffende Land ersuchen kann, ist zwar im Vertragstext nicht mehr aufgeführt, aber als mögliche „Vorstufe“ nicht ausgeschlossen.97 Jedenfalls ist der betroffene Mitgliedstaat vorher zu hören. An ihn können Empfehlungen gerichtet werden. Ob die Gründe, die zu dieser Feststellung geführt haben, noch zutreffen, überprüft der Rat gem. Art. 7 Abs. 1 UAbs. 2 EUV regelmäßig. II.

Tatsächliche Werteverletzung

Verletzt ein Mitgliedstaat diese Werte schwerwiegend und anhaltend, nachdem er 86 zu einer Stellungnahme aufgefordert wurde, kann der Europäische Rat auf Vor96 97

Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 50 EUV Rn. 3. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 7 EUV Rn. 4.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

schlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments98 einstimmig gem. Art. 7 Abs. 2 EUV eine entsprechende Feststellung treffen, und zwar unabhängig von Art. 7 Abs. 1 EUV: Das dort vorgesehene Verfahren muss also nicht vorher durchlaufen worden sein.99 Diese Feststellung kann gem. Art. 269 AEUV nur im Hinblick auf die Einhaltung der vorgesehenen Verfahrensbestimmungen von dem betroffenen Mitgliedstaat angefochten werden.100 III.

Folgen

87 Im Gefolge einer solchen Feststellung nach Art. 7 Abs. 2 EUV kann der Rat gem. Art. 7 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit beschließen, zulasten des betroffenen Mitgliedstaats bestimmte Rechte auszusetzen, die ihm eigentlich vertraglich zustehen. Das gilt für alle möglichen Rechte wie finanzielle Ansprüche vor allem aus den Strukturfonds101 und, im Vertragstext explizit benannt, auch im Hinblick auf die Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat. Der Vertreter des betroffenen Mitgliedstaats ist aber schon bei den vorgelager88 ten Abstimmungen nicht stimmberechtigt (Art. 7 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 354 Abs. 1 AEUV). Schon für den Erlass von Beschlüssen nach Art. 7 Abs. 3 EUV und später dann auch Absatz 4 richtet sich die qualifizierte Mehrheit gem. Art. 354 Abs. 2 AEUV nach Art. 238 Abs. 2 lit. a) AEUV. Diese Vorschrift ist auch später maßgeblich, wenn mit qualifizierter Mehrheit abzustimmen ist und für den betroffenen Mitgliedstaat die Stimmrechte ausgesetzt sind (Art. 354 Abs. 3 i.V.m. Art. 238 Abs. 2 lit. b) bzw. lit. a) AEUV). Bei den Entscheidungen über die Aussetzung bestimmter Rechte berücksichtigt 89 der Rat, ob sich eine solche Aussetzung auf die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen auswirkt. Die Verpflichtungen des betroffenen Mitgliedstaats bleiben gem. Art. 7 Abs. 3 UAbs. 2 EUV in vollem Umfang erhalten. Daraus ergibt sich auch, dass eine Werteverletzung nicht zum Ausschluss aus der EU führt. Aussetzungen von Rechten können gem. Art. 7 Abs. 4 EUV zu einem späteren 90 Zeitpunkt durch Beschlüsse des Rates mit qualifizierter Mehrheit abgeändert oder auch aufgehoben werden. Voraussetzung ist, dass sich die Lage geändert hat, die zur Verhängung dieser Maßnahmen geführt hat. Ein bestimmter Antragsteller für solche Beschlüsse wird nicht genannt; dies können daher neben der Kommission auch ein Mitgliedstaat oder das Europäische Parlament sein.102

98 99 100 101 102

Gem. Art. 354 Abs. 4 AEUV beschließt das Europäische Parlament mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und seiner Mitglieder. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 7 EUV Rn. 6. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2731. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 7 EUV Rn. 8. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 7 EUV Rn. 11.

§ 1 Staatenverbund

G.

Verstärkte Zusammenarbeit

I.

Einbettung in die Verträge

25

Art. 20 EUV i.V.m. Art. 326 ff. AEUV sehen eine Verstärkte Zusammenarbeit 91 einzelner Mitgliedstaaten vor. Dadurch entsteht gleichsam ein Europa der zwei Geschwindigkeiten, aber notwendig ohne Schaden für die „gewöhnliche“ Zusammenarbeit der übrigen Mitgliedstaaten. Eine Verstärkte Zusammenarbeit achtet nämlich gem. Art. 326 AEUV die Verträge und das Recht der Union. Sie darf weder den Binnenmarkt noch den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt beeinträchtigen, für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten darf sie weder ein Hindernis noch eine Diskriminierung darstellen noch darf sie zu Verzerrungen des Wettbewerbs zwischen den Mitgliedstaaten führen. Im Gegenteil: Gem. Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV ist sie auf die Förderung der Ziele der Union, den Schutz von deren Interessen und die Stärkung des Integrationsprozesses ausgerichtet. Damit wird die Verstärkte Zusammenarbeit auf die sonstige Vertragsplattform 92 verpflichtet, entsprechend gepolt und in ihren besonderen Ausprägungen eingerahmt und gleichsam gezähmt. Die Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der nicht an dieser Verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten sind gem. Art. 327 S. 2 AEUV zu achten. Letztere werden gem. Art. 20 Abs. 4 EUV durch Rechtsakte im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit nicht gebunden, ebenso wenig künftige Mitgliedstaaten: Es handelt sich nicht um den Besitzstand, den beitrittswillige Staaten annehmen müssen. Umgekehrt stehen diese so geschützten Mitgliedstaaten der Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit nicht im Weg (Art. 327 S. 2 AEUV). II.

Begründung

1.

Einleitung

a)

Regelfall

Mitgliedstaaten, die in einem der Bereiche der Verträge untereinander eine Ver- 93 stärkte Zusammenarbeit begründen möchten, richten gem. Art. 329 Abs. 1 AEUV einen Antrag an die Kommission. In diesem führen sie den Anwendungsbereich und die Ziele auf, die sie mit der beabsichtigten Verstärkten Zusammenarbeit anstreben. Die Kommission hat dann die Möglichkeit, dem Rat einen entsprechenden Vorschlag vorzulegen, muss dies allerdings nicht, teilt dann aber den betroffenen Mitgliedstaaten ihre Gründe mit (Art. 329 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2, 3 AEUV). Auf dieser Basis obliegt es den Mitgliedstaaten, ihren Antrag zu überprüfen und gegebenenfalls neu einzureichen.103 Damit kann freilich die Kommission eine Verstärkte Zusammenarbeit blockieren, da Art. 329 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV den Vor103

Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 329 AEUV Rn. 3.

26

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

schlag der Kommission verlangt. Daher müssen die (ablehnenden) Gründe sachlich fundiert sein. Bestehen sie nicht, ist von einer Vorschlagspflicht der Kommission auszugehen. Auf den Vorschlag der Kommission hin und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments erteilt der Rat die Ermächtigung, um eine Verstärkte Zusammenarbeit nach Art. 329 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV einzuleiten (Art. 329 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV sieht einen solchen Beschluss des Rates als letztes 94 Mittel vor, wenn nach dessen Feststellung die mit der Verstärkten Zusammenarbeit angestrebten Ziele von der gesamten Union nicht innerhalb eines vertretbaren Zeitraums verwirklicht werden können und an der fraglichen Zusammenarbeit mindestens neun Mitgliedstaaten beteiligt sind. Art. 20 Abs. 2 S. 2 EUV verweist auf das Verfahren nach Art. 329 AEUV. Obwohl eine Verstärkte Zusammenarbeit auch vor der Vertragsreform von Lis95 sabon schon möglich war, kam sie bisher nicht zum Einsatz. Nunmehr wurde jedoch zum ersten Mal in der Geschichte der EU das Verfahren der Verstärkten Zusammenarbeit auf den Weg gebracht, um Scheidungen mit Auslandsbezug zu vereinfachen.104 b)

Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

96 Eine Ermächtigung gilt gem. Art. 82 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV als erteilt, wenn kein Einvernehmen zwischen allen Mitgliedstaaten für eine geplante Mindestvorschrift im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen nach Art. 82 Abs. 2 f. AEUV erzielt werden kann,105 aber mindestens neun Mitgliedstaaten auf der Basis des entsprechenden Richtlinienentwurfs kooperieren möchten. Sie müssen nur die Absicht zur Verstärkten Zusammenarbeit binnen vier Monaten dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission mitgeteilt haben. Entsprechendes gilt nach Art. 83 Abs. 3 AEUV für Mindestvorschriften zur Festlegung von Strafen und Straftaten. c)

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

97 Die allgemeinen Regeln gelten nicht für die Bereiche, in denen die Union die ausschließliche Zuständigkeit besitzt – insoweit sind die Mitgliedstaaten gänzlich ausgeschlossen – und für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Für Letztere können aber Mitgliedstaaten auf Antrag eine Verstärkte Zusammenarbeit nach Art. 329 Abs. 2 AEUV begründen. Auch dieser Antrag wird an den Rat gerichtet. Anschließend wird er dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik übermittelt, der dann zur Kohärenz der beabsichtigten Verstärkten Zusammenarbeit mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union Stellung nimmt. Ebenso wird der Antrag der Kommission übermittelt, die sich insbesondere zur Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen äußert. Auch das Europäische Parlament wird durch Übermittlung des Antrags unterrich104 105

FAZ vom 5.6.2010, S. 5: „EU will Scheidungsrecht einfacher machen“; zur Vereinheitlichung des Scheidungsrechts s.u. Rn. 2934. Dazu u. Rn. 2984.

§ 1 Staatenverbund

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tet. Der Rat muss dann einstimmig beschließen, um die Ermächtigung zur Einleitung einer Verstärkten Zusammenarbeit zu erteilen (Art. 329 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). d)

Erforderliche Mehrheit

Ist vertraglich für die Verstärkte Zusammenarbeit ein einstimmiger Beschluss des 98 Rates vorgesehen, kann dieser einstimmig nach Art. 333 i.V.m. Art. 330 AEUV einen Übergang zur qualifizierten Mehrheit beschließen, und sei es durch einen Wechsel vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (s. Art. 294 Abs. 8, 13 AEUV); insoweit muss er das Parlament anhören. Nach dem BVerfG kann der deutsche Vertreter im Rat nur zustimmen, wenn zuvor der Bundestag und je nach innerstaatlicher Normierungsbeteiligung auch der Bundesrat einer solchen Aufgabe des Vetorechts – wenn auch im sog. speziellen Brückenverfahren ohne Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG – zugestimmt haben.106 Ausgeschlossen sind gem. Art. 333 Abs. 3 AEUV Beschlüsse mit militärischen und verteidigungspolitischen Bezügen. 2.

Bedingungen

Gem. Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 328 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV steht eine 99 Verstärkte Zusammenarbeit bei ihrer Begründung – ausgehend von neun Mindestmitgliedern – allen Mitgliedstaaten offen, sofern sie die in dem zu ihr ermächtigenden Beschluss gegebenenfalls festgelegten Teilnahmevoraussetzungen erfüllen. Diese Voraussetzungen bilden die Grundlage auch für eine spätere Teilnahme; dann aber treten die in diesem Rahmen bereits erlassenen Rechtsakte hinzu. Auch diese müssen dann beachtet werden. Insgesamt soll die Teilnahme möglichst vieler Mitgliedstaaten gefördert werden. Dafür tragen die Kommission und die an einer Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmenden Mitgliedstaaten Sorge (Art. 328 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). 3.

Beitrittsverfahren

a)

Regelfall

Das Beitrittsverfahren regelt Art. 331 AEUV. Ein beteiligungswilliger Mitglied- 100 staat teilt dem Rat und der Kommission seine Absicht mit. Vier Monate nach Eingang dieser Mitteilung bestätigt die Kommission die Beteiligung und stellt gegebenenfalls fest, dass die Beteiligungsvoraussetzungen erfüllt sind; zudem erlässt sie die notwendigen Übergangsmaßnahmen zur Anwendung der im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit bereits erlassenen Rechtsakte. Sind nach Auffassung der Kommission die Beteiligungsvoraussetzungen nicht 101 erfüllt, gibt diese an, welche Bestimmungen erlassen werden müssen, um diese 106

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 316, 321 – Lissabon; vgl. zum Hintergrund o. Rn. 57 f.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Voraussetzungen zu erfüllen. Zudem legt sie eine Frist fest, nach deren Ablauf sie den Antrag erneut prüft. Sind bei dieser erneuten Prüfung des Antrags nach Auffassung der Kommission 102 die Beteiligungsvoraussetzungen weiterhin nicht erfüllt, kann der betreffende Mitgliedstaat den Rat befassen, der über den Antrag befindet. Der Rat beschließt aber nur durch die Mitglieder, welche die an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten vertreten (Art. 331 Abs. 1 UAbs. 3 S. 4 i.V.m. Art. 330 Abs. 1 AEUV). Er kann außerdem auf Vorschlag der Kommission die vorgenannten Übergangsmaßnahmen erlassen. b)

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

103 Entsprechendes gilt, wenn ein Mitgliedstaat an einer bestehenden Verstärkten Zusammenarbeit im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik teilnehmen möchte. Auch der Zeitrahmen ist trotz fehlender vertraglicher Festlegung als vergleichbar anzusehen, je nach Bezugspunkt eher kurzfristiger.107 Nur spielt die Kommission keine entscheidende Rolle, weil sie auch bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weitgehend außen vor bleibt. Daher bestätigt der Rat die Teilnahme und erlässt die notwendigen Übergangsmaßnahmen – nach Anhörung bzw. auf Vorschlag des Hohen Vertreters. Der Rat prüft erneut, wenn nach seiner Auffassung bei der ersten Prüfung des Beitrittsantrags die Teilnahmevoraussetzungen nicht erfüllt sind. Für diese Zwecke beschließt er einstimmig (s. Art. 330 Abs. 2, aber auch Art. 333 Abs. 1 mit Abs. 3 AEUV). III.

Durchführung

104 Die Ausgaben, die sich aus der Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit ergeben, werden von den beteiligten Mitgliedstaaten getragen. Ausgenommen sind die Verwaltungskosten der Organe. Allerdings kann der Rat gem. Art. 332 AEUV nach Anhörung des Europäischen Parlaments durch einstimmigen Beschluss sämtliche Mitglieder, also nicht nur der Mitglieder der beteiligten Mitgliedstaaten, etwas anderes beschließen. Auch im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit werden Beratungen durch105 geführt und Beschlüsse gefasst. An Ersteren können alle Mitglieder des Rates teilnehmen, an Letzteren nur die Mitglieder, die an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligt sind (Art. 20 Abs. 3 EUV, Art. 330 AEUV). Dementsprechend bezieht sich die Einstimmigkeit allein auf die Stimmen der Vertreter der an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten (Art. 330 Abs. 2 AEUV). Die qualifizierte Mehrheit richtet sich nach Art. 238 Abs. 2 AEUV. Gem. Art. 333 Abs. 1 AEUV kann der Rat durch einstimmigen Beschluss von 106 der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit übergehen. Ebenso kann er für Bereiche der Verstärkten Zusammenarbeit vom besonderen Gesetzgebungsverfahren durch einstimmigen Beschluss nach Art. 330 AEUV zum ordentlichen Gesetzge107

Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 331 AEUV Rn. 2.

§ 2 Europa der Bürger

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bungsverfahren wechseln, nachdem er das Europäische Parlament angehört hat (Art. 333 Abs. 2 AEUV). Wird von diesen besonderen Brückenklauseln Gebrauch gemacht, wird das Vetorecht des deutschen Vertreters im Rat aufgegeben. Daher kann dieser im Rat nur dann für Deutschland zustimmen, wenn zuvor die nationalen Gesetzgebungsorgane zugestimmt haben.108 Für die Arbeit im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit stellen entspre- 107 chend dem Kohärenzgebot des Art. 334 AEUV Rat und Kommission sicher, dass die dabei durchgeführten Maßnahmen untereinander und mit der Politik der Union in Einklang stehen. Sie arbeiten entsprechend zusammen. Über die Entwicklung einer Verstärkten Zusammenarbeit unterrichten die Kommission und gegebenenfalls der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik das Europäische Parlament und den Rat regelmäßig gem. Art. 328 Abs. 2 AEUV. Die Rechtsakte, die im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit erlassen werden, binden nur die daran beteiligten Mitgliedstaaten, nicht die anderen oder die künftigen Beitrittsstaaten (Art. 20 Abs. 4 EUV).109

§ 2 Europa der Bürger A.

Die Stellung der Bürger

Das Konzept vom Europa der Bürger ist eng verbunden mit der Unionsbürger- 108 schaft, geht aber über die damit verbundene Rechtsstellung hinaus. Die Unionsbürger werden zum allgemeinen Bezugspunkt des Unionshandelns erhoben und zugleich für die Belange der Union aktiviert. I.

Verleihung von Rechten

Der Bezug auf die Bürger folgt aus der Unionsbürgerschaft mit ihren zahlreichen 109 Folgerechten. Sie genießen als Unionsbürger über die Grundfreiheiten110 hinaus ein allgemeines Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht (Art. 21 AEUV). An die Seite der klassischen Wirtschaftsrechte sind weitere Rechte getreten. Hierzu zählen etwa das Kommunalwahlrecht in den Mitgliedstaaten (Art. 22 Abs. 1 AEUV), der

108 109 110

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 315 f., 321 – Lissabon. S. bereits o. Rn. 92. Die Grundfreiheiten kommen gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 AEUV allen Unionsbürgern zugute, Frenz, Europarecht 1, Rn. 218 ff. Produktverkehrsfreiheiten sind aber nicht an die Staatsbürgerschaft gekoppelt oder werden über Abkommen auch auf Staatsangehörige von Drittstaaten erweitert, v. Bogdandy, in: FS für Badura, 2004, S. 1033 (1037). Nach Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 419 hat die Einführung der Unionsbürgerschaft erst den Wandel von der Wirtschaftsauf die Subjektbezogenheit ermöglicht.

30

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

diplomatische und konsularische Schutz in anderen Mitgliedstaaten (Art. 23 AEUV)111 und die Teilhabe an Sozialleistungen der Mitgliedstaaten.112 Die verliehenen Rechte zielen vorrangig auf eine verbesserte Rechtsstellung 110 gegenüber den Mitgliedstaaten ab.113 Die Zuerkennung von Rechten an die Unionsbürger und die damit einhergehende Anerkennung von Werten trägt gleichwohl zur Bildung einer einheitlichen europäischen Identität bei.114 II.

Integrationspolitik

111 Das Europa der Bürger ist auch ein integrationspolitisches Konzept.115 Zu diesem Zweck wurde das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ aufgelegt.116 Ziele dieses Programms sind vor allem, die Unionsbürgerschaft auszubauen und die demokratische Partizipation der Bürger sowie ein gemeinsames europäisches Bewusstsein zu stärken (Art. 1 Abs. 2 des Programms). Zu diesem Zweck werden verschiedene Teilprogramme unterstützt, die darauf abzielen, die einzelnen Bürger117 zusammenzuführen, eine einheitliche Zivilgesellschaft118 zu entwickeln und das gegenseitige Verständnis für die kulturellen, historischen und politischen Unterschiede zu wecken (Art. 3 des Programms). Durch ein besseres Verständnis der Unionsbürger untereinander und die Be112 tonung der bisherigen Errungenschaften soll ein gemeinsamer Erinnerungshorizont geschaffen werden. Hierzu zählen etwa die europäischen Symbole,119 das

111 112

113 114 115 116

117

118 119

Krit. zu seiner praktischen Wirksamkeit Kadelbach, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 611 (633 ff.). S. den Sammelband Hatje/Huber (Hrsg.), EuR 2007, Beiheft 1.; Hailbronner, JZ 2005, 1138 ff. sowie im Weiteren BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 395 ff. – Lissabon. Begrenzend Frenz, Europarecht 1, Rn. 2976 ff. m.w.N. Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 420. Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 209; Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 419, 423 f. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 20 AEUV Rn. 16. Berichtigung des Beschlusses Nr. 1904/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ zur Förderung einer aktiven europäischen Bürgerschaft (2007-2013), ABl. 2007 L 181, S. 15. Nicht nur Unionsbürger, sondern ggf. auch Bürger des EWR, aus Bewerberländern und aus den westlichen Balkanländern können am Programm teilnehmen (Art. 5 des Programms). Näher zur Terminologie Mross, Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union, 2010, S. 125 ff. Flagge, Hymne, Leitspruch, Europatag und Euro, wie sie von 16 der Mitgliedstaaten anerkannt worden sind, s. Erklärung (Nr. 52) zum EUV/AEUV des Königreichs Belgien, der Republik Bulgarien, der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, des Königreichs Spanien, der Italienischen Republik, der Republik Zypern, der Republik Litauen, des Großherzogtums Luxemburg, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, Rumäniens, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik zu den Symbolen der Europäischen

§ 2 Europa der Bürger

31

Hochschulprogramm ERASMUS, die Europäische Kulturhauptstadt, aber auch Gegenstände des Alltags wie einheitliche Reisepässe und Führerscheine oder die Eurokennzeichen.120 Die europäischen Parteien, Verbände etc. sowie die Bürgerinitiative zielen ebenfalls darauf ab, ein gemeinsames europäisches Bewusstsein zu schaffen.121 III.

Repräsentation in der Union

Das Europa der Bürger spiegelt sich auch in der Union der Bürger wider. Die Uni- 113 onsbürger sind gem. Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1 EUV auf Unionsebene unmittelbar im Europäischen Parlament vertreten, werden aber von Mitgliedern des Europäischen Parlaments repräsentiert und bilden damit die Basis für diesen Legitimationsstrang.122 Die Unionsbürger sind berechtigt, an der Europawahl teilzunehmen, und zwar unabhängig von einem Zusammenfallen von Wohnsitz und Staatsangehörigkeit (Art. 22 AEUV). Als Basis der europäischen Parteien werden sie allerdings bislang noch nicht wahrgenommen.123 IV.

Einbeziehung in das demokratische Leben

Schließlich werden die Unionsbürger in das demokratische Leben der Union in- 114 tegriert und sind damit wesentlicher Bestandteil der partizipativen Demokratie.124 Sie stellen die Basis der Zivilgesellschaft dar, welche in die Gesetzgebungsprozesse der Union eingebunden wird. Ihre Rechtsschutzbegehren gewährleisten indirekt auch eine Kontrolle des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten und in der Union. Durch Eingaben beim Petitionsausschuss und durch Hinweise an den Europäischen Bürgerbeauftragten sorgen sie auch außerhalb des Rechtsschutzsystems für die Kontrolle der Unionstätigkeiten. Durch europäische Bürgerinitiativen können sie die politische Diskussion über neue Gesetzesvorhaben in der Union befördern.125

120 121 122 123 124 125

Union, ABl. C 83, S. 355. Ausführlich zu deren identitätsbildender Stiftung Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 321 ff. Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 23, 207; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 17 Rn. 6, 33. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (55); auch Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (13). Im Gegensatz zu ihrer Eigenschaft als Bürger der Mitgliedstaaten. S. zu den beiden Legitimationssträngen u. Rn. 150 ff. u. 200 ff. Zur Struktur der europäischen Parteien u. Rn. 260 f. Näher dazu u. Rn. 272 ff. Näher dazu u. Rn. 294 ff.

32

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

B.

Unionsbürgerschaft

I.

Abgeleiteter Status

115 Allerdings verleiht die Union selbst keinen Bürgerstatus, sondern knüpft an die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten an. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt (Art. 9 S. 2 EUV).126 Diese ist also auch für die Unionsbürgerschaft konstitutiv, welche nur neben sie tritt, ohne sie zu ersetzen (Art. 9 S. 3 EUV). In den Verträgen kommt dieser Ableitung freilich keine besondere Bedeutung 116 zu. Nicht der Unionsbürger als Bürger eines Mitgliedstaats, sondern der Unionsbürger als Bürger eines zusammenwachsenden Europas steht dort im Mittelpunkt. II.

Durchbrechungen

117 Diese Kopplung von mitgliedstaatlicher Staatsangehörigkeit und Unionsbürgerschaft hat zwar zur Folge, dass die Rücknahme einer Einbürgerung unter engen Voraussetzungen dazu führen kann, dass eine Person nicht mehr die Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaats innehat und damit auch die Unionsbürgerschaft verliert.127 Sie wird aber auch durchbrochen. 1.

Rechtsgewährung auch an Nichtunionsbürger

118 Rechtspositionen werden nämlich auch Staatsangehörigen von Nichtmitgliedstaaten zuerkannt.128 Dies gilt etwa für die Produktverkehrsfreiheiten,129 den Anspruch auf Zugang zu Dokumenten (Art. 15 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV) und die Eingaben beim Petitionsausschuss und beim Europäischen Bürgerbeauftragten (Art. 227, 228 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV). Das allgemeine Freizügigkeitsrecht wurde durch den EuGH auch auf Staatsangehörige aus Drittstaaten ausgeweitet, wenn sie die Personensorge für Kleinstkinder ausüben, die sich als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats auf das Freizügigkeitsrecht aus Art. 21 AEUV berufen können.130 Nahezu alle Grundrechte der EGRC werden nicht nur den Unionsbürgern gewährt.131 Selbst das Recht zur Teilnahme an der Europawahl ist nicht ausschließlich den Unionsbürgern vorbehalten.132

126 127 128 129 130 131 132

S. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 498. EuGH, Rs. C-135/08, NVwZ 2010, 509 (511, Rn. 54) – Rottmann. Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 37. A.A. v. Komorowski, Demokratieprinzip und Europäische Union, 2010, S. 1018. Frenz, Europarecht 1, Rn. 222 f. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925 (9969 f., Rn. 45 ff.) – Zhu u. Chen mit weiteren Voraussetzungen. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 283 ff. Etwa EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7991, Rn. 90 f.) – Spanien/Vereinigtes Königreich. Näher dazu u. Rn. 619 f.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

2.

33

Emanzipation vom Unionsbürgerstatus

Die Kopplung zwischen Unionsbürgerschaft und mitgliedstaatlicher Staatsangehö- 119 rigkeit relativiert sich.133 Dadurch schwächt sich auch die Bedeutung der darauf begründeten Unionsbürgerschaft ab.134 Die Gewährung von Rechten und Freiheiten aus dem Unionsrecht an Nichtunionsbürger kann als ein Schritt begriffen werden, sich von dem abgeleiteten Status zu lösen und eine Zugehörigkeit zur Union eigener Art zu entwickeln. Damit würde sich der Unionsbürgerstatus aus dem Widerspruch lösen, einerseits auf die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten angewiesen zu sein (s. Art. 9 S. 2 EUV, Art. 20 Abs. 1 S. 2 AEUV) und sie andererseits doch in den Hintergrund treten lassen zu wollen (s. Art. 9 S. 1 EUV, Art. 18 Abs. 1 AEUV).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union A.

Ansatz

I.

Verbindung zum Europa der Bürger

Die Konsequenz des Europas der Bürger sind die demokratischen Grundsätze. Die 120 Union achtet in ihrem gesamten Handeln den Grundsatz der Gleichheit der Unionsbürger (Art. 9 S. 1 EUV), die von den Unionsinstitutionen „ein gleiches Maß an Aufmerksamkeit“ erfahren. Diese Gleichbehandlung ist letztlich Ausdruck der Würde, die jedem Bürger zukommt135 und an der Spitze der EGRC steht, die als Teil des Vertragsrechts (Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV) dieses auch prägt. Die Menschenwürde umfasst auch die Gemeinschaftsbezogenheit.136 Daraus folgt eine kollektive Seite und damit die Partizipation am demokratischen Gemeinwesen, mithin die freie und gleiche Teilhabe an der öffentlichen Gewalt.137

133 134 135

136 137

Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 37; O’Keeffe, in: ders./Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Maastricht Treaty, 1994, S. 87 (100 f.). Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 202. V. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (64); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-45 Rn. 7 kritisiert den paternalistischen Unterton der Norm. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 857 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon, das insoweit einen unveränderbar festgelegten Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts annimmt.

34

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

II.

System

1.

Demokratische Grundsätze

121 Erstmals in ihrer Geschichte hat die Union im Vertrag von Lissabon die europäischen demokratischen Grundsätze normiert.138 Im zweiten Titel über die Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze werden in Art. 9 ff. EUV zentrale Leitideen der europäischen Demokratie aufgeführt:139 - Gleichheit (Art. 9 EUV), - Repräsentation (Art. 10, 12 EUV) und - Partizipation (Art. 11 EUV). a)

Demokratische Gleichheit der Unionsbürger

122 Die Union verpflichtet sich, alle Bürger gleich zu behandeln (Art. 9 S. 1 EUV). Während Art. 18 Abs. 1 AEUV die Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit verbietet, orientiert sich Art. 9 S. 1 EUV eher an einem Handlungsgebot. Allen Bürgern soll die gleiche Aufmerksamkeit zukommen und ihnen sollen die gleichen Rechte zustehen.140 Das Gebot aus Art. 9 S. 1 EUV richtet sich ausschließlich an die Union; die Mitgliedstaaten werden dort nicht verpflichtet. Wie wichtig dieser Aspekt für die Union ist, zeigt sich daran, dass die Gleich123 heit in den Wertekanon (Art. 2 S. 1 EUV) aufgenommen wurde. Dies ist ein weiterer Beleg für die Unionsintegration und den Wandel zur Rechts- und Kulturgemeinschaft.141 Im gewissem, aber nicht unauflösbarem Widerspruch hierzu stehen Ungleich124 heiten bei der Wahl zum Europäischen Parlament. Je nach Mitgliedstaat, dem der Unionsbürger zugehörig ist, hat seine Stimme ein unterschiedliches Gewicht.142 Das Gebot der demokratischen Gleichheit nach Art. 9 S. 1 EUV ist kein ein125 klagbares Recht, sondern politische Leitidee. Die Berücksichtigung beider Unionsebenen – die Union der Bürger und die Union der Mitgliedstaaten – erschwert es, alle Unionsbürger bei der Europawahl gleichzubehandeln, führt aber zu einem den aktuellen Strukturen der Union gerecht werdenden System.143 Umgekehrt ist das Wahlrecht in vielen Bereichen durch das Unionsrecht bereits harmonisiert worden.144 138

139

140

141 142 143 144

Hatje/Kindt, NJW 2008, 1761 (1766); Peuker, ZEuS 2008, 453 (455). Der VV ist nicht in Kraft getreten. Verglichen mit dem VV sind die Bestimmungen nun an noch prominentere Stelle gerückt, Müller-Graff, integration 2008, 123 (135). Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (10). Zu den Bezeichnungen s. die amtlichen Überschriften in den nicht in Kraft getretenen Vorgängerbestimmungen der Art. I-45 ff. VV. Krit. zur Formulierung Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (301); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-45 Rn. 7. Näher u. Rn. 165 u. 2037 bzw. Rn. 4078 ff. S.u. Rn. 170 ff. sowie bereits Frenz, Europarecht 5, Rn. 311 ff. Näher u. Rn. 184 ff. S.u. Rn. 199.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

35

Viele Rechte der Unionsbürger gelangen nur dann zur Geltung, wenn ein 126 grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Insoweit besteht zwar formell ein Unterschied zwischen Unionsbürgern, die sich über die mitgliedstaatlichen Grenzen hinwegbegeben und solchen, die in ihrem Mitgliedstaat bleiben.145 Diese „Ungleichbehandlung“ ist aber dem System des Unionsrechts vor allem im Bereich der Grundfreiheiten immanent, soweit es gerade Grenzüberschreitungen nicht behindert sehen will. Es bedarf hier keiner Gleichstellung der in den Mitgliedstaaten verbleibenden Unionsbürger, da dort derselbe Mitgliedstaat handelt und insoweit keine Gefahr einer Ungleichbehandlung aufgrund unterschiedlicher Staatsangehörigkeit besteht. Eine Inländerdiskriminierung ist von daher nicht ausgeschlossen.146 b)

Repräsentative Demokratie

Die repräsentative Demokratie wird in der Union von zwei Säulen getragen:147 127 Unmittelbar erfolgt die Repräsentation über das direkt gewählte Europäische Parlament. Die mitgliedstaatlichen Parlamente tragen mittelbar zur repräsentativen Demokratie auf Unionsebene bei, indem sie ihren Einfluss in der Gesetzgebung geltend machen können. Die sich entwickelnden Parteien bilden für die Unionsbürger die Möglichkeit, sich zu organisieren und ihre Vorstellungen vom demokratischen Leben innerhalb der Union auf Unionsebene zu transportieren. c)

Partizipative Demokratie

Die Verträge betonen, wie wichtig die politische Willensbildung für das demo- 128 kratische Leben in der Union ist.148 Die Bürger sollen nicht nur die Gelegenheit erhalten, Entscheidungsprozesse nachzuvollziehen. Sie sollen in die Diskussion und die Kontrolle der Entscheidungsprozesse eingebunden werden, noch bevor sie zum Abschluss gelangen. d)

Unmittelbare Demokratie

Der EUV enthält keine Norm, die ausschließlich Elemente der unmittelbaren De- 129 mokratie enthält. Als Element unmittelbarer Demokratie kann am ehesten die europäische Bürgerinitiative in Art. 11 Abs. 4 EUV aufgefasst werden.149 Die Einflussnahme der Bürger über dieses Instrument ist aber begrenzt.150 Die Unterschiede zum Konzept der partizipativen Demokratie sind derart gering, dass schon zweifelhaft ist, ob auf Unionsebene überhaupt Elemente unmittelbarer Demokratie existieren.151

145 146 147 148 149 150 151

Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 203. Ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 259 ff. für die Grundfreiheiten. Näher zur repräsentativen Demokratie in der EU u. Rn. 148 ff. Näher zur partizipativen Demokratie in der EU u. Rn. 272 ff. Abl. u. Rn. 314. S. dazu u. Rn. 310 ff. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 290, 295 – Lissabon.

36

2.

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Demokratisches Leben in der Union

130 Die demokratischen Grundsätze wurden bereits im VV (in Titel VI) festgehalten, traten aber nicht in Kraft. Neben den angesprochenen demokratischen Grundsätzen (Art. I-45 VV ff.) regelte dieser Titel auch Bereiche des demokratischen Lebens in der Union. Diese Aspekte werden zwar nicht in Titel II EUV aufgeführt. Allerdings nennt 131 Art. 10 Abs. 3 S. 1 EUV explizit das Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben. Die entsprechenden Bestimmungen sind ebenfalls im AEUV aufgenommen worden: Transparenz der Unionsinstitutionen (Art. 15 AEUV bzw. Art. I-50 VV), Schutz personenbezogener Daten (Art. 16 AEUV bzw. Art. I-51 VV), Status der weltanschaulichen Gemeinschaften (Art. 17 AEUV bzw. Art. I-52 VV), Sozialpartner und sozialer Dialog (Art. 152 AEUV bzw. Art. I-48 VV) und der Europäische Bürgerbeauftragte (Art. 228 AEUV bzw. Art. I-49 VV). Die demokratischen Grundsätze werden von diesen Bestimmungen flankiert 132 und ergänzen sie. Die Wahrnehmung des demokratischen Lebens wird außerdem durch die Grundrechte der EGRC abgesichert, die über Art. 6 Abs. 1 EUV rechtsverbindliche Wirkung in der Union entfalten. III.

Europäischer Demokratiebegriff

133 Vielfach ist vom Demokratiedefizit der EU die Rede. Das BVerfG sieht „ein nach Art. 23 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit …, wenn der Kompetenzumfang, die politische Gestaltungsmacht und der Grad an selbständiger Willensbildung der Unionsorgane ein der Bundesebene im föderalen Staat entsprechendes (staatsanaloges) Niveau erreichte …“.152 Ein solches besteht mithin bei einer Ausdehnung der von der Union ausgeübten Hoheitsbefugnisse, das dem dort bestehenden Maß demokratischer Legitimation nicht entspricht.153 Für eine nähere Beurteilung, ob dieser Ansatz berechtigt ist, muss herausgearbeitet werden, was Demokratie, Legitimation154 oder Demokratiedefizit, zumal in der EU, tatsächlich bedeuten. Das ist zumeist unklar.155 Allein die Präambel zum EUV erwähnt den Begriff Demokratie dreimal, ohne näher darauf einzugehen.

152 153 154 155

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 264 sowie auch Rn. 276, 289 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 263 f. – Lissabon. Eingehend zu den verschiedenen Untersuchungsmaßstäben von demokratischer Legitimation Petersen, JöR 58 (2010), 137 (142 ff.); Wimmel, integration 2008, 48 (52 ff.). Ausdrücklich etwa Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491 (492 f.). Übersichten der gegensätzlichen Demokratiekonzeptionen etwa bei v. Bogdandy, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 225 (232); Volkmann, AöR 127 (2002), 575 (598, Fn. 90). Zu den unterschiedlichen Perspektiven auf ein etwaiges Demokratiedefizit Henke, EuR 2010, 118 (118 f.).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

1.

37

Demokratiebegriffe

Die vorgenannten Elemente von Demokratie gehen vorrangig von einem holisti- 134 schen, emphatischen Demokratiebegriff aus, der auf Partizipation ausgerichtet ist.156 Ausgangspunkt ist insbesondere das Volk und dessen Selbstbestimmung über die Teilhabe an der Hoheitsgewalt. Für das BVerfG ist es das nationale Volk, solange es kein Unionsvolk gibt,157 welches zusammen mit den in ihren Staaten demokratisch verfassten Völkern Europas auch „Quelle der Gemeinschaftsgewalt“ ist.158 Demgegenüber wird Demokratie als menschenrechtliche,159 skeptische Konzep- 135 tion verstanden, die gegebenenfalls die Ergebnisse von Hoheitsgewalt in den Vordergrund stellt. Dann ist nicht das Volk, sondern der betroffene Einzelne Bezugspunkt der Hoheitsgewalt,160 die er kontrolliert und die sich über gute Ergebnisse für das Gemeinwohl legitimiert.161 Die Debatte um die europäische Demokratie und das Demokratiedefizit in der Union bewegt sich zwischen diesen Polen. 2.

Mitgliedstaatliche Perspektive?

Da sich die Union aus den demokratischen Verständnissen der Mitgliedstaaten 136 speist, ähneln sich die Demokratiekonzeptionen. In den Mitgliedstaaten haben sich folgende Grundsätze als Kerngehalt von Demokratie entwickelt:162 156 157 158

159

160 161

162

Dazu und auch zum Folgenden v. Bogdandy, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 225 (231). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 209 f., 227 f., 347 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; zur Sicht der „Verfassung Europas“ als abgeleitete Grundordnung Wahl, Der Staat 48 (2009), 587 (594 ff.) sowie abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 195 ff. Kotzur, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 351 (357) legt dar, dass mit der Schaffung der „überindividuellen politischen Gemeinschaft“ Volk der Bezug zum Einzelnen und damit auch die menschenrechtliche Rückbindung verloren geht. „Erst in der Vielfalt seiner Handlungsträger“ ist das Legitimationssubjekt Volk „zu demokratischer Legitimationsleistung befähigt“ (S. 380). Gebietsbezogen für die Hoheitsgewalt der EU allerdings BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 344 – Lissabon. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 187. Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491 (512) ordnet die Akzeptanz von Entscheidungen der Outputlegitimation zu. Nach Wimmel, integration 2008, 48 (52 ff.), handelt es sich hingegen um ein Legitimationskonzept und nicht, wie die Outputlegitimation, um eine Legitimationsvariable (S. 57 ff.). Möglicherweise hängt diese Differenzierung auch mit einem unterschiedlichen Verständnis von Legitimität und Legitimation zusammen, denn Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491 (512, Fn. 109) spricht davon, dass Akzeptanz aus Legitimität folge. Zur Terminologie Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, 2008, S. 79 f. Statt vieler Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 44 ff.; Maurer, Staatsrecht I, § 7 Rn. 13; für Deutschland BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 209 ff. – Lissabon. Vielfach werden auch ein einheitlicher Kommunikationsraum und öffentliche Wahrnehmung geltend gemacht, etwa

38

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

-

Volk ist (auch) Legitimationssubjekt, Entscheidungen erfolgen durch gewählte Volksvertretung oder direkt durch Volk, - Einhaltung von Wahlgrundsätzen, - Mehrparteiensystem, - Herrschaft auf Zeit, - demokratische Rückkopplung der Organe und Amtsträger, - Mehrheitsprinzip bei gleichzeitiger Beachtung des Minderheitenschutzes. Das bedeutet freilich nicht, dass diese Elemente zwingend in der Union ver137 wirklicht sein müssen. Denn auch in den Mitgliedstaaten entfalten die Grundsätze mitunter sehr unterschiedliche Bedeutung.163 Und selbst das insoweit von zentralen Demokratieanforderungen ausgehende BVerfG konzediert die Möglichkeit verschiedener Modelle bis hin zum Präsidial- und zum Mehrheitswahlsystem.164 In einigen Mitgliedstaaten ist nicht nur das Volk, sondern auch das jeweilige 138 Königshaus Quelle der Legitimation. Insoweit ist das Staatsvolk nicht stets absoluter Bezugspunkt.165 Dies gilt umso mehr, als auf mitgliedstaatlicher Ebene der Begriff des Staatsvolks Probleme aufweist. Ebenso bestehen Unterschiede bei der Einbeziehung der Exekutive in die Gesetzgebung. Welche Wahlgrundsätze tatsächlich unentbehrlich sind, ist ebenfalls nicht geklärt.166 3.

Strukturprobleme

139 Die Struktur der Union als Staatenverbund167 wirkt sich auch auf das Verständnis von Demokratie in der Union aus.

163 164

165 166

167

BVerfGE 89, 155 (185) – Maastricht; Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 213, 249 f. – Lissabon; Benz, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 253 (256 f.); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 29 f. m.w.N. Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 46 f. sieht darin soziologische Faktoren. Ähnlich wie bei der Abhängigkeit zwischen Volk und Demokratie kann auch zwischen Demokratie und Kommunikationsraum nicht mit letzter Sicherheit festgestellt werden, was das jeweils andere bedingt. Mross, Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union, 2010, S. 25. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 214 f. – Lissabon; spezifisch zu Letzterem, das allein den Vorgaben des BVerfG entsprechen würde, Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535 (544 ff.). Näher dazu u. Rn. 160 ff. S. nur die gegensätzlichen Auffassungen zur Unmittelbarkeit der Wahl bei Maurer, Staatsrecht I, § 7 Rn. 13 und Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 79 Abs. 3 Rn. 134. Nach Art. 3 Zusatzprotokoll EMRK sind dies nur die Grundsätze der freien und geheimen Wahl. S.o. Rn. 1 ff.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

a)

39

Erfahrungshorizonte

Je nach kulturellem und historischem Hintergrund werden Demokratie und die sie 140 ausmachenden Wesensmerkmale in den Mitgliedstaaten unterschiedlich wahrgenommen und gewichtet. b)

Bevölkerungsgröße

Die Union besteht aus mehr als einer halben Mrd. Menschen. Die Durchsetzung 141 demokratischer Elemente kann angesichts dieser Bevölkerungsgröße nicht nach den gleichen Prinzipien funktionieren, wie es in kleineren staatlichen Zusammenschlüssen der Fall ist. c)

Berücksichtigung der mitgliedstaatlichen Ebene

Schließlich bereitet die Integration der mitgliedstaatlichen Ebene besondere He- 142 rausforderungen: Die staatlichen Souveränitäten sind auf diese Machtgebilde ausgerichtet. Die mitgliedstaatliche Ebene konkurriert vielfach mit der Unionsebene oder aber wird durch Letztere über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts geprägt. Durch die unterschiedliche Größe der Mitgliedstaaten bestehen zum Teil auch erhebliche Unterschiede in der Wahrnehmung der Demokratie innerhalb der Staaten.168 Die Union berücksichtigt bis auf Weiteres die mitgliedstaatliche Ebene als eine der Säulen ihrer Herrschaftsstruktur und muss zugleich die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten relativieren. 4.

Konsequenzen für die Demokratiediskussion

Die Union kann sich daher nicht vollständig von den demokratischen Traditionen 143 in den Mitgliedstaaten lösen.169 Nicht zuletzt die Präambeln zu den Verträgen machen deutlich, dass sich die Werte- und Rechtsvorstellungen der Union aus den Mitgliedstaaten speisen. Nach Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV achtet die Union die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die sich in deren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen ausdrückt. Diese Vorschrift sieht das BVerfG zugleich als verfassungsrechtlich notwendigen Schutzbestandteil und damit als Konsequenz der nationalen Volkssouveränität.170 Ebenso wenig kann jedes mitgliedstaatliche Demokratieverständnis auf Uni- 144 onsebene seine Entsprechung finden.171 Zudem muss den skizzierten Strukturproblemen der Union, insbesondere ihrer Stellung zwischen Staat und internationaler Organisation,172 Rechnung getragen werden.173 Daher muss ein Demokratiekon168 169 170 171 172

S. etwa im Vereinigten Königreich das Mehrheitswahlrecht, wodurch erhebliche Ungleichheiten beim Stimmenerfolg eintreten, Hector, ZEuS 2009, 599 (604). V. Bogdandy, in: FS für Badura, 2004, S. 1033 (1034); Nettesheim, in: Bauer/Huber/ Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 143 (165). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f., 239 f. – Lissabon. S. Nettesheim, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 143 (146). Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 62 ff.

40

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

zept zugrunde gelegt werden, das sich vom rein mitgliedstaatlich geprägten Verständnis löst und doch dessen Wesen einfängt.174 Es geht also darum, das unionsrechtliche Verständnis von Demokratie herauszuarbeiten und daran das bisher Erreichte zu messen.175 5.

Perspektive des BVerfG im Lissabon-Urteil

145 Die Perspektive des BVerfG blieb beim Lissabon-Urteil undeutlich. Einerseits argumentiert das BVerfG aus der grundgesetzlichen Perspektive. Es sucht nach Möglichkeiten, den durch Kompetenzübertragungen eingetretenen Verlust demokratischer Teilhabe zu kompensieren. Dabei gelangt es zu dem Ergebnis, dass der Vertrag von Lissabon nicht „dem Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie entspricht“ und misst das Defizit der europäischen Hoheitsgewalt an „staatlichen Demokratieanforderungen“.176 Demnach müssen die politischen Systeme der Bundesrepublik Deutschland und der EU den „demokratischen Grundsätzen im Sinn des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG“ entsprechen.177 Andererseits entspreche die Union „demokratischen Grundsätzen“, da sie „nicht 146 staatsanalog aufgebaut ist“.178 Auch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verlange nicht, dass die demokratischen Grundsätze in der EU im selben Maß wie im GG verwirklicht werden.179 Das BVerfG scheint sich damit von dem rein mitgliedstaatlichen Demokratieverständnis zu lösen. Es macht die „konkreten Anforderungen an die demokratischen Grundsätze“ aber vom „Umfang der übertragenen Hoheitsrechte und vom Grad der Verselbständigung europäischer Entscheidungsverfahren“ abhängig.180 Der Prüfungsmaßstab ist also graduell durch den erreichten Stand der 173

174 175

176 177 178 179 180

V. Bogdandy, in: FS für Badura, 2004, S. 1033 (1042 f.); ders., in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (68 f.); Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (131, 134); Everling, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 961 (974 f., 986); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 4, 8 f., 31. So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 219 ff. – Lissabon, aber auch Rn. 276, 289 gegenüber Rn. 278. Ähnlich Piepenschneider, in: Schmuck (Hrsg.), Die Menschen für Europa gewinnen, 2008, S. 115 (121). I.d.S. Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 43; Leinen, in: FS für Bieber, 2007, S. 147 (148). V. Bogdandy, in: FS für Badura, 2004, S. 1033 (1051) hält ein neues „originär supranational-föderatives Demokratieverständnis“ nicht für ausgeschlossen. Mény, JCMS 41 (2003), 1 (11) zieht Parallelen zur US-amerikanischen und zur Französischen Revolution, die vor ähnlichen Umwälzungen standen. Benz, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 253 (253, 279 f.) zieht ebenfalls Parallelen zur US-amerikanischen Revolution, Pernice, in: Calliess (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staatenund Verfassungsverbund, 2007, S. 61 (74) zur Französischen Revolution. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 276, 289 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 245 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 278 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 267 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 261 f. – Lissabon.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

41

europäischen Integration bedingt.181 Gleichwohl führe der Vertrag von Lissabon „nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie“.182 Das muss aber auch erst einmal festgestellt werden. Dies erfolgt durch den Bezug auf das grundgesetzliche Leitbild einer gleichheitsgerechten und auf ein einheitliches Volk gestützten repräsentativen Volksvertretung sowie einer parlamentarischen europäischen Regierung.183 Im Ergebnis bleibt daher die europäische Integration begrenzt,184 und zwar wegen ihrer Überprüfung anlässlich weiterer Hoheitsübertragung durch das Zustimmungsgesetz am Wahlrecht und damit dem fortbestehenden hinreichenden Einfluss des nationalen Souveräns nach Art. 20 Abs. 1 und 2 GG.185 Indem das BVerfG europäische Demokratie an Art. 23 Abs. 1 GG i.V.m. 147 Art. 79 Abs. 3 GG186 misst, hat es nur die Frage beantworten können, ob das deutsche Zustimmungsgesetz dem grundgesetzlichen Demokratieverständnis und der in Art. 23 Abs. 1 GG angelegten Öffnung entspricht. Weder hat es diesen Maßstab konkretisiert noch dargelegt, warum auch die anderen Mitgliedstaaten einem solchen Maßstab verpflichtet sein sollten187 oder dies der korrekte europäische Demokratiemaßstab ist.

B.

Repräsentative Demokratie

Die Union arbeitet auf der Grundlage der repräsentativen Demokratie (Art. 10 148 Abs. 1 EUV). I.

Ansatz

Zwei Ebenen der repräsentativen Demokratie sind in der Union zu unterschei- 149 den.188 Das Europäische Parlament ist Ausdruck der Union der Bürger. Rat, Europäischer Rat und Kommission hingegen repräsentieren die Union der Mitgliedstaaten. Zwischen diesen beiden Ebenen agieren die mitgliedstaatlichen Parlamente. Sie repräsentieren ebenfalls die Bürger, allerdings auf der Ebene der Mit181

182 183

184

185

186 187 188

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 262, 272 (Solange-Vorbehalt), 277 – Lissabon; krit. aus Sicht der Staatstheorie Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535 (543 f.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 f. – Lissabon. Zum Rückgriff auch auf die Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG (Rn. 211) Thym, Der Staat 48 (2009), 559 (583 f.). Thym, Der Staat 48 (2009), 559 (585): „demokratische Sackgasse“. Offener bis zur Grenze eines europäischen Bundesstaates Grimm, Der Staat 48 (2009), 475 (495). S. auch Murkens, Der Staat 48 (2009), 517 (526 ff.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff. – Lissabon; krit. zu einer „uferlose(n) Entgrenzung von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG“ Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535 (539 ff.). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 261 f., 264 – Lissabon. Jestaedt, Der Staat 48 (2009), 497 (511 ff.). Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 3 ff.

42

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

gliedstaaten. Die Mitwirkung der nationalen Parlamente und die Mitwirkung im Rat und im Europäischen Rat betreffen denselben Legitimationsstrang: Die Rückkopplung an die Bürger in ihrer Eigenschaft als Staatsangehörige der Mitgliedstaaten über die mitgliedstaatlichen Parlamente, sei es mittelbar oder unmittelbar. Verbunden werden diese Ebenen durch die sich herausbildenden europäischen Parteien. II.

Unmittelbar über das Europäische Parlament (Union der Bürger)

1.

Vertreter der Unionsbürger

150 Das Europäische Parlament besteht seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nicht mehr aus Vertretern der Völker (s. Art. 189 Abs. 1 EG), sondern aus Vertretern der Unionsbürger (Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 EUV).189 Das föderative Element ist an dieser Stelle aus dem Normtext gefallen. Das Europäische Parlament repräsentiert nun die Union der Bürger. Der vertragliche Ansatz besteht darin, sich von den einzelnen Legitimationssektoren in den Mitgliedstaaten zu lösen und stattdessen die Unionsbürger als Legitimationssubjekte heranzuziehen.190 Dieser neue Ansatz wird vom BVerfG nicht erörtert.191 2.

Notwendige Rückführbarkeit auf einen einheitlichen Volkswillen?

a)

BVerfG: Fehlendes Unionsvolk

151 Das Europäische Parlament vertritt gem. Art. 14 Abs. 2 EUV die Unionsbürger. Dementsprechend hat es mit dem Vertrag von Lissabon erheblich verstärkte Mitwirkungsrechte, die vom BVerfG nur unzureichend gewürdigt werden.192 Indes kommt es darauf aus der Perspektive des BVerfG nicht an. Für diese zählt gerade die notwendige Begrenzung der Entscheidungsbefugnisse der europäischen Ebene. Sein Ansatz ist ein anderer: „Das Kardinalproblem der europäischen Institutionen ist ihre demokratische Legitimation. ... Die Legitimation, die das Europäische Parlament vermittelt, hat nicht hinlängliche demokratische Qualität.“193

189 190

191 192

193

Dies betonend Peuker, ZEuS 2008, 453 (463). Gerkrath, EuGRZ 2006, 371 (377); Pernice, in: Calliess (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund, 2007, S. 61 (67 f.), der aber auch nicht die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge (so BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon) sieht, sondern die durch ihre mitgliedstaatlichen Organe handelnden Bürger (S. 77). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 279 – Lissabon. Everling, EuR 2010, 91 (97) unter Verweis auf BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 262 – Lissabon. Ukrow, ZEuS 2009, 717 (727) sieht daher das Europäische Parlament als eigentlichen Verlierer des Lissabon-Urteils und befürchtet Auswirkungen auf dessen Binnenleben. Isensee, ZRP 2010, 33 (35).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

43

Der erste Ansatzpunkt ist danach, dass das Europäische Parlament schon man- 152 gels eines Unionsvolks keine europäische Volksvertretung bildet. Es zählt der Verband und nicht das Individuum, wie der EUV suggeriert, indem er in Art. 10 Abs. 2, 14 Abs. 2 S. 1 auf die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger abstellt.194 Nach dem BVerfG fehlt „die vertragliche und demokratische Grundlage dafür (für das im Vertrag verfolgte Baumuster des Bundesstaats) in der gleichen Wahl einer allein auf die Legitimationskraft eines Unionsvolks gestützten repräsentativen Volksvertretung ...“.195 Daher sind „Beschreibungen und Forderungen nach einem ,Europa der Bürger’ oder nach der ,Stärkung des Europäischen Parlaments’ ... politisch“ vermittelnd und akzeptanzfördernd, aber ohne rechtliche Relevanz für eine stärkere demokratische Legitimation.196 Vielmehr fehlt es an einem Unionsvolk als Wahlkörper,197 wie auch die Unions- 153 bürgerschaft von den nationalen Staatsbürgerschaften abgeleitet ist. Das Europäische Parlament ist daher ein „Vertretungsorgan der Völker in einer supranationalen und als solche von begrenztem Einheitswillen geprägten Gemeinschaft ...“.198 Daher muss es auch nach dem BVerfG nicht in seiner Zusammensetzung „den Anforderungen entsprechen, die sich auf der staatlichen Ebene aus dem gleichen politischen Wahlrecht aller Bürger ergeben.“199 b)

Zusammenführung der Volkswillen

Damit aber ist das Europäische Parlament von vornherein aufgrund der weiterhin 154 auf die Mitgliedstaaten ausgerichteten Struktur der Union anders geprägt und zusammengesetzt. Diese Struktur ist jedoch nicht als solche undemokratisch bzw. zumindest mit dem Keim mangelnder demokratischer Legitimation einer größeren Kompetenzfülle behaftet. Vielmehr ist die Union so begründet worden und nach Art. 23 GG entwicklungsfähig.200 Die Unionsbürgerschaft ist aktuell auf die Staatsangehörigkeit in den Mitglied- 155 staaten gegründet201 und erfasst damit grundsätzlich alle Wahlberechtigten.202 Auf diese Weise partizipieren alle Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zusammen an der Bestimmung des Europäischen Parlaments, und zwar im gleichen Zeitraum. Faktisch wird damit der Wille der verschiedenen Völker der Mitgliedstaaten zu

194 195 196 197 198

199 200 201 202

Isensee, ZRP 2010, 33 (35); näher BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 278 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 296 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon. Aus der Lit. Isensee, in: FS für Herzog, 2009, S. 135; Kuhnen, Die Zukunft der Nationen in Europa, 2009, S. 224 ff. Krit. zu einem solchen Verständnis Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (93); v. Komorowski, Demokratieprinzip und Europäische Union, 2010, S. 880. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 271 – Lissabon (auch vorheriges Zitat). Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 261 ff., 326. Deutlich auch Everling, EuR 2010, 91 ff. Näher auch zu einzelnen Abweichungen o. Rn. 115 ff. Zur Durchbrechung s. etwa u. Rn. 619 f.

44

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

einem einheitlichen Willen zusammengeführt.203 Damit besteht letztlich doch ein einheitlicher Wille, und sei er aus dem verschiedener Völker zusammengesetzt. Er schlägt sich indes in der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments nieder und ist von daher einheitlich. Insoweit unterscheidet sich das Europäische Parlament nicht wesentlich von 156 den mitgliedstaatlichen Parlamenten. Angesichts unterschiedlicher Weltanschauungen und Lebensformen besteht in den Mitgliedstaaten ebenfalls kein einheitlicher Volkswille.204 Dieser bildet sich erst durch die Auseinandersetzung in den Parlamenten und in der sich daran anschließenden öffentlichen Diskussion. c)

Reduzierte demokratische Legitimation durch geringe Wahlbeteiligung?

157 Die Legitimation des Europäischen Parlaments stützt sich auf dessen Wahl durch die Unionsbürger. Ist die geringe Wahlbeteiligung205 an der Europawahl dann ein Problem der demokratischen Legitimation?206 Das Phänomen sinkender Wahlbeteiligung ist auch in den Mitgliedstaaten allgegenwärtig.207 Knüpft man die demokratische Legitimation an die Wahlbeteiligung, würde sich in den Mitgliedstaaten die Frage nach der hinreichenden Legitimation von deren Parlamenten stellen. Dann wäre zudem der Legitimationsstrang über die Ratsvertreter infrage gestellt. Die Wahlbeteiligung sagt für sich genommen noch nichts über die Legitimation 158 aus, zumal die persönlichen Gründe für die Nichtteilnahme an der Europawahl nicht dargelegt sind. Indem die Stimmberechtigten nicht von ihrem Stimmrecht Gebrauch machen, delegieren sie ihre Entscheidung konkludent an die anderen Stimmberechtigten208 bzw. sie überlassen diese ihnen zumindest faktisch. Ohnehin stellt sich die Frage, wie hoch die Wahlbeteiligung sein muss, damit 159 die gewählten Personen noch als Repräsentanten des jeweiligen Legitimationssubjekts begriffen werden können. Die Legitimationsvermittlung über das Europäische Parlament kann nicht allein in Abhängigkeit von der Wahlbeteiligung gemessen werden. Demokratische Legitimation erschöpft sich nicht in der bloßen Abbildung von Mehrheiten.

203

204 205 206 207

208

S. auch v. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (71); krit. zu dieser Funktion des Europäischen Parlaments Beichelt/Thomas, integration 2009, 282 (288). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 7, Rn. 17 krit. zur Betonung des Volkswillens. Eine Übersicht der Wahlbeteiligungen aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaaten findet sich bei Hrbek, integration 2009, 193 (199). So Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 44. Insoweit müsste der Hinweis von Hahn, ZEuS 2009, 583 (588), wonach die geringe Wahlbeteiligung Ausdruck der geringen Verbundenheit zum Europäischen Parlament ist, auch auf die deutschen Bundesländer und Kommunen ausgeweitet werden. Vgl. Sommermann, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 191 (201).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

d)

45

Das Volk als maßgeblicher Bezugspunkt in supranationalen Organisationen?

Die bisherige Argumentationslinie sieht den Ursprung jeglicher demokratischer 160 Legitimation in der Repräsentation des Volks.209 Dieser Ausgangspunkt ergibt sich für die deutsche Perspektive aus Art. 20 Abs. 2 GG. Für die Unionsebene ist dieser Blickpunkt freilich nicht verbindlich, zumal auch Art. 23 Abs. 1 GG insoweit nicht den Weg versperrt, ein anderes Legitimationssubjekt einzubeziehen. aa)

Problembehafteter Volksbegriff

Die Rückkopplung an den Volksbegriff weist schon in den Mitgliedstaaten erheb- 161 liche Probleme auf, ist also keineswegs in dem Maß gesichert, wie es der ständige Bezug hierauf glauben macht. Ebenso wie auch auf mitgliedstaatlicher Ebene ist zweifelhaft, ob ein europäisches Volk im Sinn einer homogenen Gruppe verstanden werden kann und muss.210 Der so verstandene Volksbegriff geht zurück auf die Nationalstaatsbildung im 19. Jahrhundert und ist seinem Denken verhaftet.211 In manchen Mitgliedstaaten der EU fehlt bis heute ein einheitliches Staatsvolk,212 etwa in Belgien, Spanien oder dem Vereinigten Königreich.213 In den meisten Mitgliedstaaten existieren große Minderheitengruppen.214 Trotzdem wird nicht die Repräsentation des jeweiligen „Volkes“ oder die demokratische Legitimation in Zweifel gezogen.215 Selbst in Deutschland bestehen trotz Art. 20 Abs. 2 GG Zweifel, ob der dort 162 verwendete Volksbegriff holistisch zu verstehen ist oder angesichts der Menschenwürde und der Freiheitsrechte nicht eher als Gesamtheit der einzelnen Bürger.216 209

210 211 212 213 214 215 216

Insoweit hat sich der von Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (479); Petersen, JöR 58 (2010), 137 (152) angesprochene Wandel in der Rspr. bei BVerfGE 107, 59 (91) – Lippeverband vom Bezugspunkt Volk als Kollektiv zum Bezugspunkt Mensch noch nicht vollzogen. S. für den hiesigen Kontext BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231, 272, 277, 295 – Lissabon. In diesem Sinn aber Ossenbühl, DVBl. 1993, 629 (634); vgl. Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 51. Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 197 ff. So auch Röper, DÖV 2010, 285 (290). Kluth, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-20 Rn. 5; Kokott, VVDStRL 63 (2004), 7 (12 f.). Röper, DÖV 2010, 285 (291 f.). S. dazu Röper, DÖV 2010, 285 (290 f.), auch mit vielen Hinweisen zur Sprache. Röper, DÖV 2010, 285 (291) findet es daher auch „blauäugig, ein europäisches Volk zu verlangen“. Dazu Petersen, JöR 58 (2010), 137 (155 f.) m.w.N. Müller-Franken, AöR 134 (2009), 542 (557 f.) geht davon aus, dass in einer Gemeinschaft niemand nur über sich selbst bestimme, sondern dies stets Mitbestimmung sei. Dann handele es sich aber auch um kollektive Selbstbestimmung, so dass das Volk in seiner Gesamtheit Bezugspunkt der demokratischen Legitimation sei. Zum einen ist das Aufgehen des Einzelnen im Volk nicht zwingend geboten. Zum anderen ist mit dem Gemeinschaftsbezug ebenso wenig eine Entscheidung für das Volkskonzept gefallen. S. auch Kotzur, VVDStRL 69 (2010), 173 (199 f., Fn. 114).

46

163

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Auch ist unklar, ob der Begriff des Volks konstituierend für die Übertragung von Macht ist oder sich nicht daraus ergibt.217 Insoweit zeigen sich Parallelen zur Staatswerdung Deutschlands im 19. Jahrhundert.218 Nach damaligem Verständnis waren lediglich die im Deutschen Reich organisierten Regierungen und Monarchien Legitimationssubjekte staatlichen Handelns. Insoweit waren nur sie befugt, über neue Legitimationssubjekte zu entscheiden. Dennoch wurde das Volk (zulässigerweise) in der Weimarer Verfassung zum Legitimationssubjekt erhoben. Der Wechsel von Legitimationssubjekten und die Herausbildung neuer kann durchaus den bestehenden Verständnissen widersprechen und sich doch – wenn auch rückwirkend – als zulässig erweisen. bb)

Anknüpfungspunkt der EU

164 Der Anknüpfungspunkt ist damit ein anderer. In der supranationalen Struktur der EU soll die Staatsangehörigkeit gerade in den Hintergrund treten;219 sie bildet nur den formalen Anknüpfungspunkt (s. Art. 9 S. 1 und 2 EUV). Auch zielt die Union gerade nicht auf ein homogenes Staatsvolk ab, sondern will die unterschiedlichen Kulturen, Sprachen und Traditionen bewahren.220 Für ein Legitimationssubjekt auf Unionsebene muss damit nicht eine einheitliche Sprache, Ethnie oder Kultur vorliegen. Der Maßstab eines Staatsvolks würde der Union im Vornherein jegliche demokratische Legitimation verwehren. Die Anknüpfung an die Staatsvölker erfolgt nur im Rahmen der abgeleiteten 165 Unionsbürgerschaft. Die Union räumt den Personen viele Rechtspositionen außerhalb dieser Bezugsgruppe ein.221 Hierin zeigt sich bereits der Gedanke, dass es maßgeblich auf die freiwillige Unterworfenheit unter die Rechtsordnung an-

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218

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Im letztgenannten Sinn Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (93, 100). S. dazu Kotzur, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 351 (360 f.), der für einen Wandel von der Volks- zur Bürgersouveränität plädiert. Sehr deutlich Jestaedt, Der Staat 48 (2009), 497 (513, Fn. 65), der sich unter Hinweis auf Isensee, Das Volk als Grund der Verfassung, 1995, S. 73 fragt, ob „die aus dem Reservoir demokratischer Ideologie und Mythologie stammende Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes, die treffend als das ‚Klapperstorchmärchen für Volljuristen’ charakterisiert worden ist, für bare positivrechtliche Münze genommen“ worden ist. S. Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (91 f.); ebenso Schönberger, Unionsbürger, 2005, S. 100 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 – Lissabon lehnt den Vergleich hingegen ab. Der Vorwurf, „schockierend unhistorisch“ in dem Urteil zu sein, wurde dem BVerfG aber v.a. wegen der Bemühungen gemacht, Art. 79 Abs. 3 GG gegen die EU anzuwenden, obgleich damit den Erfahrungen im Dritten Reich begegnet werden sollte, Hahn, ZEuS 2009, 583 (586, Fn. 10). S. dazu auch Calliess, ZEuS 2009, 559 (574) unter Hinweis auf Möllers, FAZ vom 16.7.2009, S. 27; Jestaedt, Der Staat 48 (2009), 497 (506 f.); Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535 (551, 553 ff.): „präzedenzlose Überdehnung von Art. 79 Abs. 3 GG“. Anders BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 348 ff. – Lissabon. Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV. S. auch das Motto der EU „in Vielfalt geeint“. S.o. Rn. 118.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

47

kommt.222 Demokratie steht für die gleichberechtigte Teilhabe der Regierten an der Ausübung von Hoheitsgewalt.223 Dieser Umstand und das Eintreten für gemeinsame Werte und Ziele sind die eigentlichen Bezugspunkte in der supranationalen Union.224 Art. 14 Abs. 2 EUV nennt die Bürger als Bezugspunkt für die Abgeordneten im 166 Europäischen Parlament und nicht die Völker der Mitgliedstaaten. Es geht um den Unionsbürger als Betroffenen von Unionshandeln.225 Insoweit ist es nur folgerichtig, dass auch Nichtunionsbürger wählen dürfen, sofern sie dem Unionsrecht in diesem besonderen Maß unterworfen sind.226 Der Wille der vom Unionsrecht Betroffenen wird durch die Wahlen zum Europäischen Parlament zusammengeführt.227 Das europäische Demokratieverständnis löst sich vom Konzept eines einheitlichen (Staats-)Volks.228 cc)

Bedeutung der mitgliedstaatlichen Völker

Auch ein solches Konzept bedeutet zunächst nur, dass die Unionsbürger bzw. die 167 vom Unionshandeln Betroffenen als zusätzliches Legitimationssubjekt – auch i.S.d. Art. 23 Abs. 1 GG229 – auftreten.230 Ein so verstandenes Legitimationssubjekt tritt nicht notwendigerweise an die Stelle der mitgliedstaatlichen Staatsvölker.231 Diese verlieren aber zumindest ihre Exklusivität als Legitimationssubjek-

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225

226 227 228 229 230 231

Der wesentliche Unterschied zu dem von Müller-Franken, AöR 134 (2009), 542 (566) bemühten Vergleich zum ehemaligen Jugoslawien oder der Sowjetunion besteht in der Freiwilligkeit. In den benannten Staatsgebilden wurden die Volksgruppen gegen ihren erklärten Willen zusammengefasst, Unterschiede negiert und Zwang gegen sie ausgeübt. Die Bürger der Mitgliedstaaten haben hingegen durch die Wahlen europafreundlicher Parteien ihren Willen zur stärkeren Integration bekundet. Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (283), der im Folgenden auf den Volksbegriff abstellt. Unter Bezug auch auf Art. 1 Abs. 1 GG BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon. Zum Erstgenannten Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (107). Nettesheim, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 143 (173 ff.); ders., in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 18, 21, 24 zieht daraus die Konsequenz und stellt nicht auf einen einheitlichen Volkswillen als notwendige Anknüpfung demokratischen Handelns ab. Stattdessen sei darauf abzuheben, wie nah die Entscheidungsprozesse an den Bürgern stattfinden. Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (94). Augustin, Das Volk der Europäischen Union, 2000, S. 395 f. stellt ebenfalls auf die Summe der Bürger ab. Röper, DÖV 2010, 285 (291) versteht Volk als „die Zugehörigkeit zu einer Rechtsgemeinschaft“. EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7991, Rn. 90 f.) – Spanien/Vereinigtes Königreich. Näher dazu u. Rn. 619 f. S. vorstehend Rn. 155 f. V. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (63). Spezifisch unter diesem Blickwinkel Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535 (551 ff.). Heintzen, ZEuS 2000, 377 (384, 386). I.d.S. aber Pernice, in: Calliess (Hrsg.), Verfassungswandel im europäischen Staatenund Verfassungsverbund, 2007, S. 66 ff. Bröhmer, ZEuS 2009, 543 (546 f.) hingegen sieht das deutsche Staatsvolk in seiner Existenz nicht gefährdet.

48

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

te232 und ihren Rang in der supranationalen Union. Damit erfolgt eher eine eindeutige Zweiteilung. Der nationale Durchgriff im supranationalen Bereich ist abgeschwächt. Die einseitige Konzentration auf das Volk versperrt den Blick für die eigent168 liche Entwicklung in der Union und, wie manche Autoren mit Hinweis auf die Globalisierung äußern, weltweit.233 Zunehmend gerät das Legitimationssubjekt Volk auf europäischer Ebene in den Hintergrund. Es wird von den Unionsbürgern bzw. den vom Unionsrecht betroffenen und sich ihren Werten und Politiken verschriebenen Individuen abgelöst. Insoweit widerspricht das auch nicht dem Prinzip der Volkssouveränität.234 169 Denn nicht die Unionsorgane schaffen ein neues Legitimationssubjekt, sondern dieses entwickelt sich selbst aus der Bürgerschaft, so wie sich zum Teil auch die Völker Europas Ende des 18. bzw. 19. Jahrhunderts als Legitimationssubjekte entwickelt haben. Im Übrigen bleiben die Legitimationssubjekte in den Mitgliedstaaten (bis auf Weiteres) erhalten. 3.

Defizite bei der Wahlgleichheit

a)

Ungleicher Stimmenwert

170 In der repräsentativen Demokratie wird die demokratische Legitimation über die Wahlen zum Parlament sichergestellt. Diese ist aber nach den Ausführungen des BVerfG im Lissabon-Urteil bei den Wahlen zum Europäischen Parlament defizitär. Ansatzpunkt dafür ist die fehlende Verwirklichung der Wahlgleichheit bei der Zusammensetzung. Die einzelnen Wählerstimmen erlangen aufgrund der Sitzverteilung235 im Europäischen Parlament in kleineren Mitgliedstaaten ein wesentlich höheres Gewicht als in größeren.236 b)

Fehlende Singularität

171 Diskrepanzen bei der Repräsentation finden sich auch im deutschen Bundesrat, dem schweizerischen Ständerat und in den USA, wenn man die Wahlmänner für den US-Präsidenten sowie die Bedeutung der einzelnen Bundesstaaten, gemessen 232 233 234

235

236

Franzius, Europäisches Verfassungsrechtsdenken, 2010, S. 37, 98 f.; Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (119). Etwa Röper, DÖV 2010, 285 (287 ff.). S. dazu BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 – Lissabon sowie näher Thym, Der Staat 48 (2009), 559 (566 f.). Krit. zur häufigen Verwendung der Begriffe „souverän“ und „Souveränität“ in den dortigen Entscheidungsgründen, obwohl das GG diese Begriffe nicht nennt, Häberle, JöR 58 (2010), 317 (323); Röper, DÖV 2010, 285 (286). Ausführlich zu den Grundlagen der Sitzverteilung und ihren Alternativen Chopin/ Jamet, European Issues No. 71, 2007, II. S. auch Haag/Bieber, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 189 EG Rn. 53. Zur Sitzverteilung im Europäischen Parlament bis zum Ende der Wahlperiode 2009-2014 s.u. Rn. 720 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 285 – Lissabon: In Deutschland und Malta im Verhältnis 1:12.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

49

an ihrer Einwohnerzahl, im Senat mit je zwei Abgeordneten pro Bundesstaat nimmt.237 Schon wegen der Machtfülle des direkt gewählten US-Präsidenten beschränkt sich die Diskrepanz in dem Wert der Wählerstimmen aus einzelnen Teilstaaten nicht auf die zweite Kammer,238 was vom BVerfG als unschädlich angesehen wurde.239 Entgegen dem BVerfG240 ist die Wahlgleichheit kein verbindlicher Rechts- 172 grundsatz aller europäischer Staaten. Auch bei den (mitgliedstaatlichen) Volksvertretungen sind Diskrepanzen auszumachen, wenngleich nicht im selben Umfang, wie sie im Europäischen Parlament auftreten. In den Mitgliedstaaten können dünn besiedelte Regionen gegenüber Ballungsgebieten überrepräsentiert sein.241 Im Vereinigten Königreich oder in Norwegen sind die dünn besiedelten Landstriche stärker repräsentiert, als dies ihre jeweilige Bevölkerungsgröße zulässt.242 Im Deutschen Bundestag repräsentieren die Parlamentarier aus dem Saarland nur ca. 103.000 Einwohner pro Mandat, während die Berliner Parlamentarier ca. 149.000 Einwohner pro Sitz vertreten.243 Die vom BVerfG angeführte Kritik, eine „zahlenmäßige Bürgerminderheit“ 173 könnte „durch eine Mehrheit der Abgeordneten gegen den politischen Willen einer oppositionellen Mehrheit der Unionsbürger regieren“,244 trifft ebenfalls auf die Bundesrepublik Deutschland zu.245 In Schleswig-Holstein ist sie sogar Realität geworden.246 c)

Fragwürdige Ableitung aus dem Demokratieprinzip

Gibt schon die vom BVerfG für den gleichen Zählwert einer Stimme bemühte 174 EMRK und die Rechtsprechung des EGMR eine solche strikte Vorgabe nicht 237 238 239

240 241 242

243

244 245

246

Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (133, Fn. 13); Frenz, EWS 2009, 441 (442 f.); Selmayr, ZEuS 2009, 637 (652 f.). Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 320 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 286 – Lissabon. Mayer, NJW 2010, 714 (718) weist darauf hin, dass das BVerfG dem US-Senat den Charakter der Volksvertretung abspricht, obwohl der US-Senat die zweite Kammer des Kongresses der Vereinigten Staaten und damit Bestandteil der Volksvertretung der USA ist. Doch selbst im US-amerikanischen Abgeordnetenhaus finden sich starke Abweichungen, Selmayr, ZEuS 2009, 637 (653). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 283 – Lissabon. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 17. Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (134, Fn. 15) nennt die Vertreter aus Schottland und Wales; Hector, ZEuS 2009, 599 (604) führt ebenfalls die Vertreter aus Wales als Beispiel an; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 14. S. dazu die Übersicht der Mitglieder im Deutschen Bundestag aufgeschlüsselt nach Bundesländern, abrufbar unter: http://www.bundestag.de/bundestag/abgeordnete17/listeBundesland/index.html. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 281 – Lissabon. So kann der Bundestag gegen die Stimmen der Mitglieder im Bundestag aus den Bundesländern Bayern, Berlin, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt einen Beschluss fassen, obwohl die Mitglieder der genannten Bundesländer ca. 42.300.000 und damit die Mehrheit der Einwohner repräsentieren. Hector, ZEuS 2009, 599 (604).

50

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

her,247 gilt das erst recht für das Demokratieprinzip. Dieses muss als Verfassungsgrundsatz erst näher konkretisiert werden, wie dies auch für die anderen grundgesetzlichen Prinzipien zutrifft. Zwar ist das Demokratieprinzip über Art. 20 GG auch in der Ewigkeitsgarantie 175 des Art. 79 Abs. 3 GG benannt. Indes dürfen danach nur nicht die in den Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt werden. Damit sind nur die unabdingbaren Elementarbestandteile geschützt. Selbst für die Menschenwürde werden mittlerweile Einschränkungen des Schutzbereichs für zulässig erachtet.248 Das Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG gibt selbst i.V.m. der Menschenwürde keine konkreten Zahlen für das soziale Existenzminimum vor, wenngleich das Vorgehen näher bestimmt wird.249 Dieses steht auch infrage, wenn es um die Ermittlung des Wahlergebnisses und die dabei vorzunehmende Stimmengewichtung geht. Der Anspruch auf das soziale Existenzminimum folgt als solcher aus der Men176 schenwürde.250 Allerdings wird dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums neben dem absolut wirkenden Anspruch aus Art. 1 Abs. 1 GG auf Achtung der Würde des Menschen eigenständige Bedeutung zugemessen.251 Es ist zwar dem Grunde nach unverfügbar, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung.252 Das BVerfG sieht ebenfalls den Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der 177 öffentlichen Gewalt nicht nur als durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG unverändert festgelegten Grundsatz, sondern auch und zuvor schon in der Würde des Menschen nach Art. 1 Abs. 1 GG verankert.253 Vergleichbar zum menschenwürdigen Existenzminimum müssen aber deshalb noch nicht alle Details festgelegt sein. Daraus folgt daher nicht, dass alle Einzelbestandteile des bundesdeutschen Wahlrechts verfassungsfest sind. Die Demokratie wird allgemein lediglich als Verfassungsprinzip verstanden.254

247

248 249 250 251 252 253

254

S. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu Molin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 313 ff. Näher Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 1 Rn. 46 ff., 73. BVerfG, NJW 2010, 505 – Regelleistungen nach SGB II (Hartz IV). BVerfG, NJW 2010, 505 (507, Rn. 133) – Regelleistungen nach SGB II (Hartz IV). BVerfG, NJW 2010, 505 (505, Leitsatz 2; 507, Rn. 133) – Regelleistungen nach SGB II (Hartz IV). BVerfG, NJW 2010, 505 (505, Leitsatz 2; 507, Rn. 133) – Regelleistungen nach SGB II (Hartz IV). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon. Dennoch hat das BVerfG im Folgenden nicht den einzelnen Bürger, sondern stets das Kollektiv Volk als Bezugspunkt gewählt. Ausführlich Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 104 ff. m.w.N., der selbst ebenfalls gegen eine durchgehende „Verregelung“ ist (S. 157 ff.), allerdings der Wahldemokratie in Art. 20 Abs. 2 GG Rechtsregelcharakter zuerkennt (näher S. 187 ff.).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

d)

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Grundgesetzlicher Schutzumfang

Absolut verfassungsfest ist daher nur die freie und gleiche Teilhabe als solche. Zu 178 Letzterer gehört freilich nach dem BVerfG der gleiche Zählwert der einzelnen Stimmen.255 Setzt man diesen mit dem Erfolgswert gleich, ist man auf dieser Basis bei einer Verfassungsfestigkeit auch des gleichen Erfolgswerts. Selbst dieser lässt sich aber nicht immer durchhalten, wie das Problem des Ausgleichs der Überhangmandate und seine Folgen auf das Stimmengewicht der Zweitstimmen zeigen. Daher kann es selbst in Deutschland jedenfalls in Problemfällen des Kompromisses bedürfen.256 Zudem würden damit selbst Rechenoperationen zum verfassungsfesten Grund- 179 satz erhoben, obwohl es sich dabei um Detailfestlegungen handelt, welche die Stimmabgabe als solche nicht berühren. Das spricht dafür, nur die Stimmabgabe selbst in ihrer Freiheit und Gleichheit als verfassungsfest anzusehen, nicht aber ihre konkrete Gewichtung, sofern insgesamt grundsätzlich nach dem jeweils gewählten System ein gleicher Zählwert zutage tritt. Dieser ist dann aber auch im Hinblick auf die unterschiedliche Größe von Staaten auf europäischer Ebene verschieden zu gestalten. Die Judikatur des EGMR kann insoweit als Vorbild dienen. e)

Maßgeblichkeit deutscher Maßstäbe?

Jedenfalls kommt man bei einem strikten Maßstab zu dem befremdlichen Ergeb- 180 nis, dass Wahlsysteme ohne gleichen Erfolgswert der Stimmen nach deutschen Maßstäben verfassungswidrig wären. Das träfe wie gezeigt nicht nur für die USA zu. Auf diese Weise müssten die deutschen Maßstäbe europaweit eingehalten werden,257 weil anders der deutsche Gesetzgeber keine weiteren Hoheitsbefugnisse mehr auf die europäische Ebene übertragen dürfte. Ein solcher Absolutheitsanspruch steht jedoch in Widerspruch zu der Einbettung Deutschlands in die internationale Staatengemeinschaft und der Integrationsoffenheit des Art. 23 Abs. 1 GG. 4.

Berücksichtigung der Unionsstrukturen

Bei der Diskussion um Defizite in der Wahlrechtsgleichheit dürfen die Besonder- 181 heiten der Unionsstrukturen nicht außer Acht bleiben. a)

Berücksichtigung der Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament?

Das Europäische Parlament ist das Vertretungsorgan der Unionsbürger. Ist es daher 182 verfehlt, die mitgliedstaatlichen Relationen bei dieser Institution zu berücksich-

255 256 257

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 279, 282 f. – Lissabon. Näher Isensee, DVBl. 2010, 269 (275) zum Problem des negativen Stimmengewichts und den verschiedenen Abhilfemöglichkeiten. Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (108) hebt hervor, dass die deutsche Sicht der Stimmenwertgleichheit international keine Entsprechung findet.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

tigen?258 Erfolgt deren Berücksichtigung ausschließlich im Rat und im Europäischen Rat? Ebenso wie bei Abstimmungen im Rat (bzw. im Europäischen Rat)259 die Be183 völkerungsgröße einbezogen wird, kommt bei der Wahl zum Europäischen Parlament entsprechend der Sitzverteilung (s. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3, 4 EUV) und der immer noch nationalen Wahlvorschriften260 der mitgliedstaatliche Zuschnitt noch zum Tragen. Innerhalb des Europäischen Parlaments bleiben die mitgliedstaatlichen Relationen freilich unberücksichtigt. Andernfalls würde man den Ansatz untergraben, wonach die Repräsentanten die Unionsbürger vertreten (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 EUV). Obwohl das Europäische Parlament und der Rat für die Union der Bürger bzw. die Union der Mitgliedstaaten stehen, kommen in beiden Organen die jeweils wechselbezüglichen Elemente zum Tragen. b)

Prinzip der Staatengleichheit

184 Solange insbesondere auch das BVerfG die Demokratievermittlung über die mitgliedstaatliche Säule für erforderlich hält,261 muss dem Prinzip der Staatengleichheit Rechnung getragen werden.262 In dem Maß, in dem die Rolle der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ verblasst, könnte aber das Prinzip der Staatengleichheit an Bedeutung verlieren. Dass die Bereitschaft, Mehrheitsentscheidungen zu akzeptieren, steigt, zeigt sich unter anderem daran, dass solche mit dem Vertrag von Nizza und mit dem Vertrag von Lissabon bei vielen Abstimmungen im Rat eingeführt worden sind.263 Bis dato rechtfertigt auch die intensive Integration der Mitgliedstaaten und de185 ren Zusammenwachsen eine entsprechende Überbetonung des Prinzips der Staatengleichheit.264 Hierin zeigen sich nämlich die Bestrebungen, die Vielfalt in der Union zu schützen und zu organisieren.265 Damit kollidiert aber der Grundsatz der Staatengleichheit mit dem Grundsatz der Gleichheit der Bürger.266 Man kann nicht den einen Grundsatz verwirklichen, ohne den anderen zumindest einzuschränken.267 Es bedarf der Verwirklichung innerhalb der Strukturen der Union. Das schließt indes eine absolute, staatsanaloge Konzeption aus. Ansonsten kann angesichts des Widerspruchs zwischen der Berücksichtigung der Mitgliedstaaten einerseits und absoluter Gleichheit der Unionsbürger andererseits das Ergebnis nur ein

258 259 260 261 262 263 264

265 266 267

So Peuker, ZEuS 2008, 453 (463). S.u. Rn. 907. S.u. Rn. 191. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 262 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227 – Lissabon. Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (295). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 58, 64. Ähnlich Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (65). A.A. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 217. V. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (68). Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (97). Noch stärker Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (97).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

53

Demokratiedefizit sein.268 Beide Aspekte sind im Wege der praktischen Konkordanz miteinander zu vereinbaren.269 Ob diese Bedenken auch in den mitgliedstaatlichen Bevölkerungen zum Tragen 186 kommen oder vielmehr auf Zweifeln ihrer Repräsentanten beruhen, ist damit ebenfalls noch nicht geklärt.270 Im Europäischen Parlament zeichnet sich zunehmend ein Abstimmungsverhalten nach den jeweiligen politischen Auffassungen ab, bei dem mitgliedstaatliche Belange zunehmend in den Hintergrund treten. c)

Oppositionelle Auffassungen

Die Überrepräsentation kleiner Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament resul- 187 tiert unter anderem aus der Mindestgröße von sechs Sitzen pro Mitgliedstaat (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3 EUV). Durch die Einführung einer solchen Mindestgröße wird sichergestellt, dass von jedem Mitgliedstaat auch in angemessener Weise die oppositionellen Auffassungen im Europäischen Parlament Gehör finden.271 Zwar ist dadurch eine Vielzahl an unterschiedlichen Interessen im Europäischen Parlament vertreten, doch wird dort die Arbeit nicht etwa durch Splittergruppen beeinträchtigt.272 Trotz ihrer unterschiedlichen politischen Hintergründe bilden die Parlamentarier Fraktionen und kanalisieren ihre Vorstellungen von der Union in gemeinsamen Positionen. d)

Minderheitenschutz

Freilich ergibt sich aus der notwendigen Berücksichtigung etwaiger politischer 188 Strömungen innerhalb der Mitgliedstaaten nicht, dass auf einen Mitgliedstaat insgesamt mindestens sechs Parlamentarier (s. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 HS. 2 EUV) entfallen müssen.273 Beim Rat werden keine mitgliedstaatlichen Oppositionen abgebildet. Doch sind 189 auch dort die kleinen Mitgliedstaaten mit ihren Stimmen überrepräsentiert. Der Grund der Überrepräsentation kleiner Mitgliedstaaten liegt unter anderem im Grundsatz der Staatengleichheit.274 In den Verträgen kommt er weiterhin zur Geltung. Auch wird damit der Sorge der kleineren Mitgliedstaaten Rechnung getragen, nicht von den größeren Mitgliedstaaten dominiert zu werden. Insoweit ist dies eine besondere Form des Minderheitenschutzes,275 dem gerade in der Demokratie besondere Bedeutung zukommt.

268 269 270 271 272 273 274 275

So Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 373. Kotzur, VVDStRL 69 (2010), 173 (204). Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (249, Fn. 4). Vgl. Peuker, ZEuS 2008, 453 (462). I.d.S. aber Peuker, ZEuS 2008, 453 (462). Peuker, ZEuS 2008, 453 (462). Näher zu den mit diesem Grundsatz verbundenen Herausforderungen u. Rn. 196. Häberle, JöR 58 (2010), 317 (332) hält diese Regelung daher für begrüßenswert.

54

e)

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Abmilderung im Rat

190 Haben die kleinen Mitgliedstaaten auch im Rat proportional ein stärkeres Stimmgewicht als die großen Mitgliedstaaten, relativiert sich dieses Ungleichgewicht aber dadurch, dass zusätzlich zum Erreichen bestimmter Mehrheiten die Ratsvertreter auch eine Bevölkerungsmehrheit von mindestens 62 %, später 65 %,276 repräsentieren müssen. Da zumindest im Gesetzgebungsverfahren die meisten Entscheidungen des Europäischen Parlaments zusätzlich der Abstimmung im Rat bedürfen, kann das ungleiche Stimmengewicht im Europäischen Parlament darüber abgemildert werden.277 5.

Proportionalität

a)

Wahlgleichheit durch Stimmengleichheit?

191 Ein Ungleichgewicht bei der Stimmenverteilung ergibt sich nicht nur aus dem Verhältnis der Parlamentssitze zur Anzahl der Wahlberechtigten in den Mitgliedstaaten. Auch kommt es infolge unterschiedlicher Ausprägungen bei den durch die Mitgliedstaaten normierten Wahlvorschriften zu Unterschieden bei der Stimmabgabe.278 Je nach mitgliedstaatlichem Wahlrecht bestehen Unterschiede bei der Wahlberechtigung von Nichtunionsbürgern oder beim Wahlalter.279 Stimmengleichheit ist daher in letzter Konsequenz nur möglich, wenn auch das Wahlrecht zur Europawahl vollkommen harmonisiert wird. Hier zeigt sich erneut der Widerspruch zwischen den Forderungen an die EU 192 und den politischen Bedenken in den Mitgliedstaaten: Die Mitgliedstaaten wollen einerseits selbst über die Wahlvoraussetzungen entscheiden und andererseits machen sie Bedenken aufgrund der Wahlunterschiede geltend. b)

Auswirkungen auf die Zusammensetzung

193 Unabhängig davon, ob der Grundsatz der Wahlgleichheit tatsächlich Aussagen über Demokratiedefizite zulässt, ergeben sich praktische Probleme bei seiner Umsetzung. Werden die Sitze im Europäischen Parlament im Verhältnis zum Bevölkerungs194 anteil280 der Mitgliedstaaten verteilt, müsste Deutschland ca. 123 Parlamentarier stellen, Malta, Luxemburg, Zypern, Estland, Slowenien und Lettland hingegen keinen oder maximal einen. Eine angemessene Repräsentation ist damit nicht ver-

276 277 278 279 280

Zu den unterschiedlichen Abstimmungsmodalitäten im Rat s.u. Rn. 976 ff. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 74; Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (65). Vgl. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4478 ff.; Peuker, ZEuS 2008, 453 (458 f.). S. dazu u. Rn. 619 f. bzw. 609 ff. Die Wahlberechtigung in den Mitgliedstaaten richtet sich nicht nach der Staatsangehörigkeit, sondern nach dem Wohnsitz, s.u. Rn. 610. Um die Argumentation hier nicht zu verkomplizieren, werden im Wesentlichen dennoch die Bevölkerungszahlen zugrunde gelegt.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

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bunden. Dem Anspruch, alle Unionsbürger zu repräsentieren (Art. 10 Abs. 2 EUV), würde nicht genügt.281 Legt man umgekehrt für Deutschland den Maßstab an, der zum Beispiel für 195 Malta gilt, so würde allein Deutschland zwölfmal so viele Parlamentarier entsenden. Damit würde das Europäische Parlament aber die Grenze überschreiten, die effektives Arbeiten noch möglich macht.282 Das Spannungsfeld bei der Gewichtung der Wählerstimmen nach Mitgliedstaa- 196 ten bewegt sich damit zwischen Nichtrepräsentation einzelner Staaten und Funktionsunfähigkeit des Europäischen Parlaments infolge zu vieler Repräsentanten.283 Das völkerrechtliche Prinzip der Staatengleichheit muss mit dem föderalen Gedanken bzw. den realpolitischen und wirtschaftlichen Einflüssen der einzelnen Mitgliedstaaten in Einklang gebracht werden.284 Um die Arbeitsfähigkeit des Europäischen Parlaments zu gewährleisten, ohne aber einen Mitgliedstaat nicht zu repräsentieren, muss daher von dem Proporz abgewichen werden.285 Das Europäische Parlament selbst ist aus diesem Grund für eine Reglementierung eingetreten.286 6.

Entwicklungstendenzen

Gegenüber den Vorgängerregelungen wurden bereits zwei weitere der nach deut- 197 schem Verständnis fünf Wahlgrundsätze aufgenommen. Art. 14 Abs. 3 EUV nennt – im Gegensatz zu Art. 223 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV, Art. 1 Abs. 3 Direktwahlakt287 – die Wahlgrundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahl. Das Gebot der Wahlgleichheit ist dem Unionsrecht nicht fremd. So 281

282 283 284

285

286

287

Peuker, ZEuS 2008, 453 (464) ist zwar zuzustimmen, dass bei zunehmender Betonung der Unionsbürger die Rückkopplung der Mandate an die Mitgliedstaaten zurückgedrängt werden sollte. Gleichwohl dürfte dieses Vorhaben aus der heutigen Perspektive noch nicht realisierbar sein, zumal wenn dies zur Konsequenz hat, dass aus manchen Mitgliedstaaten kein Parlamentarier entsendet würde. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (58) zieht daher nicht zu Unrecht einen Vergleich mit dem „chinesischen Volkskongress“. Vgl. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (40). Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (508 f.); Kluth, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-20 Rn. 9; Schoo, in: Schwarze, Art. 190 EGV Rn. 11 f. Vgl. Schreiber, NVwZ 2004, 21 (28); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 58. Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (134); Kluth, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-20 Rn. 9; Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (58). A.A. Chopin/Jamet, European Issues No. 71, 2007, 1.2., die für ein einheitliches Stimmengewicht bei der Wahl zum Europäischen Parlament eintreten, freilich die derzeitigen Grenzen im Vertrag berücksichtigen und vor diesem Hintergrund alternative Verteilungsschlüssel darlegen (II.2.). Nr. 23 S. 1 Entschließung des Europäischen Parlaments zur Funktionsweise des Vertrags über die Europäische Union im Hinblick auf die Regierungskonferenz 1996 – Verwirklichung und Entwicklung der Union, ABl. 1995 C 151, S. 56. Beschluss und Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 20.9.1976 (BGBl. 1977 II S. 733/734), zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (BGBl. 2003 II S. 810; 2004 II S. 520).

56

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ist in Art. 9 Direktwahlakt zumindest die Stimmabgabe auf je eine pro Stimmberechtigten begrenzt.288 Solange sich die Union in dem Dilemma befindet, zwischen mitgliedstaatlicher 198 Ebene und der Ebene der Unionsbürger zu vermitteln,289 besteht dieses Problem fort. Jedenfalls wurde von der „angemessene(n) Vertretung der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“ (Art. 190 Abs. 2 UAbs. 2 EG) Abstand genommen.290 Wesentliche Schritte zur Wahlrechtsgleichheit sind unternommen worden, in199 dem die degressive Proportionalität bei der Besetzung des Europäischen Parlaments Beachtung findet.291 Das Ungleichgewicht zwischen einzelnen Staaten bei der Sitzverteilung im Europäischen Parlament hat gegenüber der Gewichtung nach dem Vertrag von Nizza abgenommen.292 Auf dem Weg zu einem einheitlichen Wahlrecht in den Mitgliedstaaten zur Europawahl sind mit der Etablierung des Verhältniswahlrechts und der Höchstschwellenwerte erste Schritte unternommen worden.293 III.

Mittelbar über den Europäischen Rat, den Rat und die Kommission (Union der Mitgliedstaaten)

200 Die Union der Mitgliedstaaten kommt in den intergouvernementalen Organen Rat und Europäischer Rat zur Geltung (Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV). Die Kommission wird in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV nicht explizit als Bestandteil der Union der Mitgliedstaaten aufgeführt.294 1.

Europäischer Rat

201 Dass die demokratische Legitimation über den Europäischen Rat nur mittelbarer Natur ist, konstatiert schon Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV: Die Staats- und Regierungschefs bzw. die Regierungen sind durch Wahlen in den Mitgliedstaaten legitimiert, um für die Bürger in den Mitgliedstaaten auf Unionsebene zu handeln. Insoweit haben die Staats- und Regierungschefs Rechenschaft vor den mitgliedstaatlichen Parlamenten abzulegen. Aber nicht nur dort sind sie verpflichtet. Als Organ der EU unterliegen dessen Mitglieder auch den Unionszielen und -werten. Da der Europäische Rat keine Gesetzgebungsbefugnisse wahrnehmen darf 202 (Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV), kann er den Unionsbürgern kaum Rechtspflichten auferlegen. Von daher stellt es auch kein Problem dar, dass er hauptsächlich mittelbar

288 289 290 291 292 293 294

Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 14. S. auch Hatje, VVDStRL 69 (2010), 135 (165 f.). Einen großen Aussagegehalt hatte die Formulierung ohnehin nicht, Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 14. Huber, EuR 2003, 574 (594); Piepenschneider, integration 2009, 153 (163). Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (98). Schreiber, NVwZ 2004, 21 (28). Näher zur Rolle der Kommission u. Rn. 210 ff.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

57

durch die Unionsbürger kontrolliert wird.295 Sanktionen ist er gleichwohl nicht entzogen, da seine Handlungen als Unionsorgan vom Gerichtshof der EU jedenfalls bei Rechtswirkung gegenüber Dritten296 überprüft werden können (Art. 263 Abs. 1 S. 1, 265 Abs. 1 AEUV). Allerdings trifft er darüber hinaus durch die Festlegung der allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten Richtungsentscheidungen, die eine spätere Normsetzung maßgeblich prägen können. Auch und gerade die politische Gestaltung unterliegt der Notwendigkeit demokratischer Legitimation. Dass diese mittelbar erfolgt, korrespondiert aber in besonderem Maße mit der Zusammensetzung des Europäischen Rates aus den Staats- und Regierungschefs als persönlich handelnden „Herren der Verträge“, die das mitgliedstaatliche Element besonders betont. Diese wählen ihrerseits den Präsidenten des Europäischen Rates (Art. 15 Abs. 5 EUV). Der gleichfalls eingebundene Präsident der Kommission wird auf Vorschlag des Europäischen Rates vom Europäischen Parlament gewählt (Art. 17 Abs. 7 EUV), der teilnehmende Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik vom Europäischen Rat ernannt (Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV). Anders als dem Kommissionspräsidenten fehlt also dem Präsidenten des Euro- 203 päischen Rates zwar die Legitimation seitens des Europäischen Parlaments.297 Er wird aber von den ihrerseits legitimierten Staats- und Regierungschefs bestimmt. Die mittelbare Legitimationsvermittlung wiegt weniger schwer, da er mit deutlich geringeren Kompetenzen ausgestattet ist und einen vergleichsweise geringen Einfluss auf die Gesetzgebung hat. Seine Arbeit ist eher initiativ und vermittelnd (s. Art. 15 Abs. 6 EUV). 2.

Rat

a)

Lediglich mittelbare demokratische Legitimation

Die Ratsvertreter sind ebenso wie die Staats- und Regierungschefs im Europäi- 204 schen Rat nur mittelbar über die Wahlen zu den mitgliedstaatlichen Parlamenten legitimiert.298 Die Frage ihrer demokratischen Legitimation stellt sich deswegen verschärft, weil sie, anders als der Europäische Rat, Gesetzgebungsbefugnisse wahrnehmen und damit in großem Umfang unmittelbar verbindlich auf das Leben der Bürger einwirken können, wenn auch zumeist nur im Zusammenwirken mit dem Europäischen Parlament (s. Art. 294 AEUV). Die mittelbare Legitimation verschleiert, dass im Rat nur die mitgliedstaatli- 205 chen Exekutiven Beschlüsse fassen.299 Die Rückkopplung demokratischer Legitimation an die mitgliedstaatlichen Parlamente beschränkt sich im Wesentlichen auf die Entsendung legitimierter Ratsvertreter. Die Einflussnahme der mitgliedstaat295 296 297 298 299

A.A. Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 16. S. zur weiten Fassung der Klagegegenstände der Nichtigkeitsklage und der Untätigkeitsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 2769 f., 2970 ff. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (63). Hatje, VVDStRL 69 (2010), 135 (164) plädiert für eine Aufwertung des direktdemokratischen Legitimationsstrangs über die Unionsbürger. Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (255).

58

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

lichen Parlamente auf die Ratsvertreter ist hingegen wenig ausgeprägt, da die die Regierung stellenden Fraktionen auf „ihre“ Regierung kaum Druck ausüben.300 So verhält es sich freilich vielfach auch innerhalb der Mitgliedstaaten. Auf Unionsebene bildet daher das Pendant eher das Europäische Parlament, mit dem jedenfalls im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens gem. Art. 294 AEUV eine enge Abstimmung erfolgt. Darüber werden immerhin die normativ festgelegten Inhalte intensiv durch ein unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ mitgeprägt und dabei auch kontrolliert. So wird die eher schwache Legitimation des Rates kompensiert.301 b)

Mangelnder Minderheitenschutz

206 Im Rat kommt der Minderheitenschutz zu kurz. Die Ratsvertreter repräsentieren ausschließlich die Mehrheiten in den Mitgliedstaaten. Oppositionelle Auffassungen innerhalb der Mitgliedstaaten werden dort nicht Gegenstand der Verhandlungen. Wird ein Ratsvertreter überstimmt, kommt noch nicht einmal der so aggregierte Volkswille dieses Mitgliedstaats zur Geltung.302 c)

Demokratische Rückkopplung der Ratsausschüsse

207 Die Tätigkeiten des Rates werden zu großen Teilen vom Ausschuss der Ständigen Vertreter I und II vorbereitet. In aller Regel werden von diesen Ausschüssen behandelte Tagesordnungspunkte nicht mehr im Rat diskutiert, sondern lediglich beschlossen.303 Da sich die Ausschüsse nicht aus gewählten Mitgliedern, sondern aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten zusammensetzen, sind sie ebenfalls nur mittelbar demokratisch legitimiert.304 Doch auch in den Mitgliedstaaten werden die Gesetzesvorhaben maßgeblich von den Beamten der Ministerien vorbereitet und die Minister vertrauen auf den Sachverstand der hohen Beamten.305 Die Ausschüsse gewährleisten die notwendige Kontinuität, trotz der sich wech208 selnden Ratszusammensetzungen und des Ratsvorsitzes.306 Für die Effizienz des Rates bilden sie die Grundlage. Ihr wichtigster Beitrag liegt daher in der Outputlegitimation. Zudem entscheiden die vorbereitenden Ausschüsse nicht abschließend über die 209 Themen, sondern bereiten sie lediglich vor.307 Selbst wenn die Ausschüsse einen 300

301 302 303 304 305 306 307

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 11 formulieren daher auch vorsichtiger, wenn es dort heißt, dass die Ratsvertreter „von den nationalen Parlamenten kontrolliert werden oder zumindest kontrolliert werden sollten“. Näher u. Rn. 323, 325. Bröhmer, ZEuS 1999, 197 (212); Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (289). Näher u. Rn. 1029. Krit. zur Legitimation Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (257). Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (139); Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 137; Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (560). Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 268. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 11; Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 139.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

59

Tagesordnungspunkt für geklärt erachten, können die Ratsmitglieder über diesen Tagesordnungspunkt noch verhandeln. Das zuständige Organ Rat beschließt mit seinen mittelbar demokratisch legitimierten Ratsvertretern.308 Insoweit ergeben sich aus der Vorbereitung der Ratssitzungen durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter keine weiter gehenden Bedenken. 3.

Kommission

a)

Wechselnde Legitimationsvermittlung

Die Kommission gehört zu den Organen, deren demokratische Legitimation am 210 komplexesten ist. Ihre Mitglieder werden unter den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten ausgewählt und im Einvernehmen mit dem vom Europäischen Parlament gewählten Kommissionspräsidenten vom Rat vorgeschlagen. Sie werden vom Europäischen Parlament als Kollegium bestätigt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV). Neben dieser unmittelbaren Legitimation besteht wie bei den Ratsmitgliedern auch eine mittelbare Legitimation über die den mitgliedstaatlichen Parlamenten verantwortlichen Regierungen, die sie auswählen. Allerdings sind die Kommissionsmitglieder anders als die Ratsvertreter nach 211 ihrer Bestätigung nicht den mitgliedstaatlichen Parlamenten, sondern dem Europäischen Parlament verantwortlich. Der ohnehin schwache Legitimationsstrang der mitgliedstaatlichen Parlamente reißt mit der Ernennung ab und wirkt allenfalls begrenzt fort.309 Er wird maßgeblich von dem die Kommission kontrollierenden Europäischen Parlament übernommen. b)

Beachtung des Mehrheitsprinzips?

Ist die Kommission daher abgekoppelt von einem auf die Mehrheit ausgerichteten 212 Meinungsbildungsprozess?310 Die Benennung der Kommissionskandidaten erfolgt jeweils durch die von der Parlamentsmehrheit gebildeten Regierung in den Mitgliedstaaten. Außerdem werden die vorgeschlagenen Kommissionsmitglieder von der Mehrheit des Europäischen Parlaments bestätigt. Innerhalb der Kommission werden die Beschlüsse ebenfalls nach dem Mehrheitsprinzip gefasst. Das Problem ist also weniger die Berücksichtigung von Mehrheiten, sondern eher ein ausreichender Schutz der jeweiligen Minderheiten.

308 309

310

Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 218 EG Rn. 25; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 207 EGV Rn. 8. Ein ähnliches Problem stellt sich bei den Richtern am Gerichtshof der EU ein, die ebenfalls nur von den mitgliedstaatlichen Regierungen eingesetzt werden. S. dazu Detjen, DRiZ 2000, 208 ff. Anders als die Kommissionsmitglieder unterliegen die Richter keiner weiteren Kontrolle. Insoweit ist ihre Stellung aber mit denen der mitgliedstaatlichen Richter vergleichbar, deren demokratische Legitimation ebenfalls nur äußerst mittelbar bei der Einsetzung erfolgt und sich darin erschöpft. Dies ist kein originär unionsrechtliches Problem. So Franzius, Europäisches Verfassungsrechtsdenken, 2010, S. 103; Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 273.

60

c)

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Bedeutung des föderativen Elements

213 In der Kommission laufen zwar die beiden Legitimationsstränge der Mitgliedstaaten und der Unionsbürger zusammen. Da die Kommission maßgeblich gegenüber dem Europäischen Parlament verantwortlich ist und von ihm kontrolliert wird, erfolgt die maßgebliche demokratische Legitimation aber nunmehr über das Europäische Parlament und die Unionsbürger.311 Der Legitimationsstrang der Mitgliedstaaten verblasst demgegenüber. Indem sich ein parlamentarisch legitimiertes Regierungssystem auf Unions214 ebene bildet, bedarf es des föderativen Elements innerhalb der Kommission nicht mehr.312 Die Berücksichtigung sämtlicher Mitgliedstaaten bei der Kommissionszusammensetzung kann zwar die Akzeptanz fördern.313 Für die demokratische Rückkopplung ist sie mangels späterer Einflussnahme durch die Mitgliedstaaten nicht notwendig. Die Kommissionsmitglieder sind ab dem Zeitpunkt ihrer Amtsaufnahme nicht mehr den Mitgliedstaaten, sondern dem Europäischen Parlament verantwortlich. Die Verschlankung der Kommission verhilft ihr zu effizienterem Arbeiten.314 Dadurch ist sie eher dazu in der Lage, Ergebnisse herbeizuführen und das Gemeinwohl zu befördern.315 Die effizientere Kommissionstätigkeit tritt allerdings nicht an die Stelle der Repräsentation der Unionsbürger in den Mitgliedstaaten, sondern ergänzt sie.316 Aus diesem Grund ist es der demokratischen Legitimation auch nicht abträg215 lich, wenn, wie Art. 17 Abs. 5 EUV vorsieht, ab 2014 nicht mehr jeder Mitgliedstaat mit einem Kommissionsmitglied vertreten ist.317 Dem föderativen Element kommt in der Kommission keine bedeutende Rolle mehr zu. Die Repräsentation der Mitgliedstaaten erfolgt vorrangig im Europäischen Rat und im Rat.318

311 312 313 314

315

316 317 318

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-26 Rn. 30 f.; ders., EuR 2009, Beiheft 1, 31 (44). Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (103). Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 385. Beichelt/Thomas, integration 2009, 282 (292) sehen in der voraussichtlichen Beibehaltung von einem Kommissionsmitglied pro Mitgliedstaat (s. dazu u. Rn. 1102) eine Schwächung der Kommission. Zu diesem Ansatz, Herrschaft zu legitimieren, der sog. Outputlegitimation, Schäfer, integration 2006, 187 (190 ff.); Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 659 ff. m.w.N.; Wimmel, integration 2008, 48 (58 f.); krit. Nettesheim, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 143 (181 f.); Baumbach, Vertragswandel und demokratische Legitimation, 2008, S. 137; ebenfalls krit. Volkmann, AöR 127 (2002), 575 (607), der sich fragt, ob das „schon die wohlklingende Umschreibung für eine Herrschaft der Experten (ist), die an ihre Stelle getreten ist“. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1922 ff. S. dazu u. Rn. 1099 ff. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102 f.).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

IV.

Notwendige Mitwirkung und Erhalt der Kompetenz nationaler Parlamente (Union der Mitgliedstaaten)

1.

Vertraglicher Ansatz

61

Die Bedeutung der nationalen Parlamente auf Unionsebene wird in Art. 12 EUV 216 und den beiden ersten Protokollen zum Vertrag von Lissabon näher bestimmt.319 a)

Beteiligung an der Gesetzgebung?

Die Rolle der nationalen Parlamente ist bei der Gesetzgebung vorrangig auf die 217 Kontrolle insbesondere des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 5 EUV) ausgerichtet. Die mitgliedstaatlichen Parlamente sind zu diesem Zweck umfangreich über aktuelle Gesetzesvorhaben zu unterrichten, und zwar direkt von den Unionsorganen (Art. 12 lit. a) EUV, Art. 4 Subsidiaritätsprotokoll320). Ihre notwendige Zustimmung ergibt sich aus speziellen vertraglichen Vorschriften oder aber auf nationalrechtlicher Basis, wie die zahlreichen Zustimmungserfordernisse des BVerfG zeigen.321 aa)

Subsidiaritätsrüge

Die nationalen Parlamente selbst können Gesetzesvorschläge auf Unionsebene 218 weder einbringen noch ändern. Über die Subsidiaritätsrüge können sie lediglich die Kommission, den Rat oder das Europäische Parlament über ihre Präsidenten dazu auffordern, den Entwurf erneut zu überprüfen (Art. 3 Abs. 1 Parlamentsprotokoll322). In sonstigen Angelegenheiten sind die Organe nicht verpflichtet, die mitgliedstaatlichen Parlamente anzuhören.323 Zudem ist ihre Rügemöglichkeit mehrfach eingeschränkt: Die Rüge kann nur 219 im Rahmen der ersten Lesung und nur innerhalb von acht Wochen ab Übermittlung geltend gemacht werden (Art. 4 S. 1 Parlamentsprotokoll).324 Damit die Rüge zur erneuten Überprüfung des Gesetzesvorhabens führt, müssen mindestens sieben (Art. 76 AEUV betreffend) bzw. neun mitgliedstaatliche Parlamente325 die Rüge unterstützen (Art. 7 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll). 319

320 321 322 323 324 325

Brok/Selmayr, integration 2008, 217 (225) sehen eine formale Vorrangstellung der mitgliedstaatlichen Parlamente, die bereits in Art. 12 EUV und damit vor dem Europäischen Parlament in Art. 13 f. EUV genannt würden. Tatsächlich wird das Europäische Parlament in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1 EUV vor den mitgliedstaatlichen Parlamenten in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV aufgeführt. Protokoll (Nr. 2) zum EUV/AEUV über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2010 C 83, S. 206. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 306 ff., 365 ff. – Lissabon; dazu im Überblick Frenz, Europarecht 5, Rn. 296 ff. Protokoll (Nr. 1) zum EUV/AEUV über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 203. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 12 EUV Rn. 8. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (56). Parlamente i.d.S. haben zwei Stimmen, so dass in einem Zweikammersystem jede der Kammern eine Stimme hat (Art. 7 Abs. 1 UAbs. 2 Subsidiaritätsprotokoll). Der Begriff

62

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Die zeitliche Einschränkung wiegt weniger schwer, da bereits ca. zwei Drittel der Rechtsakte in erster Lesung verabschiedet werden.326 Zudem begegnet man durch die Frist der Gefahr zu starker und gegebenenfalls auch zu später Einflussnahme durch die mitgliedstaatlichen Parlamente. In Deutschland obliegt es Bundestag und Bundesrat, die Nichteinhaltung der 221 Grundsätze zu rügen (§ 11 Abs. 1 IntVG). Prinzipiell prüfen die Fachausschüsse die Einhaltung der Grundsätze (§ 93a Abs. 1 S. 1 GeschOBT), sofern nicht der Bundestag auf Antrag einer Fraktion oder einer Gruppe von mindestens 5 % der Bundestagsmitglieder dem Ausschuss für Angelegenheiten der EU die Sache überträgt (§ 93b Abs. 2 S. 1 GeschOBT). Beabsichtigen die Ausschüsse, die Rüge zu erheben, müssen sie dem Ausschuss für Angelegenheiten der EU die Möglichkeit zur Stellungnahme geben (§ 93a Abs. 1 S. 2 GeschOBT). Er kann das Verfahren in das Plenum einbringen, wenn der federführende Fachausschuss lediglich eine Kenntnisnahme plant (§ 93a Abs. 1 S. 3 GeschOBT). Der Ausschuss für Angelegenheiten der EU nimmt damit eine zentrale Rolle bei der deutschen Subsidiaritätsrüge ein. Der Bundesrat hat die Modalitäten zur Ausübung der Subsidiaritätsrüge bisher nicht in seine GeschO aufgenommen.

220

bb)

Subsidiaritätsklage

222 Lediglich im Anschluss an das Gesetzgebungsverfahren können die mitgliedstaatlichen Parlamente über die mitgliedstaatlichen Regierungen Subsidiaritätsklage beim Gerichtshof der EU erheben (Art. 8 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll).327 Die Ministerpräsidentenkonferenz hat sich darauf geeinigt, dass der Bundesrat 223 dem Begehren jedes Bundeslandes entspricht und die Bundesregierung zur Erhebung der Subsidiaritätsklage gem. § 12 Abs. 2 IntVG verpflichtet.328 Werden die Bundesländer durch die Union in ihren Kompetenzen beeinträchtigt und dürfte auch der Bund diese Beeinträchtigungen nicht vornehmen,329 muss die Bundesregierung auf Verlangen des Bundesrats Klage beim Gerichtshof der EU erheben (§ 7 Abs. 1 S. 1 EUZBLG). Bundesrat und Bundestag sollen selbst Subsidiaritätsklage vor dem Gerichtshof 224 der EU erheben können (Art. 23 Abs. 1a GG) und vor dem Gerichtshof der EU prozessführungsbefugt sein (§ 12 Abs. 4 IntVG).330 Ob sich dies mit der Formulie-

326 327 328

329 330

Kammer ist dort weit zu verstehen, so dass auch der Bundesrat über eine eigene Stimme verfügt. Einen Überblick der Kammersysteme in den Mitgliedstaaten bietet Hölscheidt, integration 2008, 254 (256 f.). Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (59). Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (57). Näher zur mitgliedstaatlichen Subsidiaritätsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 719 f., 2882 ff. Bundesratssitzung vom 23.5.2008, Stenografischer Bericht, S. 132; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 12 EUV Rn. 13; krit. zur Zulässigkeit einer solchen Verpflichtung Gas, DÖV 2010, 313 (318 f.) sowie Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (57) im Hinblick darauf, dass bereits ein einziges Bundesland im Bundesrat die Subsidiaritätsklage auslösen und sie damit als politisches Druckmittel zweckentfremden kann. Zur Bedeutung der Rspr. des BVerfG für die Bundesländer Dörfer, Bundesverfassungsgericht und Bundesstaat, 2010. So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

63

rung des Art. 8 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll vereinbaren lässt, wonach der Mitgliedstaat die Klage erhebt oder übermittelt, bleibt abzuwarten.331 Andernfalls würden diese Vorschriften gegen das Unionsrecht verstoßen. cc)

Notbremsemechanismus

Die mitgliedstaatlichen Parlamente können sog. Notbremseverfahren einleiten.332 225 Der Bundestag kann den deutschen Ratsvertreter durch einen Beschluss anweisen, im Rat in den Fällen des Art. 48 Abs. 2 S. 1, 82 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 und 83 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 AEUV zu beantragen, den Europäischen Rat zu befassen (§ 9 Abs. 1 IntVG).333 Gleiches gilt für den Bundesrat, wenn keine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes besteht, die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist oder die Länder die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 2 f., 84 Abs. 1 GG innehaben (§ 9 Abs. 2 IntVG i.V.m. § 5 Abs. 2 IntVG). Die Einflussnahme der mitgliedstaatlichen Parlamente ist auch insoweit stark 226 begrenzt. Zum einen betrifft der Notbremsemechanismus nur Teilbereiche des Unionsrechts. Zum anderen kann er lediglich den Europäischen Rat einschalten, der dann abschließend entscheidet. dd)

Lediglich formelle Beteiligung

Die Stellung der mitgliedstaatlichen Parlamente in der europäischen Gesetzgebung 227 ist lediglich formeller Natur, ihre „direkte Mitwirkung“ stark begrenzt.334 Die Position des Europäischen Parlaments als Vertretungsorgan der Unionsbürger bleibt unverändert.335 Einzelne Parlamentsmitglieder können über die Komitologieausschüsse in die Gesetzgebung eingebunden sein; es ist nicht ausgeschlossen, dass Mitgliedstaaten Experten aus den mitgliedstaatlichen Parlamenten entsenden.336 b)

Beteiligung an Vertragsänderungen

aa)

Ordentliches Vertragsänderungsverfahren

Bei Vertragsänderungen können sich die nationalen Parlamente partiell schon bei 228 der Ausarbeitung einbringen. Im ordentlichen Vertragsänderungsverfahren erfolgt dies über den Änderungskonvent (s. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV).337 Sofern ein 331 332 333

334 335 336 337

Krit. Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (75). Näher insbes. u. Rn. 2983 ff. Die Norm verbietet dem Ratsvertreter hingegen nicht, aus eigenem Antrieb das Notbremseverfahren einzuleiten. Dies sehen aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365, 418 – Lissabon; Selmayr, ZEuS 2009, 637 (664 f.) vor. Suhr, ZEuS 2009, 687 (709 f.) sieht ebenfalls keinen Grund, die Bundesregierung bzw. den Ratsvertreter an der Einleitung des Notbremseverfahrens zu hindern. Zitat bei Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (55), der freilich den lediglich beratenden und kontrollierenden Ansatz einräumt. A.A. Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (560 f.), der gleichwohl Zweifel anmeldet, ob die mitgliedstaatlichen Parlamente diese Befugnisse tatsächlich wahrnehmen können. Näher zur Komitologie u. Rn. 1937 ff. S.o. Rn. 26.

64

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

solcher stattfindet, nehmen allerdings nur wenige Vertreter der mitgliedstaatlichen Parlamente teil. Am letzten Änderungskonvent 2002/2003 waren lediglich jeweils zwei Parlamentarier aus den mitgliedstaatlichen Parlamenten beteiligt.338 Der Europäische Rat kann mit Zustimmung des Europäischen Parlaments den 229 Änderungskonvent und damit die Beteiligung der mitgliedstaatlichen Parlamentsvertreter verhindern, wenn die Einberufung eines Konvents mangels Umfangs der Änderungen nicht gerechtfertigt ist (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV). Findet der Konvent statt, spricht er der Konferenz der Regierungsvertreter lediglich Empfehlungen aus. Von den Konventsvorschlägen kann daher ohne weiteres abgewichen und jegliche vorhergehende Beteiligung der mitgliedstaatlichen Parlamente entkräftet werden.339 Letztere können nur noch im Rahmen der Ratifikation über die Änderungen abstimmen (Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV). bb)

Beitritte

230 Beitritte führen gem. Art. 49 Abs. 2 EUV zu Vertragsanpassungen. Über Beitrittsanträge neuer Unionsmitglieder sind die mitgliedstaatlichen Parlamente lediglich zu informieren (Art. 12 lit. e), Art. 49 Abs. 1 S. 2 EUV). Sie können Beitritte aber im Rahmen des Ratifikationsprozesses verhindern (Art. 49 Abs. 2 S. 2 EUV).340 cc)

Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren und Brückenverfahren

231 Im vereinfachten Vertragsänderungsverfahren beschränkt sich die Beteiligung der mitgliedstaatlichen Parlamente ebenfalls nur noch auf ihre Zustimmung oder Ablehnung. Sollen die internen Politiken geändert werden, müssen die mitgliedstaatlichen Parlamente dem zustimmen (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV). Gleiches gilt für die Einführung einer gemeinsamen Verteidigung (Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3 EUV), die Erweiterung der Unionsbürgerrechte (Art. 25 Abs. 2 S. 2 AEUV), den Beitritt der EU zur EMRK (Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 2 HS. 2 AEUV), die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens zum Europäischen Parlament (Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV), die Zuständigkeit der EU zur Schaffung europäischer Rechtstitel für geistiges Eigentum (Art. 262 S. 2 AEUV) und die Festlegung der Eigenmittel der EU (Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV).341 Beabsichtigt der Europäische Rat, im Rat das Abstimmungs- bzw. Gesetzge232 bungsverfahren zu ändern, ist dies nur möglich, sofern nicht ein mitgliedstaatliches Parlament binnen sechs Monaten der Änderung widerspricht (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 S. 2 EUV, Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 S. 2 AEUV). Das BVerfG hat festgelegt, dass die parlamentarische Zustimmung im verein233 fachten Vertragsänderungsverfahren bzw. die Zustimmung des deutschen Vertreters im Europäischen Rat zu Änderungen in den Brückenverfahren stets ein Parla338 339 340 341

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 19. S. Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 106 sowie o. Rn. 28. S. Groh, in: Fastenrath/Nowak (Hrsg.), Der Lissabonner Reformvertrag, 2009, S. 77 (105). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 313 – Lissabon.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

65

mentsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erfordert.342 Das BVerfG weitet dieses vorherige Zustimmungserfordernis auch auf die speziellen Brückenverfahren aus, bei denen den mitgliedstaatlichen Parlamenten kein Widerspruchsrecht eingeräumt wird, ohne dass allerdings ein Gesetz i.S.d. Art. 23 Abs. 1 GG notwendig ist.343 Hinzu kommen für besonders eng mit dem nationalen demokratischen Gemeinwesen verbundene Sachbereiche Zustimmungserfordernisse, wenn die Unionsorgane bestimmte, erst auf Konkretisierung angelegte Kompetenzen ausüben. Das gilt namentlich für das Strafrecht und das Strafverfahrensrecht.344 Das ändert freilich nichts daran, dass eine Zustimmung des Ratsvertreters bzw. 234 des Vertreters im Europäischen Rat ohne entsprechendes mitgliedstaatliches Gesetz bzw. ohne positiven parlamentarischen Beschluss bereits den Anforderungen des Verfahrens gerecht wird, wie sie die Verträge für die Existenz des Unionsrechtsakts stellen. Der Unionsakt tritt aber erst in Kraft, nachdem das mitgliedstaatliche Parlament ein entsprechendes Gesetz beschließt bzw. den Beschluss nicht ablehnt (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3, Abs. 7 UAbs. 3 S. 2 EUV). Im zweiten Fall ist freilich seine Mitwirkung nicht in jedem Fall gesichert. Da diese Mitwirkung aus Sicht des BVerfG unabdingbarer Ausfluss des Demokratiegebots ist,345 kann nach seiner Konzeption ein solcher Rechtsakt in Deutschland nicht angewendet werden.346 dd)

Geringe inhaltliche Einflussnahme

Sind die Verträge ausgehandelt, haben die mitgliedstaatlichen Parlamente darauf 235 nur noch geringen Einfluss im Rahmen der Ratifikation (Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2, Art. 49 Abs. 2 S. 2 EUV), Zustimmung (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV) oder mangelnden Ablehnung347 (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 S. 2 EUV). Aufgrund des aufwendigen Verhandlungsprozesses werden die mitgliedstaatlichen Parlamente nur im Ausnahmefall den Vertragsentwurf ablehnen und die Wiederaufnahme des Verfahrens erzwingen.348 Sie sind zwar nicht juristisch, aber doch faktisch bzw. politisch an die Ergebnisse der vorherigen Beratungen gebunden.349

342 343

344 345 346 347

348 349

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 320 f. – Lissabon. Eine Ausnahme besteht für Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363, 365 ff. – Lissabon; näher u. Rn. 2778 f. S. sogleich Rn. 243 f. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 a.E., 343 – Lissabon. Die freilich für Deutschland nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon nicht genügt: „kein ausreichendes Äquivalent zum Ratifikationsvorbehalt“. Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 8, 98. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 308 – Lissabon sieht hingegen beim ordentlichen Vertragsänderungsverfahren die Mitgliedstaaten im Mittelpunkt stehen.

66

ee)

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Legitimationsvermittlung

236 Die wesentliche Legitimationsvermittlung geht nicht von den Einflussmöglichkeiten auf die gültigen Verträge aus. Indem die mitgliedstaatlichen Parlamente jeweils die Verträge ratifizieren, verschaffen sie damit auch den in ihnen getroffenen Regelungen die notwendige Legitimation.350 Insoweit ist jede Ratifikation eine Legitimation, welche die mitgliedstaatlichen Parlamente den Verträgen bereits im Vorfeld zukommen lassen. c)

Sonstige Informations- und Beteiligungsrechte

237 Im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sind die mitgliedstaatlichen Parlamente zwar primärrechtlich sowie bezogen auf den Bundestag und gegebenenfalls auch den Bundesrat weiter gehend durch die gerade dort immer wieder auftretenden Zustimmungsvorbehalte im Lissabon-Urteil des BVerfG351 eingebunden. Sie können aber lediglich die Tätigkeiten von Europol und Eurojust kontrollieren bzw. bewerten (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Die mitgliedstaatlichen Parlamente werden darüber informiert, wenn der Rat 238 auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen erlässt, wonach die Mitgliedstaaten zusammen mit der Kommission die Tätigkeiten der nationalen Behörden zur Durchführung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bewerten (Art. 70 AEUV). Ebenfalls werden die mitgliedstaatlichen Parlamente über die Arbeiten des Ständigen Ausschusses des Rates informiert (Art. 71 S. 4 AEUV). d)

Kommunikationsnetz

239 Die mitgliedstaatlichen Parlamente beteiligen sich an der Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament und den mitgliedstaatlichen Parlamenten (Art. 12 lit. f) EUV). Zu diesem Zweck treffen sich entweder einzelne Delegationen der mitgliedstaatlichen Parlamente oder die gesamten Europaausschüsse der mitgliedstaatlichen Parlamente mit einer Delegation des Europäischen Parlaments (interparlamentarische Delegationen bzw. Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten, COSAC).352 Indem die mitgliedstaatlichen Parlamente die Gesetzesvorhaben der Union auf 240 die Einhaltung der Subsidiarität überprüfen und darüber diskutieren, kommunizieren sie diese Vorhaben öffentlich.353 Dadurch können sie zumindest diesen Gesetzesvorhaben der Union zu mehr Transparenz verhelfen.354 Rechtswirkungen entfalten die COSAC-Beschlüsse nicht.355 350 351 352 353

354 355

Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 7, 108. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 315, 319, 363, 365 ff. – Lissabon. S. dazu u. Rn. 778 ff. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (57), der die Beteiligten der Zivilgesellschaft und die mitgliedstaatlichen Parlamente in einen „europaweiten Kommunikationszusammenhang“ eingebettet sieht (55 ff.). Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (57). Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 12 EUV Rn. 20.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

e)

67

Fazit

Trotz ihrer primärrechtlichen Verankerung in EUV und AEUV kommt den mit- 241 gliedstaatlichen Parlamenten auf Unionsebene keine bedeutende Funktion zu.356 Sofern den mitgliedstaatlichen Parlamenten eine wesentliche Rolle bei der demokratischen Legitimation beigemessen wird,357 kann sich diese im Wesentlichen nur auf die mitgliedstaatliche Ebene beziehen. Ihre Aufwertung ist vor allem durch die zahlreichen Zustimmungserfordernisse bedingt, die das BVerfG aufgestellt hat. Diese sind aber punktuell. Im Übrigen ist die Aufwertung der nationalen Parlamente hauptsächlich formaler Natur und beschränkt sich auf Beteiligungen.358 Hauptsächlich geht es um die Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben und die Kontrolle der Regierungen, die über den Rat und den Europäischen Rat ihren Einfluss auf Unionsebene ausüben. Die Rolle der nationalen Parlamente beschränkt sich im Wesentlichen auf das Sanktionieren. Die Gestaltung übernehmen die Unionsorgane. Das durch sie vermittelte Legi- 242 timationsniveau in der Union bleibt deutlich hinter dem vom BVerfG postulierten Anspruch auf maßgebliche Demokratievermittlung zurück.359 Allerdings trägt das Gericht zu wenig der spezifischen Ausgestaltung der Union Rechnung.360 Zudem ist es insofern widersprüchlich, als es zwar einerseits die parlamentarische Mitwirkung hochhält, andererseits aber den gewählten Bundestag und den Bundesrat, die beide das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet haben,361 „wie einen Lausbub mit Strafarbeiten“362 belegt und die repräsentative Demokratie selbst eingeschränkt hat.363

356 357 358 359

360 361 362 363

A.A. Brok/Selmayr, integration 2008, 217 ff. So Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 25 unter Bezugnahme auf BVerfGE 89, 155 – Maastricht. Vgl. näher Hölscheidt, integration 2008, 254 (261 ff.). Unklar v. Bogdandy, NJW 2010, 1 (3 f.), der einerseits betont, „dass für eine Demokratisierung der EU kein Weg an einem europäischen Parlamentarismus (gemeint ist das Europäische Parlament) vorbeiführt“ und dass „eine Beteiligung der nationalen Parlamente nicht ausreichen kann“, andererseits es für zutreffend erachtet, „dass die nationalen Parlamente die Hauptlast der demokratischen Legitimation der EU tragen“. S. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 322 f. Darauf weist Calliess, ZEuS 2009, 559 (560, 574, 581) zu Recht hin. Hahn, ZEuS 2009, 583 (590, Fn. 26). Selmayr, ZEuS 2009, 637 (646); Hahn, ZEuS 2009, 583 (590 sowie 595) mit Begründung des Hinweises auf die Option des Art. 146 GG bei BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 179 f. et passim – Lissabon, da das BVerfG ansonsten, wenn auch ungewollt, „mittelbar zur revolutionären Überwindung“ des GG aufriefe. Calliess, ZEuS 2009, 559 (574 f.) stellt heraus, dass damit den integrationswilligen Bürgern nur noch die Wahl verbleibt zwischen der Überwindung des GG und der Unterordnung unter eine europäische Verfassung oder der Gefahr, dass das BVerfG die weitere Integration untersagt.

68

2.

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Demokratische Selbstbestimmung der Bürger über mitgliedstaatliche Parlamente

243 Das BVerfG hält es weiterhin als Ausfluss der repräsentativen Demokratie für unabdingbar, dass die nationalen Parlamente hinreichende Kompetenzen haben. Nur so kann sich das dem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung nach Art. 20 Abs. 2 GG hinreichend entfalten. Dafür müssen nämlich die Bürger mit Mehrheitswillen herrschen können. Grundlage dafür sind hinreichende Entscheidungsmöglichkeiten der vom Bürger bestimmten Organe.364 Daher kann „das Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft ... verletzt sein, wenn im grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestags wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist“.365 Darin liegt letztlich der Kern für die maßgeblichen Forderungen des Lissabon244 Urteils in Form einer hinreichenden Integrationsverantwortung der nationalen Gesetzgebungsorgane366 mit zahlreichen daraus folgenden Zustimmungsvorbehalten und grundsätzlich bei diesen verbleibenden Aufgabenfeldern.367 Diese werden vom BVerfG im Einzelnen in einer „Vielzahl kaum zu überblickender Einschränkungen und Bedenken gegenüber der Ausübung von Regierungsgewalt in europäischen Angelegenheiten erhoben“, so dass der Eindruck einer „verordnete(n) Demokratie in Europaangelegenheiten“ entsteht.368 Die Aufgabenfelder lesen sich wie die Überreste dessen, was die Hoheitsübertragung auf die Union bis dato übrig gelassen hat.369 Warum ausgerechnet diese Bereiche für die Souveränität des Staats ausschlaggebend sind und welchen konkreten Bezug sie zur Demokratie aufweisen, klärt das BVerfG nicht im Einzelnen. Das Währungs- und Münzsystem hat es jedenfalls aus guten Gründen nicht aufgeführt.370 Das tschechische Verfassungsgericht sah sich nicht dazu in der Lage, eine solche Kompetenzliste aufzustellen.371

364

365 366 367 368 369 370 371

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 246 – Lissabon: „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht“ für den Deutschen Bundestag oder „maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren“ durch die ihm verantwortliche Bundesregierung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 a.E. – Lissabon unter Bezug auf BVerfGE 89, 155 (171 f.) – Maastricht. Zentral BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 245 – Lissabon. Dazu krit. etwa v. Bogdandy, NJW 2010, 1 (3). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 ff. – Lissabon. Ausführlich dazu und krit. Frenz, EWS 2009, 345 ff. sowie ders., Europarecht 5, Rn. 278 ff. Schwarze, EuR 2010, 108 (112). Halberstam/Möllers, GLJ 10 (2009), 1241 (1250 f.). Dingemann, ZEuS 2009, 491 (509). Ústavní soud ýeské republiky, Urt. vom 3.11.2009, Pl. US 29/09, Rn. 111 – Lisbon Treaty II mit Hinweis auf Ústavní soud ýeské republiky, Urt. vom 26.11.2008, Pl. US 19/08, Rn. 109 – Lisbon Treaty: Eine solche Zusammenstellung wäre vom Parlament zu erstellen, da dies eine politische Entscheidung sei.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

3.

69

Vorrang der mitgliedstaatlichen Gesetzgebungsorgane?

Grundlage dafür bleibt, dass das BVerfG von einer höheren Legitimation der nati- 245 onalen Gesetzgebungsorgane ausgeht als der europäischen und ihnen daher einen geschützten Bestand an Aufgaben und Mitwirkungsrechten zubilligt. Geht man hingegen davon aus, dass die Legitimation der Unionsorgane nur den besonderen Gegebenheiten des europäischen Integrationsprozesses entspricht und daher nicht defizitär ist,372 entfällt schon die Grundlage für darauf gestützte hinreichende Kompetenzen und Befugnisse der nationalen Organe. Sie kommen allerdings weiterhin dann infrage, wenn man von vornherein zwei demokratische Säulen annimmt, nämlich die der Union der Bürger und die der Union der Mitgliedstaaten, wie dies auch in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV anklingt und der Grundkonzeption des Unionsrechts mit den Mitgliedstaaten als verbleibenden Herren der Verträge373 entspricht. Indes sind die Kompetenzen und Befugnisse von vornherein nicht so ausgeprägt und festgefügt wie nach dem Lissabon-Urteil, wenn man auf europäischer Ebene kein Legitimationsdefizit gegenüber den nationalen Maßstäben sieht. 4.

Zuordnung von Befugnissen unabhängig vom Demokratieprinzip

Allein aus der Perspektive des Demokratieprinzips ist es dann gleichgültig, von 246 welcher Ebene eine Aufgabe wahrgenommen wird. Daraus ergeben sich dann auch keine Reservate mehr für „Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.“374 Eine Zuordnung zu den Mitgliedstaaten folgt dann aus der konkreten vertraglichen Kompetenzverteilung sowie aus dem Subsidiaritätsprinzip. Den Mitgliedstaaten müssen nur insgesamt Aufgaben und Befugnisse von substanziellem Gewicht verbleiben, ohne dass diese im Einzelnen feststehen.375 Man kann gerade in der zurückhaltenden Einbindung der mitgliedstaatlichen 247 Parlamente einen Gewinn für die Demokratie sehen. Durch die Einbindung eines weiteren Beteiligten in die Entscheidungsprozesse werden diese komplizierter und Verantwortung verschleiert.376

372 373 374 375 376

Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 310 ff. So jedenfalls BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 246, 248 – Lissabon. Kornack, HanseLR 2005, 199 (209); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 15.

70

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

V.

Europäische Parteien

1.

Bestandteile der Zivilgesellschaft

248 Politische Parteien treten als Mittler zwischen politischer Herrschaft einerseits und den Bürgern andererseits auf.377 Sie sind diejenigen Bestandteile der Zivilgesellschaft, deren Aufgabe unter anderem darin besteht, die Interessen der Bürger zu bündeln,378 den Willen der Zivilgesellschaft in den Machtapparat hineinzutragen und politische Inhalte an die Bürger zu kommunizieren.379 Insoweit bestehen Berührungspunkte mit anderen Gruppen des gesellschaftlichen Dialogs.380 Die wesentlichen Unterschiede zu anderen Gruppen der Zivilgesellschaft bestehen darin, dass sie alle Aspekte des gesellschaftlichen Lebens umfassen und von den Mitgliedern der Zivilgesellschaft mit einem Mandat ausgestattet werden, für sie zu sprechen. 2.

Vertraglicher Ansatz

249 Den politischen Parteien auf Unionsebene werden zwei Funktionen zugeschrieben (s. Art. 10 Abs. 4 EUV). Sie sollen ein (einheitliches) europäisches politisches Bewusstsein schaffen381 und den so aggregierten Willen der Unionsbürger dann auf Unionsebene zum Ausdruck bringen. Nicht den mitgliedstaatlichen Parteien kommt diese Aufgabe zu, sondern den europäischen.382 Auch wenn die Norm gegenüber der Vorgängerbestimmung (Art. 191 EG) die 250 Funktion der Parteien als wichtiger Faktor europäischer Integration nicht mehr betont,383 kommt ihnen gerade diese Rolle zu. Indem die europäischen Parteien den Willen der Unionsbürger in die Unionsorgane transportieren, leisten sie einen wichtigen Beitrag zur Legitimation der Union.384

377 378

379 380 381

382 383 384

Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 413; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 8. Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (266) bezweifelt, dass die Parteien diese Funktion wirksam erfüllen können. Schon auf mitgliedstaatlicher Ebene sei die Differenzierung der Wertevorstellungen und Weltanschauungen zu groß, als dass sie von den Parteien wirksam gebündelt werden könnten. Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 413. S. dazu u. Rn. 282. Neßler, EuGRZ 1998, 191 (194) geht davon aus, dass bis dato die Entwicklung von Parteien die Entstehung eines gemeinsamen politischen Bewusstseins bedingte. Krit. dazu Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 66. Art. 12 Abs. 2 EGRC nennt diese Funktion nicht. Zu dieser Norm Frenz, Europarecht 4, Rn. 2259. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 9. Krit. Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 38, 43. S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 12 GRCh Rn. 18; Schoo, in: Schwarze, Art. 191 EGV Rn. 4.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

3.

71

Voraussetzungen

Bestimmungen über die politischen Parteien und ihre Finanzierung wurden in der 251 sog. Parteiverordnung385 erlassen. a)

Übereinstimmung mit mitgliedstaatlicher Rechtsordnung

Eine politische Partei auf Unionsebene muss demnach eine Vereinigung von Bür- 252 gern sein, die politische Ziele verfolgt und die nach der Rechtsordnung mindestens eines Mitgliedstaats anerkannt ist oder in Übereinstimmung mit ihr gegründet wurde (Art. 2 Nr. 1 Parteiverordnung).386 Der Begriff ist auch erfüllt, wenn sich mindestens zwei Vereinigungen dieser Art zur strukturierten Zusammenarbeit zusammenfinden (Art. 2 Nr. 2 Parteiverordnung).387 Der Mitgliedstaat, in dem die Partei ihren Sitz hat, muss sie als Rechtspersönlichkeit anerkennen (Art. 3 lit. a) Parteiverordnung). b)

(Teilweise) Transnationalität

Eine politische Partei auf Unionsebene muss in mindestens einem Viertel der Mit- 253 gliedstaaten – derzeit sieben Mitgliedstaaten – in den nationalen oder regionalen Parlamenten bzw. Versammlungen vertreten sein. Alternativ müssen ihre Mitglieder im Europäischen Parlament aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten stammen oder sie muss bei der Europawahl mindestens in einem Viertel der Mitgliedstaaten mindestens 3 % der abgegebenen Stimmen auf sich vereinigen (Art. 3 lit. b) Parteiverordnung). Gewisse Anforderungen an die Transnationalität müssen gestellt werden, auch 254 wenn der primärrechtliche Parteibegriff des Art. 10 Abs. 4 EUV, Art. 224 AEUV dies nicht erfordert. Das Primärrecht hilft insoweit nicht weiter, da es die Parteien voraussetzt, ohne sie zu definieren. Um den Integrationsprozess und die europäische Verankerung der Parteien zu gewährleisten, müssen sie zumindest über eine gewisse europäische Ausrichtung verfügen.388 Andernfalls könnten sich alle mitgliedstaatlichen Parteien mit entsprechender Ausrichtung separat als europäische Parteien gerieren. Die in der Norm aufgestellten Anforderungen können weitest385

386 387

388

VO (EG) Nr. 2004/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.11.2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung, ABl. L 297, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1524/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2007 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2004/2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung, ABl. L 343, S. 5. Bisher sind die Parteien v.a. nach belgischem Recht gegründet worden, Leinen, in: FS für Bieber, 2007, S. 147 (156). Krit. zur Anerkennung solcher Parteien angesichts der mit der Norm verbundenen Ziele Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 6a. Dementgegen Kersten, in: ders./ Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 98. A.A. Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 104 ff., der hierin gar einen Primärrechtsverstoß erkennt. Krit. auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 12.

72

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

gehend mit einer Prozent-Hürde gleichgesetzt werden. Ebenso wie diese verhindert die Transnationalität ein Zersplittern der Parteienlandschaft auf europäischer Ebene. c)

Werte

255 Bei ihren Tätigkeiten hat die Partei die Grundsätze der Union zu achten. Dies sind Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit (Art. 3 lit. c) Parteiverordnung). Die Verordnung nennt in Übereinstimmung mit der alten Rechtslage (Art. 6 Abs. 1 EU) statt der Gleichheit noch die Grundfreiheiten, die aber entsprechend der EMRK mit den Menschenrechten als verknüpft anzusehen sind.389 Letztlich ergibt sich der gesamte Wertekanon aus dem aktuellen und zentralen Art. 2 EUV. Damit ist nun vor allem auch die Menschenwürde einbezogen.390 Bei einem Abweichen davon ist gegebenenfalls ein Einschreiten der Mitgliedstaaten gegen auf europäischer Ebene tätige verfassungsfeindliche Parteien gefordert.391 Die europäischen Parteien sind zumindest auch Transmissionsriemen, um den 256 Bürgern der Mitgliedstaaten die politische Betätigung auf Unionsebene zu ermöglichen und ein europäisches Bewusstsein zu entwickeln.392 Dazu gehört es auch, die europaskeptischen Stimmen unter den Unionsbürgern widerzuspiegeln. Es ist jedenfalls nicht Aufgabe der europäischen Parteien, die Bürger europafreundlich zu stimmen.393 Europakritische Parteien sind daher nicht per se von der europäischen Parteienfamilie und damit auch nicht von der Finanzierungshilfe ausgeschlossen,394 sofern sie die Werte der Union unterstützen und nicht gegen die sonstigen Voraussetzungen verstoßen.395 d)

Teilnahme auf Unionsebene

257 Schließlich muss eine solche politische Partei an den Wahlen zum Europaparlament teilgenommen haben oder die Absicht bekunden, dies zu tun (Art. 3 lit. d) Parteiverordnung). Hierbei wird nicht jede Absichtserklärung ausreichen, sondern nur eine solche, die den ernsthaften Willen und Bemühungen zur Teilnahme erkennen lässt.

389 390 391 392 393 394 395

S.u. Rn. 1992. Zu den Werten s.u. Rn. 1989 ff. Näher Hatje, DVBl. 2005, 261 (266 f.). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 13 f. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 15. So auch Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 224 AEUV Rn. 3. So auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 4; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 15; a.A. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 10 EUV Rn. 11 a.E.; Huber, in: Streinz, Art. 191 EGV Rn. 17; Kersten, in: ders./ Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 106 sehen eine Benachteiligung der europaskeptischen Parteien, die „typischerweise nicht transnational“ handeln.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

4.

Situation

a)

Bestand

73

Derzeit sind zehn europäische politische Parteien anerkannt: 258 - Europäische Volkspartei (EVP/EPP/PPE) - Sozialdemokratische Partei Europas (SPE/PES/PSE) - Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei (ELDR/PELDR) - Europäische Grüne Partei (EGP/Verts) - Allianz für das Europa der Nationen (AEN) - Europäische Linke (EL/PGE) - Europäische Demokratische Partei (EDP/PDE) - Europäische Freie Allianz (EFA/ALE) - Europäische Christliche Politische Bewegung (ECPM) - EUDemokraten (EUD). Die europaskeptische Partei Libertas war bemerkenswerterweise die erste Par- 259 tei, die vom Präsidium des Europäischen Parlaments anerkannt wurde und dabei nicht auf einem Zusammenschluss mitgliedstaatlicher Parteien beruhte.396 Wegen Unregelmäßigkeiten bei Unterschriften von Mitgliedern dieser Partei wurde ein Verfahren zu ihrer Überprüfung eingeleitet.397 Die Partei tritt nicht mehr in Erscheinung. b)

Europäischer Faktor?

In der politischen Realität kommt der Anspruch aus Art. 10 Abs. 4 EUV bisher 260 noch nicht zur Geltung. Bei den meisten europäischen Parteien handelt es sich lediglich um Zusammenschlüsse mitgliedstaatlicher Parteien. Die Mitgliedschaft in ihnen ist also an eine Mitgliedschaft in einer mitgliedstaatlichen Partei geknüpft (sog. konföderiertes oder föderatives Modell).398 Nur vereinzelt werden auch natürliche Personen als Mitglieder in diese Parteien aufgenommen (sog. supranationales Modell).399 Insoweit bestehen Parallelen zur ebenfalls abgeleiteten Unionsbürgerschaft. Grenzübergreifende, unionsweit agierende Parteien ohne Rückbindung an mit- 261 gliedstaatliche Parteibindungen existieren aktuell nicht.400 Die Parteien agieren vorrangig über ihre Mitgliederparteien innerhalb der mitgliedstaatlichen Grenzen. Einheitliche Wahllisten mit einem gemeinsamen Spitzenkandidaten fehlen. Die 396 397 398

399 400

Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 2.5.2009, REF 20090205IPR48 560. Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 2.5.2009, REF 20090205IPR48 560. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 2 f. S. auch Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 55 f.; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 98. Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 47, 57; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 94, 98. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 2 f. S. zur Partei Libertas vorstehend Rn. 259.

74

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Europäische Grüne Partei ist bei der Wahl 2004 erstmals mit einem europaweit einheitlichen Wahlprogramm angetreten. c)

Fraktionen

262 Die Fraktionen im Europäischen Parlament sind nicht deckungsgleich mit den europäischen Parteien. Es wurden Mitglieder aufgenommen, die nicht in einer der Mitgliedparteien organisiert sind. Die Fraktion der Liberalen hat Mitglieder aus mindestens zwei verschiedenen europäischen politischen Parteien. Die Zusammensetzungen der Fraktionen in den Institutionen können ebenfalls 263 voneinander abweichen. Die Fraktionen der Europäischen Volkspartei im Europäischen Parlament und im Wirtschafts- und Sozialausschuss sind unterschiedlich zusammengesetzt. 5.

Finanzierung

264 Nur Parteien der Unionsebene werden von der Union aus ihrem Haushalt unterstützt. a)

Einzureichende Unterlagen

265 Die Parteien müssen einen Antrag stellen (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Parteiverordnung). Handelt es sich um den ersten Antrag, muss die Partei darlegen, dass sie die Voraussetzungen erfüllt, eine europäische Partei zu sein. Weiter muss sie ein politisches Programm vorlegen, welches die Ziele der Partei auf Unionsebene beinhaltet und eine Satzung vorweisen (Art. 4 Abs. 2 Parteiverordnung).401 Die Partei veröffentlicht jährliche Berichte, in denen sie über ihre Finanzsituation Rechenschaft leistet. Die Parteien müssen nachweisen, dass sie nicht aufgrund von Art. 93 f. Haus266 haltsordnung402 vom Verteilungsverfahren ausgeschlossen sind (Art. 2.3 Aufforderung 2010/01403). Außerdem müssen sie belegen, dass sie rechtlich, finanziell, administrativ und technisch dazu in der Lage sind, ihr Tätigkeitsprogramm durchzusetzen (Art. 2.4 Aufforderung 2010/01). b)

Einnahmen

267 Spenden über 500 Euro jährlich müssen Parteien in einem Verzeichnis auflisten (Art. 6 Abs. 1 lit. b) Parteiverordnung). Spenden von Fraktionen aus dem Europäi401 402

403

Eine vollständige Auflistung sämtlicher einzureichender Unterlagen findet sich bei Art. 2.6 Aufforderung 2010/01. VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25.6.2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 248, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1525/2007 des Rates vom 17.12.2007 zur Änderung der VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 343, S. 9. Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen IX-2010/01 – Finanzhilfen an die politischen Parteien auf europäischer Ebene, ABl. 2009 C 125, S. 27.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

75

schen Parlament, von Unternehmen mit beherrschendem Einfluss der öffentlichen Hand (auch aus Drittländern), von Drittländern, von anonymen Personen oder über 12.000 Euro jährlich sind unzulässig (Art. 6 Abs. 2 Parteiverordnung). Das Jahresbudget der Partei darf sich nicht aus mehr als 40 % von Beiträgen 268 von Mitgliedparteien zusammensetzen (Art. 6 Abs. 3 S. 2 Parteiverordnung). Maximal 85 % der Jahreskosten dürfen mit den zugeteilten Unionsmitteln finanziert werden (Art. 10 Abs. 2 Parteiverordnung). Mit diesen Rahmenvorgaben soll ein Mindestmaß an privater Finanzierung gewährleistet werden, ohne zugleich zu große Abhängigkeiten entstehen zu lassen.404 c)

Verfahren

Das Europäische Parlament entscheidet binnen drei Monaten (nach Eingang der 269 Dokumente) über die Bewilligung und kann sie aussetzen, wenn nicht binnen zwei Monaten Änderungen in den Unterlagen gemeldet werden (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Abs. 3 Parteiverordnung). Die Überprüfung der Voraussetzungen und Unterlagen erfolgt laufend durch das Europäische Parlament (Art. 5 Parteiverordnung).405 d)

Verteilungsschlüssel

Ca. 14,1 Mio. Euro hält der Unionshaushalt für die Unterstützung der politischen 270 Parteien auf Unionsebene bereit.406 Von diesen Mitteln werden 15 % (ca. 2,1 Mio. Euro) zu gleichen Teilen an alle zugelassenen Parteien verteilt, die einen Antrag gestellt haben (Art. 10 Abs. 1 lit. a) Parteiverordnung). Der überwiegende Teil von 85 % (ca. 12 Mio. Euro) wird entsprechend der Mandate im Europäischen Parlament und damit entsprechend ihrem politischen Gewicht aufgeteilt (Art. 10 Abs. 1 lit. b) Parteiverordnung).407 e)

Verwendung

Das von der Union erhaltene Geld dürfen die Parteien nicht an andere politische 271 Parteien weiterreichen, insbesondere nicht an nationale Parteien (Art. 7 Abs. 1 Parteiverordnung). Die Mittel haben sie einzusetzen, um die in ihren Programmen propagierten Ziele zu erreichen (Art. 8 Abs. 1 Parteiverordnung).

404 405

406 407

Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 10. Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 178 ff. kritisiert diese Nachprüfung als eine Form des Parteiverbots. Ebenfalls krit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 17. S. Posten 402 in der endgültigen Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2010, ABl. 2010 L 64, S. 1. Krit. zur relativen Höhe und zum Verteilungsmaßstab Kersten, in: ders./Rixen (Hrsg.), Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht, Art. 191 EGV Rn. 238 f.

76

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

C.

Partizipative Demokratie

I.

Allgemeine Teilhabe des Einzelnen

272 Die partizipative Demokratie steht zwischen der repräsentativen und der unmittelbaren Demokratie. Die Beteiligung an der Demokratie ist nur mittelbar, da die Bürger hier nicht direkt ihren Einfluss ausüben können. Anders als bei repräsentativ demokratischen Elementen steht nicht die Delegation von Macht, sondern die Herausbildung eines demokratischen Gemeinwesens im Vordergrund. Dazu werden die Unionsbürger aktiviert. Der Gedanke der Volksherrschaft, wie er vor allem bei der repräsentativen Demokratie leitendes Motiv ist, tritt hier in den Hintergrund.408 Daher kann dadurch der Legitimationszusammenhang von Wahlen und Abstimmungen sowie darauf gestützter Regierung nicht ersetzt,409 sondern höchstens ergänzt werden.410 Die Ansätze der partizipativen Demokratie sind lediglich grundsätzlicher und 273 allgemeiner Natur. Der Begriff wird hier als Oberbegriff verstanden für ein Demokratiekonzept, das auf die Beteiligung der Bürger abzielt.411 Den Unionsbürgern soll die Teilnahme an demokratischen Prozessen ermöglicht werden. Dazu wird ihnen der Zugang zu Informationen gewährt. Die Unionsbürger können sich so zunächst einen Überblick über die Geschehnisse in der Union verschaffen. Über den Dialog mit Betroffenen und Gruppen der Zivilgesellschaft nehmen sie sowohl als einzelne Bürger als auch in Gruppen Teil an der Diskussion.412 Diese Formen zielen auf eine Bürgerbeteiligung bereits im Vorfeld der eigentlichen Entscheidungen oder auf eine organisatorische Verdichtung der Bürgerbeteiligung ab.413 II.

Transparenz

1.

Grundlagenfunktion

274 Damit die Unionsbürger die Prozesse in der Union nachvollziehen und gegebenenfalls kontrollieren können, müssen sie Zugang zu den Entscheidungsprozessen haben. Ohne die notwendigen Informationen können die Unionsbürger das Handeln

408 409 410 411 412 413

S. v. Bogdandy, in: FS für Badura, 2004, S. 1033 (1045). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon; Frenz, Europarecht 5, Rn. 1929. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (140). Zur partizipativen Demokratie s. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 1928 ff. Näher Mross, Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union, 2010, S. 116 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-47 Rn. 3 f., sog. deliberative bzw. assoziative Demokratiekonzepte. S. auch Benz, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 253 (264 ff.).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

77

der Unionsinstitutionen nicht effektiv kontrollieren.414 Transparenz schafft zugleich Vertrauen in die Unionsinstitutionen und sorgt für eine gesteigerte Akzeptanz bei den Unionsbürgern.415 Der Zugang zu Informationen und die Nachvollziehbarkeit von Entscheidungsprozessen ist daher von Bedeutung für die demokratische Legitimation und die Teilnahme am demokratischen Leben in der Union (Art. 10 Abs. 3 S. 1 EUV).416 Das Gebot zu transparenter Ausgestaltung findet sich gleich mehrfach in den Verträgen (Art. 10 Abs. 3 S. 2, Art. 11 Abs. 2 EUV, Art. 15 Abs. 1 AEUV). 2.

Grundsatz der Offenheit

Art. 15 Abs. 1 AEUV normiert den Grundsatz der Offenheit. Dass der Grundsatz nur weitestgehend zu beachten ist, gilt ohnehin für jeden Grundsatz, zeigt aber die Zurückhaltung auf, mit der dieser Grundsatz verfolgt wird.417 Jedes Organ muss zwar die Transparenz seiner Tätigkeiten gewährleisten (Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV), doch bleibt unklar, was das bedeutet. Den Zugang zu Dokumenten regeln die Organe jeweils in ihren eigenen GeschO (Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV). Anstatt auf den Grundsatz der Offenheit aufzubauen und ausschließlich Ausnahmen aufzuführen, nennt Art. 15 Abs. 2 AEUV lediglich das Europäische Parlament und den Rat als öffentlich tagende Organe, wobei der Rat nur bei Gesetzgebungsakten öffentlich tagen muss (Art. 15 Abs. 2 AEUV). Zuvor war es den Unionsbürgern kaum möglich, nachzuvollziehen, wie und unter welchen Voraussetzungen der Ratsvertreter ihres Mitgliedstaats im Rat abgestimmt hat, so dass eine entsprechende Kontrolle weitestgehend ausblieb.418 Die Öffnung des Gesetzgebungsverfahrens für die Öffentlichkeit ist ein wesentlicher Schritt zu mehr Transparenz.419 Die Entscheidungsprozesse können so diskutiert und besser nachvollzogen und gegebenenfalls durch die nationalen Parlamente sanktioniert werden.420 Die grundsätzliche Pflicht, Unionsrechtsakte mit Begründungen zu versehen (Art. 296 Abs. 2 AEUV), leistet hierzu ebenfalls einen wichtigen Beitrag.421 414

415 416

417 418 419 420 421

Landfried, in: Bruha/Nowak (Hrsg.), Die Europäische Union, 2006, S. 89 (93); LübbeWolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (276) weist darauf hin, dass insbes. in der deutschen Demokratie dieser Aspekt viel zu kurz kommt. Landfried, in: Bruha/Nowak (Hrsg.), Die Europäische Union, 2006, S. 89 (91). S. EuGH, Rs. C-64/05 P, Slg. 2007, I-11389 (11444, Rn. 54) – Schweden/Kommission; v. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (67); Folz, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-50 Rn. 1. Folz, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-50 Rn. 3; Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 412. Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (255 ff.) spricht von einem „Verantwortungsverschiebebahnhof“ (257). Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (476 f.); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 14. Vgl. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 14. V. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (67).

275 276

277

278

78

279

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Der Rat tagt in zwei Abschnitten, einem öffentlichen und einem unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Organe Kommission und Europäischer Rat tagen grundsätzlich nicht öffentlich (Art. 4 Abs. 3 GeschOER bzw. Art. 9 GeschOKom). Insoweit besteht kein Unterschied zu mitgliedstaatlichen Strukturen. Der Grundsatz der Offenheit ist zwar eingeschränkt. Jedoch können die Unionsbürger zumindest in den sie am stärksten betreffenden Entscheidungen, den europäischen Gesetzen, die Entscheidungsprozesse grundsätzlich nachvollziehen und somit besser kontrollieren. 3.

Zugang zu Dokumenten

280 Flankiert wird die partielle Öffnung von einem umfangreichen Zugang zu Dokumenten der Union. Nicht nur Unionsbürger, sondern auch Personen mit (Wohn-)Sitz im Mitgliedstaat haben das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsinstitutionen. Die näheren Umstände dieses Zugangs wurden in der TransparenzVO422 und ihren Durchführungsbestimmungen der Institutionen geregelt (vgl. Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV).423 III.

Dialog

1.

Zivilgesellschaft

281 Vor allem Verbände, Parteien und die Zivilgesellschaft werden in den Dialog zwischen Union und Zivilpersonen eingebunden (Art. 10 Abs. 4, Art. 11 Abs. 2 EUV). In bestimmten Bereichen ist dieser Dialog institutionalisiert: Im Wirtschafts- und Sozialausschuss treffen sich vor allem Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, aber auch andere Gruppen des beruflichen, sozialen, wirtschaftlichen, staatsbürgerlichen und kulturellen Bereichs der Mitgliedstaaten (Art. 300 Abs. 2 AEUV). Explizit hervorgehoben wird der Dialog mit den weltanschaulichen Vereinigun282 gen und den Sozialpartnern (Art. 17, 151 ff. AEUV). Damit bringt die Union die besondere Bedeutung dieser beiden Gruppen für die Zivilgesellschaft zum Ausdruck. Während im Wirtschafts- und Sozialausschuss und beim weltanschaulichen Dia283 log jeweils die mitgliedstaatlichen Elemente der Zivilgesellschaft zutage treten, treffen sich beim sozialen Dialog Sozialpartner der Unionsebene.424 Hier kommunizieren europäische Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände untereinander (Art. 154 AEUV), gegebenenfalls zusammen mit der Kommission (Art. 155 AEUV).425

422

423 424 425

VO (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. L 145, S. 43. Umfangreich zum Zugang zu Unionsdokumenten Frenz, Europarecht 4, Rn. 4618 ff. Bei informellen Gesprächen können auch die mitgliedstaatlichen Sozialpartner am Dialog teilnehmen, Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-46 Rn. 6. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3609, 3983.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

79

Bei der Einbeziehung von Interessengruppen besteht naturgemäß die Gefahr, 284 einzelne Interessen außer Acht zu lassen oder andere Interessen zu stark zu gewichten.426 Dem versucht die Union entgegenzuwirken, indem sie den Diskurs mit den Gruppen im Rahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses institutionalisiert und dadurch den Interessengruppen entsprechend ihrer Gewichtung in der Zivilgesellschaft die Beteiligung an der Diskussion ermöglicht. Freilich nehmen die Interessengruppen darüber hinaus – ebenso wie auch in den Mitgliedstaaten – Einfluss auf die Gesetzgebung durch den Kontakt zu Beteiligten am Gesetzgebungsprozess. Den Einzelnen verliert die Union dadurch nicht aus dem Blickfeld und beteiligt ihn sowohl an den Entscheidungsprozessen427 als auch an der Kontrolle. 2.

Kommissionsanhörungen

Die Kommission führt Anhörungen durch (Art. 11 Abs. 3 EUV), bei denen Be- 285 troffene zu Wort kommen sollen. Anders als bei den vorgenannten Dialogen wird damit nicht beabsichtigt, große Teile der Zivilgesellschaft einzubeziehen, sondern vor allem die einzelnen Unionsbürger. Der Begriff der Betroffenen ist nicht definiert.428 Da es darum geht, möglichst 286 viele Unionsbürger in den Dialog einzubeziehen, aber auch keine umfangreichen Befugnisse der Bürger damit einhergehen, ist der Begriff weit zu verstehen. IV.

Kontrolle durch den Bürger

Das Unionsrecht verleiht den Unionsbürgern neue Rechtspositionen. Indem die 287 Bürger diese Rechtspositionen vor den mitgliedstaatlichen und vor den Unionsgerichten durchsetzen, veranlassen sie dieselben, die Rechtslage zu festigen und zu präzisieren. Auf diese Weise forcieren sie die Auseinandersetzung mit dem Rechtssystem und nehmen auch in dieser Form am demokratischen Leben teil.429 V.

Eingaben

Die Unionsbürger können durch Hinweise an den Europäischen Bürgerbeauftrag- 288 ten (Art. 228 AEUV) oder durch Eingaben beim Petitionsausschuss ihre Anliegen direkt auf Unionsebene kommunizieren.430 426 427 428 429

430

Ruffert, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 319 (344); krit. daher Frenz, Europarecht 5, Rn. 1929. S. dazu etwa nachfolgend Rn. 285 f., 294 ff. Folz, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-47 Rn. 2. Etwa v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 516; Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997. Allgemein zur Stellung der Unionsbürger im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle Frenz, Europarecht 5, Rn. 2317 ff. Schneider, Petitionen zum Europäischen Parlament mit Berücksichtigung des Bürgerbeauftragten, 2009, S. 59, 61.

80

1.

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Europäischer Bürgerbeauftragter und Petitionen

289 Um den Europäischen Bürgerbeauftragten anrufen zu können, muss der Unionsbürger einen Missstand rügen und diesen konkret benennen.431 Wird der Unionsbürger durch Handeln oder Untätigbleiben der Union betroffen, kann er eine Petition beim Europäischen Parlament einreichen. Die Anrufung des Bürgerbeauftragten und die Einreichung von Petitionen er290 gänzen sich und sind nicht trennscharf voneinander abzugrenzen.432 So kann der Unionsbürger bei Missständen entweder den Europäischen Bürgerbeauftragten oder den Petitionsausschuss mit seiner Angelegenheit befassen.433 Sein Anliegen wird mit seiner Zustimmung an die jeweils besser geeignete Einrichtung weitergeleitet.434 Wird die Petition als unzulässig zurückgewiesen, kann der Petent hiergegen Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erheben.435 2.

Bedeutung

291 Das Recht auf Petitionen und das Recht auf Anrufung des Europäischen Bürgerbeauftragten schließen Rechtsschutzlücken.436 Sie können auch dann geltend gemacht werden, wenn gerichtliche Verfahren wegen fehlender Zulässigkeitsvoraussetzungen oder Verfahrensfehler keinen Erfolg versprechen.437 Beschwerden der Unionsbürger wegen der Umsetzung von Richtlinien im Bereich der Lebensversicherungen im Vereinigten Königreich haben zum Beispiel zur Bildung eines Untersuchungsausschusses im Europäischen Parlament geführt.438 Insoweit sind sie von Bedeutung für das Europa der Bürger.439 Die Bürger nehmen durch ihre Eingaben keinen direkten Einfluss auf die Ge292 setzgebung. Auch wenn sie unmittelbar ihre Interessen vorbringen können, handelt es sich nicht um Elemente unmittelbarer Demokratie. VI.

Ergänzungsfunktion

293 Die Einbeziehung des Einzelnen und der Zivilgesellschaft in den demokratischen Aufbau der Union bleibt abstrakt. Konkrete Rechtsfolgen ergeben sich allenfalls beim Zugang zu Informationen. Das Konzept der partizipativen Demokratie kann die repräsentative Demokratie ergänzen und fortentwickeln, ohne sie zu erset-

431 432 433 434 435 436 437 438 439

Näher u. Rn. 554 f. u. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4725 ff. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 228 AEUV Rn. 2. Guckelberger, DÖV 2003, 829 (837 f.). Guckelberger, DÖV 2003, 829 (837 f.); Schoo, in: Schwarze, Art. 194 EGV Rn. 9. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 194 EG Rn. 18 a.E. Etwa Schneider, Petitionen zum Europäischen Parlament mit Berücksichtigung des Bürgerbeauftragten, 2009, S. 56. Guckelberger, DÖV 2003, 829 (830). Schoo, in: Schwarze, Art. 194 EGV Rn. 10. Guckelberger, DÖV 2003, 829 (829).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

81

zen.440 Dies gilt im besonderen Maß für die Integration des Einzelnen in die europäische Gesellschaft, weniger für die zivilgesellschaftlichen Gruppen.

D.

Unmittelbare Demokratie?

I.

Bürgerinitiative

Als Element direkter Demokratie wurde im Vertrag von Lissabon die europäische 294 Bürgerinitiative aufgenommen (Art. 11 Abs. 4 EUV).441 1.

Primärrechtliche Voraussetzungen

Die Bürgerinitiative muss von mindestens einer Mio. Unionsbürger unterstützt 295 werden, die Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten sind. Näheres regelt eine noch zu beschließende Verordnung (Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 EUV i.V.m. Art. 24 Abs. 1 AEUV). Diese primärrechtlichen Vorgaben sind diffus. Unverständlich ist vor allem, 296 dass darauf verzichtet wurde, die Anzahl der Mitgliedstaaten konkret vorzugeben, wie es ansonsten vielfach in den Verträgen der Fall ist. Überdies: Sollen für die erforderliche Millionengrenze entsprechend dem offenen Wortlaut alle Unionsbürger zählen oder nur solche, die auch an der Europawahl teilnehmen können oder ein Mindestalter erreichen? Die Bürgerinitiative muss sich auf Rechtsakte beziehen, zu deren Vorschlag sie 297 die Kommission auffordert. Unzulässig sind Aufforderungen, denen die Kommission nicht im Rahmen ihrer Befugnisse nachkommen kann oder die keinen Unionsakt erfordern (Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 EUV). Damit sind vor allem Bürgerinitiativen ausgeschlossen, die rein innenpolitische Diskussionen der Mitgliedstaaten auf die Unionsebene transportieren wollen.442 Inhaltlich scheiden Änderungen der Verträge aus. Im Übrigen darf die geforderte Änderung nicht bereits durch eine effizientere Rechtsanwendung bewerkstelligt werden können.443 2.

Weitere sekundärrechtliche Ausgestaltung

Der Normierungsvorschlag der Kommission444 (im Folgenden Bürgerinitiativen- 298 VOE) präzisiert diese Vorgaben.

440 441 442 443 444

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272, 294 f. – Lissabon. S. auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-47 Rn. 13. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-47 Rn. 14. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 11 EUV Rn. 9. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 11 EUV Rn. 10. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bürgerinitiative, KOM (2010) 119 endg.

82

a)

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Unterstützer

299 Die eine Mio. Bürger müssen zumindest das Wahlalter erreichen, das auch für die Teilnahme an der Europawahl maßgeblich ist (Art. 3 Abs. 2 BürgerinitiativenVOE). Formell können so Unterschiede zwischen den Unionsbürgern auftreten. Tat300 sächlich sind die Unterschiede marginal. Grundsätzlich können in allen Mitgliedstaaten alle Unionsbürger ab 18 Jahren an der Wahl und somit auch an der Bürgerinitiative teilnehmen; lediglich in Österreich sind schon 16-jährige Unionsbürger stimmberechtigt. b)

Erhebliche Anzahl an Mitgliedstaaten

301 Die erhebliche Anzahl an Mitgliedstaaten ist erreicht, wenn die Unterzeichner aus mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten stammen (Art. 2 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 BürgerinitiativenVOE).445 Damit ein Mindestmaß an Unterstützung jedenfalls in diesen Mitgliedstaaten dokumentiert wird, ist eine Mindestzahl an Unterstützern vorgegeben, die aus den Mitgliedstaaten kommen müssen (Art. 7 Abs. 2 BürgerinitiativenVOE i.V.m. Anhang I).446 Die Mindestanzahl ist nicht proportional zur Einwohnerzahl der Mitgliedstaaten, aber entsprechend gestaffelt: von 4.500 Unterzeichnern in den bevölkerungsärmsten Mitgliedstaaten bis zu 72.000 in Deutschland. Bevölkerungsreiche Mitgliedstaaten müssen zwar am meisten Unterstützer mobilisieren, gemessen an ihrer Einwohnerzahl sind es aber deutlich weniger als in bevölkerungsarmen Mitgliedstaaten. c)

Inhalt

302 Zusätzlich zu den inhaltlichen Vorgaben des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 EUV (Befugnisrahmen der Kommission bzw. der Union, Bedürfnis nach Unionsrechtsakt, s. Art. 8 Abs. 2 BürgerinitiativenVOE) gelten weitere Einschränkungen. Missbräuchliche Bürgerinitiativen oder solche, die keine Ernsthaftigkeit aufweisen oder eindeutig gegen Werte der Union verstoßen, sind ebenfalls ausgeschlossen (Art. 4 Abs. 3 f. BürgerinitiativenVOE). d)

Anmeldeverfahren

303 Die Bürgerinitiative muss bei der Kommission angemeldet werden (Art. 4 Abs. 1 BürgerinitiativenVOE). Zu diesem Zweck muss der Organisator einer Bürgerinitiative der Kommission unter anderem die Bezeichnung, den Gegenstand, die Ziele, die vertragliche Grundlage zum Tätigwerden der Kommission, Daten des Organisators und die Quellen der Finanzierung und Unterstützung mitteilen (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II BürgerinitiativenVOE).

445 446

Dieses Quorum findet sich auch in Art. 7 Abs. 1 f., Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. Maßgeblich für die Zuordnung des Mitgliedstaats ist der ausweisausstellende Mitgliedstaat (Art. 7 Abs. 3 BürgerinitiativenVOE).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

83

Anhand dieser Informationen kann die Kommission bereits überprüfen, ob die 304 Voraussetzungen eingehalten werden können und so frühzeitig unzulässige Bürgerinitiativen verhindern. Umgekehrt soll die Kommission die politische Debatte nicht über diese Prüfung direkt verhindern können (s. 3.7. Begründung BürgerinitiativenVOE). Hat der Organisator 300.000 Unterstützungsbekundungen aus mindestens drei 305 Mitgliedstaaten gesammelt, stellt er bei der Kommission einen Antrag auf Entscheidung über die Zulässigkeit der geplanten Bürgerinitiative nach Anhang V BürgerinitiativenVOE (Art. 8 Abs. 1 BürgerinitiativenVOE). Die Kommission entscheidet über die Zulässigkeit innerhalb von zwei Monaten (Art. 8 Abs. 2 BürgerinitiativenVOE). Nicht geregelt ist, was passiert, wenn der Organisator erst später die Anzeige 306 vornimmt oder die Kommission nicht rechtzeitig entscheidet. Die frühzeitige Anmeldung bei der Kommission und ihre Bestätigung kommen dem Organisator entgegen. Durch die rechtzeitige Mitteilung an die Kommission wird verhindert, dass er eine unzulässige Bürgerinitiative fortführt. Kommt der Organisator der Meldung nicht nach, ist es zwar sein Risiko, wenn die Kommission die Bürgerinitiative später nicht für zulässig erachtet. Umgekehrt ist kein Grund ersichtlich, die ordnungsgemäß gesammelten Unterstützungsbekundungen nicht zu akzeptieren, nur weil der Kommission keine zwischenzeitliche Stellungnahme ermöglicht wird. Reagiert die Kommission nicht rechtzeitig binnen der vorgegebenen Frist, gilt die Bürgerinitiative als zulässig. Anderfalls könnte die Kommission durch ihr zögerliches Handeln die Fortführung der Bürgerinitiative, die auch mit Kosten für die Organisation verbunden ist und vom Momentum lebt, gefährden. e)

Durchführung der Bürgerinitiative

Der Organisator hat ab dem Zeitpunkt der Registrierung zwölf Monate Zeit, die 307 notwendigen Unterstützerbekundungen vorzulegen (Art. 5 Abs. 4 BürgerinitiativenVOE). Die Bürgerinitiative kann auch als Onlineabstimmung erfolgen (Art. 6 BürgerinitiativenVOE). Unterstützer dürfen ihre Stimme nur einmal pro Bürgerinitiative abgeben (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 BürgerinitiativenVOE). Um die Bürgerinitiative zu unterstützen, muss der Unionsbürger ein Formular 308 ausfüllen, das im Wesentlichen dem im Anhang III BürgerinitiativenVOE entspricht (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 BürgerinitiativenVOE). Das Formular beinhaltet die Angaben des Organisators zu seiner Person und zur Bürgerinitiative. Der Unionsbürger gibt lediglich solche Daten an, mit denen sein Alter festgestellt und seine Mehrfachunterzeichnung ausgeschlossen werden kann. f)

Pflichten der Kommission

Die Kommission muss die Bürgerinitiative unverzüglich nach Eingang der notwen- 309 digen Unterstützungsbekundungen auf ihrer Internetseite veröffentlichen (Art. 11 Abs. 1 lit. a) BürgerinitiativenVOE). Die Kommission ist nicht verpflichtet, infolge der Bürgerinitiative einen Gesetzesvorschlag vorzulegen.447 Sie muss lediglich 447

Folz, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-47 Rn. 3.

84

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

innerhalb von vier Monaten eine Mitteilung abgeben, in der sie die Schlussfolgerungen darlegt und ihr weiteres Handeln erörtert (Art. 11 Abs. 1 lit. b) BürgerinitiativenVOE). 3.

Beteiligung

310 Selbst wenn es einer Bürgerinitiative gelingt, die notwendigen Unterstützungsbekundungen zu sammeln, ist die Kommission zwischengeschaltet. Die Bürgerinitiative kann nicht Rat und Europäisches Parlament direkt auffordern und damit das Initiativmonopol der Kommission brechen.448 Die Bürgerinitiative ist lediglich der Initiative der Kommission vorgeschaltet. Weder Art. 11 Abs. 4 EUV noch die BürgerinitiativenVOE gehen davon aus, 311 dass die Bürgerinitiative einen konkreten Gesetzesvorschlag macht. Gleichwohl wird es ihr in den Normen auch nicht verwehrt. Ein solcher Gesetzesvorschlag bindet die Kommission aber nicht. Sie kann durch einen abweichenden Gesetzesvorschlag oder durch einen schwach ausgestalteten Gesetzesvorschlag bereits die Interessen der Bürgerinitiative erheblich schwächen. Umgekehrt wird durch die Bürgerinitiative politischer Druck aufgebaut, dem 312 sich die Kommission nur schwer widersetzen kann.449 Ohnehin sieht die Kommission das Hauptziel der Bürgerinitiative nicht in der Möglichkeit, sie zum Tätigwerden zu verpflichten, sondern darin, die politische Diskussion in der Union zu befördern.450 Allerdings können die Bürger mit der Bürgerinitiative keinen Einfluss auf die 313 Verträge nehmen. Die Bürgerinitiative kann lediglich Gesetzesvorhaben anstoßen. Die grundlegende Struktur der Union und ihre Kompetenzen sind dem Einflussbereich der Bürgerinitiative entzogen. Über Rechtsschutzmöglichkeiten verfügt die Bürgerinitiative auch nicht.451 Die Voraussetzungen von Art. 265 Abs. 3 AEUV sind zu eng gefasst.452 4.

Folgerungen für die Zuordnung

314 Mit der Bürgerinitiative wurde zwar auf Forderungen nach direktdemokratischer Legitimation der EU reagiert.453 Doch lediglich die Beteiligung der Bürger ist unmittelbar, ihre Einflussnahme bleibt hingegen indirekt. Allenfalls in dieser Hinsicht könnte man die Bürgerinitiative als Element unmittelbarer Demokratie auffassen. Die europäische Bürgerinitiative ist Element der partizipativen Demokratie, so wie auch ihre Vorgängervorschrift amtlich überschrieben war (vgl. Art. I-47 448 449 450 451 452 453

Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (13) spricht daher auch von der Kommission als Nadelöhr. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (54). Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bürgerinitiative, KOM (2010) 119 endg., S. 6 f. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 11 EUV Rn. 11; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-47 Rn. 19. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-47 Rn. 19. Peuker, ZEuS 2008, 453 (455).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

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VV). In diesem Kontext wird sie auch vom BVerfG erörtert,454 allerdings formal davon unterschieden und als Element assoziativer oder direkter Demokratie charakterisiert.455 II.

Ergänzungsfunktion

Diese Elemente einer direkten Partizipation an politischer Herrschaft können den 315 Legitimationszusammenhang von Wahlen und Abstimmungen und sich darauf stützender Regierung nicht ersetzen, sondern nur ergänzen.456

E.

Bewertung

I.

Zur Bedeutung des Europäischen Parlaments

In der Diskussion um Demokratiedefizite457 in der Union hat sich die Argumenta- 316 tion sehr stark auf die Stellung des Europäischen Parlaments im Institutionengefüge der Union konzentriert.458 1.

Stellung im Institutionengefüge

Das BVerfG hat in seinem Lissabon-Urteil den Legitimationsstrang erneut459 über 317 die mitgliedstaatlichen Parlamente konstruiert. Die Legitimationsvermittlung durch das Europäische Parlament schätzte es wegen des fehlenden Volkswillens und der mangelnden Einhaltung der Wahlgleichheit gering ein. Seine Argumentation nimmt dabei die Weiterentwicklungen des Institutionengefüges nicht ausreichend zur Kenntnis. Vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden dem Europäischen 318 Parlament nur wenige Kompetenzen zugesprochen. Zum Teil wurden sogar Demokratiedefizite mit der Begründung abgetan, das Europäische Parlament habe ohnehin nur geringen Einfluss.460 Spätestens seit dem Vertrag von Lissabon hat sich diese Auffassung überholt. Im Budgetrecht und weitestgehend bei der Gesetz454 455 456 457

458

459 460

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272, 295 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 290 und auch 295 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272, 295 – Lissabon. S. dazu die Ausführungen bei Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (289 ff.); Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 188; Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (248). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 26. S. dazu Dettke, Voranschreitende Demokratisierung der Europäischen Union, 2010; ähnlich Heintzen, ZEuS 2000, 377 (386). Kritikpunkte auch bei v. Arnim, NJW 2007, 2531 (2533); Dorsel, RNotZ 2002, 43 (45 ff.). S. bereits zuvor BVerfGE 89, 155 – Maastricht. So etwa Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (509); Magiera, in: FS für Rengeling, 2008, S. 591 (600) jeweils zur Rechtslage zum Vertrag von Nizza.

86

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

gebung ist das Europäische Parlament dem Rat gleichgestellt. Bei der Besetzung von wichtigen Unionsposten und bei der Kontrolle der Kommission hat es ebenfalls weitgehende Befugnisse.461 Das Europäische Parlament kontrolliert die Kommission bereits bei ihrer Zusammensetzung (s. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV). In der laufenden Amtsperiode kann das Europäische Parlament sowohl die Kommission in ihrer Gesamtheit durch ein Misstrauensvotum absetzen (Art. 17 Abs. 8 S. 2, 3 EUV) als auch den Kommissionspräsidenten auffordern, von einzelnen Kommissionsmitgliedern den Rücktritt zu verlangen (s. Art. 17 Abs. 6 S. 2 EUV).462 Dadurch gehen die Befugnisse des Europäischen Parlaments mitunter sogar über die Befugnisse der mitgliedstaatlichen Parlamente hinaus. Der Deutsche Bundestag kann zum Beispiel nicht der Ernennung der Bundesregierung zustimmen bzw. sie ablehnen.463 Zudem macht das Europäische Parlament anders als viele mitgliedstaatliche Parlamente von seinen Kontrollbefugnissen Gebrauch und nimmt auch seine Kreationsbefugnisse ernst.464 Vertragsänderungen kann das Europäische Parlament zwar nicht vornehmen, sondern nur initiieren (Art. 48 Abs. 2, 6 EUV). Ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments können aber nur die internen Politiken geändert werden (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV). Bei allen anderen Änderungen, insbesondere wenn sie die Struktur oder grundlegende Ausrichtung und Werte der Union betreffen, nimmt das Europäische Parlament Einfluss (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1, UAbs. 2 S. 1, Abs. 7 UAbs. 4 EUV).465 Als Defizit, zumindest gegenüber den mitgliedstaatlichen Parlamenten, verbleibt das fehlende Initiativrecht. Ob sich dies auch negativ auf die demokratische Legitimation auswirkt, ist damit freilich noch nicht beantwortet.466 2.

Wandel des Legitimationsmodells

323 Durch die Aufwertung des Europäischen Parlaments wurde der zentralen Stellung des Rates und seinen Legitimationsdefiziten begegnet. Das Legitimationsgewicht verschiebt sich weiter in Richtung des Europäischen Parlaments. Die schwach ausgeprägte, da lediglich indirekte Legitimationsvermittlung des Rates467 wird durch

461 462 463 464

465

466 467

S. dazu u. Rn. 548 ff. u. 562 ff. S.u. Rn. 569 ff., 1139, 1141. Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (559, Fn. 3). Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (135). Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 214 EG Rn. 35 betont, dass die Anhörungen der Kommissionskandidaten zum Abbau des Demokratiedefizits beitragen. Vgl. auch Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV: Ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments zum Beitrittsantrag kommt es nicht zur Vertragsanpassung nach Art. 49 Abs. 2 EUV; näher o. Rn. 71. S. dazu nachfolgend Rn. 326 f. Baach, Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union, 2008, S. 191; Everling, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 961 (985).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

87

die Legitimationsvermittlung des Europäischen Parlaments aufgewogen.468 Im Gegensatz zu den Ratsvertretern sind die Parlamentsmitglieder unmittelbar über die Wahlen legitimiert. Die Legitimationskette469 ist im Europäischen Parlament kürzer470 und damit das Legitimationsniveau höher.471 Das Europäische Parlament trägt auch dem Minderheitenschutz besser Rech- 324 nung als der Rat. In ihm spiegeln sich die unterschiedlichen Auffassungen der Unionsbürger in der Größe der Fraktionen wider. Wenn bisher schon die schwache Legitimation des Rates ausgereicht hat, muss 325 dies im besonderen Maß für das direkt legitimierte Europäische Parlament gelten. Im Institutionengefüge der Union erfolgt die demokratische Legitimation daher vorrangig über das Europäische Parlament mit seinen direkt gewählten Mitgliedern.472 Lediglich sofern das Europäische Parlament nicht in die Gesetzgebung eingebunden ist, erfolgt die demokratische Legitimation über den Rat.473 3.

Initiativrecht?

Am häufigsten wird das mangelnde Initiativrecht des Europäischen Parlaments 326 kritisiert.474 Warum dies die demokratische Legitimation beeinträchtigt, wird aber nicht deutlich. Vielmehr ist hierin der Versuch zu sehen, das Europäische Parlament den mitgliedstaatlichen Parlamenten anzugleichen. Würde dem Europäischen Parlament das Initiativrecht zugestanden, müsste kon- 327 sequenterweise auch der Rat das Initiativrecht erhalten.475 Dies hätte zur Folge, dass noch mehr Gesetzesentwürfe diskutiert würden. Die Kommission kanalisiert die Unionspräferenzen und bereitet damit das Feld für ein effizientes Gesetzgebungsverfahren.476 Ein Initiativrecht würde die Stellung des Europäischen Parlaments möglicherweise verschlechtern. 4.

Wahl der Kommission?

Eine Wahl des Kommissionspräsidenten und der weiteren Kommissionsmitglieder 328 durch das Europäische Parlament trüge ebenfalls nur bedingt zu mehr demokratischer Legitimation bei. Die Bürger wären zwar über das Europäische Parlament 468 469 470 471 472 473 474 475 476

So wohl Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 10 EUV Rn. 6. Zur Konzeption Petersen, JöR 58 (2010), 137 (151 f.); zur Länge von Legitimationsketten Henke, EuR 2010, 118 (121 ff.). Im Europäischen Parlament: Bürger – Parlamentarier; im Rat: deutscher Wähler – Deutscher Bundestag – Bundeskanzler – Minister/Staatssekretär. Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (255 f.) äußert sich krit., ob die postulierte Legitimationskette des Rates nicht unterbrochen war. So bereits EGMR, Urt. vom 18.2.1999, Nr. 24833/94 (Rn. 52), EuGRZ 1999, 200 – Matthews/UK; Schröder, EuR 2002, 301 (316). Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 10 EUV Rn. 6. Etwa Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 266 f., 286. Schwarze, EuR 2003, 535 (550); Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 60. Zum mangelnden Initiativrecht s.u. Rn. 526 ff.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

stärker an der Personalwahl beteiligt. Dadurch wäre zunächst der an der Repräsentation orientierte Legitimationsstrang gestärkt. Damit würde das Europäische Parlament aber seine Kontrollfunktion477 weitestgehend einbüßen,478 so wie es in den meisten mitgliedstaatlichen Parlamenten bereits der Fall ist. Dort stützt die Parlamentsmehrheit die jeweilige Regierungsfraktion und konzentriert sich vorrangig darauf, deren Vorhaben zu unterstützen. Auch werden weniger geeignete Kandidaten allein aufgrund der parlamentarischen Mehrheit mit Regierungsverantwortung ausgestattet.479 Eine effektive Kontrolle der Regierungstätigkeiten findet allenfalls noch durch die Opposition statt. Demgegenüber lehnt das Europäische Parlament ungeeignete Kommissionskandidaten ab und scheut sich auch nicht vor Konflikten mit der Kommission. 5.

Stärkere Beteiligung an der Gesetzgebung?

329 Solange die demokratische Legitimation noch hauptsächlich über die mitgliedstaatlichen Parlamente konstruiert wird, müssen ihnen noch substanzielle Gesetzgebungsbefugnisse vorbehalten bleiben. Hier zeigt sich die zirkuläre Argumentation:480 Das Europäische Parlament könne nur bedingt demokratische Legitimation vermitteln, da es unter anderem lediglich über eingeschränkte Gesetzgebungsbefugnisse verfüge. Daher müsse die EU demokratische Legitimation über den Rat und die mitgliedstaatlichen Parlamente erlangen, weshalb hinreichende Gesetzgebungsbefugnisse bei Letzteren verbleiben müssen. Dann könne das Europäische Parlament aber nur beschränkt demokratische Legitimation vermitteln. Im Übrigen verfügen auch die mitgliedstaatlichen Parlamente in einigen The330 menbereichen über keine Kompetenz oder haben sie erst spät erhalten.481 Dass das Europäische Parlament in den Bereichen der Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik kaum Mitspracherecht hat, kann ebenfalls nicht als Defizit aufgefasst werden. Auch in den Mitgliedstaaten ist die Außenpolitik nicht den Parlamenten vorbehalten.482 Der Deutsche Bundestag hat erst in jüngerer Zeit eine stärkere Be-

477 478

479 480

481

482

Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, 2008, S. 144. Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (107). S. auch Franzius, Europäisches Verfassungsrechtsdenken, 2010, S. 100, wonach das Europäische Parlament wegen der Kontrollfunktion auf ein Initiativrecht verzichte. Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (135). Calliess, ZEuS 2009, 559 (574); Hatje, VVDStRL 69 (2010), 135 (165 f.) weisen auf ein weiteres, vom BVerfG im Lissabon-Urteil herbeigeführtes Demokratiedilemma hin: Der gegenwärtige Zustand der EU genüge einerseits nicht den staatsanalogen Vorgaben des Demokratieprinzips, könne aber andererseits diese Maßstäbe nur erfüllen, wenn die EU ein Bundesstaat würde bzw. durch eine Verfassung legitimiert würde. S. bereits Frenz, Europarecht 5, Rn. 325. So etwa die späte Feststellung in Deutschland, dass der Bundestag über die Entsendung der Bundeswehr in Krisengebiete zu entscheiden hat, BVerfGE 90, 286 – Out-ofarea-Einsätze; zuletzt BVerfGE 121, 135 – Luftraumüberwachung Türkei; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 255, 381 ff. – Lissabon. Zu diesem Aspekt im Lissabon-Urteil Stein, ZEuS 2009, 681 ff. Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (560).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

89

teiligung bei Fragen der Außenpolitik erhalten.483 Zudem ist der Einfluss auf das Leben der Bürger und damit das notwendige Legitimationsniveau in diesem Bereich geringer als bei Gesetzesakten, die unmittelbar das Leben der Bürger betreffen. II.

Bedeutung der mitgliedstaatlichen Parlamente

Um die Demokratie in der Union zu stärken, wurde vielfach eine stärkere Be- 331 teiligung der mitgliedstaatlichen Parlamente gefordert.484 Deren abnehmender Einfluss auf die Rechtsetzung würde nicht in ausreichendem Maß durch das Europäische Parlament485 oder allgemein auf Unionsebene486 kompensiert. Diese Bedenken sind durch die umfangreiche Beteiligung des Europäischen Parlaments an der Gesetzgebung und dessen Budgetrecht weitestgehend hinfällig. Außerdem erfolgt eine Kompensation durch die Möglichkeit der mitgliedstaatlichen Parlamente, Subsidiaritätsrüge zu erheben und Subsidiaritätsklage zu veranlassen.487 Eine stärkere Beteiligung der mitgliedstaatlichen Parlamente auf Unionsebene 332 kann hingegen kaum zur stärkeren demokratischen Legitimation beitragen. Mit jedem weiteren Beteiligten wird die Zuordnung der Entscheidungsfindung erschwert und die Verantwortung der Beteiligten verschleiert.488 Anstatt auf Unionsebene einen weiteren Akteur einzuführen, müssen daher die 333 bestehenden Institutionen fortentwickelt werden. Diskutiert wird unter anderem der Vorschlag, den Rat und den Europäischen Rat zusammenzufassen und, ähnlich dem US-Senat, direkt von den Unionsbürgern wählen zu lassen.489 III.

Unabhängige Verwaltungseinheiten

Vor allem die Kommission hat seit ihrem Bestehen viele Agenturen und Behörden 334 geschaffen, die über einen hohen Grad an Selbstständigkeit verfügen.490 Damit sind sie von einem seinerseits demokratisch legitimierten Unionsorgan eingesetzt worden und darüber via Legitimationskette im Sinn der klassischen Legitimationskonzeption491 an den Souverän rückgebunden.492 Auch bleibt insoweit das institu483 484 485 486 487 488 489 490 491 492

Deutscher Bundestag, Pressemitteilung vom 17.3.2005. Dazu Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 281 (304 ff.). Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 16, 44. Steinberger, VVDStRL 50 (1991), 9 (39 f.). Peuker, ZEuS 2008, 453 (465 ff.). So auch Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 20. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 15. Henke, EuR 2010, 118 (129). Zu den Ausprägungen der Verwaltungskooperation und die damit verbundenen Legitimationsprobleme Frenz, Europarecht 5, Rn. 1889 ff., 1913 ff. Näher Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 6 Rn. 7 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1919.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

tionell-funktionelle Element einer verselbstständigten Exekutive493 gewahrt. Den selbstständigen Agenturen können im Vorfeld keine verbindlichen Vorgaben gemacht werden und es besteht auch keine Möglichkeit zur Fachaufsicht.494 1.

Legitimationsbedürfnis in Abhängigkeit der Aufgaben

335 Die Regulierungsagenturen kann man im Wesentlichen danach unterscheiden, ob sie für die Informationsbeschaffung und -verbreitung bzw. Forschungs- und Projektförderung und die Erstellung von Inspektionsberichten zuständig sind oder ob ihnen hoheitliche Entscheidungsbefugnisse zustehen.495 Durch die Unabhängigkeit von Agenturen mit Schwerpunkten in der Forschung oder Informationsbeschaffung sollen vor allem politische Einflussnahmen vermieden werden.496 Von diesen Stellen gehen grundsätzlich keine direkten Auswirkungen für die Bürger aus. Die Gesetzgebung stützt sich aber auf diese Erkenntnisse, die somit zumindest mittelbar auf die Bürger wirken.497 Insoweit bedürfen auch diese Agenturen der demokratischen Rückkopplung, wenn auch nicht im selben Umfang wie etwa Stellen mit verbindlichen Handlungsbefugnissen gegenüber Dritten.498 Regulierungsagenturen, die etwa über die Zulässigkeit von Unionsmarken oder 336 Sorten entscheiden, wirken unmittelbar insbesondere auf Unternehmen ein. Daher stellt sich bei ihren Entscheidungen in besonderem Maß die Frage nach ihrer demokratischen Legitimation. Freilich haben sie nur Entscheidungsbefugnis für den Einzelfall. Hier steht die eher inputorientierte Auffassung von der Repräsentation der Bürger im Spannungsfeld zur effektiven und sachgerechten Entscheidung für das Gemeinwohl.499 Zum Teil sind die Entscheidungen derart komplex, dass sie die Einbeziehung von Expertenwissen geradezu unumgänglich machen.500

493 494

495

496 497 498 499 500

S. etwa Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (138). Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 268; Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (463); LübbeWolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (270). Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (461 f.); für die Agenturen der ehemaligen EG Mitteilung der Kommission – Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2002) 718 endg., S. 5; Entwurf für eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2005) 59 endg., S. 5; s. auch u. Rn. 495 ff. Zu den Exekutivagenturen, die nicht aktiv an der Wahrnehmung der Exekutivfunktion teilhaben, Mitteilung der Kommission – Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2002) 718 endg., S. 4; s.u. Rn. 507 ff. Mitteilung der Kommission – Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2002) 718 endg., S. 6. Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (474). I.d.S. Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (475). Dazu Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 10 sowie u. Rn. 352. Petersen, JöR 58 (2010), 137 (139 f.).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

2.

91

Interne Kontrolle der Agenturen

Die Agenturen kontrollieren sich zunächst selbst durch den Verwaltungsrat oder 337 das Aufsichtsorgan. Diese Organe sind nicht hierarchisch aufgebaut, sondern kollegial. Dadurch werden sachgerechte gegenüber politischen Entscheidungen begünstigt.501 Sie setzen sich aus Vertretern der Kommission, der Mitgliedstaaten und gegebenenfalls durch das Europäische Parlament benannte Personen zusammen.502 Dieser Pluralismus gewährleistet einen breiten Blickwinkel und damit eine umfangreichere Diskussion der Optionen. Schließlich gewährleistet der dort konzentrierte Sachverstand eine hohe Entscheidungsqualität. Die Effizienz schafft zwar wie die fachlich ausgerichtete Unabhängigkeit allein noch keine hinreichende demokratische Legitimation,503 tritt aber unterstützend hinzu. Im Übrigen unterliegen auch Agenturen einem – wenn auch losen – normativen Rahmen und sind daher sachlich-inhaltlich rückgebunden, wie es die klassische demokratische Legitimationskonzeption einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen Souverän und Verwaltungshandlung als wesentliches Element verlangt.504 Agenturen mit verbindlicher Entscheidungsbefugnis gegenüber Einzelnen wer- 338 den zudem durch eine interne Beschwerdekammer kontrolliert, an die sich Einzelne wenden können, um Entscheidungen überprüfen zu lassen. Für das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle) wird bereits diskutiert, ob diese Beschwerdekammer ein Fachgericht des Gerichtshofs der EU werden soll.505 Auch bei den anderen Beschwerdekammern scheint es nicht ausgeschlossen, dass diese Kammern zu Fachgerichten weiterentwickelt werden und dann der externen Kontrolle zuzuordnen sind. 3.

Externe Kontrolle der Agenturen

Auch wenn der unmittelbare Zugriff auf Entscheidungen mancher Agenturen 339 durch die Kommissionsmitglieder gering ist, bleiben die Agenturen nicht gänzlich der Einflussnahme entzogen.506 Insoweit ist auch die institutionell-funktionelle Komponente des klassischen Legitimationskonzepts gewahrt. Die Befugnisse der Agenturen werden bei ihrer Gründung, die durch ihrerseits demokratisch legitimierte Organe bzw. Einrichtungen, nämlich hier regelmäßig die Kommission, erfolgte,507 zum Teil deutlich eingeschränkt. Auch durch später erlassene Durchführungsbestimmungen wird die Entscheidungsfindung beeinflusst.508 501 502

503 504 505 506 507 508

Auch zu den nachfolgenden Aspekten Petersen, JöR 58 (2010), 137 (169 f.). Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 231 weist darauf hin, dass das Europäische Parlament auch die Kontrollfunktion wahrnimmt und insofern nur eine geringe personelle Beteiligung geboten erscheint. EuG, Rs. T-13/99, Slg. 2002, II-3305 (3392, Rn. 201) – Pfizer Animal Health. S. zu entsprechenden Ansätzen Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (172 ff.). Frenz, Europarecht 5, Rn. 1920. Vgl. Tramon/Tüllmann, NVwZ 2004, 43 (47). S. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 2282. Chiti, CMLR 46 (2009), 1395 (1397, 1399, 1419); Remmert, EuR 2003, 134 (141 f.). S.o. Rn. 210 ff., 334. Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 280.

92

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Darüber hinaus kann durch Personal- und Haushaltsentscheidungen indirekt das Handeln dieser Organe gesteuert werden.509 Indem die Kommission dem Verwaltungsrat den Kandidaten für den Posten eines Agenturdirektors vorschlägt, trifft sie bereits eine Vorauswahl der geeigneten Kandidaten und nimmt dadurch im Vorfeld Einfluss auf die Ausrichtung der Agentur.510 Insoweit ist auch das organisatorisch-personelle Element des klassischen Legitimationsmodells gewahrt. Die den Agenturen zugewiesenen Mittel werden durch „die Haushaltskontrolle, das interne Audit, die Jahresberichte des Rechnungshofs, die jährliche Entlastung für die Ausführung des Unionshaushalts und die OLAF-Untersuchungen“ überprüft.511 Politische Kontrolle üben das Europäische Parlament und der Rat aus. Die 341 Agenturen müssen jährlich Tätigkeitsberichte erstellen und die Direktoren werden vom Europäischen Parlament und vom Rat angehört. Die Ausschüsse des Europäischen Parlaments wachen über die Tätigkeiten der Agenturen512 und empfehlen dem Europäischen Parlament die Entlastung.513 Im Übrigen unterliegen die Agenturen ebenso wie die anderen Unionsinstitu342 tionen der justiziellen Kontrolle durch den Gerichtshof der EU (etwa Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV).514 Die Kontrolle und Einflussnahme erfolgt daher durch demokratisch legitimierte Institutionen. Das BVerfG hat weiter anerkannt, dass die Verwirklichung des Gemeinwohls dem demokratischen Prinzip dienen könne.515 Die notwendige Rückkopplung an das Legitimationssubjekt ist vor allem bei „verbindlichem Handeln mit Entscheidungscharakter“ von Bedeutung.516 Die Kontrollmechanismen dieser Agenturen sind damit ebenfalls rückgekoppelt 343 an die Repräsentanten und die durch sie eingesetzten Personen. Im Interesse effizienter und sachgerechter Entscheidungsfindung sind die Kontrollmechanismen aber weniger streng ausgeprägt als etwa die hierarchische Ordnung in Ministerien. 340

4.

Fazit

344 Die demokratische Legitimation der Agenturen ergibt sich daher sowohl über die vermittelte Teilhabe der Bürger als auch über die positiven Auswirkungen des Sachverstands für das Gemeinwohl, der sich innerhalb der Vorgaben zu bewegen hat. Damit sind Abweichungen vom Modell der Ministerialverwaltung mit dem 509 510 511 512 513

514 515 516

Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (477), auch zum Vorherigen. S. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 239 f.; Chiti, CMLR 46 (2009), 1395 (1418 f.). Entwurf für eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2005) 59 endg., S. 7. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 252 ff. S. etwa Entwurf einer Stellungnahme des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr vom 16.12.2009 für den Haushaltskontrollausschuss zur Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs für das Haushaltsjahr 2008, SEK(2009)1089 – C7-0192/2009 – 2009/2121 (DEC). S. hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2757 ff., 2964 f. BVerfGE 107, 59 (92) – Lippeverband. BVerfGE 107, 59 (94) – Lippeverband.

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

93

Demokratieprinzip – auch deutscher Prägung – vereinbar.517 Das gilt zumal in dem Maß, wie man die demokratische Legitimation nicht auf die Teilhabe der Bürger beschränkt, sondern auch durch Effizienzgedanken und die besseren Ergebnisse für das Gemeinwohl durch kleinere Gremien erfüllt sieht. IV.

Alternative Demokratiekonzepte

Ausgangspunkt für die demokratische Legitimation ist auch in der Union die re- 345 präsentative Demokratie, wie sich unter anderem an der steten Aufwertung des Europäischen Parlaments und nicht zuletzt an der Reihenfolge von Art. 10 f. EUV zeigt. 1.

Ausgangspunkt

Jedoch finden sich nicht nur in den anderen Mitgliedstaaten,518 sondern auch in 346 den Länderverfassungen und selbst im GG Auflockerungen der repräsentativen Demokratie und der strengen Ausrichtung auf die Teilhabe der Bürger. Denn auch das Konzept der repräsentativen Demokratie weist Probleme auf, insbesondere bei der Zusammensetzung der Entscheidungsträger.519 Die oft bemühten Legitimationsketten werden regelmäßig schon in den Parlamenten durch das freie Mandat geschwächt. Sie beruhen letztlich auf dem Zugeständnis an die Parlamentarier, diese könnten den Willen der Bürger antizipieren.520 Insoweit ist es nur konsequent, dass diesen Entwicklungen auch auf Unions- 347 ebene Rechnung getragen wird und neue Elemente den repräsentativen Demokratiestrang ergänzen.521 2.

Elemente partizipativer Demokratie

Das Konzept der partizipativen Demokratie zielt auf die Beteiligung des Einzelnen 348 und der gesellschaftlichen Gruppen ab. Infolgedessen kann es zu einer ungleichmäßigen Beteiligung dieser Personen kommen.522 Das Konzept steht damit zunächst im Spannungsverhältnis zur repräsentativen Demokratie und der Abbildung eines einheitlichen Willens der von der Union Betroffenen.

517 518 519

520 521 522

Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (483). Dazu Häberle, JöR 58 (2010), 317 (331). S. etwa Petersen, JöR 58 (2010), 137 (145 ff.). Nach ihm ist die Ausrichtung auf Mehrheiten weder aus Gründen der Fairness noch der Rationalität zwingend geboten. Auch zeigt er auf, dass die Zusammensetzung nicht alle tatsächlich durch die Entscheidungen Betroffenen widerspiegelt, weder in räumlicher noch in zeitlicher Hinsicht. Petersen, JöR 58 (2010), 137 (158). S. Benz, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 253 (276). Frenz, Europarecht 5, Rn. 1929 a.E.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Die Bevölkerung und die Interessengruppen werden durch diese Elemente stärker in die Diskussion eingebunden und für die Auseinandersetzung mit europäischen Sachverhalten und Werten sensibilisiert. Die Union stärkt durch dieses Konzept den europäischen Kommunikationsraum. Dass sich nicht alle Bürger und Gesellschaftsgruppen gleichermaßen an der Diskussion beteiligen, ist kein spezifisches Unionsproblem und zudem auch in der repräsentativen Demokratie mit den sinkenden Wahlbeteiligungen anzutreffen. Gleichwohl zeigen die Diskussionen um die Finanzaufsicht, das SWIFT-Abkommen, die Finanzhilfen für die PIIGS-Staaten (insbesondere Griechenland), sowie die politische Auseinandersetzung um die Dienstleistungsrichtlinie523 und die europaweite juristische Diskussion um das Lissabon-Urteil, dass es diesen Kommunikationsraum doch gibt bzw. er sich etabliert.524 Die Forcierung eines solchen unionsrechtlichen Kommunikationsraums kann 350 auf lange Sicht ein stärkeres Zusammengehörigkeitsgefühl entstehen lassen, ein unionsrechtliches Bürgerverständnis forcieren und die Akzeptanz für weitere Anpassungen beim Wahlrecht zum Europäischen Parlament stärken,525 mithin auf die klassische demokratische Repräsentation zurückwirken. 349

3.

Outputlegitimation

351 Während die partizipativen Demokratieelemente noch vorrangig auf die Teilhabe abstellen, kommt in der Union vor allem auch der Gedanke der Outputlegitimation526 zum Tragen. Im GG sind ebenfalls Aspekte der Outputlegitimation vorhanden,527 etwa wenn die Parlamentarier aufgrund ihres freien Mandats nicht auf die Einhaltung des Wählerwillens verpflichtet sind, um so besser dem Gemeinwohl zu dienen.528 Zudem wird die Teilhabe der Bürger durch die 5-%-Hürde eingeschränkt,529 um so die Effizienz im Parlament zu sichern.530 Die repräsentative Demokratie selbst ist bereits ein Eingeständnis an die Outputlegitimation, denn aus Effizienzgründen wird von direktdemokratischen Elementen Abstand genommen.531 Den gewählten Repräsentanten obliegt es, die Grundsatzentscheidungen zu tref352 fen. Sie bestimmen im Dialog mit den Bürgern die Ziele, konkretisieren sie und bestimmen deren Rangordnung.532 Darauf aufbauend und damit daran rückgekoppelt werden Detailregelungen vorbereitet oder erlassen, deren Bestimmung zum 523 524 525 526 527 528 529 530 531 532

Hector, ZEuS 2009, 599 (608). A.A. etwa Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 270; Sack, ZEuS 2009, 623 (629). In diesem Sinn auch Beichelt/Thomas, integration 2009, 282 (287 f.). Allgemein näher Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 659 ff. m.w.N. Petersen, JöR 58 (2010), 137 (152 f.) sieht auch beim BVerfGE 107, 59 (92) – Lippeverband Anhaltspunkte für eine outputorientierte Argumentation. S. dazu o. Rn. 160. Petersen, JöR 58 (2010), 137 (150, 157). Hatje, VVDStRL 69 (2010), 135 (156). Petersen, JöR 58 (2010), 137 (150). Dazu Petersen, JöR 58 (2010), 137 (149). S. Müller-Franken, AöR 134 (2009), 542 (554).

§ 3 Demokratische Grundsätze der Union

95

Teil Sachverständigen überlassen bleibt. Sie können, eingebettet in den von demokratisch legitimierten Organen festgehaltenen normativen Rahmen, aufgrund ihres Sachverstands in diesen Bereichen sachgerechter und effizienter Entscheidungen für das Gemeinwohl herbeiführen.533 V.

Unionaler Demokratiebegriff

Auf europäischer Ebene besteht ein originär unionsrechtlicher Demokratiebegriff, 353 der sich vom holistischen Demokratiebegriff der Mitgliedstaaten löst. Von ihm gehen zwar Einwirkungen auf mitgliedstaatliche Demokratiekonzeptionen aus.534 Daraus folgt jedoch nicht, dass die Mitgliedstaaten dieser Konzeption folgen müssten.535 Folgende Kernelemente lassen sich in der unionalen Demokratiekonzeption aus- 354 machen,536 die entsprechend der vorstehenden Bewertung auf europäischer Ebene letztlich erfüllt sind: - Legitimationssubjekte sind die durch das Unionsrecht Betroffenen, vor allem als wahlberechtigte Unionsbürger, - Entscheidungen erfolgen durch eine gewählte Vertretung, - allgemeines, freies, geheimes und unmittelbares Wahlrecht; weitestgehende Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes unter Einbeziehung der degressiven Proportionalität, - Mehrparteiensystem, - Herrschaft auf Zeit, - Detailregelungen werden, normativ rückgebunden, maßgeblich von Experten getroffen, - demokratische Rückkopplung der Organe, - Mehrheitsprinzip bei gleichzeitiger Beachtung des Minderheitenschutzes, bezogen sowohl auf den Verband der Unionsbürger als auch auf die mitgliedstaatlichen Bürgergruppen. VI.

Demokratiedefizit?

Die Bewertung eines Demokratiedefizits ist maßgeblich abhängig vom verwen- 355 deten Demokratiebegriff,537 einem utopischen, einem nationalstaatlichen, einem

533 534 535 536 537

S. auch o. Rn. 336 f. Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (510 f.). Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (511). In Anlehnung an die Kernelemente Rn. 136. Huber, in: Bauer/Huber/Sommermann (494).

(Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491 (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491 mitgliedstaatlicher Demokratiekonzepte. S.o. (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 491

96

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

völkerrechtlichen oder einem originär unionalen. Genauso, wie man ein Demokratiedefizit hinwegdefinieren kann,538 kann man es auch herbeidefinieren. Je nach angelegtem Demokratiemaßstab sind in der Union Demokratiedefizite 356 auszumachen. Diese Defizite liegen vielfach aber auch bei den mitgliedstaatlichen Demokratien vor. Insoweit darf kein strengerer Maßstab an die Union angelegt werden als an die Mitgliedstaaten.539 Die Union hat, verglichen mit anderen internationalen Zusammenschlüssen, sogar einen bedeutenden Demokratievorsprung.540 Freilich sind die Eingriffe in das Leben der Unionsbürger durch die Union so weitgehend, dass dieser Vergleich nicht trägt.541 Bei einer Ergänzung des klassischen Legitimationskonzepts und noch stärker 357 bei einer Kombination der verschiedenen Demokratiekonzepte begegnet die Union deren Schwächen in ihren reinen Ausprägungen (Repräsentation/Partizipation; Input/Output). Nicht immer sind es dabei Änderungen der Verträge, die zu einer stärker demokratisch geprägten Legitimation führen. So hat zum Beispiel der Rat infolge von Änderungen seiner GeschO die Arbeit des Vorsitzes effizienter gestaltet oder das Europäische Parlament mittels Übereinkunft mit der Kommission de facto das Recht erlangt, einzelne Kommissionsmitglieder zum Rücktritt zu bewegen.542 Dass das BVerfG ausgerechnet beim Vertrag von Lissabon umfangreiche Aus358 führungen zur Demokratie macht, ist um so unverständlicher, als nicht nur jede Vertragsrevision mehr demokratische Legitimation herbeigeführt,543 sondern gerade der Vertrag von Lissabon einen wichtigen Beitrag zur demokratischen Legitimation der Union geleistet hat.544

§ 4 Gewaltenteilung 359 Da die EU keinen (Bundes-)Staat bildet, verfügt sie über keine Gewaltenteilung im klassischen Sinn.545 In den Verträgen werden die drei Gewalten Gesetzgebung,

538

539 540 541 542 543 544 545

V. Bogdandy, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 225 (240); Petersen, JöR 58 (2010), 137 (140) unter Bezugnahme auf Volkmann, AöR 127 (2002), 575 (607 f.). Dieser Vorwurf an das BVerfG kommt bei Mayer, NJW 2010, 714 (715) zum Vorschein. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-45 Rn. 2. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-45 Rn. 2. Vgl. hierzu u. Rn. 967 bzw. Rn. 574, 576 u. 1139. Häberle, JöR 58 (2010), 317 (333). Hatje/Kindt, NJW 2008, 1761 (1766); Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (68); Selmayr, ZEuS 2009, 637 (639 f.). Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 7; Guttenberg, Verfassung und Verfassungsvertrag, 2009, S. 328; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 210; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 13; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 8. Siegel, DÖV 2010, 1 (2) weist auf Annäherungen beider Konzeptionen hin.

§ 4 Gewaltenteilung

97

vollziehende Gewalt und Rechtsprechung nicht ausdrücklich aufgeführt oder unterschieden.

A.

Institutionelles Gleichgewicht

Doch auch in der EU ist es notwendig, der Machtkonzentration auf einzelne Insti- 360 tutionen entgegenzuwirken. Für die spezifisch unionsrechtliche Form der Gewaltenteilung546 mit ihren Besonderheiten hat sich der Begriff des institutionellen Gleichgewichts etabliert.547 I.

Kompetenzverflechtungen

Die Aufgabenverteilung zwischen den Unionsorganen lässt sich vereinfacht und 361 pauschaliert folgendermaßen skizzieren: Die Kommission schlägt Rechtsakte vor, Rat und Europäisches Parlament beschließen diese und der Gerichtshof garantiert ihre Einhaltung.548 Die tatsächlichen Befugnisse und Verflechtungen sind freilich differenzierter. So weist Art. 17 Abs. 1 S. 3 EUV die Überwachung der Anwendung des Unionsrechts der Kommission zu, und zwar unter der Kontrolle des Gerichtshofs der EU. 1.

Mehrfachaufgaben der Organe

Im Gegensatz zur klassischen Gewaltenteilung werden die Kompetenzen nicht 362 hauptsächlich jeweils einem Organ zugewiesen, sondern zumeist sind mehrere Institutionen an der Machtausübung beteiligt. Zwar sind auch in den Mitgliedstaaten die Gewalten nicht immer streng voneinander abzugrenzen.549 In der Union ist diese Verschränkung gleichwohl stärker ausgeprägt. Die Institutionen nehmen sich zum Teil überlagernde Funktionen wahr und ergänzen sich so gegenseitig in ihren Tätigkeiten.550 Dies gilt insbesondere für die Legislative und Exekutive,551 so dass 546

547

548 549 550

551

Guttenberg, Verfassung und Verfassungsvertrag, 2009, S. 337; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 212; Huber, EuR 2003, 574 (576); Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 176; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 14, 20 ff.; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 60. Etwa EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3360, Rn. 33) – Roquette Frères; Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (44) – Meroni I; Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 (82) – Meroni II: noch „Gleichgewicht der Gewalten“. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (242). Everling, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 961 (991); Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 85. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 7; ders., in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 7; Ott, ZEuS 1999, 231 (237). Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (11) sehen hingegen die Gefahr, dass dadurch die Handlungsfähigkeit der Organe eingeschränkt wird. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 211.

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Kapitel 1 Grundstruktur der Union

sich hier die meisten Unterschiede zu (Mitglied-)Staaten offenbaren. Die Verquickung von Exekutiv- und Legislativbefugnissen ist ein weiterer Beleg dafür, dass sich die staatsrechtlichen Konzepte nur bedingt auf die Union und ihr Institutionengefüge übertragen lassen.552 Der Kompetenzverteilung in der Union liegt der Gedanke zugrunde, dass jede 363 Institution diejenigen Aufgaben wahrnimmt, die sie am effektivsten erfüllen kann. Die Unionsinstitutionen sind in Zusammensetzung, Organisation und Kompetenzen auf die besondere Struktur der Union und ihrer Bedürfnisse zugeschnitten.553 Das institutionelle Gleichgewicht soll diese Aufgabenverteilung schützen,554 indem es jedes Organ verpflichtet, bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben die Befugnisse anderer Organe zu beachten.555 Das institutionelle Gleichgewicht beinhaltet, positiv ausgedrückt, das an die Organe gerichtete Gebot, miteinander im Rahmen dieser Befugnisse zu kooperieren.556 2.

Interinstitutionelle Zusammenarbeit

364 Die interinstitutionelle Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission ist vertraglich vorgesehen (Art. 295 S. 1 AEUV). a)

Interinstitutionelle Vereinbarungen

365 Hierzu können die Organe sog. interinstitutionelle Vereinbarungen (IIV) treffen (Art. 295 S. 2 AEUV). Die Beziehungen zwischen den Organen und sonstigen Institutionen werden hierdurch intensiviert. Die Kommission ist ausdrücklich dazu aufgerufen, solche Vereinbarungen zu treffen (Art. 17 Abs. 1 S. 7 EUV), was sie auch vielfach getan hat. Die in diesem Rahmen getroffenen Vereinbarungen557 können „bindenden Cha366 rakter“ haben (Art. 295 S. 2 AEUV). Vor dieser Normierung wurde der verbindliche Charakter der interinstitutionellen Vereinbarungen aus dem Gebot der Rücksichtnahme bzw. der loyalen Zusammenarbeit der Organe und dem Vertrauensschutz hergeleitet.558 Ob sie Bindungswirkung entfalten, ist davon abhängig, ob der Bindungswille der Institutionen zutage tritt.559 Dabei beschränkt sich der Bindungswille grundsätzlich nur auf das interinstitutionelle Verhältnis. Klagen Dritter können hierauf grundsätzlich nicht gestützt werden.560 552 553 554 555 556 557 558 559 560

Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-23 Rn. 1 sowie Art. I-25 Rn. 15. Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (95). Goeters, Das institutionelle Gleichgewicht, 2008, S. 243. EuGH, Rs. 70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 22) – Tschernobyl; Rs. C-133/06, Slg. 2008, I-3189 (3227, Rn. 57) – Parlament/Rat. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 177. S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1435 ff., 1690 ff. Vgl. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 21; Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 12 f. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 64 f.; Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 21; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 23. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 295 AEUV Rn. 5.

§ 4 Gewaltenteilung

99

Durch eine solche Vereinbarung hat zum Beispiel der Kommissionspräsident 367 dem Europäischen Parlament zugesichert, eine Rücktrittsforderung gegen ein Kommissionsmitglied zu prüfen und bei Ablehnung zu begründen (II.3. Anlage XIV GeschOEP). Neben den interinstitutionellen Vereinbarungen führen auch die einseitigen Er- 368 klärungen, Briefwechsel und Stellungnahmen zu Handlungsweisen der Institutionen.561 Die Zusammenarbeit zwischen den Organen wird in jüngerer Zeit aber zunehmend durch die bereits angesprochenen interinstitutionellen Vereinbarungen, also durch förmliche Übereinkommen, geregelt.562 b)

Komitologieverfahren

Im Rahmen der interorganisatorischen Zusammenarbeit haben Rat und Kom- 369 mission sog. Komitologieausschüsse geschaffen. Hierbei handelt es sich um Ausschüsse, die mit Experten bestimmter Themengebiete aus europäischen und mitgliedstaatlichen Stellen besetzt werden, um die vom Rat auf die Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse auszugestalten.563 c)

Ordentliche Gesetzgebung

Im Rahmen der Gesetzgebung arbeiten das Europäische Parlament, der Rat und 370 die Kommission eng zusammen. Sie sind i.d.R. alle drei formal an der Gesetzgebung beteiligt. Im Rahmen der Triloge tauschen sie sich über die Gesetzgebungsvorhaben aus.564 3.

Personelle Verflechtungen

Verflechtungen zwischen den Institutionen entstehen auch durch Personalien. So 371 ist beispielsweise der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik sowohl Mitglied im Rat als auch in der Kommission (sog. Doppelhut).565 Da er im Rat nicht stimmberechtigt ist, erweist sich diese Gewaltenverschränkung nicht als gravierend.566 Gleiches gilt für den Kommissionspräsidenten, der zugleich Mitglied des Europäischen Rates ist, dort aber kein Stimmrecht ausübt (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV).567

561 562 563 564 565 566 567

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 64. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 64. Näher hierzu u. Rn. 1937 ff. S.u. Rn. 1843, 1880. S. dazu u. Rn. 1197 ff. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 68. S. auch u. Rn. 894 f.

100

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

II.

Vertragliche Absicherung

372 In den Verträgen ist das institutionelle Gleichgewicht nicht verankert. Ebenso wenig findet sich der Begriff in den Anhängen zum Vertrag von Lissabon. Das institutionelle Gleichgewicht ist eine Schöpfung des EuGH und wurde in den Vertragstexten und deren Anhängen nur vorübergehend verwendet.568 Es ist eine Form des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung, welche bei der horizontalen Kompetenzzuordnung berücksichtigt wird.569 Art. 13 EUV benennt mit den Unionsorganen den institutionellen Rahmen der 373 Union. Indem die Organe zur loyalen Zusammenarbeit und zur Einhaltung ihrer Befugnisse verpflichtet werden, findet sich hier der vertragliche Anknüpfungspunkt für das institutionelle Gleichgewicht.570 Seine konkrete Ausgestaltung erfährt es aus den konkretisierenden Vertrags374 bestimmungen und dem Sekundärrecht.571 Erst die konkreten Befugnisse und Abhängigkeiten, wie sie sich aus dem gesamten Unionsrecht ergeben, lassen Rückschlüsse auf das institutionelle Gleichgewicht zu.572 III.

Statische Grundordnung?

1.

Dynamik des institutionellen Gleichgewichts

375 Der Begriff des institutionellen Gleichgewichts erweckt den Eindruck einer statischen Ordnung,573 in der sich die Organe gleichberechtigt gegenüberstehen. Dieses Bild von einem Gleichgewicht ist irreführend.574 Tatsächlich befindet sich das Institutionengefüge in einem ständigen Prozess fortwährender Austarierung, bei dem die Institutionen miteinander um Einfluss ringen. Die Verteilung von Macht in der Union lässt sich daher besser mit einer Funktionenordnung575 oder -teilung576 als mit einem Gleichgewicht beschreiben.577 Der Gerichtshof der EU ver-

568 569 570 571 572

573 574 575 576 577

Beispielsweise Protokoll Nr. 2 zum Vertrag von Amsterdam über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 1997 C 340, S. 105. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 17; ders., in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 17; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 14. I.d.S. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 14. Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 11. A.A. Goeters, Das institutionelle Gleichgewicht, 2008, S. 243, die aber eingesteht, dass „das institutionelle Gleichgewicht häufig Verwendung nur als begleitendes Auslegungsprinzip bei der Konkretisierung von vertraglichen Einzelbestimmungen“ findet (S. 244). Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (13) kritisiert daher die davon ausgehende Beschränkung von Reformansätzen. Bieber, in: Fastenrath/Nowak (Hrsg.), Der Lissabonner Reformvertrag, 2009, S. 47 (62). Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 202 EGV Rn. 6. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 15. I.d.S. auch Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 8.

§ 4 Gewaltenteilung

101

wendet selbst nicht ausschließlich das Bild vom Gleichgewicht, sondern spricht mitunter neutral von der „institutionellen Stellung eines Organs“.578 Ebenso wie die Union sich stets weiterentwickelt, passt sich auch das Institu- 376 tionengefüge den Gegebenheiten an.579 Durch die Beteiligung des Europäischen Parlaments an den Entscheidungsprozessen sind diese weniger gubernativlastig.580 Da die Kommission verstärkt durch das Europäische Parlament kontrolliert wird und von ihm bestätigt werden muss, findet eine Parlamentarisierung des europäischen Regierungssystems statt.581 Während früher das Europäische Parlament Nichtigkeitsklagen nur zum Schutz der eigenen Befugnisse gegen andere Unionsorgane erheben konnte,582 ist es nun bei der Erhebung der Nichtigkeitsklage nicht mehr beschränkt (Art. 263 Abs. 2 AEUV). 2.

Begrenzter Aussagegehalt des institutionellen Gleichgewichts

Der Aussagegehalt des institutionellen Gleichgewichts ist daher stark einge- 377 schränkt. Es trifft lediglich Aussagen für die jeweilige Kompetenzordnung. Ändern sich die Zuständigkeitsregeln, verschiebt sich auch das institutionelle Gleichgewicht. Es erhält mithin erst durch die Aufgabenverteilung seine Kontur. Dann aber fehlt diesem Prinzip der eigenständige Aussagegehalt.583 Dem institutionellen Gleichgewicht liegt keine statische Zuordnung der Auf- 378 gaben zugrunde. Es beschreibt ein System der gegenseitigen Kontrolle und der Achtung von Befugniszuweisungen.584 Wenn der Gerichtshof der EU vom institutionellen Gleichgewicht spricht, meint er tatsächlich die sich aus dem Unionsrecht ergebende Zuständigkeitsverteilung.585 3.

Bestandsschutz?

Das institutionelle Gleichgewicht beschreibt entweder das Leitbild oder den Status 379 quo.586 Normative Wirkungen gehen von ihm nicht aus.587 Insoweit darf das

578

579 580 581 582 583 584 585

586

EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3357, Rn. 19) – Roquette Frères; Rs. 139/79, Slg. 1980, 3393 (3420, Rn. 19) – Maizena, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1588, Rn. 17) – Parlament/Rat (Verkehrspolitik). Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 2 a.E. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 16 Rn. 31. Bauer, integration 2005, 47 (47); Huber, EuR 2003, 574 (586); Weber, EuZW 2008, 7 (10). EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2073, Rn. 27) – Tschernobyl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 30; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 66; Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (13). Zum letztgenannten Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 13. EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (658, Rn. 12): „Es obliegt dem Gerichtshof, dieses institutionelle Gleichgewicht zu erhalten, indem er die volle Anwendung der Vertragsbestimmungen über die Zuständigkeitsverteilung sichert.“ Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 66; a.A. Goeters, Das institutionelle Gleichgewicht, 2008, S. 243 f.

102

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

institutionelle Gleichgewicht nicht überbewertet werden. Aus ihm können Folgen für die Kompetenzen der Organe nur begrenzt gezogen werden.588 Über Jahrzehnte hat der Gerichtshof der EU den Begriff des institutionellen Gleichgewichts verwendet, obwohl sich das Institutionengefüge in dieser Zeit stark verschoben hat. Der Gerichtshof der EU geht zwar davon aus, „dass jedes Organ seine Befug380 nisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt“.589 Daraus folgt gleichwohl nicht, dass die den Unionsorganen zugewiesenen Befugnisse auch zukünftig bei ihnen verbleiben müssen. Ebenso wenig ist damit etwas über den Umfang und die Ausgestaltung der Befugnisse gesagt. Es geht eher um die gegenseitige Rücksichtnahme und damit die Organtreue. Das Konzept vom institutionellen Gleichgewicht ist allenfalls in seiner grund381 legenden Konzeption einer Aufgabenverteilung geschützt, und dies auch nur, sofern man Art. 13 EUV als entsprechenden Anknüpfungspunkt akzeptiert.590 Eine Aufteilung der europäischen Machtbereiche in drei Gruppen ist ebenso wenig notwendig wie die Übernahme dieser Konzeption in nachfolgende Verträge oder Verfassungen. Durch die Verträge ist das Institutionengefüge nur in seinem jeweiligen Bestand vorgegeben. Die Zuordnung von Aufgaben und Kompetenzen an die Organe und sonstigen Institutionen wird dadurch nicht geschützt. Zukünftige Vertragsrevisionen müssen diese Aufgabenverteilung nicht berücksichtigen.

B.

Legislative

I.

Europäisches Parlament und Rat

382 Allgemein werden das Europäische Parlament und der Rat als Legislative benannt. Zum Teil werden sie sogar als Kammern der Gesetzgebung aufgefasst,591 obwohl sie keine Kammern eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans sind.592 Auch Art. 7 Abs. 3 UAbs. 2 lit. a) HS. 1 Subsidiaritätsprotokoll benennt lediglich das Europäische Parlament und den Rat als Gesetzgebungsorgane der EU. 587

588 589 590 591

592

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 30. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 66 lehnt jegliche damit verbundenen Normwirkungen ab. Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (13) spricht von einer Leerformel. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 8, 66. A.A. Huber, in: Streinz, Art. 193 EGV Rn. 7 ff. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 22) – Tschernobyl. S.o. Rn. 373. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (243); Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 286. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102) spricht insoweit von einer Völker- (Europäisches Parlament) und einer Staatenkammer (Rat). Piepenschneider, in: Schmuck (Hrsg.), Die Menschen für Europa gewinnen, 2008, S. 115 (124); Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8 sprechen von Bürger- (Europäisches Parlament) und Staatenkammer (Rat). Ein Rangverhältnis betont Huber, in: Streinz, Art. 189 EGV Rn. 13 ff.; abl. Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (95). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 271 – Lissabon.

§ 4 Gewaltenteilung

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Tatsächlich sind die institutionellen Verschränkungen bei der Legislative am 383 stärksten ausgeprägt. Neben den Organen Europäisches Parlament und Rat ist vor allem die Kommission an der Gesetzgebung beteiligt,593 welche die Gesetzesvorschläge unterbreitet. Auch muss danach unterschieden werden, in welchem Bereich man sich be- 384 findet. Eine Sonderstellung hat die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Für sie schließt Art. 31 Abs. 1 S. 2 EUV Gesetzgebungsmaßnahmen aus und das Europäische Parlament ist nicht konstitutiv an der Beschlussfassung des Rates und des Europäischen Rates beteiligt.594 Das belegt e contrario die Bedeutung des Europäischen Parlaments als Gesetzgebungsorgan. II.

Kommission

Die besondere Stellung der Kommission im Institutionengefüge kommt vorrangig 385 durch ihr Initiativmonopol zur Geltung. Grundsätzlich können das Europäische Parlament und der Rat keine Normen setzen, ohne dass die Kommission einen entsprechenden Gesetzgebungsvorschlag macht.595 Diese Monopolstellung der Kommission findet kein mitgliedstaatliches 386 Pendant.596 In Deutschland erfolgen zwar viele Gesetzgebungsvorhaben durch die Bundesregierung. Dennoch können Bundesrat und Bundestag auch gegen den Willen der Bundesregierung Gesetzgebungsverfahren einleiten. Die Kommission kann zudem in eng umgrenzten Bereichen nach Art. 290 f. AEUV selbst Rechtsakte erlassen.597 III.

Weitere an der Gesetzgebung beteiligte Institutionen

Daneben sind auch die beratenden Einrichtungen Wirtschafts- und Sozialausschuss 387 und Ausschuss der Regionen häufig an der Gesetzgebung beteiligt. Sie haben aber keine direkten Einflussmöglichkeiten auf die Normsetzung; sie sind lediglich anzuhören.598 Der Europäische Rat wird zwar selbst nicht gesetzgeberisch tätig, doch setzt er 388 den inhaltlichen Rahmen, innerhalb dessen die Gesetzgebung erfolgt. Zudem wei593 594 595

596 597 598

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 6. Ausführlich zur Gesetzgebung u. Rn. 1715 ff. Zur Beteiligung nach Art. 36 EUV u. Rn. 542 u. 563. Zu den Ausnahmen s.u. Rn. 1909 ff. Zur Möglichkeit des Europäischen Parlaments und des Rates, die Kommission zur Unterbreitung von Gesetzesvorschlägen aufzurufen, s.u. Rn. 529, 920 u. 1086 f. Letzteres wird von Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 181 als sog. weiches Initiativrecht eingestuft. Bauer, integration 2005, 47 (48). S. aktuell Beer, EuZW 2010, 201 f. sowie u. Rn. 1928 ff. Der Ausschuss der Regionen kann lediglich eine Nichtigkeitsklage anstrengen, wenn der Subsidiaritätsgrundsatz bei der Normsetzung nicht eingehalten wird. S.u. Rn. 1361 u. 1364.

104

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

sen die im Europäischen Rat versammelten Staats- und Regierungschefs599 ihre Vertreter im Rat an, entsprechend abzustimmen. Das Bild vom institutionellen Dreieck600 (Europäisches Parlament, Rat und 389 Kommission) hat sich durch die Aufnahme des Europäischen Rates als weiteres Unionsorgan zu einem Viereck gewandelt.601 IV.

Europäische Zentralbank

390 Im Bereich der Währungspolitik tritt die Europäische Zentralbank in eng umgrenzten Bereichen als Gesetzgeber auf. Andere Unionsinstitutionen sind bei der Rechtsetzung nach Art. 132 AEUV nicht beteiligt.602

C.

Exekutive

391 Ebenso wie in den Mitgliedstaaten sind auch auf Unionsebene zwei Ebenen der Exekutive zu unterscheiden: die Regierungstätigkeit (Gubernative) und die öffentliche Verwaltung (Administrative). I.

Gubernative

1.

Kennzeichen

392 Mit Gubernative wird derjenige Bereich der Exekutive umschrieben, dem die Leitung der EU obliegt. Es geht um das unmittelbare Tätigwerden der Union in ihren Kompetenzbereichen.603 Die Gubernative vertritt die Union nach außen und bestimmt die politische Agenda.604 Im Unterschied zur Rechtsprechung werden die Unionsorgane hier aus eigenem Antrieb tätig und im Gegensatz zur Rechtsetzung wird unmittelbar gehandelt, ohne Normen zu setzen.605 Gegenüber der Administrative zeichnet sich die Gubernative durch ihren Handlungsspielraum aus. Sie entscheidet selbstständig, während die Administrative die Vorgaben befolgt.

599 600 601

602 603 604 605

Zur Zusammensetzung des Europäischen Rates s.u. Rn. 839 ff. Etwa Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 8. Abl. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 9 wegen der mangelnden Gesetzgebungsbefugnisse. Freilich ist hiermit noch keine Aussage zur Gesetzgebungsbefugnis des Europäischen Rates verknüpft. Näher dazu u. Rn. 3716 ff. Vgl. Hermes, in: Dreier, GGK II, Art. 62 Rn. 25. Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 183. Vgl. Hermes, in: Dreier, GGK II, Art. 62 Rn. 25.

§ 4 Gewaltenteilung

2.

105

Einheitliche europäische Regierung?

Gibt es eine europäische Regierung,606 und wenn ja, wer übt sie aus? Die Kom- 393 mission sei die Gubernative,607 die „europäische Regierung“.608 An anderer Stelle wird die Gubernative dem Rat zugeordnet.609 Vielfach werden dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Rat gemeinsam die Regierungsfunktionen innerhalb der EU zugesprochen.610 Oder besteht die Gubernative in der Union aus ihrer gesamten politischen Führung – Ratsvorsitz, Präsident des Europäischen Rates, Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Kommissionspräsident?611 3.

Beteiligte

Die Regierungstätigkeit ist auf Unionsebene ungleich schwieriger einzelnen Orga- 394 nen zuzuordnen, als dies schon auf mitgliedstaatlicher Ebene der Fall ist. a)

Kommission

Zunächst nimmt die Kommission Regierungsaufgaben wahr. Die Kommissionsmitglieder entscheiden selbstständig, wenngleich gem. Art. 17 Abs. 6 EUV unter Leitung des Kommissionspräsidenten und damit innerhalb des durch ihn aufgestellten Rahmens, welche Aufgaben sie wahrnehmen und welche Schwerpunkte sie setzen. Die Kommission und ihre Generaldirektionen bereiten die Gesetzgebungsvorschläge vor. Sie koordinieren den notwendigen Austausch zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat bei der Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungstätigkeiten. Als Hüterin der Verfassung kontrolliert die Kommission den Vollzug des Unionsrechts (Art. 17 Abs. 1 EUV). Sie macht ihren Generaldirektionen und den angeschlossenen Einrichtungen grundsätzliche Vorgaben für den Vollzug von Unionsrecht. Die Kommission arbeitet die Unionsbedürfnisse heraus und bestimmt die Aufgabenwahrnehmung in der Union. Sowohl von den jeweiligen Partikularinteressen der Mitgliedstaaten als auch von extremen mitgliedstaatlichen Schwankungen bei der Europawahl ist die Kommission entkoppelt.612 Sie ist, wie in Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV angelegt, der ver606 607 608 609 610

611 612

Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 183. Etwa Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 8. Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 286, 335 spricht der Kommission am ehesten die Aufgabe der Regierung zu. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 82. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon; Everling, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 961 (991); Frenz, Europarecht 5, Rn. 1918; Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 60. So Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (42). Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (111).

395

396

397

398

106

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

selbstständigte Sachverwalter von Unionszielen,613 der „freigestellte Motor und Rückschrittbremser der Integration“.614 Gleichwohl erlangt sie infolge dieser Abkopplung nicht den für eine Regierung notwendigen politischen Einfluss.615 b)

Europäischer Rat

399 Obwohl die Kommission weitgehend autonom agiert, muss sie sich dennoch im Rahmen dessen halten, was der Europäische Rat vorgibt. Der Europäische Rat bestimmt über die grundlegende Ausrichtung der Union, indem er die „erforderlichen Impulse“ gibt und die „allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ festlegt (Art. 15 Abs. 1 S. 1 EUV). Der Europäische Rat kann der Kommission zwar keine Weisungen erteilen, aber er kann ihren Handlungsspielraum durch seine Vorgaben einschränken. c)

Rat

400 Schließlich vermischen sich im Rat Exekutiv- (konkret: Gubernativ-) und Legislativfunktionen.616 Auch der Rat nimmt Regierungsfunktionen wahr,617 da er die Politiken festlegt und koordiniert (Art. 16 Abs. 1 S. 2 EUV).618 Im intergouvernementalen Bereich tritt der Europäische Rat hinzu (s. für die Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik Art. 26 ff. EUV). Im Bereich der supranationalen Union nimmt der Rat gemeinsam mit dem Eu401 ropäischen Parlament die Gesetzgebungsbefugnisse wahr. Er tritt dort nicht anders in Erscheinung und ist insoweit auch nicht als Gubernative zu begreifen. Lediglich der Ratsvorsitz ist insoweit herausgehoben, da ihm die Aufgabe zusteht, die Arbeitsprogramme der vorangegangenen Ratsvorsitze fortzuführen und eigene Schwerpunkte zu bilden. d)

Außenkontakte

402 Im speziellen Bereich der Pflege von Außenbeziehungen treten gleich mehrere Ämter – zum Teil gemeinsam – in Erscheinung, welche diese Aufgaben wahrnehmen. Neben dem jeweiligen Kommissionsmitglied können grundsätzlich auch der Kommissionspräsident, der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicher-

613 614 615 616

617 618

Oeter, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 73 (111). Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (249). Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 184. Bauer, integration 2005, 47 (48); Meyer, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 431 (432); Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (107); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-23 Rn. 1. Weber, EuZW 2008, 7 (9). Ähnlich Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (107). Möstl, Verfassung für Europa, 2005, S. 72; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-23 Rn. 3.

§ 4 Gewaltenteilung

107

heitspolitik und der Präsident des Europäischen Rates Kontakte mit Staaten und internationalen Organisationen aufnehmen und sie ausgestalten.619 e)

Fazit

Wie in den anderen Bereichen, in denen auf Unionsebene Macht ausgeübt wird, ist 403 auch bei der Regierungstätigkeit entscheidend, welcher Aufgabenbereich tangiert wird. Es gibt keine einheitliche europäische Regierung. Am ehesten können der Kommission im supranationalen Bereich und dem Rat sowie dem Europäischen Rat im intergouvernementalen Bereich Regierungsfunktionen zugeordnet werden. II.

Administrative

1.

Die Doppelrolle der Kommission

Die Kommission nimmt nicht nur Gubernativ- sondern auch Administrativfunkti- 404 onen wahr.620 Der Begriff Kommission wird sowohl für die Gesamtheit der Kommissionsmitglieder nebst ihrem Präsidenten621 als auch für ihre Verwaltungstätigkeit verwendet. Die Unterscheidung dieser beiden Erscheinungsformen manifestiert sich vor allem in den unterschiedlichen Kompetenzen und der Besetzung von Stellen. Die Kommission mit ihren gubernativen Eigenschaften wird von den mitgliedstaatlichen Regierungen vorgeschlagen, vom Europäischen Parlament durch ein Zustimmungsvotum bestätigt und vom Europäischen Rat ernannt. Die Besetzung von Dienststellen oder Agenturen ist hingegen der Kommission selbst überlassen. 2.

Dienststellen der Kommission und Exekutivagenturen

Die Kommission verfügt mit ihren Generaldirektionen und den ihnen zugeord- 405 neten Einrichtungen und sonstigen Stellen über einen eigenen Verwaltungsunterbau.622 Für die Durchsetzung von Unionsprogrammen hat die Kommission sog. Exekutivagenturen geschaffen, die für einen begrenzten Zeitraum Fortschritte in der Union zu einem Themenbereich erarbeiten.623

619 620 621 622 623

Zu den Kompetenzverflechtungen in diesem Bereich s.u. Rn. 852 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-26 Rn. 2. Näher nachfolgend Rn. 405 f. Im Folgenden wird mit dem Begriff Kommission diese gubernative Funktion angesprochen, sofern sich nichts anderes ergibt. Dazu u. Rn. 1242 ff. Näher dazu u. Rn. 507 ff.

108

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

3.

Regulierungsagenturen

406 Das andere Standbein der Unionsverwaltung bilden die Regulierungsagenturen.624 In ihnen konzentriert die Union die Expertise zu bestimmten Sachbereichen und gewährt einen hohen Grad an Selbstständigkeit. Die Agenturen können keine abstrakt-generellen Entscheidungen treffen. Die mit der Informationsbeschaffung und -aufbereitung beschäftigten Agenturen bereiten die Gesetzgebung allenfalls vor.625 4.

Mitgliedstaatliche Behörden

407 Schließlich sind auch die mitgliedstaatlichen Behörden umfangreich in die Verwaltungstätigkeiten der Union eingebunden. Sie informieren nicht nur die Unionsinstitutionen, sondern führen selbst Unionsrecht aus.626 III.

Übergewicht der Exekutive?

408 Im Zusammenhang mit der Schaffung neuer Institutionen wird auf die Einhaltung des institutionellen Gleichgewichts hingewiesen. Dem institutionellen Gleichgewicht selbst lässt sich mangels konkreter Aussagegehalte627 allerdings kein Verbot zur Schaffung neuer Stellen entnehmen. Die Probleme liegen weniger in der Verschiebung des Gleichgewichts als vielmehr in der Einhaltung der bestehenden Kompetenzordnung. Auch ist zweifelhaft, ob neue Stellen das Institutionengefüge tatsächlich beein409 trächtigen. Sofern die Stellen als unselbstständige Hilfseinrichtungen geschaffen werden, handelt es sich lediglich um eine organisatorische Entscheidung. Ob etwa das Lebensmittel- und Veterinäramt (FVO) eine bloße Abteilung der Kommission ist oder als Amt eine eigene Struktur erhält, ist für das Gleichgewicht unerheblich. Selbst wenn die Aufgaben auf Agenturen übertragen werden, lagert das Unionsorgan damit grundsätzlich nur bestehende Aufgaben aus seinem Aufgabenbereich aus.628 Es konzentriert also nicht mehr Macht auf sich, sondern gibt Macht in einem abgegrenzten Bereich ab.

D.

Judikative

410 Während bei den anderen Organen die Zuordnung zu einer der drei klassischen Gewalten Schwierigkeiten bereitet, lässt sich der Gerichtshof der EU ohne weiteres der rechtsprechenden Gewalt zuordnen.629 624 625 626 627 628 629

Im Einzelnen u. Rn. 482 ff. S.o. Rn. 335 ff. Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1740 ff. S.o. Rn. 374 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 26. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 1; Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 285; ders., Die drei Gewalten, 2008, S. 177; Oppermann, DVBl. 1994,

§ 4 Gewaltenteilung

I.

109

Unabhängigkeit

Die Richter und Generalanwälte sind unabhängig und keiner anderen Stelle gegen- 411 über verantwortlich. Die anderen Unionsorgane können sie ebenso wenig absetzen wie die Regierungen der Mitgliedstaaten. Lediglich das Plenum der Richter kann einen Richter von seinem Amt ausschließen.630 Selbst die Wiederernennung durch die mitgliedstaatlichen Regierungen spricht nicht für eine Abhängigkeit. Denn die Ausübung des Richteramtes bleibt bis zum Ablauf der Ernennungszeit vom Zugriff der Mitgliedstaaten verschont. II.

Legislative Befugnisse des Gerichtshofs der EU?

Gerade in der Anfangszeit des Gerichtshofs der EU, aber auch aktuell wurde und 412 wird ihm angesichts seiner zum Teil sehr weitreichenden Judikate der Vorwurf gemacht, er würde dadurch legislative Kompetenzen wahrnehmen.631 Der Gerichtshof der EU hat in diesen Judikaten Rechtsfortbildung betrieben, ist aber im Rahmen der anerkannten Auslegungsregeln geblieben.632 Dies betont auch das BVerfG und billigt ihm nunmehr sogar das Recht zu Fehlern zu („Anspruch auf Fehlertoleranz“).633 Er hat den gestalterischen Anspruch der Gesetzgebungsorgane nicht infrage gestellt. Stets ging es darum, Lücken im Vertragsrecht zu füllen und dem Unionsrecht zu seiner Durchsetzung zu verhelfen.634 III.

Beschwerdekammern

Bei den Agenturen mit Entscheidungsbefugnissen übernehmen zunächst die Be- 413 schwerdekammern den Rechtsschutz.635 Ihre Entscheidungen können vom EuG überprüft werden. Zum Teil wird schon überlegt, ob diese Beschwerdekammern zu Fachgerichten des Gerichtshofs der EU weiterentwickelt werden sollen, etwa für die Beschwerdekammer des Harmonisierungsamtes für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle).636

630 631 632 633 634 635 636

901 (901); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 2. Näher dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2218 ff. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2258. S. stellvertretend Colin, Le gouvernement des juges dans les Communautés européennes, 1966; Herzog/Gerken, DRiZ 2009, 141 ff. Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 178. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 62, 66 – Mangold. Näher auch zum Vorgenannten Frenz, Europarecht 5, Rn. 427 ff., 2226 ff. Zum Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz Munding, Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz im Rechtssystem der Europäischen Union, 2010. Vgl. Tramon/Tüllmann, NVwZ 2004, 43 (47). S. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 2282.

110

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

IV.

Mitgliedstaatliche Gerichte

414 Analog zur Einbeziehung der mitgliedstaatlichen Verwaltung in die Exekutive der Union haben auch die mitgliedstaatlichen Gerichte Anteil an der Judikative in der Union.637 Sie sind als Unionsrechtsgerichte Bestandteil des arbeitsteiligen Rechtsschutzsystems der EU.638 Sie verhelfen dem Unionsrecht in den Mitgliedstaaten zu seiner Durchsetzung und ermöglichen durch ihre Vorlagen an den Gerichtshof der EU eine einheitliche europäische Rechtsprechung.

E.

Vertikale Gewaltenteilung

415 Mit dem institutionellen Gleichgewicht ist vor allem die sog. horizontale Gewaltenteilung, also das Verhältnis der Organe zueinander, angesprochen. Die sog. vertikale Gewaltenteilung nimmt hingegen das Verhältnis der Mitgliedstaaten zur Union in Augenschein.639 Für die Mitgliedstaaten ist vor allem von Bedeutung, inwieweit die Union und das Unionsrecht die mitgliedstaatlichen Regelungen überlagern und verändern können. I.

Sicherungsinstrumente

416 Die Mitgliedstaaten integrierten Regelungen in die Verträge, um der Machtkonzentration auf Unionsebene zu begegnen. 1.

Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

417 Oberstes Gebot in dieser Hinsicht ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.640 Die Union darf nur in den Bereichen tätig werden, in denen sie von den Mitgliedstaaten dazu ermächtigt worden ist (Art. 5 Abs. 2 EUV). Ob die Union mit oder ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten tätig wird, ist davon abhängig, welchem Regelungsbereich das Sachgebiet zuzuordnen ist. Die Kompetenzen der Union reichen von der ausschließlichen und der geteilten Zuständigkeit bis zur bloßen Koordination, Ergänzung bzw. Unterstützung (Art. 3 ff. AEUV).641 2.

Subsidiaritätsgrundsatz

418 Ist die Union nicht nach Art. 3 AEUV ausschließlich zuständig, darf sie nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene 637 638 639 640 641

Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 179. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2307 ff. Zu den Begriffen Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 70. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff. Näher dazu u. Rn. 2199 ff.

§ 4 Gewaltenteilung

111

ausreichend verwirklicht werden können und das Handeln auf Unionsebene zudem einen Mehrwert bringt (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 1 EUV). Können die Mitgliedstaaten oder ihre Verwaltungseinheiten selbst die Kompetenzen wirksam ausüben, sind daher sie und ist nicht die Union zuständig.642 3.

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Schließlich dürfen die Unionsmaßnahmen nach dem Verhältnismäßigkeitsgrund- 419 satz sowohl inhaltlich als auch formal nicht über das Maß hinausgehen, das notwendig ist, um die in den Verträgen normierten Ziele zu erreichen (Art. 5 Abs. 4 UAbs. 1 EUV).643 Anders als das Subsidiaritätsprinzip gilt dieser Grundsatz für jegliches Handeln der Union, insbesondere auch für die ausschließliche Zuständigkeit der Union. II.

Kontrollmechanismen

1.

Subsidiaritätskontrolle

Werden Unionsorgane tätig, obwohl die Union hierzu nicht die notwendigen 420 Kompetenzen besitzt oder gegen den Subsidiaritäts- oder Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt, können die Mitgliedstaaten diese Maßnahmen mit der Nichtigkeitsklage angreifen (Art. 263 Abs. 2 AEUV). Die mitgliedstaatlichen Parlamente sind dazu aufgerufen, die Einhaltung des Subsidiaritätsgrundsatzes zu überprüfen (Art. 3 Parlamentsprotokoll, Art. 6 ff. Subsidiaritätsprotokoll). Die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes können sie hingegen nicht vom Gerichtshof der EU überprüfen lassen.644 2.

Ultra-vires- und Identitätskontrolle des BVerfG

Das BVerfG hat das Kooperationsverhältnis zum Gerichtshof der EU im Lissa- 421 bon-Urteil nicht wieder aufgegriffen, es jedoch nur scheinbar beendet.645 Es betont seine Bereitschaft einzugreifen, wenn die EU die ihr gesetzten Grenzen überschreitet oder dies der Schutz der staatlichen Souveränität oder Identität erfordert. Zu diesem Zweck hat das BVerfG die sog. Ultra-vires-Kontrolle bestätigt und 422 um eine Identitätskontrolle ergänzt.646 Demnach kann das BVerfG selbst prüfen, ob Unionsrechtsakte gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung oder den Subsidiaritätsgrundsatz verstoßen oder die Staatsidentität verletzen, sofern der 642 643 644 645 646

Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 732 ff. S. näher zur Subsidiaritätskontrolle durch die mitgliedstaatlichen Parlamente o. Rn. 218 ff. sowie Frenz, Europarecht 5, Rn. 719 ff., 2882 ff. S. Calliess, ZEuS 2009, 559 (569), aber auch den Präsidenten des BVerfG Voßkuhle, NVwZ 2010, 1 ff.: „Der europäische Verfassungsgerichtsverbund“. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; Hector, ZEuS 2009, 599 (608).

112

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Gerichtshof der EU diese Prüfung nicht vornimmt.647 „Unter besonderen und engen Voraussetzungen“ erklärt das BVerfG „ausnahmsweise“ Unionsrecht für unanwendbar.648 Ein Kompetenzverstoß muss dabei hinreichend qualifiziert sein.649 Das BVerfG scheint damit die Gewaltenverschränkung, die vor allem von der 423 Unionsebene auf die mitgliedstaatliche Ebene einwirkt, umzukehren. Anstatt die deutschen Organe dazu zu verpflichten, das (bis auf weiteres wirksame) Unionsrecht unangewendet zu lassen,650 macht es bereits den Anwendungsvorrang des Unionsrechts von der „fortbestehenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung“ abhängig.651 Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang wurde damit formal unter den Vorbehalt des BVerfG gestellt.652 Indes ist nicht nur einzig der Gerichtshof der EU nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV zur Auslegung und Anwendung der Verträge berufen, sondern das BVerfG ist ebenso wenig befugt, den nach wie vor geltenden Anwendungsvorrang (s. Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon)653 aufzuheben.654 Nicht der Anwendungsvorrang steht unter Vorbehalt der Prüfung, sondern allenfalls die Verpflichtung der deutschen Organe, entsprechende Rechtsakte zu befolgen.655 3.

Durchsetzung des Unionsrechts

424 Umgekehrt weist das BVerfG die anderen deutschen Gerichte immer wieder auf ihre Verpflichtung hin, bei Zweifeln über die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts dem Gerichtshof der EU vorzulegen.656 Die mitgliedstaatlichen Gerichte sind Bestandteil des unionalen Gerichtssystems und als solche Unionsrechtsgerichte.657 Sie überwachen ebenso wie die Kommission die Durchsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten. Allerdings kontrolliert das BVerfG auch die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vollständig, sondern nur am Willkürverbot.658

647 648 649 650 651

652 653 654 655

656 657 658

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 61 – Mangold. So Hector, ZEuS 2009, 599 (608). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 a.E. – Lissabon; auch Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 55 – Mangold; zust. Voßkuhle, NVwZ 2010, 1 (6); näher krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 195 ff. auch zum Folgenden. Ähnlich Calliess, ZEuS 2009, 559 (582). Zum Vorrang, ABl. 2010, C 83, S. 344. Calliess, ZEuS 2009, 559 (579 f.); Frenz, Europarecht 5, Rn. 108 ff. Darauf zielt auch der vom BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 a.E. – Lissabon gemachte Vorschlag für die Normierung eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens. Näher zur Vorlagepflicht auch der Instanzgerichte Frenz, Europarecht 5, Rn. 3298 ff. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2311 f. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 89 – Mangold.

§ 4 Gewaltenteilung

F.

Wechselbeziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten

I.

Vermischung von horizontaler und vertikaler Gewaltenteilung

113

Die Unterscheidung von horizontaler und vertikaler Gewaltenteilung verschwimmt 425 vor allem im Bereich der Außenpolitik. Im Verhältnis der Institutionen zueinander fallen vor allem die vielen Beteiligten auf: Der Rat als Vertretungsorgan der Mitgliedstaaten beschließt auf der Grundlage der Vorgaben des Europäischen Rates (Art. 26 Abs. 2 EUV). Dabei wird er von mehreren Gremien unterstützt, die sich zum Teil aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der Präsident des Europäischen Rates und der Kommissionspräsident wirken alle an der Außendarstellung der Union mit.659 Der Hohe Vertreter wird bei seinen Tätigkeiten gem. Art. 27 Abs. 3 EUV vom Europäischen Auswärtigen Dienst unterstützt, dessen Zuordnung seinerseits umstritten ist.660 Daneben bestehen innerhalb der Kommission noch Überschneidungen zwischen den Generaldirektionen mit Außenbezug. Weitere Konfliktlinien treten auf, wenn man nun noch die Mitgliedstaaten und die von ihnen eigenständig durchgeführte Außenpolitik einbezieht. II.

Verantwortungsgeflechte

Zwischen den Institutionen, aber auch zwischen der Unions- und der Mitglied- 426 staatsebene entstehen Verantwortungsgeflechte. Die Kommissionsmitglieder werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Sie unterstehen nach ihrer Annahme durch den Rat, ihrer Bestätigung durch das Europäische Parlament und ihrer Ernennung durch den Europäischen Rat (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 und 3 EUV) einem faktischen Weisungsrecht des Kommissionspräsidenten.661 Die Kommission muss ihre Tätigkeiten und die ihrer Dienststellen gegenüber dem Europäischen Parlament verantworten (Art. 17 Abs. 8 EUV). Dieses kann unter anderem den Kommissionspräsidenten veranlassen, ein Kommissionsmitglied zum Rücktritt aufzufordern (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV) oder seine anderweitige Entscheidung zu begründen.662 Das Europäische Parlament ist schließlich den wählenden Unionsbürgern Rechenschaft schuldig. Die Vertreter im Rat sind dem Regierungschef und dieser ist dem jeweiligen 427 mitgliedstaatlichen Parlament verantwortlich, das von den Bürgern gewählt wurde und politischen Druck auf die Regierung ausüben kann. Die Verantwortungsketten laufen bei den Unionsbürgern663 bzw. bei den jeweiligen Wahlberechtigten in den 659 660 661 662 663

Dazu u. Rn. 852 ff. S.u. Rn. 1207. S.u. Rn. 1160. S.u. Rn. 574, 576 u. 1139. Zu deren Stellung im Rahmen einer europäischen Demokratie aus hiesiger Sicht o. Rn. 165 ff.

114

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Mitgliedstaaten zusammen. Schließlich überwacht der Gerichtshof der EU das Handeln der Unionsinstitutionen. III.

Gewaltenverschiebung in den Mitgliedstaaten

428 Die vertikale Gewaltenverschränkung wirkt sich auch auf das Gewaltensystem der Mitgliedstaaten aus. Indem zum Beispiel mit den Ratsvertretern Teile der mitgliedstaatlichen Gubernative an der Gesetzgebung beteiligt sind, nehmen sie über diesen Prozess Einfluss auf die mitgliedstaatliche Legislative. Denn die Mitgliedstaaten müssen die Entscheidungen gegebenenfalls in nationales Recht umsetzen664 oder sich bei zukünftigen Gesetzesvorhaben an den dadurch gesetzten Rahmen halten. Umgekehrt nehmen die mitgliedstaatlichen Parlamente im Rahmen der ver429 stärkten Subsidiaritätskontrolle665 eher Exekutivbefugnisse wahr.666 Ohne Einbeziehung der Unionsstrukturen können mithin verlässliche Aussagen über die Gewaltenteilung in den Mitgliedstaaten nicht mehr getroffen werden. IV.

Grenzübergreifende Zusammenarbeit

1.

Verwaltungszusammenarbeit

430 Am stärksten tritt die vertikale Gewaltenverschränkung bei der Zusammenarbeit von mitgliedstaatlichen Behörden und Unionsinstitutionen zutage. a)

Vertikale Verwaltungszusammenarbeit

431 Mitgliedstaatliche Behörden arbeiten mit den Unionsinstitutionen zusammen. Sie übernehmen Aufgaben wie zum Beispiel Inspektionen, versorgen die Unionsinstitutionen auch mit Informationen, welche diese ihren Entscheidungen zugrunde legen, oder machen von ihren Mitwirkungs- und Kontrollrechten Gebrauch.667 Die Zusammenarbeit kann auch auf freiwilliger Basis erfolgen, wie dies zum Beispiel grundsätzlich bei Eurostat der Fall ist.668 b)

Horizontale Verwaltungszusammenarbeit

432 Die mitgliedstaatlichen Agenturen arbeiten auch mit anderen mitgliedstaatlichen Behörden zusammen,669 zum Teil unter Aufsicht und Koordination der Unionseinrichtungen (etwa Europol). Die Regulierungsagenturen670 treten mitunter in einen 664 665 666 667 668 669 670

Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (156). S.o. Rn. 420. Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (156). Groß, EuR 2005, 54 (54 f.). S.u. Rn. 1256. Zur Unterstützung bei der Verwaltungszusammenarbeit u. Rn. 4921 ff. S.o. Rn. 406.

§ 4 Gewaltenteilung

115

umfangreichen Dialog mit den mitgliedstaatlichen Behörden und schaffen so ein unionsweites Netzwerk zu den jeweiligen Aufgabengebieten. Die Verwaltungszusammenarbeit erfolgt dann vorrangig zwischen den mitgliedstaatlichen Behörden und die Union nimmt durch diese Regulierungsagenturen lediglich koordinierende Aufgaben wahr. Außerdem müssen mitgliedstaatliche Behörden bei ihren Entscheidungen mitunter die Entscheidungen der anderen mitgliedstaatlichen Behörden einbeziehen.671 c)

Verwaltungsverbund

Die Verflechtungen zwischen den mitgliedstaatlichen Behörden und den Unions- 433 institutionen betreffen die informationelle, prozedurale und institutionelle Zusammenarbeit.672 Direkter und indirekter Vollzug von Unionsrecht sind immer schwerer voneinander zu trennen.673 Neben dem Staaten- und Verfassungsverbund kann man daher auch von einem Verwaltungsverbund674 sprechen.675 Die Verwaltungsaufgaben werden nicht auf Unionsebene gehoben, sondern es 434 findet ein schleichender Europäisierungsprozess in den mitgliedstaatlichen Verwaltungen statt.676 Wie weit die Zusammenarbeit in diesem Bereich gediehen ist, zeigt sich unter anderem an den Änderungen, die auch das VwVfG ergriffen haben: In dessen Teil I wurde als dritter Abschnitt die „Europäische Verwaltungszusammenarbeit“ eingeführt. 2.

Justizielle Zusammenarbeit

Die Zusammenarbeit der mitgliedstaatlichen Gerichte und Justizbehörden ist eben- 435 falls stark vorangeschritten.677 Grenzüberschreitende Strafverfahren werden von Eurojust zwischen den mitgliedstaatlichen Stellen koordiniert. Außerdem existieren das Europäische Justizielle Netz und das Europäische Justizielle Netz für Zivil- und Handelssachen. Hierbei handelt es sich um Zusammenschlüsse von Kontaktstellen in den Mitgliedstaaten, die so Rechtshilfeersuchen in anderen Mitgliedstaaten erleichtern. Instrumente wie der Europäische Haftbefehl oder der Europäische Zahlungsbefehl führen zur gegenseitigen Anerkennung mitgliedstaatlicher Entscheidungen.678

671 672 673 674 675 676 677 678

Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 191. Frenz, DÖV 2010, 66 (66 f.). Groß, EuR 2005, 54 (54). Näher hierzu etwa Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold, Der Europäische Verwaltungsverbund, 2005; Siegel, Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund, 2009. Vgl. Huber, in: Kluth (Hrsg.), Jahrbuch des Kammer- und Berufsrechts, 2007, S. 13 (14). Frenz, DÖV 2010, 66 (66). Näher u. 2989 ff. Dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 4106 ff. u. 4141 ff.

116

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

3.

Aufhebung der mitgliedstaatlichen Gewalten?

436 Diese Zusammenarbeit darf gleichwohl nicht den Eindruck erwecken, als würden sich hierdurch Gewalten ausformen, die einen unionsweiten Anspruch auch auf mitgliedstaatlicher Ebene entwickeln. Nach wie vor handelt es sich in diesen Bereichen um gegenseitige Amtshilfe, Unterstützung und Beachtung. Die Gewalten bleiben an die Mitgliedstaaten bzw. die Union rückgekoppelt. Die mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichte entscheiden aufgrund ihrer mitgliedstaatlichen Souveränität und nicht aufgrund einer unionsrechtlichen Delegation.679

G.

Fazit

437 Das institutionelle Gleichgewicht in der EU zeichnet sich vor allem dadurch aus, dass – mit Ausnahme der Judikative – eine Zuordnung der Gewalten zu den Organen nur schwer möglich ist. Anders als bei der Gewaltenteilung lassen sich die Unionsorgane kaum einem einzigen Machtbereich eindeutig zuordnen. Das Anliegen dieser Konzeption ist nicht die Trennung der Gewalten, sondern die Verteilung der Aufgaben und Befugnisse zwischen den Unionsinstitutionen. Nicht die Gewalten sind den Organen zuzuordnen, sondern umgekehrt sind die Organe entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben den jeweiligen Machtbereichen zuzuschlagen. Die Struktur der Union als Staatenverbund kommt beim Gesetzesvollzug und 438 der Rechtsprechung besonders zum Vorschein. Dort sind die mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichte umfangreich in die Durchsetzung und Kontrolle des Unionsrechts eingebunden. Demgegenüber erfolgt die Gesetzgebung ohne Beteiligung der mitgliedstaatlichen Institutionen, außer es greifen Zustimmungsvorbehalte für die nationalen Gesetzgebungsorgane.680 Diese sind im Übrigen nur nachgelagert namentlich bei der Umsetzung von Richtlinien beteiligt. Die Richtlinien als Rechtsakte der Union ergehen grundsätzlich ohne ihre Beteiligung.

§ 5 Unionsinstitutionen 439 EUV und AEUV sehen neben den Organen noch Einrichtungen und sonstige Stellen vor, welche in der Union tätig sind. Anders als noch nach der Rechtslage vor dem Vertrag von Lissabon besteht angesichts der normierten Rechtspersönlichkeit der EU (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV) kein Diskussionsbedarf mehr, wie die Tätigkeit der ehemaligen Gemeinschaftsinstitutionen für die Union dogmatisch zu erklären

679 680

S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1758 u. 2307 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f., 365 ff. – Lissabon; zusammenfassend Frenz, Europarecht 5, Rn. 296 ff.

§ 5 Unionsinstitutionen

117

ist.681 Als Oberbegriff für die Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen wird der Begriff Unionsinstitutionen verwendet.682

A.

Ebenen der Organisationsstruktur

Die Übertragung von Kompetenzen hat zur Auffächerung der Organisationsstruk- 440 tur geführt. Vier Ebenen werden in der Rechtswissenschaft unterschieden. I.

Primärebene

Diejenigen Stellen, die von den Verträgen vorgesehen sind, zählen zur Primär- 441 ebene der Organisationsstruktur.683 Dies sind zunächst die Organe und die beratenden Einrichtungen. Auch die sonstigen in den Verträgen vorgesehenen Ausschüsse und sonstigen Stellen wie zum Beispiel der Europäische Bürgerbeauftragte oder die Europäische Verteidigungsagentur sind dieser Ebene zuzuordnen. II.

Sekundärebene

Auf der zweiten Ebene stehen diejenigen Stellen, welche durch ausdrückliche Er- 442 mächtigungen in den Verträgen für die Arbeit der Stellen auf erster Ebene vertraglich vorgesehen sind684 oder auf deren Organisationshoheit beruhen.685 Insbesondere der Verwaltungsunterbau der Primärebene ist damit angesprochen, etwa die Dienststellen der Kommission und die Generalsekretariate. III.

Tertiärebene

Die dritte Ebene bilden Stellen, welche in den Verträgen nicht ausdrücklich vor- 443 gesehen sind und deren Errichtung auf allgemeinen vertraglichen Grundlagen beruht.686 Aufgrund dieses Umstands werden sie auch vertragsfremde Einrichtungen genannt.687 Hierzu zählen insbesondere die Agenturen, Ämter, Ausschüsse, Behör-

681 682 683 684 685 686 687

S. dazu Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 5 EUV Rn. 8 und die Nachw. bei Stumpf, in: Schwarze, Art. 5 EUV Rn. 6. Vgl. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 12. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 3; Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 8; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 15. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 6. Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 8; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 15. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 6; Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 8. Vgl. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 6; Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 19. Ausführlich Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 29 ff.

118

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

den, Beobachtungsstellen, Büros, Stiftungen etc.,688 welche von den Stellen der Primärebene geschaffen werden. IV.

Quartärebene

444 Schließlich existieren auf der vierten Ebene der Organisationsstruktur die von den Mitgliedstaaten geschaffenen Stellen, die für die Durchsetzung des Unionsrechts eingesetzt werden.689 Die Vorgaben für ihre Errichtung und Organisation können sich aus dem sekundären Unionsrecht oder völkerrechtlichen Abkommen ergeben.690 Davon sind diejenigen Stellen zu unterscheiden, die nicht auf unionsrechtlichen Abmachungen, sondern formell selbstständigen völkerrechtlichen Verträgen basieren.691

B.

Organe

445 Der Aufgabenbereich der Unionsorgane ist in Art. 7 Abs. 1 EUV weit umschrieben und erstreckt sich im Wesentlichen auf die Durchsetzung der Unionswerte und -ziele sowie der Interessen der Unionsbürger und Mitgliedstaaten.692 I.

Organstatus

1.

Vertragliche Aufzählung

446 Die Union hat ihre Organe ausdrücklich benannt. Die Formulierung in Art. 7 EG wonach die Aufgaben „durch folgende Organe wahrgenommen“ werden, ist der eindeutigen Wendung in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV „die Organe der Union sind“ gewichen. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nennt sieben Organe, die in unterschiedlicher Aus447 prägung zur Verfolgung der Ziele und Werte der Union und der Weiterentwicklung des acquis communautaire berufen sind: - Europäisches Parlament693 - Europäischer Rat694 - Rat695 688 689 690 691 692

693 694

S. hierzu die beispielhafte Auflistung bei Rn. 496 ff. Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 8. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 6; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 15. Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 16. S. dazu u. Rn. 522 f. Eine Unterscheidung zwischen dem institutionellen Rahmen und den sonstigen Organen, wie sie noch in Art. I-19 VV vorgesehen war, wird in der Vorschrift nicht praktiziert. S. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (89 f.). Näher u. Rn. 524 ff. Näher u. Rn. 820 ff.

§ 5 Unionsinstitutionen

2.

119

Kommission696 Gerichtshof der Europäischen Union697 Europäische Zentralbank698 Rechnungshof.699 Selbstständige Aufgabenwahrnehmung

Die Unionsorgane wahren selbstständig die Einhaltung der Unionsziele und –wer- 448 te. Sie übernehmen die Gestaltungs- und Leitfunktion innerhalb der Union.700 Anders als die sonstigen Einrichtungen und Stellen arbeiten sie nicht anderen Stellen zu, sondern sind selbst die maßgeblichen Stellen.701 3.

Wirkung außerhalb des Organisationsbereichs

Handlungen der Unionsorgane wirken auch außerhalb ihrer Organisationsgewalt.702 449 Ihr Wirken beeinflusst andere Einrichtungen und Stellen ebenso wie natürliche und juristische Personen. 4.

Zusammensetzung

Die Zusammensetzung insbesondere der Kommission erfolgt aus einer Kombina- 450 tion von Vorschlag, Wahl bzw. Bestätigung und Ernennung. Die Mitglieder des Europäischen Rates werden mit Ausnahme seines Präsidenten und des Kommissionspräsidenten nicht von den Regierungen ernannt, sondern rekrutieren sich unmittelbar hieraus. Weiter bestimmt sich die Zusammensetzung aus direkten Wahlen (Europäisches Parlament) bzw. leitet sich von den Regierungen der Mitgliedstaaten ab (Rat).703 5.

Geschäftsordnungs- und Haushaltsautonomie

Die Unionsorgane verfügen über eine Geschäftsordnungs- und Haushaltsautono- 451 mie.704 Grundsätzlich entscheiden sie selbst über die Verwendung ihrer Finanzen und die Abläufe ihrer Arbeitsprozesse. Der Gerichtshof der EU und die Europäische Zentralbank geben sich zwar selbst ihre Verfahrens- bzw. Geschäftsordnun695 696 697 698 699 700 701 702 703 704

Näher u. Rn. 920 ff. In der Norm noch Europäische Kommission genannt, ansonsten aber auf Kommission reduziert. Näher u. Rn. 1079 ff. Näher u. Rn. 1424 ff.; Frenz, Europarecht 5, Rn. 2165 ff. Näher u. Rn. 1436 ff.; Frenz, Europarecht 5, Rn. 3133 ff. Näher u. Rn. 1495 ff. Wiedmann, EuR 1999, 49 (61). Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 11; vgl. Wiedmann, EuR 1999, 49 (61). Wiedmann, EuR 1999, 49 (61). Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 11. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 11.

120

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

gen. Allerdings sind sie inhaltlich an die Vorgaben aus den Satzungen gebunden. Die Satzung des Gerichtshofs der EU ist einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorbehalten (Art. 281 Abs. 2 S. 1 AEUV) und die Satzung der Europäischen Zentralbank kann teilweise durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren geändert werden (Art. 129 Abs. 3 AEUV). Der Gerichtshof der EU kann sich selbst keine Fachgerichte zuordnen. Die Bildung neuer Fachgerichte ist ebenfalls einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorbehalten. II.

Organbegriff

452 Der Begriff Organ wird sowohl im Primärrecht als auch im Sekundärrecht nicht immer einheitlich verwendet.705 So wird der Europäische Bürgerbeauftragte zum Beispiel nicht als Organ i.S.v. Art. 265 AEUV verstanden, ist aber Organ i.S.v. Art. 340 Abs. 2 AEUV.706 Art. 1a Abs. 2 S. 2 Beamtenstatut weitet den Begriff Organ zum Beispiel bewusst aus. Der Organbegriff ist daher in Abhängigkeit von der jeweiligen Norm auszulegen.707 Angesichts der besonderen Stellung der Organe innerhalb der EU und der an den Organstatus anknüpfenden Vorschriften sollte von der Praxis Abstand genommen werden, die beratenden Einrichtungen und sonstigen Einrichtungen und Stellen als Hilfs- oder Nebenorgane zu bezeichnen.

705 706 707

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 7 EG Rn. 10. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 195 EG Rn. 9; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 195 EGV Rn. 5. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 3.

§ 5 Unionsinstitutionen

III.

121

Zusammenhänge zwischen den Organen 453 Europäischer Rat Zielvorgaben

ernennt

Durchsetzung

Gesetzgebung

stimmt zu schlägt vor

Kommission

Rat

wählt

Kommissionspräsident Hoher Vertreter d. U. f. ASP

AStV PSK

ernennt Vorsitz im Rat Auswärtige Angel.

Generaldirektionen Ämter etc. Regulierungsagenturen etc.

Gesetzgebung & Kontrolle der Kommission

Europäisches Parlament Kontrolle und Einhaltung

Gerichtshof der EU

Europäische Zentralbank

Rechnungshof

Europäische Investitionsb.

Abb. 1.1. Organstruktur der EU

C.

Besondere Institutionen bei Vertragsänderungen

I.

Änderungskonvent

Nicht zu den ständigen Einrichtungen oder sonstigen Stellen der EU gehört der 454 Konvent zur Änderung der Verträge. Der Konvent wird nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV vom Europäischen Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission einberufen, um Änderungsvorschläge zu überprüfen. Am Konvent nehmen Mitglieder sowohl der mitgliedstaatlichen Parlamente als auch des Europäischen Parlaments sowie Vertreter der Staats- und Regierungs-

122

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

chefs und der Kommission teil.708 Nachdem der Konvent die Änderungsvorschläge überprüft hat, erarbeitet er im Konsensverfahren eine Empfehlung, die er an die Regierungskonferenz richtet.709 II.

Regierungskonferenz

455 Die Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (Regierungskonferenz)710 gehört ebenfalls zu den nicht ständigen Einrichtungen der EU. Grundsätzlich berät die Regierungskonferenz über die vom Änderungskonvent nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV entwickelten Empfehlungen, sofern nicht der Europäische Rat der Regierungskonferenz aufgrund verhältnismäßig geringer Änderungen nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUV direkt das Mandat überträgt.

D.

Sonstige Einrichtungen und Stellen der EU

456 Für die sonstigen Einrichtungen und Stellen der EU finden sich unzählige Bezeichnungen. Zu ihnen zählen Agenturen, Ämter, Ausschüsse, Büros, Behörden, Fonds, Institute, Sondereinrichtungen, Stellen, Stiftungen, Zentren etc.711 I.

Übertragung von Kompetenzen

457 Die Organstruktur der Union reicht nicht aus, um die Durchsetzung, Einhaltung und Fortentwicklung des Unionsrechts zu gewährleisten. Dies gilt, zumal die Union weitere Befugnisse erhalten hat. Neben den Organen und den sonstigen Einrichtungen und Stellen werden weitere Institutionen geschaffen, welche diese Aufgaben wahrnehmen. 1.

Zulässigkeit

458 Zum Teil ist die Schaffung untergeordneter Stellen ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen. Dies gilt jedenfalls für die Primär- und Sekundärebene der Union.712 Die Zulässigkeit, neue Stellen zu gründen, unabhängig davon, ob sie primärrechtlich vorgesehen sind, wird nicht mehr bezweifelt.713 Dass die Verträge grundsätz708

709 710 711 712 713

Ein Plädoyer für diese Form der Vertragsänderungen findet sich bei Ladenburger, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 397 (407 ff.). S.o. Rn. 25 ff. Terminologie nach Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (62). Etwa Kilb, EuZW 2006, 268 (269). S.o. Rn. 441 f. Etwa Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (557 f.); Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 53; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 20; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 34 f. So aber noch Everling, in: FS für Ophüls, 1965, S. 33 (42).

§ 5 Unionsinstitutionen

123

lich die Übertragung von Kompetenzen vorsehen, lässt sich schon der Errichtung des Verwaltungsunterbaus bzw. der Sekundärebene entnehmen. Zudem wurde bei den Vertragsänderungen eine Befugnis zur Errichtung weiterer Stellen nicht in den Vertragstext aufgenommen, obgleich sie schon in vielfacher Ausgestaltung existieren.714 2.

Errichtungskompetenz

Die Kompetenzen zur Errichtung von Verwaltungseinheiten unterscheiden sich 459 danach, ob sie eigene Rechtspersönlichkeit haben oder lediglich nachgelagerte Einrichtungen der jeweiligen Institution sind. a)

Organisationshoheit

Werden Einrichtungen innerhalb eines Unionsorgans oder einer anderen Unions- 460 institution geschaffen, üben diese die ihnen zustehende Organisationshoheit aus. Innerhalb ihrer Strukturen können sie grundsätzlich selbst über den Aufbau entscheiden.715 Auf die Organisationshoheit konnte die Kommission etwa die Errichtung des Juristischen Dienstes, der Ämter für die Gebäude- und Personalverwaltung sowie anderer interner Dienststellen gründen.716 Die Errichtung von Stellen mit eigener Rechtspersönlichkeit kann hingegen 461 nicht allein auf die Organisationshoheit der Organe gestützt werden. Sie erstreckt sich nur auf diejenigen Stellen ohne Rechtspersönlichkeit, die sie als logistische oder organisatorische Hilfseinheiten für sich selbst schaffen.717 b)

Normierungskompetenz

Die Gründung von Agenturen erfolgt daher auf der Basis eines Parlamentsge- 462 setzes. Agenturen jüngeren Datums werden zumeist auf Normen gestützt, welche auch die Maßnahmen beinhalten, zu deren Zweck die Agentur geschaffen wurde.718 Zuvor wurden viele Agenturen auf die allgemeine Vertragsabrundungskom714 715 716 717 718

S. zur Diskussion Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 34 ff. Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (11 f.). S. dazu u. Rn. 1273 ff. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 84; Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (197); Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (11 f.). Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 21; Vetter, DÖV 2005, 721 (722). Etwa Art. 80 Abs. 2 EG, VO (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.2.2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der RL 91/670/EWG des Rates, der VO (EG) Nr. 1592/2002 und der RL 2004/36/EG, ABl. L 79, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1108/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 216/2008 in Bezug auf Flugplätze, Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste sowie zur Aufhebung der RL 2006/23/EG, ABl. L 309, S. 51. Art. 95 EG, VO (EG) Nr. 460/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.3.2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit, ABl. L 77, S. 1, zuletzt geändert durch

124

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

petenz in Art. 308 EG (nun Art. 352 AEUV) gestützt.719 Die Abwendung von der Flexibilitätsklausel war früher auch wegen der mangelnden Beteiligung des Europäischen Parlaments angebracht. Heutzutage ist vor allem die Umgehung des Einstimmigkeitsprinzips im Rat von Bedeutung.720 Zudem lassen sich so je nach Materie die Zustimmungserfordernisse der nationalen Gesetzgebungsorgane nach dem BVerfG721 vermeiden. Die Kompetenznormen zur Schaffung materiellen Rechts beschränken sich 463 nicht auf den Erlass von Legislativakten. Vielfach ist von Tätigkeiten oder Maßnahmen die Rede.722 Eine strenge Unterscheidung von Legislativ- und Verwaltungskompetenzen, wie sie das nationale Recht vorsieht, existiert auf Unionsebene nicht.723 Der EuGH hat die Errichtung einer Agentur, gestützt auf eine solche Kompetenznorm, nicht beanstandet.724 In der Folgezeit wurden weitere Agenturen auf der Grundlage von Kompetenznormen in den Politikbereichen oder der Harmonisierungskompetenz für den Binnenmarkt kreiert. Die Kompetenz zur Schaffung von Agenturen ergibt sich mithin aus den ent464 sprechenden materiellen Vorschriften.725 Durch dieses Vorgehen wird die Errichtung nicht nur an den jeweiligen materiellen Sachbereich gekoppelt, sondern auch der Rückgriff auf den subsidiären Art. 352 AEUV vermieden.726 Die Aufnahme einer entsprechenden Kompetenzübertragungsnorm zur Errichtung neuer Agenturen in den Verträgen würde zwar zu mehr Klarheit führen.727 Angesichts der bisherigen Rechtsprechung und der jahrzehntelangen Praxis zur Errichtung von Agenturen ist eine entsprechende Normierung aber unwahrscheinlich und auch nicht zwingend.

719 720 721 722 723 724 725

726 727

VO (EG) Nr. 1007/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.9.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 460/2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit bezüglich deren Bestehensdauer, ABl. L 293, S. 1. Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (11); Ohler, EuZW 2006, 372 (373); Lenski, in: Lenz/ Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 21. Auch zum vorherigen Satz Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 40; Vetter, DÖV 2005, 721 (722). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon; abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f. Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (199). Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (13); Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (199 f.). EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3805, Rn. 42 ff.) – Vereinigtes Königreich/ Parlament u. Rat. Mitteilung der Kommission – Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2002) 718 endg., S. 8; Ohler, EuZW 2006, 372 (374); Vetter, DÖV 2005, 721 (722, 729); Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (11). In diesem Sinn wohl auch Wittinger, EuR 2008, 609 (612). Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (11). Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (203); Wittinger, EuR 2008, 609 (617, 620, 626); Remmert, EuR 2003, 134 (145) mit einem entsprechenden Normierungsentwurf.

§ 5 Unionsinstitutionen

c)

125

Einschränkungen?

Die Kompetenz zur Schaffung von Agenturen könnte ihre Grenzen im Subsidiari- 465 tätsprinzip aus Art. 5 Abs. 3 EUV finden.728 Bisher hat der Gerichtshof der EU diesem Prinzip aber kaum Gewicht eingeräumt.729 Er hielt es bereits für ausreichend, dass eine Agentur die Umsetzung und Durchführung technischer Richtlinien in den Mitgliedstaaten erleichtert und dadurch das Funktionieren des Binnenmarkts unterstützt.730 Angesichts der dort praktizierten Zurückhaltung ist ein Rückgriff auf das Subsidiaritätsprinzip unwahrscheinlich.731 Auch das institutionelle Gleichgewicht ist ungeeignet, die Schaffung von Agen- 466 turen zu verhindern.732 Es suggeriert lediglich ein Gleichgewicht, sichert es aber nicht.733 Insbesondere in der jüngeren Vergangenheit wurden etliche neue Unionsinstitutionen und dabei vor allem Agenturen geschaffen. Das institutionelle Gleichgewicht hat die Union nicht daran gehindert. Ebenso wenig stehen Abgrenzungsprobleme und Zuständigkeitsfragen der Er- 467 richtung von Agenturen entgegen.734 Unabhängig davon, ob die Kompetenzen ausgelagert werden oder bei einem Organ verbleiben, stellt sich in diesem Fall gleichermaßen das Problem, die zuständige Direktion, Unionseinrichtung oder internationale Einrichtung zu finden.735 Insoweit werden durch die Agenturen keine grundlegend neuen Kompetenzprobleme geschaffen. 3.

Aufgabenzuweisung an selbstständige Verwaltungseinheiten

a)

Relevanz der Meroni-Rechtsprechung

Bereits früh hat sich der EuGH mit der Frage auseinandergesetzt, unter welchen 468 Voraussetzungen die Organe weitere Stellen schaffen können.736 In seiner sog. Meroni-Rechtsprechung737 hat er erstmals Voraussetzungen zur Kompetenzübertragung aufgestellt. Zwar lagen der Meroni-Rechtsprechung Besonderheiten des Einzelfalls zugrunde738 und die Judikate sind mehr als 50 Jahre alt. Jedoch nimmt

728 729 730 731 732 733 734 735 736 737 738

Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (201 f.). Frenz, Europarecht 5, Rn. 724 ff. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3811, Rn. 64) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat. Krit. Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (202). So auch Wittinger, EuR 2008, 609 (616 f.), die im Hinblick auf die gesamte Entwicklung zur Gründung von Agenturen das Subsidiaritätsprinzip verletzt sieht. A.A. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 169 ff.; Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (202 f.). S.o. Rn. 377 ff. Krit. Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (203). S. zu dieser Kritik Kilb, EuZW 2006, 268 (273). Zur Delegation von Kompetenzen nach deutschem Recht s. Reinhardt, Delegation und Macht im öffentlichen Recht, 2006, S. 52 ff. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 – Meroni I; Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 – Meroni II. Etwa Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 38; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 40.

126

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

der Gerichtshof der EU immer wieder auf diese Rechtsprechung Bezug.739 Sie ist immer noch von Bedeutung.740 Freilich werden die Anforderungen heutzutage weniger streng gehandhabt.741 Die Union und die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU haben sich weiterentwickelt. Der Gerichtshof der EU ist selbst in seiner Rechtsprechung von den Kriterien abgewichen.742 b)

Abgeleitete Kompetenz

469 Die Übertragung von Kompetenzen auf eine andere Stelle, also insbesondere auf die dritte Ebene der Organisationsstruktur,743 kann maximal in dem Rahmen erfolgen, in dem der übertragenden Stelle selbst die Kompetenzen zustehen.744 Die neue Stelle kann nicht über mehr Kompetenzen verfügen als die delegierende Stelle. Die Ausübung unterliegt denselben Voraussetzungen, denen die übertragende Stelle auch unterlegen hätte, insbesondere was die Begründungs- und Veröffentlichungserfordernisse angeht. c)

Umfang und Form

470 Die Übertragung muss durch eine ausdrückliche Entscheidung und in einem eng umgrenzten Rahmen erfolgen.745 Konkludente Übertragungen genügen daher nicht. d)

Entscheidungsbefugnisse

471 Die Stelle darf nur über einen engen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum verfügen.746 Abwägungsentscheidungen mit politischem Charakter dürfen nicht auf nachrangige Stellen verlagert werden. Diese Verantwortungsverschiebung würde die den Organen zugewiesenen Kompetenzen verletzen und ist daher unzulässig.747 Ermessensentscheidungen und sonstige eigenständige Entscheidungen können 472 die Agenturen hingegen selbst treffen, sofern die beaufsichtigenden Organe entsprechende Steuerungsmöglichkeiten haben.748 Hierzu zählen etwa die Ausgestal-

739 740 741 742 743 744 745 746 747 748

Aus jüngerer Zeit etwa EuGH, Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6514, Rn. 90) – Alliance for Natural Health. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 7 EGV Rn. 47. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 218 EG Rn. 38. S. auch Kühling, EuZW 2008, 129 f. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 39 mit Verweis auf EuGH, Rs. 19/67, Slg. 1967, 461 – van der Vecht; Rs. 98/80, Slg. 1981, 1241 – INAMI. S.o. Rn. 443. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (40) – Meroni I. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (42 ff.) – Meroni I; s. auch Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 (81) – Meroni II. Nach Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 218 EG Rn. 31 soll den Stellen kein Spielraum zustehen. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (44) – Meroni I; Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 (82) – Meroni II. Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (570); Remmert, EuR 2003, 134 (142).

§ 5 Unionsinstitutionen

127

tung der Gründungsverordnung, Personal- oder Haushaltsbefugnisse oder Vorgaben bei der Organisationsstruktur der Agentur.749 Aber auch Ermessensentscheidungen, die den Einzelnen betreffen, fallen nun- 473 mehr hierunter. Alternativ zur Kontrolle der Organe sorgen die bei diesen Agenturen angesiedelten Beschwerdekammern und der Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU für ein hohes Maß an unabhängiger Rechtskontrolle.750 Daher ist die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen unter diesen Voraussetzungen nicht zu beanstanden. Weil selbstständige Abwägungen inzwischen von diesen Stellen zuhauf getätigt 474 werden, so die Entscheidungen des Harmonisierungsamts für den Binnenmarkt (HABM) oder die Zulassungsentscheidungen durch das Gemeinsame Sortenamt, ist diesem Kriterium in der Praxis keine besondere Beachtung mehr beizumessen.751 e)

Kontrolle

Die übertragende Stelle muss die Ausübung der übertragenen Befugnisse in vol- 475 lem Umfang kontrollieren können.752 Der Kontrollmaßstab muss vorher objektiv benannt werden. Gegen Entscheidungen der nachgeordneten Einrichtungen muss zumindest derselbe Rechtsschutz bestehen wie auch gegen Entscheidungen der übergeordneten Stelle.753 Gegebenenfalls muss der Rechtsschutz aber unter Umständen darüber hinaus gehen, wenn durch die Entscheidungen in Rechte des Einzelnen eingegriffen wird. Dies ist zum Beispiel bei der Versagung von Informationsansprüchen oder der Missachtung des nach Art. 8 EGRC, Art. 16 AEUV gewährten Datenschutzes denkbar.754 Jedenfalls ist der Rechtsschutz bei Tätigkeiten mit Rechtswirkung gegenüber Dritten vorgesehen (Art. 263 Abs. 1 S. 2, Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV).755 II.

Unterscheidung von Einrichtungen und sonstigen Stellen?

Im EUV und AEUV wird nur an wenigen Stellen zwischen den Einrichtungen und 476 den sonstigen Stellen unterschieden: Beispielsweise nennen Art. 24 Abs. 4 AEUV und Art. 226 Abs. 1 AEUV zwar Organe und Einrichtungen, nicht hingegen sonstige Stellen. Die Formulierung „Organe(n) oder Institutionen“, wie sie noch in der Vorgän- 477 gervorschrift von Art. 226 Abs. 1 AEUV, Art. 193 Abs. 1 EG, stand, wurde in 749 750 751 752 753 754 755

Remmert, EuR 2003, 134 (141 f.). Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (565); Saurer, EuR 2010, 51 (59). Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 39; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 38; a.A. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 187. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (44) – Meroni I; Rs. 10/56, Slg. 1958, 53 (81) – Meroni II. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (44) – Meroni I. Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (572, 576 f.). Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2757 ff., 2964 f.

128

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Art. 228 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV mit „Organe, Einrichtungen und sonstige(n) Stellen“ bezeichnet (vgl. Art. 195 Abs. 1 UAbs. 1 EG). Auch in anderen Normen des EUV und AEUV wurde dieser Dreiklang eingeführt. Die englische Sprachfassung von Art. 226 Abs. 1 AEUV lässt freilich die ansonsten mit aufgeführten „offices and agencies“ ebenfalls entfallen und nennt nur die „institutions or bodies“. Umgekehrt nennt aber die englische Sprachfassung von Art. 24 Abs. 4 AEUV auch die „offices and agencies“. Vieles spricht daher dafür, dass es sich hierbei um keine bewusste Abkehr von der Formulierung handelt, sondern dies Redaktionsversehen sind. Bei den Einrichtungen können die beratenden Einrichtungen Ausschuss der Re478 gionen und Wirtschafts- und Sozialausschuss (sechster Teil, Titel 1, Kapitel 3 AEUV) hervorgehoben werden. Ansonsten lassen sich kaum Unterschiede zwischen Einrichtungen und Stellen ausmachen. III.

Agenturen

1.

Wesen

479 Agenturen sind selbstständige Verwaltungseinheiten, die spezielle Aufgaben der Union wahrnehmen. Sie fördern die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und schaffen in einzelnen Sachbereichen dezentrale Organisationsstrukturen.756 Die Agenturen verfügen über eine eigene Rechtspersönlichkeit,757 handeln also im eigenen Namen. Grundsätzlich haften sie selbst für ihre Tätigkeiten.758 Sie werden aus dem EU-Haushalt, durch Eigeneinnahmen oder von den Mitgliedstaaten finanziert.759 Personal- und Finanzentscheidungen treffen sie selbst im Rahmen der ihnen zugewiesenen Mittel.760 Die Kommission unterscheidet Regulierungs- und Exekutivagenturen.761 Re480 gulierungsagenturen sind weisungsfreie, relativ unabhängige Einrichtungen der Union, die spezielle Aufgaben wahrnehmen und über eine Rechtspersönlichkeit verfügen.762 Exekutivagenturen nehmen ebenfalls selbstständig Aufgaben wahr. Allerdings sind sie nicht unabhängig, sondern in die Organisationsstruktur der Kommission eingebunden und ihren Weisungen unterworfen. 756 757

758 759

760 761 762

Chiti, CMLR 46 (2009), 1395 (1398). KOM (2008) 135 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, S. 4. Zur völkerrechtlichen Stellung der Agenturen s. Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (583 f.). Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (580 ff.) mit dem Hinweis, dass ein subsidiärer Durchgriff auf die Union nach Art. 340 Abs. 2 AEUV nicht ausgeschlossen ist. KOM (2008) 135 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, S. 4; Vgl. FischerAppelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 32. Sydow, VerwArch. 97 (2006), 1 (21). Etwa KOM (2008) 135 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, S. 2 f. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 38 m.w.N. zu den Definitionen.

§ 5 Unionsinstitutionen

2.

129

Bedeutung für die EU

Obwohl die Agenturen eine prominente Rolle bei den Unionstätigkeiten einneh- 481 men, werden sie in den Verträgen kaum erwähnt. Lediglich die Europäische Verteidigungsagentur wird aufgeführt (Art. 42 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 45 EUV). Ansonsten fehlt jeder Bezug auf Agenturen.763 Indem die Agenturen zum Teil sehr spezielle Aufgaben wahrnehmen, entlasten sie die Kommission.764 Viele Regulierungsagenturen haben einen technischen oder naturwissenschaftlichen Hintergrund.765 Entfällt die Beteiligung der mitgliedstaatlichen Experten bei der Rechtsetzung der Kommission nach Art. 290 AEUV,766 muss die Kommission anderweitig den nötigen Sachverstand organisieren. Die Agenturen könnten dann der Kommission zuarbeiten und eine wichtige Rolle bei der Schaffung delegierter Rechtsakte einnehmen.767 3.

Regulierungsagenturen

Derzeit existieren 31 Regulierungsagenturen.768 Vier weitere sind in Planung. a)

Kennzeichen

aa)

Unabhängigkeit

482

Die Regulierungsagenturen sind nicht direkt der Kontrolle durch die Kommission 483 unterstellt. Vor allem unterliegen sie keiner Fachaufsicht.769 Sie haben weitestgehende Selbstständigkeit bei der Ausgestaltung des Haushalts, der Organisation

763 764 765

766 767 768

769

Die in Art. 49 Abs. 1, 50 Abs. 2 lit. f) AEUV erwähnten Agenturen sind Einrichtungen von juristischen Personen des Zivilrechts. Brenner, in: FS für Rengeling, 2008, S. 193 (194 f.). Vgl. Groß, EuR 2005, 54 (58). Alleine im Tätigkeitsbereich der Generaldirektion Energie existieren drei Regulierungsagenturen. Die beiden von der Kommission genannten Regulierungsagenturen von Euratom sind hierbei nicht einbezogen; s.u. Rn. 519 f. Dazu u. Rn. 1955. Wittinger, EuR 2008, 609 (621 f.); Wolfram, „Underground Law“?, 2009, S. 18, Studie des Centrums für Europäische Politik (CEP), abrufbar unter: http://www.cep.eu. Die Zählweisen unterscheiden sich. Die Kommission zählt auf ihrer (nicht vollständig aktualisierten) Internetseite (http://europa.eu/agencies/index_de.htm) 30 Regulierungsagenturen (22 im supranationalen Bereich, jeweils drei im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und zwei für EURATOM) und sechs Exekutivagenturen. Lenski, in: Lenz/ Borchardt, Art. 13 EUV Rn. 24 führt 24 Regulierungsagenturen auf und meint damit ausschließlich diejenigen im supranationalen Bereich. Zusammen mit den jeweils drei Regulierungsagenturen in den beiden (bisherigen, s. daher u. Rn. 501) intergouvernementalen Bereichen der EU (Rn. 25 f.) kommt er ebenfalls auf 30 Regulierungsagenturen, freilich ohne diejenigen von EURATOM und zusätzlich zu den sechs Exekutivagenturen. Zur Anzahl s. die nachfolgenden Ausführungen. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 263; LübbeWolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (270).

130

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

und der Personalpolitik.770 Gleichwohl macht die Kommission dem Lenkungsgremium der jeweiligen Agentur zumeist den Vorschlag für das Exekutivorgan, den Direktor. Die Regulierungsagenturen sind aber nicht vollkommen unabhängig. Bei ihnen 484 besteht ein hoher Grad an rechtlicher Bindung.771 Trotz ihrer grundsätzlichen Unabhängigkeit können die Organe, insbesondere die Kommission, bereits im Vorfeld der Gründung oder indirekt Einfluss auf die Regulierungsagenturen ausüben.772 Agenturen sind daher nicht in dem Umfang selbstständig, wie es der häufig geäußerte Vorwurf glauben macht. bb)

Auf Dauer angelegt

485 Die Regulierungsagenturen sind grundsätzlich auf Dauer angelegt, d.h. sie existieren für eine unbestimmte Zeit.773 Sie werden nicht für eine bestimmte Situation, sondern für einen bestimmten Aufgabenbereich geschaffen. Auch sind sie in ihrem Personalbestand konstanter als etwa die Ausschüsse, die dem Rat zuarbeiten oder im Komitologieverfahren tätig sind.774 cc)

Spezielle Aufgabenbereiche

486 Die Gründung und die Ausgestaltung des Aufgabenbereichs erfolgen ausschließlich durch den Gründungsakt und die auf ihn gestützten Rechtsakte. Die Aufgaben der Agenturen umfassen operative Aufgaben, Entscheidungsbefugnisse zu eng umgrenzten Sachgebieten, umfangreiche Analysetätigkeiten, die Beschaffung und Aufbereitung von Informationen und Dienste für andere Unionsinstitutionen. Ihre Aufgaben sind punktuell auf spezielle Sachbereiche konzentriert. b)

Aufbau

487 Die Regulierungsagenturen sind zu unterschiedlichen Zeitpunkten auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und zu unterschiedlichen Zwecken gegründet worden. Daher weisen sie in ihrer Zusammensetzung und in ihrer Struktur Divergenzen auf, die bei den nachfolgenden Ausführungen nicht vollständig berücksichtigt werden können.775 770 771 772 773

774 775

Vgl. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 39. Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 286. Dazu o. Rn. 339 ff. Zu den Ausnahmen zählen beispielsweise die nicht mehr tätige Europäische Agentur für den Wiederaufbau (s. dazu u. Rn. 503) und die Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA), die bis März 2012 besteht (Art. 27 VO (EG) Nr. 460/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.3.2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit, ABl. L 77, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1007/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.9.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 460/2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit bezüglich deren Bestehensdauer, ABl. L 293, S. 1). Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 39. S. etwa Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 239 ff.

§ 5 Unionsinstitutionen

aa)

131

Ähnlicher Aufbau, unterschiedliche Zusammensetzung

Zumindest bei Agenturen jüngeren Datums sind die Strukturunterschiede gering. 488 Hinsichtlich derjenigen Agenturen, die bereits zu Zeiten der EWG/EG existierten, bestehen Überlegungen, ihre Strukturen und die Kontrollmechanismen etc. den neuen Konzeptionen anzupassen und gegebenenfalls auf eine neue Rechtsgrundlage zu stellen.776 Ihre Zusammensetzung ist hingegen ungleich heterogener und wesentlich vom Aufgabenbereich abhängig.777 bb)

Organe der Regulierungsagenturen

Zu den Organen der Regulierungsagenturen zählen grundsätzlich: 489 - ein Verwaltungsrat, - ein Direktor, - häufig technische, wissenschaftliche oder andere Sachverständigenausschüsse und - bei denjenigen Agenturen, die rechtlich verbindliche Entscheidungen treffen, auch eine Beschwerdekammer. Der Verwaltungsrat setzt sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Union 490 zusammen. Er plant und überwacht die der Agentur übertragenen Aufgaben, erstellt ein Arbeitsprogramm und den Haushalt oder bestätigt diesen und verfasst die jährlichen Berichte.778 Der Einfluss des Verwaltungsrates ist davon abhängig, ob der Schwerpunkt der Agentur in der Erarbeitung von Rahmenprogrammen und umfangreichen Analysen besteht oder in der Erledigung organisatorischer Aufgaben. Der Verwaltungsrat ernennt den Direktor aus den Vorschlägen der Kommission.779 Nach außen werden die Agenturen durch ihren Direktor vertreten.780 Ihm obliegen auch die Personalbefugnisse der Agentur.781 Die Agenturausschüsse setzen sich aus Sachverständigen zusammen. Sie unter- 491 stützen den Direktor und den Verwaltungsrat bei ihren Entscheidungen.782 Der praktische Einfluss dieser Ausschüsse ist von Agentur zu Agentur unterschiedlich. Er hängt von ihrer Expertise, dem Zuschnitt der von ihnen zu beantwortenden Fragen und der Häufigkeit ihrer Treffen ab. 776 777 778 779 780 781 782

Entwurf für eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2005) 59 endg., S. 3. Entwurf für eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2005) 59 endg., S. 7. Groß, EuR 2005, 54 (59). Auch zum Vorgenannten Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 224. Entwurf für eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM (2005) 59 endg., S. 8. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 270 f.; Kilb, EuZW 2006, 268 (270). Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 31. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 221 weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass diese Ausschüsse bei der Europäischen Arzneimittelagentur (EMEA) die eigentliche Hauptaufgabe leisten.

132

492

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

Die Beschwerdekammern werden von unabhängigen Mitgliedern geleitet, die keinerlei Weisungen unterliegen und in keinem Zusammenhang mit dem Beschwerdeverfahren stehen dürfen.783 Gegen ihre Entscheidungen steht der Rechtsweg zum EuG offen.784 cc)

Organe der Aufsichtsbehörden im Europäischen Finanzaufsichtssystem

493 Die Aufsichtsbehörden im Europäischen Finanzaufsichtssystem (sog. European Supervisory Authorities; ESA) haben zusätzlich zu den zuvor aufgeführten Organen: - ein Aufsichtsorgan und - einen Vorsitzenden. Das Aufsichtsorgan ist ihr Hauptbeschlussfassungsorgan. Es entscheidet über 494 die Annahme von Entwürfen, Stellungnahmen, Empfehlungen, Beschlüssen und technischen Standards. Demgegenüber wird die Aufgabe des Verwaltungsrates dann auf die Koordinierung und Arbeitsplanung beschränkt. Während der Exekutivdirektor das Tagesgeschäft übernimmt, leitet der Vorsitzende die Sitzungen des Verwaltungsrates und des Aufsichtsorgans. c)

Regulierungsagenturen im supranationalen Bereich der EU

495 Der Großteil der Regulierungsagenturen wurde und wird im supranationalen Bereich der EU gegründet, also der ehemaligen EG bzw. EWG bzw. den Bereichen, die nicht der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zuzurechnen sind.785 aa)

Entscheidungsagenturen

496 Den wohl größten Einfluss haben diejenigen Agenturen, die selbst gegenüber Dritten rechtlich bindende Einzelfallentscheidungen treffen: - Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM/OHIM)786 - Gemeinschaftliches Sortenamt (CPVO)787

783

784

785

786

Etwa Art. 47 f. VO (EG) Nr. 2100/94 des Rates vom 27.7.1994 über den gemeinschaftlichen Sortenschutz, ABl. L 227, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 15/2008 des Rates vom 20.12.2007 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2100/94 bezüglich der Berechtigung zur Stellung des Antrags auf gemeinschaftlichen Sortenschutz, ABl. 2008 L 8 S. 2; Art. 136 VO (EG) Nr. 207/2009 des Rates vom 26.2.2009 über die Gemeinschaftsmarke (kodifizierte Fassung), ABl. L 78 S. 1. Grundsätzlich ist zunächst Rechtsschutz bei den Beschwerdekammern zu suchen, EuG, Rs. T-148/97, Slg. 1998, II-2217 (2228 f., Rn. 30 ff.) – Keeling. In den im Gründungsakt vorgesehenen Ausnahmefällen kann der Gerichtshof der EU direkt angerufen werden, Saurer, EuR 2010, 51 (59). Die ersten beiden Agenturen wurden 1975 gegründet. Die nächsten Agenturen folgten in den 1990er Jahren. Die meisten Agenturen wurden erst in jüngerer Zeit eingerichtet. Kilb, EuZW 2006, 268 (270); Saurer, EuR 2010, 51 (54 f.). VO (EG) Nr. 207/2009 des Rates vom 26.2.2009 über die Gemeinschaftsmarke (kodifizierte Fassung), ABl. L 78 S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 75 f.

§ 5 Unionsinstitutionen

133

-

Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA)788 Europäische Agentur für chemische Stoffe (ECHA)789 Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER)790. Drei sog. Europäische Aufsichtsbehörden (ESA) sollen als Bestandteile des 497 Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS) geschaffen werden:791 - Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA)792 - Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA)793 - Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA)794. 787

788

789

790

791 792

793

794

VO (EG) Nr. 2100/94 des Rates vom 27.7.1994 über den gemeinschaftlichen Sortenschutz, ABl. L 227, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 15/2008 des Rates vom 20.12.2007 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2100/94 bezüglich der Berechtigung zur Stellung des Antrags auf gemeinschaftlichen Sortenschutz, ABl. 2008 L 8, S. 2. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 75. VO (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.2.2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der RL 91/670/EWG des Rates, der VO (EG) Nr. 1592/2002 und der RL 2004/36/EG, ABl. L 79, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1108/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 216/2008 in Bezug auf Flugplätze, Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste sowie zur Aufhebung der RL 2006/23/EG, ABl. L 309, S. 51. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 155. VO (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Agentur für chemische Stoffe, zur Änderung der RL 1999/45/EG und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der VO (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der RL 76/769/EWG des Rates sowie der RLn 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission, ABl. L 396, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 453/2010 der Kommission vom 20.5.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), ABl. L 133, S. 1. VO (EG) Nr. 713/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009 zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, ABl. L 211, S. 1. S. auch u. Rn. 4729. Nach Art. 35 Abs. 2 dieser VO gelten die Vorschriften über den Aufgabenbereich der Agentur erst ab dem 3.3.2011. S.u. Rn. 3545 ff., 3734. Vorschlag vom 23.9.2009 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Bankaufsichtsbehörde, KOM (2009) 501 endg. Näher hierzu u. Rn. 3550 ff. Vorschlag vom 23.9.2009 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung, KOM (2009) 502 endg. Näher hierzu u. Rn. 3550 ff. Vorschlag vom 23.9.2009 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde, KOM (2009) 503 endg. Näher hierzu u. Rn. 3550 ff.

134

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

bb)

Analyseagenturen

498 Analyseagenturen sind solche, die der Kommission und gegebenenfalls den Mitgliedstaaten direkte Unterstützung in Form von technischen und wissenschaftlichen Gutachten und/oder Inspektionsberichten leisten. Sie verfügen offiziell über keine Letztentscheidungsbefugnisse. De facto haben ihre Entscheidungen aber erheblichen Einfluss auf die Kommissionsentscheidungen.795 Hierzu zählen: - Europäische Arzneimittelagentur (EMEA)796 - Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA/EBLS)797 - Europäische Eisenbahnagentur (ERA)798 - Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA)799. 795 796

797

798

799

Chiti, CMLR 46 (2009), 1395 (1405, 1407). Vgl. auch Hatje, in: Schwarze, Art. 7 EGV Rn. 21. VO (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31.3.2004 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen ArzneimittelAgentur, ABl. L 136, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 470/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.5.2009 über die Schaffung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Festsetzung von Höchstmengen für Rückstände pharmakologisch wirksamer Stoffe in Lebensmitteln tierischen Ursprungs, zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 2377/90 des Rates und zur Änderung der RL 2001/82/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der VO (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 152, S. 11. S. auch u. Rn. 4228; Sabathil/Dietz/Joos/ Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 147. VO (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 202/2008 der Kommission vom 4.3.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich Anzahl und Bezeichnung der Wissenschaftlichen Gremien der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit, ABl. L 60, S. 17. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 101. VO (EG) Nr. 881/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur („Agenturverordnung“), ABl. L 164, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1335/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 881/2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur (Agenturverordnung), ABl. L 354, S. 51. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 155 f. Nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Forschungsraum (ERA). VO (EG) Nr. 1406/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2002 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, ABl. L 208, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 2038/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 über die mehrjährige Finanzierung der Maßnahmen der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs im Bereich der Meeresverschmutzung durch Schiffe und zur Änderung der VO (EG) Nr. 1406/2002, ABl. L 394, S. 1; korrigiert durch Berichtigung der VO (EG) Nr. 1891/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 über die mehrjährige Finanzierung der Maßnahmen der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs im Bereich der Meeresverschmutzung durch Schiffe und zur Änderung der VO (EG) Nr. 1406/2002,

§ 5 Unionsinstitutionen

cc)

135

Operative Agenturen

Der Aufgabenbereich der sog. operativen Agenturen liegt vorrangig in der Über- 499 wachung und der gegenseitigen Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Wahrnehmung ihrer Tätigkeiten. Die Kommission zählt hierzu:800 - Europäische GNSS-Aufsichtsbehörde (GSA)801 - Europäische Fischereiaufsichtsagentur (CFCA/EUFA)802. Schwerpunktmäßig tätig im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und 500 des Rechts sind: - Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex)803 - Europäische Polizeiakademie (EPA/CEPOL)804 - Europäisches Polizeiamt (Europol)805

800 801

802

803

804

805

ABl. 2007 L 30, S. 12. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 154. S. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, KOM (2008) 135 endg., S. 8. VO (EG) Nr. 1321/2004 des Rates vom 12.7.2004 über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme, ABl. L 246, S. 1, korrigiert durch Berichtigung der VO (EG) Nr. 1321/2004 des Rates vom 12.7.2004 über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme, ABl. 2007, L 6, S. 10, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1942/2006 des Rates vom 12.12.2006 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1321/2004 über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme, ABl. L 367, S. 18. VO (EG) Nr. 768/2005 des Rates vom 26.4.2005 zur Errichtung einer Europäischen Fischereiaufsichtsagentur und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2847/93 zur Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik, ABl. L 128, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 81. VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten, ABl. L 199, S. 30. Näher hierzu u. Rn. 2864 ff. Beschluss 2005/681/JI des Rates vom 20.9.2005 zur Errichtung der Europäischen Polizeiakademie und zur Aufhebung des Beschlusses 2000/820/JI, ABl. L 256, S. 63. Näher hierzu u. Rn. 3094 f.; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 113. Übereinkommen vom 26.7.1995 aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol-Übereinkom-

136

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

-

Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union (Eurojust)806 - Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)807. Weil diese Agenturen – mit Ausnahme des erst später gegründeten Europäi501 schen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) – durch den Vertrag von Lissabon in den supranationalen Bereich der Union überführt worden sind, muss ihre intergouvernementale Ausrichtung beseitigt werden. Bei Europol ist diese Umstellung bereits erfolgt.808 Für die Europäische Polizeiakademie (EPA/CEPOL) und die Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union (Eurojust) gelten noch Übergangsbestimmungen bis zum 30.11.2014 (Art. 10 Abs. 3 Übergangsprotokoll809). Verhandelt wird derzeit noch über die Gründung der Agentur für das Betriebs502 management von IT-Großsystemen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht.810 Die Europäische Agentur für den Wiederaufbau (EAR) wurde, obwohl sie kei503 ne Exekutivagentur gewesen ist, nur mit zeitlicher Begrenzung errichtet. Ihr Mandat lief Ende 2008 aus.811

806

807 808 809 810

811

men), ABl. C 316, S. 2; Rechtsakt des Rates vom 26.7.1995 über die Fertigstellung des Übereinkommens aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol-Übereinkommen), ABl. C 316, S. 1, zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 6.4.2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol), ABl. L 121, S. 37. Näher hierzu u. Rn. 3083 ff.; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 113. Beschluss des Rates vom 28.2.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. L 63, S. 1; korrigiert durch Berichtigung des Beschluss 2002/187/JI des Rates vom 28.2.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. L 196, S. 63, zuletzt geändert durch Beschluss 2009/426/JI des Rates vom 16.12.2008 zur Stärkung von Eurojust und zur Änderung des Beschluss 2002/187/JI über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. 2009 L 138, S. 14. Näher hierzu u. Rn. 3051 ff. VO (EU) Nr. 439/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.5.2010 zur Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen, ABl. L 132, S. 11. Beschluss des Rates vom 6.4.2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol), ABl. L 121, S. 37. Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung einer Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht, KOM (2010) 93 endg. Art. 16 VO (EG) Nr. 2667/2000 des Rates vom 5.12.2000 über die Europäische Agentur für Wiederaufbau, ABl. L 306, S. 7, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1756/2006 des Rates vom 28.11.2006 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2667/2000 über die Europäische Agentur für Wiederaufbau, ABl. L 332, S. 18. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 208 f.

§ 5 Unionsinstitutionen

dd)

137

Informations- und Netzwerkagenturen

Bisher wurden die meisten Agenturen errichtet, um Informationen zu beschaffen 504 und Netzwerke mit den mitgliedstaatlichen Behörden aufzubauen. Diese Agenturen sammeln, analysieren und leiten objektive, verlässliche und verständliche Informationen weiter und bauen hierzu Netzwerke mit den mitgliedstaatlichen Behörden auf.812 Zu ihnen zählen:813 - Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA/EBDD)814 - Europäisches Innovations- und Technologieinstitut (EIT)815 - Europäische Stiftung für Berufsbildung (ETF)816 - Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (CEDEFOP)817 - Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Eurofound)818 812 813

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Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, KOM (2008) 135 endg., S. 8. Nicht eindeutig den Agenturen zuzuordnen ist das Büro des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK), das sog. GEREKBüro. Das Gremium selbst soll nach Erwägungsgrund 6 S. 2 der VO (EG) Nr. 1211/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.11.2009 zur Einrichtung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und des Büros keine Agentur sein. Das Büro selbst ist aber eine Unionseinrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit und hierauf sind auch die auf die Agenturen ausgerichteten Bestimmungen über die Finanzierung und ihre Kontrolle anzuwenden (s. Art. 6 GEREK-VO). Die Aufgaben des Verwaltungsausschusses und des Verwaltungsdirektors dieses Büros entsprechen im Wesentlichen denen des Direktors und des Verwaltungsrates von Regulierungsagenturen. Die Kommission bezeichnet das GEREK-Büro im Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans Nr. 2 zum Gesamthaushaltsplan 201, KOM (2010) 108 endg. auf S. 6 als Agentur. VO (EG) Nr. 1920/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (Neufassung), ABl. L 376, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 111 f. VO (EG) Nr. 294/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2008 zur Errichtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts, ABl. L 97, S. 1. S. auch u. Rn. 4405. Daneben bestehen noch sieben weitere Forschungsinstitute, die allerdings der Gemeinsamen Forschungsstelle der EU zugeordnet sind. S.u. Rn. 1270 ff. VO (EG) Nr. 1339/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 zur Errichtung der Europäischen Stiftung für Berufsbildung (Neufassung), ABl. L 354, S. 82. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 71. VO (EWG) Nr. 337/75 des Rates vom 10.2.1975 über die Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung, ABl. L 39, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 2051/2004 des Rates vom 25.10.2004 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 337/75 über die Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung, ABl. L 355, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 69. VO (EWG) Nr. 1365/75 des Rates vom 26.5.1975 über die Gründung einer Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, ABl. L 139, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1111/2005 des Rates vom 24.6.2005 zur

138

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

ee)

Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (EU-OSHA)819 Europäische Umweltagentur (EEA)820 Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE)821 Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA)822 Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC)823 Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA)824. Serviceagentur

505 Bisher wurde mit dem Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union (CdT)825 nur eine Serviceagentur geschaffen. Die anderen Einrichtun-

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Änderung der VO (EWG) Nr. 1365/75 über die Gründung einer Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, ABl. L 184, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 63. VO (EG) Nr. 2062/94 des Rates vom 18.7.1994 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, ABl. L 216, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1112/2005 des Rates vom 24.6.2005 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2062/94 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, ABl. L 184, S. 5. Näher Sabathil/Dietz/Joos/ Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 63. VO (EG) Nr. 401/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die Europäische Umweltagentur und das Europäische Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz (kodifizierte Fassung), ABl. L 126, S. 13. Näher Sabathil/ Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 137. VO (EG) Nr. 1922/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 zur Errichtung eines Europäischen Instituts für Gleichstellungsfragen, ABl. L 403, S. 9, Addendum zur VO (EG) Nr. 1922/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 zur Schaffung eines Europäischen Instituts für Gleichstellungsfragen, ABl. L 54, S. 3. VO (EG) Nr. 460/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.3.2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit, ABl. L 77, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1007/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.9.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 460/2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit bezüglich deren Bestehensdauer, ABl. L 293, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 106. VO (EG) NR. 851/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten, ABl. L 142, S. 1. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 101 f. VO (EG) Nr. 168/2007 des Rates vom 15.2.2007 zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, ABl. L 53, S. 1. Näher hierzu Frenz, Europarecht 4, Rn. 790 ff.; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 112 noch zur Vorgängeragentur, der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC).

§ 5 Unionsinstitutionen

139

gen und Stellen, die Serviceaufgaben wahrnehmen, haben nicht den Status einer Regulierungsagentur erhalten. Beim Übersetzungszentrum ergab sich diese Rechtsstellung vor allem dadurch, dass es auch anderen verselbstständigten Einrichtungen zuarbeitet und auf diese Weise ohne weiteres mit ihnen vertragliche Beziehungen eingehen kann.826 d)

Regulierungsagenturen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Hingegen wurden nur vereinzelt Agenturen im Bereich der Gemeinsamen Außen- 506 und Sicherheitspolitik gegründet. Die drei dort tätigen Agenturen sind alle schwerpunktmäßig im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) tätig: - Europäische Verteidigungsagentur (EDA/EVA)827 - Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien (EUISS)828 - Satellitenzentrum der Europäischen Union (EUSC)829.

825

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829

VO (EG) Nr. 2965/94 des Rates vom 28.11.1994 zur Errichtung eines Übersetzungszentrums für die Einrichtungen der Europäischen Union, ABl. L 314, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1645/2003 des Rates vom 18.6.2003 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2965/94 zur Errichtung eines Übersetzungszentrums für die Einrichtungen der Europäischen Union. Uerpmann, AöR 125 (2000), 551 (564). Gemeinsame Aktion 2004/551/GASP des Rates vom 12.7.2004 über die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur, ABl. L 245, S. 17, zuletzt geändert durch Gemeinsame Aktion 2008/299/GASP des Rates vom 7.4.2008 zur Änderung der Gemeinsamen Aktion 2004/551/GASP über die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur, ABl. L 102, S. 34. Näher hierzu u. Rn. 5448 ff.; Sabathil/Dietz/Joos/ Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 191. Gemeinsame Aktion (2001/554/GASP) des Rates vom 20.7.2001 betreffend die Einrichtung eines Instituts der Europäischen Union für Sicherheitsstudien, ABl. L 200, S. 1, zuletzt geändert durch Gemeinsame Aktion 2006/1002/GASP des Rates vom 21.12.2006 zur Änderung der Gemeinsamen Aktion 2001/554/GASP betreffend die Einrichtung eines Instituts der Europäischen Union für Sicherheitsstudien, ABl. L 409, S. 181, korrigiert durch Berichtigung der Gemeinsamen Aktion 2006/1002/GASP des Rates vom 21.12.2006 zur Änderung der Gemeinsamen Aktion 2001/554/GASP betreffend die Einrichtung eines Instituts der Europäischen Union für Sicherheitsstudien, ABl. 2007 L 36, S. 66. Näher Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 190 f. Gemeinsame Aktion (2001/555/GASP) des Rates vom 20.7.2001 betreffend die Einrichtung eines Satellitenzentrums der Europäischen Union, ABl. L 200, S. 5, zuletzt geändert durch Gemeinsame Aktion 2009/834/GASP des Rates vom 10.11.2009 zur Änderung der Gemeinsamen Aktion 2001/555/GASP betreffend die Einrichtung eines Satellitenzentrums der Europäischen Union, ABl. L 297, S. 18. Näher Sabathil/Dietz/ Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 190.

140

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

4.

Exekutivagenturen

a)

Wesen

507 Die Kommission legt Unionsprogramme für einen vorgegebenen Zeitraum auf, um unionsweit Projekte zu bestimmten Problemen oder Themenbereichen voranzubringen. Sie hat per Verordnung830 Aufgaben zur Erfüllung und Verwaltung von Unionsprogrammen auf selbstständige Einrichtungen übertragen. Diese sog. Exekutivagenturen werden nicht für bestimmte Situationen oder anlässlich von Ereignissen geschaffen, sondern für den im Unionsprogramm festgelegten größeren Aufgabenbereich. b)

Stellung im Institutionengefüge

508 Die Exekutivagenturen nehmen bei den Agenturen eine Sonderstellung ein. Sie verfügen zwar über eine eigene Rechtspersönlichkeit und sind nicht in die Generaldirektionen eingegliedert. Aber anders als die Regulierungsagenturen unterstehen sie der direkten Kontrolle durch die Kommission (Art. 20 Abs. 1 S. 1 ExekutivagenturVO).831 Sie allein entscheidet über die Besetzung des Lenkungsausschusses und des Direktors (Art. 8 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 ExekutivagenturVO). Die Rechtmäßigkeitsüberprüfung, die in Art. 22 Abs. 1 ExekutivagenturVO 509 einzig der Kommission vorbehalten ist, hat sich durch die Änderungen des Vertrags von Lissabon insofern832 überholt, als bei Vorliegen der Klagevoraussetzungen Bürger oder Unternehmen gegen Handlungen der Exekutivagenturen Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU begehren können (Art. 263 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 AEUV). Die Exekutivagenturen sind in ihrem Personalbestand konstanter als etwa Ausschüsse, die dem Rat zuarbeiten oder im Komitologieverfahren833 tätig sind.834 c)

Bestand

510 Die Exekutivagenturen haben ihren Sitz am Dienstort der Kommission oder ihrer Dienststellen (Art. 5 Abs. 1 ExekutivagenturVO). Lediglich die Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (EAHC) hat ihren Sitz in Luxemburg. Alle anderen Exekutivagenturen haben ihren Sitz in Brüssel. Da sie an die Laufzeit der Programme gebunden sind, ist ihre Existenz zeitlich 511 begrenzt.835 Derzeit existieren sechs Exekutivagenturen, davon bis voraussichtlich 31.12.2015: 830

831 832 833 834 835

VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates vom 19.12.2002 zur Festlegung des Statuts der Exekutivagenturen, die mit bestimmten Aufgaben bei der Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen beauftragt werden, ABl. 2003, L 11, S. 1. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-19 Rn. 25 a.E.; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 30. Vgl. allerdings aus Sicht demokratischer Legitimation o. Rn. 339 ff. Zu dessen möglicherweise begrenzten Verbreitung nach dem Vertrag von Lissabon u. Rn. 1954 f. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 39. S.u. Rn. 1283.

§ 5 Unionsinstitutionen

141

-

Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA)836 Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EAWI/EACI)837 - Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-T EA)838 - Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (EAHC)839. Bis voraussichtlich 31.12.2017 bestehen: - Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates (EFR/ERC)840 - Exekutivagentur für die Forschung (REA)841. IV.

512

Ausschusswesen

Ausschüsse finden sich auf allen Ebenen der Unionsstrukturen. Sie sind in unter- 513 schiedlicher Weise integriert und institutionalisiert. 1.

Beratende Einrichtungen

Die beratenden Einrichtungen sind zwar keine Organe i.S.d. Art. 13 AEUV, doch 514 nehmen sie, verglichen mit den anderen Ausschüssen, eine prominentere Stellung 836

837

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841

Art. 3 Beschluss 2009/336/EG der Kommission vom 20.4.2009 zur Einrichtung der Exekutivagentur „Bildung, Audiovisuelles und Kultur“ für die Verwaltung der Gemeinschaftsmaßnahmen in den Bereichen Bildung, Audiovisuelles und Kultur gemäß der VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates, ABl. L 101, S. 26. Art. 3 Beschluss 2004/20/EG der Kommission vom 23.12.2003 zur Einrichtung einer als „Exekutivagentur für intelligente Energie“ bezeichneten Exekutivagentur für die Verwaltung von Gemeinschaftsmaßnahmen im Energiebereich gemäß der VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates, ABl. 2004 L 5, S. 85, zuletzt geändert durch Beschluss 2007/ 372/EG der Kommission vom 31.5.2007 zur Änderung des Beschluss 2004/20/EG in Bezug auf die Umwandlung der „Exekutivagentur für intelligente Energie“ in die „Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation“, ABl. L 140, S. 52. Art. 3 Beschluss 2007/60/EG der Kommission vom 26.10.2006 zur Einrichtung der Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz gemäß der VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates, ABl. 2007 L 32, S. 88, zuletzt geändert durch Beschluss 2008/593/ EG der Kommission vom 11.7.2008 zur Änderung des Beschluss 2007/60/EG im Hinblick auf eine Änderung der Aufgaben und der Tätigkeitsdauer der Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz, ABl. L 190, S. 35. Art. 3 Beschluss 2008/544/EG der Kommission vom 20.6.2008 zur Änderung des Beschlusses 2004/858/EG zwecks Umwandlung der „Exekutivagentur für das Gesundheitsprogramm“ in die „Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher“, ABl. L 173, S. 27. Art. 3 Beschluss 2008/37/EG der Kommission vom 14.12.2007 zur Einsetzung der „Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrats“ für die Verwaltung des spezifischen Gemeinschaftsprogramms „Ideen“ auf dem Gebiet der Pionierforschung gemäß der VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates, ABl. 2008 L 9, S. 15. Art. 3 Beschluss 2008/46/EG der Kommission vom 14.12.2007 zur Einsetzung der „Exekutivagentur für die Forschung“ für die Verwaltung bestimmter Bereiche der spezifischen Gemeinschaftsprogramme „Menschen“, „Kapazitäten“ und „Zusammenarbeit“ auf dem Gebiet der Forschung gemäß der VO (EG) Nr. 58/2003 des Rates, ABl. 2008 L 11, S. 9.

142

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

in den Verträgen ein.842 Die beiden beratenden Einrichtungen sind in Ausschüsse unterteilt, die sich Fachgruppen bzw. Fachkommissionen nennen.843 2.

Gesetzgebungsorgane

515 Im Europäischen Parlament stellen die Ausschüsse die Ebene unterhalb des Plenums dar. Im Rat und in der Kommission agieren die Ausschüsse unterhalb des (jeweiligen) Kollegiums.844 a)

Funktionsunterschiede

516 Während im Europäischen Parlament die Ausschüsse den eigenen Sachverstand des Organs organisieren sollen, dienen die Ausschüsse beim Rat und der Kommission dazu, den Sachverstand der Mitgliedstaaten und der Union zu bündeln. Anders als beim Europäischen Parlament sind in den dortigen Ausschüssen daher nicht die Mitglieder des Organs vertreten, sondern Ministerialbeamte, Experten und Sachverständige der Mitgliedstaaten und der Unionsinstitutionen. Bei den Ausschüssen kann man auch danach unterschieden, ob sie innerhalb der jeweiligen Organstruktur handeln oder wie die Komitologieausschüsse zwischen den Organen anzusiedeln sind. b)

Sonderstellung: Ausschuss der Ständigen Vertreter

517 Eine Sonderstellung nimmt insoweit der Ausschuss der Ständigen Vertreter ein, der zwischen dem Rat und den anderen Ausschüssen steht.845 Der Ausschuss bündelt nicht das Expertenwissen zu einem bestimmten Sachbereich, sondern dient der Aufbereitung und organisatorischen Vorbereitung der von den Ausschüssen eingebrachten Stellungnahmen. Er hat wesentlichen Einfluss auf die Tätigkeiten des Rates. V.

Weitere sonstige Einrichtungen und Stellen der EU

518 Neben den Agenturen und Ausschüssen existieren viele weitere sonstige Einrichtungen und Stellen mit und ohne Rechtspersönlichkeit. Die Aufgaben und Strukturen dieser Institutionen sind sehr unterschiedlich: - Europäischer Bürgerbeauftragter846 - Eurostat847 - Europäischer Auswärtiger Dienst848 842 843 844 845 846 847

Zu den beratenden Einrichtungen s.u. Rn. 1289 ff. S.u. Rn. 1326 ff. u. 1394 f. Zu den Ausschüssen bzw. vergleichbaren Einrichtungen der drei Organe u. Rn. 768 ff., 1023 ff. u. 1226. Näher u. Rn. 1025 ff. Näher u. Rn. 552 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 4725 ff. Näher u. Rn. 1256 f.

§ 5 Unionsinstitutionen

VI.

143

Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik849 Europäische Investitionsbank (EIB)850 Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)851 Gemeinsame Forschungsstelle (GFS) nebst ihren Instituten.852 Einrichtungen und Stellen im Zusammenhang mit der EU

Von diesen Einrichtungen sind diejenigen zu unterscheiden, die nicht der EU zu- 519 zuordnen sind, sondern internationale Einrichtungen bilden. 1.

Agenturen von Euratom

Die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) wurde im Vertrag von Lissabon 520 nicht in die Struktur der EU aufgenommen. Die Regulierungsagenturen - Fusion for Energy853 und - Euratom-Versorgungsagentur854 agieren daher nicht (mehr) im eigentlich Unionsbereich. 2.

Einrichtungen außerhalb des Unionsrahmens

Zusätzlich zu den vielen Institutionen sind die Mitgliedstaaten der EU an europäi- 521 schen Einrichtungen beteiligt, die nicht der EU zuzuordnen sind oder deren Mitglieder nicht ausschließlich zur EU gehören. a)

Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten

Einige Mitgliedstaaten haben sich etwa im Bildungsbereich zusammengeschlos- 522 sen, um hier gemeinsame Einrichtungen zu schaffen. Hierzu zählen beispielsweise:855 - Europäisches Hochschulinstitut856

848 849 850 851 852 853

854

855

Näher u. Rn. 1207 ff. Näher u. Rn. 1175 ff. Näher u. Rn. 1478 ff. Näher u. Rn. 1261 ff. Näher u. Rn. 1270 ff. Entscheidung 2007/198/Euratom des Rates vom 27.3.2007 über die Errichtung des europäischen gemeinsamen Unternehmens für den ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie sowie die Gewährung von Vergünstigungen dafür, ABl. L 90, S. 58. Näher hierzu u. Rn. 4819. Beschluss 2008/114/EG, Euratom des Rates vom 12.2.2008 über die Satzung der Euratom-Versorgungsagentur, ABl. L 41, S. 15. Näher hierzu u. Rn. 4822 ff.; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 153 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 189; Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 16. S. auch Gruber, ZaöRV 65 (2005), 1015 (1015, 1017, 1030).

144

Kapitel 1 Grundstruktur der Union

b)

Europäische Schulen für die Mitarbeiter der europäischen Einrichtungen857. Zusammenarbeit über die Grenzen der EU hinaus

523 Über den Einzugsbereich der EU hinaus gibt es diverse europäische Einrichtungen, in denen die meisten Mitgliedstaaten der Union ebenfalls Mitglieder sind. Hierzu zählen etwa: - Europäisches Patentamt858 - Europäische Weltraumorganisation (ESA)859 - ITER; Forschungsprojekt zu Fusionsreaktoren860 - European Organisation for the Safety of Air Navigation (EUROCONTROL)861.

856

857

858

859 860

861

Übereinkommen über die Gründung eines Europäischen Hochschulinstituts vom 19.4.1972, Übereinkommen zur Revision des Übereinkommens über die Gründung eines Europäischen Hochschulinstituts vom 18.6.1992, abrufbar unter: http://www.eui. eu/About/Convention.aspx. Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen vom 21.6.1994; Protokoll über die Gründung Europäischer Schulen unter Bezugnahme auf die am 12.4.1957 in Luxemburg unterzeichnete Satzung der Europäischen Schulen vom 13.4.1962, Zusatzprotokoll zum Protokoll über die Gründung Europäischer Schulen unter Bezugnahme auf das am 13.4.1962 in Luxemburg unterzeichnete Protokoll vom 15.12.1975, jeweils abrufbar unter: http://www.eursc.eu/index.php?id=94. Die Schulen wurden und werden zwar an Standorten der EU oder in ihrer Nähe gegründet, sind aber keine Einrichtungen der EU. Ihr Betrieb und die Anerkennung ihrer Abschlüsse basiert auf einer intergouvernementalen Übereinkunft von Mitgliedstaaten. Europäische Schulen wurden bisher in Belgien (fünf, davon vier in Brüssel), Deutschland (drei), Italien (zwei), Luxemburg (zwei) und jeweils in Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und Spanien gegründet. Näher hierzu Gruber, ZaöRV 65 (2005), 1015 ff. S. zum Rechtsschutz ders., EuR 2010, 453 (455 ff.). Übereinkommen über die Erteilung europäischer Patente (Europäisches Patentübereinkommen) vom 5.10.1973 i.d.F. der Akte zur Revision von Art. 63 EPÜ vom 17.12.1991 und der Akte zur Revision des EPÜ vom 29.11.2000, abrufbar unter: http://www.epo.org/patents/law/legal-texts.html. Zum Rechtsschutz gegen Maßnahmen des Europäischen Patentamts s. jüngst BVerfG, NVwZ 2010, 641. Übereinkommen zur Gründung einer Europäischen Weltraumorganisation vom 30.5.1975, (BGBl. 1976 II S. 1862). Übereinkommen zwischen der Europäischen Atomgemeinschaft, der Regierung Japans, der Regierung der Russischen Föderation und der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika über die Zusammenarbeit bei der Erstellung eines detaillierten technischen Entwurfs für den Internationalen Thermonuklearen Versuchsreaktor (ITER) vom 21.7.1992, ABl. L 244, S. 14, Übereinkommen über die Gründung der Internationalen ITER-Fusionsenergieorganisation für die gemeinsame Durchführung des ITER-Projekts vom 21.11.2006, ABl. L 358, S. 62. Näher hierzu u. Rn. 4799, 4841. Internationales Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt „EUROCONTROL“ vom 13.12.1960, BGBl. 1962 II S. 2274. S. auch u. Rn. 3163. Zur Zusammenarbeit von EUROCONTROL und der Europäischen Agentur für Flugsicherheit s. etwa Pressemitteilung der Kommission vom 21.5.2010, IP/10/601.

Kapitel 2 Europäisches Parlament

§ 1 Aufgaben und Befugnisse Die Kernkompetenzen des Europäischen Parlaments lassen sich in fünf Bereiche 524 unterteilen: Gesetzgebung, Haushalt, Kontrolle, Personalbefugnisse und schließlich Beratung (Art. 14 Abs. 1 EUV).1

A.

Gesetzgebung

Das Europäische Parlament nimmt zusammen mit dem Rat die Gesetzgebungs- 525 befugnisse wahr (Art. 14 Abs. 1 S. 1 EUV). I.

Mangelndes Initiativrecht

1.

Vergleich mit den Mitgliedstaaten

Das Europäische Parlament verfügt grundsätzlich über kein Initiativrecht. Es ist 526 daher darauf angewiesen, dass die Kommission von ihrem Initiativrecht Gebrauch macht. Dieses Vorgehen entspricht der politischen Realität in den meisten Mitgliedstaaten, sind es doch auch auf nationaler Ebene maßgeblich die Regierungen und der ihnen zuarbeitende Beamtenapparat, die entsprechende Gesetzesvorhaben vorbereiten und in die Parlamente einbringen.2

1

2

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 63. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 189 EGV Rn. 11 ff. betont hierbei die Schwierigkeiten einer Systematisierung infolge der Evolution der Befugnisse und spricht insoweit von Patchwork-Kompetenzen, Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 192 EGV Rn. 1. Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (139); Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 137; Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (560).

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_2, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

146

Kapitel 2 Europäisches Parlament

2.

Hintergrund

527 Die Vertreter des Europäischen Parlaments haben bereits auf dem Verfassungskonvent ein Initiativrecht nicht weiter eingefordert. Als Erklärungsansatz mag die Besorgnis dienen, der übermäßige Gebrauch dieses Initiativrechts sowohl im Europäischen Parlament als auch im (gleichberechtigten) Rat3 führe zu einer Abwertung des Europäischen Parlaments. Es wird befürchtet, dass sich die Qualität der Rechtsetzung verschlechtere und Kompromissbildungsprozesse erfolgen würden, welche dem Gemeinwohl abträglich wären.4 Der Kommission wird so die Definition der Unionsinteressen überlassen, um zu vermeiden, dass sich diese in den vielfältigen Kompromissen verlieren.5 3.

Ausnahmen

528 Art. 289 Abs. 4 AEUV anerkennt gleichwohl Ausnahmen in den Verträgen. Die wenigen Initiativrechte des Europäischen Parlaments betreffen Bestimmungen über die Aufgaben der Parlamentarier (Art. 223 Abs. 2 AEUV), Einzelheiten zu den Untersuchungsausschüssen (Art. 226 Abs. 3 AEUV) und Bestimmungen über den Bürgerbeauftragten (Art. 228 Abs. 4 AEUV).6 4.

Einflussnahme durch das Europäische Parlament

a)

Aufforderung zum Tätigwerden

529 Das Europäische Parlament kann die Kommission mit der Mehrheit seiner Mitglieder dazu auffordern, geeignete Vorschläge für diejenigen Themen vorzulegen, die nach seiner Auffassung die Ausarbeitung und Durchführung durch die Union erfordern (Art. 225 S. 1 AEUV).7 Macht die Kommission daraufhin keine entsprechenden Vorschläge, hat sie die Gründe hierfür dem Europäischen Parlament mitzuteilen (Art. 225 S. 2 AEUV). b)

Initiativberichte

530 Daneben kann das Europäische Parlament der Kommission sog. Initiativberichte vorlegen,8 welche die Kommission im Wege der Selbstverpflichtung zu berück-

3 4 5 6 7

8

Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (104). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 46. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 125. S. hierzu u. Rn. 1909 f. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 192 EGV Rn. 26 spricht daher von einem Initiativaufforderungsrecht. Piepenschneider, in: Schmuck (Hrsg.), Die Menschen für Europa gewinnen, 2008, S. 115 (126) geht von einem indirekten Initiativrecht aus. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 225 AEUV Rn. 2 sieht hierin ein unvollkommenes Initiativrecht.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

147

sichtigen hat (Nr. 31 Anlage XIV GeschOEP).9 Die Selbstverpflichtung bezieht sich lediglich auf die Prüfung, nicht hingegen auf die Bindung durch diesen Initiativbericht.10 Konkrete Regelungsvorschläge kann das Europäische Parlament – anders als zum Beispiel der Bundestag – nicht vorlegen.11 Von dieser Maßnahme macht das Europäische Parlament bisher nur wenig Gebrauch.12 Aus diesen Gründen wird den Initiativberichten kaum Wirkung beigemessen und die insoweit schwache Stellung des Europäischen Parlaments kritisiert.13 c)

Mitarbeit am Gesetzgebungs- und Arbeitsprogramm

Das Europäische Parlament nimmt durch die Mitarbeit am jährlichen Gesetzge- 531 bungs- und Arbeitsprogramm der Kommission (Anhang 2 Anlage XIV GeschOEP) bereits im Vorfeld Einfluss auf die Legislativvorhaben der Kommission. Die hier eingegangenen Verpflichtungen der Kommission können deren weites inhaltliches und zeitliches Ermessen, die Parlamentsvorschläge zu berücksichtigen, einschränken.14 Das Europäische Parlament kann die Berücksichtigung seiner Vorgaben zumin- 532 dest vor diesem Hintergrund im Wege der Nichtigkeits- bzw. Untätigkeitsklage durchsetzen.15 Die Selbstverpflichtung der Kommission wäre wirkungslos, wenn gerichtlicher Schutz zu ihrer Durchsetzung nicht möglich wäre. Eine rein politische Absichtserklärung ist hierin nicht zu sehen.16 Die Norm geht von einer grundsätzlichen Berücksichtigungspflicht aus. Die Pflicht zur Stellungnahme gegenüber dem Europäischen Parlament bei Nichtberücksichtigung der Vorgaben geht ebenfalls über eine rein politische Verpflichtung hinaus. Damit ist nicht von einer unverbindlichen Selbstverpflichtung auszugehen, die nicht einforderbar wäre.17

9

10 11 12 13 14 15 16 17

Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (508); Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 137; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 126. Ausführlich Schoo, in: Schwarze, Art. 192 EGV Rn. 18. Zur Bedeutung der GeschO für den Rechtsschutz s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1390, 1434 ff., 1687 ff. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 192 EG Rn. 15 mit Hinweis darauf, dass angesichts der Funktionenverteilung eine solche Verpflichtung auch nicht zulässig wäre. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 225 AEUV Rn. 2. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 192 EG Rn. 18; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 192 EGV Rn. 27; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 225 AEUV Rn. 3. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (508). Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 192 EGV Rn. 28. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 192 EGV Rn. 28; a.A. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 192 EGV Rn. 11; Schoo, in: Schwarze, Art. 192 EGV Rn. 17. So aber Schoo, in: Schwarze, Art. 192 EGV Rn. 17. Vgl. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 289 f. auch zu staatlichen Verpflichtungen.

148

Kapitel 2 Europäisches Parlament

II.

Rechtsetzungsbefugnisse

1.

Zusammenarbeit mit dem Rat

a)

Formale Gleichstellung

533 Die Tätigkeit des Europäischen Parlaments als Gesetzgeber (zusammen mit dem Rat) ist mit dem Vertrag von Lissabon in den Normtext aufgenommen worden.18 Zuvor war lediglich von den Befugnissen nach dem EG die Rede (Art. 189 Abs. 1 EG) und die Entscheidungsbefugnis stand dem Rat zu (Art. 202 2. Spiegelstrich EG). Das Verhältnis zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat als formal gleichberechtigte Gesetzgeber wird jetzt durch die gleichlautenden Formulierungen in Art. 14 Abs. 1 S. 1 und Art. 16 Abs. 1 S. 1 EUV deutlich. Das Mitentscheidungsverfahren ist nun das „ordentliche Gesetzgebungsverfah534 ren“ (Art. 294 Abs. 1 AEUV). Das Europäische Parlament muss grundsätzlich den Gesetzesvorhaben zustimmen. Es ist nahezu gleichwertig neben dem Rat an der Gesetzgebung beteiligt.19 Dieser kann nur noch in wenigen Politikfeldern unabhängig von ihm Recht setzen.20 Da Gesetzgebung entgegen dem Willen der Mitgliedstaaten nicht möglich sein 535 soll, müssen Gesetzgebungsakte grundsätzlich durch das Europäische Parlament und den Rat erfolgen. Solange die EU als Organisation sowohl der Mitgliedstaaten als auch ihrer Bürger21 aufgefasst wird, wird sich an der Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat nichts ändern. b)

Fortbestehende Bedeutung nationaler Gesetzgebungsorgane

536 Beschließt der Europäische Rat nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 EUV, dass der Rat statt einstimmig mit qualifizierter Mehrheit entscheiden kann, benötigt dieser Beschluss die Zustimmung durch die Mehrheit der Mitglieder im Europäischen Parlament (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 4 EUV). Die Anwendung der Flexibilitätsklausel erfordert ebenfalls die Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 352 Abs. 1 S. 2 AEUV). Bereits Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV sieht eine Einbeziehung der nationalen Parlamente vor.22 Dass das BVerfG bei solchen Beschlüssen darüber hinaus die Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane Bundestag und Bundesrat verlangt, und zwar durch Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, bevor der

18 19

20 21 22

Näher zu Systematik und Zusammenarbeit der Organe bei der Rechtsetzung u. Rn. 1715 ff. Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (12), der auch die Ausnahmen in den Bereichen Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und geistiges Eigentum benennt. Weiter Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 137, der von einer vollständigen Gleichberechtigung ausgeht. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 137. S.o. Rn. 149. S.o. Rn. 35, 232 f.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

149

deutsche Vertreter im Rat zustimmen darf,23 zeigt allerdings die unvollständige Ausfüllung der demokratischen Legitimation durch das Europäische Parlament: Daneben stehen im Staatenverbund der EU die nationalen Gesetzgebungsorgane, welche die Völker der Mitgliedstaaten als fortbestehende Subjekte demokratischer Legitimation in ihrer Unabhängigkeit von fremdem Willen repräsentieren und daher auch im Hinblick auf die Fortentwicklung der EU eine Integrationsverantwortung tragen.24 c)

Das Beispiel Swift-Abkommen

Die Aufwertung des Europäischen Parlaments25 zeigte sich nicht zuletzt bei der 537 Auseinandersetzung zwischen den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament um das erste Swift-Abkommen26: Der Rat hat noch unmittelbar vor Inkrafttreten der neuen Rechtslage nach dem Vertrag von Lissabon einen Beschluss27 über die Annahme des Abkommens gefasst und wollte so die Mitarbeit des Europäischen Parlaments verhindern. Der Beschluss wurde aber nicht mehr am selben Tag unterzeichnet. Damit galten die Vorschriften des Vertrags von Lissabon und das Europäische Parlament wurde um Zustimmung zum Abkommen ersucht.28 Dieses hat die Zustimmung hierzu verweigert und das sicher geglaubte Abkommen verhindert.29 Erst die überarbeitete Version (sog. Swift-II-Abkommen) wurde vom Europäischen Parlament akzeptiert.30 23

24 25 26

27

28 29

30

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319, 328 – Lissabon: primärrechtliche Änderung der Verträge bzw. substantielle Änderung der Vertragsgrundlagen der EU. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 ff., 243 – Lissabon. S. auch u. Rn. 602 ff. Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 8, S. 11. Beschluss 2010/16/GASP/JI des Rates vom 30.11.2009 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Abkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 8, S. 9. Presseerklärung des Rates vom 30.11. und 1.12.2009, 16883/1/09 REV 1, S. 12. Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11.2.2010 zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus (05305/1/2010 REV 1 – C7-0004/2010 – 2009/0190(NLE)). S. Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 8.7.2010, REF 20100707IPR 78054 sowie nunmehr Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 195, S. 5. Näher zu den beiden Swift-Abkommen u. Rn. 2743.

150

Kapitel 2 Europäisches Parlament

2.

Primärrechtsänderungen

538 Vertreter des Europäischen Parlaments wirken an Änderungskonventen mit (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EUV). Ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments besteht keine Möglichkeit, den Änderungskonvent nicht einzuberufen und die Änderungen direkt durch eine Regierungskonferenz vornehmen zu lassen (Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUV). 3.

Völkerrechtsverträge

539 Das Europäische Parlament muss einem Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Union zustimmen (Art. 49 Abs. 1 S. 3 HS. 2 EUV). Eine Vielzahl von Völkerrechtsverträgen bedarf ebenfalls seiner Zustimmung, sofern sie nicht die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen (Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 AEUV). Ebenso wie beim Beschlussverfahren31 ist das Europäische Parlament bei Völkerrechtsverträgen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik von den Entscheidungen praktisch ausgeschlossen. 4.

Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

540 Im Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen ist das Europäische Parlament mittlerweile ebenfalls umfangreich in die Gesetzgebung eingebunden. Rat und Europäisches Parlament beschließen gemeinsam unter anderem über die gegenseitige Anerkennung von Urteilen (Art. 81 Abs. 2, Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2, Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV) sowie über Mindestvorschriften in ausgewählten Kriminalitätsbereichen (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2, Abs. 2 AEUV) und zur Förderung der Kriminalprävention (Art. 84 AEUV). Auch insoweit sind aber vielfach die nationalen Gesetzgebungsorgane einzubeziehen, wenn das Strafrecht und das Strafverfahrensrecht wie die Rechtspflege überhaupt als klassische Felder der Nationalstaaten europarechtlich geprägt werden sollen.32 5.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

541 Die Beschlussfassung im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erfolgt hingegen weitestgehend unter Ausschluss des Europäischen Parlaments.33 Die Mitgliedstaaten – und damit der Europäische Rat und der Rat – sind nach wie vor die maßgeblichen Akteure in diesem Bereich (Art. 31 Abs. 1 UAbs. 1 EUV).

31 32 33

S. sogleich Rn. 542. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 253, 352 ff. – Lissabon; näher u. Rn. 2778 f. Insoweit erfolgt durch die Formulierung „gemeinsam mit dem Rat“ keine volle Gleichberechtigung des Europäischen Parlaments. So aber Wuermeling, EuGRZ 2004, 559 (559 f.).

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

151

Das Europäische Parlament muss zwar vom Hohen Vertreter zu den wichtigs- 542 ten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen gehört, über Entwicklungen in diesem Bereich informiert und seine Auffassungen müssen gebührend von diesem berücksichtigt werden (Art. 36 Abs. 1 S. 1, 2 EUV). Weiter gehende Befugnisse als die Möglichkeit, Anfragen oder Empfehlungen an den Rat oder den Hohen Vertreter zu richten (Art. 36 Abs. 2 S. 1 EUV), stehen dem Europäischen Parlament aber nicht zu. Es ist auch lediglich anzuhören, wenn der Rat Beschlüsse erlässt, um zur Finanzierung von Initiativen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einen schnellen Zugriff auf die Unionshaushaltsmittel zu erhalten (Art. 41 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV). 6.

Untersuchung der Gesetzgebung

Noch zu Zeiten, als das Europäische Parlament über weniger Kompetenzen zur 543 Rechtsetzung verfügte, richtete es die Stelle im Generalsekretariat „Weiterverfolgung der Parlamentsakte“ ein.34 Aufgabe dieser Stelle war und ist es, die vom Europäischen Parlament angeregten Gesetzgebungsvorhaben weiterzuverfolgen und die verabschiedeten Gesetzgebungsakte auf ihre Auswirkungen hin zu überprüfen. Hierbei wird diese Stelle durch das Amt für die Bewertung Wissenschaftlicher und Technologischer Optionen (STOA) unterstützt.35 Die Ausschüsse berücksichtigen die Auswirkungen der Gesetzgebungsvorha- 544 ben ansatzweise bei ihren Berichten über die Weiterbehandlung von Legislativentschließungen des Europäischen Parlaments.36 Daneben analysiert das Europäische Parlament hierzu den Bericht der Kommission über die Anwendung des Unionsrechts und ihren Jahresbericht. 7.

Rechtsschutz

Wird das Europäische Parlament entgegen den vertraglichen Vorgaben nicht an der 545 Gesetzgebung beteiligt, kann es hiergegen Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV erheben.37 Gleiches gilt für die fehlende Anhörung des Europäischen Parlaments im Anhörungsverfahren.38 Umgekehrt liegt ein wesentlicher Formfehler und damit ein angreifbarer Rechtsakt des Europäischen Parlaments vor, wenn er entgegen Art. 296 Abs. 2 AEUV keine Begründung für seinen Erlass enthält.39

34 35 36 37 38 39

Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 192 EG Rn. 21. Eingegliedert in die Generaldirektion Wissenschaft des Europäischen Parlaments. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 192 EG Rn. 21. Schoo, in: Schwarze, Art. 192 EGV Rn. 3. Zur aktiven Parteifähigkeit s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2738 f. Schoo, in: Schwarze, Art. 190 EGV Rn. 7. Scheidler, VR 2009, 295 (298).

152

Kapitel 2 Europäisches Parlament

B.

Haushalt

546 Die Unterscheidung im Haushaltsrecht zwischen zwingender und nicht-zwingender Ausgabe existiert nicht mehr.40 Das Europäische Parlament und der Rat nehmen nach Art. 314 AEUV gemeinsam das Budgetrecht wahr und erstellen einen Haushaltsplan. Das Haushaltsverfahren gewährleistet die Gleichberechtigung von Parlament und Rat bei der Erstellung des Gesamthaushalts.41 Sofern das Europäische Parlament den Standpunkt des Rates zum Haushaltsent547 wurf nur mit Änderungen annimmt, ist der Vermittlungsausschuss anzurufen (Art. 314 Abs. 4 lit. c) AEUV). Nach Art. 314 Abs. 7 lit. d) AEUV kann das Europäische Parlament bei Meinungsverschiedenheiten mit dem Rat unter bestimmten Voraussetzungen den Rat überstimmen. Hierdurch kommt den Vertretern des Europäischen Parlaments eine gewisse Vorrangstellung gegenüber dem Rat zu.42

C.

Kreationsbefugnisse

I.

Kommission

548 Das Europäische Parlament ist eng in die Besetzung der Kommissionsposten eingebunden. Es wählt nach Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV den Kommissionspräsidenten und stimmt über die Kommission als Kollegium nach Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV ab.43 Das Europäische Parlament trägt also mit dafür Verantwortung, wie die Kommission zusammengesetzt ist und ob die Ergebnisse der Europawahl hier ihre Berücksichtigung finden. 1.

Mangelnde Distanz?

549 Vereinzelt wird eingewandt, das Europäische Parlament verliere infolge seiner Kreationsbefugnisse die Distanz zur Kommission. Indem das Europäische Parlament die Kommission wählt bzw. ihr zustimmt, würden die Mehrheiten im Europäischen Parlament diese Kommission auch entsprechend bei Abstimmungen und bei der Kontrolle in Form einer Regierungsmehrheit decken.44 Infolge seiner Kreationsbefugnisse ist das Europäische Parlament aber gut beraten, umso mehr die Handlungen der Kommission zu kontrollieren. Etwaige Verstöße seitens der Kommission können ansonsten auf das Europäische Parlament durchschlagen, welches der Besetzung der Kommission zugestimmt hat.

40 41 42 43 44

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 4. Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (12). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 65. Im Einzelnen u. Rn. 1626 ff. S.u. 1163, 1199 f. Zum Ablauf des Ernennungsverfahrens s.u. Rn. 1218 ff. Steinberger, VVDStRL 50 (1991), 9 (46).

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

2.

153

Einschränkung durch Bestätigung der gesamten Kommission?

Der Umstand, dass die Kommission gem. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV nur als 550 Ganzes durch das Europäische Parlament bestätigt werden kann, beinhaltet das Risiko, dass Kommissionsmitglieder gebilligt werden, an deren Qualifikation für diese Posten erhebliche Zweifel bestehen.45 So hat das Europäische Parlament trotz erheblicher Bedenken hinsichtlich einzelner Kommissionskandidaten 1999 die Kommission Prodi als Kollegium bestätigt.46 Die nachfolgenden Kommissionsbestätigungen haben gezeigt, dass das Euro- 551 päische Parlament seine Kontrollbefugnisse ernst nimmt und bei entsprechend starken Zweifeln dies auch kommuniziert: Als sich 2004 bei der Besetzung der Kommission Barroso I Zweifel hinsichtlich einzelner Kommissionsmitglieder einstellten, hat das Europäische Parlament seine Kreationsbefugnisse gewahrt und den Kommissionspräsidenten Barroso zur Neubesetzung der Kandidaten auf drei Positionen veranlasst.47 Zweifel hinsichtlich der Einhaltung des Verhaltenskodexes seitens der bulgarischen Kommissionskandidatin haben 2010 zur Neubesetzung ihrer Position in der Kommission Barroso II geführt. II.

Europäischer Bürgerbeauftragter

1.

Aufgaben

a)

Untersuchungsbefugnisse und Berichte

Der Europäische Bürgerbeauftragte48 ist gem. Art. 228 Abs. 1 AEUV dafür zu- 552 ständig, Missstände in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU aufzudecken.49 Bei Missständen am Gerichtshof der EU ist der Bürgerbeauftragte nicht zuständig, soweit dieser seine Rechtsprechungsbefugnisse ausübt, wohl aber im Bereich der Verwaltung. Zudem kann er aktuell oder ehemals rechtshängige Sachverhalte nach Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 HS. 2 AEUV nicht untersuchen. Wegen der offenen Formulierung schaden wie bei Untersuchungsausschüssen gem. Art. 226 Abs. 1 AEUV auch nationale Gerichtsverfahren. Entsprechend der Gesamtkonzeption des Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV gilt dies freilich auch für abgeschlossene. Dann bedarf es keiner externen Untersuchung mehr, möglicherweise aber einer internen in einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss.50 Im Übrigen schreitet der Bürgerbeauftragte bei einem Verstoß gegen die Vor- 553 schriften oder Grundsätze einer ordentlichen Verwaltungspraxis etc. ein. Er führt die aus seiner Sicht gerechtfertigten Untersuchungen durch. Bei Feststellung eines Missstands befasst er das betreffende Organ, die betreffende Einrichtung oder 45 46 47 48 49 50

Dorsel, RNotZ 2002, 43 (44). Dorsel, RNotZ 2002, 43 (44). Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (508). Umgangssprachlich auch Ombudsmann. Näher zum Europäischen Bürgerbeauftragten und dem Recht aus Art. 43 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4725 ff. Zur Entwicklungsgeschichte s. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4725 f. Dazu u. Rn. 577 ff.

154

Kapitel 2 Europäisches Parlament

sonstige Stelle und lässt ihm bzw. ihr drei Monate für die Übermittlung einer Stellungnahme. Anschließend legt er dem Europäischen Parlament sowie dem betreffenden Organ einen Bericht vor und unterrichtet den Beschwerdeführer über das Ergebnis der Untersuchungen (Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Die Untersuchungsergebnisse veröffentlicht er in Abschluss- und Jahresberichten, die er dem Europäischen Parlament gem. Art. 228 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV vorlegt. b)

Missstand

554 Nach der vom Europäischen Bürgerbeauftragten selbst gewählten Definition liegt ein Missstand vor, „wenn eine öffentliche Einrichtung nicht im Einklang mit für sie verbindlichen Regeln oder Grundsätzen handelt“.51 Hierzu zählen unter anderem ungerechte Behandlung und Diskriminierung, Machtmissbrauch, Fehlen oder Verweigern von Informationen, willkürliche Verzögerungen und fehlerhafte Verfahren. Dabei kann das Fehlverhalten sowohl durch die Organe als auch durch die Einrichtungen oder sonstige Stellen erfolgen. Als Maßstab wird der Kodex für gute Verwaltungspraxis52 herangezogen. c)

Anrufung

555 Auf diese Missstände wird der Bürgerbeauftragte durch Hinweise der Unionsbürger direkt oder indirekt über EU-Parlamentarier aufmerksam oder er wird von sich aus tätig.53 Im letztgenannten Fall liegt es zwar grundsätzlich in seinem Ermessen, worauf er seine Untersuchungen gem. Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV richtet.54 Er hat sich aber selbst konkrete Regelungen zum Vorgehen gegeben55 und sich im Rahmen der Selbstbindung daran zu halten.56 Das Recht, den Europäischen Bürgerbeauftragten anzurufen, ist in Art. 43 EGRC verbürgt.57 2.

Bedeutung

556 Der Bürgerbeauftragte sorgt durch seine Tätigkeit für mehr Transparenz und Bürgernähe der Unionsorgane.58 Er nimmt eine Kontrollfunktion wahr.59 Die von ihm gewonnenen Erkenntnisse können die Unionsorgane auf Mängel aufmerksam ma51 52 53 54 55

56 57 58 59

Jahresbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten 1997, ABl. 1998 C 380, 1 (12 f.). S. hierzu, insbes. zum Musterentwurf des Bürgerbeauftragten und den Abweichungen hiervon durch einige Organe Martínez Soria, EuR 2001, 682 ff. Der Jahresbericht 2008 weist lediglich drei Fälle aus, in denen der Bürgerbeauftragte ohne äußere Anregung tätig wurde. EuGH, Rs. C-234/02 P, Slg. 2004, I-2803 (2855, Rn. 50) – Lamberts. Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen vom 8.7.2002, zuletzt geändert durch den Beschluss des Bürgerbeauftragten vom 3.12.2008, ABl. C 326, S. 28. Huber, in: Streinz, Art. 195 EGV Rn. 23. Ausführlich zum Verfahren und zum Rechtsschutz Frenz, Europarecht 4, Rn. 4739 ff. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 195 EGV Rn. 1. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 195 EGV Rn. 4; Gaitanides, in: Heselhaus/Nowak, § 50 Rn. 9, 11.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

155

chen.60 Für den Bürger stellt seine Anrufung eine Alternative zum Gerichtsverfahren und damit eine weitere Form des subjektiven Rechtsschutzes dar.61 Sein Verfahren ist nicht nur flexibler als ein Gerichtsverfahren, mitunter ist ein Gerichtsverfahren gar nicht erst möglich.62 Seine Bedeutung wird angesichts geringer Fallzahlen und Untersuchungen kri- 557 tisch gesehen.63 Gleichwohl wurde das Recht auf eine gute Verwaltung auf Veranlassung des Bürgerbeauftragten in die EGRC aufgenommen.64 Seine Tätigkeit hat im Laufe der Jahre stetig zugenommen. Nicht zuletzt wegen der von ihm ausgehenden Annäherung zwischen den Bürgern und der Union ist seine Tätigkeit nicht zu unterschätzen.65 3.

Wahl und Organisation

Der Bürgerbeauftragte wird vom Europäischen Parlament für die Dauer der Wahl- 558 periode gewählt (Art. 228 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV), wobei Wiederwahl zulässig ist. Er hat sein Amt in völliger Unabhängigkeit und Unparteilichkeit auszuüben und darf von keiner Stelle Anweisungen anfordern oder entgegennehmen und auch nicht anderweitigen beruflichen Tätigkeiten nachgehen (Art. 228 Abs. 3 AEUV).66 Obgleich er vom Europäischen Parlament gewählt wird, ist der Europäische 559 Bürgerbeauftragte nicht Bestandteil desselben und kann von diesem auch nicht abgesetzt werden.67 Eine Absetzung ist nur durch Urteil des Gerichtshofs der EU möglich und auch nur, sofern er die Voraussetzungen zur Erfüllung des Amts nicht mehr erfüllt oder ihm ein schwerer Vorwurf zur Last fällt.68 Sein Fehlverhalten kann dem Europäischen Parlament nicht angelastet werden.69 Der Bürgerbeauftragte verfügt über ein eigenes Sekretariat und einen geson- 560 derten Haushalt. Näheres regelt das sog. Statut des Bürgerbeauftragten.70 Obgleich er richterliche Unabhängigkeit genießt71 – er wird dementsprechend wie ein Rich-

60 61

62 63 64 65 66 67 68 69 70

71

Hamers, Der Petitionsausschuß des Europäischen Parlaments und der Europäische Bürgerbeauftragte, 1999, S. 119. EuG, Rs. T-209/00, Slg. 2002, II-2203 (2228, Rn. 65) – Lamberts; Rs. T-193/04, Slg. 2006, II-3995 (4034, Rn. 128) – Tillack; Gaitanides, in: Heselhaus/Nowak, § 50 Rn. 10 auch zu weiteren Funktionen; Guckelberger, DÖV 2003, 829 (834). Strempel, DÖV 1996, 241 (245 f.). Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 195 EGV Rn. 21. Guckelberger, DÖV 2003, 829 (835). Gaitanides, in: Heselhaus/Nowak, § 50 Rn. 13; Guckelberger, DÖV 2003, 829 (838). Derzeit ist Nikiforos Diamandouros der Europäische Bürgerbeauftragte. Schoo, in: Schwarze, Art. 195 EGV Rn. 4. Huber, in: Streinz, Art. 195 EGV Rn. 18. EuG, Rs. T-209/00, Slg. 2001, II-765 (775, Rn. 17 f.) – Lamberts. Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9.3.1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, ABl. L 113, S. 15, zuletzt geändert durch Beschluss des Europäischen Parlaments vom 18.6.2008, ABl. L 189, S. 25. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 228 AEUV Rn. 3.

156

Kapitel 2 Europäisches Parlament

ter am Gerichtshof der EU besoldet –, sind seine Handlungen gerichtlich überprüfbar.72 III.

Weitere Kreationsbefugnisse

561 Neben der Zustimmung zur Kommission und der Wahl des Europäischen Bürgerbeauftragten ist das Europäische Parlament noch an weiteren Personalentscheidungen beteiligt: Zusammen mit dem Rat ernennt es den Europäischen Datenschutzbeauftragten (Art. 42 Abs. 1 UAbs. 1 Datenschutzverordnung73). Bei der Wahl des Direktoriums der Europäischen Zentralbank und der Ernennung der Mitglieder des Rechnungshofs wird das Europäische Parlament lediglich angehört (Art. 283 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV, Art. 286 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Im Rahmen seines Selbstorganisationsrechts verfügt das Europäische Parlament über die Befugnis, sich selbst ein Präsidium zu geben.74

D.

Kontrollbefugnisse

562 Die meisten der dem Europäischen Parlament zustehenden Kontrollbefugnisse richten sich vor allem auf die Tätigkeiten der Kommission. I.

Fragerecht

1.

Adressaten

563 Die Kommission hat nach Art. 230 Abs. 2 AEUV Anfragen des Europäischen Parlaments zu beantworten. Der Rat hat sich selbst zur Beantwortung der Anfragen aus dem Europäischen Parlament verpflichtet.75 Anfragen gegenüber dem Rat und dem Hohen Vertreter sind im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik möglich (Art. 36 Abs. 2 S. 1 EUV). Anders als nach Art. 230 Abs. 2 AEUV ergibt sich hieraus keine ausdrückliche Antwortpflicht. Das Europäische Parlament geht auch von einem Fragerecht gegenüber der Europäischen Zentralbank aus (Art. 118 GeschOEP). Eine Beantwortungspflicht ist aber weder normiert noch

72 73

74 75

Vgl. EuG, Rs. T-209/00, Slg. 2002, II-2203 – Lamberts; EuGH, Rs. C-234/02 P, Slg. 2004, I-2803 – Lamberts. VO (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr, ABl. 2001 L 8, S. 1. S. hierzu u. Rn. 743 ff. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 20; Haltern, Europarecht, Rn. 242; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 19.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

157

wäre sie mangels Kompetenz des Europäischen Parlaments zu einer solchen einseitigen Regelung rechtsverbindlich.76 2.

Schriftliche Fragen

Die Parlamentarier machen von ihrem Fragerecht regen Gebrauch. Allein im Jahr 564 2009 haben die Mitglieder des Europäischen Parlaments mehr als 6.400 schriftliche Anfragen an den Rat oder die Kommission gerichtet.77 3.

Mündliche Fragen

Zusätzlich besteht die Möglichkeit für Ausschüsse, Fraktionen oder Zusammen- 565 schlüsse von mindestens 40 Mitgliedern, mündliche Anfragen an den Rat oder die Kommission zu richten (Art. 115 GeschOEP). Einzelnen Mitgliedern steht dieses Recht nur in den Fragestunden zu (Art. 116 GeschOEP). Die mündlichen Anfragen haben angesichts ihres geringen Vorkommens keine große Bedeutung. 4.

Informationszuflüsse

Flankiert wird das Fragerecht durch Informationen, die dem Europäischen Parla- 566 ment seitens der anderen Organe zugeleitet werden. Kommission, Rat und Europäischer Rat haben dem Europäischen Parlament Bericht über ihre Tätigkeiten zu erstatten.78 Im Wesentlichen erfolgt dies durch die jährlich von ihnen abzufassenden Berichte. Daneben wird das Europäische Parlament durch den Petitionsausschuss und gegebenenfalls auch den Europäischen Bürgerbeauftragten auf Missstände innerhalb der Union aufmerksam.79 II.

Entlastungsbefugnis

Die Möglichkeit der Kommission, die Entlastung für die Ausführung des Haus- 567 haltsplans nach Art. 319 AEUV zu versagen, ergibt sich e contrario aus der Kontrollbefugnis des Europäischen Parlaments, da eine Entlastung ohne Missbilligungsmöglichkeit dem Sinn einer Entlastung entgegenliefe.80 Die Versagung zieht

76

77

78 79 80

Das Europäische Parlament griff mit Regelungen in der GeschOEP über Untersuchungsausschüsse und Misstrauensanträge späteren primärrechtlichen Regelungen vor, s. Ott, ZEuS 1999, 231 (237 f.). Unter der Internetadresse http://www.europarl.europa.eu/QP-WEB/home.jsp lassen sich alle mündlichen und schriftlichen Anfragen der Mitglieder des Europäischen Parlaments mit den dazugehörigen Antworten aufrufen. S. die Auflistungen bei Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 200 EG Rn. 7; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 20. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 194 EG Rn. 6, Art. 195 EG Rn. 5; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 18. Schoo, in: Schwarze, Art. 276 EGV Rn. 15.

158

Kapitel 2 Europäisches Parlament

keine Rechtsfolgen für das Bestehen der Kommission nach sich.81 Gleichwohl ist die Versagung der Entlastung ein deutliches Signal.82 So führte die Versagung der Entlastung für den Haushalt 1996 zu einem Misstrauensantrag und zum späteren Rücktritt der Kommission Santer.83 III.

Erörterung des jährlichen Gesamtberichts

568 Das Europäische Parlament erörtert den jährlichen Gesamtbericht der Kommission (Art. 233 AEUV). Neben diesem Jahresbericht veröffentlichen diverse andere Institutionen ebenfalls ihre Jahresberichte. Da der Bericht zusammen mit dem künftigen Arbeitsprogramm der Kommission erörtert wird und dem Europäischen Parlament noch andere Kontrollmöglichkeiten zustehen, kommt der eigenständigen Erörterung des Jahresberichts keine große Bedeutung mehr zu.84 IV.

Misstrauensantrag

1.

Voraussetzungen

569 Das Europäische Parlament kann nach Art. 17 Abs. 8 S. 2 EUV i.V.m. Art. 234 AEUV gegen die Kommission ein Misstrauensvotum aussprechen und so die Kommission zum Rücktritt zwingen. Hierzu muss eine Gruppe von mindestens 10 % der Mitglieder des Europäischen Parlaments (Art. 107 Abs. 1 GeschOEP) einen Antrag stellen, der mit „Misstrauensantrag“ überschrieben ist und deren Begründung sich gegen die (allgemeine) Tätigkeit der Kommission richtet.85 Als Element der politischen Kontrolle muss der Misstrauensantrag keine 570 Rechtsverletzungen der Kommission oder einzelner Kommissionsmitglieder aufführen.86 Er kann sich nicht gegen privates Verhalten der Kommissionsmitglieder richten,87 da dies nicht der Tätigkeit der Kommission zugerechnet wird. Die Aufnahme eines neuen Kommissionsmitglieds unterfällt ebenfalls nicht dem Tätigkeitsbereich der Kommission, da sie hierauf keinen Einfluss hat.88

81 82 83 84 85 86 87 88

Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 112; Schoo, in: Schwarze, Art. 201 EGV Rn. 4; sowie Art. 276 EGV Rn. 19. Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union, 2002, S. 112. S. dazu u. Rn. 575. Huber, in: Streinz, Art. 200 EGV Rn. 1 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 201 EGV Rn. 3. Huber, in: Streinz, Art. 200 EGV Rn. 4; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 201 EGV Rn. 3. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 201 EG Rn. 6. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 201 EG Rn. 6.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

2.

159

Verfahren

Art. 234 Abs. 1 AEUV bestimmt eine Mindestfrist für die Entscheidung von drei 571 Tagen an Einbringung des Misstrauensantrags. Frühestens 24 Stunden nach Mitteilung des Antrags an die Mitglieder des Europäischen Parlaments erfolgt die Aussprache und frühestens 48 Stunden nach der Aussprache dann die offene, namentliche Abstimmung über den Misstrauensantrag, wobei diese spätestens auf der Tagung89 erfolgen muss, die auf die Antragstellung folgt (Art. 107 Abs. 1 ff. GeschOEP). Der Misstrauensantrag ist gem. Art. 234 Abs. 2 S. 1 AEUV angenommen, wenn 572 die Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments und mindestens zwei Drittel der abgegebenen Stimmen den Antrag annehmen (s. auch Art. 107 Abs. 6 f. GeschOEP). Bei erfolgreichem Misstrauensantrag muss die Kommission zurücktreten; die Kommissionsmitglieder nehmen dann ihre Ämter nur noch geschäftsführend wahr (Art. 234 Abs. 2 S. 2 AEUV). Das Misstrauensvotum kann mit der Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 Abs. 4 573 AEUV vor dem Gerichtshof der EU überprüft werden,90 insbesondere von der den Bezugspunkt bildenden Kommission als solcher gem. Art. 263 Abs. 2 AEUV. Allerdings beschränkt sich die Überprüfung auf das Vorliegen der Voraussetzungen, insbesondere ob eine Tätigkeit der Kommission zuzurechnen ist. Hingegen kann die politische Rechtfertigung für diesen Antrag nicht überprüft werden.91 3.

Praxis

So begrüßenswert diese Kontrollmöglichkeit für das Europäische Parlament ist, 574 kann sich die strikte Ausgestaltung als nachteilig erweisen. Das Misstrauensvotum muss gegen die gesamte Kommission gerichtet werden, auch wenn sich der Vorwurf nur gegen einzelne Kommissionsmitglieder richtet.92 Diese Lücke wird durch eine Übereinkunft93 zwischen der Kommission und dem Europäischen Parlament geschlossen. Nach II.3. Anlage XIV GeschOEP hat der Kommissionspräsident ein Mitglied der Kommission zum Rücktritt aufzufordern oder seine anderweitige Entscheidung darzulegen, wenn das Europäische Parlament dem Mitglied das Vertrauen entzieht. Bisher wurden erst elf94 Misstrauensanträge gestellt. Mancher Misstrauensantrag 575 wurde noch vor der Abstimmung wieder zurückgezogen. Bisher ist noch kein 89 90 91 92 93 94

S.u. Rn. 797 f. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 201 EG Rn. 11. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 201 EG Rn. 11. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (72). Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission; Anlage XIV GeschOEP. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 198 EGV Rn. 11 f. Nach Auskunft auf der Internetseite des Europäischen Parlaments http://www.europarl.europa.eu sollen es nur acht gewesen sein. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 201 EGV Rn. 6 zählt ebenso wie Hölscheidt bis 1999 bereits neun Misstrauensanträge.

160

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Misstrauensantrag erfolgreich gewesen.95 Aber die knappe Ablehnung eines solchen und die Nichtentlastung für die Haushaltsführung für das Jahr 1996 führte zum Rücktritt der Kommission Santer.96 4.

Misstrauensantrag gegen einzelne Kommissionsmitglieder

576 Daneben kann das Europäische Parlament den Kommissionspräsidenten dazu auffordern, von einem Kommissionsmitglied den Rücktritt zu verlangen. Kommt der Kommissionspräsident dieser Aufforderung nicht nach, muss er seine abschlägige Entscheidung gegenüber dem Europäischen Parlament begründen (II.3. Anlage XIV GeschOEP).97 V.

Untersuchungsausschuss

577 Schließlich verfügt das Europäische Parlament über die Möglichkeit, Untersuchungsausschüsse einzurichten (Art. 226 AEUV).98 1.

Rechtsgrundlagen

578 Die Befugnisse wurden nach Art. 226 Abs. 3 AEUV in einem Beschluss99 (Anlage IX GeschOEP) mit Zustimmung der Kommission und des Rates konkretisiert. Dieser Beschluss regelt nicht nur das Verhältnis der beteiligten Organe untereinander, sondern begründet auch Pflichten für Mitgliedstaaten und Dritte.100 Die Regelung des Verhältnisses der Organe untereinander hätte sich ohnehin aus der Möglichkeit zu interinstitutionellen Regelungen ergeben.101

95

96

97 98 99

100 101

Die geringe Anzahl ist v.a. darauf zurückzuführen, dass Europäisches Parlament und Kommission sich vorrangig in einer Partnerschaft sahen und sehen, s.u. Rn. 597 f. S. aber auch Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 234 AEUV Rn. 8. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 234 AEUV Rn. 6 a.E.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 52. Die Kommission um Kommissionspräsident Santer trat am 15.3.1999 von ihrem Mandat zurück, als bekannt wurde, dass einige Kommissionsmitglieder in Korruptionsäffären verstrickt waren. Ausführlich hierzu Ott, ZEuS 1999, 231 (233 ff.). Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 140 sieht in diesem Vorgehen eine Annäherung in den Beziehungen zwischen der Kommission und dem Europäischen Parlament an das Verhältnis zu parlamentarischen Demokratien. Vgl. hierzu u. Rn. 1139. Zur Kritik an den Untersuchungsausschüssen vor der primärrechtlichen Normierung s. die Ausführungen bei Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 2. Beschluss des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19.4.1995 über Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments, ABl. L 113, S. 1. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 4; allgemein dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1689 ff. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 4.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

161

An der Normsetzung sind alle Gesetzgebungsorgane beteiligt, so dass sich hie- 579 raus auch keine Bedenken hinsichtlich der Legitimation von Verpflichtungen für Dritte und Mitgliedstaaten ergeben. Den Organen steht es frei, die getroffenen Vereinbarungen durch entgegengesetzte Rechtsakte gemeinsam wieder zu ändern oder aufzuheben.102 Einen Anspruch auf Änderung der Bestimmungen haben die beteiligten Organe nur insoweit, als ihnen ein Festhalten an den Bestimmungen nicht zugemutet werden kann.103 2.

Verfahren

a)

Einsetzung

Ein Viertel der Parlamentsmitglieder muss die Einsetzung eines Untersuchungs- 580 ausschusses beantragen (Art. 226 Abs. 1 S. 1 AEUV). Der Beschluss über diesen Antrag, dem nicht notwendig zu folgen ist („kann“), ergeht – mangels anderslautender Mehrheitserfordernisse – mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 Abs. 1 AEUV). Im Zusammenhang mit dem besonderen Mehrheitserfordernis zu einem Einsetzungsantrag wäre es aber widersinnig, wenn für dessen Annahme geringere Anforderungen gelten würden als für die bloße Beschäftigung mit dem Antrag. Daher muss auch bei der Abstimmung über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses zumindest ein Viertel der Mitglieder dem Beschluss zustimmen. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses ist ein interner Akt des Europäischen Parlaments und als solcher nicht mit der Nichtigkeitsklage des Art. 263 AEUV angreifbar.104 b)

Dauer

Der Untersuchungsausschuss beendet seine Tätigkeit mit der Vorlage seines Be- 581 richts (Art. 226 Abs. 2 AEUV). Aufgrund seines temporären Charakters ist seine Existenz auf zunächst zwölf Monate begrenzt; höchstens dauert er bis zum Ende der Wahlperiode (Art. 2 Abs. 4 UAbs. 1 Anlage IX GeschOEP). Das Fortbestehen kann nur durch einen mit Gründen versehenen Beschluss des Europäischen Parlaments maximal zweimal um jeweils drei Monate – also insgesamt auf maximal 18 Monate – verlängert werden (Art. 2 Abs. 4 UAbs. 2 Anlage IX GeschOEP). Diese Vorgaben können nicht durch eine unmittelbar anschließende Neuein- 582 setzung umgangen werden. Eine Neueinsetzung zum selben Thema kommt nur in Betracht, wenn seit dem Ende des Untersuchungsausschusses mindestens zwölf Monate vergangen sind und neue Informationen vorliegen (Art. 2 Abs. 5 Anlage IX GeschOEP). Der Abschlussbericht entfaltet als politischer Bericht keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen,105 so dass auch insoweit kein Rechtsschutz in Betracht kommt. 102 103 104 105

Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 4. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 4. EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 11) – Fraktion der Europäischen Rechten. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 12.

162

Kapitel 2 Europäisches Parlament

c)

Sperrwirkungen

583 Der Untersuchungsausschuss hindert das Europäische Parlament nicht, von seinen sonstigen Kontrollbefugnissen Gebrauch zu machen.106 Die Beschäftigung mit Themen, die gerichtsanhängig sind, ist dem Untersuchungsausschuss für die Zeit der Anhängigkeit verwehrt (Art. 226 Abs. 1 HS. 2 AEUV). Nicht nur die Anhängigkeit beim Gerichtshof der EU, sondern wegen der offenen Formulierung auch die Anhängigkeit bei nationalen Gerichten hindert die Befassung des Untersuchungsausschusses.107 Umgekehrt können sich andere Unionsinstitutionen und Einrichtungen der Mit584 gliedstaaten desselben Gegenstands annehmen.108 Dies kann dazu führen, dass nach dem Einsetzungsbeschluss das Thema bei einem Gericht anhängig wird und damit die Sperrwirkung auslöst.109 3.

Untersuchungsgegenstand

585 Als Untersuchungsgegenstand kommen grundsätzlich nur behauptete Verstöße gegen das Unionsrecht oder Missstände bei dessen Anwendung in Betracht (Art. 226 Abs. 1 HS. 1 AEUV).110 Angesichts des Wortlauts „bei der Erfüllung seiner Aufgaben“ mit Bezug auf die Aufgaben des Europäischen Parlaments stellt sich die Frage, ob die Einberufungsmöglichkeiten des Untersuchungsausschusses über die Gerichtshängigkeit nach Art. 226 Abs. 1 a.E. AEUV hinaus beschränkt sind. Misst man dem Wortlaut eigenständigen Wert bei,111 könnte die Einberufung möglicherweise nur in dem Rahmen erfolgen, in dem das Europäische Parlament die Befugnisse zum Handeln hat.112 Zwar erfolgt die Einberufungsmöglichkeit „unbeschadet der Befugnisse, die an586 deren Organen oder Institutionen durch die Verträge übertragen sind“. Mit den Befugnissen sind aber nicht die Befugnisse insgesamt, sondern nur die Befugnisse zur Überprüfung der Tätigkeiten durch die anderen Institutionen angesprochen. Das zeigt aber e contrario, dass Untersuchungsausschüsse des Europäischen Parlaments unabhängig und damit trotz der Befugnisse anderer Organe tätig werden können. Das belegen die Beispiele für Untersuchungsausschüsse.113 Ohnehin hat das Europäische Parlament auch eine darüber hinausgehende Kontrollfunktion insbesondere bezüglich der Tätigkeit der Kommission.114 Im Übrigen nimmt es eine 106 107 108 109 110 111 112 113 114

Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 11. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 193 EGV Rn. 6; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 AEUV Rn. 4; vgl. o. Rn. 552 zum Bürgerbeauftragten. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 11. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 193 EGV Rn. 6. Dies betonend Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 3, 5. S. aber u. Rn. 595. Abl. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 193 EGV Rn. 1, der diesen Wortlaut für überflüssig hält. Huber, in: Streinz, Art. 193 EGV Rn. 1 f., 7 ff. S. sogleich Rn. 592 ff. S.o. Rn. 562 ff.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

163

umfassende politische Beratungsfunktion wahr.115 Daher sind auch die zu allgemeineren Themen eingerichteten Untersuchungsausschüsse116 nicht rechtswidrig. Der Untersuchungsgegenstand erstreckt sich korrespondierend dazu auf das 587 (ganze) Unionsrecht. Damit können auch Fragen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Gegenstand eines Untersuchungsausschusses sein, obwohl dem Europäischen Parlament dort keine substantielle Rolle zukommt.117 Dies gilt insbesondere dann, wenn die Erörterung dieser Bereiche notwendig ist, um den Hauptgegenstand des Untersuchungsausschusses überprüfen zu können.118 Die früher mit einer Sonderstellung versehene Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen wurde voll in den AEUV integriert. Dadurch werden aber gem. Art. 72 AEUV nicht die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berührt.119 Dieser Bereich kann dann auch nicht Gegenstand eines Untersuchungsausschusses des Europäischen Parlaments sein. 4.

Verpflichtete

Art. 2 Nr. 1 Abs. 1 Anlage IX GeschOEP bezieht sich ausdrücklich auf die Organe 588 und sonstigen Institutionen sowie die Verwaltungen der Mitgliedstaaten. Art. 3 Nr. 2 f. Anlage IX GeschOEP sieht sogar vor, dass der Untersuchungsausschuss die Organe und sonstigen Institutionen oder die Regierungen der Mitgliedstaaten um die Teilnahme von Personen ersuchen kann und die angesprochenen Stellen daraufhin Personen zu entsenden haben, die vor dem Untersuchungsausschuss aufzutreten haben. Wären die Befugnisse des Untersuchungsausschusses tatsächlich auf den Kom- 589 petenzbereich des Parlaments beschränkt, bestünde schon nicht die Befugnis, diese Stellen zu überprüfen. Dass sich das Europäische Parlament auch mit Angelegenheiten beschäftigen kann, zu deren Rechtsetzung es keine Kompetenz hat, zeigt sich unter anderem an den Petitionsausschüssen und dem Petitionsrecht nach Art. 227 AEUV. Schließlich hat die Kommission nach Art. 230 Abs. 2 AEUV auf die Fragen einzelner Mitglieder oder des gesamten Organs zu antworten. Angesichts der Ausgestaltung des (mündlichen) Fragerechts120 liegt es nahe, dass sich die Kommission vor dem Untersuchungsausschuss verantworten muss. Andere Organe und Institutionen kommen ebenfalls als Verpflichtete in Betracht.121 Noch nicht eindeutig geklärt ist, ob die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Re- 590 gierungsmitglieder oder andere hohe Beamte vor einem Untersuchungsausschuss 115 116 117

118 119 120 121

S.u. Rn. 599 ff. S.u. Rn. 595. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 AEUV Rn. 6 sieht den Anwendungsbereich bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik eingeschränkt, da dort weniger die rechtlichen Tatbestände, sondern eher das politische Handeln im Vordergrund stünde. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 5. Dazu näher u. Rn. 2795 ff., 2820 f. S. dazu o. Rn. 565. So auch Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 5.

164

Kapitel 2 Europäisches Parlament

des Europäischen Parlaments auftreten zu lassen.122 Nach Art. 3 Nr. 3 Anlage IX GeschOEP ist es ihnen vorbehalten, darüber zu befinden, wen sie entsenden. Der Untersuchungsausschuss vermag zwar keine Sanktionen zu erlassen. Doch 591 kann das Europäische Parlament auf der Grundlage seiner Erkenntnisse ein Verfahren vor dem Gerichtshof der EU anstrengen. Auch ist der mit seinen Berichten verbundene politische Druck nicht zu unterschätzen.123 5.

Bedeutung

592 Bisher hat das Europäische Parlament 14 Untersuchungsausschüsse eingesetzt.124 Die verhältnismäßig geringe Anzahl soll der Abnutzung dieses Instruments entgegenwirken und dem Ausschuss zu mehr Publizität verhelfen.125 Einen Untersuchungsausschuss hat das Europäische Parlament im Zusammen593 hang mit dem sog. BSE-Skandal eingesetzt,126 der sich mit der Entstehung der Krise und den Versäumnissen der Kommission und des Rates in diesem Zusammenhang auseinandersetzte. Hierin zeigt sich auch, dass (etwaige) Kompetenzbeschränkungen unabhängig von ihrer Legitimation in der Praxis keine Beachtung finden müssen.127 Die letzten Untersuchungsausschüsse betrafen mit der Beschäftigung zum Ab594 hörnetzwerk Echelon128 und den vermuteten Entführungen von Unionsbürgern durch die CIA129 beide das transatlantische Verhältnis. Hierin zeigt sich ebenso wie bei der Ablehnung des ersten Swift-Abkommens130 das Selbstverständnis des Europäischen Parlaments als genuin europäische Institution, das sich nicht als Instrument der Mitgliedstaaten begreift.131 Einige der eingerichteten Untersuchungsausschüsse setzten sich nicht mit kon595 kreten Missständen in der Union auseinander, sondern behandelten eher allgemeinere Anliegen, so dass sie nach nationaler Terminologie eher den Enquête-Kommissionen vergleichbar waren.132 122 123 124 125 126

127 128 129

130 131 132

Schoo, in: Schwarze, Art. 193 EGV Rn. 15; abl. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 AEUV Rn. 14. S. aber u. Rn. 597. S. hierzu u.a. die Auflistung bei Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 14. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 14. Beschluss des Europäischen Parlaments vom 17.7.1996 zur Einsetzung eines nichtständigen Untersuchungsausschusses, ABl. C 239, S. 1; Beschluss zur Einsetzung eines nichtständigen Untersuchungsausschusses vom 9.9.1996, ABl. C 261, S. 132. Dies konstatierend Huber, in: Streinz, Art. 193 EGV Rn. 11, Fn. 10; Rn. 13. Beschluss des Europäischen Parlaments über die Einsetzung eines nichtständigen Ausschusses über das Abhörsystem Echelon, ABl. 2000 C 121, S. 131. Beschluss des Europäischen Parlaments über die Einsetzung eines nichtständigen Ausschusses zu der behaupteten Nutzung europäischer Staaten durch die CIA für die Beförderung und das rechtswidrige Festhalten von Gefangenen, ABl. 2006 C 287E, S. 159. S. dazu o. Rn. 537. S.u. Rn. 597. Haag, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 193 EG Rn. 14; Schoo, in: Schwarze, Art. 193 EGV Rn. 3.

§ 1 Aufgaben und Befugnisse

VI.

165

Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU

Schließlich steht dem Europäischen Parlament neben den bereits aufgeführten In- 596 strumenten die Möglichkeit zu, den Gerichtshof der EU anzurufen. Das Europäische Parlament zählt zu den privilegierten Parteien des Art. 263 Abs. 2 AEUV. Seine Klagebefugnis ist kaum eingeschränkt und es muss hierfür vergleichsweise wenig vortragen. VII.

Konfliktlinien

Die Kontroll- und Kreationsbefugnisse dürfen nicht den Blick auf die tatsächlich 597 verlaufenden Konflikte innerhalb des Institutionengefüges verstellen: Das Europäische Parlament sieht die Kommission als seinen natürlichen Verbündeten an, wenn es darum geht, Kompetenzen gegenüber dem Rat und dem Europäischen Rat als den Organen der Mitgliedstaaten zu bewahren oder auszuweiten.133 In Anlage XIV GeschOEP findet sich die Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission, in der die kollegiale Zusammenarbeit zwischen diesen beiden supranationalen Organen ausführlich geregelt ist. Zusätzlich bestehen diverse weitere Vereinbarungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission, die zum Teil als Anlagen in der GeschOEP abgedruckt sind. In ihnen hat sich die Kommission vielfach zu frühzeitiger Informationsweitergabe und Konsultation mit dem Europäischen Parlament verpflichtet.134 Freilich bedeutet dies nicht, dass die Kommission und das Europäische Parla- 598 ment stets einer Meinung sind, wie sich nicht zuletzt bei der Abstimmung über das erste Swift-Abkommen gezeigt hat.135

E.

Beratung

Nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 EUV obliegt dem Europäischen Parlament neben seiner 599 Kontrollfunktion auch die Beratung. Es kann Fragen aufwerfen, sie diskutieren und hierzu einen einheitlichen Willen bilden.136 Angesichts seiner Organisationsautonomie können die anderen Organe das Europäische Parlament nicht daran hindern, zu bestimmten Fragen zusammenzutreten und entsprechend der Tagesordnung über Themen zu beraten. Grenzen findet das Beratungsrecht lediglich im hö-

133

134 135 136

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 16, 20; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 51; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 60. S. etwa o. Rn. 531, 574. S. auch Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 16. S. dazu o. Rn. 537. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11.

166

Kapitel 2 Europäisches Parlament

herrangigen Recht, wenn es zum Beispiel über Gegenstände berät, mit denen es gegen die Grundrechte oder die Grundfreiheiten verstoßen würde.137 Dabei kann das Europäische Parlament auch über solche Fragen beraten, die 600 ihm nicht explizit zugewiesen sind, sondern Tätigkeiten der Union oder solche potenzieller Natur betreffen.138 Zu diesem Zweck kann es weitere Institutionen in die Beratungsbefugnis einbeziehen, Konferenzen abhalten, Informationen einholen und Anhörungen vornehmen.139 Kontakte zu Mitglied- und Drittstaaten durch Delegationen sowie Einladungen an deren Staats- und Regierungschefs zu knüpfen, fällt ebenfalls hierunter.140 Die eigenständige Bedeutung der Beratungstätigkeit hat im Verlauf der Jahre 601 abgenommen.141 Die Rechtsetzungs- und Kontrollbefugnisse wurden ausgeweitet und normiert, so dass es des Rückgriffs hierauf insoweit nicht mehr bedarf. Die beratenden Einrichtungen Wirtschafts- und Sozialausschuss142 und Ausschuss der Regionen143 nehmen für sich Beratungsbereiche in Anspruch. Die Justiziabilität der Beratungstätigkeit ist davon abhängig, inwieweit den Beratungstätigkeiten rechtliche Wirkung zukommt. Dies ist je nach Einzelfall zu entscheiden.144

F.

Aufwertung des Europäischen Parlaments

602 Das Europäische Parlament wurde infolge der Änderungen durch den Vertrag von Lissabon stark aufgewertet.145 Hierin wird zumeist die wichtigste Änderung durch diesen Vertrag gesehen.146 Diese Aufwertung ist aber nicht in seiner Position innerhalb der Aufzählung der Unionsorgane in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 EUV zu sehen.147 Die erste Position der Unionsorgane hatte es bereits in der Aufzählung in Art. 7 Abs. 1 EG inne. Die Darstellung seiner Befugnisse im EUV vor den Befugnissen des Europäischen Rates ist dieser Reihenfolge geschuldet. Die zum Teil erfolgte Betonung der ersten Position lässt sich aber mit dem Verfassungsentwurf Giscard d’Estaings von April 2003 erklären, der den Europäischen Rat an erster Stelle nannte.148 137 138 139 140 141 142 143 144 145

146 147 148

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11. EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, 255 (287, Rn. 39) – Luxemburg/Parlament; Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 40 f.; dazu u. Rn. 777 ff. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11. S. dazu u. Rn. 1289 ff., 1298 ff. S. dazu u. Rn. 1289 ff., 1358 ff. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 11. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (242); Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8; Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (39); Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102). Etwa Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102). So aber Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 63. Vgl. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (90); Magiera, in: FS für Rengeling, 2008, S. 591 (597).

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

167

Infolge der vielfältigen Aufwertungen des Europäischen Parlaments und seiner 603 zunehmenden Integration und Verflechtung innerhalb der Unionsstrukturen lässt sich von einer „fortschreitenden Parlamentarisierung der Europäischen Union“ sprechen.149 Dem Europäischen Parlament kommt ein stärkeres Gewicht im Zusammenspiel der Unionsorgane zu.150 Seine grundsätzliche Beteiligung bei der Normierung des Unionsrechts sowie sein Budgetierungsrecht haben nicht nur seine Stellung verbessert, sondern damit auch die demokratische Rückkopplung dieser Prozesse hervorgehoben.151 Es bleibt abzuwarten, ob das Europäische Parlament innerhalb der Union die 604 wichtigste Stelle einnimmt oder es zumindest in der politischen Wahrnehmung gestärkt hervorgeht.152 Das BVerfG jedenfalls sieht in ihm eine – gemessen am Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie – unvollständige demokratische Legitimation verwirklicht, da die kleineren Mitgliedstaaten überproportional repräsentiert sind und daher die Radizierung auch der Wahlen zum Europäischen Parlament auf die Mitgliedstaaten deutlich wird.153 Das gehört aber zum Grundsystem der EU mit den Mitgliedstaaten als Herren der Verträge.154

§ 2 Wahl und Zusammensetzung A.

Wahl

I.

Rechtsquellen

Die Bestimmungen über die Teilnahme an der Wahl155 zum Europäischen Parla- 605 ment sind an unterschiedlichen Stellen geregelt: - Art. 14 Abs. 3 EUV, - Direktwahlakt (DWA),156 149 150 151 152

153 154 155 156

Peuker, ZEuS 2008, 453 (456). Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (61). Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (242 f.); Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (59); Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (12 f.; 26). Nach Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (39) soll das Europäische Parlament nicht nur beim Gesetzgebungsverfahren, sondern grds. an die erste Stelle der Unionsorgane treten. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 26 bemängelt den bisher geringen Erfolg des Europäischen Parlaments, sich in den politischen Mittelpunkt zu bewegen. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 276 ff., 296 f. – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 316 ff. Eine eingehende Analyse der bisherigen Entwicklungen der direkten Europawahlen findet sich bei Mittag/Hülsken, integration 2009, 105 (108 ff.). Beschluss und Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 20.9.1976 (BGBl. 1977 II S. 733/734), zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (BGBl. 2003 II S. 810; 2004 II S. 520). Näher dazu sowie zur Rechtsnatur Frenz, Europarecht 4, Rn. 4429 ff.; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 5.

168

Kapitel 2 Europäisches Parlament

-

II.

Wahlrechtsrichtlinie157 und mitgliedstaatliche Regelungen; für Deutschland: das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (EuWG),158 die Europawahlordnung (EuWO)159 und die Bekanntmachung des Wahltags für die Europawahl 2009. Hinzu kommen das Wahlprüfungsgesetz (WahlPrG)160 und das Bundeswahlgesetz (BWahlG).161 Allgemeine Vorgaben

606 Das Europäische Parlament wird in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt (Art. 14 Abs. 3 EUV, Art. 1 Abs. 3 Direktwahlakt und Art. 223 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV).162 Gegenüber der Vorgängerbestimmung in Art. 190 Abs. 1 EG werden damit zwei weitere Wahlgrundsätze festgehalten, nämlich der Freiheit und der Allgemeinheit, die aber schon vorher praktiziert und dann in Art. 39 Abs. 2 EGRC aufgenommen wurden.163 Das Gebot der Wahlgleichheit wirft demgegenüber ungleich mehr Probleme auf und wird bisher nur im Rahmen dessen eingehalten, was aufgrund der Unionsstruktur möglich erscheint.164 Die Zähl- und Erfolgswertgleichheit ist insoweit nicht gegeben, als die kleineren Staaten überproportional im Europäischen Parlament vertreten sind. Das BVerfG sieht daher die Wahlrechtsgleichheit nach den verfassungsstaatlichen Erfordernissen nicht gegeben.165 Indes zählt der Zuschnitt der EU.166 In deren Recht ist ohnehin die Wahlgleichheit nicht eigens und jedenfalls nicht umfassend gewährleistet.167 157

158 159

160

161

162 163 164 165

RL 93/109/EG des Rates vom 6.12.1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. 329, S. 34. Zu den Änderungsvorhaben s. die legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 26.9.2007 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der RL 93/109/EG des Rates vom 6.12.1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. C 219E, S. 193. Europawahlgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 8.3.1994 (BGBl. I S. 423, 555), das zuletzt durch Art. 2 G. vom 17.3.2008 (BGBl. I S. 394) geändert worden ist. Europawahlordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 2.5.1994 (BGBl. I S. 957), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung vom 3.12.2008 (BGBl. I S. 2378) geändert worden ist. Wahlprüfungsgesetz in der im BGBl. Teil III, Gliederungsnr. 111-2, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 6.6.2008 (BGBl. I S. 994) geändert worden ist. Bundeswahlgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 23.7.1993 (BGBl. I S. 1288, 1594), das zuletzt durch die Bekanntmachung vom 5.8.2009 (BGBl. I S. 2687) geändert worden ist. Ausführlich zu den Wahlbestimmungen auch auf nationaler Ebene Schreiber, NVwZ 2004, 21 ff. Zum Wahlrecht nach Art. 39 EGRC s. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4416 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4466 ff. auch zu den einzelnen Grundsätzen. Haag, in: FS für Bieber, 2007, S. 137 (139). S. zu dieser Problematik o. Rn. 181 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 280 ff. – Lissabon.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

169

Der Direktwahlakt beinhaltet diverse Vorgaben für die Mitgliedstaaten bei der 607 Durchführung der Europawahl und führt dadurch zu einer Vereinheitlichung der Wahlumstände in begrenztem Umfang.168 Unter anderem sieht er vor: - die Wahl muss nach einem Verhältniswahlsystem erfolgen (Art. 1 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2 Direktwahlakt), - Vorzugsstimmen – Stimmen, mit denen die Listenreihenfolge geändert werden kann – sind zulässig (Art. 1 Abs. 2 Direktwahlakt), - allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahl (Art. 1 Abs. 3 Direktwahlakt), - Mitgliedstaaten können ihr Wahlgebiet in Wahlkreise einteilen (Art. 2 Direktwahlakt), - die Höhe der Sperrklauseln darf 5 % nicht übersteigen (Art. 3 Direktwahlakt) und - jeder Wähler verfügt nur über eine Stimme (Art. 9 Direktwahlakt).169 Die konkrete Ausgestaltung der Wahlen ist den Mitgliedstaaten vorbehalten 608 (Art. 8 Abs. 1 Direktwahlakt).170 In Deutschland konkretisieren das Europawahlgesetz (EuWG) und die Europawahlordnung (EuWO) die näheren Anforderungen an die Wahl.

III.

Wahlrecht

1.

Aktives Wahlrecht

Beim aktiven Wahlrecht bestehen kaum Unterschiede in den Mitgliedstaaten hin- 609 sichtlich des Alters: Mit Ausnahme von Österreich sind alle Unionsbürger ab dem 18. Lebensjahr aktiv wahlberechtigt; in Österreich bereits ab Vollendung des 16. Lebensjahres. Während für die Teilnahme an der Wahl in Deutschland grundsätzlich ein min- 610 destens dreimonatiger dauerhafter Aufenthalt im Unionsgebiet maßgeblich ist (§ 6 EuWG, § 12 Abs. 2 BWahlG), knüpfen andere Mitgliedstaaten an die Staatsangehörigkeit an oder begrenzen das Wahlrecht für im Ausland lebende Staatsangehörige.171 Die gem. Art. 39 Abs. 1 EGRC auch grundrechtlich172 zur Wahl in anderen Mitgliedstaaten als denen ihrer Staatsangehörigkeit berechtigten Unionsbürger wählen die Europaabgeordneten desjenigen Mitgliedstaats, nicht etwa die-

166 167 168 169

170 171 172

S. bereits vorstehend Rn. 604. Str., m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4478 ff. sowie Europarecht 5, Rn. 311 ff. Zu Änderungsvorschlägen s. Hrbek, integration 2009, 193 (208 f.). Diese Vorgabe war notwendig wegen z.T. widersprüchlichen Regelungen in den Mitgliedstaaten, wodurch die mehrfache Teilnahme an der Wahl nicht ausgeschlossen war, Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 23. S. hierzu auch die Übersicht bei Rn. 632. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 25. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4449 ff.

170

Kapitel 2 Europäisches Parlament

jenigen mit ihrer Staatsangehörigkeit.173 Hierin ist ein Zusammenwachsen der europäischen Legitimationsgemeinschaft zu sehen.174 2.

Passives Wahlrecht

611 Beim passiven Wahlrecht bestehen größere Unterschiede, da die Mitgliedstaaten hier sehr unterschiedliche Lebensjahre als Mindestmaß angeben. In Deutschland ist das passive Wahlrecht der Unionsbürger mit 18 Jahren erreicht. Die Aufstellung der Kandidaten erfolgt entweder durch Nominierung seitens 612 der Parteien oder durch die Sammlung einer bestimmten Anzahl an Unterschriften.175 In manchen Mitgliedstaaten kann die Listenreihenfolge durch die Wahlstimmen modifiziert werden.176 Bisher werden die Parlamentarier von nationalen Parteien oder ähnlichen Orga613 nisationen aufgestellt (§ 8 EuWG). In Deutschland wurden hierzu Wahllisten erstellt, über welche die Wahlberechtigten abstimmen konnten. Das Europäische Parlament spricht sich dafür aus, zukünftig auch transnationale Wahllisten, also Wahllisten mehrerer Parteien über mitgliedstaatliche Grenzen hinweg oder europäischer Parteien, zuzulassen.177 Hierdurch würde dem Europäischen Parlament mehr von seiner mitgliedstaatlichen Ausrichtung genommen und sein genuin europäischer Charakter betont. In dieselbe Richtung gehen Bestrebungen, nicht die Anzahl der Einwohner eines Mitgliedstaats, sondern die Anzahl der Unionsbürger pro Mitgliedstaat beim Verteilungsschlüssel zu berücksichtigen.178 Die Wahl transnationaler Listen setzt freilich voraus, dass innerhalb der betroffenen Mitgliedstaaten einheitliche Wahlbestimmungen gelten. 3.

Zulässigkeit unterschiedlicher Wahlrechtsalter

614 Folgt aus dem Allgemeinheitsgebot des Art. 14 Abs. 3 EUV die Pflicht, die mildesten Anforderungen an das Wahlalter zu stellen?179 Liegt überhaupt ein Verstoß gegen den Wahlgrundsatz der Allgemeinheit vor, wenn die Mitgliedstaaten unterschiedliche Anforderungen an das Wahlalter stellen? Der Grundsatz der Allgemeinheit wird zwar primärrechtlich garantiert, doch hieße dies bei Bejahung der 173

174 175 176 177 178 179

S. dazu auch Fn. 380. Halberstam/Möllers, GLJ 10 (2009), 1241 (1249); Hector, ZEuS 2009, 599 (612); Sack, ZEuS 2009, 623 (651) weisen auf die Verwechslung von Wohnsitz und Staatsangehörigkeit im Lissabon-Urteil (etwa BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 287 – Lissabon) hin. Auf weitere Unzulänglichkeiten im Lissabon-Urteil im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen der EU macht Sack, ZEuS 2009, 623 (635 f.) aufmerksam. Dörr, in: FS für Rengeling, 2008, S. 205 (210). Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 27. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 28. Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11 353. Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11 353. So Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 10.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

171

zweiten Frage in letzter Konsequenz, dass jede Person – unabhängig vom Alter oder etwaigen geistigen Beeinträchtigungen – wählen dürfte. Insoweit müsste dann nicht nur die mildeste Vorgabe für das Wahlalter gelten, sondern dürfte das Wahlalter gar nicht begrenzt werden. Selbst wenn das Allgemeinheitsgebot für eine einheitliche Auslegung des 615 Wahlalters in den Mitgliedstaaten spräche, ergäbe sich daraus noch nicht die Pflicht, die geringsten Anforderungen zu stellen. Die Feststellung eines Verstoßes sagt noch nichts über die zulässigen Differenzierungskriterien aus. Vom Grundsatz der allgemeinen Wahl sind daher Ausnahmen aus zwingenden 616 Gründen zulässig.180 Hierzu zählt unter anderem die Festsetzung eines Mindestalters, um das aktive und passive Wahlrecht wahrnehmen zu können.181 Der Direktwahlakt, der die knappen Vorgaben des Art. 14 Abs. 3 EUV ausfüllt, sieht Ausnahmen von den Bestimmungen vor, um innerstaatlichen Besonderheiten der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen (Art. 8 Abs. 2 Direktwahlakt). Gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen die unterschiedlichen Vorgaben 617 für das Wahlalter nicht, da hier schon nicht derselbe Hoheitsträger handelt und für die Wähler in einem Mitgliedstaat die gleichen Grundsätze gelten. 4.

Besonderheiten in den Mitgliedstaaten

a)

Problemlage

Die Mitgliedstaaten der Union verfügen zum Teil über räumliche Bereiche, in de- 618 nen Besonderheiten bei der Anwendung des Unionsrechts zum Tragen kommen.182 Probleme entstehen, wenn diese Gebiete nicht zur Union gehören oder hier Sonderregelungen bei der Anwendung des Unionsrechts greifen, ihre Einwohner aber Staatsangehörige der Mitgliedstaaten sind. Nach Art. 20 Abs. 1 S. 2 AEUV sind sie dann zugleich Unionsbürger und können nach Art. 20 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV an den Europawahlen teilnehmen. Dies ist insofern von Bedeutung, weil damit auch diejenigen Personen das Wahlergebnis beeinflussen können, auf welche die Unionsvorschriften nur zum Teil Anwendung finden. b)

Vereinigtes Königreich

Anhang I zum Direktwahlakt bestimmt, dass das Vereinigte Königreich die Vor- 619 schriften des Direktwahlakts nur auf das Vereinigte Königreich anwenden wird. Auf den ersten Blick redundant, erklärt sich der Gehalt dieser Bestimmung damit, dass die Vorschriften im Umkehrschluss unter anderem nicht auf die Isle of Man

180 181 182

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 12; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 13; Frenz, Europarecht 4, Rn. 4470 mit Beispielen. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 12. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 455 ff.

172

Kapitel 2 Europäisches Parlament

und die Kanalinseln angewendet werden und für Gibraltar nicht herangezogen wurden, obwohl Letzteres nach Art. 355 Abs. 3 AEUV zum Unionsgebiet zählt.183 Die Sonderbehandlung Gibraltars zog ein Urteil nach sich, in dem der EGMR 620 dem Vereinigten Königreich einen Verstoß gegen Art. 3 1. Zusatzprotokoll EMRK vorgeworfen hat.184 Infolgedessen erklärte das Vereinigte Königreich, den Einwohnern Gibraltars das Wahlrecht zur Europawahl zu ermöglichen – auch wenn sie nicht Unionsbürger, sondern qualifying Commonwealth citizens (QCC) sind.185 Damit stand dieses Vorgehen aber im Widerspruch zu Art. 190 Abs. 4 EGV (vgl. Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV), welcher das Verfahren für Änderungen des Direktwahlakts vorgab.186 Umgekehrt musste der Direktwahlakt nach der Verpflichtung aus Art. 6 Abs. 1 EUV i.d.F. von Amsterdam (nun Art. 6 Abs. 3 EUV) auch dem Art. 3 1. Zusatzprotokoll EMRK entsprechen.187 Den Einwohnern Gibraltars wurde daher unter bestimmten Voraussetzungen rechtmäßig das Wahlrecht bei der Europawahl eingeräumt, obwohl sie grundsätzlich nicht die Unionsbürgerschaft besitzen.188 c)

Niederlande

621 Auch Staatsangehörige der Niederlande mit dauerhaftem Aufenthalt auf Aruba und den Niederländischen Antillen dürfen an der Europawahl teilnehmen.189 Die Ungleichbehandlung mit denjenigen Staatsangehörigen, die in einem Drittstaat leben, konnte nicht gerechtfertigt werden.190 Die Einwohner Arubas und der Niederländischen Antillen ohne Staatsangehö622 rigkeit der Niederlande haben aber kein Anrecht auf Teilnahme an den Europawahlen. Als assoziierte Gebiete nach Art. 198 ff. AEUV greifen für sie nicht die Bestimmungen des Art. 223 AEUV.191 Das Europäische Parlament gilt für diese Gebiete nicht als gesetzgebende Körperschaft.192 Die Bevölkerung dieser Gebiete kann sich über die sie repräsentierenden Stellen innerhalb der Union äußern.193 183

184 185 186 187 188 189 190 191 192 193

Anfrage Nr. 655/85 vom 10.6.1985, ABl. C 341, S. 8; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 8; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schröder, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 299 EG Rn. 32. EGMR, Urt. vom 18.2.1999, Nr. 24833/94 (Rn. 44), EuGRZ 1999, 200 – Matthews/ UK. S. EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7991, Rn. 90 f.) – Spanien/Vereinigtes Königreich. Vgl. GA Tizzano, EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7945, Rn. 113) – Spanien/ Vereinigtes Königreich; Haag, in: FS für Bieber, 2007, S. 137 (141). GA Tizzano, EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7946 ff., Rn. 119 ff.) – Spanien/ Vereinigtes Königreich; Haag, in: FS für Bieber, 2007, S. 137 (141). EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 (7982, Rn. 59 ff.) – Spanien/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8074, Rn. 27 ff.) – Eman. EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8093, Rn. 61) – Eman. Vgl. EuGH, Rs. C-260/90, Slg. 1992, I-643 (668 f., Rn. 10) – Leplat; Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8079, Rn. 46) – Eman. EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8080, Rn. 48) – Eman. EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8080, Rn. 48) – Eman.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

d)

173

Frankreich

Da sie über die französische Staatsbürgerschaft verfügen, sind die Einwohner der 623 französischen Überseegebiete nach Art. 355 Abs. 2 AEUV i.V.m. Anhang II AEUV als Unionsbürger grundsätzlich zur Europawahl zugelassen. e)

Zypern

Der Besitzstand des Unionsrechts und damit auch die Bestimmungen über die Eu- 624 ropawahl finden auf Zypern nur in den Bereichen Anwendung, in denen die Republik Zypern die tatsächliche Kontrolle ausübt (Art. 1 Abs. 1 Protokoll Nr. 10 zur Beitrittsakte über die EU-Osterweiterung194). Die Nordzyprioten können daher bis zur Klärung der Zypernfrage nicht an den Europawahlen teilnehmen.195 IV.

Wahlorganisation

1.

Wahlgebiete

In den Mitgliedstaaten kann es mehrere Wahlbezirke geben oder ein den ganzen 625 Mitgliedstaat umfassendes Wahlgebiet. In Deutschland können die Parteien Landes- oder Bundeslisten aufstellen (§ 2 Abs. 1 EuWG). 2.

Sitzverteilungsverfahren

Die Sitzverteilung auf die einzelnen Kandidaten erfolgt ebenfalls je nach Mit- 626 gliedstaat, zum Teil nach Wahlgebieten. In Deutschland wird ebenso wie bei der Bundestagswahl das Sainte-Laguë-Verfahren angewendet (§ 2 EuWG). 3.

Stimmabgabe

Die Stimmabgabe erfolgt einmalig. Deutschland sieht darüber hinaus die persön- 627 liche Stimmabgabe vor (§ 6 Abs. 4 EuWG). Zur Verhinderung von doppelten Stimmabgaben tauschen sich die Wahlleiter der Mitgliedstaaten über die Wählerverzeichnisse aus.196 Zur Verbesserung des Informationsaustauschs und zur Etablierung wirksamer Sanktionen wird eine Veränderung des Systems angeregt.197 194

195

196

Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge vom 16.4.2003, ABl. L 236, S. 955. S. aber Beschluss des Rates vom 10.6.2004 über die Vertretung des zyprischen Volkes im Europäischen Parlament im Falle einer Lösung der Zypern-Frage, ABl. L 211, S. 22. RL 93/109/EG des Rates vom 6.12.1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Uni-

174

Kapitel 2 Europäisches Parlament

4.

Wahltermin

628 Der Wahltermin liegt nach Art. 11 Abs. 2 UAbs. 1 Direktwahlakt grundsätzlich innerhalb desselben Zeitraums, in dem bei der letzten Wahl der Wahltermin lag. Durch einstimmigen Beschluss kann der Rat unter Beteiligung des Europäischen Parlaments den Wahlzeitraum um maximal einen Monat nach hinten und zwei Monate nach vorne verschieben, wenn die Wahrnehmung des Wahltermins binnen des regulären Zeitraums unmöglich ist (Art. 11 Abs. 2 UAbs. 2 Direktwahlakt). Von dieser Möglichkeit wurde nur bei der zweiten und dritten Wahl zum Europäischen Parlament Gebrauch gemacht.198 Der Wahltermin erstreckt sich über einen einheitlichen Zeitraum, der je nach 629 Mitgliedstaat von Donnerstagmorgen bis zum nachfolgenden Sonntag beginnen kann (Art. 10 Abs. 1 Direktwahlakt). Hierdurch können alle Mitgliedstaaten die zu ihren Parlamenten bestehenden Wahltraditionen wahren. Dennoch kann aufgrund des engen Zeitraums ein politisches Symbol gesetzt werden.199 Der Wahltermin kann auf zwei Wahltage aufgeteilt werden. Die Auswertung 630 der Wahl ist bereits früher möglich, wenngleich die amtliche Bekanntgabe zur Verhinderung von Einflussnahmen und zur Wahrung der Einheitlichkeit nicht vor Ende der letzten Wahlzeit und nach Möglichkeit zum gleichen Zeitpunkt in den Mitgliedstaaten zu erfolgen hat. Das hinderte die niederländischen Kommunen aber nicht, ihre Wahlergebnisse 631 zur Europawahl 2009 bereits nach Wahlabschluss in den Niederlanden zu publizieren. In Deutschland erfolgten schon nach 18:00 Uhr Hochrechnungen, obwohl unter anderem in Italien noch gewählt werden konnte. Anders als zur Bundestagswahl (s. § 16 BWahlG) muss der Wahltag nicht auf einen Sonntag fallen, auch wenn das Muster in Anlage 3 zu § 18 Abs. 1 EuWO dies voraussetzt. Die Bundesregierung beschließt den Wahltag nach § 7 EuWG.

197

198

199

onsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. L 329, S. 34. Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der RL 93/109/EG des Rates vom 6.12.1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, KOM (2006) 791 endg. Beschluss 83/285/EWG, Euratom, EGKS des Rates vom 2.6.1983 zur Festsetzung des Zeitraums für die zweite allgemeine unmittelbare Wahl der Abgeordneten der Versammlung, ABl. L 155, S. 11; Beschluss des Rates vom 26.7.1988 zur Festsetzung des Zeitraums für die dritte allgemeine unmittelbare Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments, ABl. L 210, S. 25. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 32.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

Sperrklausel landesweit

So So So So So So

18 18 18 18 18 18

21 21 18 18 21 18

4 1 1 1 1 1

+ + + +

-

Frankreich

So

18

23

8

-

-

So Fr Sa+So Sa So So Sa Do So

18 18 18 18 18 18 18 18 16

25 21 25 21 21 18 18 18 18

1 4 1 1 1 1 1 1 1

+ + + + + + + +

+ + + -

5% 5 % je Wahlkr. 3% 4% 5% 5% 4%

So

18

21

13

-

-

5%

So So So So So So Fr +Sa So

18 18 18 18 18 18 18 18

18 23 18 21 18 18 21 18

1 1 1 1 1 1 1 1

Vereinigt. Kgr.

Do

18

21

12

Zypern

So

18

25

1

+ + + + nur Nordirland +

nur Nordirland -

Wahltag Griechenland Irland Italien Lettland Litauen Luxemburg Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Schweden Slowakei Slowenien Spanien Tschechien Ungarn

d’Hondt Hare/Niemeyer d’Hondt Sainte-Laguë/Schepers d’Hondt d’Hondt

632

+ -

d’Hondt

+ + -

5% 4% 5% 4% 5% 5%

Enishimeni Analogiki PR-STV, Droop Hare Sainte-Laguë Hare/Niemeyer Hagenbach-Bischoff PR-STV, Droop d’Hondt d’Hondt d’Hondt; Unterverteilung: Hare/Niemeyer d’Hondt d’Hondt Sainte-Laguë Droop d’Hondt d’Hondt d’Hondt d’Hondt

-

d’Hondt; NI: PR-STV, Droop

-

-

Droop

+

Tabelle 2.1. Mitgliedstaatliches Wahlrecht zur Europawahl

V.

Verteilungsverfahren

Wahlpflicht

Panaschieren

Belgien Bulgarien Dänemark Deutschland Estland Finnland

Mitgliedstaat

Wahlalter aktiv Wahlalter passiv

Vorzugsstimme(n)

Übersicht Wahlkreise

5.

175

-

2009200

Wahlprüfung

Die Wahlergebnisse werden durch die jeweiligen mitgliedstaatlichen Behörden 633 bekanntgegeben (Art. 12 Direktwahlakt). Bei der Wahlprüfung ist danach zu unterscheiden, ob die Wahlprüfung durch einen Mitgliedstaat oder durch das Europäische Parlament erfolgt.201

200

201

Einen Überblick zu diesen und weiteren mitgliedstaatlichen Regelungen findet sich bei Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 32; Lehmann, The European Elections – EU Legislation, National Provisions and Civic Participation, 2009, S. 20 ff.; OSCE, Elections to the European Parliament 4-7 June 2009, Ber. vom 23.4.2009, S. 14 f. Die dortigen Angaben weichen mitunter voneinander ab. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 39.

176

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Der Bundestag entscheidet im Wahlprüfungsverfahren über die Gültigkeit der Wahl (§ 26 Abs. 1, 2 EuWG), wobei sich die Entscheidung mangels anders lautender Kompetenz nur auf die Wahl in Deutschland beziehen kann. Gegen Entscheidungen des Bundestags ist die Beschwerde vor dem BVerfG möglich (§ 26 Abs. 3 EuWG). Bei Unvereinbarkeit der Wahl mit europarechtlichen Bestimmungen kann ein 635 damit befasstes nationales Gericht dem Gerichtshof der EU die Sache vorlegen. Das Europäische Parlament überprüft seinerseits Anfechtungen wegen Unvereinbarkeit der Wahl mit dem Direktwahlakt (Art. 12 Direktwahlakt). Gegen Beschlüsse des Europäischen Parlaments in diesem Wahlprüfungsverfahren können unmittelbar und individuell Betroffene, Mitgliedstaaten und die Organe Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof der EU erheben.202 634

B.

Mitglieder des Europäischen Parlaments

I.

Vertreter der nationalen Völker oder der Unionsbürger?

636 Nach dem BVerfG ist das Europäische Parlament wegen der Mandatsverteilung entsprechend den Mitgliedstaaten und der dabei auftretenden Disproportionalität „als Vertretung der Völker in den jeweils zugewiesenen nationalen Kontingenten von Abgeordneten nicht als Vertretung der Unionsbürger als ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip der Wahlgleichheit angelegt“.203 Danach schlagen die vom BVerfG herausgearbeiteten Defizite in der Wahlrechtsgleichheit nach verfassungsstaatlichen Erfordernissen204 auf die Zuordnung des Europäischen Parlaments und ihrer Mitglieder durch. Indes übergeht das BVerfG dabei die an anderer Stelle von ihm besonders betonte205 Gesamtkonzeption der Union, die immer noch auf den Mitgliedstaaten beruht.206 Daraus ergibt sich auch die Zusammensetzung, ohne dass dadurch der Charakter des Europäischen Parlaments und seiner Abgeordneten verändert werden. Das BVerfG nimmt immerhin ein „Vertretungsorgan der Völker in einer supranationalen … Gemeinschaft“ an, „das – wenngleich nunmehr unter besonderer Betonung der Unionsbürgerschaft – eine Vertretung der miteinander vertraglich verbundenen Völker bleibt“.207 Auch danach bildet das Parlament mehr als die Summe seiner Teile. Ohnehin ist die Anlegung nationalverfassungsrechtlicher Maßstäbe zweifelhaft. Die EU ist „nicht als höhergelegtes Arrangement des Nationalstaates“208 zu begreifen. Es handelt sich gem. Art. 1

202 203 204 205 206 207 208

S. EuGH, Rs. C-25/92, Slg. 1993 I-473 – Miethke; Haag/Bieber, in: von der Groeben/ Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 39. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 280 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 280 – Lissabon; s.o. Rn. 604. Insbes. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon: „abgeleitete Grundordnung“. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 310 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 271, 279 – Lissabon. Franzius, Europäisches Verfassungsrechtsdenken, 2010, S. 98.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

177

Abs. 2 EUV um eine Union der Völker Europas. Die Union wird nur enger, ohne dass die Völker verschwinden. Nach Art. 10 Abs. 2 EUV sind die Bürgerinnen und Bürger auf Unionsebene 637 unmittelbar im Parlament vertreten. Das gilt, auch wenn die Gleichheit der Wahl nicht voll verwirklicht ist, zumal das Unionsrecht diese nicht verbürgt.209 Die unmittelbare Bestimmung durch alle Unionsbürger bleibt. Die Frage der Mandatsverteilung betrifft schon die Ebene der Stimmengewichtung.210 Die Tatsache der gleichzeitigen Bestimmung durch alle Wahlberechtigten in den EU-Staaten liegt davor. Gem. Art. 14 Abs. 2 EUV setzt sich das Parlament aus Vertretern der Unions- 638 bürgerinnen und Unionsbürger zusammen, deren Status damit nicht überhöht wird: Er beruht gem. Art. 20 Abs. 1 AEUV auf der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats, ohne diese zu ersetzen. Daher steht der Vertretung der Unionsbürger durch das Europäische Parlament und ihre Abgeordneten auch nicht entgegen, wenn sich die Wahl diesem Konzept gemäß auf die nationale Staatsangehörigkeit gründet,211 basiert doch auf dieser die Unionsbürgerschaft selbst. II.

Rechtsquellen

Bestimmungen über den Status, das Verhältnis der Mitglieder des Europäischen 639 Parlaments212 zum selben und ihre Rechte und Pflichten finden sich an verschiedenen Stellen: - Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (GeschOEP), - sog. Abgeordnetenstatut,213 - Durchführungsbestimmungen zum Abgeordnetenstatut,214 209 210

211

212

213

214

Frenz, Europarecht 4, Rn. 4478 ff. Differenzierend insoweit EGMR, Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/04 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/ Belgien; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 313 ff. Bei allen Unterschieden in den Mitgliedstaaten müssen auch die jeweils in anderen EUStaaten wohnhaften Unionsbürger und damit Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten wahlberechtigt sein; s.o. Rn. 610. So die offizielle Bezeichnung nach Art. 1 Nr. 2 GeschOEP. Der Erwägungsgrund 1 zum Abgeordnetenstatut basierte noch auf den wechselhaften Formulierungen im EGV a.F. Demgegenüber ist in der aktuellen Fassung der Verträge die Formulierung Abgeordneter verschwunden. Nach Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 6 sollte die Bezeichnung die parallele Stellung der Mitglieder im Europäischen Parlament und der Abgeordneten der anderen mitgliedstaatlichen Parlamente zum Ausdruck bringen. Beschluss des Europäischen Parlaments vom 28.9.2005 zur Annahme des Abgeordnetenstatuts des Europäischen Parlaments, ABl. L 262, S. 1. Das Abgeordnetenstatut trat nach dessen Art. 30 am ersten Tag der (siebten) Wahlperiode 2009-2014 in Kraft. Beschluss des Präsidiums des Europäischen Parlaments vom 19.5. und 9.7.2008 mit Durchführungsbestimmungen zum Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments, ABl. 2009 C 159, S. 1, zuletzt geändert durch Beschluss des Präsidiums des Europäischen Parlaments vom 11. und 23.11.2009, 14.12.2009, 19.4.2010 und 5.7.2010 zur Änderung der Durchführungsbestimmungen zum Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments, ABl. 2010 C 180, S. 1.

178

Kapitel 2 Europäisches Parlament

-

Direktwahlakt (DWA),215 Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union (Vorrechteprotokoll)216 und mitgliedstaatliche Regelungen; für Deutschland: das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland – Europaabgeordnetengesetz (EuAbgG).

III.

Freies Mandat

1.

Loslösung von den Mitgliedstaaten

640 Die Mitglieder des Europäischen Parlaments217 sind nicht wie die Ratsvertreter218 rückgebunden und üben keine mitgliedstaatliche Hoheitsgewalt aus. Sie sind daher im Rahmen ihrer Mandate an keinerlei mitgliedstaatliche Weisungen, insbesondere verfassungsrechtlicher Art, gebunden (Art. 2 Abs. 1 Abgeordnetenstatut, Art. 2 GeschOEP, Art. 6 Abs. 1 S. 2 Direktwahlakt).219 Insoweit nehmen sie ein freies Mandat wahr.220 1.

Pflicht zur Wahrnehmung des Mandats?

641 Ebenso wie in den mitgliedstaatlichen Parlamenten stellt sich die Frage auch hier, ob die Parlamentarier verpflichtet sind, ihr Mandat bzw. ihre Repräsentationsaufgaben wahrzunehmen.221 Die Mitglieder des Europäischen Parlaments sind zumindest nicht verpflichtet, das Mandat infolge der Wahl auch anzunehmen. Das Mandat beginnt erst mit der Teilnahme an der konstituierenden Sitzung des Europäischen Parlaments (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Direktwahlakt).222 Die gewählten Mitglieder können sich trotz der Wahl gegen die Annahme des Mandats entscheiden. Auch wenn sie sich für das Mandat entschieden haben, steht es ihnen frei, aus dem Europäischen Parlament auszuscheiden (Art. 4 Abs. 1, 3 GeschOEP).

215

216 217 218 219 220 221 222

Beschluss und Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 20.9.1976 (BGBl. 1977 II S. 733) zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (BGBl. 2003 II S. 810; 2004 II S. 520). Protokoll (Nr. 7) zum EUV/AEUV über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 266. Zur Ausgestaltung der Rechte der Mitglieder in den deutschen Parlamenten s. Frenz, JA 2010, 126 ff. S. BVerfGE 89, 155 (186 f.) – Maastricht; abgeschwächt Frenz, Europarecht 5, Rn. 3765 ff.: Teil der europäischen, nicht der nationalen Hoheitsgewalt. S. im Gegensatz hierzu die Bindung der Ratsvertreter an die Vorgaben aus dem jeweiligen Mitgliedstaat u. Rn. 1070 ff. S. aber die Einflussmöglichkeiten der Mitgliedstaaten u. Rn. 711. Bejahend Frenz, JA 2010, 126 (126); Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 34. Der Schutz der Freizügigkeit gilt aber schon auf dem Weg zur konstituierenden Sitzung, s.u. Rn. 680, 704.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

179

Problematisch ist die Situation, in der das Mitglied seinen Aufgaben nicht nach- 642 kommt. Ein Amtsenthebungsverfahren kennt das Europäische Parlament nicht.223 3.

Mitarbeit und Rederecht

Dem Mandat ist das Recht zur Abstimmung und das Recht auf Zugang zu den Par- 643 lamentsdebatten inhärent (s. Art. 164 Abs. 1 GeschOEP).224 Die Mitarbeit im Europäischen Parlament erfolgt in Fraktionen225 oder in der Gruppe der Fraktionslosen und in Ausschüssen. Der Zugang zu den Ausschüssen226 und das Rederecht richten sich aus Gründen der Effizienz und Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments grundsätzlich nach der Zugehörigkeit zu Fraktionen bzw. zur Gruppe der Fraktionslosen und nicht nach dem einzelnen Mandat (s. Art. 149 Abs. 3, 4, Art. 186 Abs. 1 S. 1 GeschOEP).227 Eine Mindestredezeit für jeden Parlamentarier sieht die GeschOEP bei Aus- 644 sprachen nicht vor. Wortmeldungen zur GeschOEP und zur Tagesordnung sind ohne weiteres möglich, aber auf eine Redezeit von einer Minute begrenzt (Art. 149 Abs. 9, Art. 172 Abs. 2, Art. 173 Abs. 3 GeschOEP).228 Bei jeder ersten Sitzung einer Tagung besteht ein Zeitraum von 30 Minuten, in dem jedes Mitglied bei einer einminütigen Redezeit auf ein politisches Thema aufmerksam machen kann (Art. 150 S. 1 GeschOEP). 4.

Einflussnahme und Unabhängigkeit

Das Mitglied übt sein Mandat frei aus, doch ist es in aller Regel in die Fraktionen 645 eingebunden. Insoweit stellt sich die Frage nach der Reichweite der Fraktion und ihrer Vorgaben. a)

Fraktionsdisziplin

Vereinbarungen über die Ausübung des Mandats und die vorzeitige Niederlegung 646 des Mandats sind nichtig (Art. 2 Abs. 2 bzw. Art. 3 Abs. 2 Abgeordnetenstatut). Die Parlamentarier sind an keine Weisungen gebunden (Art. 3 Abs. 1 S. 2 Abgeordnetenstatut). Mitglieder des Parlaments können daher nicht vorab Vereinbarungen über die Niederlegung ihres Mandats treffen, zum Beispiel wenn sie nicht i.S.d. Fraktion abstimmen etc. (Art. 2 Abs. 2 Abgeordnetenstatut). Die Parlamentarier sind – anders als in den mitgliedstaatlichen Parlamenten – 647 weniger darauf ausgerichtet, innerhalb der Fraktion Karriere zu machen oder die Fraktion als Sprungbrett für die weitere Karriere, zum Beispiel in der Kommis223 224 225 226 227 228

S. dazu u. Rn. 711 f. Näher Böttger, EuR 2002, 898 (903). Zur Stellung des Parlamentariers in den Fraktionen s.u. Rn. 760. Zum Recht auf Mitarbeit in den Ausschüssen s.u. Rn. 771. Näher Böttger, EuR 2002, 898 (903 f.). Die Redezeit ist also keineswegs grds. auf eine Minute begrenzt, wie es die Formulierung bei Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 44 vermuten lässt, wonach die „Redezeit wenig sinnvoll auf eine Minute begrenzt ist“.

180

Kapitel 2 Europäisches Parlament

sion, zu nutzen. Da die Mitglieder seitens der mitgliedstaatlichen Parteien und Organisationen aufgestellt werden, ist der Einfluss der europäischen Fraktionen auf ihre Zusammensetzung verhältnismäßig gering. Daher besteht verglichen mit der Tätigkeit innerhalb nationaler Fraktionen eine 648 weniger strenge Fraktionsdisziplin.229 Von einer Fraktionsdisziplinlosigkeit230 sollte man gleichwohl nicht ausgehen. Nicht zuletzt die Abstimmungen über die beiden Swift-Abkommen und die Lebensmittel-Ampel haben gezeigt, dass die Fraktionen sehr wohl entsprechend ihrer politischen Ausrichtung abstimmen.231 Zudem kann man den geringeren Fraktionsdruck auch begrüßen. Denn die Einflussnahme auf Fraktionsmitglieder, auch solche politischen oder personellen Entscheidungen zu treffen, die zwar den Fraktionsinteressen entsprechen, aber nicht mit ihrer politischen Vernunft vereinbar sind, gestaltet sich so deutlich schwieriger.232 b)

Finanzielle Interessen

649 Um ihre Unabhängigkeit besser überprüfen zu können, müssen die Parlamentarier ihre berufliche Tätigkeiten sowie sonstige entgeltliche Tätigkeiten und sonstige finanzielle, personelle oder materielle Unterstützung durch Dritte benennen (Art. 2 Abs. 1 Anlage I GeschOEP). Hat ein Mitglied ein unmittelbares finanzielles Interesse an einem Verhandlungsgegenstand, muss es dies mitteilen, bevor es sich äußert oder als Berichterstatter vorgeschlagen wird (Art. 1 Anlage I GeschOEP). Die Mitglieder des Europäischen Parlaments sind verpflichtet, den selbst auferlegten Verhaltenskodex (Art. 3 Anlage X GeschOEP) zu beachten (Art. 9 Abs. 4 GeschOEP).233 Kommt das Mitglied seinen Verpflichtungen nicht nach, drohen Sanktionen. 650 Anders als die Formulierung „Ausschluss nach Artikel 153 GO“ (Art. 2 Abs. 5 S. 3 Anlage I GeschOEP) vermuten lässt, können die Mitglieder nicht wegen eines solchen Verstoßes von ihrem Mandat entbunden werden. Ausschluss i.d.S. meint lediglich den Ausschluss von der Sitzung bzw. die vorübergehende Suspendierung von der Teilnahme an Tätigkeiten des Europäischen Parlaments.234 c)

Sanktionen

651 Die Mitglieder können bei Verstößen gegen die GeschOEP oder bei respektlosem Verhalten gegenüber den anderen Mitgliedern durch den Präsidenten235 zur Ordnung gerufen und im Wiederholungsfall im Protokoll vermerkt werden (Art. 152 Abs. 1, 2 GeschOEP). Bei weiteren Zuwiderhandlungen kann dem Mitglied das

229 230 231 232 233 234 235

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 4. Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22. S. auch Halberstam/Möllers, GLJ 10 (2009), 1241 (1247). Bryde, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 131 (135). Der Verhaltenskodex ist im Gegensatz zum Verhaltenskodex der Kommission (s. dazu u. Rn. 1118 ff.) von deutlich geringerem Umfang. S. auch sogleich Rn. 653. Näher zum Parlamentspräsidenten u. Rn. 738 ff.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

181

Wort entzogen und es des Saals verwiesen werden (Art. 153 Abs. 3 GeschOEP). Hierzu bedient sich der Präsident der Saaldiener. Entsteht störende Unruhe, kann der Präsident die Sitzung unterbrechen oder 652 komplett beenden, indem er den Präsidentenstuhl verlässt (Art. 152 Abs. 4 GeschOEP). Gleiches gilt in den sonstigen Ausschüssen und Organen des Parlaments entsprechend für die Vorsitzenden (Art. 152 Abs. 5 GeschOEP). Weiter gehende Sanktionen sind die Rüge, der Verlust des Anspruchs auf Ta- 653 gegeld von zwei bis zehn Tagen, vorübergehende Suspendierung von den Arbeiten im Parlament – freilich unter Wahrung des Stimmrechts – oder die Aussetzung oder Beendigung eines gewählten Amtes innerhalb des Parlaments (Art. 153 GeschOEP). Gegen diese Maßnahmen kann das Mitglied binnen zwei Wochen nach Mit- 654 teilung über die Sanktion Beschwerde beim Präsidium einlegen (Art. 154 S. 1 GeschOEP). Art. 154 S. 2 GeschOEP geht von weiteren Beschwerdemöglichkeiten aus. Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU wird der Parlamentarier wegen des Charakters als organinterne Angelegenheit eines solchen Prozesses aber nicht verlangen können,236 außer die Sanktion schlägt auf die persönliche Stellung durch. IV.

Vorrechte

Zur Wahrnehmung ihres freien Mandats stehen den Parlamentariern diverse Rech- 655 te und Privilegien zu. 1.

Indemnität und Immunität

a)

Gewährung

Die Mitglieder des Europäischen Parlaments genießen Indemnität für Äußerungen 656 und Abstimmungen im Rahmen der Wahrnehmung ihres Mandats (Art. 8 Vorrechteprotokoll). Angesichts des weiten Normtextes beschränkt sich die Indemnität weder auf Äußerungen im Rahmen des Europäischen Parlaments noch können diese Äußerungen im Nachhinein verfolgt werden.237 Während der Sitzungsperiode genießen die Parlamentarier in ihrem Hoheits- 657 gebiet grundsätzlich Immunität im selben Rahmen, wie sie auch Mitgliedern des mitgliedstaatlichen Parlaments zukommt und sie dürfen in anderen Hoheitsgebieten nicht verfolgt werden, sofern sie nicht auf frischer Tat ergriffen worden sind (Art. 9 Vorrechteprotokoll).238

236 237 238

S. allgemein zu den Rechtsschutzmöglichkeiten der Parlamentarier u. Rn. 733 ff. Zum Rechtsschutz gegen die Aufhebung der Parlamentarierimmunität s.u. Rn. 670 ff. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 6. Zur Daseinsberechtigung der europäischen Immunität Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 46 ff.

182

658

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Immunität und Indemnität schützen die Parlamentarier nicht nur vor strafrechtlicher, sondern auch vor zivilrechtlicher Verfolgung.239 Die Privilegien müssen danach unterschieden werden, ob sie im Verhältnis - zum eigenen Mitgliedstaat, - zu den anderen Mitgliedstaaten oder - zur Union gewährt werden.240 b)

Zeitliche Geltung

659 Unterschiede bestehen auch in zeitlicher Hinsicht: Die Immunität verhindert lediglich die Strafverfolgung während der Dauer der Sitzungsperiode. Anschließend kann der Mandatsträger also straf- und zivilrechtlich verfolgt werden. Die Indemnität verhindert hingegen auch nachträglich die Verfolgung wegen solcher Äußerungen oder Abstimmungen, die der Parlamentarier in Ausübung seines Amtes getätigt hat. Während die Immunität nur die Strafverfolgung betrifft, verhindert die Indemnität schon die Strafbarkeit als solche. Die Sitzungsperiode wird zum Abschluss der Sitzung unterbrochen und zu Be660 ginn der Sitzung wieder aufgenommen.241 Der vom Mandat ausgelöste Schutz wird dadurch nicht unterbrochen: Der Gerichtshof der EU bezieht in den Begriff der Sitzungsperiode nicht nur die tatsächlich stattfindenden Sitzungen, sondern auch die Zeiträume zwischen den Tagungen in den Schutz ein.242 Die gewählten Mitglieder des Europäischen Parlaments können sich bereits ab 661 dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Wahlergebnisse auf den Schutz von Indemnität und Immunität berufen.243 Der Schutz umfasst auch diejenigen Verfahren, deren zeitlicher Anknüpfungspunkt vor der Wahl liegt.244 Bereits angefangene Verfahren in den Mitgliedstaaten sind ohne die Aufhebung der Immunität durch das Europäische Parlament zu unterbrechen. c)

Einwirkung auf die mitgliedstaatliche Strafrechtsordnung

662 Einwirkungen auf die mitgliedstaatliche Strafrechtsordnung durch das Unionsrecht245 sind in den Verträgen grundsätzlich nicht vorgesehen und werden in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft kritisch gesehen. Beim Vorrechteproto239

240 241 242 243 244 245

Bieber, EuR 1981, 124 (130); Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 5 ff. S. hierzu auch Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 43. S. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (509). Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 196 EGV Rn. 4; Huber, in: Streinz, Art. 196 EGV Rn. 5 f. EuGH, Rs. 101/63, Slg. 1964, 417 – Wagner; Rs. 149/85, Slg. 1986, 2391 – Wybot. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 100. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 100. S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 4121 ff.; Frenz/Wübbenhorst, wistra 2009, 449 ff. S. auch o. Rn. 2778 f.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

183

koll handelt es sich aber nach Art. 51 EUV um einen Bestandteil der Verträge. Die Mitgliedstaaten haben durch das Vorrechteprotokoll primärrechtlich Elemente der Strafrechtsordnung in den Mitgliedstaaten geregelt. Diese Kompetenzübertragung ist in diesem Bereich von den Mitgliedstaaten zu beachten. d)

Einheitliche Indemnität in allen Mitgliedstaaten

Die Indemnität aus Art. 8 Vorrechteprotokoll ist nicht an mitgliedstaatliche Vor- 663 schriften gekoppelt und sieht keine Einschränkungen vor. Der durch die Indemnität vermittelte Schutz erstreckt sich auf Äußerungen und Abstimmungen wegen der Ausübung des Mandats. Der Schutz ist nicht auf das Europäische Parlament oder dessen Ausschüsse begrenzt.246 § 5 S. 2 EuAbgG beschränkt hingegen die Indemnität auf solche Handlungen, 664 die dem Schutz des GG unterstehen. Als vorrangig anwendbares Europarecht geht Art. 8 Vorrechteprotokoll dieser Bestimmung vor.247 Nur die Immunität ist auf die Vorgaben für die Parlamentarier der mitgliedstaatlichen Parlamente beschränkt (Art. 9 Abs. 1 lit. a) Vorrechteprotokoll). Mangels entsprechender Anknüpfung an mitgliedstaatliche Vorschriften in Art. 8 Vorrechteprotokoll wird die Indemnität in dem dort genannten Rahmen gewährt und sind mitgliedstaatliche Einschränkungen nicht möglich. e)

Abweichender Immunitätsschutz in den Mitgliedstaaten

Während der Sitzungsperiode richten sich die Bestimmungen über die Immunität 665 in den Mitgliedstaaten nach denjenigen für die Parlamentarier des jeweiligen mitgliedstaatlichen Parlaments (Art. 9 Abs. 1 lit. a) Vorrechteprotokoll). Ist für mitgliedstaatliche Parlamentarier die Immunität eingeschränkt, gilt dies daher im gleichen Maße auch für die jeweiligen Mitglieder des Europäischen Parlaments. Diese Kopplung ist mit dem früher obligatorischen Doppelmandat der Parlamentarier zu erklären. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments sollten nicht aufgrund des zusätzlichen Mandats über einen anderen Schutz verfügen, als ihnen nach dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Mandat zustand.248 Die Ungereimtheiten aus dieser Regelung ergeben sich bei Aufenthalten der Parlamentarier in fremden Mitgliedstaaten. Denn in den anderen Mitgliedstaaten greift die Unverletzlichkeit249 der Parla- 666 mentarier ohne Rückkopplung an mitgliedstaatliche Vorschriften. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments können „im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats weder festgehalten noch gerichtlich verfolgt werden“ (Art. 9 Abs. 1 lit. b) Vorrechteprotokoll). Aufgrund dieser Unterschiede kommt den Mitgliedern des 246 247 248 249

So bereits Bieber, EuR 1981, 124 (129 f.). Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 6. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 36 f. Unverletzlichkeit und Immunität werden gleichbedeutend verwendet, s. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 20.

184

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Europäischen Parlaments gegebenenfalls250 unterschiedlicher Immunitätsschutz zu.251 Einem Parlamentarier kann sogar in einem fremden Mitgliedstaat mehr Schutz zukommen als in dem eigenen.252 Dass gegebenenfalls die Immunität sowohl als Mitglied des Europäischen als 667 auch des mitgliedstaatlichen Parlaments gewährt werden muss, betrifft derzeit allenfalls irische Mitglieder, und das auch nur bis zur nächsten Wahl des irischen Parlaments.253 f)

Aufhebung

668 Die Immunität kann durch das Europäische Parlament aufgehoben werden.254 Hingegen ist die Aufhebung der Indemnität nicht vorgesehen.255 Das Europäische Parlament verfügt mangels Einschränkungen in Art. 9 Abs. 3 HS. 2 Vorrechteprotokoll über ein weites Ermessen bei der Entscheidung über die Aufhebung der Immunität.256 Es stimmt auf der Grundlage eines Beschlusses des Immunitätsausschusses einzeln über die dort vorgeschlagenen Maßnahmen ab (Art. 7 Abs. 8 UAbs. 4, 5 GeschOEP). Es verbleibt die Frage, ob die Aufhebung der Immunität durch das Europäische 669 Parlament zur Strafverfolgung in den Mitgliedstaaten führen kann, wenn dort das nationale Recht die Immunität für die Parlamentarier noch vorsieht.257 Anders gefragt: Betrifft die Aufhebung der Immunität nach Art. 9 Abs. 3 HS. 2 Vorrechteprotokoll durch das Europäische Parlament nur das Verhältnis des betroffenen Mitglieds zu Unionsinstitutionen oder schlägt diese Aufhebung auch auf mitgliedstaatlich gewährten Schutz durch? Da der Union in diesem Bereich die Strafrechtskompetenz zukommt,258 wirkt sich die Einschränkung der Immunität auch auf die mitgliedstaatliche Strafrechtspflege aus.259 Eine etwaige mitgliedstaatlich gewährte Immunität entfällt daher.

250 251 252

253 254

255 256 257 258 259

U.a. für die französischen und belgischen Mitglieder des Europäischen Parlaments ist je nach Sitzungsort kein Unterschied gegeben. S. Böttger, EuR 2002, 898 (907). Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 7 mit Bezug auf die Immunitätsregelungen in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich. S. zum Doppelmandat u. Rn. 724 ff. Zu den Kriterien, die der Entscheidung zugrunde liegen, s. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 102 ff.; Sieglerschmidt, EuGRZ 1986, 445 (449 ff.). Erlangt ein Gericht während eines Verfahrens Kenntnis von einem Schutzantrag des Parlamentariers gegen die Aufhebung nach Art. 6 Abs. 3 GeschOEP, muss es das Verfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Parlaments hierüber aussetzen, EuGH, Rs. C-200 u. 201/07, Slg. 2008, I-7929 (7966, Rn. 46) – Marra. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 6 Fn. 12; i.d.S. auch Böttger, EuR 2002, 898 (907, Fn. 52). Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 10. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 8. S.o. Rn. 662. So auch Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 44.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

g)

Rechtsschutz gegen die Aufhebungsentscheidung

aa)

Ansatz

185

Obgleich die GeschOEP Innenrecht darstellt, führt ihre Verletzung dennoch zu 670 Sanktionen. Ihre Vorschriften sind als Beschluss i.S.v. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV verbindlich.260 Als wesentliche Formvorschriften i.S.v. 263 Abs. 2 AEUV kann ihre Verletzung mit der Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof der EU angegriffen werden,261 vorausgesetzt die Handlung hat Rechtswirkung auf Dritte und betrifft nicht lediglich die Innenorganisation.262 Ob das Parlament mit Rechtswirkung handeln wollte, bemisst sich danach, ob es einen definitiven Willensakt gefasst hat, der von Nachdruck und Endgültigkeit gezeichnet ist.263 Fehler bei der Aufhebung der Immunität sind daher justiziabel.264 Beschlüsse des Immunitätsausschusses sind mangels verbindlicher Wirkung für das Mitglied nicht justiziabel.265 bb)

Aufhebung der Immunität

Klageberechtigt gegen positive Entscheidungen über die Aufhebung der Immuni- 671 tät ist zumindest das betroffene Mitglied nach Art. 263 Abs. 4 AEUV.266 Unabhängig von der Frage ihrer Rechtspersönlichkeit kann die Fraktion schon nicht geltend machen, durch diesen Beschluss in ihrer Rechtsposition betroffen zu sein. Die Unionsorgane und Mitgliedstaaten sind demgegenüber als privilegierte Kläger nach Art. 263 Abs. 1, 2 AEUV im Interesse der Rechtseinhaltung klageberechtigt. Da die Nichtigkeitsentscheidung des Gerichtshofs der EU ex tunc wirkt,267 bleibt es auch rückwirkend beim Schutz der Immunität für das Mitglied.268 cc)

Ablehnung der Aufhebung

Schwieriger gestaltet sich die Frage nach der Klageberechtigung bei fehlerhafter 672 Ablehnung der Aufhebung. Berechtigt, einen Antrag auf Aufhebung der Immunität zu stellen, sind nach Art. 6 Abs. 2 GeschOEP die zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden. In der Praxis ist anerkannt, dass auch die mitgliedstaatlichen Gerichte entsprechende Anträge stellen können. Andernfalls bestünde eine Ungleich260 261 262 263 264 265 266 267 268

S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1687 ff. Huber, in: Streinz, Art. 199 EGV Rn. 7. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder laments, 1995, S. 140 f. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder laments, 1995, S. 141. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder laments, 1995, S. 145. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder laments, 1995, S. 153. Zur passiven Parteifähigkeit des Europäischen Parlaments s. Rn. 2751. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2859 ff. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder laments, 1995, S. 157.

des Europäischen Pardes Europäischen Pardes Europäischen Pardes Europäischen ParFrenz, Europarecht 5, des Europäischen Par-

186

Kapitel 2 Europäisches Parlament

behandlung danach, wer in dem Mitgliedstaat für den Antrag zuständig ist.269 Diese Behörden und Gerichte können daher mit der Nichtigkeitsklage gegen den negativen Aufhebungsbeschluss vorgehen. Es ist zwar zweifelhaft, ob eine Privatperson überhaupt einen Antrag auf Auf673 hebung der Immunität stellen kann. Als verletzte Rechtsposition kommt aber zumindest das Recht auf eine willkürfreie Ermessensentscheidung in Betracht.270 Jedenfalls wird die Person bei entsprechenden Fehlern geltend machen müssen, dass sie durch die Entscheidung i.S.v. Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar und individuell betroffen ist. Insoweit kommen die Vorteile der Immunitätsaufhebung im Rahmen von selbst geltend gemachten Ansprüchen gegen das betroffene Parlamentsmitglied in Betracht. Die Ablehnung der Immunitätsaufhebung betrifft die fordernde Person insoweit unmittelbar, als ihr schon die bloße Geltendmachung von Ansprüchen verwehrt ist. Da dem Europäischen Parlament bei seinen Entscheidungen ein weites Ermessen zukommt, sind die Erfolgsaussichten einer solchen Klage aber gering einzuschätzen. h)

Verzicht

674 Parlamentarier können auf die Immunität nicht verzichten. Sie ist nicht ihrem individuellen Interesse zuzuordnen, sondern dem Mandat.271 Gleiches gilt für die Indemnität. In der Praxis wurde Mitgliedern des Europäischen Parlaments dennoch zugestanden, sich vor Gericht zu verteidigen.272 In diesen Fällen hat sich der Fokus vom Europäischen Parlament gelöst und es wurde verstärkt der einzelne Parlamentarier in den Blick genommen. Nimmt man den Immunitätsschutz ernst, dürfen Ausnahmen nicht gewährt 675 werden. Andernfalls besteht die Gefahr des faktischen Zwangs zum Verzicht, um sich nicht dem Verdacht auszusetzen, man wolle sich mit der Immunität vor mitunter berechtigten Vorwürfen verstecken.273 Zudem liegen klare Kriterien den Ausnahmen nicht zugrunde.274 2.

Räumliche Unverletzlichkeit

676 Die Immunität wird flankiert durch die Unverletzlichkeit der Räumlichkeiten, Gebäude und Archive der Union (Art. 1, 2 Vorrechteprotokoll). Sie kann also nicht 269 270 271

272 273 274

Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 60 f. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 152. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 8; SchultzBleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 92. S. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 93. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 93, aber S. 101 zum Missbrauch der Immunität. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 93.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

187

dadurch umgangen werden, dass in den Räumlichkeiten der Union – namentlich des Europäischen Parlaments – Büroräumlichkeiten der Mitglieder durchsucht werden. Die Unverletzlichkeit bezieht sich auf die Räumlichkeiten der Union, nicht nur 677 auf das Parlamentsgebäude. Durchsuchungen der Büroräumlichkeiten außerhalb des Parlamentsgebäudes unterliegen daher auch diesem Schutz und nicht der Immunität, sofern sie Unionseigentum sind.275 Der Schutz sonstiger Büroräumlichkeiten oder Fraktionsräume etc., die nicht im Eigentum der Union stehen, richtet sich ebenso wie der Schutz der Privathaushalte nach der Immunität.276 Da sich der Schutz vorrangig auf das Europäische Parlament als Organ bezieht 678 und anders als Art. 7 ff. Vorrechteprotokoll nicht das einzelne Mitglied im Blick hat, kann der Präsident von seinem Hausrecht Gebrauch machen und die Durchsuchungen zulassen. Freilich muss er sein Ermessen ordnungsgemäß ausüben und darf sich hierbei nicht von sachfremden, politischen Motiven leiten lassen. Einflussnahme auf diesen Schutz durch die Einwirkung auf Vermögensgegenstände und Guthaben sind nur durch Ermächtigung des Gerichtshofs der EU möglich (Art. 1 S. 2 Vorrechteprotokoll). 3.

Freizügigkeit

Die Wahrnehmung des Mandats wird von der in Art. 7 Vorrechteprotokoll ge- 679 währten Freizügigkeit der Parlamentarier flankiert. Ihnen wird ungehinderte Reisefreiheit zum und vom Tagungsort des Europäischen Parlaments gewährt. Zudem erlangen sie bei der Zollabfertigung und der Devisenkontrolle denselben Status wie hohe Beamte in offiziellem Auftrag bzw. Regierungsvertreter mit vorübergehendem offiziellem Auftrag. Dieser Schutz greift nicht nur bei grenzüberschreitenden Reisen, sondern auch innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats, aus dem der Parlamentarier gegebenenfalls anreist. Der Schutz der Freizügigkeit greift bereits ab Bekanntgabe der Wahlergebnisse, 680 da den gewählten Mitgliedern des Europäischen Parlaments die Teilnahme an der wichtigen konstituierenden Sitzung des Europäischen Parlaments hindernisfrei ermöglicht werden muss.277 Der Wortlaut der Norm ist angesichts der Beschränkung auf den Tagungsort zu 681 eng: Schutz für Reisen zu den oder von den Ausschusssitzungen oder ähnlichen Treffen werden vom Wortlaut nicht erfasst.278 Angesichts der wichtigen Bedeutung der Ausschüsse für die Arbeiten des Europäischen Parlaments wird man jedenfalls die Freizügigkeit auf all diejenigen Treffen beziehen müssen, welche der Parlamentarier als Organteil wahrnimmt.279 Treffen, an denen er zwar aufgrund seiner Eigenschaft als Parlamentarier, aber nicht als Organteil teilnimmt – zum 275 276 277 278 279

Insoweit missverständlich Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 24. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 24. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 30. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 12. Ähnlich Bieber, EuR 1981, 124 (132).

188

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Beispiel Eröffnungsfeiern etc. –, werden hingegen auch von der extensiven Auslegung nicht erfasst.280 Die Arbeit des Organs und seiner hierzu notwendigen Teile soll nicht beschränkt werden. Darüber hinaus bedarf es nicht des Schutzes durch die Freizügigkeit. 4.

Zeugnisverweigerungsrecht

682 Nach §§ 1, 6 EuAbgG können sich die in Deutschland gewählten Mitglieder281 des Europäischen Parlaments auf ein Zeugnisverweigerungsrecht für Informationen berufen, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Parlamentarier zukommen. Da die Mitgliedstaaten über keine Kompetenz verfügen, das Zeugnisverweigerungsrecht auf Unionsebene zu regeln, betrifft dieses Zeugnisverweigerungsrecht nur Verfahren vor den deutschen Gerichten. Es bleibt zu klären, ob den Parlamentariern ein Zeugnisverweigerungsrecht zu683 steht, - wenn Regelungen nur auf die Mitglieder der jeweiligen Staatsangehörigkeit bezogen sind. Müssen diese Regelungen dann auch auf Parlamentarier anderer Mitgliedstaaten ausgeweitet werden? - unabhängig von mitgliedstaatlichen Regelungen bzw. bei deren Aufhebung. - wenn die Parlamentarier nicht vor einem mitgliedstaatlichen Gericht, sondern vor dem Gerichtshof der EU auftreten. a)

Gegenüber Mitgliedstaaten

684 Art. 8 Vorrechteprotokoll verhindert die Festnahme oder Einleitung von Ermittlungsverfahren bei Äußerungen oder Abstimmungen des Parlamentariers, selbst wenn diese außerhalb des Parlaments erfolgen.282 Daraus ergibt sich aber nicht, ob sie zur Preisgabe von Informationen gezwungen werden können bzw. ob ihnen ein Zeugnisverweigerungsrecht gegenüber den Mitgliedstaaten zukommt. Sehen mitgliedstaatliche Rechtsordnungen ein Zeugnisverweigerungsrecht nur 685 für diejenigen Mitglieder des Europäischen Parlaments vor, die aus dem jeweiligen Mitgliedstaat stammen, stellt dies einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 18 Abs. 1 AEUV dar. Diese Normen sind dann europarechtskonform dahin auszulegen, dass sie sich auf alle Mitglieder des Europäischen Parlaments erstrecken. Besteht unabhängig von mitgliedstaatlichen Regelungen ein allgemeines Zeug686 nisverweigerungsrecht für alle Mitglieder des Europäischen Parlaments? Art. 9 des Vorrechteprotokolls macht deutlich, dass sich die Parlamentarier in den Mitglied-

280 281

282

Bieber, EuR 1981, 124 (132); Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 12. EuAbgG findet nach dessen § 1 nicht lediglich auf die deutschen Mitglieder Anwendung. So aber Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 48; Mager, ZEuS 2000, 177 (196). Böttger, EuR 2002, 898 (907).

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

189

staaten an deren Rechtsordnungen zu halten haben. Sehen die Mitgliedstaaten kein Zeugnisverweigerungsrecht vor, kann hier das Unionsrecht nicht einwirken. Unabhängig davon, ob ein Zeugnisverweigerungsrecht besteht, stellt sich die 687 Frage nach den Konsequenzen, wenn ein Mitglied des Parlaments sich dennoch weigert, in mitgliedstaatlichen Verfahren auszusagen. Jedenfalls nach deutschem Recht kommt bei der Verweigerung der Zeugenaussage Ordnungsgeld (etwa § 51 Abs. 1 S. 2 Var. 1 StPO, § 380 Abs. 1 S. 2 Var. 1, § 390 Abs. 1 S. 2 Var. 1 ZPO) und bei dessen Wirkungslosigkeit auch Ordnungshaft (etwa § 51 Abs. 1 S. 2 Var. 2 StPO, § 380 Abs. 1 S. 2 Var. 2, § 390 Abs. 1 S. 2 Var. 2 ZPO) in Betracht. Die Verhängung von Ordnungshaft widerspräche der Unverletzlichkeit des Parlamentariers. Auf frischer Tat ergriffen ist er nicht. Tat i.d.S. meint auch ausweislich der anderen Sprachfassungen des Normtextes Straftat und nicht bloße Ordnungswidrigkeit. Auch wenn die Durchsetzung des Ordnungsgeldes durch den Immunitätsschutz gehemmt ist, kann seine Durchsetzung nach Ablauf des Mandats erfolgen. b)

Bei Verfahren vor Unionsinstitutionen

Ausdrücklich normiert ist das Zeugnisverweigerungsrecht im Unionsrecht nicht.283 688 Art. 4 Anlage XII GeschOEP284 geht von einem Zeugnisverweigerungsrecht der Parlamentarier aus, ohne dessen Inhalt zu benennen. Sollen Mitglieder des Europäischen Parlaments als Zeugen oder Sachverstän- 689 dige aussagen, muss ihre Immunität nicht aufgehoben werden, wenn sie nicht gezwungen werden, über vertrauliche, im Rahmen ihres Mandats erlangte Informationen auszusagen (Art. 7 Abs. 5 2. Spiegelstrich GeschOEP). Im Umkehrschluss ergibt sich daraus, dass andernfalls ihre Immunität aufgehoben werden muss. Auch wenn in diesem spezifischen Zusammenhang von der Immunität die Rede ist, betrifft diese Regelung die Frage, ob die Verweigerung der Aussage und damit das Zeugnisverweigerungsrecht von der Immunität umfasst ist. Dieses Zeugnisverweigerungsrecht betrifft freilich nur das Verfahren vor dem Europäischen Parlament. Die GeschOEP hat keine Auswirkungen auf das Verfahren vor dem Gerichtshof der EU. Knüpft man an die jeweiligen Regeln desjenigen Mitgliedstaats an, in dem der 690 Parlamentarier gewählt wurde, würde dies zu unterschiedlichen Gewährungen auf Unionsebene führen. Mit dem Diskriminierungsverbot wäre dies nur schwer zu vereinbaren. Um das Zeugnisverweigerungsrecht zu konkretisieren, muss der Gerichtshof auf den gemeinsamen Kern der in den Mitgliedstaaten gewährten Zeugnisverweigerungsrechte abstellen.285

283

284 285

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 11; Mager, ZEuS 2000, 177 (196); Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 25. Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 11.

190

Kapitel 2 Europäisches Parlament

c)

Assistenz

691 Das Zeugnisverweigerungsrecht gilt nur für die Mitglieder des Europäischen Parlaments. Für ihre Assistenten findet sich – anders als zum Beispiel in Art. 47 S. 1 GG für die Mitarbeiter der Bundestagsmitglieder – keine vergleichbare Regelung. Daher kann ein Zugriff auf Informationen trotz des Zeugnisverweigerungsrechts der Parlamentarier über deren Assistenz erfolgen. 5.

Informationsrechte

692 Während die mündlichen Anfragen an andere Unionsinstitutionen grundsätzlich den Kollektiven vorbehalten sind,286 kann jedes einzelne Mitglied schriftliche Anfragen an die Unionsinstitutionen richten.287 Die Mitglieder des Europäischen Parlaments verfügen über weitgehende Einsichtsrechte in alle Akten des Europäischen Parlaments und seiner Ausschüsse, sofern sie nicht einem einzelnen Mitglied zuzuordnen sind oder der Geheimhaltung unterliegen (Art. 5 Abs. 3 GeschOEP; Art. 6 Abs. 1, 2 Vorrechteprotokoll). Ohne Ausschussmitglied zu sein, kann sich das einzelne Mitglied hierdurch einen Überblick über die Geschehnisse in den Ausschüssen verschaffen. 6.

Unterstützung

a)

Allgemeine Regelungen

693 Die Parlamentarier haben einen „Anspruch auf eine angemessene Entschädigung, die ihre Unabhängigkeit sichert“ (Art. 9 Abs. 1 Abgeordnetenstatut). Daneben haben sie nach Ende ihres Mandats einen Anspruch auf Übergangsgeld und Ruhegehalt; bei ihrem Ableben haben die Hinterbliebenen Anrecht auf eine Hinterbliebenenversorgung (Art. 9 Abs. 2, 4 Abgeordnetenstatut). In den Durchführungsbestimmungen zum Abgeordnetenstatut sind unter ande694 rem die Regeln über die Kostenübernahme für Personal und Material, Erstattungskosten, Entschädigungen und Versicherungsschutz einheitlich für alle Mitglieder geregelt und damit ebenfalls von unterschiedlichen Regelungen in den Mitgliedstaaten entkoppelt. b)

Einheitliche Entschädigung

695 Im Abgeordnetenstatut finden sich erstmals Bestimmungen über europaweit einheitliche Diäten aus dem EU-Haushalt. Während sich zuvor die Diäten in aller Regel nach den Diäten der Mitglieder in den mitgliedstaatlichen Parlamenten be-

286 287

S.o. Rn. 565. Im Jahr 2009 haben die Mitglieder des Europäischen Parlaments mehr als 6.400 schriftliche Anfragen an den Rat oder die Kommission gerichtet. Unter der Internetadresse http://www.europarl.europa.eu/QP-WEB/home.jsp lassen sich diese Anfragen mit den dazugehörigen Antworten aufrufen.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

191

messen haben und daher sehr unterschiedlich ausgestaltet waren,288 ist nun für alle EU-Parlamentarier grundsätzlich289 ein einheitlicher Satz von 38,5 % der Grundbezüge eines Richters am Gerichtshof der EU vorgesehen (Art.10 Abgeordnetenstatut).290 Daneben erhalten sie eine allgemeine Kostenpauschale,291 Versicherungsschutz, Reisekostenerstattung, Entfernungszulagen, Tagegeld292 und Zulagen für persönliche Mitarbeiter. c)

Rechtfertigung

Mitunter werden die Anpassung der Entschädigungsleistungen und auch ihre Hö- 696 he kritisiert.293 Durch die zum Teil deutlich höhere Vergütung der europäischen Parlamentarier erfolge gegenüber ihren mitgliedstaatlichen Kollegen eine Diskriminierung Letzterer bzw. der mitgliedstaatlichen Minister.294 Relevante Unterschiede müssten berücksichtigt werden, wenn dem Gleichheitsgebot Rechnung getragen werden soll.295 Die Anpassung der Lebenserhaltungskosten in den Tagungsorten sei ohnehin gewährleistet.296 Da die Parlamentarier zumeist in ihren Heimatländern leben würden, bestünde auch keine Notwendigkeit zu einer Angleichung der Entschädigungsleistungen.297 Die Kritik überrascht insoweit, als einerseits das fehlende europäische Volk 697 und die mangelnde Stimmengleichheit kritisiert und andererseits hier die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hervorgehoben werden. Die Parlamentarier sind nicht mehr nur Vertreter ihres jeweiligen Volkes, worauf sich eine Ungleichbehandlung bei den Diäten noch hätte stützen lassen,298 sondern auch nach dem BVerfG „Vertretungsorgan der Völker in einer supranationalen … Gemeinschaft“299. Dieses Organ ist mehr als die Summe seiner Teile; nach Art. 14 Abs. 2 EUV setzt es sich aus den Vertretern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zusammen.300 Danach vertritt jeder Parlamentarier jeden Unionsbürger. Angesichts der gleichen Arbeit, welche die Europäischen Parlamentarier leisten (sollen), ist eine Anpassung der Bezahlung angezeigt. 288 289

290 291 292 293 294 295 296 297 298 299 300

S. die Aufstellung bei Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 47. Die Mitgliedstaaten können nach Art. 29 Abgeordnetenstatut aus ihrem Haushalt höhere Diäten entrichten, die jedenfalls die Höhe der Diäten für mitgliedstaatliche Parlamentarier erreichen müssen und nur für eine Übergangszeit von maximal zwei Wahlperioden greifen können. Derzeit ca. 7.665 Euro monatlich. 4.202 Euro nach Art. 26 Abs. 2 Durchführungsbestimmungen Abgeordnetenstatut. 298 Euro nach Art. 24 Abs. 2 Durchführungsbestimmungen Abgeordnetenstatut. Etwa v. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1177 ff.); Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 54. V. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1177). V. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1177). V. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1177); Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 54. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 54. V. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1178). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 271 – Lissabon, wenngleich mit Betonung auf Völker, s.o. Rn. 636. Näher o. Rn. 150, 637 f.

192

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Dies gilt zumal angesichts des Diskriminierungsverbots. Dieses greift ein, da die Diäten aus dem Unionshaushalt stammen und damit vom selben Hoheitsträger gewährt werden.301 Die gleiche Entlohnung gilt nicht nur für die an den Unionsstandorten tätigen Unionsbeamten,302 sondern auch für die Kommissionsmitglieder, Unionsrichter etc. Da diese Personengruppen ihren Lebensmittelpunkt ebenso wie viele Parlamentarier in den jeweiligen Mitgliedstaaten haben, würde dies eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung darstellen. Für die weitere Entwicklung des Europäischen Parlaments, seines Zusammen699 halts und des Selbstverständnisses ist eine gleichgewichtete Entschädigung der Parlamentarier, unabhängig von dem entsendenden Mitgliedstaat, von großer Bedeutung. 698

d)

Assistenz

700 Die Parlamentarier beschäftigen in aller Regel zumindest einen Assistenten, dem Aufgaben der Büroleitung, des wissenschaftlichen Mitarbeiters und des persönlichen Referenten obliegen. Die Quästoren303 setzen die Höchstzahl an zulässigen Assistenten fest (Art. 2 Nr. 1 Anlage X GeschOEP). Mit Inkrafttreten des Abgeordnetenstatuts und seiner Durchführungsbestimmungen wurde die Kostentragung für die Assistenz verbindlich in Art. 33 f. Durchführungsbestimmungen Abgeordnetenstatut geregelt: Die Kosten für die Assistenz werden in dem Rahmen übernommen, in dem die Kosten tatsächlich angefallen und erforderlich waren. Hiervon nicht verwendete Restbeträge, die sich bis zum Ende des Haushaltsjahres angesammelt haben, können maximal bis zur Höhe eines monatlichen Höchstbetrags auf das folgende Haushaltsjahr übertragen werden. Die Kostenübernahme erstreckt sich nicht auf private Angelegenheiten, ist bei 19.364 Euro monatlich gedeckelt und endet mit dem Mandat des Parlamentariers. Mehrere Mitglieder des Parlaments können sich zusammenschließen, um gemeinsam Assistenten zu beschäftigen, wobei nur ein Parlamentarier Vertragspartner ist. e)

Mitgliedstaatliche Unterstützung

701 Des Weiteren werden die Parlamentarier von den Mitgliedstaaten und deren Parlamenten unterstützt. Die in Deutschland gewählten Mitglieder des Europäischen Parlaments haben aufgrund dieses Mandats Anspruch auf die Mitbenutzung eines Büroraums am Sitz des Bundestags, Freifahrtberechtigungen, Benutzung der Dienstfahrzeuge und Telekommunikationsdienste des Bundestags sowie weitere Sach- und Dienstleistungen und Aufwandsentschädigungen durch die Bundestagsverwaltung (§ 10 f. EuAbgG).

301 302 303

Abl. angesichts der vorherigen Rechtslage v. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1178, Fn. 17). V. Arnim/Schurig, DVBl. 2003, 1176 (1178) lehnen angesichts des gleichen Lebensmittelpunkts der Unionsbeamten eine Vergleichbarkeit mit dieser Personengruppe ab. S.u. Rn. 744 f.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

V.

193

Dauer des Mandats

Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden für eine Wahlperiode ge- 702 wählt, die fünf Jahre umfasst. Die Dauer des Mandats ist unter anderem für Kostenregelungen und den Schutz der Mitglieder von Bedeutung. 1.

Beginn

Das Mandat, mit all seinen Rechten und Pflichten, beginnt mit der ersten Sitzung 703 nach der Wahl (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Direktwahlakt) und nicht erst mit Abschluss der in Art. 12 Direktwahlakt, Art. 3 GeschOEP vorgeschriebenen Mandatsprüfung (s. Art. 3 Abs. 2 S. 3 GeschOEP).304 Hierzu müssen die Parlamentarier grundsätzlich sechs Tage vor der konstituierenden Sitzung eine schriftliche Erklärung darüber abgeben, dass sie nicht zugleich mit dem Mandat ein unvereinbares Mandat wahrnehmen (Art. 3 Abs. 2 S. 2 GeschOEP). Vorwirkungen gehen bereits mit der Wahl zum Mitglied des Parlaments einher, 704 da die Mitglieder sich bei der Anreise zur konstituierenden Sitzung des Europäischen Parlaments schon auf die Reisefreiheiten des Art. 7 Vorrechteprotokoll berufen können.305 Der Begriff des Mitglieds des Europäischen Parlaments ist nicht den an der konstituierenden Sitzung teilnehmenden Mitgliedern vorbehalten, sondern bereits auf die gewählten Mitglieder anwendbar.306 Im Übrigen trifft die Intention, die Arbeit der Parlamentarier nicht durch Reisehemmnisse oder Gerichtsverfahren zu erschweren, uneingeschränkt – wenn nicht gar wegen der wichtigen Bedeutung der konstituierenden Sitzung in besonderer Weise – schon auf die gewählten Parlamentarier zu. In der Praxis greifen die Vorrechte der Parlamentarier bereits ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Wahlergebnisse.307 2.

Ende

Das Mandat endet grundsätzlich erst mit der Eröffnung der ersten Sitzung des 705 neuen Europäischen Parlaments nach den Wahlen,308 alternativ mit dem Tod oder Rücktritt des Mitglieds (Art. 4 Abs. 1, 2 GeschOEP) bzw. dem Entzug des Mandats (Art. 13 Abs. 1 Var. 3 Direktwahlakt), zum Beispiel wegen eines Doppelmandats.309 304 305 306 307 308

309

So auch Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 30. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 30. S.o. Rn. 680. S. etwa Art. 1 Nr. 2 GeschOEP. Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 100. Schoo, in: Schwarze, Art. 190 EGV Rn. 19. Der Parlamentspräsident oder einer der Vizepräsidenten leitet aber noch die konstituierende Sitzung der neuen Wahlperiode (Art. 12 Abs. 1 GeschOEP). Vor die dritte Variante, den Mandatsträger mit der längsten Mandatszeit die Sitzung leiten zu lassen, hat man angesichts des damals bevorstehenden Vorsitzes von Jean-Marie Le Pen die beiden erstgenannten Varianten gestellt, s. Hrbek, integration 2009, 193 (206). Zu den Doppelmandaten s.u. Rn. 724 ff.

194

Kapitel 2 Europäisches Parlament

3.

Überlagerung

706 Damit können sich die Rechte und Pflichten, welche sich aus dem Mandat ableiten, zwischen den Wahlperioden überlagern. a)

Beschlussfassung nach Ende des Mandats

707 Weder aus den Verträgen noch aus der GeschOEP ergibt sich, dass das Europäische Parlament in seiner Zusammensetzung nicht noch nach der Wahl des neuen, noch zu konstituierenden Parlaments wichtige politische Entscheidungen treffen könnte. Dass es solche Entscheidungen nicht herbeiführt, ist vielmehr dem politischen Anstand der beteiligten Fraktionen und Parlamentarier geschuldet.310 b)

Neubesetzung

708 Erlischt das Mandat, bestimmt sich die Neubesetzung nach den hierzu getroffenen Regelungen des Mitgliedstaats (Art. 4 Abs. 4 GeschOEP; Art. 13 Abs. 2, 3 Direktwahlakt). Als Stichtag gilt im Falle des Rücktritts der Tag, zu dem das Europäische Parlament das Freiwerden des Mandats im Protokoll festgestellt hat oder im Fall der Unvereinbarkeit der vom Mitgliedstaat mitgeteilte Zeitpunkt (Art. 4 Abs. 6 GeschOEP). Nicht die Fraktionen bestimmen über die Nachfolge des verlorenen Mandats, 709 sondern die Mitgliedstaaten (Art. 13 Abs. 2 Direktwahlakt). Das mitgliedstaatliche Gesamtparlament kann aber nicht über die Nachfolge abstimmen, da dann gegen den Grundsatz der Wahlunmittelbarkeit verstoßen würde.311 Die Kenntnisnahme des Europäischen Parlaments über die (mitgliedstaatliche) 710 Feststellung vom Freiwerden eines Mandats ist nicht mit der Nichtigkeitsklage angreifbar.312 Das Europäische Parlament kann die Neubesetzung durch die Mitgliedstaaten nicht auf ihre Ordnungsgemäßheit überprüfen und muss die Benennung akzeptieren.313 c)

Entziehung

711 Die Entziehung des Mandats durch das Europäische Parlament kommt in Betracht, wenn die Mandatsprüfung negativ ausfällt (Art. 3 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3, UAbs. 2, Abs. 3 GeschOEP) oder das Wahlergebnis wegen Verstoßes gegen den Direktwahlakt angefochten wird (Art. 12 S. 2 Direktwahlakt). Die Mitgliedstaaten können in ihren Rechtsordnungen Bestimmungen erlassen, die zur Entziehung des Mandats führen können. Das Europäische Parlament muss die Entziehung zur Kenntnis nehmen und verfügt über keinen eigenen Ermessensspielraum.314 In 310 311 312 313 314

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 31. S. auch u. Rn. 811. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 13; Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 40. EuG, Rs. T-353/00, Slg. 2003, II-1729 (1760, Rn. 97 f.) – Le Pen. EuGH, Rs. C-393/07 u. 9/08 (Rn. 56 ff.) – Donnici. EuGH, Rs. C-208/03 P, Slg. 2005, I-6051 (6096 f., Rn. 50) – Le Pen. Krit. dazu Nettesheim, JZ 2003, 952 (955).

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

195

Deutschland führt neben der Unvereinbarkeit mit bestimmten Ämtern unter anderem auch der Wegfall einer Voraussetzung zur jederzeitigen Wählbarkeit oder die bundesverfassungsgerichtliche Feststellung, dass die Partei des Abgeordneten verfassungswidrig ist, zur Entziehung des Mandats (Art. 22 Abs. 2 EuWG). Dies ist nicht unproblematisch. Die Parlamentarier sind zwar frei und nicht an Weisungen gebunden. Gleichwohl können die Mitgliedstaaten hierdurch Einfluss auf das Mandat ausüben. Mit der Entziehung durch den Mitgliedstaat wird das Mandat frei (Art. 13 Abs. 3 S. 1 Direktwahlakt). Anders als in Art. 247 AEUV für die Kommissionsmitglieder ist eine Mandats- 712 enthebung bei den Mitgliedern des Europäischen Parlaments wegen schwerer Verfehlung oder schwerer Krankheit nicht vorgesehen. Lediglich für die Amtsträger innerhalb des Europäischen Parlaments (Präsident, Vizepräsident, Quästor etc.) existiert ein Amtsenthebungsverfahren (Art. 19 GeschOEP). Der in Art. 2 Abs. 5 S. 3 Anlage I GeschOEP formulierte „Ausschluss nach Artikel 153 GO“ ist nur vorübergehender Natur. d)

Selbstauflösungsrecht des Europäischen Parlaments?

Ein Selbstauflösungsrecht des Europäischen Parlaments ist nicht vorgesehen.315 713 Angesichts der bisher kontinuierlichen Zusammenarbeit der größten Fraktionen bestand bisher auch keine Notwendigkeit, dieses Recht zu thematisieren.316 Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass sich die Fraktionen wegen zunehmender Politisierung stärker voneinander abgrenzen mit der Folge, dass die Zusammenarbeit in bestimmten Themenbereichen nicht mehr möglich ist. Daraus, dass das Auflösungsrecht nicht geregelt ist, ergibt sich noch nicht dessen Ablehnung.317 Die GeschOEP geht von der Möglichkeit des Mandatsrücktritts aus (Art. 4 Abs. 3 GeschOEP). Tritt eine Vielzahl von Parlamentariern zurück oder gar die Gesamtheit der Parlamentarier, hätte dies denselben Effekt wie eine Selbstauflösung. Gleichwohl stellt sich die Frage, wie viele Parlamentarier von ihrem Mandat Abstand nehmen müssen, um hierdurch Neuwahlen herbeiführen zu können. VI.

Anzahl der Mandate

1.

Vorgaben

Die vertraglichen Vorgaben für die Zusammensetzung zum Europäischen Parla- 714 ment sind nach Art. 14 Abs. 2 EUV: - maximale Anzahl an Parlamentssitzen: 751 einschließlich des Präsidenten318 - Mindestanzahl von sechs Parlamentssitzen pro Mitgliedstaat 315 316 317 318

Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 17; Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22; Wessels, integration 2004, 161 (164). Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22. S. auch u. Rn. 758. A.A. wohl Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 284 – Lissabon. S. aber u. Rn. 720. Zur vertraglich vorgesehenen Anzahl s.u. Rn. 739 ff.

196

Kapitel 2 Europäisches Parlament

-

Maximalanzahl von 96 Parlamentssitzen pro Mitgliedstaat degressiv proportionale319 Verteilung der Parlamentssitze im Verhältnis zur Bevölkerung der Mitgliedstaaten. Nach dem Europäischen Parlament bedeutet degressive Proportionalität, „dass 715 das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und der Zahl von Sitzen jedes Mitgliedstaates in Abhängigkeit von seiner jeweiligen Bevölkerung variieren muss, so dass jeder Abgeordnete eines bevölkerungsreicheren Mitgliedstaates mehr Bürger vertritt als jeder Abgeordnete eines bevölkerungsärmeren Mitgliedstaates und umgekehrt, aber auch, dass kein bevölkerungsärmerer Mitgliedstaat über mehr Sitze verfügt als ein bevölkerungsreicherer Mitgliedstaat“.320 Die Anzahl der zusätzlichen Sitze nimmt mit zunehmender Bevölkerungsgröße ab.321 Diese degressiv proportionale Zusammensetzung des Europäischen Parlaments steht nach dem BVerfG „zwischen dem völkerrechtlichen Prinzip der Staatengleichheit und dem staatlichen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit“322 und begründet danach ein Legitimationsdefizit im Vergleich zu einer staatlich verfassten Demokratie.323 Während Art. 190 Abs. 2 UAbs. 1 EG noch den Verteilungsschlüssel für die 716 Wahlen zum Europäischen Parlament konkret vorgab, ist der Verteilungsschlüssel nun nach Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV einem Beschluss des Europäischen Rates vorbehalten, den das Europäische Parlament initiiert und dem es zustimmen muss. Der Europäische Rat beschließt zwar über die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments,324 doch geschieht dies nach Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV nur auf Initiative und mit Zustimmung desselben. Eine Veränderung der Zusammensetzung gegen den Willen des Europäischen Parlaments ist damit ausgeschlossen. Durch dieses Verfahren wird mehr Flexibilität gewährleistet,325 da die Reprä717 sentation im Europäischen Parlament stets der Anzahl der Mitgliedstaaten und der Bevölkerungsentwicklung angepasst werden kann, ohne eine Vertragsänderung herbeiführen zu müssen. Das Europäische Parlament sieht daher auch vor, dass die Neuaufteilung der Parlamentssitze stets vor einer Neuwahl des Europäischen Parlaments erfolgen soll.326

319 320 321 322 323 324 325 326

S. nachfolgend Rn. 715. Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11 353, S. 1. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 64. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 284 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 276 – Lissabon; näher sowie krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 310 ff. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (62). Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 14; ders., EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13). Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11 353.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

2.

197

Anzahl zu Beginn der siebten Wahlperiode

Derzeit setzt sich das Europäische Parlament aus 736 Parlamentariern zusammen. 718 Die Wahl zum Europäischen Parlament im Juni 2009327 erfolgte noch nach den Vorgaben des Art. 190 Abs. 2 EG, der diese Anzahl vorgab. Inzwischen sind die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon in Kraft getreten. Das gilt damit auch für die Begrenzung der maximal einem Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Parlamentssitze auf 96. Die Bundesrepublik Deutschland ist insoweit davon betroffen, als ihr nicht 719 mehr 99, sondern nur noch 96 Parlamentssitze zustehen. Die gewählten Mandatsträger müssen ihre Mandate aber nicht abgeben und behalten diese jedenfalls bis zur nächsten Wahl des Europäischen Parlaments. Entgegen Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 4 EUV wird die maximale Anzahl der Parlamentarier je Mitgliedstaat damit um drei überschritten. 3.

Anzahl bis zum Ende der siebten Wahlperiode

Die infolge des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon zusätzlichen 18328 Parla- 720 mentarier erhalten infolge von Art. 11 Abs. 4 GeschOEP zunächst einen Beobachterstatus.329 D.h., sie dürfen zwar an den Sitzungen des Europäischen Parlaments und ihren Ausschüssen teilnehmen, verfügen aber über kein Stimmrecht. 2010 soll die Anzahl der Mitglieder auf die vorgesehene Anzahl von 754330 Mitgliedern angehoben werden.331 Sind alle Änderungen umgesetzt und entspricht die Zusammensetzung den Vorgaben, besteht kein Grund, die Mitglieder in ihrem Status weiter zu beschränken. Sie können dann ihre Rechte im vollen Umfang geltend machen. Aus Gründen der Rechtssicherheit wird dieser Zeitpunkt aller Voraussicht nach ausdrücklich festgestellt. Überschreitungen der nach Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2 EUV maximal vorgese- 721 henen 751 Parlamentssitze einschließlich des Präsidenten332 sind auch infolge von

327 328

329

330 331 332

Die Wahlen zum Europäischen Parlament fanden in den 27 Mitgliedstaaten jeweils nach deren Wahlgesetzen statt, weshalb sich der Zeitraum vom 4.-7.6.2009 erstreckte. Spanien erhält vier Sitze hinzu. Frankreich, Österreich und Schweden bekommen jeweils zwei Sitze zusätzlich. Je ein weiterer Sitz steht Bulgarien, Italien, Lettland, Malta, den Niederlanden, Polen, Slowenien und dem Vereinigten Königreich zu. Die zusätzlichen Parlamentarier sind noch nicht alle durch die Europawahl 2009 gewählt. Je nach Mitgliedstaat und Wahlordnung zog und zieht sich die Bestimmung der zusätzlichen Parlamentarier hin. S. den Artikel „Zusätzliche MdEPs sind politischer ‚Albtraum’“ bei EurActiv vom 6.11.2009, aktualisiert am 29.1.2010. A.A. Hrbek, integration 2009, 193 (200). 750 Parlamentarier nebst dem Präsidenten und den drei vorübergehend zusätzlichen deutschen Parlamentariern (s. vorstehend Rn. 719). Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 12.12.2008, 17271/1/ 08 REV 1. Näher u. Rn. 739 ff.

198

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Beitritten neuer Mitgliedstaaten zu erwarten.333 Bereits 2007-2009 wurde mit der Aufnahme der neuen Mitgliedstaaten Bulgarien und Rumänien die damals vorgegebene maximale Anzahl an Parlamentssitzen überschritten.334 Die Überschreitung dieser Obergrenze geschieht dabei keineswegs willkürlich, sondern wurde explizit in die Erwägungen des Europäischen Parlaments mit aufgenommen.335 Dennoch wird aufgrund der zusätzlichen Mandate in der Wahlperiode 2009722 2014 Art. 2 Übergangsprotokoll336 verändert. Der Europäische Rat hat nach Zustimmung des Europäischen Parlaments337 beschlossen, dass eine Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten die Anpassung von Art. 2 Übergangsprotokoll prüft.338

333

334 335 336 337

338

Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11 353. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 13 weist darauf hin, dass in der Praxis die Obergrenze aus Gründen des Bestandsschutzes bei Beitritten überschritten werden kann. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 13. Vgl. Erwägungsgrund H. der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11.10.2007 zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments (2007/2169(INI)). Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. 3. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 6.5.2010 zu dem Entwurf eines Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen betreffend die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments bis zum Ende der Wahlperiode 2009-2014: Stellungnahme des Europäischen Parlaments (Art. 48 Abs. 3 des EU-Vertrags) (17196/2009 – C7-0001/2010 – 2009/0813(NLE)). Beschluss 2010/350/EU des Europäischen Rates vom 17.6.2010 über die Prüfung der von der spanischen Regierung vorgeschlagenen Änderungen der Verträge in Bezug auf die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments durch eine Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten und die Nichteinberufung eines Konvents, ABl. L 160, S. 5. Voraussichtlich werden die von der Regierungskonferenz beschlossenen Bestimmungen denjenigen entsprechen, wie sie im Entwurf eines Protokolls zur Änderung des Protokolls über die Übergangsbestimmungen, das dem Vertrag über die Europäische Union, dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft beigefügt ist, ABl. 2010 L 160, S. 7 festgehalten wurden.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

199

723

Abb. 2.1. Verteilung der Mitglieder des Europäischen Parlaments nach Mitgliedstaaten bis zum Ende der siebten Wahlperiode

VII.

Doppelmandate

1.

Grundsätzliches Verbot

Doppelmandate, bei denen gleichzeitig ein Wahlmandat für das Europäische Par- 724 lament und ein mitgliedstaatliches Gesamtparlament wahrgenommen wird, sind nach Art. 7 Abs. 2 Direktwahlakt unzulässig. Einzig irische Mitglieder des Europäischen Parlaments können noch bis zur nächsten Wahl des nationalen irischen Parlaments ein Doppelmandat ausüben (Art. 7 Abs. 2 UAbs. 2 1. Spiegelstrich Direktwahlakt).339 Die Ausnahmeregelung für das Vereinigte Königreich ist mit der Wahl zum Europäischen Parlament 2009 gegenstandslos geworden. 2.

Zulässigkeit bei Doppelmandaten untergeordneter Parlamente?

Da der Wortlaut nur das Doppelmandat hinsichtlich „eines nationalen Parlaments“ 725 erfasst, könnte die Mitgliedschaft in regionalen und lokalen Parlamenten noch zulässig sein.340 Der europäische Normgeber verwendet den Begriff national synonym für mitgliedstaatlich. Daher muss national i.d.S. nicht auf das gesamtstaatliche Parlament beschränkt sein. Die Ausnahmeformulierungen in den unterschiedlichen Textfassungen gehen wiederum nur von einem bzw. dem nationalen Parlament aus. Art. 2 Abs. 1 lit. b) Anlage I GeschOEP knüpft ebenfalls an Doppelmandate an.

339 340

A.A. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 223 AEUV Rn. 5 a.E. So Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 15.

200

726

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Mit der Aufhebung der Doppelmandate sollte Interessenkonflikten und der Mehrfachbelastung vorgebeugt werden.341 Interessenkonflikte und Mehrbelastungen rühren ebenfalls von Mandaten in regionalen oder lokalen Parlamenten. Angesichts dessen spricht vieles dafür, dass derartige Doppelmandate ebenfalls unzulässig sind. 3.

Unvereinbare Ämter

727 Zusätzlich sind in Art. 7 Abs. 1 Direktwahlakt diejenigen europäischen Ämter aufgeführt, die mit der Wahrnehmung des Mandats im Europäischen Parlament unvereinbar sind. Daneben bestimmt § 7 EuAbgG i.V.m. § 22 Abs. 2 EuWG die Unvereinbarkeit des Mandats mit deutschen Ämtern. Der Wahlprüfungsausschuss des Europäischen Parlaments prüft die Mandate auf ihre Vereinbarkeit mit sonstigen Ämtern und Mandaten (Art. 3 Abs. 3 GeschOEP). Die Unvereinbarkeit mit der Mitgliedeigenschaft „der Regierung eines Mit728 gliedstaates“ in Art. 7 Abs. 1 Vorrechteprotokoll ist angesichts der Möglichkeit, auch Vertreter der Landesregierungen in Ratssitzungen zu entsenden,342 auf Landesregierungen auszuweiten.343 Für Deutschland ergibt sich dies zusätzlich aus § 22 Abs. 2 Nr. 12 EuWG. Eine Unterscheidung danach, ob Mitglieder der in Art. 7 Abs. 1 9. Spiegelstrich 729 Direktwahlakt bestimmten Gremien Verwaltungs- oder Beratungstätigkeit nachgehen, ist nicht erforderlich.344 Bereits die Mitgliedschaft ist unabhängig vom Gehalt der Tätigkeit unvereinbar mit dem Mandat eines Parlamentariers. 4.

Annahme unvereinbarer Ämter

730 Trotz des Verbots des Doppelmandats kann sich ein Mandatsträger in ein unvereinbares Amt wählen lassen.345 Der Wahlausschuss des Europäischen Parlaments oder bei Nachprüfbarkeit durch öffentliche Quellen das Europäische Parlament selbst stellt die Unvereinbarkeit mit den in Art. 7 Abs. 1, 2 Direktwahlakt aufgeführten Ämtern und Mandate fest (Art. 3 Abs. 2 UAbs. 2, Abs. 3 GeschOEP). Die Unvereinbarkeit mit nationalen Ämtern wird durch die mitgliedstaatlichen Stellen überprüft. In Deutschland erfolgt die Prüfung im Wahlprüfungsverfahren (§ 23 Abs. 1 Nr. 1 EuWG), durch den Ältestenrat (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 EuWG) oder den Präsidenten des Deutschen Bundestags (§ 23 Abs. 1 Nr. 2a EuWG). Treten nach Annahme des Mandats Unvereinbarkeiten auf, führen diese nicht 731 automatisch zum Verlust des Mandats im Europäischen Parlament.346 Art. 7 Abs. 4 341 342 343 344 345 346

II. c) 4. Bericht des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments vom 17.11.2009 über die Prüfung der Mandate (2009/2091(REG)). S.u. Rn. 929. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 18. A.A. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 18. Haag, in: FS für Bieber, 2007, S. 137 (139). A.A. Haag, in: FS für Bieber, 2007, S. 137 (139); auch Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 18 f.; s. aber Haag/Bieber, a.a.O., nach

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

201

Direktwahlakt spricht zwar von Ersetzung des Mandats, weist aber insoweit auf Art. 13 Direktwahlakt hin. Art. 13 Abs. 1 Direktwahlakt setzt den Entzug des Mandats voraus und dieser bestimmt sich nach dem aufgeführten Verfahren347 und erfolgt nicht automatisch. Andernfalls müsste auch nicht auf den durch den Mitgliedstaat mitgeteilten Zeitpunkt abgestellt oder das Freiwerden des Sitzes durch das Parlament festgestellt werden (Art. 4 Abs. 4 GeschOEP). Wird dem Europäischen Parlament seitens eines Mitgliedstaats die Aufgabe des 732 Mandats mitgeteilt, verfügt das Europäische Parlament über keinen Beurteilungsspielraum.348 Hingegen ermächtigt Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 GeschOEP das Europäische Parlament, die Rücktrittserklärung eines Mandatsträgers daraufhin zu untersuchen, ob sie mit den Vorgaben des Direktwahlakts vereinbar ist. VIII. Rechtsschutz 1.

Fehlender Insichprozess?

Maßnahmen von Einrichtungen des Europäischen Parlaments, welche in die Stel- 733 lung der Abgeordneten eingreifen, sind dem Organ Europäisches Parlament zuzuordnen und daher justiziabel.349 Begehren einzelne Mitglieder des Europäischen Parlaments gegen dessen Maßnahmen auf, müssen diese Verfahren von den Interorganstreitigkeiten abgegrenzt werden.350 Die Mitglieder müssen vom Europäischen Parlament in ihrer Rechtsstellung derart betroffen sein, dass sie wie Dritte aufzufassen sind.351 Ist dies der Fall, können einzelne Mitglieder gegen Maßnahmen des Europäischen Parlaments Nichtigkeitsklage vor dem EuG erheben.352 2.

Voraussetzungen?

Da die Parlamentarier nicht explizit in Art. 263 AEUV aufgenommen worden sind, 734 stellt sich nicht nur die Frage, ob, sondern auch unter welchen Voraussetzungen sie klageberechtigt sind. Als natürliche Person wären sie nach Art. 263 Abs. 4 AEUV klageberechtigt. Alternativ könnte man sie als Organteile des in Art. 263 Abs. 2 AEUV genannten Europäischen Parlaments auffassen.353

347 348 349 350 351 352 353

Art. 190 EG (DWA) Rn. 41: „Die Feststellung des Freiwerdens eines Sitzes ist konstitutiv für den vorzeitigen Verlust der Mitgliedschaft im EP.“ S.o. Rn. 711. EuG, Rs. T-353/00, Slg. 2003, II-1729 (1757 f., Rn. 91) – Le Pen; Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 41. EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1364, Rn. 20 ff.) – Les Verts; Rs. C-314/91, Slg. 1993, I-1093 (1110, Rn. 11 f.) – Weber. Vgl. EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 11) – Fraktion der Europäischen Rechten. EuGH, Rs. C-314/91, Slg. 1993, I-1093 (1110, Rn. 11) – Weber. Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 37. Zum früheren Anknüpfungspunkt s. Böttger, EuR 2002, 898 (910).

202

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Für die Zuständigkeit des Gerichts stellt sich die Frage nicht mehr,354 da sowohl für Klagen nach Art. 263 Abs. 2 als auch nach Abs. 4 AEUV das EuG zuständig ist (Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV, Art. 51 EuGH-Satzung). Die Unterschiede bestehen vorrangig in den unterschiedlichen Anforderungen bei der Geltendmachung der Klage vor dem EuG. Denn nach Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV müssten die Parlamentarier geltend machen, durch Handlungen des Europäischen Parlaments unmittelbar und individuell betroffen zu sein. Die Klagemöglichkeit nach Art. 263 Abs. 2 AEUV setzt voraus, dass das ein736 zelne Mitglied als Organteil und nicht als natürliche Person aufgefasst wird.355 Das einzelne Mitglied wäre dann auf dieselbe Stufe wie die anderen Unionsorgane gehoben, was seine Bedeutung gegenüber den anderen Institutionen über Gebühr stärken würde.356 Hätte man tatsächlich die Organteile derart privilegieren wollen, wäre eine ausdrückliche Aufnahme im Normtext geboten gewesen. Der Rechtsschutz wird den Mitgliedern auch nicht verweigert, da sie ihre Rechte unter den Voraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV geltend machen können.357 Zudem entfällt so eine mitunter schwierige Abgrenzung danach, ob das einzelne Mitglied als Organteil oder als natürliche Person betroffen ist.

735

C.

Leitung des Europäischen Parlaments

737 „Das Europäische Parlament wählt aus seiner Mitte seinen Präsidenten und sein Präsidium“ (Art. 14 Abs. 4 EUV). Als Leitgremien treten daneben das Kollegium der Quästoren und die Konferenz der Präsidenten in Erscheinung. Die Aufgliederung der Leitungsaufgaben ist neben den allgemeinen Herausforderungen in der Organisation der Parlamentarier auch der Verpflichtung zur Neutralität bei der Sitzungsleitung geschuldet.358 I.

Präsident des Europäischen Parlaments

1.

Aufgaben

738 Der Parlamentspräsident leitet die Plenarsitzungen. Im Rahmen der Konferenz der Präsidenten entwirft er zusammen mit den Fraktionsvorsitzenden den vom Parlament zu beschließenden jährlichen Sitzungskalender und die Tagesordnung. Er macht von Benennungsrechten in Ausschüssen und dem Sekretariat Gebrauch. Schließlich steht ihm das Hausrecht zu. Ihm obliegt es, die Einhaltung der GeschOEP zu kontrollieren und hierdurch den ordnungsgemäßen Ablauf innerhalb des Europäischen Parlaments zu gewährleisten. In Außenbeziehungen und Rechtsan354 355 356 357 358

S. zur alten Rechtslage Böttger, EuR 2002, 898 (911 ff.). Böttger, EuR 2002, 898 (911). Böttger, EuR 2002, 898 (911 f.). EuGH, Rs. C-167/02 P, Slg. 2004, I-3149 (3193 f., Rn. 49) – Rothley; Böttger, EuR 2002, 898 (912). Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 5.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

203

gelegenheiten vertritt er das Europäische Parlament nach außen. Vor den Sitzungen des Europäischen Rates bringt er die Belange und die Positionen des Europäischen Parlaments zum Ausdruck. Er unterzeichnet den Haushaltsplan und zusammen mit dem/den359 Ratsvorsitzenden die Rechtsetzungsakte. 2.

Stimmrecht

Die ungewöhnliche Formulierung in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 EUV: „Ihre An- 739 zahl darf 750 nicht überschreiten, zuzüglich des Präsidenten“ hat zur Diskussion geführt, ob dem Präsidenten des Europäischen Parlaments überhaupt ein Stimmrecht zukommt bzw. er hiervon Gebrauch machen wird.360 Diese Formulierung basiert auf kurzfristigen Änderungen beim Verteilungsschlüssel zwischen den Mitgliedstaaten.361 Italien hat geltend gemacht, dass die Zahl der Sitze noch nicht den Sitz des Par- 740 lamentspräsidenten beinhalte.362 Nach der Erklärung (Nr. 4) zum EUV/AEUV zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments363 wird Italien „der zusätzliche“ Parlamentssitz zugeschlagen, so dass Italien statt, wie eigentlich vorgesehen, 72 nun 73 Parlamentssitze zugewiesen bekommt. Hintergrund dieses Zugeständnisses war eine befürchtete Ablehnung des Vertrags von Lissabon durch die italienische Bevölkerung bei einem Verlust an Parlamentssitzen bzw. der Aufrechterhaltung des Stimmengleichgewichts mit dem Vereinigten Königreich.364 Eine Beschränkung des Präsidentenamts ging damit jedenfalls nicht einher,365 741 zumal das Mitglied von den Unionsbürgern mit einem freien Mandat ausgestattet wurde.366 Eher ließe sich überlegen, ob die Formulierung nicht sogar die exponierte Stellung des Präsidenten hervorhebt.367 Denn durch diese Formulierung wurde, trotz der Beschränkung auf 750 Mandate, ein zusätzliches stimmberechtigtes Mandat geschaffen.368 Das Europäische Parlament umfasst somit vertraglich 751 – bis zum Ende der siebten Wahlperiode aber 754369 – Parlamentssitze mit vollem Stimmrecht. 359 360 361

362 363 364

365 366 367 368 369

S.u. Rn. 958 f. S. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (476). Diese Formulierung fehlte noch im Entwurf zum Vertrag von Lissabon. Vgl. Art. 9a Entwurf eines Vertrags zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 5.10.2007, CIG 1/1/07 REV 1. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (243, Fn. 27); Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13). ABl. 2010 C 83, S. 337. Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (633); Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (243, Fn. 27). S. auch Corbett, Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 10.10.2007, REF 20071008IPR11353. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 126. Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8. Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8; Schoo, in: Schwarze, Art. 190 EGV Rn. 16. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 126; Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 35, Fn. 223; Schoo, in: Schwarze, Art. 190 EGV Rn. 16. S. hierzu o. Rn. 720 ff.

204

Kapitel 2 Europäisches Parlament

3.

Wahl

742 Der Parlamentspräsident wird für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren in geheimer Wahl gewählt.370 Nach informellen Absprachen wählen die Fraktionen, welche zusammen die Mehrheit stellen – zumeist EVP-Fraktion und S&D – den Kandidaten aus ihren Fraktionen.371 II.

Präsidium

743 Das Präsidium des Europäischen Parlaments kümmert sich um die verwaltungstechnische und finanzpolitische Organisation des Europäischen Parlaments und der ihm zugeordneten Einrichtungen. Ihm unterstehen das Generalsekretariat und die Dienststellen. Es erstellt den Haushaltsvoranschlag für das Europäische Parlament. Das Präsidium setzt sich neben dem Präsidenten noch aus 14 Vizepräsidenten 744 und fünf Quästoren – dem Kollegium der Quästoren – mit Beobachterstatus zusammen. Sie werden ebenfalls für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren gewählt. Die Größe des Präsidiums entspricht dem Bestreben, die nationale und politische Vielfalt der Vertreter im Europäischen Parlament im Präsidium widerzuspiegeln.372 Das Präsidium entscheidet mit Mehrheit; bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Präsidenten (Art. 22 Abs. 3 GeschOEP). Die Quästoren sind im Präsidium beratend tätig (Art. 22 Abs. 2 GeschOEP). 745 Sie haben kein Stimmrecht.373 Im Rahmen der vom Präsidium vorgegebenen Leitlinien obliegen ihnen Verwaltungs- und Finanzaufgaben, um so die für die Parlamentarier notwendige Infrastruktur zu sichern. Insbesondere obliegt ihnen die Erarbeitung von Entwürfen, welche die Kostenerstattung der Abgeordneten betreffen. III.

Konferenz der Präsidenten

746 Zusammen mit den Fraktionsvorsitzenden bildet der Präsident die Konferenz der Präsidenten (Art. 24 Abs. 1 S. 1 GeschOEP). Ein fraktionsloses Mitglied kann an den Sitzungen teilnehmen, ohne stimmberechtigt zu sein (Art. 24 Abs. 2 GeschOEP). Diese Konferenz übernimmt unter anderem die Zuweisung der Zuständigkeiten an die Ausschüsse und die Delegationen nebst deren Zusammensetzung. Sie beschließt die Sitzordnung im Parlament und die vorläufigen Tagesordnungen (Art. 25 Abs. 6, 8 GeschOEP). 370 371 372

373

Seit seiner Wahl am 14.7.2009 ist der aus Polen stammende Jerzy Karol Buzek Präsident des Europäischen Parlaments. Hrbek, integration 2009, 193 (206). Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 6; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 38; Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 4. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 6.

§ 2 Wahl und Zusammensetzung

205

Die Entscheidungen der Konferenz ergehen grundsätzlich im Konsens (Art. 24 747 Abs. 3 UAbs. 1 GeschOEP). Kann dieser nicht erreicht werden, beschließt die Konferenz mit der Mehrheit entsprechend der Mitgliederstärke der Fraktionen (Art. 24 Abs. 3 UAbs. 2 GeschOEP).374

D.

Teilnahme sonstiger Amtsträger

Die Kommissionsmitglieder sind nicht Bestandteil des Europäischen Parlaments. Sie können aber an allen seinen Sitzungen teilnehmen375 und werden dort auf entsprechenden Antrag gehört (Art. 230 Abs. 1 AEUV).376 Sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission sind darauf bedacht, dass bei jeder Sitzung ein Kommissionsmitglied zugegen ist (Nr. 37 Abs. 2, Nr. 38 Anlage XIV GeschOEP). Hierzu bemüht sich das Europäische Parlament um die Beibehaltung der Tagesordnung, wie sie der Kommission mitgeteilt wurde, und teilt Änderungen unverzüglich mit (Nr. 38 Anlage XIV GeschOEP). Kommissionsmitglieder können auch an Ausschusssitzungen teilnehmen. Verlangen die Ausschüsse nicht ausdrücklich die Anwesenheit eines Kommissionsmitglieds, bemüht sich die Kommission jedenfalls um Entsendung eines Beamten von angemessenem Rang (Nr. 40 Abs. 5 Anlage XIV GeschOEP). Der Rat und der Europäische Rat werden ebenfalls vom Europäischen Parlament gehört (Art. 230 Abs. 3 AEUV). Der Präsident des Europäischen Rates gibt seine Erklärung nach jeder Tagung des Europäischen Rates ab (Art. 110 Abs. 1 S. 2 GeschOEP). Der Präsident des Europäischen Parlaments entscheidet lediglich über den Zeitpunkt und über eine anschließende Aussprache. Dass der Präsident des Europäischen Rates seine Erklärung abgibt, ist insoweit durch die Bestimmung verbindlich festgelegt. Das Europäische Parlament gesteht nicht nur den Ratsvorsitzenden und Kommissionsmitgliedern, sondern auch jedem Ratsmitglied zu, den Präsidenten des Europäischen Parlaments um die Möglichkeit zu ersuchen, Erklärungen im Europäischen Parlament abzugeben (Art. 110 Abs. 1 S. 1 GeschOEP). Amtsträger wie zum Beispiel der Präsident oder die anderen Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank können von den zuständigen Ausschüssen des Europäischen Parlaments gehört werden (Art. 284 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV).

374 375

376

Insoweit nicht eindeutig Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 4, der lediglich von einer „Mehrheit“ ausgeht. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 25 sieht angesichts der Möglichkeit für jeden, an den Sitzungen des Europäischen Parlaments teilzunehmen, keine besondere Bedeutung im Teilnahmerecht. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 17 sieht unter Verweis auf Art. 211 3. Spiegelstrich EG gar eine Pflicht zur Teilnahme.

748

749

750

751

752

206

Kapitel 2 Europäisches Parlament

§ 3 Organisation A.

Fraktionen

753 Im Europäischen Parlament setzen sich die Parlamentarier in Fraktionen zusammen. I.

Organisation

754 Die Fraktionen verfügen über einen Vorsitz, einen Vorstand und ein Sekretariat. Derzeit sind sieben Fraktionen im Europäischen Parlament aktiv: - Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP-Fraktion/EPP-Group), - Progressive Allianz der Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament (S&D),377 - Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), - Die Grünen/Europäische Freie Allianz (Grüne/EFA), - Europäische Konservative und Reformisten (EKR/ECR), - Vereinte Europäische Linke/Nordische Grüne Linke (VEL/NGL) und - Europa der Freiheit und der Demokratie (EFD). 755 Weniger als 4 % der Parlamentarier sind nicht in Fraktionen organisiert.378 Voraussetzung für die Bildung einer Fraktion ist zunächst eine gemeinsame weltanschauliche Ausrichtung. Der Zusammenschluss von fraktionslosen Mitgliedern, lediglich um den Fraktionsstatus zu erlangen, ist daher nicht möglich.379 Die Fraktion muss sich aus mindestens 25 Mitgliedern zusammensetzen, die aus zumindest einem Viertel der Mitgliedstaaten gewählt worden sind (Art. 30 Abs. 2 GeschOEP). Die Mitglieder können daher weniger als ein Viertel der mitgliedstaatlichen Staatsangehörigkeiten aufweisen, sofern sie nur in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten gewählt wurden.380 Durch diese Anforderungen soll der Bildung von Splittergruppen entgegengewirkt und die Ausformung multinationaler Fraktionen gefördert werden. II.

Rechte

756 Die Bildung von Fraktionen geht einher mit diversen Rechten, unter anderem bei der Besetzung von Ausschüssen sowie der Einreichung von Beschlussvorlagen 377 378 379 380

Zum Hintergrund der Namensgebung Hrbek, integration 2009, 193 (202). Nemitz, in: Schwarze, Art. 211 EGV Rn. 48; Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8 sprechen von der Parteienfamilie. Vgl. EuGH, Rs. C-488/01 P, Slg. 2003, I-13355 – Martinez. So traten beispielsweise bei der Europawahl 2004 62 Kandidaten in einem anderen als ihrem Mitgliedstaat an und drei von ihnen wurden in das Europäische Parlament gewählt, s. OSCE, Elections to the European Parliament 4-7 June 2009, Ber. vom 23.4.2009, S. 4. Eine Übersicht der Zusammensetzung der Fraktionen nach Mitgliedstaaten findet sich bei Hrbek, integration 2009, 193 (201 ff.).

§ 3 Organisation

207

und finanziellen Vorteilen für die Fraktionen.381 Die Redezeit der Mitglieder richtet sich ebenfalls nach der Fraktionsstärke.382 Möglichkeiten zu Anträgen und Wahlvorschlägen werden vielfach den Fraktionen eingeräumt. Anders als nach nationalem Recht (s. § 46 Abs. 1 AbgG) verfügen die Fraktio- 757 nen im Europäischen Parlament allenfalls über partielle Rechtsfähigkeit.383 Rechte, die im Bundestag den Fraktionen vorbehalten sind, stehen im Europäischen Parlament mitunter auch den einzelnen Mitgliedern zu, wie zum Beispiel die Möglichkeit, Änderungsanträge zu stellen. Treten Mitglieder aus der Fraktion aus, ändert dies nichts an ihrem Mandat. Die Berücksichtigung ihrer Rechte erfolgt dann insbesondere durch die Gruppe der Fraktionslosen. III.

Bedeutung

Jedenfalls die beiden großen Fraktionen der Christdemokraten (EVP-Fraktion) 758 und der Sozialisten und Sozialdemokraten (S&D) stimmen im Europäischen Parlament vielfach einheitlich ab.384 Insoweit bestehen, anders als in der nationalen Politik, selten große Auseinandersetzungen. Indes lassen die Fraktionsgrößen im Europäischen Parlament auch kaum andere Koalitionen zu. Denn angesichts geringen Einflusses auf die Fraktionsdisziplin385 ist es nicht ausgeschlossen, dass Teile der Fraktionen entsprechend den Interessen ihrer Mitgliedstaaten abstimmen.386 Daher entsprechen die Fraktionsgrößen derzeit nicht dem tatsächlichen Zustimmungsspektrum, wie es zum Beispiel im Bundestag eher die Regel darstellt. Auf lange Sicht ist davon auszugehen, dass der mitgliedstaatliche Bezug der 759 Abgeordneten zunehmend in den Hintergrund rückt und sich die Abgeordneten vielmehr gegenüber dem Rat positionieren werden, um so die Position des Europäischen Parlaments – und damit nicht zuletzt ihre eigene – zu stärken.387 In diesem Zusammenhang wird den Parteipolitiken und damit den Fraktionen größeres Gewicht zukommen.388 Die Rolle der Fraktionen im Europäischen Parlament ist nur bedingt mit der- 760 jenigen im nationalen Parlament zu vergleichen. Zunächst sind die Fraktionen auf dieser Ebene deutlich heterogener zusammengesetzt.389 Im Vergleich zu den Frak381 382 383 384

385 386 387 388 389

Krit. zu den finanziellen Regelungen der Fraktionen Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 19. Zur Redezeit s.o. Rn. 644. EuGH, Rs. 25/68, Slg. 1977, 1729 (1741, Rn. 27/28) – Schertzer; Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 15. Zu deren Gerichtsschutz s.u. Rn. 763 ff. V. Arnim, NJW 2007, 2531 (2533); Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22; Piepenschneider, in: Schmuck (Hrsg.), Die Menschen für Europa gewinnen, 2008, S. 115 (121). Dazu o. Rn. 646 ff. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 152; KaufmannBühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 224 AEUV Rn. 6. Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22. Ähnlich Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 191 EGV Rn. 14. Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 22. Böttger, EuR 2002, 898 (901).

208

Kapitel 2 Europäisches Parlament

tionen im Bundestag kommt den europäischen Fraktionen im Arbeitsalltag der Parlamentarier auch noch kein dominierendes Gewicht zu. Letztere verfügen über geringere Einflussmöglichkeiten auf die einzelnen Fraktionsmitglieder, insbesondere mangelt es an einem Fraktionszwang.390 Mangels direkten Einflusses auf die Kandidatenlisten in den einzelnen Mitgliedstaaten und auf die Nominierung von Kommissionskandidaten verbleibt den Fraktionen daher lediglich die Möglichkeit, undisziplinierte Fraktionskollegen nicht für Ämter oder Ausschüsse vorzuschlagen bzw. zu wählen.391 IV.

Anzahl und Mitgliederstärke

761 Die Anzahl der Mitglieder pro Fraktion schwankt durch Austritte und Wechsel. Zudem werden im Verlauf der aktuellen Sitzungsperiode durch die Neuverteilung der Sitze weitere Parlamentarier ihre Arbeiten im Europäischen Parlament und in den Fraktionen aufnehmen.392 Zusätzliche Probleme entstehen dadurch, dass zum Beispiel in Frankreich noch nicht abschließend geklärt ist, ob einer oder beide der zusätzlichen Sitze den Grünen zugesprochen werden bzw. die S&D dann gegebenenfalls keinen weiteren Abgeordneten aus Frankreich erhält.393 762

Sitze bis 2014

Fraktion

Sitze 2009

EVP S&D ALDE Grüne/EFA EKR VEL/NGL EFD NA394

265 184 84 55 54 35 31 28

273 189 84 57 55 35 31 30

gesamt

736

754

Anteil am EP

36 % 25 % 11 % 8% 7% 5% 4% 4%

Übersicht 2.2. Fraktionsgrößen im Europäischen Parlament395

390 391

392 393 394 395

Böttger, EuR 2002, 898 (901). Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 34 Fn. 54. Schmitt Glaeser, JöR 58 (2010), 119 (126) betont den faktischen Zwang von Parlamentariern, sich den Mehrheitsauffassungen in Fraktion, Partei und Gesellschaft anzupassen. S. zur Anzahl der Parlamentarier o. Rn. 718 ff. Artikel „Zusätzliche MdEPs sind politischer ‚Albtraum’“ bei EurActiv vom 6.11.2009, aktualisiert am 29.1.2010. Non-attached; Fraktionslose. Stand: März 2010; abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/members/expert/politicalBodies.do. In Italien, dem Vereinigten Königreich und Frankreich sind die Verfahren zur Bestimmung dieser Mandate – und damit auch die von dort kommenden zusätzlichen Parlamentarier – noch nicht abschließend geklärt. Die prognostizierte Sitz-

§ 3 Organisation

V.

209

Rechtsschutz

Ob Fraktionen als Rechtspartei vor dem Gerichtshof der EU auftreten können, ist 763 umstritten.396 1.

Passive Parteifähigkeit

Die Fraktionen verfügen über Verwaltungseinrichtungen und über die im Haus- 764 haltsplan für sie vorgesehenen Mittel (Art. 31 Abs. 1 S. 2 GeschOEP). Auch hinsichtlich ihrer Personaleinstellungen ist die Selbstständigkeit der Fraktionen anerkannt (S. Art. 37 Abs. 1 lit. a) 2. Spiegelstrich Beamtenstatut, Art. 77 Abs. 2 Beamtenstatut, Art. 2 lit. c) Bedienstetenstatut). Das Handeln der Fraktionen wird nicht dem Europäischen Parlament zugeordnet.397 Würde man Klagen direkt dagegen nicht zulassen, wären die Angestellten und anderweitig davon Betroffenen ohne Rechtsschutz. Fraktionen sind daher passiv parteifähig und können verklagt werden. 2.

Aktive Parteifähigkeit

Die aktive Stellung der Fraktionen in Rechtsstreitigkeiten stellt sich ungleich 765 schwieriger dar. Der Gerichtshof der EU hat Klagen der Fraktionen bisher nicht positiv beschieden und über ihre Stellung als Kläger nicht endgültig entschieden.398 Der Gerichtshof der EU hat Klagen von Mitgliedern des Europäischen Parla- 766 ments akzeptiert, sofern diese in einer Art und Weise betroffen sind, die über das Innenverhältnis hinausgeht.399 Mit dieser Rechtsprechung wird man auch Fraktionen die Parteifähigkeit und Klagebefugnis zuerkennen müssen, wenn sie in ihren Statusrechten betroffen sind.400 Würde man Fraktionen verwehren, ihre Rechte vor dem Gerichtshof der EU durchzusetzen, entstünde eine Rechtsschutzlücke. Ebenso wie bei den Mitgliedern des Europäischen Parlaments stellt sich dann 767 die Frage nach dem konkreten Absatz des Art. 263 AEUV, auf den sich die Fraktion stützen kann. Da das Handeln der Fraktionen nicht dem Europäischen Parla-

396 397

398 399 400

verteilung bis 2014 basiert auf den Mitteilungen über die Mandate mit Beobachterstatus, abrufbar unter: http://www.euractiv.com/en/future-eu/france-pick-phantommeps-parliament/article-187928. Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 16. Bejahend Bieber, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 197 EG Rn. 14. EuGH, Rs. C-201/89, Slg. 1990, I-1183 (1200, Rn. 14) – Le Pen. Missverständlich Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 7, der die Fraktionen als Organteile des Parlaments auffasst und ihnen einen ähnlichen Rechtscharakter wie den Fraktionen im Deutschen Bundestag beimisst. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 14; Huber, in: Streinz, Art. 199 EGV Rn. 12. S.o. Rn. 733. Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 16.

210

Kapitel 2 Europäisches Parlament

ment zugeordnet wird, kommt Art. 263 Abs. 2 AEUV nicht in Betracht.401 Einzig die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV ist aussichtsreich, sofern man die Fraktionen als juristische Personen ansieht.402 Aufgrund ihrer finanziellen, administrativen und personellen Sonderstellung, die sie vom Europäischen Parlament abgrenzt,403 wird man die Fraktionen als eigenständige juristische Personen begreifen müssen. Dann steht ihnen Rechtsschutz insofern zu, als sie in ihrer Rechtsstellung unmittelbar und individuell betroffen sind. Das gilt auch für Klagen im Verhältnis zum Europäischen Parlament, sofern hierdurch nicht rein organinterne Streitigkeiten vor dem Gerichtshof der EU ausgetragen werden.404 Voraussetzung ist auch insoweit, dass die Fraktionen in ihrer Rechtsstellung betroffen sind.

B.

Ausschüsse

768 Das Europäische Parlament bereitet seine Sitzungen in Ausschüssen vor. Die Ausschüsse tagen öffentlich ein- bis zweimal monatlich in Brüssel. Sie verfügen über einen Vorsitz, einen Vorstand und ein Sekretariat. I.

Aufgaben

769 In den Ausschüssen bündelt das Europäische Parlament seinen Sachverstand zu diversen Themenfeldern. Die Ausschüsse pflegen die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und den jeweils relevanten Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Die Mitglieder beraten in den Ausschüssen über die Gesetzesvorhaben und entwickeln unter anderem Legislativvorschläge, Initiativberichte und erstellen Berichte. Die Koordination der Ausschüsse erfolgt durch die Vorsitzenden in der Konferenz der Ausschussvorsitze. II.

Besetzung

770 Die Ausschüsse sind entsprechend den Gewichtungen der Fraktionen im Europäischen Parlament proportional besetzt (Art. 186 Abs. 1 S. 3 GeschOEP). Wechsel in den Fraktionen oder die Nichtwahrnehmung von Ausschusssitzen dürfen dieses Spiegelbild nicht entwerten (Art. 186 Abs. 1 UAbs. 2, 3 GeschOEP). Die Mitglieder und ihre Vorsitzenden werden für die Dauer von zweieinhalb Jahren und damit weitestgehend gleichlaufend zur Amtszeit des Präsidiums gewählt (Art. 183 S. 2 GeschOEP). 401 402

403 404

EuGH, Rs. C-201/89, Slg. 1990, I-1183 (1200, Rn. 14) – Le Pen. So Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 7 mit Hinweis auf EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 10) – Fraktion der Europäischen Rechten. Die zitierte Rspr. äußert sich nicht zum Status der Fraktion. Vielmehr wird ihre Rolle offen gelassen. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 14. EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 11) – Fraktion der Europäischen Rechten.

§ 3 Organisation

211

Die Mitglieder des Europäischen Parlaments haben kein generelles Anrecht 771 darauf, in einem Ausschuss mitzuarbeiten.405 Art. 186 Abs. 1 S. 3 GeschOEP sieht eine spiegelbildliche Zusammensetzung zum Gesamtorgan in den Ausschüssen nur „soweit wie möglich“ vor. Eine Vorschrift, wonach alle Mitglieder in mindestens einem Ausschuss vertreten sein müssen – wie es zum Beispiel Art. 15 Nr. 1 GeschOWSA für die Mitglieder in Fachgruppen vorsieht –, existiert nicht. Gleichwohl wäre es angesichts der Vielzahl an Ausschüssen nur schwer vermittelbar, einzelnen Mitgliedern des Parlaments eine Teilnahme ohne Rückkopplung zu verwehren. III.

Errichtung und Zuständigkeiten

Primärrechtlich ist das Europäische Parlament nicht verpflichtet, bestimmte Aus- 772 schüsse zu bilden.406 Auch aus Art. 121 Abs. 5 S. 2 AEUV ergibt sich eine solche Pflicht nicht.407 Die Norm ist eine Ergänzung zum vorhergehenden Art. 121 Abs. 5 S. 1 AEUV und als Kannvorschrift ausgestaltet. In der Norm wird darüber hinaus lediglich auf einen „zuständigen Ausschuss“ hingewiesen. Dass es sich hierbei um den Ausschuss für Wirtschaftspolitik handeln bzw. dieser gebildet werden muss, geht hieraus bzw. aus Art. 121 Abs. 5 S. 2 AEUV nicht hervor. Die Zuständigkeiten der Ausschüsse sind in Anlage VII GeschOEP festgehalten. Neben den ständigen Ausschüssen kann das Europäische Parlament noch sog. nichtständige Untersuchungsausschüsse einsetzen.408 IV.

Anzahl

Derzeit existieren 20 ständige Ausschüsse mit zwei Unterausschüssen: 773 - Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) - Menschenrechte (DROI) - Sicherheit und Verteidigung (SEDE) - Entwicklungsausschuss (DEVE) - Ausschuss für internationalen Handel (INTA) - Haushaltsausschuss (BUDG) - Haushaltskontrollausschuss (CONT) - Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) - Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL) - Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) - Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie (ITRE) 405

406 407 408

A.A. Huber, in: Streinz, Art. 199 EGV Rn. 10. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 197 EG Rn. 12 spricht insoweit von einem „Recht“, welches „in der Praxis anerkannt“ wird. A.A. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 20. So aber Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 197 EGV Rn. 20 für Art. 99 Abs. 4 EG. S. hierzu o. Rn. 577 ff.

212

Kapitel 2 Europäisches Parlament

-

Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr (TRAN) Ausschuss für regionale Entwicklung (REGI) Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (AGRI) Fischereiausschuss (PECH) Ausschuss für Kultur und Bildung (CULT) Rechtsausschuss (JURI) Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) Ausschuss für konstitutionelle Fragen (AFCO) Ausschuss für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter (FEMM) - Petitionsausschuss (PETI). Neben den ständigen Ausschüssen existieren noch Sonderausschüsse. In der ak774 tuellen Sitzungsperiode tagen: - Ausschuss zur Finanz-, Wirtschafts- und Sozialkrise (CRIS) und - Ausschuss zu den politischen Herausforderungen (SURE).

C.

Verhältnis zu anderen Parlamenten und Einrichtungen

775 Das Verhältnis zwischen der Union und den mitgliedstaatlichen Parlamenten ist im sog. Parlamentsprotokoll409 näher ausgeführt. I.

Einbeziehung in die Gesetzgebungstätigkeit

776 Die mitgliedstaatlichen Parlamente sind umfangreich in die Gesetzgebungstätigkeit der Union einzubeziehen. Unter anderem muss die Kommission die Dokumente zur Rechtsetzung, insbesondere Entwürfe, den mitgliedstaatlichen Parlamenten zuleiten (Art. 2 Parlamentsprotokoll) und können die mitgliedstaatlichen Parlamente nach Art. 3 Parlamentsprotokoll i.V.m. den Verfahren nach dem Subsidiaritätsprotokoll410 Stellungnahmen zur Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip formulieren. II.

Delegationen und Konferenzen

777 Das Europäische Parlament bildet darüber hinaus sog. Delegationen und organisiert Konferenzen, in denen sich Mitglieder des Europäischen Parlaments mit Mitgliedern anderer Parlamente zusammenschließen und austauschen. 409 410

Protokoll (Nr. 1) zum EUV/AEUV über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 203. Protokoll (Nr. 2) zum EUV/AEUV über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2010 C 83, S. 206. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 716 ff., 2882 ff. auch zu Klagerechten.

§ 3 Organisation

1.

213

Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschaftsund Europa-Angelegenheiten (COSAC)

In den mitgliedstaatlichen Parlamenten haben sich in Angelegenheiten der EU zu- 778 meist Fachausschüsse gebildet. An diesen Europaausschüssen können die Mitglieder des Europäischen Parlaments des jeweiligen Mitgliedstaats zum Teil mitarbeiten.411 Die Europaausschüsse halten zusammen mit einer Delegation des Europäischen 779 Parlaments i.d.R. jedes halbe Jahr eine zweitägige Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten412 bzw. COSAC413 (Art. 2.1 GeschOCOSAC414). Ausgerichtet und geleitet wird die öffentlich tagende Konferenz von demjenigen Parlament, dessen Mitgliedstaat den Vorsitz im Rat inne hat (Art. 3 GeschOCOSAC). Die Vorbereitungen und organisatorischen Aufgaben werden vom COSAC-Sekretariat und vom Sekretariat des gastgebenden Parlaments übernommen (etwa Art. 11.2, 11.5 GeschOCOSAC). Zur Konferenz werden maximal sechs Personen pro Mitgliedstaat bzw. seitens des Europäischen Parlaments entsandt (Art. 4.1 S. 1 GeschOCOSAC).415 Die Konferenz kann ihre Beiträge an das Europäische Parlament, den Rat oder 780 die Kommission richten, wobei diese weder die Parlamente binden noch entsprechende Vorwirkung entfalten (Art. 1 Abs. 3 GeschOCOSAC; Art. 10 S. 4 Parlamentsprotokoll). Die Konferenz stellt die stabilste Struktur der Parlamente zur Zusammenarbeit in der Union dar.416 Gleichwohl steht der mit ihr verbundene Aufwand nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dessen Ergebnissen, zumal hierdurch eine weitere Institution auf Unionsebene geschaffen wird.417 Angesichts der (notwendig) geringen Mitgliederzahl kann jeweils nur ein kleines Meinungsspektrum der mitgliedstaatlichen Parlamente Gehör finden.418 2.

Interparlamentarische Delegationen

Die interparlamentarischen Delegationen, also die Delegationen mit Beteiligung 781 des Europäischen Parlaments und eines mitgliedstaatlichen Parlaments, treffen sich mindestens einmal jährlich im Europäischen Parlament oder im vom Partnerparlament zu benennenden Ort. 411

412 413 414 415 416 417 418

Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 45. Im Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union des Deutschen Bundestags arbeiten derzeit neben 33 Bundestagsmitgliedern 16 deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments ohne Stimmrecht mit. Umgangssprachlich Konferenz der Europaausschüsse. Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires. Geschäftsordnung der Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten der Parlamente der Europäischen Union, ABl. 2008 C 27, S. 6. Aus Deutschland nehmen vier Mitglieder des Europaausschusses des Bundestags und zwei Mitglieder des Europaausschusses des Bundesrates teil. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 30. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 33. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 33.

214

Kapitel 2 Europäisches Parlament

3.

Gemischte Parlamentarische Ausschüsse

782 Bei den Gemischten Parlamentarischen Ausschüssen kommen eine Delegation des Europäischen Parlaments und eine Delegation eines Bewerberstaats oder eines assoziierten Herrschaftsgebiets zusammen. Hier können sich die Delegierten über die wechselseitigen Prioritäten und Fortschritte unterrichten. Dieser Ausschuss begleitet den Beitrittsprozess bis zum wirksamen Beitritt des zukünftigen Mitgliedstaats. 4.

Transatlantischer Dialog der Gesetzgeber

783 Im Transatlantischen Dialog der Gesetzgeber (TLD)419 treffen sich die Delegierten des Europäischen Parlaments und des US-amerikanischen Kongresses, um sich bei Fragen von gemeinsamem Interesse abzusprechen. 5.

Beteiligung an der NATO

784 Eine Delegation nimmt an den Arbeiten der Parlamentarischen Versammlung der NATO teil. In dieser Versammlung tauschen sich die Delegationen der Parlamente der NATO-Mitgliedstaaten über gemeinsame Interessen aus. 6.

Parlamentarische Versammlung Europa-Mittelmeer

785 Schließlich nehmen Mitglieder des Europäischen Parlaments auch an der Parlamentarischen Versammlung Europa-Mittelmeer teil, um sich dort zusammen mit Vertretern der Mittelmeerstaaten und der assoziierten Gebiete auf politischer, wirtschaftlicher, ökologischer, kultureller und sozialer Ebene auszutauschen. 7.

Konferenz der Parlamentspräsidenten

786 Auf der Konferenz der Parlamentspräsidenten tagen die Präsidenten der jeweiligen Parlamente zusammen mit dem Präsidenten des Europäischen Parlaments. An den jährlichen Treffen der sog. kleinen Parlamentspräsidentenkonferenz nehmen nur die mitgliedstaatlichen Parlamentspräsidenten teil, während an der zweijährlich stattfindenden sog. großen Parlamentspräsidentenkonferenz zusätzlich die Parlamentspräsidenten der Mitgliedstaaten des Europarates anwesend sind.420 Die Konferenz hat durch diverse Beschlüsse die Zusammenarbeit der mitglied787 staatlichen Parlamente und des Europäischen Parlaments entscheidend geprägt. Auf der Grundlage ihrer Tätigkeiten wurden unter anderem die Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegenheiten421 und das Europäi-

419 420 421

Transatlantic Legislators’ Dialogue. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 34. S.o. Rn. 778 ff.

§ 3 Organisation

215

sche Zentrum für Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation422 geschaffen.423 8.

Eingestellte Zusammenarbeitsgremien

Die verstärkte Zusammenarbeit in den anderen Gremien, insbesondere innerhalb 788 der Konferenz der Parlamentspräsidenten, führte dazu, dass die Konferenz der Parlamente (sog. Assises) und die Konferenz der Parlamentarischen Versammlung des Europarates ihre Tätigkeit einstellten.424 III.

Fraktionen

Die Zusammenarbeit zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments und 789 denjenigen der mitgliedstaatlichen Parlamente ist nicht institutionalisiert. Auf dieser Ebene besteht die Zusammenarbeit in der Abhaltung von gemeinsamen Tagungen oder der Teilnahme an Fraktionssitzungen in den jeweiligen Mitgliedstaaten, der Einrichtung von Kontaktbüros und der engen Einbindung in Informationsflüsse sowie der Absprache bei Personalentscheidungen.425 IV.

Parlamentsverwaltungen

Das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments unterhält eine Dienststelle, 790 deren Aufgabe die Pflege der Beziehungen und der Kontakt zu den Verwaltungen der mitgliedstaatlichen Parlamente beinhaltet. Auf Seiten der mitgliedstaatlichen Parlamente haben deren Verwaltungen entsprechende Verbindungsstellen geschaffen. Zudem wurde das Europäische Zentrum für Parlamentarische Wissenschaft und 791 Dokumentation (EZPWD)426 eingerichtet. Das Ziel dieser Einrichtung besteht darin, den Informationsfluss und den Austausch praktikabler Lösungen zwischen den Parlamentsverwaltungen in Europa zu fördern. Zudem erfolgt auf dieser Ebene der verstärkte Austausch von wissenschaftlichen Erkenntnissen und Ausarbeitungen von deren wissenschaftlichen Diensten.

422 423 424 425 426

S.u. Rn. 791. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 45 ff. S. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 41 ff.; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 EGV Rn. 28, 38. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 189 EG Rn. 46. Dieses Zentrum ist nicht zu verwechseln mit der auf Unionsebene agierenden Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS). S. dazu u. Rn. 1270 ff.

216

Kapitel 2 Europäisches Parlament

D.

Sitzungen

I.

Sitz des Europäischen Parlaments

792 Offizieller Sitz des Europäischen Parlaments ist Straßburg. Dort finden auch die zwölf Plenartagungen sowie die Haushaltstagung statt.427 Der Arbeitsalltag der Parlamentarier und ihrer Stäbe spielt sich allerdings maßgeblich in Brüssel ab. Dort tagen die Fraktionen, Ausschüsse und Arbeitsgruppen und koordinieren sich die Parlamentarier mit den anderen Unionsorganen. Komplettiert wird diese Aufteilung dadurch, dass das Generalsekretariat und die Dienststellen des Europäischen Parlaments in Luxemburg angesiedelt sind.428 Diese Aufteilung lässt sich mit der historischen Entwicklung der Union und ih793 rer Organe erklären, wird seiner Bedeutung und Arbeitsweise aber kaum gerecht. Die ständigen Umzüge der Parlamentarier sowie ihrer Stäbe und der entsprechenden Unterlagen verursachen nicht nur erhebliche Kosten. Auch hindern sie das Europäische Parlament, effizienter zu arbeiten.429 Trotz vielfacher Beschwerden der Mitglieder des Europäischen Parlaments 794 konnte der Tagungsort bisher nicht einheitlich auf Brüssel festgesetzt werden. Änderungen des Beschlusses über die Festlegung der Sitze430 sind bisher am Widerstand Frankreichs gescheitert.431 Die entsprechende Passage im Beschluss wurde nahezu wortgleich in Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV432 aufgenommen. II.

Sitzungsperiode

795 Die Wahlperiode,433 nach Art. 133 Abs. 1 GeschOEP die Mandatsdauer der Mitglieder, erstreckt sich über fünf Sitzungsperioden. Sie umfassen nach Art. 229 Abs. 1 S. 1 AEUV jeweils ein Jahr. Art. 229 Abs. 1 S. 2 AEUV nennt als Beginn der Sitzungsperiode grundsätzlich den zweiten Dienstag im März. Da Art. 11 427

428

429 430

431 432 433

Auch zum Vorgenannten lit. a) S. 1 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265. Lit. a) S. 2 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265 Infolge der häufigen Wechsel hat sich der wenig respektierliche Begriff „Wanderzirkus“ geprägt, vgl. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (509). Im gegenseitigen Einvernehmen gefasster Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1992 C 341, S. 1. S. EuGH, Rs. C-345/95, Slg. 1997, I-5215 – Frankreich/Parlament. Über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265. Angesichts der umfangreichen Aufgaben des Europäischen Parlaments plädieren Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 190 EG Rn. 28 für die Verwendung des offiziellen Begriffs und wenden sich zu Recht gegen den häufig synonym verwendeten Begriff Legislaturperiode.

§ 3 Organisation

217

Abs. 3 Direktwahlakt in Kenntnis dessen hiervon abweichend den ersten Dienstag nach Ablauf von einem Monat nach den Wahlen zum Europäischen Parlament bestimmt, hat Art. 229 Abs. 1 S. 2 AEUV keine Bedeutung mehr.434 Stattdessen ist Beginn der Sitzungsperiode der erste Dienstag im Juli (vgl. Art. 11 Abs. 3 Direktwahlakt).435 Die Sitzungsperiode wird jeweils zum Ende der Sitzung unterbrochen und zu 796 Beginn der nächsten Sitzung wieder aufgenommen.436 Beginn und Dauer der Sitzungsperiode haben für die Mitglieder des Europäischen Parlaments eine besondere Bedeutung, da nach Art. 9 Vorrechteprotokoll die Immunität an diesen Zeitraum gekoppelt ist. Die Unterbrechung der Sitzungsperiode hat aber auf die Rechtsstellung der Parlamentarier keine tiefgreifenden Auswirkungen.437 Der Sitzungskalender wird vom Europäischen Parlament jährlich auf Vorschlag der Konferenz der Präsidenten438 festgesetzt. III.

Tagungen

Innerhalb einer Sitzungsperiode sind mindestens zwölf monatliche Tagungen des 797 Plenums vorgesehen (Art. 133 Abs. 3 GeschOEP). Die Plenartagung im August entfällt grundsätzlich und die Plenartagung im Juni in den Jahren, in denen das Europäische Parlament gewählt wird. Die Plenartagungen in Straßburg erstrecken sich über einen Zeitraum von vier 798 (Sitzungs-)Tagen (Art. 133 Abs. 3 GeschOEP) bzw. Sitzungen – Montag bis Donnerstag.439 In Brüssel tagt das Europäische Parlament sechsmal pro Jahr an jeweils zwei Tagen – Mittwoch bis Donnerstag – in sog. Mini-Sitzungen.440 Außerordentliche Sitzungsperioden sind angesichts der das ganze Jahr umfassenden Sitzungsperiode (Art. 133 Abs. 2 GeschOEP) allenfalls in der Sommerpause zu realisieren.441 Hierfür ist ein Antrag der Mehrheit seiner Mitglieder, des Rates oder der Kommission notwendig. Der Präsident des Europäischen Parlaments kann im Einvernehmen mit der 799 Konferenz der Präsidenten442 in dringenden Fällen davon losgelöst das Plenum einberufen (Art. 134 Abs. 4 Abs. 2 GeschOEP). Eigenständige Bedeutung kommt dieser Bestimmung – auch aufgrund des engen Terminplans – nur dann zu, wenn die anderen Organe die Dringlichkeit eines Rechtsetzungsvorhabens im Gegensatz 434

435 436 437 438 439 440 441 442

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 196 EG Rn. 10, s. aber Rn. 8; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 196 EGV Rn. 6; Schoo, in: Schwarze, Art. 196 EGV Rn. 8. Ebenso Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 229 AEUV Rn. 5. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 229 AEUV Rn. 5. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 196 EGV Rn. 4; Huber, in: Streinz, Art. 196 EGV Rn. 5 f. S. dazu o. Rn. 660. S. dazu o. Rn. 746 f. Auch Straßburgwoche genannt. Piepenschneider, in: Schmuck (Hrsg.), Die Menschen für Europa gewinnen, 2008, S. 115 (128). Huber, in: Streinz, Art. 196 EGV Rn. 8; Schoo, in: Schwarze, Art. 196 EGV Rn. 2. S. dazu u. Rn. 746 f.

218

Kapitel 2 Europäisches Parlament

zum Europäischen Parlament bejahen.443 Sieht das Europäische Parlament ein dringliches Rechtsetzungsbedürfnis gegeben, wird es aus eigenem Antrieb tätig werden.444

E.

Generalsekretariat

800 Das Europäische Parlament wird in seiner Arbeit durch das Generalsekretariat mit Sitz in Luxemburg unterstützt. Der Großteil der Mitarbeiter übernimmt Aufgaben im Sprachendienst. Das Generalsekretariat unterteilt sich in Generaldirektionen.

F.

Abstimmungen

I.

Beschlussfähigkeit

801 Das Parlament ist nach Art. 255 Abs. 2 GeschOEP beschlussfähig, wenn mindestens ein Drittel seiner Mitglieder im Plenarsaal anwesend ist. Die Beschlussunfähigkeit muss aber nur dann festgestellt werden, wenn zuvor 40 Parlamentarier einen entsprechenden Antrag beim Parlamentspräsidenten stellen. Andernfalls wird die Beschlussfähigkeit vermutet, sofern nicht die Abstimmung selbst aufzeigt, dass weniger Mitglieder abgestimmt haben. II.

Stimmberechtigung

802 Stimmberechtigt sind hierbei stets alle Mitglieder des Europäischen Parlaments. Dies gilt anders als beim Rat (Art. 238 Abs. 3 AEUV) auch dann, wenn es über Angelegenheiten beschließt, die nicht alle Mitgliedstaaten betreffen, wie dies zum Beispiel für die Verteidigungspolitik oder die Wirtschafts- und Währungsunion der Fall ist.445 Das Stimmrecht ist persönlich wahrzunehmen (Art. 164 Abs. 1 GeschOEP). Vertretung ist nicht vorgesehen.446 Bei Zuwiderhandlung hat dies Sanktionen nach Art. 153 GeschOEP zur Folge. III.

Verfahren

803 Sofern in den Vorschriften nichts anderes vermerkt ist, meint die Abstimmung des Europäischen Parlaments die Abstimmung seines Plenums. Damit sind zunächst alle anwesenden Mitglieder des Parlaments gemeint. Abgestimmt wird i.d.R. per 443 444 445 446

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 196 EG Rn. 11. Hölscheidt, in: Grabitz/ Hilf, Art. 196 EGV Rn. 7 sieht für außerordentliche Sitzungen keinen Raum. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 196 EG Rn. 11. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 4. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 198 EGV Rn. 9.

§ 3 Organisation

219

Handzeichen (Art. 165 Abs. 1 GeschOEP). Erkennt der Parlamentspräsident kein eindeutiges Abstimmungsergebnis, wird elektronisch bzw. bei Störungen der Wahlanlage durch Aufstehen und Sitzenbleiben abgestimmt (Art. 165 Abs. 2 GeschOEP). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Wirksamkeit der Abstimmung ist nicht schon 804 die Verkündung des Abstimmungsergebnisses durch den Parlamentspräsidenten.447 Denn dann wäre die nachträgliche Überprüfung der Handabstimmung durch die elektronische Abstimmungsanlage (Art. 171 Abs. 4 GeschOEP) hinfällig, da die Verkündung über die Gültigkeit des Ergebnisses unanfechtbar ist (Art. 171 Abs. 5 S. 2 GeschOEP). Der Parlamentspräsident entscheidet über die Gültigkeit des von ihm verkündeten Ergebnisses (Art. 171 Abs. 5 S. 1 GeschOEP). Maßgeblicher Zeitpunkt muss in diesen Fällen nachträglicher Überprüfung die Erklärung des Präsidenten über den Schluss der Abstimmung sein. Die Sitzungen im Europäischen Parlament erfolgen öffentlich (Art. 15 Abs. 2 805 AEUV). Der Öffentlichkeit ist es – insbesondere wegen der Veröffentlichungen der Protokolle – ohne weiteres möglich, das Abstimmungsverhalten der Parlamentarier nachzuvollziehen. IV.

Einfache Mehrheit

Das Europäische Parlament beschließt grundsätzlich mit der Mehrheit der ab- 806 gegebenen Stimmen (Art. 231 Abs. 1 AEUV). Es muss also mindestens eine Stimme mehr für die Annahme des Beschlusses oder die Entscheidung abgegeben worden sein als für die Ablehnung. Bei Stimmengleichheit ist die Abstimmung nicht erfolgreich. V.

Qualifizierte Mehrheiten

Von dieser Vorgabe bestehen in den Verträgen diverse Abweichungen. Demnach 807 kann es notwendig sein, dass die Mehrheit der Mitglieder im Europäischen Parlament abstimmt. Die Zahl kann sich infolge des Ausscheidens von Mitgliedern aus dem Europäischen Parlament und der Neubesetzung ihrer Sitze verzögern,448 so dass sich die konkreten Mehrheitsanforderungen ebenfalls verändern können.449 Die Änderung der GeschOEP setzt zum Beispiel die Mehrheit der Mitgliederstimmen voraus (Art. 212 Abs. 2 GeschOEP), da andernfalls die primärrechtliche Vorgabe zu deren Erlass (Art. 232 Abs. 1 HS. 2 AEUV) nachträglich umgangen werden könnte.450 Weitere Beispiele sind unter anderem die Aufforderung der

447 448 449 450

So aber Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 198 EG Rn. 3; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 198 EGV Rn. 2. S. zur Anzahl der Parlamentarier im Verlauf der aktuellen, siebten Wahlperiode o. Rn. 720 ff. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 198 EGV Rn. 6. Huber, in: Streinz, Art. 199 EGV Rn. 5.

220

Kapitel 2 Europäisches Parlament

Kommission zur Gesetzesinitiative (Art. 225 S. 1 AEUV) oder die Änderungen des Haushaltsentwurfs (Art. 314 Abs. 4 lit. c) AEUV). Zur Überstimmung des Rates beim gemeinsamen Haushaltsplan sind drei Fünf808 tel der abgegebenen Stimmen notwendig (Art. 314 Abs. 7 lit. d) AEUV). Bei Misstrauensanträgen gegen die Kommission und der Aussetzung der mitgliedstaatlichen Rechte müssen zwei Drittel der abgegebenen Stimmen vorliegen (Art. 234 Abs. 2 S. 1 AEUV; Art. 7 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 354 Abs. 4 AEUV).451 VI.

Ende der Wahlperiode

809 Die Wahlperiode endet mit der konstituierenden Sitzung des neuen Parlaments (Art. 11 Abs. 4 Direktwahlakt). Das Europäische Parlament geht in Art. 214 Abs. 1 GeschOEP grundsätzlich vom Verfall der bisher unerledigten Angelegenheiten aus, sofern nicht die Konferenz der Präsidenten deren Fortbestand beschließt.452 Angesichts der Organisationshoheit des Europäischen Parlaments in eigenen 810 Angelegenheiten ist die Entscheidung von Seiten der anderen Organe zu respektieren.453 Diese müssen daher dem Europäischen Parlament erneut die Angelegenheiten antragen.454 Dies gilt auch für Untersuchungsausschüsse (Art. 2 Abs. 4 Anlage IX GeschOEP).455 Die eingereichten Petitionen und Anträge auf Aufhebung der Immunität müssen zwar nicht erneut gestellt werden.456 Das neu zusammengetretene Europäische Parlament kann und muss aber die Gelegenheit erhalten, sich erneut dieser Angelegenheiten anzunehmen. Es kann gerade mangels entsprechend abschließender Entscheidungen nicht durch ein nicht komplett durchgeführtes Verfahren gebunden werden. Wenn sich das Europäische Parlament aufgrund seiner neuen Zusammen811 setzung nicht für die Weiterführung entscheidet, wäre es ein Formalismus, es zur Ablehnung per Beschluss aufzufordern. Insoweit deckt sich dies auch mit dem stillschweigenden Übereinkommen zwischen neuem und altem Parlament, neue politische Entscheidungen nicht mehr auf den Weg zu bringen.457 Angesichts der 451 452

453 454 455 456

457

Sog. besonders oder doppelt qualifizierte Mehrheit, s. Huber, in: Streinz, Art. 196 EGV Rn. 4; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 198 EGV Rn. 1. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 196 EG Rn. 10 spricht von relativer Diskontinuität. Zum Diskontinuitätsgrundsatz s.u. Rn. 1814 ff. S. auch Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (146 ff.) für das Diskontinuitätsprinzip in Deutschland und die Unionsrechtsetzung in den Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund des Diskontinuitätsgrundsatzes. Krit. zu diesem Vorgehen Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 16. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1687. A.A. Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 37. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 193 EGV Rn. 9 spricht insoweit gar von dem Grundsatz der Diskontinuität. S. dazu u. Rn. 1814 ff. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 16; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 17 Rn. 35; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 227 AEUV Rn. 8; Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 1995, S. 64. S.o. Rn. 707.

§ 3 Organisation

221

Debatte um das Demokratiedefizit wäre es auch fragwürdig, einem neu zusammengesetzten Parlament Entscheidungen aufzuzwängen, welche das vorherige Parlament nicht zum Abschluss gebracht hat.

Kapitel 3 Europäischer Rat

§ 1 Terminologie Bei den Bezeichnungen der europäischen Organe kommt es häufig zu Verwechs- 812 lungen.1 Insbesondere der Begriff Rat findet sich in verschiedenen Zusammenhängen und wird nicht immer korrekt angewendet.2 Dies ist nicht zuletzt auch darauf zurückzuführen, dass die Verträge beide Ratsorgane lediglich durch den Zusatz „Europäischer“ unterscheiden.

A.

Europarat

Der Europarat ist keine Einrichtung der EU. Im Europarat arbeiten europäische 813 Staaten zusammen, um den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Mitglieder zu stärken.3 Neben den EU-Mitgliedstaaten sind in diesem Zusammenschluss weitere europäische Staaten organisiert.

B.

Europäischer Rat

Der Europäische Rat bezeichnet das Organ der Union, in dem sich die Staats- und 814 Regierungschefs der Mitgliedstaaten treffen.4 1 2

3

4

S. zu den terminologischen Herausforderungen Diehm, JuS 2007, 209 ff. Beispielsweise bezeichnet Schwartmann, Der Vertrag von Lissabon, 2. Aufl. 2009 in der nichtamtlichen Überschrift zu Art. 16 EUV den Rat als Europäischen Rat und spricht auf S. VIII beim Präsidenten des Europäischen Rates von der „Ratspräsidentschaft“. Der Europarat wurde am 5.5.1949 gegründet und zählt derzeit 47 Mitglieder. Er ist auf die wirtschaftliche und soziale Zusammenarbeit der Mitglieder ausgerichtet. Hierzu werden allgemeine Fragen debattiert und das gemeinsame Erbe der Mitglieder gewahrt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit Sitz in Straßburg kann von den Bürgern der Mitgliedstaaten angerufen werden. Seine Rspr. zielt auf die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung der Grundrechte ab. Zum Aufgabenbereich nachfolgend Rn. 820 ff., zur Zusammensetzung u. Rn. 839 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_3, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

224

Kapitel 3 Europäischer Rat

C.

Rat

815 Unter der Bezeichnung Rat bzw. Rat der Europäischen Union5 treffen sich die Vertreter der Mitgliedstaaten auf Ministerebene6 zu verschiedenen Themengebieten.7

D.

Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs

816 Der Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs war eine besondere Formation des Rates. Er existiert seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nicht mehr.8

E.

Im Rat vereinigte Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

817 Hinter der Bezeichnung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten verbirgt sich ein Zusammenschluss von Ratsmitgliedern, welche aufgrund unklarer Rechtslage im Unionsrecht als völkerrechtliche Zusammenkunft tagen. Sie treten unabhängig von den Unionsstrukturen zusammen.9

F.

Ministerrat

818 Der Begriff Ministerrat wird synonym für den Rat verwendet, spiegelt die Zusammensetzung des Rates aber unzureichend wider.10 Der deutsch-französische Ministerrat ist eine freundschaftliche Zusammenkunft 819 der deutschen und französischen Kabinette und hat keinen näheren Bezug zur EU. 5 6 7 8 9

10

Zu dieser (Um-)Benennung s.u. Rn. 920. S. zur Zusammensetzung des Rates u. Rn. 927 ff. Näheres zum Rat u. Rn. 920 ff. S. hierzu u. Rn. 930, 953. S. z.B. Schlussfolgerungen des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (2009/C 302/03) vom 26.11.2009 zur Entwicklung der Rolle der Bildung in einem leistungsfähigen Wissensdreieck, ABl. 2009 C 302, S. 3. Die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten wurden entgegen Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 214 EGV Rn. 1 nicht vollständig durch den Rat ersetzt. S. auch u. Rn. 950. S. dazu u. Rn. 929. Zur Benennung s. auch u. Rn. 920. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (77) sieht in der Bezeichnung Ministerrat hingegen einen Zugewinn an Transparenz (zumindest gegenüber dem Europäischen Rat). Ebenfalls für den Begriff Ministerrat eintretend Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 39 Fn. 250.

§ 2 Aufgaben und Befugnisse

225

§ 2 Aufgaben und Befugnisse Der Europäische Rat ist ein Organ der EU (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV).11

A.

820

Leitlinien

Der Europäische Rat ist das Leitorgan der EU.12 Er übernimmt die politische Ge- 821 samtleitung und entwickelt das Zukunftskonzept der EU.13 Er bestimmt die inhaltliche Ausrichtung der EU, indem er die allgemeinen politischen und wirtschaftlichen Leitlinien vorgibt. Hierzu formuliert er Grundsätze und Leitlinien, welche im Anschluss an seine Treffen in den sog. Schlussfolgerungen veröffentlicht werden.14 Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Leitlinien selbst lediglich allgemeiner Natur sein müssen. Im Vertragstext spiegelt sich seine Koordinierungsfunktion unter anderem in 822 Art. 26 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und in Art. 121 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 148 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV für die Wirtschafts- bzw. die Beschäftigungspolitik wider.

B.

Beschlüsse

Die Festlegung der „allgemeinen … Zielvorstellungen“ hindert den Europäischen 823 Rat jedenfalls nicht daran, konkrete Beschlüsse zu fassen oder sich mit Einzelfragen auseinanderzusetzen.15 Für den Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ist diese Befugnis ausdrücklich im Vertragstext enthalten (etwa Art. 26 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2, Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 S. 3 EUV). Unter anderem werden auch die Ratsformationen und ihre Vorsitze konkret durch seine Beschlüsse geregelt (Art. 236 AEUV).

11 12 13 14 15

Krit. Brok, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 419 (426). Thiele, EuR 2010, 30 (37). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 60; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 2 f. S.u. Rn. 908. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 15 EUV Rn. 2; Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 46; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 4 EU Rn. 17; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 3. A.A. Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EUV Rn. 3.

226

Kapitel 3 Europäischer Rat

C.

Keine Gesetzgebungsbefugnisse

824 Anders als noch nach Art. 4 EU ist der Europäische Rat gem. Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV ausdrücklich von der Gesetzgebung ausgeschlossen.16 Die legislativen Befugnisse des Europäischen Rates beschränken sich auf die Vermittlerrolle bei Komplikationen im Rat17 und auf Änderungen von Teil III AEUV zusammen mit den Mitgliedstaaten (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV).18 Im ersten Fall gibt er dem Rat nicht nur den Rahmen vor, wenn dieser sich nicht einigen kann. Er entscheidet gegebenenfalls auch in letzter Instanz (s. Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 EUV). Obwohl der Europäische Rat nur in den genannten Fällen legislative Befug825 nisse wahrnimmt, kommt ihm dennoch eine wichtige Rolle bei der Gesetzgebung zu.19 Immerhin entscheiden im Europäischen Rat die höchsten Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten, die wiederum die Herren der Verträge sind.20

D.

Bindungswirkung?

826 Formal hat der Europäische Rat keine Weisungsbefugnis gegenüber dem Rat, sofern sich nichts anderes aus den Verträgen ergibt.21 Konkrete Vorgaben mit Bindungswirkung ergeben sich etwa in den Bereichen der Wirtschaft- und Beschäftigungspolitik aus Art. 121 Abs. 2 UAbs. 3, Art. 148 Abs. 2 AEUV. Jedenfalls in den vertraglich normierten Fällen entfalten seine Beschlüsse Bin827 dungswirkung.22 Weigert sich der Rat etwa, den Beschlüssen des Europäischen Rates nach Art. 236 AEUV nachzukommen, handelt er gegen die Verträge und damit rechtswidrig.23 Die Organe haben sich bei ihren Tätigkeiten nach seinen Leitlinien und allge828 meinen Vorgaben zu orientieren.24 Sie sind grundsätzlich verpflichtet, den Vorgaben Folge zu leisten und dürfen den vom Europäischen Rat aufgestellten Rahmen nicht verlassen. Freilich verfügen die Organe bei der Einhaltung der Leitlinien

16

17 18 19 20

21 22 23 24

Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (42). Die Beschlüsse haben auch nach dem Umkehrschluss aus Art. 289 Abs. 3 AEUV keinen Gesetzescharakter. S. zu den Beschlüssen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1205 ff. S.u. Rn. 1007. Zum Letztgenannten s.o. Rn. 42. Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1391). Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1390 f.). Oppermann, in: FS für Badura, 2004, S. 1113 (1119) sieht in Anlehnung an die Formulierung „Herren der Verträge“ den Europäischen Rat als „Herrn der Union“. Zur Bedeutung der Mitgliedstaaten für die Union s.o. Rn. 13 f. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 35; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 11 f. Kietz/Maurer, integration 2008, 21 (35) sprechen von seinen Beschlüssen als faktische Weisungen an die Ratsformationen. Näher zum Rechtsschutz u. Rn. 836. A.A. für die alte Rechtslage Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 11.

§ 3 Organstellung

227

über einen eigenen Beurteilungsspielraum und nehmen diese entsprechend ihren Präferenzen in ihre Arbeit auf. Schwierig gestalten sich die Fälle, in denen der Europäische Rat seine Leit- 829 linien sehr konkret ausgestaltet. Denn die Leitlinienkompetenz darf nicht dazu führen, dass der Europäische Rat den Organen in alle Angelegenheiten hineinregiert. Die den Unionsorganen zuerkannten Kompetenzen dürfen nicht durch die Koordinierungsfunktion des Europäischen Rates ausgehebelt werden. Da die Verträge nur in bestimmten Fällen den Beschlüssen des Europäischen Rates Bindungswirkungen zumessen (etwa Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV), ergibt sich im Umkehrschluss, dass sich aus den nicht vertraglich vorgesehenen Beschlüssen keine konkreten rechtlichen Bindungen ergeben.

§ 3 Organstellung A.

Stellung im Institutionengefüge

Durch die Aufnahme des Europäischen Rates als Organ der EU wurde die Diskus- 830 sion um seine Organstellung beendet.25 Mit der Aufnahme im Institutionengefüge verändert sich seine Rolle:26 Während er vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon als politisches Gremium handelte und mangels Organstellung herausgehoben war, ist er nun vollständig in die EU integriert.27 Durch seine Aufnahme als Organ der EU unterliegt der Europäische Rat nun ohne weiteres auch den Zielsetzungen und Vorgaben des Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 i.V.m. Art. 3 EUV.28 Dem Europäischen Rat kommt im vereinfachten Veränderungsverfahren die 831 Funktion eines „verfassungsändernden“ Organs zu.29 Anstelle der Regierungskonferenz kann der Europäische Rat Änderungen für die internen Politiken und Maßnahmen der Union nach Teil III AEUV beschließen (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV).

25 26 27

28

29

S. hierzu Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 9. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 2. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-21 Rn. 1; Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 22; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 59 sieht hierin eher eine notwendige Folge als eine bewusste Entscheidung. Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 59 f. In diesem Sinne bereits Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 17 vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon. Zum Rechtsschutz s.u. Rn. 832 ff. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 60.

228

Kapitel 3 Europäischer Rat

B.

Rechtsschutz

I.

Rechtsschutz gegen den Europäischen Rat

832 Die Entscheidungen des Europäischen Rates können verbindliche Außenwirkung entfalten. Davon ist der Vertragsgeber jedenfalls selbst ausgegangen (Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV). Das Verhalten des Europäischen Rates ist daher justiziabel.30 Dies gilt jedenfalls für die Beschlüsse, sofern sie in die Rechtsstellung Dritter 833 eingreifen, wie dies zum Beispiel bei Beschlüssen nach Art. 236 AEUV für den Rat der Fall ist. Der Rechtsschutz gegen Leitlinien setzt Rechtswirkungen für Dritte voraus 834 (Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV). Die Leitlinien müssen daher grundsätzlich hinreichend konkret sein und, um erfolgreich angegriffen zu werden, zudem gegen die Verträge verstoßen. Auch wenn die Leitlinien bei zu konkreten Vorgaben für die Organe gegebenenfalls nicht verbindlich sind,31 entfalten sie doch einen entsprechenden Rechtsschein. Die Organe können daher auch gegen solche Leitlinien vorgehen, um den Rechtsschein zu beseitigen. II.

Rechtsschutz des Europäischen Rates

1.

Eingeschränkte Klagemöglichkeiten

835 Bei der Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV) kann der Europäische Rat sowohl Kläger als auch Klagegegner sein. Der Europäische Rat kann hingegen selbst keine Nichtigkeitsklage erheben, da er nicht zu den Klageberechtigten nach Art. 263 AEUV gehört. Er kann nur Klagegegner einer Nichtigkeitsklage sein (Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV). Missachten die Organe den vom Europäischen Rat vorgegebenen Spielraum, kann er dieses Verhalten nicht überprüfen lassen. 2.

Der Rat als Erfüllungsgehilfe?

836 Der Europäische Rat könnte nun den Rat zur Erhebung der Nichtigkeitsklage auffordern und ihn so für seine Zwecke einsetzen.32 Diese Lösung findet ihre Grenzen jedenfalls dann, wenn der Rat selbst Betroffener ist: Der Europäische Rat kann nach Art. 236 AEUV die Ratsformationen und die Vorsitze bestimmen. Weigert sich der Rat, dem nachzukommen, zum Beispiel weil er nicht den vorgeschriebenen Vorsitzwechsel, sondern den Teamvorsitz favorisiert,33 müsste er gegen sich selbst Klage erheben. Nicht nur, dass ein solcher Beschluss nahezu ausgeschlossen ist: Der Rat kann nicht zugleich Kläger und Klagegegner sein. Eine Untätigkeits30 31 32 33

A.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3 entgegen Art. III-365 Abs. 1 VV bzw. Art. 263 Abs. 1 AEUV. S. dazu vorstehend Rn. 829. Thiele, EuR 2010, 30 (37). S. dazu u. Rn. 958 f.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

229

klage des Europäischen Rates, mit der er den Rat zur Klageerhebung auffordert, käme nicht in Betracht, da der Rat nicht aus den Verträgen verpflichtet ist, einen solchen Beschluss gegen sich selbst zu erlassen (s. Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV). 3.

Inkonsequenter Rechtsschutz

Die Regelungen zur Klagebefähigung des Europäischen Rates sind inkonsequent: 837 Dem Europäischen Rat wird zwar die aktive (und passive) Parteifähigkeit bei der Untätigkeitsklage zugebilligt und auch bei der Nichtigkeitsklage die passive Parteifähigkeit zugewiesen. Selbst kann er aber keine Nichtigkeitsklage erheben. Er ist damit neben dem Gerichtshof der EU das einzige Organ der EU, das insoweit keinen Rechtsschutz in eigenen Angelegenheiten genießt. Selbst der Ausschuss der Regionen verfügt als Nichtorgan in dieser Hinsicht über mehr Rechte. 4.

Redaktionsfehler?

Die Befugnis zur Nichtigkeitsklage kann dennoch nicht in Art. 263 AEUV hinein- 838 gelesen werden. Der Europäische Rat wurde sowohl in die Nichtigkeitsklage als auch in die Untätigkeitsklage als Partei aufgenommen. Dass man ihm für Erstere lediglich die aktive Parteifähigkeit nicht zuerkannt hat, zugleich aber die passive, zeugt davon, dass die Vertragsgeber sich der Situation bewusst waren. Art. 263 Abs. 2 AEUV enthält eine detaillierte Aufzählung. Ein Redaktionsfehler lässt sich daher ausschließen. Der Europäische Rat kann nicht über den eindeutigen Wortlaut hinaus als Klageberechtigter angesehen werden.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation A.

Staats- und Regierungschefs

Im Europäischen Rat versammeln sich die Staats- und Regierungschefs sämtlicher 839 Mitgliedstaaten auf europäischer Ebene. Jeder Mitgliedstaat entsendet einen Vertreter. Dies entspricht trotz des missverständlichen „und“ bei „Staats- und Regierungschefs“34 in Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV der Struktur der EU als Verbund weitestgehend gleichberechtigter Staaten, die der Europäische Rat als Staatenorgan widerspiegelt. Das „und“ macht aus dieser Sicht deutlich, dass von ihrer Stellung her beide teilnahmeberechtigt sind. Es darf aber nur einer tatsächlich seinen Staat vertreten. Während der entsandte Vertreter in den meisten Fällen der Regierungschef ist, 840 kann alternativ auch der Staatschef an den Treffen teilnehmen. Die Mitgliedstaa34

Krit. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 19; Pechstein, in: Streinz, Art. 4 EUV Rn. 7; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EUV Rn. 7. U.a. die frz. und engl. Fassung des EUV sehen in Art. 15 Nr. 2 TFUE/TFEU Staats- oder Regierungschefs vor.

230

Kapitel 3 Europäischer Rat

ten entscheiden je nach Tagesordnung, welches der beiden Ämter ihre Interessen im Europäischen Rat wahrnimmt.35 So kann etwa je nach Themenkomplex entweder der Präsident der Republik Frankreich als Staatschef oder der Premierminister Frankreichs als Regierungschef am Europäischen Rat teilnehmen.36 Indem der Europäische Rat die höchste politische Autorität der Mitgliedstaaten 841 bündelt,37 verleiht er seinen Tätigkeiten die notwendige Autorität, insbesondere um den Organen die allgemeinen Leitlinien vorgeben zu können.

B.

Präsident des Europäischen Rates

842 Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat der Europäische Rat gem. Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV als weiteres Mitglied seinen Präsidenten.38 Als ersten Präsidenten des Europäischen Rates haben die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Sondergipfel am 19.11.2009 den Belgier Herman Van Rompuy bestimmt. I.

Aufgaben

1.

Allgemein

843 Der Präsident des Europäischen Rates39 bereitet die Treffen des Europäischen Rates vor, achtet auf die Einhaltung der GeschOER40 (Art. 4 Abs. 4 UAbs. 4 GeschOER) und vertritt die EU nach außen in Angelegenheiten der Außen- und Sicherheitspolitik „auf seiner Ebene und in seiner Eigenschaft“ (Art. 16 Abs. 6 UAbs. 2 EUV). Er ist das Gesicht des Europäischen Rates.41 Vor dem Europäischen Parlament vertritt er den Europäischen Rat (Art. 5 844 Abs. 1 GeschOER) und berichtet ihm über die Tagungen (Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 lit. d) EUV, Art. 5 Abs. 2 GeschOER). 2.

Stellung im Europäischen Rat

a)

Fehlende Einflussmöglichkeit

845 Der Präsident des Europäischen Rates nimmt nicht an dessen Abstimmungen teil (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV, Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 GeschOER). Er ver35 36 37 38 39

40 41

Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 15 EUV Rn. 3. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 19. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 11. Krit. Brok, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 419 (426). Umgangssprachlich „EU-Ratspräsident“ genannt. Da der Ratsvorsitz gelegentlich ebenfalls (EU-)Ratspräsident genannt wird, ist der Begriff schon aus diesem Grund ungeeignet. Geschäftsordnung des Europäischen Rates. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 1.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

231

fügt über keine Richtlinienkompetenz oder Weisungsbefugnis gegenüber den anderen Mitgliedern im Europäischen Rat. Kein Mitgliedstaat kann dadurch ein größeres Stimmgewicht erlangen.42 Hier- 846 durch wird dem Eindruck entgegengewirkt, ein Mitgliedstaat werde überrepräsentiert.43 Die Stellung des Präsidenten lässt sich mit dem Kompromiss begründen, wo- 847 nach er sein Amt zwar längerfristig führt, ihm aber keine starke Kompetenzen beigemessen werden.44 Er verfügt, anders als der Kommissionspräsident, der Ratsvorsitz und der Hohe Vertreter, über keine nennenswerte eigene Verwaltung und ihm fehlt auch ein eigener Stellvertreter.45 b)

Interessenmakler

Im Europäischen Rat kommt dem Präsidenten des Europäischen Rates die Rolle 848 eines Moderators und Mediators zu.46 Er nimmt vor allem repräsentative Aufgaben wahr.47 Im Vorfeld von wichtigen Entscheidungsfindungen eruiert er, ähnlich einem 849 Makler,48 die Positionen der Mitgliedstaaten und handelt Kompromisse zwischen ihnen aus.49 3.

Koordinierung

Der Präsident koordiniert zusammen mit dem Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ 850 und dem Kommissionspräsidenten bzw. der Kommission nach Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 lit. b) EUV bzw. Art. 16 Abs. 6 UAbs. 2 EUV die Sitzungen des Europäischen Rates. Noch ist unklar, ob der Staats- oder Regierungschef, dessen Mitgliedstaat den 851 Vorsitz im Rat wahrnimmt, versuchen wird, selbst den Vorsitz des Rates „All-

42

43 44 45 46 47

48 49

Nach Art. 235 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV, Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 GeschOER besteht die Möglichkeit innerhalb des Europäischen Rates, dass ein Mitglied das Stimmrecht maximal eines anderen Mitglieds übertragen bekommt. S. auch u. Rn. 877. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62 sieht hierin eine Betonung des Europäischen Rates als Staatenorgan. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (98). Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1390); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 7, 11. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 1, 6; s. auch u. Rn. 913 f. Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (628); Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 46; Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 7; Müller-Graff, integration 2008, 123 (128); Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (476); Weber, EuZW 2008, 7 (9); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 9; a.A. Streinz/ Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 68. Tomuschat, CMLR 47 (2010), 3 (4). Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 1.

232

Kapitel 3 Europäischer Rat

gemeine Angelegenheiten“ zu übernehmen, um diesem so mehr Gewicht zu verleihen.50 II.

Kompetenzüberlagerungen bei der Außendarstellung

1.

„Reibungsdreieck“

852 Die Einordnung des Europäischen Rates, insbesondere seines Präsidenten, in das Institutionengefüge der EU erfolgt nicht ohne Schwierigkeiten. Insbesondere mit dem Kommissionspräsidenten und dem Hohen Vertreter der Union für Außenund Sicherheitspolitik bestehen Reibungspunkte,51 so dass man von einem Reibungsdreieck sprechen kann. Die beteiligten Akteure werden mit den Repräsentanten in der Französischen Republik verglichen: der Präsident des Europäischen Rates mit dem französischen Staatspräsidenten, der Präsident der Kommission mit dem französischen Premierminister und der Hohe Vertreter mit dem französischen Außenminister.52 Allerdings hat der französische Präsident eine die beiden anderen Akteure dominierende Rolle. 2.

Verhältnis zum Kommissionspräsidenten

853 Die Union wird durch zwei Präsidenten vertreten. Bisher sah sich der Kommissionspräsident als Repräsentant der Union.53 Nun können sowohl der Präsident des Europäischen Rates als auch der Kommissionspräsident für sich in Anspruch nehmen, das Gesicht der Union zu sein.54 Dabei steht der Kommissionspräsident für die supranationale Union, wohingegen der Präsident des Europäischen Rates mit der intergouvernementalen Ebene zu assoziieren ist.55 Dementsprechend vertritt der Präsident des Europäischen Rates die Union in 854 Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs, wohingegen der Kommissionspräsident die Union vertritt, wenn die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik nicht betroffen ist.56 Sofern Treffen beide Ebenen tangieren, haben beide Präsidenten teilzunehmen.57 Die Rolle des Präsidenten des Europäischen Rates ist inhaltlich auf den Bereich 855 der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und funktionell auf die des Repräsentanten beschränkt. 50 51 52 53 54 55 56 57

Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (63). Zur Möglichkeit der Staats- und Regierungschefs, ihre Mitgliedstaaten im Rat zu vertreten, s.u. Rn. 931. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (63); Thym, AVR 42 (2004), 44 (63 ff.). Thym, AVR 42 (2004), 44 (65). Bauer, integration 2005, 47 (53). Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (108) spricht von der Doppel-Präsidentschaft. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 1. Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1392). Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1392).

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

3.

233

Verhältnis zum Hohen Vertreter

Indem der Präsident des Europäischen Rates nach Art. 15 Abs. 6 UAbs. 2 EUV 856 die EU nach außen in Angelegenheiten der Außen- und Sicherheitspolitik vertritt, entsteht ein Spannungsverhältnis zum Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik.58 Hierdurch wird die Effizienz und Transparenz ihres Handelns gefährdet.59 a)

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Beide Ämter agieren im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. 857 Der Präsident tritt insoweit an die Stelle des Vorsitzes im Rat, dem zuvor die Außenvertretung in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oblag (vgl. Art. 18 Abs. 1 EU). Während der Präsident des Europäischen Rates die Außenvertretung der Union 858 im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahrnimmt, leitet der Hohe Vertreter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, führt sie im Auftrag des Rates durch (Art. 18 Abs. 2 EUV) und ist mit „der Koordinierung der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union betraut“ (Art. 18 Abs. 4 S. 3 EUV). b)

Trennung der Aufgabenbereiche

Diesen Formulierungen lässt sich eine Aufgabenverteilung entnehmen, wonach 859 der Präsident des Europäischen Rates die Union offiziell nach außen vertritt, wohingegen der Hohe Vertreter eher im Hintergrund die Kohärenz des Außenauftritts und der Außendarstellung koordiniert und kontrolliert. Allerdings vertritt auch der Hohe Vertreter die Union in den Bereichen der 860 Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 27 Abs. 2 EUV). Zudem hat sich bei den Arbeiten des letzten Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik Solana gezeigt, dass sein Amt die zentrale Kontaktstelle für Drittstaaten gewesen ist.60 Die Vertretungsbefugnisse des Präsidenten sind in Art. 15 Abs. 6 UAbs. 2 EUV 861 darauf beschränkt, dass er die Vertretung „auf seiner Ebene und in seiner Eigenschaft“ wahrnimmt. Dies ist die Ebene der Staats- und Regierungschefs.61 Zusammen mit der Eingrenzung auf den Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicher-

58

59 60 61

Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (108); Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (64); Thym, AVR 42 (2004), 44 (63 f.). Zum Aufgabenbereich des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik s.u. Rn. 1175 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 10. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 163. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (97, Fn. 83); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 8.

234

Kapitel 3 Europäischer Rat

heitspolitik beschränkt sich seine Vertretungsbefugnis auf G8-Treffen, Gipfeltreffen mit EU-Drittstaaten etc.62 Freilich ist nicht auszuschließen, dass unabhängig von diesen Regelungen so862 wohl der Präsident des Europäischen Rates als auch der Hohe Vertreter gemeinsam an den Treffen teilnehmen. c)

Repräsentant

863 Der Präsident kann dem Europäischen Rat zwar nach Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 lit. a) EUV die notwendigen Impulse geben. Da er aber weder weisungsbefugt ist noch Stimmrecht hat, verfügt er nicht über die notwendigen Kompetenzen, um selbst umfangreich Außenpolitik zu betreiben. Er ist insoweit an die Vorgaben des Europäischen Rates gebunden. Die Tätigkeiten des Präsidenten auf Gipfeltreffen beschränken sich daher, ebenso wie im Europäischen Rat, vor allem auf repräsentative Aufgaben. Dem Hohen Vertreter wurde hingegen grundsätzlich die Außenvertretung in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik übertragen. Die außenpolitischen Kompetenzen sind bei ihm gebündelt.63 4.

Sichtbare Ämter der EU

864 Insgesamt bilden fünf Unionsämter mit folgenden aktuellen Besetzungen für den Bürger einen personellen Anknüpfungspunkt für die europäische Politik: - der Präsident des Europäischen Rates Herman Van Rompuy (Belgien), - der Kommissionspräsident José M. D. Barroso (Portugal), - die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Catherine M. Ashton (Vereinigtes Königreich), - der jeweilige Staats- oder Regierungschef, dessen Land den Vorsitz im Rat führt und - der Präsident des Europäischen Parlaments Jerzy K. Buzek (Polen). 5.

Bildung eines Exekutivkomitees?

865 Zur Koordinierung der Außendarstellungstätigkeiten der unterschiedlichen Akteure wird die Errichtung eines Exekutivkomitees vorgeschlagen.64 Dieses könnte dem Europäischen Rat und damit seinem Präsidenten zuarbeiten.65 Doch kann sich der Europäische Rat derzeit auf die Unterstützung bereits durch 866 die Kommission und den Rat, insbesondere in der Formation „Allgemeine Angelegenheiten“ stützen. Tiefer gehend stellt sich mit jeder neu einzurichtenden Institution die Frage nach deren Verortung im Institutionengefüge, deren Kompetenzen 62

63 64 65

Brok, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 419 (426). I.d.S. auch Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 203. S. dazu u. Rn. 1175 ff. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (515); Ludlow, integration 2005, 3 (13 ff.). Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (515).

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

235

und deren Grundlagen.66 Aus diesen Gründen schafft ein solches Exekutivkomitee nicht unbedingt mehr Effizienz und schon gar nicht mehr Transparenz. 6.

Überblick: Außendarstellung der Union

Die Aufgabenteilung zwischen dem Präsidenten des Europäischen Rates, dem 867 Kommissionspräsidenten und dem Hohen Vertreter kann folgendermaßen skizziert werden: Der Präsident des Europäischen Rates vertritt die Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, bei denen auf Ebene der Staats- und Regierungschefs verhandelt wird. Der Hohe Vertreter übernimmt ebenfalls die Vertretungsfunktion in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, allerdings unterhalb der Ebene der Staats- und Regierungschefs. Der Kommissionspräsident vertritt die Union in allen anderen Angelegenheiten der Außenpolitik nach außen. Der Hohe Vertreter koordiniert die Außenpolitik in allen Bereichen, auch im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

66

S. zu dieser Problematik die Probleme bei der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes, u. Rn. 1207 ff.

236

Kapitel 3 Europäischer Rat

868

Durchführung

Kommission

Ausgestaltung

allgemeine Außenpolitik

Rat

Ausgestaltung

Vertretung

allgemeine Außenpolitik

allgemeine Außenpolitik

Koordination

Hoher Vertreter der Union für Außenund Sicherheitspolitik

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Vertretung und Koordination

Präsident des Europäischen Rates Vertretung

Übersicht 3.1. Außendarstellung der Union

III.

Wahl

1.

Mehrheit

869 Der Präsident des Europäischen Rates wird nach Art. 15 Abs. 5 EUV mit qualifizierter Mehrheit vom Europäischen Rat gewählt. Das Mehrheitserfordernis weicht zwar von der grundsätzlichen Vorgabe ab, im Konsens zu entscheiden.67 Jedoch zeigte sich bereits bei der Wahl des ersten Präsidenten des Europäischen Rates Van Rompuy,68 dass sich der Rat nicht die Blöße gibt, einen Präsidenten zu bestimmen, der nicht vom gesamten Europäischen Rat unterstützt wird. 67 68

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 2. Beschluss des Europäischen Rates vom 1.12.2009 zur Wahl des Präsidenten des Europäischen Rates, ABl. L 315, S. 48.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

237

Die Stimmgewichtung bei der qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat 870 richtet sich nach derjenigen im Rat (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV, Art. 3 Übergangsprotokoll69). Stimmenthaltungen sind ebenso wie im Rat nicht hinderlich (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). 2.

Amtszeit

a)

Dauer

Die Amtszeit des Präsidenten des Europäischen Rates beträgt gem. Art. 15 Abs. 5 871 S. 1 EUV zweieinhalb Jahre. Sie kann per Wiederwahl um weitere zweieinhalb Jahre verlängert werden. Weder muss sich diese Amtszeit unmittelbar an die erste Amtszeit anschließen noch ist bei einer entsprechenden Amtspause eine dritte Amtszeit möglich: Da die Formulierung „einmal wiedergewählt“ in Art. 15 Abs. 5 S. 1 HS. 2 EUV allgemein gehalten und nicht von „anschließender“ Wiederwahl die Rede ist, kommen insgesamt nur zwei Amtszeiten eines Präsidenten des Europäischen Rates in Betracht.70 b)

Ausrichtung auf Effizienz und klare Kompetenzen

Die im Vergleich zum auch auf den Europäischen Rat bezogenen vorherigen 872 Ratsvorsitz erfolgte Verlängerung der Amtszeit um zwei Jahre sowie die Abschaffung des Rotationssystems zielt auf eine kontinuierliche und damit auch effizientere Arbeit des Präsidenten ab.71 Durch die kohärentere Arbeit wird zugleich das Organ Europäischer Rat in seiner Leitfunktion gestärkt.72 Die Trennung des Ratsvorsitzes von der Präsidentschaft im Europäischen Rat unterstreicht die Aufwertung des Europäischen Rates als selbstständiges Organ. c)

Abwahl

Der Europäische Rat wählt seinen Präsidenten mit der qualifizierten Mehrheit sei- 873 ner Mitglieder ab.73 Voraussetzung ist entweder eine schwere Verfehlung seinerseits oder seine (dauerhafte) Verhinderung, das Amt auszuüben (s. Art. 15 Abs. 5 S. 2 EUV). In den Bereich der schweren Verfehlungen fallen schuldhafte, nicht notwendigerweise strafbare Amtspflichtverletzungen, insbesondere ein Verstoß gegen das Gebot der Unabhängigkeit.74

69 70 71 72 73 74

Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Zu den Stimmgewichtungen s.u. Rn. 974 ff. Vgl. zu dieser Problematik auch Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 21. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (94 f.); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 38, 62. Weber, EuZW 2008, 7 (9). S. dazu auch o. Rn. 869 f. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3. Näher zu den Voraussetzungen bei den parallel ausgestalteten Voraussetzungen des Amtsenthebungsverfahrens für Kommissionsmitglieder bei Rn. 1143 f.

238

Kapitel 3 Europäischer Rat

d)

Rechtsschutz gegen die Abwahl

874 Da die Abwahl nur unter den in Art. 15 Abs. 5 S. 2 EUV genannten Voraussetzungen erfolgen kann, ist der Europäische Rat insoweit gebunden. Setzt der Europäische Rat den Präsidenten entgegen diesen Vorgaben ab, kann dieses Verhalten gerichtlich überprüft werden.75 Der Ex-Präsident ist durch die Absetzung über seine Amtsstellung hinaus be875 troffen, so dass die Abwahl Rechtswirkungen gegenüber einem Dritten i.S.v. Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV entfaltet. Der Abwahlbeschluss ist mit der Nichtigkeitsklage angreifbar. Der Ex-Präsident selbst kann nach Art. 263 Abs. 4 AEUV Nichtigkeitsklage erheben. 3.

Anforderungen

876 Der Europäische Rat verfügt bei der Wahl seines Präsidenten über einen weiten Beurteilungsspielraum.76 a)

Keine Wahrnehmung einzelstaatlicher Ämter

877 Der Präsident des Europäischen Rates darf kein einzelstaatliches Amt ausüben (Art. 15 Abs. 6 UAbs. 3 EUV). Damit erfährt das Amt – zusätzlich zur längeren Amtszeit – eine weitere Aufwertung. Denn hierdurch ist gewährleistet, dass der Präsident ausschließlich die Belange des Europäischen Rates besorgt und das Amt nicht neben seiner eigentlichen Tätigkeit als Staats- oder Regierungschef eines Mitgliedstaats wahrnimmt.77 Zugleich wird dem Eindruck entgegengewirkt, der Präsident könnte als Staats- oder Regierungschef die Belange seines Mitgliedstaats in den Vordergrund rücken. b)

Wahrnehmung von regionalen Ämtern oder Unionsämtern?

878 Zwar besteht aufgrund des Wortlauts die Möglichkeit, dass der Präsident ein regionales oder europäisches Mandat wahrnimmt.78 Allerdings lässt sich der Begriff des einzelstaatlichen Amtes auch auf alle einzelstaatlichen Ebenen erstrecken, wie dies für das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 Abs. 3 EUV der Fall ist, wo die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auch auf die regionale und die lokale Ebene bezogen wird. Damit ist eine Vermischung mit bereichsspezifischen Belangen umfassender ausgeschlossen und die Neutralität des Präsidenten des Europäischen Rates eher gesichert. Ohnehin sind die Chancen solcher Mandatsträger auf die Wahl zum Präsiden879 ten des Europäischen Rates vorerst gering einzuschätzen. Ein Kandidat ohne oder 75 76 77 78

A.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 5. Vgl. Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (627 f.). Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (95).

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

239

nur mit geringer außenpolitischer Erfahrung wird als Präsident für den Europäischen Rat ebenso wenig in Betracht kommen wie eine Verquickung zwischen diesem und einem anderen europäischen Amt. Doch gerade die Wahrnehmung eines europäischen Amtes war – auch schon 880 bei den Beratungen zum VV – das Motiv, ein europäisches Mandat nicht auszuschließen: Auf lange Sicht soll die Option offen gehalten werden, den Posten des Präsidenten des Europäischen Rates mit demjenigen des Kommissionspräsidenten zusammenzulegen.79 Der Präsident des Europäischen Rates muss ein anderes Amt nicht abgeben. Es 881 reicht aus, wenn er es für die Dauer seiner Amtszeit als Präsident ruhen lässt.80 c)

Verbot bezahlter Tätigkeiten

Ebenso offen gelassen wurde, ob der Präsident des Europäischen Rates einer be- 882 zahlten Tätigkeit nachgehen darf und ob er Unionsbürger sein muss,81 wie es zum Beispiel für die Kommissionsmitglieder nach Art. 17 Abs. 4 EUV bis zum 31.10.2014 vorgesehen ist.82 Freilich wird der Europäische Rat niemanden zum Präsidenten des Europäischen Rates bestimmen, der sich nicht schon durch seine Staatsangehörigkeit in einem der Mitgliedstaaten zur europäischen Sache bekennt oder der aufgrund bezahlter Tätigkeiten dem Amt nicht seine volle Aufmerksamkeit widmet.83 d)

Demographische und geographische Vielfalt

Nach der Erklärung (Nr. 6) zum EUV/AEUV84 muss bei der Kandidatenauswahl 883 für die Ämter des Präsidenten des Europäischen Rates, des Kommissionspräsidenten und des Hohen Vertreters die demographische und geographische Vielfalt der Union berücksichtigt werden. Aufgrund politischer Absprachen, insbesondere auf Drängen der Benelux-Mit- 884 gliedstaaten, soll das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates nicht mit einem Staatsangehörigen eines sog. großen Mitgliedstaats besetzt werden.85 Den Staats-

79

80 81 82 83 84 85

Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (95); ähnlich Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 3 f. Krit. hierzu insbes. aufgrund des Gleichgewichts der Organe Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (628). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 3. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (95 f.); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 3. Zu dieser Regelung s.u. Rn. 1099 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 3. Erklärung (Nr. 6) zum EUV/AEUV zu Art. 15 Abs. 5 und 6, Art. 17 Abs. 6 und 7 und Art. 18 des Vertrags über die Europäische Union, ABl. 2010 C 83, S. 338. Volkery, Spiegel Online vom 29.10.2009: „Vorentscheidung um ständigen Ratspräsidenten“, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,658184,00.html, zuletzt abgerufen am 30.6.2010.

240

Kapitel 3 Europäischer Rat

und Regierungschefs kommt diese Forderung nicht ungelegen, da sie so keinen allzu profilierten Staatsmann neben sich dulden müssen.86 e)

Politischer Faktor

885 Darüber hinaus wird das Kriterium des politischen Prozesses eingefordert.87 Die Kandidaten sollen in gemeinsamer Absprache aller beteiligten Organe bestimmt werden. Lediglich bei der Wahl des Kommissionspräsidenten ist das politische Kriterium der Berücksichtigung der Europawahlergebnisse aufgenommen worden.88 Tatsächlich erfolgen in der Praxis diese Absprachen.89 Dies führt freilich nicht 886 dazu, dass die Kandidaten als Gruppe – wie dies zum Beispiel bei der Kommission der Fall ist – bestätigt werden.90 Die Ämter werden entsprechend den Machtverhältnissen in der Union zwischen den politischen Lagern aufgeteilt. Das in der Union vorherrschende Proporzdenken wird regelmäßig verhindern, dass die beiden höchsten Posten in der EU an ein politisches Lager fallen.91 Allerdings wird dabei auch das Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik einbezogen.92 f)

Rechtsschutz

887 Bei der Wahl seines Präsidenten muss der Europäische Rat nur wenige Vorgaben beachten. Im Gegensatz zum Vorschlag des Kommissionspräsidenten muss er – rechtlich gesehen – zum Beispiel keine politischen Lager berücksichtigen.93 Obwohl die Wahl zum Präsidenten des Europäischen Rates vor allem politische Aspekte berücksichtigt, darf der Rat nicht gegen die Voraussetzungen (s. Art. 15 Abs. 5 UAbs. 1 S. 1 HS. 2 EUV, Art. 15 Abs. 6 UAbs. 3 EUV) verstoßen. In diesen Fällen ist die Wahl als Handlung i.S.d. Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV justiziabel.94 Privatpersonen, also andere Kandidaten für das Amt des Präsidenten, können 888 sich gleichwohl nicht in das Amt einklagen. Die Wahl eines (falschen) Kandidaten entfaltet zwar ihnen gegenüber Rechtswirkung und könnte insoweit nach Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV überprüft werden. Der unterlegene bzw. nicht berücksichtigte Kandidat kann aber nicht geltend machen, die Handlung sei an ihn gerichtet ge86

87 88 89

90 91 92 93 94

Volkery, Spiegel Online vom 9.11.2009: „Europas Politiker schachern um Spitzenjob“, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,660226,00.html, zuletzt abgerufen am 30.6.2010. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (67). Müller-Graff, integration 2008, 123 (144); Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (67). Volkery, Spiegel Online vom 29.10.2009: „Vorentscheidung um ständigen Ratspräsidenten“, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,658184,00.html, zuletzt abgerufen am 30.6.2010. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (67). S. auch Erklärung (Nr. 6) zum EUV/AEUV zu Art. 15 Abs. 5 und 6, Art. 17 Abs. 6 und 7 und Art. 18 des Vertrags über die Europäische Union, ABl. 2010 C 83, S. 338. Nur dieses Amt ging 2009 an die Sozialisten und Sozialdemokraten. S. dazu vorstehend Rn. 885 f. A.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

241

wesen (vgl. Art. 263 Abs. 4 AEUV). Es handelt sich regelmäßig um informelle Ausleseprozesse und dementsprechend keine offiziellen Kandidaturen, die dann (negativ) beschieden bzw. abgelehnt werden. Daher fehlt auch eine unmittelbare Betroffenheit. IV.

Unterstützung

Der Präsident hat ein eigenes Kabinett. Vorgesehen sind im Gesamthaushaltsplan 889 2010 22 Mitarbeiter, darunter ein Kabinettschef, dessen Stellvertreter und ein Sprecher.95 Die Entschädigungsleistungen entsprechen denen des Kommissionspräsidenten.96 V.

Rechtsschutz

Da schon das Organ Europäischer Rat keine Nichtigkeitsklage erheben kann, gilt 890 dies erst recht für sein Organteil Präsident. Der Europäische Rat kann als Organ Klagegegner einer Nichtigkeitsklage sein (Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV). Sein Präsident als Organteil ist nicht extra aufgeführt. Der Präsident agiert aber nicht im rechtsfreien Raum. Seine Handlungen sind dem Europäischen Rat zuzurechnen. Handelt der Präsident entgegen den Verträgen, insbesondere in Verletzung von Unionszielen und -werten, kann sein Verhalten vor dem Gerichtshof der EU überprüft werden.97 Freilich sind kaum Situationen denkbar, in denen der Präsident sein insoweit 891 bestehendes weites Ermessen derart überstrapaziert, dass man in seinem Verhalten einen Rechtsverstoß erblicken kann, zumal sein Schwergewicht auf der Moderation und Repräsentation liegt.98 Überschreitet der Präsident entgegen Art. 15 Abs. 6 UAbs. 2 EUV seine Kompetenzen, kann dieser Rechtsverstoß ebenfalls mit der Nichtigkeitsklage beseitigt werden. VI.

Bedeutung

Das Amt des Präsidenten ist die erkennbare Bemühung des Europäischen Rates, 892 sein Handeln konsistenter und organisierter auszugestalten.99 Weiter gehende Einwirkungen auf andere Unionsinstitutionen oder Kontrollmöglichkeiten gehen mit 95 96

97 98 99

Antwort vom 18.1.2010 auf die schriftliche Anfrage P-5835/09 von Herrn Vanhecke an den Rat. Art. 1 Abs. 1 Beschluss 2009/909/EU des Rates vom 1.12.2009 über die Beschäftigungsbedingungen des Präsidenten des Europäischen Rates, ABl. L 322, S. 35. S. dazu u. Rn. 1120. A.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3; Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 401. S.o. Rn. 848 f. Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (10).

242

Kapitel 3 Europäischer Rat

der Schaffung des Amtes nicht einher.100 Die Befugnisse und Aufgabenbeschreibungen in Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 EUV regeln nur die Stellung des Präsidenten im Europäischen Rat und seine Aufgaben gegenüber dem Europäischen Parlament. Art. 15 Abs. 6 UAbs. 2 EUV räumt ihm lediglich die Befugnis zur Außenvertretung ein, und dies auch nur im umgrenzten Rahmen.101 Die Rolle des Präsidenten im Gefüge der Unionsinstitutionen lässt sich zu die893 sem Zeitpunkt nicht abschließend beurteilen. Ob der Präsident seine – überwiegend repräsentativen – Aufgaben lediglich im Rahmen des Europäischen Rates wahrnimmt oder sich als Vertreter der Union geriert,102 wird nicht unwesentlich von dem Selbstverständnis seines ersten Präsidenten Van Rompuy abhängen.

C.

Kommissionspräsident

894 Der Kommissionspräsident ist Mitglied des Europäischen Rates (Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV), aber dort nicht stimmberechtigt (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV, Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 GeschOER). Obgleich sich Satz 1 der Vorschrift nur auf die qualifizierten Abstimmungen bezieht, gilt der Ausschluss in Satz 2 grundsätzlich.103 Durch seine Teilnahme soll stückweise kompensiert werden, dass die Kommis895 sion ihre Lenkungsfunktion in Grundsatzfragen an den Europäischen Rat verloren hat.104 Zugleich wird auf diese Weise der Sachverstand der Kommission in den Europäischen Rat eingebracht.105

D.

Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik

896 Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik ist nicht Mitglied des Europäischen Rates.106 Dies ergibt sich e contrario aus der Regelung zur Zusammensetzung des Europäischen Rates nach Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV und der Nennung des Hohen Vertreters in Art. 15 Abs. 2 S. 2 EUV. Nach Art. 15 Abs. 2 S. 2 EUV nimmt er an den Arbeiten des Europäischen Rates teil.

100 101 102 103 104 105 106

Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (10). Näher hierzu o. Rn. 861 f. Diese beiden Pole betonen Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (10). Vgl. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (94); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62, Fn. 375. Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EUV Rn. 6. Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EUV Rn. 6. Weber, EuZW 2008, 7 (9).

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

E.

243

Weitere Teilnehmer

Neben den offiziellen Mitgliedern können weitere Personen an den Treffen des 897 Europäischen Rates teilnehmen. I.

Unionsebene

Zu Beginn eines jeden Treffens legt der Präsident des Europäischen Parlaments 898 die Standpunkte desselben zu anstehenden Themenbereichen dar (Art. 4 Abs. 2 GeschOER). Umgekehrt hat der Präsident des Europäischen Rates dem Europäischen Parlament über die Sitzungen des Europäischen Rates Bericht zu erstatten (Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 lit. d) EUV). Der Generalsekretär des Rates nimmt ebenfalls an den Tagungen des Europäi- 899 schen Rates teil (Art. 13 Abs. 2 GeschOER). Der Staats- oder Regierungschef, dessen Land den Ratsvorsitz wahrnimmt, berichtet dem Europäischen Rat über die Tätigkeiten im Rat (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 2 GeschOER). II.

Mitgliedstaatliche Ebene

Während vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon gem. Art. 4 900 UAbs. 1 S. 2 EU grundsätzlich die Außenminister der Mitgliedstaaten an den Treffen teilnahmen, wurde dieser Automatismus in Art. 15 Abs. 3 S. 2 EUV, Art. 4 Abs. 4 UAbs. 2 GeschOER aufgelöst. Demnach können die Mitglieder des Europäischen Rates entsprechend den Bedürfnissen der Tagesordnung beschließen, ob und welcher Fachminister bzw. welches Kommissionsmitglied sie bei den Treffen unterstützt. Die maximale Größe der Delegationen, welche Zugang zum Tagungsort er- 901 halten, beträgt pro Mitgliedstaat und für die Kommission 20 Personen und für den Hohen Vertreter fünf Personen (Art. 4 Abs. 4 UAbs. 3 GeschOER). Im Sitzungssaal selbst verfügt jede Delegation über zwei Plätze.107 Viele Diplomaten und hohe Beamte der Mitgliedstaaten reisen ebenfalls zu den 902 Treffen. Auch wenn sie nicht am Treffen selbst teilnehmen, unterstützen sie zusammen mit den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten und ihren Stellvertretern108 ihren Staats- oder Regierungschef. Die hierfür erforderlichen Informationen über den Verlauf der Sitzung erhalten die Delegationen von den Mitarbeitern der sog. Antici-Gruppe,109 die ihrerseits von zwei bei den Sitzungen anwesenden Mitarbeitern des Generalsekretariats des Rates110 informiert werden.111 107 108 109 110 111

S. Nr. 11 S. 1 Anlage I Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 22.6.2002. S. hierzu u. Rn. 1026 f. Zur Antici-Gruppe s.u. Rn. 1031. Zur Mitbenutzung dieses Generalsekretariats durch den Europäischen Rat s.u. Rn. 919. Hector, in: Brandt/Buck (Hrsg.), Auswärtiges Amt, 2005, S. 57 (63 f.).

244

Kapitel 3 Europäischer Rat

F.

Beschlussfassung

I.

Stimmrechte

903 Der Präsident des Europäischen Rates und der Kommissionspräsident sind nicht stimmberechtigt (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV, Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 GeschOER).112 Das hat zur Folge, dass der Europäische Rat bei rechtsförmigen113 Entscheidungen ausschließlich in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tätig wird. Dies unterstreicht seine Bedeutung als „Staatenorgan“.114 II.

Konsens

904 Der Europäische Rat ist auf Konsens115 ausgerichtet (Art. 15 Abs. 4 EUV, Art. 6 Abs. 1 GeschOER). Auch wenn in diesem Zusammenhang häufig das Erfordernis der Einstimmigkeit herangezogen wird,116 sind diese beiden Anforderungen voneinander zu unterscheiden.117 Das Konsensprinzip besagt, dass so lange verhandelt wird, bis kein Mitglied905 staat mehr Einwände erhebt.118 Zu einer Abstimmung kommt es in aller Regel nicht. Es sind daher ohne weiteres, also auch ohne ihre Festschreibung wie in Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, Enthaltungen der Mitgliedstaaten möglich.119 Das bedeutet, dass der Europäische Rat seine politischen Entscheidungen ohne Gegenstimmen beschließt, sofern sich nichts anderes aus den Verträgen ergibt (s. Art. 15 Abs. 4 EUV). Die Entscheidungen erfolgen in einer Atmosphäre gegenseitiger Wertschätzung, bei der auch die gemeinsamen politischen Perspektiven und die grundsätzliche Kompromissbereitschaft eine wesentliche Rolle spielen.120 Das Erfordernis der Einstimmigkeit bezieht sich hingegen auf Abstimmungen. 906

112 113 114 115

116 117 118 119

120

Bezieht sich auch Satz 1 der Vorschrift nur auf die qualifizierten Abstimmungen, ist der Ausschluss in Satz 2 grds. festgelegt, s.o. Rn. 894. Nach Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62 in allen rechtsverbindlichen Angelegenheiten. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62. S. hierzu Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (93); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 61. Etwa Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 2. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 18. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-21 Rn. 10. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-21 Rn. 8; Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 38; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62; a.A. Fischer, Der Europäische Verfassungsvertrag, 2004, S. 152. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 61.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

III.

245

Abstimmungen

Hinsichtlich seiner rechtsförmigen Entscheidungen, namentlich den Beschlüssen, 907 sind unterschiedliche Abstimmungsmodalitäten vorgeschrieben. So sehen die Verträge Einstimmigkeit (zum Beispiel Art. 31 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV, Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 86 Abs. 4 S. 2 AEUV), qualifizierte (zum Beispiel Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV) oder einfache Mehrheiten (zum Beispiel Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 EUV) vor. Die qualifizierte Mehrheit bestimmt sich nach Art. 16 Abs. 4 EUV und Art. 238 Abs. 2 AEUV (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV).121 IV.

Veröffentlichungen

Die Entscheidungen werden in sog. Schlussfolgerungen veröffentlicht.122 Sie ha- 908 ben nicht den förmlichen Charakter von zum Beispiel Ratsbeschlüssen, sondern sind wie Erklärungen ausgestaltet, in denen der Präsident des Europäischen Rates Aufträge und Anliegen formuliert.123

G.

Organisatorisches

I.

Termine

Der Europäische Rat tritt regelmäßig zweimal pro Halbjahr (Art. 15 Abs. 3 HS. 1 909 EUV, Art. 1 Abs. 1 UAbs. 1 HS. 1 GeschOER) – d.h. in aller Regel vierteljährlich124 – für grundsätzlich zwei Tage (Art. 4 Abs. 1 GeschOER) zusammen. Bisher fanden die Treffen im März, Juni, September und Dezember statt. Daneben können weitere Treffen abgehalten werden, auf denen wichtige aktuelle Themen erörtert werden. Hiervon sind die informellen Gipfeltreffen zu unterscheiden, bei denen sich die Staats- und Regierungschefs nicht als Europäischer Rat treffen. Die Treffen im Frühjahr sind der Erörterung von Wirtschafts- und Sozialfragen vorbehalten.125 Trotz der Zunahme an Treffen wird nicht vom Grundsatz abgewichen, wonach 910 sich der Europäische Rat nur mit den grundsätzlichen Vorgaben und Impulsen für 121 122

123 124

125

Zu den unterschiedlichen Anforderungen bei den Abstimmungen s.u. Rn. 974 ff. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 18. A.A. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 123, wonach die Schlussfolgerungen den Beschlüssen vorausgehen. Die Schlussfolgerungen sind auf der Internetseite des Europäischen Rates abrufbar unter: http://www.european-council.europa.eu/council-meetings/ presidency-conclusions.aspx?lang=de. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EUV Rn. 18. Vierteljährliche Treffen sind weder primärrechtlich noch nach Nr. 1 Anlage I Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 22.6.2002 vorgeschrieben. A.A. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 38; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62. S. Nr. 36 der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 24.3.2000.

246

Kapitel 3 Europäischer Rat

die EU befasst.126 Die Zunahme zielt vielmehr auf größere Kontinuität und verbesserte Absprachen ab.127 II.

Tagungsorte

911 Während früher die Treffen des Europäischen Rates (und des Rates) jeweils in denjenigen Mitgliedstaaten erfolgten, welche den Vorsitz im Rat und damit auch im Europäischen Rat innehatten,128 finden die Treffen des Europäischen Rates nun ausschließlich in Brüssel129 statt (Art. 1 Abs. 2 UAbs. 1 GeschOER),130 sofern nicht außergewöhnliche Umstände einen anderen Tagungsort erforderlich machen (Art. 1 Abs. 2 UAbs. 2 GeschOER). Hintergrund dieser Regelung sind die zum damaligen Zeitpunkt sehr hohen Kosten für die Treffen, die den Steuerzahlern des vorsitzführenden Mitgliedstaats auferlegt wurden.131 Da in Brüssel ohnehin die entsprechenden Dienste und die Infrastruktur für der912 artige Treffen vorhanden sind, ging man schließlich dazu über, sie auch umfangreich zu nutzen. Der Europäische Rat verfügt als Unionsorgan über einen eigenen Haushalt, so dass die Kosten für die Treffen nunmehr aus dem Unionshaushalt bestritten werden. III.

Kompromissfindung

913 Bei besonders schwierigen Verhandlungen wird das sog. Beichtstuhlverfahren angewendet. Dabei führt der Präsident des Europäischen Rates mit den Mitgliedern, die Bedenken geltend machen, jeweils ein Vieraugengespräch und lotet so Verhandlungsspielräume aus. Er unterbreitet dann dem Europäischen Rat einen Kom-

126 127 128 129

130

131

Nach Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 Rn. 26 zielte die Beschränkung der Treffen auf eine entsprechende Konzentration auf grundsätzliche Fragen. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62. S. hierzu o. Rn. 857, 872. Die Treffen wurden nach dem jeweiligen Tagungsort benannt, z.B. Europäischer Rat von Sevilla (2002). Derzeit noch im selben Gebäude, in dem auch der Rat tagt: dem Justus-Lipsius-Gebäude, auch Consilium genannt. Als einziges Organ wurde der Sitz des Europäischen Rates nicht im Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265 geregelt. So bereits Erklärung (Nr. 22) zum Vertrag von Nizza zum Tagungsort des Europäischen Rates vom 26.2.2001, ABl. C 80, S. 85. Ab dem Jahr 2002 fand demnach zumindest ein Treffen des Europäischen Rates in Brüssel statt. Mit dem Überschreiten der in der Erklärung festgesetzten Anzahl von 18 Mitgliedstaaten durch die EU-Osterweiterung am 1.5.2004 finden nun alle Treffen dort statt. A.A. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 38. Schlamp, Spiegel Online vom 30.10.2009: „Teure EU-Ratspräsidentschaft“; abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,658127,00.html, zuletzt abgerufen am 30.6.2010.

§ 4 Zusammensetzung und Organisation

247

promissvorschlag, bei dem die vorgebrachten Bedenken berücksichtigt werden und dennoch die Teilnehmer ihr Gesicht wahren können. Die sog. Kamingespräche sind informelle Gespräche zwischen einzelnen 914 Staats- und Regierungschefs, die am Rande der Treffen stattfinden. IV.

Informationszugang

„Die Tagungen des Europäischen Rates sind nicht öffentlich“ (Art. 4 Abs. 3 915 GeschOER). Darüber hinaus besteht grundsätzlich eine Geheimhaltungspflicht über die Beratungen des Europäischen Rates, sofern dieser hiervon nicht abweicht. Der Europäische Rat kann bei Beschlüssen nach demselben Abstimmungsver- 916 fahren, wie es die Beschlussfassung selbst erfordert, festlegen, dass Abstimmungsergebnisse und entsprechende Erklärungen öffentlich zugänglich gemacht werden (Art. 10 Abs. 1 GeschOER). Im Übrigen gelten die Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten des Ra- 917 tes entsprechend (Art. 10 Abs. 2 GeschOER). V.

Unterstützung

Der Europäische Rat wird bei seinen Treffen von der Kommission und dem Rat 918 „Allgemeine Angelegenheiten“ unterstützt, die gemeinsam mit dem Präsidenten des Europäischen Rates die Treffen vorbereiten. Der Europäische Rat greift auf das Generalsekretariat des Rates zurück 919 (Art. 235 Abs. 4 AEUV, Art. 13 Abs. 1 GeschOER). In der Vergangenheit ergab sich diese Verbindung aus dem Umstand, dass der vorsitzführende Mitgliedstaat nicht nur den Vorsitz im Rat, sondern auch im Europäischen Rat innehatte. Dieser Gleichlauf ist aber nicht mehr gegeben. Die institutionelle Trennung von Rat und Europäischem Rat, insbesondere nach der Aufwertung des Letzteren als Organ, gebietet auch die organisatorische Trennung beider Organe.

Kapitel 4 Rat

§ 1 Aufgaben und Befugnisse A.

Allgemein

Der Rat ist das Beschlussorgan innerhalb der Union. Er bezeichnet sich selbst als 920 Rat der Europäischen Union.1 Alternativ wird auch vom Ministerrat gesprochen. Diese Bezeichnung spiegelt die Zusammensetzung nicht adäquat wider und sollte daher vermieden werden.2 Ganz vereinzelt wird durch den Namen Justus Lipsius auf den Rat hingewiesen, dessen Name Pate für das Gebäude in Brüssel stand, in dem der Rat tagt (auch Consilium genannt). Zusammen mit dem Europäischen Parlament nimmt der Rat die Gesetzgebung und die Haushaltsbefugnisse wahr. Sofern der Rat auf das Initiativrecht der Kommission angewiesen ist,3 kann er mit einfacher Mehrheit beschließen, die Kommission zur Vorlage geeigneter Gesetzesvorschläge aufzufordern (Art. 241 S. 1 AEUV). Kommt die Kommission dieser Aufforderung nicht nach, hat sie ihre Entscheidung zu begründen (Art. 241 S. 2 AEUV). Der Rat ist maßgeblich an den Außenbeziehungen der Union beteiligt. Er gestaltet gem. Art. 26 Abs. 2 UAbs. 1 EUV – wenngleich im Rahmen der Leitlinien und Vorgaben des Europäischen Rates – die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, welche dann vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und von den Mitgliedstaaten durchgeführt wird.4 Auch koordiniert der Rat die Arbeiten im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Darüber hinaus stehen ihm Exekutivbefugnisse zu, wie die Bestimmung über 921 Ausnahmen vom Beihilfenverbot aufgrund außergewöhnlicher Umstände gem. Art. 108 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV. Er steht in diesem Bereich im Spannungsverhältnis zur Kommission, welche ansonsten über die Vereinbarkeit von Beihilfen entscheidet. 1

2 3 4

S. den Beschluss des Rates vom 8.11.1993 über seine Bezeichnung im Anschluss an das Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union, ABl. L 281, S. 18. Krit. zur Rechtmäßigkeit dieser Umbenennung Pechstein, in: Streinz, Art. 5 EUV Rn. 9. S. zur Zusammensetzung u. Rn. 927 ff. und zur Terminologie o. Rn. 818 f. Zu seinen Gesetzgebungsbefugnissen ohne Initiative der Kommission s.u. Rn. 1911 ff. Näher zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik s.u. Rn. 5233 ff. Zum Hohen Vertreter s.u. Rn. 1175 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_4, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

250

Kapitel 4 Rat

Der Rat beschließt über die Besetzung des Rechnungshofs und der beiden beratenden Einrichtungen, des Ausschusses der Regionen und des Wirtschafts- und Sozialausschusses: Über die Kandidatenlisten für diese Einrichtungen wird im Rat abgestimmt (Art. 286 Abs. 2 S. 2, Art. 305 Abs. 3 S. 3 und Art. 302 Abs. 1 S. 2 AEUV). Der Rat ist das Bindeglied zwischen den Mitgliedstaaten, welche die Ratsmit923 glieder entsenden, und der Union, auf deren Ebene er tätig ist.5 Im Rat werden die Interessen der Mitgliedstaaten vertreten und ausgehandelt. Während der Europäische Rat in seiner politisch gestaltenden Stellung und das 924 Europäische Parlament insbesondere in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber stets aufgewertet wurden, hat beim Rat eine gewisse Stagnation eingesetzt.6 Der Rat ist von den anderen Organen in seiner Bedeutung eingeholt worden.7 Seine Funktion als Leitorgan hat der Europäische Rat übernommen.8 922

B.

Verhältnis zum Europäischen Rat

925 Der Rat steht in einem Subordinationsverhältnis zum Europäischen Rat, ohne formal weisungsgebunden zu sein.9 Während der Europäische Rat die Leitentscheidungen trifft, handelt der Rat als (ein) ausführendes Organ.10 Seine Unterordnung zeigt sich unter anderem daran, dass er selbst nicht über seine Zusammensetzung beschließt (Art. 16 Abs. 6 UAbs. 1 HS. 2 EUV i.V.m. Art. 236 lit. a) AEUV).11 Der Europäische Rat ist zuständig für die Leitlinien und die Ausrichtung der 926 Union, während der Rat diese Vorgaben konkretisiert. Der Rat ist daher das operative Organ zur Ausgestaltung der Politiken.12

5 6 7 8 9 10

11 12

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 2; Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 13 spricht von einer Scharnierfunktion. Mross, Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union, 2010, S. 151 sieht sogar einen Abstieg des Rates. Angedeutet bei Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (76). Näher o. Rn. 821 f. Zur Weisungsbefugnis des Europäischen Rates s.o. Rn. 826 ff. Zu seinen Durchsetzungsmöglichkeiten s.o. Rn. 836. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 61, 66; Körner, Identitätsstiftung durch den Europäischen Verfassungsvertrag, 2009, S. 379. So auch Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 107 f. S. hierzu u. Rn. 933 ff. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 3.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

251

§ 2 Zusammensetzung und Organisation A.

Vertreter der Mitgliedstaaten

I.

Vertreter auf Ministerebene

Der Rat setzt sich aus je einem Vertreter pro Mitgliedstaat auf Ministerebene zu- 927 sammen (Art. 16 Abs. 2 EUV). 1.

Entscheidungsbefugte

Die Entsendung von hochrangigen Regierungsvertretern soll gewährleisten, dass 928 im Rat stets Persönlichkeiten mit ausreichender politischer Autorität vertreten sind. Die Vertreter sollen über große Entscheidungsspielräume verfügen,13 um die Koordination im Rat nicht durch langwierige Rücksprachen zu erschweren. Aus diesem Grund sieht Art. 16 Abs. 2 EUV auch vor, dass der Vertreter befugt ist, verbindlich zu handeln. Die Ständigen Vertreter14 sowie andere Beamte können zwar das Ratsmitglied ihres Mitgliedstaats vertreten (Art. 4 GeschORat15), sind aber nicht stimmberechtigt.16 2.

Deutsche Ratsvertreter

Die von der Bundesrepublik Deutschland entsandten Mitglieder im Rat sind nicht 929 ausschließlich Bundesminister. Auch Minister aus den Länderregierungen werden in den Rat entsandt. Die Bundesregierung überträgt die Verhandlungsführung im Rat auf einen Vertreter der Länder, wenn schwerpunktmäßig ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Bundesländer in den Bereichen schulische Bildung, Kultur oder Rundfunk betroffen sind (§ 6 Abs. 2 S. 1 EUZBLG).17 Obgleich ihre Teilnahme im Primärrecht nicht geregelt ist, entsendet Deutschland nach eingeübter Praxis auch Staatssekretäre in die Ratssitzungen, die dort über ein volles Stimmrecht verfügen.18 13 14 15

16 17

18

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-22 Rn. 6; Hix, in: Schwarze, Art. 203 EGV Rn. 6; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 14. S.u. Rn. 1026 f. Verordnung des Rates vom 1.12.2009 zur Änderung seiner Geschäftsordnung (2009/937/EU), ABl. L 325, S. 35, zuletzt ber. durch ABl. 2010 L 55, S. 83. Zur Stimmrechtsübertragung s.u. Rn. 1015 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 65. Die Bundesrepublik Deutschland entsendet derzeit Ratsvertreter der Länder in den Rat Bildung, Jugend und Kultur (einschließlich audiovisueller Bereich), den Rat Wettbewerbsfähigkeit, den Rat Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz) und in sonstige Gremien des Rates im Bereich Binnenmarkt und gewerbliche Wirtschaft, in denen die Bundesratsbeauftragten tätig sind. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (507); Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 243 a.E.; Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 15; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Net-

252

Kapitel 4 Rat

II.

Staats- und Regierungschefs

930 Die Staats- und Regierungschefs können jedenfalls in ihrer Gesamtheit nicht als Rat auftreten.19 Der Rat in dieser Zusammensetzung ist im Europäischen Rat aufgegangen. Treten die Staats- oder Regierungschefs auf ihrer Ebene zusammen, muss dies entweder als Europäischer Rat oder informell geschehen.20 Einzelnen Staats- oder Regierungschefs ist es aber nicht unionsrechtlich ver931 wehrt, als Vertreter ihrer Mitgliedstaaten im Rat aufzutreten. Die Ratsvertreter können zwar nicht im Europäischen Rat ihren Mitgliedstaat vertreten, da hier Staats- oder Regierungschefs vorgesehen sind, um die höchsten Autoritäten der Mitgliedstaaten zu vereinen. Umgekehrt können die Staats- und Regierungschefs den Rat mit ihrer Autorität aufwerten. Die Vorgabe „Ministerebene“ ist nicht zugleich als Obergrenze zu verstehen, sondern benennt lediglich die Mindestvoraussetzung an politischer Autorität, welche die Ratsvertreter aufweisen müssen.

B.

Weitere Beteiligte

932 Die Vertreter der Mitgliedstaaten lassen sich von Beamten der Mitgliedstaaten, d.h. aus den Ministerien oder der Ständigen Vertretung,21 unterstützen. Die Kommission wird zu den Ratssitzungen eingeladen und durch das für das Ressort zuständige Kommissionsmitglied vertreten. Dieses kann ebenfalls Beamte zu seiner Unterstützung heranziehen.

C.

Zusammensetzung des Rates

I.

Unterschiedliche Ratsformationen

933 Der Rat tagt je nach Themengebiet in unterschiedlichen Formationen.22 Mit der ausdrücklichen Bezugnahme auf bestimmte Ratsformationen in Art. 16 Abs. 6 EUV (Allgemeine Angelegenheiten, Auswärtige Angelegenheiten) wurde die faktische Aufteilung des Rates in verschiedene Formationen, wie sie schon in An-

19 20 21

22

tesheim, Europarecht, § 7 Rn. 65; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-23 Rn. 8. A.A. wohl Thiele, EuR 2010, 30 (37), der davon ausgeht, dass der Rat lediglich i.d.R. nicht mit den Staats- und Regierungschefs besetzt ist. Zu den diesbzgl. Vorgaben beim Rat s.u. Rn. 951 f. S. hierzu Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 176 ff.; Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 36 ff. Mitunter Fachräte genannt, s. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 106 ff. Zu dieser Formulierung s.u. Rn. 935. Zu den einzelnen Formationen s. nachfolgend Rn. 937 ff.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

253

hang I der GeschORat 200423 vorgenommen wurde, im EUV und AEUV primärrechtlich verankert.24 Mit den verschiedenen Ratsformationen wird deren Spezialisierung aufgegriffen und eine gewisse Selbstständigkeit entwickelt.25 Die Koordinierung des Rates wird durch diese Spezialisierung intensiviert und der Rat dadurch als europäisches Gesetzgebungsorgan fachlich gestärkt.26 Zugleich besteht hierin eine organisatorische Annäherung an die Arbeitsstruktur der Kommission mit ihren Ressorts und Generaldirektionen.27 II.

Teilnehmende Minister

Welche Minister konkret an den Sitzungen teilnehmen, richtet sich nach dem 934 Thema und nach der Verteilung der Ressorts in den Mitgliedstaaten. So können am Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ Außen- oder Europaminister teilnehmen, je nachdem, ob es einen Europaminister im Mitgliedstaat gibt. Am Rat „Wirtschaft und Finanzen“ partizipieren je nach Sachbezug entweder die Finanz- oder die Wirtschaftsminister. Infolge von Überschneidungen bei den Ressortbereichen ist es möglich, dass an einer Tagung mehrere Regierungsmitglieder (sog. JumboRat) teilnehmen.28 III.

Beibehaltung des einheitlichen Organs Rat

Der Rat wird durch die verschiedenen Formationen nicht in seiner Einheit infrage 935 gestellt.29 Die Verträge gehen nach wie vor von der Einheit des Rates aus,30 wie sich in den vielen Formulierungen zeigt, in denen vom Rat und nicht etwa von den Räten die Rede ist. Auch die Formulierung in Art. 16 Abs. 6 UAbs. 1 EUV bringt diesen Umstand ausreichend zum Ausdruck, wenn es dort heißt, dass der Rat in „verschiedenen Zusammensetzungen“ tagt.

23 24 25 26 27 28

29

30

Beschluss des Rates vom 22.3.2004 zur Festlegung seiner Geschäftsordnung, ABl. L 106, S. 22. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 66. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 66. A.A. Wichard, in: Calliess/ Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 3. Vgl. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 2. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 66. S. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-23 Rn. 8; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 36; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 203 EG Rn. 19; s. auch Erklärung 1 zu Anhang I Abs. 2 GeschORat. So aber Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 66; a.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-23 Rn. 1; Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (80); ders., in: Schwarze, Art. 203 EGV Rn. 3. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 7.

254

936

Kapitel 4 Rat

Da stets der Rat – unabhängig von unterschiedlichen Formationen – beschließt, können Ratsformationen wirksam über Gegenstände bestimmen, die eigentlich von einer anderen Ratsformation hätten entschieden werden müssen.31 IV.

Ratsformationen

1.

Vorgaben

937 Im Vertragstext werden der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ und der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ ausdrücklich in Art. 16 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 bzw. UAbs. 3 EUV unterschieden. Die weiteren Ratsformationen werden zukünftig nicht vom Rat selbst, sondern vom Europäischen Rat vorgegeben (Art. 16 Abs. 6 UAbs. 1 HS. 2 EUV i.V.m. Art. 236 lit. a) AEUV). Bis der Europäische Rat diesen Beschluss erlässt, bleiben die Ratsformationen in ihrer bisherigen Ausrichtung bestehen (Art. 4 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV32). 2.

Rat „Allgemeine Angelegenheiten“

938 Die Aufgaben des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ (GAERC33) sind in Art. 2 Abs. 2 GeschORat aufgeführt. a)

Erster unter Gleichen?

939 Der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ übernimmt die zentrale Lenkung der Ratsformationen. Seine Aufgabe ist es, die Kohärenz bei den Arbeiten der anderen Ratsformationen zu sichern und die Sitzungen des Europäischen Rates vorzubereiten (Art. 16 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV).34 Hierzu leistet er entsprechende Vorarbeiten, überwacht die Gesamtkoordinierung der Politiken und beschäftigt sich mit administrativen und politischen Fragen. Eine Vorrangstellung gegenüber den anderen Ratsformationen kommt ihm trotzdem nicht zu, zumal der Rat trotz seiner Formationen ein einheitliches Organ ist.35 b)

Alternativentwürfe

940 Der vor dem Vertrag von Lissabon einheitliche Rat „Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen“ wurde nach seiner sekundärrechtlichen Trennung in unterschiedliche Tagungen nach Art. 2 Abs. 2 GeschORat 2004 nun auch primärrechtlich aufgeteilt. Hierdurch wurde den europarechtlichen Belangen bzw. den 31

32 33 34 35

Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 29; Jacqué, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 203 EG Rn. 22; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 5; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 7. Über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. General Affairs and External Relations Council. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (43). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 4. S. auch o. Rn. 935.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

255

Regelungen der Zusammenarbeit auf Unionsebene eine größere Bedeutung beigemessen. Vorhaben, eine einzige Ratsformation zu schaffen, die auf Ratsebene einheit- 941 lich für die Gesetzgebung zuständig ist, sind bisher gescheitert. Art. 23 Abs. 1 VE sah noch einen solchen (Legislativ-)Rat vor, in dem der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ auch mit der Gesetzgebung betraut wurde. Hierdurch hätte der Rat in seiner Gesetzgebungstätigkeit zu mehr Kohärenz finden können.36 Allerdings war vorgesehen, dass neben dem Europa- bzw. Außenminister des 942 Mitgliedstaats auch Fachminister an den Sitzungen hätten teilnehmen können (Art. 23 Abs. 1 UAbs. 3 S. 2 VE). Deren Beteiligung hätte de facto dazu geführt, dass die jeweiligen Fachminister aufgrund ihrer Sachkompetenz die Verhandlungen geführt hätten, mit der Folge, dass die Idee eines einheitlichen Gesetzgebungsrates konterkariert worden wäre.37 Der Rat „Allgemeine Angelegenheiten und Gesetzgebung“38 hätte unter seinem Namen ein Verfahren praktiziert, wie es mit der Beteiligung verschiedener Minister ohnehin in den unterschiedlichen Ratsformationen durchgeführt wurde und wird. Ein Zugewinn an Transparenz oder eine Zuordnung der Entscheidungsträger zum Rat wäre damit nicht verbunden gewesen.39 Den anderen Ratsformationen wäre zudem ihre Kernkompetenz entzogen worden und sie hätten sowohl für die Öffentlichkeit als auch für die Mitgliedstaaten an Bedeutung verloren.40 c)

Bedeutung für den Europäischen Rat

Der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ arbeitet gem. Art. 16 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 943 EUV mit dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Kommissionspräsidenten zusammen, um die Treffen des Europäischen Rates vorzubereiten. Innerhalb von fünf Tagen vor dem Treffen des Europäischen Rates tritt diese Ratsformation zusammen und bespricht die Tagesordnung für den Europäischen Rat (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 S. 1 GeschOER). Der Präsident des Europäischen Rates erstellt auf dieser Grundlage die vorläufige Tagesordnung (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 S. 2 GeschOER). Ab diesem Zeitpunkt besteht eine Sperre, über Themen zu verhandeln, welche Gegenstand des Europäischen Rates sind. Eine Ausnahme besteht, wenn „aus zwingendem und unvorhergesehenem Anlass“ Sitzungen der Ratsformationen oder der sie unterstützenden Gremien notwendig sind (Art. 3 Abs. 2 GeschOER, Art. 2 Abs. 3 lit. b) GeschORat).

36 37 38 39 40

Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (107). Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (79). Auch Legislativrat genannt. Vgl. etwa Meyer, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 431 (432). A.A. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 3. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (79).

256

Kapitel 4 Rat

3.

Rat „Auswärtige Angelegenheiten“

944 Im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ koordinieren die Ratsmitglieder die Außenpolitik der Union. Nur in dieser Formation wechselt der Vorsitz nicht. Stattdessen nimmt der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik41 den Vorsitz während seiner Amtszeit wahr. Der Hohe Vertreter ist bei Abstimmungen im Rat nicht stimmberechtigt.42 Schwierigkeiten aus der Doppelfunktion43 des Hohen Vertreters können sich 945 aber dennoch ergeben: Er wird seine Ideen und Vorschläge verteidigen und seine Maßnahmen in dem Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik rechtfertigen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit er dann seiner Rolle als (neutraler) Vorsitzender gerecht wird.44 4.

Rat „Wirtschaft und Finanzen“

946 Die Ratsformation „Wirtschaft und Finanzen“ (einschließlich Haushalt – ECOFIN45) ist von besonderer Bedeutung für die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU).46 In dieser Formation sind, ebenso wie in den anderen Ratsformationen, auch Vertreter aus allen Mitgliedstaaten vertreten. Bei bestimmten Abstimmungen, welche nach Art. 139 Abs. 4 UAbs. 1 i.V.m. 2 AEUV nur die Wirtschaftsund Währungsunion betreffen, und zwar insbesondere bei spezifischem Bezug zum Euro, sind nicht alle Vertreter stimmberechtigt.47 Von dieser Ratsformation zu unterscheiden ist die sog. Euro-Gruppe. Diese ist 947 ein informeller Zusammenschluss der Wirtschafts- und Finanzminister derjenigen Mitgliedstaaten, die den Euro als Währung führen.48 5.

Weitere Ratszusammensetzungen

948 Neben diesen Zusammensetzungen tritt der Rat noch in sieben weiteren Formationen zu den folgenden Themengebieten zusammen: - Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz; JHA49) - Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO50)

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

S.u. Rn. 1180, 1205. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Die Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 38; Streinz/Ohler/ Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 68. S. auch u. Rn. 1206. S. dazu u. Rn. 1180 ff. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (86). Economic and Financial Committee. Näher zur Wirtschafts- und Währungsunion u. Rn. 2160. S. zur Unterteilung der Mitgliedstaaten u. Rn. 3577 ff. Näher dazu u. Rn. 3728 f. S. zu den informellen Treffen u. Rn. 951 f. Justice and Home Affairs Council. Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

V.

257

Wettbewerbsfähigkeit (Binnenmarkt, Industrie und Forschung; einschließlich Tourismus) Verkehr, Telekommunikation und Energie Landwirtschaft und Fischerei Umwelt Bildung, Jugend und Kultur (einschließlich audiovisueller Bereich; EYC51) Alternative Zusammensetzungen außerhalb des Rates

Neben den aufgeführten Ratsformationen tagen die Vertreter der Mitgliedstaaten 949 informell. 1.

Im Rat vereinigte Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

Bei diesem Zusammenschluss kommen zwar die Ratsmitglieder zusammen. An- 950 gesichts einer unklaren Normlage treten sie aber nicht als Rat zusammen, sondern auf völkerrechtlicher Ebene. Sie handeln zwar auf Veranlassung der Union, nicht hingegen als Unionsorgan.52 In dieser Konstellation tagen zum Beispiel die Vertreter der Mitgliedstaaten im Verteidigungsressort. 2.

Informelle Ministertagungen

Die Ratsformationen können sich auch als sog. informelle Ministertagungen tref- 951 fen.53 Diese Tagungen erfolgen im jeweils vorsitzführenden Mitgliedstaat.54 Sie ersetzen die Ratstätigkeit nicht. Vielmehr dienen sie dem freien Meinungsaustausch zwischen den betroffenen Ministern.55 Der Europäische Rat hat für diese informellen Treffen Empfehlungen aufgestellt: Demnach sollen maximal fünf informelle Ministertagungen pro Vorsitz stattfinden. Tatsächlich finden aber mehr informelle Ministertagungen statt.56 Um dem Anschein offizieller Treffen entgegen zu wirken, sollen offizielle Ta- 952 gesordnungen nicht erstellt werden und die Treffen sollen weder die Erstellung von Ratsdokumenten erforderlich machen noch förmliche Beschlüsse oder Schlussfolgerungen nach sich ziehen.57 Das hindert die zusammentreffenden Minister freilich nicht, Ergebnisse im Rat auf diesen Treffen vorwegzunehmen.58

51 52 53 54 55 56 57 58

Education, Youth and Culture Council. Nicht zu verwechseln mit den informellen Ministertagungen, s. nachfolgend Rn. 951 f. Z.B. informelles Treffen der EU-Außenminister (zusammen mit der Hohen Vertreterin Ashton) in Cordoba am 5./6.3.2010. Pressemitteilung des Rates vom 8.3.2010, 7174/10 (Presse 53). Auch zum Nachfolgenden Nr. 20 Anlage III Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 11.12.1999. Etwa http://www.consilium.europa.eu/showFocus.aspx?lang=DE&focusID=395. S. auch Pressemitteilung des Rates vom 8.3.2010, 7174/10 (Presse 53). Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 203 EG Rn. 23.

258

Kapitel 4 Rat

3.

Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs

953 Der Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs existiert nicht mehr.59 Einige der noch im EG und EU vorgesehenen Zusammentreffen in dieser Ratsformation sind infolge der Etablierung des Europäischen Rates im AEUV und EUV nicht mehr vorgesehen.60 Treffen in diesen Konstellationen werden nunmehr vom Europäischen Rat wahrgenommen.

D.

Vorsitz

I.

Aufgabe und Selbstverständnis

954 Der Vorsitz im Rat nimmt die interne Koordinierung und Organisation der Ratsformationen wahr.61 Ihm obliegen nach Art. 20 Abs. 1 S. 1 GeschORat die Überwachung der Einhaltung der GeschORat und die ordnungsgemäße Aussprache innerhalb der Ratsformationen. Er bereitet Verhandlungspakete vor und schlichtet in Konfliktfällen. Der Vorsitz im Rat wird auch Präsidentschaft des Rates oder EU-Ratspräsident955 schaft genannt.62 Die Terminologie im AEUV und der GeschORat ist uneinheitlich.63 Es besteht aufgrund dessen die Gefahr der Verwechslung mit der Präsidentschaft im Europäischen Rat. Aus diesem Grund wird vorliegend die Bezeichnung „Vorsitz“ verwendet. Der vorsitzführende Mitgliedstaat ist Erster unter Gleichen. Seine Erklärungen 956 sind als solche des Rates zu werten und bedürfen daher dessen Zustimmung.64 Er vertritt nicht seine eigenen Interessen, sondern die der Gesamtheit der Mitgliedstaaten. Die Agenden, welche die vorsitzführenden Mitgliedstaaten ausarbeiten, sind deshalb auch nicht auf die jeweiligen nationalen Interessen zugeschnitten, sondern betonen ihren Arbeitsschwerpunkt in Unionsangelegenheiten. Dennoch bleibt es nicht aus, dass ein Mitgliedstaat aufgrund seines Vorsitzes ihm unliebsame Entscheidungen verdrängt.65 II.

Rotationssystem

957 Die Regelung des Ratsvorsitzes muss einerseits stets die Effizienz und Kohärenz des Handelns berücksichtigen, andererseits aber einzelstaatlichen Machtkonzen59 60 61 62 63 64 65

S. auch o. Rn. 816, 930. Vgl. Art. 7 Abs. 2 EG und Art. 7 Abs. 2 EUV, Art. 214 Abs. 2 EG und Art. 17 Abs. 7 Abs. 1 UAbs. 1 EUV. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 17. Zur Bezeichnung EU-Präsidentschaft s. die Kritik bei Hummer/Obwexer, EuR 1999, 409 (410 f.). S. etwa Art. 236 lit. b) u. Art. 237 AEUV oder Art. 1 Abs. 1 u. Abs. 2 S. 1 GeschORat. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 62. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 62.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

259

trationen entgegenwirken.66 Anders als im Europäischen Rat67 wurde im Rat die Idee des rotierenden Vorsitzes68 beibehalten. 1.

Ausgestaltung

Statt wie bisher jedem Mitgliedstaat einzeln den Ratsvorsitz nur für ein halbes 958 Jahr zu überlassen (vgl. Art. 203 UAbs. 2 EG), wurde dieses Prozedere ebenfalls auf Effizienz ausgerichtet: Art. 16 Abs. 9 EUV nennt das System der gleichberechtigten Rotation, welches in Art. 1 Vorsitz-Beschluss des Europäischen Rates69 dargelegt wird. Demnach sollen sich für einen Zeitraum von 18 Monaten drei Mitgliedstaaten zu einer Gruppe (sog. Troika,70 Teampräsidentschaft71 oder Teamvorsitz72) zusammenschließen und ein gemeinsames Programm ausarbeiten. Die Wahrnehmung des Vorsitzes wechselt zwar weiterhin alle sechs Monate in allen Ratsformationen, mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“,73 doch unterstützen sich die beteiligten Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Wahrnehmung des Vorsitzes (Art. 1 Abs. 2 S. 2 Vorsitz-Beschluss des Europäischen Rates). Den betroffenen Mitgliedstaaten steht es frei, alternative Regelungen zu treffen, 959 zum Beispiel den Vorsitz nach Themengebieten aufzuteilen (Art. 1 Abs. 2 S. 3 Vorsitz-Beschluss des Europäischen Rates, Art. 2 Abs. 2 Vorsitz-Beschluss des Rates 200974), so dass die Mitgliedstaaten nach Ratsformationen aufgeteilt für 18 66 67 68 69 70

71

72 73 74

Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 15. Zum Präsidenten des Europäischen Rates s.o. Rn. 842 ff. Umgangssprachlich auch EU-Ratspräsident, EU-Ratsvorsitz oder Ratspräsident genannt. Beschluss des Europäischen Rates vom 1.12.2009 über die Ausübung des Vorsitzes im Rat, ABl. L 315, S. 50. Weber, EuZW 2008, 7 (10) nimmt Bezug auf die Troika im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Dieser Vergleich wird dem vorliegenden Dreiergespann insoweit nicht gerecht, als es sich bei der Troika in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zuletzt um ein Zusammenspiel verschiedener Unionsämter handelte, während hier alle Beteiligten aus derselben Ebene der Mitgliedstaaten stammen und die Kompetenzen klarer ausgestaltet sind. Krit. zur Übernahme des Begriffs Troika im Vertrag von Amsterdam Kaufmann-Bühler/Meyer-Landrut, in: Grabitz/Hilf, Art. 18 EUV Rn. 13. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 41; Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (11); Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (515); Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (477); Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (14). Die Bezeichnung Präsidentschaft ist dem Europäischen Rat vorbehalten. Der Begriff Troika ist mit anderen Konstellationen belegt, s. nachfolgende Rn. 960 f. Im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ hat der Hohe Vertreter den Vorsitz. S. dazu u. Rn. 1180, 1205. Zu den vorsitzführenden Mitgliedstaaten s.u. Rn. 969. Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56.

260

Kapitel 4 Rat

Monate den Ratsvorsitz wahrnehmen.75 Der Vorsitz in den unterstützenden Gremien des Rates richtet sich nach dem Vorsitz im Rat (Art. 19 Abs. 4 UAbs. 1, 3 GeschORat; Art. 2 Abs. 1, 3 Vorsitz-Beschluss des Europäischen Rates). Nur beim Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) nimmt ein Vertreter des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz wahr (Art. 19 Abs. 4 UAbs. 2 GeschORat). 2.

Alternative Entwürfe

960 Die Idee der kombinierten Wahrnehmung des Vorsitzes ist nicht neu,76 die konkrete Ausgestaltung hingegen schon: Die Troika war nach Art. J.5 Abs. 3 EUV i.d.F. von Maastricht eine wechselnde Zusammensetzung aus dem - Vorsitz des Rates sowie - dessen Vorgänger und - dessen Nachfolger.77 Dergestalt sollte der Vorgänger seine Erfahrungen an den Vorsitz weitergeben 961 und der Nachfolger bereits mit den Gegebenheiten vertraut gemacht werden. Da der Vorgänger keine wesentliche Rolle mehr innerhalb der Troika wahrnahm, wurde die Troika im Vertrag von Amsterdam dahin gehend umgestellt, dass neben dem - Vorsitz, - der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie - der Kommissar für Außenbeziehungen - und gegebenenfalls der nachfolgende Vorsitz78 eingebunden wurden. 3.

Kritik

962 Die vorstehenden alternativen Lösungsansätze79 zeigen die vielfältigen Bemühungen, das Rotationssystem aufrecht zu erhalten. Jedoch stellt sich die Frage nach dem Sinn des Rotationssystems. Der Ratsvorsitz wird selten in der Öffentlichkeit wahrgenommen. Wenn doch, 963 dann werden sein Aufgabenfeld und seine Abgrenzung vom Europäischen Rat nicht klar.80 Dass das Rotationssystem den Mitgliedstaaten Gleichheit garantiere,81 75 76 77 78 79 80 81

Dazu bereits Art. 1 Abs. 2 Entwurf eines Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Ministerrat vom 9.12.2003, CIG 60/03 ADD1, Anlage 6. Zu den diskutierten alternativen Lösungsansätzen s. Hummer/Obwexer, EuR 1999, 409 (443 ff.). Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (507); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 67. Kaufmann-Bühler/Meyer-Landrut, in: Grabitz/Hilf, Art. 18 EUV Rn. 12. S. vorstehend Rn. 960 f. Van de Voorde, integration 2002, 318 (319). So Nr. 5 Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 21./22.6.2002; Van de Voorde, integration 2002, 318 (319).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

261

ist angesichts der unterschiedlichen Stimmengewichte im Rat eine Illusion.82 Sie wird durch das Rotationssystem aber zumindest formal insoweit aufrechterhalten, als jeder Mitgliedstaat gleich lang in diesem Gremium den Vorsitz wahrnimmt. Die Beteiligung der mitgliedstaatlichen Politiker und die Anteilnahme der jeweiligen mitgliedstaatlichen Bevölkerung rückt bei der inzwischen 13-jährigen Wartezeit bis zur erneuten Wahrnehmung des Vorsitzes in den Hintergrund.83 Auch können nicht alle Mitgliedstaaten im Rahmen des Vorsitzes wirklich neue 964 Perspektiven eröffnen.84 Da die Vorsitze zunächst die vorhergehenden Agenden zu Ende führen müssen, verbleibt wenig Zeit, eigenständige Agenden durchzuführen. Das Rotationssystem gewährt die ursprünglich mit ihm verbundenen Vorteile 965 nicht mehr; die Nachteile überwiegen. Andere Gremien mit ebenfalls formell gleichem Einfluss der beteiligten Mitgliedstaaten zeichnen die zukünftige Entwicklung vor:85 Die Euro-Gruppe, die Europäische Zentralbank, der Wirtschafts- und Finanzausschuss, der Ausschuss für Wirtschaftspolitik und nicht zuletzt die Kommission86 sind einige der Beispiele, bei denen der Vorsitz nicht in rotierender Weise besetzt wird, sondern ein feststehender Präsident oder Vorsitzender agiert.87 Im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ wurde das Rotationssystem schon zu- 966 gunsten eines einheitlichen Vorsitzes durch den Hohen Vertreter aufgegeben.88 Die Aufnahme der Teampräsidentschaft zeigt bereits die Bestrebungen, vom eigentlichen Rotationssystem abzurücken.89 4.

Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten

Obgleich die Verträge eine Zusammenarbeit zwischen drei Mitgliedstaaten für ei- 967 nen gemeinsamen Vorsitz noch nicht vorsahen, hat der Rat mit der Änderung seiner GeschORat im Jahr 200690 eine enge Zusammenarbeit in Art. 2 Abs. 4 GeschORat 2006 etabliert. Die drei vorsitzführenden Mitgliedstaaten sollten demnach gemeinsam ein Programm erarbeiten, welches ihre Vorsitze prägt.

82 83

84 85 86 87

88 89 90

Zu den Stimmverteilungen s.u. Rn. 971 f. S. auch Van de Voorde, integration 2002, 318 (319 f.), der konstatiert, dass diese Vorteile eher unterbewusst wahrgenommen werden und nicht als juristische Garantien aufzufassen sind. So aber Van de Voorde, integration 2002, 318 (319). Van de Voorde, integration 2002, 318 (321). Zu den Änderungen ab 2014 u. Rn. 1102. S. auch Anhang III Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56. S. hierzu u. Rn. 1180, 1205. S. nachfolgend Rn. 967 f. Beschluss des Rates vom 15.9.2006 zur Festlegung seiner Geschäftsordnung, ABl. L 285, S. 47.

262

968

Kapitel 4 Rat

Die jeweiligen Arbeitsprogramme müssen an die vorherigen Arbeitsprogramme anschließen. Der nachfolgende Vorsitz kann sein Programm daher nur in dem Maße verfolgen, wie er das vorhergehende Programm zum Abschluss bringt.91 Durch die längere Amtszeit und die gemeinsamen Programme können längerfristige und kohärente Lösungen herbeigeführt werden.92 5.

Reihenfolge

a)

Vorgegebene Reihenfolge bis 2020

969 Die Reihenfolge des Vorsitzes im Rat ist durch Beschluss desselben geregelt worden:93 - Spanien (1. HJ. 2010), Belgien (2. HJ. 2010) und Ungarn (1. HJ. 2011) - Polen (2. HJ. 2011), Dänemark (1. HJ. 2012) und Zypern (2. HJ. 2012) - Irland (1. HJ. 2013), Litauen (2. HJ. 2013) und Griechenland (1. HJ. 2014) - Italien, (2. HJ. 2014), Lettland (1. HJ. 2015) und Luxemburg (2. HJ. 2015) - Niederlande (1. HJ. 2016), Slowakei (2. HJ. 2016) und Malta (1. HJ. 2017) - Vereinigtes Königreich (2. HJ. 2017), Estland (1. HJ. 2018) und Bulgarien (2. HJ. 2018) - Österreich (1. HJ. 2019), Rumänien (2. HJ. 2019) und Finnland (1. HJ. 2020). b)

Abweichungsmöglichkeit

970 Nach den primärrechtlichen Vorgaben (Art. 16 Abs. 6 UAbs. 1 HS. 2 EUV i.V.m. Art. 236 lit. b) AEUV) entscheidet nicht der Rat, sondern der Europäische Rat über die Reihenfolge des Ratsvorsitzes. Die Änderung dieser Reihenfolge, wie sie nach Art. 203 Abs. 2 HS. 2 EG und Art. 1 Abs. 2 Vorsitz-Beschluss des Rates 200794 möglich gewesen ist,95 entfällt in den beiden Vorsitz-Beschlüssen von 2009.96 An91 92 93

94 95 96

Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 66. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 66. Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56. Beschluss des Rates vom 1.1.2007 zur Festlegung der Reihenfolge für die Wahrnehmung des Vorsitzes im Rat, ABl. L 1, S. 11. Beispielsweise Beschluss des Rates vom 28.1.2002 zur Reihenfolge der Wahrnehmung des Vorsitzes im Rat, ABl. L 39, S. 17. Beschluss des Europäischen Rates vom 1.12.2009 über die Ausübung des Vorsitzes im Rat, ABl. L 315, S. 50; Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

263

dererseits konnte der Rat selbst in seinem Beschluss die Vorsitzreihenfolge bestimmen.97 Daher ist davon auszugehen, dass trotz der primärrechtlichen Vorgaben der Rat eine Änderung dieser Reihenfolge vornehmen kann.

E.

Abstimmungen

I.

Stimmengewichtung

Die Abstimmungen des Rates erfolgen jedenfalls bis zum 31.10.2014, höchstens 971 jedoch bis zum 31.3.2017 nach einem System gewogener Stimmen.98 Die Stimmenverteilung jedes Mitgliedstaats ist im Wesentlichen nach seiner Bevölkerungsgröße gewichtet, wenngleich sie nicht proportional zur selben erfolgt. Weitere Aspekte sind die Flächengröße, der politische und wirtschaftliche Einfluss, Verhandlungsgeschick, der Verlust eines zweiten Kommissionsmitglieds bei den großen Mitgliedstaaten durch den Vertrag von Nizza und das jeweilige Prestige.99 Diese Gewichtung geht, ebenso wie die Stimmenarithmetik bzw. Ponderierung der Stimmen im Europäischen Parlament, auf einen Kompromiss zwischen dem Grundsatz der Staatengleichheit und der angemessenen Repräsentation der Mitgliedstaaten im Rat zurück.100 Die vier bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Ver- 972 einigtes Königreich und Italien) verfügen über jeweils 29 Stimmen, gefolgt von Spanien und Polen mit jeweils 27 Stimmen. Die restlichen Stimmen verteilen sich auf die verbleibenden Mitgliedstaaten in Gewichtungen von drei bis 14 Stimmen.101 Mit jedem Beitritt eines weiteren Mitgliedstaats muss diese Gewichtung neu austariert werden.

97

98 99

100 101

Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56. Art. 1 Anhang I Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56. Näher u. Rn. 978 ff. Everling, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 158 (160 ff.). Nach Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 5 haben auch politische Konstellationen, wie z.B. das Gewicht der Kohäsionsfondsländer oder der handelspolitisch liberalen Länder, Berücksichtigung gefunden. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (507); Weber, EuZW 2008, 7 (10); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-25 Rn. 2; s. hierzu o. Rn. 184 f., 196. S. Art. 16 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 f. Protokoll (Nr. 36) zum EUV/ AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Die weiteren Stimmen verteilen sich wie folgt: 14 Stimmen: Rumänien; 13 Stimmen: Niederlande; 12 Stimmen: Belgien, Griechenland, Portugal, Tschechien, Ungarn; 10 Stimmen: Bulga-

264

Kapitel 4 Rat

II.

Einfache Mehrheit

973 Ist die einfache Mehrheit für einen Ratsbeschluss erforderlich, muss der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließen und damit zustimmen (Art. 238 Abs. 1 AEUV). Die einfache Mehrheit ist zumeist bei Verfahrensfragen ausreichend.102 Da das Nichterreichen der notwendigen Mehrheitsverhältnisse zur Ablehnung des Beschlusses führt, ist eine Stimmenthaltung hier mit der Ablehnung gleichzusetzen.103 III.

Qualifizierte Mehrheiten

1.

Systemansatz

974 Grundsätzlich ist im Rat die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vorgesehen (Art. 16 Abs. 3 EUV). Die qualifizierte Mehrheit ist der Auffangtatbestand, wenn sich aus den Verträgen nichts anderes ergibt. Damit hat sich der Sprachgebrauch der Realität angepasst.104 Die Reform der qualifizierten Mehrheit und der Stimmengewichtungen war ei975 ner der umstrittensten Aspekte im Vertrag von Lissabon.105 Art. 16 Abs. 4 UAbs. 1 EUV verlangt ab 1.11.2014 eine Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder des Rates. Diese muss sich aus mindestens 15 Mitgliedstaaten ergeben, die 65 % oder mehr der Bevölkerung der Union repräsentieren. Art. 238 Abs. 2 AEUV erhöht die erforderliche Mehrheit auf 72 % der Mitglieder des Rates, wenn nicht auf Vorschlag der Kommission des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik beschlossen. Die nähere Ausgestaltung der qualifizierten Mehrheit ab 1.11.2014 bis zum 31.3.2017 regelt Art. 3 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen (sog. Übergangsprotokoll).106 Bei der qualifizierten Mehrheit lassen sich mithin drei Zeiträume unterschei976 den: - die Zeit bis zum 31.10.2014, - die Zeit ab dem 1.11.2014 bis zum 31.3.2017 und - die Zeit ab dem 1.4.2017. Die Anforderungen an die qualifizierte Mehrheit unterscheiden sich gem. 977 Art. 238 Abs. 2 AEUV zudem danach, ob der Rat

102 103 104 105

106

rien, Österreich, Schweden; 7 Stimmen: Dänemark, Finnland, Irland, Litauen, Slowakei; 4 Stimmen: Estland, Lettland, Luxemburg, Slowenien, Zypern; 3 Stimmen: Malta. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-25 Rn. 12. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 205 EGV Rn. 19; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 205 EGV Rn. 2, 4b. S. noch Art. 205 Abs. 1 EG. Krit. Magiera, in: FS für Rengeling, 2008, S. 591 (602), der die einfache Mehrheit für integrationsfreundlicher hält. Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (14). Insbes. Polen hat viel Druck ausgeübt und damit den vorliegenden Kompromiss maßgeblich beeinflusst, s. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (244); Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (477); Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (41). ABl. 2010 C 83, S. 322.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

265

-

auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik oder - nicht auf deren Vorschlag entscheidet und ob - alle Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind oder - nur ein Teil der Mitgliedstaaten stimmberechtigt ist. 2.

Bis 31.10.2014

Da bei Stimmenthaltung die notwendigen Stimmen für die Zustimmung fehlen, ist 978 die Stimmenthaltung insoweit mit der Ablehnung gleichzusetzen.107 a)

Alle Mitglieder stimmberechtigt

aa)

Qualifizierte Mehrheit

Die Mehrheit ist dadurch qualifiziert, dass eine bestimmte Stimmenanzahl erreicht 979 werden muss und auf Antrag eines Mitgliedstaats – d.h. eines Ratsvertreters oder Vertreters im Europäischen Rat – überprüft werden kann, ob die zustimmenden Mitgliedstaaten einen ausreichenden Anteil der Unionsgesamtbevölkerung (62 %) repräsentieren. Die Voraussetzungen nach Art. 16 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 980 S. 1, UAbs. 4 Übergangsprotokoll sind: - Mehrheit der Mitgliedstaaten - 255 Stimmen - auf Antrag eines Mitgliedstaats: Überprüfung, ob die Mehrheit mindestens 62 % der Unionsgesamtbevölkerung repräsentiert. bb)

Besondere Mehrheit

Ergeht der Beschluss nicht auf vorherigen Beschluss der Kommission, ist die qua- 981 lifizierte Mehrheit weiter gehend qualifiziert: Nicht nur die Mehrheit, sondern zwei Drittel der Mitgliedstaaten müssen für den Beschluss stimmen. Das setzt nach Art. 16 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3, UAbs. 4 982 Übergangsprotokoll voraus: - zwei Drittel der Mitgliedstaaten - 255 Stimmen - auf Antrag eines Mitgliedstaats: Überprüfung, ob die Mehrheit mindestens 62 % der Unionsgesamtbevölkerung repräsentiert. b)

Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt

Sind nicht alle Mitgliedstaaten berechtigt, an der Abstimmung teilzunehmen – 983 zum Beispiel bei der Ausgabe des Euro nach Art. 128 AEUV (Art. 139 Abs. 2 107

Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 205 EGV Rn. 19; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 205 EGV Rn. 2, 4b.

266

Kapitel 4 Rat

UAbs. 1 lit. d) AEUV) – müssen die Vorgaben entsprechend dem Verhältnis der abstimmungsberechtigten Mitglieder angepasst werden. Die Voraussetzungen sind daher nach Art. 16 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 3 Abs. 4 984 i.V.m. Abs. 3 UAbs. 3 f. Übergangsprotokoll: - Mehrheit - der abstimmungsberechtigten Mitgliedstaaten (wenn auf Vorschlag der Kommission) oder - von zwei Drittel der abstimmungsberechtigten Mitgliedstaaten (wenn nicht auf Vorschlag der Kommission) - mindestens 73,91 %108 der insgesamt den stimmberechtigten Mitgliedern zur Verfügung stehenden Stimmen - auf Antrag eines Mitgliedstaats Überprüfung, ob die Mehrheit mindestens 62 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten repräsentiert. 3.

Ab 1.11.2014

a)

Optionsmodell

985 Ab dem 1.11.2014 greifen zwar formell die neuen Vorschriften über die sog. doppelte Mehrheit,109 doch kann nach Art. 3 Abs. 2 Übergangsprotokoll ein Mitgliedstaat beantragen, dass dennoch nach dem bisherigen Prozedere110 abgestimmt wird. Erst ab dem 1.4.2017 greifen endgültig die neuen Vorschriften. b)

Suspensives Veto

986 Ab diesem Zeitpunkt greift auch wieder der Gedanke, der zur Kompromissformel von Ioannina geführt hat. Die Formel geht auf Verschiebungen in der Stimmenarithmetik des Rates bei der sog. EFTA-Erweiterung der EU 1995 zurück.111 Durch Änderungen der Stimmenarithmetik im Vertrag von Nizza wurde diese Formel

108 109 110 111

Der Prozentsatz ergibt sich aus der Relation der 255 Stimmen zur maximalen Stimmzahl von 345 Stimmen. Der Begriff ist insoweit irreführend, als bereits nach der aktuellen Normlage mehrere Voraussetzungen für ein positives Abstimmungsergebnis vorliegen müssen. S.o. Rn. 978 ff. Auch Ioannina-Klausel genannt. Die Ratsmehrheiten verschoben sich dergestalt, dass die Sperrminoritäten von 23 auf 26 Stimmen anstiegen. Hiergegen hatten insbes. Spanien und das Vereinigte Königreich Bedenken, da hierdurch die Positionen der großen Mitgliedstaaten zu sehr geschwächt würden. Auf einer informellen Tagung der Außenminister der Mitgliedstaaten am 29.3.1994 in der griechischen Stadt Ioannina wurde eine Kompromissformel entwickelt: Demnach musste der Rat bei einer Erklärung von Mitgliedstaaten, welche zwar über weniger Stimmen als die neue, aber über mehr Stimmen als die alte Sperrminorität verfügten und die sich gegen einen Beschluss stellten, der eine qualifizierte Mehrheit erforderte, binnen angemessener Frist alles Notwendige veranlassen, um eine Lösung zu finden, welche mit einer leicht erhöhten qualifizierten Mehrheit angenommen werden konnte (Beschluss des Rates vom 29.3.1994 über die Beschlussfassung des Rates mit qualifizierter Mehrheit, ABl. C 105, S. 1).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

267

praktisch gegenstandslos.112 Bisher hat sie in der Praxis kaum Anwendung gefunden.113 Obgleich der Kompromiss von Ioannina keine Vetobefugnis enthält, handelt es sich hierbei um eine Verfahrensvorschrift, deren Verletzung justiziabel ist.114 Zwar wurde die Kompromissformel nicht direkt im Vertrag von Lissabon über- 987 nommen, aber ihr Gehalt wurde auf Drängen Polens der 2014-Erklärung115 beigefügt und muss daher im Rahmen der Auslegung berücksichtigt werden.116 Demnach ist in der Zeit vom 1.11.2014 bis zum 31.3.2017 ein sog. suspensives Veto117 möglich, wenn Mitgliedstaaten sich gegen die qualifizierte Mehrheit wenden, welche mindestens drei Viertel des für eine Sperrminorität erforderlichen Mitgliederoder Bevölkerungsanteils ausmachen (Art. 1 2014-Erklärung). Der Rat muss in diesem Fall „alles in seiner Macht Stehende“ unternehmen, um eine Lösung zu finden, die auch von diesen Ratsmitgliedern akzeptiert wird (Art. 2 2014-Erklärung). Es handelt sich um eine ergebnisoffene Neuverhandlungspflicht.118 4.

Ab 1.4.2017

a)

Qualifizierte Mehrheit

Ab dem 1.4.2017 greift endgültig119 das Prinzip der doppelten Mehrheit und die 988 Mitgliedstaaten werden nicht mehr nach Stimmen gewichtet. Je nachdem, ob alle Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind oder der Vorschlag nicht von der Kommission stammt, bestehen entsprechende Modifikationen (Art. 238 Abs. 2, 3 AEUV).120 aa)

Alle Mitglieder stimmberechtigt

Grundsätzlich bedarf es gem. Art. 16 Abs. 4 UAbs. 1 EUV für eine positive Ab- 989 stimmung der Mehrheit von mindestens 15 Mitgliedern, welche zugleich mindestens 55 % der Mitglieder ausmachen. Diese Ergänzung ist bei einer EU mit 27 Mitgliedstaaten hinfällig, da 55 % der Mitgliedstaaten bereits einer Anzahl von

112 113

114 115

116 117 118 119 120

S. die Antwort des Rates vom 27.9.2001 auf die schriftliche Anfrage E-1109/01 ABl. C 364 E, S. 48. Nach Richter, EuZW 2007, 631 (632) soll die Kompromissformel noch nie zur Anwendung gelangt sein. Hatje/Kindt, NJW 2008, 1761 (1765) sprechen von einmaliger Anwendung. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-25 Rn. 10. Erklärung (Nr. 7) zum EUV/AEUV zu Art. 16 Abs. 4 des Vertrags über die Europäische Union und zu Art. 238 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 338. König/Nguyen, ZJS 2008, 140 (146) sehen die Erklärung als rechtsverbindlich an. Näher zu den Erklärungen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1632 ff. Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (16). Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (477); Weber, EuZW 2008, 7 (10); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-25 Rn. 10. S. Art. 3 Abs. 2 Übergangsprotokoll. S. dazu die Übersicht bei Rn. 1013.

268

Kapitel 4 Rat

14,85, also 15 Mitgliedstaaten entsprechen.121 Diese Mehrheit muss eine Bevölkerung von mindestens 65 % aller Unionsbürger repräsentieren.122 Für eine Sperrminorität bedarf es mindestens der Ablehnung durch vier Mit990 glieder des Rates (Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 EUV). Ausreichend sind die vier Ratsmitglieder aber nicht. Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 EUV ist zusammen mit den anderen Bestimmungen als weitere Einschränkung der Sperrminorität zu lesen.123 Es ist daher nicht ausreichend, wenn die Mitgliedstaaten 35 % der Unions991 gesamtbevölkerung repräsentieren. Zugleich müssen mindestens vier Mitgliedstaaten das Veto unterstützen. Daher könnten die drei größten Mitgliedstaaten der EU, obwohl sie mehr als 41 % der Bevölkerung repräsentieren, keinen Beschluss verhindern.124 Insoweit ist ab diesem Zeitpunkt wieder danach zu unterscheiden, ob eine bloße Stimmenthaltung vorliegt oder die Mitgliedstaaten den Beschluss ablehnen.125 Enthalten sich die Vertreter lediglich der Stimme, fehlt diese für die Sperrminorität. Die Analyse der Konstellationen im Rat zeigt, dass die Möglichkeiten, Sperrminoritäten zu organisieren, abgenommen haben.126 Nochmals in Kürze die Voraussetzungen nach Art. 16 Abs. 4 UAbs. 1 f. EUV: 992 - 15 Mitgliedstaaten - 55 % aller Mitgliedstaaten - 65 % der Unionsgesamtbevölkerung repräsentiert - weniger als vier ablehnende Mitgliedstaaten. bb)

Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt

993 Sind bestimmte Mitglieder nicht stimmberechtigt, verschieben sich die notwendigen Mehrheitserfordernisse entsprechend der Nichtteilnahme von Mitgliedstaaten an der Abstimmung. Zusätzlich werden die Anforderungen an die Sperrminorität verschärft. Die ablehnenden Mitgliedstaaten müssen demnach nicht nur mehr als 35 % der 994 Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten repräsentieren, sondern zusätzlich ein weiteres Mitglied beinhalten. Der Verweis in Art. 16 Abs. 4 UAbs. 3 EUV beschränkt sich auf Art. 238 Abs. 2 AEUV. Art. 238 Abs. 3 AEUV wird davon nicht erfasst. Art. 238 Abs. 3 AEUV betrifft gerade die Situation, dass nicht alle der 27 Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind und legt daher selbst die Anforderungen an die Sperrminorität fest. Die Anforderungen aus Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 EUV an die Sperrminorität sind hier nicht hineinzulesen. Die Voraussetzungen nach Art. 238 Abs. 3 lit. a) AEUV sind daher: 995 121 122 123 124 125 126

S. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-25 Rn. 6; Everling, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 158 (165). Zu den möglichen Konstellationen der Mitgliedstaaten und ihren Auswirkungen auf Abstimmungen im Rahmen der doppelten Mehrheit s. die Übersicht in Rn. 1002. Groh, in: Fastenrath/Nowak, Der Lissabonner Reformvertrag, 2009, S. 77 (93); Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 256. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (244 Fn. 30). S. auch u. Rn. 1002. Wohl a.A. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 205 EGV Rn. 19; Wichard, in: Calliess/ Ruffert, Art. 205 EGV Rn. 2, 4b. S.u. Rn. 1002.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

-

b)

269

55 % der betroffenen Mitgliedstaaten 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten repräsentiert die ablehnenden Mitgliedstaaten dürfen nicht mehr als 35 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten nebst einem weiteren Mitgliedstaat repräsentieren. Besondere Mehrheit

Beschließt der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission, müssen mehr Mitglied- 996 staaten – 72 % der betroffenen Mitgliedstaaten – dem Beschluss zustimmen. Hinsichtlich dieses Mehrheitserfordernisses unterscheidet sich die Beteiligung aller oder nur eines Teils der Mitglieder lediglich danach, ob sich die Mehrheitserfordernisse auf alle Mitgliedstaaten oder nur auf die betroffenen Mitgliedstaaten beziehen müssen. aa)

Alle Mitglieder stimmberechtigt

Die Sperrminorität des Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 EUV betrifft auch Abstimmungen 997 nach Art. 238 Abs. 2 AEUV. Art. 16 Abs. 4 UAbs. 3 EUV verweist auf Art. 238 Abs. 2 AEUV nur für die übrigen Modalitäten bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit.127 Da Art. 238 Abs. 2 AEUV keine abweichenden Bestimmungen zur Sperrminorität enthält, gelten damit die grundsätzlichen Vorgaben des Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV. Die Voraussetzungen nach Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 f. EUV, Art. 238 Abs. 2 998 AEUV sind in dieser Grundkonstellation: - 72 % aller Mitgliedstaaten - 65 % der Unionsgesamtbevölkerung repräsentiert - weniger als vier ablehnende Mitgliedstaaten. bb)

Nur ausgewählte Mitglieder stimmberechtigt

Auch bei der besonderen Mehrheit verschiebt sich die Sperrminorität, wenn nicht 999 alle Mitglieder stimmberechtigt sind. Zwar stehen die weiteren Voraussetzungen in Art. 238 Abs. 3 lit. b) AEUV, doch weicht lit. b) nur hinsichtlich der Anforderungen an die qualifizierte Mehrheit von lit. a) ab und nicht auch hinsichtlich der Vorgaben für die Sperrminorität. Die Voraussetzungen nach Art. 238 Abs. 3 lit. a) und b) AEUV sind also: 1000 - 72 % der betroffenen Mitgliedstaaten - 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten repräsentiert - die ablehnenden Mitgliedstaaten dürfen nicht mehr als 35 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten nebst einem weiteren Mitgliedstaat repräsentieren.

127

A.A. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 257, die zwischen der qualifizierten (Art. 16 Abs. 4 UAbs. 1 f. EUV) und der doppelt qualifizierten Mehrheit (Art. 16 Abs. 4 UAbs. 3 EUV i.V.m. Art. 238 Abs. 2 AEUV) unterscheiden.

270

Kapitel 4 Rat

c)

Suspensives Veto

1001 Ab dem 1.4.2017 verringern sich die Anforderungen, welche für ein suspensives Veto notwendig sind: Nur noch 55 % der für eine Sperrminorität erforderlichen Stimmen sind dann notwendig sind, um das Verfahren einzuleiten (Art. 4 2014Erklärung).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

5.

271

Auswirkungen auf bestimmte Ratskonstellationen MS %

Konstellation

EU-6 (B, D, F, I, L, NL)

EU-9 (B, D, DK, F, I, IRL, L, NL, UK)

EU-12 (B, D, DK, E, F, GR, I, IRL, L, NL, P, UK)

EU-15 (A, B, D, DK, E, F, FIN, GR, I, IRL, L, NL, P, S, UK)

EU-25 (Ausnahmen: BG, RO)

EU gesamt NATO-Staaten (Ausnahmen: A, IRL, M, S, FIN)

drei größte MS (D, F, UK)

vier größte MS (D, F, UK, I)

EU ohne drei größten MS (Ausnahmen: D, F, UK)

Mittelmeerraum (P, E, F, I, GR, CY, M)

Ostseeanrainer (D, DK, PL, S, FIN, EST, LIT, LV)

Osteuropa (BG, EST, H, LV, LIT, PL, RO, SK, SLO, CZ)

Nordeuropa (DK, S, F, LIT, LV, EST, UK, IRL)

Mitteleuropa (A, D, PL, CZ, SK, H, SLO)

Seeanrainer (Ausnahmen: A, CZ, SK, H, L)

Südeuropa (P, E, I, BG, CY, M, GR)

"neues" Europa (I, PL, NL, BG, DK, CZ, H, RO, LIT, P, SK, EST, UK)

“altes" Europa (D, F, E, GR, B, S, A, F, IRL, LV, SLO, CY, L, M)

Mitgliedstaaten mit Euro (B, D, IRL, GR, ES, EST, F, I, CY, L, M, NL, A, P, SK, SLO, FIN)

Neue Beitrittsländer (BG, EST, H, LV, LIT, M, PL, RO, SK, SLO, CZ, CY)

Kohäsionsfonds-Länder (BG, EST, H, LV, LIT, M, PL, RO, SK, SLO, CZ, CY, E, P, GR)

Stim men

Bev.

gestalt. Mehrheit Nizza Liss.

Sperrminorität Nizza Liss.

6

22,22 % 116

46,86 %

Nein

Nein

Ja

Ja

9

33,33 % 159

61,17 %

Nein

Nein

Ja

Ja

12

44,44 % 210

74,73 %

Nein

Nein

Ja

Ja

15

55,56 % 237

79,32 %

Nein

Ja

Ja

Ja

25

92,59 % 321

94,18 %

Ja

Ja

Ja

Ja

27 100,00% 345 100,00%

Ja

Ja

Ja

Ja

22

81,48 % 308

94,44 %

Ja

Ja

Ja

Ja

3

11,11 %

87

41,61 %

Nein

Nein

Antrag

Nein

4

14,81 % 116

53,63 %

Nein

Nein

Ja

Ja

24

88,89 % 258

ohne 58,39 % Antrag

Nein

Ja

Ja

7

25,93 % 116

38,69 %

Nein

Nein

Ja

Ja

8

29,63 %

95

29,46 %

Nein

Nein

Ja

Nein

37,04 % 101

18,92 %

Nein

Nein

Ja

Nein

8

29,63 %

75

18,63 %

Nein

Nein

Nein

Nein

7

25,93 % 101

31,31 %

Nein

Nein

Ja

Nein

22

81,48 % 300

93,04 %

Ja

Ja

Ja

Ja

25,93 %

97

27,33 %

Nein

Nein

Ja

Nein

13

48,15 % 183

50,45 %

Nein

Nein

Ja

Ja

14

51,85 % 162

49,55 %

Nein

Nein

Ja

Ja

17

62,96 % 213

66,04 %

Nein

Ja

Ja

Ja

12

44,44 % 108

20,68 %

Nein

Nein

Ja

Nein

15

55,56 % 159

34,24 %

Nein

Nein

Ja

Nein

10

7

Tabelle 4.1. Konstellationen im Rat und ihre Auswirkungen ab 2014128 128

Die Übersicht ist den Tabellen bei Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (18); Wessels, Das politische System der Europäischen Union, 2008, S. 206; ders., integration

1002

272

Kapitel 4 Rat

IV.

Einstimmigkeit

1003 Ergibt sich aus dem Vertrag, dass der Rat einstimmig zu entscheiden hat, sind Stimmenthaltungen nach Art. 238 Abs. 4 AEUV nicht hinderlich. Theoretisch kann daher ein Beschluss mit nur einer Stimme bei restlichen Enthaltungen erfolgen.129 1.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

1004 Bei Abstimmungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ist grundsätzlich Einstimmigkeit erforderlich (Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EUV). a)

COREU

1005 Bei besonders eiligen Entscheidungen kann der Rat auf das sog. COREU-Netz (Correspondance Européenne) zurückgreifen. Hierbei handelt es sich um ein elektronisches Netzwerk, in dem die Außenministerien der Mitgliedstaaten, das Generalsekretariat des Rates sowie die Kommission miteinander kommunizieren und Dokumente an alle Teilnehmer versandt werden. Im Rahmen eines vereinfachten schriftlichen Umlauf- und Abstimmungsverfahrens gelten die Beschlüsse nach Ablauf der vom Ratsvorsitz bestimmten Frist als angenommen (Art. 12 Abs. 2 UAbs. 1 lit. d), UAbs. 2 GeschORat). b)

Konstruktive Enthaltung

1006 Auch bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ist eine Stimmenthaltung für das Zustandekommen des Beschlusses nicht hinderlich. In diesem Regelungsbereich kann der Stimmenthaltung als sog. konstruktive Stimmenthaltung eine Erklärung beigefügt werden, wonach der Mitgliedstaat nicht verpflichtet ist, den Beschluss umzusetzen (Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV).130 Konstruktive Stimmenthaltungen sind nur solange möglich, wie die sich auf diese Art und Weise enthaltenden Mitgliedstaaten nicht mindestens ein Drittel und zudem ein Drittel der Unionsbevölkerung ausmachen (Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 S. 4 EUV). c)

Abweichungsmöglichkeiten

1007 Nach Art. 31 Abs. 2 EUV kann von dem Erfordernis der Einstimmigkeit in bestimmten Bereichen abgewichen und mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt werden. Allerdings gilt dies nur, soweit kein Mitgliedstaat nach Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 EUV aus zu benennenden wesentlichen Gründen der nationalen Politik die Absicht hat, den Beschluss abzulehnen. Ist dies der Fall, hat der Hohe Vertreter mit dem Mitgliedstaat eine Lösung zu erarbeiten. Bei einem Scheitern kann der Rat

129 130

2004, 161 (170) nachempfunden. Die Bevölkerungszahlen basieren auf den Vorgaben in Art. 1 Anhang III GeschORat, ABl. 2009 L 325, S. 55. Hix, in: Schwarze, Art. 205 EGV Rn. 11; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-25 Rn. 13; ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 205 EGV Rn. 7. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 264. S. auch u. 5335 ff.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

273

mit qualifizierter Mehrheit dem Europäischen Rat den Beschluss antragen, der dann einstimmig beschließt. Der deutsche Vertreter darf aber nicht zustimmen, bevor nicht die deutschen Gesetzgebungsorgane ihrerseits zugestimmt haben, wenn man die Grundsätze des BVerfG auch insoweit anwendet.131 Auch im Übrigen ist in Deutschland ein Beschluss der zuständigen nationalen Gesetzgebungsorgane notwendig, wenn das Erfordernis einstimmiger Beschlussfassung gem. Art. 31 Abs. 3 EUV in ein solches mit qualifizierter Mehrheit überführt wird; wegen des sachlich bestimmten Gegenstandes bedarf es allerdings keines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 GG.132 Militärische und verteidigungspolitische Bezüge schließen nach Art. 31 Abs. 4 EUV jeglichen Mehrheitswechsel aus.133 d)

Luxemburger Kompromiss

Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 EUV geht zurück auf den sog. Luxemburger Kompro- 1008 miss.134 Dem Kompromiss ging Frankreichs Politik des leeren Stuhls voraus: Frankreich akzeptierte den zum Ende des Jahres 1965 zu vollziehenden Wechsel bei Agrarangelegenheiten von der Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidungen im Rat nicht. Indem es seinen Vertreter aus dem Rat abzog, machte es den Rat, welcher einstimmig beschließen musste, beschlussunfähig. Die Staats- und Regierungschefs beschlossen daraufhin, dass der Rat trotz Vorliegens der qualifizierten Mehrheit dennoch weiter verhandeln müsse, wenn sehr wichtige Aspekte eines Mitgliedstaats beeinträchtigt wären. Rechtliche Bindungswirkung hat der Kompromiss nicht entfaltet.135 Der Kompromiss war insoweit keiner, da nicht geklärt wurde, wann die Ver- 1009 handlungen zu beenden seien. Obwohl diese Verständigung nicht rechtsverbindlich ist, hat sie in der Praxis dazu geführt, dass bei entsprechenden Einwänden ein Beschluss im Konsens getroffen wurde bzw. Mitgliedstaaten die Mehrheitsentscheidung verhindern konnten.136 2.

Sonstige Themengebiete

Einstimmigkeit ist insbesondere dann vorgesehen, wenn wichtige Themen der 1010 Mitgliedstaaten betroffen sind. Neben der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sind dies unter anderem Fragen der Sozialpolitik (Art. 21 Abs. 3 S. 2 AEUV), der grenzüberschreitenden Familienangelegenheiten (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV) oder des Strafrechts (Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d), Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 87 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Dementsprechend können diese Materien nicht einfach durch einen – wenn 1011 auch einstimmigen – Ratsbeschluss einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit 131 132 133 134 135 136

S.u. Rn. 5352. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 388 – Lissabon. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 265. S. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 265. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 205 EGV Rn. 41 verweisen auf Nichteinhaltungen des Kompromisses. S. Everling, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 158 (169).

274

Kapitel 4 Rat

unterworfen werden (s. Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 EUV), und sei es durch den Übergang in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren; beides ist vielmehr dem Europäischen Rat vorbehalten (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 und 2 EUV). Zudem müssen die deutschen Legislativorgane zuvor zugestimmt bzw. ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erlassen haben, bevor der deutsche Vertreter im Europäischen Rat einer solchen Änderung zustimmen darf. Ein parlamentarisches Ablehnungsrecht, wie es Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV, Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV vorsehen, genügt dem BVerfG mangels Äquivalenz zum Ratifikationsvorbehalt nicht.137 Nach dem BVerfG muss auch der Entscheidung des deutschen Vertreters im Rat, ob er grundlegende nationale Aspekte geltend macht (s. Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1, Art. 83 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV), eine Weisung der nationalen Gesetzgebungsorgane vorangehen.138 Auch insoweit steht die Aufgabe des Vetorechts über das allgemeine Brückenverfahren gem. Art. 48 Abs. 7 EUV unter Ratifikationsvorbehalt nach Art. 23 Abs. 1 GG.139 Der andere Bereich, in dem ebenfalls Einstimmigkeit erforderlich ist, lässt sich 1012 am ehesten mit Verfassungs- oder Strukturfragen der EU umschreiben.140 Betroffen sind unter anderem die Europawahl (Art. 22 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 2 S. 2 AEUV), die Europäische Staatsanwaltschaft (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV) und die Kompetenzübertragung auf die Europäische Zentralbank (Art. 127 Abs. 6 AEUV).

137 138 139 140

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon; näher o. Rn. 52, 55 f. u. 233. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 3.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

V.

275

Überblick der Mehrheitsanforderungen

Zusammengefasst ergeben sich bei den Ratsabstimmungen damit die folgenden 1013 Anforderungen an die Mehrheitsverhältnisse: Mehrheiten/ Verfahren einfache qualifizierte (alle MS)

bis 31.10.2014 MS

Mehrheit (=14)

Stimmen

255 Mehrheit (=14) 62 % (auf Antrag) 73,91% Mehrheit 62 % (auf Antrag) 255 2 /3 (=18) 62 % (auf Antrag)

MS Bev.

qualifizierte (Teil der MS)141

Stimmen MS Bev. Stimmen

besondere142

MS Bev.

Ioannina Prinz.-Verl.143 einstimmig

MS

MS

grundsätzlich Æ, sofern nicht ein MS Å verlangt

3

/4 der Sperre

Bev. MS

1.11.2014 bis 31.3.2017

ab 1.4.2017 55 % (= 15), mind. 15 65 % 55 % 65 % 72 % 65 % 55 % der Sperre

4

/5 (=22)

alle; Stimmenthaltung zulässig

Tabelle 4.2. Anforderungen an Mehrheitsverhältnisse bei Ratsabstimmungen144

VI.

Verfahren

1.

Beschlussfähigkeit

Der Rat ist beschlussfähig, sofern die Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder 1014 anwesend ist (Art. 11 Abs. 4 S. 1 GeschORat). Realistischerweise wird dieses Quorum in der Praxis keine Bedeutung erlangen. Die Stimmen können von dem Ratsvertreter des Mitgliedstaats stets nur einheitlich abgegeben werden. 2.

Stimmrechte

Stimmaufteilungen sind unzulässig.145 Ein Ratsmitglied kann (maximal) ein an- 1015 deres Ratsmitglied bei den Abstimmungen vertreten (Art. 239 AEUV, Art. 11 141 142 143 144

145

S. Art. 238 Abs. 3 AEUV. Qualifizierte Mehrheit für den Fall, dass der Vorschlag nicht von der Kommission erfolgt. Terminologie des Rates. Nach Art. 7 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV. S. auch den Rechner auf der Internetseite des Rates, mit dessen Hilfe die verschiedenen Konstellationen durchgerechnet werden können: http://www.consilium.europa. eu/App/calculette. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 24.

276

Kapitel 4 Rat

Abs. 3 GeschORat). Die Beschlussfähigkeit muss vor jeder Abstimmung festgestellt werden (Art. 11 Abs. 4 S. 2 GeschORat).146 Formale Anforderungen an die Stimmrechtsübertragung bestehen nicht.147 Inso1016 fern besteht theoretisch die Gefahr der Anscheinsvollmacht, also der Stimmabgabe ohne Berechtigung alleine aufgrund der entsprechenden Ausführung des Ratsmitglieds.148 Die Position des verhinderten Ratsmitglieds wird aber regelmäßig vom Ständigen Vertreter149 des Mitgliedstaats wahrgenommen, während ein Ratsmitglied das Stimmrecht ausübt.150 Etwaige Widersprüche würden den Anschein entkräften. Zudem findet in der Praxis eine Stimmübertragung nur selten statt.151 Daher ist auch unerheblich, ob in der Norm eine Vorkehrung gegen zu großer Abwesenheit gesehen werden kann oder nicht.152 Insoweit ist auch die Frage, ob das Ratsmitglied den Weisungen des übertra1017 genden Ratsmitglieds unterliegt,153 nur von geringer Bedeutung. Unabhängig von etwaigen Weisungen wird das Abstimmungsergebnis durch Weisungsverstöße nicht beeinträchtigt. Die Abstimmung verstößt gegen keine Verfahrensvorschriften. Diese Verstöße betreffen lediglich das Verhältnis zwischen den betroffenen Ratsmitgliedern. Ansonsten stünden die Abstimmungen in diesen Fällen unter dem Vorbehalt, dass alle Ratsmitglieder korrekt abgestimmt haben, was erhebliche Rechtsunsicherheit bedeuten würde. 3.

Stimmabgabe

1018 Formal bestimmt sich die Reihenfolge der Stimmabgabe nach der Abfolge der Vorsitze, wie sie vom Rat beschlossen worden sind.154 Es beginnt der Ratsvertreter desjenigen Mitgliedstaats, welches dem aktuellen Vorsitz nachfolgt (Art. 11 Abs. 2 GeschORat). Der Ratsvertreter des vorsitzführenden Mitgliedstaats stimmt demnach zuletzt ab. In der Praxis wird die Annahme oder Ablehnung des Beschlusses durch den Vorsitzenden schlicht festgestellt und die ablehnenden Stimmen werden vermerkt.155

146 147 148 149 150 151 152 153 154 155

Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 203 EG Rn. 13. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 206 EGV Rn. 4. Hix, in: Schwarze, Art. 206 EGV Rn. 3; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 206 EGV Rn. 9; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 206 EG Rn. 2. S.u. Rn. 1026 f. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 206 EGV Rn. 10; Jacqué, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 206 EG Rn. 2. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 206 EGV Rn. 2. So Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 206 EGV Rn. 2; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 206 EGV Rn. 7. So Geiger, Art. 206 EGV Rn. 1; Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 239 AEUV Rn. 2; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 206 EGV. S.o. Rn. 969. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 31.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

4.

277

Vereinfachtes schriftliches Umlauf- und Abstimmungsverfahren

In manchen Angelegenheiten kann es erforderlich sein, einen Ratsbeschluss zu er- 1019 lassen, obgleich der Rat nicht tagt. Neben dringenden Beschlüssen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik156 kommen hier vor allem vom Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) geprüfte Antworten auf Anfragen der EUParlamentarier und Anhörungsbeschlüsse anderer Organe in Betracht (Art. 12 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a), c) GeschORat). Im Rahmen des dann einschlägigen vereinfachten schriftlichen Umlauf- und Abstimmungsverfahrens gelten die Beschlüsse nach Ablauf der vom Ratsvorsitz bestimmten Frist als angenommen (Art. 12 Abs. 2 UAbs. 2 GeschORat).

F.

Unterstützende Einrichtungen und Gremien

Die Arbeiten des Rates werden durch das Generalsekretariat und diverse Gremien 1020 vorbereitet. I.

Generalsekretariat

Das Generalsekretariat übernimmt die Ratsverwaltung.157 Es bereitet die Sitzungen 1021 des Rates in den verschiedenen Formationen vor, plant die Sitzungen und Treffen, übernimmt die Protokollführung, Übersetzungstätigkeiten, Veröffentlichungen etc. Arbeitsgruppen über technische oder verwaltungsinterne Angelegenheiten werden ebenfalls vom Generalsekretariat geleitet.158 Infolge der starken Sitzungstätigkeit und dem damit anstehenden Geschäftsanfall verfügt das Generalsekretariat über umfangreiches Personal.159 Es hat seinen Sitz, ebenso wie der Rat, in Brüssel. II.

Juristischer Dienst

Der Juristische Dienst unterstützt den Rat bei juristischen Fragen. Hierzu gibt er 1022 Stellungnahmen ab, die er sowohl auf Anfrage als auch aus eigener Initiative erstellt.160 Die Direktion „Qualität der Gesetzgebung“ kümmert sich um die juristisch einwandfreie Abfassung der Beschlussfassungen und arbeitet hierzu eng mit dem Sprachendienst des Rates zusammen. Auch überwacht der Juristische Dienst die weiteren Schritte der Gesetzgebung und analysiert die Auswirkungen der Gesetzesvorhaben.

156 157 158 159 160

S.o. Rn. 1005. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 38. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 8. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 73. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 19.

278

Kapitel 4 Rat

III.

Vorbereitende Gremien

1.

Organisation

1023 Der Rat wird bei seinen Vorhaben durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV/COREPER161), den Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL/SCA162) und die diesen Ausschüssen untergeordneten Arbeitsgruppen unterstützt. Den Vorsitz innerhalb der Ausschüsse nimmt derjenige Vertreter wahr, dessen 1024 Land den Vorsitz im Rat wahrnimmt (Art. 19 Abs. 4 UAbs. 1, 3 GeschORat), sofern nicht ein ständiger Vorsitzender bestimmt wurde.163 Bei dessen Verhinderung übernimmt der Vertreter des darauf folgenden Mitgliedstaats den Vorsitz.164 2.

Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV)

a)

Organisation

1025 Der Ausschuss der Ständigen Vertreter tagt in zwei Zusammensetzungen, dem Ausschuss der Ständigen Vertreter I (AStV I) und dem Ausschuss der Ständigen Vertreter II (AStV II). Der Ausschuss der Ständigen Vertreter gewährleistet die ständige Repräsentation der Mitgliedstaaten im Rahmen der EU.165 Die Ausschüsse tagen wöchentlich.166 b)

Ständige Vertreter

1026 Der Ausschuss der Ständigen Vertreter setzt sich aus den Ständigen Vertretern167 der Regierungen der Mitgliedstaaten bzw. deren Stellvertretern zusammen.168 Die Amtszeit der Vertreter als Beamte ihrer Mitgliedstaaten überspannt in aller Regel einen langen Zeitraum. Selbst Regierungswechsel wirken sich nur selten auf diese Personalien aus. 161 162 163

164 165 166 167

168

Frz.: Comité des représentants permanents. Engl.: Special Committee on Agriculture. S. dazu Anhang III Beschluss des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 322, S. 28; korrigiert durch Berichtigung des Beschlusses des Rates vom 1.12.2009 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung des Beschlusses des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat und über den Vorsitz in den Vorbereitungsgremien des Rates, ABl. L 344, S. 56. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 5. Die Mitgliedstaaten verfügen, losgelöst von dieser Einrichtung, über reguläre Botschaften in Brüssel. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 4 f.; Wichard, in: Calliess/ Ruffert, Art. 207 EGV Rn. 2. Umgangssprachlich EU-Botschafter genannt. Die Bezeichnung als Botschafter ist irreführend, da die Mitgliedstaaten in Brüssel über Botschaften verfügen. Sie haben gleichwohl den diplomatischen Status eines Botschafters inne, s. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 207 EGV Rn. 2. Hix, in: Schwarze, Art. 207 EGV Rn. 3.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

c)

279

Weisungsgebundenheit

Die Ständigen Vertreter sind als Beamte der Mitgliedstaaten an deren Weisungen 1027 gebunden.169 Das Weisungsrecht richtet sich danach, welches Ministerium von den Beratungen betroffen ist. Gleichwohl ergibt sich eine Zwitterstellung, da die Ständigen Vertreter zugleich auch Angehörige der Unionseinrichtung Ausschuss der Ständigen Vertreter sind. Daher sind sie dazu angehalten, nicht auf Kosten der Union Entscheidungen herbeizuführen und gegebenenfalls entsprechende Alternativen auszuarbeiten.170 d)

Verfahren

Die Verfahrensvorgaben für die Tätigkeiten des Ausschusses der Ständigen Ver- 1028 treter ergeben sich im Wesentlichen aus der GeschORat, da diese analog angewendet werden kann.171 Dem Ausschuss wurde die Möglichkeit eingeräumt, selbst Verfahrensbeschlüsse zu erlassen, um so Änderungen in seinem Verfahren rechtssicher zu gestalten (Art. 19 Abs. 7 GeschORat).172 Der Ausschuss erarbeitet sog. A- und B-Punkte (Art. 3 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 1029 GeschORat).173 Während die B-Punkte einer ausführlichen Diskussion bedürfen, müssen die A-Punkte von der jeweiligen Ratsformation nur noch bestätigt werden (Art. 3 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 GeschORat).174 Die Abstimmungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter haben für den Rat keine Bindungswirkung.175 Der Rat kann daher trotz der Einordnung als A-Punkt über diesen Punkt verhandeln und ihn von der Tagesordnung absetzen (Art. 3 Abs. 8 GeschORat). e)

Ausschuss der Ständigen Vertreter II (AStV II)

Der Ausschuss der Ständigen Vertreter II besteht aus den Ständigen Vertretern der 1030 Regierungen der Mitgliedstaaten.176 In dieser Zusammensetzung behandelt der Ausschuss sensible politische Themenbereiche wie die Außen- und Finanzpolitik oder die Unionsorganisation.177

169 170 171 172 173 174 175 176 177

Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 44; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 11. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 44. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 207 EGV Rn. 3. Ausführlich Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 78 ff. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 12. Näher dazu Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 112 ff. Dorsel, RNotZ 2002, 43 (45); Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 247. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 13. Hix, in: Schwarze, Art. 207 EGV Rn. 3; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 207 EGV Rn. 3. A.A. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 74. A.A. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 74, der davon ausgeht, dass der AStV II für die sonstigen Bereiche zuständig ist.

280

Kapitel 4 Rat

Der Ausschuss wird von einer Gruppe enger Mitarbeiter vorbereitet, der sog. Antici-Gruppe. Diese Gruppe unterteilt die Tagesordnungspunkte des Ausschusses ebenfalls in A- und B-Punkte.178 An den Sitzungen nehmen Beamte der Kommission teil. Sind Themen zu er1032 örtern, bei denen deren Beteiligung nicht vorgesehen ist, werden die Themen informell abgesprochen.179 1031

f)

Ausschuss der Ständigen Vertreter I (AStV I)

1033 Innerhalb dieser Zusammensetzung beraten die Stellvertreter der Ständigen Vertreter vorwiegend Aspekte des Binnenmarkts bzw. technische Fragen.180 Die Arbeiten dieses Ausschusses werden ebenfalls durch eine Gruppe enger Mitarbeiter der Stellvertreter der Ständigen Vertreter vorbereitet, der sog. Mertens-Gruppe. g)

Bedeutung

1034 Dem Ausschuss der Ständigen Vertreter kommt eine Schlüsselrolle bei der Koordinierung der Ratsbeschlüsse und bei der Wahrung der Kohärenz zu.181 Nur wenn der Rat einstimmig in dringlichen Fällen auf die Prüfung durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter verzichtet (Art. 19 Abs. 2 S. 4 GeschORat), ist dieser ausnahmsweise nicht an der Vorbereitung beteiligt. Durch die regelmäßigen Treffen sorgt der Ausschuss für Kontinuität und seine 1035 Mitglieder verfügen über große Fachkenntnis.182 Aufgrund dieser Umstände kommt ihnen ein nicht zu unterschätzendes eigenes Gewicht bei der Entscheidungsfindung zu.183 Dies zeigt sich unter anderem darin, dass eine Vielzahl an Entscheidungen bereits innerhalb dieses Gremiums einstimmig getroffen wird.184 Er kann daher als „Motor des Rates“ aufgefasst werden.185

178 179 180

181 182 183 184

185

Zu den Aufgaben ihrer Gruppenmitglieder bei den Tagungen des Europäischen Rates s.o. Rn. 902. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 72. Hix, in: Schwarze, Art. 207 EGV Rn. 3; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 207 EGV Rn. 3. A.A. sowohl zur personellen Zusammensetzung als auch zum Aufgabenbereich Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 74. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (88); ders., in: Schwarze, Art. 207 EGV Rn. 6. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 18. Dorsel, RNotZ 2002, 43 (45, Fn. 5); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 74. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 112 ff.; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 15 f. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 68, 109.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

3.

281

Sonderausschuss Landwirtschaft

Der Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL/SCA186) bereitet die Sitzungen der 1036 Ratsformation „Landwirtschaft und Fischerei“ vor. Er tritt an die Stelle des Ausschusses der Ständigen Vertreter, der in diesem Bereich nicht tätig wird. Der Sonderausschuss Landwirtschaft setzt sich aus Experten im Bereich der europäischen Agrarpolitik der Mitgliedstaaten zusammen. Da das Budget für die Agrarpolitik den Großteil der EU-Ausgaben darstellt und die Materie als sehr komplex gilt, wurde statt des Ausschusses der Ständigen Vertreter ein spezielles Expertengremium geschaffen, das sich der Materie annimmt. Ausgehend vom Wortlaut des Art. 240 AEUV „ein Ausschuss, der sich aus den 1037 Ständigen Vertretern … zusammensetzt“ bzw. „der Ausschuss“ steht dem Ausschuss der Ständigen Vertreter zwar nominell die Kompetenz zu, auch die Bereiche der Land- und Fischwirtschaft zu regeln und damit den Sonderausschuss Landwirtschaft zu entmachten.187 Gleichwohl ist ein solches Vorgehen nicht zu erwarten, da die Beamten sich nicht gegen die – sie entsendenden – Mitgliedstaaten auflehnen werden. 4.

Arbeitsgruppen

Die Sitzungen der Ausschüsse, insbesondere des Ausschusses der Ständigen Ver- 1038 treter, werden durch eine Vielzahl von Arbeitsgruppen unterstützt, die, spezialisiert auf bestimmte Themenfelder, den Ausschüssen durch ihren Sachverstand zuarbeiten. Die Arbeitsgruppen setzen sich aus Beamten der mitgliedstaatlichen Ministerien und Sachverständigen zusammen.188 Derzeit sind mehr als 170 Arbeitsgruppen mit mehr als 80 Unterarbeitsgruppen gelistet.189 Die Aufzählung ist konstitutiver Natur. Nur diese Gremien dürfen vorbereitend für den Rat tätig werden (Art. 19 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 GeschORat). Die Arbeiten dieser Gremien, die Gesetzgebungsakte betreffen und nicht dring- 1039 lich sind, müssen dem Ausschuss der Ständigen Vertreter grundsätzlich fünf Tage vor dessen Tagung vorliegen, andernfalls werden sie erst auf seiner nächsten Sitzung erörtert (Art. 21 Abs. 2 GeschORat).190 Die Mitgliedstaaten haben so die Möglichkeit, in ihren Ministerien und sonstigen Stellen die Dossiers zu prüfen und ihre Ständigen Vertreter entsprechend anzuweisen.191

186 187 188

189 190

191

Engl.: Special Committee on Agriculture. Hix, in: Schwarze, Art. 207 EGV Rn. 3. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 61 sieht in dieser Zusammensetzung das Problem, dass die Mitglieder dieser Arbeitsgruppen stets darauf bedacht sind, die jeweiligen mitgliedstaatlichen Interessen in die Entwürfe einzubringen. S. die Zusammenstellung im Ratsdokument 5869/1/10 REV 1 vom 11.2.2010, S. 3 ff. Die Arbeiten können dem Ausschuss der Ständigen Vertreter bereits vor Ablauf einer fünftägigen Frist vorgelegt werden. A.A. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 9. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 9.

282

Kapitel 4 Rat

IV.

Einrichtungen auf Ebene der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

1040 Die nachfolgenden Einrichtungen stehen im engen Zusammenhang mit den Aufgaben des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik.192 1.

Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK)

1041 Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK)193 verfolgt die internationale Situation in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, überwacht die Durchführung vereinbarter Politiken und übernimmt unter der Verantwortung des Rates und des Hohen Vertreters die politische Kontrolle und strategische Leitung von Krisenbewältigungsoperationen (Art. 38, 43 Abs. 2 S. 2 EUV; Art. 222 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Das Komitee ist die zentrale Koordinierungsstelle für die Bereiche der Gemein1042 samen Außen- und Sicherheitspolitik und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP).194 Obwohl seine Beschlüsse eigentlich dem Ausschuss der Ständigen Vertreter zugeleitet werden müssen, hat das Komitee eine derart autonome Stellung, dass die Beschlussfassung im Ausschuss der Ständigen Vertreter eher formeller Natur ist.195 Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee setzt sich aus den politischen 1043 Direktoren der Außenministerien der Mitgliedstaaten zusammen.196 Den Vorsitz im Komitee übernimmt ein Vertreter des Hohen Vertreters der Union für Außenund Sicherheitspolitik (Art. 19 Abs. 4 UAbs. 2 GeschORat).197 2.

Policy Unit

1044 Dem Generalsekretariat des Rates angegliedert und dem Hohen Vertreter verantwortlich, ist die Strategieplanungs- und Frühwarneinheit, besser bekannt als sog. Policy Unit. Aufgabe der Policy Unit ist es, für den Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gemeinsame Analysen über internationale Risiken und die Konsequenzen daraus zu erstellen sowie einschlägige Informationen unter den Beteiligten auszutauschen. Hierzu überwacht und analysiert diese Einheit die Entwicklungen innerhalb der Bereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, beurteilt außen- und sicherheitspolitische Interessen der Union, prognostiziert künftige Prioritäten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und bewertet zeitnah Ereignisse, Krisen und sonstige Situationen, welche sich auf die Außen- und Sicherheitspolitik der Union auswirken können (Nr. 2 Strategiepla192 193 194 195 196 197

S. dazu u. Rn. 1175 ff. S. dazu auch u. Rn. 5331 f. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 EUV Rn. 2. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 EUV Rn. 6, 12. Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 61. Zum Hohen Vertreter s.u. Rn. 1175 ff.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

283

nungserklärung198). Hierzu erarbeitet die Policy Unit auf Anforderung des Rates, des Hohen Vertreters oder in Eigeninitiative Stellungnahmen. Die Einheit besteht aus drei Sachverständigen des Generalsekretariats, je einem 1045 Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes der Mitgliedstaaten und einem Mitarbeiter der Kommission.199 Obwohl diese Einheit schon als Embryo oder Keimzelle des Europäischen Auswärtigen Dienstes bezeichnet wurde,200 sprechen die aktuellen Entwicklungen dagegen, dass der Europäische Auswärtige Dienst auf seiner Basis errichtet wird.201 3.

Militärausschuss der EU (EUMC)

Der Militärausschuss der EU berät das Politische und Sicherheitspolitische Komi- 1046 tee in militärischen Angelegenheiten (Nr. 1 Anhang Militärausschussbeschluss202). Bei der Krisenbewältigung ist dieser Ausschuss das Forum der Mitgliedstaaten zur militärischen Konsultation. Als höchstes militärisches Gremium der EU bildet er die Schnittstelle zwischen Politik und Militär. Er gibt die Leitlinien für die Arbeiten des Militärstabs vor. Im Krisenfall übernimmt der Militärausschuss die militärische Leitung. Er kann 1047 dann auch den Militärstab der EU anweisen und leitet die von diesem erarbeiteten militärstrategischen Optionen dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee zu. Der Militärausschuss wird aus den Generalstabchefs der Mitgliedstaaten gebil- 1048 det (Art. 1 UAbs. 1 Militärausschussbeschluss). Der Vorsitzende (CEUMC) – ein 4-Sterne-General – wird vom Rat auf drei Jahre ernannt (Art. 3 Militärausschussbeschluss). Er nimmt an Tagungen des Rates zu militärischen Beschlüssen teil (Nr. 1 Anhang Militärausschussbeschluss). 4.

Militärstab der EU (EUMS)

Der Militärstab der EU überwacht die Frühwarnung, Lagebeurteilung und strate- 1049 gische Planung hinsichtlich der Aufgaben der Westeuropäischen Union (WEU), wie sie im Petersberger Abkommen203 festgelegt worden sind (Nr. 2 Abs. 1, Nr. 3 3. Spiegelstrich Anhang Militärstabsbeschluss204). Er bestimmt die nationalen und

198 199

200 201 202 203 204

Erklärung zum Vertrag von Amsterdam zur Schaffung einer Strategieplanungs- und Frühwarneinheit, ABl. 1997 C 340, S. 132. Heusgen, integration 2005, 336 (338). Nach Art. 3 Strategieplanungserklärung waren auch Mitarbeiter der Westeuropäischen Union (WEU) vorgesehen, welche inzwischen weitestgehend in der Union aufgegangen ist. Vgl. etwa Heusgen, integration 2005, 336 (338). S. dazu u. Rn. 1207 ff. Beschluss 2001/79/GASP des Rates vom 22.1.2001 zur Einsetzung des Militärausschusses der Europäischen Union, ABl. L 27, S. 4. Vgl. Art. 42 Abs. 1 EUV. Beschluss 2001/80/GASP des Rates vom 22.1.2001 zur Einsetzung des Militärstabs der Europäischen Union, ABl. L 27, S. 7; zuletzt geändert durch Beschluss 2001/298/

284

Kapitel 4 Rat

multinationalen Streitkräfte in der EU und führt die Maßnahmen und Beschlüsse des Militärausschusses durch (Nr. 2 Abs. 2, Nr. 3 5. Spiegelstrich S. 2 Anhang Militärstabsbeschluss). Er ist das Bindeglied zwischen dem Militärausschuss der EU und den der EU zur Verfügung stehenden militärischen Kräften (Nr. 3 2. Spiegelstrich Anhang Militärstabsbeschluss). Weiter hält er den Kontakt zu den militärischen Organisationen, insbesondere zur NATO (Nr. 4 Anhang Militärstabsbeschluss). Vom Militärausschuss unterscheidet sich der Militärstab dadurch, dass sein Fo1050 kus vorrangig auf der Erfassung der strategischen Situation und der militärischen Aspekte liegt, während der Militärausschuss primär beratende Aufgaben wahrnimmt.205 Der Stab setzt sich aus militärischen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen, 1051 die auf internationaler Ebene tätig werden (Nr. 5 4. Spiegelstrich S. 1 Anhang Militärstabsbeschluss). Er ist dem Generalsekretariat des Rates bzw. dem Hohen Vertreter unterstellt und wird von einem 3-Sterne-General, dem DGEUMS, geleitet (Nr. 5 3. Spiegelstrich Anhang Militärstabsbeschluss). V.

Sonstige Ausschüsse

1052 Der Rat wird durch weitere in den Verträgen vorgesehene oder durch Rechtsakte gebildete Ausschüsse unterstützt:206 - Wirtschafts- und Finanzausschuss - Beschäftigungsausschuss - Ausschuss für Handelspolitik - Ausschuss für Sozialschutz - Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung - Ausschuss für Wirtschaftspolitik - Ausschuss für Finanzdienstleistungen - Sicherheitsausschuss - Gruppe der Freunde des Vorsitzes - Referenten/Attachés. Die Komitologieausschüsse sind nicht dem Rat zuzuordnen, sondern eine be1053 sondere Form der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Rat.207

205 206 207

GASP des Rates vom 7.4.2008 zur Änderung des Beschlusses 2001/80/GASP zur Einsetzung des Militärstabs der Europäischen Union. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 18 EUV Rn. 11, Art. 38 EUV Rn. 7. S. hierzu die Übersicht im Ratsdokument 11602/09, S. 3 f. Ausführlich zu den Komitologieausschüssen s.u. Rn. 1937 ff.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

VI.

285

Überblick Ratsformation/Themengebiet

Vorbereitung

Auswahl unterstützender Gremien

Allgemeine Angelegenheiten

AStV II

Auswärtige Angelegenheiten

AStV II

Wirtschaft und Finanzen (einschließlich Haushalt)

AStV II

Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz.); JHA

AStV II

Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung Koordinierungsausschuss für den Bereich der PJZS Sicherheitsausschuss

Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz

AStV I

Beschäftigungsausschuss; Ausschuss für Sozialschutz

Wettbewerbsfähigkeit (Binnenmarkt, Industrie und Forschung) (einschließlich Tourismus)

AStV I

Verkehr, Telekommunikation und Energie

AStV I

Landwirtschaft und Fischerei Umwelt Bildung, Jugend und Kultur (einschließlich audiovisueller Bereich)

1054

PSK Militärausschuss (EUMC) Militärstab (EUMS) Ausschuss für Handelspolitik Wirtschafts- und Finanzausschuss Ausschuss für Wirtschaftspolitik Ausschuss für Finanzdienstleistungen

SAL AStV I AStV I

Tabelle 4.3. Übersicht der Ratsformationen und unterstützenden Gremien

VII.

Vertretungen

Der Rat als Beschlussorgan verfügt über keine Vertretungen in Staaten oder bei 1055 Organisationen, da er insoweit auf die Vertretungen des vorsitzführenden Mitgliedstaats zurückgreifen kann.208 Das Generalsekretariat des Rates verfügt über zwei Verbindungsbüros bei den 1056 Vereinten Nationen in New York bzw. dem Europäischen Amt der Vereinten Nationen in Genf, deren Bedeutung aber gering ist.209 Der Aufgabenbereich der Verbindungsbüros beschränkt sich im Wesentlichen auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.210 Die anderen Aspekte der Außenvertretung werden von den Delegationen der Kommission wahrgenommen.211

208 209 210 211

Burghardt/Tebbe/Marquardt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 20 EU Rn. 5; Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 160. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 156. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 160. S. zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik u. Rn. 5233 ff. S. dazu u. Rn. 1285 ff.

286

Kapitel 4 Rat

G.

Organisation

I.

Vorbereitungen

1057 Bereits sieben Monate vor der Aufnahme seiner Tätigkeit teilt der Vorsitz die vorläufigen Termine der Ratssitzungen (Art. 1 Abs. 2 GeschORat) und 14 Tage vor der Sitzung die vorläufigen Tagesordnungen mit (Art. 3 Abs. 1 GeschORat). Die Tagesordnungen werden vom Ausschuss der Ständigen Vertreter I und II und dem Sonderausschuss Landwirtschaft vorbereitet.212 Auf der vorläufigen Tagesordnung werden die abstimmungsreifen Punkte mit 1058 einem Sternchen vermerkt (Art. 3 Abs. 2 S. 2 GeschORat). So wird verhindert, dass über Punkte abgestimmt wird, deren Abstimmungsvoraussetzungen – zum Beispiel wegen sehr kurzfristiger Aufnahme auf die Tagesordnung – nicht vorlagen.213 Das Sternchen markiert die Zulässigkeit einer Abstimmung.214 Die Aufnahme in die Tagesordnung hat keine Bindung dergestalt zur Folge, dass über die aufgenommenen Punkte abgestimmt werden muss.215 Zu Beginn der Ratssitzung beschließt der Rat mit einfacher Mehrheit über die 1059 Aufnahme der vorläufigen Tagesordnungspunkte in die endgültige Fassung der Tagesordnung (Art. 3 Abs. 7 S. 1 GeschORat). Neue Tagesordnungspunkte muss der Rat einstimmig in die endgültige Tagesordnung aufnehmen (Art. 3 Abs. 7 S. 2 GeschORat). II.

Aufgaben des Vorsitzes

1060 Der Rat wird vom Vorsitz, d.h. vom jeweiligen zuständigen Minister des vorsitzführenden Mitgliedstaats,216 einberufen. Beantragt ein Ratsmitglied oder die Kommission eine Einberufung, hat der Vorsitz dem Folge zu leisten. Art. 237 AEUV überlässt dem Vorsitz kein Ermessen. Hinsichtlich der Terminwahl ist er an die Vorgaben der GeschORat oder des Primärrechts, zum Beispiel Art. 30 Abs. 2 EUV, gebunden. Dem Vorsitz obliegt es hier unter anderem, die zur Verfügung stehende Zeit zu 1061 organisieren und die Anzahl der Delegationsmitglieder festzusetzen, die sich zu einem Punkt äußern oder bei deren Übereinstimmung auf die Benennung eines Delegierten hinwirken (Art. 20 Abs. 1 GeschORat).

212 213 214 215 216

S. dazu o. Rn. 1025 ff. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 204 EGV Rn. 21. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 204 EG Rn. 19. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 204 EGV Rn. 21; Jacqué, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 204 EG Rn. 19. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 204 EGV Rn. 15. Insoweit ist die Verwendung Präsidentschaft im Normtext missverständlich.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

III.

287

Tagungen

Sitz des Rates ist Brüssel.217 Lediglich bei außergewöhnlichen Umständen (Art. 1 1062 Abs. 3 UAbs. 2 GeschORat) und in den Monaten April, Juni und Oktober tagt der Rat in Luxemburg.218 Wechselnde Tagungsorte innerhalb der Mitgliedstaaten, wie sie noch vor 2002 die Regel waren, gibt es nicht mehr.219 Allenfalls die informellen Treffen finden an anderen Orten statt, in aller Regel im vorsitzführenden Mitgliedstaat. Sofern keine Dringlichkeit vorliegt – zum Beispiel bei Entscheidungen des 1063 COREU220 –, müssen die Schriftstücke und Entwürfe in allen amtlichen Sprachfassungen vorliegen (Art. 14 Abs. 1 GeschORat). Die Sitzungen selbst werden simultan übersetzt. Die Ratsformationen tagen mitunter mehrfach pro Halbjahr. Der Rat „All- 1064 gemeine Angelegenheiten“, der Rat „Landwirtschaft und Fischerei“ und der Rat „Wirtschaft und Finanzen“ tagen monatlich.221 IV.

Zugang zu Sitzungen und Dokumenten

Inzwischen ist primärrechtlich geregelt (Art. 16 Abs. 8 EUV), dass die Sitzungen 1065 des Rates über Gesetzesentwürfe öffentlich zu erfolgen haben. Mit dieser Regelung wurde der bisherige Grundsatz der Nichtöffentlichkeit222 (freilich mit entsprechenden Ausnahmen in Art. 8 GeschORat 2004) in den Grundsatz der Öffentlichkeit geändert und damit erneut ein Zeichen für mehr Transparenz gesetzt,223 wie dies Art. 15 AEUV auch darüber hinaus vorgibt.224

217

218

219 220 221 222

223

224

Lit. b) S. 1 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265. Konkret: Rat der Europäischen Union, Rue de la Loi 175 (Justus-Lipsius-Gebäude), B-1048 Brüssel. Lit. b) S. 2 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265. Dazu auch o. Rn. 911. S.o. Rn. 1005. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 204 EGV Rn. 4. Vgl. Art. 5 Abs. 1 GeschORat 2004 (Beschluss des Rates vom 22.3.2004 zur Festlegung seiner Geschäftsordnung, ABl. L 106, S. 22). A.A. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 40 Fn. 260. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 207 EG Rn. 25 nennt als Beweggründe für den Grundsatz der Nichtöffentlichkeit, Beratungen zwanglos abhalten zu können, ohne durch frühe Entwürfe und Ansichten den Meinungsstand festzusetzen oder die Beratungen in informelle Gremien umzuleiten. Dazu näher u. Rn. 2441 ff.

288

Kapitel 4 Rat

V.

Rechtsschutz

1066 Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Ratssitzungen führt zur Verletzung wesentlicher Formvorschriften und kann mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 2 AEUV gerichtlich überprüft werden.225 Die Überprüfung kann allerdings nur dann durch Unionsbürger initiiert werden, wenn gegen Vorschriften der GeschORat verstoßen wird, welche dem Schutz Einzelner dienen.226 Anderfalls können nur die Unionsorgane Rechtsschutz begehren. Ebenfalls justiziabel ist das Fehlen einer Begründung von bestimmten Rechtsakten entgegen Art. 296 Abs. 2 AEUV.227 1067 Die Mitgliedstaaten können bei Missachtung der GeschORat gegen entsprechende Beschlüsse die Nichtigkeitsklage erheben.228

§ 3 Mitgliedstaatliche Bindungen? 1068 Da die Vertreter im Rat, anders als die Mitglieder der Kommission oder des Europäischen Parlaments, Vertreter der Mitgliedstaaten sind, stellt sich die Frage, inwieweit sie an Vorgaben aus ihren Mitgliedstaaten gehalten sind.229

A.

Verfassungsrechtliche Bindungen?

I.

Problemstellung

1069 Würde der mitgliedstaatliche Ratsvertreter stets auf die Einhaltung seiner Verfassungsordnung beharren, würde dies zu einer Blockade innerhalb des Rates führen, müssten sich doch alle Ratsvertreter stets der Verfassungskonformität des Rechtsakts versichern. Umgekehrt lässt sich einwenden, dass diese Blockade nicht mutwillig herbeigeführt wird und aus Sicht der Ratsvertreter aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken notwendig ist.230

225 226

227 228 229 230

Weber, EuZW 2008, 7 (10); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-24 Rn. 14. Vgl. EuGH, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 (2183, Rn. 50) – Nakajima. S. auch Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2652 f., Rn. 75 ff.) – BASF. Dort hat der EuGH die Nichtigkeitsklage einer juristischen Person des Privatrechts wegen eines Verstoßes gegen eine wesentliche Formvorschrift der GeschOKom angenommen. Scheidler, VR 2009, 295 (298). EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 48 f.) – Vereinigtes Königreich/Rat. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 34. Schilling, DVBl. 1997, 458 (462 f.).

§ 3 Mitgliedstaatliche Bindungen?

II.

289

Grenzen der grundgesetzlichen Bindung

Die Verfassungsgeber haben ursprünglich in Art. 24 GG und dann in Art. 23 GG 1070 die Übertragung von Hoheitsrechten vorgesehen. Der Ratsvertreter kann insoweit auf der Grundlage der europäischen Integration in gewissem Umfang verfassungsrechtliche Substanz preisgeben.231 Die Grenze zu dieser Mitwirkung findet sich dann, wenn tragende Prinzipien des GG betroffen sind oder der Rechtsakt innerstaatlich keine Anerkennung finden könnte.232 Schwierigkeiten ergeben sich bei der Beantwortung der Frage, wann der zuläs- 1071 sige Rahmen überschritten wurde. Auch kann es zu Überschneidungen kommen, wenn die Einschränkung von Verfassungsrecht mit der Gewährung anderer verfassungsrechtlicher Gehalte einhergeht.233 Die Grenze ist jedenfalls überschritten, wenn die Gehalte des Art. 79 Abs. 3 GG betroffen sind.234 Das BVerfG fasst darunter auch das Demokratiegebot und leitet aus der notwendigen Souveränität des demokratischen Wahlvolks nicht nur die Wahrung der Verfassungsidentität, sondern auch die Wahrung der europäischen Kompetenzgrenzen ab.235 Findet eine Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle von erlassenem Unionsrecht statt,236 muss dies vom Ansatz her erst recht für das Verhalten des deutschen Vertreters im Rat gelten.237 Jedenfalls ist dieser in verschiedenen Fällen an die Weisung der nationalen Gesetzgebungsorgane gebunden238 bzw. benötigt praktisch deren Ermächtigung. Bei der Zustimmung des Ratsvertreters zum Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist die vorherige Zustimmung des nationalen Gesetzgebers erforderlich.239 Nicht hinnehmbar kann es auch sein, wenn über diesen Umweg der unabding- 1072 bare Grundrechtsstandard unterschritten wird.240 Relevant wird dies etwa, wenn der Ratsvertreter durch seine Zustimmung das Telekommunikationsgeheimnis241 bzw. das Recht auf informationelle Selbstbestimmung242 preisgibt. Damit stellt 231

232 233 234 235 236 237 238 239 240

241 242

Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 38; Streinz, Bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle über die deutsche Mitwirkung am Entscheidungsprozeß im Rat der Europäischen Gemeinschaften, 1990, S. 31. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 38. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 40. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 38. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 232 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 f. – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 3725 ff., 3767 ff. zu dessen innerstaatlicher Steuerung. Für das Strafrecht (Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 3 AEUV) BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon für Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, 192 Abs. 2 UAbs. 2, 333 Abs. 2 AEUV. S. aber zu den hohen Anforderungen einer darauf gestützten Rüge der Verfassungswidrigkeit BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung; BVerfG, NVwZ 2007, 942 (1. Leitsatz) – Emissionshandel; auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon; zum Ganzen Frenz, Europarecht 5, Rn. 3738 ff. S. BVerfG, Urt. vom 2.3.10, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 218 – Vorratsdatenspeicherung. Zum engen Verhältnis zu Art. 10 Abs. 1 GG BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 191 – Vorratsdatenspeicherung.

290

Kapitel 4 Rat

sich aber die Frage, welche Grundrechte insoweit eingreifen: die nationalen oder die europäischen. Für Erstere spricht die Rückbindung des Ratsvertreters auf seinen Mitgliedstaat, für Letztere die Vorbereitung und Verabschiedung europäischer Rechtsakte.243 III.

Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch das BVerfG

1073 Konsequenz eines solchen Verstoßes ist aber nicht die Angreifbarkeit des europäischen Rechtsakts, jedenfalls solange dieser den europarechtlichen Vorgaben entspricht. Vielmehr kann das Verhalten des Ratsvertreters oder eines entsprechend vorgelagerten Beschlusses der Regierung Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. 1.

Vor der Ratsabstimmung

1074 Stellt das BVerfG noch vor der eigentlichen Abstimmung im Rat die Verfassungswidrigkeit des Abstimmungsvorhabens fest,244 muss der Ratsvertreter den Beschluss ablehnen. Stimmt der Ratsvertreter dennoch zu, stellt sich die Frage, ob er überhaupt i.S.d. Art. 16 Abs. 2 EUV befugt ist. Man könnte seine Stimmen als ungültig auffassen, da er nicht zu dieser Stimmabgabe berechtigt war. Bei der Stimmberechtigung kommt es aber nicht darauf an, ob er mitgliedstaat1075 lich nicht hätte (so) abstimmen dürfen. Entscheidend ist einzig, dass er als Ratsvertreter mit Ministerrang eine Stimme abgeben darf. Andernfalls stünde jede Abstimmung im Rat unter dem Vorbehalt von 27 Verfassungsordnungen. Die Rechtssicherheit wäre dann nicht mehr gewährleistet. Die verfassungsrechtlichen Verpflichtungen des Ratsvertreters schlagen daher nicht auf Unionsebene durch. 2.

Nach der Ratsabstimmung

1076 Hat der Rat bereits abgestimmt und stellt sich erst im Nachhinein durch ein Urteil des BVerfG heraus, dass die Preisgabe verfassungswidrig war, besteht der Unionsakt – nicht notwendigerweise der Rechtsakt245 – bereits.246 Mit erfolgreicher Abstimmung im Rat können die nationalen Grundrechte auf diesen Akt keine Anwendung mehr finden,247 außer es bestehen Umsetzungsspielräume.248 Der Mit243 244

245 246 247 248

S. auch sogleich Rn. 1076. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 144 ff. sowie ders., Europarecht 5, Rn. 3764 ff. Relevant wird diese Situation bei einstweiligen Anordnungen nach § 32 BVerfGG (s. BVerfGE 80, 74 – EG-Rundfunkrichtlinie sowie Frenz, Europarecht 5, Rn. 3795 f.) und bei einer im Vorgriff eingelegten Verfassungsbeschwerde, Frenz, Europarecht 5, Rn. 3784 ff. Zum Verfahrensablauf im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren s.u. Rn. 1825 ff. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 10. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 35. S. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 186 f. – Vorratsdatenspeicherung mit faktischer Parallelprüfung der EU-Mindestvorgaben in Rn. 208.

§ 3 Mitgliedstaatliche Bindungen?

291

gliedstaat kann dann aber aufgrund der Feststellungen im Urteil dazu angehalten sein, den Unionsrechtsakt nicht umzusetzen oder anzuwenden.249 Dies hätte wiederum zur Folge, dass dem Mitgliedstaat dann ein Vertragsverletzungsverfahren droht. Sollte die Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung auf Unionsebene nicht 1077 revidiert werden, droht Deutschland diese Situation infolge des BVerfG-Urteils zur Vorratsdatenspeicherung nur dann nicht, wenn man wie dort einen weiten nationalen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung eröffnet und daher keinen Verstoß gegen Unionsrecht gegeben sieht.250 Indes bleibt die RL 2006/24/EG zur Vorratsdatenspeicherung251 erst einmal nicht umgesetzt, da das BVerfG die entsprechenden nationalen Bestimmungen auch nicht für weiter anwendbar hielt, bis eine verfassungskonforme Neuregelung ergeht, sondern im Gegenteil für nichtig erklärte und die unverzügliche Löschung der gespeicherten Telekommunikationsdaten anordnete.252

B.

Sonstige Bindungen?

Die Vertreter im Rat sind nach den jeweiligen mitgliedstaatlichen Bestimmungen 1078 i.d.R. verpflichtet, sich an die Vorgaben des Staats- oder Regierungschefs zu halten.253 Verstoßen sie hiergegen, gegen mitgliedstaatliches Recht oder gegen die Weisungen des auf sie übertragenden Ratsmitglieds,254 hindert dies aber nicht das Zustandekommen des Ratsbeschlusses.255 Ob ein Ratsbeschluss ordnungsgemäß ergeht, bestimmt sich ausschließlich nach den unionsrechtlichen Bestimmungen und diese kennen keine entsprechenden Vorbehalte.256 Die Vertreter betätigen sich auf der Ebene der EU an der Willensbildung und nicht in ihrer Eigenschaft als Angehörige der Mitgliedstaaten.257 Daher sind die Mitgliedstaaten auch nicht durch den Grundsatz des venire contra factum proprium daran gehindert, gegen Ent-

249 250 251

252 253

254 255 256 257

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 a.E., 343 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 186 f. – Vorratsdatenspeicherung. RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 306, 309 – Vorratsdatenspeicherung. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 10, 24; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 202 EGV Rn. 1, Art. 203 EGV Rn. 1; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 2, 4. Zu dem Verhältnis zwischen Bundeskanzler und Bundesministern Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 65 Rn. 53 ff. S. dazu o. Rn. 1017. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 24; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 4. S. auch u. Rn. 1802. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 4.

292

Kapitel 4 Rat

scheidungen Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof der EU zu erheben, bei denen ihr Vertreter im Rat zugestimmt hat.258

258

EuGH, Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2596, Rn. 6) – Italien/Rat; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 203 EGV Rn. 10; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 203 EGV Rn. 4.

Kapitel 5 Kommission

§ 1 Aufgaben A.

Hüterin der Verträge

Gem. Art. 17 Abs. 1 S. 2 EUV sorgt die Kommission1 für die Anwendung der 1079 Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen, mithin des Primär- und Sekundärrechts. Zusammen mit dem Gerichtshof der EU2 und zugleich unter dessen Kontrolle (Art. 17 Abs. 1 S. 3 EUV) überwacht sie die Einhaltung und Durchführung des Unionsrechts. Sie ist die „Hüterin der Verträge“.3 Diese Rolle kommt insbesondere bei den Unternehmens- wie mitgliedstaatsbezogenen Wettbewerbsbestimmungen zum Tragen. Die Kommission überwacht, wenngleich vielfach zusammen mit den nationalen Behörden (s. Art. 4 f., 11 ff. VO (EG) Nr. 1/20034; für Beihilfen Art. 108 Abs. 1 AEUV und näher Art. 17 ff. VO (EG) Nr. 659/19995),6 aber federführend den Vollzug des Wettbewerbsrechts und kann Ausnahmen von grundsätzlichen Verboten akzeptieren,7 Unternehmensfusionen verbieten; sie kontrolliert die mitgliedstaatliche Subventionsvergabe, erlässt Sanktionsmaßnahmen etc.8 Bei staatlichen Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht leitet sie das Vertragsverletzungsverfahren ein.9 1

2 3 4 5 6 7 8 9

Abw. hiervon bezeichnet sich die Kommission selbst als „Europäische Kommission“, sofern es nicht um Rechtsakte oder offizielle Veröffentlichungen im Amtsblatt geht. Krit. zur Rechtmäßigkeit dieser Umbenennung Pechstein, in: Streinz, Art. 5 EUV Rn. 9. Vereinzelt wird durch einen Hinweis auf den Hauptsitz der Kommission, das Berlaymont-Gebäude in Brüssel, Bezug auf sie genommen. S. dazu u. Rn. 1424 ff.; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2165 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 93, 134. Des Rates vom 16.12.2002 zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. 2003 L 1, S. 1. Des Rates vom 22.3.1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 des EG-Vertrags, ABl. L 83, S. 1. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 168 ff., 1426 ff. sowie Europarecht 3, Rn. 1372 ff. S. zu den Rundfunkbeihilfen u. Rn. 4124 ff. Zum Wettbewerbsrecht umfassend s. Frenz, Europarecht 2 und 3. Zum Vertragsverletzungsverfahren s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2516 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_5, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

294

Kapitel 5 Kommission

B.

Ausführung des Unionsrechts

1080 Die Kommission übernimmt zusammen mit den ihr nachgelagerten Stellen die meisten Koordinierungs- und Exekutivfunktionen innerhalb der Union,10 gem. Art. 17 Abs. 1 S. 5 EUV nach näherer vertraglicher Festlegung. Sie verwaltet gem. Art. 17 Abs. 1 S. 4 EUV die Programme, gem. Art. 163 Abs. 1 AEUV den Sozialfonds, ebenso die Agrar- und Regionalfonds.11 Sie führt gem. Art. 17 Abs. 1 S. 4 EUV den Haushaltsplan aus, kontrolliert die Einhaltung und Durchführung des Wettbewerbsrechts und gestaltet es näher aus (s. Art. 105 Abs. 3 AEUV).12 Zur Konkretisierung der Wettbewerbsvorgaben erlässt die Kommission Mitteilungen.13 Einen wesentlichen Anteil an der Verwaltungstätigkeit der Kommission haben 1081 die Exekutivagenturen, Ämter etc.14 Der ganz überwiegende Teil der Einrichtungen und Stellen zur Unterstützung der Union sind der Kommission zugeordnet. Der Kommission ist es vorbehalten, den Jahresbericht der Union zu verfassen 1082 (Art. 249 Abs. 2 AEUV). Zivilrechtlich vertritt sie die Union, soweit es nicht um das Funktionieren anderer Organe geht (Art. 335 S. 2 f. AEUV).

C.

Motor der Integration

I.

Rechtsetzung

1.

Grundsätzliches Initiativmonopol

1083 Im Bereich der Gesetzgebung kommt der Kommission eine wesentliche Funktion zu, da sie gem. Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV ohne andere vertragliche Festlegung das Initiativmonopol innehat.15 Auch andere Rechtsakte ergehen, wie Art. 17 Abs. 2 S. 2 EUV zeigt, oft auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags; dies muss aber in den Verträgen vorgesehen sein. Vielfach erlässt die Kommission Rechtsakte auch unmittelbar. Die Kommission ist daher zum Motor der Verträge berufen, weil ohne ihre Initiative kaum Rechtsakte ergehen können.16 Dies gilt jedenfalls für die ehemaligen Gemeinschaftsbereiche. Ausnahmen bilden das zusätzliche Initiativrecht für ein Viertel der Mitglied1084 staaten im Bereich der ehemaligen PJZS (Titel V, Kapitel 4, 5 AEUV) nach Art. 76 lit. b) AEUV und die Selbstorganisation des Europäischen Parlaments. Ansonsten können der Rat und das Europäische Parlament ohne entsprechende Initiative der Kommission grundsätzlich keine Gesetzgebungsakte veranlassen.17 Der Kommis10 11 12 13 14 15 16 17

Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 43. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (509). Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (509). S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1535 ff. S. dazu o. Rn. 507 ff. und u. Rn. 1242 ff. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 55. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 125. S. zu den Ausnahmen u. Rn. 1909 ff.

§ 1 Aufgaben

295

sion wird am ehesten zugetraut, die Union als Gemeinschaft zu festigen und die Unionsinteressen im Rahmen des Initiativrechts entsprechend wahrzunehmen.18 Das macht schon Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV deutlich. 2.

Ausübung des Initiativmonopols

Das Initiativrecht der Kommission beinhaltet grundsätzlich auch die Option, von 1085 diesem Recht keinen Gebrauch zu machen.19 Dadurch verfügt die Kommission über ein Druckmittel gegenüber Rat und Europäischem Parlament, denn es kann diesen die Grundlage für ihre Legislativvorhaben entziehen.20 Tatsächlich ist das hierdurch aufzubauende Drohpotenzial begrenzt, da beide 1086 Organe die Kommission auffordern können, Gesetzesvorschläge vorzulegen (Art. 225, 241 AEUV). Die auf diesem Weg eingeleiteten Gesetzesvorhaben kann die Kommission nicht durch die Rücknahme ihres Vorschlags wieder zunichtemachen. Andernfalls hätte sie es in der Hand, das Aufforderungsrecht der beiden Organe zu entwerten. Jedenfalls muss sie eine Untätigkeit begründen (Art. 225 S. 2, Art. 241 S. 2 AEUV). Wird die Kommission vom Rat nach Art. 241 AEUV oder vom Europäischen 1087 Parlament nach Art. 225 AEUV aufgefordert, Vorschläge zu unterbreiten, ist ein Unterlassen der Kommission mit der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV angreifbar. Die Aufforderung zur Initiative ersetzt die Aufforderung zum Tätigwerden nach Art. 265 Abs. 2 S. 1 AEUV.21 Selbst kann die Kommission grundsätzlich nur insoweit Recht setzen, wie sie hierzu vom Rat die entsprechenden Befugnisse erhält (s. Art. 290 AEUV). 3.

Strategische Planung

Die Kommission erarbeitet nach ihrem Amtsantritt einen strategischen Fünf- 1088 jahresplan, in dem sie ihre wesentlichen Ziele für ihre Amtszeit formuliert. Auf dieser Grundlage nimmt die Kommission die jährliche Strategieplanung vor. Hier benennt die Kommission die politischen Prioritäten und maßgeblichen Gesetzesinitiativen für das kommende Jahr.22 Dazu tritt sie in Dialog mit den Organen Rat und Europäisches Parlament. Auf der Grundlage dieser Gespräche und den Ergebnissen der Haushaltsplanung erlässt die Kommission ihr konkretes Arbeitsprogramm.23

18 19 20 21 22 23

Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 56. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 48 f. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 64. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 17. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 5. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 5.

296

Kapitel 5 Kommission

II.

Sonstige Integrationsbemühungen

1089 Neben diesen Befugnissen wirkt die Kommission durch die sog. Grünbücher (Diskussionsgrundlagen für bestimmte Themenbereiche), Weißbücher (konkretere Gesetzesvorschläge und -vorhaben), Aktionspläne und Programme24 (größer angelegte Projekte zur Verbesserung in bestimmten Arbeits- und Lebensbereichen) sowie diverse Stellungnahmen auf die Fortführung und Integration des Unionsrechts hin.

D.

Außendarstellung

1090 Gem. Art. 17 Abs. 1 S. 6 EUV nimmt die Kommission außer in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und den übrigen explizit vertraglich benannten Fällen die Vertretung der Union nach außen vor, hat dafür also die Regelzuständigkeit. Die Unionsorgane und ihre Protagonisten treten allerdings immer eigenständiger auf. Daher stellt sich die Frage, inwieweit der Kommission innerhalb der Union eine vorherrschende Rolle bei der Darstellung und der Kommunikation zugeschrieben werden kann.25 Gehen die Delegationen und Vertretungen der Kommission im Europäischen 1091 Auswärtigen Dienst auf,26 ist dieser Teil der Außendarstellung mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik verbunden (s. Art. 27 Abs. 3 EUV). Der Hohe Vertreter ist zwar Mitglied der Kommission (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3, Art. 18 Abs. 4 EUV),27 aber zugleich auch Vorsitzender des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ (Art. 18 Abs. 3 EUV). Daher würden auch diese Kompetenzen jedenfalls außerhalb des eigentlichen Kommissionsbereichs liegen.28 Zumindest für den supranationalen Bereich der Union kann man noch davon 1092 ausgehen, dass die Kommission und ihr Präsident vorrangig das Bild der Union prägen und für sie sprechen.29

E.

Teil der europäischen Regierung und Demokratieprinzip

1093 Entsprechend den vorgenannten Aufgabengebieten als oberste Hüterin der Durchführung des Unionsrechts und zugleich als dessen maßgebliche Initiatorin sowie strategische Planerin und Repräsentantin der Union bildet die Kommission – zu-

24 25 26 27 28 29

S. auch o. Rn. 507 ff. und u. Rn. 1283 f. So aber Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 105. S. zu ihrer Rolle bei der Außendarstellung o. Rn. 868. S. dazu u. Rn. 1212, 1214. S. dazu u. Rn. 1197 ff. Zur umstrittenen Einordnung des Europäischen Auswärtigen Dienstes u. Rn. 1207 ff. So noch Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 108. Näher o. Rn. 853 ff.

§ 1 Aufgaben

297

sammen mit dem Rat und dem Europäischem Rat – die europäische Regierung.30 Damit stellt sich die Frage nach der hinreichenden demokratischen Legitimation.31 Das BVerfG sieht sie beim derzeitigen Zuschnitt als noch gegeben, verlangt aber bei einer weiteren Verlagerung des Schwerpunkts politischer Gestaltung zur Kommission deren „unmittelbare Rückbindung an eine gleichheitsgerechte Wahl durch den Demos, die die Abwahlmöglichkeit einschließt und dadurch politisch wirksam wird“.32 Das BVerfG bringt eine rechtlich und faktisch ausschließliche Wahl des Kom- 1094 missionspräsidenten durch das Europäische Parlament anstelle einer bloß bestätigenden Abstimmung nach Art. 17 Abs. 7 EUV ins Spiel. Für diesen Fall sieht es die Wahl der Abgeordneten zum Europäischen Parlament als Entscheidung über eine europäische Regierung, aber derzeit keine hinreichende demokratische Legitimationsgrundlage: Ihm fehlt die „demokratische Rückbindung in den Mitgliedstaaten“.33 Indes wird das Europäische Parlament notwendig nach dem Grundsystem der 1095 Union gewählt, in dessen Rahmen es steht. Nach diesen Maßstäben liegt eine gleichheitsgerechte Wahl vor,34 und zwar durch die Bürgerinnen und Bürger mit Staatsangehörigkeit bzw. Wohnsitz (Art. 22 Abs. 2 AEUV) in den einzelnen Mitgliedstaaten und damit auch dorthin rückgebunden,35 auch wenn das Europäische Parlament die Bürgerinnen und Bürger gem. Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1 EUV auf Unionsebene unmittelbar repräsentiert. Ein solcher Gesamtansatz ist gerade bei einer ausschließlichen Wahl des Kommissionspräsidenten als Spitze einer europäischen Regierung notwendig. Damit kommt es ohnehin auf die hinreichende Legitimation auf Unionsebene an, eine demokratische Rückbindung in den Mitgliedstaaten ist insoweit nicht erforderlich. Daneben kann die demokratische Rückbindung in den Mitgliedstaaten als 1096 zweite Säule der demokratischen Legitimation36 intakt bleiben. Die ausschließliche Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Parlament kappt zwar dessen Rückbindung an den gem. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 EUV vorschlagenden Europäischen Rat. Indes bestehen die sonstigen Befugnisse des Europäischen Rates und des Rates, der derzeit im Übrigen gem. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV die Liste der von den Mitgliedstaaten ausgewählten Kommissionsmitglieder im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten annimmt, fort. Darauf gründet sich gem. Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 EUV ebenfalls ein demokratischer Legitimationsstrang. Hinzu kommen die den einzelnen Mitgliedstaaten vorbehaltenen Aufgabenbereiche und Mitwirkungsbefugnisse bei Vertragsänderungen.37

30 31 32 33 34 35 36 37

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon. S. auch o. Rn. 403. Dazu umfassend o. Rn. 133 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon. S.o. Rn. 184 ff. sowie näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 311 ff. S. auch o. Rn. 154 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. Im Einzelnen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 243 ff., 300 ff. – Lissabon; s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 275 ff.

298

1097

Kapitel 5 Kommission

Insgesamt stellt also auch eine stärkere politische Gestaltungsmacht der Kommission und die ausschließliche Wahl ihres Präsidenten durch das Europäische Parlament das hinreichende demokratische Legitimationsniveau entgegen dem BVerfG nicht infrage. Hierzu bedarf es daher keiner Volksabstimmung in Deutschland.38 Bislang besteht ohnehin der stark mitgliedstaatsbezogene Aufbau der Kommission, die damit nicht Ausdruck des Unionsvolks bzw. eines europäischen Bundesstaats ist.39

§ 2 Zusammensetzung und Organisation A.

Kommissionsmitglieder

I.

Situation bis 2014

1098 Die Kommission besteht derzeit aus 27 Mitgliedern.40 Neben dem Präsidenten und dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik41 arbeiten weitere 25 Mitglieder in der Kommission. Die Anzahl der Kommissionsmitglieder bleibt noch bis 31.10.2014 unverändert bei einem Kommissionsmitglied pro Mitgliedstaat (Art. 17 Abs. 4 EUV). Die vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gewählten Kommissionsmitglieder bleiben gem. Art. 5 S. 1 Übergangsprotokoll42 bis zum Ende ihrer regulären Amtszeit im Amt. II.

Situation ab 2014

1.

Derzeitiger Regelungsstand

1099 Aus Gründen der verbesserten Arbeitsbedingungen der Kommissionsmitglieder und der besseren Zusammenarbeit des Gremiums ist vorgesehen, dass die Anzahl der Kommissionsmitglieder zukünftig beschränkt wird.43 Ab dem 1.11.2014 soll diese Anzahl auf zwei Drittel der Mitgliedstaaten limitiert werden, sofern nicht der Europäische Rat „einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt“ (Art. 17 Abs. 5 UAbs. 1 EUV). Nach derzeitigem Stand würde die Kommission 2014 18 Mitglieder umfas1100 sen.44 Mit der abzusehenden Aufnahme von Kroatien und Island als weitere Mit38 39 40 41 42 43 44

S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 263, 296 – Lissabon. S. zur möglichen Verkleinerung der Kommission u. Rn. 1099 ff. Umgangssprachlich „Kommissare“ genannt. Zur Rolle des Hohen Vertreters innerhalb der Kommission s.u. Rn. 1197 ff. Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65); Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 15; ders., EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 69 f. Zum Vergleich: Das deutsche Kabinett umfasst derzeit 16 Mitglieder.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

299

gliedstaaten der EU wäre die Anzahl der Kommissionsmitglieder auf 19 aufzustocken. Vergleiche mit mitgliedstaatlichen Regierungen, die noch mehr Mitglieder ent- 1101 halten, führen nicht weiter. Bei diesem rein quantitativen Vergleich bleiben nicht nur die Strukturen und Hierarchien außer Acht.45 Auch der politische Zusammenhalt einer Koalition und das damit verbundene Netzwerk sind anders als in der Kommission, die sich nicht auf eine Koalition gründet.46 Schließlich ist das Ressortprinzip in vielen Mitgliedstaaten deutlich stärker ausgeprägt.47 2.

Änderungsoption

Der Vorsitz des Europäischen Rates hat einen Änderungsbeschluss in Aussicht ge- 1102 stellt.48 Die Vorstellung, in der Kommission nicht vertreten zu sein, ist für einige Mitgliedstaaten nur schwer zu akzeptieren.49 Hierin zeigen sich, ebenso wie beim zusätzlichen Sitz im Europäischen Parlament für Italien oder den Übergangsregelungen für Abstimmungen im Rat,50 der Einfluss einzelner Mitgliedstaaten und die daraus resultierenden Durchbrechungen der Systematik.51 3.

Auswirkungen

a)

Effizienz

Ist die Kommission zu groß, sind Absprachen und Koordinierungen zwischen den 1103 Kommissionsmitgliedern mit den unterschiedlichen Ressortzuschnitten zu zeitund kostenaufwendig.52 Ist umgekehrt nicht mehr jeder Mitgliedstaat innerhalb der Kommission vertreten, könnte dieser Effizienzgewinn mit einem Akzeptanzverlust bei den nicht vertretenen Mitgliedstaaten einhergehen.53 Jedoch werden die Mit45 46 47 48

49 50 51 52

53

Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (100). Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (100). S. zu den Ressorts u. Rn. 1168 f. I.2. der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates zur Tagung des Europäischen Rates vom 11./12.12. 2008 in Brüssel, Dok. 17271/08. Hierbei handelt es sich um ein Zugeständnis an Irland, dass u.a. die Forderung nach einem dauerhaften Kommissionsmitglied aufstellte, s. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 65 f. Wessels, integration 2004, 161 (171) ging daher bereits davon aus, dass der Europäische Rat spätestens 2014 einen entsprechenden Beschluss fassen wird. S. hierzu o. Rn. 740 bzw. 987. S. hierzu Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (47 f.). Insoweit hätte auch der Vorschlag über die Einrichtung von sog. Junior-Kommissaren, vergleichbar mit Staatssekretären im deutschen System, vgl. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (103), dieses Ziel nur bedingt, nämlich bei einer strikten Unterordnung bzw. bloßen Beiordnung, erreichen können. Eher wären Rangkämpfe zwischen den Kommissionsmitgliedern und den Junior-Kommissaren zu befürchten gewesen. Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (695); Müller-Graff, integration 2008, 123 (129); Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65). Krit. auch Chopin/Jamet, European Issues No.

300

Kapitel 5 Kommission

gliedstaaten innerhalb des Europäischen Parlaments, des Rates und des Europäischen Rates vollständig vertreten, so dass der fehlende Sitz in der Kommission hierdurch aufgewogen werden könnte.54 Allenfalls im Verhältnis zu den die Mitgliedstaaten vollständig repräsentierenden Organen ließe sich überlegen, ob die Kommission an Gewicht verliert.55 Die effizientere und enger abgestimmte Arbeit innerhalb der Kommission wird ihre Position eher stärken.56 b)

Legitimation

1104 Das föderative Element spielt für die Kommission nur bei ihrer Besetzung und nicht auch bei ihrer Tätigkeit eine Rolle.57 Der Rat als „Staatenkammer“ repräsentiert die Mitgliedstaaten angemessen.58 Da sich ein parlamentarisch legitimiertes Regierungssystem auf Unionsebene bildet,59 kann das föderative Element innerhalb der Kommission weniger Beachtung finden.60 Es handelt sich ohnehin um ein originäres Unionsorgan, welches ausweislich Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV die Unionsinteressen und nicht die mitgliedstaatlichen Interessen wahrnimmt. 4.

Rotationsverfahren

1105 Die Besetzung der Kommissare richtet sich ab dem 1.11.2014 gem. Art. 17 Abs. 5 UAbs. 2 EUV nach einem Rotationsverfahren, das nach näherer Maßgabe von Art. 244 AEUV vom Europäischen Rat einstimmig festgelegt wird: Ein Mitgliedstaat ist nach zwei aufeinanderfolgenden Amtsperioden in der anschließenden Amtsperiode nicht in der Kommission vertreten. Anders als beim Rotationsverfahren zur Besetzung der Generalsekretäre61 sind auch die sog. großen Mitgliedstaaten von diesem Rotationsverfahren nicht ausgenommen. Art. 244 lit. a) AEUV verlangt eine vollkommene Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten. Zwei Kommissare mehr für einen Mitgliedstaat sind „demzufolge“ gänzlich ausgeschlossen, ohne dass dies die einzige Konsequenz der allgemein aufgestellten Gleichbehandlungspflicht ist. Inhalt dieser Gleichbehandlung ist gerade, dass die Mitgliedstaaten zeitversetzt Kommissionsmitglieder stellen. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit der Rotation, die im Sinne vollkommener Gleichbehandlung erfolgen

54 55 56 57 58 59

60 61

71, 2007, I.1.1., welche hierin möglicherweise einen Machtzuwachs für bestimmte Mitgliedstaaten sehen. So Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65). Müller-Graff, integration 2008, 123 (129); Weber, EuZW 2008, 7 (10). Vgl. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (478). S.o. Rn. 1097. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (102 f.). Näher o. Rn. 133, 1093 ff. auch gegen entsprechende Vorbehalte des BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 264 ff. – Lissabon im Hinblick auf ein „strukturelles Demokratieprinzip“. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (103). S. auch o. Rn. 213 ff. Vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2249.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

301

muss. Sie impliziert daher bei strikter Anwendung,62 dass ein Mitgliedstaat jede dritte Amtsperiode kein Kommissionsmitglied stellt, wenn nach Art. 17 Abs. 5 EUV nur zwei Drittel der EU-Staaten in der Kommission vertreten sein können. Das Rotationsverfahren berücksichtigt hierbei nach Art. 244 lit. b) AEUV das 1106 demographische und geographische Spektrum der gesamten Union und ihrer Repräsentation in der Kommission.63 Die Repräsentation der Mitgliedstaaten muss unter anderem ein angemessenes Verhältnis zwischen nord- und südeuropäischen sowie west- und osteuropäischen Mitgliedstaaten und deren Alters- und Sozialstruktur berücksichtigen. Hierbei sind die Mitgliedschaftsdauer und die Größe der Staaten unerheblich.64 Stehen mit dem Kommissionspräsidenten und dem Hohen Vertreter der Union 1107 für Außen- und Sicherheitspolitik zwei Posten innerhalb der Kommission bereits fest, müssten lediglich die restlichen Posten entsprechend dem Rotationssystem verteilt werden. Da nicht lange Zeit im Voraus abzusehen ist, aus welchem Mitgliedstaat diese beiden Posten besetzt werden, müsste das Rotationssystem mit seinen konkreten Folgen nur für die jeweilige Amtsperiode festgelegt werden oder man würde durch das Rotationssystem vorher die Auswahl der beiden höchsten Posten auf die dort vorgesehenen Mitgliedstaaten beschränken. Die beiden designierten Kommissionsmitglieder, die jeweils die Staatsangehörigkeit der Person für eines dieser beiden Ämter innehaben, können nicht Mitglieder der Kommission werden.65 5.

Mandatshäufungen

Art. 17 Abs. 5 EUV enthält anders als Art. 17 Abs. 4 EUV keine Beschränkung 1108 der Mandate auf maximal eines pro Mitgliedstaat. Auch Art. 244 lit. a) AEUV lässt sich diese Begrenzung nicht unmittelbar entnehmen. Vielmehr wird dort gar die Möglichkeit offen gehalten, mehr als einen Mandatsträger pro Mitgliedstaat in die Kommission zu entsenden. Denn Art. 244 lit. a) AEUV stellt nur auf die Mandatsträger ab. Vom Wortlaut her wären daher Mitgliedstaaten, welche keinen Mandatsträger in die Kommission entsenden, nicht erfasst und müssten nicht in die Rechnung einbezogen werden.66 62 63

64

65 66

S. aber sogleich Rn. 1107 u. auch 1109. S. hierzu für die Ernennung des Präsidenten des Europäischen Rates, des Kommissionspräsidenten und des Hohen Vertreters o. Rn. 883 f. Dieser Aspekt kam bereits bei der Besetzung des EuGöD zum Tragen, vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2277. Zu den Beziehungen zu den nicht in der Kommission repräsentierten Mitgliedstaaten s. Erklärung (Nr. 10) zum EUV/AEUV zu Art. 17 des Vertrags über die Europäische Union, ABl. 2010 C 83, S. 342. A.A. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65), der auch „große und kleine, alte und neue Mitgliedstaaten“ entsprechend gewichten will. Aufgrund der vielfältigen Herausforderungen bei dieser Gewichtung spricht er denn auch von der einfacheren „Quadratur des Kreises“ (66). S. zu diesem Problem auch Art. 5 S. 2 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Abl. Kugelmann, in: Streinz, Art. 213 EGV Rn. 11.

302

1109

Kapitel 5 Kommission

Zwar sieht Art. 244 lit. b) AEUV vor, dass das demographische und geographische Spektrum der gesamten Union und ihrer Repräsentation in der Kommission beim Rotationsverfahren berücksichtigt wird. Daher würde eine zu starke Konzentration auf wenige Mitgliedstaaten, beispielsweise wenn nur drei Mitgliedstaaten mit jeweils sechs Kommissionsmitgliedern vertreten wären, dem nicht gerecht werden. Doch lässt die vorgenannte umständliche Formulierung in Art. 244 lit. a) AEUV Raum für Mandatshäufungen. Eine Begrenzung praktisch auf höchstens ein Kommissionsmitglied pro EU-Staat erwächst freilich aus der in Art. 244 lit. a) HS. 1 AEUV vorgegebenen Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten im Rahmen des Rotationssystems nach Art. 17 Abs. 5 EUV.67 III.

Gruppen von Kommissionsmitgliedern

1110 Innerhalb der Kommission bilden sich informelle Gruppen, die ähnlich einer Koalition agieren können.68 Dabei spielen die Größe der sie repräsentierenden Mitgliedstaaten, parteipolitische Ausrichtungen, der Ressortzuschnitt oder das persönliche Vertrauen eine Rolle.69 Daneben kann der Kommissionspräsident die Kommissionsmitglieder offiziell in Gruppen einteilen und ihnen spezielle Aufträge zuweisen (Art. 3 Abs. 2, 4 GeschOKom70). IV.

Ernennung und Voraussetzungen

1.

Verfahren

1111 Jede Regierung eines Mitgliedstaats schlägt einen Kandidaten als Kommissionsmitglied vor. Bevor die Kommissionsmitglieder vom Europäischen Rat ernannt werden, unterziehen die Fachausschüsse des Europäischen Parlaments die Kandidaten ausführlichen Befragungen zu Sachthemen und persönlichen Grundhaltungen im Zusammenhang mit dem jeweiligen Ressort, das ihnen übertragen werden soll.71 Die Parlamentarier stellen mitunter sehr detaillierte Fragen und scheuen auch nicht vor Konfrontationen zurück. Da nur diese Anhörungen vor den Fachausschüssen erfolgen, anschließend aber das gesamte Plenum berät und gemeinsam über die gesamte Kommission entscheidet, bestehen keine Bedenken gegen dieses Vorgehen.72 67 68 69 70 71 72

S. vorstehend Rn. 1105. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 10. Wessels, integration 2004, 161 (172). Anhang Beschluss 2010/138/EU, Euratom der Kommission vom 24.2.2010 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung, ABl. L 55, S. 60. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-27 Rn. 12; Kugelmann, in: Streinz, Art. 214 EGV Rn. 8. Anders Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 214 EGV Rn. 5 mit dem Hinweis, dass sich die Kommission als Kollegium dem Votum des Europäischen Parlaments stellen müsse.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

303

Dass Probleme oder Zweifel bei der Einhaltung des Verhaltenskodexes für 1112 Kommissionsmitglieder (VerhKKom)73 empfindliche Konsequenzen nach sich ziehen können, zeigte sich unter anderem in der Neubesetzung der bulgarischen Kommissionskandidatin 2010. Nachdem ihr vorgeworfen wurde, Nebeneinkünfte nicht dem VerhKKom entsprechend offen gelegt zu haben, musste sie von ihrer Kandidatur Abstand nehmen. Die Nichternennung eines Kommissionsmitglieds ist nicht justiziabel. Weder 1113 die Mitgliedstaaten noch die Kandidaten haben Anspruch auf die Ernennung. Das Verfahren ist ganz überwiegend politischer Natur. 2.

Personelle Anforderungen

a)

Befähigung

Die Nominierung für das Amt eines Kommissionsmitglieds ist nach Art. 17 Abs. 3 1114 UAbs. 2 EUV – anders als zum Beispiel bei den Richtern und Generalanwälten am Gerichtshof der EU74 – formal lediglich abhängig von der „allgemeinen Befähigung“ und dem „Einsatz für Europa“.75 Spezielle Befähigungen oder bereits erworbenes Fachwissen wird für ihre Er- 1115 nennung in den Normen nicht vorausgesetzt.76 Das öffentliche Ernennungsverfahren und die Anhörungen in den Ausschüssen des Europäischen Parlaments erschweren in der Praxis aber die Ernennung von ungeeigneten Kandidaten. Bei den Kommissionsmitgliedern handelt es sich in aller Regel um Minister oder andere Politikerpersönlichkeiten aus den Mitgliedstaaten.77 b)

Unabhängigkeit

Die Kommissionsmitglieder müssen gem. Art. 17 Abs. 3 UAbs. 2 EUV volle Ge- 1116 währ für ihre Unabhängigkeit bieten. Dem können nicht offen gelegte Nebentätigkeiten und -einkünfte entgegenstehen.78 Sie dürfen nach Art. 17 Abs. 3 UAbs. 3 S. 2 EUV weder Weisungen der Mitgliedstaaten einfordern noch entgegennehmen. Die Kommission ist ein eigenständiges Organ der EU. Ihre Mitglieder werden zwar von den Mitgliedstaaten nominiert,79 doch richtet sich ihre Tätigkeit auf die Durchsetzung originär unionsrechtlicher Interessen. 73 74 75

76 77

78 79

SEK (2004) 1487/2; abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/pdf/ code_conduct_en.pdf. S. auch nachfolgend Rn. 1122, 1124 f. Zu den Anforderungen s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2246 ff., 2266, 2276. Streinz, Neue Impulse durch den Lissabon-Vertrag?, IV. Nr. 9, abrufbar unter: http://www.schleyer-stiftung.de/pdf/pdf_2008/mai_08_vortrag%20_streinz.pdf. Krit. zur Aufnahme des letztgenannten Kriteriums Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 213 EGV Rn. 7. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 213 EG Rn. 25. Der ehemalige Ministerpräsident von Baden-Württemberg Günther H. Oettinger ist von der Bundesrepublik Deutschland in die Kommission entsandt worden. Er ist zuständig für den Bereich Energiepolitik. S. vorstehend Rn. 1112 sowie sogleich Rn. 1119, 1124 f. S. hierzu o. Rn. 1111 und u. Rn. 1218.

304

Kapitel 5 Kommission

c)

Staatsangehörigkeit

1117 Das vom Mitgliedstaat zu entsendende Kommissionsmitglied muss nach dem Wortlaut des Art. 17 Abs. 4 EUV nicht dessen Staatsangehörigkeit aufweisen. Da aber ein Mitgliedstaat durch die Benennung eines anderen Staatsangehörigen die Auswahl desjenigen Mitgliedstaats beeinträchtigen könnte, ist nach dem Sinn und Zweck der Norm davon auszugehen, dass bis zum Einsetzen des Rotationsverfahrens das zu entsendende Kommissionsmitglied dieselbe Staatsangehörigkeit aufweisen muss. d)

Integrität

1118 An die Kommissionsmitglieder werden hohe Anforderungen hinsichtlich der unabhängigen Wahrnehmung des Amtes und der Vermeidung von Interessenkonflikten gestellt. Näheres regelt der selbst auferlegte Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder (VerhKKom).80 Die Kommissionsmitglieder haben sich auch im Privatleben der Würde des Amtes entsprechend zu verhalten (Einleitung Abs. 2 VerhKKom). Treten die Kommission oder ihre Beschäftigten und Beamten mit dem Unionsbürger in Kontakt, stellt die Verletzung dieser selbst auferlegten Pflichten einen Verfahrensfehler i.S.v. Art. 263 Abs. 4 AEUV dar.81 3.

Unabhängigkeit

1119 Die Wahrung der Unabhängigkeit, insbesondere auch in der Außendarstellung, ist von großer Bedeutung für die Kommission. Daher wurden in der Vergangenheit mehrfach Kompetenzbereiche einzelner Kommissionsmitglieder neu zugeschnitten und Beurlaubungen vorgenommen, da die Kandidaten entweder aufgrund ihrer bisherigen beruflichen Tätigkeit oder eines beabsichtigten Wechsels in die Privatwirtschaft den Anschein von Korruption gar nicht erst entstehen lassen wollten.82 In finanzieller Hinsicht ergibt sich die Unabhängigkeit aus der Gewährung 1120 eines monatlichen Grundgehalts sowie weiterer Zulagen: Das monatliche Grundgehalt beträgt derzeit ca. 20.278 Euro für die Kommissionsmitglieder, ca. 22.530 Euro für die Vizepräsidenten, ca. 23.433 Euro für den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und ca. 24.285 Euro für den Kommissionspräsidenten. Zu den Zulagen zählen unter anderem die Erstattung der Einrichtungskosten für das Büro i.H.v. zwei Monatsgrundgehältern (ca. 40.556-49.749 Euro), Reisekosten nach Brüssel, Umzugskosten, monatliche Residenzzulagen i.H.v. 15 % des Grundgehalts (ca. 3.042-3.731 Euro), monatliche Aufwandsentschädigungen (i.H.v. ca. 608-1.418 Euro) sowie Übergangs- und Ruhegehälter.83

80 81 82 83

SEK (2004) 1487/2; abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/pdf/ code_conduct_en.pdf. S. auch nachfolgend Rn. 1122, 1124 f. Kugelmann, in: Streinz, Art. 218 EGV Rn. 17. Nemitz, in: Schwarze, Art. 213 EGV Rn. 4, 6. S. http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/pdf/entitlements_en.pdf.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

4.

Private Tätigkeiten

a)

Pflichten

305

Die Kommissionsmitglieder dürfen während ihrer Amtszeit keine anderweitige 1121 Berufstätigkeit ausüben (Art. 245 Abs. 2 S. 1 AEUV).84 Wollen sie ein anderes politisches Mandat wahrnehmen, das eine Wahl voraussetzt, können sie sich für den Wahlkampf beurlauben lassen und bis zur Wahrnehmung des anderen Mandats innerhalb der Kommission ihren Tätigkeiten nachgehen.85 Bei der Wahrnehmung von Hochschultätigkeiten werden enge Ausnahmen ge- 1122 macht: Die unentgeltliche Abhaltung von Lehrveranstaltungen im Interesse der europäischen Integration wird akzeptiert (Art. 1.1.1 VerhKKom). Die gelegentliche Veröffentlichung von Aufsätzen und Büchern nach vorheriger Genehmigung des Kommissionspräsidenten ist zulässig, sofern die Erlöse und die Tantiemen aus dem Urheberrecht karitativen Zwecken zugeführt werden (Art. 1.1.1 Abs. 7 VerhKKom). b)

Sanktionen

Diese Verpflichtungen reichen über das Ende des Mandats hinaus: Nehmen die 1123 ehemaligen Mitglieder nach der Amtszeit neue Tätigkeiten auf oder erhalten Vorteile, müssen sie hierbei „ehrenhaft und zurückhaltend“ vorgehen (Art. 245 Abs. 2 S. 2 AEUV). Handeln die Kommissionsmitglieder dem entgegen, können die Kommission oder der Rat mit einfacher Mehrheit beim EuGH die Amtsenthebung86 oder finanzielle Sanktionen beantragen. Dass gegen die Entscheidung des EuGH – als zugleich letzter Instanz – kein Rechtsschutz besteht, hat dieser für rechtmäßig erachtet.87 5.

Finanzielle Interessen und Vermögen

Die Kommissionsmitglieder müssen ihre finanzielle Situation und Vermögens- 1124 werte von sich und ihren Ehepartnern darlegen, sofern hierdurch Interessenkonflikte bei der Ausübung ihrer Tätigkeit entstehen können (Art. 1.1.2. Abs. 1 VerhKKom). Auch geringe Beteiligungen können zu einem solchen Interessenkonflikt führen und sind daher anzugeben (Art. 1.1.2. Abs. 2 VerhKKom). Immobilien, die nicht ausschließlich dem Kommissionsmitglied oder seiner Familie als Wohnungen dienen, sind als Grundvermögen auszuweisen (Art. 1.1.2. Abs. 4

84

85 86 87

Die Erklärungen der Kommissionsmitglieder über ihre finanziellen Interessen sind abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/interests/index_de.htm. Freilich sind die Erklärungen über die Beteiligungen mitunter äußerst spärlich. EuG, Rs. T-227/99 u. 134/00, Slg. 2002, II-1205 (1233 f., Rn. 74 ff.) – Kvaerner Warnow Werft. S. dazu u. Rn. 1142 ff. EuGH, Rs. C-432/04, Slg. 2006, I-6387 (6455 f., Rn. 112 f.) – Cresson.

306

Kapitel 5 Kommission

VerhKKom). Die derzeitigen Erklärungen zu den finanziellen Interessen der Kommissionsmitglieder weisen zum Teil gar keine entsprechenden Auskünfte auf.88 Geschenke mit einem Wert von mehr als 150 Euro dürfen die Kommissions1125 mitglieder nicht annehmen; protokollarische Geschenke haben sie abzugeben (Art. 1.2.5. VerhKKom). Der Protokolldienst der Kommission führt über die abgegebenen Geschenke ein öffentliches Register.89 Ehrenzeichen, Orden etc. haben sie ebenfalls bekannt zugeben (Art. 1.2.5. Abs. 3 VerhKKom). V.

Amtszeit

1.

Beginn

1126 Die Amtszeit der Kommissionsmitglieder beginnt ab dem Zeitpunkt, der in den Ernennungsbeschlüssen angegeben ist. 2.

Dauer

1127 Die Amtszeit der Kommission beträgt nach Art. 17 Abs. 3 UAbs. 1 EUV fünf Jahre. Die Amtszeit gilt für die gesamte Kommission, also für alle Kommissionsmitglieder gleichermaßen. Sie richtet sich in der Weise nach der Wahlperiode des Europäischen Parlaments, dass dieses zu Beginn seiner Wahlperiode über die neue Kommission abstimmt. Die Amtszeiten sind damit zwar ähnlich lang, aber doch verschoben. Die Amtszeit der neuen Kommission verlängert sich durch die Verschiebung 1128 nicht. Sie besteht nur bis zu dem Zeitpunkt, ab dem die nachfolgende Kommission ihre Geschäfte aufnimmt. Daher werden die am 9.2.2010 ernannten Kommissionsmitglieder regulär nicht bis zum Februar 2015 ihr Mandat wahrnehmen, sondern nur bis zum 31.10.2014.90 Umgekehrt kann die Tätigkeit der Kommission auch länger als fünf Jahre andauern, wenn die Kommission bis zur Ernennung der neuen Kommission geschäftsführend tätig bleibt. Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus der Kommission aus und wird daraufhin ein 1129 neues Kommissionsmitglied ernannt, ist dessen Amtszeit verkürzt. Dieses Kommissionsmitglied bleibt nur für die verbleibende Amtszeit des Vorgängers in der Kommission (Art. 246 Abs. 2 AEUV). 3.

Verkürzung

1130 Die Amtszeit der Kommissionsmitglieder verkürzt sich durch: - Ablauf der Amtszeit (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 1 EUV), 88 89 90

Abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/interests/index_de.htm. Eine Zusammenstellung derartiger Geschenke findet sich unter: http://ec.europa.eu/ commission_2010-2014/pdf/cadeaux_recus_par_le_college3_fr.pdf. Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates vom 9.2.2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission, ABl. L 38, S. 7.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

a)

307

Tod des Kommissionsmitglieds (Art. 246 Abs. 1 EUV), Aufforderung zur Amtsniederlegung (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV), freiwilligen Rücktritt des Kommissionsmitglieds (Art. 246 Abs. 1 AEUV), Amtsenthebung (Art. 247 AEUV) oder erfolgreichem Misstrauensvotum (Art. 234 Abs. 2 S. 1 AEUV). Bedeutung für das Amt und die Fortführung der Geschäfte

Trotz Ablaufs der Amtszeit oder sonstiger Ausscheidungsgründe kann das Kom- 1131 missionsmitglied dazu angehalten sein, im Amt zu bleiben und die Geschäfte vorübergehend fortzuführen. Daher sind diese Ereignisse nicht per se mit dem Ende der Amtszeit gleichzusetzen. Behalten die Kommissionsmitglieder ihre Ämter, dann behalten sie auch ihr 1132 Stimmrecht.91 Erst mit der Ernennung des neuen Kommissionsmitglieds geht auch das Stimmrecht auf dieses Mitglied über. Andernfalls würde ein Mitgliedstaat in dieser Übergangszeit sein Stimmrecht ohne Kompensierung verlieren.92 Die Beschränkung auf die Fortführung der laufenden Geschäfte beinhaltet den 1133 Verzicht auf politische Grundsatzentscheidungen und Neuorientierungen.93 Primärrechtliche Regelungen über die Fortführung der Geschäfte der Kommissionsmitglieder nach Ablauf der Amtsperiode (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 1 EUV) bis zur Ernennung der neuen Kommission existieren nicht. b)

Tod des Mitglieds

Im Todesfall kann der Rat mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten und 1134 nach Anhörung des Europäischen Parlaments ein neues Kommissionsmitglied derselben Staatsangehörigkeit ernennen (Art. 246 Abs. 2 AEUV). Für die verbleibende Amtszeit des ausscheidenden Kommissionsmitglieds kann 1135 der Rat auf Vorschlag des Kommissionspräsidenten und nach Anhörung des Europäischen Parlaments ein neues Kommissionsmitglied derselben Staatsangehörigkeit ernennen, das die Voraussetzungen des Art. 17 Abs. 3 UAbs. 2 EUV erfüllt (Art. 246 Abs. 2 AEUV). Durch einstimmigen Beschluss kann der Rat auf Vorschlag des Kommissionspräsidenten von einer Neubesetzung absehen, insbesondere bei einer nur kurzen verbleibenden Zeitspanne (Art. 246 Abs. 3 AEUV). Mit dieser offiziellen Verkleinerung der Kommission verringern sich auch die Abstimmungsverhältnisse entsprechend.94 Das Zustimmungsvotum in Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV bezieht sich le- 1136 diglich auf die Ernennung der gesamten Kommission. Bei der Neubestimmung einzelner Kommissionsmitglieder hat das Europäische Parlament neben der Anhörung formal keine weiteren Rechte. Das Kollegium muss nicht als Ganzes erneut bestätigt werden.

91 92 93 94

S. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 16. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 36. Nemitz, in: Schwarze, Art. 215 EGV Rn. 6. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 17.

308

Kapitel 5 Kommission

c)

Rücktritt des Mitglieds

aa)

Freiwillig

1137 Die Möglichkeit zum Rücktritt einzelner Kommissionsmitglieder ist in Art. 246 Abs. 1 AEUV ausdrücklich vorgesehen.95 bb)

Nach Aufforderung

1138 Die Pflicht zur Niederlegung einzelner Kommissionsämter ergibt sich aus Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV durch Aufforderung des Kommissionspräsidenten.96 Diese Möglichkeit sorgt für mehr Stabilität, da die verbleibenden Kommissionsmitglieder in ihrer gewohnten Zusammensetzung weiterarbeiten können. Diese Bestimmung stärkt zugleich die Funktion des Präsidenten,97 da vor dem Vertrag von Lissabon nach Art. 216 EG eine Amtsenthebung nur auf Antrag der gesamten Kommission möglich war. Das in Art. 17 Abs. 8 S. 2 f. EUV vorgesehene Misstrauensverfahren kann 1139 nicht gegen einzelne Kommissionsmitglieder gerichtet werden, sondern nur gegen die gesamte Kommission. Allerdings verpflichtet sich der Kommissionspräsident, einem solchen Begehren des Europäischen Parlaments nachzukommen oder seine Haltung gegenüber dem Europäischen Parlament darzulegen und damit publik zu machen (Nr. 3 Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission98). cc)

Fortführung der Geschäfte?

1140 Während Art. 215 Abs. 4 EG lediglich bei der Amtsenthebung vom Ausscheiden des Mitglieds aus dem Amt ausging, benennt Art. 246 Abs. 1 AEUV auch den Rücktritt (und den Tod) eines Mitglieds als Amtsende. Art. 246 Abs. 6 AEUV beschränkt die vorübergehende Übernahme der Amtsgeschäfte aber auf den Fall des gleichzeitigen Rücktritts aller Kommissionsmitglieder. Tritt das Kommissionsmitglied freiwillig zurück oder legt es sein Amt nach Aufforderung durch den Kommissionspräsidenten nieder99 (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV), scheidet es des-

95 96

97 98 99

Vgl. zur parallel gelagerten Problematik beim Amt des Bundeskanzlers Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 67 Rn. 5. Zu den Gründen u. Rn. 1160. Diese Regelung basiert im Wesentlichen auf dem Versprechen der Kommissionsmitglieder gegenüber dem damaligen Kommissionspräsidenten Prodi, auf dessen Aufforderung hin als Kommissionsmitglied zurückzutreten; s. Kugelmann, in: Streinz, Art. 214 EGV Rn. 18, Art. 216 EGV Rn. 3; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 26. Zur Rücktrittsaufforderung gegenüber dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik s.u. Rn. 1193 a.E. Nemitz, in: Schwarze, Art. 211 EGV Rn. 51 f. Anlage XIV GeschOEP. Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV ist Art. 217 Abs. 4 EGV stark nachempfunden, der noch den Begriff „Rücktritt“ verwendete. S. auch Art. 1.2.1 VerhKKom.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

309

halb aus dem Amt aus und kann die Geschäfte auch nicht vorübergehend fortführen.100 d)

Rücktritt der Kommission

Der Rücktritt der Kommission erfolgt freiwillig oder infolge eines erfolgreichen 1141 Misstrauensantrags durch das Europäische Parlament nach Art. 17 Abs. 8 S. 2 f. EUV.101 Wird eine Kommission im Wege eines Misstrauensvotums zum Rücktritt aufgefordert oder tritt sie freiwillig zurück, handelt es sich nicht um einen Akt der Kommission. Jedes Kommissionsmitglied tritt einzeln zurück.102 Der Rücktritt des Kommissionspräsidenten führt nicht zum Rücktritt der gesamten Kommission.103 Die Kommissionsmitglieder übernehmen die Aufgaben bis zu ihrer Auswechslung lediglich geschäftsführend (Art. 234 Abs. 2 S. 2 AEUV; Art. 246 Abs. 6 AEUV). e)

Amtsenthebung

Liegen die Voraussetzungen zur Ausübung des Amtes bei einem Kommissions- 1142 mitglied nicht mehr vor oder hat es eine schwere Verfehlung begangen, kann vor dem Gerichtshof der EU gegen das Mitglied die Amtsenthebung betrieben werden (Art. 247 AEUV). aa)

Gründe

Die Voraussetzungen liegen unter anderem nicht mehr vor, wenn dem Kommis- 1143 sionsmitglied die mangelnde Befähigung oder fehlende Unabhängigkeit104 nachgewiesen wird. Zu Ersterem zählen vor allem der Verlust der Staatsangehörigkeit, schwere Krankheiten oder eine drastische Verschlechterung der Gesundheit.105 Eine schwere Verfehlung setzt weder Strafbarkeit noch eine Verurteilung vo- 1144 raus.106 Ebenso wenig ist strafbares Verhalten oder eine Verurteilung mit einer schweren Verfehlung i.d.S. gleichzusetzen. Die Schwere der Verfehlung ist abhängig vom Schutzgut der – nicht notwendigerweise juristischen – Norm, gegen die das Kommissionsmitglied verstößt.107 Daneben sind auch die Folgen, die Intensität und die Häufigkeit des Verstoßes zu berücksichtigen.108 Da die Verfehlung

100 101 102 103 104 105 106 107 108

A.A. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 35, der davon ausgeht, dass der Rücktritt erst später wirksam wird. Zu den Anforderungen s.o. Rn. 569 f. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 215 EG Rn. 12. Nemitz, in: Schwarze, Art. 215 EGV Rn. 5; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 215 EG Rn. 23. Zu dieser o. Rn. 1116, 1119 f. Kugelmann, in: Streinz, Art. 216 EGV Rn. 1; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 216 EG Rn. 3. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 6. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 8. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 9 f.

310

Kapitel 5 Kommission

ein vorwerfbares Verhalten beinhaltet, muss dem Kommissionsmitglied zumindest schuldhaftes – nicht zwingend vorsätzliches – Verhalten vorgeworfen werden.109 bb)

Relevanz

1145 Die Amtsenthebung hat bisher kaum praktische Relevanz erlangt. Einziger Anwendungsfall war bisher der Gehirnschlag des ehemaligen Kommissionsmitglieds Borschette.110 Das Amtsenthebungsverfahren gegen das damalige Kommissionsmitglied Bangemann wurde nicht zu Ende geführt.111 cc)

Verfahren

1146 Rat und Kommission entscheiden nach eigenem Ermessen darüber, ob sie den Antrag auf Einleitung des Amtsenthebungsverfahrens stellen. Gelangt der EuGH zu der Erkenntnis, dass ein schwerer Verstoß vorliegt, muss er die Amtsenthebung aussprechen. Ihm steht – anders als der Wortlaut vermuten lässt – kein Ermessen zu.112 Gegen diese Entscheidung kann kein Rechtsbehelf eingelegt werden, da der EuGH bereits als letzte Instanz entscheidet; dies ist auch rechtmäßig.113 Das Kommissionsmitglied scheidet nach dem erfolgreichen Verfahren aus dem Amt aus (Art. 246 Abs. 1 AEUV) und kann die Geschäfte auch nicht mehr fortführen. f)

Ausscheiden des Kommissionspräsidenten oder Hohen Vertreters

1147 Tritt der Kommissionspräsident zurück oder scheidet er aus sonstigen Gründen aus dem Amt aus, findet das reguläre Einsetzungsverfahren statt (Art. 246 Abs. 4 AEUV). Der neue Kommissionspräsident wird vom Europäischen Rat vorgeschlagen und vom Europäischen Parlament gewählt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV i.V.m. Art. 246 Abs. 4 AEUV). Einem erneuten Zustimmungsvotum zusammen mit der Kommission muss er sich nicht stellen.114 Anders als bei den anderen Kommissionsmitgliedern ist die Neubesetzung der 1148 Position des Kommissionspräsidenten zwingend vorgesehen. Dieser ist zwar ebenfalls Kommissionsmitglied und wird vom Wortlaut des Art. 246 Abs. 3 AEUV erfasst. Indem die Vorschrift noch vor der Norm zur Neubesetzung seines Amtes positioniert wurde, hat der Gesetzgeber aber deutlich gemacht, dass sich diese Regelung nur auf den vorherigen Abs. 2 bezieht und nicht auch auf die Abs. 4 f.115 109 110 111

112 113 114 115

Vgl. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 6. Kugelmann, in: Streinz, Art. 216 EGV Rn. 1; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 216 EGV; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 3. Kugelmann, in: Streinz, Art. 216 EGV Rn. 2; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 216 EGV. Der Antrag wurde wieder zurückgezogen. Nach Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 Rn. 12 bezog sich das Verfahren nicht auf die Amtsenthebung, sondern auf die Aberkennung von Ruhegehaltsansprüchen. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 216 EG Rn. 16. EuGH, Rs. C-432/04, Slg. 2006, I-6387 (6455 f., Rn. 112 f.) – Cresson. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 215 EG Rn. 23. In diesem Sinne auch Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 215 EG Rn. 26.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

311

Die gleichen Besonderheiten gelten daher, wenn das Amt des Hohen Vertreters neu besetzt wird (Art. 246 Abs. 5 AEUV). 4.

Wiederernennung

Die Wiederernennung der Kommissionsmitglieder ist in den Verträgen nicht mehr 1149 vorgesehen.116 Zwar ist bei einigen anderen Ämtern die Wiederwahl/-ernennung ausdrücklich geregelt (s. zum Beispiel Art. 15 Abs. 5 S. 1 HS. 2 EUV, Art. 19 Abs. 2 UAbs. 3 S. 3 EUV). Man kann aber umgekehrt ohne entsprechende Regelung nicht von einem Verbot ausgehen. Die aufgehobene Vorschrift ist daher als deklaratorisch anzusehen. Von den 27 aktuellen Kommissionsmitgliedern waren jedenfalls zwölf bereits in der Vorgängerkommission tätig.117 Werden die Kommissionsmitglieder erneut in die Kommission berufen, wechseln sie in aller Regel das Ressort.118 Die Wiederernennung zurückgetretener oder abgewählter Kommissionsmitglie- 1150 der ist ebenfalls möglich.119 Das Europäische Parlament kann im Rahmen seiner Zustimmungsbefugnis selbstständig entscheiden, ob es die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kandidaten für angemessen erachtet oder nicht. Lediglich im Fall der Amtsenthebung ist das Europäische Parlament wegen mangelnder Ernennungsvoraussetzungen des Kandidaten gehalten, seiner Ernennung nicht zuzustimmen.120 VI.

Kabinett

1.

Aufgaben

Die Kommissionsmitglieder verfügen über einen persönlichen Mitarbeiterstab, der 1151 Kabinett genannt wird. Das Kabinett unterstützt die Kommissionsmitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben, insbesondere bei der Kommunikation mit den Generaldirektionen121 und der Vorbereitung der Kommissionsarbeiten, namentlich den Beschlüssen (Art. 19 Abs. 1 GeschOKom; Art. 2.2 VerhKKom). Dem Kabinett steht jeweils ein Kabinettschef als Leiter vor. Jede Mitteilung an das Kabinett wird dem Kommissionsmitglied zugerechnet (Art. 2.2 Abs. 1 VerhKKom).

116 117

118 119 120 121

S. zur vorherigen Regelung Art. 214 Abs. 1 S. 2 EGV. Der Hinweis von Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 15, wonach die Wiederernennung nur eine theoretische Option ist, bezieht sich auf die möglicherweise verkleinerte Kommission ab 2014. S. dazu aber I.2. der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates zur Tagung des Europäischen Rates vom 11./12.12.2008 in Brüssel, Dok. 17271/08. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 71. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 201 EGV Rn. 9; Ott, ZEuS 1999, 231 (236). Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 201 EGV Rn. 9. S.u. Rn. 1245 f.

312

Kapitel 5 Kommission

2.

Besetzung

1152 Die Anzahl der Kabinettsmitglieder beträgt zwischen sechs Mitarbeiter für die einfachen Kommissionsmitglieder und neun Mitarbeiter für den Kommissionspräsidenten.122 Um den Integrationscharakter zu betonen und übermäßiger Einflussnahme durch einzelne Kabinette entgegen zu wirken, wurde die maximale Anzahl von Kabinettsmitgliedern derselben Staatsangehörigkeit auf drei beschränkt.123 Der Kabinettschef muss eine andere Staatsangehörigkeit als das Kommissionsmitglied haben.124 Die Kabinettsmitglieder müssen insgesamt aus mindestens drei verschiedenen Mitgliedstaaten stammen.125 Die Amtszeit der Kabinettsmitarbeiter endet zu dem Zeitpunkt, zu dem auch die Amtszeit des Kommissionsmitglieds endet, für den sie arbeiten. 3.

Kabinettschef

1153 Die Kabinettschefs bereiten die Sitzungen der Kommission vor und unterteilen die Beschlusssachen in sog. A- und B-Punkte. Erstgenannte sind Tagesordnungspunkte ohne größeren Diskussionsbedarf, während Letztgenannte inhaltliche Auseinandersetzungen in der Kommission bedeuten. Insoweit bestehen Parallelen zum Ausschuss der Ständigen Vertreter beim Rat.126 Innerhalb der Kommission nehmen die Kabinettschefs eine wichtige Rolle im Kommunikationsfluss der Kommission ein.127 Der Kabinettschef des Kommissionspräsidenten nimmt an den Sitzungen der 1154 Kommission teil (Art. 10 Abs. 1 S. 1 GeschOKom); die Kabinettschefs der anderen Kommissionsmitglieder nur, wenn das jeweilige Kommissionsmitglied nicht anwesend ist und durch den Kabinettschef vertreten werden soll (Art. 10 Abs. 2 GeschOKom). Bei den Abstimmungen kann der Kabinettschef das Kommissionsmitglied nicht vertreten.128

B.

Kommissionspräsident

1155 Der Kommissionspräsident leitet die Kommission. Er sorgt für den organisatorischen Zusammenhalt der Kommissionsmitglieder und vertritt diese nach außen (Art. 3 Abs. 5 S. 1 GeschOKom).

122 123 124 125 126 127 128

Kugelmann, in: Streinz, Art. 218 EGV Rn. 7; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 218 EG Rn. 11. Kugelmann, in: Streinz, Art. 218 EGV Rn. 7. Kugelmann, in: Streinz, Art. 218 EGV Rn. 7. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 218 EG Rn. 11. S.o. Rn. 1029 Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 67. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 11. Zu der ähnlichen Ausgestaltung im Rat s.o. Rn. 928.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

I.

313

Aufgaben

Die Rolle des Kommissionspräsidenten ist durch den Vertrag von Lissabon ge- 1156 stärkt worden.129 Angesichts seiner politischen Leitfunktion verfügt er in personellen Angelegenheiten über mehr Spielraum als noch zuvor: Er kann die Ressorts anderen Kommissionsmitgliedern zuteilen (Art. 3 Abs. 1 GeschOKom) und den Zuschnitt der Ressorts und Generaldirektionen verändern (Art. 248 S. 2 AEUV), ohne sich noch der Zustimmung des Kollegiums versichern zu müssen, um personelle Veränderungen voranzutreiben. Der Kommissionspräsident hat die Prinzipien Effizienz, Kohärenz und Kolle- 1157 gialität innerhalb der Kommission sicherzustellen (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 lit. b) EUV). Die Einhaltung dieser Prinzipien ist zwar grundsätzlich justiziabel, doch angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums können allenfalls erhebliche Verstöße hiergegen erfolgreich gerügt werden.130 II.

Einfluss auf die Kommissionsmitglieder

1.

Regierungschef?

Der Kommissionspräsident übernimmt die Führung und Leitung der Kommission 1158 (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 lit. a), b) EUV, Art. 1 ff. GeschOKom). Damit ist nicht lediglich die sich bereits aus seiner Stellung als Präsident ergebende allgemeine Leitungsbefugnis angesprochen. Art. 248 S. 3 AEUV betont, dass die Kommissionsmitglieder ihre Aufgaben unter seiner Leitung wahrnehmen. Die Richtlinienkompetenz131 des Kommissionspräsidenten kann sich durch 1159 politischen Druck seitens der Mitgliedstaaten verflüchtigen.132 Nimmt der Kommissionspräsident umfangreiche Änderungen in der Kommission vor, ohne diese mit den Mitgliedstaaten zu besprechen, kann dies Gegenreaktionen im Rat provozieren. Daher sind seine Kompetenzen nicht mit denen der deutschen Bundeskanzlerin gegenüber ihren Regierungsmitgliedern zu vergleichen.133 Allerdings ist die Stellung des Kommissionspräsidenten immer stärker geworden.

129

130 131 132 133

Aus anderer Perspektive Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 217 EGV Rn. 2, der in der Etablierung eines Präsidenten des Europäischen Rates eine erhebliche Schwächung des Kommissionspräsidenten sieht. Ersterer ist aber auf den bisherigen Ratsvorsitzenden bezogen und in erster Linie moderierend sowie repräsentierend tätigt, s.o. Rn. 872, 848 u. 863. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 4. Nemitz, in: Schwarze, Art. 219 EGV Rn. 3. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 71. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 79; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 105; Ruffert, in: Calliess/ Ruffert, Art. 217 EGV Rn. 2.

314

Kapitel 5 Kommission

2.

Weisungsrecht?

1160 Einerseits ist der Kommissionspräsident zur Einhaltung des Kollegialitätsprinzips aus Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 lit. b) EUV verpflichtet.134 Andererseits kann er die Kommissionsmitglieder gem. Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 EUV ohne Rücksprache mit dem Kollegium zur Niederlegung ihrer Ämter auffordern,135 und zwar auch aus politischen Erwägungen.136 Zwar wird nicht jede politische Erwägung hierfür ausreichen.137 Jedoch kann es dem Kommissionspräsidenten nicht zugemutet werden, wenn sich ein Kommissionsmitglied gegen seine politische Leitfunktion stellt und seine Aufgaben im Widerspruch zur Auffassung des Kommissionspräsidenten ausübt. Auch persönliche Spannungen, die sich auf das Kollegium auswirken, können genügen. Infolge dieses Druckmittels ist inzwischen von einem (faktischen) Weisungsrecht des Kommissionspräsidenten auszugehen.138 Überdies haben dessen Befugnisse wegen der notwendigen Wahl durch das Europäische Parlament eine stärkere demokratische Legitimation erfahren.139 Indem die Kompetenzen des Kommissionspräsidenten und sein Einfluss auf die Kommission ausgeweitet wurden, rückt das Kollegialitätsprinzip in den Hintergrund.140 III.

Wahl

1161 Der Kommissionspräsident wird nicht vom Europäischen Rat benannt, sondern von ihm vorgeschlagen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 HS. 1 EUV).141 Hierbei hat dieser das Wahlergebnis des Europäischen Parlaments zu berücksichtigen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 HS. 2 EUV).142 Dieses ist also nicht zwingend und 1:1 zu wahren. Jedenfalls besteht nicht die Pflicht, den Kommissionspräsidenten aus der

134 135 136 137 138

139

140 141

142

Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 9. S. bereits o. Rn. 1138. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 13; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 28. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 14. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 217 EGV Rn. 4; ders., in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-27 Rn. 12; Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 24; Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-28 Rn. 16; ders., a.a.O., Art. III-350 Rn. 2. Seine schwache demokratische Legitimation war für Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 9 noch ausschlaggebend für die starke Betonung des Kollegialitätsprinzips. Leinen, in: FS für Bieber, 2007, S. 147 (150) plädiert für dessen direkte Wahl durch die Unionsbürger, um seine Stellung als „Regierungschef“ hervorzuheben. Dazu o. Rn. 1095 ff. Bereits Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 214 EG Rn. 38. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-28 Rn. 4 sieht in der Beteiligung des Kommissionspräsidenten bei diesem Vorgang (er nimmt an Sitzungen des Europäischen Rates teil) ein Redaktionsversehen bei der Umstellung der Formulierung Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs hin zum Europäischen Rat. S. hierzu auch Erklärung (Nr. 11) zum EUV/AEUV zu Art. 17 Abs. 6 und 7 des Vertrags über die Europäische Union, ABl. 2010 C 83, S. 342.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

315

stärksten Fraktion zu bestimmen.143 Der Europäische Rat riskiert aber jedenfalls eine politische Niederlage, wenn er nicht den von der Parlamentsmehrheit favorisierten Kandidaten nominiert.144 Die Berücksichtigung des Wahlergebnisses koppelt das Amt des Kommissionspräsidenten näher an den Wählerwillen und soll nicht zuletzt die Wahlberechtigten zur Stimmabgabe motivieren.145 Als Handlung i.S.d. Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV kann die Benennung eines Kandidaten, bei dem diese Vorgaben nicht berücksichtigt werden, durch den Gerichtshof der EU aufgehoben werden. Zwar handelt es sich nur um einen Vorschlag. Dieser ist aber in einen festen formalen Ablauf eingebunden und vertraglich fixiert. Es bedarf gem. Art. 17 Abs. 7 S. 1 HS. 1 EUV auch Konsultationen, so dass kein bloß innerer Vorgang vorliegt. Ohne diesen Akt wird der Kommissionspräsident nicht bestimmt. Insoweit besitzt der Europäische Rat das Initiativmonopol. Er hat aber ein entsprechendes Auswahlermessen, das politisch und kaum rechtlich gebunden ist. Unterlässt er einen Vorschlag ganz, kann eher mit Aussicht auf Erfolg Untätigkeitsklage erhoben werden. Das Europäische Parlament wählt auf diesen Vorschlag hin den Kommissionspräsidenten mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV). Der Kommissionspräsident ist damit quasi doppelt legitimiert. Durch den Vorschlag des Europäischen Rates wird ein Kandidat benannt, der die Zustimmung der Mitgliedstaaten erfährt. Die Wahl durch das Europäische Parlament verschafft ihm die demokratische Legitimation der Unionsbürger. Diese allein und damit eine ausschließliche Bestimmung durch das Europäische Parlament ohne vorherigen Vorschlag des Europäischen Rates entbehrt nach dem BVerfG einer hinreichenden Legitimationsgrundlage.146 Sie lässt sich aber als systemimmanente Fortentwicklung der Union mit ausreichender demokratischer Rückbindung einstufen.147 Seit der Kommission Santer haben die Kommissionspräsidenten mit Ausnahme bei der Übergangskommission Marín vor der Übernahme der Kommissionspräsidentschaft Regierungen ihrer Mitgliedstaaten vorgestanden.148 Das Amt des Kommissionspräsidenten wurde durch dieses inoffizielle Auswahlkriterium erneut aufgewertet.149 Die Ernennung des Kommissionspräsidenten kann zwar mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden.150 Dem Europäischen Rat steht aber ein weites Ermes143 144 145 146 147 148

149 150

Nemitz, in: Schwarze, Art. 211 EGV Rn. 48. Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 16; ders., EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13). Ähnlich Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (66). Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (636). Zu den alternativ erörterten Wahlmodalitäten und ihrer Ablehnung s. Hänsch, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 92 (99). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon. S.o. Rn. 1096 f. Nach Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 214 EG Rn. 9 werden nur noch ehemalige oder amtierende Staats- oder Regierungschefs als Kommissionspräsidenten geduldet. Nemitz, in: Schwarze, Art. 215 EGV Rn. 2. Hatje, EuR 2001, 143 (149); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-27 Rn. 4; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 214 EGV Rn. 3, Fn. 6.

1162

1163

1164

1165

316

Kapitel 5 Kommission

sen zu. Die Berücksichtigung der Wahlergebnisse zum Europäischen Parlament ist kaum justiziabel.151 IV.

Amtszeit

1166 Zwar wird der Kommissionspräsident bereits vor der gemeinsamen Zustimmung zur Kommission durch das Europäische Parlament gewählt und beginnt seine Amtszeit mit der erfolgreichen Wahl. Darüber hinaus ergeben sich aber kaum Besonderheiten hinsichtlich seiner Amtszeit.152

C.

Kollegium

I.

Sprachregelungen

1167 Die Kommission agiert formal als Kollegium (Art. 1 GeschOKom; s. auch Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1, Abs. 8 S. 1 EUV). Das Kollegium ist die oberste Verantwortungsebene (Art. 2.1. Abs. 2 S. 2 VerhKKom). Selbst wenn die Kommission im Wege des vereinfachten Beschlussverfahrens handelt, muss das Kommissionsmitglied, dem die Sache übertragen wurde, unter Wahrung der kollegialen Verantwortlichkeit für das Kollegium entscheiden (Art. 13 Abs. 1 GeschOKom).153 II.

Ressorts

1168 Ein Ressortprinzip, wonach die Kommissionsmitglieder eigenverantwortlich nach außen Entscheidungen treffen, existiert offiziell nicht.154 Gleichwohl sind die Kommissionsentscheidungen in der Vielzahl sehr speziell. Deren Details können die nicht mit den Sachgebieten betrauten Kommissionsmitglieder in der Kürze der Zeit nicht überblicken. Daher handelt es sich bei dem Kollegialprinzip nicht selten um eine Fiktion.155 Die Kommissionsmitglieder verfügen innerhalb der ihnen zugeteilten Ressorts 1169 über einen hohen Grad an Eigenständigkeit.156 Nur ein kleiner Bruchteil der Beschlüsse ergeht tatsächlich in mündlicher Verhandlung.157

151 152 153 154 155 156 157

S. vorstehend Rn. 1161 f. S. zur Amtszeit der Kommissionsmitglieder o. Rn. 1126 ff. Zur Neubesetzung seines Postens s.o. Rn. 1147 f. Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (510). Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 68 ff.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 104. Nemitz, in: Schwarze, Art. 217 EGV Rn. 7. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 8; wohl auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 217 EGV Rn. 4, der von einem Ressortprinzip spricht. V. Arnim, NJW 2007, 2531 (2533).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

III.

317

Präsidialsystem

Die offizielle Sprachregelung, dass die Kommission als Kollegium handelt, steht 1170 auch im Widerspruch zu den tatsächlichen Machtverhältnissen.158 Die Stellung des Kommissionspräsidenten wurde beständig ausgebaut.159 Hiermit ist noch nicht einmal seine gesonderte Stellung im Ernennungsverfahren gemeint, sondern seine Position im Kommissionsalltag. Der Präsident ist nicht mehr lediglich der Erste unter Gleichen, sondern kann gezielt Einfluss auf Ressorts und Personalien nehmen.160 Die Kommission handelt zwar als Kollegium, allerdings nur unter Beachtung der Prioritäten, wie sie der Kommissionspräsident vorgegeben hat (Art. 1 GeschOKom). Sie hat sich zu einem Präsidialsystem entwickelt.161 IV.

Rechtsschutz bei fehlerhafter Besetzung

Ist die Kommission fehlerhaft besetzt, können ihre Beschlüsse im Wege der Nich- 1171 tigkeitsklage angegriffen werden.162 Der Beschluss der Kommission, eines ihrer Mitglieder vorübergehend zu beurlauben, ist nicht mit der Verringerung der Kommissionsgröße gleichzusetzen. Daher sind darauf folgende Entscheidungen in Abwesenheit des Kommissionsmitglieds nicht zu beanstanden.163 Ebenso wenig ist die Aufstellung zu anderweitigen Wahlen ein Hindernisgrund, sofern das andere Mandat noch nicht wahrgenommen wird.164

D.

Vizepräsidenten der Kommission

Die Vizepräsidenten übernehmen lediglich die Amtsgeschäfte des Präsidenten, 1172 wenn dieser verhindert ist (Art. 25 GeschOKom). Sie treten nicht automatisch dessen Nachfolge bei dauerhafter Verhinderung an.165 Darüber hinaus kommt ihnen keine besondere Rolle zu.166 In den Verträgen ist das Amt lediglich beim Hohen Vertreter aufgeführt. 158 159 160 161

162 163 164 165 166

Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 39. S. dazu vorstehend Rn. 1156 ff. Näher hierzu o. Rn. 1156, 1160 Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 23; Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-27 Rn. 15, 17; Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 37 ff. Nemitz, in: Schwarze, Art. 213 EGV Rn. 1. EuG, Rs. T-227/99 u. 134/00, Slg. 2002, II-1205 (1229 f., Rn. 58 ff.) – Kvaerner Warnow Werft. EuG, Rs. T-227/99 u. 134/00, Slg. 2002, II-1205 (1233 f., Rn. 74 ff.) – Kvaerner Warnow Werft. S. auch o. Rn. 1121. S. vorstehend Rn. 1147 f. zur Neubesetzung seines Postens. S. Kugelmann, in: Streinz, Art. 217 EGV Rn. 12; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 37 sprechen von einem Ehrentitel.

318

Kapitel 5 Kommission

Die Vizepräsidenten werden vom Kommissionspräsidenten ernannt (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 lit. c) EUV). Einzig beim Hohen Vertreter ist die Vizepräsidentschaft vorgeschrieben (Art. 17 Abs. 4, Abs. 6 UAbs. 1 lit. c), Art. 18 Abs. 4 S. 1 EUV, Art. 3 Abs. 3 GeschOKom). Derzeit sind sieben Vizepräsidenten ernannt.167 Das Amt ist mit der Person, 1174 nicht mit dem Posten innerhalb der Kommission verbunden. Bei Veränderungen im Ressortzuschnitt verbleiben die Ämter bei den Kommissionsmitgliedern. Werden neue Mitglieder in die Kommission aufgenommen, übernehmen sie nicht automatisch die Vizepräsidentschaft des Ressortvorgängers. Da die Vizepräsidenten vom Kommissionspräsidenten ernannt werden, kann er ihren Status auch revidieren.168 1173

E.

Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik

I.

Aufgaben

1.

Allgemein

1175 Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik169 koordiniert die gemeinsame Außenpolitik der Mitgliedstaaten und vertritt die EU nach außen.170 Dementsprechend hatte sich für dieses Amt die Bezeichnung „Außenminister“ angeboten, doch wurde aufgrund mitgliedstaatlicher Befindlichkeiten hiervon wieder Abstand genommen.171 Die Aufgaben des Hohen Vertreters lassen sich danach unterteilen, ob er die Außenpolitik gestaltet oder sie durchführt. Das gilt gem. Art. 18 Abs. 2 S. 3 EUV entsprechend für die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Dadurch wird auch konkretisiert, dass und inwieweit der Hohe Vertreter gem. 1176 Art. 18 Abs. 2 S. 1 EUV die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) leitet. Diese Leitungsfunktion bewegt sich in dem Rahmen, wie er durch Art. 27 EUV näher konkretisiert wird, beinhaltet also keine umfassende Lenkungs- und Gestaltungsmacht.

167 168 169

170

171

S. http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/index_de.htm. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 217 EG Rn. 23. Als erste Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik haben die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Sondergipfel am 19.11.2009 die Britin Catherine Ashton bestimmt. S. Beschluss des Europäischen Rates mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission vom 1.12.2009 zur Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, ABl. L 315, S. 49. Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (24); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-22 Rn. 8. Näher zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik u. Rn. 5233 ff. S. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (44).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

a)

319

Ausgestaltung der Außenpolitik

Innerhalb der Union beteiligt sich der Hohe Vertreter an der Ausgestaltung der 1177 Außen- und Sicherheitspolitik. Er übernimmt den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ (Art. 27 Abs. 1 EUV). Durch Vorschläge hilft er bei der Festlegung der Außenpolitik im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 27 Abs. 1 EUV). Insoweit hat er eher eine initiierende und vorbereitende als eine leitende Funktion. Die letztliche inhaltliche Entscheidungsmacht liegt beim Europäischen Rat (Art. 26 Abs. 1 EUV) bzw. beim Rat, der die für die Festlegung und Durchführung erforderlichen Beschlüsse fasst (Art. 26 Abs. 2 UAbs. 1 EUV). Insoweit sorgt denn der Hohe Vertreter mit dem Rat gem. Art. 26 Abs. 2 UAbs. 2 EUV für ein einheitliches, kohärentes und wirksames Vorgehen. b)

Durchführung der Außenpolitik

Zugleich stellt er die Durchführung der Beschlüsse des Europäischen Rates und 1178 des Rates sicher (Art. 27 Abs. 1 EUV). Faktisch bezieht sich dies vor allem darauf, dass der Hohe Vertreter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik leitet (Art. 18 Abs. 2 S. 1 EUV). Zudem vertritt er die Union in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und in internationalen Organisationen bzw. auf internationalen Konferenzen (Art. 27 Abs. 2 EUV).172 c)

Unklare Normenlage

Die Aufgaben des Hohen Vertreters sind allein im EUV an verschiedenen Stellen 1179 aufgeführt (s. hauptsächlich Art. 18, 27 EUV). Die unterschiedlichen Formulierungen – Leitung, Festlegung, Durchführung etc. – verdeutlichen die Probleme, die der Normgeber bei der Festlegung seiner Position im Institutionengefüge gehabt hat. d)

Position im Institutionengefüge

Der Hohe Vertreter tritt durch sein Amt gleich in mehreren wichtigen Unionsein- 1180 richtungen in Erscheinung.173 Er ist gem. Art. 18 Abs. 4 EUV als Vizepräsident174 der Kommission mit dem gesamten auswärtigen Handeln der Union befasst, wenngleich außerhalb der Außenbeziehungen nur koordinierend, und gem. Art. 18 Abs. 3 EUV Vorsitzender des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“. Zusätzlich zu seinen Aufgabenbereichen in Kommission und Rat nimmt er nach Art. 15 Abs. 2 S. 2 EUV an den Arbeiten des Europäischen Rates teil.

172 173

174

Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 27 EUV Rn. 3 sowie u. Rn. 5311 f., 5369. Zu seinem Verhältnis zum Präsidenten des Europäischen Rates s.o. Rn. 856 ff. Ob es sich hierbei um ein „Trojanisches Pferd“ des Rates handelt oder nicht doch eher um eine ideale Kombination der Organe, bleibt abzuwarten, vgl. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (73). S. auch Art. 17 Abs. 4, Abs. 6 UAbs. 1 lit. c) EUV, Art. 3 Abs. 3 GeschOKom, s.o. Rn. 1173.

320

Kapitel 5 Kommission

Dass der Hohe Vertreter sich der Kontrolle durch die anderen Organe entziehen könnte, ist angesichts seiner prominenten Stellung weniger wahrscheinlich, als dass er aufgrund dieser Zwitterstellung vom jeweiligen anderen Organ als Rivale wahrgenommen wird.175 Gleichwohl werden ihm trotz dieser prominenten Stellung eigenständige Kompetenzen abgesprochen.176 Auf dem Gebiet der Außendarstellung ergeben sich Reibungspunkte mit dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Kommissionspräsidenten.177 In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wird für diesen mehrfachen Einsatz 1182 des Hohen Vertreters der Begriff „Mehrfachhut“ oder „Doppelhut“ gebraucht.178 Die Bezeichnung „kleiner Doppelhut“ geht auf Bestrebungen zurück, das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates und des Kommissionspräsidenten zu vereinen (sog. großer Doppelhut).179 Inwieweit der Hohe Vertreter in der Praxis seine Aufgaben wahrnimmt oder ihm zusätzliche Befugnisse gewährt werden, ist wesentlich davon abhängig, welchen Freiraum ihm Rat und Europäischer Rat gewähren. 1181

2.

Kompetenzen vom Rat und von der Kommission

1183 Im Amt des Hohen Vertreters laufen die Kompetenzen des Rates und der Kommission in Angelegenheiten des Auswärtigen zusammen.180 Sein Amt ging aus der Zusammenlegung der Kompetenzen des für Außenbeziehungen und europäische Nachbarschaftspolitik zuständigen Kommissionsmitglieds181 und dem Amt des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik182 hervor.183 Mit der Zusammenlegung dieser beiden Posten, die der Kommission bzw. dem Rat zuzuordnen waren, wurden die Instrumente dieser beiden Organe in der Person des Hohen Vertreters vereint. Hierdurch soll über eine enge Verzahnung zwischen dem Rat und der Kommission eine einheitliche Darstellung der Union in Fragen der Außenpolitik erfolgen.184 Daraus ergibt sich aber nicht, dass die Tätig175 176 177 178

179 180 181 182

183 184

Thym, AVR 42 (2004), 44 (63) betont beide Elemente. Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (105). S. hierzu o. Rn. 852 ff. Krit. zu diesem Kompetenzgeflecht Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (105). S. Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (98); Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (44); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 67. Müller-Graff, integration 2008, 123 (144) bezweifelt die Konstruktivität dieser Doppelbindung. Magiera, in: FS für Rengeling, 2008, S. 591 (605). Umgangssprachlich „EU-Außenkommissar“ genannt. Umgangssprachlich „EU-Außenkoordinator“, „Außenbeauftragter der EU“, „Hoher Repräsentant für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ oder „europäischer Außenminister“ genannt. Thym, AVR 42 (2004), 44 (61) nennt zusätzlich den jeweiligen Außenminister des vorsitzführenden Mitgliedstaats. König/Nguyen, ZJS 2008, 140 (141); Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (24). Da innerhalb der Bereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik grds. Einstimmigkeit vorgesehen ist, kann ein Mitgliedstaat durch sein Veto freilich eine einheitli-

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

321

keitsausübung des Hohen Vertreters entsprechend dieser Aufteilung dem Rat oder der Kommission zuzuordnen ist.185 Eine Entscheidung, ob dem Rat oder der Kommission die Exekutivgewalt im 1184 Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik zusteht, muss nicht getroffen werden.186 Von Seiten des Rates erhält der Hohe Vertreter die Mittel der Diplomatie und des Krisenmanagements. Die Kommissionsseite vermittelt ihm die eher wirtschaftlich geprägten Instrumente: Handelspolitik, Entwicklungspolitik und wirtschaftliche Zusammenarbeit.187 3.

Außenvertretung

Der Hohe Vertreter leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik inner- 1185 halb der Vorgaben, die ihm vom Rat gemacht werden.188 Er führt die Beschlüsse der Organe Rat und Europäischer Rat durch und trägt durch seine Vorschläge zur Festlegung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bei (Art. 26 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 27 Abs. 1 EUV). Die Mitgliedstaaten bleiben über den Rat und den Europäischen Rat Herren der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.189 Der Hohe Vertreter ist zuständig für die Beziehungen der EU zu den internatio- 1186 nalen Organisationen, den Drittstaaten und den Delegationen der Union (Art. 220 Abs. 2 AEUV). Er organisiert den politischen Dialog mit Drittstaaten, Staatengruppen und internationalen Organisationen.190 Ist er Verhandlungsführer in diesen Angelegenheiten (s. Art. 218 Abs. 3 HS. 2 AEUV), macht er dem Rat entsprechende Vorschläge über den Abschluss eines Übereinkommens (Art. 218 Abs. 6 UAbs. 1 AEUV). Bei Übereinkünften, die im Wesentlichen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen, legt der Hohe Vertreter dem Rat Empfehlungen vor (Art. 218 Abs. 3 HS. 1 AEUV). Der Rat kann dem Hohen Vertreter als Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und ihm bei seinen Verhandlungen einen Ausschuss beiseite stellen, mit dem er sich ins Benehmen zu setzen hat (Art. 218 Abs. 4 AEUV).

185 186 187 188 189

190

che Außendarstellung der Union erschweren, s. Meyer, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 431 (436). I.d.S. aber Thym, AVR 42 (2004), 44 (65). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 2. Zu der Einteilung Heusgen, integration 2005, 336 (337). Ähnlich Bitterlich, in: Lenz/ Borchardt, Art. 18 EUV Rn. 8. Vgl. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 18 EUV Rn. 3. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 18 EUV Rn. 6, der daher vom Hohen Vertreter als eine Art Erfüllungsgehilfe spricht. Näher zu den Mitgliedstaaten als Herren der Verträge o. Rn. 13 ff. Zur Rolle der Mitgliedstaaten in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik s.u. Rn. 5238 ff. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 162.

322

Kapitel 5 Kommission

4.

Aufsicht über nachgeordnete Stellen

1187 Unterstützt wird der Hohe Vertreter durch den Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD; Art. 27 Abs. 3 S. 1 EUV),191 den er leitet.192 Außerdem unterstehen die nach Art. 33 EUV auf seinen Vorschlag hin vom Rat ernannten Sonderbeauftragten seiner Verantwortung. Derzeit sind mehrere Sonderbeauftragte vorrangig für Konfliktregionen tätig. Neben dem Europäischen Auswärtigen Dienst wird der Hohe Vertreter vor al1188 lem durch die Strategieplanungs- und Frühwarneinheit (sog. Policy Unit) und den Militärstab der EU (EUMS) unterstützt, die ihm Bericht erstatten.193 Diese Einrichtungen entwickeln Strategiepapiere und weisen auf aktuelle Entwicklungen geostrategischer sowie militärischer Natur hin. II.

Ernennung

1189 Der Hohe Vertreter wird nach Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten ernannt. Letzterem kann aufgrund seiner notwendigen Zustimmung kein Hoher Vertreter gegen seinen Willen aufgedrängt werden.194 Der Hohe Vertreter wird nicht vom Europäischen Parlament gewählt. Hier 1190 werden die Wurzeln seines Amtes in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik deutlich, die noch maßgeblich von den Mitgliedstaaten geprägt wird. Das Europäische Parlament kann den Hohen Vertreter aber ablehnen, indem es dem Kollegium die Zustimmung versagt (s. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV).195 III.

Amtszeit

1.

Beginn

1191 Die Amtszeit des Hohen Vertreters beginnt nicht erst mit der Bestätigung der gesamten Kommission, sondern bereits mit dem Ernennungszeitpunkt im Beschluss des Europäischen Rates.196 Das gilt zumal für die Bereiche, die nicht der Kommis191 192 193 194 195 196

S. hierzu u. Rn. 1207 ff. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 27 EUV Rn. 7. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 18 EUV Rn. 4. Zur Policy Unit und zum Militärstab der EU s.o. 1044 f. bzw. 1049 ff. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-28 Rn. 5. Näher nachfolgend Rn. 1199. S. Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission vom 1.12.2009 zur Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außenund Sicherheitspolitik, ABl. L 315, S. 49. Pöttering, FAZ vom 27.10.2007, S. 8 geht davon aus, dass der Hohe Vertreter nur mit Billigung des Europäischen Parlaments in sein Amt gewählt werden kann. Diesem steht aber nur ein Gesamtablehnungsrecht der Kommission zu, s. vorstehend Rn. 1190, das sich auch auf den Hohen Vertreter bezieht.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

323

sion zuzuordnen sind. Aber auch im Übrigen können Vertretungslücken und Schwebezustände schwerlich hingenommen werden. Die Hohe Vertreterin Ashton wurde vor ihrer Ernennung zur Hohen Vertreterin für die aktuelle Kommission Barroso II197 noch für die Amtszeit der geschäftsführend tätigen Kommission Barroso I zur Hohen Vertreterin ernannt.198 2.

Dauer

Die Amtszeit des Hohen Vertreters ist nicht ausdrücklich normiert.199 Im Umkehr- 1192 schluss aus der Formulierung „verbleibende Amtszeit“ in Art. 246 Abs. 5 AEUV ergibt sich jedenfalls, dass eine feste Amtszeit für den Hohen Vertreter vorgesehen ist.200 Geht man davon aus, dass der Hohe Vertreter Mitglied der Kommission ist,201 bemisst sich seine Amtszeit hiernach.202 D.h., die Amtszeit endet mit Ablauf der fünfjährigen Amtszeit der Kommission (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 1 EUV), konkret am 31.10.2014.203 3.

Vorzeitiges Ende

Scheidet der Hohe Vertreter vor Ablauf der Amtszeit aus, muss sein Amt neu be- 1193 setzt werden.204 Durch das gleiche Verfahren wie bei der Ernennung kann der Hohe Vertreter auch wieder abgewählt werden (Art. 18 Abs. 1 S. 2 EUV). Aus dem Zusammenspiel von Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 EUV und Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV ergibt sich, dass hierzu die Zustimmung des Europäischen Rates notwendig ist. Die bloße Aufforderung des Kommissionspräsidenten reicht nicht aus. Obgleich das Europäische Parlament den Hohen Vertreter nicht wählt, hat es 1194 doch die Möglichkeit, den Hohen Vertreter (indirekt) zur Aufgabe seines Amtes innerhalb der Kommission zu bewegen.205 Nach Art. 17 Abs. 8 S. 3 HS. 2 EUV

197

198

199 200 201 202 203

204 205

Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission vom 4.12.2009 zur Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außenund Sicherheitspolitik, ABl. L 328, S. 69. Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission vom 1.12.2009 zur Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außenund Sicherheitspolitik, ABl. L 315, S. 49. Krit. dazu Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 7. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 7. Zur Frage seiner Mitgliedseigenschaft s.u. Rn. 1197 ff. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 7. S. Art. 1 des Beschlusses des Europäischen Rates mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission vom 4.12.2009 zur Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, ABl. L 328, S. 69; Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates vom 9.2.2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission, ABl. L 38, S. 7. S. zur Amtszeit der Kommissionsmitglieder o. Rn. 1126 ff., insbes. Rn. 1128. S. dazu und zur parallel gelagerten Problemstellung beim Kommissionspräsidenten o. Rn. 1147 f. S. dazu auch u. Rn. 1200.

324

Kapitel 5 Kommission

muss der Hohe Vertreter infolge eines Misstrauensantrags gegen die Kommission sein „im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt“ niederlegen.206 IV.

Integration in der Kommission

1195 Die differenzierende Formulierung des Art. 17 Abs. 8 S. 3 HS. 2 EUV sowie die Regelungen in Art. 18 EUV deuten erneut207 die Sonderstellung des Hohen Vertreters an. 1.

Relevanz der Einbindung

1196 Relevant wird die Frage, ob der Hohe Vertreter Mitglied der Kommission ist unter anderem, weil es in Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV heißt, dass sich „der Präsident, der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und die übrigen Mitglieder der Kommission … als Kollegium dem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments“ stellen. In Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV ist hingegen lediglich die Zustimmung des Kommissionspräsidenten – und nicht auch des Europäischen Parlaments – zur Ernennung des Hohen Vertreters durch den Rat vorgesehen. Muss der Hohe Vertreter nun als Kommissionsmitglied durch das Europäische Parlament bestätigt werden? Auch bei der institutionellen Zuordnung des Europäischen Auswärtigen Dienstes spielt die Zuordnung des Hohen Vertreters eine Rolle.208 2.

Partielles Mitglied der Kommission

1197 Dem Hohen Vertreter kommt als Kommissionsmitglied209 eine besondere Stellung zu. Andernfalls bedürfte es weder der separaten Bestimmung in Art. 17 Abs. 8 S. 3 HS. 2 EUV, denn als (gewöhnliches) Kommissionsmitglied müsste er schon nach Art. 17 Abs. 8 S. 3 HS. 1 EUV sein Amt niederlegen. Entsprechendes gilt für die Aufforderung zur Amtsniederlegung in Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 bzw. S. 2 EUV. Art. 18 Abs. 4 S. 4 EUV benennt diejenigen Vorschriften für die Arbeitsweise der Kommission, welche auch für den Hohen Vertreter gelten. Wäre der 206

207

208 209

Ein Antrag des Europäischen Parlaments beim Kommissionspräsidenten, wonach dieser den Hohen Vertreter zum Rücktritt auffordert, bleibt hingegen angesichts der notwendigen Zustimmung des Europäischen Rates fruchtlos, s. vorstehend Rn. 1193. Zur Einflussnahme des Europäischen Parlaments trotz Ernennung des Hohen Vertreters s.u. Rn. 1199. Die Sonderstellung des Hohen Vertreters kommt, wie o. bei Rn. 1180 ff. bereits dargelegt, u.a. in seiner mehrfachen Verzahnung mit den anderen Unionsorganen zum Tragen. S. dazu u. Rn. 1207 ff. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 5, 7; Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 46 f.; Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (104 f.); wohl auch Brok, a.a.O., S. 419 (426); uneindeutig Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

325

Hohe Vertreter normales Kommissionsmitglied, dann hätte es dieser Vorschrift ebenfalls nicht bedurft. Zudem erfolgt in Art. 18 Abs. 4 S. 4 a.E. EUV der Vorbehalt der Vereinbarkeit mit Art. 18 Abs. 2, 3 EUV, also der inhaltlichen Ausrichtung auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie der institutionellen Eingliederung in den Rat. Selbst wenn nur bestimmte Vorschriften über die Arbeitsweise der Kommission 1198 für den Hohen Vertreter als Kommissionsmitglied selbstverständlich angewendet werden sollten, hätte eine andere Formulierung nahe gelegen: Anstatt die Vorschriften auch für den Hohen Vertreter gelten zu lassen, hätte man formulieren können, dass bestimmte Vorschriften für ihn nicht gelten. Der Vorbehalt in Art. 18 Abs. 4 S. 4 a.E. EUV beschränkt hingegen bereits die entsprechende Geltung. Das Zusammenspiel von Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV und Art. 18 Abs. 1 1199 S. 1 EUV ist zwar undeutlich. In Anerkennung dieser Gemengelage wurde aber in einer entsprechenden Erklärung210 festgehalten, dass „geeignete Kontakte zum Europäischen Parlament erfolgen werden“. Damit kann wegen des in Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV vorgesehenen Ablaufs nur die Einbeziehung des Hohen Vertreters gemeint sein. Eine informelle Abstimmung als Zwischenstufe widerspricht der klaren Nennung des Hohen Vertreters. Es ist höchstens denkbar, durch informelle Kontakte vorab auszuloten, dass die Zustimmung des Europäischen Parlaments nicht am Hohen Vertreter scheitern wird, so dass dieser sein Amt sogleich zum vom Europäischen Rat vorgesehenen Zeitpunkt gem. Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV antreten kann.211 Danach aber muss das Europäische Parlament den Hohen Vertreter ebenfalls bestätigen.212 Andererseits spricht Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV von den übrigen Kom- 1200 missionsmitgliedern, woraus sich im Umkehrschluss ergibt, dass auch der Hohe Vertreter und der Kommissionspräsident Kommissionsmitglieder sind. Die diesbezüglichen Sonderregelungen für den Hohen Vertreter sind dem Umstand geschuldet, dass ein Misstrauensantrag gegen die Kommission die Union im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik nicht kopflos machen und das Europäische Parlament durch dieses Instrument nicht Einfluss auf diesen Bereich nehmen soll.213 Denn nach Art. 17 Abs. 8 S. 3 HS. 2 EUV muss der Hohe Vertreter infolge eines Misstrauensantrags gegen die Kommission nur sein „im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt“ niederlegen. Seine sonstigen Funktionen als Hoher Vertreter, insbesondere den Vorsitz im Rat und die Aufsicht über diverse Einrichtungen und Stellen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, behält er.214 Daraus ergibt sich auch die aufgabenbezogene Sichtweise. Danach bestimmt sich, inwieweit der Hohe Vertreter Mitglied der Kommission ist. Dem dafür maßgeblichen Verfahren unterliegt er dementsprechend gem. § 18 Abs. 4 S. 3 EUV „bei der Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten in der Kommission“. Er ist 210 211 212 213 214

Erklärung (Nr. 12) zum EUV/AEUV zu Art. 18 des Vertrags über die Europäische Union, ABl. 2010 C 83, S. 342. S.o. Rn. 1189, 1191. Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (637). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 7. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 7.

326

Kapitel 5 Kommission

daher partielles Kommissionsmitglied, aber nicht für seinen gesamten Aufgabenbereich. 3.

Zuständigkeitsbereich innerhalb der Kommission

1201 Art. 18 Abs. 4 S. 3 EUV formuliert den kommissionsbezogenen Zuständigkeitsbereich sehr weit, indem er den Hohen Vertreter mit dem Bereich der Außenbeziehungen und „der Koordinierung der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union betraut“. Ausgehend von dieser weiten Formulierung könnte man annehmen, der Hohe Vertreter wäre auch für die Generaldirektionen Entwicklung, humanitäre Hilfe und Handel zuständig.215 Die Norm legt aber außerhalb der Außenbeziehungen bereits eine bloße Koordinierungsfunktion fest. Nach Art. 18 Abs. 4 S. 2 EUV liegt seine Kompetenz weiter darin, das auswärtige Handeln auf dessen Kohärenz auszurichten. Insoweit steht dem Hohen Vertreter nicht zu, sonstige Bereiche der Kommission mit Bezug zur Außenpolitik zu leiten.216 Vielmehr hat er zwischen diesen Bereichen und dem Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik die notwendige Kohärenz herbeizuführen. 4.

Bindungen durch die Kommission

1202 Der Hohe Vertreter ist der Organisationsbefugnis des Kommissionspräsidenten hinsichtlich seines Aufgabenbereiches entzogen, da dieser in Art. 18 Abs. 4 EUV vorgegeben ist.217 Er ist aber an die Beschlüsse der Kommission gebunden. Ebenso wie die Kommissionsmitglieder ihre Bereiche selbstständig wahrnehmen, gilt dies auch für den Hohen Vertreter. Im gleichen Maße muss er sich aber auch dem Kollegialitätsprinzip fügen, sofern dies mit Art. 18 Abs. 2, 3 EUV vereinbar ist (Art. 18 Abs. 4 S. 4 EUV).218 Die Leitungsbefugnis des Kommissionspräsidenten ist gegenüber dem Hohen 1203 Vertreter eingeschränkt. Dies ergibt sich aus der prominenten Stellung des Hohen Vertreters219 und der Betonung seiner Befugnisse. Er ist der einzige feste Vizepräsident der Kommission. Anders als bei der Aufforderung zur Amtsniederlegung bei den anderen Mitgliedern hat die Aufforderung ihm gegenüber nur dann Wirkungen, wenn der Europäische Rat dieser Aufforderung mit qualifizierter Mehrheit zustimmt (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 EUV i.V.m. Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV).220 Der Hohe Vertreter ist daher dem Einflussbereich des Kommissionspräsidenten insoweit entrückt.

215 216 217 218 219

220

Vgl. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (64). In diesem Sinne auch Nemitz, in: Schwarze, Art. 211 EGV Rn. 50. Nemitz, in: Schwarze, Art. 217 EGV Rn. 12. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (514). S. die Hervorhebung des Präsidenten und der Hohen Vertreters gegenüber den anderen Kommissionsmitgliedern in Art. 1 Beschluss des Europäischen Rates vom 9.2.2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission, ABl. L 38, S. 7. S.o. Rn. 1193.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

5.

327

Kompetenzüberlagerungen bei der Außendarstellung

Ähnlich wie zwischen dem Hohen Vertreter und dem Präsidenten des Europäi- 1204 schen Rates221 zeigt sich auch im Verhältnis zwischen dem Hohen Vertreter und der Kommission ein Spannungsverhältnis bei der Frage, wem die Kompetenz zur Außendarstellung obliegt.222 Beide sind nach Art. 17 Abs. 1 S. 6 EUV bzw. Art. 18 Abs. 4 S. 3 EUV mit der Außendarstellung betraut.223 In den Verträgen ist die „konstitutionelle Rivalität“ zwischen den Akteuren angelegt.224 Hinsichtlich seiner Kompetenzbereiche unterliegt der Hohe Vertreter allenfalls eingeschränkt den Vorgaben des Kommissionspräsidenten.225 Protokollarisch wird die Außenkompetenz der Kommission unter anderem dadurch deutlich, dass der Kommissionspräsident zusammen mit dem Ratsvorsitzenden Verträge mit Drittstaaten unterzeichnet.226 V.

Integration im Rat

Der Hohe Vertreter wird als supranationale Einrichtung eng in die Kommission 1205 eingebunden. Da er zugleich den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ wahrnimmt, ist er gleichermaßen Teil des Rates. Er steht damit nicht zwischen Rat und Kommission, sondern ist in beide Organe integriert. Der Hohe Vertreter hat zwar den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegen- 1206 heiten“, aber kein Stimmrecht.227 Andernfalls könnte das supranationale Organ Kommission durch eines seiner Mitglieder Einfluss auf Abstimmungen im Bereich der immer noch intergouvernemental geprägten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. VI.

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)

1.

Problem der institutionellen Zuordnung

Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD)228 ist nach Art. 27 Abs. 3 S. 1 EUV 1207 dem Hohen Vertreter zugeordnet und soll ihn unterstützen. Da der Hohe Vertreter 221 222 223 224 225 226 227 228

S. hierzu o. Rn. 856 ff. sowie das plastische Beispiel bei Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (97, Fn. 83). Brok, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 419 (426). Vgl. auch Dougan, CMLR 45 (2008), 617 (691 f.). Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 45 geht davon aus, dass die Befugnisse der Kommission in der Außenvertretung vom Hohen Vertreter wahrgenommen werden. Schwarze, EuR 2003, 535 (549); Hix, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 75 (97) jeweils zum VE. S.o. Rn. 1202 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 131. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-28 Rn. 38; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 68. S. auch u. Rn. 5317 ff., insbes. zu seinem Aufgabenbereich.

328

Kapitel 5 Kommission

sowohl dem Rat als auch der Kommission zugehört, stellt sich die Frage, ob der EAD einem Organ oder beiden Organen zugeschlagen werden muss bzw. kann oder ob es sich um eine Exekutivstelle sui generis handelt.229 Die Verträge äußern sich dazu nicht ausdrücklich, ebenso wenig der EAD-Beschluss.230 2.

Personelle Ausstattung

1208 Der EAD setzt sich gem. Art. 27 Abs. 3 S. 2 EUV aus Bediensteten des Rates, der Kommission sowie von mitgliedstaatlichen Stellen zusammen. Diese überinstitutionelle Zusammensetzung basiert auf seiner besonderen Stellung. Dies hat allerdings nicht zur Folge, dass ein gesondertes Personalstatut geschaffen werden muss.231 Der EAD-Beschluss ordnet teilweise die Anwendung des Beamtenstatuts und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der EU an. Die Einflussnahme der Kommission durch die Gewährung des Haushalts und der Einfluss der Mitgliedstaaten durch die Entsendung ihrer Diplomaten entsprechen der gesonderten Position des EAD zwischen Kommission und Rat. 3.

Konfliktpotenziale

1209 Die Stellung zwischen Rat und Kommission kann zu Problemen bei Kompetenzabgrenzungen und bei der Organisation führen.232 Der EAD untersteht dem Hohen Vertreter und damit einem Kommissionsmitglied,233 das allerdings zugleich Teil des Rates ist, dort aber kein Stimmrecht hat.234 Die Kommission verfügt gegenüber dem Rat auf dem Gebiet der Außendarstellung und der Wahrnehmung von Interessen außerhalb der Union über den weitaus größeren Erfahrungsschatz. Sie hat bislang mit der Generaldirektion Außenbeziehungen (RELEX) auch die organisatorische Infrastruktur.235 Die Angliederung des EAD beim Rat hätte daher erhebliche Reibungsverluste 1210 zur Folge. Die Dienststellen dieser Generaldirektion werden nunmehr im Wesentlichen Bestandteil der EAD-Zentralverwaltung. Aus diesen Gründen drängte das Europäische Parlament die Kommission dazu, einem Beschluss zur Ausgestaltung des EAD nur dann zuzustimmen, wenn diese Stelle eigener Art organisatorisch und haushaltstechnisch in die Kommission eingegliedert wird.236 Vorsorglich wies 229 230 231 232 233 234 235 236

Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (519); Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 207; Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (65). Beschluss 2010/427/EU des Rates vom 26.7.2010 über die Organisation und die Arbeitsweise des Europäischen Auswärtigen Dienstes, ABl. L 201, S. 30. So aber Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 208. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 209 f. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 210. Zur Rolle des Hohen Vertreters als Kommissionsmitglied s.o. Rn. 1197 ff. S.o. Rn. 1205 f. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 210. Nr. 16 i.V.m. Nr. 7 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22.10.2009 zu den institutionellen Aspekten der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (2009/2133(INI)).

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

329

es auf seine Haushaltsbefugnisse hin237 und machte damit darauf aufmerksam, dass eine Ausgestaltung des EAD gegen seinen Willen kaum Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Der EAD wurde dennoch als funktional eigenständige Einrichtung weder dem Rat noch der Kommission zugeordnet. Der Einfluss des Rates auf den EAD ist gleichwohl dadurch gewahrt, dass ihm 1211 die Regelung der Organisation und Arbeitsweise des EAD obliegt (Art. 27 Abs. 3 S. 3 EUV). Eine gänzliche Zuordnung des EAD zur Kommission widerspräche dem intergouvernementalen Charakter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Daher müssen auch die Mitgliedstaaten Einflussmöglichkeiten haben. Diese werden sich faktisch schon aus der vorgegebenen Kooperation des EAD mit den nationalen diplomatischen und konsularischen Vertretungen ergeben. Bei darüber hinaus bestehenden Einflussmöglichkeiten folgt eine Grenze daraus, dass dem EAD die Handlungsfähigkeit genommen wird, wenn er keine eigene einheitliche Linie festlegen kann und gar sich einander widersprechenden Einflüssen der Mitgliedstaaten ausgesetzt wird. Daher kann es sich höchstens um die Äußerung von Wünschen und Anliegen handeln, nicht aber um bestimmende Direktiven, außer diese kommen vom Rat bzw. Europäischen Rat (s. Art. 26 Abs. 1, 2 EUV). Daran ist dann aber auch der Hohe Vertreter selbst gebunden (s. Art. 26 Abs. 3 EUV). 4.

Institutionelle Ausstattung

Insbesondere der einheitliche Aufbau der Außenvertretung und das Selbstver- 1212 ständnis der Kommissionsdelegationen238 sprachen dafür, sie zusammen mit den beiden Verbindungsbüros des Rates239 in den EAD und die zukünftigen Unionsdelegationen zu integrieren.240 Obwohl ein ähnlicher Konventsentwurf241 keine Entsprechung im Vertrag von Lissabon gefunden hat,242 wurden die Delegationen der EU in Drittländern und bei internationalen Organisationen dem EAD zugeordnet. Der EAD soll den diplomatischen Dienst der EU bilden.243 Auf lange Sicht 1213 könnte er daher auch die diplomatischen Vertretungen für die Mitgliedstaaten übernehmen, sofern sie dies wünschen oder ihre Diplomaten hierhin entsenden.244 237

238 239 240

241 242 243 244

Nr. 7 lit. h) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22.10.2009 zu den institutionellen Aspekten der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (2009/ 2133(INI)). S.u. Rn. 1288. S.o. Rn. 1056. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (522). S. auch Nr. 6 lit. e) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22.10.2009 zu den institutionellen Aspekten der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (2009/2133(INI)). Zu den Kommissionsdelegationen u. Rn. 1285 ff. CONV 848/03 vom 9.7.2003, Anhang III. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-296 Rn. 8 zum VV. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (495); Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 200. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (521); Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 201. S. auch Nr. 10 f. Entschließung des Europäi-

330

Kapitel 5 Kommission

Angesichts der Position des Europäischen Parlaments245 ist derzeit nicht davon auszugehen, dass weitere Dienste der Kommission zu den Außenbeziehungen246 in den EAD integriert werden. Offen ist auch noch die Aufnahme und Integration sonstiger Einrichtungen und Abteilungen der Generalsekretariate in den EAD.247 Je mehr dieser Stellen im EAD integriert werden können, um so eher kann das 1215 mit seiner Schaffung und der Positionierung des Hohen Vertreters verbundene Ziel der einheitlichen Wahrnehmung von Unionsinteressen verfolgt werden.248 Die Aufgabenbeschreibung des Hohen Vertreters (unter anderem) als Koordinator spricht aber dagegen, dass allzu viele dieser Stellen im EAD aufgehen, da andernfalls seine Koordinierungsfunktion entfiele.249 1214

VII.

Bedeutung

1216 Das Amt des Hohen Vertreters wurde geschaffen, um auf Unionsebene eine kohärente Außenpolitik zu verfolgen. Es ist die späte Antwort auf die Frage des damaligen US-Außenministers Kissinger in den 1970er Jahren: Wen rufe ich an, wenn ich mit Europa sprechen will? Der Hohe Vertreter soll „Gesicht und Stimme“ der Union in der internationalen Politik sein.250 Um bei diesem Bild zu bleiben: Ob der Hohe Vertreter das (einzige) Gesicht 1217 der Union darstellt, ist angesichts der weiteren Akteure – Präsident des Europäischen Rates, Kommissionspräsident und Ratsvorsitz – fraglich.251 Wenig Zweifel bestehen hingegen, wenn es um die Stimme der Union in der internationalen Politik geht. Die anderen Akteure nehmen zwar (ebenfalls) an Konferenzen und Gipfeltreffen teil. Es liegt aber am Hohen Vertreter, die Rahmenvorgaben des Europäischen Rates in der Außenpolitik inhaltlich auszugestalten und die Verträge auszuhandeln. Der ehemalige Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Solana hat für die Union bereits die Stimme in der internationalen Politik erhoben und damit für den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik das Feld bereitet. Das Telefonbuch der Union zur Außenpolitik lichtet sich. Ob es überflüssig wird, hängt maßgeblich von der ersten Hohen Vertreterin Ashton ab.

245

246 247

248 249 250 251

schen Parlaments vom 22.10.2009 zu den institutionellen Aspekten der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (2009/2133(INI)). Nr. 6 lit. c) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22.10.2009 zu den institutionellen Aspekten der Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (2009/ 2133(INI)). S.u. Rn. 1253. Hummer, in: FS für Bieber, 2007, S. 493 (519 f.); Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 212 f. Je nach Umfang der aufgenommenen Dienste und Abteilungen wird von einer Minimal- oder einer Maximallösung gesprochen. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 213. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 214. Hofmann/Wessels, integration 2008, 3 (10). S. zu den Akteuren o. Rn. 852 ff.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

F.

Konstituierung

I.

Grundsätzlich

1.

Wahl des Kommissionspräsidenten und weitere Vorschläge

331

Zunächst wird der Präsident der Kommission vom Europäischen Rat vorgeschla- 1218 gen. Da Erstgenannter dort kein Stimmrecht hat (s. Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV),252 nimmt der amtierende Kommissionspräsident keinen unmittelbaren Einfluss auf die Nominierung seines Nachfolgers.253 Dieser wird dann vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder gewählt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV).254 Anschließend wird gem. Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ernannt255 und die Mitgliedstaaten machen Vorschläge für die Besetzung der (übrigen) Kommissionsposten (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 S. 2 EUV). Der Rat beschließt über die Liste dieser Kandidatenvorschläge (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 S. 1 EUV). Der mit einem Mandat ausgestattete Kommissionspräsident teilt den Kommis- 1219 sionskandidaten ihre Ressorts zu (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 lit. b) EUV), wobei er freilich die Befindlichkeiten insbesondere der größeren Mitgliedstaaten und ihren Anspruch auf Ressorts mit viel Einfluss zu berücksichtigen weiß. 2.

Zustimmung des Europäischen Parlaments

Stehen die Mitglieder und der Zuschnitt ihrer Posten fest, werden die Kandidaten 1220 offiziell dem Europäischen Parlament zur Zustimmung vorgeschlagen.256 Ihnen werden zur Vorbereitung der Befragungen vor dem Europäischen Parlament Fragebögen zugesendet, die sie innerhalb einer bestimmten Frist zu beantworten haben. Diese Fragebögen bereiten die Anhörungen in den thematisch zuständigen Fachausschüssen vor, die sich über ca. drei Stunden erstrecken.257 Geben die Ausschüsse positive Signale, wird die Konferenz der Präsidenten 1221 darüber in Kenntnis gesetzt und die Aussprache im Plenum vorbereitet. An die 252 253 254

255 256

257

S.o. Rn. 894. So aber Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 17 EUV Rn. 27. S. dazu auch o. Rn. 1161 f. S. Beschluss des Rates in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs vom 9.7.2009 zur Benennung der Persönlichkeit, die er für den Zeitraum von 2009 bis 2014 zum Präsidenten der Kommission zu ernennen beabsichtigt, ABl. L 179, S. 61. Zur Bedeutung des Rates in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs s.o. Rn. 816, 930, 953, auch näher o. Rn. 1163. Dazu o. Rn. 1189 f., 1199. Beschluss des Rates – im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten der Kommission – vom 4.12.2009 zur Annahme der Liste der anderen Persönlichkeiten, die der Rat als Mitglieder der Kommission vorschlägt, ABl. L 321, S. 51; Beschluss des Rates – im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten der Kommission – vom 22.1.2010 zur Annahme der Liste der anderen Persönlichkeiten, die der Rat als Mitglieder der Kommission vorschlägt, und zur Aufhebung und Ersetzung des Beschlusses 2009/903/EU, ABl. L 20, S. 5. S. zu den Anhörungen bereits o. Rn. 1111, 1115.

332

Kapitel 5 Kommission

Aussprache schließt sich die Abstimmung des Europäischen Parlaments über die Zustimmung zur Kommission als Kollegium an (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 1 EUV). 3.

Ernennung und Verpflichtung

1222 Auf Grundlage dieser Zustimmung ernennt der Europäische Rat die Kommission mit qualifizierter Mehrheit (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 S. 2 EUV).258 Die Kommissionsmitglieder geben vor dem Gerichtshof der EU die feierliche Verpflichtung ab.259 4.

Amtsaufnahme

1223 Anschließend treten die Kommissionsmitglieder ihre Mandate an und die Kommission nimmt ihre Arbeit auf. Infolge der Verschiebungen durch den Vertrag von Lissabon belief sich der Zeitraum zur Konstituierung der aktuellen Kommission Barroso II auf sieben Monate. Bei zukünftigen Konstituierungen sollte der Zeitraum bis zur Aufnahme der Geschäfte wenige Monate umfassen. II.

Wiederholung bei negativem Votum?

1.

Relevanz

1224 Das Europäische Parlament macht frühzeitig darauf aufmerksam, wenn es Kandidaten nicht für geeignet hält, Kommissionsposten wahrzunehmen. Da die Kandidaten daraufhin ausgewechselt werden oder ihnen andere Ressorts zugewiesen werden, ist die Ablehnung einer designierten Kommission durch das Europäische Parlament unwahrscheinlich. 2.

Verfahren

1225 Sollte das Europäische Parlament dennoch seine Zustimmung verweigern, würde das Ernennungsverfahren erneut mit der Benennung geeigneter(er) Kandidaten einsetzen. Die Benennung von Kandidaten für den Posten des Kommissionspräsidenten oder des Hohen Vertreters ist angesichts ihrer bereits erfolgten gesonderten Zustimmung bzw. erfolgten Ernennung nicht notwendig, es sei denn, die Zustimmung wurde aus Gründen verweigert, die auf diesen Personalien beruhen.260

258 259 260

Beschluss des Europäischen Rates vom 9.2.2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission, ABl. L 38, S. 7. Die Eidesformel ist auf der Internetseite der Kommission unter der Referenz IP/10/487 abrufbar. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 214 EG Rn. 31.

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

G.

333

Ausschüsse

Die Kommission wird bei ihren Arbeiten durch die vertraglich vorgesehenen Aus- 1226 schüsse, Sonderausschüsse und Expertengruppen unterstützt. Hierzu zählen unter anderem: - Verkehrsausschuss - Regelungsausschuss für Rechnungslegung (RAR) - Kontaktausschuss - European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) - Prüfgruppe für Standardübernahmeempfehlungen (SARG) - Roundtable zur einheitlichen Anwendung von IFRS - Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR).

H.

Organisation

Infolge der häufigeren Treffen, aber auch des Mehrheitsprinzips und der alternati- 1227 ven Beschlussverfahren arbeitet die Kommission kontinuierlicher als der Rat.261 I.

Sitzungen

Die Kommission tagt wöchentlich (Art. 5 Abs. 2 S. 1 GeschOKom) am Mittwoch, 1228 mit Ausnahme des Monats August. Ihre Sitzungen sind nicht öffentlich und ihre Beratungen vertraulich (Art. 9 GeschOKom). Damit steht die Kommission im Gegensatz zum Europäischen Parlament und dem Rat. Andererseits können durch die nichtöffentlichen Verfahren Beschlüsse gefasst 1229 werden, die gegebenenfalls auch gegen die Interessen des entsendenden Mitgliedstaats gerichtet sind. Die Kommissionsmitglieder können so freier agieren.262 II.

Weitere Teilnehmer

Der Generalsekretär der Kommission und der Kabinettschef des Kommissions- 1230 präsidenten nehmen grundsätzlich an den Sitzungen teil (Art. 10 Abs. 1 GeschOKom). Aufgrund der wichtigen Bedeutung des Generalsekretärs für die Organisation der Kommission wird von ihm mitunter als weiterem Kommissar gesprochen.263 Zusätzlich können weitere Personen, insbesondere Mitglieder des Rates, an den 1231 Sitzungen partizipieren, wenn die Kommission dies beschließt (Art. 10 Abs. 3 GeschOKom). Regelmäßig nehmen die Generaldirektoren des Juristischen Diens-

261 262 263

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 103. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 10. S. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 12.

334

Kapitel 5 Kommission

tes und der Dienststelle Kommunikation sowie der Sprecher der Kommission an den Sitzungen teil.264 III.

Sitz

1232 Sitz der Kommission ist Brüssel.265 Dort verfügt die Kommission über die notwendige Infrastruktur für ihre Arbeiten. Die enge Anbindung der Kommission an das Europäische Parlament zeigt sich auch in organisatorischen Details: So tagt die Kommission ebenfalls in Straßburg, wenn das Europäische Parlament dort tagt.266 IV.

Beschlussfassung

1.

Allgemein

1233 Die Kommission beschließt mit der einfachen Mehrheit ihrer Mitglieder (Art. 250 Abs. 1 AEUV; Art. 7 GeschOKom), derzeit mit mindestens 14 Stimmen. Vier Verfahren sind bei der Beschlussfassung der Kommission zu unterscheiden: - gemeinschaftliche Sitzung - schriftliches Verfahren - Ermächtigungsverfahren - Delegationsverfahren. Die gefassten Beschlüsse und das Sitzungsprotokoll müssen vom Kommis1234 sionspräsidenten und dem Generalsekretär unterzeichnet werden (Art. 11 Abs. 2, Art. 17 Abs. 1 GeschOKom). Hierbei handelt es sich um wesentliche Formvorschriften i.S.d. Art. 263 Abs. 2 AEUV.267 2.

Gemeinschaftliche Sitzung

1235 Grundsätzlich stimmt die Kommission innerhalb ihrer Sitzungen als Kollegium ab. Die Beschlüsse der Kommission werden nach dem Kollegialprinzip getroffen: Jedes Kommissionsmitglied hat bei der Abstimmung in der Kommission gleiches Stimmrecht und die Beschlüsse werden formal von der gesamten Kommission getragen. Die Stimme des Kommissionspräsidenten hat rechtlich kein größeres Gewicht als das der anderen Kommissionsmitglieder.268 Nur ein kleiner Bruchteil der Beschlüsse ergeht tatsächlich in mündlicher Verhandlung.269 264 265

266 267 268

Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 13. Lit. c) S. 1 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union. http://ec.europa.eu/atwork/collegemeetings/index_de.htm. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2652 f., Rn. 75 f.) – BASF. Kugelmann, in: Streinz, Art. 219 EGV Rn. 2. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 217 EG Rn. 5, Art. 219 EG Rn. 10 geht sogar davon aus, dass der Kommissionspräsident als letzter abstimmen sollte, da er andernfalls Gefahr läuft, an

§ 2 Zusammensetzung und Organisation

3.

335

Schriftliches Verfahren

Mitglieder der Kommission können einen schriftlichen Entwurf einreichen, über 1236 den die Kommission nach Art. 250 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 12 GeschOKom beschließt. Hierzu muss zuvor der Juristische Dienst eine positive Stellungnahme abgeben; die betroffenen Dienststellen müssen zustimmen. Alternativ können diese Zustimmungen durch einvernehmliche Zustimmung der Kabinettschefs ersetzt werden. Den Kommissionsmitgliedern wird der Entwurf mit einer Frist zur Stellungnahme zugesendet. Sofern kein Mitglied bis Fristende die Beschlussfassung in der Sitzung beantragt und begründet (Art. 12 Abs. 3 GeschOKom), gilt der Entwurf als angenommen. 4.

Ermächtigungsverfahren

Alternativ zu dieser gemeinsamen Beschlussfassung können einzelne Mitglieder 1237 unter Wahrung der kollegialen Verantwortung ermächtigt werden, Maßnahmen der GeschOKom und der Verwaltung zu treffen (Art. 13 Abs. 1 GeschOKom). Im Einvernehmen mit dem Kommissionspräsidenten können einzelne Mitglieder Beschlüsse und Vorschläge endgültig annehmen, deren Wortlaut sie im Wesentlichen bereits festgelegt haben (Art. 13 Abs. 2 GeschOKom). 5.

Delegationsverfahren

Generaldirektoren und Dienstleiter können ebenfalls Maßnahmen der GeschO- 1238 Kom und der Verwaltung treffen, sofern sie hierzu von der Kommission unter Wahrung der kollegialen Verantwortung ermächtigt wurden (Art. 14 GeschOKom). Soweit die Ermächtigungsgrundlage dem nicht widerspricht, können sie auch beratene Beschlüsse und Vorschläge endgültig annehmen (Art. 13 Abs. 3 GeschOKom). Die Einzelentscheidung über die Gewährung von Finanzhilfen und die Vergabe 1239 von öffentlichen Aufträgen können wiederum in engem Rahmen an die zuständigen Direktoren oder Referatsleiter subdelegiert werden (Art. 15 GeschOKom). Die Unterzeichnung von Geschäften der laufenden Verwaltung kann an Beamte 1240 delegiert werden.270 Ermittlungsverfahren in Wettbewerbssachen sind ebenfalls delegierbar,271 die abschließende Entscheidung hierüber obliegt aber der Kommission.272

269 270 271 272

Autorität zu verlieren, wenn, entgegen seiner Stimme, der Beschluss nicht angenommen wird. V. Arnim, NJW 2007, 2531 (2533). EuGH, Rs. 52/69, Slg. 1972, 787 (824 f., Rn. 5) – Geigy. EuGH, Rs. 5/85, Slg. 1986, 2585 (2615 f., Rn. 38) – AKZO. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2652, Rn. 71) – BASF.

336

Kapitel 5 Kommission

V.

Arbeitssprache

1241 Die Kommission verständigt sich auf Französisch, Englisch und Deutsch, wobei sich in der Praxis – abweichend vom Gerichtshof der EU273 – Englisch als Arbeitssprache herausbildet.274 Die Treffen der Kommission werden nicht gedolmetscht, so dass es infolgedessen zu vielfältigen Reibungsverlusten innerhalb der polyglotten Kommission kommt.275

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission 1242 Die Europäische Kommission verfügt über eine Vielzahl von Dienststellen. Den Großteil davon stellen die Generaldirektionen276 dar. Daneben besteht noch eine Vielzahl weiterer Dienste.277 Der Begriff Kommission wird mitunter auf diese Einrichtungen und Dienststellen erstreckt.278

A.

Organisation der Generaldirektionen und Dienststellen

I.

Generaldirektor

1243 Den Generaldirektionen und Dienststellen steht jeweils ein Generaldirektor vor, der die Arbeit innerhalb der Generaldirektion leitet und koordiniert. Er trifft die Personalentscheidungen in den ihm unterstellten Dienststellen, auch wenn formal die Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit zuständig ist (Art. 2.4.2.2 Abs. 2 VerhKKom). Er ist nur hinsichtlich seiner Befugnisse gegenüber den Beamten der Generaldirektion mit dem Amt des Staatssekretärs vergleichbar.279 Ein Generaldirektor kann nicht durch das zuständige Kommissionsmitglied in 1244 den Ruhestand versetzt werden, sondern nur durch eine Entscheidung der gesamten Kommission. Ebenso wie bei den Kommissionsmitgliedern ist die Kommission auf hohe Fluktuation bedacht, so dass ein Generaldirektor spätestens nach fünf Jahren die Generaldirektion wechseln soll.280

273 274 275 276 277 278 279 280

Dort ist Französisch die Arbeitssprache, s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2244 Fn. 150 a.E. Dorsel, RNotZ 2002, 43 (47); Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 48. Dorsel, RNotZ 2002, 43 (47). A.A. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 219 EG Rn. 15. Auch GD oder DG (Direction Générale/Directorate-General). Ambos/Rackow, Jura 2006, 505 (510). Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 43. Vgl. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 71. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 71.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

II.

337

Kommunikation und Abläufe

Die Arbeitsmodalitäten und Informationsflüsse zwischen den Dienststellen und 1245 dem zuständigen Kommissionsmitglied werden vom Generaldirektor gemeinsam mit dem Kabinettschef nach Zustimmung des Kommissionsmitglieds ausgearbeitet (Art. 2.4.1.2. Abs. 1 VerhKKom). Bei Auslegungsfragen dieser Modalitäten entscheidet der Kommissionspräsident (Art. 2.4.3 Abs. 1 VerhKKom). Die Kommunikation mit den Dienststellen erfolgt regelmäßig über die zustän- 1246 digen Kabinette. Dies betrifft sowohl Informationen an das Kommissionsmitglied als auch Anordnungen für die Dienststellen (Art. 2.4.1.2. Abs. 5 VerhKKom). Die Dienststellen unterrichten das Kommissionsmitglied – über das zuständige Kabinett – über Fragen des Finanzmanagements und leiten ihm die wichtigsten Dokumente zu. III.

Struktur

Die Generaldirektionen und Dienststellen unterteilen sich in verschiedene Direkti- 1247 onen, welche sich wiederum aus diversen Referaten zusammensetzen (Art. 21 Abs. 2 GeschOKom). Die Generaldirektionen arbeiten – vergleichbar mit nationalen Ministerien281 – unabhängig voneinander und weisen zum Teil deutliche Unterschiede in den Arbeitsweisen und -strukturen auf.282 Dies zeigt sich unter anderem in eigenständigen Sprachregelungen und Arbeitsphilosophien. Sie konkurrieren miteinander um die Durchsetzung ihrer Agenden. IV.

Personal

Die Beamten in den Generaldirektionen und sonstigen Dienststellen der Kom- 1248 mission werden in aufwendigen Auswahlverfahren bestimmt, aber auch aus den mitgliedstaatlichen Bürokratien rekrutiert. Innerhalb der Dienststellen sind Quotenregelungen vorgesehen, um auch auf dieser Ebene die Größe der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Da ein Aufstieg innerhalb der Kommissionsbürokratie viel Zeit in Anspruch nimmt, verlieren sich die mitgliedstaatlichen Hintergründe und die Beamten wachsen trotz der Quotierung in ihre Unionsstellung hinein.283 Infolge der vielfältigen Verwaltungsaufgaben für die inzwischen ca. 500 Mio. Unionsbürger ist die Anzahl der Dienststellen und ihrer mehr als 33.000284 Beschäftigten nicht als zu hoch anzusehen. Formulierungen wie „Eurokratie“, „Brüsseler Wasserkopf“ oder „monströse Mammutbehörde“ sind daher unangebracht.285 281 282 283 284 285

Bauer, integration 2005, 47 (48). S. aber zur Zuordnung der Kommissionsmitglieder u. Rn. 1250. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 73. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 72. Konkrete Zahlen sind abrufbar unter http://ec.europa.eu/civil_service/about/figures. S. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 2; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 106; Ruffert, in: Calliess/Ruf-

338

Kapitel 5 Kommission

B.

Unterteilung der Generaldirektionen und Dienststellen

1249 Die Einrichtungen der Kommission lassen sich in fünf Gruppen unterteilen:286 - politische Dienststellen (I.), - Dienste der Außenbeziehungen (II.), - allgemeine Dienste für alle Einrichtungen (III.), - Dienste für die Tätigkeiten der Kommission (IV.) und - Exekutivagenturen (V.). Die beiden erstgenannten Gruppen lassen sich aufgrund ihrer Sachbezogenheit am ehesten mit Ministerien vergleichen. Die anderen Dienste übernehmen eher Querschnittaufgaben. Freilich dient diese Unterteilung nur einem Vergleich und darf nicht überbewertet werden.287 I.

Politische Dienststellen

1250 Die politischen Dienststellen bilden den wesentlichen Unterbau der Kommission. Teilweise meint der Begriff Kommission daher nicht nur die Kommissionsmitglieder, sondern den gesamten Apparat samt der Dienststellen.288 Die politischen Dienststellen sind entsprechend der politischen Themen zugeschnitten, wodurch sie möglicherweise mehr als einem Kommissionsmitglied unterstellt sind.289 Derzeit existieren folgende eher politisch ausgerichtete Dienststellen: 1251 - Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit (EMPL) - Bildung und Kultur (EAC) - Binnenmarkt und Dienstleistungen (MARKT) - Energie (ENER) - Forschung (RTD) - Inneres (HOME) - Justiz (JUST) - Gesundheit und Verbraucher (SANCO) - Informationsgesellschaft und Medien (INFSO) - Klimapolitik (CLIMA) - Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (AGRI) - Maritime Angelegenheiten und Fischerei (MARE) - Mobilität und Verkehr (MOVE)

286 287 288 289

fert, Art. 218 EGV Rn. 10; Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 48. Andererseits wird auf Umstände hingewiesen, bei denen die Kommission Aufgaben auf private Unternehmen und nationale Behörden ausgelagert hat, s. Ott, ZEuS 1999, 231 (248). In Anlehnung an Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 218 EGV Rn. 5 ff; http://ec.europa. eu/dgs_de.htm; s. auch http://ec.europa.eu/staffdir/plsql/gsys_page.display_index. Kugelmann, in: Streinz, Art. 218 EGV Rn. 8. Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 218 EGV Rn. 3. So unterstand z.B. die Generaldirektion Energie und Verkehr (nun Generaldirektionen Energie bzw. Mobilität und Verkehr) den beiden Kommissionsmitgliedern, die für diese beiden Bereiche zuständig sind.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

339

- Regionalpolitik (REGIO) - Steuern und Zollunion (TAXUD) - Umwelt (ENVI) - Unternehmen und Industrie (ENTR) - Wettbewerb (COMP) - Wirtschaft und Finanzen (ECFIN). Den Generaldirektionen Außenbeziehungen, Handel, Wirtschaft und Finanzen, 1252 Unternehmen und Industrie, Wettbewerb, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung sowie Binnenmarkt und Dienstleistungen wird ein starkes Gewicht innerhalb der Kommission zugesprochen.290 Hierin zeigen sich die Wurzeln der Union, die zunächst als Wirtschaftsgemeinschaft begonnen hat. II.

Dienste der Außenbeziehungen

Die Kommission verfügt über mehrere Dienststellen, die im Bereich der Außen- 1253 beziehungen zuständig sind: - Amt für Zusammenarbeit (EuropeAid/AIDCO)291 - Außenbeziehungen (RELEX) - Entwicklung und Beziehungen zu afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (DEV) - Erweiterung (ELARG) - Handel (TRADE) - Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO).292 Wie bereits dargelegt, ist die Stellung des Europäischen Auswärtigen Dienstes 1254 umstritten.293 III.

Einrichtungen für die Union

Einige der Agenturen und Ämter, deren Tätigkeit einer Vielzahl der Unionsstellen 1255 dient, sind der Kommission direkt unterstellt. 1.

Eurostat (ESTAT)

Eurostat erarbeitet Studien und Statistiken über den Unionsraum, um so die Ent- 1256 wicklung in den einzelnen Bereichen und Mitgliedstaaten aussagefähig zu halten. Hierzu koordiniert es sich mit den statistischen Ämtern und weiteren entsprechenden Einrichtungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Statisti290 291 292 293

Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 70. Näher hierzu Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 203 f. Näher hierzu Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 177 ff. Näher dazu o. Rn. 1207 ff.

340

Kapitel 5 Kommission

schen Systems (ESS), die ihm die Daten zur Verfügung stellen.294 Es verfügt über keine Weisungsbefugnis, sondern wirkt im Rahmen guter Verwaltungspraxis und freiwilliger Übereinkünfte mit den mitgliedstaatlichen Statistikämtern zusammen. Die Aufgaben der Kommission als Statistikbehörde bei Verfahren wegen über1257 mäßigen Haushaltsdefizits werden von Eurostat wahrgenommen.295 Aufgrund der schlechten Erfahrungen, die die EU im Rahmen ihrer Schuldenkrise mit den von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Haushaltsdaten gemacht hat, sollen die Befugnisse von Eurostat ausgeweitet werden, damit es die Qualität der mitgeteilten Daten besser überprüfen kann. Hierzu soll Eurostat ein umfangreicher Zugang zu allen Informationen gewährt werden, welche für die Bewertung der Datenqualität erforderlich sind.296 Unter anderem soll es das Recht erhalten, auf Daten mitgliedstaatlicher Stellen – unabhängig von der Verwaltungsebene – zuzugreifen und diese zu prüfen.297 2.

Amt für Veröffentlichungen (OP)

1258 Das Amt für Veröffentlichungen hat seinen Sitz in Luxemburg. Es ist zuständig für die amtlichen Veröffentlichungen der Union, insbesondere für das Amtsblatt der EU. Hierbei übernimmt es selbst die Übersetzungsarbeiten in die Amtssprachen der EU nach Art. 55 Abs. 1 EUV. Die meisten Veröffentlichungen seitens der Union und seiner Institutionen 1259 werden von diesem Amt vorgenommen. Hierbei setzt es nicht nur auf Printmedien, sondern im Wesentlichen auf elektronische Datenträger, Datenbanken und das Internet. Seine Tätigkeit zielt darauf ab, sowohl die breite Öffentlichkeit als auch die Fachkreise zu informieren und hierdurch für mehr Transparenz zu sorgen.298 3.

Europäisches Amt für Personalauswahl (EPSO/EAP)

1260 Das Europäische Amt für Personalauswahl dient der Personalgewinnung für die Einrichtungen und sonstige Stellen der EU. Interessenten für eine Tätigkeit in Dienststellen der Union werden von diesem Amt umfangreich auf ihre Eignung geprüft. Durch die Zusammenlegung der zuvor einzeln durchgeführten Personal294 295

296

297

298

Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 233. Erwägungsgründe 8 f. der VO (EG) Nr. 479/2009 des Rates vom 25.5.2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, ABl. L 145, S. 1. Art. 1 Abs. 2 UAbs. 1 Vorschlag für eine VO des Rates (EU) Nr. …/… zur Änderung der VO (EG) Nr. 479/2009 im Hinblick auf die Qualität der statistischen Daten im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, KOM (2010) 53 endg. Art. 1 Abs. 5 UAbs. 1 Vorschlag für eine VO des Rates (EU) Nr. …/… zur Änderung der VO (EG) Nr. 479/2009 im Hinblick auf die Qualität der statistischen Daten im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, KOM (2010) 53 endg. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 225.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

341

gewinnungsmaßnahmen in den einzelnen Institutionen wird eine effiziente und kohärente Rekrutierung gewährleistet.299 4.

Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)

a)

Aufgaben und Grundlagen

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)300 wurde 1999 als Ersatz 1261 für die seit 1988 in Brüssel bestehende Koordinierungsstelle der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung des Generalsekretariats der Kommission (UCLAF) errichtet.301 Die Kompetenzen für seine Untersuchungen wurden in den sog. Untersuchungsverordnungen302 ausgestaltet. Mit dieser Umstrukturierung wurde auf die erheblichen Unregelmäßigkeiten innerhalb der Kommissionsverwaltung reagiert und OLAF mit mehr Kompetenzen und Freiräumen ausgestattet. Im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäi- 1262 schen Parlament, dem Rat und der Kommission haben sich diese Organe Selbstverpflichtungen im Umgang mit OLAF gegeben.303 Das Europäische Parlament,304 der Rat,305 die Kommission,306 die Europäische Zentralbank,307 der Ausschuss der 299 300 301

302

303

304 305

306

307

Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 230 f. Office Européen de Lutte Anti-Fraude. Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28.4.1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 20. Zur Legitimation ihrer Errichtung Mager, ZEuS 2000, 177 (183 ff.). VO (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.5.1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 1; VO (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25.5.1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 8. Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25.5.1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. 136, S. 15. S. insbes. den Standardbeschluss im Anhang über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften. Editorial Comments, CMLR 46 (2009), 1383 (1393) plädieren für Befugnisse von OLAF auch beim Europäischen Rat. S. Art. 9 Abs. 1 UAbs. 1 GeschOEP. Beschluss 1999/394/EG, Euratom des Rates vom 25.5.1999 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften, ABl. L 149, S. 36. Beschluss 1999/396/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 2.6.1999 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaft, ABl. L 149, S. 57. Beschluss 2004/525/EG, EZB/2004/11 der Europäischen Zentralbank vom 3.6.2004 über die Bedingungen und Modalitäten der Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung in der Europäischen Zentralbank zur Bekämpfung von Betrug,

342

Kapitel 5 Kommission

Regionen308 sowie weitere Einrichtungen309 haben infolgedessen entsprechende Modalitäten im Umgang mit OLAF erlassen. Klagen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments gegen diese Änderungen waren nicht erfolgreich.310 Aufgabe von OLAF ist es, die finanziellen Interessen der EU zu schützen, in1263 dem es Betrug, Korruption, Misswirtschaft und sonstige Unregelmäßigkeiten einschließlich Dienstvergehen innerhalb der Unionsinstitutionen bekämpft (Art. 2 Abs. 1 Errichtungsbeschluss). Hierzu zählt auch die Bekämpfung von Produktpiraterie oder Fälschungen des Euro. OLAF ist nicht ausschließlich Ermittlungsbehörde.311 Diesem Amt obliegen 1264 auch die Koordination der Bemühungen innerhalb der Mitgliedstaaten und die Konzeption entsprechender Präventionsmaßnahmen.312 b)

Untersuchungen

1265 Obwohl OLAF Teil der Behörde Kommission ist und insofern dem zuständigen Kommissionsmitglied untersteht, ist es dennoch in seinen Untersuchungen unabhängig. Mitarbeiter von OLAF dürfen weder Weisungen der Mitgliedstaaten oder Unionsinstitutionen anfordern noch befolgen (Art. 3 Errichtungsbeschluss). Hierüber wacht ein fünfköpfiger Untersuchungsausschuss (Art. 4 Errichtungsbeschluss; Art. 11 Untersuchungsverordnung). Zur Durchführung seiner Untersuchungen hat OLAF unverzüglich und ohne 1266 Voranmeldung Zugang zu den Räumlichkeiten und Informationen der Unionsinstitutionen, insbesondere der Rechnungslegung (Art. 4 Abs. 2 Untersuchungsverordnung). Darüber hinaus kann es seine Untersuchungen auch auf betroffene Wirtschaftsteilnehmer ausdehnen (Art. 4 Abs. 3 Untersuchungsverordnung). Die Sanktionsmaßnahmen werden nicht von OLAF selbst eingeleitet.313 Seine 1267 Untersuchungsergebnisse werden als Bericht zusammengefasst (Art. 9 Abs. 1 Untersuchungsverordnung) und dienen den Unionsorganen als Grundlage für deren Entscheidungen (Art. 9 Abs. 4 Untersuchungsverordnung).

308

309

310 311 312 313

Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Änderung der Beschäftigungsbedingungen für das Personal der Europäischen Zentralbank, ABl. L 230, S. 56. Beschluss Nr. 26/2004 des Ausschusses der Regionen vom 10.2.2004 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften, ABl. L 102, S. 84. Etwa Beschluss des Verwaltungsrates der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (2008/C 33/03) vom 23.10.2007 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften, ABl. 2008 C 33, S. 2. S. EuGH, Rs. C-167/02 P, Slg. 2004, I-3149 (3193 f., Rn. 48 ff.) – Rothley. Mager, ZEuS 2000, 177 (182). Mager, ZEuS 2000, 177 (182). S. auch u. Rn. 1678.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

c)

343

Rechtsschutz

Gegen die Entscheidungen von OLAF können Bedienstete und Beamte der Union 1268 Beschwerde vor dem Gerichtshof der EU einlegen, auch wenn sie nicht dem Beamtenstatut unterliegen (Art. 14 Untersuchungsverordnung i.V.m. Art. 91 Beamtenstatut). Werden Wirtschaftsteilnehmer bereits durch die Untersuchungsmaßnahmen beeinträchtigt – was regelmäßig der Fall sein wird –, steht ihnen ebenfalls Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU nach Art. 263 Abs. 4 AEUV zu. Mitglieder des Europäischen Parlaments werden dort nicht aufgeführt. Aller- 1269 dings können die Mitglieder des Europäischen Parlaments durch derartige Maßnahmen ebenso betroffen sein. Der EuGH hat ihre Klagemöglichkeit jedenfalls angenommen.314 5.

Gemeinsame Forschungsstelle (GFS/JRC)

Die Gemeinsame Forschungsstelle ist das Referenzzentrum der Union für die Fra- 1270 gen zu den Bereichen Wissenschaft und Technik. Hier bündelt die Union ihren wissenschaftlichen Sachverstand zu bestimmten Themengebieten. Die Erkenntnisse fließen in die Normsetzung des Sekundärrechts ein.315 Daraus ergibt sich die notwendige wissenschaftliche Unterstützung für die Entwicklung und Umsetzung der Unionspolitiken. Diese Stelle arbeitet mit der europäischen Industrie zusammen, hält For- 1271 schungsergebnisse bereit und unterstützt Letztere bei der Normierung einheitlicher Standards. Ihre Arbeiten bewirken sichere Produktionsmethoden und effizientere Kontrollen und haben damit Anteil an vielen Lebensbereichen. Die Gemeinsame Forschungsstelle verfügt über sieben Institute, deren Sitze auf 1272 fünf Mitgliedstaaten verteilt sind.316 Sie liefert den Zugang zu Infrastruktur und Netzwerken der Forschung und hat dadurch wesentlichen Anteil an der Etablierung eines einheitlichen Europäischen Forschungsraums (ERA).317 Die Gemeinsame Forschungsstelle wirkt damit im politischen, wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Sektor gleichermaßen, um so den Wohlstand und die Lebensbedingungen innerhalb der Union zu halten und zu verbessern.

314 315 316

317

S. EuGH, Rs. C-167/02 P, Slg. 2004, I-3149 (3193 f., Rn. 49) – Rothley. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 89. Institut für Umwelt und Nachhaltigkeit (IES), Institut für Schutz und Sicherheit des Bürgers (IPSC) und das Institut für Gesundheit und Verbraucherschutz (IHCP) jeweils in Ispra (Italien). Institut für Referenzmaterialien und -messungen (IRMM) in Geel (Belgien), Institut für Transurane (ITU) in Karlsruhe, Institut für Energie (IE) in Petten (Niederlande) und Institut für technologische Zukunftsforschung (IPTS) in Sevilla (Spanien). Näher hierzu Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 92 ff. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 217. Nicht zu verwechseln mit der Europäischen Eisenbahnagentur (ERA).

344

Kapitel 5 Kommission

IV.

Interne Dienststellen

1273 Daneben verfügt die Kommission über eine Vielzahl von Dienststellen, deren Tätigkeiten auf die Verwaltung und die Arbeit in der Kommission ausgerichtet sind. 1.

Generalsekretariat (SG)

1274 Die wichtigste Einrichtung unter diesen Dienststellen ist das Generalsekretariat. a)

Aufgaben

1275 Hier sind alle Verwaltungsaufgaben der Kommission gebündelt. Das Generalsekretariat hat die Aufgabe, die Effizienz der Kommission und ihrer Programme zu gewährleisten. Der Aufgabenbereich und der Kompetenzzuschnitt des Generalsekretariats lassen sich auf nationaler Ebene am ehesten mit denen des Bundeskanzleramts vergleichen.318 Das Generalsekretariat bereitet die Sitzungen vor, kümmert sich um ihre Auf1276 und Nachbereitung und sonstige Verwaltungstätigkeiten. Es koordiniert die Dienststellen und achtet auf die Qualität der vorgelegten Dokumente. Es untersteht allein der Aufsicht des Kommissionspräsidenten.319 Es ist bei der ganz überwiegenden Zahl der Initiativverfahren anzuhören (Art. 23 Abs. 5 GeschOKom). b)

Generalsekretär

1277 Der Generalsekretär unterstützt den Kommissionspräsidenten bei der Einhaltung der Prioritäten (Art. 20 Abs. 1 GeschOKom). Er koordiniert die Dienststellen (Art. 20 Abs. 2 UAbs. 1, Abs. 5 GeschOKom), sichert die inhaltliche Qualität der Kommissionsentwürfe (Art. 20 Abs. 2 UAbs. 2 GeschOKom) und achtet auf die Einhaltung der formellen und inhaltlichen Vorgaben für die Arbeiten der Kommission und ihrer Vorhaben (Art. 20 Abs. 2 UAbs. 2, Abs. 4 UAbs. 1 GeschOKom). Die Position des Generalsekretärs ist – verglichen mit den Generalsekretären 1278 anderer Institutionen – in zweifacher Hinsicht herausgestellt: Er nimmt an den Sitzungen der Kommission teil, wenn auch ohne Stimmrecht (Art. 10 Abs. 1 GeschOKom). Obwohl Art. 297 Abs. 2 AEUV für die dort erwähnten Rechtsakte lediglich die Unterzeichnung durch den Präsidenten des Organs vorsieht, bestimmt Art. 17 Abs. 2 S. 1 GeschOKom außerdem, dass neben dem Kommissionspräsidenten auch der Generalsekretär diesen Rechtsakt unterzeichnet. 2.

Juristischer Dienst (SJ)

1279 Der Juristische Dienst ist nicht nur bei der Informationsbeschaffung und -vermittlung an die Kommission beteiligt. Seine Aufgabe liegt im Wesentlichen in der 318 319

Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 217. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 217.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

345

rechtlichen Kontrolle der Stellungnahmen, Mitteilungen und Entwürfe. Der Juristische Dienst ist in alle Entscheidungen der Kommission eingebunden, da er diese auf die Rechtmäßigkeit und Vereinbarkeit mit den Verträgen überprüft.320 Sein Aufgabenfeld und sein Einfluss gehen deutlich über das der mitgliedstaatlichen Justizministerien hinaus.321 Er berät die Kommission und ihre Dienststellen rechtlich und vertritt sie vor Gericht. Hierzu ist der Juristische Dienst in unterschiedliche Gruppen entsprechend den 1280 Spezialisierungen der Juristen unterteilt.322 Darüber hinaus unterhält der Juristische Dienst auch Kontakte zu Verwaltungsbeamten, Richtern und Rechtsanwälten und sorgt hierdurch für einen permanenten Kommunikationsfluss in beide Richtungen.323 3.

Beratergremium für europäische Politik (BEPA)

Aufgabe des Beratergremiums für europäische Politik ist es, den Kommissions- 1281 präsidenten zeitnah über wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklungen zu informieren, die sich auf die Agenda der Kommission auswirken können. Anders als die Generaldirektionen bzw. sonstigen Dienststellen ist dieses Beratergremium nicht auf die operative Arbeit, sondern auf die langfristige strategische Konzeption ausgerichtet.324 4.

Angelegenheiten der Kommission

Daneben existieren noch diverse weitere Dienststellen, welche die Kommission 1282 bei ihrer Arbeit unterstützen. Sie sind mit der Organisation der infrastrukturellen und personellen Angelegenheiten sowie der Außendarstellung der Kommission betraut. Hierzu zählen: - Amt für die Feststellung und Abwicklung individueller Ansprüche (PMO)325 - Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik – Brüssel (OIB)326 - Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik – Luxemburg (OIL)327 - Datenschutzbeauftragter der Europäischen Kommission328 320 321 322 323 324 325 326 327

Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 223. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 13. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 223. Schmitt v. Sydow, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 211 EG Rn. 14. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 247. Zu strategischen Planeinheiten des Rates s.o. Rn. 1040 ff. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 235. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 236 f. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen 2006, S. 237.

Kommission, Kommission, Kommission, Kommission, Kommission, Kommission,

346

Kapitel 5 Kommission

V.

Interner Auditdienst (IAS)329 Generaldirektion Dolmetschen (SCIC)330 Generaldirektion Haushalt (BUDG) Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit (HR)331 Generaldirektion Informatik (DIGIT)332 Generaldirektion Kommunikation (COMM) Generaldirektion Übersetzung (DGT).333 Exekutivagenturen

1283 Exekutivagenturen sind Einrichtungen der Kommission, welche nur zu dem Zweck errichtet werden, dass sie Programme der Kommission umsetzen.334 Ihre Existenz ist auf die Dauer der Programme ausgerichtet. Sie unterstehen, anders als viele andere Agenturen, der direkten Kontrolle durch die Kommission.335 Derzeit existieren die folgenden Exekutivagenturen, die mit der Durchsetzung 1284 von Programmen betraut sind: - Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA) - Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates (EFR) - Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-T EA) - Exekutivagentur für die Forschung (REA) - Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (EAHC) - Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EAWI).

C.

Delegationen

1285 Die Kommission verfügte über eine Vielzahl von sog. Delegationen336 in Mitgliedstaaten, Drittstaaten337 und bei internationalen Organisationen338 zur Informations328 329 330 331 332 333 334 335 336 337 338

Nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB). S. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 1486 f. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 242 f. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 241 f. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 243 ff. S. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 238 ff. Sabathil/Dietz/Joos/Keßler (Hrsg.), Das Räderwerk der Europäischen Kommission, 2006, S. 247 f. Näher zu den Exekutivagenturen o. Rn. 507 ff. Streinz, in: ders., Art. 7 EGV Rn. 30. Umgangssprachlich „Botschaften der EU“ genannt. Derzeit mehr als 130 Delegationen. U.a. bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der UNESCO und den Vereinten Nationen.

§ 3 Einrichtungen und Stellen der Kommission

347

beschaffung und Kontaktpflege.339 Sie sind inzwischen Bestandteil des funktional eigenständigen Europäischen Auswärtigen Dienstes. Ihnen obliegen die Außendarstellung der Unionspolitiken, die Kommunikation mit den Staaten und Organisationen vor Ort, die Konzeption von Analysen und die Wahrnehmung von Unionsinteressen.340 Auch kann ihnen ein begrenztes Außenvertretungsmandat von der Kommission 1286 übertragen werden, namentlich im Bereich der Handelspolitik. Daher verfügen insbesondere die politischen Delegationen über Abteilungen wie zum Beispiel für den Handel, Wirtschaft und Währung oder Wissenschaft und Technologie.341 Politische Delegationen werden diejenigen Delegationen genannt, die vorrangig politische Aufgaben etwa im Dialog mit Staaten wie den USA, Russland oder Japan wahrnehmen.342 Den Delegationen kommen vor allem bei der Gestaltung der Außenpolitik wichtige Funktionen zu.343 Die Angestellten der Delegationen sind grundsätzlich keine Diplomaten, son- 1287 dern Angestellte der Kommission. Ihre Vorrechte und Privilegien ergeben sich daher nicht unmittelbar aus dem Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (WÜD), sondern aus bilateralen Abkommen und einseitiger Gewährung.344 Vielen Delegationen kommt der Status von Botschaften in den jeweiligen Staaten zu und die Delegationsleiter werden vielfach wie Botschafter behandelt.345 Formal unterstanden die Delegationen der Kommission. Dennoch war schon 1288 bisher dem Selbstverständnis der Delegationen und ihren Tätigkeiten zu entnehmen, dass sie sich nicht ausschließlich der Kommission, sondern der gesamten Union zugehörig sahen.346 Nunmehr sind sie als Bestandteil des Europäischen Auswärtigen Dienstes347 ohnehin Delegationen der EU.

339 340 341 342 343 344 345 346 347

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 120. Näher Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 105 ff. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 121 ff. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 128. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 107. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 114 ff. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 134 ff., 147 f. Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 137 f. S. auch Karalus, Die diplomatische Vertretung der Europäischen Union, 2009, S. 125 sowie die Darstellungen der Delegationen auf ihren Internetseiten. S.o. Rn. 1207 ff.

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

§ 1 Gemeinsame Vorgaben A.

Stellung im Institutionengefüge

Neben dem (Europäischen) Wirtschafts- und Sozialausschuss ist der Ausschuss der 1289 Regionen die einzige beratende Einrichtung1 der Union.2 I.

Beratungstätigkeit

Die Beratungstätigkeit der beiden Ausschüsse erfolgt hauptsächlich durch Stel- 1290 lungnahmen, die sich auf aktuelle Gesetzgebungsvorhaben der Union beziehen. Sowohl der Wirtschafts- und Sozialausschuss als auch der Ausschuss der Regionen sind für das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission beratend tätig. Ihre Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren erschöpft sich darin und ist somit nicht stark ausgeprägt.3 Nicht zu verwechseln sind die beratenden Einrichtungen mit den Ausschüssen der Kommission und des Rates zu bestimmten Sachthemen.4 II.

Organe?

Trotz der vielfach gewählten Bezeichnung als Hilfs- oder Nebenorgane5 zählen 1291 die beiden Ausschüsse nicht zu den Unionsorganen. Rechtsprechung und wissenschaftliche Ausführungen zu den Organen betreffen sie daher grundsätzlich nicht.

1 2

3 4 5

Zur vorhergehenden Bezeichnung s. etwa Art. 263 Abs. 1 S. 1 EG, der noch von einem „beratenden Ausschuss“ sprach. S. aber die vielfältigen Ausschüsse und Gruppen innerhalb der Kommissionen des Rates und der Komitologie. Zur früheren organisatorischen Verknüpfung der beiden beratenden Einrichtungen s. Wiedmann, EuR 1999, 49 (57 ff.). Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 314, 319. S. etwa o. Rn. 1025 ff., 1226 u. u. Rn. 1937 ff. Etwa Burgi, in: Streinz, Art. 258 EGV Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_6, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

350

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

Vorschriften über die Organe sind nur dann auf sie anzuwenden, wenn dies im Normtext vorgesehen ist (zum Beispiel Art. 10 Abs. 2 Vorrechteprotokoll). Obgleich die beratenden Einrichtungen keine Organe im eigentlichen Sinne 1292 sind, wird ihnen im Rahmen des Art. 340 AEUV Organstatus zuerkannt, so dass ihr Fehlverhalten der Union zugerechnet wird und Haftungsfragen entsprechend bearbeitet werden können.6 Auch sind ihre Vertreter den anderen Organen gleichgestellt (Art. 10 Abs. 2 Vorrechteprotokoll). Beide Ausschüsse haben sich nach Art. 303 Abs. 2 bzw. Art. 306 Abs. 2 AEUV GeschOen gegeben.7

B.

Stellung der Mitglieder

1293 Die Mitglieder der Ausschüsse sind nach Art. 339 AEUV auch nach Beendigung ihres Mandats zur Geheimhaltung von Informationen verpflichtet, die ihrem Wesen nach zu den Berufsgeheimnissen zählen.8 Ihnen stehen ebenso wie den Vertretern der Mitgliedstaaten in den anderen Unionsorganen die Privilegien nach Art. 10 Vorrechteprotokoll zu (Art. 67 Abs. 2 GeschOWSA; Art. 4 GeschOAdR). Indemnität und Immunität genießen sie hingegen nicht. Da sie in die Strukturen ihrer Interessengruppierungen bzw. Gebietskörper1294 schaften eingebunden sind, bedarf es keiner Diäten. Gleichwohl kann eine angemessene Aufwandsentschädigung sowohl die Unabhängigkeit als auch die Effizienz innerhalb der Ausschüsse sichern.9 Die Ausschussmitglieder werden für ihren Aufwand und die entstehenden Kosten pauschal entschädigt. Das Mandat wurde für beide Ausschüsse von vier auf fünf Jahre heraufgesetzt 1295 (Art. 302 Abs. 1 S. 1, Art. 305 Abs. 3 S. 1 AEUV). Es ist damit an das fünfjährige Mandat der Kommissionsmitglieder und der Mitglieder des Europäischen Parlaments angelehnt.

C.

Änderung der Ausschusszusammensetzungen

1296 Beide Ausschüsse können maximal 350 Mitglieder haben (Art. 301 Abs. 1, Art. 305 Abs. 1 AEUV). Derzeit sind es jeweils 344 Mitglieder (Art. 7 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV10). Die Zusammensetzung der Ausschüsse wird durch einstimmigen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission geändert (Art. 301 Abs. 2, Art. 305 Abs. 2 AEUV). Hier sind mit der Zusammensetzung nur die mitgliedstaatlichen Kontingente angesprochen. Dies ergibt sich aus den geringeren 6 7

8 9 10

Vgl. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 21. Kodifizierte Fassung der Geschäftsordnung des EWSA, ABl. 2007 L 93, S. 1, zuletzt geändert durch vom Plenum am 12.3.2008 gebilligte vierte Änderung der Geschäftsordnung des EWSA, ABl. 2009 L 159, S. 10; Ausschuss der Regionen – Geschäftsordnung, ABl. 2010 L 6, S. 14. Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 287 EGV Rn. 26. Burgi, in: Streinz, Art. 258 EGV Rn. 7. Über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

351

Anforderungen an Ratsbeschlüsse, die infolge veränderter wirtschaftlicher, sozialer oder demographischer Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten die Art der Zusammensetzung ändern (Art. 300 Abs. 5 S. 2 AEUV: keine Einstimmigkeit). Die Verträge stellen somit höhere Anforderungen an die Ratsbeschlüsse, wenn 1297 sie die mitgliedstaatlichen Kontingente neu zuteilen, als wenn sie die inhaltliche Gewichtung ändern.11 Bei den Ratsbeschlüssen handelt es sich gleichwohl nicht um vereinfachte Vertragsänderungsverfahren.12 Der Rat überprüft die Art der Zusammensetzung, und ändert diese gegebenenfalls. Anders als beim allgemeinen oder bei den speziellen Vertragsänderungsverfahren wird nicht von Regelungen in den Verträgen abgewichen. Weder das Gesetzgebungsverfahren noch die Anforderungen an die Abstimmungsmehrheiten ändern sich. Lediglich die Gewichtung der in Art. 300 Abs. 2 f. AEUV genannten Gruppen verschiebt sich, nicht aber ihre grundsätzliche Beteiligung. Ebenso wie auch beim Europäischen Parlament werden die mitgliedstaatlichen Kontingente nicht mehr primärrechtlich festgeschrieben, um so flexibler auf Veränderungen in den Mitgliedstaaten reagieren und die Sitzverteilung entsprechend anpassen zu können.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss A.

Aufgaben und Befugnisse

I.

Brücke zur Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten

Aufgabe des Wirtschafts- und Sozialausschusses13 ist es, Probleme, welche sich 1298 aus der Wirtschafts- und Sozialstruktur der Mitgliedstaaten ergeben, in die Diskussion und Willensbildung der Rechtsetzungsorgane einzubringen. 1.

Informationsvermittlung bei Rechtsetzung

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss übernimmt die Mittlerrolle zwischen der 1299 Zivilgesellschaft und den Rechtsetzungsorganen der Union.14 Mit dem Wirtschafts11 12

13

14

Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 301 AEUV Rn. 3. A.A. wohl Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 AEUV Rn. 17 mit Hinweis, darauf, dass die Vorgaben des BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon eingehalten wären. In dem Urteil führt das BVerfG in Rn. 313 neben dem vereinfachten Vertragsänderungsverfahren in Art. 48 Abs. 6 EUV spezielle vereinfachte Vertragsveränderungsverfahren auf, ohne auf Art. 300 Abs. 5, Art. 301 Abs. 2 oder Art. 305 Abs. 2 AEUV einzugehen. Im Übrigen müsste es sich dann auch bei Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV und Art. 305 Abs. 2 AEUV um vereinfachte Vertragsänderungsverfahren handeln, was Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 14 EUV Rn. 18 und Art. 305 AEUV Rn. 3 nicht vertritt. Abw. von der vertraglichen Bezeichnung bezeichnet sich der Wirtschafts- und Sozialausschuss auf seiner Internetpräsenz und in der kodifizierten Fassung seiner GeschO als Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss bzw. EWSA. Hayder, EuZW 2010, 171 (171).

352

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

und Sozialausschuss hat die Lobbyarbeit in der Union eine gewisse Institutionalisierung und Transparenz erfahren, auch wenn die Lobbyarbeit im Stillen nach wie vor zum Tagesgeschäft gehört.15 Die Mitglieder sind als Bestandteil einer Unionsinstitution auch den Zielen der Union (Art. 4 EUV) verpflichtet. Sie haben ihre Tätigkeit daher am allgemeinen Wohl der Union (Art. 300 Abs. 4 S. 2 AEUV) und nicht nur am Wohl Einzelner bzw. ihrer Gruppen auszurichten.16 Im Ausschuss bündeln sich Sachkompetenz, Praxisbezug und Bürgernähe der 1300 in ihm organisierten Zivilgesellschaft.17 Von dieser Konzentration profitieren die durch ihn beratenen Organe Europäisches Parlament, Rat und Kommission. 2.

Vermittler europäischer Positionen

1301 Umgekehrt fungieren die Vertreter der Zivilgesellschaft aber auch als Vermittler der europäischen Positionen und Belange in ihren Organisationen und sorgen damit über diesen Weg für mehr Bürgernähe.18 Zudem organisiert der Ausschuss diverse Seminare, Workshops, Tagungen etc. zu europapolitischen Fragestellungen, welche die Bürger betreffen.19 3.

Europäische Verbandsstrukturen

1302 Parallel zur Unionsebene beteiligt sich der Ausschuss am Netzwerk der Wirtschafts- und Sozialräte der Mitgliedstaaten der EU.20 Hierzu treffen sich die Leitungsebenen der Gremien halbjährlich und verabschieden gemeinsame Standpunkte zu wichtigen politischen Fragen. Auf diesem Wege werden daher ebenfalls die wichtigsten Fragen der europäischen Zivilgesellschaft in die Diskussion eingeführt.21 II.

Anhörung

1.

Obligatorische Anhörung

1303 Der Wirtschafts- und Sozialausschuss ist vom Europäischen Parlament, Rat oder von der Kommission in den vertraglich vorgesehenen Fällen anzuhören (Art. 304 Abs. 1 S. 1 AEUV). Wurde er entgegen den Vorgaben nicht angehört, stellt dies

15 16 17 18 19 20

21

Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 6. S. dazu auch u. Rn. 1356. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 AEUV Rn. 1. Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 6. Hayder, EuZW 2010, 171 (173). Hayder, EuZW 2010, 171 (174). Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 257 EG Rn. 26. Deutschland hat keinen solchen Rat. Treffen finden auch mit entsprechenden Gremien außerhalb der Gemeinschaft der Mitgliedstaaten statt. S. dazu Hayder, EuZW 2010, 171 (174 f.). Hayder, EuZW 2010, 171 (174).

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

353

einen wesentlichen Formfehler dar.22 Etwas anderes gilt, wenn er von sich aus keine Stellungnahme abgegeben hat, da keine Pflicht dazu besteht.23 Der Wirtschafts- und Sozialausschuss kann die unterbliebene Anhörung selbst 1304 nicht ahnden.24 Obgleich er schon deutlich länger existiert als der Ausschuss der Regionen, wurde lediglich Letzterem eine Klagebefugnis in Art. 263 Abs. 3 AEUV zuerkannt.25 2.

Fakultative Anhörung

Je nach Zweckmäßigkeit kann der Ausschuss in weiteren Fällen angehört werden 1305 (Art. 304 Abs. 1 S. 2 AEUV). Wird er nur fakultativ angerufen, aber seine Stellungnahme nicht abgewartet, kann dies nicht mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden. Ein solches Verhalten ist dann nicht rechtswidrig.26 Selbst bei erachteter Zweckmäßigkeit besteht nur die Möglichkeit und keine Pflicht zur Anhörung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Gebot der Organtreue oder dem 1306 Wortlaut des Art. 304 Abs. 2 S. 2 AEUV.27 Wenn schon der Ausschuss nicht angehört werden muss, sondern dies auf einer Entscheidung des anrufenden Organs basiert, dann muss das Organ auch die Möglichkeit haben, von dieser Entscheidung wieder Abstand nehmen zu können. Das gilt, zumal sich die Beurteilung der Zweckmäßigkeit als Grundlage der Anhörungsoption ändern kann. Der Ausschuss könnte andernfalls das Gesetzgebungsverfahren hinauszögern, obwohl das Organ nicht zur Befolgung seiner Entscheidungen und in dieser Situation noch nicht einmal zur Anhörung verpflichtet gewesen wäre. Eine solche Pflicht hätte im Übrigen zur Folge, dass die Organe die fakultative Anhörung nur äußerst zurückhaltend praktizieren würden, wenn hiermit eine entsprechende Bindung ihrerseits einherginge.

B.

Zusammensetzung

I.

Mitglieder

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss setzt sich nach Art. 300 Abs. 2 AEUV aus 1307 Vertretern der Zivilgesellschaft aus allen Mitgliedstaaten zusammen. Eine Ausrichtung auf Vertreter der europäischen Zivilgesellschaft ist bisher nicht erfolgt.28 22 23 24 25

26 27 28

Burgi, in: Streinz, Art. 262 EGV Rn. 4; Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 22. S.u. Rn. 1345 ff. A.A. Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 22. S. auch Art. 8 Abs. 2 Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2010 C 83, S. 206. Hierin sieht Hayder, EuZW 2010, 171 (176) zu Recht eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der beiden Ausschüsse. A.A. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 11. So aber Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 262 EGV Rn. 12. S. auch Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 13 zum Ausschuss der Regionen. Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 9.

354

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

1.

Anzahl

1308 Maximal 350 Mitglieder29 können im Ausschuss vertreten sein (Art. 301 Abs. 1 AEUV). Derzeit besteht der Ausschuss aus 344 Vertretern (Art. 7 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV30). Die Anzahl der zu entsendenden Mitglieder pro Mitgliedstaat reicht von jeweils 24 Mitgliedern für die bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, das Vereinigte Königreich und Italien über 21 Mitglieder für Spanien und Polen bis zu 5-15 Mitglieder für weniger bevölkerungsreiche Mitgliedstaaten (s. Art. 7 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/AEUV). 2.

Ernennungsverfahren

a)

Allgemein

1309 Die Mitgliedstaaten erstellen Vorschlagslisten, auf denen sie Vertreter der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und andere wichtige Vertreter der Zivilgesellschaft – auch aus den anderen Mitgliedstaaten31 – nominieren.32 Der Rat beschließt dann auf dieser Grundlage über ihre Entsendung in den Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 302 Abs. 1 S. 2 AEUV). b)

Verteilungsschlüssel?

1310 Ausdrücklich ist es den Mitgliedstaaten nicht verwehrt, Mitglieder nur eines Ausschnitts aus der Zivilgesellschaft zu nominieren, also auf die Mitgliedstaaten zu verteilen. Die angemessene Vertretung der verschiedenen Gruppen der Zivilgesellschaft muss auf Unionsebene gewährleistet sein.33 Gleichwohl darf der Rat sein Ermessen nicht offensichtlich fehlerhaft aus1311 üben.34 Da der Wirtschafts- und Sozialausschuss ein Spiegelbild der Zivilgesellschaft in der Union darstellt, ergibt sich hieraus die Pflicht der Mitgliedstaaten, alle Bereiche der Zivilgesellschaft zu berücksichtigen und jedenfalls Vertreter aus den drei Gruppen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und sonstige wichtige Vertreter der Zivilgesellschaft zu entsenden. Das konkrete Zahlenverhältnis der Mitglieder untereinander ist – auch angesichts der individuellen Wahlmöglichkeit der Mitglieder – nicht vorgegeben.35

29 30 31 32

33 34 35

Offiziell: Mitglieder des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (Art. 67 Abs. 1 GeschOWSA). Über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Zur Änderung o. Rn. 1296 f. Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 257 EGV Rn. 8; Sichert, in: Schwarze, Art. 259 EGV Rn. 1; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 259 EGV Rn. 3. In Deutschland übernimmt dies das Bundeswirtschaftsministerium, Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-390 Rn. 2; Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 259 EG Rn. 2. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3554, Rn. 17) – CIDA. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3554, Rn. 18) – CIDA. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 302 AEUV Rn. 4.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

c)

355

Rechtsschutz

Es handelt sich hierbei um die Zusammenfassung mehrerer Beschlüsse. Über die 1312 Kandidaten wird formal gesehen einzeln abgestimmt.36 Die Mitgliedstaaten können diesen Akt – selbst wenn ihr Ratsvertreter zugestimmt haben sollte – mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 2 AEUV angreifen.37 Gleiches gilt für die übergangenen Verbände, sofern sie die Gesamtheit der jeweiligen Gruppe in den Mitgliedstaaten repräsentieren, und für die übergangenen Kandidaten nach Art. 263 Abs. 4 AEUV.38 Werden die Kandidaten schon nicht auf die mitgliedstaatliche Liste gesetzt, ist hiergegen der nationale Klageweg eröffnet. 3.

Mandat

Die Befugnisse und Pflichten der Mitglieder sind näher in einem Statut39 geregelt, 1313 über dessen Einhaltung und Fortentwicklung drei gewählte Quästoren wachen (Art. 68 f. GeschOWSA). a)

Freies Mandat

Die Mitglieder des Ausschusses sind formal an keinerlei Weisungen durch die 1314 Mitgliedstaaten gebunden und üben ihre Tätigkeit einzig zum Wohl der Union aus (Art. 300 Abs. 4 AEUV). Zumeist handelt es sich bei den Mitgliedern um Verbandsfunktionäre.40 Sie werden zwar von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen,41 doch basieren diese Vorschläge wiederum auf Empfehlungen der Verbände und Gewerkschaften.42 Die Formulierung in Art. 300 Abs. 2 AEUV trägt dem Rechnung, wenn dort nun von den „Vertretern der Organisationen“ die Rede ist.43 Auch wenn sie keinen Weisungen dieser Verbände unterliegen, werden sie dennoch dazu neigen, die Interessen der jeweils durch sie repräsentierten Gruppen zu vertreten.44 Sie sind zwar formal unabhängig, aber doch Repräsentanten der Verbände.45 36 37 38 39

40

41 42 43 44

45

Burgi, in: Streinz, Art. 259 EGV Rn. 5. Burgi, in: Streinz, Art. 259 EGV Rn. 5. S. auch o. Rn. 1078. Vgl. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3552 f., Rn. 11 ff.) – CIDA; EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 (533, Rn. 42 f.) – Confindustria u. Romoli. Statut der Mitglieder des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses vom Dezember 2003, abrufbar auf der Internetseite des Wirtschafts- und Sozialausschusses http://www.eesc.europa.eu. Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 9. Eine Liste der aktuellen Vertreter im Wirtschafts- und Sozialausschuss ist unter der Internetadresse http://eescmembers.eesc.europa.eu abrufbar. Burgi, in: Streinz, Art. 258 EGV Rn. 4. Hayder, EuZW 2010, 171 (171). Diesen Umstand betont Hayder, EuZW 2010, 171 (172). Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-32 Rn. 8; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 167. S. auch Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 258 EGV Rn. 5. Burgi, in: Streinz, Art. 258 EGV Rn. 4; Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 258 EG Rn. 11 f.

356

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

b)

Stellvertreter

1315 Die Mitglieder des Ausschusses können sich bei den Vorarbeiten und in der Fachgruppe vertreten lassen (Art. 18 Abs. 1 HS. 1 GeschOWSA). Die Stellvertreter verfügen über kein Stimmrecht (Art. 18 Abs. 1 HS. 2 GeschOWSA). c)

Dauer

1316 Das Mandat beginnt mit dem vom Rat benannten Ernennungszeitpunkt und endet mit Ablauf der Mandatsperiode, Rücktritt, Amtsenthebung, bei Tod, höherer Gewalt oder Unvereinbarkeiten (Art. 70 Abs. 2 GeschOWSA). d)

Unvereinbarkeiten

1317 Unvereinbar mit der Mitgliedschaft im Wirtschafts- und Sozialausschuss sind Ämter in Regierungen oder Parlamenten, Unionsorganen, dem Ausschuss der Regionen, dem Verwaltungsrat der Europäischen Investitionsbank und Tätigkeiten von Beamten oder Bediensteten im aktiven Dienst der EU (Art. 70 Abs. 3 GeschOWSA). Art. 7 Abs. 1 7. Spiegelstrich Direktwahlakt46 stellt klar, dass nicht nur Mandate 1318 in den mitgliedstaatlichen Parlamenten, sondern auch die Tätigkeit im Ausschuss unvereinbar mit einem Mandat im Europäischen Parlament ist. Der Vertreter muss sich entscheiden, welches der beiden Mandate er wahrnehmen will. e)

Akzessorietät?

1319 Ist ein Mitglied des Wirtschafts- und Sozialausschusses nicht mehr Repräsentant des jeweiligen Verbandes oder des Zusammenschlusses, verbleibt er dennoch im Ausschuss.47 Anders als beim Ausschuss der Regionen48 ist die Eigenschaft als Vertreter im Wirtschafts- und Sozialausschuss nicht an die Mitgliedschaft in den Organisationen gekoppelt. Da das Mitglied aber nicht mehr über die Unterstützung des Verbandes verfügt, ist die Informationsbeschaffung und Unterstützung stark eingeschränkt.49 f)

Amtsenthebungsverfahren

1320 Das Amtsenthebungsverfahren kann betrieben werden, wenn ein Mitglied ohne stichhaltigen Grund und ohne einen Stellvertreter zu benennen an mehr als drei aufeinanderfolgenden Plenartagungen nicht teilnimmt. Der Präsident kann nach

46

47 48 49

Beschluss und Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 20.9.1976 (BGBl. II 1977 S. 733/734), zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (BGBl. II 2003 S. 810; II 2004 S. 520). In diesem Sinne Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 259 EGV Rn. 7. Dazu u. Rn. 1379 f. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25 zum Ausschuss der Regionen.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

357

Anhörung des Präsidiums und Aufforderung des Mitglieds zur Stellungnahme den Rat um Entbindung vom Mandat ersuchen (Art. 60 Abs. 2 GeschOWSA). Unabhängig von dieser Aufforderung kann der Rat die Ernennung zum Vertre- 1321 ter als actus contrarius durch einen entsprechenden Beschluss wieder aufheben.50 Die Normierung des Amtsenthebungsverfahrens in der GeschOWSA regelt lediglich die Voraussetzungen, nach denen der Rat durch den Ausschuss aufgefordert werden kann. Durch diese Regelung der Eigenorganisation ist der Rat aber nicht gehindert, aus eigenem Antrieb tätig zu werden. g)

Rücktritt

Im Falle des Rücktritts bleibt das Mitglied grundsätzlich bis zur Neubesetzung 1322 seines Mandats im Ausschuss (Art. 70 Abs. 6 S. 2 GeschOWSA). Da die anderen frühzeitigen Beendigungszeitpunkte dort nicht aufgeführt sind, ergibt sich im Umkehrschluss, dass in allen anderen Fällen die Amtsbefugnisse mit dem jeweiligen Ereignis bzw. der Feststellung nach Art. 70 Abs. 6 S. 1 GeschOWSA enden. II.

Zusammenschlüsse

1.

Gruppen

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss bildet aus seinen Mitgliedern drei Gruppen, 1323 welche die - Arbeitgeber, - Arbeitnehmer und - sonstige wirtschaftliche und soziale Bereiche der organisierten Zivilgesellschaft (Landwirtschaft, Handel, Verkehr, Handwerk, freie Berufe, Verbraucher, soziale Einrichtungen etc.)51 repräsentieren (Art. 27 Abs. 1 GeschOWSA).52 Die GeschOWSA sieht nur diese drei Gruppen vor, so dass eine anderweitige Aufteilung eine Änderung der GeschOWSA erforderlich macht.53 Die Gruppen setzen sich in etwa proportional, also jeweils zu ca. einem Drittel 1324 der Vertreter zusammen.54 Die Mitgliedschaft in einer der Gruppen ist ebenso wenig wie die Größe der Gruppen vorgeschrieben (Art. 27 Abs. 12 S. 1 GeschOWSA). Ein Vertreter kann maximal in einer Gruppe Mitglied sein (Art. 27 Abs. 12 S. 2 GeschOWSA). Die Zuordnung der Gruppen erfolgt nicht bereits mit der Zu-

50 51 52 53 54

Vgl. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 49 f. zum Ausschuss der Regionen. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 167. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 261 EGV Rn. 7 sieht hierin Parallelen zu den Fraktionen im Europäischen Parlament. A.A. Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 257 EG Rn. 6. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 170. An der Zeitgemäßheit dieser paritätischen Besetzung meldet Hayder, EuZW 2010, 171 (176) angesichts der veränderten Prioritäten in der Zivilgesellschaft Zweifel an.

358

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

ordnung der Vertreter im Entsendebeschluss des Rates, sondern erst durch die Einschreibung in einer der Gruppen.55 Die Gruppen werden von einem Vorsitzenden und seinen Stellvertretern ge1325 leitet. Ihnen obliegen die Vorbereitung, die Organisation und die Koordinierung der Arbeiten im Ausschuss. 2.

Fachgruppen

a)

Aufgaben

1326 Die Fachgruppen bereiten Stellungnahmen oder Berichte vor und arbeiten diese aus (Art. 32 GeschOWSA). Sie entscheiden darüber, ob sie bei den betrauten Angelegenheiten Stellungnahmen oder Berichte annehmen (Art. 17 Abs. 1 GeschOWSA). Ihre Arbeit ist mit denen der Ausschüsse im Europäischen Parlament vergleichbar.56 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss arbeitet in sechs57 Fach1327 gruppen (Art. 14 Abs. 1 GeschOWSA) zu unterschiedlichen Sachthemen:58 - Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt (ECO) - Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch (INT) - Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft (TEN) - Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft (SOC) - Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz (NAT) - Außenbeziehungen (REX). b)

Verfahren und Besetzung

1328 Die Fachgruppen werden durch ihre Vorstände geleitet. Sie setzen sich zusammen aus einem Vorsitzenden, jeweils einem Stellvertreter aus jeder Gruppe und acht weiteren Mitgliedern (Art. 16 GeschOWSA). Die Vorsitzenden der Fachgruppen können maximal fünf59 Jahre hintereinander – die reguläre Dauer von zwei Vorstandsmandaten – aus derselben Gruppe stammen (Art. 16 Abs. 4 GeschOWSA). Jedes Mitglied – mit Ausnahme des Präsidenten – muss mindestens einer Fach1329 gruppe und kann maximal zwei Fachgruppen angehören (Art. 15 Abs. 2 f. GeschOWSA), sofern nicht der Mitgliedstaat maximal neun Mitglieder entsendet. Dann kann ein Mitglied in maximal drei Fachgruppen vertreten sein (Art. 15 Abs. 3 55 56 57

58 59

Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 257 EG Rn. 6. S. dazu o. Rn. 768 ff. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 303 AEUV Rn. 4 zählt die Beratende Kommission für den industriellen Wandel zu den Fachgruppen, s. dazu nachfolgend Rn. 1335. Sichert, in: Schwarze, Art. 259 EGV Rn. 3; s. die Präsentation der sonstigen Sektionen auf http://www.eesc.europa.eu. Derzeit ist in der GeschOWSA noch von vier Jahren die Rede. Aller Voraussicht nach wird dies an die fünfjährige Mandatslänge angepasst werden. So auch Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 302 AEUV Rn. 2.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

359

GeschOWSA). Weitere Fachgruppen können eingesetzt werden (Art. 14 Abs. 1 GeschOWSA). Die Fachgruppen werden durch Unterausschüsse unterstützt.60 3.

Interessengruppen

Die Vertreter können gruppenübergreifend Interessengruppen bilden, die sich ei- 1330 nem speziellen Bereich der Zivilgesellschaft widmen (Art. 28 GeschOWSA). Da sich in diesen Gruppen die Mitglieder entsprechend ihren politischen Vorstellungen gruppieren können, sind diese Gruppen am ehesten mit Fraktionen zu vergleichen. 4.

Sonstige Gremien

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss kann zudem Beobachtungsstellen, Ad-hoc- 1331 Gruppen und beratende Kommissionen einrichten. a)

Beobachtungsstellen

Beobachtungsstellen werden eingerichtet, wenn die Beschäftigung mit einem The- 1332 ma aufgrund der Art, des Umfangs oder der Komplexität alternative Verfahrensvorschriften erfordert (Art. 21 GeschOWSA). Die Beobachtungsstellen analysieren die Entwicklung in den zuständigen Sachbereichen und organisieren den Informationsaustausch zwischen den Unionsinstitutionen und den mitgliedstaatlichen und europäischen Organisationen. Derzeit existieren die folgenden Beobachtungsstellen: 1333 - Binnenmarktbeobachtungsstelle (SMO), - Beobachtungsstelle für nachhaltige Entwicklung (SDO) und - Arbeitsmarktbeobachtungsstelle (LMO). b)

Ad-hoc-Gruppen

Ad-hoc-Gruppen werden aus der Mitte des Präsidiums gebildet, um Angelegen- 1334 heiten zu untersuchen, die in dessen Zuständigkeitsbereich fallen (Art. 8 Abs. 9 GeschOWSA). An den Arbeiten dieser Gruppen können weitere Mitglieder beteiligt werden. Derzeit existiert lediglich eine Ad-hoc-Gruppe, die sog. LissabonGruppe. Sie untersucht, inwieweit die Lissabon-Strategie in den Mitgliedstaaten umgesetzt wird. c)

Beratende Kommissionen

Beratende Kommissionen setzen sich aus Mitgliedern des Ausschusses und Dele- 1335 gierten aus Bereichen der Zivilgesellschaft zusammen (Art. 24 Abs. 1 GeschOWSA). Auf diesem Weg kann der Wirtschafts- und Sozialausschuss zusätzlichen Sachverstand in seine Arbeiten integrieren, auch wenn die Vertreter dieser Organi60

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 170.

360

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

sationen nicht seine Mitglieder sind. Derzeit existiert lediglich die beratende Kommission für den industriellen Wandel (CCMI).61 In dieser Kommission treffen sich Vertreter des Wirtschafts- und Sozialausschusses und Delegierte aus dem Kohleund Stahlsektor sowie anderer vom Wirtschaftswandel betroffenen Sektoren. Ihre Arbeit konzentriert sich vor allem auf die sozialen und wirtschaftlichen Folgen des industriellen Wandels in den Mitgliedstaaten. III.

Präsidium

1336 Aus seiner Mitte wählt der Wirtschafts- und Sozialausschuss ein Präsidium mit dem Präsidenten an seiner Spitze. 1.

Aufgaben

1337 Dem Präsidium obliegen die Leitungs- und Koordinierungsfunktionen bei den Sitzungen und deren Vorbereitung. Es ist unter anderem für den personellen, finanziellen und technischen Einsatz zuständig und überwacht Budget- und Finanzfragen. 2.

Zusammensetzung und Wahl

1338 Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten, zwei Vizepräsidenten, je einem Vertreter pro Mitgliedstaat, den drei Gruppenvorsitzenden und den (derzeit sechs) Fachgruppenvorsitzenden (Art. 3 Abs. 1 GeschOWSA), also insgesamt 39 Präsidiumsmitgliedern. Das Europäische Parlament mit seinen mehr als doppelt so vielen Mitgliedern hat ein Präsidium von lediglich 20 Personen.62 Das Präsidium des Wirtschafts- und Sozialausschusses ist – relativ gesehen – mehr als viermal so groß.63 Der Präsident und die Vizepräsidenten können nicht in ihrem Amt bestätigt 1339 werden (Art. 3 Abs. 3 GeschOWSA). Eine Wiederwahl ist zwar möglich, doch werden Präsident und Vizepräsidenten abwechselnd aus den drei Gruppen gewählt (Art. 3 Abs. 2, 4 GeschOWSA). 3.

Präsidentschaft

1340 Präsident und Vizepräsidenten bilden die Präsidentschaft, die zusammen mit den Gruppenvorsitzenden die Arbeiten des Plenums vorbereitet (Art. 11 GeschOWSA).

61 62 63

Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 303 AEUV Rn. 4 ordnet dieses Gremium den Fachgruppen zu, s. dazu o. Rn. 1326 ff. S.o. Rn. 744 zur Größe des Präsidiums im Europäischen Parlament und Rn. 722 ff. zu dessen Anzahl der Mandate bis zum Ende der siebten Wahlperiode. Zur Größe des Präsidiums im Ausschuss der Regionen s.u. Rn. 1403.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

C.

Tätigkeit

I.

Stellungnahmen

361

Die Hauptfunktion des Wirtschafts- und Sozialausschusses besteht in der Erarbei- 1341 tung von Stellungnahmen. Zu diesem Zweck wird es von den Rechtsetzungsorganen angehört. 1.

Verfahren

Ein Mitglied wird zum Berichterstatter ernannt (Art. 17 Abs. 3 GeschOWSA). Un- 1342 ter Zuhilfenahme eines Sachverständigen64 verfasst der Berichterstatter einen Bericht, der anschließend einer Studien- oder Redaktionsgruppe aus Mitgliedern der Fachgruppe vorgelegt wird. Ihre Zusammensetzung richtet sich nach den Gruppenvorschlägen (Art. 17 Abs. 3 GeschOWSA).65 Schließlich wird der Bericht der Fachgruppe und abschließend dem Plenum zum Beschluss vorgelegt. Der Vorsitzende der Studiengruppe bestimmt maßgeblich, wer zum Berichterstatter und zum Sachverständigen ernannt wird.66 Dadurch nimmt er wesentlichen Einfluss auf das Ergebnis des Berichts. 2.

Frist

Die anrufenden Organe können dem Wirtschafts- und Sozialausschuss Fristen set- 1343 zen, binnen derer er sich mit dem Thema zu befassen hat (Art. 304 Abs. 2 S. 1 HS. 1 AEUV). Die Mindestfrist beträgt einen Monat, wenngleich eine ordnungsgemäße Befassung innerhalb dieses kurzen Zeitraums kaum möglich ist.67 Die Frist darf unabhängig von der Mindestvorgabe nicht zu knapp bemessen 1344 sein. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die anrufenden Organe gegen die Organtreue68 und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen.69 Die Frist muss so gewählt werden, dass eine Berücksichtigung der Stellungnahme durch die anrufenden Organe noch möglich ist.70 Beachtet das anhörende Organ die Frist nicht und entscheidet vor deren Ablauf, stellt dies einen wesentlichen Formfehler dar.71

64 65 66 67 68 69

70 71

Hayder, EuZW 2010, 171 (173) spricht gar von einem Ghostwriter. Nach Hayder, EuZW 2010, 171 (173) ist die Studiengruppe paritätisch besetzt und richtet sich die Größe nach der Priorität ihres Themas. Hayder, EuZW 2010, 171 (173). Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 18. S. dazu auch nachfolgend Rn. 1345. S. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 265 EGV Rn. 9. Gleichwohl werden dem Ausschuss i.d.R. Fristen von einem bis drei Monaten gesetzt, s. Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 262 EGV Rn. 19; Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 262 EG Rn. 5. Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 19. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 10. S. auch Burgi, in: Streinz, Art. 265 EGV Rn. 7; Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 22; Wiedmann, EuR 1999, 49 (50), Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 13 jeweils zum Ausschuss der Regionen.

362

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

Davon zu unterscheiden ist allerdings, wenn es von der fakultativen Anhörung des Ausschusses wieder Abstand nimmt.72 3.

Pflicht zur Stellungnahme?

1345 Nach Art. 300 Abs. 1 AEUV muss der Wirtschafts- und Sozialausschuss (und der Ausschuss der Regionen) das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission unterstützen. Ergibt sich hieraus oder aus dem Gebot der Organtreue73 auch die Pflicht, Stellungnahmen abzugeben?74 Die Anhörung des Ausschusses ist ein Privileg.75 Sie ist in Art. 304 Abs. 1 1346 AEUV nicht als Aufgabe,76 sondern als Recht ausgestaltet.77 Eine Verpflichtung trifft höchstens die anhörenden Organe.78 Es besteht keine Pflicht des Ausschusses, zu jedem Thema auch Stellung beziehen zu müssen.79 Dieser wird selbst nach Art. 304 Abs. 1 S. 1 AEUV nur gehört. Diese Pflicht wird erst durch eine vorhandene Stellungnahme aktualisiert. Der Ausschuss kann selbst über den Einsatz seiner Ressourcen verfügen, solange er sich nicht grundsätzlich der Abgabe von Stellungnahmen verweigert. Das in Art. 304 Abs. 1 S. 3 AEUV eingeräumte Ermessen bezieht sich lediglich 1347 auf das Recht zur Abgabe von Stellungnahmen. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss nicht, dass der Ausschuss nicht auch das Ermessen hat, keine Stellungnahme abzugeben. Selbst wenn man eine Pflicht zur Stellungnahme annähme, käme eine Nichtig1348 keitsklage gegen den ohne Stellungnahme erlassenen Rechtsakt nicht in Betracht. Andernfalls könnte der Wirtschafts- und Sozialausschuss durch seine Weigerungshaltung das Rechtsetzungsverfahren verzögern, da der Anhörungsversuch dann zwar wiederholt, aber die dann zu setzende Frist wohl ebenfalls verstreichen würde.80 Eine Verzögerung ergäbe sich auch bei einer Untätigkeitsklage nach Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV. 72 73

74 75 76 77 78 79

80

S. – abw. zur h.M. – o. Rn. 1305 f. Zwar bildet der Wirtschafts- und Sozialausschuss selbst nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV kein Organ, ist aber in Art. 13 Abs. 4 EUV eigens zu den Gesetzgebungsorganen in Bezug gesetzt und damit diesen gegenüber zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet. I.d.S. Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 262 EGV Rn. 23; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 8, Art. 265 Rn. 11. S. Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 265 EG Rn. 21 zum Ausschuss der Regionen. So aber Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 8; auch Art. 265 EGV Rn. 11 für den Ausschuss der Regionen. Gleiches gilt für den Ausschuss der Regionen nach Art. 307 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV. S.o. Rn. 1303 f. Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 20; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 265 EG Rn. 21 jeweils zum Ausschuss der Regionen. Wiedmann, EuR 1999, 49 (63); a.A. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 8. Unklar Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-388 Rn. 2, der zwar eine Pflicht ablehnt, dies aber von der Organtreue und Beratungspflicht abhängig macht. Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 262 EGV Rn. 23; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 8; Art. 265 Rn. 11.

§ 2 (Europäischer) Wirtschafts- und Sozialausschuss

4.

363

Eigeninitiative

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss kann auch aus eigenem Antrieb Stellung- 1349 nahmen erarbeiten (Art. 304 Abs. 1 S. 3 AEUV). Hierzu muss der Ausschusspräsident auf Vorschlag seines Präsidiums und mit der Zustimmung der Mehrheit seiner Mitglieder das Plenum zur Erarbeitung einer solchen Initiativstellungnahme einberufen. Diese Stellungnahme muss sich auf Politikbereiche der EU und ihre Weiterentwicklung beziehen (Art. 29 Abs. 2 GeschOWSA). Der Wirtschafts- und Sozialausschuss veröffentlicht deutlich mehr Stellungnah- 1350 men als der Ausschuss der Regionen.81 Daher wurden Prioritäten eingeführt, um den mit der Erarbeitung der Stellungnahmen verbundenen Ressourcenverbrauch effizienter lenken zu können.82 Auch wurden die Stellungnahmen auf eine Länge von maximal zwölf Seiten begrenzt.83 Das Anhörungsrecht erlangt dennoch Bedeutung, da dem Ausschuss infolgedessen der Zugang zu den notwendigen Informationen gewährt werden muss.84 II.

Entschließungen

Auf Vorlage der Gruppen, Fachgruppen oder eines Drittels seiner Mitglieder kann 1351 der Ausschuss Entschließungen zu aktuellen Themen annehmen (Art. 31a GeschOWSA). III.

Abstimmungen

Der Ausschuss beschließt mit einfacher Mehrheit (Art. 56 Abs. 2 GeschOWSA). 1352 Die Fachgruppen oder der Wirtschafts- und Sozialausschuss sind beschlussfähig, wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder anwesend oder vertreten sind (Art. 37 Abs. 1, Art. 47 Abs. 1 GeschOWSA).

D.

Organisation

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat seinen Sitz in Brüssel.85 Er 1353 wird durch ein Generalsekretariat unterstützt. Dieses gewährleistet die reibungslosen Arbeiten des Wirtschafts- und Sozialausschusses und seiner Organe. Das Generalsekretariat unterstützt hierzu die Mitglieder, Gruppen und Fachgruppen bei

81 82 83 84 85

Hayder, EuZW 2010, 171 (172). Hayder, EuZW 2010, 171 (172). Hayder, EuZW 2010, 171 (173). Wiedmann, EuR 1999, 49 (57). Lit. f) S. 1 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265.

364

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

der Durchführung der Sitzungen und der Erarbeitung von Stellungnahmen (Art. 71 GeschOWSA).

E.

Bedeutung

I.

Konsultation

1354 Obwohl der Wirtschafts- und Sozialausschuss nur beratende Funktion hat, wird seinen Äußerungen Gewicht beigemessen.86 Er wird auch in den nicht obligatorischen Fällen häufig angehört.87 Seine Stellungnahmen werden jedenfalls von der Kommission aufmerksam verfolgt.88 Die Kommission und der Ausschuss haben ihre Zusammenarbeit in einer interinstitutionellen Vereinbarung näher ausgestaltet.89 Da der Ausschuss aber erst spät angehört wird, können seine Stellungnahmen 1355 keine grundlegenden Änderungen mehr herbeiführen.90 Ohne Rechtsschutzmöglichkeiten sind seine Befugnisse deutlich eingeschränkt. Der Ausschuss hat keine Handhabe, wenn seinen Stellungnahmen oder Entschließungen nicht gefolgt wird oder sie schon nicht beachtet werden. II.

Existenzberechtigung

1356 Da sich bereits das – direkt durch die Unionsbürger legitimierte – Europäische Parlament derselben Fragen annimmt, bestehen Zweifel an der Daseinsberechtigung des Wirtschafts- und Sozialausschusses.91 Dieser steht aber nicht nur in Konkurrenz zum Europäischen Parlament, sondern auch zu den Ausschüssen und Arbeitsgruppen des Rates und der Kommission sowie zu den Komitologieausschüssen, weil sich hierauf die Interessenvertreter konzentrieren.92 Begreift man den Ausschuss nicht als dritte Kammer, sondern als Bindeglied 1357 der organisierten Zivilgesellschaft zwischen der Unions- und der mitgliedstaatlichen Ebene, verändert sich das Bild: Der Ausschuss repräsentiert die Zivilge86 87 88 89 90 91

92

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 175; a.A. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 179. Burgi, in: Streinz, Art. 262 EGV Rn. 6; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 175 f. Hayder, EuZW 2010, 171 (173). Protokoll über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss vom 7.11.2005. Burgi, in: Streinz, Art. 262 EGV Rn. 5. Die damaligen Mitglieder des Europäischen Parlaments Goudin und Lundgren haben in ihrer schriftlichen Erklärung 78/2007 daher zur Abschaffung des Wirtschafts- und Sozialausschusses aufgerufen. Weitere 55 Parlamentarier haben sich diesem Aufruf angeschlossen. Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 7; Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 257 EGV Rn. 36; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 257 EGV Rn. 14. Insoweit ist der Beitrag gegen einen missbräuchlichen Lobbyismus (so Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 257 bis 262 EG Rn. 17) nicht allzu hoch einzuschätzen.

§ 3 Ausschuss der Regionen

365

sellschaft. Den Organisationen dient er als öffentliches Kommunikationsforum, um dort die Belange der Bürgergruppen zu artikulieren.93 Seine Existenz führt zur Entwicklung einer europäischen Verbandsebene.94

§ 3 Ausschuss der Regionen A.

Aufgaben und Befugnisse

I.

Vertretung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften

Im Ausschuss der Regionen sind die regionalen und lokalen Gebietskörperschaf- 1358 ten vertreten (Art. 300 Abs. 3 AEUV).95 Der Ausschuss bringt die regionale und lokale Ebene der Union – wie sie inzwischen in Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV berücksichtigt wird – in das Gesetzgebungsverfahren ein.96 Die Union nimmt zunehmend Einfluss auf die Rechtsordnungen der Mitglied- 1359 staaten und damit auch der Regionen und Kommunen. Um diese Einflussnahme etwas zu kompensieren und den Reibungsverlust zwischen der Union und den Regionen – insbesondere den Bundesländern – zu verringern, soll Letzteren mehr Gehör verschafft werden.97 Themenfelder mit vorrangig regionaler und lokaler Ausrichtung sind insbeson- 1360 dere die Kultur (Art. 167 AEUV)98 und der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt (Art. 174 ff. AEUV).99 Aber auch andere Themengebiete wie der Ausbau der Netze, berufliche Bildung etc. fallen in das Aufgabengebiet des Ausschusses der Regionen. II.

Anhörung

1.

Obligatorische Anhörung

Nach Art. 307 Abs. 1 AEUV hören das Europäische Parlament, der Rat oder die 1361 Kommission den Ausschuss der Regionen in den vertraglich vorgesehenen Fällen an (obligatorische Anhörung). Wurde der Ausschuss der Regionen entgegen den Vorgaben bei der Gesetzgebung nicht angehört, stellt dies einen formellen Fehler 93 94 95 96 97 98 99

Burgi, in: Streinz, Art. 257 EGV Rn. 7; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 AEUV Rn. 18. Siebeke, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 257 bis 262 EG Rn. 17. Der Ausschuss der Regionen ist nicht zu verwechseln mit dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten. S. dazu o. Rn. 1025 ff. Leinen, in: FS für Bieber, 2007, S. 147 (152). Zum Vorstehenden Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 2 f. S. dazu u. Rn. 4076 ff. Den Ausschuss der Regionen nennt Art. 167 Abs. 5 1. Spiegelstrich AEUV. Mit explizitem Bezug auf Regionen und Gebiete in Art. 174 Abs. 2 AEUV sowie den Ausschuss der Regionen in Art. 175 Abs. 2, 3 AEUV.

366

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

dar, den dieser Ausschuss mit der Nichtigkeitsklage nach den ihn ausdrücklich berechtigenden Art. 263 Abs. 3 AEUV überprüfen kann (Art. 8 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll100). Hierdurch kann der Ausschuss der Regionen zumindest formal zum „Subsidiaritätsgewissen der Union“ aufgewertet werden.101 Indes ist der Ausschuss selbst nicht zur Abgabe einer Stellungnahme verpflichtet.102 2.

Fakultative Anhörung

1362 Die Rechtsetzungsorgane können den Ausschuss der Regionen in den zweckmäßigen Fällen auch freiwillig anhören, insbesondere bei Bezug zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (Art. 307 Abs. 1 AEUV). Wird der Ausschuss der Regionen nur fakultativ angerufen, seine Stellungnahme aber nicht abgewartet, kann er dies nicht mit der Nichtigkeitsklage angreifen. Es ist nicht rechtswidrig, wenn ein Organ den Ausschuss nur fakultativ anhören möchte und von dieser Entscheidung einseitig wieder Abstand nimmt.103 Ohnehin könnte der Ausschuss der Regionen dies nicht mit der Nichtigkeits1363 klage verfolgen. Rechtsschutz ist ihm nur in den Fällen vorbehalten, in denen seine Anhörung im AEUV vorgeschrieben ist (s. für das Subsidiaritätsprinzip Art. 8 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll). 3.

Akzessorische Anhörung

1364 Wenn der Wirtschafts- und Sozialausschuss nach Art. 304 AEUV gehört wird, ist dem Ausschuss der Regionen davon gem. Art. 307 Abs. 3 S. 1 AEUV Kenntnis zu geben. Er kann dann nach Art. 307 Abs. 3 S. 2 AEUV ebenfalls Stellung nehmen, sofern „spezifische regionale Interessen berührt werden“ (akzessorische Anhörung). Wird er hierauf nicht hingewiesen und ihm dadurch nicht rechtzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, kann dies eine Nichtigkeitsklage wegen eines wesentlichen Formfehlers begründen (s. Art. 263 Abs. 3 AEUV sowie Art. 8 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll).104 Werden lediglich spezifische lokale Interessen berührt, muss dem Ausschuss 1365 keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Trotz mehrfacher Änderung der Normtexte wurde die Vorschrift nicht auf lokale Interessen ausgeweitet. Die lokale Ebene muss in diese Norm nicht einbezogen werden.105 Der Ausschuss

100 101 102 103 104 105

Protokoll (Nr. 2) zum EUV/AEUV über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2010 C 83, S. 206. Straub, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 37 (40); s. auch Wiedmann, EuR 1999, 49 (68). S.o. Rn. 1303, 1345 ff. S. näher o. Rn. 1305 f.; mit a.A. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 11. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 265 EGV Rn. 10. Näher u. Rn. 1383 ff.; a.A. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 265 EGV Rn. 6; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 265 EG Rn. 16. Zu Hintergründen und der Entwicklung seiner Kompetenzen s. Wiedmann, EuR 1999, 49 (49 ff.).

§ 3 Ausschuss der Regionen

367

der Regionen kann aber freilich aus eigenem Antrieb eine Stellungnahme abgeben.106

B.

Zusammensetzung

I.

Mitglieder

1.

Bestimmung

Der Ausschuss der Regionen setzt sich aus Vertretern der regionalen und lokalen 1366 Gebietskörperschaften zusammen (Art. 300 Abs. 3 AEUV). Mitglieder und Stellvertreter ergeben sich aus einer Liste, die gemäß den Vorschlägen der einzelnen Mitgliedstaaten erstellt und vom Rat angenommen wird (Art. 305 Abs. 3 S. 3 AEUV). Sie werden gem. Art. 305 Abs. 3 S. 1 AEUV auf fünf Jahre ernannt, gegebenenfalls auch für eine weitere Amtszeit: Wiederernennung ist zulässig (Art. 305 Abs. 3 S. 2 AEUV). 2.

Anzahl

Maximal 350 Mitglieder können im Ausschuss vertreten sein (Art. 305 Abs. 1 1367 AEUV).107 Derzeit sind es 344 Mitglieder (Art. 7 Protokoll (Nr. 36) zum EUV/ AEUV108). Die Zusammensetzung nach Mitgliedstaaten entspricht derjenigen im Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 7 f. Protokoll (Nr. 36) zum EUV/ AEUV).109 3.

Mandat

a)

Grundanforderungen

Die Mitglieder des Ausschusses der Regionen müssen ein regionales oder lokales 1368 Wahlmandat innehaben oder gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sein (Art. 300 Abs. 3 AEUV). Art. 300 Abs. 3 AEUV verwendet die Begriffe regionale und lokale Gebietskörperschaft. Je nach Mitgliedstaat kann der Begriff unterschiedlich auszufüllen sein. Angesichts der vielfältigen Verwaltungsgliederungen in den Mitgliedstaaten existiert keine einheitliche Auffassung darüber, welche Gebietskörperschaften in Betracht kommen. Da die Mitgliedstaaten dem Rat die Vertreter vorschlagen, obliegt es ihnen, die Strukturen auszuwäh106

107 108 109

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-388 Rn. 6 sieht daher die Anhörung als entbehrlich an. Freilich könnte die fehlende Anhörung einen wesentlichen Verfahrensfehler begründen. Eine Liste der aktuellen Vertreter im Ausschuss der Regionen ist unter der Internetadresse http://cormembers.cor.europa.eu abrufbar. Über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322. Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 2; krit. zu diesem Gleichlauf Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 257 EGV Rn. 15. S. daher auch zur Änderung nach Art. 305 Abs. 2 AEUV o. Rn. 1296 f., 1308.

368

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

len, aus denen sie die Mitglieder rekrutieren.110 Legt man die Gebietskörperschaft zugrunde, muss es sich aber jedenfalls um solche Gebiete handeln, deren Bestand verfassungsmäßig vorgesehen ist und die über ein autonomes Aufgabengebiet verfügen.111 b)

Freies Mandat

1369 Ebenso wie beim Wirtschafts- und Sozialausschuss sind die Vertreter nach Art. 300 Abs. 4 S. 1 AEUV an keinerlei Weisungen durch die Mitgliedstaaten gebunden und üben ihre Tätigkeit ausschließlich zum Wohl der Union aus.112 Die Mitglieder des Ausschusses sind nicht Vertreter ausschließlich des entsendenden Mitgliedstaats bzw. der jeweiligen Körperschaft, sondern sie vertreten sämtliche im Ausschuss repräsentierten Gebietskörperschaften.113 Andererseits müssen die Vertreter infolge ihres Mandats zum Wohl der sie vertretenden Gebietskörperschaft handeln.114 Daher ist es ihnen – anders zum Beispiel als den Kommissionsmitgliedern (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV) – nicht verwehrt, Weisungen ihrer Regierungen anzufordern oder zu befolgen.115 Der Arbeits- und Zeitaufwand für die Arbeiten im Ausschuss der Regionen ist 1370 mit der Vergütung für das mitgliedstaatliche Mandat abgegolten.116 Die Mitglieder werden für ihre Reiseaufwendungen etc. von der Union entschädigt. c)

Stellvertreter

1371 Kann ein Mitglied im Ausschuss der Regionen nicht an den Sitzungen teilnehmen, übernimmt einer der Stellvertreter aus der nationalen Delegation die Aufgaben. Die Stellvertreter sind nicht einzelnen Mitgliedern zugeordnet, sondern vertreten die Gebietskörperschaften (Art. 5 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 2 S. 1 GeschOAdR).117 Anders als die Stellvertreter im Wirtschafts- und Sozialausschuss (s. Art. 18 1372 Abs. 1 HS. 2 GeschOWSA) können die Stellvertreter im Ausschuss der Regionen auch im Plenum ein Mitglied vertreten (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GeschOAdR). Sie sind dort stimmberechtigt (Art. 5 Abs. 4 S. 2 GeschOAdR).

110 111 112 113 114 115 116 117

Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 25 f. Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 11. Zum Begriff der Regionen in den Mitgliedstaaten der EU Calliess, AöR 121 (1996), 509 (514 ff.). Burgi, in: Streinz, Art. 264 EGV Rn. 24. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 56. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-32 Rn. 8; a.A. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 56. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 55; a.A. Obermüller, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 263 EG Rn. 7. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 31. Krit. zur Bindung an den entsendenden Mitgliedstaat Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 28.

§ 3 Ausschuss der Regionen

d)

369

Dauer

Das Mandat beginnt mit dem vom Rat benannten Ernennungszeitpunkt. Es endet 1373 mit dem Tod, Rücktritt oder Verlust des Mandats im Ausschuss bzw. des Mandats, das Voraussetzung zur Ernennung gewesen ist (Art. 305 Abs. 3 S. 4 AEUV; Art. 3 Abs. 1, 2 GeschOAdR).118 Bei Mandatswechseln ist daher eine Neubesetzung notwendig.119 Diese erfolgt gem. Art. 305 Abs. 3 S. 4 HS. 2 AEUV für die verbleibende Amtszeit nach demselben Verfahren wie bei der Erstbenennung.120 Etwas anderes gilt bei der Wiederwahl. Eine Neubesetzung ist insoweit nicht 1374 notwendig, da sich das Mandat nicht ändert, sondern verlängert. Der wiedergewählte Mandatsträger ist nicht sein eigener Nachfolger i.S.v. Art. 305 Abs. 3 S. 4 HS. 2 AEUV.121 e)

Unvereinbarkeit

Anders als in der GeschOWSA ist in der GeschOAdR keine Unvereinbarkeit mit 1375 anderen Mandaten geregelt. Unzulässig ist demnach lediglich die gleichzeitige Mitgliedschaft im Europäischen Parlament (Art. 305 Abs. 3 S. 5 AEUV; Art. 7 Abs. 1 8. Spiegelstrich Direktwahlakt122). Mangels anderslautender Vorgaben kann daher ein Mitglied im Ausschuss der 1376 Regionen zugleich auch ein Mandat im Rat innehaben.123 Es ist ihm lediglich verwehrt, beide Mandate gleichzeitig auszuüben.124 Ohne entsprechende Normierung ist die Rückgabe eines der Mandate ein zu weitgehender Schritt, als dass er sich schon aus der Unabhängigkeit beider Institutionen ergeben könnte. Hingegen darf ein Kommissionsmitglied aus Gründen der Unabhängigkeit kein nationales Mandat mehr innehaben,125 das gem. Art. 300 Abs. 3, Art. 305 Abs. 3 S. 4 AEUV Grundlage für die Mitgliedschaft im Ausschuss der Regionen ist.

118 119 120 121

122

123 124

125

S. zu Letzterem auch u. Rn. 1379 f. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 37. S.o. Rn. 1366. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25f; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 28, wenn er auch aus demokratischen Gründen eine Neubesetzung für geboten hält. Beschluss und Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 20.9.1976 (BGBl. II 1977 S. 733/734), zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (BGBl. II 2003 S. 810; II 2004 S. 520). A.A. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 31. Zweifelnd Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 53 f. S. hierzu Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 54. Nach Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 20 soll dem Ratsvertreter die Mandatsausübung ggf. sogar gestattet sein. S.o. Rn. 1121.

370

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

f)

Amtsenthebungsverfahren

1377 Ebenso wenig sieht die GeschOAdR ein Amtsenthebungsverfahren vor.126 Das frühzeitige Ende der Mitgliedschaft durch Unvereinbarkeit oder höhere Gewalt ist ebenfalls nicht geregelt.127 Die Ernennung zum Mitglied im Ausschuss der Regionen kann durch einen entsprechenden Beschluss des Rates wieder aufgehoben werden.128 Hierin besteht auch keine Gefahr für die Unabhängigkeit,129 da weder die Regionen oder Kommunen noch die einzelnen Mitgliedstaaten das Mandat aufheben können. g)

Rücktritt

1378 Auch der Rücktritt ist abweichend zum Wirtschafts- und Sozialausschuss geregelt. Das Mitglied bleibt nicht bis zur Neubesetzung seines Mandats im Amt.130 Ist der Rücktritt wirksam, stellt der Rat das Freiwerden des Sitzes fest und führt das Verfahren zur Neubesetzung des Mandats durch (Art. 3 Abs. 3 S. 2 GeschOAdR).131 4.

Anforderungen an das Mandat

a)

Akzessorietät

1379 Das für die Mitgliedschaft im Ausschuss der Regionen gem. Art. 300 Abs. 3 AEUV konstituierende Mandat muss „in einer … Gebietskörperschaft“ wahrgenommen werden. Ein Mandat, das lediglich durch ein Gremium einer Gebietskörperschaft vermittelt wird, reicht nicht aus.132 Die Parlamente können daher nicht durch einen Beschluss ehemalige Abgeordnete mit einem Mandat ausstatten.133 Das Mandat in der Gebietskörperschaft und im Ausschuss der Regionen stehen 1380 im Verhältnis der Akzessorietät zueinander.134 Andernfalls wäre es auch nicht notwendig, Letzteres automatisch mit dem Verlust des mitgliedstaatlichen Mandats erlöschen zu lassen, wie es nach Art. 305 Abs. 3 S. 4 AEUV geschieht. Durch das Erfordernis eines Mandats wird die demokratische Legitimation auch innerhalb

126

127 128 129 130 131

132 133 134

Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 19 geht gleichwohl unter bestimmten Voraussetzungen davon aus, dass ein solches Verfahren zulässig ist, z.B. beim Wechsel der Staatsangehörigkeit. Vgl. Art. 70 Abs. 2 GeschOWSA. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 49 f. So aber Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 17. Vgl. Art. 70 Abs. 6 S. 2 GeschOWSA. Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 16 verweist demgegenüber auf die Vorschriften der GeschOWSA und geht von einer parallelen Rechtslage aus. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 25. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25c. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25c.

§ 3 Ausschuss der Regionen

371

dieses Gremiums verstärkt.135 Bei Doppelmandaten ist das Mandat zu benennen, auf dessen Grundlage der Entsandte dem Ausschuss der Regionen angehört.136 b)

Region

Mangels einer einheitlichen europäischen oder internationalen Definition für Re- 1381 gionen werden als konkretisierende Merkmale ein geographisch abgrenzbares Gebiet, Gemeinsamkeiten bei Ethnie, Sprache, Kultur, Religion, historische Erfahrungen oder gegebenenfalls auch Wirtschaftsstrukturen gesehen.137 Die regionalen Gebietskörperschaften sind unterhalb der jeweiligen mitglied- 1382 staatlichen Ebene angesiedelt und verfügen über gubernative, legislative und administrative Kompetenzen.138 In Deutschland sind dies die Bundesländer.139 Als Vertreter dieser Ebene kommen daher Landtagsabgeordnete, Mitglieder der Landesregierungen140 und gegebenenfalls Staatssekretäre in Betracht.141 Das gilt auch für Österreich. In Spanien stellen die autonomen Gebiete die regionalen Vertreter, in Frankreich und Italien die Regionen, in Belgien die Gemeinschaften und Regionen, in Portugal die autonomen Inselgruppen und in den Niederlanden die Provinzen.142 c)

Pflicht zur Berücksichtigung lokaler Strukturen?

Aufgrund der Formulierung „der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften“ 1383 in Art. 300 Abs. 3 AEUV stellt sich die Frage, ob beide Ebenen Berücksichtigung finden müssen, sofern sie in den Mitgliedstaaten vorhanden sind.143 Intention des 135

136 137

138 139

140 141 142

143

Blanke, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 263-265 EGV Rn. 21; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 4, 22; a.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-32 Rn. 5. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 26; ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25d. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 12; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 29; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 263 bis 265 EG Rn. 3. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 12; Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 12; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 29. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 13; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 30, 39; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 263 bis 265 EG Rn. 5; Wiedmann, EuR 1999, 49 (83). S. dazu auch o. Rn. 1376. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 24. S. dazu u. Rn. 1388. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 13; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 30, 39; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 263 bis 265 EG Rn. 6 ff.; Wiedmann, EuR 1999, 49 (62, 83). Bejahend Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 15 ff.; Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 19; Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 AEUV Rn. 12; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 3. Abl. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 21; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 33 ff.; Wiedmann, EuR 1999, 49 (80). Lehnt man eine entsprechende Pflicht ab, erübrigt sich die Unterscheidung zwischen den Ebenen, Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 28. Zu der

372

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

Normgebers war es, unter anderem den deutschen Bundesländern zu ihrer Beachtung auf Unionsebene zu verhelfen.144 Die Bezeichnung als Ausschuss der Regionen und nicht etwa als Ausschuss der Regionen und Kommunen verdeutlicht dies ebenso145 wie die Berücksichtigung (nur) der regionalen Interessen in Art. 307 Abs. 3 S. 2 AEUV. Trotz mehrfacher Vertragsänderungen wurde der Wortlaut beibehalten und auch in Art. 39 lit. c) GeschOAdR aufgenommen, so dass ein Redaktionsversehen auszuschließen ist.146 Die Formulierung unter Zuhilfenahme von „und“ basiert daher nur auf dem 1384 Umstand, dass manche Mitgliedstaaten keine Regionsebene kennen147 und nicht ausgeschlossen werden sollten.148 Eine Pflicht zur Berücksichtigung lokaler Strukturen im Ausschuss der Regionen folgt also nicht aus dem Unionsrecht. Für Deutschland ergibt sich die Pflicht zur Berücksichtigung beider Ebenen aus 1385 dem Bundesrecht, namentlich aus der Gewährleistung des Bundesstaatsprinzips in Art. 20 Abs. 1 GG und der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG.149 Gleichwohl ist die lokale Ebene mit nur drei Vertretern der Spitzenverbände stark unterrepräsentiert.150 d)

Lokale Gebietskörperschaften

1386 Die lokalen Gebietskörperschaften betreffen die Ebene unterhalb der Regionen.151 In Deutschland sind dies die Kommunen152 einschließlich der Kreise bzw. die entsprechenden Zweckverbände.153 Auf dieser Ebene können Gemeinderatsmitglieder, (Ober-)Bürgermeister und Landräte entsandt werden.154 Hierzu zählen in Frankreich die Departements und Provinzen, in Italien ebenfalls die Provinzen und im Vereinigten Königreich sowie in Irland die Grafschaften.155

144 145 146 147 148 149 150

151 152 153 154 155

Frage, ob sich hieraus die Pflicht zur Integration einer dritten Ebene ergibt, s.u. Rn. 1393 Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 33, Art. 265 EGV Rn. 12; Wiedmann, EuR 1999, 49 (80). Wiedmann, EuR 1999, 49 (81). Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 3, Art. 265 EG Rn. 16 sieht hierin dagegen ein Redaktionsversehen. Etwa Luxemburg, Dänemark, Finnland oder Griechenland, Wiedmann, EuR 1999, 49 (51). Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 34; Wiedmann, EuR 1999, 49 (81). Zur missverständlichen Verwendung des Wortes „und“ s. auch o. Rn. 839. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 23. In diesem Sinne auch Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 23; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 263 EG Rn. 4. S. zur Entsendung der deutschen Mitglieder nachfolgend Rn. 1389 Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 12. Im Vereinigten Königreich entsprechend die Distrikte. In den anderen Mitgliedstaaten ebenfalls die Kommunen. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 31. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 31. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 24. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 31.

§ 3 Ausschuss der Regionen

373

Entgegen der Intention des Normgebers und der nicht bestehenden Pflicht zur 1387 Entsendung von Vertretern der lokalen Gebietskörperschaften156 machen diese Vertreter den Großteil des Ausschusses der Regionen aus.157 Mitunter verlaufen die Konfliktlinien nicht nur zwischen den Fraktionen oder den Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen den Regionen einerseits und den Kommunen etc. andererseits.158 e)

Politisch verantwortlich

Unter politischer Verantwortung gegenüber einer gewählten Versammlung nach 1388 Art. 300 Abs. 3 AEUV ist zunächst die Verantwortung gegenüber den Parlamenten zu verstehen.159 Mitglieder der Landesregierungen können daher in den Ausschuss entsandt werden.160 Dies gilt auch für beamtete Staatssekretäre, obwohl sie nicht dem Parlament gegenüber verantwortlich sind.161 Diese Praxis ist nur konsequent: Staatssekretäre werden nach eingeübter Praxis auch in den Rat entsandt.162 f)

Entsendung deutscher Mitglieder

Die Entsendung der Mitglieder ist in Deutschland durch ein Abkommen der Bun- 1389 desländer geregelt.163 Unter den 24 deutschen Mitgliedern im Ausschuss der Regionen werden 21 von den Bundesländern und drei Mitglieder von den kommunalen Spitzenverbänden Städtetag, Landkreistag, Städte- und Gemeindebund (Art. 1 Abs. 2 AdR-Abkommen) nominiert.164 Die Bundesländer entsenden mindestens einen Vertreter, wobei die fünf bevölkerungsreichsten Bundesländer jeweils einen weiteren Vertreter entsenden (Art. 1 Abs. 3 AdR-Abkommen). g)

Rechtsschutz

Hat der Rat ausschließlich Vertreter einer mitgliedstaatlichen Ebene in den Aus- 1390 schuss entsandt oder in sonstiger Weise offensichtlich gegen die Berücksichtigung

156 157 158 159 160 161

162 163

164

S. dazu vorstehend Rn. 1383 ff. Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 36; Wiedmann, EuR 1999, 49 (81). Wiedmann, EuR 1999, 49 (80). Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25b. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-32 Rn. 5; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25b. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25b. S. auch den Beschluss 2009/1014/ EU des Rates vom 22.12.2009 zur Ernennung der Mitglieder des Ausschusses der Regionen und ihrer Stellvertreter für den Zeitraum vom 26.1.2010 bis zum 25.1.2015, ABl. L 328, S. 22, der mehrere Staatssekretäre auflistet. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 25b. S. dazu o. Rn. 929. Abkommen über die Entsendung der Mitglieder und Stellvertreter in den Ausschuss der Regionen der Europäischen Gemeinschaft vom 27.5.1993, GMBl. Saarland 1993, S. 226 (AdR-Abkommen). Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 318. Eine Liste der aktuellen Vertreter im Ausschuss der Regionen ist unter der Internetadresse http://cormembers.cor.europa.eu abrufbar.

374

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

beider Ebenen gehandelt,165 kommt mangels unionsrechtlicher Pflicht hierzu166 keine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV in Betracht.167 Auch wenn die Nichtbeachtung der lokalen Ebene auf Unionsebene nicht zur 1391 Klagemöglichkeit führt, so kann ihre mangelnde Berücksichtigung die mitgliedstaatliche Rechtsordnung verletzen und deshalb gerichtlich geltend gemacht werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Aufteilung – wie in Deutschland168 – normiert ist und hiergegen verstoßen wird. Entsenden die Mitgliedstaaten Vertreter in den Ausschuss, welche wie frühere 1392 Landtagsabgeordnete die Voraussetzungen nicht mehr erfüllen, kommt ein Vertragsverletzungsverfahren in Betracht.169 5.

Pflicht zur Einführung einer lokalen Ebene?

1393 Aus der Formulierung des Art. 300 Abs. 3 AEUV ergibt sich keine Pflicht, auch eine lokale oder regionale Ebene einzuführen, sofern sie noch nicht vorhanden ist.170 Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV gebietet lediglich die Achtung der Strukturen. Sie setzt die Unterscheidung nicht voraus. Ebenso wenig geht hieraus die Einführung einer dritten Ebene – neben den Ebenen der Union und der Mitgliedstaaten – in der Union hervor.171 II.

Zusammenschlüsse

1.

Fachkommissionen

1394 Die Mitglieder des Ausschusses verteilen sich auf sechs Fachkommissionen, welche die Plenartagungen vorbereiten (Art. 45 Abs. 1 GeschOAdR): - Fachkommission für Kohäsionspolitik (COTER) - Fachkommission für Wirtschafts- und Sozialpolitik (ECOS) - Fachkommission für nachhaltige Entwicklung (DEVE) - Fachkommission für Kultur und Bildung (EDUC) - Fachkommission für konstitutionelle Fragen und Regieren in Europa (CONST) - Fachkommission für Außenbeziehungen (RELEX). Die ausgearbeiteten Stellungnahmen und Beschlüsse werden im Plenum von 1395 einem Berichterstatter erörtert (Art. 26 Abs. 1 S. 3 GeschOAdR).

165 166 167 168 169 170 171

Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 32 lehnt ein Ermessen des Rates ab. S.o. Rn. 1383 ff. Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 19 geht von einem Vertragsverletzungsverfahren aus. S.o. Rn. 1385. Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 23. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 263 EGV Rn. 22; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 263 EGV Rn. 19. Kaufmann-Bühler, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 AEUV Rn. 8.

§ 3 Ausschuss der Regionen

2.

375

Nationale Delegationen

Die Mitglieder unterteilen sich entsprechend den sie entsendenden Mitgliedstaaten 1396 in nationale Delegationen (Art. 8 GeschOAdR). 3.

Fraktionen

Die Mitglieder können entsprechend ihrer politischen Ausrichtung Fraktionen bil- 1397 den (Art. 9 Abs. 1 GeschOAdR). Der Ausschuss der Regionen befasst sich freilich vorrangig mit regionalen Themen. Daher können die Interessen der Regionen bzw. Mitgliedstaaten eher beisammen liegen als die der Fraktionen. Dennoch gelingt es den Fraktionen immer wieder, die nationalen Delegationen aufzubrechen und das Abstimmungsergebnis von den mitgliedstaatlichen Wurzeln der Vertreter abzukoppeln.172 Die Fraktionen können den Einfluss der nationalen Delegationen zunehmend zurückdrängen.173 Derzeit existieren vier Fraktionen: 1398 - Fraktion der Europäischen Volkspartei (EPP-Group), - Fraktion der Sozialdemokratischen Partei Europas (PES-Group), - Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) und - Europäische Allianz (EA). Die dort vertretenen Parteien sind nicht mit den Fraktionen im Europäischen 1399 Parlament zu verwechseln.174 Die Zusammensetzung der Fraktionen im Ausschuss der Regionen kann davon abweichen. 4.

Interregionale Gruppen

Zusätzlich können die Mitglieder entsprechend ihren Agenden interregionale 1400 Gruppen bzw. sog. Netzwerkgruppen bilden (Art. 10 GeschOAdR). Diese Form des Zusammenschlusses bietet sich insbesondere für Vertreter aus Grenzregionen an, die trotz unterschiedlicher Mitgliedstaaten gemeinsame Interessen und Probleme haben können. III.

Präsidium

Der Ausschuss der Regionen wird vom Präsidium koordiniert und geleitet. 1.

1401

Aufgaben

Die Sitzungen des Präsidiums werden vom Präsidenten geleitet (Art. 38 Abs. 1 1402 GeschOAdR). Ist er verhindert, leitet der Erste Vizepräsident oder einer der Vizepräsidenten diese Sitzungen (Art. 38 Abs. 3 GeschOAdR). Das Präsidium stellt das 172 173 174

Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 7 f.; Wiedmann, EuR 1999, 49 (79). Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 264 EG Rn. 40. S. dazu o. Rn. 753 ff. und auch o. Rn. 262 f.

376

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

politische Programm für die Dauer seiner Mandatsperiode auf und achtet auf dessen Durchsetzung, koordiniert die Fachkommissionen mit dem Plenum und ist zuständig für administrative, organisatorische und finanzielle Fragen (Art. 36 GeschOAdR). 2.

Zusammensetzung

1403 Neben dem Präsidenten und dem Ersten Vizepräsidenten besteht das Präsidium aus 27 Vizepräsidenten, 27 weiteren Mitgliedern und den Fraktionsvorsitzenden (Art. 29 GeschOAdR), insgesamt mehr als 56 Präsidiumsmitgliedern. Für die Mitgliedstaaten sind entsprechend ihrer Größe maximal drei Präsidiumsplätze für die Vizepräsidenten und weiteren Präsidiumsmitglieder vorgesehen. Das Präsidium des Europäischen Parlaments hat nur ca. 20 Mitglieder,175 ist aber für ein mehr als doppelt so großes Gremium zuständig.176 Im Vergleich dazu ist das Präsidium des Ausschusses der Regionen fast sechsmal so groß.177 3.

Konferenz der Präsidenten

1404 Das Präsidium muss aufgrund seiner Größe durch eine informelle Konferenz der Präsidenten vorbereitet werden, die aus dem Präsidenten, dem Ersten Vizepräsidenten und den Fraktionsvorsitzenden besteht.178 4.

Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen (CAFA)

1405 Vergleichbar mit den Quästoren im Europäischen Parlament wird das Präsidium bei Organisationsangelegenheiten der Mitglieder durch die Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen (CAFA) unterstützt (s. Art. 71 GeschOAdR).179

C.

Tätigkeit

I.

Stellungnahmen

1406 Die wichtigste Betätigung des Ausschusses der Regionen ist die Erarbeitung von Stellungnahmen.180

175 176 177 178 179 180

S.o. Rn. 744. S. zur Anzahl der Mandate im Europäischen Parlament bis zum Ende der siebten Wahlperiode o. Rn. 722 ff. Zur Größe des Präsidiums im Wirtschafts- und Sozialausschuss s.o. Rn. 1338. Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 13. Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 15 rückt diese Kommission allerdings in die Nähe der Fachkommissionen. S. dazu o. Rn. 1394 f. Zum Nachstehenden Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 20.

§ 3 Ausschuss der Regionen

1.

377

Verfahren

Die Kommission teilt dem Ausschuss im Vorfeld bereits mit, in welchen Angele- 1407 genheiten es gedenkt, den Ausschuss anzuhören.181 Das Präsidium erlässt daraufhin in Absprache mit den Fachkommissionen das jährliche Arbeitsprogramm (Art. 36 lit. c) GeschOAdR) und der Präsident teilt die Arbeiten der zuständigen Fachkommission zu (Art. 40 Abs. 1 S. 1 GeschOAdR) oder benennt eine federführende Fachkommission bei überschneidenden Zuständigkeiten (Art. 40 Abs. 2 GeschOAdR). Auf der Grundlage der zugeleiteten Dokumente und Informationen berät die Fachkommission über den Beratungsgegenstand und benennt aus ihrer Mitte entsprechend der Übereinkunft der Fraktionen einen Berichterstatter (Art. 56 Abs. 1, 2 GeschOAdR). Nachdem der Entwurf dem Plenum vorgestellt und dort bestätigt wurde, leitet der Präsident die Stellungnahme den zuständigen Organen weiter. Sie wird gem. Art. 307 Abs. 5 AEUV zusammen mit einem Bericht über die Beratungen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission übermittelt. Lediglich in dringenden Fällen und wenn die Fachkommission zugleich ein- 1408 stimmig beschließt, entfällt die Abstimmung im Plenum und wird die Stellungnahme direkt den Organen zugeleitet (Art. 25 GeschOAdR). Alternativ hierzu kann das Präsidium aus dem Plenum einen Hauptberichterstatter benennen, der statt der Fachkommission eine Stellungnahme ausarbeitet (Art. 41 GeschOAdR). 2.

Frist

Die anrufenden Organe können dem Ausschuss der Regionen Fristen setzen, bin- 1409 nen derer die Anhörung abgeschlossen sein muss.182 Sie müssen dies gem. Art. 307 Abs. 2 S. 1 HS. 1 AEUV für notwenig erachten. Dabei werden sie aber über einen breiten Einschätzungsspielraum verfügen, etwa im Hinblick auf den geplanten Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens. Die Mindestfrist liegt bei einem Monat ab Eingang der Mitteilung über die Fristsetzung beim Präsidenten des Ausschusses (Art. 307 Abs. 2 S. 1 HS. 2 AEUV). Setzt das anhörende Organ dem Ausschuss eine Frist, muss es diese auch ab- 1410 warten,183 außer es lässt eine fakultative Anhörung ganz entfallen.184 Andernfalls liegt ein wesentlicher Verfahrensfehler vor, der nach Art. 263 AEUV vor dem Gerichtshof der EU geltend gemacht werden kann.185 Erst nach Ablauf der gesetzten Frist kann gem. Art. 307 Abs. 2 S. 2 AEUV unberücksichtigt bleiben, dass eine Stellungnahme fehlt. Auf sie kann aber auch weiter gewartet werden.

181 182 183 184 185

Zu den Anhörungsmodalitäten o. Rn. 1361 ff. S. hierzu die Ausführungen zum Wirtschafts- und Sozialausschuss o. Rn. 1343 f. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 13. S.o. Rn. 1362. Burgi, in: Streinz, Art. 265 EGV Rn. 7; Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 22; Wiedmann, EuR 1999, 49 (50). S. auch Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 262 EGV Rn. 10 zum Wirtschafts- und Sozialausschuss.

378

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

3.

Pflicht zur Stellungnahme?

1411 Ebenso wenig wie der Wirtschafts- und Sozialausschuss ist der Ausschuss der Regionen verpflichtet, Stellungnahmen abzugeben.186 4.

Eigeninitiative

1412 Der Ausschuss der Regionen kann von sich aus Stellungnahmen abgeben (Art. 307 Abs. 4 AEUV). Hierzu bedarf es eines Antrags eines Fachkommissionsvorsitzenden, einer Gruppe von 32 Mitgliedern oder dreier Präsidiumsmitglieder (Art. 42 Abs. 1 GeschOAdR). Jedoch erst das Anhörungsrecht verschafft dem Ausschuss das Recht, die notwendigen Informationen einzufordern.187 II.

Entschließungen

1413 Entschließungen sind nur in Ausnahmefällen zulässig. Sie müssen aktuelle Bedeutung haben und sich auf wichtige Anliegen der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften im Tätigkeitsbereich der EU beziehen (Art. 43 Abs. 1 GeschOAdR). Entsprechende Entwürfe müssen von den Fraktionen oder einer Gruppe von mindestens 32 Mitgliedern vorgelegt werden (Art. 43 Abs. 2 S. 1 GeschOAdR). Das Präsidium entscheidet, ob das Anliegen weiter behandelt werden soll (Art. 43 Abs. 3 GeschOAdR). In der Praxis verabschiedet der Ausschuss kaum Entschließungen.188 III.

Abstimmungen

1414 Für die Annahme von Stellungnahmen und Beschlüssen ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen notwendig (Art. 22 Abs. 1 f. GeschOAdR). Beschlussfähig ist das Plenum, wenn die Mehrheit seiner Mitglieder anwesend ist (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GeschOAdR). Die Beschlussfähigkeit wird grundsätzlich vermutet, sofern nicht 15 Mitglieder einen Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit unterstützen (Art. 21 Abs. 1 S. 2 GeschOAdR). Die Mitglieder können sich bei den Abstimmungen durch Stellvertreter ihrer mitgliedstaatlichen Delegation vertreten lassen (Art. 5 Abs. 4 S. 2 GeschOAdR).189

186

187 188 189

Hönle, in: Schwarze, Art. 265 EGV Rn. 20; Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 265 EG Rn. 21; Wiedmann, EuR 1999, 49 (63); a.A. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 11. S. zu diesem Problem die parallel gelagerte Diskussion beim Ausschuss der Regionen o. Rn. 1345 ff. Wiedmann, EuR 1999, 49 (57). Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 3b. Zu den Stellvertretern auch o. Rn. 1371 f.

§ 3 Ausschuss der Regionen

D.

379

Organisation

Sitz des Ausschusses der Regionen ist Brüssel.190 Seine Plenarversammlung wird 1415 einmal pro Quartal einberufen (Art. 14 Abs. 1 GeschOAdR). Dem Generalsekretariat des Ausschusses der Regionen obliegen allgemeine Verwaltungsaufgaben, die Beratung der Ausschussmitglieder sowie die Öffentlichkeitsarbeit.191 Es ist eng mit dem Generalsekretariat des Wirtschafts- und Sozialausschusses verbunden und teilt sich mehrere gemeinsame Dienste mit ihm.192 Diese Zusammenarbeit geht auf Vorschriften zurück, die noch einen gemeinsamen Verwaltungsunterbau beider Ausschüsse vorgesehen haben. Der Generalsekretär, seine Beamten und Bediensteten werden vom Präsidium eingestellt (Art. 36 lit. f) GeschOAdR).

E.

Bedeutung

Da die Interessen der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften mitunter stark 1416 voneinander abweichen, ist ihre einheitliche Darstellung und Verfolgung nur schwer zu erreichen. I.

Begrenzte Befugnisse

Die tatsächlichen Einwirkungen des Ausschusses der Regionen auf das Recht- 1417 setzungsverfahren bleiben vorerst beschränkt. Seine Stellungnahmen werden zwar durch die von ihm beratenen Unionsorgane beachtet. Konsequenzen aus ihrer Nichtbeachtung ergeben sich aber nicht oder nur bei Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip.193 II.

Aufwertung

Dennoch ist die (symbolische) Bedeutung dieses Ausschusses für eine Union, 1418 welche sich der Bürgernähe und dem Gedanken der Subsidiarität verschrieben hat, nicht von der Hand zu weisen.194 Dies gilt nicht zuletzt deswegen, weil durch die Beteiligung des Ausschusses an der Gesetzgebung mehr Transparenz geschaffen wird und die Vertreter in den Mitgliedstaaten die Prozesse entsprechend kommu-

190

191 192 193 194

Lit. g) S. 1 Protokoll (Nr. 6) zum EUV/AEUV über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 265. Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 16. Hönle, in: Schwarze, Art. 264 EGV Rn. 17. Wiedmann, EuR 1999, 49 (74 f.). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 7 Rn. 182; a.A. Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, 2009, S. 180; Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 12 f.

380

Kapitel 6 Beratende Einrichtungen

nizieren können.195 Zumindest die Kommission zieht den Sachverstand des Ausschusses der Regionen häufig zu Rate,196 insbesondere wenn Fragen der Strukturpolitik betroffen sind.197 Die Möglichkeit zur Klage spricht ebenfalls für eine Aufwertung des Aus1419 schusses der Regionen.198 Die Rückkopplung des Ausschussmandats an ein Mandat im Mitgliedstaat führt zu einer stärkeren demokratischen Legitimation des Ausschusses.199 Möglicherweise wird hiermit eine weiter gehende Aufwertung in der Zukunft vorbereitet. Denn im Moment bedarf es für den Ausschuss der Regionen eigentlich keiner demokratischen Rückkopplung, da er auf den Gesetzgebungsprozess nur bedingt Einfluss hat.200 Allerdings haben sich der institutionelle Rahmen und die Rechtsetzungsbefug1420 nisse inzwischen weitestgehend gefestigt. Sollte tatsächlich der Ausschuss der Regionen direkt an der Gesetzgebung auf Unionsebene beteiligt werden, würde dies die Rechtsfindung und die Zusammenarbeit der Institutionen erschweren. III.

Alternative Interessenwahrnehmungen

1421 Obgleich der Ausschuss der Regionen mit der Anerkennung seiner Klageposition vor dem Gerichtshof der EU formal eine Aufwertung erfahren hat, wird seine Bedeutung durch anderweitige Repräsentanten der Gebietskörperschaften untergraben. Die Bundesländer können in Angelegenheiten, die sie betreffen, nach Art. 23 Abs. 6 GG einen Ratsvertreter entsenden.201 Ihre Landesvertretungen wirken auf Unionsebene nicht nur als Informationsstellen, sondern nehmen auch Einfluss auf die spezifischen Interessen der Bundesländer auf Unionsebene.202 Die Kommunen der Bundesländer haben vielfach sog. Europabüros geschaffen, 1422 in denen sie die Lobbyarbeit der kommunalen Spitzenverbände eines Bundeslandes bündeln. Daneben sind die kommunalen Spitzenverbände auf Bundesebene jeweils durch Büros in der Bürogemeinschaft Europabüro der kommunalen Selbstverwaltung vertreten.203 Die Repräsentation der kommunalen und regionalen Strukturen auf gesamt1423 europäischer Ebene wird daneben vom Rat der Gemeinden und Regionen Europas und von der Versammlung der Regionen Europas wahrgenommen, die ebenfalls ein Europabüro in Brüssel unterhalten.204 Der Kongress der Gemeinden und Regio195 196 197 198 199 200 201 202 203

204

Vgl. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 12. Obermüller, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 265 EG Rn. 27; Wiedmann, EuR 1999, 49 (72, 77). Hönle, in: Schwarze, Art. 263 EGV Rn. 4, 14. Vgl. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 13, 22. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 22. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-32 Rn. 22. S.o. Rn. 929. Burgi, in: Streinz, Art. 263 EGV Rn. 7. Dazu Nazarek, Kommunale Selbstverwaltung und Europäische Integration, 2001, S. 165; Struve, in: v. Alemann/Münch (Hrsg.), Europafähigkeit der Kommunen, 2006, S. 339 ff. Blanke, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 263-265 EGV Rn. 27.

§ 3 Ausschuss der Regionen

381

nen des Europarates ist demgegenüber ein Organ desselben zur Durchsetzung und Berücksichtigung lokaler Interessen in diesem Gremium. Ihm obliegt nicht die Interessenwahrnehmung bei der Union.

Kapitel 7 Gerichtshof der EU

§ 1 Stellung des Gerichtshofs der EU im Institutionsgefüge A.

Unabhängiges Unionsorgan

Vergegenwärtigt man sich die Verstrebungen der anderen Organe untereinander, wird es um so offensichtlicher: Der Gerichtshof der EU ist das einzige unabhängige Organ im Verbund der EU.1 Diese Stellung ergibt sich daraus, dass nur ein solches Organ, das Einwirkungen seitens der Unionsorgane und der Mitgliedstaaten entzogen ist, frei Recht sprechen kann. Der Gerichtshof der EU bildet die Judikative und damit die dritte Gewalt.2 Der Gerichtshof der EU hat seine Kompetenzen über die ihm eigentlich zugewiesenen Verfahren hinaus beständig erweitert3 und damit seine unabhängige Stellung gefestigt. Gegenüber säumigen Mitgliedstaaten kann er selbst Zwangsmittel verhängen.4 Der Gerichtshof der EU übt die Rechtskontrolle über sämtliche Teilnehmer der Rechtsgemeinschaft aus. Lediglich das Unionsrecht und die bestehenden völkerrechtlichen Abkommen binden ihn in seiner Rechtsprechung (zum Letzteren Art. 216 Abs. 2 AEUV), wobei diese gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV nur dem Sekundärrecht vorgehen und daher am Primärrecht gemessen werden können.5 Auch das BVerfG verlangt nicht, dass der Gerichtshof der EU deutsche Verfassungsstandards einbezieht. Aus diesen leitet es freilich bestimmte Auslegungsgehalte für unionsrechtliche Vorschriften ab. Das gilt vor allem für die Kompe1 2 3 4 5

Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 4; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 4. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2218 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2178 ff., 2226 auch m. Nachw. zur Kritik daran. Näher hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2650 ff. S. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, Slg. 2008, I-6351 (6489 f., Rn. 278 ff.) – Kadi u. Al Barakaat: europäische Grundrechte vs. Resolutionen des UN-Sicherheitsrates; anders noch EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 (3626, Rn. 278 ff.) – Yusuf u. Al Barakaat; Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi; zum Ganzen Frenz, Europarecht 5, Rn. 44 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_7, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1424

1425

1426

1427

384

Kapitel 7 Gerichtshof der EU

tenzgrenzen der EU6 sowie im Hinblick auf unabdingbare Mitwirkungsbefugnisse der deutschen Gesetzgebungsorgane, ohne die eine Zustimmung des deutschen Ratsvertreters nicht möglich ist.7 Indes hält das BVerfG an der Trennung der nationalen und europäischen Rechtsordnung mit unterschiedlichen Prüfungsmaßstäben und gerichtlichen Zuständigkeiten fest.8 Allerdings will es europäisches Sekundärrecht nur insoweit in Deutschland angewendet wissen, wie es die unabdingbaren, die Übertragung von Hoheitsgewalt begrenzenden nationalen Verfassungsstandards wahrt.9 Einer solchen Anwendung entgegenstehende Kompetenzüberschreitungen müssen aber hinreichend qualifiziert, mithin offensichtlich und systemrelevant sein.10

B.

Kontrolldichte

1428 Bei der Rechtskontrolle der Unionsorgane ist der Gerichtshof der EU grundsätzlich darauf beschränkt, die Tätigkeiten auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. In Ausnahmefällen kann sich seine Kontrolle (Art. 261 AEUV) auch auf Zweckmäßigkeits- und Billigkeitsaspekte erstrecken.11 Auch insoweit unterliegt er rechtlichen Bindungen und ist in seiner Entscheidungsfindung nicht völlig frei.12 Seine unabhängige Stellung hat der Gerichtshof der EU gegenüber den anderen 1429 Unionsorganen nicht in den Vordergrund gestellt und bemüht sich um Zurückhaltung. Insbesondere der Kommission erkennt er einen weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraum bei ihren Tätigkeiten zu und ahndet dann lediglich evidente Verstöße.13 6

7 8 9

10 11 12 13

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 ff., 298 ff. – Lissabon für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, das Subsidiaritätsprinzip sowie die Wahrung der grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Standards der Mitgliedstaaten (Rn. 240) sowie Rn. 249 ff. im Hinblick auf im Wesentlichen nationale Staatsaufgaben mit entsprechend restriktiven Auslegungsvorgaben etwa im Bereich des Strafrechts; näher u. krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 193 ff. bzw. 277 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 ff. – Lissabon; dazu z.T. abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 296 ff. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, BvR 256/08 u.a., Rn. 185 ff. – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 a.E., 343 – Lissabon; abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 218 ff.; zum Kooperationsverhältnis von EuGH und BVerfG näher Voßkuhle, NVwZ 2010, 1 ff.; Kirchhof, in: FS für Herzog, 2009, S. 155 ff.: kein Anwendungsvorrang, sondern schutzoptimierende Kooperation. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 61 – Mangold. EuG, Rs. T-275/94, Slg. 1995, II-2169 (2191 f., Rn. 59 f.) – CB; Booß, in: Grabitz/ Hilf, Art. 229 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 229 EGV Rn. 3. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 12. Etwa EuGH, Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 (547, Rn. 19/23) – CNTA; Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4061, Rn. 8) – Fedesa; Rs. C-225/91, Slg. 1993, I-3203 (3256, Rn. 25) – Matra; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (476, Rn. 80) – IATA; Rs. C-127/07, Slg. 2008, I-9895 (9940, Rn. 57) – Arcelor für komplexe Beurteilungen und Prüfungen bei politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entscheidungen; Huber, in: Streinz, Art. 220 EGV Rn. 17; m.w.N. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3498 f., 3503 ff., 3509 ff., 3526 ff.

§ 2 Aufgaben und Befugnisse

385

§ 2 Aufgaben und Befugnisse Die Hauptaufgabe des Gerichtshofs der EU ist es, das Unionsrecht bei dessen 1430 Auslegung und Anwendung zu wahren (Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV).

A.

Rechtsgebiete

Grundsätzlich kann der Gerichtshof der EU in allen Rechtsbereichen mit Unions- 1431 bezug Recht sprechen. Gerade im Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) legen ihm die mitgliedstaatlichen Gerichte Fragen aus allen Bereichen des Unionsrechts vor.14 Dadurch behandelt er nicht nur Fragen des Unionsaufbaus und der grundlegenden Unionsstrukturen, sondern auch Aspekte aller Gerichtsbarkeiten. Selbst mit Fragen des Strafrechts setzt er sich auseinander.15

B.

Zuständigkeiten

Die Zuständigkeiten des Gerichtshofs der EU betreffen daher die unterschied- 1432 lichsten Regelungskreise. Art. 19 EUV und Art. 256 ff. AEUV führen im Wesentlichen die Zuständigkeiten auf. Weitere Zuständigkeitsregelungen ergeben sich aus dem Regelungszusammenhang, etwa für das Amtsenthebungsverfahren (Art. 247 AEUV).16 Zu den Zuständigkeiten zählen die Klärung von Rechtsfragen (Art. 267 AEUV), Verfahren der Union gegen die Mitgliedstaaten, solche der Mitgliedstaaten untereinander, Kompetenzfragen zwischen den Organen, Unionsinstitutionen und den ihnen nachgeordneten Stellen, Streitigkeiten der Unionsbediensteten sowie Klagen von Privatpersonen gegen die Union. Daneben kommt den nationalen Gerichten eine wichtige Rolle für die Durch- 1433 setzung des Unionsrechts zu.17 Über das Vorlageverfahren sichert der EuGH die Einheitlichkeit der Rechtsprechung. Daher müsste auch das BVerfG einer Vorlagepflicht unterliegen.18 Die Einhaltung der Vorlagepflicht durch die nationalen Gerichte prüft es nur am Willkürmaßstab, und zwar ohne notwendige Ausrichtung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 267 Abs. 3 AEUV.19

14 15 16 17 18

19

Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 3244 ff. S. z.B. EuGH, Rs. C-243/01, Slg. 2003, I-13031– Gambelli; Rs. C-476/01, Slg. 2004, I-5205 – Kapper. Dazu o. Rn. 1142 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3873 ff. sowie zum Verhältnis und zur Abgrenzung Rn. 2291 ff. Offen jetzt BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, BvR 256/08 u.a., Rn. 185 – Vorratsdatenspeicherung; s. auch BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 60 – Mangold; ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 3819 ff. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 89 – Mangold; anders Frenz, Europarecht 5, Rn. 3851 ff.

386

Kapitel 7 Gerichtshof der EU

§ 3 Zusammensetzung und Organisation A.

Struktur

1434 Der Gerichtshof der EU ist dreigliedrig aufgebaut (Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV): Gerichtshof (EuGH), Gericht (EuG) und Fachgerichte (derzeit nur das EuGöD). Der EuGH ist im Wesentlichen zuständig als oberste Instanz und Verfassungsgericht.20 Das EuG ist derzeit die Eingangsinstanz zumindest für Privatpersonen.21 Den Fachgerichten sind spezielle Themenbereiche zugewiesen.22 Die Organisation aller drei Ebenen ist in der EuGH-Satzung geregelt. Der Ablauf und die konkreten Umstände der Gerichtsverfahren sind den jeweiligen VerfOen zu entnehmen.23

B.

Besetzung

1435 Der EuGH setzt sich aus 27 Richtern und acht Generalanwälten zusammen (Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 EUV, Art. 252 Abs. 1 S. 1 AEUV).24 Das EuG weist ebenfalls 27 Richter auf, sieht regulär aber keine Generalanwälte vor (Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 EUV).25 Das EuGöD als bisher einziges Fachgericht wird nicht durch einen Richter pro Mitgliedstaat besetzt, sondern hat nur sieben Richter.26

20 21 22 23 24 25 26

Näher zum EuGH und seinen Befugnissen Frenz, Europarecht 5, Rn. 2237 ff. Zum EuG und seinen Aufgaben s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2259 ff. Allgemein zu den Fachgerichten und zum EuGöD im Besonderen bei Frenz, Europarecht 5, Rn. 2269 ff. S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2351 ff. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2244 ff. S. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 2265 ff. Näher zu Besetzung und Besetzungsverfahren Frenz, Europarecht 5, Rn. 2275 ff.

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

§ 1 Europäische Zentralbank A.

Unterscheidung zwischen EZB und ESZB

Die Europäische Zentralbank (EZB) ist im Rahmen des Maastrichter Vertrags in 1436 die Verträge eingeführt worden.1 Gem. Art. 282 Abs. 1 AEUV bilden die EZB und die nationalen Zentralbanken das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Oft werden EZB und ESZB vermengt. Streng genommen ist jedoch zwischen der EZB als zentralem europäischen Organ und dem ESZB, d.h. dem Gesamtsystem der nationalen Zentralbanken und der EZB, zu unterscheiden.2 Die Unterscheidung findet sich sowohl in den Verträgen als auch in der „Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank“ (ESZBund EZB-Satzung), die gem. Art. 129 Abs. 2 AEUV den Verträgen durch ein Protokoll (Nr. 4)3 beigefügt und daher gem. Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge ist. Das ESZB ist weder ein Organ der EU noch ist es eine rechtlich selbstständige 1437 supranationale Organisation. Vielmehr ist es eine ohne jegliches Vorbild4 bestehende unselbstständige zwischenstaatliche Einrichtung.5 Es ist selbst nicht rechtsfähig. Rechtspersönlichkeit besitzen nur die einzelnen nationalen Zentralbanken sowie die EZB (Art. 282 Abs. 3 S. 1 AEUV), nicht das ESZB als System der verschiedenen eigenständigen Zentralbanken unter Einschluss der EZB.6 Herausgehobene Bedeutung hat dabei die leitend tätige EZB, deren Beschluss- 1438 organe gem. Art. 282 Abs. 2 S. 1, Art. 129 Abs. 1 AEUV das ESZB leiten.

1 2 3 4 5 6

Errichtet wurde die EZB auf der Grundlage von Art. 8 EG, der nach der Reform durch den Vertrag von Lissabon aufgehoben wurde. Seiler, EuR 2004, 52 (53). ABl. 2008 C 115, S. 230 ff. Seiler, EuR 2004, 52 (54) spricht auch von einer „ungewöhnlichen Konstruktion“. Seidel, EuR 2000, 861 (864). Seiler, EuR 2004, 52 (53).

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_8, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

388

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

B.

Rechtsstatus der EZB

I.

Organ

1439 Die Aufzählung der Unionsorgane nach Art. 13 EUV schließt die EZB ein. Noch unter dem EG zählte die EZB nicht zu den Organen, da sie nicht in dem mit Art. 13 EUV vergleichbaren Art. 7 EG benannt war. Ihr wurde zwar eine organähnliche Stellung eingeräumt,7 die ausdrückliche Verleihung des Organ-Status stellt jedoch eine wesentliche Änderung dar.8 Die Organstellung erhält die EZB und nicht das ESZB, was der Stellung der darin einbezogenen nationalen Zentralbanken auch nicht gerecht würde, da sie Einrichtungen der Mitgliedstaaten sind.9 II.

Rechtspersönlichkeit

1440 Gem. Art. 282 Abs. 3 S. 1 AEUV besitzt die EZB Rechtspersönlichkeit. Dies ist im Verhältnis zu den anderen Unionsorganen einmalig.10 Nach Art. 9.1. ESZBund EZB-Satzung besitzt die EZB in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist; sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern sowie vor Gericht stehen. III.

Unabhängigkeit

1441 Vorrangiges Ziel des ESZB ist gem. Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV, die Preisstabilität zu gewährleisten. Dabei handelt es sich um ein ausdrücklich ebenfalls zentral in Art. 3 Abs. 3 EUV benanntes Ziel der Union.11 Um dieser Geldwertstabilität willen müssen ESZB und EZB von den politischen Führern in Union und Mitgliedstaaten unabhängig sein.12 Das gilt auch und gerade in einer Krisensituation. Daher bestimmt Art. 282 Abs. 3 S. 3 AEUV, dass die EZB in der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel unabhängig ist.13 Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten haben diese Unabhängigkeit zu achten. Art. 130 AEUV normiert diese Unabhängigkeit ausführlicher. Danach darf we1442 der die EZB noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane bei der Wahrnehmung der durch die Verträge und die Satzung des ESZB 7 8 9 10 11 12 13

Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 5; Hatje, in: Schwarze, Art. 8 EGV Rn. 2; a.A. Manger-Nestler, EuR 2008, 577 (579 ff.). S. zu den Bedenken gegen die Organstellung Häde, EuR 2009, 200 (213 f.). Häde, EuR 2009, 200 (210 f.); zum Verhältnis von EZB und nationalen Zentralbanken u. Rn. 1465 ff. Häde, EuR 2009, 200 (211). S.u. Rn. 2105 ff. Seiler, EuR 2004, 52 (57). Auch müssen die nationalen Zentralbanken nach Art. 130 S. 1 AEUV unabhängig sein.

§ 1 Europäische Zentralbank

389

und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Grund dieser Unabhängigkeit ist es, das vorrangige Ziel der Preisstabilität ohne 1443 politische Einflussnahme sicherzustellen.14 Nach dem BVerfG besteht für die EZB ein besonderes Bedürfnis nach dieser Unabhängigkeit, da sie dem Zugriff von Interessengruppen und politischen Mandatsträgern, welche an ihrer Wiederwahl interessiert sind, entzogen werden muss.15 IV.

Grundkapital

Die EZB ist mit eigenem Grundkapital ausgestattet.16 Im Gegensatz beispielsweise 1444 zur deutschen Bundesbank, deren Kapital ausschließlich vom Bund gehalten wird,17 steht das Kapital der EZB nicht der EU, sondern den nationalen Zentralbanken zu.18 Die Zeichnung des Kapitals erfolgt nach einem in der ESZB- und EZB-Satzung genau festgelegten Schlüssel. Die Anteile der nationalen Zentralbanken bemessen sich je zur Hälfte nach Bevölkerungsgröße und Bruttoinlandsprodukt,19 so dass die nationalen Zentralbanken der großen Mitgliedstaaten die Mehrheit halten.20

C.

Aufgaben und Befugnisse

Gem. Art. 282 Abs. 1 S. 2 AEUV betreiben die EZB und die nationalen Zentral- 1445 banken die Währungspolitik der Union. Die einzelnen mit der Währungspolitik zusammenhängenden Aufgaben sind nach den Art. 127 ff. AEUV dem ESZB als Gesamtheit zugewiesen. Die konkrete Verteilung der einzelnen Rechte und Pflichten erfolgt dann über die ESZB- und EZB-Satzung.21 Es handelt sich nicht um eine institutionelle, sondern um eine materielle Frage und wird daher dort behandelt.22 14 15 16 17 18

19 20 21 22

Potacs, in: Schwarze, Art. 108 EGV Rn. 1. BVerfGE 89, 155 (204 f.) – Maastricht. Gem. Art. 28.1. ESZB- und EZB-Satzung beträgt das Kapital 5 Mrd. Euro und kann durch Beschluss des EZB-Rates erhöht werden. § 2 S. 2 BBankG. S. Art. 28.2. ESZB- und EZB-Satzung; vgl. auch Weber, WM 1998, 1465 (1466), wonach die EZB „wirtschaftlich gesehen“ ein Tochterunternehmen der nationalen Zentralbanken ist. S. Art. 29 ESZB- und EZB-Satzung. Seiler, EuR 2004, 52 (55 f.). Manger-Nestler, EuR 2008, 577 (578). S. daher u. Rn. 3700 ff.

390

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

D.

Organisation

1446 Gem. Art. 129 Abs. 1 AEUV23 wird das ESZB von den Beschlussorganen der EZB geleitet. Beschlussorgane der EZB sind nach Art. 129 Abs. 1 AEUV der EZB-Rat und das Direktorium. I.

EZB-Rat

1447 Der EZB-Rat ist das maßgebliche Beschlussorgan der EZB.24 1.

Zusammensetzung

1448 Der EZB-Rat besteht gem. Art. 283 Abs. 1 AEUV aus den Mitgliedern des Direktoriums der EZB und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken, deren Währung der Euro ist. Gem. Art. 284 Abs. 1 AEUV können der Präsident des Rates und ein Mitglied der Kommission ohne Stimmrecht an den Sitzungen des EZBRates teilnehmen. 2.

Stimmrechte

1449 Art. 10.2. ESZB- und EZB-Satzung regelt ausführlich die Stimmverteilung im EZB-Rat. Bei derzeit 16 Mitgliedstaaten mit Euro-Währung hat jedes Mitglied eine Stimme.25 Soweit in der Satzung nichts anderes bestimmt ist, beschließt der EZB-Rat mit einfacher Mehrheit seiner stimmberechtigten Mitglieder. Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag. Bei bestimmten, im Einzelnen benannten Beschlüssen werden gem. Art. 10.3. ESZB- und EZBSatzung die Stimmen nach den Anteilen der nationalen Zentralbanken an gezeichnetem Kapital der EZB26 gewogen; die Direktionsstimmen zählen mit Eins. Entsprechend ist die Mehrheit auch kapitalbezogen zu ermitteln und muss insoweit zwei Drittel betragen. Der EZB-Rat ist beschlussfähig, wenn mindestens zwei Drittel seiner stimm1450 berechtigten Mitglieder an der Abstimmung teilnehmen. Ist der EZB-Rat nicht beschlussfähig, so kann der Präsident eine außerordentliche Sitzung einberufen, bei der für die Beschlussfähigkeit die Mindestteilnahmequote nicht erforderlich ist. 23 24 25

26

S. auch Art. 282 Abs. 2 S. 1 AEUV. Häde, ZBR 2008, 189 (190); Seiler, EuR 2004, 52 (56). Sobald mehr als 15 Mitgliedstaaten den Euro eingeführt haben, kommt eigentlich nach Art. 10.2. ESZB- und EZB-Satzung ein Rotationsprinzip für die Stimmberechtigung der Präsidenten der nationalen Zentralbanken zur Anwendung. Der EZB-Rat hat aber am 18.12.2008 von der in Art. 10.2. ESZB- und EZB-Satzung vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, „den Beginn des Rotationssystems bis zu dem Zeitpunkt zu verschieben, zu dem die Anzahl der Präsidenten der nationalen Zentralbanken 18 übersteigt“. Vgl. Häde, EuR 2009, 200 (201, Fn. 5). S.o. Rn. 1444.

§ 1 Europäische Zentralbank

3.

391

Tagungen

Nach Art. 10.4. ESZB- und EZB-Satzung sind die Aussprachen in den Rats- 1451 sitzungen vertraulich. Der EZB-Rat kann beschließen, das Ergebnis seiner Beratungen zu veröffentlichen. Er tritt mindestens zehnmal im Jahr zusammen.27 4.

Aufgaben und Befugnisse

Gem. Art. 12.1. ESZB- und EZB-Satzung erlässt der EZB-Rat die Leitlinien und 1452 Entscheidungen, die notwendig sind, um die Erfüllung der dem ESZB nach den Verträgen und der Satzung übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Der EZB-Rat legt die Geldpolitik der Union fest, gegebenenfalls einschließlich von Entscheidungen in Bezug auf geldpolitische Zwischenziele, Leitzinssätze und die Bereitstellung von Zentralbankgeld im ESZB, und erlässt die für ihre Ausführung notwendigen Leitlinien. II.

Direktorium

1.

Zusammensetzung

Das Direktorium wird nach Art. 283 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV aus dem Präsidenten, 1453 dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern gebildet. 2.

Mitglieder

Nach Art. 283 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV werden der Präsident, der Vizepräsident 1454 und die weiteren Mitglieder des Direktoriums vom Europäischen Rat auf Empfehlung der Rates, der hierzu das Europäische Parlament und den EZB-Rat anhört, aus dem Kreis der in Währungs- und Bankfragen anerkannten und erfahrenen Persönlichkeiten mit qualifizierter Mehrheit ausgewählt und ernannt. Die Amtszeit des Direktoriums beträgt gem. Art. 283 Abs. 2 S. 3 AEUV acht Jahre. Eine Wiederwahl ist nicht zulässig. Nur Staatsangehörige der Mitgliedstaaten können Mitglieder des Direktoriums 1455 werden. Nach Art. 11.1. ESZB- und EZB-Satzung erfüllen die Mitglieder ihre Pflichten hauptamtlich. Ein Mitglied darf weder entgeltlich noch unentgeltlich einer anderen Beschäftigung nachgehen, es sei denn, der EZB-Rat erteilt hierzu ausnahmsweise seine Zustimmung.28

27 28

Art. 10.5. ESZB- und EZB-Satzung. Zu den Beschäftigungsbedingungen, der Amtsenthebung und frei werdenden Sitzen im Direktorium s. Art. 11 ESZB- und EZB-Satzung.

392

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

3.

Stimmrechte

1456 Nach Art. 11.5. ESZB- und EZB-Satzung ist jedes persönlich anwesende Mitglied des Direktoriums berechtigt, an Abstimmungen teilzunehmen, und hat zu diesem Zweck eine Stimme. Soweit nichts anderes bestimmt ist, beschließt das Direktorium mit der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag.29 4.

Aufgaben und Befugnisse

1457 Nach Art. 11.6. ESZB- und EZB-Satzung führt das Direktorium die laufenden Geschäfte der EZB. Nach Art. 12.1. ESZB- und EZB-Satzung führt es die Geldpolitik gemäß den Leitlinien und Entscheidungen des EZB-Rates aus. Es erteilt hierzu den nationalen Zentralbanken die erforderlichen Weisungen. Ferner können dem Direktorium durch Beschluss des EZB-Rates bestimmte Befugnisse übertragen werden. Zudem obliegt nach Art. 12.2. ESZB- und EZB-Satzung die Vorbereitung der Sitzungen des EZB-Rates dem Direktorium. III.

Erweiterter EZB-Rat

1458 Im EZB-Rat sind nur die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten vertreten, die dem Eurosystem angehören. Es besteht jedoch – auch im Hinblick auf das Ziel, den Euro in allen Staaten der EU einzuführen – Abstimmungsbedarf zwischen allen nationalen Zentralbanken, d.h. auch mit denen außerhalb des Euro-Währungsraums.30 Solange es derartige Mitgliedstaaten gibt, die den Euro nicht eingeführt haben (sog. Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, Art. 139 Abs. 1 AEUV), gibt es nach Art. 141 Abs. 1 AEUV einen sog. Erweiterten Rat der EZB als drittes Beschlussorgan der EZB. Nach Art. 44.2. ESZB- und EZB-Satzung besteht der Erweiterte Rat aus dem 1459 Präsidenten und dem Vizepräsidenten der EZB sowie den Präsidenten der nationalen Zentralbanken. Anders als beim EZB-Rat sind damit auch die Präsidenten der nationalen Zentralbanken, deren Währung nicht der Euro ist, Mitglied. Die weiteren Mitglieder des Direktoriums können an den Sitzungen des Erweiterten Rates teilnehmen, besitzen aber kein Stimmrecht. Die Verantwortlichkeiten des Erweiterten Rates sind in Art. 46 ESZB- und 1460 EZB-Satzung vollständig aufgeführt. Danach nimmt der Erweiterte Rat insbesondere die in Art. 141 Abs. 2 AEUV genannten früheren Aufgaben des EWI wahr, die infolge der für einen oder mehrere Mitgliedstaaten geltenden Ausnahmeregelungen nach der Einführung des Euro noch erfüllt werden müssen.

29 30

Die Abstimmungsmodalitäten werden in der Geschäftsordnung näher geregelt. Häde, EuR 2009, 200 (215).

§ 1 Europäische Zentralbank

E.

393

Anhörung zu Rechtsakten der Union und nationalen Rechtsvorschriften

Gem. Art. 282 Abs. 5 AEUV wird die EZB in den Bereichen, auf die sich ihre Befugnisse erstrecken, zu allen Entwürfen für Rechtsakte der Union sowie zu allen Entwürfen für Rechtsvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene gehört und kann Stellungnahmen abgeben. Art. 127 Abs. 4 AEUV wiederholt dies in ähnlichen Worten.31 Danach wird die EZB gehört:32 - zu allen Vorschlägen für Rechtsakte der Union im Zuständigkeitsbereich der EZB und - von den nationalen Behörden zu allen Entwürfen für Rechtsvorschriften im Zuständigkeitsbereich der EZB.33 Nach Art. 127 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV kann die EZB zudem gegenüber den zuständigen Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union und gegenüber den nationalen Behörden Stellungnahmen Fragen abgeben, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Dieses Anhörungs- und Stellungnahmerecht der EZB ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Zwar obliegen der EZB nach Art. 127 ff. AEUV im Bereich der Währungspolitik weitreichende Aufgaben und Befugnisse. Zugleich sind neben ihr aber auch die Kommission und vor allem der Rat für den Erlass der rechtlichen Rahmenbedingungen der Geld- und der Wechselkurspolitik zuständig. So hat der Rat aufgrund seiner Kompetenzen im Bereich der Wirtschaftspolitik34 maßgeblichen Einfluss auch auf die Währungspolitik. Hinzu kommen Befugnisse zum Beispiel gem. Art. 127 Abs. 6, 129 Abs. 3, 129 Abs. 4, 219 AEUV. Wichtige Bereiche der Wirtschaftspolitik, die in enger Wechselbeziehung zur Geld- und Wechselkurspolitik stehen, sind zudem im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten verblieben. Hinzu kommt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für das nationale Zentralbankenrecht.35 Mithilfe des Anhörungs- und Stellungnahmerechts soll die EZB an Regelungsvorhaben sowohl auf Unions- als auch auf nationaler Ebene beteiligt werden.36

31

32 33

34 35 36

Der unterschiedliche Wortlaut von Art. 282 Abs. 5 und 127 Abs. 4 AEUV könnte ein Redaktionsversehen sein, allerdings könnte er noch zu Auslegungsproblemen führen und damit Bedeutung erlangen, so zumindest Häde, EuR 2009, 200 (212 f.). Ausführlich zu der Anhörungspflicht der EZB Häde, in: GS für Blumenwitz, 2008, S. 1027 ff. Letzteres gilt innerhalb der Grenzen und unter den Bedingungen, die der Rat nach dem Verfahren des Art. 129 Abs. 4 AEUV festlegt. Die Festlegung durch den Rat erfolgte in Form der Entscheidung 98/415/EG (Entscheidung des Rates vom 29.6.1998 über die Anhörung der EZB durch die nationalen Behörden zu Entwürfen für Rechtsvorschriften, ABl. L 189, S. 42). S.u. Rn. 3556 ff. S.u. Rn. 1465 f. Häde, ZBR 2008, 189 (190).

1461

1462

1463

1464

394

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

F.

Verhältnis der EZB zu den nationalen Zentralbanken

I.

Nationale Regelungen für die nationalen Zentralbanken

1465 Die nationalen Zentralbanken sind trotz ihrer Integration in das ESZB Einrichtungen der Mitgliedstaaten geblieben.37 Die Mitgliedstaaten behielten zudem die Regelungsbefugnis für das Recht ihrer Zentralbanken.38 Dies gilt allerdings mit einigen Einschränkungen, da das Unionsrecht Vorgaben macht. Insbesondere müssen die Zentralbanken bei der Wahrnehmung von unionsrechtlich zugewiesenen Aufgaben nach Art. 130 S. 1 AEUV weisungsunabhängig sein. Darüber hinaus sieht Art. 14.2. ESZB- und EZB-Satzung eine Mindestamtszeit von fünf Jahren für die Präsidenten der nationalen Zentralbanken vor und sichert deren Stellung gegen vorzeitige Entlassung ab. Die nationalen Zentralbanken haben in der Praxis daher eine doppelte Rolle: 1466 Sie werden je nach Kompetenztitel entweder unionsrechtlich ermächtigt und angeleitet im und für das ESZB tätig. Oder sie handeln außerhalb dieses Systems und damit national kraft originärer staatlicher Zuständigkeit; dann folgen sie den Maßstäben nationalen Rechts, das allerdings unter dem Einfluss sonstigen Unionsrechts stehen kann.39 II.

Leitende Funktion der EZB

1467 Die Mitgliedstaaten haben ihre geld- und währungspolitischen Kompetenzen weitestgehend auf die Union übertragen.40 Geldpolitische Entscheidungen treffen insoweit allein die Beschlussorgane der EZB.41 Diese hat gem. Art. 9.2. ESZB- und EZB-Satzung sicherzustellen, dass die dem ESZB übertragenen Aufgaben entweder durch ihre eigene Tätigkeit oder durch die nationalen Zentralbanken erfüllt werden. Nach Art. 12.1. UAbs. 3 ESZB- und EZB-Satzung nimmt die EZB die nationalen Zentralbanken zur Durchführung von Geschäften, die zu den Aufgaben des ESZB gehören, in Anspruch, soweit dies möglich und sachgerecht erscheint. Dazu kann sie den nationalen Zentralbanken Leitlinien und Weisungen erteilen.42 Der EZB-Rat trifft die notwendigen Maßnahmen, um die Einhaltung der Leit1468 linien und Weisungen der EZB sicherzustellen, und kann verlangen, dass ihm hierzu alle erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden.43 Maßgeblicher Akteur der gemeinsamen Geldpolitik ist damit die EZB, die die Geld37

38 39 40 41 42 43

Seidel, EuR 2000, 861 (864); Seiler, EuR 2004, 52 (54 f.); Häde, EuR 2009, 200 (211); ausführlich zur Doppelzugehörigkeit der deutschen Bundesbank Manger-Nestler, EuR 2008, 577 (583 ff.). Häde, ZBR 2008, 189 (190). Seiler, EuR 2004, 52 (61). Häde, EuR 2009, 200 (201). Häde, ZBR 2008, 189 (190). Vgl. Art. 14.3. ESZB- und EZB-Satzung. S. auch Art. 12.1. ESZB- und EZB-Satzung, wonach das Direktorium der EZB den nationalen Zentralbanken Weisungen erteilt.

§ 1 Europäische Zentralbank

395

politik festlegt und die nationalen Zentralbanken nur zur weisungsgebundenen Ausführung der Geldpolitik heranzieht. III.

Einfluss der nationalen Zentralbanken

Allerdings haben die Präsidenten der nationalen Zentralbanken, deren Währung 1469 der Euro ist, Sitz und Stimme im EZB-Rat. Dort treffen derzeit 16 Präsidenten nationaler Zentralbanken auf nur sechs Mitglieder des Direktoriums. Zudem sind die nationalen Zentralbanken als alleinige Kapitalinhaber der EZB deren Träger, nicht deren nachgeordnete Behörden oder bloße Vollzugsorgane. Es besteht demnach eine wechselseitige Einflussnahme von EZB und nationalen Zentralbanken. Sie prägt den besonderen Systemcharakter des ESZB und unterscheidet dieses von einer zentralen Notenbank wie beispielsweise der deutschen Bundesbank.44

G.

Verhältnis der EZB zu anderen europäischen Institutionen

Wie oben dargelegt, ist die EZB gem. Art. 282 Abs. 5 AEUV in den Bereichen, 1470 auf die sich ihre Befugnisse erstreckt, zu allen Entwürfen für Rechtsakte der Union zu hören und kann Stellungnahmen abgeben.45 Daneben gibt es folgende Verbindungen zu den anderen europäischen Institutionen: I.

Teilnahmerechte von Rat und Kommission

Gem. Art. 284 Abs. 1 S. 1 AEUV können der Präsident des Rates und ein Mitglied 1471 der Kommission ohne Stimmrecht an den Sitzungen des EZB-Rates teilnehmen. Nach Art. 284 Abs. 2 AEUV wird der Präsident der EZB zur Teilnahme an den Tagungen des Rates eingeladen, wenn dieser Fragen im Zusammenhang mit den Zielen und Aufgaben des ESZB erörtert. II.

Anhörung durch das Europäische Parlament

Der Präsident der EZB und die anderen Mitglieder des Direktoriums können gem. 1472 Art. 284 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV auf Ersuchen des Europäischen Parlaments oder auf ihre Initiative hin von den zuständigen Ausschüssen des Europäischen Parlaments gehört werden.

44 45

Seiler, EuR 2004, 52 (56 f.). S.o. Rn. 1461 ff.

396

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

III.

Jahresbericht

1473 Gem. Art. 284 Abs. 3 AEUV unterbreitet die EZB dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr. Der Präsident der EZB legt den Bericht dem Rat und dem Europäischen Parlament vor. Letzteres kann auf dieser Grundlage eine allgemeine Aussprache durchführen.

H.

Rechtsschutz

1474 Da es sich bei der EZB gem. Art. 13 EUV um ein Organ handelt, ist diese – anders als die EIB46 – im Rechtsschutzsystem den sonstigen europäischen Organen weitestgehend gleichgestellt.47 Sie ist daher im Rahmen der Nichtigkeitsklage des Art. 263 AEUV, der Untätigkeitsklage des Art. 265 AEUV und des Vorabentscheidungsverfahrens des Art. 267 AEUV eingebunden.48 Die Handlungen und Unterlassungen der EZB unterliegen damit der Überprüfung und Auslegung durch den Gerichtshof der EU. Die EZB ist in den Fällen und unter den Bedingungen, die in den Verträgen vorgesehen sind, klageberechtigt.49 Nach Art. 35.5. ESZBund EZB-Satzung ist für einen Beschluss der EZB, den Gerichtshof der EU anzurufen, der EZB-Rat zuständig. Gem. Art. 35.2. ESZB- und EZB-Satzung entscheiden über Rechtsstreitigkeiten 1475 zwischen der EZB einerseits und ihren Gläubigern, Schuldnern oder dritten Personen andererseits die zuständigen Gerichte der einzelnen Staaten vorbehaltlich der Zuständigkeiten, die dem Gerichtshof der EU zuerkannt sind. So ist nach Art. 35.4. ESZB- und EZB-Satzung der Gerichtshof der EU für Entscheidungen aufgrund einer Schiedsklausel zuständig, die in einem von der EZB oder für ihre Rechnung abgeschlossenen öffentlichrechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag enthalten ist. Nach Art. 35.3. ESZB- und EZB-Satzung unterliegt die EZB der Haftungs1476 regelung des Art. 340 AEUV. Nach dessen Abs. 3 ersetzt die EZB den durch sie oder ihre Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.50 Die Haftung der nationalen Zentralbanken richtet sich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht. Art. 271 lit. d) AEUV51 regelt die Zuständigkeit der Unionsgerichtsbarkeit für 1477 Streitigkeiten im Verhältnis zu den nationalen Zentralbanken52 und unterwirft damit die nationalen Zentralbanken der gerichtlichen Kontrolle durch die Union, 46 47 48 49 50 51 52

S.u. Rn. 1480. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 8. S. dazu Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 46 ff. Zum Grundrechtsschutz gegenüber der EZB Gramlich, in: GS für Blumenwitz, 2008, S. 1001 ff. Vgl. Art. 35.1. der ESZB- und EZB-Satzung. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1971 ff. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3144 ff. S. auch Art. 35.6. ESZB- und EZB-Satzung.

§ 2 Europäische Investitionsbank

397

zumindest soweit es um die Erfüllung der ihnen im ESZB obliegenden Verpflichtungen geht.53 Hier wird schließlich Unionsrecht vollzogen.54 Für die praktische Bedeutung der Streitigkeiten der EZB ist die Relevanz der Vorschrift aber eher gering.55

§ 2 Europäische Investitionsbank A.

Finanzierungseinrichtung

Die Europäische Investitionsbank (EIB) ist nach der Weltbank die zweitgrößte 1478 internationale Finanzierungseinrichtung.56 Sie verfügt nach Art. 4 EIB-Satzung derzeit über ein gezeichnetes Kapital von rund 165 Mrd. Euro, das von den Mitgliedstaaten in Abhängigkeit ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und unter Berücksichtigung politischer Faktoren aufgebracht wird.57 Deutschland zeichnet dieses Kapital derzeit mit rund 27 Mrd. Euro.58 Das gezeichnete Kapital ist bestimmend für das Geschäftsvolumen der EIB.59 Ihren Hauptsitz hat die EIB in Luxemburg.

B.

Rechtsstatus der EIB

Nach der Rechtsprechung des EuGH besitzt die EIB eine Doppelnatur: Sie ist „ei- 1479 nerseits hinsichtlich ihrer Geschäftsführung, insbesondere im Rahmen ihrer Kapitaloperationen, unabhängig, andererseits hinsichtlich ihrer Ziele mit der Europäischen Gemeinschaft eng verbunden“.60 I.

Kein Organ

Entsprechend der systematischen Stellung der Art. 308 und 309 AEUV in einem 1480 eigenständigen Kapitel des AEUV und ihrer fehlenden Nennung in Art. 13 EUV 53 54 55 56 57

58

59 60

Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 8. S. zur doppelten Rolle der Zentralbanken o. Rn. 1466. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 1. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 3. Gem. Art. 4 EIB-Satzung erhöht sich bei Aufnahme eines neuen Mitglieds das gezeichnete Kapital entsprechend dem Beitrag des neuen Mitglieds. Zudem kann der Rat der Gouverneure einstimmig über eine Erhöhung des gezeichneten Kapitals entscheiden. Gem. Art. 5 Abs. 1 EIB-Satzung wird das gezeichnete Kapital von den Mitgliedstaaten in Höhe von durchschnittlich 5 v.H. der in Art. 4 EIB-Satzung festgesetzten Beträge eingezahlt. Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 5. EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 30) – EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7386, Rn. 102) – EIB.

398

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

ist die EIB kein Organ der Union.61 Dies ist auf die vom Vertrag gewollte und für die Bankgeschäfte erforderliche Unabhängigkeit und die rein mitgliedstaatlich organisierten Leitung der EIB zurückzuführen.62 Auch der EuGH hat die EIB nicht als Organ, sondern als „eine vom Vertrag vorgesehene … Gemeinschaftseinrichtung“ beschrieben.63 II.

Rechtspersönlichkeit

1481 Gem. Art. 308 Abs. 1 AEUV besitzt die EIB Rechtspersönlichkeit. Nach Art. 26 EIB-Satzung besitzt die EIB deshalb in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt werden. Neben der unionsinternen ist auch die Völkerrechtspersönlichkeit der EIB anerkannt.64 III.

Autonomie

1482 Um auf dem Kapitalmarkt frei von politischen Einflüssen agieren zu können, besitzt die EIB eine funktionelle Autonomie,65 d.h. bei ihren Entscheidungen muss sich die EIB nicht von haushalterischen Maßstäben der Union, sondern allein von ihren eigenen kreditwirtschaftlichen Maßstäben leiten lassen.66 Da die EIB von eigenen Organen, die in ihrer Besetzung und ihren Entscheidungen unabhängig von denen der Union sind, geleitet und verwaltet wird,67 ist die EIB auch institutionell autonom.68

C.

Aufgaben und Befugnisse

1483 Die EIB handelt als Kreditinstitut, das Finanzierungen aus Kapitalmarktmitteln nach bankmäßigen Kriterien vornimmt und als selbstständige Einrichtung mit eigenem Vermögen geführt wird.69 Aufgabe der EIB ist es gem. Art. 309 Abs. 1 S. 1 61 62 63 64

65 66 67 68 69

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 7; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 266 EGV Rn. 5. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (968, Rn. 14) – Mills. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 9; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 266 EGV Rn. 4; Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 4. Die EIB schließt deshalb mit Drittstaaten Verträge, wobei sie weder als Organ noch als sonstiger Vertreter der EU tätig wird, sondern als selbstständige Trägerin völkerrechtlicher Rechte und Pflichten. EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 28) – EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7385, Rn. 101) – EIB. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 10. S.u. Rn. 1485 ff. EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 29) – EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7386, Rn. 102) – EIB. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 6.

§ 2 Europäische Investitionsbank

399

AEUV, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beizutragen. Die EIB ist damit in die Unionspolitik eingebunden und muss veränderten Zielen der Union Rechnung tragen. Entsprechend ihrer Zielsetzung konzentriert sich die Darlehenstätigkeit der EIB auf Finanzierungen innerhalb des Hoheitsgebiets der Union.70 Art. 309 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 AEUV beschreibt die Aufgaben und Befugnisse der EIB. Näher ausgestaltet ist dies in Art. 16 ff. EIB-Satzung.

D.

Organisation

I.

Mitgliedstaaten als Anteilseigner

Gem. Art. 308 Abs. 2 AEUV sind Mitglieder der EIB die Mitgliedstaaten. Da- 1484 durch sollen die mit der Verwirklichung der Union verbundenen Lasten auf alle Mitgliedstaaten verteilt werden. Deshalb ist auch ein Austritt aus der EIB weder in den Verträgen noch in der EIB-Satzung vorgesehen.71 Internationale Organisationen und andere Staaten können hingegen nicht Mitglied werden.72 II.

Organe

Gem. Art. 6 EIB-Satzung wird die Bank von einem Rat der Gouverneure, einem 1485 Verwaltungsrat sowie einem Direktorium verwaltet und geleitet. 1.

Rat der Gouverneure

Gem. Art. 7 EIB-Satzung besteht der Rat der Gouverneure aus den von den Mit- 1486 gliedstaaten benannten (Finanz- bzw. Schatz-)Ministern. Er erlässt die allgemeinen Richtlinien für die Kreditpolitik der Bank nach den Zielen der Union. Er achtet auch auf die Durchführung dieser Richtlinien. Seine weiteren Befugnisse sind ausführlich in Art. 7 Abs. 3 EIB-Satzung aufgelistet. Soweit in der EIBSatzung nichts Gegenteiliges bestimmt ist, werden die Entscheidungen des Rates der Gouverneure gem. Art. 8 EIB-Satzung mit der Mehrheit seiner Mitglieder gefasst. Diese Mehrheit muss mindestens 50 % des gezeichneten Kapitals vertreten.73

70 71 72 73

Binder, in: Schwarze, Art. 267 EGV Rn. 1. Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 5. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 14. Zur qualifizierten Mehrheit und Stimmenthaltungen s. Art. 8 EIB-Satzung.

400

Kapitel 8 Europäische Zentralbank und Europäische Investitionsbank

2.

Verwaltungsrat

a)

Mitglieder

1487 Der Verwaltungsrat setzt sich gem. Art. 9 EIB-Satzung aus 28 ordentlichen und 18 stellvertretenden Mitgliedern zusammen. Die ordentlichen Mitglieder werden für fünf Jahre vom Rat der Gouverneure bestellt, wobei die einzelnen Mitgliedstaaten und die Kommission jeweils ein ordentliches Mitglied benennen. Die stellvertretenden Mitglieder werden für fünf Jahre vom Rat der Gouverneure in Abhängigkeit von Größe und Bedeutung der Mitgliedstaaten bestellt.74 Zudem kooptiert der Verwaltungsrat drei ordentliche und drei stellvertretende Sachverständige ohne Stimmrecht.75 Zu Mitgliedern des Verwaltungsrates werden Persönlichkeiten bestellt, die jede Gewähr für Unabhängigkeit und Befähigung bieten. Sie sind nur der Bank verantwortlich. b)

Aufgaben und Befugnisse

1488 Der Verwaltungsrat entscheidet über die Gewährung von Finanzierungen, insbesondere in Form von Darlehen und Bürgschaften, und die Aufnahme von Anleihen; er setzt die Darlehenszinssätze und Provisionen sowie sonstige Gebühren fest. Er kann auf der Grundlage eines mit qualifizierter Mehrheit erlassenen Beschlusses dem Direktorium einige seiner Befugnisse übertragen. Er legt die Bedingungen und Einzelheiten für die Übertragung dieser Befugnisse fest und überwacht deren Ausübung. Der Verwaltungsrat sorgt für die ordnungsmäßige Verwaltung der Bank; er ge1489 währleistet, dass die Führung der Geschäfte der Bank mit den Verträgen und der Satzung und den allgemeinen Richtlinien des Rates der Gouverneure im Einklang steht. Am Ende des Geschäftsjahres hat er dem Rat der Gouverneure einen Bericht vorzulegen und ihn, nachdem er genehmigt ist, zu veröffentlichen. c)

Stimmrechte

1490 Gem. Art. 10 EIB-Satzung verfügt jedes ordentliche Mitglied im Verwaltungsrat über eine Stimme. Es kann sein Stimmrecht ohne Einschränkung gemäß den in der GeschO der EIB festzulegenden Regeln übertragen. Soweit in der EIB-Satzung nicht etwas Gegenteiliges bestimmt ist, werden die Entscheidungen des Verwaltungsrates von mindestens einem Drittel seiner stimmberechtigten Mitglieder, die mindestens 50 % des gezeichneten Kapitals repräsentieren, getroffen.76

74 75

76

Ausführliche Auflistung in Art. 9 Abs. 2 EIB-Satzung. Die Einzelheiten für die Teilnahme an den Sitzungen des Verwaltungsrats und die für die stellvertretenden Mitglieder und die kooptierten Sachverständigen geltenden Bestimmungen werden in der GeschO festgelegt. Für die qualifizierte Mehrheit sind 18 Stimmen und 68 % des gezeichneten Kapitals erforderlich. In der GeschO der EIB wird festgelegt, wann der Verwaltungsrat beschlussfähig ist.

§ 2 Europäische Investitionsbank

3.

401

Direktorium

Das Direktorium besteht gem. Art. 11 EIB-Satzung aus einem Präsidenten und 1491 acht Vizepräsidenten, die vom Rat der Gouverneure auf Vorschlag des Verwaltungsrates für sechs Jahre bestellt werden. Das Direktorium nimmt unter der Aufsicht des Präsidenten und der Kontrolle des Verwaltungsrates die laufenden Geschäfte der Bank wahr. Es bereitet die Entscheidungen des Verwaltungsrates vor, insbesondere hinsichtlich der Aufnahme von Anleihen sowie der Gewährung von Darlehen und Bürgschaften. Weiter sorgt es für die Durchführung dieser Entscheidungen. Die EIB wird gerichtlich und außergerichtlich vom Präsidenten oder bei seiner 1492 Verhinderung von einem Vizepräsidenten vertreten. Der Präsident der EIB ist zudem der Vorgesetzte der Mitglieder des Personals der Bank.77 4.

Prüfungsausschuss

Schließlich existiert nach Art. 12 EIB-Satzung ein Prüfungsausschuss. Dieser 1493 Ausschuss, der aus sechs vom Rat der Gouverneure aufgrund ihrer Befähigung ernannten Mitgliedern besteht, prüft, ob die Tätigkeit der Bank mit den bewährtesten Praktiken im Bankwesen im Einklang steht, und ist für die Rechnungsprüfung der Bank verantwortlich.

E.

Rechtsschutz

Gem. Art. 27 EIB-Satzung entscheiden über Rechtsstreitigkeiten zwischen der 1494 Bank einerseits und ihren Gläubigern, Kreditnehmern oder dritten Personen andererseits die zuständigen Gerichte der einzelnen Staaten vorbehaltlich der Zuständigkeiten, die dem Gerichtshof der EU zuerkannt sind. Letzterer ist nur in wenigen Fällen für die Streitigkeiten der EIB zuständig (s. Art. 271 AEUV78). Aufgrund der weit reichenden Auswirkungen auf das Unionssystem und die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten sind diese Streitsachen bislang nicht auf das EuG übertragen worden, sondern, wie die fehlende Nennung von Art. 271 AEUV in Art. 256 AEUV zeigt, nach wie vor der Gerichtsbarkeit des EuGH unterstellt.79

77

78 79

Er stellt sie ein und entlässt sie. Bei der Auswahl des Personals ist nicht nur die persönliche Eignung und die berufliche Befähigung zu berücksichtigen, sondern auch auf eine angemessene Beteiligung von Staatsangehörigen der einzelnen Mitgliedstaaten zu achten. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3108 ff. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 32 noch unter Berufung auf den Umkehrschluss aus Art. 3 des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 24.10.1988, ABl. L 319, S. 1, ber. in ABl. 1989 L 241, S. 4.

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

§ 1 Rechnungshof A.

Zusammensetzung und Organisation

I.

Entstehungsgeschichte

Der Europäische Rechnungshof (EuRH) wurde durch den „zweiten Haushaltsver- 1495 trag“ vom 22.7.19751 errichtet. Ursprünglich oblag die externe Finanzkontrolle bei EWG und EAG einem Kontrollausschuss und bei der EGKS einem Rechnungsprüfer.2 In Vergleich zu diesen wurde der Rechnungshof mit größerer Unabhängigkeit und mehr Kompetenzen ausgestattet.3 Durch Änderung von Art. 22 des Fusionsvertrags4 war er zugleich für alle drei Gemeinschaften verantwortlich.5 Im Oktober 1977 nahm der Rechnungshof seine Arbeit mit Sitz in Luxemburg 1496 auf. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1.11.1993 zählt er zu den Organen der Union (vgl. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 7. Spiegelstrich EUV) und wurde daher rechtlich und politisch aufgewertet.6 Gem. Art. 265 Abs. 1 AEUV kommt ihm somit ein eigenes Klagerecht im Rahmen der Untätigkeitsklage vor dem Gerichtshof der EU zu.7 Die Aktivlegitimation bei der Nichtigkeitsklage zur Wahrung seiner Rechte ist seit dem Vertrag von Amsterdam explizit vertraglich geregelt (s.

1

2 3 4 5 6 7

Vertrag zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1977 L 359, S. 1. Niedobitek, in: Streinz, Art. 246 EGV Rn. 3. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 246 EG Rn. 5; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 246 EGV Rn. 5. Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8.4.1965, ABl. 1967 Nr. 152, S. 2. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 246 EGV Rn. 1. Niedobitek, in: Streinz, Art. 246 EGV Rn. 7; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 246 EGV Rn. 1. Vgl. hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2955.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_9, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

404

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

nunmehr Art. 263 Abs. 3 AEUV). Der Rechnungshof ist damit eine selbstständige und von den anderen Unionsorganen unabhängige Unionsinstitution. II.

Zusammensetzung des EuRH

1.

Mitglieder

a)

Ernennung

1497 Nach Art. 285 Abs. 2 S. 1 AEUV besteht der Rechnungshof aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedstaat. Der Entsendete muss also die Staatsangehörigkeit gerade des Entsendestaats haben, darf aber, selbst wenn er von einem Mitgliedstaat für befähigt angesehen wird, nicht die eines anderen EU-Staats haben. Die Mitglieder des Rechnungshofs werden aus einer gemäß den Vorschlägen der Mitgliedstaaten erstellten Liste durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Anhörung des Europäischen Parlaments auf sechs Jahre ernannt (Art. 286 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 und 2 AEUV). Anders als Art. 247 Abs. 3 S. 2 EG regelt Art. 286 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV selbst nicht die Beschlussfassung im Rat mit qualifizierter Mehrheit. Es ist daher auf Art. 16 Abs. 3 EUV zurückzugreifen, der für den Rat eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit anordnet, soweit wie hier in den Verträgen nichts anderes geregelt ist. Vor Inkrafttreten des Vertrags von Nizza war ein einstimmiger Ratsbeschluss erforderlich. Die Ernennung erfolgt demnach als Sekundärrechtsakt und unterliegt daher der 1498 vollen Kontrolle des Gerichtshofs der EU.8 Die Anhörung des Parlaments hat keine rechtlich bindende Wirkung. Eine negative Stellungnahme des Parlaments schließt die Ernennung eines Kandidaten nicht aus.9 Der Rat hat in einer in das Protokoll der Ratssitzung vom 22.7.1975 aufgenommenen Erklärung jedoch geäußert, bei der Ernennung der Mitglieder des Rechnungshofs den Stellungnahmen des Parlaments weitestgehend Rechnung zu tragen.10 b)

Ende der Mitgliedschaft und Nachfolge

1499 Die Mitgliedschaft im Rechnungshof endet regulär nach Ablauf der Amtszeit von sechs Jahren. Eine Wiederernennung ist jedoch möglich (Art. 286 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3 AEUV).11 Vorzeitig endet die Amtszeit im Fall des Todes, des Rücktritts oder der Amtsenthebung eines Mitglieds (Art. 286 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV). Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus, so wird für die verbleibende Amtszeit ein Nachfolger ernannt (Art. 286 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV). Damit ist gewährleistet, dass jede Stelle eines Mitglieds nach sechs Jahren neu zu besetzen ist.12 Im Fall des Ablaufs der 8 9 10 11 12

Niedobitek, in: Streinz, Art. 247 EGV Rn. 5. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 247 EGV Rn. 5. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 247 EG Rn. 5. Dies wurde im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Mitglieder jedoch häufig kritisiert. Hierzu Lienbacher, in: Schwarze, Art. 247 EGV Rn. 16. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 247 EGV Rn. 3.

§ 1 Rechnungshof

405

Amtszeit und des Rücktritts bleiben die Mitglieder bis zur Neubesetzung ihres Sitzes im Amt (Art. 286 Abs. 5 UAbs. 3 AEUV). c)

Auswahl

Art. 286 Abs. 1 AEUV stellt bestimmte Anforderungen hinsichtlich der fachlichen 1500 Qualifikation sowie der persönlichen, sachlichen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Mitglieder des Rechnungshofs. aa)

Fachliche Qualifikation

Um die fachliche Qualifikation der Mitglieder zu gewährleisten, sind Persönlich- 1501 keiten auszuwählen, die in ihren Staaten Rechnungsprüfungsorganen angehören oder angehört haben oder die für dieses Amt besonders geeignet sind (Art. 286 Abs. 1 S. 1 AEUV). In Deutschland kommen dafür vor allem leitende Angehörige des Bundesrechnungshofs oder der Landesrechnungshöfe in Betracht. Die Notwendigkeit, die fachliche Qualifikation nicht allein nach der Zugehörig- 1502 keit zu einem nationalen Rechnungsprüfungsorgan festzustellen, ergibt sich bereits daraus, dass die Rechnungsprüfungsorganisation der Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgestaltet ist. Gleichwohl hat gerade das Merkmal der besonderen Geeignetheit für das Amt in der Vergangenheit bereits zu unterschiedlichen Auslegungen zwischen Parlament und Rat geführt.13 bb)

Gewähr für Unabhängigkeit

Darüber hinaus müssen die Mitglieder des Rechnungshofs jede Gewähr für Unab- 1503 hängigkeit bieten (Art. 286 Abs. 1 S. 2 AEUV).14 2.

Innere Organisation

Die Mitglieder des Rechnungshofs wählen aus ihrer Mitte den Präsidenten des 1504 Rechnungshofs für drei Jahre (Art. 286 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 AEUV). Ihm obliegen die Aufgaben der Koordination und Repräsentation.15 Eine Wiederwahl des Präsidenten ist zulässig (Art. 286 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2 AEUV). Die genaueren Modalitäten der inneren Organisation des EuRH sind in seiner Geschäftsordnung festgelegt.16 Diese wird auf der Grundlage von Art. 287 Abs. 4 UAbs. 5 AEUV erlassen und bedarf der Genehmigung durch Beschluss des Rates. Der Rechnungshof ist ein Kollegialorgan (Art. 1 GeschO Rechnungshof). Die 1505 Beschlussfassung erfolgt i.d.R. durch Mehrheitsbeschluss (Art. 287 Abs. 4 UAbs. 3 AEUV). Er kann jedoch für die Annahme bestimmter Arten von Berichten oder Stellungnahmen nach Maßgabe seiner GeschO Kammern bilden (Art. 287 Abs. 4 UAbs. 3 S. 2 AEUV). 13 14 15 16

Ausführlich Lienbacher, in: Schwarze, Art. 247 EGV Rn. 5, 10. S. hierzu u. Rn. 1507 ff. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 247 EGV Rn. 4. ABl. 2010 L 103, S. 1.

406

1506

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

Die Tätigkeit der Mitglieder des Rechnungshofs wird durch ein Sekretariat unterstützt, an dessen Spitze der Generalsekretär steht. Nach Art. 13 GeschO Rechnungshof ist dieser für die Personal- und Sachverwaltung verantwortlich und nimmt die Geschäfte des Sekretariats wahr. Er ist gegenüber dem Rechnungshof verantwortlich und hat diesem regelmäßig zu berichten. III.

Stellung der Mitglieder

1.

Unabhängigkeit

a)

Umfassende Gewährleistung

1507 Die Unabhängigkeit seiner Mitglieder ist das maßgebliche Kriterium für die Autorität des Rechnungshofs.17 Nicht nur bei der Ernennung ist daher darauf zu achten, dass die Mitglieder jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten (Art. 286 Abs. 1 S. 2 AEUV). Diese haben vielmehr alle ihre Aufgaben in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Union auszuüben (Art. 285 Abs. 2 AEUV) und übernehmen bei Aufnahme ihrer Tätigkeit die feierliche Verpflichtung, sowohl während als auch nach Ablauf der Amtstätigkeit ihre Amtspflichten zu erfüllen und insbesondere bei der Annahme gewisser Tätigkeiten oder Vorteile nach Ablauf der Amtstätigkeit ehrenhaft und zurückhaltend zu sein (Art. 286 Abs. 4 AEUV). Sie haben darüber hinaus jede Handlung zu unterlassen, die mit ihren Aufgaben unvereinbar ist (Art. 286 Abs. 3 S. 2 AEUV). Konkretisiert wird die allgemeine Pflicht zur Unabhängigkeit zudem durch die Weisungsfreiheit und Inkompatibilität der Amtsausübung. b)

Weisungsfreiheit

1508 Die Mitglieder des Rechnungshofs sind weisungsfrei. Bei der Erfüllung ihrer Pflichten dürfen sie Anweisungen einer Regierung oder anderen Stelle weder anfordern noch entgegennehmen (Art. 286 Abs. 3 S. 1 AEUV). c)

Inkompatibilität

1509 Während ihrer Amtszeit ist es den Mitgliedern zudem untersagt, eine andere entgeltliche oder unentgeltliche Berufstätigkeit auszuüben. Die Mitgliedschaft im Rechnungshof ist also eine hauptamtliche Tätigkeit.18 Diese Inkompatibilität sichert die Unabhängigkeit der Mitglieder des Rechnungshofs, indem sie berufsbedingten Interessenkonflikten vorbeugt. Mit ihr korrespondiert ein Anspruch auf angemessene Besoldung und Versorgung.19

17 18 19

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 247 EG Rn. 12. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 9; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 247 EG Rn. 15. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 247 EGV Rn. 11.

§ 1 Rechnungshof

2.

407

Amtsenthebung

Um die von den Mitgliedern des Rechnungshofs geforderte Unabhängigkeit zu 1510 schützen, sind diese zudem grundsätzlich unabsetzbar. Eine Amtsenthebung oder die Aberkennung von Ruhegeldansprüchen oder anderen an ihrer Stelle gewährter Vergünstigungen kann daher nur durch den EuGH auf Antrag des Rechnungshofs erfolgen (Art. 286 Abs. 6 AEUV). Letzterer beschließt dabei in geheimer Abstimmung mit Vierfünftelmehrheit der Stimmen der Mitglieder (Art. 4 Abs. 4 GeschO Rechnungshof). In materieller Hinsicht ist der EuGH an die Feststellung gebunden, dass das 1511 Mitglied die erforderlichen Voraussetzungen für das Amt nicht mehr erfüllt oder den sich aus seinem Amt ergebenden Verpflichtungen nicht mehr nachkommt. Über den Wortlaut hinaus ist Art. 286 Abs. 6 AEUV jedoch auch auf den Fall anzuwenden, dass ein Mitglied die erforderlichen Voraussetzungen von vornherein nicht erfüllt hat.20 3.

Beschäftigungsbedingungen

Die Beschäftigungsbedingungen der Mitglieder des Rechnungshofs und des Präsi- 1512 denten, insbesondere die Gehälter, Vergütungen und Ruhegehälter, werden durch den Rat festgesetzt (Art. 286 Abs. 7 AEUV).21 Mangels ausdrücklicher Regelung des Beschlussverfahrens beschließt er dabei nach Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit. Außerdem gelten die für die Richter des Gerichtshofs der EU geltenden Be- 1513 stimmungen des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union22 auch für Mitglieder des Rechnungshofs (Art. 286 Abs. 8 AEUV). Nach Art. 20 i.V.m. Art. 11-14 und 17 des Protokolls erfolgt demnach insbesondere die Besteuerung der Gehälter der Mitglieder des Rechnungshofs durch die Union und die Unionsregelungen über soziale Sicherungen sind anwendbar.

B.

Aufgaben und Befugnisse

I.

Externe Finanzkontrolle

Dem Rechnungshof obliegt die Rechnungsprüfung der Union (Art. 285 Abs. 1 1514 AEUV). Er nimmt die Funktion eines unabhängigen externen Kontrollorgans zur Prüfung der Verwaltung der Haushaltsmittel auf Unionsebene ein. Damit ergänzt 20 21

22

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 247 EG Rn. 10. VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2290/77 des Rates vom 18.10.1977 über die Regelung der Amtsbezüge für die Mitglieder des Rechnungshofes, ABl. L 268, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG, Euratom) Nr. 1293/2004 des Rates vom 30.4.2004 zur Änderung der VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2290/77 über die Regelung der Amtsbezüge für die Mitglieder des Rechnungshofes, ABl. L 243, S. 26. Protokoll (Nr. 7) zum EUV/AEUV, ABl. 2010 C 83, S. 266.

408

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

und überlagert der Aufgabenbereich des Rechnungshofs die interne Finanzkontrolle der einzelnen von ihm zu prüfenden Organe, die jeweils auch über eigene Finanzkontrolleure verfügen (vgl. Art. 85-87 HaushaltsO23).24 Die Prüfung durch den EuRH erfolgt grundsätzlich ex post (vgl. Art. 287 Abs. 2 UAbs. 2 und 3 AEUV) und allenfalls parallel (vgl. Art. 287 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV) zum Mitteleinsatz, während die interne Kontrolle ex ante vor Einsatz der Mittel stattfindet.25 Der Rechnungshof besitzt kein Prüfungsmonopol.26 Im Rahmen des Entlas1515 tungsverfahrens nach Art. 319 AEUV sind etwa auch das Europäische Parlament und der Rat in die externe Finanzkontrolle einbezogen.27 Zudem kann die Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs nach Art. 287 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV in den Gründungsrechtsakten der Einrichtungen und sonstigen Stellen ganz oder teilweise ausgeschlossen werden.28 Hinsichtlich der Europäischen Zentralbank ist die Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs ferner nach Art. 27.2. der ESZB-Satzung29 auf die Kontrolle der Verwaltungseffizienz beschränkt. Indes ist auch im Bereich der nun in den AEUV überführten PJZS von einer Prüfungszuständigkeit des Rechnungshofs auszugehen. Gleiches gilt für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik hinsichtlich der Verwaltungsausgaben und der operativen Ausgaben, die zulasten des Haushalts der EU gehen.30 II.

Rechnungsprüfung

1.

Gegenstand

1516 Der AEUV weist dem Rechnungshof in Art. 285 Abs. 1 AEUV die Aufgabe zu, die Rechnungsprüfung der Union wahrzunehmen. Demnach prüft dieser die Rech23

24 25 26 27 28 29 30

VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25.6.2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 248, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1525/2007 des Rates vom 17.12.2007 zur Änderung der VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 343, S. 9; die Kommission hat Rat und Parlament mittlerweile einen Vorschlag für einen neue Haushaltsordnung übermittelt, KOM (2010) 260 endg. Inghelram, in: Lenz/Borchardt, Art. 285 AEUV Rn. 1; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 246 EGV Rn. 2. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 4 sowie ausführlich Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 2 ff. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 246 EG Rn. 8; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 246 EGV Rn. 10; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 246 EGV Rn. 5. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 246 EGV Rn. 5; zum Entlastungsverfahren s.u. Rn. 1656 ff. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 7. Protokoll (Nr. 4) zum EUV/AEUV über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, ABl. 2010 C 83, S. 230. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 5; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 4; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 14; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 9 f.; Inghelram, in: Lenz/Borchardt, Art. 287 AEUV Rn. 2.

§ 1 Rechnungshof

409

nung über alle Einnahmen und Ausgaben der Union sowie jeder von der Union geschaffenen Einrichtung und sonstigen Stelle, soweit der Gründungsrechtsakt dies nicht ausschließt (Art. 287 Abs. 1 AEUV).31 Die Ausdehnung der Rechnungsprüfung auf die sonstigen Stellen der Union wurde mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt. Grundsätzlich obliegt dem Rechnungshof die Prüfung seiner eigenen Haushaltsführung. Um eine echte externe Kontrolle zu gewährleisten, unterwirft er sich insoweit aber der Kontrolle durch unabhängige Rechnungsprüfer.32 Wie die weite Formulierung „Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben“ 1517 zeigt, beschränkt sich die Prüfung des Rechnungshofs nicht allein auf die im Gesamthaushaltsplan veranschlagten Mittel, sondern umfasst auch die nicht in den Haushaltsplan eingesetzten Einnahmen und Ausgaben der Union.33 Nach diesem umfassenden Rechnungsprüfungsansatz34 werden also alle finanzwirksamen Handlungen erfasst, die der Union zugerechnet werden können, unabhängig von deren haushaltsrechtlicher Behandlung.35 2.

Prüfungsmaßstab

Prüfungsmaßstab für die Rechnungsprüfung sind die Rechtmäßigkeit und Ord- 1518 nungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben sowie die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Art. 287 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV). Dabei berichtet der EuRH insbesondere über alle Fälle von Unregelmäßigkeiten. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit ist der Rechnungshof zu einer umfassen- 1519 den Prüfung anhand des gesamten primären und sekundären Unionsrechts berechtigt.36 Seine Kontrollbefugnis ist also nicht etwa nur auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Ausgabe im Hinblick auf den Haushaltsplan und den dieser Ausgabe zugrunde liegenden Akt des abgeleiteten Rechts begrenzt.37 Dies ergibt sich bereits aus der vorbehaltlosen Ermächtigung zur Prüfung der Rechtmäßigkeit in Art. 287 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV. Auch Art. 140 Abs. 1 HaushaltsO folgt dieser Auslegung. Die Ordnungsmäßigkeit umfasst die förmliche und rechnerische Richtigkeit der 1520 Rechnung.38 Im Rahmen der Prüfung der Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme ist in Anlehnung an die INTOSAI-Richtlinien39 deren Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit 31 32 33 34 35 36

37 38 39

Zu Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU s.o. Rn. 456 ff. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 6; Niedobitek, in: Streinz, Art. 246 EGV Fn. 1. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 1; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 5; Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 3. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 3. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 2. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 15; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 248 EGV Rn. 10; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 19; Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 10. So aber EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1367, Rn. 28) – Les Verts. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 10; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 5a. International Organization of Supreme Audit Institutions.

410

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

i.e.S. und Wirksamkeit zu untersuchen.40 Unter Sparsamkeit ist dabei die Minimierung der Kosten bei Wahrung angemessener Qualitätsanforderungen zu verstehen. Im Rahmen der Wirtschaftlichkeit i.e.S. sind die eingesetzten Mittel in Relation zu den erzielten Ergebnissen zu setzen (Input-output-Vergleich) und bei der Prüfung der Wirksamkeit ist das Verhältnis zwischen den tatsächlichen und den beabsichtigten Wirkungen zu betrachten. 3.

Durchführung der Prüfung

1521 Die Durchführung der Prüfung erfolgt anhand der Rechnungsunterlagen. Soweit dies erforderlich ist, kann die Prüfung an Ort und Stelle bei den anderen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union oder auch in den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden erfolgen (Art. 287 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV). Auch bei Privaten, die Zahlungen aus dem Unionshaushalt erhalten, kann vor Ort geprüft werden. Dazu bestimmt Art. 142 Abs. 5 HaushaltsO, dass Finanzhilfen der Union zugunsten von Empfängern außerhalb der Organe an die Zustimmung des Empfängers zur Prüfung der Verwendung dieser Finanzhilfen durch den Rechnungshof gebunden sind. Erfolgt die Prüfung in Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Rechnungs1522 prüfungsorganen, arbeitet der Rechnungshof mit diesen unter Wahrung der jeweiligen Unabhängigkeit vertrauensvoll zusammen (Art. 287 Abs. 3 UAbs. 1 S. 3 AEUV). Der Rechnungshof muss den mitgliedstaatlichen Organen also die Mitwirkung ermöglichen. Er hat jedoch ein eigenes Prüfungsrecht, zu dessen Ausübung er nicht der Zustimmung der nationalen Stellen bedarf.41 Lehnen diese eine Mitwirkung ab (vgl. Art. 287 Abs. 3 UAbs. 1 S. 4 AEUV), ist er zur alleinigen Durchführung der Prüfung berechtigt.42 Die von der Rechnungsprüfung betroffenen Unionsorgane, Einrichtungen, sons1523 tige Stellen und Privaten sowie die einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsorgane haben dem Rechnungshof auf dessen Antrag die für die Erfüllung seiner Aufgabe erforderlichen Unterlagen oder Informationen zu übermitteln (Art. 287 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Da der Vertragswortlaut keine Beschränkung auf bereits vorhandenes Material enthält, wird davon auch die Verpflichtung umfasst, etwaiges nicht vorhandenes Material zu beschaffen.43 Für die staatlichen Rechnungsprüfungsorgane kann sich darüber hinaus die 1524 Pflicht ergeben, Prüfungen im Auftrag des Rechnungshofs durchzuführen.44 Es handelt sich hier um eine Konkretisierung des allgemeinen Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV. Dem Umfang nach ist der Rechnungshof nicht verpflichtet, jährlich sämtliche 1525 Haushaltsbewegungen im Detail nachzuvollziehen. Er beschränkt sich daher auf 40 41 42 43 44

Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 11; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 6. Inghelram, in: Lenz/Borchardt, Art. 287 AEUV Rn. 9. Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 248 EGV Rn. 13. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 26. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 14; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 22.

§ 1 Rechnungshof

411

die sog. Systemprüfung, bei der er die Zuverlässigkeit der internen Kontrollsysteme überprüft.45 Ergänzend untersucht er Auffälligkeiten und führt Stichproben durch.46 III.

Ergebnis der Prüfung

Dem Rechnungshof stehen verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, die Ergeb- 1526 nisse seiner Prüfungen zu kommunizieren: die Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung, die Jahresberichte, die Sonderberichte, die Bemerkungen und Stellungnahmen. 1.

Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

Der Rechnungshof legt dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung 1527 über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor, die im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht wird. Diese Erklärung kann durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der Union ergänzt werden (Art. 287 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Die Zuverlässigkeitserklärung ist die formalisierte Zusammenfassung der Er- 1528 gebnisse des Jahresberichts.47 Sie kann auch unter dem Vorbehalt der im Jahresbericht bezeichneten Unregelmäßigkeiten abgegeben werden.48 Insofern trifft sie lediglich eine Aussage über den Grad der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung.49 Im Entlastungsverfahren des Art. 319 AEUV ist sie eine der Entscheidungsgrundlagen. 2.

Jahresbericht

Nach Abschluss eines jeden Haushaltsjahres erstattet der EuRH einen Jahresbe- 1529 richt, den er den anderen Unionsorganen vorlegt und der im Amtsblatt der EU zusammen mit den Antworten dieser Organe auf die Bemerkungen des Hofs veröffentlich wird (Art. 287 Abs. 4 UAbs. 1 AEUV). Die im Jahresbericht enthaltenen Bemerkungen des Rechnungshofs betreffen die Ausführung des Haushaltsplans einschließlich der nicht vollständig in den Haushaltsplan eingestellten Anleiheund Darlehenstätigkeiten der Union sowie die Ausführung des Europäischen Entwicklungsfonds.50 45 46 47 48 49 50

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 9. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 23. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 19. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 25; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 29. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 19. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 27; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 30.

412

1530

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

Der Jahresbericht enthält nach Art. 143 HaushaltsO zudem eine Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Ferner kann der Rechnungshof ergänzend alle ihm sachdienlich erscheinenden zusammenfassenden oder allgemeinen Bemerkungen hinzufügen. Der Jahresbericht samt Antworten der geprüften Organe gehört zu den Entscheidungsgrundlagen im Entlastungsverfahren nach Art. 319 AEUV. 3.

Sonderberichte, Bemerkungen und Stellungnahmen

1531 Dem Rechnungshof ist es außerdem gestattet, jederzeit seine Bemerkungen zu besonderen Fragen vorzulegen, insbesondere in Form von Sonderberichten. Er kann zudem auf Antrag eines der anderen Organe der Union Stellungnahmen abgeben (Art. 287 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV). Das Antragsrecht kommt nach Art. 144 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 HaushaltsO auch dem Wirtschafts- und Sozialausschuss, dem Ausschuss der Regionen, dem Bürgerbeauftragten und dem Europäischen Datenschutzbeauftragten zu. Der Rechnungshof kann mit diesen Instrumenten seine Jahresberichte ergänzen 1532 und hinsichtlich einzelner Fragestellungen vertiefen. Dies garantiert die Effektivität der Rechnungsprüfung und bietet die Möglichkeit einer begleitenden zeitnahen Prüfung. Eine Pflicht des Rechnungshofs zur Abgabe einer Stellungnahme besteht aber nur im Fall der Unterstützung im Entlastungsverfahren (vgl. Art. 287 Abs. 4 UAbs. 4 AEUV).51 Über die Veröffentlichung wird im Einzelfall entschieden. 4.

Unterstützungspflicht

1533 Der EuRH unterstützt durch seine Prüfungstätigkeit das Europäische Parlament und den Rat bei der Kontrolle der Ausführung des Haushaltsplans (Art. 287 Abs. 4 UAbs. 4 AEUV). Die der Erteilung der Entlastung der Kommission zur Ausführung des Haushaltsplans vorausgehende Prüfung beruht wesentlich auf dem Jahresbericht des Rechnungshofs zusammen mit den Antworten der kontrollierten Organe, den Zuverlässigkeitserklärungen und den einschlägigen Sonderberichten des Rechnungshofs (Art. 319 Abs. 1 AEUV). Darüber hinaus hat der Rechnungshof, beispielsweise durch Beschaffung von 1534 Informationen, die Durchführung ergänzender Prüfungen oder die Entsendung von Vertretern, Parlament und Rat im Entlastungsverfahren Hilfe zu leisten. Er vereinfacht damit den unterstützten Organe die Sachverhaltsermittlung im Entlastungsverfahren.52 Aufgrund der Unabhängigkeit des Rechnungshofs können Parlament und Rat unter Berufung auf die Unterstützungspflicht aber nicht Prüfungen beeinflussen oder verhindern.53

51 52 53

Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 248 EGV Rn. 18. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 248 EG Rn. 34; Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 35. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 248 EGV Rn. 35.

§ 2 Finanzverfassung

5.

413

Rechtsschutz

Nach der Rechtsprechung des EuGH können durch die vom Rechnungshof ver- 1535 abschiedeten Berichte die Rechte der darin genannten Personen zwar nicht unmittelbar beeinträchtigt werden. Diese Berichte können für die Genannten aber so folgenschwer sein, dass den Betroffenen nach dem Grundsatz rechtlichen Gehörs vor der endgültigen Verabschiedung der Berichte Gelegenheit gegeben werden muss, zu den darin enthaltenen Punkten, in denen sie namentlich genannt sind, Stellung zu nehmen.54 Denkbar sind auch Ansprüche auf Schadensersatz.55 Problematisch ist zudem die Frage nach Rechtsschutz gegenüber Informations- oder Zugangsanträgen des Rechnungshofs im Rahmen von dessen Prüfungstätigkeit nach Art. 287 Abs. 3 AEUV.56

§ 2 Finanzverfassung A.

System der Finanzvorschriften

Die Finanzvorschriften finden sich in den Unionsverträgen vor allem unter Titel II 1536 des sechsten Teils des AEUV in Art. 310 ff., der die gleichlautende Überschrift „Finanzvorschriften“ trägt. Kapitel 1 enthält Bestimmungen über die Eigenmittel der Union, Kapitel 2 betrifft den mehrjährigen Finanzrahmen, Kapitel 3 regelt den Jahreshaushaltsplan der Union, Kapitel 4 die Ausführung des Jahreshaushaltsplans und die Entlastung. Kapitel 5 trägt die Überschrift „Gemeinsame Bestimmungen“ und Kapitel 6 regelt schließlich die Betrugsbekämpfung. Dieser Titel regelt die Finanzbestimmungen der Verträge aber nicht abschlie- 1537 ßend, sondern nur das Haushaltsrecht i.w.S.57 Weitere Finanzvorschriften finden sich etwa in Art. 28 ff.,58 Art. 65,59 Art. 90 ff.,60 Art. 120 ff.,61 Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a),62 Art. 194 Abs. 3,63 Art. 285 ff. AEUV64 und Art. 41 EUV65 sowie in zahlreichen Vorschriften des Sekundärrechts.66 Mit dem Vertrag von Lissabon haben die Finanzvorschriften der Art. 310 ff. 1538 AEUV einige wesentliche Änderungen erfahren. So wurde etwa die bisherige interinstitutionelle Vereinbarung über die „finanzielle Vorausschau“ als sog. mehr54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

EuGH, Rs. C-315/99 P, Slg. 2001, I-5281 (5324, Rn. 29) – Ismeri. Niedobitek, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 18. Hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2753. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 1. Zur Zollunion Frenz, Europarecht 1, Rn. 561 ff. Zu dieser Vorschrift aus der Kapitalverkehrsfreiheit Frenz, Europarecht 1, Rn. 2823 ff. S. im Rahmen der Verkehrspolitik u. Rn. 3100 ff., insbes. zu Art. 97 AEUV Rn. 3121 f. S. zur Wirtschaftspolitik u. Rn. 3556 ff. S. im Rahmen der Umweltpolitik u. Rn. 4559 ff. S.u. bei der Energiepolitik Rn. 4678, 4695, 4715, 4718 f. S. zum Rechnungshof vorstehend Rn. 1495 ff. S.u. Rn. 5388 ff. Hierzu Niedobitek, in: Streinz, Art. 268 EGV Rn. 7 ff.

414

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

jähriger Finanzrahmen in Art. 312 AEUV erstmals primärrechtlich festgeschrieben. Darüber hinaus wirken Europäisches Parlament und Rat im Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Haushalts nunmehr weitestgehend gleichberechtigt zusammen (vgl. Art. 314 AEUV). Auch weitere bisher lediglich informelle Regeln zur Ausgabenseite wurden im AEUV nun ausdrücklich normiert. Die Einnahmenseite blieb hingegen weitestgehend unberührt. Korrigiert wurde mit dem Vertrag von Lissabon zudem die systematische Ein1539 ordnung des Titels über die Finanzvorschriften, der nun nicht mehr wie im EG unter der Überschrift „Die Organe der Gemeinschaft“, sondern in Teil 6 „Institutionelle Bestimmungen und Finanzvorschriften“ zu finden ist.67

B.

Finanzierung der Unionstätigkeit

I.

Art. 311 AEUV

1540 Die zentrale Vorschrift hinsichtlich der Finanzierung der Union ist Art. 311 AEUV. Dieser regelt die Finanzierung der Union aus Eigenmitteln. 1.

Mittelausstattung

1541 Nach Art. 311 Abs. 1 AEUV stattet sich die Union mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele zu erreichen und ihre Politik durchführen zu können. Bereits bei Einführung dieser Vorschrift in Art. F Abs. 3 EUV68 als Ergebnis eines Kompromisses im Streit um die Mittelausstattung des Kohäsionsfonds, stellte sich die Frage, ob mit dem Begriff „Mittel“ nur Finanzmittel gemeint sind oder ob auch Handlungsmittel erfasst werden. Des Weiteren war unklar, ob durch die Formulierung „Die Union stattet sich … aus“ die Union befugt sein soll, sich diese Mittel ohne weitere Beteiligung der Mitgliedstaaten zu beschaffen.69 Wie bereits zur Auslegung des Art. 6 Abs. 4 EU, der Vorgängernorm des 1542 Art. 311 Abs. 1 AEUV, anerkannt, sind mit Mitteln nur finanzielle Mittel und keine Kompetenzen gemeint. Daher vermag diese Bestimmung keine Besteuerungskompetenz der Union zu begründen.70 Art. 311 Abs. 1 AEUV schafft keine Kompetenz-Kompetenz der Union.71 Dies ergibt sich bereits aus der Systematik der Kompetenzzuweisungen in den Verträgen72 und nunmehr auch73 aus der syste-

67 68 69 70 71 72 73

Zur Rechtslage vor Lissabon Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 268 bis 280 EG Rn. 1. Mit dem Vertrag von Amsterdam wortlautgleich in Art. 6 Abs. 4 EU übernommen. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 6 EUV Rn. 51 f. Näher u. Rn. 3316 ff. Explizit BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 324 – Lissabon. Ausführlich hierzu Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 6 EUV Rn. 54 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 324 – Lissabon.

§ 2 Finanzverfassung

415

matischen Stellung dieser Bestimmung im Artikel über die Eigenmittel der Union.74 Darüber hinaus ist Art. 311 Abs. 1 AEUV keine Ermächtigungsnorm.75 Der 1543 Union ist es demnach nicht gestattet, sich aus eigener Macht die Finanzmittel zu beschaffen, die sie zur Erfüllung ihrer Zwecke für erforderlich erachtet. Die Beschaffung von Mitteln erfolgt allein nach dem Verfahren des Art. 311 Abs. 3 AEUV.76 Gleichwohl ergibt sich aus Art. 311 Abs. 1 AEUV eine Verpflichtung der Uni- 1544 onsorgane und entsprechend dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) auch der Mitgliedstaaten, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 311 Abs. 3 AEUV für eine den Aufgaben der Union entsprechende Finanzausstattung der EU Sorge zu tragen.77 2.

Vollständige Finanzierung aus Eigenmitteln

a)

Finanzielle Autonomie der Union

Der Haushalt der Union finanziert sich nach Art. 311 Abs. 2 AEUV – wie auch 1545 nach der Rechtslage vor Lissabon – unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln. In Abkehr von der ursprünglichen Finanzierung durch Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten wird damit im Grundsatz die finanzielle Autonomie der Union festgeschrieben.78 Auf der Grundlage der Art. 201 EWGV und 173 EAGV wurde ausgehend von 1546 dem Beschluss des Rates vom 21.4.1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften79 schrittweise ein System der Eigenmittelfinanzierung eingeführt80 und damit das klassische Modell der Finanzierung internationaler Organisation, die Finanzierung durch Beiträge der Mitgliedstaaten, abgeschafft.81 b)

Eigenmittel

Der Begriff „Eigenmittel“ ist in den Verträgen selbst nicht definiert.82 Seine Be- 1547 stimmung ist in Abgrenzung zu den von ihm abgelösten Beiträgen der Mitglied74

75 76 77 78 79 80 81 82

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 87; vgl. auch zum VV Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-54 Rn. 3; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-54 Rn. 1; Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 117. Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 104. So auch BVerfG 89, 155 (194 ff.) – Maastricht. Näher u. Rn. 3318 ff., 3323 ff. sowie zum Verfahren sogleich Rn. 1549 ff. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-54 Rn. 1; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 12. Schoo, in: Schwarze, Art. 269 EGV Rn. 1, 3 ff.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/ Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 1. ABl. 1970 L 94, S. 19. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 5. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 1. Wilms, EuR 2007, 707 (708).

416

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

staaten vorzunehmen. Erfasst werden demnach Mittel, die durch Unionsrecht bestimmt werden und daher insoweit der Autonomie der Mitgliedstaaten entzogen sind.83 Einer Gesetzgebungs-, Ertrags- oder Verwaltungshoheit der Union hinsichtlich dieser Mittel bedarf es hingegen nicht zwingend.84 c)

Sonstige Einnahmen

1548 Gem. Art. 311 Abs. 2 AEUV gehören zu den Einnahmen des Haushalts der Union auch die „sonstigen Einnahmen“. Diese entstehen bei der Erfüllung der Aufgaben der Union, dienen aber nicht in erster Linie dazu, den Haushalt auszugleichen.85 Da der Haushalt jedoch lediglich „unbeschadet der sonstigen Einnahmen“ vollständig aus Eigenmitteln zu finanzieren ist, können diese zur Finanzierung des Haushalts herangezogen werden.86 Beispiele für sonstige Einnahmen der Union sind etwa die zahlreichen Verwaltungseinnahmen und die Steuern auf die Bezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union.87 3.

Eigenmittelbeschluss

a)

Erlassverfahren

aa)

Zweistufigkeit

1549 Die Bestimmungen über das System der Eigenmittel werden im sog. Eigenmittelbeschluss festgelegt. Das Verfahren zum Erlass eines Eigenmittelbeschlusses ist zweistufig.88 Der Rat beschließt hierzu zunächst einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments (Art. 311 Abs. 3 S. 1 AEUV). Der vom Rat gefasste Beschluss ist jedoch nicht unmittelbar wirksam, sondern tritt erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft (Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV). bb)

Ratifikation in den Mitgliedstaaten

1550 Durch das Ratifikationserfordernis behalten die Mitgliedstaaten das Letztentscheidungsrecht und damit die Kontrolle über das System der Eigenmittel. Hierin und im Erfordernis einer einstimmigen Beschlussfassung im Rat kommt ihre Zurück-

83 84 85 86 87 88

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 4. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 7. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 23; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 36. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 36; Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 23; a.A. Schoo, in: Schwarze, Art. 269 EGV Rn. 20. Ausführlich hierzu Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 37. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 9.

§ 2 Finanzverfassung

417

haltung bei der Übertragung von Kompetenzen auf die Union im souveränitätssensiblen Finanzbereich zum Ausdruck.89 Die Mitgliedstaaten haben bei der Ratifikation die ihnen aus Art. 311 Abs. 1 1551 AEUV obliegende Verpflichtung und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV zu berücksichtigen.90 In der Bundesrepublik Deutschland hat die Ratifikation des Eigenmittelbeschlusses durch Bundesgesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, Art. 59 Abs. 2 GG zu erfolgen. Das BVerfG verlangt explizit ein Zustimmungsgesetz wie bei einer Vertragsänderung.91 cc)

Vorschlagsrecht der Kommission

Das Vorschlagsrecht der Kommission ist nun nicht mehr ausdrücklich in Art. 311 1552 AEUV normiert und auch Art. 289 Abs. 2 AEUV sieht für das besondere Gesetzgebungsverfahren kein obligatorisches Vorschlagsrecht der Kommission vor. Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV bestimmt jedoch, dass Gesetzgebungsakte nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden dürfen, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist.92 b)

Rechtsnatur

Die Eigenmittelbeschlüsse sind für die Union und die Mitgliedstaaten bindend.93 1553 Diskutiert wird jedoch, ob ihnen aufgrund des Ratifikationserfordernisses Primärrechtscharakter94 zukommt und es sich bei dem Erlassverfahren um ein zu Art. 48 EUV spezielles Vertragsänderungsverfahren95 handelt. Für die auch von der Kommission vertretene Auffassung der Einordnung als 1554 Sekundärrechtsvorschrift wird jetzt unterstützend die Einführung des Art. 311 Abs. 3 S. 2 AEUV herangezogen. Dieser nominiert nunmehr ausdrücklich, dass mit dem Eigenmittelbeschluss neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt oder bestehende Kategorien abgeschafft werden können. Diese Bestimmung sei überflüssig, wenn der Beschluss als solcher bereits Primärrechtscharakter habe.96 Indes kann Art. 311 Abs. 3 S. 2 AEUV auch eine rein klarstellende Funktion 1555 zuerkannt werden. Der Erlass des Eigenmittelbeschlusses aufgrund des Zusammenwirkens von Unionsorganen und Mitgliedstaaten im zweistufigen Erlassverfahren weist zudem durchaus Ähnlichkeit mit dem Vertragsänderungsverfahren 89 90 91 92 93 94 95

96

Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, § 21 Rn. 21; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 3. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 10. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 412 – Lissabon. S.o. Rn. 1738 ff. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 3; Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, § 21 Rn. 21. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 11, der, da es sich um eine Handlung des Rates handele, dennoch von einer Überprüfbarkeit durch den EuGH ausgeht. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 11; Schoo, in: Schwarze, Art. 269 EGV Rn. 22; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 9; Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, § 21 Rn. 21. Wilms, EuR 2007, 707 (710).

418

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

des Art. 48 EUV auf und unterscheidet sich damit von den sonstigen durch die Unionsorgane erlassenen Sekundärrechtsakten. Er hat zwar den Vorgaben des Art. 311 AEUV zu genügen, konkretisiert diese aber gleichzeitig mit gleicher Verbindlichkeit wie die Verträge.97 Am treffendsten erscheint daher die Qualifikation als zwischen Sekundär- und Primärrecht einzuordnender Unionsrechtsakt sui generis.98 c)

Neue Kategorien von Eigenmitteln

1556 Jedenfalls können nunmehr nach Art. 311 Abs. 3 S. 2 AEUV mit den Eigenmittelbeschlüssen neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt oder bestehende Kategorien abgeschafft werden. Die Union ist also für die Einführung neuer Kategorien von Eigenmitteln offen. Denkbar ist dabei auch die Einführung eigener EUSteuern.99 4.

Durchführungsmaßnahmen

1557 Zudem besteht nunmehr nach Art. 311 Abs. 4 AEUV die Möglichkeit, im Eigenmittelbeschluss eine Ermächtigung vorzusehen, nach welcher der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Zustimmung des Europäischen Parlaments durch Verordnung Durchführungsmaßnahmen zu dem System der Eigenmittel festlegen kann. Der Rat beschließt gem. Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit. Für das Vorschlagsrecht der Kommission gilt das zum Eigenmittelbeschluss Gesagte.100 Der Begriff „Durchführungsmaßnahmen“ ist restriktiv auszulegen, da ansons1558 ten die strengen Verfahrensvorschriften des Art. 311 Abs. 3 AEUV, namentlich Einstimmigkeits- und Ratifikationserfordernis, leer zu laufen drohen. Eine Durchführungsmaßnahme kann daher nicht die Art oder die Höhe der Eigenmittel verändern.101 II.

System der Eigenmittel

1559 Das derzeitige System der Eigenmittel wird durch den Beschluss des Rates vom 7.6.2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften102 bestimmt. Dieser trifft Regelungen für die Finanzperiode von 2007-2013. Der Beschluss wurde von den Mitgliedstaaten ratifiziert. Durchführungsvorschriften ent-

97 98

99 100 101 102

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 3. So auch Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-54 Rn. 9; eine Einordnung zwischen Primär- und Sekundärrecht nehmen auch vor Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 9; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 11. Ausführlich hierzu u. Rn. 3305 ff. S.o. Rn. 1552. So zum VV Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-54 Rn. 10. 2007/436/EG, Euratom, ABl. 2007 L 163, S. 17.

§ 2 Finanzverfassung

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halten die VOen (EG, Euratom) Nr. 1150/2000103, (EWG, Euratom) Nr. 1553/89104 und (EG, Euratom) Nr. 1026/1999105. 1.

Eigenmittelarten

Die Eigenmittelarten werden in Art. 2 Abs. 1 lit. a)-c) des Eigenmittelbeschlusses 1560 2007 (EMB 2007) festgeschrieben. a)

Agrarabgaben und Zölle

Die erste Einnahmequelle der Union bilden nach Art. 2 Abs. 1 lit. a) EMB 2007 1561 die Zölle des gemeinsamen Zolltarifs und anderen Zölle der Union106 sowie die Agrarabschöpfungen und Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker erhoben werden.107 Sie bilden die sog. traditionellen Eigenmittel, die bereits vor Erlass des Eigenmittelbeschlusses von 1971 erhoben wurden108 und den Mitgliedstaaten von vorneherein nicht zugerechnet werden können.109 Diese Einnahmen werden nach Art. 8 Abs. 1 EMB 2007 von den Mitglied- 1562 staaten nach innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben. Besonders sind hier gem. Art. 8 Abs. 2 EMB 2007 die Vorgaben der Durchführungsvorschriften zum Eigenmittelbeschluss 2007 zu beachten. Weigert sich ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen diese Vorschrift, Eigenmittel zu berechnen, festzustellen und der Union zur Verfügung zu stellen, kann die Kommission im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens gegen den betreffenden Staat vorgehen. Im konkreten Fall sah der EuGH in der eigenmächtig zollbefreiten Einfuhr militärischer Ausrüstungsgüter nach Deutschland einen Verstoß gegen die Durchführungsverordnungen zu den EMBs 1988 und 1994 und damit eine Verletzung der 103

104

105

106

107

108 109

Des Rates vom 22.5.2000 zur Durchführung des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 130, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG, Euratom) Nr. 105/2009 des Rates vom 26.1.2009, ABl. L 36, S. 1. Des Rates vom 29.5.1989 über die endgültige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuer-Eigenmittel, ABl. L 155, S. 9, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 807/2003 des Rates vom 14.4.2003, ABl. L 122, S. 36. Des Rates vom 10.5.1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten, ABl. L 126, S. 1. Dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 620 ff.; vgl. hierzu auch VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23.7.1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif, ABl. L 256, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 211/2010 der Kommission vom 11.3.2010 zur Änderung des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif, ABl. L 65, S. 14. Nach Erwägungsgrund 6 des Eigenmittelbeschlusses von 2007 ist eine Unterscheidung zwischen Agrarabgaben und Zöllen aus dem Gesamthaushaltsplan der Union zu entfernen, da diese sich nicht mehr signifikant unterscheiden. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 22. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 13.

420

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

finanziellen Solidarität in Bezug auf den Unionshaushalt.110 Unilateral gewährte Zollbefreiungen führen nämlich zu einer Minderung der traditionellen Eigenmittel, die nur durch eine Erhöhung der von allen Mitgliedstaaten zu tragenden BNEEigenmittel kompensiert werden kann. Im Gegenzug zur Erhebung für die Union behalten die Mitgliedstaaten dafür 1563 nach Art. 2 Abs. 3 EMB 2007 25 % der traditionellen Einnahmen ein.111 b)

Mehrwertsteuereinnahmen

1564 Als zweite Einnahmequelle legt Art. 2 Abs. 1 lit. b) EMB 2007 Einnahmen fest, die sich aus der Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die nach Gemeinschaftsvorschriften bestimmte einheitliche Mehrwertsteuer-Eigenmittelbemessungsgrundlage eines jeden Mitgliedstaats ergeben. Die Bemessungsgrundlage ist dabei auf 50 % des Bruttonationaleinkommens (BNE)112 eines jeden Mitgliedstaats begrenzt. Hiermit sollen die Divergenzen zwischen den Anteilen der Bemessungsgrundlage am BNE bei den einzelnen Mitgliedstaaten verringert werden.113 Der einheitliche Satz ist auf 0,30 % festgesetzt. Lediglich im Zeitraum 20071565 2013 beträgt der Abrufsatz für die Mehrwertsteuereigenmittel für Österreich 0,225 %, für Deutschland 0,15 % und für die Niederlande und Schweden 0,10 % (Art. 2 Abs. 4 EMB 2007). Als Grundlage zur Erhebung der MehrwertsteuerEigenmittel wurden die nationalen Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlagen nach Art. 113 AEUV harmonisiert.114 c)

BNE-Einnahmen

1566 Die dritte Einnahmequelle der Union stellen nach Art. 2 Abs. 1 lit. c) EMB 2007 die BNE-Einnahmen dar. Diese ergeben sich aus der Anwendung eines im Rahmen des Haushaltsverfahrens unter Berücksichtigung aller übrigen Einnahmen festzulegenden einheitlichen Satzes auf den Gesamtbetrag der BNE aller Mitgliedstaaten. Dieser einheitliche Satz wird auf das BNE eines jeden Mitgliedstaats angewandt. Lediglich im Zeitraum 2007-2013 werden der jährliche BNE-Beitrag der Niederlande um 605 Mio. Euro und der Schwedens um 150 Mio. Euro (jeweils brutto) gekürzt (Art. 2 Abs. 5 EMB 2007). Die BNE-Eigenmittel wurden als jüngste Einnahmequelle der Union erst mit 1567 dem dritten Eigenmittelbeschluss von 1988115 eingeführt. Grundlage ihrer Einführung war die Harmonisierung der Erfassung des Bruttosozialprodukts der Mit-

110 111 112 113 114 115

EuGH, Rs. C-372/05, EuZW 2010, 153 (153, Rn. 37) – Kommission/Deutschland; krit. André, EuZW 2010, 157 (158). Krit. zu dieser Regelung Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 28. Vgl. die Definition in Art. 2 Abs. 7 des Eigenmittelbeschlusses. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 30. S. hierzu u. Rn. 3283 ff. Beschluss 88/376/EWG, Euratom des Rates vom 24.6.1988 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. L 185, S. 24.

§ 2 Finanzverfassung

421

gliedstaaten.116 Im Jahr 2000 wurde im Zuge der Anwendung des ESVG 95117 auf den Bereich des Haushalts der EU der Begriff des BSP durch den des BNE ersetzt.118 Die BNE-Eigenmittel sind subsidiär zu den anderen Eigenmitteln.119 Als varia- 1568 bles Restfinanzierungsmittel gleichen sie diejenigen Ausgaben aus, die durch die anderen Eigenmittelkategorien nicht gedeckt werden konnten.120 Eine Limitierung ergibt sich dabei lediglich durch die in Art. 3 EMB 2007 festgelegte Eigenmittelobergrenze. Die BNE-Einnahmen haben sich schrittweise zur wichtigsten Einnahmequelle 1569 des EU-Haushalts entwickelt.121 Daher kann der relative Wohlstand der Mitgliedstaaten bei der Verteilung der Finanzierungslast vollumfänglich berücksichtigt werden. Kritisiert wird an dieser Entwicklung jedoch, dass aufgrund der wachsenden 1570 Finanzierung durch nicht zu den traditionellen Eigenmitteln zählende Einnahmequellen die Finanzautonomie der Union gefährdet sei.122 Indes handelt es sich auch insoweit um Eigenmittel, die aufgrund einer Festsetzung durch die Union im EMB 2007 und damit auf der Basis von Unionsrecht erhoben werden. Die Rückbindung an die BNE der Mitgliedstaaten betrifft die faktische Höhe, aber nicht die autonome rechtliche Festsetzung durch die Union. Es handelt sich daher nicht etwa um einen Rückfall in die ursprüngliche Finanzierung durch Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten, sondern um eine auf die Finanzkraft der Mitgliedsaaten bezogene Ausprägung der Mittelerhebung kraft Finanzautonomie der Union. d)

Weitere Eigenmittel

Die Aufzählung der Eigenmittel in Art. 2 Abs. 1 EMB 2007 ist nicht abschließend. 1571 Gem. Art. 2 Abs. 2 EMB 2007 können in den Gesamthaushaltsplan der Union als Eigenmittel ferner Einnahmen aus sonstigen vertragsgemäß im Rahmen einer gemeinsamen Politik eingeführten Abgaben eingesetzt werden, sofern das Verfahren nach Art. 311 AEUV durchgeführt wurde. Damit wird die Berechtigung zur Einführung von Abgaben zugunsten der Union im Rahmen der gemeinsamen Politiken anerkannt.123

116 117

118 119 120 121 122 123

RL 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13.2.1989 zur Harmonisierung der Erfassung des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen, ABl. L 49, S. 26. Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung auf nationaler und regionaler Ebene, vgl. VO (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25.6.1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 310, S. 1. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 20. Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 18. Fugmann, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. III Rn. 103. Wilms, EuR 2007, 707 (710). Wilms, EuR 2007, 707 (713 f.); Niedobitek, in: Streinz, Art. 269 EGV Rn. 6. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 269 EG Rn. 34.

422

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

2.

Eigenmittelobergrenze

1572 Mit dem dritten Eigenmittelbeschluss wurde eine alle Eigenmittelarten betreffende Eigenmittelobergrenze eingeführt. Diese Obergrenze wird als ein Prozentsatz der Summe der BNE der Mitgliedstaaten definiert. Nach Art. 3 EMB 2007 darf der Gesamtbetrag der Eigenmittel derzeit 1,24 % der Summe der BNE der Mitgliedstaaten nicht überschreiten. 3.

Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs

1573 Neben den bereits erwähnten Korrekturen zugunsten einzelner Mitgliedstaaten bei der Berechnung der Mehrwertsteuer- und BNE-Einnahmen wird eine Korrektur der Haushaltsungleichgewichte zugunsten des Vereinigten Königreichs vorgenommen, sog. Korrekturmechanismus (Art. 4 EMB 2007). Dieser auch „Britenrabatt“ genannte Korrekturmechanismus wurde auf dem Europäischen Rat von Fontainebleau 1984 aufgrund des vermeintlichen Haushaltsungleichgewichts zum Nachteil des Vereinigten Königreichs eingeführt. Trotz Kritik ist er bis 2013 verlängert worden. Jedoch wird er über die nächsten Jahre schrittweise gekürzt.124 Der Korrekturbetrag wird nach Art. 5 EMB 2007 durch die übrigen Mitglied1574 staaten finanziert, entsprechend deren (ungekürztem) Anteil an den BNE-Zahlungen. Sodann wird jedoch eine weitere Korrektur zugunsten der Finanzierungsanteile Deutschlands, der Niederlande, Österreichs und Schwedens vorgenommen, indem diese auf ein Viertel der für sie eigentlich berechneten Anteile begrenzt werden. Die Ausgleichszahlung wird gem. Art. 5 Abs. 2 EMB 2007 mit den im folgenden Haushaltsjahr von Großbritannien zu erhebenden Mehrwertsteuereinnahmen verrechnet.

C.

Wesentliche Ausgabenposten

1575 Die Ausgaben der Union beziehen sich aufgrund des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) auf die der Union von den Mitgliedstaaten zugewiesenen Aufgabenbereiche. Die Verteilung der Gesamtausgaben auf die einzelnen Politikbereiche orientiert sich an den politischen Prioritäten der Union. Konkret festgesetzt werden die Ausgaben zunächst in Grundzügen durch einen mehrjährigen Finanzrahmen und dann im Einzelnen durch die jährlichen Haushaltspläne. I.

Mehrjähriger Finanzrahmen

1576 Der mehrjährige Finanzrahmen ist das Planungsinstrument der mittelfristigen Finanzplanung der Union. Er soll sicherstellen, dass die Ausgaben der Union inner-

124

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 65.

§ 2 Finanzverfassung

423

halb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen (Art. 312 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Der derzeit geltende Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wurde im Jahr 2006 noch als interinstitutionelle Vereinbarung von Rat, Europäischem Parlament und Kommission beschlossen.125 Diese Art mittelfristiger Finanzplanung besteht bereits seit 1988.126 In Art. 312 AEUV wird das haushaltspolitisch bewährte Instrument des mehrjährigen Finanzrahmens (ehemals Finanzielle Vorausschau) nun erstmals primärrechtlich normiert. Der Finanzrahmen setzt in Form einer Verordnung für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren jährliche Obergrenzen für die Ausgaben der Union je Ausgabenkategorie fest. Der Rat beschließt hierzu einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren mit Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments (Art. 312 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Durch eine Brückenklausel (sog. Passerelle) besteht jedoch die Möglichkeit, vom Einstimmigkeitserfordernis im Rat abzuweichen. Auf einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit (Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Hierzu haben die Niederlande in der „Erklärung des Königreichs der Niederlande zu Art. 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ erklärt, die qualifizierte Mehrheitsentscheidung erst unterstützen zu wollen, sobald eine zufriedenstellende Lösung für ihre in Bezug auf den Haushalt der Union äußerst nachteilige Position als Nettozahler gefunden wurde.127 Das BVerfG verlangt insoweit wegen der Vorhersehbarkeit des betroffenen Bereichs zwar kein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG wie für Vertragsänderungen, aber die Beteiligung der zuständigen Gesetzgebungsorgane, bevor der deutsche Vertreter im Rat der Aufgabe des Vetorechts auf der Grundlage der speziellen Brückenklausel des Art. 312 Abs. 2 UAbs 2 AEUV und damit dem Übergang von der Einstimmigkeit zum Mehrheitsprinzip zustimmt.128 Der Finanzrahmen unterteilt die Ausgaben entsprechend den Haupttätigkeitsbereichen der Union in Kategorien. Je Ausgabenkategorie setzt er dann jährliche Obergrenzen der Mittel für Verpflichtungen und Zahlungen fest (Art. 312 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV). Der Finanzrahmen enthält zudem alle sonstigen für den reibungslosen Ablauf des jährlichen Haushaltsverfahrens sachdienlichen Bestimmungen (Art. 312 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans der Union ist der mehrjährige Finanzrahmen einzuhalten (Art. 312 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). 125

126 127 128

Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung – Erklärungen, ABl. 2006 C 139, S. 1, Anhang 1; Ersetzung Anhang 1 ab 17.12.2009 durch Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2009 zur Änderung der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 17.5.2006 über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung im Hinblick auf den mehrjährigen Finanzrahmen – Finanzierung von Energievorhaben im Rahmen des Europäischen Konjunkturprogramms, ABl. L 347, S. 26. Wilms, EuR 2007, 707 (725). Erklärung Nr. 59, ABl. 2010 C 83, S. 357. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 318, 320 f. – Lissabon.

1577

1578

1579

1580

1581

424

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

II.

Finanzielle Vorausschau 2007-2013

1582 Entsprechend der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 gliedert sich die Ausgabenstruktur der Union derzeit in sechs Rubriken. Den größten Anteil der Gesamtausgaben bilden die Ausgaben für das nachhaltige Wachstum, also Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung. An zweiter Stelle stehen die Ausgaben für natürliche Ressourcen, also Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umwelt und Fischerei. Die Ausgaben in diesem Bereich sind bis 2013 rückläufig, wohingegen die Ausgaben in den anderen Bereichen anwachsen. Die eben genannten Ausgabenblöcke haben einen Anteil von rund 87 % der Gesamtausgaben der Union. Ein demgegenüber lediglich geringer Anteil entfällt auf die Ausgaben für Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht sowie den Ausgabenposten der EU als globaler Akteur. Die Verwaltungskosten der EU betragen knapp 6 %. Bis 2009 waren zudem Ausgleichszahlungen vorgesehen. Der Schwerpunkt der Ausgaben liegt im mehrjährigen Finanzrahmen bis 2013 1583 demnach in der Beschleunigung des Wirtschaftswachstums und der Förderung der Beschäftigung. Dies war in den vorangehenden Finanzrahmen und Haushalten noch anders. Die Agrarausgaben nahmen dort einen größeren Stellenwert ein.129

D.

Haushalt

1584 Die allgemeinen Regeln für die Aufstellung, Ausführung und Kontrolle des Haushalts der Union, insbesondere die klassischen Haushaltsgrundsätze, werden durch Art. 310 AEUV festgelegt. Die Einzelheiten präzisieren sodann Art. 313-324 AEUV sowie das Sekundärrecht. Als wichtiger Sekundärrechtsakt sind insbesondere die auf Grundlage von Art. 322 Abs. 1 lit. a) AEUV zu erlassenden Haushaltsvorschriften zu nennen. I.

Haushalts- und Finanzgrundsätze

1585 Bei der Aufstellung, Ausführung und Kontrolle des Haushaltsplans sind bestimmte haushalts- und finanzrechtliche Grundsätze zu beachten. Diese sind sowohl in den Verträgen normiert, insbesondere in Art. 310 AEUV, als auch in der Haushaltsordnung niedergelegt.130 Teilweise ergeben sie sich auch aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts.131 Da es sich um Grundsätze handelt, sind nicht selten Sonderregeln vorgesehen, die Ausnahmen von diesen Grundsätzen zulassen.132 129 130 131 132

Hierzu Wilms, EuR 2007, 707 (717). Titel II der Haushaltsordnung trägt die Überschrift „Haushaltsgrundsätze“ und Art. 3 zählt diese zusammenfassend auf. Niedobitek, in: Streinz, Art. 268 EGV Rn. 13; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 2. Niedobitek, in: Streinz, Art. 268 EGV Rn. 14.

§ 2 Finanzverfassung

1.

425

Einheit und Vollständigkeit

Nach Art. 310 Abs. 1 AEUV (i.V.m. Art. 4 HaushaltsO) sind alle Einnahmen und 1586 Ausgaben in den Haushaltsplan einzusetzen. Grundsätzlich wird demnach nur ein einheitlicher Haushaltsplan aufgestellt und es werden keine Neben- oder Sonderhaushalte gebildet. Damit soll einer Zersplitterung in Teilhaushalte vorgebeugt und die Übersichtlichkeit des Haushalts gewährleistet werden.133 Daneben verlangt der Grundsatz der Vollständigkeit, dass alle Einnahmen und 1587 Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen sind (vgl. Art. 310 Abs. 1 AEUV). Es dürfen also keine Einnahmen oder Ausgaben außer Ansatz bleiben.134 Auf diese Weise soll gewährleistet werden, dass der Haushaltsplan jederzeit einen Überblick über die Gesamtheit der finanziellen Verhältnisse der Union vermittelt.135 Indes werden die Anleihe- und Darlehenstätigkeit der Union sowie der Europäi- 1588 sche Entwicklungsfonds in Abweichung von diesen Grundsätzen nicht vom Haushaltsplan der Union umfasst. Auch die EIB und einige Unionseinrichtungen mit eigener, von der Union verschiedener Rechtspersönlichkeit fallen nicht in den Gesamthaushalt.136 Dies führt im Ergebnis zu einer Beschneidung der Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments.137 2.

Jährlichkeit

Aus Art. 310 AEUV (i.V.m. Art. 6 ff. HaushaltsO) ergibt sich zudem, dass der 1589 Haushaltsplan grundsätzlich für ein Jahr aufgestellt und bewilligt wird. Darauf weist auch die Verwendung der Terminologie „Jahreshaushaltsplan“ als Titel von Kapitel 3 und in Art. 314 AEUV hin. Das Haushaltsjahr beginnt nach Art. 313 AEUV am 1.1. und endet am 31.12., entspricht also dem Kalenderjahr. Indes ist es in Durchbrechung dieses Grundsatzes gleichwohl möglich, Mittel auf das folgende Jahr zu übertragen. Art. 316 AEUV gestattet als primärrechtliche Ausnahme eine Übertragung von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr und auch die Haushaltsordnung enthält diesbezügliche Sonderregeln.138 Dies ermöglicht eine flexible Haushaltsführung.139 3.

Vorherigkeit

Der Haushaltsplan ist zudem grundsätzlich vor Beginn des Haushaltsjahres zu ver- 1590 abschieden. Nur so kann die Funktion des Haushaltsplans als Planungs-, Steue-

133 134 135 136 137 138 139

Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 7. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 6. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 3. Krit. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 5 ff. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 8; Waldhoff, in: Calliess/ Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 20. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 15. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 13.

426

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

rungs- und Kontrollinstrument gewährleistet werden.140 Dies ergibt sich aus Art. 310 i.V.m. Art. 313 ff. AEUV. Gleichwohl lässt auch dieser Grundsatz Ausnahmen zu. So sieht die Haus1591 haltsO den Erlass von Berichtigungshaushalten vor (Art. 37 HaushaltsO). Art. 315 AEUV normiert für den Fall, dass zu Beginn eines Haushaltsjahres der Haushaltsplan noch nicht endgültig erlassen ist, zudem ein Nothaushaltsrecht.141 4.

Spezialität

1592 Der Grundsatz der Spezialität ergibt sich zum einen unmittelbar aus der Funktion des Haushaltsplans. Zum anderen besteht eine normative Anbindung durch die Wendung „im Rahmen der zugewiesenen Mittel“ in Art. 317 Abs. 1 AEUV.142 Er ist zu untergliedern in die Grundsätze der sachlichen und der zeitlichen Spezialität. Letzterer gebietet, dass die Haushaltsausgaben nur für einen bestimmten Zeitraum bewilligt werden und die Ausgabenermächtigung nach Ablauf dieses Zeitraums verfällt.143 Der Grundsatz der Jährlichkeit ist somit ein Unterfall des Grundsatzes der Spezialität, der diesen Zeitraum bestimmt.144 Nach dem auch in Art. 21 ff. HaushaltsO niedergelegten Grundsatz der sach1593 lichen Spezialität dürfen die Ausgaben nur für den im Haushaltsplan bestimmten Zweck und lediglich in der im Haushaltsplan bewilligten Höhe verwendet werden. Um diese Zweckbindung zu verdeutlichen, ist der Haushaltsplan entsprechend in Einzelpläne, Titel, Kapitel, Artikel und Posten gegliedert. Ist für einen Zweck kein Ansatz im Haushaltsplan enthalten, dürfen Ausgaben 1594 nicht oder nur nach Bewilligung eines Berichtigungshaushalts geleistet werden. Zudem kann die Kommission gem. Art. 317 Abs. 3 AEUV nach Maßgabe der Haushaltsordnung Mittel von Kapitel zu Kapitel oder von Untergliederung zu Untergliederung übertragen und so die Höhe der Mittel verändern. 5.

Haushaltsausgleich

1595 Nach dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs aus Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV (Art. 14 f. HaushaltsO) ist der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Zunächst muss daher die Einnahmen- und Ausgabenseite des Haushaltsplans zahlenmäßig übereinstimmen. Umstritten ist jedoch, ob darüber hinaus auch materiell eine gleichwertige Realisierbarkeit der veranschlagten Einnahmen und Ausgaben zu fordern ist.145 Nur so kann die Ausgeglichenheit faktisch gewahrt und eine Aushöhlung dieses Grundsatzes vermieden werden. Den tatsächlich zu 140 141 142 143 144 145

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 21. Näher o. Rn. 1639. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 23. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 12. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 23. Befürwortend Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 14; Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 9; Niedobitek, in: Streinz, Art. 268 EGV Rn. 22; in diese Richtung auch Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 25.

§ 2 Finanzverfassung

427

erwartenden Ausgaben müssen daher entsprechende Einnahmen in gleicher Höhe gegenüberstehen.146 6.

Bruttoprinzip

Als weiterer Grundsatz ist das Bruttoprinzip zu beachten, nach dem die Einnah- 1596 men und Ausgaben in voller Höhe und nicht gegenseitig saldiert im Haushaltsplan auszuführen sind. Dies ergibt sich zum einen aus Art. 17 HaushaltsO und zum anderen wie der Grundsatz der Vollständigkeit aus Art. 310 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV. Das Bruttoprinzip ergänzt den Grundsatz der Vollständigkeit und dient damit ebenfalls der Sicherung der Transparenz und Übersichtlichkeit des Haushaltsplans.147 In der Haushaltsordnung ist das Bruttoprinzip im Zusammenhang mit dem 1597 Grundsatz der Gesamtdeckung geregelt, da bei vorheriger Verrechnung die Einnahmen verringert würden und letztlich einer Zweckbindung zugeführt wären.148 Die HaushaltsO sieht von diesem Grundsatz wiederum Ausnahmen vor (vgl. Art. 20 HaushaltsO). 7.

Wirtschaftlichkeit

Die Haushaltsführung hat darüber hinaus wirtschaftlich zu erfolgen. Der Grund- 1598 satz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ist mit dem Vertrag von Lissabon nun als allgemeiner Haushaltsgrundsatz in Art. 310 Abs. 5 AEUV geregelt. Er ergibt sich zudem weiterhin aus Art. 317 Abs. 1 AEUV, der die Ausführung des Haushaltsplans regelt. Präzisiert wird er durch Art. 27 f. HaushaltsO. 8.

Gesamtdeckung

Der Grundsatz der Gesamtdeckung (Non-Affektationsprinzip) gibt vor, dass alle 1599 Einnahmen unterschiedslos der Finanzierung aller im Gesamthaushaltsplan der EU ausgewiesenen Ausgaben dienen. Die Einnahmen der Union unterliegen im Unterschied zu den Ausgaben damit grundsätzlich keiner Zweckbindung. Ausdrücklich normiert ist dieser Grundsatz in Art. 6 EMB 2007 und Art. 17 HaushaltsO. Der Grundsatz der Gesamtdeckung garantiert, dass die Union nicht durch die 1600 Bindung von Haushaltsmitteln an bestimmte Zwecke an der Wahrnehmung wichtiger Aufgaben gehindert wird.149 Er sichert so die finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit der Union.150 Ausnahmen von diesem Grundsatz regelt Art. 18 HaushaltsO.

146 147 148 149 150

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 14. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 15. Niedobitek, in: Streinz, Art. 268 EGV Rn. 37. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 18. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 24.

428

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

9.

Transparenz

1601 Die öffentliche Lesung des Haushaltsentwurfs im Parlament und die öffentliche Verhandlung im Entlastungsverfahren sowie die Publikation des Haushaltsplans und weiterer Haushaltsdokumente im Amtsblatt der Europäischen Union machen die Haushaltsaufstellung, -durchführung und Rechnungslegung der öffentlichen Kontrolle zugänglich und schaffen somit Transparenz. 10.

Haushaltsklarheit und -wahrheit

1602 Gemäß dem Grundsatz der Haushaltsklarheit ist der Haushaltsplan übersichtlich und systematisch zu gliedern und darzustellen. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit verlangt darüber hinaus, dass die Mittel exakt ermittelt und Sachverhalte im Haushaltsplan nicht verschleiert werden. Kritisch beurteilt wird daher die in Art. 44 HaushaltsO vorgesehene Möglichkeit der Kommission, eine Negativreserve mit einem Höchstbetrag von 200 Mio. Euro zu schaffen.151 11.

Rechnungseinheit

1603 Nach dem Grundsatz der Rechnungseinheit ist grundsätzlich der Euro die Rechnungseinheit für die Aufstellung des Haushaltsplans, den Haushaltsvollzug und die Rechnungslegung des Unionshaushalts (vgl. Art. 320 AEUV, Art. 16 HaushaltsO). 12.

Weitere Finanzgrundsätze

1604 Art. 310 AEUV enthält darüber hinaus weitere Finanzgrundsätze. a)

Verbindliche Rechtsgrundlage

1605 Nach Art. 310 Abs. 3 AEUV setzt die Ausführung der in den Haushaltsplan eingesetzten Ausgaben den Erlass eines verbindlichen Rechtsakts der Union voraus, mit dem die Maßnahme der Union und die Ausführung der entsprechenden Ausgabe entsprechend der Haushaltsordnung eine Rechtsgrundlage erhalten. In der Vergangenheit gab das Erfordernis einer Rechtsgrundlage immer wieder Anlass zu Diskussionen.152 Ob diese nun enden bleibt abzuwarten, denn nach Art. 310 Abs. 3 AEUV kann die Haushaltsordnung Ausnahmen von diesem Grundsatz vorsehen.

151 152

Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 26; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 268 EG Rn. 20. Vgl. hierzu Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 274 EG Rn. 11; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 274 EGV Rn. 3.

§ 2 Finanzverfassung

b)

429

Haushaltsdisziplin

In Abs. 4 normiert Art. 310 AEUV zudem den Grundsatz der Haushaltsdisziplin. 1606 Nach diesem erlässt die Union keine Rechtsakte, die erhebliche Auswirkungen auf den Haushaltsplan haben könnten, ohne die Gewähr zu bieten, dass die mit diesen Rechtsakten verbundenen Ausgaben im Rahmen der Eigenmittel der Union und unter Einhaltung des mehrjährigen Finanzrahmens in Art. 312 AEUV finanziert werden können. Bei der ausgabenwirksamen Rechtsetzung der Union muss also die Obergrenze der Eigenmittel beachtet werden.153 Im Vergleich zu Art. 270 EG bezieht sich Art. 310 Abs. 4 AEUV nicht mehr 1607 nur auf die Unterbreitung von Vorschlägen für Rechtsakte durch die Kommission bzw. auf die Änderung dieser Vorschläge und den Erlass von Durchführungsmaßnahmen, sondern allgemein auf den Erlass von Rechtsakten durch die Union. Die bisher bereits von Teilen der Literatur vertretene weite Auslegung des Grundsatzes der Haushaltsdisziplin, nach der sich Art. 270 EG nicht nur an die Kommission richte, sondern an alle Organe, die im Rahmen des Rechtsetzungs- oder Haushaltsverfahrens tätig werden,154 wurde somit nunmehr ausdrücklich vertraglich normiert. Der Grundsatz der Haushaltsdisziplin gilt jedoch weiterhin nur für Rechtsakte mit erheblicher Auswirkung auf den Haushaltsplan. Die im Haushaltskreislauf üblicherweise auftretenden Schwankungen und Abweichungen reichen dafür nicht aus.155 Konkretisiert wird der Grundsatz der Haushaltsdisziplin durch die Interinsti- 1608 tutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung156. c)

Schutz des finanziellen Interesses der Union

Art. 310 Abs. 6 AEUV verpflichtet darüber hinaus Union und Mitgliedstaaten, Be- 1609 trügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen nach Maßgabe des Art. 325 AEUV zu bekämpfen. II.

Aufstellung des Haushaltsplans

1.

Besonderes Gesetzgebungsverfahren

Der Haushaltsplan der Union wird nach Art. 310 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV vom 1610 Europäischen Parlament und vom Rat nach Maßgabe des Art. 314 AEUV aufge153 154

155 156

Niedobitek, in: Streinz, Art. 270 EGV Rn. 7. Vgl. zur weiten Auslegung des Art. 270 EG Niedobitek, in: Streinz, Art. 270 EGV Rn. 8 f.; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 270 EGV Rn. 2; a.A. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 270 EG Rn. 5. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-53 Rn. 17; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 270 EGV Rn. 3. ABl. 2006 C 139, S. 1.

430

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

stellt. Art. 314 AEUV sieht für die Aufstellung ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vor.157 Ergänzende Regelungen trifft die Haushaltsordnung in Art. 31 ff. Das Haushaltsaufstellungsverfahren gliedert sich in mehrere Phasen. Ausgehend 1611 von der Vorbereitung eines Haushaltsplanentwurfs durch die Kommission folgt die Beratung in Rat und Parlament. Kann keine sofortige Einigung erzielt werden, schließt sich dieser eine Vermittlungsphase an, die letztlich in die Entscheidungsphase mündet. Das Verfahren endet mit der Feststellung des Erlasses des Haushaltsplans durch den Präsidenten des Europäischen Parlaments.158 Die Entscheidungsfindung bei der Festlegung des Haushaltsplans obliegt dem 1612 Europäischen Parlament und dem Rat. Diese bilden zusammen die Haushaltsbehörde der Union. Demgegenüber stehen der Kommission keine Entscheidungsbefugnisse zu. Sie erarbeitet jedoch den Entwurf des Haushaltsplans und leistet im weiteren Verfahren sachkundige Unterstützung.159 Art. 314 Abs. 10 AEUV verpflichtet die Organe bei der Ausübung der ihnen im 1613 Haushaltsverfahren zukommenden Befugnisse, die Verträge sowie den auf der Grundlage von Art. 311 AEUV erlassenen Eigenmittelbeschluss und den auf der Basis von Art. 312 AEUV verabschiedeten mehrjährigen Finanzrahmen zu beachten. In diesem Zusammenhang sind die unter anderem in Art. 310 AEUV normierten Haushaltsgrundsätze durch die Organe zu berücksichtigen. Zur Wahrung des Grundsatzes der Vorherigkeit160 sieht das gesamte Verfahren enge Fristsetzungen vor.161 Gegen eine Überschreitung dieser vertraglich vorgesehenen Fristen kann mit der Untätigkeitsklage vorgegangen werden.162 2.

Vorbereitung

1614 Das Verfahren zur Festlegung des Haushaltsplans wird durch eine Vorbereitungsphase eingeleitet, in der zunächst jedes Unionsorgan, mit Ausnahme der Europäischen Zentralbank, vor dem 1. Juli einen Haushaltsvoranschlag für seine Ausgaben für das folgende Haushaltsjahr aufstellt (Art. 314 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV). Das hierbei anzuwendende Verfahren bestimmt sich nach den internen Vorschriften des jeweiligen Organs. Die Voranschläge der Unionsorgane fasst die Kommission in einem Entwurf für den Haushaltsplan zusammen, der abweichende Vorschläge enthalten kann (Art. 314 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Der Entwurf der Kommission umfasst den Ansatz der Einnahmen und den An1615 satz der Ausgaben (Art. 314 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Die Kommission legt ihn dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens am 1. September des Jahres, das dem entsprechenden Haushaltsjahr vorausgeht, vor (Art. 314 Abs. 2 S. 1 AEUV). Bis zur Einberufung des Vermittlungsausschusses kann die Kommission den Entwurf des Haushaltsplans noch ändern (Art. 314 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). 157 158 159 160 161 162

Zum besonderen Gesetzgebungsverfahren s.u. Rn. 1905 ff. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-404 Rn. 3. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-404 Rn. 2. S.o. Rn. 1590 f. Niedobitek, in: Streinz, Art. 272 EGV Rn. 21. Niedobitek, in: Streinz, Art. 272 EGV Rn. 22.

§ 2 Finanzverfassung

3.

431

Beratung im Rat

Sodann legt der Rat seinen Standpunkt zu dem Entwurf des Haushaltsplans fest 1616 und leitet ihn spätestens am 1. Oktober des Jahres, das dem entsprechenden Haushaltsjahr vorausgeht, dem Europäischen Parlament zu. Dabei unterrichtet er das Parlament in vollem Umfang über die Gründe, aus denen er seinen Standpunkt festgelegt hat (Art. 314 Abs. 3 AEUV). Die Festlegung des Standpunktes des Rates erfolgt mangels ausdrücklicher Regelung in Art. 314 Abs. 3 AEUV mit qualifizierter Mehrheit (Art. 16 Abs. 3 EUV). 4.

Beratung im Parlament

Dem Europäischen Parlament stehen verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, 1617 auf den Standpunkt des Rates zu reagieren. Billigt es den Standpunkt des Rates binnen 42 Tagen nach der Übermittlung, so ist der Haushaltsplan erlassen (Art. 314 Abs. 4 lit. a) AEUV). Mangels Regelung der Beschlussfassung in Art. 314 Abs. 4 lit. a) AEUV beschließt es hierzu mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 Abs. 1 AEUV). Fasst es binnen 42 Tagen nach der Übermittlung keinen Beschluss, so gilt der Haushaltsplan ebenfalls als erlassen (Art. 314 Abs. 4 lit. b) AEUV). Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans ist in diesen Fällen abgeschlossen. Nimmt das Europäische Parlament jedoch binnen 42 Tagen nach der Über- 1618 mittlung mit der Mehrheit seiner Mitglieder Abänderungen an dem Entwurf des Haushaltsplans an, so wird die abgeänderte Fassung des Entwurfs dem Rat und der Kommission zugeleitet. Der Präsident des Europäischen Parlaments beruft im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Rates umgehend den Vermittlungsausschuss ein. Dieser tritt jedoch nur zusammen, wenn der Rat dem Europäischen Parlament nicht binnen zehn Tagen nach der Übermittlung des geänderten Entwurfs mitteilt, dass er alle seine Abänderungen billigt (Art. 314 Abs. 4 lit. c) AEUV). Die Billigung hat wiederum mit qualifizierter Mehrheit zu ergehen (Art. 16 Abs. 3 EUV). Das Verfahren ist mit der Billigung durch den Rat abgeschlossen. 5.

Vermittlungsausschuss

Der Vermittlungsausschuss besteht aus den Mitgliedern des Rates oder deren Ver- 1619 tretern und ebenso vielen das Europäische Parlament vertretenden Mitgliedern (Art. 314 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV). Auch die Kommission nimmt an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses teil und ergreift alle erforderlichen Initiativen, um eine Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates zu bewirken (Art. 314 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV). Die Aufgabe des Vermittlungsausschusses besteht darin, binnen 21 Tagen nach 1620 seiner Einberufung auf der Grundlage der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates mit der qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates oder deren Vertretern und der Mehrheit der das Europäische Parlament vertretenden

432

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

Mitglieder eine Einigung über einen gemeinsamen Entwurf zu erzielen (Art. 314 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV). Einigt sich der Vermittlungsausschuss innerhalb der Frist von 21 Tagen auf ei1621 nen gemeinsamen Entwurf, so verfügen Europäisches Parlament und Rat ab dieser Einigung über eine Frist von 14 Tagen, um den gemeinsamen Entwurf zu billigen (Art. 314 Abs. 6 AEUV). Einigt sich der Vermittlungsausschuss innerhalb der Frist hingegen nicht auf einen gemeinsamen Entwurf, so legt die Kommission einen neuen Entwurf für den Haushaltsplan vor. Die weitere Ausgestaltung des Vermittlungsverfahrens zwischen Europäischem 1622 Parlament und Rat obliegt dem Sekundärrecht, das allerdings diesbezüglich noch nicht an die neue Rechtslage nach dem Vertrag von Lissabon, der den Vermittlungsausschuss hier erst einführte, angepasst wurde.163 6.

Entscheidung

a)

Billigung

1623 Billigen innerhalb der vierzehntägigen Frist sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat den gemeinsamen Entwurf des Vermittlungsausschusses, fassen beide keinen Beschluss oder billigt eines der Organe den gemeinsamen Entwurf, während das andere Organ keinen Beschluss fasst, so gilt der Haushaltsplan als entsprechend dem gemeinsamen Entwurf endgültig erlassen (Art. 314 Abs. 7 lit. a) AEUV). Art. 314 Abs. 7 lit. a) AEUV sieht keine Regelung dafür vor, mit welchen 1624 Mehrheiten die Beschlüsse zur Billigung des gemeinsamen Entwurfs in Rat und Parlament gefasst werden müssen. Der Rat beschließt daher mit qualifizierter Mehrheit (Art. 16 Abs. 3 EUV), das Europäische Parlament mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 Abs. 1 AEUV). b)

Ablehnung

1625 Lehnen sowohl das Europäische Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder als auch der Rat (mit qualifizierter Mehrheit) den gemeinsamen Entwurf ab oder lehnt eines der Organe den gemeinsamen Entwurf ab, während das andere Organ keinen Beschluss fasst, so legt die Kommission einen neuen Entwurf für den Haushaltsplan vor (Art. 314 Abs. 7 lit. b) AEUV). Dies gilt auch für den Fall, dass der Entwurf vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt wird, während er vom Rat (mit qualifizierter Mehrheit) gebilligt wird (Art. 314 Abs. 7 lit. c) AEUV). c)

Letztentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments

1626 Wird der gemeinsame Entwurf hingegen vom Europäischen Parlament (mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen) gebilligt, während er vom Rat (mit qualifi163

So hat die Kommission am 28.5.2010 einen Vorschlag für eine neue Haushaltsordnung an Rat und Parlament übermittelt, vgl. KOM (2010) 260 endg.

§ 2 Finanzverfassung

433

zierter Mehrheit) abgelehnt wird, so kann das Europäische Parlament binnen 14 Tagen ab dem Tag der Ablehnung durch den Rat alle oder einige der von ihm während der Beratungsphase nach Art. 314 Abs. 4 lit. c) AEUV vorgeschlagenen Änderungen bestätigen. Dieser Beschluss bedarf der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments, die einen Anteil von drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen ausmachen müssen. Wird eine Abänderung des Europäischen Parlaments nicht bestätigt, so wird der 1627 im Vermittlungsausschuss vereinbarte Standpunkt zu dem Haushaltsposten, der Gegenstand der Abänderung ist, übernommen. Der Haushaltsplan gilt als auf dieser Grundlage endgültig erlassen (Art. 314 Abs. 7 lit. d) AEUV). Das Europäische Parlament kann sich mit seiner Zustimmung zum Ergebnis 1628 des Vermittlungsausschusses also nicht nur gegenüber der Ablehnung des Rates durchsetzen. Es erhält darüber hinaus die Möglichkeit, über die von ihm eingebrachten Abänderungen neu zu befinden. In diesem Rahmen obliegt ihm somit das Vorrecht, über die Endfassung des Haushaltsplans zu entscheiden. Der Rat hat hingegen keine Möglichkeit mehr, den Inhalt des Haushaltsplans auf das Ergebnis des Vermittlungsausschusses zurückzustufen. Im Ergebnis setzt sich damit nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens, so- 1629 fern das Europäische Parlament einen Beschluss fasst, dieser immer durch. Der Rat geht im Fall der Ablehnung des Vermittlungsergebnisses zudem das zusätzliche Risiko ein, dass das Europäische Parlament bei Zustimmung zu dem Ergebnis des Vermittlungsausschusses den Inhalt des Haushaltsplans in Richtung der von ihm vorgeschlagenen Abänderungen verändert. 7.

Feststellung des Erlasses

Nach Abschluss des eben dargestellten Verfahrens stellt der Präsident des Europäi- 1630 schen Parlaments förmlich fest, dass der Haushaltsplan endgültig erlassen worden ist (Art. 314 Abs. 9 AEUV). Er wird dabei nicht als eigenständige Institution, sondern als Organ des Europäischen Parlaments tätig.164 Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans ist mit dieser Feststellung abgeschlossen. Der Präsident bestätigt mit ihr, dass der Haushaltsplan in einem ordnungsge- 1631 mäßen Haushaltsverfahren festgelegt wurde. Die Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit sowie der sonstigen formellen Aspekte obliegt hingegen ausschließlich dem Gerichtshof der EU. Nur dieser kann den Haushaltsplan zudem für nichtig erklären.165 Erst mit der Feststellung des endgültigen Erlasses entfaltet der Haushaltsplan 1632 rechtliche Bindungswirkung gegenüber den Unionsorganen und den Mitgliedstaaten.166 Mit seinem Wirksamwerden ermächtigt er die Unionsorgane, die im Haushalt vorgesehenen Ausgaben zu tätigen, verpflichtet sie hierzu jedoch nicht. Im Gegenzug sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre durch den Haushaltsplan kon164 165 166

EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2202, Rn. 8) – Rat/Parlament. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-404 Rn. 16. EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2202, Rn. 8) – Rat/Parlament; Rs. 302/87, Slg. 1988, 5615 (5643, Rn. 23) – Parlament/Rat.

434

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

kret festgesetzten Eigenmittelanteile zu leisten.167 Die Unionsbürger können sich hingegen nicht auf den Haushaltsplan berufen.168

167 168

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 268 EGV Rn. 15. EuGH, Rs. 216/83, Slg. 1984, 3325 (3328, Rn. 7) – Les Verts; Rs. 295/83, Slg. 1984, 3331 (3333, Rn. 7) – Les Verts; Rs. 296/83, Slg. 1984, 3335 (3337, Rn. 7) – Les Verts; Rs. 297/83, Slg. 1984, 3339 (3341, Rn. 7) – Les Verts.

§ 2 Finanzverfassung

8.

435

Übersicht 1633 Kommission 1. September Entwurf des Haushaltsplans

Entwurf des Haushaltsplans

Rat Lesung des Haushaltsentwurfs

Parlament

Standpunkt

1. Oktober

Parlament Lesung der Änderungen

Billigung Keine Beschlussfassung

Abänderungen

13. November (42 Tage)

Rat akzeptiert die Änderungen des Parlaments Vermittlungsverfahren

Haushalt verabschiedet innerhalb von 10 Tagen

Gemeinsamer Entwurf

Keine Einigung

13. November bis 4. Dezember (21 Tage)

Entwurf abgelehnt Parlament

Parlament und Rat stimmen zu/oder treffen keinen Beschluss

Rat

Rat lehnt Entwurf ab, Parlament hat das letzte Wort

Kommission reicht neuen Entwurf ein

Rat stimmt zu, Parlament lehnt Entwurf ab

Entwurf abgelehnt Haushalt verabschiedet

Übersicht 9.1. Festlegung des Haushaltsplans

Kommission reicht neuen Entwurf ein

Rat und Parlament lehnen Entwurf ab (oder einer lehnt ab und anderer fasst keinen Beschluss)

18. Dezember (14 Tage)

436

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

9.

Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

1634 Art. 314 AEUV sieht im Vergleich zu Art. 272 EG ein deutlich verändertes Verfahren zur Festlegung des Haushaltsplans vor. So wurde die Stellung des Europäischen Parlaments maßgeblich gestärkt. Dieses entscheidet bei der Feststellung des Haushaltsplans nunmehr gleichberechtigt mit dem Rat. Die vormals geltende Stufung der Einflussnahmemöglichkeiten des Parlaments durch eine Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben entfällt.169 Auch das Höchstsatzverfahren wurde abgeschafft, so dass zwei wesentliche Instrumente zur Einschränkung der Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments nun wegfallen.170 Im Fall der Ablehnung des gemeinsamen Entwurfs des Vermittlungsausschusses 1635 durch den Rat kann das Europäische Parlament diesen zudem gleichwohl beschließen und darüber hinaus seine zum Haushaltsentwurf eingebrachten Abänderungen bestätigen. Ihm obliegt in dieser Hinsicht also ein bedingtes Letztentscheidungsrecht.171 Dennoch darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Einnahmen der Uni1636 on, d.h. die Eigenmittel und die Einführung neuer Mittelkategorien weiterhin nach Art. 311 AEUV durch den Eigenmittelbeschluss festgelegt werden, der hierfür einen einstimmigen Beschluss des Rates mit Konsultation des Europäischen Parlaments und anschließender Ratifizierung durch die nationalen Parlamente vorsieht.172 Hinsichtlich der Einnahmen kommt daher immer noch den Mitgliedstaaten der maßgebliche Einfluss zu. Eine weitere Einschränkung erfahren die Haushaltsrechte des Europäischen 1637 Parlaments gem. Art. 312 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV durch den mehrjährigen Finanzrahmen, durch den die jährlichen Obergrenzen für die Ausgabenkategorien im Haushaltsplan festgeschrieben werden. Der mehrjährige Finanzrahmen wird durch eine in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassene Verordnung des Rates festgelegt. Dabei beschließt der Rat einstimmig und mit Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments.173 Die Mitgliedstaaten haben daher sowohl auf der Einnahmenseite als auch auf der Ausgabenseite weiterhin weitreichende Einflussmöglichkeiten auf den Haushalt. Wird mit der mehrjährigen Finanzplanung jedoch jeglicher Spielraum im jährlichen Haushaltsverfahren verwehrt, verletzt dies die Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments.174 Des Weiteren wurde das Verfahren zur Aufstellung des Haushalts deutlich ge1638 strafft und dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angeglichen.175 Fortan ist nur

169 170 171 172 173 174 175

Relevant ist die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben jedoch im Rahmen von Art. 323 AEUV; vgl. hierzu u. Rn. 1672 f. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-56 Rn. 5. S. bereits Rn. 1626 ff. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (60). Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (60). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 89. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-404 Rn. 1; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 89.

§ 2 Finanzverfassung

437

noch eine Lesung durch Rat und Parlament vorgesehen. Wird in dieser keine Einigung erzielt, schließt sich ein Vermittlungsverfahren an. III.

Nothaushalt

1.

Anwendungsfall

Für den Fall, dass zu Beginn eines Haushaltsjahres, gem. Art. 313 AEUV also zum 1639 1.1., der Haushaltsplan entgegen dem Grundsatz der Vorherigkeit176 noch nicht endgültig erlassen ist, sieht Art. 315 AEUV ein Nothaushaltsrecht vor. Dieses dient dem Interesse der Kontinuität der Unionstätigkeit.177 Trotz des Fehlens eines Haushaltsplans soll die Finanzierung und damit die Fortführung der Unionstätigkeit gesichert werden.178 Entsprechend ist das Nothaushaltsrecht daher auch für den Fall anwendbar, dass der Gerichtshof der EU die Feststellung des Präsidenten des Europäischen Parlaments nach Art. 314 Abs. 9 AEUV für nichtig erklärt hat, ohne die Fortgeltung der Rechtswirkungen festzustellen.179 2.

„Zwölftelregel“

Für die Vornahme von Ausgaben sieht das Nothaushaltsrecht eine doppelte Be- 1640 grenzung vor. Nach der sog. Zwölftelregel dürfen für jedes Kapitel monatliche Ausgaben nur bis zur Höhe eines Zwölftels der im betreffenden Kapitel des Vorjahreshaushalts eingesetzten Mittel vorgenommen werden. Diese dürfen darüber hinaus ein Zwölftel der Mittelansätze des gleichen Kapitels des Haushaltsplanentwurfs nicht überschreiten (Art. 315 Abs. 1 AEUV). Beim Vorjahreshaushalt ist für die Berechnung des Zwölftels auf die am Ende 1641 des Haushaltsjahres bereitgestellten Mittel abzustellen, so dass Berichtigungshaushalte und Mittelübertragungen zu berücksichtigen sind. Hinsichtlich des Haushaltsplanentwurfs ist hingegen dessen Gestalt zu Beginn des Haushaltjahres entscheidend. Im neuen Haushaltsjahr beschlossene Änderungen des Entwurfs sind unbeachtlich.180 3.

Überschreitungen

Wie für das Verfahren zur Festlegung des Haushaltsplans ist auch für das Not- 1642 haushaltsrecht die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben abgeschafft worden. Für den Fall der Überschreitung des monatlichen Zwölftels gilt daher nunmehr ein einheitliches Verfahren. So kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission Ausgaben genehmigen, 176 177 178 179 180

S. hierzu o. Rn. 1590 f. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 273 EG Rn. 1. Niedobitek, in: Streinz, Art. 273 EGV Rn. 1. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-405 Rn. 3. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 273 EG Rn. 7 f.

438

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

die über das Zwölftel hinausgehen (Art. 315 Abs. 2 AEUV). Dieser Beschluss tritt jedoch nur in Kraft, sofern nicht das Europäische Parlament innerhalb einer Frist von 30 Tagen mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt, die Überschreitung zu kürzen (Art. 315 Abs. 4 AEUV). Dann gilt der niedrigere Betrag. Indes soll durch die einzelnen Überschreitungen die Gesamthöhe der nach dem 1643 Nothaushaltsrecht zulässigen Ausgaben, nicht verändert werden. Art. 315 Abs. 2 S. 1 AEUV lässt eine Überschreitung nur „unter Beachtung der sonstigen Bestimmungen des Abs. 1“ zu. Die Gesamtausgaben dürfen dementsprechend nicht höher liegen als zwölf der nach Art. 315 Abs. 1 AEUV berechneten Zwölftel.181 4.

Einnahmen

1644 Auch im Falle eines Nothaushalts stehen der Union die im Eigenmittelbeschluss festgelegten Einnahmen zur Verfügung. Die Zölle und Agrarabgaben werden unproblematisch nach dem üblichen Verfahren von den Mitgliedstaaten an die Union abgeführt. Problematisch erweist sich mangels Haushaltsplan jedoch die Berechnung der Abrufsätze für die Mehrwertsteuer- und BNE-Eigenmittel. Für diese bestimmt Art. 2 Abs. 6 des Eigenmittelbeschlusses daher, dass die nach dem Vorjahreshaushalt geltenden Mehrwertsteuer- und BNE-Abrufsätze bis zum Inkrafttreten der neuen Sätze gültig bleiben. Darüber hinaus gestattet Art. 315 Abs. 3 AEUV in dem Beschluss über die Ge1645 nehmigung zusätzlicher Ausgaben zugleich auch deren Finanzierung zu regeln, d.h. erforderlichenfalls die Bereitstellung von Mehrwertsteuer-Eigenmitteln bzw. zusätzlichen BNE-Einnahmen festzulegen.182 IV.

Ausführung des Haushaltsplans

1.

Verantwortlichkeit

1646 Der Haushaltsplan wird gem. Art. 317 Abs. 1 S. 1 AEUV durch die Kommission in eigener Verantwortung zusammen mit den Mitgliedstaaten ausgeführt. Somit obliegt die Ausführung des Haushaltsplans primär der Kommission, allerdings sind insbesondere die Mitgliedstaaten wie auch die anderen Unionsorgane am Vollzug beteiligt. Art. 274 EG sah eine Zusammenarbeit der Kommission mit den Mitgliedstaa1647 ten bei der Ausführung des Haushalts lediglich im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit vor. In Abs. 1 S. 1 wies er der Kommission hingegen die alleinige Verantwortung für die Ausführung des Haushalts zu. Durch die Vertragsreform von Lissabon wird die besondere Rolle der Mitglied1648 staaten bei der Ausführung des Haushaltsplans nun deutlicher betont und vom Grundsatz der Wirtschaftlichkeit losgelöst. Die Eigenverantwortung der Kommis181 182

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 273 EG Rn. 11; Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-405 Rn. 10. Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 273 EG Rn. 14.

§ 2 Finanzverfassung

439

sion für die Ausführung des Haushaltsplans ändert dies jedoch nicht.183 Zu schließen ist dies bereits aus dem Wortlaut des Art. 317 Abs. 1 AEUV, „Die Kommission führt den Haushaltsplan … in eigener Verantwortung … aus.“, aber auch aus dem systematischen Zusammenhang der Verantwortlichkeit für den Vollzug mit der in Art. 319 AEUV geregelten Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans. Diese wird nach wie vor allein der Kommission erteilt.184 2.

Grenzen

Die Ausführung des Haushaltsplans unterliegt gewissen rechtlichen Bindungen. 1649 Gem. Art. 317 Abs. 1 S. 1 AEUV hat sie „gemäß der nach Art. 322 AEUV festgelegten Haushaltsordnung“ zu erfolgen, die diesbezüglich detaillierte Regeln enthält. Des Weiteren muss sie sich „im Rahmen der zugewiesenen Mittel“ halten, also die Vorgaben des Haushaltsplans einhalten. Insbesondere dürfen die Mittel daher nur zu dem im Haushaltsplan ausgewiesenen Zweck und in der im Haushaltsplan festgeschriebenen Höhe verwendet werden.185 Letztlich hat die Ausführung des Haushaltsplans „entsprechend dem Grundsatz 1650 der Wirtschaftlichkeit“ zu erfolgen. Dieser Haushaltsgrundsatz ist nicht allein in Art. 317 Abs. 1 AEUV normiert, sondern auch in Art. 310 Abs. 5 AEUV und der Haushaltsordnung. Zudem sind beim Vollzug des Haushaltsplans die weiteren unter anderem in Art. 310 AEUV normierten Haushaltsgrundsätze zu beachten.186 Dazu zählt insbesondere der nun in Art. 310 Abs. 3 AEUV normierte Grundsatz der verbindlichen Rechtsgrundlage.187 Sofern die Haushaltsordnung diesbezüglich keine Ausnahme vorsieht, ist demnach neben der Zuweisung der Mittel im Haushaltsplan auch der Erlass einer sachlichen Rechtsgrundlage erforderlich. 3.

Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und Unionsorganen

Gem. Art. 317 Abs. 1 S. 1 AEUV sind die Kontroll- und Wirtschaftsprüfungs- 1651 pflichten der Mitgliedstaaten bei der Ausführung des Haushaltsplans sowie die damit verbundenen Verantwortlichkeiten in der Haushaltsordnung zu regeln. In dieser ist nach Art. 317 Abs. 2 S. 2 AEUV zudem die Beteiligung der anderen Organe an der Vornahme ihrer Ausgaben zu regeln. V.

Entlastung

Auf den Vollzug des Haushalts folgt die Entlastung der Kommission. Dabei ist 1652 zwischen Rechnungslegung und Rechnungsprüfung zu unterscheiden.

183 184 185 186 187

Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-407 Rn. 3. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-407 Rn. 3. Vgl. hierzu auch den Grundsatz der Spezialität o. Rn. 1592 ff. Zu den Haushaltsgrundsätzen s.o. Rn. 1585 ff. S. hierzu bereits o. Rn. 1605.

440

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

1.

Rechnungslegung

a)

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht

1653 Gem. Art. 318 Abs. 1 AEUV hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich die Rechnung des abgelaufenen Haushaltsjahres für die Rechnungsvorgänge des Haushaltsplans vorzulegen und ihnen ferner eine Übersicht über das Vermögen und die Schulden der Union zu übermitteln. Die Rechenschaftspflicht der Kommission dient der Vorbereitung des Entlastungsverfahrens nach Art. 319 AEUV. Dabei fungiert die Haushaltsrechnung als Gesamtnachweis über den Vollzug des Haushaltsplans des abgelaufenen Haushaltsjahres. Die Vermögensübersicht liefert zusätzlich eine Darstellung der Vermögenssituation der Union.188 Ergänzende Einzelheiten hinsichtlich des Verfahrens und des Umfangs der Rechnungslegung regelt die Haushaltsordnung. b)

Evaluierungsbericht

1654 Durch den Vertrag von Lissabon ist die bisherige Verpflichtung der Kommission zur Vorlage der jährlichen Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht um die Verpflichtung zur Vorlage eines Evaluierungsberichts zu den Finanzen der Union ergänzt worden (Art. 318 Abs. 2 AEUV). Dieser soll sich auf die Ergebnisse stützen, die insbesondere in Bezug auf die Vorgaben erzielt wurden, die vom Europäischen Parlament und vom Rat im Entlastungsverfahren nach Art. 319 AEUV erteilt wurden. Mit dem Verweis auf Art. 319 AEUV dürften insbesondere die in dessen Abs. 3 genannten Vorgaben des Parlaments und des Rates, also die Bemerkungen in den Entlastungsbeschlüssen und andere Bemerkungen des Europäischen Parlaments zur Vornahme der Ausgaben sowie die Erläuterungen, die den Entlastungsempfehlungen des Rates beigefügt sind, in Bezug genommen sein.189 Der Evaluierungsbericht dient ebenso wie der Rechenschaftsbericht und die 1655 Vermögensübersicht als Grundlage des Entlastungsverfahrens nach Art. 319 AEUV und erleichtert Parlament und Rat die Bewertung der Ausführung des Haushalts durch die Kommission. 2.

Erteilung der Entlastung

1656 Als letzte Station des Haushaltskreislaufs erfolgt die (nachträgliche) Haushaltskontrolle durch den Rechnungshof sowie durch Parlament und Rat, nach deren Ende der Kommission die Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans erteilt wird. Mit der Erteilung der Entlastung ist der Haushaltskreislauf abgeschlossen.190 Die Entlastung hat eine Doppelfunktion. In rechnerischer Hinsicht bestätigt sie 1657 den ordnungsgemäßen Abschluss der Haushaltsrechnung des betreffenden Haushaltsjahres und schafft damit die zahlenmäßige Grundlage für die Rechnungsab-

188 189 190

Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 274 EG Rn. 3 f. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-408 Rn. 6. Niedobitek, in: Streinz, Art. 276 EGV Rn. 1.

§ 2 Finanzverfassung

441

schlüsse der Folgejahre. In politischer Hinsicht bewertet sie darüber hinaus die Art und Weise der Haushaltsführung der Kommission.191 Adressat der Entlastung ist allein die Kommission, da diese den Haushaltsplan nach Art. 317 Abs. 1 AEUV in eigener Verantwortung ausführt. Gegenstand der Entlastung ist die Ausführung des Haushaltsplans.192 Erteilt wird die Entlastung der Kommission durch das Europäische Parlament auf Vorschlag des Rates (Art. 319 Abs. 1 AEUV). Mangels Regelung des Beschlussverfahrens beschließt der Rat dabei mit qualifizierter Mehrheit (Art. 16 Abs. 3 EUV) und das Parlament mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 Abs. 1 AEUV). Als Grundlage für die Erteilung der Entlastung dienen dabei die Haushaltsrechnung, die Vermögensübersicht, der Evaluierungsbericht, der Jahresbericht des Rechnungshofs einschließlich der Antworten der kontrollierten Organe auf die Bemerkungen desselben sowie die Zuverlässigkeitserklärung und die Sonderberichte des Rechnungshofs, die nach Art. 319 Abs. 1 S. 2 AEUV zunächst durch den Rat und dann durch das Parlament zu prüfen sind. Gem. Art. 319 Abs. 2 S. 1 AEUV kann das Europäische Parlament darüber hinaus vor der Entlastung sowie zu anderen Zwecken im Zusammenhang mit der Ausübung der Haushaltsbefugnisse die Kommission auffordern, ihm Auskunft über die Vornahme der Ausgaben oder die Arbeitsweise der Finanzkontrollsysteme zu erteilen. Schließlich ist die Kommission nach Art. 319 Abs. 2 S. 2 AEUV verpflichtet, dem Europäischen Parlament auf dessen Ersuchen alle notwendigen Informationen vorzulegen. Die weiteren Einzelheiten des Entlastungsverfahrens regelt die Haushaltsordnung in Art. 145 ff. sowie hinsichtlich der Verfahrensweise im Europäischen Parlament dessen Geschäftsordnung in Art. 76 ff. i.V.m. mit Anlage VI. Wird die Entlastung erteilt, so ist hinsichtlich der Rechtsfolgen wiederum zwischen den unterschiedlichen Funktionen des Entlastungsbeschlusses zu unterscheiden. In rechnerischer Hinsicht schließt dieser die Konten ab und begründet eine Vermutung für eine ordnungsgemäße Haushaltsführung der Kommission und der anderen beteiligten Organe. In politischer Hinsicht sind an die Bewertung der Haushaltsführung der Kommission keine unmittelbaren Rechtsfolgen geknüpft.193 Mittelbare Rechtsfolgen können sich aber daraus ergeben, dass der Entlastungsbeschluss des Parlaments Bemerkungen enthalten kann. Auch der Rat kann seinen Entlastungsempfehlungen Erläuterungen beifügen. Der Kommission obliegt es dann, alle zweckdienlichen Maßnahmen zu ergreifen, um diesen Vorgaben nachzukommen. Über die von ihr getroffenen Maßnahmen hat sie auf Ersuchen des Parlaments und des Rates Bericht zu erstatten (Art. 319 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 AEUV). Diese Berichte sind auch dem Rechnungshof zuzuleiten. Zudem sind die Ergebnisse der Beachtung dieser Vorgaben Gegenstand des Evaluierungsberichts nach Art. 318 Abs. 2 AEUV.

191 192 193

Niedobitek, in: Streinz, Art. 276 EGV Rn. 1; Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-409 Rn. 3. Hölscheidt/Baldus, DÖV 1997, 866 (870). Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-409 Rn. 10.

1658

1659

1660

1661

442

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

E.

Gemeinsame Bestimmungen

I.

Währungstransfer gem. Art. 321 AEUV

1662 Die Mitgliedstaaten stellen der Union die von ihnen abzuführenden Eigenmittel in ihren jeweiligen Währungen zur Verfügung. Da erst 16 der 27 Mitgliedstaaten den Euro als Währung eingeführt haben,194 verfügt die Union dementsprechend über Guthaben in den verschiedenen Währungen der Mitgliedstaaten. Daraus kann sich die Notwendigkeit von Währungstransferierungen ergeben. Besitzt die Kommission verfügbare oder flüssige Guthaben in der von ihr be1663 nötigten Währung, hat sie Transferierungen zwischen den Währungen der Mitgliedstaaten gem. Art. 321 Abs. 1 S. 2 AEUV soweit möglich zu vermeiden. Vorbehaltlich dessen erlaubt Art. 321 Abs. 1 S. 1 AEUV der Kommission, Guthaben in der Währung eines Mitgliedstaats in die Währung eines anderen Mitgliedstaats zu transferieren, soweit dies zur Verwendung eines Guthabens für die in den Verträgen vorgesehenen Zwecke erforderlich ist. Die Kommission hat die zuständigen Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten hierüber zu unterrichten. Für die Transferierung in Drittwährungen enthält Art. 321 AEUV keine Restriktionen.195 Zur Wahrung der Verwaltungshoheit der Mitgliedstaaten bestimmt Art. 321 1664 Abs. 2 AEUV über den Anwendungsbereich von Art. 321 Abs. 1 AEUV hinaus, dass die Bezeichnung der Behörde, mit der die Kommission bei der Durchführung ihrer Finanzgeschäfte zusammenwirkt, den Mitgliedstaaten obliegt. Nehmen diese keine Bezeichnung vor, nimmt sie bei der Durchführung ihrer Finanzgeschäfte die jeweilige Notenbank in Anspruch.196 II.

Verordnungsermächtigung in Art. 322 AEUV

1665 Da das Haushaltsrecht der Union primärrechtlich nur in Grundzügen geregelt ist, enthält Art. 322 AEUV eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass haushaltsrechtlicher Durchführungsvorschriften. Dabei regelt Art. 322 AEUV in formeller Hinsicht das Erlassverfahren, enthält darüber hinaus aber auch inhaltliche Vorgaben, welche Bereiche des Haushaltsrechts sekundärrechtlich auszugestalten sind. 1.

Erlassverfahren und Rechtsform

1666 Nach Art. 322 Abs. 1 AEUV sind die Haushaltsvorschriften und die Vorschriften, welche die Kontrolle der Verantwortung der Finanzakteure und insbesondere der Anweisungsbefugten und der Rechnungsführer regeln, durch Verordnung gemäß einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Rechnungshofs zu erlassen. Entgegen der Regelung in Art. 279 Abs. 1 EG werden die Haushaltsvorschriften nunmehr also von Parlament und Rat gemeinsam erlassen. Dies kor194 195 196

Vgl. hierzu u. Rn. 3560. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 278 EGV Rn. 1. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-411 Rn. 5.

§ 2 Finanzverfassung

443

respondiert mit der Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse des Europäischen Parlaments im Rahmen des Art. 314 AEUV, der das Haushaltsverfahren primärrechtlich regelt. Zudem wird nun ausdrücklich die Rechtsform der zu erlassenden Haushaltsvorschriften normiert. Diese ergehen als Gesetzgebungsakt in Form einer Verordnung. 2.

Gegenstand

Die Haushaltsvorschriften haben nach Art. 322 Abs. 1 lit. a) AEUV insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und -prüfung im Einzelnen zu regeln. Durch die Wendung „insbesondere“ wird jedoch deutlich, dass auch darüber hinausgehende Festlegungen getroffen werden können. Die in Art. 322 Abs. 1 AEUV genannten Regelungsgegenstände sind derzeit in der aufgrund von Art. 279 Abs. 1 lit. a) EG ergangenen Haushaltsordnung vom 25.6.2002197 sekundärrechtlich geregelt. Wegen der durch den Vertrag von Lissabon im Haushaltsrecht eingeführten Änderungen wird diese jedoch an die neue Rechtslage angepasst werden müssen.198 Darüber hinaus sieht Art. 322 Abs. 2 AEUV vor, dass sekundärrechtlich die Einzelheiten und das Verfahren festzulegen sind, nach denen die Haushaltseinnahmen, die in der Regelung über die Eigenmittel der Union vorgesehen sind, der Kommission zur Verfügung gestellt werden. Weiter sind sekundärrechtlich Maßnahmen zu treffen, um gegebenenfalls die erforderlichen Kassenmittel bereitzustellen. Die Regelungsgegenstände des Art. 322 Abs. 2 AEUV sind derzeit in den auf Grundlage von Art. 279 Abs. 2 EG erlassenen VOen (EG, Euratom) Nr. 1150/ 2000199, (EWG, Euratom) Nr. 1553/89200 und (EG, Euratom) Nr. 1026/1999201 zur Durchführung des EMB 2007 enthalten.

197

198 199

200

201

Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 2002 L 248, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1525/2007 des Rates vom 17.12.2007 zur Änderung der VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 343, S. 9. Daher hat die Kommission am 28.5.2010 einen Vorschlag für eine neue Haushaltsordnung an Rat und Parlament übermittelt, s. KOM (2010) 260 endg. VO (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22.5.2000 zur Durchführung des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 130, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG, Euratom) Nr. 105/2009 des Rates vom 26.1.2009, ABl. L 36, S. 1. VO (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29.5.1989 über die endgültige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuer-Eigenmittel, ABl. L 155, S. 9, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 807/2003 des Rates vom 14.4.2003, ABl. L 122, S. 36. VO (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10.5.1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten, ABl. L 126, S. 1.

1667

1668

1669

1670

444

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

3.

Notwendige Mehrheit

1671 Der Rat beschließt diese Durchführungsbestimmungen mit qualifizierter Mehrheit (Art. 16 Abs. 3 EUV) auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Rechnungshofs. Damit ist das Einstimmigkeitserfordernis für die von Art. 322 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Durchführungsbestimmungen entfallen. III.

Verfügbarkeit der Finanzmittel nach Art. 323 AEUV

1672 Art. 323 AEUV ist mit dem Vertrag von Lissabon neu eingefügt worden. Er normiert die Verpflichtung von Europäischem Parlament, Rat und Kommission, der Union die Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, die es ihr ermöglichen, ihren rechtlichen Verpflichtungen gegenüber Dritten nachzukommen. Diese neue Bestimmung ist eine Folge der Abschaffung der Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben im Haushaltsverfahren.202 Die betreffenden Organe müssen die Finanzierung der Unionsaufgaben sicher1673 stellen, die sich zwingend aus den Verträgen oder dem Sekundärrecht ergeben und auf die ein rechtlicher Anspruch gegen die Union besteht (sog. obligatorische Ausgaben). Demzufolge haben die beteiligten Organe im Rahmen des Eigenmittelbeschlusses in Ergänzung zu Art. 311 Abs. 1 AEUV203 auf eine Finanzierbarkeit der obligatorischen Ausgaben hinzuwirken, obwohl hier die Letztentscheidung nach Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV bei den Mitgliedstaaten liegt. Im Haushaltsverfahren sind dann bei der Verteilung der Einnahmen die Bewilligungen so vorzunehmen, dass jedenfalls die obligatorischen Ausgaben gedeckt sind.204 IV.

Begleitende Treffen gem. Art. 324 AEUV

1674 Auch Art. 324 AEUV ist durch den Vertrag von Lissabon neu geschaffen worden. Er normiert die bereits bestehende Praxis regelmäßiger Treffen der Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Rahmen der Haushaltsverfahren (sog. Trilog).205 Art. 324 AEUV sieht die Durchführung des Trilogs „im Rahmen der nach diesem Titel vorgesehenen Haushaltsverfahren“ vor. Gemeint sind hier neben dem Haushaltsverfahren nach Art. 314 AEUV auch die in Titel II Finanzvorschriften vorgesehenen Verfahren zur Aufstellung des mehrjährigen Finanzrahmens, zur Genehmigung von Überschreitungen der monatlichen Zwölftel im Rahmen des Nothaushalts, zur Entlastung der Kommission und zum Erlass der Haushaltsordnung und der sonstigen Haushaltsvorschriften.

202 203 204 205

Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-413 Rn. 1. Vgl. hierzu o. Rn. 1544. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-414 Rn. 4 f. Eine krit. Bewertung des Trilogs und seiner Konstitutionalisierung nimmt Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-414 Rn. 9 ff. vor.

§ 2 Finanzverfassung

445

Gleichwohl ist die Durchführung des Trilogs in den eben genannten Verfahren 1675 keinesfalls zwingend. Einberufen werden die Treffen der Präsidenten auf Initiative der Kommission. Diese wird aber nur koordinativ tätig und besitzt kein bindendes Initiativrecht.206 Aufgabe des Trilogs ist die Förderung der Abstimmung und Annäherung der Standpunkte der Organe und damit die Erleichterung der Durchführung des gesamten in Titel II geregelten Finanzkreislaufs der Union. In diesem Rahmen und unter Wahrung ihrer organschaftlichen Befugnisse ergreifen die Teilnehmer des Trilogs hierzu alle erforderlichen Maßnahmen.

F.

Betrugsbekämpfung

I.

Notwendigkeit effizienter Maßnahmen

Durch Betrügereien zulasten des Unionshaushalts entstehen der Union jährlich 1676 Schäden in Milliardenhöhe.207 In Konkretisierung des Art. 310 Abs. 6 AEUV verpflichtet Art. 325 AEUV daher die Union und die Mitgliedstaaten, Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen zu bekämpfen. Dazu sind Maßnahmen zu ergreifen, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten sowie in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union einen effektiven Schutz bewirken. Die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union wurden durch den Vertrag von Lissabon in die Schutzwirkung der zu ergreifenden Maßnahmen einbezogen. II.

Assimilierungsgebot

Neben dem Gebot, effiziente Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung zu ergreifen, 1677 sind die Mitgliedstaaten nach Art. 325 Abs. 2 AEUV gehalten zum Schutz des finanziellen Interesses der Union die gleichen Maßnahmen zu ergreifen, die sie auch zur Betrugsbekämpfung in ihrem eigenen finanziellen Interesse ergreifen. Die Relevanz dieses sog. Assimilierungsgebots ergibt sich insbesondere daraus, dass der Vollzug des Unionsrechts überwiegend indirekt durch die Mitgliedstaaten erfolgt.208 Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten ihrer Tätigkeiten zu koordinieren und zusammen mit der Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden zu sorgen (Art. 325 Abs. 3 AEUV).

206 207 208

Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-414 Rn. 3. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 48. Hierzu Satzger, in: Streinz, Art. 280 EGV Rn. 10.

446

Kapitel 9 Rechnungshof und Finanzverfassung

III.

OLAF

1678 In diesem Zusammenhang wird auch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)209 tätig, das als autonome Einrichtung innerhalb der Kommission Fakten zu Betrügereien sammelt und diese den zuständigen Stellen in der EU und den Mitgliedstaaten bekanntmacht.210 Hierzu stehen OLAF umfangreiche externe und interne Untersuchungsbefugnisse zur Verfügung.211 Strafrechtliche Befugnisse kommen OLAF hingegen nicht zu, weshalb die Strafverfolgung aufgedeckter Betrügereien den mitgliedstaatlichen Behörden in Zusammenarbeit mit den zuständigen europäischen Stellen wie Europol, Eurojust und künftig möglicherweise auch einer Europäischen Staatsanwaltschaft obliegt.212 IV.

Rechtsetzungsermächtigung

1679 Art. 325 Abs. 4 AEUV enthält zudem eine Rechtsetzungsermächtigung der Union. Zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beschließen das Europäische Parlament und der Rat die erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten. Der Beschluss ergeht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Rechnungshofs. Da der in Art. 280 Abs. 4 S. 2 AEUV noch enthaltene Vorbehalt bezüglich der Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihrer Strafrechtspflege in Art. 325 Abs. 4 AEUV gestrichen wurde, können auch diese Aspekte künftig auf der Grundlage dieses Artikels mitgeregelt werden.213 V.

Berichtspflicht

1680 Darüber hinaus ist in Art. 325 Abs. 5 die Verpflichtung normiert, einen jährlichen Bericht über die zur Betrugsbekämpfung getroffenen Maßnahmen vorzulegen.

209 210 211 212 213

Gegründet durch Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28.4.1999, ABl. L 136, S. 20. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 49. Satzger, in: Streinz, Art. 280 EGV Rn. 23. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 49; vgl. zu den europäischen Strafverfolgungsbehörden u. Rn. 3051 ff., 3062 ff., 3083 ff. Vgl. zum VV Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-415 Rn. 6.

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

§ 1 Der europäische öffentliche Dienst A.

Errichtung eines europäischen öffentlichen Dienstes

Angesichts ihrer Fülle von Aufgaben verfügt die Union über diverse Institutionen 1681 und Einrichtungen.1 Diese erfordern eine hohe Mitarbeiterzahl: Es müssen Planungen erstellt und Beschlussvorlagen ausgearbeitet werden, die Anwendung normativer Regelungen bringt den Erlass zahlreicher Einzelentscheidungen mit sich, die Erfüllung der Pflichten durch die Rechtsunterworfenen in 27 Mitgliedstaaten ist zu überwachen, die ordnungsgemäße, einheitliche Durchführung des europäischen Unionsrechts durch die zuständigen nationalen Stellen sicherzustellen, die eigene Forschungstätigkeit der Union voranzutreiben und schließlich der interne Verwaltungsbetrieb aufrechtzuerhalten.2 Entsprechend entwickelte sich in den Jahrzehnten3 eine eigene, von den Mit- 1682 gliedstaaten losgelöste Verwaltung mit einem eigenen Mitarbeiterstab, mit Schwerpunkt in den Diensten der Kommission als dem Verwaltungszentrum der Union. Insgesamt handelt es sich derzeit um ca. 40.000 Beamte und Bedienstete, davon zwei Drittel bei der Kommission.4 Da das Unionsrecht vorwiegend von den Mitgliedstaaten umgesetzt und angewandt wird, handelt es um eine einstufige Behörde ohne eigenen, voll ausgebauten Verwaltungsunterbau. Organisatorisch gehören die Institutionen der Union allesamt dieser „obersten“ Ebene an.5

1 2 3 4

5

S.o. Rn. 439 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 4. Zur historischen Entwicklung Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 2 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 10. Dies ist auch auf die erheblichen personellen Bedürfnisse des Sprachdienstes in einer Union mit mittlerweile 23 Amtssprachen zurückzuführen. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_10, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

448

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

B.

Vertragliche Grundlagen

1683 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der europäische öffentliche Dienst auch offiziell in die Verträge aufgenommen. Nach Art. 298 Abs. 1 AEUV stützen sich die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zur Ausübung ihrer Aufgaben auf eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung. Art. 298 Abs. 2 AEUV sieht zu diesem Zweck den Erlass von Verordnungen durch das Europäische Parlament und den Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vor. Dies hat unter Beachtung des Statuts und der Beschäftigungsbedingungen nach Art. 336 AEUV zu erfolgen.

C.

Beamtenstatut

1684 Gem. Art. 336 AEUV erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen nach Anhörung der anderen betroffenen Organe das Statut der Beamten der Union (BSt) und die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union (BSB). Erstmalig geschaffen wurden BSt und BSB 1968, um einheitlich für alle damaligen Gemeinschaften6 die Rechtsverhältnisse zwischen den Gemeinschaften und ihren Bediensteten zu regeln. BSt und BSB enthalten Rechtsnormen, denen nach Art. 336 AEUV Verordnungscharakter zukommt7 und die daher in allen Mitgliedstaaten gelten.8 Seit ihrer Schaffung ist eine Unzahl von Änderungen für BSt und BSB ergan1685 gen.9 Häufig betreffen sie die Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge.10 2004 wurden die Regelungen durch die VO (EG, Euratom) Nr. 723/200411 umfassend reformiert.12 Für die Bediensteten der Europäischen Zentralbank legt diese eigene Beschäftigungsbedingungen fest,13 Gleiches gilt für die Europäische Investitionsbank.14 6 7 8 9 10

11

12 13 14

EGKS, EWG und EAG; s. zur Entwicklung des europäischen Personalrechts Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 2 f. Steinle, in: Streinz, Art. 283 EGV Rn. 5; Hatje, in: Schwarze, Art. 283 EGV Rn. 3; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 5; Henrichs, ZBR 1989, 40 (41). EuGH, Rs. 186/85, Slg. 1987, 2029 (2053, Rn. 21) – Kommission/Belgien. Zuletzt durch die VO (EG, Euratom) Nr. 420/2008, ABl. 2008 L 127, S. 1. S. zuletzt z.B. die VO (EG, Euratom) Nr. 420/2008 des Rates vom 14.5.2008 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften mit Wirkung vom 1.7.2007, ABl. L 127, S. 1. S. auch den Gehaltsstreit u. Rn. 1711 ff. Des Rates vom 22.3.2004, ABl. L 124, S. 1; eine konsolidierte Fassung ist von der Kommission veröffentlicht worden und findet sich im Internet unter http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_de.pdf, gesehen am 11.1.2010. S. dazu Kilb, NVwZ 2003, 682; Rogalla, EuR 2003, 670 und Classen, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 8. S. 36 Art. ESZB und EZB-Satzung. S. Art. 11 Abs. 7 EIB-Satzung

§ 2 Grundstruktur des europäischen öffentlichen Dienstes

449

§ 2 Grundstruktur des europäischen öffentlichen Dienstes A.

Beamte und Bedienstete

Das europäische Dienstrecht ist in Anlehnung an die entsprechenden Regelungen 1686 der Mitgliedstaaten entwickelt worden, besonders unter Rückgriff auf das deutsche und das französische Recht des öffentlichen Dienstes.15 Das europäische Personal besteht aus Beamten und Bediensteten. Entsprechend ist auch die Zweiteilung in BSt und BSB, wobei inhaltlich die BSB häufig auf das BSt verweisen. Beamte16 sind endgültig in eine Dauerplanstelle bei einem der Organe der Gemeinschaften eingewiesen17 und stehen damit in einem dauernden, prinzipiell unlösbaren Dienstverhältnis zur Union.18 Die Bediensteten hingegen sind durch Vertrag an die Union gebunden. I.

Beamte

Man unterscheidet Lebenszeitbeamte, Beamte auf Probe, politische Beamte, 1687 Wahlbeamte und Ehrenbeamte.19 Die Beamten werden durch eine Urkunde der Anstellungsbehörde nach den Vorschriften des Statuts unter Einweisung in eine Dauerplanstelle zum Beamten20 und nach einer neunmonatigen Probezeit auf Lebenszeit ernannt.21 Die Beamten stehen zu ihrem Dienstherrn in einem Treueverhältnis.22 Gem. 1688 Art. 11 BSt hat sich der Beamte bei der Ausübung seines Amtes und in seinem Verhalten ausschließlich von den Interessen der Gemeinschaften bzw. nunmehr der Union leiten zu lassen; er darf von keiner Regierung, Behörde, Organisation oder Person außerhalb seines Organs Weisungen anfordern oder entgegennehmen. Der Beamte führt die ihm aufgetragenen Aufgaben objektiv, unparteiisch und unter Einhaltung seiner Loyalitätspflicht gegenüber der Union aus.23 Gegen Beamte oder ehemalige Beamte, die vorsätzlich oder fahrlässig die 1689 ihnen durch das Statut auferlegten Pflichten verletzen, können Disziplinarmaß-

15 16

17 18 19 20 21 22 23

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 13; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 5; Henrichs, ZBR 1989, 40 (40). Zur Kritik an den Europabeamten und dem Gegenmodell einer Rotation zwischen nationaler und europäischer Verwaltung Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 6. EuGH, Rs. 124/87, Slg. 1988, 3491 (3509, Rn. 15) – Gritzmann-Martignoni. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 17. Art. 1a BSt. Art. 34 BSt. EuGH, Rs. 3/66, Slg. 1966, 653 (672) – Alfieri. Zum Problem der sog. doppelten Loyalität gegenüber Union und entsendendem Mitgliedstaat Läufer, EuR 1977, 182 ff.

450

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

nahmen verhängt werden. Diese sind in einer eigenen Disziplinarordnung24 geregelt und reichen von der einfachen Verwarnung bis zur Entfernung aus dem Dienst.25 Der Loyalitätspflicht des Beamten steht die Beistands- und Fürsorgepflicht des 1690 Dienstherrn gegenüber. Daraus ergeben sich eine grundsätzliche Unkündbarkeit, Aufstiegschancen, Ansprüche auf Erholungsurlaub, angemessene Besoldung und Versorgung sowie Ansprüche auf sozialen Schutz.26 Die europäischen Beamten scheiden grundsätzlich durch Entlassung auf An1691 trag, Versetzung in den Ruhestand oder Tod aus dem Dienst aus. Art. 49 ff. BSt gibt zudem – unter engen Voraussetzungen – Möglichkeiten zur Entlassung von Amts wegen, Stellenenthebung aus dienstlichen Gründen oder Entlassung wegen unzulänglicher fachlicher Leistungen. II.

Bedienstete

1692 Die Bediensteten, deren Arbeitsverhältnisse vertraglich geregelt sind, machen ca. 10 % des EU-Personals aus.27 Sie lassen sich unterteilen in Bedienstete auf Zeit, Hilfskräfte, Vertragsbedienstete, örtliche Bedienstete, Sonderberater.28 Für sie gelten die BSB, die zwar großteils auf das BSt verweisen; zum Teil kommt jedoch auch das am Dienstort geltende Recht zur Anwendung.29

B.

Nationalitätenproporz

1693 Beamte und Bedienstete der Union sind gem. Art. 27 BSt, Art. 12 Abs. 1 BSB unter den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten auf möglichst breiter geographischer Grundlage auszuwählen.30 Damit ist ein Nationalitätenproporz festgeschrieben, der nicht nur bei der Einstellung, sondern auch bei Beförderungen, Versetzungen und generell bei jeder organisatorischen Neustrukturierung der Verwaltung zu beachten ist.31 24 25 26 27 28 29 30

31

Anhang IX zum BSt. S. dazu Specke, ZBR 2002, 259 ff.; Henrichs, ZBR 1989, 40 (46). Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 20 auch zur steuerlichen Behandlung der EU-Beamten. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 23. S. Art. 1 BSB; ausführlich zu den unterschiedlichen Bediensteten Rogalla, in: Grabitz/ Hilf, Art. 283 EGV Rn. 19 ff. S. z.B. Art. 120 BSB. Zum Auswahlverfahren Kalbe, AuR 2003, 332 (335 ff.); Gauer, Die Reform des Europäischen öffentlichen Dienstrechts, 2007, S. 108 ff. u. S. 191 ff. zum Nationalitätenproporz und der deutschen Präsenz in der Kommission; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 15 f.; Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 35 ff. Zu Kritik und Notwendigkeit des Nationalitätenproporz Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 11 ff.

§ 2 Grundstruktur des europäischen öffentlichen Dienstes

C.

451

Laufbahn- und Leistungsprinzip

Der europäische Beamte ist in eine Laufbahn eingegliedert.32 Gem. Art. 5 BSt sind 1694 die Dienstposten i.S.d. Statuts nach Art und Bedeutung der ihnen entsprechenden Aufgaben zwei Funktionsgruppen zugeordnet, und zwar der Gruppe Administration („AD“) und der Gruppe Assistenz („AST“). Die Gruppe AD umfasst zwölf Besoldungsgruppen für Personal, das mit leitenden oder konzeptionellen Aufgaben bzw. mit Studien, Aufgaben im Sprachendienst oder Aufgaben im Forschungsbereich beauftragt ist. Die Gruppe AST umfasst elf Besoldungsgruppen für Personal, das mit ausführenden, technischen oder Bürotätigkeiten befasst ist. Die einzelnen Funktions- und Besoldungsgruppen sind hierarchisch gegliedert, so dass den Beamten Beförderungsmöglichkeiten eröffnet sind.33

D.

Abgeordnete nationale Bedienstete

Neben den Beamten und Bediensteten, die von den Anstellungsbehörden durch 1695 eigene Auslese- und Einstellungsverfahren in den europäischen öffentlichen Dienst aufgenommen werden, besteht das Personal der europäischen Institutionen auch aus von den einzelnen Mitgliedstaaten entsandten Bediensteten, sog. abgeordneten nationalen Sachverständigen.34 Sie werden aus den verschiedenen nationalen Verwaltungen für eine begrenzte Zeit in den Institutionen der Union tätig.35 Anschließend kehren sie in ihre Heimatverwaltung zurück, zumal das nationale Dienstverhältnis die gesamte Zeit über fortbesteht.36 Die deutschen Experten rekrutieren sich zu ca. 60 % aus Ministerien und Dienststellen des Bundes, zu ca. 20 % aus den Bundesländern und zu ca. 20 % aus Universitäten, Forschungseinrichtungen, Verbänden und anderen Einrichtungen. Der überwiegende Einsatz der Sachverständigen erfolgt in der Kommission. In 1696 weitaus geringerem Umfang sind sie auch beim Europäischen Parlament, beim Generalsekretariat des Rates sowie bei dezentralen Einrichtungen der EU eingesetzt. Hinsichtlich der Rechte, Pflichten und Arbeitsbedingungen der abgeordneten nationalen Sachverständigen bei der Kommission hat diese einen Beschluss erlassen.37 Die abgeordneten nationalen Sachverständigen arbeiten bei der Kommis32 33 34

35

36 37

Zum Laufbahnsystem Henrichs, ZBR 1989, 40 (42). S. Art. 43 ff. BSt, wobei sowohl auf das Dienstalter als auch das Leistungsprinzip abgestellt wird. Umgekehrt können auch Unionsbeamte in nationale Verwaltungen oder zu anderen Institutionen abgeordnet werden und behalten ihre Dienststellung und ihre Bezüge, Art. 37-39 BSt. Für deutsche Bundesbedienstete s. die Richtlinie für die Entsendung von Bundesbediensteten in öffentliche zwischenstaatliche oder überstaatliche Organisationen (Entsendungsrichtlinie) vom 26.9.2005 (GMBl. 2005 Nr. 53/54, S. 1073-1111). Specke, ZBR 2002, 259 (260 f.); Kalbe, AuR 2003, 332 (334). Beschluss der Kommission vom 12.11.2008 über die Regelung für zur Kommission abgeordnete oder sich zu Zwecken der beruflichen Weiterbildung bei der Kommission aufhaltende nationale Sachverständige, C(2008) 6866 final.

452

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

sion unter der Anleitung eines EU-Beamten, entsprechend einer detaillierten Stellenbeschreibung und unter Beachtung von Regeln zur Vermeidung von Interessenkonflikten.38 Voraussetzung für eine Abordnung sind i.d.R. die Staatsangehörigkeit eines 1697 EU- oder EWR-Mitgliedstaats, mindestens drei Jahre Berufserfahrung auf der entsprechenden Verantwortungsebene und ausreichende Beherrschung einer zweiten Sprache der Union. Auch bei der Auswahl von Bediensteten, die sich um eine Abordnung bewerben, gilt der Nationalitätenproporz.39 Die Kommission lässt nationale Sachverständige von dem betreffenden Mitgliedstaat über dessen Ständige Vertretung bei der EU zu sich abordnen. Die Abordnung erfolgt für eine Dauer von mindestens sechs Monaten und höchstens vier Jahre. Eine erneute Abordnung kann erst sechs Jahre nach der ersten Abordnung erfolgen. Während für die europäischen Beamten und Bediensteten BSt und BSB gelten, 1698 unterliegen die abgeordneten nationalen Sachverständigen bei der Kommission nur dem oben genannten Kommissionsbeschluss. Demnach gelten für die beiden Personengruppen unterschiedliche Regelungen. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass die europäische Institution nicht Arbeitgeber der abgeordneten nationalen Sachverständigen ist. Diese verbleiben vielmehr während der Dauer ihrer Abordnung im Dienste ihres Arbeitgebers. Folglich besteht zwischen der Kommission und den abgeordneten nationalen Sachverständigen keinerlei Dienst- oder sonstiges Beschäftigungsverhältnis. Aufgrund des Kommissionsbeschlusses unterliegen die abgeordneten nationalen Sachverständigen in Bezug auf bestimmte Rechte – insbesondere hinsichtlich des Urlaubs – hauptsächlich aus praktischen Gründen jedoch der Zuständigkeit der Kommission.

§ 3 Kollektives Dienstrecht A.

Koalitionsrecht

1699 Schon früh nach Beginn der Schaffung eines eigenen europäischen öffentlichen Dienstes organisierten sich Beamte und sonstige Bedienstete in Gewerkschaften und Berufsverbänden. 1972 erfolgte die Etablierung mit Aufnahme des Koalitionsrechts in Art. 24b BSt und Art. 7a BSB. Organe und gewerkschaftliche Vertreter besprechen in regelmäßig stattfindenden Dialogen oder sog. Konzertierungen (Abstimmungen) alle wichtigen das Personal betreffenden Fragen.40 Im Übrigen sind die Kompetenzen der Gewerkschaften und Berufsverbände 1700 jedoch recht eingeschränkt. So sind sie zwar – im Gegensatz zu Personalvertretungen – parteifähig41 und klagebefugt im Rahmen der Nichtigkeitsklage nach 38 39 40 41

S. zu diesen Interessenkonflikten eingehend Läufer, EuR 1977, 182 ff. S.o. Rn. 1693. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 27; Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 94. Zur Personalvertretung s.u. Rn. 1702 f.

§ 3 Kollektives Dienstrecht

453

Art. 263 Abs. 4 AEUV.42 Sie können aber weder die Interessen ihrer Mitglieder gerichtlich geltend machen43 noch Klage gem. Art. 91 BSt erheben, da Letztere auf individuelle Streitsachen zugeschnitten ist.44 Der EuGH verweist die Gewerkschaften und Berufsverbände auf das seines Erachtens ausreichende Streitbeitrittsrecht gem. Art. 40 Abs. 2 EuGH-Satzung.45 Tarifvertragliche Vereinbarungen sind im Bereich des Beamtenrechts nicht 1701 möglich. Das Dienstrecht wird einseitig von Parlament und Rat nach Art. 298 und 336 AEUV festgesetzt. Rat und Kommission entscheiden auch über die Gehälter.46

B.

Personalvertretung

Gem. Art. 9 BSt47 nimmt die Personalvertretung48 die Interessen des Personals ge- 1702 genüber dem korrespondierenden Organ wahr und sorgt für eine ständige Verbindung zwischen diesem Organ und dem Personal. Sie trägt zum reibungslosen Arbeiten der Dienststellen dadurch bei, dass sie dem Personal die Möglichkeit gibt, seine Meinung zu äußern und zur Geltung zu bringen. Sie unterrichtet die zuständigen Stellen des Organs über alle Fragen von allgemeiner Bedeutung im Zusammenhang mit der Auslegung und Anwendung des Statuts. Sie kann zu allen Fragen dieser Art gehört werden. Die Personalvertretung gibt den zuständigen Stellen des Organs Anregungen 1703 zur Organisation und Arbeitsweise der Dienststellen und macht Vorschläge zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen des Personals oder seiner allgemeinen Lebensbedingungen. Sie beteiligt sich an der Verwaltung und an der Kontrolle der von dem Organ im Interesse des Personals geschaffenen sozialen Einrichtungen. Mit Zustimmung des Organs kann sie Einrichtungen dieser Art auch selbst ins Leben rufen. Neben diesen allgemeinen Aufgaben entsenden die Personalvertretungen insbe- 1704 sondere Delegierte als gleichberechtigte Mitglieder in zahlreiche personalrechtliche Ausschüsse, die wie etwa die Paritätischen Ausschüsse49 bei der Einstellung und Entlassung von Beamten beratend mitwirken.50 Anders als Gewerkschaften und Berufsverbände51 hat die Personalvertretung keine eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb der EuGH ihre Parteifähigkeit verneint.52 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52

Ausführlich zur Individualnichtigkeitsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 2896 ff. EuGH, Rs. 72/74, Slg. 1975, 401 (409 f., Rn. 16/19) – Union syndicale. EuGH, Rs. 175/73, Slg. 1974, 917 (925, Rn. 17/20) – Gewerkschaftsbund. EuGH, Rs. 72/74, Slg. 1975, 401 (409 f., Rn. 16/19) – Union syndicale. S.u. Rn. 1711 ff. zum Gehaltsstreit. S. auch Art. 7 BSB, woraus sich ergibt, dass die Personalvertretungen gleichermaßen Beamte und Bedienstete vertreten. Zu deren Zusammensetzung s. Art. 1 des Anhangs II zum BSt; ausführliche EuGHRspr. zum Wahlvorgang findet sich bei Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 95. Zu deren Zusammensetzung s. Art. 2 des Anhangs II zum BSt. Vgl. z.B. Art. 34 Abs. 2, Art. 41 Abs. 2 BSt. S.o. Rn. 1700. EuGH, Rs. 15/63, Slg. 1964, 61 (111) – Lasalle.

454

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

C.

Streikrecht

1705 Ausdrücklich ist ein Streikrecht weder im BSt noch in den BSB anerkannt. Seit Mitte der sechziger Jahre kam es insbesondere im Verlauf der alljährlichen Beratungen des Rates über die Gehaltsanpassungen, aber zum Teil auch aus allgemeinpolitischen Anlässen zu Streikaktionen.53 Solche Aktionen wurden von den Organen faktisch geduldet. Heutzutage ist das Streikrecht der europäischen Beamten und Bediensteten gebilligt.54 Zudem ist das Recht zu Arbeitskampfmaßnahmen mittlerweile als Grundrecht in Art. 28 EGRC verankert.55 Während in Deutschland der Beamtenstreik als unzulässig angesehen wird, ist er beispielsweise in Frankreich, Italien und Großbritannien – in Grenzen – verfassungsrechtlich anerkannt.56 Ein allgemeines Streikverbot für Angehörige des öffentlichen Dienstes erklärte der EGMR für unverhältnismäßig, nicht aber ein solches im Hinblick auf die Ausübung von Hoheitsgewalt.57

§ 4 Dienstrechtliche Streitigkeiten A.

Das Gericht für den öffentlichen Dienst

1706 Für alle Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten ist gem. Art. 270 AEUV der Gerichtshof der EU innerhalb der Grenzen und nach Maßgabe der Bedingungen zuständig, die im Statut der Beamten der Union festgelegt sind oder sich aus den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union ergeben.58 Mit Beschluss des Rates vom 2.11.2004 wurde das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union (EuGöD) errichtet,59 das im Februar 2005 seinen Dienst aufnahm. Mit dem Vertrag von Lissabon hat sich die Bezeichnung geändert und es wird nun gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV allgemein von Fachgerichten gesprochen.60

53 54 55 56 57

58 59

60

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 28; Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 97. Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 99. S. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3679 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 28; Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 97. EGMR, Urt. vom 21.4.2009, Nr. 68959/01, NVwZ 2010, 1018 – Enerji Yapi-Yol Sen/Türkei. Zum vorherigen Streit über diesen Punkt und zur Einordnung von Art. 11 EMRK sowie seinem Verhältnis zu Art. 28 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 3686 ff. Ausführlich zu den dienstrechtlichen Streitigkeiten Frenz, Europarecht 5, Rn. 3067 ff. auch mit der historischen Entwicklung. Beschluss 2004/752/EG, Euratom des Rates zur Errichtung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union, ABl. 2004 L 333, S. 7 ff. S. ausführlich zu Verfahrensrecht und Verfahrensgang Hakenberg, EuZW 2006, 391 (392 f.). Ausführlich dazu und auch zum EuGöD Frenz, Europarecht 5, Rn. 2269 ff.

§ 4 Dienstrechtliche Streitigkeiten

455

Seit 1994 werden die Entscheidungen der europäischen Gerichtsbarkeit aus dem 1707 Bereich des öffentlichen Dienstes in einer besonderen Sammlung Rechtsprechung öffentlicher Dienst (Slg. ÖD) veröffentlicht.

B.

Allgemeine Rechtsschutzregeln

Art. 270 AEUV erklärt den Gerichtshof der EU zuständig für Streitsachen zwi- 1708 schen der Union und ihren Bediensteten. Er sieht hingegen keinen eigenständigen Rechtsbehelf vor, weshalb auch für Bedienstetenstreitigkeiten grundsätzlich die allgemeinen Rechtsschutzregeln gelten.61 Die Art. 90 ff. BSt62 enthalten allerdings Modifizierungen, die als Spezialregeln für Klagen aus dem Dienstverhältnis gegenüber den allgemeinen Rechtsschutzbestimmungen Vorrang genießen.63

C.

Haftung und Regress

Art. 340 AEUV behandelt die Haftung der Union. Sie ersetzt die durch ihre Be- 1709 diensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schäden.64 Wegen der Regresshaftung verweist Art. 340 Abs. 4 AEUV auf BSt und BSB. Gem. Art. 22 Abs. 1 BSt kann der Beamte65 zum vollen oder teilweisen Ersatz des Schadens herangezogen werden, den (nunmehr) die Union durch sein schwerwiegendes Verschulden in Ausübung oder anlässlich der Ausübung seines Amtes erlitten hat. Unter schwerwiegendem Verschulden ist dabei Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit zu verstehen.66 Gem. Art. 22 Abs. 2 BSt ist die mit Gründen versehene Verfügung von der Anstellungsbehörde nach den für Disziplinarsachen geltenden Verfahrensvorschriften zu erlassen.67 Sollte es zu einem gerichtlichen Rechtsstreit kommen, ist gem. Art. 270 i.V.m. 1710 Art. 256 AEUV das EuG zuständig. Dabei hat es gem. Art. 22 Abs. 3 BSt die Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung einschließlich der Befugnis zur Aufhebung oder Änderung der behördlichen Verfügung. 61 62 63

64

65 66 67

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 341; Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 3. Gem. Art. 46 BSB sind diese auch für die Bediensteten anwendbar. Vgl. EuGH, Rs. 174/83, Slg. 1985, 2133 (2147, Rn. 12) – Amman; Rs. 9/75, Slg. 1975, 1171 (1181, Rn. 7 ff.) – Meyer-Burckhardt; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 236 EGV Rn. 1; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 341. Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1971 ff. Bei EZB-Bediensteten ersetzt gem. Art. 340 Abs. 3 AEUV die EZB die verursachten Schäden. S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 2008 ff. Zu einer möglichen persönlichen Haftung eines Bediensteten gegenüber einem geschädigten Dritten Frenz, Europarecht 5, Rn. 2013. S. für die Bediensteten Art. 11, 54, 81, 118 u. 124 BSB, die auf Art. 22 BSt verweisen. Lageard, in: Lenz/Borchard, Art. 288 EGV Rn. 38; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 104; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 69. S. dazu Röttinger, in: ders./Weyringer (Hrsg.), Handbuch der europäischen Integration, 1996, S. 290 (309 ff.).

456

Kapitel 10 Europäisches Dienstrecht

D.

Gehaltsstreit

1711 Gem. Art. 65 BSt überprüft der Rat jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union. Diese Überprüfung erfolgt im September anhand eines gemeinsamen Berichts der Kommission, dem ein vom Statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat) im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellter gemeinsamer Index zugrunde liegt. Für die Überprüfung des Besoldungsniveaus erstellt Eurostat jedes Jahr einen Bericht über die Entwicklung der Lebenshaltungskosten in Brüssel, die Kaufkraftparitäten zwischen Brüssel und bestimmten Orten in den Mitgliedstaaten und die Entwicklung der Kaufkraft der Dienstbezüge der nationalen Beamten in den Zentralverwaltungen.68 Diese Regelung des BSt wurde 2004 aufgenommen, um zu vermeiden, dass es Jahr für Jahr Streit oder gar Streiks69 wegen der Lohnerhöhung gibt. Der Rat beschließt auf der Grundlage des Kommissionsberichts mit qualifi1712 zierter Mehrheit70 mit Wirkung vom 1. Juli bis Ende eines jeden Jahres über die von der Kommission vorgeschlagene Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge.71 Die Gehälter der EU-Beamten werden auf dieser Grundlage für gewöhnlich jährlich ohne großes Aufsehen angepasst. Die Kommission schlägt die Erhöhung vor, die dann von den Mitgliedstaaten abgesegnet wird. Ende 2009 kam es jedoch zu einem Streit über die Anpassung der EU-Gehälter, 1713 da 15 Mitgliedstaaten ihre Zustimmung verweigerten. Sie hielten eine Gehaltserhöhung um von der Kommission vorgeschlagene 3,7 %72 angesichts der globalen Wirtschaftskrise für unangemessen. Entsprechend entschied der Rat, den EUBeamten lediglich eine Gehaltserhöhung von 1,85 % zu gewähren. Die Kommission hingegen argumentierte, weil die Berechnung von Eurostat auf den Vorjahreszahlen aufbaue, wirke sich die Finanzkrise nur verzögert auf die Entwicklung der EU-Gehälter aus. Die EU-Kommission hat den EuGH deshalb mit der Frage befasst, ob die Entscheidung des Rates zur geringeren Gehaltsanpassung rechtmäßig ist.73 Problematisch ist, ob der Rat den von der Kommission vorgeschlagenen Pro1714 zentsatz ändern kann. Gem. Art. 65 Abs. 1 UAbs. 2 BSt prüft der Rat bei der Festlegung der Besoldung, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Damit hat er ein Kontrollrecht, so dass er nicht automatisch an den Vorschlag der Kommission gebunden ist. Indes beruht Letzterer auf vorgegebenen Daten, über die sich auch der Rat nicht ohne weiteres hinwegsetzen kann. Allerdings ist er wegen der Formulierung „angebracht“ nicht gänzlich an die zugrunde liegenden Berechnungen gebunden, sondern besitzt einen Entscheidungsspielraum im Hinblick auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik. 68 69 70 71 72 73

S. zum Bericht der Kommission Art. 1 des Anhangs XI zum BSt. Zum Streikrecht s.o. Rn. 1705. S. Art. 65 Abs. 3 BSt. S. Art. 3 Abs. 1 des Anhangs XI zum BSt. Diese würde rückwirkend zum 1.7.2009 greifen. Die Klage gegen den Rat wurde von der Kommission am 25.1.2010 eingereicht. Das Verfahren wird vor dem EuGH als Rs. C-40/10 geführt.

§ 4 Dienstrechtliche Streitigkeiten

457

Es bietet sich an, die dortige Entwicklung als Vergleich in den Blick zu nehmen. Das muss nicht im Verhältnis 1:1 erfolgen. Indes können zumindest außergewöhnliche Umstände wie die Finanzkrise mit ihren tiefgreifenden Auswirkungen auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik in den Blick genommen werden. Ob mit der Finanzkrise ein besonderer Fall gegeben ist, der eine Angleichung der Bezüge als „nicht angebracht“ erscheinen lässt, ist vom EuGH zu entscheiden.

Teil II Rechtsetzungsverfahren

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

§ 1 Allgemeines A.

Rechtsetzungsbefugnis der Union

Als „Rechtsgemeinschaft“ ist die Union mit der Befugnis ausgestattet, Recht zu 1715 setzen.1 Sie verfügt jedoch über keine allgemeine Rechtsetzungsbefugnis. Entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV muss ihr die Rechtsetzungsbefugnis vielmehr im Einzelfall zugewiesen sein. Die Ermittlung der einschlägigen Kompetenzgrundlage ist damit von maßgebender Bedeutung.2 Hiervon hängt nicht nur ab, ob und inwieweit tatsächlich eine Rechtsetzungsbefugnis der Union besteht, sondern auch, welches Rechtsetzungsverfahren zur Anwendung kommt.3

B.

Mehrere Rechtsetzungsverfahren

I.

Nur teilweise Vereinfachung im Vertrag von Lissabon

Dabei unterscheidet sich das europäische Rechtsetzungsverfahren deutlich von 1716 den nationalen Rechtsetzungsverfahren.4 Während in den Mitgliedstaaten als Hauptrechtsetzungsorgan das Parlament fungiert, wirken auf europäischer Ebene die Kommission, der Rat und das Europäische Parlament zusammen. Die Kommission hat das Initiativrecht,5 während die Entscheidungsbefugnisse bei Rat und Europäischem Parlament6 liegen. Dabei ist der Einfluss des Rates umso größer 1

2 3 4 5 6

Auch das BVerfG billigt der Union eine autonome Rechtsetzungsmacht zu, wenn auch nur eine abgeleitete (BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 21; jüngst Kahl, NVwZ 2009, 265 ff. Die Handlungsform ist nur bei entsprechender Festlegung vorgegeben; ausführlich zur Rechtsetzungsbefugnis Frenz, Europarecht 5, Rn. 539 ff. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 250 EGV Rn. 1. S.u. Rn. 1738 ff. auch zu den Ausnahmen. Zur Beteiligung weiterer Institutionen s.u. Rn. 1889 ff. und 1911 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_11, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

462

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

ausgestaltet, je stärker durch Rechtsakte der Union in die Rechts- und Interessensphäre der Mitgliedstaaten eingegriffen wird. Das Verhalten der einzelnen mitgliedstaatlichen Vertreter ist gegebenenfalls an Weisungen der nationalen Parlamente rückgebunden.7 Umgekehrt ist der Einfluss des Europäischen Parlaments besonders groß, wenn es um genuine Unionsinteressen, insbesondere ausschließlich den Binnenbereich der Union betreffende Fragen geht.8 Entsprechend hat sich bis heute kein einheitliches, durchschaubares und für 1717 sämtliche Rechtsakte gleichermaßen geltendes Rechtsetzungsverfahren etablieren können.9 Statt dessen bestimmen die jeweiligen vertraglichen Kompetenznormen nicht selten in eigenständiger Weise, welche Organe und Einrichtungen am Erlass der sich auf ihrer Grundlage vollziehenden Rechtsetzung beteiligt sind, welcher Art diese Beteiligung ist, welcher Mehrheiten es bedarf und welche Handlungsformen zur Verfügung stehen.10 Dabei hat sich im Zuge der Entwicklung des Unionsrechts eine bunte Vielfalt von unterschiedlichen Verfahren herausgebildet.11 Dies ist immer wieder kritisiert und eine Vereinfachung verlangt worden.12 Durch den Vertrag von Lissabon ist dem insoweit Rechnung getragen worden, als zwischen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren13 und dem besonderen Gesetzgebungsverfahren unterschieden wird und der Anwendungsbereich des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beträchtlich ausgeweitet wurde.14 Dennoch ist nach wie vor keine nachvollziehbare Systematik für das Ausmaß der Beteiligung des Europäischen Parlaments erkennbar.15 II.

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren

1718 Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV gibt es ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren. Dieses entspricht dem früheren Mitentscheidungsverfahren,16 das erstmalig durch den Maastrichter Vertrag eingeführt wurde.17 Als ordentliches Gesetzgebungsverfahren ist es das Regelverfahren zur allgemeinen Rechtsetzung in der Union.18

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Näher u. Rn. 1899 ff. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 250 EGV Rn. 1. Zur historischen Entwicklung der Unionsrechtsetzung Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/ Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 6 ff. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 2; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 250 EGV Rn. 2. Bieber, DVBl. 1996, 1337 (1337). Nachw. bei Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 3. Dieses entspricht dem früheren Mitentscheidungsverfahren, ausführlich Rn. 1820 ff. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247). Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 3. Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 13; Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247); Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 65. Als Art. 189 b EGV. Eingehend zur Entstehungsgeschichte Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 2 f. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 289 AEUV Rn. 2.

§ 1 Allgemeines

III.

463

Besondere Gesetzgebungsverfahren

Gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV erfolgt in bestimmten, in den Verträgen vorgesehe- 1719 nen Fällen als besonderes Gesetzgebungsverfahren die Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament mit Beteiligung des Rates oder durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments. Das besondere Gesetzgebungsverfahren zeichnet sich folglich dadurch aus, dass eines der Legislativorgane (Parlament oder Rat) unter Beteiligung des anderen Legislativorgans einen Rechtsakt erlässt, wobei diese Beteiligung von einer Zustimmung bis zu einer bloßen Stellungnahme reichen kann. Das besondere Gesetzgebungsverfahren ersetzt damit das frühere Anhörungs- sowie das bisherige Zustimmungsverfahren.19 IV.

Sonstige Rechtsetzungsverfahren

Anders als Gesetzgebungsakte ergehen Rechtsakte ohne Gesetzescharakter – zu 1720 denen auch Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse zählen, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden – in sonstigen, von den beiden Gesetzgebungsverfahren unabhängigen Rechtsetzungsverfahren. Im Rahmen dieser sonstigen Rechtsetzungsverfahren ist eine Beteiligung des Europäischen Parlaments überwiegend nicht vorgesehen.20

C.

Maßgeblichkeit der Rechtsgrundlage

Von maßgebender Bedeutung ist folglich die Rechtsgrundlage für einen neu initi- 1721 ierten Rechtsakt. Sie entscheidet darüber, welche Organe beim Zustandekommen mitwirken und welches Verfahren Anwendung findet.21 Aufgrund ihres nahezu monopolähnlichen Initiativrechts22 wird der Kommission durch die Wahl der Rechtsgrundlage immer noch die Möglichkeit eröffnet, das für seine Annahme maßgebliche Verfahren und die erforderlichen Mehrheiten zu beeinflussen.23 Die Schwierigkeiten in der Abgrenzung der Rechtsgrundlagen haben zu zahlreichen Verfahren vor dem Gerichtshof geführt.24 Nach dessen Rechtsprechung muss die Wahl der Rechtsgrundlage auf objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen

19 20 21

22 23 24

Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 67. Das bisherige Verfahren der Zusammenarbeit findet im AEUV keine Entsprechung. Ausnahme z.B. Art. 74, Art. 78 Abs. 3, Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 86 Abs. 4 AEUV. Ausführlicher u. Rn. 1950 ff. Vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 289 AEUV Rn. 2 f.: die jeweilige Kompetenznorm in den Verträgen entscheidet über die Anwendung des ordentlichen (besonderen oder sonstigen) Gesetzgebungsverfahrens. S.u. Rn. 1738 ff. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-359 Rn. 2. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 9.

464

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

beruhen.25 Kommen für einen Rechtsakt aufgrund seiner Zielsetzung mehrere Rechtsgrundlagen in Betracht, richtet sich die Wahl der Rechtsgrundlage nach dem vorrangigen Ziel.26 Bei gleichrangigen Zielen sind grundsätzlich mehrere Rechtsgrundlagen nebeneinander möglich, es sei denn, dass dadurch die verstärkte Mitwirkung des Europäischen Parlaments an der Rechtsetzung infrage gestellt würde.27 Eine bloße Praxis des Rates bei der Wahl der Kompetenzgrundlagen kann die anderen Organe nicht binden.28

§ 2 Grundsätze 1722 Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union und damit deren Rechtsetzungsbefugnis gelten gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Das Subsidiaritätsprinzip wurde mit dem Vertrag von Lissabon aufgewertet. Zudem spielt bei der Kompetenzausübung der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts eine Rolle. Aus diesen Eckpunkten ergeben sich konkrete Konsequenzen auch für das Gesetzgebungsverfahren.

A.

Der Grundsatz der Subsidiarität

1723 Grundsätzlich muss jedes Organ bei der Ausübung seiner Befugnisse das Subsidiaritätsprinzip gemäß dem rechtlich verbindlichen Protokoll29 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit30 anwenden (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV, Art. 1 des Protokolls).31 Aus dieser Verantwortung folgt die Darlegungs- und Beweislast der Unionsorgane dafür, dass die Bedingungen für eine Kompetenzausübung der Union vorliegen.32 I.

Besondere Begründungspflicht

1724 Um ihr Tätigwerden zu legitimieren, müssen die Unionsorgane einen besonderen Begründungsaufwand leisten. Gem. Art. 5 des Protokolls über die Anwendung der 25 26 27 28 29 30 31 32

EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2898, Rn. 10) – Kommission/Rat; Rs. C155/91, Slg. 1993, I-939 (966, Rn. 7) – Kommission/Rat. Vgl. EuGH, Rs. C-155/91, Slg. 1993, I-939 (966, Rn. 8 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2900, Rn. 17 ff.) – Kommission/Rat. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1714, Rn. 24) – Parlament/Rat. S. Art. 51 EUV. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206. Ausführlich zum Grundsatz der Subsidiarität Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. Vgl. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht; auch Walther, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 117 (123).

§ 2 Grundsätze

465

Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit33 sollte jeder Entwurf eines Gesetzgebungsakts einen Vermerk mit detaillierten Angaben enthalten, die es ermöglichen zu beurteilen, ob die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit eingehalten wurden. Dieser Vermerk soll Angaben zu den voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen sowie im Fall einer Richtlinie zu den Auswirkungen auf die von den Mitgliedstaaten zu erlassenden Rechtsvorschriften, einschließlich gegebenenfalls der regionalen Rechtsvorschriften, enthalten. Die Feststellung, dass ein Ziel der Union besser auf Unionsebene erreicht wer- 1725 den kann, beruht auf qualitativen und, soweit möglich, quantitativen Kriterien. Die Entwürfe von Gesetzgebungsakten berücksichtigen dabei, dass die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der nationalen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsteilnehmer und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen. Zusätzlich zu der in Art. 296 Abs. 2 AEUV verankerten formellen Begründungspflicht für Rechtsakte obliegt es der Union daher, ihre Zuständigkeit materiell zu begründen.34 Es genügt allerdings nach der Rechtsprechung des EuGH, wenn der Unionsgesetzgeber erläutert, warum seiner Ansicht nach sein Handeln im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip steht; das Prinzip selbst muss nicht ausdrücklich erwähnt werden.35 Auch ein stillschweigendes, aber offenkundiges Eingehen auf die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips ist nach Auffassung des Gerichtshofs ausreichend.36 II.

Gerichtliche Kontrolle

Vor dem Vertrag von Lissabon war bei der Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips 1726 problematisch, dass es mangels spezieller Klageart im Wesentlichen auf eine Selbstkontrolle der Unionsorgane hinauslief.37 Nach dem Vertrag von Lissabon achten die nationalen Parlamente auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 69 AEUV). Entsprechend räumt Art. 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit38 ein Klagerecht gegen einen Gesetzgebungsakt ein, der gegen

33 34 35 36

37 38

Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206. Vgl. Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101 (104). EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2453, Rn. 28) – Deutschland/Parlament u. Rat. Das entnahm der EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung der Begründungserwägung „die Entwicklung nationaler Rechtsvorschriften und Praktiken behindert das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes“. Krit. gegenüber der bisherigen Praxis Bieber, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, 1997, S. 165 (180 f.). Vgl. hierzu Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168). Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206.

466

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

das Subsidiaritätsprinzip verstößt.39 Da dessen Ausfluss auch eine hinreichende Begründung ist, kann deren Fehlen oder Unzulänglichkeit gerügt werden.

B.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1727 Wie beim Grundsatz der Subsidiarität sind Entwürfe von Gesetzgebungsakten gem. Art. 5 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit40 auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit zu begründen. Insbesondere auf der Grundlage dieser Begründung kann der Gerichtshof der EU kontrollieren, ob den normativen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt wurde. Daher soll der Begründung zur Information des Gerichtshofs und der Betroffenen klar und eindeutig zu entnehmen sein, welche Überlegungen das Unionsorgan vor Erlass des Rechtsakts angestellt hat.41 Trotz dieses hohen Anspruchs hat der EuGH in vielen Fällen eine Begründung mit lediglich allgemeinen Angaben für ausreichend erachtet.42 Zudem ist für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine besondere Klageform vorgesehen. Dies mögen Ursachen für die bislang nur geringe Schlagkraft des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Rechtsprechung des EuGH sein.43

C.

Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts

1728 Der EuGH hat aus der primärrechtlichen Kompetenzverteilung den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts hergeleitet. Die Verträge hätten ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen der Union geschaffen, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gefüges der Union und bei der Erfüllung der dieser übertragenen Aufgaben zuweist. Die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts gebietet es, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt.44 Das institutionelle Gleichgewicht spiegelt sich in der Wahl der Kompetenzgrundlage und dem sich daraus ergebenden Gesetzgebungsverfahren wider. Es kann daher im Rahmen einer Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof geltend gemacht werden.45 39 40 41 42 43 44 45

Ausführlich zur Subsidiaritätsklage und zu den Maßgaben des BVerfG im LissabonUrteil (Rn. 403 ff.) Frenz, Europarecht 5, Rn. 2882 ff. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206. EuGH, Rs. C-466/93, Slg. 1995, I-3799 (3809 f., Rn. 16) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-168/98, Slg. 2000, I-9131 (9181, Rn. 62) – Luxemburg/Parlament u. Rat; Rs. C-127/00, Slg. 2003, I-14781 (14832, Rn. 44) – Hässle. Frenz, Europarecht 5, Rn. 749 ff. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072 f., Rn. 21 f.) – Tschernobyl. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2073, Rn. 23 ff.) – Tschernobyl; s.u. Rn. 1801; allgemein zur Nichtigkeitsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 2721 ff.

§ 3 Rechtsakte mit und ohne Gesetzescharakter

467

§ 3 Rechtsakte mit und ohne Gesetzescharakter Grundsätzlich ist seit dem Vertrag von Lissabon zwischen Rechtsakten mit und 1729 ohne Gesetzescharakter zu differenzieren. Diese Unterscheidung geht noch auf den VV zurück, mit dem in das Europäische Verfassungsrecht der Begriff des Gesetzes eingeführt werden sollte. Dabei wurden Europäisches Gesetz und Europäisches Rahmengesetz als Gesetzgebungsakte definiert, während Europäische Verordnung und Europäischer Beschluss als Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter qualifiziert wurden.46 Als die politische Entscheidung fiel, die Substanz des gescheiterten VVs nicht zuletzt durch einen Verzicht auf Verfassungsrhetorik zu retten, umfasste die Streichung bestimmter Begriffe auch den des Gesetzes.47 Daher sind im Vertrag von Lissabon die Begriffe des Europäischen Gesetzes und des Europäischen Rahmengesetzes nicht aus dem VV übernommen worden. Der Vorgabe des Europäischen Rates entsprechend48 wurde zwar die Unterscheidung zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter beibehalten.49 Jedoch verzichtet der Vertrag von Lissabon darauf, die Unterscheidung von Gesetzgebungsakten und Nicht-Gesetzgebungsakten in das System der Handlungsformen zu übersetzen.50 Es können vielmehr Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse Gesetzgebungsakte darstellen oder auch als Nicht-Gesetzgebungsakte ergehen, insbesondere als delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte.51 Besonders deutlich sind die Unterschiede zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter folglich nicht.52 Insbesondere ist keine generelle Hierarchisierung vorgegeben.53 Auch für das Rechtsschutzsystem hat die Unterscheidung keine Bedeutung.54

46 47

48 49

50

51 52 53 54

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 78. Müller-Graff, integration 2008, 123 (134 f.); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 78; krit. zur Streichung des Gesetzesbegriffs auch Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (39). Zum Mandat der Regierungskonferenz Mayer, ZaöRV 67 (2007), 1141 (1173). Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 489 (546); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 78. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 489 (547); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 79. Zu den delegierten Rechtsakten Frenz, Europarecht 5, Rn. 632 f.; zu den Durchführungsrechtsakten a.a.O., Rn. 634. Zu den dennoch bestehenden Unterschieden s.u. Rn. 1732 ff. Frenz, Europarecht 5, Rn. 627. Dies war unter dem VV anders, s. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 80 m.w.N. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1230; Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 489 (548 ff.).

468

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

A.

Rechtsakte mit Gesetzescharakter

1730 Rechtsakte mit Gesetzescharakter werden gem. Art. 289 Abs. 3 AEUV auch als Gesetzgebungsakte bezeichnet. Dabei handelt es sich um Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse, die vom Europäischen Parlament und Rat und damit von den Legislativorganen55 in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden. Dies kann sowohl im ordentlichen56 als auch im besonderen Gesetzgebungsverfahren57 geschehen.

B.

Rechtsakte ohne Gesetzescharakter

1731 Im Gegenschluss sind Rechtsakte ohne Gesetzescharakter alle Rechtsakte, die weder in einem ordentlichen noch in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren ergehen. Im Gegensatz zu den Gesetzgebungsakten werden sie nicht von Europäischem Parlament und Rat als Legislative, sondern von Kommission und Rat als der Exekutive erlassen. Dadurch wird der Gesetzgeber von technischen Einzelheiten befreit, welche die Exekutive rascher und angemessener behandeln kann.58 Zu diesen Rechtsakten ohne Gesetzescharakter zählen die durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführten delegierten Rechtsakte nach Art. 290 AEUV,59 die Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 AEUV60 und alle sonstigen Rechtsakte, für welche die Verträge weder das ordentliche noch das besondere Gesetzgebungsverfahren vorsehen.61

C.

Unterschiede

I.

Erlassverfahren

1732 Die Unterschiede zwischen Rechtsakten mit und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter liegen folglich in ihrem Erlassverfahren: während Erstere in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen werden, ergehen Letztere von Kommission oder Rat ohne Gesetzgebungsverfahren.

55 56 57 58 59 60 61

Vgl. Art. 14 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1 EUV; zur Gewaltenteilung s.o. Rn. 359 ff. S. Rn. 1820 ff. S. Rn. 1905 ff. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247). S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 632 f. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 634 f. Z.B. Art. 103 Abs. 1, Art. 105 Abs. 3 AEUV.

§ 3 Rechtsakte mit und ohne Gesetzescharakter

II.

469

Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung

Unterschiede bestehen auch bei der Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung.62 Gesetz- 1733 gebungsakte werden gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Bei Rechtsakten ohne Gesetzescharakter ist zu unterscheiden: Verordnungen, Richtlinien, die an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie adressatenunabhängige Beschlüsse werden gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV ebenfalls im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Dagegen werden die anderen Richtlinien und adressatenabhängige Beschlüsse nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV nur denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam. III.

Wesentliche Regelungen durch Gesetzgebungsakte

Eine Unterscheidung zwischen Gesetzgebungsakten und einfachen Rechtsetzungs- 1734 akten findet sich allerdings in materiell-rechtlicher Hinsicht. So sind – ähnlich wie nach der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG – die wesentlichen Aspekte eines Bereichs durch einen Gesetzgebungsakt zu regeln. Besonders deutlich wird dies bei den delegierten Rechtsakten.63 Dahinter steht die Vorstellung, dass sich Gesetzgebungsakte durch grundlegende politische Entscheidungen auszeichnen.64 Dies entspricht auch der jüngsten Rechtsprechung des EuGH, wonach Parlament und Rat als Unionsgesetzgeber die wesentlichen Elemente bereits im Basisrechtsakt festzulegen haben.65 IV.

Rechtsgrundlage

Zudem können Gesetzgebungsakte ihre Rechtsgrundlage stets nur in einer Norm 1735 des Unionsprimärrechts, also des EUV oder des AEUV haben, wie sich aus einer systematischen Zusammenschau der Vorschriften über die Rechtsakte ergibt.66 Damit stellen Rechtsakte mit Gesetzgebungscharakter stets sekundäres (und keinesfalls tertiäres) Unionsrecht dar.67 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können sowohl auf bestimmte Bestimmungen des AEUV, die dies ausdrücklich vorsehen, gestützt werden als auch auf der Grundlage von Gesetzgebungsakten als delegierte

62 63 64 65 66 67

Ausführlicher u. Rn. 1794 f. S. Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 78. EuGH, Rs. C-66/04, Slg. 2005, I-10553 (10590, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 79 verweisen zusätzlich auf die Beratungen des Verfassungskonvents. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 79.

470

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

Rechtsakte (Art. 290 AEUV) oder als Durchführungsrechtsakte (Art. 291 AEUV) ergehen.68 V.

Beteiligung der nationalen Parlamente

1736 Ein Unterschied zwischen Gesetzgebungs- und Nicht-Gesetzgebungsakten besteht auch hinsichtlich der Beteiligung der nationalen Parlamente aufgrund Art. 12 lit. a) und b) AEUV, dem Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.69 Die Beteiligung bezieht sich nur auf den Erlass von Gesetzgebungsakten. VI.

Ratstagungen

1737 Schließlich tagt der Rat gem. Art. 16 Abs. 8 EUV öffentlich, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät und abstimmt. Zu diesem Zweck wird jede Ratstagung in zwei Teile unterteilt, von denen der eine den Beratungen über die Gesetzgebungsakte der Union und der andere den nicht die Gesetzgebung betreffenden Tätigkeiten gewidmet ist.

§ 4 Initiative A.

Initiativrecht der Kommission

1738 Gem. Art. 17 Abs. 2 EUV darf ein Gesetzgebungsakt der Union, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist. Damit gehört zu den Kompetenzen der Kommission auch weiterhin ein monopolartiges Initiativrecht.70 Also hat sich in den vergangenen zahlreichen Vertragsreformen an der grundlegenden Entscheidung, dass das Recht zur Rechtsetzungsinitiative ganz überwiegend bei der Kommission liegt, nichts geändert.71

68 69 70 71

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 79. Ausführlicher u. Rn. 1783 ff. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 115 EGV Rn. 1; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 4. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 6.

§ 4 Initiative

I.

471

Im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens

Deutlich wird dies bereits durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem 1739 das Initiativrecht bei der Kommission liegt (vgl. Art. 17 Abs. 2 EUV, Art. 289 Abs. 1 S. 1 AEUV). Gem. Art. 294 Abs. 2 AEUV unterbreitet die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung, eine Richtlinie oder einen Beschluss. II.

Im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens

Mit Ausnahme der Fälle, in denen im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsver- 1740 fahrens das Initiativrecht beim Europäischen Parlament liegt,72 gilt die allgemeine Regelung des Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV, wonach der Rat auf Vorschlag der Kommission handelt.73 In den meisten Fällen liegt das Initiativrecht damit bei der Kommission. Zudem kann die Kommission teilweise vorschlagen, auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überzugehen,74 in dem ihr ebenfalls das Vorschlagsrecht für den Gesetzgebungsakt obliegt. III.

Im Rahmen sonstiger Rechtsetzungsverfahren

In einigen Fällen können die Rechtsetzungsakte auch alleine durch die Kommissi- 1741 on75 erlassen werden. Dies gilt insbesondere für die Fälle der delegierten Rechtsakte nach Art. 290 AEUV76 und der Durchführungsmaßnahmen nach Art. 291 AEUV,77 wobei allerdings die Befugnis zum Erlass dieser Rechtsakte zuvor von Parlament und Rat erteilt wurde.78 Im Übrigen wird der Rat häufig auf Vorschlag oder Empfehlung der Kommission tätig.79 Der Unterschied zwischen Vorschlag und Empfehlung liegt in dessen Verbindlichkeit: Ein Vorschlag der Kommission kann gem. Art. 293 Abs. 1 AEUV nur durch einen einstimmigen Beschluss des Rates abgeändert werden.80 Empfehlungen hingegen sind unverbindlich und legen

72 73

74 75 76 77 78 79 80

S.u. Rn. 1909 f. Ausführlicher u. Rn. 1916. Sonderfall ist Art. 308 Abs. 3 S. 2 AEUV. Hier kann der Rat auch auf Antrag der Europäischen Investitionsbank und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission beschließen. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV. Z.B. Art. 105 Abs. 3. S. Art. 290 Abs. 1 S. 1 AEUV: „In Gesetzgebungsakten kann der Kommission die Befugnis übertragen werden…“. S. Art. 291 Abs. 2 AEUV: „… so werden … der Kommission oder … dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen“. Ausführlicher zu den delegierten Rechtsakten und den Durchführungsrechtsakten Frenz, Europarecht 5, Rn. 632 ff. sowie u. Rn. 1954 f. Z.B. Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2, Art. 126 Abs. 7, 8, 9, 11 u. 12 (vgl. Art. 126 Abs. 13 AEUV), Art. 144 Abs. 3, Art. 148 Abs. 4, Art. 219 Abs. 1-4 AEUV. Ausführlicher dazu u. Rn. 1770 ff.

472

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

deshalb den Erlass eines Rechtsakts nahe, ohne ihn näher festzuschreiben.81 Dieses Vorschlags- und Empfehlungsrecht der Kommission bildet ein Gegengewicht zum Entscheidungsrecht des in erster Linie die Mitgliedstaaten und ihre Interessen repräsentierenden Rates.82 IV.

Ermessensentscheidung der Kommission

1742 Ob und inwieweit die Kommission von dem ihr vertraglich zugewiesenen Initiativrecht Gebrauch macht, steht grundsätzlich in ihrem Ermessen.83 Sie entscheidet selbst über den Zeitpunkt, die Form und die nähere Ausgestaltung ihres Vorschlags oder ihrer Empfehlung.84 Aufgrund der Wahl der Rechtsgrundlage für einen geplanten Rechtsakt wird der Kommission die Möglichkeit eröffnet, das für seine Annahme maßgebliche Verfahren und die erforderlichen Mehrheiten zu beeinflussen.85 Bevor die Kommission einen Vorschlag unterbreitet, sondiert sie in Konsultati1743 onen mit den anderen Organen und den Mitgliedstaaten die Realisierungschancen und informiert die (Fach-)Öffentlichkeit über ihr Vorhaben. Dazu bedient sie sich verschiedener Kommunikationsformen wie Mitteilungen oder Grün- oder Weißbücher.86 Auch das Internet wird vermehrt genutzt. Aufgrund von Art. 2 GeschOKom legt die Kommission ihre Tätigkeiten jährlich in einem Legislativ- und Arbeitsprogramm fest.87 Dabei handelt es sich jedoch nur um eine politische Erklärung, aus der sich keine rechtlich einklagbaren Verpflichtungen ergeben.88 Schließlich hat die Kommission gem. Art. 2 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit,89 das gem. Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge ist, umfangreiche Anhörungen durchzuführen, bevor sie einen Gesetzgebungsakt vorschlägt. Dabei ist gegebenenfalls der regionalen und lokalen Bedeutung der in Betracht gezogenen Maßnahmen Rechnung zu tragen. In außergewöhnlich dringenden Fällen führt die Kommission keine Konsultation durch. Sie begründet dies in ihrem Vorschlag. Allerdings wird das Ermessen der Kommission faktisch durch die politischen 1744 Realisierungschancen und rechtlich durch verbindliche Vorgaben des Vertrags, des Sekundärrechts oder völkerrechtlicher Verpflichtungen eingeschränkt. Die meisten Vorschläge der Kommission sind durch veränderte wissenschaftliche, wirtschaft81 82 83 84 85 86 87 88 89

Ausführlicher zu den Empfehlungen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1482 ff., bezogen auf die Kommission insbes. Rn. 1486 f. Schoo, in: Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 2. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 7. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 7 m.w.N.; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/ Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 16. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-395 Rn. 2. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 16. Für 2009: KOM (2008) 712 endg. Schoo, in: Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 7. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206.

§ 4 Initiative

473

liche und soziale Rahmenbedingungen des bereits bestehenden aquis communautaire und durch internationale Verpflichtungen der Union bedingt. Nur ein geringer Teil der Vorschläge beruht auf vollkommen neuen Initiativen der Kommission.90

B.

Initiativrecht des Rates

I.

Im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens

Die Zweiteilung im besonderen Gesetzgebungsverfahrens zwischen Gesetzge- 1745 bungsakten des Europäischen Parlaments und Gesetzgebungsakten des Rates91 erweckt den Eindruck, dass bei den Gesetzgebungsakten des Rates dieser auch das Initiativrecht hat. Dies gilt, zumal in den Fällen der Gesetzgebungsakte des Europäischen Parlaments diesem tatsächlich das Initiativrecht zukommt.92 Bei den Gesetzgebungsakten des Rates gilt jedoch die allgemeine Regelung des Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV, wonach ein Gesetzgebungsakt, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden darf. Dem Rat steht folglich kein Initiativrecht zu. Er handelt vielmehr auf Vorschlag der Kommission.93 II.

Im Rahmen sonstiger Rechtsetzungsverfahren

1.

Durchführungsrechtsakte

Im Rahmen sonstiger Rechtsetzungsverfahren können in einigen Fällen die Recht- 1746 setzungsakte allein durch den Rat94 erlassen werden. Dies gilt insbesondere für die Fälle der Durchführungsmaßnahmen nach Art. 291 AEUV,95 wobei allerdings die Befugnis zum Erlass dieser Rechtsakte zuvor von Parlament und Rat erteilt wurde.96

90 91 92 93 94 95 96

Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 16. S.o. Rn. 1719. S.u. Rn. 1909 ff. Ausführlicher u. Rn. 1916. Z.B. Art. 291 Abs. 2 AEUV. S. Art. 291 Abs. 2 AEUV: „… so werden … der Kommission oder … dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen“. Ausführlicher zu den delegierten Rechtsakten und den Durchführungsrechtsakten Frenz, Europarecht 5, Rn. 632 ff. sowie u. Rn. 1954 ff.

474

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

2.

Sonstige Rechtsakte

1747 In den sonstigen Rechtsetzungsverfahren handelt der Rat im Übrigen jedoch regelmäßig auf Vorschlag der Kommission97 oder auf deren Empfehlung.98 Zum Teil wird der Rat auch tätig auf gemeinsamen Vorschlag der Kommission und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik,99 auf Vorschlag des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik100 oder auf Vorschlag des Verhandlungsführers bei internationalen Übereinkünften.101

C.

Initiativrecht des Europäischen Parlaments

1748 Entsprechend der Zweiteilung im besonderen Gesetzgebungsverfahren102 liegt das Initiativrecht in drei Fällen beim Europäischen Parlament: nach Art. 223 Abs. 2,103 Art. 226 Abs. 3104 und Art. 228 Abs. 4 AEUV.105 Bei den genannten Bestimmungen handelt es sich um solche aus den Vorschriften über das Europäische Parlament (Sechster Teil, Titel 1, Kapitel 1, Abschnitt 1). Damit ist dem Parlament nur in eigenen Angelegenheiten das Initiativrecht zuerkannt. Das Verfahren im Europäischen Parlament regelt Art. 41 GeschOEP: Danach kann in den Fällen, in denen die Verträge dem Parlament ein Initiativrecht übertragen, der zuständige Ausschuss beschließen, einen Initiativbericht auszuarbeiten. Der Bericht enthält: - einen Entschließungsantrag, - gegebenenfalls den Entwurf eines Beschlusses oder eines Vorschlags, - eine Begründung, gegebenenfalls einschließlich eines Finanzbogens. Erfordert die Annahme eines Rechtsakts durch das Parlament die Billigung oder 1749 die Zustimmung des Rates und die Stellungnahme oder die Zustimmung der Kommission,106 kann das Parlament im Anschluss an die Abstimmung über den vorgeschlagenen Rechtsakt und auf Vorschlag des Berichterstatters beschließen, die

97

98

99 100 101 102 103 104 105 106

Z.B. Art. 25 Abs. 2, Art. 26 Abs. 3, Art. 31, Art. 42 Abs. 2, Art. 43 Abs. 3, Art. 66, Art. 74, Art. 75 Abs. 2, Art. 76 lit. a), Art. 78 Abs. 3, Art. 95 Abs. 3, Art. 98, Art. 103 Abs. 1, Art. 107 Abs. 2 lit. c), Art. 109, Art. 122 Abs. 1, Art. 166 Abs. 4, Art. 168 Abs. 6, Art. 188 Abs. 1 AEUV. S.o. Rn. 1741 auch zur Unterscheidung von Vorschlag und Empfehlung. Z.B. Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2, Art. 126 Abs. 7, 8, 9, 11 und 12 (vgl. Art. 126 Abs. 13 AEUV), Art. 144 Abs. 3, Art. 148 Abs. 4, Art. 219 Abs. 1-4 AEUV. S.o. Rn. 1741 auch zur Unterscheidung von Vorschlag und Empfehlung. Art. 215 Abs. 1, Art. 222 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV. Art. 218 Abs. 9, Art. 331 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV. Art. 218 Abs. 5 und 6 AEUV. S.o. Rn. 1719. Die Regelung betrifft die Wahl zum Europäischen Parlament. Es geht um die Ausübung der Rechte des Untersuchungsausschusses. Inhaltlich betroffen sind die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten. Dies gilt für alle drei genannten Fälle, in denen dem Europäischen Parlament das Initiativrecht zukommt.

§ 4 Initiative

475

Abstimmung über den Entschließungsantrag zu verschieben, bis der Rat oder die Kommission ihren Standpunkt dargelegt haben.

D.

Gesetzgebungsakte auf Initiative, Empfehlung oder Antrag sonstiger Stellen

Gem. Art. 289 Abs. 4 AEUV können Gesetzgebungsakte in bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen - auf Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten,107 - auf Initiative des Europäischen Parlaments,108 - auf Empfehlung der Europäischen Zentralbank,109 - auf Antrag des Gerichtshofs110 oder - auf Antrag der Europäischen Investitionsbank111 erlassen werden. Bei den auf Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten ergehenden Gesetzgebungsakten handelt es sich um solche im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen112 und der polizeilichen Zusammenarbeit.113 Die Gesetzgebungsakte ergehen sowohl im ordentlichen114 als auch im besonderen Gesetzgebungsverfahren.115 Es bedarf einer Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten.116 Bei den auf Initiative des Europäischen Parlaments ergehenden Gesetzgebungsakten handelt es sich um die Fälle des besonderen Gesetzgebungsverfahrens, in denen eine Verordnung, eine Richtlinie oder ein Beschluss durch das Europäische Parlament mit Beteiligung des Rates erfolgt.117 Die auf Empfehlung der Europäischen Zentralbank ergehenden Gesetzgebungsakte unterliegen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Sie betreffen Änderungen der Satzung der Europäischen Zentralbank. Gleiches gilt für die Gesetzgebungsakte auf Antrag des Gerichtshofs: sie ergehen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und betreffen die Einrichtung von Fachgerichten oder die Änderung der Satzung des Gerichtshofs. Die auf Antrag der Europäischen Investitionsbank ergehenden Gesetzgebungsakte ergehen schließlich im besonderen Gesetzgebungsverfahren. Sie betreffen Änderungen der Satzung der Europäischen Investitionsbank. 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117

S. Art. 76 lit. b) AEUV. Art. 223 Abs. 2, Art. 226 Abs. 3, Art. 228 Abs. 4 AEUV. Art. 129 Abs. 3 AEUV. Art. 257 Abs. 1, Art. 281 Abs. 2 AEUV. Art. 308 Abs. 3 S. 2 AEUV. Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 83 Abs. 1 und 2, Art. 84, Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1. Art. 87 Abs. 2 und 3, Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 89 AEUV. Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 83 Abs. 1 und 2, Art. 84, Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 87 Abs. 2, Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 87 Abs. 3, Art. 89 AEUV. S. Art. 76 lit. b) AEUV. S.u. Rn. 1909.

1750

1751

1752

1753

476

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

E.

Aufforderung zu Rechtsetzungsinitiativen der Kommission

1754 Aufgrund des monopolähnlichen Initiativrechts der Kommission ist deren theoretisches Blockadepotenzial erheblich.118 Um die Abhängigkeit vom Initiativrecht der Kommission abzuschwächen und möglichen Stagnationen in der Entwicklung des Sekundärrechts durch Untätigkeit der Kommission entgegenzuwirken,119 enthalten die Art. 135, 225 und 241 AEUV Möglichkeiten für Rat, Europäisches Parlament und Mitgliedstaaten, die Kommission zu einer Rechtsetzungsinitiative aufzufordern.120 Auf diese Weise erhalten Rat, Parlament und Mitgliedstaaten ein mittelbares Initiativrecht.121 I.

Aufforderung durch den Rat

1.

Allgemeine Regelung

1755 Gem. Art. 241 S. 1 AEUV kann der Rat, der mit einfacher Mehrheit beschließt, die Kommission auffordern, die nach seiner Ansicht zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele geeigneten Untersuchungen vorzunehmen und ihm entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Gemeint sind mit diesen Zielen nicht solche des Rates und der Kommission, sondern die Ziele der Union, die sich aus den Präambeln von EUV und AEUV und aus Art. 3 EUV ergeben.122 Damit sind alle Sachbereiche der Union abgedeckt.123 Eine bestimmte Form ist für die Aufforderungen nicht vorgeschrieben.124 Sie 1756 kann – wie die Praxis gezeigt hat – folglich in Form von Entscheidungen, Empfehlungen, Beschlüssen, Schlussfolgerungen, Entschließungen o.ä. formuliert werden.125 Gegenstand der Aufforderung ist es, „Untersuchungen vorzunehmen und ... 1757 Vorschläge zu unterbreiten“. Die Aufforderung kann sich auf die Vornahme von Untersuchungen beschränken oder auf die Vorlage eines Vorschlags. Sie kann aber auch sowohl auf die Vornahme einer Untersuchung als auch gegebenenfalls auf die Vorlage eines entsprechenden Vorschlags gerichtet sein.126 118 119 120 121 122 123 124 125 126

Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 115 EGV Rn. 1; Kempen, in: Streinz, Art. 115 EGV Rn. 2; Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 1. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 2; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 1. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 1. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 192 EGV Rn. 9 zum Parlament. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 3. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 6; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 8. S. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 208 EGV Rn. 2; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 9; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 9. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 9 mit Beispiel aus der Praxis in Rn. 10 u. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 4. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 2.

§ 4 Initiative

a)

477

Vornahme von Untersuchungen und Unterbreitung von Vorschlägen

Die Untersuchungen reichen von der Sammlung von Informationen über die Be- 1758 arbeitung und Analyse von Daten bis zur Prüfung der Auswirkungen bestehender oder geplanter Rechtsvorschriften. Sie erfolgen meist in Form von Mitteilungen oder Berichten der Kommission an den Rat. Auf diese Weise kann der Rat den großen und spezialisierten Beamtenapparat der Kommission nutzen sowie an den der Kommission eingeräumten Befugnissen zur Einholung von Auskünften und Durchführung von Nachprüfungen127 teilhaben.128 Die Aufforderung zur Unterbreitung von Vorschlägen ist auf die Vorlage eines formalen Vorschlags für einen Rechtsakt gerichtet.129 b)

Bindungswirkung

Die Kommission ist den Aufforderungen des Rates zur Vornahme einer Unter- 1759 suchung und Unterbreitung eines Vorschlags bislang i.d.R. nachgekommen, weshalb der EuGH – soweit ersichtlich – keine Gelegenheit hatte, sich zur Bindungswirkung der Aufforderung zu äußern.130 Während vor dem Vertrag von Lissabon die Bindungswirkung umstritten war,131 dürfte dies aufgrund des neu eingeführten Art. 241 S. 2 AEUV weitestgehend geklärt sein. Danach ist die Kommission nämlich verpflichtet, wenn sie keinen Vorschlag vorlegt, dem Rat die Gründe dafür mitzuteilen. Daraus kann gefolgert werden, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, einen Vorschlag vorzulegen, sie jedoch eine Sachprüfung vorzunehmen hat.132 Im Fall der Aufforderung zur Vornahme von Untersuchungen ist sie entsprechend verpflichtet, diese auch durchzuführen. Zu der inhaltlichen Ausführung des Vorschlags oder der Untersuchung macht Art. 241 AEUV keine Angaben, so dass die Kommission hier hingegen frei ist. An etwaige diesbezügliche Vorgaben des Rates ist sie nicht gebunden, da der Rat ihr gegenüber kein Weisungsrecht besitzt.133 Entsprechend dieser Bindungswirkung kann der Rat seine Aufforderung im 1760 Wege der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV durchsetzen, allerdings begrenzt darauf, dass die Kommission eine Sachprüfung vornimmt.134 In diesem Fall ersetzt 127

128 129 130 131

132 133 134

S. Art. 337, 105 Abs. 1 S. 2 AEUV sowie zahlreiche Befugnisse im Sekundärrecht, z.B. in Art. 11 der KartellVO (EWG Rat: VO Nr. 17: Erste Durchführungsverordnung zu den Art. 85 und 86 des Vertrags vom 6.2.1962, ABl. 13, S. 204). Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 7; Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 2. Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 8. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 6. Für eine Bindungswirkung Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 208 EGV Rn. 3; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 115 EGV Rn. 3; Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 6; differenzierend Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 Rn. 15; gegen eine allgemeine Bindungswirkung Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 3. So auch Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 241 AEUV Rn. 3. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 208 EGV Rn. 3; Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 7; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 2. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 208 EGV Rn. 4; Hummer/Obwexer, in: Streinz, Art. 208 EGV Rn. 18. Untätigkeitsklagen Einzelner gegen den Rat wegen Nichtausübung

478

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

die Aufforderung nach Art. 241 AEUV die besondere Aufforderung, die in Art. 265 Abs. 2 AEUV vorgesehen ist.135 In der Praxis spielt diese Frage jedoch keine Rolle, da sich die Kommission bislang nicht geweigert hat, der Aufforderung des Rates nachzukommen.136 2.

Sonderregelung für die Wirtschafts- und Währungspolitik

a)

Spezialität

1761 Gem. Art. 135 AEUV kann der Rat oder ein Mitgliedstaat die Kommission ersuchen, bei Fragen, die in den Geltungsbereich von Art. 121 Abs. 4, Art. 126 mit Ausnahme von Abs. 14, Art. 138, Art. 140 Abs. 1, Abs. 2 UAbs. 1, Abs. 3 und Art. 219 AEUV fallen, je nach Zweckmäßigkeit eine Empfehlung oder einen Vorschlag zu unterbreiten. Die Kommission prüft dieses Ersuchen und unterbreitet dem Rat umgehend ihre Schlussfolgerungen. Betroffen sind aufgrund der Aufzählung: - die Empfehlung der Kommission an den Rat, dass dieser Empfehlungen an einen Mitgliedstaat richtet, wenn festgestellt wird, dass dessen Wirtschaftspolitik nicht mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union vereinbar ist oder das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion zu gefährden droht (Art. 121 Abs. 4 S. 2 AEUV), - Vorschläge und Empfehlungen der Kommission an den Rat im Rahmen der Vermeidung übermäßiger Defizite in den Mitgliedstaaten (Art. 126 AEUV), - Vorschläge der Kommission an den Rat hinsichtlich der Festlegung eines bei internationalen Einrichtungen und Konferenzen im Finanzbereich gemeinsam zu vertretenen Standpunktes zu den Fragen, die von besonderer Bedeutung für die Wirtschafts- und Währungsunion sind (Art. 138 AEUV), - Vorschläge der Kommission an den Rat im Rahmen der Ausnahmeregelungen für Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist (Art. 140 AEUV), - Empfehlungen der Kommission an den Rat bezüglich der Vereinbarungen über ein Wechselkurssystem für den Euro gegenüber der Währung von Drittstaaten (Art. 219 AEUV). Art. 135 AEUV geht als Sonderregelung dem allgemeinen Aufforderungsrecht 1762 des Art. 241 AEUV vor.137 Angesichts der Tatsache, dass Art. 135 AEUV im Übrigen hinsichtlich der Erwähnung des Rates überflüssig wäre und er trotz Bestehens des Art. 241 AEUV im Vertrag von Lissabon beibehalten wurde, schließt

135 136 137

des Aufforderungsrechts gegen die Kommission sind hingegen unzulässig, s. EuG, Rs. T-167/95, Slg. 1996, II-1607 (1617, Rn. 25) – Kuchlenz-Winter. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 9; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 4. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 6. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 115 EGV Rn. 2; Kempen, in: Streinz, Art. 115 EGV Rn. 4.

§ 4 Initiative

479

Art. 135 AEUV die Anwendbarkeit des Art. 241 AEUV für den gesamten Bereich des Titels VIII AEUV („Wirtschafts- und Währungspolitik“) aus.138 b)

Unterbreitung von Empfehlungen oder Vorschlägen

Wie bei Art. 241 AEUV ist die Aufforderung zur Unterbreitung von Vorschlägen 1763 auf die Vorlage eines formalen Vorschlags für einen Rechtsakt gerichtet. In welchem Fall die Kommission aufgefordert wird, eine Empfehlung oder einen Vorschlag zu unterbreiten, liegt – entgegen der missverständlichen Formulierung in Art. 135 S. 1 AEUV139 – nicht im Ermessen der Kommission. Entscheidend ist vielmehr, ob die Bestimmung, auf die sich die Aufforderung bezieht, einen Vorschlag oder eine Empfehlung der Kommission vorsieht.140 c)

Bindungswirkung

Gem. Art. 135 S. 2 AEUV prüft die Kommission das Ersuchen des Rates und/oder 1764 Mitgliedstaats und unterbreitet dem Rat umgehend ihre Schlussfolgerungen. Ein entsprechendes Ersuchen löst demnach nur die Verpflichtung der Kommission aus, eine Sachprüfung vorzunehmen.141 Es kann von der Kommission nicht die Unterbreitung einer Empfehlung oder eines Vorschlags verlangt werden.142 So kann die Kommission am Ende ihrer Prüfung auch zu dem Ergebnis kommen, dass eine Kommissionsinitiative nicht angezeigt ist. Entsprechend kann eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV lediglich darauf gerichtet sein, dass die Kommission eine Sachprüfung vornimmt.143 Dabei ersetzt die Aufforderung nach Art. 135 S. 2 AEUV die besondere Aufforderung, die in Art. 265 Abs. 2 AEUV vorgesehen ist.144 II.

Aufforderung durch einen Mitgliedstaat

Art. 135 AEUV gibt nicht nur dem Rat ein mittelbares Initiativrecht, sondern auch 1765 einzelnen Mitgliedstaaten. Gem. Art. 135 AEUV kann auch ein Mitgliedstaat die Kommission ersuchen, bei Fragen, die in den Geltungsbereich von Art. 121 Abs. 4, Art. 126 mit Ausnahme von Abs. 14, Art. 138, Art. 140 Abs. 1, Abs. 2 UAbs. 1, Abs. 3 und Art. 219 AEUV fallen, je nach Zweckmäßigkeit eine Empfehlung oder einen Vorschlag zu unterbreiten. Die Kommission prüft dieses Ersuchen und unterbreitet dem Rat umgehend ihre Schlussfolgerungen. Im Gegensatz zu Rat und 138 139 140 141 142 143 144

Offengelassen von Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 115 EGV Rn. 2; a.A. Kempen, in: Streinz, Art. 115 EGV Rn. 4. Art. 135 S. 1 AEUV: „je nach Zweckmäßigkeit“. Z.B. Empfehlung in Art. 121 Abs. 4 S. 2 AEUV, Vorschlag in Art. 138 AEUV. Potacs, in: Schwarze, Art. 115 EGV Rn. 1; Kempen, in: Streinz, Art. 115 EGV Rn. 6. Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 10. Kempen, in: Streinz, Art. 115 EGV Rn. 6; a.A. wohl Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 15. Vgl. o. Rn. 1759. Hix, in: Schwarze, Art. 208 EGV Rn. 9; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Art. 208 EGV Rn. 4.

480

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

Europäischem Parlament ist die Aufforderungsmöglichkeit durch einen Mitgliedstaat damit auf den Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik beschränkt.145 Dass einem Mitgliedstaat hier die Möglichkeit zur Aufforderung an die Kommission gegeben wird, erklärt sich damit, dass die betreffenden Rechtsetzungsvorschriften weitreichende Maßnahmen im wirtschafts- und währungspolitischen Kompetenzbereich des einzelnen Mitgliedstaats erlauben.146 Die Aufforderung nach Art. 135 EGV ist damit Ausdruck verbliebener mitgliedstaatlicher „Wirtschafts- und Währungssouveränität“.147 III.

Aufforderung durch das Parlament

1766 Gem. Art. 225 S. 1 AEUV kann das Europäische Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Kommission auffordern, geeignete Vorschläge zu Fragen zu unterbreiten, die nach seiner Auffassung die Ausarbeitung eines Unionsakts zur Durchführung der Verträge erfordern. Wie bei der Aufforderung durch den Rat ist auch die Aufforderung für das Par1767 lament insoweit verbindlich, als die Kommission zwar nicht verpflichtet ist, einen Vorschlag vorzulegen, sich jedoch zumindest mit dem betreffenden Gegenstand befassen und eine Stellungnahme abgeben muss. Denn gem. Art. 225 S. 2 AEUV teilt die Kommission, wenn sie keinen Vorschlag vorlegt, dem Europäischen Parlament die Gründe dafür mit.148 Entsprechend dieser Bindungswirkung kann das Parlament seine Aufforderung im Wege der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV durchsetzen.149 In der Praxis dürfte eine Weigerung der Kommission ohnehin kaum vorkommen,150 zumal sich die Kommission in ihrem Verhaltenskodex151 gegenüber dem Europäischen Parlament selbst verpflichtet hat, etwaigen Aufforderungen von Seiten des Parlaments soweit wie möglich Rechnung zu tragen. In einer interinstitutionellen Vereinbarung hat sich die Kommission jüngst sogar verpflichtet, innerhalb von drei Monaten nach der Annahme eines sog. legislativen Initiativberichts des Europäischen Parlaments über dessen konkrete Weiterbehandlung zu berichten und spätestens innerhalb eines Jahres einen entsprechenden Gesetzesvorschlag vorzulegen. Legt die Kommission keinen Vorschlag vor, muss 145

146 147 148

149 150 151

Smulders, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU/EG-Vertrag, 5. Aufl. 1999, Art. 109d EGV Rn. 1 spricht von einem „Achtungserfolg“ der Mitgliedstaaten. Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 5. Vgl. Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 8, der allerdings nur von einer „Währungssouveränität“ spricht. Zu der Vorgängervorschrift des Art. 192 EGV, der noch keine Art. 225 S. 2 AEUV entsprechende Regelung enthielt, sah ein zwischen Europäischem Parlament und Kommission geschlossener Verhaltenskodex vor, dass die Kommission Aufforderungen des Europäischen Parlaments zur Vorlage von Legislativvorschlägen soweit irgend möglich berücksichtigt und eine begründete Stellungnahme abgibt, s. ABl. 1999 C 89, S. 69. Huber, in: Streinz, Art. 192 EGV Rn. 14; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 192 EGV Rn. 28; a.A. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 192 EGV Rn. 11. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 11. ABl. 1995 C 89, S. 69.

§ 4 Initiative

481

sie dem Parlament eine detaillierte Begründung dafür geben. Damit ist es für die Kommission künftig nicht mehr möglich, ohne Angabe plausibler Gründe unbequeme Vorstöße des Parlaments einfach „auszusitzen“.152 In Art. 42 GeschOEP ist näher geregelt, wie es zu einer Aufforderung durch das 1768 Parlament kommt. Es bedarf demnach der Annahme einer Entschließung auf der Grundlage eines Initiativberichts153 des zuständigen Ausschusses. Die Annahme der Entschließung erfolgt mit der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments. Das Parlament kann zugleich eine Frist für die Vorlage eines Vorschlags durch die Kommission festlegen. In der Entschließung des Parlaments ist die angemessene Rechtsgrundlage anzugeben. Ferner hat die Entschließung detaillierte Empfehlungen zum Inhalt des angeforderten Vorschlags154 unter Wahrung der Grundrechte und des Grundsatzes der Subsidiarität zu enthalten. Der zuständige Ausschuss überwacht die Fortschritte bei der Ausarbeitung eines Legislativvorschlags auf der Grundlage eines besonderen Ersuchens des Parlaments. IV.

Annahme des Kommissionsvorschlags durch den Rat

Ergeht ein Vorschlag oder eine Empfehlung durch die Kommission kann der Rat 1769 diesen gem. Art. 238 Abs. 1 AEUV mit einfacher Mehrheit annehmen, soweit nicht die einschlägige Kompetenzgrundlage etwas anderes bestimmt.155 V.

Änderung des Kommissionsvorschlags durch den Rat

Möchte der Rat hingegen einen Vorschlag der Kommission ändern, sind ihm dabei 1770 enge Grenzen gesetzt. Außer in den Fällen der Art. 294 Abs. 10 und 13,156 Art. 310, Art. 312, Art. 314 und Art. 315 Abs. 2 AEUV157 bedarf es nach Art. 293 Abs. 1 AEUV eines einstimmigen Beschlusses. Dies gilt für den gesamten Rechtsakt und nicht nur für den geänderten Teil158 und bezieht sich neben Änderungen des Inhalts auch auf die Rechtsgrundlage, die Rechtsform oder die Erwägungsgründe, die als wesentliche Bestandteile des Rechtsakts angesehen werden.159 Die Vorschrift sichert den Einfluss der allein dem Unionsinteresse verpflichteten Kommission auf die Rechtsetzung und trägt dazu bei, dass eine vorschnelle Zu152 153 154

155 156 157 158 159

Dauses, EuZW 2010, 241 (241). Zu den Einzelheiten s. Art. 39 Abs. 1, 48 GeschOEP. Hat der angeforderte Vorschlag finanzielle Auswirkungen, so gibt das Parlament gem. Art. 42 Abs. 5 GeschOEP an, wie eine ausreichende finanzielle Deckung bereitgestellt werden kann. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 12; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 12. Hierbei geht es um die Vermittlungsphase im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Betroffen ist der Jahreshaushaltsplan der Union. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 250 EGV Rn. 5; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 13; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 7. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 13; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 7.

482

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

rückstellung von Unionsbelangen und eine einseitige Ausrichtung der Rechtsakte an mitgliedstaatlichen Interessen unterbleibt.160 Art. 293 AEUV gilt allerdings nur für Vorschläge, nicht hingegen für Empfehlungen der Kommission. Der Rat kann folglich auch ohne Einstimmigkeit von einer Empfehlung der Kommission abweichen.161 1.

Einstimmigkeitserfordernis

1771 Einstimmigkeit bedeutet nach Art. 292 S. 3 AEUV, dass der Rat einstimmig beschließen muss, wobei nach Art. 238 Abs. 4 AEUV die Stimmenthaltung von anwesenden oder vertretenen Mitgliedern dem Zustandekommen von Beschlüssen des Rates nicht entgegensteht.162 Somit bedeutet Einstimmigkeit, dass der Beschluss ohne Gegenstimme zustande kommen muss.163 Dies hat zur Folge, dass im Extremfall ein Kommissionsvorschlag mit einer Stimme bei 26 Enthaltungen geändert werden kann.164 2.

Grenzen der Änderungsbefugnis

1772 Auch bei Einstimmigkeit kann der Rat nur Änderungen am Vorschlag der Kommission vornehmen. Art. 293 AEUV gewährt dem Rat kein eigenes Vorschlagsrecht. Die Entscheidung über das „Ob“ einer Rechtsetzungsinitiative verbleibt in jedem Fall bei der Kommission.165 Dementsprechend sind dem Rat auch inhaltlich Grenzen bei der Vorschlagsänderung gesetzt. So darf er an die Stelle des Kommissionsvorschlags nicht etwas gänzlich anderes setzen, da er sich andernfalls über das Vorschlagsrecht der Kommission hinwegsetzen und sich eines eigenen Vorschlagsrechts bemächtigen würde.166 Daher müssen der Gegenstand des Kommissionsvorschlags und dessen Zweck beibehalten werden,167 auch wenn im Übrigen wesentliche Änderungen möglich sind.168 Die Grenzen der Änderungsbefugnis sind noch nicht endgültig bestimmt.169 160 161 162 163 164

165 166 167 168 169

Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 3; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 2. Zum Unterschied zwischen Vorschlag und Empfehlung s.o. Rn. 1741. So auch beim Europäischen Rat (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). S. zum Konsensverfahren o. Rn. 904 f. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 9. Schoo, in: Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 12 und Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 9 fordern zumindest eine qualifizierte Mehrheit, wenn dies der Vertrag zur Annahme des Rechtsakts erfordert oder wenn nach Art. 294 AEUV ein gemeinsamer Entwurf von Parlament und Rat angenommen wird. Zu den Möglichkeiten des Rates, die Kommission zu einem Vorschlag aufzufordern s.o. Rn. 1755 ff. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 13; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 15; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 6. EuGH, Rs. 355/87, Slg. 1989, 1517 (1550, Rn. 44) – Kommission/Rat; Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6355, Rn. 39) – Eurotunnel. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 13. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 6.

§ 4 Initiative

3.

483

Ablehnung des Kommissionsvorschlags

Der Rat kann einen Kommissionsvorschlag auch gänzlich ablehnen. Umstritten ist, 1773 ob dies die stärkste Form der Änderung darstellt und daher ebenfalls gem. Art. 293 AEUV der einstimmigen Beschlussfassung im Rat bedarf,170 oder ob eine Ablehnung schon deshalb keine Änderung darstellt, weil bei einer Änderung der zu ändernde Gegenstand noch vorhanden ist, was bei einer Ablehnung nicht mehr der Fall ist.171 In der Praxis kommt eine solche Ablehnung jedoch nur sehr selten vor. Vielmehr bleibt der Rat in solchen Fällen mangels Mehrheit für den Vorschlag untätig.172 4.

Erneute Parlamentskonsultation

Beschließt der Rat eine Änderung des Kommissionsvorschlags, nachdem zuvor das 1774 Europäische Parlament angehört wurde, ist das Parlament erneut zu konsultieren, um die ihm eingeräumten Mitwirkungsrechte im Rechtsetzungsverfahren zu wahren.173 Dies gilt zumindest, soweit es sich um wesentliche Änderungen handelt.174 VI.

Änderung des Kommissionsvorschlags durch die Kommission selbst

1.

Grundsatz der Abänderbarkeit

Solange ein Beschluss des Rates nicht ergangen ist, kann gem. Art. 293 Abs. 2 1775 AEUV die Kommission ihren Vorschlag jederzeit im Verlauf der Verfahren zur Annahme eines Rechtsakts der Union ändern.175 Beschluss ist dabei jedenfalls die das Gesetzgebungsverfahren beendende, endgültige Entscheidung.176 Die Kommission ist deshalb auch im Laufe des Verfahrens noch „Herrin“ ihres Vorschlags177 und kann daher grundsätzlich178 bis zur Annahme des Rechtsakts über ihren Vor-

170 171 172 173 174

175 176 177 178

Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 16; ders., in: Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 13. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 8 auch mit weiteren Argumenten gegen eine Gleichsetzung von Ablehnung und Änderung. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 17; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. C-21/94, Slg. 1995, I-1827 (1852, Rn. 18) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-388/92, Slg. 1994, I-2067 (2085, Rn. 10) – Parlament/Rat; Rs. C-21/94, Slg. 1995, I-1827 (1852, Rn. 18) – Parlament/Rat. Zum Verfahren im Parlament s. Art. 53 Abs. 2, 59 GeschOEP. Es kann dahinstehen, ob die Regelung des Art. 293 Abs. 2 AEUV deklaratorisch oder konstitutiv ist, so auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 250 EGV Rn. 7. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 20. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (66). S. sogleich Rn. 1778 ff. zur (str.) Ausnahme.

484

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

schlag frei disponieren, ihn kürzen, ergänzen oder inhaltlich ändern.179 Sogar eine Rücknahme ist möglich, da dies die intensivste Form der Änderung darstellt.180 In der Praxis ändert die Kommission häufig ihre Vorschläge, um den Vorstel1776 lungen und Bedenken anderer Organe Rechnung zu tragen.181 Der geänderte Vorschlag tritt dann an die Stelle des ursprünglichen Vorschlags.182 Er bedarf keiner Schriftform183 und kann deshalb auch in der Sitzung des Rates vorgetragen werden. Dies dient der Flexibilität, die notwendig ist, um in den Verhandlungssituationen zwischen Rat und Kommission sachgerecht und ohne erhebliche Verzögerungen reagieren zu können.184 Über eine Änderung muss von der Kommission als Kollegialorgan entschieden 1777 werden, da das Vorschlagsrecht und damit auch das Vorschlagsänderungsrecht ein fundamentales Recht der Kommission ist, das sie nicht auf einzelne Kommissionsmitglieder delegieren darf.185 2.

Grenzen der Änderungsbefugnis

1778 Mit Blick auf die Beteiligungsbefugnisse anderer Organe erfährt die Gestaltungsfreiheit der Kommission gewisse Einschränkungen. Ist es bereits zur im Rechtsetzungsverfahren vorgesehenen Beteiligung eines anderen Organs gekommen, muss diese Beteiligung bei einer wesentlichen Änderung des Kommissionsvorschlags wiederholt werden.186 Zudem ist es der Kommission versagt, den Erlass eines Rechtsakts durch Rücknahme oder Änderung ihres Vorschlags zu verhindern, wenn sich Rat und Parlament bereits auf einen gemeinsamen Standpunkt geeinigt haben. Zwar ist nach dem Wortlaut des Art. 293 Abs. 2 AEUV eine Rücknahme oder (auch wesentliche) Änderung des Kommissionsvorschlags jederzeit möglich. Demnach hätte es die Kommission auch noch nach einer Einigung von Rat und Parlament in der Hand, einen Rechtsakt zu verhindern. Ein solches Vorgehen würde jedoch zum einen der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit der Organe zuwiderlaufen. Zum anderen würde die vertraglich vorgesehene Rechtsfolge des Zustandekommens eines Rechtsakts in Fällen der Einigung zwischen Rat und Parlament unterlaufen.187 179 180 181 182 183 184 185 186

187

Zum Umgang mit Änderungen während es bereits zu Parlamentslesungen gekommen ist, s. Art. 53, 59 GeschOEP. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 17; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 19; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 14. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 18; Geiger, Art. 250 EGV Rn. 4. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 19. Geiger, Art. 250 EGV Rn. 4; a.A. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 16, die ihre Meinung jedoch in Rn. 17 wieder einschränken. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 17. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 17. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 19; Geiger, Art. 250 EGV Rn. 4; Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EG Rn. 21; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 25. Zur erneuten Beteiligung des Parlaments s. Art. 53, 59 GeschOEP. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 19; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 24.

§ 5 Beteiligung der nationalen Parlamente

485

Das Abänderungsrecht der Kommission endet im ordentlichen Gesetzgebungs- 1779 verfahren daher, wenn der Rat die Vorschläge des Parlaments in erster Lesung übernimmt (Art. 294 Abs. 4 AEUV), das Parlament den Standpunkt des Rates in zweiter Lesung billigt oder sich binnen drei Monaten nicht dazu äußert (Art. 294 Abs. 7 lit. a) AEUV), der Rat die Änderungen des Parlaments in zweiter Lesung billigt (Art. 294 Abs. 8 lit. a) AEUV) oder der vom Vermittlungsausschuss gebilligte gemeinsame Entwurf von Parlament und Rat angenommen wird (Art. 294 Abs. 13 AEUV). Im besonderen Gesetzgebungsverfahren endet es, sobald es zwischen Rat und Parlament – zumindest soweit dies erforderlich ist – zu einer Einigung gekommen ist. Schließlich sind wesentliche Änderungen oder gar eine Rücknahme durch die 1780 Kommission ausgeschlossen, wenn das Europäische Parlament in zweiter Lesung Änderungen an dem Standpunkt des Rates in erster Lesung vorschlägt. In diesem Fall gibt die Kommission gem. Art. 294 Abs. 7 lit. a) AEUV eine Stellungnahme zu diesen Änderungen ab, die – wie sich aus Art. 294 Abs. 9 AEUV ergibt – auch ablehnend sein kann. Eine Rücknahme oder wesentliche Änderung ihres Gesetzgebungsvorschlags ist damit ausgeschlossen.188 Verwunderlich ist, dass dieser bereits vor dem Vertrag von Lissabon zu Art. 250 Abs. 2 EG bestehende Streit, bis zu welchem Zeitpunkt die Kommission ihren Vorschlag ändern oder zurücknehmen darf, nicht durch eine Wortlautänderung des Art. 293 Abs. 2 AEUV beendet wurde.189

§ 5 Beteiligung der nationalen Parlamente Der Vertrag von Lissabon verankert mit Art. 12 EUV die nationalen Parlamente 1781 ausdrücklich in der EU und wertet ihre Rolle entgegen ihrem recht einflusslosen Dasein unter EU und EG auf.190 Im AEUV werden die nationalen Parlamente entsprechend stärker als zuvor in die europäische Rechtsetzung eingebunden.191 Damit sollte auf nationaler Ebene gehegten Ängsten vor einer übermächtigen europäischen Zentralmacht entgegengewirkt werden.192 Es könnte dazu beitragen, das oft beklagte Demokratiedefizit abzubauen, weil nationale Sichtweisen auf diese Weise nicht nur mittelbar über den Rat, sondern unmittelbar durch gewählte Volksvertretungen in das Rechtsetzungsverfahren eingebracht werden können.193

188 189 190 191 192 193

Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 250 EGV Rn. 26. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (66) sieht den Streit als nicht beendet an. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 1. Huber, DVBl. 2009, 574 (581). Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 1. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 2.

486

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

A.

Unterrichtung der nationalen Parlamente

1782 Das gem. Art. 51 EUV als Bestandteil der Verträge anzusehende Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU194 behandelt in seinem Titel I die Unterrichtung der nationalen Parlamente durch die Kommission, den Rat und das Europäische Parlament.195 Den nationalen Parlamenten werden Konsultationsdokumente der Kommission (Grün- und Weißbücher sowie Mitteilungen), das jährliche Rechtsetzungsprogramm der Kommission sowie alle weiteren Dokumente für die Ausarbeitung der Rechtsetzungsprogramme oder politischen Strategien,196 die Entwürfe von Gesetzgebungsakten,197 die Tagesordnungen für die Tagungen des Rates, die Ergebnisse dieser Tagungen198 und der Jahresbericht des Rechnungshofs199 zugeleitet. So werden die nationalen Parlamente, zu denen auch der deutsche Bundesrat zählt,200 frühzeitig über Rechtsetzungsvorhaben unterrichtet. Es wird ihnen damit die Möglichkeit erleichtert, Stellungnahmen nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit201 abzugeben. Durch die verbindliche Festlegung dieser Unterrichtungspflichten sollen die Unterschiede, die EU-weit bei der Beteiligung der Parlamente bestehen, gemildert werden.202

B.

Achtung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit

1783 Gem. Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV203 achten die nationalen Parlamente auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach im Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit204 vorgesehenen Verfahren. Dazu wird ein sog. Frühwarnsystem205 aufgebaut. Art. 4 des Protokolls schreibt

194 195

196 197 198 199 200 201 202 203 204 205

Protokoll (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, ABl. 2008 C 115, S. 203. Zu der Beteiligung nationaler Parlamente unter den gleichnamigen Vorläuferprotokollen seit dem Vertrag von Maastricht Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 29. S. Art. 1 des Protokolls. S. Art. 2-4 des Protokolls. S. Art. 5 des Protokolls. S. Art. 7 des Protokolls. S. Art. 8 des Protokolls. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 29. S. auch Art. 69 AEUV, der rechtlich überflüssig ist (so auch Kretschmer, in: Vedder/ Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 3 ff.). Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 206. Huber, DVBl. 2009, 574 (582); Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III259 Rn. 1; Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-11 Rn. 16 ff.; Epping, in:

§ 5 Beteiligung der nationalen Parlamente

487

umfangreiche Informationspflichten des Unionsgesetzgebers gegenüber den nationalen Parlamenten und damit auch dem deutschen Bundesrat206 vor. Danach leitet die Kommission ihre Entwürfe für Gesetzgebungsakte und ihre geänderten Entwürfe den nationalen Parlamenten und dem Unionsgesetzgeber gleichzeitig zu. Das Europäische Parlament leitet seine Entwürfe von Gesetzgebungsakten sowie seine geänderten Entwürfe den nationalen Parlamenten zu. Der Rat leitet die von einer Gruppe von Mitgliedstaaten, vom Gerichtshof, von der Europäischen Zentralbank oder von der Europäischen Investitionsbank vorgelegten Entwürfe von Gesetzgebungsakten sowie die geänderten Entwürfe den nationalen Parlamenten zu. Sobald das Europäische Parlament seine legislativen Entschließungen angenommen und der Rat seine Standpunkte festgelegt hat, leiten sie diese den nationalen Parlamenten zu. Gem. Art. 6 des Protokolls können die nationalen Parlamente oder die Kam- 1784 mern eines dieser Parlamente binnen acht Wochen nach dem Zeitpunkt der Übermittlung eines Entwurfs eines Gesetzgebungsakts in einer begründeten Stellungnahme an die Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission darlegen, weshalb der Entwurf ihres Erachtens nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist.207 Setzen die Unionsorgane sich über einen solchen Einspruch der nationalen Par- 1785 lamente hinweg und verabschieden den Gesetzgebungsakt,208 erkennt das Protokoll ein Klagerecht gegen den erlassenen Unionsrechtsakt zu, das nach Art. 8 des Protokolls i.V.m. Art. 263 AEUV für die nationalen Parlamente oder deren Kammern durch die Mitgliedstaaten wahrzunehmen ist.209 Dass ein Mitgliedstaat die neu eingeführte Subsidiaritätsklage auch im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments erheben kann, ändert nichts daran, dass Kläger der jeweilige Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit und nicht ein einzelnes seiner Organe ist.210 Allerdings darf nicht übersehen werden, dass das Klageverfahren auf die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips beschränkt ist. Es hat insbesondere nicht die Einhaltung der Kompetenzen oder die Wahl einer einschlägigen Kompetenznorm zum Gegenstand.211

206 207 208

209 210 211

Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 30; Götz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 43 (58 f.). Huber, DVBl. 2009, 574 (582); Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-11 Rn. 18. Zweifel an der praktischen Wirksamkeit dieses Verfahrens hegt Scholz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 101 (106). Welche Anforderungen hierfür gelten, richtet sich nach der Anzahl der nationalen Parlamente, die eine Rüge erhoben haben. Eine Besonderheit gilt zudem für den Bereich der PJZS (vgl. Art. 7 des Protokolls). Zur Einführung der Subsidiaritätsklage durch Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG in die deutsche Verfassung s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 718 ff. und 2886 ff. Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (75). Götz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 43 (60).

488

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

C.

Notwendigkeit nationaler Zustimmung

1786 In einigen Fällen ist ausdrücklich eine nationale Zustimmung notwendig, damit ein Rechtsakt212 überhaupt in Kraft treten kann. Die Rechtsetzungsverfahren sind dabei jeweils zweistufig aufgebaut.213 In drei Fällen wird der betreffende Rechtsakt zunächst im besonderen Gesetzgebungsverfahren durch den Rat nach Zustimmung oder Anhörung des Europäischen Parlaments beschlossen. Anschließend bedarf der Beschluss der Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften.214 In einem anderen Fall handelt es sich um ein sonstiges Rechtsetzungsverfahren, in dem der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments beschließt, wobei der Ratsbeschluss anschließend der Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften bedarf.215 Beide Fallgruppen stellt das BVerfG Art. 48 Abs. 6 EUV gleich, den es seiner1787 seits als nur eingeschränkt bestimmbar und in materieller Hinsicht für den Gesetzgeber kaum vorhersehbar ansieht und daher dem Gesetzesvorbehalt nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG unterstellt.216 Allerdings sieht es die gleichgestellten Konstellationen auf einen bestimmten Sachbereich begrenzt.217 Damit greift der Ansatz einer schleichenden Kompetenzerweiterung entgegen dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung und der Integrationsverantwortung der Mitgliedstaaten218 allein zu kurz.219 Vielmehr bedarf es der Heranziehung des beiden Prinzipien zugrunde liegenden Demokratieprinzips.220 Es geht in den Art. 48 Abs. 6 EUV gleichgestellten Bestimmungen um wesentliche Konkretisierungen, die nach der Wesentlichkeitstheorie der Zustimmung des parlamentarischen Gesetzgebers bedürfen. Deshalb müssen auch insoweit die gesetzgebenden Organe entscheiden, die für die Hoheitsübertragung selbst zuständig sind. Inhaltlich betroffen von den vier genannten Fällen sind das Wahlverfahren für 1788 die Mitglieder zum Europäischen Parlament,221 die potenzielle Kompetenzerweiterung des Gerichtshofs auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes,222 die Finanzierung der Union223 und die Fortentwicklung der Unionsbürgerschaft.224 In

212

213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224

Zu der str. Frage, ob es sich bei diesem Rechtsakt um primäres Unionsrecht oder eine Sonderform sekundären Unionsrechts handelt, Magiera, in: Streinz, Art. 22 EGV Rn. 6; ders., in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 9; Hatje, in: Schwarze, Art. 22 EGV Rn. 5; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 3 jeweils m.w.N. Niedobitek, in: Streinz, Art. 296 EGV Rn. 9; Hatje, in: Schwarze, Art. 22 EGV Rn. 5. Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2, Art. 262, Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV. Art. 25 Abs. 2 AEUV. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 313 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Frenz, EWS 2009, 345 (349). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV. Art. 262 AEUV. Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV. Art. 25 Abs. 2 AEUV.

§ 5 Beteiligung der nationalen Parlamente

489

diesen Fällen liegt das letzte Wort damit bei den Mitgliedstaaten.225 Sie sind auf die Annahme oder Ablehnung des Vorschlags beschränkt,226 auch wenn sie im Übrigen in ihrer Entscheidung frei sind.227 Die Hürden zum Erlass von Rechtsakten sind entsprechend hoch, so dass es nicht verwunderlich ist, dass es beispielsweise noch kein gemeinsames Wahlverfahren für die Mitglieder zum Europäischen Parlament gibt.228 Zwar sehen die genannten Bestimmungen aufgrund der institutionellen und ver- 1789 fahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten nur vor, dass „die Mitgliedstaaten“ zustimmen. Da es jedoch um grundlegende Entscheidungen geht, dürfte es typischerweise229 aufgrund der jeweiligen innerstaatlichen Vorschriften einer parlamentarischen Ermächtigung bedürfen. In Deutschland folgt dies aus Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.230 Aufgrund des Zustimmungserfordernisses besteht auch die Möglichkeit einer Kontrolle des innerstaatlichen Zustimmungsakts durch das jeweilige nationale Verfassungsgericht.231

D.

Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren

Grundsätzlich werden nach Art. 81 Abs. 3 S. 1 AEUV Maßnahmen zum Familien- 1790 recht mit grenzüberschreitendem Bezug vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments festgelegt. Gem. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV kann der Rat auf Vorschlag der Kommission jedoch einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments einen Beschluss erlassen, durch den die Aspekte des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug bestimmt werden, die Gegenstand von Rechtsakten sein können, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Der 225 226 227

228 229 230

231

Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 28. Waldhoff, in. Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 3. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 22 EGV Rn. 6; a.A. Ehricke, in: Streinz, Art. 229a EGV Rn. 5, wonach die Mitgliedstaaten nur in Ausnahmefällen die Zustimmung verweigern dürfen. Zu der Sonderfrage, ob es eine Pflicht zur Errichtung und Erhaltung eines Eigenmittelsystems gibt, s. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 2 u. Fn. 33 m.w.N. Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Art. 190 EGV Rn. 20. Zu anderen Mitgliedstaaten, in denen es teilweise eines Referendums bedarf, Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. 22 EGV Rn. 15. Huber, in: Streinz, Art. 190 EGV Rn. 32; Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. 22 EGV Rn. 14. Es ist str., ob auch Art. 59 GG zur Anwendung kommt s. Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 9; Terhechte, in: Grabitz/Hilf, Art. 229a EGV Rn. 22. Indes ist Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG speziell BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. In Deutschland ist an die abstrakte Normenkontrolle, die Verfassungsbeschwerde und das Organstreitverfahren zu denken, s. Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. 22 EGV Rn. 14; Zuck/Lenz, NJW 1997, 1193 (1199) sowie BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon mit der weiteren Option, ein zusätzliches Verfahren zu schaffen. Zur Überprüfung durch den frz. conseil constitutionnel Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. 22 EGV Rn. 15.

490

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

Vorschlag wird gem. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV den nationalen Parlamenten übermittelt. Wird dieser Vorschlag innerhalb von sechs Monaten nach der Übermittlung von einem nationalen Parlament abgelehnt, so wird der Beschluss nicht erlassen. Wird der Vorschlag nicht abgelehnt, so kann der Rat den Beschluss erlassen. Ein vergleichbares besonderes Brückenverfahren, wenn auch ohne zwingende 1791 Beteiligung der nationalen Parlamente, sehen Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 und Art. 333 Abs. 2 AEUV vor. Auch insoweit stellt sich das Problem einer Vertragsänderung nach Hoheits1792 übertragung. Insbesondere entscheidet nach einem solchen Wechsel der Rat nicht mehr einstimmig (s. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV), sondern mit qualifizierter Mehrheit (s. Art. 294 Abs. 8, 13 AEUV). Die Mitwirkung der Mitgliedstaaten über ihre demokratisch legitimierten Vertreter im Rat ist daher reduziert. Diese Verminderung der Einflussmöglichkeit bleibt, auch wenn es sich um den Übergang zum Regelverfahren in einem fest umgrenzten Bereich handelt, der zumindest allgemein erkennbar ist.232 Somit ist das Beteiligungsrecht des nationalen Parlaments, wie es Art. 81 Abs. 3 AEUV vorsieht, zwingend. Dieses gilt daher auch in den anderen Fällen,233 und zwar wegen des verfassungsrechtlichen Prinzips parlamentarischer Entscheidung notwendig antizipiert: Ohne die Zustimmung von Bundestag und gegebenenfalls Bundesrat darf der deutsche Vertreter im Rat erst gar nicht zustimmen.234 Nur so ist eine hinreichende demokratische Legitimation einer zwar im Vertrag angelegten, aber erst nach der Hoheitsübertragung festgelegten Vertragsänderung mit Auswirkungen auf die Einflussmöglichkeiten des nationalen Souveräns gesichert. Im Falle der allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 EUV235 ist bereits 1793 kein bestimmter Bereich festgelegt, in dem vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gewechselt werden kann. Damit handelt es sich nicht um eine auch nur allgemein erkennbare Änderung. Schon deshalb genügt nicht das bloße Ablehnungsrecht der nationalen Parlamente gem. Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV, sondern es bedarf sogar eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG im Vorfeld.236 Das verlangt das BVerfG auch für den Gebrauch der speziellen Brückenklausel gem. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV,237 obwohl insoweit der Bereich näher bestimmt ist, allerdings ein Feld grundsätzlich nationaler Normierung umfasst, wenn auch mit Unionsöffnung bei grenzüberschreitendem Bezug,238 den Art. 81 Abs. 3 AEUV zum Anknüpfungspunkt hat. Dementsprechend legt das BVerfG die Kompetenz des Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV restriktiv aus und verlangt im Übrigen eine konstitutive Befassung der deutschen Gesetzgebungsorgane.239 Dann handelt es sich indes um eine inhaltliche Weiterung. Tiefer gehend ist die demo232 233 234 235 236 237 238 239

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 317 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 318 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 320 f. – Lissabon. Näher u. Rn. 1922 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 318 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon.

§ 6 Unterzeichnung, Veröffentlichung und Inkrafttreten

491

kratiebezogene mitgliedstaatliche Aufgabenlehre des BVerfG grundsätzlich problematisch.240

§ 6 Unterzeichnung, Veröffentlichung und Inkrafttreten Bevor Rechtsakte in Kraft treten können, bedürfen sie der Unterzeichnung und 1794 Veröffentlichung. Letztere erfolgt für gewöhnlich im Amtsblatt der EU, das vom Amt für Veröffentlichung herausgegeben wird und an allen Werktagen in den Amtssprachen der EU erscheint. Das Amtsblatt besteht aus zwei zusammenhängenden Reihen, wobei in der Reihe L alle Rechtsakte der Union veröffentlicht werden.241 Die Veröffentlichung wirkt rechtsgestaltend und hat damit konstitutive Bedeutung.242 Weder eine Veröffentlichung in anderer Form, beispielsweise auf der Webseite der Kommission, noch eine individuelle Bekanntgabe erfüllen das Veröffentlichungserfordernis nach Art. 297 AEUV.243 Bei der Veröffentlichung ist auch auf die Widerspruchsfreiheit zu achten.244 Von daher zeigt sich auch im europäischen Recht ein Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung.245

A.

Rechtsakte mit Gesetzescharakter

Gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV werden Gesetzgebungsakte, die gem. dem ordentli- 1795 chen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden, vom Präsidenten des Europäischen Parlaments und vom Präsidenten des Rates246 unterzeichnet. Gesetzgebungsakte, die gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden, werden vom Präsidenten des Organs unterzeichnet, das sie erlassen hat.247 Die Gesetzgebungsakte werden im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Sie treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.

240 241 242 243 244 245 246

247

Krit. Frenz, EWS 2009, 345 (346); sie offener sehend Ruffert, DVBl. 2009, 1197 ff. Frenz, Europarecht 5, Rn. 511 ff. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 5 f.) – König. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 4 f. S. EuGH, Rs. C-345/06, Slg. 2009, I-1659 (1715, Rn. 56) – Heinrich. Vgl. BVerfGE 98, 83 u. 106; bereits die europäische Dimension einbeziehend Frenz, DÖV 1999, 41 (49 f.). Gem. Art. 15 GeschORat wird der Rechtsakt von dem zum Zeitpunkt ihrer Annahme amtierenden Präsidenten und vom Generalsekretär oder vom Stellvertretenden Generalsekretär unterzeichnet. Der Generalsekretär und der Stellvertretende Generalsekretär können ihre Unterzeichnungsbefugnis an Generaldirektoren des Generalsekretariats delegieren. Mithin vom Parlaments- oder Ratspräsidenten; zu Letzterem s. vorhergehende Fn.

492

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

B.

Rechtsakte ohne Gesetzescharakter

1796 Nach Art. 297 Abs. 2 AEUV werden Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, die als Verordnung, Richtlinie oder Beschluss, der an keinen bestimmten Adressaten gerichtet ist, erlassen wurden, vom Präsidenten des Organs unterzeichnet, das sie erlassen hat. Verordnungen, Richtlinien, die an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, werden im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Sie treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder andernfalls am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Die anderen Richtlinien sowie die Beschlüsse, die an einen bestimmten Adressaten gerichtet sind, werden denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam.

C.

Veröffentlichungsdatum

1797 Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein veröffentlichungsbedürftiger Rechtsakt, falls nichts Gegenteiliges bewiesen wird, in der gesamten Union als an dem Datum veröffentlicht anzusehen, das auf derjenigen Nummer des Amtsblatts vermerkt ist, die den Text dieses Rechtsakts enthält.248 Es handelt sich um eine widerlegbare Vermutung, dass das Veröffentlichungsdatum tatsächlich dasjenige ist, das auf der einzelnen Nummer des Amtsblatts erscheint.249 Wird im Einzelfall der Nachweis erbracht, dass beide Daten nicht übereinstimmen, so ist hingegen das tatsächliche Veröffentlichungsdatum maßgebend. Unter „tatsächlicher Veröffentlichung“ ist in diesem Kontext die Verfügbarkeit des Amtsblatts beim Amt für amtliche Veröffentlichungen zu verstehen.250

D.

Inkrafttreten

1798 Soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, tritt ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung in allen Mitgliedstaaten im gleichen Zeitpunkt in Kraft.251 Stimmen die Daten der tatsächlichen Veröffentlichung in den Ausgaben der verschiedenen Amtssprachen nicht überein, ist das letzte Datum maßgeblich.252 248

249

250 251 252

Für den Fall einer Verordnung EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (84, Rn. 15) – Racke; vgl. auch EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 (727, Rn. 16/19) – Exportation des sucres; Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 (109, Rn. 3) – Decker; Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18, Rn. 12) – SAFA. Zur Möglichkeit der Kenntnisnahme durch den einzelnen Bürger und einer Rückwirkung auf Sachverhalte, die sich bereits vor Veröffentlichung zugetragen haben Frenz, Europarecht 5, Rn. 789 ff. GA Reischl, EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (96) – Racke. Inkrafttreten meint „das Entfalten normativer Wirkungen“, Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 11. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 7.

§ 7 Fehlerfolgen

493

Das handelnde Organ kann grundsätzlich frei über das Datum des Inkrafttretens 1799 bestimmen.253 Dafür kann es sogar, falls erforderlich,254 den Tag der Veröffentlichung oder den Folgetag auswählen, insbesondere wenn die betroffenen Bürger damit rechnen mussten.255 Bei nur an bestimmte Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien und bei adressa- 1800 tenbezogenen Beschlüssen tritt an die Stelle der Veröffentlichung die Bekanntgabe, mit welcher der Rechtsakt zugleich wirksam wird. Da Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV kein bestimmtes Datum nennt, ist von einer sofortigen Wirksamkeit mit Bekanntgabe auszugehen, außer der Rechtsakt bestimmt selbst ein anderes Datum. Bei Richtlinien ist der Ablauf der Umsetzungsfrist von größter praktischer Bedeutung; diese läuft allerdings ebenfalls erst ab der Wirksamkeit und damit ab Bekanntgabe bzw. ab Veröffentlichung oder dem zwanzigsten Tag danach.256

§ 7 Fehlerfolgen A.

Mangelnde Beteiligung mitwirkungspflichtiger Organe

Wird das jeweils einschlägige Rechtsetzungsverfahren nicht eingehalten, sind ins- 1801 besondere mitwirkungspflichtige Organe nicht wie erforderlich beteiligt, verletzt der Rechtsakt „wesentliche Formvorschriften“ i.S.d. Art. 263 Abs. 2 AEUV und kann deshalb mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden.257 Dies gilt beispielsweise für Rechtsakte, die ohne Empfehlung oder Vorschlag der Kommission ergehen, für die fehlende Zustimmung des Parlaments oder auch für die fehlende Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses oder des Ausschusses der Regionen.258

B.

Mangelnde Beteiligung nationaler Gesetzgebungsorgane

Die Mitwirkung nationaler Gesetzgebungsorgane ist hingegen ein Internum des 1802 jeweiligen Mitgliedstaats und daher auf die Europarechtskonformität ohne Ein253 254 255 256

257 258

EuGH, Rs. 57/72, Slg. 1973, 321 (341, Rn. 19) – Westzucker. So in EuGH, Rs. 304/86 R, Slg. 1987, 267 (272 f., Rn. 16) – Enital; Rs. 17/67, Slg. 1967, 591 (611) – Neumann. EuGH, Rs. C-304/86 u. 185/87, Slg. 1990, I-2939 (2941, Leitsatz 5) – Enital. Vgl. beispielsweise die RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, die in ABl. L 312 vom 22.11.2008, S. 3 veröffentlicht wurde, am 20. Tag, mithin am 12.12.2008 in Kraft trat und von den Mitgliedstaaten bis zum 12.12.2010 umzusetzen ist. Palm, in: Grabitz/Hilf, Art. 115 EGV Rn. 1; Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 5; Geiger, Art. 250 EGV Rn. 2. Letzteres gilt nur, soweit es sich um eine obligatorische Anhörung handelt, s.u. Rn. 1917.

494

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

fluss. Hat beispielsweise der deutsche Vertreter im Rat förmlich zugestimmt, auch wenn dafür die Ratifikation von Bundestag und Bundesrat erforderlich war, ist der Rechtsakt ordnungsgemäß zustande gekommen und muss daher aus europarechtlicher Sicht auch in Deutschland angewendet werden. Handelt es sich um keinen offenkundig und erheblich kompetenzwidrigen Verstoß, gilt das nach dem Beschluss des BVerfG vom 6.7.2010 auch aus Sicht des Verfassungsrechts.259 Insoweit greifen allerdings die im Lissabon-Urteil aufgestellten unabdingbaren Demokratiegehalte, auf denen die Beteiligungsrechte von Bundestag und gegebenenfalls auch Bundesrat fußen.260 Die europarechtliche Unbeachtlichkeit gilt nur insoweit, als die Mitwirkung 1803 nationaler Stellen nicht im europäischen Gesetzgebungsverfahren durch den AEUV vorgesehen ist.261 In letzterem Fall liegt eine mangelnde Beteiligung mitwirkungspflichtiger Stellen vor, so dass ein betreffender Rechtsakt nach Art. 263 Abs. 2 AEUV mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden kann.

C.

Inexistenz nur bei offenkundigen Fehlern

1804 Bis zur Nichtigerklärung durch den EuGH oder der Aufhebung oder Rücknahme entfalten fehlerhafte Rechtsakte jedoch Geltung. So spricht nach der Rechtsprechung des EuGH für die Rechtsakte der Unionsorgane grundsätzlich die Vermutung der Gültigkeit, so dass die Rechtsakte selbst dann, wenn sie fehlerhaft sind, Rechtswirkungen entfalten, solange sie nicht aufgehoben oder zurückgenommen werden.262 Als Ausnahme von diesem Grundsatz entfalten allerdings Rechtsakte, die offen1805 kundig mit einem derart schweren Fehler behaftet sind, dass die Unionsrechtsordnung ihn nicht tolerieren kann, nicht einmal vorläufig Rechtswirkung, sind also rechtlich inexistent. Diese Ausnahme soll einen Ausgleich zwischen zwei grundlegenden, manchmal jedoch einander widerstreitenden Erfordernissen herstellen, denen eine Rechtsordnung genügen muss, nämlich der Stabilität der Rechtsbeziehungen und der Wahrung der Rechtmäßigkeit. Die Schwere der Folgen, die mit der Feststellung der Inexistenz eines Rechtsakts der Unionsorgane verbunden sind, verlangt aus Gründen der Rechtssicherheit, dass diese Feststellung auf ganz außergewöhnliche Fälle beschränkt wird.263

259 260 261 262 263

BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 60 f. – Mangold. S.o. Rn. 1787 ff. S.o. Rn. 1786 ff. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646, Rn. 48) – BASF; Rs. C-227/92 P, Slg. 1999, I-4443 (4487, Rn. 69) – Hoechst. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 49 f.) – BASF; Rs. C-227/92 P, Slg. 1999, I-4443 (4488, Rn. 70) – Hoechst.

§ 9 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens?

495

§ 8 Lobbyismus In der Praxis wird der Rechtsetzungsprozess auf allen Ebenen und in allen Stadien 1806 des Verfahrens von Interessengruppen begleitet, aber auch einzelnen Unternehmen und Einzelpersonen, die versuchen, die Rechtsetzung zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Zu nennen sind hierbei die organisierten Gruppierungen und Einrichtungen, die primär die eigenen wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder verfolgen, zum Beispiel Unternehmens- und Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Vertreter freier Berufe, Vertreter regionaler und lokaler Körperschaften, sowie Gruppen, die sozial-, entwicklungs- oder umweltpolitische Ziele oder Belange des Verbraucherschutzes vertreten. Der Einflussnahme und Beteiligung dienen insbesondere Kontakte mit Kommissionsmitarbeitern und EP-Abgeordneten. Die verschiedenen Interessengruppen nehmen dadurch maßgeblichen Einfluss auf den Willensbildungsprozess in den europäischen und nationalen Institutionen der Rechtsetzung.264 Immer wieder bietet jedoch auch die Kommission selbst die Möglichkeit zur 1807 Beteiligung, wenn sie Beratungsgruppen und Möglichkeiten der Stellungnahme zum Beispiel über das Internet anbietet. Dabei greift sie kontrolliert auf die Informationen und Spezialkenntnisse, die für eine effektive und gerechte Rechtsetzung erforderlich sind, zurück und bietet zugleich eine offene und transparente Rechtsetzung. Problematisch ist allerdings, wenn Interessenvertreter versuchen, politischen, 1808 wirtschaftlichen oder sonstigen Druck auf die betroffenen Entscheidungsträger auszuüben, da dabei die Gefahr besteht, dass sich nicht das bessere Argument, sondern die größere wirtschaftliche Macht durchsetzt. Zudem verkehrt sich die Beteiligung von Interessengruppen dann in ihr Gegenteil, nämlich in eine intransparente Rechtsetzung.265

§ 9 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens? Der Vertrag von Lissabon ist am 1.12.2009 in Kraft getreten. Gesetzesvorhaben 1809 dauern bis zu ihrem Abschluss jedoch häufig mehrere Jahre. Daher stellt sich die Frage, wie mit Gesetzesvorhaben umzugehen ist, bei denen das Gesetzgebungsverfahren vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon begonnen, jedoch nicht mehr unter Geltung der alten Rechtslage beendet wurde.

264 265

Geiger, EWS 2008, 257 (257). Zum Ganzen Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 29 ff.; Rabe, NJW 1993, 1 (4); Schlotmann, Interessenvertretung bei der Europäischen Kommission, 2006; Geiger, EWS 2008, 257 ff.; Arnaud, Die Mitwirkung privater Interessengruppen an der europäischen Gesetzgebung, 2009.

496

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

A.

Der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität in Deutschland

I.

Die sachliche Diskontinuität

1810 Im deutschen Bundestag muss ein Gesetzesvorhaben innerhalb der laufenden Wahlperiode abgeschlossen sein. Denn gem. § 125 GOBT gelten am Ende der Wahlperiode des Bundestags alle Vorlagen als erledigt. Sollte das Vorhaben weiterhin angestrebt werden, muss das Gesetzgebungsverfahren – angefangen bei der Gesetzesinitiative – in der neuen Legislaturperiode von vorne beginnen. Zwischen den Wahlperioden besteht damit eine strenge Zäsur, nicht nur hinsichtlich der Zusammensetzung des Parlaments (sog. personelle oder formelle Diskontinuität266), sondern auch hinsichtlich seiner Gesetzgebungstätigkeit (sog. sachliche oder materielle Diskontinuität267).268 Die Regelung beschränkt sich auf das parlamentarische Verfahren. Sie greift nicht über das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag hinaus.269 Ist ein Gesetzesbeschluss im Bundestag noch innerhalb einer Wahlperiode gefasst worden, kann das Gesetz daher auch noch nach Ablauf der Wahlperiode zustande kommen, beispielsweise wenn der Bundesrat einem zustimmungsbedürftigen Gesetz zustimmt.270 Erfordert das Zustandekommen des Gesetzes jedoch eine weitere Beteiligung des Bundestags, beispielsweise im Rahmen des Vermittlungsverfahrens, verhindert der Grundsatz der Diskontinuität das Zustandekommen des Gesetzes, weil der „neue“ Bundestag den Gesetzesbeschluss des „alten“ Bundestags weder verändern noch bestätigen kann.271 II.

Sinn und Probleme der sachlichen Diskontinuität

1811 Der Sinn der sachlichen Diskontinuität wird unterschiedlich begründet. Zum einen wird darauf abgestellt, dass am Ende der Wahlperiode die parlamentarische Legitimation entfällt und durch die Wahl neu geschaffen wird.272 Die sachliche Diskontinuität ist dann notwendige Konsequenz der personellen Diskontinuität.273 Zum anderen wird die sachliche Diskontinuität darauf zurückgeführt, dass kein 266 267 268 269 270

271 272 273

Zu den Begriffen Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (81); Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (147). Zu den Begriffen Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (83); Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (147). Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrecht, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 41; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 210. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 41; Hömig/Stoltenberg, DÖV 1973, 689 (692). Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (136); Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 211; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 41; Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (149). Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 41; Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (137 f.). Stern, Staatsrecht II, S. 75; Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (128 ff.). Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (152).

§ 9 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens?

497

Parlament die Erbschaft einer Menge unerledigter Pläne und Vorhaben antreten, sondern sein Arbeitsprogramm unbelastet selbst bestimmen können soll.274 Problematisch bei der sachlichen Diskontinuität ist, dass am Ende einer Legis- 1812 laturperiode die Gesetzgebungsarbeit unter erheblichem Zeitdruck steht. Dies hat zur Folge, dass häufig viele Gesetzesentwürfe im Schnellverfahren verabschiedet werden, um veränderten Mehrheitsverhältnissen nach einer Parlamentswahl zuvor zu kommen. Da nicht immer eine derartig schnelle Einigung möglich ist, bleibt eine Großzahl der Gesetzesentwürfe unerledigt.275 Große Reformen, die viele Jahre brauchen, müssen dann neu eingebracht werden. In der Praxis sind deshalb schon wegen Ablaufs der Wahlperiode steckengebliebene Gesetze wortgleich neu eingebracht worden.276 Damit verlängert sich jedoch deren Verabschiedung und die Gesetzgebungsorgane werden erneut belastet. Andererseits bewirkt der Zeitdruck auch, dass sich das Parlament bemüht, eine Sache zügig zum Abschluss zu bringen.277 III.

Rechtsgrundlage der sachlichen Diskontinuität

Das GG trifft keine Aussage darüber, was mit den im Bundestag anhängigen Ge- 1813 setzesvorhaben geschieht, die noch nicht abgeschlossen sind. Die einzige ausdrückliche Regelung findet sich in § 125 GOBT. Die Rechtsgrundlage der Diskontinuität ist entsprechend nicht eindeutig geklärt278 und hängt auch mit dem unterschiedlich begründeten Sinn der Diskontinuität zusammen.279 Zum Teil wird die sachliche Diskontinuität als Verfassungsgebot aus den Grundprinzipien des GG abgeleitet.280 Andere sehen den Grundsatz der Diskontinuität als Verfassungsgewohnheitsrecht an.281 In beiden Fällen hätte § 125 GOBT nur deklaratorische Bedeutung.282

274 275 276 277 278

279 280 281 282

Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 43. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 42 m.w.N. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 42. Stern, Staatsrecht II, S. 78. Die Diskussion fand in Deutschland in den 60er und 70er Jahren statt. Seitdem hat es keine nennenswerte Erörterung mehr gegeben. S. zu den verschiedenen Ansichten ausführlich Schorn, Der Grundsatz der Diskontinuität im europäischen Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 8 ff. S. vorstehend Rn. 1811 f. Dazu Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (151); Hömig/Stoltenberg, DÖV 1973, 689 (690); Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 (148). Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 43; Jekewitz, JöR 27 (1978), 75 (152); Stern, Staatsrecht II, S. 76. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 102 Rn. 43; Stern, Staatsrecht II, S. 76.

498

Kapitel 11 Grundsystem und Vorbereitung

B.

Der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität auf europäischer Ebene

1814 Auch auf europäischer Ebene findet sich lediglich in der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments eine Regelung zur sachlichen Diskontinuität, während die Verträge dazu keine Aussage enthalten. Gem. Art. 214 Abs. 1 GeschOEP gelten am Ende der letzten Tagung vor den nächsten Wahlen generell283 alle unerledigten Angelegenheiten des Parlaments als verfallen. Auch wenn vereinzelt bestritten wird, dass auf europäischer Ebene der Grundsatz der Diskontinuität existiert,284 ist nicht ersichtlich, warum er auf europäischer Ebene nicht gelten sollte,285 sind doch die vorhandenen bzw. nicht vorhandenen Vorschriften auf deutscher und auf europäischer Ebene parallel.286 Das ergibt sich auch aus dem Sinn und der gewohnheitsrechtlichen Rechtsgrundlage der Diskontinuität. Daher gilt sachliche Diskontinuität auch für beim Europäischen Parlament anhängige Gesetzesvorhaben. Mit der Beendigung der Wahlperiode erledigen sich die eingebrachten Vorlagen und Anträge. Sie sind daher beim neu konstituierten Parlament neu einzubringen.287 Problematisch ist derzeit allenfalls, dass nach dem Inkrafttreten des Vertrags 1815 von Lissabon das Europäische Parlament 18 neue Mitglieder bekommt.288 Damit könnten Zweifel daran aufkommen, dass das Parlament mit den 18 neuen Mitgliedern noch dem Parlament vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon entspricht. Doch entfällt damit nicht die Legitimation des gesamten Parlaments und es beginnt nicht eine neue Wahlperiode, in der das Europäische Parlament in seiner Gesamtheit mit alten Gesetzesvorhaben belastet würde.

C.

Keine Übertragung auf die Änderung des Gesetzgebungsverfahrens

1816 Ähnliches wie bei einer neuen Wahlperiode könnte sich für das Gesetzgebungsverfahren nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ergeben. Für die Änderung des Gesetzgebungsverfahrens stellt sich nämlich ebenfalls die Frage nach 283 284

285

286 287

288

Zur Ausnahme s. Art. 214 Abs. 2, 3 GeschOEP. Gegen eine solche Existenz sprechen sich aus Herzog/Gerken, Europa entmachtet uns und unsere Vertreter, Welt am Sonntag vom 14.1.2007 und Haag/Bieber, in: von der Groeben/Schwarze, nach Art. 190 EG (DWA) Rn. 37. Eine andere Frage betrifft den Fall, dass bei der Umsetzung von Richtlinien in den Mitgliedstaaten nachfolgende Parlamente gebunden werden. Dazu Pernice, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 145 ff. Zur Diskontinuität in Frankreich, Großbritannien und Belgien Schorn, Der Grundsatz der Diskontinuität im europäischen Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 43 ff. Differenzierend Schorn, Der Grundsatz der Diskontinuität im europäischen Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 70 ff., die eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Einführung des Diskontinuitätsprinzips in das europäische Unionsrecht fordert. Zum Fortbestand der sonstigen Anträge und Petitionen s.o. Rn. 809 ff. Näher hierzu o. Rn. 720 ff.

§ 9 Diskontinuität des Gesetzgebungsverfahrens?

499

Diskontinuität: Das neue Gesetzgebungsverfahren könnte das alte derart ersetzen, dass der alte Verfahrensstand nach den neuen Regelungen fortgeführt wird. Dann müsste das Gesetzesvorhaben nicht neu eingebracht, sondern es könnte an den Stand der Gesetzgebung nach dem alten Gesetzgebungsverfahren angeknüpft werden. Andernfalls erlöschen alle Gesetzesvorhaben, die nicht mehr unter der Geltung des alten Gesetzgebungsverfahrens abgeschlossen werden konnten, mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon. Nach den obigen Darlegungen ist der Grundsatz der Diskontinuität auf den Par- 1817 lamentsbereich beschränkt. Folglich ist nur die Gesetzgebungstätigkeit des Parlaments betroffen. Die Gründungsverträge und auch der Vertrag von Lissabon enthalten jedoch Änderungen hinsichtlich des gesamten Gesetzgebungsverfahrens und damit auch Regelungen für die Gesetzgebungstätigkeit von Kommission und Rat. Daher hat eine Änderung des Gesetzgebungsverfahrens nicht die gleiche Wirkung wie die Beendigung einer Wahlperiode und die Konstituierung eines neuen Parlaments. Somit tritt das neue Gesetzgebungsverfahren an die Stelle des alten. Es wird daher an den Verfahrensstand nach dem alten Gesetzgebungsverfahren 1818 angeknüpft und das Verfahren nach der neuen Gesetzeslage fortgeführt. Dies zeigt auch die Praxis, beispielsweise beim Gesetzgebungsverfahren für eine Verordnung zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge (EIOPA).289 Hier wurde der Vorschlag für die Verordnung am 23.9.2009 durch die Kommission verabschiedet, am 2.12.2009, d.h. nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon fand eine erste Diskussion im Rat statt.290 Problematisch sind allerdings die Fälle, in denen das ordentliche Gesetzge- 1819 bungsverfahren neu für einen Bereich eingeführt wurde, in dem bislang ein anderes Verfahren (vor allem mit geringerer Beteiligung des Europäischen Parlaments) galt. Als Beispiel mag der Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen gelten, in dem nach Art. 81 Abs. 2 AEUV das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Anwendung findet, während nach Art. 65 i.V.m. 67 Abs. 1 EG grundsätzlich der Rat auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Mitgliedstaats und nach Anhörung des Europäischen Parlaments handelte. Sollte es in einem dieser Fälle noch nicht zu einem Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens gekommen sein, empfiehlt sich aufgrund der oben dargelegten Fehlerfolgen bei der Nichtbeteiligung eines mitwirkungspflichtigen Organs,291 die neue Vertragslage zu beachten und gegebenenfalls die Beteiligung eines Organs nachzuholen.

289 290 291

Vorschlag KOM (2009) 502 endg. vom 23.11.2009. Quelle: Centrum für Europäische Politik, http://www.cep.eu. S.o. Rn. 1801.

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

§ 1 Regelverfahren Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV gibt es ein ordentliches Gesetz- 1820 gebungsverfahren. Dieses entspricht dem früheren Mitentscheidungsverfahren,1 das erstmalig durch den Maastrichter Vertrag eingeführt wurde.2 Der Anwendungsbereich wurde sukzessive ausgedehnt. Als ordentliches Gesetzgebungsverfahren ist es nun seit dem Vertrag von Lissabon das Regelverfahren zur allgemeinen Rechtsetzung in der Union. Nur in Ausnahmefällen, die gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen sein müssen, tritt ein besonderes Gesetzgebungsverfahren3 an seine Stelle.4 Und auch dieses kann in verschiedenen Fällen5 durch einstimmigen Beschluss des Rates und nach Anhörung zumindest des Europäischen Parlaments sowie hinreichender Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane6 in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überführt werden. Die Annahme eines Gesetzgebungsakts erfordert im ordentlichen Gesetzge- 1821 bungsverfahren den Konsens zwischen Rat und Parlament über seine inhaltliche Ausgestaltung.7 Dadurch wird die Beteiligung des Europäischen Parlaments an der Gesetzgebung erheblich gestärkt, worin wiederum eine Vertiefung der demokra-

1 2 3 4 5

6

7

Schwarze, in: ders., Einf. Rn. 13; Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247); Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 65. Als Art. 189 b EGV. Eingehend zur Entstehungsgeschichte Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 2 f.; s. auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 1 S. Rn. 1905 ff. Das Verfahren der Zusammenarbeit, das in Art. 252 EG geregelt war, wurde nicht in den AEUV übernommen. Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV (sog. allgemeine Brückenklausel), Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 333 Abs. 2 AEUV (sog. spezielle Brückenklauseln). Diese ist jedenfalls für Deutschland zwingend, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 317 ff. – Lissabon: Zustimmung auch bei fehlender unionsrechtlicher Festschreibung und im Falle von Art. 48 Abs. 7 EUV sowie von Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV Erfordernis eines Gesetzes i.S.v. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG; näher o. Rn. 1792 ff. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 5; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 1.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_12, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

502

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

tischen Eigenlegitimation der Gesetze der Union gesehen werden kann.8 Entsprechend werden nach dem bisherigen Mitentscheidungsverfahren erlassene Rechtsakte unter der Bezeichnung der Autorenschaft „des Europäischen Parlaments und des Rates“ offiziell tituliert.9 Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV werden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren 1822 eine Verordnung, eine Richtlinie oder ein Beschluss angenommen. Bei Verweis auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren sind die möglichen Handlungsformen folglich auf diese in Art. 288 AEUV genannten verbindlichen Rechtsakte beschränkt, allerdings nur, wenn entsprechend verbindliche Maßnahmen getroffen werden sollen10: Art. 288 AEUV enthält keinen Numerus clausus im Übrigen.11

§ 2 Anwendungsbereich 1823 Als allgemeine Regelung beschreibt Art. 294 AEUV den Ablauf und die verschiedenen Stadien des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, trifft aber keine Aussage darüber, in welchen Fällen dieses Verfahren anzuwenden ist. Dies festzulegen bleibt – wie sich aus Art. 294 Abs. 1 AEUV erschließt – den jeweils einschlägigen Rechtsgrundlagen vorbehalten. Nur soweit in den einzelnen Rechtsgrundlagen auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Bezug genommen wird, vollzieht sich die Gesetzgebung in diesem.12 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Anwendungsbereich des ordentlichen 1824 Gesetzgebungsverfahrens erheblich ausgeweitet.13 Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren findet Anwendung in folgenden Fällen:14 - Art. 14 S. 2 AEUV Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, - Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2 Recht auf Zugang zu Dokumenten, AEUV - Art. 16 Abs. 2 UAbs. 1 Datenschutz, AEUV - Art. 18 UAbs. 2 AEUV Diskriminierungsverbot, - Art. 19 Abs. 2 AEUV Antidiskriminierungsmaßnahmen, 8

9 10 11 12 13 14

Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 2; Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 3; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 6; Krajewski/ Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 4. Zu einer Beurteilung bedürfte es einer Untersuchung weniger in quantitativer, sondern vielmehr in qualitativer Hinsicht, so auch Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (59). Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 1. Das Gleiche gilt für die besonderen Gesetzgebungsverfahren, s.u. Rn. 1907. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1512 ff. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 4. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247). Die Felder des vorherigen Mitentscheidungsverfahrens nennt etwa Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 9. Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 14 unterteilt diese Liste danach, ob das Mitentscheidungsverfahren bereits nach dem EG Anwendung fand oder es sich um eine neue Grundlage für die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens handelt.

§ 2 Anwendungsbereich

-

Art. 21 Abs. 2 AEUV Art. 24 UAbs. 1 AEUV Art. 33 AEUV Art. 42 Abs. 1 i.V.m. 43 Abs. 2 AEUV Art. 43 Abs. 2 AEUV

-

Art. 46 AEUV

-

Art. 48 Abs. 1 AEUV

-

Art. 50 Abs. 1 AEUV Art. 51 Abs. 2 AEUV Art. 52 Abs. 2 AEUV

-

Art. 53 Abs. 1 AEUV

-

Art. 56 Abs. 2 AEUV Art. 59 Abs. 1 AEUV Art. 64 Abs. 2 AEUV Art. 75 Abs. 1 AEUV Art. 77 Abs. 2 AEUV Art. 78 Abs. 2 AEUV Art. 79 Abs. 2 AEUV Art. 79 Abs. 4 AEUV Art. 81 Abs. 2 AEUV Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV Art. 83 Abs. 1 AEUV

-

15 16 17 18 19 20 21 22

23

503

Freizügigkeit, Petitionsrecht, Zusammenarbeit im Zollwesen, eingeschränkte Anwendung der Wettbewerbsregeln,15 Grundlinien für eine gemeinsame Agrarpolitik,16 Maßnahmen zur Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit,17 System der Sicherstellung der Ansprüche und Leistungen,18 Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit,19 Ausnahmen bei Ausübung öffentlicher Gewalt, Sonderregeln zur öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, Gegenseitige Anerkennung von Befähigungsnachweisen, Dienstleistungsfreiheit, Liberalisierungsmaßnahmen,20 Zulassung von Beschränkungen, Terrorismusbekämpfung, Grundzüge der Politik, Gemeinsame Politik im Fremdenrecht, Gemeinsame Einwanderungspolitik, Integration Drittstaatsangehöriger, Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen, Gegenseitige Anerkennung von Strafurteilen etc.,21 Mindeststandards gegenseitiger Anerkennung,22 Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität,23

Zusätzlich ist eine Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses erforderlich. Zusätzlich ist eine Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses erforderlich. Zusätzlich ist eine Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses erforderlich. Beachte Art. 48 Abs. 1 AEUV zu einer möglichen Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Für den Fall, dass keine Einigung erzielt wird, sieht Art. 82 Abs. 3 AEUV ein spezielles Verfahren vor. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV.

504

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

-

Art. 83 Abs. 2 AEUV

-

-

Art. 84 AEUV Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV Art. 87 Abs. 2 AEUV Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV Art. 91 Abs. 1 AEUV Art. 100 Abs. 2 AEUV

-

Art. 114 Abs. 1 AEUV

-

Art. 118 Abs. 1 AEUV Art. 121 Abs. 6 AEUV Art. 129 Abs. 3 AEUV

-

Art. 133 AEUV

-

Art. 149 Abs. 1 AEUV Art. 153 Abs. 2 AEUV

-

24

25 26 27 28 29 30 31 32

33 34 35

Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen auf einem Gebiet,24 Förderung der Kriminalprävention25, Eurojust,26 Entwicklung polizeilicher Zusammenarbeit,27 Auftrag von Europol,28 Maßnahmen im Verkehrsbereich,29 Vorschriften für die Seeschifffahrt und die Luftfahrt,30 Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben,31 Europäische Rechtstitel, Koordinierung der Wirtschaftspolitik, Struktur des Europäischen Systems der Zentralbanken und Rechtspersönlichkeit der Europäischen Zentralbank,32 Verwendung des Euro als einheitliche Währung,33 Förderung der Zusammenarbeit,34 Zusammenarbeit in sozialen Fragen; Mindeststandards,35

Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Für den Fall, dass keine Einigung erzielt wird, sieht Art. 83 Abs. 3 AEUV ein spezielles Verfahren vor. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten, s. Art. 76 AEUV. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Parlament und Rat beschließen auf Empfehlung der Europäischen Zentralbank nach Anhörung der Kommission oder auf Empfehlung der Kommission nach Anhörung der Europäischen Zentralbank. Zusätzlich erforderlich ist die Anhörung der Europäischen Zentralbank. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen.

§ 2 Anwendungsbereich

-

Art. 157 Abs. 3 AEUV Art. 164 AEUV

-

-

Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV Art. 166 Abs. 4 AEUV Art. 167 Abs. 5 1. Spiegelstrich AEUV Art. 168 Abs. 4 AEUV

-

Art. 168 Abs. 5 AEUV Art. 169 Abs. 3 AEUV Art. 172 Abs. 1 AEUV

-

Art. 173 Abs. 3 AEUV Art. 175 Abs. 3 AEUV Art. 177 Abs. 1 AEUV Art. 178 AEUV

-

Art. 182 Abs. 1 AEUV

-

Art. 182 Abs. 5 AEUV

-

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

505

Gleiches Entgelt für Männer und Frauen,36 Durchführungsverordnungen betreffend den Europäischen Sozialfonds,37 Ziele der Bildungspolitik der Union,38 Ziele der Politik der beruflichen Bildung,39 Entfaltung der Kulturen,40 Beitrag der Union zum Gesundheitsschutz: gemeinsame Sicherheitsanliegen,41 Beitrag der Union zum Gesundheitsschutz,42 Beitrag der Union zum Verbraucherschutz,43 Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikationsund Energieinfrastruktur,44 Förderung der Wettbewerbsfähigkeit,45 Strukturfonds; Aktionen außerhalb des Fonds,46 Ziele und Organisation der Strukturfonds,47 Durchführungsverordnungen zu den Strukturfonds,48 Mehrjähriges Rahmenprogramm im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt,49 Verwirklichung des Raums der Forschung,50

Zusätzlich erforderlich ist die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich erforderlich sind die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses.

506

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

-

Art. 183 i.V.m. Art. 188 Abs. 2 AEUV

-

-

Art. 184 i.V.m. Art. 188 Abs. 2 AEUV Art. 185 i.V.m. Art. 188 Abs. 2 AEUV Art. 189 Abs. 2 AEUV Art. 192 Abs. 1 AEUV Art. 192 Abs. 3 AEUV Art. 194 Abs. 2 AEUV Art. 195 Abs. 2 AEUV Art. 196 Abs. 2 AEUV Art. 197 Abs. 2 AEUV Art. 207 Abs. 2 AEUV

-

Art. 209 Abs. 1 AEUV Art. 212 Abs. 2 AEUV

-

Art. 214 Abs. 3 AEUV Art. 214 Abs. 5 AEUV Art. 224 AEUV Art. 257 Abs. 1 AEUV Art. 281 Abs. 2 AEUV Art. 291 Abs. 3 AEUV Art. 298 Abs. 2 AEUV Art. 322 Abs. 1 AEUV Art. 325 Abs. 4 AEUV Art. 336 AEUV Art. 338 Abs. 1 AEUV

-

51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61

Durchführung des Rahmenprogramms im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt,51 Zusatzprogramme im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt,52 Beteiligung der Union an einem Rahmenprogramm,53 Raumfahrtpolitik, Tätigwerden im Umweltbereich,54 Aktionsprogramme im Umweltbereich,55 Energiepolitik,56 Ergänzungsmaßnahmen im Tourismussektor, Zusammenarbeit beim Katastrophenschutz, Verwaltungszusammenarbeit, Einheitliche Grundsätze zur gemeinsamen Handelspolitik, Maßnahmen zur Entwicklungszusammenarbeit, Flankierende und ergänzende Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit, Maßnahmen der humanitären Hilfe, Maßnahmen der humanitären Hilfe, Politische Parteien, Fachgerichte,57 Satzung des Gerichtshofs,58 Verordnung für Durchführungsmaßnahmen, Effiziente Verwaltung, Haushaltsvorschriften,59 Betrugsbekämpfung,60 Beamtenstatus,61 Unionsstatistiken.

Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Zusätzlich bedarf es der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Zusätzlich erforderlich sind die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Zusätzlich erforderlich sind die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Parlament und Rat beschließen auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Gerichtshofs oder auf Antrag des Gerichtshofs nach Anhörung der Kommission. Parlament und Rat beschließen auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Gerichtshofs oder auf Antrag des Gerichtshofs nach Anhörung der Kommission. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Rechnungshofs. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Rechnungshofs. Es bedarf zusätzlich der Anhörung der „anderen betroffenen Organe“.

§ 3 Verfahrensablauf

507

§ 3 Verfahrensablauf A.

Mehrphasiges Grundsystem

Art. 294 AEUV regelt detailliert den Verfahrensablauf des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens. Inhaltlich entspricht das Verfahren dem Mitentscheidungsverfahren, weshalb die Art. 294 Abs. 2-14 AEUV dieselben Regelungen wie Art. 251 Abs. 2-7 EG treffen.62 Im Verfahren sind Kommission, Rat und Europäisches Parlament gemeinsam an der Gesetzgebung beteiligt, so dass das Verfahren den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts in der Union widerspiegelt.63 Unterteilen lässt sich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren in drei64 bzw. vier65 Phasen:66 In der ersten Phase wird der Vorschlag der Kommission umfassend durch Parlament und Rat beraten. Sofern sich Rat und Parlament dem Vorschlag anschließen oder der Rat die Änderungen des Parlaments billigt, kann gem. Art. 294 Abs. 4 AEUV bereits in diesem Stadium der Rechtsakt erlassen werden. Ist dies nicht der Fall, erlässt der Rat gem. Art. 294 Abs. 5 AEUV einen Standpunkt, der den Gegenstand der Beratungen in der zweiten Phase bildet. Bei Änderungsvorschlägen des Parlaments kommt es zur zweiten Lesung in Parlament und Rat. Unterbreitet das Parlament Änderungsvorschläge, die der Rat nicht vollständig übernimmt, schließt sich als dritte Phase das Vermittlungsverfahren an. Kommt es hierbei zu einer Einigung auf einen gemeinsamen Entwurf, folgt eine dritte Lesung in Rat und Parlament. Das interne Beratungsverfahren im Europäischen Parlament und im Rat ist in den jeweiligen Geschäftsordnungen näher geregelt. Diese sind bereits an die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon angepasst worden. Das Parlament hat bei der Prüfung eines Legislativvorschlags in jeder Phase besonders auf die Wahrung der Grundrechte, auf die Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie der Rechtsstaatlichkeit, die finanziellen Auswirkungen, die Richtigkeit oder Angemessenheit der Rechtsgrundlage und die finanzielle Vereinbarkeit des Rechtsakts mit dem mehrjährigen Finanzrahmen zu achten (Art. 3638a GeschOEP). Diese Überprüfung findet vorwiegend durch den federführenden Ausschuss unmittelbar zu Beginn seiner Arbeit statt.67 Anders als in den meisten sonstigen Fällen68 sind die Beratungen des Rates über gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu erlassende Rechtsakte öffentlich (Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV, Art. 7 GeschORat). Außerdem werden die Abstimmungsergebnisse veröffentlicht (Art. 7 Abs. 4 GeschORat). Dies soll eine möglichst hohe Transparenz seiner Beschlussfassung herbeiführen. 62 63 64 65 66 67 68

Die Regelung gab es auch im VV als Art. III-396 VV. S. zum Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts o. Rn. 1728. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 10; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 6; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 11. Dies entspricht den Überschriften in Art. 294 AEUV. Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 17 spricht von 10 Abschnitten. Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 25 f. S. Art. 5 Abs. 1 GeschORat.

1825

1826

1827

1828

508

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

B.

Verfahrenseinleitung durch Vorschlag der Kommission

1829 Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird dadurch eingeleitet, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag unterbreitet. Dieser bestimmt zunächst den Inhalt des Vorhabens. Dass der Vorschlag beiden Organen zugleich vorgelegt wird, ist Ausdruck der Gleichbehandlung beider Rechtsetzungsorgane im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.69 Entsprechend hat die Kommission auch jede Änderung ihres Vorschlags beiden Organen zu übermitteln.70 Es handelt sich bei dem Vorschlag um einen vollständigen Entwurf eines Recht1830 setzungsakts, der entsprechend vollständig, präzise und in einer Weise formuliert sein muss, die es erlaubt, ihn als einen Rechtsakt anzunehmen. Dazu bedarf es der Vorlage eines Entwurfs, der neben dem eigentlichen Text eine Begründung sowie die Angabe der maßgeblichen Rechtsgrundlagen umfasst.71 Er muss so von Parlament und Rat ohne weitere Änderungen verabschiedet werden können.72 Der Vorschlag wird im Amtsblatt der EU, Serie C, veröffentlicht.73 Das der Kommission im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zukommende 1831 Initiativmonopol sowie die damit einhergehende Möglichkeit, den Vorschlag auszugestalten, zeigen die starke Stellung der Kommission in der Anfangsphase des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens.74

C.

Erste Lesung

I.

Erste Lesung im Parlament

1832 Nach Art. 294 Abs. 3 AEUV legt das Europäische Parlament seinen Standpunkt in erster Lesung fest und übermittelt ihn dem Rat. Die erste Lesung im Europäischen Parlament ist damit auf die Festlegung eines Standpunkts zur Übermittlung an den Rat gerichtet. Dessen kann sich das Europäische Parlament auch nicht entziehen, da es auf eine Beteiligung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nicht verzichten kann. Das interne Beratungsverfahren ist in den Art. 35 ff. GeschOEP näher ausgestaltet. Dabei ist dem Parlament keine Frist gesetzt.75

69 70 71 72 73 74

75

Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 16. Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 19. Gellermann, in: Streinz, Art. 250 EGV Rn. 4; Schoo, in: Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 8. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 16. Schoo, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 250 EGV Rn. 8. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 5; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 11. Zum mittelbaren Initiativrecht von Parlament, Rat und Mitgliedstaaten s.o. Rn. 1754 ff. Zur Verfahrensverzögerung u. Rn. 1895 f.

§ 3 Verfahrensablauf

1.

509

Übertragung an den Ausschuss

Der Gesetzgebungsvorschlag der Kommission wird zunächst vom Präsidenten an 1833 den zuständigen Ausschuss76 zur Prüfung überwiesen (Art. 43 GeschOEP). Der Vorsitzende des Ausschusses, an den ein Vorschlag der Kommission überwiesen wurde, schlägt dem Ausschuss das anzuwendende Verfahren vor (Art. 45 GeschOEP). So kann nach einer ersten Aussprache über den Vorschlag der Vorsitzende vorschlagen, dass dieser ohne Änderung angenommen wird (sog. vereinfachtes Verfahren, Art. 46 GeschOEP). Andernfalls benennt der Ausschuss aus den Reihen seiner Mitglieder oder de- 1834 ren fester Stellvertreter einen Berichterstatter für den Vorschlag der Kommission. Dieser erstellt einen Bericht.77 Dieser enthält die etwaigen Anträge zur Änderung des Vorschlags, gegebenenfalls versehen mit kurzen Begründungen, die in Verantwortung des Berichterstatters erstellt werden und nicht zur Abstimmung kommen. Zudem umfasst dieser Bericht den Entwurf einer legislativen Entschließung und gegebenenfalls eine Begründung (Art. 45 Abs. 3 GeschOEP). Um möglichst noch in der ersten Lesung zu einer Einigung mit Kommission 1835 und Rat zu gelangen, ersucht der Ausschuss neben informellen Kontakten vor der Schlussabstimmung die Kommission, ihren Standpunkt zu allen vom Ausschuss zu diesem Vorschlag angenommenen Änderungsanträgen mitzuteilen, und den Rat, hierzu eine Erklärung abzugeben (Art. 54 GeschOEP). 2.

Billigung im Plenum

Anschließend befasst sich das Plenum mit dem Gesetzgebungsvorschlag. Das Par- 1836 lament prüft den Vorschlag auf der Grundlage des vom zuständigen Ausschuss ausgearbeiteten Berichts. Das Parlament stimmt zunächst über die Änderungsanträge zu dem Bericht des zuständigen Ausschusses zugrunde liegenden Vorschlag ab, sodann über den gegebenenfalls geänderten Vorschlag, weiter über die Änderungsanträge zu dem Entwurf einer legislativen Entschließung, und schließlich über den gesamten Entwurf der legislativen Entschließung. Mit der Annahme des Entwurfs der legislativen Entschließung endet die erste Lesung im Parlament. Der Text des Vorschlags in der vom Parlament gebilligten Fassung und die dazugehörige Entschließung werden vom Präsidenten an den Rat und die Kommission als Stellungnahme des Parlaments übermittelt (Art. 55 GeschOEP). 3.

Ablehnung im Plenum

Erhält ein Vorschlag der Kommission nicht die Mehrheit der abgegebenen Stim- 1837 men, so ersucht der Präsident, ehe das Parlament über den Entwurf der legislativen Entschließung abstimmt, die Kommission, ihren Vorschlag zurückzuziehen. Zieht die Kommission ihren Vorschlag daraufhin zurück, so stellt der Präsident fest, dass

76 77

Zur Beteiligung mehrerer Ausschüsse s. Art. 49 f. GeschOEP. Zur Ausarbeitung solcher Berichte s. auch Art. 52 GeschOEP.

510

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

das Konsultationsverfahren zu diesem Vorschlag gegenstandslos geworden ist, und unterrichtet den Rat davon. Zieht die Kommission ihren Vorschlag nicht zurück, überweist das Parlament 1838 den Gegenstand an den zuständigen Ausschuss zurück, ohne über den Entwurf der legislativen Entschließung abzustimmen. In diesem Fall erstattet der zuständige Ausschuss dem Parlament innerhalb einer vom Parlament festzusetzenden Frist, die zwei Monate nicht überschreiten darf, erneut mündlich oder schriftlich Bericht (Art. 56 GeschOEP). In der Praxis überprüft die Kommission ihren Vorschlag im Hinblick auf die Stellungnahme des Parlaments und passt ihn oftmals den Anregungen des Parlaments an.78 Kommt es schließlich zu einer Ablehnung des gesamten Entwurfs der legislati1839 ven Entschließung, ist das Rechtsetzungsverfahren gescheitert.79 Das hat zwar keine ausdrückliche Regelung im AEUV erfahren,80 ergibt sich aber aus dem Umstand, dass die nachfolgende Behandlung im Rat eine Stellungnahme des Parlaments zur Bedingung hat, die den Kommissionsvorschlag mit oder ohne Änderungen billigt.81 4.

Änderungen durch das Parlament

1840 Wird der Vorschlag der Kommission insgesamt gebilligt, jedoch auf der Grundlage von gleichzeitig angenommenen Änderungen, so wird die Abstimmung über den Entwurf der legislativen Entschließung vertagt, bis die Kommission ihren Standpunkt zu jeder Änderung des Parlaments bekanntgegeben hat. Falls die Kommission ankündigt, dass sie nicht alle Änderungen des Parlaments zu übernehmen beabsichtigt, unterbreitet der Berichterstatter des zuständigen Ausschusses oder gegebenenfalls der Vorsitzende dieses Ausschusses dem Parlament einen formellen Vorschlag darüber, ob die Abstimmung über den Entwurf der legislativen Entschließung stattfinden soll. Vor der Unterbreitung seines formellen Vorschlags kann der Berichterstatter oder der Vorsitzende des Ausschusses den Präsidenten ersuchen, die Behandlung dieses Punktes zu unterbrechen. Beschließt das Parlament, die Abstimmung zu vertagen, so gilt der Gegenstand 1841 als zur erneuten Prüfung an den zuständigen Ausschuss zurücküberwiesen. In diesem Fall erstattet der zuständige Ausschuss innerhalb einer vom Parlament festzusetzenden Frist, die zwei Monate nicht überschreiten darf, erneut mündlich oder schriftlich Bericht. In diesem Stadium sind nur Änderungsanträge zulässig, die vom zuständigen Ausschuss eingereicht werden und die darauf abzielen, einen Kompromiss mit der Kommission zu erreichen (Art. 57 GeschOEP).

78 79 80 81

S.o. Rn. 1776. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 11. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 22: kein formelles Ablehnungsrecht. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 16.

§ 3 Verfahrensablauf

II.

Erste Lesung im Rat

1.

Verhältnis zum Standpunkt des Parlaments

511

Die erste Lesung im Rat beginnt gem. Art. 294 Abs. 2 AEUV mit der Unter- 1842 breitung des Kommissionsvorschlags, darf aber – wie sich aus Art. 294 Abs. 3 ff. AEUV ergibt - erst nach Eingang des Standpunkts des Europäischen Parlaments in erster Lesung abgeschlossen werden.82 Dieser Standpunkt des Parlaments ist nach Art. 294 Abs. 4 und 5 AEUV Ansatzpunkt für den Standpunkt des Rates, weshalb sich der Rat inhaltlich damit auseinanderzusetzen hat.83 Eine vorherige Behandlung der Angelegenheit auf der Grundlage des dem Rat unterbreiteten Kommissionsvorschlags ist zulässig, zumal hiermit lediglich dem berechtigten Anliegen, die Zeit bis zum Eingang der Stellungnahme zur eigenen Vorbereitung zu nutzen, entsprochen wird.84 Eine Entscheidung darf jedoch nur in Kenntnis des Standpunkts des Parlaments getroffen werden, damit die Argumente des Parlaments Berücksichtigung finden können.85 In der Praxis kommt es allerdings teilweise vor, dass sich der Rat schon vor dem 1843 Standpunkt des Parlaments auf einen eigenen Standpunkt verständigt. Der (formale) Beschluss wird dann nach Eingang des EP-Standpunkts im sog. A-Punkt-Verfahren ohne Aussprache in der Sache gefasst. Zwar ist diese Praxis fragwürdig.86 Jedoch sind in der Praxis das Parlament und der Rat aufgrund vieler informeller Treffen (auch informelle Triloge genannt) wechselseitig über den Fortgang der Beratungen in ihren Gremien gut unterrichtet. Auch dem Rat ist in der ersten Lesung keine Frist gesetzt.87 Intern werden die 1844 Beschlüsse des Rates von Arbeitsgruppen und Ausschüssen mit Vertretern der Mitgliedstaaten vorbereitet. Diese klären die technischen Fragen und leiten das Dossier an den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) weiter, bevor es dem Rat selbst zugeleitet wird (s. Art. 19 Abs. 2 GeschORat).88 2.

Billigung des EP-Standpunkts

Billigt der Rat den Standpunkt des Europäischen Parlaments, so ist der betreffende 1845 Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 4 AEUV i.d.F. des Standpunkts des Europäischen Parlaments erlassen. Dies kann in der vollständigen Billigung des Kommissionsvorschlags durch Parlament und Rat geschehen oder in der Billigung des Kommissionsvorschlags unter Änderungen des Parlaments. Zur Billigung des Stand-

82 83 84 85 86 87 88

EuGH, Rs. C-417/93, Slg. 1995, I-1185 (1214, Rn. 10 f.) – Parlament/Rat; Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 31. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 11. EuGH, Rs. C-417/93, Slg. 1995, I-1185 (1214, Rn. 11) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3360 f. Rn. 34) – Roquette Frères; Rs. C-417/93, Slg. 1995, I-1185 (1213, Rn. 9) – Parlament/Rat. Krit. dazu Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 29. S. zur Verfahrensverzögerung u. Rn. 1895 f. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 30.

512

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1849

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

punkts, der vollständig mit einem Kommissionsvorschlag übereinstimmt, bedarf es gem. Art. 16 Abs. 3 EUV der qualifizierten Mehrheit. Enthält hingegen der Standpunkt des Parlaments eine Änderung gegenüber dem Kommissionsvorschlag, bedarf es eines einstimmigen Beschlusses des Rates.89 Hier kommt die allgemeine Regelung des Art. 293 Abs. 1 AEUV zum Tragen.90 Freilich ist es der Kommission auch im weiteren Verfahren unbenommen, sich im Rahmen ihres Änderungsrechts aus Art. 293 Abs. 2 AEUV91 durch Änderung ihres Vorschlags einem vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag abweichenden Parlaments-Standpunkt anzupassen. Für den Erlass des Gesetzgebungsakts ist dann eine Billigung des Rates mit qualifizierter Mehrheit ausreichend.92 Kommt es zu einer Billigung des EP-Standpunkts durch den Rat, gibt der Parlamentspräsident im Plenum bekannt, dass der vorgeschlagene Rechtsakt endgültig angenommen ist (Art. 71 GeschOEP). Nach dieser Bekanntgabe unterzeichnen der Parlamentspräsident und der Präsident des Rates gemeinsam den vorgeschlagenen Rechtsakt und veranlassen gem. Art. 279 Abs. 1 AEUV dessen Veröffentlichung im Amtsblatt der EU (Art. 74 GeschOEP). Auf diese Weise kann es bereits sehr früh zum Erlass eines Gesetzgebungsakts kommen. In der Praxis des bisherigen Mitentscheidungsverfahrens, die sicherlich in Zukunft übernommen oder sogar noch ausgebaut wird, ist festzustellen, dass mehr als zwei Drittel der Rechtsakte in erster Lesung verabschiedet werden.93 Dies ist auch auf Zeitdruck bei der Verabschiedung zurückzuführen, wenn ein Vorhaben ansonsten nicht mehr vor Ablauf einer EP-Wahlperiode abgeschlossen werden könnte. Es setzt eine sehr enge Zusammenarbeit zwischen den Organen voraus, um unterschiedliche Standpunkte möglichst frühzeitig auszuräumen.94 Dies ist einerseits zu begrüßen, da aufgrund einer redlichen Zusammenarbeit und Kooperation die Gesetzgebung voran getrieben wird und es nicht zu unnötigen Blockaden kommt. Andererseits verhindern die der Öffentlichkeit und Nachvollziehbarkeit entzogenen informellen Absprachen das mit dem Mitentscheidungsverfahren verfolgte Ziel, die Rechtsetzung der Union stärker zu parlamentarisieren und ihre demokratische Legitimation zu steigern.95 3.

Ablehnung des EP-Standpunkts

1850 Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit96 auch den Standpunkt des Europäischen Parlaments ablehnen. Er legt in diesem Fall einen eigenen ersten Standpunkt in erster Lesung fest. Nimmt er darin Änderungen des Kommissionsvorschlags vor, 89 90 91 92 93 94 95 96

Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 20. S. dazu Rn. 1770 ff. S. dazu Rn. 1775 ff. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 12. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (59). Für die Jahre 1999-2004 finden sich noch andere Zahlen bei Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 34. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 34. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 36. Vgl. Art. 16 Abs. 3 EUV.

§ 3 Verfahrensablauf

513

bedarf es gem. Art. 293 Abs. 1 AEUV eines einstimmigen Beschlusses. Seinen Standpunkt übermittelt er anschließend gem. Art. 294 Abs. 5 AEUV dem Europäischen Parlament. Zugleich unterrichtet der Rat gem. Art. 294 Abs. 6 S. 1 AEUV das Europäische 1851 Parlament in allen Einzelheiten über die Gründe, aus denen er seinen Standpunkt in erster Lesung festgelegt hat. Damit in der sich anschließenden zweiten Lesung eine umfangreiche Meinungsbildung möglich ist, unterrichtet auch die Kommission gem. Art. 294 Abs. 6 S. 2 AEUV das Europäische Parlament in vollem Umfang über ihren Standpunkt.97 Auf diesem Weg wird eine umfassende Information des Parlaments sichergestellt, um dessen Meinungsbildung in der sich anschließenden zweiten Lesung zu erleichtern.98 Der Standpunkt des Rates wird aufgrund einer interinstitutionellen Vereinbarung zur Transparenz vom 25.10.1993 mit Begründung im Amtsblatt, Serie C, veröffentlicht.99

D.

Zweite Lesung

I.

Zweite Lesung im Parlament

1.

Übermittlung des Standpunkts des Rates

Die Übermittlung des Standpunkts des Rates geschieht, indem der Präsident ihn in 1852 der Plenarsitzung des Parlaments bekannt gibt. Die Bekanntgabe durch den Präsidenten erfolgt während der auf den Eingang der Ratsdokumente folgenden Tagung (Art. 61 GeschOEP). 2.

Prüfung im Ausschuss und Plenum

Nach Übermittlung des Standpunkts und dezidierter Unterrichtung i.S.d. Art. 294 1853 Abs. 6 AEUV hat das Europäische Parlament einen Zeitraum von drei Monaten in der zweiten Lesung, der nach Art. 294 Abs. 14 AEUV um höchstens einen Monat verlängert werden kann.100 In dieser Zeit kommt es innerhalb des Parlaments zu folgendem Verfahren (Art. 63 ff. GeschOEP): Am Tage seiner Übermittlung an das Parlament gilt der Standpunkt des Rates als automatisch an die Ausschüsse überwiesen, die in der ersten Lesung federführend und mitberatend waren. Der Standpunkt des Rates wird als erster Punkt auf die Tagesordnung der ersten Sitzung des federführenden Ausschusses gesetzt, die auf das Datum der Übermittlung folgt. Der Rat kann aufgefordert werden, den Standpunkt zu erläutern. Wenn nichts anderes beschlossen wird, wird der Berichterstatter aus der ersten Lesung für die zweite Lesung beibehalten. Mitglieder dieses Ausschusses oder deren feste Stellvertreter können Ablehnungsvorschläge oder Änderungsanträge einreichen. 97 98 99 100

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 14. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 23. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 12. S. zur Fristverlängerung Art. 62 GeschOEP.

514

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

Der Ausschuss beschließt mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Vor der Abstimmung kann der Ausschuss den Vorsitzenden und den Berichterstatter auffordern, im Ausschuss eingereichte Änderungsanträge mit dem Präsidenten des Rates bzw. seinem Vertreter und mit dem anwesenden zuständigen Kommissionsmitglied zu erörtern. Der Berichterstatter kann im Anschluss an eine solche Erörterung Kompromissänderungsanträge einreichen. Der zuständige Ausschuss legt eine Empfehlung für die zweite Lesung mit dem 1855 Vorschlag vor, den vom Rat festgelegten Standpunkt zu billigen, abzuändern oder abzulehnen. Die Empfehlung enthält eine kurze Begründung für den vorgeschlagenen Beschluss. Der Standpunkt des Rates und, wenn verfügbar, die Empfehlung des zuständigen Ausschusses für die zweite Lesung werden automatisch auf den Entwurf der Tagesordnung für die letzte Tagung gesetzt, deren Mittwoch dem Ablauf der Frist von drei oder, falls die Frist verlängert wurde, vier Monaten unmittelbar vorangeht, es sei denn, der Gegenstand wurde bereits auf einer vorangegangenen Tagung behandelt. 1854

3.

Entscheidungsmöglichkeiten

1856 Insgesamt hat das Parlament drei Entscheidungsmöglichkeiten:101 Es kann den Standpunkt des Rates billigen,102 ablehnen oder abändern. a)

Billigung oder Nichtäußerung

1857 Hat das Europäische Parlament binnen drei Monaten nach der Übermittlung den Standpunkt des Rates in erster Lesung gebilligt oder sich nicht geäußert, so gilt der betreffende Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 7 lit. a) AEUV als i.d.F. des Standpunkts des Rates erlassen. Die Nichtäußerung enthält demnach der Sache nach eine Billigung des Ratsstandpunkts.103 Dazu gibt der Parlamentspräsident, wenn innerhalb der Fristen, die für die Einreichung von Änderungsanträgen oder Vorschlägen zur Ablehnung und für die Abstimmung darüber festgelegt wurden, kein Vorschlag zur Ablehnung des Standpunkts und keine Änderungsanträge zu dem Standpunkt angenommen werden, im Plenum bekannt, dass der vorgeschlagene Rechtsakt endgültig angenommen ist. Der Präsident und der Präsident des Rates unterzeichnen gemeinsam den Rechtsakt und veranlassen dessen Veröffentlichung im Amtsblatt der EU (Art. 72 GeschOEP). b)

Ablehnung

1858 Hat das Europäische Parlament hingegen den Standpunkt des Rates in erster Lesung mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt, so gilt der vorgeschlagene Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 7 lit. b) AEUV als nicht erlassen. Das Ablehnungsverfahren läuft dabei folgendermaßen ab (Art. 65 GeschOEP): Der zuständige Aus101 102 103

Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 13. Oder von einer Äußerung während des Beratungszeitraums von drei Monaten absehen. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 15; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 25.

§ 3 Verfahrensablauf

515

schuss, eine Fraktion oder mindestens 40 Mitglieder können schriftlich innerhalb einer vom Präsidenten festgesetzten Frist einen Vorschlag zur Ablehnung des Standpunkts des Rates einreichen. Für die Annahme eines solchen Vorschlags bedarf es der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments. Über einen Vorschlag zur Ablehnung des Standpunkts wird vor der Abstimmung über Änderungsanträge hierzu abgestimmt. Auch wenn das Parlament einen solchen Vorschlag zur Ablehnung des Standpunkts ablehnt, kann es auf Empfehlung des Berichterstatters nach der Abstimmung über die Änderungsanträge und der Erklärung der Kommission104 einen weiteren Vorschlag zur Ablehnung prüfen. Wird der Standpunkt des Rates abgelehnt, gibt der Präsident im Plenum be- 1859 kannt, dass das Legislativverfahren beendet ist. Dies hindert allerdings die Kommission nicht daran, einen neuen Vorschlag in gleicher Sache vorzulegen, der gegebenenfalls auch im Wesentlichen inhaltsgleich sein kann. c)

Abänderungen

Schließlich kann das Parlament gem. Art. 294 Abs. 7 lit. c) AEUV mit der Mehrheit 1860 seiner Mitglieder Abänderungen an dem Standpunkt des Rates in erster Lesung vorschlagen. Dazu können nach Art. 66 GeschOEP der federführende Ausschuss, eine Fraktion oder mindestens 40 Mitglieder Änderungsanträge zum Standpunkt des Rates zur Prüfung im Plenum einreichen. Allerdings lässt die GeschOEP Änderungsanträge zum Standpunkt nur unter engen Voraussetzungen zu. Ein Änderungsantrag ist demnach nur dann zulässig, wenn er darauf abzielt, die vom Parlament in seiner ersten Lesung angenommene Haltung ganz oder teilweise wieder einzusetzen oder einen Kompromiss zwischen Rat und Parlament zu erreichen oder einen Textteil des Standpunkts abzuändern, der in dem zur ersten Lesung unterbreiteten Vorschlag nicht oder mit anderem Inhalt enthalten war oder einen neuen Sachverhalt bzw. eine neue Rechtslage zu berücksichtigen, die seit der ersten Lesung eingetreten sind. Die Entscheidung des Präsidenten, einen Änderungsantrag für zulässig oder unzulässig zu erklären, ist unanfechtbar. Für die Annahme des Änderungsantrags bedarf es der Mehrheit der Mitglieder 1861 des Parlaments. Vor der Abstimmung über die Änderungsanträge kann der Präsident die Kommission um Mitteilung ihres Standpunkts105 und den Rat um Erläuterungen ersuchen. Durch diese Einschränkung der Zulässigkeit von Änderungsanträgen kann sich das Parlament leichter einem Kompromiss mit dem Rat annähern. Gleichzeitig wird die Kohärenz zu seiner Haltung in der ersten Lesung gesichert.106

104 105 106

S.u. Rn. 1862 f. Vgl. Art. 294 Abs. 7 lit. c) AEUV. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 48 auch zu den Folgen der Nichtbeachtung dieser Regelung in der GeschOEP.

516

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

II.

Stellungnahme der Kommission

1862 Beschließt das Parlament Änderungen, gibt die Kommission gem. Art. 294 Abs. 7 lit. c) HS. 2 AEUV hierzu eine Stellungnahme ab. Dazu sieht der AEUV keine ausdrückliche Frist vor. Die Kommission hätte es folglich in der Hand, das Zustandekommen eines von ihr nicht gewollten Gesetzgebungsakts zu verhindern.107 Deshalb hat für die Kommission die in Art. 294 Abs. 8 AEUV für den Rat aufgeführte Drei-Monats-Frist zu gelten. Der Rat kann sich nämlich gem. Art. 294 Abs. 9 AEUV über Änderungen, zu denen die Kommission eine ablehnende Stellungnahme abgegeben hat, hinwegsetzen. Dies zeigt, dass eine Verhinderung des Gesetzgebungsakts durch bloße Nichtäußerung der Kommission vom Vertrag nicht vorgesehen ist. Nimmt demnach die Kommission binnen der Frist des Art. 294 Abs. 8 AEUV 1863 keine Stellung zu den Änderungen des Europäischen Parlaments, hat sie auf ihr diesbezügliches Recht zumindest konkludent verzichtet. Die Nichtäußerung ist dann als Einverständnis zu werten.108 Es liegt folglich im Eigeninteresse der Kommission, dem Rat frühzeitig vor dessen Entscheidung ihre Auffassung zur Kenntnis zu bringen.109 In der Stellungnahme ist die Kommission nicht darauf beschränkt, zu den Än1864 derungen durch das Parlament Stellung zu nehmen. Sie kann weitere Änderungen anregen.110 Da es noch zu keiner Einigung zwischen Parlament und Rat gekommen ist, kann die Kommission ihren Gesetzgebungsvorschlag sogar noch zurückziehen.111 III.

Zweite Lesung im Rat

1865 Anschließend hat der Rat drei Monate (um einen Monat nach Art. 294 Abs. 14 AEUV verlängerbar) Zeit, sich mit der vom Europäischen Parlament abgeänderten Fassung zu beschäftigen. Dabei hat der Rat nach Art. 294 Abs. 8 AEUV zwei Möglichkeiten: Er kann alle vom Parlament vorgeschlagenen Abänderungen billigen. In diesem Fall gilt der betreffende Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 8 lit. a) AEUV als in der so abgeänderten Fassung erlassen. Hierzu genügt grundsätzlich die qualifizierte Mehrheit. Hat allerdings die Kommission zuvor eine ablehnende Stellungnahme abgegeben, ist gem. Art. 294 Abs. 9 AEUV Einstimmigkeit erforderlich. Billigt der Rat hingegen nicht alle Abänderungen, so beruft der Präsident des 1866 Rates im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Europäischen Parlaments gem. 107 108 109 110 111

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 17. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 17. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 26. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 18; Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 40; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 14. S.o. Rn. 1778 ff.; a.A. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 18; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 27; Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 41 (anders noch in der Voraufl.).

§ 3 Verfahrensablauf

517

Art. 294 Abs. 8 lit. b) AEUV binnen sechs Wochen112 den Vermittlungsausschuss ein. Entsprechend ist zu verfahren, wenn der Rat sich binnen der drei bzw. vier Monate nicht äußert.113 Das Schweigen ist in diesem Fall als Ablehnung zu verstehen, da für den Erlass des Gesetzgebungsakts in Art. 294 Abs. 8 AEUV zwingend eine explizite Billigung durch den Rat vorausgesetzt ist.114

E.

Vermittlungsverfahren

I.

Bedeutung und Funktion

Ist es auch in der zweiten Lesung zu keiner Einigung zwischen Europäischem Par- 1867 lament und Rat gekommen, bietet das Vermittlungsverfahren letztmalig ein Forum zu einer Einigung auf einen gemeinsamen Gesetzgebungsakt. Der Vermittlungsausschuss hat gem. Art. 294 Abs. 10 AEUV die Aufgabe, binnen sechs Wochen115 nach seiner Einberufung eine Einigung auf der Grundlage der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates in zweiter Lesung zu erzielen. Unter Einberufung versteht die Praxis die erste Sitzung.116 Ist es in der bisherigen Phase des Gesetzgebungsverfahrens nicht zu einer Einigung gekommen, bietet die Vermittlung die letzte Möglichkeit, ein Scheitern des Rechtsetzungsverfahrens durch Auffinden eines Kompromisses zu verhindern.117 I.d.R. haben das Parlament und der Rat nach dem Abschluss der zweiten Le- 1868 sung bereits eine weitgehende Übereinstimmung über den Inhalt des Gesetzgebungsakts erzielt. Durch eine Phase intensiver direkter Verhandlungen zwischen den Vertretern von Parlament und Rat erhöht sich im Vermittlungsverfahren die Chance, einen Kompromiss über die noch strittigen Punkte zu erzielen.118 Es gibt aus dem Jahr 2007 eine gemeinsame Erklärung von Kommission, Parlament und Rat,119 in der das Vermittlungsverfahren näher geregelt ist.

112

113 114 115 116 117 118 119

Mit der Frist will man der vorherigen Praxis begegnen, nach der das Vermittlungsverfahren mitunter erst Monate nach der zweiten Lesung im Rat eingeleitet wurde, so zumindest Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 29. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 29. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 19. Die Frist kann höchstens auf acht Wochen verlängert werden, s. Art. 294 Abs. 14 AEUV. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 251 EGV Rn. 17. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 30; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 54. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 54. Gemeinsame Erklärung zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EG-Vertrag), ABl. 2007 C 145, S. 5; ursprünglich datiert diese Erklärung aus dem Jahr 1999, ABl. 1999 C 158, S. 1.

518

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

II.

Einberufung

1869 Die Einberufung des Vermittlungsausschusses verläuft folgendermaßen: Setzt der Rat das Parlament davon in Kenntnis, dass er nicht alle Abänderungen des Parlaments an dem Standpunkt billigen kann, vereinbart der Präsident mit dem Rat einen Termin und Ort für eine erste Sitzung des Vermittlungsausschusses. Die sechswöchige oder, im Falle einer Verlängerung, achtwöchige Frist gilt vom Zeitpunkt der ersten Sitzung dieses Ausschusses an (Art. 67 GeschOEP). III.

Zusammensetzung

1870 Nach Art. 294 Abs. 10 AEUV besteht der Vermittlungsausschuss aus den Mitgliedern des Rates oder deren Vertretern und ebenso vielen Mitgliedern, die das Europäische Parlament repräsentieren. 1.

Delegation des Rates

1871 Die Delegation des Rates besteht mithin aus den Mitgliedern des Rates, d.h. den Vertretern auf Ministerebene, die befugt sind, für die Regierung des von ihnen vertretenen Mitgliedstaats verbindlich zu handeln und das Stimmrecht auszuüben (s. Art. 16 Abs. 2 EUV). Dazu gehören auch die Parlamentarischen und beamteten Staatssekretäre. Jedoch können sich die Mitglieder des Rates vertreten lassen, weshalb sich in der Praxis die Delegation des Rates im Vermittlungsausschuss aus den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten120 unter der Führung des amtierenden Ratspräsidenten zusammensetzt.121 2.

Delegation des Parlaments

1872 Die Delegation des Parlaments im Vermittlungsausschuss besteht aus derselben Anzahl von Mitgliedern wie die Delegation des Rates, mithin aus 27 Personen. Die genaue Zusammensetzung der Parlamentsdelegation regelt Art. 68 GeschOEP: Die Mitglieder der Delegation werden für jedes einzelne Vermittlungsverfahren von den Fraktionen benannt, vorzugsweise aus den Reihen der Mitglieder der betroffenen Ausschüsse, abgesehen von drei Mitgliedern, die als ständige Mitglieder der aufeinanderfolgenden Delegationen für einen Zeitraum von zwölf Monaten benannt werden. Die drei ständigen Mitglieder werden von den Fraktionen aus der Mitte der Vi1873 zepräsidenten benannt und vertreten mindestens zwei verschiedene Fraktionen. Der Vorsitz und der Berichterstatter des federführenden Ausschusses sind in jedem Fall Delegationsmitglieder. Die in der Delegation vertretenen Fraktionen benennen Stellvertreter. In der Delegation nicht vertretene Fraktionen und fraktions120 121

S.o. Rn. 1026 f. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 21; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 31; Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 45.

§ 3 Verfahrensablauf

519

lose Mitglieder können je einen Vertreter zu internen Vorbereitungssitzungen der Delegation entsenden. Die Delegation wird vom Präsidenten oder einem der drei ständigen Mitglieder 1874 geleitet. Die Delegation beschließt mit der Mehrheit ihrer Mitglieder. Ihre Beratungen sind nicht öffentlich. Die Konferenz der Präsidenten legt weitere Verfahrensleitlinien für die Arbeit der Delegation im Vermittlungsausschuss fest. Die Delegation erstattet dem Parlament Bericht über die Ergebnisse der Vermittlung. 3.

Teilnahme der Kommission

Die Kommission ist im Vermittlungsausschuss nicht mit Mitgliedern vertreten, 1875 nimmt jedoch gem. Art. 294 Abs. 11 AEUV an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses teil und ergreift alle erforderlichen Initiativen, um auf eine Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates hinzuwirken. Nach der gemeinsamen Erklärung von Kommission, Parlament und Rat122 können diese Initiativen insbesondere darin bestehen, dass die Kommission unter Berücksichtigung der Standpunkte des Rates und des Europäischen Parlaments und unter Wahrung der ihr durch den Vertrag übertragenen Rolle Entwürfe für Kompromisstexte vorlegt. Die Kommission hat jedoch keine Entscheidungsbefugnisse.123 Ihre Rolle ist 1876 damit im Vergleich zu den anderen Phasen des Gesetzgebungsverfahrens sehr verändert. Während der ersten beiden Lesungen vertritt sie ihren Vorschlag in eigener Sache. In der Vermittlungsphase kommt ihr lediglich eine Vermittlerrolle zur Annäherung der Standpunkte des Parlaments und des Rates zu.124 IV.

Verfahren

1.

Sitzungen des Vermittlungsausschusses

Nach der gemeinsamen Erklärung von Kommission, Parlament und Rat125 wird 1877 der Vermittlungsausschuss vom Präsidenten des Rates im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Europäischen Parlaments unter Berücksichtigung des Vertrags einberufen. Der Vorsitz im Vermittlungsausschuss wird vom Präsidenten des Europäischen Parlaments und vom Präsidenten des Rates gemeinsam wahrgenommen. Die beiden Vorsitzenden führen abwechselnd den Vorsitz in den Sitzungen des Vermittlungsausschusses. Der Vermittlungsausschuss tagt abwechselnd in den Räumlichkeiten des Euro- 1878 päischen Parlaments und des Rates. Ihm liegen der Vorschlag der Kommission, der Standpunkt des Rates, die diesbezügliche Stellungnahme der Kommission, die vom Europäischen Parlament vorgeschlagenen Abänderungen, die Stellungnahme 122 123 124 125

S.o. Rn. 1868. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 22; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 31. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 60. S.o. Rn. 1868.

520

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

der Kommission dazu sowie ein gemeinsames Arbeitsdokument der Delegationen des Europäischen Parlaments und des Rates vor. Die Kommission legt ihre Stellungnahme i.d.R. binnen drei Wochen nach dem offiziellen Eingang des Ergebnisses der Abstimmung des Europäischen Parlaments, spätestens aber vor Beginn der Vermittlungsarbeiten vor. Die beiden Vorsitzenden können dem Vermittlungsausschuss Texte zur Billi1879 gung unterbreiten. Die Einigung über den gemeinsamen Entwurf wird in einer Sitzung des Vermittlungsausschusses oder anschließend durch den Austausch von Schreiben zwischen den beiden Vorsitzenden festgestellt. Der Vermittlungsausschuss tagt unter Ausschluss der Öffentlichkeit.126 Das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments und das Generalsekretariat des Rates nehmen gemeinsam, unter Mitwirkung des Generalsekretariats der Kommission, die Sekretariatsgeschäfte des Vermittlungsausschusses wahr. 2.

Triloge

1880 In der Praxis treten häufig schon vor Einberufung des Vermittlungsausschusses Vertreter des Parlaments (der Vizepräsident des Parlaments, der Berichterstatter und der Vorsitzende des federführenden Ausschusses) mit Kommissionsvertretern (einem Generaldirektor der inhaltlich zuständigen Generaldirektion) und Ratsvertretern (dem Vorsitzenden des AStV I) in informellen Gesprächen (sog. informellen Trilogen) zusammen, um mögliche Kompromisslinien zu sondieren.127 Die Triloge begleiten regelmäßig das gesamte Vermittlungsverfahren und finden auch nach Beginn der eigentlichen Sitzungen des Vermittlungsausschusses weiterhin statt.128 Teilweise tagt der Vermittlungsausschuss nur einmal zur Beschlussfassung über die im Trilog erzielten Ergebnisse. 3.

Einigung

1881 Kommt im Vermittlungsausschuss eine Einigung über einen gemeinsamen Entwurf zustande, wird dessen Text nach einer juristisch-sprachlichen Überarbeitung den beiden Vorsitzenden zur formalen Billigung unterbreitet. In Ausnahmefällen kann jedoch zur Einhaltung der Fristen der Entwurf eines gemeinsamen Entwurfs den Vorsitzenden zur Billigung unterbreitet werden. Die beiden Vorsitzenden übermitteln den so gebilligten gemeinsamen Entwurf dem Präsidenten des Europäischen Parlaments und dem Präsidenten des Rates mit einem gemeinsam unterzeichneten Schreiben. 4.

Keine Einigung

1882 Kann der Vermittlungsausschuss sich auf keinen gemeinsamen Entwurf einigen, setzen die beiden Vorsitzenden mit einem gemeinsam unterzeichneten Schreiben 126 127 128

Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 64. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 62. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 63.

§ 3 Verfahrensablauf

521

den Präsidenten des Europäischen Parlaments und den Präsidenten des Rates davon in Kenntnis. V.

Beendigung des Vermittlungsverfahrens

1.

Änderungsmöglichkeiten

Grundlage für die Beratungen im Vermittlungsausschuss sind der Standpunkt des 1883 Europäischen Parlaments und des Rates in zweiter Lesung. Die Standpunkte sind somit Ausgangspunkte bei der Suche nach einem Kompromiss. Dessen Ziel ist es, den unterschiedlichen Standpunkten von Rat und Parlament Rechnung zu tragen. Folglich ist es dem Vermittlungsausschuss möglich, weitere Änderungen vorzunehmen, wenn damit eine Einigung erzielt werden kann.129 Es ist ihm jedoch verwehrt, einen gänzlich neuen Gesetzgebungsvorschlag zu unterbreiten, da hierdurch die Basis des Gesetzgebungsverfahrens, der Vorschlag der Kommission, wegfallen würde. Damit würde sich der Vermittlungsausschuss letztlich ein Initiativrecht anmaßen, das ihm nach den Verträgen nicht zukommt.130 Mag die Grenzziehung im Einzelfall auch schwierig sein, muss der Kompromiss doch zumindest einen sachlichen Bezug zu in zweiter Lesung strittigen Fragen erkennen lassen.131 2.

Scheitern

Billigt der Vermittlungsausschuss binnen sechs Wochen nach seiner Einberufung 1884 keinen gemeinsamen Entwurf, so gilt der vorgeschlagene Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 12 AEUV als nicht erlassen. Das Gesetzgebungsverfahren ist in diesem Fall endgültig gescheitert. Nach Art. 69 Abs. 5 GeschOEP gibt in diesem Fall der Vorsitzende oder ein anderes dazu bestimmtes Mitglied der Delegation des Parlaments im Vermittlungsausschuss eine Erklärung ab. Auf diese Erklärung folgt eine Aussprache. Danach setzen die beiden Vorsitzenden mit einem gemeinsam unterzeichneten Schreiben den Präsidenten des Europäischen Parlaments und den Präsidenten des Rates davon in Kenntnis.132 Die Beendigung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ohne Ergebnis hindert die Kommission allerdings nicht daran, erneut, einen Vorschlag in gleicher Sache vorzulegen.

129 130 131 132

EuGH, Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (467 f., Rn. 49 ff.) – IATA. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 23; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 32. Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 32. S. die gemeinsame Erklärung zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EG-Vertrag), ABl. 2007 C 145, S. 5.

522

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

3.

Gemeinsamer Entwurf

1885 Ein gemeinsamer Entwurf kommt zustande, wenn die Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments und die qualifizierte Mehrheit der Ratsmitglieder133 diesen annehmen. Die Einigung über einen gemeinsamen Entwurf wird nach der gemeinsamen Erklärung von Kommission, Parlament und Rat134 in einer Sitzung des Vermittlungsausschusses oder anschließend durch den Austausch von Schreiben zwischen den beiden Vorsitzenden festgestellt. In diesem Fall wird der Text dieses Entwurfs nach einer juristisch-sprachlichen Überarbeitung den beiden Vorsitzenden zur Billigung unterbreitet. Die beiden Vorsitzenden übermitteln den so gebilligten gemeinsamen Entwurf dem Präsidenten des Europäischen Parlaments und dem Präsidenten des Rates mit einem gemeinsam unterzeichneten Schreiben.

F.

Dritte Lesung

1886 Kommt es zu einer Einigung im Vermittlungsausschuss, findet sowohl im Europäischen Parlament als auch im Rat eine dritte Lesung statt. Dabei haben beide Gesetzgebungsorgane nach Art. 294 Abs. 13 AEUV nur die Möglichkeit binnen einer Frist von sechs Wochen,135 um den betreffenden Rechtsakt entsprechend diesem Entwurf zu erlassen. Sie können den Gesetzentwurf daher annehmen oder ablehnen, Änderungen sind hingegen nicht mehr möglich.136 Für die Annahme sind im Europäischen Parlament die Mehrheit der abgege1887 benen Stimmen und im Rat die qualifizierte Mehrheit erforderlich.137 Dazu wird gem. Art. 69 GeschOEP die Angelegenheit auf die Tagesordnung für eine Plenarsitzung des Europäischen Parlaments gesetzt, die innerhalb der sechs oder, im Falle einer Verlängerung, acht Wochen vom Zeitpunkt der Annahme durch den Vermittlungsausschuss an stattfindet. Der Vorsitzende oder ein anderes dazu bestimmtes Mitglied der Delegation des 1888 Parlaments im Vermittlungsausschuss gibt eine Erklärung zu dem gemeinsamen Entwurf ab, dem ein Bericht beigefügt wird. Der gemeinsame Entwurf insgesamt ist Gegenstand einer einzigen Abstimmung. Für die Annahme bedarf es der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Kommt es binnen der genannten Frist nicht zu einer Annahme, gilt der vorgeschlagene Rechtsakt gem. Art. 294 Abs. 13 S. 2 AEUV als nicht erlassen.

133 134 135 136 137

Auch wenn vom Kommissionsvorschlag abgewichen wird, bedarf es hier keines einstimmigen Ratsbeschlusses nach Art. 293 Abs. 1 AEUV. S.o. Rn. 1868. Verlängerbar gem. Art. 294 Abs. 14 AEUV auf acht Wochen. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 25; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 34. Auch wenn vom Kommissionsvorschlag abgewichen wird, bedarf es hier keines einstimmigen Ratsbeschlusses nach Art. 293 Abs. 1 AEUV.

§ 4 Beteiligung anderer Organe und Einrichtungen

523

§ 4 Beteiligung anderer Organe und Einrichtungen A.

Verfahrenseinleitung

Wie die obige Auflistung zum Anwendungsbereich des ordentlichen Gesetzge- 1889 bungsverfahrens zeigt,138 kann dieses Verfahren partiell auch auf Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten,139 auf Empfehlung der Europäischen Zentralbank140 oder auf Antrag des Gerichtshofs141 eingeleitet werden.142 In diesen Fällen finden gem. Art. 294 Abs. 15 UAbs. 1 AEUV dessen Abs. 2, 6 S. 2 und Abs. 9 keine Anwendung. Die Kommission unterbreitet demnach dem Europäischen Parlament und dem Rat keinen Vorschlag für einen Gesetzgebungsakt. An dessen Stelle stehen die Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten, die Empfehlung der Europäischen Zentralbank oder der Antrag des Gerichtshofs. Dabei wird die Kommission nicht vollständig aus dem Gesetzgebungsverfahren 1890 entlassen, wie Art. 294 Abs. 7 lit. c), Abs. 11 AEUV, deren Anwendung in Art. 294 Abs. 15 AEUV nicht ausgeschlossen wird, zeigen. Zudem schreibt Art. 294 Abs. 15 UAbs. 2 AEUV in den betreffenden Fällen vor, dass das Europäische Parlament und der Rat der Kommission den Entwurf des Rechtsakts sowie ihre jeweiligen Standpunkte in erster und zweiter Lesung übermitteln. Das Europäische Parlament oder der Rat kann die Kommission während des gesamten Verfahrens um eine Stellungnahme bitten, die die Kommission auch von sich aus abgeben kann. Schließlich kann die Kommission auch am Vermittlungsausschuss teilnehmen, sofern sie dies für erforderlich hält. Allerdings wird die in sonstigen Verfahren gem. Art. 294 Abs. 11 AEUV bestehende Verpflichtung der Kommission zur Teilnahme an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses aufgehoben und in das Belieben der Kommission gestellt.143 Sie ist mangels Initiatorenschaft für diese Aufgabe nicht prädestiniert.

B.

Anhörung

I.

Obligatorische Anhörung

Häufig bedarf es zum Erlass eines Gesetzgebungsakts im ordentlichen Gesetz- 1891 gebungsverfahren zusätzlich zur Beteiligung von Parlament und Rat der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen, des Gerichtshofs, der Kommission, der Europäischen Zentralbank oder des Rechnungs138 139 140 141 142 143

S.o. Rn. 1823 ff. Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2, 82 Abs. 2 UAbs. 1, 83 Abs. 1, 83 Abs. 2, 84, 85 Abs. 1 UAbs. 2, 87 Abs. 2, 88 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Art. 129 Abs. 3 AEUV. Art. 257 Abs. 1, 281 Abs. 2 AEUV. Nach Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 27 wurde das Wort „Vorschlag“ vermieden, um den Ausnahmecharakter dieser Fälle hervorzuheben. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 28.

524

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

hofs.144 Damit eine entsprechende Stellungnahme in jedem Fall berücksichtigt werden kann, findet die Anhörung derart statt, dass sie vom Europäischen Parlament und dem Rat noch während der ersten Lesung berücksichtigt werden kann. Die Anhörung wird vom Europäischen Parlament, vom Rat oder von der Kommission durchgeführt, die, wenn sie es für notwendig erachten, den beteiligten Einrichtungen für die Vorlage einer Stellungnahme eine Frist setzen können.145 Die Stellungnahmen sowie gegebenenfalls ein Bericht über die Beratungen 1892 werden dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission übermittelt.146 Es handelt sich bei den Standpunkten allerdings um unverbindliche Stellungnahmen, an deren Änderungsvorschläge Parlament und Rat nicht gebunden sind.147 Im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens sieht der Vertrag die 1893 obligatorische Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses in 30 Fällen vor,148 der Ausschuss der Regionen muss in 16 Fällen angehört werden,149 die Kommission ist in drei Fällen anzuhören,150 Rechnungshof,151 Europäische Zentralbank152 und Gerichtshof153 in jeweils zwei Fällen. II.

Fakultative Anhörung

1894 Der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen können gem. Art. 304 Abs. 1 S. 2, Art. 307 Abs. 1 AEUV in allen Fällen gehört werden, in denen es das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission für zweckmäßig erachten. Zudem besteht für beide Ausschüsse nach Art. 304 Abs. 1 S. 3, Art. 307 Abs. 4 AEUV die Möglichkeit, von sich aus eine Stellungnahme abzugeben, wenn sie dies für zweckmäßig erachten.

144 145 146 147 148

149

150 151 152 153

Zum Anhörungsverfahren s.u. Rn. 1917 f. Für Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen geregelt in Art. 304 Abs. 2 bzw. 307 Abs. 2 AEUV. Für Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen geregelt in Art. 304 Abs. 3 bzw. 307 Abs. 5 AEUV. Schoo, in: Schwarze, Art. 251 EGV Rn. 20; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 251 EGV Rn. 17. Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 43 Abs. 2, Art. 43 Abs. 2, Art. 46, Art. 50 Abs. 1, Art. 59 Abs. 1, Art. 91 Abs. 1, Art. 100 Abs. 2, Art. 114 Abs. 1, Art. 149 Abs. 1, Art. 153 Abs. 2, Art. 157 Abs. 3, Art. 164, Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich, Art. 166 Abs. 4, Art. 168 Abs. 4 und 5, Art. 169 Abs. 3, Art. 172 Abs. 1, Art. 173 Abs. 3, Art. 175 Abs. 3, Art. 177 Abs. 1, Art. 178, Art. 182 Abs. 1 und 5, Art. 183 i.V.m. Art. 188 Abs. 2, Art. 184 i.V.m. Art. 188 Abs. 2, Art. 185 i.V.m. Art. 188 Abs. 2, Art. 192 Abs. 1 und 3, Art. 194 Abs. 2 AEUV. Art. 100 Abs. 2, Art. 149 Abs. 1, Art. 153 Abs. 2, Art. 164, Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich, Art. 166 Abs. 4, Art. 167 Abs. 5 1. Spiegelstrich, Art. 168 Abs. 4 und 5, Art. 172 Abs. 1, Art. 175 Abs. 3, Art. 177 Abs. 1, Art. 178, Art. 192 Abs. 1 und 2, Art. 194 Abs. 2 AEUV. Art. 129 Abs. 3, Art. 257 Abs. 1, Art. 281 Abs. 2 AEUV. Art. 322 Abs. 1, Art. 325 Abs. 4 AEUV. Art. 129 Abs. 3, Art. 133 AEUV. Art. 257 Abs. 1, Art. 281 Abs. 2 AEUV.

§ 6 Beteiligung der Mitgliedstaaten

525

§ 5 Verfahrensverzögerungen Verzögern das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission durch Un- 1895 tätigkeit über Gebühr ihre Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren, können die anderen Organe nach Art. 265 AEUV beim Gerichtshof der EU Untätigkeitsklage erheben.154 Problematisch ist dabei allerdings die Frage, wann von einer derartigen Verzögerung über Gebühr auszugehen ist. Dies gilt insbesondere für die erste Lesung in Rat und Parlament, wofür der Vertrag keine Fristen vorsieht. Der EuGH hat (im Rahmen des Anhörungsverfahrens155) entschieden, dass sich der Rat über eine fehlende Stellungnahme des Parlaments hinwegsetzen und einen Rechtsakt ausnahmsweise auch ohne parlamentarische Stellungnahme beschließen kann, wenn deren Abgabe vom Parlament unter Missachtung seiner Pflicht zur redlichen Zusammenarbeit ungebührlich verzögert wurde.156 Inwieweit dies auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren übertragen werden 1896 kann, bleibt abzuwarten. Zwar spricht für eine Übertragbarkeit, dass auch im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren eine Pflicht zur loyalen institutionellen Zusammenarbeit besteht.157 Indes ist die Mitwirkung des Europäischen Parlaments im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens im Vergleich zum Anhörungsverfahren derart gewichtiger, dass Zweifel daran bestehen, dass über die fehlende Mitwirkung einfach hinweggegangen werden kann.

§ 6 Beteiligung der Mitgliedstaaten A.

Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens

Für besondere Fälle ist eine Einbeziehung der Mitgliedstaaten vorgesehen. Das 1897 gilt namentlich für den Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV eröffnen jedem Mitglied des Rates, der durch einen Entwurf über Mindestvorschriften nach Art. 82 Abs. 2 bzw. Art. 83 Abs. 1 und 2 AEUV grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berührt sieht, einen Antrag auf Befassung des Europäischen Rates. Dann wird das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt. Es erfolgt eine Aussprache. Erzielt der Europäische Rat dabei Einvernehmen, verweist er den Entwurf binnen vier Monaten nach Aussetzung des Verfahrens an den Rat zurück. Dadurch wird die Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beendet. Dieses läuft also normal weiter.

154 155 156 157

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 10; offen gelassen bei Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 15. S.u. Rn. 1917 f. EuGH, Rs. C-65/93, Slg. 1995, I-643 (669, Rn. 28) – Parlament/Rat. Für eine Übertragung Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-396 Rn. 10; Gellermann, in: Streinz, Art. 251 EGV Rn. 15.

526

1898

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

Eine entsprechende Regelung sieht Art. 48 Abs. 2 AEUV für die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit vor. Erklärt ein Mitglied des Rates wichtige Aspekte seines Systems der sozialen Sicherheit, nämlich vor allem dessen Geltungsbereich, Kosten oder Finanzstruktur, als verletzt oder dessen finanzielles Gleichgewicht für beeinträchtigt, kann es die Befassung des Europäischen Rates beantragen. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird dann ausgesetzt und der Europäische Rat spricht sich aus. Danach, und zwar innerhalb von vier Monaten nach Aussetzung des Verfahrens, verweist er den Entwurf nach Art. 48 Abs. 2 S. 3 lit. a) AEUV an den Rat zurück, wodurch die Aussetzung beendet wird. Das kann er aber nur bei einem entsprechenden Einvernehmen. Wann genau der Antrag auf Befassung des Europäischen Rates gestellt werden muss, ist zeitlich nicht fixiert. Dies kann also auch erst in der zweiten Lesung im Rat erfolgen. Zwar ist der Einwand des dolo agit denkbar, wenn ein Mitgliedstaat die Berührung grundlegender Aspekte seiner Strafrechtsordnung nicht vorher benannt hat. Oftmals kristallisiert sich der nähere Gehalt einer Maßnahme erst im Laufe des Beratungsprozesses heraus, so dass auch die Auswirkungen nicht sofort sichtbar werden. Unabhängig davon handelt es sich um ein von der Einschätzung des jeweiligen Mitgliedstaats abhängiges Recht, das nicht an einen bestimmten Verfahrenszeitpunkt gekoppelt, geschweige denn befristet ist. Zudem muss sich eine Einschätzung ihrerseits erst bilden. Daher kann jeder Mitgliedstaat die Unterbrechung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV bzw. Art. 48 Abs. 2 AEUV jederzeit herbeiführen.

B.

Nationale Weisungen

1899 Die Mitglieder des Rates, die einen Antrag nach Art. 82 Abs. 3 bzw. Art. 83 Abs. 3 AEUV stellen können, vertreten ihren Mitgliedstaat und sind diesem zuzurechnen. Daher unterliegen sie auch dessen Regeln. Damit wird relevant, dass das BVerfG insoweit den deutschen Vertreter im Rat den Weisungen der nationalen Gesetzgebungsorganen unterwirft. Hintergrund ist die Bedeutung des Strafrechts für die individuelle Freiheit, die eine im Wesentlichen mitgliedstaatliche Zuständigkeit begründet,158 und eine drohende Uferlosigkeit der Ermächtigungen nach Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 und 2 AEUV,159 die eine Ausfüllung in die Nähe einer Vertragsänderung rücken.160 Daher bedarf es einer Weisung des Bundestags und je nach Verteilung der Ge1900 setzgebungszuständigkeit auch des Bundesrates, bevor der deutsche Vertreter im Rat die Rechte nach Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV ausübt.161 Damit 158 159 160 161

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon; krit. Frenz, EWS 2009, 345 (346). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 361 – Lissabon für Art. 83 Abs. 2 AEUV, Rn. 358, 360, 362 ff. zur gebotenen restriktiven Auslegung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon.

§ 6 Beteiligung der Mitgliedstaaten

527

aber kann er auch nur nach einer solchen Weisung auf die Ausübung des darin enthaltenen Antragsrechts verzichten. Das BVerfG legt ihm ein Veto nahe, wenn grundlegende Aspekte der Strafrechtsordnung und damit die demokratische Selbstbestimmung durch Straf- und Strafverfahrensnormen berührt sind.162 Entsprechendes gilt, wenn gem. Art. 48 Abs. 1 AEUV auf dem Gebiet der sozi- 1901 alen Sicherheit die für die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit notwendigen Maßnahmen beschlossen werden. Auch hier sieht Art. 48 Abs. 2 AEUV einen Antrag auf Befassung des Europäischen Rates mit der Folge der Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vor. Dieses mitgliedstaatliche Recht darf der deutsche Vertreter im Rat gleichfalls nur nach Weisung des Bundestags und bei entsprechendem gesetzgeberischem Erfordernis des Bundesrates ausüben.163 Das korrespondiert mit der Zuordnung der sozialen Sicherheit im Wesentlichen zum mitgliedstaatlichen Bereich.164

C.

Fehlendes Einvernehmen und Übergang zur Verstärkten Zusammenarbeit

Wird nach einer Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens auf An- 1902 trag eines Mitgliedstaats im Europäischen Rat kein Einvernehmen erzielt, bleibt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt (Art. 82 Abs. 3 bzw. Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 bzw. Art. 48 Abs. 2 AEUV e contrario). Der betroffene Rechtsakt kann also jedenfalls in der behandelten Form nicht (generell) verabschiedet werden und ist damit gescheitert. Art. 48 Abs. 2 S. 3 lit. b) AEUV konkretisiert dies, indem danach der Europäische Rat von einem Tätigwerden absieht, also den Entwurf nicht an den Rat zurückverweist, oder aber die Kommission um Vorlage eines neuen Vorschlags ersucht. In diesem zweiten Fall gilt der ursprünglich vorgeschlagene Rechtsakt explizit als nicht erlassen. Eine partielle Verabschiedung ermöglichen Art. 82 Abs. 3 UAbs. 2 und Art. 83 1903 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV. Wollen mindestens neun Mitgliedstaaten eine Verstärkte Zusammenarbeit auf der Grundlage des betreffenden Entwurfs einer Richtlinie begründen, teilen sie dies dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission mit. Dies erfolgt notwendig binnen derselben Frist und damit während der in Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1 bzw. Art. 83 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV vorgesehenen vier Monate nach Aussetzung des Verfahrens. Dann mündet das weitere Verfahren in die Bestimmungen über die Verstärkte Zusammenarbeit ein. Die Ermächtigung dazu nach Art. 20 Abs. 2 EUV und Art. 329 Abs. 1 AEUV gilt gem. Art. 82 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 bzw. Art. 83 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 AEUV als erteilt.

162 163 164

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 400 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon; spezifisch insoweit krit. Frenz, EWS 2009, 345 (346).

528

Kapitel 12 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

§ 7 Übersicht: Ordentliches Gesetzgebungsverfahren 1904

Kommission Vorschlag

Vorschlag

Rat

Parlament 1. Lesung

Wirtschafts- und Sozialausschuss Ausschuss der Regionen Rechnungshof Gerichtshof Europäische Zentralbank Kommission

Stellungnahme

Standpunkt

übernimmt ggf. Änderungen

Kommission

Rat 1. Lesung

Kommission Keine Billigung: Standpunkt

Standpunkt

Billigung

Parlament 2. Lesung Billigung oder keine Äußerung Ablehnung

Rechtsakt erlassen

Änderungen

Rechtsakt gescheitert

Änderungen

Rechtsakt erlassen

Kommission

Stellungnahme

Rat 2. Lesung Ablehnung

Billigung

Rechtsakt erlassen

Vermittlungsausschuss Keine Einigung

Einigung

Rechtsakt gescheitert

Einigung

Rat 3. Lesung Ablehnung

Rechtsakt gescheitert

Parlament 3. Lesung

Annahme

Annahme

Rechtsakt erlassen

Ablehnung

Rechtsakt gescheitert

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

§ 1 Besondere Gesetzgebungsverfahren A.

Überblick

Gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV erfolgt in bestimmten, in den Verträgen vorgese- 1905 henen Fällen ein besonderes Gesetzgebungsverfahren. Es besteht in der Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament mit Beteiligung des Rates oder durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments. Das besondere Gesetzgebungsverfahren zeichnet sich folglich dadurch aus, dass eines der Legislativorgane (Parlament oder Rat) unter Beteiligung des anderen Legislativorgans einen Rechtsakt erlässt, wobei diese Beteiligung von einer Zustimmung bis zu einer bloßen Stellungnahme reichen kann. Der Erlass eines Gesetzgebungsakts durch die Kommission ist ausgeschlossen.1 Das besondere Gesetzgebungsverfahren ersetzt damit das frühere Anhörungs- 1906 sowie das bisherige Zustimmungsverfahren.2 Zusätzlich sehen die einzelnen Bestimmungen, die ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorschreiben, zum Teil eine Beteiligung der Kommission, der Europäischen Zentralbank, der Europäischen Investitionsbank, des Wirtschafts- und Sozialausschusses oder des Ausschusses der Regionen vor.3 Als Rechtsakte können im besonderen Gesetzgebungsverfahren allerdings nur 1907 Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse ergehen; sonstige Handlungsformen auf diesem Weg sind ausgeschlossen (vgl. den Wortlaut des Art. 289 Abs. 2 AEUV),4 nicht aber generell.5

1 2 3 4 5

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, 2. Aufl. 2008, S. 78. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 67. Das bisherige Verfahren der Zusammenarbeit findet im AEUV keine Entsprechung. S. zu den einzelnen Fällen u. Rn. 1913, 1915. Das Gleiche gilt für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, s.o. Rn. 1822. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1512 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_13, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

530

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

B.

Anwendungsbereich

1908 Aufgrund der Zweiteilung des besonderen Gesetzgebungsverfahrens kann im Folgenden unterschieden werden zwischen Gesetzgebungsakten des Europäischen Parlaments, die der Beteiligung des Rates bedürfen und Gesetzgebungsakten des Rates, bei denen das Europäische Parlament zu beteiligen ist. I.

Gesetzgebungsakte des Europäischen Parlaments

1909 Es gibt drei Fälle von Gesetzgebungsakten des Europäischen Parlaments: - Art. 223 Abs. 2 Beschluss des Europäischen Par- Regelungen und allAEUV laments aus eigener Initiative gemeine Bedingungen nach Anhörung der Kommission für die Wahrnehmung und mit Zustimmung des Rates,6 der Aufgaben der Europaparlamentarier - Art. 226 Abs. 3 Beschluss des Europäischen Par- Ausübung der Rechte AEUV laments aus eigener Initiative des Untersuchungsausnach Zustimmung des Rates und schusses der Kommission - Art. 228 Abs. 4 Beschluss des Europäischen Par- Ausübung der Aufgaben AEUV laments aus eigener Initiative des Bürgerbeauftragten nach Stellungnahme der Kommission und nach Zustimmung des Rates Bei den genannten Bestimmungen handelt es sich um solche aus den Vorschrif1910 ten über das Europäische Parlament (Sechster Teil, Titel 1, Kapitel 1, Abschnitt 1) des AEUV. Damit ist dem Parlament nur in eigenen Angelegenheiten das Initiativrecht zuerkannt. In diesen Fällen rechtfertigt sich die herausgehobene Stellung des Parlaments aus der Bedeutung, die Entscheidungen auf Grundlage dieser Kompetenznormen für das Parlament haben. II.

Gesetzgebungsakte des Rates

1911 In 297 Fällen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens handelt es sich um Gesetzgebungsakte des Rates, wobei zu unterscheiden ist, ob dieser einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung und bloßer Stellungnahme des Europäischen Parlaments beschließt. Darin zeigt sich, dass im Bereich des besonderen Gesetzgebungsverfahrens der Rat der Hauptgesetzgeber ist.

6 7

Letzterer beschließt mit qualifizierter Mehrheit. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247) sprechen in ihrem Bericht von 28 Fällen, in ihrer dem Bericht beigefügten Anlage zählen sie hingegen 29 Fälle auf.

§ 1 Besondere Gesetzgebungsverfahren

1.

531

Einstimmigkeit und Zustimmung des Europäischen Parlaments

Einstimmigkeit im Rat und Zustimmung des Europäischen Parlaments bedarf es in 1912 folgenden Fällen: - Art. 19 Abs. 1 AEUV Antidiskriminierungsmaßnahmen, - Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 Europäische Staatsanwaltschaft,8 AEUV - Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 Wahlverfahren für das Europäische Parlament,9 AEUV - Art. 312 Abs. 2 UAbs. 1 Geordnete Entwicklung der Ausgaben.10 AEUV 2.

Einstimmigkeit und Anhörung des Europäischen Parlaments

Einstimmigkeit im Rat und einer bloßen Stellungsnahme des Europäischen Parla- 1913 ments bedarf es bei: - Art. 21 Abs. 3 AEUV Freizügigkeit, - Art. 22 Abs. 1 S. 2 kommunales Wahlrecht, AEUV - Art. 22 Abs. 2 S. 2 Wahlrecht im Hinblick auf das Europäische ParAEUV lament, - Art. 64 Abs. 3 AEUV Beschränkungen bei der Liberalisierung des Kapitalverkehrs mit Drittländern, - Art. 77 Abs. 3 AEUV Grundzüge der Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung, - Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 Justizielle Zusammenarbeit in Familiensachen AEUV - Art. 87 Abs. 3 AEUV Entwicklung polizeilicher Zusammenarbeit,11 - Art. 89 AEUV Staatenübergreifende Tätigkeit bei der polizeilichen Zusammenarbeit, - Art. 113 AEUV Harmonisierung der indirekten Steuern,12 - Art. 115 AEUV Richtlinien zur Angleichung von Rechtsvorschriften für den Binnenmarkt,13 - Art. 118 Abs. 2 AEUV Europäische Rechtstitel, - Art. 126 Abs. 14 UAbs. 2 Vermeidung übermäßiger Defizite; HaushaltsdisAEUV ziplin,14 8 9 10 11 12 13

Für den Fall, dass im Rat keine Einstimmigkeit erreicht wird, sieht Art. 86 Abs. 1 UAbs. 2 f. AEUV ein besonderes Verfahren vor. Nach Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV ist zum Inkrafttreten eine nationale Ratifizierung erforderlich. Nach Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV kann der Europäische Rat beschließen, dass es im Rat lediglich einer qualifizierten Mehrheit bedarf. Für den Fall, dass im Rat keine Einstimmigkeit erreicht wird, sieht Art. 87 Abs. 3 UAbs. 2 f. AEUV ein besonderes Verfahren vor. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses.

532

-

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

-

Art. 127 Abs. 6 AEUV Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV Art. 194 Abs. 3 AEUV Art. 203 S. 2 AEUV

-

Art. 262 AEUV

-

Art. 308 Abs. 3 S. 2 AEUV Art. 311 Abs. 3 AEUV

-

3.

Ziele und Aufgaben des ESZB,15 Zusammenarbeit in sozialen Fragen; Mindeststandards,16 Aktionsprogramme im Umweltbereich,17 Energiepolitik, Einzelheiten und Verfahren für die Assoziierung der Länder und Hoheitsgebiete an die Union,18 Potenzielle Kompetenzerweiterung auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes,19 Satzung der EIB,20 Finanzierung aus Eigenmitteln.21

Qualifizierte Mehrheit und Zustimmung des Europäischen Parlaments

1914 Einer Qualifizierten Mehrheit im Rat unter Zustimmung des Europäischen Parlaments bedarf es in folgendem Fall: - Art. 311 Abs. 4 AEUV Finanzierung aus Eigenmitteln. 4.

Qualifizierte Mehrheit und Anhörung des Europäischen Parlaments

1915 Der Rat beschließt ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit und unter bloßer Anhörung des Europäischen Parlaments in folgenden Fällen: 14 15 16

17

18 19 20

21

Es bedarf zusätzlich der Anhörung der Europäischen Zentralbank. Es bedarf zusätzlich der Anhörung der Europäischen Zentralbank. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV kann der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließen, in bestimmten Materien auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überzugehen. Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Gem. Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen einstimmig beschließen, auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überzugehen. Der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission. Nach Art. 262 S. 2 AEUV ist zum Inkrafttreten eine nationale Ratifizierung erforderlich. Der Rat beschließt auf Antrag der Europäischen Investitionsbank und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission oder auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Investitionsbank. Nach Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV ist zum Inkrafttreten eine nationale Ratifizierung erforderlich.

§ 1 Besondere Gesetzgebungsverfahren

-

Art. 23 Abs. 2 AEUV

-

Art. 182 Abs. 4 AEUV

-

Art. 349 Abs. 1 S. 2 AEUV

533

diplomatischer und konsularischer Schutz für Unionsbürger, Spezifische Programme für Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt,22 Geltungsbereich der Verträge.23

C.

Verfahrensablauf

I.

Initiative der Kommission bei Gesetzgebungsakten des Rates

Die Zweiteilung zwischen Gesetzgebungsakten des Europäischen Parlaments und 1916 Gesetzgebungsakten des Rates erweckt den Eindruck, dass die Kommission am besonderen Gesetzgebungsverfahren nicht beteiligt wäre. Nach der allgemeinen Regelung des Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV darf ein Gesetzgebungsakt, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, jedoch nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Während im besonderen Gesetzgebungsverfahren bei den Gesetzgebungsakten des Europäischen Parlaments das Initiativrecht ausdrücklich beim Europäischen Parlament selbst liegt,24 ist im Rahmen des besonderen Gesetzgebungsverfahrens bei den Gesetzgebungsakten des Rates nur in drei Fällen ausdrücklich vorgegeben, auf wessen Initiative der Rat handelt.25 In allen übrigen Fällen greift damit die allgemeine Regelung des Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV, wonach der Rat auf Vorschlag der Kommission handelt. Dass in den drei Fällen, in denen benannt ist, auf wessen Initiative der Rat beschließt, auch die Kommission aufgeführt ist, ändert daran nichts. Die Nennung des Vorschlagsrechts der Kommission dient in diesen Fällen lediglich der Klarstellung.26

22 23 24 25

26

Es bedarf zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission. Art. 223 Abs. 2, 226 Abs. 3, 228 Abs. 4 AEUV. Art. 203 S. 2 AEUV: Der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission. Art. 308 Abs. 3 S. 2 AEUV: Der Rat beschließt auf Antrag der Europäischen Investitionsbank und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission oder auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Investitionsbank. Art. 349 Abs. 1 S. 2 AEUV: Der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission. Art. 203 S. 2 AEUV: Klarstellung, nachdem auch in S. 1 ausdrücklich das Vorschlagsrecht der Kommission erwähnt ist. Art. 308 Abs. 3 S. 2 AEUV: Klarstellung gegenüber dem Fall, dass der Rat auf Antrag der Europäischen Investitionsbank und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission beschließt. Art. 349 Abs. 1 S. 2 AEUV: Klarstellung, nachdem auch in Satz 1 ausdrücklich das Vorschlagsrecht der Kommission erwähnt ist.

534

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

II.

Anhörungsverfahren

1917 Wenn der Vertrag eine Anhörung des Europäischen Parlaments27 vorsieht, muss der Rat eine Stellungnahme des Parlaments einholen, bevor er einen Beschluss fasst (sog. obligatorische Anhörung28). Er ist dann verpflichtet, im Lichte der Argumente des Parlaments zu entscheiden, ohne dabei zu deren Übernahme gezwungen zu sein.29 Nimmt der Rat im Laufe des Verfahrens wesentliche Änderungen an dem Gesetzesvorhaben vor, zu dem das Parlament angehört wurde, muss er das Parlament erneut konsultieren.30 Zur Beschleunigung des Verfahrens kann der Rat dem Parlament in Abhängig1918 keit von der Dringlichkeit der Entscheidung eine Frist setzen und bei Fristüberschreitung entscheiden. So hat der EuGH im Rahmen des Anhörungsverfahrens entschieden, dass sich der Rat über eine fehlende Stellungnahme des Parlaments hinwegsetzen und einen Rechtsakt ausnahmsweise auch ohne parlamentarische Stellungnahme beschließen kann, wenn deren Abgabe vom Parlament unter Missachtung seiner Pflicht zur redlichen Zusammenarbeit ungebührlich verzögert wurde.31 Grundsätzlich handelt es sich bei der (obligatorischen) Anhörung jedoch um eine wesentliche Formvorschrift, deren Nichtbeachtung mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden kann.32 III.

Zustimmungsverfahren

1919 Wenn der Vertrag eine Zustimmung des Parlaments33 verlangt, darf das Parlament nur seine Zustimmung oder Ablehnung erklären. Diese erfolgt am Ende des Verfahrens.34 Gem. Art. 81 GeschOEP beschließt das Parlament auf der Grundlage einer Empfehlung des zuständigen Ausschusses über seine Annahme oder Ablehnung. Das Parlament äußert sich in einer einzigen Abstimmung zu dem Rechtsakt, wobei keine Änderungsanträge eingereicht werden können. In der Praxis verlaufen die Beratung und Beschlussfassung jedoch ähnlich wie im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Das Europäische Parlament bringt also zahlreiche Änderungsvorschläge ein und erteilt seine Zustimmung erst, wenn ein Kompromiss gefunden wurde.

27 28 29 30 31 32 33 34

Dies ist der Normalfall, wobei das Verfahren auch für die Anhörung sonstiger Stellen gilt. S. auch Rn. 1891 ff. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 9; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 192 EGV Rn. 8. S. EuGH, Rs. C-417/93, Slg. 1995, I-1185 (1215 f., Rn. 17) – Parlament/Rat; Rs. C-392/95, Slg. 1997, I-3213 (3246 f., Rn. 15) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-65/93, Slg. 1995, I-643 (669, Rn. 28) – Parlament/Rat. S.o. Rn. 1801. Dies ist der Normalfall, wobei das Verfahren auch für die Anhörung sonstiger Stellen gilt. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 17.

§ 1 Besondere Gesetzgebungsverfahren

IV.

535

Tagungen des Rates

Gem. Art. 5 Abs. 1 GeschORat tagt der Rat in den Fällen des besonderen Gesetz- 1920 gebungsverfahrens öffentlich. Nach Art. 8 Abs. 4 GeschORat werden die Abstimmungsergebnisse und die Erklärungen der Ratsmitglieder zur Stimmabgabe veröffentlicht, ebenso die Erklärungen zum Ratsprotokoll. Außerdem sind die im Ratsprotokoll enthaltenen Punkte, welche die Verabschiedung von Rechtsetzungsakten betreffen, publiziert.

D.

Jahreshaushaltsplan

Der Jahreshaushaltsplan wird nach einem speziellen besonderen Gesetzgebungs- 1921 verfahren erlassen. Dabei handelt es sich um ein gesondertes Verfahren, das detailliert in Art. 314 AEUV geregelt ist.35 Rat und Europäisches Parlament arbeiten dabei – ähnlich wie im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren – gleichberechtigt zusammen.36

E.

Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren

I.

Wechsel durch Beschluss des Europäischen Rates

Auf Wunsch des Europäischen Rates ist ein Wechsel vom besonderen zum ordent- 1922 lichen Gesetzgebungsverfahren möglich. Gem. Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV kann in Fällen, in denen nach Maßgabe des AEUV Gesetzgebungsakte vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden müssen, der Europäische Rat einen Beschluss erlassen, wonach die Gesetzgebungsakte gemäß einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden können. Nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 AEUV wird eine solche Initiative den nationalen 1923 Parlamenten übermittelt. Wird der Vorschlag innerhalb von sechs Monaten nach der Übermittlung von einem nationalen Parlament abgelehnt, so wird der Beschluss durch den Europäischen Rat nicht erlassen. Wird die Initiative nicht abgelehnt, so kann der Europäische Rat den Beschluss erlassen. Nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 4 AEUV erlässt der Europäische Rat den Beschluss einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt. Die Hürden für einen solchen Wechsel sind folglich hoch. Der Rat muss einstimmig beschließen, es bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments und es darf kein nationales Parlament widersprechen.37

35 36 37

S.o. Rn. 1610 ff. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (60). Vgl. Schoo, EuR 2009, Beiheft 1, 51 (59). In der Praxis dürfte das Europäische Parlament jedoch nicht widersprechen, da es im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mehr Mitspracherechte hat als im besonderen Gesetzgebungsverfahren.

536

1924

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

Nach dem BVerfG genügt aber eine solche nachträgliche Beteiligung des nationalen Parlaments nicht. Vielmehr stellt es diesen Wechsel vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wegen fehlender hinreichender Vorhersehbarkeit der betroffenen Einzelfälle38 und einer Antastung der nationalen Einwirkungsmöglichkeiten beim Übergang von einer notwendigen Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit jeweils einer Hoheitsübertragung gleich und verlangt daher ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG. Damit müssen Bundestag und Bundesrat zustimmen, bevor der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat überhaupt zustimmen kann. Sie haben nicht lediglich ein Ablehnungsrecht. Dieses bildet kein ausreichendes Äquivalent zum nationalen Ratifikationsvorbehalt.39 II.

Wechsel durch Beschluss des Rates

1925 In einigen Fällen kann auch der Rat auf Vorschlag der Kommission40 und nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließen, auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überzugehen. Dies gilt für bestimmte Bereiche im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen,41 der Sozialpolitik,42 der Umweltpolitik43 und der verstärkten Zusammenarbeit.44 Dieser Übergang auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird auch „Passerelle-Regelung“ genannt.45 Wie häufig von diesen Überleitungsregeln Gebrauch gemacht wird, bleibt abzuwarten.46 Insoweit sind zwar die betroffenen Gebiete näher bestimmt. Jedoch werden die 1926 Einflussmöglichkeiten der Mitgliedstaaten deutlich reduziert. „Das Vetorecht im Rat darf“ daher „auch bei sachlich in den Verträgen bestimmten Gegenständen nicht ohne Beteiligung der zuständigen Gesetzgebungsorgane aufgegeben werden.“ Diese müssen daher auch insoweit vorher zustimmen. Es bedarf nur keines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.47 Ein solches ist höchstens für den „demokratiesensiblen“ und damit im Wesentlichen den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Bereich des Familienrechts48 nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV erforderlich.49

38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvR 2/08 u.a., Rn. 318 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvR 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. S.o. Rn. 1741. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV. Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV (für den Übergang bedarf es zusätzlich der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen). Art. 333 Abs. 2 AEUV (hierbei handelt der Rat ausnahmsweise nicht auf Vorschlag der Kommission). S. Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (67); Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 65. Zweifelnd Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 63 (67). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvR 2/08 u.a., Rn. 320 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvR 2/08 u.a., Rn. 249 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvR 2/08 u.a., Rn. 319 a.E. – Lissabon; krit. o. Rn. 1793.

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren

537

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren Neben dem ordentlichen und den besonderen Gesetzgebungsverfahren enthalten 1927 die Verträge auch eine Reihe von Kompetenznormen, die zum Erlass von Rechtsakten ermächtigen, ohne dass dabei auf ein Gesetzgebungsverfahren zurückzugreifen ist. In diesen Fällen ergehen keine Gesetzgebungsakte, sondern Rechtsakte ohne Gesetzescharakter.50 Zu diesen Rechtsakten ohne Gesetzescharakter zählen die durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführten delegierten Rechtsakte nach Art. 290 AEUV, die Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 AEUV und alle sonstigen Rechtsakte, für die die Verträge weder das ordentliche noch das besondere Gesetzgebungsverfahren vorsehen.

A.

Rechtsetzung durch die Kommission

I.

Delegierte Rechtsakte

Gem. Art. 290 AEUV kann in Gesetzgebungsakten der Kommission die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsakts zu erlassen. In diesen Fällen findet die Rechtsetzung folglich durch die Kommission statt. Die Ermächtigung zum Erlass der sog. delegierten Rechtsakte51 erfolgt somit in Gesetzgebungsakten. Als Ermächtigungsgrundlage kommen folglich nach Art. 289 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AEUV Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wurden, in Betracht. Auch wenn die Befugnis zum Erlass der Rechtsakte auf die Kommission übertragen wird, haben Europäisches Parlament und Rat insofern maßgeblichen Einfluss auf die Rechtsetzungsakte, als diese nur unter engen Bedingungen erlassen werden dürfen. So werden gem. Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV in den betreffenden Gesetzgebungsakten Ziele, Inhalte, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich festgelegt. Zudem sind die wesentlichen Aspekte eines Bereichs dem Gesetzgebungsakt vorbehalten und eine Befugnisübertragung ist für sie deshalb ausgeschlossen. Schließlich werden nach Art. 290 Abs. 2 AEUV die Bedingungen, unter denen die Übertragung erfolgt, in Gesetzgebungsakten ausdrücklich festgelegt. Dabei besteht die Möglichkeit, dass das Europäische Parlament oder der Rat beschließen, die Übertragung zu widerrufen. Oder der Rechtsakt kann nur in Kraft treten, wenn das Europäische Parlament oder der Rat innerhalb der im Gesetzgebungsakt festgelegten Frist keine Einwände erhebt.

50 51

S.o. Rn. 1720. S. Art. 290 Abs. 3 AEUV.

1928

1929

1930

1931

538

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

II.

Durchführungsrechtsakte

1932 Gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV werden, wenn es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union bedarf, mit diesen Rechtsakten der Kommission oder in entsprechend begründeten Sonderfällen und in den nach Art. 24 und 26 EUV vorgesehenen Fällen dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen. Art. 291 Abs. 2 AEUV ermächtigt folglich die Kommission und in Sonderfällen auch den Rat zum Erlass von Durchführungsrechtsakten.52 Allerdings sollen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren können.53 Dies geschieht nach Art. 291 Abs. 3 AEUV anhand von Regeln und Grundsätzen, die das Europäische Parlament und der Rat im Vorfeld durch Verordnung festlegen. III.

Gemeinsamkeiten und Unterschiede

1933 Art. 290 und 291 AEUV verankert damit erstmals die abgeleitete Rechtsetzungsbefugnis der Kommission im Primärrecht. Vor dem Vertrag von Lissabon ergab sich diese Befugnis aus Ermächtigungen im sekundären Unionsrecht.54 Mit der Einführung der delegierten und der Durchführungsrechtsakte im AEUV werden diese folglich vom sog. Tertiärrecht55 zum Sekundärrecht. In Art. 290 und 291 AEUV wird jeweils der Kommission56 ausdrücklich eine 1934 Rechtsetzungsbefugnis eingeräumt. Sie beschränkt sich in beiden Fällen auf nicht wesentliche Aspekte eines Bereichs. Für die delegierten Rechtsakte ergibt sich dies ausdrücklich aus Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV, bei den Durchführungsrechtsakten folgt dies aus der Rechtsprechung des EuGH.57 Unterschiede bei den Rechtsakten ergeben sich zunächst aus deren Inhalt: die 1935 delegierten Rechtsakte dienen der Ergänzung oder Änderung eines Gesetzgebungsakts, während die Durchführungsrechtsakte die Einheitlichkeit der Durchführungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten sicherstellen sollen. Oftmals wird die Abgrenzung Schwierigkeiten bereiten. Art. 290 AEUV kann nach dessen Wortlaut jedoch nur dann greifen, wenn Befugnisse übertragen werden, die im Falle der Ausübung einen veränderten Eingriff in den Wortlaut des Basisrechtsakts erlauben. Wird eine solche Befugnis nicht übertragen, greifen die Regeln des Art. 291 AEUV. 52 53

54 55 56 57

S. Art. 291 Abs. 4 AEUV. S. auch Art. 291 Abs. 1 AEUV, wonach grds. die Mitgliedstaaten alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht ergreifen. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 41. Zum Begriff des Tertiärrechts Gundel, JA 2008, 910 (910, insbes. Fn. 5). Dieses im weitesten Sinne zum Sekundärrecht zählend Frenz, Europarecht 5, Rn. 1227. Nach Art. 291 Abs. 2 AEUV in Sonderfällen auch dem Rat. EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1172, Rn. 6) – Einfuhr- u. Vorratsstelle; Rs. C-240/90, Slg. 1992, I-5383 (5434, Rn. 36 ff.) – Deutschland/Kommission; Rs. C-66/04, Slg. 2005, I-10553 (10590, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat.

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren

539

Solange damit keine Befugnisse zur Modifizierung des Basisrechtsakts übergehen, liegt ein Fall des Art. 291 AEUV vor.58 Vor allem aber divergiert bei den delegierten und den Durchführungsrechts- 1936 akten die Kontrolle. Bei den delegierten Rechtsakten wird diese durch den Unionsgesetzgeber, d.h. das Europäische Parlament und den Rat ausgeübt (s. Art. 290 Abs. 2 AEUV). Bei den Durchführungsrechtsakten soll die Kontrolle durch die Mitgliedstaaten erfolgen (s. Art. 291 Abs. 3 AEUV). Das Europäische Parlament wird insoweit keine Ansprüche geltend machen können.59

B.

Komitologie

I.

Ansatz

Bislang erfolgte zumindest in quantitativer Hinsicht ein wesentlicher Teil der Uni- 1937 onsrechtsetzung mit Hilfe der sog. Komitologieverfahren,60 eine vom EuGH für rechtmäßig anerkannte Praxis der Rechtsetzung durch die Kommission.61 Der Begriff „Komitologie“ leitet sich vom frz. Wort „comité“ für „Ausschuss“ ab. Unter Komitologie versteht man die Tätigkeit von Verwaltungs- und Expertenausschüssen, die die Kommission bei der Erarbeitung und Verabschiedung von Durchführungsrechtsakten unterstützen.62 Dem Bedürfnis des Rates entsprechend, sich durch Delegation von Befugnissen 1938 zu entlasten und auf die detaillierten Kenntnisse einer Materie oder technisches Wissen der Kommission zurückgreifen zu können, bestand auch schon nach dem EG die Möglichkeit, der Kommission Durchführungsbefugnisse zu übertragen.63 Um dennoch nicht die Kontrolle über das Implementierungsverfahren und die Durchsetzung von Basisrechtsakten zu verlieren, wurden auf der Basis zweier sog. Komitologie-Beschlüsse64 verschiedene Ausschussverfahren eingerichtet, die eine Rückbindung der Kommission an die Mitgliedstaaten sicherten und diesen eine Möglichkeit der Einflussnahme eröffneten. In der Praxis spielen die Komitologieausschüsse eine wesentliche Rolle im Entscheidungsprozess der Kommission.65 58 59 60 61 62 63 64

65

Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 290, 291 AEUV Rn. 2. Nach Gundel, JA 2008, 910 (912) birgt dies einen Ansatzpunkt für einen Konflikt zwischen Parlament und Rat. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 251 EGV Rn. 19. EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1172 f., Rn. 9) – Einfuhr- u. Vorratsstelle. Quick/Schmülling, StoffR 2008, 85 (85). Bislang basierte dieses auf Art. 202 3. Spiegelstrich und Art. 211 4. Spiegelstrich EG. Beschluss 87/373/EWG des Rates vom 13.7.1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl. L 197, S. 33, Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl. L 184, S. 23 und Beschluss 2006/512/EG des Rates vom 17.7.2006 zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl. L 200, S. 11, konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4. Mensching, EuZW 2000, 268 (268).

540

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

Rein quantitativ erfolgt bislang der überwiegende Teil der Unionsrechtsetzung in den Komitologieausschüssen.66 Gemeinsam ist diesen Ausschussverfahren, dass der Entwurf eines Rechtsakts, 1939 den die Kommission zu erlassen beabsichtigt, einem aus Vertretern der Mitgliedstaaten gebildeten Ausschuss vorgelegt wird, in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt. Gibt der Ausschuss innerhalb einer vom Vorsitzenden nach Maßgabe der Dringlichkeit festgesetzten Frist eine befürwortende Stellungnahme ab, kann die Kommission den Rechtsakt erlassen. Fehlt es daran, sind je nach Verfahrenstyp differenzierte Folgen zu bewältigen.67 Mit Hilfe dieser Ausschüsse können Experten aus nationalen Ministerien in den 1940 Erlass von Durchführungsvorschriften miteinbezogen werden.68 Gerade bei Richtlinien mit einem technisch/wissenschaftlichen Anwendungsbereich spielen die Komitologieverfahren in der Praxis eine wichtige Rolle: viele technische Bestimmungen oder Details werden hier nicht in dem Basisrechtsakt geregelt, sondern erst auf Durchführungsebene im Rahmen des Komitologieverfahrens festgelegt (zum Beispiel Anpassung einer Richtlinie an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt).69 II.

Die verschiedenen Verfahren

1.

Beratungsverfahren

1941 Zu unterscheiden sind das Beratungs-, das Verwaltungs-, das Regelungs- und seit 2006 das Regelungsverfahren mit Kontrolle.70 Im Beratungsverfahren71 gibt der Ausschuss seine Stellungnahme zum Rechtsetzungsentwurf ab, den die Kommission soweit wie möglich berücksichtigt. Sie hat den Ausschuss lediglich darüber zu unterrichten, inwieweit sie seine Stellungnahme berücksichtigt hat. In der Praxis spielt das Beratungsverfahren vor allem in den Außenbeziehungen, im Güterverkehr und in der Beschäftigungspolitik eine Rolle.72 Zumeist handelt es sich um Durchführungsmaßnahmen von geringer politischer Tragweite.73

66 67 68 69 70 71

72 73

Fuhrmann, DÖV 2007, 464 (464) unter Verweis auf Haibach, VerwArch. 89 (1999), 98 ff. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 21. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 33. Quick/Schmülling, StoffR 2008, 85 (85). Zur historischen Entwicklung Gundel, JA 2008, 910 (911). Ausführlich zu den unterschiedlichen Verfahren Quick/Schmülling, StoffR 2008, 85 (86 ff.). Art. 3 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 34. Quick/Schmülling, StoffR 2008, 85 (85).

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren

2.

541

Verwaltungsverfahren

Beim Verwaltungsverfahren74 gibt der Ausschuss ebenfalls eine Stellungnahme zu 1942 einem Rechtsetzungsentwurf ab. Auch wenn diese ablehnend ist, erlässt die Kommission die von ihr geplanten Maßnahmen, die unmittelbar gelten. Stimmen diese Maßnahmen jedoch mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein, so werden sie sofort von der Kommission dem Rat mitgeteilt. In diesem Fall kann die Kommission die Durchführung der von ihr beschlossenen Maßnahmen zeitlich verschieben. Der Rat kann in dieser Zeit mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluss fassen. Angewandt wird das Verwaltungsverfahren vor allem bei Maßnahmen der ge- 1943 meinsamen Agrar- und Fischereipolitik und bei Programmen mit erheblicher Haushaltsauswirkung75 und damit vor allem bei übergeordneten Programmen und Maßnahmen.76 3.

Regelungsverfahren

Im Regelungsverfahren77 ist gleichfalls danach zu unterscheiden, ob die von der 1944 Kommission beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen. Ist dies der Fall, erlässt die Kommission die beabsichtigten Maßnahmen. Stimmen die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen und unterrichtet das Europäische Parlament. Das Europäische Parlament unterrichtet den Rat über seinen Standpunkt. Der Rat kann, gegebenenfalls in Anbetracht eines solchen etwaigen Standpunkts, mit qualifizierter Mehrheit über den Vorschlag befinden. Hat sich der Rat gegen den Vorschlag ausgesprochen, so überprüft die Kom- 1945 mission den Vorschlag. Sie kann dem Rat einen geänderten Vorschlag vorlegen, ihren Vorschlag erneut vorlegen oder einen Vorschlag für einen Rechtsakt auf der Grundlage des Vertrags vorlegen. Hat der Rat hingegen weder den vorgeschlagenen Durchführungsrechtsakt erlassen noch sich gegen den Vorschlag für die Durchführungsmaßnahmen ausgesprochen, so wird der vorgeschlagene Durchführungsrechtsakt von der Kommission erlassen. Das Regelungsverfahren wird bei Maßnahmen von allgemeiner Tragweite, mit 1946 denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollen, 74

75

76 77

Art. 4 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. a) des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Quick/Schmülling, StoffR 2008, 85 (85). Art. 5 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4).

542

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

wie Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit oder Sicherheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen angewandt. Zudem wird es angewandt, wenn in einem Basisrechtsakt vorgesehen ist, dass bestimmte nicht wesentliche Bestimmungen des Rechtsakts im Wege von Durchführungsverfahren angepasst oder aktualisiert werden können.78 4.

Regelungsverfahren mit Kontrolle

1947 Beim Regelungsverfahren mit Kontrolle79 unterbreitet die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament die beabsichtigten Maßnahmen und die Stellungnahme des Ausschusses. Beide Organe haben unabhängig davon, ob die Kommission von einem Votum des Ausschusses abweichen will oder nicht, die Möglichkeit, die beabsichtigten Maßnahmen auf der Grundlage des Basisrechtsakts zu kontrollieren und sie mit der Begründung abzulehnen, dass sie über die im Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgehen oder dass sie mit dem Ziel oder dem Inhalt des Basisrechtsakts unvereinbar ist oder gegen die Grundsätze der Subsidiarität oder Verhältnismäßigkeit verstoßen. Das Beratungsverfahren mit Kontrolle schützt damit die Prärogative des Uni1948 onsgesetzgebers am stärksten.80 Das Regelungsverfahren mit Kontrolle wird genutzt, wenn in einem nach dem jetzigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Basisrechtsakt vorgesehen ist, dass Maßnahmen von allgemeiner Tragweite angenommen werden, die eine Änderung von nicht wesentlichen Bestimmungen dieses Rechtsakts bewirken, einschließlich durch Streichung einiger dieser Bestimmungen oder Hinzufügung neuer nicht wesentlicher Bestimmungen.81 5.

Verfahren bei Schutzmaßnahmen

1949 Schließlich sieht der Komitologiebeschluss das sog. Verfahren bei Schutzmaßnahmen vor,82 für das kein besonderer Ausschuss vorgesehen ist. Es ist immer dann anzuwenden, wenn der Kommission in dem Basisrechtsakt die Befugnis übertragen wird, über Schutzmaßnahmen zu beschließen. Dabei teilt die Kommission dem Rat und den Mitgliedstaaten jeden Beschluss über Schutzmaßnahmen mit. Der Rat kann einen anders lautenden Beschluss fassen. 78

79

80 81

82

Vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. b) des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Art. 5a des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 37. Vgl. Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Art. 6 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4).

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren

III.

543

Beteiligung des Europäischen Parlaments

Im Vergleich zum ersten Komitologiebeschluss ist die Rolle des Europäischen 1950 Parlaments durch den zweiten Komitologiebeschluss gestärkt worden.83 Es wird regelmäßig über die Arbeit der Ausschüsse informiert.84 Zudem kann es über die Beteiligung im Regelungsverfahren hinaus in allen Fällen, in denen Durchführungsmaßnahmen zu einem im jetzigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Basisrechtsakt ergehen sollen, in einer mit Gründen zu versehenden Entschließung erklären, dass die beabsichtigte Durchführungsmaßnahme über die in dem Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgehen würde. Diese Erklärung ist von der Kommission zu prüfen. Sie kann in diesem Fall 1951 dem Ausschuss einen neuen Entwurf für Maßnahmen unterbreiten, das Verfahren fortsetzen oder dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag auf der Grundlage des Vertrags vorlegen. Die Kommission unterrichtet das Europäische Parlament und den Ausschuss über die Maßnahmen, die sie aufgrund der Entschließung des Europäischen Parlaments zu treffen beabsichtigt, und über die Gründe für ihr Vorgehen.85 Trotz dieser verstärkten Beteiligung des Parlaments gegenüber den früheren 1952 Komitologieverfahren beschränkt sich die Funktion des Parlaments auf die Rolle eines „Kontrollorgans“.86 Das Ausschussverfahren wird daher insbesondere wegen dieses geringen Einflusses des Parlaments, aber auch wegen der Tendenz zur Überbürokratisierung, mangelnder Transparenz und den Kosten des Ausschusssystems zum Teil heftig kritisiert.87 IV.

Komitologie nach Lissabon

Trotz dieser Kritik ist zu erwarten, dass die Praxis der Komitologieverfahren auch 1953 nach der durch den Vertrag von Lissabon geänderten Rechtsetzung fortbestehen wird.88

83 84

85

86 87 88

Zur früheren Kritik des Parlaments Fuhrmann, DÖV 2007, 464 (465). Art. 7 Abs. 3 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Art. 8 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28.6.1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (konsolidierte Fassung: ABl. 2006 C 255, S. 4). Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 39; Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 25; Mensching, EuZW 2000, 268 (270). S. dazu die Nachw. bei Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 250-252 EGV Rn. 39; krit. auch Fuhrmann, DÖV 2007, 464 (467 f.). Vgl. Hix, in: Schwarze, Art. 203 EGV Rn. 22 unter Hinweis auf eine Erklärung der Regierungskonferenz zum Vertrag von Lissabon.

544

Kapitel 13 Besondere Gesetzgebungs- und sonstige Rechtsetzungsverfahren

1.

Durchführungsrechtsakte

1954 Die Grundlage für eine dem Komitologiebeschluss entsprechende Regelung findet sich in Art. 291 Abs. 3 AEUV.89 Danach legen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren90 durch Verordnungen im Voraus allgemeine Regeln und Grundsätze fest, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren. Inwieweit sich die bisherigen Regelungsverfahren (mit Kontrolle), die eine verstärkte Beteiligung des Europäischen Parlaments vorsehen, in diesen neuen Verordnungen wiederfinden werden, bleibt abzuwarten, da Art. 291 Abs. 3 AEUV grundsätzlich nur eine Kontrolle durch die Mitgliedstaaten vorsieht.91 2.

Delegierte Rechtsakte

1955 Bei den delegierten Rechtsakten ist die Fortführung des Komitologieverfahrens hingegen unwahrscheinlich.92 Art. 290 AEUV enthält keine dem Art. 291 Abs. 3 AEUV entsprechende Verfahrensregelung.93 Die Kommission geht bei den delegierten Rechtsakten von einer „weitgehenden Autonomie“ aus.94 Sie sieht sich nicht verpflichtet, das Komitologieverfahren bei den delegierten Rechtsakten weiterhin anwenden zu müssen. Andernfalls hätte sie nicht die Erklärung95 abgegeben, „bei der Ausarbeitung ihrer Entwürfe für delegierte Rechtsakte im Bereich der Finanzdienstleistungen nach ihrer üblichen Vorgehensweise weiterhin von den Mitgliedstaaten benannte Experten zu konsultieren“.96

C.

Erlass weiterer Rechtsakte

1956 Schließlich sieht der AEUV den Erlass weiterer Rechtsakte ohne besonderes Verfahren vor. Im Rahmen dieser sonstigen Rechtsetzungsverfahren ist eine Beteiligung des Europäischen Parlaments überwiegend nicht vorgesehen.97 Vielmehr handeln der Europäische Rat,98 der Rat99 oder die Kommission.100 Nach der jewei89 90 91

92 93 94

95 96 97 98

Gundel, JA 2008, 910 (912, Fn. 29). S.o. Rn. 1820 ff. Vgl. Gundel, JA 2008, 910 (912), der die Rechtsakte, die bislang dem Regelungsverfahren mit Kontrolle zuzuordnen waren, künftig als delegierte Rechtsakte erlassen sehen möchte. Wolfram, „Underground Law“?, 2009, S. 18, Studie des Centrums für Europäische Politik (CEP), abrufbar unter: http://www.cep.eu. Beer, EuZW 2010, 201 f.; Wolfram, „Underground Law“?, 2009, S. 17. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Umsetzung von Art. 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, KOM (2009) 673 endg., S. 7. Erklärung Nr. 39 zum Vertrag von Lissabon zu Art. 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 350. Wolfram, „Underground Law“?, 2009, S. 17 f. Ausnahme z.B. Art. 74, Art. 78 Abs. 3, Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 86 Abs. 4 AEUV. Z.B. Art. 68, Art. 86 Abs. 4, Art. 235 Abs. 2, Art. 236, Art. 355 Abs. 6 AEUV.

§ 2 Sonstige Rechtsetzungsverfahren

545

ligen Ermächtigungsgrundlage beschließen diese zumeist ohne Beteiligung101 anderer Stellen.102 Obwohl keine dahin gehende Pflicht besteht, wird dem Europäischen Parlament jedoch auf der Grundlage von Selbstverpflichtungen bzw. interinstitutionellen Vereinbarungen nicht selten Gelegenheit gegeben, zu wichtigen Vorschlägen eine Stellungnahme abzugeben (sog. fakultative Anhörung103).104 Der Rat beschließt mit der in der Ermächtigungsgrundlage vorgesehenen Mehrheit.

99 100 101 102 103 104

Z.B. Art. 65 Abs. 4, Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 126 Abs. 6 und 7, Art. 138 Abs. 1 und 2, Art. 140 Abs. 2, Art. 148 Abs. 2, Art. 219 Abs. 1 AEUV. Z.B. Art. 65 Abs. 4, Art. 96 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 114 Abs. 6, Art. 259 Abs. 3 AEUV. Zu dem Verfahren, wenn die Verträge eine Anhörung oder Zustimmung vorsehen, s.o. Rn. 1917 ff. Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 65. S. auch Rn. 1894. Gellermann, in: Streinz, vor Art. 250 EGV Rn. 6; Schoo, in: Schwarze, Art. 192 EGV Rn. 5.

Teil III Einzelpolitiken

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

§ 1 Stellenwert und Abgrenzung A.

Ausschließliche Platzierung im EUV

Art. 2 EUV führt unmittelbar nach der die Vertragsbedeutung und -systematik als 1957 solche kurz charakterisierenden Eingangsbestimmung des Art. 1 EUV die zentralen Werte der Union auf. Er ist eine der Vorschriften, die aus dem Entwurf einer Verfassung der EU wortgleich in den Vertrag von Lissabon überführt wurden.1 Diese Norm erweitert und verstärkt Art. 6 Abs. 1 EU erheblich, enthält allerdings zugleich die Elemente aus dieser Vorläuferbestimmung. Art. 3 EUV nennt die Ziele der Union und zeigt damit den reichhaltigen Quer- 1958 schnitt der mittlerweile aufgenommenen Vertragsziele. Zugleich bildet er nunmehr die einzige Bestimmung hierfür. Er zieht damit Art. 2 EU als allgemeine Zielbestimmung der Union und Art. 2 EG mit seinem Katalog von Vertragszielen zusammen. Dadurch wird die schon vorher „überflüssige Unterscheidung zwischen Stil- und Aufgabennorm“ aufgehoben.2 Wie bereits bislang3 begründet, liegt dies in der Systematik der neuen Verträge, wonach der AEUV die Arbeitsweise der Union sowie die Bereiche, die Abgrenzung und die Einzelheiten der Ausübung ihrer Zuständigkeiten festlegt. Die Ziele entstammen daher dem EUV. Insoweit handelt es sich um eine namentlich in Art. 3 Abs. 6 EUV deutlich werdende inhaltliche Aufteilung, auch wenn beide Verträge gleichrangig sind. Deshalb bildet der EUV keinen Grundlagenvertrag mit Verfassungscharakter, dem der AEUV lediglich als Durchführungsvertrag beigestellt ist.4 Daher ist aber eine gegenseitige Befruchtung und damit auch eine interpretative Einwirkung des AEUV auf den EUV möglich.

1 2 3 4

Näher zur Entstehungsgeschichte Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 6 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 1. S. bereits Calliess, in: Hiebaum/Koller (Hrsg.), Politische Ziele und juristische Argumentation, 2003, S. 85 (88). Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 1 EUV Rn. 6.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_14, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

550

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

So werden in Art. 3 EUV die Tätigkeitsfelder der Union nicht derart detailliert aufgeführt wie vormals in Art. 3 EG. Vielmehr finden sich nunmehr die einzelnen Zuständigkeitsfelder im Rahmen der Zuständigkeitsregeln nach Art. 2 ff. AEUV. Damit wurden die Aufgabenfelder weitgehend in Zuständigkeiten überführt und insoweit nach ausschließlichen, geteilten und lediglich koordinierenden bzw. unterstützenden Zuständigkeiten der Union gegliedert. Soweit Art. 3 EG die Tätigkeiten zielbezogen umschrieb, sind diese Zielgehalte 1960 weitgehend in Art. 3 EUV eingegangen. Das gilt namentlich für die Errichtung des Binnenmarkts, der in Art. 3 Abs. 1 lit. c) EG vorgegeben war und zugleich durch die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungsund Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet wurde. Soweit hier Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV kürzer formuliert, stellt sich die Frage, inwieweit solche nicht ausdrücklich übernommenen Gehalte noch hineingelesen werden können – insbesondere aus anderen Vertragsbestimmungen. Für den Binnenmarkt ergeben sie sich etwa aus Art. 26 Abs. 2 AEUV. 1959

B.

Bedeutung nach der Systematik des EUV

1961 An der Spitze wird der EUV in Art. 1 als eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas bezeichnet, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Damit führt diese Bestimmung die bisherige Kopfnorm des EUV fort. Jeder neue Vertragstext bildet mithin eine neue Stufe. Worin diese besteht und wie damit jeweils die immer engere Union der Völker Europas definiert wird, bestimmen maßgeblich die Ziele. Damit füllt Art. 3 EUV den an der Spitze des EUV stehenden Art. 1 maßgeb1962 lich aus. Durch ihn werden das Besondere der erreichten Integrationsstufe und die damit verfolgten Anliegen definiert. Die Werte nach Art. 2 EUV bilden hingegen eine feste Konstante, auf die jede Integrationsstufe gegründet sein muss. Dadurch wird der Gehalt der Union vom groben Rahmen her vorgegeben, 1963 durch Art. 2 EUV eher statisch, durch Art. 3 EUV entwicklungsoffen und damit eher dynamisch. Die Operationalisierung gerade der Ziele erfolgt dann unter Wahrung der Werte durch die folgenden Bestimmungen vor allem im AEUV. Damit bilden Art. 2 EUV und vor allem der auf nähere Ausgestaltung angelegte Art. 3 EUV praktisch das verbindende Glied zwischen der in Art. 1 EUV angesprochenen Integration und den im Folgenden näher ausgebreiteten Einzelmaßnahmen und Gehalten (s. Art. 3 Abs. 6 EUV).

C.

Werte und Ziele

1964 Art. 2 EUV benennt konkrete Werte, auf die sich die Union gründet. Diese sind zwar den Zielen der Union in Art. 3 EUV vorangestellt. Indes ist es nach Art. 3

§ 2 Werte

551

Abs. 1 EUV ein Ziel der Union, ihre Werte zu fördern. Dadurch werden die Werte der Union zu ihrem Ziel erhoben und sind zugleich dessen Inhalt. Somit sind die Werte immer noch von den sonstigen Zielen der Union zu unter- 1965 scheiden. Indem aber die Werte der Union nach Art. 3 Abs. 1 EUV zu fördern sind, prägen sie zugleich die Zielsetzung der Union und sind von daher Bestandteil der Zielbestimmung. Sie gehen generell darüber hinaus, indem sie allgemeine Linien vorgeben, in die sich die Ziele der Union zu integrieren haben. Dazu gehören derart fundamentale Werte wie vor allem die Achtung der Menschenwürde und der Menschenrechte. Insoweit wird zugleich die Brücke zu den Grundrechten geschlagen und die Union als Hort der elementaren Menschenrechte auch im EUV benannt. Damit haben die Werte gleichsam eine Doppelnatur: zum einen als Bestandteil 1966 der Ziele der Union, zum anderen als vorgeordneter Gehalt, dem die Ziele zu gehorchen und zu entsprechen haben.

§ 2 Werte A.

Fundamentalfunktion

Der beinahe an der Spitze platzierte Art. 2 EUV ist mithin den Zielen der Union 1967 vorgelagert und daher trotz Integration in Art. 3 Abs. 1 EUV in deren Rahmen als übergeordnete Vorgabe zu wahren. Zugleich bilden die Werte der Union aber ein umfassendes Fundament der Verträge – gerade aus historischer Sicht: Sie wurden nach dem Zweiten Weltkrieg von allen europäischen Demokratien als Verfassungsgrundlagen anerkannt und befolgt5 und daher selbstverständlich sowie mittlerweile ausdrücklich als unabdingbare Basis der europäischen Integration vorausgesetzt. Indem diese Werte allen Mitgliedstaaten gem. Art. 2 S. 2 EUV gemeinsam 1968 sind, formulieren sie die gemeinsame Identität.6 Daraus ergibt sich der Charakter der Union „als Wertegemeinschaft“.7 Darüber wird die Identität von Union und Mitgliedstaaten übereinstimmend definiert. Indem die Werte allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, wird zugleich die Integration gefördert. „Integration und Identität durch Europäisches Verfassungsrecht“8 laufen also parallel.9 Darüber bildet es die

5 6

7 8 9

Etwa Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 EUV Rn. 2. S. Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Präambel EUV Rn. 17: „Diese Grundsätze sollen als gemeinsame Werte für die EU, ihre unterschiedlichen Bestandteile und die Mitgliedstaaten auch einheitsbildend, legitimationsfördernd und identitätsstiftend wirken.“ Calliess, JZ 2004, 1033 ff. Calliess, JZ 2004, 1033 ff. Für eine einheitsbildende, legitimationsfördernde Wirkung auch Hilf/Pache, in: Grabitz/Hilf, Präambel EUV Rn. 17.

552

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Basis für den Staaten- und Verfassungsverbund, den die Union mit ihren Mitgliedstaaten bildet, aber nicht nur.10

B.

Handlungsprägende Bedeutung

I.

Einbindung in die Ziele

1969 Auch wenn sich nach der Formulierung des Art. 2 EUV die Union auf die genannten Werte „gründet“ und diese Norm unmittelbar nach der Grundlagenbestimmung des Art. 1 EUV steht, enthält sie gleichwohl derart zentrale Inhalte, dass diese sich nicht in einer Grundlagenfunktion erschöpfen, sondern das gesamte Handeln der Union bestimmen müssen. Das zeigt sich schon in Art. 3 Abs. 1 EUV, wonach es unter anderem Ziel der Union ist, ihre Werte zu fördern. Dadurch wird die Verbindung zu den Zielen der Union hergestellt.11 Die Ziele aber bilden Handlungsvorgaben für das gesamte Handeln der Union. Das gilt nicht nur nach innen, sondern auch nach außen und damit für die internationalen Beziehungen.12 II.

Konkretisierung für das auswärtige Handeln

1970 Diese erweiterte Bedeutung erweist sich in Art. 3 Abs. 5 EUV,13 wonach die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen schützt und fördert. Im Gefolge davon wird in S. 2 der Schutz der Menschenrechte genannt, der auch zu den Werten der Union nach Art. 2 S. 1 EUV gehört. Die Solidarität ist in Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV ebenso wie in dem zumindest mittelbar die Werte verdeutlichenden14 Art. 2 S. 2 EUV aufgeführt. Darüber hinaus verfolgt die Union ihre Ziele, zu denen auch die Förderung ihrer Werte gehört, nach Art. 3 Abs. 6 EUV mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen übertragen sind. Dazu gehören auch die Außenbeziehungen. Das auswärtige Handeln der Union unterliegt nach Art. 21 Abs. 1 EUV ohnehin 1971 den Grundsätzen, welche für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will. Dazu gehören im Wesentlichen die Werte, die auch in Art. 2 EUV genannt sind, nämlich Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte,15 die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und – immerhin auch in Art. 2 S. 2 EUV aufgeführt – 10 11 12 13 14 15

Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 36. Auch Meyer/Hölscheidt, EuZW 2003, 613 (614). Näher vorstehend Rn. 1965. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 36 a.E. Dazu ausführlich u. Rn. 2161 ff. S.u. Rn. 2014 ff. Die ebenfalls aufgeführten Grundfreiheiten sind mit den Menschenrechten entsprechend der EMRK als Einheit zu sehen und nicht mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten gem. Art. 30 ff. AEUV kongruent.

§ 2 Werte

553

der Grundsatz der Solidarität. Die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts bewegt sich gleichfalls im Rahmen dieser Werteskala. Daraus ergibt sich das rechtliche Fundament für einen Werteexport, der sich schon seit Jahrzehnten in der Handels- und Entwicklungspolitik beobachten lässt.16 Auch die Politik der guten Nachbarschaft nach Art. 8 Abs. 1 EUV baut auf den Werten der Union auf. III.

EU-Mitgliedschaft

Sind die Werte der Union schon bei den Beziehungen zur übrigen Welt und damit 1972 zu anderen Staaten zu beachten, gilt dies erst recht, wenn es um das wesentlich engere Band der Mitgliedschaft geht. Voraussetzung eines Beitritts zur EU ist demgemäß in Art. 49 Abs. 1 EUV explizit die Achtung der in Art. 2 EUV genannten Werte und der Einsatz für deren Förderung. In Fortsetzung dessen ist das Verhältnis zu einem beigetretenen Mitgliedstaat gestört, wenn diese Werte nicht hinreichend gewahrt werden. Bei einer (drohenden) Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werten sieht daher Art. 7 EUV eine entsprechende Feststellung bis hin zum Aussetzen bestimmter Rechte vor. IV.

Europäische Ebene

Sind damit die Werte der Union sowohl in den Beziehungen zu Nicht-EU-Staaten 1973 wie internationalen Organisationen als auch zu den Mitgliedstaaten fundamental, muss dies erst recht für die Unionspolitiken selbst gelten. Insoweit schlägt der Fundamentalcharakter auf sämtliches Handeln der Union und damit auch und gerade auf europäischer Ebene durch. Allerdings ist dabei dieser besondere Bezug zu beachten. Zwar sind die ge- 1974 nannten Werte nach Art. 2 S. 2 EUV auch allen Mitgliedstaaten gemeinsam. Indes hat namentlich der Wert der Demokratie in einer supranationalen Gemeinschaft wie der Union eine besondere Bedeutung und Ausprägung.17 Soweit wie möglich ist aber Konkordanz herzustellen. So lässt sich auch die demokratische Legitimation der Union gleichgewichtig zu der der Mitgliedstaaten erklären.18

C.

Kerngehalte der EU

Der neue Art. 2 EUV verdichtet und erweitert den bisherigen Art. 6 Abs. 1 EU. 1975 Schon nach dieser Vorschrift beruhte die Union auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der 16 17 18

Calliess, JZ 2004, 1033 (1037). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 219, 266 f. – Lissabon sowie u. Rn. 1996 ff. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 310.

554

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Rechtsstaatlichkeit. Nunmehr wurde insbesondere die Menschenwürde vorangestellt und damit für die nachfolgenden Werte zum „konzeptionellen Bezugspunkt“.19 Dies entspricht dem in der EGRC aufgerichteten Wertsystem, an dessen Spitze gleichfalls die Menschenwürde steht. Gleichfalls parallel zu diesem kommt die Gleichheit dazu sowie die eigenständige Erwähnung der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Zwar werden in Art. 2 EUV im Gegensatz zu den Grundrechten keine un1976 mittelbar einklagbaren Rechte benannt. Gleichwohl werden nicht mehr lediglich Grundsätze aufgeführt, wie dies bei Art. 6 Abs. 1 EU der Fall war, sondern Werte, auf die sich die Union gründet. Diese Änderung der Formulierung wertet die Wertedimension der EU deutlich auf, indem diese Voraussetzung und Basis für das Vorhandensein der Union an sich sind.20 Sie bilden die unverzichtbaren Fundamentalnormen, die in die anderen Vorschriften mit hineinzulesen sind und diese prägen. Sie haben damit von ihrem Wesen her ein deutlich stärkeres Gewicht als die Grundsätze. Die Werte nach Art. 2 EUV stellen praktisch die unabdingbaren Kerngehalte 1977 dar, vergleichbar zur Ewigkeitsgarantie nach Art. 79 Abs. 3 GG. Damit sind sie auch änderungsfest, wenn in Zukunft die Verträge geändert werden sollten. Diese Werte formen mithin den zentralen Kern der Identität der Union.21 Sie sind daher von den an Änderungen beteiligten Organen zu wahren, unabhängig von der Frage einer Anrufbarkeit des Gerichtshofs der EU wegen Vertragsänderungen.22

D.

Bezug zu den Mitgliedstaaten

I.

Werteverbund

1978 Trotz dieser Determinierung der Union durch die Wertvorschrift des Art. 2 EUV bleibt der Bezug auf die Mitgliedstaaten erhalten, denen diese Werte gem. Art. 2 S. 2 EUV wie schon die Grundsätze nach Art. 6 Abs. 1 EU gemeinsam sind. Die notwendige „Homogenität in der EU“23 wird also fortgeführt. Vom Ansatz her ergreift damit die inhaltliche Verstärkung der Werte nach Art. 2 EUV auch die Mitgliedstaaten. Daher besteht ein auch auf diese bezogener Werteverbund.24

19 20 21

22 23 24

Müller-Graff, integration 2003, 111 (116). Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 13. Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament zu Art. 7 des Vertrages über die EU – Wahrung und Förderung der Grundwerte der EU, KOM (2003) 606 endg., S. 14; ähnlich Beutler, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 6 EUV Rn. 1: „Verfassungskern“. S. (abl.) o. Rn. 39 f. So der Titel von Schorkopf, Homogenität in der Europäischen Union, 2000, näher S. 69 ff. zum Homogenitätsgebot. Näher Calliess, JZ 2004, 1033 (1041 f.). S. auch de Quadros, in: FS für Badura, 2004, S. 1125 (1127).

§ 2 Werte

II.

555

Nationale Besonderheiten

Allerdings sind diese Werte schon nach der Formulierung von Art. 2 S. 2 EUV 1979 ohnehin in den Mitgliedstaaten verankert, indem sie ihnen gemeinsam sind. Umgekehrt ist diese Formulierung beschreibend. Nach Art. 2 S. 2 EUV sind also die Mitgliedstaaten auf diese Werte nicht notwendig gegründet. Damit kann es nationale Besonderheiten geben, wie sie bereits daraus resultieren, dass die Mitgliedstaaten nicht uniform sind, sondern in ihrer eigenen Gestalt in die Union kommen. Indes müssen beim Beitritt die Werte der Mitgliedstaaten denen der Union ent- 1980 sprechen (s. Art. 49 Abs. 1 EUV).25 Damit ist sichergestellt, dass die Werte der Union nicht durch den Beitritt von Mitgliedstaaten verfälscht oder abgeschwächt werden, welche andere Wertvorstellungen haben. Dadurch entsteht ein unterschiedliches Verhältnis: die Werte, auf die sich die Union gründet, sind durch die gemeinsamen Werte der bisherigen Mitgliedstaaten bestimmt. Dagegen können Neumitglieder diese vorhandenen Werte nicht ändern bzw. sie modifizieren, sondern nur übernehmen. III.

Gesellschaftsbezug

Zugleich setzt Art. 2 S. 2 EUV voraus, dass es sich um Mitgliedstaaten in einer 1981 Gesellschaft handelt, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet. Damit werden die Eckpunkte, welche flächendeckend in der EU verwirklicht sein müssen, weiter konkretisiert, ohne dass damit eigene Werte festgeschrieben werden. Schließlich bezieht sich dieser Satz auf die Gesellschaft, die so näher beschrieben wird.26 IV.

Ausreichender Grundkonsens

Unterschiede folgen daraus, dass sich die Mitgliedstaaten unmittelbar auf ihr Volk 1982 gründen,27 während bei der Union die Mitgliedstaaten dazwischengeschaltet sind und die Unionsbürger kein Unionsvolk formen,28 mithin kein eigenständiges Legitimationssubjekt bilden.29 Tiefer gehend sieht das BVerfG nur die Herrschaftsgewalt der Mitgliedstaaten als originär und die der Union als abgeleitet an.30 Daraus folgert das BVerfG Grenzen der Integration.31 Das gilt dann auch im Hinblick 25 26 27 28 29 30 31

S.o. Rn. 1972. Näher u. Rn. 2014 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. S.o. Rn. 134. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 232, 280 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; krit. Frenz, EWS 2009, 297 sowie Europarecht 5, Rn. 112 ff., 219 ff., 257 ff. Akzentuiert über das darauf gegründete Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234, 298 – Lissabon.

556

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

auf eine unionsgesteuerte Vereinheitlichung der nationalen Werte. Eine solche sieht aber Art. 2 EUV nicht vor, sondern baut auf den Werten der Mitgliedstaaten auf. Diese bleiben damit im Ausgangspunkt eine nationale Angelegenheit und rücken nur in der Konsequenz in den europäischen Fokus, nämlich im Hinblick auf die Möglichkeit der Mitgliedschaft in der EU. Damit bedarf es bezogen auf die europäische Ebene nur eines Grundkonsenses 1983 für den Wertekern in den Mitgliedstaaten. Dieser ergibt sich ohnehin zumindest für die klassischen abendländischen Demokratien praktisch zwangsläufig. „Der Verfassungsstaat bindet sich mit anderen Staaten, die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.“32 Diesen geschlossenen Kreis setzt auch der EUV voraus, indem er in Art. 49 1984 Abs. 1 eine Konvergenz mit den Werten nach seinem Art. 2 verlangt. Diese Übereinstimmung muss fortlaufend sein. Schließlich dürfen sich die Mitgliedstaaten ausweislich Art. 7 EUV nicht zu weit von den in Art. 2 EUV genannten Werten entfernen, ohne die Aussetzung von mitgliedschaftlichen Rechten riskieren zu wollen. Die Ausprägung der Werte im Einzelnen bleibt freilich den nationalen Ver1985 fassungen überlassen, soweit nicht in den Verträgen eine Rechtsetzung vorgesehen und erfolgt ist bzw. auch die nationalen Verfassungen ergreifende konkrete Regeln existieren. Davon ist aber entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nicht ohne weiteres auszugehen.33 Vielmehr achtet die Union gem. Art. 4 Abs. 2 EUV die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten.34 Dazu werden vielfach gerade die grundlegenden Werte gehören, wie sie in Art. 2 EUV aufgeführt sind, ohne dass sich aus diesen notwendig und durchgehend derart weite Folgerungen wie nach dem BVerfG aus dem deutschen Demokratiegebot ergeben müssen.35

E.

Anthropozentrische Perspektive

1986 In Art. 2 EUV wurde nunmehr durch die Spitzenstellung der Achtung der Menschenwürde der Mensch in den Mittelpunkt der Werte gerückt, auf die sich die Union gründet. Zwar ist der Einzelne auch Berechtigter der Freiheit, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten,36 die bislang in Art. 6 Abs. 1 EU aufgeführt waren. Indes waren dort nur Grundsätze gewährleistet, während Art. 2 EUV Werte garantiert. 32 33 34 35 36

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 221 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Sich darauf beziehend auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 ff. – Lissabon sowie krit. o. Rn. 136 ff., bes. 145 ff., 174 ff. m.w.N. I.S.d. EMRK und damit gleichbedeutend mit Menschenrechten und nicht den wirtschaftsbezogenen Grundfreiheiten.

§ 2 Werte

557

Vor allem aber bildet die Menschenwürde den personenbezogenen Fixpunkt, an 1987 dem sich daher auch die anderen Werte auszurichten haben. So verhält es sich auch bei der EGRC. Dementsprechend sind die Werte nach Art. 2 EUV auf den Menschen auszurichten. Das zeigt sich auch in der eigenständigen Erwähnung der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Es soll sich letztlich jeder Bürger der Union in den Werten wiederfinden können.37 Damit ist Art. 2 EUV im Vergleich zu Art. 6 Abs. 1 EU im Bezugspunkt ver- 1988 schoben, und zwar von der – immer noch vorausgesetzten – Homogenität mit den Mitgliedstaaten zur zentralen Bedeutung des Menschen. Das ist letztlich auch Ausdruck der generellen Verschiebung der Werteskala der Union von den wirtschaftlichen Freiheiten zu Elementen des Persönlichkeitsschutzes und der sozialen Gewährleistungen. Der Mensch ist nicht nur wirtschaftsbezogenes Individuum, sondern eben auch unabhängig davon eine Persönlichkeit mit sozialen Bedürfnissen sowie gemeinschaftsbezogen. Auch dies macht seine Würde aus.38

F.

Menschenwürde

Als ersten Wert nennt Art. 2 EUV die Achtung der Menschenwürde, wie dies auch 1989 in der EGRC der Fall ist. Solchermaßen sowohl für die Grundrechte wie auch für die Union als Ganzes als oberster Wert anerkannt,39 hat sie in beiden Fällen den gleichen elementaren Gehalt der Unveräußerlichkeit und Achtung der Subjektivität des Menschen. Diese Unveräußerlichkeit, die es verbietet, den Menschen zum Objekt herabzuwürdigen, zeigt sich in der Rechtsprechung des EuGH in seiner Entscheidung zur BiopatentRL 98/44/EG.40 Dieser Wertecharakter entspricht der festen Rechtsprechung des EuGH auch im 1990 Urteil Omega.41 Zwar wird in diesem Urteil die Ausfüllung den Mitgliedstaaten überlassen, wenngleich nur im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit einer darauf gestützten Einschränkung der Grundfreiheiten.42 Indes ist die Menschenwürde ohnehin in den europäischen Rechtsordnungen regelmäßig von fundamentaler Bedeutung und entspricht damit dem dortigen allgemeinen Menschenbild.43 Der Mensch in seiner Würde muss daher auch Kern und Bezugspunkt der folgenden Werte der EU sein. 37

38 39 40 41 42 43

S. Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament zu Art. 7 des Vertrages über die EU – Wahrung und Förderung der Grundwerte der EU, KOM (2003) 606 endg., S. 3. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 857 f. Unter Bezug auch auf die Präambel der EGRC Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 22 a.E. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7169 f., Rn. 73, 77) – Biopatentrichtlinie; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 819 f., 824 ff. auch zu weiteren Inhalten. Menschenwürde als allgemeiner Rechtsgrundsatz, EuGH, Rs. C-36/02, Slg. 2004, I-9609 (9653, Rn. 34) – Omega. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 821 f. Näher Bergmann, Das Menschenbild der EMRK, 1995. Im vorliegenden Zusammenhang Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 22 a.E.

558

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

G.

Freiheit

I.

Konkretisierung durch Freiheitsrechte

1991 Die konsequente Fortsetzung der Menschenwürde bildet die Freiheit, welche bisher am Anfang der Elemente von Art. 6 Abs. 1 EU stand. Sie wird hier nicht näher spezifiziert. Wesentlicher Bestandteil der Menschenwürde ist aber die Selbstbestimmung des Einzelnen.44 Näherer Ausdruck der Selbstbestimmung sind die einzelnen Freiheitsrechte, wie sie in der EGRC garantiert sind. Sie konkretisieren daher den Begriff der Freiheit in Art. 2 EUV. Wesentliche Freiheiten bilden auch die Grundfreiheiten als Ausdrucksformen 1992 der wirtschaftlichen Selbstbestimmung der Marktbürger. Sie sind in Art. 2 EUV nicht genannt. Zwar waren Grundfreiheiten in Art. 6 Abs. 1 EU gemeinsam mit den Menschenrechten aufgeführt. Allerdings zeigte diese Stellung neben den Menschenrechten, dass es letztlich um einen Verweis auf die EMRK ging, welche „Menschenrechte und Grundfreiheiten“ gewährleistet. Daraus ergab sich also keine eigenständige Gewährleistung der Grundfreiheiten. Diese sind vielmehr auch weiterhin unter den Freiheitsbegriff zu fassen. II.

Rechtfertigungsbedürftigkeit von Beeinträchtigungen

1993 Sowohl den Grundrechten als auch den Grundfreiheiten ist gemeinsam, dass Beeinträchtigungen rechtfertigungsbedürftig sind. Nach übereinstimmendem Prüfungsschema muss ein legitimierender Zweck vorliegen, der verhältnismäßig ins Werk gesetzt wird. Die Beeinträchtigung muss also geeignet und erforderlich sein; zudem prüft der EuGH45 vermehrt die Angemessenheit.46 Grundlegendes Element der Freiheit ist damit, dass ihre Einschränkungen adäquat begründet werden müssen. III.

Bezug zur Rechtsstaatlichkeit

1994 Formell verlangt Art. 52 Abs. 1 EGRC für die Grundrechte, dass eine Einschränkung gesetzlich vorgesehen ist. Dadurch lassen sich auch die Verhältnismäßigkeit sowie der Vorbehalt des Gesetzes und damit letztlich die Rechtsstaatlichkeit mit der Freiheit in Verbindung bringen. Die Rechtsstaatlichkeit wird mit den einzelnen Grundrechten zusammen als konkrete verfassungsrechtliche Ausprägung der Freiheit angesehen.47 44 45 46 47

Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 852 ff. S. EuGH, Rs. C-112/00, Slg. 2003, I-5659 (5719, Rn. 78 ff.) – Schmidberger; für die Grundrechte bereits Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 523 ff. zu den Grundfreiheiten; ders., Europarecht 4, Rn. 639 ff. zu den Grundrechten. Rengeling/Szczekalla, § 2 Rn. 104 f.; ebenso Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 24.

§ 2 Werte

559

Allerdings ist die Rechtsstaatlichkeit in Art. 2 EUV eigens aufgeführt. An dem 1995 hier erläuterten Gesichtspunkt zeigt sich aber das Ineinandergreifen von Freiheit und Rechtsstaatlichkeit. Das gilt umso mehr, je eher man Gesetzesvorbehalt und Verhältnismäßigkeit und auch andere rechtsstaatliche Elemente wie Vertrauen, Schutz und Rückwirkungsverbot (zugleich) grundrechtlich fundiert.48

H.

Demokratie

I.

Unionsbezogener Ansatzpunkt

Ebenso in Fortführung von Art. 6 Abs. 1 EU nennt Art. 2 EUV als nächstes Ele- 1996 ment die Demokratie. Damit wird neben der Individualbezogenheit des Menschen, die sich in Freiheit entwickelt, die Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen als Ausdruck seiner Würde näher konkretisiert und abgesichert. Sie entfaltet sich gerade in der Mitwirkung bei politischen Entscheidungsprozessen.49 Das erfolgt nach dem System der Verträge sowohl durch repräsentative Demokratie insbesondere über das Europäische Parlament, aber auch mittelbar im Rat bzw. im Europäischen Rat nach Art. 10 EUV. Hinzu kommt nach Art. 11 Abs. 4 EUV die Möglichkeit direkter Initiativen und damit die partizipative Demokratie. Diese kann allerdings nur ergänzend wirken und die repräsentative Demokratie nicht ersetzen.50 Diese Vorschriften betreffen freilich die nähere Ausprägung. Art. 2 EUV ge- 1997 währleistet nur den Wert der Demokratie als solchen. Auf ihn hat sich die Union zu gründen. Indem damit allerdings der Wert der Demokratie auf die Union bezogen wird, ist diese in ihrer spezifischen Ausprägung in den Blick zu nehmen. Die Demokratie kann im Rahmen einer solchen supranationalen Organisation von vornherein nicht so wie in einem Mitgliedstaat verwirklicht werden.51 Das BVerfG verlangt so lange, wie kein nationaler Volksentscheid zugunsten 1998 eines europäischen Bundesstaats getroffen wurde, ohnehin eine hinreichende Rückbindung auf den nationalen Souverän und damit eine Kompetenzbegrenzung.52 Das entspricht dem Konzept einer doppelten Legitimation.53 Insoweit stellt sich allerdings die Frage, ob nicht aufgrund der Besonderheiten der Union bei ihr bereits hinreichende demokratische Elemente identifiziert werden können, um eine fortschreitende Integration und eine damit verbundene Zurückdrängung der Kompetenzen der nationalen Parlamente auch ohne Volksabstimmung zu tragen.54

48 49 50 51 52 53

54

Näher u. Rn. 2008 f. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 f., 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon. S.o. Rn. 293. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 278 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 219 f., 226 ff. – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 229, 277, 351 – Lissabon. Aus der Lit. näher Calliess, in: FS für Ress, 2005, S. 399 (403 f.); Huber, Recht der Europäischen Integration, 2002, S. 68 ff., 100 ff.; Ruffert, EuR 2004, 165 (179 ff.). S.o. Rn. 182 ff.; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 316 ff.

560

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

II.

Parallele Absicherung in den Mitgliedstaaten

1999 Nach Art. 2 S. 2 EUV sind die Werte, auf die sich die Union gründet, auch allen Mitgliedstaaten gemeinsam. Das deutet auf eine parallele Absicherung. Damit aber können endgültig in Art. 2 S. 1 EUV nur grundlegende Elemente abgesichert sein.55 Es geht um die Wahrung des Demokratieprinzips als solchem. Dazu werden für alle Mitgliedstaaten Selbstbestimmung, Minderheitenschutz, Meinungsfreiheit und freie Wahlen mit Parteienmehrheit gerechnet.56 Schwieriger verhält es sich mit nicht eindeutig fassbaren Elementen wie Transparenz und Integrität der Staatsorgane.57 Eindeutig darüber hinaus gehen die Achtung der Menschenrechte, die ohnehin eigens aufgeführt ist, sowie das Erfordernis unabhängiger Gerichte, welches von der Rechtsstaatlichkeit umfasst wird.58 III.

Rückgriff auf die EMRK

2000 Ein gemeinsamer Gehalt lässt sich insbesondere der EMRK entnehmen, an die alle Mitgliedstaaten gebunden sind und die auch die Union bislang schon über die Grundrechte zu achten hatte (s. weiterhin Art. 6 Abs. 3 EUV). Art. 3 des Zusatzprotokolls zur EMRK59 verpflichtet zu freien und geheimen Wahlen in angemessenen Zeitabständen unter Bedingungen, welche die freie Meinungsäußerung des Volks bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten.60 Damit ist vor allem der Wahlvorgang abgesichert, nicht hingegen die nähere Gewichtung der einzelnen Stimmen bei der Auszählung.61 Daher geht auch die Folgerung des Lissabon-Urteils des BVerfG zu weit, das den gleichen Zählwert jeder Stimme durch die EMRK für abgesichert ansieht.62 IV.

Unionsrechtliche Spezifizierungen

2001 Auch der Europäische Rat von Kopenhagen sieht in seinen Schlussfolgerungen freie und geheime Wahlen garantiert. Zudem muss in den mitgliedstaatlichen Ver55 56 57 58 59 60 61

62

S. bereits o. Rn. 1975 ff. Beutler, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 6 EUV Rn. 30. Auch diese noch einbeziehend Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 26. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 26 a.E. gegen Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 23. Zusatzprotokoll vom 20.3.1952, geändert durch Art. 2 Abs. 4 des Protokolls Nr. 11 zur EMRK vom 11.5.1994. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4422 f. S. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 18.2.1999, Nr. 24833/94 (Rn. 45 ff.), NJW 1999, 3107 (3109) – Matthews/Vereinigtes Königreich bezogen auf die Wahlen zum Europäischen Parlament. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 283 – Lissabon; abl. Frenz, EWS 2009, 441 (441 ff.) und Europarecht 5, Rn. 313 ff.

§ 2 Werte

561

fassungen politische Pluralität gewährleistet sein sowie ein Machtwechsel im System ermöglicht werden.63 Diese Elemente sind auch auf europäischer Ebene verwirklicht. Die Wahlen zum Europäischen Parlament unterliegen entsprechenden Wahlgrundsätzen, wie insbesondere aus Art. 39 Abs. 2 EGRC in Erweiterung von Art. 190 Abs. 1 EG folgt, der keinen Nachfolger im AEUV hat; Art. 223 Abs. 1 AEUV gibt lediglich dem Parlament einen Arbeitsauftrag, und zwar auch im Hinblick auf allgemeine, unmittelbare Wahlen.64 Das Europäische Parlament muss den Kommissionspräsidenten wählen und die Kommission als Kollegium bestätigen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1, 3 EUV). Darauf können sich geänderte politische Mehrheiten auswirken (s. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 2. HS EUV bereits für den Vorschlag des Kommissionspräsidenten). Bezieht man die besondere Struktur der Union ein und hält eine doppelte Legi- 2002 timationsgrundlage für nötig, ist auch diese gegeben. Es ergeben sich höchstens Grenzen für die Übertragung weiterer Kompetenzen auf die Union. Diese Limitierung zählt allerdings nach dem BVerfG zum Kernbestand des Demokratieprinzips.65

J.

Gleichheit

I.

Individualbezogen

Ebenfalls in Fortführung von Art. 6 Abs. 1 EU nennt Art. 2 S. 1 EUV die Gleich- 2003 heit. Bezogen auf den Menschen wird damit sowohl seine Individual- als auch seine Gemeinschaftsbezogenheit als Ausdruck der Menschenwürde konkretisiert. Die bereits bei der Freiheit erwähnten Grundfreiheiten umfassen in erster Linie Diskriminierungsverbote und gewährleisten auf dieser Basis die Gleichbehandlung der Unionsbürger bei grenzüberschreitenden Sachverhalten bzw. bei hinreichendem Unionsrechtsbezug.66 Darüber hinaus enthalten die Verträge ein allgemeines Diskriminierungsverbot.67 Zudem hat der EuGH einen allgemeinen Gleichheitsgrundsatz entwickelt, der allerdings als zu weitgehend angesehen wurde und teilweise als ultra vires betrachtet wird.68 Auch die EGRC gewährleistet Gleichheitsrechte in Art. 20, 21 und 23 und führt damit Art. 14 EMRK fort.69

63 64 65 66 67 68 69

Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 23 mit Verweis auf Stellungnahme der Kommission zur Agenda 2000, KOM (97) 2000 endg., Teil I. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4419 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 218, 232 f. – Lissabon. Frenz, Europarecht 1, Rn. 104 ff. Dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 2912 ff. S. im Hinblick auf das Urt. Mangold EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 Herzog/ Gerken, DRiZ 2009, 141 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3186 ff.

562

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

II.

Gemeinschaftsbezogen

2004 Die Gemeinschaftsbezogenheit des Individuums schlägt sich im Wahlrecht maßgeblich nieder. Auch dort ist eine entsprechende Gleichheit zu fordern. Insoweit kann es allerdings lediglich um grundlegende Elemente gehen. Daraus ergibt sich daher insbesondere kein gleicher Zählwert jeder Stimme. Die Wahlgleichheit ist denn auch in Art. 39 EGRC und Art. 14 Abs. 3 EUV nicht aufgeführt70 und wird auch vom EGMR nicht in Form eines gleichen Erfolgswertes jeder Wählerstimme verstanden.71 Die Divergenz auf europäischer Ebene beruht auf der Ausrichtung auf die einzelnen Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“.72 Insoweit kann auch das Element der Demokratie nicht zusätzlich aufgeladen werden. Eine geringerwertige demokratische Legitimation der Union und ihrer Organe folgt daraus aber nicht.73 III.

Mitgliedstaatsbezogen

2005 In den Grundlagenbestimmungen platziert und auch auf die Mitgliedstaaten bezogen, bedarf es zudem der Gleichheit der Mitgliedstaaten. Es geht damit neben der Unionsbürgergleichheit auch um die Staatengleichheit.74 Die Mitgliedstaaten haben sich gegenseitig zu achten. Zudem sind sie im Rahmen der Union gleich zu behandeln. Auch dabei ist allerdings die nähere Ausprägung der Modalitäten den Besonderheiten der Union überlassen. Daraus können sich im Verhältnis zur Einwohnerzahl (relativ) stärkere Gewichte der kleinen Mitgliedstaaten als der größeren ergeben.75

K.

Rechtsstaatlichkeit

I.

Nationaler Ausgangspunkt

2006 Wiederum in Fortführung von Art. 6 Abs. 1 EU, aber nunmehr vor der Wahrung der Menschenrechte, nennt Art. 2 EUV als Wert der Union die Rechtsstaatlichkeit. Diese wird auf die Union übertragen, auch wenn dieser keine Staatsqualität zuzumessen ist.76 Sie kommt aber aus den Mitgliedstaaten und weist in diesen unter-

70 71 72 73 74 75 76

S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4478 ff. Vorstehend Rn. 2000. Näher o. Rn. 184 ff. S.o. Rn. 1998. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 28. S. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 29. Etwa Pechstein, in: Streinz, Art. 6 EUV Rn. 7; den Begriff als „seltsam“ ansehend Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 27.

§ 2 Werte

563

schiedliche Ausprägungen auf.77 Daher geht es auch hier nur um die Absicherung der Rechtsstaatlichkeit als solcher. Die Kommission benennt, bezogen auf einen Beitritt neuer Mitgliedstaaten, als 2007 Elemente der Rechtsstaatlichkeit Gewaltenteilung, Immunität der Parlamentsabgeordneten, Rechtsschutz durch eine unabhängige Justiz sowie eine wirksame Korruptionsbekämpfung.78 Der letzte Aspekt ist allerdings nur sehr schwierig einzufangen und geht daher über einen Mindestgehalt hinaus, den Art. 2 EUV absichert. II.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

Die Ausübung hoheitlicher Gewalt ist rechtlich zu binden, und zwar formell über 2008 den Gesetzesvorbehalt sowie ein geordnetes Verfahren, materiell, indem die Grundrechte geachtet werden und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten wird.79 Damit greifen die allgemeinen Rechtsgrundsätze ein, die der EuGH insoweit entwickelt hat. Dazu gehört nämlich auch die Verhältnismäßigkeit. Hinzu kommen der Grundsatz des Vertrauensschutzes bzw. das Rückwirkungsverbot, der Bestimmtheitsgrundsatz und eine Rechtsschutzgarantie.80 III.

Überschneidung mit den Freiheitsrechten

Diese Elemente sind allerdings jedenfalls auch grundrechtlich ableitbar.81 Damit 2009 verschwimmen die Grenzen zur Freiheitsgewährleistung, welche die Grundrechte und Grundfreiheiten umschließt, bei deren Beeinträchtigung auch der EuGH regelmäßig die Verhältnismäßigkeit prüft.82

L.

Wahrung der Menschenrechte – auch von Angehörigen einer Minderheit

Die Wahrung der Menschenrechte nach Art. 2 Abs. 1 S. 1 EUV führt ebenfalls 2010 Art. 6 Abs. 1 EU fort; der dortige Zusatz der Grundfreiheiten ist insofern bedeutungslos, als er nur die EMRK aufgreift, welche beides garantiert. Gewährleistet wird dies vor allem über die EGRC. Soweit hier Defizite vorhanden sein sollten, greift immer noch Art. 6 Abs. 3 EUV auf die Gewährleistungen der EMRK zurück, die aber ohnehin interpretativ einzubeziehen sind.83 77 78 79 80 81 82 83

Näher der Sammelband Hofmann/Marko/Merli/Wiederin (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit in Europa, 1996, S. 41 ff. Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 28; Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 31 a.E. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 31. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 31. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 506 ff., 528 f., 702 ff. sowie v.a. 3005 ff. S.o. Rn. 1993. Zum Verhältnis Frenz, Europarecht 4, Rn. 26 f., 48 ff., 83 ff.

564

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Die eigene Erwähnung der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, wurde erst zu einem späten Zeitpunkt durch die Staats- und Regierungschefs in den Text der ursprünglich geplanten Verfassung eingefügt, obwohl sich dagegen verschiedene Mitgliedstaaten gewandt hatten.84 In Art. 22 EGRC ist der Minderheitenschutz nur indirekt verankert, indem die Union die Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen achten muss.85 Hier dagegen steht das Rahmenabkommen des Europarats zum Schutz nationa2012 ler Minderheiten86 Pate. Dementsprechend werden nicht die Rechte der Minderheiten als solche genannt, sondern die Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.87 Art. 5 Abs. 1 dieses Rahmenabkommens stellt eigens auf die Angehörigen nationaler Minderheiten ab. Zugunsten dieser verpflichten sich die Mitgliedstaaten zur Förderung von Bedingungen, damit diese Personen ihre Kultur pflegen und weiterentwickeln und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre Religion, ihre Sprache, ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe bewahren können. Im Rahmen von Art. 2 EUV kann es insoweit aber nur um Mindeststandards gehen, wird doch ansonsten der Charakter einer Fundamentalnorm verlassen. Förderpflichten, zumal bezogen auf Rahmenbedingungen, sind im Übrigen schwer fassbar. Art. 21 EGRC verbietet personenbezogene Diskriminierungen auch wegen der 2013 Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit.88 Zudem enthält die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen89 umfangreiche Verpflichtungen namentlich im Hinblick auf die Anerkennung von Regional- und Minderheitensprachen und zur Beseitigung von deren Bevorzugungen bzw. Benachteiligungen.90 2011

M.

Zusätzliche staatenübergreifende Werte in einer Gesellschaft?

I.

Bezug zu den Mitgliedstaaten

2014 Während Art. 6 Abs. 1 EU die vorgenannten Elemente als den Mitgliedstaaten gemeinsam bezeichnete, bezieht Art. 2 S. 2 EUV diese Gemeinsamkeit nicht isoliert auf die Mitgliedstaaten als solche, sondern auf die Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet. Damit bleibt aber weiterhin der Bezug der vorgenannten Werte auf die Mitgliedstaaten 84 85 86 87 88 89 90

Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 33. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3329, 3346 f., 3351, 3355 f. BGBl. II 1997 S. 1408. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 33 unter Rückgriff auf Editorial Comments, CMLR 41 (2004), 899 (903). Frenz, Europarecht 4, Rn. 3259, 3273 ff. BGBl. II 1988 S. 1314. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 33; dazu Hölscheidt, in: Meyer, EGRC, 2. Aufl. 2006, Art. 22 Rn. 3.

§ 2 Werte

565

erhalten, ebenso der eher beschreibende Charakter der Formulierung. Dieser tritt dadurch verstärkt hervor, dass Merkmale einer Gesellschaft aufgeführt werden. Auf diese sind die Mitgliedstaaten bezogen. Daran wird mithin angeknüpft. Dieser Satz hat also keine steuernde Funktion. Den Mitgliedstaaten werden also keine neuen Werte vorgegeben, sondern diese sind jedenfalls bei den bisherigen EUStaaten als vorhanden vorausgesetzt.91 II.

Vagheit

Allerdings werden zusätzliche Elemente benannt. Diese lassen sich indes teilweise 2015 unter die vorgenannten Werte fassen. So ist der Pluralismus notwendig eng mit der Demokratie verbunden, wenn die Möglichkeit zum Herrschaftswechsel bestehen soll.92 Er ist auch Ausdruck von Freiheit, so vor allem der Medienfreiheit. Nichtdiskriminierung und die Gleichheit von Frauen und Männern lassen sich unter die Gleichheit fassen, ebenso unter die Menschenrechte. In einem weiteren Sinn gehören dazu auch Gerechtigkeit und Solidarität. Die EGRC enthält eigene Rechte zur Solidarität. Allerdings sind diese dort als 2016 Grundsätze formuliert. Das ändert aber an ihrem Wertecharakter nichts, sondern betont nur, dass sie konkretisierungsbedürftig und lediglich eingeschränkt einforderbar sind (s. Art. 52 Abs. 5 EGRC). Das gilt freilich generell für die Werte nach Art. 2 EUV. Ist die Solidarität solchermaßen über die grundrechtlichen Gewährleistungen nach Art. 27 ff. EGRC einzufangen, bleibt die Gerechtigkeit als in vielerlei Zusammenhang geäußerte Forderung eher vage. Das gilt gleichermaßen für die Toleranz, auch wenn diese Grundlage und Voraussetzung einer funktionierenden Demokratie bildet. III.

Zusätzliche Beschreibungen

Gerade diese vagen Elemente des Art. 2 S. 2 EUV zeigen, dass es sich nicht um 2017 eigenständige Werte handelt, die zu denen nach Art. 2 S. 1 EUV hinzukommen. Vielmehr ergänzen diese Elemente die dort genannten Werte bzw. bilden darüber hinausgehende allgemeine Vorstellungen und Verhältnisse, wie sie sich in einer Gesellschaft wiederfinden (müssen), die den EU-Staaten eigen ist. Sie sind typischerweise mit Gesellschaften verbunden, welche die Werte nach Art. 2 S. 1 EUV aufweisen. Damit handelt es sich um eine Anreicherung sowie um eine zusätzliche Beschreibung, nicht hingegen um eigenständige konstitutive Elemente.

91 92

Allgemein näher o. Rn. 1978 ff. S.o. Rn. 2001.

566

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

IV.

Nationaler Gesellschaftsbezug

2018 Es wird eine vorausgesetzte Wirklichkeit beschrieben, wie sie in den Gesellschaften der europäischen Mitgliedstaaten auftritt. Darin wird eine Betonung der gesellschaftlichen Dimension des europäischen Einigungswerks gesehen.93 Allerdings gibt es noch keine gesamteuropäische Gesellschaft. Die an die nationale Staatsangehörigkeit anknüpfende und diese nicht überlagernde94 Unionsbürgerschaft allein formt kein Unionsvolk95 und damit auch keine Gesamtgesellschaft. Vielmehr belegen gerade die Wahlen zum Europäischen Parlament, dass die 2019 Gesamtbevölkerung der Union immer noch in die der einzelnen Mitgliedstaaten zerfällt.96 Damit zeigt sich zugleich, dass die Union in ihrer Gesamtheit weiterhin wesentlich auf den Mitgliedstaaten beruht,97 auch wenn sie eigenständig und mit Durchgriffswirkung auf die Mitgliedstaaten bzw. deren Bürger Recht setzt.98 Das spricht dafür, dass auch Art. 2 S. 2 EUV die Gesellschaften der Mitgliedstaaten meint.99 Damit wurde die Bestimmung auch insoweit nicht anders als der vorherige 2020 Art. 6 EU ausgerichtet.100 Vielmehr bleiben Bezugspunkt die Mitgliedstaaten, deren Gesellschaften in ihren Charakteristika beschrieben werden. Das erfolgt allerdings nicht imperativisch.101 Vielmehr ist die Vorschrift deskriptiv. Ihre Konkretisierung besteht höchstens darin, dass sie die Werte nach Art. 2 S. 1 EUV näher verständlich macht, ohne allerdings eigene Werte zu setzen. Indem diese Elemente auf die Mitgliedstaaten bezogen und diesen gemeinsam sind sowie ihrerseits wiederum die Werte der Union näher verdeutlichen, kommen sie im Ergebnis allerdings auch in diesen letztlich zum Tragen, soweit es sich nicht lediglich um unscharfe Postulate wie Toleranz und Gerechtigkeit handelt. Von daher ist das Ergebnis der Diskussion, ob es sich um die Gesellschaft der Union oder der Mitgliedstaaten handelt, hier theoretischer Natur ohne größere praktische Auswirkungen. V.

Keine Grundpflichten

2021 In jedem Fall ausgeschlossen sind Grundpflichten der EU-Bürger. Hierzu bedarf es nicht des Rückgriffs auf die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft, 93 94 95 96 97 98 99 100 101

Wuermeling, BayVBL 2004, 577 (579); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 34. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 348 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 346 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 280 – Lissabon; näher dazu o. Rn. 153 ff. So ohnehin die Grundkonzeption nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 f. – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 1 ff., 63. Dafür auch Calliess, JZ 2004, 1033 (1038 f.); Monjal, RTDE 2004, 451 (453 f.). S. dagegen Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Art. 6 EUV Rn. 40. So Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 35.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

567

der nicht Werte durch den Staat aufgezwungen werden dürfen.102 Vielmehr ist Art. 2 EUV insgesamt nicht pflichtenbegründend, Art. 2 S. 2 EUV spezifisch von vornherein nicht konstitutiv. Die aufgeführten Elemente einer Gesellschaft charakterisieren diese, nehmen aber nicht ihre Mitglieder in die Pflicht. Der Einzelne wird höchstens mittelbar über die gewährleisteten Werte ein- 2022 schließlich der sie näher beschreibenden Bestandteile nach Art. 2 S. 2 EUV faktisch begünstigt, keineswegs aber verpflichtet. Gilt dies schon für die Ziele der Union nach Art. 3 EUV, die auch nur in sehr engen Grenzen justiziabel sind,103 dann erst recht für die Werte nach Art. 2 EUV.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV A.

Charakter und Ausrichtung

I.

Grundlagenfunktion

Wie Art. 2 EUV wurde Art. 3 EUV aus dem Entwurf einer Verfassung der EU 2023 übernommen, wenn auch mit einer Ergänzung in Abs. 4 und redaktionellen Anpassungen. Im Gegensatz zu Art. 2 EUV dient Art. 3 EUV aber nicht der Harmonisierung mit den Mitgliedstaaten, sondern benennt die spezifischen Ziele der Union, die in deren Rahmen zu verwirklichen sind. In ihr sind die Grundlagen des Integrationsprogramms der Union festgelegt. Damit handelt es sich um den Generalkompass104 bzw. um die Grundnorm des Integrationsprogramms.105 II.

Begrenzter Rahmen

1.

Formal

Ist auch der inhaltliche Bogen, der in Art. 3 EUV gespannt wird, sehr weit, be- 2024 gründet er doch keine umfassende europäische Integration für alle Bereiche. Die Ziele bilden damit inhaltlich begrenzte Bereiche des Integrationsprogramms. Dieses kann nur bestimmte Ziele erreichen und ist nicht umfassend.106 Das schließt auch einen Rechtssatz in dubio pro communitate aus.107 Vielmehr ist ausweislich Art. 1 Abs. 1 EUV die Union darauf angewiesen, dass 2025 ihr die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen 102 103 104 105 106 107

So Calliess, JZ 2004, 1033 (1038 f.); ders., in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-2 Rn. 35 a.E. S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 4 f. Hatje, in: Schwarze, Art. 2 EGV Rn. 1. Etwa v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 1; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 1; Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 2. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 3. Etwa v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 17.

568

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Ziele übertragen. Die in Art. 3 EUV benannten Ziele können also nur im Bereich der von den Mitgliedstaaten übertragenen Hoheitsrechte wirksam sein. Damit unterliegt auch die Reichweite der Ziele der Union dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, das eine ausdrückliche Zuständigkeitszuweisung verlangt, damit die Union tätig werden kann. 2.

Materiell

2026 Die Ziele können gem. Art. 5 Abs. 2 EUV nur in diesem fest begrenzten Rahmen verwirklicht werden.108 Dieser kompetenzielle Rahmen ist formal. Zugleich schränken die Ziele aber selbst inhaltlich die Richtung ein, welche die Union nehmen kann. Sie legen die Determinanten der europäischen Einzelmaßnahmen fest und fixieren diese damit materiell. Dadurch wird zugleich die Reichweite der Zuständigkeiten begrenzt. Diese 2027 dienen ausweislich Art. 1 Abs. 1 EUV „zur Verwirklichung ihrer (der Mitgliedstaaten) gemeinsamen Ziele“ bzw. gem. Art. 5 Abs. 2 EUV „der darin (in den Verträgen) niedergelegten Ziele“, sind mithin auf Letztere bezogen und dadurch inhaltlich gebunden. Daher war die Ausweitung der Ziele auf ökologische und soziale Belange das notwendige Pendant zu den erweiterten Zuständigkeiten der Union in den entsprechenden Bereichen. Die formalen Zuständigkeiten müssen also mit den korrespondierenden inhaltlichen Determinanten einhergehen. Ansonsten bleiben sie eine leere Hülle. 3.

Unterschied zu Nationalstaaten

2028 Der Nationalstaat ist demgegenüber bereichsmäßig nicht begrenzt und kann in sämtlichen Bereichen tätig werden, soweit nicht eine innerstaatliche Gliederungsregelung Aufteilungen vornimmt. Das ist die Konsequenz, wenn man mit dem BVerfG nur die Mitgliedstaaten als originär und die Union als abgeleitete Rechtsordnung ansieht.109 Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wird zwar auch darauf zurückgeführt,110 ist aber unabhängig von diesem Ansatz und damit ebenfalls dann gem. Art. 5 Abs. 2 EUV feste Grundlage, wenn man die europäische Rechtsordnung als vom nationalen Übertragungsakt emanzipierte und damit verselbstständigte ansieht.111 Umgekehrt sind die Nationalstaaten nicht bindungsfrei. Inhaltlich unterliegen 2029 sie den Rechtssätzen ihrer Verfassungen und dabei auch den grundlegenden Werten, die ihnen nach Art. 2 EUV gemeinsam sind.112 Nur ergeben sich daraus keine die mögliche Handlungsreichweite umfassend fixierenden Determinanten, wie dies für die Ziele nach Art. 3 EUV zutrifft.

108 109 110 111 112

S. auch u. Rn. 2032 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 a.E. – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 225 ff. S.o. Rn. 1978 ff.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

III.

569

Spiegel der Entwicklung

Damit ist die europäische Integration durch Art. 3 EUV in ihrer Richtung fest- 2030 gelegt. Zugleich wird darüber die Stufe definiert, die entsprechend Art. 1 Abs. 2 EUV bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas bereits erreicht ist. So bestimmt Art. 3 EUV sowohl das Erreichte als auch das zu Erreichende. Er spiegelt damit zugleich wider, in welch vielfältigen Bereichen die Union inzwischen ihren Anspruch erhebt. Diese reichen von einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen in Art. 3 Abs. 2 EUV über den klassischen Binnenmarkt mit einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, welcher der Umweltschutz an die Seite gestellt wurde, bis hin zur Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und von Diskriminierungen, dazu sozialer Gerechtigkeit und Schutz sowie Gleichstellung und Solidarität nach Art. 3 Abs. 3 EUV. Dadurch ist ein weiter Bogen gespannt, für den in Art. 3 EUV Grundziele ge- 2031 setzt werden, die später in einzelnen Bestimmungen näher entfaltet werden. Damit ist die Stoßrichtung stärker als in den nationalen Staatszielbestimmungen, die vielfach nicht näher konkretisiert werden und für die nationalen Verfassungsorgane eine größere Flexibilität und Offenheit mit sich bringen.113 IV.

Akzessorietät

1.

Verwirklichung

Ist auch Art. 3 EUV auf Konkretisierung angelegt, ist er zwar selbst nicht kompe- 2032 tenzbegründend. Vielmehr knüpft er an die der Union verliehenen Zuständigkeiten an und kann daher nur wirken, wo der Union an anderer Stelle Kompetenzen verliehen wurden. Art. 3 Abs. 6 EUV hebt dies ausdrücklich hervor, wonach die Union ihre Ziele mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten verfolgt, die ihr in den Verträgen übertragen sind.114 Wegen dieser eindeutigen Begrenzung helfen auch die Flexibilitätsklausel115 und die Implied-Powers-Lehre116 nicht weiter.117 Vielmehr bedarf es auch insoweit der Anknüpfung an vorhandene Politikbereiche, um eines der Vertragsziele zu verwirklichen (s. Art. 352 Abs. 1 AEUV). Letztere genügen also nicht allein.

113 114

115 116 117

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 2. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 12; GA Reischel, EuGH, Rs. 27/74, Slg. 1974, 1049 (1057) – Demag; s. bereits etwa Jarass, AöR 121 (1996), 173 (176); unter Hinweis auf die früher teilweise abw. Praxis Reimer, EuR 2003, 992 (1001 f.). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 – Lissabon. Grds. anerkannt auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. Auch Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 13 und schon für Art. I-3 VV Reimer, EuR 2003, 992 (1009 f.); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 12.

570

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

2.

Unionsrechtsbezug

2033 Daher ist es auch problematisch, allein über die Ziele nach Art. 3 EUV bereits einen hinreichenden Unionsrechtsbezug zu bejahen, der Voraussetzung für das Eingreifen des Diskriminierungsverbots und der europäischen Grundrechte ist.118 Damit könnte nämlich die Geltung von Unionsrechtsvorschriften allein darüber aktiviert werden, dass Unionsziele verfolgt werden, selbst wenn insoweit keine Kompetenz vorhanden ist. Zwar läuft dann letztlich eine entsprechende Maßnahme leer, weil sie gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verstößt.119 Dann aber kann sie auch nicht an europarechtlichen materiellen Maßstäben zu messen sein bzw. diese aktivieren, wenn die mitgliedstaatlichen Spielräume entsprechend der Trennlinie zwischen nationalen und europäischen Kompetenzen in vollem Umfang gewahrt bleiben sollen. Etwas anderes gilt selbstverständlich dann, wenn ein grenzüberschreitender Be2034 zug vorhanden ist und darüber die Geltung von europarechtlichen Regeln – insbesondere der Grundfreiheiten120 – aktiviert wird. Dann aber liegt es bereits in deren Regelwerk, dass sie eingreifen. Hierfür bedarf es des Umwegs über Art. 3 EUV nicht. V.

Partielle Einbindung der Mitgliedstaaten, nicht Privater

2035 Auch wenn die Ziele nach Art. 3 EUV selbst keine Kompetenz begründen, sondern insoweit vielmehr die Vermittlung über konkrete Zuständigkeitszuweisungen notwendig ist, sind auch die Ziele allein nicht ganz ohne Wirkung auf die Mitgliedstaaten. Die Unionsorgane binden sie ohnehin in vollem Umfang. Schließlich wird durch die Ziele nach Art. 3 EUV der weitere Verlauf der Integration vorgezeichnet. Damit muss aber insoweit das Tor für weitere Maßnahmen zumindest grundsätzlich offen bleiben. Die Mitgliedstaaten dürfen dieses Tor nicht zielstrebig verschließen und auf diese Weise der Integration entgegenwirken.121 Ein solches Verschließen weiterer Integrationsschritte läge etwa vor, wenn ein 2036 Mitgliedstaat die soziale Marktwirtschaft durch eine zentrale Planwirtschaft ablöste. Dadurch würde indes auch gegen Vorschriften der europäischen Wirtschaftsordnung verstoßen. Das zeigt, dass die Unionsziele nach Art. 3 EUV selten allein stehen. Damit kann regelmäßig eine konkretere Stand-Still-Verpflichtung begründet werden. Die konkretisierenden Vorschriften sind dann auch justiziabler als die entsprechende Verpflichtung nach Art. 3 EUV. Darüber hinaus werden indes die Mitgliedstaaten nicht durch Art. 3 EUV verpflichtet, ebenso wenig Private.122 118 119 120 121 122

Dafür Reimer, EuR 2003, 992 (1002); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 12; vgl. auch Hatje, in: Schwarze, Art. 2 EGV Rn. 3 f. S.o. Rn. 2025. Aktuell zur An-Post-Judikatur des EuGH Frenz, NVwZ 2010, 609 (612 f.); generell ders., Europarecht 1, Rn. 125, 156 f., 254 ff. S. EuGH, Rs. 319/81, Slg. 1983, 601 (622, Rn. 20) – Kommission/Italien; Rs. 80 u. 81/77, Slg. 1978, 927 (947, Rn. 35/36) – Commissionaires Réunis. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 4.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

VI.

571

Offenheit und notwendiger Ausgleich

Die Ziele für sich sind freilich sehr wohl verbindlich und nicht lediglich offen. 2037 Das ist die Konsequenz der Union als Rechtsgemeinschaft.123 Das ändert aber nichts daran, dass den Unionsorganen ein großer Spielraum zusteht, wie sie die Vertragsziele konkret umsetzen. Daher ist die Vorschrift auch nur sehr begrenzt justiziabel. Es kann höchstens eine Evidenzkontrolle auf offensichtliche Zielverfehlungen stattfinden.124 Dies ist auch dadurch bedingt, dass die Ziele sich vielfach widersprechen und daher miteinander versöhnt werden müssen. Gerade bei diesen Abwägungsprozessen ist das Ergebnis nicht im Einzelnen vorgegeben, sondern das Resultat eines politischen Entscheidungsprozesses.

B.

Bedeutung für die nachfolgenden Bestimmungen

I.

Hierarchisierte Wechselwirkung

Indem Art. 3 EUV das Integrationsprogramm der Union vom Rahmen her festlegt, 2038 gewinnt er maßgebliche Bedeutung für die folgenden Bestimmungen. Offensichtlich ist dies dann, wenn auf die Ziele der Union ausdrücklich Bezug genommen wird. Es verhält sich hier wie im Hinblick auf die Werte der Union nach Art. 2 EUV, die zum Beispiel in Art. 3 Abs. 5 EUV für die Beziehungen der Union zur übrigen Welt genannt werden.125 Art. 120 AEUV verlangt eine Ausrichtung der Wirtschaftspolitik in den Mitgliedstaaten auf die Ziele der Union i.S.v. Art. 3 EUV. Art. 5 Abs. 3 EUV bezieht das Subsidiaritätsprinzip und damit die Erforderlichkeit eines Tätigwerdens der Union auf die Verwirklichung der Ziele, allerdings hinsichtlich der in Betracht gezogenen Maßnahmen. Insoweit sind die Ziele konkretisiert. Allerdings müssen sie sich letztlich auch in die Ziele der Union nach Art. 3 EUV einfügen lassen. Übergreifend bringen Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 6 EUV die Ziele der Union 2039 mit sämtlichen Zuständigkeiten in Verbindung. Nach Art. 3 Abs. 6 EUV verfolgt die Union ihre Ziele mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen übertragen sind. Nach Art. 1 Abs. 1 EUV dient die Übertragung der Zuständigkeiten durch die Mitgliedstaaten der Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele. Die Zuständigkeiten bilden also das Instrument, um die Ziele der Union zu 2040 verwirklichen. Auf eine entsprechende Konkretisierung sind diese Ziele von vornherein angelegt. Sie sind über diese Einzelermächtigungen zugunsten der Union und über koordinierte mitgliedstaatliche Politiken wie im Bereich der Wirtschaft auszufüllen.126 Umgekehrt begrenzen die Zuständigkeiten gemäß dem Grundsatz

123 124 125 126

Etwa Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 4. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 5. S.o. Rn. 1970. S. EuGH, Rs. 31/74, Slg. 1975, 47 (61 f., Rn. 14) – Galli.

572

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

der begrenzten Einzelermächtigung den möglichen Handlungsrahmen und bilden so den formalen Rahmen.127 Dadurch entsteht eine Wechselwirkung, die allerdings klar hierarchisiert ist.128 2041 Art. 3 EUV gibt auch für die Einzelermächtigungen und eine mitgliedstaatliche Koordinierung vorgebenden Vertragsvorschriften die Richtung vor, wird aber umgekehrt erst durch diese Vorschriften konkretisiert und damit zugleich ausgefüllt. Das Gesamtbild entsteht damit erst in der Zusammenschau. Der inhaltliche Rahmen wird durch Art. 3 EUV bestimmt, die nähere Detaillierung hingegen durch die folgenden Vertragsvorschriften, die sich allerdings bei diesem Prozess an diesen Rahmen zu halten haben. II.

Kompetenzausfüllung

1.

Reichweite

2042 Damit sind zwar die Ziele nicht kompetenzbegründend, aber kompetenzausfüllend. Auf diese Weise können sie auch die Reichweite von Kompetenzvorschriften beeinflussen. Das gilt dann, wenn Zweifelsfragen auftreten. Solche Zweifelsfragen sind dann im Licht der Ziele nach Art. 3 EUV auszulegen. Dabei ist näher zu prüfen, ob die einzelnen Kompetenzvorschriften in ihrer Reichweite ausreichen, um die vorgegebenen Ziele zu erreichen. Wenn es dabei zu Unsicherheiten kommt, sind sie im Zweifel so weit auszulegen, dass die Ziele nach Art. 3 EUV wirksam verfolgt werden können. Zugleich wird die Richtung der Einzelmaßnahmen so vorgegeben, dass sie eine effektive Zielverwirklichung sicherstellen. Sowohl formell als auch materiell geben damit auch die Ziele nach Art. 3 EUV Anhaltspunkte dafür, ob konkrete Einzelmaßnahmen vom Unionsrecht (noch) gedeckt sind. Allerdings darf es darüber zu keiner schleichenden Kompetenzausdehnung 2043 durch die Hintertür kommen.129 Ansonsten würde der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung durchbrochen. Klare Begrenzungen in den Einzelzuständigkeiten können daher auch nicht durch die übergeordneten Ziele überspielt werden. Dann können unter Umständen Ziele nur eingeschränkt verwirklicht werden – so lediglich in den Grundlagen durch Mindeststandards wie im Sozialbereich gem. Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV.

127 128

129

S.o. Rn. 2025. Es besteht „eine spezifisch unionsrechtliche Zielhierarchie“, Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 7; bereits Calliess, in: Hiebaum/Koller (Hrsg.), Politische Ziele und juristische Argumentation, 2003, S. 85 (90). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

2.

Inhaltlich

a)

Entscheidungsspielräume

573

Nicht nur in Zweifelsfragen, sondern bei jeder inhaltlichen Ausfüllung der Kom- 2044 petenzvorschriften spielen die Ziele eine Rolle, wenn die Union ein Ermessen hat. Ein solches muss nämlich nach den allgemeinen vertraglichen Vorgaben gebraucht werden. Diese ergeben sich zwar in erster Linie aus der konkreten Kompetenzbestimmung. Übergeordnet sind aber die Ziele mit heranzuziehen. Zentrale Bedeutung hat damit die Zielvorschrift bei Entscheidungsspielräumen.130 Ebenso sind die Ziele relevant, wenn unbestimmte Rechtsbegriffe ausgelegt werden.131 b)

Rechtsfortbildung

Noch stärker gilt dies für die Rechtsfortbildung.132 Diese geht gerade über die ein- 2045 zelnen Vertragsbestimmungen hinaus und bedarf daher zusätzlicher Anhaltspunkte, die besonders in dem übergreifenden Rahmen der Zielbestimmungen zu finden sind. Daraus ergibt sich besonders der übergeordnete Zweck, dienen doch die Einzelvorschriften der näheren Ausfüllung der Zielvorschriften, der Ziele der Union nach Art. 3 EUV, die damit zugleich den übergeordneten Zweck formulieren. 3.

Gewandeltes Beispiel Wettbewerbsrecht

Ein Beispiel dafür ist die Auslegung des Wettbewerbsrechts im Licht der Ver- 2046 tragsziele durch den EuGH.133 Umso gravierender ist, dass ein unverfälschter Wettbewerb nicht mehr derart zentral aufgeführt ist wie noch in Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG, worauf sich der EuGH gerade stützte. Insoweit stellt sich allerdings die Frage, inwieweit nicht eine wettbewerbsfähige Marktwirtschaft jedenfalls dahin auszulegen ist, und sei es i.V.m. dem eigens beigefügten Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, wonach der Binnenmarkt ein System umfasst, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt, diesen mithin in zunächst unverfälschter Weise voraussetzt. III.

Notwendiger Ausgleich

Durch die Ziele nach Art. 3 EUV ergibt sich allerdings nicht immer eine klare 2047 Vorgabe. Vielmehr sind unterschiedliche Elemente in diese zentrale Vorschrift aufgenommen.134 Diese müssen miteinander in Einklang gebracht werden. Es be130 131 132 133 134

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EGV, Rn. 8 unter Heranziehung schon von EuGH, Rs. 1/69, Slg. 1969, 277 (284, Rn. 4/5) – Italien/Kommission. EuGH, Rs. 299/86, Slg. 1988, 1213 (1235, Rn. 24) – Drexl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EGV Rn. 9; ders., in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 9. Grundlegend EuGH, Rs. 6/72, Slg. 1973, 215 (245 f., Rn. 24 ff.) – Continental Can; auch etwa Rs. 85/76, Slg. 1979, 461 (552 f., Rn. 125) – Hoffmann-La Roche. S.o. Rn. 2037.

574

2048

2049

2050

2051

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

darf der Auflösung solcher Konflikte, indem die verschiedenen Elemente wertend gewichtet werden, also im Einzelnen herausgearbeitet, einander gegenübergestellt und zu einer harmonisierenden Lösung geführt werden.135 Das entspricht dem Vorgehen bei der Herstellung praktischer Konkordanz.136 Damit bedarf es bereits bei der Ermittlung der relevanten Ziele einer Gewichtung und näheren Auslegung. Das gilt erst recht bei der Gegenüberstellung und Harmonisierung divergierender Ziele. So entstehen Spielräume. Daher wird den zuständigen Organen ein weites Ermessen zugebilligt.137 Ein solches Ermessen besteht angesichts der zusätzlichen Aufladung gegenüber Art. 2 EG erst recht für Art. 3 EUV. Schon bislang konnte wegen der erweiterten Zielsetzung nicht einfach die Marktintegration als vorrangig angesehen werden.138 Immerhin bleibt die soziale Marktwirtschaft verankert. Diese ist eng mit den Marktfreiheiten verbunden. Um von ihnen abzuweichen, bedarf es daher guter Gründe. Diese sind in den Vertragsbestimmungen durchaus zu finden, sei es in Art. 3 EUV selbst, sei es in konkretisierenden Ausgestaltungen im AEUV. Von besonderer und zugleich gebietsübergreifender Bedeutung sind dabei die Querschnittsklauseln einschließlich der weiteren allgemeinen Bestimmungen mit politikübergreifenden Festsetzungen, die eine gleichberechtigte Berücksichtigung von Gender, eines sozialen Schutzes, der Nicht-Diskriminierung, des Umwelt-, Verbraucher- und des Tierschutzes sowie der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verlangen.139 Dadurch ist freilich kein Ergebnis vorgegeben, sondern nur eine gleichrangige Berücksichtigung. Und auch der Umweltschutz ist nicht als vorrangig anzusehen.140 Damit ist das Ergebnis doch wiederum politisch determiniert.141 Indes geben die aufgeführten Vertragsbestimmungen die Elemente vor, die zwingend zu berücksichtigen sind. Zudem bedarf es einer gleichmäßigen Gewichtung. Daraus ergeben sich doch erhebliche Eckpunkte, die den politischen Prozess erheblich be135

136

137 138

139 140 141

Namentlich für die Gemeinsame Agrarpolitik auch in der bekannten BananenmarktEntsch., EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5057, Rn. 47) – Bananenmarktordnung; s. auch etwa Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 (3147, Rn. 37) – Fishermen’s Organisations und vgl. bereits Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 (1112, Rn. 24) – BalkanImport-Export; Rs. 29/77, Slg. 1977, 1835 (1843 f., Rn. 29/31) – Roquette. Darauf ausdrücklich verweisend Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 38; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EGV Rn. 10 sowie die Voraufl., bearbeitet durch Ukrow, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 2. Aufl. 2002, Art. 2 EGV Rn. 30. EuGH, Rs. 139/79, Slg. 1980, 3393 (3421, Rn. 23) – Maizena; aus der Lit. etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EGV Rn. 10. Etwa v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 63 f.; bereits von der Groeben, in: FS für Börner, 1992, S. 99 (100 ff.); s. dagegen noch EuGH, Rs. 15/81, Slg. 1982, 1409 (1431 f., Rn. 33) – Schul; aus der Lit. Immenga, EuZW 1994, 14 (15); Basedow, in: FS für Everling I, 1995, S. 49 (54, 58 f.). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 11; s. auch v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 58. Ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 4361 ff., 4368 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 11 a.E. in Fortführung von ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EGV Rn. 10; s. auch ders., Die Wirtschaftsverfassung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, 2004, S. 37; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 10.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

575

schränken, jedenfalls aber sehr leicht zum Verstoß einer konkreten Maßnahme gegen die Querschnittsklauseln führt.

C.

Anordnung der Ziele in Art. 3 EUV

I.

Differenzierung und inhaltliche Verbindung

Während die Ziele der Gemeinschaft in Art. 2 EG in einem Absatz zusammengefasst waren und als zu fördernde Aufgabe deklariert wurden, führt Art. 3 EUV differenziert die einzelnen Zielsätze der Union in verschiedenen Absätzen und Unterabsätzen auf. Inhaltlich vereint er die Aussagen von Art. 2 EG mit denen von Art. 2 EU und entwickelt diese teilweise fort. Die Elemente von Art. 2 EG finden sich vor allem in Art. 3 Abs. 3 EUV wieder. Danach errichtet die Union einen Binnenmarkt und wirkt auf eine nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, hin. Gleichgewichtig wird ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität benannt. Der wissenschaftliche und technische Fortschritt wird neu hinzugefügt. Deutlich verstärkt wurde die soziale Komponente in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV. Danach bekämpft die Union soziale Ausgrenzungen und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Bereits in Art. 2 EG enthalten waren die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und nunmehr auch territorialen Zusammenhalts sowie die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV). Neu hinzugefügt sind die Wahrung des Reichtums der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und die Sorge für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 4 EUV. Auch hierin zeigt sich eine erweiterte Zielsetzung. In Art. 3 Abs. 4 EUV taucht wiederum die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion auf. Art. 3 Abs. 3 und 4 EUV bilden damit weiterhin den Kern der Ziele der Union, wie sie bisher schon für die Gemeinschaft in Art. 2 EG niedergelegt waren. Allerdings zeigt sich schon hier die Erweiterung durch eine Verstärkung der sozialen Komponente und die Aufnahme einer kultur- und sprachbezogenen Zielsetzung. Art. 3 Abs. 5 EUV fügt eine internationale Zielsetzung hinzu, in der teilweise die Elemente von Art. 3 EUV, vor allem aber die Werte der Union nach Art. 2 EUV aufgenommen werden.142 Neu ist auch das allgemeine Ziel der Union nach Art. 3 Abs. 1 EUV, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Art. 3 Abs. 2 EUV nimmt wie schon Art. 2 4. Spiegelstrich EU den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auf, und zwar einen solchen ohne Bin142

Zur Aufnahme der Werte nach Art. 2 EUV s. bereits o. Rn. 1970.

2052

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576

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

nengrenzen, um einen freien Personenverkehr zu gewährleisten. Damit einher gehen geeignete Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität. Die an die vertraglich übertragenen Zuständigkeiten anknüpfende Schluss2058 bestimmung des Art. 3 Abs. 6 EUV führt Art. 2 Abs. 2 EU fort. Er ist die Konsequenz, dass Art. 3 EUV selbst keine Kompetenzen verleiht, sondern auf konkretisierende Ausfüllung in den nachfolgenden Bestimmungen angewiesen ist. Damit werden praktisch alle Folgebestimmungen in Bezug genommen, welche sich auf die Zuständigkeiten der Union beziehen. Dazu gehört auch das Subsidiaritätsprinzip, auch wenn es in Art. 3 Abs. 6 EUV nicht mehr ausdrücklich benannt wird. II.

Zielverbindlichkeit

2059 Während Art. 2 EG noch durchgehend die Förderung der genannten Ziele aufgab, ist die Formulierung in Art. 3 EUV vielfach nur beschreibend, wie dies auch auf Art. 2 EU zutraf. Dabei werden aber bestimmte Zielvorstellungen formuliert, die gleichfalls anzustreben sind. Das gilt zumal dann, wenn die Errichtung vorgegeben ist, so in Bezug auf den Binnenmarkt (Art. 3 Abs. 3 S. 1, UAbs. 1 S. 1 EUV) und auf die Wirtschafts- und Währungsunion (Art. 3 Abs. 4 EUV). Insoweit besteht eine klare Zielvorstellung. Mit einer bloßen Förderung ist es damit nicht getan. Vielmehr muss ein entsprechendes Ergebnis erreicht werden. Hingegen wird eine fortlaufende Verfolgung eines Ziels formuliert, wenn die 2060 Union auf die nachhaltige Entwicklung Europas hinwirkt (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV). Entsprechendes gilt für das im selben Satz geforderte hohe Maß an Umweltschutz und der Verbesserung der Umweltqualität. Hier zeigt sich besonders, dass es sich um einen fortdauernden Prozess handelt, der nie vollständig erreicht werden kann. Dieser ist naturgemäß mit als Idealzielen formulierten Vorgaben wie Preisstabilität und Vollbeschäftigung143 verknüpft. Eine vergleichbare Kontinuität ist auch erforderlich, wenn bestimmte Phänomene zu bekämpfen sind, so soziale Ausgrenzung und Diskriminierung (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV). Wird eine Förderung in den Raum gestellt, wie dies ausweislich Art. 3 Abs. 1 2061 EUV für den Frieden, die Werte der Union und das Wohlergehen ihrer Völker, gem. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 3 EUV für den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt sowie nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV für den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zutrifft, ist auf das entsprechende Ziel fortlaufend hinzuwirken. Dies bleibt im Ansatz hinter der Verpflichtung auf eine Zielverwirklichung strictu sensu zurück.144 Gerade insoweit bedarf es oft schon von der Zielsetzung her der Abschwächung bzw. des Ausgleichs mit anderen Zielen; zudem ist die hoheitliche Steuerung begrenzt.145 Das gilt zumal für eher allgemeine Ziele wie das Wohl143 144 145

S.u. Rn. 2123 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 14. Darauf verweisend v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 2 EGV Rn. 20; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 14 ohne Differenzierung nach einzelnen Zielen.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

577

ergehen der Völker der Union (Art. 3 Abs. 1 EUV) oder die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV). Die strikte Einhaltung der Werte durch die Union selbst folgt hingegen schon 2062 aus Art. 2 EUV. In Art. 3 Abs. 1 EUV geht es um die Förderung der Werte darüber hinaus, was Art. 3 Abs. 5 EUV für die internationalen Beziehungen eigens aufgreift.

D.

Friede, Werte und Wohlergehen der Völker der Union

I.

Eigenständige Bedeutung

Art. 3 Abs. 1 EUV stellt an die Spitze das Ziel der Union, den Frieden, ihre Werte 2063 und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Frieden und Wohlergehen der europäischen Völker gehören seit dem Beginn des europäischen Integrationsprozesses untrennbar zusammen. Durch eine prosperierende Wirtschaft in einem europäischen Wirtschaftsraum sollte der Friede in Europa gesichert werden. Dieser traditionelle Ansatz zeigt sich auch in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, wo- 2064 nach die Union den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten fördert.146 Allerdings spiegelt sich darin auch das Hinauswachsen der Union über den rein ökonomischen Aspekt in den Bereich des Sozialen und der Solidarität vor allem nach dem vorhergehenden Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV wider. II.

Friede

Das Ziel des Friedens geht ohnehin weit darüber hinaus. Zum einen erstreckt es 2065 sich nicht mehr nur auf den Frieden zwischen den europäischen Völkern durch wirtschaftliche Prosperität. Vielmehr geht es auch um den Frieden als solchen. Zum anderen und parallel dazu liegt die Förderung des Friedens nicht nur im 2066 Inneren begründet, sondern auch in den Beziehungen zur übrigen Welt. In diesem Zusammenhang nennt Art. 3 Abs. 5 EUV eigens den Frieden, zu dem diese Beziehungen einen Beitrag leisten. Darauf sind die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik auszurichten. Flankierend wirken die globale nachhaltige Entwicklung, Solidarität und ge- 2067 genseitige Achtung unter den Völkern sowie der Freihandel nach Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV und damit letztlich auch die gesamte Umwelt- und Entwicklungspolitik147 gem. Art. 191 ff., 208 ff. AEUV.

146 147

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 15. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 16 f.

578

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

III.

Werte der Union

2068 Die Werte der Union ergeben sich aus Art. 2 EUV. Darin zeigt sich die Verzahnung mit dieser Vorschrift. Zugleich aber sind die Werte der Union von weiter reichender Bedeutung. Diese gelten also umfassend für die Ziele der Union.148 Dabei sind sie als Grundlage der Union nach Art. 2 EUV notwendig verbindlich. Die bloße Förderung nach Art. 3 Abs. 1 EUV bezieht sich daher nur auf das auswärtige Handeln.149 IV.

Wohlergehen

2069 Das Wohlergehen der Völker der Union nach Art. 3 Abs. 1 EUV ist im Hinblick auf die ursprüngliche Zielsetzung der europäischen Integration in erster Linie auf die Wirtschaft gerichtet und bildet zusammen mit dem Ziel des Friedens ein bestimmendes politisches Leitziel.150 Allerdings hängt das Wohlergehen nicht nur von der ökonomischen Ent2070 wicklung ab. Vielmehr anerkennt auch die Union selbst weitere wichtige Elemente wie den Umweltschutz und den sozialen Schutz. Parallel dazu geht das Wohlergehen der Völker auch nach Art. 3 Abs. 1 EUV weit über das ökonomische hinaus und nimmt teil an der allgemeinen Erweiterung des Wirkungskreises der Union. Dazu gehört auch die Herstellung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts,151 ist doch dieser Raum in der nachfolgenden Bestimmung des Art. 3 Abs. 2 EUV eigens genannt.

E.

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

2071 Art. 3 Abs. 2 EUV nennt als ein operatives Hauptziel den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.152 Der Binnenmarkt wurde allerdings gegenüber Art. I-3 VV in Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV und damit in eine eigene Bestimmung ausgelagert. Das verdeutlicht die Trennung beider Ziele. In Art. 3 Abs. 2 EUV geht es nicht um die Wirtschaft, sondern entsprechend 2072 dem 2. Halbsatz um die Gewährleistung des freien Personenverkehrs als solchem. Daher werden weitere Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität genannt. Die Unionsbürger sollen sich also ungehindert und ungefährdet bewegen können. Ein wirtschaftlicher Aspekt muss somit nicht verbunden sein, wie dies für die Grundfreiheiten erforderlich ist. 148 149 150 151 152

S.o. Rn. 1964 ff. S. bereits vorstehend Rn. 2062. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EUV Rn. 4; zum Ganzen näher Kotzur, DÖV 2005, 313 (316). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 21. S. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 2 EUV Rn. 4 schon im Vorgriff auf eine Verfassung für Europa.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

579

Der freie Personenverkehr i.S.v. Art. 3 Abs. 2 EUV reicht daher über die wirt- 2073 schaftsbezogene Personenfreizügigkeit im Rahmen der Arbeitnehmer- und der Niederlassungsfreiheit hinaus, auch wenn der Binnenmarkt in Art. 26 Abs. 2 AEUV auf diesen freien Verkehr von Personen Bezug nimmt und dabei nicht die allgemeine Freizügigkeit der Unionsbürger nach Art. 21 AEUV einschließt, sondern danach geregelt ist und definiert wird. Indes erstreckt sich der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nach Art. 67 ff. AEUV auch auf Grenzkontrollen allgemein (Art. 77 AEUV), also unabhängig von einer ökonomischen Motivation des Grenzübertritts. Weiter gehend dient die in Art. 3 Abs. 2 EUV angesprochene und in Art. 67 ff. 2074 AEUV konkretisierte Sicherheit nicht nur den Wirtschaftsteilnehmern, sondern den Unionsbürgern allgemein. Das gilt generell für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dieser wird daher nicht durch die Zielrichtung des freien Personenverkehrs auf das Wirtschaftliche verengt. Vielmehr nennt Art. 3 Abs. 2 EUV selbst als damit verbundene Gestaltungselemente Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, die wesentliche Bestandteile des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nach Art. 67 ff. AEUV bilden.

F.

Nachhaltiger, wettbewerbsfähiger, sozialer und ökologischer Binnenmarkt: Grundlagen

I.

Binnenmarkt

1.

Eingebundenes Spitzenziel

Nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV errichtet die Union einen Binnenmarkt. Dieses 2075 Kernelement der europäischen Integration steht damit weiterhin an der Spitze der wirtschaftsbezogenen Zielvorschrift. Im VV war sie in Art. I-3 Abs. 3 nicht enthalten. Das änderte aber nichts daran, dass der Binnenmarkt auch danach „zentraler Pfeiler der Unionsverfassung“ blieb, und zwar mit den Grundfreiheiten und der Wettbewerbspolitik.153 Die weitere Formulierung von Art. I-3 Abs. 3 VV wurde hingegen in Art. 3 2076 Abs. 3 EUV wörtlich übernommen. Deshalb ist in der Auslegung daran anzuknüpfen. Die explizite Aufnahme des Binnenmarkts bildet damit praktisch nur eine Klarstellung. Gleichwohl zeigt sie nochmals dessen zentrale Bedeutung und verdeutlicht, dass es sich nicht nur um ein Mittel zum Zweck handelt, sondern um ein zentrales Ziel. Das vorangestellte Ziel des Binnenmarkts wird durch die Folgeaspekte von 2077 Art. 3 Abs. 3 EUV näher ausgefüllt. Diese zeigen, dass der Binnenmarkt nicht mehr nur wirtschaftsbezogen, sondern auch sozial und ökologisch ausgerichtet ist. Das Dach dafür bildet die nachhaltige Entwicklung Europas, die am Eingang von Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV gefordert wird. Es geht damit um die Errichtung eines 153

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 22.

580

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

nachhaltigen Binnenmarkts, der ökonomische, ökologische und soziale Aspekte vereinigt, wie es durch die nachhaltige Entwicklung vorgegeben ist.154 Damit bleibt der ökonomische Raum ohne Binnengrenzen Kernstück der Inte2078 gration.155 Er ist allerdings wie schon in Art. 2 EG um moderne Elemente und damit um soziale und ökologische Aspekte angereichert, die nunmehr nur etwas anders angeordnet und umformuliert wurden. Zentral ist allerdings, dass an die Stelle einer offenen Marktwirtschaft nach Art. 3 EG eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft trat.156 Zwar hieß es in Art. 2 EG noch Gemeinsamer Markt. Indes war dieser schon 2079 bisher praktisch kaum vom Binnenmarkt zu unterscheiden. Beide zielen auf die Beseitigung fortbestehender Hindernisse im innergemeinschaftlichen Handeln mit dem Ziel der Verschmelzung der nationalen Märkte zu einem einheitlichen Binnenmarkt. Dabei geht es um eine ständige Fortentwicklung.157 2.

Konkretisierung

a)

Systematik

2080 Der Binnenmarkt wird in Art. 26 f. AEUV näher geregelt. Nach Art. 26 Abs. 1 AEUV erlässt die Union die erforderlichen Maßnahmen, um nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Verträge den Binnenmarkt zu verwirklichen bzw. dessen Funktionieren zu gewährleisten. Darin wird nochmals deutlich, dass der Binnenmarkt ein Integrationsziel darstellt, das durch Einzelmaßnahmen zu verwirklichen ist, und damit nicht lediglich Mittel zum Zweck bildet. Demgegenüber war die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes in Art. 2 EG instrumental formuliert, nämlich um die aufgeführten materiellen Gehalte zu verwirklichen. Schon bislang und eben auch weiterhin bildet der Binnenmarkt sowohl Ziel als auch Instrument.158 b)

Grundfreiheiten

2081 Der Gehalt des Binnenmarkts hat sich gegenüber der bisherigen Regelung praktisch nicht verändert. Er umfasst weiterhin nach Art. 26 Abs. 2 AEUV einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist. Hieran zeigt sich die enge Verknüpfung von Binnenmarkt und Grundfreiheiten. Letztere sind praktisch die Grundlage zu seiner effektiven Verwirklichung. Zu154 155 156 157

158

Näher sogleich Rn. 2086 ff. Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 30. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 8 m.w.N. sowie sogleich Rn. 2113 ff. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 25, 34 ff.; de Ruyt, L’acte unique européen, 1987, S. 150; s. für den Gemeinsamen Markt bereits EuGH, Rs. 15/81, Slg. 1982, 1409 (1431 f., Rn. 33) – Schul und Rs. C-41/93, Slg. 1994, I-1829 (1847, Rn. 19) – Frankreich/Kommission. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 22 für die Verfassung der EU.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

581

gleich zielt der Binnenmarkt selbst auf den Abbau von Hemmnissen im grenzüberschreitenden Verkehr, ohne welche die Grundfreiheiten nicht effektiv verwirklicht werden können.159 c)

Weiterung

Allerdings ist der Binnenmarkt nicht auf die Grundfreiheiten beschränkt. Vielmehr 2082 treten weitere Bereiche hinzu, wie die vielfachen Bezugnahmen auf den Binnenmarkt im Rahmen von Kompetenzgrundlagen zeigen, so etwa im Rahmen der Rechtsvereinheitlichung. Gem. Art. 26 Abs. 3 AEUV legt der Rat auf Vorschlag der Kommission die Leitlinien und Bedingungen fest, die erforderlich sind, um in allen betroffenen Sektoren einen ausgewogenen Fortschritt zu gewährleisten. d)

Ausgewogener Fortschritt

Hieran wird nochmals deutlich, dass der Binnenmarkt auf ständige Fortentwick- 2083 lung gerichtet und praktisch niemals vollendet ist. Es treten immer wieder Hemmnisse für den grenzüberschreitenden Verkehr auf, die abzubauen bzw. abzumildern sind. Dies kann in den unterschiedlichsten Sektoren der Fall sein. Allerdings sind nicht sämtliche Maßnahmen gleichzeitig realisierbar. Zudem stellt sich auch immer die Frage, in welchem Umfang Hemmnisse angesichts nationaler Interessen abgebaut werden können. Daher postuliert Art. 26 Abs. 3 AEUV einen ausgewogenen Fortschritt. e)

Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

Teil des Binnenmarkts sind nach Art. 14 AEUV auch Dienste von allgemeinem 2084 wirtschaftlichem Interesse.160 Um die dort genannten Ziele zu verwirklichen, berücksichtigt die Kommission nach Art. 27 AEUV bei der Formulierung ihrer Vorschläge den Umfang der Anstrengungen, die einigen Volkswirtschaften mit unterschiedlichem Entwicklungsstand für die Errichtung des Binnenmarkts abverlangt werden. Hierfür kann sie geeignete Bestimmungen vorschlagen. Erhalten diese Bestimmungen allerdings die Form von Ausnahmeregelungen, so müssen sie gem. Art. 27 Abs. 2 AEUV vorübergehender Art sein und dürfen das Funktionieren des Binnenmarkts so wenig wie möglich stören. Damit wird anerkannt, dass Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interes- 2085 se nationale Besonderheiten aufweisen können. Allerdings dürfen diese nicht derart ausgeprägt sein, dass dadurch der Abbau der Hemmnisse für den grenzüberschreitenden Verkehr ernsthaft gestört wird. Zudem muss bei einem entsprechenden Binnenmarktbezug ein Abbau von Hemmnissen jedenfalls in späterer Zeit erfolgen, wenn sie nicht sofort gelingt.

159 160

Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 22. Dazu näher u. Rn. 2415 ff.

582

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

II.

Nachhaltige Entwicklung

1.

Gesteigerte eigenständige Bedeutung

2086 Den inhaltlich prägenden Faktor für die nähere Ausfüllung des Binnenmarkts, der nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV durch die Union errichtet wird, bildet die unmittelbar nachgestellte nachhaltige Entwicklung Europas. Auf sie wirkt die Union nach Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, neben einem hohen Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin. Damit wurde die nachhaltige Entwicklung Europas als eigenständiges Element 2087 an die Spitze gerückt. Vorher war sie in Art. 2 EG als nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens formuliert. Schon darin kam zum Ausdruck, dass es sich nicht um einen reinen Umweltgrundsatz handelt, sondern um ein gerade auch das Wirtschaftsleben prägendes Prinzip. Darüber strahlte sie auch schon früher auf die umweltrechtliche Querschnittsklausel aus, die auch nach Art. 11 AEUV insbesondere auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zielt.161 2.

Dreifacher Bezug

2088 Nunmehr ist die an der Spitze von Art. 3 Abs. 3 S. 2 AEUV stehende nachhaltige Entwicklung Europas im weiteren Kontext auf alle drei Elemente der Nachhaltigkeit bezogen. Ihre Grundlage ist zunächst ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum sowie eine in hohem Maße wettbewerbsfähige Marktwirtschaft, mithin das ökonomische Element. Die Marktwirtschaft muss aber zugleich sozial sein und zudem auf Voll2089 beschäftigung und sozialen Fortschritt abzielen. Damit wird das soziale Element im Nachgang zur nachhaltigen Entwicklung eigens angesprochen und zu dieser in Beziehung gesetzt. Die Vollbeschäftigung ist wegen der negativen sozialen Folgen der Arbeitslosigkeit ebenfalls als Teil der sozialen Komponente der Nachhaltigkeit anzusehen.162 Die ökologische Komponente wird schließlich am Ende von Art. 3 Abs. 3 S. 2 2090 EUV durch ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität angesprochen. Auch diese anspruchsvolle Zielsetzung führt aber nur zu einer übergreifenden Berücksichtigung von Umweltbelangen, nicht zu deren Vorrang.163 Daraus folgt eine ganzheitliche Betrachtung, die jeweils die drei Aspekte und deren Wechselwirkungen untereinander einbezieht und dabei zu einem gerechten 161 162

163

Frenz, Europarecht 4, Rn. 4357 f. sowie näher u. Rn. 2383 ff. im Rahmen der umweltrechtlichen Querschnittsklausel. Frenz, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000, S. 71; s. auch Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 34 sowie EuG, Rs. T-178/05, Slg. 2005, II-4807 (4830, Rn. 60) – Vereinigtes Königreich/Kommission und dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 4366 mit Fn. 1772. Näher u. Rn. 2380 ff. im Rahmen der Querschnittsklausel sowie ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 4361 ff., 4368 ff.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

583

Ausgleich kommt. „Entwicklung und Umwelt … (sind) … nicht als Gegensätze zu betrachten, sondern sie sind in aufeinander abgestimmter Weise fort zu entwickeln.“164 Damit geht auch Art. 3 Abs. 3 EUV von dem im Völkerrecht etablierten Konzept des sustainable development aus.165 3.

Der Begriff „sustainable development“ nach der Brundtland-Kommission

Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung hat die internationale Umweltdis- 2091 kussion der letzten Jahre vor allem auf politischer Ebene stark geprägt.166 Ausgangspunkt dafür war zunächst der Bericht mit dem Titel „Our Common Future“,167 der von der World Commission on Environment and Development168 verfasst worden ist, die zuvor von den Vereinten Nationen eingesetzt worden war. In diesem Bericht wurde der englische Begriff „sustainable development“ geprägt,169 der in der (korrigierten) deutschen Fassung mit „nachhaltige Entwicklung“ übersetzt wird.170 Ausgangspunkt für die nähere Begriffsbestimmung muss daher zunächst die Definition dieser Kommission, der sog. Brundtland-Kommission,171 sein.172 Diese Kommission definiert „sustainable development“ bzw. „nachhaltige 2092 Entwicklung“ als „eine dauerhafte Entwicklung, welche die Bedürfnisse der gegenwärtigen Generation erfüllt, ohne künftige Generationen der Fähigkeit zu berauben, ihre Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen“.173 Enthalten sind darin ein ökonomischer, ein ökologischer und ein sozialer Aspekt.174 Man kann daher auch von einem Zieldreieck der nachhaltigen Entwicklung sprechen.175 Diese drei Aspekte erfahren eine Grundausrichtung durch die Inbezugnahme künftiger Generationen. 164 165 166 167 168 169 170

171 172 173

174 175

GA Léger, EuGH, Rs. C-371/98, Slg. 2000, I-9235 (9247, Rn. 56) – First Corporate Shipping, spezifisch zu diesem Schlussantrag näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4351 ff. Für den insoweit gleichlautenden Art. I-3 VV Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 23 sowie auch Kotzur, DÖV 2005, 313 (318 f.). Schröder, WiVerw. 1995, 65 (65 f.); Streinz, Die Verwaltung 31 (1998), 449 (449 ff.). World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford 1987. Abgekürzt WCED. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43. World Commission on Environment and Development, Unsere gemeinsame Zukunft, 1987, S. 4 (korrigierte Übersetzung), zuvor lautete die Übersetzung „dauerhafte Entwicklung“. Nach ihrer Vorsitzenden, der damaligen norwegischen Ministerpräsidentin Gro Harlem Brundtland. Darauf zurückgreifend auch Altrock/Oschmann/Theobald, EEG, § 1 Rn. 8. Im engl. Original: a „development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“, World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43. Storm, Nachhaltiges Deutschland, 1998, S. 9. BT-Drucks. 13/7054 S. 1.

584

2093

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Ein bestimmendes Element der nachhaltigen Entwicklung besteht nach der Brundtland-Kommission darin, dass es sich hierbei nicht um ein rein ökologisches Konzept handelt, sondern ganz im Gegenteil die genannten Ziele und deren Wechselwirkungen eine ganzheitliche Betrachtung erfordern, die jeweils die drei Aspekte und deren Wechselwirkungen untereinander einbezieht und dabei zu einem gerechten Ausgleich kommt. Das heißt: Bei jeder primär wirtschaftlichen Entscheidung sind auch die Aspekte der ökologischen und sozialen Verträglichkeit zu beachten, auf der anderen Seite sind aber beim Umweltschutz die ökonomischen Auswirkungen relevant. 4.

Die Rio-Deklaration

2094 Aufgegriffen wurde der Begriff der nachhaltigen Entwicklung auf der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung von 1992 in Rio de Janeiro (sog. Rio-Konferenz), auf der verschiedene völkerrechtliche Vereinbarungen verabschiedet wurden,176 unter anderem die Erklärung von Rio zur Umwelt und Entwicklung (sog. Rio-Deklaration). Deren Bedeutung besteht vor allem darin, dass damit der Begriff der nachhaltigen Entwicklung in das Völkerrecht eingebracht wurde.177 Eine eigenständige Definition von „sustainable development“ enthält diese als 2095 „soft-law“ zu klassifizierende Erklärung178 nicht, doch nimmt die Rio-Deklaration den Begriff an verschiedenen Stellen auf. Dass darin explizit auf den von der Brundtland-Kommission geprägten Begriff „sustainable development“ zurückgegriffen werden sollte, ist dem Dokument nicht zu entnehmen, doch ergeben sich aus den 27 Grundsätzen der Deklaration zumindest große begriffliche Übereinstimmungen. Zunächst heißt es in Grundsatz 1, dass der Mensch im Mittelpunkt der Be2096 mühungen um eine nachhaltige Entwicklung zu stehen habe. Damit wird klargestellt, dass der gewählte Ansatz eindeutig anthropozentrisch ausgerichtet ist.179 Ganz i.S.d. von der Brundtland-Kommission vorgenommenen Definition enthält

176

177 178

179

Eine Zusammenstellung enthält Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro – Dokumente, Klimakonvention u.a. S. Ruffert, in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1993, S. 397 (400 f.). Dabei handelt es sich um eine rechtlich nicht verbindliche politische Absichtserklärung, doch hat sie wegweisende Funktion (s. Ruffert, ZUR 1993, 208 (214); Wolf, Die Haftung der Staaten für Privatpersonen nach Völkerrecht, 1997, S. 582 f.) und gibt Anhaltspunkte für die nähere Ausfüllung des Nachhaltigkeitsgedankens, es sei denn, er ist losgelöst von der international üblichen Begrifflichkeit gebraucht. Näher zur Rio-Deklaration Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung im Umweltrecht nach der Rio-Konferenz, 1997, S. 7 f.; Ruffert, in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 397 (399). S. Ruffert, in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1993, S. 397 (400); Streinz, Die Verwaltung 31 (1998), 449 (456).

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

585

Grundsatz 3 den Gedanken der intergenerationellen Gerechtigkeit180 und Grundsatz 4 das für eine nachhaltige Entwicklung konstitutive Erfordernis, „dass der Umweltschutz Bestandteil des Entwicklungsprozesses ist und nicht von diesem getrennt betrachtet werden darf“. Notwendig für eine nachhaltige Entwicklung sind langfristig konzipierte Maß- 2097 nahmen, weil nur auf diese Weise den Interessen der zukünftigen Generationen entsprochen werden kann. Damit verbunden ist ein weit vorausschauendes Agieren. Dieses kann sich nicht nur auf vorhandene oder konkret bevorstehende Umweltbeeinträchtigungen beschränken, sondern muss auch auf heute gegebenenfalls nur schemenhaft erkennbare Entwicklungen reagieren. So verhielt es sich mit dem Klimaschutz. Für ihn lassen sich bis heute die kon- 2098 kret eintretenden Entwicklungen beim Erlass einer Maßnahme nicht im Einzelnen prognostizieren. Um solche Lücken zu schließen, darf nach Grundsatz 15 der RioDeklaration gerade bezogen auf die postulierte weitgehende Anwendung des Vorsorgegrundsatzes „ein Mangel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund dafür sein, kostenwirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen aufzuschieben“, sofern „schwerwiegende und bleibende Schäden“ drohen. 5.

Folgerungen

Insgesamt sind damit die Vorgaben aus dem Grundsatz der nachhaltigen Ent- 2099 wicklung eher vage.181 Vielmehr werden die einzelnen Komponenten der Nachhaltigkeit näher fixiert, insbesondere im Umweltbereich durch die Forderung eines hohen Maßes an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität, aber auch im Hinblick auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt sowie ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum und Preisstabilität, die einen spezifischen ökonomischen Gehalt haben. Damit stehen die europarechtlich vorgegebenen Eckpunkte für die Abwägung konfligierender Belange fest. Spezifisch der Ansatz der Nachhaltigkeit trägt insbesondere ein Handeln unter 2100 Unsicherheitsbedingungen, wenn eine vollständige wissenschaftliche Gewissheit fehlt, gleichwohl aber Umweltverschlechterungen drohen, wie dies vor allem im Bereich des Klimaschutzes relevant ist. Um das Nachhaltigkeitsziel zu verwirklichen, kann daher die Union auch dann handeln, wenn die tatsächlichen Anhaltspunkte nur schwach ausgeprägt sind. Anders lässt sich dieses Ziel nicht wirksam mit geeigneten Mitteln verwirklichen, wie es Art. 3 Abs. 6 EUV vorgibt.182

180 181

182

„Das Recht auf Entwicklung muss so erfüllt werden, dass den Entwicklungs- und Umweltbedürfnissen heutiger und künftiger Generationen entsprochen wird.“ Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 23: „kaum Schlüsse auf die Gestaltung der unionalen Politik“ über die Inbezugnahme qualitativer, v.a. umweltpolitischer Ziele. Allgemein Frenz, ZG 1999, 143 ff.

586

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

G.

Ökonomische Vorgaben

I.

Ausgewogenes Wirtschaftswachstum

1.

Ökonomische Begrifflichkeit

2101 In Art. 2 EG war die nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens mit ihrer Harmonie und Ausgewogenheit in einer Sentenz verbunden. Eine Ausgewogenheit fordert letztlich auch die Nachhaltigkeit, weshalb die jetzige Voranstellung der nachhaltigen Entwicklung Europas auch als Fortsetzung der bisherigen Zielsetzung angesehen wird.183 Allerdings macht wie gezeigt die Voranstellung der Nachhaltigkeit deutlich, 2102 dass diese den Überbau für die nachfolgenden Elemente bildet. Hingegen bleibt die ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens eine zentrale ökonomische Zielsetzung, die zwar bislang schon mit der Nachhaltigkeit gekoppelt war, nun aber unter deren Dach primär – wenn auch weiterhin nicht ausschließlich – ökonomisch ausgeprägt hervortritt. 2.

Magisches Viereck

2103 Dieses Ziel deutet auch auf die weiteren Elemente des sog. magischen Vierecks für ökonomische Stabilität, nämlich Beschäftigung, Preisstabilität und Ausgeglichenheit der Handelsbilanz.184 Preisstabilität und Beschäftigung werden auch in Art. 3 Abs. 3 EUV ausdrücklich benannt. Die Ausgeglichenheit der Handelsbilanz dürfte demgegenüber zu spezifisch sein, um in die allgemeine Zielvorgabe des Art. 3 EUV Eingang zu finden. Allerdings ist ein gewisses Gleichgewicht bei Imund Export Voraussetzung, dass ein Wirtschaftswachstum ausgewogen erfolgt. 3.

Ökologische Ausgewogenheit

2104 Unter den Begriff des ausgewogenen Wirtschaftswachstums lassen sich freilich auch wesentlich weitere Aspekte fassen. So kann er auch als Anknüpfung an die nachhaltige Entwicklung verstanden werden, so dass das Wirtschaftswachstum auch im Hinblick auf eine Beeinträchtigung der Umwelt ausgewogen zu sein hat. Art. 3 Abs. 3 EUV ist nicht derart strikt untergliedert, dass in den erstgenannten Elementen nur ökonomische Aspekte zu berücksichtigen sind. Vielmehr handelt es sich um die Formulierung in einem Satz, der sowohl ökonomische, soziale und ökologische Aspekte miteinander vereinigt, die insgesamt in einen Ausgleich zu bringen sind. Von daher ist ohnehin der Umweltaspekt stets mit zu berücksichtigen. Daraus ergibt sich zumindest faktisch die Notwendigkeit einer Ausgewogenheit zwischen ökonomischen und ökologischen Belangen.

183 184

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 23 a.E. Dahin Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 23 sowie Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 23 unter Verweis auf § 1 Stabilitätsgesetz.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

II.

Preisstabilität

1.

Inflationsbezogene ökonomische und soziale Stabilität

587

Ein typischerweise wirtschaftsbezogenes Element ist die Preisstabilität. Danach ist 2105 die Inflation in Grenzen zu halten. Das Wirtschaftswachstum ist also derart zu steuern, dass es nicht mit einer galoppierenden Inflation einhergeht. Daraus ergibt sich aber zugleich eine soziale Stabilität. Eine hohe Inflation trifft gerade sozial schwache Schichten, zumal wenn sie wie kinderreiche Familien notwendigerweise hohe Konsumausgaben haben. 2.

Begrenzte Staatsverschuldung

Die Preisstabilität bildet anerkanntermaßen ein Kernelement des bereits erwähnten 2106 magischen Vierecks.185 Sie gewann auch schon Bedeutung in der Judikatur.186 Umso gravierender wäre die Entfernung dieses Bestandteils aus der übergreifenden Zielvorschrift gewesen. Auf Intervention der Europäischen Zentralbank187 blieb es entgegen dem Konventsentwurf auch im VV enthalten. Dies erfolgte vor dem Hintergrund der Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich, welche vor allem die betroffenen Staaten eine Aufweichung favorisieren ließ, um sich einen größeren Spielraum für eine Auflockerung der Währungsstabilität zu verschaffen.188 Vor diesem entstehungsgeschichtlichen Hintergrund zielt die Preisstabilität ne- 2107 ben einer kontrollierten Inflation durch eine darauf abgestimmte Zinspolitik insbesondere auf die Begrenzung des Haushaltsdefizits entsprechend den Regeln des Stabilitätspakts. Schließlich lässt sich auch die Inflation nur bei einer Begrenzung der Staatsverschuldung in Grenzen halten, da ansonsten Zentralbanken politischem Druck ausgesetzt sein können, ihre Geldpolitik zu lockern und damit auch die Orientierung der Preisstabilität.189 Das gilt etwa für Leitzinssenkungen, welche in einer tendenziell höheren Kreditaufnahme gründen. Dies führt aber zu einer Erhöhung der Geldmenge, was mittel- bis langfristig inflationäre Auswirkungen haben kann und hierüber auch die politisch angestrebte reale Abwertung der Staatsschulden begünstigt.190 Generell haben damit die Unionsorgane auf gesunde Staatsfinanzen zu achten, 2108 und zwar bei der Handhabung des Defizitkriteriums der darauf gestützten Einleitung von Defizitverfahren. Handelt es sich auch bei Art. 3 Abs. 3 EUV um eine grundsätzliche Zielbestimmung, hat dieser Bezug bei der konkreten Anwendung der Stabilitätsregeln mit hereinzuspielen. Diese müssen daher so ausgelegt wer-

185 186 187 188 189 190

S. vorstehend Rn. 2103. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6707 f., Rn. 68 ff.) – Kommission/Rat. Dok. CON/2003/20, ABl. 2003 C 229, S. 7 (8). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 24. Vgl. Häde, EuZW 2009, 399 (399). Herrmann, Währungshoheit, Währungsverfassung und subjektive Rechte, 2010, S. 53.

588

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

den, dass das Ziel der Preisstabilität gewahrt bleibt und nicht etwa bestimmte Haushaltstitel bei der Bestimmung des Staatsdefizits „herausdefiniert“ werden.191 3.

Wirtschaftskrise

2109 Als Teil des magischen Vierecks sowie unabhängig davon aufgrund der verschiedenen Elemente in Art. 3 Abs. 3 EUV ist die Preisstabilität insbesondere mit dem Ziel der Vollbeschäftigung abzuwägen. Zudem ist sie aufgrund des inhaltlichen Bezugs sowie der systematischen Stellung mit dem ausgewogenen Wirtschaftswachstum abzugleichen. Damit kann am ehesten dann von dem Ziel der Preisstabilität abgewichen wer2110 den, wenn dies erforderlich ist, um das Wirtschaftswachstum möglichst zu erhalten bzw. wieder anzukurbeln sowie die Arbeitslosenzahlen niedrig zu halten. Daher kann ein Ansteigen der Staatsverschuldung in Kauf genommen werden, wenn eine wirtschaftliche Krise besteht, der gerade durch ein Fortlaufen bzw. eine Vermehrung von Staatsausgaben begegnet werden soll. Das gilt zumal, wenn diese Mittel verwendet werden, um systemrelevante Wirtschaftsunternehmen zu erhalten und so einen Zusammenbruch des Wirtschaftssystems bzw. eine tief greifende Beeinträchtigung des Wirtschaftswachstums mit einer daraus resultierenden starken Erhöhung der Arbeitslosigkeit zu vermeiden. Schulbeispiel dafür war die Wirtschaftskrise 2008/2009, in der systemrelevante 2111 Banken nur durch staatliche Hilfen erhalten werden konnten. Auch darüber hinaus wurde mit staatlichen Beihilfen und Anreizen gestützt bzw. stimuliert. Die sich daraus ergebenden gewaltigen Staatsdefizite wurden vor diesem Hintergrund hingenommen. Umso bedeutsamer ist es aber, auf lange Sicht die Staatsverschuldung zu be2112 grenzen und damit im Anschluss an eine solche Wirtschaftskrise das Defizitkriterium strikt einzuhalten. Nur so kann auch einer wiederaufkeimenden Inflation entgegengesteuert werden. Bereits jetzt gibt es dahin gehend Befürchtungen wegen der stark zugenommenen Staatsverschuldung. Dass diese begrenzt und zurückgefahren werden muss, ist auch Ausdruck der Nachhaltigkeit, verstanden als intergenerationelle Gerechtigkeit und damit als notwendiger Ausgleich zwischen den Bedürfnissen heutiger und künftiger Generationen. Ansonsten müssen künftige Generationen die Staatsschulden tragen, welche die heutigen angehäuft haben. III.

Wettbewerbsfähige Marktwirtschaft

1.

Richtungsentscheidung

2113 Als weiteres klassisches ökonomisches Element nennt Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV eine in hohem Maße wettbewerbsfähige Marktwirtschaft. Die Bezeichnung als „soziale Marktwirtschaft“ bedeutet nicht etwa die Übernahme des deutschen Modells. Hierfür fehlen Hinweise in den Materialien zur EU-Verfassung, deren Formulie191

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 24.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

589

rung insoweit übernommen wurde. Es sollte lediglich das Marktmodell mit dem sozialen Gedanken verbunden werden, ohne dass ein bestimmtes wirtschaftstheoretisches Konzept zugrunde gelegt wurde.192 Ist auch das Wirtschaftssystem nicht im Einzelnen festgelegt, so enthält Art. 3 2114 Abs. 3 S. 2 EUV doch eine Richtungsentscheidung. Im Widerspruch zu einer Marktwirtschaft steht eine umfassende Planwirtschaft. Eine solche ist daher ausgeschlossen.193 Hingegen können in den Verträgen enthaltene planwirtschaftliche Ansätze nicht durch Art. 3 Abs. 3 EUV ausgehebelt (zum Beispiel die Agrarpolitik), wohl aber marktwirtschaftsfreundlich interpretiert werden, so die Industriepolitik.194 2.

Marktprinzip

Die wirtschaftlichen Vorgänge in der Union sollen mithin dem Marktprinzip un- 2115 terliegen. Darin liegt die zentrale wirtschaftsverfassungsrechtliche Grundentscheidung, die sich schon in den bisherigen vertraglichen Bestimmungen zeigte.195 Damit soll das freie Spiel der Kräfte nach Angebot und Nachfrage vom Ausgangspunkt her dominieren. Staatliche Eingriffe sind daher rechtfertigungspflichtig. Auf diese Weise wird die Vorgabe der Errichtung des Binnenmarkts nach 2116 Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV maßgeblich ausgefüllt. Der Binnenmarkt seinerseits baut nach Art. 26 AEUV auf einem freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Auch darin zeigt sich die Grundregel eines freien Verkehrs bzw. eines Raums ohne Binnengrenzen und damit letztlich eines europaweiten Marktes, in dem sich die wirtschaftlichen Kräfte entfalten können. Damit ist aber nicht automatisch ein Herkunfts(staats-)prinzip verbunden, wonach alle Waren, Personen und Dienstleistungen bei Erfüllung der Anforderungen des Ursprungsbzw. Heimatstaats europaweit zirkulieren können.196 Flankierend treten die Wirt-

192 193

194

195

196

Näher Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 37. Zur sozialen Marktwirtschaft daher u. Rn. 2122 ff. Schon v. Simson, in: ders., Der Staat und die Staatengemeinschaft, 1978, S. 149 sowie aktuell Hatje, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 801 (811). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 25 unter Verweis auf die Schranke des Verbots von Wettbewerbsverzerrungen. Darüber hinaus ist die Industriepolitik schon vom Ansatz her in Art. 173 Abs. 1 AEUV in den Kontext der Wettbewerbsfähigkeit und eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte gestellt. Im Einzelnen Hatje, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 801 (812 ff.). Zum Ganzen monographisch Ruffert, Die Wirtschaftsverfassung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, 2004 sowie bereits Mussler, Die Wirtschaftsverfassung der europäischen Gemeinschaft im Wandel, 1998. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 164 ff.

590

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

schaftsgrundrechte der Berufsfreiheit, Unternehmerfreiheit und des Eigentums hinzu.197 3.

Unverfälschter Wettbewerb

2117 Nicht mehr als Bestandteil des Binnenmarkts explizit aufgeführt ist der unverfälschte Wettbewerb. Immerhin ergibt sich dies aus dem Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb.198 Art. 3 Abs. 3 EUV postuliert nur eine in hohem Maße wettbewerbsfähige Marktwirtschaft. Darunter ist die internationale Konkurrenzfähigkeit der EU unter der Globalisierung zu verstehen, welche auf marktwirtschaftlichen Strukturen innerhalb der EU beruht.199 Es geht daher um die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftssystems als sol2118 chem, nicht um die der einzelnen Unternehmen im Hinblick auf Wettbewerbsverfälschungen durch die Konkurrenz. Zwar beruht die Wettbewerbsfähigkeit eines Wirtschaftssystems auch darauf, dass seine Teile und damit die einzelnen Unternehmen als private Akteure wettbewerbsfähig sind. Das gilt aber lediglich generell und nicht im Einzelfall. Damit kann höchstens ein allgemeiner Schutz vor Wettbewerbsverfälschungen 2119 im Binnenbereich abgeleitet werden, der die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftssystems als solches antastet, nicht aber ein Verbot einzelner Wettbewerbsbeeinträchtigungen. Diese finden sich in den Wettbewerbsvorschriften nach Art. 101 ff. AEUV. Gleichwohl wäre der unverfälschte Wettbewerb als Abwägungsposten klar verankert, wenn er in Art. 3 Abs. 3 EUV aufgenommen worden wäre. Die Protokollerklärung über den Binnenmarkt und den Wettbewerb betont ihn zwar. Gleichwohl wäre eine Aufnahme an zentraler Stelle zumindest eindeutiger gewesen.200 Neben den Wettbewerbsregeln verpflichtet Art. 119 Abs. 1 AEUV auf einen 2120 freien Wettbewerb, und zwar i.V.m. dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft. Daraus ergibt sich die Festlegung auf eine Marktwirtschaft im Wettbewerb zwischen den einzelnen europäischen Unternehmen. Die Offenheit der Marktwirtschaft steht noch stärker als die Marktwirtschaft als solche für das Marktprinzip und damit für die Rechtfertigungsbedürftigkeit staatlicher Eingriffe. Dadurch, dass sich Art. 119 Abs. 1 AEUV als Koordinierungsvorschrift sowohl an die Union als auch an die Mitgliedstaaten richtet, setzt sie eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb auch in den Mitgliedstaaten voraus. Diese sind also ebenfalls grundsätzlich auf die Marktwirtschaft festgelegt.201 Allerdings ist Art. 119 Abs. 1 AEUV als konkretisierende Vorschrift im Licht 2121 der zentralen Zielvorschrift des Art. 3 Abs. 3 EUV anzuwenden. Indes besagt Letztere nicht, wodurch die Einzelelemente einer in hohem Maße wettbewerbs197

198 199 200 201

Zu Letzterem Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 25; Schwarze in: ders. (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 165 (183 ff.). S.o. Rn. 2046. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 25 a.E. S. bereits Frenz, EWS 2007, 337 (337). S. näher u. Rn. 3557, 3567 f. im Rahmen der Wirtschaftspolitik.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

591

fähigen sozialen Marktwirtschaft konkretisiert werden bzw. ob etwa miteinander konfligierende Konkretisierungselemente im AEUV nur auszugleichen sind oder aber die grundsätzliche Zielsetzung von vornherein auch die Begrifflichkeit und den Grundansatz einzelner Politiken überlagert. Für die Wirtschaftspolitik und damit für das Element einer offenen Marktwirtschaft wird dies im Sinne eines Ausgleichs gelöst.202

H.

Soziale Ausrichtung

I.

Soziale Marktwirtschaft

Die explizite Festschreibung einer sozialen Marktwirtschaft in der Grundlagenbe- 2122 stimmung des Art. 3 Abs. 3 EUV richtet das Marktmodell sozial aus. Bislang war in Art. 4 Abs. 1 EG wie noch heute in Art. 119 Abs. 1 AEUV von einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb die Rede. Damit ist freilich nicht das deutsche Modell einer sozialen Marktwirtschaft europaweit eingeführt.203 Es wird aber immerhin eine neue Ausrichtung festgelegt, die über eine bloße Akzentverschiebung hinausgeht.204 Die soziale Marktwirtschaft legt so immerhin Determinanten fest, die jeweils im Einzelnen auszufüllen sind, wie es der Systemvorschrift des Art. 3 Abs. 6 EUV entspricht. Die Rahmenbedingungen werden im Anschluss genannt, indem eine soziale Marktwirtschaft auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt ausgerichtet wird. II.

Vollbeschäftigung

Vollbeschäftigung gilt bei einer Arbeitslosigkeit von etwa 4 % ohne strukturelle 2123 bzw. Langzeitarbeitslosigkeit als gegeben.205 Dabei handelt es sich um einen recht seltenen Zustand. Daher fällt die Steigerung gegenüber dem in Art. 2 EG postulierten hohen Beschäftigungsniveau ins Gewicht. Allerdings handelt es sich auch weiterhin lediglich um ein Ziel, das die Union gem. Art. 3 Abs. 6 EUV mit geeigneten Mitteln entsprechend ihren Zuständigkeiten verfolgt. Die Beschäftigungspolitik unterliegt indes gem. Art. 145 AEUV lediglich der 2124 Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten und Union. Art. 147 Abs. 1 AEUV postuliert auch weiterhin nur ein hohes Beschäftigungsniveau, zu dem die Union beiträgt. Bei den konkreten Maßnahmen zählt daher weiterhin die Vorgabe eines hohen Beschäftigungsniveaus. Idealziele nach Art. 3 EUV müssen nur fortlaufend verfolgt werden, wenn sie eine nicht voll realisierbare Daueraufgabe bilden.206 202 203 204 205 206

S.u. Rn. 3573. S. bereits vorstehend Rn. 2113. So dagegen Schwarze, EuZW 2004, 135 (136); anders schon Frenz, Europarecht 2, Rn. 8 m.w.N. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 28. S.o. Rn. 2060.

592

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Art. 3 Abs. 3 EUV verdeutlicht damit höchstens, dass die Vollbeschäftigung nicht aus dem Auge verloren werden kann, auch wenn sie kaum erreicht wird. Relevant wird dies bei der Abwägung. Durch die anspruchsvollere Formulierung gewinnt die Frage der Beschäftigung ein verstärktes Gewicht, wenn eine Abwägung etwa mit der Preisstabilität vorzunehmen ist207 und es darum geht, ob eine verstärkte Staatsverschuldung zugunsten der Beschäftigung zulässig ist. Nach Art. 3 Abs. 3 EUV ist dies eher der Fall als nach dem früheren Art. 2 EG. Allerdings spricht auch die für die Abwägung bei der Festlegung und Durch2126 führung von Politiken und Maßnahmen der Union konkret maßgebliche soziale Querschnittsklausel des Art. 9 AEUV von den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus. Diese Anforderungen können höchstens dadurch verstärkt werden, dass bei der Auslegung dieser Querschnittsklausel auf die zentralen Ziele der Union nach Art. 3 Abs. 3 EUV zurückzugreifen ist. Allerdings sind EUV und AEUV gem. Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV rechtlich gleich2127 rangig. Das ändert aber nichts daran, dass der EUV die groben Ziele formuliert, die im AEUV in ein konkretes Arbeitsprogramm übertragen werden. Bei dessen Verwirklichung und damit auch bei der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus ist dann mit zu berücksichtigen, dass der Idealzustand die Vollbeschäftigung ist. Diese darf daher auch im Rahmen der sozialen Querschnittsklausel nicht aus dem Auge verloren werden, bildet sie doch die inhaltliche Konkretisierung der sozialen Komponenten von Art. 3 Abs. 3 EUV. 2125

III.

Sozialer Fortschritt

2128 Weiter wirkt die Union nach Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV auf die Entwicklung Europas auf der Grundlage unter anderem einer sozialen Marktwirtschaft, die auf sozialen Fortschritt abzielt. Damit ist nicht nur gemäß dem Nachhaltigkeitsgedanken das soziale Element ausdrücklich angesprochen. Vielmehr geht es um einen sozialen Fortschritt, also um eine kontinuierliche Weiterentwicklung. Auch insoweit bleibt die soziale Querschnittsklausel nach Art. 9 AEUV hinter 2129 der Formulierung des Art. 3 Abs. 3 EUV zurück, als dort die Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes angesprochen wird. Das entspricht der Judikatur des EuGH, die lediglich soziale Mindeststandards festschrieb und auch anerkannte, um die Grundfreiheiten einzuschränken.208 Art. 151 AEUV fokussiert die Ziele der Sozialpolitik, die gleichfalls Union und 2130 Mitgliedstaaten zusammen verfolgen, auf die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, sowie einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung 207 208

S.o. Rn. 2109 f. EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 – Viking Line. Dazu näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 475, 2303.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

593

von Ausgrenzungen. Damit zeigen sich eine enge Verbindung zum vorgenannten Ziel der Vollbeschäftigung bzw. eines hohen Beschäftigungsniveaus nach dem AEUV sowie die begrenzten Handlungsmöglichkeiten der Union. Zudem wird auf die am 18.10.1961 in Turin unterzeichnete Europäische Sozialcharta und die Unionscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 verwiesen. Also handelt es sich nicht um eine allgemeine Vorgabe des sozialen Fort- 2131 schritts, sondern um eine im AEUV spezifizierte Vorgabe, die daher nicht ohne weiteres konkrete Forderungen nach sozialen Fortentwicklungen zulässt. Insbesondere ist eine ständig fortschreitende Ausweitung sozialstaatlicher Umverteilungsmaßnahmen nicht zu entnehmen.209 IV.

Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und von Diskriminierungen

Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV spezifiziert die soziale Zielsetzung weiter und nennt 2132 zunächst die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und von Diskriminierungen. Das Element der Bekämpfung sozialer Ausgrenzung findet sich in der sozialen Querschnittsklausel nach Art. 9 AEUV wieder, das der Bekämpfung von Diskriminierungen im allgemeinen Diskriminierungsverbot nach Art. 10 AEUV hinsichtlich bestimmter Merkmale, in Art. 18 AEUV aufgrund der Staatsangehörigkeit und in Art. 19 AEUV wegen sekundärrechtlicher Maßnahmen, allerdings gleichfalls nur für Diskriminierungen aus bestimmten Gründen. Damit werden auch diese Elemente im AEUV insbesondere als allgemein gel- 2133 tende Bestimmungen für die Festlegung und Durchführung der Politik und der Maßnahmen der Union aufgenommen. Diese Anknüpfungspunkte sprechen auch dagegen, die Diskriminierungen in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV spezifisch auf soziale zu beziehen. Deren Gehalt bliebe im Unklaren. Zudem erwüchsen insofern systematische Bedenken, als auch in der EGRC die Diskriminierungsverbote nicht in den solidarischen bzw. sozialen Rechten angesiedelt sind, auch wenn inhaltliche Verbindungen bestehen, so die soziale Herkunft in Art. 21 Abs. 1 EGRC.210 Neben der Bedeutung als Abwägungsposten geht es um den Abbau sozialer 2134 Ausgrenzung und von Diskriminierungen, ohne dass diese allerdings im Einzelfall stets gänzlich beseitigt werden müssen.211 Schließlich handelt es sich bei Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV nur um eine Zielsetzung. Es bedarf daher entsprechender Konkretisierung im Sekundärrecht, außer man befindet sich im Anwendungsbereich von Art. 18 AEUV oder Art. 21 EGRC. Diesen Ansatz verfolgt auch der EuGH.212

209 210 211 212

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 27. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3266. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 30. S. auch schon EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold.

594

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

V.

Förderung sozialer Gerechtigkeit und sozialen Schutzes

2135 Entsprechendes gilt für die Förderung sozialer Gerechtigkeit und sozialen Schutzes nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV. Soziale Gerechtigkeit bildet ohnehin einen sehr schwer fassbaren Begriff. Nähert man sich ihm rechtsphilosophisch,213 kann sich damit höchstens eine sehr allgemeine Zielsetzung verbinden. Konkreter ist der soziale Schutz, der auch in Art. 9 AEUV ausdrücklich auf2136 gegriffen wird und damit eine konkrete inhaltliche Determinante bei der Festlegung und Durchführung von Unionspolitik und -maßnahmen bildet. Zieht man auch insoweit die Konkretisierung in der Sozialpolitik nach Art. 151 ff. AEUV heran, so kommt man zu einer Konvergenz mit dem sozialen Fortschritt nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV. Allerdings ist die europäische Sozialpolitik sehr stark auf die Arbeitsbedingungen ausgerichtet. Gemeinhin ist indes der soziale Schutz weiter. Dieser wird hier allgemein postuliert. Indes befürwortete der EuGH bislang lediglich Mindeststandards.214 Schließlich 2137 sind weiterhin die Mitgliedstaaten für die Sozialpolitik im Wesentlichen zuständig. Das schließt aber nicht aus, dass der soziale Schutz auch eine Zielsetzung der Union bildet, jedenfalls wenn es um die Festlegung und Durchführung anderer Politiken geht und dabei eine Abwägung mit sozialen Belangen stattzufinden hat, wie es Art. 9 AEUV vorgibt. Nur dies wird auch dem Konzept einer nachhaltigen Entwicklung Europas gerecht, welche am Beginn von Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV steht. VI.

Gleichstellung von Frauen und Männern

2138 Als weiteres soziales Element benennt Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV die Gleichstellung von Frauen und Männern als Ziel. Diese wird zusammen mit der Beseitigung von Ungleichheiten im Rahmen der allgemein geltenden Bestimmungen in Art. 8 AEUV wieder aufgegriffen. Bei allen ihren Tätigkeiten wirkt die Union darauf hin. Dadurch wird das Ziel des Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV operationalisiert. Ein 2139 konkretes einforderbares Recht ergibt sich daraus aber nicht. Ein solches vermittelt Art. 157 AEUV im Hinblick auf das Entgelt.215 Weitere Ausprägungen können auf der Grundlage der Sozialpolitik nach Art. 153 Abs. 1 lit. i) AEUV für die Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt und die Gleichbehandlung am Arbeitsplatz geschaffen werden. Ein subjektiv durchsetzbares allgemeines Diskriminierungsverbot von Frauen 2140 und Männern enthält das Gleichheitsgrundrecht des Art. 23 Abs. 1 EGRC. Dieses beinhaltet aber auch einen über ein Diskriminierungsverbot hinausreichenden 213 214 215

Näher Eichenhofer, JZ 2005, 209 ff. S. EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 – Viking Line; Rs. C-346/06, Slg. 2008, I-1989 – Rüffert. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1824; aus der Rspr. s. EuGH, Rs. C-50/96, Slg. 2000, I-743 (794, Rn. 57) – Deutsche Telekom; Rs. C-270 u. 271/97, Slg. 2000, I-929 (952, Rn. 57) – Deutsche Post.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

595

Schutzauftrag.216 Über diesen kann das Ziel des Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV ebenfalls näher ausgefüllt werden. Die Aufnahme der Gleichstellung von Frauen und Männern in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV sichert diesen Ansatz bereits bei der allgemeinen Zielsetzung ab und schafft so eine allgemeine Kongruenz für dieses in der öffentlichen Diskussion elementare Prinzip. Das rechtfertigt es auch, dass Art. 3 Abs. 3 EUV um weitere Elemente als bisher angereichert wurde.217 VII.

Solidarität zwischen den Generationen

Die Solidarität zwischen den heutigen und künftigen Generationen ist bereits ein wesentliches Element nachhaltiger Entwicklung, die gerade für intergenerationelle Gerechtigkeit sorgen soll. Allerdings geht es dabei nicht spezifisch um das Verhältnis der heute lebenden Generationen, sondern um die langfristigen Auswirkungen unter Einbeziehung gerade der noch nicht Geborenen. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV betrifft indes in seinen übrigen Bestandteilen heute lebende Personen. Damit ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Solidarität zwischen den Generationen auch darüber hinausreicht.218 Indes geht es vor allem um das Hier und Jetzt. Daher meint Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV in erster Linie das Verhältnis zwischen den heute lebenden Generationen. Die Solidarität zwischen den Generationen nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV geht damit über das im Rahmen der allgemein geltenden Bestimmungen auftauchende allgemeine Diskriminierungsverbot auch im Hinblick auf das Alter nach Art. 10 AEUV deutlich hinaus. So schafft auch Art. 25 EGRC eine über das Diskriminierungsverbot des Art. 21 Abs. 1 EGRC hinausreichende eigenständige Norm für ältere Menschen.219 Indem danach die Union das Recht älterer Menschen auf ein würdiges und unabhängiges Leben und auf Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben anerkennt und achtet, wird damit allerdings nur ein Grundsatz aufgestellt. Dieser soll wie auch Art. 23 rev. ESC220 sicherstellen, dass ältere Menschen so lange wie möglich vollwertige Mitglieder der Gesellschaft bleiben können und ein eigenständiges Leben zu führen vermögen. Damit hätte dieses Grundrecht besser in den mit „Solidarität“ überschriebenen Teil IV der EGRC gehört.221 Treffend ist denn auch die allgemeine Zielsetzung in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV mit Solidarität zwischen den Generationen umschrieben. Die Thematik ist aber auch weiter als in Art. 25 EGRC mit seinen spezifisch benannten Komponenten. Zu ihnen tritt die in Art. 34 Abs. 1 EGRC benannte 216 217

218 219 220 221

Frenz, Europarecht 4, Rn. 3387 f. m.w.N. Krit. hingegen Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 29; Schwarze, in: ders. (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 165 (173). S. sogleich Rn. 2145. Mann, in: Tettinger/Stern, EGRC, 2006, Art. 25 Rn. 10. Revidierte Europäische Sozialcharta vom 3.5.1996, Europarat SEV – Nr. 163; dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3535 ff. Näher zum Ganzen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3485 ff.

2141

2142

2143

2144

596

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Pflegebedürftigkeit sowie das Alter allgemein, wofür Schutz zu gewährleisten ist. Dieses Grundrecht ist in Titel IV „Solidarität“ angesiedelt.222 Die Solidarität zwischen den Generationen reicht in einem zweiten Schritt we2145 gen des offenen Wortlauts und des möglichen inhaltlichen Bezugs zur vorgelagerten nachhaltigen Entwicklung Europas bis zur Rücksichtnahme auf nachfolgende Generationen. Relevant wird dies nicht nur im Bereich des Umwelt- und vor allem des Klimaschutzes, sondern auch in der Haushalts- und Sozialpolitik, wenn es um die Verschuldung und die Alterssicherung geht. Gerade insoweit mangelt es zwar an einer näheren „Unterfütterung“; ein Konzept für eine Langzeitverantwortung fehlt.223 Damit wird die notwendige Begrenzung der Staatsverschuldung auf der Basis der Preisstabilität nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV224 zusätzlich mit einem anderen Ansatz untermauert, der jedenfalls bei Hinzunahme einer nachhaltigen Entwicklung wesentlich langfristiger ausgerichtet ist. VIII. Schutz der Rechte des Kindes 2146 Während die Solidarität zwischen den Generationen den Schutz auch künftiger Generationen auf der Zeitachse umschließt, ist der Schutz der Rechte des Kindes nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 a.E. EUV wesentlich konkreter und ausschließlich gegenwartsbezogen. Inhaltliche Vorgabe ist wie auch bei Art. 24 EGRC225 die UNKinderrechtskonvention.226 Dabei geht es um den Schutz und die Fürsorge zugunsten des Kindes, die zu seinem Wohlergehen notwendig sind.227 Vorrangiger Gesichtspunkt ist das Wohl des Kindes.228 Darauf haben auch die Maßnahmen der Union zu zielen, obwohl keine nähere Konkretisierung etwa in den allgemein geltenden Bestimmungen der Art. 7 ff. AEUV erfolgt. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 a.E. EUV trifft immerhin eine entsprechende, wenn auch allgemeine Zielsetzung, die nach Art. 3 Abs. 6 EUV mit geeigneten Mitteln zu verfolgen ist. Allerdings sind die Zuständigkeiten der Union insoweit sehr begrenzt. Am 2147 nächsten liegen Maßnahmen für die Bildung nach Art. 165 ff. AEUV. Die berufliche Bildung erfasst zwar erst Jugendliche, jedoch ist auch die allgemeine Bildung angesprochen. Die Gestaltung des Bildungssystems und damit auch der vor allem dabei zu verwirklichende Schutz der Rechte des Kindes bleibt allerdings gem. Art. 165 Abs. 1 AEUV in der nationalen Verantwortung.

222 223 224 225 226 227

228

Zu ihr näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4058 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 34. S.o. Rn. 2106 ff. Insoweit näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3419 ff. UN-Dok. Nr. A/RES/44/25. S. Art. 3 Abs. 2 der Kinderrechtskonvention, auf dem Art. 24 Abs. 1 S. 1 EGRC basiert, Kingreen, in: Calliess/Ruffert, Art. 24 GRCh Rn. 3; Marauhn, in: Heselhaus/Nowak, § 41 Rn. 12. Vgl. Art. 24 Abs. 2 EGRC sowie Art. 3 Abs. 1 der Kinderrechtskonvention; s. auch Art. 24 Abs. 3 EGRC sowie Art. 9 Abs. 3 der Kinderrechtskonvention; aus der Lit. Enuschat, in: Tettinger/Stern, EGRC 2006, Art. 24 Rn. 17, 19.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

597

Absolut ist das Verbot der Kinderarbeit nach Art. 32 EGRC.229 Über den Schutz 2148 der Rechte des Kindes ist auch an eine Förderung der Familien zu denken, dienen doch sie dem Wohl des Kindes und damit der Zielrichtung nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 a.E. EUV. Der darin enthaltene Bezugspunkt wird aber auch dabei erhalten und kann daher nicht einfach erweitert werden.

J.

Umweltschutz

Als dritten Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung greift Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 a.E. EUV die Ökologie auf. Er benennt als ökologische Elemente ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität. Damit wird ein hoher Anspruch formuliert. Er ändert aber nichts daran, dass der Umweltschutz als gleichrangiger Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung Europas mit ökonomischen und sozialen Belangen abzuwägen ist und keinen generellen Vorrang genießt.230 Bei dieser Abwägung ist aber zu berücksichtigen, dass ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität sichergestellt sein soll. Daraus ergeben sich nähere Konkretisierungen und anspruchsvolle Vorgaben, wie dies auch im Rahmen der Marktwirtschaft der Fall ist, die namentlich in hohem Maße wettbewerbsfähig sein soll.231 Für die konkrete Abwägung wird dies durch die umweltrechtliche Querschnittsklausel nach Art. 11 AEUV sichergestellt, die ebenfalls auf eine Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zielt und die Erfordernisse des Umweltschutzes umfasst, welche ein hohes Schutzniveau nach Art. 191 Abs. 2 AEUV einschließen.232 Auch Art. 37 EGRC zielt explizit auf ein hohes Schutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität; beide müssen in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden. Damit wird die Kohärenz im Hinblick auf grundrechtsbezogene Abwägungen hergestellt.233 Ein hohes Maß an Umweltschutz bedeutet eine anspruchsvolle Zielsetzung, die aber nicht durchgehend verwirklicht werden kann und auch von einem höchsten und damit besten Schutzniveau zu unterscheiden ist. Genauere Anhaltspunkte ergeben sich aus der näheren Ausgestaltung der Umweltpolitik in Art. 191 AEUV.234 Dass die Qualität der Umwelt verbessert werden soll, deutet auf eine fortlaufende Verbesserung der bestehenden Situation und schließt insbesondere Rückschritte aus. Auch dabei ist auf eine anspruchsvolle Zielsetzung zu achten, da nur so ein hohes Maß an Umweltschutz zustande kommt. Umgekehrt sind entsprechend der 229 230 231 232 233 234

Dazu näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3912 ff. S.o. Rn. 2090, 2380 ff. Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht 1999, S. 180 noch zu Art. 2 EGV. Näher u. Rn. 2377 ff. Umfassend Frenz, Europarecht 4, Rn. 4310 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4340 ff.

2149

2150

2151

2152

598

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Klammerwirkung der nachhaltigen Entwicklung Abwägungen mit ökonomischen und sozialen Elementen notwendig.235

K.

Förderung des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts

2153 In Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 3 EUV wird als weiteres Ziel die Förderung des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts aufgestellt. Dieses Ziel ist von dem auf die nachhaltige Entwicklung Europas bezogenen Satz 2 abgesetzt und damit separat von diesem zu sehen. Gleichwohl ergibt sich dadurch eine faktische Verbindung, dass nachhaltige Entwicklung vor allem im Sinne eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und sozialen Fortschritts ohne wissenschaftlichen und technischen Fortschritt praktisch nicht denkbar ist. Dennoch wird der wissenschaftliche und technische Fortschritt nicht in diesen Kontext gestellt. Das Ziel ist abgesetzt und gänzlich neu formuliert. Dass es unmittelbar nach dem geforderten hohen Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität steht, lässt den gerade insoweit bestehenden engen Zusammenhang immerhin erahnen. Allerdings ist der wissenschaftliche und technische Fortschritt entsprechend 2154 dem offenen Wortlaut und der eigenständigen Nennung umfassend zu verstehen. Näher operationalisiert wird er durch die Politik für Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt nach Art. 179 ff. AEUV. Sie zielt auf die Stärkung der wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen (Art. 179 Abs. 1 AEUV). Die Möglichkeiten der Union sind freilich dadurch beschränkt, dass diese vor allem koordinierend und ergänzend wirkt. Immerhin führt sie gem. Art. 182 AEUV spezifische Programme auf der Basis eines mehrjährigen Rahmenprogramms durch und kann so eigene Akzente setzen. Unabhängig davon besteht nach Art. 13 EGRC die Freiheit der Forschung. Die2155 se darf daher auch über die öffentlich gelenkte Verfolgung des Ziels wissenschaftlichen und technischen Fortschritts nur bei bestehender Rechtfertigung beeinträchtigt werden, so wenn die Forschungskräfte für ein bestimmtes Elementarziel genutzt werden müssen und dafür eine bestimmte inhaltliche Richtung vorgegeben wird. Eine Änderung des Aufgabenbereichs ist nicht ohne weiteres möglich.236 Üblich ist aber bislang der goldene Zügel durch entsprechende Forschungsförderung. Dass der technische Fortschritt angesprochen wird, hebt die besondere Rele2156 vanz der Natur- und Ingenieurwissenschaften hervor, ohne aber die Geisteswissenschaften abzuwerten.237 Auch über diese wird wissenschaftlicher Fortschritt erzielt und immer mehr tritt die Verbindung zwischen Ingenieur- und Geisteswissenschaften hervor. Technischer Fortschritt ohne Bildung von Werten und Einhaltung von Rechtsnormen ist praktisch nicht denkbar.

235 236 237

Frenz, Europarecht 4, Rn. 4335. Näher m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 2366. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 39.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

L.

599

Zusammenhalt und Solidarität

Weiterhin bildet ein Ziel gem. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, dass die Union den 2157 wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten fördert. Die Mitgliedstaaten sollen also zwar bestehen bleiben, aber untereinander zusammenwachsen und miteinander solidarisch sein. Ausdruck ist die Strukturpolitik nach Art. 174 ff. AEUV, welche eigens unter dem Leitbild des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts steht. Durch sie soll die harmonische Entwicklung der Union als Ganzes gefördert werden. Dem dient auch der übergeordnete Zusammenhalt nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV. Hinzu kommen die transeuropäischen Netze nach Art. 170 ff. AEUV. Grenzen ergeben sich aber aus der starken Erweiterung der Union in jüngerer Zeit.238 Weiter wird die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten ausdrücklich genannt. Daraus wird das Solidaritätsprinzip abgeleitet, das mit dem Subsidiaritätsprinzip in Konflikt geraten kann und dann auszugleichen ist.239

M.

Kulturelle und sprachliche Vielfalt

Hinzugefügt wurde nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 4 EUV, dass die Union den Reich- 2158 tum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt wahrt und für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas sorgt. Damit knüpft die Union an die Verschiedenheit der einzelnen Mitgliedstaaten in kultureller und sprachlicher Hinsicht an, wie es vielfach der Wille der EU-Staaten ist. Daher hat diese Klausel ihre volle Berechtigung.240 Es wird keine europäische „Einheitskultur“ erstrebt.241 Vielmehr wird auch das kulturelle Erbe Europas auf dieser Basis geschützt und entwickelt. Grundrechtlich abgesichert ist dies in Art. 22 EGRC, wonach die Union die 2159 Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen achtet.242 Nach Art. 167 AEUV leistet die Union nur einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten, und zwar wiederum unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes. Anknüpfungspunkt bleibt damit durchgehend die Verschiedenartigkeit der Kultur in den Mitgliedstaaten. Diese kennzeichnet gerade das kulturelle Erbe Europas.

238 239 240 241 242

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 40. Näher entwickelt von Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999, S. 185 ff. S. allerdings Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 3 EUV Rn. 5: „etwas atypisch“. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 41. Näher dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3323 ff.

600

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

N.

Wirtschafts- und Währungsunion

2160 Art. 3 Abs. 4 EUV nimmt die Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist, eigens in die Ziele der Union auf. Die Formulierung in einem eigenen Absatz, der auch nicht in die wirtschaftsbezogenen Elemente nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV integriert ist, unterstreicht die eigenständige Bedeutung dieser Zielsetzung. Näher geregelt ist die Wirtschafts- und Währungsunion in Art. 119 ff. AEUV. Dabei ist allerdings die Wirtschaftspolitik eher koordinierend. Das Entscheidende ist von daher die – freilich eng mit der Wirtschaftspolitik verknüpfte – Währungsunion mit dem Euro als einheitlicher Währung nach Art. 133 ff. AEUV, den hier auch der VV noch nicht nannte.243 An der Schnittstelle zwischen beiden stellt sich konkret das Problem der Solidarität, wenn ein Mitgliedstaat vor dem Staatsbankrott steht.244

O.

Internationale Beziehungen

I.

Projizierung der Werte nach Art. 2 EUV

2161 Die allgemeine Vorgabe nach Art. 3 Abs. 1 EUV, dass die Union den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker fördert, bezieht Art. 3 Abs. 5 EUV auf die internationale Ebene. Nach Art. 3 Abs. 5 S. 1 EUV schützt und fördert die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen und trägt zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger bei. Damit werden an erster Stelle die Werte nach Art. 2 EUV genannt und auf die internationale Handlungsebene der Union projiziert. Schon aufgrund dessen ist die Union besonders der Achtung der Menschen2162 würde, der Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte verpflichtet. Dies wird teilweise in Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV konkretisiert. Art. 21 EUV, der die Grundsätze und Ziele für das Handeln der Union auf internationaler Ebene aufführt, benennt ebenfalls ausdrücklich Werte nach Art. 2 EUV, nämlich Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Grundfreiheiten, womit von der Bezeichnung her die der EMRK gemeint sind, geht es doch um deren universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit. Weiter stehen in Art. 21 EUV die Achtung der Menschenwürde sowie der Grundsatz der Gleichheit. Hinzu kommt der Grundsatz der Solidarität, der freilich in Art. 2 S. 2 EUV und damit nicht als eigenständiger Wert der Union genannt ist.245 An diese Grundsätze knüpft dann das Kohärenzgebot nach Art. 23 EUV für die 2163 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik an. Danach beruht das Handeln der Union im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik auf den Grundsätzen nach den allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln. Das gilt auch für die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die gem. 243 244 245

Darauf verweisend Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 3 EUV Rn. 6. S.u. Rn. 3630 ff. S.o. Rn. 2014 f.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

601

Art. 42 Abs. 1 S. 1 EUV integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ist. II.

Interessen der Union

Über ihre Werte hinaus schützt und fördert die Union gem. Art. 3 Abs. 5 S. 1 EUV 2164 ihre Interessen. Neben die Werte gestellt, gehen diese Interessen darüber hinaus, müssen also nicht immer wertgebunden sein und beziehen sich etwa auf politische, ökonomische und kulturelle Anliegen.246 Da es sich um Interessen der Union handelt, sind sie eigenständig zu bestim- 2165 men. Sie können also über die Summe der mitgliedstaatlichen Interessen hinausreichen.247 Dies ändert aber nichts daran, dass regelmäßig zwischen Union und Mitgliedstaaten eine enge Abstimmung erfolgen wird, weil das auswärtige Handeln der Union auf einer abgestimmten Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten beruht (s. Art. 24 Abs. 3 EUV), zumal in internationalen Organisationen regelmäßig auch die Mitgliedstaaten vertreten sind (s. insoweit Art. 34 EUV). Die Interessen der Union sind vor allem bezogen auf die Unionsbürger zu se- 2166 hen. Schließlich trägt die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt gem. Art. 3 Abs. 5 S. 1 a.E. EUV zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger bei. Damit wird zugleich der Sicherheitsaspekt einbezogen. Auch wird der diplomatische und konsularische Schutz gemeint sein. Art. 27 Abs. 3 EUV sieht einen Europäischen Auswärtigen Dienst vor, der mit den diplomatischen Diensten der Mitgliedstaaten zusammenarbeitet (s. auch Art. 221 Abs. 2 S. 2 AEUV). III.

Spezifizierung

1.

Frieden und Sicherheit

Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV spezifiziert diesen allgemeinen Bezug auf die Ziele der 2167 Union nach Art. 3 Abs. 1 EUV. Er greift zunächst das allgemeine Ziel der Förderung des Friedens wieder auf, indem die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt einen Beitrag unter anderem zum Frieden leistet. Damit werden auch Friedensmissionen der Union mit umfasst, jedenfalls wenn sie auf diplomatischer Ebene erfolgen. Indem die Union nach Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV auch einen Beitrag zur Sicherheit leistet, wird ebenfalls eine militärisch unterlegte Friedensmission umschlossen. Art. 43 EUV sieht solche Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eigens vor. Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten werden dort explizit angesprochen. 246 247

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 20. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 20; für Art. 2 EG bereits Streinz, in: ders., Art. 2 EUV Rn. 17.

602

2168

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

Durch die Verbindung von Sicherheit und Frieden müssen diese Missionen aber auf eine Beendigung des Konflikts in Frieden zielen. Damit sind etwa Sicherheitsoperationen zur Absicherung der Position der Union in einem bestimmten Gebiet ausgeschlossen, wenn diese nicht zugleich der Friedensschaffung dienen. 2.

Humanitäre Interventionen

2169 An die Seite der Friedensstiftung kann die Wahrung der Menschenrechte treten. So ist eine humanitäre Intervention denkbar, wenn nur so für ein Teilgebiet der Schutz der Menschenrechte sichergestellt werden kann (zum Beispiel in Darfur im Sudan) oder aber in einem Staat generell die Menschenrechte missachtet werden. Humanitäre Aufgaben werden in Art. 43 Abs. 1 EUV ebenfalls eigens genannt. Art. 2 EUV hebt auch ausdrücklich die Wahrung der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, hervor. Militärische Interventionen können daher auch dem Minderheitenschutz dienen. Art. 214 AEUV sieht nur eine humanitäre Hilfe vor, und zwar zugunsten von Einwohnern von Drittländern, die von Naturkatastrophen oder von Menschen gemachten Katastrophen betroffen sind, um gezielt Hilfe, Rettung und Schutz zu bringen. 3.

Globale nachhaltige Entwicklung

2170 Der Schutz und die Förderung globaler nachhaltiger Entwicklung in den Beziehungen zur übrigen Welt nach Art. 3 Abs. 5 EUV greift die binnengerichtete Vorgabe von Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV für nachhaltige Entwicklung Europas auf und führt sie fort. Gerade insoweit gilt die internationale Definition von sustainable development als Versöhnung von ökologischen, ökonomischen und sozialen Belangen.248 Umfasst sind damit insbesondere Initiativen der Union für den Klimaschutz. Auch diese hat die Union im Interesse einer globalen nachhaltigen Entwicklung zu fördern. Das schließt ein, nicht nur Reduktionsziele für die Union selbst zu übernehmen, sondern auch Maßnahmen anderer Staaten zu begünstigen, etwa durch finanzielle Hilfen für arme Länder, um auf deren Territorium den CO2-Ausstoß zu begrenzen. 4.

Solidarität

2171 Damit deutet sich bereits die enge Verbindung von globaler nachhaltiger Entwicklung und Solidarität an. Gerade weltweite Probleme können ohne ein Zusammenwirken aller Staaten nicht gelöst werden. Herausragendes Beispiel ist der Klimaschutz. Je enger die Staaten zusammenrücken und desto besser sie ineinandergreifende und aufeinander abgestimmte Maßnahmen treffen, desto eher können die vorstehend genannten Ziele erreicht werden. Das gilt gerade auch für Frieden und Sicherheit. So wie die Mitgliedstaaten der Union nach Art. 2 S. 2 EUV sich durch Solidarität auszeichnen, sollte dies international zwischen den einzel248

S. näher o. Rn. 2091 ff.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

603

nen Völkerrechtssubjekten der Fall sein. Dafür leistet die Union nach Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV einen Beitrag. 5.

Gegenseitige Achtung

Auf diese Weise wird auch die gegenseitige Achtung unter den Völkern gefördert, 2172 die gleichfalls als Element für einen Beitrag der internationalen Beziehungen der Union in Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV genannt wird. Damit sind auch grundsätzlich die inneren Verhältnisse anderer Staaten zu achten. Die Grenze liegt aber in der Vorgabe des Schutzes der Menschenrechte.249 Die Verletzung von Menschenrechten ist mittlerweile nicht mehr „Privatsache“ eines Staats, sondern neben deren internationaler Geltung und Anerkennung für die Weltgemeinschaft relevant und damit auch ein Grund für humanitäre Interventionen. Schließlich fordert Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV nicht die gegenseitige Achtung unter den Staaten, sondern unter den Völkern. Damit wird der Bezug auf die Bevölkerung und so auf die dort lebenden Menschen deutlich. 6.

Freier und gerechter Handel

Freier und gerechter Handel werden in Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV als Einheit ge- 2173 nannt. Diese Verbindung greift über Art. 207 Abs. 1 S. 2 AEUV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 EUV auch für die gemeinsame Handelspolitik. Diese ist also ebenfalls nicht nur darauf auszurichten, dass Handelshemmnisse beseitigt werden und damit der Handel ohne Barrieren funktioniert. Vielmehr ist insoweit auch darauf zu achten, dass andere Staaten dabei nicht benachteiligt werden, dass also insgesamt eine gerechte Weltwirtschaftsordnung entsteht. Die Sichtweisen dafür werden allerdings naturgemäß sehr verschieden sein. 2174 Auch ist der Begriff des gerechten Handels schwer fassbar und daher schon von der Anlage her noch schwieriger justiziabel als Art. 3 EUV allgemein. Damit werden höchstens offenkundige Defizite erfasst.250 Vielfach werden sich freier und gerechter Handel decken, da Handelshemm- 2175 nisse oft allen beteiligten Staaten schaden und den freien Austausch behindern. Auch ärmere Länder können ihre Schwierigkeiten vor allem dann überwinden, wenn sie frei Waren in die EU einführen können. Umgekehrt werden sie aber zugunsten ihrer nationalen Produktion teilweise Schutzvorkehrungen benötigen, die dann die Freiheit des Handels für Produkte aus der EU einschränken. 7.

Beseitigung der Armut

Freier und gerechter Handel im oben beschriebenen Sinn wird auch vielfach zur 2176 ebenfalls in Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV genannten Beseitigung der Armut beitragen. Darüber hinaus dient die Entwicklungszusammenarbeit gem. Art. 208 Abs. 1 249 250

S. auch u. Rn. 5285, 5287. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 17 unter Nennung von Agrarsubventionen.

604

Kapitel 14 Unionsziele und -werte

UAbs. 2 AEUV spezifisch der Bekämpfung und auf längere Sicht der Beseitigung der Armut. Die Entwicklungszusammenarbeit unterliegt nach Art. 208 Abs. 1 AEUV ebenfalls den Grundsätzen und Zielen des auswärtigen Handelns der Union, womit dann auch Art. 3 Abs. 5 EUV in Bezug genommen ist. Damit wird auch in diesem Rahmen der Schutz der Menschenrechte relevant. 8.

Schutz der Menschenrechte

2177 Der Schutz der Menschenrechte greift deren Wahrung nach Art. 2 EUV wieder auf und schließt daher auch die Rechte der Personen ein, die Minderheiten angehören. Daher kann etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit darauf gedrungen werden, dass die begünstigten Staaten Minderheitenrechte anerkennen.251 Das ist aber nur ein herausgehobenes Beispiel. Darüber hinaus ist damit eine Verbindung von Entwicklungszusammenarbeit mit dem Schutz der Menschenrechte allgemein legitimiert. Entwicklungszusammenarbeit kann daher etwa auf die Länder beschränkt werden, welche die Menschenrechte achten. Art. 3 Abs. 5 S. 2 EUV hebt die Rechte des Kindes besonders hervor. Auch in2178 soweit ist im Interesse eines einheitlichen Begriffsverständnisses die UN-Kinderrechtskonvention als Maßstab zu nehmen und damit das Wohl des Kindes der Bezugspunkt.252 9.

Völkerrecht

2179 Schließlich leistet die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt nach Art. 3 Abs. 5 S. 2 a.E. EUV einen Beitrag zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen. Unabdingbare Grundlage ist also die Beachtung des Völkerrechts. Nur darauf bezieht sich das Adjektiv „strikt“.253 Erst auf der Basis der strikten Wahrung des Völkerrechts kann daher seine Weiterentwicklung erfolgen. Zwingende Völkerrechtsregeln wie das Gewaltverbot können also nicht aufgeweicht werden.254 Die besondere Hervorhebung der Grundsätze der Charta der Vereinten Natio2180 nen belegt gerade, dass die in diesem Rahmen geschützten Prinzipien weiterhin zu wahren sind. Daraus ergibt sich dann die Legitimation, Beschlüssen des UNSicherheitsrates zu folgen, auch wenn damit Grundrechtseinschränkungen einhergehen wie bei der Beschlagnahme in der EU angelegter Gelder. Umgekehrt müssen diese Maßnahmen aber im Einzelfall an den europäischen Grundrechten ge-

251 252 253

254

Vgl. o. Rn. 2169, 2172. S.o. Rn. 2146. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 18 unter Verweis auf die engl. Fassung „the strict observance and the development of international law“ und die frz. „ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international“. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 18 gegen Glennon, Harvard Journal of Law and Public Policy 25 (2002), 539.

§ 3 Ziele nach Art. 3 EUV

605

prüft werden. Diese können nicht einfach unter Hinweis auf die Befolgung von Beschlüssen des UN-Sicherheitsrates ausgeblendet werden.255

P.

Umsetzungsbedürftigkeit

Nach Art. 3 Abs. 6 EUV verfolgt die Union die vorstehend genannten Ziele mit 2181 geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen übertragen sind. Die beschriebenen Ziele wirken also nicht aus sich heraus, sondern bedürfen der Konkretisierung in Einzelmaßnahmen. Das kann auch gestuft erfolgen, indem zunächst Rechtsetzungsakte ergehen und auf dieser Basis Einzelakte. Welche Mittel die Union einsetzt, obliegt weitestgehend ihrem Ermessen. Die bloße Eignung genügt, außer es bestehen im Einzelfall nähere Vorgaben. Daher läuft nur eine evidente Ungeeignetheit der Zielumsetzung nach Art. 3 Abs. 6 EUV zuwider. Wesentlich engere Grenzen ergeben sich aus den nachfolgenden Bestimmun- 2182 gen über die Zuständigkeiten der Union und damit die Kompetenzgrenzen sowie die darin enthaltenen Vorgaben über zu ergreifende Mittel. Regelmäßig ist allerdings auch danach die Wahl der zur Verfügung stehenden Handlungsformen offen.256 Durch den Verweis auf die Zuständigkeiten wird aber auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Bezug genommen.257 Die Zielbestimmungen vermitteln also keine Kompetenz-Kompetenz der EU.258 Zudem greifen die materiellen Grenzen vor allem in Gestalt des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.259 Die Ziele prägen die ergriffenen Einzelmaßnahmen und bestimmen vorzunehmende Abwägungen bei divergierenden Belangen.260

255

256 257 258 259 260

S. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05, Slg. 2008, I-6351 – Kadi u. Al Barakaat unter Aufhebung von EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 – Yusuf u. Al Barakaat; Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi; näher zur Problematik Frenz, Europarecht 4, Rn. 780 ff. Dazu ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 796 ff., 1512 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 42. Bitterlich, in: Lenz/Borchardt, Art. 3 EUV Rn. 8; Stumpf, in: Schwarze, Art. 2 EUV Rn. 18. Dazu ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. Näher o. Rn. 2047.

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

§ 1 Grundkonzeption A.

Zielrichtung

Der EUV definiert die Ziele der Union und damit das Integrationsprogramm.1 2183 Diesen Rahmen füllt im Detail der AEUV aus, ohne aber deshalb nachrangig zu sein:2 In ihm wird gemäß seinem Art. 1 Abs. 1 die Arbeitsweise der Union geregelt. Er legt zudem die Bereiche, die Abgrenzung und die Einzelheiten der Ausübung der Unionszuständigkeiten fest. Zwar gründet sich die Union auf beide Verträge, die auch rechtlich gleichran- 2184 gig sind (Art. 1 Abs. 3 S. 2 AEUV). Damit besteht kein formales Stufenverhältnis. Indes legt der EUV vor allem in Art. 3 die grobe Zielrichtung fest, die bereichsmäßig im AEUV näher konkretisiert und in ihrer Reichweite zugleich begrenzt wird. Art. 3 Abs. 6 EUV verweist eigens auf die in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten, entsprechend denen die Union ihre Ziele verfolgt.

B.

Zuständigkeitsabgrenzung

I.

Grundsätze nach Art. 5 EUV und dazugehöriges Protokoll

Wie dann die im AEUV festgelegten Zuständigkeiten der Union grundsätzlich ab- 2185 zugrenzen sind, wird allerdings wiederum im EUV festgelegt, nämlich in Art. 5. Leitmaßstab sind danach der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Subsidiaritätsprinzips ergibt sich Näheres aus dem dazugehörigen Protokoll (Nr. 2).3

1 2 3

S.o. Rn. 2023. S. bereits o. Rn. 1958. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, ABl. 2008 C 115, S. 201 (206).

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_15, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

608

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

Auch wenn die Vorgaben durch das Protokoll (Nr. 2) inhaltlich offen gestaltet sind und insofern wenig begrenzend wirken, ergibt sich hieraus immerhin das Erfordernis, Gesetzgebungsakte im Hinblick auf die Grundsätze sowohl der Subsidiarität als auch der Verhältnismäßigkeit zu begründen. Hierzu bedarf es eines Vermerks mit detaillierten Angaben, und zwar möglichst zu den voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen sowie im Fall einer Richtlinie zu den Auswirkungen auf die von den Mitgliedstaaten zu erlassenden Rechtsvorschriften einschließlich gegebenenfalls der regionalen Rechtsvorschriften.4 Die allgemeinen Maßgaben in Art. 5 EUV stellen sicher, dass die Zuständig2187 keiten der Union strikt abgegrenzt werden und nicht über das notwendige Maß hinausreichen. Auf diese Weise stellen diese Eckpunkte zugleich sicher, dass die Souveränität der Mitgliedstaaten und damit letztlich das in diesen verankerte Demokratieprinzip gewahrt bleibt, mithin die Union nicht jenseits der übertragenen Bereiche tätig wird.5 Unabhängig davon, ob man solche Limitierungen der Unionstätigkeit entsprechend dem BVerfG grundgesetzlich radiziert sieht,6 sind diese Grenzen jedenfalls in den grundlegenden gemeinsamen Bestimmungen des Vertrags verankert. Sie sichern damit die Zuständigkeitsordnung ab, wie sie in Art. 2 ff. AEUV näher entfaltet wird. Umgekehrt schaffen diese Vorschriften eine effektive Basis, über die der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und auch das Subsidiaritätsprinzip wirksam entfaltet werden können.7 2186

II.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

2188 Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung bedarf es einer ausdrücklichen Zuständigkeitszuweisung, damit die Union tätig werden kann, ansonsten bleiben gem. Art. 5 Abs. 2 S. 2 EUV die Mitgliedstaaten kompetent. Damit wird die Union nur innerhalb der Grenzen tätig, welche ihr durch die Mitgliedstaaten zugewiesen wurden, um die in den Verträgen niedergelegten Ziele zu verwirklichen. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat also die Frage zum Inhalt, „ob“ die Union tätig werden darf.8 Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten hat die Union keine sog. Kompetenz-Kompetenz, um sich selbst neue Zuständigkeiten zuzuteilen, was sich direkt aus Art. 5 Abs. 2 S. 2 AEUV ergibt.9 Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wirkt darüber hinaus auch 2189 direkt beschränkend für eine Auslegung anhand des effet utile und einen allzu weitreichenden Geltungsanspruch der Unionsziele gegenüber mitgliedstaatlicher

4 5 6 7 8 9

Näher zu den einzelnen Grundsätzen Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff., 689 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 226, 233 f., 240 – Lissabon. Krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 218 ff.; Ruffert, DVBl. 2009, 1197 ff. S. sogleich Rn. 2201 ff. Ausführlich zu diesem Prinzip Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff. Vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit dieser Begrenzung, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon; Frenz, Europarecht 5, Rn. 645. Zu Art. 3 Abs. 6 EUV vorstehend Rn. 2182.

§ 1 Grundkonzeption

609

Souveränität.10 So enthält Art. 114 AEUV keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts.11 III.

Subsidiaritätsprinzip

Nach Art. 5 Abs. 3 AEUV wird die Union nur tätig, wenn die mit einer Maßnahme verfolgten Ziele nicht von den Mitgliedstaaten selbst in hinreichendem Maße realisierbar sind. Die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen dürfen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend realisiert werden können. Zudem müssen diese Ziele aufgrund ihres Umfangs und ihrer Wirkungen besser durch ein Vorgehen auf Unionsebene verwirklicht werden können.12 Damit bezieht sich das Subsidiaritätsprinzip auf die Frage, „wie“ zur Erreichung eines Ziels am besten vorgegangen werden sollte, nämlich entweder auf Unionsebene oder auf Ebene der Mitgliedstaaten. Näher ausgestaltet wird dieser Grundsatz durch das Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.13 In Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) wird näher festgelegt, dass Gesetzgebungsakte der Union unter Bezugnahme auf die Subsidiarität und auch die Verhältnismäßigkeit zu begründen sind. Hierbei sollen qualitative und quantitative Gesichtspunkte, insbesondere die finanzielle Belastung und den Verwaltungsaufwand betreffend, berücksichtigt werden. Damit ist die Frage nach der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips besonders an den praktischen Umsetzungsprozess geknüpft. Konkret ist daher nach der untersten noch wirksamen Kompetenzstufe für die Verwirklichung der Unionsmaßnahme zu fragen.14 Materiell sind die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips in ein positives und ein negatives Kriterium einzuteilen. Es muss in einem ersten Schritt geprüft werden, ob ein Handeln auf mitgliedstaatlicher Ebene zur Zielverwirklichung ausreicht. Ein Handeln auf Unionsebene setzt voraus, dass dies nicht der Fall ist (Negativkriterium). An zweiter Stelle ist zu prüfen, ob das Maßnahmenziel daher besser auf Unionsebene erreicht werden kann und ein solches Vorgehen deutliche Vorteile verspricht (Positivkriterium).15 Das Subsidiaritätsprinzip und seine Einhaltung werden damit sowohl an materielle Vorgaben als auch an formale Begründungserfordernisse geknüpft. Daneben

10 11 12 13 14 15

Hierzu s. ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 427 ff. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83) – Tabakwerbung zur TabakwerbeRL 98/43/EG. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. ABl. 2008 C 115, S. 201 (206). Frenz, Europarecht 5, Rn. 698. S. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 131; Frenz, Europarecht 5, Rn. 706 ff.

2190

2191

2192

2193

610

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

bestehen noch Möglichkeiten der Stellungnahme sowie der Klage durch die nationalen Parlamente bzw. Teilen davon.16 IV.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

2194 Entsprechende Spezifizierungen in formaler Hinsicht ergeben sich für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus Art. 5 Abs. 4 EUV. Nach diesem müssen Maßnahmen geeignet und erforderlich zur Zielerreichung sein und dürfen damit nicht über das zur Erreichung der Ziele in den Verträgen vorgesehene Maß hinausgehen.17 Weiterhin muss die Maßnahme angemessen (verhältnismäßig im eigentlichen Sinn) sein. Näheres regelt das Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.18 Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist eine äußere Grenze für die Kompetenzaus2195 übung auf Unionsebene.19 Dies betrifft sowohl die formale Seite als auch die inhaltliche Ausprägung einer Maßnahme und begrenzt diese bezüglich Art, Umfang und Intensität.20 In der Praxis wird besonders der Erforderlichkeitsprüfung starkes Gewicht ver2196 liehen. Voraussetzung für deren Einhaltung ist, dass von mehreren gleich geeigneten Mitteln das mit der geringstmöglich belastenden Wirkung gewählt wird. Daraus folgt, dass auf Unionsebene ein Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs besteht und insofern nur notwendige Mindeststandards gesetzt werden sollen. Über die Angemessenheitsprüfung hingegen können weiter gehend einzelne 2197 Belange der mit der Maßnahme verfolgten Ziele und mögliche Beeinträchtigungen abgewogen und zueinander in Bezug gesetzt werden. Die Angemessenheit einer Maßnahme spielt in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU jedoch nur eine untergeordnete Rolle und wird meist restriktiv durchgeführt.21 Die praktische Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als Vorgabe an 2198 den Unionsgesetzgeber zeigt sich dennoch vor allem dann, wenn eine Maßnahme gerichtlich überprüft wird. So unterliegt dessen Einhaltung grundsätzlich der vollständigen Überprüfung durch den Gerichtshof der EU und ist in diesem Umfang justiziabel.22 Einschränkungen ergeben sich jedoch daraus, dass den übrigen Unionsorganen durch den Gerichtshof der EU im konkreten Einzelfall häufig ein erheblicher Entscheidungsspielraum zugestanden wird. Solche Spielräume haben zur Folge, dass lediglich eine Evidenzkontrolle durch die Judikative erfolgt und 16

17 18 19

20 21 22

Näher Art. 5 ff. des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie o. Rn. 1827 zu den Konsequenzen für das Gesetzgebungsverfahren. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 732 ff. ABl. 2008 C 115, S. 201 (206). Darüber hinaus ist er jedoch ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts und auch unabhängig von der Kompetenzausübung als objektives Prinzip, welches das Übermaßverbot institutionalisiert, anzusehen, vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 735. Frenz, Europarecht 5, Rn. 737 f. Vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3521 m.w.N. Vgl. EuGH, Rs. C-265/87, Slg. 1989, 2237 (2269 f., Rn. 20 ff.) – Schräder.

§ 1 Grundkonzeption

611

insofern im Einzelfall die Wirkungsmöglichkeiten des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Hinblick auf den zu erlangenden Rechtsschutz begrenzt sind.23

C.

Neugestaltung der Zuständigkeitsverteilung

I.

Grundsystem

Während diese Grenzen, wenn auch im EG und nicht im EU, bereits bislang ver- 2199 traglich festgelegt waren, wurde die Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten in Art. 2 ff. AEUV wesentlich neu gestaltet. Es gibt ausschließliche, geteilte sowie koordinierende bzw. unterstützende bzw. ergänzende Zuständigkeiten der Union. Deren jeweilige Funktionsweise wird vorgezogen in Art. 2 AEUV beschrieben. Die einzelnen Politikbereiche sind in den Folgevorschriften jeweils einer Kategorie zugeordnet. Die dort genannten Kategorien sind abschließend.24 II.

Abgleich mit dem GG

Das erinnert an die Unterteilung zwischen ausschließlichen und konkurrierenden 2200 Kompetenzen für die Gesetzgebung nach dem deutschen GG.25 Allerdings werden dort die Gesetzgebungszuständigkeiten begründet, hier dagegen nur kategorisiert,26 nicht aber konstituiert: Das erfolgt gem. Art. 2 Abs. 6 AEUV in anderen Bestimmungen. Dass die Union teilweise lediglich eine koordinierende, unterstützende oder ergänzende Funktion einnimmt, ist ihrem Charakter als bloßem Staatenverbund geschuldet. Im deutschen Bundesstaat sind hingegen solche sich überschneidenden Kompetenzen grundsätzlich ausgeschlossen.27 III.

Absicherung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung

Wie auch in Deutschland wird durch diese genau geregelte Zuständigkeitsordnung 2201 eine klare Unterscheidung zwischen den Kompetenzen der verschiedenen Ebenen getroffen. Damit wird der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung abgesichert. Auch das BVerfG stellt in seinem Lissabon-Urteil diesen Bezug her und

23 24

25 26 27

S. zum Ganzen ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 750 ff., mit Kritik Rn. 765. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 4; Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-12 Rn. 5; für Art. 352 AEUV als zusätzliche Kategorie Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 67; dazu u. Rn. 2314. Näher u. Rn. 2231 f. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 4 a.E. BVerfGE 119, 331 – Hartz IV-Arbeitsgemeinschaften.

612

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

sieht darin einen formal ansetzenden Schutzmechanismus.28 An die auch vom BVerfG angenommene Kategorisierung und Klassifizierung in ausschließliche und geteilte Zuständigkeiten sowie Zuständigkeiten für Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen knüpfen sich bestimmte Regeln für die Kompetenzausübung, die daher ihrerseits in vorhersehbarer Weise begrenzt und gesteuert wird. Das BVerfG sieht die „parallelen“ Zuständigkeiten nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1, 2202 Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV nicht eindeutig bestimmten Kategorien zugeordnet.29 Indes stellen diese Vorschriften ebenfalls einen Rahmen auf, inwieweit die Union und die Mitgliedstaaten zuständig sind, und sei es wie gem. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV nach näherer Maßgabe der Vorschriften über die betroffenen Politiken: Immerhin werden dort Grundregeln aufgestellt, nämlich im Sinne einer lediglich unterstützenden, koordinierenden oder ergänzenden Zuständigkeit, ohne die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zu ersetzen30 bzw. zu hindern (so in Art. 4 Abs. 3, 4 AEUV). Darin genau besteht der in diesen Vorschriften enthaltene Schutzmechanismus. Entsprechendes gilt für die (bloße) Regelung der mitgliedstaatlichen Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik nach Art. 2 Abs. 3 AEUV. Auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik besteht weitgehend in ei2203 ner Koordinierung der nationalen Aktivitäten, wenngleich in spezifischer Weise und mit strategischer Ausrichtung auf Unionsebene.31 Daher lässt sich jedenfalls diese Politik nicht in eine Zuständigkeitskategorie einordnen.32 Insoweit verweist aber Art. 2 Abs. 4 AEUV gänzlich in den EUV. Die Kategorisierung scheitert zumal für die sog. Methode der offenen Koordinierung,33 die aber eine politisch vereinbarte Koordinierung in bestimmten Politikfeldern bildet und daher Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten ohne rechtliche bzw. gar einklagbare Verpflichtungen enthält.34 Damit werden aber die rechtliche Verpflichtungen hervorrufenden Rechtsakte 2204 bestimmten, festen Regeln unterworfen, die sich grundsätzlich der Zuordnung zu bestimmten Kategorien entnehmen lassen. Auch das BVerfG sieht die klare Kompetenzabgrenzung und damit auch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht infrage gestellt.35

28

29 30

31 32

33 34 35

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 302 – Lissabon. Nach dem Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 61 – Mangold werden aber nur Kompetenzverstöße geprüft, die hinreichend qualifiziert, offenkundig und erheblich kompetenzwidrig sind. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon. So wird ein Harmonisierungsverbot abgeleitet, Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 14, wenngleich unter Verweis auf eine vielfache faktische Harmonisierung. S. explizit Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV. Näher u. Rn. 5293 ff. Auch für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 15 f.: beide sind Gubernativkompetenzen. Auch diese hier benennend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 24, 26. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 a.E. – Lissabon.

§ 1 Grundkonzeption

613

Außerdem wird mit den vorstehenden Kompetenzkategorien das den Bereich 2205 der ausschließlichen Unionszuständigkeit ausklammernde Subsidiaritätsprinzip in seinem Anwendungsbereich bestimmt. Auf diese Weise lässt sich die Einhaltung der Kompetenzvorschriften auch durch den Gerichtshof der Union wesentlich besser kontrollieren. IV.

Entbehrlichkeit des nationalen Demokratieprinzips

Letztlich kann so im Ansatz sichergestellt werden, dass sich die Union im Rahmen 2206 der übertragenen Zuständigkeiten hält, und zwar in der Weise, wie sie zur Wahrnehmung im AEUV näher ausgestaltet sind, mithin ausschließlich, geteilt oder koordinierend. Von daher bedarf es keiner Absicherung dieser Zuständigkeitsordnung über ein auch die nationale Volkssouveränität sicherndes und damit demokratieabgeleitetes Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach mitgliedstaatlichem Verfassungsrecht.36 Eine solche Radizierung ist jedenfalls nicht in der Detailschärfe möglich, wie die Zuständigkeitsordnung nunmehr in Art. 2 ff. AEUV niedergelegt ist. Umgekehrt ist dadurch mit Blick auf das nationale Verfassungsrecht im Ergeb- 2207 nis sichergestellt, dass die Union hinreichend begrenzte Kompetenzen hat, um ihr ohne Besorgnis die mit dem Vertrag von Lissabon eingeräumten Zuständigkeiten übertragen zu können.37 Außerdem ist aus dieser Sicht auch keine weitere Ausdehnung der Kompetenzen der Union in einem weiteren Übertragungsakt ausgeschlossen, soweit diese sich in die vorhandenen Zuständigkeitskategorien einfügen. Wesentlich problematischer sind faktische Ausweitungen wie der Rettungs- 2208 schirm bei finanziellen Engpässen von Staaten, der die EU vertragswidrig in eine Transferunion umzuwandeln droht.38 Insoweit stellt sich aber eher die Frage, wie der Gerichtshof der EU angerufen werden kann, da die an solchen Beschlüssen beteiligten Unionsorgane und Mitgliedstaaten kaum klagen werden. In einer solchen Situation kann sich der Einzelne mit einer auf Art. 38 Abs. 1 GG und das Demokratieprinzip gestützten Verfassungsbeschwerde an das sich gerade auch wegen erweiternder Abrundungen und sachlicher Ausdehnungen von Kompetenzen für zuständig erklärende BVerfG39 wenden. Dieses kann dann seinerseits dem EuGH vorlegen.40

36 37 38 39 40

S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. S. letztlich im Ergebnis auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 273 ff. – Lissabon, wenn auch mit engen Maßgaben. Vgl. Rn. 3682. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Frenz, EWS 2010, 181. Insoweit offen BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 185 – Vorratsdatenspeicherung; ein Eilantrag wurde wegen einer Folgenabwägung abgelehnt, BVerfG, Beschluss vom 8.5.2010, 2 BvR 987/10.

614

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

§ 2 Ausschließliche Unionszuständigkeit A.

Funktionsweise

I.

Sperrwirkung

2209 Während bei der geteilten Zuständigkeit auch die Mitgliedstaaten handeln können und diese bei der koordinierenden, ergänzenden bzw. unterstützenden Zuständigkeit der Union im Wesentlichen kompetent sind, bleiben sie bei der ausschließlichen Zuständigkeit grundsätzlich außen vor. Sie dürfen in einem solchen Fall nach Art. 2 Abs. 1 HS. 2 AEUV nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden oder um Rechtsakte der Union durchzuführen. Es handelt sich dann um eine lediglich abgeleitete Zuständigkeit. Diese mitgliedstaatliche Zuständigkeit muss im ersten Fall ausdrücklich er2210 öffnet sein, und zwar im sekundären Unionsrecht. Im primären Unionsrecht ist demgegenüber lediglich die Union als ausschließlich zuständige Recht setzende Ebene festgelegt. Nur sie darf daher nach Art. 2 Abs. 1 HS. 1 AEUV gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Solche der Mitgliedstaaten sind unzulässig. Letztere sind insoweit nicht handlungsbefugt, auch wenn die Union untätig blieb.41 Sie sollen unbedingt und dauerhaft am Handeln gehindert sein, damit die erfassten Aufgaben hinreichend erfüllt werden können.42 Ihr Kompetenzverlust ist mithin total.43 Ihre Rechtsetzung ist umfassend gesperrt (Sperrwirkung).44 II.

Nationale Durchführungszuständigkeit

2211 Die Mitgliedstaaten dürfen diese Rechtsakte zwar jederzeit durchführen; Art. 291 Abs. 1 AEUV setzt dies voraus. Dabei und auch darüber hinaus handelt es sich aber lediglich um die allgemeine Umsetzungs- bzw. Vollzugskompetenz und -pflicht. Eine entsprechende Vorgabe ist dem Unionsrecht bereits als solchem immanent. Andernfalls kann es nämlich wegen der begrenzten Verwaltungskompetenz und auch der grundsätzlichen Wirkungsweise von Richtlinien und an Mitgliedstaaten adressierten Beschlüssen gar nicht wie vorgesehen für den Einzelnen Rechte und Pflichten entfalten.45 41 42 43

44 45

S. bereits Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 14. Nettesheim, EuR 2004, 511 (532). Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 7 auch zum Vorstehenden; bereits Schweitzer, in: Kremer (Hrsg.), Die Landesparlamente im Spannungsfeld zwischen europäischer Integration und europäischer Regionalismus, 1988, S. 20 (29); krit. Dittert, Die ausschließlichen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft im System des EG-Vertrags, 2001, S. 49 ff., 101 ff. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 5. Dazu näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 26 ff., 1740 ff.

§ 2 Ausschließliche Unionszuständigkeit

III.

Handlungsermächtigung an die Mitgliedstaaten

1.

Ausdrücklich

615

Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten gem. Art. 2 Abs. 1 HS. 2 AEUV nur 2212 tätig werden, wenn der entsprechende Rechtsakt der Union, der auf deren ausschließlicher Zuständigkeit beruht, eine entsprechende Ermächtigung an sie enthält. Eine solche „Rückermächtigung“ kann etwa in Schutzklauseln oder in partiellen, zum Teil nur vorübergehenden allgemeinen Handlungsermächtigungen enthalten sein.46 Daraus muss sich dann auch ergeben, inwieweit die Mitgliedstaaten handeln können oder auch müssen – etwa um Unionsrecht zu ergänzen und dadurch funktionsfähig zu machen. Nähere Aussagen in Art. 2 AEUV fehlen.47 Regelmäßig ist davon aber nicht auszugehen, handelt es sich doch um eine ausschließliche und damit generell der Union obliegende Zuständigkeit. 2.

Implizite Notfallkompetenz?

Daher ist auch die Annahme einer Notfallkompetenz der Mitgliedstaaten sehr frag- 2213 lich, wenn die Union nicht tätig wird und eine Rechtslücke entsteht. Insoweit wurde trotz Normierung der Zuständigkeitsverteilung in Art. 2 ff. AEUV keine Regelung getroffen.48 Es ergibt sich daher höchstens eine ungeschriebene Zuständigkeit etwa kraft impliziter Ermächtigung.49 Dadurch wird indes der gewollte vollständige Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten auch bei Untätigkeit der Union durchlöchert. Es kommt höchstens eine Fortführung der bisherigen Judikatur infrage.50 Da- 2214 nach können die Mitgliedstaaten ausnahmsweise bei tatsächlicher Erforderlichkeit, fehlendem Handeln der Unionsorgane trotz Möglichkeit dazu und nach eingehender Konsultation im Einvernehmen mit der Kommission als „Sachwalter des gemeinsamen Interesses“51 vorläufig Recht setzen.52 Diese Rechtsprechung wurde durch den Vertrag von Lissabon nicht ausge- 2215 schlossen und schafft die Möglichkeit rascher und möglichst an den Unionsbelangen ausgerichteter Normierung in einem Mitgliedstaat, wenn die Notwendigkeit besteht. Wegen der vertraglichen Konzeption der ausschließlichen Zuständigkeit, die gerade nicht daran anknüpft, wer eine bestimmte Aufgabe erledigen

46 47 48 49 50 51 52

Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 6. Fischer, Der Europäische Verfassungsvertrag, 2005, S. 139; Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 9. S. krit. bereits Dougan, ELR (28) 2003, 763 (769). S. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. I-12 Rn. 8. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 7; auch bereits Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 8; Epping, JZ 2003, 821 (827 f.). Aus der Lit. grundlegend Pechstein, Die Mitgliedstaaten der EG als „Sachwalter des gemeinsamen Interesses“, 1987. EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1075 f., Rn. 30) – Kommission/Vereinigtes Königreich.

616

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

kann, sondern die Mitgliedstaaten am Handeln hindert,53 kann dabei allerdings nunmehr nur eine höchst seltene Ausnahme vorliegen.

B.

Betroffene Materien

I.

Binnenmarktbezug

1.

Ansatz

2216 Die ausschließliche Zuständigkeit der Union erfasst die Materien, in denen ein gemeinsames Handeln immer erforderlich ist. Die in Art. 3 Abs. 1 AEUV genannten Bereiche haben einen spezifischen Binnenmarkt- oder Außenbezug. Die Vorschrift erstreckt sich zuvorderst auf essenzielle Gebiete, in denen unterschiedliche Regulierungen das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigen würden. Die Union hat dementsprechend gem. Art. 3 Abs. 1 lit. a)-c) AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Zollunion, für die Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln und die Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist. Damit werden essenzielle Bestandteile für einen einheitlichen Wirtschaftsraum benannt, die sich isolierter Festlegung durch die Mitgliedstaaten entziehen. 2.

Legislativkompetenz im Wettbewerbsrecht

2217 Problematisch ist die Bestimmung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV. Die Binnenmarktkompetenz nach Art. 114 f. AEUV fällt nicht darunter, auch wenn sie auf das Funktionieren des Binnenmarkts bezogen ist: Sie ist in Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV der geteilten Zuständigkeit zugeordnet.54 Die Wettbewerbsregeln der Art. 101 ff. AEUV werden nur dann vollständig erfasst,55 wenn das Merkmal „für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich(en)“ entweder keine Bedeutung hat oder stets erfüllt ist. In beiden Fällen wäre es aber wegen der zusatzlosen Formulierung der anderen Konstellationen des Art. 3 Abs. 1 AEUV nicht notwendig gewesen. Das spricht für eine Differenzierung. Zudem geht es um die „Festlegung“ der Wettbewerbsregeln, also nicht deren 2218 bloßen Vollzug, sondern die weitere legislative Ausformung. Daher werden die Legislativkompetenzen nach Art. 103, Art. 106 Abs. 3 und Art. 109 AEUV erfasst, nicht aber die Kontrollkompetenz, die Wettbewerbsaufsicht als solche.56 Art. 103 53 54 55 56

Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 7 m.w.N. Insoweit herrscht Einigkeit, etwa Schwarze, EuZW 2004, 135 (137); Ludwigs, ZEuS 2004, 211 (226); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-13 Rn. 6. Dafür Craig, ELR 29 (2004), 323 (328); Dougan, ELR 28 (2003), 763 (770). Ludwigs, ZEuS 2004, 211 (227); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I13 Rn. 9; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 3 AEUV Rn. 10 f.; a.A. Craig, in: Pernice/ Maduro (Hrsg.), A Constitution for the European Union, 2004, S. 75 (75).

§ 2 Ausschließliche Unionszuständigkeit

617

lit. e) AEUV geht auch eigens von innerstaatlichen Rechtsvorschriften aus,57 die maßgebliche KartellVO (EG) Nr. 1/200358 in Fortentwicklung der Walt WilhelmJudikatur59 von einem Nebeneinander europäischen und nationalen Kartellrechts60 bei nunmehr stufenübergreifender Durchsetzung des Ersteren.61 Soweit Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1/2003 den nationalen Kartellbehörden die 2219 Anwendung ihrer innerstaatlichen Vorschriften auf Sachverhalte, die Art. 101 f. AEUV unterliegen, unter paralleler Anwendung Letzterer erlaubt, liegt darin bei anderer Konzeption jedenfalls eine Ermächtigung nach Art. 2 Abs. 1 HS. 2 AEUV, die damit gleichfalls zur nationalen Zuständigkeit führt,62 aber eben nur zur abgeleiteten. Dabei geht auch diese Vorschrift von der Existenz nationaler Wettbewerbsvorschriften aus. 3.

Euro-Währungspolitik

Im Hinblick auf die Währungspolitik haben die Mitgliedstaaten die Wahl, ob sie 2220 den Euro einführen oder nicht. Von daher können sie selbst bestimmen, ob sie insoweit der ausschließlichen Zuständigkeit der Union unterliegen (s. Art 127 ff. sowie spezifisch Art. 136 ff. AEUV). Die Zollunion sowie die Wettbewerbsregeln mit Relevanz für den Binnenmarkt erstrecken sich demgegenüber notwendigerweise auf alle Mitgliedstaaten, gehören sie doch zu den Grundlagen der europäischen Integration. 4.

Partielle Agrarpolitik

Obwohl die Agrarpolitik insgesamt für den Binnenmarkt ausweislich Art. 38 2221 AEUV konstitutiv ist, unterstellt Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV entsprechend der Judikatur des EuGH63 nur die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik der ausschließlichen Zuständigkeit der Union. Die Meere werden von verschiedenen Mitgliedstaaten befischt. Daher bedarf es einheitlicher Regeln, die eine Erhaltung gewährleisten.

57 58 59 60 61 62 63

Ludwigs, ZEuS 2004, 211 (227). VO (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16.12.2002 zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. L 1, S. 1. Grundlegend EuGH, Rs. 14/68, Slg. 1969, 1 – Walt Wilhelm. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-13 Rn. 8. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 131 ff. und v.a. Rn. 152 ff., 1462 ff. Götz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 43 (54). EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1072 f., Rn. 17) – Kommission/Vereinigtes Königreich.

618

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

II.

Außenbezug

1.

Erweiterte gemeinsame Handelspolitik

2222 Weiter werden Materien mit Außenbezug erfasst. Das gilt gem. Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV für die gemeinsame Handelspolitik. Diese trägt im Namen, dass sie notwendig gemeinsam erfolgen soll, wenn die EU-Staaten bzw. die Union als solche nach außen geschlossen auftreten. Mangels Eingrenzung erstreckt sich die ausschließliche Unionszuständigkeit auch auf die Erweiterungen nach Art. 207 AEUV.64 2.

Vertragsschlusskompetenz

a)

Nach EU-Legislativakt

2223 Darüber hinaus hat die Union nach Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist. Damit wird die insoweit in Art. 216 Abs. 1 AEUV vorgesehene Vertragsschlusskompetenz der Union zur ausschließlichen. b)

Notwendigkeit für interne Zuständigkeit

aa)

Wortlaut

2224 Zudem begründet Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft notwendig ist, damit die Union ihre interne Zuständigkeit ausüben kann. Dabei bleibt aber unklar, ob die interne Zuständigkeit auch ausschließlich sein muss. Vom Wortlaut her ist dies nicht der Fall. Allerdings wird die interne Zuständigkeit oft dann mit einer ausschließlichen Zuständigkeit im Außenbereich einhergehen müssen, wenn sie auch im Inneren ausschließlich ist. Ansonsten muss nicht stets entgegen stehen, wenn auch die Mitgliedstaaten nach außen agieren, es sich also insgesamt um eine geteilte Zuständigkeit handelt, selbst wenn die Union im Inneren Rechtsetzungsakte erlassen hat. Freilich kann es insoweit Fälle geben, in denen eine Maßnahme im Inneren nur 2225 dann wirksam gewährleistet werden kann, wenn die Union nach außen ausschließlich handelt. Dieser Fall wird vom Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 AEUV gedeckt. Ansonsten hätte es präzise heißen müssen, dass eine ausschließliche Außenkompetenz daran gekoppelt ist, dass die Notwendigkeit dafür bei einer internen ausschließlichen Zuständigkeit besteht. Darauf stellt aber auch der die Abschlusskompetenz als solche festlegende Art. 216 Abs. 1 AEUV nicht ab. Nach ihm zählt die Erforderlichkeit, um eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele zu verwirklichen.

64

Näher u. Rn. 5044 ff. auch zum Lissabon-Urteil des BVerfG. S. hier Lenski, in: Lenz/ Borchardt, Art. 3 AEUV Rn. 14 f.

§ 2 Ausschließliche Unionszuständigkeit

bb)

619

Zielbezogene Betrachtung

Damit geht es vor allem um eine zielbezogene und weniger um eine kompetenz- 2226 zuweisungsbezogene Betrachtung. Es ist das mit der jeweiligen Maßnahme verfolgte Vertragsziel maßgeblich. Dadurch wird aber die formale Abgrenzung der Unionszuständigkeit, die klar und rechtssicher erfolgen muss, mit einer inhaltlichen Komponente angereichert, die Raum für Wertungen lässt. Solche sind aber auch für die letzte Konstellation nach Art. 3 Abs. 2 AEUV erforderlich. cc)

Beeinträchtigung von Innenrecht

Schließlich besteht gem. Art. 3 Abs. 2 AEUV nämlich eine ausschließliche Zu- 2227 ständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Eine mitgliedstaatliche Außenmaßnahme soll also nicht das Gefüge der Union im Inneren torpedieren können. dd)

Abgleich mit der AETR-Judikatur

Im Wesentlichen wurde in Art. 3 Abs. 2 AEUV die mit der AETR-Entscheidung65 2228 begonnene Judikatur des EuGH zur „Parallelität von Innen- und Außenkompetenzen“ übernommen, die bereits zwischen wirksamer Wahrnehmbarkeit interner Zuständigkeiten, die noch nicht wahrgenommen sein müssen, und Sicherung erlassener interner Vorschriften unterschied.66 Im ersten Fall bestand auch bisher stets eine ausschließliche Zuständigkeit, im zweiten dann nicht, wenn das interne Recht der EU den Mitgliedstaaten weiter gehende Regelungen ermöglichte.67 Es fehlt der Ansatz der Rechtsprechung für eine ausschließliche Zuständigkeit 2229 bei einer sekundärrechtlichen Regelung für die Behandlung von Drittstaatsangehörigen.68 Hier ist die weitere Judikatur abzuwarten.69 Allerdings kann eine solche Regelung schon die sachliche Notwendigkeit mit sich bringen, völkerrechtliche Abkommen zu schließen. Jedenfalls kann die interne Regelung durch konträre Abkommen der Mitgliedstaaten gestört werden. Das gilt aber nicht, wenn die entsprechenden Vorschriften nur einen relativ beschränkten Regelungsgehalt haben.70 Der zweite Fall ist, wenn Unionsorgane in einem Sekundärrechtsakt explizit 2230 ermächtigt wurden, Verhandlungen mit Drittstaaten aufzunehmen.71 Insoweit be-

65 66 67 68 69 70 71

EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – AETR. EuGH, Rs. C-467/98, Slg. 2002, I-9519 (9549 f., Rn. 56 ff.) – Kommission/Dänemark; näher u. Rn. 5152 ff. EuGH, Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 (1079 ff., Rn. 18 ff.) – IAO. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – GATS u. TRIPs; Rs. C-467/98, Slg. 2002, I-9519 (9551, Rn. 61) – Kommission/Dänemark. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 3 AEUV Rn. 20. So in EuGH, Rs. C-467/98, Slg. 2002, I-9519 (9551, Rn. 61 f.) – Kommission/Dänemark. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – GATS u. TRIPs.

620

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

schränkt Art. 3 Abs. 2 1. Alt. AEUV die ausschließliche Vertragsschlusskompetenz der Union auf Ermächtigungen durch Gesetzgebungsakte.72

§ 3 Geteilte Zuständigkeit A.

Funktionsweise

I.

Konkurrierende Zuständigkeit mit Vorrang der Union

2231 Sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten können gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 AEUV gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen, wenn die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit übertragen. Dies ist der „Normalfall“.73 Dabei handelt es sich entsprechend dem deutschen GG um eine konkurrierende Zuständigkeit74 mit Vorrang der übergeordneten Ebene. Gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV nehmen die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Von den konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des GG unterscheiden 2232 sich die geteilten Zuständigkeiten nach Art. 2 Abs. 2, Art. 4 AEUV dadurch, dass sie überwiegend auf die Erreichung bestimmter Ziele in den einzelnen Politiken, also anders als die sachbezogenen Kompetenzen in Deutschland final angelegt sind.75 Indes sind die Ziele oft sehr weit formuliert, so dass sich aus ihnen auch keine deutlich konkretere Kompetenzabgrenzung ergibt.76 Das gilt zumal für den Binnenmarkt.77 Ohnehin haben auch die Politikbereiche der Union vielfach gegenständlich umschriebene Felder, die sich wie Umwelt, Verkehr, Energie gerade in Art. 4 Abs. 2 AEUV wiederfinden. II.

Ausmaß der Sperrwirkung von Unionsrecht

1.

Europarechtlicher Ansatz

2233 Voraussetzung für eine nationale Zuständigkeit in diesem Bereich ist also, dass die Union ihre Zuständigkeit entweder überhaupt nicht oder nicht vollständig ausgeübt hat. Im zweiten Fall ist die Reichweite der getroffenen Unionsmaßnahmen 72 73 74

75 76 77

S. näher u. Rn. 5173. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 8. Blanke, in: ELSA (Hrsg.), Die europäische Verfassung: was kann sie? Was schafft sie für ein Europa von heute und morgen?, 2004, S. 39 (63); Nettesheim, EuR 2004, 511 (529); auch Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 1; abl. aber ebda. Art. I-12 Rn. 16 wegen ursprünglicher Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; s. aber Art. 4 Abs. 1 AEUV: vertragliche Zuständigkeitsübertragung an die Union. Pernice, JZ 2000, 866 ff. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 AEUV Rn. 6; vgl. auch Mayer, ZaöRV 2001, 577 ff. Näher u. Rn. 2272.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

621

näher zu eruieren. Dies hat aus Sicht des Unionsrechts und damit nach dessen Interpretationsmethoden zu erfolgen. Der effet utile spielt damit eine maßgebliche Rolle. Zwar geht es dann um eine nationale Zuständigkeit. Indes steht diese unter dem 2234 Vorbehalt, dass keine Unionsregulierung vorliegt. Daher hängt sie von Maßnahmen ab, die auf Unionsebene getroffen wurden. Deshalb sind die Auslegungsmaßstäbe des Europarechts heranzuziehen. 2.

Konkretes Sekundärrecht als Ausgangspunkt

Eine restriktive Maßgabe trifft insoweit das Protokoll (Nr. 25) über die Ausübung 2235 der geteilten Zuständigkeit. Danach erstreckt sich unter explizitem Bezug auf Art. 2 Abs. 2 AEUV die Ausübung von Zuständigkeiten durch die Union „nur auf die durch den betreffenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich“. Damit ist der jeweilige Sekundärrechtsakt im Einzelnen zu analysieren; durch seinen Erlass ist nicht der tangierte Sachbereich insgesamt für die Mitgliedstaaten gesperrt, sondern nur der geregelte Teil davon. Dadurch wird allerdings lediglich das Erfordernis einer vertieften Einzelanalyse 2236 benannt. Sie hat an dem Regelungsgehalt des Sekundärrechts anzusetzen und damit nach den dafür üblichen europarechtlichen Auslegungsmethoden. Dessen Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck, wie sie von den erlassenden Unionsorganen zugrunde gelegt wurden, sind daher maßgeblich dafür, inwieweit die Mitgliedstaaten noch verbindliches Recht erlassen können. Daraus können sich durchaus Unsicherheiten ergeben, inwieweit explizit ent- 2237 haltene Regelungen implizit nationale Bestimmungen in nicht eigens sekundärrechtlich geregelten Teilbereichen ausschließen. Diese sind aber anhand der konkreten sekundärrechtlichen Regelung zu bewältigen.78 Es handelt sich dann um jedenfalls indirekt miterfasste und daher sekundärrechtlich geregelte Elemente i.S.d. Protokolls über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit. 3.

Primärrecht als Hintergrund

Das Primärrecht als Grundlage für das hier maßgebliche Sekundärrecht kann 2238 höchstens Anhaltspunkte für die Reichweite im Einzelfall geben. So kann aus ihm folgen, wie weit eine Unionsregelung überhaupt reichen kann oder welche Elemente enthalten sein müssen – etwa wegen zu beachtender Grundsätze. Daher ist die jeweilige Kompetenzgrundlage für den fraglichen Sekundärrechtsakt zu ermitteln, um das Ausmaß der Regelungsmacht erfassen zu können.79 Indes ist das Primärrecht nicht als solches maßgeblich: Es ist nicht etwa der ganze Bereich, auf das es sich erstreckt, gesperrt, sobald eine sekundärrechtliche Regelung ergangen ist.

78 79

Näher u. Rn. 2245 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 18, 21.

622

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

4.

Zeitlicher Beginn

a)

Verkündung

2239 Die Sperrwirkung der konkreten sekundärrechtlichen Regulierung beginnt zeitlich mit der Verkündung, spätestens mit dem Inkrafttreten, da der Rechtsakt ab dann zu wirken beginnt. Weil die Mitgliedstaaten gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV in ihrer Gesetzgebung eingeschränkt werden, könnte erst die Wirkung ihnen gegenüber maßgeblich sein. Dann zählt das Inkrafttreten einer Regelung, wenn diese nach der Verkündung liegt (s. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). Allerdings ist der Gehalt eines Rechtsakts bereits mit der Verkündung ab2240 schließend festgelegt. Die Union hat schon zu diesem Zeitpunkt ihre Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV ausgeübt. Zudem können die Mitgliedstaaten spätestens dann den genauen Gehalt eines Rechtsakts ersehen. Das Konkurrenzverhältnis nach Art. 2 Abs. 2 AEUV ist damit näher konturiert, die sich daraus ergebenden Grenzen der jeweiligen Gesetzgebung stehen fest. Deshalb greifen nationale und Unionsebene ineinander. Daher gilt schon unabhängig vom Inkrafttreten des Unionsrechts der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV, nach dessen Unterabsatz 3 die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden können. b)

Richtlinien

2241 Diese Unterlassungspflicht greift auch schon vor der Pflicht zur Umsetzung von Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV, um die Erreichung der darin festgelegten Ziele nicht unmöglich zu machen.80 Sie ist mithin dieser Umsetzungspflicht vorgelagert und zeitlich unabhängig von ihr. Es geht nur um eine Zurückhaltung der Mitgliedstaaten, nicht um eine (konkrete) Rechtswirkung der Richtlinie selbst.81 Eine solche Zurückhaltung beinhaltet auch Art. 2 S. 2 AEUV. Allerdings ist diese Pflicht zur Zurückhaltung in Übereinstimmung mit Art. 4 2242 Abs. 3 EUV reduziert. Es darf nur nicht die Erreichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele vereitelt werden. Bei einer darüber hinausgehenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten würde dagegen unterlaufen, dass Richtlinien erst ab einem bestimmten Zeitpunkt umzusetzen sind, der i.d.R. zwei Jahre nach Verkündung bzw. Inkrafttreten liegt. Besteht also wie bei Richtlinien eine größere Divergenz zwischen Verkündung und konkreten Pflichten der Mitgliedstaaten, gilt der spätere Zeitpunkt, soweit eine Regelung erst ab dann von den Mitgliedstaaten einzuhalten ist und ihre Umsetzung und die Realisierung der verfolgten Ziele gleichwohl noch möglich ist.

80 81

EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 92 ff., 1141 ff., 1170 ff. So selbst im Hinblick auf die Sicherstellung der Umsetzung deutlich EuGH, Rs. C-427/06, Slg. 2008, I-7245 (7296, Rn. 24 f.) – Bartsch in Interpretation der MangoldEntscheidung.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

5.

Inhaltliche Reichweite

a)

Erfasste Rechtsakte

623

Entsprechend der Formulierung in Art. 2 Abs. 2 S. 1 AEUV sind nur verbindliche 2243 Rechtsakte relevant, um eine Sperrwirkung zu entfalten. Damit genügen etwa Empfehlungen nicht. Ansonsten bliebe ein Bereich allein wegen der lediglich unverbindlichen Maßnahme auf Unionsebene ohne verbindliche Regelung, deren Möglichkeit in Art. 2 Abs. 2 S. 1 AEUV vorausgesetzt wird. Die Ausübung der Zuständigkeit durch die Union nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV beinhaltet daher nur verbindliche Rechtsakte. Allerdings können auch Einzelakte darunter fallen. Art. 2 Abs. 2 S. 1 AEUV 2244 stellt verbindliche Rechtsakte der gesetzgeberischen Tätigkeit gleich. Damit zählt die Verbindlichkeit. Das korrespondiert mit der grundsätzlichen Wahlfreiheit bei den Handlungsformen. Auch Richtlinien, Verordnungen und nicht an einen bestimmten Adressaten gerichtete Beschlüsse können nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV ohne Gesetzescharakter sein, haben aber dann regelmäßig gem. Art. 290 AEUV nur ergänzenden oder ändernden Charakter, bauen also auf Gesetzgebungsakten auf, präzisieren diese und damit auch die von ihnen ausgehende Sperrwirkung näher. Im Übrigen können auch an Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse für diese die Gesetzgebung ausschließen, wenn sie nämlich insoweit eine Festlegung enthalten.82 b)

Sperrwirkung des jeweiligen Rechtsakts

aa)

Ansatz

Indem es nach dem Protokoll (Nr. 25) über die Ausübung der geteilten Zuständig- 2245 keit auf die einzelnen geregelten Elemente in dem betreffenden Sekundärrechtsakt und entsprechend dem „soweit“ in Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV auf deren konkrete Reichweite ankommt, tritt die Sperrwirkung von Unionsrecht gegenüber nationaler Gesetzgebung ein, wenn eine Materie erschöpfend und damit abschließend geregelt ist.83 Dies ist entsprechend der zu wählenden Perspektive des Unionsrechts nach dem jeweiligen Unionsrechtsakt näher zu untersuchen. Dabei ist auf dessen Wortlaut und Systematik sowie auf den hinter der Unionsmaßnahme stehenden Regelungszweck abzustellen, ferner auf die Geschichte und die Materialien.84 Allerdings spielen die Entstehungsgeschichte und die Materialien bei der Auslegung von Unionsrecht grundsätzlich eine eher untergeordnete Rolle.85 bb)

Fehlende Regelung

Ist die Lage eindeutig, wenn eine Materie in einer Unionsmaßnahme geregelt 2246 wurde, können Probleme auftreten, sofern eine Regelung fehlt. Aufgrund des „so82 83 84 85

Vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1324, 1330. Vgl. zum GG BVerfGE 85, 134 (142) m.w.N. Vgl. BVerfGE 113, 348 (371) – Präventive Telekommunikationsüberwachung. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 371 ff.

624

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

weit“ in Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV spricht zwar eine erste Vermutung dafür, dass die Union dann ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Dies ist aber näher durch Auslegung zu ermitteln. Insoweit kann vor allem die Systematik eine Rolle spielen.86 Insbesondere sie gibt Auskunft darüber, ob ein impliziter Regelungsbeschluss auch für die nationale Ebene enthalten ist. Auch insoweit kann eine sekundärrechtliche Regelung vorliegen.87 Wurde ein Gebiet in einer Maßnahme nicht geregelt, kann die Union trotz um2247 fassender Behandlung einer Materie absichtlich auf eine Regelung verzichtet haben. Dann hat sie ihre Zuständigkeit negativ dadurch ausgeübt, dass sie gerade keine Regelung getroffen hat. Das gilt auch dann, wenn ein Mitgliedstaat die Unionsregelung für unzureichend hält. Es obliegt der Union selbst zu entscheiden, inwieweit sie eine Materie regeln will oder nicht. Ist dies aber geschehen, und sei es negativ durch eine bewusst fehlende Normierung, ist die Kompetenz der Mitgliedstaaten gesperrt, außer die EU hat gezielt lediglich auf eine eigene Regelung verzichtet, aber sie den einzelnen Ländern ermöglichen wollen. Dann wird freilich regelmäßig eine entsprechende Klausel enthalten sein, etwa dass nationale Regelungen in dem betreffenden Gebiet unberührt bleiben bzw. unschädlich sind. cc)

Keine erschöpfende Regelung

2248 Anders verhält es sich dagegen dann, wenn die Union gerade keine erschöpfende Regelung treffen wollte, sondern einen Bereich bewusst aussparte. Dann fehlt insoweit auch eine gezielte Nichtregulierung; vielmehr sollte das betroffene Feld überhaupt nicht erfasst werden. Die Union wollte dieses Gebiet mithin nicht unreguliert lassen, sondern thematisch abtrennen. Dann können die Mitgliedstaaten Regelungen treffen, und zwar auch dann, wenn sie nicht ausdrücklich dazu ermächtigt wurden. Das unterscheidet die geteilte Zuständigkeit von der ausschließlichen.88 dd)

Unterscheidung

2249 Welcher der beiden Fälle vorliegt, ob also bei einer Nichtregelung die Union eine Materie absichtlich ungeregelt lassen wollte oder aber den Mitgliedstaaten zur Regelung überließ, ist durch Interpretation zu ermitteln. Dabei spielt die systematische Auslegung eine gewichtige Rolle, ob nämlich nach der Struktur des Regelungsakts ein Bereich eigentlich hätte erfasst werden müssen, wenn man die Gesamtanlage der Regelung betrachtet, oder Themengebiete auch durch andere Normgeber und damit die Mitgliedstaaten geordnet werden können. Der zweite Fall ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil der Unionsgeber 2250 Vorgaben macht. Vielmehr haben sich dann die Mitgliedstaaten in dem verbleibenden Regelungsbereich im Rahmen dieser Vorgaben zu halten. Es dürfen nur keine Widersprüche zur Unionsregelung auftreten. Das folgt allgemein aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV. So kann die Union 86 87 88

Näher sogleich im Zusammenhang u. Rn. 2249 ff. S.o. Rn. 2237. S. demgegenüber insoweit o. Rn. 2209 f.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

625

lediglich Mindestvorgaben machen, welche die Mitgliedstaaten übertreffen dürfen.89 Umgekehrt ist dann aber ein Indikator gegen eine verbleibende Restzuständigkeit der Mitgliedstaaten, wenn eine Maßnahme auf eine Komplettlösung ausgerichtet ist, also auf eine Regelung durch einen Normgeber und damit die Union. ee)

Subsidiaritätsprinzip

Damit wird die Brücke zum Subsidiaritätsprinzip geschlagen. Dieses greift nach 2251 Art. 5 Abs. 3 EUV insbesondere in Bereichen der geteilten Zuständigkeit ein. Die Union darf danach nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auch regionaler oder lokaler Ebene ausreichend realisiert werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Damit ist also eine Tätigkeit der Union nicht ohne weiteres möglich, sondern an Voraussetzungen geknüpft, nämlich an die Notwendigkeit gemeinsamer Regulierung, um die verfolgten Ziele auf Unionsebene besser erreichen zu können. Allerdings hat diese Klausel bislang praktisch nie zu einer Begrenzung der Uni- 2252 onstätigkeit geführt.90 Sofern sich dies nicht aufgrund der festgelegten Verfahrensvorkehrungen und Klagemöglichkeiten bessert,91 erwächst daraus praktisch keine Limitierung der Unionszuständigkeit, auch wenn diese mit den Mitgliedstaaten geteilt wird. Vielmehr kann die Union letztlich auch in diesen Bereichen regelmäßig tätig werden, wenn sie dies möchte und plausibel begründet. Damit kann das Subsidiaritätsprinzip aber immer noch praktische Bedeutung 2253 erlangen, wenn es darum geht, ob die Mitgliedstaaten eine Restzuständigkeit haben. Dass bestimmte Bereiche nicht von der Union für eine nationale Regelung gesperrt wurden, ist aufgrund des Subsidiaritätsprinzips immer dann anzunehmen, wenn insoweit die Ziele durch eine Unionsregelung nicht besser erreicht werden können, sondern vielmehr die Mitgliedstaaten dazu in der Lage sind. ff)

Beispiel Emissionshandel

So kann es notwendig sein, etwa im Bereich des Klimaschutzes bestimmte Ver- 2254 meidungsziele europaweit festzuschreiben und dann auf die Mitgliedstaaten zu verteilen. Wie allerdings die Mitgliedstaaten ein solches Vermeidungsziel erreichen, kann ihnen überlassen werden, außer man wählt eine Maßnahme, die lediglich bei einer zentralen Festlegung auf Unionsebene sinnvoll ist. So verhält es sich etwa im Ausgangspunkt mit dem notwendig europaweiten 2255 Emissionshandel, um für alle Staaten ein insgesamt hinreichend großes Handelsgebiet und damit einen wirksamen Zertifikathandel sicherzustellen.92 Wie dieser dann aber in den Mitgliedstaaten ins Werk gesetzt wird und wie viele Zertifikate 89 90 91 92

Craig, in: Pernice/Maduro (Hrsg.), A Constitution for the European Union, 2004, S. 75 (84 f.); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, 2006, Art. I-12 Rn. 17. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 723 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 715 ff., 2882 ff. Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 111.

626

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

im Einzelnen die emittierenden Anlagen erhalten, um das Gesamtziel noch zu erreichen, kann und muss hingegen den Mitgliedstaaten überlassen bleiben.93 Finden sich insoweit keine Regelungen auf Unionsebene, sind sie den Mitgliedstaaten vorbehalten. Diese müssen sie freilich nach den Vorgaben der Richtlinie ausrichten, um das darin verfolgte Ziel zu erreichen und zugleich den für die Erreichung dieses Zieles als notwendig erachteten Weg nicht zu gefährden. Zu diesem Zweck kann dann die Union bestimmte inhaltliche Vorgaben treffen.94 gg)

Richtlinien

2256 Damit ist man auch bei dem Problem angelangt, inwieweit einzelne Maßnahmen Formen konkreter Ausgestaltungen enthalten dürfen. So gibt die Richtlinie eigentlich nur die Ziele vor, nicht aber die Form und die Mittel, wie diese zu erreichen sind. Allerdings ergeben sich hier vielfach Überschneidungen, die zu sehr detailliert regelnden Richtlinien führen.95 Auch insoweit spricht aber das Subsidiaritätsprinzip dafür, den Mitgliedstaaten möglichst weite Spielräume zu lassen. Das wirkt sich dann auf die Reichweite einer geteilten Zuständigkeit und dabei zugunsten von verbleibenden nationalen Zuständigkeitsfeldern aus. c)

Zeitliches Ende

2257 Hat die Union eine Materie geregelt, ist in diesem Umfang die Regelungszuständigkeit der Mitgliedstaaten gesperrt. Entfällt aber eine Unionsregelung wieder, lebt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten wieder auf. Gem. Art. 2 Abs. 2 S. 3 AEUV nehmen die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit nämlich erneut wahr, sofern und soweit die Union entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben. Dieser Fall ist nach der Erklärung (Nr. 18) zur Abgrenzung der Zuständigkeiten gegeben, „wenn die betreffenden Organe der Union beschließen, einen Gesetzgebungsakt aufzuheben, insbesondere um die ständige Einhaltung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit besser sicherzustellen“. Insoweit wird teilweise präzisiert, wer in welcher Weise mit welchem Inhalt ei2258 ne solche Entscheidung treffen kann, was die normative Regelung selbst im Un-

93 94

95

S. EuG, Urt. vom 23.9.2009, Rs. T-183/07 – Polen/Kommission. S. RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates, ABl. L 275, S. 32, zuletzt geändert durch RL 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 63, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 219/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2009 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle, ABl. L 87, S. 109; näher Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 9 ff. S. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 169; Frenz, Europarecht 5, Rn. 904.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

627

klaren lässt.96 Es ist kein vollständiges Gesetzgebungsverfahren verlangt, sondern nur ein Beschluss, und zwar durch die „betreffenden Organe“. Das müssen freilich die für die Gesetzgebung zuständigen sein und damit im Regelfall Parlament und Rat. Nähere Anforderungen an den Inhalt und die Form bestehen nicht, sofern klar zum Ausdruck kommt, dass der Gesetzgebungsakt aufgehoben werden soll. Damit reicht ein entsprechender Beschluss zur Aufhebung eines Gesetzgebungsakts aus. Letzterer muss noch nicht formell außer Kraft getreten sein. Allerdings werden die Mitgliedstaaten vorher die ihnen ermöglichte Regelung noch nicht in Kraft setzen können, um Widersprüche zu vermeiden und den Vorrang des Unionsrechts nicht zu gefährden (s. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV). Ein Vorschlag der Kommission nach Art. 241 AEUV genügt jedenfalls noch nicht, damit die Mitgliedstaaten legislativ tätig werden dürfen. Allerdings bedarf es nicht notwendig eines formellen Akts, wenn eine Regelung ausläuft, weil sie zeitlich befristet war („sunset clause“).97 Erlässt die Union in einem solchen Fall keine Anschlussregelung, hat sie gleichfalls entschieden, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben. Sie hat sie von vornherein nur befristet ausgeübt, und zwar durch die für die Gesetzgebung zuständigen Organe. Diese Grundsätze gelten entsprechend der „soweit“-Formulierung in Art. 2 Abs. 2 S. 3 AEUV ebenfalls, wenn eine Regelung teilweise entfällt bzw. einem Aufhebungsbeschluss unterliegt. Dann ist allerdings wiederum zu prüfen, ob eine Regelung gänzlich unterbleiben soll und deshalb wegfällt oder aber die Union auf ihre Zuständigkeit verzichtet. Insgesamt hat damit die geteilte Zuständigkeit auch eine zeitliche Komponente im Endpunkt. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ist nur so lange gesperrt, wie die Union ihre Zuständigkeit tatsächlich wahrgenommen hat bzw. dies weiter beabsichtigt. d)

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2261

2262

Keine Abweichungsgesetzgebung

Nicht vorgesehen ist, dass die Mitgliedstaaten eine Kompetenz zur Abweichungs- 2263 gesetzgebung haben, wie dies nunmehr das GG für manche Materien vorsieht. Dagegen spricht der Vorrang des Unionsrechts. Ansonsten entstünde insoweit die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, von einer gemeinsamen Regelung abzuweichen. Zwar erscheint dies insofern eher möglich, als die Union einen bloßen Staaten- 2264 verbund und keinen Bundesstaat darstellt.98 Indes reichen die Zuständigkeiten der Union nicht derart weit wie die eines Bundesstaats. Soweit aber eine Zuständigkeit der Union festgelegt ist, betrifft sie Materien, die gerade europaweit geregelt werden sollen, um die europäische Integration entsprechend den in Art. 3 EUV festgelegten Zielen voranzubringen. Daher schließt die Grundkonzeption der Verträge eine Abweichungsgesetzgebung der Mitgliedstaaten aus. 96 97 98

S. Schröder, JZ 2004, 8 (9); Nettesheim, EuR 2004, 511 (529); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 21. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 10 a.E. S.o. Rn. 1.

628

2265

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

Vielmehr muss sich das Unionsrecht gegen nationales Recht durchsetzen, auch wenn es später geschaffen wurde. Die Regelungszuständigkeit der Mitgliedstaaten ist also gesperrt.99 6.

Ermächtigung der Mitgliedstaaten

2266 Es besteht höchstens die Möglichkeit, dass auch im Rahmen der geteilten Zuständigkeit die Union die Mitgliedstaaten zu Regelungen ermächtigt, wie dies im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Fall ist.100 Besteht diese Option schon dann, sofern eigentlich nur die Union regelungsbefugt ist, muss sie erst recht dann eingreifen, wenn ohnehin die Mitgliedstaaten kompetent sind, falls die Union keine Regelungen trifft, mithin im Bereich geteilter Zuständigkeit. Die Ermächtigung an die Mitgliedstaaten zu eigenen Regelungen ist ein Minus zur möglichen vollständigen Regelung durch die Union.

B.

Erfasste Bereiche

I.

Regelzuständigkeit

2267 Gem. Art. 4 Abs. 1 AEUV teilt die Union ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in den Art. 3, 5 und 6 AEUV genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen. Treffen also diese spezifischen Normen über die Bereiche der Zuständigkeit der Union keine Regelung, besteht eine geteilte Zuständigkeit. Damit bildet die geteilte Zuständigkeit die Regelzuständigkeit. Es muss also in Art. 3, 5 oder 6 AEUV eine andere Zuständigkeitsform fest2268 gelegt sein, damit die geteilte Zuständigkeit nicht zum Zuge kommt, sondern die ausschließliche, koordinierende, unterstützende oder ergänzende Zuständigkeit der Union. Diese Regelung greift damit ein, wenn keine ausdrückliche Festlegung vorliegt. Eine solche kann gem. Art. 4 Abs. 2 AEUV auch zugunsten der geteilten Zuständigkeit erfolgen. Art. 3, Art. 4 Abs. 2 ff., Art. 5 und Art. 6 AEUV sind damit leges speciales. Von daher greift Art. 4 Abs. 1 AEUV subsidiär. Die geteilte Zuständigkeit bildet damit Regelfall und Auffangkategorie101 zugleich.

99

100 101

Bereits EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; auch etwa Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332 f., Rn. 20) – IN.CO.GE.’90. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 151. S.o. Rn. 2212. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 AEUV Rn. 2.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

II.

Erfasste Hauptbereiche

1.

Binnenmarkt

629

Art. 4 Abs. 2 AEUV nennt die Hauptbereiche, auf die sich die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit erstreckt. Sie sind entsprechend dem Regelcharakter der geteilten Zuständigkeit aber nicht abschließend. An erster Stelle wird der Binnenmarkt genannt. Seine Verwirklichung unterliegt nicht vollständig der ausschließlichen Zuständigkeit der Union, sondern nur für die in Art. 3 Abs. 1 AEUV benannten Bereiche und damit für die Festlegung der Wettbewerbsregeln, die für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich sind,102 sowie für die Zollunion (Art. 3 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV). Letztere gehört nach Art. 26 Abs. 2 i.V.m. Art. 28, 30 ff. AEUV zum Binnenmarkt. Dieser umfasst nämlich einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr unter anderem von Waren gewährleistet ist. Zum freien Warenverkehr aber gehört auch die Zollunion. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten für die Verwirklichung des Binnenmarkts auf Unionsebene zuständig, wenn die Union nicht selbst Regelungen trifft. Das korrespondiert damit, dass der Binnenmarkt eine fortlaufende Aufgabe darstellt, die durch fortschreitende Anpassung auch in den Mitgliedstaaten zu verwirklichen ist. Insbesondere sind die Mitgliedstaaten auf die Einhaltung der Grundfreiheiten verpflichtet, die nach Art. 26 Abs. 2 AEUV den Binnenmarkt maßgeblich formen. Ihnen unterliegen sämtliche nationalen Regelungen, sobald sie einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen.103 Eine darüber hinausgehende Harmonisierung auf der Basis der Rechtsangleichungskompetenz baut also auf Regelungen der Mitgliedstaaten und deren für den Binnenmarkt nicht hinnehmbaren Divergenz104 auf.105 Die Zuordnung zur geteilten Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV bestätigt nunmehr diese Sicht, auf die auch der EuGH einschwenkte.106 Bei gewollter Rechtsangleichung kann die Union vor allem auf der Basis von Art. 114 AEUV Harmonisierungsmaßnahmen erlassen – ein Hauptanwendungsfall der geteilten Zuständigkeit für den Binnenmarkt, die in weite Bereiche ausstrahlt, da im Ausgangspunkt die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts

102 103 104 105

106

S.o. Rn. 2217 ff. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 115 ff., 125 ff., 254 ff.; aktuell Frenz, NVwZ 2010, 609 (612 f.). S. EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 38) – Tabakwerbung II; Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (654 f., Rn. 63 f.) – Vorratsdatenspeicherung. Stein, EWS 2001, 12 (16); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 10, welcher der Gegenauffassung (Müller-Graff, integration 2003, 301 (305)) einen „gedanklichen Kurzschluss“ attestiert. Auf eine notwendige nationale Kompetenz verweist Davies, ELRev. 28 (2003), 686 (689). EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11605 f., Rn. 179) – Tobacco; näher auch zur vorherigen Judikatur und Lit. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 6 ff.

2269

2270

2271

2272

630

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

kompetenzbegründend sind.107 Insoweit ist gerade eine finale Zuständigkeit sehr weitreichend und nicht etwa begrenzend.108 2.

Sozialpolitik

2273 Die geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten erstreckt sich weiter gem. Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV auf die Sozialpolitik, und zwar hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte. Damit wird auf die nähere Ausgestaltung der sozialpolitischen Zuständigkeit der Union nach Art. 151 ff. AEUV verwiesen. Die Mitgliedstaaten bleiben folglich weiterhin für die Grundzüge ihrer sozialen Sicherungssysteme zuständig.109 Nicht entscheidend ist also insoweit die allgemeine Zielvorschrift nach Art. 3 Abs. 3 EUV, die gleichfalls erhebliche soziale Elemente enthält,110 sondern entsprechend Art. 3 Abs. 6 EUV die konkrete Ausgestaltung zur Umsetzung der dort genannten Ziele. Diese Vorschriften sind allerdings schon aus sich selbst auf eine Zusammen2274 arbeit von Union und Mitgliedstaaten ausgerichtet. Insoweit ist zugleich die Zuständigkeit der Union gebunden. Art. 153 AEUV postuliert nur eine unterstützende und ergänzende Funktion der Union. Immerhin sieht Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV Mindestvorschriften vor, wenn auch unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen. Diese begrenzte Ausgestaltung der Sozialpolitik wird auch nicht durch die Zuordnung zur geteilten Zuständigkeit erweitert. Dem dient gerade der Verweis auf die vertragliche Ausgestaltung.111 Umgekehrt erfolgt keine (weitere) Reduktion. Der nur eine Koordinierung vor2275 sehende Art. 5 Abs. 3 AEUV erfasst lediglich Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten und damit nicht etwa die vorgenannten Richtlinien zum Erlass von Mindestvorschriften. Art. 6 lit. a) AEUV sieht ebenfalls nur unterstützende, koordinierende und ergänzende Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Gesundheit vor, wovon auch sozialpolitische Aspekte umfasst sind.112 Deshalb reichen diese Vorschriften nicht aus. Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV har gerade wegen des in der Sozialpolitik vorgesehenen Zusammenwirkens von Union und Mitgliedstaaten seine eigenständige Bedeutung hat. Die Option des Art. 5 Abs. 3 AEUV ist gar nicht näher ausgeformt und passt nur auf Art. 156 AEUV.113 Zudem ist der Verweis auf die in diesem Vertrag genannten Aspekte in Art. 4 2276 Abs. 2 lit. b) AEUV nicht auf die Sozialpolitik nach Art. 151 ff. AEUV beschränkt. Zwar wird diese im Wesentlichen gemeint sein. Sofern sich aber für die Sozialpolitik an anderer Stelle im AEUV weitere Aspekte ergeben, kann sich auch 107 108 109 110 111 112 113

Näher u. Rn. 3408 ff., 3426. S.o. Rn. 2232. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 AEUV Rn. 9. S.o. Rn. 2122. S. bereits Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 11 unter Verweis auf CONV 724/1/03, S. 74. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 AEUV Rn. 10 a.E. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 16, Art. 5 AEUV Rn. 6 m.w.N.

§ 3 Geteilte Zuständigkeit

631

darauf die geteilte Zuständigkeit der Union erstrecken. Das tut sie allerdings bei fehlender Regulierung ohnehin gem. Art. 4 Abs. 1 AEUV. 3.

Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

Weiterhin sieht Art. 4 Abs. 2 lit. c) AEUV eine geteilte Zuständigkeit für den 2277 wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt vor. Dessen Bedeutung erschließt sich gleichfalls näher durch den Rückgriff auf die nähere Ausgestaltung in Art. 174 ff. AEUV, auch wenn diese Vorschriften nicht explizit benannt sind. Auch hierbei geht es vor allem um eine Unterstützung der Mitgliedstaaten,114 allerdings gem. Art. 174 Abs. 1 AEUV mit dem Ziel, eine harmonische Entwicklung der Union als Ganzes zu fördern. Dem dienen vor allem fördernde Fonds. Aber auch außerhalb davon können Maßnahmen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 175 Abs. 3 AEUV beschlossen werden. Von daher kann sich durchaus ein weiterer Aktionskreis ergeben. 4.

Landwirtschaft und Fischerei

Art. 4 Abs. 2 lit. d) AEUV unterstellt den klassischen Bereich der Landwirtschaft 2278 und der Fischerei der geteilten und nicht etwa der ausschließlichen Zuständigkeit.115 Er nimmt nur die Erhaltung der biologischen Meeresschätze aus, die – entsprechend der bisherigen Judikatur116 – gem. Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV zur ausschließlichen Zuständigkeit der Union gehört. 5.

Weitere Bereiche

Die Union besitzt eine geteilte Zuständigkeit auch für die Umwelt und den Ver- 2279 braucherschutz (Art. 4 Abs. 2 lit. e), f) AEUV). Für beide Bereiche kann bei einer Rechtsharmonisierung die ebenfalls geteilte Binnenmarktzuständigkeit117 nach Art. 114 Abs. 1, 3 AEUV greifen. Art. 4 Abs. 2 lit. g) fügt die Verkehrspolitik hinzu, Art. 4 Abs. 2 lit. h) AEUV transeuropäische Netze. Die mit dem Vertrag von Lissabon neu etablierte Energiepolitik erfasst Art. 4 Abs. 2 lit. i) AEUV. Auch der nunmehr vollständig in den AEUV integrierte Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts mit seinen vielfachen Einzelbereichen nach Art. 67 ff. AEUV gehört gem. Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV zur geteilten Zuständigkeit. Die konkret betroffenen Materien ergeben sich daher auch hier aus den vorgenannten Vertragsbestimmungen.

114 115 116 117

Für eine Zuordnung zu den ergänzenden Maßnahmen Wuermeling, EuR 2004, 216 (223). Auf diese endgültige Klärung verweist Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 13 gegen Möschel, NJW 1993, 3025 (3026). S. EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 – Kommission/Vereinigtes Königreich. S. vorstehend Rn. 2269 ff.

632

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

6.

Gesundheit

2280 Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV erfasst schließlich gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte. Es wird also nicht die gesamte Gesundheitspolitik der geteilten Zuständigkeit der Union unterstellt, sondern lediglich der durch den Vertrag von Lissabon eingefügte Bereich der gemeinsamen Sicherheitsanliegen nach Art. 168 Abs. 4 AEUV. Für die übrige Gesundheitspolitik ist die Union nur ergänzend, fördernd und korrigierend zuständig (s. Art. 6 lit. a), Art. 168 Abs. 1, 2 AEUV).118 7.

Parallele Zuständigkeit

a)

Funktionsweise

2281 Eine besondere Regelung zur geteilten Zuständigkeit treffen Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV. Sie konstituieren praktisch eine parallele Zuständigkeit.119 Ein Tätigwerden der Union blockiert also nicht wie sonst bei der geteilten Zuständigkeit die Mitgliedstaaten, ihre Zuständigkeit auszuüben, sondern diese bleibt erhalten. Freilich verpflichtet sie der Grundsatz loyaler Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV dazu, ihre eigene Tätigkeit so auszurichten, dass sie nicht in Widerspruch zu den Maßnahmen bzw. zur gemeinsamen Politik der Union gerät. Von daher haben sie sich bei ihren parallelen Maßnahmen auf die grundsätzlichen Vorgaben der Union auszurichten bzw. diese mit Letzteren abzugleichen, um die Tätigkeit der Union nicht zu stören. Allerdings setzen Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV ein paralleles Tätigwerden voraus. 2282 Daher besteht keine strikte Anpassungspflicht, sondern nur eine Pflicht zur Abstimmung insoweit, als die Tätigkeit der Union nicht gravierend gestört werden darf. Unterschiedliche Akzente sind hingegen durchaus denkbar. Die Grundkonzeption sollte hingegen nicht auseinander laufen. b)

Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt

2283 Eine parallele Zuständigkeit besteht gem. Art. 4 Abs. 3 AEUV in den Bereichen Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt. Insoweit erstellt die Union ohnehin insbesondere Programme und führt sie durch. Zudem stärkt sie gem. Art. 179 ff. AEUV nur Grundlagen für einen europäischen Raum der Forschung und ergänzt bzw. koordiniert die Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Damit setzen diese Vorschriften voraus, dass die Mitgliedstaaten aus eigener Zuständigkeit Maßnahmen treffen. Werden diese von der Union ergänzt bzw. koordiniert, besteht eher eine Nähe zur koordinierenden oder ergänzenden Zuständigkeit nach Art. 6 AEUV, die freilich als „Unterfall“ der geteilten Zuständigkeit angesehen wird.120 118 119 120

S.u. Rn. 2312. Ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 AEUV Rn. 20; dazu näher o. Rn. 2202. S. Nettesheim, EuR 2004, 511 (530); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 26, Art. I-14 Rn. 22.

§ 4 Koordinierende Zuständigkeit

633

Jedenfalls besteht eine geteilte Zuständigkeit nur höchst beschränkt, indem die 2284 Union für die europaweiten Aktionen Programme erstellt und im Übrigen nur koordinierend und ergänzend wirkt. Daher wird die geteilte Zuständigkeit näher durch Art. 4 Abs. 3 und Art. 179 ff. AEUV bestimmt. Diese sind insoweit zu Art. 2 Abs. 2 AEUV speziell. c)

Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe

Entsprechendes gilt für den weitgehend parallel formulierten Art. 4 Abs. 4 AEUV. 2285 Dieser erfasst die Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe. Insoweit sind Maßnahmen sowie eine gemeinsame Politik der Union vorgesehen. Die Einzelheiten, was darunter zu verstehen ist, ergeben sich aus Art. 208 ff. AEUV. Auch insoweit ist eine gegenseitige Ergänzung und Verstärkung (Art. 208 Abs. 1, Art. 212 Abs. 1 S. 3, Art. 214 Abs. 1 S. 3 AEUV) sowie Koordinierung (Art. 210, Art. 214 Abs. 6 AEUV) vorgesehen. Art. 4 Abs. 4 AEUV legt über die Vertragsschlusskompetenz hinaus (Art. 209 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 214 Abs. 3 UAbs. 2, Abs. 4 UAbs. 2 AEUV) umfassend fest, dass die Ausübung der Unionszuständigkeit die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, ihre Zuständigkeit auszuüben. Sie können also parallel zur Union ihre eigene Entwicklungspolitik verfolgen und humanitäre Hilfe leisten. Allerdings werden sie auch in diesem Bereich des auswärtigen Handelns auf Unionsebene festgelegte Strategien und Programme (Art. 209 Abs. 1 AEUV) gebührend zu berücksichtigen haben.121

§ 4 Koordinierende Zuständigkeit A.

Nationale Grundzuständigkeit als Ausgangspunkt

I.

Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik nach Art. 2 Abs. 3 AEUV

Besitzt die Union eine Zuständigkeit im Rahmen der Koordinierung, sind im Aus- 2286 gangspunkt die Mitgliedstaaten zuständig. Die Union erlässt nur in diesem Rahmen Regelungen. So legt es ausdrücklich Art. 2 Abs. 3 AEUV für die Wirtschaftsund Beschäftigungspolitik fest, welche die Mitgliedstaaten im Rahmen von Regelungen der Union nach Maßgabe dieses Vertrags koordinieren. Mithin bleiben die Mitgliedstaaten weiterhin zuständig. In Zusammenschau mit den anderen allgemeinen Zuständigkeitsnormen der 2287 Art. 2 ff. AEUV ist diese Regelung zunächst unverständlich und im Rahmen der angestrebten Systematisierung der Kompetenzen verfehlt. Sie ist nur darauf zurückzuführen, dass der Europäische Konvent, der die gleichlautende Bestimmung in Art. I-15 VE erarbeitete, hinsichtlich der in dem Artikel genannten Bereiche nicht zu einem klaren Konzept fand.122 Nach der Systematik der Art. 2 ff. AEUV 121 122

S. vorstehend Rn. 2281. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-15 Rn. 2; Fischer, Der Europäische Verfassungsvertrag, 2005, S. 143; Oppermann, DVBl. 2003, 1165 (1173); vgl. Kreb-

634

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

gibt es nur drei Kategorien von Zuständigkeiten: die ausschließliche Zuständigkeit der Union (Art. 3 AEUV), die geteilte Zuständigkeit (Art. 4 AEUV) und die Unterstützungskompetenz (Art. 6 AEUV). Aufgrund ihrer Platzierung in Art. 5 AEUV müssten die genannten Politiken ein Unterfall der geteilten Zuständigkeit sein. Die Koordinierung mitgliedstaatlicher Politiken setzt jedoch das Verbleiben nationaler Kompetenzen voraus. Daher hätte eine Zuordnung der Beschäftigungspolitik zu den Unterstützungskompetenzen des Art. 6 AEUV nahe gelegen. Im Unterschied zu diesen geht bei Art. 5 AEUV die Initiative zur Koordinierung allerdings typischerweise von den Mitgliedstaaten im Sinne einer Selbstkoordinierung unter Mitwirkung von Unionsorganen aus (s. auch Art. 2 Abs. 3 AEUV, wonach die Mitgliedstaaten ihre Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik koordinieren), während in den Fällen des Art. 6 AEUV die Initiative zur Koordinierung bei der Union liegt. Den Kompetenzen nach Art. 5 AEUV wird daher notgedrungen eine Zwischenstellung zugeschrieben.123 Die Union setzt kein klassisches Sekundärrecht, sondern koordiniert und erlässt 2288 fast immer höchstens Empfehlungen (s. Art. 121 Abs. 2 UAbs. 3, Abs. 4 AEUV für die Wirtschaftspolitik, Art. 126 Abs. 7 AEUV selbst noch in einem späten Stadium des Defizitverfahrens124) bzw. Leitlinien (Art. 148 AEUV für die Beschäftigungspolitik). Diese sind zwar unverbindlich, so dass letztlich keine Legislativzuständigkeit gegeben ist, sondern eine besondere Gubernativkompetenz.125 Die Funktionsweise liegt indes im Kern parallel zu den anderen Fällen der Koordinierung: Die eigentliche Zuständigkeit besitzen die Mitgliedstaaten, die Union koordiniert höchstens deren Gesetzgebung und sonstige Regulierung. Damit liegen Art. 2 Abs. 3 und 5 AEUV parallel. Die Aufnahme der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialkompetenz in eine eigene Normierung zur Koordinierung begründet daher keinen inhaltlichen Unterschied, sondern ist ausschließlich entstehungsgeschichtlich bedingt, weil der Verfassungskonvent über die Zuordnung nicht einig war.126 II.

Allgemeiner Ausgangspunkt

2289 Ähnlich ist die Rolle der Union nach Art. 2 Abs. 5 AEUV, wenn sie in bestimmten Bereichen nach Maßgabe der Verträge Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durchführt. Nach Art. 2

123 124

125 126

ber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 1, der die Art. 145 ff. AEUV insgesamt als typisches Produkt eines politischen Kompromisses mit Unübersichtlichkeit, blumiger Sprache sowie geringem Gehalt ansieht. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-15 Rn. 2. Erst Art. 126 Abs. 9 AEUV sieht den betroffenen Mitgliedstaat in Verzug setzende Beschlüsse vor, Art. 126 Abs. 11 AEUV weitere Maßnahmen, Art. 126 Abs. 14 UAbs. 2 AEUV den Erlass von Bestimmungen in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 15 a.E. Krebber, EuGRZ 2004, 592 (592 f.); Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-15 Rn. 2, 4.

§ 4 Koordinierende Zuständigkeit

635

Abs. 5 UAbs. 1 a.E. AEUV tritt dadurch die Zuständigkeit der Union gerade nicht an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. III.

Teilweise Zuständigkeitsübertragung

Allerdings folgt daraus nicht umgekehrt, dass der Union überhaupt keine Zustän- 2290 digkeit übertragen wurde.127 Sie ist dafür zuständig, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu unterstützen, zu koordinieren und zu ergänzen. Auch insoweit greift sie in nationale Zuständigkeiten ein. Letztere können nicht ohne Rücksicht auf die Maßnahmen der Union ausgeübt werden. IV.

Abgrenzung zur geteilten Zuständigkeit

Damit besteht auch eine gewisse Nähe zur geteilten Zuständigkeit,128 wie die Zu- 2291 ordnung der auf Unterstützung, Ergänzung und Koordinierung ausgelegten Bereiche Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt sowie Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe zur geteilten Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV belegt.129 Nur ist die dominierende Rolle der Mitgliedstaaten festgeschrieben. Diese besteht im Gegensatz zur geteilten Zuständigkeit, wie sie in Art. 2 Abs. 2 AEUV definiert wird, auch dann, wenn die Union tätig geworden ist. Eine Parallele besteht höchstens insoweit, als die Union aufgrund der vertrag- 2292 lichen Ausgestaltung nicht zu weiter gehenden Maßnahmen als der Unterstützung, Ergänzung und Koordinierung befugt ist. Damit kann die Union nur insoweit ihre Zuständigkeit ausüben. Die Mitgliedstaaten nehmen daher entsprechend Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV ihre Zuständigkeit weiterhin wahr, sofern und soweit die Union ihre (hier auf die Unterstützung, Koordinierung und Ergänzung begrenzte) Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Dann brauchen sie auf Unionsprogramme etc. überhaupt keine Rücksicht zu nehmen, andernfalls schon. Aber auch beim Bestehen von Unionsmaßnahmen bleibt die nationale Grundzuständigkeit nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 a.E. AEUV erhalten. V.

Verbindliche Maßnahmen mit inhaltlicher Begrenzung

Ein Unterschied zur geteilten Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 2 AEUV besteht mit- 2293 hin vor allem darin, dass die Union nicht umfassend gesetzgeberisch tätig werden, also einen betroffenen Bereich nicht vollständig regeln darf. Das schließt aber nicht aus, dass sie verbindliche Maßnahmen trifft, die auch für die Koordinierung über bloßes „soft law“130 hinausgehen. Dies stellt schon Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 S. 1 127 128 129 130

Anders etwa Schliesky, NdsVBl. 2004, 57 (61). Einen Unterfall nehmen Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 26; Nettesheim, EuR 2004, 511 (530) an. S.o. Rn. 2281 ff. S. Craig, ELRev. 28 (2004), 323 (337).

636

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

AEUV klar und ergibt sich entsprechend dem Verweis in dieser Vorschrift aus den näheren vertraglichen Bestimmungen zu den Einzelpolitiken. Allein deren Bezug auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bei der Verabschiedung von Maßnahmen impliziert gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV verbindliche Maßnahmen. Dabei werden vor allem Beschlüsse ergehen, die etwa ein Programm festlegen. 2294 Darüber kann die Union durchaus prägen (s. zum Beispiel Art. 182 AEUV). Damit ist sie nicht auf eine bloße Stimulierung und Förderung über Ergänzungs- und Unterstützungsmaßnahmen beschränkt.131 Und auch insoweit kann eine Kooperation erfolgen (s. etwa Art. 185 AEUV). Damit stehen für alle genannten Maßnahmenformen, also der Koordinierung, 2295 der Ergänzung und der Unterstützung, a priori alle Handlungsformen offen, deren Wahl im konkreten Fall dem Ermessen der Union unterliegt. Die Grenze ist inhaltlich zu ziehen, dass nämlich den Mitgliedstaaten weiterhin die grundsätzliche Regelungsbefugnis zustehen muss.132 VI.

Harmonisierungsverbot

2296 Dem dient vor allem das Harmonisierungsverbot. Die in den Bereichen koordinierender, unterstützender bzw. ergänzender Zuständigkeit getroffenen verbindlichen Rechtsakte der Union dürfen nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten beinhalten. Damit bleibt eine mögliche unterschiedliche Ausrichtung der nationalen Regelungen anerkannt. Die nationale Diversität wird gewahrt. Eine Rechtsvereinheitlichung durch die Union ist ausgeschlossen. Eine Kompetenzgrundlage für eine solche Harmonisierung bildet insbesondere 2297 die Rechtsangleichungskompetenz nach Art. 114 AEUV, die zwar auf den Binnenmarkt ausgerichtet, aber sachlich nicht näher begrenzt und daher für Übergriffe auch in lediglich koordinierende, unterstützende bzw. ergänzende Zuständigkeiten prädestiniert ist. Allerdings wurde im Verfassungskonvent trotz entsprechender Vorschläge keine Sicherung festgeschrieben, damit Umgehungen vermieden werden, etwa durch einen Vorrang von speziellen Sachnormen vor der Binnenmarktkompetenz bzw. die notwendig schwerpunktmäßige Ausrichtung auf Letztere bei einer vollständigen Rechtsangleichung im Bereich einer lediglich koordinierenden, unterstützenden oder ergänzenden Zuständigkeit.133 Daher greifen die allgemeinen Regeln,134 bei deren Heranziehung allerdings schon das Harmonisierungsverbot des Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV im Auge zu behalten ist. Dessen Um-

131 132 133

134

Anders Blanke, in: ELSA (Hrsg.), Die europäische Verfassung: was kann sie? Was schafft sie für ein Europa von heute und morgen?, 2004, S. 39 (64). Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 31. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 33 f. unter Verweis auf CONV 616/03, Vorschläge von CDU und CSU für einen Europäischen Verfassungsvertrag, S. 9 sowie CONV 375/1/02 Rev. 1, Schlussbericht der Gruppe V „Ergänzende Zuständigkeiten“, S. 12. Näher sogleich Rn. 2321 ff. sowie Frenz, Europarecht 5, Rn. 664 ff.

§ 4 Koordinierende Zuständigkeit

637

gehung durch die Wahl einer anderen Kompetenzgrundlage schloss der EuGH für die nunmehr in Art. 6 S. 2 lit. a) AEUV genannte Gesundheitspolitik explizit aus.135 Umgekehrt besteht aber vielfach ein enger Binnenmarktbezug, auch wenn zu- 2298 sätzlich sachliche Aspekte hereinspielen.136 Die europäische Integration würde gegebenenfalls im Einzelfall erheblich behindert, wenn man die Binnenmarktkompetenz bei spezielleren Zuständigkeiten mit Binnenmarktbezug sperrte.137 Die allgemeine Binnenmarktkompetenz wurde ohnehin erheblich beschränkt, indem der EuGH eine tatsächliche Ausrichtung eines Rechtsakts auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts sowie eine objektive Eignung hierfür verlangte.138

B.

Koordinierung der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik

I.

Wirtschaftspolitik

Art. 5 AEUV trifft eine nähere Regelung zum erstgenannten Bereich einer Zustän- 2299 digkeit der Union im Rahmen der Koordinierung. Es geht um die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Die Wirtschaftspolitik koordinieren die Mitgliedstaaten gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 AEUV innerhalb der Union. Damit besitzen sie die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik selbst wie auch für ihre Koordinierung. Lediglich im Hinblick darauf erlässt der Rat Maßnahmen (Art. 5 Abs. 1 S. 2 HS. 1 AEUV). Allerdings beschließt der Rat gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2 HS. 2 AEUV insbeson- 2300 dere die Grundzüge dieser Politik. Damit nimmt er auch inhaltlich Einfluss. Die Koordinierung der Mitgliedstaaten erfolgt also nach den Grundzügen, welche die Union entwickelt hat. Dadurch beeinflusst die Union die Koordinierung der Mitgliedstaaten zugleich inhaltlich. Das erfolgt aber nicht verbindlich: Art. 121 AEUV sieht – ebenso wie selbst Art. 126 Abs. 7 AEUV, wenn auch mit Weiterungen in Absatz 9 ff. – nur Empfehlungen vor. Immerhin ermöglicht Art. 121 Abs. 4 AEUV bei einem Abweichen von den darin erstellten Grundzügen Verwarnungen durch die Kommission sowie – wiederum nur – Empfehlungen durch den Rat. Normierungen können gem. Art. 121 Abs. 6 AEUV nur im Hinblick auf Einzelheiten dieses multilateralen Überwachungsverfahrens ergehen, nicht aber für die nationale Wirtschaftspolitik selbst.

135 136 137 138

EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83; 8529 f., Rn. 106 ff.) – Tabakwerbung. S. etwa EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11656, Rn. 92; 11657, Rn. 96) – Tabakwerbung II. Dafür Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-12 Rn. 37; näher ders., in: FS für Fischer, 2004, S. 1 (22 ff.). EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung; ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 678 ff.

638

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

II.

Sonderfall Euro

2301 Für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, gelten gem. Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV besondere Regelungen. Insoweit arbeitet der Rat nach Art. 136 AEUV die Grundzüge der Wirtschaftspolitik für die Staaten mit Euro-Währung aus und überwacht ihre Einhaltung. Dort ist zudem eine verstärkte Koordinierung und Überwachung der Haushaltsdisziplin vorgesehen (s. Art. 136 Abs. 1 lit. a) AEUV). Aber auch insoweit wird auf Art. 121 und 126 AEUV zurückgegriffen, die generell Empfehlungen vorsehen.139 Die Währungspolitik für die Euro-Staaten unterliegt gem. Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV ohnehin der ausschließlichen Zuständigkeit der Union. III.

Beschäftigungspolitik

2302 Auch für die Koordinierung der Beschäftigungspolitik sieht Art. 5 Abs. 2 AEUV Maßnahmen der Union vor, und zwar insbesondere durch die Festlegung von Leitlinien für diese Politik. Damit nimmt die Union auch insoweit inhaltlich Einfluss auf die Koordinierung der Mitgliedstaaten, jedoch wegen der Ausgestaltung in Art. 148 Abs. 2 AEUV nur durch Leitlinien, die wiederum mit den – gleichfalls lediglich empfehlenden – Grundzügen der Wirtschaftspolitik gem. Art. 121 Abs. 2 AEUV in Einklang stehen müssen, in unverbindlicher Weise. Die Mitgliedstaaten trifft nur eine Berücksichtigungs- und Berichtspflicht, der allenfalls Empfehlungen folgen (Art. 148 Abs. 2-4 AEUV). IV.

Folgen

2303 Weil die Mitgliedstaaten grundsätzlich für die Wirtschafts- wie auch für die Beschäftigungspolitik zuständig bleiben, muss ihnen weiterhin die Ausgestaltung verbleiben. Daher kann die Union für die Wirtschaftspolitik lediglich die Grundzüge darlegen, für die Beschäftigungspolitik insbesondere Leitlinien festlegen. Damit können grobe Rahmensetzungen verbunden sein und auch richtungweisende Maßgaben, die aber unverbindlich bleiben. Die nähere Ausgestaltung bleibt mithin den Mitgliedstaaten vorbehalten. Sie 2304 dürfen dabei durch die Maßnahmen der Union nur mit groben Orientierungsmarken konfrontiert werden, die nicht unmittelbar verpflichten bzw. direkt durchsetzbar sind, sondern eher subtil, namentlich über die Veröffentlichung einer Empfehlung gem. Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 S. 3 AEUV. Art. 148 Abs. 4 AEUV sieht nur an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlungen vor, ohne eine Veröffentlichung eigens festzuschreiben.

139

Ausnahme Art. 126 Abs. 9 ff. AEUV, s.o. Rn. 2288, 2300; Art. 126 Abs. 14 AEUV schließt Art. 136 Abs. 1 AEUV aus.

§ 4 Koordinierende Zuständigkeit

V.

639

Sozialpolitik

Für die Sozialpolitik kann die Union gem. Art. 5 Abs. 3 AEUV Initiativen zur Koordinierung ergreifen. Also kann sie die Koordinierung anstoßen. Allerdings sind insoweit auch keine Festlegungen für die Grundzüge der Sozialpolitik vorgesehen. Diese bleiben damit den Mitgliedstaaten vorbehalten. Die Union hat nur eine anstoßende, nicht aber eine inhaltlich festlegende Funktion. Eine nähere Ausgestaltung in den allgemeinen Vorschriften fehlt.140 Ohnehin steht der Union nach Art. 153 AEUV nur eine unterstützende und ergänzende Funktion zu. Nach Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV kann sie immerhin Mindeststandards festsetzen. Dieser Bereich ist aber bereits durch die geteilte Zuständigkeit der Union nach Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV erfasst.141 Das gilt auch für die sonstigen in Art. 153 AEUV genannten Felder, in denen die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unterstützt und ergänzt, da Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV umfassend auf die vertraglich genannten Aspekte der Sozialpolitik verweist. Insoweit wird dann die Unionszuständigkeit über die nähere politikbezogene Ausgestaltung reduziert, nicht über Art. 5 Abs. 3 AEUV. Der andere Weg ist eine differenzierende Zuordnung je nach dem Gehalt der sozialpolitischen Einzelvorschriften.142 Dagegen spricht aber der umfassende Verweis in Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV sowie die praktische, nicht zu Rechtssicherheit führende Schwierigkeit der „Zerschneidung“ einer Sachpolitik. Von daher ist Art. 5 Abs. 3 AEUV subsidiär und hat nur eine Lückenfunktion, soweit nämlich keine sozialpolitische Regelung im AEUV besteht. Umgekehrt wird in Art. 5 Abs. 3 AEUV ein spezifischer Vorgang angesprochen, nämlich mögliche Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten. Damit passt die Vorschrift für Art. 156 AEUV.143 Diesbezüglich bildet Art. 5 Abs. 3 AEUV die lex specialis.

C.

Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der nationalen Maßnahmen

I.

Einordnung

2305

2306

2307

2308

Art. 6 AEUV legt einzelne Politikfelder fest, in denen die Union für die Durch- 2309 führung von Maßnahmen zuständig ist, um die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu unterstützen, zu koordinieren oder zu ergänzen. Damit tritt die Union nur zu den Maßnahmen der Mitgliedstaaten hinzu. Diese treffen die eigentlichen Festlegungen und sind durch EU-Maßnahmen nicht gesperrt.144 Die Union hat regelmäßig 140 141 142 143 144

Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 16 a.E. S.o. Rn. 2273 ff. Dafür Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-16 Rn. 8. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 5 AEUV Rn. 6; Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-16 Rn. 6. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 6 AEUV Rn. 2.

640

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

lediglich eine Hilfsfunktion. Darüber können allerdings Koordinierungen hinausgehen. Eine Harmonisierung schließt aber wie gezeigt Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV aus.145 Die Einzelheiten, welche verbindlichen Rechtsakte innerhalb dieses Rahmens erlassen werden dürfen, legen gem. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV die näheren Vertragsbestimmungen für die Einzelpolitiken fest. II.

Verbindung mit der Methode der offenen Koordinierung?

2310 Darüber hinaus liegt die Methode der offenen Koordinierung nahe. Sie fand in Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV für die Gesundheitspolitik, in Art. 173 Abs. 2 AEUV für die Industriepolitik und in Art. 181 Abs. 2 AEUV für die Forschung und technologische Entwicklung, aber in Art. 156 Abs. 2 AEUV auch für die Sozialpolitik Eingang und damit jedenfalls für eine Materie mit geteilter Zuständigkeit,146 wenn auch nicht vollständig, wie der gerade auf Art. 156 Abs. 2 AEUV bezogene Art. 5 Abs. 3 AEUV zeigt.147 Jedenfalls ist sie daher nicht spezifisch auf die koordinierende Zuständigkeit bezogen und ohnehin von ihrem Ursprung her, der Einführung durch den Europäischen Rat von Lissabon,148 unverbindlich sowie über die vertraglichen Regelungen hinausgehend,149 wovon auch das BVerfG ausgeht.150 III.

Europäische Zielsetzung

2311 Art. 6 S. 2 AEUV nennt die Bereiche, die von dieser unterstützenden, koordinierenden oder ergänzenden Tätigkeit der Union betroffen sind. Zulässig sind nach dieser Vorschrift nur Maßnahmen mit europäischer Zielsetzung. Die Union darf also nicht die nationalen Zielsetzungen ersetzen, sondern höchstens auf europäischer Ebene zusammenführen. Davon ist ein koordinierendes Handeln in Bezug auf alle Mitgliedstaaten umfasst.151 Ein solches wird in Einzelpolitiken vorausgesetzt (s. etwa Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 AEUV), ist allerdings von der Grundanlage nicht zwingend, wenn etwa in einem Mitgliedstaat ein Bereich nicht existiert. Jedenfalls für die Unterstützung und Ergänzung kann sich die Union auf einzelne Länder beschränken, wenn nur dort Aktivitäten bestehen (s. Art. 195 Abs. 2, 196 AEUV). Auch darüber kann eine europäische Zielsetzung gefördert werden, indem die Union die vorhandenen Ansätze aufgreift und mit voranbringt, gleichsam als Grundlage oder auch nur als Nukleus für ein gesamteuropäisches Netzwerk. 145 146 147 148 149 150 151

S. – auch im Übrigen – o. Rn. 2296 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-17 Rn. 14. S.o. Rn. 2275. Vom 23./24.3.2000, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull. EU 3/2000, Ziff. I. 5.5.7. Demgegenüber darauf limitierend Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-17 Rn. 16; Wuermeling, EuR 2004, 216 (224). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon. S.o. Rn. 2203. Dies voraussetzend Krebber, EuGRZ 2004, 592 (595).

§ 5 Weitere Zuständigkeiten

IV.

641

Einzelbereiche

In Art. 6 S. 2 AEUV aufgeführt sind der Schutz und die Verbesserung der 2312 menschlichen Gesundheit (Art. 168 AEUV ohne Abs. 4, s. Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV), die Industrie (Art. 173 AEUV), die Kultur (Art. 167 AEUV), der Tourismus (Art. 195 AEUV), allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport (Art. 165 ff. AEUV), der Katastrophenschutz (Art. 196 AEUV) sowie die Verwaltungszusammenarbeit (Art. 197 AEUV). Durch Letztere kann die Union die effektive mitgliedstaatliche Durchführung des Unionsrechts unterstützen und zudem eine Verwaltungskooperation legitimieren.152

D.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Schließlich weist Art. 2 Abs. 4 AEUV der Union die Zuständigkeit für die Ge- 2313 meinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu. Diese ist einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu erarbeiten und zu verwirklichen. Dies erfolgt nach Maßgabe des EUV. Dort aber sind die Mitgliedstaaten weiterhin als dominierender Faktor festgelegt. Daher geht es um eine Zusammenarbeit zwischen Union und Mitgliedstaaten. Damit hat die Union insoweit ebenfalls eine koordinierende Funktion, aber keine volle Zuständigkeit. Eine Gesetzgebung ist gem. Art. 31 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV ausgeschlossen.

§ 5 Weitere Zuständigkeiten A.

Flexibilitätsklausel

Die Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV bildet keine eigene Zuständigkeits- 2314 kategorie,153 sondern knüpft an vorhandene Vertragsziele und Politikbereiche, aber im konkreten Fall nicht ausreichende Zuständigkeiten an,154 wie insbesondere Art. 352 Abs. 3 AEUV zeigt, und nimmt insoweit grundsätzlich an deren Kategorie teil.

B.

Implied powers

Entsprechendes gilt für die implied powers, die auch das BVerfG anerkennt. Diese 2315 verlaufen innerhalb des vertraglichen Integrationsprogramms und dienen der wirk152 153 154

Näher zur Relevanz für Fragen des europäischen Verwaltungsrechts Frenz, Europarecht 5, Rn. 1805, 1817, 1837, 1841, 1864, 1889 ff. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 3. Anders Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 67. Etwa Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 352 AEUV Rn. 3; s. im Einzelnen o. Rn. 59 ff.

642

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

samen Kompetenzauslegung.155 Auch der EuGH knüpft an die Notwendigkeit zur Erfüllung bestimmter Aufgaben an, der er implizite Zuständigkeiten entnahm – insbesondere zur Wahrnehmung von Außenkompetenzen,156 wie nunmehr in Art. 216 AEUV explizit vorgesehen.

C.

OMK

2316 Die Offene Methode der Koordinierung bzw. die Methode der offenen Koordinierung hat sich in der Praxis fest etabliert, ohne als solche vertraglich geregelt zu sein.157 Das ist jedenfalls nicht zwingend. Dadurch wird die klare Kompetenzabgrenzung nicht ernsthaft infrage gestellt.158 Schließlich wird darüber nicht verbindliches Recht gesetzt, sondern nur etwas politisch vereinbart. Das gilt vor allem für Ziele, gegebenenfalls mit dazugehörigem Zeitplan, Aktionspläne, Austauschmechanismen und Überprüfungen bzw. Bewertungen, und zwar bislang insbesondere in den Bereichen Bildung, Umwelt mit Nachhaltigkeit, Gesundheitsschutz und Soziales (Eingliederung, Renten).159 Soweit wie für den Gesundheitsschutz entsprechende vertragliche Regelungen 2317 bestehen, wird kein Fall der Offenen Methode der Koordinierung (i.w.S.) gesehen.160 Zumindest im Übrigen handelt es sich um eine politisch geprägte Vorstufe, die erst in konkrete Maßnahmen auf der Basis vertraglicher Zuständigkeiten mündet und damit das System nach Art. 2 ff. AEUV aktiviert, ihm aber selbst nicht zugehört. Bei expliziter Regelung ist eine präzise vertragliche Einordnung möglich.

§ 6 Abgrenzung A.

System

2318 Traditionell wird die Kompetenzgrundlage für einen Rechtsakt nach dessen objektivem materiellem Gehalt161 und dabei vor allem nach seinem Ziel und Inhalt er155 156

157 158 159 160

161

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 m.w.N. – Lissabon. S. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – AETR; Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 – IAO; Rs. C-467/98, Slg. 2002, I-9519 – Kommission/Dänemark sowie die weiteren „OpenSkies“-Entscheidungen; Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 18, 21; s.o. Rn. 2228. S.o. Rn. 2310. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 303 – Lissabon; näher o. Rn. 2203 f. Im Einzelnen Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 26 ff. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 29 ff.; Europäischer Konvent, Schlussbericht der Gruppe IX, CONV 424/02, S. 7; anders Lang/Bergfeld, EuR 2005, 381 ff. für das Defizitverfahren nach Art. 126 AEUV; zu ihm als Koordinierung nach Art. 5 AEUV o. Rn. 2288; s. auch o. Rn. 2310. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (658, Rn. 80) – Vorratsdatenspeicherung.

§ 6 Abgrenzung

643

mittelt.162 Sofern die infrage kommenden Kompetenzgrundlagen sich nicht über ihre Spezialität bzw. Subsidiarität abgrenzen lassen, ist der Hauptzweck bzw. die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung163 bzw. der Schwerpunkt einer Regelung entscheidend. Letzterer setzt die Beziehung hauptsächlich auf einen Aktionsbereich voraus und lediglich beiläufige Auswirkungen auf andere Politikbereiche.164

B.

Vertikale Kompetenzabgrenzung

Bei der Suche nach der richtigen Kompetenzgrundlage muss aber zunächst die 2319 Frage beantwortet werden, ob überhaupt auf Unionsebene eine Regelung getroffen werden darf. Die Abgrenzung in vertikaler Hinsicht ist dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 Abs. 2 EUV geschuldet.165 Hieraus folgt, dass die Union durch die Verträge, ausdrücklich oder konkludent, eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage haben muss, um tätig werden zu können. Dabei spielen der Zweck einer Norm und der effet utile eine besondere Rolle, so dass eine Auslegung der jeweiligen Kompetenzgrundlage auch hieran orientiert erfolgen muss, ohne dass allerdings die Schwelle zur faktischen Vertragsänderung166 überschritten sein darf.167

C.

Horizontale Kompetenzabgrenzung

I.

Bedeutung und Grundansatz

Die horizontale Kompetenzabgrenzung betrifft demgegenüber die Frage, auf wel- 2320 che konkrete Ermächtigungsgrundlage auf Unionsebene abgestellt werden darf. Damit kommt es auf das Verhältnis der infrage kommenden Kompetenzgrundlagen zueinander sowie ihren materiellen Regelungsgehalt an. Besonders schwierig gestaltet sich hierbei die Festlegung, wenn mehrere Politikbereiche betroffen sind. Dies zeigt sich insbesondere am Verhältnis der allgemeinen Angleichungskompetenzen in Art. 114, 115 AEUV zu den gleichfalls den Binnenmarkt tangierenden sachbezogenen Kompetenzen, etwa in Art. 192, 194 AEUV,168 sofern man 162

163

164 165 166 167 168

Etwa EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2449, Rn. 12) – Deutschland/Parlament u. Rat; Rs. C-268/94, Slg. 1996, I-6177 (6216, Rn. 22) – Portugal/Rat; st. Rspr.; näher auch zur Bedeutung der Abgrenzung Frenz, Europarecht 5, Rn. 662 ff. EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen m.w.N.; s. etwa auch Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7158, Rn. 27) – Biopatentrichtlinie. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat. Zu diesem Grundsatz s.o. Rn. 2188 ff. Eine solche schließt insbes. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon aus. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 659 m.w.N. Dazu u. Rn. 3412 ff.

644

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

kein allgemeines Vorrangverhältnis namentlich zugunsten der koordinierenden, unterstützenden bzw. ergänzenden Zuständigkeiten mit Binnenmarktbezug bejaht.169 Ob die richtige Kompetenzgrundlage gewählt wurde, überprüft der Gerichtshof 2321 der EU insbesondere unter näherer Betrachtung des Ziels und des Inhalts der jeweiligen Maßnahme umfassend.170 Aufgrund der oftmals vielfältigen inhaltlichen Überschneidungen ist eine genaue Abgrenzung der infrage kommenden Kompetenzgrundlagen vorzunehmen. II.

Spezialität und Subsidiarität

2322 In einem ersten Schritt ist zu prüfen, welche von mehreren infrage kommenden Kompetenzgrundlagen per se spezieller ist.171 Ein Verhältnis der Spezialität wird zunächst dann angenommen, wenn ein Tatbestand alle Merkmale eines anderen Tatbestandes und zusätzlich noch mindestens ein weiteres Merkmal aufweist.172 Erweiternd spricht man von inhaltlicher Spezialität bzw. Subsidiarität, wenn die infrage kommenden Kompetenzgrundlagen zwar nicht gemeinsame Tatbestandsmerkmale aufweisen, sich aber aus Regelungszweck und -inhalt ergibt, dass eine die andere verdrängt.173 Es wird also geprüft, wie groß die Schnittmenge ist. Nur wenn diese ausreicht, kann es sinnvoll sein, methodisch nach Spezialität und Subsidiarität zu unterscheiden. Eine Regelung kann nur „hilfsweise“ angewandt werden, wenn sie den gleichen Regelungsbereich betrifft wie eine entsprechend speziellere Vorschrift.174 III.

Hauptzweck der Maßnahme

2323 Grundsätzlich sind die Kompetenzen gleichrangig.175 Dann muss der Hauptzweck einer Maßnahme und damit ihr inhaltlicher Schwerpunkt ermittelt werden. Kommen vor diesem Hintergrund für eine Regelung mehrere Kompetenzgrundlagen in Betracht, ist also deren nähere Tragweite zu ermitteln. Dabei können die Ziele und Aufgaben der Union herangezogen werden.176 Daraufhin hat ein Abgleich mit der konkreten Zielsetzung des jeweiligen Rechtsakts zu erfolgen, die sich aus dessen Titel, den Begründungserwägungen und dessen Hauptregelungszweck ergibt.177 169 170 171 172 173 174 175 176 177

S. (abl.) o. Rn. 2297 f. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (658, Rn. 80) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). Näher hierzu Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 286. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, 2001, S. 115. Ausführlich zu dieser Unterteilung Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EGVertrag, 2004, S. 286. S. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 286. Vgl. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11573 f., Rn. 58 ff.) – Tobacco. S. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523 f., Rn. 81 ff.) – Tabakwerbung; allgemein o. Rn. 2023 ff. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7155 f., Rn. 16 ff.; 7158, Rn. 27) – Biopatentrichtlinie; näher zum Folgenden Frenz, Europarecht 5, Rn. 671 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

645

Einschlägig ist die Kompetenzgrundlage, die der wesentlichen Zielsetzung des betreffenden Rechtsakts entspricht.178 Ein bloßer Nebenzweck oder beiläufige Auswirkungen auf einen anderen Politikbereich können daher keine Kompetenzgrundlage aktivieren.179 Werden gleichermaßen zwei Ziele verfolgt, ist mithin nicht eines lediglich 2324 nachrangig, kommen verschiedene Rechtsgrundlagen in Betracht.180 Das gilt zumal dann, wenn sich der Inhalt eines Rechtsakts auf zwei Kompetenzgrundlagen bezieht.181 Mögliche Doppelabstützungen können sogar verpflichtend erforderlich sein, so dass vor dem Gerichtshof der EU geltend gemacht werden kann, dass es einer zusätzlichen Rechtsgrundlage bedurft hätte.182 Hierdurch dürfen aber nicht Verfahrenserfordernisse ausgehöhlt werden, jedenfalls wenn entsprechend der Konzeption des BVerfG eine Aushöhlung europarechtlich festgeschriebener Verfahrenserfordernisse (namentlich in Gestalt der Einstimmigkeit) und damit letztlich des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung vermieden werden soll.183 Das muss aber nach dem jüngsten Beschluss offensichtlich und erheblich für die Kompetenzverteilung von Union und Mitgliedstaaten sein.184 Allerdings hat der EuGH zwei Kompetenzgrundlagen auch bei Normen mit unterschiedlichen Verfahren jedenfalls nicht ausgeschlossen.185 So ist die Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV nur bei fehlender ausdrücklicher anderweitiger Kompetenz einschlägig.186

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte A.

Überblick

Nach Abgrenzung der Zuständigkeit der Union in den Art. 2-6 AEUV enthalten 2325 Art. 7 ff. AEUV allgemein geltende Bestimmungen, die sich auf die Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken bzw. von Einzelmaßnahmen beziehen. Allgemein gibt Art. 7 AEUV die Kohärenz mit Blick auf das Ganze vor. Nach Art. 8 178 179 180 181 182 183 184 185

186

EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco; Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen m.w.N. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco. Vgl. EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat. S. EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 (896, Rn. 35) – Parlament/Rat. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a, Rn. 233 f. – Lissabon; Frenz, Europarecht 5, Rn. 675. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 61 – Mangold. EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat; bereits Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat; anders hingegen noch Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21) – Kommission/Rat. Das gilt erst recht für die implied powers, die zwar auch vom BVerfG akzeptiert werden (BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon), aber nur zur Ergänzung vorhandener Kompetenzen, um zwingend dazugehörige Aufgaben erfüllen zu können, Frenz, Europarecht 5, Rn. 684 ff. m.w.N.

646

2326

2327

2328

2329

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

AEUV sind Ungleichheiten zu beseitigen und ist die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern, nach Art. 10 AEUV gilt es, Diskriminierungen aus den verschiedensten Gründen zu bekämpfen. Art. 9, 11, 12 und 13 AEUV enthalten Querschnittsklauseln, und zwar bezogen auf soziale Gesichtspunkte, den Umweltschutz, den Verbraucherschutz und den Tierschutz. Insoweit handelt es sich um übergreifende inhaltliche Vorgaben, die stets sowohl bei der Festlegung als auch bei der späteren Durchführung einzelner Maßnahmen in die inhaltliche Gestaltung einfließen müssen. Nur der Tierschutz ist auf bestimmte Bereiche beschränkt. Im Übrigen handelt es sich um gebietsübergreifende Belange, die in die Abwägung zwischen verschiedenen Belangen bei der Festlegung und Durchführung von Maßnahmen auf Unionsebene einzubeziehen sind. Damit wird der Ermessensspielraum der Unionsorgane, wie er vor allem bei komplexen Sachverhalten besteht,187 inhaltlich ausgefüllt. In der nach Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgegebenen Begründung für Rechtsakte muss sich dann die Berücksichtigung praktisch zeigen.188 Aus dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit lassen sich keine näheren Anforderungen ableiten,189 ist es doch auf die beiden darin genannten Grundsätze bezogen. Und selbst mit seiner Hilfe kamen diese beiden Elementarprinzipien praktisch nicht dadurch zum Tragen, dass ein Rechtsakt für ungültig erklärt wurde. Damit dürfte es auch für die inhaltlichen Determinanten nach Art. 8 ff. AEUV vor allem darauf ankommen, dass sie überhaupt in der Abwägung berücksichtigt wurden. Darüber hinaus zählen nur evidente Abwägungsfehler. Art. 14 AEUV erlegt sowohl der Union als auch den Mitgliedstaaten die Sorge für das Funktionieren von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf. Eine gebietsmäßige Beschränkung erfolgt nicht. Vielmehr besteht eine bereichsoffene allgemeine Vorgabe. Deshalb handelt es sich ebenso um einen in sämtlichen inhaltlich relevanten Bereichen zu berücksichtigenden Gesichtspunkt und damit letztlich ebenfalls um einen Querschnittsaspekt. Art. 15 f. AEUV beziehen sich demgegenüber auf den Zugang zu Dokumenten und den Schutz personenbezogener Daten. Zwar betrifft dies ebenfalls sämtliche Bereiche. Indes wird hier eine Verfahrensvorgabe getroffen und eine besondere Schutzklausel statuiert. Art. 17 AEUV schließlich verlangt, den Status von Kirchen und religiösen Vereinigungen oder Gemeinschaften wie auch von weltanschaulichen Gemeinschaften nach den jeweiligen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu achten.

187 188 189

S. EuGH, Rs. C-127/07, Slg. 2008, I-9895 – Arcelor. Für den Umweltschutz bereits Jahns-Böhm/Breier, EuZW 1992, 49 (53 ff.). Dafür im Bereich des Umweltschutzes hinsichtlich der Kontrolle Calliess, in: ders./ Ruffert, Art. 6 EGV Rn. 34; Kahl, in: Streinz, Art. 6 EGV Rn. 9.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

B.

Kohärenzgebot

I.

Notwendige Widerspruchsfreiheit

647

Als erste allgemein geltende Bestimmung verpflichtet Art. 7 AEUV die Union auf 2330 die Kohärenz zwischen ihrer Politik und ihren Maßnahmen in den verschiedenen Bereichen. Diese müssen also in sich stimmig sein. Darin liegt praktisch ein Grundsatz widerspruchsfreien Handelns. Die Union muss darauf achten, dass ihre Politik und ihre Maßnahmen in den verschiedenen Bereichen nicht in Widerspruch zueinander geraten. Das bedeutet zum einen, dass sich die Einzelmaßnahmen in die festgelegten po- 2331 litischen Grundsätze einfügen müssen. Zum anderen müssen auch die Maßnahmen aus verschiedenen Bereichen miteinander in Einklang stehen. Damit muss die Union darauf achten, dass eine Politik aus einem Guss entsteht, auch wenn sie sich in verschiedenen Feldern bewegt. Auch angesichts der Vielfalt der Kompetenzen, die mit der Entwicklung von einer reinen Wirtschaftsgemeinschaft auch zu einer Umweltgemeinschaft bis zu einer ansatzweisen Sozialunion verbunden sind, ist auf die Stimmigkeit der Kompetenzausübung achten. Die verbindende Klammer bilden die Ziele in ihrer Gesamtheit. II.

Offenheit für Einzelabwägungen

Dass die Union auf die Kohärenz achtet, bedeutet eine grundsätzliche Verpflich- 2332 tung darauf. Damit ist aber nicht verbunden, dass die Kohärenz in jedem Einzelfall bis ins Detail gewahrt werden kann. Das widerspricht schon der Anlage der Union mit ihren konfligierenden Elementen. Diese Widersprüche sind zwar abzuwägen und auszugleichen. Das erfolgt namentlich über die Querschnittsklauseln nach Art. 9, 11 und 12 AEUV (Soziales, Umweltschutz, Verbraucherschutz). Jedoch kann dieser Ausgleich je nach den Gegebenheiten des Einzelfalls ver- 2333 schieden ausfallen. In einem Fall setzen sich – zumal in einer Wirtschaftskrise190 – die ökonomischen Belange stärker durch, im anderen die vorgenannten Schutzaspekte. Sich daraus ergebende Wertungswidersprüche können schwerlich ausgeschlossen sein, soll die Union weiterhin in den einzelnen Politikfeldern nach den dort vorgegebenen Konkretisierungen situationsadäquat handeln und ihren Ermessensspielraum gerade in komplexen Sachverhalten191 gebrauchen können.

190 191

S. näher für den Energiebereich und den Klimaschutz Frenz, ZNER 2009, 112 ff.; ders., WiVerw. 2010, 74 ff. Etwa EuGH, Rs. C-127/07, Slg. 2008, I-9895 – Arcelor.

648

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

III.

Inhaltliche Ausrichtung

1.

Ziele der Union

2334 Art. 7 HS. 2 AEUV richtet das Kohärenzgebot inhaltlich aus und schafft einen Bezugspunkt, worauf tiefer gehend die Kohärenz zielen soll, wodurch sie hergestellt werden kann. Danach trägt nämlich die Union unter Einhaltung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ihren Zielen in ihrer Gesamtheit Rechnung. Wenn also die Maßnahmen mit ihrer Politik abgeglichen werden, ist darauf zu achten, dass die Unionsziele in ihrer Gesamtheit einbezogen werden. Die Ziele sind nicht isoliert zu betrachten, sondern integriert. Dabei geht es nicht um ihre volle Verwirklichung, was zumal angesichts der bestehenden widersprüchlichen Ziele nach Art. 3 EUV gar nicht möglich ist. Es sollen aber alle Ziele berücksichtigt werden. Keines, das sachlich einschlägig ist, darf ausgeblendet bleiben, sondern muss in die Abwägung einfließen. In deren Rahmen kann es dann freilich nachrangig sein und sich im Ergebnis nicht widerspiegeln. Bei dessen Findung war es indes wie erforderlich einbezogen. Auf die notwendige Kohärenz sind Einzelmaßnahmen auszurichten, wenn ab2335 geglichen wird, ob sich diese in Übereinstimmung mit einer übergeordneten Politik befinden. Insoweit dominieren allerdings die Vorgaben der jeweiligen Sachpolitik. Sekundärrecht hat schon den Vorrang des Primärrechts zu wahren. Auch bei diesem Abgleich ist aber die notwendige Einbeziehung der jeweiligen Einzelpolitik in die Gesamtzielsetzung der Union zu beachten. Daher sind konfligierende Zielsetzungen zu berücksichtigen und abzuwägen, 2336 auch wenn es um die Primärrechtskonformität von Einzelmaßnahmen geht. Nur so kann, wie von Art. 7 AEUV vorgegeben, eine Kohärenz zwischen Maßnahmen in den verschiedenen Bereichen erzielt werden, um gänzlich unterschiedliche Ausrichtungen zu vermeiden. So können bei ökonomiebezogenen Handlungen auch soziale und ökologische Belange einfließen – etwa im Vergaberecht.192 Vor allem sind Divergenzen zwischen einzelnen Politiken unter Heranziehung 2337 der Ziele der Union zu lösen. Treten hier also Widersprüche auf, sind diese im Licht aller jeweils potenziell einschlägigen Ziele der Union aufzulösen. Auf diese Weise wirken die Ziele nach Art. 3 EUV konkret auf die Ausrichtung und vor allem Harmonisierung der verschiedenen Maßnahmen und Handlungsformen der Union ein. Gerade dann, wenn Zweifel auftreten, sind diese Ziele gefragt. Zwar sind sie 2338 vielfach selbst konkretisierungsbedürftig. Allerdings geben sie den Rahmen vor und damit eine grobe Richtung. Dabei haben zwar die Unionsorgane einen erheblichen Spielraum. Jedoch müssen sie diesen wiederum im Licht der Ziele nach Art. 3 EUV ausfüllen. Dadurch entsteht eine Wechselwirkung. Die grobe Formulierung der Ziele eröffnet erst einen entsprechenden Gestaltungsspielraum, der sich bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und der dazu ergehenden Maßnahmen niederschlägt. Umgekehrt ist dieser Gestaltungsspielraum vor 192

Dazu näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 2947 ff., bes. 2964 ff. sowie Europarecht 5, Rn. 999 ff. zu EuGH, Rs. C-346/06, Slg. 2008, I-1989 – Rüffert.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

649

dem Hintergrund der das Integrationsprogramm festlegenden Ziele nach Art. 3 EUV auszufüllen, und zwar in ihrer Gesamtheit. 2.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

Dass dieses auf das Unionsganze ausgerichtete Vorgehen gem. Art. 7 AEUV unter 2339 Einhaltung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung zu erfolgen hat, bekräftigt die Begrenzung sämtlicher Unionshandlungen nach Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV. Die Ausfüllung von Entscheidungsspielräumen durch die Ziele der Union darf also nicht dazu führen, dass die Unionszuständigkeiten erweitert werden. Auch Konflikte zwischen Einzelmaßnahmen und der jeweiligen Unionspolitik bzw. zwischen verschiedenen Politiken dürfen ebenfalls nicht zur Konsequenz haben, dass die Zuständigkeit der Union erweitert wird. Dazu darf insbesondere nicht eine zweckbezogene Auslegung führen, die solche Tendenzen sehr leicht in sich trägt. Das BVerfG sieht eine schleichende Kompetenzausweitung als Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und tiefer gehend gegen die nationale Volkssouveränität.193 Das gilt jedenfalls bei Offensichtlichkeit und Erheblichkeit im Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und Union.194 Etwas anderes sind inhaltliche Anreicherungen des Unionsrechts zu dessen Effektuierung, wie sie in der Vergangenheit schon häufig aufgetreten sind.195 3.

Notwendige Konkretisierung

Auch wenn Art. 7 AEUV eine generelle Kohärenz von Politik und Maßnahmen 2340 der Union in den verschiedenen Bereichen unter Einbeziehung der Ziele nach Art. 3 EUV vorgibt, folgen daraus noch keine konkreten materiellen Determinanten. Die Ziele sollen überdies die Zuständigkeiten der Union nicht erweitern und bedürfen nach Art. 3 Abs. 6 EUV der näheren Konkretisierung, sind also in das näher entfaltete Korsett der Union eingebunden.196 Daher ergeben sich aus den recht abstrakten Zielvorgaben des Art. 3 EUV im Einzelfall zwar Rahmensetzungen, aber noch keine konkreten inhaltlichen Determinanten, die eine Politik näher vorzeichnen. Art. 7 AEUV ist zudem auf die Kohärenz zwischen verschiedenen Handlungen 2341 gerichtet, so dass es um den Abgleich verschiedener Vertragszielsetzungen geht. Dadurch wird aber dieser Vorgang in die allgemeinen Bestimmungen integriert. Er steht zugleich an der Spitze dieser konkretisierenden Vorschriften und überwölbt diese daher. Auch sie sind deshalb im Licht der Gesamtzielsetzung anzuwenden. Es entsteht auch insoweit eine Wechselwirkung. Um die Festlegung und Durchführung einzelner Politiken und Maßnahmen nä- 2342 her zu determinieren, bedarf es daher konkreterer Festlegungen. Das erfolgt in Art. 8 ff. AEUV, und zwar zunächst in Art. 8 AEUV bezogen auf die Beseitigung 193 194 195 196

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236, 238 – Lissabon. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 61 – Mangold. Zu diesem Konflikt näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 427 ff. S.o. Rn. 2181 f.

650

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

von Ungleichheiten und die Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen, in Art. 10 AEUV für die Bekämpfung von Diskriminierungen. Dadurch werden, wie auch in den folgenden Bestimmungen, die allgemeinen Festlegungen in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV konkretisiert.

C.

Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung

I.

Konkretisierung von Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV

2343 In Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV werden allgemein die Bekämpfung von Diskriminierungen und die Förderung unter anderem der Gleichstellung von Männern und Frauen vorgegeben. Letztere konkretisiert Art. 8 AEUV, Erstere Art. 10 AEUV, wenn auch bezogen auf spezifische Diskriminierungen. Ein umfassendes, unmittelbar wirkendes Diskriminierungsverbot enthält Art. 21 EGRC.197 II.

Beseitigung von Ungleichheiten und Gleichstellung von Männern und Frauen

1.

Allgemeine Gleichheit

a)

Bezug zu Art. 20 EGRC

2344 Art. 8 AEUV führt Art. 3 Abs. 2 EG wortgleich fort und ist nur entsprechend der generellen Umordnung der Vorschriften von dem Endabsatz zur Tätigkeit der Gemeinschaft in die allgemein geltenden Bestimmungen gewandert. Er befindet sich damit aber immer noch im Anschluss an die Regelungen über die Zuständigkeit der Union. Daher ist es konsequent, dass diese Bestimmung relativ am Anfang der allgemein geltenden Normen und damit fast unmittelbar nach den Zuständigkeitsvorschriften steht, allerdings in einem anderen Abschnitt. Gem. Art. 8 HS. 1 AEUV wirkt die Union bei allen ihren Tätigkeiten darauf 2345 hin, Ungleichheiten zu beseitigen. Damit knüpft die Vorschrift an den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz an, der anerkanntermaßen zu den wesentlichen Grundsätzen des Unionsrechts gehört und besagt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, eine unterschiedliche Behandlung wäre objektiv gerechtfertigt.198 Unter Verweis auf diese Judikatur des EuGH wurde die allgemeine Gleichheit vor dem Gesetz in Art. 20 EGRC aufgenommen.199 Art. 8 AEUV beschränkt die Gleichbehandlung vom Wortlaut her nicht auf die 2346 vor dem Gesetz, sondern erstreckt sie auf alle Tätigkeiten. Er verlangt sie daher – wie gem. Art. 9 ff. AEUV – im Rahmen der Festsetzung und Durchführung von 197 198 199

Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3257 m.w.N. Etwa EuGH, Rs. C-15/95, Slg. 1997, I-1961 (1995, Rn. 35) – EARL du Kerlast; Rs. C-292/97, Slg. 2000, I-2737 (2775, Rn. 39) – Karlsson. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3186 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

651

Politiken. Es müssen Ungleichheiten beseitigt werden, mithin normativ ausgeschlossen sein. Das entspricht der aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz abgeleiteten Vorgabe für die Regulierung durch die Union. Darin ist naturgemäß enthalten, dass Ungleichheiten erst gar nicht entstehen, mithin jede europäische Regulierung den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz wahrt und alle Personen gleich behandelt, so dass diese dann auch vor den so erlassenen Normen der Union gleich sind. Damit erfasst Art. 8 AEUV eigens auch die Vorstufe der Gleichheit vor dem 2347 Gesetz nach Art. 20 EGRC, nämlich die Gleichheit bei der Gesetzgebung, und zwar sowohl beim Zustandekommen als auch bei der inhaltlichen Gestaltung. Das ist zugleich die notwendige Grundlage für die von Art. 20 EGRC mit unmittelbarer Wirkung festgeschriebene Gleichheit vor dem Gesetz. Diese begründet Ansprüche sowohl an den Normgeber – etwa auf Gleichstellung bislang nicht erfasster Gruppen – als auch an den Normvollzieher. Dass nicht nur die Normgebung, sondern auch der Normvollzug von Art. 8 2348 AEUV erfasst wird, zeigt die umfassende Formulierung „Tätigkeiten“. Damit handelt es sich auch insoweit um eine umfassende Querschnittsklausel für alle Politiken und Maßnahmen der Union.200 b)

Konkretisierungsbedürftigkeit

Art. 8 AEUV ist im Rahmen der Politikgestaltung angesiedelt. Deshalb enthält er 2349 Vorgaben für die Politiken, aber keine unmittelbaren Ansprüche oder Rechte. Er entfaltet also keine unmittelbare Wirkung, sondern ist im Rahmen des weiten politischen Handlungsspielraums der zuständigen Organe zu sehen.201 Bei dessen Ausfüllung müssen freilich die Unionsorgane darauf hinwirken, dass Ungleichheiten beseitigt werden. Unmittelbar einforderbare Gleichheitsrechte ergeben sich jenseits der Gleich- 2350 heitsgrundrechte aus konkretisierenden Bestimmungen der Einzelpolitiken. Ein allgemeiner Gleichheitsgrundsatz kann nicht zu konkreten Ansprüchen führen, jedenfalls wenn noch überhaupt kein Unionsrechtsbezug vorliegt. Dass der EuGH im Urteil Mangold auf der Basis dieses allgemeinen Grundsatzes praktisch eine nationale Bestimmung für unanwendbar erklärte,202 stieß denn auch auf erhebliche Kritik. Erklärbar ist sie nur damit, dass eine Richtlinie vorauswirkte, mithin ihre Ziele nicht unmöglich gemacht werden durften. Dadurch war ein hinreichender Sekundärrechtsbezug vorhanden, der es rechtfertigte, den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz in dieser Weise eingreifen zu lassen.203 Auf die Ausgestaltung der Unionspolitiken bezogen, gibt Art. 8 AEUV selbst 2351 eine solche nicht vor. Er bildet auch für sich gesehen keinen konkreten Handlungsauftrag. Die in Art. 8 AEUV vorgegebene Beseitigung von Ungleichheiten baut mithin auf anderweitigen Zuständigkeiten auf, die eine Tätigkeit der Union 200 201 202 203

Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 3 EGV Rn. 25. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 3 EGV Rn. 25. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1149 ff. Vgl. BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 71 ff. – Mangold: jedenfalls kein hinreichend qualifizierter Verstoß.

652

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

begründen. Deshalb bedarf es hierfür einer jeweils einschlägigen Unionspolitik.204 Baut darauf die Beseitigung von Ungleichheiten nach Art. 8 AEUV auf, folgt aus deren Bestehen allein auch noch kein Unionsrechtsbezug, der das allgemeine Gleichheitsgrundrecht eingreifen lässt. Ansonsten würden inhaltliche Vorgaben für ein Handeln der Union auch auf nationale Politiken und Handlungen durchschlagen und so schleichend die Unionskompetenz ausdehnen – entgegen dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.205 c)

Nicht nur geschlechtsspezifische Gleichheit

2352 Zwar sind die Beseitigung von Ungleichheiten und die Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen nebeneinander gestellt. Das bedeutet aber nicht, dass sich Art. 8 HS. 1 AEUV nur auf Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen bezieht. Vielmehr werden die Ungleichheiten ohne nähere Bezeichnung benannt. Zudem wird im Anschluss daran eigens die Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen postuliert. Damit ist der erste Halbsatz weiter als der zweite. Er schließt aber auch nicht aus, dass Ungleichheiten gerade zwischen Männern und Frauen beseitigt werden sollen. Allerdings ist Art. 8 HS. 1 AEUV darauf nicht beschränkt. Ansonsten hätte es 2353 hier schon heißen müssen „Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen zu beseitigen“. Zudem widerspricht eine solche Verengung der elementaren Bedeutung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes, wie er als allgemeiner Rechtsgrundsatz schon lange anerkannt ist und zudem in der EGRC positiviert wurde. 2.

Gender

2354 Nach Art. 8 HS. 2 AEUV wirkt die Union bei allen ihren Tätigkeiten darauf hin, die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern. Damit wird die Zielvorgabe nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV zur konkreten inhaltlichen Determinante, welche bei der Festlegung und Durchführung der Politiken und Maßnahmen der Union einzuhalten ist. Ein konkreter Anspruch ergibt sich allerdings wie auch beim allgemeinen Gleichheitssatz nur aus konkret festgelegten Rechten. Solche bestehen in Art. 23 EGRC sowie bezogen auf das gleiche Entgelt in Art. 157 Abs. 1 AEUV.206 Immerhin sorgt Art. 8 HS. 2 AEUV dafür, dass die Union über das Bestehen 2355 einforderbarer Ansprüche hinaus bei allen ihren Tätigkeiten auf die Gleichstellung von Männern und Frauen hinwirken muss. Andernfalls ist das Gebot verletzt.207 Hinzu kommt die symbolisch-politische Dimension. Sie wurde bereits mit der Aufnahme von Art. 3 Abs. 2 EGV im Nachgang zur Kalanke-Judikatur benannt.208

204 205 206 207 208

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 3 EGV Rn. 25. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3364 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 3 EGV Rn. 25; auch v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 3 EGV Rn. 21. Streinz, in: ders., Art. 3 EGV Rn. 46.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

653

Damit dürfen aber auch nicht die Grenzen aus dieser Rechtsprechung über- 2356 schritten werden. Förderung heißt nicht gleichheitswidrige Bevorzugung. Daher kommt eine Regelung nicht in Betracht, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen absolut und unbedingt den Vorrang einräumt. Eine bloße Förderung wird bei einer Vorgabe, dass mindestens ebenso viele Frauen wie Männer vertreten sind, überschritten und durch ein festes Ergebnis ersetzt, zu dem allein die Verwirklichung einer solchen Chancengleichheit, die gefördert werden soll, führen kann.209 Anderes gilt bei bloßen Zielvorgaben etwa von Förderplänen. Schließlich steht 2357 nach Art. 23 Abs. 2 EGRC nunmehr der Grundsatz der Gleichheit der Beibehaltung oder der Einführung spezifischer Vergünstigungen für das unterrepräsentierte Geschlecht nicht entgegen. Es bildet aber immer noch einen Unterschied, ob das unterrepräsentierte Geschlecht lediglich Vergünstigungen erlangt oder aber eine Erfolgsgarantie hat. Vergünstigungen unterstützen eine Förderung, eine Erfolgsgarantie ersetzt sie und verdrängt sie zugleich. III.

Bekämpfung von Diskriminierungen

Nach Art. 10 AEUV zielt die Union bei der Festlegung und Durchführung ihrer 2358 Politik und ihrer Maßnahmen darauf ab, Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen. Damit greift die Bestimmung zahlreiche Merkmale auf, die auch in Art. 21 EGRC als diskriminierend aufgeführt und daher grundrechtlich verboten sind. Soweit sich die Merkmale von Art. 10 AEUV und Art. 21 Abs. 1 EGRC de- 2359 cken, haben sie dieselbe Bedeutung.210 Sind Elemente nicht in Art. 10 AEUV aufgeführt, ist zu prüfen, inwieweit sie durch die benannten abgedeckt sind. Davon kann aber nicht ohne weiteres ausgegangen werden, führt doch Art. 21 Abs. 1 EGRC gerade zusätzliche Merkmale auf. Allerdings sind diese in das Gesamtverbot der Diskriminierung eingebettet, wie das „insbesondere“ zeigt. Daher handelt es sich um Erläuterungen. Demgegenüber sind die Merkmale in Art. 10 AEUV konstitutiv, da das „insbesondere“ fehlt. In Art. 10 AEUV fehlt die Hautfarbe; diese ist allerdings vielfach von der Ras- 2360 se umfasst. Nicht erwähnt sind auch die soziale Herkunft, was aber über die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung nach Art. 9 AEUV aufgefangen wird,211 die genetischen Merkmale, die Sprache, die politische oder sonstige Anschauung, welche aber oft schon von der aufgeführten Weltanschauung umfasst sein dürfte. Demgegenüber ist die in Art. 10 AEUV nicht benannte Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit nicht mit der zu einer Rasse gleichzusetzen. Schließlich fehlen ebenso das Vermögen und die Geburt als Diskriminierungsmerkmale. 209 210 211

EuGH, Rs. C-450/93, Slg. 1995, I-3051 (3078, Rn. 22 f.) – Kalanke. Zur Fortentwicklung und weiteren Öffnung m.w.N. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1832 ff. S. daher näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3262 ff. S.u. Rn. 2373.

654

2361

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

Die in Art. 10 AEUV defizitären Elemente sind zwar wie auch die benannten bzw. erfassten noch stärker durch Art. 21 Abs. 1 EGRC grundrechtlich abgesichert. Deshalb dürfen Maßnahmen der Union auch dagegen nicht verstoßen. Sie sind allerdings nicht als Querschnittselement in Art. 10 AEUV festgelegt und haben damit nicht eine vergleichbare, von vornherein die Politikgestaltung prägende Bedeutung, die über eine bloße Begrenzung hinausgeht.

D.

Soziale Querschnittsklausel

I.

Bedeutung und Struktur

1.

Ansatz

2362 Inmitten der Beseitigung von Ungleichheiten und der Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen in Art. 8 AEUV sowie der Bekämpfung von Diskriminierungen nach Art. 10 AEUV enthält Art. 9 AEUV die soziale Querschnittsklausel. Diese ist neu und tritt neben die schon bislang vor die Klammer gezogene Querschnittsklausel Umweltschutz, zu der nunmehr auch die Querschnittsklausel Verbraucherschutz und die gänzlich neu geschaffene Querschnittsklausel Tierschutz platziert wurden. Die soziale Querschnittsklausel macht die wieder aufgegriffenen sozialen Ele2363 mente aus der Zielbestimmung des Art. 3 Abs. 3 EUV zur inhaltlichen Abwägungskomponente. Auch sie sind daher bei der Festlegung und Durchführung der einzelnen Politiken und Maßnahmen in die inhaltliche Ausgestaltung einzubeziehen und abzuwägen, ohne dass dies auf eine bloße Zielvorstellung beschränkt wäre. Vielmehr handelt es sich um übergreifende materielle Determinanten. Im Einzelnen trägt die Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der 2364 Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung. Diese Einzelbestandteile werden vielfach an anderer Stelle im Rahmen der jeweiligen Politiken nochmals genannt, so in Art. 165 Abs. 1 AEUV für die Bildung. Art. 147 Abs. 2 AEUV enthält für ein hohes Beschäftigungsniveau und Art. 168 Abs. 1 AEUV für ein hohes Gesundheitsschutzniveau eine eigene Querschnittsklausel. Dass die Union Erfordernissen im Zusammenhang mit verschiedenen Elemen2365 ten Rechnung trägt, bedeutet, dass sie diese Erfordernisse in ihre Überlegungen einbeziehen muss, sofern sie sachlich relevant sind. Sie muss also zunächst prüfen, welche Auswirkungen eine Maßnahme auf die genannten Einzelelemente hat. Weiter muss sie eruieren, welche Erfordernisse im Zusammenhang mit der jeweiligen Politik bzw. Maßnahme im Hinblick auf die genannten Elemente bestehen. Die Auswirkungen und die Erfordernisse muss sie miteinander abgleichen.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

2.

655

Sozialer Umweltschutz als Beispiel

Auf dieser Basis hat die Union dann eine Politik bzw. eine Maßnahme möglichst 2366 so zu gestalten, dass sie die Erfordernisse etwa im Hinblick auf ein hohes Beschäftigungsniveau wahrt. Das gilt zum Beispiel für Maßnahmen im Bereich des Umweltschutzes, welche die Industrietätigkeit belasten und damit möglicherweise begrenzen. Diese Belange sind dann mit dem Ziel eines anspruchsvollen Umweltschutzes abzugleichen. Dabei kommt zu Hilfe, dass der Umweltschutz eine nachhaltige Entwicklung fördern soll (s. Art. 11 AEUV) und in deren Rahmen gleichfalls eine soziale Komponente greift, die auch den Erhalt von Arbeitsplätzen umfasst.212 Die einzelnen konfligierenden Elemente sind dann miteinander abzuwägen und auszugleichen. Damit setzen sich auch die Erfordernisse im Hinblick auf die in Art. 9 AEUV 2367 genannten Elemente nicht notwendig vollständig durch. Art. 9 AEUV stellt aber sicher, dass soziale Belange an die Seite von wirtschaftlichen und auch ökologischen Aspekten treten und so die soziale Balance in der Union gewahrt wird. II.

Einzelelemente

1.

Hohes Beschäftigungsniveau

Art. 9 AEUV nennt als erstes Element der sozialen Querschnittsklausel ein hohes 2368 Beschäftigungsniveau, das wie gerade gezeigt in Konflikt zu Umweltschutzmaßnahmen geraten kann. Arbeitslosigkeit ist ein schwerwiegender Missstand mit gravierenden sozialen Auswirkungen. Dass ein hohes Beschäftigungsniveau genannt wird, setzt ein anspruchsvolles Vorgehen voraus. Allerdings wird nicht wie in Art. 3 Abs. 3 EUV die Vollbeschäftigung postu- 2369 liert. Insoweit handelt es sich aber auch nur um ein Ziel, das praktisch kaum erreichbar ist und damit die Ideallinie bildet.213 Demgegenüber geht es hier wie im in der Beschäftigungspolitik angesiedelten Art. 147 AEUV um die Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus. Dadurch ist eine Kohärenz beider Querschnittsklauseln gesichert. Art. 9 AEUV hat im Ansatz eine Vorfeld- und Grundlagenfunktion. Er zielt auf die Sicherstellung der hierfür notwendigen Erfordernisse. Grundlage dafür ist indes die Erhaltung von Arbeitsplätzen, möglichst die Schaffung weiterer. Das gilt nach Art. 9 AEUV allgemein und ist losgelöst von einer Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer sowie einer Anpassungsfähigkeit der Arbeitsmärkte wie nach Art. 145 AEUV: Damit zählt generell, dass nicht durch die Politik bzw. Maßnahmen der Union Arbeitsplätze verloren gehen, sondern möglichst weitere geschaffen werden. Besonders schmerzlich sind aber Arbeitsplatzverluste, und sei es durch Umweltmaßnahmen.214

212 213 214

S.o. Rn. 2089. S.o. Rn. 2123 ff. S. bereits vorstehend Rn. 2366.

656

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

2.

Angemessener sozialer Schutz

2370 Weiter ist gem. Art. 9 AEUV den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes Rechnung zu tragen. Dieser wird hier nicht näher definiert. Auf Unionsebene kann es eigentlich nur um die Gewährleistung sozialer Mindeststandards gehen. Lediglich darauf bezogen kann die Union gem. Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV Festlegungen treffen. Umgekehrt lässt der Gerichtshof der EU Grundfreiheiten auch nur im Hinblick auf die Durchsetzung sozialer Mindeststandards einschränkbar sein.215 Allerdings geht es hier um die Gesamtauswirkungen von politischen Festset2371 zungen und Einzelmaßnahmen der Union. Daher geraten auch die Auswirkungen auf den sozialen Schutz in den Mitgliedstaaten in das Blickfeld, so wenn dieser durch Richtlinienvorgaben beeinträchtigt wird, die sich auf andere Felder als die Sozialpolitik beziehen, oder aber sich entsprechend die Koordinierung negativ auf das soziale Schutzniveau in einzelnen Mitgliedstaaten niederschlägt. Worin ein angemessener sozialer Schutz liegt, ist jeweils im Einzelfall zu eruie2372 ren und wertungsabhängig. Insoweit besteht daher ein besonders großer Ermessensspielraum. 3.

Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung

2373 Stärker formuliert ist das dritte Element von Art. 9 AEUV, die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung. Darin mag eine Kompensation dafür liegen, dass Art. 10 AEUV zwar die ethnische Herkunft umfasst, im Gegensatz zu Art. 21 EGRC hingegen nicht die soziale. Hier wird nun die soziale Ausgrenzung eigens im Rahmen der sozialen Querschnittsklausel genannt und als inhaltliche Determinante aufgenommen. Auch danach darf praktisch niemand aufgrund seiner sozialen Herkunft von einer Politik oder Maßnahme ausgeschlossen sein. Dafür sind die entsprechenden Erfordernisse sicherzustellen und die Rahmenbedingungen zu gewährleisten, wenn schon in diesem Rahmen kein subjektiv einklagbares Recht besteht. Damit geht es nicht nur um die Vermeidung von Diskriminierungen aufgrund der sozialen Herkunft, sondern auch um die Schaffung der Grundlagen, damit eine Gesellschaft sozial durchlässig bleibt und nicht einzelne Gruppen am Rand stehen müssen. 4.

Allgemeine und berufliche Bildung

2374 Weiter trägt die Union bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen gem. Art. 9 AEUV den Erfordernissen im Zusammenhang mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung Rechnung. Insoweit werden die bildungsmäßigen Grundlagen angesprochen, um soziale Ausgrenzung erst gar nicht entstehen zu lassen. Soziale Herkunft kann auf dieser Basis durch

215

S. EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 – Viking Line; Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 – Laval.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

657

Bildung wettgemacht werden. Damit wird die Bildungskomponente in einen wesentlich breiteren Kontext gestellt als nach Art. 165 AEUV. Art. 9 AEUV verlangt eine Einbeziehung der Bildung, die ein hohes Niveau 2375 gewährleistet. Das gilt etwa für die Umweltpolitik, wenn es um die Implementierung von Umweltzielen in den Betrieben geht. Basis dafür ist eine darauf ausgerichtete niveauvolle Bildung. Entsprechende Rahmenbedingungen sind daher zugrunde zu legen. Von den näheren Inhalten her ist ein Abgleich mit der Bildungspolitik notwendig, wie auch die anderen Querschnittsklauseln enge Bezüge zu der jeweiligen Politik aufweisen, so der Umweltschutz und der Verbraucherschutz, die beide ursprünglich die jeweilige Querschnittsklausel beherbergten. 5.

Gesundheitsschutz

Entsprechendes gilt für den Gesundheitsschutz. Die Union besitzt zwar keine Zu- 2376 ständigkeit für eine eigene Gesundheitspolitik. Diese bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Gleichwohl wird ein hohes Niveau des Gesundheitsschutzes für die Rechtsangleichung in Art. 114 Abs. 3 AEUV und für die Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen in Art. 168 Abs. 1 AEUV vorgegeben. Daraus ergeben sich Maßstäbe für das auch in Art. 9 AEUV vorausgesetzte hohe Niveau. Mit den danach notwendigen Erfordernissen sind nach Art. 9 AEUV sämtliche politische Festlegungen und Einzelmaßnahmen der Union abzugleichen.

E.

Umweltschutz

Art. 11 AEUV bestimmt wie vor dem Amsterdamer Vertrag der noch in der Um- 2377 weltpolitik angesiedelte Art. 130 r Abs. 2 S. 3 EGV und dann Art. 10 EG, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Politiken einbezogen werden müssen. Er bezieht dies wie schon Art. 10 EG explizit auf Maßnahmen sowie inhaltlich insbesondere auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung. I.

Wirkungsintensität

1.

Begrenzte Reichweite

Durch diese „Querschnittsklausel“216 entfaltet der Umweltschutz auch eine prä- 2378 gende Kraft für andere Unionspolitiken. Es wird sogar angenommen, Umweltbelange könnten die Auslegung von Tatbestandsmerkmalen anderer Unionsrechtsnormen bestimmen.217 Indes verlangt Art. 11 AEUV trotz des strikten Müssens, das in Art. 130 r Abs. 2 S. 3 EGV gegenüber der Vorgängerbestimmung des 216 217

Bereits Scheuing, EuR 1989, 152 (176 f.). Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 75.

658

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

Art. 130 r Abs. 2 S. 2 EWGV bewusst verstärkt wurde,218 lediglich eine Einbeziehung. Darunter ist nicht die Zubilligung einer ausschlaggebenden Kraft zu verstehen, sondern bloß eine Berücksichtigung. „Bei der Festlegung und Durchführung anderer Politiken“ deutet ebenfalls darauf hin, dass die rechtlichen Grundlagen der anderen Politiken durch den Umweltschutz unangetastet bleiben und nur die Handhabung beeinflusst wird. Für das Beihilfenverbot des Art. 107 AEUV kann daraus gefolgert werden, dass wettbewerbsverfälschende Subventionen für umweltschädliche Aktivitäten auch bei einem Vorliegen eines Grundes nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für unvereinbar erklärt werden können, mithin Umweltbelange die Ausübung des eingeräumten Ermessens prägen.219 Art. 11 AEUV eröffnet also keine Umweltpolitik auf der Basis anderer Unions2379 rechtsbestimmungen, sondern verbietet eine den Erfordernissen des Umweltschutzes zuwiderlaufende Anwendung. Ansonsten müsste aus Gründen der Strukturgleichheit auch den anderen Querschnittsklauseln eine solche weiter gehende Kraft zugeschrieben werden. Indes soll etwa die Beschäftigungspolitik gerade durch eine koordinierte Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten sichergestellt werden, mithin ohne eine Begründung einer darüber hinausgehenden Unionskompetenz, die dann über die Hintertür gewonnen würde, wenn Beschäftigungspolitik auf der Grundlage anderer Unionspolitiken betrieben werden könnte. Zwar bildet die Umweltpolitik keine bloße koordinierende Zuständigkeit, ist aber inhaltlich begrenzt und von deren Kompetenzbestimmungen zu unterscheiden. Die Wahrung ihrer Grenzen ist daher ein Gebot des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung. 2.

Gleichrangiger Abwägungsfaktor

2380 Art. 11 AEUV verlangt daher lediglich, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes mit den Erfordernissen der jeweils betroffenen Politik abgewogen werden. Sie treten als zusätzlicher, nicht als verdrängender Faktor hinzu. So wird aus dem „Zielquintett“ des Art. 39 AEUV220 für die Agrarpolitik ein „Sextett“ – ohne Vorrang des Umweltschutzes.221 Damit wird der Umweltschutz praktisch als ergänzendes Element in andere Po2381 litiken integriert. Auch in deren Rahmen muss man sich mit ihm aktiv auseinandersetzen. Er ist daher integrativer Bestandteil und muss den Inhalt auch von Maßnahmen aus anderen Politiken erkennbar mitprägen.222 Es geht um einen möglichst schonenden Ausgleich durch praktische Konkordanz.223

218 219

220 221 222 223

S. Kommission, SEK (91) 500 vom 15.5.1991, S. 113; im Einzelnen Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 59. Mit weiteren Beispielen Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 11 AEUV Rn. 14; spezifisch für den Umweltschutz Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen, ABl. 2008 C 82, S. 1. Näher dazu etwa Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 837. Schröder, NuR 1995, 117 (118). Bereits Scheuing, EuR 1989, 152 (176 f.); auch etwa Kahl, in: Streinz, Art. 6 EGV Rn. 15. Etwa Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 6 EGV Rn. 6 f. m.w.N.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

659

Dadurch wird zugleich ein Vorrang des Umweltschutzes ausgeschlossen.224 Ein 2382 grundsätzlicher Vorrang225 oder auch nur ein Vorziehen zumindest bei Zweifeln über das Überwiegen in der Abwägung226 ergibt sich auch nicht aus dem „Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes“,227 sofern man diesen als eines der Erfordernisse des Umweltschutzes auch in Art. 11 AEUV einströmen lässt. Dieser Grundsatz hat schon keine eigenständige Bedeutung, sondern ist nur Ausdruck des effet utile, und zwar auch lediglich bezogen auf den Umweltschutz und damit nicht geeignet, notwendig auf andere Politiken auszustrahlen.228 Entsprechendes gilt für die Vorgabe eines hohen Schutzniveaus.229 Diese Einreihung des Umweltschutzes entspricht auch und gerade einer nach- 2383 haltigen Entwicklung, auf die die Querschnittsklausel Umweltschutz nach Art. 11 AEUV insbesondere bezogen ist und die eine gleichermaßen erfolgende Berücksichtigung von Ökonomie, Sozialem und Ökologie verlangt. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV zeigt diesen Grundsatz als Wirtschaftsgrundsatz.230 Darüber ergeben sich freilich Vorgaben für den Abwägungsvorgang, insbeson- 2384 dere bei fehlender vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit wie im Bereich des Klimaschutzes. Daraus erwächst kein Grund für den Aufschub kostenwirksamer Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen, sofern schwerwiegende und bleibende Schäden drohen, wie Grundsatz 15 der Rio-Deklaration231 zu entnehmen ist. Zudem bedarf es eines prozeduralen Ausgleichs, wie dies im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung oder bei einer Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt.232 II.

Wirkungsumfang

Der Begriff der Erfordernisse des Umweltschutzes ist nicht näher definiert. Nur 2385 das Element der nachhaltigen Entwicklung wird besonders betont und als Ziel224

225 226 227 228 229 230 231

232

Allein auf der Basis der Querschnittsklausel einen solchen Vorrang ausschließend auch Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 6 EGV Rn. 6; anders aber auf der Basis der Umweltpolitik ders., a.a.O., Art. 174 EGV Rn. 19 wie auch etwa bereits Epiney, NuR 1995, 497 (500). Auch etwa Kahl, in: Streinz, Art. 174 Rn. 28, der die Gleichrangigkeit aber als „herrschende Lehre“ bezeichnet (Rn. 26 m.w.N.). S. etwa Güttler, BayVBl. 2002, 225 (233); praktische Relevanz gewinnt dies v.a. im Hinblick auf die Wirtschaftskrise, näher Frenz, WiVerw. 2010, 74 (75 ff.). S. insoweit etwa Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 119 f.; schon Scheuing, EuR 1989, 152 (176 f.). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4348 f., 4363. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4362. S.o. Rn. 2086 f. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4356 ff.; mit anderem Zungenschlag allerdings Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 202 ff. Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung (Rio-Deklaration) der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro im Juli 1992. Das Dokument wurde vielfach abgedruckt, z.B. in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 411 ff. Dazu bereits Frenz, Europarecht 4, Rn. 4360 mit näherem Bezug auf Grundsätze 10 und 17 der Rio-Deklaration.

660

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

richtung benannt. Darauf sind daher die Erfordernisse des Umweltschutzes auszurichten, und zwar in dem Gehalt, wie er in der zentralen Zielbestimmung des Art. 3 Abs. 3 EUV festgelegt ist:233 Danach wirkt die Union auch auf ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin. Daraus ergeben sich ebenfalls Erfordernisse des Umweltschutzes, die auch in Art. 191 Abs. 2 S. 1 bzw. Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV wieder aufgegriffen werden. Auf die in dieser umweltpolitischen Zielbestimmung benannten Elemente kann wie bei den anderen Querschnittsbestimmungen ebenfalls zurückgegriffen werden, konkretisieren diese doch den jeweiligen Bereich näher, was in Art. 8 ff. AEUV fehlt; Letztere sichern nur die notwendige Integration. Wegen des Grundsatzes der Einheit des Vertrags kann aus der systematischen Abkoppelung nicht auf eine inhaltliche geschlossen werden. Die Erfordernisse des Umweltschutzes erstrecken sich auf die in Art. 191 Abs. 1 2386 AEUV festgelegten Ziele234 und damit unionsrechtlich konkretisierten Elemente, die den Umweltschutz notwendigerweise ausmachen. Voraussetzung für die Zielverwirklichung sind die in Art. 191 Abs. 2 S. 2 AEUV enthaltenen Prinzipien. Sie determinieren die Durchführung des Umweltschutzes, und die Durchführung anderer Politiken wird von Art. 11 AEUV ebenfalls erfasst; diese Ebene kann von Erfordernissen des Umweltschutzes gerade durch Aussagen zur Art und Weise geprägt werden. Deshalb gehören auch diese Elemente des Art. 191 Abs. 2 AEUV zu den Erfordernissen des Umweltschutzes i.S.v. Art. 11 AEUV.235 Die Art. 191 Abs. 2 AEUV nachfolgenden Absätze enthalten nicht für den 2387 Umweltschutz notwendige Elemente und damit Erfordernisse,236 von denen Art. 11 AEUV ausgeht.237 Für Art. 191 Abs. 3 AEUV zeigt dies die Formulierung „berücksichtigen“.238 Art. 191 Abs. 4 AEUV verlangt nur eine Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten, ohne nähere inhaltliche Vorgaben zu enthalten. III.

Praktische Bedeutung

2388 Nimmt man die Erfordernisse des Umweltschutzes unter Rückgriff auf die Umweltpolitik und deren Grundsätze als inhaltlichen Maßstab auch für die Querschnittsklausel nach Art. 11 AEUV, ist diese hinreichend konkret, um auch in Bezug auf konkrete Maßnahmen eingefordert werden zu können. Allerdings ist nur die Berücksichtigung bestimmter Eckpunkte vorgegeben, und auch dies nur in Abwägung mit anderen Elementen. Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen mithin lediglich argumentativ einbezogen werden. So verlangt der EuGH für die 233 234 235 236 237 238

Zum Inhalt näher o. Rn. 2149 ff. Darauf beschränkt Krämer, EuGRZ 1989, 353 (356); Pernice, Die Verwaltung 22 (1989), 1 (3); ders., NVwZ 1990, 201 (203). Ebenso bereits Führ, DVBl. 1991, 559 (562); Grabitz/Zacker, NVwZ 1989, 297 (300). Für ihre Einbeziehung dagegen Epiney, JZ 1992, 564 (568 Fn. 50); Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 223 f. Vgl. Breier, NuR 1992, 174 (180): „alle Notwendigkeiten des Umweltschutzes“. Gegenteilig Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 11 AEUV Rn. 7.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

661

gemeinsame Verkehrspolitik die Berücksichtigung auch der ökologischen Probleme neben wirtschaftlichen und sozialen.239 Damit wird nur ein sehr grober Rahmen aufgestellt, der allerdings bezogen auf den Umweltschutz durch dessen Erfordernisse angereichert werden kann. Im Licht dieser Erfordernisse können dann auch die ökologischen Probleme gesehen werden. Ein Beispiel dafür ist das Ursprungsprinzip, das konkretisiert durch das Prinzip der Nähe Beschränkungen des freien Warenverkehrs mit Abfällen traditionell rechtfertigt.240 Im Rahmen der Querschnittsklausel ist allerdings nur die Abwägungserheblichkeit als solche anerkannt. Wie generell bei mehreren zu berücksichtigenden Determinanten ergibt sich eine große Gestaltungsfreiheit der handelnden Organe. Regelmäßig wird es sich bei der notwendigen Berücksichtigung von ökologischen und ökonomischen Belangen um wirtschaftlich komplexe Sachverhalte handeln. Dadurch ist auch die gerichtliche Kontrolle nur sehr eingeschränkt möglich. Es geht um eine Überprüfung auf evidente Abwägungsfehler.241 Ob Umweltbelange wie erforderlich tatsächlich berücksichtigt wurden, zeigt sich vor allem darin, ob sie in der Begründung eines Rechtsakts Eingang fanden. Formaler Anknüpfungspunkt ist eine Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV.242 Näher ausgestaltet wurde eine solche Begründungspflicht im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip. Hier sind Parallelen denkbar.243 Jedoch fehlt für Art. 11 AEUV und auch die anderen inhaltlichen Querschnittsklauseln eine vergleichbare Festlegung in einem Protokoll mit näheren prozeduralen Anforderungen. Und selbst diese haben bislang nicht vermocht, dass ein Rechtsakt wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip für ungültig erklärt wurde.244 Damit ist auch nicht zu erwarten, dass der Gerichtshof der EU einen Rechtsakt wegen fehlender Berücksichtigung von Umweltbelangen für ungültig erklärt, außer diese wurden überhaupt nicht oder gänzlich verkürzt und rudimentär in die Abwägung mit einbezogen, obwohl ihnen tatsächlich wie etwa im Bereich des Klimaschutzes eine erhebliche Bedeutung zukommt.

239

240

241 242

243 244

EuGH, Rs. C-195/90, Slg. 1992, I-3141 (3185, Rn. 33) – Kommission/Deutschland; auch schon Rs. C-17/90, Slg. 1991, I-5253 (5283, Rn. 11) – Wieger für die Liberalisierung des Güterkraftverkehrs. EuGH, Rs. C-2/90, Slg. 1992, I-4431 – Wallonische Abfälle; näher und zur weiteren Entwicklung auch im Hinblick auf den Klimaschutz und die Förderung erneuerbarer Energien (EuGH, Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 – PreussenElektra) Frenz, Europarecht 1, Rn. 1024 ff. S. dazu EuGH, Rs. C-127/07, Slg. 2008, I-9895 – Arcelor. S. bereits Calliess, ZAU 1994, 322 (332 ff.); Jahns-Böhm/Breier, EuZW 1992, 49 (53 ff.); Zils, Die Wertigkeit des Umweltschutzes in Beziehung zu anderen Aufgaben der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 32. Für eine vergleichbare Kontrolle Kahl, in: Streinz, Art. 6 EGV Rn. 9; Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 6 EGV Rn. 34. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 714 ff., 723 ff.

2389

2390

2391

2392

662

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

F.

Verbraucherschutz

I.

Parallelität zum Umweltschutz

2393 Durch Art. 12 AEUV wurde die bislang in Art. 153 Abs. 2 EG enthaltene Querschnittsklausel Verbraucherschutz aus den Einzelpolitiken in die allgemein geltenden Bestimmungen überführt. Danach wird den Erfordernissen des Verbraucherschutzes bei der Festlegung und Durchführung der anderen Unionspolitiken und -maßnahmen Rechnung getragen. Die Formulierung ist also parallel zur Querschnittsklausel Umweltschutz. Damit gelten vergleichbare Grundsätze. II.

Konkretisierung durch die Verbraucherpolitik

2394 Wie die Querschnittsklausel Umweltschutz ist daher auch die Querschnittsklausel Verbraucherschutz durch die Inhalte der Verbraucherpolitik näher zu konkretisieren. Der Inhalt des Verbraucherschutzes wird mithin durch den Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie das Recht auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen definiert, wie es Art. 169 Abs. 1 AEUV vorgibt. Verbraucher sind natürliche Personen, die nur für private Zwecke und nicht für gewerbliche oder berufliche tätig sind.245 Diese gilt es zu schützen, und zwar nach Art. 169 Abs. 1 AEUV auf hohem Niveau. Auch dieses bildet – vergleichbar zum Umweltschutz246 – ein Erfordernis des Verbraucherschutzes. III.

Gleichrangiger übergreifender Abwägungsbelang

2395 Ein hohes Schutzniveau bedeutet kein höchstes. Daher können Abstriche gemacht werden. Als Querschnittsklausel geht Art. 12 AEUV gerade von einer Abwägung aus. Bei einer Kollision mit anderen Vertragszielen bedarf es einer praktischen Konkordanz, welche die verschiedenen Belange miteinander ausgleicht.247 Entscheidend ist die Berücksichtigung als solche, nicht hingegen ihre volle Durchsetzung. Im Ergebnis geht es daher wie auch im Bereich der Umweltquerschnittsklausel darum, dass der Verbraucherschutz in der Begründung eines Rechtsakts auftaucht.248 Darauf beschränkt sich auch im Wesentlichen die Justiziabilität,249 ohne dass sich daraus regelmäßig die Ungültigkeit von Rechtsakten ergibt.250 245 246 247 248

249 250

EuGH, Rs. C-541 u. 542/99, Slg. 2001, I-9049 (9063 f., Rn. 15 ff.) – Carpe u. Idealservice; näher u. Rn. 4236 f. sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 4402 ff. zu Art. 38 EGRC. S.o. Rn. 2152. Wichert, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 21. Vgl. o. Rn. 2391 zur fehlenden näheren Ausgestaltung sowie im hiesigen Zusammenhang Reich/Micklitz, Europäisches Verbraucherrecht, 2003, S. 31, die von einer Begründungspflicht ausgehen. S. Wichert, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 21 a.E. S.o. Rn. 2392.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

663

Aus der Aufnahme der Querschnittsklausel folgt insbesondere kein Grundsatz 2396 des bestmöglichen Verbraucherschutzes.251 Dem Verbraucherschutz kommt also auch kein absoluter Vorrang zu,252 ebenso wenig ein a priori relativer.253 Das gilt auch nicht im Hinblick auf den Warenverkehr.254 Vielmehr handelt es sich um einen gleichgewichtigen Abwägungsbelang.255 Dieser wird freilich inhaltlich verstärkt, wenn neben den Verbraucherschutz der Umweltschutz tritt, so etwa bei einer Begrenzung der Belastung von Lebensmitteln durch – zugleich umweltbelastende – Spritzmittel. Da auch der Umweltschutz nicht vorrangig ist, setzt sich aber selbst darüber das Schutzinteresse nicht automatisch durch, wenngleich es in der Abwägung aufgrund seiner doppelten Relevanz tendenziell gewichtiger wird. Durch die Querschnittsklausel wird insbesondere sichergestellt, dass auch dann, 2397 wenn Verbraucherinteressen auf der Grundlage anderer Kompetenzbestimmungen berührt sind, der Verbraucherschutz hinreichend beachtet wird. Das gilt vor allem, wenn auf der Basis des Binnenmarkts Verbraucherschutzmaßnahmen ergehen. Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV gibt dies vor; nach dem allgemeinen System der Kompetenzen muss aber ein nicht nur geringfügiger Binnenmarktbezug bestehen.256 Ein solcher wird indes bei über die Grenzen hinweg angebotenen Leistungen ohne allzu große Schwierigkeiten herzustellen sein. Allerdings ist auch insoweit nach Art. 114 Abs. 3 AEUV für den Verbraucher- 2398 schutz ein hohes Schutzniveau vorgegeben. Danach muss der Verbraucherschutz im Gesamtergebnis verbessert werden, wenngleich das Schutzniveau in einzelnen Mitgliedstaaten abgesenkt werden kann.257 Auch daraus ergibt sich aber, dass kein Grundsatz des bestmöglichen Verbraucherschutzes besteht. Es muss nur dessen Bedeutung gewahrt werden. Konkrete Standards sind nicht vorgegeben. Nur der Status quo ist zu erhalten.258 Das ist aber durchgehend sicherzustellen, also unabhängig von der konkreten Kompetenzgrundlage.

251 252 253 254

255 256 257 258

Wichert, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 21; a.A. Reich, ZEuP 1994, 381 (393 ff.) zu einer Vorgängerbestimmung. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 24; Frenz, Europarecht 4, Rn. 4408 zu Art. 38 EGRC. Ohne Differenzierung Wichert, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 14 a.E. unter Bezug auf Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV. Dagegen Vorrang des Verbraucherschutzes als „wertungsmäßig höherer oder übergeordneter Grundsatz“ GA Cosmas, EuGH, Rs. C-385/96, Slg. 1998, I-4431 (4470, Rn. 26) – Goerres. S. im Übrigen näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1006 ff. Auch Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 AEUV Rn. 4. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 14 gegen u.a. Micklitz/Reich, EuZW 1992, 593 ff. EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2459, Rn. 48) – Deutschland/Parlament u. Rat. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4407 m.w.N.

664

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

G.

Tierschutz

I.

Parallelen und Bezug zu den anderen Querschnittsklauseln

2399 Die Querschnittsklausel Tierschutz wurde erst durch den Vertrag von Lissabon aufgenommen. Gem. Art. 13 AEUV tragen die Union und die Mitgliedstaaten den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen in vollem Umfang Rechnung. Diese Formulierung entspricht systematisch den Art. 10 und 11 AEUV. Von der Querschnittsklausel Umweltschutz unterscheidet sich Art. 13 AEUV inhaltlich dadurch, dass spezifisch auf das Wohlergehen der Tiere als fühlende Wesen abgestellt wird. Demgegenüber erfasst Art. 11 AEUV die Lebensumwelt der Tiere. Der umweltbezogene Tierschutz ist also nicht in Art. 13 AEUV enthalten. Praktische Bedeutung erlangt diese Unterscheidung deshalb, weil sich Art. 13 AEUV in zwei wesentlichen Merkmalen von Art. 11 AEUV unterscheidet und dadurch deutlich schwächer ausgeprägt ist. II.

Beschränkung auf bestimmte Politikbereiche

2400 Zum einen ist die Querschnittsklausel Tierschutz auf bestimmte Politikbereiche beschränkt, wie sich aus ihrer Nennung nur in dieser Querschnittsklausel ergibt,259 nämlich auf Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr, Binnenmarkt, Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt. In den anderen Politikfeldern ist also der Tierschutz nicht als Abwägungsbelang automatisch zu berücksichtigen. Dieser greift mithin nicht umfassend. Das schließt es allerdings umgekehrt nicht aus, Tierschutzbelange einzubeziehen, wenn sie für eine konkrete Maßnahme von Relevanz sind. Zudem ist, wenn nicht spezifisch Tierschutzbelange eingreifen, zu prüfen, ob nicht Auswirkungen auf die Lebensumwelt der Tiere eintreten und dadurch der Umweltschutz als Abwägungsbelang gem. Art. 11 AEUV einzubeziehen ist. III.

Bezug auf nationale Regeln

1.

Ansatz

2401 Zum anderen tritt neben diese bereichsmäßige Begrenzung eine inhaltliche Relativierung. Wird den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen Rechnung getragen, werden die Rechts- und Verwaltungsvorschriften und die Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten insbesondere in Bezug auf religiöse Riten, kulturelle Traditionen und das regionale Erbe berücksichtigt. Diese Formulierung erinnert an die Fassung verschiedener Grundrechte, die gleichfalls an die Vorschriften und Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten anknüpfen.260 Erfasst werden dabei 259 260

Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 AEUV Rn. 6. S. z.B. Art. 27, 30 EGRC; dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3662 ff., 3838 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

665

Gesetze im formellen und materiellen Sinn, aber eben auch allgemeine Grundsätze und Übungen, die nur in Gepflogenheiten ausgeprägt sind. Deren notwendige Einbeziehung zeigt sich in den in Bezug genommenen Gebieten, nämlich den religiösen Riten und kulturellen Traditionen sowie dem regionalen Erbe. Diese sind vielfach in Gepflogenheiten gefasst und nicht in positiv normierten Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Damit zeigt sich zugleich auch die Achtung der verschiedenen nationalen Ei- 2402 genarten. Diese sind beim Tierschutz besonders zu berücksichtigen. Dies ist nicht zuletzt die Konsequenz daraus, dass gerade die mit dem Tierschutz etwa über das Schächten eng verwobene Religion immer noch weitgehend, wenn auch im Hinblick auf Art. 10 EGRC und Art. 9 EMRK261 nicht ausschließlich, eine nationale Angelegenheit bildet. Damit ist der Tierschutz nicht in einer ausschließlich unionsrechtlichen Ausprägung zu berücksichtigen, wie dies beim Umweltschutz und beim Verbraucherschutz der Fall ist, die von den jeweiligen Unionspolitiken geprägt sind. Ansonsten könnte allein über die Querschnittsklausel Tierschutz eine spezifische Unionsvorgabe begründet werden. Die Querschnittsklauseln sollen immerhin inhaltliche Determinanten aufzeigen, 2403 die im Rahmen anderer Politiken einzubeziehen sind, auch wenn sie selbst gerade keine Unionskompetenz begründen. Zwar ist auch der Tierschutz über Art. 13 AEUV in den Verträgen festgeschrieben. Indes ist er dort nicht näher ausgestaltet. Zudem besteht hierfür keine eigene Politik, aus der sich eine Konkretisierung wie bei den anderen Querschnittsklauseln nahtlos ergibt. In der gemeinsamen Agrarpolitik ist der Tierschutz schon mangels Nennung in der Zielvorschrift des Art. 39 AEUV nicht ausgeprägt, wie das Erfordernis seiner Berücksichtigung auch in der Landwirtschaft- und Fischereipolitik nach Art. 13 AEUV zusätzlich belegt. Dass der Tierschutz weitgehend den Mitgliedstaaten obliegt, wird zudem da- 2404 durch deutlich, dass sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten nach Art. 13 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Politik der Union den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen in vollem Umfang Rechnung tragen. Der Tierschutz kommt mithin erst dann voll zur Geltung, wenn er auch von den Mitgliedstaaten entsprechend berücksichtigt wird. Vor allem dies erfolgt dann nach ihren Vorstellungen. 2.

Notwendige Begrenzung: Beispiel Agrarpolitik

Aber auch, wenn die Union politische Maßnahmen festlegt oder durchführt, hat 2405 sie den Tierschutz so zu berücksichtigen, wie er auch nach den Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie den Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten ausgeprägt ist. Ansonsten käme der Union doch faktisch eine prägende Bedeutung in einem den Mitgliedstaaten obliegenden Bereich zu. Daher ist insoweit trotz Unionskompetenz im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei mangels dortiger Einbeziehung des Tierschutzes auf die nationalen Besonderheiten zu achten. Das deckt sich mit dem Grundansatz der gemeinsamen Agrarpolitik, bei deren Gestaltung nach Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV auch die Unterschiede der verschiedenen landwirt261

S. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 1538 ff.

666

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

schaftlichen Gebiete zu berücksichtigen sind. Insoweit sind Spielräume und Schutzklauseln vorzusehen, die einen im Rahmen der nationalen Vorgaben wirksamen Tierschutz nach Art. 13 AEUV ermöglichen, auch wenn er nicht voll zur Ausprägung kommen muss, sondern abwägungsfähig ist. IV.

Unionsrechtliche Konkretisierung

2406 Unionsrechtlich ist der Tierschutz in Art. 13 AEUV lediglich insoweit konkretisiert, als es um das Wohlergehen der Tiere als fühlende Wesen geht. Die Tiere sind damit in ihrer Eigenart und in ihren Sinneswahrnehmungen und Gefühlen zu akzeptieren und zu achten. Ihnen soll es umfassend wohl ergehen, und zwar artgerecht.262 Es genügt also nicht, wenn sie lediglich nicht verhungern bzw. ernährt werden. Sie sollen sich vielmehr entsprechend ihren Eigenarten und Gefühlen entfalten können. Hierfür sind die Erfordernisse bereitzustellen bzw. diese dürfen bei der Festlegung und Durchführung der Politik der Union nicht beeinträchtigt werden. Ansonsten greift die Abwägungspflicht. Dies ist relativ rasch der Fall, weil diesen Erfordernissen in vollem Umfang Rechnung zu tragen ist. Sobald also Beeinträchtigungen eintreten, wird der Tierschutz relevant, auch wenn er sich im Ergebnis nicht notwendig stets durchsetzen muss. Über diese Grundkonzeption des Tierschutzes hinaus fehlen nähere Anhalts2407 punkte in den Verträgen. Diese ergeben sich daher notwendigerweise aus den Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie den Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten. V.

Bezug zur Religionsfreiheit

2408 Der Bezug auf religiöse Riten und kulturelle Traditionen sowie das regionale Erbe in Art. 13 AEUV ermöglicht insbesondere den Schutz von Minderheiten. Dieser steht beim Grundrecht der Religionsfreiheit ohnehin im Mittelpunkt.263 Insoweit wird der Tierschutz auch besonders relevant. So gibt es spezifische Schlachtriten bei Juden und Moslems. Diese können zwar 2409 mit dem Tierschutz im Sinne einer Achtung der Tiere als fühlende Wesen in Konflikt geraten, namentlich beim Schächten, also bei der Schlachtung ohne Betäubung als Grundlage für die Befolgung religiöser Regeln beim Essen von Fleisch und damit als Ausdruck der Religionsfreiheit.264 Insoweit wird indes durch den Bezug auf religiöse Riten und kulturelle Traditionen der Tierschutz bereits in seiner Ausprägung abgeschwächt und höchstens vermindert gewährleistet. Es ist dann der in Art. 13 AEUV postulierte Tierschutz in der Ausprägung der jeweiligen religiösen Riten und kulturellen Traditionen zu nehmen. Das deckt sich mit dem 262 263 264

Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 AEUV Rn. 4 mit näheren Beispielen. S. EGMR, Urt. vom 10.11.2005, Nr. 44774/98 (Rn. 108), NVwZ 2006, 1389 (1392) – Leyla Sahin/Türkei; BVerfGE 93, 1 (24) – Kruzifix; Frenz, Europarecht 4, Rn. 1601. BVerfGE 104, 337 (345 f.) zu Art. 4 GG; Frenz, Europarecht 4, Rn. 1630 zu Art. 10 EGRC.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

667

bereits dem Amsterdamer Vertrag beigefügten Protokoll über den Tierschutz und das Wohlergehen der Tiere,265 das gem. Art. 51 EUV Vertragsbestandteil ist. Nach ihm können religiöse Riten wie das Schächten in Tierschutzfragen berücksichtigt werden. Gleichzustellen sind rituelle Handlungen an oder mit Tieren wie Opferungen.266 Allerdings darf dadurch nicht der Kern des Tierschutzes überspielt werden. 2410 Von diesem darf daher auch dann nicht abgewichen werden, wenn in manchen religiösen Riten und kulturellen Traditionen der Tierschutz besonders schwach ausgeprägt ist. Vielmehr ist dann der Mindeststandard des Tierschutzes zugrunde zu legen, wie er in Art. 13 AEUV zum Ausdruck kommt, nämlich die Akzeptanz der Tiere als fühlende Wesen, wonach ihr Wohlergehen auszurichten ist. Insoweit gewinnt die unionsrechtliche Basiskonkretisierung praktische Bedeutung. VI.

Bedeutung in der Landwirtschaft und Fischerei

Besondere Bedeutung gewinnt der Tierschutz vor allem in Form des vorgenannten 2411 Grundansatzes, der ungeachtet der nationalen Spielräume besteht,267 im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei in der Frage der Tierhaltung und Fangmethoden. Diese sind darauf abzustellen, dass Tiere nicht eine bloße Ware zum menschlichen Verzehr bilden, sondern zugleich fühlende Wesen sind. Daraus ergeben sich zum Beispiel Mindestlebensräume auch für Hühner.268 Eine enge Käfighaltung kann dadurch ausgeschlossen sein. Bei der Fischerei ist darauf zu achten, dass grundsätzlich nur die Fische erfasst werden, die später verzehrt werden, nicht aber noch zusätzliche Lebewesen. Zudem ist auf eine Erhaltung der Fische in einer Population Bedacht zu nehmen, die weiterhin das Fortleben der Tiere unter Wohlfühlbedingungen ermöglicht. VII.

Verkehr

Beim Verkehr ist relevant, dass der Transport von Tieren zu Bedingungen erfolgt, 2412 die dem Wohlergehen der Tiere Rechnung tragen. Auch daraus ergeben sich Mindestplatzgrößen sowie Vorrichtungen, die eine hinreichende Ernährung und Versorgung mit Trinkwasser ermöglichen sowie für ausreichende Frischluftzufuhr sorgen. Diese Elemente sind daher auch in die gemeinsame Verkehrspolitik einzubeziehen.269

265 266 267 268 269

ABl. 1997 C 340, S. 110. Gaitanides, in: Heselhaus/Nowak, § 29 Rn. 10; Frenz, Europarecht 4, Rn. 1558. Dazu o. Rn. 2401 ff. Vgl. auch Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 AEUV Rn. 4. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 13 AEUV Rn. 14.

668

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

VIII. Forschung und Technik 2413 Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt können insofern mit dem Tierschutz in Konflikt geraten, als Experimente mit Tieren notwendig sind. Auch dabei ist darauf zu achten, dass Tiere fühlende Wesen sind, deren Wohlergehen grundsätzlich zu ermöglichen ist. So ist ein Siechtum zu vermeiden, wenn etwa Experimente mit Medikamenten durchgeführt werden. Umgekehrt sind die Beeinträchtigungen beim Tierschutz etwa mit Verbesserungen beim Lebens- und Gesundheitsschutz (s. Art. 2 f. EGRC sowie Art. 168 Abs. 1 AEUV) abzuwägen. Ebenso ist die Forschungspolitik auf technologischen Fortschritt ausgerichtet 2414 (s. Art. 179 AEUV). Vielfach kann dieser gleichfalls nur mit Beeinträchtigungen beim Tierschutz erreicht werden, wenn Experimente mit Tieren unabdingbar sind. So kann gerade die Raumfahrt, wenn es um bemannte Flüge geht, vielfach nur mithilfe von Tierexperimenten im Hinblick auf neue Methoden erprobt werden.

H.

Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

I.

Ansatz

2415 Eine weitere Querschnittsklausel markiert Art. 14 AEUV. Er führt insoweit den Inhalt von Art. 16 EG weiter, der seinerseits mit dem Amsterdamer Vertrag neu geschaffen wurde.270 Danach tragen die Union und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art für das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können. Damit sind gleichfalls die Festlegung und Durchführung der Politik der Union einschließlich der Umsetzung in den Mitgliedstaaten erfasst. Im Unterschied zu den vorherigen Querschnittsklauseln tragen hier allerdings 2416 Union und Mitgliedstaaten Sorge für das Funktionieren der erfassten Dienste im Hinblick auf deren Aufgabenwahrnehmung. Damit geht es nicht lediglich um eine Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung, sondern um eine Zielvorgabe. Von dieser ist aber auch und erst recht ein Abwägungselement umfasst. Schließlich ist diese inhaltliche Vorgabe in Anbetracht des Stellenwerts festgelegt, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen. Damit gehören diese Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu diesen gemeinsamen Werten der Union und sind daher in der Abwägung zu berücksichtigen. Von daher handelt es sich inhaltlich auch um eine Querschnittsklausel. Darüber hinaus wird der Wert der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem 2417 Interesse festgelegt und deren Funktionieren als übergreifende, allgemein geltende Vorgabe bestimmt. Auch diese ist aber eingebunden in die Vorgaben aus Art. 4 EUV und die Wettbewerbsvorschriften der Art. 93, 106 und 107 AEUV. Insoweit 270

Umfassend Frenz, Europarecht 2, Rn. 2072 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

669

bedarf es daher ebenfalls einer Abwägung, sollen doch diese Vorgaben unbeschadet bleiben. Die entsprechende Abwägung gibt Art. 106 Abs. 2 AEUV näher vor.271 Daraus ergibt sich auch die inhaltliche Bestimmung, was Dienste von allge- 2418 meinem wirtschaftlichem Interesse sind. Es handelt sich dabei um wirtschaftliche Tätigkeiten, die von den Mitgliedstaaten oder der Union mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden. Darunter können auch in Privatrechtsform betriebene Unternehmen fallen.272 II.

Regelungsauftrag

Neu in Art. 14 AEUV ist der Satz 2. Danach werden die Grundsätze und die Be- 2419 dingungen, die in Art. 14 S. 1 AEUV festgelegt sind, insbesondere die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung, vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt. Das gilt unbeschadet der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, diese Dienste im Einklang mit den Verträgen zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu finanzieren. Darin liegt ein Regelungsauftrag, der aber von der Union in Respektierung der nationalen Zuständigkeiten wahrzunehmen ist. Art. 14 S. 2 AEUV erweitert also nicht die Unionskompetenz, sondern ist akzessorisch zu den anderweitig festgelegten Zuständigkeiten. Er unterstreicht den Zielcharakter, der über eine bloße Querschnittsklausel hinausgeht. Umgekehrt wird der Gehalt der Querschnittsklausel durch diesen Zusatz nicht 2420 vermindert. Zwar sind damit weitere Regelungen postuliert. Diese deuten auf die Ausgestaltungsbedürftigkeit. Diese berührt aber nicht den Wert der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse als solche. Deren Funktionsfähigkeit soll durch die genannten Verordnungen nur zusätzlich gesichert werden. Damit steht das Eingreifen der Querschnittsklausel nicht etwa unter dem Vorbehalt, dass noch Verordnungen ergehen. Vielmehr gilt Art. 14 S. 1 AEUV unabhängig davon, ob weitere Verordnungen erlassen werden. Diese sollen nur konkretisieren und keine konstitutive Funktion haben. Als Abwägungsbelang ist daher Art. 14 S. 1 AEUV ohne den Erlass von Sekundärrecht einschlägig, nicht hingegen als Leistungs- oder Abwehranspruch.273 Als solcher ist er schon gar nicht konzipiert274 und platziert. Selbst Art. 36 EGRC gibt kein subjektiv einforderbares Zugangsrecht.275 Es geht 271 272

273 274 275

Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1985 ff. auch zum Folgenden. Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vom 12.5.2004, KOM (2004) 374 endg., Anhang I. Aus der Lit. v.a. Burgi, VerwArch. 93 (2002), 255 (257); näher bereits Mitteilung der Kommission vom 20.9.2000, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, KOM (2000) 580 endg., Anhang II Rn. 14 ff.; im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 2026 ff. Lenz, in: ders./Borchardt, Art. 14 AEUV Rn. 10 a.E. Vgl. zum Umweltschutz Frenz, Europarecht 4, Rn. 4318. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4273 ff.

670

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

vielmehr über den Regelungsauftrag hinaus um eine inhaltliche Festschreibung, die vor allem in anderen Vorschriften ihre Bedeutung erlangt, wie dies auch bei den (anderen) Querschnittsklauseln der Fall ist. III.

Nationale und lokale Freiräume

2421 Ergänzend kommt das Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse zum Vertrag von Lissabon hinzu. Nach Art. 1 dieses Protokolls gehört zu den festen Werten der Union in diesem Bereich vor allem „die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zu erbringen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind“. Nach Art. 2 dieses Protokolls berühren die Bestimmungen der Verträge „in keiner Weise die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, nicht wirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse zu erbringen, in Auftrag zu geben und zu organisieren“. Entsprechende Freiräume muss daher auch die Kommission den Mitgliedstaa2422 ten und ihren Untergliederungen einschließlich der Kommunen lassen, wenn sie die Prinzipien und Bedingungen der Organisation, Erbringung und Finanzierung der Dienste der Daseinsvorsorge auf europäischer Ebene festschreibt. Das gilt zumal auch deshalb, weil das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV auf die lokale Ebene ausgedehnt wurde. Die EU soll danach nur noch handeln können, wenn das zu erreichende Ziel nicht ausreichend auf der nationalen, regionalen oder kommunalen Ebene realisiert werden kann, sondern dies besser auf Unionsebene möglich ist. Weiter ist nach Art. 4 Abs. 2 EUV auch die regionale und lokale Selbstver2423 waltung als Ausdrucksform der jeweiligen nationalen Identität zu achten, allerdings nur in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen, mithin nicht in allen ihren Details. Gerade organisatorische Strukturen der kommunalen Selbstverwaltung sind in Deutschland deutlich schwächer abgesichert als die Aufgaben.276 Zwar stehen die Merkmale der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Inte2424 resse fest.277 Werden diese erfüllt, handelt es sich aber um solche. Von daher haben nicht die Mitgliedstaaten bzw. die Kommunen die Begriffshoheit. Ob allerdings die Charakteristika erfüllt werden, hängt von der konkreten Ausgestaltung und damit von dem nationalen Zuschnitt ab. Insoweit liegt es in der Hand der Mitgliedstaaten, ob sie einen Dienst als einen solchen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse konzipieren. Das Subsidiaritätsprinzip unterstreicht diesen Spielraum, außer es besteht ein europaweites Bedürfnis, das aber regelmäßig fehlen wird.278

276 277 278

S. BVerfGE 91, 228 – Gleichstellungsbeauftragte; krit. Frenz, VerwArch. 86 (1995), 378 (382 ff.). S.o. Rn. 2418. Krämer, AbfallR 2010, 40 (42).

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

671

Haben aber die Mitgliedstaaten durch ihre Konzeption die Merkmale eines 2425 Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wie allgemeiner Zugang nach einheitlichen Tarifen sowie flächendeckende, ununterbrochene Erfüllung,279 so haben sie nicht die begriffliche Deutungshoheit, sondern müssen sich an diese Einstufung halten und ihre Tätigkeit danach ausrichten.280 Insoweit verleiht ihnen das Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse zum Vertrag von Lissabon nur einen Gestaltungsspielraum für das Wie, nicht aber für das Ob.281 IV.

Ambivalentes Verhältnis zu den Wettbewerbsregeln

Dass Art. 14 AEUV das Wettbewerbsrecht nicht antasten sollte, zeigt die Formu- 2426 lierung, die unter anderem Art. 106 AEUV unberührt lässt. Hinzu kommt die 13. Erklärung für die Schlussakte der Amsterdamer Konferenz,282 in der die Vertragsstaaten eine Umsetzung „unter uneingeschränkter Beachtung der Rechtsprechung des Gerichtshofs“ bekräftigen. Damit bildet die Rechtsprechung des EuGH trotz ihres Fundaments in Art. 106 AEUV den Ausgangspunkt für die Konkretisierung des Begriffs und bestimmter Rahmenbedingungen der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch nach Art. 14 AEUV. Allerdings handelt es sich dabei um keine Einbahnstraße im Sinne einer bloßen 2427 Begrenzung und Festschreibung des Status quo.283 Vielmehr verankert schon Art. 14 AEUV an zentraler Stelle im Vertrag die Bedeutung funktionierender Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Darüber hinaus betont das Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse zum Reformvertrag den Spielraum der Mitgliedstaaten, um dieses Ziel sicherzustellen.284 Das legt nahe, dass dies auch unter Modifizierung von Wettbewerbsregeln erfolgen kann. Diese können danach leichter eingeschränkt werden;285 sie werden freilich nicht gänzlich verdrängt. Für eine mögliche Beeinflussung der zukünftigen Auslegung des Art. 106 2428 AEUV spricht damit die spätestens mit Art. 14 AEUV als Querschnittsklausel286 erfolgte Anerkennung des Stellenwerts am Gemeinwohl orientierter Dienstleistungen als gleichgewichtige Komponente des Unionsrechts.287 Inhaltliche Zusammen279 280 281 282 283

284 285 286 287

S. bereits EuGH, Rs. C-393/92, Slg. 1994, I-1477 (1521, Rn. 48) – Almelo zur Stromversorgung; weitere Beispiele bei Frenz, Europarecht 2, Rn. 2029 ff. S. näher u. Rn. 2436 ff. S. missverständlich Krämer, AbfallR 2010, 40 (42). ABl. 1997 C 340, S. 133. So v. Miert, Competition Policy Newsletter, Nr. 2 Vol. 3 1997, 1 (4 f.): „le nouvel article ne peut en aucun cas être interprété comme une modification de ces dispositions“; Kahl/Kallmayer/Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 16 EGV Rn. 12; Badura, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 571 (578 ff.); a.A. Rodrigues, Revue du Marché Commun et de l’Union Européene 1998, 37 (42). S.o. Rn. 2421. S. bereits Streinz, EuZW 1998, 137 (144). S.o. Rn. 2416. S. dazu bereits die Mitteilung der Kommission vom 11.9.1996, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, KOM (1996) 443 endg., Rn. 15 ff. Zu den zahlreichen Folge-

672

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

hänge bestehen insofern, als sowohl Art. 14 als auch Art. 106 AEUV einen gewissen Bestand gemeinwohlbezogener Dienstleistungen und die Möglichkeit ihrer funktionsgerechten Aufgabenerfüllung voraussetzen. Demzufolge müssen diese Vorschriften zusammen gelesen werden. Das EuG hat Art. 14 AEUV in einer auf Art. 106 AEUV bezogenen Entscheidung immerhin erwähnt, aber in ihm nur eine Bestätigung des Stellenwerts von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gesehen, und zwar, wie im Vertrag selbst formuliert, als Bestandteil der Werte der EU sowie in seiner Bedeutung für die Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts.288 In der Abwägung erlangte diese Bestimmung hingegen keine konkrete Bedeutung.289 Durch die Hervorhebung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Inte2429 resse in Art. 14 AEUV kommt diesen aber bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln eine besondere Bedeutung zu. Diese bildet bei der Rechtfertigung von möglichen Durchbrechungen und damit bei der Abwägung einen gleichgewichtigen Gesichtspunkt.290 Dieser Gehalt des Art. 14 AEUV kann und muss aufgrund des engen textuellen und sachlichen Zusammenhangs auch in Art. 106 AEUV Eingang finden – vor allem über die unbestimmten Rechtsbegriffe des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Insbesondere bildet die in Art. 14 AEUV postulierte Funktionsfähigkeit der 2430 Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einen Indikator dafür, ob die Aufgabenerfüllung i.S.v. Art. 106 Abs. 2 S. 1 HS. 2 AEUV rechtlich oder tatsächlich verhindert wird. Die Funktionsfähigkeit gemeinwirtschaftlicher Dienste soll nach Art. 14 AEUV so gestaltet sein, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können. Art. 14 AEUV sichert daher die schon bislang praktizierte EuGH-Rechtsprechung ab, dass bereits eine Gefährdung einer zweckentsprechenden, gemeinwohlorientierten Aufgabenerfüllung unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen ausreicht, um eine Verhinderung nach Art. 106 Abs. 2 AEUV anzunehmen und eine partielle Befreiung zu gewähren.291 Er prägt dabei die durch das „soweit“ in Art. 106 Abs. 2 AEUV angelegte Abwägung zwischen der Aufrechterhaltung der Wettbewerbsregeln und den nach einem Dispens verlangenden Notwendigkeiten der Aufgabenerfüllung: Die in dieser Vorschrift betonte und durch das Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse zum Vertrag von Lissabon bestätigte Bedeutung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und ihr Aufgabenfeld sind adäquat zu berücksichtigen. Den Mitgliedstaaten ist dabei entsprechend dieses Protokolls (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse

288 289

290 291

aktivitäten Linder, Daseinsvorsorge in der Verfassungsordnung der Europäischen Union, 2004, S. 65 ff. EuG, Rs. T-53/01 R, Slg. 2001, II-1479 (1519 f., Rn. 132) – Poste Italiane. EuG, Rs. T-53/01 R, Slg. 2001, II-1479 (1520, Rn. 133 f.) – Poste Italiane. Auf diese Bestimmung verweisend auch Alber, in: Schwarze (Hrsg.), Daseinsvorsorge im Lichte des Wettbewerbsrechts, 2001, S. 73 (84). S.o. Rn. 2416, 2420. EuGH, Rs. C-320/91, Slg. 1993, I-2533 (2568, Rn. 14; 2569 Rn. 16) – Corbeau; Rs. C-209/98, Slg. 2000, I-3743 (3800, Rn. 77) – Sydhavnens Sten & Grus; Rs. C-475/99, Slg. 2001, I-8089 (8156, Rn. 57 f.) – Ambulanz Glöckner; näher im Zusammenhang Frenz, Europarecht 2, Rn. 2040 ff., 2089 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

673

zum Vertrag von Lissabon ein umfassender Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Sie haben aber die gesamten Rahmenbedingungen der Aufgabenerledigung in der konkreten Situation einzubeziehen. V.

Förderpflicht

1.

Positive Verhaltenspflichten

Darüber hinaus enthält Art. 14 AEUV die Vorgabe für die Union und die Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können. Diese positive Festschreibung impliziert eine „Sorge- und Schutzpflicht“.292 Haben die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Unternehmen die Wahrnehmung gemeinwohlorientierter Dienstleistungen zu übertragen und ihnen im Gegenzug besondere oder ausschließliche Rechte gewährt, dann dürfen die Rechtsordnungen der Union und der Mitgliedstaaten diese Aufgabenerfüllung prinzipiell nicht unmöglich machen. Sie müssen von daher mit den Aufgaben der Daseinsvorsorge vereinbar sein.293 Dadurch haben sowohl die Unionsorgane als auch die Mitgliedstaaten im Rahmen der bestehenden Kompetenzen eine Verantwortung für die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, der sie durch positive Maßnahmen nachkommen müssen,294 wenngleich im Rahmen der Wettbewerbsregeln, es sei denn, Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt eine (partielle) Durchbrechung. Art. 14 S. 2 AEUV bringt dabei keine Änderung. Er enthält nur einen nicht konstitutiven Regelungsauftrag295 und verändert daher nicht die in Art. 14 S. 1 AEUV enthaltene Verantwortungszuweisung oder relativiert diese gar. Freilich müssen die Maßnahmen auf nationaler und auf Unionsebene nicht sofort sämtliche Bereiche abdecken. Es kann nicht vom Normgeber verlangt werden, auf einmal sämtliche notwendigen Maßnahmen zu treffen, zumal auch kein Endzeitpunkt als Frist bestimmt ist. Diese Sorgepflicht schließt es aber auch aus, einen bestehenden Rechtszustand ohne weiteres so zurückzubauen, dass die Rahmenbedingungen für das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gefährdet werden. Aus der Bedeutung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bei der Handhabung anderer Unionspolitiken ergibt sich über den Regelungsauftrag nach Art. 14 S. 2 AEUV296 hinaus ein indirekter Gestaltungsauftrag für die Uni-

292 293 294 295 296

Pielow, Grundstrukturen öffentlicher Versorgung, 2001, S. 100. So bereits die Forderung der Kommission in ihrer Mitteilung vom 11.9.1996, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, KOM (1996) 443 endg., Tz. 15. Ebenso Wirtschafts- und Sozialausschuss, CES 949 (1999), S. 10: positive Verpflichtung des Art. 6. S.o. Rn. 2420. Zu ihm o. Rn. 2419.

2431

2432

2433

2434

674

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

on,297 diesen Belang bei der Konkretisierung eben dieser anderen Unionspolitiken mit einzubeziehen. Dies erstreckt sich insbesondere auf das Wettbewerbs- und Beihilferecht sowie eine Deregulierungs- und Privatisierungspolitik, gegen die Art. 14 AEUV primär eine Abwehrfunktion zukommen soll,298 kann aber auch beispielsweise die Umweltpolitik betreffen. Das ist dann der Fall, wenn Festlegungen etwa im Abfallbereich getroffen werden, die Auswirkungen für in diesem Bereich tätige Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse haben können. Eine zusätzliche inhaltliche Anforderung ist dabei dann zu beachten, wenn man 2435 einen Gleichbehandlungsgrundsatz zwischen privaten und gemeinwohlgebundenen Dienstleistungsanbietern auch zugunsten Letzterer annimmt.299 2.

Nähere nationale Ausgestaltung

2436 Das Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse zum Vertrag von Lissabon betont die Gestaltungsfreiheit der Behörden in den Mitgliedstaaten, wie sie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise erbringen, in Auftrag geben und organisieren. Damit sind sie nur auf das Ob der Funktionsfähigkeit festgelegt, das Wie indes obliegt ihrer Einschätzung. Daher ist es auch denkbar, durch eine Beschneidung kommunaler erwerbswirtschaftlicher Betätigung, wie bislang in § 107 GO NRW festgelegt, eine Konzentration auf das Kerngeschäft sicherzustellen und so die Erfüllung der Pflichtaufgaben der Daseinsvorsorge vor Ort zu stärken. Eine Grenze ist indes dort zu ziehen, wo durch eine Begrenzung kommunaler 2437 Betätigung Einheiten zu klein sind, um eine adäquate Aufgabenerfüllung zu tragbaren Kosten sicherzustellen. Eine besondere Bedeutung hat auch hier die Zulässigkeit von Quersubventionierungen.300 Lässt sich anders eine wirtschaftlich tragbare Aufgabenerfüllung im defizitären Bereich nicht sicherstellen, müssen Gewinne in verwandten Feldern ermöglicht werden. Daraus kann sich daher auch ein dringender öffentlicher Zweck nach § 107 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW ergeben. Allerdings ist eine erweiterte kommunale erwerbswirtschaftliche Betätigung 2438 nicht der einzige Weg. Vielmehr bietet sich auch eine interkommunale Zusammenarbeit an, zumal diese Alternative auch über Arbeitsgemeinschaften, Zweckverbände und delegierende Vereinbarungen hinaus bei der Erfüllung staatlicher Pflichtaufgaben nicht vergaberechtlichen Anforderungen unterliegt.301 So können etwa auch Überkapazitäten von Entsorgungsanlagen aufgefangen werden.

297 298 299 300 301

Diese als Adressaten ausschließend hingegen Burgi, VerwArch. 93 (2002), 255 (266 mit Anm. 45). Gassner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 2001, S. 315 (351). Abl. m.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 2103 ff. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 2049 ff.; zu den jüngeren Entwicklungen ders., EWS 2007, 211 ff. EuGH, Rs. C-480/06, VergabeR 2009, 738 – Stadtreinigung Hamburg; im Kontext Frenz, NVwZ 2010, 609 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

675

Art. 14 AEUV legt nicht selbst Aufgaben fest, sondern verlangt nur eine Ge- 2439 staltung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können. Damit wird an bereits vorhandene Aufgaben angeknüpft. Im Übrigen aber sind die Mitgliedstaaten zuständig, ob ein bestimmter Dienst ein solcher von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist.302 Nur dürfen die Mitgliedstaaten nicht den vorhandenen gemeinwohlorientierten Dienstleistungsunternehmen in einem solchen Umfang Aufgaben entziehen, dass ihnen letztlich kein ausfüllbares Betätigungsfeld mehr verbleibt oder die Funktionsfähigkeit genommen wird. Zudem richtet sich der Gestaltungsauftrag eigens an die Mitgliedstaaten und er- 2440 legt diesen jedenfalls eine generelle Prüfpflicht auf, wenn sie Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse Aufgaben wegnehmen.303 Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten dann, wenn sie diesen Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse Aufgaben entziehen wollen, ihre durch Art. 14 AEUV begründete Förderungspflicht zu beachten und außerdem die wichtige Bedeutung dieser Einrichtungen für die Union zu berücksichtigen haben. Diese Elemente engen ihren Gestaltungsspielraum ein.

J.

Offenheit und Dokumentenzugang

I.

Subjektives Recht

Art. 15 AEUV enthält vor allem das Recht auf Zugang zu Dokumenten. Zunächst 2441 aber stellt er in Abs. 1 den Grundsatz der Offenheit auf. Danach handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung dieses Grundsatzes, um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen. Ausdruck dessen ist, dass das Europäische Parlament gem. Art. 15 Abs. 2 AEUV öffentlich tagt. Das gilt ebenso für den Rat, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt. Damit wird die Transparenz der Gesetzgebung sichergestellt und die Beteiligung von Verbänden, aber auch von Bürgern gefördert, die zusätzliche Aspekte in das Gesetzgebungsverfahren einbringen. Kern der Regelung von Art. 15 AEUV ist aber Abs. 3. Danach hat jeder Uni- 2442 onsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Damit wurde der Dokumentenzugang gegenüber Art. 255 Abs. 1 EG erweitert, der dieses Recht nur auf Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission

302 303

Eine solche Kompetenz im Regelfall annehmend Krämer, AbfallR 2010, 40 (42). S. bereits o. Rn. 2424 f. Auch dies abl. Linder, Daseinsvorsorge in der Verfassungsordnung der Europäischen Union, 2004, S. 201 f.; s. auch Pernice/Wernicke, in: Grabitz/Hilf, Art. 16 EGV Rn. 24 f.

676

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

richtete. Zudem ist Art. 15 Abs. 3 AEUV die Form der für das betroffene Dokument verwendeten Träger gleichgültig. Allerdings gilt dieses Recht nur vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingun2443 gen, die nach diesem Absatz festzulegen sind. Nach Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV werden die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten vom Rat durch Verordnungen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt. Jedes Organ gewährleistet gem. Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV die Transparenz seiner Tätigkeiten und legt in den in UAbs. 2 genannten Verordnungen Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu seinen Dokumenten fest. Schließlich schränkt Art. 15 Abs. 3 UAbs. 4 AEUV die Geltung dieses Absatzes für den Gerichtshof der EU, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank ein. Insoweit greift er nur dann, wenn diese Einrichtungen Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Ergänzend sorgen gem. Art. 15 Abs. 3 UAbs. 5 AEUV das Europäische Parlament und der Rat dafür, dass die Dokumente, welche die Gesetzgebungsverfahren betreffen, nach Maßgabe der in Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV genannten Verordnungen öffentlich zugänglich gemacht werden. Maßgebliche Verordnung ist aktuell die TransparenzVO (EG) Nr. 1049/2001.304 2444 Darüber besteht ein sekundärrechtlicher subjektiver Anspruch in deren Art. 2 Abs. 1. Insbesondere kann ein Anspruch auf Akteneinsicht geltend gemacht und damit eine Zugangsverweigerung mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden.305 Auch Art. 15 Abs. 3 AEUV ist hinreichend konkret, damit sich daraus ein sub2445 jektives Recht ergibt. Im Übrigen enthält Art. 42 EGRC ein bis auf den Verordnungsvorbehalt gleich formuliertes Recht auf Zugang zu Dokumenten. Dieses ist zwar nach Art. 52 Abs. 2 EGRC in Kongruenz zum Umfang des Parallelrechts in Art. 15 Abs. 3 AEUV auszuüben. Indes zeigt sich darin, dass ein subjektiv einforderbares Grundrecht jedenfalls im Ansatz verliehen werden sollte. Im Übrigen aber bestimmt sich die nähere Ausgestaltung des Rechts auf Dokumentenzugang nach Art. 15 Abs. 3 AEUV sowie der sekundärrechtlichen Konkretisierung.306

304

305 306

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (TransparenzVO), ABl. L 145, S. 43. Diese ist freilich noch an Art. 15 AEUV anzupassen, Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 15 AEUV Rn. 15 a.E. S. EuGH, Rs. C-362/08, EuZW 2010, 398 (400, Rn. 55 ff.) – Internationaler Hilfsfonds. S. näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4620 ff. auch mit ausführlicher Darstellung der TransparenzVO (EG) Nr. 1049/2001 in Rn. 4636 ff.; zu ihr auch Zerdick, in: Lenz/ Borchardt, Art. 15 AEUV Rn. 23 ff.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

II.

Allgemeine Vorgaben

1.

Gestaltungsauftrag

677

Obwohl Art. 15 Abs. 3 AEUV deckungsgleich mit dem Grundrecht aus Art. 42 2446 EGRC ist, ergibt sich eine allgemeine Vorgabe für die Unionspolitiken, wie die systematische Stellung in den allgemein geltenden Bestimmungen zeigt. Zunächst enthält diese Vorschrift einen Gestaltungsauftrag, die in ihr vorgesehenen Verordnungen zur Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten zu erlassen, soweit noch keine hinreichenden Bestimmungen bestehen. So bedarf es insbesondere der Anpassung an die erweiterte Geltung von Art. 15 Abs. 3 AEUV im Hinblick auf Dokumente aller Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellungen der Union unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.307 2.

Grundanliegen als durchgehendes Verfahrenspostulat

a)

Transparenz

Darüber hinaus ist das Grundanliegen auch von Art. 15 Abs. 3 AEUV bei der 2447 Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken in Blick zu nehmen. Nach Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV gewährleistet jedes Organ die Transparenz seiner Tätigkeiten. Dass es in Verordnungen Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu seinen Dokumenten festlegt, belegt, dass auch die Verordnungsgebung der Transparenz dient. Parallel dazu berät der Rat nach Art. 15 Abs. 2 AEUV öffentlich über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten und stimmt so auch über diese ab; das Europäische Parlament tagt öffentlich. Insgesamt handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union gem. Art. 15 Abs. 1 AEUV unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit, um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen. Damit ist auch bei der Ausarbeitung von Rechtsakten darauf zu achten, dass 2448 diese sowohl für die Verwaltung als auch für die Gesamtheit der Bürger offen zutage liegen und in ihrer näheren Ausgestaltung erschließbar sind. Die Öffentlichkeit des Gesetzgebungsprozesses stellt sicher, dass die Motive erkennbar sind und der Verlauf Hinweise auf die Entstehungsgeschichte geben kann, die später bei der Auslegung berücksichtigt werden können. Insgesamt sollen die Betroffenen ohne Hindernisse ersehen können, was hinter den Rechtsakten steckt und welchen Inhalt sie haben bzw. wie dieser zustande gekommen ist. Damit wird insgesamt eine transparente Rechtsetzungstätigkeit postuliert. Das 2449 setzt zugleich ein offenes Agieren gegenüber den Betroffenen voraus. Die Motive und Absichten müssen klar dargelegt werden. Es dürfen keine Scheinmotive verwendet werden, welche die wahren Absichten verbergen. Insgesamt soll eine Atmosphäre der Transparenz geschaffen werden, welche die Gesetzgebung und spä-

307

S. noch den insoweit beschränkten TransparenzVE-E der Kommission vom 30.4.2008, KOM (2008) 229 endg.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 4646.

678

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

ter die durchführende Verwaltung nicht zum geheimen Kabinett macht, sondern als leicht zugängliches und offen agierendes Element zur Geltung bringt. b)

Bürgerbeteiligung

2450 So kann sich auch das Vertrauen des Bürgers entwickeln. Dieser ist umgekehrt dazu animiert, seine Gedanken einzubringen und sich damit zu beteiligen, wie es Art. 15 Abs. 1 AEUV für die Zivilgesellschaft postuliert. Der mündige Bürger wird damit befördert, der einer offen agierenden Gesetzgebung und Verwaltung mit Verantwortungsbewusstsein gegenübersteht. c)

Nutzen für das Gemeinwohl und die Rechtswahrung

2451 Normgebung und -vollzug haben nichts zu verbergen, sondern sollen möglichst transparent das Gemeinwohl im Hinblick auf die Ziele nach Art. 3 EUV unter Achtung der Werte nach Art. 2 EUV befördern. So können auch am ehesten die in Art. 2 EUV vorausgesetzten Werte der Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit verwirklicht werden. Zudem entsteht so auch ein Schutz vor einer Antastung der Menschenrechte, sind doch Normierungen und sonstige Rechtsakte in einem sehr frühen Stadium, nämlich schon bei den Entwürfen zu Gesetzgebungsakten (s. Art. 15 Abs. 2 AEUV), erkennbar und so auch kritisierbar. Mögliche Gefährdungen können so offen gelegt und gegebenenfalls vermieden 2452 werden. Kommen sie doch zustande, sichert der Zugang zu Dokumenten nach Art. 15 Abs. 3 AEUV wie nach Art. 42 EGRC, dass die Motive und Hintergründe näher erschlossen werden können. Auf diese Weise ist es ebenfalls wirksamer möglich, die Freiheits- und Gleichheitsrechte des Bürgers zu wahren. 3.

Verständlichkeit von Rechtsakten

2453 Inhaltlich lässt sich der in Art. 15 Abs. 1 AEUV postulierte Grundsatz der Offenheit am besten dadurch wahren, dass die Rechtsakte verständlich sind und somit für den Bürger in ihrem Inhalt zutage liegen. Jedenfalls müssen sie konsequent gefasst sein und zudem in einer Weise, dass sich jeder Bürger gleichermaßen und gerecht angesprochen fühlt und damit die Motive für ihn deutlich sind. Werden nämlich einzelne Gruppen ausgenommen oder privilegiert, so vermutet der nicht begünstigte Bürger leicht versteckte Motive für eine Bevorzugung lediglich von Teilgruppen und damit möglicherweise auch eine versteckte Einflussnahme auf den Gesetzgebungsprozess. Besondere Behandlungen bestimmter Gruppen sind daher näher zu begründen 2454 und plausibel darzulegen, um auch den Grundsatz der Offenheit zu wahren. Hierin zeigt sich ebenfalls die Verbindung des Grundsatzes der Offenheit zum Grundrechtsschutz, hier zur Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes. Dieser ist nämlich nur eingehalten, wenn Ungleichbehandlungen hinreichend und sachgerecht begründet werden können.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

K.

Datenschutz

I.

System

1.

Europarechtlich

679

In Übereinstimmung mit Art. 8 Abs. 1 EGRC hat nach Art. 16 Abs. 1 AEUV jede 2455 Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Auch dieses Recht ist wie das Recht auf Zugang zu Dokumenten sehr stark sekundärrechtlich geprägt, nämlich durch die DatenschutzRL 95/46/EG.308 Auch insoweit greift die Konvergenzklausel nach Art. 52 Abs. 2 EGRC. Damit erfolgt die Ausübung des von Art. 8 EGRC gewährleisteten Rechts im Rahmen der in Art. 16 AEUV festgelegten Bedingungen und Grenzen. Nach Art. 16 Abs. 2 AEUV erlassen das Europäische Parlament und der Rat 2456 gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Vorschriften über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausübung von Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, und über den freien Datenverkehr. Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von unabhängigen Behörden überwacht. Darüber hinaus erlässt der Rat gem. Art. 16 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV i.V.m. Art. 39 EUV einen Beschluss, um Vorschriften über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausübung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie über den freien Datenverkehr festzulegen. Das betrifft etwa die Übermittlung von Fluggastdaten zur Terrorprävention.309 Damit steht auch der Datenschutz unter dem Postulat der näheren Ausgestal- 2457 tung. Umgekehrt prägt aber das Grundrecht auf Datenschutz das Sekundärrecht. Es besteht damit eine enge Wechselwirkung mit der DatenschutzRL 95/46/EG.310 Hinzu treten die VO (EG) Nr. 45/2001311 sowie die DatenschutzRL 2002/58/EG für elektronische Kommunikation,312 die durch die Richtlinie zur Vorratsspeicherung von Daten313 geändert wurde. 308

309 310 311

312

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (DatenschutzRL), ABl. L 281, S. 31; zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1882/2003, ABl. 2003 L 284, S. 1. Dazu näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1357 a.E., 1450 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1361 ff. VO (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (DatenschutzVO), ABl. 2001 L 8, S. 1, s. im hiesigen Zusammenhang Erwägungsgrund 12: Gewährleistung einer kohärenten, homogenen Anwendung der Bestimmungen für den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten von Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten in der gesamten Gemeinschaft. RL 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.7.2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elekt-

680

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

2.

Einbeziehung des BVerfG-Urteils zur Vorratsdatenspeicherung

2458 Auf Letztere bezog sich das Urteil des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung. Dieses prüfte die Richtlinie zwar formal nicht näher und beleuchtete nur die Umsetzung durch den deutschen Gesetzgeber.314 Indes hielt es immerhin die schon unionsrechtlich in Art. 6 RL 2006/24 vorgegebene Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten über mindestens sechs Monate für als erforderlich rechtfertigungsfähig, wenn auch als Obergrenze.315 Das Verbot, die Freiheitswahrnehmung der Bürger total zu erfassen und zu registrieren, unterliegt dementsprechend dem grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt,316 auf den die Bundesrepublik nicht verzichten kann und dessen Einhaltung das BVerfG kontrolliert.317 Von daher ist auch die europäische Rechtsetzung begrenzt. Indes widerspricht ein gänzlich „gläserner“ Bürger auch dem europäischen Datenschutz.318 II.

Vorgaben für Normsetzung und -vollzug

1.

Wahrung des Datenschutzes

2459 Damit ergeben sich auch aus dem Datenschutz wichtige und übergreifende Vorgaben für die Unionsrechtsetzung wie für den Vollzug. Schließlich handelt es sich um ein subjektiv einforderbares Grundrecht, das durch Sekundärrecht lediglich näher konkretisiert und verstärkt wird, aber nicht etwa erst geschaffen oder auch nur im Kern relativiert wird.319 Daraus ergibt sich als Grundlage zugleich eine objektive Vorgabe. Damit haben alle Unionsrechtsakte darauf zu achten, dass sie den Datenschutz hinreichend wahren. Das wird besonders relevant, wenn es um Maßnahmen zur Sicherheitsgewährleistung geht, so im Rahmen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nach Art. 87 ff. AEUV. Damit ist die Verhütung und Bekämpfung insbesondere von Kriminalität verbunden. Dazu ergehen Maßnahmen zu der justiziellen sowie polizeilichen Zusammenarbeit auch zwi-

313

314 315 316 317 318 319

ronischen Kommunikation (DatenschutzRL für elektronische Kommunikation), ABl. L 201, S. 37. Sie ersetzte die RL 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.12.1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation, ABl. 1998 L 24, S. 1. RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 185 ff. – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 208, 215 – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 218 a.E. – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon; dazu (auch krit.) näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 200 ff., 3740 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1380 f., 1425, 1453. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1364.

§ 7 Übergreifende inhaltliche Gesichtspunkte

681

schen den Grenzen und dem dabei erforderlichen Datenaustausch. Die Beeinträchtigungen des Datenschutzes sind auf das unbedingt Notwendige zu beschränken. Das gilt auch für die Terrorabwehr.320 2.

Freier Datenverkehr

Als zweite Zielrichtung tritt im Wortlaut von Art. 16 Abs. 2 AEUV wie auch in 2460 Art. 39 EUV der freie Datenverkehr hervor. Deshalb soll durch die Unionsrechtsetzung ein grenzüberschreitender Datentransfer gewährleistet werden, der den Binnenmarkt und damit die grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen nicht behindert.321 Dadurch ist der Datenschutz zugleich Ausdruck insbesondere der Grundfreiheiten und hat damit auch einen freiheitlichen Gehalt. Ein ungehinderter Datenverkehr soll gerade geschützt werden. Auch darauf ist bei der Unionsrechtsetzung zu achten. Insoweit befindet sich der Datenschutz im Vorfeld der Grundfreiheiten und ist so in deren Umfeld ein wesentlicher Umstand zu ihrer Gewährleistung.

L.

Kirchen und religiöse Vereinigungen

Schließlich achtet die Union nach Art. 17 AEUV als letzte der allgemein gelten- 2461 den Bestimmungen den Status, den Kirchen und religiöse Vereinigungen oder Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten nach deren Rechtsvorschriften genießen und beeinträchtigt ihn nicht. Nach Art. 17 Abs. 2 AEUV gilt dies in gleicher Weise für den Status weltanschaulicher Gemeinschaften nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften. Die Union pflegt nach Art. 17 Abs. 3 AEUV mit diesen Kirchen und Gemeinschaften in Anerkennung ihrer Identität und ihres besonderen Beitrags einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog. Die vollständige Vorschrift entspricht Art. I-52 VV, die Absätze 1 und 2 sind bereits in der Erklärung Nr. 11 zum Vertrag von Amsterdam enthalten.322 Auch in Art. 17 Abs. 3 AEUV wird wie in Art. 15 AEUV der Grundsatz der 2462 Offenheit und der Transparenz angesprochen. Es wird ein fortlaufender Dialog fest verankert. Eine solche Institutionalisierung setzt ein nicht nur informelles Gesprächsforum zwischen Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie der Union voraus und zeigt eine Offenheit gegenüber Ersteren, schließt also ein strikt laizistisches Rechtsverhältnis aus.323 Insbesondere geht es aber um die statusrechtliche Achtung von Kirchen, religi- 2463 ösen Vereinigungen und Gemeinschaften sowie weltanschaulichen Gemeinschaften. Das berührt allerdings eher das Staatskirchenrecht als Ausdruck der korpora320

321 322 323

Im Einzelnen auch unter Rückgriff auf Art. 8 Abs. 2 EMRK mit dem Erfordernis der Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft Frenz, Europarecht 4, Rn. 1426 ff., insbes. Rn. 1446 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1358. Lenz, in: ders./Borchardt, Art. 17 AEUV Rn. 1. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-52 Rn. 19.

682

Kapitel 15 System der Unionspolitiken

tiven Religionsfreiheit,324 deren wesentliche Grundlage die Existenz von Religionsgemeinschaften bildet. Insoweit hat der Staat insbesondere Neutralität zu wahren. Das gilt entsprechend für die Unionsorgane, die daher den mitgliedstaatlich gewährleisteten Status in Achtung des Selbstbestimmungsrechts der Kirchen zu wahren haben.325 Entsprechend der Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit nach Art. 10 EGRC sind die weltanschaulichen Gemeinschaften, d.h. solche mit einer Weltsicht jenseits transzendental-religiöser Prägung,326 den religiösen Gemeinschaften gleichzustellen. Zugleich zeigt Art. 17 AEUV, dass im Bereich der Religions- und Weltan2464 schauungsfreiheit Rechtsakte weitestgehend von den Mitgliedstaaten erlassen werden. Diese legen daher auch die einzelnen Vorschriften zur Ausgestaltung des Status von Kirchen, religiösen Vereinigungen sowie Gemeinschaften fest. Rechtsakte der Union können aber dann eingreifen, wenn sie etwa Arbeitnehmerrechte mit Relevanz für kirchliche Beschäftigungsverhältnisse betreffen. Hier sind dann die Besonderheiten zu achten, die sich aus dem Status der Kirchen ergeben, wodurch möglicherweise Arbeitnehmerrechte schon im Ansatz beschränkt sind.

324 325 326

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-52 Rn. 18. S. näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1647 ff. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-52 Rn. 18.

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Bedeutung

Landwirtschaftliche Nutzflächen und Wälder bedecken den größten Teil des euro- 2465 päischen Grundgebiets. Darüber hinaus verfügt die EU über die weltweit flächengrößten Hoheitsgewässer. Die Landwirtschafts- und Fischereipolitik der Union nimmt daher eine Schlüsselfunktion für die nachhaltige wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung der ländlichen Gebiete und die Erhaltung natürlicher Lebensräume ein. Darüber hinaus kommt Landwirtschaft und Fischerei eine erhebliche volkswirt- 2466 schaftliche Bedeutung zu. Die EU zählt zu den weltweit größten Ex- und Importeuren von Lebensmitteln. Dementsprechend unterstützt die EU durch die gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik die Erzeuger von Nahrungsmitteln dabei, auf dem Binnenmarkt und Weltmarkt zu bestehen. Sie schafft darüber hinaus Anreize für weitere Entwicklungsmöglichkeiten wie erneuerbare und umweltgerechte Energiequellen. Gleichzeitig sichert sie so die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichenden und qualitativ hochwertigen, an den Verbraucherinteressen ausgerichteten Lebensmitteln. Schon früh hat man sich für eine Einbeziehung der Landwirtschaft in den Ge- 2467 meinsamen Markt und damit für eine umfassende, über den gewerblich-industriellen Bereich hinausgehende Wirtschaftsgemeinschaft entschieden.1 Die Landwirtschafts- und Fischereipolitik der Union hat sich so zu einem wesentlichen Bestandteil des integrierten Europas entwickelt.2 Dies zeigt sich auch daran, dass die Ausgaben für natürliche Ressourcen, also Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umwelt und Fischerei, noch immer den zweitgrößten Anteil am Gesamthaushalt

1 2

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 1. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 1; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 2.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_16, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

684

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

der EU ausmachen3 und im Rahmen der Agrarrechtsetzung jährlich Tausende von Rechtsakten ergehen.4

B.

Entstehung und Entwicklung

I.

Entstehung

2468 Zur Zeit der Entstehung der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik der Union in den 50er Jahren lag die westeuropäische Landwirtschaft am Boden und war nicht in der Lage, den Nahrungsmittelbedarf der Bevölkerung zu decken. Das Streben nach Versorgungssicherheit durch die Steigerung der Produktion und das Aufholen eines im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen rückständigen Entwicklungsstands bildete daher eine zentrale Motivation zur Begründung einer Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP).5 Zu dieser Zeit fanden sich in den späteren EWG-Gründerstaaten neben unter2469 schiedlichen natürlichen Produktionsbedingungen durchaus auch unterschiedliche staatliche agrarpolitische Regelungssysteme, so dass eine „automatische“ Eingliederung der Landwirtschaft in den Gemeinsamen Markt zunächst unmöglich erschien.6 Bereits die durch die Konferenz von Messina eingesetzte Spaak-Kommission empfahl in ihrem Bericht vom April 1956 jedoch die Einbeziehung der Landwirtschaft in den Gemeinsamen Markt als unerlässlich.7 Letztlich wurde die Aufnahme der Landwirtschaft in die EWG im Wege eines 2470 Interessenausgleichs zwischen den stärker industriell ausgerichteten Staaten Belgien, Luxemburg und der Bundesrepublik Deutschland sowie den (damals noch) überwiegend landwirtschaftlich orientierten Mitgliedstaaten Frankreich, Italien und den Niederlanden vollzogen.8 Die Einbeziehung der Landwirtschaft in die EWG wird insofern auch als ungeschriebene Vertragsgrundlage bezeichnet.9 Nach Begründung der EWG durch die Unterzeichnung der Römischen Verträge 2471 im Jahre 1957 wurden entsprechend den Vorgaben des Art. 43 EWGV auf der Konferenz von Stresa im Juli 1958 zunächst die Grundlinien für eine gemeinsame Agrarpolitik beschlossen. Die Kommission richtete dann Ende 1959 mit dem „Ersten Mansholtplan“ die ersten Vorschläge zur Ausgestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik an den Rat, die dieser in den wesentlichen Punkten billigte.10 Ausgehend von der als „Agrar-Marathon“ bezeichneten Ratssitzung vom 2472 14.1.1962 wurden dann die ersten konkreten Rechtsakte beschlossen, die zur 3 4 5 6 7 8 9 10

Vgl. zur Ausgabenstruktur der EU nach der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 o. Rn. 1582 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 2. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 5; van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 32 EG Rn. 1. Priebe, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 2. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 6. Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 11, Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 6. Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 11, Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 6. Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 12.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

685

schrittweisen Entwicklung der gemeinsamen Marktordnungen und des Finanzierungssystems der GAP führten. Seit 1967 gilt ein gemeinsames Preisniveau für die wichtigsten Erzeugnisse.11 Seit den 70er Jahren erstreckt sich das Marktordnungssystem auf über 90 % der landwirtschaftlichen Erzeugnisse.12 Neben die Marktordnungspolitik trat mit dem „Zweiten Mansholtplan“ 1968 2473 zudem die Strukturpolitik als „zweite Säule“ der GAP hinzu.13 Diese gewann insbesondere an Bedeutung, nachdem man die Mängel einer allein auf Preis- und Absatzgarantien gestützten Agrarpolitik erkannt hatte.14 II.

Fehlentwicklungen und Reformen

Durch im Rahmen der Marktordnungspolitik gewährte Preis- und Absatzgarantien 2474 kam es einhergehend mit technischen Verbesserungen in der Landwirtschaft in den 70er und 80er Jahren zu erheblichen Produktionssteigerungen. Die Versorgungssicherheit war bei den meisten Erzeugnissen bald erreicht. In vielen Sektoren wurden sogar Überschüsse erwirtschaftet. Einem drohenden Verfall der Erzeugerpreise konnte nur durch verbilligte Ausfuhren oder subventionierten Absatz innerhalb der EU, öffentliche Einlagerung oder gar Vernichtung entgegengewirkt werden. Dies führte zu einer zunehmend nicht mehr hinnehmbaren Belastung des Haushalts und zu Verzerrungen auf den Weltmärkten, die verstärkt Spannungen in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen verursachten.15 Die GAP bedurfte dementsprechend einer Reformierung. In mehreren Reformen, unter anderem „Mac-Sharrey-Reformen“ 1992, „Agen- 2475 da 2000“ und „Fischler-Reform“ 2003 wurde sie den sich ändernden Gegebenheiten angepasst. Im Rahmen von sog. Gesundheitschecks werden auch weiterhin Reformen am System der GAP vorgenommen.16 Schwerpunkt der Reformen war zum einen die Aufwertung der Strukturpolitik im Vergleich zur Marktordnungspolitik. Zum anderen wurde die Produktionsunterstützung zugunsten der Erzeugerunterstützung verringert. Produktionsbezogene Beihilfen wurden dabei durch direkte Einkommensbeihilfen ersetzt und darüber hinaus Zahlungen an die Einhaltung bestimmter anderweitiger Verpflichtungen in den Bereichen Umwelt sowie Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen gekoppelt (Cross Compliance).17 Zudem wurde eine Haushaltsobergrenze für GAP-Kosten beschlossen. 11 12 13 14 15 16 17

Priebe, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 3. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 3. Zur Strukturpolitik s.u. Rn. 2637 ff. Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 19. Priebe, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 5; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 6. S. die VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003; ABl. L 30, S. 16, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 360/2010 der Kommission vom 27.4.2010 zur Änderung von Anhang IV und An-

686

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

III.

Fischereipolitik

2476 Die ersten Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik ergingen bereits 1970. Geprägt wurde diese Politik dann aber durch die Beitritte der maritimen Nationen, ausgehend von den Beitritten Dänemarks, Großbritanniens und Irlands im Jahr 1973.18 Eine Einigung auf eine gemeinsame Fischereipolitik erfolgte erst 1983. Auch diese ist jedoch bereits wieder mehrfach reformiert worden. Ziel der aktuellen Reformbestrebungen ist die nachhaltige Entwicklung der Fischerei aus ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Sicht sowie die Koordination mit anderen Politikbereichen wie der Umwelt- und der Entwicklungspolitik.

C.

Regelung

I.

Systematische Stellung in den Verträgen

2477 Die Agrar- und Fischereipolitik der Union ist in Art. 38-44 AEUV geregelt. Sie bildet Titel III der internen Politiken und Maßnahmen der Union mit der Überschrift „Die Landwirtschaft und die Fischerei“. Die Verträge enthalten auch an weiteren Stellen Regelungen, welche die Land2478 wirtschafts- und Fischereipolitik der Union berühren. Art. 13 AEUV verweist die Union bei der Festlegung und Durchführung der Politik im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei auf die Berücksichtigung des Tierschutzes. Art. 37 Abs. 3 AEUV regelt den Schutz der Erzeuger landwirtschaftlicher Produkte bei der Umformung staatlicher Handelsmonopole. Eine spezielle Rechtsgrundlage für Maßnahmen in den Bereichen Veterinär2479 wesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben, enthält Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV. Art. 175 und 178 AEUV betreffen die Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft und Art. 349 AEUV sieht den Erlass spezifischer Maßnahmen für bestimmte Gebiete auch im Bereich der Agrar- und Fischereipolitik vor. II.

Interne Systematik

2480 In der internen Systematik der GAP-Vorschriften enthält Art. 38 AEUV den Auftrag zur Festlegung und Durchführung einer gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik der Union, regelt den sachlichen Anwendungsbereich des Titels III und bestimmt das Verhältnis zu den Vorschriften über den Binnenmarkt. Art. 39 AEUV legt sodann die Ziele der GAP fest. Art. 40 ff. betreffen die zur Erreichung dieser

18

hang VIII der VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 106, S. 1; dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 136 ff. sowie u. Rn. 2626; zu aktuellen Bestrebungen zur Weiterentwicklung des Cross Compliance Martínez, EuZW 2010, 368 (371 f.). Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 3.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

687

Ziele zu treffenden Maßnahmen. Art. 42 AEUV behandelt zudem das Verhältnis zu den Bestimmungen des Wettbewerbsrechts.19 Wesentliche Rechtsgrundlage zum Erlass von Unionsrechtsakten in diesem Poli- 2481 tikbereich ist Art. 43 Abs. 2 AEUV, der hierfür grundsätzlich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1 i.V.m. 294 AEUV) unter Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses vorsieht. Nach Art. 43 Abs. 3 AEUV werden Maßnahmen in bestimmten Bereichen aber auch durch den Rat auf Vorschlag der Kommission erlassen. Die Mitentscheidung des Parlaments im Bereich der Agrarund Fischereipolitik wurde erst durch den Vertrag von Lissabon eingeführt, um die Stellung des Parlaments innerhalb des Unionsgefüges zu stärken. Zuvor war eine Mitwirkung des Parlaments nur durch Anhörung vorgesehen.20

D.

Grundlagen

I.

Auftrag zur Festlegung und Durchführung einer gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik

Nach Art. 38 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV legt die Union eine gemeinsame Agrar- und 2482 Fischereipolitik fest und führt sie durch. Diese ausdrückliche Aufgabenbenennung unterstreicht den besonderen Stellenwert der Agrar- und Fischereipolitik im Unionsgefüge.21 Auch Art. 3 Abs. 1 lit. e) EG benannte „eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Fischerei“ im Rahmen der Tätigkeitsbeschreibung der Gemeinschaft. Art. 38 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV konkretisiert diese Tätigkeit der Union im Bereich der GAP nun hinsichtlich der Festlegung und der Durchführung der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik. Der Begriff „Gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik“ selbst ist dabei in den 2483 Verträgen nicht ausdrücklich definiert, ergibt sich aber aus dem Anwendungsbereich der GAP-Vorschriften. Er umfasst den gesamten Bereich der Landwirtschaft und Fischerei, soweit sie unionsrechtlich erfasst werden.22 In den Verträgen werden dabei die Bezugnahmen auf die GAP so verstanden, dass unter Berücksichtigung der gemeinsamen Merkmale des Fischereisektors auch die Fischerei gemeint ist (Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 AEUV). II.

Binnenmarkt und Landwirtschaft

Art. 38 AEUV regelt das Verhältnis von Landwirtschaft und Fischerei zum Bin- 2484 nenmarkt an mehreren Stellen. Gem. Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV umfasst der Binnenmarkt auch die Landwirtschaft, die Fischerei und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Dies versteht sich keinesfalls von selbst. Die Ver19 20 21 22

Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 13; Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 2. Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 2 zu der Ausnahme von diesem Verfahren. Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-225 Rn. 5. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 1.

688

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

tragsgeber des EWGV beschlossen zwar, die Landwirtschaft und die Fischerei in den Vertrag einzubeziehen, widmeten diesen aufgrund ihrer Besonderheiten jedoch einen eigenen Titel.23 Zudem legten sie fest, dass die Vorschriften für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse nur insoweit Anwendung finden, als in den Art. 39-44 AEUV nicht etwas anderes bestimmt ist (Art. 38 Abs. 2 AEUV). Art. 39-44 AEUV gehen den allgemeinen Vorschriften über den Binnenmarkt also vor.24 Zu den Vorschriften für die Errichtung und das Funktionieren des Binnen2485 markts gehören insbesondere die Vorschriften über den einheitlichen Außenzoll, die Grundfreiheiten des Waren-, Personen- und Kapitalverkehrs, das System unverfälschten Wettbewerbs sowie weitere Unionspolitiken.25 Abweichende Vorschriften sind vor allem in Art. 42 AEUV (eingeschränkte Anwendung der Wettbewerbsregeln) und Art. 44 AEUV (Ausgleichsabgaben bei Wettbewerbsverzerrungen) enthalten. Allerdings dürfen Parlament und Rat beim Erlass agrarpolitischer Regelungen 2486 weder den tragenden Grundsätzen des Binnenmarkts zuwiderhandeln noch das allgemeine Ziel der Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten gefährden.26 Dies ist insbesondere im Verhältnis zum gemeinsamen Warenverkehr relevant. Abweichungen und Einschränkungen haben sich an diesem Grundsatz zu orientieren und sind nur insoweit zulässig, als spezifisch landwirtschaftspolitische Gründe dies erfordern.27 Insofern ist eine Güterabwägung unter Beachtung der spezifischen Umstände des Einzelfalls vorzunehmen.28 Wird der betreffende agrarpolitische Sachverhalt durch die Vorschriften der GAP noch nicht vollständig geregelt, sind insoweit die allgemeinen Vorschriften zum Binnenmarkt anwendbar.29 Weiterhin bestimmt Art. 38 Abs. 4 AEUV, dass mit dem Funktionieren und der 2487 Entwicklung des Binnenmarkts für landwirtschaftliche Erzeugnisse die Gestaltung einer GAP Hand in Hand gehen muss. Absatz 4 enthält insofern einen für die Unionsorgane bindenden Auftrag zur Gestaltung einer GAP. Dieser Auftrag ergibt sich nach der Vertragsreform von Lissabon bereits aus Art. 38 Abs. 1 AEUV. Art. 38 Abs. 4 AEUV verdeutlicht jedoch zusätzlich, dass dabei die Errichtung und Aufrechterhaltung binnenmarktähnlicher Verhältnisse aufgrund der Besonderheiten der Landwirtschaft nicht ausreicht, sondern darüber hinausgehende Maßnahmen erforderlich sind.30

23 24 25 26

27 28 29 30

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 2. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 35. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 37. EuGH, Rs. 80 u. 81/70, Slg. 1978, 927 (945 f., Rn. 22/23 ff.) – Commissionaires Réunis; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 7; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 36. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 32 EG Rn. 15; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 8. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 8; van Rijn, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 32 EG Rn. 15. EuGH, Rs. 68/76, Slg. 1977, 515 (531, Rn. 20/23) – Kommission/Frankreich. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 53.

§ 2 Reichweite

689

§ 2 Reichweite A.

Anwendungsbereich der GAP-Vorschriften

I.

Ausgangspunkt

Nach Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV umfasst der Binnenmarkt die Landwirt- 2488 schaft, die Fischerei und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Keiner der drei genannten Begriffe ist jedoch vertraglich definiert. Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV definiert lediglich, was unter landwirtschaftlichen Erzeugnissen zu verstehen ist. Einer internen Abgrenzung der drei Begriffe bedarf es für die Anwendung der 2489 Art. 38 ff. AEUV nicht, da sich deren Anwendungsbereich auf alle drei Gebiete erstreckt.31 Abgrenzungsprobleme ergeben sich jedoch hinsichtlich der über die Erzeugung und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen hinausgehenden Tätigkeiten und für die Begriffsbestimmung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse. II.

Begriff der landwirtschaftlichen Erzeugnisse

Da als einziger Begriff ausdrücklich definiert, ist der Begriff der landwirtschaft- 2490 lichen Erzeugnisse maßgeblich zur Bestimmung der weiteren Begrifflichkeiten und des Anwendungsbereichs der GAP. 1.

Materielle und formelle Definition

a)

Zwei Definitionen

Der Begriff der landwirtschaftlichen Erzeugnisse wird einerseits in Art. 38 Abs. 1 2491 UAbs. 2 S. 2 AEUV materiell als „Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe“ charakterisiert. Andererseits wird er in Art. 38 Abs. 3 AEUV formal definiert. Danach sind die Bestimmungen der Art. 39-44 AEUV nur auf die Erzeugnisse anwendbar, die in Anhang I des Vertrags aufgeführt sind. Die Auflistung in Anhang I nimmt Bezug auf das Brüsseler Zolltarifschema 2492 und die dort verwendeten Warenbezeichnungen.32 Der Anhang ist daher unter Zu-

31 32

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 12. VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23.7.1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif, ABl. L 130, S. 42, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 494/2010 der Kommission vom 25.5.2010 zur Änderung von Anhang I der VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif, ABl. L 140, S. 19.

690

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

grundelegung der gesicherten Auslegung des gemeinsamen Zolltarifs und anhand der insoweit anerkannten Auslegungsmethoden zu interpretieren.33 Allerdings erfasst die Auflistung in Anhang I zum einen auch Erzeugnisse, die 2493 entgegen der materiellen Definition kein Grunderzeugnis oder Erzeugnis der ersten Verarbeitungsstufe sind, wie beispielsweise Margarine, Stärke oder Zubereitungen aus Früchten. Zum anderen enthält sie nicht alle Primärerzeugnisse des Bodens und der Viehzucht, es fehlen beispielsweise Holz, Häute, Wolle, Seide.34 Zwischen beiden Definitionen besteht insoweit also ein gewisser Widerspruch. b)

Ergänzungskompetenz

2494 Art. 38 Abs. 3 S. 2 EWGV sah die Möglichkeit vor, der Liste in Anhang I binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags weitere Erzeugnisse hinzuzufügen. Dabei war der Rahmen des heutigen Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV einzuhalten, so dass beide Definitionen für die Qualifikation als landwirtschaftliches Erzeugnis relevant waren.35 Gleichwohl orientierte sich der EuGH bei der Bestimmung des Begriffs des landwirtschaftlichen Erzeugnisses nicht streng an der Definition des Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV. Vielmehr interpretierte er im Licht der mit der GAP verfolgten Ziele und in Anknüpfung an die nach Auffassung der Vertragsverfasser dieser Politik unterliegenden Erzeugnisse, also die bereits in der Liste des Anhangs I genannten Erzeugnisse.36 Demnach konnten auch Erzeugnisse in die Liste aufgenommen werden, deren 2495 industrieller Veredelungsgrad gegenüber dem landwirtschaftlichen Grunderzeugnis über das in einem engen Sinne verstandene Stadium der ersten Verarbeitungsstufe hinausging. Voraussetzung war aber, dass zu dem Grunderzeugnis ein „enges wirtschaftliches Zuordnungsverhältnis“ bestand, das es nicht gerechtfertigt erscheinen ließ, auf die Grunderzeugnisse die Agrarregelung, auf die Verarbeitungserzeugnisse dagegen die allgemeinen Vertragsbestimmungen anzuwenden.37 c)

Verhältnis der Definitionen

2496 Nach Ablauf dieser Änderungsfrist und Streichung der sie regelnden Vorschrift aus den Verträgen ist die rechtliche Bedeutung der materiellen Definition des Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV nunmehr fraglich. Die überwiegende Ansicht geht heute davon aus, dass für die Qualifikation eines Erzeugnisses als landwirtschaftliches Erzeugnis i.S.v. Art. 38 AEUV allein die Auflistung in Anhang I entscheidend ist; der materiellen Definition des Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV kommt danach lediglich die Bedeutung einer Grundaussage zu. Der sachliche

33 34 35 36 37

EuGH, Rs. 77/83, Slg. 1984, 1257 (1265, Rn. 7) – CILFIT; Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1164, Rn. 18) – Parlament/Rat. Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 7; Priebe, in: Grabitz/ Hilf, Art. 32 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. 77/83, Slg. 1984, 1257 (1266, Rn. 12) – CILFIT. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (619, Rn. 13) – König. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (618 f., Rn. 12 f.) – König.

§ 2 Reichweite

691

Anwendungsbereich der Art. 39-44 AEUV wird demzufolge abschließend durch die in der Liste des Anhangs I aufgeführten Erzeugnisse definiert.38 Indes wurde die materielle Definition des Begriffs der landwirtschaftlichen Er- 2497 zeugnisse in Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV nie aus den Verträgen gestrichen und auch bei der Vertragsrevision von Lissabon nicht angetastet. Im Hinblick darauf erscheint es widersprüchlich, diese als völlig gegenstandslos für die Begriffsbestimmung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu betrachten. Dieser muss daher zumindest auch weiterhin begrenzende Wirkung bei zukünftigen Änderungen der Liste des Anhangs I zugemessen werden.39 2.

Erweiterung der Liste in Anhang I

Eine Änderung der Liste des Anhangs I ist heute jedoch nur noch durch Vertrags- 2498 änderung möglich.40 Im Rahmen des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens kann die materielle Begriffsdefinition des Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV aber keine Vorgaben machen, die nicht durch die Vertragsänderung wieder abgeändert werden könnten. Relevanz könnte ihr jedoch im Rahmen des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens zukommen. In einer Ausweitung des Anwendungsbereichs der GAP-Vorschriften auf nicht der materiellen Definition der landwirtschaftlichen Erzeugnisse entsprechende Erzeugnisse könnte nämlich eine gegen Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 AEUV verstoßende Ausdehnung der Zuständigkeiten liegen, die der Union im Rahmen der Verträge übertragen wurden.41 Indes ist selbst bei Heranziehung der materiellen Definition als Begrenzungsvorschrift für zukünftige Erweiterungen des Anhangs I das vom EuGH praktizierte weite materielle Begriffsverständnis zugrunde zu legen. Neben der Möglichkeit einer Vertragsänderung können agrarpolitische Maß- 2499 nahmen zu Erzeugnissen, die nicht in der Liste des Anhang I enthalten sind, auch auf der Grundlage von Art. 352 AEUV erlassen werden.42 Die Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV ist jedoch gegenüber ausdrücklich im Vertrag vorgesehenen Kompetenzen subsidiär und als Ausnahmevorschrift restriktiv auszulegen.43 Sie kann daher auch nicht zur Erweiterung der Liste in Anhang I herangezogen werden.44 Sieht man mit dem BVerfG bei einem Rechtsakt auf der Basis von Art. 352 38

39 40

41 42 43 44

EuGH, Rs. 77/83, Slg. 1984, 1257 (1266, Rn. 12) – CILFIT; Classen, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 8; Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 32 EGV Rn. 8; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 26; van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 32 EG Rn. 5; Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 6; Geiger, Art. 32 EGV Rn. 5; krit. hierzu Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 9. Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 9. Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 4; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 27; Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 5; Geiger, Art. 32 EGV Rn. 5. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 28; Geiger, Art. 32 EGV Rn. 6. Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 5; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 27. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 27; Lorenzmeier, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-226 Rn. 5.

692

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

AEUV eine faktische Vertragsänderung, bedarf es eines Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 GG45 – wie im Übrigen auch im Falle des vorstehend angesprochenen vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 6 EUV.46 Nicht zu den in der Liste des Anhangs I aufgeführten landwirtschaftlichen Er2500 zeugnissen gehört Baumwolle. Für sie ist aber durch das Protokoll Nr. 4 zur Beitrittsakte von 1979 und das Protokoll Nr. 14 zur Beitrittsakte 1985 eine Grundlage zum Erlass von Marktordnungsmaßnahmen geschaffen worden, ohne dass jedoch der Inhalt der Liste verändert worden wäre.47 III.

Landwirtschaft, Fischerei und Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

2501 Die Herleitung des Begriffs der Landwirtschaft und des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen hat unter Bezugnahme auf die Definition der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und die weiteren Vorschriften des Titels III, insbesondere die Ziele und Grundsätze der GAP, zu erfolgen.48 Unter Landwirtschaft versteht man demnach die Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte.49 Nicht erfasst werden außerhalb dieser Erzeugungsstufe stehende Tätigkeiten 2502 wie die Forstwirtschaft oder die Landschaftspflege. Diese können aber Gegenstand von Regelungen im Rahmen der GAP sein, wenn sie unmittelbar landwirtschaftlichen Zielen dienen, wie zum Beispiel die Aufforstung zur Verhinderung der Bodenerosion.50 Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 AEUV bestimmt zudem, dass mit dem Begriff der Landwirtschaft (i.w.S.) neben den Erzeugnissen des Bodens und der Viehzucht auch die Fischerei gemeint ist. Der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen betrifft die über die Produk2503 tion hinausgehende Vermarktung landwirtschaftlicher Produkte.51 Erfasst wird sowohl die Großhandels- als auch die Einzelhandelsstufe.52 IV.

Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse

2504 Die Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse wird nicht in Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV erwähnt, gleichwohl aber in dessen Satz 2 im Rahmen der Definition der landwirtschaftlichen Erzeugnisse. Sind die mit den landwirtschaftli45 46 47

48 49 50 51 52

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon. Vgl. die Beihilferegelung in der VO (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29.9.2003, ABl. L 270, S. 1; für nichtig erklärt durch EuGH, Rs. C-310/04, Slg. 2006, I-7285 – Spanien/Rat. Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 7; Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 32 EGV Rn. 2. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 20 f. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 32 EG Rn. 3. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 20. Näher Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 9; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 29.

§ 2 Reichweite

693

chen Erzeugnissen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe selbst in Anhang I genannt, fällt diese Verarbeitung auch in den Anwendungsbereich der GAP. Darüber hinaus wird vom Anwendungsbereich der Art. 38 ff. AEUV auch die Verarbeitung von in Anhang I genannten Produkten erfasst, die den in Art. 39 AEUV genannten Zielen dienen und eine enge Verknüpfung mit der Produktionsstufe aufweisen.53 V.

Weitere primär- und sekundärrechtliche Begriffe

Mangels ausdrücklicher vertraglicher Definition des Landwirtschaftsbegriffs be- 2505 reitet auch die Bestimmung der weiteren primär- und sekundärrechtlichen Begriffe, die auf die Landwirtschaft Bezug nehmen, Schwierigkeiten. Das gilt für die Begriffe der landwirtschaftlichen Bevölkerung in Art. 39 Abs. 1 lit. b) AEUV und der landwirtschaftlichen Tätigkeit in Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV. Es obliegt daher den Unionsorganen, gegebenenfalls für die Zwecke einer aus dem Vertrag abgeleiteten Regelung, eine solche Definition der betreffenden Begriffe zu erarbeiten.54 Nimmt auch das sekundäre Unionsrecht keine Begriffsbestimmung vor, können die Mitgliedstaaten unter Beachtung primärrechtlicher Vorgaben und der Ziele der betreffenden Regelungen Begriffseingrenzungen vornehmen.55 VI.

Räumlicher Anwendungsbereich

Der räumliche Anwendungsbereich der GAP-Vorschriften stimmt grundsätzlich 2506 mit dem allgemeinen Anwendungsbereich der Verträge überein, wie er in Art. 52 EUV und Art. 355 AEUV bestimmt ist.56 Art. 355 Abs. 5 lit. a) AEUV schließt ihre Anwendung für die Faröer aus, Art. 355 Abs. 5 lit. c) AEUV i.V.m. dem Protokoll Nr. 3 der Beitrittsakte von 1972 lässt sie für die Kanalinseln und die Insel Man nur eingeschränkt eingreifen, Art. 355 Abs. 4 AEUV i.V.m. dem Protokoll Nr. 2 der Beitrittsakte von 1995 für die Alandinseln.57 Von besonderer Bedeutung für die gemeinsame Fischereipolitik sind mögliche 2507 Regelungen für die Meeresgewässer, in denen Mitgliedstaaten Hoheitsrechte reklamieren,58 etwa in Bereichen von Anschluss-, Fischerei- und ausschließlichen Wirtschaftszonen.59 Zugunsten der Regionen in äußerster Randlage der Union hat der Rat gestützt 2508 auf Art. 299 Abs. 2 EG (Art. 349 AEUV) Sondermaßnahmen für bestimmte Agrar53 54 55 56 57 58 59

Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 10. EuGH, Rs. 85/77, Slg. 1978, 527 (540 f., Rn. 5/8) – Azienda Avicola Sant’Anna. EuGH, Rs. 139/77, Slg. 1978, 1317 (1333, Rn. 17) – Denkavit. Hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 445 ff. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 29; s. auch Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 32 EGV Rn. 53 für Gibraltar. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 30 a.E.; näher EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 (1309, Rn. 12/14 ff.) – Kramer. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 453 ff.

694

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

erzeugnisse beschlossen.60 Auf die überseeischen Länder und Hoheitsgebiete, für die nach Art. 355 Abs. 2 AEUV das besondere Assoziierungssystem gilt, finden die Vorschriften der GAP grundsätzlich keine Anwendung. Der Übersee-Assoziationsbeschluss61 sieht jedoch vor, dass in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei und Entwicklung des ländlichen Raums im Wege der Zusammenarbeit sektorspezifische Politiken und Strategien unterstützt werden, mit denen der Zugang zu Produktionstätigkeiten und -mitteln erleichtert wird.

B.

Verhältnis zu den Mitgliedstaaten

I.

Geteilte Zuständigkeit

2509 Nach Art. 4 Abs. 2 lit. d) AEUV teilt die Union ihre Zuständigkeit im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei mit den Mitgliedstaaten, mit Ausnahme der Erhaltung der biologischen Meeresschätze. Daher können sowohl Union als auch Mitgliedstaaten in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten werden nur tätig, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt oder entschieden hat, ihre Tätigkeit nicht mehr auszuüben (Art. 2 Abs. 2 AEUV). Mit der Inanspruchnahme einer Kompetenz durch die Union verliert der Mit2510 gliedstaat für diesen Bereich also seine Zuständigkeit. Die Mitgliedstaaten sind dann verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von der Unionsregelung abweichen oder sie verletzen können.62 Entgegenstehende nationale Regelungen sind unanwendbar und aufzuheben.63 Dies gilt jedoch nur für den Fall, dass das Unionsrecht eine abschließende und erschöpfende Regelung enthält und den Mitgliedstaaten nicht inzident oder explizit ein Freiraum eingeräumt wurde, was jeweils im Einzelfall zu entscheiden ist.64 Durch die Regelungsdichte im Bereich des Marktordnungsrechts hat sich die 2511 geteilte Zuständigkeit der Union in diesem Bereich jedoch de facto zu einer ausschließlichen Zuständigkeit entwickelt. Daher ist regelmäßig von einer umfassenden Unionsregelung auszugehen, welche mitgliedstaatliche Regulierungen schon mit der Errichtung einer gemeinsamen Marktordnung für einen bestimmten Sektor sperrt, selbst wenn sie sich zur Unterstützung der gemeinsamen Politik eignen.65 Entscheidend muss allerdings die konkrete Ausgestaltung sein.66 Es bleibt aber allenfalls noch eine nationale Restzuständigkeit innerhalb einer gemeinsamen Marktorganisation, sofern eine Regelung fehlt oder den Mitgliedstaaten explizit 60 61 62 63 64 65 66

VO (EG) Nr. 247/2006 des Rates vom 30.1.2006, ABl. L 42, S. 1. Beschluss 2001/822/EG des Rates vom 27.11.2001 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 314, S. 1. EuGH, Rs. 51/74, Slg. 1975, 79 (94, Rn. 25/29) – Hulst. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 13. EuGH, Rs. 16/83, Slg. 1984, 1299 (1324, Rn. 13) – Prantl. EuGH, Rs. C-173/02, Slg. 2004, I-9735 (9757, Rn. 19) – Spanien/Kommission. Der EuGH ist so Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 16 „fast zu apodiktisch“.

§ 2 Reichweite

695

Befugnisse eingeräumt worden sind.67 Im Bereich der Agrarstrukturpolitik besteht hingegen auch tatsächlich ein System sich ergänzender nationaler und unionsrechtlicher Regelungen.68 II.

Ausschließliche Zuständigkeit

Eine ausschließliche Zuständigkeit kommt der Union nach Art. 3 Abs. 1 lit. d) 2512 AEUV hingegen für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik zu. In diesem Bereich kann daher nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten ist nur nach Ermächtigung durch die Union oder zur Durchführung der Unionsrechtsakte zulässig (Art. 2 Abs. 1 AEUV). Der Begriff der biologischen Meeresschätze ist vertraglich nicht definiert, sein 2513 Bedeutungsgehalt dürfte aber entsprechend der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU als Fischerei-Erhaltungsmaßnahmen zu verstehen sein.69 Bereits vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ging der EuGH in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Zuständigkeit für den Erlass von Maßnahmen zur Erhaltung der Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik vollständig bei der Gemeinschaft liegt.70 Er billigte ihr auch eine ausschließliche Kompetenz für den Abschluss von Verträgen zu.71 Insoweit greift nunmehr Art. 3 Abs. 2 AEUV ein.72

C.

Verhältnis zu anderen Politikbereichen

Die GAP weist eine Vielzahl von Überschneidungen mit anderen Politikbereichen 2514 der Union auf. Aufgrund der zum Teil unterschiedlichen Beschlussverfahren hat eine Abgrenzung zu erfolgen, auf welcher Rechtsgrundlage die betreffende Maßnahme zu erlassen ist. I.

Ausdrückliche vertragliche Regelung

Ausdrücklich vertraglich geregelt ist die Spezialität der GAP-Vorschriften zu den 2515 Bestimmungen über den Binnenmarkt (Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 und Abs. 2 AEUV).73 Art. 42 AEUV bestimmt zudem das Verhältnis zu den Wettbewerbs67 68 69 70 71 72 73

EuGH, Rs. C-118/02, Slg. 2004, I-3073 (3096, Rn. 19) – Industrias de Deshidratación. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 16. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (449 f., Rn. 63/68) – Kommission/Irland; Burbach/ List, AUR 2006, 1 (3). EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1072 f., Rn. 17 f.) – Kommission/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 (1311, Rn. 30/33 ff.) – Kramer. S. näher o. Rn. 2223 ff. S. hierzu o. Rn. 2484 ff.

696

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

regeln.74 Außerhalb des Landwirtschaftstitels regelt Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV, dass Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben, unter Titel XIV über das Gesundheitswesen fallen. Rechtsakte zur Agrarstatistik werden nach h.M. von Art. 338 AEUV erfasst.75 II.

Allgemeine Grundsätze

2516 Das Verhältnis zu den weiteren vertraglichen Regelungen bestimmt sich nach den allgemeinen Regeln zur Kompetenzabgrenzung. Art. 43 Abs. 2 AEUV bildet die geeignete Rechtsgrundlage für jede Regelung über die Produktion und die Vermarktung der im Anhang I des Vertrags aufgeführten landwirtschaftlichen Erzeugnisse, die zur Verwirklichung eines oder mehrerer der in Art. 39 AEUV genannten Ziele der GAP beiträgt.76 Werden neben den Zielen der GAP zugleich Ziele anderer Politikbereiche berührt oder mitverfolgt, ist darauf abzustellen, welcher Politikbereich dem sachlichen Schwerpunkt der Maßnahme am nächsten kommt. Sind mehrere Politikbereiche in gleicher Intensität betroffen, kann auch eine Doppelabstützung auf mehrere Ermächtigungsnormen erfolgen. Es sind dann aber die strengeren Verfahrensvoraussetzungen einzuhalten.77 III.

Rechtsangleichung

2517 Ein besonderes Verhältnis besteht zu den Vorschriften der Rechtsangleichung (Art. 114 ff. AEUV). Die Rechtsharmonisierung ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH notwendiger Bestandteil der GAP, so dass die Angleichung von Rechtsvorschriften im Agrarsektor allein auf die GAP-Vorschriften zu stützen ist, selbst wenn auch Ziele außerhalb der GAP angestrebt werden.78 Art. 114 ff. AEUV finden in diesem Fall keine Anwendung. IV.

Querschnittsklauseln

2518 Aus den Querschnittsklauseln folgt, welche Ziele und Interessen anderer Politiken bei der Festlegung und Durchführung der GAP zu berücksichtigen sind.79 Zu nen74 75 76

77

78 79

Näher sogleich Rn. 2519 ff. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 6. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (896, Rn. 14) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-106/97, Slg. 1999, I-5983 (6013, Rn. 41) – DADI; Rs. C-269/97, Slg. 2000, I-2257 (2291, Rn. 47) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-336/00, Slg. 2002, I-7699 (7748 f., Rn. 31) – Huber; vgl. zum Ganzen Bittner, in: Schwarze, Art. 37 EGV Rn. 7; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 8; allgemein o. Rn. 2324. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (896, Rn. 14 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 11. Näher auch zum Folgenden o. Rn. 2325 f.

§ 2 Reichweite

697

nen sind hier insbesondere die soziale Querschnittsklausel des Art. 9 AEUV sowie die Querschnittsklauseln Umweltschutz aus Art. 11 AEUV, Verbraucherschutz aus Art. 12 AEUV und Tierschutz aus Art. 13 AEUV. Eine Querschnittsklausel hinsichtlich der Kultur enthält Art. 167 Abs. 4 AEUV und für die Entwicklungspolitik Art. 208 AEUV. V.

Wettbewerbsregeln

1.

Grundsystematik

Gem. Art. 42 Abs. 1 AEUV findet das Kapitel über die Wettbewerbsregeln (Art. 2519 101-109 AEUV) auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als das Europäische Parlament und der Rat dies unter Beachtung der Ziele der GAP im Rahmen und nach dem Verfahren des Art. 43 Abs. 2 AEUV beschließen. Art. 42 AEUV bestimmt insofern „etwas anderes“ i.S.v. Art. 38 Abs. 2 AEUV, der ansonsten die Vorschriften für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts auch für landwirtschaftliche Erzeugnisse für anwendbar erklärt. Dazu gehören ausweislich Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV namentlich die Wettbewerbsregeln. Hier werden also zugleich der Vorrang der Agrarpolitik gegenüber den Vertragszielen auf dem Gebiet des Wettbewerbs und die Befugnis des Rates und des Parlaments anerkannt, zu entscheiden, inwieweit die Wettbewerbsregeln für den Agrarsektor gelten sollen. Bei der Ausübung dieser Befugnis kommt Rat und Parlament, wie bei der gesamten Durchführung der Agrarpolitik, ein weites Ermessen zu.80 Jedoch haben Rat und Parlament nicht das Recht, die Bestimmungen des Wettbewerbsrechts vollständig für nicht anwendbar zu erklären.81 In der Praxis bestehen Anwendbarkeitsanordnungen für nahezu alle landwirt- 2520 schaftlichen Erzeugnisse, so dass faktisch die Wettbewerbsregeln in weiten Bereichen der Agrarpolitik ebenso Anwendung finden wie die sonstigen Binnenmarktvorschriften. Derartige Bestimmungen enthält namentlich die einheitliche gemeinsame Marktordnung82 (vgl. deren Art. 175 ff.), die Marktordnung für Fischereierzeugnisse83 sowie die VO (EG) Nr. 1184/2006 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und 80 81 82

83

EuGH, Rs. 139/79, Slg. 1980, 3393 (3421, Rn. 23) – Maizena; Rs. C-137/00, Slg. 2003, I-7975 (8037, Rn. 81) – Milk Marque. Martínez, EuZW 2010, 368 (368). VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22.10.2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO), ABl. L 299, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 513/2010 der Kommission vom 15.6.2010 zur Änderung von Anhang VI der VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates zwecks Anpassung der Quoten ab dem Zuckerwirtschaftsjahr 2010/11, ABl. L 150, S. 40; näher hierzu u. Rn. 2600. VO (EG) Nr. 104/2000 des Rates vom 17.12.1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur, ABl. L 17, S. 22, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1759/2006 des Rates vom 28.11.2006 zur Änderung der VO (EG) Nr. 104/2000, ABl. L 335, S. 3; näher hierzu u. Rn. 2668 f.

698

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

den Handel mit diesen Erzeugnissen.84 Daneben bestehen Einzelbestimmungen wie Art. 88 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1698/200585 hinsichtlich strukturpolitischer Maßnahmen und Art. 139 VO (EG) Nr. 73/200986. 2.

Anwendungsbereich und Verfahren

2521 Art. 42 AEUV erstreckt sich seinem Anwendungsbereich nach nur auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen. Soweit Art. 42 AEUV nicht anwendbar ist, gelten Art. 101-109 AEUV unmittelbar.87 Der Begriff der landwirtschaftlichen Erzeugnisse stimmt mit der Definition der Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 und Abs. 3 AEUV überein.88 Nicht erfasst werden demnach Erzeugnisse, die nicht in der Liste des Anhangs I genannt sind, auch wenn diese einen Hilfsstoff für die Herstellung eines anderen Erzeugnisses darstellen, das seinerseits unter diesen Anhang fällt.89 Allerdings genügt regelmäßig ein loser Zusammenhang mit der Produktion bzw. 2522 dem Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, so bei Fördermaßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums.90 Die Agrarpolitik ist als Ganzheit zu sehen und auch in ihrer strukturellen Ausprägung letztlich i.w.S. auf die Produktion von bzw. den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen bezogen. Art. 39

84

85

86

87

88 89 90

VO (EG) Nr. 1184/2006 des Rates vom 24.7.2006 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, ABl. L 214, S. 7, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 491/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO), ABl. L 154, S. 1. Des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 277, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1698/ 2005 und der VO (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 144, S. 3. Des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30, S. 16, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 360/2010 der Kommission vom 27.4.2010 zur Änderung von Anhang IV und Anhang VIII der VO (EG) Nr. 73/2009, ABl. L 106, S. 1; näher hierzu u. Rn. 2623 ff. EuGH, Rs. 61/80, Slg. 1981, 851 (869, Rn. 21) – Stremsel- en Kleurselfabriek; für eine extensive Auslegung des Anwendungsbereichs des Art. 42 AEUV hinsichtlich der erfassten Erzeugnisse und der erzeugnisbezogenen Tätigkeitsfelder Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 3. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 3; vgl. zur Definition der landwirtschaftlichen Erzeugnisse o. Rn. 2490 ff. EuGH, Rs. C-250/92, Slg. 1994, I-5641 (5685, Rn. 23) – DLG. Näher Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 14.

§ 2 Reichweite

699

Abs. 1 AEUV macht deutlich, dass auch die Grundlagen dafür Bestandteil der Ziele der GAP sind.91 Hinsichtlich des Verfahrens wurde mit dem Vertrag von Lissabon parallel zu 2523 Art. 43 Abs. 2 AEUV das Parlament in die Anordnung der Anwendbarkeit gleichberechtigt mit einbezogen.92 Art. 42 Abs. 1 AEUV verweist insofern auf das Verfahren des Art. 43 Abs. 2 AEUV. Inhaltlich sind die Ziele der GAP aus Art. 39 AEUV zu berücksichtigen. 3.

Agrarkartellrecht

Art. 175 VO (EG) Nr. 1234/2007 erklärt das unternehmensbezogene Wettbe- 2524 werbsrecht insgesamt und damit auch die Fusionskontrolle und das Sekundärrecht für anwendbar.93 Ausgenommen ist gem. Art. 176 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 das Kartellverbot für Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, die wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung oder zur Verwirklichung der Ziele der GAP notwendig sind. Die erste Konstellation ist praktisch entfallen, die zweite verlangt entsprechend dem Ausnahmecharakter der daher eng auszulegenden Vorschrift94 den ausführlich und nachvollziehbar begründeten Nachweis der Unerlässlichkeit95 bzw. Notwendigkeit, um die Ziele nach Art. 39 AEUV zu verwirklichen.96 Das impliziert eine Verhältnismäßigkeitsprüfung und eine Güterabwägung.97 Grundlage ist aber eine Konformität mit der – selbst nicht an Art. 101 ff. AEUV gemessenen98 – GAP. Eine dieser widersprechende Verhaltensweise ist schon deshalb rechtswidrig.99 Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen von Erzeugergemeinschaf- 2525 ten100 dürfen gem. Art. 176 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 nur nicht den Wettbewerb ausschließen oder die Ziele des Art. 39 AEUV gefährden, mithin nicht einem der GAP-Ziele widersprechen.101 Dies ist bei einer versuchten langjährigen Bindung der Fall, wenn etwa eine ausschließliche Lieferverpflichtung und übermäßige Austrittsgelder verlangt werden.102 Bereits wettbewerbsrechtlich 91 92 93 94 95 96

97

98 99 100 101 102

Näher zu den Zielen u. Rn. 2540 ff. Zur Neuregelung des Art. 43 Abs. 2 AEUV s.u. Rn. 2079 f. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 4 ff. auch zum Folgenden. EuGH, Rs. C-399/93, Slg. 1995, I-4515 (4527, Rn. 22) – Oude Luttikhuis. So der Ansatz der Kommission, s. EuGH, Rs. 40/73 u.a., Slg. 1975, 1663 (1788) – Suiker Unie. EuGH, Rs. C-265/97 P, Slg. 2000, I-2061 (2125, Rn. 107) – Florimex auf EuG, Rs. T-70 u. 71/92, Slg. 1997, II-693 – Florimex; bereits EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (583, Rn. 25/26) – Frubo. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 5 a.E. unter Hinweis auf die nicht gleichzeitige Realisierbarkeit der Ziele nach Art. 39 AEUV. Es geht aber (auch) um eine Gegenüberstellung mit den Wettbewerbsbeeinträchtigungen. S. etwa EuGH, Rs. 139/79, Slg. 1980, 3393 (3424, Rn. 32) – Maizena. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 6. Zu Interprofessionen im Zusammenhang mit dem EU-Kartellrecht vgl. Martínez, EuZW 2010, 368 (372 f.). EuG, Rs. T-217 u. 245/03, Slg. 2006, II-4987 (5069, Rn. 202) – FNCBV. EuGH, Rs. C-399/93, Slg. 1995, I-4515 (4528, Rn. 27 f.) – Oude Luttikhuis.

700

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

gedeckt, da zur Erlangung der Wettbewerbsfähigkeit erforderlich,103 ist die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Erzeugergemeinschaften zum Beispiel durch eine (satzungsmäßige) Vereinbarung oder Beschlussfassung, sich nicht an konkurrierenden Erzeugergemeinschaften zu beteiligen.104 Für die Einhaltung dieser Regeln ist gem. Art. 176 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2526 1234/2007 die Kommission zuständig, nicht hingegen für das nationale Wettbewerbsrecht, das zumindest die Fälle ohne grenzüberschreitenden Bezug erfasst,105 soweit EU-Recht nicht entgegensteht, aber gleichfalls den Zielen der GAP unterliegt.106 4.

Staatliche Beihilfen

a)

System

2527 Auch die Vorschriften der Art. 107 ff. AEUV über staatliche Beihilfen gelten für die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit, als Rat und Europäisches Parlament dies nach Art. 42 Abs. 1 AEUV angeordnet haben. Das ist gem. Art. 180 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 für weite Bereiche der Agrarpolitik geschehen,107 nachdem ursprünglich Art. 4 VO (EWG) Nr. 26108 das Aufhebungsverfahren nach Art. 106 Abs. 2 AEUV verschlossen hat.109 Das gilt aber höchstens noch subsidiär,110 nunmehr nach der Auffangbestimmung111 des Art. 3 VO (EG) Nr. 1184/2006112, die gleichfalls nur Art. 108 Abs. 1 und 3 AEUV eingreifen lässt. Immerhin besteht eine Notifikationspflicht, deren Verletzung die Rechtswidrigkeit nach sich zieht, ebenso liegt ein Verstoß gegen die GAP vor, der aber nur über die allgemeinen Instrumente wie eine Vertragsverletzungsklage aufgefangen werden kann, nicht über eine Aufhebungsentscheidung.113 103 104 105 106 107 108

109 110 111 112

113

Näher zur Tatbestandslosigkeit wettbewerbseröffnender Maßnahmen Frenz, Europarecht 2, Rn. 713 ff. S. EuGH, Rs. C-250/92, Slg. 1994, I-5641 (5687, Rn. 33 f.) – DLG. S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 146 ff. Näher EuGH, Rs. C-137/00, Slg. 2003, I-7975 (8032, Rn. 63 f.) – Milch Marque. S.o. Rn. 2526. Zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, ABl. 1962 Nr. 30, S. 993, aufgehoben durch VO (EG) Nr. 1184/2006 des Rates vom 24.7.2006 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, ABl. L 214, S. 7. EuGH, Rs. 337/82, Slg. 1984, 1051 (1062, Rn. 12) – Sankt Nikolaus Brennerei. Frenz, Europarecht 3, Rn. 134 f. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 12. Des Rates vom 24.7.2006 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, ABl. L 214, S. 7, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 491/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO), ABl. L 154, S. 1. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 12.

§ 2 Reichweite

b)

701

Mitgliedstaatliche Beihilfen

Art. 42 und 107 ff. AEUV betreffen staatliche Beihilfen, also Beihilfen, die von 2528 den Mitgliedstaaten aus staatlichen Mitteln gewährt werden, nicht Unionsbeihilfen, die auf der Grundlage von Unionsrecht aus dem Unionshaushalt finanziert werden oder gemischte Beihilfen.114 Das stellt Art. 88 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1698/2005115 für Fördermaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Hinblick auf nationale Mittel zur Ko-Finanzierung klar, während Art. 89 dieser Verordnung für überschießende mitgliedstaatliche Mittel eine Notifizierung über die nationalen Programme festlegt116 – auch ein Beleg für die großzügig angelegte, nämlich sogar die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums erfassende Reichweite von Art. 42 AEUV. Die Zahlungen aus Unionsmitteln im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung bleiben jedenfalls unerfasst. c)

Internationale Auswirkungen

Bei internationalen Auswirkungen gelten Sonderregeln im Rahmen der WTO-Ab- 2529 kommen über die Landwirtschaft117 mit einer politischen Vorgabe des Allgemeinen Rates der WTO vom 1.8.2004 zum weiteren Abbau.118 d)

Ausgestaltung im Sekundärrecht

Nach Art. 42 Abs. 2 AEUV kann der Rat auf Vorschlag der Kommission die Ge- 2530 währung von Beihilfen zum Schutz von Betrieben, die durch strukturelle oder naturgegebene Bedingungen benachteiligt sind (Art. 42 Abs. 2 lit. a) AEUV), oder im Rahmen wirtschaftlicher Entwicklungsprogramme (Art. 42 Abs. 2 lit. b) AEUV) genehmigen. Relevanz kommt dieser Vorschrift nur dann zu, wenn die Anwendung der Art. 107 ff. AEUV angeordnet wurde. Art. 42 Abs. 2 AEUV ergänzt dann den Katalog genehmigungsfähiger Beihilfen aus Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV.119 Wurde die Anwendbarkeit nicht angeordnet, sind Beihilfen im Agrarbereich zulässig und bedürfen keiner speziellen Genehmigung.120

114

115

116 117

118 119 120

Bittner, in: Schwarze, Art. 36 EGV Rn. 3; Frenz, Europarecht 3, Rn. 77 ff., 147 ff.; zu Letzteren EuGH, Rs. 213-215/81, Slg. 1982, 3583 (3602, Rn. 22) – Vieh- u. Fleischkontor. Des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 277, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1698/2005 und der VO (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 144, S. 3. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 14. Näher Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 141 ff.; zum WTO-Subventionsübereinkommen 1994 (ABl. L 336, S. 156) im Allgemeinen Frenz, Europarecht 3, Rn. 157 ff. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 149. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 17; Frenz, Europarecht 3, Rn. 131. Bittner, in: Schwarze, Art. 36 EGV Rn. 13.

702

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

Regelmäßig bestehen in der einheitlichen (bzw. früher in den einzelnen) gemeinsamen Marktorganisation(en)121 Bestimmungen, welche die Beihilfevorschriften für grundsätzlich anwendbar erklären und nur im Einzelnen modifizieren. Daraus können sich besondere Verfahrensmodalitäten, die Zulässigkeit oder auch Unzulässigkeit bestimmter Beihilfen oder spezifische Bedingungen ergeben. So verbietet Art. 77 VO (EG) Nr. 1234/2007 eine Beihilfe zum Erwerb einer Milchquote, Art. 181 VO (EG) Nr. 1234/2007 eine Preis- oder Mengenbeihilfe im Milchsektor. In diesem Bereich gestattet Art. 183 VO (EG) Nr. 1234/2007 umgekehrt eine Absatzförderabgabe. Spezifische Bedingungen für Beihilfen resultieren insbesondere aus der neuen 2532 Förderpolitik in der VO (EG) Nr. 73/2009122 sowie schon in der VO (EG) Nr. 1782/2003123, nach der Zahlungen an landwirtschaftliche Betriebe mit Umweltund Gesundheitsschutz verknüpft werden.124 Generell müssen nationale Zahlungen auf die im Agrarbereich elementaren Unionsbeihilfen ausgerichtet sein, was vor allem Art. 88 Abs. 2-6 VO (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)125 sicherstellt; Art. 89 dieser Verordnung regelt die Mitteilung und Genehmigung mitgliedstaatlicher Beihilfen.126 Insgesamt wird daher die Zulässigkeit nationaler Beihilfen in erster Linie se2533 kundärrechtlich geprägt. Das allgemeine primäre Beihilferecht greift nur subsidiär und kann nicht die agrarrechtlichen Anforderungen – namentlich aus einer gemein2531

121 122

123

124 125

126

S. vorstehend Rn. 2520. Des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30, S. 16, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 360/2010 der Kommission vom 27.4.2010 zur Änderung von Anhang IV und Anhang VIII der VO (EG) Nr. 73/2009, ABl. L 106, S. 1. Des Rates vom 29.9.2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/ 2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/ 2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 1259/2001, ABl. L 270, S. 1, aufgehoben durch VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30, S. 16. Im Einzelnen u. Rn. 2626; sowie Frenz, Europarecht 3, Rn. 136 ff. Des Rates vom 20.9.2005, ABl. L 277, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1698/2005 und der VO (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 144, S. 3; zum ELER näher u. Rn. 2596 ff. Frenz, Europarecht 3, Rn. 138 sowie schon o. Rn. 2528.

§ 2 Reichweite

703

samen Marktorganisation127 – ändern. Ist eine Beihilfe danach zulässig, kann sie nicht gem. Art. 107 ff. AEUV untersagt werden und umgekehrt.128 Die Art. 107 ff. AEUV werden darüber hinaus bei fehlendem Sekundärrecht durch sog. Agrarleitlinien und dabei vor allem durch die Rahmenregelungen für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013129 ausgestaltet. Letztere bilden bei fehlendem Widerspruch eines Mitgliedstaats eine zur Anpassung verpflichtende zweckdienliche Maßnahme gem. Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV.130 e)

Einschränkung durch den Vertrag von Lissabon?

Mit der Vertragsreform von Lissabon ist das Wort „insbesondere“ in Art. 42 Abs. 2 2534 AEUV weggefallen, so dass die Aufzählung genehmigungsfähiger Beihilfen nunmehr abschließend erscheint. Bereits aus Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV ergibt sich jedoch, dass der Rat sonstige Arten von Beihilfen durch einen Beschluss auf Vorschlag der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann. Es ist nicht davon auszugehen, dass diese Befugnis durch Art. 42 Abs. 2 AEUV eingeschränkt werden sollte. Die genannten Beihilfearten sind also nicht abschließend, sondern weiterhin nur beispielhaft zu verstehen. Durch den Vertrag von Lissabon wurde zudem das Verfahren zur Genehmigung der Gewährung dieser Beihilfen neu formuliert. Demnach erfolgt die Genehmigung durch den Rat auf Vorschlag der Kommission. f)

Relevanz der Ziele der GAP

Eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Ziele des Art. 39 AEUV enthält Art. 42 2535 Abs. 2 AEUV entgegen Art. 42 Abs. 1 AEUV, der zudem auf Art. 43 Abs. 2 AEUV verweist, hingegen nicht. Aufgrund des engen Zusammenhangs der beiden Absätze des Art. 42 AEUV und der geschlossenen Systematik der GAP-Vorschriften ist aber auch hier zu fordern, dass sich die Genehmigung an den Zielen der GAP orientiert. Das gilt auch für Beihilfegenehmigungen durch den Rat gem. Art. 108 Abs. 2 2536 UAbs. 3 AEUV, wenn die Kommission noch nicht abschließend entschieden hat, obwohl dort nur „außergewöhnliche Umstände eine solche Entscheidung rechtfertigen“ müssen. Sie dürfen daher ebenfalls nicht gegen die bestehende Systematik der GAP verstoßen.131 Der EuGH räumt zwar ein weites Ermessen ein und nahm in Kauf, dass eine 2537 gemeinsame Marktorganisation für Wein vorübergehend gestört wurde, um ein angemessenes Einkommen der Winzer zu sichern.132 Die Formulierung „rechtferti127 128 129 130 131 132

Darauf bezogen schon EuGH, Rs. 177/78, Slg. 1979, 2161 (2191, Rn. 21) – Pigs and Bacon. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 11. ABl. 2006 C 319, S. 1. Unter Verweis auf Ziff. 196 der vorgenannten Rahmenregelung Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 15 f. auch zum näheren Gehalt. Dies für vertretbar haltend Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 42 AEUV Rn. 19 a.E. EuGH, Rs. C-122/94, Slg. 1996, I-881 (926, Rn. 25) – Kommission/Rat.

704

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

gen“ in Art. 108 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV impliziert indes jedenfalls eine Abwägung mit den Zielen der GAP. Auch in diesem Kontext ist dann zu berücksichtigen, dass die Ratsentscheidung in außergewöhnlichen Fällen nur sehr zurückhaltend und vorübergehend angewendet werden darf, auch wenn dies vor allem im Agrarbereich erfolgte.133 Daher darf nicht die Zubilligung eines weiten Ermessensspielraums im Agrar2538 bereich die beihilferechtliche Systematik aushöhlen, soweit deren Anwendbarkeit gerade auch für die GAP angeordnet wurde. Aus umgekehrter Warte gelten die Wertungen der GAP, die nicht für Beihilfeentscheidungen weitestgehend außer Kraft gesetzt werden dürfen. Das gilt zumal, wenn auch das Beihilferecht eine enge Konzeption zugrunde legt. Ein großer Entscheidungsspielraum für den Rat verstößt dann gegen beide Rechtsordnungen. 5.

Gesamtbild

2539 Das Agrarwettbewerbsrecht ist sowohl kartell- und beihilferechtlich als auch von der GAP und ihren Zielen geprägt. Wie diese beiden Ansatzpunkte im Einzelfall wirken, hängt vom Agrarsekundärrecht ab, das regelmäßig die Wettbewerbsvorschriften mit sektorenspezifischen Modifikationen eingreifen lässt. Daher sind wenig die eher unbedeutenden Änderungen durch den Vertrag von Lissabon maßgeblich als die fortlaufenden Entwicklungen auf der Ebene des Sekundärrechts.

§ 3 Ziele und Grundsätze A.

Ziele der GAP

I.

Ziele und Rahmenvorgaben

2540 Art. 39 AEUV normiert in Absatz 1 die verbindlichen Ziele der GAP, die mit den in Art. 40 ff. AEUV festgeschriebenen Mitteln und Verfahren zu verwirklichen sind. Darüber hinaus legt er in Absatz 2 bestimmte Rahmenvorgaben fest, die bei der Gestaltung der GAP und den hierfür anzuwendenden besonderen Methoden zu berücksichtigen sind. Die Auslegung der Ziele des Absatzes 1 hat im Lichte der Rahmenvorgaben des Absatzes 2 zu erfolgen.134 II.

Verhältnis zu anderen Vertragszielen

2541 Die fünf in Art. 39 Abs. 1 AEUV normierten Ziele konkretisieren die in Art. 3 EUV genannten allgemeinen Ziele der Union für den Bereich der GAP.135 Sie sind 133 134 135

Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1131 f. m.w.N. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (895, Rn. 10) – Vereinigtes Königreich/Rat. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 1.

§ 3 Ziele und Grundsätze

705

dabei grundsätzlich vorrangig gegenüber den allgemeinen Zielen der Verträge.136 Für den Binnenmarkt und den Wettbewerb ergibt sich dieser Vorrang ausdrücklich aus Art. 38 Abs. 2 AEUV und Art. 42 AEUV. Darüber hinaus sind die in Art. 39 Abs. 1 AEUV normierten Ziele abschließend. 2542 Eine Maßnahme, die nicht zumindest eines der fünf Ziele verfolgt, fällt nicht in den Anwendungsbereich der GAP und damit auch nicht unter die Ermächtigungsgrundlage des Art. 43 Abs. 2 AEUV.137 Gleichwohl verdrängen die speziellen Ziele der GAP die allgemeinen vertrag- 2543 lichen Zielsetzungen nicht vollständig.138 Es widerspräche dem Wesen der Verträge, die Zielsetzungen der GAP vom Gesamtzusammenhang der europäischen Integration isoliert zu betrachten.139 Die anderen Vertragsziele, wie beispielsweise der Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz oder die Handels-, Wirtschaftsund Entwicklungspolitik, können daher auch im Rahmen der GAP nicht unberücksichtigt bleiben. Das agrarpolitische Handeln der Union muss sich so weit wie möglich in die allgemeinen Zielsetzungen einfügen und diesen Rechnung tragen.140 Damit hat auch die Landwirtschaft an der allgemeinen Entwicklung der Verträge und ihrer Öffnung für zusätzliche Belange teil. Auch im Hinblick auf sie und dabei namentlich auf die ökologischen und sozialen Belange ist umgekehrt eine hinreichende Berücksichtigung der (land-)wirtschaftlichen Aspekte über die in Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV an der Spitze stehende nachhaltige Entwicklung vorgegeben. Der Umweltschutz ist nicht etwa vorrangig.141 Der in Art. 3 Abs 3 S. 1 EUV vorgegebene Binnenmarkt wird wie gezeigt142 in Art. 38 ff. AEUV landwirtschaftsspezifisch geprägt. III.

Ermessensspielraum

Adressat der Zielvorgaben und der Rücksichtnahmepflichten sind primär die Uni- 2544 onsorgane. Daneben binden diese jedoch auch die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der GAP.143 Den Unionsorganen kommt bei der Verwirklichung der Ziele und der Abwägung gegensätzlicher Interessen ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Vielfach können nicht alle Ziele gleichzeitig oder gleich wirksam verfolgt werden, weshalb die Organe befugt sind, bestimmten Zielen jedenfalls zeitweise Vorrang einzuräumen bzw. zeit-

136 137 138 139 140

141 142 143

Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 5. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 3. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 5. Mögele, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 19. EuGH, Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 (930, Rn. 17 f.) – Vereinigtes Königreich/Rat; Mögele, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 19; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 9. S.o. Rn. 2050, 2380 ff. Vorstehend Rn. 2484 ff., 2541. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 2; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 2.

706

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

weilig gesetzte Prioritäten wieder zu ändern, wenn die wirtschaftlichen Gegebenheiten oder sonstige Umstände dies gebieten.144 Somit besteht die Möglichkeit, die GAP den sich wandelnden wirtschaftlichen, 2545 sozialen und politischen Erfordernissen anzupassen. Zwischen den Zielen besteht dabei keine Hierarchie.145 Gleichwohl haben die Unionsorgane auf einen Ausgleich zwischen den Zielen hinzuwirken und dürfen nicht ein Ziel in einer solchen Weise isoliert verfolgen, dass die Verwirklichung anderer Ziele unmöglich gemacht wird.146 IV.

Rechtliche Bedeutung

2546 Da die einzelnen Zielsetzungen als solche nicht einklagbar sind, liegt ihre rechtliche Bedeutung insbesondere in der Heranziehung als Auslegungsmaßstäbe für die zahlreichen im Rahmen der GAP ergehenden Sekundärrechtsakte.147 Gemeinsam mit dem durch Art. 38 AEUV festgelegten sachlichen Anwendungsbereich bestimmt Art. 39 AEUV den Umfang der in Art. 43 Abs. 2 AEUV gewährten agrarpolitischen Ermächtigungsgrundlage,148 prägt so deren Reichweite und damit auch die Grenzen nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV.149 Insofern verweisen die Maßnahmenregelungen der Art. 40 ff. AEUV auf Art. 39 AEUV. Bei der Auslegung des so erlassenen Sekundärrechts der GAP ist im Zweifels2547 fall diejenige Interpretation zu wählen, die der Verwirklichung der in Art. 39 Abs. 1 AEUV genannten Ziele am nächsten kommt.150 Diese Ziele prägen damit den Gehalt des effet utile als dominierende Auslegungsmethode.151

144

145 146 147 148 149

150

151

EuGH, Rs. 5/67, Slg. 1968, 128 (147) – Beus; Rs. 63-69/72, Slg. 1973, 1229 (1248, Rn. 12) – Werhahn; Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 (1112, Rn. 24) – Balkan-Import-Export; Rs. 56-60/74, Slg. 1976, 711 (745, Rn. 13) – Kampffmeyer; Rs. 29/77, Slg. 1977, 1835 (1843 f., Rn. 29/31) – Roquette; Rs. 197 u.a./80, Slg. 1981, 3211 (3251, Rn. 37 ff.) – Ludwigshafener Walzmühle; Rs. 59/83, Slg. 1984, 4057 (4077 f., Rn. 16) – Biovilac; Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1121, Rn. 21) – Rau; Rs. 265/85, Slg. 1987, 1155 (1170, Rn. 2) – Van Dijk Food; Rs. 27/85, Slg. 1987, 1129 (1147, Rn. 20) – Vandemoortele; Rs. 203/86, Slg. 1988, 4563 (4599, Rn. 10) – Spanien/Rat. Näher hierzu Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 4. EuGH, Rs. 197 u.a./80, Slg. 1981, 3211 (3252, Rn. 41) – Ludwigshafener Walzmühle. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 8. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 1. S. die strenge Sicht nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff. Offener nunmehr BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06 – Mangold. Vgl. EuGH, Rs. 159/73, Slg. 1974, 121 (129, Rn. 4) – Hannoversche Zucker; Rs. 68/76, Slg. 1977, 515 (531, Rn. 17/19) – Kommission/Frankreich; Rs. 6/78, Slg. 1978, 1675 (1684, Rn. 4) – Union Française de Céréales; Rs. 147/81, Slg. 1982, 1389 (1396 f., Rn. 7 ff.) – Merkur; st. Rspr. Dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 409 ff.

§ 3 Ziele und Grundsätze

V.

Die einzelnen Leitziele

1.

Ausdruck divergierender Interessen

707

Die in Art. 39 Abs. 1 lit. a)-c) AEUV normierten Zielsetzungen dienen primär den 2548 Belangen der Landwirtschaft, die in Art. 39 Abs. 1 lit. d) und e) AEUV enthaltenen Ziele betreffen hingegen vorrangig die Interessen der Verbraucher.152 Eine Unterscheidung kann auch nach den eher wirtschaftspolitisch ausgerichteten Zielen der lit. a), c) und d) und den überwiegend sozialpolitisch motivierten Zielsetzungen der lit. b) und e) getroffen werden.153 2.

Steigerung der Produktivität

Als erstes Ziel nennt Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV die Steigerung der Produktivität 2549 der Landwirtschaft. Diese soll durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte erreicht werden. a)

Klassischer Ansatz

Die Zielsetzung der Produktivitätssteigerung wurde in den Anfangsjahren der GAP 2550 vor dem Hintergrund der Versorgungsknappheit und des Entwicklungsrückstands in der Landwirtschaft durch eine Erhöhung der Erzeugung bei gleichbleibendem Einsatz an Produktionsmitteln verfolgt.154 Die so erhöhte Produktivität der Landwirtschaft hat in der Folgezeit jedoch zu Überproduktionen geführt, so dass das Ziel der Produktivitätssteigerung in Konflikt mit dem Ziel der Stabilisierung der Märkte (Art. 39 Abs. 1 lit. c) AEUV) geriet.155 Gegen die Überproduktion wurde in mehreren Reformen der GAP mit verschiedenen markt- und strukturpolitischen Instrumenten vorgegangen. b)

Senkung der Erzeugerkosten

Die Produktivitätssteigerung geht jedoch nicht notwendig mit einer Steigerung der 2551 Produktion einher.156 Sie kann auch durch eine Verringerung des Einsatzes an Produktionsmitteln bei gleichbleibender Erzeugung erreicht werden.157 Im Hinblick auf die so anzustrebende Senkung der Erzeugerkosten kommt dem Ziel der Produktivitätssteigerung auch heute noch Bedeutung zu.158 Zudem wird im Rahmen der Produktivitätssteigerung immer stärker auf eine Qualitätssteigerung bei

152 153 154 155 156 157 158

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 10 f. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 4. S. hierzu o. Rn. 2468. Vgl. hierzu Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 10. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 10. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 8; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 12. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 9.

708

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

der Produktion hingewirkt und somit eine qualitativ hochwertigere Erzeugung bei gleichbleibendem Einsatz der Produktionsmittel angestrebt.159 c)

Einbeziehung ökologischer Belange

2552 Der in Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV ausdrücklich genannte technische Fortschritt wird im Rahmen des Kartellrechts nach Art. 101 Abs. 3 AEUV als Einfallstor für außerökonomische und dabei vor allem für ökologische Belange gesehen und mit jeder Verringerung von Umweltbelastungen gleichgesetzt.160 Das lässt sich auch auf die Landwirtschaft übertragen, geht es doch gerade bei ihr um eine Begrenzung negativer ökologischer Auswirkungen. 3.

Angemessene Lebenshaltung der Landwirte

2553 Als zweites im Rahmen der GAP zu verwirklichendes Ziel normiert Art. 39 Abs. 1 lit. b) AEUV die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch die Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen. a)

Verbindung mit Produktivitätssteigerung

2554 Durch die Einleitung „auf diese Weise“ besteht eine Verknüpfung mit dem Ziel der Produktivitätssteigerung aus Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV.161 Hieraus folgert der EuGH, „dass die Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen in erster Linie als Ergebnis der im Buchstaben a beschriebenen Strukturmaßnahmen angesehen wird“.162 Gleichwohl hat der EuGH anerkannt, dass das Ziel einer angemessenen Le2555 benshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung auch durch weitere Maßnahmen, wie direkte Unterstützungszahlungen an die Landwirte oder andere Beihilfen, erreicht werden kann.163 Auch über Maßnahmen der Preispolitik ist eine Erhöhung der landwirtschaftlichen Einkommen zu erzielen.164 In der politischen Praxis wurde die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung daher auch als selbstständiges Teilziel der GAP verstanden.165

159 160 161 162 163 164 165

Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 7. Sacksofsky, WuW 1994, 320 (322); Frenz, Europarecht 2, Rn. 885. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 14; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 10. EuGH, Rs. 297/82, Slg. 1983, 3299 (3316 f., Rn. 8) – Samvirkende danske Landboforeninger. EuGH, Rs. C-122/94, Slg. 1996, I-881 (926, Rn. 25) – Kommission/Rat; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 10. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 8; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 10. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 11.

§ 3 Ziele und Grundsätze

b)

709

Ermessensspielraum

Was konkret unter einer angemessenen Lebenshaltung zu verstehen ist, bestimmen 2556 die Verträge nicht, so dass insofern den Unionsorganen ein gewisser Ermessensspielraum zukommt, den diese unter Wahrung der sonstigen Zielsetzungen des Art. 39 Abs. 1 AEUV auszuüben haben.166 Art. 39 Abs. 1 lit. b) AEUV kann dabei nicht dahin verstanden werden, dass Landwirten und verarbeitenden Betrieben eine bestimmte Gewinnspanne garantiert werden soll.167 Gleichwohl kann das Ziel der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der Regulierung bestimmter landwirtschaftlicher Sektoren und verarbeitender Industrien Grenzen setzen.168 Die Perspektive liegt nicht auf dem wirtschaftlichen Faktor Gewinn, sondern ist eher sozial geprägt169 und geht damit von den Lebensverhältnissen der Landbevölkerung aus. c)

Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens als Regelbeispiel

Die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung soll insbesondere durch 2557 die Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen erfolgen. Art. 39 Abs. 1 lit. b) AEUV nennt die Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens also nur als Regelbeispiel für die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung. Demnach können auch andere nicht primär auf die Erhöhung des Einkommens gerichtete Maßnahmen, etwa zur Verbesserung der allgemeinen Lebensqualität und der Infrastruktur im ländlichen Raum, ergriffen werden.170 d)

Entwicklung

Zu Beginn der GAP wurde die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshal- 2558 tung der Landwirte zunächst durch ein Interventionssystem im Rahmen der Marktordnungen angestrebt, das für die von den Landwirten erzeugten Produkte bestimmte Preisgarantien vorsah.171 Im Zuge der in weiten Bereichen entstehenden Überproduktionen wurden diese Preisgarantien jedoch in mehreren GAP-Reformen erheblich eingeschränkt und durch neue Maßnahmen wie produktionsunabhängige Direktzahlungen ergänzt und ersetzt.172 Das Instrument direkter, von der Produktion entkoppelter Einkommensbei- 2559 hilfen173 trägt auch zu einer besseren Vereinbarkeit mit dem Ziel der Stabilisierung der Märkte aus Art. 39 Abs. 1 lit. c) AEUV bei. Daneben dienen strukturpolitische

166 167 168 169 170 171 172 173

Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 14; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 11. EuGH, Rs. 281/84, Slg. 1987, 49 (91, Rn. 23) – Zuckerfabrik Bedburg. EuGH, Rs. 139/79, Slg. 1980, 3393 (3422, Rn. 26) – Maizena; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 11. S. vorstehend Rn. 2548. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 12. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 12; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 15. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 15; näher u. Rn. 2624. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 12.

710

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

Maßnahmen der Verbesserung des Einkommens der Landwirte und der Verbesserung der allgemeinen Lebensverhältnisse.174 4.

Stabilisierung der Märkte

a)

Keine Garantie des Status quo

2560 Mit dem in Art. 39 Abs. 1 lit. c) AEUV normierten Ziel der Stabilisierung der Märkte wird die Herstellung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Agrarprodukten angestrebt.175 Eine Über- oder Unterversorgung soll vermieden werden.176 Der Begriff der Stabilisierung der Märkte verlangt jedoch nicht, dass die stabile Marktsituation für jedes Produkt gewährleistet werden muss.177 Auch muss nicht eine bestimmte Marktsituation aufrechterhalten werden.178 Unter früheren Marktbedingungen erlangte Stellungen einzelner Marktteilnehmer müssen also nicht unter allen Umständen erhalten bleiben.179 b)

Ausdrucksformen

2561 Die herkömmlichen Mittel der GAP zur Stabilisierung der Märkte sind die Interventionssysteme im Rahmen der Marktordnung mit ihren Interventionskäufen, Beihilfen zur Einlagerung, Einfuhrzöllen und Ausfuhrerstattungen. Sie dienen vor allem der kurzfristigen Marktstabilisierung.180 Daneben kommen begleitende Maßnahmen wie bestimmte Verarbeitungsbeihilfen, der Abbau von Interventionsware im Rahmen der Lebensmittelhilfe oder agromonetäre Maßnahmen181 in Betracht.182 Insbesondere um Überschussproduktionen bestimmter Erzeugnisse zu bekämpfen, traten seit den 80er Jahren neben die Maßnahmen zur kurzfristigen Marktstabilisierung Instrumente zu einer langfristigen Stabilisierung der Märkte.183 Dazu zählen Beschränkungen der landwirtschaftlichen Produktionsfläche, Quotenregelungen sowie Produktionsverbote.

174 175 176 177 178 179 180 181

182 183

Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 12. EuGH, Rs. C-244/95, Slg. 1997, I-6441 (6489, Rn. 88) – Moskof; Rs. C-311/90, Slg. 1992, I-2061 (2080, Rn. 10) – Hierl. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 17; vgl. auch EuGH, Rs. 331/88, Slg. 1990, I-4023 (4065 f., Rn. 26 f.) – Fedesa. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 11. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 13. EuGH, Rs. 63-69/72, Slg. 1973, 1229 (1248, Rn. 12) – Werhahn. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 14; Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 14. Vgl. hierzu VO (EG) Nr. 2799/98 des Rates vom 15.12.1998 über die agromonetäre Regelung nach Einführung des Euro, ABl. L 349, S. 1 sowie Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 52. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 18; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 14. Ausführlich hierzu Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 15 ff.

§ 3 Ziele und Grundsätze

5.

Versorgungssicherheit

a)

Eckpunkte

711

Eine weitere Zielsetzung der GAP ist nach Art. 39 Abs. 1 lit. d) AEUV die Her- 2562 stellung von Versorgungssicherheit. Auch diese Zielsetzung ist vor dem Hintergrund der schwierigen Versorgungslage zum Zeitpunkt der Entstehung der GAP in den 50er Jahren zu verstehen. Nach innen erfordert diese eine hinreichende Produktion von Grundnahrungsmitteln, nach außen eine Handelspolitik, die eine ausreichende Versorgung mit externen Agrarerzeugnissen garantiert.184 Dabei ist zum einen die Versorgung der Endabnehmer mit Lebensmitteln sicherzustellen, zum anderen muss auch die Versorgung der verarbeitenden Industrie mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen gewährleistet werden.185 Das Ziel der Versorgungssicherheit steht insofern im engen Zusammenhang mit dem Ziel der Stabilisierung der Märkte aus Art. 39 Abs. 1 lit. c) AEUV und dem in Art. 39 Abs. 1 lit. e) AEUV normierten Ziel angemessener Verbraucherpreise.186 b)

Maßnahmenpalette

Als Maßnahmen zur Erreichung von Versorgungssicherheit kommen beispiels- 2563 weise produktionsbezogene Beihilfen, die Erleichterung des innergemeinschaftlichen Handels, Ausfuhrabschöpfungen oder -verbote, die Erleichterung der Einfuhr aus Drittländern oder sogar Einfuhrsubventionen sowie der Abschluss von Präferenzabkommen mit Drittstaaten in Betracht.187 c)

Ressourcenmanagement

Darüber hinaus kommt dem Ziel der Versorgungssicherheit Bedeutung im Hin- 2564 blick auf ein sinnvolles Ressourcenmanagement zu, mit dem die zukünftige Versorgung durch die Verhinderung einer übermäßigen Nutzung der natürlichen Ressourcen sichergestellt werden kann.188 Relevant ist dies insbesondere im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik hinsichtlich der Überfischung der Meere, aber auch für die Bodennutzung, da es auch dabei um einen langfristigen Ertrag auf fruchtbaren und nicht etwa durch Überdüngung bzw. zu starkes Aufbringen von Jauche übersäuerten Böden geht. Damit wird darüber eine umsichtige Verwendung der natürlichen Ressourcen sichergestellt, wie sie Art. 191 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV für die Umweltpolitik vorschreibt und sie tiefer gehend der in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV allgemein vorgegebenen nachhaltigen Entwicklung entspricht.189 Auf dieser Basis finden auch ökologische Aspekte Eingang, wie dies konkret Art. 11 AEUV politikübergreifend vorgibt. So wird die Zielsetzung der Versorgungssicherheit um eine ökologische Zielsetzung der Ressourcenschonung ergänzt. 184 185 186 187 188 189

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 11. EuGH, Rs. C-131/87, Slg. 1989, 3743 (3770, Rn. 23 f.) – Kommission/Rat. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 20. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 16; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 22. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 16; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 22. S.o. Rn. 2086 ff., 2149 ff. sowie u. Rn. 4529 ff.

712

2565

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

Zudem können ähnlich wie im Rahmen von Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV Maßnahmen der Qualitätspolitik der Verwirklichung des Art. 39 Abs. 1 lit. d) AEUV dienen, indem die Versorgung mit qualitativ hochwertigen, an den Verbraucherinteressen ausgerichteten Produkten sichergestellt wird.190 Auch insoweit191 kann die ökologische Qualität und damit etwa die Freiheit von Schadstoffen eine Rolle spielen. 6.

Angemessene Verbraucherpreise

2566 Als letztes Ziel der GAP nennt Art. 39 Abs. 1 AEUV in lit. e) die Gewährleistung angemessener Verbraucherpreise. Ähnlich wie im Rahmen von Art. 39 Abs. 1 lit. d) AEUV umfasst die Garantie angemessener Verbraucherpreise nicht nur die Endabnehmer, sondern auch die verarbeitende Industrie.192 Die Angemessenheit der Preise ist im Einklang mit den anderen in Art. 39 Abs. 1 AEUV normierten Zielsetzungen zu bestimmen.193 Ein Konflikt besteht insbesondere mit der Gewährleistung einer angemessenen 2567 Lebenshaltung der Landwirte aus lit. b). Unter angemessenen Preisen sind daher nicht ohne weiteres möglichst niedrige Preise zu verstehen.194 Zudem ist das Ziel angemessener Verbraucherpreise nicht auf jedem Inlandsmarkt, sondern auf dem gesamten Binnenmarkt zu betrachten.195 Maßnahmen zur Gewährleistung angemessener Verbraucherpreise können die 2568 Festsetzung der institutionellen Preise oder auch die verbilligte oder kostenlose Abgabe von Überschusserzeugnissen196 sein.197 Auch können die im Rahmen von Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV ergriffenen markt- und strukturpolitischen Maßnahmen zur Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft die Verbraucherpreise beeinflussen.198 Umgekehrt ist eine (maßvolle) Verteuerung durch die Setzung ökologischer Standards nicht ausgeschlossen, spielt doch auch insoweit über die Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV der Umweltschutz herein und prägt daher die durch die verschiedenen Ziele gespeiste Angemessenheit mit, wie dies auch für eine angemessene Gewinnbeteiligung der Verbraucher nach Art. 101 Abs. 3 AEUV zutrifft.199

190 191 192 193 194 195 196 197 198 199

Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 16; van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 12. Zu Art. 39 Abs. 1 lit. a) AEUV o. Rn. 2549 ff. EuGH, Rs. C-131/87, Slg. 1989, 3743 (3770, Rn. 23 f.) – Kommission/Rat. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 22; Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 23. EuGH, Rs. 34/62, Slg. 1963, 287 (319) – Deutschland/Kommission. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5058, Rn. 51) – Bananenmarktordnung. Hierzu van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 33 EG Rn. 14. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 24. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 18. Frenz, Europarecht 2, Rn. 914 ff.

§ 3 Ziele und Grundsätze

VI.

Die einzelnen Rahmenvorgaben

1.

Bedeutung

713

Art. 39 AEUV normiert in Absatz 2 zudem gewisse Rahmenvorgaben, die bei der 2569 Gestaltung der GAP im Rahmen der Zielsetzungen des Absatz 1 und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden zu berücksichtigen sind. Diese Rahmenvorgaben betreffen die sozialen, strukturellen und naturbedingten Besonderheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit, regeln die Notwendigkeit stufenweiser Durchführung der Anpassungen und verweisen auf die enge Verflechtung der Landwirtschaft mit der gesamten Volkswirtschaft. Differenzierungen zwischen Erzeugern wie auch zwischen Mitgliedstaaten sind im Rahmen der GAP also zulässig und teilweise sogar notwendig;200 sie tragen dann verschiedene Behandlungen, so dass keine Diskriminierung entgegen Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV vorliegt. 2.

Besondere Eigenart landwirtschaftlicher Tätigkeit

Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV verlangt die Berücksichtigung der Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt. Hinsichtlich des sozialen Aufbaus der Landwirtschaft ist bis heute der mittelständische Charakter der Betriebe prägend, die vielfach noch in Form traditionell begründeter Familienbetriebe geführt werden.201 Auf der Grundlage dieser Vorgabe können demnach Maßnahmen erlassen werden, welche die besonderen Probleme dieser Betriebe im Vergleich zu Großbetrieben berücksichtigen.202 Darüber hinaus bildet Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV einen Anknüpfungspunkt zur Berücksichtigung sozialpolitischer Elemente in der GAP.203 Auch bestehen neben naturbedingten Unterschieden immer noch erhebliche innergemeinschaftliche Unterschiede in der Agrarstruktur der Mitgliedstaaten.204 Diese können insbesondere durch Maßnahmen im Rahmen der Strukturpolitik berücksichtigt werden, die unter anderem in Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV ihre primärrechtliche Verankerung findet. Darüber hinaus schafft Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV die Möglichkeit regionaler Differenzierungen im Rahmen der Marktordnungen.205 Die Landwirtschaft ist zudem, anders als sonstige Wirtschaftszweige, in hohem Maße von den natürlichen Gegebenheiten etwa des Bodens und des Klimas sowie den Witterungsbedingungen abhängig, was eine genaue Planung der Produktion

200 201 202 203 204 205

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 18. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 31; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 20. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 27. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 20. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 28. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 21.

2570

2571

2572

2573

714

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

erschwert.206 Dies ist ebenfalls bei der Verwirklichung der Ziele aus Art. 39 Abs. 1 AEUV zu berücksichtigen. 3.

Stufenweise Anpassung

2574 Des Weiteren sieht Art. 39 Abs. 2 lit. b) AEUV vor, dass die geeigneten Anpassungen im Rahmen der GAP stufenweise durchzuführen sind. Wegen der in lit. a) genannten Eigenheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit kann die Verwirklichung der GAP nicht in einem Zug erfolgen, sondern ist schonend vorzunehmen. Diese Vorgabe bezieht sich nicht nur auf die Anfangszeit der GAP, sondern ist bei der ständigen Fortentwicklung der GAP zur Anpassung an die sich wandelnden wirtschaftlichen, sozialen und politischen Erfordernisse zu beachten.207 Dabei ist dieses Gebot sowohl in zeitlicher als auch in geographischer Hinsicht zu verstehen.208 4.

Verflechtung mit der gesamten Volkswirtschaft

2575 Art. 39 Abs. 2 lit. c) AEUV verlangt die Berücksichtigung der Tatsache, dass die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt. Trotz der sektoriellen Besonderheiten der Landwirtschaft ist diese also als Teil der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu verstehen.209 Im Rahmen der GAP sind daher die Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten und die gesamte Volkswirtschaft der Union einzubeziehen.210 Hieraus kann sich die Notwendigkeit regionaler Differenzierungen ergeben.211 Umgekehrt ist im Rahmen der Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik auf die Besonderheiten der Landwirtschaft Rücksicht zu nehmen.212

B.

Grundsätze der GAP

2576 Die GAP ist zudem geprägt von drei leitenden Grundsätzen, die auf der Konferenz von Stresa im Juli 1958 von den Landwirtschaftsministern der Mitgliedstaaten formuliert wurden und bis heute weitgehend unverändert Geltung beanspruchen.213

206 207 208 209 210 211 212 213

Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 30, 32. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 22. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 22. Kopp, in: Streinz, Art. 33 EGV Rn. 30. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (895, Rn. 10) – Vereinigtes Königreich/Rat; Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 35. Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 24. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 22; Bittner, in: Schwarze, Art. 33 EGV Rn. 25. Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 15.

§ 3 Ziele und Grundsätze

I.

715

Markteinheit

Zu den Grundsätzen der GAP zählt zunächst der Grundsatz der Markteinheit. Die- 2577 ser wird aus Art. 38 und 40 AEUV hergeleitet.214 Der Grundsatz der Markteinheit betrifft den freien Warenverkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse in der Union und die gemeinsame Organisation der Märkte. Wettbewerbsverfälschende Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten wie Zölle und Handelshemmnisse sowie Subventionen sollen danach ausgeschlossen sein. Damit soll es faktisch keinen Unterschied machen, ob ein Warenverkehr in einem Mitgliedstaat oder im Binnenmarkt stattfindet.215 Voraussetzung dafür ist der unionsweite Einsatz gleicher Instrumente und Mechanismen im Rahmen der für alle Staaten verbindlichen gemeinsamen Organisation der Märkte. II.

Unionspräferenz

Nach dem Grundsatz der Unionspräferenz ist EU-Erzeugnissen eine gewisse Be- 2578 vorzugung gegenüber Konkurrenzprodukten auf dem Weltmarkt einzuräumen.216 Die europäische Landwirtschaft wird daher durch Einfuhrzölle und Exportförderungen gegen Niedrigpreiseinfuhren und Weltmarktschwankungen geschützt.217 Der Grundsatz der Unionspräferenz war in Art. 44 Abs. 2 EGV Maastricht noch eigens erwähnt. Darüber hinaus wird er vom Gerichtshof der EU seit Längerem anerkannt.218 Allerdings ist die Gewährung einer Unionspräferenz nur im Einklang mit den 2579 anderen Zielsetzungen der EU möglich. Insbesondere aus der handelspolitischen Zielsetzung, auf eine harmonische Entwicklung des Weltmarkts hinzuwirken (Art. 206 AEUV), können sich daher Einschränkungen ergeben. Demzufolge kann der Grundsatz der Unionspräferenz zwar von den Unionsorganen im Rahmen der GAP berücksichtigt werden. Er kann ihre Entscheidung aber erst nach Abwägung aller wirtschaftlichen Faktoren, die sich auf den Welthandel auswirken können, beeinflussen. Die Unionspräferenz ist also keinesfalls ein rechtliches Erfordernis, dessen Verletzung die Ungültigkeit des betreffenden Rechtsakts zur Folge hätte.219 III.

Finanzielle Solidarität

Der Grundsatz der finanziellen Solidarität verlangt, dass die durch die GAP ent- 2580 stehenden Kosten von allen Mitgliedstaaten gemeinsam getragen werden. Diese 214 215 216 217 218 219

Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 16. Halla-Heißen/Nonhoff, Marktordnungsrecht: Marktordnungswaren im grenzüberschreitenden Warenverkehr, 1997, S. 34. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 33 EGV Rn. 28. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 14. EuGH, Rs. 5/67, Slg. 1968, 128 (147) – Beus; Rs. C-46/89, Slg. 1990, I-3621 (3644, Rn. 29) – SICA. EuGH, Rs. C-353/92, Slg. 1994, I-3411 (3451, Rn. 50) – Griechenland/Rat.

716

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

werden daher durch den Unionshaushalt finanziert. Dieser enthält als Haushaltsposten den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Fischereifonds (EFF). Die Einrichtung von Einrichtungsund Garantiefonds ist in Art. 40 Abs. 3 AEUV vorgesehen. Es handelt sich hierbei um eine „kann“-Vorschrift, so dass der Grundsatz der finanziellen Solidarität kein vertraglich verbindlich festgeschriebenes Rechtsprinzip ist.220

§ 4 Mittel 2581 Zu den Mitteln, um die GAP zu verwirklichen, zählen marktordnende und strukturpolitische Maßnahmen. Zudem ist zwischen den Maßnahmen im Bereich der Agrarpolitik und der Fischereipolitik zu differenzieren. Die Verträge enthalten die Rechtsgrundlagen zur Verwirklichung der agrarpolitischen Zielsetzungen des Art. 39 AEUV in unterschiedlicher Intensität.

A.

Gemeinsame Organisation der Agrarmärkte

2582 Art. 40 AEUV sieht zur Verwirklichung der Ziele des Art. 39 AEUV zunächst die Schaffung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vor. Er ist damit die zentrale Norm für die Marktordnungspolitik der GAP. Die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte kann je nach Erzeugnis und angestrebter Eingriffsintensität der Union aus den folgenden Organisationsformen bestehen: gemeinsame Wettbewerbsregeln, bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen oder Schaffung einer europäischen Marktordnung (Art. 40 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Art. 40 Abs. 1 AEUV benennt die zulässigen Organisationsformen abschließend. Mischformen hinsichtlich bestimmter Erzeugnisse oder der Erlass von Regeln, die mehrere Erzeugnisse betreffen, sind aber zulässig.221 I.

Drei Organisationsformen

1.

Gemeinsame Wettbewerbsregeln

2583 Gemeinsame Wettbewerbsregeln nach Art. 40 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a) AEUV lassen die mitgliedstaatlichen Marktordnungen fortbestehen und beschränken sich auf die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen im Rahmen des Art. 42 AEUV.

220 221

Booß, in: Grabitz/Hilf, Vorb. Art. 32 ff. EGV Rn. 9; Kopp, in: Streinz, Art. 32 EGV Rn. 18. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 3; Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 5.

§ 4 Mittel

2.

717

Koordinierung der nationalen Marktordnungen

Im Zuge der Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen 2584 nach Art. 40 Abs. 1 UAbs. 2 lit. b) AEUV wird zwar weiter als mit der Festlegung gemeinsamer Wettbewerbsregeln in die mitgliedstaatlichen Marktordnungen eingegriffen. Gleichwohl bleiben die nationalen Marktordnungen auch bei dieser Organisationsform, wenn auch unter Kontrolle der Union, bestehen.222 3.

Europäische Marktordnung

Die Errichtung einer europäischen Marktordnung nach Art. 40 Abs. 1 UAbs. 2 2585 lit. c) AEUV stellt die weitreichendste Unionsmaßnahme dar. Gleichwohl ist die GAP überwiegend durch die Errichtung gemeinsamer Marktordnungen verwirklicht worden.223 Unter einer europäischen Marktordnung ist in Anlehnung an die Definition einzelstaatlicher Marktordnungen durch den EuGH224 ein Bündel rechtlicher Mittel zu verstehen, mit dem die Regulierung der Märkte der betreffenden landwirtschaftlichen Erzeugnisse hoheitlicher Aufsicht unterstellt wird, um die in Art. 39 AEUV normierten Ziele der GAP zu erreichen.225 II.

Kein Zwang einer gemeinsamen Organisation für alle Erzeugnisse

Ein Zwang, für jedes der in Anhang I genannten Erzeugnisse eine gemeinsame 2586 Organisation zu schaffen, ergibt sich aus Art. 40 AEUV entgegen dem darauf hindeutenden Wortlaut „wird … geschaffen“ jedoch nicht. Den Unionsorganen kommt insoweit ein Ermessen zu. Dieses haben sie jedoch unter Beachtung der Ziele der Agrarpolitik aus Art. 39 AEUV, dem in Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV zum Ausdruck kommenden speziellen Diskriminierungsverbot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz226 sowie den allgemeinen Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit aus Art. 5 EUV auszuüben.227 In Einzelfällen kann daher von einer unionsrechtlichen Regelung abgesehen werden, wenn beispielsweise aufgrund geringer wirtschaftlicher Bedeutung eines Erzeugnisses oder mangels tatsächlicher Wettbewerbsprobleme kein Bedürfnis für eine gemeinsame Organisation des Markts besteht.228

222 223 224 225 226 227 228

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 23. Priebe, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, G Rn. 66; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 24. EuGH, Rs. 48/74, Slg. 1974, 1383 (1395 f., Rn. 26) – Charmasson. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 3; Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 3. Aus der Formulierung „auf die Verfolgung der Ziele des Art. 39 zu beschränken“. Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 5. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 2.

718

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

III.

Inhaltliche Vorgaben

1.

Beschränkung auf die Ziele der GAP

2587 Nach Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV hat sich die gemeinsame Organisation auf die Verfolgung der Ziele des Art. 39 AEUV zu beschränken. Trotz des insoweit missverständlichen Wortlauts schließt dies die Berücksichtigung weiterer Vertragsziele wie des Umwelt- und Verbraucherschutzes oder der Konjunktur- und Außenhandelspolitik nicht aus.229 Es soll lediglich vermieden werden, dass die Befugnisse zur gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte für die Verfolgung agrarfremder Ziele eingesetzt und auf diesem Weg andere Vertragsbestimmungen umgangen werden.230 2.

Diskriminierungsverbot

2588 Darüber hinaus untersagt Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV jede Diskriminierung zwischen Erzeugern und Verbrauchern innerhalb der Union. Der EuGH betrachtet dieses Diskriminierungsverbot als spezifischen Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes, der zu den Grundprinzipien des Unionsrechts gehört, und wendet es umfassend an.231 Für die Feststellung, ob eine Diskriminierung vorliegt, kann daher auf die für den allgemeinen Gleichheitssatz entwickelten Kriterien zurückgegriffen werden,232 wobei jedoch die Besonderheiten der GAP zu berücksichtigen sind. Der allgemeine Gleichheitssatz wurde gerade in landwirtschaftlichen Fällen he2589 rangezogen und ausgeformt, wie der Bezug auf drei einschlägige EuGH-Entscheidungen in den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte233 zeigt: Das erstgenannte Urteil Racke234 bezog sich zwar auf das reine Diskriminierungsgebot. Die Urteile EARL und Karlsson gaben den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz als wesentlichen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts wieder, nachdem vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, außer eine unterschiedliche Behandlung wäre objektiv gerechtfertigt.235 Das Diskriminierungsverbot gilt im Sinne einer umfassenden Anwendung nicht 2590 nur im Bereich der Agrarmarktorganisation, sondern im gesamten Bereich der GAP.236 Allerdings bezieht es sich nur auf Diskriminierungen „zwischen Erzeugern und Verbrauchern innerhalb der Union“. Zum einen bleiben also die Außenbeziehungen der Union unberührt. Zum anderen befasst sich Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 229 230 231 232 233 234 235 236

S. hierzu o. Rn. 2543. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 105. EuGH, Rs. 117/76 u. 16/77, Slg. 1977, 1753 (1769 f., Rn. 7) – Ruckdeschel, st. Rspr. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3195 ff. ABl. 2007 C 303, S. 17 (24). EuGH, Rs. 283/83, Slg. 1984, 3791 – Racke. EuGH, Rs. C-15/95, Slg. 1997, I-1961 (1995, Rn. 35) – EARL de Kerlast; Rs. C-292/97, Slg. 2000, I-2737 (2775, Rn. 39) – Karlsson. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 106.

§ 4 Mittel

719

AEUV lediglich mit der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder zwischen Verbrauchern, während die Frage des Gleichgewichts der Interessen dieser beiden Gruppen Gegenstand der Regelungen des Art. 39 AEUV ist.237 3.

Weitere Einschränkungen

Die Errichtung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte schränkt Art. 43 2591 Abs. 4 AEUV weiter ein. Demnach ist eine Ersetzung einzelstaatlicher Marktordnungen durch die in Art. 40 Abs. 1 AEUV vorgesehene gemeinsame Organisation nur unter zwei weiteren Voraussetzungen zulässig: Den Mitgliedstaaten, die sich gegen diese Maßnahme ausgesprochen haben und eine eigene Marktordnung für die in Betracht kommende Erzeugung besitzen, müssen gleichwertige Sicherheiten für die Beschäftigung und Lebenshaltung der betreffenden Erzeuger geboten werden (Art. 43 Abs. 4 lit. a) AEUV). Außerdem muss die gemeinsame Organisation für den Handelsverkehr innerhalb der Union Bedingungen sicherstellen, die denen eines Binnenmarkts entsprechen (Art. 43 Abs. 4 lit. b) AEUV). IV.

Europäische Marktordnung

Die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte ist überwiegend durch europäische 2592 Marktordnungen (Art. 40 Abs. 1 UAbs. 2 lit. c) AEUV) verwirklicht worden. Ausgehend von der 1962 verabschiedeten Marktordnung für Getreide, wurden für nahezu alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse europäische Marktordnungen erlassen. Diese zuletzt 21 gemeinsamen Marktordnungen waren in ihrer Regelungsstruktur grundsätzlich ähnlich ausgestaltet. Unterschiede bestanden jedoch hinsichtlich der Regelungsintensität und den darin enthaltenen Maßnahmen.238 Daneben bestanden Verordnungen mit Sondervorschriften für bestimmte Erzeugnisse, für die keine gemeinsame Marktordnung erlassen worden war. 2007 wurden im Rahmen der Rationalisierung und Vereinfachung der GAP 2593 diese sog. Grundverordnungen in einer einheitlichen gemeinsamen Marktordnung (GMO) für alle Agrarerzeugnisse zusammengefasst und die vormals sektorspezifischen Vorschriften, soweit möglich, durch horizontale Vorschriften ersetzt.239 Auch die einheitliche GMO enthält jedoch noch produktspezifische Sonderregeln oder wird durch Verordnungen ergänzt, die derartige Sonderregeln enthalten.

237 238 239

EuGH, Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 (1113, Rn. 26) – Balkan-Import-Export. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 3. VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22.10.2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO), ABl. L 299, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 513/2010 der Kommission vom 15.6.2010 zur Änderung von Anhang VI der VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates zwecks Anpassung der Quoten ab dem Zuckerwirtschaftsjahr 2010/11, ABl. L 150, S. 40.

720

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

V.

Ausrichtungs- oder Garantiefonds für die Landwirtschaft

2594 Um der in Art. 40 Abs. 1 AEUV genannten gemeinsamen Organisation die Erreichung ihrer Ziele zu ermöglichen, können ein oder mehrere Ausrichtungs- oder Garantiefonds für die Landwirtschaft geschaffen werden (Art. 40 Abs. 3 AEUV). Eine Pflicht zur Einrichtung derartiger Fonds oder zur Finanzierung aller die GAP betreffenden Maßnahmen aus diesen Fonds besteht jedoch nicht.240 1.

EAGFL

2595 Gleichzeitig mit der Errichtung der ersten gemeinsamen Marktordnungen wurde mit der VO Nr. 25 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik241 ein europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) errichtet. Dieser war Teil des Haushalts der Gemeinschaft und verfügte somit über keine eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 1 VO Nr. 25). Für die Finanzierung durch den Fonds kamen Ausfuhrerstattungen, Interventionen auf dem Binnenmarkt sowie Maßnahmen zur Verwirklichung des Ziels der Produktivitätssteigerung, einschließlich strukturändernder Maßnahmen, in Betracht (vgl. Art. 3 VO Nr. 25). Die VO Nr. 25 ist mittlerweile aufgehoben und ersetzt worden. 2.

EGFL und ELER

2596 An die Stelle des EAGFL traten mit der VO (EG) Nr. 1290/2005242 der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (vgl. Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1290/2005). Auch EGFL und ELER sind nicht rechtlich selbstständig, sondern Teil des Gesamthaushaltsplans der Union (Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1290/2005). Sie können weder selbstständig klagen noch verklagt werden.243 Aus dem EGFL werden in einer zwischen den Mitgliedstaaten und der Union 2597 geteilten Mittelverwaltung Ausfuhrerstattungen, Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, Direktzahlungen, die finanzielle Beteiligung der Union an den Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für landwirtschaftliche Erzeugnisse auf dem Binnenmarkt und in Drittländern, die Umstrukturierungs-, Diversifizierungs- und Übergangsbeihilfen für die Zuckerindustrie sowie der finanzielle Beitrag der Union zum Schulobstprogramm finanziert. In zentraler Mittelverwaltung werden aus dem EGFL die finanzielle Beteiligung der Union an Maßnahmen 240 241 242

243

Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 79. ABl. 1962 Nr. 30, S. 991; aufgehoben durch VO (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21.6.2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209, S. 1. Des Rates vom 21.6.2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und der VO (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 144, S. 3. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 121.

§ 4 Mittel

721

im Veterinär-, Lebensmittel-, Futtermittel- sowie Pflanzenschutzbereich, die von der Kommission oder von internationalen Organisationen durchgeführte Absatzförderung, Maßnahmen betreffend genetische Ressourcen in der Landwirtschaft, der Aufbau und Pflege des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen, die Systeme für landwirtschaftliche Erhebungen, einschließlich der Systeme für die Erhebungen über die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe und die Ausgaben für die Fischereimärkte finanziert (Art. 3 VO (EG) Nr. 1290/2005). Aus dem ELER wird in einer zwischen den Mitgliedstaaten und der Union ge- 2598 teilten Mittelverwaltung die finanzielle Beteiligung der Union an den nach den Unionsvorschriften über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER durchgeführten Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum aufgebracht (Art. 4 VO (EG) Nr. 1290/2005). Der EGFL und der ELER können zudem in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich in zentraler Mittelverwaltung die für die Durchführung der GAP erforderlichen Maßnahmen zur Vorbereitung, Begleitung, verwaltungstechnischen Unterstützung, Bewertung, Kontrolle und Prüfung finanzieren (Art. 5 VO (EG) Nr. 1290/2005).

B.

Instrumente des Marktordnungssystems

Als mögliche Marktordnungsmaßnahmen zählt Art. 40 Abs. 2 AEUV Preisrege- 2599 lungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen sowie gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr auf. Diese Auflistung ist jedoch nicht abschließend. Vielmehr kann die nach Art. 40 Abs. 1 AEUV gestaltete gemeinsame Organisation alle zur Durchführung des Art. 39 AEUV erforderlichen Maßnahmen einschließen. Neben der einheitlichen gemeinsamen Marktordnung wird das derzeitige Marktordnungssystem maßgeblich durch die VO (EG) Nr. 73/2009 geprägt, die gemeinsame Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik enthält.244 I.

Einheitliche Gemeinsame Marktorganisation

1.

Gemeinsames Preis- und Interventionssystem

Kernpunkt der früheren Marktordnungen war ein gemeinsames Preis- und Inter- 2600 ventionssystem, das auf die Bildung eines einheitlichen Preisniveaus auf dem Binnenmarkt zielte. Das gemeinsame Preissystem hat heute an Bedeutung ver244

VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30, S. 16, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 360/2010 der Kommission vom 27.4.2010 zur Änderung von Anhang IV und Anhang VIII der VO (EG) Nr. 73/2009, ABl. L 106, S. 1.

722

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

loren. Es soll nur noch zur Anwendung kommen, wenn die tatsächlichen Marktpreise so niedrig sind, dass eine angemessene Lebenshaltung der Landwirte durch Direkthilfen nicht garantiert werden kann.245 Damit handelt es sich nur noch um ein „Sicherheitsnetz“.246 a)

Referenzpreis

2601 Maßgeblich für ein Preissystem ist der sog. Referenzpreis (auch Richt-, Orientierungs-, Grund- oder Zielpreis). Dieser ist in der einheitlichen GMO in Art. 8 Abs. 1 GMO festgesetzt, kann aber vom Rat nach Art. 43 Abs. 3 AEUV geändert werden (Art. 8 Abs. 3 GMO). Der Referenzpreis ist ein politischer Preis, der für die Marktteilnehmer keinen 2602 Anspruch auf einen garantierten Mindestpreis beinhaltet.247 Er soll den für die Einkommen der Landwirte eigentlich angemessenen Marktpreis abbilden.248 Indes hat er infolge der stärkeren Berücksichtigung des Weltmarktpreises und aufgrund der Tatsache, dass die Einkommenssicherung der Landwirte heute überwiegend durch produktionsunabhängige Direktzahlungen erzielt wird, an Bedeutung verloren.249 Wird der Referenzpreis unterschritten, werden bestimmte Stützungsmechanis2603 men ausgelöst.250 Diese zielen darauf, die Erzeugerpreise zu stabilisieren und Überschüsse aus dem Markt zu nehmen. b)

Interventionskäufe und Interventionspreis

2604 So kann der Ankauf der Überschüsse durch die mitgliedstaatlichen Interventionsstellen (in Deutschland die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung)251 erfolgen. Im Rahmen der Interventionsvorschriften sind die Interventionsstellen zum Ankauf der betreffenden Erzeugnisse verpflichtet. Den Erzeugern kommt im Gegenzug ein subjektives Recht auf Ankauf ihrer Erzeugnisse zu.252 Der Ankauf der Erzeugnisse durch die Interventionsstellen erfolgt zum Interventionspreis.253 Dessen Bestimmung regelt die GMO in Art. 18. Ausgangspunkt für die Bestimmung des jeweiligen Interventionspreises ist der 2605 entsprechende Referenzpreis. Teilweise stimmen beide sogar überein (vgl. Art. 18 Abs. 1 lit. a) und c) GMO). Ferner ist für bestimmte Erzeugnisse die Festsetzung der Interventionspreise durch die Kommission im Rahmen von Ausschreibungs-

245 246 247 248 249 250 251 252 253

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 33. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 12. Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 14; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 12. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 33. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 10. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 12. Vgl. § 7 i.V.m. § 3 Marktorganisationsgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 24.7.2005 (BGBl. I S. 1847), zuletzt geändert durch Art. 1 G. vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2314). Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 13. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 14.

§ 4 Mittel

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verfahren vorgesehen (Art. 18 Abs. 2 und 3 GMO). Zu- und Abschläge aufgrund von Abweichungen von der Standardqualität sind möglich (Art. 18 Abs. 4 GMO). Den Unionsorganen kommt bei der Festsetzung der Preise ein weites Ermessen 2606 zu.254 Grenzen setzen die Vorschriften der GMO und die allgemeinen Rechtsgrundsätze.255 Gem. Art. 40 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV muss eine gemeinsame Preispolitik zudem auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen. Der Absatz der zur öffentlichen Intervention angekauften Erzeugnisse hat auf 2607 solche Weise zu erfolgen, dass jede Marktstörung vermieden wird, allen Käufern gleicher Zugang zu den Waren sowie gleiche Behandlung gewährleistet wird und die Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Abkommen eingehalten werden (Art. 25 GMO). Meist ist ein marktgerechter Absatz nicht möglich, so dass lediglich der Weg verbilligter Sonderverkäufe oder verbilligter Ausfuhren in Betracht kommt. Dabei können die Sonderverkäufe mit einer im Voraus festgelegten Verwendungsbestimmung, etwa der Verarbeitung zu einem bestimmten Endprodukt oder der Ausfuhr in Drittländer, verknüpft werden (vgl. beispielsweise Art. 26 lit. a) GMO). Die Einhaltung der Verwendungsbestimmung wird meist durch eine Kaution abgesichert.256 Darüber hinaus sieht die GMO eine kostenlose Abgabe an besonders bedürftige Menschen vor (Art. 27 GMO). An- und Verkauf der Interventionswaren richten sich nach dem jeweils anwendbaren nationalen Kaufrecht, sofern nicht europarechtliche Sondervorschriften bestehen.257 Im Rahmen der Reformen der GAP wurde das gemeinsame Preis- und Inter- 2608 ventionssystem im Vergleich zu seiner ursprünglichen Gestalt wesentlich eingeschränkt. So wurde die Intervention für zahlreiche Erzeugnisse ganz abgeschafft und für die weiterhin der Intervention unterliegenden Erzeugnisse wurden die Interventionspreise gesenkt, Höchstmengen festgelegt (vgl. Art. 13 GMO) sowie die Interventionsbedingungen verschärft, etwa durch Festlegung von Interventionszeiträumen (Art. 11 GMO).258 2.

Weitere marktordnende Maßnahmen

Ergänzend zu den Interventionskäufen sieht die GMO weitere marktordnende 2609 Maßnahmen vor. Dazu zählen beispielsweise verschiedene marktstützende Beihilfen, etwa zur privaten Lagerhaltung (Art. 28 ff. GMO) oder für die Rücknahme durch Erzeugerorganisationen, Verbrauchsbeihilfen wie das Schulmilch- und Schulobstprogramm (vgl. Art. 102, 103 GMO) sowie sonstige Verarbeitungs-, Umstellungs- und Qualitätsbeihilfen.259 Im Fall von Tierseuchen und bei Vertrauensverlust der Verbraucher können zudem Sondermaßnahmen zur Marktstützung ergriffen werden (Art. 44 ff. GMO). 254 255 256 257 258 259

EuGH, Rs. 197 u.a./80, Slg. 1981, 3211 (3251, Rn. 37 ff.) – Ludwigshafener Walzmühle. Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 17. Ausführlich hierzu Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 14. Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 20. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 12. Vgl. die Terminologie bei Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 15.

724

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

Als ergänzende Marktinstrumente bestehen daneben Vorschriften über die Herstellung, Bezeichnung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse (vgl. Art. 113 ff. GMO), Vorschriften zum Schutz von geographischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen (vgl. Art. 118a ff. GMO bzgl. Wein)260 sowie Regelungen bezüglich Erzeugerorganisationen, Branchenverbänden und Marktteilnehmerorganisationen (vgl. Art. 122 ff. GMO). Die GMO sieht darüber hinaus gewisse Produktionsbeschränkungen vor, die 2611 helfen sollen, die Überschusserzeugung einzudämmen und damit einer langfristigen Stabilisierung der Märkte dienen (Art. 55 ff. GMO). Für Zucker, Milch,261 und Kartoffelstärke enthält die GMO daher Quotenregelungen. Bei Überschreitung der Quote ist in den Fällen der Zucker- und Milchquotenregelungen eine Überschussabgabe zu zahlen (vgl. Art. 55 Abs. 2, 64, 78 GMO), so dass die Erzeuger aus wirtschaftlichen Gründen dazu angehalten sind, nicht über die Quote hinaus zu produzieren. Im Fall der Überschreitung der Quoten für die Kartoffelstärkeerzeugung wird keine Beihilfe nach Art. 77 VO (EG) Nr. 73/2009 gezahlt (vgl. Art. 84a GMO i.V.m. Art. 77 f. VO (EG) Nr. 73/2009). Für den Weinsektor bestehen darüber hinaus Regeln zu Pflanzungsrechten (Art. 85a ff. GMO). 2610

3.

Handel mit Drittländern

2612 Weitere marktordnende Maßnahmen betreffen den Handel mit Drittländern. In der GMO finden sich diesbezügliche Bestimmungen in Art. 128 ff.262 Des Weiteren 260

261

262

Vgl. hierzu auch VO (EG) Nr. 509/2006 des Rates vom 20.3.2006 über die garantiert traditionellen Spezialitäten bei Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln, ABl. L 93, S. 1; VO (EG) Nr. 510/2006 des Rates vom 20.3.2006 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, ABl. L 93, S. 12, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 417/2008 der Kommission vom 8.5.2008 zur Änderung der Anhänge I und II der VO (EG) Nr. 510/2006, ABl. L 125, S. 27. Vgl. neben den Vorschriften der GMO VO (EG) Nr. 595/2004 der Kommission vom 30.3.2004 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1788/2003 des Rates über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABl. L 94, S. 22, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 793/2009 der Kommission vom 31.8.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 595/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1788/2003 des Rates über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABl. L 228, S. 7 sowie die nationale Durchführungsverordnung, die sog. Milchquotenverordnung, vom 4.3.2008, BGBl. I 2008 S. 359, zuletzt geändert durch die zweite Verordnung vom 12.2.2010, BGBl. I 2010 S. 86. Vgl. hierzu auch VO (EG) Nr. 376/2008 der Kommission vom 23.4.2008 mit gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (kodifizierte Fassung), ABl. L 114, S. 3, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 74/2010 der Kommission vom 26.1.2010 zur Änderung der VOen (EG) Nr. 2336/2003, (EG) Nr. 341/2007, (EG) Nr. 1580/2007 und (EG) Nr. 376/2008 hinsichtlich der Bedingungen für die und der Form der Mitteilungen an die Kommission, ABl. L 23, S. 28; VO (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission vom 22.7.1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. L 205, S. 5, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1913/2006 der Kommission vom 20.12.2006 mit

§ 4 Mittel

725

sind Außenhandelsregelungen im Bereich der GAP in bi- und multilateralen Abkommen enthalten, insbesondere im Rahmen der Regelungen der WTO.263 a)

Lizenzen

Die Ein- und Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse ist regelmäßig vom Vorliegen einer 2613 Lizenz abhängig (Art. 130 ff., 161 GMO).264 Diese Lizenzen gestatten der Union die Beobachtung des Markts und ermöglichen so ein schnelles Eingreifen bei Marktstörungen. Darüber hinaus dienen sie als Instrument der Marktsteuerung.265 Die Einfuhrlizenzen sind unionsweit gültig (Art. 132 GMO). Ihre Erteilung ist an die Leistung einer Sicherheit gebunden, die gewährleisten soll, dass die Einfuhr bzw. Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchgeführt wird (Art. 133 i.V.m. Art. 161 Abs. 2 GMO). Außer in Fällen höherer Gewalt verfällt die Sicherheit ganz oder teilweise, wenn die Einfuhr innerhalb dieser Frist nicht oder nur teilweise erfolgt.266 b)

Einfuhrzölle, -kontingentierungen und Schutzmaßnahmen

Die wesentlichen Instrumente zum Schutz der GAP nach außen sind Einfuhrzölle, 2614 -kontingentierungen und Schutzklauseln.267 Bis 1995 wurden ausgehend vom Prinzip der Unionspräferenz268 zum Schutz vor Niedrigpreiseinfuhren variable „Abschöpfungen“ auf importierte Waren erhoben. Die Importeure mussten demnach die Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem vom Rat festgesetzten sog. Schwellenpreis an die EU abführen. Im Zuge der Durchführung des WTO-Abkommens wurden diese der Höhe nach variablen Einfuhrabschöpfungen abgeschafft und teilweise durch feste Zölle ersetzt.269 Demnach gelten die allgemeinen zollrechtlichen Vorschriften nun grundsätz- 2615 lich auch für die Einfuhrzölle im Rahmen der GAP. Vorbehaltlich einiger Sonderbestimmungen in Art. 136 ff. GMO sind diese in den gemeinsamen Zolltarif einbezogen (vgl. Art. 135 GMO). Zur Vermeidung oder Behebung von Nachteilen, die sich aus der Einfuhr bestimmter Erzeugnisse für den gemeinsamen Markt er-

263 264

265 266

267 268 269

Durchführungsvorschriften für die agromonetäre Regelung nach Einführung des Euro im Agrarsektor und zur Änderung einiger Verordnungen, ABl. L 365, S. 52. Näher dazu Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 141 ff. Vgl. hierzu auch VO (EG) Nr. 376/2008 der Kommission vom 23.4.2008 mit gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (kodifizierte Fassung), ABl. L 114, S. 3, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 74/2010 der Kommission vom 26.1.2010 zur Änderung der VOen (EG) Nr. 2336/2003, (EG) Nr. 341/2007, (EG) Nr. 1580/2007 und (EG) Nr. 376/2008 hinsichtlich der Bedingungen für die und der Form der Mitteilungen an die Kommission, ABl. L 23, S. 28. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 11. Zur Rechtmäßigkeit des Instruments der Lizenz EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1136 f., Rn. 9 ff.) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 137/85, Slg. 1987, 4587 (4606, Rn. 9 ff.) – Maizena. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 40 ff. S. hierzu o. Rn. 2578 f. Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 25; Kopp, in: Streinz, Art. 34 EGV Rn. 16.

726

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

geben, können unter den Voraussetzungen des Art. 141 GMO aber zusätzliche Einfuhrzölle erhoben werden. Als weiteres Außenhandelsinstrument können Einfuhrkontingentierungen ein2616 gesetzt werden. Hierzu sind vielfach spezifische Regelungen in bi- und multilateralen Abkommen der Union getroffen worden. Die Eröffnung und Verwaltung der Zollkontingente obliegt gem. Art. 144 GMO der Kommission. Für Hanf, Hopfen und Wein legen Art. 157 ff. GMO zudem besondere Einfuhranforderungen fest. Nach Art. 159 GMO i.V.m. VOen (EG) Nr. 625/2009270 und (EG) Nr. 2617 260/2009271 ist die Kommission zudem zum Erlass von Schutzmaßnahmen ermächtigt. Das gilt, wenn eine Ware in derart erhöhten Mengen oder unter derartigen Bedingungen in die Union eingeführt wird, dass dadurch den Erzeugern gleichartiger oder unmittelbar konkurrierender Waren in der Union bzw. den Unionsherstellern ernsthafter Schaden entsteht oder zu entstehen droht. Dann kann die Kommission die Einfuhrregelung für diese Ware dahin gehend ändern, dass sie nur gegen Vorlage einer Einfuhrgenehmigung zum freien Verkehr abgefertigt werden darf, die nach den Bestimmungen der Kommission festlegt wird (Art. 15 Abs. 1 VO (EG) Nr. 625/2009, Art. 16 Abs. 1 VO (EG) Nr. 260/2009). Darüber hinaus regelt Art. 160 GMO die Aussetzung des aktiven Veredelungsverkehrs bei (drohenden) Störungen des Unionsmarkts. c)

Ausfuhrerstattungen

2618 Um die Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse auf der Grundlage der Notierungen oder Preise auf dem Weltmarkt zu ermöglichen, kann der Unterschied zwischen diesen Notierungen oder Preisen und den Preisen in der Union innerhalb der Grenzen der völkerrechtlichen Abkommen durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden (Art. 162 GMO). Die Union fördert so den Export von EU-Agrarerzeugnissen in Drittländer.272 Insbesondere durch die Festlegungen des WTO-Abkommens über die Landwirtschaft sind die Ausfuhrerstattungen seit 1995 im Vergleich zu ihrem früheren Ausmaß reduziert worden. Sie sollen im Zuge weiterer Verhandlungen bis 2013 gänzlich abgeschafft werden, wie der Allgemeine Rat am 18.12.2005 beschloss.273 Andere Instrumente zur Förderung des Exports, wie Werbemaßnahmen für EU-Agrarerzeugnisse in Drittländern, gewinnen dementsprechend immer mehr an Bedeutung.274 Die Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftli2619 chen Erzeugnissen sind derzeit in der VO (EG) Nr. 625/2009275 enthalten. Diese 270 271 272 273 274 275

Des Rates vom 7.7.2009 über die gemeinsame Regelung der Einfuhren aus bestimmten Drittländern (kodifizierte Fassung), ABl. L 185, S. 1. Des Rates vom 26.2.2009 über die gemeinsame Einfuhrregelung (kodifizierte Fassung), ABl. L 84, S. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 39. Im Einzelnen Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 149. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 44. Vgl. auch VO (EG) Nr. 612/2009 der Kommission vom 7.7.2009 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Neufassung), ABl. L 186, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 278/2010 der Kommission vom 31.3.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1276/2008 über die

§ 4 Mittel

727

stellt spezifische Anforderungen an die Erstattungsfähigkeit der betreffenden Erzeugnisse. Eine Ausfuhrerstattung kann zum einen als einheitliche Erstattung gewährt 2620 werden, bei der pauschal die Differenz zwischen Binnen- und Weltmarktpreis ersetzt wird. Zum anderen besteht die Möglichkeit differenzierter Erstattungen, deren jeweilige Höhe sich nach den einzelnen Drittstaatenmärkten richtet. Der Anspruch auf eine einheitliche Erstattung entsteht grundsätzlich bei Verlassen des Zollgebiets der EU, der Anspruch auf eine differenzierte Erstattung hingegen erst bei Einfuhr in ein bestimmtes Drittland (vgl. Art. 3 VO (EG) Nr. 612/2009).276 Die Erstattung wird nur auf spezifischen Antrag des Ausführers von dem Mit- 2621 gliedstaat gezahlt, in dessen Hoheitsgebiet die Ausfuhranmeldung angenommen wurde. Die erforderlichen Nachweise über die Aus- bzw. Einfuhr sind beizubringen (Art. 46 VO (EG) Nr. 612/2009). Zu Unrecht gewährte Erstattungen sind zuzüglich der Zinsen für die Zeit zwischen der Gewährung der Erstattung und ihrer Rückzahlung zurückzuzahlen (Art. 49 VO (EG) Nr. 612/2009). Art. 48 VO (EG) Nr. 612/2009 sieht diesbezüglich zudem Sanktionen mit zum Teil erheblichen finanziellen Auswirkungen vor. d)

Ausfuhrverbote und -abschöpfungen

Explizite Regelungen zu Ausfuhrverboten oder -abschöpfungen enthält die GMO 2622 nicht. In Betracht kommt insofern nur ein Rückgriff auf die Vorschriften betreffend Störungen hinsichtlich der Binnenmarktpreise oder infolge der Notierungen oder Preise auf dem Weltmarkt.277 Angesichts der ausreichenden Versorgungslage auf dem Binnenmarkt werden derartige Maßnahmen aber nur in seltenen Fällen erforderlich werden. II.

Direktzahlungen

1.

System

Ein weiteres Instrument der GAP sind die seit der GAP-Reform 1992 verstärkt 2623 eingesetzten Direktzahlungen, die unmittelbar an die Betriebsinhaber selbst gezahlt werden. Heute wird das System der Direktzahlungen maßgeblich durch die VO (EG) Nr. 73/2009278 bestimmt. Diese enthält in Titel I-II allgemeine Bestimmun-

276 277 278

Überwachung der Ausfuhr von Agrarprodukten, für die Ausfuhrerstattungen oder andere Beträge gezahlt werden, durch Warenkontrolle und der VO (EG) Nr. 612/2009 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. L 86, S. 15. Näher Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 45 f. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 43. Vgl. auch die Durchführungsverordnungen VO (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29.10.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. L 316, S. 1; VO (EG) Nr.

728

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

gen für sämtliche Direktzahlungen, darunter Regelungen zu Cross Compliance, Modulation, landwirtschaftlicher Betriebsberatung und einem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem, Titel III regelt sodann den Kern der Verordnung, die Betriebsprämienregelung und Titel IV die noch verbliebenen gekoppelten Direktzahlungen. Die Direktzahlungen orientierten sich früher an einem Referenzpreis, der das 2624 für den Erzeuger angestrebte Einkommen anzeigte. Der Erzeuger erhielt die Differenz zwischen Referenz- und Marktpreis erstattet. Mit der Reform der GAP im Jahr 2003 wurde dieses System umgestellt, indem eine Betriebsprämie eingeführt wurde und die Direktzahlungen weitestgehend vom Umfang der Produktion entkoppelt wurden. 2.

Allgemeine Bestimmungen für Direktzahlungen

a)

Einzelbestimmungen

2625 Für Direktzahlungen legt Art. 29 VO (EG) Nr. 73/2009 allgemein fest, dass die Zahlungen an die Betriebsinhaber durch die zuständigen nationalen Stellen in voller Höhe an die Endempfänger getätigt werden (sog. Vollauszahlungsklausel). Art. 30 VO (EG) Nr. 73/2009 sieht jedoch eine Anti-Umgehungsklausel vor, nach der Betriebsinhaber keine Zahlungen erhalten, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken. Zudem enthält die VO (EG) Nr. 73/2009 in Art. 32 einen Vertrauensschutzvorbehalt. Demnach erfolgt die Anwendung der Stützungsregelungen unbe1121/2009 der Kommission vom 29.10.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nach den Titeln IV und V der Verordnung, ABl. L 316, S. 27, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 387/2010 der Kommission vom 6.5.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1121/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der vorgeschriebenen Mindestfläche für die Übergangszahlungen für Obst und Gemüse in Zypern und der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für Betriebsinhaber in Polen und der Slowakei, ABl. L 114, S. 1; VO (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30.11.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor; ABl. L 316, S. 65, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 146/2010 der Kommission vom 23.2.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. L 47, S. 1.

§ 4 Mittel

729

schadet einer jederzeit möglichen Überprüfung aufgrund der Marktentwicklungen und der Haushaltslage. b)

Cross Compliance

Ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, muss die Grundanforderungen 2626 an die Betriebsführung betreffend Umwelt sowie Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen einhalten und seine Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten (Art. 4 i.V.m. Art. 6 und Anhang II VO (EG) Nr. 73/2009). Die Gewährung von Direkthilfen ist im Rahmen dieses sog. Cross Compliance also an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen gebunden. Kontrolliert wird die Einhaltung dieser Verpflichtungen durch die Mitgliedstaaten (Art. 22 VO (EG) Nr. 73/2009). Erfüllt der Betriebsinhaber diese Anforderungen zurechenbar nicht, werden die Zahlungen gekürzt oder gestrichen (Art. 23 VO (EG) Nr. 73/2009). c)

Landwirtschaftliche Betriebsberatung

Zur Unterstützung der Betriebsinhaber ist ein System landwirtschaftlicher Be- 2627 triebsberatung eingeführt worden, in dem eine Beratung zu Fragen der Bodenbewirtschaftung und Betriebsführung stattfindet (Art. 12 VO (EG) Nr. 73/2009). Dies soll dazu beitragen, den Betriebsinhabern auf freiwilliger Basis die Bedeutung von Materialien und innerbetrieblichen Prozessen im Zusammenhang mit dem Umweltschutz, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und dem Tierschutz bewusster zu machen. Die Inhaber sollen so in die Lage versetzt werden, die Wirtschaftlichkeit ihres landwirtschaftlichen Betriebs besser beurteilen und feststellen zu können, welche Verbesserungen bezüglich der in der Verordnung genannten Grundanforderungen an die Betriebsführung erforderlich sind. d)

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

Die Mitgliedstaaten richten ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem („in- 2628 tegriertes System“) ein (Art. 14 VO (EG) Nr. 73/2009). Dieses umfasst eine elektronische Datenbank, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, ein solches zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen, Beihilfeanträge, ein integriertes Kontrollsystem und ein einheitliches System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt (Art. 15 VO (EG) Nr. 73/2009). Die Mitgliedstaaten prüfen die Beihilfevoraussetzungen der Beihilfeanträge und die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen im Wege der Verwaltungskontrolle. Die Verwaltungskontrollen werden durch ein System der Vor-Ort-Kontrolle ergänzt (Art. 20 ff. VO (EG) Nr. 73/2009). e)

Modulation

Mit der Reform der GAP 2003 ist zudem eine obligatorische Modulation ein- 2629 geführt worden. Demnach sind die an die Betriebsinhaber zu zahlenden Direktzahlungen, die 5.000 Euro überschreiten, jedes Jahr zu kürzen. Die Kürzungen

730

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

wachsen jährlich bis 2012 um 1 % an und werden für Beträge von über 300.000 Euro nochmals um 4 Prozentpunkte angehoben (Art. 7 VO (EG) Nr. 73/2009). Die aus der Modulation freiwerdenden Beträge sind für die Agrarstrukturpolitik zu verwenden (Art. 9 VO (EG) Nr. 73/2009). 3.

Betriebsprämienregelung

a)

System

2630 Zur Gewährleistung der Stabilität des landwirtschaftlichen Einkommens wurde mit der VO (EG) Nr. 1782/2003279 eine Betriebsprämie eingeführt. Dank dieser erhalten die Landwirte stets denselben Beihilfebetrag und können daher die Produktion besser an die Nachfrage anpassen. Ihrer Struktur nach ist die Betriebsprämie eine finanzielle Beihilfe der öffentlichen Hand, auf deren Gewährung bei Erfüllung der Beihilfevoraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht.280 Im Unterschied zu den sonstigen Beihilfen ist im Rahmen der Betriebsprämie 2631 der Zahlungsanspruch aber als eigenständiges Recht übertragbar.281 Grundnorm für die Übertragung von Zahlungsansprüchen ist Art. 43 VO (EG) Nr. 73/2009. Die VO (EG) Nr. 73/2009 regelt die Betriebsprämie in Art. 33 ff.282 Grundsätzlich 279

280 281 282

Des Rates vom 29.9.2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 1259/2001, ABl. L 270, S. 1, aufgehoben durch VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.1.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/ 2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30, S. 16. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 62. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 62. Vgl. auch die Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämie VO (EG) Nr. 1120/ 2009 der Kommission vom 29.10.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. L 316, S. 1; VO (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30.11.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. L 316, S. 65, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 146/2010 der Kommission vom 23.2.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten

§ 4 Mittel

731

wird die Betriebsprämie im sog. Standardmodell vollzogen (Art. 33-45 VO (EG) Nr. 73/2009). Die Mitgliedstaaten können von diesem jedoch insbesondere im Wege des sog. Regionalmodells und der partiellen Durchführung (Art. 46-54 VO (EG) Nr. 73/2009) abweichen. b)

Standardmodell

Betriebsinhaber können die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn 2632 sie Zahlungsansprüche besitzen, die sie gemäß der VO (EG) Nr. 1782/2003 oder unter bestimmten Umständen im Rahmen der VO (EG) Nr. 73/2009 erhalten haben (Art. 33 VO (EG) Nr. 73/2009). Nach der VO (EG) Nr. 1782/2003 konnten Betriebsinhaber Betriebsprämien in Anspruch nehmen, wenn ihnen im Referenzzeitraum zwischen 2000 und 2002 mindestens eine der in Anhang VI der VO (EG) Nr. 1782/2003 aufgezählten Direkthilfen gewährt wurde (Art. 33 VO (EG) Nr. 1782/2003). Der Zahlungsanspruch errechnete sich dabei aus dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen (Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003) und der durchschnittlichen Hektarzahl aller Flächen, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen bestand (Art. 43 VO (EG) Nr. 1782/2003). Die Betriebsinhaber können die beihilfefähige Fläche grundsätzlich für jede landwirtschaftliche Tätigkeit nutzen (Art. 34 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009). Der Begriff der landwirtschaftlichen Tätigkeit wird in Art. 2 lit. c) VO (EG) Nr. 73/2003 definiert. Für jeden Mitgliedstaat und jedes Jahr besteht eine nationale Obergrenze, die 2633 der Gesamtwert aller zugewiesenen Zahlungsansprüche nicht überschreiten darf (Art. 40 VO (EG) Nr. 73/2009). Liegt dennoch eine Überschreitung vor, ist eine lineare Kürzung beim Wert der Zahlungsansprüche vorzunehmen. c)

Regionalmodell

Beim Regionalmodell teilen die Mitgliedstaaten die nationalen Obergrenzen auf 2634 Regionen auf (Art. 46 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009). Der Wert der Zahlungsansprüche ist dann in jeder der Regionen in dem für die Einhaltung der geltenden regionalen Obergrenze notwendigen Umfang anzupassen (Art. 46 Abs. 4 VO (EG) Nr. 73/2009). In hinreichend begründeten Fällen können die Mitgliedstaaten beschließen, nicht mehr als 50 % der gem. Art. 46 VO (EG) Nr. 73/2009 festgelegten regionalen Obergrenze auf alle Betriebsinhaber aufzuteilen, deren Betriebe in

Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. L 47, S. 1; VO (EG) Nr. 1121/2009 der Kommission vom 29.10.2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nach den Titeln IV und V der VO, ABl. L 316, S. 27, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 387/2010 der Kommission vom 6.5.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1121/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der vorgeschriebenen Mindestfläche für die Übergangszahlungen für Obst und Gemüse in Zypern und der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für Betriebsinhaber in Polen und der Slowakei, ABl. L 114, S. 1.

732

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

der betreffenden Region gelegen sind, einschließlich derjenigen Betriebsinhaber, die keine Zahlungsansprüche besitzen (Art. 47 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009). Der Zahlungsanspruch errechnet sich dann aus dem Anteil an der regionalen 2635 Obergrenze dividiert durch die auf regionaler Ebene bestimmte beihilfefähige Hektarfläche. Der Wert dieser Zahlungsansprüche wird erhöht, wenn ein Betriebsinhaber weitere Zahlungsansprüche besitzt. Im Unterschied zum Standardmodell dürfen beim Regionalmodell Zahlungsansprüche nur innerhalb derselben Region oder zwischen Regionen mit gleichen Werten von Zahlungsansprüchen pro Hektar übertragen oder genutzt werden (Art. 50 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009). 4.

Gekoppelte Direktzahlungen

2636 In Titel IV der VO (EG) Nr. 73/2009 finden sich Regeln hinsichtlich gekoppelter Direktzahlungen betreffend Reis, Stärkekartoffeln, Eiweißpflanzen, Schalenfrüchte, Saatgut, Baumwolle, Zucker, Obst und Gemüse, Beerenfrüchte, Schaf-, Ziegen- und Rindfleisch. Teilweise handelt es sich dabei nur um zeitlich begrenzte Übergangsregelungen oder es wird den Mitgliedstaaten freigestellt, diese gekoppelten Direktzahlungen in das entkoppelte System der Betriebsprämie zu überführen.283

C.

Agrarstrukturpolitik

2637 Die Verwirklichung der GAP wurde zunächst vorwiegend mittels der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nach Art. 40 AEUV verfolgt. Da diese alleine zur Verwirklichung der Ziele der GAP aber bald nicht mehr ausreichte, verfolgte man diese gleichzeitig mit der auch als „zweite Säule“ der GAP bezeichneten Agrarstrukturpolitik. I.

Primärrechtliche Grundlage

2638 Die Agrarstrukturpolitik findet anders als die Marktordnungspolitik keine spezifische Erwähnung in den Verträgen.284 Gleichwohl klingt sie in einigen Vorschriften an, die insofern als primärrechtliche Grundlage der Strukturpolitik der GAP bezeichnet werden können. Dazu zählen insbesondere Art. 39 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV, die als Ziele der GAP die Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft und die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung formulieren285 sowie Art. 39 Abs. 2 lit. a) AEUV, nach dem bei der Gestaltung der GAP die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete er283 284 285

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 40 AEUV Rn. 38. Van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 34 EG Rn. 83. S. hierzu o. Rn. 2549 ff.

§ 4 Mittel

733

gibt, zu berücksichtigen ist.286 Daneben finden sich strukturpolitische Elemente auch im Rahmen der in Art. 41 AEUV genannten Maßnahmen und der Beihilferegelung des Art. 42 Abs. 2 AEUV287 sowie in Art. 40 Abs. 3 AEUV, der die Schaffung von Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft vorsieht. Die Struktur hat also auch für einzelne Maßnahmen eine wichtige Bedeutung und wird als elementar vorausgesetzt. Zugleich hat sie damit einen verbindenden Charakter. Um die einzelnen agrarpolitischen Bestandteile zusammenzuführen bzw. zu effektuieren, bedarf es einer übergreifenden Strukturpolitik. II.

Verhältnis zur allgemeinen Strukturpolitik und zur Marktordnungspolitik

Die Strukturpolitik der GAP steht in einem engen Zusammenhang mit der allge- 2639 meinen Strukturpolitik der Union, die sich in Art. 174 AEUV unter anderem eine Verringerung des Rückstands in den ländlichen Gebieten, den Gebieten mit schweren und dauerhaften natürlichen Nachteilen und den Bergregionen zum Ziel setzt. Darüber hinaus lässt sich keine eindeutige Trennung von Markt- und Struktur- 2640 politik vollziehen. Viele marktordnende Maßnahmen wirken sich zugleich auf die Struktur des ländlichen Raums aus; Maßnahmen der Strukturpolitik können umgekehrt Auswirkungen auf den Agrarmarkt haben. Als rein strukturpolitisch werden also allein die Maßnahmen anzusehen sein, die gezielt die landwirtschaftliche Struktur betreffen, dabei aber nicht mit Mitteln der Markt- und Preispolitik verfolgt werden.288 III.

Grundlagen der Strukturpolitik

Die allgemeinen Bestimmungen für die Förderung der Entwicklung des ländlichen 2641 Raums finden sich derzeit in der VO (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER),289 welche die VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.7.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/1999290 ergänzt.291 1.

Ziele

Als Ziele der Politik zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums nennt 2642 die VO (EG) Nr. 1698/2005 die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Land286 287 288 289 290 291

S. hierzu o. Rn. 2570 ff. Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 25. Vgl. die Definition bei van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 34 EG Rn. 83. ABl. 2005 L 277, S. 1. ABl. 2006 L 210, S. 25. Hierzu Bittner, in: Schwarze, Art. 32 EGV Rn. 27 f.

734

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

wirtschaft und der Forstwirtschaft durch Förderung der Umstrukturierung, der Entwicklung und der Innovation, die Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der Landbewirtschaftung sowie die Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und die Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft (Art. 4 VO (EG) Nr. 1698/2005). Durch Konzentration auf diese Kernziele soll nach dem Erwägungsgrund 11 zu dieser Verordnung die nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums292 gewährleistet werden. 2.

Schwerpunkte

2643 Diese Ziele sollen über vier Schwerpunkte verwirklicht werden. Schwerpunkt 1 enthält Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft (Art. 20 ff. VO (EG) Nr. 1698/2005). Schwerpunkt 2 betrifft die Verbesserung der Umwelt und der Landschaft (Art. 36 ff. VO (EG) Nr. 1698/2005). Schwerpunkt 3 regelt Maßnahmen zur Lebensqualität im ländlichen Raum und zur Diversifizierung der Wirtschaft (Art. 52 ff. VO (EG) Nr. 1698/2005). Schwerpunkt 4 sieht in Art. 61 ff. VO (EG) Nr. 1698/2005 Maßnahmen hinsichtlich des Leader-Konzepts im Sinne lokaler Netzwerke vor. 3.

Grundsätze der Förderung

2644 Art. 5 ff. VO (EG) Nr. 1698/2005 legen verschiedene Grundsätze der Förderung im Rahmen der Agrarstrukturpolitik fest: die Komplementarität im Verhältnis zu nationalen Maßnahmen, die Kohärenz mit anderen Instrumenten der GAP und den anderen Unionspolitiken, die Konformität, die Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sowie mit den zuständigen Behörden und Stellen der Mitgliedstaaten, die Subsidiarität sowie die Gleichstellung von Männern und Frauen und die Nichtdiskriminierung. Alle strukturpolitischen Maßnahmen müssen von den Mitgliedstaaten kofinan2645 ziert werden.293 Die Mitgliedstaaten stellen dazu innerhalb eines unionsrechtlichen Rahmens Förderprogramme auf, die von der EU zu notifizieren sind und im Falle der Genehmigung durch die Union von dieser mitfinanziert werden.294 Die Förderprogramme der Mitgliedstaaten gehen auf obligatorisch aufzustellen2646 de nationale Strategiepläne zurück (Art. 11 VO (EG) Nr. 1698/2005), die wiederum unter Berücksichtigung der von der Union erlassenen strategischen Leitlinien erlassen werden (Art. 9 VO (EG) Nr. 1698/2005).295 Die EU führt die strukturpolitischen Maßnahmen der GAP also nicht selbst durch, sondern beteiligt sich ledig292 293 294 295

Zur Nachhaltigkeit o. Rn. 2086 ff., in der Agrarpolitik o. Rn. 2543, 2564. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 63. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 31. Beschluss 2006/144/EG des Rates vom 20.2.2006 über strategische Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007-2013), ABl. L 55, S. 20, zuletzt geändert durch Beschluss 2009/61/EG des Rates vom 19.1.2009 zur Änderung des Beschlusses 2006/144/EG über strategische Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007-2013), ABl. L 30, S. 112.

§ 4 Mittel

735

lich finanziell an den mitgliedstaatlichen Förderprogrammen, die allerdings jedenfalls auf der Vorstufe der nationalen Strategiepläne vorgegeben sind und damit praktisch auch die EU-Länder zu einem geldmäßigen Engagement verpflichten, so dass sich die Frage einer obligatorischen Ko-Finanzierung stellt.296 4.

Problem obligatorischer Ko-Finanzierung

Eine solche obligatorische Ko-Finanzierung wurde zwar vom EuGH bislang nicht 2647 beanstandet.297 Indes stellt sich das Problem eines mittelbaren Zugriffs der EU auf nationale Mittel über den EU-Haushalt und damit über Art. 310 ff. AEUV hinaus. Dadurch könnte die EU faktisch die Mitgliedstaaten zu weiteren Zahlungen verpflichten und so den ihr gezogenen finanziellen Rahmen überschreiten.298 Auf diese Weise wäre zwar jedenfalls formal nicht das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV verletzt, wohl aber würde einseitig das Prinzip der finanziellen Solidarität überdehnt und tiefer gehend die finanzielle Ordnung der Art. 310 ff. AEUV ausgehöhlt, ohne dass sich ein einzelner Mitgliedstaat entgegenstellen könnte, soweit gem. Art. 43 Abs. 2 AEUV das ordentliche Gesetzgebungsverfahren greift. Um eine solche schleichende Ausweitung des Bestimmungsrechts der EU zu 2648 vermeiden, bedarf es zumindest der Zustimmung aller Mitgliedstaaten, womöglich wegen einer faktischen Vermehrung des Einflussradius der Union bei Übertragung der Maßstäbe des BVerfG im Lissabon-Urteil nur nach vorheriger ausdrücklicher Billigung der nationalen Gesetzgebungsorgane, gegebenenfalls auf der Basis eines Gesetzes gem. Art. 23 Abs. 1 GG.299 Andernfalls ist eine auch faktische obligatorische Ko-Finanzierung wegen Überschreitung des der EU gezogenen Finanzrahmens unzulässig.300

296 297

298 299

300

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 39 AEUV Rn. 32 f. EuGH, Rs. C-239/01, Slg. 2003, I-10333 (10382, Rn. 54 ff.) – Deutschland/Kommission erklärte nur den Erlass von entsprechendem Durchführungsrecht der Kommission ohne deutliche Ermächtigung durch den Rat für nichtig; dazu Busse, VerwArch. 94 (2003), 483 ff.; s. – ganz ohne Beanstandung – EuGH, Rs. C-430/07 (Rn. 44 ff.) – Gosschalk; für materielle Problemlosigkeit GA Mischo, Rs. C-239/01, Slg. 2003, I-10333 (10353, Rn. 89 ff.) – Deutschland/Kommission sowie – ohne Thematisierung – EuGH, Rs. 93/71, Slg 1972, 287 (295 f., Rn. 18 ff.) – Leonesio. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 38 AEUV Rn. 43. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 306 ff. – Lissabon, allerdings bezogen auf die Zuständigkeiten und vertraglich festgelegten Entscheidungsprozeduren. Abl. auch Seidel, AgrarR 2000, 381 ff.; zum Prinzip der finanziellen Solidarität in der Agrarpolitik vgl. auch Booß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 32 EGV Rn. 9 f.

736

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

D.

Maßnahmen nach Art. 41 AEUV

I.

Exemplarische Nennung

2649 Art. 41 AEUV führt vier weitere Maßnahmen zur Verwirklichung einer gemeinsamen Agrarpolitik auf, nämlich solche der Berufsausbildung, Forschung, Verbreitung landwirtschaftlicher Fachkenntnisse und Verbrauchsförderung. Ihre Nennung bestätigt die umfassende Ausrichtung der GAP und stellt klar, dass auch diese, nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Produktion und dem Handel landwirtschaftlicher Erzeugnisse stehenden Maßnahmen Teil der GAP sind.301 Art. 41 AEUV ist allerdings keine Rechtsgrundlage. Maßnahmen im Rahmen des Art. 41 AEUV sind daher auf Art. 43 Abs. 2 AEUV zu stützen.302 Art. 41 AEUV verdeutlicht aber die mögliche Reichweite solcher Maßnahmen. Die Auflistung der Maßnahmen in Art. 41 AEUV ist nicht abschließend, son2650 dern nur beispielhaft. Dies ergibt sich aus einem Vergleich mit den anderssprachigen Entsprechungen des Art. 41 AEUV.303 II.

Berufsausbildung und Verbreitung landwirtschaftlicher Fachkenntnisse

2651 Auf dem Gebiet der Berufsausbildung und der Verbreitung landwirtschaftlicher Fachkenntnisse sieht Art. 20 lit. a) Ziff. i) VO (EG) Nr. 1698/2005 im Rahmen der Agrarstrukturpolitik der Union Berufsbildungs- und Informationsmaßnahmen, einschließlich der Verbreitung wissenschaftlicher Erkenntnisse und innovativer Verfahren, für Personen vor, die in der Land-, Ernährungs- oder Forstwirtschaft tätig sind. III.

Agrarforschung

2652 Die Agrarforschung erfolgt derzeit vor allem als Teil der allgemeinen Forschungspolitik der Union im Rahmen des 7. Rahmenprogramms für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration,304 das auf der Grundlage von Art. 182 AEUV erlassen wurde. Die Kompetenz zum Erlass von Maßnahmen der Agrarforschung wird durch die allgemeine Forschungskompetenz jedoch nicht verdrängt. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Kompetenz des Art. 41 lit. a) AEUV auch nach Einführung des allgemeinen Forschungstitels (Art. 179 ff. AEUV) nicht ge-

301 302 303 304

Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EGV Rn. 1; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 41 AEUV Rn. 1. Bittner, in: Schwarze, Art. 35 EGV Rn. 1. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EGV Rn. 1; Bittner, in: Schwarze, Art. 35 EGV Rn. 2. Beschluss Nr. 1982/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 über das Siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007-2013), ABl. L 412, S. 1.

§ 4 Mittel

737

strichen wurde.305 So sind beispielsweise im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung sektorspezifische Forschungsmaßnahmen vorgesehen (vgl. etwa Art. 123 VO (EG) Nr. 1234/2007). IV.

Verbrauchsförderung

Der Förderung des Verbrauchs dienen zum einen Maßnahmen im Zusammenhang 2653 mit der Marktordnungspolitik. Zu nennen sind hier insbesondere sektorspezifische Verbrauchsfördermaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung, beispielsweise Verbrauchsbeihilfen wie das Schulmilch- und Schulobstprogramm (vgl. Art. 102, 103ga GMO), Maßnahmen zur Förderung des Verbrauchs von Unionserzeugnissen im Ausland sowie Qualitäts- und Vermarktungsnormen.306 Zum anderen fördern auch Maßnahmen der Agrarstrukturpolitik den Verbrauch, 2654 insbesondere die im Rahmen von Art. 20 lit. c) VO (EG) Nr. 1698/2005 vorgesehenen Beihilfen zur Verbesserung der Qualität der landwirtschaftlichen Produktion und der landwirtschaftlichen Erzeugnisse.307

E.

Instrumente der gemeinsamen Fischereipolitik

I.

System

Der Fischereisektor unterscheidet sich von den sonstigen Agrarsektoren durch ei- 2655 nige tatsächliche Besonderheiten. Zum einen ist er geprägt durch die Gefährdung seiner Ressourcen (Überfischung). Im Unterschied zur GAP steht die gemeinsame Fischereipolitik (GFP) nicht dem Problem der Überproduktion, sondern der Ressourcenknappheit gegenüber. Zum anderen unterscheidet sich die GFP von den weiteren Agrarsektoren durch die Mobilität von Ressourcen und Erzeugung. Die Fischerei ist nicht ortsgebunden, sondern kann grundsätzlich im gesamten Weltmeer ausgeübt werden. Neben den traditionellen marktordnungs- und strukturpolitischen Instrumenten mussten im Rahmen der GFP deshalb Regelungen über den Ressourcenzugang und den Ressourcenschutz getroffen werden.308 Korrespondierend zu dieser grenzüberschreitenden, ja globalen Dimension un- 2656 terliegt die Fischereipolitik der Union den Bindungen einer Vielzahl bi- und multilateraler Abkommen, so dem UN-Seerechtsübereinkommen. In diesem Rahmen (s. dort Art. 305 Abs. 1 lit. f) i.V.m. Art. 4) tritt die EU für die Mitgliedstaaten auf. Die Fischereiabkommen der EU mit Drittländern unterliegen dem in der Mitteilung der Kommission über einen integrierten Rahmen für partnerschaftliche Fi305 306 307 308

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 41 AEUV Rn. 3. Priebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EGV Rn. 4 f.; Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 41 AEUV Rn. 5. Bittner, in: Schwarze, Art. 35 EGV Rn. 7. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 50; Bittner, in: Schwarze, Art. 34 EGV Rn. 56.

738

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

schereiabkommen mit Drittländern309 aufgestellten Maßstab der Nachhaltigkeit und der Zweckbindung des Finanzbeitrags der EU.310 Die ausschließliche Vertragsschlusskompetenz der Union ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2 AEUV.311 Darüber hinaus ist sie wegen spezifischer Interessen der Meeranrainerstaaten durch eine Reihe von Sonderbestimmungen in den Beitrittsverträgen (vgl. Art. 100-103 Beitrittsakte 1972, Art. 110-111 Beitrittsakte 1979, Art. 154-176, 346-363 Beitrittsakte 1985, Art. 88-96, 115-125 Beitrittsakte 1994) geprägt. Den Rahmen der GFP bestimmt im Wesentlichen die VO (EG) Nr. 2371/2002 2657 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik.312 In ihr sind unter anderem der Geltungsbereich und die Ziele der GFP, Regelungen über den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen und die nachhaltige Ausübung des Fischfangs sowie diesbezügliche Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen festgelegt. Die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aqua2658 kultur bestimmt sich nach der VO (EG) Nr. 104/2000.313 Diese sieht Vermarktungsnormen, Regelungen zur Verbraucherinformation, zu Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden, Preisregelungen und Interventionen sowie Regelungen für den Handelsverkehr mit Drittländern vor. Der Verwirklichung der GFP dient zudem eine Reihe strukturpolitischer Maß2659 nahmen, in deren Kontext auch der Europäische Fischereifonds (EFF) steht. II.

Zugang zu den Gewässern

2660 Grundsätzlich haben alle Fischereifahrzeuge aus EU-Staaten gleichberechtigten Zugang zu den Gewässern und Ressourcen in allen Unionsgewässern. Die Mitgliedstaaten haben jedoch in den Gewässern unter ihrer Hoheit oder Gerichtsbarkeit bis zu einer Entfernung von zwölf Seemeilen von den Basislinien vom 1.1.2003-12.12.2012 das Recht, den Fischfang Fischereifahrzeugen vorzubehalten, die von Häfen der angrenzenden Küste aus traditionell in diesen Gewässern fischen (vgl. Art. 17 VO (EG) Nr. 2371/2002). Daneben ist traditionelle Fischerei aus anderen Mitgliedstaaten zugelassen.

309 310 311 312

313

KOM (2002) 637 endg. Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 30. S. bereits EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 (1311, Rn. 30/33 ff.) – Kramer. ABl. 2002 L 358, S. 59; VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VOen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. ABl. 2000 L 17, S. 22, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1759/2006 des Rates vom 28.11.2006 zur Änderung der VO (EG) Nr. 104/2000 über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur, ABl. L 335, S. 3.

§ 4 Mittel

III.

739

Ressourcenschutz

Zum Schutz der Ressourcen sieht die GFP verschiedene Maßnahmen vor. Dazu 2661 zählen Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungspläne, Zielvorgaben für die nachhaltige Nutzung der Bestände, Beschränkungen der Fangmengen, die Festsetzung der Anzahl und der Art der zum Fischfang zugelassenen Fischereifahrzeuge, Beschränkungen des Fischereiaufwands, die Verabschiedung technischer Maßnahmen, die Festlegung von Anreizen auch ökonomischer Art, um einen selektiveren Fischfang oder eine Fischerei mit geringer Auswirkung zu fördern sowie die Durchführung von Pilotprojekten zu alternativen Arten von Bestandsbewirtschaftungstechniken (vgl. Art. 4 VO (EG) Nr. 2371/2002). 1.

Beschränkung der Fangmengen

Der Rat setzt jährlich Gesamtfangmengen für die jeweiligen Bestände fest (sog. 2662 TAC = Total Allowable Catches), die dann nach Quoten auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden (vgl. Art. 20 VO (EG) Nr. 2371/2002). Die Mitgliedstaaten haben Tauschmöglichkeiten. Die Zuteilung der Fangquoten an die einzelnen Fischer erfolgt dann eigenverantwortlich durch die Mitgliedstaaten. Probleme ergeben sich dabei insbesondere durch das sog. Quota-Hopping, bei dem die Fischer ihre Schiffe in einem anderen Mitgliedstaat als dem Herkunftsstaat registrieren lassen, um dessen Quote auszunutzen.314 Eine Überschreitung der Quote hat EU-Sanktionen für den jeweiligen Flaggen- 2663 Mitgliedstaat zur Folge.315 Zudem ist der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet, gegen die für die Verstöße verantwortlichen Fischer ein Straf- oder Verwaltungsverfahren einzuleiten.316 2.

Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungspläne

Im Interesse eines langfristig ausgerichteten Ressourcenschutzes sieht Art. 6 VO 2664 (EG) Nr. 2371/2002 den Erlass von mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen für Bestände innerhalb sicherer biologischer Grenzen vor, Art. 5 VO (EG) Nr. 2371/2002 den Erlass von langfristigen Wiederauffüllungsplänen für Bestände, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden. Bewirtschaftungspläne dienen dazu, die Bestände innerhalb sicherer biologischer Grenzen für Fischereien

314 315

316

Hierzu ausführlich Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 11. Vgl. hierzu VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/ 2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/ 2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VOen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. EuGH, Rs. C-52/95, Slg. 1995, I-4443 (4467, Rn. 34 f.) – Kommission/Frankreich.

740

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

zu halten, Wiederauffüllungspläne sollen die Erholung der Bestände bis zum Erreichen eines Zustands innerhalb sicherer biologischer Grenzen gewährleisten. 3.

Fischereiaufwandsbeschränkungen

2665 In bestimmten Gebieten sind anstelle oder neben einer Beschränkung der Fangmenge zudem auf die Schiffe bezogene Maßnahmen, sog. Fischereiaufwandsbeschränkungen,317 vorgesehen. Sie begrenzen namentlich Anzahl, Größe bzw. die Maschinenleistung der in einem Gebiet fischenden Schiffe oder die Seezeit der zugelassenen Schiffe.318 4.

Technische Maßnahmen

2666 Technische Maßnahmen betreffen etwa Mindestmaschengrößen, Mindestanlandungsgrößen, Beifangsätze oder den Schutz von Laich- und Aufzuchtplätzen.319 Grundlegend hierfür ist die VO (EG) Nr. 894/97 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände320 bzw. für die Ostsee die VO (EG) Nr. 2187/2005 mit technischen Maßnahmen für die Erhaltung der Fischereiressourcen in der Ostsee, den Belten und dem Öresund321 und für das Mittelmeer die VO (EG) Nr. 1967/2006 betreffend die Maßnahmen für die nachhaltige Bewirtschaftung der Fischereiressourcen im Mittelmeer.322 Daneben besteht eine Reihe von Spezialregelungen.323 317 318

319 320

321

322 323

Vgl. die Definition in Art. 3 lit. h) VO (EG) Nr. 2371/2002. Hierzu Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 13; vgl. zudem VO (EG) Nr. 1954/2003 des Rates vom 4.11.2003 zur Steuerung des Fischereiaufwands für bestimmte Fanggebiete und Fischereiressourcen der Gemeinschaft, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 2847/93 und zur Aufhebung der VOen (EG) Nr. 685/95 und (EG) Nr. 2027/95, ABl. L 289, S. 1 sowie bzgl. der Shetland-Box Art. 18 VO (EG) Nr. 2371/ 2003, ABl. L 358, S. 59, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VOen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. Vgl. die Begriffsbestimmung in Art. 4 Abs. 2 lit. g) VO (EG) Nr. 2371/2002. ABl. 1997 L 132, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 809/2007 des Rates vom 28.6.2007 zur Änderung der VOen (EG) Nr. 894/97, (EG) Nr. 812/2004 und (EG) Nr. 2187/2005 hinsichtlich Treibnetzen, ABl. L 182, S. 1. ABl. 2005 L 349, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 809/2007 des Rates vom 28.6.2007 zur Änderung der VOen (EG) Nr. 894/97, (EG) Nr. 812/2004 und (EG) Nr. 2187/2005 hinsichtlich Treibnetzen, ABl. L 182, S. 1. ABl. 2006 L 409, S. 11. Vgl. VO (EG) Nr. 850/98 des Rates vom 30.3.1998 zur Erhaltung der Fischereiressourcen durch technische Maßnahmen zum Schutz von jungen Meerestieren, ABl. L 125, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 2166/2005 des Rates vom 20.12.2005 mit Maßnahmen zur Wiederauffüllung der südlichen Seehecht- und der Kaisergranat-

§ 4 Mittel

5.

741

Kontrolle und Sanktionen

Zur Kontrolle, Inspektion und Durchsetzung der Vorschriften der GFP ist ein 2667 Kontroll- und Sanktionssystem eingerichtet worden (Art. 21 VO (EG) Nr. 2371/2002).324 Danach ist es grundsätzlich Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Einhaltung der Bestandserhaltungsmaßnahmen sicherzustellen. Um die Zusammenarbeit und Koordination zwischen den nationalen Inspektionsstellen zu fördern, wurde eine Europäische Fischereiaufsichtsagentur gegründet (CFCA).325 Daneben besteht ein eigener Kontrolldienst der Kommission, der die Kontrolle durch die Mitgliedstaaten überwacht und über weitgehende Kontrollbefugnisse wie unbegleitete oder unangemeldete Inspektionen verfügt.326 IV.

Gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur

Die in der VO (EG) Nr. 104/2000 festgelegte gemeinsame Marktorganisation für 2668 Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur folgt dem Grundmuster der GAPMarktordnung.327 Ihre Preis- und Interventionsregelungen sehen die jährliche Festsetzung eines unionsweit gültigen Orientierungspreises durch den Rat vor (vgl. Art. 18 VO (EG) Nr. 104/2000). Anhand des Orientierungspreises bestimmt sich der Rücknahmepreis, zu dem die Rücknahme der Fischereierzeugnisse aus dem Handel erfolgt (vgl. Art. 20 VO (EG) Nr. 104/2000). Die Rücknahme wird durch

324

325

326 327

bestände in der Kantabrischen See und westlich der Iberischen Halbinsel und zur Änderung der VO (EG) Nr. 850/98 zur Erhaltung der Fischereiressourcen durch technische Maßnahmen zum Schutz von jungen Meerestieren, ABl. L 345, S. 5; VO (EG) Nr. 734/2008 des Rates vom 15.7.2008 zum Schutz empfindlicher Tiefseeökosysteme vor den schädlichen Auswirkungen von Grundfanggeräten, ABl. L 201, S. 8. Vgl. VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VOen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. VO (EG) Nr. 768/2005 des Rates vom 26.4.2005 zur Errichtung einer Europäischen Fischereiaufsichtsagentur und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2847/93 zur Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik, ABl. L 128, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1224/2009 des Rates vom 20.11.2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und zur Änderung der VOen (EG) Nr. 847/96, (EG) Nr. 2371/2002, (EG) Nr. 811/2004, (EG) Nr. 768/2005, (EG) Nr. 2115/ 2005, (EG) Nr. 2166/2005, (EG) Nr. 388/2006, (EG) Nr. 509/2007, (EG) Nr. 676/2007, (EG) Nr. 1098/2007, (EG) Nr. 1300/2008, (EG) Nr. 1342/2008 sowie zur Aufhebung der VOen (EWG) Nr. 2847/93, (EG) Nr. 1627/94 und (EG) Nr. 1966/2006, ABl. L 343, S. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 57. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 58.

742

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

die Erzeugerorganisationen vorgenommen, die ihren Mitgliedern eine Entschädigung zahlen, welche von der Union mitfinanziert wird.328 Für die Vermarktung der Fischereierzeugnisse sieht die gemeinsame Marktor2669 ganisation den Erlass von Vorschriften vor, die sich insbesondere auf die Einteilung in Qualitäts-, Größen- und Gewichtsklassen, auf die Verpackung, die Aufmachung und die Kennzeichnung erstrecken. Zudem werden detaillierte Anforderungen an die Kennzeichnung oder Etikettierung zur Information der Verbraucher festgeschrieben.329 Im Handelsverkehr mit Drittländern dienen Zölle und ein Referenzpreissystem dem Schutz des Binnenmarkts vor Störungen durch Einfuhren aus Drittländern.330 Nötigenfalls können auch Ausgleichsabgaben erhoben werden.331 V.

Fischereistrukturpolitik und EFF

2670 Die Strukturpolitik der GFP ist ein Teil der allgemeinen Strukturpolitik der Union, unterliegt aber sektorspezifischen Besonderheiten.332 Die Grundlagen der Fischereistrukturpolitik regelt die VO (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27.7.2006 über den Europäischen Fischereifonds.333 Mit dieser wurde der Europäische Fischereifonds (EFF) errichtet. Ferner legt sie die Rahmenbedingungen für die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des Fischereisektors, der Fischwirtschaftsgebiete und der Binnenfischerei fest. Die Fischereistrukturpolitik zielt darauf, die GFP zu unterstützen, um die Nut2671 zung der lebenden aquatischen Ressourcen sicherzustellen. Weiter will sie die Aquakultur fördern, um für wirtschaftliche, ökologische und soziale Nachhaltigkeit zu sorgen. Darüber hinaus soll die Fischereistrukturpolitik zu einem nachhal328 329

330 331 332

333

Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 24. Vgl. hierzu auch VO (EG) Nr. 2065/2001 der Kommission vom 22.10.2001 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 104/2000 des Rates hinsichtlich der Verbraucherinformation bei Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, ABl. L 278, S. 6, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1792/2006 der Kommission vom 23.10.2006 zur Anpassung einiger Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen in den Bereichen freier Warenverkehr, Freizügigkeit, Wettbewerbspolitik, Landwirtschaft (Veterinär- und Pflanzenschutzrecht), Fischerei, Verkehrspolitik, Steuerwesen, Statistik, Sozialpolitik und Beschäftigung, Umwelt, Zollunion und Außenbeziehungen anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 362, S. 1. Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 26. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 25 Rn. 58. Vgl. hierzu auch VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.7.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/1999, ABl. L 210, S. 25, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 539/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds im Hinblick auf die Vereinfachung bestimmter Anforderungen und im Hinblick auf bestimmte Bestimmungen bezüglich der finanziellen Verwaltung, ABl. L 158, S. 1. ABl. L 223, S. 1.

§ 5 Verfahren und Organzuständigkeit

743

tigen Gleichgewicht zwischen den Fischereiressourcen und den Fangkapazitäten der Fischereiflotte der Union beitragen und eine nachhaltige Entwicklung der Binnenfischerei fördern. Sie will die Wettbewerbsfähigkeit der betrieblichen Strukturen und die Entwicklung wirtschaftlich lebensfähiger Unternehmen im Fischereisektor stärken, den Schutz und die Verbesserung der Umwelt und der natürlichen Ressourcen dort, wo ein Zusammenhang mit dem Fischereisektor besteht, unterstützen, die nachhaltige Entwicklung und die Verbesserung der Lebensqualität in Gebieten mit fischereiwirtschaftlicher Tätigkeit sowie bei der Entwicklung des Fischereisektors und der Fischwirtschaftsgebiete auch die Gleichstellung von Männern und Frauen fördern (Art. 4 VO (EG) Nr. 1198/2006). Zur Verwirklichung dieser Ziele wurde ein in mehrere Prioritätsachsen auf- 2672 geteilter Maßnahmenkatalog festgeschrieben. Dieser erfasst Maßnahmen aus den Bereichen Anpassung der gemeinschaftlichen Fischereiflotte (Art. 21 ff. VO (EG) Nr. 1198/2006), Aquakultur, Binnenfischerei, Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur (Art. 28 ff. VO (EG) Nr. 1198/2006), Maßnahmen von gemeinsamem Interesse (Art. 36 ff. VO (EG) Nr. 1198/2006), nachhaltige Entwicklung der Fischwirtschaftsgebiete (Art. 43 ff. VO (EG) Nr. 1198/2006) sowie technische Hilfe (Art. 46 VO (EG) Nr. 1198/2006). Der ebenfalls mit dieser Verordnung errichtete EFF dient der Finanzierung der 2673 vielfältigen Maßnahmen der GFP. VI.

Staatliche Beihilfen

Mitgliedstaatliche Beihilfen unterliegen nach Maßgabe von Art. 7 VO (EG) Nr. 2674 2371/2002 grundsätzlich den allgemeinen Beihilferegeln.334 Keiner Notifikationspflicht mehr unterliegen indes die nationalen Zuwendungen, die nur der Ko-Finanzierung von EU-Zuschüssen dienen.335 Die anderen Unterstützungsleistungen der Mitgliedstaaten sind an der VO (EG) Nr. 1595/2004 über die Anwendung der Art. 107 und 108 AEUV auf Beihilfen an kleine und mittlere in der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung von Fischereierzeugnissen tätige Unternehmen336 und den Leitlinien der Kommission für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor (C 2004/229/5) zu messen.

§ 5 Verfahren und Organzuständigkeit Das Verfahren zum Erlass von Rechtsakten im Bereich der GAP regelt Art. 43 2675 AEUV. Es wurde durch den Vertrag von Lissabon grundlegend geändert; insbesondere wurden die Rechte des Parlaments gestärkt. Dies ändert aber nichts an der dominanten Stellung der Kommission bei der Durchführung, die durch Art. 290 f. AEUV abgesichert wurde. 334 335 336

Zum allgemeinen Verhältnis o. Rn. 2527 ff. Dux, in: Lenz/Borchardt, nach Art. 40 AEUV Rn. 28. ABl. 2004 L 291, S. 3.

744

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

A.

Vorschläge der Kommission

2676 Die Kommission legt nach Art. 43 Abs. 1 AEUV Vorschläge zur Gestaltung und Durchführung der GAP vor, welche unter anderem die Ablösung der einzelstaatlichen Marktordnungen durch eine der gemeinsamen Organisationsformen des Art. 40 Abs. 1 AEUV sowie die Durchführung der GAP-Maßnahmen zum Gegenstand haben sollen. Art. 43 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV erkennt damit der Kommission ein Vorschlagsrecht für Maßnahmen zur Gestaltung und Durchführung der GAP zu. Bei den Vorschlägen der GAP muss es sich nicht zwingend um Vorschläge im 2677 Rahmen eines Rechtsetzungsverfahrens handeln.337 Das Vorschlagsrecht der Kommission ergibt sich für das in Art. 43 Abs. 2 AEUV vorgesehene ordentliche Gesetzgebungsverfahren bereits aus Art. 289 Abs. 1 i.V.m. 294 Abs. 2 AEUV. Das Vorschlagsrecht gem. Art. 43 Abs. 1 AEUV ist vielmehr aus seiner historischen Entstehung zu interpretieren und umfassend auf sämtliche Maßnahmen zu erstrecken. Nach Art. 37 Abs. 2 EG und den entsprechenden Vorgängervorschriften oblag es der Kommission, die Vorschläge zur Errichtung der GAP nach Inkrafttreten der Verträge vorzubringen. Im Sinne dieses Verständnisses soll die Kommission auch weiterhin die Impulse zur Weiterentwicklung der GAP geben und insofern als „Motor der GAP“ fungieren.338 Art. 43 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV schränkt das Vorschlagsrecht der Kommission 2678 insofern ein, als die Vorschläge dem inneren Zusammenhang der in diesem Titel aufgeführten landwirtschaftlichen Fragen Rechnung tragen müssen. Die Vorschläge der Kommission müssen sich also in das Gesamtgefüge der GAP-Vorschriften einordnen und die Ziele, Rahmenbedingungen und Grundsätze der GAP, das in Art. 38 und 42 AEUV beschriebene Verhältnis zu den anderen Vertragsbestimmungen sowie das in Art. 40 ff. AEUV aufgestellte Maßnahmensystem beachten.

B.

Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

2679 Beschlossen werden die Maßnahmen im Rahmen der GAP gem. Art. 43 Abs. 2 AEUV durch das Europäische Parlament und den Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 294 AEUV festgelegt.339 Die so ergehenden Rechtsakte sind Gesetzgebungsakte (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Art. 43 Abs. 2 AEUV schreibt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren sowohl für die Festlegung der Regelungen zur gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nach Art. 40 Abs. 1 AEUV wie auch für die anderen Bestimmungen vor, die für die Verwirklichung der Ziele der GAP notwendig sind. Die gleichberechtigte Mitwirkung des Europäischen Parlaments im Rahmen der 2680 Agrarrechtsetzung ist erst durch den Vertrag von Lissabon neu geschaffen wor337 338 339

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 1. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 2. Vgl. zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren o. Rn. 1820 ff.

§ 5 Verfahren und Organzuständigkeit

745

den. Die Stärkung der Rechte und Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments war eine der zentralen Zielsetzungen dieser Vertragsreform. Vormals wurden Rechtsakte im Agrar- und Fischereibereich auf der Grundlage von Art. 37 Abs. 2 EG im Anhörungsverfahren erlassen, so dass das Europäische Parlament lediglich gehört wurde.340

C.

Ratsbeschluss

Nach Art. 43 Abs. 3 AEUV kann der Rat auf Vorschlag der Kommission aber die Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei ohne Beteiligung des Parlaments festlegen. Diese Rechtsakte ergehen als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter. Die Ausweitung der Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments in Art. 43 Abs. 2 AEUV geht also einher mit einem Ausschluss seiner Einflussmöglichkeiten in Art. 43 Abs. 3 AEUV. Hier kommt dem Rat nunmehr ein Alleinentscheidungsrecht zu. Dieses ist vor allem dadurch zu begründen, dass die von Art. 43 Abs. 3 AEUV erfassten Arten von Festsetzungen nicht die grundlegende Ausrichtung der Agrarpolitik betreffen, sondern eher technische Durchführungsakte darstellen. Sie sind zudem in regelmäßigen, teilweise kurzen Abständen neu festzusetzen, so dass ein Ratsbeschluss eine flexiblere Handhabung garantiert. Problematisch gestaltet sich jedoch die Auslegung des Art. 43 Abs. 3 AEUV selbst. Zum einen stellt sich die Frage, ob die in Art. 43 Abs. 3 AEUV aufgezählten Maßnahmen abschließend zu verstehen sind oder ob auch Maßnahmen zur Festsetzung weiterer Marktordnungsinstrumente wie Einfuhrzölle oder Ausfuhrabgaben erfasst werden. Der Wortlaut und der Ausnahmecharakter des Absatz 3 im Vergleich zu Absatz 2 sprechen für eine restriktive Handhabung.341 Zum anderen ist zu klären, was „Maßnahmen zur Festsetzung“ bedeutet. Ob hierunter Rahmenvorgaben oder konkrete Festsetzungen zu verstehen sind, ist entscheidend für die Abgrenzung zu den Kompetenzen des Parlaments aus Art. 43 Abs. 2 AEUV und den Durchführungsbefugnissen der Kommission.342 Der Wortlaut ist offen, so dass auch gestufte Festsetzungen und damit auch nur grobe Eckpunkte absteckende Rahmenvorgaben erfasst sein können. Vom Zweck her ist entscheidend, ob die grundlegende Ausrichtung festgelegt wird, die nach Art. 43 Abs. 2 AEUV dem Einfluss des Parlaments unterliegen soll. Dorthin gehören dann auch Rahmenvorgaben, selbst wenn sie gleichzeitig erste Vorgaben für Preise etc. enthalten.

340 341 342

Burbach/List, AUR 2006, 1 (3). Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 5. Hierzu Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 5.

2681

2682

2683

2684

746

Kapitel 16 Landwirtschafts- und Fischereipolitik

D.

Kommissionsfestsetzungen

2685 Die Kommission besitzt gerade im Bereich der GAP weitgehende Durchführungsbefugnisse. Mit ihnen geht der Erlass weitreichender Durchführungsbestimmungen einher, die zu einem komplexen System von Durchführungsvorschriften der Kommission führten.343 Art. 290 Abs. 1 AEUV ermächtigt zu ergänzenden und unwesentlich ändernden Rechtsakten mit allgemeiner Geltung, wenn eine nach Zielen, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer ausdrücklich festgelegte Befugnisübertragung in dem betreffenden Gesetzgebungsakt enthalten ist.344 Vor allem aber greifen Durchführungsbefugnisse der Kommission nach Art. 291 AEUV.345 In der GAP mit ihren detaillierten Regelungen bedarf es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung. Für diesen Fall sieht Art. 291 Abs. 2 1. Alt. AEUV die Übertragung von Durchführungsbefugnissen an die Kommission vor. Die Regeln und Grundsätze zur Kontrolle dieser Durchführungsbefugnisse werden gem. Art. 291 Abs. 3 AEUV im Voraus in den Verordnungen vom Rat und Parlament festgelegt. Letztere dürften sich daher weiterhin darauf beschränken, Grundverordnungen und allgemeine Regeln zu deren Durchführung zu erlassen, und die eigentliche Durchführung sowie den Erlass von Durchführungsbestimmungen der Kommission zu übertragen.346 Gem. Art. 291 Abs. 4 AEUV muss nur in den Titel der Durchführungsrechtsakte der Wortteil „Durchführungs-“ eingefügt werden, ergänzende Rechtsakte müssen gem. Art. 290 Abs. 3 AEUV das Wort „delegiert“ im Titel tragen. Dadurch kann die Kommission einen großen Spielraum erlangen. Die der 2686 Durchführung entzogenen wesentlichen Bestimmungen umfassen nach der bisherigen EuGH-Judikatur lediglich die grundsätzlichen Ausrichtungen der EU-Politik.347 Dazu gehört nicht die Festsetzung eines „Strafbetrages“, wenn eine Abgabeanmeldung nicht rechtzeitig vorgelegt wurde.348 Relevant bei dieser engen Konzeption349 sind vor allem die allgemeinen Hauptziele der jeweiligen Marktorganisation.350 Die ständige und aufmerksame Verfolgung, wie sich die Agrarmärkte entwickeln, und das rasche Reagieren obliegen ohnehin der Kommission.351 Diese muss sich freilich an die Vorgaben von Verordnungen halten, so etwa für die Berechnung einer Zuckerproduktionsabgabe.352 Regelmäßig bleibt die

343 344 345 346 347 348 349 350 351 352

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 20. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 632 f., 1231 ff. Allgemein Frenz, Europarecht 5, Rn. 630 f., 634, 1234 f. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 20. EuGH, Rs. C-240/90, Slg. 1992, I-5383 (5434, Rn. 37) – Deutschland/Kommission. EuGH, Rs. C-356/97, Slg. 2000, I-5461 (5493, Rn. 21 f.) – Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen. Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 21. EuGH, Rs. C-37 u. 38/02, Slg. 2004, I-6911 (6972, Rn. 55) – Lenardo. S. etwa EuGH, Rs. C-296 u. 307/93, Slg. 1996, I-795 (840, Rn. 22) – Frankreich u. Irland/Kommission. EuGH, Rs. C-5 u.a./06, Slg. 2008, I-3231 (3293, Rn. 64) – Zuckerfabrik Jülich.

§ 5 Verfahren und Organzuständigkeit

747

Durchführung durch die Kommission aber unbeanstandet.353 Daran wird sich durch den Vertrag von Lissabon praktisch nichts ändern.

353

Busse, in: Lenz/Borchardt, Art. 43 AEUV Rn. 21.

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

§ 1 Gemeinsame Grundlagen A.

Grundkonzeption und Bedeutung

I.

Entwicklung

Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) ist in den letzten 2687 Jahren in das Zentrum der europäischen Politik gerückt und hat sich zu einem der am schnellsten wachsenden und dynamischsten Politikfelder entwickelt.1 Der Begriff wurde 1999 auf dem Gipfel des Europäischen Rates von Tampere und damit vergleichsweise spät geprägt. Mit ihm soll die europäische Integration über einen bloßen Binnenmarkt hinausgehen. Sein Ziel ist der freie und voraussetzungslose Personenverkehr.2 Die Wurzeln zu dieser Idee gehen auf das Schengener Übereinkommen vom 2688 14.6.1985 zurück, mit dem der Wegfall der Kontrolle an den Binnengrenzen zunächst für die Beneluxstaaten, Deutschland und Frankreich verwirklicht wurde. Durch den Vertrag von Amsterdam wurde der Begriff Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) für die in Art. 29 ff. EU und Art. 61 ff. EG geregelten Politikbereiche eingeführt.3 Nach dem Vertrag von Lissabon4 finden sich sämtliche Vorschriften im Dritten Teil Titel V in den Art. 67 ff. AEUV. Der RFSR ist mit einer Vielzahl von Herausforderungen konfrontiert, die ihren 2689 Ursprung auch außerhalb der EU haben. Hier sind vor allem die Terroranschläge vom 11.9.2001 mit Opfern in New York, Washington und Pennsylvania sowie die Nachfolgetaten in Madrid vom 11.3.2004 und London vom 7.7.2005 oder die zunehmende international organisierte Kriminalität zu nennen. Der RFSR hat inso-

1 2 3 4

So Nettesheim, EuR 2009, 24 (24). Nettesheim, EuR 2009, 24 (24); s.u. Rn. 2708. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1740 ff. Zur Entwicklung des Schengen-Raums näher u. Rn. 2723 ff. In Kraft seit dem 1.12.2009.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_17, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

750

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

fern auch eine Außendimension.5 Dies gilt insbesondere für den Bereich der Sicherheit.6 Insgesamt wird angesichts der jüngsten Entwicklungen die Gefahr einer Überbetonung des Sicherheitsgedankens gesehen.7 II.

Vollständige Überführung in den AEUV durch den Vertrag von Lissabon

2690 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das bisherige durch den Vertrag von Maastricht eingeführte und durch die Verträge von Amsterdam und Nizza fortentwickelte Dreisäulenmodell, wie es in Art. 1 EU beschrieben wurde, aufgegeben. Während die ehemalige zweite Säule der Gemeinsamen Außen- und Sicher2691 heitspolitik im EUV verblieben ist und ihre Sonderstellung im Wesentlichen behalten hat,8 wurde die ehemalige dritte Säule der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) komplett in den AEUV überführt: Der Vertrag von Lissabon integriert den zuletzt noch in der intergouvernemental organisierten sog. dritten Säule belassenen Bereich der PJZS (Titel VI (Art. 29 ff.) EU) in den AEUV (Titel V Kapitel 4 und 5). Dieser wird mit den bereits durch den Vertrag von Amsterdam überführten Bereichen Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr (Titel IV (Art. 61 ff.) EG) zusammengeführt. Die Regelungen über den RFSR finden sich nun komplett in den Art. 67 ff. 2692 AEUV unter dem neuen Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) wieder.9 Anders als im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entfallen die Sonderregelungen im Bereich des RFSR weitgehend,10 wenn auch für die jetzigen Bereiche der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit weiterhin einige Besonderheiten zu beachten sind.11 Insofern ist die Vergemeinschaftung, die Verbindung mit der ehemaligen ersten Säule bzw. die Eingliederung in die jetzige einheitlichen Union, hier gelungen. III.

Systematik

2693 Der neue Titel V im Dritten Teil des AEUV enthält 5 Kapitel: Allgemeine Bestimmungen (Kapitel 1, Art. 67 ff. AEUV), Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl 5

6 7 8 9 10 11

Vgl. Mitteilung der Kommission: Eine Strategie für die Außendimension des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, KOM (2005) 491 endg., nicht im ABl. veröffentlicht. Vgl. Ruffert, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, 2008, S. 169 (169). Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 11. S.u. Rn. 4979, 5238. Vgl. bereits Frenz, Europarecht 5, Rn. 1259. S.u. Rn. 2763 ff. S.u. Rn. 2787.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

751

und Einwanderung (Kapitel 2, Art. 77 ff. AEUV), justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (Kapitel 3, Art. 81 AEUV), justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Kapitel 4, Art. 82 ff. AEUV) und die polizeiliche Zusammenarbeit (Kapitel 5, Art. 87 ff. AEUV). 2694

RFSR (Teil 3 Titel V AEUV, Art. 67 ff. AEUV)

Allgemeine Bestimmungen (Kap. 1, Art. 67 ff. AEUV)

Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung (Kap. 2, Art. 77 ff. AEUV)

Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (Kap. 3, Art. 81 AEUV)

Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Kap. 4, Art. 82 ff. AEUV)

Polizeiliche Zusammenarbeit (Kap. 5, Art. 87 ff. AEUV)

Abb. 17.1. Systematik des RFSR

Art. 67 AEUV enthält eine Definition des RFSR mit den wesentlichen Elemen- 2695 ten.12 Der RFSR basiert nach Art. 67 Abs. 1 AEUV auf der Achtung der Grundrechte und der Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten.13 Hauptinhalte sind die Gewährleistung des freien Personenverkehrs durch die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen, die durch eine Reihe von Ausgleichsmaßnahmen flankiert werden. Aus dem Rahmen fällt lediglich die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen, weil diese vielfach nur schwer als Ausgleichsmaßnahme für die Öffnung der Binnengrenzen verstanden werden kann.14 Sie dient dennoch der Verwirklichung eines einheitlichen Rechtsraums und kann etwa der grenzüberschreitenden Geltendmachung und Durchsetzung von Forderungen dienen. Die Beschreibung und die Konkretisierung des RFSR umfassen insgesamt zum 2696 Teil umfangreiche und detaillierte 23 Artikel. Zwar wirken die verschiedenen Themenbereiche in ihrer Zusammenstellung im RFSR heterogen, sogar beliebig. Vor dem Hintergrund ihrer historischen Entwicklung und in Anlehnung an die Vertragsformulierungen können sie aber als Ausfluss des Binnenmarktkonzepts verstanden werden.15 12 13 14 15

Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 3. Die gilt nach Art. 6 EUV für die gesamte EU. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 8. Näher Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (110).

752

2697

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Die Änderungen im Vertrag von Lissabon waren im Wesentlichen schon durch den VV vorgesehen.16 Die dort bereits geplante inhaltliche Erweiterung und Neuordnung des Politikbereichs wurde im Vertrag von Lissabon übernommen. Im VV war der RFSR allgemein in Art. I-42 VV und detailliert in den Art. III-257Art. III-277 VV normiert. Der Politikbereich zum RFSR war in fünf Abschnitte eingeteilt, die in den AEUV übernommen wurden. Der RFSR wird in Art. 3 Abs. 2 EUV allerdings noch stärker als im bisherigen Art. 2 EU und auch in Art. I-3 Abs. 2 VV als wesentliches Ziel der Union betont. IV.

Elemente des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

1.

Justiz und Inneres

2698 Der RFSR beschreibt ein einheitliches Unionsziel.17 Von daher ist eine Zuordnung zu den einzelnen Kapiteln (Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung, justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und Strafsachen, polizeiliche Zusammenarbeit) nicht vorzunehmen.18 In anderen Formulierungen werden die Bereiche des RFSR oft kürzer als „Justiz und Inneres“ zusammengefasst.19 Allerdings sind Art. 77 ff. AEUV feiner differenziert. Schon um die richtige Kompetenzgrundlage zu benennen, bedarf es einer unterscheidenden Zuordnung. Der RFSR ist identisch mit dem Raum ohne Binnengrenzen (Art. 26 Abs. 2 2699 AEUV, Art. 14 Abs. 2 EG).20 Wie insbesondere aus Art. 3 Abs. 2 EUV ersichtlich wird, ist die Abschaffung der Binnengrenzen und die Gewährleistung des freien Personenverkehrs das Hauptanliegen des RFSR. In der Entwicklung der europäischen Integration war der freie Personenverkehr stets der zentrale Gegenstand aller Initiativen, die auf Vervollständigung der wirtschaftlichen durch die politische Integration abzielten.21 2.

Raum der Freiheit

2700 Die Vorstellung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist zunächst in Anlehnung an die Definition des Binnenmarkts (Art. 14 Abs. 2 EG; jetzt 16 17

18 19

20 21

Vertrag über eine Verfassung für Europa, ABl. 2004 C 310, S. 1. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (192 ff.) bereits zur Rechtslage nach dem Vertrag von Amsterdam, als die Politikbereiche noch auf die dritte Säule im EU und den Titel IV des EG verteilt waren. So Weber, BayVBl. 2008, 485 (485). Vgl. nur Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 67 AEUV Rn. 1 ff. So ist z.B. auch der Ministerrat „Justiz und Inneres“, dem die Justiz- und Innenminister der Mitgliedstaaten angehören, für den Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zuständig. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (187). S. aber zur Sonderstellung Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs u. Rn. 2747 ff. So wörtlich Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (187).

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

753

Art. 26 Abs. 2 AEUV) entstanden.22 Im Unterschied hierzu führt der RFSR zu einer Öffnung der Binnengrenzen unabhängig von einer wirtschaftlichen Betätigung und losgelöst von der Staatsangehörigkeit. Nach Art. 67 Abs. 2 und insbesondere Art. 77 Abs. 1 lit. a) AEUV (Art. 62 Nr. 1 EG) sollen Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Drittstaatsangehörige und die ihnen nach Art. 67 Abs. 2 S. 2 AEUV gleichgestellten Staatenlosen sind eingeschlossen. Der freie Personenverkehr ist nach Art. 3 Abs. 2 EUV a.E. (Art. 2 S. 1 4. Spiegelstrich EU a.E.) das Hauptziel des RFSR. Der Raum der Freiheit beinhaltet auch die Anerkennung der persönlichen 2701 Grundrechte. Art. 67 Abs. 1 AEUV hebt die Achtung der Grundrechte und der verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen eigens hervor. Ergänzt wird der Raum der Freiheit insbesondere auch durch den Schutz vor Diskriminierung (Art. 18 und 19 AEUV).23 Damit ist der Raum des Rechts angesprochen. Der Schutz dieser Freiheit durch die öffentliche Gewalt führt dann zum Raum der Sicherheit.24 3.

Raum der Sicherheit

Die Idee des Raums der Sicherheit erinnert daran, dass die Personenverkehrsfrei- 2702 heit und die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen von sicherheitsrechtlichen Maßnahmen in anderen Bereichen flankiert werden müssen.25 Bereits Art. 3 Abs. 2 EUV (Art. 2 S. 1 4. Spiegelstrich EU) betont, dass der freie Personenverkehr nur i.V.m. geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität gewährleistet werden kann.26 Die Aufhebung der Grenzkontrollen und die auch als Ausgleichsmaßnahmen oder flankierende Maßnahmen bezeichneten sicherheitspolitischen Maßnahmen wurden so zu einem politischen Junktim verknüpft.27 Dieses zeigt sich dann auch in Art. 67 Abs. 2 AEUV. Nach Art. 67 Abs. 3 AEUV soll ein hohes Maß an Sicherheit durch Maßnah- 2703 men zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität sowie von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, durch Koordinierung und Zusammenarbeit der Polizeibehörden und Organe der Strafrechtspflege und durch die gegenseitige Anerkennung strafgerichtlicher Entscheidungen und erforderlichenfalls durch die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften erreicht werden. Mittel zur Herstellung der

22 23

24 25 26

27

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 2. Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vom 3.12.1998, ABl. 1999 C 19, S. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 2. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 3. Nach Ruffert, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, 2008, S. 169 (179) hat sich die EU mit dieser Zielbestimmung endg. als Sicherheitsunion etabliert. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (189 f.).

754

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

europaweiten Sicherheit sind also auch die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen28 und die polizeiliche Zusammenarbeit.29 Zwar sollen nach Art. 72 AEUV die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ord2704 nung und der Schutz der inneren Sicherheit in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleiben.30 Der RFSR gibt hierfür jedoch den notwendigen Rahmen vor und schafft so die Voraussetzung für die Zusammenarbeit der Polizeibehörden der Mitgliedstaaten. 4.

Raum des Rechts

2705 Mit dem Raum des Rechts wird die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Bereichen des Zivilrechts und des Strafrechts mit grenzüberschreitender Bedeutung angesprochen.31 Die Zusammenarbeit beruht nach Art. 81 Abs. 1 AEUV und Art. 82 Abs. 1 S. 1 AEUV auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen und in einzelnen Bereichen auf einer Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten.32 Nach Art. 67 Abs. 4 AEUV soll durch den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung insbesondere der Zugang zum Recht erleichtert werden.

B.

Ziele

I.

Der RFSR als ein Hauptziel der Union

2706 Der RFSR bildet nach Art. 3 Abs. 2 EUV ein Hauptziel der Union und wird noch vor dem Binnenmarkt (Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV) genannt.33 In der Zielbestimmung des VV (Art. I-3 Abs. 2 VV) wurden der RFSR und der Binnenmarkt noch in einem gemeinsamen Absatz genannt.34 Der Binnenmarkt im Sinne eines Raums ohne Binnengrenzen bildete das zentrale Ziel der Europäischen Gemeinschaft und der EU (Art. 3 Abs. 1 lit. c), Art. 14 Abs. 2 EG, Art. 2 S. 1 1. Spiegelstrich EU). Dieses ist jedoch weitgehend erreicht. Dagegen besteht im Bereich des RFSR noch ein größeres Entwicklungspotenzial, da hier nach der Überführung der inter-

28 29 30 31 32 33

34

S.u. Rn. 2989 ff. S.u. Rn. 3072 ff. Zum Ordre-public-Vorbehalt s.u. Rn. 2795 ff., 2820 f. Einschließlich der Handelssachen, Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 4. Näher u. Rn. 2920, 2928, 2990. Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (105) spricht vom „ersten operativen Hauptziel für die Verwirklichung der übergreifenden Leitzieltrias“ in Art. 3 Abs. 1 EUV (Förderung von Frieden, Werten und Wohlergehen der Völker). S. auch o. Rn. 2071 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 22, hebt nur die Bedeutung des Binnenmarkts hervor und schenkt dem RFSR keine Beachtung; Heintschel v. Heinegg, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-3 Rn. 7 weist auf die Zusammenfassung der Ziele aus zwei verschiedenen Säulen hin.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

755

gouvernemental organisierten sog. dritten Säule der PJZS in den AEUV noch ein größerer Nachholbedarf besteht.35 Im Allgemeinen besteht zwischen den einzelnen in Art. 3 EUV genannten Zie- 2707 len freilich kein Rangverhältnis.36 Eventuell bestehende Zielkonflikte sind durch eine wertende Gewichtung der Recht setzenden Organe im Sinne praktischer Konkordanz aufzulösen.37 Art. 3 EUV begründet keine Kompetenzen, wie Art. 3 Abs. 6 EUV mit seinem Verweis auf die Zuständigkeiten in den Verträgen klarstellt,38 sondern dient lediglich als Interpretationshilfe.39 II.

Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen

Nach Art. 3 Abs. 2 EUV ist der RFSR ohne Binnengrenzen auf die Gewährleis- 2708 tung des freien Personenverkehrs gerichtet. Darin besteht der Hauptzweck. Diesem Ziel dient die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen. Dies bedingt als korrespondierendes Element40 die weiteren Ziele, nämlich die Entwicklung einer gemeinsamen Politik zur Sicherung der EU-Außengrenzen einschließlich einer gemeinsamen Politik im Bereich Asyl und Einwanderung. Diese Ziele werden in Art. 67 Abs. 2 S. 1 AEUV noch einmal wiederholt. Da- 2709 nach stellt die Union sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Ebenfalls nach Art. 67 Abs. 2 AEUV entwickelt die Union eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrolle an den Außengrenzen, die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen und den ihnen nach Art. 67 Abs. 2 S. 2 AEUV gleichgestellten Staatenlosen angemessen ist. Die Kontrollen werden also an die Außengrenzen verlagert. Hierfür werden die entsprechenden sicherheitspolitischen Voraussetzungen geschaffen. Neu ist das Ziel der schrittweisen Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems in Art. 77 Abs. 1 lit. c) AEUV.41 III.

Gemeinsame Visa- und Asylpolitik

Mit hinein spielt das Ziel einer gemeinsamen Politik in Bezug auf Visa und andere 2710 kurzfristige Aufenthaltstitel (Art. 77 Abs. 2 lit. a) AEUV). Ziel der Union im Bereich des RFSR ist damit auch die Entwicklung einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrolle an den Außengrenzen. Das Ziel der Entwicklung einer gemeinsamen Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und 35 36 37 38 39 40 41

Felgenhauer, in: Müller-Graff (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2005, S. 137 (137) zum Wachstumspotenzial von Europol. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 80. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 11; sowie o. Rn. 2074. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 12. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-3 Rn. 9. S.o. Rn. 2702. Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (364).

756

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

vorübergehender Schutz wird noch einmal in Art. 78 AEUV genannt. Art. 78 Abs. 2 lit. a) AEUV nennt als Teilziel die Einführung eines in der ganzen Union einheitlichen Asylstatus für Drittstaatsangehörige. Das Ziel der Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik wird noch einmal in Art. 79 AEUV genannt. Es soll ein umfassend harmonisiertes Asyl- und Einwanderungsrecht entstehen. IV.

Grundrechte

2711 Nach Art. 67 Abs. 1 AEUV, der die bisherigen Art. 29 EU und Art. 61 EG zusammenfasst, bildet die Union einen RFSR, in dem die Grundrechte und die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten geachtet werden. Ziel ist damit auch die Achtung der Grundrechte und der verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten. Damit wird die Anerkennung der Grundrechte in Art. 6 EUV für den RFSR noch einmal bestätigt. Der Schutz der Grundrechte wurde bereits im Haager Programm als entscheidendes Ziel angegeben.42 V.

Sicherheit

2712 Nach Art. 67 Abs. 3 AEUV wirkt die Union darauf hin, ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten. Dieses soll durch Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität sowie von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, zur Koordinierung und Zusammenarbeit von Polizeibehörden und Organen der Strafrechtspflege und den anderen zuständigen Behörden sowie durch die gegenseitige Anerkennung strafrechtlicher Entscheidungen und erforderlichenfalls durch die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften erreicht werden. Durch Art. 67 Abs. 3 AEUV werden keine eigenen Kompetenzen für sicherheitsrechtliche Maßnahmen begründet, sondern es wird auf die speziellen Kompetenzgrundlagen verwiesen. Art. 67 Abs. 3 AEUV ist insofern eine reine Zielbestimmung.43 Der Verwirklichung eines Raums der Sicherheit dienen demnach vor allem die 2713 justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Art. 82 ff. AEUV) und die polizeiliche Zusammenarbeit (Art. 87 ff. AEUV). Aber auch die Entwicklung einer gemeinsamen Politik im Bereich Asyl (Art. 78 AEUV) und eine gemeinsame Einwanderungspolitik (Art. 79 AEUV) und vor allem die Kontrollen an den Außengrenzen (Art. 77 AEUV) dienen der Sicherheit.

42 43

Anlage I zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Brüssel) vom 4./5.11.2004, S. 11; zum Ganzen auch Nettesheim, EuR 2009, 24 ff. Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (362).

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

VI.

757

Zugang zum Recht

Eine Zielbestimmung enthält auch Art. 67 Abs. 4 AEUV, der als Ziel der Union 2714 den erleichterten Zugang zum Recht nennt. Die Möglichkeit, grenzüberschreitend wirksamen Rechtsschutz zu erlangen und entsprechende Titel vollstrecken zu können, ist ein elementarer Bestandteil des Binnenmarkts.44 Der Zugang zum Recht soll insbesondere durch den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen erreicht werden. Der Verwirklichung des Ziels dient vor allem die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitendem Bezug (Art. 81 AEUV), aber auch die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Art. 82 ff. AEUV).

C.

Reichweite

I.

Unionszuständigkeiten

1.

Grundsätzlich geteilte Zuständigkeit im Bereich des RFSR

Der Bereich des RFSR fällt gem. Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV unter die zwischen 2715 Union und Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit.45 In diesem Bereich können nach Art. 2 Abs. 2 AEUV sowohl die Union und als auch die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Zuständigkeit ist aber bei entsprechender Unionsregelung gesperrt.46 Art. 4 AEUV ist selbst keine Kompetenznorm. Die einzelnen Zuständigkeiten ergeben sich aus den Art. 67 ff. AEUV. Die Anerkennung des RFSR in seiner Gesamtheit als geteilte Zuständigkeit 2716 stellte eine wesentliche Neuerung durch den VV dar.47 Die Überführung der bisherigen intergouvernemental organisierten dritten Säule in den AEUV bedeutet eine weitreichende Kompetenzerweiterung zugunsten der Union48 und stellt die wichtigste materielle Kompetenzverschiebung auf die EU durch den Vertrag von Lissabon dar.49 Im gesamten RFSR kann nun auf die unmittelbar anwendbaren und damit supranationalen Handlungsinstrumente zurückgegriffen werden.50 Insbesondere mit der Aufnahme der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit in den AEUV wurde ein komplett neuer Politikbereich geschaffen, wenn auch weiterhin einige Besonderheiten zu beachten sind.

44 45 46 47 48 49 50

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 22. Vgl. auch schon Art. I-14 Abs. 1 lit. j) VV. S.o. Rn. 2231 ff. Calliess, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 19. Calliess, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-14 Rn. 19. Görlitz, DÖV 2004, 374 (374 u. 376 ff.) zum VV. Görlitz, DÖV 2004, 374 (376 f.).

758

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Auch bereits bestehende Zuständigkeiten wurden durch den Vertrag von Lissabon, wie bereits durch den VV geplant, umfangreich erweitert.51 Zum Beispiel kam im Bereich der Grenzkontrollen das Ziel der schrittweisen Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems hinzu (Art. 77 Abs. 1 lit. c) und Abs. 2 lit. d) AEUV). Anders als der Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, für 2718 den in Art. 2 Abs. 4 AEUV weiterhin eine eigene Kompetenzkategorie besteht, erweist sich der der RFSR nun als ganz normaler Politikbereich. Die Aufnahme des RFSR in die geteilten Kompetenzen beendet die Sonderstellung in der dritten Säule und in Art. 61 ff. EG.52 2717

2.

Unterstützungszuständigkeit im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit und der Generalprävention

2719 Für den Bereich der Verwaltungszusammenarbeit besteht nach Art. 6 lit. g) AEUV eine Zuständigkeit der Union zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Dies betrifft im Rahmen des RFSR die Verwaltungszusammenarbeit nach Art. 74 AEUV.53 Des Weiteren besteht eine Unterstützungszuständigkeit bei der Förderung der Generalprävention nach Art. 84 AEUV.54 Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV stellt klar, dass durch die bloße Unterstützungszuständigkeit der Union die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nicht verdrängt werden kann. Die verbindlichen Rechtsakte der Union dürfen keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten beinhalten (Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV). 3.

Flexibilitätsklausel

2720 Die Flexibilitätsklausel in Art. 352 AEUV (vormals Vertragsabrundungskompetenz nach Art. 308 EG) dient der Verwirklichung der Ziele der Verträge im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche. Der RFSR ist nach Art. 3 Abs. 2 EUV ein Hauptziel der Union. Nach der Überführung aller Bereiche in den Dritten Teil Titel V des AEUV bildet der RFSR einen wesentlichen Politikbereich der Union (Art. 67 ff. AEUV). Daher können auch Maßnahmen, die der Verwirklichung des RFSR dienen, auf Art. 352 AEUV gestützt werden.55 Dies stellt eine Erweiterung gegenüber der Vorgängervorschrift dar. Art. 308 EG bezog sich nur auf ein Tätigwerden im Bereich der ersten Säule und erfasste damit nicht die in der zweiten und dritten Säule belassenen Politikbereiche. Zudem war er auf die Zielverwirklichung im Gemeinsamen Markt beschränkt.56 Auch im Rahmen des Art. 352 AEUV sind aber die besonderen Grenzen zu 2721 wahren, die sich aus den einzelnen Politikbereichen ergeben. Dies gilt zum Bei51 52 53 54 55 56

Näher Görlitz, DÖV 2004, 374 (377 f.) zum VV. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-14 Rn. 5 a.E. S.u. Rn. 2823 ff. S.u. Rn. 3048 ff. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-18 Rn. 36. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 – Lissabon.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

759

spiel für die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der Sicherheit nach Art. 72 AEUV.57 Die Subsidiaritätsklausel ist ebenfalls zu beachten (Art. 352 Abs. 2 AEUV). Harmonisierungsverbote wie zum Beispiel in Art. 84 AEUV für die Kriminalprävention dürfen nicht umgangen werden (Art. 352 Abs. 3 AEUV). Nach dem BVerfG bedarf es der Ratifikation durch den Deutschen Bundestag und den Bundesrat auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG, bevor der deutsche Vertreter im Rat einem Rechtsetzungsvorschlag auf der Basis von Art. 352 AEUV zustimmen darf.58 4.

Annex-Kompetenz in Strafsachen

Bedeutung für alle Politikbereiche hat die durch den Vertrag von Lissabon neu 2722 eingeführte strafrechtliche Annex-Kompetenz der EU für alle Gebiete, auf denen Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind. Art. 83 Abs. 2 AEUV ermächtigt zum Erlass von Mindestvorschriften durch Richtlinien für die Festlegung von Straftaten und Strafen, sofern sich die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf diesen Gebieten erweist.59 II.

Die Entwicklung des Schengen-Raums: Verklammerung von Kontrollfreiheit und Sicherheit

1.

Schengener Übereinkommen

Der ursprüngliche Ausgangspunkt für den RFSR war das Schengener Überein- 2723 kommen. Vorher war der Grenzübertritt an die Ausübung einer Grundfreiheit gebunden, deren Voraussetzungen vorliegen mussten. Ein wesentlicher Schritt zur Abschaffung der Personenkontrollen an den EU- 2724 Binnengrenzen wurde durch das Schengener Übereinkommen gemacht, das am 14.6.1985 von fünf der sechs EG-Gründerstaaten (Deutschland, Frankreich, Benelux) im luxemburgischen Grenzort Schengen abgeschlossen wurde.60 Hauptziel dieses Übereinkommens ist der Abbau der Personenkontrollen an den gemeinsamen Grenzen der Mitgliedstaaten und der Verlegung dieser Kontrollen an ihre Außengrenzen.61 57 58 59 60

61

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-18 Rn. 47. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3760. Näher u. Rn. 3031 ff. Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14.6.1985 (Schengener Übereinkommen), GMBl. 1986, S. 79 und ABl. 2000 L 239, S. 13. EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11528 f., Rn. 83) – Vereinigtes Königreich/ Rat.

760

2725

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Das Schengener Übereinkommen gewährleistet die Reisefreiheit innerhalb der EU. Heute müssen EU-Bürger bei der Einreise in ein anderes EU-Land keinen Pass oder Personalausweis mehr vorzeigen.62 2.

Schengener Durchführungsübereinkommen

2726 Auch in dem entscheidenden Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) vom 19.6.199063 findet sich das Prinzip des Abbaus der Binnenkontrollen unter deren gleichzeitiger Verlagerung an die EU-Außengrenzen.64 Später sind Portugal, Spanien, Italien, Griechenland und Österreich beigetreten.65 Die Schengen-Zusammenarbeit erfolgte damit zunächst nur auf völkerrechtlicher Basis. 3.

Vertrag von Amsterdam und Schengen-Protokoll

2727 Durch den Vertrag von Amsterdam66 wurde der Schengen-Besitzstand mit Wirkung zum 1.5.1999 in die EU einbezogen und seine Weiterentwicklung in weiten Bereichen in die Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft überführt. Die Einbeziehung erfolgte durch das Schengen-Protokoll67 und die Einfügung der Art. 61 ff. (Titel IV) EG. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde die Erhaltung und Weiterentwicklung der EU als RFSR zum Ziel der EU erklärt (Art. 2 Abs. 1 4. Spiegelstrich EU).68 Nach Art. 61 EG sollte der RFSR schrittweise aufgebaut werden.69 Für die Bildung des RFSR wurde ein Zeitraum von fünf Jahren ab dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam (am 1.5.1999) veranschlagt. Kernelemente bildeten die Bereiche Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung sowie die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (Art. 61 ff. EG) und die in Art. 29 ff. EU angesiedelte PJZS. Der RFSR bildet das gemeinsame Konzept der genannten Politikbereiche.70 Damit waren diese Elemente verklammert. Zur (Kontroll-)Freiheit traten flankierend die Sicherheit und das Recht. Die PJZS war aber noch Bestandteil der sog. dritten Säule und damit intergouvernemental.71

62 63

64 65 66 67

68 69 70 71

Zu den Ausnahmen s.u. Rn. 2747 ff. Übereinkommen vom 19.6.1990 zur Durchführung des Schengener Übereinkommens (Schengener Durchführungsübereinkommen – SDÜ); BGBl. II 1993 S. 1013 und ABl. 2000 L 239, S. 19; Sartorius II, Ziff. 280. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 5. Nachw.: Sartorius II, Ziff. 280 Fn. 1. Vertrag von Amsterdam vom 2.10.1997, ABl. C 340, in Kraft seit dem 1.5.1999. Protokoll (Nr. 2) zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft i.d.F. des Amsterdamer Vertrags zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union (1997), abgedruckt in Sartorius II, Ziff. 151, geändert durch den Vertrag von Lissabon. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (185). Zum RFSR in der Amsterdamer Fassung s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1739 ff. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (192 f.). S.u. Rn. 2969 ff.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

4.

761

Schengenacquis

Das Unionsrecht hat nach Art. 134 SDÜ Vorrang vor dem völkerrechtlich gepräg- 2728 ten Schengen-Recht.72 Inzwischen wurde zur Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen umfangreiches Sekundärrecht erlassen.73 Die Gesamtheit dieser Regelungen bildet den Schengen-Besitzstand (Schengenacquis).74 Er ist einschließlich weiterer Maßnahmen in seinem Anwendungsbereich von neuen Mitgliedstaaten vollständig zu übernehmen.75 Art. 1 des Schengen-Protokolls ermächtigt die teilnehmenden Mitgliedstaaten 2729 zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Rahmen des Schengen-Besitzstands. Diese Zusammenarbeit erfolgt innerhalb des institutionellen und rechtlichen Rahmens der EU und unter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen der Verträge.76 Die nach Art. 329 Abs. 1 AEUV grundsätzlich erforderliche Ermächtigung des Rates zur Einleitung einer Verstärkten Zusammenarbeit wird dabei nach Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 Schengen-Protokoll fingiert. Die in Umsetzung dieser Verstärkten Zusammenarbeit getroffenen Maßnahmen sind dann ebenfalls Bestandteil des Besitzstands, der nach Art. 7 (bisher Art. 8) des Schengen-Protokolls von Beitrittsstaaten vollständig zu übernehmen ist. Zur Wahrung der nordischen Passunion ist der Schengen-Besitzstand nach den 2730 am 1.5.1999 in Kraft getretenen77 Beitrittsabkommen Dänemarks, Finnlands und Schwedens vom 19.12.199678 sowie der Assoziierung Islands und Norwegens durch Assoziierungsabkommen79 für alle nordischen Länder einheitlich am 25.3.2001 in Kraft gesetzt worden.80

72 73 74

75

76 77 78 79

80

Schauer, Schengen-Maastricht-Amsterdam, 2000, S. 198. Fundstellennachweise des geltenden Gemeinschaftsrechts, Kapitel 19.10.10, http://eurlex.europa.eu/de/legis/20091001/chap1910.htm. S.u. Rn. 2836 ff. Art. 1 des Beschlusses 1999/435/EG des Rates vom 20.5.1999 zur Bestimmung des Schengen-Besitzstands zwecks Festlegung der Rechtsgrundlagen für jede Bestimmung und jeden Beschluss, die diesen Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union, ABl. L 176, S. 1 (zum Schengen-Besitzstand zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags von Amsterdam am 1.5.1999). Art. 7 des Protokolls (Nr. 19) zum EUV und zum AEUV i.d.F. des Vertrags von Lissabon über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstand. Art. 326 ff. AEUV. Näher zur Verstärkten Zusammenarbeit s.o. Rn. 91 ff. BGBl. II 2002 S. 627. Abgedruckt ABl. 2000 L 239, S. 97. Abkommen vom 18.5.1999 zwischen dem Rat der EU sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen Besitzstands, ABl. L 176, S. 35 und L 176, S. 53 sowie das Durchführungsübereinkommen vom 18.5.1999, ABl. L 176, S. 31, in Kraft seit dem 26.6.2000, ABl. L 149, S. 36. BGBl. II 2002 S. 627. S. Beschluss 2000/777/EG des Rates vom 1.12.2000 über die Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands in Dänemark, Finnland und Schweden sowie in Irland und Norwegen mit Wirkung vom 25.3.2001, ABl. L 309, S. 24.

762

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2732

2733

2734 2735

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Der Schengen-Besitzstand ist nach Art. 3 Abs. 1 der Akte zum Beitrittsvertrag (Beitrittsakte) vom 16.4.200381 seit dem 1.5.2004 auch für die zehn Beitrittsstaaten der Osterweiterung mit deren Beitritt bindend und von ihnen anzuwenden. In Art. 3 Abs. 2 der Beitrittsakte von 2003 ist vorgesehen, dass die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands, die nicht in Anhang I dieser Akte genannt werden, nur nach einem entsprechenden Beschluss des Rates anzuwenden sind, wenn die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung des genannten Besitzstands gegeben sind. Bis auf Zypern wird der Schengen-Besitzstand in allen Beitrittsstaaten der ersten Osterweiterung angewendet.82 Gleiches gilt nach Art. 4 Abs. 1 der Akte zum Beitrittsvertrag vom 25.4.200583 für Bulgarien und Rumänien. Einzelne Bestimmungen sind aber auch hier erst nach einem entsprechenden Ratsbeschluss anzuwenden. Vorab muss geprüft werden, ob die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller Teile des betreffenden Besitzstands in dem jeweiligen Mitgliedstaat gegeben sind. Ausweislich des Schengenprotokolls i.d.F. des Vertrags von Lissabon ist der Schengen-Besitzstand – gem. Art. 2 dieses Protokolls nach Maßgabe der beiden vorgenannten Beitrittsakte – für alle Mitgliedstaaten der EU verbindlich.84 Ausgenommen bleiben weiterhin das Vereinigte Königreich und Irland. Auch für Dänemark gelten weiterhin Besonderheiten.85 Weitere Sonderregelungen für neue Mitgliedstaaten sind ausgeschlossen, da Beitrittskandidaten den Schengen-Besitzstand nach Art. 7 des Schengen-Protokolls vollständig übernehmen müssen. Neben Norwegen und Island besteht mittlerweile auch mit der Schweiz ein Assoziierungsabkommen.86 Liechtenstein soll folgen.87 Der Zeitpunkt, an dem das Schengener Durchführungsübereinkommen für die einzelnen Staaten in allen seinen Teilen (vor allem vollständiger Wegfall der Grenzkontrollen) in Kraft gesetzt wird, bestimmt sich nach der in der Schlussakte 81

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83 84 85 86

87

Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge, ABl. 2003 L 236, S. 33, BGBl. II 2003 S. 1418, Sartorius II, Ziff. 149. Geschehen durch Beschluss 2007/801/EG des Rates vom 6.12.2007 über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik, ABl. L 323, S. 34. Dokumente über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens zur Europäischen Union (2005), ABl. 2005 L 157, S. 203. Protokoll (Nr. 19) zum EUV und zum AEUV i.d.F. des Vertrags von Lissabon über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstand. S.u. Rn. 2747 ff. Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, ABl. 2008 L 53, S. 52; Beschluss 2008/903/EG des Rates vom 27.11.2008 über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Schweizerischen Eidgenossenschaft, ABl. L 327, S. 15. Abkommen vom 28.2.2008, ABl. L 83, S. 3 ff.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

763

zum Schengener Übereinkommen88 abgegebenen Erklärung zu Art. 139. Danach wird das Übereinkommen erst in Kraft gesetzt, wenn die Voraussetzungen der Anwendung des Übereinkommens bei den Unterzeichnerstaaten gegeben sind und die Kontrollen an den Außengrenzen tatsächlich durchgeführt werden. Die Entscheidung trifft der Rat, der seit dem 1.5.1999 an die Stelle des früher zuständigen Schengener Exekutivausschusses getreten ist.89 III.

Einbeziehung der Justiz- und Innenpolitik

1.

Vertrag von Maastricht

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde 1993 die Zusammenarbeit in den Berei- 2736 chen Justiz und Inneres als sog. dritte Säule der EU primärrechtlich verankert. Diese war ebenso wie die sog. zweite Säule der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik intergouvernemental organisiert. Im Bereich des Zivilrechts gab es eine völkerrechtliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten nach Art. 239 EG. Auf dieser Kooperation beruhte das völkerrechtliche Europäische Gerichtsstands- und Vollstreckungsübereinkommen (EuGVÜ) von 1968.90 2.

Vertrag von Amsterdam

Mit dem Vertrag von Amsterdam, der am 1.5.1999 in Kraft trat, wurde der Be- 2737 reich Justiz und Inneres teilweise in den supranationalen EG integriert und vergemeinschaftet (Art. 61 ff. EG, Visa-, Asyl-, Einwanderungs- und andere Politiken des freien Personenverkehrs). Im EUV verblieb nur der Bereich der PJZS als dritte Säule, der ausgebaut wurde (Art. 29 ff. EU). Der Schengen-Besitzstand wurde in den vertraglichen Rahmen der EU überführt.91 Durch den Vertrag von Amsterdam wurde für die in Art. 61 ff. EG und Art. 29 2738 EU geregelten Bereiche der gemeinsame Begriff Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) geprägt.92 3.

Tampere Programm

Der weitere Aufbau des RFSR wurde auf der Grundlage des Vertrags von Amster- 2739 dam am 15./16.10.1999 auf dem Europäischen Rat in Tampere zur Justiz- und

88 89

90 91 92

Schlussakte vom 19.6.1990 zum Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen, BGBl. II 1993 S. 1086, Sartorius II, Ziff. 280a. Nach Art. 2 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 des Protokolls (Nr. 2) i.d.F. des Amsterdamer Vertrags zur Einbeziehung des Schengen Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union (1997), nun Art. 2 S. 2 des Protokolls (Nr. 19) i.d.F. des Vertrags von Lissabon über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen Besitzstand. BGBl. II 1972 S. 773; näher u. Rn. 2942 f. S.o. Rn. 2727. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 1.

764

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Innenpolitik beschlossen93 und seitdem durchgeführt und fortentwickelt („Tampere Programm“).94 Grundlage war ein detaillierter Aktionsplan des Rates und der Kommission vom 3.12.1998.95 Das Tampere Programm hat seit der Schaffung des Binnenmarkts für den größten Integrationsschub gesorgt.96 4.

Haager Programm

2740 Am 5.11.2004 hat der Europäische Rat ein weiteres Fünfjahresprogramm (20052009 bzw. 2010) beschlossen („Haager Programm“).97 Die einzelnen Maßnahmen und der Zeitplan zur Umsetzung wurden in einem von Kommission und Rat verabschiedeten Aktionsplan festgehalten.98 5.

Stockholmer Programm

2741 Die Nachfolge des Haager Programms hat 2010 das Stockholmer Programm angetreten. Das 82 Seiten starke Stockholmer Programm wurde von den Staats- und Regierungschefs am 11.12.2009 in Brüssel verabschiedet.99 Es gibt den EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten die Weichenstellungen für die Entwicklung der Justiz- und Innenpolitik in den Jahren 2010-2014 bzw. 2015 vor.100 Hierzu hat die Kommission konkrete Vorschläge zur Umsetzung der allgemeinen Vorgaben vorgelegt.101

93 94 95

96 97

98

99 100

101

Schlussfolgerungen des Vorsitzes zum Europäischer Rat von Tampere am 15./ 16.10.1999. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 7. Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vom Rat (Justiz und Inneres) vom 3.12.1998, ABl. 1999 C 19, S. 1. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-258 Rn. 2. Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, angenommen vom Europäischen Rat auf seiner Tagung vom 4./5.11.2004, abgedruckt in ABl. 2005 C 53, S. 1; vgl. dazu Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 10.5.2005 – Das Haager Programm: Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre. Die Partnerschaft zur Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, KOM (2005) 184 endg. Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, ABl. 2005 C 198, S. 1. FAZ vom 12.12.2009, S. 2: „,Stockholmer Programm’ stärkt Datenschutz“. Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 10.6.2009 – Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger, KOM (2009) 262 endg. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für die Bürger Europas – Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms, KOM (2010) 171 endg.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

6.

765

Sicherheit vs. Datenschutz

Unter dem Eindruck der Anschläge vom 11.9.2001 stand bisher die Sicherheit im 2742 Mittelpunkt. Die Mitgliedstaaten wollen bei ihrer innenpolitischen Zusammenarbeit künftig aber stärker auf die Grundrechte des Einzelnen achten. Vor allem soll der Datenschutz besser berücksichtigt werden. Als Katalysator wirkt möglicherweise das Urteil des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung vom 2.3.2010, das zwar die europäische RL 2006/24/EG102 hierzu unbeanstandet ließ, aber die nationalen Organe zur hinreichenden Wahrung des Datenschutzes als Teil der unaufgebbaren deutschen Verfassungsidentität aufforderte.103 Es wurde bereits eine Überprüfung der EU-Richtlinie verlangt.104 Auch das am 30.11.2009 einen Tag vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2743 noch ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments abgeschlossene europäischamerikanische sog. Swift-Abkommen mit den USA, das US-Terrorismusfahndern erlaubt, auf Zahlungsdaten des globalen Bankdienstleisters Swift zuzugreifen, ist vor allem wegen seiner Defizite im Datenschutz kritisiert worden. Das Europäische Parlament hat am 11.2.2010 das Swift-Abkommen über die Weitergabe der Daten von Banküberweisungen abgelehnt, aber neuen Verhandlungen über ein geändertes Abkommen zugestimmt. Die Kommission hat daraufhin ein Mandat für die Aushandlung eines neuen Abkommens mit den USA erstellt, das den Datenschutz stärker berücksichtigt.105 Dieses zweite Swift-Abkommen hat nunmehr auch die Zustimmung des Europäischen Parlaments gefunden.106 Das Fluggastdaten-Abkommen mit den USA soll nach einem Beschluss des Europäischen Parlaments vom 5.5.2010 ebenfalls eine kürzere Speicherung der von den Passagieren auf den Atlantik-Flügen erhobenen Daten und bessere Einspruchsmöglichkeiten vorsehen.107 Die EU will mithin einen besseren Datenschutz bei der Polizeizusammenarbeit mit den USA erreichen; die Kommission plant eine Art Dachvertrag mit den grundlegenden datenschutzrechtlichen Vorschriften.108 Im Bereich der inneren Sicherheit soll ein Kodex Beamten und Bürgern er- 2744 leichtern, einen Überblick über alle gültigen Bestimmungen zu bekommen. Außerdem soll eine Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität entwickelt werden. Weiter soll auf Initiative Deutschlands ein Informationsaustausch über rei102

103 104 105 106

107 108

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 218 – Vorratsdatenspeicherung. FAZ vom 4.3.2010, S. 1: „Die FDP macht sich Hoffnungen auf eine neue EU-Richtlinie“. FAZ vom 25.3.2010, S. 5: „Kommission geht auf Bedenken des Parlaments ein“; FAZ vom 29.6.2010, S. 2: „EU-Staaten billigen Swift-Abkommen“. Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 195, S. 5. Näher u. Rn. 3167 ff. FAZ vom 27.5.2010, S. 5: „EU will Vertrag mit Amerika über Datenschutz“.

766

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

sende Gewalttäter eingeführt werden. Neu geschaffen werden soll der Posten eines „Anti-Menschenhandels-Koordinators“.109 7.

Gemeinsames Asylsystem

2745 In der Asyl- und Einwanderungspolitik soll ebenfalls ein Kodex den Überblick über die verschiedenen Rechtsvorschriften erleichtern. Die Grenzschutzagentur Frontex soll gestärkt werden. Beim gemeinsamen Asylsystem sollen die Leistungen für Asylbewerber trotz der angestrebten Vereinheitlichung auf Betreiben Deutschlands nicht vereinheitlicht werden. Außerdem hat Deutschland dafür gesorgt, dass die Verantwortung für die legale Arbeitsmigration in nationaler Zuständigkeit bleibt.110 8.

Grenzüberschreitende Beweise im Strafrecht

2746 Im Straf- und Zivilrecht soll mehr Vertrauen in die Rechtskultur der anderen Mitgliedstaaten geschaffen werden. Hierzu sollen Mindestvorschriften für das Strafverfahren und das materielle Strafrecht eingeführt werden. Konkret soll die Beweisverordnung vom Zivilrecht auf das Strafrecht ausgeweitet werden, die es den nationalen Justizbehörden ermöglicht, Beweismaterial aus einem anderen Mitgliedstaat anzufordern. IV.

Ausnahmeregelungen für einzelne Mitgliedstaaten

1.

Vereinigtes Königreich und Irland

2747 Das Vereinigte Königreich und Irland waren ursprünglich als einzige Mitgliedstaaten nicht Mitglieder des Schengener Übereinkommens.111 Inzwischen haben sie zwar einzelne Bestimmungen übernommen: Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 des Schengen-Protokolls hat der Rat auf Antrag des Vereinigten Königreichs Entsprechendes beschlossen.112 Teile des Schengen-Besitzstands wurden bereits in Kraft gesetzt.113 Sowohl das Vereinigte Königreich als auch Irland beteiligen sich aber weiter2748 hin nicht an sämtlichen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands bzw. an Maß-

109 110 111 112

113

FAZ vom 12.12.2009, S. 2: „,Stockholmer Programm’ stärkt Datenschutz“. FAZ vom 12.12.2009, S. 2: „,Stockholmer Programm’ stärkt Datenschutz“. Vgl. Erwägungsgrund 5 des Schengen-Protokolls i.d.F. des Amsterdamer Vertrags. Beschluss 2000/365/EG des Rates vom 29.5.2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden, ABl. L 131, S. 43. Beschluss 2004/926/EG des Rates vom 22.12.2004 über das Inkraftsetzen von Teilen des Schengen-Besitzstands durch das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, ABl. L 395, S. 70.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

767

nahmen des RFSR und müssen diese nicht anwenden.114 Insbesondere sind hier die Grenzkontrollen noch nicht weggefallen.115 Die für das Vereinigte Königreich und Irland existierenden Sonderregeln bestehen daher auch nach dem Vertrag von Lissabon fort. Im Rahmen der vorgesehenen „opt in“- bzw. „opt out“-Klauseln116 soll ihnen 2749 aber ermöglicht werden, weitere Bestimmungen des Schengen-Besitzstands ganz oder teilweise anzunehmen.117 Nach Art. 4 des Schengen-Protokolls können die beiden Mitgliedstaaten jederzeit beantragen, dass einzelne Bestimmungen des Besitzstands auch auf sie Anwendung finden sollen. Aber auch nach einer solchermaßen erfolgten Anwendung und Bindung an den Schengen-Besitzstand sind sie nach Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 und Abs. 2 des Schengen-Protokolls befugt, sich an der weiteren Umsetzung und Weiterentwicklung des Besitzstands nicht zu beteiligen.118 2.

Folgen für die Beteiligung

Umgekehrt darf sich ein solcher Mitgliedstaat nur dann an Vorschlägen und Initia- 2750 tiven auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands und an der Beschlussfassung zu einem entsprechenden Sekundärrechtsakt beteiligen, wenn diese Bestimmungen auf ihn Anwendung finden.119 Das Vereinigte Königreich durfte sich aus diesem Grund zum Beispiel nicht an der Annahme der FrontexVO Nr. 2007/2004120 beteiligen.121 Es handelte sich um eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des

114 115

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120

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Art. 1, 2 des Protokolls (Nr. 21) über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. S. näher Art. 1, 2 Protokoll (Nr. 20) über die Anwendung bestimmter Aspekte der Art. 26 und 27 AEUV auf das Vereinigte Königreich und auf Irland i.d.F. des Vertrags von Lissabon sowie Frenz, Europarecht 5, Rn. 479. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 9. Vgl. Erwägungsgrund 4 des Schengen-Protokolls (Nr. 19) i.d.F. des Vertrags von Lissabon. Zum Verhältnis der beiden Vorschriften EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11522, Rn. 54 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat. EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11522, Rn. 54 ff.) – Vereinigtes Königreich/ Rat; vgl. auch Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2000/365/EG des Rates vom 29.5.2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden, ABl. L 131, S. 43. Des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten, ABl. L 199, S. 30. Zur Agentur Frontex s.u. Rn. 2864 f. EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11526, Rn. 71) – Vereinigtes Königreich/Rat. Eine entsprechende Nichtigkeitsklage gegen den Rat hatte daher keinen Erfolg.

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Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Schengen-Besitzstands in einem Bereich, in dem das Vereinigte Königreich bisher nicht beteiligt war (Überschreiten der Außengrenzen).122 Art. 5 Abs. 2-5 des Schengen-Protokolls sehen nun für diesen Fall ein Verfahren vor, das die Beteiligung des betreffenden Mitgliedstaats so weit wie möglich aufrechterhalten soll. Ist dies wegen Beeinträchtigung der praktischen Durchführbarkeit der verschiedenen Teile des Schengen-Besitzstands nicht mehr möglich oder vermag die Kohärenz nicht mehr gewahrt zu werden, kann für den betreffenden Mitgliedstaat auch die Geltung bisher schon angewendeter Bestimmungen wieder eingeschränkt werden. Die Einstufung eines Rechtsakts der Union als Vorschlag oder Initiative auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands nach Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Schengen-Protokoll muss sich analog zu den für die Wahl der Rechtsgrundlage geltenden Grundsätzen auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören.123 Nach Art. 1 des Protokolls (Nr. 21)124 beteiligen sich das Vereinigte Königreich und Irland grundsätzlich nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat, die nach dem Dritten Teil Titel V AEUV, also im Bereich des RFSR, vorgeschlagen werden. Die Überführung des gesamten Bereichs Justiz und Inneres in den AEUV führt dazu, dass hier in Zukunft die Rechtsakte überwiegend im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden.125 Dies bedeutet nicht nur, dass der Rat mit Mehrheit über Gesetzgebungsakte abstimmen kann, sondern auch, dass das Europäische Parlament zustimmen muss (vgl. Art. 294 AEUV). In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH126 spricht vieles dafür, dass auch bei Abstimmungen im Europäischen Parlament, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands betreffen, nur Abgeordnete aus Mitgliedstaaten mitwirken dürfen, in denen die Rechtsakte Anwendung finden.127 3.

Dänemark

2755 Sonderregelungen bestehen auch für Dänemark.128 Nach Art. 1 des Protokolls (Nr. 22) über die Position Dänemarks beteiligt sich Dänemark ebenfalls grundsätzlich 122

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128

Auch nicht nach dem Beschluss 2000/365/EG des Rates vom 29.5.2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden, ABl. L 131, S. 43; s.o. Rn. 2748. EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11527, Rn. 77) – Vereinigtes Königreich/Rat. Über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. S.u. Rn. 2769 ff. EuGH, Rs. C-77/05, Slg. 2007, I-11459 (11522 ff., Rn. 54 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat. Die FAZ vom 1.12.2009, S. 6: „Europa legt sein neues Rüstzeug an“ befürchtet eine demokratietheoretisch fragwürdige Praxis, dass Abgeordnete über Gesetze entscheiden, die sie gar nicht betreffen. Art. 3 des Schengen-Protokolls (Nr. 19) und Protokoll (Nr. 22) über die Position Dänemarks.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

769

nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat, die nach dem Dritten Teil Titel V AEUV, also im gesamten Bereich des RFSR, vorgeschlagen werden. Entsprechende Maßnahmen sind für Dänemark nicht bindend oder anwendbar (Art. 2 des Protokolls). Ausgenommen sind nach Art. 6 des Protokolls einzelne VisumRegelungen. Dänemark ist damit die Möglichkeit verwehrt, sich an der Entwicklung des RFSR zu beteiligen. Nicht ausgeschlossen ist allerdings der Weg über völkerrechtliche Übereinkom- 2756 men.129 So hat Dänemark den Schengen-Besitzstand zur Wahrung der Nordischen Passunion bei sich auf völkerrechtlicher Grundlage in Kraft gesetzt.130 Aufgrund eines Übereinkommens zwischen Dänemark und der Union werden die Bestimmungen der Dublin II- und der EURODAC-VO auch auf Dänemark angewandt.131 Dänemark hat auch die Möglichkeit, im Ganzen auf die Vorbehalte im Proto- 2757 koll zu verzichten (Art. 7) oder es i.S.d. Anhangs so abzuwandeln, dass das übernommene Recht immerhin als Unionsrecht gilt (Art. 8).132 4.

Berechnung der qualifizierten Mehrheit

In den genannten Fällen, in denen nicht alle Mitglieder des Rates stimmberechtigt 2758 sind, gelten für die Berechnung der qualifizierten Mehrheit die besonderen Bestimmungen in Art. 238 Abs. 3 AEUV und in Art. 3 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen.133 Die Ausnahmebestimmungen für einzelne Mitgliedstaaten führen so zu teilweise komplizierten Sonderberechnungen zur Feststellung der qualifizierten Mehrheit und so zu intransparenten Entscheidungsprozessen. Für die Zukunft sind weitere Ausnahmeregelungen für neu hinzukommende Mitgliedstaaten ausgeschlossen, da nach Art. 7 des Schengen-Protokolls der Schengen-Besitzstand durch die Beitrittsstaaten vollständig zu übernehmen ist.134

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Art. 4 des Protokolls (Nr. 22) über die Position Dänemarks. Beschluss 2000/777/EG des Rates vom 1.12.2000 über die Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands in Dänemark, Finnland und Schweden sowie in Island und Norwegen – Erklärungen, ABl. L 309, S. 24. Beschluss 2006/188/EG des Rates vom 21.2.2006 über den Abschluss des Übereinkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Dänemark zur Ausdehnung auf Dänemark der VO (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, sowie der VO (EG) Nr. 2725/2000 des Rates über die Einrichtung von Eurodac für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens, ABl. L 66, S. 37. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 14. Näher hierzu Rn. 983 ff., 993 ff. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 16.

770

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

V.

Abgrenzung zu anderen Raumkonzepten

2759 Der RFSR ist von anderen Raumkonzepten135 zu unterscheiden. So sind der räumliche Geltungsbereich (Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV), der Binnenmarkt als Raum ohne Binnengrenzen für marktrelevante Vorgänge (Art. 26 AEUV), der SchengenRaum,136 der Euro-Raum, der Europäische Wirtschaftsraum und der Europäische Hochschulraum schon territorial nicht deckungsgleich mit dem RFSR.137 Der RFSR selbst bildet territorial einen unvollständigen Raum, da sich Dänemark, das Vereinigte Königreich und Irland, abgesichert durch verschiedene Protokolle, weiterhin eine Sonderstellung vorbehalten.138 Im Vergleich zu den anderen Raumkonzepten fällt auch dessen Ausfüllungsbedürftigkeit auf.139

D.

Mittel

I.

Umsetzung

2760 Die Bildung des RFSR erfolgt ausschließlich durch Sekundärrecht im Rahmen der vorgesehenen Ermächtigungsnormen (Art. 67 ff. AEUV). Primärrechtlich unmittelbar anwendbare Gewährleistungen sind wie bisher nicht vorgesehen.140 Die Freizügigkeit für Unionsbürger wird unabhängig vom RFSR gewährleistet (Art. 20 Abs. 2 lit. a) und Art. 21 AEUV). Die bisher in der dritten Säule vorgesehenen intergouvernementalen Handlungsformen sind nach deren Integration in den AEUV weggefallen. Im Ergebnis bedeutet dies eine Delegation der Gewährleistung des RFSR an die unionale Sekundärrechtspolitik.141 II.

Institutionelles

1.

Rat

2761 Zuständig für den Bereich des RFSR ist der Rat „Justiz und Inneres“ (JI). Diesem gehören die Justiz- und Innenminister der Mitgliedstaaten an. 2.

Kommission

2762 Entsprechend der Aufwertung der Bereiche Justiz und Inneres gibt es mittlerweile einen Kommissar für Inneres sowie einen für Justiz und nicht mehr wie bisher 135 136 137 138 139 140 141

Begriff bei Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (107 f.). S.o. Rn. 2723 ff. Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (107 f.) mit Nachw. und weiteren Beispielen. Protokolle Nr. 19-22. Näher Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (108 ff.). Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (112 f.). So Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (113).

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

771

einen gemeinsamen. Genauer amtiert eine Kommissarin für Inneres142 und eine Kommissarin für Justiz, Grundrechte und Bürgerschaft143. III.

Weitgehender Wegfall der Besonderheiten

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1.12.2009144 sind die bisher be- 2763 stehenden Besonderheiten in Bezug auf Rechtsetzung und Rechtsschutz weitgehend weggefallen. Die Überführung des Bereichs Inneres und Justiz in die normalen EU-Strukturen ist die vielleicht folgenschwerste Neuerung.145 1.

Rechtsakte und Handlungsformen

a)

„Normalisierung“

Die bisherigen besonderen Rechtsakte der PJZS (Titel VI (Art. 29 ff.) EU) werden 2764 als eigenständige Rechtsformen abgeschafft,146 so dass auch hier die in Art. 288 AEUV genannten Rechtsakte zur Anwendung kommen.147 Sie gelten für alle Organe der Union, wozu gem. Art. 13 Abs. 1 EUV auch der Europäische Rat gehört. Vor allem sind nun neben Richtlinien grundsätzlich auch unmittelbar wirkende Verordnungen möglich. Dagegen kommen im Bereich der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik praktisch nur Beschlüsse in Betracht. b)

Verordnungen

Im RFSR werden an einigen Stellen unmittelbar wirkende Verordnungen (Art. 288 2765 Abs. 2 AEUV) vorgesehen, so für die Terrorismusbekämpfung (Art. 75 AEUV) und die institutionelle Ausgestaltung von Eurojust (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV), Europol (Art. 88 Abs. 2 AEUV) und der noch zu schaffenden Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. 86 Abs. 1 AEUV). c)

Richtlinien

Umsetzungsbedürftige Richtlinien (Art. 288 Abs. 3 AEUV) sind im Bereich der 2766 strafjustiziellen Zusammenarbeit vorgeschrieben. Dies betrifft die Mindestvorschriften im Strafverfahrensrecht (Art. 82 Abs. 2 AEUV) und die Mindestvorschriften im materiellen Strafrecht (Art. 83 Abs. 1 AEUV) einschließlich der AnnexKompetenz (Art. 83 Abs. 2 AEUV).

142 143 144

145 146 147

Cecilia Malmström, Schweden. Viviane Reding, Luxemburg. Art. 54 Abs. 2 2. Var. EUV und Art. 357 Abs. 2 AEUV. Als letzter Mitgliedstaat hat die Tschechische Republik den Vertrag von Lissabon am 3.11.2009 ratifiziert. Das irische Volk hatte zuvor am 2.10.2009 beim zweiten Referendum zugestimmt. FAZ vom 1.12.2009, S. 6: „Europa legt sein neues Rüstzeug an“. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1248 u. Rn. 1258 ff.

772

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

d)

Beschlüsse

2767 Beschlüsse (Art. 288 Abs. 4 AEUV) sind in der jeweiligen Passerelle-Klausel im Familienrecht zum Übergang in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV), zur Erweiterung um spezifische Aspekte des Strafverfahrens (Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV), zur Bestimmung weiterer Kriminalitätsbereiche (Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV) und zur Ausdehnung der Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft durch den Europäischen Rat (Art. 86 Abs. 4 AEUV) vorgesehen. e)

Offenheit

2768 Überwiegend wird jedoch die Union allgemein zum Erlass von „Maßnahmen“ oder „Bestimmungen“ ermächtigt, was bedeutet, dass alle Handlungsformen verfügbar sind. Das betrifft die Grenzkontrollpolitik (Art. 77 Abs. 2 und 3 AEUV), die Asylpolitik (Art. 78 Abs. 2 und 3 AEUV), die Einwanderungspolitik (Art. 79 Abs. 2 und 4 AEUV), die ziviljustizielle Zusammenarbeit (Art. 81 Abs. 1-3 AEUV), die Kriminalprävention (Art. 84 AEUV), die polizeiliche Zusammenarbeit (Art. 87 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV) und auch die grenzüberschreitende Verfolgungstätigkeit (Art. 89 AEUV). 2.

Gesetzgebungsverfahren

a)

Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

2769 Im nahezu gesamten Politikbereich des RFSR wurde das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1 und Art. 294 AEUV) eingeführt,148 welches das bisherige Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 EG) ersetzt.149 Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren werden Rechtsakte durch das Europäische Parlament und den Rat auf Vorschlag der Kommission angenommen (Art. 289 Abs. 1 AEUV). Die angenommenen Rechtsakte werden als Gesetzgebungsakte bezeichnet (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Dass das Europäische Parlament gestärkt wird und gleichberechtigt neben dem Rat im RFSR mitentscheidet, ist eine wesentliche Neuerung des Vertrags von Lissabon. b)

Besonderes Gesetzgebungsverfahren

2770 Daneben finden sich aber auch Fälle, in denen ein besonderes Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 2 AEUV) vorgeschrieben ist.150 Diesen Vorschriften ist (zumindest im Bereich des RFSR) gemeinsam, dass die Beschlussfassung im Rat einstimmig erfolgen muss. Dies betrifft die Erleichterung der Ausübung des in Art. 20 148

149 150

Art. 75, Art. 77 Abs. 2, Art. 78 Abs. 2, Art. 79 Abs. 2, Art. 79 Abs. 4, Art. 81 Abs. 2, Art. 82 Abs. 1, Art. 82 Abs. 2, Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 1, Art. 84 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 87 Abs. 2, Art. 88 Abs. 2 AEUV. Näher zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren s.o. Rn. 1820 ff. Laut Weber, BayVBl. 2008, 485 (486) die „wichtigste Neuerung“. Dazu s.o. Rn. 1905 ff.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

773

Abs. 2 lit. a) AEUV genannten Freizügigkeitsrechts für Unionsbürger (Art. 77 Abs. 3 AEUV), das Familienrecht mit grenzüberschreitenden Bezügen (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV), die Einsetzung der Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. 86 Abs. 1 AEUV), die operative Zusammenarbeit der Polizeibehörden (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV) und das staatenübergreifende Tätigwerden (Art. 89 AEUV). c)

Grundsätzlich Mehrheitsentscheidung des Rates

Bisher war sowohl in den bisherigen Bereichen des RFSR (Art. 67 EG) als auch 2771 im Bereich der PJZS (Art. 34 EU) grundsätzlich Einstimmigkeit im Rat erforderlich. In diesen sensiblen Bereichen hatte jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht. Nach der Überführung der PJZS in den AEUV und der Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens sind im Rat künftig Mehrheitsentscheidungen die Regel. Gem. Art. 16 Abs. 3 EUV entscheidet der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit. Bei Beratungen und Abstimmungen über Entwürfe von Gesetzgebungsakten tagt der Rat nach Art. 16 Abs. 8 EUV öffentlich. Der Verlust der Vetomöglichkeit führt dazu, dass die Mitgliedstaaten in Zukunft Schwierigkeiten haben werden, ihre nationalen Besonderheiten beizubehalten. Die Bereiche, in denen das besondere Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben 2772 ist,151 unterliegen im RFSR weiterhin der Einstimmigkeit. Sie ist auch für die im RFSR vorgesehenen Beschlüsse des Rates bzw. des Europäischen Rates erforderlich (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d), Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 86 Abs. 4 AEUV). d)

Beteiligung des Europäischen Parlaments

Die Zustimmung des Europäischen Parlaments als stärkste Form der Beteiligung 2773 ist vor allem im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erforderlich. Sie ist auch für einige weitere Vorschriften im Bereich der strafjustiziellen Zusammenarbeit vorgesehen: für die Erfassung zusätzlicher spezifischer Aspekte des Strafverfahrens nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV, die Einbeziehung zusätzlicher Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, die Einsetzung der Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV) und bei der Erweiterung von deren Befugnissen (Art. 86 Abs. 4 S. 2 AEUV). Eine Anhörung als schwächere Form der Beteiligung erfolgt bei Maßnahmen 2774 zur Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit (Art. 74 S. 2 AEUV), bei der Ergänzungsklausel zur Freizügigkeit (Art. 77 Abs. 3 S. 2 AEUV), bei Maßnahmen im Fall eines Massenzustroms von Drittstaatsangehörigen (Art. 78 Abs. 3 S. 2 AEUV), im Bereich des Familienrechts (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 und UAbs. 2 S. 2 AEUV), bei der operativen Zusammenarbeit (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 AEUV) und beim staatenübergreifenden Tätigwerden (Art. 89 S. 2 AEUV). Lediglich eine Unterrichtung des Europäischen Parlaments und der nationalen 2775 Parlamente ist bei der Bewertung der Unionspolitik im Bereich des RFSR vorgesehen (Art. 70 S. 2 AEUV). Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente sind hingegen nach einer Verordnung beteiligt, wenn die Tätigkeit von 151

S. zuvor Rn. 2770.

774

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Eurojust bewertet wird (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). Für die Tätigkeit von Europol ist gar eine Kontrolle vorgesehen (Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). e)

Nationale Gesetzgebungsorgane

aa)

Nach dem AEUV

2776 Nicht dem europäischen, sondern den nationalen Parlamenten kommt im Bereich der strafjustiziellen und der polizeilichen Zusammenarbeit die Verantwortung für die Achtung des Subsidiaritätsprinzips zu (Art. 69 AEUV). Im Falle einer Passerelle-Entscheidung im Familienrecht hat jedes einzelne nationale Parlament nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV ein Vetorecht. bb)

Verstärkung der Erweiterung durch das BVerfG

2777 Dieses Vetorecht entspricht der grundsätzlichen Zuordnung der Rechtspflege zu den Mitgliedstaaten, welche zugleich den Gehalt von Festlegungen nach Art. 81 Abs. 3 AEUV beschränkt. Weiterungen sind höchstens möglich, wenn die deutschen Gesetzgebungsorgane konstitutiv und im Vorhinein damit befasst werden sowie der identitätsgeschützte Kern der Verfassung gewahrt bleibt.152 Zu den wesentlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten gehört nach dem 2778 BVerfG wegen der besonders empfindlichen Berührung der demokratischen Selbstbestimmung das Straf- und das Strafverfahrensrecht.153 Daher sind die nationalen Gesetzgebungsorgane von vornherein zu beteiligen. Sie bestimmen das Verhalten des deutschen Vertreters im Rat. Dieser kann daher die mitgliedstaatlichen Rechte nur nach Weisung des Deutschen Bundestags und, soweit die Regelungen über die nationale Gesetzgebung dies erfordern, auch des Bundesrates ausüben. Das gilt namentlich für die Vetomöglichkeiten nach Art. 82 Abs. 3 und 83 Abs. 3 AEUV (sog. Notbremseverfahren).154 Dauerhaft in die Mitwirkungsmöglichkeiten nationaler Organe und damit letzt2779 lich in die nationale Volkssouveränität greift ein Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip zum bloßen Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit im Rat ein. Soll ein solcher Übergang entsprechend dem allgemeinen Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV für die Festlegung sonstiger spezifischer Aspekte des Strafverfahrens durch Ratsbeschluss gem. Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV erfolgen, um auch insoweit Mindestvorschriften zu erlassen, bedarf es daher eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG. Dieses müssen der Deutsche Bundestag und der Bundesrat verabschiedet haben. Erst danach darf der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat zustimmen.155 Gleiches gilt bei einem Wechsel der erforderlichen

152 153 154

155

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 368 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 279, 355 ff. – Lissabon; näher und krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 281, 290 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon; näher zum Grundsätzlichen und im Detail Frenz, Europarecht 5, Rn. 296 ff. u. 4125 ff. auch zum Folgenden. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

775

Mehrheit für die Bestimmung weiterer Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, ebenfalls zur Festlegung von Mindestvorschriften.156 3.

Justiziabilität

a)

Grundsätzliche Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU

Anders als im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, in wel- 2780 cher der Gerichtshof der EU nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV auch weiterhin regelmäßig nicht zuständig ist, fällt der gesamte Bereich des RFSR nach dessen Supranationalisierung grundsätzlich in die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU.157 Dies ergibt sich unter anderem aus einem Umkehrschluss aus Art. 276 AEUV, der lediglich für die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit einzelne Ausnahmen vorsieht. Vor allem aber entfielen die übrigen den Rechtsschutz bisher einschränkenden Vorschriften (Art. 35 Abs. 1 EU, Art. 68 EG).158 Sonderregelungen existieren im Bereich des RFSR allerdings für das Vereinigte 2781 Königreich, Irland und Dänemark.159 Davon abgesehen ist der Gerichtshof der EU im Bereich Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung und justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen uneingeschränkt zuständig. b)

Besonderheiten bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit

Für den Bereich der ehemaligen PJZS gilt Folgendes: Die bisherige Säulenstruktur 2782 und die den Rechtsschutz bisher einschränkenden Vorschriften (Art. 35 Abs. 1 EU) wurden aufgehoben. Auch die Bereiche justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und polizeiliche Zusammenarbeit fallen daher nach ihrer Überführung in den AEUV in die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU. Nach Art. 276 AEUV ist der Gerichtshof der EU jedoch im Bereich der justi- 2783 ziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit nicht zuständig für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats oder der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Bei Rechtsakten der Union im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in 2784 Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1.12.2009 angenommen wurden, gelten zudem nach

156 157 158 159

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 a.E. – Lissabon. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 2. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 12. Vgl. Protokoll (Nr. 21) zum EUV und AEUV über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit und der Sicherheit und des Rechts und Protokoll (Nr. 22) zum EUV und AEUV über die Position Dänemarks. S. bereits o. Rn. 2747 ff.

776

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Art. 10 Abs. 1-3 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen160 für längstens fünf Jahre Übergangsbestimmungen, nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1.12.2009 also längstens bis zum 30.11.2014. So lange kann die Kommission kein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) einleiten und die Befugnisse des Gerichtshofs der EU richten sich weiterhin nach den alten Bestimmungen des bisherigen Titels VI EU (Art. 35 EUV).161 Nach Änderung eines entsprechenden Rechtsakts gelten die in den aktuellen 2785 Verträgen vorgesehenen Befugnisse. Weiterreichende Übergangsbestimmungen gelten nach Art. 10 Abs. 4 und 5 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen für das Vereinigte Königreich. Die Übergangsbestimmungen beziehen sich nur auf das Vertragsverletzungsverfahren, so dass die Zuständigkeit zur Vorabentscheidung nicht eingeschränkt ist. 4.

Vorrang

2786 Die PJZS wurde vollständig in den AEUV überführt und unterfällt wie gezeigt der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU. Sie nimmt daher wie die übrigen Bereiche des RFSR auch an dem vom EuGH entwickelten Vorrang des Unionsrechts teil.162 5.

Weiterhin bestehende Besonderheiten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit

2787 Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit existieren für die Ausübung der Zuständigkeiten weiterhin einige verfahrensrechtliche Besonderheiten,163 allerdings in geringerem Umfang als für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.

E.

Grundsätze

I.

Im Bereich Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

2788 Die Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung (Art. 77 ff. AEUV) beruht auf dem Grundsatz der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen bei gleichzeitiger Verlagerung der Kontrollen an die EU-Außengrenzen.164 160 161

162 163 164

Protokoll (Nr. 36) zum EUV, AEUV und EAG über die Übergangsbestimmungen. Suhr, ZEuS 2008, 45 (63 f.); zum Vorabentscheidungsverfahren auf der Basis von Art. 35 EU näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 3433 ff., auf der Grundlage von Art. 68 EG Rn. 3461 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1262 f. S.u. Rn. 2972 ff. Näher o. Rn. 2708 f. sowie u. Rn. 2834.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

777

Die zu entwickelnde gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung 2789 und Kontrollen an den Außengrenzen gründet sich nach Art. 67 Abs. 2 AEUV auf die Solidarität der Mitgliedstaaten. Art. 80 AEUV präzisiert den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Lastenverteilung.165 II.

Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit

Die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die justizielle Zusammenarbeit 2790 in Strafsachen beruhen nach Art. 81 Abs. 1 AEUV und Art. 82 Abs. 1 S. 1 AEUV auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen und in einzelnen Bereichen auf einer Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten.166 Nach Art. 67 Abs. 4 AEUV soll durch den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung insbesondere der Zugang zum Recht erleichtert werden. Dass dieser Grundsatz umfassend angewendet wird, soll ausweislich Art. 70 S. 1 AEUV gefördert werden. Der Grundsatz der Angleichung der Rechtsvorschriften findet sich in Art. 67 2791 Abs. 3, 81 Abs. 1 S. 2, Art. 82 Abs. 1 und Art. 83 Abs. 2 AEUV. Die allgemeinen Vorschriften zur Rechtsangleichung in Art. 114 f. AEUV werden insoweit verdrängt. Im VV wurden die Grundlagen des RFSR in Art. I-42 Abs. 1 VV zusammen- 2792 gefasst.167 Art. I-42 Abs. 1 VV nannte als Grundsätze des RFSR die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den in Teil III VV genannten Bereichen, die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher und nichtgerichtlicher Entscheidungen sowie die operative Zusammenarbeit der nationalen Behörden. III.

Im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit

Die in den Art. 71, 87 Abs. 3 AEUV angesprochene und gem. Art. 88 Abs. 2 S. 2 2793 lit. b) und 88 Abs. 3 AEUV zum Aufgabenbereich von Europol gehörende operative Zusammenarbeit ist entgegen der Einordnung in Art. 87 Abs. 3 AEUV weniger ein Grundsatz als vielmehr ein Ziel, für dessen Verwirklichung strenge Voraussetzungen aufgestellt werden.

165 166 167

S.u. Rn. 2916 ff. Näher u. Rn. 2920, 2928 ff., 2990. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 3: wesentliche Grundlagen und Anliegen des RFSR.

778

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

F.

Grenzen

I.

Kein Binnenmarktbezug mehr erforderlich

2794 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der RFSR vom Binnenmarkt abgekoppelt und verselbstständigt.168 Während zum Beispiel nach Art. 65 EG Maßnahmen nur getroffen werden konnten, die für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich waren, ist dieses Erfordernis in Art. 81 Abs. 2 AEUV deutlich abgeschwächt („insbesondere“). In anderen Vorschriften findet sich gar kein Bezug zum Binnenmarkt mehr. Damit fällt eine wesentliche Kompetenzbegrenzung weg. Zugleich kommt es inhaltlich zu einer Konturenschwächung und zu einem neuen europarechtlichen Verdichtungspotenzial.169 II.

Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Schutz der inneren Sicherheit

2795 Als Kompetenzgrenze im gesamten RFSR erhalten bleibt der Ordre-public-Vorbehalt. Die Politik im Bereich des RFSR berührt nach Art. 72 AEUV nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit.170 Beim Erlass von Maßnahmen im Bereich des RFSR ist diese Grenze zu beachten. Folgerichtig ist nach Art. 276 AEUV auch der Gerichtshof der EU in diesem Bereich nicht zuständig. Unter diese Klausel fallen vor allem die klassischen Befugnisse der Polizei und 2796 der Ordnungsbehörden. Da es sich um einen den Mitgliedstaaten ohne Kontrolle des Gerichtshofs der EU vorbehaltenen Bereich handelt, können diese auch ihr Vorgehen und damit das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung selbst bestimmen. Das kann aber nur den internen Bereich betreffen, nicht hingegen die Grenzziehung zum Europarecht. Ansonsten könnten sich die Mitgliedstaaten eigentlich dem RFSR zugehörige Bereiche einverleiben. Aus dieser Perspektive muss es sich um einen Begriff des Europarechts han2797 deln. Dieser ist nicht nach nationalen Maßstäben zu bestimmen. Parallelen können zu Art. 36, 45 Abs. 3, 52 (i.V.m. Art. 62) AEUV gezogen werden, die gleichfalls nationale Regelungsspielräume aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung festlegen.171 Die öffentliche Ordnung wird durch Gesetzesverletzungen gestört, welche ein Grundinteresse der Gesellschaft tatsächlich und hinreichend schwer gefährden.172 Die öffentliche Sicherheit bezieht sich nach Art. 72 AEUV explizit nur auf die innere, nicht die äußere.173 Sie wird etwa durch Gefährdungen 168 169 170 171 172 173

Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (111). So Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (111). Zur rechtlichen Qualifikation als Zuständigkeitsvorbehalt u. Rn. 2820 f. Insoweit näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 943 ff., 1646 ff., 2236 ff. Bereits EuGH, Rs. 30/77, Slg. 1977, 1999 (2013, Rn. 33/34) – Bouchereau. Vgl. hingegen EuGH, Rs. C-367/89, Slg. 1991, I-4621 (4652, Rn. 22) – Richardt zur Warenverkehrsfreiheit.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

779

wichtiger staatlicher Einrichtungen und öffentlicher Dienste sowie Notwendigkeiten für das Überleben der Bevölkerung tangiert.174 Klassischerweise gehören zu den polizeilich bzw. ordnungsbehördlich zu schüt- 2798 zenden Elementen die subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Eigentum.175 Diese werden bei den Grundfreiheiten als grundlegende Interessen der Gesellschaft betrachtet und so in den Begriff der öffentlichen Ordnung einbezogen.176 Daraus ergeben sich Überschneidungen mit der Tätigkeit der Union im Bereich 2799 des RFSR. So zielt etwa gerade die Terrorismusabwehr wie die Kriminalitätsbekämpfung auf den Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum. Darauf bezogene Aktivitäten sollen jedoch von Art. 72 AEUV nicht ausgeschlossen werden, können sie doch nationale Bemühungen verstärken. Letztere dürfen indes ausweislich Art. 72 AEUV nicht zurückgedrängt werden. Damit bleiben die Mitgliedstaaten in ihren klassischen Bereichen weiterhin zuständig. Daher ist insoweit auch kein derart strikter Ansatz wie bei der öffentlichen 2800 Ordnung und Sicherheit im Rahmen der Grundfreiheiten anzulegen, geht es doch bei Letzteren um eng zu begrenzende Ausnahmen, hier aber um die Wahrung traditioneller nationaler Zuständigkeiten. Zu diesen tritt die Union nur punktuell in den sich aus Art. 77 ff. AEUV ergebenden spezifischen Aspekten hinzu. III.

Allgemeine Ausübungsgrenzen

Im Übrigen bleiben nur die allgemeinen Kompetenzausübungsgrenzen. Bei der 2801 Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 EUV). Da der RFSR nach Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV in den Bereich der geteilten Zuständigkeit fällt, ist nach Art. 5 Abs. 3 EUV das Subsidiaritätsprinzip zu beachten. In jedem Fall ist gem. Art. 5 Abs. 4 EUV der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit richtet sich nach dem Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.177 Die in Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV allgemein vorgesehene Verantwortung der nationalen Parlamente für die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips wird für den Bereich der bisherigen dritten Säule in Art. 69 AEUV noch einmal speziell betont.178

174 175 176 177 178

Vgl. EuGH, Rs. 72/83, Slg. 1984, 2727 (2757, Rn. 34) – Campus Oil. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 788 m.w.N. Kingreen, Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1999, S. 159 ff.; Frenz, Europarecht 1, Rn. 2237 a.E. S.o. Rn. 2185 ff. Näher u. Rn. 2973 ff.

780

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

IV.

Grundrechte

2802 Art. 67 Abs. 1 AEUV verpflichtet die Union im Bereich des RFSR zur Achtung der Grundrechte und der verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten. Dies ist angesichts der verbindlichen Einbeziehung der Grundrechtecharta durch Art. 6 Abs. 1 EUV und der Anerkennung der Grundrechte, die sich aus der EMRK und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, als allgemeine Grundsätze des Unionsrechts (Art. 6 Abs. 3 AEUV)179 selbstverständlich. Die gegenüber dem VV erfolgte Ausgliederung ändert nichts an der primärrechtlichen Stellung der Grundrechtecharta.180 Ein spezielles Problem im Bereich des RFSR insbesondere bei den Maßnahmen 2803 zum Schutz der Sicherheit stellt der Datenschutz dar. Nach Art. 16 Abs. 1 AEUV hat jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Einzelheiten bleiben nach Art. 16 Abs. 2 AEUV einem Gesetzgebungsakt vorbehalten. Art. 8 Abs. 1 EGRC gewährt ein eigenständiges, unmittelbar wirkendes Grundrecht auf Datenschutz.181 Dessen Eingreifen hängt aber von einem hinreichenden Unionsrechtsbezug ab. Dieser wird auch dadurch ausgelöst, dass eine umsetzungspflichtige Richtlinie ergeht, soweit deren Gehalt reicht.182 Im Übrigen greifen die nationalen Grundrechte.183 Bei der Verarbeitung personenbezogener Daten haben die Mitgliedstaaten ins2804 besondere die DatenschutzRL 95/46/EG184 zu beachten. Auch wenn die Richtlinie an sich nur an die Mitgliedstaaten gerichtet ist, haben nach Art. 16 Abs. 2 AEUV auch die Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Union alle Vorschriften über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zu wahren.185 Problematisch ist nur, dass die Richtlinie gerade auf den Bereich der öffentlichen Sicherheit keine Anwendung findet (Art. 3 Abs. 2 DatenschutzRL),186 wodurch Lücken entstehen.

179 180

181 182 183 184

185 186

Deren Bedeutung ist allerdings in der EGRC aufgegangen, Frenz, Europarecht 4, Rn. 24 ff.; anders Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (475). S. aber Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 19 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 1357 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 208 ff., bes. Rn. 243 ff. S. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 187 – Vorratsdatenspeicherung. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281, S. 31, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003 zur Anpassung der Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von deren Durchführungsbefugnissen, die in Rechtsakten vorgesehen sind, für die das Verfahren des Art. 251 des EG-Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates, ABl. L 284, S. 1. Noch deutlicher war insofern Art. 286 Abs. 1 EG. Zum Abkommen der EU mit den USA zur Übermittlung von Fluggastdaten EuGH, Rs. C-317 u. 318/04, Slg. 2006, I-4721 (4827, Rn. 54 ff.) – Parlament/Rat u. Kommission.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

781

Besonders die Vorratsdatenspeicherung ist heftig umstritten.187 Die konkrete 2805 Ausgestaltung der Vorratsdatenspeicherung in §§ 113a, 113b TKG und § 100g StPO hat das BVerfG wegen Unvereinbarkeit mit Art. 10 Abs. 1 GG für verfassungswidrig und nichtig erklärt.188 Allerdings ist eine Speicherungspflicht in dem vorgesehenen Umfang nicht von vornherein schlechthin verfassungswidrig, es fehlte lediglich eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechende Ausgestaltung.189 Auch gegen die Übermittlung von Fluggastdaten190 und die Gestattung des Zugriffs von US-Terrorismusfahndern auf Zahlungsdaten des globalen Bankdienstleisters Swift191 im Rahmen von völkerrechtlichen Übereinkommen kamen datenschutzrechtliche Bedenken hoch.192 V.

Internationale Übereinkünfte

Die aufgrund des Dritten Teils Titel V AEUV erlassenen Maßnahmen müssen die 2806 sich aus internationalen Übereinkünften ergebenden Verpflichtungen wahren. Im Rahmen der Asylpolitik sind zum Beispiel das Genfer Abkommen vom 28.6.1951 und das Protokoll vom 31.1.1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge zu beachten, worauf Art. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV eigens hinweist. Im Bereich der Asylund Einwanderungspolitik dürfen ohnehin die Achtung der Menschenwürde (Art. 1 EGRC) und das Asylgrundrecht nach Art. 18 EGRC, welches das Recht auf Asyl nach Maßgabe der vorgenannten Genfer Flüchtlingskonvention und des dazugehörigen Protokolls sowie der Verträge gewährleistet, mithin aber nicht unmittelbar wirkt,193 nicht vergessen werden.

187

188 189 190

191

192 193

RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, ABl. L 105, S. 54; Kompetenzgrundlage Art. 95 EG bestätigt durch EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a. – Vorratsdatenspeicherung. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 205 ff. – Vorratsdatenspeicherung. Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Regierung Kanadas über die Verarbeitung von erweiterten Fluggastdaten und Fluggastdatensätzen, ABl. L 82 vom 21.3.2006, S. 15; Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), ABl. 2007 L 204, S. 18; Abkommen zwischen der Europäischen Union und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) aus der Europäischen Union und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an die australische Zollbehörde, ABl. 2008 L 213, S. 49. Es bestehen Bestrebungen, ein neues Abkommen mit den USA auszuhandeln. Das Europäische Parlament hat einem ersten Swift-Abkommen die Zustimmung verweigert, nunmehr aber einem zweiten aus Datenschutzgesichtspunkten veränderten Abkommen zugestimmt. S. hierzu o. Rn. 2742 ff., sowie u. Rn. 3076 ff., 3167 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1113 ff.

782

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

G.

Wichtiges Sekundärrecht

2807 Das wichtigste Sekundärrecht ist sachspezifisch und wird daher jeweils im Zusammenhang mit den Vorschriften zu den Bereichen Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung und polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit vorgestellt.

H.

Allgemeine Bestimmungen im RFSR

I.

Strategische Leitlinien

2808 Die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im RFSR legt nach Art. 68 AEUV der Europäische Rat fest.194 Beispiele sind das Tampere Programm,195 das Haager Programm (2005-2009)196 und aktuell das Stockholmer Programm (2010-2014).197 Die Zuweisung der strategischen Leitlinienkompetenz an den Europäischen Rat hat sich bewährt und wurde daher auch nach der Herauslösung sämtlicher Bereiche des RFSR aus der intergouvernemental organisierten dritten Säule und Überführung in den AEUV beibehalten.198 Neben der unbestreitbaren politischen und faktischen Bedeutung der Leitlinien2809 kompetenz des Europäischen Rates ist die rechtliche Einordnung der strategischen Leitlinien nicht ganz klar, zumal sie teilweise im Widerspruch zu anderen Vorschriften stehen. Beispielsweise liegt das Initiativrecht für Rechtsakte auch im RFSR bei der Kommission bzw. nach Art. 76 lit. b) AEUV ausnahmsweise bei einem Viertel der Mitgliedstaaten.199 Es wird eine rechtliche Einschränkung des Initiativrechts der Kommission durch die Leitlinienkompetenz des Europäischen Rates angenommen.200 Ein ergänzendes verbindliches Initiativrecht des Europäischen Rates kann aus Art. 68 AEUV aber nicht abgeleitet werden. Schließlich handelt es sich um ein vorplanendes Instrument. Die erlassenen Rechtsakte müssen mit höherrangigem Recht im Einklang ste2810 hen, wozu die strategischen Leitlinien mangels rechtlicher Verbindlichkeit nicht zählen.201 Nach anderer Auffassung sind die strategischen Leitlinien abweichend vom üblichen Gesetzgebungsverfahren zu beachten.202 Indes werden die strategischen Leitlinien gerade nicht im Rahmen eines definierten Gesetzgebungsverfahrens erlassen. Insbesondere ist keine Beteiligung des Europäischen Parlaments

194 195 196

197 198 199 200 201 202

Dieser ist nach Art. 13 Abs. 1 EUV nunmehr ordentliches Organ der EU. Schlussfolgerungen zum Gipfel des Europäischen Rates in Tampere (15./16.10.1999). Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, ABl. 2005 C 53, S. 1, vom Europäischen Rat am 4./5.11.2004 beschlossen. S.o. Rn. 2739 ff. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-258 Rn. 1. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-258 Rn. 4. So Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 68 Rn. 2. Vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1554 f. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 4.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

783

vorgesehen.203 Art. 68 AEUV reicht damit nicht wesentlich über Art. 15 Abs. 1 EUV hinaus, der dem Europäischen Rat ohnehin die Rolle des Impulsgebers zuweist. II.

Bewertung und Evaluierung

Unabhängig von der weiterhin bestehenden Möglichkeit für ein Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258-260 AEUV) kann der Rat nach Art. 70 AEUV auf Vorschlag der Kommission durch Maßnahmen Einzelheiten für eine Bewertung festlegen. Nach ihnen bewerten die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission objektiv und unparteiisch die Durchführung der unter den Titel V fallenden Unionspolitik durch die Behörden der Mitgliedstaaten. Dies erfolgt insbesondere, um eine umfassende Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zu fördern. Das zuvor schon praktizierte Kontrollsystem der gegenseitigen Bewertung wird mit dieser Vorschrift durch den Vertrag von Lissabon primärrechtlich verankert.204 Die Maßnahmen werden ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments erlassen, da es sich weitestgehend um verwaltungsbezogenes Verfahrensrecht handelt.205 Das Europäische und die nationalen Parlamente werden aber im Anschluss beteiligt, indem sie von dem Inhalt und den Ergebnissen dieser Bewertung unterrichtet werden (Art. 70 S. 2 AEUV). Als Maßnahmen kommen alle in Art. 288 AEUV genannten Handlungsformen der EU in Betracht.206 Einen Vorschlag für einen schon durch den Aktionsplan zum Haager Programm207 geforderten Evaluierungsmechanismus hat die Kommission bereits 2006 in einer Mitteilung vorgestellt.208 Anders als die Überwachung der Umsetzung von Maßnahmen soll die Evaluierung in erster Linie den politischen Entscheidungsträgern Informationen über die Auswirkungen und Effektivität geplanter und durchgeführter Tätigkeiten liefern. Es geht also um die informative Rückkoppelung. Wie die Eingangsformulierung in Art. 70 AEUV („Unbeschadet der Artikel 258, 259 und 260 …“) klarstellt, ist ein Vertragsverletzungsverfahren unabhängig von einer Evaluierung möglich.209 Besonders herausgehoben wird in Art. 70 S. 1 a.E. AEUV die Förderung der umfassenden Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung. Das 203 204 205 206 207

208

209

Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v Heinegg, Art. III-258 Rn. 4. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-260 Rn. 1. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-260 Rn. 4. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 71 AEUV Rn. 2. Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, ABl. 2005 C 198, S. 1. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht“, KOM (2006) 332 endg. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-260 Rn. 2.

2811

2812

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2814

2815

784

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

gesteigerte Evaluierungsbedürfnis deutet allerdings auf das vorhandene Misstrauen gegenüber diesem Rechtsinstrument.210 Auch an anderen Stellen finden sich vom Rechtsschutz unabhängige Bewer2816 tungsmechanismen. Speziell für die Tätigkeit von Eurojust ist in Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV eine Bewertung unter Beteiligung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente vorgesehen. Das Europäische Parlament ist unter Beteiligung der nationalen Parlamente nach Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV auch für die (politische)211 Kontrolle der Tätigkeit von Europol zuständig. In Art. I-42 Abs. 2 VV wurden diese verschiedenen Bewertungsmechanismen, die es so speziell nur im RFSR gibt, noch zusammen genannt. III.

Ständiger Ausschuss

2817 Nach Art. 71 S. 1 AEUV wird im Rat ein ständiger Ausschuss eingesetzt, um sicherzustellen, dass innerhalb der Union die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit gefördert und verstärkt wird. Er fördert unbeschadet des Art. 240 AEUV (Ausschuss der Ständigen Vertreter) die Koordinierung der Maßnahmen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (Art. 70 S. 2 AEUV). Der Aufgabenbereich des bisher schon existierenden Koordinierungsausschus2818 ses ist auf die Verbesserung der operativen Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit beschränkt und als integraler Bestandteil des Rates zudem an dessen politische Vorgaben gebunden. Er nimmt keine legislativen Aufgaben wahr. Diese werden vielmehr vom Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) übernommen. Dies schafft Klarheit im Hinblick auf die Aufgabenverteilung und begegnet Bedenken hinsichtlich des Grundsatzes der Gewaltenteilung.212 Die Vertreter der betroffenen Einrichtungen und sonstigen Stellen können un2819 terstützend hinzugezogen werden (Art. 70 S. 3 AEUV). Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente werden über die Arbeiten des Koordinierungsausschusses unterrichtet (Art. 70 S. 4 AEUV).213 IV.

Zuständigkeitsvorbehalt

2820 In Art. 72 AEUV wird wie schon in Art. 64 Abs. 1 EG, Art. 33 EU die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit betont (sog. Ordre-public-Klausel).214 Darauf abgestimmt ist die eingeschränkte Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU. Nach Art. 276 AEUV ist der Gerichtshof der EU im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit nicht zuständig für die 210 211 212 213 214

Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-260 Rn. 3. So jedenfalls ausdrücklich Art. I-42 Abs. 2 VV. Näher Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-261 Rn. 3. Krit. im Hinblick auf die unklare Ausgestaltung der Berichtspflicht Hoppe, in: Lenz/ Borchardt, Art. 72 Rn. 4. S. schon o. Rn. 2795 ff.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

785

Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei, anderer Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats oder der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Die Bedeutung der Vorgängervorschriften war erheblich umstritten.215 Der 2821 Streit setzt sich in dem unverändert gebliebenen Art. 72 AEUV fort.216 Es spricht viel dafür, dass die Ordre-public-Klausel einen Zuständigkeitsvorbehalt zugunsten der Mitgliedstaaten bildet.217 Es handelt sich jedenfalls um europäische Rechtsbegriffe, deren Auslegung dem EuGH obliegt. Als Ausnahmen sind sie an sich eng auszulegen. Indes geht es hier um die Wahrung traditioneller nationaler Zuständigkeiten.218 In der Praxis wird die Ausnahme auch herangezogen, um im Vorfeld von Großveranstaltungen gestützt auf Art. 23 ff. Schengener Grenzkodex219 Grenzkontrollen wieder zuzulassen, damit Hooligans oder Globalisierungsgegner erst gar nicht ins Land gelassen werden müssen.220 V.

Verwaltungskooperation zum Schutz der nationalen Sicherheit

Neu aufgenommen auch im Vergleich zum VV wurde in Art. 73 AEUV der Hin- 2822 weis, dass es den Mitgliedstaaten frei steht, im Bereich der nationalen Sicherheit untereinander und in eigener Verantwortung zusammenzuarbeiten. VI.

Verwaltungszusammenarbeit

Nicht auf die innere Sicherheit begrenzt, sondern auf die Verwaltungszusammen- 2823 arbeit im Bereich des RFSR insgesamt bezogen ist Art. 74 AEUV. Danach kann der Rat Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen Dienststellen und der Kommission erlassen. Der Rat beschließt grundsätzlich auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Der Verweis auf Art. 76 AEUV stellt klar, dass im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit Maßnahmen nicht nur auf Vorschlag der Kommission, sondern auch auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten ergehen können.221 Daran zeigt sich wiederum die starke Stellung der Mitgliedstaaten in diesem Bereich.

215 216 217 218 219 220 221

S. dazu, den Streitstand zusammenfassend, Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 72 AEUV Rn. 2. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 72 AEUV Rn. 3. So auch Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 72 AEUV Rn. 3 f. S.o. Rn. 2796, 2798 ff. Dazu u. Rn. 2841. Krit. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-262 Rn. 2. Zu den Besonderheiten im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit s. näher Rn. 2979 ff.

786

2824

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Beispiele222 sind das Europäische Justizielle Netz (EJN) für Zivil- und Handelssachen223 und für Strafsachen,224 das Netz von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen,225 der Mechanismus zum gegenseitigen Informationsaustausch über nationale Maßnahmen im Bereich Asyl und Einwanderung,226 das Europäische Migrationsnetz,227 das Aktionsprogramm ARGO für die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung,228 die europäische Grenzschutzagentur Frontex,229 das Visa-Informationssystem VIS,230 das Informations- und Koordinierungsnetz ICONET für den Informationsaustausch über vorschriftswidrige Migration, illegale Einreise und Einwanderung und die Rückführung von Personen mit rechtswidrigem Aufenthalt231 sowie das SIS II als zweite Generation des Schengener Informationssystems.232 222 223

224 225 226

227 228

229

230 231

232

Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-263 Rn. 2. Entscheidung 2001/470/EG des Rates vom 28.5.2001 über die Einrichtung eines Europäischen Justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen, ABl. L 174, S. 25, zuletzt geändert durch Entscheidung 568/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 zur Änderung der Entscheidung 2001/470/EG des Rates über die Einrichtung eines Europäischen Justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen, ABl. L 168, S. 35. Beschluss 2008/976/JI des Rates vom 16.12.2008 über das Europäische Justizielle Netz, ABl. L 348, S. 130. VO (EG) Nr. 377/2004 des Rates vom 19.2.2004 zur Schaffung eines Netzes von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen, ABl. L 64, S. 1. Entscheidung 2006/688/EG des Rates vom 5.10.2006 über die Einrichtung eines Mechanismus zur gegenseitigen Information über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, ABl. L 283, S. 40. Entscheidung 2008/381/EG des Rates vom 14.5.2008 zur Einrichtung eines Europäischen Migrationsnetzwerks, ABl. L 131, S. 7. Entscheidung 2002/463/EG des Rates vom 13.6.2002 über ein Aktionsprogramm für Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung (ARGO-Programm), ABl. L 161, S. 11, zuletzt geändert durch 2004/867/EG: Entscheidung des Rates vom 13.12.2004 zur Änderung der Entscheidung 2002/463/EG über ein Aktionsprogramm für Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung (ARGO-Programm), ABl. L 371, S. 48. VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten, ABl. L 199, S. 30. Dazu u. Rn. 2864 f. Entscheidung 2004/512/EG des Rates vom 8.6.2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems, ABl. L 213, S. 5. Dazu u. Rn. 2861. Entscheidung 2005/267/EG des Rates vom 16.3.2005 zur Einrichtung eines sicheren web-gestützten Informations- und Koordinierungsnetzes für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten, ABl. L 83, S. 48. VO (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II), ABl. L 381, S. 4. Dazu u. Rn. 2850 ff. insbes. 2852 f.

§ 1 Gemeinsame Grundlagen

787

Gemeinsame Expertenstellen wie zum Beispiel CIREFI233 im Zuwanderungsbe- 2825 reich sammeln und analysieren Informationen und geben sie weiter. Zusätzliche Programme fördern den Beamtenaustausch (KAROLUS für Verwaltungsbeamte, GROTIUS für Angehörige der Rechtsberufe, ODYSSEUS im Asyl- und Zuwanderungsbereich). Die Programme fördern das gegenseitige Kennenlernen der Verwaltungsstrukturen, verbessern die Sprachkenntnisse der Beteiligten und tragen so wesentlich zum täglichen Funktionieren des RFSR bei.234 Aktuell läuft das Programm „Strafjustiz“.235 Es stellt einen der vier Pfeiler des 2826 Rahmenprogramms „Grundrechte und Justiz“ dar, mit dem ein RFSR geschaffen werden soll. Das mit rund 200 Mio. Euro ausgestattete Programm soll den Justizbehörden und den Vertretern der Rechtsberufe der Mitgliedstaaten ermöglichen, sich besser kennenzulernen und enger zusammenzuarbeiten. VII.

Terrorismusbekämpfung und ihre Grenzen

1.

Allgemeiner Ansatz

Nach den Anschlägen vom 11.9.2001 wurde der Kampf gegen den Terrorismus zu 2827 einem der vordringlichen Ziele der EU.236 Maßnahmen im Bereich der Terrorismusbekämpfung, die von der EU insbesondere als Reaktion auf die Anschläge vom 11.9.2001 ergriffen wurden, stehen in einem besonderen Spannungsverhältnis zur Gewährleistung eines angemessenen Grundrechtsschutzes und zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes.237 Zu den beschlossenen Maßnahmen gehören die Einführung des Europäischen Haftbefehls, die Erstellung einer gemeinsamen Liste terroristischer Vereinigungen und eine stärkere Einbeziehung von Europol. Auswirkungen hat die Terrorismusbekämpfung auch auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.238 Zum Beispiel wurden UN-Sicherheitsratsresolutionen auf EU-Ebene zunächst durch einen Gemeinsamen Standpunkt im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik umgesetzt, auf dessen Grundlage dann eine unmittelbar anwendbare Verordnung erlassen wurde.239

233

234 235

236 237 238 239

Schlussfolgerungen des Rates vom 30.11.1994 über die Ausgestaltung des Informations-, Reflexions- und Austauschzentrums für Fragen im Zusammenhang mit dem Überschreiten der Außengrenzen und der Einwanderung (CIREFI), ABl. 1996 C 274, S. 50. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 10. Beschluss 2007/126/JI des Rates vom 12.2.2007 zur Auflegung des spezifischen Programms „Strafjustiz“ als Teil des Generellen Programms „Grundrechte und Justiz“ für den Zeitraum 2007-2013, ABl. L 58, S. 13, allerdings gestützt auf Art. 31 u. 34 Abs. 2 lit. c) EU. V. Danwitz, in: FS für Rengeling, 2008, S. 511 (512 f.) mit Nachw. V. Danwitz, in: FS für Rengeling, 2008, S. 511 (511 ff.); s. näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 771 f., 1100 ff., 1349 ff., 1450 ff. S. dort Rn. 5411 f. V. Danwitz, in: FS für Rengeling, 2008, S. 511 (514 f.) mit Beispielen.

788

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

2.

Kapitalbewegungen und Zahlungen

2828 Art. 75 AEUV enthält eine Kompetenz zur Rahmengesetzgebung durch Verordnungen für Verwaltungsmaßnahmen in Bezug auf Kapitalbewegungen und Zahlungen. Ausdrücklich soll das Einfrieren von Geldern, finanziellen Vermögenswerten oder wirtschaftlichen Erträgen ermöglicht werden, deren Eigentümer oder Besitzer natürliche oder juristische Personen, Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten sind. Ziel ist die Verhütung und die Bekämpfung von Terrorismus und damit verbundener Aktivitäten. Die Vorgängernorm Art. 60 EG war noch dem Kapital- und Zahlungsverkehr 2829 zugeordnet. Sie ist auf Bestreben des Vereinigten Königreichs in den Titel V AEUV gewechselt, möglicherweise um sich im Einzelfall eine Mitwirkung vorzubehalten.240 In einer Erklärung zum Vertrag von Lissabon betont das Vereinigte Königreich allerdings, dass es sich an allen Vorschlägen zu finanziellen Sanktionen nach Art. 75 AEUV beteiligen will.241 Anders als die Vorgängernorm242 enthält Art. 75 AEUV nun ausdrücklich eine Rechtsgrundlage für ein Vorgehen gegen Privatpersonen. Die Umsetzungsmaßnahmen erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission 2830 (Art. 75 Abs. 2 AEUV). Sowohl die Rahmenverordnung als auch die Durchführungsmaßnahmen müssen die erforderlichen Bestimmungen über den Rechtsschutz enthalten (Art. 75 Abs. 3 AEUV). Dies ergibt sich auch aus Art. 6 EUV.243 Rahmenverordnungen nach Art. 75 Abs. 1 AEUV müssen dementsprechend einen Hinweis auf die Möglichkeit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV und gegebenenfalls die Amtshaftungsklage enthalten. Die Umsetzungsmaßnahmen bedürfen einer auf den Einzelfall zugeschnittenen Rechtsbehelfsbelehrung.244 3.

Entscheidung Kadi und Al Barakaat

2831 Die VO (EG) Nr. 881/2002, die bisher die Rechtsgrundlage für das Einfrieren von Geldern und anderen Finanzmitteln enthielt, die mit den Taliban in Verbindung stehen,245 hat der EuGH in seiner Entscheidung Kadi und Al Barakaat246 wegen 240 241

242 243 244 245

Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 75 AEUV Rn. 1. Erklärung (Nr. 65) des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zu Art. 75 AEUV. Die Erklärung ist allerdings nicht rechtlich verbindlich, da es sich um eine einseitige Stellungnahme eines Mitgliedstaats handelt. Erklärungen sind zudem nicht Bestandteil der Verträge, arg. ex Art. 51 EUV, wonach nur Protokolle und Anhänge der Verträge Bestandteil der Verträge sind. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 75 AEUV Rn. 2 mit Hinweis auf EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, Slg. 2008, I-6351 – Kadi u. Al Barakaat. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 75 AEUV Rn. 4 mit Hinweis auf EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, Slg. 2008, I-6351 – Kadi u. Al Barakaat. Khan, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-160 Rn. 6. Des Rates vom 27.5.2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

789

Verletzung der Verteidigungsrechte der Rechtsmittelführer sowie des Eigentumsrechts von Herrn Kadi für nichtig erklärt, soweit sie die Rechtsmittelführer betrifft.247 Mit der Verordnung wurde eine entsprechende UN-Sicherheitsratsresolution umgesetzt, die der Bekämpfung des internationalen Terrorismus dient.248 Der EuGH stellte klar, dass diese als völkerrechtliches Abkommen nicht den durch die Verträge garantierten Rechtsschutz einschränken kann. Den Verträgen lässt sich entnehmen, dass völkerrechtliche Übereinkünfte dem Sekundärrecht vorgehen (Art. 216 Abs. 2 AEUV, Art. 300 Abs. 7 EG), aber keinen Vorrang gegenüber dem Primärrecht haben (Art. 218 Abs. 11 AEUV, Art. 300 Abs. 6 EG).249 Teilweise Erfolg hatte auch eine Klage der Organisation des Modjahedines du 2832 peuple d’Iran mit Sitz in Frankreich. Hier erklärte das Gericht erster Instanz den Beschluss 2005/930/EG,250 soweit er die Klägerin betraf, für nichtig.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung A.

Unterschiedliche Adressaten

Während von der Politik im Bereich Grenzkontrollen sowohl Unionsbürger als 2833 auch Drittstaatsangehörige betroffen sind, richten sich die Politiken im Bereich Asyl und Einwanderung speziell an Drittstaatsangehörige und die im Rahmen des RFSR nach Art. 67 Abs. 2 S. 2 AEUV gleichgestellten Staatenlosen. Die Visapolitik ist Teil der Politik im Bereich Grenzkontrollen.

246

247 248 249 250

Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan, ABl. L 139, S. 9, gestützt insbes. auf Art. 60, 301 und 308 EG, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 586/2010 der Kommission vom 2.7.2010 zur 130. Änderung der VO (EG) Nr. 881/2002, ABl. L 169, S. 3. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, Slg. 2008, I-6351 – Kadi u. Al Barakaat. Die vorangegangenen Urteile des Gerichts erster Instanz vom 21.9.2005 in der Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi sowie in der Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 – Yusuf u. Al Barakaat wurden aufgehoben. Montag/v. Bonin, NJW 2009, 3620 (3620 f.). Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, S/RES/1390 (2002) vom 16.1.2002. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 599; ders., Europarecht 4, Rn. 780 ff. zur Exemtion von UN-Recht. Des Rates vom 21.12.2005 zur Durchführung von Art. 2 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/848/EG, ABl. L 340, S. 64.

790

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

B.

Grenzkontrollen

I.

Regelungssystem

2834 Zentrale Aufgabe beim Aufbau des RFSR ist der Abbau aller Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Union (Art. 67 Abs. 2 AEUV und Art. 77 Abs. 1 lit. a) AEUV). Dies ist Voraussetzung für den freien Personenverkehr im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 AEUV). Die dabei entstehenden Sicherheitslücken sollen durch eine gleichzeitige Verlagerung der Personenkontrollen und die wirksame Überwachung des Grenzübertritts an den Außengrenzen geschlossen werden (Art. 77 Abs. 1 lit. b) AEUV). Neu ist das Ziel der schrittweisen Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems (Art. 77 Abs. 1 lit. c) und Abs. 2 lit. d) AEUV). Insoweit wird oft auch von einer „Festung Europa“ gesprochen. Art. 77 Abs. 2 AEUV enthält hierfür Ermächtigungsgrundlagen. Die Rechts2835 akte werden seit dem Vertrag von Lissabon vom Europäischen Parlament und vom Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen. Bei der Durchführung des an sich einfachen Prinzips des Schengen-Systems ergeben sich vielfältige Probleme. Insbesondere die wirksame Kontrolle der Außengrenzen ist schwierig und noch lückenhaft.251 II.

Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen

2836 Speziell für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen enthält zunächst die FreizügigkeitsRL 2004/38/EG252 Erleichterungen für die Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit. Sie dient in erster Linie der Verbesserung der Freizügigkeit für Unionsbürger (Art. 21 AEUV) und der Ausübung der Grundfreiheiten.253 Die Beschränkung auf Unionsbürger und ihre Familienangehörigen bedingt aber eine Aufrechterhaltung der Grenzkontrollen, da beim Grenzübertritt zwischen Unionsbürgern und Staatsangehörigen von Drittländern unterschieden werden muss. Dagegen führt die vollständige Abschaffung der Grenzkontrollen an den Bin2837 nengrenzen nach Art. 77 Abs. 1 lit. a) und Abs. 2 lit. e) AEUV ausdrücklich zu einer Freizügigkeit für alle Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit und dem Reisezweck. Von dieser Freizügigkeit sollen nicht nur Unionsbürger, sondern auch Drittstaatsangehörige und Staatenlose profitieren. Da hierüber in den 80er Jahren in der EU keine Einigung erzielt werden konnte, 2838 wurde ein solcher Raum ohne Binnengrenzen zunächst von fünf Mitgliedstaaten auf zwischenstaatlicher Ebene als sog. Schengen-Raum verwirklicht und in der 251 252

253

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 11 f. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der RLn 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158, S. 77. Sie wurde insbes. auf die Art. 12, 18, 40, 44 und 52 EG gestützt.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

791

Folge weiter ausgebaut. Durch den Vertrag von Amsterdam 1997 wurde der Schengen-Besitzstand in den Vertragsrahmen einbezogen.254 Das Ziel der Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen wurde damit aber noch nicht vollständig erreicht, weil der Schengen-Besitzstand in einem Mitgliedstaat jeweils nur bei Schengen-Reife in Vollzug gesetzt wird und sich einzelne Mitgliedstaaten nicht vollständig am Schengen-System beteiligen.255 Die Rechtsgrundlage für die vollständige Abschaffung der Personenkontrollen 2839 an den Binnengrenzen findet sich nun in Art. 77 Abs. 2 lit. e) AEUV. Die Voraussetzungen, unter denen sich Drittstaatsangehörige innerhalb der Union während eines kurzen Zeitraums frei bewegen können, sind nach Art. 77 Abs. 2 lit. c) AEUV bestimmbar. Der als VO (EG) Nr. 562/2006 noch auf der Grundlage von Art. 62 Nr. 1 und 2840 Nr. 2 lit. a) EG erlassene Schengener Grenzkodex256 sieht vor, dass keine Grenzkontrollen in Bezug auf Personen stattfinden, die die Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten der EU überschreiten. Nach Art. 20 Schengener Grenzkodex dürfen die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden. Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets bleiben aber nach Art. 21 Schengener Grenzkodex möglich. Nach Art. 2 der entsprechenden Verordnung257 finden die Kontrollen grundsätzlich nicht als Grenzkontrollen, sondern nur im Rahmen der im gesamten Gebiet eines Mitgliedstaats ohne Diskriminierung durchgeführten üblichen Kontrollen statt. Nach Art. 23 ff. Schengener Grenzkodex kann ein Mitgliedstaat im Falle einer 2841 schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit ausnahmsweise an seinen Binnengrenzen zeitlich befristet wieder Grenzkontrollen einführen.258 Entsprechendes gilt im Straßen- und Binnenschiffsverkehr.

254 255 256

257

258

Näher zur Entwicklung s.o. Rn. 2737 f. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-265 Rn. 3. Zu Schengen s. auch o. Rn. 2723 ff. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 105, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.3.2010 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und der VO (EG) Nr. 562/2006 in Bezug auf den Verkehr von Personen mit einem Visum für den längerfristigen Aufenthalt, ABl. L 85, S. 1. VO (EG) Nr. 1100/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 über den Abbau von Grenzkontrollen der Mitgliedstaaten im Straßen- und Binnenschiffsverkehr (kodifizierte Fassung), ABl. L 304, S. 63, gestützt auf Art. 71 EG (Art. 91 AEUV, Verkehr). Vgl. Art. 72 AEUV.

792

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

III.

Überschreiten der Außengrenzen

1.

Kontrollkonzentration

2842 Die Kontrollen werden an die Außengrenzen verlagert. Die Rechtsgrundlage für Maßnahmen im Bereich der Kontrollen, denen Personen beim Überschreiten der Außengrenzen unterzogen werden, findet sich in Art. 77 Abs. 2 lit. b) AEUV. Die Basis für Maßnahmen in Bezug auf Visa und andere kurzfristige Aufenthaltstitel bildet Art. 77 Abs. 2 lit. a) AEUV. Alle Maßnahmen, die für die schrittweise Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems an den Außengrenzen erforderlich sind, können auf Art. 77 Abs. 2 lit. d) AEUV gestützt werden. Die Europäisierung des Schutzes der Außengrenzen und die Einrichtung eines 2843 integrierten Grenzschutzsystems erfordern, dass Konzepte der nationalen Sicherheit nicht mehr nur auf den betreffenden Mitgliedstaat beschränkt werden dürfen, sondern auch die Interessen anderer Mitgliedstaaten mit einbeziehen müssen.259 2.

Grenzkontrollen

a)

Schengener Grenzkodex

2844 Der Schengener Grenzkodex260 legt Regeln für die Grenzkontrollen in Bezug auf Personen fest, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten der EU überschreiten wollen. Nach Art. 4 Abs. 1 Schengener Grenzkodex dürfen die Außengrenzen grundsätzlich nur an den Grenzübergangsstellen und während der festgesetzten Verkehrsstunden überschritten werden.261 Art. 5 Schengener Grenzkodex beschreibt die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten je Sechs-Monatszeitraum. Ob ein gültiges Visum vorgelegt werden muss, richtet sich nach der VO (EG) Nr. 539/2001262. Drittstaatsangehörige dürfen insbesondere nicht im Schengener Informationssystem (SIS)263 zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein.

259 260

261 262

263

Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (364). VO (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 105, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.3.2010 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und der VO (EG) Nr. 562/2006 in Bezug auf den Verkehr von Personen mit einem Visum für den längerfristigen Aufenthalt, ABl. L 85, S. 1. Auch Art. 3 ff. SDÜ. Des Rates vom 15.3.2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L 81, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1244/2009 des Rates vom 30.11.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 539/2001, ABl. L 336, S. 1. Näher u. Rn. 2850 ff.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

793

Nach Art. 9 Schengener Grenzkodex sollen zur Verkürzung der Wartezeiten für 2845 Personen, die über das Unionsrecht auf freien Personenverkehr verfügen,264 an Grenzübergangsstellen getrennte Kontrollspuren mit einheitlicher Beschilderung in allen Mitgliedstaaten eingerichtet werden. Ebenso sollen auf internationalen Flughäfen getrennte Kontrollspuren eingerichtet werden. Wo es angemessen erscheint und soweit die örtlichen Umstände es zulassen, sollen die Mitgliedstaaten auch an den Grenzübergangsstellen der See- und Landgrenzen getrennte Kontrollspuren einrichten. Nach Art. 10 Schengener Grenzkodex müssen Reisedokumente von Drittstaats- 2846 angehörigen bei der Einreise und bei der Ausreise systematisch abgestempelt werden. Bei fehlendem Einreisestempel wird nach Art. 11 Schengener Grenzkodex widerleglich vermutet, dass die Aufenthaltsvoraussetzungen nicht vorliegen und der Drittstaatsangehörige ausgewiesen werden kann. b)

Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in Pässen und Reisedokumenten

Zur Effektuierung der notwendigen Kontrollen bei der Einreise in die EU sowie 2847 im Binnenbereich der Mitgliedstaaten haben die Schengen-Staaten besondere technische und Verwaltungseinrichtungen kreiert.265 Durch die VO (EG) Nr. 2252/2004266 wurden einheitliche Vorschriften für Si- 2848 cherheitsmerkmale und auch für biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten geschaffen, um die Identität einer Person verlässlich feststellen zu können. Die Pässe und Reisedokumente werden mit einem Speichermedium, das ein Gesichtsbild enthält, sowie mit Fingerabdruckdaten versehen. Personalausweise für die eigenen Staatsangehörigen sind bisher nicht betroffen. Ein umfassender biometrischer Zugriff auf alle Unionsbürger kann schwerlich mit einem möglichen Ausweismissbrauch an den Außengrenzen und leichteren Arbeitsbedingungen für Grenzbeamte gerechtfertigt werden.267 264

265 266

267

Unionsbürger i.S.d. Art. 20 EUV; Drittstaatsangehörige als Familienangehörige eines Unionsbürgers i.S.d. RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der RLn 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158, S. 77; durch Übereinkommen gleichgestellte Drittstaatsangehörige und ihre Familienangehörige. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 13. Des Rates vom 13.12.2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 385, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 444/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2252/2004 des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 142, S. 1. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-265 Rn. 10; anders noch der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und Biometrie in Pässen der EU-Bürger vom 18.2.2004, KOM (2004) 116 endg., der auch noch gewöhnliche Pässe mit einbezog.

794

2849

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Bestimmungen betreffend Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellten Dokumenten sind nach dem im VV noch nicht vorgesehenen Art. 77 Abs. 3 AEUV nur zur Erleichterung des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger möglich.268 c)

Schengener Informationssystem (SIS)

aa)

Ansatz

2850 Das Schengener Informationssystem (SIS) hat zum Ziel, den Schutz der inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten zu verbessern. Das SIS ist eine spezielle Datenbank, die den zuständigen Behörden der Schengen-Staaten den Datenaustausch über bestimmte Kategorien von Personen und Gütern269 ermöglicht und so die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Polizei- und Justizbehörden verbessert. bb)

Einrichtung

2851 Das SIS wurde ursprünglich nach den Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) errichtet.270 Es beinhaltet eine Vernetzung nationaler Datenbanken zur Fahndungsinformation mit einer zentralen Stelle in Straßburg. Mit dem SIS können konkrete polizeilich bzw. strafrechtlich relevante Tatbestände gespeichert und abgefragt werden. Das SIS dient der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und auch der Terrorismusbekämpfung.271 Es arbeitet seit dem 26.3.1995. Die Einsatzbereitschaft des SIS ist die entscheidende Voraussetzung für die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen. cc)

SIS II

2852 Inzwischen wurde ein Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) durch die VO (EG) Nr. 1987/2006272 eingerichtet, welches das mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) geschaffene SIS ersetzt. Die Verordnung wurde auf Art. 62 Nr. 2 a) und Art. 63 Nr. 3 b) EG gestützt und dient daher auch der Bekämpfung illegaler Einwanderung. Durch den Beschluss 2007/ 533/JI findet das SIS II ebenfalls im Bereich der ehemaligen 3. Säule der PJZS Anwendung.273 Allerdings konnte das neue SIS bisher noch nicht in Betrieb genommen werden.274 268 269 270 271

272

273

S.u. Rn. 2870 ff. Näher zu den in das SIS aufgenommenen Daten Fastenrath/Skerka, ZEuS 2009, 219 (228). Vgl. Erwägungsgrund 1 der SIS II-VO (EG) Nr. 1987/2006. VO (EG) Nr. 871/2004 des Rates vom 29.4.2004 über die Einführung neuer Funktionen für das Schengener Informationssystem, auch im Hinblick auf die Terrorismusbekämpfung, ABl. L 162, S. 29, aufgehoben durch die SIS II-VO (EG) Nr. 1987/2006. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II), ABl. L 381, S. 4. Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12.6.2007 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II),

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

795

Mit dem SIS II werden die Voraussetzungen und Verfahren für die Eingabe der 2853 Ausschreibungen von Drittstaatsangehörigen in das Informationssystem und für deren Verarbeitung sowie den Austausch von Zusatzinformationen und ergänzenden Daten zum Zwecke der Verweigerung der Einreise in einen Mitgliedstaat bzw. des Aufenthalts in einem Mitgliedstaat festgelegt (Art. 2 Nr. 1). Als Ausschreibung wird ein in das SIS II eingegebener Datensatz bezeichnet, der den zuständigen Behörden die Identifizierung einer Person im Hinblick auf die Ergreifung spezifischer Maßnahmen ermöglicht (Art. 3 lit. a)). dd)

Verklammerung mit den Mitgliedstaaten

Die Mitgliedstaaten speisen das SIS über nationale Netze (N-SIS), die an ein zent- 2854 rales System (C-SIS) angeschlossen sind. Jeder Mitgliedstaat bestimmt eine Behörde, die eine zentrale Zuständigkeit für sein nationales System hat (N-SIS-IIStelle). Er legt außerdem die Behörde fest, die den Austausch aller Zusatzinformationen im Einklang mit den Bestimmungen des SIRENE275-Handbuchs276 gewährleistet und die Qualität der in das SIS II eingegebenen Daten überprüft (SIRENE-Büro). Zugriff auf das System erhalten ausschließlich die für die Identifizierung von 2855 Drittstaatsangehörigen zuständigen Stellen für Grenzkontrollen und sonstige polizeiliche und zollrechtliche Überprüfungen. Nach Maßgabe der nationalen Rechtsvorschriften können auch die nationalen Justizbehörden sowie die zur Visumerteilung und -überprüfung zuständigen Stellen ein Zugriffsrecht erhalten (Art. 27). Infolge der vorgehaltenen Datenmenge sowie der möglichen Verknüpfungen und Zugriffsmöglichkeiten von verschiedenen Behörden ohne genauere Fixierung des Verwendungszwecks und die Festlegung von Sicherheitsstandards entstehen bei der Anwendung des SIS Datenschutzprobleme.277 Ein Verstoß gegen die aus Sicht des BVerfG278 unaufgebbare verfassungsrechtliche Identität der Bundesrepublik Deutschland wird nur durch eine hinreichende Anlassbezogenheit der Datensammlung gewahrt;279 zudem müssen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt und verfahrenstechnische Sicherungen einbezogen werden.280

274 275 276 277 278 279 280

ABl. L 205, S. 63, gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. a) und b), Art. 31 Abs. 1 lit. a) und b), Art. 34 Abs. 2 lit. c) EU (PJZS). FAZ vom 24.4.2010, S. 6, „Streit über neues Schengen-Informationssystem“. Supplementary Information Request at the National Entry. SIRENE-Handbuch, ABl. 2003 C 38, S. 1. Bereits Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 13. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 218 – Vorratsdatenspeicherung. Bereits Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 13.

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Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

ee)

Reichweite

2856 Das SIS erfasst nahezu das gesamte Gebiet der EU sowie Norwegen, Island und die Schweiz. Ergänzend wurde für den Kfz-Bereich die VO (EG) Nr. 1986/2006 erlassen.281 d)

EU-Schengen-Katalog

2857 Rechtlich unverbindlich sind die „Empfehlungen und bewährten Praktiken“ im mehrbändigen EU-Schengen-Katalog, der vom Generalsekretariat des Rates veröffentlicht wird.282 e)

Übereinkünfte mit Drittländern

2858 Die in Art. 77 Abs. 2 lit. b) AEUV genannten Bestimmungen in Bezug auf das Überschreiten der Außengrenzen lassen nach dem Protokoll (Nr. 23) zum EUV und AEUV über die Außenbeziehungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Überschreitens der Außengrenzen die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten unberührt, Übereinkünfte mit Drittländern auszuhandeln und abzuschließen. 3.

Gemeinsame Visapolitik

2859 Das übrige umfangreiche Sekundärrecht betrifft vor allem Visa und andere kurzfristige Aufenthaltstitel sowie die Vereinheitlichung der Administration an den Außengrenzen.283 Die Union hat eine gemeinsame Politik in Bezug auf Visa und andere kurz2860 fristige Aufenthaltstitel geschaffen. Rechtsgrundlage ist nach dem Vertrag von Lissabon Art. 77 Abs. 2 lit. a) AEUV (früher Art. 62 Nr. 2 lit. b) EG). Die visumpflichtigen und die visumfreien Länder sind durch die VO (EG) Nr. 539/2001284 in verbindlichen Positiv- und Negativlisten festgehalten. Mit der Entscheidung 2004/512/EG285 wurde das Visa-Informationssystem 2861 (VIS) als System für den Austausch von Visa-Daten zwischen den Mitgliedstaaten 281

282 283

284

285

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über den Zugang von für die Ausstellung von Kfz-Zulassungsbescheinigungen zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II), ABl. L 381, S. 1, gestützt auf Art. 71 EG (Art. 91 AEUV, Verkehr). Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, III-265 Rn. 11. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 12 mit Hinweis auf das Fundstellenverzeichnis des geltenden Gemeinschaftsrechts 19.10.20 unter http://eur-lex.europa.eu/de/legis/20091001/chap1910.htm. Zur Visapolitik s. sogleich Rn. 2860 ff. Des Rates vom 15.3.2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L 81, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1244/2009 des Rates vom 30.11.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 539/2001, ABl. L 336, S. 1. Des Rates vom 8.6.2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems, ABl. L 213, S. 5.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

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geschaffen. Die VIS-VO (EG) Nr. 767/2008286 legt den Zweck, die Funktionen und die Zuständigkeiten für das VIS sowie die Bedingungen und Verfahren für den Austausch von Visa-Daten zwischen Mitgliedstaaten fest, um die Prüfung von Visumanträgen und die damit verbundenen Entscheidungen zu erleichtern. Ein Eintrag im Schengener Informationssystem (SIS) stellt zwar ein Indiz für das Vorliegen eines Grundes für eine Einreiseverweigerung dar. Einen Drittstaatsangehörigen, der mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet ist, darf die Einreise in das Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten des Schengener Übereinkommens sowie die Erteilung eines Sichtvermerks zur Einreise in den Schengen-Raum aber nicht allein aus diesem Grund, sondern nur bei Vorliegen weiterer Gründe verweigert werden.287 Durch die VO (EG) Nr. 1683/95288 wurden die Visa als Visummarke (Aufkle- 2862 ber) einheitlich und fälschungssicher gestaltet. Die VO (EG) Nr. 333/2002289 gestaltete das Formblatt für die Anbringung des Visums einheitlich. Ergänzt werden die genannten Maßnahmen durch den Visakodex290, der im Wesentlichen die Erteilung von Schengen-Visa und Visa für Familienangehörige von EU-Bürgern, sowie Flughafentransvisa regelt. Zudem enthält er Regelungen über die Verlängerung, Annulierung und Aufhebung von Schengen-Visa, datenrechtliche Bestimmungen sowie Vorschriften zu Gebühren und Rechtsschutz in Bezug auf Visa.291 Da die Union ihre Zuständigkeit im Bereich der Visapolitik lückenlos ausgeübt 2863 und ein einheitliches System geschaffen hat, sind nationale Visumsvereinbarungen mit Drittstaaten unzulässig, da sie die gemeinsamen Regeln beeinträchtigen könnten (Art. 3 Abs. 2 AEUV). 4.

Integriertes Grenzschutzsystem

a)

Europäische Grenzschutzagentur Frontex

Was genau unter der Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems zu ver- 2864 stehen ist, wird weder in der programmatischen Zuweisung in Art. 77 Abs. 1 lit. c) 286

287 288

289

290

291

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9.7.2008 über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-VO), ABl. L 218, S. 60, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), ABl. L 243, S. 1. EuGH, Rs. C-503/03, Slg. 2006, I-1097 (1141, Rn. 53) – Kommission/Spanien. Des Rates vom 29.5.1995 über eine einheitliche Visagestaltung, ABl. L 164, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 856/2008 des Rates vom 24.7.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung in Bezug auf die Visanummerierung, ABl. L 235, S. 1. Des Rates vom 18.2.2002 über die einheitliche Gestaltung des Formblatts für die Anbringung eines Visums, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anerkannten Reisedokuments erteilen, ABl. L 53, S. 4. VO (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), ABl. L 243, S. 1; ausführlich hierzu Westphal/Brakemeier, NVwZ 2010, 621 ff. Westphal/Brakemeier, NVwZ 2010, 621 (621).

798

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

AEUV noch in der Kompetenzzuweisung in Art. 77 Abs. 2 lit. d) AEUV näher definiert. Die Koordinierungsaufgaben bei der Sicherung der Außengrenzen obliegen bisher schon der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex).292 Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex wurde durch die VO (EG) Nr. 2007/2004293 errichtet, die neben Art. 66 EG auch auf Art. 62 Nr. 2 a) EG gestützt wurde. Für sie wurde insoweit eine eigene spezielle Rechtsgrundlage geschaffen. Unklar ist, inwieweit damit überhaupt eine Kompetenzerweiterung verbunden ist. Die Schaffung weiterer Verbände zur Grenzsicherung bzw. eine Europäische Grenzschutztruppe ist derzeit jedenfalls nicht geplant.294 Frontex mit Sitz in Warschau, die am 1.5.2005 ihre Arbeit aufgenommen hat, 2865 übernimmt Koordinierungsaufgaben bei der Sicherung der Außengrenzen.295 Durch die VO (EG) Nr. 2007/2004 wurden neben der Errichtung der Agentur deren Aufgaben, Aufbau und die Finanzierung geregelt. Zu den Aufgaben gehören die Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen und die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten. Die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Außengrenzen bleibt bei den Mitgliedstaaten. b)

Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (RABIT)296

2866 Mit der VO (EG) Nr. 863/2007297 wird ein Mechanismus eingeführt, der für eine begrenzte Dauer eine verstärkte technische und operative Unterstützung in Form von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke298, in die Grenzschutzbeamte anderer Mitgliedstaaten einbezogen werden, ermöglichen soll. Diese Einsatzteams werden auf Antrag eines Mitgliedstaats tätig, der aufgrund des Massenzustroms illegaler Einwanderer, die auf dem Seeweg ankommen, einem plötzlichen und außergewöhnlichen Druck ausgesetzt ist. Mit der VO (EG) Nr. 863/2007 wurde erstmals eine europäische Grundlage ge2867 schaffen, EU-Gastbeamten in anderen EU-Mitgliedsstaaten hoheitliche Aufgaben 292 293

294 295 296 297

298

Aus dem Französischen für Frontières extérieures. Des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten, ABl. L 199, S. 30. Vgl. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, III-265 Rn. 13; Hoppe, in: Lenz/ Borchardt, Art. 77 AEUV Rn. 13. S. aber sogleich Rn. 2866 ff. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, III-265 Rn. 12. Rapid Border Intervention Teams. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der VO (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten, ABl. L 199, S. 30. Engl. Rapid Border Intervention Team (RABIT).

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

799

und Befugnisse zu übertragen. Danach soll es möglich sein, in Ausnahme- und Notsituationen für einen begrenzten Zeitraum in einen darum ersuchenden Mitgliedstaat Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke zu entsenden. Das soll insbesondere bei einem massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen der Fall sein, die versuchen, illegal in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats einzureisen (Art. 1 Abs. 1). Die Aufgaben und Befugnisse der Grenzschutzbeamten in den Soforteinsatzteams („Teammitglieder“) sind in Art. 6 der Verordnung festgelegt. Die Teammitglieder unterstehen während eines Einsatzes dem Einsatzmitglied- 2868 staat und befolgen dessen Anweisungen. Sie üben ihre Befugnisse nur in Gegenwart der nationalen Grenzschutzbeamten aus. Die Teammitglieder bleiben aber Beamte des nationalen Grenzschutzes ihrer Herkunftsmitgliedstaaten. Sie tragen ihre eigene Uniform und ihre eigene Dienstwaffe. Zu erkennen sind sie nur durch eine blaue Armbinde mit den Abzeichen der EU und von Frontex. Während Operationen in einem anderen Mitgliedstaat dürfen die Teammitglie- 2869 der auch Gewalt anwenden, einschließlich des Einsatzes von Dienstwaffen, Munition und Ausrüstung (Art. 6 Abs. 6 VO (EG) Nr. 863/2007). Auf die Bildung einer europäischen Grenzschutzorganisation mit eigenen EU-Grenzschützern wurde mit Rücksicht auf die Souveränität der Mitgliedstaaten bisher verzichtet. IV.

Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger

Art. 77 Abs. 3 AEUV enthält eine subsidiäre299 Kompetenz, um die Ausübung des 2870 in Art. 20 Abs. 2 lit. a) AEUV genannten Freizügigkeitsrechts für Unionsbürger zu erleichtern. Der Rat kann gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren Bestimmungen betreffend Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellten Dokumenten erlassen. Er beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Diese Kompetenz war im VV noch nicht vorgesehen. Letztlich wurde sie durch den Wegfall der bisherigen Einschränkung in Art. 18 Abs. 3 EG ermöglicht. Daneben besteht eine ebenfalls subsidiäre Ermächtigung in Art. 21 Abs. 2 2871 AEUV, wonach Vorschriften zur Erleichterung des Freizügigkeitsrechts für Unionsbürger im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Da sich auch Art. 77 Abs. 3 AEUV auf das Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger bezieht, ist die Zielrichtung identisch. Nur sind die Regelungsmaterien spezifischer benannt und zudem in den sachlich zutreffenden Kontext der entfallenen Grenzkontrollen und der gleichwohl notwendigen Aufenthaltstitel gestellt. Daher ist Art. 77 Abs. 3 AEUV insoweit speziell. In Zukunft könnte etwa eine Änderung der VO (EG) Nr. 2252/2004300 auf Art. 2872 77 Abs. 3 AEUV gestützt werden, die bisher auf Art. 62 Nr. 2 a) EG basierte.301 299 300

Art. 77 Abs. 3 S. 1 AEUV a.E.: „soweit die Verträge hierfür anderweitig keine Befugnisse vorsehen“. Des Rates vom 13.12.2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 385, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 444/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.5.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2252/2004 des Rates

800

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

V.

Geographische Festlegung der Grenzen

2873 Die Politik im Bereich Grenzkontrollen berührt nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die geographische Festlegung ihrer Grenzen nach dem Völkerrecht. Art. 77 Abs. 4 AEUV hat lediglich deklaratorische Bedeutung.302

C.

Asyl

I.

Entwicklung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems

2874 Nach Art. 78 Abs. 1 S. 1 AEUV entwickelt die Union eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung gewährleistet werden soll. Der bisherige Art. 63 EG enthielt nur einzeln aufgezählte Bereiche, die sich lediglich im Ergebnis als umfassende Kompetenzen herausstellten.303 Neu ist, dass der Vertrag von Lissabon in Art. 78 Abs. 2 AEUV die Errichtung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems ausdrücklich als Ziel der Union formuliert.304 Im Gegensatz zu Art. 63 EG, der nur eine Kompetenz zum Erlass von Mindestnormen enthielt, ist daher nun eine darüber hinaus gehende Vollharmonisierung des materiellen Asylrechts und des Asylverfahrensrechts vorgeschrieben.305 Nach Art. 78 Abs. 2 AEUV sollen Maßnahmen in Bezug auf ein gemeinsames 2875 europäisches Asylsystem gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geschaffen werden. Art. 78 Abs. 2 lit. a)-g) AEUV zählen einzelne Bereiche auf. Neu ist insbesondere die Schaffung eines in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus für Drittstaatsangehörige (Art. 78 Abs. 2 lit. a) AEUV) und eines einheitlichen subsidiären Schutzstatus für Drittstaatsangehörige (Art. 78 Abs. 2 lit. b) AEUV).306 Hinzu kommt auch die ausdrückliche primärrechtliche Rechtsgrundlage für den Erlass von Regelungen für den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen im Falle eines Massenzustroms (Art. 78 Abs. 2 lit. c) AEUV).307

301 302 303 304 305 306 307

über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 142, S. 1. Hierzu s.o. Rn. 2847 ff. So Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 78 AEUV Rn. 15. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-265 Rn. 15; Hoppe, in: Lenz/ Borchardt, Art. 77 AEUV Rn. 16. Zum Ganzen Schmid/Frank, Europäisches Asylrecht, 2001; Gerber, Die Asylrechtsharmonisierung in der Europäischen Union, 2004; Yazicioglu, RuP 2004, 42 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 14; Kugelmann, InfAuslR 2008, 193 (194). Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (365 f.). Art. 63 EG ermächtigte dagegen nur zur Festlegung von Mindestnormen und ließ den Mitgliedstaaten so noch Raum für eigene Regelungskompetenzen. S. ergänzend Art. 78 Abs. 3 AEUV.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

801

Ebenfalls neu ist die Kompetenz der Union, eine Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern zur Steuerung der Zuwanderströme einzugehen (Art. 78 Abs. 2 lit. g) AEUV). Diese Politik muss nach Art. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV mit dem Genfer Abkommen 2876 vom 28.7.1951308 und dem Protokoll vom 31.1.1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge309 sowie den anderen einschlägigen Verträgen in Einklang stehen. Hierdurch wird die generell bestehende Bindung der Unionsorgane an das Völkerrecht konkretisiert. Bedeutung hat insbesondere der in Art. 33 des Genfer Abkommens enthaltene Grundsatz, dass politische Verfolgte nicht in Gebiete zurückgewiesen werden dürfen, in denen ihnen Verfolgung droht. Er ergibt sich auch aus Art. 18 EGRC. Dieses Refoulement-Verbot besteht als subjektives Recht.310 In dem Protokoll (Nr. 24) zum EUV und AEUV über die Gewährung von Asyl 2877 für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der EU erkennen sich die Mitgliedstaaten gegenseitig als sichere Herkunftsländer an, wobei auf das in den Mitgliedstaaten bestehende Niveau des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten verwiesen wird. In den Erwägungsgründen wird zusätzlich auf die Anerkennung der EGRC und EMRK durch die Union in Art. 6 Abs. 1 und 3 EUV verwiesen. Übereinstimmend hiermit erkennt auch Art. 16a Abs. 2 GG die jeweiligen Mitgliedstaaten der EU als sichere Drittstaaten an.311 Allerdings muss der jeweilige EUStaat die Wahrung hinreichender Standards gewährleisten, damit der Asylantragsteller seine Rechte verwirklichen kann. Daher hat das BVerfG eine Abschiebung aus Deutschland nach Griechenland vorläufig gestoppt.312 Auch im Bereich der Asylpolitik besteht uneingeschränkter Rechtsschutz durch 2878 den Gerichtshof der EU. Da die Einführung einer europäischen Asylrechtsbehörde nicht vorgesehen ist, behalten die Mitgliedstaaten die Kompetenz zur Durchführung des Asylverfahrens und zur Aufnahme der Asylsuchenden. II.

Kein allgemeines Grundrecht auf Asyl

Ein Grundrecht auf Asyl sehen weder die EMRK noch die bisherige Rechtspre- 2879 chung des Gerichtshofs der EU vor. Art. 18 EGRC gewährleistet das Recht auf Asyl ebenfalls nur nach Maßgabe der Genfer Flüchtlingskonvention und des Pro308

309 310 311

312

Das „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ wurde am 28.7.1951 auf einer UN-Sonderkonferenz in Genf verabschiedet, verkündet mit Gesetz vom 1.9.1953 (BGBl. II S. 559), in Kraft getreten am 22.4.1954 gemäß Bekanntmachung des Bundesministers des Auswärtigen vom 25.4.1954 (BGBl. II S. 619). Das Genfer Abkommen ist auch als Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bekannt. BGBl. II 1969 S. 1294, in der BRD in Kraft getreten am 5.11.1969 gemäß Bekanntmachung vom 14.4.1970 (BGBl. II S. 194). Frenz, Europarecht 4, Rn. 1135. Bestätigt durch BVerfGE 94, 49 – Sichere Drittstaaten; s. aber jüngst die Entscheidung des BVerfG, Beschl. vom 8.12.2009, 2 BvR 2780/09, EuGRZ 2009, 707, mit der die Vollziehung einer Abschiebung eines eritreischen Asylantragstellers nach Griechenland vorläufig untersagt wird. BVerfG, Beschl. vom 8.12.2009, 2 BvR 2780/09, EuGRZ 2009, 707.

802

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

tokolls vom 31.1.1967.313 Ein einforderbares individuelles Recht auf Asyl ergibt sich aus Art. 18 EGRC nicht. Maßgeblich für die Rechte des Einzelnen ist daher die nach Art. 78 AEUV entwickelte Asylpolitik und damit die durch das Sekundärrecht ausgestalteten Rechtspositionen. III.

Sekundärrecht

1.

Richtlinien für ein gemeinsames europäisches Asylsystem

2880 Auf der Grundlage von Art. 63 EG, der lediglich den Erlass von Mindestnormen vorsah, wurde eine Reihe von Richtlinien erlassen. Da Art. 78 AEUV nunmehr ein gemeinsames europäisches Asylsystem und in Abs. 2 lit. a) insbesondere die Einführung eines in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus für Drittstaatsangehörige verlangt, sind weitere Änderungen zu erwarten.314 Mit der sog. QualifikationsRL315 werden Mindestnormen für die Anerkennung 2881 und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und der Inhalt des zu gewährenden Schutzes vorgegeben.316 Auch die nichtstaatliche Verfolgung ist hier anerkannt.317 Die RL 2003/9/EG318 bestimmt Mindestnormen für die Aufnahmebedingungen 2882 für Asylbewerber und regelt deren Status. Damit soll sichergestellt werden, dass die Antragsteller ein menschenwürdiges Leben führen können und ihnen in allen Mitgliedstaaten vergleichbare Lebensbedingungen gewährt werden. Gleichzeitig dämmt die Richtlinie auch die Sekundärmigration von Asylbewerbern ein. Die RL 2005/85/EG319 legt Mindestnormen für effiziente Verfahren zur Zu2883 erkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft fest. Weitere Ziele sind der Abbau der Unterschiede bei den einzelstaatlichen Prüfungsverfahren und die Gewährleistung einer hohen Anforderungen entsprechenden Entscheidungspraxis in den Mitgliedstaaten. Die Verfahrensrichtlinie enthält auch Mindestnormen für die Durchführung des Asylverfahrens wie die Konzepte der sicheren Herkunftsund der sicheren Drittstaaten. 313 314 315

316 317 318 319

Ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 1113 ff. Vgl. Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (365). RL 2004/83/EG des Rates vom 29.4.2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABl. L 304, S. 12. Hailbronner, ZAR 2008, 209 ff. u. 265 ff.; Marx, Handbuch zur Qualifikationsrichtlinie, 2009. Dahinter bleibt BVerwGE 104, 265 (267 ff.) sekundärrechtswidrig zurück, Jochum, in: Tettinger/Stern, EGRC, 2006, Art. 18 Rn. 18; Frenz, Europarecht 4, Rn. 1130. RL 2003/9/EG des Rates vom 27.1.2003 über Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten, ABl. L 31, S. 18. Des Rates vom 1.12.2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, ABl. L 326, S. 13.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

2.

Dublin II-Verordnung

a)

Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats

803

Mit der ZuständigkeitsVO (EG) Nr. 343/2003, der sog. Dublin II-VO,320 werden 2884 die Bestimmungen des Dubliner Übereinkommens von 1990 durch eine gemeinschaftliche Rechtsvorschrift ersetzt.321 Ziel ist es, den für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaat möglichst rasch zu bestimmen und angemessene Fristen für die einzelnen Verfahrensstadien festzulegen. Des Weiteren soll Asylmissbrauch durch Mehrfachanträge verhindert werden. Die unter anderem vorgesehene Anknüpfung an den ersten Gebietskontakt des Schutzsuchenden mit einem Mitgliedstaat führt zu einer überproportionalen Belastung vor allem der Mittelmeerstaaten. Im Hinblick auf den durch den Vertrag von Lissabon in Art. 80 AEUV verankerten Grundsatz der Solidarität muss hier ein Ausgleich geschaffen werden.322 b)

Kriterien und Verfahren

Die DurchführungsVO (EG) Nr. 1560/2003323 nennt die Kriterien und enthält das 2885 Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist. Den hierarchisch gegliederten Zuständigkeitskriterien liegt (mit Ausnahme des Kriteriums der Familienzusammenführung) der Grundsatz zugrunde, dass derjenige Staat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, der die Einreise eines Asylbewerbers in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verantworten hat.324 c)

Rücknahme und Abschiebung von Asylbewerbern sowie deren Grenzen

Grundsätzlich sind die Mitgliedstaaten nach der Dublin II-VO zur Rücknahme von 2886 Asylbewerbern verpflichtet, die von dort in einen anderen Mitgliedstaat reisen. Das BVerfG hat nun aber zum wiederholten Mal vorläufig die Abschiebung eines 320

321 322

323

324

Des Rates vom 18.2.2003 zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines Drittlandes in einem Mitgliedstaat gestellt hat, ABl. L 50, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1103/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Dritter Teil, ABl. L 304, S. 80. Filzwieser/Sprung, Dublin II-Verordnung, 2009. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 78 AEUV Rn. 13. S. auch den Vorschlag für eine Neufassung der Dublin-II-VO, KOM (2008) 820 endg. Zum Europäischen Flüchtlingsfonds s.u. Rn. 2890. Der Kommission vom 2.9.2003 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, ABl. L 222, S. 3. Schröder, ZAR 2001, 71 (71).

804

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Asylbewerbers nach Griechenland gestoppt.325 Das BVerfG will grundsätzlich überprüfen, ob Asylbewerber bei Abschiebungen in der EU ausreichend geschützt sind.326 Insbesondere will das BVerfG untersuchen, ob die von ihm zu Art. 16a Abs. 2 2887 GG entwickelten Vorgaben327 zu den verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmen vom Ausschluss des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Abschiebung von Asylantragstellern in den zuständigen Mitgliedstaat zu präzisieren sind.328 Auch die Auswirkungen des europarechtlichen Grundsatzes der Solidarität329 bei einer erheblichen Überlastung des Asylsystems eines Mitgliedstaats auf die Rechte des einzelnen Asylantragstellers und auf die Auslegung des GG sollen überprüft werden.330 Die Dublin II-VO schließt die Möglichkeit der Gewährung vorläufigen fachgerichtlichen Rechtsschutzes gegen Überstellungen an den zuständigen Mitgliedstaat nicht aus (Art. 19 Abs. 2 S. 4 und Art. 20 Abs. 1 lit. e) S. 4 der VO (EG) Nr. 343/2003).331 3.

EURODAC

2888 Mit der VO (EG) Nr. 2725/2000332 wurde ein elektronisches Fingerabdruckvergleichssystem (EURODAC) für den Vergleich der Fingerabdrücke von Asylbewerbern und illegalen Einwanderern eingerichtet. Die EURODAC-VO stellte die erste unmittelbar rechtsverbindliche EG-Norm im Bereich Asyl dar.333 Dadurch sollte die Anwendung des Dubliner Übereinkommens bzw. jetzt die Anwendung der Dublin II-VO – zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats – erleichtert werden.334 Mit Hilfe der zentralen Fingerabdruckdatenbank sollen die Behörden sofort überprüfen können, ob ein Asylbewerber bereits in einem anderen Mitgliedstaat einen Asylantrag gestellt, illegal eine Außengrenze überschritten oder sich illegal in einem Mitgliedstaat aufgehalten hat.335 325

326 327 328 329 330 331

332

333 334 335

BVerfG, Beschl. vom 8.12.2009, 2 BvR 2780/09, EuGRZ 2009, 707. Die Bundesregierung hält dessen ungeachtet an ihrer Auffassung fest, dass Griechenland ein sicherer Drittstaat i.S.d. Art. 16a GG ist. Vgl. zur Verpflichtung zum Selbsteintritt in diesem Zusammenhang Lehnert/Pelzer, NVwZ 2010, 613 ff.; zur Anordnung von Abschiebungshaft bei Überstellungen nach Griechenland BGH, NVwZ 2010, 726 ff. FAZ vom 10.12.2009, S. 6: „Karlsruhe will europäisches Asylsystem überprüfen“. BVerfGE 94, 49 – Sichere Drittstaaten. BVerfG, Beschl. vom 8.12.2009, 2 BvR 2780/09, EuGRZ 2009, 707, Rn. 4 f. S.o. Rn. 2157. BVerfG, Beschl. vom 8.12.2009, 2 BvR 2780/09, EuGRZ 2009, 707, Rn. 4 f. Hierzu Lehnert/Pelzer, NVwZ 2010, 613 (616); zur Anordnung von Abschiebungshaft in Dublin-Fällen und zur Berücksichtigung des voraussichtlichen Ergebnisses eines Eilantrags in diesem Zusammenhang BGH, NVwZ 2010, 726 ff. Des Rates vom 11.12.2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens, ABl. L 316, S. 1. Zur Entwicklung Schmid, Eurodac-Verordnung, 2003, S. 18 f. Näher Schröder, ZAR 2001, 71 ff.; Schmid, Eurodac-Verordnung, 2003, S. 19 ff. Schröder, ZAR 2001, 71 (72).

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

805

Bei der Einrichtung einer so umfangreichen Fingerabdruckdatenbank stellt sich 2889 zwangsläufig die Frage nach dem Datenschutz. Grundlegende Bestimmung für den Datenschutz ist die DatenschutzRL 95/46/EG336, die nach Art. 16 Abs. 2 AEUV (deutlicher noch Art. 286 Abs. 1 EG) auch auf die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen und damit auch auf die EURODAC-VO Anwendung findet.337 4.

Europäischer Flüchtlingsfonds

Zur finanziellen Unterstützung einzelner Maßnahmen und damit zur Lastenvertei- 2890 lung wurde durch die Entscheidung Nr. 573/2007/EG338 ein Europäischer Flüchtlingsfonds (EFF) eingerichtet. Für den Zeitraum 2008-2013 ist der Fonds mit 614 Mio. Euro ausgestattet. IV.

Notlage durch Massenzustrom von Drittstaatsangehörigen

Bei einer Notlage aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen 2891 kann der Rat auf Vorschlag der Kommission nach Art. 78 Abs. 3 AEUV vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten treffen. Die MassenzustromRL 2001/55/EG339 schuf aufgrund der Erfahrungen mit Flüchtlingen vom Balkan in den 90er Jahren ein Kooperationssystem zwischen den Mitgliedstaaten bei plötzlichem Andrang von De-facto-Flüchtlingen und Genfer Flüchtlingen.340

336

337 338

339

340

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281, S. 31, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003 zur Anpassung der Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von deren Durchführungsbefugnissen, die in Rechtsakten vorgesehen sind, für die das Verfahren des Art. 251 des EG-Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates, ABl. L 284, S. 1. Schröder, ZAR 2001, 71 (73). S. bereits o. Rn. 2804. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.5.2007 zur Einrichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2008-2013 innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ und zur Aufhebung der Entscheidung 2004/904/EG des Rates, ABl. L 144, S. 1, zuletzt geändert durch Beschluss Nr. 458/2010/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.5.2010 zur Änderung der Entscheidung Nr. 573/2007/EG zur Einrichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2008 bis 2013 durch die Aufhebung der Finanzierung bestimmter Gemeinschaftsmaßnahmen und die Änderung der Finanzierungsobergrenze für die Förderung solcher Maßnahmen, ABl. L 129, S. 1. Des Rates vom 20.7.2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten, ABl. L 212, S. 12. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 15.

806

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Anders als in Art. 64 Abs. 2 EG sind Maßnahmen nach Art. 78 Abs. 3 AEUV nun nicht mehr auf sechs Monate beschränkt.

D.

Einwanderung

I.

Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Einwanderungspolitik

1.

Vorrangige Bekämpfung illegaler Einwanderung

2892 Übergeordnetes Ziel ist die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Einwanderungspolitik (Art. 79 AEUV).341 Hintergrund ist, dass immer mehr Menschen auf der Flucht vor Krieg, Verfolgung und Naturkatastrophen oder aus wirtschaftlichen Gründen versuchen, in die Union einzuwandern. Die EU ist im 21. Jahrhundert zu einer weltweit bevorzugten Einwanderungsregion geworden.342 Die Einwanderungspolitik der EU ist aber, anders als die Bezeichnung vermuten lässt, nicht auf eine aktive Zuwanderungspolitik gerichtet,343 sondern hat vor allem die Verhinderung illegaler Einwanderung im Blick. Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung in die EU ist ein vorrangiges Ziel der EU-Einwanderungspolitik.344 Insofern kann von einer restriktiven Einwanderungspolitik gesprochen wer2893 den.345 Die von der Union nach Art. 79 Abs. 1 AEUV (Art. 63 Nr. 3 und 4 EG) zu entwickelnde gemeinsame Einwanderungspolitik soll die wirksame Steuerung der Migrantenströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich bereits rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten. Entsprechende Maßnahmen werden nach Art. 79 Abs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Art. 79 Abs. 2 lit. a)-d) AEUV nennt die einzelnen Bereiche: - Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen, wann und wie die Mitgliedstaaten Visa und Aufenthaltstitel für einen langfristigen Aufenthalt erteilen, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung (lit. a)), - Rechte von legal in einem Mitgliedstaat befindlichen Drittstaatsangehörigen einschließlich der Bedingungen für Bewegung und Aufenthalt (lit. b)), - illegale Einwanderung und illegaler Aufenthalt einschließlich Abschiebung und Rückführung (lit. c)).

341 342 343 344 345

Knauff, ZEuS 2004, 11 (17 ff.); ter Steeg, Das Einwanderungskonzept der EU, 2006, S. 205 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 18. Vgl. aber Mitteilung der Kommission über einen strategischen Plan zur legalen Zuwanderung, KOM (2005) 669 endg., nicht im ABl. veröffentlicht. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 20. So Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 18.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

807

Neu hinzugekommen durch den Vertrag von Lissabon ist die ausdrückliche 2894 Kompetenz zur Bekämpfung des Menschenhandels, insbesondere des Handels mit Frauen und Kindern (Art. 79 Abs. 2 lit. d) AEUV). 2.

Rückübernahmeabkommen

Ebenfalls neu ist, dass die Union nun mit Drittländern nach Art. 79 Abs. 3 AEUV 2895 Übereinkünfte über eine „Rückübernahme“ von Drittstaatsangehörigen treffen kann (Rückübernahmeabkommen).346 Damit findet die bisher schon betriebene Rückübernahmepolitik der Union eine zusätzliche vertragsrechtliche Grundlage.347 Daneben existieren Rückübernahmeübereinkommen der einzelnen Mitgliedstaaten. 3.

Flankierung nationaler Integrationsbemühungen

Die Integrationsbemühungen der Mitgliedstaaten können nach Art. 79 Abs. 4 2896 AEUV durch Maßnahmen der Union, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden, gefördert und unterstützt werden. Eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ist jedoch ausdrücklich ausgeschlossen. Die Beschränkung auf Förder- und Unterstützungsmaßnahmen schließt es wohl aus, den Mitgliedstaaten zwingende Vorschriften über einzelne Integrationsmaßnahmen zu machen. 4.

Arbeitsmarktpolitik

Die Frage, inwieweit die Union eine Kompetenz für die Arbeitsmarktpolitik hat, 2897 war bisher heftig umstritten. Art. 79 Abs. 5 AEUV bestimmt nun, dass die europäische Einwanderungspolitik nicht das Recht der Mitgliedstaaten berührt, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen. Das Ziel einer gemeinsamen Einwanderungspolitik kann wegen dieser bedeutenden primärrechtlichen Ausnahme nicht vollständig verwirklicht werden.348 Nach einer Ansicht lag die Entscheidung über eine Einwanderungspolitik im 2898 eigentlichen Sinn, also wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern zur Arbeitsaufnahme als Arbeitnehmer oder Selbstständige einreisen dürfen, auch bisher schon bei den Mitgliedstaaten.349 Neu ist, dass dieses Recht der Mitgliedstaaten nach dem Vertrag von Lissabon nun in Art. 79 Abs. 5 AEUV primärrechtlich verankert ist. Dies soll auf Betreiben Deutschlands auch nach dem jüngst beschlossenen Stockholmer Programm so bleiben.350 Nach anderer Ansicht stellt Art. 79 Abs. 5 AEUV eine Rückverlagerung von 2899 Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten dar, da nach bisherigem Recht eine derartige 346 347 348 349 350

Näher u. Rn. 2915. Weber, BayVBl. 2008, 485 (487). Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 79 AEUV Rn. 10. Weber, BayVBl. 2008, 485 (487). FAZ vom 12.12.2009, S. 2: „,Stockholmer Programm’ stärkt Datenschutz“.

808

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Differenzierung im Bereich der einwanderungspolitischen Maßnahmen nicht existierte.351 Art. 79 Abs. 5 AEUV bestimmt ausdrücklich nur, dass die Mitgliedstaaten über 2900 die Anzahl der Drittstaatsangehörigen aus Drittländern entscheiden, die zur Arbeitssuche in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen. Offen bleibt, inwieweit die Union die Kompetenz hat, Regeln für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der Arbeitsaufnahme festzulegen.352 Einschränkungen, wie Art. 79 Abs. 5 AEUV eine bildet, sind tendenziell eng auszulegen. Zudem ist sie näher spezifiziert, so dass im Übrigen die Unionskompetenz nach Art. 79 Abs. 1-4 AEUV eingreift. Jedenfalls betrifft die in Art. 79 Abs. 5 AEUV beschriebene Ausnahme nicht den Zugang zum Arbeitsmarkt von Drittstaatsangehörigen, die sich bereits rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten.353 Aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit betreibt derzeit kein Mitgliedstaat eine ak2901 tive Zuwanderungspolitik. Für Beschäftigungssuchende gilt grundsätzlich ein Zuwanderungsstopp.354 Lediglich für hochqualifizierte Mitarbeiter besteht in den Mitgliedstaaten ein Bedürfnis. Speziell hochqualifizierten Fachkräften aus Drittstaaten soll daher ab 2011 unter erleichterten Bedingungen eine Arbeitsaufnahme in Europa ermöglicht werden („EU Blue Card“, Blaue Karte EU).355 Für Familienangehörige von Unionsbürgern existieren Erleichterungen unab2902 hängig von der Einwanderungspolitik. Familienangehörige von Unionsbürgern sind diesen sekundärrechtlich weitgehend gleichgestellt.356 II.

Grundrechte

2903 Die europäische Einwanderungspolitik muss in Einklang mit der Menschenwürde (Art. 1 EGRC) stehen. Insbesondere im Bereich der illegalen Einwanderung kommt es hier oft zu Konflikten, wenn Flüchtlingsbooten der notwendige Schutz verweigert wird.357 Ausweisungen und Abschiebungen, aber auch die Verweige-

351 352 353 354

355 356

357

So Görlitz, DÖV 2004, 374 (377) zu Art. III-168 Abs. 3 VV. Zu entsprechenden Auslegungsmöglichkeiten Hailbronner, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 361 (368). Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 79 AEUV Rn. 10. So die (nicht verbindliche) Entschließung des Rates vom 20.6.1994 über die Beschränkungen für die Einreise von Staatsangehörigen dritter Länder in die Mitgliedstaaten zur Ausübung einer Beschäftigung, ABl. 1996 C 274, S. 3. S. sogleich Rn. 2910 f. Vgl. Art. 23 RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der RLn 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158, S. 77. Die Umsetzung erfolgte durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19.8.2007, BGBl. I 2007 S. 1970. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 847 ff.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

809

rung einer Einreise können das Grundrecht auf Familienleben (Art. 8 EGRC) beeinträchtigen.358 Das BVerwG sah den Nachweis einfacher Deutschkenntnisse auch als europa- 2904 rechtskonform an.359 Die Integrationsfähigkeit bildet grundsätzlich einen legitimen Beweggrund.360 III.

Sekundärrecht

Mit den bestehenden Richtlinien und einer Verordnung wurden bereits wichtige 2905 Schritte auf dem Weg zu einer gemeinsamen europäischen Einwanderungspolitik gemacht. 1.

Einreise und Aufenthalt

Die EU hat durch die VO (EG) Nr. 1030/2002 einen einheitlichen Aufenthaltstitel 2906 für Drittstaatsangehörige geschaffen.361 Durch die RL 2004/114/EG wurden die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst angenähert.362 Speziell für Forschungsaufenthalte können Forscher nach der RL 2005/71/EG363 zugelassen werden. Mit der RL 2004/81/EG wird ein Aufenthaltstitel für Opfer des Menschenhan- 2907 dels und, sofern ein Mitgliedstaat sich für die Ausweitung des Anwendungsbereichs entscheidet, für Drittstaatsangehörige eingeführt, denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde. Vorbehaltlich bestimmter Bedingungen sollen Drittstaatsangehörige so bestärkt werden, mit den zuständigen Behörden zusammenzuarbeiten.364

358 359 360 361

362

363 364

S. zur Familienzusammenführung sogleich Rn. 2909; sowie im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 1306 ff., 1314 ff. BVerwG, Urt. vom 30.3.2010, 1 C 8/09. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1313 für den Kindernachzug mit der Notwendigkeit, Härtefälle zu berücksichtigen (Rn. 1317). VO (EG) Nr. 1030/2002 vom 13.6.2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige, ABl. L 157, S. 1, geändert durch VO (EG) Nr. 380/2008 des Rates vom 18.4.2008, ABl. L 115, S. 1. RL 2004/114/EG des Rates vom 13.12.2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst, ABl. L 375, S. 12. Des Rates vom 12.10.2005 über ein besonderes Zulassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung, ABl. L 289, S. 15. RL 2004/81/EG des Rates über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, ABl. L 261, S. 3.

810

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Die RL 2003/109/EG regelt die Rechtsstellung der langfristig Aufenthaltsberechtigten.365 Das sind Drittstaatsangehörige, die sich fünf Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines ihrer Mitgliedstaaten aufgehalten haben. Die FamiliennachzugsRL 2003/86/EG legt die Bedingungen für die Ausübung 2909 des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige fest, die sich rechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten.366 Die eine Integration sicherstellenden Bedingungen wie einfache Deutschkenntnisse367 sind von einem legitimen Beweggrund gedeckt und stehen daher bei – auch im rechtlichen Licht – verhältnismäßiger Ausgestaltung und Handhabung im Einklang mit dem Grundrecht auf Privat- und Familienleben, sofern Härtefälle gebührend berücksichtigt werden.368

2908

2.

Arbeitsaufnahme

2910 Die Einwanderung zum Zwecke der Arbeitsaufnahme war bislang politisch heftig umstritten. Einigkeit wurde bislang für die Aufnahme von hochqualifizierten Arbeitskräften und bei der Bekämpfung illegaler Beschäftigung erzielt. Die RL 2009/50/EG legt die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt 2911 von hochqualifizierten Arbeitskräften fest (Blaue Karte EU bzw. engl. EU Blue Card).369 Sie wurde auf Art. 63 Abs. 1 Nr. 3 a) und Nr. 4 EG (jetzt Art. Art. 79 Abs. 2 lit. a) und b) AEUV) gestützt. Die Mitgliedstaaten müssen die Richtlinie nach Art. 23 spätestens bis zum 19.6.2011 umsetzen. Im Einklang mit Art. 79 Abs. 5 AEUV berührt diese Richtlinie nicht das Recht eines Mitgliedstaats, festzulegen, wie vielen Drittstaatsangehörigen eine Zulassung für die Einreise in sein Hoheitsgebiet zum Zweck der hochqualifizierten Beschäftigung erteilt wird (Art. 6). Der Bekämpfung von illegaler Beschäftigung und damit auch von rechts2912 widriger Einwanderung dient die RL 2009/52/EG370. Sie ist spätestens bis zum 20.7.2011 umzusetzen. Zu diesem Zweck sieht sie gemeinsame Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen vor, die in den Mitgliedstaaten gegen Arbeitgeber zu verhängen bzw. zu treffen sind, welche gegen dieses Verbot verstoßen (Art. 1).

365 366

367 368 369

370

Des Rates vom 25.11.2003, ABl. 2004 L 16, S. 44. RL 2003/86/EG des Rates vom 22.9.2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, ABl. L 251, S. 12; ausgelegt bzgl. der Verweigerung der Familienzusammenführung bei Inanspruchnahme von Sozialhilfe in EuGH, Rs. C-578/08, NVwZ 2010, 697 ff. – Chakroun mit Anm. Huber zu den Auswirkungen auf die deutsche Rechtspraxis. BVerwG, Urt. vom 30.3.2010, 1 C 8/09 zum Ehegattennachzug; Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Rspr. mit der RL 2003/86/EG hegt Huber, NVwZ 2010, 701 (702). Zur Vereinbarkeit mit Art. 8 Abs. 1 EMRK EuGH, Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 – Parlament/Rat. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1311 ff. RL 2009/50/EG des Rates vom 25.5.2009 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung, ABl. L 155, S. 17. Dieser Rechtsakt gilt nicht für Dänemark. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen, ABl. L 168, S. 24.

§ 2 Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung

3.

811

Illegale Einwanderung

Die AbschiebeRL 2008/115/EG enthält Mindeststandards, die im Zusammenhang 2913 mit der Abschiebung („Rückführung“) von sich illegal in der EU aufhaltenden Drittstaatsangehörigen zu beachten sind.371 Die Mitgliedstaaten erkennen ihre Rückführungsentscheidungen nach der RL 2001/40/EG gegenseitig an.372 Die bereits genannte RL 2009/52/EG373 will mit Sanktionen gegen Arbeitgeber Anreizen für illegale Einwanderung entgegenwirken. Des Weiteren wurde durch die VO (EG) Nr. 377/2004 ein Netz von Verbin- 2914 dungsbeamten für Einwanderungsfragen374 geschaffen. Zur Sicherung einer gerechten Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten hat die EU durch die Entscheidung Nr. 575/2007/EG einen Rückkehrfonds eingerichtet.375 Von besonderer Bedeutung sind auch die zahlreichen Rückübernahmeabkom- 2915 men mit den Herkunftsstaaten der illegalen Einwanderer und die hierzu ergangenen Regelungen, für die Art. 79 Abs. 3 AEUV nun eine eigene Rechtsgrundlage enthält.376

E.

Grundsatz der Solidarität und der gerechten Lastenverteilung

Für die Politik der Union in den genannten Bereichen Grenzkontrollen, Asyl und 2916 Einwanderung ist nach Art. 80 AEUV der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Lastenverteilung unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht, zu beachten. Die einzelnen Rechtsakte müssen bei Bedarf Ausgleichsregelungen vorsehen. Maßnahmen, die einzelne Mitgliedstaaten unverhältnismäßig stark belasten, sind nicht ohne gleichzeitige Regeln über eine Lastenverteilung möglich. 371

372 373

374 375

376

RL 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, ABl. L 348, S. 98; ausgelegt bzgl. der maximalen Dauer von Abschiebungshaft in EuGH, Rs. C-357/09 PPU, NVwZ 2010, 693 – Kadzoev. RL 2001/40/EG des Rates vom 28.5.2001 über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, ABl. L 149, S. 34. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen, ABl. L 168, S. 24. S. vorstehend Rn. 2912. Des Rates vom 19.2.2004, ABl. L 64, S. 1. Entscheidung Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.5.2007 zur Einrichtung des Europäischen Rückkehrfonds für den Zeitraum 20082013 innerhalb des Generellen Programms Solidarität und Steuerung der Migrationsströme, ABl. L 144, S. 45. Beispiele bei Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 79 AEUV Rn. 8; s. auch Empfehlung des Rates vom 30.11.1994 betreffend den Musterentwurf eines bilateralen Rückübernahmeabkommens zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittstaat, ABl. 1996 C 274, S. 20.

812

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Hintergrund dieser durch den Vertrag von Lissabon eingefügten Vorschrift ist die politisch häufig kontrovers diskutierte Frage der gemeinsamen Verantwortung der Mitgliedstaaten in Flüchtlings- und Migrationsfragen.377 Der Grundsatz der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten ist für den RFSR 2918 bereits in Art. 67 Abs. 2 S. 1 AEUV und allgemeiner in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV angesprochen. Ausgehend von der allgemeinen Zielbestimmung in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV wird der Grundsatz der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten auch in weiteren Bereichen der Verträge beschworen.378 Die Solidaritätspflicht der Mitgliedstaaten erfasst als allgemeines Rechtsprinzip praktisch alle Politikbereiche379 und entwickelt sich zu einem Leitwert der EU.380 Art. 80 AEUV ist insofern eine spezielle Ausprägung des allgemeinen Solidari2919 tätsprinzips für den Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik. Gerade im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung kann es schnell zu einer ungleichen Belastung der Mitgliedstaaten kommen.381 2917

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit A.

Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen

I.

Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung

2920 Die Union entwickelt eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitendem Bezug. Diese beruht nach Art. 81 Abs. 1 S. 1 AEUV auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen. Er bildet den Mittelpunkt der Regelung.382 Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen bedeutet, dass die zuständigen Behörden im Vollstreckungsstaat eine übermittelte Entscheidung ohne jede weitere Formalität anerkennen und unverzüglich alle erforderlichen Maßnahmen zu deren Vollstreckung zu treffen haben; Ausnahmen sind nur bei ausdrücklich normierten Gründen zulässig.383 Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung setzt ein Vertrauen in die Rechtsvorschriften des anderen Mitgliedstaats und deren ordnungsgemäße Anwendung sowie in die Gleichwertigkeit gelebter Rechtsstaatlichkeit voraus.384

377 378 379 380 381 382 383 384

Hoffmeister, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, 2008, S. 152 (153). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 81. Calliess, in: ders./Ruffert, Die Verfassung der EU, Art. I-43 Rn. 8. So Calliess, in: ders./Ruffert, Die Verfassung der EU, Art. I-43 Rn. 6. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 80 AEUV Rn. 1 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 3. Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (116).

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

II.

813

Zugang zum Recht

Übergeordnetes Ziel ist nach dem durch den Vertrag von Lissabon eingeführten 2921 Art. 67 Abs. 4 AEUV der erleichterte Zugang zum Recht.385 Ergänzend wurde mit Art. 81 Abs. 2 lit. e) AEUV auch eine eigene, potenziell uferlose386 Rechtsgrundlage zur Sicherstellung eines effektiven Zugangs zum Recht neu geschaffen. Indes gehört die Rechtspflege „zu den Sachbereichen, die im föderalen Verbund der EU grundsätzlich den Mitgliedstaaten zugeordnet“ sind.387 Eine Verpflichtung zu effektivem Rechtsschutz aus Unionsrecht ist gerade im Rahmen der nationalen Gerichtsorganisation zu verwirklichen.388 Diese mitgliedstaatliche Verantwortung wird durch Art. 81 Abs. 2 AEUV nicht beschränkt oder gar durch eine Unionszuständigkeit verdrängt: Eine solche wird insoweit nicht begründet.389 Damit geht es nur um die Erleichterung dieses national gewährleisteten Zugangs zum Recht durch justizielle Zusammenarbeit in grenzüberschreitenden Sachverhalten. III.

Binnenmarktbezug

Für Maßnahmen im ziviljustiziellen Bereich gilt nach Art. 81 Abs. 2 AEUV grund- 2922 sätzlich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Diese Maßnahmen sollen insbesondere das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherstellen. In Art. 65 EG war dies noch eine zwingende, wenn auch weit verstandene Voraussetzung.390 Eine Kompetenzbegrenzung kann hieraus wohl nicht mehr abgeleitet werden.391 Auch das BVerfG lässt offen, ob Harmonisierungsmaßnahmen nur das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts betreffen können. Notwendige Voraussetzung ist ohnehin die Erforderlichkeit i.S.d. Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV,392 das allerdings bislang nicht zur Europarechtswidrigkeit einer Maßnahme führte.393 Weiter vorausgesetzt wird jedenfalls ein grenzüberschreitender Bezug.394 Art. 81 2923 AEUV taugt daher weiterhin nicht als Kompetenzgrundlage, um ein einheitliches europäisches Zivilprozessrecht zu schaffen, sondern nur zur Beseitigung einzelner Verfahrenshindernisse.395 Die entsprechenden Fallgruppen sind in Art. 81 Abs. 2 AEUV abschließend aufgezählt. Das gilt auch für eine Harmonisierung nach Art. 81 Abs. 1 S. 2 AEUV.396 385 386 387 388 389 390 391 392 393 394 395 396

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 1 mit Hinweis auf das Haager Programm; s.o. Rn. 2714. Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (116). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 368 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 2301 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 368 – Lissabon. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 8. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 81 AEUV Rn. 3. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 723 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 7; Leible, in: Streinz, Art. 65 EGV Rn. 21. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon.

814

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

IV.

Ausweitung der Materien

2924 Sichergestellt werden sollen wie bisher schon die gegenseitige Anerkennung und die Vollstreckung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen zwischen den Mitgliedstaaten (lit. a)), die grenzüberschreitende Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke (lit. b)), die Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden Kollisionsnormen und Vorschriften zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten (lit. c)), die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln (lit. d)) und die Beseitigung von Hindernissen für die reibungslose Abwicklung von Zivilverfahren, erforderlichenfalls durch Förderung der Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden zivilrechtlichen Verfahrensvorschriften (lit. f)). Die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen wurde durch den Vertrag von 2925 Lissabon auch um einige Materien ergänzt. Neu aufgenommen wurden der effektive Zugang zum Recht (Art. 81 Abs. 2 lit. e) AEUV), die Entwicklung von alternativen Methoden für die Beilegung von Streitigkeiten (lit. g)) und die Förderung der Weiterbildung von Richtern und Justizbeamten (lit. h)).397 Durch Art. 81 Abs. 2 lit. g) AEUV wird nicht etwa der vorher genannte, klassische Zugang zum Recht beschränkt. Dass der Bürger Gerichte anrufen kann, ist vielmehr nach dem System des Europarechts von den Mitgliedstaaten sicherzustellen398 und überdies sowohl unions- als auch nationalrechtlich durch ein Grundrecht garantiert.399 Eine Einschränkung durch europäisches Recht und vor allem durch die Einführung nichtjustizieller Vorverfahren ist daher ausgeschlossen.400 Die Verpflichtung, alternative Methoden zur Streitbeilegung zu entwickeln, kann daher höchstens zu einer zusätzlichen Möglichkeit führen, nicht aber auch nur zu einer Erschwerung des effektiven Zugangs zum Gericht. Die genannten Fallgruppen sind, wie erwähnt,401 anders als bisher abschließend 2926 formuliert. In Betracht kommen vor allem Maßnahmen in den Bereichen des Verfahrens- und Kollisionsrechts.402 Für das Familienrecht enthält Art. 81 Abs. 3 AEUV besondere Vorschriften.403 Anders als Dänemark, das sich nach dem Protokoll über die Position Däne2927 marks grundsätzlich nicht an der Annahme von Maßnahmen im Bereich des RFSR beteiligt, partizipierten das Vereinigte Königreich und Irland bislang weitgehend an entsprechenden Rechtsakten.404

397 398 399 400 401 402 403 404

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon. S.o. Rn. 2921. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1514 ff. zu Art. 47 EGRC. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 368 a.E. – Lissabon. S. vorstehend Rn. 2923. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 22 ff. S.u. Rn. 2932 ff. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 2. Zur Sonderrolle dieser Staaten s.o. Rn. 2747 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

V.

815

Harmonisierungsmaßnahmen

Anders als noch bei Art. 65 EG405 sind nun nach Art. 81 Abs. 1 S. 2 AEUV auch 2928 Rechtsangleichungsmaßnahmen ausdrücklich möglich. Er ist insofern lex specialis zur allgemeinen Binnenmarktkompetenz in Art. 114 AEUV.406 Da die Ermächtigungsgrundlagen sich vor allem auf das Verfahrens- und Kollisionsrecht beziehen und Art. 81 Abs. 2 AEUV auch für Art. 81 Abs. 1 S. 2 AEUV abschließend ist, müssen Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich des materiellen Zivilrechts weiterhin auf die allgemeine Binnenmarktkompetenz in Art. 114 AEUV gestützt werden.407 Aktuell wurden zum Beispiel die Überweisungsrichtlinie408 und die dem Verbraucherschutz dienende Verbraucherkreditrichtlinie409 insbesondere auf Art. 95 EG (jetzt Art. 114 AEUV) gestützt. Die genannten Richtlinien wurden durch entsprechende Änderungen des BGB umgesetzt.410 Das materielle Zivilrecht wurde bereits umfangreich durch europäisches Recht geprägt. Auch wenn eine Harmonisierung des materiellen Rechts schwerer zu erreichen 2929 ist, liegt sie doch im Interesse der Betroffenen und der Rechtssicherheit insgesamt. Hinkende Rechtsverhältnisse sollen vermieden werden.411 In Einzelfällen führt die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundfreiheiten412 und zur Unionsbürgerschaft zu einer Rechtsangleichung. So stellt beispielsweise nach der Entscheidung des EuGH in der Sache Grunkin und Paul413 die Weigerung eines Mitgliedstaats, die unter dem Namensrecht eines anderen Mitgliedstaats erfolgte Namensgebung anzuerkennen, eine Beeinträchtigung der Aufenthalts- und Bewegungsfreiheit der Unionsbürger aus Art. 21 AEUV dar.414 Auch in Bereichen, in denen die EU keine Kompetenz besitzt, sind die Mit- 2930 gliedstaaten zur Beachtung der allgemeinen primärrechtlichen Vorgaben ver-

405 406 407 408

409

410

411 412 413 414

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 22. Der EuGH legt Art. 95 EG allerdings eng aus, vgl. EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 36 ff.) – Tabakwerbung II. RL 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.11.2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der RLn 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der RL 97/5/EG, ABl. L 319, S. 1. RL 2008/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2008 über Verbraucherkreditverträge und zur Aufhebung der RL 87/102/EWG des Rates, ABl. L 133, S. 66. Die Umsetzung erfolgte durch Gesetz zur Umsetzung der Verbraucherkreditrichtlinie, des zivilrechtlichen Teils der Zahlungsdiensterichtlinie sowie zur Neuordnung der Vorschriften über das Widerrufs- und Rückgaberecht vom 29.7.2009, BGBl. I S. 2355. Zur diesbzgl. ergangenen Quelle-Rspr. von EuGH und BGH Frenz, Europarecht 5, Rn. 1034 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 26. Ausführlich Basedow, RabelsZ 59 (1995), 1 ff. EuGH, Rs. C-353/06, Slg. 2008, I-7639 – Grunkin u. Paul. Krit. im Hinblick auf die Weite der Rspr. Nettesheim, EuR 2009, 24 (34 f.), auch unter Verweis auf EuGH, Rs. C-148/02, Slg. 2003, I-11613 (11645, Rn. 25 f.) – Garcia Avello.

816

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

pflichtet.415 Eine Angleichung erfolgt hier aber nur in Einzellfällen und ist trotz der umfangreichen Rechtsprechung des EuGH insbesondere im Hinblick auf das Eingreifen von Rechtfertigungsgründen nicht in jedem Fall vorhersehbar. Eine systematische Harmonisierung wie hier auf der Grundlage des Art. 81 2931 AEUV bietet dagegen mehr Rechtssicherheit. Das BVerfG begrenzt diese namentlich durch die Bedingung der Erforderlichkeit, wenn auch nicht notwendig spezifisch auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts bezogen, so doch auf das Subsidiaritätsprinzip.416 Danach darf eine mitgliedstaatliche Regelung nicht genügen, sondern muss eine solche auf Unionsebene die erstrebten Ziele besser verwirklichen. Eine Zusammenarbeit wird zwar oft bei gemeinsamen Regeln leichter funktionieren; diese sind aber nicht stets zwingend, geht doch auch Art. 81 Abs. 2 AEUV immer wieder von divergierenden Regeln aus. So geht es nach lit. f) nur darum, die Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden zivilrechtlichen Verfahrensvorschriften zu fördern. Allerdings prüfte der Gerichtshof der EU die Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip nur grobmaschig.417 VI.

Besonderheiten im Familienrecht

2932 Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung hat vor allem auch für das Familienrecht Bedeutung, wenn es nach Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit um Scheidungen, das Sorgerecht für Kinder oder Unterhaltsansprüche mit grenzüberschreitendem Bezug geht. Für Maßnahmen im Bereich des Familienrechts mit grenzüberschreitendem 2933 Bezug sieht Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV grundsätzlich ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vor. Die Maßnahmen werden vom Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig beschlossen. In diesem besonders sensiblen Bereich des Familienrechts, der sich viel mehr 2934 als andere Politikbereiche unmittelbar auf die Lebenswirklichkeit aller Unionsbürger auswirkt und daher zu den grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Bereichen gehört,418 ist demnach weiterhin Einstimmigkeit im Rat erforderlich. So können zum Beispiel Ehescheidungen mit grenzüberschreitendem Bezug auch in Zukunft nur mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden. Dies dürfte schwierig sein, da in Malta zum Beispiel gar keine Scheidungen vorgesehen sind. Aufgrund der Schwierigkeiten einer einstimmigen Beschlussfassung streben einige Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, daher eine einheitliche Regelung von Scheidungen mit Auslandsbezug im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit an.419 Die teilweise sehr komplexen rechtlichen Fragen, die bei Scheidungen von Ehepaaren unterschiedlicher Nationalität oder bei im Ausland 415 416 417 418 419

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 17 Rn. 17; Classen, a.a.O., § 23 Rn. 33. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 367 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 723 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 252 – Lissabon; allgemein krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 279 ff. Zur verstärkten Zusammenarbeit s.o. Rn. 91 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

817

lebenden Ehepaaren aufkommen, sollen vereinfacht werden. So soll auch einem Wettlauf um den günstigsten Gerichtsort entgegengewirkt werden.420 Ein Übergang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist nach der Passerelle-Regelung (Brückenklausel) in Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV möglich. Hierbei handelt es sich um ein durch den Vertrag von Lissabon eingeführtes spezielles Vertragsänderungsverfahren. Danach kann der Rat durch Beschluss die Aspekte des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug bestimmen, die Gegenstand von Rechtsakten sein können, welche gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Auch hier entscheidet der Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Im Unterschied zur allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 AEUV obliegt die Entscheidung jedoch nicht dem Europäischen Rat, sondern dem Rat auf Vorschlag der Kommission. Die Notwendigkeit eines grenzüberschreitenden Bezugs wird noch einmal betont. Ein Bezug zum Funktionieren des Binnenmarkts wird nicht verlangt. Ein solcher Vorschlag wird den nationalen Parlamenten übermittelt, die ihn innerhalb von sechs Monaten ablehnen können (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV). Bereits die Ablehnung durch ein nationales Parlament genügt, um die vorgeschlagene Vertragsänderung scheitern zu lassen. Danach wird die Zustimmung allerdings fingiert. Diese Widerspruchsmöglichkeit jedes nationalen Parlaments ergibt sich notwendig aus der dauerhaften Verminderung mitgliedstaatlicher Beteiligungsrechte durch den Übergang von der notwendigen Einstimmigkeit im besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV zur qualifizierten Mehrheit im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Für den strafrechtsbezogenen Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV i.V.m. dem allgemeinen Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 AEUV bedarf es sogar eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.421 Ein solches ist hier wegen der hinreichenden Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit des betroffenen Bereichs entbehrlich. Das gilt aber nur bei hinreichender Begrenzung. Problematisch ist, dass Art. 81 Abs. 3 AEUV allgemein auf das Familienrecht verweist, ohne einen eigenen Kompetenzkatalog wie in Art. 81 Abs. 2 AEUV aufzuführen oder hierauf zu verweisen. Einzige Einschränkung ist die Notwendigkeit eines grenzüberschreitenden Bezugs. Das BVerfG hat allerdings in seinem Lissabon-Urteil klargestellt, dass durch den Übergang die Kompetenzen des Rates für familienrechtliche Maßnahmen nicht auf solche ausgedehnt werden dürfen, „die nicht im Katalog gem. Art. 81 Abs. 2 AEUV ihre Entsprechung finden“. Es geht lediglich um „eine verfahrensrechtliche, die Befugnisse der Mitgliedstaaten stärkende Abweichung gegenüber den Regeln für das allgemeine Zivilrecht“.422 Ein weiter gehendes Übergreifen in das Familienrecht bleibt ausgeschlossen. Andernfalls ist eine konstitutive Befassung

420 421 422

Vgl. hierzu FAZ vom 5.6.2010, S. 5: „EU will Scheidungsrecht einfacher machen“; Wagner, NJW 2010, 1707 (1708). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon.

2935

2936

2937

2938

818

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

der deutschen Gesetzgebungsorgane notwendig. Zudem ist der identitätsgeschützte Kern der Verfassung zu wahren.423 Danach können schon die im besonderen Gesetzgebungsverfahren mit einstim2939 migem Ratsbeschluss nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV beschlossenen Maßnahmen keine Regelungsbereiche betreffen, die nicht an den Kompetenzkatalog in Art. 81 Abs. 2 AEUV anknüpfen. Erst recht können dann durch den Beschluss des Rates nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV nur die Art des Gesetzgebungsverfahrens geändert und einzelne Kompetenzbereiche hierfür konkretisiert, nicht aber neue familienrechtliche Zuständigkeiten auf die EU verlagert werden. Dagegen spricht, dass Art. 81 Abs. 3 AEUV als Spezialvorschrift zu Art. 81 Abs. 2 AEUV für das Familienrecht lediglich ein strengeres Gesetzgebungsverfahren vorschreibt. Zwar gibt die systematische Einordnung in die justizielle Zusammenarbeit den groben gerichtsbezogenen Rahmen vor. Indes ist nicht auszuschließen, dass für Familiensachen weitere bzw. spezifische Gewährleistungen erforderlich sind, die in dem Katalog nach Art. 81 Abs. 2 AEUV nicht erfasst sind. VII.

Sekundärrecht

1.

Verfahrensrecht

a)

EuGVVO bzw. Brüssel I-VO

2940 Für die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen besteht vielfältiges Sekundärrecht.424 An erster Stelle ist die VO (EG) Nr. 44/2001425 (EuGVVO, oft auch Brüssel I-VO genannt) zu nennen. Sie regelt für Zivil- und Handelssachen (Art. 1 EuGVVO mit Ausnahmen) die Zuständigkeiten für gerichtliche Klagen und die Anerkennung und Vollstreckung von gerichtlichen Entscheidungen. Grundsätzlich sind Personen an ihrem Wohnsitz zu verklagen (allgemeiner Gerichtsstand, Art. 2 EuGVVO). Eine Person, die ihren Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats hat, kann unter besonderen Voraussetzungen aber auch in einem anderen Mitgliedstaat verklagt werden (besondere Gerichtsstände, Art. 5 ff. EuGVVO). Unabhängig vom Wohnsitz sind die ausschließlichen Gerichtsstände (Art. 22 EuGVVO). Die in einem Mitgliedstaat ergangenen Entscheidungen werden in den anderen Mitgliedstaaten anerkannt, ohne dass es hierfür eines besonderen Verfah-

423 424 425

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 a.E. – Lissabon; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 193 ff. Zur Entwicklung des Europäischen Privat und Zivilprozessrechts in den Jahren 2008 und 2009 vgl. Sujecki, EuZW 2010, 448 ff. Des Rates vom 22.12.2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. 2001 L 12, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 416/2010 der Kommission vom 12.5.2010 zur Änderung der Anhänge I, II und III der VO (EG) Nr. 44/2001 des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. L 119, S. 7.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

819

rens bedarf (Art. 33 Abs. 1 EuGVVO). Ausnahmen bestehen etwa im Rahmen des Ordre-public-Vorbehalts (Art. 34 Nr. 1 EuGVVO).426 Die EuGVVO ist gegenüber Dänemark nicht bindend und ihm gegenüber nicht 2941 anwendbar.427 Hier schreibt ein Abkommen die Anwendung der EuGVVO-Regeln vertraglich vor.428 Die heutigen Regelungen gehen im Wesentlichen auf das völkerrechtliche Eu- 2942 ropäische Gerichtsstand- und Vollstreckungsübereinkommen von 1968 (EuGVÜ), das sog. Brüsseler Übereinkommen von 1968, zurück.429 Es existiert eine umfangreiche Rechtsprechung des EuGH, der aufgrund eines Zusatzprotokolls zur Auslegung befugt war.430 Die EuGVVO ersetzt weitestgehend das Brüsseler Übereinkommen (EuGVÜ). Mit dem im Wesentlichen wortgleichen sog. Übereinkommen von Lugano von 1988431 wurde das Brüsseler Übereinkommen auf Island, Norwegen und die Schweiz erstreckt.432 Inzwischen wurden das Brüsseler Übereinkommen433 und auch das Übereinkommen von Lugano an die Bestimmungen der VO (EG) Nr. 44/2001 angepasst.434 Urteile im Rechtsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten der Union und mit den betreffenden EFTA-Staaten erhalten damit in gleicher Weise Geltung. Mit der Vergemeinschaftung und Überarbeitung des EuGVÜ sollten vor allem 2943 die verschiedenartigen Vollstreckbarkeitserklärungen überwunden werden.435 Ergänzend zur EuGVVO ist das deutsche Anerkennungs- und Vollstreckungsausführungsgesetz zu beachten, das detaillierte Regelungen enthält (AVAG).436

426 427 428

429

430 431 432 433

434

435 436

EuGH, Rs. C-7/98, Slg. 2000, I-1935 – Krombach. Erwägungsgrund 21 mit Hinweis auf das Protokoll über die Position Dänemarks. Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Dänemark über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. 2009 L 149, S. 80. Übereinkommen von Brüssel über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 27.9.1968, ABl. 1972 L 299, S. 32, konsolidierte Fassung im ABl. 1998 C 27, S. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 23. Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. 1988 L 319, S. 9. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 24. Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen – Protokoll 1 über bestimmte Zuständigkeits-, Verfahrens- und Vollstreckungsfragen – Protokoll 2 über die einheitliche Auslegung des Übereinkommens und den ständigen Ausschuss, ABl. 2007 L 339, S. 3. Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen – Protokolle, ABl. 2009 L 147, S. 5, angenommen durch Beschluss 2009/430/EG des Rates vom 27.11.2008 betreffend den Abschluss des Übereinkommens über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen im Namen der Gemeinschaft, ABl. 2009 L 147, S. 1. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 65 EGV Rn. 12a. Gesetz zur Ausführung zwischenstaatlicher Verträge und zur Durchführung von Verordnungen und Abkommen der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet der Aner-

820

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

b)

Weitere Rechtsakte

2944 Weitere bedeutende Rechtsakte sind: - die ZustellungsVO (EG) Nr. 1393/2007 (EuZVO)437, - die BeweisaufnahmeVO (EG) Nr. 1206/2001 (EuBVO)438, - die ProzesskostenRL 2003/8/EG439, - die VO (EG) Nr. 805/2004440 über den europäischen Vollstreckungstitel bei unbestrittenen Forderungen, - die VO (EG) Nr. 1896/2006 über das europäische Mahnverfahren441, - die VO (EG) Nr. 861/2007 über die Geltendmachung geringfügiger Forderungen442 (wenn der Streitwert der Klage ohne Zinsen, Kosten und Auslagen zum Zeitpunkt des Eingangs beim zuständigen Gericht 2.000 Euro nicht überschreitet). Für die genannten Bereiche finden sich in der ZPO Buch 11 mit dem Titel 2945 „Justizielle Zusammenarbeit in der Europäischen Union“ spezielle Vorschriften (§§ 1067 ff. ZPO). Weiter sind zu beachten: 2946

437

438

439

440

441 442

kennung und Vollstreckung in Zivil- und Handelssachen (Anerkennungs- und Vollstreckungsausführungsgesetz – AVAG) vom 19.2.2001, BGBl. I S. 288. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.11.2007 über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- oder Handelssachen in den Mitgliedstaaten (Zustellung von Schriftstücken) und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1348/2000 des Rates, ABl. L 324, S. 79. S. ergänzend §§ 1067 ff. ZPO. Des Rates vom 28.5.2001 über die Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Beweisaufnahme in Zivil- oder Handelssachen, ABl. L 174, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1103/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Dritter Teil, ABl. L 304, S. 80. S. ergänzend §§ 1072 ff. ZPO. Des Rates vom 27.1.2003 zur Verbesserung des Zugangs zum Recht bei Streitsachen mit grenzüberschreitendem Bezug durch Festlegung gemeinsamer Mindestvorschriften für die Prozesskostenhilfe in derartigen Streitsachen, ABl. L 26, S. 41; in ABl. L 32 vom 7.2.2003, S. 15 berichtigt in RL 2003/8/EG des Rates. S. ergänzend §§ 1076 ff. ZPO. Ein Formular für Anträge auf Prozesskostenhilfe enthält die Entscheidung 2004/844/EG der Kommission vom 9.11.2004, ABl. L 365, S. 27. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004 zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen, ABl. L 143, S. 15; VO (EG) Nr. 1103/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Dritter Teil, ABl. L 304, S. 80. S. ergänzend §§ 1079 ff. ZPO. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 zur Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens, ABl. L 399, S. 1. S. ergänzend §§ 1087 ff. ZPO. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen, ABl. L 199, S. 1. S. ergänzend §§ 1097 ff. ZPO.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

821

-

die VO (EG) Nr. 1346/2000 über Insolvenzverfahren443, die RL 2008/52/EG über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Handelssachen444, die aber den Zugang zu den Gerichten nicht erschweren darf.445 Der Förderung der Weiterbildung i.S.v. Art. 81 Abs. 2 lit. h) AEUV dient der 2947 Beschluss Nr. 1149/2007/EG zur Auslegung des spezifischen Programms Ziviljustiz als Teil des Generellen Programms Grundrechte und Justiz für den Zeitraum 2007-2013.446 c)

Familienrecht

Für das Familienrecht wurde parallel zur EuGVVO die VO (EG) Nr. 2201/2003 2948 (auch Brüssel II a-VO genannt) über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung verabschiedet.447 Für Unterhaltssachen kam die VO (EG) Nr. 4/2009448 hinzu. Ergänzend zu beachten ist das deutsche Internationale Familienrechtsverfah- 2949 rensgesetz (IntFamRVG), das neben der Durchführung der VO (EG) Nr. 2201/2003 auch der Ausführung des Haager Kindesentführungsübereinkommens449 und des Europäischen Sorgerechtsübereinkommens450 dient.451 Daneben existieren völkerrechtliche Verträge.

443

444 445 446 447

448

449 450

Des Rates vom 29.5.2000, ABl. L 160, S. 1, zuletzt geändert durch DurchführungsVO (EU) Nr. 210/2010 des Rates vom 25.2.2010 zur Änderung der Listen von Insolvenzverfahren, Liquidationsverfahren und Verwaltern in den Anhängen A, B und C der VO (EG) Nr. 1346/2000 über Insolvenzverfahren und zur Kodifizierung der Anhänge A, B und C der genannten Verordnung, ABl. L 65, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.5.2008, ABl. L 136, S. 3. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon; sowie o. Rn. 2925. Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.9.2007, ABl. L 257, S. 16. VO (EG) Nr. 2201/2003 des Rates vom 27.11.2003 über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1347/2000, ABl. L 338, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 2116/2004 des Rates vom 2.12.2004 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2201/2003 des Rates über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1347/2000 in Bezug auf Verträge mit dem Heiligen Stuhl, ABl. L 367, S. 1. Des Rates vom 18.12.2008 über die Zuständigkeit, das anwendbare Recht, die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und die Zusammenarbeit in Unterhaltssachen, ABl. 2009 L 7, S. 1. Haager Übereinkommen vom 25.10.1980 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung, BGBl. II 1990 S. 207. Luxemburger Europäisches Übereinkommen vom 20.5.1980 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgeverhältnisses, BGBl. II 1990 S. 220.

822

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

2.

Kollisionsrecht

2950 Das erlassene Sekundärrecht betrifft das gesamte Schuldrecht.452 a)

Rom I-VO

2951 Die VO (EG) Nr. 593/2008 (Rom I-VO)453 regelt das Internationale Privatrecht der EU im Bereich der vertraglichen Schuldverhältnisse.454 Sie trat nach ihrem Art. 29 am 17.12.2009 in allen EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Dänemarks)455 in Kraft und gilt nach ihrem Art. 28 für alle nach diesem Datum geschlossenen Verträge.456 Sie ersetzt nach ihrem Art. 24 das bereits 1980 abgeschlossene völkerrechtliche Übereinkommen von Rom (EVÜ).457 Das EVÜ hatte sich zwar in der Praxis bewährt, lediglich seine Rechtsnatur als 2952 Staatsvertrag erwies sich als hinderlich, da bei der Aufnahme weiterer Mitgliedstaaten stets der Abschluss neuer Beitrittsübereinkommen mit anschließenden Ratifizierungsverfahren erforderlich war.458 Die Überführung in eine europäische Verordnung hat auch den Vorteil, dass der Gerichtshof der EU ohne weiteres für die Auslegung der Rom I-VO zuständig ist.459 Die Rom I-VO gilt nach ihrem in Art. 1 definierten Anwendungsbereich für 2953 vertragliche Schuldverhältnisse in Zivil- und Handelssachen, die eine Verbindung zum Recht verschiedener Staaten, also nicht notwendig verschiedener Mitgliedstaaten, aufweisen. Die Beschränkung auf vertragliche Schuldverhältnisse dient der Abgrenzung zur Rom II-VO, die für außervertragliche Schuldverhältnisse gilt.460 Die neu aufgenommene Erstreckung auf Zivil- und Handelssachen und die Ausnahme von Steuer- und Zollsachen sowie verwaltungsrechtlicher Angelegen-

451

452 453 454 455

456 457

458 459 460

Gesetz zur Aus- und Durchführung bestimmter Rechtsinstrumente auf dem Gebiet des internationalen Familienrechts (Internationales Familienrechtsverfahrensgesetz – IntFamRVG) vom 26.1.2005, BGBl. I S. 162. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 26. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.2008 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I), ABl. L 177, S. 6. Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 ff. Vgl. Erwägungsgrund 45 und 46 der Rom I-VO. Dagegen hat sich Irland an der Annahme und Anwendung der Verordnung beteiligt, vgl. Erwägungsgrund 44. Das Vereinigte Königreich prüft ein nachträgliches „opt in“. Zum anwendbaren Recht für vor diesem Datum geschlossene Verträge Wagner, NJW 2010, 1707 (1708). Das Übereinkommen von Rom über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht vom 19.6.1980, auch Europäisches Schuldvertragsübereinkommen (EVÜ) genannt. In Dänemark und dem Vereinigten Königreich behält das EVÜ seine Gültigkeit. Gleiches gilt gem. Art. 24 Abs. 1 Rom I-VO für die Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Rom I-VO, die in den territorialen Anwendungsbereich des EVÜ fallen und für die aufgrund der Anwendung von Art. 299 EG (Art. 349, 355 AEUV) die Rom I-VO nicht gilt. Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 (528). Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 (528). S. sogleich Rn. 2957 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

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heiten461 soll den Anwendungsbereich der Rom I-VO mit dem der Brüssel I-VO und der Rom II-VO abstimmen.462 Nach Art. 2 Rom I-VO ist das durch sie berufene Recht auch dann anzuwen- 2954 den, wenn es nicht das Recht eines Mitgliedstaats ist. Sie beansprucht daher universelle Geltung. Die bedeutsamste Änderung ist der Ausschluss aller Schuldverhältnisse aus 2955 Verhandlungen vor Abschluss eines Vertrags in Art. 1 Abs. 2 lit. i) Rom I-VO. Wegen der Rückverweisung in Art. 12 Abs. 1 Rom II-VO findet die Rom I-VO bei Vertragsverhandlungen dennoch Anwendung.463 Nach Art. 25 Abs. 1 Rom I-VO haben internationale Übereinkommen, denen 2956 ein oder mehrere Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der Annahme dieser Verordnung angehören und die Kollisionsnormen für vertragliche Schuldverhältnisse enthalten, Vorrang vor der Rom I-VO.464 Nach Annahme der Verordnung am 17.6.2008 ist die Abschlusskompetenz für völkerrechtliche Verträge in dem von der Verordnung geregelten Bereich allerdings auf die Union übergegangen.465 b)

Rom II-VO

Das Internationale Privatrecht der EU im Bereich der außervertraglichen Schuld- 2957 verhältnisse regelt die VO (EG) Nr. 864/2007 (Rom II-VO).466 Die am 11.1.2009 in Kraft getretene Verordnung unterstellt das Kollisionsrecht der außervertraglichen Schuldverhältnisse einem einheitlichen europäischen Regime. Sie gilt nicht in Dänemark.467 Das Vereinigte Königreich und Irland dagegen haben sich an der Annahme und Anwendung dieser Verordnung beteiligt.468 Der sachliche Anwendungsbereich ist nach Art. 1 Abs. 1 Rom II-VO auf außer- 2958 vertragliche Schuldverhältnisse in Zivil- und Handelssachen beschränkt, die eine Verbindung zum Recht verschiedener Staaten haben. Der Begriff der außervertraglichen Schuldverhältnisse ist autonom auszulegen.469 Er umfasst ausdrücklich Delikte, Geschäftsführung ohne Auftrag, ungerechtfertigte Bereicherung und auch culpa in contrahendo (Art. 2 Abs. 1 Rom II-VO).470 Gemäß ihrem Art. 3 beansprucht die Rom II-VO universelle Geltung, d.h. dass 2959 das durch sie berufene Recht auch dann anzuwenden ist, wenn es sich um das Recht eines Drittstaats handelt. Das auf außervertragliche Schuldverhältnisse be461 462 463 464 465 466

467 468 469 470

Die weiteren Ausnahmen finden sich in Art. 1 Abs. 2 Rom I-VO. Vgl. Erwägungsgrund 7. Näher Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 (530). Z.B. Haager Übereinkommen vom 15.6.1955 über das auf internationale Kaufverträge über bewegliche körperliche Sachen anzuwendende Recht. Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 (531) mit Hinweis auf EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (276, Rn. 30/31) – AETR. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.7.2007 über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom II), ABl. L 199, S. 40; Wagner, IPRax 2008, 1 ff.; Leible/Lehmann, RIW 2007, 721 ff. Vgl. Erwägungsgrund 40 und Art. 1 Abs. 4 der VO. Vgl. Erwägungsgrund 39. Vgl. Erwägungsgrund 11. S. aber die Ausnahmen in Art. 1 Abs. 1 S. 2 und Art. 1 Abs. 2 Rom II-VO.

824

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

zogene internationale Privatrecht wird also in vollem Umfang durch die VO ersetzt.471 Vom Anwendungsbereich der VO ausgenommene Bereiche beurteilen sich aber weiterhin nach nationalem Internationalem Privatrecht.472 Die Rom II-VO enthält ebenso wie die Rom I-VO klassische kollisionsrecht2960 liche Regeln. Die angedachte Einführung des Herkunftslandsprinzips konnte sich hier nicht durchsetzten.473 Gem. Art. 28 Abs. 1 Rom II-VO bleiben die internationalen Abkommen, denen 2961 ein oder mehrere Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der Annahme der Verordnung angehören, unberührt, was vor allem für die Bereiche der Straßenverkehrsunfälle und der Produkthaftung Bedeutung hat.474 Soweit allerdings ausschließlich EUMitgliedstaaten (außer Dänemark) beteiligt sind, hat das Unionsrecht uneingeschränkten Vorrang, da völkerrechtliche Bindungen hier nicht entgegengehalten werden können.475 Mit der Annahme der Rom II-VO haben die Mitgliedstaaten auch ihre Kompetenz zum Abschluss neuer internationaler Übereinkommen auf dem Gebiet des Kollisionsrechts außervertraglicher Schuldverhältnisse verloren (Art. 28 Abs. 2 Rom II-VO).476 c)

Familienrecht

2962 Ergänzend zur Rom I- und zur Rom II-VO sind ferner eine Rom III-VO (Scheidung von Ehen)477, eine Rom IV-VO (Ehegüterrecht)478 sowie eine Rom V-VO (Erbrecht)479 geplant. Eine Rom VI-VO (Unterhalts-Verordnung) wurde bereits er-

471 472 473 474 475 476 477

478

479

Wagner, IPRax 2008, 1 (4). Leible/Lehmann, RIW 2007, 721 (721) nennen Schäden durch Kernenergie oder die aus der Verletzung der Privatsphäre oder der Persönlichkeitsrechte entstehen. Aufatmend Leible/Lehmann, RIW 2007, 721 (721 f.). Wagner, IPRax 2008, 1 (3) mit Hinweis auf das Haager Straßenverkehrsunfallübereinkommen (HStVÜ) und das Haager Produkthaftungsübereinkommen (HPÜ). Wagner, IPRax 2008, 1 (3). Vgl. auch Gutachten 1/03 des Gerichtshofs (Plenum) vom 7.2.2006, Slg. 2006, I-1145 (1195 ff., Rn. 114 ff.) zur Neuaushandlung des Lugano-Übereinkommens. Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 2201/2003 im Hinblick auf die Zuständigkeit in Ehesachen und zur Einführung von Vorschriften betreffend das anwendbare Recht in diesem Bereich vom 17.7.2006, KOM (2006) 399 endg. Mangels Durchsetzbarkeit im Rat wird derzeit eine verstärkte Zusammenarbeit einiger Mitgliedstaaten angestrebt, s.o. Rn. 2934. Grünbuch der Kommission zu den Kollisionsnormen im Güterrecht unter besonderer Berücksichtigung der gerichtlichen Zuständigkeit und der gegenseitigen Anerkennung vom 17.7.2006, KOM (2006) 400 endg. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung und die Vollstreckung von Entscheidungen und öffentlichen Urkunden in Erbsachen sowie zur Einführung eines Europäischen Nachlasszeugnisses vom 14.10.2009, KOM (2009) 154 endg.; hierzu Wagner, NJW 2010, 1707 (1709).

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

825

lassen.480 Diese Verordnungen beanspruchen Vorrang vor dem nationalen Recht und verdrängen so zunehmend auch das deutsche Internationale Privatrecht. Soweit eine Beteiligung der EU an internationalen Abkommen nicht möglich 2963 ist, werden die Mitgliedstaaten hierzu ermächtigt. Das betrifft etwa das Haager Übereinkommen von 1996.481 3.

Europäisches Justizielles Netz

Ergänzend wurde ein Europäisches Justizielles Netz für Zivil- und Handelssachen 2964 eingerichtet, das die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in zivil- und Handelssachen erleichtert und der umfassenden Information der Mitgliedstaaten und der Öffentlichkeit über das jeweilige nationale und gemeinschaftsrechtliche Zivil- und Handelsrecht dient.482 VIII. Außenkompetenzen und Abkommen mit Drittstaaten 1.

Entwicklungsstand

Traditionell wurden Fragen der justiziellen Zusammenarbeit zwischen Mitglied- 2965 staaten und Drittstaaten in Zivilsachen in Abkommen bzw. Staatsverträgen zwischen diesen Parteien geregelt. Die so entstandenen zahlreichen Abkommen spiegeln oft die besonderen Verhältnisse zwischen diesen Parteien wider. Bestehende Unvereinbarkeiten mit dem unionsrechtlichen Besitzstand müssen nach Art. 351 AEUV durch die Mitgliedstaaten behoben werden. Werden die Übereinkünfte daraufhin neu ausgehandelt oder soll ein völlig neues Abkommen mit Drittstaaten

480

481

482

VO (EG) Nr. 4/2009 des Rates vom 18.12.2008 über die Zuständigkeit, das anwendbare Recht, die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und die Zusammenarbeit in Unterhaltssachen, ABl. 2009 L 7, S. 1. Z.B. Entscheidung 2008/431/EG des Rates vom 5.6.2008 zur Ermächtigung einiger Mitgliedstaaten, das Haager Übereinkommen von 1996 über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung, Vollstreckung und Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elterlichen Verantwortung und der Maßnahmen zum Schutz von Kindern im Interesse der Europäischen Gemeinschaft zu ratifizieren oder ihm beizutreten, und zur Ermächtigung einiger Mitgliedstaaten, eine Erklärung über die Anwendung der einschlägigen internen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abzugeben – Übereinkommen über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung, Vollstreckung und Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elterlichen Verantwortung und der Maßnahmen zum Schutz von Kindern, ABl. L 151, S. 36. Entscheidung 2001/470/EG des Rates vom 28.5.2001 über die Einrichtung eines Europäischen Justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen, ABl. L 174, S. 25, zuletzt geändert durch Entscheidung Nr. 568/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 zur Änderung der Entscheidung 2001/470/EG, ABl. L 168, S. 35. S. auch o. Rn. 2823 f.

826

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

in Bereichen der Ziviljustiz abgeschlossen werden, sind seit dem 20.8.2009 auch die VO (EG) Nr. 662/2009483 und die VO (EG) Nr. 664/2009484 zu beachten. Der EuGH hat in seinem Gutachten zum Abschluss des neuen Übereinkom2966 mens von Lugano erklärt, dass die Gemeinschaft im Bereich der VO (EG) Nr. 44/2001 (EuGVVO) die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer völkerrechtlichen Übereinkunft mit Drittstaaten hat.485 Dogmatische Grundlage war die AETR-Rechtsprechung, wie sie unter anderem in den Gutachten 2/91 und 1/94 sowie den Open-skies-Urteilen verdeutlicht486 und nunmehr weitgehend in Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 216 Abs. 1 AEUV kodifiziert wurde. Durch Beschluss des Rates vom 5.10.2006 ist die Gemeinschaft und in deren Rechtsnachfolge die Union (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV) der Haager Konferenz für Internationales Privatrecht beigetreten.487 2.

Perspektiven

2967 Nach dem Vertrag von Lissabon fällt der RFSR nach Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV unter die geteilte Zuständigkeit. Soweit die Union für einen bestimmten Bereich noch kein Abkommen mit einem Drittstaat abgeschlossen hat, können Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) weiterhin Abkommen mit Drittstaaten schließen. Eine ausschließliche Zuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler 2968 Übereinkünfte besteht nach Art. 3 Abs. 2 AEUV nur, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.488 Letzteres trifft zu, wenn eine Unionsregelung auf einen Gleichklang auch der Abkommen mit Drittstaaten angelegt ist, weil sie in der Union wie die EuGVVO eine umfassende und kohärente Regelung schaffen wollen. Dann sind völkerrechtliche 483

484

485 486

487 488

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009 zur Einführung eines Verfahrens für die Aushandlung und den Abschluss von Abkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten über spezifische Fragen des auf vertragliche und außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendenden Rechts, ABl. L 200, S. 25. Des Rates vom 7.7.2009 zur Einführung eines Verfahrens für die Aushandlung und den Abschluss von Abkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten, die die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen und Entscheidungen in Ehesachen, in Fragen der elterlichen Verantwortung und in Unterhaltssachen sowie das anwendbare Recht in Unterhaltssachen betreffen, ABl. L 200, S. 46. EuGH, Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 – Lugano. EuGH, Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 (1170 f., Rn. 43 ff.) – Lugano unter Verweis auf Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – AETR; Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 – Stillegungsfonds für die Binnenschiffahrt; Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 – IAO; Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – GATS u. TRIPs; Rs. C-466/98, Slg. 2002, I-9427 – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 – Kommission/Deutschland; zur AETR-Rspr. und ihrer Fortentwicklung s.u. Rn. 5155 ff. Beschluss 2006/719/EG des Rates vom 5.10.2006 über den Beitritt der Gemeinschaft zur Haager Konferenz für Internationales Privatrecht, ABl. L 297, S. 1. Näher zur Vertragsschlusskompetenz der Union s.u. Rn. 5152 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

827

Abkommen durch die Mitgliedstaaten auch dann ausgeschlossen, wenn sie eng mit dieser Regelung zusammenhängen.489 Beinhalten beide nur Mindestvorschriften, stehen die Abkommen der Mitgliedstaaten hingegen der vollen Anwendung der Unionsrechtsbestimmungen nicht entgegen.490

B.

Gemeinsame Besonderheiten im Bereich der strafrechtlichen und polizeilichen Zusammenarbeit

I.

Überführung der PJZS

Der nach den Verträgen von Amsterdam und Nizza noch in Art. 29 ff. EU ver- 2969 bliebene und als sog. dritte Säule intergouvernemental organisierte Bereich der PJZS wurde durch den Vertrag von Lissabon komplett in den AEUV überführt und in den RFSR integriert. Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen findet sich nun im Dritten Teil Titel V Kapitel 4 (Art. 82-86) des AEUV und die polizeiliche Zusammenarbeit in Kapitel 5 (Art. 87-89) des AEUV491 wieder. Der in Titel V des AEUV geregelte Bereich des RFSR umfasst nun den gesamten Bereich Justiz und Inneres. Nach dem Vertrag von Maastricht unterlag dieser noch vollständig der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Im Bereich des RFSR erweitert der Vertrag von Lissabon insbesondere für die 2970 justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen die Zuständigkeiten der EU.492 Die Kompetenzerweiterung resultiert in erster Linie aus der Überführung in den AEUV, da nun auf die in Art. 288 AEUV vorgesehenen Handlungsformen zurückzugreifen ist und damit auch unmittelbar wirkende Rechtsakte (vor allem Verordnungen, nach unzureichender Umsetzung gegebenenfalls auch Richtlinien493 sowie Beschlüsse494) zum Zuge kommen. Bisher waren im Wesentlichen nur nicht unmittelbar wirksame Rahmenbeschlüsse (Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU) möglich, die von den Mitgliedstaaten oft nur zögerlich umgesetzt wurden. Aber auch in materieller Hinsicht wurden die Kompetenzen erweitert.495 Die Besonderheiten in Bezug auf Rechtsakte und Gesetzgebungsverfahren im 2971 Bereich der strafrechtlichen und polizeilichen Zusammenarbeit sind weitgehend entfallen. Die noch in Art. 34 Abs. 2 EU einstimmig zu beschließenden Rechtsakte496 sind nicht übernommen worden. Stattdessen werden die nunmehr einschlägigen, in Art. 288 AEUV vorgesehenen Handlungsformen i.d.R. im ordentlichen 489 490 491 492 493

494 495 496

S. EuGH, Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 (1211, Rn. 168; 1212, Rn. 172) – Lugano. EuGH, Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 (1198, Rn. 123) – Lugano. S. sogleich Rn. 2989 ff., 3072 ff. Vgl. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 64 ff. – Lissabon. Bei inhaltlich unbedingter und hinreichend genauer Formulierung, etwa EuGH, Rs. C226/07, Slg. 2008, I-5999 (6016, Rn. 28) – Flughafen Köln/Bonn; im Einzelnen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1070 ff. Zu deren unmittelbarer Wirkung Frenz, Europarecht 5, Rn. 1320 ff., 1333 ff. Görlitz, DÖV 2004, 374 (378) zum VV. Gemeinsame Standpunkte, Rahmenbeschlüsse, sonstige Beschlüsse und Entwürfe für ratifikationsbedürftige Verträge zwischen den Mitgliedstaaten.

828

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Gesetzgebungsverfahren erlassen, welches das bisherige Mitentscheidungsverfahren ersetzt.497 II.

Weiterhin bestehende Besonderheiten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit

2972 Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit existieren aber auch nach der Überführung in den AEUV durch den Vertrag von Lissabon für die Ausübung der Zuständigkeiten einige verfahrensrechtliche Besonderheiten. 1.

Verantwortung der nationalen Parlamente für das Subsidiaritätsprinzip

2973 Bei Gesetzgebungsvorschlägen und -initiativen im Rahmen der Kapitel 4 und 5 des Titel V wird durch Art. 69 AEUV die Verantwortung der nationalen Parlamente für die Achtung des Subsidiaritätsprinzips nach Maßgabe des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Subsidiaritätsprotokoll) betont. Die neu eingeführte Vorschrift soll den Souveränitätsverlust der Mitgliedstaaten abfedern, der durch die Vergemeinschaftung der bisher zwischenstaatlich organisierten dritten Säule eingetreten ist.498 Nach Art. 4 Subsidiaritätsprotokoll werden den nationalen Parlamenten bereits 2974 die Entwürfe für Gesetzgebungsakte zugeleitet (sog. Frühwarnsystem). Diese müssen nach Art. 5 Subsidiaritätsprotokoll eine Begründung im Hinblick auf die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit enthalten. Bei Zweifeln an der Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip haben die nationalen Parlamente dann nach Art. 6 Subsidiaritätsprotokoll die Möglichkeit, innerhalb von acht Wochen eine begründete Stellungnahme abzugeben. Diese ist nach Art. 7 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll zwingend zu berücksichtigen. Eine Überprüfung des Entwurfs muss im Bereich des Art. 76 AEUV, also der 2975 justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen oder der polizeilichen Zusammenarbeit, nach Art. 7 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 Subsidiaritätsprotokoll bereits dann stattfinden, wenn ein Viertel der Stimmen der nationalen Parlamente den Entwurf des Gesetzgebungsakts für nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar hält. In anderen Fällen ist nach Art. 7 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 Subsidiaritätsprotokoll ein Drittel der Stimmen erforderlich. Das Subsidiaritätsprotokoll enthält also für den Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit die Besonderheit, dass die Schwelle des Interventionsrechts der Mitgliedstaaten von einem Drittel auf ein Viertel herabgesetzt ist. Im Übrigen kann nach Art. 7 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll wie sonst auch im Rahmen des ordentlichen

497 498

S.o. Rn. 2763 ff. Suhr, ZEuS 2008, 45 (63).

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

829

Gesetzgebungsverfahrens mit einer einfachen Mehrheit der Parlamentsstimmen eine Überprüfung des Gesetzgebungsvorschlags erreicht werden. Für entsprechende Subsidiaritätsklagen der Mitgliedstaaten im Namen der nati- 2976 onalen Parlamente ist der Rechtsweg zum Gerichtshof der EU eröffnet (Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll),499 wobei abzuwarten bleibt, ob er den europäischen Rechtsetzungsorganen tatsächlich Grenzen für die europäische Normierung im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip aufzeigen wird.500 Mit dem durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführten Frühwarnsystem soll mit Hilfe der nationalen Parlamente das Subsidiaritätsprinzip gestärkt werden, das in der Vergangenheit wenig Beachtung gefunden hat. Da der RFSR nach Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV in den Bereich der geteilten Zu- 2977 ständigkeit fällt, ist das Subsidiaritätsprinzip allerdings bereits nach Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV ohne Einschränkung für die in Art. 69 AEUV genannten Bereiche zu beachten. Es gilt damit im gesamten RFSR und ist nicht auf die Kapitel 4 und 5 des Titel V beschränkt.501 Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 EUV verweist ebenfalls auf das genannte Subsidiaritätsprotokoll einschließlich des für den Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und polizeilichen Zusammenarbeit angesetzten verminderten Schwellenwertes in Art. 7 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 Subsidiaritätsprotokoll. Art. 69 AEUV ist damit rechtlich überflüssig502 bzw. rein deklaratorisch,503 betont aber immerhin noch einmal die Bedeutung der nationalen Parlamente und des Subsidiaritätsprinzips für den politisch besonders sensiblen Bereich der strafrechtlichen und polizeilichen Tätigkeit, der bisher in der dritten Säule noch komplett intergouvernemental organisiert war, und versucht so den Verlust des Einstimmigkeitsprinzips zu kompensieren.504 2.

Politische Kontrolle durch das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente

Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente sind darüber hinaus 2978 auch an der Bewertung der Tätigkeit von Eurojust (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV) sowie an der Kontrolle der Tätigkeit von Europol (Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV) beteiligt (auch Art. 12 lit. c) EUV). Durch die Einbeziehung der nationalen Parlamente in die Tätigkeit der Union soll deren demokratische Legitimation gestärkt werden. Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV sieht im Unterschied zu der entsprechenden Regelung für Europol in Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV aber nur eine „Beteiligung … an der Bewertung von Eurojust“ und nicht eine Beteiligung an der Kontrolle vor. Mit Blick auf eine hinreichende demokratische Kontrolle sowie ei-

499 500 501 502 503 504

Näher zur Subsidiaritätsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 2882 ff. S. zu den bisherigen Defiziten Frenz, Europarecht 5, Rn. 723, 2882 ff. Hoppe, in: Lenz/Borchardt, Art. 69 AEUV Rn. 1. So zur entsprechenden Vorschrift in Art. III-259 VV Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 5. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 4 a.E. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-259 Rn. 6.

830

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

ne ausreichende Beachtung des Subsidiaritätsprinzips räumt diese Formulierung zumindest eine sehr vage Rechtsposition ein.505 3.

Initiativrecht der Mitgliedstaaten

2979 Außerdem besteht insbesondere im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit nach Art. 76 AEUV neben dem normalerweise gem. Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV ausschließlichen Initiativrecht der Kommission auch ein Initiativrecht von einem Viertel der Mitgliedstaaten. Dieses ergänzende Initiativrecht der Mitgliedstaaten besteht auch für die in Art. 74 AEUV genannten Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit, soweit sie die genannten Kapitel betreffen.506 Bei zurzeit 27 Mitgliedstaaten müssen also mindestens sieben Mitgliedstaaten 2980 eine Initiative unterstützen.507 Zwar erhöht sich bei Initiativen der Mitgliedstaaten auch die qualifizierte Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder des Rates (Art. 16 Abs. 4 EUV) auf mindestens 72 % (Art. 238 Abs. 2 AEUV). Dies gilt allerdings erst ab dem 1.11.2014. Im Übrigen ist für die Bestimmung der qualifizierten Mehrheit Art. 3 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen zu beachten.508 Diese Besonderheit eines mitgliedstaatlichen Initiativrechts ist als Atavismus 2981 aus den Verträgen von Maastricht und Amsterdam übrig geblieben. Sie bedeutet gegenüber den Vorgängerregelungen durch die Einführung des Quorums von einem Viertel der Mitgliedstaaten aber immerhin eine Einschränkung und ist als Schritt in Richtung auf eine auch insoweit bestehende Normalität des Unionsrechts zu werten. Im Vertrag von Maastricht war das mitgliedstaatliche Initiativrecht in dem damals noch intergouvernemental geprägten Bereich Justiz und Inneres noch die Regel. Der Vertrag von Amsterdam sah ebenfalls noch ein Initiativrecht für einen einzelnen Mitgliedstaat oder die Kommission vor, in Art. 34 Abs. 2 S. 2 EU grundsätzlich und in Art. 67 Abs. 1 EG immerhin noch für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren.509 Das Initiativrecht der Mitgliedstaaten steht für die intergouvernementale Struk2982 tur, das der Kommission für die Normalität des Unionsrechts.510 In der Aufteilung des Initiativrechts spiegelt sich demnach die Entwicklung des RFSR wider. 4.

Notbremse-Mechanismen und Verstärkte Zusammenarbeit

2983 Die Ausübung einzelner Zuständigkeiten der EU ist im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit mit einem 505 506 507 508 509 510

Calliess, ZG 2010, 1 (15); Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-273 Rn. 10. Dazu o. Rn. 2823. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-42 Rn. 50. Näher zur qualifizierten Mehrheit s.o. Rn. 974 ff. Suhr, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-42 Rn. 51. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-42 Rn. 8.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

831

sog. Notbremse-Mechanismus verknüpft (Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 3, Art. 86 Abs. 1 UAbs. 2 und UAbs. 3, Art. 87 Abs. 3 UAbs. 2 und UAbs. 3 AEUV; vgl. bereits Art. 23 Abs. 2 UAbs. 2 EU).511 So kann ein Mitglied des Rates, das der Auffassung ist, dass ein Richtlinienentwurf zur Rechtsangleichung im Bereich des Straf- oder Strafverfahrensrechts „grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung“ berührt, beantragen, dass der Europäische Rat befasst wird (Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1, Art. 83 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV). Entsprechend der grundlegenden Bedeutung der Strafrechtspflege in einem politischen Gemeinwesen und der besonders empfindlichen Berührung der demokratischen Selbstbestimmung durch Strafund Strafverfahrensnormen kann der deutsche Vertreter im Rat dieses Recht nach dem BVerfG nur nach Weisung des Deutschen Bundestags und gegebenenfalls auch des Bundesrates ausüben.512 Im Falle eines Einvernehmens verweist der Europäische Rat den Entwurf bin- 2984 nen vier Monaten nach Aussetzung des Gesetzgebungsverfahrens an den Rat zurück. Sofern kein Einvernehmen erzielt wird, gelten erleichterte Bedingungen für eine Verstärkte Zusammenarbeit. Möchten mindestens neun Mitgliedstaaten eine Verstärkte Zusammenarbeit auf der Grundlage des Entwurfs begründen, gilt die Ermächtigung nach Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission (Art. 20 Abs. 2 EUV und Art. 329 Abs. 1 AEUV) als erteilt (Art. 82 Abs. 3 UAbs. 2, Art. 83 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV).513 Ein leicht abgewandelter Mechanismus gilt für die Errichtung der Europäischen 2985 Staatsanwaltschaft und den Erlass von Maßnahmen, welche die operative Zusammenarbeit zwischen nationalen Polizei-, Zoll- und anderen Strafverfolgungsbehörden betreffen. Danach kann eine Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten beantragen, dass der Europäische Rat mit einem Entwurf eines Gesetzgebungsakts befasst wird, sofern keine Einstimmigkeit im Rat darüber erzielt wird (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 87 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Gelingt kein Einvernehmen, gelten auch hier erleichterte Bedingungen für eine 2986 Verstärkte Zusammenarbeit. Sofern mindestens neun Mitgliedstaaten eine Verstärkte Zusammenarbeit auf der Grundlage des Entwurfs begründen möchten, gilt die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit nach Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission (Art. 20 Abs. 2 EUV und Art. 329 Abs. 1 AEUV) als erteilt (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 3, Art. 87 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV).514 Die genannten besonderen Verfahren gelten aber nicht für Rechtsakte im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands darstellen (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 4 AEUV). Durch diese Erleichterungen für eine Verstärkte Zusammenarbeit (Art. 326 ff. AEUV) gibt es wie bisher die Möglichkeit einer abgestuften Integration.515

511 512 513 514 515

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 71 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 355, 358, 365 – Lissabon. S.o. Rn. 96. S.o. Rn. 96. Weber, BayVBl. 2008, 485 (489).

832

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

5.

Inhaltliche Begrenztheit und Erweiterung als Vertragsänderung

2987 Die essenzielle Bedeutung des Straf- und des Strafverfahrensrechts für die nationalen Demokratien erzwingt nicht nur die Einbeziehung der nationalen Gesetzgebungsorgane in die sog. Notbremse nach Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1, 83 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV,516 sondern auch eine materielle Begrenzung der Unionstätigkeit auf die aufgeführten Kompetenzen sowie deren restriktive Interpretation.517 Sollen diese Kompetenzen erweitert werden, ist dies besonders kritisch, sofern nicht die Mitgliedstaaten ein Vetorecht haben. So sieht Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV eine Erweiterung der Regelungsbefugnisse der Union auf sonstige spezifische Aspekte des Strafverfahrens, Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV eine solche auf andere Kriminalitätsbereiche nur durch einstimmigen Ratsbeschluss vor. Durch das allgemeine Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV kann zwar 2988 für solche Beschlüsse das Genügen einer qualifizierten Mehrheit festgelegt werden. Aber auch hierfür ist erst einmal ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates notwendig. Da dieser dann jedoch dauerhaft zu einem Verlust einer nationalen Vetomöglichkeit führt und zugleich inhaltliche Erweiterungen ermöglicht, liegt eine Vertragsänderung vor. Daher bedarf es nach dem BVerfG eines Gesetzes gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, das Bundestag und Bundesrat zu erlassen haben.518

C.

Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

2989 Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (JZS) dient sowohl der Verwirklichung des Raums der Sicherheit, ist aber auch ein Teil des Raums des Rechts.519 I.

Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und Angleichung der Rechtsvorschriften

1.

Ansatz

2990 Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen in der Union beruht ebenso wie die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (Art. 81 Abs. 1 AEUV) auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen520 und umfasst die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den in Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 AEUV aufgeführten Bereichen (Art. 82 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Der Wortlaut in Art. 82 Abs. 1 AEUV ist insoweit sogar weiter formu516 517

518 519 520

Vorstehend Rn. 2983 ff. Im Einzelnen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 359 ff. – Lissabon sowie im Folgenden bei den einzelnen Kompetenzen. Im Gesamtzusammenhang Frenz, Europarecht 5, Rn. 290 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 37 Rn. 27. S. bereits o. Rn. 2920.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

833

liert, als er die Angleichung der Rechtsvorschriften umfasst, während sie in Art. 81 Abs. 1 S. 2 AEUV lediglich umfasst werden können. Außerdem fällt auf, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung direkt mit der Rechtsangleichung verbunden wird, während Art. 81 Abs. 1 S. 2 AEUV vorsichtig hintenangestellt wird. Allerdings sind die strafrechtlichen Kompetenzen der Union nach dem BVerfG eng auszulegen, da durch deren Ausübung die demokratische Selbstbestimmung besonders berührt wird.521 Die Kompetenzen im Bereich der strafjustiziellen Zusammenarbeit wurden so- 2991 wohl im Bereich des Strafverfahrensrechts als auch im Bereich des materiellen Strafrechts gegenüber dem bisherigen Art. 31 EU deutlich verstärkt.522 Maßnahmen werden nach Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 294 AEUV erlassen. Sie müssen sich auf die in Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a)-d) AEUV abschließend aufgeführten Bereiche erstrecken. Die bislang in der dritten Säule vorgesehene spezielle Kompetenz zur Regelung 2992 der Erleichterung der Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 31 Abs. 1 lit. b) EU) sowie der Gewährleistung der Vereinbarkeit der jeweils geltenden Vorschriften der Mitgliedstaaten untereinander, soweit dies zur Verbesserung dieser Zusammenarbeit erforderlich ist (Art. 31 Abs. 1 lit. c) EU), ist so nicht übernommen worden. Neu aufgenommen wurden dagegen Maßnahmen zur Festlegung von Regeln 2993 und Verfahren, mit denen die Anerkennung aller Arten von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen in der gesamten Union sichergestellt wird (lit. a)) sowie die Förderung der Weiterbildung von Richtern und Staatsanwälten sowie Justizbediensteten (lit. c)). 2.

Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen

Die gegenseitige Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen 2994 gem. Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a) AEUV wurde in der Vergangenheit vor allem durch eine Reihe von Rahmenbeschlüssen auf der Grundlage von Art. 31 und 34 Abs. 2 lit. b) EU verwirklicht. a)

Europäischer Haftbefehl

Der Europäische Haftbefehl523 wurde durch den Rahmenbeschluss 2002/584/JI ge- 2995 schaffen.524 Er stellt im strafrechtlichen Bereich die erste konkrete Verwirklichung 521 522 523 524

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358 – Lissabon. Weber, BayVBl. 2008, 485 (488); Müller-Graff, EuR 2009, Beiheft 1, 105 (116 ff.). Zu den Problemen Schaper, Verfassungsrechtliche Probleme bei der Übertragung von Hoheitsrechten zur Schaffung eines europäischen Strafrechts, 2009. Rahmenbeschluss 2002/584/JI des Rates vom 13.6.2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten – Stellungnahmen bestimmter Mitgliedstaaten zur Annahme des Rahmenbeschlusses, ABl. L 190, S. 1, gestützt insbes. auf Art. 31 lit. a) und b) und Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU i.d.F. des Vertrags von Nizza, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/

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Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung dar. Die Entwicklung des Europäischen Haftbefehls spiegelt aber auch die Entwicklung vom Souveränitätsprinzip, welches das bisher bestehende Misstrauen gegenüber fremden Rechtsordnungen zum Ausdruck brachte, zum Prinzip des gegenseitigen Vertrauens wider.525 Hauptanliegen der Schaffung eines europäischen Haftbefehls war die Verein2996 fachung des bisherigen Auslieferungsrechts, das durch eine Vielzahl von Abkommen geprägt war.526 Der Europäische Haftbefehl ersetzt unter anderem das bis dahin existierende Übereinkommen vom 10.3.1995 über das vereinfachte Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der EU527 und das Übereinkommen vom 27.9.1996 über die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der EU528 (s. Art. 31 Abs. 1 EU). Er löst die bisherigen langwierigen Auslieferungsverfahren ab. Nun können einer Straftat verdächtigte Personen und verurteilte Straftäter, die sich ins Ausland abgesetzt haben, umgehend an das Land ausgeliefert werden, in dem sie vor Gericht gestellt werden sollen bzw. wurden. Aufgrund des Europäischen Haftbefehls können auch eigene Staatsangehörige an EU-Mitgliedstaaten ausgeliefert werden.529 Der Europäische Haftbefehl findet nur für bestimmte schwere Delikte An2997 wendung (Art. 2 Rahmenbeschluss 2002/584/JI). In Einzelfällen muss (Art. 3 Rahmenbeschluss 2002/584/JI) bzw. kann (Art. 4 Rahmenbeschluss 2002/584/JI) die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden. So kann ein Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen eine Strafe auch selbst vollstrecken, statt den Betroffenen festzunehmen und auszuliefern.530 Der Betroffene kann grundsätzlich nur für solche Taten verfolgt werden, die Grundlage der Auslieferung waren (Spezialitätsgrundsatz). Der Rahmenbeschluss, der aufgrund seiner ähnlichen Formulierung in Art. 34 2998 Abs. 2 lit. b) EU mit der Richtlinie verglichen werden konnte, entfaltete keine unmittelbare Wirkung und musste durch die Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Das in Deutschland zu dessen Umsetzung zunächst verabschiedete Europäische Haftbefehlsgesetz (EuHbG) vom 21.7.2004531 hat das BVerfG am 18.7.2005 wegen Verstoßes gegen das Grundrecht auf Auslieferungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 GG) und die Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) für verfassungswidrig und nichtig erklärt, da der Gesetzgeber die bestehenden Gestaltungsspielräume zugunsten der deutschen Staatsangehörigen nicht im verfassungsrechtlich gebotenen Umfang aus-

525 526 527 528 529 530 531

JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24; zu dessen Vereinbarkeit mit dem Primärrecht EuGH, Rs. C-303/05, Slg. 2007, I-3633 – Europäischer Haftbefehl. S. auch ausführlich zum Europäischen Haftbefehl Henke, Der Europäische Haftbefehl, 2008. Henke, Der Europäische Haftbefehl, 2008, S. 6 f. Vgl. Erwägungsgründe 1, 5, 11. ABl. 1995 C 78, S. 2. ABl. 1996 C 313, S. 12. Vgl. Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG; Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 6. Vgl. EuGH, Rs. C-66/08, Slg. 2008, I-6041 – Kozlowski. BGBl. I 2004 S. 1748.

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geschöpft hatte.532 Das daraufhin überarbeitete Europäische Haftbefehlsgesetz (EuHbG) vom 20.7.2006 trat am 2.8.2006 in Kraft.533 In den nordischen Staaten bestehen einheitliche Rechtsvorschriften, die über 2999 die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses hinausgehen. Dänemark, Finnland und Schweden wenden daher weiter die zwischen ihnen geltenden einheitlichen Rechtsvorschriften an.534 Mit den USA hat die Union ein Abkommen über Auslieferung und Rechtshilfe in Strafsachen abgeschlossen.535 Auch mit Island und Norwegen besteht ein Übergabeabkommen.536 b)

Weitere Rahmenbeschlüsse

Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung wurde weiter verwirklicht für: 3000 - die Vollstreckung von Entscheidungen über die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln537, - Geldstrafen und Geldbußen538, - Einziehungsentscheidungen539, 532 533 534

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BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl. BGBl. I 2006 S. 1721. Erklärung nach Art. 31 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13.6.2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten, ABl. 2003 L 246, S. 1. Beschluss 2003/516/EG des Rates vom 6.6.2003 über die Unterzeichnung der Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über Auslieferung und Rechtshilfe in Strafsachen, ABl. L 181, S. 25. Beschluss 2006/697/EG des Rates vom 27.6.2006 über die Unterzeichnung des Übereinkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Island und dem Königreich Norwegen über das Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Island und Norwegen, ABl. L 292, S. 1. Rahmenbeschluss 2003/577/JI des Rates vom 22.7.2003 über die Vollstreckung von Entscheidungen über die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln in der Europäischen Union, ABl. L 196, S. 45. Rahmenbeschluss 2005/214/JI des Rates vom 24.2.2005 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Geldstrafen und Geldbußen, ABl. L 76, S. 16, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/ JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24. Rahmenbeschluss 2006/783/JI des Rates vom 6.10.2006 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Einziehungsentscheidungen, ABl. L 328, S. 59, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/ JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24; vgl. auch Rahmenbeschluss 2005/212/JI des Rates vom 24.2.2005 über die Einziehung von Erträgen, Tatwerkzeugen und Vermögensgegenständen aus Straftaten, ABl. L 68, S. 49.

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-

die Berücksichtigung der in anderen Mitgliedstaaten ergangenen Verurteilungen in einem neuen Strafverfahren540, - die Vollstreckung von freiheitsentziehenden Strafen und Maßnahmen541 - sowie Bewährungsentscheidungen und deren Überwachung542. Mit dem Rahmenbeschluss 2008/978/JI wurde die Europäische Beweisanord3001 nung (EBA)543 eingeführt, mit der Sachen, Schriftstücke und Daten zur Verwendung in Strafsachen erlangt werden können. Deutschland hat sich dabei das Recht vorbehalten, die Vollstreckung einer EBA bei bestimmten Delikten von der Überprüfung des Vorliegens der beiderseitigen Strafbarkeit abhängig zu machen, sofern für die Vollstreckung der EBA eine Durchsuchung oder Beschlagnahme erforderlich ist. Der Rahmenbeschluss 2009/299/JI schafft eine einheitliche Grundlage für die 3002 Nichtanerkennung von Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht persönlich erschienen ist.544 Des Weiteren existieren Vorschläge für: 3003 - eine Europäische Überwachungsanordnung in Ermittlungsverfahren545 und

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Rahmenbeschluss 2008/675/JI des Rates vom 24.7.2008 zur Berücksichtigung der in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ergangenen Verurteilungen in einem neuen Strafverfahren, ABl. L 220, S. 32. Rahmenbeschluss 2008/909/JI des Rates vom 27.11.2008 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile in Strafsachen, durch die eine freiheitsentziehende Strafe oder Maßnahme verhängt wird, für die Zwecke ihrer Vollstreckung in der Europäischen Union, ABl. L 327, S. 27, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24; Umsetzungsfrist 5.12.2011. Rahmenbeschluss 2008/947/JI des Rates vom 27.11.2008 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile und Bewährungsentscheidungen im Hinblick auf die Überwachung von Bewährungsmaßnahmen und alternativen Sanktionen, ABl. L 337, S. 102, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/ JI, 2006/783/JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24; Umsetzungsfrist 6.12.2011. Rahmenbeschluss 2008/978/JI des Rates vom 18.12.2008 über die Europäische Beweisanordnung zur Erlangung von Sachen, Schriftstücken und Daten zur Verwendung in Strafsachen, ABl. L 350, S. 72; Umsetzungsfrist 19.1.2011. Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24; Umsetzungsfrist 28.3.2011.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

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- Rechtsverluste infolge strafrechtlicher Verurteilungen546. Zu beachten ist, dass die genannten Maßnahmen in den Mitgliedstaaten noch 3004 nicht vollständig umgesetzt wurden.547 Bei den jüngeren Rahmenbeschlüssen ist die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen. 3.

Verhinderung von Kompetenzkonflikten

Nach Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 lit. b) AEUV sollen Kompetenzkonflikte zwischen 3005 den Mitgliedstaaten verhindert und beigelegt werden. Diese können sich hinsichtlich der strafgerichtlichen Zuständigkeit und auch bezüglich des anwendbaren Strafrechts ergeben, da die nationalen Behörden derzeit, parallel zu den Strafverfolgungsmaßnahmen der Behörden anderer Mitgliedstaaten, befugt sind, eigene Ermittlungen anzustellen. Die einzige rechtliche Schranke ergibt sich aus dem Verbot der doppelten Strafverfolgung („ne bis in idem“), das insbesondere in Art. 50 EGRC und in Art. 54 ff. SDÜ niedergelegt ist und vom EuGH präzisiert wurde.548 Allerdings kommt dieser Grundsatz nur dann zum Tragen, wenn bereits eine rechtskräftige Entscheidung in einem Strafverfahren eines Mitgliedstaats ergangen ist.549 Kompetenzkonflikte, die sich aus parallel verlaufenden Strafverfolgungsmaßnahmen in mehreren Mitgliedstaaten ergeben, werden hiermit nicht gelöst. Daher sind bereits verschiedentlich Vorschläge zum Erlass eines Rahmenbeschlusses zur Lösung dieser Konflikte ergangen.550 4.

Weiterbildung

Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 lit. c) AEUV betrifft die Weiterbildung von Richtern, 3006 Staatsanwälten und Justizbediensteten. Auf diese Weise soll das für den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung unentbehrliche Vertrauen der Justizbehörden in die Justizsysteme der jeweils anderen Mitgliedstaaten gefördert werden.551

545

546

547 548 549 550

551

Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Europäische Überwachungsanordnung in Ermittlungsverfahren innerhalb der Europäischen Union vom 29.8.2006, KOM (2006) 468 endg. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Rechtsverluste infolge strafrechtlicher Verurteilungen in der Europäischen Union vom 21.2.2006, KOM (2006) 73 endg. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 5. Jeweils mit Nachw. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 18 auch zu partiell divergierenden Entscheidungen des EGMR; Frenz, Europarecht 4, Rn. 5152 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 5164 ff. Grünbuch über Kompetenzkonflikte und den Grundsatz ne bis in idem in Strafverfahren, KOM (2005) 696 endg.; Initiative der Tschechischen Republik, der Republik Polen, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik und des Königreichs Schweden für einen Rahmenbeschluss 2009/…/JI des Rates zur Vermeidung und Beilegung von Kompetenzkonflikten in Strafverfahren, ABl. 2009 C 39, S. 2. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 21.

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3007

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Finanzielle Mittel werden im Rahmen des Programms „Strafjustiz“ als Teil des Generellen Programms „Grundrechte und Justiz“ für den Zeitraum 2007-2013 bereitgestellt.552 5.

Zusammenarbeit der Justizbehörden

3008 Die nach Art. 82 Abs. 1 UAbs. 2 lit. d) AEUV zu erlassenden Maßnahmen sollen die Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden im Rahmen der Strafverfolgung sowie des Vollzugs und der Vollstreckung von Entscheidungen erleichtern. a)

Europäisches Justizielles Netz

3009 In diesem Zusammenhang befinden sich das seit 1998553 bestehende Europäische Justizielle Netz (EJN)554 und das am 29.5.2000 unterzeichnete Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen.555 Das EJN dient dazu, über ein Netz nationaler Kontaktstellen die justizielle Zusammenarbeit sowie den Austausch rechtlicher und praktischer Informationen zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Das EJN ist zudem in die Anwendung bewährter Methoden bei der Rechtshilfe in Strafsachen einbezogen.556 b)

Rechtshilfe in Strafsachen

3010 Das Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen regelt zum einen allgemeine Form- und Verfahrensvorschriften bei Rechtshilfeersuchen, enthält zum anderen aber auch Regelungen zu spezifischen Formen der Rechtshilfe wie die zeitweilige Überstellung inhaftierter Personen zu Ermittlungszwecken, die Vernehmung per Video- oder Telefonkonferenz, gemeinsame Ermittlungsgruppen557 oder verdeckte Ermittlungen. Zudem sind spezielle Normen betreffend der Über552

553

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556

557

Beschluss 2007/126/JI des Rates vom 12.2.2007 zur Auflegung des spezifischen Programms „Strafjustiz“ als Teil des generellen Programms „Grundrechte und Justiz“ für den Zeitraum 2007-2013, ABl. L 58, S. 13, gestützt auf Art. 31 und 34 Abs. 2 lit. c) EU. 98/428/JI: Gemeinsame Maßnahme vom 29.6.1998 – vom Rat aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen – zur Einrichtung eines Europäischen Justitiellen Netzes, ABl. L 191, S. 4, ersetzt durch Beschluss 2008/976/ JI des Rates vom 16.12.2008 über das Europäische Justizielle Netz, ABl. L 348, S. 130. Beschluss 2008/976/JI des Rates vom 16.12.2008 über das Europäische Justizielle Netz, ABl. L 348, S. 130. S. auch u. Rn. 3061. Übereinkommen gem. Art. 34 des Vertrags über die Europäische Union – vom Rat erstellt – über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union – Erklärung des Rates zu Art. 10 Abs. 9 – Erklärung des Vereinigten Königreichs zu Art. 20, ABl. 2000 C 197, S. 3. 98/427/JI: Gemeinsame Maßnahme vom 29.6.1998 – vom Rat aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen – über die Anwendung bewährter Methoden bei der Rechtshilfe in Strafsachen, ABl. L 191, S. 1; vgl. hier insbes. Art. 3. Vgl. hierzu auch Rahmenbeschluss des Rates vom 13.6.2002 über gemeinsame Ermittlungsgruppen, ABl. L 162, S. 1.

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wachung von Telekommunikationsverkehr und den Schutz personenbezogener Daten enthalten. Ergänzt wird das Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen durch ein Protokoll des Rates, in dem die Rechtshilfe bei Auskunftsersuchen und bei der Überwachung von Bankkonten und Bankgeschäften geregelt ist.558 c)

Europäisches Strafregisterinformationssystem

Der Rahmenbeschluss 2009/315/JI des Rates vom 26.2.2009 regelt die Durchfüh- 3011 rung und den Inhalt des Austauschs von Informationen aus dem Strafregister zwischen den Mitgliedstaaten.559 Darauf gestützt wurde ein Europäisches Strafregisterinformationssystem (ECRIS) eingerichtet.560 Hierbei handelt es sich um ein dezentrales Informationstechnologiesystem, das auf den Strafregisterdatenbanken der einzelnen Mitgliedstaaten beruht (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses). d)

Geldwäsche und anderes

Der Rahmenbeschluss über Geldwäsche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlag- 3012 nahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten561 ergänzt die Regelungen des von den Mitgliedstaaten ratifizierten Übereinkommens des Europarates über Geldwäsche sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten.562 Letzteres enthält die Verpflichtung, Einziehungsentscheidungen einer anderen Vertragspartei anzuerkennen und zu vollstrecken.563 e)

Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit

Durch den Beschluss 2008/615/JI des Rates vom 23.6.2008 zur Vertiefung der 3013 grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität564 wird der wesentliche Inhalt des zwischen einigen der Mitgliedstaaten zwischenstaatlich abgeschlossenen sog.

558

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562 563 564

Protokoll vom Rat gem. Art. 34 des Vertrags über die Europäische Union erstellt zu dem Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. 2001 C 326, S. 2. Rahmenbeschluss 2009/315/JI des Rates vom 26.2.2009 über die Durchführung und den Inhalt des Austauschs von Informationen aus dem Strafregister zwischen den Mitgliedstaaten, ABl. L 93, S. 23. Beschluss 2009/316/JI des Rates vom 6.4.2009 zur Einrichtung des Europäischen Strafregisterinformationssystems (ECRIS) gem. Art. 11 des Rahmenbeschlusses 2009/ 315/JI, ABl. L 93, S. 33. 2001/500/JI: Rahmenbeschluss des Rates vom 26.6.2001 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten, ABl. L 182, S. 1. Übereinkommen über Geldwäsche sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten vom 8.11.1990, SEV Nr. 141. Näher hierzu Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 28. ABl. 2008 L 210, S. 1.

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Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Prümer Vertrags565 in den Rechtsrahmen der EU überführt. Darin enthalten sind insbesondere Bestimmungen über die Voraussetzungen und Verfahren für die automatisierte Übermittlung von DNA-Profilen, daktyloskopischen Daten und bestimmten Daten aus nationalen Fahrzeugregistern, Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Übermittlung von Daten im Zusammenhang mit Großveranstaltungen mit grenzüberschreitendem Bezug sowie über die Voraussetzungen für die Übermittlung von Informationen zur Verhinderung terroristischer Straftaten und Bestimmungen über die Voraussetzungen und Verfahren für die Intensivierung der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit durch verschiedene Maßnahmen (vgl. Art. 1 des Beschlusses). f)

Auslieferungsverfahren

3014 Zwischen den Mitgliedstaaten ist die Auslieferung von Straftätern mit dem Rahmenbeschluss des Rates vom 13.6.2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten566 zwar abgeschafft worden.567 Für die Fälle, in denen das Verfahren über den Europäischen Haftbefehl nicht anwendbar ist, gilt jedoch weiter das Auslieferungsverfahren.568 g)

Austausch

3015 Als weitere Maßnahme der justiziellen Zusammenarbeit wurde ein Rahmen für den Austausch von Verbindungsrichtern und -staatsanwälten zur Verbesserung der

565 566

567 568

BGBl. II 2006 S. 626; vgl. zum Vertrag von Prüm außerdem Papayannis, ZEuS 2008, 219 ff. 2002/584/JI: Rahmenbeschluss des Rates vom 13.6.2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten – Stellungnahmen bestimmter Mitgliedstaaten zur Annahme des Rahmenbeschlusses, ABl. L 190, S. 1, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26.2.2009 zur Änderung der Rahmenbeschlüsse 2002/584/JI, 2005/214/JI, 2006/783/JI, 2008/909/JI und 2008/947/JI, zur Stärkung der Verfahrensrechte von Personen und zur Förderung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung ergangen sind, zu der die betroffene Person nicht erschienen ist, ABl. L 81, S. 24. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 31. Vgl. hierzu das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13.9.1957 und die ergänzenden Vorschriften aus Kap. 4 des SDÜ, sowie Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union über das vereinfachte Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. 1995 C 78, S. 2; Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union über die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union – Gemeinsame Erklärung zum Asylrecht – Erklärung Dänemarks, Finnlands und Schwedens zu Art. 7 des Übereinkommens – Erklärung zum Begriff „Staatsangehörige“ – Erklärung Griechenlands zu Art. 5 – Erklärung Portugals betreffend die Auslieferung in Fällen, in denen die dem Auslieferungsersuchen zugrundeliegende strafbare Handlung mit einer lebenslangen Strafe oder Maßregel der Sicherung und Besserung bedroht ist – Erklärung des Rates zu den Folgemaßnahmen, ABl. 1996 C 313, S. 12; näher Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 31.

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justiziellen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der EU geschaffen.569 Es existieren außerdem Pläne für einen verstärkten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien in der Justiz.570 Zu beachten sind auch Regelungen über den Datenschutz.571 II.

Festlegung von Mindestvorschriften durch Richtlinien

1.

Strafverfahrensrecht

a)

Grundlagen

Im Bereich des Strafverfahrensrechts besteht seit dem Vertrag von Lissabon nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV die Möglichkeit, für einzelne Aspekte gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Richtlinien Mindestvorschriften festzulegen. Voraussetzung ist, dass dies zur Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit mit grenzüberschreitender Dimension erforderlich ist. Dieser Ansatz erscheint freilich weit, sofern man nicht die einzelnen Tatbestandsmerkmale restriktiv fasst und so die grundsätzliche Zuordnung auch des Strafverfahrensrechts zu den nationalen Demokratien wahrt. Daher bedarf es einer tatsächlichen grenzüberschreitenden Dimension; ein bloßer entsprechender politischer Wille genügt nicht. Diese enge Auslegung hat der deutsche Vertreter im Rat zugrunde zu legen, wenn ein entsprechender Beschluss gefasst wird.572 Bei diesen Mindestvorschriften müssen nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV zudem die Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Die Mindestangleichung betrifft die Zulässigkeit von Beweismitteln auf gegenseitiger Basis zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. a) AEUV), die Rechte des Einzelnen im Strafverfahren (lit. b)), die Rechte der Opfer von Straftaten (lit. c)) und sonstige spezifische Aspekte des Strafverfahrens, die durch einen einstimmigen Ratsbeschluss nach Zustimmung des Europäischen Parlaments bestimmt worden sind (lit. d)). Das Erfordernis der Einstimmigkeit für Beschlüsse nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV kann durch ebenfalls notwendig einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates gem. Art. 48 Abs. 7 EUV im Wege des allgemeinen Brückenver569

570

571

572

Gemeinsame Maßnahme 96/277/JI vom 22.4.1996, vom Rat aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen, betreffend den Rahmen für den Austausch von Verbindungsrichtern/-staatsanwälten zur Verbesserung der justitiellen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 105, S. 1. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss – Eine europäische Strategie für die e-Justiz vom 30.5.2008, KOM (2008) 329 endg. Rahmenbeschluss 2008/977/JI des Rates vom 27.11.2008 über den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden, ABl. L 350, S. 60. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 360 mit Rn. 359, 361 – Lissabon.

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fahrens zu einem solchen mit lediglich qualifizierter Mehrheit umgewandelt werden. Damit der deutsche Ratsvertreter einem solchen Beschluss zustimmen kann, bedarf es eines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.573 Die Mitgliedstaaten sind nach Art. 82 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV aber nicht ge3020 hindert, ein höheres Schutzniveau für den Einzelnen beizubehalten oder einzuführen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass Art. 82 Abs. 2 AEUV die Union lediglich zum Erlass von Mindestvorschriften ermächtigt. Durch Mindestvorschriften soll also das Schutzniveau in der Union angehoben werden, ohne jedoch dadurch weiter gehende Regelungen einzuschränken.574 Ist ein Mitgliedstaat der Auffassung, dass ein Entwurf einer Richtlinie grund3021 legende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berühren würde, kann er beantragen, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt und der Europäische Rat befasst wird (Art. 82 Abs. 3 AEUV). Es handelt sich um einen sog. Notbremsemechanismus, in dem der Europäische Rat die Rolle des Schiedsrichters übernimmt.575 Der deutsche Vertreter muss aber, bevor er abstimmt, erst die Weisung des Deutschen Bundestags und, soweit Regelungen über die Gesetzgebung dies erfordern, des Bundesrates einholen.576 b)

Sekundärrecht

3022 Sekundärrechtlich relevant ist zum Beispiel der Rahmenbeschluss 2001/220/JI über die Stellung des Opfers im Strafverfahren.577 Dieser sieht eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten vor, um natürlichen Personen als Opfern578 von Straftaten in der Union ein hohes Schutzniveau im Strafverfahren zu gewähren. Dazu zählt auch das Recht auf Entschädigung durch den Täter.579 Der Rahmenbeschluss 2005/212/JI über die Einziehung von Erträgen, Tatwerkzeugen und Vermögensgegenständen aus Straftaten580 sieht in Art. 3 Mindestanforderungen für eine Wertersatzstrafe vor. Darüber hinaus wurden verschiedentlich Vorschläge durch die Kommission zu 3023 Mindestanforderungen im Strafverfahren unterbreitet, etwa allgemein zu Verfahrensgarantien im Strafverfahren581, speziell zur Verdolmetschung und Übersetzung 573 574 575 576 577 578 579 580 581

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon; näher o. Rn. 2987 f., 2779. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 82 AEUV Rn. 32. Lenski, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, 2008, S. 99 (101). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon; näher o. Rn. 2778, 2983 ff. Rahmenbeschluss 2001/220/JI des Rates vom 15.3.2001 über die Stellung des Opfers im Strafverfahren, ABl. L 82, S. 1. Vgl. hierzu EuGH, Rs. C-467/05, Slg. 2007, I-5557 (5604, Rn. 53 ff.) – Dell’Orto. Vgl. hierzu zudem RL 2004/80/EG des Rates vom 29.4.2004 zur Entschädigung der Opfer von Straftaten, ABl. L 261, S. 15. Rahmenbeschluss 2005/212/JI des Rates vom 24.2.2005 über die Einziehung von Erträgen, Tatwerkzeugen und Vermögensgegenständen aus Straftaten, ABl. L 68, S. 49. Grünbuch der Kommission – Verfahrensgarantien in Strafverfahren innerhalb der Europäischen Union, KOM (2003) 75 endg.; Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

843

im Strafverfahren582 sowie zur Unschuldsvermutung583. Die Arbeiten an dem Rahmenbeschluss über bestimmte Verfahrensrechte in Strafverfahren innerhalb der EU wurden aufgrund des Widerstands einzelner Mitgliedstaaten zunächst im Juni 2007 ausgesetzt, werden von der Kommission und einigen Mitgliedstaaten aber weiter verfolgt.584 Der Rat hat zudem eine Entschließung über den Schutz von Zeugen im Rahmen der Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität erlassen.585 2.

Materielles Strafrecht (Art. 83 AEUV)

a)

Notwendige Begrenzung

Auch im Bereich des materiellen Strafrechts wird die Zuständigkeit der EU zur 3024 Rechtsangleichung ausgeweitet. Nach Art. 83 Abs. 1 AEUV können nun gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Richtlinien Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festgelegt werden. Voraussetzung ist auch hier eine grenzüberschreitende Dimension. Diese muss sich aus der Art und den Auswirkungen der Straftaten ergeben oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen. Auch diese besondere Notwendigkeit weist auf die Art und die Auswirkungen der betreffenden Straftaten zurück, da andere Anknüpfungspunkte nicht ersichtlich sind; die Bildung eines bloßen politischen Willens genügt nicht.586 Die Festlegung der Richtlinie als zulässige Handlungsform bekräftigt das Bestehen von Ausgestaltungsspielräumen der Mitgliedstaaten.587 Die in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV genannten Kriminalitätsbereiche Terro- 3025 rismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität decken ein weites Spektrum ab. Die Vorgängerregelung (Art. 31 Abs. 1 lit. e) EU) nannte lediglich die Bereiche organisierte Kriminalität, Terrorismus und illegalen Drogenhandel.588 Die nunmehr benannten Felder sind zunächst abschließend.589 Gleichwohl ver- 3026 bergen sich hinter diesen Begriffen keine fest umrissenen Tatbestände.590 Eine Er-

582 583 584 585 586 587 588 589

Rates über bestimmte Verfahrensrechte in Strafverfahren innerhalb der Europäischen Union, KOM (2004) 328 endg. Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über das Recht auf Verdolmetschung und Übersetzung in Strafverfahren, KOM (2009) 338 endg. Grünbuch über die Unschuldsvermutung, KOM (2006) 174 endg. Zur Entwicklung der geplanten Unionsrechtsetzung zu den Verfahrensrechten im Strafverfahren in der EU, Polakiewicz, EuGRZ 2010, 11 ff. Entschließung des Rates vom 23.11.1995 über den Schutz von Zeugen im Rahmen der Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität, ABl. C 327, S. 5. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 359 – Lissabon. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 83 AEUV Rn. 4. Calliess, ZEuS 2008, 3 (12 f., 35). Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 83 AEUV Rn. 5.

844

3027

3028

3029

3030

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

weiterung der Kriminalitätsbereiche ist über Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV möglich. Dabei zeigen die in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV benannten Gebiete in Bestätigung von Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV gleichsam als Regelbeispiele, dass es sich „um typischerweise grenzüberschreitende schwere Kriminalitätsbereiche“ handeln muss.591 Wegen der engen Verbundenheit gerade der Strafbarkeit von Verhaltensweisen mit der demokratischen Selbstbestimmung592 ist insoweit eine Verlagerung auf die Unionsebene nur höchst eingeschränkt möglich.593 Diese Restriktion greift vor allem bei einer Ausdehnung. Nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV können, „je nach Entwicklung der Kriminalität“ durch einen einstimmigen Ratsbeschluss nach Zustimmung des Europäischen Parlaments weitere Kriminalitätsbereiche bestimmt werden. Insoweit handelt es sich um eine dynamische Blankettermächtigung, deren Gebrauch nach dem BVerfG einer Erweiterung der geschriebenen Kompetenzen der Union gleichkommt und daher dem Gesetzesvorbehalt nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG unterliegt.594 Wie bereits angedeutet, ist der Bereich der weiteren einzubeziehenden Kriminalitätsbereiche indes vertraglich eingegrenzt. Die Voraussetzungen nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV sowie die in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV genannten „Regelbeispiele“ enthalten inhaltliche Vorgaben. Zudem betont das BVerfG selbst, dass nur die grenzüberschreitende Dimension eines konkreten Straftatbestands erfasst werden darf und am besten lediglich eine Tatbestandsvariante eines Deliktsbereichs benannt werden solle.595 Inhaltlich muss dem Schuldprinzip als Teil der nach Art. 79 Abs. 3 GG unverfügbaren Verfassungsidentität genügt sein.596 Insoweit könne nach dem BVerfG Unionsrecht nicht wirken.597 Jedoch gilt auch auf europäischer Ebene gem. Art. 48 Abs. 1 EGRC die Unschuldsvermutung bis zum förmlich erbrachten Beweis der Schuld. Insoweit wird eine enge Verbindung zum Schuldprinzip gesehen, aus dem umgekehrt die Unschuldsvermutung abgeleitet wird.598 Da zuvorderst die Unionsorgane an dieses Grundrecht gebunden sind, dürften sich kaum inhaltliche Divergenzen ergeben. Die erforderliche Einstimmigkeit für die Festlegung anderer Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV kann ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates nach dem allgemeinen Brückenverfahren gem. Art. 48 Abs. 7 EUV in die Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit verwandeln. Grundlage 590 591 592 593 594 595 596 597 598

Esser, in: Zuleeg (Hrsg.), Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2007, S. 25 (31). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 – Lissabon. Näher BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 253 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 364 – Lissabon. Allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 f. – Lissabon. Näher und krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 110 ff. S. Frister, Schuldprinzip, Verbot der Verdachtstrafe und Unschuldsvermutung als materielle Grundprinzipien des Strafrechts, 1988, S. 84, 89 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 5071 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

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für eine entsprechende Zustimmung des deutschen Ratsvertreters ist aber ein von Bundestag und Bundesrat verabschiedetes Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.599 Sofern kein Einvernehmen erzielt wird, kommt eine Verstärkte Zusammenarbeit in Betracht.600 b)

Annex-Kompetenz

Über diese Kompetenz zur Rechtsangleichung im Strafrecht hinaus führt der Ver- 3031 trag von Lissabon eine strafrechtliche Annex-Kompetenz der EU für alle Gebiete ein, auf denen Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind.601 Art. 83 Abs. 2 AEUV ermächtigt zum Erlass von Mindestvorschriften durch Richtlinien für die Festlegung von Straftaten und Strafen, sofern sich die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf diesen Gebieten erweist. Eine grenzüberschreitende Dimension wird hier nicht verlangt. Mit Hilfe dieser Annex-Kompetenz soll die Befolgung von europäischen Rechts- 3032 vorschriften auch mit strafrechtlichen Sanktionen durchgesetzt werden können. Eine derartige Annex-Kompetenz hatte der EuGH zuvor für den Umweltschutz bereits anerkannt.602 Insoweit wurden die vom EuGH gefundenen Kompetenzen kodifiziert und zugleich auf alle Politiken der Union mit erfolgten Harmonisierungsmaßnahmen erweitert. Damit besteht auch eine inhaltliche Begrenzung. Das BVerfG sieht demgegen- 3033 über eine „drohende … Uferlosigkeit“ und hat daher Bedenken wegen des Prinzips einer sachlich bestimmten und nur begrenzten Übertragung von Hoheitsrechten sowie der zu schützenden notwendigen Rückbindung des nationalen Gesetzgebers an die Mehrheitsentscheidung des Volks.603 Daher verlangt es den Nachweis, dass in dem betroffenen Sachbereich tatsächlich ein gravierendes Vollzugsdefizit besteht und nur durch Strafandrohung beseitigt werden kann.604 Die wirksame Durchführung kann indes auch präventiv die Festlegung strafrechtlicher Sanktionen verlangen, so wenn diese von vornherein zur Gesamtanlage einer Maßnahme gehört. Das Gesetzgebungsverfahren zum Erlass der Mindestvorschriften richtet sich gem. Art. 83 Abs. 2 S. 2 AEUV nach dem Verfahren, mit dem die Harmonisierungsmaßnahmen des betreffenden Politikbereichs erlassen worden sind. c)

Notbremse

Parallel zu Art. 82 Abs. 3 AEUV kann nach Art. 83 Abs. 3 AEUV auch hier im 3034 Rahmen des sog. Notbremsemechanismus ein Mitgliedstaat verlangen, dass das Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt und der Europäische Rat befasst wird, wenn er 599 600 601 602 603 604

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. S.o. Rn. 2779, 2987 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 66 – Lissabon. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9157 f., Rn. 66) – Kommission/Rat; Rs. C176/03, Slg. 2005, I-7879 (7925, Rn. 48) – Kommission/Rat. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 361 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 362 – Lissabon.

846

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

der Auffassung ist, dass der Entwurf einer Richtlinie grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berühren würde. Auch insoweit muss der deutsche Vertreter im Rat die Weisung von Bundestag und, falls von der nationalen Gesetzgebungskompetenz her erforderlich, des Bundesrates einholen.605 Sofern kein Einvernehmen erzielt wird, kommt eine Verstärkte Zusammenarbeit in Betracht.606 d)

Sekundärrecht

aa)

Mindestvorschriften betreffend Art. 83 Abs. 1 AEUV

(1)

Terrorismus

3035 Zu den meisten der in Art. 83 Abs. 1 AEUV genannten Kriminalitätsbereiche sind bereits Rechtsakte auf der Grundlage von Art. 31 Abs. 1 EU ergangen. Dazu zählt zunächst der Rahmenbeschluss 2002/475/JI zur Terrorismusbekämpfung,607 der Kriterien aufstellt, um bestimmte Straftaten als terroristische einzustufen und eine wirksame Strafverfolgung und Sanktionierung derselben sicherzustellen. (2)

Menschenhandel

3036 Mit dem Rahmenbeschluss 2002/629/JI zur Bekämpfung des Menschenhandels608 wurden der Straftatbestand des Menschenhandels und ein angemessener Strafrahmen festgelegt sowie Regelungen zur Strafverfolgung und zum Opferschutz getroffen.609 Der Rat erließ auf Grundlage von Art. 63 Nr. 3 EG (Einwanderungsund Asylpolitik) zudem eine Richtlinie über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren.610

605 606 607

608

609 610

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. Näher o. Rn. 2778, 2983 ff. Rahmenbeschluss 2002/475/JI des Rates vom 13.6.2002 zur Terrorismusbekämpfung, ABl. L 164, S. 3, zuletzt geändert durch Rahmenbeschluss 2008/919/JI des Rates vom 28.11.2008, ABl. L 330, S. 21. Rahmenbeschluss 2002/629/JI des Rates vom 19.7.2002 zur Bekämpfung des Menschenhandels, ABl. L 203, S. 1; vgl. auch den Änderungsvorschlag der Kommission: Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz von Opfern sowie zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI, KOM (2009) 136 endg. Zu weiteren Rechtsakten zur Bekämpfung des Menschenhandels in der EU Boysen, ZEuS 2008, 431 (440). RL 2004/81/EG des Rates vom 29.4.2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, ABl. L 261, S. 19.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

(3)

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Sexuelle Ausbeutung von Kindern und Kinderpornographie

Daneben besteht der Rahmenbeschluss 2004/68/JI zur Bekämpfung der sexuellen 3037 Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie611. Dieser bestimmt die Straftatbestände der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie und enthält Regeln für eine angemessene Sanktionierung, eine wirksame Strafverfolgung und den Opferschutz. Der Rat hat zudem einen Beschluss zur Bekämpfung der Kinderpornographie im Internet612 erlassen. (4)

Illegaler Drogenhandel

Zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels erließ der Rat eine gemeinsame 3038 Maßnahme betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften und der Verfahren der Mitgliedstaaten der EU zur Bekämpfung der Drogenabhängigkeit und zur Verhütung und Bekämpfung des illegalen Drogenhandels613. Der Rahmenbeschluss 2004/757/JI614 sieht zudem die Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels vor. (5)

Geldwäsche und anderes

Im Kriminalitätsbereich der Geldwäsche erging der Rahmenbeschluss 2001/500/JI 3039 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten615 und im Bereich der Korruptionsbekämpfung der Rahmenbeschluss 2003/568/JI des Rates vom 22.7.2003 zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor616.

611

612 613

614

615

616

Rahmenbeschluss 2004/68/JI des Rates vom 22.12.2003 zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornografie, ABl. 2004 L 13, S. 44; vgl. auch den Änderungsvorschlag der Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2004/68/JI des Rates, KOM (2010) 94 endg. Beschluss 2000/375/JI des Rates vom 29.5.2000 zur Bekämpfung der Kinderpornographie im Internet, ABl. L 138, S. 1. 96/750/JI: Gemeinsame Maßnahme vom 17.12.1996, vom Rat aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen – betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften und der Verfahren der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Bekämpfung der Drogenabhängigkeit und zur Verhütung und Bekämpfung des illegalen Drogenhandels, ABl. L 342, S. 6. Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25.10.2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels, ABl. L 335, S. 8. 2001/500/JI: Rahmenbeschluss des Rates vom 26.6.2001 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten, ABl. L 182, S. 1. Rahmenbeschluss 2003/568/JI des Rates vom 22.7.2003 zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor, ABl. L 192, S. 54.

848

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

(6)

Fälschung von Zahlungsmitteln

3040 Auch im Bereich der Fälschung von Zahlungsmitteln sind bereits mehrere Rechtsakte erlassen worden. Im Hinblick auf die Einführung des Euro erging ein Rahmenbeschluss über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung617. Der Rat erließ zudem einen Beschluss über den Schutz des Euro vor Fälschungen618, der unter anderem vorsieht, dass die Prüfung und die Prüfungsergebnisse bei Fälschungen von Euro-Banknoten und Münzen an Europol zu übermitteln sind. Mit dem Rahmenbeschluss 2001/413/JI619 wurden zudem Straftatbestände im Bereich der Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit unbaren Zahlungsmitteln festgelegt. (7)

Angriffe auf Informationssysteme

3041 Des Weiteren erging ein Rahmenbeschluss über Angriffe auf Informationssysteme620, in dem die Straftatbestände des rechtswidrigen Zugangs zu Informationssystemen, des rechtswidrigen Systemeingriffs und des rechtswidrigen Eingriffs in Daten bestimmt werden. (8)

Organisierte Kriminalität

3042 Im Rahmenbeschluss 2008/841/JI zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität621 werden Straftatbestände im Zusammenhang mit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung festgeschrieben sowie Regelungen zu Strafverfolgung und Sanktionen getroffen. (9)

Rassismus und Fremdenfeindlichkeit

3043 Der Rahmenbeschluss 2008/913/JI zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit622 be617

618 619 620 621 622

Rahmenbeschluss 2000/383/JI des Rates vom 29.5.2000 über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des Euro, ABl. L 140, S. 1; geändert durch Rahmenbeschluss des Rates vom 6.12.2001 zur Änderung des Rahmenbeschlusses 2000/383/JI über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des Euro, ABl. L 329, S. 3. 2001/887/JI: Beschluss des Rates vom 6.12.2001 über den Schutz des Euro vor Fälschungen, ABl. L 329, S. 1. 2001/413/JI: Rahmenbeschluss des Rates vom 28.5.2001 zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit unbaren Zahlungsmitteln, ABl. L 149, S. 1. Rahmenbeschluss 2005/222/JI des Rates vom 24.2.2005 über Angriffe auf Informationssysteme, ABl. L 69, S. 67. Rahmenbeschluss 2008/841/JI des Rates vom 24.10.2008 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, ABl. L 300, S. 42. Rahmenbeschluss 2008/913/JI des Rates vom 28.11.2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, ABl. L 328, S. 55.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

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stimmt die unter Strafe zu stellenden rassistischen und fremdenfeindlichen Straftaten. bb)

Mindestvorschriften betreffend Art. 83 Abs. 2 AEUV

Rechtsakte zur Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitglied- 3044 staaten in den Gebieten, in denen bereits Harmonisierungsmaßnahmen ergangen sind, wurden vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nur wenige erlassen. (1)

Umweltschutz

Im Bereich der Umweltpolitik wurde der Rahmenbeschluss 2003/80/JI des Rates 3045 vom 27.1.2003 über den Schutz der Umwelt durch das Strafrecht623 vom EuGH für nichtig erklärt624 und daraufhin durch die RL 2008/99/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt625 ersetzt. Diese Richtlinie legt nun strafrechtliche Maßnahmen fest, die einem wirksameren Umweltschutz dienen sollen. Ebenfalls für nichtig erklärt626 wurde der Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12.7.2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe627. (2)

Illegale Einwanderung

Der Rahmenbeschluss 2002/946/JI des Rates vom 28.11.2002 betreffend die Ver- 3046 stärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise628 und die RL 2002/90/EG des Rates vom 28.11.2002 zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt629 betreffen die Angleichung der Strafrechtsvorschriften im Bereich der illegalen Einwanderung. (3)

Geistiges Eigentum

Die Kommission hat zudem einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen 3047 Parlaments und des Rates über strafrechtliche Maßnahmen zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums630 unterbreitet.

623 624 625 626 627 628 629 630

ABl. 2003 L 29, S. 55. EuGH, Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 – Kommission/Rat. ABl. 2008 L 328, S. 28. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 – Kommission/Rat. ABl. 2005 L 255, S. 164. ABl. 2002 L 328, S. 1. ABl. 2002 L 328, S. 17. Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Maßnahmen zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums, KOM (2006) 168 endg.

850

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

III.

Kriminalprävention

1.

Grundlagen

3048 Neu aufgenommen wurde mit dem Vertrag von Lissabon die Ermächtigung zur Förderung und Unterstützung der Kriminalprävention. Nach Art. 67 Abs. 3 AEUV ist die Verhütung von Kriminalität eines der Mittel zur Gewährleistung eines hohen Maßes an Sicherheit in der Union und damit zur Verwirklichung einer der Zielsetzungen des RFSR.631 Der Begriff der Kriminalprävention ist primärrechtlich nicht definiert. Nach der sekundärrechtlichen Begriffsbestimmung im Beschluss des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Netzes für Kriminalprävention632 umfasst die Kriminalprävention alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Kriminalität und das Unsicherheitsgefühl der Bürger entweder durch direkte Abschreckung vor kriminellen Aktivitäten oder durch Strategien und Maßnahmen zur Verringerung des kriminellen Potenzials und der Ursachen der Kriminalität quantitativ und qualitativ zu minimieren (Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses). Erfasst werden sämtliche Arten von Kriminalität.633 Maßnahmen werden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, aller3049 dings unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung (Art. 84, Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV). Zulässig sind nur Förder- und Unterstützungsmaßnahmen. Insofern handelt es sich bei der Kriminalprävention um eine im Katalog des Art. 6 AEUV nicht aufgezählte Unterstützungskompetenz der Union. Nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV wird die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten durch diese bloße Unterstützungskompetenz nicht verdrängt. Hauptverantwortliche für die Kriminalprävention sind also weiterhin die Mitgliedstaaten. 2.

Sekundärrecht

3050 Auch vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon sind eine Reihe von Unionsrechtsakten ergangen, welche die Kriminalprävention betrafen.634 Diese bezogen sich sowohl auf den Bereich der organisierten Kriminalität635 als auch die allge-

631 632

633 634 635

Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 84 AEUV Rn. 1. Beschluss 2009/902/JI des Rates vom 30.11.2009 zur Einrichtung eines Europäischen Netzes für Kriminalprävention (ENKP) und zur Aufhebung des Beschlusses 2001/427/ JI, ABl. L 321, S. 44. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 84 AEUV Rn. 2. Ausführliche Darstellung des Sekundärrechts bei Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 85 AEUV Rn. 5 ff. Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, ABl. 1997 C 251, S. 1; Entschließung des Rates vom 21.12.1998 zur Prävention organisierter Kriminalität im Hinblick auf die Ausarbeitung einer umfassenden Strategie zu deren Bekämpfung, ABl. C 408, S. 1; Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vom Rat (Justiz und Inneres) am 3.12.1998 angenommener Text, ABl. 1999 C 19, S. 1.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

851

meine Kriminalität636 und die Terrorismusprävention637. Durch Beschluss des Rates vom 28.5.2001638 wurde ein Europäisches Netz für Kriminalprävention errichtet. Das Netz trägt zur Weiterentwicklung der verschiedenen Aspekte der Kriminalprävention auf Unionsebene bei und unterstützt Maßnahmen zur Kriminalprävention auf örtlicher und nationaler Ebene. Daneben bestehen Kooperationsprojekte der Mitgliedstaaten, die von der Union mitfinanziert werden.639 IV.

Eurojust

1.

Ansatz

Eurojust ist die europäische Justizbehörde mit Sitz in Den Haag. Sie wird auch als 3051 Europäische Einheit bzw. Stelle für justizielle Zusammenarbeit640 oder als zentrale europäische Dokumentations- und Clearingstelle641 bezeichnet. Gegründet wurde Eurojust vor dem Hintergrund einer Vereinbarung des Europäischen Rates in Tampere642 und nach der Schaffung einer Rechtsgrundlage durch den Vertrag von Nizza (Art. 29 i.V.m. Art. 31 Abs. 2 EU) schließlich mit Beschluss des Rates vom 28.2.2002 (Eurojust-Beschluss)643. Eurojust setzte die Arbeit des noch auf zwei636

637

638

639

640 641 642 643

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Kriminalprävention in der Europäischen Union, KOM (2004) 165 endg.; Empfehlung des Rates vom 27.4.2006 über Vereinbarungen zwischen Polizei, Zoll und anderen spezialisierten Strafverfolgungsbehörden zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, ABl. C 124, S. 1; Beschluss 2006/581/EG der Kommission vom 7.8.2006 über die Einsetzung einer Expertengruppe zur Ermittlung des Bedarfs der Politik an Kriminalitätsund Strafverfolgungsdaten, ABl. L 234, S. 29. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss – Prävention und Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung durch bessere Koordinierung auf nationaler Ebene und größere Transparenz des gemeinnützigen Sektors, KOM (2005) 620 endg. 2001/427/JI, zur Einrichtung eines Europäischen Netzes für Kriminalprävention, ABl. L 153, S. 1, aufgehoben durch Beschluss 2009/ 902/JI des Rates vom 30.11.2009 zur Einrichtung eines Europäischen Netzes für Kriminalprävention (ENKP) und zur Aufhebung des Beschlusses 2001/427/JI, ABl. L 321, S. 44. Beschluss des Rates vom 12.2.2007 zur Auflegung des spezifischen Programms Kriminalprävention und Kriminalitätsbekämpfung als Teil des Generellen Programms Sicherheit und Schutz der Freiheitsrechte für den Zeitraum 2007-2013, ABl. L 58, S. 7; Beschluss 2007/124/EG, Euratom des Rates vom 12.2.2007 zur Auflegung des spezifischen Programms Prävention, Abwehrbereitschaft und Folgenbewältigung im Zusammenhang mit Terrorakten und anderen Sicherheitsrisiken als Teil des Generellen Programms Sicherheit und Schutz der Freiheitsrechte für den Zeitraum 2007-2013, ABl. L 58, S. 1; zu den bereits ausgelaufenen Projekten „Hippokrates“ und „AGIS“ vgl. die Nachw. bei Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 84 AEUV Rn. 7. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 85 AEUV Rn. 1. Esser/Herbold, NJW 2004, 2421 ff. Insbes. Nr. 46 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Tampere am 15./ 16.10.1999, NJW 2000, 339 (340). Beschluss 2002/187/JI des Rates vom 28.2.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. L 63, S. 1; vgl. auch die

852

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

felhafter Rechtsgrundlage agierenden Pro-Eurojust fort.644 Mit der Errichtung von Eurojust sollte ein justizielles Pendant zu Europol geschaffen werden.645 2.

Eurojust-Beschluss

3052 Der (nicht unmittelbar wirksame) Eurojust-Beschluss wurde ursprünglich im Bereich der 3. Säule, der PJZS, erlassen und noch auf Art. 31 und Art. 34 Abs. 2 lit. c) EU gestützt. Da er zwar für die Mitgliedstaaten verbindlich ist, jedoch in den Mitgliedstaaten keine unmittelbare Wirkung entfaltet (vgl. Art. 34 Abs. 2 S. 2 lit. c) EU), bedurfte er der Implementierung in das nationale Recht (vgl. Art. 41 sowie Art. 42 Eurojust-Beschluss mit einer Frist bis zum 6.9.2003).646 Notwendig war insbesondere die Schaffung von Ermächtigungsgrundlagen für die Datenübermittlung nationaler Behörden an Eurojust. Die Umsetzung erfolgte in Deutschland im Wesentlichen durch das Eurojust-Gesetz (EJG).647 Das EJG bestimmt die Kompetenzen des deutschen Mitglieds von Eurojust648 und regelt außerdem die Bedingungen des Daten- und Informationsaustauschs deutscher Gerichte und Strafverfolgungsbehörden mit Eurojust.649 3.

Grundlagen

3053 Eurojust ist eine europäische Stelle mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Eurojust-Beschluss). Eurojust verfügt über jeweils ein nationales Mitglied, das von jedem Mitgliedstaat gemäß seiner Rechtsordnung entsandt wird und das die Eigenschaft eines Staatsanwalts, Richters oder Polizeibeamten mit gleichwertigen Befugnissen besitzt (Art. 2 Abs. 1 Eurojust-Beschluss). Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt durch die nationalen Mitglieder oder als Kollegium (Art. 5 EurojustBeschluss). Des Weiteren arbeitet Eurojust mit dem Europäischen Justiziellen Netz, dessen 3054 Sekretariat bei Eurojust angesiedelt ist, zusammen und stimmt sich mit diesem ab

644 645 646 647

648 649

konsolidierte Fassung vom 4.6.2009. S. auch Geschäftsordnung von Eurojust, ABl. 2002 C 286, S. 1. V. Langsdorff, in: Müller-Graff (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2005, S. 125 (125 f.). Esser/Herbold, NJW 2004, 2421 ff. V. Langsdorff, in: Müller-Graff (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2005, S. 125 (S. 127 f.). Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses (2002/187/JI) des Rates vom 28.2.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität (Eurojust-Gesetz – EJG), BGBl. I 2004 S. 902. Das EJG ist seit dem 18.5.2004 in Kraft. S. auch die Verordnung über die Rechtspersönlichkeit von Eurojust sowie die Vorrechte und Immunitäten der Bediensteten, BGBl. I 2003 S. 1271, und die Verordnung über die Benennung und Einrichtung der nationalen Eurojust-Anlaufstelle für Terrorismusfragen (Eurojust-Anlaufstellen-VO – EJTAnV), BGBl. I 2004 S. 3520. Vgl. zur Zusammensetzung von Eurojust u. Rn. 3053. Näher Esser/Herbold, NJW 2004, 2421 ff.

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853

(Art. 6 lit. e), Art. 7 lit. e), Art. 26 Abs. 2 Eurojust-Beschluss). Eine Zusammenarbeit besteht zudem mit Europol, OLAF650 und anderen Einrichtungen. 4.

Auftrag und Zuständigkeit

Eurojust hat den Auftrag, die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den 3055 nationalen Behörden zu unterstützen und zu verstärken, die für die Ermittlung und Verfolgung von schwerer grenzüberschreitender Kriminalität zuständig sind, wenn zwei oder mehr Mitgliedstaaten betroffen sind oder eine Verfolgung auf gemeinsamer Grundlage erforderlich ist. Dabei stützt sich Eurojust auf die von den Behörden der Mitgliedstaaten und von Europol651 durchgeführten Operationen und gelieferten Informationen (Art. 85 Abs. 1 AEUV). Der allgemeine Zuständigkeitsbereich von Eurojust erstreckt sich auf die Kriminalitätsformen und Straftaten, die zum jeweiligen Zeitpunkt in die Zuständigkeit von Europol fallen sowie andere Straftaten, die zusammen mit diesen begangen wurden.652 5.

Befugnisse

Der Vertrag von Lissabon erweitert die Befugnisse von Eurojust. Art. 85 Abs. 1 3056 UAbs. 2 S. 2 AEUV benennt exemplarisch die möglichen Aufgaben. Demnach kann Eurojust nun insbesondere die Aufgabe übertragen werden, strafrechtliche Ermittlungsmaßnahmen einzuleiten und zu koordinieren (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 lit. a) AEUV). Auch die Nutzung dieser Kompetenzgrundlage bedarf wegen der besonders empfindlichen Berührung der demokratischen Selbstbestimmung durch Straf- und Strafverfahrensnormen nach dem BVerfG strikter Auslegung und einer besonderen Rechtfertigung.653 Sie ergibt sich aus der Betroffenheit verschiedener Mitgliedstaaten bzw. der erforderlichen Verfolgung auf gemeinsamer Grundlage durch den grenzüberschreitenden Charakter der erfassten schweren Kriminalität. Die Rechtfertigungsschwelle liegt wegen der nur unterstützenden und koordinierenden Tätigkeit von Eurojust wesentlich niedriger als im Hinblick auf Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen nach Art. 83 Abs. 1 AEUV.654 Ein bloßer politischer Wille dürfte aber auch insoweit nicht ge-

650

651 652 653 654

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (kurz OLAF, frz. Office Européen de Lutte Anti-Fraude) ist ein Amt der Europäischen Kommission mit Sitz in Brüssel. Seine Aufgabe ist die Bekämpfung von Betrug, Korruption und allen anderen rechtswidrigen Handlungen, durch welche die finanziellen Interessen der EU geschädigt werden. Errichtet durch Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28.4.1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136, S. 20. Hierzu u. Rn. 3083 ff. Art. 4 Eurojust-Beschluss; zum Eurojust-Beschluss s.o. Rn. 3052. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, von der Anordnung und offenen Formulierung auch mit Bezug auf Rn. 354 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 359 – Lissabon; sowie o. Rn. 3024.

854

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

nügen, sondern ein Ansatzpunkt nach Art. 85 Abs. 1 S. 1 AEUV muss tatsächlich vorliegen. Im Übrigen bleiben förmliche Prozesshandlungen den nationalen Strafverfol3057 gungsbehörden vorbehalten (Art. 85 Abs. 2 AEUV). Im Unterschied hierzu nimmt die Europäische Staatsanwaltschaft vor den nationalen Gerichten auch die Aufgaben der Staatsanwaltschaft wahr (Art. 86 Abs. 2 S. 2 AEUV), nach einer Erweiterung der Befugnisse nach Art. 86 Abs. 4 AEUV auch im Bereich der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension655 und damit über Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union gem. Art. 86 Abs. 1 AEUV hinaus. Art. 85 Abs. 2 AEUV gilt unbeschadet Art. 86 AEUV, greift also nicht für Eurojust bei entsprechender Ermächtigung. 6.

Verfahren und Bewertung durch Europäisches Parlament und nationale Parlamente

3058 Der Aufbau, die Arbeitsweise, der Tätigkeitsbereich und die in Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a)-c) AEUV näher beschriebenen Aufgaben werden nach dieser Vorschrift nun im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnung festgelegt. Nach der Integration der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in den AEUV gilt für die gerichtliche Überprüfung der so ergangenen Rechtsakte die nach Art. 35 EU in diesem Bereich noch eingeschränkte Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU656 nicht mehr.657 In einer Eurojust-Verordnung müssen nach Art. 85 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV auch 3059 die Einzelheiten für die Beteiligung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente an der Bewertung der Tätigkeit von Eurojust festgelegt werden. Die Einbeziehung der nationalen Parlamente ist daneben in Art. 12 lit. c) EUV festgeschrieben. Spezifisch zu Eurojust enthält das Lissabon-Urteil des BVerfG keine näheren Vorgaben für eine Beteiligung des Deutschen Bundestags. Diese muss aber nach dem Grundansatz dieses Urteils658 so effektiv ausgestaltet sein, wie es dem Rückbezug der Strafrechtspflege auf die nationalen Demokratien angemessen ist. Je wirksamer diese Beteiligung ist, desto eher können Eurojust Tätigkeitsbereiche im Hinblick auf die Einleitung und Koordinierung strafrechtlicher Ermittlungsmaßnahmen übertragen werden. Eine substanzielle materielle Beschränkung liegt insoweit aber schon darin, dass förmliche Prozesshandlungen gem. Art. 85 Abs. 2 AEUV den nationalen Strafverfolgungsbehörden vorbehalten bleiben. Zu beachten bleibt jedoch, dass sich die Beteiligung an der Bewertung der Tä3060 tigkeit von Eurojust von einer Beteiligung an der Kontrolle, wie sie etwa in Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV hinsichtlich Europol vorgesehen ist, unterscheidet.659

655 656 657 658 659

S. sogleich Rn. 3070 f. Vgl. EuGH, Rs. 160/03, Slg. 2005, I-2077 (2116, Rn. 38) – Spanien/Eurojust. Ausführlich zur Justiziabilität s.o. Rn. 80 ff. S. insbes. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 253 – Lissabon. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 85 AEUV Rn. 11.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

V.

855

Europäisches Justizielles Netz

Zum Tätigkeitsbereich und zu den Aufgaben von Eurojust gehört nach Art. 85 3061 Abs. 1 UAbs. 2 lit. c) AEUV auch die Verstärkung der justiziellen Zusammenarbeit, unter anderem durch die Beilegung von Kompetenzkonflikten und eine enge Zusammenarbeit mit dem seit 1998660 bestehenden Europäischen Justiziellen Netz.661 Das Europäische Justizielle Netz setzt sich aus den für die internationale justizielle Zusammenarbeit zuständigen Zentralbehörden, den Justizbehörden oder anderen zuständigen Behörden zusammen, die im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit eigene Zuständigkeiten besitzen. Jeder Mitgliedstaat richtet eine oder mehrere Kontaktstellen ein und benennt unter den Kontaktstellen eine nationale Anlaufstelle für das Europäische Justizielle Netz. Die Kontaktstellen sollen die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten insbesondere bei der Verfolgung der schweren Kriminalität aktiv unterstützen.662 VI.

Europäische Staatsanwaltschaft

1.

Ansatz

Durch den Vertrag von Lissabon wurde die Möglichkeit zur Einsetzung einer 3062 Europäischen Staatsanwaltschaft neu eingeführt (Art. 86 AEUV, bereits Art. III274 VV). Sie ist gem. Art. 86 Abs. 1 AEUV zunächst auf die Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union beschränkt. Durch diese anfängliche Limitierung auf einen unionsinternen Bereich soll den Mitgliedstaaten wohl die Einsetzung einer Europäischen Staatsanwaltschaft leichter gemacht werden. In der Folge fällt dann auch die vorgesehene Erweiterung auf andere Kriminalitätsbereiche nicht mehr so schwer.663 Dass eine solche Weiterentwicklung angestrebt ist, zeigt sich auch in der systematischen Einordnung der Europäischen Staatsanwaltschaft im Titel zum RFSR und nicht, wie die Zielsetzung der Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil des finanziellen Interesses der Union vermuten lassen könnte, in den Finanzvorschriften.664 Die Einsetzung soll „ausgehend von Eurojust“ erfolgen.665 Eurojust ist aber im 3063 Hinblick auf die Ermittlung und Verfolgung von schwerer grenzüberschreitender

660

661 662 663 664 665

Gemeinsame Maßnahme 98/428/JI vom 29.6.1998 – vom Rat aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen – zur Einrichtung eines Europäischen Justitiellen Netzes, ABl. L 191, S. 4, ersetzt durch Beschluss 2008/976/JI des Rates vom 16.12.2008 über das Europäische Justizielle Netz, ABl. L 348, S. 130. Beschluss 2008/976/JI des Rates vom 16.12.2008 über das Europäische Justizielle Netz, ABl. L 348, S. 130. Vgl. hierzu bereits o. Rn. 3009. Vgl. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-274 Rn. 3. Esser, in: Zuleeg (Hrsg.), Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2007, S. 25 (44). Zur Bedeutung dieser Formulierung Lingenthal, ZEuS 2010, 79 (97 ff.).

856

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Kriminalität zuständig.666 Diese Anknüpfung hat wohl ebenfalls bereits die nach Art. 86 Abs. 4 AEUV mögliche Aufgabenerweiterung im Blick.667 Damit kann Eurojust als die Keimzelle einer Europäischen Staatsanwaltschaft gelten.668 2.

Einsetzung

3064 Die Einsetzung erfolgt gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnung (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV). Der Rat beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Sofern keine Einstimmigkeit besteht, kann eine Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten (von derzeit insgesamt 27, also von 1/3 der Mitgliedstaaten) den Europäischen Rat mit dem Entwurf einer Verordnung befassen. Wird hier innerhalb der Aussetzungsfrist von vier Monaten ein Einvernehmen hergestellt, wird der Entwurf zur Annahme an den Rat zurückverwiesen (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV). Auch bei der Nutzung dieser Kompetenzgrundlage bedarf es einer restriktiven Interpretation und besonderen Rechtfertigung.669 Im Verhältnis zu Eurojust gilt das in wesentlich stärkerem Maße, weil die Europäische Staatsanwaltschaft nicht nur koordinierend und unterstützend tätig wird, sondern gem. Art. 86 Abs. 2 AEUV selbst strafrechtlich untersucht, verfolgt und Anklage erhebt. Diese Restriktion und Rechtfertigung liegt hier in der Erfassung lediglich der Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union. Der Rahmen ist auch hinreichend klar, so dass in der bloßen Nutzung dieser Ermächtigung die Integrationsverantwortung der nationalen Gesetzgebungsorgane nicht aktiviert wird, diese mithin nicht zustimmen müssen, bevor der deutsche Vertreter im Rat abstimmt. Eine solche Rückversicherung ist aber dann notwendig, wenn das besondere 3065 Gesetzgebungsverfahren mit einstimmiger Beschlussfassung durch den Rat nach Art. 86 Abs. 1 AEUV aufgrund der allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 EUV vom Europäischen Rat in ein solches mit qualifizierter Mehrheit bzw. nach UAbs. 2 in ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren überführt werden sollte, bei dem eine qualifizierte Mehrheit genügt. Dann würde der deutsche Vertreter im Rat nämlich seine Blockademöglichkeit dauerhaft verlieren. Das BVerfG sieht darin eine nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG zu beurteilende primärrechtliche Vertragsänderung und verlangt daher ein von Bundestag und Bundesrat erlassenes Übertragungsgesetz.670 Sofern kein Einvernehmen erzielt wird, besteht nach Art. 86 Abs. 1 UAbs. 3 3066 AEUV die Möglichkeit zur Verstärkten Zusammenarbeit auf der Grundlage des Verordnungsentwurfs. Die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit 666 667 668 669 670

Und auch dies nur zur Unterstützung und Verstärkung der Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden, Art. 85 Abs. 1 AEUV. S. sogleich Rn. 3070 f. Weber, BayVBl. 2008, 485 (489); Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-274 Rn. 1. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

857

nach Art. 20 Abs. 2 EUV und Art. 329 Abs. 1 AEUV gilt hier für die Einsetzung einer Europäischen Staatsanwaltschaft als erteilt.671 Die Verordnung bestimmt die Straftaten zum Nachteil der finanziellen Inte- 3067 ressen der Union im Einzelnen (vgl. Art. 86 Abs. 2 AEUV). Ebenso legt die Verordnung die Satzung der Europäischen Staatsanwaltschaft sowie die weiteren in Art. 86 Abs. 3 AEUV genanten Aspekte fest.672 3.

Aufgabe

Die Aufgabe der Europäischen Staatsanwaltschaft (gegebenenfalls i.V.m. Europol) 3068 erstreckt sich gem. Art. 86 Abs. 2 S. 1 AEUV neben der strafrechtlichen Untersuchung und Verfolgung auch auf die Anklageerhebung in Bezug auf Personen, die als Täter oder Teilnehmer Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union begangen haben. Die Europäische Staatsanwaltschaft nimmt die Aufgaben der nationalen Staatsanwaltschaft wahr und ersetzt diese insofern. Die Anklageerhebung erfolgt durch die Europäische Staatsanwaltschaft vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten (Art. 86 Abs. 2 S. 2 AEUV). Es wird kein spezielles europäisches Gericht und auch kein spezielles Verfahren eingerichtet. Form, Inhalt und Kontrolle der Anklageschrift durch den Richter bestimmen sich, wie auch das gesamte Hauptverfahren, ausschließlich nach nationalem Recht.673 Die der Europäischen Staatsanwaltschaft zuwachsenden echten staatsanwalt- 3069 schaftlichen Kompetenzen, die nicht nur die Untersuchung und Verfolgung, sondern auch die Anklageerhebung umfassen, führen zu einem nicht unerheblichen Souveränitätsverlust der Mitgliedstaaten,674 weshalb eine entsprechend restriktive Handhabung dieser Kompetenzgrundlage erforderlich ist.675 Das gilt vor allem bei sachlicher Ausweitung. 4.

Ausweitung

Durch die Passerelle-Regelung (Brückenklausel) in Art. 86 Abs. 4 AEUV kann 3070 der Europäische Rat die Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension ausweiten; gleichgestellt wird die Ausweitung auf Täter oder Teilnehmer schwerer Straftaten, die mehr als einen Mitgliedstaat betreffen. Die hierfür erforderliche Änderung des Art. 86 Abs. 1 und 2 AEUV kann entweder gleichzeitig mit der Annahme der Verordnung zur Einsetzung der Europäischen Staatsanwaltschaft oder im Anschluss daran durch einen Beschluss erfolgen. Der Europäische Rat, nach Art. 13 Abs. 1 EU seit dem Vertrag von Lissabon ordentliches Organ der Union, beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, während 671 672 673 674 675

Näher zur Verstärkten Zusammenarbeit s.o. Rn. 91 ff. Zu den heraufziehenden Problemen Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-274 Rn. 5. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 86 AEUV Rn. 8. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-274 Rn. 4. S. vorstehend Rn. 3064 ff.

858

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

die Kommission, die normalerweise nach Art. 76 AEUV neben den Mitgliedstaaten (in Abweichung von Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV) über das Initiativrecht verfügt, hier nur angehört wird. Wie bei der Festlegung von Mindestvorschriften im Hinblick auf Strafen und 3071 Straftaten nach Art. 83 Abs. 1 AEUV müssen wegen der Strafverfolgung und Anklageerhebung nicht mehr durch eine nationale, sondern durch eine europäische Stelle tatsächlich grenzüberschreitende Ansatzpunkte vorliegen, und zwar gestützt auf die verfolgte Straftat.676 Die Ausdehnung der Verfolgungs- und Anklagebefugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft unter Verdrängung der nationalen Stellen einschließlich der Staatsanwaltschaft bildet einen tiefen Eingriff in die grundsätzlich nationale Strafrechtspflege. Daher bedarf es wie bei der Ausdehnung des Katalogs der der Unionsgesetzgebung zustehenden Kriminalitätsbereiche selbst677 eines von Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, bevor der deutsche Vertreter im Europäischen Rat einem Beschluss nach Art. 86 Abs. 4 AEUV zustimmt. Für diese Vorschrift ist auch kein Übergang zu einem Beschluss mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 48 Abs. 7 AEUV möglich, da der Europäische Rat und nicht der Rat entscheidet. Ergänzend bekämpfen die Union und die Mitgliedstaaten Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete Handlungen mit Maßnahmen nach Art. 325 AEUV.678

D.

Polizeiliche Zusammenarbeit

I.

Entwicklung einer polizeilichen Zusammenarbeit

1.

Grundlagen

3072 Neben der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen wird auch die polizeiliche Zusammenarbeit der Gemeinschaftsmethode unterstellt (Art. 87-89 AEUV). Der Anwendungsbereich betrifft wie bisher die Entwicklung einer polizeilichen Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich der Polizei, des Zolls und anderer Strafverfolgungsbehörden (Art. 87 Abs. 1 AEUV). Hierfür können im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen erlassen 3073 werden, die das Einholen, Speichern, Verarbeiten, Analysieren und Austauschen sachdienlicher Informationen (Art. 87 Abs. 2 lit. a) AEUV), die Unterstützung bei der Aus- und Weiterbildung von Personal sowie die Zusammenarbeit in Bezug auf den Austausch von Personal, die Ausrüstungsgegenstände und die kriminaltechnische Forschung (lit. b)) sowie die gemeinsamen Ermittlungstechniken zur Auf-

676 677 678

Vgl. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 359 – Lissabon. Insoweit BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 – Lissabon; sowie o. Rn. 3027. S. dazu o. Rn. 1676 ff.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

859

deckung schwerwiegender Formen der organisierten Kriminalität (lit. c)) betreffen. Die Aufzählung ist abschließend. Maßnahmen zur Ermöglichung einer operativen Zusammenarbeit können da- 3074 gegen nach Art. 87 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV nur im besonderen Gesetzgebungsverfahren mit einem einstimmigen Beschluss des Rates nach Anhörung des Europäischen Parlaments erlassen werden. Auch insoweit kann der Europäische Rat gem. Art. 48 Abs. 7 EUV einen Übergang zur qualifizierten Mehrheit bzw. zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschließen. Der deutsche Vertreter darf aber nur zustimmen, wenn zuvor ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erging.679 Sofern keine Einstimmigkeit besteht, gibt es auch hier die Möglichkeit, den Eu- 3075 ropäischen Rat anzurufen (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV) und, sofern auch hier kein Einvernehmen erzielt wird, eine Verstärkte Zusammenarbeit zu begründen (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV).680 Dieses Verfahren gilt jedoch nicht für Rechtsakte, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands681 darstellen (Art. 87 Abs. 3 UAbs. 4 AEUV). 2.

Gewinnung und Verarbeitung von Informationen

Für die Zusammenarbeit der Polizei gewinnt das Einholen, Speichern, Verarbei- 3076 ten, Analysieren und Austauschen von Informationen (Art. 87 Abs. 2 lit. a) AEUV) immer mehr an Bedeutung. Bereits vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erging daher eine Vielzahl die Gewinnung und Verarbeitung von Informationen betreffender Rechtsakte der Union. Konflikte ergeben sich dabei insbesondere hinsichtlich des Schutzes personenbezogener Daten.682 Die Vielzahl unterschiedlicher Informationssysteme und Datenbanken erhöht das Risiko einer missbräuchlichen und zweckentfremdeten Verwendung von Daten und erfordert insofern ein unionsweit einheitliches und angemessenes Datenschutzniveau mit effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten für die Betroffenen.683 Den allgemeinen Informationsaustausch betrifft der Rahmenbeschluss über die 3077 Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der EU.684 Dieser enthält Regelungen für einen schnellen Austausch bestehender Informationen und Erkenntnisse mit Relevanz für die Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen oder polizeilicher Erkenntnisgewinnungsverfahren (vgl. Art. 1 des Rahmenbeschlusses). Der den Prümer Vertrag in den Rechtsrahmen der EU überführende Beschluss 3078 des Rates zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesonde-

679 680 681 682 683 684

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. Zur Möglichkeit zu einer Verstärkten Zusammenarbeit bereits o. Rn. 91 ff., 2983 ff. S.o. Rn. 2986. S. hierzu o. Rn. 2742 ff., 2803 ff. Fastenrath/Skerka, ZEuS 2009, 219 (261). Rahmenbeschluss 2006/960/JI des Rates vom 18.12.2006 über die Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 386, S. 89.

860

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

re zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität685 enthält Bestimmungen über die automatisierte Übermittlung von DNA-Profilen, daktyloskopischen Daten und Daten aus nationalen Fahrzeugregistern sowie von Informationen im Zusammenhang mit Großveranstaltungen mit grenzüberschreitendem Bezug und zur Verhinderung terroristischer Straftaten.686 Die sog. Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie687 regelt die Vorratsspeicherung 3079 bestimmter Kategorien von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, für einen Zeitraum von sechs Monaten bis zu zwei Jahren, und zwar mit dem Zweck, diese für die Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten zugänglich zu machen. Den Zugang zu den Daten durch die zuständigen nationalen Behörden regeln die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht (vgl. Art. 4 der Richtlinie). Das BVerfG hat die konkrete Ausgestaltung der Vorratsdatenspeicherung in Deutschland für verfassungswidrig und nichtig erklärt, ohne aber eine Speicherungspflicht in dem in der Richtlinie vorgesehenen Umfang von vornherein für schlechthin verfassungswidrig zu halten; es ist aber eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechende Ausgestaltung zu wählen.688 Der EuGH hat die Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie zumindest hinsichtlich der gewählten Rechtsgrundlage bestätigt.689 Mit verschiedenen Drittstaaten bestehen zudem Abkommen über die Übermitt3080 lung von Fluggastdaten.690 Nach einem Vorschlag der Kommission sollen Fluggastdaten nun auch innerhalb der Union zu Zwecken der Strafverfolgung verwendet werden.691 Kritik wird an der Übermittlung und Verwendung der Fluggast-

685

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688 689 690

691

Beschluss 2008/615/JI des Rates vom 23.6.2008 zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbes. zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität, ABl. L 210, S. 1. Näher hierzu o. Rn. 3013. RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 205 ff. – Vorratsdatenspeicherung; vgl. hierzu auch o. Rn. 2742, 2805. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 – Vorratsdatenspeicherung. Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Regierung Kanadas über die Verarbeitung von erweiterten Fluggastdaten und Fluggastdatensätzen, ABl. 2006 L 82, S. 15; Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), ABl. 2007 L 204, S. 18; Abkommen zwischen der Europäischen Union und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) aus der Europäischen Union und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an die australische Zollbehörde, ABl. 2008 L 213, S. 49; zu den Bestrebungen, ein neues Abkommen mit den USA auszuhandeln, s.u. Rn. 3167. Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken, KOM (2007) 654 endg.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

861

daten insbesondere aus Gründen des Datenschutzes erhoben.692 Das Europäische Parlament fordert etwa bezüglich des Abkommens mit den USA eine kürzere Speicherungsdauer und bessere Einspruchsmöglichkeiten gegen die Auswertung der Daten.693 Aus Datenschutzgründen verzögerte sich der Abschluss des SwiftAbkommens694 mit den USA über den Austausch von Zahlungsverkehrsdaten im Hinblick auf die Terrorismusbekämpfung. Im Rahmen des Zollinformationssystems (ZIS) besteht die Möglichkeit, Kennt- 3081 nis von Ermittlungsakten der Zollbehörden anderer Mitgliedstaaten zu erlangen.695 Das Schengener Informationssystem (SIS) ermöglicht den Behörden der Schengen-Staaten den Datenaustausch über bestimmte Kategorien von Personen und Gütern, um so die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Polizei- und Justizbehörden zu verbessern.696 Über das Visa-Informationssystem (VIS) können die Mitgliedstaaten Visa-Daten untereinander austauschen.697 Die Kommission hat zudem einen Zugriff auf die Daten von EURODAC698 zum Zweck der Strafverfolgung beantragt.699 Die Entgegennahme von Finanzinformationen zum Zwecke der Bekämpfung 3082 der Geldwäsche erfolgt durch zentrale Meldestellen der Mitgliedstaaten, die diese Informationen unionsweit austauschen.700 Regelungen zu Informationsaustausch und Verarbeitung zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung enthält zudem die RL 2005/60/ EG701. 692 693 694

695

696 697 698 699

700

701

Hierzu m.w.N. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 87 AEUV Rn. 10; s.o. Rn. 2743, 2805 sowie u. Rn. 3167. Vgl. hierzu u. Rn. 3167. Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 195, S. 5. Rechtsakt des Rates vom 26.7.1995 über die Fertigstellung des Übereinkommens über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich, ABl. C 316, S. 33; Rechtsakt des Rates vom 8.5.2003 betreffend die Erstellung des Protokolls zur Änderung des Übereinkommens über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich hinsichtlich der Einrichtung eines Aktennachweissystems für Zollzwecke, ABl. C 139, S. 1. Vgl. hierzu ausführlich o. Rn. 2850 ff. Hierzu ausführlich o. Rn. 2861. Hierzu bereits ausführlich o. Rn. 2888 f. Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von EURODAC für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der VO (EG) Nr. […/…] [zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist] (Neufassung), KOM (2009) 342 endg. Beschluss des Rates vom 17.10.2000 über Vereinbarungen für eine Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten beim Austausch von Informationen, ABl. L 271, S. 4. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.10.2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinan-

862

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

II.

Europol

1.

Begrenzung

3083 Das Europäische Polizeiamt (Europol) ist die grenzüberschreitend tätige europäische Polizeibehörde mit Sitz in Den Haag (Art. 1 Abs. 1 Europol-Beschluss).702 Europol hat nach Art. 88 Abs. 1 AEUV (Art. 30 EU, Art. III-276 VV) den Auftrag, die Tätigkeit der nationalen Polizeibehörden und der anderen Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten sowie deren gegenseitige Zusammenarbeit zu unterstützen und zu verstärken. Dies betrifft nicht jegliche Kriminalität, sondern die Verhütung und Bekämpfung der zwei oder mehr Mitgliedstaaten betreffenden schweren Kriminalität, des Terrorismus und der Kriminalitätsformen, die ein gemeinsames Interesse verletzen, das Gegenstand einer Politik der Union ist.703 Auch insoweit bedarf es also eines grenzüberschreitenden bzw. auf die Union 3084 ausgerichteten Bezugs, der die Einschaltung einer Stelle der Union in die Strafverfolgung auf der Basis einer vertraglichen Kompetenzgrundlage sachlich rechtfertigt,704 sofern man die zu Eurojust entwickelten Grundsätze705 auf Europol trotz seiner Verortung in der polizeilichen Zusammenarbeit und nicht in der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen überträgt. Immerhin geht es in beiden Fällen explizit um die Ermittlung bei schwerer Kriminalität (Art. 85 Abs. 1 sowie Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV), danach gegebenenfalls auch in gegenseitiger Verbindung, allerdings nur zur Unterstützung und Verstärkung der Tätigkeit der nationalen Strafverfolgungsbehörden, so dass die Rechtfertigungslast nicht sehr hoch ist.706 2.

Aufgaben

3085 Der Aufbau, die Arbeitsweise, der Tätigkeitsbereich und die Aufgaben von Europol werden nach Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnung festgelegt. Die Aufgaben von Europol können sich zunächst darauf erstrecken, Informationen einzuholen, zu speichern, zu verarbeiten, zu analysieren und auszutauschen (Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV).707 Diese Informationen können neben EU-Stellen auch von Behörden der Mitglied-

702 703 704 705 706 707

zierung, ABl. L 309, S. 15, zuletzt geändert durch RL 2009/110/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009 über die Aufnahme, Ausübung und Beaufsichtigung der Tätigkeit von E-Geld-Instituten, zur Änderung der RLn 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der RL 2000/46/EG, ABl. L 267, S. 7. Beschluss 2009/371/JI des Rates vom 6.4.2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol), ABl. L 121, S. 37. Vgl. die Auflistung im Anhang des Europol-Beschlusses betreffend der anderen Formen schwerer Kriminalität. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358 – Lissabon. S.o. Rn. 3056. S.o. Rn. 3056. Vgl. bereits Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 26.7.1995 über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts, ABl. C 316, S. 2.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

863

staaten, Drittstaaten oder Stellen außerhalb der Union übermittelt werden. Für den Informationsaustausch mit Drittstaaten und Stellen außerhalb der Union bestehen bislang eigenständige Kooperationsabkommen.708 Neu ist, dass Europol auch mit der Koordinierung, Organisation und Durchführung von Ermittlungen und von operativen Maßnahmen betraut werden kann. Diese müssen aber gemeinsam mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten oder im Rahmen gemeinsamer Ermittlungsgruppen durchgeführt werden, gegebenenfalls i.V.m. Eurojust (Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV). Insofern wurde der Aufgabenbereich durch den Vertrag von Lissabon erweitert. Der Europol-Beschluss enthält derzeit jedoch noch keine sekundärrechtliche Umsetzung dieser Erweiterung. Auch weitere Aufgaben sind entsprechend dem Wortlaut „kann“ vorstellbar.709 Operative Maßnahmen darf Europol jedoch nur in Verbindung und in Abspra- 3086 che mit den Mitgliedstaaten ergreifen, deren Hoheitsgebiet betroffen ist (Art. 88 Abs. 3 S. 1 AEUV). Die Anwendung von Zwangsmaßnahmen bleibt ausschließlich den zuständigen nationalen Behörden vorbehalten (Art. 88 Abs. 3 S. 2 AEUV). Die Möglichkeit eines europäischen FBI bleibt daher ausgeschlossen.710 Vorschläge zur Gründung einer europäischen Bundespolizei nach Art des amerikanischen FBI sind bisher immer wieder auf große Vorbehalte in den Mitgliedstaaten gestoßen und konnten sich daher nicht durchsetzen.711 Die Verordnung muss zudem Einzelheiten für die Kontrolle der Tätigkeiten 3087 von Europol durch das Europäische Parlament und durch die nationalen Parlamente enthalten (Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Es soll so die demokratische und parlamentarische Kontrolle von Europol sichergestellt werden, die in der Vergangenheit als unzureichend kritisiert worden war.712 3.

Entwicklung

Die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol) wurde bereits im Ver- 3088 trag von Maastricht (Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.1992) vereinbart. 1995 wurde das Europäische Polizeiamt (Europol) durch das Europol-Übereinkommen713 auf der Grundlage von Art. K.3 EUV i.d.F. des Maastrichter Vertrags gegründet und nahm am 1.7.1999 offiziell seine Tätigkeit auf. Europol wurde hier noch als selbstständige internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit errichtet.714 Außerdem war Europol hier noch auf die Aufgabe eines

708 709 710 711 712 713

714

Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 88 AEUV Rn. 13. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 88 AEUV Rn. 10. Weber, BayVBl. 2008, 485 (489). So FAZ vom 1.12.2009, S. 6: „Europa legt sein neues Rüstzeug an“. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 88 AEUV Rn. 15. Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrags über die Europäische Union über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol-Übereinkommen) vom 26.7.1995, ABl. C 316, S. 2, in Kraft seit dem 1.10.1998. Götz, in: FS für Rauschning, 2001, S. 185 (198).

864

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

reinen Informationsvermittlers beschränkt, ohne eigene europäische Strafverfolgungsinteressen wahrnehmen und ohne selbst operativ tätig werden zu können.715 4.

Europol-Beschluss

3089 Nach einer Reihe von Änderungen wurde das Europol-Übereinkommen schließlich 2009 durch den Europol-Beschluss ersetzt,716 der auf Art. 30 Abs. 1 lit. b) und Abs. 2 sowie Art. 34 Abs. 2 lit. c) EU i.d.F. des Vertrags von Nizza gestützt wurde. Europol im Sinne dieses Beschlusses ist Rechtsnachfolger des durch das Europol-Übereinkommen errichteten Europäischen Polizeiamts (Art. 1 Abs. 2 EuropolBeschluss). Der Europol-Beschluss gilt seit dem 1.1.2010 (Art. 64 Abs. 2 EuropolBeschluss). Europol und die vergleichbaren Einrichtungen wie Eurojust717 und die Europäische Polizeiakademie718 wurden auf der Grundlage von Ratsbeschlüssen geschaffen, da sich solche Beschlüsse leichter an neue Gegebenheiten und politische Prioritäten anpassen lassen.719 Europol ist nun eine aus dem Gesamthaushaltsplan der EU finanzierte Stelle 3090 der Union (Art. 42 Abs. 1 S. 1 Europol-Beschluss). Damit geht die Finanzierung von den Mitgliedstaaten auf die EU über. In der Folge erhält auch das Europäische Parlament mehr Einfluss bei der Kontrolle von Europol. Nach Art. 2 des Europol-Beschlusses besitzt Europol Rechtspersönlichkeit und 3091 die in jedem Mitgliedstaat weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt wird. Europol ist in jedem Mitgliedstaat mit einer einzigen nationalen Stelle verbunden (Art. 8 Europol-Beschluss). In Deutschland ist nach Art. 2 § 1 Europol-Gesetz720 das Bundeskriminalamt die hierfür zuständige Behörde. Europol unterhält das Europol-Informationssystem (Art. 11 ff. Europol-Be3092 schluss). Die nationalen Stellen von Europol haben unmittelbaren Zugriff auf alle Daten des Europol-Informationssystems (Art. 13 Abs. 1 Europol-Beschluss). Die Organe von Europol sind der Verwaltungsrat und der Direktor. Das Europol-Personal kann in unterstützender Funktion an gemeinsamen Ermittlungsgruppen teil-

715 716 717

718 719 720

Felgenhauer, in: Müller-Graff (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, 2005, S. 137 (138) zum Wachstumspotenzial von Europol. Art. 1 Abs. 1 Beschluss 2009/371/JI des Rates vom 6.4.2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol), ABl. L 121, S. 37. Beschluss 2002/187/JI des Rates vom 28.2.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. L 63, S. 1, zuletzt geändert durch Beschluss 2009/426/JI des Rates vom 16.12.2008 zur Stärkung von Eurojust und zur Änderung des Beschlusses 2002/187/JI über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl. L 138, S. 14. Beschluss 2005/681/JI des Rates vom 20.9.2005 zur Errichtung der Europäischen Polizeiakademie, ABl. L 256, S. 63. So ausdrücklich Erwägungsgrund 4 des Europol-Beschlusses. Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses des Rates 2009/371/JI vom 6.4.2009 zur Errichtung des Europäischen Polizeiamts (Europol-Gesetz) vom 16.12.1997 (BGBl. II 1997 S. 2150), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 31.7.2009, BGBl. I S. 2504 geändert worden ist.

§ 3 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

865

nehmen, sofern diese Gruppen Ermittlungen im Zusammenhang mit Straftaten führen, für die Europol zuständig ist (Art. 6 Europol-Beschluss). 5.

Gerichtliche Kontrolle

Europol unterliegt der gerichtlichen Kontrolle durch den EuGH bisher nur nach 3093 Maßgabe des Art. 35 EU i.d.F. von Nizza.721 Nach Art. 9 und 10 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen gilt dies jedoch nur bis zu einer Änderung des Europol-Beschlusses, längstens aber für fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, also höchstens bis zum 30.11.2014.722 III.

Europäische Polizeiakademie

Für die Schulung von hochrangigen Führungskräften der Polizeidienste wurde ei- 3094 ne Europäische Polizeiakademie (EPA)723 mit Sitz in Bramshill, Vereinigtes Königreich,724 eingerichtet. Die Europäische Polizeiakademie ist mit dem Beschluss 2000/820/JI des Rates errichtet worden. Ihre mit Beschluss 2005/681/JI (EPABeschluss)725 eingerichtete Rechtsnachfolgerin wird nun aus dem Gesamthaushaltsplan der EU finanziert (Art. 15 Abs. 1 EPA-Beschluss). Die mit Rechtspersönlichkeit und Rechts- und Geschäftsfähigkeit ausgestattete 3095 EPA ist ein Zusammenschluss von nationalen Ausbildungseinrichtungen der Mitgliedstaaten, zu deren Aufgaben die Aus- und Fortbildung hochrangiger Führungskräfte der Polizeidienste gehört (Art. 1 Abs. 2 EPA-Beschluss). IV.

Staatenübergreifendes Tätigwerden

Nach Maßgabe des Art. 89 AEUV können die in den Art. 82 und 87 AEUV ge- 3096 nannten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auch im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats tätig werden. Ein Tätigwerden ist nur in Verbindung und in Absprache mit den Behörden des anderen Mitgliedstaats möglich. Die einzelnen Bedingungen und Grenzen müssen vom Rat in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden. Dieses ist also konstitutiv. Polizei- und Strafverfolgungsbehörden können demnach nicht ohne weiteres im 3097 Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats tätig werden, sondern nur im Rahmen eines die Souveränität der einzelnen Mitgliedstaaten auch weiterhin wahrenden

721 722 723 724 725

Vgl. Erwägungsgrund 21. Näher o. Rn. 2780 ff. Engl.: European Police College (CEPOL). Art. 4 EPA-Beschluss. Beschluss 2005/681/JI des Rates vom 20.9.2005 zur Errichtung der Europäischen Polizeiakademie und zur Aufhebung des Beschlusses 2000/820/JI, ABl. L 256, S. 63, gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. c) und Art. 34 Abs. 2 lit. c) EU.

866

Kapitel 17 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

einstimmigen Ratsbeschlusses.726 Eine Ermächtigung zur Verstärkten Zusammenarbeit, falls im Rat keine Einstimmigkeit erzielt werden kann, fehlt hier. Möglichkeiten für eine grenzüberschreitende Observation und die sog. Nachei3098 le727 bei bestimmten schweren Straftaten finden sich in Art. 40 und 41 SDÜ.728 Des Weiteren existieren zahlreiche bi- und multilaterale Abkommen angrenzender Mitgliedstaaten mit ähnlichen und weiter gehenden Befugnissen.729 Eine unionsrechtliche Konsolidierung einzelner Abkommen steht noch aus.730 Ein entsprechender Kommissionsvorschlag731 wurde wieder zurückgenommen.732 Eine grenzüberschreitende Tätigkeit ist im Übrigen im Rahmen von gemeinsa3099 men Ermittlungsgruppen im Rahmen von Europol möglich, in denen Beamte aus mehreren Mitgliedstaaten gemeinsam internationale Kriminalität bekämpfen.733

726 727 728

729 730 731

732 733

Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-277 Rn. 1. Näher zur grenzüberschreitenden Observation und zur Nacheile Fastenrath/Skerka, ZEuS 2009, 219 (234 ff.). Der Beschluss 2000/586/JI des Rates vom 28.9.2000, ABl. L 248, S. 1 enthält hierfür Verfahrenserleichterungen; der Beschluss 2003/725/JI des Rates vom 2.10.2003, ABl. L 260, S. 37 erweitert die Liste der Straftaten, bei denen observiert werden darf und lässt Observationen zur Auffindung von Tatverdächtigen zu. Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-277 Rn. 2; vgl. auch Art. 25 des Prümer Vertrags, hierzu Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 89 AEUV Rn. 9. Vgl. zu bereits bestehenden Maßnahmen grenzüberschreitender Zusammenarbeit Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 89 AEUV Rn. 8. Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Verbesserung der polizeilichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, vor allem an den Binnengrenzen, und zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 18.7.2005, KOM (2005) 317 endg. Mitteilung der Kommission, Rücknahme überholter Kommissionsvorschläge, ABl. 2009 C 71, S. 17. Näher Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-277 Rn. 3.

Kapitel 18 Verkehrspolitik

§ 1 Einbettung in den Binnenmarkt A.

Elementare Bedeutung für den Binnenmarkt

Gem. Art. 90 AEUV werden auf dem im Titel Verkehr geregelten Sachgebiet die 3100 Ziele der Verträge im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgt. Damit knüpft die Verkehrspolitik explizit an die Ziele der Verträge an. Ein wesentliches Vertragsziel ist die Errichtung des Binnenmarkts, und zwar gemäß der allgemeinen Zielvorgabe des Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV1 und dem einleitenden Titel für die internen Politiken und Maßnahmen der Union nach Art. 26 AEUV. Nach dessen Absatz 2 umfasst der Binnenmarkt einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist. Zwar sind damit die Grundfreiheiten angesprochen. Auf sie bezieht sich der 3101 vorangestellte freie Verkehr. Diese Platzierung macht ihn aber auch als gemeinsames Merkmal deutlich und lässt erkennen, dass er eine Grundlagenfunktion für die genannten Grundfreiheiten innehat. Das gilt zumindest faktisch, auch wenn die Verweisung in Art. 14 Abs. 1 EG auf Art. 80 EG entfiel.2 Die bisherige Definition nach Art. 14 Abs. 2 EG ist in Art. 26 AEUV eingegangen. Bereits daraus ließ sich eine Doppelnatur des Faktors „Verkehr“ ableiten, nämlich als Instrument, um den Binnenmarkt zu verwirklichen, und zugleich selbst als Element des Binnenmarkts.3 Als Teil des Binnenmarkts muss die Verkehrspolitik grundsätzlich zugleich des- 3102 sen Regeln unterliegen. Damit finden im Verkehrssektor außer bei Sonderregelungen die Grundfreiheiten selbst Anwendung. Der Verkehr bildet insbesondere eine Dienstleistung. Gleichwohl nimmt ihn Art. 58 Abs. 1 AEUV von den allgemeinen Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit aus.4 Ebenso gelten für

1 2 3 4

S.o. Rn. 2075 ff. Darauf bezogen Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 70 EGV Rn. 2 m.w.N. Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 6; Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 70 bis 80 EG Rn. 1. S. auch Mückenhausen, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 90-100 AEUV Rn. 2 f.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_18, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

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Kapitel 18 Verkehrspolitik

das Wettbewerbsrecht besondere Bestimmungen.5 Daran zeigen sich die Eigenheiten des Verkehrssektors, die eine eigene Politik begründen. Diese Eigenheiten dürfen gleichwohl nur dort greifen, wo Besonderheiten im 3103 Verkehrssektor existieren, die eine umfassende Anwendung der generellen Regeln hindern. Ansonsten wird die Verkehrspolitik nicht ihrer in Art. 26 Abs. 2 AEUV postulierten Grundlagenfunktion für den Binnenmarkt gerecht. Daher gilt es, einen gemeinsamen Verkehrsmarkt ohne mengenmäßige Beschränkungen und ohne Wettbewerbsverfälschungen zu schaffen.6

B.

Verkehrsspezifische Sonderregelungen

3104 Deshalb gelten die Ziele der Verträge auch im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik. Diese bestimmt bzw. ermöglicht nur besondere Regeln, ohne den allgemeinen Handlungsrahmen zu durchbrechen. Art. 91 AEUV knüpft hierfür an verkehrsspezifische Situationen an, sei es im Hinblick auf die Verkehrssicherheit nach Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV, sei es für grenzüberschreitende Sachverhalte nach Art. 91 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV. Nur so lässt sich die Herausnahme des Verkehrs aus den allgemeinen Regeln für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 58 Abs. 1 AEUV legitimieren. Selbst Art. 58 Abs. 1 AEUV schließt den freien Dienstleistungsverkehr als solchen nicht aus, sondern lässt vielmehr „für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs … die Bestimmungen des Titels über den Verkehr“ gelten, diesen also über diese Sonderregelungen verwirklichen. Die Realisierung erfolgt also nicht mit den Maßnahmen nach Art. 56 ff. AEUV, sondern gemäß der Verkehrspolitik.7 Art. 93 AEUV erweitert den Rahmen zulässiger staatlicher Beihilfen, ohne ihn 3105 gänzlich abzulösen. Art. 96 AEUV enthält ein spezifisches Verbot von Unterstützungsmaßnahmen, Art. 97 AEUV eine verkehrsspezifische Begrenzung von Abgaben und Gebühren bei Grenzübergang, Art. 95 AEUV ein verkehrsspezifisches Diskriminierungsverbot. Art. 94 AEUV verlangt eine Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer bei Maßnahmen auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und -bedingungen und trifft damit eine verkehrsspezifische Festlegung für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei Beeinträchtigungen der Verkehrsunternehmen. Die Einbeziehung der wirtschaftlichen Lage gebieten freilich bereits die Grundfreiheiten und die Grundrechte, auch wenn bei Letzteren die EuGH-Judikatur insoweit defizitär ist.8 5 6

7

8

Näher u. Rn. 3141 ff. Allgemeine Meinung, etwa Boeing, in: Grabitz/Hilf, Art. 70 EGV Rn. 19 ff.; Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 99 ff.; bereits Basedow, in: ders. (Hrsg.), Europäische Verkehrspolitik, 1987, S. 1 (8 f.); bereits Wägenbaur, in: Carstens/Börner (Hrsg.), Angleichung des Rechts der Wirtschaft in Europa, 1971, S. 406 (417 ff.). Grundlegend EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 (1465, Rn. 37) – Asjes; später Rs. C-49/89, Slg. 1989, 4441 (4456, Rn. 11) – Corsica Ferries; aus der Lit. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 17. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff. m.w.N.

§ 1 Einbettung in den Binnenmarkt

869

Damit bleiben die Bestimmungen über die Verkehrspolitik trotz ihrer Speziali- 3106 tät gegenüber allgemeinen Regeln im allgemeinen Rahmen und System des Europarechts insbesondere der Grundfreiheiten und des Wettbewerbsrechts. So schließen gerade die Besonderheiten des Verkehrs, die nach Art. 91 Abs. 1 AEUV zu berücksichtigen sind, die Durchsetzung des Wettbewerbsprinzips im Verkehrsbereich nicht aus.9 Soweit Sonderregeln für die Verkehrspolitik bestehen und insbesondere in die- 3107 sem Zusammenhang zum Erlass von Sekundärrecht ermächtigt wird, gibt Art. 90 AEUV die Verfolgung der Verträge und damit der allgemeinen Ziele vor. Jedenfalls daraus ergibt sich dann eine Verfolgung des Binnenmarktkonzepts mit den dieses konkretisierenden Zielsetzungen nach Art. 3 Abs. 3 EUV. Damit gelten aber nicht nur die wirtschaftlichen Zielsetzungen, sondern auch die sozialen und ökologischen sowie die technologischen (s. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 3 EUV). So können etwa als sonstige zweckdienliche Vorschriften nach Art. 91 Abs. 1 3108 lit. d) AEUV Vorschriften zum Schutz der Lkw-Fahrer erlassen werden. Solche dienen vielfach auch der Verbesserung der Verkehrssicherheit, die in Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV angesprochen ist, so wenn Lenkzeiten begrenzt werden. Die Verkehrssicherheit kann zudem durch technischen Fortschritt erhöht werden. Vor allem aber ist eine ökologische Ausrichtung notwendig, jedenfalls im Sinne einer Berücksichtigung von Umweltelementen, wie sie die Querschnittsklausel nach Art. 11 AEUV vorgibt. Bei der Bewertung von Transporten ist deren Umweltbelastung einzubeziehen.10 Im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen findet sich schließlich der die adäquate Aufgabenerfüllung von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse postulierende Art. 14 AEUV. Dieser ist ebenfalls übergreifend bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken einzubeziehen.11

9

10

11

Neben den vorgenannten Urteilen EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 (1466, Rn. 42) – Asjes; Rs. 66/86, Slg. 1989, 803 (845, Rn. 21, 848, Rn. 33) – Saeed; bereits Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 (370, Rn. 27/28 ff.) – Kommission/Frankreich; aus der Lit. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 70 bis 80 EG Rn. 22. Frenz, EWS 2003, 67 (71) im Anschluss an die Klage der Kommission gegen eine deutsche Zwangspfandregelung, Rs. C-463/01, ABl. 2002 C 56, S. 3; anders aber EuGH, Rs. C-463/01, Slg. 2004, I-11705 – Kommission/Deutschland und auch Rs. C-309/02, Slg. 2004, I-11763 – Radlberger. S.o. Rn. 2415 ff.

870

Kapitel 18 Verkehrspolitik

§ 2 Begrenzte Reichweite A.

Erstreckung auf den Eisenbahn-, Straßenund Binnenschiffsverkehr

I.

Einbeziehung von Rahmenbedingungen

3109 Gem. Art. 100 Abs. 1 AEUV gelten die Bestimmungen über die gemeinsame Verkehrspolitik und damit die vorstehend genannten besonderen Grundsätze und Ausprägungen der Vertragsziele für die Beförderungen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Zwar werden damit wegen der umfassenden Zielsetzung infolge der Einbettung in die Ziele des Gesamtvertragswerks nach Art. 90 AEUV nicht nur die reinen Beförderungsleistungen erfasst, sondern auch deren Grundlagen und damit die Rahmenbedingungen. So hängt die Wettbewerbssituation maßgeblich davon ab, wer die Verkehrsinfrastruktur beherrscht bzw. auf sie Zugriff hat. Die Frage, ob Beihilfen vorliegen bzw. Unterstützungsleistungen für bestimmte Unternehmen gegeben sind, ist eng mit der Finanzierung von Verkehrswegen verbunden, wenn erhobene Gebühren etwa gerade für die Unterstützung der einheimischen Unternehmen benutzt werden. Tiefer gehend wird dadurch der grenzüberschreitende Dienstleistungsverkehr berührt, wenn etwa für schwere Nutzfahrzeuge Gebühren erhoben werden, sofern sie bestimmte Verkehrswege benutzen.12 Die Wettbewerbssituation der einzelnen Teilnehmer wird auch maßgeblich von 3110 den steuerlichen Vorschriften und Umweltschutzanforderungen geprägt. Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV sieht etwa Vorschriften für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, vor. Damit werden sämtliche Rahmenbedingungen für Beförderungsleistungen der in Art. 100 Abs. 1 AEUV genannten Verkehrsmittel umfasst.13 II.

Strikte Begrenzung auf die Binnenverkehrsträger

1.

Keine Analogie

3111 Diese Erweiterung geht freilich nur in die Tiefe, nicht hingegen in die Breite. Sie überspielt nicht die strikte Begrenzung von Art. 100 Abs. 1 AEUV auf die sog. Binnenverkehrsträger Eisenbahn, Straßentransport und Binnenschifffahrt. Wegen der Nennung dieser drei Verkehrsmittel können auch nicht im Wege der Analogie

12

13

Daher RL 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge vom 17.6.1999, ABl. L 187, S. 42, zuletzt geändert durch RL 2006/103/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Verkehrspolitik anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 344. Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 37 m.w.N.

§ 2 Begrenzte Reichweite

871

andere binnenrelevante Transportwege wie Rohrleitungen einbezogen werden.14 Ebenso ausgeschlossen bleiben Seilbahnen und Aufzüge,15 für die daher Richtlinien außerhalb der Verkehrspolitik ergingen.16 2.

Luft- und Seeschifffahrt

a)

Bloße Verfahrensregelung

Insbesondere werden die Luftfahrt und die Seeschifffahrt außer dem Binnen- 3112 schiffsverkehr nicht erfasst. Sie werden zwar gesondert in Art. 100 Abs. 2 AEUV geregelt, jedoch nur im Hinblick darauf, dass das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geeignete Vorschriften erlassen können und nach Anhörung des Ausschusses der Regionen sowie des Wirtschafts- und Sozialausschusses beschließen. Damit wird das Rechtsetzungsverfahren insoweit zwar vorgesehen und näher 3113 im Ablauf geregelt, aber gerade nicht den Grundsätzen und damit den Besonderheiten der Verkehrspolitik unterworfen, wie ein Gegenschluss zu Art. 100 Abs. 1 AEUV zeigt. Das bestätigt die Genese, da ursprünglich bei der Verhandlung des EWG-Vertrags nur die Binnenverkehrsträger für den Gemeinsamen Markt bedeutsam erschienen und im Übrigen eine spätere Ausgestaltung nur als solche vorgesehen wurde.17 b)

Schnittpunkte

Infolge dieser klaren Trennung können Schnittpunkte zwischen Binnenverkehrs- 3114 trägern und (weltweiter) Seeschifffahrt und Luftfahrt nicht einfach wegen ihres Zusammenhangs mit Ersteren (auch) über Maßnahmen nach Art. 91 AEUV geregelt werden.18 Ansonsten könnten für gerade ausgenommene Verkehrsmittel die Besonderheiten der Verkehrspolitik durch die Hintertür Eingang finden. Dabei hat der EuGH die See- und Flughafenpolitik insbesondere den allgemeinen Bestimmungen außerhalb der Verkehrspolitik unterworfen.19 Daher können darauf bezogene Maßnahmen ebenfalls nur auf der Grundlage von Art. 100 Abs. 2 AEUV ergehen.20

14 15 16

17 18 19 20

Etwa Frohnmeier, in: Grabitz/Hilf, Art. 80 EGV Rn. 7; Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 48 Rn. 17; a.A. Wägenbaur, AWD 1964, 206 ff. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 4. RL 2000/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Seilbahnen für den Personenverkehr vom 20.3.2000, ABl. L 106, S. 21; RL 2006/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.5.2006 über Maschinen und zur Änderung der RL 95/16/EG (Neufassung), ABl. L 157, S. 24. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 80 EGV Rn. 2. Für eine Heranziehung von Art. 91 AEUV neben Art. 100 Abs. 2 AEUV hingegen Frohnmeier, in: Grabitz/Hilf, Art. 80 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 (370, Rn. 24 ff.) – Kommission/Frankreich. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 80 EG Rn. 11 f.

872

3115

Kapitel 18 Verkehrspolitik

Im Übrigen sind See- und Flughäfen i.d.R. schwerpunktmäßig für Seeschiffe und Flugzeuge geschaffen21 und nicht für die lediglich an sie anknüpfenden Eisenbahnen, LKW und Binnenschiffe. Die Europäische Kommission zieht denn auch konsequenterweise Art. 100 Abs. 2 AEUV als Grundlage für Liberalisierungsmaßnahmen heran.22 c)

Folgen

3116 Seeschifffahrt und Luftverkehr unterliegen damit einem anderen Regime als Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Insoweit gelten im Ansatz die in der Verkehrspolitik gerade modifizierten allgemeinen Grundsätze im vollen Umfang. Dies schlägt sich dann in dem auf Art. 100 Abs. 2 AEUV gestützten Sekundärrecht nieder.23

B.

Abgrenzung zu den allgemeinen Vertragsbestimmungen

I.

Grundfreiheiten

1.

Warenverkehrsfreiheit

3117 Die Warenverkehrsfreiheit beruht zwar maßgeblich darauf, dass die von ihr erfassten Waren grenzüberschreitend transportiert werden können. Dies erfolgt insbesondere durch die Binnenverkehrsmittel, die gem. Art. 100 Abs. 1 AEUV der Verkehrspolitik unterliegen. Indes setzt die Warenverkehrsfreiheit an den Waren an und erfasst darauf bezogen die Transporte, wenn durch deren Behinderung zugleich die Warenverkehrsfreiheit beeinträchtigt wird. Jedoch umschließt die Warenverkehrsfreiheit nicht den Verkehr als solchen. Umgekehrt sieht Art. 19 Abs. 1 lit. a) AEUV auch nur die Aufstellung gemein3118 samer Regeln für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten vor. Damit bleibt die Warenverkehrsfreiheit unabhängig von der gemeinsamen Verkehrspolitik einschlägig. Daraus ergeben sich also keine Modifikationen. Die Schutzwirkung der Warenverkehrsfreiheit wird durch die Verkehrspolitik 3119 nicht verdrängt, sondern im Gegenteil verstärkt. Das gilt dann, wenn sie etwa aus Gründen des Umweltschutzes beschränkt werden soll. Diese sind an dem aus der Freiheit des Warenverkehrs abgeleiteten allgemeinen Grundsatz der Freiheit der

21 22

23

Darauf neben der Rechtssicherheit abhebend Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 7. S. Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zum Markt für Hafendienste vom 13.10.2004, KOM (2004) 654 endg. S. daher näher u. Rn. 3153.

§ 2 Begrenzte Reichweite

873

Warendurchfuhr innerhalb der Union zu messen.24 Dabei ist dann abzuwägen, inwieweit grundsätzlich zulässige Umweltschutzmaßnahmen etwa zur Gewährleistung der Luftqualität auch mit weniger einschneidenden Mitteln verwirklicht werden können, die den freien Verkehr weniger beschränken.25 Allerdings spielte die Länge der Transportwege jedenfalls bislang in der Recht- 3120 sprechung des EuGH keine Rolle, wenn es um die Rechtfertigung von Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit aus Umweltschutzgründen ging. Das zeigte sich gerade im Bereich von Pfandlösungen und bei Abfalltransporten. Beide wurden nicht im Hinblick darauf beschränkt, dass die weiten Transportwege zu Umweltschutzbelastungen führen.26 Daher bedarf es einer integrierten Betrachtung von Verkehrs- und Umweltpolitik. 2.

Abgabe beim Grenzübergang

An der Schnittstelle zur Zollunion, die nach Art. 28 AEUV i.w.S. auch zur Wa- 3121 renverkehrsfreiheit gehört, liegt Art. 97 AEUV. Er soll ebenfalls Handelshindernisse an den Grenzen abbauen.27 Danach dürfen die Abgaben oder Gebühren, die ein Verkehrsunternehmer neben den Frachten beim Grenzübergang in Rechnung stellt, unter Berücksichtigung der hierdurch tatsächlich verursachten Kosten eine angemessene Höhe nicht übersteigen. Die Mitgliedstaaten werden daher bemüht sein, diese Kosten schrittweise zu verringern. Das erinnert an Art. 110 AEUV, wonach auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art erhoben werden als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.28 Zwar wird hier kein solcher Vergleichsmaßstab benannt. Indes geht es auch darum, dass nicht durch den Grenzübergang eine überproportionale Belastung entsteht. Betroffen sind öffentlich-rechtliche Grenzübergangsgebühren, und zwar durch 3122 staatliche Eisenbahnen29 oder bei der Nutzung von Häfen.30 Die praktische Bedeutung der Vorschrift war denn auch gering. Mittlerweile bleibt sie höchstens noch für die Überschreitung der Außengrenzen der Union relevant, ist doch die Kontrolle an den Binnengrenzen für den Straßen- und Binnenschiffsverkehr weggefallen.31 Die Kommission hat auch keine Empfehlungen an die Mitgliedstaaten

24 25

26 27 28 29 30 31

EuGH, Rs. C-320/03, Slg. 2005, I-9871 (9930, Rn. 65) – Kommission/Österreich (Inntal-Autobahn); vgl. bereits Rs. 266/81, Slg. 1983, 731 (777, Rn. 16) – Siot. S. EuGH, Rs. C-320/03, Slg. 2005, I-9871 (9931 ff., Rn. 70 ff., bes. 9935, Rn. 87) – Kommission/Österreich (Inntal-Autobahn); näher zu dem fraglichen Fahrverbot für LKW u. Rn. 3193. S. EuGH, Rs. C-463/01, Slg. 2004, I-11705 – Kommission/Deutschland; Rs. C-309/02, Slg. 2004, I-11763 – Radlberger. Näher u. krit. Frenz, EWS 2003, 67 (71). Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 77 EGV Rn. 1. Dazu sogleich u. Rn. 3133. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 77 EGV Rn. 3. Dazu GA Alber, EuGH, Rs. C-435/00, Slg. 2002, I-10615 – Gehanaftiliaki. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 77 EGV Rn. 4.

874

Kapitel 18 Verkehrspolitik

gem. Art. 97 Abs. 3 AEUV gerichtet.32 Das vom Rat erlassene Sekundärrecht, das allerdings auf anderer Grundlage erging, ist mittlerweile außer Kraft getreten.33 3.

Niederlassungsfreiheit

3123 Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV sieht zwar die Festlegung von Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats vor. Dabei geht es aber nicht um die Zulassung von Niederlassungen als solchen. Diese unterliegt daher weiterhin der Niederlassungsfreiheit. Hierzu gibt es auch spezielle Regeln, so für den Zugang zum Beruf des Güter- und Personenkraftverkehrsunternehmers34 sowie zum Erwerb von Schifferpatenten.35 4.

Dienstleistungsfreiheit

3124 Demgegenüber sind die Vorschriften der Verkehrspolitik nach Art. 58 Abs. 1 AEUV zu denen der Dienstleistungsfreiheit speziell, aber nur hinsichtlich der Modalitäten. Durch Art. 58 Abs. 1 AEUV wird nicht etwa die Dienstleistungsfreiheit außer Kraft gesetzt. Diese gilt vom Ansatz her vielmehr auch für die Binnenverkehrsträger. So sieht Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV nur vor, für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, die Bedingungen festzulegen. Die Zulassung als solche wird also vorausgesetzt und damit auch, dass diese Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat zum Verkehr zuzulassen sind. Es geht lediglich um die nähere Festlegung der jeweiligen Bedingungen entsprechend den Regeln der Verkehrspolitik. Insoweit besteht auch eine Verpflichtung, die Dienstleistungsfreiheit auf dem 3125 Gebiet des Verkehrs einzuführen.36 Damit greift die Dienstleistungsfreiheit weiterhin und gibt Umfang und Grenzen der zu verwirklichenden Freiheit weitestgehend vor.37 Ohnehin betrifft Art. 58 Abs. 1 AEUV seinem Wortlaut nach nur den aktiven Dienstleistungsverkehr und nicht die passiven Dienstleistungsempfänger für 32 33 34

35

36 37

Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 77 EG Rn. 4; Mückenhausen, in: Lenz/Borchardt, Art. 97 AEUV Rn. 3. Näher Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 77 EGV Rn. 5. VO (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der RL 96/26/EG des Rates, ABl. L 300, S. 51. RL 96/50/EG des Rates über die Harmonisierung der Bedingungen für den Erwerb einzelstaatlicher Schifferpatente für den Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr in der Gemeinschaft vom 23.7.1996, ABl. L 235, S. 31, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle, ABl. L 311, S. 1; im systematischen Kontext Frenz, Europarecht 1, Rn. 2169 mit weiteren Beispielen. Bereits EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1599, Rn. 62 f.) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1599, Rn. 64) – Parlament/Rat; Jung, in: Calliess/ Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 1.

§ 2 Begrenzte Reichweite

875

die Inanspruchnahme einer Transportleistung, wenn sie sich in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten.38 Bei assoziierten Staaten zählt die jeweilige Regelung im Assoziierungsabkom- 3126 men. Daher gilt der allgemeine Dienstleistungsverkehr im Verhältnis zur Türkei nach Maßgabe von Art. 14 des Assoziierungsabkommens und Art. 41 des Zusatzprotokolls.39 Von besonderer Bedeutung für den Dienstleistungsverkehr ist die öffentliche 3127 Auftragsvergabe. Die VO (EU) Nr. 1370/0740 ermöglicht es den Mitgliedstaaten nicht mehr wie die bisherige VO (EWG) Nr. 1191/6941, ihre Bestimmungen (partiell) nicht auf den nationalen öffentlichen Personennahverkehr anzuwenden, sondern sie beansprucht umfassende Geltung und bezieht damit auch die eigenwirtschaftlichen Verkehre ein. Sie erstreckt sich auf Dienstleistungskonzessionen und unterwirft diese einem eigenständigen Vergabeverfahren, während Dienstleistungsaufträge bei einer Erfassung auch durch die RL 2004/17/EG42 und 2004/18/EG43 deren Regeln unterliegen.44 II.

Diskriminierungsverbot

1.

Begrenzte Spezialität

Die Verkehrspolitik enthält spezielle Regelungen zum allgemeinen Diskriminie- 3128 rungsverbot nach Art. 18 AEUV sowie auch zur Ermächtigung des Art. 19 AEUV, die zum Erlass von Sekundärrecht im Hinblick auf die Bekämpfung von Diskri38

39 40

41

42

43

44

Völker, Passive Dienstleistungspflicht im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1990, S. 189; Roth, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, E. I Rn. 112; Frenz, Europarecht 1, Rn. 2549 f. auch zum Folgenden. S. EuGH, Rs. C-317 u. 369/01, Slg. 2003, I-12301 (12380, Rn. 99) – Abatay. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates, ABl. L 315, S. 1; dazu jüngst Weyd, EWS 2010, 167 ff. Des Rates über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs vom 26.6.1969, ABl. L 156, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste vom 31.3.2004, ABl. L 134, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1177/2009 der Kommission zur Änderung der RLn 2004/17/EG, 2004/18/EG und 2009/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte für Auftragsvergabeverfahren vom 30.11.2009, ABl. L 314, S. 64. Des Europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge vom 31.3.2004, ABl. L 134, S. 114, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1177/2009 der Kommission zur Änderung der RLn 2004/17/EG, 2004/18/EG und 2009/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte für Auftragsvergabeverfahren vom 30.11.2009, ABl. L 314, S. 64. Im Einzelnen Winnes, VergabeR 2009, 712 ff.; Hübner, VergabeR 2009, 363 ff.

876

Kapitel 18 Verkehrspolitik

minierungen befugt. Diese Spezialität gilt allerdings nur insoweit, als Art. 92 sowie Art. 95 AEUV einschlägig sind. Im Übrigen finden die allgemeinen Diskriminierungsvorschriften Anwendung. Entsprechendes gilt für die Grundfreiheiten, soweit sie ihrerseits spezielle Ausprägungen des allgemeinen Diskriminierungsgebots sind. Diese haben, wie gezeigt,45 regelmäßig ohnehin einen anderen Ausgangspunkt. 2.

Art. 92 und 18 AEUV

3129 Wie Art. 18 AEUV ist Art. 92 AEUV von unmittelbarer Wirkung. Danach darf bis zum Erlass der in Art. 91 Abs. 1 AEUV genannten Vorschriften ein Mitgliedstaat seine geltenden Vorschriften in ihren unmittelbaren oder mittelbaren Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer anderer Mitgliedstaaten im Vergleich zu den inländischen Verkehrsunternehmen nicht ungünstiger gestalten. a)

Unterlassensverpflichtung

3130 Zunächst handelt es sich insoweit um eine Unterlassensverpflichtung entsprechend dem allgemeinen Loyalitätsgrundsatz46 nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, wonach die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten. Wenn die Mitgliedstaaten nämlich eigenständig Maßnahmen im Verkehrsbereich erfassen, gefährden sie eine Regelung durch Maßnahmen nach Art. 91 Abs. 1 AEUV.47 b)

Unmittelbares besonderes Diskriminierungsverbot durch nationale Regelungen

3131 Zugleich aber verbietet diese Stand-Still-Klausel unbedingt und klar eine rechtlich oder faktisch ungünstigere Gestaltung der bestehenden Vorschriften eines Mitgliedstaats zulasten von Verkehrsunternehmern aus anderen EU-Staaten im Verhältnis zu den inländischen. Dadurch besteht ein besonderes Diskriminierungsverbot, das die Betroffenen unmittelbar vor nationalen Gerichten und Behörden einfordern können, die widersprechendes innerstaatliches Recht nicht anwenden dürfen.48 Damit hat Art. 92 AEUV unmittelbare Wirkung.49 Das Verbot des Art. 92 AEUV ist nicht nur relativ, sondern absolut. Das be3132 deutet, dass die Mitgliedstaaten nicht etwa ihr bestehendes Recht, und zwar rückbezogen auf das Inkrafttreten des EWGV bzw. ihres Beitritts, hin zu einem Gleichstand zwischen in- und ausländischen Verkehrsunternehmen verändern können. Vielmehr dürfen auch bestehende Privilegien für ausländische Unternehmen nicht beseitigt werden. Diese Begünstigungen sind beizubehalten. 45 46 47 48 49

S.o. Rn. 3117 f. Noch bezogen auf Art. 10 Abs. 2 EG Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 72 EG Rn. 1. S. EuGH, Rs. C-195/90, Slg. 1992, I-3141 (3182, Rn. 20) – Kommission/Deutschland. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 72 EGV Rn. 2, 7. Boeing, in: Grabitz/Hilf, Art. 72 EGV Rn. 7.

§ 2 Begrenzte Reichweite

877

Allenfalls ist eine gleichermaßen für in- und ausländische Unternehmen erfol- 3133 gende Modifikation möglich, die aber Wirtschaftsteilnehmer aus anderen EUStaaten nicht einseitig stärker benachteiligen darf als Inländer.50 Daher durfte Deutschland keine Straßenbenutzungsgebühr für schwere LKW einführen, zu der parallel die deutsche Kraftfahrzeugsteuer abgesenkt wurde und damit eine Entlastung inländischer Unternehmen einher ging.51 Das gilt freilich nur für originär nationale Maßnahmen und nicht für ein Vorgehen auf der Basis von europäischem Sekundärrecht und damit auf der Grundlage der sog. Euro-Vignetten-Richtlinie, die 2006 geändert wurde.52 Soweit diese auch eine Steuersenkung zur Minderung von Benutzungsgebühren erlaubt, ist eine solche Kombinationsregelung trotz Art. 92 AEUV möglich, der sich nur auf Regelungen mit nationalem Ursprung bezieht. Die Form der ergriffenen Maßnahme ist unbeachtlich. Auch eine Änderung der 3134 Verwaltungspraxis darf ausländische Verkehrsunternehmen nicht disproportional benachteiligen.53 c)

Ausnahmebeschluss durch den Rat

Dieses Verbot disproportionaler Benachteiligung von ausländischen Verkehrs- 3135 unternehmen gegenüber den inländischen durch eine nationale Rechtsänderung greift nur dann nicht, wenn der Rat einstimmig eine Maßnahme billigt, die eine Ausnahmeregelung gewährt. Durch diese Formulierung nach dem Vertrag von Lissabon wird noch deutlicher, dass ein solcher Ratsbeschluss die einzige Möglichkeit ist, um eine von Art. 92 AEUV eigentlich erfasste nationale Rechtsänderung unionsrechtskonform werden zu lassen. Der Rat muss also eigens eine Ausnahme gewähren. Damit bezieht sich die Formulierung darauf, dass der Rat eine Maßnahme beschließt, die eine Ausnahme von Art. 92 AEUV zulässt. Diese Billigung ist konstitutiv und umfassend. Eine zweite Ausnahme aufgrund 3136 von sachlichen Rechtfertigungsgründen kommt nicht in Betracht.54 Zwar ist Art. 92 AEUV eine Ausprägung des allgemeinen Diskriminierungsverbots nach Art. 18 AEUV und Art. 21 Abs. 2 EGRC, indes eine spezielle. Deshalb sind auch die allgemeinen Rechtfertigungsmöglichkeiten gesperrt.55

50 51 52

53 54 55

Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 72 EG Rn. 10; Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 72 EGV Rn. 3 a.E. EuGH, Rs. C-195/90, Slg. 1992, I-3141 (3182, Rn. 20 ff.) – Kommission/Deutschland; dazu auch Mückenhausen, in: Lenz/Borchardt, Art. 92 AEUV Rn. 1. RL 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge vom 17.6.1999, ABl. L 187, S. 42, zuletzt geändert durch RL 2006/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 1999/62/EG, ABl. L 157, S. 8. EuGH, Rs. C-221/91, Slg. 1993, I-1633 (1661 f., Rn. 15 ff.) – Christof Oorburg. Zur Vorfassung bereits Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 72 EGV Rn. 8. Deren Anwendung hingegen befürwortend Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 168 ff.

878

Kapitel 18 Verkehrspolitik

3.

Art. 95 und 19 AEUV

3137 Vergleichbar mit Art. 19 AEUV, aber wiederum speziell, sieht Art. 95 AEUV die Beseitigung von Diskriminierungen durch Sekundärrecht vor, welches auf der Grundlage von Art. 95 Abs. 3 AEUV ergeht. a)

Identische Transporte

3138 Erfasst werden allerdings nur Diskriminierungen bei identischen Transporten. Maßgeblich sind dabei die Güter. Sie sind gleich, wenn sie wirtschaftlich gleichartig sind.56 Ausgangs- und Zielort dürfen dann nicht zu unterschiedlichen Frachten und Beförderungsbedingungen führen. Es darf also nicht auf den Herkunftsstaat oder das Bestimmungsland der transportierten Güter ankommen. Es zählt nur die Verkehrsverbindung. Mithin sollen nicht durch protektionistische Tarife Behinderungen für den zwischenstaatlichen Handel entstehen, die Zöllen oder mengenmäßigen Beschränkungen vergleichbar sind.57 Entsprechend werden nur wirtschaftlich vergleichbare Vorgänge erfasst. Daher muss es sich um dasselbe Verkehrsmittel handeln sowie um denselben Transportweg, also den identischen Versand- und Bestimmungsort.58 b)

Sekundärrechtliche Ausfüllung

3139 Die nicht unmittelbar anwendbare Ermächtigung des Art. 95 AEUV wurde durch die VO (EWG) Nr. 11 über die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und der Beförderungsbedingungen59 und die darauf bezogene Richtlinie über gemeinsame Regeln für bestimmte Güterbeförderungen im kombinierten Verkehr zwischen Mitgliedstaaten60 ausgefüllt. c)

Abgrenzung

3140 Art. 95 Abs. 2 AEUV sieht weitere Maßnahmen vor. Diese ergehen dann aber nach der allgemeinen Vorschrift des Art. 91 Abs. 1 AEUV. Die Vorschrift greift auch, wenn es um Maßnahmen geht, die von der speziellen Grundlage des Art. 95 AEUV nicht umfasst sind, so im Hinblick auf Diskriminierungen bei verschiedenen Verkehrsverbindungen.61 Soweit Art. 95 AEUV nicht einschlägig ist, finden 56 57 58 59

60

61

Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 75 EGV Rn. 2; näher Erdmenger, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 75 EG Rn. 13 m.w.N. Boeing, in: Grabitz/Hilf, Art. 75 EGV Rn. 1. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 75 EG Rn. 10 f. Gem. Art. 79 Abs. 3 vom 27.6.1960, ABl. 52, S. 1121, geändert durch VO (EG) Nr. 569/2008 des Rates vom 12.6.2008 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 11, ABl. L 161, S. 1. RL 92/106/EWG des Rates über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten vom 7.12.1992, ABl. L 368, S. 38, zuletzt geändert durch RL 2006/103/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Verkehrspolitik anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 344. S. EuGH, Rs. 97/78, Slg. 1978, 2311 (2317 f., Rn. 4) – Schumalla.

§ 2 Begrenzte Reichweite

879

die allgemeinen Regeln und damit insbesondere das Kartellverbot Anwendung, so wenn es um diskriminierende Preisgestaltungen auf verschiedenen Verkehrsverbindungen geht.62 III.

Kartellrecht

Die Verkehrspolitik enthält keine Sonderregelungen zum Wettbewerbsverhalten 3141 von Verkehrsunternehmen. Diese unterliegen daher im Ansatz den unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln in vollem Umfang. Allerdings ergingen sekundärrechtliche Spezialregelungen, und zwar bereits mit der VO (EWG) Nr. 1017/6863. Im Zuge der umfassenden Reform des Kartellrechts durch die VO (EG) Nr. 1/200364 wurden auch die Sonderregelungen für den Verkehrsbereich geändert, und zwar in Art. 36 ff.65 IV.

Beihilferecht

1.

Abgrenzung und Ansatz

Demgegenüber enthält die Verkehrspolitik besondere Vorschriften für das Bei- 3142 hilferecht. Gem. Art. 93 AEUV sind Beihilfen unionsrechtskonform, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen entsprechen. Dadurch werden Beihilfen über Art. 107 AEUV hinaus legitimiert.66 Bei der Koordinierung des Verkehrs geht es um staatliche Gestaltung, die mit 3143 einer Förderung einher geht. Im Zuge der zunehmenden Liberalisierung der Verkehrsmärkte sind solche Unterstützungen umso weniger zulässig.67 Die Koordi62 63

64

65 66 67

Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 75 EGV Rn. 5. VO (EWG) Nr. 1017/68 des Rates über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs vom 19.7.1968, ABl. L 175, S. 1, zuletzt geändert bzw. teilweise aufgehoben durch VO (EG) Nr. 169/2009 des Rates vom 26.2.2009 über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs, ABl. L 61, S. 1. Des Rates zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln vom 16.12.2002, ABl. 2003 L 1, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1419/2006 des Rates zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Art. 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der VO (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationale Trampdienste vom 25.9.2006, ABl. L 269, S. 1. S. Sauter, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. I § 3 Rn. 20 f.; Frenz, Europarecht 2, Rn. 125 f. S. zum Folgenden näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 97 ff. Einhellige Meinung, Boenig, in: Grabitz/Hilf, Art. 73 EGV Rn. 4; Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 73 EG Rn. 1; Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 197; Frenz, Europarecht 3, Rn. 99 a.E.; Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 73 EGV Rn. 6.

880

Kapitel 18 Verkehrspolitik

nierung soll dann in erster Linie durch den Markt selbst erfolgen und nicht durch den Staat und damit auch nicht durch staatliche Beihilfen. Ausgleichszahlungen für die Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öf3144 fentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen sind dagegen hochaktuell. Insoweit stellt sich die Vorfrage, ob es sich überhaupt um staatliche Beihilfen handelt. Nach der Altmark-Entscheidung des EuGH68 ist dies nicht der Fall, wenn der Begünstigte mit der Erfüllung klar definierter gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen tatsächlich betraut wurde, der Ausgleich nach zuvor objektiv und transparent aufgestellten Parametern berechnet wurde sowie unter Berücksichtigung erzielter Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich ist und eine Kostenäquivalenz mit einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen besteht oder ein Vergabeverfahren durchgeführt wurde.69 2.

Erweiterte Legitimation

3145 Unabhängig von ihrer Qualifizierung sind staatliche Zahlungen zur Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen jedenfalls nach Art. 93 2. Alt. AEUV unionsrechtskonform. Schließlich entspricht diese Sonderregelung für den Verkehrssektor der allgemeinen Vorgabe nach Art. 14 AEUV, der die Gestaltung der finanziellen Bedingungen in einer Weise vorgibt, dass die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ihren Aufgaben nachkommen können.70 Diese Vorschrift verweist auf Art. 106 AEUV. Dessen Absatz 2 wurde vom EuGH sehr konkret ausgestaltet. Diese Maßstäbe können jedenfalls hilfsweise auch hier herangezogen werden.71 Ohnehin wurde Art. 93 AEUV näher durch Rechtsverordnungen konkretisiert. 3146 Die VO (EWG) Nr. 1191/6972 und die VO (EWG) Nr. 1107/7073 wurden abgelöst

68 69

70 71

72

73

Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747. EuGH, Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 (7839, Rn. 87 ff., zusammengefasst in 7841 f., Rn. 95) – Altmark; Rs. C-34-38/01, Slg. 2003, I-14243 (14301 f., Rn. 37 ff.) – Enirisorse; ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 428 ff. mit Kritik in Rn. 465 ff. Dazu im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 2093 ff. Dafür Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 197 sowie zu den EuGH-Vorgaben Frenz, Europarecht 2, Rn. 2040 ff. Werden diese Maßstäbe in Art. 93 AEUV hineingelesen, entspricht dies der Spezialität dieser Vorschrift, Frenz, Europarecht 3, Rn. 104 f., 1179 ff. unter Verweis auf Erwägungsgrund 17 der KOME 2005/842/EG, Entsch. der Kommission vom 28.11.2005, ABl. L 312, S. 67 – Ausgleichszahlungen. Des Rates über das Vorgehen der Mitgliedstaaten mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs vom 26.6.1969, ABl. L 156, S. 1. Des Rates über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr vom 4.6.1970, ABl. L 130, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 543/97 vom 17.3.1997, ABl. L 84, S. 6. Dazu EuGH, Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 (7845, Rn. 107 f.) – Altmark; Frenz, Europarecht 3, Rn. 1183.

§ 2 Begrenzte Reichweite

881

durch die VO (EG) Nr. 1370/200774. Diese regelt die Bedingungen für Ausgleichszahlungen und bestimmt so abschließend die Abgeltungs- und Koordinierungsbeihilfen nach Art. 93 AEUV.75 Soweit sie aber keine näheren Vorgaben enthält, wie hoch solche Beihilfen ausfallen dürfen, bleibt nur eine Anlehnung an die Grundsätze nach Art. 106 Abs. 2 AEUV.76 Von vornherein schon gegenständlich nicht erfasst sind wegen Art. 100 AEUV 3147 Beihilfen im Bereich des Flug- und Seeverkehrs außerhalb der Binnenschifffahrt.77 Insoweit greift die allgemein für Beihilfen, die diesen Charakter trotz der AltmarkEntscheidung des EuGH78 aufweisen, anwendbare KOME 2005/842/EG79 nach deren Art. 2 Abs. 1 lit. c) und d) bzw. dem offener formulierten lit. a).80 3.

Erweitertes Unterstützungsverbot

Art. 96 AEUV verbietet verkehrsspezifische Unterstützungsmaßnahmen und er- 3148 weitert so das Beihilfenverbot. Nach Art. 96 Abs. 1 AEUV sind im Verkehr innerhalb der Union die von einem Mitgliedstaat auferlegten Frachten und Beförderungsbedingungen verboten, die in irgendeiner Weise der Unterstützung oder dem Schutz eines oder mehrerer bestimmter Unternehmen oder Industrien dienen, außer die Kommission genehmigt dies. Insoweit handelt es sich um eine Spezialregelung zu Art. 107 Abs. 1 AEUV, die unmittelbar anwendbar ist. Sie gilt aber nur für den Gütertransport entsprechend dem Begriff „Frachten“.81 Die unterstützenden bzw. protegierenden Frachten und Beförderungsbedingun- 3149 gen müssen zudem staatlich auferlegt bzw. zumindest geprägt sein. Wettbewerbstarife, also zwischen den Unternehmen selbst und eigenständig festgelegte Tarife, klammert Art. 96 Abs. 3 AEUV aus. Dabei darf es sich freilich nicht um verschleierte Unterstützungstarife handeln.82 Damit zählt vor allem die unterstützende Wirkung eines Tarifs für eines oder mehrere Unternehmen oder Industrien, die von der Gesamtwirtschaft abgrenzbar sind. Liegt solchermaßen ein Unterstützungstarif vor, muss ihn die Kommission ge- 3150 nehmigen. Diese wird gem. Art. 96 Abs. 2 AEUV mit ihrer Prüfung von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaats tätig. Sie berücksichtigt insbesondere sowohl die Erfordernisse einer angemessenen Standortpolitik, die Bedürfnisse der unterentwickelten Gebiete und die Probleme der durch politische Umstände schwer be74

75 76 77 78 79 80 81 82

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates, ABl. L 315, S. 1 EuGH, Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 (7845, Rn. 108) – Altmark; EuG, Rs. T-157/01, Slg. 2004, II-917 (955, Rn. 100) – Danske Busfokken. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 73 EGV Rn. 9. S.o. Rn. 3112 ff. Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747. Entsch. der Kommission vom 28.11.2005, ABl. L 312, S. 67 – Ausgleichszahlungen. Frenz, Europarecht 3, Rn. 1174 ff. auch zu den einzelnen Voraussetzungen. Frenz, Europarecht 3, Rn. 108 ff. m.w.N. auch zum Folgenden. Boeing, in: Grabitz/Hilf, Art. 76 EGV Rn. 11; Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 77 EGV Rn. 8.

882

Kapitel 18 Verkehrspolitik

troffenen Gebiete als auch die Auswirkungen dieser Frachten und Beförderungsbedingungen auf den Wettbewerb zwischen den Verkehrsarten. Diese beiden Pole sind gegenüber zu stellen und vermitteln der Kommission 3151 ihren Entscheidungsspielraum. Sie muss die genannten Aspekte, die auch nicht abschließend sind, nur in ihre Prüfung einbeziehen. Sie hat sich mit jedem in Betracht kommenden Mitgliedstaat gem. Art. 96 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV zu beraten. Erst dann erlässt sie ihre Entscheidung. Eine Genehmigung ist regelmäßig befristet.83 V.

Fazit

3152 Sämtliche Grundfreiheiten gelten auch für die Verkehrspolitik, die Dienstleistungsfreiheit wird nur hinsichtlich der Modalitäten speziell geregelt (Art. 58 Abs. 1, 91 Abs. 1 lit. b) AEUV). Die öffentliche Auftragsvergabe unterliegt nunmehr der VO (EU) Nr. 1370/07. Art. 92 und 95 AEUV sind in ihrem Anwendungsbereich zu Art. 18 und 19 AEUV speziell. Die unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln greifen im Ansatz voll und werden höchstens sekundärrechtlich spezifisch ausgerichtet. Das Beihilfenverbot wird durch Art. 96 AEUV gegenständlich auf verkehrsspezifische Unterstützungsmaßnahmen erweitert, aber durch Art. 93 AEUV mit seiner sekundärrechtlichen Konkretisierung leichter einschränkbar.

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr A.

Grundlagen

3153 Die Verkehrspolitik erfasst nach Art. 100 Abs. 1 AEUV nur die Binnenverkehrsträger. Die Seeschifffahrt und die Luftfahrt sind hingegen von der Verkehrspolitik ausgenommen. Insoweit können aber das Europäische Parlament und der Rat nach Art. 100 Abs. 2 AEUV gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geeignete Vorschriften erlassen, wobei sie den Ausschuss der Regionen und den Wirtschafts- und Sozialausschuss anzuhören haben. Damit besteht verfahrensmäßig weiterhin eine Kohärenz mit dem Erlass von Regelungen zur Verkehrspolitik nach Art. 91 Abs. 1 AEUV, ohne dass das dafür vorgesehene Verfahren eigens in Bezug genommen werden muss. Die Formulierung ist insofern schwächer, als das Europäische Parlament und der Rat geeignete Vorschriften erlassen können, während nach Art. 91 Abs. 1 AEUV Maßnahmen erlassen werden. Jedenfalls besteht in beiden Fällen eine taugliche Ermächtigungsgrundlage. Diese wurde im Hinblick auf die Seeschifffahrt und die Luftfahrt auch bereits ausgefüllt. Früher erlassene Vorschriften sind allerdings heute schon teilweise nicht mehr in Kraft bzw. befinden sich in einem Änderungsprozess.

83

S. EuGH, Rs. 28/66, Slg. 1968, 1 – Niederlande/Kommission.

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr

B.

883

Wettbewerbsregeln

Bereits angesprochen wurden die Wettbewerbsregeln, und zwar sowohl die unter- 3154 nehmensbezogenen als auch die staatsbezogenen. Erstere wurden durch Art. 36 ff. VO (EG) Nr. 1/2003 teilweise modifiziert.84 Materielle Ausnahmen vom Kartellverbot für Gruppen von Vereinbarungen entfielen vielfach. I.

Seeverkehr

Solche Vereinbarungen enthielt die VO (EWG) Nr. 4056/86185 für die technische 3155 Zusammenarbeit, Abstimmungen und Verabredungen von Konferenzreedereien über Fahrpläne, Transportfrequenzen und -kapazitäten etc. Diese Regeln wurden überprüft86 und sofort bzw. nach einem Übergangszeitraum von zwei Jahren außer Kraft gesetzt.87 Bis zum 25.4.2010 verlängert wurde hingegen die Gruppenfreistellung für Schifffahrtskonsortien nach der GruppenfreistellungsVO (EG) Nr. 823/200088.

84 85 86

87

88

Allgemein o. Rn. 3141. VO (EWG) Nr. 4056/86 des Rates über die Einzelheiten der Anwendung der Art. 85 und 86 des Vertrag auf den Seeverkehr vom 22.12.1986, ABl. L 378, S. 4. Weißbuch zur Überprüfung der VO (EWG) Nr. 4056/86 über die Anwendung der EGWettbewerbsregeln auf den Seeverkehr, KOM (2004) 675 endg.; krit. zum Fortbestehen dieser Regelung Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 15. S. VO (EG) Nr. 1419/2006 des Rates vom 25.9.2006 zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Art. 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der VO (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationale Trampdienste ABl. L 269, S. 1; s. auch Leitlinien für die Anwendung von Art. 81 des EG-Vertrags auf Seeverkehrsdienstleistungen, ABl. 2008 C 245, S. 2. Der Kommission über die Anwendung von Art. 81 Abs. 3 des Vertrags auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen zwischen Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien) vom 19.4.2000, ABl. L 100, S. 24, geändert durch VO (EG) Nr. 463/2004 der Kommission zur Änderung der VO (EG) Nr. 823/2000 zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG-Vertrag auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zwischen Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien) vom 12.3.2004, ABl. L 77, S. 23, verlängert durch VO (EG) Nr. 611/2005 der Kommission zur Änderung der VO (EG) Nr. 823/2000 des Rates zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG-Vertrag auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zwischen Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien) vom 20.4.2005, ABl. L 101, S. 10.

884

Kapitel 18 Verkehrspolitik

II.

Luftverkehr

3156 Im Bereich des Luftverkehrs wurden schon früher spezielle Verordnungen aufgehoben bzw. außer Kraft gesetzt. Das gilt für die VO (EWG) Nr. 3957/8789 sowie die auf der Basis der VO (EWG) Nr. 3976/8790 erlassenen Gruppenfreistellungsverordnungen, von denen keine mehr gilt.91 Damit greift das Kartellrecht nach allgemeinen Regeln in vollem Umfang. Diese Entwicklung hat der EuGH mit seiner Asjes-Entscheidung92 eingeleitet. Den Abschluss bildet die VO (EG) Nr. 411/200493 und die damit verbundene Erstreckung der VO (EG) Nr. 1/200394 auch auf den Luftverkehr zwischen der Union und Drittstaaten. Zusätzlich haben sich die EU und die Vereinigten Staaten aufbauend auf dem 3157 vor drei Jahren geschlossenen „Open-skies“-Abkommen auf eine weitere Öffnung ihrer Luftverkehrsmärkte verständigt. Dadurch soll es ausländischen Investoren ermöglicht werden, die Mehrheit von jeweils amerikanischen oder europäischen Fluglinien zu übernehmen, was bisher auf 25 % der stimmberechtigten Aktien für ausländische Investoren begrenzt war. Zunächst muss jedoch im amerikanischen Kongress die rechtliche Grundlage geschaffen werden, woraufhin die EU dann die Beteiligungsregeln für die amerikanischen Investoren anpassen will. Insgesamt wurde die Vereinbarung vom internationalen Luftfahrtverband IATA als nicht weitgehend genug beurteilt, da wechselseitige Beteiligungen ohne Auflagen für die Luftfahrt im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung unerlässlich sind.95 III.

Beihilfen

3158 Beihilferechtlich unterliegen die Seeschifffahrt und der Luftverkehr den allgemeinen Regeln. Flug- und Schiffsverbindungen werden gemäß deren Art. 2 Abs. 1 in

89 90

91 92 93

94

95

VO (EWG) Nr. 3975/87 des Rates über die Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Luftfahrtunternehmen vom 14.12.1987, ABl. L 374, S. 1. VO (EWG) Nr. 3976/87 des Rates zur Anwendung von Art. 85 Abs. 3 des Vertrags auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen im Luftverkehr vom 14.12.1987, ABl. L 374, S. 9. Im Einzelnen Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 25 ff. EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 – Asjes. VO (EG) Nr. 411/2004 des Rates zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 3975/87 und zur Änderung der VO (EWG) Nr. 3976/87 sowie der VO (EWG) Nr. 1/2003 hinsichtlich des Luftverkehrs zwischen der Gemeinschaft und Drittländern vom 26.2.2004, ABl. L 68, S. 1. Des Rates zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln vom 16.12.2002, ABl. L 1, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1419/2006 des Rates vom 25.9.2006 zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Art. 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der VO (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationale Trampdienste, ABl. L 269, S. 1. FAZ vom 27.3.2010, S. 12: „‚Open Skies’-Pakt erweitert“.

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr

885

die KOME 2005/842/EG96 einbezogen.97 Darin ist im Einzelnen die Vereinbarkeit von Ausgleichszahlungen für die Erbringung von Dienstleistungen geregelt.98

C.

Dienstleistungsfreiheit

Mangels spezieller Regelungen und Modifikationen unterliegen die Seeschiff- und 3159 die Luftfahrt umfassend der Dienstleistungsfreiheit. Diese wurde allerdings durch verschiedene Verordnungen konkretisiert. So ist auf der Basis der VO (EWG) Nr. 4055/8699 der eigentlich völkerrechtliche Grundsatz der Freiheit der Meere unmittelbar anwendbar100 und es gilt die vollständige Dienstleistungsfreiheit im Seeverkehr.101 Voraussetzung ist nur der Sitz der Reederei oder die Registrierung der entsprechenden Schiffe in einem EU-Staat. Weiter wurde die Dienstleistungsfreiheit im internationalen Seeverkehr dadurch 3160 verbessert, dass mit der VO (EWG) Nr. 3577/92102 die Kabotage freigegeben wurde. Dadurch können europäische Reeder, deren Schiffe in einem EU-Staat registriert wurden und unter der Flagge eines solchen Staats fahren, Kabotagedienste frei durchführen.

D.

Verkehr mit Drittstaaten

Weiter gehend sichert das Sekundärrecht den Seeverkehr europäischer Reedereien 3161 mit Drittstaaten. Auf gleiche Wettbewerbsbedingungen zielt die VO (EWG) Nr. 4057/86.103 Danach kann die Union eine Ausgleichsabgabe erheben, wenn Drittlandsreedereien durch marktwidrige staatliche Vorteile die Frachtraten europäischer Reedereien unterbieten. Allerdings müssen solche „unlautere(n) Preisbil-

96 97 98 99

100 101

102

103

Entsch. der Kommission vom 28.11.2005, ABl. L 312, S. 67 – Ausgleichszahlungen. S.o. Rn. 3147 sowie im Einzelnen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1174 ff. Zu den Details Frenz, Europarecht 3, Rn. 1185 ff. VO (EWG) Nr. 4055/86 des Rates vom 22.12.1986 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschiffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern, ABl. L 378, S. 1, geändert durch VO (EWG) Nr. 3573/90, ABl. 1990 L 353, S. 16. Damit können sich Unternehmen unmittelbar vor Gericht darauf berufen, Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 80 EG Rn. 39. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 11; aus der Judikatur EuGH, Rs. C-381/93, Slg. 1994, I-5145 – Kommission/Frankreich; Rs. C-430 u. 431/99, Slg. 2002, I-5235 (5283, Rn. 24 ff.) – Sealand Service; Rs. C-435/00, Slg. 2002, I-10615 (10648, Rn. 19 ff.) – Gehanaftiliaki. VO (EWG) Nr. 3577/92 des Rates zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) vom 7.12.1992, ABl. L 364, S. 7; dazu etwa EuGH, Rs. C-288/02, Slg. 2004, I-10071 – Kommission/Griechenland; Rs. C-205/99, Slg. 2001, I-1271 – Analier. VO (EWG) Nr. 4057/86 des Rates vom 22.12.1986 über unlautere Preisbildungspraktiken in der Seeschiffahrt, ABl. L 378, S. 14, ber. durch ABl. 1988 L 117, S. 35.

886

Kapitel 18 Verkehrspolitik

dungspraktiken“ europäische Reedereien und Interessen der Union erheblich schädigen.104 Ergreifen Drittstaaten protektionistische Maßnahmen, um ihre eigenen Ree3162 dereien zu schützen, können die EU-Staaten auf der Basis der VO (EWG) Nr. 4058/86105 koordiniert reagieren, um ihren eigenen Reedereien den Zugang zu sichern. Dies kann durch diplomatische Schritte oder Gegenmaßnahmen gegen Reedereien aus den jeweiligen Drittstaaten erfolgen, indem Kontingente auferlegt, Abgaben erhoben oder eine Erlaubnispflicht für das Verladen, Befördern und Entladen der Fracht eingeführt werden. Erforderlich ist ein Beschluss des Rates, der auf Antrag eines Mitgliedstaats getroffen werden kann.

E.

Europäischer Luftraum

I.

Bildung

3163 Im Luftverkehr soll ein möglichst einheitlicher europäischer Luftraum bestehen. Die Basis bildet die sog. Rahmenverordnung106, um die Sicherheitsanforderungen im Luftverkehr und die Aufteilung des Luftraums zu vereinheitlichen. Die nationalen Aufsichtsbehörden müssen grundsätzlich unabhängig von den Flugsicherungsorganisationen sein. Letzteren ermöglicht die Flugsicherungsdiensteverordnung107 ein grenzüberschreitendes Arbeiten durch die Aufstellung gemeinsamer Sicherheitsanforderungen und die Erteilung unionsweit anerkannter Zertifikate. Den funktionalen Erfordernissen des Luftverkehrs entsprechende Luftraumblöcke errichtete die Luftraumverordnung:108 Die nationalen Flugverkehrsmanagement104 105

106

107

108

Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 17. VO (EWG) Nr. 4058/86 des Rates vom 22.12.1986 für ein koordiniertes Vorgehen für ein Schutz des freien Zugangs zu Ladungen in der Seeschiffahrt, ABl. L 378, S. 21, ber. durch ABl. 1988 L 117, S. 36. VO (EG) Nr. 549/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums („Rahmenverordnung“) vom 10.3.2004, ABl. L 96, S. 1, geändert durch VO (EG) Nr. 1070/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VOen (EG) Nr. 549/2004, (EG) Nr. 550/2004, (EG) Nr. 551/2004 und (EG) 552/2004 im Hinblick auf die Verbesserung der Leistung und Nachhaltigkeit des europäischen Luftverkehrssystems vom 21.10.2009, ABl. L 300, S. 34. VO (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.3.2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum, ABl. L 96, S. 20, geändert durch VO (EG) Nr. 1070/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VOen (EG) Nr. 549/2004, (EG) Nr. 550/ 2004, (EG) Nr. 551/2004 und (EG) 552/2004 im Hinblick auf die Verbesserung der Leistung und Nachhaltigkeit des europäischen Luftverkehrssystems vom 21.10.2009, ABl. L 300, S. 34. VO (EG) Nr. 551/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Ordnung und Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen Luftraum vom 10.3.2004, ABl. L 96 S. 20, geändert durch VO (EG) Nr. 1070/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VOen (EG) Nr. 549/2004, (EG) Nr. 550/2004, (EG) Nr. 551/2004 und (EG) 552/2004 im Hinblick auf die Verbesserung der Leistung und

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr

887

systeme wurden in ihren einzelnen Systemen, Komponenten und zugehörigen Verfahren durch die Interoperabilitätsverordnung109 integriert. Weiter gehend soll als Reaktion auf den Vulkanausbruch auf Island, der den Flugverkehr in weiten Teilen Europas tagelang lahmlegte, eine EU-Regulierungsbehörde geschaffen werden, deren Anweisungen die nationalen Flugsicherungsbehörden110 möglichst umfassend binden.111 II.

Marktzugang

Dieser europäische Luftraum unterliegt einheitlichen und diskriminierungsfreien 3164 Voraussetzungen für den Marktzugang durch Luftfahrtunternehmer. Diese erlangen nach der VO (EG) Nr. 1008/2008112, welche die VO (EWG) Nr. 2407/92113 aufhob, eine Betriebsgenehmigung, wenn sie persönlich zuverlässig und finanziell leistungsfähig sind sowie die fachliche und organisatorische Befähigung haben. Es muss ein ausreichender Haftpflichtversicherungsschutz bestehen und das antragstellende Unternehmen muss in einem Mitgliedstaat seinen Hauptgeschäftssitz haben. Das Luftfahrtunternehmen muss zu mehr als 50 % im Eigentum eines Mitgliedstaats bzw. von dessen Angehörigen stehen und von diesen tatsächlich kontrolliert werden (gegebenenfalls mittelbar), nicht unbedingt von solchen des Genehmigungslandes.114 Die Betriebsgenehmigung gilt dann in allen EU-Staaten. III.

Nutzerrechte

Nicht nur die Anbieter, sondern auch die Nutzer des Flugverkehrs profitieren vom 3165 europäischen Sekundärrecht. Dabei geht es nicht nur um Grundlagensicherung wie

109

110 111

112

113 114

Nachhaltigkeit des europäischen Luftverkehrssystems vom 21.10.2009, ABl. L 300, S. 34. VO (EG) Nr. 552/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Interoperabilität des europäischen Flugverkehrsmanagementnetzes vom 10.3.2004, ABl. L 96, S. 26, geändert durch VO (EG) Nr. 1070/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VOen (EG) Nr. 549/2004, (EG) Nr. 550/2004, (EG) Nr. 551/2004 und (EG) 552/2004 im Hinblick auf die Verbesserung der Leistung und Nachhaltigkeit des europäischen Luftverkehrssystems vom 21.10.2009, ABl. L 300, S. 34. Die Flugsicherung selbst fällt im Hinblick auf die sicherheits- und verteidigungspolitische Relevanz grds. in die mitgliedstaatliche Zuständigkeit. So der EU-Verkehrskommissar in Fortführung des Auftrags der Verkehrsminister im „Single European Sky II“-Paket, FAZ vom 4.5.2010, S. 10: „Der einheitliche Luftraum soll vorangetrieben werden“. VO (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.9.2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (Neufassung), ABl. L 293, S. 3. VO (EWG) Nr. 2407/92 des Rates über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen vom 23.7.1992, ABl. L 240, S. 1. S. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 80 EGV Rn. 21.

888

Kapitel 18 Verkehrspolitik

den Schutz der Fluggäste bei Unfällen115 und den Versicherungsschutz für Sachschäden116, sondern auch um Ansprüche, wenn Flüge ausfallen oder eine zu große Verspätung haben. Obwohl die FluggastrechteVO117 pauschale Ausgleichsansprüche nur bei Annullierung vorsieht, behandelt die Judikatur118 die Verspätung von Flügen wegen eines ähnlichen Schadens gleich, wenn sie bei Ankunft des Fluges mindestens drei Stunden beträgt und nicht auf außergewöhnlichen Umständen beruht. Auch dann haben daher die Fluggäste einen pauschalen Ausgleichsanspruch in Höhe von 250 Euro bei Reisen bis zu 1.500 km, 600 Euro bei Langstreckenflügen und 400 Euro dazwischen, also bei Flügen mit mehr als 1500 km innerhalb der EU und solchen darüber hinaus zwischen 1.500 und 3.500 km. Die VO (EG) Nr. 2111/2005119 gibt den Flugreisenden Informationsrechte, die VO (EG) Nr. 1107/2006120 Rechte auf Beförderung bei eingeschränkter Mobilität.

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116

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118 119

120

VO (EG) Nr. 2027/97 des Rates über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen vom 9.10.1997, ABl. L 285, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 889/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.5.2002 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2027/97 des Rates über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen, ABl. L 140, S. 2. VO (EG) Nr. 785/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004 über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrtbetreiber, ABl. L 138, S. 1 mit konkreten Mindestanforderungen und Mindestdeckungssummen, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 285/2010 der Kommission vom 6.4.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 785/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber, ABl. L 87, S. 19. VO (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.2.2004 über eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 295/91, ABl. 2004 L 46, S. 1, für gültig erklärt durch EuGH, Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA. BGH vom 18.2.2010, Xa ZR 95/06 auf EuGH, Rs. C-402 u. 432/07, EuZW 2009, 890 – Sturgeon. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.12.2005 über die Erstellung einer gemeinschaftlichen Liste der Luftfahrtunternehmen, gegen die in der Gemeinschaft eine Betriebsuntersagung ergangen ist, sowie die Unterrichtung von Fluggästen über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens und zur Aufhebung des Art. 9 der RL 2004/36/EG, ABl. L 344, S. 15, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 596/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/ EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle, ABl. L 188, S. 14. Des Europäischen Parlament und des Rates über die Rechte von Flugreisenden eingeschränkter Mobilität vom 5.7.2006, ABl. L 204, S. 1.

§ 3 Sonderregime für See- und Luftverkehr

IV.

889

Sicherheit und Austausch von Fluggastdaten

Auch die Sicherheit ist näher geregelt. Die VO (EG) Nr. 216/2008121 legt gemein- 3166 same Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt fest und errichtet eine Europäische Agentur für Flugsicherheit. Zudem sollen Terroranschläge verhütet werden, und zwar durch die VO (EG) Nr. 300/2008122. Von besonderer Aktualität ist die Frage des Austauschs von Fluggastdaten. 3167 Hier bestehen internationale Abkommen mit Kanada, den USA und Australien.123 Zudem hat die Kommission vorgeschlagen, Fluggastdaten nun auch innerhalb der Union zum Zwecke der Strafverfolgung zu verwenden.124 Die Übermittlung und Verwendung von Fluggastdaten wird jedoch insbesondere aus Gründen des Datenschutzes kritisiert.125 Das Europäische Parlament verzichtete zwar nach einem Beschluss vom 5.5.2010 vorerst darauf, das Fluggastdaten-Abkommen mit den USA außer Kraft zu setzen, verlangte aber eine kürzere Speicherung der von den Passagieren auf Transatlantikflügen erhobenen Daten (gegebenenfalls fünf statt 15 Jahre) und bessere Einspruchmöglichkeiten gegen die Auswertung dieser Daten in den USA.126 Die Kommission erarbeitete einen entsprechenden Vorschlag für eine Art Dachvertrag, der die grundlegenden datenschutzrechtlichen Vorschriften für die konkreten Einzelabkommen enthält.127 121

122

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124 125 126 127

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.2.2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der RL 91/670/EWG des Rates, der VO (EG) Nr. 1592/2002 und der RL 2004/36/EG, ABl. L 79, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1108/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 zur Änderung der VO (EG) Nr. 216/2008 in Bezug auf Flugplätze, Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste sowie zur Aufhebung der RL 2006/23/EG, ABl. L 309, S. 51. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 2320/2002, ABl. L 97, S. 72, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 18/2010 der Kommission vom 8.1.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich der Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt, ABl. L 7, S. 3. Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Regierung Kanadas über die Verarbeitung von erweiterten Fluggastdaten und Fluggastdatensätzen, ABl. L 82 vom 21.3.2006, S. 15; Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), ABl. L 204 vom 4.8.2007, S. 18; Abkommen zwischen der Europäischen Union und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) aus der Europäischen Union und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an die australische Zollbehörde, ABl. L 213 vom 8.8.2008, S. 49. Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken, KOM (2007) 654 endg. Hierzu m.w.N. Zerdick, in: Lenz/Borchardt, Art. 87 AEUV Rn. 10. FAZ vom 6.5.2010, S. 5: „EU-Parlament fordert mehr Datenschutz bei Fluggastdaten“. FAZ vom 27.5.2010, S. 5: „EU will Vertrag mit Amerika über Datenschutz“.

890

Kapitel 18 Verkehrspolitik

Einen höheren Datenschutz sah auch das Mandat für die Aushandlung des mittlerweile verabschiedeten Swift-Abkommens128 vor, mit dem die Kommission von den Mitgliedstaaten ausgestattet wurde.129 Daraus kann eine Vorbildfunktion für Abkommen mit anderen Staaten sowie ein innereuropäisches System der Speicherung von Fluggastdaten erwachsen, wofür die Kommission einen Vorschlag erarbeitet.130 Soweit Daten auf Vorrat gespeichert werden, ist dies zwar als solches nicht 3169 schlechthin unzulässig, unterliegt aber in Deutschland hohen Anforderungen. Diese hat das BVerfG im Hinblick auf die Umsetzung der bestehenden RL 2006/24/EG131 über die Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsdaten hervorgehoben.132 3168

V.

Verträge mit Drittstaaten

3170 Der Austausch von Fluggastdaten betrifft Flüge in die USA und tangiert die Außenbeziehungen der Union. Diese besitzt insoweit gerade für den Luftverkehr die Kompetenz. Sie hat durch die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums die Kompetenz nach innen ausgeübt und muss die Rechtssituation von Drittstaatsangehörigen, die in diesen Luftraum kommen, sowie von Unionsbürgern, die sich von ihm aus in ein Drittland begeben, notwendig mitregeln, da ansonsten die erlassenen Rechtsnormen gefährdet würden (s. nunmehr Art. 3 Abs. 2 AEUV).133 Für die Aushandlung und Durchführung von Luftverkehrsabkommen erging sogar eine Verordnung.134

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129 130 131

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Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 195, S. 5. Dazu o. Rn. 537 u. 2743. FAZ vom 6.5.2010, S. 5: „EU-Parlament fordert mehr Datenschutz bei Fluggastdaten“. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 185 ff., 208, 215, 218 – Vorratsdatenspeicherung; vgl. zu den europäischen Grundrechten Frenz, Europarecht 4, Rn. 1433, 1462 ff. S.o. Rn. 2227 ff.; und spezifisch zum Luftverkehr die „Open-skies“-Urteile, z.B. EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9901, Rn. 103 ff.) – Kommission/Deutschland. VO (EG) Nr. 847/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über die Aushandlung und Durchführung von Luftverkehrsabkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten, ABl. L 195, S. 3, ber. durch ABl. 2007 L 204, S. 27.

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

891

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger A.

Systematik

I.

Vorrang spezieller Ermächtigungsgrundlagen

Die Maßnahmen der Verkehrspolitik sind vielfältig und reichen über die in Art. 91 3171 AEUV ausdrücklich genannten hinaus. Es existieren bereits unmittelbar wirksame primärrechtliche Vorschriften. Die Stand-Still-Klausel des Art. 92 AEUV verbietet den Mitgliedstaaten, ihre Bestimmungen mit disproportionalen Benachteiligungen für ausländische Verkehrsunternehmen zu ändern.135 Art. 93, 96 AEUV enthalten ein unmittelbar anwendbares eigenes Beihilfenregime für Koordinierungs- und insbesondere Abgeltungsbeihilfen sowie im Hinblick auf Unterstützungsmaßnahmen.136 Diese wurden durch verschiedene Sekundärrechtsakte konkretisiert. Bei darüber hinausgehenden Beihilfen greift das allgemeine Regime nach Art. 107 f. AEUV. Art. 95 AEUV ermächtigt zu Maßnahmen, um Diskriminierungen zu beseiti- 3172 gen, die identische Transporte betreffen. Art. 95 Abs. 3 AEUV gibt die notwendige Ausgestaltung durch Sekundärrecht vor, auf die sich dann die fallbezogenen Entscheidungen der Kommission nach Art. 95 Abs. 4 AEUV stützen. Sonstige Maßnahmen sind nicht ausgeschlossen, sondern können gem. Art. 95 Abs. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 AEUV getroffen werden.137 Empfehlungen im Hinblick auf Abgaben und Gebühren beim Grenzübergang, 3173 die eine angemessene Höhe nicht übersteigen dürfen, sieht Art. 97 Abs. 3 AEUV vor, ohne dass diese Ermächtigung bislang praktisch relevant wurde.138 Damit gibt es neben der allgemeinen Ermächtigung des Art. 91 Abs. 1 AEUV für die Durchführung von Art. 90 AEUV und damit der gemeinsamen Verkehrspolitik noch andere Grundlagen auch für sekundärrechtliche Maßnahmen. Diese sind für die von ihnen erfassten speziellen Fragen vorrangig anzuwenden. Allerdings gibt Art. 95 AEUV in seinem Absatz 2 das Nebeneinander beider Maßnahmenarten vor, wenngleich er die Subsidiarität sonstiger Maßnahmen nach Art. 91 AEUV andeutet, indem er nur darauf gestützte sonstige Maßnahmen nicht ausschließt. II.

Mögliche Bandbreite

Art. 91 Abs. 1 AEUV enthält eine sehr weitreichende Ermächtigung für Maß- 3174 nahmen auf den unterschiedlichsten Gebieten. Nach lit. a) und b) wird die Dienstleistungsfreiheit operationalisiert, indem gemeinsame Regeln für den internationalen Verkehr aufgestellt bzw. Bedingungen für die Zulassungen von Verkehrsunternehmen zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht 135 136 137 138

S.o. Rn. 3131. S. vorstehend Rn. 3142 ff. S.o. Rn. 3140. S.o. Rn. 3121 f.

892

Kapitel 18 Verkehrspolitik

ansässig sind, festgelegt werden. Das zeigt zugleich, dass die Dienstleistungsfreiheit insoweit139 nicht unmittelbar wirkt, sondern der Umsetzung in Einzelmaßnahmen bedarf.140 Allerdings besteht eine gerichtlich nachprüfbare Verpflichtung, solche Maßnahmen zu erlassen.141 Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV sieht Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrs3175 sicherheit vor, lit. d) alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften. Damit existiert eine umfassende Auffangklausel. Insoweit besteht allerdings keine gerichtlich nachprüfbare Verpflichtung, ob eine gemeinsame Verkehrspolitik umfassend verfolgt wird142 bzw. überhaupt Maßnahmen ergriffen werden. Jedoch können die Unionsorgane nicht gänzlich untätig bleiben, setzt doch die Formulierung „werden“ in Art. 91 Abs. 1 AEUV das Ergreifen von entsprechenden Maßnahmen voraus. Gem. Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV hat die Union in der Verkehrspolitik eine ge3176 teilte Zuständigkeit. Allerdings implizieren die Regelungsgegenstände von Art. 91 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV jedenfalls unionsweite Grundregeln. Diese wie auch Detailregelungen schließt aber die geteilte Zuständigkeit nicht aus. Nur sind gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV die Mitgliedstaaten regelungsbefugt, wenn bzw. soweit die Union keine verbindlichen Rechtsakte erlässt.143 Das gilt gem. Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV sogar für den Binnenmarkt, sieht man von den für sein Funktionieren erforderlichen Wettbewerbsregeln ab (Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV). Dass der Subsidiaritätsgrundsatz durch den Vertrag von Lissabon jedenfalls in 3177 der Durchsetzung verstärkt wurde,144 mag dazu führen, dass sich nationale Regelungen wieder stärker etablieren und die Unionsregelungen eher zurückhaltend sein werden. Insoweit ist möglicherweise ein gewisses Gegengewicht geschaffen, dass die Verkehrsbewegungen zunehmend grenzüberschreitend werden und deshalb einheitliche Regelungen gut begründbar sind.145 Dadurch werden aber die näheren Eckpunkte des Subsidiaritätsprinzips geprägt, die sich auch durch eine formale Verstärkung nicht überspielen lassen. In europaweiten Verkehrsräumen bedarf es vor allem gemeinsamer Grundstandards und im Übrigen der Vorgabe der gegenwärtigen Anerkennung von nach nationalem Recht erfüllten Anforderungen.

139 140 141

142 143 144 145

S. aber allgemein o. Rn. 3124. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1600, Rn. 66 ff.) – Parlament/Rat, ohne freilich die Sanktionsmöglichkeiten zu nennen, wenn diese Verpflichtung fortdauernd nicht erfüllt wird. Denkbar sind Schadensersatzansprüche, Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 3 mit Fn. 18. Darauf beschränkt Epiney, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, L Rn. 245. Näher o. Rn. 2233 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 714 ff. Daher dem Subsidiaritätsprinzip eine abnehmende Bedeutung zumessend Stadler, in: Schwarze, Art. 71 EGV Rn. 14 a.E.; Mückenhausen, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 90-100 AEUV Rn. 1.

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

III.

893

Verfahren

Diese Kompetenzen werden gem. Art. 91 Abs. 1 AEUV umfassend nach dem or- 3178 dentlichen Gesetzgebungsverfahren ausgeübt. Dabei erfolgt eine Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen. Dass die Vorschriften über die Grundsätze der Verkehrsordnung nur einstimmig erlassen werden können, wie dies bislang Art. 71 Abs. 2 EG vorsah, entfiel. IV.

Materielle Eckpunkte

1.

Lebensstandard, Beschäftigungsgrundlage und Betrieb

Die in dieser bisherigen Vorschrift aufgestellten zusätzlichen Charakteristika, nämlich die mögliche ernstliche Beeinträchtigung der Lebenshaltung und der Beschäftigungslage in bestimmten Gebieten sowie des Betriebs der betroffenen Verkehrseinrichtungen, wird nunmehr zum allgemeinen materiellen Kriterium. Gem. Art. 91 Abs. 2 AEUV wird nämlich nunmehr generell beim Erlass von Maßnahmen nach Art. 91 Abs. 1 AEUV den Fällen Rechnung getragen, in denen die Anwendung den Lebensstandard und die Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen könnte. Damit ist auf die enge Verbindung der Verkehrspolitik zum Lebensstandard und der Beschäftigungslage in bestimmten Regionen zu achten. Das Funktionieren der Binnenverkehrsmittel ist ein wesentlicher Bestandteil der Infrastruktur und damit auch des Lebensstandards gerade in abgelegenen Regionen und sichert die Möglichkeit der Beschäftigung für Einwohner in strukturschwachen Gebieten. Dieser Aufgabe müssen die Verkehrsmittel weiterhin nachkommen können. Dadurch ist ein Ansatz geschaffen, die in Art. 14 AEUV vorausgesetzten Bedingungen insbesondere wirtschaftlicher und finanzieller Art für das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, zu denen insbesondere auch der Personennahverkehr gehört, näher zu gestalten und über Maßnahmen nach Art. 91 Abs. 1 AEUV sicherzustellen. Allerdings hebt Art. 91 Abs. 2 AEUV nur den Betrieb der Verkehrseinrichtungen als solchen hervor. Es geht also nicht um einzelne Unternehmen, sondern um ganze Verkehrsträger.146 Aber auch Art. 14 AEUV stellt nicht auf einzelne Unternehmen ab, sondern auf das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse als solches. Dieses muss indes, wie auch Art. 91 Abs. 2 AEUV deutlich macht, in einer bestimmten Region sicher gestellt sein. Damit ist es gebietsbezogen. Wenn es nur durch ein Unternehmen gewährleistet wird, geht es letztlich um dessen Funktionsfähigkeit, wenn auch als Träger der jeweiligen Verkehrseinrichtungen bzw. des Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse.

146

Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 44 noch unter Bezug auf das Erfordernis der Grundsatzfragen.

3179

3180

3181

3182

894

Kapitel 18 Verkehrspolitik

2.

Wirtschaftliche Entwicklung

3183 Nicht mehr enthalten ist in Art. 91 Abs. 2 AEUV die noch in Art. 71 Abs. 2 EG vorgesehene Berücksichtigung der Notwendigkeit einer Anpassung an die sich aus der Errichtung des Gemeinsamen Markts ergebende wirtschaftliche Entwicklung. Diese Komponente ergibt sich aber nunmehr aus dem übergreifenden Art. 90 AEUV, wonach die Ziele der Verträge und damit gem. Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV gerade auch die Errichtung des Binnenmarkts im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgt werden. 3.

Besonderheiten des Verkehrs

3184 Art. 91 Abs. 1 AEUV gibt weiter eine Berücksichtigung der Besonderheiten des Verkehrs vor. Das korrespondiert damit, dass die Verkehrspolitik teilweise Spezialregelungen zu allgemeinen Vertragsbestimmungen enthält. Diese Eigenheiten sind damit durch diesen spezifischen Blickwinkel nicht gemeint. Vielmehr geht es darum, dass auch im Rahmen der Sonderregeln der Verkehrspolitik und daher der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Maßnahmen nach Art. 91 Abs. 1 AEUV die (tatsächlichen) Besonderheiten des Verkehrs berücksichtigt werden. Diese sind aber ebenfalls abzuwägen mit den in Art. 91 Abs. 2 AEUV vorgegebenen Komponenten in Form des Lebensstandards und der Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie der Funktionsfähigkeit der Verkehrseinrichtungen. Letztere wird sich vielfach mit den Besonderheiten des Verkehrs decken.

B.

Regeln für den internationalen Verkehr

I.

Regelungsrahmen

3185 Die bislang bedeutendste Ermächtigungsgrundlage ist die nach Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV, wonach Parlament und Rat für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln aufstellen. Der internationale Verkehr ergreift nicht nur den grenzüberschreitenden Verkehr innerhalb der Union, sondern auch den mit Drittländern.147 Darunter fallen insbesondere der Marktzutritt, die Preisgestaltung und eine etwaige Kontingentierung sowie auch die Harmonisierung von Sozialvorschriften.148 Die ersten drei genannten Elemente wurden mittlerweile für alle Binnenver3186 kehrsträger im Sinne einer weitgehenden Liberalisierung geregelt. Damit besteht auch für sie, wie im Bereich der Seeschifffahrt und der Luftfahrt,149 jedenfalls weitestgehend eine marktwirtschaftlich determinierte Marktordnung in einem einheitlichen europäischen Wirtschaftsraum, der von der Dienstleistungsfreiheit geprägt 147 148 149

Etwa Epiney/Gruber, Verkehrsrecht in der EU, 2001, S. 48 f. Boeing, in: Grabitz/Hilf, Art. 71 EGV Rn. 28. S.o. Rn. 3159 ff.

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

895

ist. Soweit noch staatliche Einflüsse aufrecht erhalten wurden, lassen sich diese regelmäßig durch die notwendige Funktionsfähigkeit des Betriebs der entsprechenden Verkehrseinrichtungen begründen und damit letztlich durch die inhaltliche Querschnittsbestimmung nach Art. 14 AEUV.150 II.

Straßenverkehr

1.

Güterkraftverkehr

Auf europäischer Ebene wurde als Erstes der Straßenverkehr liberalisiert. Men- 3187 genmäßige und wegen der Internationalität begründete Beschränkungen wurden durch die VO (EWG) Nr. 1841/88151 und weiter durch die VO (EWG) Nr. 881/92152 für den Güterkraftverkehr innerhalb der Union völlig abgeschafft. Der Marktzutritt beruht aktuell auf einer Gemeinschaftslizenz und bei Drittstaatsangehörigen zusätzlich auf dem Erfordernis einer Fahrerbescheinigung.153 Die Preise dürfen nicht mehr staatlich festgesetzt oder beeinflusst werden, sondern sie werden zwischen den Vertragspartnern frei verhandelt und vereinbart.154 Gefahren können allerdings daraus herrühren, dass für längere Zeit ein deutlich überhöhtes Angebot besteht. Droht dadurch das finanzielle Überleben zahlreicher Unternehmen ernstlich gefährdet zu werden, können aufgrund der VO (EWG) Nr. 3916/90155 die Tätigkeit etablierter Verkehrsunternehmen sowie der Marktzugang für neue Anbieter beschränkt werden. Dieser „Marktbeobachtungs- und Kriseninterventionsmechanismus“ mildert die Folgen der vorgenannten Liberalisierung ab.156

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155 156

S.o. Rn. 2415 ff. VO (EWG) Nr. 1841/88 des Rates vom 21.6.1988 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 3164/76 über das Gemeinschaftskontingent für den Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, ABl. L 163, S. 1. VO (EWG) Nr. 881/92 des Rates über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten vom 26.3.1992, ABl. L 95, S. 1, aufgehoben durch VO (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs, ABl. L 300, S. 72. VO (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs, ABl. L 300, S. 72. VO (EWG) Nr. 4058/89 des Rates vom 21.12.1989 über die Preisbildung im Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, ABl. L 390, S. 1 im Hinblick auf die Ziele des Binnenmarkts (s. Erwägungsgrund 3). VO (EWG) Nr. 3916/90 des Rates vom 21.12.1990 über Maßnahmen bei Krisen auf dem Güterkraftverkehrsmarkt, ABl. L 375, S. 10. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 6.

896

Kapitel 18 Verkehrspolitik

2.

Omnibusverkehr

3188 Auch der grenzüberschreitende Personenverkehr mit Kraftomnibussen ist mittlerweile liberalisiert. Alle Gelegenheitsverkehre, Sonderformen des Linienverkehrs und Werkverkehre bedürfen keiner Genehmigung. Eine solche brauchen zwar allgemeine Linienverkehre zwischen EU-Staaten. Diese haben aber einen Anspruch darauf und die Behörde hat insofern keinen Ermessensspielraum.157 Es genügt eine Gemeinschaftslizenz durch einen Mitgliedstaat. Die zuständige Behörde kann aber eine Genehmigung etwa wegen einer ernsthaften Beeinträchtigung eines bestehenden vergleichbaren Eisenbahndienstes auf der fraglichen Strecke verweigern.158 III.

Binnenschifffahrt

3189 Binnenschifffahrtsunternehmen, die in der Union niedergelassen sind und ein in einem EU-Staat registriertes Schiff einsetzen, können den Güter- und Personenverkehr zwischen und auch durch EU-Staaten nach der VO (EG) Nr. 1356/96159 uneingeschränkt ausüben und die Frachtraten entsprechend der RL 96/75/EG160 frei aushandeln. IV.

Eisenbahnverkehr

3190 Als letzter Binnenverkehrsträger wurde der grenzüberschreitende Eisenbahnverkehr liberalisiert, allerdings erst im Zuge einer längeren Entwicklung durch mehrere sog. Eisenbahnpakete.161 Ein integrierter europäischer Schienenverkehrsraum wurde zum 1.1.2010 hergestellt. Der Trassenzugangsanspruch aller Eisenbahnverkehrsunternehmen für den Güterverkehr162 wurde auf den grenzüberschreitenden 157

158 159

160

161 162

Art. 1 Nr. 4 bzw. Nr. 8 Abs. 4 VO (EG) Nr. 11/98 des Rates vom 11.12.1997 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 684/92 zur Einführung gemeinsamer Regeln für den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen, ABl. 1998 L 4, S. 1. Stadler, in: Schwarze, Art. 71 EGV Rn. 8 a.E. Des Rates über gemeinsame Regeln zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr zwischen Mitgliedstaaten vom 8.7.1996, ABl. L 175, S. 7. Des Rates über die Einzelheiten der Befrachtung und der Frachtratenbildung im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Binnenschiffsgüterverkehr in der Gemeinschaft vom 19.11.1996, ABl. L 304, S. 12, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003 zur Anpassung der Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von deren Durchführungsbefugnissen, die in Rechtsakten vorgesehen sind, für die das Verfahren des Art. 251 des EG-Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates, ABl. L 284, S. 1. Näher Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 8 ff. Art. 10 Abs. 3 RL 91/440/EWG des Rates vom 29.7.1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft, ABl. 1991 L 237, S. 25, zuletzt geändert durch RL 2007/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 zur Änderung der RL 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

897

Schienenpersonenverkehr ausgedehnt. Einschränkungen dieses freien Marktzugangs können die Mitgliedstaaten aber anordnen, um die Existenz eines Verkehrsdienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu sichern.163 Die VO (EG) Nr. 1371/2007164 stärkt die Rechte der Fahrgäste bei Verspätungen und Beschwerden parallel zum Luftverkehr.165 Die RL 2007/59/EG166 garantiert die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern. V.

Verträge mit Drittstaaten

Wie gezeigt167 umfasst der internationale Verkehr auch den mit Drittländern. Die 3191 Hoheitsgewalt der Union bleibt aber auf ihr eigenes Gebiet beschränkt. Daher geht es hier um völkerrechtliche Verträge mit Drittstaaten. Solche können geschlossen werden, wenn die Union ihre Kompetenzen im Innenverhältnis bereits ausgeübt hat oder das entsprechende Vertragsziel nur durch zwingende Beteiligung eines Drittstaats verwirklichen kann.168 Das trifft zu, wenn die Rechtssituation von Drittstaatsangehörigen innerhalb des Unionsterritoriums oder von Unionsbürgern, die sich in ein Drittland begeben, mit geregelt werden muss.169 Das ist die typische Konstellation, wenn es um Verkehrsbeziehungen mit Staaten außerhalb der Union geht.170 Dementsprechend besitzt die Union die Außenkompetenz für die Verkehrspolitik, wie die „Open-skies“-Urteile des EuGH171 für den Luftverkehr belegen. Diese Rechtsprechung zeigt auch, dass es sich dabei regelmäßig um ausschließliche Kompetenzen handelt. Die Rechtsnormen der Union könnten nämlich durch

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167 168

169 170 171

der Gemeinschaft sowie der RL 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur, ABl. L 315, S. 44. Art. 10 Abs. 3a-c der RL 2007/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 zur Änderung der RL 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft sowie der RL 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur, ABl. L 315, S. 44. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr, ABl. L 315, S. 14. S.o. Rn. 3185. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge im Eisenbahnsystem in der Gemeinschaft führen, ABl. L 315, S. 51. S.o. Rn. 3185. EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (755, Rn. 4) – Stillegungsfonds für die Binnenschiffahrt; auch etwa Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9895, Rn. 82 f.) – Kommission/ Deutschland. S. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5413 f., Rn. 85 f.; 5417, Rn. 100) – GATS u. TRIPS. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 47. Etwa EuGH, Rs. C-466/98, Slg. 2002, I-9427 – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 – Kommission/Deutschland.

898

Kapitel 18 Verkehrspolitik

eigenständige völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden.172 Daher greift nunmehr Art. 3 Abs. 2 letzter HS. AEUV ein.173

C.

Bedingungen der Kabotage

I.

Güterverkehr

3192 Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV eröffnet die Festlegung von Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind. Für den Güterkraftverkehr bedarf es lediglich einer Gemeinschaftslizenz.174 Die Kraftfahrzeuge müssen auch nicht etwa im Aufnahmestaat der Kabotageleistung zugelassen sein, selbst wenn dort der regelmäßige Standort liegt und der Ansatzpunkt für die Erhebung der Kfz-Steuer ist.175 Um gleichwohl die Funktionsfähigkeit zu sichern, besteht nach Art. 10 der VO (EG) Nr. 1072/2009176 ein Marktbeobachtungs- und Kriseninterventionsmechanismus wie im Hinblick auf die Marktliberalisierung als solche.177 Auch etwaige Einschränkungen des Verkehrs aus Umweltschutzgründen, na3193 mentlich um die Luftqualität zu verbessern, dürfen nicht diskriminierend sein. Dies resultiert schon aus der Warenverkehrsfreiheit.178 Aus dieser folgt vor allem der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Zwar können Limitierungen der Warendurchfuhr, welche die Möglichkeiten des Handelsverkehrs zu beschränken geeignet sind und damit die Warenverkehrsfreiheit beeinträchtigen können, grundsätzlich aus Umweltschutzaspekten gerechtfertigt werden.179 Indes ist im Hinblick auf die Bedeutung des freien Verkehrs sorgfältig zu prüfen, ob nicht weniger beschränkende Maßnahmen vorhanden sind, außer deren Ungeeignetheit steht gemessen am verfolgten Zweck eindeutig fest. Das gilt namentlich für eine so einschneidende Maßnahme wie ein gänzliches Fahrverbot auf einem viel befahrenen Teilstück einer Autobahn. Ein solches kann nicht einmal aus Gründen des Schutzes der Luftqualität gerechtfertigt werden.180 172 173 174

175 176

177 178 179 180

EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9902, Rn. 109) – Kommission/Deutschland. S.o. Rn. 2224 ff. VO (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs, ABl. L 300, S. 72. EuGH, Rs. C-115/00, Slg. 2002, I-6077 (6120, Rn. 54 ff.) – Hoves. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs, ABl. L 300, S. 72. S.o. Rn. 3187 sowie Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 20. Stadler, in: Schwarze, EU, Art. 71 EGV Rn. 8. Etwa EuGH, Rs. C-463/01, Slg. 2004, I-11705 (11759, Rn. 75) – Kommission/ Deutschland; Rs. C-309/02, Slg. 2004, I-11763 (11820, Rn. 75) – Radlberger. EuGH, Rs. C-320/03, Slg. 2005, I-9871 (9935 f., Rn. 87 ff.) – Kommission/Österreich (Inntal-Autobahn), noch bezogen auf die Vorgaben der RL 92/62/EG des Rates über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität vom 27.9.1996, ABl. L 296, S. 55,

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

II.

899

Personenverkehr

In der Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen öffnet die VO (EG) Nr. 3194 1073/2009181 den Zugang nicht ansässiger Unternehmen zum nationalen Verkehr bei Gelegenheitsfahrten, Linienverkehren zur Beförderung von Arbeitnehmern, Schülern, Studenten und Soldaten sowie bei Inlandsfahrten im Anschluss an grenzüberschreitende Liniendienste (Anschlusskabotage) außer für Stadt- und Vorortdienste (Art. 5, Erwägungsgrund 3 der VO (EG) Nr. 1073/2009). III.

Binnenschiffverkehr

Der Binnenschiffsverkehr ist umfassend sowohl im Hinblick auf Güter als auch 3195 auf Personen für Binnenschifffahrtsunternehmer aus anderen Mitgliedstaaten geöffnet, wenn sie in einem EU-Staat niedergelassen sind, eine Genehmigung für grenzüberschreitende Transporte haben und in einem EU-Staat registrierte Schiffe verwenden (Art. 1, 2 VO (EWG) Nr. 3921/91182). Der Aufnahmestaat kann Regelungen zur Preisbildung treffen (Art. 3 VO (EWG) Nr. 3921/91). Für die Frachtraten ist aber vorgegeben, dass sie nach marktwirtschaftlichen Gesetzen frei ausgehandelt werden dürfen.183 IV.

Eisenbahnverkehr

Im Eisenbahnverkehr ist die Kabotagefreiheit nur für Güter verwirklicht,184 nicht 3196 aber im Personenverkehr. Jedoch erweitert die VO (EG) Nr. 1370/2007185 den Zu-

181

182

183

184

aufgehoben durch RL 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.5.2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa, ABl. L 152, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum grenzüberschreitenden Personenkraftverkehrsmarkt und zur Änderung der VO (EG) Nr. 561/2006, ABl. L 300, S. 88, welche die VO (EG) Nr. 12/98 des Rates vom 11.12.1997 über die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Personenkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, ABl. 1998 L 4, S. 10 aufhob. Des Rates vom 16.12.1991 über die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, ABl. L 373, S. 1. RL 96/75/EG des Rates über die Einzelheiten der Befrachtung und der Frachtratenbildung im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Binnenschiffsgüterverkehr in der Gemeinschaft vom 19.11.1996, ABl. L 304, S. 12, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003 zur Anpassung der Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von deren Durchführungsbefugnissen, die in Rechtsakten vorgesehen sind, für die das Verfahren des Art. 251 des EG-Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates, ABl. L 284, S. 1. RL 2004/51/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 zur Änderung der RL 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der

900

Kapitel 18 Verkehrspolitik

gang zu Personenverkehrsdiensten, allerdings bezogen auf den grenzüberschreitenden Verkehr.186 Aus den bisherigen Rechtsakten lässt sich ableiten, dass auch insoweit die Preise frei am Markt ausgehandelt werden sollen.187

D.

Verkehrssicherheit

3197 Zahlreiche Maßnahmen ergingen im Bereich der Verkehrssicherheit nach Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV. Insoweit handelte es sich schon bisher um eine konkurrierende Zuständigkeit.188 Diese erfasst nunmehr nach Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV den gesamten Verkehrsbereich.189 Die bislang erlassenen Regelungen reichen von der vielfach erfassten technischen Ausstattung von Fahrzeugen – auch mit Blick auf die Warenverkehrsfreiheit190 – über die Ausbildung, das Verhalten von Fahrzeuglenkern bis hin zu Unfalluntersuchungen sowie darauf bezogene Informationspflichten.191

E.

Sonstige Vorschriften

3198 Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV ermöglicht, einerseits subsidiär Regelungen zu treffen, die sich nicht unter die vorstehenden Ermächtigungsgrundlagen fassen lassen. Andererseits aber können auf dieser Grundlage auch auf anderer Kompetenzbasis erlassene Regelungen ergänzt oder gerade übergreifend für verschiedene Verkehrsarten geregelt werden. Das gilt etwa für den Zugang zum Beruf des Verkehrsunternehmers sowie für verkehrsbezogene Sozial- und Umweltvorschriften.192 Die letztgenannten Beispiele zeigen, dass der Begriff der Zweckdienlichkeit 3199 sehr weit zu verstehen ist.193 Die Maßnahme muss nur den Zielen der gemeinsamen Verkehrspolitik dienen.194 Angesichts des Verweises auf die Ziele der Verträge in Art. 90 AEUV ist damit das gesamte Vertragsspektrum eröffnet.

185

186 187 188 189 190 191 192 193 194

Gemeinschaft, ABl. L 220, S. 58 (Art. 1 Ziff. 2 lit. a)), ber. durch ABl. 2004 L 220, S. 58. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 1191/69 und VO (EWG) Nr. 1107/70 des Rates, ABl. L 315, S. 1. S. bereits Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 23 mit Fn. 88. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 12, 24 a.E. Etwa Stadler, in: Schwarze, Art. 71 EGV Rn. 14. Die geteilte Zuständigkeit läuft auf eine konkurrierende hinaus, s.o. Rn. 2231 f. S. EuGH, Rs. C-297/05, Slg. 2007, I-7467 – Kommission/Niederlande. S. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 29; Stadler, in: Schwarze, Art. 71 EGV Rn. 15 f., 29 f., 36 ff. Jung, in: Calliess/Ruffert, Art. 71 EGV Rn. 30 f. Mückenhausen, in: Lenz/Borchardt, Art. 91 AEUV Rn. 16: eine kaum begrenzte Zuständigkeit. Stadler, in: Schwarze, Art. 71 EGV Rn. 17.

§ 4 Hauptmaßnahmen für Binnenverkehrsträger

901

Insbesondere hängt die Ausübung eines Verkehrsunternehmens im Bereich der 3200 Binnenverkehrsträger nach Art. 100 Abs. 1 AEUV lediglich von drei Voraussetzungen ab, nämlich der persönlichen Zuverlässigkeit, der finanziellen Leistungsfähigkeit und der fachlichen Eignung.195 Ein Beispiel für sozial- und sicherheitsbezogene sowie wettbewerbsbezogene Regulierung ist die VO (EG) Nr. 484/2002196 im Hinblick auf eine erforderliche Fahrerbescheinigung.

195

196

Für Güter- und Personenkraftverkehrsunternehmer im nationalen wie im internationalen Verkehr zuletzt RL 2004/66/EG des Rates vom 26.4.2004 zur Anpassung der RL 1999/45/EG, 2002/83/EG, 2003/37/EG und 2003/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der RL 77/388/EWG, 91/414/EWG, 96/26/EG, 2003/48/EG und 2003/49/EG des Rates in den Bereichen freier Warenverkehr, freier Dienstleistungsverkehr, Landwirtschaft, Verkehrspolitik und Steuern wegen des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei, ABl. L 168, S. 35; für den Binnenschiffsgüterverkehr umfassend RL 87/540/EWG vom 9.11.1987 über den Zugang zum Beruf des Unternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Binnenschiffsgüterverkehr und über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise für diesen Beruf, ABl. L 322, S. 20; für den Eisenbahnverkehr RL 2001/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 95/18/ EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen vom 26.2.2001, ABl. L 75, S. 26. VO (EG) Nr. 484/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VO (EWG) Nr. 881/92 und VO (EG) Nr. 3118/93 des Rates hinsichtlich der Einführung einer Fahrerbescheinigung vom 1.3.2002, ABl. L 76, S. 1.

Kapitel 19 Steuerpolitik

§ 1 Grundkonzeption, Bedeutung, Ziele und Reichweite A.

Begrenzte Kompetenzen der Union im Steuerrecht

Die Vertragsgeber agierten bei der Ausgestaltung des Steuerrechts sehr verhalten. 3201 Wie im Ausspruch „the power to tax is the power to govern“ zum Ausdruck kommt, gehört die Steuerhoheit zu den fundamentalen Souveränitätsrechten der Mitgliedstaaten.1 Das BVerfG sieht die Einnahmen als wesentlichen Bereich demokratischer Gestaltung und damit typischerweise den Mitgliedstaaten zuzuordnende Aufgabe.2 Folglich haben die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Besteuerung nur in begrenztem Umfang Hoheitsrechte an die Union abgegeben.3 Ziel der europäischen Steuerpolitik sollte es nicht sein, die einzelstaatlichen 3202 Steuersysteme zu vereinheitlichen, sondern diese untereinander und mit den Zielen der Verträge in Einklang zu bringen.4 Mithin regeln die Verträge die Besteuerung lediglich insoweit, als das spezifische Integrationsanliegen des Unionsrechts betroffen ist.5 Das entspricht dem Ansatz des BVerfG, die „demokratiesensiblen“ Bereiche am ehesten bei sachlicher Notwendigkeit grenzüberschreitender Gestaltung dem Unionsrecht zu öffnen.6 Die steuerrechtlichen Vorschriften der Union stellen also kein geschlossenes und eigenständiges Steuersystem dar.7 Ihre Bedeutung wird auch in einer Hilfs- und Ergänzungsfunktion für die Verwirklichung der

1

2 3 4 5 6 7

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 1; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 2; Stumpf, in: Schwarze, Art. 90 EGV Rn. 2, Art. 93 EGV Rn. 1; Birk, FR 2005, 121 (121). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 252 – Lissabon; näher u. Rn. 3312; krit. Frenz, EWS 2009, 345 (346 ff.) und 441 (445). Voß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 90 EGV Rn. 24. Europäische Kommission, Steuerpolitik in der Europäischen Union, 2000, S. 5. Stumpf, in: Schwarze, Art. 93 EGV Rn. 1. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 251 a.E. – Lissabon. S.u. Rn. 3203.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_19, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

904

Kapitel 19 Steuerpolitik

übrigen Vertragspolitiken, insbesondere hinsichtlich des freien Warenverkehrs, gesehen.8

B.

Begrenzte vertragliche Regelung

3203 Die steuerlichen Vorschriften sind in den Verträgen zum einen in Titel VII Kapitel 2 über die Steuerlichen Vorschriften (Art. 110-113 AEUV) normiert. Zum anderen finden sich auch außerhalb dieses Kapitels steuerrechtlich relevante Bestimmungen, wie Art. 65 Abs. 1 lit. a), 114 Abs. 2, 192 Abs. 2 lit. a) und 194 Abs. 3 AEUV.9 Ergänzend kommen die allgemeinen Vorschriften zur Rechtsangleichung der Art. 115, 116 AEUV hinzu, sowie die Grundfreiheiten, die bei Diskriminierungen und Beschränkungen, insbesondere im Bereich der direkten Steuern, herangezogen werden können.10 Spezielle Steuerbefreiungsvorschriften enthält zudem das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union.11 Darüber hinaus werden verschiedene Normen zur Begründung einer Besteuerungskompetenz der Union herangezogen.12

C.

Diskriminierungsverbot und Harmonisierungsgebot

3204 Durch das Verbleiben der Steuerhoheit auf nationaler Ebene besteht die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten mit ihrer Steuerpolitik die Funktionsweise des Binnenmarkts (Art. 26 Abs. 2 AEUV) beeinträchtigen und es zu Wettbewerbsverzerrungen kommt. Eine diskriminierende Besteuerung und Divergenzen in den nationalen Steuersystemen, etwa bezüglich der Steuersätze oder der Bemessungsgrundlage, können die Wettbewerbsbedingungen verfälschen und zur Entstehung von Steuergrenzen führen, was dem Konzept eines Raums ohne Binnengrenzen zuwiderläuft.13 Die Verträge sehen daher zwei prinzipiell selbstständige Instrumente zur Ver3205 wirklichung der Steuerpolitik der Union vor, die Diskriminierungsverbote und die Harmonisierungsgebote.14 Dabei weisen die unionsrechtlichen Besteuerungsregeln

8

9 10 11 12 13 14

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 5 unter Verweis auf EuGH, Rs. 2 u. 3/62, Slg. 1962, 987 – Kommission/Luxemburg u. Belgien; Rs. 168/78, Slg. 1980, 347 – Kommission/Frankreich. S. hierzu die ausführliche Auflistung bei Voß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 90 EGV Rn. 3. Kamann, in: Streinz, vor Art. 90 EGV Rn. 3; näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1393, 1410 ff., 2616 f., 2129, 2823 ff. Protokoll (Nr. 7) zum EUV/AEUV über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 266. Ausführlich hierzu u. Rn. 3305 ff. Eilers/Sedlaczek, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. Art. 90-93 EG Rn. 5. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 7.

§ 1 Grundkonzeption, Bedeutung, Ziele und Reichweite

905

eine systematische Unterscheidung zwischen direkten15 und indirekten Steuern16 auf. Art. 110 ff. AEUV normieren vornehmlich an die Mitgliedstaaten gerichtete 3206 abgabenrechtliche Diskriminierungsverbote zur Unterbindung diskriminierender Formen nationaler Besteuerung. Im Einzelnen enthält Art. 110 Abs. 1 AEUV ein Diskriminierungsverbot für indirekte Steuern, das von Art. 110 Abs. 2 AEUV auch auf einen etwaigen Substitutionswettbewerb erstreckt wird. Art. 111 AEUV statuiert ein Privilegierungsverbot für die Rückvergütung indirekter Steuern. Auf direkte Steuern findet lediglich Art. 112 AEUV Anwendung, der ein Kompensationsverbot für direkte Steuern enthält.17 Daneben wirkt der Gerichtshof der EU unter Berufung auf die Grundfreiheiten richterrechtlich auf eine diskriminierungsfreie Ausgestaltung der direkten Steuern hin.18 Als zweites Instrument eröffnet der AEUV den Unionsorganen mit Art. 113 3207 AEUV die Möglichkeit, nationale Steuervorschriften über die indirekten Steuern zu harmonisieren. Bei den direkten Steuern ist dies über die allgemeinen Vorschriften der Rechtsangleichung nach Art. 115, 116 AEUV und die Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV möglich.19 Grund der Differenzierung zwischen direkten und indirekten Steuern ist, dass 3208 direkte Steuern im Vergleich zu indirekten Steuern die Person und nicht die Warenbewegung belasten, so dass von ihnen unmittelbar keine Wettbewerbsverzerrung und keine Marktbeeinträchtigung ausgeht.20 Die Vertragsgeber sahen daher keine Notwendigkeit, die direkten Steuern ausdrücklich vertraglich zu reglementieren. Auch wenn diese damit primär in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, „müssen diese ihre Zuständigkeit unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts (Unionsrechts) ausüben“.21 Sofern sich also nationale Vorgaben auf die Grundfreiheiten und dabei vor allem auf das Niederlassungsrecht von Personen und Unternehmen in der Union auswirken, kann dem über die allgemeinen Harmonisierungsvorschriften und die Grundfreiheiten entgegengewirkt werden.22

15

16

17 18 19

20 21 22

Direkte Steuern belasten grds. den Steuerschuldner, der sie abführt; Steuerschuldner und Steuerträger sind also identisch; z.B. Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Vermögensteuer. Indirekte Steuern belasten nicht den Steuerschuldner, der sie abführt (Händler, Hersteller), da dieser die Steuer nur für den Staat einzieht und auf den Verkaufspreis umlegt, so dass die Belastung vom Endverbraucher getragen wird; Steuerschuldner und Steuerträger sind also nicht identisch; z.B. Mehrwertsteuer, Verbrauchsteuern. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-170 Rn. 2. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 9. Eilers/Sedlaczek, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. Art. 90-93 EG Rn. 1; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 11; Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 11 Rn. 3. Birk, FR 2005, 121 (121). EuGH, Rs. C-264/96, Slg. 1998, I-4695 (4721, Rn. 19 u. zitierte Rspr.) – ICI; Rs. C307/97, Slg. 1999, I-6161 (6202, Rn. 58) – Saint Gobain. Europäische Kommission, Steuerpolitik in der Europäischen Union, 2000, S. 7.

906

Kapitel 19 Steuerpolitik

D.

Umwelt und Energie

3209 Art. 192 Abs. 2 lit. a) und 194 Abs. 3 AEUV sehen den Erlass von Steuerbestimmungen zudem als Instrumente der Umwelt- und Energiepolitik der Union vor. Auch hier ist wie im gesamten Bereich der Steuervorschriften der Verträge hinsichtlich des Beschlussverfahrens im Rat Einstimmigkeit vorgesehen. Auf der Regierungskonferenz 2004 hat das Vereinigte Königreich auf die Aufnahme des Absatz 3 in Art. 194 bestanden, damit das Prinzip der Einstimmigkeit in allen Steuerfragen und damit auch im Energierecht Anwendung findet.23 Durch Art. 192 Abs. 2 lit. a) und 194 Abs. 3 AEUV wird der Erlass von Har3210 monisierungsmaßnahmen auf der Grundlage von Art. 113 und 115 AEUV jedoch auch für umweltrelevante Steuern nicht ausgeschlossen. Diese sind einschlägig, sofern der Binnenmarktbezug der fiskalischen Maßnahme überwiegt.24 Haben die Steuern ihren Schwerpunkt hingegen im Bereich des Umweltschutzes bzw. der Energiepolitik, bilden Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) und 194 Abs. 3 AEUV die einschlägigen Rechtsgrundlagen.25

§ 2 Mittel A.

Diskriminierungsverbote

3211 Aufgrund des Vorrangs des Unionsrechts unterliegt das nationale Steuerrecht den Vorgaben der primärrechtlichen Regelungen des Unionsrechts. Steuerrechtlich relevant sind dabei insbesondere die steuerlichen Diskriminierungsverbote der Art. 110-112 AEUV sowie die europäischen Grundfreiheiten. I.

Indirekte Steuern

3212 Die abgabenrechtlichen Diskriminierungsverbote für den Bereich der indirekten Steuern finden sich in Art. 110-111 AEUV. Mit ihnen sollen Wettbewerbsverzerrungen beim Handel innerhalb der Union so weit wie möglich ausgeschaltet werden. Demnach ist es den Mitgliedstaaten untersagt, Waren aus anderen Mitgliedstaaten bei der Einfuhr durch höhere Abgaben zu diskriminieren (Art. 110 AEUV) bzw. einheimische Waren bei der Ausfuhr durch erhöhte Rückvergütungen zu privilegieren (Art. 111 AEUV).

23 24 25

Kretschmer, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-257 Rn. 6. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 22. Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 19.

§ 2 Mittel

1.

Art. 110 AEUV

a)

Grundkonzeption und Bedeutung

907

Art. 110 AEUV enthält in Absatz 1 ein Verbot diskriminierender inländischer Ab- 3213 gaben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten (Diskriminierungsverbot). Absatz 2 verbietet den Schutz anderer inländischer Waren durch die Erhebung von Abgaben auf importierte Waren (Protektionsverbot). Der Systematik nach ergänzt das Protektionsverbot des Absatz 2 das Diskrimi- 3214 nierungsverbot des Absatz 1 als Auffangvorschrift für den Fall, dass keine gleichartigen inländischen Waren vorhanden sind.26 Teilweise verzichtet der EuGH in seinen Entscheidungen aber auch auf eine Unterscheidung zwischen den beiden Absätzen.27 Das Diskriminierungs- und das Protektionsverbot des Art. 110 AEUV beinhal- 3215 ten eine steuerrechtliche Ausgestaltung des in Art. 18 Abs. 1 AEUV normierten allgemeinen Diskriminierungsverbots.28 Eine Auslegung als Beschränkungsverbot29 übergeht hingegen den in Art. 110 AEUV enthaltenen Vergleichsmaßstab zwischen inländischen Waren und Waren aus anderen Mitgliedstaaten. Zudem sind mit Art. 28, 30 und 34 AEUV andere Sicherungsbestimmungen für den freien Warenverkehr vorhanden, welche Beschränkungsverbote enthalten.30 b)

Ziele

Nach ständiger Rechtsprechung stellen die Absätze 1 und 2 des Art. 110 AEUV 3216 im System der Verträge eine Ergänzung der Bestimmungen über die Abschaffung der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung dar. Sie sollen den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten unter normalen Wettbewerbsbedingungen durch die Beseitigung jeder Form des Schutzes sicherstellen, die sich aus der Erhebung inländischer Abgaben, die Erzeugnisse anderer Mitgliedstaaten diskriminieren, ergeben kann. In diesem Sinne soll Art. 110 AEUV die vollkommene Neutralität der inländischen Abgaben im Hinblick auf den Wettbewerb zwischen Einheimischen

26 27 28

29

30

EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (217 f., Leitsatz 5) – Fink-Frucht. EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1807, Rn. 19 f.) – Hansen; Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (472, Rn. 37) – Kommission/Dänemark. Wolffgang, in: Lenz/Borchardt, Art. 110 AEUV Rn. 2; Eilers, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 90 EG Rn. 1; Kamann, in Streinz, Art. 90 EGV Rn. 2; s. bereits EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 258 (266) – Lütticke. Wohlfahrt, in: Schwarze, Das Wirtschaftsrecht des gemeinsamen Marktes in der aktuellen Rechtsentwicklung, 1983, S. 142 (157 f.); Barents, S.E.W. 1983, 438 ff.; wohl auch die Auffassung der Kommission in Sitzungsbericht, EuGH, Rs. C-302/88, Slg. 1990, I-4625 (4630, II.4.) – Olie. Balke, Steuerliche Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten und freier Warenverkehr im Europäischen Binnenmarkt, 1998, S. 60 ff.; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, 1997, S. 98; s. denn auch eine Anwendung bei fehlender inländischer Vergleichsproduktion abl. EuGH, Rs. 31/67, Slg. 1968, 351 (360 f.) – Stier; Rs. C-47/88, Slg. 1990, I-4509 (4533, Rn. 9 f.) – Kraftfahrzeuge.

908

Kapitel 19 Steuerpolitik

und aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnissen gewährleisten.31 Der EuGH bezeichnet Art. 110 AEUV insofern auch als unerlässliche Grundlage des Gemeinsamen Markts auf dem Gebiet des Abgabenrechts.32 Damit greift das Verbot dieses Artikels immer dann ein, wenn eine steuerliche 3217 Maßnahme geeignet ist, die Einfuhr von Gegenständen aus anderen Mitgliedstaaten zugunsten inländischer Erzeugnisse zu erschweren.33 Er verlangt jedoch weder eine Bevorzugung eingeführter gegenüber einheimischen Erzeugnissen34 noch untersagt er eine Inländerdiskriminierung.35 Art. 110 AEUV normiert insofern ein Schlechterstellungsverbot, fordert jedoch keine absolute steuerliche Gleichbehandlung einheimischer und eingeführter Produkte.36 c)

Reichweite

3218 Der Begriff der inländischen Abgaben des Art. 110 AEUV ist von dem Begriff der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung nach Art. 30 AEUV abzugrenzen.37 Entscheidend sind dabei nicht die Modalitäten der Erhebung und die Art der Abgabe, sondern deren Wirkung. Die grobe Stoßrichtung des freien Warenverkehrs ist freilich bei beiden Bestimmungen identisch. Somit geht es um die Abgrenzung nach der jeweils erfassten Form der Behinderung für den freien Warenverkehr und der im Hinblick darauf bekämpften spezifischen negativen Wirkung auf den grenzüberschreitenden Güteraustausch. Entsprechend seiner Zielsetzung vergleicht Art. 110 AEUV in beiden Konstel3219 lationen die Belastungen in- und ausländischer Waren und statuiert diesbezüglich ein Gleichbehandlungsgebot. Demgegenüber geht es in Art. 30 AEUV nur um den Ausschluss der Belastung im- oder exportierter Waren. Er enthält dementsprechend ein gänzliches Abgabenverbot. Eine ungleiche Belastung inländischer und eingeführter Waren kann sich bei3220 spielsweise daraus ergeben, dass gleichermaßen erhobene Abgaben dazu bestimmt sind, Maßnahmen zu fördern, die zumindest teilweise speziell den belasteten inländischen Erzeugnissen bzw. ihren Produzenten nützen. Bei einer teilweisen Erstattung oder Verwendung zugunsten inländischer Erzeugnisse wird für diese die Belastung insoweit wieder aufgehoben, so dass eine indirekte Benachteiligung von Erzeugnissen aus anderen EU-Mitgliedstaaten vorliegt und somit eine diskrimi-

31

32 33 34 35 36 37

EuGH, Rs. 168/78, Slg. 1980, 347 (359, Rn. 4) – Kommission/Frankreich; Rs. 169/78, Slg. 1980, 385 (399, Rn. 4) – Kommission/Italien; Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (462, Rn. 4) – Kommission/Dänemark; Rs. 15/81, Slg. 1982, 1409 (1430, Rn. 26) – Schul; Rs. 193/85, Slg. 1987, 2085 (2111 f., Rn. 25) – Co-Frutta; Rs. 252/86, Slg. 1988, 1343 (1373, Rn. 24) – Bergandi; Rs. C-47/88, Slg. 1990, I-4509 (4533, Rn. 9) – Kraftfahrzeuge; Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 (2256, Rn. 15) – Roders. EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 258 (265) – Lütticke; Rs. 21/79, Slg. 1980, 1 (12 f., Rn. 15) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. 252/86, Slg. 1988, 1343 (1374, Rn. 25) – Bergandi. EuGH, Rs. 153/80, Slg. 1981, 1165 (1180 f., Rn. 12) – Rumhaus Hansen. EuGH, Rs. 86/78, Slg. 1979, 897 (913, Rn. 32) – Peureux. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 21. Hierzu ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 570 ff., 604 ff.

§ 2 Mittel

909

nierende Besteuerung i.S.v. Art. 110 AEUV gegeben ist.38 Fließen die Abgaben an diese vollständig und ausschließlich zurück und gleichen sie dadurch die Belastung vollständig aus, ist Art. 30 AEUV einschlägig. Im Ergebnis werden dann nämlich lediglich die importierten Erzeugnisse im Gefolge des Grenzübertritts belastet, so dass zollgleiche Wirkungen entstehen. d)

Anwendungsbereich

aa)

Persönlich – sachlich – räumlich

Art. 110 AEUV bestimmt als Adressaten des Verbots die Mitgliedstaaten. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist es dabei unerheblich, ob die Abgabe von einer anderen öffentlich-rechtlichen Stelle als dem Staat oder zu dessen Gunsten erhoben wird.39 Aufgrund ihres zwingenden Charakters hat der EuGH den persönlichen Anwendungsbereich der Norm auch bereits auf Handlungen der Unionsorgane erstreckt.40 In sachlicher Hinsicht betrifft Art. 110 AEUV nur Abgaben auf Waren. Der Warenbegriff ist dabei mit dem des Art. 28 AEUV identisch.41 Eine analoge Anwendung auf faktorbezogenen Abgaben42 ist bereits aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung abzulehnen.43 Der räumliche Anwendungsbereich des Art. 110 AEUV bezieht sich dessen Wortlaut nach nur auf Waren, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt werden. Art. 110 AEUV ist daher nur im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten anwendbar, also wenn Abgaben auf Waren erhoben werden, die entweder aus den Mitgliedstaaten stammen oder die aus Drittländern herrühren, sich aber in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden.44 Er findet hingegen keine Anwendung auf unmittelbar aus Drittländern eingeführte Waren.45 Im Verkehr mit Drittländern besteht lediglich die Möglichkeit, im Rahmen von Unionsabkommen dem Art. 110 AEUV entsprechende Diskriminierungsvorschriften zu vereinbaren.46

38 39 40 41 42 43 44 45

46

EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 (1548 f., Rn. 15 ff.) – Kommission/Italien; Nussbaum, DVBl. 1994, 1174 (1179). EuGH, Rs. C-114 u. 115/95, Slg. 1997, I-4263 (4284 f., Rn. 39) – Texaco; Rs. 74/76, Slg. 1977, 557 (577, Rn. 19) – Iannelli. EuGH, Rs. 15/81, Slg. 1982, 1409 (1434, Rn. 42) – Schul. Ausführlich hierzu Kamann, in: Streinz, Art. 90 EGV Rn. 4 f.; Frenz, Europarecht 1, Rn. 546 ff. So Stumpf, in: Schwarze, Art. 90 EGV Rn. 7. Kamann, in: Steinz, Art. 90 EGV Rn. 5. EuGH, Rs. 193/85, Slg. 1987, 2085 (2111, Rn. 24 ff.) – Co-Frutta. EuGH, Rs. 20/67, Slg. 1968, 299 (300) – Kunstmühle Tivoli; Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1808, Rn. 23) – Hansen; Rs. C-228 u.a./90, Slg. 1992, I-3713 (3750, Rn. 14) – Simba; Rs. C-130/92, Slg. 1994, I-3281 (3299, Rn. 18) – OTO; Rs. C-90/94, Slg. 1997, I-4085 (4152, Rn. 26) – Petroleum; Rs. C-284/96, Slg. 1997, I-7471 (7491, Rn. 23) – Tabouillot. Näher hierzu u. Rn. 3304.

3221

3222

3223

3224

910

Kapitel 19 Steuerpolitik

bb)

Abgabenbegriff

3225 Seinem Wortlaut nach erfasst Art. 110 AEUV „inländische Abgaben gleich welcher Art“. Der Abgabenbegriff ist unionsrechtlich autonom zu bestimmen. Bei der Qualifikation der einzelnen Maßnahmen ist nicht auf deren Qualifikation im nationalen Recht abzustellen,47 schon um Umgehungen zu vermeiden. Entsprechend der weiten Begrifflichkeit und aufgrund der umfassenden Zielset3226 zung des Art. 110 AEUV werden alle steuerlichen Maßnahmen erfasst, welche die Gleichbehandlung von inländischen und eingeführten Erzeugnissen unmittelbar oder mittelbar berühren können. Mithin greift Art. 110 AEUV immer dann ein, wenn eine steuerliche Maßnahme geeignet ist, die Einfuhr von Gegenständen aus anderen Mitgliedstaaten zugunsten inländischer Erzeugnisse zu erschweren.48 Die Zielsetzung von Art. 110 AEUV ist letztlich die Sicherung des freien Warenverkehrs. Einschlägig sind daher nicht nur Steuern, sondern auch Sonderabgaben bzw. sonstige nichtsteuerliche Abgaben.49 Darüber hinaus ist Art. 110 AEUV nur auf unmittelbar oder mittelbar auf Wa3227 ren erhobene Abgaben anwendbar. Auch diese Begrifflichkeit ist weit auszulegen. Deshalb erfasst Art. 110 AEUV alle Abgaben, die das inländische Erzeugnis auf allen Fertigungs- und Vertriebsstufen, die derjenigen der Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten vorangehen oder entsprechen, tatsächlich und spezifisch treffen.50 Infolge des Warenbezugs der Vorschrift werden Abgaben auf Produkte erfasst. 3228 Die Zielsetzung ist hingegen unbeachtlich, so auch eine umweltbezogene.51 Abgaben auf Produktionsprozesse, Emissionen oder Umweltnutzungen sind, wie etwa eine Deponieabgabe oder auch der Wasserpfennig, demgegenüber vorgangsbezogen und unterfallen daher nicht Art. 110 AEUV.52 Nicht erfasst werden ausweislich des ausdrücklichen Wortlauts zudem direkte Abgaben.53 e)

Diskriminierungsverbot (Absatz 1)

aa)

Gleichartigkeit

3229 Nach Art. 110 Abs. 1 AEUV dürfen auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten nicht höhere Abgaben erhoben werden, als gleichartige inländische Waren zu tragen haben. In Abgrenzung zur Zollfreiheit des Art. 30 AEUV statuiert Art. 110 AEUV damit kein absolutes Abgabenverbot, sondern lediglich ein Verbot der Ungleichbehandlung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten im Vergleich zu gleichartigen

47 48 49 50 51 52 53

Kamann, in: Streinz, Art. 90 EGV Rn. 11. EuGH, Rs. 252/86, Slg. 1988, 1343 (1374, Rn. 25) – Bergandi. S. die Begrifflichkeit des BVerfG in der Wasserpfennig-Entscheidung, BVerfGE 93, 319 (342 ff.). EuGH, Rs. 28/67, Slg. 1968, 215 (233) – Molkerei-Zentrale Westfalen. Vgl. hierzu Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 669 ff. Breuer, DVBl. 1992, 485 (495). Hierzu u. Rn. 3251 ff.

§ 2 Mittel

911

inländischen Waren.54 Das Diskriminierungsverbot des Absatz 1 setzt daher das Vorhandensein gleichartiger inländischer Waren voraus. Zur Beurteilung der Gleichartigkeit ist zu prüfen, ob die Erzeugnisse gleiche 3230 Eigenschaften haben und in den Augen des Verbrauchers denselben Bedürfnissen dienen.55 Der EuGH verfolgt eine weite Auslegung des Begriffs der Gleichartigkeit, der sich nicht anhand eines Kriteriums der strengen Identität, sondern anhand eines solchen der gleichen oder vergleichbaren Verwendung bestimmen lassen soll.56 Zur Feststellung der Gleichartigkeit sind somit zum einen sämtliche objektiv typischen Merkmale der beiden Warengruppen zu berücksichtigen, etwa die verwendeten Rohstoffe, das Herstellungsverfahren sowie die organoleptischen Eigenschaften, also Geschmack, Geruch, Aussehen und Farbe. Zum anderen zählt, inwieweit die beiden Warengruppen in den Augen der Verbraucher denselben Bedürfnissen dienen.57 Letztlich ist also eine aus formellen und materiellen Kriterien bestehende Gesamtbetrachtung vorzunehmen.58 Für die Anwendbarkeit des Art. 110 AEUV reicht zudem bereits aus, dass ein 3231 geringer Teil der nationalen Erzeugung betroffen ist.59 Sind hingegen überhaupt keine gleichartigen inländischen Waren vorhanden, ist Art. 110 AEUV nicht anwendbar.60 bb)

Diskriminierung

Bei Gleichartigkeit der Waren dürfen die auf eingeführte Waren erhobenen Ab- 3232 gaben weder unmittelbar noch mittelbar höher sein als die auf inländische Waren unmittelbar oder mittelbar erhobenen Abgaben. Es ist also ein Vergleich der Abgabenbelastung vorzunehmen, wobei die Abgabensätze, die Bemessungsgrundlage und andere Erhebungsmodalitäten der verschiedenen Abgaben zu berücksichtigen sind.61 Außersteuerliche Faktoren sind hingegen nicht relevant.62 Wird die Abgabe auf das eingeführte Erzeugnis und die Abgabe auf das gleich- 3233 artige inländische Erzeugnis in unterschiedlicher Weise und nach unterschiedlichen Modalitäten berechnet, so dass das eingeführte Erzeugnis – sei es auch nur in bestimmten Fällen – höher belastet wird, liegt eine Ungleichbehandlung vor.63

54 55 56 57

58 59 60 61 62 63

S. hierzu Rn. 3218 ff. EuGH, Rs. 45/75, Slg. 1976, 181 (193, Rn. 12) – Rewe. EuGH, Rs. 168/78, Slg. 1980, 347 (359 f., Rn. 5) – Kommission/Frankreich; Rs. 216/81, Slg. 1982, 2701 (2712, Rn. 7) – COGIS. EuGH, Rs. 106/84, Slg. 1986, 833 (870, Rn. 12) – Kommission/Dänemark; Rs. 243/84, Slg. 1986, 875 (881, Rn. 11) – Walker; Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 (2259, Rn. 27) – Roders. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 12. EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1806, Rn. 20) – Hansen. EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (345) – Fink-Frucht. EuGH, Rs. 55/79, Slg. 1980, 481 (491, Rn. 8) – Kommission/Irland; Rs. C-68/96, Slg. 1998, I-3775 (3802, Rn. 13) – Grundig Italiana. EuGH, Rs. 28/69, Slg. 1970, 187 (211, Rn. 9) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-375/95, Slg. 1997, I-5981 (5997, Rn. 20, 5999, Rn. 29) – Kommission/ Griechenland; Rs. C-213/96, Slg. 1998, I-1777 (1810 f., Rn. 34) – Outokumpu Oy; Rs.

912

Kapitel 19 Steuerpolitik

Eine solche Ungleichbehandlung kann sich etwa durch die Statuierung von Befreiungstatbeständen, die nur inländischen Erzeugnissen zugute kommen, ergeben.64 Eine ungleiche Belastung liegt ebenfalls vor, wenn die gleichermaßen erhobenen Abgaben dazu bestimmt sind, Maßnahmen zu fördern, die zumindest teilweise speziell den belasteten inländischen Erzeugnissen bzw. ihren Produzenten nützen.65 Dann wird für Letztere die Belastung insoweit wieder aufgehoben und es liegt eine indirekte Benachteiligung von Erzeugnissen aus anderen EU-Mitgliedstaaten vor, so dass eine diskriminierende Besteuerung i.S.v. Art. 110 AEUV gegeben ist.66 Das gilt auch, wenn die finanzielle Last der Abgabe auf die Verbraucher abgewälzt wird, da dies an dem Erhebungstatbestand und damit an der Abgabe nichts ändert.67 Darüber hinaus gilt Art. 110 Abs. 1 AEUV, über seinen Wortlaut hinaus, bei 3235 Diskriminierungen im Rahmen der Ausfuhr.68 3234

f)

Protektionsverbot (Absatz 2)

3236 Sind keine im Verhältnis zu den eingeführten Waren gleichartigen einheimischen Waren vorhanden, so ist der Abgabenerhebung dennoch durch Art. 110 Abs. 2 AEUV eine Grenze gesetzt. Es dürfen keine Abgaben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten erhoben werden, die geeignet sind, andere Produktionen mittelbar zu schützen. aa)

Substitutionswettbewerb

3237 Als Protektionsverbot setzt Art. 110 Abs. 2 AEUV damit zumindest das Bestehen eines mittelbaren oder potenziellen Wettbewerbsverhältnisses zwischen eingeführten und einheimischen Waren voraus.69 Für die Frage, ob ein Wettbewerbsverhältnis i.S.v. Art. 110 Abs. 2 AEUV vorliegt, ist nicht nur auf den aktuellen Zustand des Markts abzustellen, sondern auch auf die im Rahmen des freien Warenverkehrs auf Unionsebene gegebenen Entwicklungsmöglichkeiten und auf neue Anreize für die Substitution von Erzeugnissen, die sich aus einem verstärkten Handel ergeben können.70 Zudem kann sich die Feststellung einer Wettbewerbssituation nicht allein auf die Verbrauchsgewohnheiten in dem betroffenen Mitgliedstaat beziehen, da diese nicht als unveränderlich angesehen werden dürfen und sich bei-

64 65 66 67 68 69 70

C-393/98, Slg. 2001, I-1327 (1352, Rn. 21) – Gomes Valente; Rs. C-101/00, Slg. 2002, I-7487 (7537 f., Rn. 53) – Tulliasiamies. EuGH, Rs. 277/83, Slg. 1985, 2049 (2057, Rn. 12 f.) – Kommission/Italien; Pieper, DÖV 1996, 232 (238 f.). EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 (1548 f., Rn. 15 ff.) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 (1548 f., Rn. 15 ff.) – Kommission/Italien; Nussbaum, DVBl. 1994, 1174 (1179). EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 (1550, Rn. 20) – Kommission/Italien. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 15. EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (347) – Fink-Frucht; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 18. EuGH, Rs. 170/78, Slg. 1980, 417 (432, Rn. 6) – Kommission/Vereinigtes Königreich.

§ 2 Mittel

913

spielsweise durch die Abschaffung einer protektionistischen Abgabe wieder verändern können.71 bb)

Schutzcharakter

Besteht ein Wettbewerbsverhältnis zwischen eingeführten und einheimischen Wa- 3238 ren, ist zu untersuchen, ob die inländische Steuerregel einen Schutzcharakter für Letztere aufweist. Dazu sind die Auswirkungen der Steuerregelung auf die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den betreffenden Waren zu untersuchen.72 Von einem Verstoß gegen Art. 110 Abs. 2 AEUV ist auszugehen, wenn die Be- 3239 lastung geeignet ist, den betreffenden Markt durch eine Verminderung des potenziellen Verbrauchs der eingeführten Erzeugnisse zugunsten der mit ihnen im Wettbewerb stehenden inländischen Erzeugnisse zu beeinflussen.73 g)

Rechtfertigung

Eine Rechtfertigung gleichwohl differenzierter Steuerregelungen ist aus legitimen 3240 wirtschaftlichen und sozialen Zwecken unmöglich.74 Dabei kann eine Parallele zu den legitimen Gründen der Cassis-Rechtsprechung zu Art. 34 AEUV75 gezogen werden, da eine höhere Abgabenbelastung von Produkten aus anderen EU-Staaten ebenfalls deren Einfuhr behindert. Sie wäre eine Maßnahme gleicher Wirkung, wenn nicht Art. 110 AEUV lex specialis wäre. Deshalb ist entsprechend der Rechtsprechung zu Art. 34 AEUV76 etwa auch der Umweltschutz als legitimer Zweck anzusehen. Danach sind beispielsweise höhere Abgaben auf Produkte, die vor allem Waren aus anderen Mitgliedstaaten wegen ihres besonderen Schadstoffgehaltes betreffen, dann mit Art. 110 AEUV vereinbar, wenn der angestrebte Nutzen für den Umweltschutz den Schaden für die Einfuhr EU-ausländischer Erzeugnisse überwiegt.77 h)

Rechtsfolgen

Das Diskriminierungs- und Protektionsverbot des Art. 110 AEUV erzeugt unmit- 3241 telbare Wirkungen und begründet individuelle Rechte des Einzelnen, die von den nationalen Behörden und Gerichten zu beachten sind und entgegenstehendem nationalen Recht vorgehen.78

71 72 73 74 75 76 77 78

Kamann, in: Streinz, Art. 90 EGV Rn. 26. Kamann, in: Streinz, Art. 90 EGV Rn. 28. EuGH, Rs. 356/85, Slg. 1987, 3299 (3325, Rn. 15) – Kommission/Belgien. EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1806, Rn. 16) – Hansen; Rs. 252/86, Slg. 1988, 1343 (1375, Rn. 29) – Bergandi. Vgl. hierzu Frenz, Europarecht 1, Rn. 395 ff., 478 ff. EuGH, Rs. 240/83, Slg. 1985, 531 (549 f., Rn. 12 ff.) – ADBHU; Rs. 302/86, Slg. 1988, 4607 (4630, Rn. 8 f.) – Dänische Pfandflaschen. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 671. EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (268) – Lütticke; Rs. 45/75, Slg. 1976, 181 (193, Rn. 9) – Rewe; Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (346) – Fink Frucht.

914

3242

Kapitel 19 Steuerpolitik

Unter Verstoß gegen Art. 110 AEUV erhobene überhöhte Abgaben auf eingeführte Waren sind zu erstatten. Mangels einer unionsrechtlichen Regelung auf dem Gebiet der Erstattung von unter Verstoß gegen das Unionsrecht erhobenen Steuern obliegt es den Mitgliedstaaten, die Erstattung dieser Steuern nach ihrem innerstaatlichen Recht sicherzustellen.79 j)

Konkurrenzen

3243 Art. 110 AEUV ist lex specialis zum allgemeinen Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Auch gegenüber Art. 34 AEUV geht Art. 110 AEUV als speziellere Vorschrift vor. Zu Art. 30 AEUV über die Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung steht Art. 110 AEUV hingegen im Verhältnis der Exklusivität.80 Art. 37 AEUV ist dann die zu Art. 110 AEUV speziellere Regel, soweit eine Abgabenregelung mit der Ausübung der spezifischen Funktion eines Handelsmonopols verbunden ist. Kann die Abgabenregel auch ohne jede Verbindung mit einem Handelsmonopol im Rahmen reiner Steuervorschriften bestehen, ist Art. 110 AEUV anwendbar.81 Die Beihilfevorschriften der Art. 107 und 108 AEUV und Art. 110 AEUV sind nebeneinander anwendbar. 2.

Art. 111 AEUV

a)

Grundkonzeption und Bedeutung

3244 Art. 111 AEUV verbietet eine Rückvergütung inländischer Abgaben bei der Ausfuhr über die Höhe der auf die ausgeführte Ware unmittelbar oder mittelbar erhobenen inländischen Abgaben hinaus. Er normiert damit ein absolutes Verbot überhöhter Rückvergütungen inländischer Abgaben bei der Ausfuhr von Waren in andere Mitgliedstaaten.82 Die bisherige praktische Bedeutung des Art. 111 AEUV ist jedoch gering und 3245 ein Bedeutungszuwachs dieser Vorschrift aufgrund der fortschreitenden Harmonisierung der indirekten Steuern nicht zu erwarten. Eine Rückvergütung inländischer Abgaben hat der EuGH erst in wenigen Fällen für unzulässig erklärt.83 b)

Ziele

3246 Art. 110 und 111 AEUV verfolgen beide das Ziel der Herstellung von Wettbewerbsneutralität im Binnenmarkt und ergänzen sich dabei gegenseitig, indem Ersterer der Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen auf dem einheimischen 79 80 81 82 83

EuGH, Rs. 68/79, Slg. 1980, 501 (522 f., Rn. 25) – Just; Rs. 104/86, Slg. 1988, 1799 (1815, Rn. 6) – Kommission/Italien. Ausführlich o. Rn. 3218 ff. Kamann, in: Streinz, Art. 90 EGV Rn. 34. Kamann, in: Streinz, Art. 91 EGV Rn. 1. Vgl. EuGH, Rs. C-45/64, Slg. 1969, 1125 – Kommission/Italien; Rs. C-152/89, Slg. 1991, I-3141 – Kommission/Luxemburg; Rs. C-153/89, Slg. 1991, I-3171 – Kommission/Belgien.

§ 2 Mittel

915

Markt dient und Letzterer möglichen Wettbewerbsverzerrungen auf ausländischen Märkten entgegenwirkt.84 c)

Reichweite

Art. 111 AEUV stellt kein generelles Verbot von Rückvergütungen auf, sondern 3247 legt lediglich eine Obergrenze für Rückvergütungen in Höhe der tatsächlich erhobenen inländischen Abgaben fest. Rückvergütungen unterhalb dieser Grenze steht Art. 111 AEUV nicht entgegen.85 In diesen Fällen kann es jedoch zu aus Binnenmarktgesichtspunkten unerwünschter Doppelbesteuerung kommen. d)

Anwendungsbereich

Vom Anwendungsbereich des Art. 111 AEUV werden nur indirekte Abgaben er- 3248 fasst. Die Begrifflichkeit stimmt dabei mit dem Begriff der „inländischen Abgaben“ in Art. 110 AEUV überein.86 Für direkte Abgaben gilt hingegen Art. 112 AEUV, der Erstattungen insgesamt nur nach entsprechender Genehmigung durch den Rat zulässt.87 Darüber hinaus findet Art. 111 AEUV nur bei der Ausfuhr in einen anderen 3249 Mitgliedstaat Anwendung. Es müssen also Unionswaren oder Waren aus Drittländern, die sich in der EU im freien Verkehr befinden, von einem Mitgliedstaat in einen anderen verbracht werden, nicht jedoch in Drittstaaten. e)

Rechtsfolgen

Ebenso wie Art. 110 AEUV entfaltet Art. 111 AEUV unmittelbare Wirkungen in 3250 den Mitgliedstaaten.88 Diese sind verpflichtet, gezahlte überhöhte Rückvergütungen zurückzufordern.89 II.

Direkte Steuern

1.

Art. 112 AEUV

Ausdrücklich vertraglich normiert ist ein Diskriminierungsverbot hinsichtlich der 3251 Erhebung direkter Steuern in Art. 112 AEUV. Dieser enthält ein unter Genehmigungsvorbehalt stehendes Verbot von Entlastungen und Rückvergütungen direkter Abgaben bei der Ausfuhr nach anderen Mitgliedstaaten bzw. von Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr aus den Mitgliedstaaten. Er ergänzt damit Art. 110 und 111 AEUV hinsichtlich einer möglichen Erstattung direkter Abgaben.

84 85 86 87 88 89

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 91 EGV Rn. 1. EuGH, Rs. 27/74, Slg. 1974, 1037 (1046 f., Rn. 7) – Demag. S.o. Rn. 3225 ff. S.u. Rn. 3251 ff. S.o. Rn. 3241. Kamann, in: Streinz, Art. 91 EGV Rn. 9.

916

Kapitel 19 Steuerpolitik

Derartige Erstattungen widersprechen der Grundidee der Verträge und sind daher nur nach Genehmigung durch den Rat auf Vorschlag der Kommission zulässig.90 Art. 92 EG sah für die Genehmigung durch den Rat ausdrücklich eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit vor. Dieser Passus wurde in Art. 112 AEUV gestrichen. Da die Vorschrift damit keine Regelung mehr hinsichtlich des Beschlussverfahrens im Rat trifft, greift jedoch Art. 16 Abs. 3 EUV, der, soweit in den Verträgen nichts anderes geregelt ist, die Beschlussfassung im Rat mit qualifizierter Mehrheit vorsieht. Das Beschlussverfahren wurde daher durch den Vertrag von Lissabon nicht verändert. Die Genehmigung kann nur für eine begrenzte Frist erteilt werden. Bislang 3253 wurde jedoch noch keine Genehmigung gewährt. 3252

2.

Allgemeines Diskriminierungsverbot und Grundfreiheiten

3254 Der Erhebung direkter Steuern sind noch weitere unionsrechtliche Grenzen gesetzt. Obwohl die direkten Steuern grundsätzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, müssen diese ihre Zuständigkeit unter Wahrung des Unionsrechts ausüben.91 Zu beachten sind daher insbesondere das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV und die Grundfreiheiten. Anders als im Bereich der indirekten Steuern hat eine Harmonisierung der direkten Steuern bisher nur punktuell stattgefunden.92 Infolge dessen erfüllt in diesem Bereich besonders das primäre Unionsrecht die Aufgabe, Beeinträchtigungen des Integrationsziels der Union zu beseitigen.93 Der EuGH hat sich bereits in zahlreichen Urteilen mit der Vereinbarkeit natio3255 naler Regelungen direkter Besteuerung mit den Grundfreiheiten auseinandergesetzt.94 Dabei versucht er durch eine breite Anwendung der Grundfreiheiten einem diskriminierenden Verhalten der Mitgliedstaaten entgegenzuwirken.95 Eine Rechtfertigung der steuerlichen Diskriminierung kann sich dabei aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls ergeben. Bloße Steuermindereinnahmen reichen dafür jedoch nicht aus. Gleichwohl kann die Bekämpfung der Steuerhinterziehung zur Rechtfertigung herangezogen werden, sofern die Verhältnismäßigkeit gewahrt wurde.96 Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zur direkten Besteuerung führt zu einem nicht unerheblicher Eingriff in die nationale Steuerhoheit und wird

90 91 92 93 94

95 96

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 92 EGV Rn. 2. EuGH, Rs. C-264/96, Slg. 1998, I-4695 (4721, Rn. 19) – ICI; Rs. C-307/97, Slg. 1999, I-6161 (6202, Rn. 58) – Saint Gobain. S.u. Rn. 3296 ff. Eckhoff, in: Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 17 Rn. 2. Ausführlich hierzu Eilers/Sedlaczek, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. Art. 9093 EG Rn. 127 ff.; Frenz, Europarecht 1, Rn. 2274 f.; zur aktuellen Entwicklung der Rspr. vgl. auch Lenaerts, EuR 2009, 728 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 67. Lenaerts, EuR 2009, 728 (733).

§ 2 Mittel

917

daher teilweise auch kritisch beurteilt.97 Indes lassen sich nur so Benachteiligungen von Anbietern aus anderen EU-Staaten wirksam verhindern. Das zeigt die Schumacker-Rechtsprechung und die in deren Gefolge entwickel- 3256 te notwendige Berücksichtigung ausländischer Verluste nach deutschem Steuerrecht. Nach dem Schumacker-Urteil98 ist Art. 45 AEUV „dahin gehend auszulegen, dass er Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats im Bereich der direkten Steuern entgegensteht, die Verfahren wie den Lohnsteuer-Jahresausgleich und die Einkommensteuerveranlagung durch die Verwaltung nur für Gebietsansässige vorsehen, ihre Anwendung jedoch natürlichen Personen verweigern, die im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit erzielen, dort jedoch weder einen Wohnsitz noch ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben.“ Der EuGH gab daher vor, dass beschränkt steuerpflichtige EU-Arbeitnehmer unabhängig von der Höhe der im Inland erzielten Einkünfte mit unbeschränkt Steuerpflichtigen im Wesentlichen gleichbehandelt werden sollten.99 Das gilt für alle steuerlichen Vergünstigungen.100 Entsprechendes soll auch für Art. 49 AEUV gelten, der ein solches Diskriminierungsverbot für die Niederlassungsfreiheit enthält.101 Dies setzt voraus, dass den betroffenen Personen die Möglichkeit der Veranlagung zur Einkommensteuer eingeräumt werden sollte. Im Kern102 hatte der EuGH im Fall Ritter-Coulais103 auf Vorlage des BFH da- 3257 rüber zu entscheiden, ob die im EU-Ausland aufgelaufenen Verluste wie solche im Inland zu berücksichtigen waren.104 Aufgrund der hier einschlägigen Arbeitnehmerfreizügigkeit war dies der Fall.105 Es bleibt aber § 2 a Abs. 1 EStG, der die Gegenrechnung von ausländischen Verlusten nur mit gleichartigen Einkünften ermöglicht, obwohl positive ausländische Einkünfte berücksichtigt werden. Auch insoweit erfolgt eine Benachteiligung nichtansässiger EU-Bürger und damit ein Verstoß gegen die Grundfreiheiten. Der EuGH entschied insoweit im Urteil RitterCoulais: „Artikel 48 EWG-Vertrag (jetzt Art. 45 AEUV) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, wonach natürliche Personen, die Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit in einem Mitgliedstaat beziehen und dort unbeschränkt steuerpflichtig sind, keinen Anspruch darauf haben, dass bei der Festsetzung des Steuersatzes für diese Einkünfte in diesem Staat Verluste aus Vermietung und Verpachtung berücksichtigt werden, die sich auf ein von ihnen selbst zu Wohnzwecken genutztes Wohnhaus in einem anderen Mitgliedstaat beziehen, während positive Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung bezüglich 97 98 99 100 101 102 103 104

105

Hierzu Birk, FR 2005, 121 ff. EuGH, Rs. C-279/93, Slg. 1995, 225 – Schumacker. Saß, DB 1996, 295 (295). Zuletzt EuGH, Rs. C-527/06, Slg. 2008, I-7735 (7785, Rn. 63) – Renneberg. Lüdicke, in: GS für Knobbe-Keuk, 1997, S. 647 (655). Zum Problem näher Frenz, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG, § 32b Rn. A 81 ff. EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 – Ritter-Coulais. EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 (1744, Rn. 18) auf BFH-Vorlage vom 13.11.2002, I R 13/02, BStBl. II 2003 S. 795; Hey, RIW 2003, 557 f.; Probst, in: Herrmann/Heuer/Raupach, EStG, § 32 b Rdnr. 28; krit. Cordewener, IStR 2003, 413 ff. Ebenso EuGH, Rs. C-527/06, Slg. 2008, I-7735 (7786, Rn. 68; 7789 f., Rn. 79 f.) – Renneberg.

918

Kapitel 19 Steuerpolitik

eines solchen Hauses berücksichtigt würden.“106 Auch die Niederlassungs- und die Kapitalverkehrsfreiheit können aufgrund des gleichfalls in ihnen enthaltenen Benachteiligungsverbots107 zu diesem Ergebnis führen;108 sie waren im entschiedenen Fall nur nicht einschlägig bzw. noch nicht unmittelbar anwendbar. Steuertechnischer Ansatz war das Zusammenspiel von § 32 b Abs. 1 und 2 so3258 wie § 2 a Abs. 1 S. 1 EStG, was dazu führt, dass nur der positive, nicht aber der negative Progressionsvorbehalt zum Zug kommt. Daher kann § 2 a EStG insoweit nicht angewendet werden.109 § 32 b EStG ist folglich in solchen unionsrelevanten Fällen vorrangig, die Ausschlussfunktion des § 2 a EStG entfällt. Das gilt für alle in § 2 a Abs. 1 EStG genannten Verlustformen und nicht nur für Nr. 6,110 besteht doch auch in anderen Fällen eine europarechtswidrige Benachteiligung. § 2 a EStG beschränkt also den steuermindernden Ausgleich der von der Vorschrift erfassten negativen ausländischen Einkünfte innerhalb der Europäischen Union nicht mit Wirkung für den negativen Progressionsvorbehalt gem. § 32 b Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 S. 1 Nr. 2 EStG;111 dieser kommt mithin zum Tragen. Dabei ist die Funktion des § 2 a EStG im Einzelnen gleichgültig, da das Europarecht eine Gleichstellung EUausländischer Verluste mit inländischen im Ergebnis vorgibt. Eine unterschiedliche Behandlung kann nicht durch die Kohärenz des nationalen Steuersystems gerechtfertigt werden,112 ebenso wenig durch Mechanismen zur Vermeidung, Ausschließung oder Milderung der Doppelbesteuerung.113 Das in den Grundfreiheiten enthaltene Benachteiligungsverbot verlangt daher 3259 nicht nur eine Veranlagung zur Einkommensteuer überhaupt, sondern erfasst neben der Steuerbemessungsgrundlage auch den Steuersatz. Dabei geht es um die Sicherstellung eines bestimmten Ergebnisses, das eine Benachteiligung ausschließt. Deshalb kann eine Schlechterbehandlung von nichtansässigen EU-Bürgern auch nicht mit den Besonderheiten des nationalen Steuersystems begründet werden. Sie ist auch in anderen Mitgliedstaaten ausgeschlossen. Bezogen auf in Deutschland wohnhafte Eheleute mit in Luxemburg steuerpflichtigen Einkünften aus nichtselbstständiger Arbeit, die in Luxemburg vergeblich die Berücksichtigung von Verlusten aus in Deutschland belegenen, nicht selbst genutzten Immobilien bei der Ermittlung ihres Steuersatzes begehrt hatten, entschied der EuGH: „Art. 39 EG ist 106 107 108

109

110 111 112 113

EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 (1712, 1. Leitsatz) – Ritter-Coulais. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 428, 434 ff., 438. Spezifisch für Betriebsstättenverluste Beck, IStR 2007, 53 (56 f.); diese Frage für ungeklärt haltend hingegen Ribbrock/Sedemund, BB 2006, 528 f. Nach einem Erlass des Bayerischen Landesamts für Steuern sind die vor 2008 entstandenen Verluste aus in der EU aufgelegten Immobilienfonds im Rahmen des negativen Progressionsvorbehalts zu berücksichtigen, FAZ vom 6.11.2008. Umfassend Cordewener, Europäische Grundfreiheiten und nationales Steuerrecht, 2002. BFH vom 20.9.2006 – I R 13/02, BFH/NV 2007, 410 spricht von „gilt nicht“: Dem Unionsrecht kommt aber nur Anwendungsvorrang zu, was zur Nichtanwendung entgegenstehenden nationalen Rechts führt. So aber Nichtanwendungserlass des BMF vom 24.11.2006, BStBl. I 2006 S. 763 = DStR 2006, 2215. BFH vom 20.9.2006 – Az.: I R 13/02, BFH/NV 2007, 410 = IStR 2007, 148. EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 (1749, Rn. 40) – Ritter-Coulais. EuGH, Rs. C-527/06, Slg. 2008, I-7735 (7787 f., Rn. 70 ff.) – Renneberg.

§ 2 Mittel

919

dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die einem Gemeinschaftsangehörigen, der in dem Mitgliedstaat, in dem er den wesentlichen Teil seiner steuerpflichtigen Einkünfte bezieht, gebietsfremd ist, keinen Anspruch darauf einräumt, dass die Verluste aus der Vermietung nicht selbst genutzter Immobilien, die in einem anderen Mitgliedstaat belegen sind, bei der Bestimmung des auf seine Einkünfte anwendbaren Steuersatzes berücksichtigt werden, während ein Gebietsansässiger im erstgenannten Mitgliedstaat die Berücksichtigung dieser Verluste aus Vermietung verlangen kann.“114 Andere Verluste als solche aus Vermietung und Verpachtung sind ebenfalls zu 3260 erfassen.115 Auch hier greifen die Personenfreiheiten der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit ein, deren Gebrauch nicht zu steuerlichen Nachteilen führen darf. Der Nichtanwendungserlass des BMF vom 24.11.2006116 greift daher zu kurz. In der Rechtssache Asscher117 hat der EuGH entschieden, dass die Anwendung einer höheren Steuer auf die von einem Gebietsfremden erzielten Einkünfte, der weniger als 90 % seines Welteinkommens im Tätigkeitsstaat erzielt, diskriminierend im Verhältnis zu der Steuer ist, die auf die entsprechenden Einkünfte eines Gebietsansässigen anzuwenden ist, sofern kein objektiver Unterschied in der Situation dieses Steuerpflichtigen und derjenigen des gebietsansässigen Steuerpflichtigen besteht, der geeignet wäre, eine solche Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Das muss erst recht und allgemein gelten, wenn der Steuerpflichtige seine posi- 3261 tiven Einkünfte fast ausschließlich im Tätigkeitsstaat erzielt und im anderen Staat keine Einkünfte oder – und dann stellt sich die Frage des negativen Progressionsvorbehalts – nur Verluste hat.118 Durch die Vorenthaltung des negativen Progressionsvorbehalts für Nichtansässige kann dies zu einer „höheren Besteuerung“ als für Inländer führen.119 Nichtansässige EU-Bürger, die ihre Einkünfte im Inland erzielen, können ihre ausländischen Verluste auf der Ebene der Steuersatzbemessungsgrundlage nicht geltend machen. Dies steht andererseits Gebietsansässigen nach § 32 b Abs. 1 Nr. 3 EStG zu. Ein Inländer kann über den Progressionsvorbehalt im Inland eine Nullveranlagung erreichen. Daneben hat er gegebenenfalls im 114 115 116 117 118 119

EuGH, Rs. C-182/06, Slg. 2007, I-6705 – Lakebrink. Verallgemeinernd zuletzt EuGH, Rs. C-527/06, Slg. 2008, I-7735 (7785, Rn. 63) – Renneberg. BStBl. I 2006 S. 763 = DStR 2006, 2215. Das BMF geht in diesem Schreiben davon aus, dass andere Fälle des § 2a Abs. 1 EStG nicht betroffen seien. EuGH, Rs. C-107/94, Slg 1996, I-3089 – Asscher. Lüdicke, in: GS für Knobbe-Keuk, 1997, S. 647 (660). Zu beachten bleibt indes, dass eine völlige Gleichstellung zwischen Inländern und Nicht-Ansässigen in denjenigen Fällen nie erreicht werden kann, in welchen der Inländer Verluste aus Staaten, mit denen kein DBA besteht, vorbehaltlich § 2 a EStG bereits auf der Ebene der Steuerbemessungsgrundlage ausgleichen kann. Der nicht im Inland Ansässige, dessen Besteuerung nicht an das Welteinkommensprinzip anknüpft, könnte diese Verrechnung auf der Ebene der Steuerbemessungsgrundlage auch dann nicht vornehmen, wenn man ihm den negativen Progressionsvorbehalt zugestehen würde. Der geschilderte Fall ist indes „weniger bedeutend“, vgl. Lüdicke, in: GS für KnobbeKeuk, 1997, S. 647 (660).

920

Kapitel 19 Steuerpolitik

Ausland noch die Möglichkeit, einen Verlustabzug geltend zu machen.120 Eine Ungleichbehandlung erfolgt allerdings nicht mehr gegenüber demjenigen, der sowohl im Inland als auch im Ausland einen Wohnsitz hat, aber nach dem DBA als nur im Ausland ansässig gilt; dieser unterliegt mittlerweile ebenfalls dem Progressionsvorbehalt nach § 32 b Abs. 1 Nr. 3 EStG.121 Ungeklärt ist, ob die verbleibenden Ungleichbehandlungssachverhalte gerecht3262 fertigt sind. Die oben genannten Gründe der Verhinderung von unangemessener Steuergestaltung sind aus der Perspektive des EuGH nicht in der Lage, einen Rechtfertigungsgrund zu liefern.122 Aus seiner Sicht zählt die im Ergebnis bestehende Ungleichbehandlung. Allein aus deutscher Sicht unangemessene Steuergestaltungen führen allenfalls dann zur Rechtfertigung von Beschränkungen, wenn diese zwingenden Erfordernissen der nationalen Steuerkontrolle entspringen und verhältnismäßig sind.123 Die Steuerkontrolle besteht allerdings in erster Linie in Verfahrenskomponenten. Diese Gründe greifen zudem nicht im Falle von Diskriminierungen,124 die jedenfalls dann sogar unmittelbar vorliegen, wenn die Ansässigkeit mit der Staatsangehörigkeit zusammenfällt. Zudem können Gestaltungen auch der effektiven Verwirklichung der unionsrechtlichen Freizügigkeit nach Art. 45, 49 AEUV dienen, die grundsätzlich zu ermöglichen ist, und sind von daher schwer von deren missbräuchlicher Ausnutzung zu unterscheiden.125 Genauso wenig ist das Argument der steuerlichen Kohärenz126 oder „Vereinfachung“ geeignet, einen Rechtfertigungsgrund dafür zu geben, dass der negative Progressionsvorbehalt ausgeschlossen sein soll.127 Objektives Differenzierungskriterium ist allenfalls die Ansässigkeit.128 Es darf zwar nicht übersehen werden, dass der Steuerausländer die Anwendung des Progressionsvorbehalts vermeiden kann, indem er auf die Option als unbeschränkt Steuerpflichtiger (§ 1 Abs. 3 EStG) bzw. auf den Antrag zur Einkommensteuerveranlagung (§ 50 Abs. 5 S. 2 Nr. 2 EStG) verzichtet. Dann muss er allerdings die damit verbundenen Nachteile wie die Einschränkung der Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse einschließlich des Verzichts auf den Splittingtarif tragen.129 Entscheidet sich der Steuerausländer für die Veranlagung zur Einkommensteuer, kann er nicht die damit verbundenen Vor120 121 122 123

124 125 126 127 128 129

Kaefer, BB 1995, 1615 (1619). BFH vom 19.12.2001 – I R 63/00, BFH/NV 2002, 584 = DStR 2002, 439. Lüdicke, in: GS für Knobbe-Keuk, 1997, S. 647 (660); s. dagegen die Konzeption von Stewen, EuR 2008, 445 ff. „Cassis-Formel“, EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 (662) – Rewe, diese wurde auch für andere Grundfreiheiten angewandt; Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 (1309) – van Binsbergen; Rs. 110 u. 111/78, Slg. 1979, 35 (52, Rn. 27 f.) – van Wesemael; Rs. 279/80, Slg. 1981, 3305 (3325, Rn. 17) – Webb; Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 – Bosman. EuGH, Rs. C-527/06, Slg. 2008, I-7735 (7787, Rn. 70) – Renneberg im Hinblick auf eine Vermeidung, Ausschließung oder Milderung der Doppelbesteuerung. Näher krit. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1284. Ausdrücklich abl. EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 (1749, Rn. 40) – Ritter-Coulais. Krabbe, IStR 1994, 377 (381) zum Grenzpendler-Gesetz. Bereits Lüdicke, in: GS für Knobbe-Keuk, 1997, S. 647 (660). Frenz, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG, § 32b Rn. A 293.

§ 2 Mittel

921

teile kassieren, ohne die Nachteile in Kauf zu nehmen.130 Es gibt insoweit also von Gesetzes wegen keine „Rosinentheorie“. Die Ungleichbehandlung wäre wegen des Vorteilszuwachses für den Steuerpflichtigen eventuell deshalb als gerechtfertigt anzusehen, weil sich dieser bewusst für dieses Opfer entscheidet. Dies kann aber dann nicht gelten, wenn die mit der Steuerveranlagung verbundenen Vorteile auch bei den Steuerausländern europarechtlich zwingend geboten sind. Genau dies wird aber durch das Schumacker-Urteil klargestellt. Ausgehend von der Grundsatzentscheidung in der Sache Barbier131 überprüft 3263 der EuGH auch Vorschriften des Erbschaft- und Schenkungsteuerrechts auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten, namentlich der Kapitalverkehrsfreiheit aus Art. 63 und 65 AEUV.132 Dabei ist er bereits in einigen Fällen von der Unvereinbarkeit nationaler erbschaftsteuerlicher Normen mit der Kapitelverkehrsfreiheit ausgegangen.133 Betroffen sind dabei insbesondere solche nationalen Regelungen, die für den Erbfall oder den Fall einer Schenkung danach unterscheiden, ob der Erblasser oder Schenker zum Zeitpunkt der Entstehung der Steuer Inländer war und daran die Gewährung steuerlicher Vorteile festmachen. Eine Rechtfertigung kann sich aus Art. 65 Abs. 1 lit. a) AEUV ergeben, der nach der Rechtsprechung des EuGH mit Blick auf Art. 58 Abs. 3 AEUV als Ausnahmevorschrift jedoch grundsätzlich eng auszulegen ist.134 Eine Ungleichbehandlung darf daher nur dann vorliegen, wenn sie Situationen betrifft, die objektiv nicht miteinander vergleichbar sind oder wenn sie durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Jüngst hat der EuGH im Fall Mattner135 im Hinblick auf § 16 Abs. 2 ErbStG 3264 entschieden, dass Art. 63 i.V.m. Art. 65 AEUV einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegen steht, „die hinsichtlich der Berechnung der Schenkungsteuer vorsieht, dass der Freibetrag auf die Steuerbemessungsgrundlage im Fall der Schenkung eines im Inland belegenen Grundstücks dann, wenn Schenker und Schenkungsempfänger zur Zeit der Ausführung der Schenkung ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hatten, niedriger ist, als der Freibetrag, der zur Anwendung gekommen wäre, wenn zumindest einer von ihnen zu diesem Zeitpunkt seinen Wohnsitz im ersten genannten Mitgliedstaat gehabt hätte.“ Anders als in den vorhergehenden Fällen ging es im Fall Mattner damit nicht um die Ermittlung der erbschaftsteuerlichen Bemessungsgrundlage, sondern um die Gewährung eines persönlichen Freibetrags, also um einen Aspekt, der die persönlichen Umstände des Steuerpflichtigen betrifft.136 Nach der Schumacker-Rechtsprechung137 hatte der 130 131 132 133

134

135 136

Kaefer, BB 1995, 1615 (1619). EuGH, Rs. 364/01, Slg. 2003, I-15013 – Barbier. Vgl. zu dieser Frenz, Europarecht 1, Rn. 2717 ff. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-513/03, Slg. 2006, I-1957 – van Hilten-van der Heijden; Rs. C-256/06, Slg. 2008, I-123 – Jäger; Rs. C-11/07, Slg. 2008, I-6845 – Eckelkamp; Rs. C-43/07, Slg. 2008, I-6887 – Arens-Sikken. EuGH, Rs. 256/06, Slg. 2008, I-123 (152 f., Rn. 40) – Jäger; Rs. C-11/07, Slg. 2008, I6845 (6881, Rn. 57) – Eckelkamp; Rs. C-43/07, Slg. 2008, I-6887 (6928, Rn. 51) – Arens-Sikken. EuGH, Rs. C-510/08, EuZW 2010, 461 – Mattner. Werkmüller, IStR 2010, 360 (362).

922

Kapitel 19 Steuerpolitik

EuGH die objektive Vergleichbarkeit von beschränkter und unbeschränkter Steuerpflicht zwar bejaht, jedoch nur betreffend der Ermittlung der steuerlichen Bemessungsgrundlage und des Steuersatzes. Hierdurch werden diese Grundsätze auch auf die Freibeträge erstreckt und damit auf persönliche Umstände.138

B.

Harmonisierungsgebote

3265 Der maßgebliche Einfluss des Europarechts im Bereich der Steuern besteht derzeit in der Harmonisierung der nationalen Steuervorschriften. Entsprechend der vertraglichen Differenzierung zwischen indirekten und direkten Steuern findet sich die Kompetenz zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die indirekten Steuern in Art. 113 AEUV, für die direkten Steuern ist auf die allgemeinen Vorschriften der Art. 115, 116 und 352 AEUV zurückzugreifen. I.

Harmonisierung der indirekten Steuern (Art. 113 AEUV)

1.

Grundkonzeption und Bedeutung

3266 Art. 113 AEUV ist eine für die Harmonisierung der indirekten Steuern spezielle Rechtsangleichungsermächtigung.139 Demnach erlässt der Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstigen indirekten Steuern, soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist. 2.

Ziele

3267 Ziel der Harmonisierung ist es die auf Unterschieden der nationalen Steuerregelungen beruhenden Handelshindernisse abzuschwächen und so einen Binnenmarkt ohne Steuergrenzen zu schaffen.140 Mithin ist die Harmonisierung gemäß dem Grundsatz der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 und 4 EUV) auf das für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendige Maß funktional zu beschränken.141 Dies erfordert, dass die Harmonisierung nach objektiven, gerichtlich

137 138 139 140 141

EuGH, Rs. C-279/93, Slg. 1995, 225 – Schumacker; vgl. hierzu o. Rn. 3258 ff. Werkmüller, IStR 2010, 360 (362). Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-171 Rn. 2. EuGH, Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (467 f., Rn. 20) – Kommission/Dänemark. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 42; Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-171 Rn. 2.

§ 2 Mittel

923

nachprüfbaren Umständen, insbesondere nach ihrem Ziel und ihrem Inhalt,142 tatsächlich auf die Beseitigung von Hemmnissen für die Grundfreiheiten und sich daraus ergebenden spürbaren Wettbewerbsverzerrungen ausgerichtet ist.143 Der Passus der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ist durch den Ver- 3268 trag von Lissabon neu in die Norm eingefügt worden und stellt eine Reaktion auf die eben geschilderte Rechtsprechung dar. Sofern die Binnenmarktvoraussetzungen im Übrigen vorliegen, kann die Union 3269 neben den Binnenmarktzielen auch andere Ziele des Allgemeininteresses verfolgen.144 Zu denken ist hierbei an Steuermaßnahmen zu Gesundheits-, Verbraucher-, Umweltschutz-, sozial- bzw. wirtschaftspolitischen Zielen.145 3.

Reichweite

a)

Begriff der Harmonisierung

Seinem Inhalt nach korrespondiert der Begriff der Harmonisierung mit dem der 3270 Rechtsangleichung, wie er etwa in Art. 114, 115 AEUV verwendet wird.146 Fraglich ist jedoch, ob er darüber hinaus eine Vollharmonisierung der nationalen Steuersysteme verlangt. Beleg hierfür könnte der sprachliche Unterschied der Begriffe „Angleichung“ und „Harmonisierung“ sein.147 Die Harmonisierung der Steuervorschriften steht jedoch unter dem Erfordernis der Binnenmarktdienlichkeit.148 Sie hat sich an den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 und 4 EUV) zu orientieren und ist daher auf das Maß zu beschränken, das für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist.149 Eine vollständige Angleichung der nationalen Steuersysteme, bei der den mit- 3271 gliedstaatlichen Steuergesetzgebern jegliche Gestaltungsfreiräume genommen werden, ist mit dieser Zielsetzung nicht vereinbar.150 Gleichwohl können Harmonisierungsmaßnahmen im Einzelfall dem nationalen Gesetzgeber auch detaillierte Vorgaben machen.151 Seit ihrer Neufassung durch die EEA enthält die Vorschrift zudem einen unmittelbaren Harmonisierungsauftrag.152 142

143 144 145 146 147 148 149 150 151 152

EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, 2687 (2898, Rn. 10) – Kommission/Rat; Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2449, Rn. 12) – Deutschland/Parlament u. Rat; Rs. C-269/97, Slg. 2000, I-2257 (2290, Rn. 43) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8529, Rn. 96 ff., 106 ff.) – Tabakwerbung; Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 23) – Kommission/Rat. Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 9. Nachw. der Rspr. bei Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 9. Wolffgang, in: Lenz/Borchardt, Art. 113 AEUV Rn. 3; Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 5. Hierzu Stumpf, in: Schwarze, Art. 93 EGV Rn. 5. S.o. Rn. 3267. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 42. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 2. Voß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 90 EGV Rn. 41; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 2. Stumpf, in: Schwarze, Art. 93 EGV Rn. 4.

924

Kapitel 19 Steuerpolitik

b)

Harmonisierung noch nicht existenter Steuern?

3272 Fraglich ist jedoch, ob der Begriff der Harmonisierung bereits die Existenz der zu harmonisierenden Steuern in den Mitgliedstaaten voraussetzt. Versteht man den Begriff der Harmonisierung so, dass er den Bestand von etwas zu Harmonisierendem voraussetzt, müssen die Mitgliedstaaten bereits Steuern erlassen haben. Eine Beeinträchtigung des Binnenmarkts und das Entstehen von Wettbewerbsverzerrungen ist aber schon denkbar, wenn die zu harmonisierende Steuer nicht in allen Mitgliedstaaten erhoben wird. Eine Harmonisierung setzt folglich nicht voraus, dass bereits alle Mitgliedstaaten diesbezüglich Steuervorschriften erlassen haben.153 Problematisch erscheint jedoch der Fall, dass noch in keinem Mitgliedstaat ein3273 schlägige Steuern erhoben werden. Die Notwendigkeit einer Harmonisierung für einen funktionsfähigen Binnenmarkt ist in diesem Fall nur schwer vorstellbar. Gleichwohl widerspricht es dem Sinn und Zweck einer Harmonisierungsvorschrift, wenn sie zunächst die Einführung binnenmarktfeindlicher divergierender nationaler Steuervorschriften zulässt und diese erst im Nachhinein an die Erfordernisse des Binnenmarkts anpasst, jedoch deren Entstehung nicht präventiv entgegenwirken kann.154 c)

Einführung neuer Steuern?

3274 Die gerade geschilderte Problematik weist die weiter gehende Frage auf, ob die EU auf Grundlage der Harmonisierungskompetenz des Art. 113 AEUV neue Steuern in den Mitgliedstaaten einführen kann. Neben der soeben geschilderten Situation, dass in einem bestimmten Bereich überhaupt noch keine Steuern erhoben werden, ist es denkbar, dass die Union aufgrund der Vielgestaltigkeit der von den Mitgliedstaaten in einem bestimmten Bereich erhobenen Steuern die Notwendigkeit sieht, zur Harmonisierung eine neue Abgabe einzuführen, die in dieser Form noch in keinem Mitgliedstaat erhoben worden ist.155 Erkennt man der Union im Rahmen der Harmonisierungskompetenz auch das 3275 Recht zu, neue Steuern in den Mitgliedstaaten einzuführen, so ergibt sich jedoch ein Konflikt mit dem Demokratieprinzip. Die Einführung neuer Steuern bedarf der Legitimation durch die nationalen Parlamente.156 Einem durch die Union erlassenen Harmonisierungsrechtsakt fehlt diese demokratische Legitimation. Den nationalen Parlamenten wird ihre Entscheidungsmacht genommen, da die Harmonisierungsrechtsakte auf nationaler Ebene bindend sind.157 In jedem Fall steht der Union daher nicht das Recht zu, im Rahmen der Harmonisierung eine völlig neue

153 154 155 156 157

Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (12). Ausführlich zum Ganzen Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 11 Rn. 10 ff. Hierzu Hilf, NVwZ 1992, 105 (108). Hierzu ausführlich u. Rn. 3305 ff. S. Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 11 Rn. 11.

§ 2 Mittel

925

Steuer rechtsschöpferisch zu erfinden.158 Die Harmonisierung kann also nur das Wie und nicht das Ob der Besteuerung regeln.159 4.

Anwendungsbereich

Gegenständlich sieht Art. 113 AEUV eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften 3276 über die Umsatzsteuer, die Verbrauchsabgaben und sonstigen indirekten Steuern vor. Der Begriff der indirekten Steuern ist dabei, trotz der im Vergleich zum Begriff der Abgaben in Art. 110 und 111 AEUV engeren Formulierung, weit auszulegen, so dass auch sonstige Abgaben wie Gebühren, Beiträge und Sonderabgaben in den Anwendungsbereich des Art. 113 AEUV fallen. Dies ergibt sich aus einem Vergleich mit den anderssprachigen Entsprechungen der Norm, in denen eine mit Art. 110 und 111 AEUV einheitliche Terminologie verwendet wird.160 Entscheidend ist zudem die Wirkung und nicht die nationale Bezeichnung. 5.

Verfahren

Art. 113 AEUV schreibt als Verfahren zum Erlass der Harmonisierungsvorschriften ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vor. Harmonisierungsmaßnahmen ergehen daher dem Verfahren nach als Gesetzgebungsakte (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Der Rat beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Mit dem Einstimmigkeitserfordernis kommt wiederum die nur begrenzte Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Übertragung von Kompetenzen auf dem Gebiet der Besteuerung zum Ausdruck. Nicht mehr ausdrücklich normiert ist in Art. 113 AEUV das ausschließliche Vorschlagsrecht der Kommission. Auch Art. 289 Abs. 2 AEUV sieht für das besondere Gesetzgebungsverfahren kein obligatorisches Vorschlagsrecht der Kommission vor. Indes bestimmt Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV, dass Gesetzgebungsakte nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden dürfen, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist. Das ausschließliche Vorschlagsrecht der Kommission besteht also fort.161 Vorgaben hinsichtlich der zu wählenden Handlungsform macht Art. 113 AEUV hingegen nicht. Üblicherweise ergehen Harmonisierungsbestimmungen in Form von Richtlinien.162 Auch der Erlass von Verordnungen oder Beschlüssen ist möglich.163

158 159 160 161 162 163

Voß, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 90 EGV Rn. 24. Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 11 Rn. 12. Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 3; Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (11). S.o. Rn. 1738 ff. Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-171 Rn. 4. Art. 289 Abs. 2 i.V.m. Art. 288 AEUV.

3277 3278

3279

3280

926

Kapitel 19 Steuerpolitik

6.

Konkurrenzen

3281 Art. 113 AEUV enthält eine für die indirekten Steuern abschließende Regelung und bildet damit eine spezielle Bestimmung, welche andere Kompetenzen verdrängt. Ein Rückgriff auf andere Harmonisierungsvorschriften wie Art. 115 AEUV ist daher nicht zulässig.164 7.

Wichtiges Sekundärrecht

3282 Eine Harmonisierung fand bisher insbesondere hinsichtlich der nationalen Umsatzsteuer und der Verbrauchsteuern statt. Darüber hinaus wurden Maßnahmen zur Harmonisierung der Steuern auf die Ansammlung von Kapital, der Versicherungsteuern und der Verkehrsteuern erlassen. a)

Umsatzsteuer

3283 Am weitesten fortgeschritten ist die Harmonisierung im Bereich der Umsatzsteuer, der für die Großzahl der Handelsgeschäfte und damit auch für die Verwirklichung des Binnenmarkts bedeutendsten indirekten Steuer.165 Seit 1967 erging eine Reihe von Richtlinien und Verordnungen zu ihrer Harmonisierung.166 Der Schwerpunkt lag dabei bisher auf der Schaffung eines gemeinschaftsweit 3284 gültigen Besteuerungssystems und der Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage. Eine vollständige Harmonisierung der Steuersätze ist hingegen bisher noch nicht vollständig verwirklicht worden.167 aa)

Drei Harmonisierungsstufen

3285 Zunächst wurde in einem ersten Schritt ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem mit Vorsteuerabzug eingeführt (Nettoallphasensteuer), wodurch in Deutschland das System der Bruttoallphasensteuer abgelöst wurde.168

164 165 166 167 168

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 7. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 49. Vgl. die Übersicht bei Stumpf, in: Schwarze, Art. 93 EGV Rn. 17 ff.; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 13. Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 13. Erste RL 67/227/EWG des Rates vom 11.4.1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer, ABl. 71, S. 1301, aufgehoben durch RL 2006/112/EG des Rates vom 28.11.2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347, S. 1; zweite RL 67/228/EWG des Rates vom 11.4.1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Struktur und Anwendungsmodalitäten des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems, ABl. 71, S. 1303, aufgehoben durch Sechste RL 77/388/EWG des Rates vom 17.5.1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage, ABl. L 145, S. 1; hierzu Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 50.

§ 2 Mittel

927

In der Folgezeit wurden mit der 6. Mehrwertsteuerrichtlinie169 die nationalen 3286 Mehrwertsteuerbemessungsgrundlagen vereinheitlicht und die materiellen und verfahrensrechtlichen Grundlagen des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems festgeschrieben. Die Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage war dabei nicht allein aufgrund der Binnenmarktrelevanz der Umsatzsteuer erforderlich, sondern bildete vielmehr gleichzeitig die Voraussetzung, um die Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch die Mehrwertsteuer-Eigenmittel zu ersetzen.170 Durch die Weiterentwicklung der 6. Mehrwertsteuerrichtlinie wurde in einem 3287 weiteren Schritt ein Übergangsregime im Hinblick auf die Beseitigung der Steuergrenzen geschaffen.171 Dabei erfolgte eine Harmonisierung der Umsatzsteuersätze durch Festlegung eines Normaltarifs mit einem Mindestsatz von 15 %, wobei den Mitgliedstaaten gleichwohl zahlreiche Abweichungsmöglichkeiten belassen wurden.172 bb)

Modifiziertes Bestimmungslandprinzip

Ursprünglich angestrebt, jedoch bisher nicht verwirklicht, war die Einführung des 3288 Ursprungslandprinzips.173 Sein Vorteil liegt darin, dass es keinen Grenzausgleich erfordert, da die Besteuerung durch das Land erfolgt, in dem die Ware hergestellt wird. Nach dem Bestimmungslandprinzip wird die Steuer hingegen vom Bestimmungsland nach dem dortigen Steuerrecht erhoben, so dass eingeführte Waren zwar mit einheimischen Waren gleichgestellt sind, für etwaige im Ursprungsland gezahlte Steuern jedoch ein Grenzausgleich zu leisten ist. Das führt zum Entstehen von Steuergrenzen, die dem Konzept eines gemeinsamen Binnenmarkts zuwiderlaufen.174 Das seit dem 1.1.1993 geltende Übergangsregime sieht ein „modifiziertes Be- 3289 stimmungslandprinzip“ vor, das im kommerziellen Warenverkehr allein zu einer

169

170 171

172 173 174

Sechste RL 77/388/EWG des Rates vom 17.5.1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage, ABl. L 145, S. 1, aufgehoben durch RL 2006/112/EG des Rates vom 28.11.2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347, S. 1; zuletzt geändert durch RL 2010/23/EU des Rates vom 16.3.2010, ABl. L 72, S. 1. Zu den Eigenmitteln der EU s.o. Rn. 1559 ff. RL 91/680/EWG des Rates vom 16.12.1991 zur Ergänzung des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems und zur Änderung der RL 77/388/EWG im Hinblick auf die Beseitigung der Steuergrenzen, ABl. L 376, S. 1; RL 92/77/EWG des Rates vom 19.10.1992 zur Ergänzung des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems und zur Änderung der RL 77/388/EWG (Annäherung der Mehrwertsteuer-Sätze), ABl. L 316, S. 1; RL 92/111/EWG des Rates vom 14.12.1992 zur Änderung der RL 77/388/EWG und zur Einführung von Vereinfachungsmaßnahmen im Bereich der Mehrwertsteuer, ABl. L 384, S. 47; hierzu Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 13. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 52; Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 16. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 13. Ausführlich hierzu Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 10 ff.

928

Kapitel 19 Steuerpolitik

Verlagerung der Steuergrenzen in die einzelnen Betriebe führt.175 Für Privatverbraucher gilt hingegen weitestgehend das Ursprungslandprinzip. Nachteile des derzeitigen Systems sind sein erheblicher Verwaltungsaufwand und das Erfordernis komplizierter staatlicher Kontrollmechanismen, was letztendlich zur Betrugsanfälligkeit des Systems beiträgt.176 cc)

Aktuelle Entwicklungen

3290 In der Folgezeit wurden weitere Änderungen an der 6. Mehrwertsteuerrichtlinie vorgenommen, die zu einer Weiterentwicklung in einzelnen Bereichen des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems geführt haben.177 Darüber hinaus wurden die Harmonisierungsmaßnahmen mittlerweile in der Richtlinie über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem178 konsolidiert. b)

Verbrauchsteuern

3291 Neben der Umsatzsteuer wurden auch von den Mitgliedstaaten erhobene Verbrauchsteuern harmonisiert. Betroffen waren hier insbesondere die Steuern auf Alkohol, Tabak und Mineralöl. Mangels politischer Durchsetzbarkeit wurde die Harmonisierung jedoch nur auf einer niedrigen Vereinheitlichungsstufe durchgeführt.179 Den Kern der Harmonisierungsmaßnahmen bildet die Ende 2008 erneuerte sog. 3292 Systemrichtlinie180. Danach gilt für die Verbrauchsteuern im gewerblichen Bereich prinzipiell das Bestimmungslandprinzip, nur gegenüber Privatpersonen erfolgt die Besteuerung auch hier nach dem Ursprungslandprinzip.181 Für Alkohol und Tabak bestehen darüber hinaus sog. Strukturrichtlinien und Steuersatzrichtlinien, in denen unter anderem die konkreten Steuerobjekte im Einzelnen definiert sind und Vorgaben zur Annäherung der Verbrauchsteuersätze bzw. Mindeststeuersätze festgeschrieben sind.182 Die Struktur- und Steuersatzrichtlinien für die Mineralölbesteuerung wurden durch die Energiesteuerrichtlinie ersetzt.183

175 176 177 178

179 180

181 182 183

Näher Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (14); Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 14. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 14. Näher Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 17. RL 2006/112/EG des Rates vom 28.11.2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347, S. 1; zuletzt geändert durch RL 2010/23/EU des Rates vom 16.3.2010, ABl. L 72, S. 1. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 16. RL 92/12/EWG des Rates vom 25.2.1992 über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren, ABl. L 76, S. 1, aufgehoben durch RL 2008/118/EG des Rates vom 16.12.2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der RL 92/12/EWG, ABl. 2009 L 9, S. 12. Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 23. Vgl. die Übersicht bei Eilers/Bahns/Sedlaczek, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 93 EG Rn. 80; Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 23. Hierzu u. Rn. 3295.

§ 2 Mittel

c)

929

Weitere indirekte Steuern

Steuern auf die Ansammlung von Kapital, Versicherungsteuern und Verkehrsteu- 3293 ern haben maßgebliche Auswirkung auf die Niederlassungsfreiheit, die Freiheit des Kapitalverkehrs und die gemeinsame Verkehrspolitik. Die Union sieht daher auch in diesen Bereichen Harmonisierungsmaßnahmen vor.184 d)

Energiebesteuerung

Harmonisierungsmaßnahmen haben auch im Bereich der Energiebesteuerung 3294 stattgefunden. Ein auf Art. 113 und 192 AEUV gestützter Richtlinienvorschlag der Kommission aus dem Jahr 1992,185 der die Einführung einer Steuer auf Kohlendioxidemissionen und Energie vorsah, scheiterte noch am Erfordernis der Einstimmigkeit von Ratsbeschlüssen im Bereich der Besteuerung. Mit der Energiesteuerrichtlinie186 konnten dann aber unionsweite Mindeststeu- 3295 erbeträge festgeschrieben werden, die von den Mitgliedstaaten nicht unterschritten werden dürfen. II.

Harmonisierung der direkten Steuern

Die Harmonisierung im Bereich der direkten Steuern ist weniger weit fortge- 3296 schritten als diejenige der indirekten Steuern. Der Haupteinfluss des Europarechts auf die direkten Steuern findet über die Grundfreiheiten und das europäische Beihilferegime statt.187 Besondere Bedeutung haben zudem bilaterale Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung.188 Die Harmonisierungskompetenz des Art. 113 AEUV erfasst ausweislich des 3297 ausdrücklichen Wortlauts nur die indirekten Steuern. Für die Harmonisierung der direkten Steuern ist daher auf die allgemeinen Kompetenzen zur Rechtsangleichung nach Art. 115 und 116 AEUV zurückzugreifen. Ferner kann die Vertragsabrundungskompetenz des Art. 352 AEUV herangezogen werden. Ausgeschlossen ist nach Art. 114 Abs. 2 AEUV hingegen die erleichterte Binnenmarktrechtsangleichung.189 Verfahrensmäßig sind an die Harmonisierung der direkten Steuern daher die- 3298 selben Anforderungen zu stellen, wie sie Art. 113 AEUV für die indirekten Steuern aufstellt. Mithin ist im Rat Einstimmigkeit erforderlich. Anders als Art.113 AEUV sehen Art. 115 und 116 AEUV aber ausschließlich die Richtlinie (Art. 288 184 185 186

187 188 189

Ausführlich hierzu Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 57; Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 24 ff. Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Einführung einer Steuer auf Kohlendioxidemissionen und Energie, ABl. 1992 C 196, S. 1. RL 2003/96/EG des Rates vom 27.10.2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. L 283, S. 51. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 93 EGV Rn. 19. Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (18). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 64.

930

Kapitel 19 Steuerpolitik

Abs. 3 AEUV) als Handlungsform zum Erlass von Harmonisierungsrechtsakten vor. Art. 113 AEUV gestattet hingegen auch den Erlass von Harmonisierungsmaßnahmen in Form der Verordnung oder des Beschlusses. 3299 Zudem verlangen auch Art. 115 und 116 AEUV, dass sich die anzugleichenden nationalen Rechtsvorschriften unmittelbar auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken bzw. die Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt verfälschen und dadurch eine Verzerrung hervorrufen. Im Rahmen der Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Harmonisierung ist hier jedoch zu beachten, dass die Harmonisierung der direkten Steuern unter Binnenmarktgesichtspunkten weniger dringlich ist als diejenige der indirekten Steuern.190 3300 Bisher wurden Harmonisierungsmaßnahmen insbesondere im Bereich der Körperschaftsbesteuerung internationaler Konzerne getroffen.191 Zu nennen sind dabei die Fusionsrichtlinie,192 die Mutter-Tochter-Richtlinie,193 das EG-Schiedsübereinkommen194 und die Amtshilferichtlinie.195 Weitere Richtlinien ergingen im Bereich der Zinsbesteuerung.196 190 191 192

193

194

195

196

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 44; sowie bereits o. Rn. 3208. Kamann, in: Streinz, Art. 93 EGV Rn. 27. RL 90/434/EWG des Rates vom 23.7.1990 über das gemeinsame Steuersystem für Fusionen, Spaltungen, die Einbringung von Unternehmensteilen und den Austausch von Anteilen, die Gesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten betreffen, ABl. L 225, S. 1, aufgehoben durch RL 2009/133/EG des Rates vom 19.10.2009 über das gemeinsame Steuersystem für Fusionen, Spaltungen, Abspaltungen, die Einbringung von Unternehmensteilen und den Austausch von Anteilen, die Gesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten betreffen, sowie für die Verlegung des Sitzes einer Europäischen Gesellschaft oder einer Europäischen Genossenschaft von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat, ABl. L 310, S. 34. RL 90/435/EWG des Rates vom 23.7.1990 über das gemeinsame Steuersystem der Mutter- und Tochtergesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten, ABl. L 225, S. 6; zuletzt geändert durch RL 2006/98/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Steuerwesen anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 129. 90/436/EWG: Übereinkommen über die Beseitigung der Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen zwischen verbundenen Unternehmen – Schlussakte – Gemeinsame Erklärungen – Einseitige Erklärungen, ABl. L 225, S. 10; zuletzt geändert durch 2008/492/EG: Beschluss des Rates vom 23.6.2008 über den Beitritt Bulgariens und Rumäniens zum Übereinkommen vom 23.7.1990 über die Beseitigung der Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen zwischen verbundenen Unternehmen, ABl. L 174, S. 1. RL 77/799/EWG des Rates vom 19.12.1977 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, ABl. L 336, S. 15; zuletzt geändert durch RL 2006/98/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Steuerwesen anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 129. RL 2003/49/EG des Rates vom 3.6.2003 über eine gemeinsame Steuerregelung für Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten, ABl. L 157, S. 49; RL 2003/48/EG des Rates vom 3.6.2003 im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen, ABl. L 157, S. 38; beide zuletzt geändert durch RL 2006/98/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung be-

§ 2 Mittel

C.

931

Verhältnis von Diskriminierungsverbot und Harmonisierungsgebot

Diskriminierungsverbote und Harmonisierungsgebote sind zwei prinzipiell selbst- 3301 ständige Instrumentarien zur Verwirklichung des Steuerkonzepts der EU.197 Beide verfolgen unterschiedliche Ziele. Zweck der Ersteren ist es, diskriminierende oder schützende steuerliche Praktiken sofort zu beseitigen, Zweck der Letzteren, auf Unterschieden der nationalen Steuerregelungen beruhende Handelshindernisse abzuschwächen, auch wenn diese diskriminierend angewandt werden.198 Die Durchführung der Harmonisierungsmaßnahmen ist daher keine Vorbedin- 3302 gung für die Anwendung der Diskriminierungsverbote.199 Diese enthalten vielmehr ungeachtet der Unterschiede zwischen den nationalen Steuerregelungen ein Grunderfordernis, das bereits vor jeder Harmonisierung auf die Beseitigung aller nationalen Steuerpraktiken zielt, die eingeführte Erzeugnisse diskriminieren oder bestimmte nationale Produktionen schützen könnten.200 Ist jedoch bereits eine teilweise Angleichung der nationalen Steuervorschriften 3303 erfolgt, steht das einer Anwendung der Diskriminierungsverbote nicht entgegen.201 Umgekehrt sind die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten bei Erlass und Umsetzung von Harmonisierungsmaßnahmen an die Diskriminierungsverbote gebunden.202 Die Steuerharmonisierung darf also nicht zur Durchbrechung der Diskriminierungsverbote führen.203

D.

Steuerliche Vorschriften in Unionsabkommen

Da die Diskriminierungsverbote der Art. 110 ff. AEUV nur im Verkehr zwischen 3304 den Mitgliedstaaten gelten,204 hat die Union verschiedene völkerrechtliche Abkommen abgeschlossen, die den Art. 110 ff. AEUV entsprechende Vorschriften für den Verkehr mit Drittstaaten enthalten. Entsprechende Regelungen enthalten etwa das EWR-Abkommen205 in Art. 14 und 15 sowie zahlreiche Assoziierungs- und Kooperationsabkommen.206

197 198 199 200 201 202 203 204 205

stimmter Richtlinien im Bereich Steuerwesen anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 129. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (467 f., Rn. 20) – Kommission/Dänemark. EuGH, Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (467 f., Rn. 20) – Kommission/Dänemark. EuGH, Rs. 171/78, Slg. 1980, 447 (467 f., Rn. 20) – Kommission/Dänemark. EuGH, Rs. 42/83, Slg. 1984, 2649 (2680, Rn. 27) – Dansk Denkavit. EuGH, Rs. 15/81, Slg. 1982, 1409 (1428 f., Rn. 21, 1434, Rn. 42) – Schul; Kamann, in: Streinz, vor Art. 90 EGV Rn. 5. Waldhoff, in: Calliesss/Ruffert, Art. 90 EGV Rn. 7. S.o. Rn. 3223 f., 3249, 3251. Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum – Schlußakte – Gemeinsame Erklärungen der Vertragsparteien – Erklärung der Regierungen der EG-Mitgliedstaaten und der EFTA-Staaten – Übereinkommen – Vereinbarte Niederschrift – Erklärungen einzelner oder mehrerer Vertragspartner des Abkommens über den Europäischen Wirt-

932

Kapitel 19 Steuerpolitik

E.

EU-Steuern?

I.

Diskussion

3305 Neben den Maßnahmen zur Harmonisierung und zur Bekämpfung der Diskriminierung taucht immer wieder die Frage nach der Einführung einer separaten EUSteuer zur Finanzierung der EU in der öffentlichen Debatte auf.207 Diese wurde auch im Rahmen des Verfassungskonvents diskutiert, ohne jedoch zu konkreten Ergebnissen für das System der Eigenmittel der Union im VV und im gerade in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon zu führen.208 Im Rahmen der Grundsatzdebatte über die Zukunft des EU-Budgets ab 2014 3306 forderte die Kommission, die EU mit einer echten eigenen Einnahmequelle in Form einer Steuer auszustatten, die unmittelbar bei den Steuersubjekten erhoben wird und nicht mehr nur einen Beitrag aus den nationalen Haushalten darstellt.209 Die Befürworter einer Unionsteuer erwarten, dass so der zwischen den Mitgliedstaaten regelmäßig neu zu verhandelnde Teil der Bruttonationaleinkommen (BNE-)Eigenmittel abgesenkt und damit das Konfliktpotenzial bei der Finanzierung der EU erheblich verringert werden kann.210 Darüber hinaus werde eine EUSteuer zu einer Erhöhung der Finanzautonomie des EU-Haushalts gegenüber den nationalen Staatskassen führen.211 Auch könne mit einer EU-Steuer das Finanzierungssystem für den Bürger nachvollziehbarer sowie transparenter gestaltet und somit das Vertrauen in die EU-Finanzen gestärkt werden.212 Neben der grundsätzlichen Forderung nach einer unionseigenen Steuer ist sei3307 tens der Kommission der Vorschlag zur Einführung einer einheitlichen in der EU gültigen Klimaschutzsteuer laut geworden.213 Eine Fortentwicklung der Harmonisierung bei der Energiebesteuerung214 könnte dabei als Grundlage der Erhebung einer Klimasteuer als Unionsteuer dienen.215 Ob dies von der Kommission beabsichtigt wird, ist derzeit noch offen. Der damalige Steuerkommissar Lászlo Kovács

206 207 208

209 210 211 212 213 214

215

schaftsraum, ABl. 1994 L 1, S. 3; zuletzt geändert durch Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 54/2009 vom 24.4.2009 zur Änderung von Anhang XXI (Statistik) des EWR-Abkommens, ABl. L 162, S. 36. S. hierzu Kamann, in: Streinz, vor Art. 90 EGV Rn. 6. Vgl. zur Entwicklung dieser Debatte Belafi, CAP Aktuell, Nr. 2 2006, 1 (3). Vgl. Abschlussbericht des Arbeitskreises „Eigenmittel“, CONV 730/03, Punkt 15 u. 16, S. 6 f.; Entwurf der Verfassung, Bd. 1 – Überarbeiteter Text von Bd. 1, CONV 724/03, Anlage 2, S. 124. FAZ vom 9.11.2009, S. 15: „Die Europäische Kommission fordert eine eigene EUSteuer“. KOM (2004) 505 endg., S. 10; Belafi, CAP Aktuell, Nr. 2 2006, 1 (5 f.). KOM (2004) 505 endg., S. 10; Belafi, CAP Aktuell, Nr. 2 2006, 1 (7). KOM (2004) 505 endg., S. 10. FAZ vom 5.10.2009, S. 13: „EU schlägt Steuer zum Klimaschutz vor“. Die Harmonisierung erfolgt derzeit auf Grundlage der RL 2003/96/EG vom 27.10.2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. L 283, S. 51. Zu den praktischen Anforderungen an eine Unionsteuer s.u. Rn. 3327 ff.

§ 2 Mittel

933

empfahl, die Einnahmen aus der Steuer überwiegend für den Klimaschutz innerhalb der EU sowie in den Entwicklungsländern zu nutzen. Aus rechtlicher Sicht war die Zulässigkeit einer Besteuerung durch die EU be- 3308 reits vor der Vertragsreform von Lissabon umstritten. Der Konvent ging in seinen Beratungen davon aus, dass die Einführung einer Unionsteuer bereits nach geltender Vertragslage möglich sei.216 Dennoch forderten einige Vertreter eine ausdrückliche Klarstellung in den Verträgen, um Unsicherheiten zu beseitigen.217 Eine solche ist mithin nicht erfolgt, so dass die Frage nach einer Besteuerungskompetenz der Union auch in Zukunft umstritten bleiben wird.218 II.

Besteuerung der Bezüge der Unionsbediensteten

Derzeit kommt der Besteuerung durch die EU nur eine untergeordnete Rolle zu. 3309 Seit 1968 erhebt die Union auf Grundlage der VO (EWG) Nr. 260/68 vom 29.2.1968219 lediglich eine direkte Steuer auf die Gehälter, Löhne und anderen Bezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union. Art. 12 Abs. 1 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union220 enthält diesbezüglich eine besondere primärrechtliche Ermächtigung.221 Der mit dieser Steuer erzielte Ertrag wird als „sonstige Einnahme“ in den Haushalt der Union eingestellt (Art. 9 der VO). Als Korrelat zur Besteuerung durch die Union selbst sind die Unionsbediensteten nach Art. 12 Abs. 2 des Protokolls von innerstaatlichen Steuern auf die von der Union gezahlten Gehälter befreit. Auf diese Weise sollen eine Doppelbesteuerung verhindert, die Gleichheit der Gehälter von Beamten unterschiedlicher Nationalitäten garantiert und die Unabhängigkeit der EU gewährleistet werden. Den Mitgliedstaaten wäre es andernfalls möglich, über die Ausgestaltung ihrer Steuersysteme mittelbar Druck auf die Unionsbediensteten und damit auch auf die Unionsorgane auszuüben.222 Die Besteuerung der Unionsbediensteten durch die EU dient also der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Union.223 216

217 218 219

220 221 222 223

Abschlussbericht des „Arbeitskreises“ Eigenmittel, CONV 730/30, Punkt 16, S. 7; Entwurf der Verfassung, Bd. 1 – Überarbeiteter Text von Bd. 1, CONV 724/03, Anlage 2, S. 124. Abschlussbericht des „Arbeitskreises“ Eigenmittel, CONV 730/30, Punkt 15, S. 6. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, § 21 Fn. 394. VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 260/68 des Rates vom 29.2.1968 zur Festlegung der Bestimmungen und des Verfahrens für die Erhebung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 56, S. 8; VO (EG, Euratom) Nr. 420/2008 des Rates vom 14.5.2008 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften mit Wirkung vom 1.7.2007, ABl. L 127, S. 1. Protokoll (Nr. 7) zum EUV/AEUV über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 266. Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (853). Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (5). Waldhoff, in: Konrad/Lohse (Hrsg.), Einnahmen- und Steuerpolitik in Europa, 2009, S. 47 (50).

934

Kapitel 19 Steuerpolitik

III.

EGKS-Umlage

3310 Neben der Besteuerung der Bezüge der Unionsbediensteten bestand bis zum auslaufen der EGKS 2002 auch eine steuerähnliche Umlage auf Montanunternehmen.224 Die Montanumlage wurde auf Grundlage der Art. 49 und 50 EGKS von den EGKS-Unternehmen auf die Erzeugung von Kohle und Stahl erhoben.225 Sie diente nach Art. 50 EGKS neben der Deckung der Verwaltungsausgaben auch der Deckung der sog. operationellen Ausgaben nach Art. 50 i.V.m. 54 ff. EGKS. Die Festlegung der Umlagen erfolgte jährlich. Dabei waren die Bedingungen für die Veranlagung und Erhebung durch eine nach Anhörung des Rates erlassene allgemeine Entscheidung der Kommission festzusetzen (Art. 50 § 2 EGKS). IV.

Einführung neuer Unionsteuern

3311 Weitere Steuern hat die Union bisher nicht erhoben. Gleichwohl unterbreitete die Kommission dem Rat im Jahre 1983 den Vorschlag, eine Steuer auf Nichtbutterfette einzuführen. Dieses Vorhaben wurde jedoch nicht umgesetzt.226 Auch finden sich keine weiteren ausdrücklich formulierten Ermächtigungen zur Erhebung bestimmter Steuern.227 Fraglich ist daher, ob die Übertragung einer Besteuerungskompetenz auf die Union bei der derzeitigen institutionellen Struktur der EU zulässig ist, diesbezügliche Rechtsgrundlagen bereits in den Verträgen vorhanden sind und welche Anforderungen an derartige Kompetenzzuweisungen zu stellen sind. 1.

Demokratische Legitimation der Besteuerung

3312 Entsprechend der historischen Parole „No taxation without representation“ wird eine Steuererhebung durch die Union grundsätzlich abgelehnt, da es dieser an der zur Steuererhebung notwendigen demokratischen Legitimation fehle.228 Die Steuererhebung zählt das BVerfG auf der Basis der Volkssouveränität zu den originär nationalen Aufgaben, die außer bei grenzüberschreitendem Bezug bei den Mit-

224 225 226

227 228

Nach Art. 97 EGKSV endete die Geltungsdauer des EGKSV am 23.7.2002. Ausführlich hierzu Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 10 Rn. 14. Krit. zur Zulässigkeit dieser Steuern nach dem EWGV Börner, Die Unzulässigkeit einer Steuer auf Nichtbutterfette nach dem EWGV, 1987, passim; Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 10 Rn. 1. Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (7). Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 13; ders., in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-54 Rn. 16; Kirchhof, Handelsblatt Onlineausgabe vom 14.5.2004; zweifelnd aufgrund des Demokratieprinzips auch Hölscheidt, in: Bleckmann, Europarecht, § 13 Rn. 1263; Hölscheidt/Baldus, DÖV 1997, 866 (867); Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit hat auch Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 10 Rn. 10.

§ 2 Mittel

935

gliedstaaten verbleiben müssen.229 Um eine gleichmäßige und maßvolle Lastenverteilung zu garantieren, lasse die Demokratie die Steuerpflichtigen selbst – repräsentiert durch ihre Abgeordneten – im gemeinsamen Interesse über ihre eigenen Steuern und Leistungserwartungen entscheiden.230 Die Union weise derzeit jedoch eine duale Legitimationsstruktur auf, bei der die wichtigsten Kompetenzen bei Rat und Kommission liegen, die direkte Legitimation hingegen beim Parlament. Die im Rat vereinigten Regierungsvertreter legitimieren sich nur mittelbar über die nationalen Repräsentationsorgane, die sie ernennen und kontrollieren.231 Unionsrechtsakte wiesen danach nicht den gleichen Grad demokratischer Legitimation auf wie mitgliedstaatliche Steuergesetze.232 Daher sei die Erhebung einer Unionsteuer nur nach einem institutionell-demokratischen Umbau der Union zulässig, was dann allerdings im Ergebnis zu einem europäischen Bundesstaat führen werde.233 Zu dessen Begründung bedarf es aber nach dem BVerfG einer Volksabstimmung.234 Damit bleibt freilich die der EU als supranationaler Gemeinschaft angepasste und durch den Vertrag von Lissabon deutlich verstärkte demokratische Legitimation, infolge einer deutlichen Aufwertung des Europäischen Parlaments, außer Betracht.235 Unabhängig von der Frage, ob die Unionsorgane selbst die zur Steuererhebung 3313 notwendige demokratische Legitimation aufweisen,236 ist auch daran zu denken, eine EU-Steuer im Rahmen der bestehenden institutionellen Struktur der Union als Staatenverbund durch die verfahrensmäßige Einbeziehung der nationalen Parlamente zu legitimieren, wie dies etwa im Rahmen eines Eigenmittelbeschlusses möglich wäre.237 Damit stände ein Typus von Unionsrechtsakt mit ausreichender demokratischer Legitimation zur Verfügung. 2.

Rechtsgrundlage in den Verträgen

Hält man die Einführung einer Unionsteuer strukturell für möglich, so stellt sich 3314 die Frage, ob die Verträge hierfür bereits eine Rechtsgrundlage vorsehen. Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) kann eine 229 230 231 232 233 234 235 236

237

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 – Lissabon: „Einnahmen“; krit. Frenz, EWS 2009, 345 (346 ff.). Kirchhof, Handelsblatt Onlineausgabe vom 14.5.2004: „Die EU hat kein eigenes Budgetrecht“. Waldhoff, in: Konrad/Lohse (Hrsg.), Einnahmen- und Steuerpolitik in Europa, 2009, S. 47 (58). Waldhoff, in: Konrad/Lohse (Hrsg.), Einnahmen- und Steuerpolitik in Europa, 2009, S. 47 (59). Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 13; ders., in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-54 Rn. 16. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236 – Lissabon. Näher Frenz, EWS 2009, 441 (442 ff.). Magiera, in: GS für Grabitz, 1995, S. 409 (413) mahnt diesbzgl. zur Beachtung der Eigenständigkeit der Kompetenzordnung der EU gegenüber nationalen Verfahrensmaßstäben. So auch Magiera, in: GS für Grabitz, 1995, S. 409 (413) sowie ausführlich u. Rn. 3318 ff.

936

Kapitel 19 Steuerpolitik

Steuerkompetenz der EU nur bestehen, wenn sie sich aus den Verträgen ergibt.238 Ist dies nicht der Fall,239 setzt ihre Einführung eine Vertragsreform voraus.240 a)

Steuerliche Vorschriften

3315 Die steuerlichen Vorschriften des AEUV, insbesondere Art. 110-113, enthalten keine Regelungen zu einer Steuer- bzw. Ertragshoheit der Union. Sie normieren Diskriminierungsverbote und Harmonisierungsgebote hinsichtlich der nationalen Steuern, um einen funktionsfähigen Binnenmarkt zu garantieren und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Die Einführung einer eigenen Unionsteuer lässt sich auf sie daher nicht stützen.241 Durch den Vertrag von Lissabon sind diesbezüglich keine Änderungen vorgenommen worden. b)

Art. 311 Abs. 1 AEUV

3316 Art. 311 Abs. 1 AEUV enthält die bisher in Art. 6 Abs. 4 EU getroffene Regelung, wonach die Union sich mit den erforderlichen Mitteln ausstattet, um ihre Ziele zu erreichen und ihre Politiken durchzuführen. Bereits die Vorgängernorm des Art. 6 Abs. 4 EU wurde dabei als vertragliche Grundlage einer Besteuerungskompetenz der Union diskutiert. Überwiegend bestand jedoch Einigkeit, dass diese als politisch-programmatische Absichtserklärung und nicht als Kompetenznorm zu verstehen ist.242 Auch durch Einfügen dieser Bestimmung in Art. 311 AEUV über die Eigen3317 mittel der Union verliert die Vorschrift ihre deklaratorische Natur nicht. Sie begründet auch weiter keine finanzielle Kompetenz-Kompetenz der Union.243 Art. 311 Abs. 1 AEUV ermächtigt die Union also nicht, sich aus eigener Macht die Finanzmittel zu beschaffen, die sie zur Erfüllung ihrer Zwecke für erforderlich erachtet.244 Die Beschaffung von Mitteln erfolgt allein nach dem Verfahren des Art. 311 Abs. 3 AEUV.245 238 239 240

241 242

243

244 245

Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (857); Hölscheidt, in: Bleckmann, Europarecht, § 13 Rn. 1263; ders./Baldus, DÖV 1997, 866 (867). So Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (12). Wolffgang, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 110-113 AEUV Rn. 6; als Inhalte dieser Vertragsreform fordern Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (853) nicht nur die Einfügung von Vorschriften, die der Union eine Besteuerungskompetenz zuweisen, sondern auch Kompetenzabgrenzungsregeln zu den nationalen Steuerhoheiten sowie innereuropäische Ausgleichs- und Verteilungsregeln. Wolffgang, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 110-113 AEUV Rn. 6. Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 10 Rn. 1; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 13; Hölscheidt, in: Bleckmann, Europarecht, § 13 Rn. 1263; ders./Baldus, DÖV 1997, 866 (867); Jarass, AöR 121 (1996), 173 (178) inkl. Fn. 35 noch zu Art. F Abs. 3 EUV; vgl. auch BVerfGE 89, 155 (194) – Maastricht; sowie bereits o. Rn. 1540 ff. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 87; vgl. auch zum VV Rossi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. I-54 Rn. 3; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-54 Rn. 1. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 324 – Lissabon. So bereits BVerfG 89, 155 (194 f.) – Maastricht.

§ 2 Mittel

c)

937

Art. 311 Abs. 2 und 3 AEUV

Demgemäß hielten es einige Autoren für möglich, originäre Unionsteuern durch einen Eigenmittelbeschluss nach dem Verfahren der Vorgängervorschrift des Art. 269 Abs. 2 EG einzuführen. Sie subsumierten also auch unionseigene Steuern unter den Begriff der in Art. 269 EG behandelten Eigenmittel.246 Dagegen wurde eingewendet, dass eine Heranziehung von Art. 269 Abs. 2 EG ausgeschlossen sei, da dieser ein Eigenmittelsystem und kein steuerbasiertes Finanzierungssystem stütze.247 Art. 311 Abs. 2 und 3 AEUV übernehmen die Regelungen des Art. 269 EG. Neu eingefügt worden ist allerdings unter anderem Abs. 3 S. 2, der nun ausdrücklich normiert, dass mit dem Eigenmittelbeschluss neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt oder bestehende Kategorien abgeschafft werden können. Das zu Art. 269 EG Gesagte ist daher auf Art. 311 Abs. 2 und 3 AEUV zu übertragen.248 Darüber hinaus wird durch Art. 311 Abs. 3 S. 2 AEUV nun aber ausdrücklich betont, dass die Union nicht auf eine Finanzierung durch die bestehenden Kategorien von Eigenmitteln beschränkt, sondern für die Einführung neuer Arten von Eigenmitteln offen ist. Dies schließt die Einführung eigener EU-Steuern ein. Indes führt dies nicht zu einer Anerkennung eines eigenen Steuerfindungsrechts oder einer primärrechtlich garantierten Ertragshoheit der EU aus den von den Mitgliedstaaten erhobenen Steuern. Dies ist vielmehr den Eigenmittelbeschlüssen überlassen, die nach Art. 311 Abs. 3 AEUV erst zweistufig nach einstimmigem Ratsbeschluss und Ratifikation in den Mitgliedstaaten in Kraft treten.249 Art. 311 Abs. 2 und 3 AEUV selbst sind als Kompetenzgrundlage zur Erhebung einer Unionsteuer auch zu ungenau, da sie weder den Kreis der infrage kommenden Abgaben bestimmen, noch Aussagen zu den wesentlichen Erhebungsmodalitäten treffen.250 Geht man von der grundsätzlichen Möglichkeit der Einführung von Unionsteuern mittels eines Eigenmittelbeschlusses aus, so ist noch zu klären, welche Hoheiten auf diesem Wege auf die Union übertragen werden. Mit dem Eigenmittelbeschluss kann lediglich die Ertragshoheit auf die Union übertragen werden. Das Steuerfindungsrecht und die Steuergesetzgebungskompetenzen bleiben hingegen bei den mitgliedstaatlichen Parlamenten.251

246

247 248 249 250 251

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 3, 13; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 269 EGV Rn. 19; abl. hingegen Waldhoff, in Calliess/Ruffert, Art. 269 EGV Rn. 13; Börner, Die Unzulässigkeit einer Steuer auf Nichtbutterfette nach dem EWGV, 1987, S. 56 ff.; Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (857) noch zu Art. 201 EWGV; Hölscheidt, in: Bleckmann, Europarecht, § 13 Rn. 1263; ders./ Baldus, DÖV 1997, 866 (867). Waldhoff, in: Konrad/Lohse (Hrsg.), Einnahmen- und Steuerpolitik in Europa, 2009, S. 47 (61). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 3. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 87 f. Hierzu Kuntze, Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Steuerrechts, 1999, S. 151. Fugmann, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. III Rn. 20 sowie ausführlich u. Rn. 3323 ff.

3318

3319

3320

3321

938

Kapitel 19 Steuerpolitik

d)

Annexkompetenz – implied powers

3322 Diskutiert wurde zudem die Einführung von Unionsteuern auf Grundlage einer Annexkompetenz oder der implied powers.252 Auch eine Heranziehung der Vertragsabrundungskompetenz des Art. 308 EG wurde überlegt. Sie wurde nunmehr in Art. 352 AEUV als Flexibilitätsklausel fortentwickelt und gerade deshalb vom BVerfG begrenzt.253 Eine derart wichtige Frage wie die finanzielle Belastung der Bürger sollte jedoch nicht auf derartig ungenaue Grundlagen gestützt werden, sondern möglichst bestimmt beantwortet werden, wie es etwa in einem Eigenmittelbeschluss der Fall ist.254 3.

Ratifikationserfordernis mit hinreichend genauen Vorgaben

3323 Eine demokratische Legitimation der Besteuerung ist unbestreitbar auch für die Erhebung einer Unionsteuer zu fordern. Diese kann aber nicht nur auf institutioneller Ebene herbeigeführt werden, sondern ebenfalls durch die Einbeziehung der nationalen Repräsentationsorgane. Art. 311 Abs. 3 AEUV sieht die Einführung neuer Eigenmittel der Union gemäß 3324 einem besonderen Gesetzgebungsverfahren durch einstimmigen Ratsbeschluss nach Anhörung des Europäischen Parlaments vor. Gem. Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV bedarf dieser Beschluss der Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften. In der Bundesrepublik Deutschland hat die Ratifikation des Eigenmittelbeschlusses demzufolge durch Bundesgesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, 59 Abs. 2 GG zu erfolgen. Das BVerfG verlangt explizit ein Zustimmungsgesetz wie bei einer Vertragsänderung.255 Mithin ist hier eine demokratische Legitimation zwar nicht auf Ebene der Uni3325 onsinstitutionen gegeben, da Entscheidungsträger der Rat ist und das Europäische Parlament lediglich angehört wird. Durch das Ratifikationserfordernis liegt die Letztentscheidung jedoch bei den demokratisch legitimierten nationalen Organen.256 Voraussetzung muss allerdings sein, dass der Eigenmittelbeschluss sich nicht darauf beschränkt, der Union generell eine Steuerkompetenz zu übertragen. Vielmehr muss er hinreichend genaue Vorgaben zu deren Ausgestaltung enthalten, also die wesentlichen Erhebungsmodalitäten und den Steuersatz bereits verbindlich festlegen.257 Die Erhebung der Steuer könnte dann letztlich durch die nationa252 253 254

255 256 257

Hierzu Kuntze, Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Steuerrechts, 1999, S. 150 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon; abl. Frenz, EWS 2009, 345 (349). Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (857); abl. auch Häde, Finanzausgleich: die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, 1996, S. 454. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 412 – Lissabon. Magiera, in: GS für Grabitz, 1995, S. 409 (413). Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (9); differenzierend nach der Art der Steuer und den Einflussnahmemöglichkeiten der nationalen Parlamente Häde, Finanzausgleich: die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, 1996, S. 454.

§ 2 Mittel

939

len Finanzbehörden für die Union erfolgen, so dass aus Sicht des Bürgers lediglich der Steuergläubiger im Vergleich zur nationalen Steuer ausgetauscht wäre.258 Im Ergebnis würde damit die Ertragshoheit für bestimmte Steuern durch die 3326 demokratisch legitimierten nationalen Organe für einen begrenzten Zeitraum auf die EU übertragen. Die Steuergesetzgebungs- und Steuerverwaltungshoheit verblieben hingegen bei den Mitgliedstaaten. Art. 311 Abs. 4 AEUV sieht nur Verordnungen zur Festlegung von Durchführungsmaßnahmen vor, und auch dies lediglich bei entsprechender Ermächtigung. Mit diesen Maßgaben ist die Einführung einer Unionsteuer also bereits nach dem geltenden Unionsrecht grundsätzlich möglich. 4.

Diskutierte Umsetzungsmöglichkeiten

Zur Umsetzung einer Unionsteuer sind verschiedene Konzepte denkbar. Zum einen 3327 wird die Möglichkeit der Schaffung einer gänzlich neuen Steuer durch die Union diskutiert, zum anderen die Einführung einer zusätzlichen EU-Steuer auf Steuern erwogen, welche die Mitgliedstaaten bereits erheben.259 Unabhängig davon, welcher Weg letztlich eingeschlagen wird, muss die Steuererhebung praktisch realisierbar sein, was eine einheitliche Steuerbemessungsgrundlage in den Mitgliedstaaten voraussetzt. Unter Umständen sind daher zunächst Harmonisierungsmaßnahmen durchzuführen. Des Weiteren muss die Steuer einen ausreichenden Ertrag bringen und möglichst konjunkturunabhängig sein. Letztlich muss zudem eine Doppelbelastung des Bürgers vermieden werden.260 Im Gespräch waren unter anderem bereits eine Energiesteuereinnahme, Einnah- 3328 men auf der Basis der nationalen Mehrwertsteuergrundlagen, EU-Verbrauchsteuern beispielweise auf Tabak, Alkohol oder Mineralöl sowie Einnahmen auf Grundlage der Körperschaftsteuer.261 a)

Energiesteuereinnahme

Den Vorteil einer Energiesteuereinnahme sieht die Kommission darin, dass durch 3329 die Energiesteuerrichtlinie262 für die Besteuerung der meisten Energieerzeugnisse bereits eine harmonisierte Bemessungsgrundlage besteht und Mindestsätze festgeschrieben sind.263 Eine derartige Unionsteuer wäre somit schnell zu realisie-

258 259 260

261 262

263

Thiele, Göttinger Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 39, 1 (9). Vgl. zu diesen Konzepten Birk, in: ders., Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 10 Rn. 5 ff. KOM (2004) 505 endg., S. 11; krit. zur Realisierbarkeit dieser Anforderungen Bleckmann/Hölscheidt, DÖV 1990, 853 (857); Hölscheidt, in: Bleckmann, Europarecht, § 13 Rn. 1264 f.; ders./Baldus, DÖV 1997, 866 (867). Hierzu Belafi, CAP Aktuell, Nr. 2 2006, 1 (4 f.). RL 2003/96/EG des Rates vom 27.10.2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. L 283, S. 51. S.o. Rn. 3294 f.

940

Kapitel 19 Steuerpolitik

ren.264 Darüber hinaus würde sie der von der Union verfolgten Politik des Umweltschutzes entgegenkommen. b)

Einnahmen auf der Basis der nationalen Mehrwertsteuer-Grundlagen

3330 Auch eine echte mehrwertsteuergestützte Einnahme über einen EU-Satz von ca. 1 %, der einem Anteil an dem von den Steuerzahlern gezahlten nationalen Mehrwertsteuersatz entsprechen würde, hält die Kommission für denkbar. Der Satz würde dann zusammen mit dem nationalen Satz auf dieselbe Steuerbemessungsgrundlage angewandt.265 Ausgeglichen werden müsste dieser EU-Satz jedoch durch eine entsprechende Verringerung des nationalen Mehrwertsteuer-Satzes, um den Bürgern keine zusätzliche Steuerlast aufzuerlegen. Problematisch erscheinen jedoch die noch unvollständige Harmonisierung der nationalen Mehrwertsteuersysteme sowie die Regressivität der Mehrwertsteuer.266 c)

EU-Verbrauchsteuer

3331 Die Verbrauchsteuern sind ebenfalls bereits Gegenstand der Steuerharmonisierung der Union.267 Jedoch betreffen sie die einzelnen Mitgliedstaaten in relativ verschiedener Höhe, so dass sich Probleme für die Beitragsgerechtigkeit unter den Mitgliedstaaten bei der Finanzierung der EU ergeben können.268 d)

Körperschaftsteuer

3332 Die Kommission hält auch eine Einnahme auf der Grundlage einer harmonisierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage für eine geeignete Eigenmitteleinnahme. Dabei besteht jedoch noch erheblicher Harmonisierungsbedarf hinsichtlich der Bemessungsgrundlage.269 Zudem zählt die Körperschaftsteuer zu den direkten Steuern. Eine umfassende Steuerharmonisierung auf europäischer Ebene wird für sie daher nicht angestrebt.270 5.

Fazit

3333 Eine Unionsteuer kommt auch nach dem Vertrag von Lissabon nur auf der Basis einer Ratifikation der nationalen Parlamente in Betracht, die hinreichend genaue Vorgaben enthält. Es handelt sich um einen Eigenmittelbeschluss nach Art. 311 Abs. 3 AEUV. Ein alleiniges Steuerfindungsrecht der Unionsorgane besteht nicht. Das gilt unabhängig von der Frage ihrer hinreichenden demokratischen Legitima264 265 266 267 268 269 270

KOM (2004) 505 endg., S. 11. KOM (2004) 505 endg., S. 12. Belafi, CAP Aktuell, Nr. 2 2006, 1 (5); KOM (2004) 505 endg., S. 13. Hierzu Nettesheim, in Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 54 ff. sowie o. Rn. 3291 ff. Börner, Die Unzulässigkeit einer Steuer auf Nichtbutterfette nach dem EWGV, 1987, S. 63. Zu bereits erfolgter Harmonisierung s.o. Rn. 3300. KOM (2004) 505 endg., S. 13; sowie bereits o. Rn. 3296 ff.

§ 2 Mittel

941

tion. Es fehlt schon die Rechtsgrundlage, ebenso für eine eigene Steuererhebung der EU-Verwaltung, sieht man von den Bezügen der Unionsbediensteten ab.

Kapitel 20 Rechtsangleichung

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Begriff und Zweck

Unter Rechtsangleichung versteht man die Annäherung nationaler Rechtsvorschrif- 3334 ten an einen unionsrechtlich vorgegebenen Standard, was der Verringerung und Beseitigung von Rechtsunterschieden zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten dient.1 Innerhalb des AEUV ist neben dem Begriff „Angleichung“ noch synonym von „Harmonisierung“ die Rede.2 Die „Koordinierung“, „Unterstützung“ und „Ergänzung“ sind demgegenüber grundsätzlich kein Fall der Harmonisierung, was Art. 2 Abs. 5 AEUV zeigt. Dennoch wird der Begriff „Koordinierung“ in den Verträgen zum Teil im Zusammenhang mit der Rechtsangleichung verwendet, so in Art. 52 Abs. 2 AEUV. Als Anhaltspunkte, wann eine Koordinierung i.S.d. Art. 2 Abs. 5 AEUV vorliegt, können Art. 5 und 6 AEUV herangezogen werden. Die Verringerung von Unterschieden zwischen den mitgliedstaatlichen Vor- 3335 schriften ist nicht Selbstzweck, sondern dient dazu, Hindernisse aller Art abzumildern.3 Damit ist die Rechtsangleichung ein wichtiges Instrument zur Unterstützung der europäischen Integration über das Sekundärrecht. Hierdurch soll jedoch nicht die Möglichkeit eröffnet werden, eine vollständige Rechtsvereinheitlichung auf Unionsebene herbeizuführen.4 Art. 114 ff. AEUV tragen die Überschrift „Angleichung der Rechtsvorschrif- 3336 ten“. Trotzdem betreffen sie nur die allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug und damit lediglich einen Teilbereich der Rechtsangleichung.5 Dennoch sollen sie im Folgenden, in Zusammenschau mit dem Binnenmarkt als zentralem und wichtigstem Bereich der Harmonisierung, als Ausgangsperspektive der Darstellung dienen. 1 2

3 4 5

Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 94 EG Rn. 4. Früher wurde darüber gestritten, ob eine unterschiedliche Angleichungsintensität aus den verschiedenen Begrifflichkeiten folgt vgl. Silny, Die binnenmarktbezogene Rechtsangleichungskompetenz des Art. 95 EG, 2007, S. 32. EuGH, Rs. 193/80, Slg. 1981, 3019 (3033, Rn. 17) – Kommission/Italien. S.u. Rn. 3383 f., 3394; s. auch Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV Rn. 36. S. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 114-118 AEUV Rn. 1.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_20, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

944

Kapitel 20 Rechtsangleichung

Diese Vorschriften dienen der Gewährleistung der Grundfreiheiten und dem Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen.6 Hierüber können grundsätzlich für alle Politikbereiche mit Binnenmarktbezug Wirkungen erwachsen und somit auch sachlich binnenmarktfremde Inhalte erheblich mitreguliert werden,7 so der Umweltschutz oder die öffentliche Sicherheit. Daraus ergibt sich auch erst das Bedürfnis für eine Schutzniveauklausel, wie sie in Art. 114 Abs. 3 AEUV niedergelegt ist.8 Wenn ein bestimmter Sachgegenstand auf Unionsebene verbindlich harmoni3338 siert wurde, sind die daraufhin getroffenen nationalen Maßnahmen nicht mehr anhand der Vorgaben der Verträge, sondern an der Harmonisierungsmaßnahme selbst zu messen. Die Wirkung der Harmonisierung ist dementsprechend weitreichend: Das erlassene Sekundärrecht verdrängt, sofern es verbindliche Vorgaben macht, durch seine Spezialität die primärrechtlichen Regelungen.9 3337

B.

System der Rechtsangleichungskompetenzen

3339 Die Angleichung innerstaatlicher Rechtsnormen ist eine der Kernaufgaben der EU.10 Es gibt eine Vielzahl von Kompetenzen hierfür, die sich grob in Angleichungskompetenzen mit und ohne Binnenmarktbezug einteilen lassen.11 I.

Allgemeine Angleichungskompetenzen

1.

Grundlegendes

3340 Ein zentrales Feld der Rechtsangleichung ist die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts. Art. 3 lit. h) EG nannte noch als Tätigkeit der Gemeinschaft die Rechtsangleichung, „soweit dies für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlich ist“. Dass in den Verträgen nunmehr durchgehend vom Binnenmarkt die Rede ist, bringt jedoch keine nennenswerten Änderungen mit sich.12 Die allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug befinden 3341 sich in Art. 114-118 AEUV. Inhaltlich sind diese Kompetenzen daran gebunden, dass sie die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und damit dessen Verwirklichung zum Gegenstand haben. Eine sehr weit gefasste und häufig verwendete Angleichungskompetenz enthält Art. 114 AEUV, welchem eine zentrale

6 7 8 9 10 11 12

Ausführlich u. Rn. 3372 f. Näher hierzu s.u. Rn. 3424 ff.; vgl. zur Vorratsdatenspeicherung u. Rn. 3410, 3529, 3538 ff. Zu dieser s.u. Rn. 3467 ff. Ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 350 ff. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 94 EGV Rn. 1. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 114-118 AEUV Rn. 3. S. ausführlich zu den Wirkungen dieser Anpassung und zum früheren Verhältnis „Gemeinsamer Markt“ und „Binnenmarkt“ Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (132 ff.); s. auch Frenz, Europarecht 1, Rn. 34 ff.: keine wesentlichen inhaltlichen Unterschiede.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

945

Rolle bei der Verwirklichung des Binnenmarkts zukommt.13 Hauptsächlich diese Regelung hat dazu beigetragen, dass der Binnenmarkt weitestgehend bis zum 31.12.1992 errichtet werden konnte.14 Art. 115 AEUV ist in seiner Ausrichtung Art. 114 AEUV sehr ähnlich, macht 3342 jedoch strengere Vorgaben für das Verfahren und erlaubt nur Richtlinien als Mittel. Dafür ist er inhaltlich nicht so eingeschränkt wie Art. 114 AEUV über die Bereichsausnahmen in Absatz 2 oder das ausdrücklich anzustrebende hohe Schutzniveau in Absatz 3. Art. 116 AEUV soll der Beseitigung spezifischer Wettbewerbsverzerrungen 3343 dienen und Art. 117 AEUV einer präventiven Vermeidung drohender Wettbewerbsverzerrungen.15 Art. 118 AEUV ist eine Angleichungskompetenz speziell für den Schutz Geistigen Eigentums.16 2.

Bedeutung der binnenmarktbezogenen Angleichungskompetenzen für sachbezogene Politikbereiche

Die Harmonisierung von Rechtsvorschriften über das Vehikel des Binnenmarkt- 3344 bezugs entfaltet erhebliche tatsächliche Wirkungen für andere, stärker sachbezogene Politikfelder. Oftmals zieht dies den Vorwurf nach sich, dass diese Einwirkungen im Vordergrund der politischen Erwägungen stünden.17 Dieser Vorwurf wird jedoch zum Teil zu plakativ und inflationär zur Meinungsbildung gegen die EU verwendet.18 Die Union hat sich von einer primär wirtschaftlich motivierten Öffnung der 3345 Mitgliedstaaten und ihrer Märkte zueinander mit der Zeit zu einer umfassenden Wertegemeinschaft entwickelt, welche auf eine dynamische Integration angewiesen ist.19 Besonders verdeutlichen dies auch die sehr ambitionierten Unionsziele in Art. 3 EUV. Damit ist die Rechtsangleichung notwendig umfassender geworden. Das gilt auch bezogen auf den Binnenmarkt, der in Art. 3 Abs. 3 EUV mit sozialen und ökologischen Gesichtspunkten zusammen angesprochen ist. Aber auch die Systematik der Rechtsangleichung und der Stellenwert der Ver- 3346 wirklichung des Binnenmarkts verlangen nach Einwirkungsmöglichkeiten auf die 13

14 15 16 17

18 19

Aus diesem Grund wurde die Regelung auch mit dem Vertrag von Lissabon an den Anfang des Kapitels über die Angleichung der Rechtsvorschriften gezogen; im EGVertrag befand sich die Vorgängerregelung des Art. 115 AEUV (Art. 94 EG) noch an dieser Stelle. S. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 4. Zu Art. 116 AEUV s.u. Rn. 3505 ff.; zu Art. 117 AEUV s.u. Rn. 3509 ff. Näher u. Rn. 3512 ff. Dieser Vorwurf ist etwa naheliegend nach dem Urteil EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung zur RL 98/43/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.1998 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ABl. L 213, S. 9. S. zur Vorratsdatenspeicherung u. Rn. 3410, 3529, 3538 ff. und Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 (374). Hierzu u. Rn. 3402 ff.

946

Kapitel 20 Rechtsangleichung

sachbezogenen Politikfelder, sofern sie einen Binnenmarktbezug aufweisen.20 Der Binnenmarkt ist nicht abstrakt, sondern erstreckt sich notwendigerweise auf bestimmte Sachgebiete. Das trifft auch aus der Perspektive des Binnenmarkts als Raum ohne Binnengrenzen nach Art. 26 Abs. 2 AEUV zu. Die sozialen und ökologischen Bezüge nach Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV stoßen auf die Grundfreiheiten, wie die Entscheidung Rüffert21 auch zu den Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit durch eine Auftragsvergabe nur an tariftreue Unternehmen belegt. Die Wirkungsmöglichkeiten gelten nicht unbegrenzt, wie das Urteil des EuGH 3347 zur TabakwerbeRL 98/43/EG22 zeigt.23 Der Schwerpunkt der jeweiligen Maßnahme muss auf dem Binnenmarkt liegen. Diese Grenze ist jedoch an den Voraussetzungen der Angleichungskompetenzen zu messen, so dass das Vorliegen der Merkmale des Art. 114 oder 115 AEUV genügt.24 Dies wirkt sich auch auf die Regelungen aus, welche eine Harmonisierung 3348 eigentlich verbieten. Ein solcher Harmonisierungsausschluss besteht zum Teil ausdrücklich über sachbezogene Vorschriften, wie etwa in Art. 153 Abs. 2 lit. b) oder Art. 165 Abs. 4 AEUV. Darüber hinaus schreibt Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV einen allgemeinen Ausschluss der Harmonisierung für die Bereiche vor, in denen die Union lediglich unterstützend, koordinierend oder ergänzend tätig wird. Diese Regelungen entfalten aber bei einem Binnenmarktbezug der Materie nur begrenzt Wirkung und stehen einem Tätigwerden auf der Grundlage des Art. 114 AEUV grundsätzlich nicht entgegen.25 Liegen die Voraussetzungen des Art. 114 AEUV vor, kann ein Rechtsakt hie3349 rauf gestützt werden, so dass auch kein Verstoß gegen das Umgehungsverbot im Rahmen der Harmonisierungsverbote gegeben ist.26 Dies ist der effektiven Durchsetzung des Binnenmarktprinzips geschuldet und dient der Integration auf Unionsebene. Der Harmonisierungsausschluss gilt also nur, wenn der Schwerpunkt der Maßnahme auch tatsächlich in dem Sachgebiet des Harmonisierungsverbots liegt.27 An den Harmonisierungsverboten zeigt sich damit dennoch, dass die Vertragsparteien trotz des allgemeineren Anspruchs der Union die Integration in gewissen Grenzen halten wollten. 3.

Instrumenteller Charakter der Angleichungskompetenzen

3350 Durch die Angleichungskompetenzen in Art. 114 ff. AEUV kann aktiv das Funktionieren und die Entwicklung des Binnenmarkts mit abstrakt-generellen Vorga20 21 22

23 24 25 26 27

Vgl. u. zu Art. 114 AEUV Rn. 3405 ff., 3437 ff. und konkret zur Vorratsdatenspeicherung Rn. 3410, 3529, 3538 ff. EuGH, Rs. C-346/06, Slg. 2008, I-1989 – Rüffert. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.1998 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ABl. L 213, S. 9. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. Ausführlich s.u. Rn. 3409 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 23. Ausführlich Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 273 ff. Zur Ermittlung der Kompetenzgrundlage anhand des Schwerpunkts s.u. Rn. 3405 ff.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

947

ben gesichert werden. Die Rechtsangleichung als solche findet sich weder in Art. 3 EUV bei den Unionszielen noch im Kompetenzkatalog der Art. 3 ff. AEUV. Dies unterstreicht ihren instrumentellen Charakter für die Verwirklichung der Unionsziele und Politiken.28 Sie ist also ein Mittel zur Verwirklichung der Integration und kein Selbstzweck.29 Damit muss die Harmonisierung jedoch immer im Kontext mit dem Binnenmarkt oder einem Unionsziel, sofern eine spezielle Angleichungskompetenz einschlägig ist, gesehen werden. II.

Weitere Angleichungskompetenzen

1.

Abgrenzungsfragen

Wie die einzelnen weiteren Rechtsangleichungskompetenzen zu kategorisieren 3351 sind, hat Auswirkungen für die Suche nach der richtigen Kompetenzgrundlage. Wenn mehrere Angleichungskompetenzen infrage kommen, bestimmt sich die Abgrenzung zunächst danach, welche Regelung spezieller und welche subsidiär ist.30 Falls die einschlägigen Kompetenzen jedoch inhaltlich so unterschiedlich sind, dass ihre Einordnung auf diesem Wege scheitert, kann auf die methodische Feststellung des Vorrangverhältnisses nicht zurückgegriffen werden. Es bedarf der Festlegung auf eine Kompetenzgrundlage über die sog. Schwerpunkttheorie, was eine dem Ansatz nach sachbezogene Gewichtung erfordert. Bei den Art. 114 ff. AEUV muss dies insbesondere im Hinblick auf ihre Bedeutung für den Binnenmarkt untersucht werden.31 2.

Bedeutung der Angleichungskompetenzen für andere Bereiche des Unionsrechts

Regelmäßig sind die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen in Art. 114 ff. 3352 AEUV über das Verhältnis der Subsidiarität und Spezialität aufgrund der gemeinsamen Bedeutung für den Binnenmarkt zu den Art. 43, 46, 48, 50, 52 Abs. 2, 53, 59, 62 i.V.m. 52 Abs. 2, 62 i.V.m. 53, 64 Abs. 2, 91 Abs. 1, 95 Abs. 3, 100, 113 und 171 f. AEUV abzugrenzen.32 Problematisch ist vor allem im Einzelfall das Verhältnis zu den Art. 153, 168 f., 3353 191 f. und 207 AEUV, welches sich nicht so eindeutig systematisch kategorisieren lässt.33 Die Harmonisierung von Rechtsvorschriften kann auch in Bereichen ohne direkten Binnenmarktbezug ein effektives Mittel zur Verwirklichung einzelner Sachgebiete sein. So ist eine Rechtsangleichung über Art. 18 Abs. 2, Art. 19 Abs. 1 28 29 30 31 32 33

V. Danwitz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 71. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 1. Hierzu ausführlich o. Rn. 2322. Ausführlich u. Rn. 3369; näher für die Abgrenzung zu einzelnen sachbezogenen Kompetenzgrundlagen u. Rn. 3412 ff. Vgl. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 114 AEUV Rn. 3. Hierzu ausführlich u. Rn. 3412 ff.

948

Kapitel 20 Rechtsangleichung

und Art. 21 Abs. 2 AEUV für den Bereich der Unionsbürgerschaft und des Diskriminierungsverbots möglich. Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung können über die Kompetenzen in Art. 77 Abs. 2, Art. 78 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 2 AEUV harmonisiert werden. Ferner ist eine Rechtsangleichung in Art. 82 Abs. 1 f. sowie Art. 83 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 2 AEUV bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit möglich.34 Über die speziellen Angleichungskompetenzen mit konkretem Sachbezug kann 3354 die europäische Integration auch primär an diesen und nicht nur an wirtschaftlichen Gesichtspunkten ausgerichtet erfolgen, sofern kein Harmonisierungsausschluss dies verbietet. 3.

Angleichungsexpansion über die eigentlichen Unionsbefugnisse hinaus

3355 Eine Angleichung von Rechtsnormen unabhängig vom Binnenmarktbezug oder von den Voraussetzungen einer speziellen Angleichungskompetenz kommt gestützt auf Art. 352 AEUV in Betracht. Ausweislich des Wortlauts wird die Union tätig, wenn in den Verträgen an sich eine Befugnis nicht vorgesehen ist, aber ein Vorgehen auf Unionsebene zur Verwirklichung eines der Ziele der Verträge erforderlich ist. Bekannte Beispiele hierfür sind die Regelungen zur Personengesellschaft EWIV (Europäische wirtschaftliche Interessenvereinigung)35 und zur Europäischen Aktiengesellschaft SE (Societas Europaea).36 Ebenfalls auf Grundlage des Art. 352 AEUV soll die Europäische Privatgesellschaft SPE (Societas Privata Europaea) eingeführt werden.37 Aufgrund der Ausdehnung der Rechtsetzungskompetenz über den eigentlich 3356 durch die Verträge vorgesehenen Rahmen hinaus wird Art. 352 AEUV auch „Experimentierklausel“ genannt.38 Seine explizite Bezugnahme auf alle Unionsziele 34 35 36

37

38

S. zu dieser Auflistung auch Fischer, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 114-118 AEUV Rn. 4. VO (EWG) Nr. 2137/85 des Rates vom 25.7.1985 über die Schaffung einer Europäischen wirtschaftlichen Interessenvereinigung (EWIV), ABl. L 199, S. 1. VO (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 8.10.2001 über das Statut der Europäischen Gesellschaft (SE), ABl. L 294, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung einiger Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen in den Bereichen freier Warenverkehr, Freizügigkeit, Gesellschaftsrecht, Wettbewerbspolitik, Landwirtschaft (einschließlich des Veterinär- und Pflanzenschutzrechts), Verkehrspolitik, Steuerwesen, Statistik, Energie, Umwelt, Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, Zollunion, Außenbeziehungen, Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik und Organe anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 1. Ausführlich hierzu Lehne, KSzW 2010, 3 ff.; s. auch Vorschlag für eine Verordnung des Rates über das Statut der Europäischen Privatgesellschaft, KOM (2008) 396 endg. mit Hinweis auf die geplante Abstützung auf Art. 308 EG (Art. 352 AEUV) auf S. 3 des Vorschlags. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 5; zur Bedeutung bei der Schaffung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus u. Rn. 3659 ff.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

949

dehnt ihn parallel zur Erweiterung und Veränderung der Unionsziele mit dem Vertrag von Lissabon und zum damit einhergehenden allgemeineren Anspruch der Union aus.39 Daraus ergeben sich aber auch unschärfere Konturen, die nach dem BVerfG ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG notwendig machen, bevor der deutsche Vertreter im Rat seine förmliche Zustimmung zu einem entsprechenden Rechtsetzungsvorschlag der Kommission erteilen darf.40

C.

Grundfreiheiten und Harmonisierung

Die Grundfreiheiten, also der unbeschränkte Verkehr von Waren, Personen, Kapi- 3357 tal und Dienstleistungen, sind der maßgebliche Gehalt des Binnenmarktkonzepts, wie Art. 26 Abs. 2 AEUV zeigt. I.

Wirkungsweise der Grundfreiheiten über die Rechtsprechung

In diesem Zusammenhang sind die Grundfreiheiten und ihre korrigierende Wir- 3358 kung für marktrelevante, nationale Regelungen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU von erheblicher Bedeutung.41 Die Wirkungsweise der Urteile wird, da sie erst ex post eintritt, jedoch oft als „statisch“ bezeichnet.42 Durch das vom Gerichtshof der EU zugrunde gelegte weite Verständnis erzeugen die Grundfreiheiten aber ebenfalls einen erhöhten Druck zur Angleichung. Damit können selbst Bereiche, in denen keine Regelungszuständigkeit der Union besteht, aber deren Normierung auf nationaler Ebene für den Wirtschaftsverkehr im Binnenmarkt Beschränkungen mit sich bringt, an Vorgaben der Union gebunden werden. Ihr Einzelfallbezug steht auch einer generellen Wirkungsweise nicht grundsätz- 3359 lich entgegen. So können durch Urteile des Gerichtshofs der EU über den Einzelfall hinaus allgemeine Entwicklungen auf Unionsebene angestoßen werden. Einen solchen Effekt hatte etwa die Cassis de Dijon-Rechtsprechung43 des EuGH für den Bereich der technischen Harmonisierung und Normung.44 Die Wirkungen von Urteilen beschränken sich ohnehin nicht nur auf den Einzelfall und entfalten ex ante Wirkung für die weitere Judikatur in dem betroffenen Bereich.

39 40 41

42 43 44

Zu Art. 352 AEUV s. auch u. Rn. 3427 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 a.E. – Lissabon; abl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f. Prominentes und klassisches Beispiel für die Beeinflussung durch die Grundfreiheiten ist die Dassonville-Formel, EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 – Dassonville, durch welche viele Hindernisse für den freien Warenverkehr beseitigt werden konnten, hierzu Hatje, in: Schwarze, Art. 14 EGV Rn. 1. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 4. EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 – Rewe. Vgl. Mitteilung der Kommission über die Auswirkungen des Urteils des EuGH, Rs. 120/78 (Rewe), ABl. 1980 C 256, S. 2; dazu Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 94 EGV Rn. 24 ff.; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 2.

950

Kapitel 20 Rechtsangleichung

II.

Alternativer Ansatz bei der Rechtsangleichung

3360 Durch die Cassis de Dijon-Rechtsprechung wurde ein weiterer Weg aufgezeigt, wie der Binnenmarkt und die hiermit verbundenen Zielsetzungen effektiv durchgesetzt werden können. Hiernach führt die gegenseitige Anerkennung nationaler Produktstandards dazu, dass ein national geregelter Bereich beibehalten werden kann, ohne dass die Durchsetzung des Binnenmarkts weiterer gesetzlicher Regelung auf Unionsebene bedürfte.45 Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung ist zwar nicht in jedem Fall ausreichend und damit vorzugswürdig. Es entspricht jedoch eher dem Subsidiaritätsprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 f. AEUV, wenn ohne Festlegungen für die nationalen Regelungen auf Unionsebene die mit der Rechtsangleichung verfolgten Ziele verwirklicht werden können.46 Dieser Weg findet sich auch im Weißbuch der Kommission zur Vollendung des Binnenmarkts47 wieder, und zwar konkret unter Verweis auf die Beseitigung technischer Schranken. Schutzbestimmungen für Waren und Dienstleistungen sind im Kern in allen 3361 Mitgliedstaaten mit dem gleichen Zweck verbunden, was für eine gegenseitige Anerkennung spricht, nicht hingegen für eine komplette Implantation der Regelungen des Herkunftsstaats im Zielstaat, der damit Kontrollen beibehalten darf.48 Dabei wird auch die Möglichkeit einer Zusammenarbeit der nationalen Behörden betont.49 Dieser alternative, auch „neue Strategie“ genannte Ansatz kann durch Mindeststandards flankiert werden. Hierüber kann das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung die Verkehrsfähigkeit von Waren und Dienstleistungen sowie die Personenfreizügigkeit sicherstellen.50

D.

Rechtsangleichung oder Wettbewerb der Systeme?

I.

Vor- und Nachteile

3362 Ein zurückhaltendes Vorgehen bei der Harmonisierung, vor allem bei der Totalharmonisierung,51 korrespondiert nicht nur mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, dem Subsidiaritätsprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Eine gewisse Heterogenität der nationstaatlichen Vorschriften fördert in seiner Folge auch den Wettbewerb der Rechtssysteme, welcher positiv für eine

45 46 47 48 49 50 51

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 6. Ausführlich Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, auch zum Vorteil des Wettbewerbs der Rechtsordnung, zu Letzterem u. nachfolgend Rn. 3362 ff. Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts, KOM (85) 310 endg. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 169 ff.: Verbindung von Herkunfts- und Aufnahmestaatsprinzip auf der Basis der Cassis-Entscheidung (Rn. 176 ff.). Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts, KOM (85) 310 endg., S. 17, Rn. 58. Ausführlich zur „Neuen Strategie“ Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, S. 153 ff. Hierzu u. Rn. 3386 f.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

951

effiziente Entwicklung von Recht bewertet wird.52 Vor allem in den Wirtschaftswissenschaften werden dessen Vorzüge herausgehoben, wenn es um die Genese rechtlich effizienter Vorschriften geht. In einem solchen Wettbewerb kann der Gesetzgeber auf nationaler Ebene nicht an den (privaten) Interessenträgern vorbei regulieren, da diese in letzter Konsequenz ansonsten in einen anderen Staat mit für sie günstigeren Regelungen abwandern könnten („voting by feet“, etwa durch Unternehmensarbitrage).53 Mit der Zeit findet sich theoretisch in einem selektiven Entwicklungsprozess die für die Teilnehmer am Wirtschaftsleben effizienteste Regelungsstruktur. Negative Begleiterscheinungen können jedoch auftreten, da es zu einem sog. 3363 race to the bottom kommen kann. Die Unternehmen verlagern sich dann in die Staaten, die am geringfügigsten regulieren, was aus ordnungspolitischer Warte kritisch zu beurteilen ist. Die Notwendigkeit staatlicher Regulierung, etwa von Finanzprodukten oder auch Leerverkäufen von Aktien, hat sich in jüngster Zeit vermehrt gezeigt. Im Zusammenhang mit der aktuellen Wirtschafts- und Finanzmarktkrise wird daher auch betont, dass nationale Alleingänge ausbleiben sollen, um ein race to the bottom und die damit verbundenen Gefahren zu minimieren. Der Wettbewerb der Rechtsordnungen kann aber auch positive Folgen haben. 3364 So findet die Reform des GmbHG, in deren Rahmen die Unternehmergesellschaft (UG) als Alternative zur engl. Ltd. eingeführt wurde, allgemein Zustimmung und gilt als geglückt. Die deutsche Rechtsordnung hat sich insofern auf den Systemwettbewerb mit Großbritannien hin bei der rechtlichen Bereitstellung attraktiver Gesellschaftsformen konstruktiv fortentwickelt. II.

Wettbewerb der Rechtsordnungen in der EU

Auf Unionsebene besteht durch den unvollkommenen Integrationsprozess in 3365 vielen Bereichen ein relativ ausgeprägter Wettbewerb der Rechtssysteme. Der Gerichtshof der EU hat dessen Wirkungsweise im Rahmen der Niederlassungsfreiheit gewürdigt.54 Damit kann im Kern von der Grundidee eines Wettbewerbs der Rechtssysteme auf Unionsebene ausgegangen werden. Dieser Grundansatz wird jedoch überall dort abgeschwächt, wo es insbesondere aus Gründen ökonomischer Rationalität geboten ist, einheitliche Regelungen zu schaffen.55 Dann kann vor allem auf die Rechtsangleichung zurückgegriffen werden. Diese 3366 unterliegt auch keinen besonders engen Grenzen, da den Unionsorganen ein weiter Ermessensspielraum bei der Frage zusteht, ob einheitliche Vorgaben auf Unionsebene erfolgen sollten. Die Wirkungen des Art. 5 EUV sind insofern wenig beschränkend.56 Gleiches gilt für die generalklauselartig formulierte Angleichungs52 53 54 55 56

Hierzu Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 35 ff. Ausführlich zum „voting by feet“ und dem Wettbewerb der Rechtsordnungen Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 36. Vgl. die Erwägungen in EuGH, Rs. C-212/97, Slg. 1999, I-1459 (1493, Rn. 27) – Centros; s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 2082 f. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV Rn. 31. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 714 ff., 723 ff.

952

Kapitel 20 Rechtsangleichung

kompetenz in Art. 114 AEUV, auf deren Grundlage ein breites Spektrum an Harmonisierungsregelungen denkbar ist.57

§ 2 Ziele 3367 Die Rechtsangleichung selbst hat instrumentellen Charakter und ist weniger sachbezogen.58 Damit lassen sich die einzelnen verfolgten Ziele bei den speziellen Angleichungskompetenzen – etwa für den Umweltschutz Art. 191 f. AEUV59 – aus dem jeweiligen Sachgebiet ableiten. Für die allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug ergibt sich die Zielsetzung aus den Erfordernissen des Binnenmarktkonzepts.

A.

Errichten und Funktionieren des Binnenmarkts

3368 Das zentrale Anliegen bei der Angleichung von Rechtsvorschriften zur Verwirklichung des Binnenmarkts ist es, dessen Errichtung und Funktionieren zu gewährleisten. Konkret sollen aus nationalen Vorschriften resultierende Hindernisse für den Binnenmarkt beseitigt werden.60 Hintergrund ist nicht die Schaffung von einheitlichem Unionsrecht, sondern die Modifikation nationalen Rechts, ohne dass dieses verdrängt wird.61 I.

Rückbindung an den Binnenmarkt

3369 Die allgemeinen Vorschriften zur binnenmarktbezogenen Rechtsangleichung sind Art. 114-119 AEUV, welche ausdrücklich an die Errichtung und Verwirklichung des Binnenmarkts gebunden sind.62 Damit sind die Ziele und Vorgaben in Art. 26 AEUV maßgeblich für die Rechtsangleichung.63 Art. 26 Abs. 1 AEUV enthält einen expliziten Gesetzgebungsauftrag an die Union.64 Als Rechtsbegriff wird der Binnenmarkt in Art. 26 Abs. 2 AEUV legaldefiniert. 57 58 59 60 61 62 63

64

Näher zu Art. 114 AEUV s.u. Rn. 3437 ff. S.o. Rn. 3350. S.o. Rn. 3420 ff. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 94 EGV Rn. 1. Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 94 EG Rn. 12. Zu diesem ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 522 ff. Art. 94, 96 f. EG bezogen sich auf den „Gemeinsamen Markt“, während Art. 95 EG auf den Binnenmarkt verwies. Diese uneinheitliche Terminologie war Anlass für Spekulationen über die unterschiedliche Bedeutung beider Begriffe, vgl. Kahl, in: Calliess/ Ruffert, Art. 14 EGV Rn. 5 ff.; im AEUV wurde der Begriff „Gemeinsamer Markt“ konsequent durch „Binnenmarkt“ ersetzt, hierzu ausführlich Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (132 ff.). Hatje, in: Schwarze, Art. 14 EGV Rn. 1.

§ 2 Ziele

953

Dementsprechend ist ein zentraler Aspekt des Binnenmarktkonzepts die Ver- 3370 wirklichung der Grundfreiheiten. Abschottende Wirkungen in den nationalen Rechtsordnungen müssen beseitigt werden, damit der Raum ohne Binnengrenzen, wie er in den Unionszielen in Art. 3 Abs. 3 EUV vorgesehen ist, gewährleistet werden kann. Weiterhin für einen funktionierenden Binnenmarkt von erheblicher Bedeutung sind faire Wettbewerbsbedingungen.65 Im Bereich der Wettbewerbsregeln gem. Art. 101 ff. AEUV steht der Union nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV die ausschließliche Zuständigkeit zur Gesetzgebung zu. Die Rechtsangleichung ist nicht nur ein Instrument, um bereits eingetretene 3371 Störungen des Binnenmarkts zu beseitigen. Unterschiede zwischen nationalen Regelungen, die geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen oder Wettbewerbsverzerrungen zu verursachen, sind ausreichend.66 Damit genügt bereits die Gefahr einer Störung, so dass schon auf sich abzeichnende negative Entwicklungen reagiert werden kann. II.

Sicherung der Wirksamkeit der Grundfreiheiten und Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen

Die Verwirklichung des Binnenmarkts ist in der Folge eine rechtlich verbindliche 3372 Vorgabe der Verträge.67 Daraus folgt jedoch nicht, dass der Einzelne hieraus ein Recht ableiten kann. Dies soll vielmehr den Grundfreiheiten durch Vorgaben an die Mitgliedstaaten allgemein Geltung verschaffen und im Weiteren Wettbewerbsverzerrungen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten vermeiden, sofern sich hieraus unmittelbar Auswirkungen auf den Binnenmarkt ergeben.68 Die Bedeutung der Grundrechte ist in diesem Zusammenhang untergeordnet. 3373 Auch sie beinhalten kein konkret vor dem Gerichtshof der EU für den Einzelnen einklagbares Recht auf Rechtsharmonisierung. Dennoch muss deren abstrakter Gehalt berücksichtigt werden, was wiederum den potenziell betroffenen Personenkreis schützt und damit auch die Wirksamkeit der Grundrechte mittelbar sichert.69

65 66

67 68 69

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 9 mit Verweis auf EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (654 f., Rn. 63) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.) mit Verweis auf EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I11573 (11644, Rn. 37) – Tabakwerbung II und die dort angeführte Rspr. Zur rechtlichen Verbindlichkeit s. GA Cosmas, EuGH, Rs. C-378/97, Slg. 1999, I-6207 (6223, Rn. 38) – Wijsenbeek. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (654 f., Rn. 63) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). Möstl, EuR 2002, 318 (321).

954

Kapitel 20 Rechtsangleichung

B.

Bedeutung für andere Politikbereiche und Motivbündel bei der Rechtsangleichung

3374 Inhaltlich besteht für die binnenmarktbezogene Rechtsangleichung keine strenge Begrenzung. Dies liegt insbesondere daran, dass die Verwirklichung des Binnenmarkts inhaltlich nicht sachbezogen ausgerichtet, sondern in ihrer Funktionsweise stark zielbezogen ist.70 Dadurch können grundsätzlich alle Politikbereiche, sofern sie die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts betreffen, geregelt werden. Die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug ha3375 ben also bezogen auf andere Sachgebiete Querschnittscharakter. So muss laut Rechtsprechung des EuGH nicht jeder einzelne von der Harmonisierungsmaßnahme erfasste Sachverhalt auch einen Bezug zum Binnenmarkt aufweisen. Vielmehr kommt es darauf an, ob die Maßnahme insgesamt das Funktionieren des Binnenmarkts tatsächlich verbessert.71 Es zählt damit die allgemeine Wirkungsweise der jeweiligen Maßnahme. Die über die Verwirklichung des Binnenmarkts hinausgehende Wirkung der Angleichung wird als die Integrationsdynamik fördernder „spill over“-Effekt allgemein positiv bewertet.72 Neben den spezifischen Erfordernissen des Binnenmarkts müssen bei der 3376 Rechtsangleichung ohnehin die Vorgaben in den anderen Politikbereichen mit berücksichtigt werden.73 So sind speziell bei Art. 114 AEUV die besondere Rücksichtnahme und das Streben nach einem hohen Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umwelt- und Verbraucherschutz ausdrücklich in Art. 114 Abs. 3 AEUV festgelegt.74 Falls der Regelungsschwerpunkt einer Maßnahme schwer oder gar nicht fest3377 stellbar ist, kann unter gewissen Voraussetzungen eine Doppelabstützung nötig sein.75 Dann wird die jeweilige Angleichungsmaßnahme auf zwei Kompetenzgrundlagen gestützt. In diesem Zusammenhang kann eine binnenmarktbezogene Kompetenz neben eine Ermächtigungsgrundlage mit anderem inhaltlichen Bezug treten und so gleichrangig zur Verwirklichung eines anderen Politikbereichs beitragen.

§ 3 Intensität und Mittel 3378 Wie eng die Mitgliedstaaten über die Rechtsangleichung auf Unionsebene gebunden werden, ergibt sich sowohl aus dem betroffenen Sachgebiet als auch aus der 70 71 72 73 74 75

Möstl, EuR 2002, 318 (324). EuGH, Rs. C-465/00 u.a., Slg. 2003, I-4989 (5034, Rn. 41) – ORF; zu den inhaltlichen Grenzen s.u. Rn. 3517 ff. S. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Stichwort: „Binnenmarkt“. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 94 EGV Rn. 1. Näher zu dieser Schutzniveauklausel u. Rn. 3467. Hierzu s.u. Rn. 3430.

§ 3 Intensität und Mittel

955

gewählten Handlungsform bei der Angleichung. Wenn die Angleichung über Richtlinien geschieht, ist ebenfalls entscheidend, welche der zur Verfügung stehenden Harmonisierungsmethoden verwendet wird.

A.

Reichweite nach geregeltem Sachgegenstand

Die Reichweite in Bezug auf den Sachgegenstand beschreibt, wie umfassend eine 3379 bestimmte Rechtsmaterie angeglichen wird. Damit ist, in Abgrenzung zur Harmonisierungsintensität, nicht gemeint,76 wie stark die Mitgliedstaaten durch die unionsrechtlichen Vorgaben gebunden sind, sondern, welche Teile des jeweiligen Sachgegenstands von der Harmonisierung betroffen sind. In den meisten Fällen ist die Angleichung auf einzelne Bereiche einer Rechtsmaterie beschränkt, da über sie keine umfassende Gleichschaltung nationalen Rechts betrieben werden soll.77 Ferner unterscheidet man eine horizontale und eine vertikale Rechtsanglei- 3380 chung, was vor allem im Warenverkehrsbereich von besonderer Bedeutung ist. Dort bezieht sich die vertikale Rechtsangleichung auf spezifische Eigenschaften und Parameter einer konkreten Produktgruppe. Die horizontale Rechtsangleichung erstreckt sich demgegenüber auf produktübergreifende Regelungen von einzelnen Anforderungen, die in mehreren Produktgruppen gleichermaßen beachtet werden müssen.78

B.

Intensität der Angleichung nach gewählter Handlungsform und Methode

Maßgeblich für die Intensität einer Harmonisierungsmaßnahme ist zunächst, wel- 3381 cher Handlungsform sich der Unionsgesetzgeber bedient. Manche Kompetenzgrundlagen sind auf ein bestimmtes Handlungsinstrument festgelegt, so Art. 115 AEUV auf Richtlinien. Wenn eine Rechtsangleichungskompetenz keine Beschränkung auf ein be- 3382 stimmtes Mittel enthält, wie Art. 114 AEUV, in welchem von „Maßnahmen“ die Rede ist, stellt sich die Frage, auf welche Handlungsformen zurückgegriffen werden darf. Sind das ordentliche oder auch ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben, kommen dem Wortlaut des Art. 289 Abs. 1 f. AEUV entsprechend nur Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse in Betracht. Auf die nichtverbindlichen Handlungsformen des Art. 288 AEUV kann damit nicht zurückgegriffen werden.

76 77 78

Vgl. hierzu nachfolgend Rn. 3381 ff. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV Rn. 36. Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, S. 43; Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 104.

956

Kapitel 20 Rechtsangleichung

I.

Richtlinien

3383 Wenn die Angleichung über eine Richtlinie erfolgt, wird nicht das nationale Recht verdrängt. Es wird kein neues, einheitliches Unionsrecht geschaffen und auch keine Rechtsvereinheitlichung betrieben. Damit handelt es sich um eine Veränderung mitgliedstaatlicher Regelungen, um aus Unionsperspektive gleichwertiges nationales Recht zu schaffen.79 Der zweistufige Charakter von Richtlinien entspricht in Abgrenzung zur Rechts3384 vereinheitlichung am ehesten dem Zweck der Rechtsangleichung80 sowie den Vorgaben in Art. 5 EUV.81 Die Harmonisierung über Verordnungen schließt dies jedoch nicht aus, da es in Teilbereichen erforderlich sein kann, für eine effektive Rechtsangleichung auch unmittelbar geltendes Unionsrecht zu schaffen.82 Ferner können auch Verordnungen den Mitgliedstaaten gewisse Spielräume belassen. Dies gilt vor allem für rahmensetzende Verordnungen, welche einer näheren Konkretisierung durch die Mitgliedstaaten gerade bedürfen.83 Wie stark Mitgliedstaaten bei einer Rechtsangleichung über eine Richtlinie ge3385 bunden werden, ergibt sich aus der Harmonisierungsintensität.84 Diese setzt den Rahmen, welcher den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung in nationales Recht überlassen werden soll. Bestimmend für die Intensität ist die gewählte Harmonisierungsmethode. Sie wiederum richtet sich bei den allgemeinen Angleichungsregelungen der Art. 114 und 115 AEUV insbesondere danach, welche Materie angeglichen werden soll und was verhältnismäßig bei der Behebung einer Funktionsstörung des Binnenmarkts ist. Daneben spielt auch die politische Durchsetzbarkeit eine Rolle.85 Je nachdem, wie eng die Vorgaben für die Mitgliedstaaten auf Unionsebene gefasst sind, und damit insbesondere anhand ihrer Harmonisierungsintensität, unterscheidet man bei den Richtlinien zwischen vier Harmonisierungsmethoden:86 die Total-, die optionale, die fakultative und die Mindestharmonisierung. 1.

Totalharmonisierung

3386 Von einer vollständigen oder auch totalen Harmonisierung ist die Rede, wenn den Mitgliedstaaten kein Spielraum mehr für die Schaffung oder Beibehaltung abwei-

79 80 81 82 83 84 85 86

Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 94 EG Rn. 12. Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 95 EG Rn. 67. Zu diesem s.u. Rn. 3518 ff. Zu den weiteren Handlungsformen bei der Rechtsangleichung s.u. Rn. 3394 f. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 877. V. Danwitz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 83. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 106. Zur Unterteilung s. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV Rn. 38; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 5. Für die übrigen Handlungsformen ergibt diese Unterteilung nur in begrenztem Maße Sinn, da diese entweder nicht rechtsverbindlich sind oder aber nicht unmittelbar oder nur sehr geringe nationale Spielräume gewähren.

§ 3 Intensität und Mittel

957

chender Regelungen verbleibt.87 Allgemein ist dann die Regelungsmaterie auf Unionsebene durch die Richtlinie erschöpfend festgelegt.88 Eine gewisse Abstufung ergibt sich dadurch, dass den Mitgliedstaaten Wahl- 3387 möglichkeiten gelassen werden können, wie sie die Vorgaben im Einzelnen umsetzen wollen oder wann ein Abweichen durch Schutzklauseln oder über Schutzergänzungs- bzw. Schutzverstärkungsklauseln möglich ist. Diese können jedoch nur auf der Grundlage der Richtlinie und in den vorgegebenen Grenzen realisiert werden, so dass ebenfalls die unionsrechtlichen Vorgaben bestimmend sind.89 Damit verschwimmen die Grenzen zwischen Rechtsvereinheitlichung und Harmonisierung.90 2.

Teilharmonisierung

a)

Nationale Spielräume

Im Gegensatz zu der vollständigen Harmonisierung belassen Rechtsangleichungs- 3388 maßnahmen bei der Teilharmonisierung den Mitgliedstaaten gewisse Spielräume. Konkret bestehen diese darin, dass die Mitgliedstaaten eigenständig über die Einführung von Regelungen oder auch deren Beibehaltung entscheiden können, obwohl diese von unionsrechtlichen Vorgaben durch die Angleichungsmaßnahme erfasst sind.91 Diese Spielräume können sich in unterschiedlicher Weise äußern. b)

Optionale Harmonisierung

Von einer optionalen Harmonisierung spricht man, wenn durch sie Lebenssach- 3389 verhalte mit Unionsbezug, also grenzüberschreitend zwischen den Mitgliedstaaten, verpflichtend geregelt werden sollen. Diese sind dann umfassend von Vorgaben der Angleichungsmaßnahme geprägt. Für Sachverhalte ohne Unionsbezug wird hingegen nur ein Mindeststandard 3390 gesetzt. Somit können für Inlandssachverhalte vom Unionsrecht abweichende Regelungen beibehalten oder eingeführt werden.92 Diese dürfen jedoch nur strengere Vorgaben enthalten, so dass ein Abweichen vom unionsrechtlich gesetzten Standard nach unten nicht möglich ist.93 Damit sind die Mitgliedstaaten etwa verpflichtet, die Einfuhr von Produkten aus anderen Mitgliedstaaten, welche unionsrechtlichen Vorgaben genügen, zuzulassen, auch wenn das gleiche Produkt, im Inland hergestellt, aufgrund möglicher nationaler Beschränkungen dort nicht vertrieben werden dürfte. Dies führt direkt zur Problematik der Inländerdiskriminie-

87 88 89 90 91 92 93

S. Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, S. 45. S. EuGH, Rs. 278/85, Slg. 1987, 4069 (4087, Rn. 12) – Kommission/Dänemark. Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, S. 47 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 18. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Vor Art. 94-97 EGV Rn. 41. Wagner, Das Konzept der Mindestharmonisierung, 2001, S. 50 f. V. Danwitz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 85.

958

Kapitel 20 Rechtsangleichung

rung, welche jedoch nationaler und nicht unionsrechtlicher Natur ist.94 Insofern ergeben sich keine Vorgaben durch die Rechtsangleichung. c)

Fakultative Harmonisierung

3391 Bei der fakultativen Harmonisierung ist es den Teilnehmern am Wirtschaftsverkehr gestattet, sich entweder nach dem in den Unionsvorschriften gesetzten Standard oder nach den inländischen Bestimmungen des Importstaats zu richten.95 Der Unterschied zwischen optionaler und fakultativer Harmonisierung liegt 3392 darin, dass der einzelne Mitgliedstaat bei Letzterer für reine Inlandssachverhalte keine strengeren Vorgaben machen kann, die verpflichtend eingehalten werden müssten. Also ist eine strengere nationale Regelung auch bei Inlandssachverhalten für die Teilnehmer am Wirtschaftsverkehr nicht bindend. Somit stellt sich hier nicht das Problem der Inländerdiskriminierung. Die Wahlmöglichkeit für die Betroffenen ergibt sich aus der Richtlinie selbst, ohne dass den Mitgliedstaaten ein Umsetzungsspielraum zugesprochen würde.96 Dennoch sind die Adressaten einer Richtlinie auch bei der fakultativen Harmonisierung die Mitgliedstaaten und nicht die Wirtschaftsteilnehmer selbst, so dass es zur Wirksamkeit grundsätzlich des nationalen Umsetzungsakts bedarf.97 d)

Mindestharmonisierung

3393 Wenn die Methode der Mindestharmonisierung zur Rechtsangleichung gewählt wird, folgen hieraus lediglich Minimalstandards auf Unionsebene, die von den einzelnen Mitgliedstaaten eingehalten werden müssen. Dabei handelt es sich um einen einheitlich geltenden Mindestschutz, welcher nicht unterschritten werden darf. Von den einzelnen Mitgliedsstaaten kann dieser aber durchaus höher angesetzt werden, und zwar im Gegensatz zur optionalen Harmonisierung unabhängig vom Unionsbezug der geregelten Sachverhalte.98 Damit können auch für grenzüberschreitende Sachverhalte unterschiedlich strenge Vorgaben in den einzelnen Mitgliedstaaten herrschen. Die Mindestharmonisierung versperrt den Mitgliedstaaten nur ein Abweichen nach unten.99

94 95 96

97 98 99

S. EuGH, Rs. C-29-35/94, Slg. 1995, I-301 (316, Rn. 11) – Aubertin. M.w.N. Frenz, Europarecht 1, Rn. 259 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 5; v. Danwitz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 85. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 110 f. mit Hinweis darauf, dass die optionale und die fakultative Harmonisierung jedoch oft miteinander verknüpft werden. Leible, in: Streinz, Art. 95 EG Rn. 48. Vgl. zur optionalen Harmonisierung und der Möglichkeit, nach oben abzuweichen, lediglich für Inlandssachverhalte o. Rn. 3390. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5811, Rn. 56) – Vereinigtes Königreich/Rat.

§ 3 Intensität und Mittel

II.

959

Weitere Handlungsformen

Durch die Angleichung über eine Verordnung wird nationales Recht verdrängt. 3394 Unterschiede in den Mitgliedstaaten werden direkt beseitigt, was oftmals faktisch zu einer Rechtsvereinheitlichung führt.100 Dennoch steht das Gebot, keine vollständige Rechtsvereinheitlichung über die Rechtsangleichung herbeizuführen, der Verwendung von Verordnungen nicht entgegen. Verbindliche Vorgaben können für die Ziele der jeweiligen Angleichungsmaß- 3395 nahme und damit für die Effektivität der Rechtsangleichung notwendig sein. In Bereichen, die durch Verordnungen geregelt werden dürfen, können den Mitgliedstaaten auch noch (meist geringe) Spielräume belassen werden, welche durch nationales Recht ausgefüllt werden können.101 Ferner ist es durchaus möglich, dass ein Sachgebiet nur zum Teil durch eine Verordnung festgelegt wird. Dann kann es bei einem einheitlichen Lebenssachverhalt dazu kommen, dass er teilweise unmittelbar durch Unionsrecht geregelt wird und teilweise durch nationales Recht.

C.

Einfluss der Auslegung europarechtlicher Vorschriften

I.

Effet utile

Der effet utile, der eine möglichst effektive Durchsetzung der Ziele in den Verträ- 3396 gen gewährleistet und dadurch die Funktionsfähigkeit der Union sicherstellt,102 gewinnt in zweierlei Hinsicht an Bedeutung für die Rechtsangleichung. 1.

Bedeutung

Wie stark die Vorgaben einer Angleichungsmaßnahme die Mitgliedstaaten binden 3397 und damit ihre Reichweite festlegen, ergibt sich nicht zuletzt aus der Auslegung der für die Angleichung relevanten europäischen Regelungen. Besonders die teleologische Auslegung anhand des effet utile erweitert hierbei den Wirkungskreis des Europarechts und drängt die Wortlautauslegung und partiell die ebenfalls bedeutsame systematische Auslegung in den Hintergrund.103 2.

Wirksamkeit der Angleichungsmaßnahmen

Rechtsangleichungsmaßnahmen sind auf praktische Wirksamkeit ausgelegt. Wenn 3398 Richtlinien zur Angleichung nationaler Regelungen von den Mitgliedstaaten nicht 100 101 102 103

S. zum Ganzen Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 95 EG Rn. 67. Zur Verwischung der Unterschiede zwischen Verordnungen und Richtlinien s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 877. S. bereits EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Grad. Ausführlich zur Auslegung europäischer Vorschriften Frenz, Europarecht 5, Rn. 338 ff., 419 ff. zur überragenden Bedeutung des effet utile.

960

Kapitel 20 Rechtsangleichung

umgesetzt werden, könnte so die Angleichung torpediert werden. Dies wird über die unmittelbare Wirkung von Richtlinien unterbunden, für welche als ausschlaggebendes Argument der effet utile dient.104 Ohne die unmittelbare Wirkung von Richtlinien besteht die Gefahr, dass die Rechtsangleichung ins Leere läuft. Damit ist die Auslegung anhand des effet utile für die tatsächliche Bindung der Mitgliedstaaten an die Ziele einer Angleichungsmaßnahme von erheblicher Bedeutung und sichert das Funktionieren der Rechtsangleichung. 3.

Erweiterung des Anwendungsbereichs der Angleichungsmaßnahmen

3399 Allgemeiner ist aber auch zu fragen, ob sich aus dem effet utile für die Angleichungskompetenzen Weiterungen hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs ergeben. Dies ist jeweils anhand des Ziels der jeweiligen Angleichungskompetenz zu ermitteln. Für die allgemeinen Angleichungskompetenzen in Art. 114 ff. AEUV ist der 3400 Binnenmarkt die maßgebliche Zielsetzung. Seine Verwirklichung schreibt das für die Rechtsangleichung erforderliche Maß vor. Dies ist einer der Gründe, wieso zum Teil eine erhebliche Mitregulierung anderer Sachbereiche über Art. 114 AEUV erfolgt, sofern die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts dies erfordern. Daraus können sich erhebliche Auswirkungen ergeben, wie etwa im Falle der RL 2006/24/EG über die Vorratsspeicherung von Daten.105 Der effet utile ist insofern mitverantwortlich für die extensive Auslegung des 3401 Binnenmarktbezugs, ausgerichtet am Vorliegen der Voraussetzungen der Art. 114, 115 AEUV.106 Einschränkend wirkt jedoch vor allem der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, welcher einer uneingeschränkten Anwendung des effet utile entgegensteht und verlangt, dass sich die Union in den ihr übertragenen Zuständigkeiten hält.107 II.

Perspektive der dynamischen europäischen Integration

3402 Europarecht muss entwicklungsoffen sein, um auf aktuelle Entwicklungen adäquat reagieren zu können. Dies ist für den in den Verträgen angelegten Integrationsgedanken unentbehrlich, welcher Flexibilität und Offenheit bei der Entwicklung

104 105 106

107

Klassisch EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Grad; s. m.w.N. aus der Rspr. Frenz, Europarecht 5, Rn. 423. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (655 f., Rn. 67 ff.) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.); ausführlich hierzu s.u. Rn. 3538 ff. Zur Kompetenzabgrenzung anhand der Schwerpunkttheorie, ausgerichtet an der Einschlägigkeit der Art. 114, 115 AEUV, wenn deren Voraussetzungen vorliegen, u. Rn. 3407 ff., vgl. auch Rn. 3536. S. zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung u. Rn. 3519 ff.; näher zum Spannungsverhältnis zwischen effet utile und dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung Frenz, Europarecht 5, Rn. 427 ff.

§ 4 Abgrenzung

961

des Unionsrechts voraussetzt.108 Dies bedingt gleichzeitig die Anwendung der Rechtsangleichungsmaßnahmen und erweitert ebenso wie der effet utile ihren Wirkungsanspruch. Die dynamische Auslegung ist eng mit dem effet utile verbunden und ergänzt 3403 ihn dahin gehend, dass die Rechtsprechung dynamisch auf neue Entwicklungen reagieren kann.109 Diese Befugnis bietet das richtige Instrument, um ganz i.S.d. effet utile neue Sachverhalte einbinden zu können oder zur Sicherung der praktischen Wirksamkeit neue Rechtsinstitute zu kreieren.110 Im Hinblick auf die Reichweite der dynamischen Auslegung von Unionsrecht 3404 stellt sich im weiteren Verlauf jedoch die Frage, ob dies nicht mit einer Ausdehnung der Integration verbunden ist, die nicht mehr von den Verträgen in ihrer Wirkung für die Mitgliedstaaten gedeckt wird.111 Es bedarf daher stets einer kritischen Beurteilung des Stands der Integration. Dies muss in Zusammenschau mit ihren äußeren Grenzen, also vor allem des Art. 5 EUV, geschehen. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, das Subsidiaritätsprinzip und die Verhältnismäßigkeit sind insofern die starren Grenzen der dynamischen Auslegung.112

§ 4 Abgrenzung A.

Ermittlung der richtigen Kompetenzgrundlage

I.

Relevanz

Die Rechtsangleichung über die allgemeinen und speziellen Angleichungskompe- 3405 tenzen geschieht durch den Erlass von Sekundärrecht. Dabei kommt aufgrund des weiten Verständnisses der Verwirklichung des Binnenmarkts den allgemeinen Angleichungskompetenzen und vor allem Art. 114 AEUV eine zentrale Rolle zu.113 Ohne auf die Rechtsetzung zurückgreifen zu müssen, kann in gewissem Maß eine einheitliche, europarechtskonforme Anwendung nationalen Rechts auch über die Rechtsprechung zu den Grundfreiheiten und dort gesetzte Maßgaben gesichert werden.114 108 109 110

111 112

113 114

S. zur notwendigen Entwicklungsoffenheit des Europarechts Frenz, Europarecht 5, Rn. 3485. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3486; Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EGVertrag, 2004, S. 152. Wie etwa die unmittelbare Wirkung von Richtlinien zur Sicherung der mit einer Rechtsangleichung verfolgten Ziele, s. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 21 ff.) – Becker mit Nachw. aus der früheren Rspr. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. So Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 153; für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch BVerfG, Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, Rn. 55, 61 – Mangold. Ausführlich o. Rn. 3336, u. Rn. 3437 f. Hierzu s. bereits o. Rn. 3358 f.

962

3406

Kapitel 20 Rechtsangleichung

Je nachdem, welcher Sachbereich betroffen ist oder welchem Ziel die Angleichung folgt, kommen oftmals verschiedene Kompetenzgrundlagen in Betracht und es entstehen Abgrenzungsschwierigkeiten. Ferner sind unter engen Voraussetzungen sog. Doppelabstützungen möglich, bei denen eine Maßnahme mehreren gleichrangigen Zielen dient.115 II.

Grundansatz

3407 Die Wahl der richtigen Kompetenzgrundlage liegt nicht im Ermessen des Unionsgesetzgebers.116 Der Gerichtshof der EU prüft umfassend, insbesondere unter Berücksichtigung von Ziel und Inhalt einer Maßnahme, ob die Wahl der Angleichungskompetenz nach objektiven, für das Gericht nachprüfbaren Umständen erfolgte.117 Die Prüfung erfolgt dabei zweistufig.118 Zunächst muss untersucht werden, ob ein Vorrang zugunsten einer der infrage kommenden Regelungskompetenzen besteht und diese insofern über die Spezialität bzw. Subsidiarität abgrenzbar sind. Über die Kompetenzgrundlage wird festgelegt, auf welche Handlungsformen 3408 zurückgegriffen werden darf.119 Damit verbunden wirkt sich die Wahl der Kompetenzgrundlage stark auf den Inhalt, die Reichweite und die Intensität einer Angleichungsmaßnahme aus.120 Kommen mehrere Kompetenzgrundlagen infrage, ohne dass eine speziell oder subsidiär ist, kommt es darauf an, welches Ziel hauptsächlich mit der Rechtsangleichung verfolgt werden soll.121 Für Art. 114 und 115 AEUV muss der Schwerpunkt auf der Beseitigung von Wettbewerbsverfälschungen oder der Anpassung von Marktbedingungen, also der Verwirklichung der Grundfreiheiten hinsichtlich ihrer Bedeutung für den Binnenmarkt gem. Art. 26 AEUV, liegen.122 Ferner darf keine spezielle Angleichungskompetenz einschlägig sein. Wenn eine Maßnahme nur nebenbei eine Angleichung in diesem Bereich bewirkt oder einen in die mitgliedstaatliche Kompetenz fallenden Bereich regelt, kann sie grundsätzlich nicht auf Art. 114 ff. AEUV gestützt werden.123 Im Einzelnen nimmt der Gerichtshof der EU eher keine abstrakte Gewichtung 3409 der jeweiligen Ziele vor,124 sondern prüft, ob die Voraussetzungen einer der allge115 116 117 118 119

120 121 122 123 124

Näher hierzu s.u. Rn. 3430. Ausführlich zum Ganzen Frenz, Europarecht 5, Rn. 662 ff. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9156, Rn. 61) – Kommission/Rat m.w.N. aus der Rspr.; Rs. C-268/94, Slg. 1996, I-6177 (6216, Rn. 22) – Portugal/Rat. Ausführlich o. Rn. 2320 ff. Frenz, Europarecht 5, Rn. 662 mit dem Hinweis, dass hinsichtlich des Verfahrens aufgrund des nunmehr weitgehend angeglichenen Rechtsetzungsverfahrens weniger Konfliktpotenzial besteht. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (894, Rn. 6) – Vereinigtes Königreich/Rat. Allgemein zur Abgrenzung von Kompetenzgrundlagen s.o. Rn. 2318 ff. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11577 f., Rn. 74 f.) – Tobacco. Vgl. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1716, Rn. 32) – Parlament/Rat. Ein anderer Eindruck entsteht jedoch in den Fällen, in denen die Abstützung auf eine weitere Kompetenzgrundlage überprüft wird (Doppelabstützung), vgl. EuGH, Rs. C491/01, Slg. 2002, I-11453 (11573, Rn. 58; 11582, Rn. 94) – Tobacco.

§ 4 Abgrenzung

963

meinen Rechtsangleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug vorliegt.125 Ist dies der Fall, kann die Rechtsprechung so verstanden werden, dass tatsächlich auch ein Schwerpunkt auf der Verwirklichung des Binnenmarkts liegt.126 Dann ist es auch unerheblich, ob einem anderen Sachgebiet eine maßgebliche Rolle bei der Maßnahme zukommt. Gerade in Bereichen, in welchen der Unionsgesetzgeber nach Art. 114 Abs. 3 AEUV auf ein hohes Schutzniveau verpflichtet ist, muss er dieser Vorgabe nachkommen können. Dies ist nur der Fall, wenn er die Ziele des entsprechenden Sachgebiets maßgeblich in die Maßnahme mit einbeziehen darf.127 Wo der Schwerpunkt einer Maßnahme mit Berührungspunkten zum Binnen- 3410 markt liegt, wird also anhand des Vorliegens der Voraussetzungen von Art. 114, 115 AEUV gemessen, womit die Schwerpunktprüfung stets auch inhaltlich zuvorderst am Binnenmarktziel ausgerichtet ist.128 In der Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung hat der EuGH das Schwerpunktkriterium, obwohl es von Beschwerdeführern ausdrücklich benannt wurde,129 in den weiteren Ausführungen terminologisch nicht gebraucht und inhaltlich auch keine relative Gewichtung der Ziele vorgenommen. Maßgeblich war allein die Ausrichtung am Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 114 AEUV130 und damit, ob die „Unterschiede nationaler Regelungen geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen oder Wettbewerbsverzerrungen zu verursachen und sich auf diese Weise unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarkts auszuwirken“.131 Eine abstrakte Gefahr reicht hierfür aber nicht aus.132 Dabei greift der Gerichts- 3411 hof der EU unter anderem auf die Erwägungen des Unionsgesetzgebers bei Erlass der Maßnahme zurück und insofern mittelbar auf dessen Überlegungen bezüglich des Schwerpunkts der konkreten Maßnahme.133

125 126 127 128 129 130 131

132 133

S. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 62) – Tobacco. Zu dessen Voraussetzungen u. Rn. 3437 ff. So Möstl, EuR 2002, 318 (338). So in Bezug auf den Gesundheitsschutz EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8525, Rn. 88) – Tabakwerbung; mit Verweis hierauf Möstl, EuR 2002, 318 (339). Möstl, EuR 2002, 318 (340). EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (653 f., Rn. 58) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). S. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 62) – Tobacco. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (654 f., Rn. 63) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.) mit Verweis auf Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 37) – Tabakwerbung II. und die dort angeführte Rspr. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung. Vgl. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7156 f., Rn. 16 ff.; 7158, Rn. 27 f.) – Biopatentrichtlinie; vgl. auch Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 (7924 f., Rn. 46 ff.) – Kommission/Rat; zum Ganzen vgl. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 668 ff.

964

Kapitel 20 Rechtsangleichung

B.

Abgrenzung der Art. 114 ff. AEUV zu einzelnen, sachbezogenen Kompetenzgrundlagen

I.

Offener Ansatz

3412 Der Anwendungsbereich der Art. 114 ff. AEUV zeichnet sich dadurch aus, dass sie keinen näheren, speziellen Sachbezug aufweisen, sondern vor allem zielbezogen auf die Verwirklichung des Binnenmarkts gerichtet sind.134 In diesem Zusammenhang werden über die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen auch einzelne Politikbereiche mitgeregelt. Zu diesen müssen die allgemeinen Angleichungskompetenzen dementsprechend abgegrenzt werden. Die Abgrenzungsfrage stellt sich vor allem in Bezug auf Art. 153, 168 f., 191 f., 207 AEUV. Für den neu eingeführten Art. 194 AEUV gilt, dass dieser aufgrund seines direkten Verweises auf den Binnenmarkt in Abs. 1 spezieller als Art. 114 AEUV ist.135 II.

Zusammenarbeit in sozialen Fragen (Art. 153 AEUV)

3413 Art. 153 AEUV ist für den Bereich der Sozialpolitik die zentrale Kompetenznorm. Dennoch kann auch über die allgemeinen Kompetenzen zur Angleichung des Binnenmarkts dieser Bereich mitgeregelt werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 114 oder 115 AEUV vorliegen und damit die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts Gegenstand der Maßnahme sind.136 Art. 153 und 114, 115 AEUV sind nebeneinander ohne methodischen Vorrang i.S.d. Spezialität oder Subsidiarität anwendbar. Somit sind sie sachlich nach dem Gegenstand und dem Ziel der Maßnahme sowie des verfolgten Hauptzwecks abzugrenzen.137 Dies liegt insbesondere daran, dass Art. 153 AEUV inhaltlich unabhängig von der Verwirklichung des Binnenmarkts sozialpolitisch ausgerichtet ist. Ein methodisches Vorrangverhältnis würde aber eine gewisse Schnittmenge der beiden infrage kommenden Kompetenzgrundlagen voraussetzen, welche hier nicht in ausreichendem Maße vorliegt.138 III.

Gesundheitswesen (Art. 168 AEUV)

3414 Über Art. 168 Abs. 4 AEUV wird die Union ermächtigt, im Bereich der Gesundheitspolitik spezifische Maßnahmen zu erlassen. Dies kann über die bloße Ergänzung und Unterstützung nach Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2, Abs. 2 AEUV hinaus139 134 135 136 137 138 139

S.o. Rn. 3368 ff. Hierzu u. Rn. 4699. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 320. Hierzu allgemein o. Rn. 2323 f., 3351; s. auch Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 5. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 322 m.w.N. ausführlich o. Rn. 2322. S.u. Rn. 4159 f.

§ 4 Abgrenzung

965

auch im Wege der Rechtsangleichung erfolgen. Das ergibt sich daraus, dass Art. 168 Abs. 4 AEUV abweichend von Art. 2 Abs. 5 AEUV angewendet werden kann.140 Das Harmonisierungsverbot in Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV gilt also nicht für Art. 168 Abs. 4 AEUV.141 Auch bei Art. 168 AEUV erscheint eine methodische Differenzierung nach 3415 Spezialität und Subsidiarität in Zusammenschau mit Art. 114 f. AEUV nicht angebracht, da wiederum die verfolgten Ziele zu unterschiedlich sind. Hierfür sprechen die Konkretisierungen im neu gefassten Art. 168 Abs. 4 AEUV, über welche nun ausdrücklich die Sicherheitsaspekte als zentrales Anliegen in den Vordergrund gerückt werden. Ebenfalls stark hierfür spricht der Verweis in Art. 168 Abs. 4 AEUV auf die Sicherheitsanliegen in Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV ohne Bezug auf Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV und den Binnenmarkt. Dies deutet systematisch auf eine saubere Trennung beider Sachbereiche und Zielsetzungen hin. Maßnahmen nach Art. 168 Abs. 4 lit. c) AEUV sollen darauf abzielen, die 3416 durch den Binnenmarkt mit den geforderten Zirkulationsmöglichkeiten auch für Arzneimittel und Medizinprodukte sowie divergierende und eher niedrige nationale Standards unzulängliche Verwirklichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf Unionsebene zu beseitigen.142 So geht es sachlich bei Art. 168 Abs. 4 lit. c) AEUV nicht primär um die Verwirklichung der Warenverkehrsfreiheit und damit den Binnenmarkt, sondern um Sicherheitsanliegen und einen effektiven Gesundheitsschutz, auch wenn tatsächliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt die Folge sein können. Umgekehrt dient etwa Art. 114 AEUV dem Binnenmarkt und seiner Verwirklichung, wobei jedoch nach Art. 114 Abs. 3 AEUV ein hohes Schutzniveau auch im Gesundheitsbereich angestrebt werden soll. Beide Kompetenzgrundlagen sind daher jeweils aus ihrer Perspektive quasi 3417 einander zugewandt und aufeinander bezogen. Daher kann sich im Einzelfall die Ermittlung der richtigen Kompetenzgrundlage als schwierig gestalten. Bei der Wahl der Ermächtigungsgrundlage ist genauso wie im Rahmen des Art. 153 AEUV entscheidend, welche Zielsetzung schwerpunktmäßig mit der jeweiligen Maßnahme verfolgt wird.143 IV.

Verbraucherschutz (Art. 169 AEUV)

Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV verweist für Maßnahmen zur Erreichung eines hohen 3418 Schutzniveaus im Bereich des Verbraucherschutzes bei Rechtsangleichungsmaßnahmen mit Binnenmarktbezug ausdrücklich auf Art. 114 AEUV. In diesem Sach-

140 141 142

143

Bereits zur Vorgängervorschrift ohne diesen Passus Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 11. S. hierzu u. Rn. 4173. S. Erklärung Nr. 32 zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13.12.2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat, ABl. 2008 C 115, S. 335 (348). So schon hinsichtlich des Wortlauts der Vorgängervorschrift Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 5.

966

Kapitel 20 Rechtsangleichung

gebiet ist der Unionsgesetzgeber über Art. 114 Abs. 3 AEUV auf ein hohes Schutzniveau in diesem Bereich verpflichtet. Maßnahmen, die zuvorderst dem Verbraucherschutz dienen und sich nur unter3419 geordnet auf die Verwirklichung des Binnenmarkts auswirken, können freilich nicht auf Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV gestützt werden. Solche Maßnahmen bedürfen eines Vorgehens über Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV. Dieser erlaubt jedoch keine Rechtsangleichung, sondern lediglich ein Tätigwerden der Union in unterstützender und ergänzender Weise.144 Die Unterscheidung nach der Zielsetzung der infrage stehenden Maßnahme ist damit in Art. 169 Abs. 2 AEUV ausdrücklich festgelegt. V.

Umweltschutz (Art. 191 f. AEUV)

3420 Die Abgrenzung von Art. 114 zu Art. 191 f. AEUV kann sich im Einzelfall als schwierig erweisen, weil Maßnahmen zum Schutz der Umwelt oftmals Unternehmer und einzelne Produkte oder Produktionsabläufe betreffen und sich damit an der Schnittstelle zum Binnenmarkt befinden. Dies gilt, obwohl die Vorschriften in ihrer Zielsetzung so unterschiedlich sind, dass kein Verhältnis der Spezialität bzw. Subsidiarität angenommen werden kann.145 Für das Verhältnis zwischen Art. 191 f. und Art. 114 AEUV gilt allgemein, dass 3421 Art. 114 AEUV auch die richtige Kompetenzgrundlage für Maßnahmen sein kann, die zugleich die Verwirklichung des Binnenmarkts betreffen und Umweltschutzziele verfolgen. Dies wurde vom EuGH damit begründet, dass ohnehin Art. 11 AEUV die Einbeziehung des Umweltschutzes bei jeder Maßnahme fordert. Überdies gebietet die Schutzniveauklausel in Art. 114 Abs. 3 AEUV, bei der Rechtsangleichung ein hohes Maß an Schutz in diesem Bereich anzustreben.146 Danach spricht es nicht gegen Art. 114 AEUV, wenn in einer Rechtsangleichungsmaßnahme der Umweltschutz erheblich mitgeregelt wird. Allerdings folgt umgekehrt auch kein Vorrang der Umweltschutzkompetenz. Beide sind a priori gleichrangig.147 Letztlich stellt sich das Verhältnis von Art. 192 und Art. 114 AEUV im Einzel3422 nen als Wertungsproblem dar. Entscheidend ist, ob primär Ziele des Umweltschutzes verfolgt werden oder im Schwerpunkt doch der Binnenmarkt betroffen ist. Wichtige Hinweise für die Abgrenzung im Einzelnen geben die Erwägungsgründe einer Maßnahme und die Wahl der jeweiligen Rechtsgrundlage durch den Unionsgesetzgeber.148 Dies gilt, obwohl aus der subjektiven Vorstellung des rechtsetzenden Organs letztendlich keine verbindliche Wirkung für die Gerichtsentscheidung folgt.149

144 145 146 147 148 149

Ausführlich hierzu s.u. Rn. 4253 ff. Zu diesem Verhältnis o. Rn. 2322. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21 ff.) – Kommission/Rat. S. ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 669, 678 ff. m.w.N. aus der Rspr. S. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 334. EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1520, Rn. 11) – Kommission/Rat; Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2898, Rn. 10) – Kommission/Rat.

§ 4 Abgrenzung

VI.

967

Abgrenzung zu Art. 207 AEUV

Art. 207 AEUV bietet die richtige Kompetenzgrundlage für Maßnahmen zur Ver- 3423 wirklichung der gemeinsamen Handelspolitik auf Unionsebene. Eine solche muss eine spezifische, nicht nur nebensächliche Bedeutung für den Handelsverkehr mit Nicht-EU-Staaten aufweisen. Wenn allgemeine, die Herstellung oder den Vertrieb von Produkten betreffende Regelungen getroffen werden sollen und dies sich im Endeffekt auf Importe oder Exporte aus Drittstaaten auswirkt, reicht das für einen solchen spezifischen Bezug nicht aus.150 Dementsprechend können Harmonisierungsmaßnahmen der Union, in welchen Maßgaben für den Handel mit Drittstaaten getroffen werden, nur dann auf Art. 114 f. AEUV gestützt werden, sofern das maßgebliche Ziel ein verbessertes Funktionieren des Binnenmarkts ist.151 VII.

Regelung unionsfremder Sachgebiete über die allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug

Auch wenn über die Rechtsangleichung eine Vielzahl von Sachgebieten mitge- 3424 regelt wird, genügt eine lediglich abstrakte Gefährdung des Binnenmarkts nicht für eine darauf gestützte Regelungskompetenz. Dies widerspräche dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung – zumal nach der Konzeption des BVerfG, die eine schleichende Kompetenzausdehnung strikt verwehrt.152 Es dürfen keine Maßnahmen auf Unionsebene getroffen werden, die sich unter dem Deckmantel der Binnenmarktkompetenz hauptsächlich auf andere Sachgebiete erstrecken, insbesondere wenn der Union in dem betroffenen Bereich keine so weitreichenden Kompetenzen zustehen, wie dies beim Binnenmarkt der Fall ist. Aufbauend auf diese Argumentation hat der EuGH die TabakwerbeRL 98/ 3425 43/EG153 für nichtig erklärt und damit dem Unionsgesetzgeber insofern Grenzen gesetzt.154 Der unmittelbare Bezug zur Verwirklichung und Verbesserung des Binnenmarkts ist entscheidend.155 Dies ist jedoch kein Argument gegen die Regelung sachgebietsbezogener Aspekte bei der Rechtsangleichung. Vielmehr zeigt sich hier der Prüfungsmaßstab, den der Gerichtshof der EU an- 3426 legt. Zwar müssen die Voraussetzungen einer der Art. 114 ff. AEUV tatsächlich gegeben sein. Sie genügen aber auch. Liegen die Voraussetzungen einer allgemeinen Angleichungskompetenz mit Binnenmarktbezug also vor, verleiht dies der

150 151 152 153

154 155

Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 313. Vgl. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582 f., Rn. 96) – Tobacco. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon; abgeschwächt Beschl. vom 6.7.2010, 2 BvR 2661/06 – Mangold. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.1998 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ABl. L 213, S. 9. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. S. auch u. Rn. 4250 f. und Frenz, Europarecht 5, Rn. 678 ff.

968

Kapitel 20 Rechtsangleichung

Maßnahme den entsprechenden Schwerpunkt, auch wenn im Folgenden andere Sachgebiete ebenfalls eine maßgebliche Rolle spielen.156 VIII. Ergänzende Rechtsetzungsbefugnis nach Art. 352 AEUV 3427 Die Rechtsangleichung kann ebenfalls über die sog. Experimentierklausel in Art. 352 AEUV vorangetrieben werden,157 praktiziert etwa für das Gemeinschaftsgeschmacksmuster und die Gemeinschaftsmarke im Bereich des Immaterialgüterrechts158 oder die Societas Europaea (SE) als auf Aktien basierende europäische Gesellschaftsform.159 Art. 352 AEUV erfüllt eine stark an der europäischen Integration ausgerichtete Funktion. Damit steht eine Grundlage zur Verwirklichung der Unionsziele zur Verfügung, auch wenn für ein Tätigwerden in dem konkreten Bereich eigentlich keine Befugnis der Union besteht. Insofern kann die Union sich über Art. 352 AEUV weitere Möglichkeiten schaffen, über die Vertragsziele auf bestimmte Politikfelder einzuwirken, so dass man auch von einer „dynamischen Integration“ in Zusammenhang mit dieser Kompetenz spricht.160 Ein wesentliches Vertragsziel ist der Binnenmarkt. Die Grenze muss aber entsprechend dem Prinzip der begrenzten Einzelermäch3428 tigung dort liegen, wo eine Maßnahme noch auf einen anderen vertraglichen Ansatz rückführbar ist,161 um eine Neubegründung zusätzlicher Kompetenzen ohne vorherigen Übertragungsakt auszuschließen. Das BVerfG sieht diese Gefahr durch die sog. Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV generell begründet und verlangt daher ein Ratifikationsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG; erst dann kann der deutsche Vertreter im Rat zustimmen.162 Aufgrund dieser Funktionsweise kann auf Art. 352 AEUV lediglich als Auf3429 fangkompetenz zurückgegriffen werden, so dass die allgemeinen Rechtsanglei156 157 158 159

160

161 162

S.o. Rn. 3408 ff. S. bereits o. Rn. 3355 ff. Vgl. zu Art. 118 AEUV u. Rn. 3512 ff. S. VO (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 8.10.2001 über das Statut der Europäischen Gesellschaft (SE), ABl. L 294, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung einiger Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen in den Bereichen freier Warenverkehr, Freizügigkeit, Gesellschaftsrecht, Wettbewerbspolitik, Landwirtschaft (einschließlich des Veterinär- und Pflanzenschutzrechts), Verkehrspolitik, Steuerwesen, Statistik, Energie, Umwelt, Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, Zollunion, Außenbeziehungen, Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik und Organe anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 1. Winkler, in: Grabitz/Hilf, Art. 308 EGV Rn. 1; zur Begrenzung dieser Kompetenz, falls dies faktisch zu einer Änderung der Verträge führen würde, s. 41. und 42. Erklärung zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13.12.2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat, ABl. 2008 C 115, S. 335 (350 f.). S. Art. 352 Abs. 1 AEUV: „Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich …“. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; anders Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f.

§ 4 Abgrenzung

969

chungskompetenzen in den Art. 114 ff. AEUV vorgehen.163 Auch dürfen nach Art. 352 Abs. 3 AEUV keine Bereiche harmonisiert werden, für welche ein ausdrückliches Harmonisierungsverbot in den Verträgen vorgesehen ist. IX.

Doppelabstützungen

Wenn zwei gleichrangige Ziele verfolgt werden, welche untrennbar miteinander 3430 verbunden sind, kann ein Rechtsakt ausnahmsweise auf beide Kompetenzgrundlagen zusammen gestützt werden.164 Doppelabstützungen können sogar verpflichtend erforderlich sein. Damit kann vor dem Gerichtshof der EU geltend gemacht werden, dass es einer Abstützung auf eine zusätzliche Kompetenzgrundlage bedurft hätte.165 Es dürfen aber nicht die Verfahrenserfordernisse der Kompetenz ausgehöhlt werden, welche die höheren Anforderungen stellt.166 Grundsätzlich schließt die Verfolgung mehrerer Ziele nicht die Abstützung auf eine Kompetenzgrundlage aus. Gerade für die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen in den Art. 114 ff. AEUV gilt, dass sie wegen ihres instrumentellen Charakters zur Verwirklichung des Binnenmarkts stets gewisse Bezüge zu anderen Politikbereichen aufweisen.167 Der Anwendungsbereich für Doppelabstützungen bleibt damit eng. Es wird deshalb eher selten vorkommen, dass zwei Zielsetzungen wirklich untrennbar miteinander verbunden und gleichrangig verfolgt werden, ohne dass ein Ziel das andere überwiegt.168 X.

„Rechtsangleichung“ durch die Rechtsprechung

1.

Wirkungsweise

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU führt unabhängig von der Harmoni- 3431 sierung über Sekundärrecht oftmals zu einer faktischen Angleichung der Anwendung nationaler Vorschriften. Diese Wirkungen ergeben sich daraus, dass durch die Rechtsprechung geltendes Unionsrecht ausgelegt wird und hierdurch nationales Recht verdrängt werden kann, wenn es diesen Vorgaben nicht genügt. Dies geschieht etwa durch die Auslegung von Rechtsangleichungsmaßnahmen und unmittelbar geltendem Primärrecht, aber auch durch nähere Vorgaben an nationale Stellen im Hinblick auf den Vollzug von Unionsrecht. Dies ist letztendlich dem

163 164 165 166 167 168

Vgl. Geiss, in: Schwarze, Art. 308 EGV Rn. 7. S. etwa EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 35) – Energy Star-Abkommen; zum Ganzen Frenz, Europarecht 5, Rn. 673 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 (896, Rn. 35) – Parlament/Rat. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon; Frenz, Europarecht 5, Rn. 675 a.E. S.o. Rn. 3409. Anhand eines Beispiels zu Art. 114 und 192 AEUV betreffend die geplante Richtlinie zur Förderung Erneuerbarer Energien Kahl, NVwZ 2009, 265 (266 ff.).

970

Kapitel 20 Rechtsangleichung

grundsätzlich geltenden Gebot der effektiven Durchsetzung von Unionsrecht (effet utile) geschuldet.169 2.

Cassis de Dijon-Rechtsprechung als Beispiel

3432 Ein besonders prominentes Beispiel für solche Auswirkungen der Rechtsprechung ist die Entwicklung des nunmehr allgemeingültigen Prinzips der gegenseitigen Anerkennung im Rahmen der sog. Cassis de Dijon-Rechtsprechung170 des EuGH.171 Hierunter versteht man die Anerkennung nationaler Produktstandards in jedem anderen Mitgliedstaat zur Sicherung der Warenverkehrsfreiheit.172 Abgewichen werden kann hiervon nur, wenn zwingende Erfordernisse, wie etwa der Gesundheitsschutz, dies erfordern. Im Prinzip der gegenseitigen Anerkennung wird eine Alternative zur Harmoni3433 sierung gesehen, welche ebenfalls zur Verwirklichung der Grundfreiheiten beiträgt.173 Deren zentrale Funktion ist es, den Zugang zu den mitgliedstaatlichen Märkten zu gewährleisten und damit die grenzüberschreitende wirtschaftliche Betätigung in der Union sicherzustellen.174 Die sachlich enge Verbindung zwischen den Grundfreiheiten und der allgemeinen Rechtsangleichung nach den Art. 114 ff. AEUV ergibt sich aus der gemeinsamen Bedeutung für den Binnenmarkt, für welchen nach Art. 26 Abs. 2 AEUV die Grundfreiheiten eine zentrale Rolle einnehmen. Letztlich dient damit die binnenmarktbezogene Rechtsangleichung der Durchsetzung des Wertgehalts der Grundfreiheiten. Daraus folgt auch, dass auf die Grundfreiheiten selbst nicht zurückgegriffen 3434 werden muss, wenn auf Unionsebene eine abschließende Harmonisierung erfolgt ist.175 Die Mitgliedstaaten können dann bereits wegen des Geltungsvorrangs des erlassenen Sekundärrechts nicht mehr zulasten der Grundfreiheiten abweichend tätig werden. Es muss jedoch durch Auslegung näher untersucht werden, ob das Sekundär3435 recht abschließende Regelungen trifft und somit eine Sperrwirkung erzeugt wird. Ist dies nicht der Fall, wie gegebenenfalls bei einer Teilharmonisierung,176 oder wenn ein Bereich überhaupt nicht harmonisiert ist, kann direkt auf die Grundfreiheiten zurückgegriffen werden.177 Umgekehrt kann eine Rechtsangleichung auch überflüssig sein, wenn bereits 3436 das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung effektiv Produkte und Dienstleistungen verkehrsfähig macht und die Personenfreizügigkeit sicherstellt. Wenn dann 169 170

171 172 173 174 175 176 177

Zum Ganzen Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 40. EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 – Rewe. Hierauf berief sich auch die Kommission bei der Etablierung der gegenseitigen Anerkennung, s.o. Rn. 3360 ff. Näher auch zu den Grenzen Frenz, Europarecht 1, Rn. 169 ff. Hagenmeyer/Teufer, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. IV Rn. 54 f. S. hierzu bereits o. Rn. 3360 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 6. Möstl, EuR 2002, 318 (328). Frenz, Europarecht 1, Rn. 353. Ausführlich zu den einzelnen Methoden o. Rn. 3381 ff. S. zum Ganzen Frenz, Europarecht 1, Rn. 350 ff.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

971

eine Harmonisierung ausbleibt, ist dies ganz im Sinne des Subsidiaritätsprinzips.178

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen A.

Art. 114 AEUV

I.

Regelfall

Die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen, welche die Errichtung und das 3437 Funktionieren des Binnenmarkts gewährleisten sollen, finden sich in den Art. 114118 AEUV. Dabei wird in den meisten Fällen auf die Regelung in Art. 114 AEUV zurückgegriffen. Sichtbar wurde dies nun durch die Verlagerung der Nachfolgernorm des Art. 95 EG an den Anfang des Kapitels über die allgemeinen Angleichungsvorschriften und die Streichung des noch in Art. 95 Abs. 1 S. 1 EG enthaltenen Zusatzes „abweichend von Art. 94 EG (heute Art. 115 AEUV)“. Art. 114 Abs. 1 S. 1 AEUV ist mithin die zentrale Angleichungskompetenz zur 3438 Verwirklichung des Binnenmarkts, welche allgemein Anwendung findet, falls keine speziellere Kompetenzgrundlage einschlägig ist.179 Ferner darf keine Bereichsausnahme i.S.d. Art. 114 Abs. 2 AEUV vorliegen.180 II.

Anwendungsbereich

1.

Binnenmarktbezug

Die Angleichungskompetenz in Art. 114 Abs. 1 AEUV ist primär auf Art. 26 3439 AEUV und damit auf die Verwirklichung des Binnenmarkts ausgelegt. Die gewichtige Bedeutung des Binnenmarkts und die Ausrichtung der Schwerpunktprüfung am Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 114 AEUV haben zu einer Regelung der verschiedensten konkreten Sachbereiche über diese Vorschrift geführt.181 Im Mittelpunkt steht allgemein die Gewährleistung der effektiven Ausübung der Grundfreiheiten sowie die Beseitigung von Wettbewerbsverfälschungen. Dieser weit gefasste Zweck unterstreicht den instrumentellen Charakter der allgemeinen Angleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug in den Art. 114 ff. AEUV.182

178 179 180 181 182

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 6. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 5; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 4. Zu deren bedingt begrenzender Wirkung u. Rn. 3443. S. die Aufzählung bei Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 4, 27 ff. mit Verweis auf Art. 94 EGV; vgl. auch o. Rn. 3426. Ausführlich zur Bedeutung für den Binnenmarkt s.o. Rn. 3344 ff.

972

Kapitel 20 Rechtsangleichung

2.

Verhältnis zu anderen Kompetenzgrundlagen und betroffene Sachgebiete

3440 Gerade diese funktionelle Ausprägung und der Binnenmarktbezug mit seinen weitreichenden Verflechtungen kann Schwierigkeiten bei der Wahl der richtigen Kompetenzgrundlage bereiten. Im Verhältnis zu Art. 115 ist Art. 114 AEUV regelmäßig vorrangig, was aus dem Regel-Ausnahme-Verhältnis beider Vorschriften resultiert.183 Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem engeren Tatbestand des Art. 115 AEUV und dessen Wortlaut, welcher darauf hinweist, dass Art. 115 AEUV „unbeschadet des Art. 114“ AEUV gilt.184 Gegenüber der nicht unerheblichen Anzahl spezieller Kompetenzgrundlagen sind indes die Art. 114 ff. AEUV nachrangig.185 Maßnahmen gestützt auf Art. 352 AEUV, also die sog. Experimentierklausel, sind im Gegensatz hierzu nur dann gerechtfertigt, wenn keine andere Kompetenzgrundlage infrage kommt, so dass hier Art. 114 AEUV vorrangig anzuwenden ist.186 III.

Bereichsausnahmen

1.

Konzeption und System

3441 Die in Art. 114 Abs. 2 AEUV genannten Bereichsausnahmen sollen ein Vorgehen nach Art. 114 Abs. 1 AEUV auf den Gebieten Steuern, Freizügigkeit und Arbeitnehmerrechte und -interessen grundsätzlich ausschließen. Diese Bereiche sollen wegen ihrer politischen Sensibilität nur aufgrund spezieller Ermächtigungsgrundlagen auf Unionsebene angeglichen werden.187 Namentlich Steuern und soziale Belange188 gehören auch zu den Bereichen, die das BVerfG wegen ihrer Bedeutung für eine demokratische Gesellschaft weitgehend den Mitgliedstaaten vorbehalten will.189 Damit ist vor allem eine Rechtsangleichung problematisch, ohne aber vom BVerfG als solche ausgeschlossen zu werden. Im Lissabon-Urteil hält es immerhin die sachlich notwendige Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte für ein mögliches Abgrenzungsmerkmal zugunsten einer Tätigkeit der Union.190 Solche liegen im Bereich der Freizügigkeit begriffsnotwendig vor.191 Je-

183 184 185 186 187 188 189 190 191

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 9. S.u. Rn. 3495. Zur Ermittlung der richtigen Kompetenzgrundlage im Einzelnen o. Rn. 3405 ff. EuGH, Rs. C-436/03, Slg. 2006, I-3733 (3766, Rn. 36) – Parlament/Rat; s. bereits vorstehend Rn. 3429. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 20. Zu den v.a. mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit notwendig verbundenen sozialen Rechten Frenz, Europarecht 1, Rn. 1534 ff., 2220 ff. für die Niederlassungsfreiheit. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon; krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 282 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 251 a.E. – Lissabon. Frenz, Europarecht 1, Rn. 262 ff.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

973

denfalls insoweit ist Art. 114 Abs. 2 AEUV als unionsrechtliche Ausnahmevorschrift grundsätzlich eng auszulegen.192 Neben speziellen Kompetenzregelungen in den Verträgen bleibt hilfsweise 3442 Art. 115 AEUV geeignete Grundlage für die Angleichung, da für diesen Art. 114 Abs. 2 AEUV nicht gilt.193 Eine absolute Ausschlusswirkung entfalten die darin enthaltenen Bereichsaus- 3443 nahmen nicht. Wenn die Rechtsangleichung über Art. 114 Abs. 1 AEUV die in dem nachfolgenden Absatz 2 genannten Bereiche nur unwesentlich und nicht substanziell betrifft, kann dies nicht als Hindernis für ein Vorgehen angesehen werden.194 Ferner gelten in den von den Bereichsausnahmen betroffenen Sektoren eine Reihe von speziellen Angleichungskompetenzen. Letztendlich kann grundsätzlich auch auf Art. 352 AEUV zurückgegriffen werden, sofern keine speziellere Kompetenz einschlägig ist,195 allerdings nur unter strikter Wahrung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und des Art. 352 Abs. 3 AEUV.196 2.

Steuerrechtsharmonisierung

Die Wahl der richtigen Kompetenzgrundlage für die Steuerharmonisierung hängt 3444 zunächst davon ab, ob indirekte oder direkte Steuern angeglichen werden sollen. Indirekte Steuern werden nicht nach den Art. 114 ff. AEUV, sondern nach der spezielleren Regelung in Art. 113 AEUV harmonisiert.197 Ein Vorgehen über diese Vorschrift setzt ebenfalls einen Binnenmarktbezug voraus, verlangt aber im Gegensatz zu Art. 114 Abs. 1 AEUV einen einstimmigen Erlass im Rat. Die Harmonisierung direkter Steuern ist nicht von Art. 113 AEUV erfasst. Aber 3445 auch Art. 114 Abs. 1 AEUV scheidet aufgrund der Bereichsausnahmen in dessen Absatz 2 aus, so dass nur Art. 115 AEUV herangezogen werden kann. Dabei gelten die Bereichsausnahmen nicht nur für materielle Regelungen, sondern auch für das Steuerverfahrensrecht.198 Art. 115 AEUV ist genauso wie Art. 113 AEUV an eine einstimmige Beschlussfassung im Rat geknüpft, erlaubt jedoch nur Richtlinien als Handlungsinstrument. Weiterhin könnten direkte Steuern über Art. 352 AEUV harmonisiert werden.199 Indes dürfen dadurch nicht die Begrenzungen nach Art. 113, 115 und vor allem Art. 114 Abs. 2 AEUV überspielen; dann ist gem. Art. 352 Abs. 3 AEUV eine Harmonisierung ausgeschlossen.

192 193 194 195 196 197 198 199

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 16. Zu diesem s.u. Rn. 3495 ff. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 21. EuGH, Rs. C-295/90, Slg. 1992, I-4193 (4233 f., Rn. 11 ff.) – Parlament/Rat. S. vorstehend Rn. 3428 f. S. ausführlich Rn. 3266 ff.; vgl. auch EuGH, Rs. C-533/03, Slg. 2006, I-1025 (1070, Rn. 45) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-533/03, Slg. 2006, I-1025 (1071, Rn. 47) – Kommission/Rat; mit Anm. Hidien, EuR 2007, 370 ff. Dafür Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 258.

974

Kapitel 20 Rechtsangleichung

3.

Freizügigkeit

3446 Weiterhin sind nach Art. 114 Abs. 2 AEUV die Regelungen über die Freizügigkeit von der Harmonisierung ausgenommen. Die Rechtsangleichung kann hier nur über spezielle Ermächtigungsgrundlagen im AEUV erfolgen. Auch wenn der freie Personenverkehr als Bestandteil des Binnenmarkts i.S.d. Art. 26 AEUV zu dessen Verwirklichung gehört, kann daher Art. 114 Abs. 1 AEUV nicht herangezogen werden.200 Grundgedanke der (inhaltsgleichen) Vorgängerregelung in Art. 95 Abs. 2 EG 3447 war, diesen besonders sensiblen Bereich einer Mehrheitsentscheidung, wie sie Art. 95 Abs. 1 EG vorsah, zu entziehen.201 Aufgrund des Art. 16 Abs. 3 AEUV wird nach dem Vertrag von Lissabon nun in den genannten Bereichen ohnehin mit qualifizierter Mehrheit beschlossen, so dass diese Bereichsausnahmen in Zusammenschau mit den speziellen Kompetenzen insofern geringere Auswirkungen haben. Trotzdem ist die Union an engere Vorgaben als in Art. 114 AEUV gebunden 3448 und die Mitgliedstaaten haben grundsätzlich mehr Spielraum, da die Art. 50, 52 Abs. 2, 53 und 59 AEUV nur Richtlinien für die Harmonisierung vorsehen. Art. 46 AEUV erlaubt hingegen Richtlinien und Verordnungen. Um eine Abstimmung mit diesen Spezialvorschriften sicherzustellen, ist der Anwendungsbereich der Freizügigkeit in Art. 114 Abs. 2 AEUV parallel zu fassen. Unabhängig vom Binnenmarkt erfolgt die Harmonisierung von Aufenthalts3449 rechten und Personenkontrollen in Zusammenhang mit dem Nichtdiskriminierungsgebot und der Unionsbürgerschaft über Art. 21 AEUV. Spezifisch auf die Politik der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ausgerichtet ist Art. 77 AEUV.202 Ein Vorgehen über Art. 114 Abs. 1 AEUV scheidet hier ebenfalls aus. 4.

Rechte und Interessen von Arbeitnehmern

3450 Die Bereichsausnahme für die Rechtsangleichung mitgliedstaatlicher Regelungen für die Rechte und Interessen von Arbeitnehmern ist in ihrer Reichweite und Wirkungsweise komplexer als die beiden anderen in Art. 114 Abs. 2 AEUV genannten Ausnahmen. Obwohl eine Harmonisierung eigentlich ausgeschlossen ist, können Maßnahmen nach Art. 114 Abs. 1 AEUV nämlich auf Rechte und Interessen von Arbeitnehmern einwirken, sofern der Schutz der Arbeitsumwelt und die Arbeitnehmersicherheit betroffen sind. Ansonsten wären die Abweichungsbefugnisse in Art. 114 Abs. 4 f. AEUV sinnlos. Daher sperrt Art. 114 Abs. 2 AEUV Maßnahmen mit diesem Sachbezug nicht.203 Konkret stellt sich daher die Frage nach dem Verhältnis zu Art. 153 AEUV, 3451 welcher eine Regelungskompetenz für den Mindeststandard bei der Arbeitnehmer200 201 202 203

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 18. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 258; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 18. Vgl. auch o. Rn. 2834. Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 95 EG Rn. 61 f.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

975

sicherheit und Arbeitsbedingungen in diesem Bereich enthält. Für die Wahl der richtigen Kompetenzgrundlage kommt es grundsätzlich auf den Schwerpunkt, also auf Ziel und Inhalt der jeweiligen Maßnahme, an.204 Für Art. 114 Abs. 1 AEUV gilt daher in Bezug auf den Arbeitnehmerschutz i.S.d. Art. 153, 151 AEUV, dass dieser lediglich mitgeregelt werden darf.205 In diesem Fall können dann einzelne Mitgliedstaaten über Art. 114 Abs. 4 und 5 AEUV gegebenenfalls Ausnahmeregelungen erlassen.206 Wenn der Schwerpunkt aber i.w.S. auf den in Art. 153, 151 AEUV genannten Belangen liegt, ist dementsprechend auch diese Vorschrift die richtige Kompetenzgrundlage, auch wenn ein Binnenmarktbezug vorliegt. IV.

Vorgehen nach Art. 114 Abs. 1 AEUV und dessen Tatbestand

1.

Verfahrensablauf

Für die Rechtsangleichung nach Art. 114 Abs. 1 AEUV hat die Kommission als 3452 Inhaberin des Initiativmonopols für Gesetze das Vorschlagsrecht für Maßnahmen (s. Art. 294 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV).207 Die Beschlussfassung erfolgt durch das Europäische Parlament und den Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses. 2.

Wahl des Handlungsinstruments

Der Wortlaut von Art. 114 Abs. 1 AEUV schließt kein Handlungsinstrument i.S.d. 3453 Art. 288 AEUV für die Angleichung nationalen Rechts aus. Über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren erfolgt gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV eine Fixierung auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse. Die Richtlinie entspricht am ehesten der Zwecksetzung der Rechtsangleichung, auch wenn zum Teil eine Vollharmonisierung über Verordnungen notwendig und durchführbar ist.208 Die Wahl des Handlungsinstruments muss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach Art. 5 Abs. 4 EUV genügen. Danach ist die eingriffsschwächere Handlungsform jedenfalls bei gleicher Eignung vorzuziehen.209 Diese Einschätzung unterliegt aber einem weiten Entscheidungsspielraum.210

204

205 206 207 208 209 210

EuGH, Rs. C-178/03, Slg. 2006, I-107 (149, Rn. 41 f.) – Kommission/Parlament u. Rat m.w.N. aus der Rspr.; zur Abgrenzung bei der Wahl der Kompetenzgrundlage o. Rn. 3407 ff. und zur richtunggebenden Orientierung am Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 114 AEUV o. Rn. 3426. Zur Warenverkehrsfreiheit s. etwa EuGH, Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 (5400, Rn. 42 f.) – Kommission/Deutschland. Näher hierzu u. Rn. 3474 ff. Hierzu o. Rn. 1083 ff., 1739. S.o. Rn. 3384, 3394 f. Frenz, Europarecht 5, Rn. 739. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 20; näher zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz s.u. Rn. 3526 ff.; zum Entscheidungsspielraum s.u. Rn. 3465

976

Kapitel 20 Rechtsangleichung

3.

Angleichungsgegenstand: Rechts- und Verwaltungsvorschriften

3454 Angleichungsgegenstand bei Art. 114 AEUV sind Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten. Dabei reicht es, wenn in einem Mitgliedstaat angleichungsbedürftige Vorschriften bestehen, um eine Harmonisierung auf Unionsebene zu begründen.211 Darüber hinaus kann unter Zugrundelegung eines extensiven Verständnisses entsprechend dem EuGH auch eine präventive Angleichung erfolgen, um einer Entstehung heterogener nationaler Vorschriften entgegenzuwirken.212 Im Ergebnis macht es für den Binnenmarkt keinen Unterschied, ob nationale Regelungsdivergenzen schon (partiell) bestehen oder (alsbald) auftreten. Die effektive Verwirklichung droht in beiden Fällen Schaden zu leiden. Um aber unübersehbare Weiterungen entgegen dem Grundsatz der begrenzten 3455 Einzelermächtigung zu vermeiden, muss ein negativer Effekt für den Binnenmarkt absehbar sein. Einschränkend wirkt insofern, dass die Entstehung von Hindernissen für den Handelsverkehr oder spürbare Wettbewerbsverzerrungen wahrscheinlich sein müssen und die Maßnahme auf die Vermeidung dieser Effekte abzielt.213 Erfasst sind alle von Hoheitsträgern erlassenen abstrakt-generellen Regelungen. 3456 Der Begriff „Rechtsvorschriften“ ist weit zu verstehen und umfasst neben allen Rechtsvorschriften im materiellen Sinne auch Gewohnheitsrecht und Präjudizrechtsprechung.214 Unter Verwaltungsvorschriften versteht man alle abstrakt-generellen Handlungsanweisungen von Behörden gegenüber der nachgeordneten Verwaltung. Hierunter fällt aufgrund des effet utile auch die Verwaltungspraxis.215 4.

Angleichungsmotiv: Errichtung und Funktionieren des Binnenmarkts

a)

Binnenmarktbezogene Ausrichtung

3457 Inhaltlich muss die Rechtsangleichung entweder auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts gerichtet sein.216 Der Binnenmarktbegriff erfasst weitreichend die Beseitigung von Handelshemmnissen und Wettbewerbsverfälschun211 212

213

214 215 216

S. Taschner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 94 EG Rn. 33. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7155, Rn. 15) – Biopatentrichtlinie; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 61) – Tobacco; Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6499, Rn. 29) – Alliance for Natural Health; dies findet weitgehende Unterstützung in der Lit., vgl. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 9. m.w.N. aus der Lit.; s. auch Silny, Die binnenmarktbezogene Rechtsangleichungskompetenz des Art. 95 EG, 2007, S. 81 f.; vgl. auch Seidel, EuR 2006, 26 (38). EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (655, Rn. 64) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.); Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 85) – Tabakwerbung; Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6499, Rn. 29) – Alliance for Natural Health. S. Leible, in: Streinz, Art. 94 EGV Rn. 8. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 94 EGV Rn. 8; Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 94 EGV Rn. 8. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 11 mit Hinweis auf den insofern irreführenden Wortlaut.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

977

gen.217 Durch den instrumentellen Charakter der Rechtsangleichung können daher fast alle Politikbereiche von ihr betroffen sein. Die Festlegung auf Art. 114 Abs. 1 AEUV erfolgt also nicht primär am betroffenen Sachgebiet, sondern am Binnenmarktbezug und damit verbunden am Vorliegen der Voraussetzungen dieser Vorschrift.218 b)

Verbesserung des Binnenmarkts

Die Angleichungsmaßnahme muss ein tatsächlich besseres Funktionieren des Bin- 3458 nenmarkts zum Ziel haben und damit zu einer Verringerung von Handelshemmnissen oder Wettbewerbsverzerrungen beitragen.219 Dies muss auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände zurückzuführen sein.220 Ist die Zielrichtung hiernach eine Verbesserung des Binnenmarkts, steht einer 3459 Angleichung nicht entgegen, dass hiermit maßgeblich auch andere Zwecke, wie etwa der Gesundheitsschutz, verfolgt werden. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 114 AEUV ist maßgebliches Kriterium und nicht die tatsächlichen Auswirkungen auf ein Sachgebiet.221 Entsprechend dem Wortlaut des Art. 26 Abs. 2 AEUV kommt bei der Verwirklichung des Binnenmarkts den Grundfreiheiten eine entscheidende Rolle zu, aber auch der Abbau spürbarer Wettbewerbsverfälschungen ist ein Anwendungsbereich der Rechtsangleichung. c)

Beseitigungen von Hemmnissen für die Grundfreiheiten

Die Verwirklichung der Grundfreiheiten als Gegenstand der Rechtsangleichung 3460 bezieht sich regelmäßig auf den freien Warenverkehr i.S.d. Art. 34 AEUV, da national uneinheitliche Vorschriften insbesondere in diesem Zusammenhang Handelshemmnisse verursachen.222 Insofern entsteht vor allem ein Bedürfnis nach Harmonisierung, wenn unterschiedliche nationale Vorschriften aufgrund von Art. 36 AEUV oder zwingender Gründe i.S.d. Cassis de Dijon-Rechtsprechung223 gerechtfertigt sind. Aber auch wenn das Verbot des Art. 34 AEUV eigentlich durchgreift, kann ein Harmonisierungsbedürfnis bestehen, wenn etwa in der Praxis die gegenseitige Anerkennung auf besondere Schwierigkeiten stößt oder nicht praktiziert

217 218 219

220 221

222 223

Zur Rückbindung an den Binnenmarkt ausführlich o. Rn. 3369 ff., 3457. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 26. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3805 f., Rn. 42) – Vereinigtes Königreich/ Parlament u. Rat; Rs. C-436/03, Slg. 2006, I-3733 (3767, Rn. 38) – Parlament/Rat; Silny, Die binnenmarktbezogene Rechtsangleichungskompetenz des Art. 95 EG, 2007, S. 84. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (654, Rn. 60) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). EuGH, Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6499, Rn. 30) – Alliance for Natural Health; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11578, Rn. 75) – Tobacco; s. auch o. Rn. 3410, 3426 zur Perspektive bei der Schwerpunkttheorie. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 29; Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 192. EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 – Rewe.

978

Kapitel 20 Rechtsangleichung

wird.224 Dies gilt jedoch nur für Vorschriften, die den grenzübergreifenden Handel betreffen, was nach den für Art. 34 AEUV geltenden Grundsätzen zu beurteilen ist.225 Ob der Handel zwischen den Mitgliedstaaten behindert wird, ist nach Art. 34 3461 AEUV zu beurteilen und daran zu messen, ob mitgliedstaatliche Regelungen eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung zur Folge haben. Für einen Verstoß gegen Art. 34 AEUV reicht darüber hinaus das Vorliegen einer Regelung mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung aus, wenn sie geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern.226 Dieses sehr weitreichende Verbot wird jedoch durch die Keck-Rechtsprechung 3462 in nicht unerheblichem Maße eingeschränkt. Hiernach sind Verkaufsmodalitäten nicht handelsbeschränkend, wenn sie nicht diskriminierend sind und ferner keinen Einfluss auf den Marktzugang haben.227 Gleiches gilt auch, wenn eine Rechtsangleichung über den Erlass von Sekundärrecht erfolgen soll. Mitgliedstaatliche Vorschriften, die Verkaufsmodalitäten i.S.d. Keck-Rechtsprechung regeln, enthalten auch keine die Grundfreiheiten hemmenden Umstände, wie sie eine Rechtsangleichung nach Art. 114 AEUV erfordert.228 d)

Beseitigung spürbarer Wettbewerbsverfälschungen

3463 Die Rechtsangleichung zur Verwirklichung des Binnenmarkts kann daneben auch wegen Wettbewerbsverfälschungen mit spürbaren Auswirkungen auf den Binnenmarkt erforderlich sein.229 Die Voraussetzungen sind durch das Spürbarkeitserfordernis strenger als für die Beseitigung von Hemmnissen für die Grundfreiheiten und werden von der Rechtsprechung damit begründet, dass ansonsten eine grenzenlose Angleichungskompetenz auf Unionsebene bestehen würde. Eine solche ist jedoch mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nicht in Einklang zu bringen,230 so dass geringfügige Wettbewerbsverzerrungen nicht über Art. 114 Abs. 1 AEUV beseitigt werden dürfen.231 Dadurch wird auch eine Kohärenz mit den Wettbewerbsregeln hergestellt, die nach der Judikatur gleichfalls erst bei einer spürbaren Beeinträchtigung des Wettbewerbs eingreifen.232

224 225 226 227 228 229 230 231

232

S. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 192 in Fn. 914 mit Verweis auf KOM (1999) 299 endg. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 13. EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837, (852, Rn. 2/4) – Dassonville. EuGH, Rs. C-267 u. 268/91, Slg. 1993, I-6097 (6131, Rn. 17) – Keck. Zum Ganzen näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 795 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 13. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 13. Hierzu ausführlich s.u. Rn. 3519 ff. S. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8429, Rn. 106) – Tabakwerbung; mit Verweis auf die breite Zustimmung in der Lit. zu diesem Erfordernis Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 8. Bereits EuGH, Rs. 56/66, Slg. 1966, 281 (304) – LTM; auch etwa EuG, Rs. T-7/93, Slg. 1995, II-1533 (1572, Rn. 97) – Langnese-Iglo; näher zur weiteren Entwicklung

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

979

Wann eine Wettbewerbsverzerrung nur geringfügig ist,233 lässt sich aus der 3464 Rechtsprechung nicht allgemeingültig ableiten. Jedenfalls darf nicht nur eine mittelbare Auswirkung vorliegen,234 so dass zumindest an die Ursächlichkeit relativ hohe Anforderungen gestellt werden.235 5.

Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität

Art. 114 Abs. 1 AEUV ist in seiner Anwendung in mehrfacher Hinsicht begrenzt. 3465 Der ausdrückliche Bezug auf Art. 26 AEUV verpflichtet auch zu dessen Maßgabe, dass nur erforderliche Maßnahmen getroffen werden dürfen. Es besteht ohnehin eine Rückbindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 EUV.236 Bedarf es für die konkret zu fassende Maßnahme komplexer Erwägungen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Art, steht dem Unionsgesetzgeber jedoch eine weite Einschätzungsprärogative zu, welche keiner umfassenden Rechtsprüfung durch die Judikative unterliegt.237 Es erfolgt eine lediglich auf evidente Fehler beschränkte Prüfung. Weiterhin besteht nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV für den Binnenmarkt grund- 3466 sätzlich eine geteilte Zuständigkeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten.238 Damit gilt auch der Subsidiaritätsgrundsatz i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV.239 Dieser hat jedoch lediglich geringe Auswirkungen und gilt in aller Regel bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 114 Abs. 1 AEUV als erfüllt.240

233 234 235 236 237

238 239

240

Frenz, Europarecht 2, Rn. 493 ff. mit Kritik Rn. 500. Diese Kritik greift insofern nicht, als es um Rechtsetzungsmaßnahmen geht und deren Reichweite begrenzt sein muss. Vgl. zu den Begrifflichkeiten Wettbewerbsverfälschung und Wettbewerbsverzerrung Langeheine/Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 96 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8530, Rn. 107) – Tabakwerbung. S. ausführlich hierzu Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 36. Ausführlich zur Verhältnismäßigkeit s.u. Rn. 3526 ff.; s. auch EuGH, Rs. C-210/03, Slg. 2004, I-11893 (11915, Rn. 33) – Swedish Match; Frenz, Europarecht 5, Rn. 732 ff. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590, Rn.123) – Tobacco; Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11668 f., Rn. 145) – Tabakwerbung II; ausführlich zur zurückhaltenden Prüfung des Gerichtshofs der EU Frenz, Europarecht 5, Rn. 3471 ff. Bereits vor dem Vertrag von Lissabon durch die Rspr. geprägt, EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11605 f., Rn. 179) – Tobacco; s. hierzu o. Rn. 2271. Zu dessen Wirkung ausführlich s.u. Rn. 3523 ff.; s. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 693 ff.; im Bereich der binnenmarktrelevanten Wettbewerbsregeln (konkret Art. 101 ff. AEUV) hat die Union jedoch die alleinige Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV, so dass hier der Subsidiaritätsgrundsatz nicht greift; s. auch Kahl, in: Calliess/ Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 90. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7159, Rn. 32) – Biopatentrichtlinie; s.u. Rn. 3524 f.; s. auch Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 19; Epiney, NVwZ 2002, 1429 (1430).

980

Kapitel 20 Rechtsangleichung

V.

Wahrung eines hohen Schutzniveaus

1.

Begrifflichkeit

3467 Art. 114 Abs. 3 AEUV dient ausdrücklich der Sicherung eines hohen Schutzniveaus in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umwelt- und Verbraucherschutz. Dabei entspricht der Begriff „Umweltschutz“ dem in Art. 191 AEUV. Ebenso ist der Begriff der Gesundheit identisch mit dem in Art. 36 Abs. 1 AEUV verwendeten. Der Begriff „Verbraucherschutz“ entspricht der Verwendung in Art. 169 AEUV. Die „Sicherheit“ in Art. 114 Abs. 3 AEUV kann allerdings nicht mit der Formulierung in Art. 36, 52 AEUV gleichgesetzt werden, sondern meint die technische Sicherheit von Produkten und Produktionsstätten sowie Dienstleistungen.241 2.

Systematik

3468 Sofern noch keine Rechtsangleichung in einem Sachgebiet erfolgt ist, können die Mitgliedstaaten gestützt auf Art. 36 AEUV oder auf die Cassis de Dijon-Rechtsprechung gegebenenfalls ihre Regelungen trotz einer Beschränkung des freien Warenverkehrs beibehalten.242 Den Mitgliedstaaten wird hierdurch zugestanden, ein höheres Schutzniveau als das auf Unionsebene angestrebte, beizubehalten. Wenn ein solcher Bereich aber abschließend harmonisiert wurde, können sich 3469 die Mitgliedstaaten nicht mehr auf diese Abweichungsbefugnisse stützen. Daher soll bei der Rechtsangleichung ein hohes Schutzniveau über Art. 114 Abs. 3 AEUV zumindest in den dort genannten Bereichen gesichert werden, um den Interessen der Mitgliedstaaten mit hohen Ansprüchen in diesen Politikfeldern gerecht zu werden. Art. 114 Abs. 3 AEUV erzeugt insofern eine Rechtspflicht, die beachtet werden muss.243 Bei einer Vollharmonisierung muss daher auch das Niveau der harmonisierten Vorschriften als allgemein von den Mitgliedstaaten ausreichend angesehen werden.244 3.

Begrenzte Verpflichtung

3470 Zunächst ist nach Art. 114 Abs. 1 S. 1 AEUV die Kommission als Inhaberin des Initiativrechts hieran gebunden, im Weiteren nach Satz 2 aber auch das Europäische Parlament und der Rat. Die Norm verpflichtet ferner nicht nur zur Prüfung bei Erlass der Harmonisierungsmaßnahme, sondern erfordert eine regelmäßige Kontrolle anhand des wissenschaftlichen Forschungsstands.245 Dabei verdeutlicht der Wortlaut mit dem Gebot des „Strebens“ nach einem hohen Schutzniveau jedoch, dass keine Verpflichtung auf ein bestimmtes, objektiv von der Norm vor241 242 243 244 245

Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 28. S.o. Rn. 3460. Zur entstehenden Rechtspflicht s. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 26. Ausführlich hierzu s. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 30 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 31; s. zum Verhältnis des Art. 114 Abs. 3 zu Abs. 7 f. AEUV Kahl, a.a.O. und u. Rn. 3491.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

981

gezeichnetes Niveau besteht. Dies gilt, auch wenn die Harmonisierungsmaßnahme letztendlich tatsächlich ein hohes Schutzniveau aufweisen muss.246 Ferner muss nach Art. 27 AEUV die Angleichungsmaßnahme auch wirtschaft- 3471 lich im Hinblick auf die Lage ökonomisch schwächerer Staaten vertretbar sein.247 Damit verbleibt dem Unionsgesetzgeber bei der Festlegung auf ein bestimmtes Schutzniveau ein entsprechend großer Entscheidungsspielraum, welcher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Das gilt vor allem für komplexe Sachfragen.248 4.

Verhältnismäßigkeit

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit spielt Art. 114 Abs. 3 AEUV bei der Gewich- 3472 tung einzelner Aspekte eine Rolle, so dass auch hier der besondere Stellenwert der dort genannten Bereiche berücksichtigt werden muss.249 Das Schutzniveau kann durch eine spätere Abänderung der Angleichungsmaßnahme erhöht werden, insbesondere wenn neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen. Diese sind jedoch für eine nachträgliche Anpassung nicht zwingend.250 VI.

Nationale Abweichungsmöglichkeiten von der Harmonisierung

1.

Systematik

Trotz einer abschließenden Harmonisierung nach Art. 114 Abs. 1 AEUV auf Uni- 3473 onsebene und der grundsätzlich daraus folgenden Sperrwirkung für den geregelten Bereich bestehen für die Mitgliedstaaten Abweichungsmöglichkeiten. Diese können sich aus Art. 114 Abs. 4 f. AEUV ergeben. Art. 114 Abs. 4 AEUV ermöglicht ein fortwährendes Abweichen der Mitgliedstaaten aus Gründen i.S.d. Art. 36 AEUV oder aufgrund des Umweltschutzes oder des Schutzes der Arbeitsumwelt. Nur aus den beiden letztgenannten Gründen erlaubt Art. 114 Abs. 5 AEUV eine neue nationale Maßnahme. Dabei müssen die Mitgliedstaaten einen stärkeren Schutz, als von der Harmonisierungsmaßnahme vorgeschrieben, in ihrem Staat für erforderlich halten. Abweichungsbefugnisse können sich darüber hinaus nach Art. 114 Abs. 10 AEUV auch direkt aus einer Harmonisierungsmaßnahme ergeben.

246 247 248 249 250

Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 26. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 33. EuGH, Rs. C-210/03, Slg. 2004, I-11893 (11919, Rn. 47) – Swedish Match; Rs. C233/94, Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 55 f.) – Deutschland/Parlament u. Rat. EuGH, Rs. C-210/03, Slg. 2004, I-11893 (11919, Rn. 46 ff.) – Swedish Match; Rs. C154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6520, Rn. 109 ff.) – Alliance for Natural Health. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11543 (11578 f., Rn. 77 ff.) – Tobacco.

982

Kapitel 20 Rechtsangleichung

2.

Gründe und Vorgehen nach Art. 114 Abs. 4-6 AEUV

a)

Begrenzte Durchbrechung des Binnenmarktprinzips

3474 Wenn eine abschließende Harmonisierung erfolgt ist und mit der Rechtsangleichung nicht nur Mindeststandards gesetzt wurden, dürfen die Mitgliedstaaten grundsätzlich von den unionsrechtlichen Vorgaben nicht abweichen. Sie können sich dann hierfür nicht mehr auf zwingende Gründe i.S.d. Cassis de Dijon-Rechtsprechung oder auf Art. 36 AEUV berufen.251 Es besteht jedoch noch die Möglichkeit eines Vorgehens über Art. 114 Abs. 4 oder 5 AEUV, welche auch Harmonisierungsdurchbrechungsklauseln genannt werden. Verbreitet ist auch die Bezeichnung als Derogationsmaßnahme.252 Ein Vorgehen hiernach bedeutet ein Aufweichen der tragenden Integrations3475 grundsätze, also des Binnenmarktprinzips und der Einheit des Unionsrechts, so dass eine umfassende Kontrolle der Abweichung von der Harmonisierung geboten ist.253 Dies begründet auch den im Vergleich zur Cassis de Dijon-Rechtsprechung und Art. 36 AEUV engeren Spielraum der Mitgliedstaaten. So können die einzelstaatlichen Regelungen nur von der Harmonisierungsmaßnahme abweichen, wenn die Kommission dem zustimmt.254 b)

Beibehaltung und Neuschaffung von Regelungen

3476 Art. 114 Abs. 4 AEUV erlaubt, bestehende Regelungen beizubehalten, während über Absatz 5 eine Neuschaffung einzelstaatlichen Rechts möglich ist. Von einer Beibehaltung wird auch ausgegangen, wenn eine Vorschrift zwar nachträglich, jedoch nur geringfügig geändert und ihr Regelungskern nicht erheblich berührt wird.255 Der maßgebliche Zeitpunkt ist der das Gesetzgebungsverfahren abschließende Akt, nicht das Inkrafttreten der Harmonisierungsmaßnahme oder der Ablauf der Umsetzungsfrist. Dies ergibt sich aus der Verwendung des Begriffs „Erlass“ in Art. 114 Abs. 4 f. AEUV.256 c)

Überwachung durch die Kommission

3477 Ein Mitgliedstaat muss der Kommission die innerstaatlichen Regelungen mitteilen, welche beibehalten oder eingeführt werden sollen. Die Kommission entscheidet dann nach Art. 114 Abs. 6 AEUV darüber, ob dem Mitgliedstaat ein Abweichen erlaubt wird. Solange dies noch nicht geschehen ist, dürfen die einzelstaatlichen Regelungen daher nicht angewendet werden, so dass diese Entscheidung konstitutiv ist. Deshalb steht ein der Kommission mitgeteilter Abweichungs251 252

253 254 255 256

Näher s.o. Rn. 3460. S. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 44; Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 158; zum Rechtsschutz nach Art. 114 Abs. 9 AEUV bei solchen Derogationsmaßnahmen s.u. Rn. 3492. Vgl. GA Saggio, EuGH, Rs. C-319/97, Slg. 1999, I-3143 (3169, Rn. 23 f.) – Kortas. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 49. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 105. Leible, in: Streinz, Art. 95 EGV Rn. 66 f.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

983

wunsch auch einer etwaigen unmittelbaren Wirkung von Richtlinien nicht entgegen.257 Falls die Entscheidung nicht in dem in der Norm vorgesehen Zeitraum von sechs Monaten erfolgt, gilt die einzelstaatliche Bestimmung freilich gem. Art. 114 Abs. 6 UAbs. 2 AEUV als gebilligt. Bei der Prüfung hat die Kommission sich auf die Kontrolle der rechtlichen 3478 Voraussetzungen zu beschränken und dabei den grundsätzlichen Vorrang der Mitgliedstaaten bei der Risikobewertung zu achten. Eine Zweckmäßigkeitsprüfung hat bei Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen zu unterbleiben.258 Die rechtliche Prüfung ist jedoch umfassend. Aufgrund des Ausnahmecharakters werden hohe Anforderungen an eine Billigung der Abweichung gestellt. Für die Prüfung macht Art. 114 Abs. 6 AEUV die Vorgabe, dass die einzel- 3479 staatliche Bestimmung kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung sein darf, keine Verschleierung von Beschränkungen des Handels darstellt sowie das Funktionieren des Binnenmarkts nicht behindert. Wenn eine dieser Negativvoraussetzungen erfüllt ist, scheidet ein Abweichen aus. Diese Kriterien entsprechen den in Art. 36 S. 2 AEUV genannten Verboten.259 Auch in diesem Zusammenhang ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten.260 Hier darf das Kriterium der Funktionsstörung des Binnenmarkts nur als abwägungsrelevantes, nicht starres Korrektiv herangezogen werden, da quasi jede abweichende Regelung i.S.d. Art. 114 Abs. 4 f. AEUV hiergegen verstoßen würde.261 Sachlich muss das Abweichen des einzelnen Mitgliedstaats neben den norm- 3480 spezifischen Voraussetzungen vor allem dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Das innerstaatliche Recht kann im Schutzumfang nur nach oben abweichen und damit höheren Schutz gewährleisten. Ansonsten fehlt es an der Erforderlichkeit für den Schutz der in Art. 114 Abs. 4 und 5 AEUV genannten Güter. Ferner darf keine einseitige Ausrichtung an den dort genannten Schutzgütern erfolgen. Vielmehr bedarf es einer sorgfältigen Abwägung, bei welcher ganz im Sinne der praktischen Konkordanz auch die übrigen gleichrangigen Ziele der Verträge beachtet werden müssen.262 Ansonsten würde ein Ziel als vorrangig betrachtet und so die in Art. 3 EUV, Art. 9 ff. AEUV sichtbare Gleichordnung der verschiedenen Ziele verletzt.263 d)

Sachliche Gründe

aa)

Art. 114 Abs. 4 AEUV

Nach Art. 114 Abs. 4 AEUV können nur Regelungen beibehalten werden, welche 3481 durch wichtige Erfordernisse des Art. 36 AEUV oder in Bezug auf den Schutz der 257 258 259 260 261 262 263

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 66; ausführlich zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien Frenz, Europarecht 5, Rn. 185 ff., 1058 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 63. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 70. S. zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeitsprüfung als Rechtfertigungsschranke im Rahmen des Art. 36 AEUV Frenz, Europarecht 1, Rn. 1051 ff. Leible in: Streinz, Art. 95 EGV Rn. 88. Vgl. GA Saggio, EuGH, Rs. C-319/97, Slg. 1999, I-3143 (3169, Rn. 24) – Kortas. S.o. Rn. 2047, 2050.

984

Kapitel 20 Rechtsangleichung

Umwelt oder Arbeitsumwelt gerechtfertigt sind. Dabei sind wichtige Erfordernisse im Zusammenhang mit Art. 36 AEUV zwingende Gründe im Sinne der Cassis de Dijon-Judikatur.264 Der Begriff „Arbeitsumwelt“ wird in den Verträgen außerhalb des Art. 114 3482 AEUV noch in Art. 153 AEUV verwendet. Er bedarf dementsprechend einer weiten Auslegung. Erfasst sind also sämtliche körperliche oder sonstige Faktoren, welche die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer in ihrem Arbeitsumfeld mittelbar oder unmittelbar berühren.265 Der Begriff der Umwelt gleicht der Verwendung in Art. 191 AEUV.266 Damit ist der sachliche Anwendungsbereich wesentlich enger als bei der Cassis 3483 de Dijon-Rechtsprechung, die noch weitere ungeschriebene Rechtfertigungsgründe umfasst.267 Daher scheidet ein Rückgriff auf den Verbraucherschutz oder die Lauterkeit des Handelsverkehrs aus.268 bb)

Art. 114 Abs. 5 AEUV

3484 Noch enger sind die Voraussetzungen für die Einführung neuer, einer Harmonisierungsmaßnahme widersprechender einzelstaatlicher Rechtsvorschriften. Dies darf nach Art. 114 Abs. 5 AEUV nur zum Schutz der Umwelt oder Arbeitsumwelt geschehen und muss auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt sein.269 Weitere Voraussetzung ist, dass die Einführung der nationalen Schutzbestim3485 mung aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse notwendig wurde, die sich erst nachträglich nach der Harmonisierung auf Unionsebene ergeben haben.270 Diese müssen im Übrigen aber nicht unstrittig sein.271 Schließlich ist die Prärogative der Mitgliedstaaten bei der Risikobewertung zu achten. Eine weitere Voraussetzung ist, dass für den Mitgliedstaat ein spezifisches 3486 Problem entstehen würde, wenn er keine Schutzmaßnahme einführte. Handelt es sich um ein allgemeines, EU-weites Problem, ist dieses Kriterium nicht erfüllt und eher an eine Anpassung auf Unionsebene zu denken. Dann liegt das Problem außerhalb des Regelungszwecks des Art. 114 Abs. 5 AEUV. Inhaltlich können die Umstände sehr vielfältig und etwa durch wirtschaftliche, 3487 soziale oder geographische Belange begründet sein.272 Die Beweislast im Hinblick 264 265 266 267 268 269

270 271 272

Müller-Graff, EuR 1989, 107 (147); Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 58; ausführlich zu dieser Judikatur Frenz, Europarecht 1, Rn. 396 ff. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5800, Rn. 15) – Vereinigtes Königreich/Rat; Zur Verbesserung der Arbeitsumwelt s.u. Rn. 3833 f. Hierzu s.u. Rn. 4544 ff. EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 – Rewe. GA Saggio, EuGH, Rs. C-127/97, Slg. 1998, I-6005 (6015, Rn. 22) – Burstein. Zur gleichen Befugnis, wenn die Unionsmaßnahme auf die Kompetenznormen in den einzelnen Sachbereichen gestützt ist s. für den Bereich Umwelt u. Rn. 4572, für den Bereich Arbeitsumwelt u. Rn. 3854.; EuG, Rs. T-366/03 u. 235/04, Slg. 2005, II-4005 (4030, Rn. 61 f.) – Oberösterreich u. Österreich/Kommission. EuG, Rs. T-366/03 u. 235/04, Slg. 2005, II-4005 (4028, Rn. 54) – Oberösterreich u. Österreich/Kommission. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 63. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 56.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

985

auf das spezifische Problem ist hoch, was dem restriktiven Charakter dieser Vorschrift als vom Integrationsgedanken abweichende Ausnahme gerecht wird.273 3.

Schutzklausel nach Art. 114 Abs. 10 AEUV

Eine Harmonisierungsmaßnahme kann auch ausdrücklich ein Abweichen von der 3488 jeweiligen Maßnahme erlauben, wenn sie mit einer Schutzklausel gem. Art. 114 Abs. 10 AEUV versehen ist. Diese ermächtigt zu vorläufigen Maßnahmen der Mitgliedstaaten aus den in Art. 36 AEUV genannten Gründen nichtwirtschaftlicher Art. Diese lediglich temporär begrenzten Abweichungsbefugnisse müssen nach Art. 114 Abs. 10 AEUV einem Kontrollverfahren auf Unionsebene unterworfen sein, so dass auch hier die Entscheidung über das rechtmäßige Abweichen durch einen Mitgliedstaat letztendlich in den Händen Union liegt. Art. 114 Abs. 10 AEUV ist grundsätzlich eine eng auszulegende Vorschrift.274 3489 Trotzdem ist der Anwendungsbereich entgegen dem Wortlaut nicht auf Art. 36 AEUV beschränkt, sondern kann auch aus Gründen des Umweltschutzes herangezogen werden. Hierfür können zwei Wege beschritten werden. Man kann zum einen die zwingenden Gründe i.S.d. Cassis de Dijon-Rechtsprechung, zu denen der Umweltschutz zählt, als zusätzlichen Rechtfertigungsgrund in Art. 36 S. 1 AEUV hineinlesen. Zum anderen könnte man von einer planwidrigen Regelungslücke ausgehen, welche es durch Analogiebildung zu schließen gilt. Die Vergleichbarkeit der Sachverhalte ergibt sich dabei insbesondere aus einer Zusammenschau von Gesundheits- und Umweltschutz.275 Im Übrigen ist ein Vorgehen über Art. 114 Abs. 4 oder 5 durch Abs. 10 AEUV nicht versperrt.276 VII.

Nachträgliche Angleichung über Art. 114 Abs. 7 f. AEUV

Falls es einem Mitgliedstaat nach Art. 114 Abs. 6 AEUV gestattet wird, von einer 3490 Harmonisierungsmaßnahme abzuweichen, oder er im Bereich der Gesundheitspolitik der Kommission ein besonderes Problem mitteilt, ist es möglich, dass für die gesamte Harmonisierungsmaßnahme ein nachträgliches Anpassungsbedürfnis besteht. Die Kommission ist gem. Art. 114 Abs. 7 f. AEUV verpflichtet, dies zu überprüfen. Es soll gewährleistet werden, dass die Harmonisierung sich nicht als inhaltlich verfehlt herausstellt. Darauf aufbauend wird die Rechtsangleichungsmaßnahme einer nachträglichen Kontrolle unterworfen und möglicherweise modifiziert, wodurch der Angleichungsprozess an Dynamik gewinnt. Aufgrund dessen werden diese Regelungen auch als spezielle Ausprägung des 3491 Art. 114 Abs. 3 AEUV verstanden, welcher der Kommission ohnehin eine regelmäßige Kontrolle des geltenden sekundären Unionsrechts anhand des wissenschaftlichen Erkenntnisstands abverlangt. Wegen der vielfältigen Regelungen in 273 274 275 276

EuGH, Rs. C-3/00, Slg. 2003, I-2643 (2721, Rn. 64) – Dänemark/Kommission. Vgl. EuGH, Rs. 11/82, Slg. 1985, 207 (245 f., Rn. 26 ff.) – Piraiki-Patraiki. Zum Ganzen m.w.N. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 71. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 170.

986

Kapitel 20 Rechtsangleichung

den betroffenen Sachgebieten kommt Art. 114 Abs. 7 f. AEUV jedoch eine nicht zu unterschätzende Initialfunktion für eine konkrete Überprüfung durch die Kommission zu.277 Auch zeigt sich an diesen sog. Revisionsklauseln, dass die auf Unionsebene gemachten Vorgaben nicht nur einseitig wirken. Es wird vielmehr ein gemeinsamer Ansatz verfolgt, bei welchem auch aktiv Impulse einzelner Mitgliedstaaten bei der Optimierung der Rechtsangleichung auf Unionsebene mit einbezogen werden.278 VIII. Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 114 Abs. 9 AEUV 3492 In Art. 114 Abs. 9 AEUV ist ein beschleunigtes Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH gegen Mitgliedstaaten vorgesehen. Ein Befugnismissbrauch i.S.d. Regelung liegt vor, wenn ein Mitgliedstaat eine Derogationsmaßnahme ergreift, aber materielle oder formelle Voraussetzungen i.S.d. Art. 114 Abs. 4-6 AEUV nicht erfüllt sind. Über die Anwendung in diesen Fällen hinaus ist Art. 114 Abs. 9 AEUV auch auf Konstellationen gem. Abs. 10 denkbar.279 Die Beschleunigung wird durch die Kürzung des Vorverfahrens erreicht. Der 3493 EuGH kann unmittelbar mit der Behauptung angerufen werden, ein Mitgliedstaat habe die in Art. 114 AEUV vorgesehenen Befugnisse missbraucht. Konkret entfällt in solchen Konstellationen die in Art. 258 Abs. 1, Art. 259 Abs. 3 AEUV vorgesehene Möglichkeit für den beklagten Mitgliedstaat, sich zur Sache zu äußern. Weiterhin erlässt die Kommission keine mit Gründen versehene Stellungnahme und im Falle des Art. 259 AEUV muss der klagende Mitgliedstaat nicht zuerst die Kommission mit der Sache befassen.280 In Verfahren vor dem EuGH obliegt dem Mitgliedstaat, welcher die Beibehal3494 tung oder Einführung der abweichenden Regelung erreichen will, genauso wie bei der Mitteilung an die Kommission im Rahmen des Art. 114 Abs. 4 f. AEUV, die Darlegungs- und Beweislast für die Notwendigkeit der Abweichung.281

B.

Art. 115 AEUV

I.

Nachrangiger Anwendungsbereich

3495 Mit dem Vertrag von Lissabon ist die Regelung des Art. 115 AEUV hinter Art. 114 AEUV angesiedelt worden.282 Dies geschah, da ohnehin ein Großteil der Angleichungsmaßnahmen auf Art. 95 EG gestützt wurde, obwohl Art. 94 EG die 277 278 279 280 281 282

Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 31. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 95 EGV Rn. 157. Leible, in: Streinz, Art. 95 EGV Rn. 96. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 66. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 66 mit Verweis auf GA Jacobs, EuGH, Rs. C-128/89, Slg. 1990, I-3239 (3255, Rn. 18 ff.) – Kommission/Italien. Vorher befand sich die Vorgängernorm des Art. 115 AEUV in Art. 94 EG und Art. 114 AEUV in Art. 95 EG, s.o. Rn. 3341, 3440.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

987

Regel und Art. 95 EG die Ausnahme bei der Rechtsangleichung sein sollte. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis wurde im AEUV nun umgedreht und insofern den realiter bestehenden Verhältnissen angepasst. Zur Klärung dieses Verhältnisses trägt auch der neue Wortlaut des Art. 115 AEUV bei, nach welchem dessen Anwendung ausdrücklich „unbeschadet des Art. 114 AEUV“ erfolgen soll.283 Der Bezugspunkt bei der Anwendung des Art. 115 AEUV ist genauso wie bei 3496 Art. 114 AEUV der Binnenmarkt, jedoch ist der Tatbestand enger. Dies gründet in dem in Art. 115 AEUV festgelegten besonderen Gesetzgebungsverfahren. Die Abgrenzung zu anderen Kompetenzgrundlagen ist mit der bei Art. 114 AEUV erfolgenden identisch. Die Relation von Art. 114 zu Art. 115 AEUV ergibt sich aus den engeren Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 115 AEUV und dem RegelAusnahme-Verhältnis. In der Praxis kommt Art. 115 AEUV seit Einführung des heutigen Art. 114 AEUV nur noch geringfügig Bedeutung zu.284 II.

Verfahrensablauf und Handlungsinstrument

Die Rechtsangleichung nach Art. 115 AEUV erfolgt im Rahmen eines besonderen 3497 Gesetzgebungsverfahrens und erfordert einen einstimmigen Ratsbeschluss sowie die Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Im Unterschied zu Art. 114 AEUV wird damit das Europäische Parlament nur angehört und nicht direkt mit in den Erlass einbezogen. Als Instrument der Angleichung kommt bei Art. 115 AEUV lediglich die Richtlinie in Betracht. III.

Tatbestandsvoraussetzungen

1.

Allgemeines

Angleichungsgegenstand bei Art. 115 AEUV sind, ebenso wie bei Art. 114 AEUV, 3498 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten.285 Über Art. 115 AEUV soll einzelstaatliches Recht angeglichen werden, das sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts störend auswirkt und diesen beeinträchtigt. Der inhaltliche Bezugspunkt ist daher identisch mit dem des Art. 114 AEUV.286 Art. 115 AEUV setzt jedoch engere Grenzen in seiner Anwendung, da noch die Erfüllung des Unmittelbarkeitskriteriums Tatbestandsvoraussetzung ist.

283 284 285 286

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 95 EGV Rn. 78. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 94 EGV Rn. 38. Ausführlich zu diesen o. Rn. 3454 ff. Ausführlich hierzu o. Rn. 3454 ff.

988

Kapitel 20 Rechtsangleichung

2.

Unmittelbarkeitskriterium

a)

Bisherige Sicht

3499 Die näheren Konturen der erforderlichen unmittelbaren Auswirkungen auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts sind einer eindeutigen Festlegung entzogen. Die Herangehensweise zur Eingrenzung ist, noch orientiert an Art. 94, 95 EG, umstritten.287 In der Literatur wurde das Unmittelbarkeitskriterium zum Teil so ausgelegt, dass ein direkter Kausalzusammenhang zwischen den anzugleichenden einzelstaatlichen Vorschriften und den negativen Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts bestehen muss. Demnach darf kein weiterer Umstand diesen Zusammenhang unterbrechen oder dazwischentreten.288 Gegen eine solche streng am Wortlaut orientierte Auslegung könnte aber sprechen, dass die von Art. 115 AEUV betroffenen Sachverhalte tatsächlich oftmals so komplex sind, dass die Anforderungen an die Kausalität regelmäßig nicht erfüllt wären.289 Deswegen wurden teilweise wertende Aspekte in den Vordergrund gerückt. 3500 Zum Teil wurde auf die „Spürbarkeit“ der Störung, an welche wiederum unterschiedlich hohe Anforderungen geknüpft wurden, abgestellt.290 Ein anderer Ansatzpunkt war von einer ökonomischen Sichtweise geprägt und forderte eine wertende Betrachtung der Störung, also, ob sie konkret eine optimale Ressourcenallokation verhindert.291 Der EuGH ließ die Geeignetheit zur Beeinträchtigung genügen,292 so dass insofern nur geringe Anforderungen an ein Vorgehen nach Art. 115 AEUV gestellt wurden. b)

Perspektivenwechsel durch den Vertrag von Lissabon

3501 Die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon verschieben die Perspektive, unter welcher das Unmittelbarkeitskriterium betrachtet werden muss, erheblich. Zunächst ist ein Vorgehen nach Art. 115 AEUV jetzt formal als Ausnahme vorgesehen. Dies legt einen strengeren Maßstab nahe. Noch gewichtiger für eine restriktive Anwendung des Art. 115 AEUV spricht, 3502 dass in diesem Zusammenhang das Europäische Parlament lediglich angehört wer287

288 289 290 291 292

Die im weiteren Verlauf aufgezeigten Ansätze beziehen sich noch auf die Rechtslage nach dem EG, in welchem formal Art. 94 EG (Art. 115 AEUV) die Regel und Art. 95 EG (Art. 114 AEUV) die Ausnahme war, so dass die Wertungen der Umkehr dieses Verhältnisses und auch hins. des Gesetzgebungsverfahren nicht berücksichtigt werden konnten; zu deren Einfluss nachfolgend Rn. 3501. Weitere Nachw. zu dieser Ansicht bei Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 184. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 184; Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 94 EGV Rn. 18. S. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 184 m.w.N. aus der Lit. S. hierzu Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 94 EGV Rn. 20. S. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe. Diese Rspr. erging noch bezogen auf den Gemeinsamen Markt und nicht den Binnenmarkt; aus den unterschiedlichen Begrifflichkeiten ergeben sich jedoch keine erheblichen Auswirkungen, s. hierzu Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (132 ff.).

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

989

den muss. Nach dem Vertrag von Lissabon ist nun jedoch gem. Art. 16 Abs. 1 AEUV der Rat grundsätzlich gemeinsam mit dem Europäischen Parlament für die Gesetzgebung zuständig. Würde man nur geringe Anforderungen an das Unmittelbarkeitskriterium stellen, wäre es ein Leichtes, die Mitwirkung des Europäischen Parlaments zu umgehen. Dass dies nicht nur eine abstrakte Gefahr ist, zeigte sich jüngst bei dem Rats- 3503 beschluss zum (vorläufigen) Swift-Abkommen in einem anderen Kontext. Dieser Ratsbeschluss erfolgte kurzfristig einen Tag vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, um gerade die Beteiligung des Europäischen Parlaments in dieser Sache zu umgehen, da die Europaabgeordneten bereits im Vorfeld Bedenken geäußert hatten. Dieses Vorgehen sorgte für erhebliche Empörung bei den Abgeordneten, welche dem Swift-Abkommen ihre Zustimmung verweigerten. Erst ein unter Berücksichtigung der geäußerten Bedenken neu ausgehandeltes Swift-Abkommen fand die Zustimmung des Parlaments.293 Aus diesen Gründen spricht einiges dafür, die störenden Auswirkungen der ein- 3504 zelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, auch wenn das strenge Kausalitätserfordernis wenig geeignet ist, an hohe Anforderungen zu knüpfen. Damit muss eine negative Wirkung tatsächlich vorliegen und von relativ hoher Intensität sein. Auch die reduzierte Kontrolldichte des Gerichtshofs der EU und der Ermessenspielraum des Rates sind im Hinblick auf Art. 115 AEUV zu überdenken, da dies entscheidend für den zu erlangenden Rechtsschutz ist.294

C.

Art. 116 AEUV

Die Vorschrift des Art. 116 AEUV sollte nach der ursprünglichen Konzeption zur 3505 Beseitigung spezifischer Wettbewerbsverzerrungen als Folge von Wettbewerbsverfälschungen dienen. In der Praxis hat diese Vorschrift jedoch keine nennenswerte Bedeutung erlangt.295 Es sollte ein flexibles Vorgehen bei punktuellen, schwerwiegenden Wettbewerbsverfälschungen und daraus resultierenden Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt ermöglicht werden.296 Unter einer Wettbewerbsverfälschung versteht man die Benachteiligung einzel- 3506 ner Wirtschaftszweige oder Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten durch eine staatliche Beeinflussung. Das Beseitigungsbedürfnis besteht, wenn hieraus eine gravierende und nachhaltige Wettbewerbsverzerrung folgt.297 Damit unterscheidet sich Art. 116 AEUV von Art. 114 und 115 AEUV insofern, als nur eine repressive Rechtsangleichung ermöglicht wird.298 293

294 295 296 297 298

Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, ABl. 2010 L 195, S. 5. Frenz, Europarecht 5, Rn. 3471. Ausführlich hierzu Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 96 EGV Rn. 2. Langenheine/Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 96 EGV Rn. 8. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 96 EGV Rn. 2 f., 6. Leible, in: Streinz, Art. 96 EGV Rn. 2.

990

Kapitel 20 Rechtsangleichung

Der Angleichungsgegenstand sind wiederum die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten. Falls eine entsprechende Binnenmarktverfälschung oder Wettbewerbsverzerrung von der Kommission festgestellt wird, berät sie sich mit den Mitgliedstaaten, in welchen die Funktionsstörungen durch die dortigen Vorschriften hervorgerufen werden, über deren Beseitigung. Erfolgt hieraus keine Behebung der Störungen, kann die Kommission nach 3508 Art. 116 Abs. 2 S. 1 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die zur Behebung erforderlichen Richtlinien erlassen. Art. 116 Abs. 2 S. 2 AEUV stellt klar, dass neben Art. 116 AEUV auf sämtliche andere Maßnahmen in den Verträgen zur Behebung der Wettbewerbsverzerrung oder Binnenmarktstörung zurückgegriffen werden kann.299 3507

D.

Art. 117 AEUV

3509 Der Kommission wird mit Art. 117 AEUV eine Befugnis zur präventiven Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen gegeben, um eine Vergrößerung der Unterschiede der innerstaatlichen Rechtsordnungen abzuwenden.300 Die Vorschrift hat in der Praxis quasi keine Bedeutung.301 Zunächst sind die Mitgliedstaaten dazu angehalten, die Kommission zu unter3510 richten, wenn sie potenziell wettbewerbsverzerrende Maßnahmen erlassen wollen. Die Kommission empfiehlt in einem weiteren Schritt dem Mitgliedstaat, wie eine Verzerrung durch geeignete Maßnahmen verhindert werden kann. Diese Empfehlung ist die Maßnahme zur Rechtsangleichung nach Art. 117 Abs. 1 AEUV. Die drohende Wettbewerbsverzerrung muss Folge einer drohenden Wettbewerbsverfälschung sein, wie sie bereits Art. 116 AEUV voraussetzt.302 Ferner muss diese kausal auf die geplanten Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zurückzuführen sein.303 Wenn der Mitgliedstaat den Empfehlungen der Kommission nicht nachkommt 3511 und tatsächlich eine Wettbewerbsverzerrung eintritt, dann ist Art. 116 AEUV anzuwenden. Eine Ausnahme hiervon besteht nach Art. 117 Abs. 2 S. 2 AEUV, falls die Verzerrung lediglich zu seinem eigenen Nachteil ist. Die anderen Mitgliedstaaten können in diesem Zusammenhang über Art. 116 AEUV nicht dazu gezwungen werden, ihrerseits ihr innerstaatliches Recht anzupassen, um auf umgekehrtem Weg die Verzerrung zu beseitigen. Dies ergibt sich aus Art. 117 Abs. 2 AEUV. Es ist jedoch möglich, auf eine Rechtsangleichung nach Art. 114 f. AEUV zurückzugreifen und damit den betroffenen Bereich für alle Mitgliedstaaten verbindlich zu harmonisieren. Falls ein Mitgliedstaat es versäumt, die Kommission

299 300 301 302 303

Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 96 EGV Rn. 19. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1271) – Costa/E.N.E.L. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 97 EGV Rn. 4. Hierzu s.o. Rn. 3505 f. S. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 97 EGV Rn. 2.

§ 5 Allgemeine Angleichungskompetenzen

991

von den geplanten Abweichungen zu unterrichten, stellt dies eine Verletzung der Verträge i.S.d. Art. 258 ff. AEUV dar.304

E.

Art. 118 AEUV

Neu eingefügt in die Verträge wurde die ausdrückliche Ermächtigung des Art. 118 3512 AEUV, Rechtsangleichungsmaßnahmen zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Rechtstitels zu treffen. Damit soll das Spannungsverhältnis zwischen dem nationalen Schutz von geistigem Eigentum und der damit einhergehenden territorialen Begrenztheit (vgl. Art. 36 AEUV) auf der einen und dem freien Warenverkehr auf der anderen Seite gelöst werden.305 Über Art. 114 AEUV können laut eines Gutachtens des EuGH zu Art. 95 EG keine neuen Rechtstitel geschaffen werden.306 Art. 118 AEUV ist Ausdruck der schon länger bestehenden Bestrebungen, den 3513 Schutz von Rechten des geistigen Eigentums auf Unionsebene anzugleichen, um damit einhergehende Komplikationen mit den Grundfreiheiten und dem Binnenmarkt aus dem Weg zu räumen. Mit Verweis auf Art. 118 AEUV wurde so kürzlich von EU-Kommissarin Viviane Reding ein europäisches Urheberrecht in Aussicht gestellt.307 Bevor mit Art. 118 AEUV eine solche Möglichkeit ausdrücklich bestand, wurde in einigen Bereichen die Rechtsangleichung über die Vorgängerregelung zu Art. 352 AEUV betrieben, so für das Gemeinschaftsgeschmackmuster308 und für die Gemeinschaftsmarke.309 Für die Flexibilitätsklausel sind indes strikt die bestehenden Grenzen einzuhalten,310 so dass Art. 118 AEUV die notwendige Rechtssicherheit schafft. Beim sog. europäischen Patent handelt es sich demgegenüber nicht um ein ein- 3514 heitliches europäisches Patent, sondern ein Patentbündel einzelner nationaler Patente.311 Für ein paar Bereiche gibt es jedoch auch schon im Patentrecht Vorgaben auf Unionsebene, wie etwa durch die RL 98/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.1998 über den rechtlichen Schutz biotechnologischer Erfindungen312 oder die RL 2009/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 304 305 306 307 308

309 310 311 312

Langenheine/Tietje, in: Grabitz/Hilf, Art. 97 EGV Rn. 10. S. Pernice/Hindelang, EuZW 2010, 407 (412). EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5405 f., Rn. 59) – GATS u. TRIPS; s. auch Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 118 AEUV Rn. 1. S. Europareport, EuZW 2009, 874 ff. VO (EG) Nr. 6/2002 des Rates vom 12.12.2001 über das Gemeinschaftsgeschmacksmuster, ABl. 2002 L 3, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1891/2006 des Rates vom 18.12.2006 zur Änderung der VO (EG) Nr. 6/2002 und (EG) Nr. 40/94, mit der dem Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Genfer Akte des Haager Abkommens über die internationale Eintragung gewerblicher Muster und Modelle Wirkung verliehen wird, ABl. L 386, S. 14. VO (EG) Nr. 207/2009 des Rates vom 26.2.2009 über die Gemeinschaftsmarke, ABl. L 78, S. 1. S.o. Rn. 3356, 3428 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 51. ABl. L 213, S. 13.

992

Kapitel 20 Rechtsangleichung

vom 23.4.2009 über den Rechtsschutz von Computerprogrammen.313 In nächster Zeit wird mit Spannung das erste Urteil zum Umfang und zur Reichweite des Patentschutzes nach der Biopatentrichtlinie erwartet, zu welchem bereits die Schlussanträge des GA Mengozzi vorliegen.314 Art. 118 AEUV hat gegenüber Art. 352 AEUV den Vorteil, dass eine Maßnah3515 me, abgesehen von der Sprachenregelung für die europäischen Rechtstitel, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden kann. Damit bedarf es nicht des Einstimmigkeitserfordernisses in Art. 352 AEUV. Insofern wurde die Höhe der zu nehmenden Hürde für ein einheitliches europäisches Patent genauso gesenkt wie für Bestrebungen, den Urheberrechtsschutz auf Unionsebene anzugleichen.315 Ferner ist eine spezielle europäische Patentgerichtsbarkeit geplant,316 was ebenfalls darauf abzielt, die Rolle des geistigen Eigentums in Zukunft stärker auf Unionsebene festzulegen.317 Ein wesentlicher Streitpunkt bei diesen Bestrebungen ist das Sprachregime, 3516 welches der einheitlichen Regelung zugrunde gelegt werden soll. Insbesondere bei Patenten kann das Erfordernis, dieses in jede Amtssprache der EU zu übersetzen, enorme Kosten verursachen. Die Beschränkung auf ein paar wenige Sprachen stößt jedoch auf den Widerstand einiger Mitgliedstaaten318 und auf Bedenken von GA Kokott.319 Eine solche Sprachenregelung für europäische Rechtstitel wird gem. Art. 118 Abs. 2 AEUV in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnung getroffen und bedarf eines einstimmigen Ratsbeschlusses; das Europäische Parlament entscheidet nicht mit, sondern ist nur anzuhören.

§ 6 Grenzen 3517 Trotz des Vorliegens der Voraussetzungen einer Kompetenz zur Rechtsangleichung können sich aus den Verträgen äußere Grenzen für eine solche Maßnahme ergeben. Die Angleichung von nationalem Recht muss im Gesamtkontext der Verträge an den allgemeinen Unionsgrundsätzen und Prinzipien gemessen werden.

313 314 315

316

317 318 319

ABl. L 111, S. 16. GA Mengozzi, EuGH, Schlussanträge vom 9.3.2010, Rs. C-428/08 – Monsanto Technology. Ausführlich zur Entwicklung des EU Patents s. Jaeger, CMLR 47 (2010), 63 ff.; zum Ganzen und zur Notwendigkeit einer einheitlichen Gerichtsbarkeit auf EU-Ebene s. auch Luginbühl, GRUR Int 2010, 97 (102 f.). S. zur Festlegung des Rates auf ein verbessertes Patentsystem, namentlich ein einheitliches EU-Patent und ein Patentgericht, Pressemitteilung IP/09/1880 vom 4.12.2009 und der Volltext dieser Festlegung in GRUR 2010, 207; vgl. auch Pagenberg, GRUR Int 2010, 195 ff. Vgl. zu einem Verordnungsvorschlag der Kommission bereits aus dem Jahre 2000 Schade, GRUR 2000, 827 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 51. S. dazu FAZ vom 27.8.2010, S. 11: „EU-Patent vor dem Aus“.

§ 6 Grenzen

A.

993

Zuständigkeitsabgrenzung anhand der allgemeinen Grundsätze in Art. 5 EUV

Solche begrenzenden Vorgaben ergeben sich aus Art. 5 EUV, in welchem die all- 3518 gemeinen Zuständigkeitsgrenzen für ein Tätigwerden auf Unionsebene festgelegt sind. Es geht ausweislich Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV um die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union, welche das BVerfG in seiner Lissabon-Entscheidung besonders betonte.320 Die praktische Wirksamkeit entfaltet sich vor allem im Bereich der Rechtsangleichung, weshalb die wesentlichen Grundsätze hier nochmals benannt werden.321 I.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

Entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung bedarf es einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung, damit die Union tätig werden kann. Ergibt sich eine solche nicht aus den Art. 2 ff. AEUV, bleiben gem. Art. 5 Abs. 2 S. 2 EUV die Mitgliedstaaten zuständig. Die Union hat also im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten keine sog. Kompetenz-Kompetenz, um sich selbst neue Zuständigkeiten zuzuteilen, was sich aus Art. 5 Abs. 2 S. 2 EUV ergibt.322 Von besonderer Bedeutung ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung im Bereich der geteilten Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 2, Art. 4 AEUV, wozu gem. Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV der an erster Stelle genannte Binnenmarkt gehört. Hier ist die Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeit in der Sache nicht näher festgelegt, wie etwa bei der ausschließlichen Zuständigkeit (Art. 3 AEUV), der Koordinierung (Art. 5 f. AEUV) und der Unterstützung und Ergänzung (Art. 6 AEUV). Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wirkt darüber hinaus auch direkt beschränkend für eine Auslegung anhand des effet utile und einen allzu weitreichenden Geltungsanspruch der Unionsziele gegenüber mitgliedstaatlicher Souveränität.323 Der EuGH wies dementsprechend in seinem Urteil zur TabakwerbeRL 98/ 43/EG324 darauf hin, dass Art. 114 AEUV – auch seinem Wortlaut gemäß – keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts enthält, da dies nicht mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu vereinbaren ist. Es muss vielmehr Zweck der Maßnahme sein, das Funktionieren des Binnenmarkts tatsächlich zu verbessern, da dies vom Sinngehalt dieser Kompetenzgrundlage eingefordert 320 321 322 323 324

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon. S. zu den einzelnen Grundsätzen bereits ausführlich o. Rn. 2185 ff. Vgl. zur Notwendigkeit dieser Begrenzung, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon; ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 645. Hierzu s. ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 427 ff.; zum effet utile s. auch o. Rn. 3396 ff. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.1998 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ABl. L 213, S. 9.

3519

3520

3521

3522

994

Kapitel 20 Rechtsangleichung

wird.325 Damit beschränkt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung eine allzu weitreichende Auslegung von Kompetenznormen wie Art. 114 und 115 AEUV, aber besonders auch solcher wie der ebenfalls im Kontext der Rechtsangleichung herangezogenen326 Experimentierklausel in Art. 352 AEUV.327 II.

Subsidiaritätsprinzip

1.

Geltungsbereich

3523 Das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV gilt für alle Bereiche, in denen die Union nicht ausschließlich zuständig ist. Weitere Vorgaben enthält das Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit328. Die allgemeinen Angleichungskompetenzen nach Art. 114 ff. AEUV sind binnenmarktbezogen und fallen daher nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV in den Bereich geteilter Zuständigkeit und damit auch unter das Subsidiaritätsprinzip.329 2.

Praktische Bedeutung für die Rechtsangleichung

3524 Die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips ist, gemessen an den Voraussetzungen und Zielen der Rechtsangleichung, bereits vom Ansatz her begrenzt.330 Begründet ist dies durch den Umstand, dass die Rechtsangleichung gerade nicht einem sachbezogenen Ziel dient, welches auch punktuell in den einzelnen Mitgliedstaaten erreicht werden könnte, sondern instrumentell der Verringerung einzelstaatlicher Unterschiede in unionsrelevanten Regelungsbereichen und damit gerade der europäischen Integration. So zielt die Rechtsangleichung auf die Relativierung nationaler Regelungsunterschiede ab, und zwar, indem ein gewisser Regelungsgehalt für alle Mitgliedstaaten vorgegeben wird. Daraus folgt ein erheblicher Vorteil für ein Vorgehen auf Unionsebene und gleichzeitig, dass eine fehlende Tätigkeit auf Unionsebene erhebliche Probleme hervorrufen würde.331 325 326 327 328 329 330

331

EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83 f.) – Tabakwerbung; vgl. auch o. Rn. 3425 f., 3458 f. So im Bereich des Immaterialgüter- und des Gesellschaftsrechts, s.o. Rn. 3355, 3427. So Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 151 m.w.N. aus der Lit. ABl. 2008 C 115, S. 201 (206). Bereits vor dem Vertrag von Lissabon war dies die Linie der Rspr., EuGH, Rs. C491/01, Slg. 2002, I-11453 (11605 f., Rn. 179) – Tobacco; s. hierzu o. Rn. 2271. Andere Stimmen in der Lit. sehen eine verstärkte Bedeutung und eine restriktivere Auslegung der Angleichungskompetenzen in Art. 94, 95 EG (Art. 114, 115 AEUV) anhand des Subsidiaritätsprinzips als geboten an, vgl. Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 125. Darauf hindeutend, dass damit die praktische Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips insofern sehr gering ist, Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 133 mit Verweis auf GA Fennelly, EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8482, Rn. 139) – Tabakwerbung.

§ 6 Grenzen

995

Darüber hinaus wird in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU dem Uni- 3525 onsgesetzgeber ohnehin ein weiter Entscheidungsspielraum im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip zugestanden, so dass dessen Bedeutung auch hierüber beschränkt ist.332 III.

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

1.

Allgemein

Nach Art. 5 Abs. 4 AEUV müssen Maßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsgrund- 3526 satz entsprechend geeignet, erforderlich und angemessen zur Zielerreichung sein. Näheres regelt das Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit333. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist ebenso wie das Subsidiaritätsprinzip mit 3527 den Zielsetzungen der Rechtsangleichung in besonderem Maße kongruent. Es darf nämlich keine umfassende Rechtsvereinheitlichung aller Politikbereiche erfolgen, sondern nur dort verbindlich harmonisiert werden, wo dies notwendig ist.334 Für die Rechtsangleichung in Art. 114 ff. AEUV ist der Maßstab die Verwirklichung des Binnenmarkts i.S.d. Art. 26 AEUV.335 2.

Art. 114 AEUV als normative Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

Die Wirkung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hört dabei nach dem Erlass ei- 3528 ner Maßnahme nicht auf und kann sich mit der Zeit auch wandeln. Art. 114 AEUV als zentrale Angleichungskompetenz stellt sich in diesem Zusammenhang als besonders vom Gedanken der Verhältnismäßigkeit geprägt dar. Dies zeigt sich an den nachträglichen Anpassungsmöglichkeiten und Prüfungen, welche von den Mitgliedstaaten ausgehen können, wie im Falle des Art. 114 Abs. 7 AEUV. Ein aktuelles Beispiel der nachträglichen Kontrolle einer Angleichungsmaßnah- 3529 me bietet die unmittelbar in zeitlichem Zusammenhang mit der Entscheidung des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung336 stehende Ankündigung von EU-Justizkommissarin Viviane Reding, die auf die Binnenmarktkompetenz gestützte337 Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie338 zu überprüfen. Hierbei soll besonders darauf ge-

332 333 334 335 336 337 338

Ludwigs, Rechtsangleichung nach Art. 94, 95 EG-Vertrag, 2004, S. 132. ABl. 2008 C 115, S. 201 (206). Näher s.o. Rn. 3335, 3383 f. Näher zu diesem in Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV o. Rn. 2075 ff. und zu Art. 26 f. AEUV o. Rn. 2080 ff. BVerfG, Urt. vom 2.3.2010, 1 BvR 256/08 u.a. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (655, Rn. 64 ff.) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elek-

996

Kapitel 20 Rechtsangleichung

achtet werden, dass die Speicherung der Datensätze erforderlich ist und dass dies in einem angemessen Verhältnis zu damit verbundenen Grundrechtsbeeinträchtigungen steht.339 Hieran zeigt sich, dass die zentrale Angleichungskompetenz des Art. 114 AEUV 3530 besonders von dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geprägt ist. So sind die auch nach einer Harmonisierung bestehenden Wirkungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten nach den Art. 114 Abs. 4, 5, 7, 8 und 10 AEUV praktisch dessen normative Ausprägung. Die nach Art. 114 Abs. 6 AEUV begründeten Ausnahmen von der Harmonisierung binden die Union auch nach erfolgter Harmonisierung an die Bedürfnisse der Mitgliedstaaten und sichern damit die Wirkung der Harmonisierung ohne Überschreitung der Verhältnismäßigkeit auch nachträglich. Hierdurch entwickelt sich eine dauerhafte Dynamik auch für bereits abgeschlossene Rechtsangleichungen, was ganz dem Sinn und Zweck des Verhältnismäßigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 4 EUV entspricht. Dadurch wird die Verhältnismäßigkeit einer Kompetenzausübung auf Unionsebene dauerhaft sichergestellt. Ferner benennt Art. 114 Abs. 3 AEUV wichtige Sachbereiche des Unionsrechts, 3531 denen eine besondere Berücksichtigung bei der Rechtsangleichung zugutekommen soll. Dies ist zurückzuführen auf die Sorge einzelner Mitgliedstaaten, durch die Rechtsangleichung könnten sie verpflichtet werden, ihre Schutzstandards in diesen Bereichen zugunsten des Binnenmarkts zu senken.340 Hieraus ergibt sich auch eine hervorgehobene Bedeutung dieser Politikbereiche im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung.341 Dies entspricht ganz dem Gedanken einer Güterabwägung im Sinne der praktischen Konkordanz342 sowie den Interessen der Mitgliedstaaten mit hohen Schutzniveaus. Es soll die größtmögliche und optimale Verwirklichung der in Art. 114 Abs. 3 AEUV genannten Sachbereiche und auch der mit der jeweiligen Maßnahme verfolgten Ziele sichergestellt werden. Diese Ausprägungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Art. 114 AEUV 3532 zeigen exemplarisch auf, wie das Konzept der Rechtsangleichung im Gegensatz zur Rechtsvereinheitlichung wirkt und hierüber mitgliedstaatliche Souveränitätsbedenken Berücksichtigung finden. In der Praxis werden zwar auch über die Rechtsangleichung nach Art. 114 AEUV zum Teil erhebliche bindende Vorgaben für die Mitgliedstaaten gemacht, so dass die Grenzen zur Rechtsvereinheitlichung verschwimmen können.343 Hier kann jedoch Art. 114 AEUV begrenzend wirken, soweit nicht auch seine Überprüfung im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit durch eine bloße Evidenzkontrolle des Gerichtshofs der EU344 leerläuft.

339 340 341 342 343 344

tronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG, ABl. L 105, S. 54. FAZ vom 20.4.2010, S. 2. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 46. S. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590 ff., Rn. 124 ff.) – Tobacco. S. zur praktischen Konkordanz auch Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 46. S.o. zur Totalharmonisierung Rn. 3386 f. S.o. Rn. 2198.

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht

B.

997

Vereinbarkeit mit sonstigem Unionsrecht

Die Maßnahmen zur Rechtsangleichung müssen sich daneben auch an den übrigen 3533 höherrangigen Regelungen auf Unionsebene messen lassen. So darf eine Maßnahme nicht gegen die Grundfreiheiten verstoßen, welche auch die Unionsorgane binden. Wenn sie etwa die Warenverkehrsfreiheit beschränkt, ist dies nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 36 AEUV345 oder aus zwingenden Gründen i.S.d. Cassis de Dijon-Rechtsprechung zulässig. Weiterhin darf eine Rechtsangleichungsmaßnahme nicht gegen Grundrechte verstoßen,346 was in der aktuell geplanten Überprüfung der Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie nach der Aussage von Justizkommissarin Viviane Reding im Vordergrund steht.347 Weitere sachbezogene Grenzen ergeben sich etwa aus dem Wettbewerbsrecht 3534 in den Art. 101 ff. AEUV, aus der Schutzniveauklausel in Art. 114 Abs. 3 AEUV und darüber348 auch aus dem Vorsorgeprinzip in Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV.349 Demgegenüber schließen die Harmonisierungsverbote nur bedingt eine Rechtsangleichung aus, so dass insofern keine starre Grenze gesetzt wird.350 Wenn Angleichungsmaßnahmen rechtmäßig auf Art. 114 f. oder 352 AEUV gestützt werden, können auch diese Bereiche trotz des Umgehungsverbots regelmäßig mitgeregelt werden,351 so dass im Einzelfall die Grenzziehung Probleme bereiten kann.352

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht A.

Setzung von Sekundärrecht zur Rechtsangleichung

Das Instrument der Rechtsangleichung, wie es in Art. 114 ff. AEUV und auch in 3535 den speziellen Ermächtigungsgrundlagen vorgesehen ist, wird gerade durch den Erlass von Sekundärrecht angewendet. In sachbezogenen Politikbereichen werden dann inhaltliche Maßgaben mit schwerpunktmäßigem Binnenmarktbezug für die Mitgliedstaaten getroffen. Bei der Rechtsangleichung steht also gerade die Verwirklichung einzelner binnenmarktbezogener Zielsetzungen in verschiedenen Sachgebieten über das Instrument des Sekundärrechts im Vordergrund. Dement345

346 347 348 349 350 351 352

EuGH, Rs. C-210/03, Slg. 2004, I-11893 (11922, Rn. 60) – Swedish Match; Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6503, Rn. 47 f.) – Alliance for Natural Health; hierzu s. auch o. Rn. 3460. EuGH, Rs. C-154 u. 155/04, Slg. 2005, I-6451 (6521, Rn. 120 ff.) – Alliance for Natural Health u.a.; vgl. auch Möstl, EuR 2002, 318 (331 ff.). S.o. Rn. 3529. Vgl. zum auch durch die Einhaltung der Prinzipien nach Art. 191 Abs. 2 AEUV definierten hohen Schutzniveau im Umweltschutz u. Rn. 4517. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 22. S.o. Rn. 3544 zur Wirkung der Harmonisierungsverbote. Vgl. EuGH, Rs. C-376/98 u. 74/99, Slg. 2000, I-8419 (8522 f., Rn. 76 ff.) – Tabakwerbung; s. auch EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 74 f.) – Tobacco. V. Danwitz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 117.

998

Kapitel 20 Rechtsangleichung

sprechend ist die Anzahl von Sekundärrechtsakten zur Angleichung von Rechtsund Verwaltungsvorschriften in den Mitgliedstaaten unüberschaubar.

B.

Aktuelle Praxis der Rechtsangleichung

I.

Diskussionspunkte

3536 Die Rechtsangleichungspraxis soll im Folgenden anhand der Entwicklungen bei der Vorratsdatenspeicherung und der Banken- und Finanzaufsicht näher aufgezeigt werden. Hierbei spielt ein extensives Verständnis des Art. 114 AEUV und konkret des Binnenmarktbezugs eine besondere Rolle. Gerade die zentrale Angleichungskompetenz wird als Vehikel für tiefgreifende Regelungen in den verschiedenen einzelnen Politikbereichen von der Legislative nutzbar gemacht. Hieran verdeutlicht sich die Bedeutung des Binnenmarkts und wie viel Gewicht dessen Verwirklichung auf Unionsebene beigemessen wird. Dementsprechend wird diese Zielsetzung als Türöffner zur Angleichung von zum Teil eigentlich binnenmarktfremden Sachgebieten fruchtbar gemacht. Dass Art. 114 und auch 115 AEUV diese Funktion erfüllen können, ist bereits in der Schwerpunktprüfung auf horizontaler Kompetenzebene zur Ermittlung der richtigen Kompetenzgrundlage angelegt. Liegen deren Voraussetzungen vor, kann eine Maßnahme auch hierauf gestützt werden, obgleich in nicht unerheblichem Umfang ein anderes Sachgebiet betroffen ist.353 Damit können zum einen möglicherweise strengere Erfordernisse einer speziel3537 len Kompetenzgrundlage vermieden werden. Zum anderen kann auch ein tatsächlicher Einfluss auf eigentlich nicht stark von der Unionsebene geprägte Sachgebiete ausgeübt werden.354 II.

Vorratsdatenspeicherung

3538 Mit der RL 2006/24/EG355 wurde den Mitgliedstaaten aufgegeben, ihre nationalen Vorschriften bezüglich der Vorratsdatenspeicherungspflicht, der Kategorien, welche Daten gespeichert werden müssen, sowie Speicherungsfristen, Datenschutz, Datensicherheit und weitere Anforderungen an die Vorratsdatenspeicherung356 anzugleichen.

353 354 355

356

S.o. Rn. 3408 ff., 3425 f. S.o. Rn. 3344 ff. RL 2006/24/EG über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/ 58/EG, ABl. L 105, S. 54. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (658, Rn. 81) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.).

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht

1.

999

Abgrenzung der betroffenen Kompetenzebene

Der EuGH untersuchte in diesem Zusammenhang in seiner Entscheidung zur RL 3539 2006/24/EG nicht, ob eine solche Regelung in die Zuständigkeit der Union oder der Mitgliedstaaten fiel. Vielmehr ging es um die Frage, ob ein Vorgehen über die Binnenmarktkompetenz gem. Art. 95 EG (Art. 114 AEUV) rechtmäßig war oder ob diese Maßnahme richtigerweise auf eine Kompetenzbestimmung aus dem bisher im EU angesiedelten Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit hätte gestützt werden müssen.357 In jedem Falle, so stellte der EuGH fest, wurde die fragliche Zuständigkeit der EU bereits zuerkannt, so dass es für einen Eingriff der Union in mitgliedstaatliche Zuständigkeiten keinen Anhaltspunkt gab.358 2.

Schwerpunktbildung im Rahmen der horizontalen Abgrenzung

Damit handelte es sich um eine klassische horizontale Kompetenzabgrenzung, in 3540 welcher der Schwerpunkt der infrage stehenden Maßnahme im Mittelpunkt der Prüfung stand.359 Diese Schwerpunktprüfung war am Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 95 EG (Art. 114 AEUV)360 ausgerichtet. Damit war maßgeblich, ob sich mitgliedstaatliche Unterschiede in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften, welche die Vorratsdatenspeicherung betreffen, unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken können.361 Wenn der Schwerpunkt in der Bindung staatlicher Stellen an Strafverfolgungs- 3541 zwecke gelegen hätte, wäre ein Rahmenbeschluss nach dem bisherigen Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU zu erlassen gewesen. Ein Bezug zur vertikalen Ebene und ein daraus gezogener Vorwurf, dass die binnenmarktbezogene Kompetenz zur Weiterung des Einflusses der Union führe, konnte in diesem Fall also nicht überzeugend abgeleitet werden.362 Für die RL 2006/24/EG selbst wurde in der Sache darauf abgestellt, dass die 3542 Datenspeicherungspflicht für betroffene Unternehmen hohe finanzielle Belastungen mit sich bringt. Wenn nun die Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen, wäre dies geeignet, sich auf die Verwirklichung

357

358 359 360

361

362

Vgl. auch hierzu Anm. Gundel, EuR 2009, 536 (538 ff.) zur Vorratsdatenspeicherung, in Zusammenschau mit EuGH, Rs. 317 u. 318/04, Slg. 2006, I-4721 – Parlament/Rat u. Kommission. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (653, Rn. 56) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). Ausführlich s.o. Rn. 3407 ff. Liegen die Voraussetzungen des Art. 114 AEUV vor, liegt der Schwerpunkt einer Maßnahme auch implizit auf der Verwirklichung des Binnenmarkts und es darf auf ihn als Kompetenzgrundlage zurückgegriffen werden, s.o Rn. 3426. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (655, Rn. 65 ff.) und für die RL 2006/24/EG selbst (372 f., Rn. 79 ff.) – Vorratsdatenspeicherung (mit Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.). Vgl. den Hinweis in Anm. Frenz, DVBl. 2009, 374 f. zu EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (658, Rn. 81) – Vorratsdatenspeicherung; dazu auch Anm. Gundel, EuR 2009, 536 (546).

1000

Kapitel 20 Rechtsangleichung

des Binnenmarkts auszuwirken.363 Von erheblicher Bedeutung ist die Feststellung, dass den Mitgliedstaaten keine Vorgaben für die Strafverfolgung an sich oder auch eventuelle Maßnahmen im Rahmen polizeilicher oder justizieller Zusammenarbeit gemacht werden.364 3.

Gegenseitige Bedingtheit nationaler Regelungen

3543 Es geht also darum, bereits bestehende und sich vertiefende Unterschiede bei der Vorratsdatenspeicherung in den einzelnen Mitgliedstaaten zu verringern. Damit ist die Heterogenität zwischen den Mitgliedstaaten ausschlaggebend für die Harmonisierung und nicht ein per se zwingendes Bedürfnis, Daten überhaupt zu speichern. Wenn kein Mitgliedstaat überhaupt Regelungen hierzu getroffen hätte, bestünde aufgrund fehlender Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten kein Harmonisierungsbedürfnis. Da jedoch in vielen Mitgliedstaaten Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung bereits bestanden, muss auch ein gemeinsamer Nenner auf Unionsebene festgelegt werden, um den Binnenmarkt zu schützen. Dies verdeutlicht, dass das Harmonisierungsbedürfnis sich erst aus den Regelungen einiger Mitgliedstaaten über die Vorratsdatenspeicherung zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten ergab.365 Damit bestand das originäre Regelungsbedürfnis zur Datenspeicherung nicht bei der Union, sondern bei den Mitgliedstaaten selbst. Untechnisch ausgedrückt ist die Rechtsangleichung zur Verwirklichung des Binnenmarkts damit eine reflexartige Reaktion der Union auf bereits in den Mitgliedstaaten bestehende, sachgebietsbezogene Entwicklungen. Die Reaktion der Union in Form der RL 2004/24/EG reguliert jedoch durch die 3544 binnenmarktbezogene Harmonisierung auch stark grundrechtsrelevante Bereiche mit. So wird etwa die Zeitspanne der Speicherung in Art. 6 RL 2006/24/EG festgelegt, ausgerichtet an der Angleichung der Belastung für die betroffenen Unternehmen in allen Mitgliedstaaten. Gleichzeitig determiniert diese technische Vorgabe jedoch den (Mindest-)Zeitraum der Speicherung und damit die Dauer der Grundrechtsbeeinträchtigung. Auch ohne eine drohende Strafverfolgung ergibt sich die Grundrechtsbelastung bereits aus der gesetzlichen Speicherungspflicht und deren Einzelheiten. Justizkommissarin Viviane Reding kündigte zeitnah zur Entscheidung des BVerfG über die Vorratsdatenspeicherung eine erneute, insbesondere die Grundrechtsbeeinträchtigungen mit einbeziehende Prüfung der RL 2006/24/EG an.366

363 364 365 366

EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (655 f., Rn. 67 ff.) – Vorratsdatenspeicherung. EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (658, Rn. 82 f.) – Vorratsdatenspeicherung. S. Erwägungsgrund 5 und 6 der RL 2006/24/EG, ABl. L 105, S. 54. S.o. Rn. 3529.

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht

III.

Banken- und Finanzaufsicht

1.

Notwendige Stärkung der Banken- und Finanzaufsicht auf EU-Ebene

1001

Die Finanzaufsicht ist grundsätzlich ein Bereich, der von keinen engen Vorgaben 3545 auf Unionsebene geprägt ist.367 Die mitgliedstaatliche Zuständigkeit hierfür steht dem stark europäisierten Binnenmarkt asymmetrisch gegenüber.368 Bislang wurde allgemein auf eine weitgehende Setzung aufsichtsrechtlicher Mindeststandards über die Rechtsangleichung verzichtet.369 Die durch die Finanzkrise aufgedeckten Schwächen in der Finanzaufsicht sollen nun, angeregt durch den Larosiére-Bericht von 2009370, primär durch die Setzung von Sekundärrecht über Art. 114 AEUV behoben werden. Dies soll vor allem durch die Schaffung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) und eines Europäischen Systems für die Finanzaufsicht (ESFS) erreicht werden.371 In diesem Zusammenhang sollen drei EU Aufsichtsbehörden, nämlich die Eu- 3546 ropean Banking Authority (EBA), die European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) und die European Securities and Markets Authority (ESMA), auf Grundlage bereits bestehender Ausschüsse für die Finanzaufsicht durch Verordnung geschaffen werden.372 Diese sollen nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnungsvorschläge373 mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet sein. Zusammen sollen die drei Behörden die Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA, European Supervisory Authorities) bilden. Zusammen mit den nationalen Aufsichtsbehörden bilden sie dann das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS). Grundlage für die geplante gemeinsame Finanzaufsicht soll nach dem Verord- 3547 nungsvorschlag der Kommission Art. 95 EG, also die Vorgängervorschrift zu Art. 114 AEUV sein.374 Die Schaffung neuer Institutionen auf EU-Ebene zur Harmoni-

367 368 369 370 371

372 373

374

S.u. Rn. 3713 ff. Hierzu s.u. Rn. 3715. Hahn/Wild, EuZW 2006, 107 (107 f.), auch zu den im Einzelnen über Sekundärrecht harmonisierten Bereichen. S. http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_de.pdf. S. KOM (2009) 499 endg., Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gemeinschaftliche Finanzaufsicht auf Makroebene und zur Einsetzung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken. Mittlerweile erfolgte eine politische Einigung, s. auch u. Rn. 3733 sowie 3735 a.E. S. ausführlich zu den geplanten Behörden u. Rn. 3732 ff. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Bankaufsichtsbehörde vom 23.9.2009, KOM (2009) 501 endg.; Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung vom 23.9.2009, KOM (2009) 502 endg.; Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde vom 23.9.2009, KOM (2009) 503 endg. S. KOM (2009) 499 endg., S. 3.

1002

Kapitel 20 Rechtsangleichung

sierung kann auf Art. 114 AEUV gestützt werden, sofern die ihr übertragenen Aufgaben mit der Harmonisierungsmaßnahme in Verbindung stehen.375 2.

Binnenmarktbezug

3548 In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass die Akteure am Finanzmarkt, also alle Finanzinstitute, Anleger und Verbraucher, für eine grenzüberschreitende finanzielle Betätigung ausreichendes Vertrauen in die Marktstrukturen haben müssen. Dabei spielt die breiter angelegte Perspektive eine besondere Rolle. Es sollen nicht wie in der Vergangenheit nur die Finanzinstitute einzeln kontrolliert, sondern auch Wechselwirkungen zwischen einzelnen Instituten und Auswirkungen auf das Finanzsystem als Ganzes untersucht werden.376 Dies wird als Eckpfeiler einer auf Unionsebene integrierten Aufsichtsstruktur verstanden, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten in der Folge kohärente politische Maßnahmen treffen sollen. Es geht dabei um die Vermeidung einer starken Divergenz mitgliedstaatlicher 3549 Maßnahmen, um die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts zu verbessern. Die Wirtschafts- und Finanzkrise hatte schwerwiegende Gefahren und Risiken für die Stabilität des Binnenmarkts zur Folge. Für einen gut funktionierenden Binnenmarkt ist ein stärker integrierter Finanzmarkt unentbehrlich, welcher durch eine stärker integrierte EU-Aufsicht flankiert werden soll.377 3.

Wirkungsmöglichkeiten der neuen EU-Behörden

a)

Grundansatz

3550 Die mitgliedstaatlichen Behörden sollen dabei durch die entsprechenden Behörden auf Unionsebene bei der Interpretation und Anwendung der Unionsregelungen unterstützt werden. Die Erfüllung der Beaufsichtigungsaufgaben soll also im Schwerpunkt bei den nationalen Behörden verbleiben, was den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität gem. Art. 5 AEUV entspricht.378 Diese Hinweise aus den Erwägungsgründen des geplanten Sekundärrechts bedeuten jedoch nicht, dass die neu geplanten Aufsichtsbehörden selbst über keine Instrumente mit Bindungswirkung verfügen würden.

375

376 377 378

EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat; s. auch etwa KOM (2009) 503 endg., Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde. KOM (2009) 499 endg., S. 3. KOM (2009) 499 endg., S. 3. Vgl. KOM (2009) 503 endg., S. 3 f.

§ 7 Wichtiges Sekundärrecht

b)

1003

Leitlinien und Empfehlungen, technische Standards

Die geplanten Aufsichtsbehörden sollen die Befugnis haben, nach Art. 6 Abs. 2 3551 und Art. 8 der Verordnungsvorschläge379 Leitlinien und Empfehlungen zu erlassen. Diese sind zwar in ihrer Wirkung formal nicht verbindlich, entfalten aber faktisch ein nicht zu unterschätzendes Potenzial, ihre Adressaten an die dort getroffenen Maßgaben zu binden. Insofern kann die lediglich als unterstützend in den Erwägungsgründen zu den Verordnungsvorschlägen beschriebene Funktion auch von den EU-Aufsichtsbehörden mit einem gewissen Maß an Bindungswirkung versehen werden.380 Die Setzung von technischen Standards ist an sich kein Novum im Vergleich zu 3552 den bereits bestehenden Ausschüssen in der Finanzaufsicht.381 Neu ist jedoch, dass diese Standardsetzungen, wie sie die Behörden entwickeln und der Kommission vorlegen, nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnungsvorschläge KOM (2009) 501, 502, 503 endg. von dieser rechtlich verbindlich als Verordnung oder Beschluss erlassen werden.382 c)

Ultima-ratio-Maßnahmen in Krisen- und Streitfällen

Falls es zu einer ernsthaften Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems oder die 3553 Funktionsweise und Integrität der Finanzmärkte kommt, sowie in Streitfällen zwischen nationalen Aufsichtsbehörden können die jeweiligen EU-Behörden nach Art. 10 und 11 der Verordnungsvorschläge383 zu verbindlichen Beschlüssen i.S.d. Art. 288 AEUV ermächtigt werden. Dies ist vor allem in Großbritannien und Deutschland auf erhebliche Ablehnung gestoßen und bedarf im Einzelfall einer genauen Beachtung des Subsidiaritätsprinzips,384 und auch des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Nach der politischen Einigung vom 2.9.2010 bestimmen die Finanzminister, wann ein Problem- oder Konfliktfall vorliegt.385 4.

Perspektive der EU-Finanzaufsicht

Die drei EU-Aufsichtsbehörden weisen zunächst in ihrer qualitativen Ausgestal- 3554 tung einen erheblichen Unterschied zu den zurzeit bestehenden sog. Level-3-Ausschüssen auf, da sie nach Art. 3 Abs. 1 f. der Verordnungsvorschläge386 juristische Personen mit eigener Rechtspersönlichkeit sein sollen. Ihre Befugnisse werden darüber hinaus vor allem dadurch gestärkt, dass sie als ultima ratio zurückgehend auf einen Beschluss der Kommission auch selbst verbindliche Beschlüsse treffen 379 380 381 382 383 384 385 386

Vgl. o. Rn. 3546. Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (90); ausführlich zur Bindungswirkung von Empfehlungen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1488 ff. sowie 1554 ff. zu der von Leitlinien. Zu diesen u. Rn. 3715. Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (90). Vgl. o. Rn. 3546. Zum Ganzen Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (90 f.). S.u. Rn. 3735. Vgl. o. Rn. 3546.

1004

Kapitel 20 Rechtsangleichung

dürfen.387 Im Krisenfall können sie daher nach Art. 10 KOM (2009) 501, 502 und 503 endg. in einem ersten Schritt gegenüber nationalen Aufsichtsbehörden einen verbindlichen Beschluss fassen. Falls diese nicht fristgerecht für die Umsetzung sorgen, sollen sie direkt an ein Finanzinstitut gerichtete Beschlüsse erlassen dürfen. Die institutionelle Stärkung der Finanzaufsicht vor allem im Krisenfall ist eine 3555 notwendige Konsequenz aus der Wirtschafts- und Finanzkrise. Hierdurch kann eine effektivere Aufsicht über Finanzinstitute herbeigeführt werden. Dies würde auch das Vertrauen in das gesamte Finanzsystem stärken. Dass von solchen Krisen eine erhebliche Gefahr für die Stabilität des Binnenmarkts ausgeht, ist für die Heranziehung des Art. 114 AEUV entsprechend den Erwägungsgründen in den Kommissionsvorschlägen hinreichend belegt.

387

Hierunter sind Beschlüsse i.S.d. Art. 288 AEUV zu verstehen. Zu dieser neuen Begrifflichkeit und zur Unterscheidung in adressatenbezogene und adressatenunabhängige Beschlüsse ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1205 ff.

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

§ 1 Allgemeine Grundkonzeption und Bedeutung Auf primärrechtlicher Ebene ist die Wirtschafts- und Währungspolitik in Art. 119- 3556 144 AEUV geregelt. Den Untergliederungen in einzelne Kapitel in diesem Abschnitt ist Art. 119 AEUV vorgelagert. Dessen übergeordnete Stellung verdeutlicht sich auch an den Verweisen in Art. 120 und 127 AEUV, welche jeweils die ersten Normen der Kapitel über die Wirtschafts- bzw. Währungspolitik sind. Art. 119 Abs. 1 und 2 AEUV legen den Rahmen der Wirtschafts- und Währungspolitik fest. In Art. 119 Abs. 3 AEUV werden die „richtungweisenden Grundsätze“ aufgeführt, welche zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) beachtet werden müssen.

A.

Rahmen der Wirtschaftspolitik

Art. 119 Abs. 1 AEUV nimmt Bezug auf die in Art. 3 EUV niedergelegten Ziele 3557 der Union namentlich in Gestalt des Binnenmarkts und einer Wirtschaftsunion (Abs. 3 S. 1, Abs. 4) und konkretisiert die Rahmenbedingungen für die wirtschaftspolitische Tätigkeit von Union und Mitgliedstaaten. Damit sind, im Gegensatz zu Art. 3 EUV, ausdrücklich auch die Mitgliedstaaten Adressaten der Norm. Art. 119 AEUV stellt bestimmte Vorgaben auf, die es zu beachten gilt. Die Einführung und Verwirklichung einer allgemeinen Wirtschaftspolitik auf 3558 Grundlage einer engen Koordinierung der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitik, der Verwirklichung des Binnenmarkts und der Festlegung gemeinsamer Ziele ist die Leitidee dieser Norm. Dabei besteht eine ausdrückliche Rückbindung an den Grundsatz der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.1 Aus der notwendigen Koordinierung und Festlegung gemeinsamer Ziele wird ersichtlich, dass es sich bei der allgemeinen Wirtschaftspolitik um keinen Bereich gemeinsamer Politik handelt, für dessen Verwirklichung und Durchsetzung zuvorderst die Unions-

1

S. hierzu ausführlich Frenz, Europarecht 2, Rn. 25 ff.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_21, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1006

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

organe zuständig wären.2 Vielmehr liegt die Kompetenz in diesem Politikbereich weitgehend bei den Mitgliedstaaten,3 was auch durch Art. 5 AEUV im Rahmen der Zuständigkeitsnormen ausdrücklich Erwähnung findet. Entsprechend dem Koordinierungsgebot des Art. 121 AEUV4 bildet die Wirtschaftspolitik freilich eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse. Für die Verwirklichung des Binnenmarkts und der europäischen WWU ist die 3559 wirksame Koordinierung ein unentbehrliches Element, da ein erhebliches Auseinanderlaufen der Konjunktur in den Mitgliedstaaten die mit ihr verbundenen Ziele gefährden würde.5 Ausdrücklich wird das Gebot der Koordinierung im wirtschaftspolitischen Bereich auch in Art. 5 Abs. 1 AEUV im Rahmen der Zuständigkeitsverteilung auf Unionsebene erwähnt.

B.

Rahmen der Währungspolitik

3560 Der Rahmen und die wesentlichen Elemente der Währungspolitik werden in Art. 119 Abs. 2 AEUV zusammengefasst. Dadurch wird die in Art. 3 Abs. 4 EUV postulierte Währungsunion konkretisiert. Eine zentrale Rolle kommt dabei der Einführung des Euro zu, die am 1.1.1999 erfolgte.6 Mittlerweile ist er die gemeinsame Währung von derzeit 16 Mitgliedstaaten. Ferner wird der Euro ebenfalls von Drittstaaten als Währung verwendet; mit einigen wurde eine Währungsvereinbarung geschlossen.7 Der Euro als einheitliche Währung stellt dabei zusammen mit der Festlegung 3561 und Durchführung einer einheitlichen Geld- und Wechselkurspolitik das zentrale Instrumentarium dar, um das nach Art. 119 Abs. 2 AEUV maßgebliche Ziel der Preisstabilität zu erreichen. Dieses auch in der grundlegenden Zielbestimmung des Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV aufgeführte Ziel,8 welches nach Vorgabe der Europäischen Zentralbank (EZB) bei einem Anstieg des Preisniveaus von weniger als 2 % gewahrt ist,9 ist mehr als ein Lippenbekenntnis, was sich auch im Zusammenhang 2

3 4 5 6

7 8 9

Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EGV Rn. 2, 5; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EGV Rn. 1; Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Wirtschaftspolitik“; näher u. Rn. 3567. Vgl. auch u. Rn. 3568. Hierzu u. Rn. 3587. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Wirtschaftspolitik“. S. Art. 2 VO (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3.5.1998 über die Einführung des Euro, ABl. L 139, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 693/2008 des Rates vom 8.7.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 974/98 im Hinblick auf die Einführung des Euro in der Slowakei, ABl. L 195, S. 1. Nämlich mit Monaco, San Marino und dem Vatikanstaat; zu den Ländern, die den Euro de facto als Zahlungsmittel nutzen, gehören Andorra, Kosovo und Montenegro. S.o. Rn. 2105 ff. zur Preisstabilität; zu den Unionszielen und -werten insgesamt s. Rn. 1957 ff. Die Preisniveausteigerung wird anhand des harmonisierten Verbraucherpreisindexes (HVPI) gemessen, weitere Informationen zu diesem in: Harmonisierte Verbraucherpreisindizes, ein kurzer Leitfaden für Datennutzer, Luxemburg: Amt für amtliche Ver-

§ 1 Allgemeine Grundkonzeption und Bedeutung

1007

mit der aktuellen Wirtschaftskrise gezeigt hat. Die EZB verhielt sich entsprechend dieser Zielsetzung im internationalen Vergleich relativ zurückhaltend bei der Leitzinssenkung, um die Erhöhung der Geldmenge in kontrollierten Bahnen zu halten, auch wenn sie sich damit einiger Kritik aussetzte. Im gesamtwirtschaftlichen Kontext hat die gemeinsame Währung besondere 3562 Vorteile für die Verbraucher, den wirtschaftlichen Austausch und den Arbeitsmarkt, ganz i.S.d. in Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV postulierten Wirtschaftswachstums und der dort genannten Vollbeschäftigung. Zudem stärkt sie Europa als Finanzplatz auf internationaler Ebene.10

C.

Richtungweisende Grundsätze

In Art. 119 Abs. 3 AEUV sind die sog. richtungweisenden Grundsätze niederge- 3563 legt. Sie gelten zumindest für die WWU. Deren zentrale Bedeutung verdeutlichen die Verweise anderer Normen, nämlich Art. 120 und 127 Abs. 1 AEUV sowie Art. 2 ESZB- und EZB-Satzung,11 auf diese Norm. Adressaten des Art. 119 Abs. 3 AEUV sind alle Organe der Mitgliedstaaten und der Union, die Aufgaben im Rahmen der WWU wahrnehmen, und somit auch die nationalen Zentralbanken und die EZB, auch wenn diese gem. Art. 130 AEUV politische Unabhängigkeit genießen.12 Konkret als Grundsätze festgelegt sind die Gewährleistung stabiler Preise, ge- 3564 sunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz. Dabei handelt es sich um Handlungsmaximen für die Politik, welche trotz der weitgehenden Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im wirtschaftspolitischen Bereich auch für diese Geltung entfalten. Die so erzeugte Rückbindung ist aber nicht besonders eng und hat grundsätzlich keinen rechtlich streng verbindlichen Gehalt.13 Die Vorgaben in Art. 119-121 AEUV binden daher die Mitgliedstaaten nicht unmittelbar, so dass sich der Einzelne auch nicht vor nationalen Gerichten hierauf berufen könnte.14 Ob Art. 119 Abs. 3 AEUV darüber hinaus auch unmittelbar auf anderen Poli- 3565 tikfeldern beachtet werden muss,15 war für die Vorgängernorm des Art. 119 AEUV, nämlich Art. 4 EG, umstritten. Konkreter Anknüpfungspunkt war, ob sich Art. 4

10 11 12 13 14 15

öffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2004, abrufbar unter http://epp. eurostat.ec.europa.eu. Etwas knapper die Ausführungen, auch unter Nennung des Zwei-Prozent-Kriteriums, Monatsbericht der EZB, Januar 1999, S. 51, abrufbar unter http://www.bundesbank.de/ezb/ezb.php. Zum Ganzen Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, F. I Rn. 190 ff. Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank ABl. 2010 C 83, S. 230. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EGV Rn. 13. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EGV Rn. 43. EuGH, Rs. C-9/99, Slg. 2000, I-8207 (8233, Rn. 25) – Échirolles Distribution. So Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EGV Rn. 43; näher zu den Unionszielen und -werten o. Rn. 1957 ff.

1008

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Abs. 3 EG lediglich auf Art. 4 EG bezog oder auf alle Tätigkeitsfelder erstreckte.16 Mit dem Vertrag von Lissabon wurden die richtungweisenden Grundsätze direkt im Kapitel Wirtschafts- und Währungspolitik implementiert, was nunmehr für eine Berücksichtigung lediglich in diesem Bereich spricht. Allerdings ist in Art. 3 Abs. 3 EUV ausdrücklich die nachhaltige Entwicklung 3566 Europas auf der Grundlage der Preisstabilität und eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums als allgemeine Zielbestimmung vorgegeben. Daher gilt zumindest die Preisstabilität über Art. 3 Abs. 3 EUV für alle Politikbereiche. Die übrigen richtungweisenden Grundsätze entfalten darüber hinaus zumindest mittelbar Wirkung, da eine kohärente Entwicklung der gesamten Unionspolitik, wie sie in Art. 7 AEUV vorgegeben ist, voraussetzt, dass die richtungweisenden Grundsätze aus Art. 119 Abs. 3 AEUV auch bei der Tätigkeit in anderen Politikbereichen nicht missachtet werden.17 Im Übrigen konkretisieren bzw. flankieren sie die Preisstabilität nach Art. 3 Abs. 3 EUV.18 Dieses Element wirkt aber nicht so prägend wie die Gehalte der Querschnittsklauseln nach Art. 8 ff. AEUV.

§ 2 Wirtschaftspolitik A.

Grundkonzeption

3567 In Art. 120-127 AEUV befinden sich die für die Wirtschaftspolitik auf primärrechtlicher Ebene zentralen Bestimmungen. Ein Großteil dieser Vorschriften enthält keine verbindlichen Vorgaben für die mitgliedstaatliche Wirtschaftspolitik. Im Gegensatz zur fast komplett auf EU-Ebene gesteuerten Währungspolitik sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich für die Wirtschaftspolitik zuständig, was zu einem deutlich asymmetrischen Verhältnis führt.19 Trotz ihrer Unterschiede greifen beide Bereiche ineinander über, was nicht zuletzt Art. 119 AEUV als systematisch vorgelagerte Norm verdeutlicht.20 Aufgrund der wenig verbindlichen wirtschaftspolitischen Regelungen ist daher innerhalb des unionsrechtlich gesetzten Rahmens eine nähere Bestimmung auf politischer Ebene nötig.21 Die Mitgliedstaaten waren nicht bereit, eine stärkere Kompetenzverlagerung auf die Unionsebene herbeizuführen, wodurch gewisse Probleme, insbesondere was die einheitliche Währung und das Vertrauen der Finanzmärkte in diese betrifft, entstanden.22

16 17 18 19 20 21 22

Für ein enges Verständnis Kempen, in: Streinz, Art. 4 EGV Rn. 25; Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EGV Rn. 20. Vgl. bereits zu Art. 4 EG Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 4 EGV Rn. 20. Vgl. für Art. 3 Abs. 3 EUV o. Rn. 2053 ff. Häde, EuR 2009, 200 (202); s. auch u. Rn. 3690. S.o. Rn. 3556; s. auch Hattenberger, in: Schwarze, Art. 98 EGV Rn. 1. So Hattenberger, in: Schwarze, Art. 98 EGV Rn. 1. Zu den Chancen einer stärker auf die Unionsebene verlagerten Wirtschaftspolitik und den Gefahren für den Euro durch eine allein mitgliedstaatliche Gestaltung s. Kämmerer, in: März (Hrsg.), An den Grenzen des Rechts, 2003, S. 79 (95 ff.).

§ 2 Wirtschaftspolitik

B.

Ziele

I.

Allgemeine wirtschaftspolitische Systementscheidung

1009

Den Mitgliedstaaten ist ihre konkrete wirtschaftspolitische Ausrichtung nur grob 3568 vorgegeben, was auch durch die Formulierung „ihre Wirtschaftspolitik“ in Art. 5 AEUV und Art. 121 AEUV verdeutlicht wird.23 Diese muss aber nach Art. 120 AEUV im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb stehen und im Rahmen der in Art. 121 Abs. 2 AEUV genannten Grundzüge zur Verwirklichung der Zielsetzungen in Art. 3 EUV beitragen. Damit erfährt die nationale Wirtschaftspolitik in zweierlei Hinsicht eine Bindung. Sie ist zum einen an das Ziel gebunden, zu der Verwirklichung der Unionsziele beizutragen und zum anderen dadurch inhaltlich eingeschränkt, dass sie marktwirtschaftlich sein muss.24 Diese von der Richtung her vorgegebene Systementscheidung mit Bindungswirkung gegenüber den Unionsorganen und Mitgliedstaaten verbietet zumindest eine offensichtlich nicht marktwirtschaftliche Politik.25 Hierzu gehört auch ein System, welches den Wettbewerb vor Verfälschungen 3569 schützt.26 Diese Vorgabe wird im Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb27 getroffen und flankiert das Bekenntnis zu einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb. Im EG-Vertrag befand sich diese Regelung noch direkt im Primärrecht in Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG. Die Verlagerung in ein Protokoll hat jedoch nur eine politische und keine rechtliche Abwertung zur Folge, da die Protokolle nach Art. 51 EUV den Status von Primärrecht haben. Gleichwohl liegt dieses Bekenntnis nicht mehr so offen und zentral wie bislang zutage. Die allgemeine wirtschaftspolitische Systementscheidung wird jedenfalls weiterhin über einzelne wirtschaftsverfassungsrechtliche Funktionsgarantien wie die Grundfreiheiten, die Wettbewerbsregeln und einige Wirtschaftsgrundrechte konkretisiert und hierüber justiziabel gemacht.28 II.

Stärker sozial geprägtes Verständnis durch den Vertrag von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde über Art. 3 Abs. 3 EUV die Zielbestim- 3570 mung, wie sie im alten Art. 4 Abs. 1 EG zu finden war, modifiziert. Die neue Zielbestimmung konkretisiert ausdrücklich, dass es sich bei der Marktwirtschaft als allgemein vorgegebene politische Systementscheidung um eine soziale Marktwirt23 24 25 26 27 28

Hattenberger, in: Schwarze, Art. 98 EGV Rn. 4; Wittelsberger, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 98 EG Rn. 10. Zur relativ losen Bindung des Grundsatzes einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb Frenz, Europarecht 2, Rn. 28. Hatje, EuR 2004, Beiheft 3, 7 (9); Kempen, in: Streinz, Art. 4 EGV Rn. 13, 16; s. auch Müller-Graff, EuR 2002, Beiheft 1, 7 (22). Zum unverfälschten Wettbewerb ausführlich Frenz, Europarecht 2, Rn. 15 ff. ABl. 2010 C 83, S. 309. Näher s.u. Rn. 3582 f.; s. auch Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (147).

1010

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

schaft handeln muss.29 Dies resultiert aus bereits länger bestehenden Bestrebungen, die sich bereits im gleichlautenden Passus in Art. I-3 Abs. 3 VV niederschlugen.30 Unverändert zu ihren Vorgängervorschriften blieben hingegen Art. 119 (die Nachfolgeregelung des Art. 4 EG), Art. 120 oder auch Art. 127 AEUV. Sie benennen weiterhin den Grundsatz der offenen Marktwirtschaft. Daher bestehen gewisse Probleme bei der Einordnung und Bewertung dieser Neuformulierung. Der soziale Einschlag des Unionsrechts wird nicht nur aus dem Bekenntnis zu 3571 einer sozialen Marktwirtschaft deutlich. In vielen anderen Bereichen des Unionsrechts ist ebenfalls die soziale Prägung der Union zu erkennen, so etwa in Art. 3 EUV, Art. 9, Art. 151-164 AEUV und darüber hinaus in den sozialen Grundrechten der EGRC.31 Umgekehrt legen die unveränderten Formulierungen in Art. 119 Abs. 1 und 2, Art. 120 und 127 Abs. 1 AEUV den Schluss nahe, dass es sich weniger um eine tatsächliche Kursänderung handelt. Der Blickwinkel bei der Schaffung wirtschaftlichen Wohlstands verschiebt sich aber stärker auf die damit einhergehenden sozialen Verpflichtungen.32 Dass es sich eher um eine bloße Akzentuierung des sozialen Aspekts33 und 3572 nicht um eine bestimmende Größe bei der Überprüfung von konkreten Maßnahmen der Unionsorgane oder Mitgliedstaaten handelt, wird zwar durch die enorme Unbestimmtheit und Interpretationsoffenheit dieser Formulierung nahe gelegt.34 Immerhin wurde aber die soziale Komponente in der zentralen Zielbestimmung des Art. 3 EUV explizit und bewusst mit der Marktwirtschaft verknüpft. Daraus ergibt sich eine partielle inhaltliche Neuausrichtung mit möglichen tiefgreifenden Konsequenzen.35 Die stärkere Betonung sozialer Aspekte reiht sich in die Tradition ein, dass mit jeder Vertragsreform im Primärrecht dieser Bereich eine Verstärkung erfahren hat. Daher sollte die Festlegung auf eine soziale Marktwirtschaft in Art. 3 Abs. 3 AEUV im Hinblick auf den gesamten Prozess der europäischen Integration nicht unterbewertet werden.36 29

30 31 32 33 34 35

36

Dieser Leitgedanke ist in der deutschen Vorstellung von Marktwirtschaft stark verwurzelt, auch wenn das GG wirtschaftspolitisch neutral ist, BVerfGE 4, 7 (17 f.); bestätigt u.a. in BVerfGE 7, 377 (400); 12, 354 (363); 21, 73 (78); 50, 290 (336 f.); vgl. auch Zweynert, Wirtschaftsdienst 88 (2008), 334 ff., abrufbar unter: http://www.wirtschaftsdienst.eu; gleichwohl ist nicht die deutsche Vorstellung europarechtlich festgeschrieben; näher s.o. Rn. 2113, 2122. Ausführlich Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (182 ff.). Zum stärkeren sozialen Einschlag des Unionsrechts s. Rn. 2027; s. auch Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (184). Zum Ganzen s. auch Hatje in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 189 (192 f.). Schwarze, EuZW 2004, 135 (136); Pernice/Hindelang, EuZW 2010, 407 (411). Behrens, in: Bruha/Nowak (Hrsg.), Die Europäische Union: Innere Verfasstheit und globale Handlungsfähigkeit, 2006, S. 145 (148 ff.). S.o. Rn. 2122 sowie Frenz, Europarecht 2, Rn. 8; s. auch mit Blick auf die verstärkten Querschnittsmaterien Terhechte, EuR 2004, Beiheft 3, 107 (109, 113 f.); Pernice/Hindelang, EuZW 2010, 407 (411), weisen darauf hin, dass der stärkere soziale Einschlag sich jedenfalls bei der Auslegung zeigen könnte. S. zu diesem Prozess BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 394 – Lissabon und Rn. 396 zu weiteren, die sozialen Aspekte stärker betonenden Änderungen durch den Vertrag von Lissabon, so etwa in der Präambel des AEUV.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1011

Wie auch das Lissabon-Urteil des BVerfG deutlich machte,37 werden sozial- 3573 politische Aspekte ohnehin bereits in der Rechtsprechung beachtet. Dabei wird Wert darauf gelegt, dass ein Interessenausgleich zwischen freiem Markt und sozialpolitischen Anforderungen gefunden wird. Der EuGH verweist auch auf das geforderte hohe Maß an sozialem Schutz bzw. nunmehr Fortschritt in Art. 2 EG und jetzt Art. 3 Abs. 3 EUV, also auf die soziale Zielrichtung.38 Diese wird mithin im Ausgangspunkt fester Bestandteil des Unionsrechts und damit auch der Marktwirtschaft, die mit dieser explizit verknüpft wird. Wegen der schon bisher zugrunde gelegten sozialen Ausrichtung sind freilich im Endeffekt größere praktische Auswirkungen dieser Neuerung auf konkrete Maßnahmen von Mitgliedstaaten und Unionsorganen und auch die gerichtliche Kontrolle eher nicht zu erwarten. Dass im Bereich der Wirtschaftspolitik weiterhin von offener Marktwirtschaft 3574 die Rede ist, deutet auf die Verwirklichung der durch Art. 3 Abs. 3 EUV vorgegebenen sozialen Marktwirtschaft in erster Linie durch andere Politiken und damit vor allem durch die Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Insoweit trifft Art. 3 EUV keine Festlegung, sondern lässt diese in Absatz 6 offen. Damit ist die Wirtschaftspolitik weiterhin in erster Linie marktwirtschaftlich zu sehen, wenngleich die allgemeine Zielvorschrift des Art. 3 Abs. 3 EUV nicht ausgeblendet werden darf. Sie verlangt aber nicht die Abkehr von einer offenen Marktwirtschaft. Vielmehr erwies sich diese als sehr wirksam für Wachstum und Vollbeschäftigung, die Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV neben sozialem Fortschritt nennt. Damit dient sie zugleich dem sozialen Fortschritt, indem sie die finanziellen Grundlagen hierfür zu erwirtschaften hilft. Offene und soziale Marktwirtschaft schließen sich also nicht aus. Die soziale Komponente verbietet nur exzessive Übertreibungen zulasten der sozial Schwachen, so durch Dumpinglöhne oder eine fehlende soziale Absicherung. Solche sozialen Mindeststandards kann indes gerade die Sozialpolitik gewährleisten (s. Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV).39

C.

Reichweite

I.

Allgemeines

Die Rückbindung an die Ziele, welche mit den wirtschaftspolitischen Vorgaben 3575 auf europäischer Ebene erreicht werden soll, ist aufgrund der mitgliedstaatlichen Kompetenz im wirtschaftspolitischen Bereich relativ gering. Eine Abstimmung erfolgt hauptsächlich über die in Art. 5, 119 Abs. 1, Art. 121 Abs. 1 AEUV vorgegebene Koordinierung in diesem Politikbereich. Für die Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro befindet sich im neu durch den Vertrag von Lissabon geschaffenen Art. 136 AEUV die Möglichkeit einer verstärkten Koordinierung. Hierauf 37 38

39

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 398 – Lissabon. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 (10835, Rn. 78) – Viking Line; Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11884, Rn. 90 f.; 11888, Rn. 104 f.) – Tetra Laval. Dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 402 f. Näher u. Rn. 3855 f., 3977.

1012

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

soll zurückgegriffen werden, um stärkere Kontroll- und Sanktionsmechanismen im Euroraum zu schaffen und so künftig Gefahren für den Währungsraum, wie durch die Schuldenkrise Griechenlands, zu verhindern.40 Für die nationale Schuldenpolitik besteht zwar eine unmittelbare Rückbindung an die Unionsebene, die in diesem Zusammenhang bestehenden Sanktionsmöglichkeiten sind jedoch nicht sehr effektiv und erschöpfen sich zumeist in ihrer Prangerwirkung, sofern überhaupt die Richtigkeit der Daten sichergestellt ist.41 Allgemein ist die geringe Rückbindung der Mitgliedstaaten an die Unionsebene 3576 in der Wirtschaftspolitik auf einen mangelnden Einigungswillen der Vertragsparteien zurückzuführen. Dieser zeigte sich auch nicht bei den Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon.42 Für die in jüngster Zeit in Zusammenhang mit der Finanzkrise und der Schuldenkrise Griechenlands lauter werdenden Rufe nach einer europäischen „Wirtschaftsregierung“ ist insofern mehr als fraglich, ob dies vom derzeitigen Primärrecht gedeckt ist.43 II.

Unterteilung nach Mitgliedstaaten mit und ohne Ausnahmeregelung und nach Zugehörigkeit zum Euro

3577 Systematisch wird nicht durchgängig nach Zugehörigkeit zum Eurosystem unterschieden wie in Art. 136-138 AEUV, sondern auch danach, ob eine Ausnahmeregelung für einen Mitgliedstaat gilt. Dies entscheidet mit über die Reichweite der Wirtschaftspolitik auf Unionsebene. Zwischen Mitgliedstaaten mit und ohne Ausnahmeregelung wird nicht nur im Kapitel über die Währungspolitik differenziert, sondern auch schon bei der Wirtschaftspolitik.44 Eine Ausnahmeregelung gilt nach Art. 139 Abs. 1 AEUV, wenn der Rat für ei3578 nen Mitgliedstaat nicht beschlossen hat, dass er die Voraussetzungen für die Einführung des Euro erfüllt.45 Damit bleibt die Währungspolitik Sache des Mitgliedstaats, welche für die Aufnahme in den Währungsraum einen festgelegten Konvergenzprozess durchlaufen müssen.46 Durch den sog. Wechselkursmechanismus II (WKM II) erfahren sie in diesem Rahmen aber eine Anbindung an den Euro, welche in Phasen unterschieden wird und in der Einführung des Euro münden 40 41 42 43

44 45

46

S. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg.; näher zu Art. 136 AEUV u. Rn. 3603 ff. Vgl. zur statistischen Erfassung der nationalen Daten u. Rn. 3604. Häde, EuR 2009, 200 (202). Verneinend Ruffert, NJW 2009, 2093 (2097); s. ausführlich u. Rn. 3605 f. zu den Plänen einer stärkeren Koordinierung über den mit Lissabon neu eingeführten Art. 136 AEUV, angestoßen durch die griechische Schuldenkrise. S. auch zu Art. 136-138 AEUV u. Rn. 3600 ff. Die Kategorisierung beider Arten von Mitgliedstaaten erfolgt gemäß der Systematik der Verträge nicht durchgehend an ihrer Zugehörigkeit zur Euro-Währung (s. aber auch Art. 139 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV), Dänemark etwa wird wie ein Land mit Ausnahmeregelung behandelt. Dies ergibt sich erst aus dem Protokoll (Nr. 16) über einige Bestimmungen betreffend Dänemark, ABl. 2010 C 83, S. 287, und nicht aus Art. 139 AEUV. Ausführlich hierzu Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 139-142 AEUV Rn. 1 ff.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1013

soll.47 Für Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung gelten die in Art. 139 Abs. 2 AEUV aufgezählten Bestimmungen nicht und es besteht daher eine geringere Bindung an die Unionsebene. Zu diesen Vorschriften gehören die das Euro-Währungsgebiet generell betreffenden Teile der Grundzüge der Wirtschaftspolitik nach Art. 121 Abs. 2 AEUV und der Ausschluss von Maßnahmen nach Art. 126 Abs. 9 und 11 AEUV bei einem übermäßigen Defizit.48 Besonderheiten ergeben sich auch hinsichtlich des Stimmrechts von Ratsmitgliedern aus Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, welches nach Art. 139 Abs. 4 AEUV bei allen in Art. 139 Abs. 2 AEUV genannten Maßnahmen ruht. Gleiches gilt nach Art. 139 Abs. 4 lit. a) AEUV für Empfehlungen nach Art. 121 Abs. 4 AEUV an Mitgliedstaaten mit Euro-Zugehörigkeit im Rahmen der multilateralen Überwachung.49 Art. 139 Abs. 4 lit. b) AEUV schreibt dies ebenfalls für Maßnahmen nach Art. 126 Abs. 6-8, 12 und 13 AEUV im Defizitverfahren vor. Eine weitere, systematisch an der Zugehörigkeit zum Euro ausgerichtete Differenzierung ergibt sich für Mitgliedstaaten mit und ohne Euro-Währung hinsichtlich der Anwendung von Art. 136-138 AEUV, welche besondere Bestimmungen für die Mitgliedstaaten mit Euro-Währung enthalten.50 Eigene Sonderregelungen gelten nach dem Protokoll (Nr. 15) über einige Be- 3579 stimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland51 und dem Protokoll (Nr. 16) über einige Bestimmungen betreffend Dänemark.52 Diese haben weitgehend gleiche Auswirkungen wie die Bestimmungen für Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung.53 III.

Wirkung der wirtschaftspolitischen Systementscheidung

1.

Interpretationsmaxime

Die Systementscheidung zugunsten einer offenen Marktwirtschaft mit freiem 3580 Wettbewerb wirkt sich vor allem als Interpretationsmaxime für konkretisierendes Primär- und Sekundärrecht aus.54 Das gilt für die Wirtschaftspolitik auch vor dem Hintergrund der Festlegung auf eine wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft in Art. 3 Abs. 3 EUV. Diese schließt eine offene Marktwirtschaft nicht aus und verlangt eine soziale Abfederung, die in erster Linie über die Sozialpolitik erfolgen kann.55 47 48 49 50 51 52 53 54 55

Zu den drei Phasen im Wechselkursmechanismus s. Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 139-142 AEUV Rn. 3 ff. Näher zu diesen Sanktionen u. Rn. 3611 f., 3620; zu den Plänen, die Sanktionsmechanismen zu stärken s. Rn. 3575, 3680. Zur multilateralen Überwachung s.u. Rn. 3595 ff., 3609. Näher hierzu u. Rn. 3600 ff. ABl. 2010 C 83, S. 284. ABl. 2010 C 83, S. 287. S. dazu allgemein Frenz, Europarecht 5, Rn. 475 ff. Häde, EuR 2009, 200 (203). Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (149); Hatje, EuR 2004, Beiheft 3, 7 (9). S.o. Rn. 3574.

1014

3581

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Mehr als ein objektiver Grundsatz mit Ausstrahlungswirkung auf verschiedene Bereiche folgt aus dieser Interpretationsmaxime aber nicht, so dass der Einzelne nicht direkt ein eigenständiges subjektives Recht ableiten kann.56 Etwas anderes gilt jedoch für die von dieser Systementscheidung geprägten Funktionsgarantien.57 2.

Funktionsgarantien und wirtschaftspolitische Systementscheidung

3582 Dabei ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung der Funktionsgarantien, nämlich der Grundfreiheiten, Wettbewerbsregeln und Wirtschaftsgrundrechte dem Ansatz nach ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten der Markt-, Wirtschafts- und Wettbewerbsfreiheit.58 In diesen Bereichen werden dem Einzelnen subjektive Rechte zugesprochen, auf welche sich die Systementscheidung zugunsten einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb mittelbar auswirkt.59 Hierdurch bedingt sind die grundsätzlich weite Auslegung von grundfreiheitlichen60 und wettbewerbsrechtlichen61 Verbotstatbeständen und eine enge Auslegung ihrer Rechtfertigungs- bzw. Freistellungskataloge.62 Darüber hinaus wird der Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft nicht in je3583 dem Politikbereich strikt verfolgt, was insbesondere für die Agrarpolitik gilt, aber auch für die Industrie-, Umwelt- und Sozialpolitik.63 Insofern wird von einer relativ offenen Marktwirtschaft gesprochen, was sich aus den vielfältigen Einflüssen auf diese Politikbereiche und den mit ihnen verfolgten Zielen ergibt.64 Trotzdem müssen sich auch Maßnahmen in diesen Bereichen, nicht zuletzt wegen des RegelAusnahme-Verhältnisses, stets am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen. Dieser wird aber je nach Integrationsgrad und mitgliedstaatlich geprägtem Verständnis des einzelnen Bereichs unterschiedlich streng vom Gerichtshof der EU kontrolliert. Bei der Kontrolle von Kommissionsentscheidungen zu den Wettbewerbsregeln wird betont, dass die Judikative nicht die fachliche Entscheidung der Kommission ersetzen dürfe.65 Damit ist die Kontrolldichte nicht vorrangig durch die Systementscheidung geprägt, sondern hat vor allem einen kompetenzrechtlichen Einschlag und ist stark materienbezogen.66 56 57 58 59 60 61 62 63

64 65 66

EuGH, Rs. C-9/99, Slg. 2000, I-8207 (8235, Rn. 25) – Échirolles Distribution. Frenz, Europarecht 2, Rn. 28; s. auch Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (148 ff.). Ausführlich zu den einzelnen Funktionsgarantien und deren Bedeutung für die Wirtschaftsverfassung Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (146 ff.). Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (150), der insofern von subjektiven Funktionsgarantien spricht. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-482 u. 493/01, Slg. 2004, I-5257 (5317, Rn. 64) – Orfanopoulos. S. hierzu etwa Frenz, Europarecht 5, Rn. 3549 ff. Nowak, EuR 2004, Beiheft 3, 77 (87). Vgl. für Besonderheiten bei der Agrarpolitik o. Rn. 2600 ff., 2623 ff., zur Industriepolitik u. Rn. 4366 ff., zur Umweltpolitik Rn. 4506 ff., zur Sozialpolitik Rn. 3825 ff.; allgemein vgl. Schilling, EuGRZ 1998, 177 ff. Nowak, EuR 2009, Beiheft 1, 129 (162). Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3526 ff. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3492 ff.

§ 2 Wirtschaftspolitik

3.

1015

Einschränkungen bei Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

Vom System der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb können Ausnah- 3584 men für Unternehmen bestehen, welche Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wahrnehmen und primär nicht gewinn-, sondern gemeinwohlorientiert arbeiten. Von zentraler Bedeutung hierfür sind Art. 14 und Art. 106 AEUV, welche den rechtlichen Rahmen für diese Dienste festlegen.67 Darüber hinaus ist in Art. 36 EGRC der Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse geregelt, was allerdings gegenüber Art. 14 AEUV kein neues Recht begründet.68 Grundsätzliches zu den Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird im Protokoll (Nr. 26)69 geregelt. In Art. 1 Protokoll (Nr. 26) wird besonders der weite Ermessenspielraum der mitgliedstaatlichen Behörden und die Vielfalt der abzudeckenden Bedürfnisse betont.70 Bei den Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse handelt es sich 3585 vorrangig um wirtschaftliche Tätigkeiten, bei denen es um eine flächendeckende Versorgung mit grundlegenden Gütern oder Dienstleistungen zugunsten der Allgemeinheit geht. Dies muss zu erschwinglichen Preisen geschehen, was einzelne Geschäftsvorgänge unwirtschaftlich machen kann.71 Wenn solche Unternehmen den Gesetzen des freien Wettbewerbs ausgesetzt wären und sie sich ausschließlich an der Rentabilität ausrichten müssten, könnte daher die flächendeckende Versorgung gefährdet sein. Insofern müssen Schutzmechanismen gewährleisten, dass die gemeinwohlverpflichteten Unternehmen ihre Aufgabe effektiv wahrnehmen können. Ein beliebtes Mittel ist die Ausstattung mit einem Monopol, damit wirtschaft- 3586 lich unrentable Gebiete oder Geschäftsfelder durch gewinnbringende Bereiche mitfinanziert werden können.72 Art. 14 S. 2 AEUV enthält eine Ermächtigung von Europäischem Parlament und Rat, durch Verordnung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser Dienste festzulegen. Aus Art. 14 S. 1 AEUV folgt aber schon primärrechtlich die Bedeutung der Funktionsfähigkeit der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch im Hinblick auf die wirtschaftlichen und finanziellen Bedingungen. Darüber wird zusätzlich abgesichert, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV Einschränkungen insbesondere der Wettbewerbsregeln erlaubt, damit eine Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen möglich ist.73

67 68 69 70 71 72 73

S.o. Rn. 2415 ff. sowie zu Art. 106 AEUV auch Frenz, Europarecht 2, Rn. 1985 ff., Rn. 2023 ff.; zum Begriff der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Ausführlich zu Art. 36 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4269 ff. Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse, ABl. 2010 C 83, S. 308. S.o. Rn. 2421. Vgl. EuGH, Rs. C-320/91, Slg. 1993, I-2533 (2568, Rn. 15) – Corbeau; EuG, Rs. T528 u.a./93, Slg. 1996, II-649 (690, Rn. 116) – Métropole télévision. Hatje, in: Schwarze, Art. 16 EGV Rn. 1. S.o. Rn. 2430 sowie näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 2038 ff.

1016

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

D.

Mittel

I.

Koordinierung der Wirtschaftspolitik nach Art. 121 AEUV

1.

Begrenzter Ansatz

3587 Nach Art. 121 Abs. 1 AEUV ist die Wirtschaftspolitik eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse und es besteht eine Pflicht zur Koordinierung für die einzelstaatlichen Wirtschaftspolitiken. Diese erfolgt im Rat nach Maßgabe der Art. 120 f. AEUV. Art. 121 AEUV regelt dabei nur, welche Instrumente und Prozesse für die Koordinierung zur Verfügung stehen, ohne explizite inhaltliche Vorgaben zu machen. Die allgemeine Zielrichtung bei der Koordinierung hat sich im Laufe der Zeit 3588 verschoben. Anfangs stand die Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung im Vordergrund, da befürchtet wurde, dass Divergenzen bei der konjunkturellen Entwicklung die einheitliche Geldpolitik gefährden könnten. Diese Sorge stellte sich in den Jahren nach der Einführung des Euro zunächst als unbegründet heraus, so dass der Blickwinkel sich hin zur Steigerung des Wachstumspotenzials verschob.74 Allerdings orientiert sich diese Zielrichtung stark am politischen und wirtschaftlichen Tagesgeschehen, so dass zukünftige Schwerpunkte nicht vorgezeichnet sind. In den Grundzügen der Wirtschaftspolitik (2008-2010) etwa wird die Nachhaltigkeit und wirtschaftliche Stabilität als Leitmotiv besonders betont.75 Angestoßen durch die Schuldenkrise in einigen Mitgliedstaaten, sind in der aktuellen Diskussion die Schwächen des Euroraums und das Gefälle in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten das zentrale Thema. 2.

Grundzüge der Wirtschaftspolitik

3589 Das entscheidende Instrument zur Koordinierung sind die Grundzüge der Wirtschaftspolitik.76 Deren Überarbeitung erfolgt jährlich, wobei eine vollständige Umgestaltung nur alle drei Jahre geschehen soll.77 Nach Art. 139 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV finden die das Euro-Währungsgebiet betreffenden Teile dieser Grundzüge nur Anwendung auf Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (Art. 139 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV).78 In den aktuellen Grundzügen der Wirtschaftspolitik wird besonders eine stabile und auf nachhaltiges Wachstum und Beschäf-

74 75 76 77

78

Auwärter/Thiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 99 EG Rn. 2. Empfehlung des Rates vom 14.5.2008 zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft (2008-2010) (2008/390/EG), ABl. L 137, S. 13. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 99 EGV Rn. 7. Vgl. die Übersicht in Mitteilung der Kommission zur Straffung der alljährlichen wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Koordinierung vom 3.9.2002, KOM (2002) 487 endg., Anhang 1. Zu der Unterscheidung zwischen beiden s. Häde, EuR 2009, 200 (203) sowie bereits o. Rn. 3578.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1017

tigung gerichtete Politik als Leitziel benannt und die tragende Rolle von Innovation, Forschung und Entwicklung betont.79 Art. 121 Abs. 2 AEUV beschreibt das Verfahren, nach welchem die Grundzüge 3590 der Wirtschaftspolitik geschaffen werden. Am Anfang dieses Prozesses steht eine Empfehlung der Kommission an den Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFINRat).80 In der Praxis sind dieser Empfehlung jedoch weitere Schritte vorgelagert. Die Kommission unterbreitet dem Rat einen Vorentwurf, welcher unter Heranziehung eines Berichts des Wirtschafts- und Finanzausschusses, dessen Mitwirkung gem. Art. 134 Abs. 2 UAbs. 1 3. Spiegelstrich AEUV erfolgt, diskutiert wird. Erst im Anschluss hieran wird die endgültige Empfehlung von der Kommission veröffentlicht.81 Daraufhin verfasst der Rat einen Entwurf für die Grundzüge der Wirtschafts- 3591 politik und erstattet dem Europäischen Rat hierüber Bericht. Dieser erörtert im weiteren Verlauf basierend auf dem Ratsbericht eine Schlussfolgerung zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik. Anschließend verabschiedet der Rat auf der Grundlage dieser Schlussfolgerungen eine Empfehlung, in der die Grundzüge der Wirtschaftspolitik festgehalten werden. Gem. Art. 287 Abs. 5 AEUV sind Empfehlungen rechtlich nicht verbindlich, so 3592 dass ein Vertragsverletzungsverfahren bei Verstößen aus diesem Grund nicht in Betracht kommt.82 Gegenstand eines solchen Verfahrens kann jedoch ein Verstoß gegen die allgemeinen Zielvorgaben in Art. 119 f. AEUV sein.83 Daher handelt es sich bei den Grundzügen selbst primär um ein politisches Instrument.84 3.

Multilaterale Überwachung

Von den Grundzügen der Wirtschaftspolitik, welche eine Ex-ante-Koordinierung 3593 bewirken sollen, geht jedoch in anderer Form eine gewisse Bindung aus, da sie einen Teil des Maßstabs für die multilaterale Überwachung gem. Art. 121 Abs. 3-5 AEUV bilden. In deren Rahmen werden die Koordinierung und die Konvergenz der mitgliedstaatlichen Wirtschaftsleistungen ex post kontrolliert und gesichert. Diese Tätigkeit ist inhaltlich aber nicht auf die nach dem vorstehenden Verfahren festgelegten Grundzüge der Wirtschaftspolitik begrenzt, sondern umfasst dem Wortlaut entsprechend eine allgemeine Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung in den Mitgliedstaaten und auch in der Union.

79 80 81 82 83 84

S. Empfehlung des Rates vom 14.5.2008 zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft (2008-2010), ABl. L 137, S. 13. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 99 EGV Rn. 3. Zum Ganzen s. auch Schulze-Steinen, Rechtsfragen zur Wirtschaftsunion, 1997, S. 141 ff.; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 99 EGV Rn. 3. Näher hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1482; s. auch Roth, EuR 1994, Beiheft 1, 45 (75). Roth, EuR 1994, Beiheft 1, 45 (75). Hattenberger, in: Schwarze, Art. 99 EGV Rn. 1.

1018

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Das Verfahren und das nähere Vorgehen bei der multilateralen Überwachung sind grundlegend in der VO (EG) Nr. 1466/9785 geregelt. Die Kompetenzgrundlage für den Erlass einer solchen Verordnung ist nunmehr Art. 121 Abs. 6 AEUV. Seit dem Vertrag von Lissabon wird sie im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zusammen von Europäischem Parlament und Rat festgelegt. Zuständig für die Überwachung nach Art. 121 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV ist der 3595 Rat, welcher anhand von Kommissionsberichten seine Bewertung vornimmt. Unterstützt wird er gem. Art. 134 Abs. 2 UAbs. 1 3. Spiegelstrich AEUV vom Wirtschafts- und Finanzausschuss.86 Art. 121 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV sieht die Mitwirkung der Mitgliedstaaten durch Angaben zu ihrer Wirtschaftspolitik vor. Wie diese Mitwirkung erfolgen soll, ist in der VO (EG) Nr. 1466/97 näher beschrieben.

3594

4.

Folgen von Verstößen

3596 Nach Art. 121 Abs. 4 AEUV bestehen verschiedene Handlungsmöglichkeiten, wenn im Rahmen der multilateralen Überwachung wirtschaftspolitische Entwicklungen einzelner Mitgliedstaaten festgestellt werden, welche nicht mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar sind oder das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion gefährden. In solchen Fällen kann die Kommission eine Verwarnung an den betreffenden Mitgliedstaat richten.87 Eine weitere Form der Rüge ist eine an den Mitgliedstaat gerichtete Empfeh3597 lung durch den Rat auf Empfehlung der Kommission. Falls diese an einen Mitgliedstaat, dessen Währung der Euro ist, gerichtet wird, beschließt der Rat nach Art. 139 Abs. 4 UAbs. 1 lit. a) AEUV ohne die Stimme der Ratsvertreter von Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung.88 Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens kann die Empfehlung nicht sein, wohl aber ein Verstoß gegen das allgemeine Koordinierungsgebot gem. Art. 119 f. AEUV.89 Wegen ihrer Unverbindlichkeit hat eine solche Empfehlung vor allem den Sinn, politischen Druck auszuüben. Durch die Veröffentlichung der Empfehlung kann dieser noch verstärkt werden.90 Im Gegensatz zu der Vorgängerregelung im EG hat das Ratsmitglied des be3598 troffenen Mitgliedstaats gem. Art. 121 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV kein Stimmrecht bei der Beschlussfassung. Nach Art. 16 Abs. 3 EUV muss der Beschluss mit quali85

86 87 88 89

90

VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7.7.1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl. L 209, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1055/2005 des Rates vom 27.6.2005, ABl. L 174, S. 1. Ausführlich zum Ganzen Schulze-Steinen, Rechtsfragen zur Wirtschaftsunion, 1997, S. 169 ff. Ausführlich zu dieser Neuerung durch den Vertrag von Lissabon Häde, EuR 2009, 200 (202). Zu dieser Unterscheidung Häde, EuR 2009, 200 (203) sowie o. Rn. 3577 f. Roth, EuR 1994, Beiheft 1, 45 (75) Kempen, in: Streinz, Art. 99 EGV Rn. 11; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 99 EGV Rn. 17; Schulze-Steinen, Rechtsfragen zur Wirtschaftsunion, 1997, S. 177. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 99 EGV Rn. 15.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1019

fizierter Mehrheit ergehen.91 Diese Mehrheit bestimmt sich ab dem 1.11.2014 nach Art. 238 Abs. 3 lit. a) AEUV.92 Das Europäische Parlament wird gem. Art. 121 Abs. 5 AEUV in Form eines 3599 Berichts informiert. Im Falle einer Empfehlung des Rates i.S.d. Art. 121 Abs. 4 AEUV kann der Präsident des Rates vor den zuständigen Ausschuss des Europäischen Parlaments für weitere Auskünfte bestellt werden. II.

Besondere Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist

1.

Engere Abstimmung durch den neuen Art. 136 AEUV

Aufgrund der zentral auf Unionsebene geregelten Währungspolitik besteht gerade 3600 für die Mitgliedstaaten mit Euro-Währung ein gesteigertes Bedürfnis nach der Abstimmung ihrer allgemeinen Wirtschafts- und Haushaltspolitik. Diese muss aufgrund des einheitlichen Währungsraums deutlich intensiver sein als die Koordinierung mit den übrigen EU Mitgliedern.93 In diesem Zusammenhang wurden durch den Vertrag von Lissabon Art. 136 f. 3601 AEUV mit besonderen Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, eingeführt. Nach Art. 136 AEUV erlässt der Rat nur durch Vertreter der Mitgliedstaaten mit Euro-Währung Maßnahmen zu ihrer näheren wirtschaftspolitischen Abstimmung. Konkret gilt dies nach Abs. 1 lit. a) und b) für eine verstärkte Koordinierung und Überwachung der Haushaltsdisziplin sowie eine Ausarbeitung eigener Grundzüge der Wirtschaftspolitik. Der informelle Rahmen für die engere Koordinierung sind die Tagungen der 3602 Minister von Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Art. 137 AEUV. Näheres zu diesen Treffen ist in dem Protokoll (Nr. 14) betreffend die Euro-Gruppe94 festgelegt.95 2.

Vorschläge der Kommission zur Eindämmung der Staatsverschuldung

Die Kommission unterbreitete, angestoßen durch die Schuldenkrise Griechenlands, 3603 in einer Mitteilung Vorschläge, wie zukünftig überhöhte Staatsdefizite in der EU 91 92

93 94 95

Früher im EG-Vertrag war die qualifizierte Mehrheit noch direkt in der Norm festgelegt, was nun nicht mehr nötig ist, s. ausführlich Häde, EuR 2009, 200 (202). Bis dahin gelten nach Art. 3 Abs. 4 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen, ABl. 2010 C 83, S. 322 dieselben Anteile wie in allen anderen Fällen; näher zu den Übergangsbestimmungen zur qualifizierten Mehrheit o. Rn. 975 ff. Vgl. Stotz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 221 (226 f.); Häde, EuR 2009, 200 (204). ABl. 2010 C 83, S. 283. Vgl. auch o. Rn. 947, 965; zu der historischen Entwicklung der Sitzungen der EuroGruppe ausführlich Stotz, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004, S. 221 (226).

1020

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

vermieden werden sollen.96 Diese Mitteilung bezieht sich zunächst auf die für alle Mitgliedstaaten geltenden Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP). Darauf folgend werden ausführlich die Möglichkeiten einer verstärkten Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten mit Euro-Währung i.S.d. Art. 136 AEUV aufgezeigt. a)

Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts

3604 Zunächst soll vor allem die präventive Komponente gestärkt und die Gesamtverschuldung bei der Beurteilung verstärkt beachtet werden. Es soll ein „europäisches Semester“ eingeführt werden, in dessen Rahmen alle Mitgliedstaaten ihre Haushaltspläne für das nächste Jahr vorlegen müssen. Auch Eurostat als statistisches Amt der Union soll bei der statistischen Erfassung der nationalen Daten gestärkt werden, um die Genauigkeit der Daten sicherzustellen. Diese neuen Instrumente bedeuten für die Mitgliedstaaten keinen Eingriff in ihre Haushaltsplanung, sondern sind als Informationsrecht zu verstehen. Gleichzeitig sollen aber auch Sanktionsmechanismen gestärkt werden. So soll die Möglichkeit, Zahlungen aus dem Kohäsionsfonds auszusetzen, in Zukunft strenger gehandhabt werden. Der Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) hat diesen Ansatz am 8.6.2010 gebilligt.97 b)

Verstärkte Koordinierung und Überwachung über Art. 136 AEUV

3605 Speziell für den Euroraum ist eine verstärkte Koordinierung und Überwachung geplant, welche auf Art. 136 AEUV gestützt erfolgen soll. Für die stärkere Überwachung soll ein Anzeiger als Frühwarnmechanismus eingeführt werden. Dieser soll ein umfassendes und genaues Bild von der gesamten wirtschaftlichen Lage im Euroraum ermöglichen. Die Kommission kann in diesem Zusammenhang Empfehlungen für den Euroraum als Ganzes und auch für einzelne Mitgliedstaaten aussprechen. Wenn an einen Mitgliedstaat, in welchem eine wirtschaftliche Schieflage vorliegt, eine Empfehlung gerichtet wird und er dieser nicht nachkommt, soll dies letztendlich zu präzisen wirtschaftspolitischen Empfehlungen des Rates ermächtigen.98 Wie genau die stärkere wirtschaftliche Koordinierung ausgestaltet sein darf, für 3606 welche der Europäische Rat die Kommission aufgefordert hat, im Juni 2010 Vorschläge zu unterbreiten, legt Art. 136 AEUV fest. Dieser sollte auch laut Kommission für den finanziellen Beistand in der Euro-Gruppe als Kompetenzgrundlage gewählt werden. In der aktuellen Lage wurde jedoch zunächst ein anderer Stabilisierungsmechanismus auf Vorschlag der Kommission geschaffen.99

96 97 98 99

Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg. FAZ vom 9.6.2010, S. 9: „Die Euro-Länder wollen Defizitsünder früher bestrafen“. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 7. S. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 10.

§ 2 Wirtschaftspolitik

3.

1021

Grenzen der engeren Abstimmung über Art. 136 AEUV

Art. 136 AEUV verweist für die engere Abstimmung auf Maßnahmen nach den 3607 einschlägigen Bestimmungen der Verträge und auf die Verfahrensvorschriften der Art. 121-126 AEUV. Dieser Verweis stellt klar, dass Art. 136 AEUV nicht zu weiter gehenden oder anderen Maßnahmen als den im Bereich der Wirtschaftspolitik ohnehin üblichen ermächtigt. Es soll lediglich eine inhaltlich stärkere und intensivere Koordinierung der Euro-Mitgliedstaaten ermöglicht werden, ohne die rechtliche Bindung durch die Wahl anderer Handlungsformen oder Verfahrensregelungen zu erhöhen.100 Unabhängig davon setzen die für alle Mitgliedstaaten erlassenen Grundzüge der 3608 Wirtschaftspolitik i.S.d. Art. 121 Abs. 2 AEUV der engeren Abstimmung Grenzen. Nach Art. 136 Abs. 1 lit. b) AEUV ist auf die Kompatibilität der spezifisch für die Euro-Staaten ausgearbeiteten Grundzüge der Wirtschaftspolitik mit den für die gesamte Union angenommenen zu achten. Ferner ist nach Art. 136 Abs. 1 AEUV ein Vorgehen nach Art. 126 Abs. 14 3609 AEUV ausgeschlossen, welcher die Änderung und Ablösung des Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit zum Inhalt hat. Damit sind auch die einzelnen Referenzwerte für das Vorliegen eines Defizits durch die Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro über Art. 136 Abs. 1 AEUV nicht modifizierbar. Hintergrund dieser Einschränkung ist, dass die Einführung des Euro in allen Mitgliedstaaten erklärtes Ziel der Union ist und unterschiedliche Referenzwerte bei Eintritt in die Währungsunion diesem Ziel entgegenlaufen würden.101 Weiterhin ist durch den Ausschluss des Art. 126 Abs. 14 AEUV sichergestellt, dass die Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in der VO (EG) Nr. 1467/97,102 welche auf diese Kompetenzgrundlage gestützt ist, nicht über Art. 136 AEUV geändert werden können. Gleiches gilt für die VO (EG) Nr. 479/2009,103 welche ebenfalls auf Art. 126 Abs. 14 AEUV basiert. Die über VO (EG) Nr. 1466/99 für die Überwachung des Wachstums- und Stabilitätspakts instrumentalisierte multilaterale Überwachung i.S.d. Art. 121 Abs. 5 AEUV hingegen fällt nicht hierunter.104 Im Rahmen der multilateralen Überwachung sind die Sanktionsmöglichkeiten aber sehr begrenzt. Diese befinden sich primär in Art. 126 Abs. 11 AEUV. Eine Empfehlung im Zusammenhang mit Art. 121 Abs. 4 AEUV kann auch nicht Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sein.

100 101 102

103

104

Häde, EuR 2009, 200 (204 f.). Häde, EuR 2009, 200 (205); zu den Referenzwerten ausführlich u. Rn. 3614. VO (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7.7.1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, ABl. L 209, S. 6, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1056/2005 des Rates vom 27.6.2005, ABl. L 174, S. 5. VO (EG) Nr. 479/2009 des Rates vom 25.5.2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, ABl. L 145, S. 1. S. auch u. Rn. 3622.

1022

4.

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Gemeinsame Standpunkte nach Art. 138 AEUV

3610 Nach Art. 138 Abs. 1 AEUV erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der EZB für Bereiche besonderer Bedeutung für die Wirtschaftsund Währungsunion per Beschluss gemeinsame Standpunkte, welche dann bei den zuständigen internationalen Einrichtungen und Konferenzen im Finanzbereich zu vertreten sind. Damit wird eine engere Abstimmung der Mitgliedstaaten mit EuroWährung nicht nur in der Union, sondern auch auf internationaler Ebene gewährleistet. Weiterhin ist der Rat nach Art. 138 Abs. 2 AEUV ermächtigt, geeignete Maßnahmen zu erlassen, um bei diesen Konferenzen und gemeinsamen Einrichtungen eine einheitliche Vertretung zu sichern. Beim Erlass solcher Maßnahmen sind nach Art. 138 Abs. 3 AEUV wiederum nur die Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euroraum stimmberechtigt. Die qualifizierte Mehrheit folgt aus Art. 238 Abs. 3 lit. a) AEUV. Durch die in Art. 138 AEUV genannten Instrumente soll die Stellung des Euro im internationalen Währungssystem aufrecht erhalten und gestärkt werden.105 III.

Haushaltsdisziplin und Defizitverfahren

1.

Rahmen

3611 Um das Ziel einer stabilen Preispolitik zu erreichen, müssen übermäßige Defizite der Mitgliedstaaten vermieden werden, da solche eine inflationäre Wirkung haben können.106 Durch diese Zielsetzung ist der in der Wirtschaftspolitik angesiedelte Art. 126 AEUV besonders eng mit der Währungsunion verbunden. Art. 126 Abs. 1 AEUV verpflichtet alle Mitgliedstaaten auf Disziplin in diesem Bereich.107 Ausnahmen gelten nach der 4. Bestimmung des Protokolls (Nr. 15)108 für das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, für welche Art. 126 Abs. 1, 9 und 11 AEUV keine Anwendung finden. Für die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung gelten darüber hinaus die Sanktionsvorschriften des Art. 126 Abs. 9 und 11 AEUV gem. Art. 139 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV nicht.109

105

106 107

108 109

S. Walter/Becker, in: Deutsche Bank Research, EU-Monitor 50 vom 23.10.2007, S. 1 (10), abrufbar unter http://www.dbresearch.com; außerdem Häde, EuR 2009, 200 (208). S. Häde, EuZW 2009, 399 (399); Hattenberger, in: Schwarze, Art. 104 EGV Rn. 1 sowie bereits o. Rn. 2107. Vgl. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6709, Rn. 79) – Kommission/Rat; vgl. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 256 – Lissabon, wo richtigerweise betont wird, dass die Gesamtverantwortung für die Einnahmen und Ausgaben noch im deutschen Bundestag getroffen werden. Protokoll (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland; ABl. 2010 C 83, S. 284. Genauso für Dänemark über die 1. Bestimmung des Protokolls (Nr. 16) über einige Bestimmungen betreffend Dänemark, ABl. 2010 C 83, S. 287.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1023

Ergänzt und konkretisiert wird Art. 126 AEUV durch das Protokoll (Nr. 12).110 3612 Näheres über die Anwendung dieses Protokolls ergibt sich aus der VO (EG) Nr. 479/2009 des Rates vom 25.5.2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit,111 in welchem auch der Handlungsrahmen von Eurostat bei der Überwachung des Haushaltsdefizits festgelegt ist. Für die VO (EG) Nr. 479/2009 ist mit KOM (2010) 53 endg. ein Vorschlag zur Änderung dieser Verordnung eingebracht worden, welcher sich vor allem mit der Sicherung der Datenqualität befasst. Ferner enthält die Protokollerklärung Nr. 30112 nähere Ausführungen zur Ausrichtung des Art. 126 AEUV an den beiden Zielen der Wachstumsförderung und der Gewährleistung eines soliden Haushalts. Verstöße können im Endeffekt sogar durch Geldbußen sanktioniert werden, auch wenn die Haushaltspolitik eigentlich ein Kernbereich der nationalen Politik ist.113 Ferner können in den wirtschaftspolitischen Grundzügen nach Art. 121 AEUV haushaltspolitische Empfehlungen enthalten sein. Die Haushaltsdisziplin wird auch dadurch abgesichert, dass besonders in- 3613 flationsfördernde Finanzierungsmodelle per se in Art. 123-125 AEUV untersagt sind.114 Für die Union selbst befinden sich die haushaltspolitischen Vorgaben in Art. 310 f. AEUV. 2.

Vorliegen eines übermäßigen Defizits

Wann ein übermäßiges Haushaltsdefizit vorliegt, ist nicht direkt in Art. 126 AEUV 3614 festgelegt. Diese Norm benennt in Abs. 2 lit. a) und b) Kriterien, welche in Art. 1 des Protokolls (Nr. 12) durch Referenzwerte konkretisiert werden. Hiernach darf das Verhältnis zwischen geplantem oder tatsächlichem öffentlichem Defizit und dem BIP lediglich 3 % betragen. Weiterhin darf der öffentliche Gesamtschuldenstand eines Mitgliedstaats nicht die Schwelle von 60 % des BIP überschreiten. Nähere Definitionen der Begriffe „öffentlich“, „Defizit“, „Investitionen“ und „Schuldenstand“, wie sie in Art. 126 AEUV verwendet werden, befinden sich in Art. 2 des Protokolls (Nr. 12). Weiteres ergibt sich aus der VO (EG) Nr. 479/2009, in welcher der Handlungsrahmen von Eurostat bei der Überwachung der mitgliedstaatlichen Haushalte festgelegt ist. Eurostat sollen als Lehre aus der europäischen Schuldenkrise mehr Befugnisse eingeräumt werden, um die grundsätzlich von den Mitgliedstaaten erhobenen Daten zu überprüfen.115 110 111 112 113 114

115

Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, ABl. 2010 C 83, S. 279. ABl. L 145, S. 1. Erklärung zu Art. 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2010 C 83, S. 347. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 104 EGV Rn. 1. Näher zu diesen s.u. Rn. 3624 und ausführlich im Zusammenhang mit der europäischen Schuldenkrise u. Rn. 3644 ff., 3649 ff.; s. auch Hattenberger, in: Schwarze, Art. 104 EGV Rn. 2. Hierzu s.o. Rn. 3604; s. auch FAZ vom 8.6.2010, S. 10: „Rettungsschirm für die Eurostaaten beschlossen“.

1024

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Die Wendung in Art. 126 Abs. 2 AEUV, dass die Haushaltsdisziplin „insbesondere“ an den Referenzkriterien von lit. a) und b) zu messen ist, zeigt aber, dass auch noch weitere wirtschaftlich relevante Faktoren in die Beurteilung einfließen können.116 Ein Argument hierfür kann auch in dem Hinweis in Art. 126 Abs. 6 AEUV gesehen werden, dass die Prüfung der „Gesamtlage“ den Maßstab der Kontrolle bildet.117 Ausnahmen in Art. 126 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) und b) AEUV relativieren die 3616 strikte Wirkung der Referenzwerte, so dass ihre Überschreitung nicht zwingend ein Verstoß gegen die Haushaltsdisziplin bedeutet. Sie sind daher als Zielgröße und nicht als starres Entscheidungskriterium zu verstehen.118 Bedingt durch die Offenheit der Referenzkriterien besteht ein weiter Spielraum für Rat und Kommission bei der Beurteilung.119 Die Erfahrungen mit der Schuldenkrise Griechenlands sollten zu einer strengeren Handhabe der Referenzwerte führen, wie dies auch schon von der Kommission angedeutet wurde.120 3615

3.

Verfahrensablauf

3617 Das Defizitverfahren kann in mehrere Stufen unterteilt werden.121 Es ist zunächst nach Art. 126 Abs. 2 AEUV Aufgabe der Kommission, die mitgliedstaatliche Haushaltspolitik zu überwachen. Der Verfahrensablauf richtet sich nach Art. 126 Abs. 3-5 AEUV. Bei Zweifeln an der Haushaltsdisziplin einzelner Mitgliedstaaten erstellt sie gem. Art. 126 Abs. 3 AEUV einen Bericht. Erst wenn sie der Auffassung ist, dass ein übermäßiges Defizit in einem Mitgliedstaat bereits vorhanden ist oder droht, empfiehlt sie dem Rat gem. Art. 126 Abs. 5 AEUV, dies festzustellen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde in Art. 126 Abs. 5 AEUV darüber hinaus die Möglichkeit geschaffen, dass die Kommission eigenständig eine Stellungnahme vorlegen kann, falls ein Defizit besteht oder sich entwickeln könnte. Die Feststellung eines übermäßigen Defizits durch den Rat erfolgt nach Art. 126 3618 Abs. 6 AEUV als Entscheidung auf Vorschlag der Kommission. Wenn der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig wird, darf er nach Art. 293 Abs. 1 AEUV nur einstimmig hiervon abweichen. Folgt er dem Kommissionsvorschlag, bedarf der Beschluss nach Art. 16 Abs. 3 EUV einer qualifizierten Mehrheit. Für die Maßnahmen nach Art. 126 Abs. 6-9, 11 und 12 gilt nach Abs. 13 UAbs. 2, dass die Beschlussfassung ohne Berücksichtigung der Stimme des den betreffenden Mitgliedstaat vertretenden Mitglieds des Rates erfolgt. Alle Beschlussfassungen und Empfehlungen des Rates in Art. 126 Abs. 8, 9, 11 und 12 AEUV erfolgen auf Empfehlung der Kommission, Art. 126 Abs. 13 UAbs. 1 AEUV, ebenso wie die Empfehlung des Rates gem. Art. 126 Abs. 7 AEUV. 116 117 118 119 120 121

Hattenberger, in: Schwarze, Art. 104 EGV Rn. 14. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 104 EGV Rn. 16. Schulze-Steinen, Rechtsfragen zur Wirtschaftsunion, 1997, 215 ff.; Roth, EuR 1994, Beiheft 1, 45 (76). Hattenberger, in: Schwarze, Art. 104 EGV Rn. 21. S. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 104 EGV Rn. 19 ff.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1025

Im weiteren Verlauf kann gem. Art. 126 Abs. 7 AEUV eine Empfehlung des 3619 Rates an den Mitgliedstaat ergehen, in welcher eine erste Frist zur Behebung des übermäßigen Defizits gesetzt und ihm die Möglichkeit gegeben wird, sich zu bewähren. Falls hierauf keine wirksamen Maßnahmen folgen, kann die Empfehlung nach Art. 126 Abs. 8 AEUV veröffentlicht werden, was genauso wie die Veröffentlichung im Rahmen der multilateralen Überwachung den politischen Druck erhöhen soll.122 Nach Art. 126 Abs. 9 AEUV wird dieser Verfahrensabschnitt mit einer Abmahnung und letzten Fristsetzung beendet, falls der Mitgliedstaat der Empfehlung des Rates weiterhin nicht Folge leistet. Im Rahmen der Art. 126 Abs. 1-9 AEUV kann nach dessen Abs. 10 kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. Erst darauf können in einem dritten Verfahrensabschnitt nach Art. 126 Abs. 11 3620 AEUV verschiedene Sanktionsmaßnahmen folgen. Dieser Maßnahmenkatalog ist abschließend.123 Als besonders harte Sanktionsmaßnahme kann eine Geldbuße verhängt werden. 4.

Stabilitäts- und Wachstumspakt

Näher festgelegt wird das Defizitverfahren nach Art. 126 AEUV durch den Stabi- 3621 litäts- und Wachstumspakt (SWP), welcher auf einer Entschließung des Europäischen Rates124 sowie der VO (EG) Nr. 1466/97125 und der VO (EG) Nr. 1467/97126 beruht. Hintergrund dieser Regelungen war die Sorge, dass die Vorgaben an die Haushaltsdisziplin in Art. 126 Abs. 2 AEUV zu unbestimmt für die Gewährleistung einer stabilen Finanzlage sein könnten. Eine gesunde Finanzlage ist zwar Voraussetzung für die Teilnahme an der gemeinsamen Währung, ein Ausschluss bei einem übermäßigen Defizit ist jedoch in den Verträgen nicht vorgesehen. Die Wahrung der Haushaltsdisziplin verlor damit ihren Anreiz, sobald ein Mitgliedstaat der gemeinsamen Währung beigetreten war. Dies sollte durch den Stabilitätsund Wachstumspakt verhindert werden. Durch die VO (EG) Nr. 1466/97 erfolgte eine Instrumentalisierung der multi- 3622 lateralen Überwachung i.S.d. Art. 121 Abs. 5 AEUV. Zur Kontrolle der Haushaltsdisziplin ist ein Frühwarnsystem geschaffen worden, in welchem der Rat Mitgliedstaaten auf Fehlentwicklungen bei den Staatsfinanzen aufmerksam macht.127 122 123 124 125

126

127

Zur multilateralen Überwachung s.o. Rn. 3593 ff. Kempen, in: Streinz, Art. 104 EGV Rn. 37. Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt, Amsterdam vom 17.5.1997, ABl. C 236, S. 1. VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7.7.1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl. L 209, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1055/2005 des Rates vom 27.6.2005, ABl. L 174, S. 1. VO (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7.7.1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, ABl. L 209, S. 6, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1056/2005 des Rates vom 27.6.2005, ABl. L 174, S. 5. S. Erwägungsgrund 5 der VO (EG) Nr. 1466/97, ABl. 1997 L 209, S. 1; s. auch Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 104 EGV Rn. 117.

1026

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Um eine effektive Kontrolle zu gewährleisten, müssen die Mitglieder der Währungsunion nach Art. 3 ff. der VO (EG) Nr. 1466/97 dem Rat und der Kommission Stabilitätsprogramme vorlegen, in denen konkrete Angaben zu ihrer finanziellen Situation gemacht werden müssen. Demgegenüber müssen die nicht an der gemeinsamen Währung teilnehmenden Mitgliedstaaten nach den Art. 7 ff. Konvergenzprogramme vorlegen. Die VO (EG) Nr. 1467/97 dient der Beschleunigung und näheren Festlegung des Vorgehens beim Defizitverfahren nach Art. 126 AEUV sowie der Konkretisierung einzelner Begriffe. Dies engt in gewissem Maße das Ermessen der beteiligten Organe ein.128 Der SWP führte trotz dieser Ausgestaltung zu keiner effektiven Einhaltung der 3623 Vorgaben an die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten. Besonderes Aufsehen erregte die politische Einflussnahme Deutschlands und Frankreichs bei einer Debatte des Rates für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) am 25.11.2003, durch welche eine von der Kommission empfohlene Abmahnung i.S.d. heutigen Art. 126 Abs. 9 AEUV verhindert wurde und in „Schlussfolgerungen“ mündete.129 Die Kommission erhob daraufhin Klage beim EuGH.130 Dieser betonte zunächst das Ermessen des Rates im Rahmen des Art. 126 AEUV.131 Dennoch darf nicht auf Instrumente zurückgegriffen werden, welche im Defizitverfahren nicht vorgesehen sind.132 Hiergegen verstieß der Rat mit seinen „Schlussfolgerungen“, welche faktisch zum Ruhen des Verfahrens gegen Deutschland und Frankreich führten.133 Darauf folgten tiefgehende Meinungsverschiedenheiten über den Sinn des SWP.134 Diese mündeten, um die Glaubwürdigkeit des SWP zu wahren, im Erlass der VO (EG) Nr. 1055/2005135 und 1056/2005.136 Näheres ergibt sich auch aus der VO (EG) Nr. 479/2009, in welcher vor allem die Überwachung der Haushaltsdaten durch Eurostat geregelt ist. Die Kommission hat ferner in ihrer Reaktion auf die griechische Schuldenkrise angekündigt, dem SWP „Zähne“ zu verleihen und ihm so zu seiner Durchsetzung zu verhelfen.137 5.

Verbot unsolider Finanzierungsmodelle

3624 Die Art. 123-125 AEUV verbieten mit unmittelbarer Wirkung der Union und den Mitgliedstaaten, ihre Haushaltsfinanzierung außerhalb freier Marktkräfte zu be128 129 130 131 132 133 134 135

136

137

Palm, EuZW 2004, 71 (71). Diese sind nur politisch und nicht rechtlich relevant, zum Ganzen s. auch Streinz/Ohler/Herrmann, NJW 2004, 1553 ff. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6710, Rn. 80) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6710, Rn. 81) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6713, Rn. 97) – Kommission/Rat. Ausführlich Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 104 EGV Rn. 61 ff. VO (EG) Nr. 1055/2005 des Rates vom 27.5.2005 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl. L 174, S. 1. VO (EG) Nr. 1056/2005 des Rates vom 27.6.2005 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl. L 174, S. 5. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 4.

§ 2 Wirtschaftspolitik

1027

treiben.138 Art. 123 AEUV untersagt konkret, sich günstig über die nationalen Zentralbanken oder die EZB zu finanzieren.139 Weiterhin ist es den Mitgliedstaaten und der Union nach Art. 124 AEUV verboten, sich dadurch zu behelfen, dass sie sich durch hoheitliche Maßnahmen einen privilegierten Zugang zu Finanzinstituten schaffen. Insofern ergänzt Art. 124 AEUV den Art. 123 AEUV und schafft mit ihm allgemein ein Verbot für den privilegierten Zugang zu finanziellen Mitteln und den Kapitalmärkten.140 Auf diesem Wege soll die Disziplin bei der Haushaltsführung gefördert werden. 6.

Ausschluss der Haftung für Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaats (Art. 125 AEUV)

Das maßgebliche Ziel des Art. 125 AEUV ist, genauso wie bei Art. 123 und 124 3625 AEUV, eine solide Haushaltsführung zu fördern.141 Die sog. No-bail-out-Klausel verdeutlicht den Mitgliedstaaten, dass sie für ihre Bonität selbst verantwortlich sind. Auch bei einer schlechten Haushaltsführung sollen sie deren Nachteile bei der Refinanzierung in Form von risikobedingten Zinsaufschlägen tragen.142 Besonders wichtig für Art. 125 AEUV ist die Glaubwürdigkeit des Nichteintritts für andere Mitgliedstaaten.143 Bei einem Bruch mit dem aufgestellten Gebot durch ein solidarisches Verhalten der übrigen Mitgliedstaaten könnten zukünftig alle Mitgliedstaaten im Vertrauen auf diese Solidarität einen geringeren Ansporn zur disziplinierten Haushaltsführung haben.144 Um dem Sinn und Zweck des Art. 125 AEUV zu entsprechen, darf auch nicht an den Verträgen vorbei bilaterale Hilfe gewährt werden.145 IV.

Maßnahmen bei gravierenden Schwierigkeiten nach Art. 122 AEUV

1.

Versorgungsengpässe

Aus dem ausdrücklich in Art. 122 Abs. 1 AEUV niedergelegten Gedanken der So- 3626 lidarität zwischen den Mitgliedstaaten ergibt sich, dass die Union Maßnahmen erlassen kann, um erheblichen Problemen wirtschaftlicher Art entgegenzuwirken, wenn diese drohen oder bereits eingetreten sind. Ausweislich des Wortlauts gilt dies besonders für den Energiebereich.

138 139 140 141 142 143 144 145

Gnan, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 101 EG Rn. 2. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 101 EGV Rn. 1. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 102 EGV Rn. 1. S. zur No-bail-out-Klausel in Zusammenhang mit der Zulässigkeit von Staatshilfen u. Rn. 3640 ff. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 103 EGV Rn. 1. S. hierzu ausführlich Heinemann, ZWS 115 (1995), 605 (606 ff.). Ausführlich Gnan, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 101 EG Rn. 5 ff. S.u. Rn. 3668.

1028

3627

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Das Besondere an Art. 122 Abs. 1 AEUV ist seine Ermächtigung zu verbindlichen Maßnahmen, obwohl die Wirtschaftspolitik eigentlich in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt.146 Der Rat kann damit auf Vorschlag der Kommission in Ansehung der Wirtschaftslage angemessene Maßnahmen treffen, falls gravierende Versorgungsprobleme drohen oder existieren. Ihm steht hierbei ein großer Ermessensspielraum zu.147 Ein Beispiel für eine solche Maßnahme ist die RL 2009/119/EG148, welche Mindestvorräte an Erdöl für die Mitgliedstaaten und die Verwaltungskontrolle dieser Ölbestände vorschreibt.149 2.

Finanzieller Beistand

3628 Mit Art. 122 Abs. 2 AEUV besteht die Möglichkeit, einen finanziellen Transfer zugunsten einzelner Mitgliedstaaten zu veranlassen, wenn sie durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche, nicht kontrollierbare Ereignisse in Mitleidenschaft gezogen wurden. Insofern wird ein Gegengewicht zu Art. 125 AEUV geschaffen,150 der grundsätzlich keine Einstandspflicht der Union für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten vorsieht.151 Neben dem Wortlaut der Regelung selbst resultiert hieraus eine restriktive Anwendung der Norm.152 Damit wird eine Gewährung von finanziellem Beistand an bereits bestehende 3629 oder drohende gravierende Schwierigkeiten geknüpft, auf welche der Mitgliedstaat keinen Einfluss hat. Ob und wie finanzieller Beistand gewährt wird, unterliegt wiederum einem weiten Ermessensspielraum des Rates, welcher auf Vorschlag der Kommission beschließt.153 Für die aktuelle Schuldenkrise in der EU stellt sich die Frage, ob Art. 122 Abs. 2 AEUV herangezogen werden kann, um finanziellen Beistand zu gewähren.154

146 147 148 149

150 151 152 153 154

Hattenberger, in: Schwarze, Art. 100 EGV Rn. 2. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 100 EGV Rn. 4. Des Rates vom 14.9.2009 zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten, ABl. L 265, S. 9. Vgl. auch zur VorgängerRL 2006/67/EG des Rates vom 24.7.2006 zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten, ABl. L 217, S. 8, aufgehoben durch RL 2009/119/EG, Hattenberger, in: Schwarze, Art. 100 EGV Rn. 3; näher zur Energiepolitik s.u. Rn. 4660 ff. Zu diesem s.o. Rn. 3625; ausführlich im Zusammenhang mit der Zulässigkeit von Staatshilfen u. Rn. 3640 ff. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 100 EGV Rn. 9. Hierzu s.u. Rn. 3640 ff.; zur Institutionalisierung des finanziellen Beistands über Art. 122 Abs. 2 AEUV s.u. Rn. 3654 ff. S. auch Hattenberger, in: Schwarze, Art. 100 EGV Rn. 6; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 100 EGV Rn. 10. Ausführlich hierzu u. Rn. 3650 ff.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1029

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen A.

Gegenseitige Bedingtheit von Wirtschafts- und Währungspolitik

I.

Gefährdungslage für den Euro

Während für die Wirtschaftspolitik alle Mitgliedstaaten gem. Art. 119 ff. AEUV 3630 weitgehend selbst zuständig sind, werden die währungspolitischen Kompetenzen für die Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro nach Art. 127 ff. AEUV auf Unionsebene ausgeübt. Dies hat besondere Probleme zur Folge, da in den einzelnen Mitgliedstaaten eine unterschiedliche Wirtschaftspolitik verfolgt werden kann. Daraus können insbesondere unterschiedliche Verschuldungsgrade resultieren, die auf die Stabilität einer Währung durchschlagen. Das zeigte die Euro-Schwäche im Gefolge der Bedenken wegen der überbordenden griechischen Staatsverschuldung. Gerade wenn der betroffene Mitgliedstaat wie Griechenland zum Euroraum gehört, können die Folgen für den Währungsraum verheerend sein. Diese Probleme erstrecken sich aufgrund der engen Vernetzung im Rahmen des Binnenmarkts auch auf die übrigen Mitgliedstaaten. Hieraus ergibt sich ein erhebliches Spannungspotenzial für den einheitlichen 3631 Währungsraum, weil negative wirtschaftliche Entwicklungen in einem einzelnen Mitgliedstaat des Euroraums unerwünschte Folgen für das gesamte einheitliche Währungssystem haben können. Die asymmetrische Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten erzeugt damit eine besondere Gefährdungslage für den Euro als einheitliche Währung. Gleichzeitig besteht diese im gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang. Die Vorteile des Euro für die Verbraucher, den wirtschaftlichen Austausch und den Arbeitsmarkt, ganz i.S.d. in Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV postulierten Wirtschaftswachstums und der dort genannten Vollbeschäftigung, überwiegen nur, wenn die Stabilität des Währungssystems gesichert ist. Zudem wird Europas Stellung als Finanzplatz auf internationaler Ebene gefährdet.155 Der Euro und seine Stabilität sind, wie ohnehin Art. 3 Abs. 3 und 4 EUV zeigen, damit ein zentrales Anliegen der Unionspolitik. II.

Staatsverschuldung und Preisstabilität

Insbesondere eine hohe Staatsverschuldung, deren Überwachung nach Art. 126 3632 AEUV der Wirtschaftspolitik zugeordnet ist, kann die Preisstabilität gefährden.156 Hierdurch besteht eine direkte Verbindung mit der maßgeblichen währungspolitischen Zielvorgabe nach Art. 119 Abs. 2 f. sowie Art. 127 Abs. 1 AEUV, nämlich gerade für stabile Preise zu sorgen.157 Das Defizitverfahren nach Art. 126 AEUV 155 156 157

Zur positiven Wirkung des Euro in diesem Bereich s. Dauses, in: ders., Handbuch des EU Wirtschaftsrechts, F. I Rn. 190 ff. Häde, EuZW 2009, 399 (399). Näher hierzu o. Rn. 3560 f., 3684 f.

1030

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

ist in diesen Kontext zu setzen: Die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, den Euro einzuführen, wird erheblich davon mitbestimmt, ob ein übermäßiges Haushaltsdefizit besteht, wie Art. 140 Abs. 1 S. 3 2. Spiegelstrich AEUV zeigt. Die Haushaltsdisziplin ist daher untrennbar mit der Währungspolitik verknüpft. Daraus ergibt sich, dass die Preisstabilität als wesentliche Auslegungsmaxime im Rahmen des Art. 126 AEUV gelten muss.158 Die inhaltliche Verklammerung beider Politikbereiche findet sich im Übrigen 3633 in Art. 119 Abs. 3 AEUV wieder. Die dort genannten richtungweisenden Grundsätze gelten gleichermaßen für die Wirtschafts- und Währungspolitik, so dass auch die jeweils zentralen Bestimmungen, nämlich für die Wirtschaftspolitik Art. 120 AEUV und für die Währungspolitik Art. 127 Abs. 1 AEUV, auf diese Grundsätze verweisen. Diese beinhalten ausdrücklich und an erster Stelle der Aufzählung stabile Preise.159 Es handelt sich bei den richtungweisenden Grundsätzen um Handlungsmaximen, welche trotz der allgemeinen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im wirtschaftspolitischen Bereich auch für diese Geltung entfalten. Für die Union selbst ergibt sich aus Art. 3 Abs. 3 EUV, dass die nachhaltige Entwicklung Europas in den verschiedensten Bereichen auf der Grundlage der Preisstabilität und eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums erfolgen soll. Die Währungsunion und der Euro sind das maßgebliche Instrument, um Preis3634 stabilität zu erreichen, welche nach Vorgabe der EZB bei einem Anstieg des Preisniveaus von weniger als 2 % gewahrt ist.160 Dies ist mehr als ein Lippenbekenntnis, was sich auch in der aktuellen Wirtschaftskrise gezeigt hat. Die EZB als gemeinsame Währungsbehörde ihrer Mitglieder verhielt sich entsprechend dieser Zielsetzung im internationalen Vergleich relativ zurückhaltend bei der Leitzinssenkung. Hierdurch wurde die Erhöhung der Geldmenge in kontrollierten Bahnen gehalten, auch wenn sich die EZB damit einiger Kritik aussetzte. In diesem Fall wurde bereits gemäßigt auf den wirtschaftlichen Konjunktureinbruch reagiert. Über ein Vorgehen bei einem drohenden Staatsbankrott wird wohl auch aus diesem Blickwinkel entschieden werden.

B.

Schwerwiegende Haushaltsdefizite im aktuellen Fokus

3635 Aktuelle Entwicklungen bieten Anlass zur Frage, ob und wie auf unionsrechtlicher Ebene auf eine hohe Staatsverschuldung oder gar auf einen drohenden Staatsbank158 159 160

Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 104 EGV Rn. 6 f. Daneben werden gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanzen aufgeführt. Die Preisniveausteigerung wird anhand des harmonisierten Verbraucherpreisindexes (HVPI) gemessen, weitere Informationen zu diesem in: Harmonisierte Verbraucherpreisindizes, ein kurzer Leitfaden für Datennutzer, Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2004, abrufbar unter http://epp. eurostat.ec.europa.eu. Etwas knapper die Ausführungen, auch unter Nennung des Zwei-Prozent-Kriteriums, Monatsbericht der EZB, Januar 1999, S. 51, abrufbar unter http://www.bundesbank.de/ezb/ezb.php; vgl. auch Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 127 AEUV Rn. 3.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1031

rott eines Mitgliedstaats reagiert werden kann. Ein Beispiel ist Griechenland, aber auch in anderen Mitgliedstaaten wie Irland, Spanien, Portugal und Italien besteht eine kritische Haushaltslage.161 Darüber hinaus sind auch einige Mitgliedstaaten, welche nicht Mitglieder des Euroraums sind, von akuten Finanzproblemen betroffen, so etwa Ungarn und Lettland.162 Auf internationaler Ebene sind für solche Fälle zuvorderst die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) die zentralen Institutionen für Maßnahmen zur Verhinderung eines Staatsbankrotts. Der Spielraum innerhalb der EU zur Bekämpfung eines Staatsdefizits ist durch 3636 die Verträge eingeschränkt. Darüber hinaus bringt die Zugehörigkeit zum Euro noch erheblichere Beschränkungen mit sich, da zugunsten dieser Mitgliedstaaten ein Rückgriff auf Art. 143 und 144 i.V.m Art. 139 Abs. 1 AEUV nicht möglich ist.163

C.

Handlungsmöglichkeiten des betroffenen Mitgliedstaats

Um seine Verschuldungsquote zu verringern, könnte der betroffene Mitgliedstaat, 3637 neben Einsparmaßnahmen, die Steuern reformieren, um die Staatseinnahmen zu erhöhen. Dieses Vorgehen birgt jedoch wegen des verwirklichten europäischen Binnenmarkts auch einige Risiken in sich. Das Potenzial für Steuererhöhungen ist nämlich dadurch faktisch begrenzt, dass die Mitgliedstaaten einem intensivierten Wettbewerb der Steuersysteme ausgesetzt sind.164 Bei zu drastischen Steuererhöhungen muss insbesondere mit Unternehmensverlagerungen gerechnet werden. Ein weiterer, sich auf die Gesamtbevölkerung erstreckender Effekt ist, dass der Einzelne aufgrund gedämpfter Verdienstanreize tendenziell nicht seine gesamten Verdienstmöglichkeiten ausschöpft. Dann kommt es zu einem Wohlfahrtsverlust. Damit kann trotz erhöhter Steuern das Gesamtaufkommen aus diesen dennoch sinken. Es ist schwer abzuschätzen, wo der Scheitelpunkt volkswirtschaftlich noch sinnvoller Steuern liegt.165 Ein weiteres denkbares Mittel zur Refinanzierung ist grundsätzlich die Geldent- 3638 wertung und damit einhergehend die Entwertung der Staatsschulden. Die geldpolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten mit dem Euro liegen jedoch auf Unionsebene und konkret nach Art. 127 Abs. 2 AEUV beim Europäischen System der Zentralbanken (ESZB), welches primär an die Wahrung der Preisstabilität gebunden ist. Daher ist dieses Vorgehen bei Zugehörigkeit zum Eurosystem ausgeschlossen.166 Für die anderen Mitgliedstaaten ist eine systematische Geldentwertung als Instrument ebenfalls wenig sinnvoll, da nach Art. 142 AEUV die Wechselkurs161 162 163 164 165

166

Häde, EuZW 2009, 273 f. Hierzu s. Häde, EuZW 2009, 399 (400). Näher zu diesen u. Rn. 3671 ff. Gnan, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 103 EG Rn. 2. Dies beschreibt die sog. Laffer-Kurve, s. ausführlich Laffer, The Laffer Curve: Past, Present, and Future, 2004, abrufbar unter: http://www.heritage.org/Research/Taxes/bg 1765.cfm. Umfassend zur Möglichkeit eines Ausschlusses oder Austritts Griechenlands aus der Eurozone s. Herrmann, EuZW 2010, 413 (416 ff.).

1032

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

politik generell als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu behandeln ist.167

D.

Unionsrechtliche Vorgaben

3639 Die No-bail-out-Regelung in Art. 125 AEUV schließt grundsätzlich eine Einstandspflicht der Union oder der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats aus. Hierüber soll ein Anreiz gesetzt werden, um die Vermeidung übermäßiger Defizite i.S.d. Art. 126 AEUV zu verhindern.168 Art. 123 und 124 AEUV setzen zu diesem Zweck ebenfalls Grenzen für die zur Verfügung stehenden Instrumente bei der Defizitbekämpfung. In diesem Zusammenhang ist problematisch, welchen Rahmen das Europarecht für freiwillige Hilfeleistungen setzt und wann diese rechtlich zulässig sein können. I.

Vorgaben durch Art. 125 AEUV als Verbotsnorm?

3640 Nach Art. 125 Abs. 1 AEUV haftet die Union nicht für Verbindlichkeiten der Zentralregierungen. Dieser Haftungsausschluss in Art. 125 AEUV ist insofern eindeutig, als keine Beistandspflicht besteht. Folgt hieraus sogar ein Verbot, finanzielle Hilfeleistungen außerhalb der ausdrücklichen Ausnahmen in Art. 122 AEUV vorzunehmen?169 Ein solches Verständnis findet sich etwa im Titel der VO (EG) Nr. 3604/93170 „zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in Art. 104 und 104 b Abs. 1 (Vorgängernorm des Art. 125 AEUV) des Vertrages vorgesehenen Verbote“ wieder. Ferner wird in deren Erwägungsgrund 1 der Haftungsausschluss ebenfalls als Verbotsnorm bezeichnet.171 Ebenso ist in Art. 125 Abs. 2 AEUV selbst davon die Rede, dass Art. 125 AEUV eine Verbotsnorm ist. Laut Kommission soll durch Finanzhilfen in Form von Krediten, wie sie in ei3641 nem Finanzstabilisierungsmechanismus vergeben werden,172 nicht gegen Art. 125 AEUV verstoßen werden, da die Union nicht anstelle der Mitgliedstaaten hafte, sondern unabhängig hiervon einen Kredit erteile.173 Solch ein enges Verständnis von der Regelung wird dem Regelungszweck des Art. 125 AEUV jedoch nicht gerecht,174 genauso wie die Argumentation, warum der Ankauf von Staatsanleihen 167 168 169 170

171 172 173 174

Ausführlich hierzu Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 124 EGV Rn. 4 ff. S. bereits o. Rn. 3625. Bejahend Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 103 EGV Rn. 2; Hattenberger, in: Schwarze, Art. 103 EGV Rn. 3 f. VO (EG) Nr. 3603/93 des Rates vom 13.12.1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in Art. 104 und Art. 104b Abs. 1 des Vertrags vorgesehenen Verbote, ABl. L 332, S. 1. S. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 103 EGV Rn. 2. Zum Finanzstabilisierungsmechanismus ausführlich u. Rn. 3656. S. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 10. S. ausführlich hierzu Knopp, NJW 2010, 1777 (1779); ein weites Verständnis legt auch Heinemann, ZWS 115 (1995), 605 (608) zugrunde.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1033

durch die EZB auf dem Sekundärmarkt keinen Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV bedeute.175 Allgemein gegen einen verpflichtenden Haftungsausschluss wird angeführt, 3642 dass aus Solidaritätserwägungen der Ausschluss einer Einstandspflicht nicht sachgerecht und ein solches Eintreten sogar unvermeidbar wäre.176 Die Pflicht zur Solidarität ist auch in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV als zentraler Zielbestimmung auf Unionsebene verankert. Ferner sei es nicht Sinn und Zweck des Art. 125 AEUV, per se Hilfeleistungen für Mitgliedstaaten in Not zu verhindern, zumal in Krisensituationen, was ein striktes Verbot ausschließe.177 Andernfalls würde aber der Zweck dieser engen Anforderungen umgangen und die Glaubwürdigkeit des Haftungsausschlusses infrage gestellt. Darüber hinaus gibt es sehr wohl ausdrückliche Regelungen zum Beistand bei Zahlungsbilanzkrisen (Art. 143 f. AEUV), welche jedoch nicht für Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro gelten. Es liegt nahe, dass, falls ein Beistandsrecht zwischen Mitgliedstaaten mit Euro-Währung gewollt gewesen wäre, eine entsprechende Regelung bestünde. Damit ist maßgeblich, ob ein drohender Staatsbankrott eines Mitgliedstaats mit 3643 Euro-Währung unter die Beistandsvorschrift des Art. 122 AEUV fällt. Dessen enge Voraussetzungen müssen erfüllt sein, um eine Ausnahme von Art. 125 AEUV zu begründen.178 Zudem ergeben sich spezielle Verbote aus den Vorgaben durch Art. 123 f. AEUV. II.

Vorgaben durch Art. 123 AEUV

1.

Allgemeines

Einem Mitgliedstaat kann durch die EZB oder eine nationale Zentralbank kein 3644 Zugang zu Krediten mit Konditionen unter Marktniveau gewährt werden. Dies würde einen Verstoß gegen Art. 123 AEUV bedeuten. Ein solches Verbot muss ebenfalls für die Regierungen einzelner Mitgliedstaaten gelten. Ebenso verboten ist der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von den Mitgliedstaaten durch die EZB oder nationale Zentralbanken. Die einem erhöhten Ausfallrisiko entsprechende Verteuerung oder Beschränkung der Kreditgewährung würde ansonsten übergangen, so dass die üblichen regulativen Mechanismen der Kapitalmärkte ausgehebelt würden.179 Gerade diese Marktmechanismen sollen aber die haushaltspolitische Disziplin der Mitgliedstaaten fördern.180 Um ein umfassendes Funktionieren des Art. 123 AEUV zu gewährleisten, er- 3645 streckt sich diese Regelung nicht nur auf die Zentralregierungen, sondern auch auf lokale und regionale Gebietskörperschaften sowie sonstige Einrichtungen des öf175 176 177 178 179 180

Zum Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB u. Rn. 3647 f. Vgl. Hattenberger, in: Schwarze, Art. 103 EGV Rn. 4. Häde, EuZW 2009, 273 f. Näher hierzu u. Rn. 3650 ff. Zu diesem Effekt Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 103 EGV Rn. 1; Häde, in: Calliess/ Ruffert, Art. 101 EGV Rn. 1 f. Häde, EuZW 2009, 273 f.

1034

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

fentlichen Rechts und auch öffentliche Unternehmen. Hiermit wird die Absicht verfolgt, eine Finanzierung „durch die Hintertür“ unmöglich zu machen.181 Ob gegen Art. 123 AEUV verstoßen wird, überwacht zuvorderst die Kommis3646 sion. Bei einem vorliegenden Verstoß kann ein Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 259 AEUV eingeleitet werden. In diesem Zusammenhang würden finanzielle Hilfen bei drohendem Staatsbankrott unter isolierter Betrachtung des Art. 123 AEUV einen Bruch von Unionsrecht zur Folge haben.182 2.

Umgehung des Verbots in Art. 123 AEUV beim Kauf von Staatsanleihen durch die EZB in der aktuellen Schuldenkrise

3647 Die EZB will, um die Schuldenkrise einiger Mitgliedstaaten abzufedern, deren Staatsanleihen ankaufen und so die Finanzlage dieser Staaten stabilisieren. Grundsätzlich ist dies durch Art. 123 Abs. 1 AEUV verboten, da hier ausdrücklich der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln der Mitgliedstaaten untersagt ist. Dieses Verbot soll aber unbeachtlich sein, wenn die Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt aufgekauft werden, und damit nicht „unmittelbar“ von den Mitgliedstaaten.183 Die Mitgliedstaaten müssten also für neu auf dem Markt positionierte Schuldtitel nur (Erst-)Käufer finden, welche in der Folge dann direkt an die EZB verkaufen könnten. Daran zeigt sich die faktische Gleichwertigkeit mit einem unmittelbaren Erwerb durch die EZB. In diesem Sinne ist auch der Hinweis in den Erwägungsgründen der VO (EG) Nr. 3603/93 des Rates vom 13.12.1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in Art. 104 und Art. 104b Abs. 1 des Vertrags vorgesehenen Verbote184 zu verstehen. In diesen werden die Mitgliedstaaten darauf verpflichtet, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, damit das Verbot in Art. 104 EG (i.d.F. von Maastricht) (Art. 123 AEUV) nicht durch den Erwerb auf dem Sekundärmarkt umgangen wird. Eine solche Umgehung über den Sekundärmarkt verstößt daher gleichfalls gegen die Zwecksetzung des Art. 123 Abs. 1 AEUV, auch unter Zugrundelegung der Erwägungen auf Unionsebene im Hinblick auf mögliche Umgehungen. In der Folge wurden auch Zweifel an der Unabhängigkeit der EZB, wie sie in Art. 130 AEUV festgelegt ist, geäußert. In diesem Zusammenhang kann Art. 130 AEUV nur seinen Zweck erfüllen, wenn er nicht nur ein Recht auf, sondern vielmehr eine Pflicht zur Unabhängigkeit begründet. Staatsanleihen können ferner bei der EZB beliehen werden, so dass sie als Si3648 cherheit für einen Kredit bei der EZB dienen können. Dafür müssen die Staatsanleihen ein bestimmtes Rating aufweisen. Diese Regelung wurde jedoch schon da181

182 183

184

So Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 101 EGV Rn. 14; Kube/Reimer, NJW 2010, 1911 (1914) fassen das Verbot einer Darlehensvergabe durch die Mitgliedstaaten als solche unter Art. 123 AEUV und berufen sich hierbei u.a. auf den effet utile. Ruffert, FAZ vom 23.1.2010, S. 19: „Im Gespräch: Matthias Ruffert, Professor für Europarecht an der Universität Jena“. S. FAZ vom 8.5.2010, S. 14: „EZB sieht keine rechtliche Hürde – Kauf von Staatsanleihen per Ratsbeschluss möglich“; FAZ vom 11.5.2010, S. 15: „Der große Rettungstopf“. ABl. L 332, S. 1.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1035

hin gehend aufgeweicht, dass griechische Anleihen unabhängig von ihrem Rating als Sicherheit dienen können und dieses so keine Rolle mehr spielt.185 Dies macht solche Anleihen um ein Vielfaches attraktiver. Es ist auch denkbar, dass diese Sonderregelung auf Anleihen anderer Mitgliedstaaten erstreckt wird. III.

Vorgaben durch Art. 124 AEUV

Komplementär zu Art. 123 AEUV verbietet Art. 124 AEUV alle Maßnahmen, die 3649 der Union oder einem Mitgliedstaat einen bevorrechtigten Zugang zu den Finanzinstituten schaffen würden. Zu diesen Maßnahmen gehören nicht nur unmittelbar Zwang erzeugende, sondern auch Steuer- oder sonstige Vergünstigungen vorsehende Regelungen.186 Eine Ausnahme besteht grundsätzlich nach Art. 124 AEUV für aufsichtsrechtliche Gründe. Darüber hinaus gelten nach Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 3604/93187 gewisse Ausnahmen, etwa wenn die Beseitigung von Katastrophenschäden oder der soziale Wohnungsbau finanziert werden soll. Ein übermäßiges Haushaltsdefizit oder ein drohender Staatsbankrott fällt nicht unter diese Ausnahmen. IV.

Vorgehen nach Art. 122 Abs. 2 AEUV

1.

Einzelfallvorgehen

Art. 122 Abs. 2 AEUV sieht im Fall von Naturkatastrophen oder außergewöhn- 3650 lichen Ereignissen, die sich der Kontrolle eines Mitgliedstaats entziehen, einen finanziellen Beistand der Union vor. Ob Art. 122 Abs. 2 AEUV für Maßnahmen zur Behebung von Zahlungsbilanzkrisen fruchtbar gemacht werden kann, richtet sich maßgeblich danach, was unter einem „außergewöhnlichen Ereignis“ zu verstehen ist. Der Wortlaut legt eine strenge Handhabe nahe. Es ist fraglich, ob die Staatsverschuldung überhaupt ein „außergewöhnliches Ereignis“ i.S.d Art. 122 Abs. 2 AEUV sein kann. Sie ist ein Problem vieler Staaten und beruht regelmäßig auf einer längerfristigen Entwicklung. Wenn man jedoch als Anknüpfungspunkt nicht die unsolide Haushaltsführung und die daraus folgende Staatsverschuldung wählt, sondern konkret auf die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise abstellt, könnte man ein außergewöhnliches Ereignis bejahen. Im Zusammenhang mit der Wirtschaftskrise lässt sich jedenfalls nicht mit Gewissheit ausschließen, dass die Ursache für

185

186 187

Beschluss der EZB vom 6.5.2010 über temporäre Maßnahmen hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der griechischen Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel (EZB/2010/3), ABl. L 117, S. 102. Wittelsberger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 102 EG Rn. 12. VO (EG) Nr. 3604/93 des Rates vom 13.12.1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung des Verbots des bevorrechtigten Zugangs gem. Art. 104a des Vertrags, ABl. L 332, S. 4.

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Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

die tiefgreifenden Probleme einzelner Mitgliedstaaten ein außergewöhnliches Ereignis darstellt, auch wenn das Defizit bereits vorher bestand.188 Bei dem Ausmaß der aktuellen Krise ist auch die von der Norm zugrunde ge3651 legte Intensität der Notlage für ein Vorgehen nach Art. 122 Abs. 2 AEUV ausreichend. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund eines drohenden Staatsbankrotts, dessen innenpolitische Folgen äußerst schwer abzuschätzen sind. Diese Lage kommt den typischerweise sonst als außergewöhnlich aufgeführten Ereignissen, wie etwa Unruhen oder schwerwiegenden sozialen Problemen, sehr nahe.189 Ferner ist ein drohender Staatsbankrott jedenfalls eine gravierende Schwierigkeit i.S.d Art. 122 Abs. 2 AEUV und gerade ein Kennzeichen der von der Norm geforderten mangelnden Selbsthilfemöglichkeiten. Voraussetzung für die Gewährung von finanziellem Beistand ist nicht, dass der 3652 Mitgliedstaat gänzlich unverschuldet in Not geraten ist. Ein solches Verschulden kann jedoch im Rahmen von Auflagen berücksichtigt werden, was die Gewährung des Beistands dem Wortlaut entsprechend zulässt.190 Sofern ein drohender Staatsbankrott als außerhalb der mitgliedstaatlichen Ein3653 flussnahme liegend qualifiziert werden muss, bleibt auch der Anreiz für eine solide Haushaltspolitik gewahrt. Liegt ein Ereignis nämlich außerhalb der mitgliedstaatlichen Kontrolle, steht es außerhalb der politischen Entscheidungsmacht. Somit ist aber finanzieller Beistand ausgeschlossen, wenn das außergewöhnliche Ereignis aufgrund politischer Entscheidungen hätte beeinflusst werden können. Damit können Mitgliedstaaten nicht mit finanziellem Beistand rechnen, wenn es in ihrer Macht lag, die Notlage zu verhindern.191 Daher ist ein Ansatzpunkt für eine mögliche äußere Unterstützung nur eine plötzliche Finanz- und Wirtschaftskrise.192 Allerdings dürfen die Mitgliedstaaten nicht ermuntert werden, auf „Kante“ zu wirtschaften. Sollte dies erkennbar sein, ist selbst die durch eine Krise hervorgerufene zu hohe Staatsverschuldung nicht außerhalb der Kontrolle eines Mitgliedstaats und damit kein außergewöhnliches Ereignis nach Art. 122 Abs. 2 AEUV. Die engen Voraussetzungen dieser Norm zeigen, dass es einer besonders sorgfältigen Prüfung des Einzelfalls bedarf.

188

189 190 191 192

Vgl. auch Heinemann, ZWS 115 (1995), 605 (609). Dieser weist auf S. 620 darauf hin, dass Art. 122 Abs. 2 AEUV zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit des Haftungsausschlusses, wie er in Art. 125 AEUV vorgesehen ist, mit einem ausdrücklichen Verbot von finanziellem Beistand für Mitgliedstaaten mit übermäßigem Defizit versehen werden könnte, wodurch ein Vorgehen über diese Regelung gänzlich ausgeschlossen würde. Häde, EuZW 2009, 399 (401). Zum Ganzen s. Häde, EuZW 2009, 399 ff. Gnan, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 103 EG Rn. 28. Vgl. auch Erwägungsgrund 2 der VO (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11.5.2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus, ABl. L 118, S. 1.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1037

2.

Institutionalisierung der Staatshilfe über Art. 122 Abs. 2 AEUV

a)

Regelungsinhalt der VO (EU) Nr. 407/2010

Der Erlass der VO (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11.5.2010 zur Einführung 3654 eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus193 führte zu einer Institutionalisierung des finanziellen Beistands auf der Grundlage des Art. 122 Abs. 2 AEUV. Nach Art. 1 der VO (EU) Nr. 407/2010 ersetzen diese Regelungen ausdrücklich nicht die VO (EG) Nr. 332/2002.194 Letztere regelt in Art. 1 finanzielle Hilfen für Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist.195 Hieraus ergibt sich in der Folge, dass die wahren Begünstigten der Verordnung die Mitgliedstaaten mit dem Euro sind, da für die übrigen Mitgliedstaaten bereits die Regelungen in der VO (EG) Nr. 332/2002 Finanzhilfen ermöglichen. Dabei werde die VO (EU) Nr. 407/2010 selbst durch außergewöhnliche Umstände im Rahmen der Finanzkrise gerechtfertigt. Das Vorliegen dieser Umstände soll regelmäßig alle sechs Monate nach Inkrafttreten erneut überprüft werden. Die Verordnung ist Teil eines aus zwei komplementären Instrumenten beste- 3655 henden Finanzhilfensystems. Über dieses Teilinstrument sollen 60 Mrd. Euro mobilisiert werden. Das zweite Instrument soll eine Zweckgesellschaft (Special Purpose Vehicle oder SPV) sein. Diese Zweckgesellschaft soll sich mit Garantien der teilnehmenden Mitgliedstaaten am Markt bis zu 440 Mrd. Euro leihen können.196 Flankierend für diese Instrumente sind Hilfen des IWF vorgesehen, welcher mindestens halb so viel Liquidität wie die Zweckgesellschaft bereitstellen soll.197 Über die genaue Ausgestaltung der Zweckgesellschaft wurde in der Folge gestritten, wobei es auch um die Haftung innerhalb dieser Gesellschaft ging. Die Frage ist, ob ein Mitgliedstaat nur für seinen eingebrachten Anteil haftet oder auch für die Beiträge anderer Mitgliedstaaten.198 b)

„Außergewöhnliche Umstände“ als Rechtfertigung der Abstützung auf Art. 122 Abs. 2 AEUV

Es wird deutlich, dass die außergewöhnlichen Umstände i.S.d. Art. 122 Abs. 2 3656 AEUV nicht nur herangezogen werden, um eine Hilfe im Einzelfall über Art. 122 Abs. 2 AEUV und Art. 1 VO (EU) Nr. 407/2010 zu rechtfertigen. Diese Umstände 193 194

195 196

197 198

ABl. L 118, S. 1. VO (EG) Nr. 332/2002 des Rates vom 18.2.2002 zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten, ABl. L 53, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 431/2009 des Rates vom 18.5.2009, ABl. L 128, S. 1. Vgl. auch Erwägungsgrund 7 der VO (EG) Nr. 332/2002. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 9 f; ausführlich zur rechtlichen Beurteilung dieser Zweckgesellschaft anhand der Vorgaben in Art. 123 und 125 AEUV und insgesamt für den Europäischen Stabilisierungsmechanismus einen Verstoß gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV feststellend Kube/Reimer, NJW 2010, 1911 (1914). FAZ vom 11.5.2010, S. 15: „Der große Rettungstopf“. FAZ vom 19.5.2010, S. 11: „Europas Minister streiten über ihren automatischen Rettungsschirm“.

1038

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

werden vielmehr für die abstrakt-generelle Regelung der Modalitäten für einen finanziellen Beistand tauglich gemacht. Der Erwägungsgrund 5 der VO (EU) Nr. 407/2010 stellt pauschal fest, dass eine außergewöhnliche Situation vorliegt, die sich der Kontrolle aller Mitgliedstaaten entzieht und den geschaffenen Mechanismus rechtfertigt. Die in Art. 122 AEUV beschriebene Gefährdungslage und eine unabhängig 3657 vom Einzelfall erfolgende Regelung des finanziellen Beistands ist mit dem Wortlaut und Regelungszweck aber unmöglich zu vereinbaren. Fixpunkt der Regelung ist „ein Mitgliedstaat“. Der finanzielle Beistand i.S.d. Art. 122 Abs. 2 AEUV wird dem „betreffenden Mitgliedstaat“ gewährt. In der Folge stellt sich die Frage, wieso Art. 122 Abs. 2 AEUV als Kompetenzgrundlage für die Verordnung gewählt wurde. Der Kontrollverlust und die außergewöhnlichen Umstände werden, wie aus 3658 dem Erwägungsgrund 5 der VO (EU) Nr. 407/2010 hervorgeht, abstrakt bejaht. Für die Einzelfallbetrachtung scheint daher die Gewährung der Finanzhilfe ebenfalls intendiert, wie auch die Erwägungsgründe 3 und 4 der VO (EU) Nr. 407/2010 zeigen. Zwar müssen gem. Art. 1 der VO (EU) Nr. 407/2010 die Voraussetzungen des Art. 122 Abs. 2 AEUV auch im Einzelfall erfüllt sein. Nähere Bestimmungen, wann dies konkret der Fall sein soll, trifft die Verordnung hingegen nicht. In ihr selbst wird damit nicht die Frage nach dem Ob einer Hilfe, gemessen an den Voraussetzungen des Art. 122 Abs. 2 AEUV, näher konkretisiert. c)

Widersprüche bei der Wahl des Art. 122 Abs. 2 AEUV als Kompetenzgrundlage

3659 Das Vorgehen über Art. 122 Abs. 2 AEUV scheint politisch bedingt zu sein. Der finanzielle Beistand für Mitgliedstaaten ohne Euro-Währung erfolgt über die VO (EG) Nr. 332/2002, auf deren komplementäre Anwendung Art. 1 VO (EU) Nr. 407/2010 ausdrücklich verweist. Die VO (EG) Nr. 332/2002 als Instrument finanziellen Beistands selbst wurde auf Art. 308 EG (Art. 352 AEUV) gestützt und durfte nach dem Erwägungsgrund 14 dieser Verordnung ausdrücklich auch nur auf diese sog. Experimentierklausel gestützt erlassen werden. Wörtlich steht dort: „Der Vertrag enthält Befugnisse für die Annahme dieser Verordnung, welche vorsieht, dass die Darlehen der Gemeinschaft ausschließlich über eine Inanspruchnahme der Kapitalmärkte zu gewähren sind und nicht durch andere Mitgliedstaaten finanziert werden dürfen, nur in Art. 308 (EG)“. In Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 407/2010 ist aber, genauso wie im nahe3660 zu identischen Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 332/2002, vorgesehen, dass die Kommission zum Zweck der finanziellen Hilfe Anleihen auf dem Kapitalmarkt oder bei Finanzinstituten aufnimmt. Damit setzt sich die VO (EU) Nr. 407/2010 direkt in Widerspruch zum Erwägungsgrund 14 der VO (EG) Nr. 332/2002, nach welcher ausschließlich die sog. Experimentierklausel im heutigen Art. 352 AEUV als Rechtsgrundlage infrage komme.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

d)

1039

Umgehung der Zustimmung des Europäischen Parlaments und des neu mit dem Lissabon-Vertrag eingeführten Art. 352 Abs. 2 AEUV

Konsequenterweise wäre selbst aus Sicht der Union die VO (EU) Nr. 407/2010 und der dort beschriebene Verfahrensablauf auf Art. 352 AEUV zu stützen gewesen. Für finanziellen Beistand im Einzelfall müsste dann zuvor der eng anzuwendende Art. 122 Abs. 2 AEUV einschlägig sein. Für diesen selbst kommt Art. 352 AEUV aufgrund seiner Subsidiarität nicht infrage. Um einen allgemeinen Finanzmechanismus i.S.d. VO (EU) Nr. 407/2010 einzuführen, wäre für ein Vorgehen über Art. 352 AEUV die Zustimmung des Europäischen Parlaments notwendig. Art. 122 Abs. 2 AEUV hingegen sieht nur einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission vor, in dessen Anschluss der Präsident des Europäischen Parlaments lediglich zu unterrichten ist. Ferner wären nach Art. 352 Abs. 2 AEUV gem. Art. 5 Abs. 3 AEUV i.V.m. dem Protokoll (Nr. 1) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit199 die auch den nationalen Parlamenten vorzulegenden Vorschläge mit einem ausdrücklichen Hinweis zu versehen gewesen, dass Art. 352 AEUV Rechtsgrundlage sein soll. Dies soll den nationalen Parlamenten dabei helfen, diejenigen EU-Maßnahmen, für welche möglicherweise nach der jeweiligen mitgliedstaatlichen Rechtsordnung ein besonderes parlamentarisches Zustimmungsverfahren erforderlich ist, wie in Deutschland nach dem Lissabon-Urteil,200 aus der Masse aller EU-Maßnahmen herauszusuchen.201 Damit steht der neu mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Art. 352 Abs. 2 AEUV maßgeblich im Dienste des Subsidiaritätsprinzips. Für eine verstärkte Koordinierung nach Art. 136 AEUV wäre ebenfalls das Europäische Parlament zu beteiligen. Diese Vorschrift wurde von der Kommission in ihrer Mitteilung KOM (2010) 250 endg. als Kompetenzgrundlage für ein Finanzhilfensystem ins Spiel gebracht. Für den temporären Stabilisierungsmechanismus, welchen der Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) am 9.5.2010 mit der VO (EU) Nr. 407/2010 geschaffen hat, wurde jedoch auf Art. 122 Abs. 2 AEUV als Kompetenzgrundlage verwiesen. Ein Finanzhilfensystem gestützt auf Art. 136 AEUV scheint damit die mittelfristige Planung zu betreffen.202 Für eine verstärkte Koordinierung und Überwachung nach Art. 136 AEUV wird in der Regelung auf die Verfahren in Art. 121 und 126 AEUV verwiesen. Dann wäre also für eine stärkere Koordinierung, falls man für die geplanten Maßnahmen überhaupt Art. 136 AEUV für anwendbar hält,203 in diesem Sinne ebenfalls gem. Art. 136 i.V.m. Art. 121 Abs. 6 AEUV das Europäische Parlament zu beteiligen gewesen. Dass kurzfristig sonntags am 9.5.2010 noch vor dem Börsenstart der Erlass der VO (EU) Nr. 407/2010 beschlossen wurde, legt weiter nahe, dass hier die Zustimmung des Europäischen Parlaments und auch Art. 352 Abs. 2 AEUV aus Zeit199 200 201 202 203

ABl. 2010 C 83, S. 203. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon; abl. insoweit Frenz, Europarecht 5, Rn. 304 f. Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 352 AEUV Rn. 8. Mitteilung der Kommission vom 12.5.2010, KOM (2010) 250 endg., S. 9 f. Zu Art. 136 AEUV s.o. Rn. 3600 ff.

3661

3662

3663

3664

1040

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

gründen vertragswidrig ausgespart wurden. Ein Eilantrag vor dem BVerfG gegen diese Maßnahme wurde, ebenso wie der Eilantrag gegen die Griechenlandhilfe,204 aufgrund der Folgenabwägung abgelehnt.205 Es wurde in diesem Rahmen auch darauf hingewiesen, dass die Bundesregierung bei der Beurteilung außenpolitischer Situationen einen Einschätzungsvorrang hat, den auch das BVerfG respektieren müsse.206 V.

Möglichkeit eines Vorgehens nach Art. 122 Abs. 1 AEUV?

3665 Für Einzelfallbeihilfen kommt Art. 122 Abs. 2 AEUV dennoch infrage. Wenn man aber davon ausgeht, dass Art. 122 Abs. 2 AEUV aufgrund des Fehlens eines außergewöhnlichen Ereignisses nicht einschlägig ist, könnte ein Rückgriff auf Art. 122 Abs. 1 AEUV möglich sein. Dieser bezieht sich auf die Wirtschaftslage im Allgemeinen. Hierauf gestützt können verbindliche Maßnahmen insbesondere bei gravierenden Schwierigkeiten bei der Versorgung mit bestimmten Waren getroffen werden. Die Formulierung „insbesondere“ verdeutlicht, dass die Versorgungsengpässe zwar der zentrale Anwendungsbereich dieser Norm sind, aber dennoch nur einen Unterfall aller denkbaren Wirtschaftsprobleme darstellen. Dies legt auch die Verwendung des Begriffs „Wirtschaftslage“ ohne nähere Einschränkung nahe.207 Daher könnten auch geeignete Maßnahmen zur Abwendung eines drohenden Staatsbankrotts unter Art. 122 Abs. 1 AEUV gefasst werden. In dessen Kontext stehen die Handlungsformen gem. Art. 288 AEUV zur Verfügung.208 Bereits vor dem Vertrag von Lissabon ging man zum Teil davon aus, dass eine 3666 Solidarhaftung unvermeidbar und der Haftungsausschluss gerade in Krisenzeiten weniger strikt sei.209 Der Solidaritätsgedanke findet seit dem Vertrag von Lissabon ausdrücklich in Art. 122 Abs. 1 AEUV Erwähnung.210 Damit könnte Art. 122 Abs. 1 AEUV einen Anknüpfungspunkt für Handlungen in außergewöhnlichen Notlagen bieten.211 Die Solidarität der Mitgliedstaaten untereinander findet sich auch in den allgemeinen Unionszielen in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV wieder und stellt eine grundlegende Leitidee auf Unionsebene dar. Man könnte Art. 122 Abs. 1 AEUV ferner die Funktion einer Schutzklausel zusprechen, selbst wenn dies allenfalls für eine sehr restriktive, zeitlich beschränkte Anwendung in absoluten Ausnahmefällen gelten könnte.212 Eine Schutzklausel ermächtigt zu einem zeitweili204 205 206 207 208

209 210 211 212

BVerfG, NJW 2010, 1586; hierzu s. Frenz, EWS 2010, 181. BVerfG, Beschl. vom 9.6.2010, 2 BvR 1099/10. BVerfG, Beschl. vom 9.6.2010, 2 BvR 1099/10, Rn. 32. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 100 EGV Rn. 2. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 100 EGV Rn. 2 mit Verweis auf die Rspr. zur Vorgängervorschrift Art. 103 EWG, s. EuGH, Rs. 10/73, Slg. 1973, 1175 (1191, Rn. 18) – REWE. Vgl. Hattenberger, in: Schwarze, Art. 103 EGV Rn. 4; Häde, EuZW 2009, 273 f. In Art. 122 AEUV ist neuerdings die Rede vom „Geist der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“. Hattenberger, in: Schwarze, Art. 100 EGV Rn. 4. Vgl. zu Art. 100 Abs. 1 EG mit Verweis auf dessen Vorgängervorschrift unter Einschränkungen Smulders, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 100 EG Rn. 21 ff.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1041

gen Abweichen von Normen des Unionsrechts, um wirtschaftliche Schwierigkeiten oder Krisen zu überwinden.213 Gegen die Anwendbarkeit von Art. 122 Abs. 1 AEUV spricht jedoch, dass es mit Art. 122 Abs. 2 AEUV eine klar speziellere Regelung für den finanziellen Beistand gibt und dessen Vorgaben umgangen würden. Ferner dürfen Art. 123-125 AEUV nicht unterwandert werden.214 VI.

Möglichkeit eines Vorgehens nach Art. 352 AEUV?

Der Unionsgesetzgeber scheint eigentlich ein Vorgehen über Art. 352 AEUV zu 3667 bevorzugen. So stützte er eine Verordnung für den mittelfristigen finanziellen Beistand für Mitgliedstaaten ohne Euro-Währung auf Art. 308 EG,215 der Vorgängervorschrift von Art. 352 AEUV. Auf Grundlage dieser Verordnung folgte eine Entscheidung des Rates zur finanziellen Unterstützung Ungarns durch ein Darlehen.216 Im Erwägungsgrund 14 der vorgenannten Verordnung heißt es wörtlich, dass sie nur gestützt auf Art. 308 EG (Art. 352 AEUV) erlassen werden durfte.217 Die extensive Verwendung des Art. 352 AEUV als Kompetenzgrundlage ist jedoch ein streitbares Vorgehen.218 Insbesondere wenn andere Kompetenzgrundlagen überlagert werden, ist Art. 352 AEUV subsidiär gegenüber speziellen Ermächtigungsgrundlagen.219 Für die durch die VO (EU) Nr. 407/2010 über Art. 122 Abs. 2 AEUV institutionalisierte Finanzhilfe für Mitgliedstaaten des Euroraums wäre ein Vorgehen nach Art. 352 AEUV zwingend gewesen.220

213 214 215

216 217

218 219

220

Smulders, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 100 EG Rn. 21. Hattenberger, in: Schwarze, Art. 100 EGV Rn. 2; Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 103 EGV Rn. 3. VO (EG) 332/2002 des Rates vom 18.2.2002 zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten, ABl. L 53, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 431/2009 des Rates vom 18.5.2009, ABl. L 128, S. 1; dass diese nicht für Mitgliedstaaten mit Euro-Währung gilt, ergibt sich aus Erwägungsgrund 7. Entscheidung 2009/102/EG des Rates vom 4.11.2008 über einen mittelfristigen finanziellen Beistand der Gemeinschaft für Ungarn, ABl. 2009 L 37, S. 6. VO (EG) 332/2002 des Rates zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten vom 18.2.2002, ABl. L 53, S. 1. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon; krit. Frenz, EWS 2009, 345 (349). Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 308 EGV Rn. 10; Smulders, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 100 EG Rn. 24 verweist allerdings darauf, dass es im Bereich der Wirtschaftspolitik bei unklarer Rechtslage stets erlaubt sein solle, auf Art. 308 EG (Art. 352 AEUV) zurückzugreifen. Restriktiv BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 326 ff. – Lissabon. Ausführlich s.o. Rn. 3659 ff.

1042

VII.

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Hilfen des IWF und bilaterale Maßnahmen

3668 Im Falle Griechenlands wurde, um Spannungen mit den Verträgen zu vermeiden, auf bilaterale Hilfen gesetzt. Dies wurde für notwendig erachtet, da die Krise in Griechenland als selbstverschuldet angesehen wurde.221 Zu Recht wird jedoch darauf hingewiesen, dass bilaterale Hilfen an den Verträgen vorbei als Umgehung des Art. 125 AEUV zu werten sind.222 Ansonsten könnte stets für nicht unionskonforme Entscheidungen dieser Umweg gewählt werden, was gegen die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts und die europäische Integration auf Grundlage der Verträge verstößt. Darüber, ob der IWF in die Hilfsprogramme einbezogen werden sollte, wurde 3669 heftig gestritten, da man so auch mittelbar Nicht-EU-Länder mit an den Hilfen, aber auch an den Entscheidungen über Auflagen für diese Hilfen, beteiligt. Die Beteiligungsfrage ist nun praktisch bejaht worden, indem der IWF ausdrücklich über die VO (EU) Nr. 407/2010223 mit einbezogen wurde. In deren Erwägungsgrund 5 ist insofern auch von einer gemeinsamen EU/IWF-Unterstützung die Rede. Bevor ein Mitgliedstaat jedoch die Hilfe des IWF in Anspruch nehmen darf, muss er gem. Art. 3 Abs. 8 VO (EU) Nr. 407/2010 die Kommission konsultieren. Diese Regelung ist in ähnlicher Form bereits in Art. 2 VO (EG) Nr. 332/2002224 enthalten, in welcher der finanzielle Beistand für Mitgliedstaaten ohne Euro-Währung geregelt ist.225 Die Kommission vergleicht die im Rahmen der Finanzierungshilfe des IWF 3670 (oder einer sonstigen Hilfe außerhalb der Union) vorgesehenen Verpflichtungen des Mitgliedstaats mit denen, die von dem Mitgliedstaat im Rahmen der Art. 121, 126 und 136 AEUV eingegangen wurden. Diese Maßgabe dient einer insgesamt kohärenten finanziellen Hilfe, wobei die Prüfung aufgrund der Zuständigkeit der Kommission auf Unionsebene erfolgt. Der Einfluss und die Vorgaben des IWF werden damit zunächst durch die Unionsebene kontrolliert.

E.

Gravierende Haushaltsprobleme von Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung

3671 Zum Vergleich: Für Probleme bei der Zahlungsbilanz einzelner Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, also faktisch der Mitgliedstaaten ohne Euro-Währung,226 221 222 223 224

225 226

S. Knopp, NJW 2010, 1777 (1782); s. auch FAZ vom 10.5.2010, S. 9. Häde, EuZW 2009, 399 (403); a.A. Herrmann, EuZW 2010, 413 (416). VO (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11.5.2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus, ABl. L 118, S. 1. VO (EG) 332/2002 des Rates vom 18.2.2002 zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten, ABl. L 53, S. 1; diese nicht für Mitgliedstaaten mit Euro-Währung, vgl. Erwägungsgrund 7 sowie Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung. Zu dieser o. Rn. 3654. Diese Unterscheidung ist der Systematisierung in Art. 139 Abs. 1 AEUV geschuldet, s. aber auch Art. 139 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1043

bestimmen Art. 143 und 144 AEUV ein Verfahren zur Behebung solcher Schwierigkeiten.227 Diese Regelungen gelten auch für das Vereinigte Königreich sowie für Dänemark.228 Zu beachten ist hier aber, dass es grundsätzlich nicht auf ein Verschulden ankommt, sondern auf den Kontrollverlust des Mitgliedstaats. I.

Begrifflichkeit

Unter einer Zahlungsbilanz versteht man die systematische Dokumentation aller 3672 wirtschaftlichen Transaktionen, welche zwischen Inländern und Ausländern in einem gewissen Zeitraum stattgefunden haben. Die Aufgabe der Zahlungsbilanz ist, ex post in einer Statistik die wirtschaftlichen Verflechtungen einer Volkswirtschaft mit dem Ausland darzustellen.229 In diesem Zusammenhang bestehen Probleme, wenn das außenwirtschaftliche Gleichgewicht auf Dauer gestört ist.230 Diese Probleme müssen von einigem Gewicht sein. II.

Zahlungsbilanzschwierigkeiten nach Art. 143 AEUV

Art. 143 Abs. 1 AEUV setzt voraus, dass die vorgenannten Schwierigkeiten ge- 3673 eignet sind, das Funktionieren des Binnenmarkts oder die Verwirklichung der gemeinsamen Handelspolitik zu gefährden.231 Die in Art. 143 AEUV vorgesehenen Maßnahmen sind jeweils dem Grad der Gefährdung entsprechend abgestuft. Nach Art. 143 Abs. 1 S. 1 AEUV prüft die Kommission zunächst die Lage des Mitgliedstaats und die von diesem im Rahmen der Verträge getroffenen Gegenmaßnahmen. Daraufhin empfiehlt sie nach Art. 143 Abs. 1 S. 2 AEUV weitere Maßnahmen. Erst wenn sich das entsprechende Vorgehen als nicht wirksam herausstellt, 3674 empfiehlt die Kommission dem Rat gem. Art. 143 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses Hilfsmaßnahmen im Rahmen des gegenseitigen Beistands. Die verschiedenen Instrumente des Beistands sind in Art. 143 Abs. 2 AEUV benannt. Sie reichen vom abgestimmten Vorgehen bei internationalen Organisationen über handelsbezogene Maßnahmen bis zu, wenn auch begrenzten Krediten durch andere Mitgliedstaaten.232 Wenn der gegenseitige Beistand ebenfalls keine Besserung herbeiführt oder der 3675 Rat diesem nicht zugestimmt hat, wird der Mitgliedstaat nach Art. 143 Abs. 3 AEUV durch die Kommission ermächtigt, Schutzmaßnahmen und Ausnahmeregelungen zu treffen. Die Kommission legt dabei die Einzelheiten und Bedingungen fest. Die von Art. 143 Abs. 3 AEUV erfassten Gegenmaßnahmen sind im Gegen227

228 229 230 231 232

Beachte: Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Eurosystem haben eine gemeinsame Zahlungsbilanz, Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 119 EGV Rn. 1; Häde, in: Calliess/ Ruffert, Art. 119 EGV Rn. 1. Vgl. Protokoll (Nr. 15) und (Nr. 16), ABl. 2010 C 83, S. 284 und S. 287. Kutschker/Schmid, Internationales Management, 2008, S. 144. Näher s. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 119 EGV Rn. 4 m.w.N. Potacs, in: Schwarze, Art. 119 EGV Rn. 2. Ausführlich zu diesen Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 119 EGV Rn. 17 ff.

1044

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

satz zu solchen nach Absatz 1, die von den Verträgen abweichen können.233 Die endgültige Verantwortung für diese Ermächtigung trägt jedoch der Rat, so dass er sie auch aufheben oder im Einzelnen modifizieren kann. Allgemein muss auch im Rahmen des Art. 143 AEUV beachtet werden, dass sowohl der Haushaltsdisziplin als auch dem Verbot der gegenseitigen Haftung i.S.d. Art. 125 AEUV nicht gänzlich die Wirkung genommen werden darf. Dies macht ein besonders zurückhaltendes Vorgehen notwendig.234 III.

Plötzliche Zahlungsbilanzkrise nach Art. 144 AEUV

3676 Art. 144 AEUV erlaubt bei plötzlichen Zahlungsbilanzkrisen dem betroffenen Mitgliedstaat, unverzüglich geeignete, nicht zwingend mit den Verträgen konforme Schutzmaßnahmen zu treffen. Insofern wird eine Art Notstandsrecht gewährt.235 Dabei müssen für eine plötzliche Zahlungskrise in Abgrenzung zu Art. 143 AEUV ganz besonders gewichtige Probleme vorliegen und damit verbunden strenge Anforderungen erfüllt sein.236 So darf es keinen unverzüglichen Beschluss zu gegenseitigem Beistand i.S.d. Art. 143 Abs. 2 AEUV als mildere Reaktion geben und vertragskonforme Maßnahmen dürfen keinen Erfolg versprechen. Besteht solchermaßen eine plötzliche Zahlungsbilanzkrise, sind gem. Art. 144 3677 Abs. 1 AEUV keine Maßnahmen erlaubt, die vermeidbare Störungen für den Binnenmarkt hervorrufen. Sie müssen für die Behebung der Zahlungskrise unbedingt erforderlich sein. Des Weiteren müssen die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die Maßnahmen unterrichtet werden. Die Kommission kann dem Rat aber weiterhin den gegenseitigen Beistand empfehlen. Auf diesem Wege kann der gesamte Sachverhalt dem Anwendungsbereich des Art. 143 AEUV zugeführt werden.237

F.

Beurteilung von Einzelbeihilfen über Art. 122 Abs. 2 AEUV

3678 Ein EU-Staat aus dem Euro-Raum mit drohendem Staatsbankrott wie im Fall Griechenland darf nur unterstützt werden, wenn seine überbordende Staatsverschuldung durch die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise hervorgerufen wurde und nicht schon länger hausgemacht ist. Ansonsten droht das fein austarierte System der Wirtschafts- und Währungspolitik grundlegend gestört zu werden, auch wenn die Verträge seit der Lissabonner Reform die Solidarität stärker gewichten. Die Solidarität im Rahmen des Ganzen wird gerade über die Durchsetzung der Haushaltsdisziplin gewährleistet, die erst die Währungsstabilität für alle Staaten 233 234 235 236 237

Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 119 EGV Rn. 14. Vgl. Häde, EuZW 2009, 399 (403). Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 120 EGV Rn. 3; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 119 EGV Rn. 1. Potacs, in: Schwarze, Art. 121 EGV Rn. 2. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 119 EGV Rn. 1.

§ 3 Zulässigkeit von Staatshilfen

1045

mit dem Euro sichert. Für EU-Staaten außerhalb des Euro-Raums bestehen weiter gehende Möglichkeiten, die aber zurückhaltend zu handhaben sind. Für bilaterale Hilfen gilt, dass diese nicht zur Umgehung der maßgeblichen 3679 Vorschriften in den Verträgen führen sollten. Ein Eilantrag vor dem BVerfG gegen die nun durchgeführte Griechenland-Hilfe wurde aufgrund der Folgenabwägung jedoch abgelehnt.238

G.

„Europäische Wirtschaftsregierung“ im Gefolge der Schuldenkrise?

Im Zusammenhang mit den neugeschaffenen Hilfsmechanismen in VO (EU) Nr. 3680 407/2010, der Verstärkung der Haushaltsüberwachung in den Mitgliedstaaten und einer verstärkten Koordinierung der Mitgliedstaaten des Eurosystems, fällt häufig das Schlagwort, dass eine „europäische Wirtschaftsregierung“ im Entstehen sei.239 Es werden Forderungen nach stärkeren Institutionen auf Unionsebene laut240 und auch nach stärkeren Sanktionsmechanismen. Für Letztere waren der Stimmverlust der Mitgliedstaaten, welche den Stabilitäts- und Wachstumspakt nicht einhalten, oder sogar der temporäre Ausschluss aus dem Währungsraum angedacht. Auch eine neue Aufgabenverteilung zwischen Kommission und Euro-Gruppe wurde angemahnt.241 Der Sanktionskatalog für Verstöße gegen die Vorgaben des Art. 126 AEUV als 3681 zentrale Regelung für die Vermeidung übermäßiger Defizite befindet sich in Art. 126 Abs. 11 AEUV. Die dort genannten Sanktionen sind abschließend.242 Daher können die ins Spiel gebrachten Sanktionen in diesem Sinne nicht ohne eine Vertragsänderung implementiert werden. Einer verstärkten Koordinierung über Art. 136 AEUV sind ebenfalls Grenzen gesetzt, indem diese rechtlich keine stärkere Bindungswirkung erzeugen darf, als dies in den übrigen einschlägigen Bestimmungen bereits vorgesehen ist. Ferner besteht eine Rückbindung an die Verfahren in Art. 121 und 126 AEUV und es ist ausgeschlossen, über Art. 126 Abs. 14 AEUV vorzugehen. Darüber hinaus bewegen sich die auf Grundlage des Art. 122 Abs. 2 AEUV ge- 3682 schaffene VO (EU) Nr. 407/2010 und der neugeschaffene Finanzstabilisierungsmechanismus nicht im Rahmen der gewählten Kompetenzgrundlage. Dies gilt auch unter Zugrundelegung von früheren Erwägungen auf der Unionsebene selbst, so in der VO (EG) Nr. 332/2002. In diesem Rahmen von einer „veritablen Wirt238 239 240 241

242

BVerfG, NJW 2010, 1586; hierzu Frenz, EWS 2010, 181. So wird Sarkozy zitiert, FAZ vom 10.5.2010, S. 9: „Notmaßnahmen sollen den Euro retten“. Dies fordert der IWF-Chef Strauss-Kahn, FAZ vom 12.5.2010, S. 12: „IWF drängt auf europäische Wirtschaftsregierung“. Vgl. die Ausführungen der frz. Wirtschafts- und Finanzministerin Lagarde im Interview, FAZ vom 17.5.2010, S. 13: „Hier war ein echt deutsch-französisches Duo am Werk“. Kempen, in: Streinz, Art. 104 EGV Rn. 37.

1046

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

schaftsregierung“ zu sprechen243 ist damit nicht begründbar. Die Wirtschaftspolitik sollte dem Willen der Vertragsparteien entsprechend in den Händen der Mitgliedstaaten verbleiben und nicht über die Koordinierung i.S.d. Art. 5 und Art. 120 ff. AEUV hinausgehen. Eine „europäische Wirtschaftsregierung“ ist von den Verträgen nicht umfasst.244

§ 4 Währungspolitik A.

Grundkonzeption

3683 Die Regelungen zur Währungspolitik befinden sich größtenteils in Art. 127-135 AEUV und im Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB- und EZB-Satzung).245 In dieser sind neben einer nochmaligen Nennung der grundsätzlichen Vorgaben aus den Verträgen konkretisierende und detaillierte Regelungen in Bezug auf die geldpolitischen Instrumente und die Zuständigkeitsverteilung innerhalb des ESZB enthalten. Diese bilden quasi ein eigenständiges Vertragswerk.246 Dabei wird zwischen der EZB als zentrales europäisches Organ und dem ESZB als Gesamtsystem der nationalen Zentralbanken zusammen mit der EZB streng unterschieden.247 Der Vertrag von Lissabon brachte diesbezüglich keine wesentlichen inhaltlichen Änderungen.248

B.

Ziele

I.

Preisstabilität

3684 Im Mittelpunkt der Währungspolitik auf Unionsebene im Hinblick auf den Euro als einheitliche Währung steht nach Art. 119 Abs. 2 AEUV das Ziel, Preisstabilität zu gewährleisten. Diese Vorgabe findet sich auch bei den allgemeinen Unionszielen in Art. 3 Abs. 3 EUV249 sowie in Art. 127 Abs. 1 und Art. 282 Abs. 2 AEUV konkret für das ESZB. Unter Preisstabilität versteht man nicht die absolute Vorgabe einer „Nullinflation“, da eine solche Strenge ökonomisch nicht wünschens-

243 244 245 246 247 248 249

So zitiert wird Sarkozy, FAZ vom 10.5.2010, S. 9: „Notmaßnahmen sollen den Euro retten“. Ruffert, NJW 2009, 2093 (2097). ABl. 2010 C 83, S. 230. So Griller/Dutzler, in: Grabitz/Hilf, Art. 104 EGV Rn. 1. Seiler, EuR 2004, 52 (59) und Seidel, EuR 2000, 861 (865) weist auf die oft vorkommende Vermengung beider Institutionen hin; ausführlich zu beiden s.o. Rn. 1436 ff. Häde, EuR 2009, 200 (207). Es wurden lediglich die Terminologie angepasst und Übergangsregelungen gestrichen. S.o. Rn. 2105 ff.

§ 4 Währungspolitik

1047

wert sein kann.250 Der EZB-Rat, bestehend aus den Mitgliedern des Direktoriums der EZB und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken, deren Währung der Euro ist,251 setzte als Richtvorgabe für die Preisniveausteigerung einen Wert von weniger als 2 % pro Jahr fest.252 Daneben soll das ESZB gem. Art. 127 Abs. 1 S. 2 AEUV auch zur Verwirkli- 3685 chung der in Art. 3 EUV genannten Ziele über eine Unterstützung der Wirtschaftspolitik beitragen. Somit besteht zwar ein eindeutiger Vorrang der Preisstabilität. Trotzdem muss im ESZB aufgrund des nicht strikt vorgegebenen Niveaus der Preissteigerung in Zusammenschau mit der unterstützenden Funktion für alle Politikbereiche gem. Art. 127 Abs. 1 S. 2 AEUV i.V.m. Art. 3 EUV ein gewisser Entscheidungsspielraum bestehen, sofern dies mit den Vorgaben der Preisstabilität vereinbar ist.253 So kann in Zeiten der Wirtschaftskrise zur Vermeidung stark steigender Arbeitslosigkeit die Geldmenge hochgehalten werden, auch wenn daraus jedenfalls langfristig Inflationsgefahren erwachsen. Dieser Spielraum wird zusätzlich durch Prognoseunsicherheiten in dieser Materie verstärkt.254 Von besonderer Bedeutung für das Ziel der Preisstabilität ist der Euro als einheitliche Währung von derzeit 16 Mitgliedstaaten der EU. Für den 1.1.2011 ist vorgesehen, Estland als 17. Mitgliedstaat in den Euroraum aufzunehmen.255 II.

Einführung des Euro

Die Verwirklichung eines einheitlichen Währungsraums und damit die Einführung 3686 des Euro ist nicht nur ein Instrument zur Erreichung der wirtschafts- und währungspolitischen Ziele.256 Vielmehr ist dessen Einführung selbst eine Zielbestimmung im Rahmen der Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) nach Art. 3 Abs. 4 EUV.257 Erst wenn alle Mitgliedstaaten den Euro eingeführt haben, ist diese Zielsetzung erreicht. Für alle Mitgliedstaaten gelten grundsätzlich die gleichen Voraussetzungen, 3687 wenn sie den Euro einführen wollen.258 Die Erfüllung der in Art. 140 Abs. 1 AEUV genannten Konvergenzkriterien sind Bedingung für den Beitritt zum Eurosystem. Näher geregelt sind die rechtlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen in dem Protokoll (Nr. 13)259 über die Konvergenzkriterien. Diese betreffen die Preisstabi250 251 252 253 254 255

256 257 258 259

Mit ausführlichen Argumenten Potacs, in: Schwarze, Art. 105 EGV Rn. 3. S. Art. 10 ESZB- und EZB-Satzung. S.o. Rn. 3651, 3634. Potacs, in: Schwarze, Art. 105 EGV Rn. 4. Ausführlich Smits, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 105 EG Rn. 12. S. Vorschlag der Kommission gem. Art. 140 Abs. 2 AEUV für einen Beschluss des Rates über die Einführung des Euro in Estland am 1.1.2011, KOM (2010) 239 endg.; s. auch Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 974/98 des Rates im Hinblick auf die Einführung des Euro in Estland, KOM (2010) 240 endg. Zur Bedeutung des Euro als Mittel der WWU, s.o. Rn. 3560 ff., 3684 ff. S. zur Entwicklung des einheitlichen Währungsraums und der Bedeutung der drei Stufen zur Errichtung der WWU hierbei BVerfGE 89, 155, Rn. 9 f. – Maastricht. Häde, EuR 2009, 200 (207); ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 122 EGV Rn. 8 ff. ABl. 2010 C 83, S. 281.

1048

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

lität, die Finanzlage, stabile Wechselkurse und eine Konvergenz der Zinssätze.260 Dabei erfolgt die Einführung des Euro als dritte Phase des Wechselkursmechanismus II (WKM II), welcher detailliert den Regelungsrahmen für den Konvergenzprozess bestimmt, erst, wenn die Konvergenzkriterien erfüllt sind.261 Nach Art. 140 Abs. 1 AEUV müssen die Kommission und die EZB dem Rat alle zwei Jahre oder auf Antrag eines Mitgliedstaats mit Ausnahmeregelung einen Konvergenzbericht vorlegen. In diesem werden die Entwicklungen in den Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, gemessen an den Konvergenzkriterien, analysiert.262 Der Verfahrensablauf zur Feststellung, ob diese Kriterien erfüllt sind und der 3688 Ausnahmestatus aufgehoben werden kann, richtet sich nach Art. 140 Abs. 2 AEUV. Hiernach beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission, welche damit das Initiativrecht hat. Der Rat oder ein Mitgliedstaat kann jedoch nach Art. 135 AEUV die Kommission ersuchen, einen solchen Vorschlag zu unterbreiten. Dem endgültigen Beschluss des Rates geht eine Empfehlung des Rates in seiner Besetzung mit den Ratsmitgliedern der Euro-Mitgliedstaaten voraus. Diese Empfehlung bedarf einer qualifizierten Mehrheit, welche sich nach Art. 238 Abs. 3 lit. a) AEUV richtet. Weiterhin sind dem endgültigen Beschluss die Anhörung des Europäischen Parlaments und eine Aussprache im Europäischen Rat vorgelagert. Die Kommission hat kürzlich im Rahmen des Konvergenzberichts für 2010 3689 festgestellt, dass Estland die Kriterien für einen Beitritt zum Euro erfüllt. Bulgarien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Schweden, die Tschechische Republik und Ungarn erfüllen die Kriterien hingegen noch nicht. Daneben haben sich das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie Dänemark schon früher gegen eine Einführung des Euro ausgesprochen, was sich auch in den jeweiligen Protokollen (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich sowie dem Protokoll (Nr. 16) über einige Bestimmungen betreffend Dänemark ergibt.263

C.

Reichweite

I.

Allgemeines

3690 Die Währungspolitik ist im Gegensatz zur Wirtschaftspolitik stark vereinheitlicht und wird für die Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro zentral auf Unionsebene gelenkt.264 Aus dieser asymmetrischen Kompetenzzuordnung resultieren einige Probleme, nicht zuletzt führt das Fehlen einer einheitlichen, die Währungspo260

261 262 263 264

S. näher Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Konvergenzkriterien“; auch hierzu und zur Einführung des Euro als dritte Phase des WKM II Koch, in Lenz/Borchardt, Art. 139-142 AEUV Rn. 6. Zu den Vorgaben im Rahmen des WKM II in den einzelnen Phasen s. Koch, in Lenz/ Borchardt, Art. 139-142 AEUV Rn. 1 ff. S. etwa Bericht der Kommission: Konvergenzbericht 2008 vom 7.5.2008, KOM (2008) 248 endg. ABl. 2010 C 83, S. 284. Zu dieser Asymmetrie o. Rn. 3567, 3631.

§ 4 Währungspolitik

1049

litik effektiv flankierenden Wirtschaftspolitik zu größeren Vorbehalten gegenüber der Stabilität des Euro.265 Der Union steht gem. Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV die ausschließliche Zuständig- 3691 keit für die Währungspolitik dieser Mitgliedstaaten zu. So darf allein die EZB nach Art. 128 Abs. 1 AEUV, Art. 16 ESZB- und EZB-Satzung die Ausgabe von Banknoten genehmigen, obwohl zur Ausgabe selbst auch die nationalen Zentralbanken berechtigt sind. Die Euro-Münzen geben die Mitgliedstaaten nach Art. 128 Abs. 2 AEUV selbst aus, allerdings unter einem Genehmigungsvorbehalt der EZB im Hinblick auf den Umfang. Für die äußere Gestaltung sind die Mitglieder des Euroraums im Rahmen der harmonisierten Regeln zur vorgeschriebenen Stückelung und zu den technischen Vorgaben zuständig.266 Die besonders starke Vereinheitlichung auf EU-Ebene zeigt sich auch an Art. 130 3692 AEUV, in welchem die Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken von mitgliedstaatlichen Regierungen, aber auch von anderen EU-Organen und Einrichtungen sowie sonstigen Stellen geregelt ist.267 Nach dem BVerfG besteht für die EZB ein besonderes Bedürfnis nach dieser Unabhängigkeit, da sie dem Zugriff von Interessengruppen und politischen Mandatsträgern, welche an ihrer Wiederwahl interessiert sind, entzogen werden muss.268 Dies ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die Preisstabilität als Kernaufgabe ohne externe Einflussnahme verfolgt werden kann.269 Im Zusammenhang mit der europäischen Schuldenkrise ist die Unabhängigkeit der EZB stark angezweifelt worden, da sie Staatsanleihen von gefährdeten Euro-Mitgliedstaaten auf dem Sekundärmarkt aufkauft, um diese und damit auch den Euro zu stützen. Dies mündet letztendlich in einer Umgehung des Art. 123 AEUV. Dabei kann dem Zweck des Art. 130 AEUV nur entsprochen werden, wenn dieser nicht nur ein Recht auf, sondern vielmehr eine Pflicht zur Unabhängigkeit begründet.270 Genauso wie im Bereich der Wirtschaftspolitik ergeben sich für die Reichweite 3693 der Währungspolitik Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten mit und ohne Ausnahmeregelung i.S.d. Art. 139 AEUV. Diese sind aufgrund der starken Vereinheitlichung innerhalb der Währungsunion erheblich, da mit Zugehörigkeit zum Euro

265

266

267 268 269 270

Ausführlich hierzu im Hinblick auf die anfängliche Schwäche des Euro Kämmerer, in: März (Hrsg.), An den Grenzen des Rechts, 2003, S. 79 (91); jetzt aufgrund des hohen Haushaltsdefizits in einigen Mitgliedstaaten und den begrenzten Möglichkeiten im Rahmen der Wirtschaftspolitik, auf diese Mitgliedstaaten einzuwirken wieder aktuell s.o. Rn. 3588, 3631 ff. VO (EG) Nr. 975/98 des Rates vom 3.5.1998 über die Stückelungen und technischen Merkmale der für den Umlauf bestimmten Euro-Münzen, ABl. L 139, S. 6, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 423/1999 des Rates vom 22.2.1999 zur Änderung der VO (EG) Nr. 975/98 über die Stückelungen und technischen Merkmale der für den Umlauf bestimmten Euro-Münzen, ABl. L 52, S. 2; für die Münzausgabe von San Marino, Monaco und dem Vatikanstaat bestehen eigene, diesen Bereich regelnde Währungsvereinbarungen. S. hierzu bereits o. Rn. 1441 ff.; s. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 3137 f. BVerfGE 89, 155, Rn. 153 – Maastricht; s. auch o. Rn. 1443. Kämmerer, in: März (Hrsg.), An den Grenzen des Rechts, 2003, S. 79 (80). Ausführlich hierzu s.o. Rn. 3647.

1050

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

entscheidende Kompetenzen für die Geldpolitik auf die Unionsebene verlagert werden. II.

Unterteilung nach Zugehörigkeit zur einheitlichen Währung

1.

Parallele Anpassungspflicht an ESZB- und EZB-Satzung

3694 Unabhängig von der Unterteilung nach Zugehörigkeit zum Euroraum gehören alle mitgliedstaatlichen Zentralbanken zum ESZB, was aus der Aufgliederung in Art. 282 Abs. 1 S. 1 und 2 AEUV deutlich wird. Daraus resultiert auch die aus Art. 131 AEUV folgende Pflicht für grundsätzlich alle Mitgliedstaaten,271 ihre Rechtsvorschriften den Vorgaben der ESZB- und EZB-Satzung anzupassen. Für Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung kann dies allerdings nur für Bereiche gelten, die ohnehin auch für sie auf europäischer Ebene geregelt sind.272 Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden weiterhin gem. Art. 282 Abs. 1 S. 2 AEUV das Eurosystem und nehmen in diesem Zusammenhang die währungspolitischen Kompetenzen der Union wahr. 2.

Eingeschränkte Geltungsreichweite für Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung

3695 Abgesehen von dieser allgemeinen Anpassungspflicht hat die Untergliederung erhebliche Auswirkung auf die Reichweite der Währungspolitik. So gelten für die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung die in Art. 139 Abs. 2 AEUV genannten Normen nicht. Damit sind sie an zentrale Vorgaben wie etwa die Ziele und Aufgaben des ESZB nach Art. 127 AEUV nicht gebunden. Auch entfalten für sie Maßnahmen der EZB gem. Art. 132 AEUV keine Geltung.273 Innerhalb der EU betreiben nach Art. 282 AEUV die EZB und die nationalen Zentralbanken von Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Euro die Währungspolitik. 3.

Parlamentarische Einwirkungsmöglichkeiten

3696 Dennoch bestehen über ihre Parlamentarier Einwirkungsmöglichkeiten für die Mitgliedstaaten ohne Euro-Währung, wenn das Europäische Parlament im Rahmen der Währungspolitik mit einbezogen wird. Dies gilt vor allem für Art. 133 AEUV als Ermächtigungsgrundlage für das Europäische Parlament und den Rat zum Erlass von Maßnahmen betreffend die Verwendung des Euro. Eine vergleichbare Regelung zu Art. 139 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 lit. f) AEUV, welcher die Beteiligung 271

272 273

Dies gilt nicht für Großbritannien nach der 4. Bestimmung des Protokolls (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, sowie nach Protokoll (Nr. 17) betreffend Dänemark für die Teile dieses Mitgliedstaats, die nicht Mitglied der EU sind (namentlich die innenpolitisch autonomen Gebiete Grönland und Färöer). Potacs, in: Schwarze, Art. 109 EGV Rn. 2. Hierzu näher u. Rn. 3716.

§ 4 Währungspolitik

1051

der Ratsmitglieder von Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung im Rahmen des Art. 133 AEUV nicht vorsieht, besteht für das Europäische Parlament nicht.274 4.

Wechselkurspolitik der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung

Auch die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung wie auch Großbritannien und 3697 Dänemark betrachten nach Art. 142 AEUV die Wechselkurspolitik als Aufgabe von gemeinsamem Interesse. Damit soll auch in diesem Politikbereich, ähnlich wie bei der allgemeinen Wirtschaftspolitik in Art. 121 AEUV vorgesehen, eine gewisse Rückbindung erzeugt und eine einheitliche europäische Entwicklung aller Mitgliedstaaten gefördert werden.275 5.

EZB-Rat, Erweiterter Rat und Direktorium

Der EZB-Rat und das Direktorium sind gem. Art. 9.3 ESZB- und EZB-Satzung 3698 die Beschlussorgane der EZB i.S.d. Art. 129 Abs. 2 AEUV. Der EZB-Rat besteht nach Art. 10 ESZB- und EZB-Satzung aus den Mitgliedern des Direktoriums der EZB und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist. Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern.276 Solange es Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung gibt, soll nach Art. 141 Abs. 1 AEUV auch ein Erweiterter Rat als drittes Beschlussorgan der EZB bestehen.277 Er nimmt nach Art. 46.1 1. Spiegelstrich i.V.m. Art. 43 ESZB- und EZB-Satzung i.V.m. Art. 141 Abs. 2 AEUV die früheren Aufgaben des Europäischen Währungsinstituts wahr. Ziel ist eine stärkere Zusammenarbeit und Koordination der nationalen Zentralbanken aller Mitgliedstaaten, um in der gesamten EU eine stabile wirtschaftliche und geldpolitische Entwicklung zu sichern, unabhängig von der Zugehörigkeit zum Eurosystem. Damit soll die reibungslose Aufnahme auch der restlichen Mitgliedstaaten in das Eurosystem erleichtert werden. Das ESZB wird nach Art. 8 ESZB- und EZB-Satzung von den Beschluss- 3699 organen geleitet und damit vom EZB-Rat und vom Direktorium. Deren Aufgaben ergeben sich grundlegend aus Art. 12 ESZB- und EZB-Satzung. Der Erweiterte Rat nimmt nach Art. 46 ESZB- und EZB-Satzung beratende Tätigkeiten wahr und wird zu bestimmten Fragen angehört. Weiterhin wirkt der Erweiterte Rat nach Art. 46 i.V.m. Art. 25.1 ESZB- und EZB-Satzung in Fragen der Aufsicht über Kredit- und sonstige Finanzinstitute sowie bei der Überwachung der Stabilität des Finanzsystems mit.

274 275 276 277

Häde, EuR 2009, 200 (206 f.). S. zur Abstimmung bei der allgemeinen Wirtschaftspolitik o. Rn. 3575 f., zu dem in diesem Zusammenhang relevanten Art. 5 Abs. 1 AEUV s. auch o. Rn. 2299 ff. Ausführlich zur organisatorischen Struktur der EZB s.o. Rn. 1446 ff. Zu diesem s. auch Rn. 1458 ff.

1052

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

D.

Mittel

I.

Aufgaben nach Art. 127 Abs. 2 AEUV

3700 Näher bestimmt werden die Ziele des ESZB durch eine Aufgabenzuweisung in Art. 127 Abs. 2 AEUV und Art. 3 ESZB- und EZB-Satzung. Die Wahrnehmung der dort genannten vier Aufgaben in ihrer konkreten Gestalt sind zugleich Mittel, mit welchen die Zielsetzungen der Währungspolitik erreicht werden sollen. Nähere Regelungen finden sich neben den Bestimmungen in den Verträgen vor allem in der ESZB- und EZB-Satzung. 1.

Einheitliche Geldpolitik

3701 Für alle Mitgliedstaaten im Eurosystem nimmt die Union nach Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV die ausschließliche Kompetenz im Bereich der Währungspolitik wahr. Konkret wird diese Kompetenz nach Art. 127 Abs. 2 AEUV in der Union durch das ESZB wahrgenommen. Um eine wirksame Geldpolitik zu betreiben, stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung. Hierzu gehören Offenmarkt- und Kreditgeschäfte (Art. 18 ESZB- und EZB-Satzung) oder die Festlegung der Mindestreserven der in den Mitgliedstaaten niedergelassenen Kreditinstitute (Art. 19 ESZB- und EZB-Satzung).278 Ausführliche Angaben enthält auch die Leitlinie der EZB über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems.279 Bei den Offenmarktgeschäften kommt dem Hauptrefinanzierungszins für mit3702 telfristige Anleihen (auch Leitzins genannt) eine besondere Rolle zu. Dies ist der Zinssatz, zu welchem sich Kreditinstitute bei der EZB Geld leihen können.280 Die EZB bietet daneben noch zwei kurzfristige Finanzierungsmöglichkeiten, nämlich die Spitzenrefinanzierungsfazilität für kurzfristige Kredite sowie die Einlagenfazilität für kurzfristige Einlagen (sog. Übernachtgeld). Die praktischen Auswirkungen der Leitzinsfestsetzung durch die EZB zeigen sich konkret an der Bindung des Basiszinssatzes in § 247 BGB an diese Vorgabe.281 Ein weiteres Instrument zur Steuerung der Geldmenge und auch zur Stabilisierung des Geldmarkts ist die Festlegung von Mindestreservepflichten für Geschäftsbanken nach Art. 19 ESZB- und EZB-Satzung. Auf diesem Wege bestimmt die EZB direkt die zurückzuhaltende,

278

279

280 281

Sehr ausführlich zu den einzelnen Aspekten Dauses, in: ders., Handbuch des EUWirtschaftsrechts, A. II Rn. 402 ff; s. auch ausführlich EZB, Durchführung der Geldpolitik im Euro-Währungsgebiet, 2008, abzurufen unter: http://www.ecb.int/pub/pdf/ other/gendoc2008de.pdf. Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 31.8.2000 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems (EZB/2000/7), ABl. L 310, S. 1, zuletzt geändert durch die Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 7.5.2009 zur Änderung der Leitlinie EZB/2000/7 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems (EZB/ 2009/10), ABl. L 123, S. 99. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. II Rn. 412. Kämmerer, in: März (Hrsg.), An den Grenzen des Rechts, 2003, S. 79 (91).

§ 4 Währungspolitik

1053

also dem Geschäftsverkehr entzogene Geldmenge, und trifft damit die zentralen Maßnahmen für den Schutz der Gläubiger dieser Banken.282 Über die Anwendung dieser Instrumente entscheidet in erheblichem Maße die 3703 EZB. So bestimmt der EZB-Rat nach Art. 12 ESZB- und EZB-Satzung die Geldpolitik der Union, was sich in abstrakten geldpolitischen Strategien, aber auch konkret in der Festsetzung des Leitzinssatzes äußern kann.283 Festsetzungen über die Einzelheiten der Mindestreservepflicht regelt der EZB-Rat nach Art. 19.1 ESZBund EZB-Satzung im Rahmen von Verordnungen.284 Ferner kann der EZB-Rat nach Art. 20 Abs. 1 ESZB- und EZB-Satzung unter Beachtung des Art. 2 ESZBund EZB-Satzung mit Zweidrittelmehrheit über andere nach seiner Ansicht zweckmäßige geldpolitische Instrumente entscheiden. Neben dem EZB-Rat kommt dem Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) eine 3704 entscheidende Rolle zu. So legt er die allgemeinen Eckpfeiler für die Mindestreservepolitik nach Art. 19.2 ESZB- und EZB-Satzung fest.285 Darüber hinaus kann er zusammen mit dem Europäischen Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 129 Abs. 3 AEUV wichtige Bestimmungen der ESZB- und EZB-Satzung ändern. 2.

Devisengeschäfte

Eine weitere eigene Aufgabe im Rahmen der Geldpolitik ist nach Art. 127 Abs. 2 3705 2. Spiegelstrich AEUV, Art. 3.1 2. Spiegelstrich ESZB- und EZB-Satzung die Durchführung von Devisengeschäften. Damit ist der An- und Verkauf von fremden Währungen gemeint.286 Dies muss aber im Einklang mit Art. 219 AEUV geschehen, so dass hierdurch die Abwicklung von Devisengeschäften begrenzt wird. Nach Art. 219 Abs. 1 AEUV erlässt der Rat förmliche Vereinbarungen über ein Wechselkurssystem für den Euro gegenüber Währungen von Drittstaaten sowie die Euro-Leitkurse innerhalb dieses Systems. In diesem Zusammenhang ist jedoch stets die Zielbestimmung der Preisstabilität zu berücksichtigen. Sofern kein Wechselkurssystem im Hinblick auf Währungen von Drittstaaten 3706 nach Art. 219 Abs. 1 AEUV besteht, wird die Wechselkurspolitik im Wesentlichen durch die EZB und die nationalen Zentralbanken wahrgenommen.287 Dabei besteht ein großer Entscheidungsspielraum zugunsten der EZB. Zur Begrenzung 282 283 284

285

286 287

Kämmerer, in: März (Hrsg.), An den Grenzen des Rechts, 2003, S. 79 (91). Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 25. S. VO (EG) Nr. 1052/2008 der Europäischen Zentralbank vom 22.10.2008 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1745/2003 (EZB/2003/9) über die Auferlegung einer Mindestreservepflicht (EZB/2008/10), ABl. L 282, S. 14. Dies hat er durch VO (EG) Nr. 2531/98 vom 23.11.1998 über die Auferlegung einer Mindestreservepflicht durch die EZB, ABl. L 318, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 134/2002 des Rates vom 22.1.2002 zur Änderung der VO (EG) Nr. 2531/98 über die Auferlegung einer Mindestreservepflicht durch die EZB, ABl. L 24, S. 1, getan. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 36. Potacs, in: Schwarze, Art. 111 EGV Rn. 5; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 37.

1054

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

dieses Spielraums kann der Rat aber auf Empfehlung der Kommission nach Art. 219 Abs. 2 AEUV allgemeine Orientierungen für die Wechselkurspolitik gegenüber diesen Drittwährungen aufstellen. Wie weit diese Orientierungen für die EZB bindend sind, ist nicht ganz ein3707 deutig. Gegen eine bloß unverbindliche Vorgabe spricht, dass die vom ESZB nach Art. 127 Abs. 2 2. Spiegelstrich AEUV durchgeführten Devisengeschäfte im Einklang mit Art. 219 AEUV stehen müssen. Hieraus ergibt sich eine direkte Ausrichtung an Art. 219 AEUV, welcher auch die allgemeine Orientierung umfasst.288 Andererseits versteht man unter einer Orientierung eher lose Vorgaben abstrakten Charakters ohne genaue Festlegungen.289 3.

Verwaltung der mitgliedstaatlichen Währungsreserven

3708 Nach Art. 127 Abs. 2 3. Spiegelstrich AEUV hält und verwaltet das ESZB die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten bzw. ihrer Zentralbanken. Weitere Regelungen finden sich in Art. 30 und 31 ESZB- und EZB-Satzung. Die Währungsreserven sind alle Reserven in Fremdwährung, der gesamte 3709 Goldbestand sowie Forderungen gegenüber internationalen Institutionen (wie beispielweise dem IWF).290 Die Frage, wer Eigentum an den Währungsreserven hat, wird von den Verträgen offengelassen.291 Der Normtext des Art. 127 Abs. 2 3. Spiegelstrich AEUV spricht mit „halten“ und „verwalten“ jedenfalls nicht zwingend dagegen, dass die nationalen Zentralbanken Eigentümer der Währungsreserven sind.292 Dafür spricht die Formulierung „Währungsreserven der Mitgliedstaaten“. Um das Ziel der Preisstabilität zu erreichen, können durch das ESZB alle Hand3710 lungen vorgenommen werden, die hierfür erforderlich sind. Die Formulierungen „halten“ und „verwalten“ in Art. 127 Abs. 2 3. Spiegelstrich AEUV bringen zum Ausdruck, dass alle allgemein einschlägigen Handlungsweisen von der Norm erfasst sind.293 Allerdings halten und verwalten die Mitgliedstaaten gem. Art. 127 Abs. 3 AEUV die Arbeitsguthaben in Fremdwährungen selbst. 4.

Funktionieren der Zahlungssysteme

3711 Zu den grundlegenden Aufgaben des EZSB gehört nach Art. 127 Abs. 2 4. Spiegelstrich AEUV auch die Gewährleistung und Förderung funktionierender Zahlungssysteme. Mit Art. 22 ESZB- und EZB-Satzung besteht eine Handlungsermächtigung zum Erlass von Verordnungen, um den innereuropäischen und auch internationalen Zahlungsverkehr durch Verrechnungs- und Zahlungssysteme effi-

288 289 290 291 292 293

Potacs, in: Schwarze, Art. 111 EGV Rn. 5 Ausführlich zu den einzelnen Argumenten Weiß, EuR 2002, 165 (184 f.). Smits, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 105 EG Rn. 42. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 39. Smits, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 105 EG Rn. 39. Smits, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 105 EG Rn. 40.

§ 4 Währungspolitik

1055

zient zu regeln. Zu dem gleichen Zweck können EZB und nationale Zentralbanken besondere Einrichtungen zur Verfügung stellen. Effektive Zahlungssysteme sind besonders wichtig für die Umsetzung einer 3712 einheitlichen Geldpolitik. Aufgabe der EZB ist in diesem Zusammenhang, den reibungslosen Ablauf zu überwachen und zu koordinieren.294 Dabei kommt dem einheitlichen Zahlungssystem im Euro-Währungssystem eine besondere Rolle zu. Hierdurch wird eine zeitnahe und sichere Abwicklung von Geschäften zwischen den einzelnen Nationalbanken und den Kreditinstituten erheblich gefördert, was für eine einheitliche Geldpolitik auch erforderlich ist.295 Mittlerweile ist die Vereinheitlichung der Zahlungsverkehrssysteme von einer dezentralen Steuerung der nationalen Zahlungssysteme („TARGET“) in ein weitgehend harmonisiertes, einheitliches Zahlungssystem auf einer einzigen technischen Plattform übergegangen („TARGET2“).296 In vielen Bereichen des Finanzsektors fehlt es aber noch an einer harmonisierten Infrastruktur, wobei deren Verwirklichung auch in diesen Sektoren vorangetrieben wird.297 II.

Weitere Mittel

1.

Aufsicht über die Finanz- und Kreditinstitute

Nach Art. 127 Abs. 5 AEUV und Art. 3 ESZB- und EZB-Satzung leistet das ESZB 3713 einen unterstützenden Beitrag bei der Aufsicht über die Kreditinstitute. Grundsätzlich verleiht damit Art. 127 Abs. 5 AEUV dem ESZB keine eigene Zuständigkeit, so dass insofern die mitgliedstaatliche Zuständigkeit unberührt bleibt.298 Art. 127 Abs. 6 AEUV enthält die Möglichkeit, dass der Rat einstimmig durch 3714 Verordnung der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht von Kredit- und sonstigen Finanzinstituten außer Versicherungsunternehmen überträgt. Anhand der Formulierung „besondere Aufgaben“ wird deutlich, dass die generelle Übertragung der Aufsicht von dieser Ermächtigungsgrundlage nicht vorgesehen wäre.299 Erstmals auf Art. 127 Abs. 6 AEUV gestützt, steht aktuell ein Vorschlag der Kommission an den Rat im Raum, um im Rahmen der neu geplan294 295 296

297 298

299

Griller/Dutzler, in: Grabitz/Hilf, Art. 105 EGV Rn. 47 f. Erwägungsgrund 1 des Beschlusses der EZB vom 24.7.2007 über die Bedingungen von TARGET2-EZB, (EZB/2007/7), (2007/601/EG), ABl. L 237, S. 71. S. Erwägungsgründe der Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 26.4.2007 über ein transeuropäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (TARGET2) (EZB/2007/2), ABl. L 237, S. 1, zuletzt geändert durch Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 17.9.2009 zur Änderung der Leitlinie EZB/2007/2, ABl. L 260, S. 31; nähere allgemeine Informationen auch unter www.bundesbank.de. So etwa im Bereich der Wertpapierabwicklung mit TARGET2-Securities (T2S), ausführlich hierzu Vonderau, ZfgK 22 (2009), 2 ff. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 50; s. aber zu den Plänen einer europäischen Finanzaufsicht u. Rn. 3732 ff., speziell zur Abstützung auf Art. 114 AEUV s. Rn. 3545 ff. Smits, The European Central Bank, 1997, S. 356; Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 51.

1056

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

ten Finanzaufsichtsarchitektur auf die fachliche Expertise der EZB zurückgreifen zu können.300 Derzeit existieren drei im Bereich der Finanzaufsicht beratend tätige Ausschüs3715 se, welche jeweils durch Beschluss der Kommission geschaffen wurden. Dies sind der Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden (CEBS),301 der Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (CEIOPS)302 und der Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR).303 Diese sog. Stufe-3-Ausschüsse gehen auf das Lamfalussy-Verfahren zur Einführung eines beschleunigten Rechtsetzungsverfahrens für die Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte zurück, welches später auf die gesamte Finanzaufsicht ausgedehnt wurde. Hierdurch sollte eine stärkere Konvergenz der Finanzaufsicht auf europäischer Ebene erreicht werden. Eine stark uneinheitliche Aufsicht kann eine sog. Aufsichtsarbitrage zur Folge haben, also den Wegzug einzelner Unternehmen von einem EU-Land in ein anderes, weil sich das Unternehmen aufgrund der dortigen Aufsichtspraxis Vorteile verspricht. Im europäischen Binnenmarkt ist eine solche Verlagerung aufgrund des einheitlichen Wirtschaftsraums rechtlich relativ unproblematisch, so dass sich die national unterschiedliche Finanzaufsicht und der europäische Binnenmarkt unausgeglichen gegenüberstehen. Im Zusammenhang mit der aktuellen Wirtschaftsund Finanzkrise bestehen umfassende Pläne, das derzeitige Aufsichtssystem umzugestalten und stärker auf Unionsebene zu integrieren.304

300 301

302

303

304

Näher hierzu u. Rn. 3736. Beschluss 2009/78/EG der Kommission vom 23.1.2009 zur Einsetzung des Ausschusses der europäischen Bankaufsichtsbehörden, ABl. L 25, S. 23, durch welchen auch der Beschluss 2004/5/EG der Kommission vom 5.11.2003 zur Einsetzung des Ausschusses der Europäischen Bankaufsichtsbehörden, ABl. 2004 L 3, S. 28 aufgehoben wurde. Beschluss 2009/79/EG der Kommission vom 23.1.2009 zur Einsetzung des Ausschusses der europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung, ABl. L 25, S. 23, durch welchen auch der Beschluss 2004/6/EG der Kommission vom 5.11.2003 zur Einsetzung des Ausschusses der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung, ABl. 2004 L 3, S. 30 aufgehoben wurde. Beschluss 2009/77/EG der Kommission vom 23.1.2009 zur Einsetzung des Ausschusses der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden, ABl. L 25, S. 18; nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Wertpapierausschuss, welcher eine beratende Funktion in politischen Fragen und in Bezug auf Rechtsetzungsvorschläge der Kommission im Wertpapierbereich erfüllt, s. Beschluss 2001/528/EG der Kommission vom 6.1.2001 zur Einsetzung des Europäischen Wertpapierausschusses, ABl. L 191, S. 45; zuletzt geändert durch Beschluss 2004/8/EG der Kommission vom 5.11.2003 zur Änderung des Beschlusses 2001/528/EG zur Einsetzung des Europäischen Wertpapierausschusses, ABl. L 3, S. 33. Beachte: Vor der Ausdehnung auf die genannten Sektoren existierte das Lamfalussy-Verfahren schon im Wertpapierbereich. Ausführlich u. Rn. 3732 ff.; s. zur Abstützung auf Art. 114 AEUV o. Rn. 3545 ff.

§ 4 Währungspolitik

2.

Befugnisse der EZB nach Art. 132 AEUV

a)

Handlungsinstrumente

1057

Um die Aufgabenerfüllung im Rahmen des ESZB zu gewährleisten, kann sich die EZB verschiedener Handlungsformen bedienen. Zunächst ist zwischen intern und extern wirkenden Maßnahmen zu unterscheiden. Systemintern, also rein das Betriebsverhältnis zwischen EZB und nationalen Zentralbanken betreffend, ergehen durch den EZB-Rat nach Art. 12 ESZB- und EZB-Satzung Leitlinien und Beschlüsse. Diese binden gem. Art. 14.3 ESZB- und EZB-Satzung die nationalen Zentralbanken. Gerichtet sind sie an das Direktorium der EZB und an die nationalen Zentralbanken.305 Rechtsakte mit Außenwirkung erlässt die EZB nach Art. 132 AEUV, um über ihre Lenkungsfunktion innerhalb des ESZB hinaus die Erfüllung ihrer Aufgaben zu sichern.306 Danach stehen ihr hierfür mit Ausnahme der Richtlinie alle auch in Art. 288 AEUV genannten Handlungsformen zur Verfügung.307 Die Richtlinie nicht als Handlungsmöglichkeit in Art. 132 AEUV zu nennen ist nur konsequent. Für die Verfolgung einer einheitlichen Geldpolitik sind nationale Umsetzungsspielräume, wie sie durch Richtlinien zugestanden werden, nur in geringem Maße geeignet. Sollen in konkreten Fragen den Adressaten eingeschränkte Spielräume belassen werden, können diese über die anderen zur Verfügung stehenden Handlungsinstrumente sichergestellt werden.308 Eine Beschränkung des Art. 132 AEUV besteht darin, dass nach Absatz 1 die EZB nur zur Erfüllung der dem ESZB übertragenen Aufgaben die Handlungsinstrumente nutzen darf. Weiterhin wirkt nach dem 1. Spiegelstrich einschränkend, dass nur in den dort ausdrücklich vorgesehenen Fällen Verordnungen erlassen werden dürfen. Konkret sind dies Regelungen in der ESZB- und EZB-Satzung, welche die Festlegung der Mindestreserven, die Zahlungs- und Verrechnungssysteme und den Bereich der Kredit- und Finanzinstitutsaufsicht betreffen, soweit die EZB hier tätig wird. Darüber hinaus kann der Rat in Rechtsakten mit Art. 129 Abs. 4 AEUV als Handlungsgrundlage der EZB Kompetenzen zum Erlass von Verordnungen übertragen. In Bezug auf die anderen Handlungsinstrumente, also Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen, bestehen keine Beschränkungen. Diese können durch die EZB nach Art. 132 Abs. 2 AEUV veröffentlicht werden. Welches Organ innerhalb der EZB die jeweiligen Rechtsakte erlässt, ist in der Geschäftsordnung der EZB geregelt. Keine Geltung erlangen die Maßnahmen der EZB nach Art. 132 AEUV für die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, Art. 139 Abs. 2 lit. e) AEUV.

305 306 307 308

Seiler, EuR 2004, 52 (62); diese Leitlinien und Beschlüsse werden auch „bindende, interne Verwaltungsakte“ oder „systeminternes Binnenrecht“ genannt. Potacs, in: Schwarze, Art. 110 EGV Rn. 1. Bandilla, in: Grabitz/Hilf, Art. 110 EGV Rn. 1; Smits, The European Central Bank, 1997, S. 102 ff. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 110 EGV Rn. 2.

3716 3717

3718

3719

3720

1058

b)

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Sanktionen

3721 Wenn die Verpflichtungen aus den Beschlüssen und Verordnungen der EZB nicht eingehalten werden, können den gegen sie verstoßenden Unternehmen nach Art. 132 Abs. 3 AEUV Geldbußen oder regelmäßig zu zahlende Zwangsgelder bei fortgesetzten Verstößen auferlegen werden. Diese Sanktionen sind nach Art. 299 AEUV vollstreckbare Titel.309 Näher ausgestaltet werden die Sanktionsmaßnahmen gem. Art. 132 Abs. 3 AEUV nach dem in Art. 129 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Verfahren. Dabei sind nach Art. 139 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 lit. e) AEUV die Vertreter von Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung nicht stimmberechtigt. Die Möglichkeit zur Verhängung von Sanktionen wurde in diesem Zusammen3722 hang durch die VOen (EG) Nr. 2532/98310 und (EG) Nr. 2157/1999311 geregelt. Diese enthalten nähere Definitionen einzelner Begrifflichkeiten, die Obergrenze für Geldbußen und Zwangsgelder, einzelne Entscheidungs- und Abwägungskriterien bei der Verhängung von Sanktionen und allgemeine Bestimmungen für den Verfahrensablauf in dem sog. Übertretungsverfahren. Hierbei nehmen auch die nationalen Zentralbanken Befugnisse wahr und können ebenfalls nationale Behörden um Unterstützung ersuchen. Gegen Entscheidungen im Übertretungsverfahren können die davon betroffenen Unternehmen Nichtigkeitsklage erheben.312 Noch nicht näher geklärt ist der Rechtsschutz gegen Handlungen der nationalen Zentralbanken in diesem Zusammenhang. Denkbar wäre, dass sie der EZB zugerechnet werden und dann ebenfalls Klage vor dem Gerichtshof der EU erhoben werden könnte.313 3.

Maßnahmen für die Verwendung des Euro

3723 Nach Art. 133 AEUV können das Europäische Parlament und der Rat nach Anhörung der EZB Maßnahmen erlassen, welche für die Verwendung des Euro als einheitliche Währung erforderlich sind. Der allgemeine Wortlaut umfasst alle nötigen, noch nicht von spezielleren Ermächtigungsgrundlagen gedeckten währungsrechtlichen Rechtsakte, welche für ein Funktionieren der einheitlichen Währung nötig sind. Vor der ausdrücklichen Festlegung im AEUV ergab sich eine solche Kompetenz allenfalls aus einer erweiternden Auslegung von Art. 123 Abs. 4 S. 3 EG.314 309

310 311

312 313 314

In der Vorgängervorschrift (Art. 256 EG) war die EZB noch nicht genannt. Dass die Geldzahlungen trotzdem vollstreckbare Titel waren, ergab sich aus Art. 256 Abs. 2 UAbs. 4 EG, s. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 110 EGV Rn. 11. VO (EG) Nr. 2532/98 des Rates vom 23.9.1998 über das Recht der Europäischen Zentralbank, Sanktionen zu verhängen, ABl. L 318, S. 4. VO (EG) Nr. 2157/1999 der Europäischen Zentralbank vom 23.9.1999 über das Recht der Europäischen Zentralbank, Sanktionen zu verhängen (EZB/1999/4), zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 985/2001 der Europäischen Zentralbank vom 10.5.2001 zur Änderung der VO EZB/1999/4 über das Recht der Europäischen Zentralbank, Sanktionen zu verhängen (EZB/2001/4), ABl. L 137, S. 24. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 110 EGV Rn. 12. Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 110 EGV Rn. 12. Häde, EuR 2009, 200 (206).

§ 4 Währungspolitik

1059

Erlassen werden diese Maßnahmen von Parlament und Rat im ordentlichen Ge- 3724 setzgebungsverfahren auf Vorschlag der Kommission. Die Vertreter der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung sind hierbei nach Art. 139 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 lit. f) AEUV im Rat nicht stimmberechtigt. Im Parlament sind jedoch alle Parlamentarier ohne eine entsprechende Ausnahme stimmberechtigt, so dass hierüber auch die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung einwirken können.315 4.

Mittel der differenzierten Integration bei Einführung des Euro

Wie bereits aus den dargestellten unterschiedlichen Regelungen zur Geltungs- 3725 reichweite der WWU für Mitgliedstaaten mit und ohne Ausnahmeregelung deutlich wird, ist die Einführung des Euro ein Bereich differenzierter Integration.316 Hierunter versteht man ein Abweichen von der einheitlichen Anwendung und/oder Geltung des Unionsrechts. Es wird zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich ihrer Bindung an Vorgaben auf europäischer Ebene differenziert. Damit wird zumindest zeitweise von dem Ideal der einheitlichen Integrationstiefe auf Unionsebene abgewichen, um die tatsächliche Realisierung einer Unionspolitik voranzutreiben und erst nach und nach alle Mitgliedstaaten mit einzubinden. Diese Methode hatte bei der Einführung des Euro den Vorteil, dass die Mitgliedstaaten, die den Willen zur Einführung des Euro hatten und die Voraussetzungen erfüllten, nicht von politischen oder ökonomischen Hindernissen in anderen Mitgliedstaaten abhängig waren.317 Zudem finden die neu hinzutretenden Mitgliedstaaten ein bewährtes System vor. Mögliche Anfangsschwierigkeiten lassen sich i.d.R. in einem kleineren Rahmen einfacher überwinden. Allerdings besteht allgemein die Gefahr, durch eine unterschiedliche Integrati- 3726 onsgeschwindigkeit einzelne Mitgliedstaaten auf dem Weg zu einem einheitlichen Europa abzuhängen und zu verlieren, so dass im Endeffekt doch ein heterogener Rechtsraum bestehen bleibt und sich ein Kerneuropa herausbildet.318 Dies könnte auch zu Problemen bei der Akzeptanz der EU in den Mitgliedstaaten führen und so im Endeffekt die einheitliche europäische Integration infrage stellen. Die Verwirklichung der WWU als Zielsetzung im Rahmen des Art. 3 Abs. 4 3727 EUV ist jedoch stark vom einheitlichen Währungsraum und dem Euro als dessen Währung abhängig. Als Zwischenziel auf dem Weg zur einheitlichen Währung in allen Mitgliedstaaten ist dieses Vorgehen notwendig, um die mit der WWU verbundenen Zielsetzungen zu erreichen und das gesamte System nicht zu überfordern.

315 316 317 318

Vgl. Häde, EuR 2009, 200 (206 f.). Beutel, Differenzierte Integration in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, 2006, S. 30. Zum Ganzen Beutel, Differenzierte Integration in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, 2006, S. 31. Allg. zur differenzierten Integration Vobruba, Die Dynamik Europas, 2007, S. 87 ff.

1060

5.

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

Absprachen im Rahmen der Euro-Gruppe

3728 Durch den Vertrag von Lissabon findet über Art. 137 AEUV und das Protokoll (Nr. 14) betreffend die Euro-Gruppe319 diese Institution nun ausdrücklich Erwähnung. Neu ist allerdings nur die Regelung im Protokoll (Nr. 14). Die informellen Treffen in diesem Rahmen finden schon seit 1998 statt. Die Euro-Gruppe besteht nach Art. 1 des Protokolls aus den Ministern der Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zum Eurosystem. Weiterhin nehmen Vertreter der Kommission an den Sitzungen Teil. Die EZB wird nach Art. 1 des Protokolls (Nr. 14) ebenfalls mit eingebunden. Nach Art. 2 des Protokolls (Nr. 14) wird ein Präsident mit der Mehrheit der Minister der Mitgliedstaaten mit Euro-Währung für zweieinhalb Jahre gewählt. Zurzeit ist Jean-Claude Juncker der Präsident.320 Sein Mandat wurde am 18.1.2010 durch eine Wahl nach Art. 2 des Protokolls (Nr. 14) vorzeitig verlängert, obwohl es eigentlich ohnehin noch bis zum 31.12.2010 gelaufen wäre. Hiermit sollte er durch die (erstmals) formell erfolgende Wahl entsprechend den neuen rechtlichen Vorgaben legitimiert werden. Im Laufe der Zeit hat sich die Euro-Gruppe zu einem zentralen Gremium der 3729 Koordinierung für die folgenden Ratssitzungen entwickelt.321 Sie tagt i.d.R. am Vortag der Ratssitzungen des Rates Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN). Dabei ist sie ein rein informelles Instrument des Austauschs und der inneren Abstimmung der angehörigen Minister und kein direktes Mittel zur Durchsetzung politischer Bestrebungen, was auch aus Art. 1 des Protokolls (Nr. 14) ersichtlich wird.322

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht A.

Allgemeines

3730 Im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik werden viele Vorgaben über das Sekundärrecht getroffen. Von diesen gelten nicht alle für die Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung, bzw. ohne Euro-Währung, was zentral Art. 139 AEUV zeigt. Aber auch für diese werden viele sekundärrechtliche Vorgaben getroffen, wie etwa im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Für die Mitgliedstaaten des Eurosystems ist die Rückbindung an die Unions3731 ebene über das Sekundärrecht um ein vielfaches stärker. Diesem Umstand entspricht bezüglich der Wirtschaftspolitik der neu geschaffene Art. 136 AEUV, welcher ausdrücklich zum Erlass von Sekundärrecht für Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, ermächtigt, um eine engere Koordinierung und Überwachung zwischen diesen zu erreichen. In noch größerem Maße sind die Mitgliedstaaten des Eurosystems über die einheitliche Währungspolitik gebunden. In diesem Be319 320 321 322

ABl. 2010 C 83, S. 283. Dieser war auch der erste ständige Vorsitzende der Eurogruppe mit Mandatbeginn am 1.1.2005. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 100. Näher Häde, EuR 2009, 200 (216).

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1061

reich gibt es mit Art. 132 AEUV eine eigene Ermächtigungsgrundlage für sekundärrechtliche Maßnahmen der EZB, welche mit Ausnahme der Richtlinie alle in Art. 288 AEUV vorgesehenen Handlungsformen umfasst.323 Die EZB hat auch schon von allen in Art. 132 Abs. 1 AEUV genannten Instrumenten gebrauch gemacht.324

B.

Aktuelle Entwicklungen in der Banken- und Finanzaufsicht

Die Banken- und Finanzaufsicht wird vom ESZB nach Art. 127 Abs. 5 AEUV le- 3732 diglich in ihrer Aufgabenwahrnehmung unterstützt.325 Aufgrund der Entwicklungen in der aktuellen Finanzkrise wird eine stärkere Vernetzung der zuständigen nationalen Behörden durch eine engere Koordinierung auf europäischer Ebene als notwendig angesehen. Probleme ergeben sich insbesondere daraus, dass der europäische Binnenmarkt einer nach wie vor nationalen Finanzaufsicht gegenübersteht.326 Um die durch die Krise aufgezeigten Schwächen des Aufsichtssystems zu beheben, wäre eine einheitlichere Finanzaufsicht geeigneter. Nähere Empfehlungen und Anregungen finden sich im Larosière-Bericht von 2009.327 Hier werden unter anderem konkrete Vorschläge zur Vorbereitung (Phase 1, 2009-2010) und Schaffung (Phase 2, 2011-2012) einer europäischen Finanzaufsicht gemacht.328 Zu diesem Zweck soll ein Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) 3733 geschaffen werden, welcher Risiken für die Stabilität des Finanzsystems in seiner Gesamtheit überwachen soll („Aufsicht auf Makroebene“).329 Der ESRB gibt in diesem Zusammenhang Frühwarnungen ab, wenn sich Systemrisiken ankündigen, und empfiehlt der Kommission gegebenenfalls konkrete Maßnahmen für die Bekämpfung. Ferner soll der ESRB befugt sein, Empfehlungen an die Mitgliedstaaten und die Europäischen Aufsichtsbehörden zu richten. Weiterhin soll ein Europäisches System für die Finanzaufsicht (ESFS) geschaf- 3734 fen werden, das sich aus den nationalen Aufsichtsbehörden und drei durch Ver323 324 325 326

327

328

329

Zu Art. 132 AEUV s.o. Rn. 3716 ff. Schwarze, in: ders., Art. 110 EGV Rn. 2. S.o. Rn. 3713. S. zur aktuellen Lage o. Rn. 3713, vgl. auch Erwägungsgründe der RL 2009/111/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009 zur Änderung der RL 2006/48/EG und 2007/64/EG hinsichtlich Zentralorganisationen zugeordneter Banken, bestimmter Eigenmittelbestandteile, Großkredite, Aufsichtsregelungen und Krisenmanagement, ABl. L 302, S. 97. S. http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_de.pdf; s. zu dem hier geplanten zweigliedrigen System bestehend aus ESRB und ESFS Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 127 AEUV Rn. 9. S. Larosière-Bericht, S. 55 ff.; s. für eine tabellarische Übersicht, welche Aufsichtsaufgaben auf nationaler Ebene wahrgenommen und welche auf EU-Ebene jeweils in Phase 1 und Phase 2 wahrgenommen werden sollen, Anhang V, S. 89 ff. S. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gemeinschaftliche Finanzaufsicht auf Makroebene und zur Einsetzung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken, KOM (2009) 499 endg.

1062

Kapitel 21 Wirtschafts- und Währungspolitik

ordnung geschaffenen neuen europäischen Aufsichtsbehörden zusammensetzt. Am 2.9.2010 erfolgte hierzu eine politische Einigung zwischen Vertretern des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten. Das ESFS soll dabei sowohl die Verbindung zwischen den EU-Aufsichtsbehörden als auch zwischen der nationalen und europäischen Ebene sicherstellen, damit mikroökonomische Gefahren effektiv identifiziert werden können.330 Die neuen Behörden sind die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) sowie die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), welche mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet werden sollen.331 Zusammen bilden die drei geplanten Aufsichtsbehörden dann die zentralen europäischen Aufsichtsbehörden (ESA). Im Einzelnen sollen sie aus den bestehenden Ausschüssen in den Bereichen Bankwesen, Wertpapierhandel sowie Versicherungswesen und betriebliche Altersversorgung hervorgehen.332 Als Kompetenzgrundlage für die Verordnungen zur Errichtung von EBA, ESMA und EIOPA soll nach den Verordnungsvorschlägen Art. 95 EG, also die Vorgängervorschrift von Art. 114 AEUV, dienen.333 Dieser kann laut EuGH Rechtsgrundlage zur Schaffung von Einrichtungen auf Unionsebene sein, deren Aufgabe es ist, zur Verwirklichung des Harmonisierungsprozesses beizutragen.334 Die Aufgaben der bestehenden Ausschüsse übernehmen die neuen Behörden. 3735 Ihr Aufgabenspektrum wird zudem erweitert. So sollen sie Vorschläge für technische Standards erarbeiten und zur Gewährleistung einer konsequenten Anwendung der technischen Vorschriften beitragen. Ferner sollen sie die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten nationaler Aufsichtsbehörden in Bereichen, in denen bereits gemeinsame Entscheidungen vorgesehen sind, herbeiführen. Im Krisenfall sollen sie des Weiteren die Koordinierung übernehmen.335 Es bestehen Durchgriffsrechte, wie Krisen- und Konfliktfälle zu definieren sind. Wann damit die EU-Aufsichtsbehörden das letzte Wort haben, entscheiden allerdings die Finanzminister der Mitgliedstaaten. Einen entsprechenden Beschluss können die Europäische Kommission und des ESRB lediglich beantragen.336

330

331

332 333 334 335 336

Damit betrifft das ESFS die „Aufsicht auf Mikroebene“; zum Ganzen ausführlich Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 ff.; vgl. auch hierzu Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 127 AEUV Rn. 9. Vorschlag für eine Verordnung des europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Bankaufsichtsbehörde, KOM (2009) 501 endg.; Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge, KOM (2009) 502 endg.; Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde, KOM (2009) 503 endg.; zur Rechtspersönlichkeit jeweils deren Art. 3 Abs. 1 f.; ausführlich hierzu Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (88). Zu den bestehenden Ausschüssen s.o. Rn. 3713. Zur Stützung hierauf s.o. Rn. 3545. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I- 3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat. Vgl. Lehmann/Manger-Nestler, EuZW 2010, 87 (90 f.). FAZ vom 3.9.2010, S. 13: „Die EU einigt sich auf eine starke Finanzaufsicht“.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1063

Zur genauen Festlegung dieser Aufgaben ist schon ein Vorschlag für eine Ver- 3736 ordnung über die Finanzaufsicht über das ESRB337 sowie eine Sammelrichtlinie zur Änderung bestehender Regelungen ergangen.338 Ferner soll die EZB aufgrund ihrer sachlichen und fachlichen Kompetenz den ESRB bei der Durchführung seiner Aufgaben administrativ, logistisch, statistisch und analytisch unterstützen. Dies soll interessanterweise auf den dann erstmalig angewendeten Art. 127 Abs. 6 AEUV gestützt geschehen, nach welchem der EZB besondere Aufgaben bei der Finanzaufsicht übertragen werden dürfen.339 Dies darf sich jedoch nach Art. 127 Abs. 6 AEUV nicht auf Versicherungsunternehmen erstrecken. Bis Ende 2010 ist die Einrichtung der neuen Behörden, genauso wie technische Änderungen an sektoralen Richtlinien, insbesondere im Versicherungssektor, geplant.340 Die ESMA soll darüber hinaus direkt die Rating-Agenturen beaufsichtigen. Für nähere rechtliche Vorgaben, welche die Rating-Agenturen betreffen, gibt es ebenfalls schon einen Vorschlag für eine Verordnung.341

337

338

339

340 341

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gemeinschaftliche Finanzaufsicht auf Makroebene und zur Einsetzung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken, KOM (2009) 499 endg. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RLn 1998/26/EG, 2002/87/EG, 2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/ 39/EG, 2004/109/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG und 2009/65/EG im Hinblick auf die Befugnisse der Europäischen Bankaufsichtsbehörde, der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung und der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde, KOM (2009) 576 endg.; zu den einzelnen Aufsichtsbehörden Näheres in der Richtlinie in 1. Kontext des Vorschlags und 6. Einzelerläuterungen zum Vorschlag mit Hinweis auf drei vorangegangene Verordnungsvorschläge; http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_de.htm#package. Vorschlag für eine Entscheidung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Funktionsweise des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken auf die Europäische Zentralbank, KOM (2009) 500 endg.; vgl. auch KOM (2009) 499 endg., S. 4. S. Pressemitteilung vom 26.10.2009, Reference: IP/09/1582. Näher hierzu Deipenbrock, WM 2009, 1165 ff.

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Überblick

Während die Sozialpolitik bereits 1958 bei der Gründung der EWG geschaffen 3737 wurde, wurde der Titel über die Beschäftigungspolitik erst durch den Vertrag von Amsterdam eingeführt (Titel VIII, Art. 125-130 EG).1 Hintergrund war die seit den 70er Jahren gestiegene Massenarbeitslosigkeit in Europa.2 Seitdem ist die Förderung der Beschäftigung eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse der Mitgliedstaaten (Art. 146 Abs. 2 AEUV).3 Dem liegt die Annahme zugrunde, dass in einem integrierten Wirtschaftsraum 3738 mit einheitlicher Währung die unzureichende Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in einem Land negative Folgen für die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt aller Mitgliedstaaten hat.4 Daher erfordert die wachsende Interdependenz der nationalen Volkswirtschaften eine Intervention der Union im Beschäftigungsbereich.5 Ziel der Union ist nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV „Vollbeschäftigung“. Das Beschäftigungskapitel des AEUV dient dazu, dieses allgemeine Ziel der Union zu konkretisieren.6 Dennoch bleiben auch nach dem Vertrag von Lissabon, der insoweit nur ge- 3739 ringfügige Änderungen brachte, die Unionskompetenzen im Rahmen der Beschäftigungspolitik sehr begrenzt. Die Sicherung eines hohen Beschäftigungsniveaus verbleibt letztlich in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Es handelt sich, wie Art. 146 Abs. 1 AEUV formuliert, um „ihre Beschäftigungspolitik“, in deren Rah1

2 3 4 5 6

Herdegen, Europarecht, § 28 Rn. 1; Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 1; ausführlich zur historischen Entwicklung der Beschäftigungspolitik Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 2 ff. und Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 93 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 24. S.u. Rn. 3741. Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 145-150 AEUV Rn. 12. Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 10 auch m.w.N. zur wirtschaftswissenschaftlichen Kritik an dieser Sichtweise. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 7.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_22, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

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Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

men sie dann zusammenarbeiten, wie Art. 147 Abs. 1 AEUV voraussetzt. Die Union hat lediglich diese Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zu fördern und deren beschäftigungspolitische Maßnahmen zu unterstützen und zu ergänzen.7 Die europäische Beschäftigungspolitik ist damit eine flankierende Politik. Der EU kommt lediglich eine ergänzende, koordinierende und fördernde Rolle zu, gem. Art. 5 Abs. 2 AEUV insbesondere durch die Festlegung von Leitlinien. Damit ist die Beschäftigungspolitik wie die Wirtschaftspolitik, auf deren Grundzügen Art. 146 Abs. 1 AEUV verweist, und die Sozialpolitik Teil der koordinierenden Zuständigkeit der Union nach Art. 5 AEUV.8 Grundsätzlich bleibt sie eine Angelegenheit der Mitgliedstaaten.9 Ergänzt wird die Beschäftigungspolitik insbesondere durch die Tätigkeit des 3740 europäischen Sozialfonds, der auf die Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt abzielt (Art. 162 ff. AEUV).10

B.

Förderung der Beschäftigung als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse

3741 Gem. Art. 146 Abs. 2 AEUV ist die Förderung der Beschäftigung eine „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“. Dieser Begriff wurde schon in Art. 103 EWGV für die Konjunkturpolitik und in Art. 107 EWGV für die Wechselkurspolitik verwandt und findet sich nach der Vertragsreform durch den Vertrag von Lissabon auch in Art. 121 Abs. 1 AEUV für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik wieder. Er bedeutet eine Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Belange der anderen Mitgliedstaaten und der Union sowie im Konfliktfall die Verpflichtung, unter mehreren beschäftigungspolitischen Maßnahmen diejenige zu wählen, die den Interessen der anderen Mitgliedstaaten oder der Union am wenigsten schadet.11 Bei Zweifelsfällen besteht eine vorherige Konsultationspflicht.12 Art. 146 Abs. 2 AEUV ist damit als Ausprägung des Grundsatzes der Unionstreue zu verstehen.13

7 8 9 10 11

12 13

Herdegen, Europarecht, § 28 Rn. 1. Zu deren Kennzeichen o. Rn. 2286 ff. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 3; Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 145-150 AEUV Rn. 9. S.u. Rn. 3808 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 146 AEUV Rn. 14; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 205; nach Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 11 sind jegliche schädliche Auswirkungen nicht nur so weit wie möglich, sondern gänzlich zu vermeiden. Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 11; Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (93 f.); Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 8. Noch bezogen auf die Gemeinschaftstreue Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 8; Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (93); nunmehr Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV.

§ 2 Ziele

1067

§ 2 Ziele A.

Koordinierte Beschäftigungsstrategie

Unmittelbare Ziele der europäischen Beschäftigungspolitik sind nach Art. 145 3742 AEUV die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie, die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer und die Fähigkeit der Arbeitsmärkte, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren. Bei der Formulierung des Art. 145 AEUV wird nicht deutlich, ob die Beschäftigungsstrategie der Oberbegriff ist, der durch die anderen genannten Aspekte ausgefüllt wird,14 oder ob es sich um verschiedene Aufgabenbereiche einer Beschäftigungspolitik handelt. Die Frage ist jedoch nicht weiter von Bedeutung, da die Aufzählung ohnehin nicht abschließend ist, wie die Verwendung des Worts „insbesondere“ zeigt.15 „Koordinierte Beschäftigungsstrategie“ heißt, dass sich sowohl die Mitglied- 3743 staaten als auch die Union mit einer aufeinander abgestimmten Beschäftigungsstrategie befassen müssen. In deren Rahmen müssen unmittelbar und mittelbar staatlich veranlasste Maßnahmen derart abgestimmt werden, dass sie die Beschäftigung in den einzelnen Mitgliedstaaten unterstützen. Damit verbunden werden alle Maßnahmen unterlassen, die sich beschäftigungsfeindlich auswirken. Der Strategiebegriff macht deutlich, dass es sich nicht um eine lediglich kurz- 3744 weilige Maßnahme handelt, sondern dass das Beschäftigungsniveau stetig und langfristig gesteigert werden soll.16 Allerdings handelt es sich hierbei um einen programmatischen Ansatz, der laut Art. 145 AEUV „nach diesem Titel“ verwirklicht werden soll.17 Der Verwendung des Begriffs „koordinierte Beschäftigungsstrategie“ ist daher noch keine Handlungspflicht zu entnehmen. Dies zeigt sich auch daran, dass die Mitgliedstaaten und die Union nach Art. 145 AEUV auf die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie hin „arbeiten“.

B.

Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit

Dies gilt insbesondere für die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und An- 3745 passungsfähigkeit der Arbeitnehmer sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren. Im Euro-Währungsraum kommt der beruflichen Qualifizierung und der Reaktionsfähigkeit der Arbeitsmärkte eine besondere Bedeutung zu. Denn im einheitlichen Währungsraum können unterschiedliche Entwicklungen der Wirtschaftsleistungen nicht mehr 14 15 16 17

So Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 21; Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 18; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 26. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 9; Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 23. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 19. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 32.

1068

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

durch Anpassung der nominalen Wechselkurse abgefedert werden. Die Angleichungen der Preise von Gütern und Produktionsfaktoren muss deshalb realwirtschaftlich vollzogen werden. Dies setzt Arbeitsmärkte voraus, die auf unterschiedliche Produktivitätsentwicklungen und Marktveränderungen reagieren können. Die Herausbildung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie, die effiziente und flexible Arbeitsmärkte im gemeinsamen Währungsraum erstrebt, kann so einen Konflikt zwischen Geld- und Beschäftigungspolitik zum Nachteil der Geldwertstabilität begrenzen.18 Qualifizierung und Ausbildung19 können in besonderer Weise dazu beitragen, 3746 Beschäftigung zu fördern, da mangelnde Qualifikation Arbeitslosigkeit schneller eintreten und statistisch länger andauern lässt.20 Gleiches gilt für die Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer. Bei sich wandelnden Rahmenbedingungen wird der Arbeitnehmer seinen Arbeitsplatz am ehesten behalten können, wenn er in der Lage und bereit ist, sich den veränderten Bedingungen anzupassen.21 Die Anpassungsfähigkeit der Arbeitsmärkte stellt auf die staatlichen Instrumente ab, Unternehmen und Arbeitnehmer im Veränderungsprozess zu unterstützen. Dazu gehören deshalb alle rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen, die die Beschäftigungssituation beeinflussen können.22 Mit der Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der 3747 Arbeitnehmer sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren, werden zwar bestimmte Themenfelder aufgezählt, die der Beschäftigungstitel für außerordentlich beachtenswert erachtet; sie können in besonderer Weise dazu beitragen, Beschäftigung zu fördern. Wie aber schon der Wortlaut (insbesondere) zeigt, handelt es sich um keinen abschließenden Katalog.23 Ein Grund dafür ist, dass die ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind.24

C.

Verbindung zu den Zielen des Art. 3 EUV

3748 Mit Hilfe der koordinierten Beschäftigungsstrategie sollen die übergeordneten Ziele des Art. 3 EUV erreicht werden. Damit soll sichergestellt werden, dass die Beschäftigungsstrategie in den Mitgliedstaaten und der Union den Zielen und dem Wertesystem des gesamten Primärrechts entspricht.25 Da das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus gleichzeitig nach Art. 147 Abs. 2 AEUV eine Querschnitts-

18 19 20 21 22 23 24 25

Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorbem. Art. 146 AEUV Rn. 2. Ausführlicher zu den Begriffen Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 24. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 23. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 27. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 28. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 31; Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 23. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 21. Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 29.

§ 3 Reichweite

1069

aufgabe bildet, ist es wiederum bei anderen Politiken und Maßnahmen zu berücksichtigen.26 Nach dem durch den Vertrag von Lissabon neu formulierten Art. 3 Abs. 3 3749 UAbs. 1 S. 2 EUV wirkt die Union auf eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft hin, die auf „Vollbeschäftigung“ und sozialen Fortschritt abzielt. Die Vorgängerregelung (Art. 2 S. 1 1. Spiegelstrich EU) begnügte sich vergleichsweise bescheiden mit der Förderung eines „hohen Beschäftigungsniveaus“. Dieses wird weiterhin in Art. 147 AEUV angesprochen, wonach die Union zu einem hohen Beschäftigungsniveau beiträgt. Dieses ist konkret maßgeblich, während die Vollbeschäftigung nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV ein Ideal zeichnet.27 Auch Art. 9 AEUV als allgemein geltende und gleichfalls die Zielbestimmung des Art. 3 EUV ausfüllende Querschnittsbestimmung zielt auf ein hohes Beschäftigungsniveau. Damit ist jedenfalls innerhalb des AEUV als – gem. Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV rechtlich gleichrangiger – Ausführungsvertrag eine Kohärenz herzustellen.

§ 3 Reichweite A.

Koordinierungskompetenz der Union

Betrachtet man die durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführten allgemeinen 3750 Kompetenzregeln der Art. 2 ff. AEUV, findet man die Beschäftigungspolitik in Art. 5 Abs. 2 AEUV. Danach trifft die Union Maßnahmen zur Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten, insbesondere durch Festlegung von Leitlinien für diese Politik. Art. 2 Abs. 3 AEUV macht deutlich, dass die Mitgliedstaaten ihre Beschäftigungspolitik selbst koordinieren. Folglich unterstützt die Union die Koordinierung durch die Mitgliedstaaten. Diese Grundsätze finden sich in den eigentlichen Kompetenznormen der 3751 Art. 145 ff. AEUV wieder: In Art. 145 AEUV wird die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie als eine gemeinsame Aufgabe der Mitgliedstaaten und der Union formuliert. Insbesondere durch Art. 146 AEUV wird jedoch deutlich, dass die Beschäftigungspolitik zuvorderst in der Verantwortung der Mitgliedstaaten verbleibt, während die Union lediglich die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und deren Maßnahmen unterstützt und ergänzt (Art. 147 Abs. 1 AEUV).28 Die Mitgliedstaaten müssen die Leitlinien des Rates nach Art. 148 Abs. 2 S. 1 AEUV lediglich berücksichtigen.29

26 27 28 29

Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 27; s. zur Querschnittsklausel u. Rn. 3801 ff. S.o. 2123 f. S. bereits o. Rn. 3739. Zur Berücksichtigungspflicht s.u. Rn. 3771 ff.

1070

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

B.

Verantwortung der Mitgliedstaaten

I.

Bloße Rahmensetzung der Union

3752 Aufgrund dieser Kompetenzverteilung ist nicht abschließend geklärt, welchen Einfluss die europäische auf die mitgliedstaatliche Beschäftigungspolitik hat.30 Grundsätzlich verbleibt die unmittelbare Kompetenz für die Beschäftigungspolitik bei den Mitgliedstaaten.31 Ob sie damit nach wie vor alleine über die inhaltliche Ausrichtung ihrer Beschäftigungspolitik sowie über die Alternative aktiven staatlichen Tätigwerdens oder die Sicherung eines hohen Beschäftigungsniveaus durch den Markt entscheiden,32 ist zumindest zweifelhaft.33 Denn nach Art. 146 Abs. 1 AEUV tragen die Mitgliedstaaten durch ihre Beschäftigungspolitik zur Erreichung der in Art. 145 AEUV genannten Ziele bei. Damit sind die Mitgliedstaaten in die Unionsziele eingebunden.34 Die Beschäftigungspolitiken der Mitgliedstaaten werden auf diese Weise aus ih3753 rer nationalen Perspektive herausgehoben und dem Unionsmaßstab verpflichtet.35 Zudem müssen die jeweiligen nationalen Strategien nach Art. 146 Abs. 1 AEUV im Einklang mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union stehen, die der Rat einmal jährlich in Form einer Empfehlung verabschiedet. Die Union setzt damit Rahmenbedingungen.36 Allerdings kann die Bindung der mitgliedstaatlichen Beschäftigungspolitiken an die Grundzüge der Wirtschaftspolitik nicht über die den Grundzügen der Wirtschaftspolitik eigene Bindungswirkung hinausgehen. Da die Grundzüge nach Art. 121 Abs. 3 S. 1 AEUV als Empfehlungen erlassen werden, sind sie gem. Art. 288 Abs. 5 AEUV unverbindlich.37 II.

Nur begrenzte Unionstätigkeiten

3754 Nach Art. 147 Abs. 1 AEUV trägt die Union zu einem hohen Beschäftigungsniveau bei, indem sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und deren Maßnahmen in diesem Bereich unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt. Hierbei wird die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten beachtet. Auf diese Wei30 31

32 33 34 35 36

37

Niedobitek, in: Streinz, Art. 127 EGV Rn. 1. Nach Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 1 entfaltet der Beschäftigungstitel kaum Rechtswirkungen. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 3; Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 1; Kreßel, in: Schwarze, Art. 126 EGV Rn. 5; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/ Hilf, Art. 125 EGV Rn. 16. So Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 3. Anders denn auch Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 7. Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 2 ff. Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 5. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 146 AEUV Rn. 1 f.; Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 9 sieht darin sogar eine Unterordnung der Beschäftigungs- unter die Wirtschaftspolitik. Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 9.

§ 3 Reichweite

1071

se wird programmatisch umschrieben, dass die Union nur begrenzt tätig werden darf.38 Ein eigenes Tätigwerden der Union ist auf eine Ergänzung der mitgliedstaatlichen Maßnahmen beschränkt und muss erforderlich sein. Die Verpflichtung auf die Erforderlichkeit von Unionsmaßnahmen bedeutet al- 3755 lerdings keinen Handlungsauftrag an die Union, falls die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten nicht zu einem hohen Beschäftigungsniveau führt, sondern begrenzt erneut die der Union zustehenden Möglichkeiten in der Beschäftigungspolitik.39 III.

Abstimmungspflicht der Mitgliedstaaten

1.

Supranationaler Abstimmungsprozess nach Art. 148 AEUV

Nach Art. 146 Abs. 2 AEUV betrachten die Mitgliedstaaten die Förderung der Be- 3756 schäftigung als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse und stimmen ihre diesbezüglichen Tätigkeiten nach Maßgabe des Art. 148 AEUV im Rat aufeinander ab.40 Dabei werden die einzelstaatlichen Gepflogenheiten in Bezug auf die Verantwortung der Sozialpartner berücksichtigt. Mit der Abstimmungspflicht wird die Pflicht der Mitgliedstaaten konkretisiert, die Förderung der Beschäftigung als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten.41 Der Abstimmungsprozess wird in Art. 148 AEUV näher geregelt, weshalb 3757 Art. 146 Abs. 2 AEUV nur programmatischer Natur ist.42 Der Abstimmungspflicht wird daher genügt, wenn das Verfahren des Art. 148 AEUV eingehalten wird.43 Hierbei handeln die Regierungsvertreter im Rat – wie gewöhnlich – als Unionsorgan und nicht als „im Rat vereinigte Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten“, auch wenn der Wortlaut des Art. 146 Abs. 2 AEUV hinsichtlich der Abstimmungspflicht dies nahe legt. Der Rat ist nicht lediglich das Forum, welches die Vertreter der Regierungen 3758 der Mitgliedstaaten zu nutzen haben, um ihre Tätigkeit zur Förderung der Beschäftigung aufeinander abzustimmen. Das Verfahren im Rat nach Art. 148 AEUV hat vielmehr supranationalen Charakter, zumal der Rat nach Art. 148 Abs. 2 S. 1 AEUV auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen und des Beschäftigungsausschusses handelt.44

38 39 40 41 42 43 44

Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 127 EGV Rn. 1. Ebenso Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 127 EGV Rn. 2. S. auch die vergleichbare Klausel bei der Wirtschaftspolitik nach Art. 121 Abs. 1 AEUV. Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 13; a.A. Kreßel, in: Schwarze, Art. 126 EGV Rn. 3. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 126 EGV Rn. 1; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 207; a.A. Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 14. Zu dem Verfahren des Art. 148 AEUV s.u. Rn. 3761 ff. Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 15 f.

1072

2.

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

Berücksichtigung der Verantwortung der Sozialpartner

3759 Die Abstimmungspflicht ist dadurch begrenzt, dass nach Art. 146 Abs. 2 HS. 2 AEUV „die einzelstaatlichen Geflogenheiten in Bezug auf die Verantwortung der Sozialpartner berücksichtigt werden.“ Soweit beschäftigungspolitische Strategien und Maßnahmen in die autonome Verantwortung der Sozialpartner fallen, wird diese Autonomie durch die Abstimmungsverpflichtung nicht tangiert.45 Dabei geht es insbesondere um die Wahrung der Tarifautonomie, die beispielsweise in Deutschland durch die Koalitionsfreiheit in Art. 9 Abs. 3 GG garantiert ist.46 Art. 146 Abs. 2 HS. 2 AEUV wird genügt, wenn die einzelstaatlichen Gepflo3760 genheiten in den Abstimmungsprozess miteinbezogen werden.47 Es ist vor allem Aufgabe des jeweiligen Regierungsvertreters im Rat, auf etwaige einzelstaatliche Gepflogenheiten in Bezug auf die Verantwortung der Sozialpartner hinzuweisen.48 Dass diese Einwände durchschlagen, ist jedoch nicht notwendig.49 Eine Pflicht der Sozialpartner, ebenso wie die Mitgliedstaaten auf die Interessen der anderen Mitgliedstaaten Rücksicht zu nehmen, kann man dem insoweit allein auf die Mitgliedstaaten bezogenen Art. 146 Abs. 2 AEUV nicht entnehmen.50 Für die Sozialpartner besteht folglich keine Abstimmungspflicht i.S.d. Art. 146 Abs. 2 AEUV.51

§ 4 Mittel A.

Begrenzte Handlungsmöglichkeiten

3761 Da die Kompetenz für die Beschäftigungspolitik grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten liegt, stehen der Union nur schwache Handlungsformen zur Verfügung.52 Das entscheidende Instrument sind die beschäftigungspolitischen Leitlinien nach Art. 148 Abs. 2 S. 1 AEUV.53 Diese Norm stellt damit unter den sechs Artikeln des Beschäftigungstitels die erste wirkliche und zugleich die wichtigste Kompetenzbestimmung dar.54 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

Kreßel, in: Schwarze, Art. 126 EGV Rn. 4. Kreßel, in: Schwarze, Art. 126 EGV Rn. 4; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 12. Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 19; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 15. Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 19. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 126 EGV Rn. 4; Niedobitek, in: Streinz, Art. 126 EGV Rn. 19; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 15. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 126 EGV Rn. 4; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 126 EGV Rn. 14. Kreßel, in: Schwarze, Art. 126 EGV Rn. 4. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 26. Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (94); Kreßel, in: Schwarze, Art. 128 EGV Rn. 4. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 1; zu der anderen Kompetenzgrundlage des Art. 149 AEUV s.u. Rn. 3787 ff.

§ 4 Mittel

1073

Mit den beschäftigungspolitischen Leitlinien wird der in Art. 145 AEUV vor- 3762 geschriebenen Koordinierung der Beschäftigungspolitiken ein konkretes Instrument gegeben, das es erlauben soll, Abweichungen festzustellen und zu ahnden.55 Zudem findet in diesem Verfahren die in Art. 146 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Abstimmung unter den Mitgliedstaaten statt.56 Daneben haben Europäisches Parlament und Rat die Möglichkeit, nach Art. 149 AEUV Anreizmaßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und zur Unterstützung ihrer Beschäftigungsmaßnahmen zu beschließen.

B.

Beschäftigungspolitische Leitlinien

I.

Jahresbericht

Auf der Grundlage nationaler Berichte nach Art. 148 Abs. 3 AEUV erstellen Rat 3763 und Kommission zunächst einen gemeinsamen Jahresbericht.57 Dabei handelt es sich um ein Dokument, das sowohl in Art. 148 Abs. 1 AEUV als auch in Art. 148 Abs. 5 AEUV erwähnt wird und bei dem es sich um denselben Bericht handelt.58 Gem. Art. 148 Abs. 5 AEUV soll der Jahresbericht über die Beschäftigungslage in der Union und über die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien Auskunft geben. II.

Schlussfolgerungen des Europäischen Rates

Anhand des Jahresberichts prüft der Europäische Rat jährlich die Beschäftigungs- 3764 lage in der Union und nimmt hierzu Schlussfolgerungen an (Art. 148 Abs. 1 AEUV).59 Die Norm bildet damit einen der seltenen Fälle, in denen der AEUV den Europäischen Rat explizit in ein Verfahren einbindet.60 Dass die beschäftigungspolitischen Leitlinien damit auf den Europäischen Rat zurückzuführen und so mit der höchsten politischen Autorität in der Union ausgestattet sind, soll ihre Durchsetzung gegenüber nationalen Regierungen und Parlamenten erleichtern.61 Schlussfolgerungen als Handlungsform des Europäischen Rates werden im 3765 EUV gar nicht und im AEUV nur in Art. 121 Abs. 2, Art. 135 und in Art. 148 Abs. 1 und 2 erwähnt. Allerdings bedient sich der Europäische Rat typischerweise dieser Handlungsform,62 wenn auch unter der Bezeichnung „Schlussfolgerungen

55 56 57 58 59 60 61 62

Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 9. S.o. Rn. 3756 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 27. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 3. Z.B. Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 13. u. 14.3.2009. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 6. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 10; Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 6; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 6. Zu Schlussfolgerungen des Europäischen Rates s.o. Rn. 908.

1074

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

des Vorsitzes“ des Europäischen Rates.63 Die Schlussfolgerungen nimmt der Europäische Rat nicht – wie der Wortlaut des Art. 148 Abs. 1 AEUV nahe legt – in einem gesonderten Dokument an. Sie finden sich in die allgemeinen Schlussfolgerungen des Europäischen Rates eingebettet.64 III.

Festlegung der Leitlinien durch den Rat

3766 Der Europäische Rat kann die Leitlinien nicht selbst bestimmen, weil er gem. Art. 15 Abs. 1 EUV die allgemeinen politischen Zielvorstellungen festlegt und Art. 16 Abs. 1 S. 2 EUV die Festlegung der Politik und die Koordinierung dem Rat zuweist. Daher ist es notwendig, dass der Rat in einem zweiten Durchgang (nach Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit) die Leitlinien verabschiedet. Da der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig wird, kann er diesen Vorschlag nach Art. 293 Abs. 1 AEUV nur einstimmig ändern.65 Notwendig ist zudem die Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen und des Beschäftigungsausschusses.66 Die beschäftigungspolitischen Leitlinien stellen das zentrale Steuerungsinstrument der koordinierten Beschäftigungsstrategie dar, was daran deutlich wird, dass es in den nachfolgenden Absätzen des Art. 148 AEUV stets um die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien geht.67 IV.

Näherer Gehalt der Leitlinien

1.

Nur Eckpfeiler

3767 Problematisch ist der Begriff der Leitlinien. Es ist nicht abschließend geklärt, ob es einen Unterschied zwischen Leitlinien68 und Grundzügen69 gibt. Beiden Begriffen gemein ist, dass sowohl hinsichtlich der möglichen inhaltlichen Tiefe als auch des Detailliertheitsgrades enge Grenzen gesetzt sind. Es können nicht mehr 63 64 65 66

67 68

69

Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 7. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 8. Zur Frage, inwiefern er von den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates abweichen oder diese ergänzen kann, Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 13. S. Art. 150 AEUV: Der Ausschuss besteht aus jeweils zwei Mitgliedern pro Mitgliedstaat und Kommission. Er wird vom Rat, der mit einfacher Mehrheit beschließt, nach Anhörung des Europäischen Parlaments eingesetzt und hat lediglich eine beratende Funktion. S. näher Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 130 EGV Rn. 1 f.; Niedobitek, in: Streinz, Art. 130 EGV Rn. 1 ff.; Kreßel, in: Schwarze, Art. 130 EGV Rn. 1 ff.; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 130 EGV Rn. 1 ff. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 8; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 12. Der Begriff wird auch verwandt in Art. 17 Abs. 6 lit. a), 25 lit. a), 26 Abs. 1 und 2, 50 EUV, Art. 5 Abs. 2, 26 Abs. 3, 68, 156, 168 Abs. 2 UAbs. 2, 171 Abs. 1 1. und 3. Spiegelstrich, 172 Abs. 1 und 2, 172 Abs. 2, 181 Abs. 2 AEUV. Z.B. verwandt in Art. 121 Abs. 2 AEUV für die Wirtschaftspolitik.

§ 4 Mittel

1075

als Eckpfeiler allgemeiner Art festgelegt werden.70 Zwar erscheint der Begriff der Leitlinien sprachlich für eine größere Reichweite als bei einer „Festlegung der Grundsätze“ zu sprechen. Es ist jedoch fraglich, wie solche subtilen Abweichungen juristisch gefasst werden können.71 2.

Thematischer Bezug

Inhaltlich sind den Leitlinien nur geringe Grenzen gesetzt. Grundsätzlich haben 3768 sie sich im Rahmen des Art. 145 AEUV zu bewegen und damit insbesondere die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer zu thematisieren, ebenso die Fähigkeit der Arbeitsmärkte, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren.72 Zwar wird es infolge der engen Verbindung der Beschäftigung zu anderen Po- 3769 litikbereichen, vor allem der Wirtschafts- und Sozialpolitik,73 immer wieder zu Überschneidungen kommen. Die Leitlinien können jedoch auch diese Bereiche ansprechen, solange sie dem Ziel der allgemeinen Festlegung der Beschäftigungspolitik dienen. Eine andere Sichtweise würde dem politischen Charakter der Leitlinie nicht gerecht.74 Die Praxis zeigt, dass sich die Leitlinien keineswegs nur auf die traditionelle aktive Arbeitsmarktpolitik beschränken, sondern sich auch auf Sozial-, Bildungs-, Steuer-, Unternehmens- und Regionalpolitik beziehen.75 3.

Einklang mit wirtschaftspolitischen Grundzügen

Die Leitlinien müssen nach Art. 148 Abs. 2 S. 2 AEUV mit den nach Art. 121 3770 Abs. 2 AEUV verabschiedeten Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten im Einklang stehen.76 Damit wird ein Gleichgewicht zwischen den ökonomischen und den arbeitsmarktpolitischen Aspekten begründet.77 Es handelt sich hierbei nicht um ein Nachrangigkeits-, sondern um ein Kohärenzgebot, das aufgrund der Querschnittsklausel des Art. 147 Abs. 2 AEUV auch für die Wirtschaftspolitik gilt.78 Bei der Beurteilung, inwiefern Einklang besteht, hat der Rat einen weiten Spielraum.79

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79

Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 15. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 4. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 22. S.u. Rn. 3794 ff. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 5. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 22, 23 zu den aktuellen Leitlinien. S. hierzu Rn. 3589 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 3. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 22. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 16.

1076

V.

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

Berücksichtigungspflicht für Mitgliedstaaten

3771 Die beschäftigungspolitischen Leitlinien sind nach Art. 148 Abs. 2 S. 1 AEUV von den Mitgliedstaaten in ihrer Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen. Diese Formulierung wurde aus den Vorgängerregelungen übernommen (vgl. Art. 128 Abs. 2 EG). Sie ist insofern unklar, als sich aus ihr nicht ergibt, inwieweit die Leitlinien für die Mitgliedstaaten verbindlich sind.80 Entsprechend wird vertreten, dass den beschäftigungspolitischen Leitlinien kei3772 ne rechtliche Verbindlichkeit zukommen kann und dem Rat deshalb bei ihrem Erlass ein Rückgriff auf verbindliche Handlungsformen verwehrt ist.81 Andere verstehen die Berücksichtigungspflicht derart, dass den Leitlinien sehr wohl eine rechtliche Verbindlichkeit zukomme und sie somit als Beschlüsse i.S.d. Art. 288 Abs. 4 AEUV zu ergehen haben.82 Während früher die beschäftigungspolitischen Leitlinien weitestgehend unver3773 bindlich gefasst waren,83 wurden die aktuellen Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen84 als Entscheidung verabschiedet und im Amtsblatt in der für Rechtsakte reservierten Reihe L veröffentlicht und nicht in der für die sonstigen Maßnahmen eigentlich vorgesehenen Reihe C. Die Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EG wurde im Vertrag von Lissabon durch den adressatenbezogenen Beschluss gem. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV ersetzt.85 Beide sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sie binden die Mitgliedstaaten und unterliegen der Kontrolle durch den Gerichtshof der EU.86 Da die Leitlinien nur Eckpfeiler festlegen,87 haben die Mitgliedstaaten bei ihrer 3774 Umsetzung einen großen Gestaltungsspielraum. Sie müssen aber alles unterlassen, was der Verwirklichung der Leitlinie entgegensteht. Zur Umsetzung gehört auch die leitlinienkonforme Auslegung durch die Gerichte. Besonders im Arbeits-, Sozial- und Steuerrecht muss daher mit Hilfe der Auslegungsmethoden alles versucht werden, um das von der Leitlinie verfolgte Ziel zu erreichen,88 allerdings nicht in einem strikten Sinn wie bei der Richtlinienumsetzung. Vielmehr ist der weite nationale Spielraum einzubeziehen und damit die innerstaatliche Konzeption der Beschäftigungspolitik, die der Leitlinie der Union freilich nicht zuwiderlaufen darf.

80 81

82 83 84 85 86 87 88

Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 347 ff. So Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 350 f.; Krebber, in: Calliess/ Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 6; Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 11; Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (94). Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 14. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 6; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 351. Entscheidung 2008/618/EG des Rates über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten vom 15.7.2008, ABl. L 198, S. 47. Hierzu näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 1205 ff. Vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1537 ff. S.o. Rn. 3767. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 14.

§ 4 Mittel

VI.

1077

Justiziabilität

Überschreitet der Rat bei der Festlegung der verbindlichen Leitlinien den kompe- 3775 tenzrechtlichen Rahmen des Beschäftigungskapitels, verletzt er den AEUV. Nach Art. 263 Abs. 1 AEUV können die beschäftigungspolitischen Leitlinien als Handlungen des Rates in diesem Fall mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden. Im Hinblick auf ihren allgemeinen Inhalt sind sie allerdings wenig justiziabel.89 Weigert sich hingegen ein Mitgliedstaat, die Leitlinien in seiner Beschäfti- 3776 gungspolitik zu berücksichtigen, kann die Umsetzung mit dem Vertragsverletzungsverfahren der Art. 258 f. AEUV verfolgt werden.90 Dies dürfte allerdings nur erfolgreich sein, wenn ein Mitgliedstaat die Leitlinien offenkundig ignoriert.91 VII.

Umsetzungsberichte der Mitgliedstaaten

In den nationalen Berichten, die Grundlage für den Jahresbericht von Rat und 3777 Kommission sind,92 übermittelt gem. Art. 148 Abs. 3 AEUV jeder Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission jährlich die wichtigsten Maßnahmen, die er zur Durchführung seiner Beschäftigungspolitik im Licht der beschäftigungspolitischen Leitlinien getroffen hat (Umsetzungsberichte, auch nationale Aktionspläne oder nationale Reformprogramme genannt93). Inhalt der Berichte sind mithin die wichtigsten nationalen beschäftigungspolitischen Maßnahmen, welche die unionsweiten Leitlinien umsetzen sollen.94 VIII. Prüfung durch den Rat Anhand der mitgliedstaatlichen Berichte und nach Stellungnahme des Beschäfti- 3778 gungsausschusses95 unterzieht der Rat die Durchführung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten im Licht der beschäftigungspolitischen Leitlinien jährlich einer Prüfung (Art. 148 Abs. 4 S. 1 AEUV). Die Prüfung ermöglicht eine vergleichende Betrachtung der Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten zur Durchführung der beschäftigungspolitischen Leitlinien ergriffen wurden.96 Nicht geklärt ist, ob das Prüfrecht des Rates sich auf die Berücksichtigung der 3779 Leitlinien durch einen Mitgliedstaat beschränkt oder ob er befugt ist, die mitgliedstaatliche Beschäftigungspolitik insgesamt einer Prüfung und Bewertung zu unter89 90 91 92 93 94 95 96

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 27. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 19 m.w.N. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 11. S.o. Rn. 3763. Kreßel, in: Schwarze, Art. 128 EGV Rn. 5; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 19. Kreßel, in: Schwarze, Art. 128 EGV Rn. 5. S.o. Fn. 66. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 16; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 20.

1078

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

ziehen. Die Formulierung in Art. 148 Abs. 4 S. 1 AEUV ist im ersten Sinne beschränkt. Gegen eine derart umfassende Prüfung spricht tiefer gehend, dass die Art. 145 ff. AEUV die Kompetenz für die Beschäftigungspolitik bei den Mitgliedstaaten belassen.97 IX.

Empfehlungen des Rates an die Mitgliedstaaten

3780 Wenn der Rat es aufgrund seiner Prüfung für angebracht hält, kann er nach Art. 148 Abs. 4 S. 2 AEUV auf Empfehlung der Kommission Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten. Dies ist ein rein fakultatives Element.98 In der Praxis werden die Empfehlungen für alle Mitgliedstaaten in einem einzigen gemeinsamen Rechtsakt angenommen.99 Inhalt und Umfang sind entsprechend dem individuellen Charakter der Prüfung sehr unterschiedlich100 und hängen generell davon ab, ob man das Prüfungsrecht als Grundlage der Empfehlungen auf die mitgliedstaatliche Beschäftigungspolitik insgesamt erstreckt oder, wie hier befürwortet, nur auf ihre (grobe) Orientierung an den beschäftigungspolitischen Leitlinien. Im zweiten Fall bleibt die Konzeption der nationalen Beschäftigungspolitik notwendig ausgespart. Die Empfehlungen werden als nicht veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte im Amtsblatt L veröffentlicht.101 Da der Rat hier anders als bei den Leitlinien nicht auf Vorschlag, sondern auf 3781 Empfehlung der Kommission tätig wird, kann er Abänderungen von den Empfehlungen der Kommission mit einfacher Mehrheit beschließen (Art. 293 Abs. 1 AEUV e contrario). Aus der Unverbindlichkeit der Empfehlung der Kommission darf jedoch nicht auf ihre Entbehrlichkeit geschlossen werden. Ohne eine Empfehlung der Kommission ist der Rat nicht befugt, Empfehlungen an die Mitgliedstaaten zu richten.102 Insoweit ist der Wortlaut von Art. 148 Abs. 4 S. 2 AEUV eindeutig. Die Empfehlungen des Rates sind nach Art. 288 Abs. 5 AEUV für die Mit3782 gliedstaaten nicht verbindlich. Damit ist ihr rechtlicher Gehalt gering.103 Die politische Bedeutung einer Empfehlung an einen Mitgliedstaat liegt jedoch wesentlich höher.104 Sanktionen für den Fall von Verstößen gegen die beschäftigungspolitischen Leitlinien sind allerdings nicht vorgesehen.105 97 98 99

100 101 102 103 104 105

Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 8. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 17. Z.B. Empfehlung 2009/531/EG des Rates für die 2009 vorzunehmende Aktualisierung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft und für die Umsetzung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten vom 25.6.2009, ABl. L 183, S. 1. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 17. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 18. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 18. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 128 EGV Rn. 24. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 8; Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 19. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 148 AEUV Rn. 18.

§ 4 Mittel

X.

1079

Erstellung des Jahresberichts

Auf der Grundlage der Ergebnisse der genannten Prüfung erstellen der Rat und die 3783 Kommission nach Art. 148 Abs. 5 AEUV wiederum den gemeinsamen Jahresbericht für den Europäischen Rat über die Beschäftigungslage in der Union und über die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien.106 XI.

Kreislauf

Nationale Berichte, Jahresbericht von Rat und Kommission, Schlussfolgerungen 3784 des Europäischen Rates und Festlegung der beschäftigungspolitischen Leitlinien bilden damit einen Kreislauf: Art. 148 Abs. 1 AEUV setzt ein Verfahren aufgrund eines Jahresberichts nach Art. 148 Abs. 5 AEUV in Gang, das wiederum im Bericht nach Absatz 5 mündet.107 Dieser Kreislauf macht das Zusammenspiel von Mitgliedstaaten, Europäischem 3785 Rat, Rat und Kommission deutlich. Das Europäische Parlament ist nur in sehr geringem Maße beteiligt: es ist nach Art. 148 Abs. 2 S. 1 AEUV anzuhören, bevor der Rat die beschäftigungspolitischen Leitlinien festlegt und steht dabei auf einer Stufe mit dem Wirtschafts- und Sozialausschuss, dem Ausschuss der Regionen und dem Beschäftigungsausschuss.108 Der Kreislauf verdeutlicht auch den hohen institutionellen Aufwand des Verfahrens nach Art. 148 AEUV, nämlich die Beteiligung zahlreicher Organe und Institutionen.109

106 107 108 109

S.o. Rn. 3763. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 2; Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 3. Krit. dazu Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 128 EGV Rn. 3. Niedobitek, in: Streinz, Art. 128 EGV Rn. 2.

1080

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

3786

Rat und Kommission: Jahresbericht über die Beschäftigungslage in der Union

Europäischer Rat: Prüfung, Schlussfolgerungen

Rat: Beschäftigungspolitische Leitlinien Mitgliedstaaten: Umsetzungsberichte

Rat: Prüfung, evtl. Empfehlungen an die Mitgliedstaaten

Abb. 22.1. „Kreislauf“ nach Art. 148 AEUV

C.

Anreizmaßnahmen

I.

Handlungsmöglichkeit des Rates

3787 Schließlich können das Europäische Parlament und der Rat unabhängig von dem genannten Kreislauf und den damit verbundenen Mitteln nach Art. 149 Abs. 1 AEUV gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen Anreizmaßnahmen beschließen. Ziele sind die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und die Unterstützung der mitgliedstaatlichen Beschäftigungsmaßnahmen.

§ 4 Mittel

II.

1081

Gegenstand der Anreizmaßnahmen

Der Begriff der Anreizmaßnahmen wird im AEUV lediglich in Art. 149 verwandt. 3788 Er macht deutlich, dass die Unionsmaßnahmen nicht über eine Katalysatorrolle hinaus gehen dürfen.110 Sie sollen einen flankierenden Charakter haben.111 Nach Art. 149 Abs. 1 AEUV sollen beide Maßnahmenstränge, nämlich solche 3789 zur Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit und solche zur Unterstützung der mitgliedstaatlichen Beschäftigungspolitik, darauf abzielen, den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren zu entwickeln, vergleichende Analysen und Gutachten bereitzustellen sowie innovative Ansätze zu fördern und Erfahrungen zu bewerten, und zwar insbesondere durch den Rückgriff auf Pilotvorhaben.112 Damit werden die zulässigen Gegenstände der Anreizmaßnahmen festgelegt.113 Inwiefern diese der Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit oder 3790 der Unterstützung mitgliedstaatlicher Beschäftigungsmaßnahmen dienen, bleibt unklar.114 Letztlich fließen beide Zielsetzungen insofern ineinander, als die Zusammenarbeit mit anderen Ländern die eigenen Beschäftigungsmaßnahmen stärken kann, wird doch die Reichweite größer und das Ideenpotenzial höher. Daher bedarf es keiner näheren Zuordnung einer Maßnahme zu der einen oder der anderen Zielsetzung. Die Anreizmaßnahmen können finanzieller oder nicht-finanzieller Art sein.115 III.

Rechtliches Gewand der Anreizmaßnahmen

Aufgrund des Verweises auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren haben die 3791 Anreizmaßnahmen nach Art. 289 Abs. 1 S. 1 AEUV in Form von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen zu ergehen.116 IV.

Harmonisierungsverbot

Zu beachten ist bei den Anreizmaßnahmen stets, dass eine Harmonisierung der 3792 Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten durch Art. 149 Abs. 2 AEUV ausdrücklich ausgeschlossen wird. Dies macht deutlich, dass die Anreiz110 111 112 113 114 115 116

Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 2. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 149 AEUV Rn. 2. Ausführlicher zum Begriff des Pilotvorhabens Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 6. Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 5. Für eine Aufteilung Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 129 EGV Rn. 5. Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 7; Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (82). Etwas anderes galt vor dem Vertrag von Lissabon. Hier war offen, welche Rechtsform für die Anreizmaßnahmen gewählt wurde. Dazu noch Marauhn/Lochen, in: Grabitz/ Hilf, Art. 129 EGV Rn. 2.

1082

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

maßnahmen durch die Union die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördern und ihre Beschäftigungsmaßnahmen unterstützen können, dies jedoch nur flankierend geschehen soll. Der Union wird damit die Möglichkeit der inhaltlichen Gestaltung der Beschäftigungspolitik genommen.117 Das Harmonisierungsverbot betrifft sowohl bereits existierende mitgliedstaat3793 liche Regelungen als auch deren Fehlen, zumal ein „laisser-faire“ gerade im Bereich der Beschäftigungspolitik bewusst gewählt sein kann.118 Das Harmonisierungsverbot ist allerdings auf Maßnahmen beschränkt, für die Art. 149 AEUV als Rechtsgrundlage herangezogen wird. Eine Harmonisierung auf der Grundlage anderer Kompetenzbestimmungen wird durch Art. 149 Abs. 2 AEUV nicht ausgeschlossen.119 Insoweit ist der Wortlaut klar auf „diese Maßnahmen“ begrenzt. Eine weiterreichende Limitierung ergibt sich freilich aus dem lediglich koordinierenden Charakter der Beschäftigungspolitik nach Art. 2 Abs. 3, Art. 5 Abs. 2 und Art. 145 ff. AEUV, welcher den Mitgliedstaaten ihre Kompetenz für die Beschäftigungspolitik belässt.

§ 5 Die Beschäftigungspolitik im Kontext der Wirtschafts- und Sozialpolitik A.

Einbettung der Beschäftigungspolitik

3794 Die Beschäftigungspolitik der Union ist Teil des wirtschafts- und sozialpolitischen Gesamtkonzepts von EUV und AEUV. So wird die Vollbeschäftigung als Unionsziel in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV in einem Zusammenhang mit der Errichtung des Binnenmarkts, einem ausgewogenen Wirtschaftswachstum, Preisstabilität, einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft und dem sozialen Fortschritt genannt. Da zahlreiche der in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV genannten Ziele wirtschaftspolitischer Natur sind, wird sogar vertreten, dass die Beschäftigungspolitik wirtschaftspolitischen Grundsätzen letztlich in weitem Maße untergeordnet ist.120 Andere kennzeichnen die Beschäftigungspolitik als eigenständigen Bestandteil europäischer Sozialpolitik.121 Die Wirtschafts- und Währungspolitik der Union wird in Titel VIII (Art. 120 ff. 3795 AEUV) näher beschrieben. Daran fügt sich mit Titel IX die Beschäftigungspolitik an (Art. 145 ff. AEUV). Anschließend wird in Titel X (Art. 151 ff. AEUV) die Sozialpolitik erfasst, während daraufhin in Titel XI (Art. 162 ff. AEUV) der sich auf die Beschäftigungspolitik beziehende Europäische Sozialfonds behandelt wird. 117 118 119 120 121

Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 129 EGV Rn. 2. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 129 EGV Rn. 3. Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 10; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 402 ff.; a.A. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 129 EGV Rn. 10. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 8; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 215. Z.B. Joussen, ZIAS 2000, 191 (210).

§ 5 Die Beschäftigungspolitik im Kontext der Wirtschafts- und Sozialpolitik

1083

Die Beschäftigungspolitik ist damit systematisch zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik eingebettet. Die Verbindung zeigt sich auch daran, dass nach Art. 146 Abs. 1 AEUV die 3796 Mitgliedstaaten ihre Beschäftigungspolitik im Einklang mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union halten. Zudem müssen die beschäftigungspolitischen Leitlinien, die der Rat festlegt und von den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind,122 gem. Art. 148 Abs. 2 S. 2 AEUV mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik in Einklang stehen. In der Entschließung des Europäischen Rates über Wachstum und Beschäftigung vom 16.7.1997 in Amsterdam betonte der Europäische Rat ausdrücklich diesen Zusammenhang von Beschäftigungspolitik und Wirtschaftspolitik.123 Ziel der Sozialpolitik der Union ist nach Art. 151 Abs. 1 AEUV die Förderung 3797 der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, ein angemessener sozialer Schutz, der soziale Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen. Entsprechend lässt sich die Gesamtheit der öffentlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen der Bürger der Sozialpolitik zuordnen. Folglich gibt es hier viele inhaltliche Überschneidungen mit der Beschäftigungspolitik.124

B.

Keine Deckungsgleichheit

Zugleich zeigt die Existenz eines eigenen Titels zur Beschäftigungspolitik neben 3798 der Wirtschafts- und Sozialpolitik, dass die Bereiche nicht deckungsgleich sind.125 Problematisch ist insoweit immer wieder die Abgrenzung, wenn die Kompetenzen der Union in den verschiedenen Politikbereichen voneinander abweichen. Nicht eindeutig geklärt ist, ob sich die Beschäftigungspolitik auf das Erreichen 3799 und/oder die Sicherung eines hohen Beschäftigungsniveaus beschränkt, also nur das Ob einer Beschäftigung betrifft, oder ob sie auch andere, mit dem Wie der Beschäftigung zusammenhängende Fragen umfasst. Für eine Begrenzung des sachlichen Gegenstands der Beschäftigungspolitik auf das Ob spricht die Existenz der Regelungen zur Sozialpolitik, die inhaltlich Fragen des Arbeitsrechts betreffen.126 Dagegen spricht, dass zahlreiche Maßnahmen der Sozialpolitik sich ohne weiteres auch dem Ob der Beschäftigung zuordnen lassen.127 Daran zeigt sich aber nur eine mögliche Überschneidung mit der Beschäfti- 3800 gungspolitik, nicht hingegen notwendig eine Erstreckung Letzterer auf das Wie. 122 123 124 125 126 127

S.o. Rn. 3763 ff. Ziff. 2 und 3 der Entschließung, ABl. C 236, S. 3. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 20. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 10; Kreßel, in: Schwarze, Art. 125 EGV Rn. 18. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 6. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 125 EGV Rn. 20.

1084

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

Vielmehr ist die Beschäftigungspolitik wie gezeigt128 nur eine Reaktion auf die Massenarbeitslosigkeit. Allerdings setzt eine Sicherung und Schaffung von Beschäftigung ausweislich Art. 145 AEUV eine Qualifizierung und Ausbildung von Arbeitnehmern voraus, was letztlich zu einem anspruchsvollen Wie der Beschäftigung führt. Dies ist indes die mit dem Weg zu mehr Beschäftigung verbundene Zwischenstation und zugleich Nebenfolge. Hauptziel bleibt das Ob der Beschäftigung. Nur Maßnahmen mit diesem Schwerpunkt können daher der Beschäftigungspolitik unterfallen. Anderenfalls gehören sie stets zur Sozialpolitik. Im Übrigen zählen Gehalt und Ausrichtung der Einzelmaßnahme.

C.

Beachtung der Querschnittsklausel

3801 Unabhängig von der Frage, ob die Beschäftigungspolitik als Teil der Wirtschafts-,129 der Sozial-,130 einer sonstigen Unionspolitik oder, wie durch die getrennte vertragliche Regelung vorgegeben, eigenständig131 zu betrachten ist, gilt es bei Überschneidungen der Beschäftigungspolitik mit anderen Bereichen stets die Querschnittsklausel des Art. 147 Abs. 2 AEUV zu beachten. Danach wird das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen berücksichtigt. I.

Berücksichtigung bei allen Politikbereichen und Maßnahmen

3802 Im Vergleich zu manchen anderen Querschnittsklauseln132 ist Art. 147 Abs. 2 AEUV schwächer formuliert. Art. 147 Abs. 2 AEUV verlangt zum einen lediglich eine Berücksichtigung und nicht, vergleichbar zu Art. 168 Abs. 1 AEUV, die Sicherstellung oder Gewährleistung eines hohen Beschäftigungsniveaus. Zum anderen ist das hohe Beschäftigungsniveau nur als Ziel zu berücksichtigen, es wird nicht als erreicht dargestellt.133 Das ist aber nichts Ungewöhnliches, wie die Querschnittsklauseln in den allgemein geltenden Bestimmungen etwa zum Umweltschutz in Art. 11 AEUV und vor allem zu den sozialen Belangen nach Art. 9 AEUV zeigen, der auch die Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus beinhaltet. Auch diese sind nicht gegenüber anderen Belangen vorrangig und voll realisierbar.134 Dies hat zur Folge, dass bei einer Kollision der Beschäftigungspolitik mit ande3803 ren Vertragselementen und -zielen grundsätzlich abzuwägen ist. Dabei muss zwar 128 129 130 131 132 133 134

S.o. Rn. 3737. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 125 EGV Rn. 8; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 215. Joussen, ZIAS 2000, 191 (210). Niedobitek, in: Streinz, Art. 125 EGV Rn. 3. S. z.B. für den Gesundheitsschutz u. Rn. 4209 ff. und zum Verbraucherschutz u. Rn. 4233. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 127 EGV Rn. 3. S.o. Rn. 2366 f., 2380.

§ 5 Die Beschäftigungspolitik im Kontext der Wirtschafts- und Sozialpolitik

1085

das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus berücksichtigt werden, daraus lassen sich aber kaum konkrete materielle Anforderungen an die Gestaltung anderer Unionspolitiken ableiten.135 Ein Rangverhältnis zu anderen Politiken oder anderen Querschnittsklauseln gibt Art. 147 Abs. 2 AEUV nicht vor.136 Keinesfalls muss deshalb das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus automatischen Vorrang genießen.137 Vielmehr müssen die kollidierenden Vertragsziele im Sinne „praktischer Konkordanz“ einander so zugeordnet werden, dass alle im größtmöglichen Umfang realisiert werden.138 Art. 147 Abs. 2 AEUV verpflichtet zur Berücksichtigung des Ziels eines hohen 3804 Gesundheitsschutzniveaus „bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen“. Daher ist im Rahmen der Verfolgung anderer Vertragsziele auch die Erreichung eines hohen Beschäftigungsniveaus anzustreben. Man kann insoweit von einem „Sekundärziel“ sprechen.139 Die Verpflichtung gilt in allen Politikbereichen und bei jeder Maßnahme,140 3805 d.h. sowohl bei Legislativakten von Kommission, Parlament und Rat als auch beispielsweise bei Programmen und Empfehlungen. Zudem gilt die Verpflichtung in jedem Stadium, mithin sowohl bei der Erarbeitung als auch bei der Umsetzung und Durchführung der Politik und Maßnahmen. Die schwächere Formulierung des Art. 147 Abs. 2 AEUV hat auch Einfluss auf 3806 die Justiziabilität. Zwar ist Art. 147 Abs. 2 AEUV wie die anderen Querschnittsklauseln141 des AEUV grundsätzlich justiziabel. In formeller Hinsicht führt dies dazu, dass sich die Unionsorgane in der Begründung der Rechtsakte mit den berührten Beschäftigungsbelangen auseinandersetzen müssen. Weitergehende Folgen hat dies jedoch nicht,142 zumal sich aus der Verpflichtung zur Berücksichtigung eines Ziels nur schwerlich konkrete materielle Verpflichtungen entnehmen lassen.143 II.

Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus

Der Begriff des hohen Beschäftigungsniveaus wird im AEUV nicht definiert. An- 3807 gesichts der Vorgeschichte144 ist jedoch davon auszugehen, dass es dabei um eine hohe Beschäftigungsquote mit einer niedrigen Arbeitslosenquote145 geht. Das hohe 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145

Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 127 EGV Rn. 3. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 127 EGV Rn. 7. Niedobitek, in: Streinz, Art. 127 EGV Rn. 6. Mestmäcker, in: FS für Drobnig, 1998, S. 81 (88). S. ebenso für den Gesundheitsschutz u. Rn. 4211. Niedobitek, in: Streinz, Art. 127 EGV Rn. 9; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 263; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 127 EGV Rn. 6. Für die Kulturverträglichkeit s.u. Rn. 4093 ff., den Verbraucherschutz s.u. Rn. 4233 und die Gesundheitspolitik s.u. Rn. 4209 ff. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 127 EGV Rn. 3; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 275. Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 127 EGV Rn. 11. S.o. Rn. 3737. Niedobitek, in: Streinz, Art. 127 EGV Rn. 13 differenziert zwischen hoher Beschäftigungsquote und niedriger Arbeitslosenquote.

1086

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

Beschäftigungsniveau hat damit vorwiegend eine quantitative Dimension.146 Dies zeigt sich auch daran, dass Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV das Ziel „Vollbeschäftigung“ formuliert. Dass Art. 3 EUV insofern durch den Vertrag von Lissabon geändert wurde und nicht mehr länger im Gleichklang mit Art. 147 Abs. 2 AEUV von einem hohen Beschäftigungsniveau spricht,147 ist unschädlich, da Vollbeschäftigung als weitergehendes (Ideal-)Ziel betrachtet werden kann.148

§ 6 Europäischer Sozialfonds A.

Bedeutung

3808 Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist aufgrund seiner hohen Finanzausstattung das bedeutendste arbeitsmarktpolitische Instrument der Union und zugleich wichtiger Eckpfeiler der Europäischen Beschäftigungsstrategie.149 Die Union kann mit dem Europäischen Sozialfonds die Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten finanziell unterstützen, indem Zuschüsse gewährt werden, um Interventionen der Mitgliedstaaten in Gebieten besonders hoher Arbeitslosigkeit oder zugunsten von Problemgruppen zu unterstützen.150 Während die oben beschriebene Beschäftigungspolitik einer koordinierten Beschäftigungsstrategie durch gemeinschaftliche vergleichende Analyse, Evaluation und Empfehlung der besten Praktiken die Beschäftigungspolitik auf gemeinsam verabredete Ziele ausrichtet und eine Konvergenz der Instrumente der Beschäftigungspolitik anzustreben sucht, organisiert der Europäische Sozialfonds primär den Transfer von Geldern von der Union zu einzelnen Mitgliedstaaten.151

B.

Entstehung und Entwicklung

3809 Der Europäische Sozialfonds wurde bereits 1958 bei der Gründung der EWG geschaffen und sollte damals insbesondere die Entwicklung Süditaliens besonders unterstützen.152 Seit seiner Errichtung hat der Europäische Sozialfonds durch mehrere Reformen vielfältige Änderungen erfahren.153 Der Vertrag von Lissabon ver-

146

147 148 149 150 151 152 153

Niedobitek, in: Streinz, Art. 127 EGV Rn. 11; Steinle, Europäische Beschäftigungspolitik, 2001, S. 38 ff.; Marauhn/Lochen, in: Grabitz/Hilf, Art. 127 EGV Rn. 2 macht auch eine „gewisse qualitative Dimension“ aus, ohne dies jedoch näher zu begründen. So noch Art. 2 EU. S.o. Rn. 3749. Endel, SozSich Öst 2008, 94 (94). Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 6. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 146 EGV Rn. 3. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 146 EGV Rn. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 32; Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 3; Eichenhofer, in: Streinz, Art. 146

§ 6 Europäischer Sozialfonds

1087

ankert den Europäischen Sozialfonds im AEUV nun erstmals als eigenständigen Titel XI und löste ihn aus dem Titel über die Sozialpolitik. Dies ist konsequent, da der Europäische Sozialfonds – anders als die Bezeichnung „Sozialfonds“ vermuten lässt – nicht alle denkbaren sozialpolitischen Aktivitäten unterstützt, sondern ein Instrument speziell der Arbeitsmarktpolitik ist.154

C.

Strukturfonds

Neben dem Europäischen Sozialfonds (ESF) gibt es eine Reihe weiterer Fonds 3810 wie den Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), den Europäischen Fischereifonds (EFF),155 den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) etc., deren Ziele sich teilweise überschneiden.156 Gemeinsam bilden ELER, ESF und EFRE die sog. Strukturfonds der Union (s. Art. 175 Abs. 1 S. 3 AEUV).157 Die Fonds sind als eine zusammengehörende Aktion der Union anzusehen, um den unter Titel XVIII angestrebten wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu stärken.158 Die vier Fonds sind die wichtigsten finanziellen Instrumente, die dazu dienen, die Lebensstandardunterschiede zwischen Regionen und Staaten zu reduzieren und wirtschaftlich-soziale Zusammenarbeit in Europa zu unterstützen.159

D.

Ziel des Europäischen Sozialfonds

Ziel des Europäischen Sozialfonds ist es nach Art. 162 AEUV, innerhalb der Uni- 3811 on die berufliche Verwendbarkeit und die örtliche und berufliche Mobilität der Arbeitskräfte zu fördern sowie die Anpassung an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme insbesondere durch berufliche Bildung und Umschulung zu erleichtern. Auf diese Weise sollen (als übergeordnetes Ziel) die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt verbessert und damit zur Hebung der Lebenshaltung beigetragen werden. Art. 162 AEUV bestimmt damit Auftrag, Anwendungsbereich und förderungswürdige Tätigkeiten des Europäischen Sozialfonds160 und setzt einen Rahmen, innerhalb des-

154

155 156 157 158 159 160

EGV Rn. 6 ff.; Ross, in: Schwarze, Art. 146 EGV Rn. 5 ff. Ausführlich zur Geschichte des Europäischen Sozialfonds Endel, SozSich Öst 2008, 94 (96 ff.). Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 146 EGV Rn. 2; Ross, in: Schwarze, Art. 146 EGV Rn. 2; nach Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 2 ist die Bezeichnung „eher missverständlich“. S.o. Rn. 2596 ff., 2670, 2673. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 19 Rn. 66. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 146 EGV Rn. 1. S.u. Rn. 4424 ff. Endel, SozSich Öst 2008, 94 (94). Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162 AEUV Rn. 2.

1088

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

sen die Fondsmittel nur eingesetzt werden dürfen.161 Die Mittelvergabe im Einzelnen richtet sich nach der Strukturfondsverordnung und der ESF-Verordnung.162

E.

Organisation des Europäischen Sozialfonds

I.

Verwaltung des Europäischen Sozialfonds

1.

Kommission als Hauptverwalter

3812 Der Europäische Sozialfonds ist unselbstständiger Teil des EU-Haushalts und wird aus ihm finanziert.163 Daher besitzt der Europäische Sozialfonds keine eigene Rechtspersönlichkeit.164 Die Verwaltung des Fonds obliegt nach Art. 163 Abs. 1 AEUV der Kommission. Bei ihr sind über die Mitgliedstaaten die Anträge auf Förderung einzureichen.165 Die Kommission genehmigt die Fondsmittel gemäß gemeinschaftlichen Förderkonzepten, die auf der Grundlage von Entwicklungsplänen der Mitgliedstaaten entwickelt werden,166 und kontrolliert die Mittelverwendung.167 Letzteres erfolgt mit Hilfe von Stichproben bei den Zuwendungsempfängern vor Ort.168 2.

Mehrstufiges Verwaltungsverfahren

3813 Auch wenn nach Art. 163 Abs. 1 AEUV die Verwaltung des Europäischen Sozialfonds der Kommission obliegt, ist sie lediglich Hauptverwalter. Die Verwaltung erfolgt über ein komplexes mehrstufiges Verwaltungsverfahren.169 Fondsverwalter in Deutschland ist das Bundesministerium für Arbeit und Sozi3814 ales.170 Die Mittel sind zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Auf das Bundesprogramm entfallen rund 3,5 Mrd. Euro. Davon sind 1,3 Mrd. für die neuen Bundesländer vorgesehen, während 2,2 Mrd. Euro in Westdeutschland eingesetzt werden. Manche Bundesländer bedienen sich zur Verwaltung des Fonds weiterer Organisationseinheiten, zum Beispiel der Landesversorgungsämter oder Einrichtungen der sog. technischen Hilfe. Generell sind aber die Arbeits- und Sozialministerien der Länder Ansprechpartner.171 Zwischen dem Europäischen Sozialfonds 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171

Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 146 EGV Rn. 2; Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 2. S.u. Rn. 3821 ff. mit Fundstellen. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 33; Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 146 EGV Rn. 1. Ross, in: Schwarze, Art. 146 EGV Rn. 4. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 147 EGV Rn. 1. Ausführlich dazu Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 163 AEUV Rn. 1 ff. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 147 EGV Rn. 1. Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 163 AEUV Rn. 7. Ausführlich Ross, in: Schwarze, Art. 147 EGV Rn. 1 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 163 AEUV Rn. 2. Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 163 AEUV Rn. 4.

§ 6 Europäischer Sozialfonds

1089

und den nationalen Fondsverwaltern sind direkte Rechtsbeziehungen denkbar. Sie können eine Haftung einschließen.172 Aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds erfolgt i.d.R. lediglich eine Teilfi- 3815 nanzierung, nur in Ausnahmefällen kann eine Vollfinanzierung gewährt werden. Die Kofinanzierung erfolgt regelmäßig durch öffentliche Mittel – des Bundes, der Länder und Kommunen, der Bundesagentur für Arbeit oder anderer öffentlichen Einrichtungen. Ebenfalls möglich ist eine anteilige private Kofinanzierung.173 3.

Berichtspflicht der Kommission

Die Kommission ist nach Art. 175 Abs. 2 S. 1 AEUV verpflichtet, dem Europäi- 3816 schen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen alle drei Jahre Bericht unter anderem über die Tätigkeit des Europäischen Sozialfonds und die Verwendung der Mittel zu erstatten. Die Berichte enthalten neben anderen Aspekten eine Bilanz der Tätigkeiten des Fonds sowie der Verwendung der Haushaltsmittel, die Ergebnisse der Beurteilung, Begleitung und Bewertung, die Stellungnahmen der Ausschüsse, die Ergebnisse der Kontrollen sowie eine Bilanz der Koordinierung der Strukturfonds untereinander und mit den sonstigen Finanzierungsinstrumenten.174 Diese Berichte ermöglichen eine Kontrolle der Verwaltungspraxis der Kommission in allgemeiner Form. Eine Kontrolle einzelner Vergabeentscheidungen durch die anderen Organe ist nicht vorgesehen.175 4.

Rechtsschutz

Gegen gänzlich oder teilweise ablehnende Entscheidungen der Kommission über 3817 Zahlungen bzw. Zuschussanträge steht dem betroffenen Mitgliedstaat die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV offen.176 Die betroffene natürliche oder juristische Person kann die Entscheidung ebenfalls mit der Nichtigkeitsklage anfechten, auch wenn sie an den Mitgliedstaat ergangen ist.177 II.

Europäischer Sozialfonds-Ausschuss

Die Kommission wird bei der Verwaltung des Europäischen Sozialfonds nach 3818 Art. 163 Abs. 2 AEUV von einem unter ihrem Vorsitz stehenden Ausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern der Regierungen sowie der Arbeitgeber- und Arbeit-

172 173 174 175 176 177

Vgl. EuGH, Rs. 44/81, Slg. 1982, 1855 – Deutschland/Kommission. Kampmeyer, Leben und Arbeiten in Europa 2000, 67 (73). Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 163 AEUV Rn. 9. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 147 EGV Rn. 1; Eichenhofer, in: Streinz, Art. 147 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 44/81, Slg. 1982, 1855 (1874 f., Rn. 6 f.) – Deutschland/Kommission. Vgl. EuGH, Rs. C-200/89, Slg. 1990, I-3669 – FUNOC.

1090

Kapitel 22 Beschäftigung und Sozialfonds

nehmerverbände zusammensetzt. Nähere Bestimmungen zur Zusammensetzung des Ausschusses und seinen Aufgaben enthält Art. 104 der StrukturfondsVO.178 Danach besteht der Ausschuss aus einem Vertreter der Regierung, einem Ver3819 treter der Arbeitnehmerverbände und einem Vertreter der Arbeitgeberverbände aus jedem Mitgliedstaat. Das Mitglied der Kommission, das den Vorsitz führt, kann diese Aufgabe einem hohen Beamten der Kommission übertragen. Die Mitglieder und die Stellvertreter werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission für die Dauer von drei Jahren ernannt. Wiederernennung ist zulässig. Der Ausschuss gibt im Falle einer Beteiligung des Europäischen Sozialfonds 3820 seine Stellungnahmen zu den Entwürfen der Entscheidungen der Kommission über die Programmplanung ab. Das gilt auch, wenn es um andere relevante Fragen geht, die Auswirkungen auf die Durchführung von Strategien in den Bereichen Beschäftigung, Ausbildung und soziale Eingliederung haben, die auf EU-Ebene durchgeführt werden und von Bedeutung für den Europäischen Sozialfonds sind. Die Stellungnahme des Ausschusses kommt mit der absoluten Mehrheit der gültigen Stimmen zustande. Die Kommission unterrichtet den Ausschuss darüber, inwieweit sie seine Stellungnahmen berücksichtigt hat.

F.

Europäische Sozialfonds-Verordnung

3821 Nach Art. 177 Abs. 1 AEUV bestimmen das Europäische Parlament und der Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen die Aufgabe, die vorrangigen Ziele und die Organisation der Strukturfonds, was ihre Neuordnung einschließen kann. Nach demselben Verfahren werden ferner die für die Fonds geltenden allgemeinen Regeln sowie die Vorschriften festgelegt, die zur Gewährleistung einer wirksamen Arbeitsweise und zur Koordinierung der Fonds sowohl untereinander als auch mit den anderen vorhandenen Finanzierungsinstrumenten erforderlich sind. Zudem beschließen nach Art. 164 AEUV das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen die den Europäischen Sozialfonds betreffenden Durchführungsverordnungen. Das auf den Vorgängerbestimmungen beruhende Sekundärrecht liefert somit 3822 den Rahmen für den Einsatz des Europäischen Sozialfonds. Derzeit geltende Rechtsgrundlagen sind die StrukturfondsVO (EG) Nr. 1083/2006179 und die sich speziell mit dem Europäischen Sozialfonds beschäftigende VO (EG) Nr. 178

179

VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.6.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/1999, ABl. L 210, S. 25. Des Rates vom 11.6.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/1999, ABl. L 210, S. 25; ausführlicher zu der VO (EG) Nr. 1083/2006 Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 162 AEUV Rn. 3.

§ 6 Europäischer Sozialfonds

1091

1081/2006.180 Gemeinsam bilden sie die Grundlage für die Vergabe der Fondsmittel. In der sich speziell mit dem Europäischen Sozialfonds beschäftigenden VO 3823 (EG) Nr. 1081/2006181 werden die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds, der Anwendungsbereich der Unterstützung aus dem Europäischen Sozialfonds, besondere Bestimmungen und die Arten von Ausgaben, die für eine Unterstützung infrage kommen, festgelegt.

G.

Mittel des Europäischen Sozialfonds

Die Mittel des Europäischen Sozialfonds sind im Laufe der Zeit erheblich gestei- 3824 gert worden. In der Strukturfondsperiode 2007-2013 stehen für den Europäischen Sozialfonds rund 75 Mrd. Euro zur Verfügung. Dies entspricht über 10 % des gesamten Haushalts der EU, mit denen jährlich etwa 10 Mio. Menschen unterstützt werden.182 Hauptempfänger waren bisher die südlichen Mitgliedstaaten, Großbritannien, Irland sowie seit 1990 Ostdeutschland.183 Seit 2004 sind die neu beigetretenen mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten stärker in den Vordergrund getreten. Die Praxis der Geldzuweisung und Mittelverwendung erfährt jedoch viel Kritik, weil in manchen Mitgliedstaaten die Fördergelder nicht für Innovation, sondern für die Finanzierung ohnehin geplanter Vorhaben bzw. zum Stopfen von Haushaltslöchern benutzt würden.184

180

181

182 183 184

VO (EG) Nr. 1081/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1784/1999, ABl. L 210, S. 12. VO (EG) Nr. 1081/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1784/1999, ABl. L 210, S. 12. Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 9. Zu Bedeutung und Anwendung des Europäischen Sozialfonds in Deutschland Coen, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 162-164 AEUV Rn. 10 und o. Rn. 3813 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 34.

Kapitel 23 Sozialpolitik

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung Die Europäische Sozialpolitik kennt die im deutschen Recht gängige Aufteilung in 3825 Arbeits- und Sozialrecht nicht.1 Die im Titel X des AEUV enthaltenen, dort sog. Sozialvorschriften umfassen in erster Linie das Arbeitsrecht und insbesondere mit den in Art. 153 Abs. 1 lit. c), j) und k) AEUV genannten Bereichen „soziale Sicherheit, sozialer Schutz und soziale Ausgrenzung“ das Sozialrecht.2 Unter europäischer Sozialpolitik insgesamt ist daher die Summe der Regelun- 3826 gen zu verstehen, die das Ziel verfolgen, die Arbeits- und Lebensbedingungen der Bürger durch öffentliche Maßnahmen zu verbessern.3 Damit wird bereits die Wechselbeziehung zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik deutlich. Die Union, die ursprünglich als reine Wirtschaftsunion konzipiert wurde, widmete sich bald auch sozialpolitischen Themen. Seit dem Vertrag von Amsterdam verfügt die Union über einen eigenen Titel zur Sozialpolitik (Art. 151 ff. AEUV).4 Von einer echten „Sozialunion“ ist die Union dennoch bislang weit entfernt,5 3827 zumal die Unterschiede zwischen den Sozialordnungen der Mitgliedstaaten derart groß sind, dass eine europäische Harmonisierung des nationalen Sozialrechts nicht ohne weiteres durchsetzbar ist. Während manche Mitgliedstaaten die sozialpolitischen Befugnisse der Union parallel und gleichrangig zu den Freiheiten des Binnenmarkts ausbauen wollen, sehen andere Mitgliedstaaten (darunter auch Deutschland) in der Sozialpolitik lediglich Begleitmaßnahmen zugunsten einer sozialen „Abfederung“ des Binnenmarkts. Daher basiert die europäische Sozialpolitik häufig auf Kompromissen6 und die Sozialpolitik stellt eine zwischen der 1 2 3 4 5 6

Vgl. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 136 EGV Rn. 1. Zu einer möglichen Unterscheidung zwischen Arbeits- und Sozialrecht Frenz, Europarecht 1, Rn. 1799. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 1; s. auch Art. 151 Abs. 1 AEUV bzw. u. Rn. 3828 f. Zur Entwicklung der Sozialpolitik Herdegen, Europarecht, § 27 Rn. 1; Joussen, ZIAS 2000, 191 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 1; Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 136 EGV Rn. 13. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_23, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1094

Kapitel 23 Sozialpolitik

Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit dar.7 Gestalt bekommt die Sozialpolitik durch das umfangreiche Sekundärrecht.8

§ 2 Ziele 3828 Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 EUV benennt für die Union sozialpolitische Ziele. Danach bekämpft die Union soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes.9 Zu Beginn des Sozialpolitik-Titels des AEUV werden in Art. 151 Abs. 1 AEUV konkretere Ziele benannt, und zwar nach einem Bekenntnis zu den sozialen Grundrechten der ESC und der GCSGA.10 Danach verfolgen die Union und die Mitgliedstaaten die Förderung der Be3829 schäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Weg des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen. Hierbei handelt es sich um eine rechtlich unverbindliche Programmformel.11

§ 3 Reichweite A.

Geteilte Kompetenz zwischen Union und Mitgliedstaaten

3830 Gem. Art. 4 Abs. 2 lit. b) AEUV erstreckt sich die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit unter anderem auf die Sozialpolitik hinsichtlich der im AEUV genannten Aspekte. Nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV hat dies zur Folge, dass die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit nur wahrnehmen, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Daneben kann die Union gem. Art. 5 Abs. 3 AEUV Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ergreifen.12 Diese Vorschrift passt aber nur für Art. 156 Abs. 2

7

8 9 10 11 12

Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 136 EGV Rn. 7 spricht von einer „gemeinsamen Aufgabe“ von Union und Mitgliedstaaten; zur geteilten Zuständigkeit s.u. Rn. 3830 u. 3851 ff. S.u. Rn. 3861 ff. Näher o. Rn. 2122 ff. Ausführlich zu den sozialen Grundrechten Frenz, Europarecht 4, Rn. 3533 ff. EuGH, Rs. 149/77, Slg. 1978, 1365 (1378, Rn. 19/23) – Defrenne zu Art. 117 f. EWGV; Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 136 EGV Rn. 6. S. allgemein zur Zwischenstellung des Kompetenztitels des Art. 5 AEUV o. Rn. 2185 ff.; zur offenen Methode der Koordinierung (OMK) ferner Rische, RVaktuell 2009, 2 ff.

§ 3 Reichweite

1095

AEUV.13 Das BVerfG sieht den Bereich der sozialen Sicherung als Teil unaufgebbarer mitgliedstaatlicher Staatsaufgaben und lässt am ehesten zu, dass die Union grenzüberschreitende Sachverhalte bei sachlicher Notwendigkeit koordiniert.14

B.

Betätigungsfelder der Union

Art. 153 AEUV greift diese grundsätzlichen Regelungen auf und begründet für die 3831 Union für Teilbereiche des Arbeits- und Sozialrechts eine Rechtsetzungskompetenz. Art. 153 Abs. 1 AEUV benennt die Betätigungsfelder der Union, in denen diese die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unterstützt und ergänzt. Nach Art. 153 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV bleibt die Regelungsautonomie 3832 bei den Mitgliedstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen. Explizit ausgenommen vom Betätigungsfeld der Union sind nach Art. 153 Abs. 5 AEUV zudem das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht. Im Einzelnen nennt Art. 153 Abs. 1 AEUV die im Folgenden erörterten Regelungsbereiche. I.

Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt

Zu den Betätigungsfeldern der Union gehört gem. Art. 153 Abs. 1 lit. a) AEUV 3833 die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer. Der Arbeitnehmerbegriff umfasst dabei alle innerhalb der EU Beschäftigten, unabhängig von ihrer Nationalität. Nach Auslegung des EuGH sind dies Personen, die eine tatsächliche Berufstätigkeit unter Anleitung einer anderen Person und gegen Bezahlung ausüben. Ob der Arbeitnehmer auf dem öffentlichen oder privaten Sektor beschäftigt ist, spielt hierbei keine Rolle.15 Die Arbeitsumwelt ist möglichst weit zu verstehen. Arbeitsumweltbezogene 3834 Vorschriften umfassen daher nicht allein den Arbeitsschutz i.e.S., wie etwa den Schutz vor gefährlichen Stoffen oder Verhaltensvorschriften zur Sicherheit der Arbeitnehmer. Um den Bedeutungsgehalt der Arbeitsumwelt vollständig zu erfassen, ist vielmehr von allen arbeitsbezogenen Umständen auszugehen, die das Wohlbefinden der Arbeitnehmer beeinträchtigen. Anzuknüpfen ist dabei wiederum an einen weiten Begriff der Gesundheit, wie er auch in der Präambel der WHO zum Ausdruck kommt. Danach ist Gesundheit der Zustand des vollkommenen Wohlbefindens in physischer, geistiger und sozialer Hinsicht.16 Nach diesem Verständnis fallen auch Regelungen der humanen Gestaltung des Arbeitsablaufs, die 13 14 15 16

S.o. Rn. 2275. BVerfG, Urt. vom 30.9.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 a.E. – Lissabon; krit. Frenz, Europarecht 5, Rn. 279 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 10. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 11; vgl. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5800, Rn. 15) – Vereinigtes Königreich/Rat; zum Begriff der Gesundheit ferner Frenz, Europarecht 4, Rn. 4247.

1096

Kapitel 23 Sozialpolitik

Arbeitsorganisation sowie Mitwirkungs- und Informationsrechte der Arbeitnehmer hierunter.17 II.

Arbeitsbedingungen

3835 Mit dem pauschalen Hinweis auf die Arbeitsbedingungen umfasst Art. 153 Abs. 1 lit. b) AEUV theoretisch alle Regelungen eines Arbeitsverhältnisses.18 Arbeitsbedingungen bilden nach allgemeinem Sprachgebrauch nämlich sämtliche, nicht die Bezahlung betreffende Elemente der Gegenleistung des Arbeitgebers für die erlangte Arbeitsleistung.19 Das bezieht sich auf das Arbeitsumfeld, innerhalb dessen der Arbeitnehmer seine Tätigkeit ausübt, aber auch auf die Modalitäten, wie der Arbeitnehmer seine Leistung erbringt. Einbezogen ist also ebenfalls die eigentliche Gestaltung der Arbeit wie die Verteilung der Arbeitsaufträge, Arbeitsrhythmus und Verteilung des Personals.20 Allerdings wird der Begriff der Arbeitsbedingungen dadurch stark einge3836 schränkt, dass Art. 153 Abs. 5 AEUV das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht aus dem Regelungsbereich des Art. 153 AEUV ausnimmt. Diese konkret genannten Bereiche bleiben also außen vor.21 Zudem hätten Art. 153 Abs. 1 lit. a), c)-k) AEUV bei einem weiten Begriffsverständnis der Arbeitsbedingungen keinen eigenständigen Regelungsgehalt, da die Arbeitsumwelt, die Sicherheit und der Schutz der Arbeitnehmer sowie die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer etc. unter den Begriff der Arbeitsbedingungen subsumiert werden können.22 Daher kann der Begriff der Arbeitsbedingungen in Art. 153 Abs. 1 lit. b) AEUV nur als Auffangbegriff verstanden werden, der für die Regelung derjenigen Arbeitsbedingungen steht, welche nicht durch die in Art. 153 Abs. 1 AEUV speziell angeführten Tatbestände erfasst sind.23 III.

Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer

3837 Soziale Sicherheit nach Art. 153 Abs. 1 lit. c) AEUV knüpft in Bezug auf Arbeitnehmer an Art. 48 AEUV an, der ein System der Sicherstellung der Ansprüche und Leistungen von Arbeitnehmern innerhalb der Union regelt. Damit werden jedenfalls Leistungen zur Risikoabsicherung wie Sozialversicherungssysteme erfasst, 17 18 19 20

21 22 23

Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 11. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 36. Vgl. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 13. Dorfmann, Soziale Gewährleistungen in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2002, S. 53. Der EuGH hat bislang den Begriff der Arbeitsbedingungen nicht definiert, Frenz, Europarecht 4, Rn. 3863. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 137 EGV Rn. 24. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 137 EGV Rn. 24; Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 13. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 13 m.w.N.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3866.

§ 3 Reichweite

1097

die auf einer Versichertengemeinschaft der Arbeitnehmer oder Arbeitgeber beruhen.24 Ob darunter auch Vergünstigungen wie die Sozialhilfe fallen, ist strittig.25 Auch 3838 Art. 34 EGRC kennt die Unterscheidung zwischen beitragsgestützten, einen Versicherungsfall voraussetzenden Leistungen und steuerfinanzierter, am individuellen Bedarf orientierter Sozialhilfe.26 Der Begriff des „sozialen Schutzes“ scheint jedenfalls weiter zu sein als der der „sozialen Sicherheit“. Konkretisiert wird er jedoch im Kontext des Art. 153 AEUV durch den notwendigen Bezug zur Arbeitnehmereigenschaft. Er fungiert so als Ergänzung zum Begriff der sozialen Sicherheit und deckt etwa Regelungen wie die Sicherung der Arbeitnehmeransprüche im Insolvenzfall ab.27 IV.

Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags

Der Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags gem. Art. 153 3839 Abs. 1 lit. d) AEUV umfasst insbesondere Kündigungsschutzregelungen für den Fall der Kündigung durch den Arbeitgeber. Darunter fallen vor allem Abfindungsregelungen, Fristen und allgemeine Kündigungsschutzregelungen bei Kündigung aus persönlichen oder betrieblichen Gründen. Es kann Überschneidungen mit anderen Tatbeständen geben, wenn es um den Schutz bestimmter Personengruppen wie etwa Schwangeren bei Kündigung geht. Dann ist der speziellere Tatbestand heranzuziehen.28 V.

Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer

Der Tatbestand des Art. 153 Abs. 1 lit. e) AEUV umfasst die Regelung der Pflich- 3840 ten des Arbeitgebers gegenüber einzelnen Arbeitnehmern und der Belegschaft hinsichtlich der Information und Beratung in nicht näher definierten Fällen und bei bestimmten Entscheidungen. Eingeschlossen sind sowohl Regelungen der Art und Weise als auch die Festlegung, in welchen Fällen Unterrichtungen und Beteiligungen der Belegschaft zu erfolgen haben. In einigen Bereichen sind bereits Richtlinien erlassen worden. Diese betreffen unter anderem Übergänge eines Unternehmens auf einen anderen Inhaber, geplante Massenentlassungen und allgemeine Informationen über die Entwicklung und wirtschaftliche Situation des Unternehmens.29 24 25 26 27 28 29

Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1544 ff. Bejahend Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 15 m.w.N.; abl. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 42. Hierzu Frenz, Europarecht 4, Rn. 4054 ff. Vgl. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 42. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 44. Genauer u. Rn. 3872 f.; zum Recht auf Anhörung und Unterrichtung nach Art. 27 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 3603 ff. unter ausführlicher Bezugnahme auf bestehendes Sekundärrecht.

1098

VI.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen

3841 Lit. f) des Art. 153 Abs. 1 AEUV umfasst das Gebiet der Vertretung und kollektiven Wahrnehmung von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen. Allerdings sind die in Absatz 5 dieser Vorschrift genannten Bereiche Arbeitsentgelt, Koalitionsrecht, Streikrecht und Aussperrungsrecht ausdrücklich ausgenommen. Damit werden die Hauptbereiche des kollektiven Arbeitsrechts der Anwendung dieser Norm entzogen. Anwendbar ist Art. 153 AEUV vor allem im Falle der Organisation einer von 3842 den Gewerkschaften unabhängigen Arbeitnehmervertretung auf betrieblicher Ebene und deren Ausstattung mit Rechten gegenüber dem Arbeitgeber.30 Trotz des engen Sachzusammenhangs mit dem Arbeitskampfrecht fällt das Tarifvertragsrecht nicht unter die Ausschlussklausel des Art. 153 Abs. 5 AEUV. Hier bleibt also noch Raum für Regelungen.31 Im Einzelnen ist die Reichweite des Art. 153 Abs. 1 lit. f) AEUV umstritten.32 VII.

Beschäftigungsbedingungen von Drittstaatsangehörigen mit legalem Aufenthalt

3843 Nach Art. 153 Abs. 1 lit. g) AEUV können spezifisch arbeits- und sozialrechtliche Regelungen in Bezug auf die Beschäftigungsbedingungen für Arbeitnehmer aus Drittstaaten getroffen werden. Dies setzt allerdings voraus, dass sie sich bereits legal in einem der EU-Staaten befinden. Regelungen über den Zugang zum Arbeitsmarkt von außerhalb des Unionsgebiets können auf dieser Grundlage nicht getroffen werden.33 VIII. Berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen 3844 Unbeschadet des Art. 166 AEUV betrifft Art. 153 Abs. 1 lit. h) AEUV die Unterstützung und Ergänzung von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur beruflichen Eingliederung aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzter Personen. Aus dem Vorbehalt bezüglich Art. 166 AEUV, der sich mit den Zielen der Politik der beruflichen Bildung befasst, wird geschlossen, dass Maßnahmen zur beruflichen Bildung nicht unter Art. 153 AEUV zu subsumieren sind.34 Daraus folgt aber nur die Ausklam-

30 31 32 33 34

Vgl. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 49. Ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 3694. S.u. Rn. 3877 f.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3691 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 32; Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 51. Vgl. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 52.

§ 3 Reichweite

1099

merung der beruflichen Wiedereingliederung, bei der die Bildung im Vordergrund steht, nicht hingegen allgemeiner Bildungsmaßnahmen.35 Nach der Systematik des Artikels, der sich vorwiegend mit sozialen Fragen ab- 3845 hängig Beschäftigter befasst, wäre es nahe liegend, lit. h) nicht bei Förderungsmaßnahmen für selbstständig Berufstätige anzuwenden. Eine Einschränkung ist jedoch nicht zwingend, da auch andere Bereiche wie die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung in lit. j) sich nicht nur auf Arbeitnehmer beziehen. Der Wortlaut des Art. 153 Abs. 1 lit. h) AEUV ist insofern offen und kann auch so weit verstanden werden, dass er die berufliche Eingliederung Selbstständiger umfasst.36 Unklar ist, ob ebenfalls Präventivmaßnahmen für noch Beschäftigte auf diese 3846 Norm zu stützen sind. Der Wortlaut, der sich auf „aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzte“ Personen bezieht, spricht eher dagegen. Zudem umfasst Art. 166 AEUV die berufliche Bildung auch für aktuell Beschäftigte mit dem Ziel der beruflichen Eingliederung und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. IX.

Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz

Art. 153 Abs. 1 lit. i) AEUV bezieht sich auf die Chancengleichheit von Männern 3847 und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und deren Gleichbehandlung am Arbeitsplatz. Inhaltlich stimmt dies im Wesentlichen mit Art. 157 AEUV überein, der in Absatz 3 eine Rechtsgrundlage für die Verwirklichung dieses Ziels „in Arbeits- und Beschäftigungsfragen“ schafft.37 Im Einzelfall kann jedoch eine Abgrenzung der Tatbestände notwendig sein. So ist bei einer Sozialpartnervereinbarung nach Art. 155 Abs. 2 AEUV gegebenenfalls eine Beteiligung des Rates erforderlich, wenn es sich um eine in Art. 153 AEUV aufgeführte Materie handelt. Auch beinhaltet Art. 153 Abs. 2 b) AEUV besondere Bestimmungen, die bei der Rechtsetzung zu berücksichtigen sind. Ein möglicher Anknüpfungspunkt ist der Wortlaut der Bestimmungen. Der in 3848 Art. 153 Abs. 1 lit. i) AEUV genannte „Arbeitsmarkt“ könnte weiter verstanden werden als die „Arbeits- und Beschäftigungsfragen“ in Art. 157 Abs. 3 AEUV. Allgemeine arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, die sich auch auf die Chancengleichheit von Männern und Frauen auswirken, wären demnach auf Art. 153 AEUV zu stützen.38 Angesichts der ebenfalls sehr weiten Formulierung „Beschäftigungsfragen“ ist diese Abgrenzung aber nicht eindeutig.39

35 36 37 38 39

Vgl. Krebber in: Calliess/Ruffert, Art. 137 EGV Rn. 26; näher u. Rn. 3883. S. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 52. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 34 u. Art. 157 AEUV Rn. 62. So Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 53. Für einen sehr weiten Anwendungsbereich beider Vorschriften Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 34 u. Art. 157 AEUV Rn. 62.

1100

X.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung

3849 Art. 153 Abs. 1 lit. j) AEUV ist die Grundlage für den Begleitprozess zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung als gemeinsames Ziel der Sozialpolitik in den Mitgliedstaaten. Rat und Parlament haben ein Aktionsprogramm zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung beschlossen, das dazu dienen sollte, die Festlegung geeigneter Ziele auf Unionsebene und die Durchführung nationaler Aktionspläne voranzubringen.40 XI.

Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes

3850 Die Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes wurde erstmals durch den Vertrag von Nizza in den Katalog der Tätigkeitsbereiche der EU aufgenommen. Es wurde ein Ausschuss für Sozialschutz eingesetzt, der die soziale Lage in den Mitgliedstaaten verfolgen und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten fördern soll.41 Der Europäische Rat hat die Modernisierung der bestehenden Systeme als notwendig erachtet und festgestellt, dass die Alterung der Gesellschaft eine wichtige Herausforderung der Union ist.42 Auch der Bereich des Gesundheitswesens und der Altenpflege ist von Art. 153 Abs. 1 lit. k) AEUV erfasst.43 Die Norm erstreckt sich auf alle staatlichen Institutionen und Instrumente des sozialen und gesundheitlichen Schutzes.44

C.

Begrenzte Rechtsetzungsbefugnis für Europäisches Parlament und Rat

3851 Für die in Art. 153 Abs. 1 AEUV genannten Gebiete bietet Art. 153 Abs. 2 AEUV eine Rechtsetzungsermächtigung für Europäisches Parlament und Rat. Danach können das Europäische Parlament und der Rat unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten Maßnahmen mit zwei Zielsetzungen annehmen. Sie können die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten durch Initiativen fördern, welche die Verbesserung des Wissensstands, die Entwicklung des Austauschs von Informationen und bewähr-

40

41 42 43 44

Beschluss 50/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.12.2001 zur Einführung eines Aktionsprogramms der Gemeinschaft zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, ABl. 2002 L 10, S. 1; im Einzelnen zu den Maßnahmen Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 35. Beschluss 2004/689/EG des Rates vom 4.10.2004, ABl. L 314, S. 8. Darstellung der Vorgehensweise bei Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 37. Zur Modernisierung der sozialen Systeme ausführlich Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 36 ff. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 55.

§ 4 Mittel

1101

ten Verfahren, die Förderung innovativer Ansätze und die Bewertung von Erfahrungen zum Ziel haben (Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV). Weiter können sie in den in Art. 153 Abs. 1 lit. a)-i) AEUV genannten Bereichen unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen, die schrittweise anzuwenden sind. Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen (Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV). Insgesamt ist Art. 153 AEUV damit die bedeutendste Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsvorschriften im Kapitel über die Sozialpolitik, auch wenn für die Bereiche der lit. j) und k) nur Fördermaßnahmen nach Art. 153 Abs. 2 lit. a) AEUV möglich sind. Allerdings verbleiben gem. Art. 153 Abs. 4 AEUV die Befugnisse bei den Mitgliedstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen. Europäische Maßnahmen dürfen das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen (Art. 153 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV). Die Mitgliedstaaten können Regelungen mit strengeren Schutzmaßnahmen beibehalten oder neu treffen (Art. 153 Abs. 4 2. Spiegelstrich AEUV). Zudem sind das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungsrecht von der Regelungsbefugnis ausdrücklich ausgenommen (Art. 153 Abs. 5 AEUV). Dieser Vorbehalt für die zivilgesellschaftliche nationale Politik erklärt sich durch die großen Unterschiede bei der Kompetenzverteilung zwischen Staat und Verbänden in den einzelnen Mitgliedstaaten.45 Die Regelungen des Art. 153 AEUV machen deutlich, dass die Union insgesamt die Tätigkeit der Mitgliedstaaten lediglich unterstützen und ergänzen soll (ausdrücklich geregelt in Art. 153 Abs. 1 AEUV). Deshalb kommt sogar in den Bereichen, die einer Harmonisierung grundsätzlich offen stehen, lediglich der Erlass von Mindestvorschriften in Betracht (Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV). Dies hat zur Folge, dass die Mitgliedstaaten zugunsten der Arbeitnehmer vom Sekundärrecht abweichende Regelungen treffen können.46

3852

3853

3854

3855

§ 4 Mittel A.

Gesetzgebungsverfahren und Handlungsformenwahl

Gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV beschließen das Europäische Parlament und 3856 der Rat (in den Fällen des Art. 153 Abs. 1 lit. a), b), e), h)-k) AEUV) gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren47 nach Anhörung des Wirtschafts- und So45 46 47

Ausführlich Kocher, AuR 2009, 332 ff. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5800 f., Rn. 17; 5811, Rn. 56) – Vereinigtes Königreich/Rat zu dem Begriff „Mindestvorschriften“ in Art. 118a EGV. S.o. Rn. 1820 ff.

1102

Kapitel 23 Sozialpolitik

zialausschusses und des Ausschusses der Regionen. Dies hat nach Art. 289 Abs. 1 S. 1 AEUV grundsätzlich zur Folge, dass als Rechtsakt eine Verordnung, eine Richtlinie oder ein Beschluss infrage kommen. Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV sieht jedoch nur den Erlass von Richtlinien vor, die Mindestvorschriften enthalten. In den in Art. 153 Abs. 1 lit. a)-i) AEUV genannten Bereichen ist eine Regelung daher nur durch Richtlinien möglich. In den in Art. 153 Abs. 1 lit. c), d), f) und g) genannten Bereichen beschließt 3857 der Rat gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 f. AEUV einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren48 nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der genannten Ausschüsse. Der Rat kann einstimmig auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließen, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren auf Abs. 1 lit. d), f) und g) angewandt wird. Damit geht aber das nationale Vetorecht verloren. Daher verlangt das BVerfG die vorherige Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane, bevor der deutsche Vertreter im Rat einen solchen Wechsel billigt.49

B.

Harmonisierungskompetenz nur in einigen Bereichen

3858 Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV unterscheidet bei der Rechtsetzungsbefugnis zwischen solchen Bereichen, die der (Mindest-)Harmonisierung zugänglich sind (dies sind die in Art. 153 Abs. 1 lit. a)-i) AEUV genannten Bereiche) und solchen, bei denen jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Letztere sind die in Art. 153 Abs. 1 lit. j) und k) AEUV genannten Bereiche, wobei auch in den übrigen Bereichen des Art. 153 Abs. 1 AEUV, da diese sogar einer Harmonisierung zugänglich sind, als Minus Maßnahmen ohne Harmonisierung getroffen werden können.

C.

Differenziertes System

3859 Art. 153 AEUV stellt damit ein differenziertes System auf, bei dem hinsichtlich jeder einzelnen sozialpolitischen Materie genau geprüft werden muss, inwieweit eine Unionskompetenz besteht, welches Rechtsetzungsverfahren Anwendung findet, welche Handlungsform gewählt werden kann und inwieweit die Rechtsetzung harmonisierend wirken darf. Die Vorschriften über die Sozialpolitik wurden durch die verschiedenen Ver3860 tragsänderungen seit Maastricht häufig geändert, so dass eine Zuordnung der bestehenden Rechtsakte zu den genannten Ermächtigungsgrundlagen nicht immer einfach ist. In der Vergangenheit wurden die Richtlinien im Wesentlichen auf die Vorschrift zur Rechtsangleichung (heute Art. 115 AEUV) und auf den heutigen

48 49

S.o. Rn. 1905 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon.

§ 4 Mittel

1103

Art. 153 Abs. 1 lit. a) AEUV gestützt.50 Der Erlass von Richtlinien zur Sozialpolitik wurde zudem meist nicht systematisch vorangetrieben, sondern einzelne Regelungen erfolgten oft als Reaktion auf einen konkreten zufälligen Anlass.51 I.

Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer

Im Bereich der Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der 3861 Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer (Art. 153 Abs. 1 lit. a) AEUV) ist eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV möglich. Unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen können danach durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen werden, die schrittweise anzuwenden sind. Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. Sie werden gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren52 erlassen. Von besonderer Bedeutung ist die RL 89/391/EWG53 über die Durchführung 3862 von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit.54 Es handelt sich dabei um eine Rahmenrichtlinie, auf deren Grundlage weitere Richtlinien ergangen sind, beispielsweise die RL 2003/88/EG55 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung,56 die RL 94/33/ EG57 über den Jugendarbeitsschutz,58 die RL 92/85/EWG59 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von schwangeren Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und stillenden Arbeitnehmerinnen am Arbeitsplatz60 und die RL 2010/18/EU61 zur Durchführung der von BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP und EGB geschlossenen überarbeiteten

50

51 52 53 54 55 56

57 58 59 60 61

Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 136 EGV Rn. 25. Zu der Frage, inwiefern seit der Ausweitung der Kompetenznormen in Art. 153 und 157 AEUV Rechtsakte im Bereich der Sozialpolitik weiterhin auf die o. genannten allgemeinen Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden können, s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1839 ff. Hilf/Willms, JuS 1992, 368 ff. S.o. Rn. 1820 ff. Des Rates vom 12.6.1989, ABl. L 183, S. 1. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1807 und ders., Europarecht 4, Rn. 3874. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.11.2003; ABl. L 299, S. 9. S. ausführlicher dazu, insbes. zum Streit über die Frage, inwiefern Bereitschaftsdienste z.B. in Kliniken als Arbeitszeit zu bewerten sind, Classen, in: Oppermann/Classen/ Nettesheim, § 30 Rn. 14 und Frenz, Europarecht 1, Rn. 1809; ders., Europarecht 4, Rn. 3875 ff. Des Rates vom 22.6.1994, ABl. L 216, S. 12. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1810 und ders., Europarecht 4, Rn. 3931. Des Rates vom 19.10.1992, ABl. L 348, S. 1. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1810 und ders., Europarecht 4, Rn. 3981 f. Des Rates vom 8.3.2010, ABl. L 68, S. 13.

1104

Kapitel 23 Sozialpolitik

Rahmenvereinbarung62 über den Elternurlaub und zur Aufhebung der RL 96/34/ EG.63 II.

Arbeitsbedingungen

3863 Im Bereich der Arbeitsbedingungen nach Art. 153 Abs. 1 lit. b) AEUV ist gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV ebenfalls eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften möglich. Wiederum sind die in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen zu berücksichtigen. Auf dieser Basis können gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren64 durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen werden, die schrittweise anzuwenden sind, ohne dass verwaltungsmäßige, finanzielle oder rechtliche Auflagen vorgeschrieben werden sollen, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. In diesem Bereich sind folgende Richtlinien zu nennen: die RL 91/533/EWG65 3864 über die Pflicht des Arbeitgebers zur Unterrichtung des Arbeitnehmers über die für seinen Arbeitsvertrag oder sein Arbeitsverhältnis geltenden Bedingungen, die RL 1999/70/EG66 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung67 über befristete Arbeitsverträge,68 die RL 97/81/EG69 zu der von UNICE, CEEP and EGB geschlossenen Rahmenvereinigung70 über Teilzeitarbeit,71 die RL 98/59/EG72 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen,73 die RL 2008/94/EG74 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers,75 die RL 2001/23/EG76 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen und die RL 2008/104/EG77 über Leiharbeit.

62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Zu Vereinbarungen der Sozialpartner s.u. Rn. 3932 ff., 3950 ff. Zur VorgängerRL 96/34/EG s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1810. S.o. Rn. 1820 ff. Des Rates vom 14.10.1991, ABl. L 288, S. 32. Des Rates vom 28.6.1999, ABl. L 175, S. 43. Zu Vereinbarungen der Sozialpartner s.u. Rn. 3932 ff., 3950 ff. Dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1814. Des Rates vom 15.12.1997, ABl. L 14, S. 9. Zu Vereinbarungen der Sozialpartner s.u. Rn. 3932 ff., 3950 ff. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1814. Des Rates vom 20.7.1998, ABl. L 225, S. 16. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1803 und ders., Europarecht 4, Rn. 3615. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008, ABl. L 283, S. 36. Zur VorgängerRL 80/987/EWG s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1806. Des Rates vom 12.3.2001, ABl. L 82, S. 16. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008, ABl. L 327, S. 9.

§ 4 Mittel

III.

1105

Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer

Im Bereich der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer 3865 gem. Art. 153 Abs. 1 lit. c) AEUV sieht Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften vor. Voraussetzung ist gleichfalls die Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen sowie das Fehlen von verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. Dann können danach durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen werden, die schrittweise anzuwenden sind. Sie werden gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren78 erlassen. In diesem Bereich ist besonders zu beachten, dass gem. Art. 153 Abs. 4 1. Spie- 3866 gelstrich AEUV die Mitgliedstaaten die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit selbst festlegen und das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme durch europäische Vorschriften nicht erheblich beeinträchtigt werden darf. Gegen ein einheitliches europäisches System der sozialen Sicherheit ist eingewandt worden, dass die Systeme der sozialen Sicherheit das Ergebnis lange zurückreichender Traditionen sind und tief in den nationalen Kulturen und Gepflogenheiten wurzeln.79 Entsprechend ist bislang kein einheitliches europäisches System der sozialen Sicherheit intendiert.80 Besonders bedeutsam sind in diesem Bereich folgende Vorschriften: die VO 3867 (EG) Nr. 883/200481 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und die ergänzende DurchführungsVO (EWG) Nr. 987/200982 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der VO (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, die ab dem 1.5.2010 die VO (EWG) Nr. 1408/71 und die DurchführungsVO (EWG) Nr. 574/72 ablösen.83 IV.

Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags (Art. 153 Abs. 1 lit. d) AEUV)

Im Bereich des Schutzes der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags ist 3868 eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV unter den vorgenannten Voraussetzungen auf Mindestbasis möglich. Sie werden grundsätzlich nach Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren84 erlassen, wobei gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 78 79 80 81 82 83

84

S.o. Rn. 1905 ff. Sigemann, RdA 2003, 18 (22). Fuchs, NZS 2002, 337 (341). Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004, ABl. L 166, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009, ABl. L 284, S. 1. Allerdings wird die VO (EWG) Nr. 1408/71 nicht ganz außer Kraft gesetzt, sondern gilt weiter z.B. für Drittstaatsangehörige, s. Art. 90 der VO (EG) Nr. 883/2004. Ausführlich zu den Vorgängerverordnungen Frenz, Europarecht 4, Rn. 4073 ff. S.o. Rn. 1905 ff.

1106

Kapitel 23 Sozialpolitik

AEUV ein Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren möglich ist. Einer entsprechenden Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat muss aber die Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane vorausgehen.85 Trotz dieser europäischen Regelungskompetenzen existieren allgemeine Rege3869 lungen zum Kündigungsschutz im Sekundärrecht bislang nicht. Dort finden sich vielmehr punktuelle Regelungen, die Kündigungsschutz in bestimmten Einzelfällen gewähren.86 Das gilt für die RL 2001/23/EG87 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen88 und die RL 80/987/EWG89 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (mehrfach geändert und schließlich aufgehoben und ersetzt durch die RL 2008/94/EG90). Zwar ist vorrangiges Ziel der beiden letztgenannten Richtlinien, die Befrie3870 digung nicht erfüllter Ansprüche der Arbeitnehmer auf Arbeitsentgelt sicherzustellen (s. jeweils Art. 3 der Richtlinien). Da die Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers jedoch häufig zu Entlassungen führt, betreffen die zum Schutz der Arbeitnehmeransprüche aufgestellten Regelungen auch die Folgen einer aufgrund der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers ausgesprochenen Kündigung.91 Neben den genannten Richtlinien sehen viele weitere Richtlinien und Verordnungen besondere Kündigungsschutztatbestände vor.92 Andere sprechen den Kündigungsschutz zumindest mittelbar an.93 Das Sekundärrecht enthält bislang jedoch keine allgemeinen Regelungen zum Kündigungsschutz.94 V.

Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer

3871 Im Bereich von Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer nach Art. 153 Abs. 1 lit. e) AEUV können die mitgliedstaatlichen Vorschriften ebenfalls gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV harmonisiert werden. Erforderlich ist wie85 86 87

88

89

90 91 92 93 94

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 30 GRCh Rn. 6 f. RL 2001/23/EG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen vom 12.3.2001, ABl. L 82, S. 16. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1804 und ders., Europarecht 4, Rn. 3809; nach Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 137 EGV Rn. 45 ff. ist die Richtlinie hingegen Art. 153 Abs. 1 lit. c) AEUV (Arbeitsbedingungen) zuzuordnen. RL 80/987/EWG des Rates vom 20.10.1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, ABl. L 283, S. 23. RL 2008/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, ABl. L 283, S. 36. Ausführlicher dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3810. S. die Aufzählungen bei Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 30 GRCh Rn. 7. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 30 GRCh Rn. 7 mit Beispielen in Fn. 14. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 30 GRCh Rn. 6.

§ 4 Mittel

1107

derum die Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen. Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Aufgaben vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen und können nur Mindestvorschriften enthalten, die schrittweise anzuwenden sind. Sie werden gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren95 erlassen. Näher relevant sind in diesem Bereich folgende Richtlinien: die RL 91/533/ 3872 EWG96 über die Pflicht des Arbeitgebers zur Unterrichtung des Arbeitnehmers über die für seinen Arbeitsvertrag oder sein Arbeitsverhältnis geltenden Bedingungen,97 die RL 2009/38/EG98 über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrates oder die Schaffung eines Verfahrens zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in unionsweit operierenden Unternehmen und Unternehmensgruppen,99 die RL 2002/14/EG100 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft101 und die RL 98/59/EG102 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen,103 die den Arbeitgeber im Fall beabsichtigter Massenentlassungen verpflichtet, die Arbeitnehmervertreter rechtzeitig zu konsultieren, um zu einer Einigung zu gelangen (Art. 2 Abs. 1). Die RL 2001/23/EG104 betrifft den Fall des Übergangs von Unternehmen, Be- 3873 trieben oder Unternehmens- bzw. Betriebsteilen auf einen anderen Inhaber durch vertragliche Übertragung oder durch Verschmelzung (Art. 1 Abs. 1 lit. a)). Sie schreibt umfängliche Informations- und Konsultationspflichten für Unternehmensbzw. Betriebsveräußerer und -erwerber vor (Art. 7).

95 96 97 98 99 100 101 102 103 104

S.o. Rn. 1820 ff. Des Rates vom 14.10.1991, ABl. L 288, S. 32. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1811. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.5.2009, ABl. L 122, S. 28. Zur VorgängerRL 94/45/EG s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1812 und ders., Europarecht 4, Rn. 3617 f. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2002, ABl. L 80, S. 29. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3611 ff. Des Rates vom 20.7.1998, ABl. L 225, S. 16. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1803. Des Rates vom 12.3.2001 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen, ABl. L 82, S. 16. Vgl. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1804.

1108

VI.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen

3874 Auch im Bereich der Vertretung und kollektiven Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen, einschließlich der Mitbestimmung105 (Art. 153 Abs. 1 lit. f) AEUV), ist eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV möglich. Unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen können danach durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen werden, die schrittweise anzuwenden sind. Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtli3875 chen Aufgaben vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. Sie werden grundsätzlich nach Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren106 erlassen, wobei aber gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV ein Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren möglich ist. Auch insoweit müssen die nationalen Gesetzgebungsorgane zustimmen, bevor das der deutsche Vertreter im Rat darf.107 Eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften ist in diesem Bereich 3876 besonders schwierig, da die Vorstellungen über das sachgerechte Mit- bzw. Gegeneinander von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr stark differieren. Besonders stark sind die Unterschiede bezüglich der Frage nach der Rolle der Mitbestimmung von Arbeitnehmervertretern in betrieblichen, vor allem aber unternehmerischen Fragen.108 Das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungs3877 recht sind von der Regelungsbefugnis der Union nach Art. 153 Abs. 5 AEUV ausdrücklich ausgenommen. Daher ist im Bereich des kollektiven Arbeitsrechts eine Rechtsetzung der EU nur in den übrigen von Art. 153 Abs. 1 lit. f) AEUV genannten Bereichen möglich. Jedoch ist streitig, welche Regelungsmaterien unter den Bereich des Absatzes 1 lit. f) und welche unter das Koalitionsrecht i.S.d. Absatzes 5 fallen.109 Angesichts der weit reichenden Ausnahme in Art. 153 Abs. 5 AEUV ist der Restbereich nur schwer zu bestimmen: der Arbeitskampf ist ausgenommen, die Kollektivvereinbarung nicht.110 Entsprechend dieser Vorgaben finden sich auf dem Gebiet des kollektiven Ar3878 beitsrechts bisher fast keine europarechtlichen Regelungen. Das lässt sich zum einen mit den sehr verschiedenen und folglich schwer zu harmonisierenden nationalen Regelungen und zum anderen mit der Bestimmung des Art. 153 Abs. 5 AEUV erklären.111 Von besonderer Bedeutung ist in diesem Bereich lediglich die RL 105

106 107 108 109 110 111

Dies gilt „vorbehaltlich des Art. 153 Abs. 5 AEUV“, d.h. ausgenommen aus dem Bereich möglicher Rechtsetzung sind das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht. S.o. Rn. 1905 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 30 Rn. 17. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1793. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3691 ff. Sigemann, RdA 2003, 18 (22).

§ 4 Mittel

1109

2009/38/EG112 über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrates oder die Schaffung eines Verfahrens zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in unionsweit operierenden Unternehmen und Unternehmensgruppen.113 VII.

Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder

Parallel zu den vorgenannten Voraussetzungen kommt im Bereich der Beschäfti- 3879 gungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig im Gebiet der Union aufhalten, nach Art. 153 Abs. 1 lit. g) AEUV eine schrittweise anzuwendende Mindestharmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV in Betracht. Solche Richtlinien werden grundsätzlich nach Art. 153 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren114 erlassen. Allerdings ist gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV ein Wechsel zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren möglich. Die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat setzt aber eine solche der nationalen Gesetzgebungsorgane voraus.115 Zu beachten ist, dass Art. 153 Abs. 1 lit. g) AEUV nicht den Zugang zum Ar- 3880 beitsmarkt betrifft. Eine Kompetenz der Union zur Regelung des Arbeitsmarktzugangs von Drittstaatsangehörigen ist damit nur insoweit gegeben, als diese sich bereits rechtmäßig im Unionsgebiet aufhalten.116 VIII. Berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen Ebenso ist im Bereich der beruflichen Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt 3881 ausgegrenzten Personen nach Art. 153 Abs. 1 lit. h) AEUV 117 eine schrittweise anzuwendende Mindestharmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV möglich. Es greift gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV das ordentliche Gesetzgebungsverfahren.118 Die Eingliederung wird regelmäßig durch Qualifizierung zur Beschäftigung ge- 3882 fördert und überschneidet sich daher mit beschäftigungs- und bildungspolitischen Aspekten. Seit dem Maastrichter Vertrag verfügt die Union auch über eine eigene bildungspolitische Kompetenz.119 Gem. Art. 166 AEUV unterstützt und ergänzt 112

113 114 115 116 117 118 119

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.5.2009; ABl. L 122, S. 28; hierzu ausführlich Thüsing/Forst, NZA 2009, 408 ff.; ferner Giesen, NZA 2009, 1174 ff.; Melot de Beauregard/Buchmann, BB 2009, 1417 ff.; Funke, DB 2009, 564 ff. Zur VorgängerRL 94/45/EG s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1812. S.o. Rn. 1905 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 153 AEUV Rn. 32. Dieser gilt „unbeschadet des Art. 166 AEUV“. S. zu diesem u. Rn. 3989 ff. S.o. Rn. 1820 ff. S.u. Rn. 3989 ff.

1110

Kapitel 23 Sozialpolitik

die Union im betreffenden Bereich lediglich die Maßnahmen der Mitgliedstaaten und beachtet deren Verantwortung für Inhalt und Gestaltung. Nach Art. 166 AEUV verbleibt damit die grundsätzliche Kompetenz bei den Mitgliedstaaten,120 weshalb den europäischen Handlungsmöglichkeiten enge Grenzen gesetzt sind.121 Wenn die Union in diesen Grenzen im Bereich der beruflichen Bildung tätig wird, verfolgt sie unter anderem gem. Art. 166 Abs. 2 2. Spiegelstrich AEUV das Ziel der Verbesserung der beruflichen Erstausbildung und Weiterbildung zur Erleichterung der beruflichen Eingliederung und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. Aufgrund der bereits begrifflichen Überschneidungen von Art. 153 Abs. 1 lit. h) 3883 AEUV und Art. 166 Abs. 2 2. Spiegelstrich AEUV sind die Grenzen zwischen den beiden Zuständigkeiten nicht eindeutig.122 So kann die berufliche Bildung auch der beruflichen Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt Ausgegliederten dienen. Bei den Maßnahmen nach Art. 166 AEUV liegt jedoch der Schwerpunkt auf der beruflichen Bildung und Qualifikation, während der Hauptakzent bei Art. 153 AEUV auf die Integration der Beschäftigungslosen gerichtet ist.123 IX.

Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz

3884 Schließlich ist für die Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und die Gleichbehandlung am Arbeitsplatz nach Art. 153 Abs. 1 lit. i) AEUV eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) AEUV vorgesehen. Unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen können danach durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen werden, die schrittweise anzuwenden sind. Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. Sie werden gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren124 erlassen. X.

Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung

3885 Im Bereich der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung nach Art. 153 Abs. 1 lit. j) AEUV ist gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV keine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften möglich. Es dürfen daher nur Maßnahmen angenommen werden, die dazu bestimmt sind, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten durch Initiativen zu fördern, die die Verbesserung des Wissensstands, 120 121 122 123 124

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 150 EGV Rn. 5. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 150 EGV Rn. 5 m.w.N. in Fn. 5. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 20; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 137 EGV Rn. 26. Eichenhofer, in: Streinz, Art. 137 EGV Rn. 20. S.o. Rn. 1820 ff.

§ 4 Mittel

1111

die Entwicklung des Austauschs von Informationen und bewährten Verfahren, die Förderung innovativer Ansätze und die Bewertung von Erfahrungen zum Ziel haben. Diese Maßnahmen werden gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren125 erlassen. XI.

Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes

Der Bereich der Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes nach Art. 153 3886 Abs. 1 lit. k) AEUV ist gem. Art. 153 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV, unbeschadet des Art. 153 Abs. 1 lit. c) AEUV ebenfalls keiner Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Vorschriften zugänglich. Auch hier sind wie bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung nur fördernde und die Zusammenarbeit in den Mitgliedstaaten unterstützende Maßnahmen zulässig, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV erlassen werden.126

D.

Übertragung der Durchführungskompetenz an Sozialpartner

I.

Ansatz

Art. 153 Abs. 3 AEUV eröffnet den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, 3887 die Durchführung einer aufgrund des Absatzes 2 dieser Bestimmung angenommenen Richtlinie oder die Durchführung eines aufgrund von Art. 155 AEUV erlassenen Beschlusses des Rates auf die nationalen Sozialpartner zu übertragen, sofern diese einen gemeinsamen Antrag gestellt haben. Mit der „Durchführung“ in diesem Zusammenhang ist die weitere Umsetzung 3888 der getroffenen Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten gemeint. Sozialpartner im Sinne dieser Vorschrift sind demnach die nationalen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen. Deren Anerkennung als Sozialpartner bestimmt sich folglich allein nach dem innerstaatlichen Recht.127 Der EuGH hat schon früher gebilligt, dass Mitgliedstaaten in erster Linie den 3889 Sozialpartnern die Verwirklichung in einer Richtlinie festgelegter Grundsätze überlassen.128 Eine ausdrückliche Übertragungsmöglichkeit sah bereits Art. 137 EG vor. Sie ist im AEUV noch auf Beschlüsse des Rates nach Art. 155 Abs. 2 AEUV erweitert worden. Insoweit hat die Bestimmung streng genommen nur klarstellende Bedeutung, da die Richtlinienumsetzungskompetenz der Mitgliedstaaten die

125 126 127 128

S.o. Rn. 1820 ff. S.o. Rn. 1820 ff. Ausführlich Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 263. EuGH, Rs. 143/83, Slg. 1985, 427 (434 f. Rn. 8 f.) – Kommission/Dänemark; Rs. 235/84, Slg. 1986, 2291 (2302, Rn. 20) – Kommission/Italien.

1112

Kapitel 23 Sozialpolitik

Möglichkeit einer Übertragung auf Stellen wie die Sozialpartner nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht beinhaltet.129 II.

Vollständigkeit der Umsetzung

3890 Auch bei der Durchführung durch Sozialpartner muss die Umsetzung für alle unter die Richtlinie fallenden Arbeitnehmer erfolgen und nicht etwa nur für diejenigen, die sonst von Tarifverträgen erfasst sind. Sofern hier keine vollständige Abdeckung möglich ist, hat der Mitgliedstaat für eine lückenlose Umsetzung der Regelung zu sorgen.130 Art. 153 Abs. 3 AEUV setzt also nicht die vollständige Umsetzung durch die 3891 Sozialpartner voraus. Ob dies überhaupt möglich ist, hängt maßgebend von den innerstaatlichen Rechtsordnungen ab. Da Tarifverträge i.d.R. nur zwischen den Mitgliedern der Koalition gelten, wären hier Maßnahmen seitens des Mitgliedstaats wie Allgemeinverbindlichkeitserklärungen für eine vollständige Umsetzung notwendig. Eine solche Allgemeinverbindlichkeitserklärung ist in Deutschland von engen Voraussetzungen abhängig, die nicht in jedem Fall gegeben sein dürften. In der Union verfügen bisher nur wenige Mitgliedstaaten über Tarifvertragssysteme, die eine solche flächendeckende Umsetzung ermöglichen. Die praktische Bedeutung des Art. 153 Abs. 3 AEUV ist daher bisher gering.131 II.

Verantwortung des Mitgliedstaats für die ordnungsgemäße Umsetzung

3892 Im Falle einer Übertragung auf die Sozialpartner bleibt der Mitgliedstaat überdies insofern in seiner Verantwortung, als er sich zu vergewissern hat, dass die Sozialpartner rechtzeitig die erforderlichen Maßnahmen getroffen haben und etwaige Umsetzungsfristen eingehalten werden. Er befindet sich daher in einer Garantenstellung. Ferner hat der Mitgliedstaat seinerseits durch erforderliche Maßnahmen wie 3893 etwa Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu gewährleisten, dass die durch die betreffende Richtlinie oder den Beschluss vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden (Art. 153 Abs. 3 S. 2 AEUV). Die Nichtbeachtung dieser Einstandspflicht kann auch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens sanktioniert werden.132 Die Verantwortung des einzelnen Mitgliedstaats geht jedoch nur so weit, wie 3894 sie auch bei einer Durchführung durch staatliches Gesetz ginge. Der Mitgliedstaat 129 130 131

132

Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 263 f. m.w.N. EuGH, Rs. 143/83, Slg. 1985, 427 (435 Rn. 9 ff.) – Kommission/Dänemark. Vgl. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 80; Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 269 ff. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 269.

§ 5 Sozialer Dialog

1113

kann demnach nicht etwa für die Nichtanwendung von Tarifverträgen durch einzelne Arbeitgeber zur Verantwortung gezogen werden.133

E.

Fördermaßnahmen der Kommission

Neben den genannten Kompetenzen kann die Kommission nach Art. 156 AEUV 3895 Maßnahmen ergreifen, um die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern und die Abstimmung ihres Vorgehens zu erleichtern. Diese Möglichkeit besteht nach Art. 156 Abs. 1 AEUV für alle unter dem Sozialpolitik-Titel des AEUV genannten Bereiche, wobei besonders folgende Gebiete hervorgehoben werden: - die Beschäftigung, - das Arbeitsrecht und die Arbeitsbedingungen, - die berufliche Ausbildung und Fortbildung, - die soziale Sicherheit, - die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten, - der Gesundheitsschutz bei der Arbeit, - das Koalitionsrecht und die Kollektivverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Art. 156 Abs. 2 AEUV sieht zu diesem Zweck Untersuchungen, Stellungnah- 3896 men und die Durchführung von Konsultationen zu Fragen vor, die innerstaatlich oder in den internationalen Organisationen zu behandeln sind. Ins Auge gefasst sind dafür vor allem Initiativen, um Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewährter Verfahren durchzuführen und die erforderlichen Elemente für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung auszuarbeiten. Darin wird eine Kodifizierung der offenen Methode der Koordinierung gesehen.134 Jedenfalls passt (nur) Art. 156 AEUV auf die Inbezugnahme der Sozialpolitik im Rahmen der Koordinierung nach Art. 5 Abs. 3 AEUV.135

§ 5 Sozialer Dialog A.

Begriff

Unter der Bezeichnung sozialer Dialog auf europäischer Ebene ist i.w.S. der Aus- 3897 tausch von Informationen und Meinungen sowie die Zusammenarbeit zwischen Arbeitgeber- und Arbeitgebervereinigungen und gegebenenfalls der öffentlichen Hand zu Themen der europäischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zu verstehen. Sozialer Dialog findet sowohl zweiseitig, also lediglich zwischen den Gewerk133 134 135

Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 81. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-17 Rn. 14. S.o. Rn. 2310, 2316 f. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 2 AEUV Rn. 16, Art. 5 AEUV Rn. 6 m.w.N. S.o. Rn. 2275 f., 2305 ff.

1114

Kapitel 23 Sozialpolitik

schaften und Arbeitgeberverbänden und dreiseitig, d.h. unter Beteiligung der öffentlichen Hand, insbesondere der Kommission statt. Ferner wird noch zwischen dem sektoralen und dem branchenübergreifenden sozialen Dialog unterschieden. Der soziale Dialog kann, insbesondere bei der Aufnahme von Verhandlungen i.S.d. Art. 155 AEUV, zu vertraglichen Beziehungen und dem Abschluss von Vereinbarungen führen.136

B.

Zielsetzung und Bedeutung

3898 Der soziale Dialog ist ein wichtiges Element zur Gestaltung der Sozialpolitik in Europa. Zum sozialen Dialog auf europäischer Ebene gehören Konsultationen, Diskussionen, Verhandlungen und Maßnahmen der repräsentativen Organisationen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Die Anhörung und Beteiligung dieser Sozialpartner trägt zur Ausarbeitung und Festlegung sozialer Normen bei und stellt eine bedeutende Stütze für die Arbeit der Kommission dar. Durch die Einbeziehung der Sozialpartner kann größtmögliche Sachnähe und Kompetenz sowie detaillierte Kenntnis der nationalen oder branchenspezifischen Arbeitsmarktbelange in die Prozesse auf europäischer Ebene einfließen. Zudem erleichtert der etablierte soziale Dialog auf europäischer Ebene die Zusammenarbeit der einzelnen nationalen Sozialpartner untereinander. Ähnlich wie auf nationaler Ebene führt die Besonderheit der Materie dazu, dass 3899 die eigentlichen Akteure bei der Regulierung der Arbeitsbedingungen möglichst weitreichend zu Rate gezogen werden sollen. Ihrer naturgemäßen besonderen Sachnähe entspringt auch eine große Kompetenz, von der im Bereich der Rechtsetzung Gebrauch gemacht werden soll.137 Das Ziel, den Austausch zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu fördern, 3900 kann wiederum im Zusammenhang mit der Förderung des Dialogs in Unternehmen gesehen werden (Art. 153 Abs. 1 lit. e) AEUV). Zwar spielen beide auf unterschiedlichen Ebenen. Insgesamt gehört der soziale Dialog auf Unionsebene jedoch zum europarechtlichen Besitzstand hinsichtlich des in Art. 27 EGRC enthaltenen Rechts auf Anhörung und Unterrichtung der Arbeitnehmer im Unternehmen.138 Die Kommission regt auch an, möglichen Synergien zwischen dem sozialen Dialog auf europäischer Ebene und der Unternehmensebene nachzugehen. Sie unterstützt in diesem Zusammenhang die Verbindung zwischen den europäischen Betriebsräten und dem sozialen Dialog.139

136 137 138 139

Hierzu genauer u. Rn. 3949 ff. Vgl. Deinert, RdA 2004, 211 (217). Ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 3608 ff. Mitteilung der Kommission vom 12.8.2004, Partnerschaft für den Wandel in einem erweiterten Europa – Verbesserung des Beitrags des europäischen sozialen Dialogs, KOM (2004) 557 endg., Ziff. 3.2.3.

§ 5 Sozialer Dialog

C.

1115

Entwicklung und Historie

Der soziale Dialog blickt inzwischen auf eine längere Geschichte in Europa zurück, in der er sich kontinuierlich zu dem fortentwickelt hat, was er heute darstellt.140 Bereits seit den 60er Jahren gab es Ausschüsse und Arbeitsgruppen, in denen vor allem branchenspezifisch Sozialpartner vertreten waren, die sich in Zusammenarbeit mit der Kommission um Lösungen bei Problemstellungen in ihrer Branche bemühten. Dieser soziale Dialog fand zunächst informell vor allem auf Initiative der Kommission statt. Die Arbeit der Sozialpartner auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft hat sich in der Folge stets stärker etabliert und auch institutionell mehr und mehr Fuß gefasst. So wurde 1970 der Ständige Ausschuss für Beschäftigungsfragen eingesetzt,141 der den Dialog zwischen den Sozialpartnern und der Kommission stärken und zu einer besseren Koordinierung der mitgliedstaatlichen Beschäftigungspolitik mit Blick auf die Ziele der Gemeinschaft führen sollte. Er wurde zur Verbesserung seiner Arbeitsweise 1999 reformiert.142 Daneben wurde 1997 der Ausschuss für Beschäftigung und Arbeitsmarkt (ABA) ins Leben gerufen, der wiederum nach dem Vertrag von Amsterdam durch den Beschäftigungsausschuss ersetzt wurde. Dieser soll den Rat in Beschäftigungsfragen unterstützen, etwa bei der Prüfung der nationalen Beschäftigungspläne und in Form von Stellungnahmen zu den beschäftigungspolitischen Leitlinien.143 Auf Initiative des damaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors wurde in den 80er Jahren der branchenübergreifende zweiseitige Dialog zwischen den Sozialpartnern gefördert. Dieser führte bereits zu gemeinsamen Erklärungen, Entschließungen und Stellungnahmen, die allerdings noch keinen bindenden Charakter erhielten.144 Entscheidend war dann die zwischen den Sozialpartnern CEEP (Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft), UNICE (Union der Industrien der Europäischen Gemeinschaft) und EGB (Europäischer Gewerkschaftsbund) getroffene Vereinbarung vom 31.10.1991, die später als Anhang zum Vertrag von Maastricht in das Protokoll über die Sozialpolitik aufgenommen wurde. Nach diesem sog. Sozialabkommen konnte ein Ratsbeschluss den von den europäischen Sozialpartnern ausgehandelten Vereinbarungen Rechtskraft verleihen. Ebenfalls war darin die Alternative der Umsetzung nach den Gepflogenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten bereits vorgesehen. Diese Regelungen wurden später in den Vertrag von Amsterdam übernommen (Art. 138 f. EGV) und bilden im We140 141

142

143 144

Zur Historie s. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 154 AEUV Rn. 4 ff.; ferner ausführlich Deinert, RdA 2004, 211 (212 ff.). Beschluss 70/532/EWG des Rates vom 14.12.1970 zur Einsetzung des Ständigen Ausschusses für Beschäftigungsfragen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 273, S. 25. Beschluss 1999/207/EG des Rates vom 9.3.1999 zur Reform des Ständigen Ausschusses für Beschäftigungsfragen und zur Aufhebung des Beschlusses 70/532/EWG, ABl. L 72, S. 33. S. ausführliche Darstellung auf der Internetseite der Union unter www.europa.eu/legislation_summaries/employment_an_social_policy/index_de.htm. Hierzu Deinert, RdA 2004, 211 (213).

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3904

1116

Kapitel 23 Sozialpolitik

sentlichen noch heute die Grundlage des sozialen Dialogs.145 Sie kann als Wegbereitung zur „verhandelten Gesetzgebung“146 verstanden werden. Der dreigliedrige soziale Dialog festigte sich vor allem mit Beschluss des Rates 3905 zur Errichtung eines dreigliedrigen Sozialgipfels für Wachstum und Beschäftigung.147 An diesem nehmen der jeweilige amtierende Ratsvorsitz, die beiden anschließenden Ratsvorsitze, jeweils mit entsprechenden Ministern für Arbeit und Soziales, Kommissionsmitglieder und jeweils zehn Gesandte der branchenübergreifenden Sozialpartner teil. Der Gipfel tagt jedes Jahr vor der Frühjahrstagung des Europäischen Rates. Ziel dieses Gipfels ist vor allem, eine Kontinuität in den Austausch zwischen den Beteiligten zu bringen.148

D.

Verankerung im Primärrecht

3906 Eine Kodifizierung des bereits früher vor allem auf informeller Ebene praktizierten sozialen Dialogs im Europarecht erfolgte nachträglich erstmals durch die Einheitliche Europäische Akte, die Art. 128 b in den EGV einfügte. Danach sollte die Kommission sich um die Entwicklung des sozialen Dialogs zwischen den Sozialpartnern bemühen, was auch zu vertraglichen Beziehungen führen konnte. Im AEUV ist der soziale Dialog an verschiedenen Stellen verankert. Die Be3907 stimmungen im 10. Titel des AEUV über die Sozialpolitik stellen insofern nur einen Teil des gesamten sozialen Dialogs auf Unionsebene dar. Die Beteiligung der Sozialpartner an der Willensbildung der Union zeigt sich unter anderem auch an der Rolle der Sozialpartner bei der Europäischen Beschäftigungsstrategie (Art. 146, 150 AEUV) und ihrer Berücksichtigung beim Ausschuss für Sozialschutz.149 Innerhalb des Kapitels über die Sozialpolitik erwähnt zunächst Art. 151 Abs. 1 3908 AEUV den sozialen Dialog als Ziel der Union und ihrer Mitgliedstaaten. Ferner weist Art. 152 AEUV allgemein auf den Stellenwert des sozialen Dialogs hin und betont die Anerkennung und Förderung der Rolle der Sozialpartner durch die Union, unter Beachtung ihrer Autonomie. Besondere Erwähnung findet hier der Dreigliedrige Sozialgipfel für Wachstum und Beschäftigung als Beitrag zum sozialen Dialog (Art. 152 S. 3 AEUV). Neben diesen allgemeinen Normen wird der soziale Dialog für die Beteiligung 3909 der Sozialpartner bei bestimmten Maßnahmen der Kommission in Form von Anhörungsrechten in Art. 154 AEUV besonders ausgestaltet. Schließlich beschäftigt sich Art. 155 AEUV mit der Förderung des sozialen Dialogs auf der Ebene der Union, einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen und deren Umsetzung. 145 146 147 148 149

Vgl. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 154 AEUV Rn. 4; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 2; Deinert, RdA 2004, 211 (214 f.). So Deinert, RdA 2004, 211 (216). Beschluss 2003/174/EG des Rates vom 6.3.2003 zur Errichtung eines dreigliedrigen Sozialgipfels für Wachstum und Beschäftigung. Ausführliche Information findet sich auf der Homepage der Union http://europa.eu/legislation_summaries/employment_an_social_policy/index_de.htm. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 2.

§ 5 Sozialer Dialog

E.

Sozialpartner i.S.d. Unionsrechts

I.

Unions- und nationale Ebene

1117

Der Begriff des Sozialpartners ist im Vertrag nicht ausdrücklich definiert. Aus dem 3910 jeweiligen Zusammenhang der anzuwendenden Norm ist aber darauf zu schließen, dass nicht an jeder Stelle derselbe Begriffsinhalt zugrunde zu legen ist. So bezieht sich Art. 154 AEUV ausschließlich auf Sozialpartner auf Unionsebene. Art. 153 Abs. 3 sowie Art. 155 Abs. 2 1. Alt. AEUV nehmen dagegen auf die nationalen Sozialpartner Bezug.150 Die Vereinigungen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern erfüllen bestimmte 3911 Funktionen sowohl auf nationaler Ebene als auch auf der Ebene der Union. Auf Unionsebene sind sie gem. Art. 154 f. AEUV an der Rechtsetzung im Bereich des Sozialrechts zu beteiligen. Sie können Vereinbarungen treffen, die entweder aufgrund eines Ratsbeschlusses oder nach den Gepflogenheiten des Mitgliedstaats durch die nationalen Sozialpartner selbst umgesetzt werden. Damit sind die Sozialpartner für den Inhalt solcher Vereinbarungen ausschlaggebend und nehmen entscheidenden Einfluss auf die Sozialpolitik der EU. Dieser besonderen Einbindung entsprechend ist es erforderlich, dass die Sozialpartner über eine soziale Akzeptanz der durch sie vertretenen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerschaft verfügen. Eine solche lässt sich nur sicherstellen, wenn die beteiligten Organisationen die durch sie Vertretenen ausreichend repräsentieren. Aber auch in anderer Hinsicht haben die Organisationen verschiedene Anforde- 3912 rungen zu erfüllen, um als Sozialpartner i.S.d. AEUV anerkannt zu werden. Dies ist bereits dadurch bedingt, dass eine Meinungsfindung unter Berücksichtigung der nationalen Interessen auf der Ebene der gesamten EU zu bewerkstelligen ist, was einige organisatorische Anforderungen mit sich bringt. Die Kommission hat dafür Kriterien erarbeitet, die von ihr im Verfahren nach Art. 154 AEUV zugrunde gelegt werden. II.

Kommissionskriterien für die Anerkennung der Arbeitnehmerbzw. Arbeitgeberorganisationen als Sozialpartner

Im Zusammenhang mit dem Anhörungsverfahren nach Art. 154 AEUV hat die 3913 Kommission folgende Kriterien festgelegt: Die angehörten Organisationen sollen „(1) branchenübergreifend, sektor- oder berufsspezifisch sein und über eine Struktur auf europäischer Ebene verfügen, (2) aus Verbänden bestehen, die in ihrem Land integraler und anerkannter Bestandteil des Systems der Arbeitsbeziehungen sind, Vereinbarungen aushandeln können und soweit wie möglich die Mitgliedstaaten vertreten und 150

Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 7; Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 138 EGV Rn. 5; ausführlich Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 4 ff.; ferner o. Rn. 3887 ff.

1118

Kapitel 23 Sozialpolitik

(3)

über die geeigneten Strukturen verfügen, um effektiv an dem Anhörungsprozess teilnehmen zu können.“151 Besonders hebt die Kommission die Bedeutung der Repräsentativität der betei3914 ligten Organisationen hervor, auf der die Legitimität und Wirksamkeit der Anhörung gegründet ist. Dabei stellt die Kommission fest, dass die Anforderungen an die Repräsentativität sich unterscheiden, je nachdem, welche Aufgaben die Sozialpartner jeweils erfüllen. Danach sind die Anforderungen bei einer bloßen Anhörung niedrig, bei der Festlegung von Rechtsnormen jedoch höher einzustufen.152 Eine genaue Spezifizierung der jeweils im Einzelfall zu stellenden Anforderungen gibt die Kommission jedoch nicht. Dies dürfte auch angesichts der Verschiedenheit der mitgliedstaatlichen Gegebenheiten und der Variationsbreite der möglichen Regelungsgegenstände schwierig sein.153 Zur Feststellung des Grades der Repräsentativität der Organisationen und Ver3915 bände, auch mit Blick auf die Erweiterung der Union, gab die Kommission Studien in Auftrag, die Anhaltspunkte für die Anerkennung als Sozialpartner liefern sollen.154 Bisher wurde eine große Zahl, überwiegend branchenbezogener Sozialpartner 3916 von der Kommission nach ihren Kriterien anerkannt.155 Am bedeutendsten sind jedoch die großen allgemeinen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen. Dies sind der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) als Dachverband der europäischen Gewerkschaften, der Europäische Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) als europäischer Verband der öffentlichen Unternehmen und die Union der europäischen Industrie- und Arbeitgeberverbände (UNICE) als Dachverband der nationalen Arbeitgeberorganisationen. Auf sie sind unter anderem die Vereinbarungen über den Elternurlaub,156 über befristete Arbeitsverträge,157 über Teil-

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155 156

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Mitteilung der Kommission über die Anwendung des Protokolls über die Sozialpolitik an den Rat und an das Europäische Parlament vom 14.12.1993, KOM (93) 600 endg., S. 2, 13 (nicht im ABl. veröffentlicht) und Mitteilung der Kommission Anpassung und Förderung des Sozialen Dialogs auf Gemeinschaftsebene vom 20.5.1998, KOM (98) 322 endg., S. 5 f.; hierzu Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 234 ff. S. Mitteilung der Kommission, Der soziale Dialog, Determinante für Modernisierung und Wandel vom 26.6.2002, KOM (2002) 341 endg., S. 9 f. Ausführlich zu diesem Kriterium Piazolo, Der Soziale Dialog nach dem Abkommen über die Sozialpolitik und dem Vertrag von Amsterdam, 1999, S. 181 ff. S. Mitteilung der Kommission, Der soziale Dialog, Determinante für Modernisierung und Wandel vom 26.6.2002, KOM (2002) 341 endg., S. 9 f.; hierzu Piazolo, Der Soziale Dialog nach dem Abkommen über die Sozialpolitik und dem Vertrag von Amsterdam, 1999, S. 174 ff. S. Darstellung bei Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 20. Rahmenvereinbarung der europäischen Sozialpartner (UNICE, CEEP, EGB) vom 14.12.1995 über den Elternurlaub, im Anhang zur RL 96/34/EG des Rates vom 3.6.1996 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Elternurlaub, ABl. L 145, S. 4. Im Anhang zur RL 1999/70/EG des Rates vom 28.6.1999 zu der EGB-UNICE-CEEPRahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, ABl. L 175, S. 43.

§ 5 Sozialer Dialog

1119

zeitarbeit158 und über Telearbeit159 zurückzuführen. Daran zeigt sich ihre bedeutende Rolle in wichtigen sozialen Bereichen. III.

Das Kriterium der Repräsentativität

Sowohl mit Blick auf die Umsetzung von Sozialpartnervereinbarungen durch Ratsbeschluss als auch bei der Umsetzung durch die Sozialpartner selbst nach den Gepflogenheiten der jeweiligen Mitgliedstaaten ist das Repräsentativitätserfordernis eines der wichtigsten Kriterien für die Anerkennung als Sozialpartner und die allgemeine Akzeptanz der getroffenen Vereinbarungen. Die Zurückhaltung der Rechtsetzungsorgane bei der Durchführung von Sozialpartnervereinbarungen auf europäischer Ebene verlangt, dass die Akteure selbst Gewähr dafür bieten, dass sie imstande sind, einen angemessenen Interessenausgleich herbeizuführen.160 Dazu müssen die betroffenen Arbeitnehmer bzw. Arbeitgeber durch die agierenden Organisationen ausreichend vertreten sein. Entsprechend dem unterschiedlichen Grad der Einbindung der Sozialpartner kann auch die Anforderung an das Maß der Repräsentativität angepasst werden. So ist bei einer bloßen Anhörung gem. Art. 154 Abs. 2 AEUV eine geringere Anforderung zu stellen als bei der Initiierung des Prozesses nach Art. 155 AEUV gem. Art. 154 Abs. 4 AEUV.161 Ein ausreichendes Maß an Repräsentativität spiegelt die Interessen der von den Regelungen Betroffenen effektiv wider.162 Dies muss sich sowohl auf die konkrete nationale Lage in den Mitgliedstaaten als auch auf die Interessenvertretung der einzelnen Länder auf europäischer Ebene an sich beziehen.163 Das EuG spricht in Bezug auf Sozialpartnerverhandlungen nach Art. 155 Abs. 2 AEUV von dem Erfordernis einer ausreichenden Gesamtrepräsentativität.164 Die Repräsentativität bezieht sich mithin sowohl auf die mitgliedstaatliche Situation, wonach unterschiedliche Maßstäbe an die Repräsentativität gestellt werden dürften, als auch darauf, dass von den beteiligten Organisationen die Arbeitgeber oder Arbeitnehmer aller Mitgliedstaaten vertreten sein können. Die Sozial158

159

160 161

162 163 164

Im Anhang zur RL 97/81/EG des Rates vom 15.12.1997 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinigung über Teilzeitarbeit, ABl. 1998 L 14, S. 9; s. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1814. Rahmenvereinbarung der europäischen Sozialpartner (UNICE, CEEP, EGB) vom 16.7.2002 über Telearbeit abrufbar über die Internetseite des ETUC http://resourcecentre.etuc.org/linked_files/documents/Framework%20agreement%20-%20telework%20DE.pdf. Ausführlich Deinert, RdA 2004, 211 (223); zur Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip s.u. Rn. 3939 ff. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 9; Mitteilung der Kommission, Der soziale Dialog, Determinante für Modernisierung und Wandel vom 26.6.2002, KOM (2002) 341 endg., S. 9. Deinert, RdA 2004, 211 (222). Zum Kriterium der Repräsentativität ausführlich Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 15 f. u. Art. 139 EGV Rn. 25, 28. EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2371 f., Rn. 90) – UEAPME.

3917

3918

3919

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1120

Kapitel 23 Sozialpolitik

partner sollten daher Mitgliedsverbände in allen Mitgliedstaaten haben.165 Bei den Verhandlungen nach Art. 155 AEUV dürfen aber nur Mitglieder der EU teilnehmen.166 Ferner ist die Gegnerfreiheit der jeweiligen Verbände und deren Unabhängigkeit zu fordern. Auch dies sind Voraussetzungen für eine ungestörte Repräsentativität.

F.

Beteiligung der Sozialpartner gem. Art. 154 AEUV

I.

Die Förderung der Anhörung nach Art. 154 Abs. 1 AEUV

3921 Gem. Art. 154 Abs. 1 AEUV ist es Aufgabe der Kommission, die „Anhörung der Sozialpartner auf Unionsebene zu fördern“. Hierbei erlässt sie zweckdienliche Maßnahmen zur Erleichterung des sozialen Dialogs. Die Kommission ist zur Neutralität verpflichtet und hat auf die Ausgewogenheit ihrer Maßnahmen zu achten. Sie darf also keinen der Beteiligten etwa beim Zugang zu Informationen oder dergleichen bevorzugen.167 Unter fördernden Maßnahmen sind vor allem organisatorische und technische 3922 Unterstützungen zu verstehen, die, wie etwa die Veranstaltung von Konferenzen und Gesprächsrunden, zu einer besseren Vermittlung der Beiträge der einzelnen Sozialpartner führen.168 Nicht umfasst ist hingegen eine finanzielle Förderung der Sozialpartner.169 Dies würde die Möglichkeiten der Union übersteigen und nicht notwendig die Akzeptanz des sozialen Dialogs erhöhen. Insgesamt hat Art. 154 Abs. 1 AEUV wegen der Weite seiner Formulierung 3923 eher programmatischen Charakter.170 Ein Rechtsanspruch auf Anhörung entfließt dieser Vorschrift nicht. Dieser kann jedoch den Absätzen 2 und 3 des Art. 154 AEUV entnommen werden.171 II.

Konsultationsverfahren nach Art. 154 Abs. 2 und 3 AEUV

3924 Die Vorschrift über die Anhörung der Sozialpartner sieht ein Verfahren in zwei Schritten vor. Zunächst sind die Sozialpartner noch vor der Unterbreitung eines Vorschlags im Bereich der Sozialpolitik zu hören. Dabei geht es um die mögliche inhaltliche Ausrichtung einer Maßnahme. Hält die Kommission nach Durchfüh165 166 167 168 169

170 171

Vgl. Piazolo, Der Soziale Dialog nach dem Abkommen über die Sozialpolitik und dem Vertrag von Amsterdam, 1999, S. 184. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 8 f. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 3. S. Mitteilung der Kommission, Der europäische soziale Dialog, Determinante für Modernisierung und Wandel vom 26.6.2002, KOM (2002) 341 endg. Überwiegende Meinung, Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 138 EGV Rn. 3; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 26; Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 9. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 26 m.w.N. Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 138 EGV Rn. 4.

§ 5 Sozialer Dialog

1121

rung dieser ersten Anhörung die Maßnahme für zweckmäßig, so hört sie die Sozialpartner erneut, diesmal zum Inhalt der Maßnahme. 1.

Erste Anhörung gem. Art. 154 Abs. 2 AEUV

Gem. Art. 154 Abs. 2 AEUV hört die Kommission die Sozialpartner zur Ausrichtung einer Unionsaktion, bevor sie einen Vorschlag unterbreitet. Entsprechend der Formulierung „vor Unterbreitung von Vorschlägen“ in Art. 154 Abs. 2 AEUV ist die Anhörung der Sozialpartner nur im Rahmen von unionsrechtlichen Rechtsetzungsverfahren vorgesehen. Wird die Kommission anders tätig, etwa durch Mitteilungen und Stellungnahmen, bei denen sie nicht auf einen Vorschlag beschränkt ist, wird die Anhörung nicht vorgegeben.172 Unschädlich ist jedoch eine informelle Konsultation der Sozialpartner.173 Die Pflicht zur Anhörung trifft die Kommission nur bei Maßnahmen der Sozialpolitik. Dies sind in jedem Fall solche, die ihre Rechtsgrundlage im Kapitel über die Sozialpolitik haben, insbesondere in Art. 153 AEUV. In anderen Bereichen kann sie Sozialpartner konsultieren, ist hierzu aber nicht verpflichtet. Eine Ausweitung auf andere Bereiche des Binnenmarkts, welche die Sozialpolitik nur berühren, würde die Rolle der Sozialpartner überdehnen.174 Auch der enge Zusammenhang zum Verfahren nach Art. 155 AEUV spricht gegen eine Ausweitung der Anhörungspflicht auf andere Politikbereiche.175 Konsequenterweise müsste den Sozialpartnern dann nämlich auch ein Verhandlungsrecht i.S.d. Verfahrens nach Art. 155 AEUV in diesen anderen Bereichen zustehen. Bei dieser ersten Konsultationsphase geht es um das Ob und Wie einer Regelung. Der Regelungsbereich wird von der Kommission noch möglichst offen skizziert. Art. 154 AEUV befasst sich nicht näher mit dem genauen Ablauf der Anhörung. In der Praxis wird innerhalb von sechs Wochen eine Stellungnahme der beteiligten Sozialpartner zum Anhörungsgegenstand erbeten.176 Art. 163 AEUV enthält ein besonderes Verfahren für die Verwaltung des Sozialfonds, bei dem ebenfalls Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände beteiligt sind und geht als lex specialis vor.177

172 173 174 175 176

177

Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 4; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 28. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 28. Vgl. Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 138 EGV Rn. 4. So auch Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 29. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 239 f.; zur Praxis der Kommission bei der Durchführung der Anhörung s. Mitteilung der Kommission über die Anwendung des Protokolls über die Sozialpolitik an den Rat und das Europäische Parlament vom 14.12.1993, KOM (93) 600 endg., S. 2 ff. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 3.

3925

3926

3927

3928

1122

2.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Zweite Anhörung nach Art. 154 Abs. 3 AEUV

3929 Nachdem die Kommission die Sozialpartner gehört hat, kann sie einen Vorschlag unterbreiten, sofern sie dies für zweckmäßig hält. Zum Inhalt des Vorschlags werden wiederum die Sozialpartner gehört. In dieser zweiten Konsultationsphase geht es bereits um konkrete Formulierungsvorschläge sowie die Rechtsgrundlage des Vorschlags. Die Sozialpartner können erneut innerhalb von sechs Wochen Stellungnahmen oder Empfehlungen übermitteln. Sie sollen mitteilen, in welchen Punkten sie mit dem Vorschlag der Kommission übereinstimmen und wo sie abweichender Meinung sind.178 III.

Verhandlungen nach Art. 155 AEUV

3930 Die Sozialpartner haben im Verlauf der zweiten Anhörungsrunde im Rahmen des Konsultationsverfahrens gem. Art. 154 Abs. 4 S. 1 AEUV die Möglichkeit, den Prozess nach Art. 155 AEUV in Gang zu setzen. Hiernach können sie im Wege der Verhandlungen zu einer Vereinbarung über die zu regelnde Materie gelangen. Diese Möglichkeit steht den Sozialpartnern aber auch in Bereichen frei, die sie aus eigener Initiative für regelungsbedürftig halten.179 Haben die Sozialpartner solchermaßen das Verfahren an sich gezogen, so sind 3931 sie, vorbehaltlich einvernehmlicher Verlängerungen, innerhalb der in Art. 154 Abs. 4 S. 2 AEUV genannten Neunmonatsfrist zum Abschluss des Prozesses gehalten. Diese Frist soll einer Blockade des Rechtsetzungsverfahrens vorbeugen.180 Wird seitens der Sozialpartner ernsthaft verhandelt, so darf die Kommission innerhalb dieser Frist ihren eigenen Vorschlag nicht offiziell weiter verfolgen.181 In einigen Fällen mündeten die von der Kommission initiierten Anhörungen in 3932 Rahmenvereinbarungen der Sozialpartner, die anschließend durch Richtlinien umgesetzt wurden. Auf derartige Rahmenvereinbarungen zwischen UNICE, CEEP und EGB gingen zum Beispiel die RL 1999/70/EG182 über befristete Arbeitsverträge,183 die RL 97/81/EG184 über Teilzeitarbeit,185 die RL 98/59/EG186 zur Anglei178 179 180 181

182 183 184

185 186

Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 240 f. Zum Verfahren gem. Art. 155 AEUV sogleich Rn. 3949 ff. Riesenhuber, Europäisches Arbeitsrecht, 2009, § 4 Rn. 36. Rebhahn, in: Schwarze, Art. 138 EGV Rn. 10; Piazolo, Der Soziale Dialog nach dem Abkommen über die Sozialpolitik und dem Vertrag von Amsterdam, 1999, S. 110 ff. m.w.N. RL 1999/70/EG des Rates vom 28.6.1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, ABl. L 175, S. 43. Dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1814. RL 97/81/EG des Rates vom 15.12.1997 zu der von UNICE, CEEP and EGB geschlossenen Rahmenvereinigung über Teilzeitarbeit – Anhang: Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit, ABl. 1998 L 14, S. 9. S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1814. RL 98/59/EG des Rates vom 20.7.1998 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen, ABl. L 225, S. 16.

§ 5 Sozialer Dialog

1123

chung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen187 und die RL 2008/94/EG188 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers189 zurück. Nicht in jedem Fall führen die Verhandlungen der Sozialpartner zum Abschluss 3933 einer Vereinbarung. Es ist auch ein schlichtes Scheitern möglich. Ferner gibt es auch Regelungsbereiche, die nach eigener Einschätzung der verhandelnden Verbände durch den Unionsgesetzgeber zu regeln sind. Dies hatten die Sozialpartner im Fall der Beweislastrichtlinie übereinstimmend erklärt.190 Sind die Sozialpartner zu einer Vereinbarung gekommen, so haben sie die 3934 Wahl, die Durchführung durch Ratsbeschluss zu beantragen oder die Umsetzung nach den Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten zu verfolgen (s. Art. 155 Abs. 2 AEUV). Dies ist Ausdruck des Vorrangs der Sozialautonomie in Art. 154 Abs. 4 AEUV.191 IV.

Ablehnungs- und Abänderungsrecht von Kommission und Rat

Im AEUV nicht eindeutig beantwortet ist die Frage, ob der Kommission und dem 3935 Rat das Recht zusteht, die beantragte Durchführung einer Sozialpartnervereinbarung abzulehnen oder deren Inhalt zu ändern. Diese Frage ist für Rat und Kommission getrennt zu beantworten. Aus Art. 155 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV ergibt sich, dass der Rat zumindest ein 3936 Ablehnungsrecht haben muss, da die Möglichkeit besteht, dass die erforderliche Mehrheit bei Beschlussfassung nicht erreicht wird. Das impliziert ein Scheitern der Vereinbarung an der notwendigen Mehrheit. Mit der Durchführung der Vereinbarung durch Ratsbeschluss wird diese Bestandteil des Unionsrechts. Der Rat trägt hierfür rechtlich und politisch die Verantwortung, so dass ihm jedenfalls ein Ablehnungsrecht zustehen muss. Das ergibt sich auch im Hinblick auf die demokratische Legitimation.192 Auch der Kommission ist im Ergebnis ein solches Recht zuzubilligen. Bei einer 3937 Ablehnung aus rechtlichen Gründen ergibt sich dieses bereits aus ihrer Rolle als Hüterin der Verträge und daraus, dass sie ein eigenständiges Vorschlagsrecht besitzt, das in Art. 155 Abs. 2 AEUV keiner Einschränkung unterworfen ist.193 Die Kommission prüft, bevor sie einen Vorschlag an den Rat weiterreicht, unter anderem die Repräsentativität der beteiligten Sozialpartner und die Vereinbarkeit mit 187 188

189 190 191 192 193

S. dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1803 und ders., Europarecht 4, Rn. 3615. RL 2008/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (kodifizierte Fassung), ABl. L 283, S. 36; weitere Beispiele bei Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 139 EGV Rn. 14. Zur VorgängerRL 80/987/EWG s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1806. Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (471). Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 250. Näher sogleich Rn. 3939 ff., 3945. Vgl. Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (477 f.).

1124

Kapitel 23 Sozialpolitik

Unionsrecht.194 Fällt diese Prüfung negativ aus, so muss sie den Vorschlag der Sozialpartner ablehnen. Ein Abänderungsrecht steht dagegen weder Rat noch Kommission zu. Dies wi3938 derspräche der Konstruktion des Verfahrens nach Art. 155 AEUV und der darin gewährten Verhandlungsautonomie der Sozialpartner.195 Es bleibt der Kommission jedoch unbenommen, den Sozialpartnern Änderungsgelegenheit zu geben, wenn sie danach zur Vorlage an den Rat bereit ist.196 V.

Beachtung des Demokratieprinzips

1.

Keine volle Parlamentsbeteiligung

3939 Teilweise wird die Rechtmäßigkeit der Regelungen, welche die Umsetzung von Sozialpartnervereinbarungen betreffen, angezweifelt. Es werden Demokratiedefizite unterstellt, da die Sozialpartner maßgebend an der Gesetzgebung beteiligt sind und damit Staatsgewalt ausüben, ohne jedoch, so die Kritik, über die notwendige demokratische Legitimation zu verfügen.197 Bei der Umsetzung von Vereinbarungen der Sozialpartner durch Ratsbeschluss 3940 fällt in der Tat auf, dass in den Fällen des Art. 155 Abs. 2 AEUV ohne Parlamentsbeteiligung entschieden wird. Zwar besteht eine Übung der Kommission, das Parlament anzuhören. Zudem ist mit dem Vertrag von Lissabon zumindest eine Pflicht, das Parlament zu unterrichten, eingeführt worden (Art. 155 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV). Eine entscheidende Rolle spielt das Parlament hierbei jedoch nicht.198 Das EuG geht wohl davon aus, dass die Beteiligung der Völker an der Recht3941 setzung als demokratisches Prinzip eine Parlamentsbeteiligung grundsätzlich voraussetzt. Bei der Umsetzung von Sozialpartnervereinbarungen durch Ratsbeschluss nach Art. 155 Abs. 2 AEUV kann danach die mangelnde Beteiligung des Parlaments jedoch im Wege der Beteiligung der Sozialpartner ersetzt werden, sofern diese ausreichend repräsentativ sind.199 Die Abweichung vom üblichen Gesetzgebungsverfahren unter Parlamentsbetei3942 ligung kann in der Tat zu dem Schluss verleiten, dass die Sozialpartnerbeteiligung die ansonsten übliche demokratische Legitimation in Form der Parlamentsbeteiligung ersetzen soll.200 Da noch so repräsentative Sozialpartner jedoch lediglich einen Teil der Bevölkerung mit Blick auf spezifische, arbeitsbezogene Interessen 194 195

196 197 198 199 200

Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 139 EGV Rn. 7. Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (478); vgl. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 250 u. 214 f. Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/Hilf, Art. 139 EGV Rn. 7. Dederer, RdA 2000, 216 ff.; s. auch Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 28. Vgl. Riesenhuber, Europäisches Arbeitsrecht, 2009, § 4 Rn. 40. EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2373, Rn. 88 f.) – UEAPME. So EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2371, Rn. 88 f.) – UEAPME; krit. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 28.

§ 5 Sozialer Dialog

1125

vertreten, ist an einer Repräsentanz des gesamten Volks im Sinne einer demokratischen Legitimation zu zweifeln.201 So kann auch eine Beteiligung repräsentativer Verbände nach Art. 11 Abs. 2 EUV Defizite auf der Ebene der repräsentativen Demokratie nicht ersetzen.202 2.

Verzichtbarkeit

Allerdings stellt sich die vorgeschaltete Frage, ob das Demokratieprinzip auf eu- 3943 ropäischer Ebene im Falle der Umsetzung von Sozialpartnervereinbarungen die Beteiligung des Volks in Form einer Parlamentsabstimmung überhaupt zwingend voraussetzt. Die Reichweite des Demokratieprinzips auf Unionsebene wird maßgebend durch die Verträge bestimmt.203 Art. 155 AEUV verlangt bei der Durchführung von Sozialpartnervereinbarung keine Parlamentsbeteiligung. Diese Regelung hat trotz geäußerter Kritik bereits mehrere Vertragsrevisionen überstanden, so dass davon auszugehen ist, dass es sich nicht um ein redaktionelles Versehen handelt. Sogar der Vertrag von Lissabon, der in anderen Bereichen das Parlament deutlich gestärkt hat,204 ließ die mangelnde Beteiligung des Parlaments in Art. 155 AEUV unangetastet. Es spricht also vieles dafür, die bestehende Regelung als konform mit dem Demokratieprinzip zu erachten. Das gilt aber weniger derart formal als vielmehr materiell.205 Die Vereinbarungen der Sozialpartner regeln Bereiche, die nicht für die Ge- 3944 samtbevölkerung maßgeblich sind, sondern das Arbeitsleben betreffen und dementsprechend typischerweise von den Sozialpartnern geprägt werden. Damit ist die demokratische Legitimation anders ausgelegt. Ohne die Einbeziehung der Unionsorgane würden die erfassten Fragestellungen vielfach von den Sozialpartnern unmittelbar geordnet. An diese Rolle der Sozialpartner knüpfen die Unionsorgane ausweislich Art. 154 AEUV nur an. Art. 155 AEUV sieht als mögliches Ergebnis des sozialen Dialogs den Abschluss von Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern vor. Die Durchsetzung dieser Vereinbarungen obliegt dann insbesondere auch dem 3945 Rat. Dieser kann indes ablehnen206 und besitzt so noch eine eigenständige Handlungsmöglichkeit, so dass es auch maßgeblich auf seine demokratische Legitimation ankommt. Eine demokratische Legitimation kann aber auch ohne Parlamentsbeteiligung über den seinerseits demokratisch legitimierten Rat erfolgen.207 Die Beteiligung des Rates bei der Umsetzung durch Ratsbeschluss führt zu einer Legi-

201 202 203 204 205 206 207

Insoweit krit. auch Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (490 f.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272, 295 – Lissabon; Frenz, Europarecht 5, Rn. 331 ff. S. auch Deinert, RdA 2004, 211 (221). Hierzu o. Rn. 319 ff. Ausführlich hierzu Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (479 ff. u. 491 ff.). S. vorstehend Rn. 3936. S.o. Rn. 204 f., 325.

1126

Kapitel 23 Sozialpolitik

timation, die auch i.S.d. „Solange-Rechtsprechung“ des BVerfG208 noch hinreichend sein dürfte.209 Bei einer Umsetzung europäischer Sozialpartnervereinbarungen nach den Ge3946 pflogenheiten des jeweiligen Mitgliedstaats verlagert sich das Problem wiederum auf die mitgliedstaatliche Ebene. Hier sind die jeweiligen Vorschriften für die Beurteilung auf nationaler Ebene ausschlaggebend.210 VI.

Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Anhörungspflicht

3947 Die Anhörung der Sozialpartner ist Teil des Gesetzgebungsverfahrens in Art. 154 AEUV. Unterbleibt die Anhörung vollständig oder werden anhörungsberechtigte Sozialpartner ausgeschlossen, so ist das Verfahren fehlerhaft. Dies bedeutet jedoch nicht in jedem Fall die Nichtigkeit der Rechtsnorm. Wäre dies der Fall, so entstünde eine große Rechtsunsicherheit, allein schon weil der Kreis der zu beteiligenden Sozialpartner relativ schwer zu bestimmen ist.211 Die Unwirksamkeitsfolge ist insofern auf offensichtliche Verstöße zu beschränken.212 Die den Sozialpartnern in Art. 154 AEUV zugewiesenen Rechte können Klage3948 gegenstand vor EuG und EuGH sein. Damit kann eine unterbliebene Anhörung gerügt werden. Dagegen ist der Inhalt einer Vereinbarung von den einzelnen Sozialpartnern insofern nicht angreifbar. Dieser betrifft die Durchführung des sozialen Dialogs und nicht die Rechte aus Art. 154 AEUV.213

G.

Dialog zwischen den Sozialpartnern nach Art. 155 AEUV

3949 Das Ziel des in Art. 155 AEUV normierten Dialogs zwischen den Sozialpartnern ist der Aufbau einer Verhandlungsstruktur der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberschaft auf europäischer Ebene, die zu Absprachen und Verpflichtungen führt. Zur Wahrung der Autonomie der Sozialpartner in den Mitgliedstaaten ist dies jedoch kein zwingend vorgegebenes Ziel. Vielmehr „kann“ der Dialog, wenn die Sozialpartner „es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen führen“ (Art. 155 Abs. 1 AEUV).

208 209 210 211

212 213

S. den Solange-Vorbehalt in BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon; näher (krit.) dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 310 ff. Vgl. Deinert, RdA 2004, 211 (221). Hierzu Runggaldier, DrdA 2006, 4 (10 f.). Vgl. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 242 f.; zur Anhörungspflicht o. Rn. 3925 f. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 243 m.w.N. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 25.

§ 5 Sozialer Dialog

I.

1127

Vertragliche Beziehungen und Vereinbarungen

Die vertraglichen Beziehungen und der Abschluss von Vereinbarungen in Art. 155 AEUV sind nicht mit europäischen Tarifverträgen gleichzusetzen, auch wenn Parallelen bestehen mögen und die Terminologie in der Literatur nicht immer eindeutig ist.214 Es gibt auf europäischer Ebene allerdings Überlegungen, einen rechtlichen Rahmen für transnationale Kollektivvereinbarungen zu schaffen. Diese sind jedoch noch nicht weit gediehen.215 Der Begriff der vertraglichen Beziehungen dient als Oberbegriff. Darunter sind Vereinbarungen solche, die nach dem Willen der Parteien gem. Art. 155 AEUV durchsetzbar sind. Dies lässt sich systematisch aus Art. 155 Abs. 2 AEUV schließen, der nur Vereinbarungen für durchführbar hält.216 Es liegt daher nahe, bei der Unterscheidung zwischen sonstiger vertraglicher Beziehung und Vereinbarung nach dem Willen der Verhandlungspartner zu unterscheiden. Ist dieser auf eine Regelung im Bereich der Sozialpolitik gerichtet, der auf dem Wege der Durchführung nach Art. 155 AEUV Geltung verschafft werden soll, so handelt es sich um eine Vereinbarung. Andere Übereinkünfte sind vertragliche Beziehungen.217 Die Sozialpartnervereinbarungen entfalten rechtlich bindende Wirkung für Dritte erst durch einen Durchführungsakt. Art. 155 Abs. 2 AEUV sieht dafür die Alternativen der Durchführung nach dem Verfahren und den Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten sowie der Durchführung durch Ratsbeschluss vor.218 Im Einzelnen finden sich im AEUV keine Regelungen über das Zustandekommen der Vereinbarungen. Dies ist weitgehend der Autonomie der Sozialpartner überlassen. Ihnen ist jedoch nicht der Weg des Arbeitskampfes eröffnet. Insoweit sperrt Art. 153 Abs. 5 AEUV.219

214

215

216 217 218 219

Vgl. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 155 AEUV Rn. 2; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 2; ausführlich Runggaldier, DRdA 2006, 4 ff.; Däubler, EuZW 1992, 329 ff. Riesenhuber, Europäisches Arbeitsrecht, 2009, § 1 Rn. 25 m.w.N.; zur Vorbereitung weiterer Entwicklungen hinsichtlich transnationaler Kollektivvereinbarungen s. Mitteilung der Kommission Partnerschaft für den Wandel in einem erweiterten Europa – Verbesserung des Beitrags des europäischen sozialen Dialogs vom 12.8.2004, KOM (2004) 557 endg., S. 12; Entschließung des Parlaments vom 22.10.2008 zu den Herausforderungen von Tarifverträgen in der EU (2008/2085 (INI)), ABl. 2010 C 15 E, S. 50. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 2; Däubler, EuZW 1992, 329 (333). Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 2; Langenfeld/Benecke, in: Grabitz/ Hilf, Art. 139 EGV Rn. 2; Birk, EuZW 1997, 453 (454). Hierzu sogleich Rn. 3958 ff. sowie bereits o. Rn. 3939 ff. zu einem möglichen Demokratiedefizit. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 8, 10; Birk, EuZW 1997, 453 (454 f.).

3950

3951

3952

3953

1128

II.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Form und Inhalt der Sozialpartnervereinbarungen

3954 Fragen ergeben sich schon in Bezug auf die Form einer Sozialpartnervereinbarung nach Art. 155 AEUV. Zwar ist der Vorschrift für die Vereinbarung direkt kein allgemeines Schriftformerfordernis zu entnehmen. Da Art. 155 Abs. 2 2. Alt. AEUV jedoch vom Antrag der „Unterzeichnerparteien“ spricht, wird das Schriftformerfordernis auf alle Sozialpartnervereinbarungen auszudehnen sein.220 Inhaltlich ergibt sich insofern eine Beschränkung, als Art. 155 AEUV lediglich 3955 auf Unionsebene getroffene Vereinbarungen erfasst. Regelungen, die außerhalb der Union Geltung erhalten sollen oder mit Sozialpartnern aus Drittstaaten vereinbart werden, fallen nicht unter Art. 155 AEUV.221 Weitere Voraussetzungen ergeben sich bei Vereinbarungen, die durch Ratsbe3956 schluss umzusetzen sind, aus der Regelungskompetenz der Union. Inhaltlich muss sich eine solche Vereinbarung innerhalb der Zuständigkeit der Union bewegen. Für die auf nationaler Ebene umzusetzende Vereinbarung ergibt sich diese Beschränkung nicht, sie ist inhaltlich mithin freier.222 Zum Teil wird jedoch inhaltlich zumindest eine Begrenzung auf die sozialpolitischen Ziele des Art. 151 AEUV angenommen.223 Immerhin wurde auch eine solche Vereinbarung auf Unionsebene initiiert. Verhandlungsmodi für die jeweiligen Vereinbarungen können die Sozialpartner 3957 ohne weiteres festlegen. Die Gestaltungsmöglichkeit geht aber nicht so weit, dass die klar festgeschriebenen Verfahrensvorschriften der Art. 154 Abs. 4 und 155 Abs. 2 AEUV zur Disposition stehen.224 III.

Umsetzung von Vereinbarungen in den Mitgliedstaaten

3958 Die Umsetzung getroffener Vereinbarungen erfolgt gem. Art. 155 Abs. 2 1. Alt. AEUV nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten.225 Eine Begrenzung der Regelungsmaterie wie bei der Durchführungsvariante 3959 nach Art. 155 Abs. 2 2. Alt. AEUV ist bei der ersten Umsetzungsalternative nicht vorgesehen und widerspräche auch der Autonomie der Verhandlungspartner. Damit kann im Umkehrschluss die Durchführung von Vereinbarungen in der mitgliedstaatlichen Alternative inhaltlich weiter gehen bzw. andere Bereiche erfassen.226 Insoweit greifen dann aber auch nicht mehr die Vorgaben aus Art. 151 ff. 220 221 222 223 224 225

226

Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 5; Birk, EuZW 1997, 453 (455 f.). Zum Inhalt der Vereinbarungen Birk, EuZW 1997, 453 (456). Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 11. Runggaldier, DRdA 2006, 4 (8); s. sogleich Rn. 3959. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 10. Ausführlich Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 190 ff.; Theiss, Die Durchführung europäischer Sozialpartnervereinbarungen auf nationaler Ebene, 2005, S. 73 ff. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 11.

§ 5 Sozialer Dialog

1129

AEUV. Sie befinden sich dann nicht mehr (vollständig) auf dieser unionsrechtlichen Plattform. Den Mitgliedstaaten und ihren Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretungen steht 3960 es ferner nach überwiegend vertretener Ansicht frei, ob und wieweit sie die getroffenen Vereinbarungen überhaupt umsetzen.227 Bisher ist die Umsetzung getroffener Vereinbarungen durch Ratsbeschluss die 3961 häufigste Form der Durchführung gewesen. In den letzten Jahren zeichnet sich die Entwicklung des sozialen Dialogs jedoch mehr und mehr durch zunehmende Selbstständigkeit der Sozialpartner aus. Immer häufiger werden Texte der sog. neuen Generation verabschiedet, in denen die Sozialpartner Verpflichtungen eingehen oder Empfehlungen für ihre Mitglieder in den Mitgliedstaaten aussprechen und sich um Folgemaßnahmen in den Mitgliedstaaten bemühen.228 Die erste europäische Vereinbarung, die von den Sozialpartnern selbst umgesetzt wird, ist die Vereinbarung über Telearbeit.229 IV.

Durchführung von Vereinbarungen durch „Beschluss des Rates“

Auf Vorschlag der Kommission kann eine Sozialpartnervereinbarung durch einen 3962 Ratsbeschluss umgesetzt werden (Art. 155 Abs. 2 S. 1 2. Alt. AEUV). Dazu bedarf es des gemeinsamen Antrags der Unterzeichnerparteien. 1.

Form des Durchführungsakts

Zwar ist der Beschluss als neue unionsrechtliche Handlungsform in Art. 288 AEUV 3963 aufgenommen worden.230 Der Wortlaut des hier maßgebenden Art. 155 Abs. 2 AEUV ist dagegen hinsichtlich der Entscheidungsform nicht verändert worden (s. Art. 139 Abs. 2 EG). Daraus ist jedoch nicht der Schluss zu ziehen, fortan müsse der Rat in der Form eines Beschlusses i.S.d. Art. 288 AEUV handeln. Vielmehr ist davon auszugehen, dass ihm nach wie vor die geeigneten, zulässigen Handlungsformen zustehen. Unter „Beschluss“ sind demnach nur die allgemeine rechtliche Bindungswirkung hervorrufenden Handlungsformen zu verstehen. Der einzelfallbezogene Beschluss, der insoweit die frühere Entscheidung ablöst, entfällt damit

227 228

229

230

Frenz, Europarecht 4, Rn. 3696; Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 139 EGV Rn. 21 m.w.N.; Rebhahn, in: GS für Heinze, 2005, 649 (657). Hierzu Mitteilung der Kommission vom 12.8.2004 Partnerschaft für den Wandel in einem erweiterten Europa – Verbesserung des Beitrags des europäischen sozialen Dialogs, KOM (2004) 557 endg., S. 3 ff. S. den Umsetzungsbericht, in engl. Sprache veröffentlicht unter SEC(2008) 2178, Commission staff working paper, Report on the implementation of the European social partners’ – Framework Agreement on Telework. Hierzu ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1205 ff.; Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 288 AEUV Rn. 17 ff.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 106 ff.

1130

Kapitel 23 Sozialpolitik

mangels Eignung.231 Es bleiben jedenfalls Richtlinien oder Verordnungen, gegebenenfalls auch sog. adressatenlose Beschlüsse i.S.d. Art. 288 AEUV, was anhand des konkreten Regelungsinhalts im Einzelfall zu überprüfen wäre. Da es sich bei den bisher getroffenen und durch Ratsbeschluss durchgeführten 3964 Vereinbarungen vor allem um solche handelt, die Rahmencharakter aufweisen, ist zu Recht die Durchführung durch Richtlinien gewählt worden.232 2.

Inhaltliche Begrenzung bei Durchführung durch Ratsbeschluss nach Art. 153 AEUV

3965 Nach dem Wortlaut des Art. 155 Abs. 2 AEUV ist die Möglichkeit der Durchführung von Sozialpartnervereinbarungen durch Ratsbeschluss auf die in Art. 153 AEUV genannten Bereiche beschränkt. Allerdings dürfte der breit gefächerte Katalog des Art. 153 AEUV die infrage kommenden Bereiche weitgehend abdecken. 3.

Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vorschlags

3966 Weder der Kommission noch dem Rat steht ein Abänderungsrecht zu. Sie sind daher an den Inhalt der getroffenen Vereinbarung gebunden.233 Indes haben sie ein Ablehnungsrecht für den Fall der Rechtswidrigkeit der umzusetzenden Regelungen. Die Kommission prüft vor allem die Einhaltung der Unionszuständigkeiten und den Inhalt der Regelungen anhand des geltenden Primärrechts.234 Stellt sie die Rechtswidrigkeit getroffener Regelungen fest, so leitet sie den Vorschlag nicht weiter. Ob die Kommission darüber hinaus über ein Ermessen verfügt, die Weiterlei3967 tung an den Rat abzulehnen, ist umstritten. Fraglich ist, ob die Kommission durch außenstehende Organisationen zur Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens verpflichtet werden kann.235 Schließlich hat sie auch nach Art. 155 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV ein explizites Vorschlagsrecht, das sonst umgangen würde. Allerdings entspringen die durchzuführenden Vereinbarungen dem Dialog der 3968 Sozialpartner. Dessen Ergebnisse könnte die Kommission entgegen der Regelungssystematik und dem Zweck des sozialen Dialogs durch bloßes Nichtstun ins Leere laufen lassen. Daher muss sie das Ermessen jedenfalls sachgerecht ausüben, wenn man sie nicht auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt.

231 232 233 234 235

Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (475); s. auch Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 155 AEUV Rn. 6. Vgl. Britz/Schmidt, EuR 1999, 467 (475). S.o. Rn. 3938. Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 208 f. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 138 EGV Rn. 26 m.w.N.; Schmidt, Aufgaben und Befugnisse der Sozialpartner im Europäischen Arbeitsrecht und die Europäisierung der Arbeitsbeziehungen, 2002, S. 209 f.

§ 6 Diskriminierungsverbot

4.

1131

Justiziabilität der Vereinbarung

Die Sozialpartnervereinbarungen an sich unterliegen nicht der Kontrolle durch den 3969 Gerichtshof der EU.236 Dieser kann jedoch über die Gültigkeit des umsetzenden Ratsbeschlusses entscheiden. Es gelten hier die allgemeinen Regelungen. Aufgrund der Autonomie der Verhandlungspartner kann ein von den Verhand- 3970 lungen ausgeschlossener Verband nicht geltend machen, er habe auch beteiligt werden müssen. Insofern kann für die Rechtmäßigkeit der Vereinbarung lediglich die Repräsentativität der beteiligten Partner ausschlaggebend sein.237

§ 6 Diskriminierungsverbot Im Primärrecht finden sich verschiedene Diskriminierungsverbote (Art. 18 f. 3971 AEUV, Art. 157 AEUV, Art. 21 EGRC,238 Art. 23 EGRC239). Diese haben besondere sozialrechtliche Bedeutung, insbesondere im Zusammenhang mit der Freizügigkeit der Unionsbürger. Entsprechend hat auf der Grundlage des Art. 157 Abs. 3 AEUV eine Harmonisierung vor allem auf dem Gebiet der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Arbeitsleben stattgefunden. Die dabei ergangenen Gleichbehandlungsrichtlinien wirken aber nicht unmittelbar im Verhältnis zu den privaten Arbeitgebern.240 Art. 157 Abs. 1 AEUV selbst ist unmittelbar anwendbar und Grundlage einer 3972 reichhaltigen Judikatur.241 Hintergrund dieser Regelung waren zwar nicht in erster Linie soziale Gerechtigkeitserwägungen, sondern zumindest ursprünglich ging es um die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen.242 Der EuGH geht dessen ungeachtet von einer doppelten, nämlich wirtschaftlichen und sozialen Zweckbestimmung aus.243 Dieser hat die Vorschrift entsprechend der Öffnung schon in Art. 157 Abs. 2 AEUV über die Notwendigkeit gleichen Entgelts für Männer und Frauen hin zu einem weitreichenden Diskriminierungsverbot im Arbeitsleben ausgedehnt, das sowohl die privaten als auch die öffentlichen Arbeitgeber verpflichtet. Ungleichbehandlungen sind nur bei objektiv gerechtfertigten Kriterien möglich. Dadurch wird auch eine gezielte Bevorzugung von Frauen beschränkt. Mit Art. 157 Abs. 4 AEUV, an den Art. 1 Abs. 8 RL 2002/73/EG („Gleichbehandlungsrichtlinie in der Beschäftigung“) anknüpft, ist eine Vorrangregelung für Frauen 236 237 238 239 240 241 242 243

Ausführlich Theiss, Die Durchführung europäischer Sozialpartnervereinbarungen auf nationaler Ebene, 2005, S. 63 ff. EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2367 f., Rn. 78 ff. u. 2370, Rn. 85 f.) – UEAPME. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3220 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3358 ff. Coen, in: Lenz/Borchardt, Art. 157 AEUV Rn. 33 ff. mit näherer Darstellung der einschlägigen Richtlinien; dazu auch näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1829 ff. Grundlegend EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (473, Rn. 13 ff.) – Defrenne. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 1823 ff. und ders., Europarecht 4, Rn. 3364 ff. Hilf/Willms, JuS 1992, 368 (369); Frenz, Europarecht 1, Rn. 1823. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (473, Rn. 8/11) – Defrenne.

1132

Kapitel 23 Sozialpolitik

dann vereinbar, wenn sie weiblichen Bewerbern, welche die gleiche Qualifikation wie ihre männlichen Mitbewerber besitzen, keinen automatischen und unbedingten Vorrang einräumt und wenn die Bewertungen Gegenstand einer objektiven Beurteilung sind, bei der die besondere persönliche Lage aller Bewerber berücksichtigt wird. Andernfalls ist das Erfordernis der Sachgerechtigkeit und damit die Verhältnismäßigkeit von Förderregeln nicht gewahrt.244

§ 7 Kommissionsbericht für Parlament, Rat, Wirtschafts- und Sozialausschuss 3973 Gem. Art. 159 AEUV erstellt die Kommission jährlich einen Bericht über den Stand der Verwirklichung der in Art. 151 AEUV genannten Ziele sowie über die demographische Lage in der Union. Sie übermittelt diesen Bericht dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss. Der Bericht hat gem. Art. 161 Abs. 1 AEUV stets ein besonderes Kapitel über die Entwicklung der sozialen Lage in der Union zu enthalten. Nach Art. 161 Abs. 2 AEUV kann das Europäische Parlament zudem die Kommission auffordern, Berichte über besondere, die soziale Lage betreffende Fragen auszuarbeiten.

§ 8 Soziale Aspekte in anderen Rechtsbereichen 3974 Neben den Vorschriften über die Sozialpolitik in Titel X AEUV und der alle Politiken überwölbenden sozialen Querschnittsklausel nach Art. 9 AEUV245 erfahren soziale Aspekte auf europäischer Ebene Beachtung aufgrund der Verankerung sozialer Grundrechte, dem Zusammenspiel der Sozialpolitik mit den Grundfreiheiten und dem Wirken des Binnenmarkts (vgl. die Formulierung in Art. 151 Abs. 3 AEUV).

A.

Soziale Grundrechte

3975 Art. 151 Abs. 1 AEUV verweist auf die sozialen Grundrechte, wie sie in der Europäischen Sozialcharta des Europarates (ESC)246 und der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer (GCSGA)247 festgelegt sind. Auch wenn Streit darüber besteht, wie dieser Verweis zu verstehen ist, finden sich dort bereits

244

245 246 247

EuGH, Rs. C-407/98, Slg. 2000, I-5539 (5582 f., Rn. 52 ff.) – Fogelqvist; Rs. C158/97, Slg. 2000, I-1875 – Hessisches Gleichberechtigungsgesetz; Rs. C-409/95, Slg. 1997, I-6363 – Marschall. S.o. Rn. 2362 ff. S. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3535 ff. S. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3539.

§ 8 Soziale Aspekte in anderen Rechtsbereichen

1133

soziale Aspekte grundrechtlich fundiert. Mit dem Vertrag von Lissabon ist zudem die EGRC in Kraft getreten, die zahlreiche soziale Grundrechte enthält.248

B.

Sozialpolitik und Grundfreiheiten

I.

Berechtigungen

Die Nutzung der Grundfreiheiten hat zur Folge, dass viele sozialrechtliche Fragen 3976 aufgeworfen werden. So können beispielsweise trotz der Befugnis der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung ihrer Sozialversicherungssysteme kraft der Warenverkehrs- und der Dienstleistungsfreiheit grenzüberschreitend in Anspruch genommene medizinische Leistungen bei den Sozialleistungsträgern abgerechnet werden.249 Art. 48 AEUV enthält eine spezielle Kompetenz für die Koordination der sozialen Sicherheitssysteme für die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit.250 II.

Grundlage für Beeinträchtigungen

Der Arbeitnehmerschutz stellt ein legitimes Allgemeininteresse dar, das Einschrän- 3977 kungen der Grundfreiheiten zu rechtfertigen vermag. Allerdings beschränkt sich der EuGH entsprechend Art. 153 Abs. 2 lit. b) AEUV auf die Sicherstellung eines Mindestschutzes.251 Darüber hinaus hielt der EuGH ein allgemein für Einzelhandelsgeschäfte an Sonntagen geltendes Öffnungsverbot aus Gründen der legitimen nationalen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidung für gerechtfertigt und verhältnismäßig.252 Gleiches gilt für das Verbot, Arbeitnehmer an Sonntagen in Einzelhandelsgeschäften zu beschäftigen.253 Beim deutschen Nachtbackverbot ging der EuGH zwar von einer mittelbaren 3978 Tangierung des freien Warenverkehrs aus, verneinte aber mangels spezifischer Behinderung der Warenströme bereits eine Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit.254 In den entsprechenden Entscheidungen fragte der EuGH, ob der Tat-

248 249 250

251

252 253 254

S. ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 3533 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 1553 ff. S. bereits o. Rn. 3837. Zum dortigen Notbremsemechanismus, der vom deutschen Vertreter im Rat nur auf Weisung des Deutschen Bundestages und ggf. des Bundesrates ausgeübt werden darf, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 400 – Lissabon. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11871, Rn. 48; 11887 f., Rn. 103 ff.) – Laval; auch Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 (10836, Rn. 81 ff.) – Viking Lane; Frenz, Europarecht 4, Rn. 402 f., 3724. EuGH, Rs. C-169/91, Slg. 1992, I-6635 (6658, Rn. 12 ff.) – B & Q. EuGH, Rs. C-312/89, Slg. 1991, I-997 (1024 f., Rn. 8 ff.) – Conforama; Rs. C-332/89, Slg. 1991, I-1027 (1040 f., Rn. 11 ff.) – Marchandise. EuGH, Rs. 155/80, Slg. 1981, 1993 – Oebel.

1134

Kapitel 23 Sozialpolitik

bestand eröffnet bzw. ob eine Beeinträchtigung vorlag, während das allgemeine Verhältnis zur Sozialpolitik nicht angesprochen wurde.255

C.

Wirken des Binnenmarkts

3979 Gem. Art. 151 Abs. 3 AEUV sind die Union und die Mitgliedstaaten der Auffassung, dass sich die in Art. 151 Abs. 1 AEUV genannten Ziele nicht nur durch die in den Verträgen vorgesehenen Verfahren sowie aus der Angleichung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften ergeben, sondern auch aus dem eine Abstimmung der Sozialordnungen begünstigenden Wirken des Binnenmarkts erreichen lassen. Der Verwirklichung des Binnenmarkts kann insofern eine Art „Hilfsfunktion“ zugemessen werden.256

D.

Kranken- und Rentenkassen als Auftraggeber im Vergaberecht

I.

Urteil Rüffert

3980 Angesichts des hohen Volumens sozialer Ausgaben erlangt das letztlich auf die Grundfreiheiten zurückzuführende Vergaberecht besondere Bedeutung. Auch in diesem Rahmen können soziale Aspekte in weitem Umfang berücksichtigt werden, allerdings nicht grenzenlos.257 Die Tariftreue bildete nach der EuGH-Entscheidung Rüffert kein zulässiges Vergabekriterium.258 II.

Urteil Oymanns

3981 Vorgelagert ist die Frage der Auftraggebereigenschaft und damit der Anwendbarkeit des Vergaberechts. Europarechtlich geklärt ist nun auch die Auftraggebereigenschaft der Krankenkassen.259 Sie ist Voraussetzung für die Anwendung des Vergaberechts und wird vom EuGH im Urteil Oymanns260 grundsätzlich bejaht. Damit kommt eine Ausschreibung nicht lediglich bei entsprechender Zweckmäßigkeit oder auf der Basis eines Beschaffungsermessens in Betracht. Sie ist jedenfalls in dem europarechtlich vorgegebenen Ausmaß verpflichtend. Eine grundsätzlich nationale Kompetenz im Bereich sozialer Sicherheit ändert daran nichts, geht 255 256 257 258 259 260

Vgl. Krebber, in: Calliess/Ruffert, Art. 136 EGV Rn. 12. Wegen des allgemeinen Verhältnisses der Sozialpolitik zu den Grundfreiheiten s. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1818 ff. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1815 ff. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 2976 ff. EuGH, Rs. C-346/06, Slg. 2008, I-1989 – Rüffert; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 999 ff. Bejahend auch bereits LSG Stuttgart, VergabeR 2009, 452 (456 f.). EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 – Oymanns.

§ 8 Soziale Aspekte in anderen Rechtsbereichen

1135

es doch hier gerade um eine grenzüberschreitende Problematik und nicht um System- oder Strukturfragen,261 sondern um Modalitäten der Leistungserbringung. Daher verspricht eine Klage vor dem BVerfG262 gegen das Urteil Oymanns keinen Erfolg. Dabei waren die Merkmale der eigenen Rechtspersönlichkeit und des Handelns 3982 im Allgemeininteresse auch vorher unstreitig gegeben.263 Da im Zuge der Gesundheitsmodernisierung der Wettbewerb zwischen den Krankenkassen gestärkt worden ist und damit eine rein gewerbliche Tätigkeit wahrscheinlicher werden könnte, war allerdings das Vorliegen einer „nicht gewerblichen Tätigkeit“ fraglich. Jedoch ist die Stärkung des Wettbewerbs auf enge Handlungsfelder begrenzt und wird durch den sog. Risikostrukturausgleich überlagert.264 Es besteht keine Gewinnerzielungsabsicht. Die Krankenkassen handeln daher weiterhin nicht gewerblich.265 Weiter geklärt ist nunmehr die überwiegende Finanzierung der Träger der ge- 3983 setzlichen Krankenversicherung durch öffentliche Auftraggeber. Für gewisse Personenkreise wie beispielsweise Wehr- und Zivildienstleistende werden die Versicherungsbeiträge vom Staat getragen und die Finanzierung durch Pflichtbeiträge ist gesetzlich vorgeschrieben; nur der Abgabengläubiger ist nicht der Staat, sondern die Krankenkasse.266 Nach dem Modell eines Gesundheitsfonds könnte auch dieser selbst die Beiträge einziehen, wie es auch ursprünglich diskutiert wurde. Die Krankenkassen müssen die Beiträge weiterleiten. Damit handelt es sich lediglich um einen formalen Umweg, der an der letztlich staatlichen Auferlegung nichts ändert.267 Art. 1 Abs. 9 UAbs. 2 lit. c) 1. Fall RL 2004/18/EG enthält keine nähere Spezifizierung über die erfasste Finanzierung, so dass eine indirekt staatliche genügt. Entscheidend ist daher die gesetzlich festgelegte Zahlungspflicht der Versicherten als solche, die sich auch in einem rechtlich vorgegebenen, nicht individuell flexiblen finanziellen Rahmen bewegt.268 Diese normative Bestimmung schließt auch eine konkrete vertragliche Gegenleistung aus.269 261 262 263

264

265 266 267 268

269

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251, 258 f. – Lissabon. Möglich auch gegen Urteile des Gerichtshofs der EU als Unionsorgan nach Art. 13 EUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. BayObLG, NVwZ 2005, 117 (117); Byok/Jansen, NVwZ 2005, 53 (54); Wollenschläger, NZBau 2004, 655 (656 f.); Kingreen, in: Pünder/Prieß (Hrsg.), Vergaberecht im Umbruch, 2005, 89 (95). S. BayObLG, NVwZ 2005, 117 (118); Byok/Jansen, NVwZ 2005, 53 (54) und zu EuGH, Rs. C-264 u.a./01, Slg. 2004, I-2493 (2543 f., Rn. 51 f.) – AOK-Bundesverband; Noch, BauRB 2004, 318 ff. EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 (2429, Rn. 49) – Oymanns. S. dagegen BayObLG, NVwZ 2005, 117 (118); Wollenschläger, NZBau 2004, 655 (658). S. Boesen, Vergaberecht, 2003, § 98 Rn. 73 im Rahmen der Rundfunkgebührenpflicht; Opitz, NVwZ 2003, 1087, 1090; Frenz, Europarecht 3, Rn. 2624 f. EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 (2429, Rn. 51, 53 ff.) – Oymanns; a.A. BayObLG, NVwZ 2005, 117 (118); Byok/Jansen, NVwZ 2005, 53 (55); Kingreen, in: Pünder/Prieß (Hrsg.), Vergaberecht im Umbruch, 2005, 89 (97 f.); krit. auch noch ders., NJW 2009, 2417 (2418). EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 (2429, Rn. 51, 53) – Oymanns; vgl. aber Rs. C-380/98, Slg. 2000, I-8035 (8072, Rn. 25) – University of Cambridge sowie noch LSG Stuttgart, VergabeR 2009, 452 (457).

1136

III.

Kapitel 23 Sozialpolitik

Weitere Aspekte

3984 Unabhängig von der Frage der staatlichen Finanzierung liegt eine Beherrschung durch Leitungskontrolle vor.270 Nach einem Urteil des BayObLG soll diese Leitungskontrolle des Staats und damit auch die Auftraggebereigenschaft in Bezug auf die Krankenkassen allerdings zu verneinen sein.271 Die Aufsicht des § 87 SGB IV272 stelle sich als bloße Rechtsaufsicht dar, mit der nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle, nicht aber eine Beeinflussung der Beschaffungsvorgänge durch den Staat möglich sei. Zwar reicht eine bloße Rechtsaufsicht nach überwiegender Meinung grundsätzlich nicht für eine Leitungskontrolle i.S.d. Vergaberichtlinien aus.273 Jedoch gehen die Aufsichtsbefugnisse des Staats über die Krankenkassen im Rahmen der nötigen Gesamtschau weit über das Maß der üblichen Rechtsaufsicht hinaus.274 Die Gesundheitsreform bringt noch weitere Einwirkungsmöglichkeiten des Staats mit sich, so die Begrenzung der Beitragshöhe, womit zusätzliche Breschen für Aufsichts- und Kontrollmaßnahmen einhergehen. Eine eigenständige Gestaltung des Satzungs-, Organisations-, Beitrags- und Leistungsrechts ist den gesetzlichen Krankenkassen verwehrt.275 Schließlich hat die Bundesrepublik Deutschland der Kommission die Kranken3985 kassen als Einrichtungen für den Anhang III der RL 2004/18/EG gemeldet, womit bereits eine Vermutung für die Auftraggebereigenschaft der Kassen eingreift.276 Auch wenn man damit die öffentliche Auftraggeberschaft von Krankenkassen bejaht, schließt dies indes die Anwendung des Kartellrechts etwa im Hinblick auf Nachfragekartelle nicht aus, da insoweit eine andere Bedrohung der Wettbewerbsfreiheit besteht277 und auch der EuGH die Anwendbarkeit der Art. 101 f. AEUV nicht gänzlich ausschließt.278

270 271 272

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274

275 276 277 278

Nicht mehr geprüft von EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 (2429, Rn. 58) – Oymanns. S. BayObLG, NVwZ 2005, 117 (118 ff.); im Ergebnis ähnlich Kingreen, in: Pünder/Prieß (Hrsg.), Vergaberecht im Umbruch, 2005, 89 (100). Sozialgesetzbuch (SGB) Viertes Buch (IV) – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung i.d.F. der Bekanntmachung vom 23.1.2006, BGBl. I S. 86, 466, neugefasst durch Bekanntmachung vom 12.11.2009, BGBl. I S. 3710. Dreher, NZBau 2005, 297 (300); Eschenbruch/Hunger, NZBau 2003, 471 (474); s. EuGH, Rs. C-237/99, Slg. 2001, I-939 (978, Rn. 52 ff.) – Kommission/Frankreich; Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 (1996, Rn. 69) – Truley. Näher zu dieser Problematik Frenz, Europarecht 3, Rn. 2627 ff. Kingreen, in: Pünder/Prieß (Hrsg.), Vergaberecht im Umbruch, 2005, 89 (98 f.), der zutreffend auf die fließende Grenze zwischen Rechts- und Fachaufsicht je nach konkreter Ausgestaltung der Aufsichtsbefugnisse im Einzelfall hinweist. LSG Essen, VergabeR 2009, 922 (925) – AOK Generika. Wollenschläger, NZBau 2004, 655 (656). Näher Frenz, NZS 2007, 233 ff. EuGH, Rs. C-264 u.a./01, Slg. 2004, I-2493 (2545, Rn. 58 f.) – AOK Bundesverband; näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 363; s. aber abl. LSG Essen, VergabeR 2009, 922 (926) – AOK Generika.

§ 9 Wichtiges Sekundärrecht

1137

Noch stärkere Einflussmöglichkeiten stehen dem Staat bei den Rentenkassen 3986 zu. Er legt insbesondere die Renten- und die Beitragshöhe fest. Zudem schießt er den Rentenkassen in noch weiterem Maße als den Krankenkassen Mittel zu.

§ 9 Wichtiges Sekundärrecht Die Sozialpolitik ist weitgehend durch Sekundärrecht umgesetzt. Die ersten Vor- 3987 schriften ergingen zum sozialen Arbeitsschutz. Diese Richtlinien schließen aber durch die Verankerung von Mindeststandards nur krasse Fälle aus. Die größte Anzahl von Richtlinien hat die Union bisher auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer (Art. 153 Abs. 1 lit. a) AEUV) erlassen.279 Am weitesten formuliert ist Art. 153 Abs. 1 lit. b) AEUV, der pauschal auf die 3988 Arbeitsbedingungen verweist und damit theoretisch alle Regelungen eines Arbeitsverhältnisses umfasst.280 Vorliegend sind die wichtigsten sekundärrechtlichen Regelungen bereits im Zusammenhang mit der Regelungsbefugnis der Union ausgeführt worden.281

279 280 281

Frenz, Europarecht 1, Rn. 1802. Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 36. S.o. Rn. 3861 ff. S. zudem Frenz, Europarecht 1, Rn. 1803 ff.

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Strategische Grundausrichtung

I.

Grundlinien

Seit den 60er Jahren hat sich die europäische Bildungspolitik nach und nach in eine 3989 programmorientierte Politik entwickelt. Im Vordergrund stehen Förderungsprogramme (Aktionsprogramme) in der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie Richtlinien zur gegenseitigen Anerkennung von Berufs- und Hochschulabschlüssen der Mitgliedstaaten, welche die dazu ergangene Judikatur nachzeichnen. II.

Lissabon-Stategie

Die allgemeine und berufliche Bildung ist heute ein zentrales Element für Be- 3990 schäftigung und Wachstum. Die Lissabon-Strategie verfolgt das Ziel, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen“.1 Europa soll sich als Wissensgesellschaft weiterentwickeln, um in der globalisierten Weltwirtschaft bestehen zu können. Erreichen möchte man ein funktionierendes „Wissensdreieck“ aus Bildung, 3991 Forschung und Innovation. Alle Bürger sollen bei der Verbesserung der Kompetenzen, der Wettbewerbsfähigkeit, des Wachstums, der Beschäftigung, der Gerechtigkeit und der gesellschaftlichen Integration in der EU unterstützt und gefördert werden.

1

Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23./24.3.2000, Ziff. 5.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_24, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1140

III.

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Methode der offenen Koordinierung

3992 Als Methodik für diese bildungspolitischen Zielsetzungen zwischen den Mitgliedstaaten wurde die offene Methode der Koordinierung (OMK)2 entwickelt. Sie bietet die Möglichkeit der gemeinsamen politischen Annäherung ohne eine europäische Rechtsetzung.3 Um eine dynamische Bildungszusammenarbeit zu schaffen, tauschen die einzelnen Mitgliedstaaten daher heute empfehlenswerte Verfahren aus und entwickeln gemeinsame Ziele.4 Dies geschieht insbesondere dadurch, dass auf festgelegte Zielvorgaben (sog. benchmarks) jährliche Umsetzungsberichte (sog. monitoring) folgen, in denen die Mitgliedstaaten die erzielten Fortschritte untereinander vergleichen (sog. peer-review) und versuchen, gute Beispiele anderer Mitgliedstaaten anzunehmen, um sie in eigener Umsetzung zu verbessern (sog. best practice).5 Der Rat und die Kommission geben dann alle zwei Jahre einen gemeinsamen Bericht über die Fortschritte bei Erreichung der Ziele heraus. Die Kommission veröffentlicht zudem einen detaillierten Bericht, der die Umsetzung der Ziele bei der Erfüllung einer Reihe von statistischen Indikatoren und Benchmarks analysiert. IV.

Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

3993 Mit dem Vertrag von Lissabon sind keine bedeutenden institutionellen und inhaltlichen Änderungen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung eingeführt worden.6 Die wichtigste institutionelle Änderung im Bereich der allgemeinen Bildung ist die gleichberechtigte Mitentscheidung des Europäischen Parlaments im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zum Erlass von Fördermaßnahmen. Eine inhaltliche Neuerung ist die Aufnahme des Sportbereichs. Mit eingeführt wurde unter anderem die verstärkte Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben in Europa.

B.

Systematik

3994 Art. 165 und 166 AEUV bilden den Titel XII „Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport“ und sind in diesen Bereichen die zentralen Vertragsgrundlagen für die Tätigkeit der Union. Beide Vorschriften wurden durch den Vertrag von Maastricht eingeführt. Die allgemeinen Grundsätze der Bildung waren zuvor in Art. 128 EWGV geregelt.

2 3 4 5 6

Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23./24.3.2000, Ziff. 7, 37; KOM (2001) 428 endg., S. 28. Allgemein o. Rn. 2316 f. Calliess, in: ders./Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-17 Rn. 12. Linsenmann, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, 2008, S. 227 (233). Im Überblick Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 284.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

1141

Die beiden Normen sind in ihrer Struktur identisch.7 Art. 165 AEUV enthält die abschließende Handlungsermächtigung der Union im Bereich der allgemeinen Bildung, der Jugend und des Sports. Art. 166 AEUV betrifft die Politik der Berufsbildung. Die Jugend wird von beiden Artikeln des AEUV umfasst, während der Sport nur im Bereich der allgemeinen Bildung auftaucht.8 Art. 166 AEUV ist im Verhältnis zu Art. 165 AEUV die speziellere Vorschrift, wenn der Teilbereich der beruflichen Bildung Gegenstand der Regelung ist.9 Er ist als Politik gekennzeichnet, während durch Art. 165 AEUV lediglich ein Beitrag zu einer qualitativ hoch stehenden Bildung geleistet werden soll. Damit soll insbesondere hervorgehoben werden, dass der Unionstätigkeit in der beruflichen Bildung ein höheres Gewicht zukommt als im Bereich der allgemeinen Bildung.10 Auch stellt diese Norm eine ergänzende lex specialis zu den entsprechenden Kompetenzen im Rahmen der Personenfreizügigkeit, in der Beschäftigungspolitik und beim Europäischen Sozialfonds dar. Mit Blick auf die Hochschulen kommen in Abhängigkeit von Inhalt und Zweck der jeweiligen Maßnahmen beide Vorschriften in Betracht.11 Die zur allgemeinen Bildung anerkannten Grundsätze gelten auch für die berufliche Bildung.12 Die Vorschriften sind so angelegt, dass die Hauptverantwortung für die Ausgestaltung der Bildungspolitik bei den Mitgliedstaaten liegt und die Union darauf beschränkt ist, die Politik der Mitgliedstaaten in komplementärer Weise zu fördern, zu unterstützen und zu ergänzen (Art. 165 f. AEUV jeweils Absatz 1). Dies entspricht der Zuordnung in Art. 6 S. 2 lit. e) AEUV. Die Union verfügt also über keine eigene Bildungspolitik und die Mitgliedstaaten bleiben voll für ihre Lehrinhalte und die Gestaltung ihrer Bildungssysteme verantwortlich. Die Ziele der Union für ihre Tätigkeiten werden abschließend jeweils in Absatz 2 der Art. 165 f. AEUV aufgezählt. Gem. Art. 165 f. (jeweils Absatz 3) AEUV können auch die Mitgliedstaaten auswärtige Bildungspolitik betreiben. Art. 165 f. AEUV räumen der Union jeweils in Absatz 4 weiterhin Handlungsmöglichkeiten zur Verwirklichung der Ziele wie den Erlass von Fördermaßnahmen und den Erlass von Empfehlungen ein, wobei eine Rechtsharmonisierung ausgeschlossen ist.

C.

Bildungsbegriffe

I.

Allgemeine Bildung

3995

3996

3997

3998

Im Bereich der allgemeinen Bildung trägt die Union nach Art. 165 Abs. 1 AEUV 3999 zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung durch Förderung der Zu-

7 8 9 10 11 12

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 2. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 11. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 2. Niedobitek, in: Streinz, Art. 150 EGV Rn. 6. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 11. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 11.

1142

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

sammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei.13 Die Union ergänzt und unterstützt dabei nicht nur die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der nationalen Verantwortung für die Lerninhalte und die Gestaltung des Bildungswesens, sondern auch im Bereich der Kulturen und der Sprachen. Die Bildung ist aber der Schlüsselbegriff sowohl für die Ziele als auch für die Reichweite der Vorschrift. Der Begriff der Bildung ist umfassend zu verstehen.14 Er beinhaltet staatliche 4000 und private, institutionalisierte und punktuelle Erziehungs- und Wissensvermittlungsveranstaltungen und wird als Teil des arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Maßnahmebündels verstanden, das die globale Wettbewerbsfähigkeit der EU und ihrer Mitgliedstaaten stärken soll.15 Unter Bildung ist sowohl die schulische als auch die Hochschulbildung zu verstehen.16 Von ihr erfasst wird auch die frühkindliche Bildung in Kindergärten17 und die Weiterbildung in Einrichtungen für Senioren.18 II.

Berufliche Bildung

4001 Der in Art. 166 AEUV verankerte Begriff der beruflichen Bildung meint eine arbeitsorientierte, qualitativ hoch stehende Bildung, welche die Zuständigkeit der Union in der beruflichen Bildung aufgrund des wirtschaftlichen Schwerpunkts stärker ausbildet. Art. 166 AEUV umfasst jede Form der Ausbildung, die auf eine Qualifikation für einen bestimmten Beruf oder eine bestimmte Beschäftigung vorbereitet oder die eine besondere Befähigung zur Ausübung eines solchen Berufs oder einer solchen Beschäftigung verleiht. Das gilt unabhängig vom Alter und Ausbildungsniveau der Schüler und Studenten und selbst dann, wenn der Lehrplan auch allgemeinbildenden Unterricht enthält.19 Dazu gehört, mit Ausnahme der Forschung, auch das Studium an einer Hochschule oder einer Kunstakademie.20 I.S.d. weiten Auslegung durch den Gerichtshof umfasst die berufliche Bildung den tertiären Bereich.21

13 14 15 16 17 18 19 20 21

S. vorher auch Art. 3 Abs. 1 lit. q) EG. Frenz, Europarecht 4, Rn. 2393. Simm, in: Schwarze, Art. 149 EGV Rn. 10; Frenz, Europarecht 4, Rn. 2375, 2402 f. Lindner, Die Europäisierung des Wissenschaftsrechts, 2009, S. 44; Hablitzel, DÖV 2002, 407 (409). Schneider, APuZ 45 (2009), 32 ff.; Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 149 EG Rn. 4. Lenaerts, CMLR 31 (1994), 7 (25); Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 149 EG Rn. 4. EuGH, Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 (614, Rn. 30) – Gravier; Geiger, Art. 150 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 – Gravier; Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1455, Rn. 24) – Erasmus; Frenz, Europarecht 4, Rn. 2400; Geiger, Art. 150 EGV Rn. 3, 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 32.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

III.

1143

Jugendpolitik

Die Jugendpolitik ist seit dem Vertrag von Maastricht aufgeführt. In Art. 6 S. 2 lit. e) AEUV wird auch die Jugend als Bereich genannt, in dem die Union Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen ergreifen kann. Die Jugendpolitik wird als Bestandteil der Bildungspolitik behandelt. Ihr kommt kein eigener Aufgabenbereich zu. Die Maßnahmen der Union im Rahmen der Jugend stellen einen Beitrag zur Erziehungspolitik der Mitgliedstaaten dar, die mit der Bildungspolitik verbunden ist.22 Aufgrund der Situation der Jugendlichen in Europa und deren Forderung an Politik und Gesellschaft erachtet es die Kommission als vorrangig, dass sich die Jugendlichen in Europa als verantwortungsbewusste und aktive Bürger in pluralistischen Gesellschaften behaupten können.23 Hierzu wurde im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode24 die Einsetzung eines nationalen Koordinators als Gesprächspartner der Kommission im Bereich Jugendfragen vorgeschlagen.25 Rechtsgrundlage für die im „Weißbuch Jugend“26 geforderte neue Form der Zusammenarbeit im Jugendbereich auf europäischer Ebene ist Art. 165 Abs. 2 5. Spiegelstrich AEUV, der im Jugendbereich durch den Vertrag von Lissabon um das Ziel einer verstärkten Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben in Europa ergänzt wurde. Aufgabe der Union in diesen Bereichen ist zudem die Förderung des Ausbaus des Jugendaustauschs und des Austauschs sozialpädagogischer Betreuer. Zu der koordinierenden Rolle der Union im Bereich Jugend gehören Jugendinformation, Beteiligung und Freiwilligentätigkeit. Die Jugendlichen der Union sollen mit Hilfe von Aktionsprogrammen an die EU herangeführt werden und ein europäisches Bewusstsein sowie ein aktives Staatsbürgerverhalten entwickeln. IV.

4002 4003

4004

4005

Sportpolitik

Mit dem Unionsvertrag von Lissabon ist Art. 165 AEUV durch die Ergänzung in 4006 Abs. 1 S. 2 ausdrücklich um den Bereich des Sports erweitert worden. Der Sport stellt eine Ergänzung zur Jugendpolitik dar.27 Die Union achtet die Autonomie des Sports und hebt in der Neufassung die wesentlichen Elemente der freiwilligen und ehrenamtlichen Strukturen sowie die soziale und pädagogische Funktion des Sports hervor.

22 23 24 25 26 27

Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 83. Weißbuch der Europäischen Kommission vom 21.11.2001 – Neuer Schwung für die Jugend Europas, KOM (2001) 681 endg. S.o. Rn. 3992. Weißbuch der Europäischen Kommission vom 21.11.2001 – Neuer Schwung für die Jugend Europas, KOM (2001) 681 endg. Weißbuch der Europäischen Kommission vom 21.11.2001 – Neuer Schwung für die Jugend Europas, KOM (2001) 681 endg. Görlitz, DÖV 2004, 374 (382).

1144

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Solange es somit um die soziale und pädagogische Funktion geht,28 steht der Sport in einem inhaltlichen Zusammenhang mit den Zielen der Bildungspolitik. Die Kompetenz der Union richtet sich zudem, da der Sport auf der Ebene der nationalen Olympischen Komitees und der Sportfachverbände bereits auf europäischer Ebene organisiert ist, allein auf die Förderung der europäischen Dimension des Sports.29 Von Art. 165 AEUV erfasst sind sowohl der Profisport als auch der Freizeitsport.30 Dies ergibt sich insbesondere aus der Definition des Sports in Art. 2 Abs. 1 a) der neuen europäischen Sportcharta.31 Der Sport soll Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen bei der allgemeinen und 4008 beruflichen Bildung in der EU helfen. Er weist neben Bildungsaspekten auch Verbindungen zu dem Bereich der Gesundheit und Kultur auf. Er ist den Grundfreiheiten unterworfen32 und steht in Verbindung zum europäischen Wirtschaftsrecht33 sowie einschränkend zum Wettbewerbsrecht.34 Als Ergebnis ausführlicher Konsultationen, die seit 2005 insbesondere mit den 4009 Olympischen Komitees, den Sportverbänden sowie den Mitgliedstaaten geführt wurden, entstand das Weißbuch Sport.35 Das Weißbuch wird durch einen Aktionsplan, der zu Ehren des Vaters der Olympischen Spiele der Neuzeit nach Pierre de Coubertin benannt ist, ergänzt. Es war die erste umfassende Auseinandersetzung der Kommission mit dem Thema Sport und soll eine strategische Ausrichtung seiner Rolle in Europa ermöglichen.36 4007

§ 2 Ziele der Bildungspolitik A.

Ziele der allgemeinen und beruflichen Bildung

I.

Generelle Ausrichtung: Kohärenz von Lissabon-Strategie und vertraglicher Normierung

4010 Ziel der Bildungspolitik der Union ist die Errichtung einer „wettbewerbsfähigen, dynamischen und wissensbasierten Wirtschaft“.37 Es soll ein Beitrag zu einer hoch stehenden allgemeinen und beruflichen Bildung geleistet werden. Durch den Zugang zur Bildung und durch die ständige Weiterbildung eines möglichst hohen 28 29 30 31 32 33 34 35

36 37

Beschluss 291/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.2.2003 zur Errichtung des Europäischen Jahres der Erziehung durch Sport 2004, ABl. L 43, S. 1. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 83. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 83. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 83. EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 – Bosman. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 50. EuG, Rs. T-313/02, Slg. 2004, II-3291 (3309 f., Rn. 55) – Meca-Medina. Weißbuch Sport vom 11.7.2007, Vorlage der Europäischen Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Ausschuss der Regionen und den Wirtschafts- und Sozialausschuss, KOM (2007) 391 endg. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 141. Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23./24.3.2000, Ziff. 5.

§ 2 Ziele der Bildungspolitik

1145

Wissensstands soll eine umfassende Förderung der Zusammenarbeit in der Union durch Unterstützung und Ergänzung der Mitgliedstaaten gewährleistet sein. Dies soll insbesondere durch die Vereinbarkeit der Bildungssysteme in Europa und die Verwirklichung des Prinzips des lebensbegleitenden Lernens gewährleistet werden. Die Bildungssysteme in Europa sollen so entwickelt werden, dass Europa ein beliebtes Ziel für Studierende, Forschende und Lehrende aus anderen Regionen der Welt wird.38 Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich der allgemeinen und be- 4011 ruflichen Bildung setzt nach der Lissabon-Strategie vier langfristige strategische Ziele voraus: Als erstes Ziel wird die Verwirklichung von lebenslangem Lernen und Mobilität angestrebt. Zweites Ziel ist die Verbesserung der Qualität und Effizienz der allgemeinen und beruflichen Bildung. Das dritte Ziel bildet die Förderung der Gerechtigkeit, des sozialen Zusammenhalts und des aktiven Bürgersinns. Als viertes Ziel ist die Förderung von Innovation und Kreativität im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung genannt. Dazu zählt vor allem die „höchste Qualität“ im Bereich der allgemeinen und 4012 beruflichen Bildung. Art. 165 f. AEUV enthalten jeweils in Absatz 2 einen Katalog von Zielen für die allgemeine und berufliche Bildung. Diese Ziele sind abschließend und unterschiedlich weit gefasst.39 Die Zielkataloge dienen der Rechtsklarheit und begrenzen die Aktionsprogramme der Union im Bildungsbereich.40 Sie stimmen inhaltlich mit den Regelungsgegenständen der zuvor auf Art. 128 EG gestützten Förderprogramme auf EU-Ebene im Rahmen der Bildung überein und stellen eine Legitimierung und Legalisierung der bisherigen Praxis dar.41 II.

Ziele der allgemeinen Bildung

Im Bereich der allgemeinen Bildung sind in Art. 165 Abs. 2 AEUV in sieben 4013 Spiegelstrichen alle Ziele der Tätigkeit der Union verankert. Sie umschreiben die Entwicklung einer europäischen Dimension im Bereich der Bildung, insbesondere durch Erlernen und Verbreitung von Sprachen (1. Spiegelstrich), was insbesondere die Kenntnis und die Erziehung zur Kulturgemeinschaft der Mitgliedstaaten betrifft.42 Es folgt die Förderung der Mobilität der Lernenden und Lehrenden einschließlich der akademischen Anerkennung der Diplome und Studienzeiten (2. Spiegelstrich) zur Erleichterung von Auslandsaufenthalten. Weiter geht es um die Zusammenarbeit der Bildungseinrichtungen (3. Spiegelstrich), welche auf die För38 39

40 41 42

Beratungsergebnisse des Rates vom 14.2.2001, Nr. 5980/01 EDUC 23, S. 7; Linsenmann, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, 2008, S. 227 (233). Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 31; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 149 EGV Rn. 12; Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 16; a.A. Entschließung des Europäischen Parlaments zu Unterrichtspolitik und Bildung vor dem Hintergrund von 1993, ABl. 1992 C 150, S. 366 (368), Ziff. 2; dazu auch Fürst, Die bildungspolitischen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, S. 211 ff. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 16. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 17. Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 149 EG Rn. 14.

1146

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

derung der fachlichen Kooperation abzielt, den Informations- und Erfahrungsaustausch über bildungspolitische Probleme (4. Spiegelstrich), der von Bildungsverwaltungen zu verfolgen ist, sowie die Förderung der Bildung durch Institutionen der Fernlehre (6. Spiegelstrich), welche besonders in ärmeren Ländern der EU einen entscheidenden Beitrag zur Verbesserung des Bildungswesens leistet.43 Die Förderung des Ausbaus des Jugendaustauschs und des Austauschs sozial4014 pädagogischer Betreuer wurde um die verstärkte Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben ergänzt (5. Spiegelstrich). Neu ist die Förderung der europäischen Aspekte des Sports (7. Spiegelstrich). III.

Ziele der beruflichen Bildung

4015 Die Ziele der beruflichen Bildung entsprechen weitestgehend denen des Art. 165 Abs. 2 AEUV und denen der Sozial- und Beschäftigungspolitik.44 Art. 166 Abs. 2 AEUV führt fünf Ziele abschließend auf. Zu ihnen zählt die Anpassung an industrielle Wandlungsprozesse (1. Spiegelstrich), welche die Zielsetzung in der Beschäftigungspolitik gem. Art. 146 AEUV ergänzt und sich in die allgemein formulierte Zielsetzung in Art. 145 AEUV einfügt.45 Die berufliche Erst- und Weiterbildung (2. Spiegelstrich) fördert unter dem Aspekt der Arbeitslosigkeit das individuelle Fortkommen.46 Der Zugang zu beruflicher Bildung und die Mobilität von Jugendlichen, Auszubildenden und Ausbildern (3. Spiegelstrich) umfasst sowohl die grenzüberschreitende als auch die nationale Mobilität.47 Die Zusammenarbeit der Einrichtungen der beruflichen Bildung (4. Spiegelstrich) und die Information über Probleme der Berufsbildungssysteme (5. Spiegelstrich) stellen die abschließenden Kooperationsprojekte dar.

B.

Ziele im Bereich Jugend

4016 Die Förderung der beruflichen und sozialen Eingliederung von Jugendlichen ist ein wesentliches Ziel der Union (Art. 165 Abs. 2 5. Spiegelstrich AEUV). Insbesondere sollen das Wachstum, die Chancengleichheit im Bildungswesen und auf dem Arbeitsmarkt, die persönliche Entfaltung, der soziale Zusammenhalt und das gesellschaftliche Engagement gefördert werden, und zwar insbesondere durch Mobilität der Jugendlichen innerhalb der Union. Dadurch soll einer zunehmenden Zahl von Jugendlichen, Studenten, Arbeitnehmern und Wissenschaftlern die Möglichkeit zur Ausbildung in einem anderen Mitgliedstaat geboten werden.

43 44 45 46 47

Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 149 EG Rn. 19. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. III-283 Rn. 2. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 88, 89; Fischer, in: Lenz/Borchardt Art. 166 AEUV Rn. 3; Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 17. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 3. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 3.

§ 2 Ziele der Bildungspolitik

1147

Auch die Aktionsprogramme der Union sollen dazu beitragen, dass sich die Ju- 4017 gendlichen gezielt mit der EU auseinandersetzen und einen europäischen Bürgersinn entwickeln. Durch das Förderungsprogramm Jugend in Aktion48 soll bei allen jungen Menschen der Union die aktive Bürgerschaft und die Entwicklung von Solidarität und Toleranz der aufeinandertreffenden Kulturen gefördert werden. Dementsprechend wurde die verstärkte Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben eigens in Art. 165 Abs. 2 5. Spiegelstrich AEUV aufgenommen. Unter den Jugendlichen der verschiedenen Mitgliedstaaten soll zudem ein ge- 4018 genseitiges Verständnis geschaffen werden. Auch soll die Leistung eines Beitrags zur Qualitätsentwicklung der Systeme zur Unterstützung von Aktivitäten im Jugendbereich sowie die Förderung einer europäischen Zusammenarbeit im Jugendbereich gewährleistet sein (Art. 2 des Beschlusses). Weiterhin sollen die Freiwilligentätigkeiten von jungen Menschen unterstützt und in stärkerem Maße als wichtigste Form des nicht formalen Lernens anerkannt werden. Die allgemeinen Ziele ergänzen die Ziele in anderen Tätigkeitsbereichen der 4019 Union, insbesondere im Bereich des lebenslangen Lernens, einschließlich der beruflichen Bildung und des nicht formalen und informellen Lernens sowie in anderen Bereichen wie Kultur, Sport und Beschäftigung.

C.

Ziele im Bereich Sport

Ziel der Sportpolitik ist gemäß dem neu eingeführten Art. 165 Abs. 2 7. Spiegel- 4020 strich AEUV die Förderung der europäischen Dimension im Rahmen des Sports, insbesondere die Förderung von Fairness bei Wettkämpfen. Auch sollen die Offenheit von Sportwettkämpfen zur Vermeidung diskriminierender Teilnahme49 und die Zusammenarbeit zwischen den Sportorganisationen, aber auch der Schutz der körperlichen und seelischen Unversehrtheit der Sportler gefördert werden. Mit dem Schutz der körperlichen und seelischen Unversehrtheit der Sportler macht sich die Union insbesondere die Anti-Doping-Politik der Sportorganisationen und einiger Staaten zu eigen.50 Neben der Ausweitung des Sports in der allgemeinen und beruflichen Bildung 4021 möchte die Union die öffentliche Gesundheit der Unionsbürger verbessern. Ihr Ziel ist es weiter, das Ehrenamt und die aktive Bürgerschaft im Rahmen des Sports zu fördern, um eine stabile Integration zu schaffen sowie Gewalt und Rassismus zu bekämpfen.51 Gerade den Jugendlichen sollen neben den physischen Aspekten die sozialen und erzieherischen Werte, Teamgeist und faires Spiel nahe gebracht werden. Durch die Werte des Sports sollen bei ihnen Wissen, Motivation, Kompetenzen und persönliche Leistungsbereitschaft gefördert werden. 48

49 50 51

Beschluss 1719/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.11.2006, ABl. L 327, S. 30, zuletzt geändert durch Beschluss 1349/2008/EG vom 16.12.2008, ABl. L 348, S. 113. S. http://ec.europa.eu/sport/what-we-do/doc37_de.htm, gesehen am 16.4.2010. EuGH, Rs. T-313/02, Slg. 2004, II-3291 (3306, Rn. 42 ff.) – Meca-Medicina. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 141.

1148

D.

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Vorgaben der Union zur Zielverwirklichung 2010 und 2020

4022 Für das Jahr 2010 und 2020 wurden zusätzlich zu den angestrebten Zielen der Lissabon-Strategie jeweils fünf EU-weite Zielvorgaben (benchmarks) festgelegt. Die fünf Zielvorgaben für das Jahr 2010 sind insbesondere: die Halbierung der schlechten Leistungen bei 15-Jährigen durch Förderung der mathematischen und wissenschaftlichen Kompetenz und der Leseschwächen, die Senkung der Anzahl von Schulabbrechern um 10 %, die Erreichung einer Quote von mindestens 85 % der 22-Jährigen, die die Sekundarstufe II abgeschlossen haben, die Steigerung der Gesamtzahl von Hochschulabsolventen mathematischer, naturwissenschaftlicher und technischer Fächer um mindestens 15 % und eine Beteiligung von 12,5 % der Bürger am lebenslangen Lernen, insbesondere im Durchschnitt der Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter zwischen 25-64 Jahren. Die fünf Zielvorgaben für das Jahr 2020 sind weiterhin: ca. 95 % der Kinder im 4023 Vorschulalter sollen einen Kita- oder Kindergartenplatz erhalten, der Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Noten in den Fächern Mathematik und Naturwissenschaften und im Lesen soll unter 15 %, der Anteil von Schulabbrechern unter 10 % liegen. Zumindest 40 % der 30-Jährigen sollen einen Hauptschulabschluss besitzen und sich ca. 15 % der Erwachsenen zwischen 25-64 Jahren am lebenslangen Lernen beteiligen.

§ 3 Reichweite A.

Kompetenzen der Union und Verfahren

4024 Gem. Art. 6 S. 2 lit. e) AEUV ist die Union für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung, Jugend und Sport zuständig. I.

Kompetenzen im Bereich der allgemeinen Bildung

4025 Die Bildung gehört zu den Politiken, bei denen die Entscheidungskompetenzen aufgrund des Subsidiaritätsprinzips eindeutig bei den Mitgliedstaaten liegen und die Union eine Unterstützungs- und Koordinierungsfunktion übernimmt.52 Sie verfügt somit nur über ergänzende Zuständigkeiten. Ihre Kompetenz hat vielmehr akzessorischen Charakter.53 Dies entspricht der Konzeption des BVerfG in seinem Lissabon-Urteil, wonach unter anderem die Bildungsverhältnisse zu den wesent-

52 53

Görlitz, DÖV 2004, 374 (375). Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 25.

§ 3 Reichweite

1149

lichen Bereichen demokratischer Gestaltung gehören, die grundsätzlich den Mitgliedstaaten zufallen.54 Diese Zuordnung an die Mitgliedstaaten zeigt sich insbesondere dadurch, dass 4026 die Union gem. Art. 165 Abs. 1 AEUV zu einer qualitativ hoch stehenden Bildung beitragen soll und die nationalen Lehrinhalte sowie die Gestaltung des Bildungssystems durch die Mitgliedstaaten strikt zu beachten hat.55 Sie soll die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten fördern sowie „erforderlichenfalls“ unterstützen und ergänzen. Das gilt infolge der umfassenden Formulierung sowohl für die schulische Bildung als auch für die Bildung im Bereich der Hochschule.56 Auch hier unterliegt die Regelung ausschließlich der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Dies bestätigt sich insbesondere in Art. 165 Abs. 4 AEUV, wonach der Rat und 4027 das Europäische Parlament nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ausschließlich Fördermaßnahmen erlassen können. Der Rat ist im Übrigen auf Empfehlungen beschränkt. II.

Kompetenzen im Bereich der beruflichen Bildung

Nach Art. 166 Abs. 1 AEUV unterstützt und ergänzt die Union mit der Politik der 4028 beruflichen Bildung die nationalen Maßnahmen unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für Inhalt und Gestaltung der beruflichen Bildung. Auch die Kompetenz für die berufliche Bildung bleibt also in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; deren inhaltliche Festlegung und Gestaltung hat die Union strikt zu beachten. Bei dieser Bildung ist, trotz fehlender ausdrücklicher Erwähnung, schon aus Gründen der Strukturgleichheit ebenfalls ein qualitativ hoch stehendes Niveau anzustreben.57 Die Union hat auch hier eine unterstützende und ergänzende Funktion im Bereich der beruflichen Erstausbildung, der Weiterbildung und der Umschulung (Art. 166 Abs. 2 AEUV). Sie hat aber keine Allzuständigkeit (Kompetenz-Kompetenz).58 Diese Begrenzung der Zuständigkeit zeigt sich weniger in Art. 166 Abs. 4 4029 AEUV. Hier ist im Gegensatz zu Art. 165 Abs. 4 AEUV nicht die Rede von Fördermaßnahmen, sondern von Maßnahmen. Der Erlass von Maßnahmen erfolgt im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen und unterliegt wie in Art. 165 Abs. 4 AEUV den allgemeinen Grenzen des Absatzes 1 sowie von Art. 6 S. 2 lit. e) i.V.m. Art. 2 Abs. 5 AEUV. Bisher sah Art. 166 Abs. 4 AEUV im Gegensatz zu Art. 165 Abs. 4 AEUV zu- 4030 dem nicht den Erlass von Empfehlungen vor. Durch die Vertragsänderung wurde 54 55 56 57 58

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 a.E. – Lissabon. Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 26. Lindner, Die Europäisierung des Wissenschaftsrechts, 2009, S. 44. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 1. Potacs, EuR 2009, 465 (477).

1150

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

dieser Unterschied nun aufgehoben. Der Rat ist jetzt gem. Art. 165 Abs. 4 AEUV zum Erlass von Empfehlungen auf Vorschlag der Kommission ermächtigt. III.

Kompetenzen im Bereich Jugend und Sport

4031 Auch in der Jugend- und Sportpolitik bleiben die Unionskompetenzen auf den Erlass von Fördermaßnahmen und die Abgabe von Empfehlungen beschränkt.59 Die Fördermaßnahmen können hier ebenfalls nach Beteiligung des Parlaments und nach Anhörung des Sozial- und Wirtschaftsausschusses und des Ausschusses der Regionen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierungsbestrebungen der Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen werden.

B.

Abgrenzung zu anderen Politikbereichen

4032 Die Union besitzt die Möglichkeit zur bildungspolitischen Gestaltung auch in anderen Politikbereichen. Die Bildungspolitik kann gerade durch ihre Querschnittsverbindung zu diesen anderen Politikbereichen den Einfluss des Europarechts nicht umfassend begrenzen; der eigentliche Titel der Bildung erfasst nur Teilaspekte.60 I.

Beschäftigungs- und Sozialpolitik

4033 Die Beschäftigungspolitik gem. Art. 145 ff. AEUV zielt insbesondere auf die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer.61 Die Vorschriften der Beschäftigungspolitik sind damit dicht mit Art. 166 AEUV verwoben.62 Zudem ist die Sozialpolitik gem. Art. 151 ff. AEUV eng mit Art. 166 AEUV 4034 verbunden.63 Dies geht insbesondere aus den Zielsetzungen des Art. 153 AEUV hervor, der unter anderem die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der beruflichen Eingliederung fördern möchte.64 Auch der Europäische Sozialfonds hat gem. Art. 162 AEUV einen Beitrag zur 4035 Verbesserung der beruflichen Bildung zu leisten. Die Ziele, die der Sozialfonds verfolgen soll, decken sich weitestgehend mit den Zielen nach Art. 166 Abs. 2 AEUV.65 Zentrales Tätigkeitsfeld ist dabei die Umschulung und die berufliche Bildung.66 59 60 61 62 63 64 65 66

Görlitz, DÖV 2004, 374 (382). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 149 EGV Rn. 2, 6. S. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 4. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. III-283 Rn. 1. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. III-283 Rn. 1; Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 150 EG Rn. 14. S.o. Rn. 3844. Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 150 EG Rn. 15. Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 150 EG Rn. 15.

§ 3 Reichweite

II.

1151

Landwirtschaftspolitik und Forschung

Die Bildung betreffen schließlich noch Art. 41 lit. a) AEUV aus dem Bereich der 4036 Landwirtschaftspolitik sowie Art. 179 Abs. 2 AEUV und Art. 180 lit. d) AEUV, welche die Förderung der Forschung und der Ausbildung sowie die Mobilität der Forscher umfassen. III.

Atompolitik

Außerhalb des AEUV kommen Art. 4, 9 EAGV als Rechtsgrundlage für die Grün- 4037 dung von Schulen für Fachkräfte und die Förderung des Fortschritts im Atombereich in Betracht.

C.

Bezug zu den Grundfreiheiten

Mögliche Hindernisse für einen selbstständig oder unselbstständig erwerbstätigen 4038 Unionsbürger vermeiden in weitem Umfang die Grundfreiheiten. Deren Wirkung wurde durch Sekundärrecht verstärkt. Spezifisch für Berufsschulen und Umschulungszentren gibt Art. 7 Freizügig- 4039 keitsVO (EWG) Nr. 1612/6867 den EU-Arbeitnehmern im bildungspolitischen Bereich ein gleiches Zugangsrecht wie inländischen Arbeitnehmern.68 Diese FreizügigkeitsVO erstreckt sich dabei auch auf Familienangehörige der Arbeitnehmer, die nicht nur ein Aufenthaltsrecht genießen, sondern denen auch ein Zugangsrecht zum allgemeinen Unterricht und zur Lehr- und Berufsausbildung zusteht.69 Unter den gleichen Voraussetzungen dürfen sich auch ausländische Studierende schon lange zu Ausbildungszwecken und Lehrende zum Zugang zu Bildungseinrichtungen in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten aufhalten.70 67

68 69 70

Des Rates vom 15.10.1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (Freizügigkeits-VO), ABl. L 295, S. 12; zuletzt geändert durch RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der RLn 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/ 148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158, S. 77. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1417. Frenz, Europarecht 4, Rn. 2391. RL 93/96/EWG des Rates vom 29.10.1993 über das Aufenthaltsrecht von Studenten, ABl. L 317, S. 59; s. nunmehr RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der RLn 64/221/EWG, 68/360/ EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/ EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158, S. 77; EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler zur Freizügigkeit der Lehrenden.

1152

4040

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Für die Niederlassung und Dienstleistungserbringung enthält Art. 53 Abs. 1 AEUV explizit die Ermächtigung zur Regelung der gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, um die Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeiten zu erleichtern. Auf dieser Grundlage haben das Europäische Parlament und der Rat die RL 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen71 angenommen.

D.

Diskriminierungsverbot und allgemeines Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht

4041 Durch die explizite Aufnahme gehört die Bildung zum Anwendungsbereich des Vertrags. Im Grundsatz bedeutet dies, dass das gesamte Bildungswesen dem Diskriminierungsverbot unterliegt, welches sowohl die mittelbare als auch die unmittelbare Diskriminierung verbietet.72 Auf eine Unterscheidung zwischen allgemeiner und beruflicher Bildung kommt es dabei nicht an.73 Am Diskriminierungsverbot sind auch alle Regelungen zu messen, die den Zu4042 gang zu einer Bildungseinrichtung eines anderen Mitgliedstaats erschweren.74 Alle Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten genießen schon als Unionsbürger gem. Art. 21 AEUV ein weitgehendes75 Recht auf Gleichbehandlung, soweit sie sich in Ausübung ihres Rechts im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei bewegen und aufhalten, also unabhängig von einem berufsbezogenen Zweck, der erst die Grundfreiheiten eingreifen lässt.76 Dieses Recht gewährleistet auch den gleichberechtigten Zugang zum allgemeinen Bildungswesen der Mitgliedstaaten und den Genuss von Ausbildungsförderungen unter Berücksichtigung der Bestimmungen des Mitgliedstaats.77 Ein Staat muss ein Studium im Ausland genauso fördern wie im Inland und darf es nicht von einer im Inland absolvierten Mindestausbildung abhängig machen.78 Die Unionsbürger müssen zudem die gleichen Leistungen erhalten wie inländische Bürger. Es ist weiter unzulässig, zur Beschränkung des Zugangs zu Bildungseinrichtungen nur ausländischen Studierenden eine Einschreibungsgebühr oder andere Beiträge aufzuerlegen oder ihnen ihre Aufenthaltsrechte zu beschränken.79

71 72 73 74

75 76 77 78 79

Vom 7.9.2005, ABl. L 255, S. 22. Lenaerts, CMLR 31 (1994), 7 (9); Simm, in: Schwarze, Art. 149 EGV Rn. 6; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 149 EGV Rn. 7. Simm, in: Schwarze, Art. 149 EGV Rn. 7. Classen, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 149 EG Rn. 32; bereits EuGH, Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 (613, Rn. 26) – Gravier; ebenso Rs. C-357/89, Slg. 1992, I-1027 (1063, Rn. 28) – Raulin; Rs. 152/82, Slg. 1983, I-2323 (2334, Rn. 7 ff.) – Forcheri. Gegen einen umfassenden Charakter Frenz, Europarecht 1, Rn. 2976 ff. Frenz, Europarecht 1, Rn. 2966 ff., 2959 f. Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 18. EuGH, Rs. C-11 u. 12/06, Slg. 2007, I-9161 (9205 f., Rn. 22 ff.) – Morgan. EuGH, Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 (613, Rn. 26) – Gravier; Rs. C-357/89, Slg. 1992, I-1027 (1063, Rn. 28) – Raulin.

§ 3 Reichweite

1153

Das Recht auf Gleichbehandlung umfasst auch Beihilfen für Studierende zur 4043 Deckung ihrer Lebenshaltungskosten in Form eines Darlehens oder eines Stipendiums,80 sofern sich die Studierenden auf ein Aufenthaltsrecht berufen können und nach einer bestimmten Dauer im Aufnahmestaat integriert sind.81 Diese Rechtsprechung ist im Zusammenhang mit Art. 24 Abs. 2 der RL 2004/38/EG zu sehen, wonach es gerechtfertigt sein kann, Studienbeihilfen erst zu gewähren, wenn bereits ein fünfjähriger Aufenthalt im Aufnahmestaat nachweisbar ist.82

E.

Recht auf Bildung

Die Bildung wird auch in der EGRC angesprochen. Art. 14 Abs. 1 EGRC be- 4044 inhaltet das Recht auf Bildung sowie den Zugang zur beruflichen Bildung und Weiterbildung.83 Nach Absatz 2 umfasst das Recht auch die Möglichkeit, unentgeltlich am Pflichtschulunterricht teilzunehmen. Die Freiheit zur Gründung von Lehranstalten ist in Absatz 3 festgelegt. Diese steht jedoch nicht nur unter dem Vorbehalt, dass demokratische Grundsätze und das Recht der Eltern geachtet werden muss, die Erziehung und den Unterricht ihrer Kinder entsprechend ihren eigenen religiösen, weltanschaulichen und erzieherischen Überzeugungen sicherzustellen. Vielmehr wird diese Freiheit nur nach näherer Maßgabe einzelstaatlicher Gesetze geachtet. Die Mitgliedstaaten sind ohnehin gem. Art. 51 Abs. 1 EGRC nur für die Durchführung des Unionsrechts an die europäischen Grundrechte gebunden und im Bildungsbereich ist die Unionskompetenz sehr beschränkt.

F.

Zusammenarbeit mit dritten Ländern und internationalen Organisationen

Art. 165 f. AEUV ergänzen in Absatz 3 die Aufgabe der Union um eine auswärts 4045 gerichtete Perspektive, die dazu beiträgt, dass das heutige Bildungswesen eine wachsende internationale Dimension aufweist.84 Die Union ist, neben der bestehenden Außenkompetenz der Mitgliedstaaten, befugt, selbstständig internationale Kooperationsabkommen mit Drittstaaten, den amtlichen, internationalen Organisationen und dem Europarat zu schließen und zu fördern. Allerdings ist sie bei diesen auswärtigen Handlungen an die durch Absatz 2 gezogenen Grenzen gebunden. Die auswärtigen Handlungen dürfen nämlich keine größere Reichweite haben als

80 81 82 83 84

Ableitung des EuGH aus der früheren Rspr. EuGH, Rs. 39/86, Slg. 1988, 3161 (3195, Rn. 15) – Lair. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6243, Rn. 35) – Grzelczyk; Rs. C-209/03, Slg. 2005, I-2119 (2170 f., Rn. 59 ff.) – Bidar. EuGH, Rs. C-158/07, Slg. 2008, I-8507 (8564 f., Rn. 49 ff.) – Förster; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 7; Frenz, JA 2007, 4 ff. Ausführlich zum Recht auf Bildung Frenz, Europarecht 4, Rn. 2374 ff. Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 28.

1154

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

die interne Politik.85 Zu diesen Kooperationsabkommen gehören zum Beispiel Abkommen im Bereich der Hochschul- und Berufsbildung,86 Stipendienvergaben oder Partnerprojekte. Die Vertragsschlusskompetenz selbst folgt aus Art. 216 Abs. 1 AEUV. Art. 165 f. AEUV weisen nur die Aufgabe zu.87

§ 4 Mittel und Grenzen 4046 Art. 165 f. AEUV sehen jeweils in Absatz 4 als Mittel zur Umsetzung der Unionskompetenzen im Bildungsbereich (Förder-)Maßnahmen sowie Empfehlungen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten vor.

A.

Fördermaßnahmen der Union

4047 Auf der Grundlage von Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV erlassen das Europäische Parlament und der Rat nach Anhörung des Sozial- und Wirtschaftsausschusses und des Ausschusses der Regionen Fördermaßnahmen, während beide gem. Art. 166 Abs. 4 AEUV Maßnahmen erlassen können. Damit sind aber ebenfalls Fördermaßnahmen umfasst.88 In beiden Fällen greift das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV. I.

Bedeutung der Fördermaßnahmen

4048 Eine genaue Definition des Begriffs der Fördermaßnahme nach Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV ist im Vertrag nicht enthalten.89 Diese zählen auch nicht zu den in Art. 288 AEUV aufgeführten Rechtsakten.90 Nach dem Wortsinn ist die Fördermaßnahme auf nationale Aktivitäten bezogen und dadurch limitiert.91 Sie beinhaltet insbesondere die Gewährung finanzieller Zuschüsse.92 Der Begriff der Fördermaßnahme ist ein formal nicht gekennzeichneter Typ 4049 von Rechtshandlungen und wurde daher bislang im Katalog der gemeinschafts85 86

87 88 89 90 91 92

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 20; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 149 EGV Rn. 23. Die Union hat hier bereits ein Abkommen mit Kanada zur Schaffung des Kooperationsrahmens im Bereich der Hochschule, Berufsausbildung und Jugend geschlossen, ABl. 2006 L 397, S. 15, angenommen durch Beschluss 2006/964/EG des Rates vom 18.12.2006, ABl. L 397, S. 14. Vgl. näher u. Rn. 4119. S.u. Rn. 4050. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 21; Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 98, 100; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 16. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 16. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 21. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 21, Lenaerts, CMLR 31 (1994), 7 (38).

§ 4 Mittel und Grenzen

1155

rechtlichen Handlungsformen als Kategorie sui generis betrachtet.93 In der Praxis wird für Förderungsmaßnahmen die Form eines Beschlusses gewählt, der rechtlich verbindlich ist.94 Dieser ist nunmehr über die bisherigen Entscheidungen hinaus in Art. 288 Abs. 4 AEUV explizit geregelt.95 Zudem kommen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 Abs. 1 AEUV Richtlinien und Verordnungen in Betracht. II.

Bedeutung der Maßnahme

In Abweichung zu Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich AEUV, der nur Förder- 4050 maßnahmen zulässt, können das Europäische Parlament und der Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 294 AEUV und nach Anhörung des Sozial- und Wirtschaftsausschusses und des Ausschusses der Regionen zur Verwirklichung der in Art. 166 Abs. 2 AEUV festgesetzten Ziele nach Art. 166 Abs. 4 AEUV Maßnahmen erlassen. Auch hier enthält der Vertrag keine Definition.96 Der Verweis auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren birgt nach Art. 289 Abs. 1 AEUV eine Beschränkung auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse. Auch diese Maßnahmen zeichnen sich hier dadurch aus, dass sie aufgrund des Konzepts zur Unterstützung der Mitgliedstaaten nur in Bezug auf unterstützende und ergänzende Programme in Betracht kommen. Diese ergehen in Form von Beschlüssen.97 Diese Beschlüsse sind in Art. 288 Abs. 4 AEUV nunmehr vertraglich festgeschrieben, und zwar als verbindliche Rechtsakte. Da Art. 166 Abs. 4 AEUV ausdrücklich jedwede Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ausschließt, kann die Union letztlich aber nur Fördermaßnahmen erlassen.98 Ihr ist es daher verwehrt, im Wege der Maßnahmen rechtsverbindliche Vorgaben für die nationale Bildungspolitik zu machen.99

93 94 95 96 97 98 99

Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 100; Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 39. Simm, in: Schwarze, Art. 150 EGV Rn. 21; Lenaerts, CMLR 31 (1994), 7 (31); Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 16. Ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1359 ff., 1415. Vgl. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 105. S.o. Rn. 4047, 4049 sowie Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 105; krit. hierzu Niedobitek, in: Streinz, Art. 150 EGV Rn. 13. Lindner, Die Europäisierung des Wissenschaftsrechts, 2009, S. 45; Fischer, in: Lenz/ Borchardt, Art. 166 AEUV Rn. 4. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 105.

1156

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

B.

Harmonisierungsverbot

I.

Ausschluss jeglicher Harmonisierung

4051 Die Harmonisierungsverbote nach Art. 165 Abs. 4 1. Spiegelstrich, Art. 166 Abs. 4 AEUV stellen ein Novum in der Entwicklung des Europarechts dar.100 Sie sollen als Negativklauseln verdeutlichen, dass allein die Mitgliedstaaten Herren der allgemeinen und beruflichen Bildung sind und bleiben.101 Im Bereich der Bildungspolitik gilt das Harmonisierungsverbot auch unge4052 achtet der Umstände, ob bereits mitgliedstaatliche Vorschriften bestehen.102 Zur Verwirklichung der in Art. 165 f. AEUV jeweils in Absatz 2 genannten Ziele beschränkt sich die Zuständigkeit der Union im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung lediglich auf die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Im Übrigen darf die Union die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten im Bildungsbereich nur „erforderlichenfalls“ unterstützen und ergänzen. Dies gilt auch für die berufliche Bildung gem. Art. 166 Abs. 1 AEUV, in dem das Wort „erforderlichenfalls“ fehlt.103 II.

Verhältnis zu anderen gesetzlichen Regelungen

4053 Das Harmonisierungsverbot gilt im Übrigen auch in den Fällen, in denen Art. 165 f. AEUV der Union bildungspolitische Aktivitäten eröffnen, die bislang über andere geschriebene oder ungeschriebene Kompetenztitel erfasst wurden, ohne eine Spezialregelung gegenüber Art. 165 f. AEUV darzustellen.104 Indes gilt es nur in den Fällen, in denen die bildungspolitischen Ziele im jeweiligen Absatz 2 lediglich mit den Mitteln und Verfahren der Art. 165 f. AEUV angestrebt werden. Ansonsten können andere Kompetenztitel auch ohne Verbot der Harmonisierung herangezogen werden.105 Die Gefahr einer Aushebelung des Harmonisierungsverbots durch die Über4054 schneidung mit anderen Politikbereichen und anderen Artikeln im bildungsrelevanten Bereich wird dadurch vermieden, dass Letztere nicht zu Zwecken der Umgehung als Rechtsgrundlagen herangezogen werden können.106

100 101 102 103 104 105 106

Hablitzel, DÖV 2002, 407 (409); Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 109. Hablitzel, DÖV 2002, 407 (414). Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 110; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 149 EGV Rn. 15. Hablitzel, DÖV 2002, 407 (410). Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 111; Niedobitek, in: Streinz, Art. 149 EGV Rn. 40. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 111. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523, Rn. 79) – Tabakwerbung.

§ 4 Mittel und Grenzen

C.

1157

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip107 begrenzt die Bildungspolitik weiter darauf, dass die 4055 Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Unionsebene realisiert werden können (s. Art. 5 Abs. 3 EUV). Davon gehen die Verträge grundsätzlich nicht aus. Schon nach Art. 6 S. 2 lit. e) AEUV ist die Union im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung, der Jugend und des Sports für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zuständig. Die Hauptverantwortung für das gesamte Bildungswesen liegt also bei den Mitgliedstaaten. Das Subsidiaritätsprinzip beschränkt Unionsmaßnahmen noch weiter, weil auch 4056 bei dieser grundsätzlichen Verteilung fördernde Maßnahmen der Union nur bei einem unionsweiten Bedarf möglich sind, der in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht oder nur defizitär und wesentlich besser lediglich über Unionsmaßnahmen erreicht werden kann. Das gilt für die Förderung unionsweit greifender grenzüberschreitender Aktivitäten, aber auch für als ungenügend ausgeprägte Bildungsstrukturen, für deren Reform es eines europaweiten Anstoßes bedarf, um in allen Ländern gleichzeitig einen Reformprozess anzustoßen und so eine vergleichbare Ausprägung zu erhalten, um den grenzüberschreitenden Austausch zu stärken. Das war das Ziel des Bologna-Prozesses.108

D.

Empfehlungen

Art. 165 f. AEUV sehen jeweils in Absatz 4 den Erlass von Empfehlungen durch 4057 den Rat vor. Empfehlungen werden auf Vorschlag der Kommission erlassen. Mangels einer Regelung beschließt der Rat die Empfehlungen nach Art. 292 AEUV, 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit. Gem. Art. 288 Abs. 5 AEUV sind diese Empfehlungen nicht verbindlich. Sie können gleichwohl Rechtswirkungen entfalten.109 Bisher sah die Vorgängernorm zu Art. 166 Abs. 4 AEUV im Gegensatz zum 4058 Vorläufer von Art. 165 Abs. 4 2. Spiegelstrich AEUV einen Erlass von Empfehlungen nicht vor. Durch die Änderung des Vertrags von Lissabon wurde dieser Unterschied jetzt aufgehoben.

107 108 109

S. hierzu ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff.; im vorliegenden Kontext Hablitzel, DÖV 2002, 407 (410 f.). S. dazu u. Rn. 4069 ff. Näher dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1488 ff.; s. auch Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 27.

1158

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht A.

Förderprogramme (Aktionsprogramme)

4059 Die Maßnahmen der Union beruhen auf einer Unterstützung und Ergänzung der nationalen Politiken, der Vernetzung nationaler Vorhaben und dem Informationsund Erfahrungsaustausch. Über nationale Bildungsbehörden110 fördert die Union daher zahlreiche Aktionsprogramme im bildungspolitischen Bereich, die allen Unionsbürgern ermöglichen soll, sich weiterzuentwickeln und das wirtschaftliche Potenzial der Union zu nutzen, indem sie in anderen Ländern studieren, arbeiten oder freiwillig tätig sind. Diese Unterstützung geschieht insbesondere durch Gewähr finanzieller Zuschüsse der Union. I.

Lebenslanges Lernen

4060 Zu den wichtigsten EU-Programmen im Bereich der Bildungspolitik für die Jahre 2007-2013 gehört das Programm für lebenslanges Lernen (PLL).111 Es bietet in allen Lebensphasen Weiterbildungsmöglichkeiten in ganz Europa an. Ziel des Aktionsprogramms für lebenslanges Lernen ist die Verbesserung der Qualität der nationalen Bildungssysteme durch die Entwicklung einer fortschrittlichen wissensbasierten und wirtschaftlichen Gesellschaft in der Union, die mehr und bessere Arbeitsplätze schafft und einen großen sozialen Zusammenhalt genießt. Insbesondere soll dabei der Schutz der Umwelt für künftige Generationen gewährleistet werden. Zur Entwicklung einer weltweiten Qualitätsreferenz sollen zudem der Austausch, die Zusammenarbeit und die Mobilität zwischen den Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung gefördert werden.112 Die vorherigen Programme Sokrates,113 Leonardo da Vinci114 und e-Learning115 4061 wurden durch das neue Programm für lebenslanges Lernen abgelöst und neu strukturiert. Dieses bringt die vier wichtigen Einzelprogramme Erasmus zur Förderung der studentischen Mobilität im Hochschulbereich, Leonardo da Vinci im Bereich 110 111 112 113

114

115

In Deutschland z.B. der DAAD. Beschluss 1720/2006, ABl. 2006 L 327, S. 45. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 127; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 165 AEUV Rn. 25. Beschluss 819/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.3.1995 über das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Sokrates, ABl. L 87, S. 10; Beschluss 253/ 2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.1.2000 über die Durchführung der zweiten Phase des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms im Bereich der allgemeinen Bildung Sokrates, ABl. L 28, S. 1. Beschluss 94/819/EG des Rates über ein Aktionsprogramm zur Durchführung einer Berufsbildungspolitik der Europäischen Gemeinschaft vom 6.12.1994, ABl. L 340, S. 8; Beschluss 1999/382/EG des Rates vom 26.4.1999 über die Durchführung der zweiten Phase des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms in der Berufsbildung „Leonardo da Vinci“, ABl. L 146, S. 33. Entschließung des Rates vom 13.7.2001 zum e-Learning, ABl. C 204, S. 3.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1159

der Berufsbildung, Grundtvig für die Erwachsenenbildung, Comenius für die Zusammenarbeit zwischen Schulen und Lehrkräften bis zur Sekundärstufe II sowie Jean Monnet für die Förderung von Lehr- und Forschungstätigkeiten und die Aktivität im Bereich der Europäischen Integration sowie ein Querschnittsprogramm unter ein gemeinsames Dach. Das Querschnittsprogramm gewährleistet, dass die Einzelprogramme die denk- 4062 bar besten Ergebnisse erzielen. Es wurde daher mit vier Schwerpunktaktivitäten, nämlich der politischen Zusammenarbeit zur Innovation und Verbreitung bewährter Verfahren, der Sprachen zur Überwindung der Sprachbarrieren (Lingua), der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) zum innovativen Lernen und der Verbreitung und Nutzung von Projektergebnissen ergänzt. Zudem sollen die Programme Erasmus Mundus116 und TEMPUS117 zur Verbes- 4063 serung der Qualität in der Hochschul- und Berufsbildung durch Förderung eines hochwertigen Bildungsangebots beitragen und die internationale Kooperation und das interkulturelle Verständnis im Hochschulbereich mit allen Institutionen der Mitgliedstaaten sowie mit Asien, Nordamerika und Afrika fördern und erleichtern. II.

Institutionen zur Förderung der Berufsbildung

Neben den Aktionsprogrammen der Union gibt es wichtige Institutionen zur Un- 4064 terstützung nationaler Politiken, die durch den Europäischen Sozialfonds gefördert werden. Von besonderer Bedeutung ist das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (CEDEFOP)118 mit Sitz in Thessaloniki (Griechenland), welches als Referenzzentrum der Union Informationen und Analysen zu Berufsbildungssystemen, zur Politik, Forschung und Praxis in der Berufsbildung weiterleitet. Das CEDEFOP unterstützt die Europäische Kommission bei der Förderung und Weiterentwicklung der Berufsbildung auf Unionsebene.

116

117

118

Beschluss 1298/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 über das Aktionsprogramm Erasmus Mundus (2009-2013) zur Verbesserung der Qualität der Hochschulbildung und zur Förderung des interkulturellen Verständnisses durch die Zusammenarbeit mit Drittstaaten, ABl. L 340, S. 83. Trans-European Mobility Scheme for Universitys Studies; Beschluss 90/233/EWG des Rates vom 7.5.1990 zur Aufstellung eines europaweiten Mobilitätsprogramms für den Hochschulbereich (TEMPUS), ABl. L 131, S. 21; Beschluss 93/246/EWG des Rates vom 29.4.1993 über die Verabschiedung der zweiten Phase des europaweiten Programms zur Zusammenarbeit im Hochschulbereich (TEMPUS II), ABl. L 112, S. 34; Beschluss 1999/311/EG des Rates vom 29.4.1999 über die Verabschiedung der dritten Phase des europaweiten Programms zur Zusammenarbeit im Hochschulbereich (TEMPUS III), ABl. L 120, S. 30; jüngstes Programm ist TEMPUS IV. Es begann mit einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen von Januar-April 2008, ABl. 2008 C 31, S. 14. Die Hauptaufgaben des CEDEFOP ergeben sich aus der GründungsVO (EWG) Nr. 337/75 des Rates vom 10.2.1975, ABl. L 39, S. 1.

1160

4065

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Bedeutend ist auch die Europäische Stiftung für Berufsbildung119 mit Sitz in Turin (Italien). Sie unterstützt die Länder Osteuropas, des Balkans, Zentralasiens und des Mittelmeerraums bei der Verbesserung der Humankapitalentwicklung. III.

Europass und gemeinsamer europäischer Qualifikationsrahmen

4066 Die Union fördert zudem die Anerkennung von Qualifikationen sowohl durch die Anerkennung von Europass-Dokumenten120 als auch dadurch, dass sie die nationalen Bildungssysteme vergleichbarer und transparenter macht, um einen europäischen Raum der Qualifikationen zu verwirklichen.121 Dies geschieht durch einen gemeinsamen europäischen Qualifikationsrahmen (EQR)122 für lebenslanges Lernen, der eine Übersetzungshilfe für die Einordnung nationaler Qualifikationen darstellt und durch das Europäische Leistungspunktesystem für die Berufsbildung (ECVET), der den Transfer von Bildungsleistungen ermöglicht. Zu diesem Zweck sollen im Rahmen nationaler Qualifikationen Lerneinheiten (sog. units) definiert werden, die mit Kreditpunkten bewertet werden (sog. credits), so dass in Analogie zum im Hochschulbereich eingesetzten European Credit Transfer System (ECTS) Studenten die im Ausland absolvierten Prüfungen im Hoheitsgebiet ihrer Heimatländer oder in anderen europäischen Staaten angerechnet bekommen. IV.

Jugend in Aktion

4067 Im Jugendbereich betätigte sich die Union bereits durch Förderprogramme wie „Jugend für Europa“123 und das Nachfolgeprogramm „Jugend“124 sowie das Pro-

119

120

121

122 123

124

VO (EWG) Nr. 1360/90 des Rates vom 7.5.1990 zur Errichtung einer Europäischen Stiftung für Berufsbildung, ABl. L 131, S. 1; Neufassung durch VO (EG) Nr. 1339/ 2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 zur Errichtung der Europäischen Stiftung für Berufsbildung (Neufassung), ABl. L 354, S. 82. Entscheidung 2241/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.12.2004 über ein einheitliches gemeinschaftliches Rahmenkonzept zur Förderung der Transparenz bei Qualifikationen und Kompetenzen (Europass), ABl. L 390, S. 6. Entschließung des Rates vom 3.6.2002 über Qualifikation und Mobilität, ABl. C 162, S. 1; Entschließung des Rates vom 27.6.2002 zum lebensbegleitenden Lernen, ABl. C 163, S. 1. S. http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc44_de.htm, gesehen am 16.4.2010. Youth Exchance Scheme, Beschluss 88/348/EWG des Rates vom 16.6.1988 über ein Aktionsprogramm „Jugend für Europa“ zur Förderung des Jugendaustauschs in der Gemeinschaft, ABl. L 158, S. 42; Beschluss 91/395/EWG des Rates vom 29.6.1991 über ein Programm „Jugend für Europa“ (zweite Phase), ABl. L 217, S. 25. Beschluss 1031/2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.4.2000 zur Einführung des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms „Jugend“, ABl. L 117, S. 1.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1161

gramm „Petra“.125 Das EU-Programm Jugend in Aktion126 (Zeitraum 2007-2013), welches als selbstständiges Programm außerhalb der bildungsbezogenen Maßnahmen die Vorgängerprogramme „Jugend für Europa“ und „Jugend“ weiterführt, fördert nunmehr Jugendbegegnungen durch den Austausch von Jugendlichen zwischen 15 und 25 Jahren, Jugendinitiativen, interkulturelles Lernen sowie den Europäischen Freiwilligendienst innerhalb und außerhalb der Union. Es steht auch für Drittländer offen.127 Das Programm fördert Projekte der partizipativen Demokratie und Projekte mit 4068 benachbarten Partnerländern, insbesondere um die grenzüberschreitende Jugendarbeit und den Jugendaustausch zu unterstützen und die europäische Identität sowie das Zugehörigkeitsgefühl der Jugendlichen in der Union zu fördern. Durch die angebotenen Projekte soll die Jugend Europas die Möglichkeit erhalten, sich aktiv an der europäischen Bürgergesellschaft zu beteiligen. Neben der allgemeinen und beruflichen Bildung formiert dieses Programm den dritten Flügel der Unionsmaßnahmen.128

B.

Der Bologna-Prozess

Im Bereich der Hochschulbildung wollte die EU im Rahmen des Bologna-Prozes- 4069 ses bis 2010 einen gemeinsamen europäischen Hochschulraum schaffen. Hintergrund des Bologna-Prozesses ist die Suche nach den gemeinsamen bildungspolitischen Wurzeln Europas. Der Prozess beruht auf einer Reihe nicht vertraglicher Dokumente129 und ist ei- 4070 ner der bedeutendsten Reformprozesse im Bildungsbereich. Er wurde im Jahre 1999 als eine völkerrechtlich nicht bindende Erklärung von 29 Mitgliedstaaten sowohl der Union als auch von (damaligen) Beitrittskandidaten insbesondere aus Ost- und Mitteleuropa und von Ländern des europäischen Wirtschaftsraums (EWR) unterzeichnet. Insgesamt nehmen heute ungefähr 45 Staaten teil. 125

126

127 128 129

Partnerships in Education and Training, Beschluss 87/569/EWG des Rates vom 1.12.1987 über ein Aktionsprogramm für die Berufsbildung Jugendlicher und zur Vorbereitung der Jugendlichen auf das Erwachsenen- und Erwerbsleben, ABl. L 346, S. 31; Beschluss 91/387/EWG des Rates vom 22.7.1991 zur Änderung des Beschluss 87/569/EWG über ein Aktionsprogramm für die Berufsbildung Jugendlicher und zur Vorbereitung der Jugendlichen auf das Erwachsenen- und Erwerbsleben (PETRA), ABl. L 214, S. 69. Beschluss 1719/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.11.2006 über die Einführung des Programms Jugend in Aktion im Zeitraum 2007-2013, ABl. L 327, S. 30; Beschluss 1349/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 zur Änderung des Beschluss 1719/2006/EG über die Einführung des Programms Jugend in Aktion im Zeitraum 2007-2013, ABl. L 348, S. 113. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 136. Blanke, in: Grabitz/Hilf, Art. 149, 150 EGV Rn. 83. Beginnend mit der Bologna-Erklärung vom 19.6.1999 (Gemeinsame Erklärung der Europäischen Bildungsminister: „Der Europäische Hochschulraum“); dazu auch Wilhelm, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Fragen der Akkreditierung von Studiengängen, 2009, S. 29.

1162

Kapitel 24 Bildung, Jugend, Sport

Die Erklärung hat ein „Europa des Wissens“ zum Ziel. Sie war ursprünglich keine Initiative der EU, sondern wurde auf Basis der Sorbonne-Erklärung von den Regierungen Deutschlands, Italiens, Frankreichs und Großbritanniens angestoßen. Die EU-Kommission wurde nach und nach als Vertragspartei anerkannt und hat eine koordinierende Funktion angenommen.130 Eine Motivation der Bundesregierung bei der Umsetzung des Bologna-Prozesses war es, nationale Widerstände gegen die Hochschulreform zu umgehen.131 Haupt- und Förderziele der Erklärung waren die Schaffung eines gemeinsamen 4072 Hochschulraums, die Dimension der sozialen Integration, die Förderung der Auslandsmobilität für Studierende, Lehrende und Wissenschaftler, die Wettbewerbsfähigkeit, die europäische Zusammenarbeit in der Qualitätsentwicklung und die Beschäftigungsfähigkeit.132 Als Unterziele sollten ein System vergleichbarer Hochschulabschlüsse eingeführt, die Qualität der Bildung verbessert und die europäische Dimension in der Hochschulbildung realisiert werden.133 Dabei sollte das Hochschulstudium in Bachelor und Master (BMS) aufgeteilt werden.134 Die zum Beispiel in Deutschland zu einem Diplomgrad, Magistergrad oder einem sonstigen Grad führenden Studiengänge sollten auslaufen.135 Dieses wichtige Ziel zur Schaffung eines gemeinsamen Hochschulraums durch Schaffung eines zweigliedrigen Systems der Hochschulabschlüsse hat sich heute europaweit etabliert. Der Bachelor ist ein mit berufsqualifizierendem Charakter ausgestattetes, drei 4073 bis vier Jahre langes Studium an einer Hochschule. Darauf folgt für die qualifizierten Studierenden der ein bis zwei Jahre lange Masterstudiengang. Die beiden Studiengänge sind modularisiert und unterliegen einem europäischen Leistungspunktesystem zur besseren Vergleichbarkeit des Arbeitsaufwands von Studienleistungen in der Union. Zudem sollte der europäische Hochschulraum zu einem europäischen Forschungsraum insbesondere durch Doktorandenstudien werden.136 Obwohl der Bologna-Prozess außerhalb des EU-Kontexts und seiner strikten 4074 intergouvernementalen Koordinierungsmechanismen aufgenommen worden ist, sind weite Teile der Maßnahmen der Union mit den Zielen des Bologna-Prozesses verbunden.137 Hinzu kommt die hohe Beteiligung von Unternehmensverbänden, der europäischen Studentenvereinigung oder der European University Association an der bildungspolitischen Diskussion außerhalb des institutionellen Rahmens der Union.138 4071

130 131 132 133 134 135 136

137 138

Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. III-283 Rn. 11; Lindner, Die Europäisierung des Wissenschaftsrechts, 2009, S. 45. Witte, APuZ 48 (2006), 21 ff. Mickel/Bergmann, Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Stichwort: „Bildungspolitik“. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. III-283 Rn. 11. Witte, APuZ 48 (2006), 21 ff.; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 49. BVerfG, NVwZ-RR 2008, 33. Linsenmann, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, 2008, S. 227 (232); Mickel/Bergmann, Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Stichwort: „BolognaProzess“. Linsenmann, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, 2008, S. 227 (233). Linsenmann, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, 2008, S. 227 (232).

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1163

Trotz der zunächst bewusst gewählten intergouvernementalen Form der Zusam- 4075 menarbeit außerhalb des europäischen Rahmens wurde der Bologna-Prozess seither zu einem zentralen Element bei der Europäisierung der Bildungspolitik. Mit der Harmonisierung der Hochschulabschlüsse und dem Leistungspunktesystem sowie durch die aktive Mitwirkung der Kommission am Bologna-Prozess hat die Union inzwischen trotz der primärrechtlichen Beschränkung hohen Einfluss gewonnen.

Kapitel 25 Kultur

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Beschränkte Unionskompetenz

Die begrenzten kulturpolitischen Kompetenzen der Union sind in Art. 167 AEUV 4076 geregelt. Danach darf die Union keine eigene Kulturpolitik entwickeln, sondern hat sich auf unterstützende und ergänzende Maßnahmen der Kulturpolitik der Mitgliedstaaten zu beschränken. Sie darf diese nicht konterkarieren, vereinheitlichen oder gar ersetzen.1 Dass die Union nur begrenzte Kompetenzen hat, ist auf zwei Gedanken zurück- 4077 zuführen. Zum einen konzentrierten sich die europäischen Verträge lange auf die Wirtschaft.2 Schon aus der Bezeichnung als Wirtschaftsgemeinschaft schien sich mit hinreichender Deutlichkeit begründen zu lassen, dass der Kulturbereich der Union versperrt sein müsse.3 Erst seit dem Vertrag von Maastricht 1992 verfügt die Union über eine eigene Kulturkompetenz.4 Zum anderen vollzieht sich Kultur im Wesentlichen auf der regionalen und nationalen Ebene. Auch das BVerfG sieht die Kultur als typischerweise in der nationalen Gemeinschaft gelebten Bereich und spricht von „Kulturraum“; auf die Verwirklichung darin ist danach die demokratische Selbstbestimmung besonders angewiesen.5 Sie hat zur Folge, Entscheidungen insbesondere im Schul- und Bildungssystem, im Familienrecht, bei der Sprache etc. bei den Mitgliedstaaten zu belassen.6 Die kulturellen Lebensverhältnisse und „Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familienund Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen und weltanschaulichen Bekennt1 2 3 4

5 6

Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 1. Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (695); Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 1. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 1. Zur Entwicklung des kulturellen Engagements der Union Classen, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 56 f., 67; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 2 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 260 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 260 – Lissabon.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_25, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1166

Kapitel 25 Kultur

nis“ müssen von den Mitgliedstaaten ausreichend politisch gestaltet werden können; der EU obliegt am ehesten die sachlich notwendige Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte.7 Damit verfolgt das BVerfG bei einem sehr weiten Kulturbegriff, der sich auf eigentlich primär grundrechtlich geprägte Felder erstreckt,8 eine restriktive Konzeption für die Zuständigkeit der Union, die selbst die Koordinierung mit grenzüberschreitenden Sachverhalten und sachlicher Notwendigkeit verbindet.

B.

Gemeinsame europäische Kultur

4078 Dennoch ist die Existenz einer übergreifenden europäischen Kultur seit Jahrhunderten belegt. Davon zeugen gemeinsame europäische geistige Entwicklungen der Geschichte wie die griechisch-römische Antike, das christliche Abendland, die Renaissance, die Aufklärung, der Humanismus, der Liberalismus oder der Sozialismus. Gleiches gilt für Kunstrichtungen und Künstler, für Kulturschaffende in Film und Fotographie, für Musiker und Literaten.9

C.

Kultur als Integrationsfaktor

4079 Die Besinnung auf diese gemeinsame Kultur ist für die Herausbildung einer gemeinsamen europäischen Identität von grundlegender Bedeutung.10 Ohne die gemeinsame europäische Kultur wäre die EU ein abstraktes juristisches Produkt.11 Die Hervorhebung der gemeinsamen europäischen Kultur kann deshalb einer verbesserten Verankerung der europäischen Integrationsidee dienen. Die Schlüsselfragen zur europäischen Identität setzen bei der gemeinsamen Kultur an: „Was heißt es, Europäer zu sein? Was verbindet uns? Worin besteht die gemeinsame Kultur Europas?“12 So wird auch Jean Monnet der Ausspruch zugeschrieben: „Könnte ich mit Eu4080 ropa noch einmal beginnen, so würde ich nicht mit der Wirtschaft anfangen, sondern mit der Kultur.“13 Die europäische Kulturpolitik kann deshalb einen Beitrag zur Ausbildung verstärkter Gemeinsamkeiten der Unionsbürger durch ein verbessertes wechselseitiges Verständnis leisten und damit Grundlage für eine Verbun-

7 8

9 10 11 12 13

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 a.E. – Lissabon. S. aber auch EuGH, Rs. C-288/89, Slg. 1991, I-4007 (4043, Rn. 22 ff.) – Collectieve Antennevoorziening Gouda: Anerkennung einer nationalen Kulturpolitik, mit deren Hilfe die Meinungsfreiheit der verschiedenen kulturellen, religiösen und geistigen Strömungen geschützt werden soll. V. Danwitz, NJW 2005, 529 (534). Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 53 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 54. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 233. Zitiert nach v. Danwitz, NJW 2005, 529 (531).

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

1167

denheit in der EU schaffen, welche die Völker insgesamt und nicht nur die Regierungen der Mitgliedstaaten erfasst.14 Damit hat gerade die Kulturpolitik eine spezifisch europäische Dimension.15 4081 Diese Dimension geht über das Grenzüberschreitende hinaus, worauf das BVerfG abhebt. Vielmehr erfasst sie die Kultur als Ganzes: Indem sich der Einzelne seiner (nationalen) kulturellen Identität bewusst wird, sieht er den Kontext mit dem europäischen Ganzen. Dieser Ansatz legitimiert auch eine Kulturpolitik der Union. Diese muss aber auch bei diesem Ansatz auf die nationale Ausrichtung der Kultur bezogen bleiben, darf diese nicht überlagern, steht doch sie für den Blick auf das europäische Ganze. Dass die Kultur für ein Europagefühl der Bürger eine starke Rolle spielt, zeigt 4082 sich beispielsweise am Streit über den Beitritt der Türkei und an der Frage, inwiefern damit die gemeinsame kulturelle Identität verlassen wird.16 Die europäische Kultur umfasst freilich eine größere geographische Dimension als die EU. Mit den Erweiterungen hat die Deckungsgleichheit zugenommen.17 Umgekehrt hat die Dichte der kulturellen Übereinstimmung abgenommen. Die Basis der gemeinsamen kulturellen Identität ist also geringer geworden. Die potenzielle Offenheit hat sich vergrößert.

D.

Berührungspunkte zwischen dem kulturellen Bereich und sonstigem Unions(wirtschafts)recht

Auch wenn der kulturelle Bereich als eigenes Politikfeld der Union erst recht spät 4083 anerkannt wurde, zeigten sich schon früh Berührungspunkte zwischen der Kultur und anderen, insbesondere wirtschaftlichen Bereichen des Unionsrechts. Kulturelle Güter und Dienstleistungen verfügen neben ihrer kulturellen Natur auch immer über eine wirtschaftliche Komponente. So hat der EuGH schon 1968 die Anwendung der Warenverkehrsfreiheit auf Kulturgüter bejaht.18 Auch hinsichtlich der innerhalb bzw. zwischen den Mitgliedstaaten der Union bestehenden Systeme der Buchpreisbindung hat sich als schwierig erwiesen, inwiefern diese mit dem Unionsrecht, insbesondere dem Wettbewerbsrecht, zu vereinbaren sind.19 Im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts entstanden und entstehen immer wieder derartige Berührungspunkte. So spielt bei der Schaffung und Verbreitung 14

15 16

17 18 19

V. Danwitz, NJW 2005, 529 (535); a.A. hinsichtlich der integrationsfördernden Dimension der Kultur, insbes. der zeitgenössischen Kunst, aufgrund ihres Potenzials, Konflikte auszulösen und zu spalten, Britz, EuR 2004, 1 (4). Vgl. den ausgiebigen Rückgriff auf die Kulturwissenschaft bei Häberle, Europäische Verfassungslehre, 2009. Nach Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 3 führt die Diskussion um den Türkei-Beitritt zu einer Rückbesinnung auf die gemeinsamen christlichen Wurzeln der europäischen Völker. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 54. EuGH, Rs. 7/68, Slg. 1968, 633 – Kommission/Italien. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 638 f. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 7 m.w.N.

1168

Kapitel 25 Kultur

kultureller Güter beispielsweise der Schutz des Urheberrechts eine wichtige Rolle, welches auch die Grundfreiheiten begrenzen kann.20 Einen Rechtfertigungsgrund bilden auch kulturelle Interessen.21

§ 2 Zielsetzung und Reichweite A.

Grundkonzeption

4084 Die Verankerung der Kultur in einem AEUV-Artikel, dem ein eigener Titel gewidmet ist, unterstreicht die Eigenständigkeit und Bedeutung der Kultur im Unionsrecht. Es wird deutlich, dass die Union sich zum Ziel gesetzt hat, sich an den gemeinsamen Anstrengungen auf dem Kulturgebiet zu beteiligen. Ihre in Art. 167 Abs. 1 AEUV formulierte Aufgabe ist es, einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten zu leisten.22 Daraus ergibt sich der klare Bezug auf die nationalen Kulturen, der durch die Wahrung der jeweiligen Vielfalt auch in den Regionen unterstrichen und durch die gleichzeitige Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes flankiert wird. Letzteres gründet sich aber auf die mitgliedstaatlichen Kulturen und ist nicht etwa von ihnen losgelöst.23 Dem entspricht die lediglich fördernde, unterstützende und gegebenenfalls er4085 gänzende, also nicht auf eigene prägende Konzeptionen ausgerichtete Kompetenz der Union. Wie weit auch diese eingeschränkte Zuständigkeit reicht, erschließt sich erst durch den Schlüsselbegriff der Kultur.

B.

Kulturbegriff

I.

Eigenständiger unionsrechtlicher Begriff

4086 Dabei wird in Art. 167 AEUV der Kulturbegriff vielfach und in verschiedenen Variationen verwendet. Art. 167 Abs. 1 AEUV spricht beispielsweise von den „Kulturen der Mitgliedstaaten“ und dem „kulturellen Erbe“, Absatz 2 von „Kultur und Geschichte der europäischen Völker“ etc. Die Verträge enthalten jedoch keine Definition des Kulturbegriffs.24 Trotz Anknüpfung an die nationalen Kulturen han20

21 22 23 24

Zu gewerblichen Schutzrechten für Tonträger Frenz, Europarecht 1, Rn. 674, 981 zum Urheberrecht als Rechtfertigungsgrund im Rahmen der Warenverkehrsfreiheit; zu Lizenzverweigerungen und Art. 102 AEUV Frenz, Europarecht 2, Rn. 1284 ff. Weitere Bereiche nennt Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 8 ff. Etwa EuGH, Rs. C-288/89, Slg. 1991, I-4007 (4043, Rn. 22 ff.) – Collectieve Antennevoorziening Gouda. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1033. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 13. S. vorstehend Rn. 4077. Nach Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 2 käme eine solche auch der „Quadratur des Kreises“ gleich. Ähnlich Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (688).

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

1169

delt es sich bei dem Kulturbegriff des AEUV um einen eigenständigen Begriff, dessen Bedeutungsgehalt nicht mit dem nationaler Kulturbegriffe gleichgesetzt werden darf.25 Immerhin geht es um eine Koordinierung auf europäischer Ebene, die sich nicht in jedem Mitgliedstaat auf unterschiedliche Bereiche erstrecken kann. II.

Relativ enges Verständnis

Die Verträge unterscheiden zwischen Bildung (einschließlich der Hochschulen),26 Forschung und technologischer Entwicklung27 sowie Kultur i.e.S. Daher ist der den Verträgen zugrunde liegende Kulturbegriff hinsichtlich der umfassten Materien enger als beispielsweise das deutsche Verständnis,28 zumal wenn man die Konzeption des BVerfG im Lissabon-Urteil zugrunde legt.29 Zugleich hat sich der europäische Kulturbegriff wegen der Anknüpfung der europäischen Kulturpolitik und ihre Bezogenheit auf die nationalen Kulturen am mitgliedstaatlichen Kulturbestand zu orientieren. Ausgehend von der fortbestehenden mitgliedstaatlichen Kulturhoheit kann auf die kulturellen Bereiche abgestellt werden, in welchen die Mitgliedstaaten nationale Kulturpolitik seit eh und je betreiben.30 Zudem nennt Art. 167 Abs. 2 AEUV bestimmte Handlungsbereiche der Union. Dem kann entnommen werden, dass unter Kultur im Wesentlichen Literatur (einschließlich Zeitungs- und Zeitschriftenwesen), Musik, bildende Kunst (Malerei, Graphik, Bildhauerkunst, Architektur, Kunsthandwerk), darstellende Kunst (Theater, Tanz), Museen, Bibliotheken, Denkmalpflege, Brauchtum, Massen- und Alltagskultur fallen.31 Nach Art. 167 Abs. 2 4. Spiegelstrich AEUV umfasst das künstlerische und literarische Schaffen auch den audiovisuellen Bereich. Die Aufzählung der Handlungsbereiche in Art. 167 Abs. 2 AEUV macht zugleich deutlich, dass es zwar möglich ist, den Gegenstand der Kultur anhand von Beispielen zu beschreiben. Eine abschließende Aufzählung aller in den Kultursektor fallenden Teilbereiche scheidet jedoch aus.32 Entsprechend ist auch eine allgemeine Definition des Kulturbegriffs abzulehnen.33 25 26 27 28

29 30 31 32 33

Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 84 m.w.N.; Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 4. Art. 165 f. AEUV. Art. 179 ff. AEUV. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 59; Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 2; Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (696); Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 85; Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 5. S. vorstehend Rn. 4077. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 86; Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 59; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 86. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 86. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 28; Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (688).

4087

4088

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4090

1170

III.

Kapitel 25 Kultur

Entwicklungsoffener Begriff

4091 Entsprechend einer mangelnden Definition ist der Begriff der Kultur nicht festgefügt. Vielmehr geht es um einen dynamischen Kulturbegriff, was durch die Einbeziehung des audiovisuellen Bereichs und damit die Öffnung der Kultur für neue Medien in Art. 167 Abs. 2 4. Spiegelstrich unterstrichen wird.34 Eine abschließende Aufzählung verbietet sich. Die moderne Entwicklung kann neue „Kulturprodukte“ hervorrufen, so die Pop-Art, Graffiti, CD-ROMs usw.35 Der Kulturbegriff ist damit offen für neue Kulturphänomene.36 IV.

Europäische und nationale Kultur

4092 Art. 167 Abs. 1 AEUV spricht von den Kulturen der Mitgliedstaaten und ihrer nationalen und regionalen Vielfalt. Zugleich benannt wird ein gemeinsames kulturelles Erbe. Auch in dem den Zielen der Union dienenden Art. 3 EUV wird die doppelte Kulturgrundlage angesprochen: Nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 4 EUV wahrt die Union den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt und sorgt für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas.37 Damit wird eine deutliche Absage erteilt, die kulturelle Vielfalt durch eine einheitliche „Eurokultur“ ersetzen zu wollen.38 Zugleich wird durch die Beschwörung einer gemeinsamen Kultur unter Betonung der gemeinsamen geistigen Wurzeln dieser ein Wert beigemessen, der über die Summe der Nationalkulturen hinausgeht.39

C.

Querschnittsklausel

4093 Art. 167 Abs. 4 AEUV enthält eine sog. Querschnittsklausel: Danach trägt die Union bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen der Verträge den kulturellen Aspekten Rechnung, insbesondere zur Wahrung und Förderung der Vielfalt der Kulturen. Dabei hebt Art. 167 Abs. 4 AEUV nicht nur auf die Wahrung, sondern auch auf die Förderung der Vielfalt der Kulturen ab. Es wird bei der Tätigkeit der europäischen Organe verlangt, den kulturellen Aspekten Rechnung zu tragen. Die Querschnittsklausel beinhaltet deshalb – entsprechend der Ausrichtung auf 4094 die nationalen Kulturen – ein Gebot der Rücksichtnahme auf die kulturellen Interessen der Mitgliedstaaten sowie den Schutz des gemeinsamen europäischen Erbes und eine Pflicht, den kulturellen Belangen positiv Rechnung zu tragen.40 Art. 167 34 35 36 37 38 39 40

Hochbaum, BayVBl. 1997, 680 (685); Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 2; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 86. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 60. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 28. Dazu näher o. Rn. 2158 f. Zum kulturellen Erbe o. Rn. 4078. V. Danwitz, NJW 2005, 529 (531). Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 3; ähnlich Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (702). Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 14 m.w.N.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

1171

Abs. 4 AEUV kommt damit nicht nur politischer Appellcharakter zu.41 Es handelt sich um ein bindendes Gebot, jederzeit „kulturfreundlich“ zu handeln.42 Die Querschnittsklausel hat für das gesamte Unionsrecht Bedeutung und ist da- 4095 her Leitlinie für die Ausübung sämtlicher Unionskompetenzen.43 Erforderlich ist damit regelmäßig eine Güterabwägung zwischen den kulturellen Belangen und anderen – i.d.R. wirtschaftlichen – Zielen.44 Art. 167 Abs. 4 AEUV hat daher einen den anderen Querschnittklauseln korrespondierenden Gehalt, unabhängig von deren Platzierung in der jeweiligen Sachpolitik oder unter den allgemein geltenden Bestimmungen der Art. 9 ff. AEUV: Wortlaut und Konzeption sind praktisch gleich. Die sog. Kulturverträglichkeitsklausel entspricht mithin ähnlichen Geboten zum Umweltschutz,45 Verbraucherschutz46 und Gesundheitsschutz.47 Kommt es hierbei zu einer Konkurrenz mit anderen Querschnittsklauseln, hängt der Vorrang davon ab, wie die Schwergewichte der jeweiligen Maßnahme im Hinblick auf Zielsetzung, Inhalt und Wirkung verteilt sind.48 Es gibt schon aufgrund der parallelen Etablierung in Querschnittsklauseln keinen automatischen Vorrang einer Politik. Dass die Kulturquerschnittsklausel nicht vor die Klammer gezogen und in den allgemein geltenden Bestimmungen platziert ist, ändert nichts an ihrer zu den dort angesiedelten Querschnittklauseln parallelen Formulierung sowie ihrem gleichermaßen gebietsübergreifenden Gehalt. Auch die Umweltquerschnittsklausel war ursprünglich der Sachpolitik zugeordnet.49 Allerdings sind kulturelle Aspekte nur zu berücksichtigen, nicht etwa notwen- 4096 dig bestmöglich zu verwirklichen. Besteht schon kein Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes,50 so besteht erst recht kein Grundsatz bestmöglicher Kulturentfaltung,51 ist doch Art. 167 Abs. 4 AEUV schon nicht so zentral platziert und zudem auch die kulturelle europäische Identität nach Art. 167 Abs. 1 AEUV umfasst und förderbar,52 ohne die nationalen Kulturen dominieren und überlagern zu dürfen. Wie die anderen Querschnittsklauseln53 belässt Art. 167 Abs. 4 AEUV den eu- 4097 ropäischen Organen zwar einen Beurteilungsspielraum, ist jedoch grundsätzlich

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 140. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 66; v. Danwitz, NJW 2005, 529 (532). Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 147. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 14. Art. 11 AEUV. Art. 12 AEUV. Art. 168 Abs. 1 AEUV. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 14. Zur Umweltquerschnittsklausel näher o. Rn. 2377 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4348 f. So aber Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 147. Darauf abhebend Heselhaus, in: ders./Nowak, § 46 Rn. 71 a.E. Für den Verbraucherschutz s.u. Rn. 4233 und für den Gesundheitsschutz s.u. Rn. 4209 ff.

1172

Kapitel 25 Kultur

justiziabel.54 Es bedarf deshalb indes keiner über Art. 296 AEUV hinausgehenden Anforderungen an die Begründung von Unionsrechtsakten.55

D.

Untergeordnete Funktion der Union

I.

Ausrichtung auf die mitgliedstaatliche Tätigkeit

4098 Nach Art. 6 S. 2 lit. c) AEUV ist die Union im Bereich der Kultur zuständig für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Diese bleiben also der Bezugspunkt. Der AEUV begründet damit zwar für die Union eine Kulturkompetenz, die neben die der Mitgliedstaaten tritt, aber nicht eigenständig, sondern auf diese bezogen und im Zweifel subsidiär. Die Kulturkompetenz der Mitgliedstaaten bleibt im Grundsatz unberührt.56 Hinzu tritt eine nur sehr begrenzte eigenständige kulturpolitische Legitimation für die Union. Entsprechend verleiht Art. 167 AEUV der Union nur geringe Kompetenzen. 4099 Nach Art. 167 Abs. 1 AEUV leistet die Union einen Beitrag zur Entfaltung der Kultur der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt. Sie verfügt damit lediglich über eine kulturelle Komplementärfunktion.57 Eine eigene Kulturpolitik darf sie nicht entwickeln. Es bleibt daher bei der Zulässigkeit einer untereinander divergierenden Kulturpolitik der Mitgliedstaaten.58 Das „Beitragleisten“ der Union in Art. 167 Abs. 1 wird in Absatz 2 binnen4100 gerichtet und in Absatz 3 außengerichtet näher konkretisiert.59 Art. 167 Abs. 2 AEUV spricht nicht mehr von einem „Beitragleisten“, sondern von einem „fördern“, „unterstützen“ und „ergänzen“ der mitgliedstaatlichen Kulturtätigkeit. Die Begriffe des „Unterstützens“ und „Ergänzens“ haben grundsätzlich zur Folge, dass die Kulturpolitik der Union eine „dienende Funktion“ erfüllt.60 II.

Subsidiarität

4101 Dass Art. 167 Abs. 2 AEUV auch noch davon spricht, dass „erforderlichenfalls“ die mitgliedstaatliche Tätigkeit unterstützt und ergänzt wird, unterstreicht den subsidiären Charakter der Unionstätigkeit.61 Einen derartigen subsidiären Charakter 54 55 56 57 58 59 60 61

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 66; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 152 f. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 15; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 152; a.A. Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 41. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 28. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 61 m.w.N.; v. Danwitz, NJW 2005, 529 (531); Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 1. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 1. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 88. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 4. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 6.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

1173

haben Fördermaßnahmen dann, wenn sie zur Verwirklichung bereits angelaufener oder zumindest geplanter Aktionen der Mitgliedstaaten beitragen.62 III.

Begrenzte Ergänzung der nationalen Kulturpolitik

Immerhin sieht Art. 167 Abs. 2 AEUV nicht nur eine Unterstützung der mitglied- 4102 staatlichen Tätigkeiten, sondern auch deren Ergänzung durch die Union vor. Damit sind eigene Maßnahmen der Union möglich, soweit das Subsidiaritätsprinzip63 beachtet wird.64 Die nationale Kulturpolitik darf nicht dominiert werden.65 Die Unionstätigkeit hat nur komplementären Charakter.66 Ihre Ausrichtung auf die Tätigkeit der Mitgliedstaaten bleibt. Selbst wenn die Mitgliedstaaten ihre Kompetenzen auf diesem Gebiet nur in geringem Umfang wahrnehmen, ist der Union eine umfassende und eigenständige Kulturpolitik verwehrt.67 IV.

Erfasste Bereiche

1.

Einordnung

Art. 167 Abs. 2 AEUV benennt verschiedene Bereiche, auf die sich die fördernde, 4103 unterstützende und erforderlichenfalls ergänzende Tätigkeit bezieht. Diese sind namentlich durch die Formulierungen „Verbesserung“ (1. Spiegelstrich) sowie „Erhaltung und Schutz“ zielbezogen formuliert, wie Art. 191 Abs. 1 AEUV belegt. Daher sollen die ersten beiden Punkte Ziele und nur die letzten beiden Handlungsbereiche der Union darstellen.68 Indes werden bestimmte Gebiete gegenständlich benannt, wenn auch gegebenenfalls mit einer Zielrichtung verbunden. Eine solche läuft aber in dem Maße leer, in dem die Union gar keine eigenen Ziele setzen und ausfüllen darf, sondern auf die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und deren Inhalte fixiert ist. Maßgeblich ist damit vor allem die Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche. Demnach bildet dann ein entsprechendes Handlungsfeld zumindest die Grundlage für ein Tätigwerden der Union, zumal der Begriff der Kultur im Gegensatz zu dem der Umwelt nicht feststeht.69 Daher nennt Art. 167 Abs. 2 AEUV folgende konstitutive Handlungsfelder für 4104 eine Tätigkeit der Union: 62 63 64 65 66 67 68

69

Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 5. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. A.A. Hochbaum, BayVBl. 1997, 680 (682), der die Begriffe „fördern“, „unterstützen“ und „ergänzen“ als Synonyme ansieht. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 5. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 109. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 5. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 43; ebenso Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 22. Nach Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 98 handelt es sich entgegen dem Wortlaut bei allen Spiegelstrichen nicht um Tätigkeitsbereiche, sondern um Ziele der Union. S.o. Rn. 4086 einerseits, u. Rn. 4547 andererseits.

1174

Kapitel 25 Kultur

-

Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der Kultur und Geschichte der europäischen Völker, - Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung, - nichtkommerzieller Kulturaustausch, - künstlerisches und literarisches Schaffen, einschließlich im audiovisuellen Bereich. Diese Aufzählung der Handlungsfelder ist zwar grundsätzlich abschließend,70 4105 jedoch sind die Formulierungen derart umfassend, dass die Union im gesamten Kulturbereich tätig werden kann.71 Daher tritt auch die Unterscheidung in Handlungsfelder und Ziele zurück. 2.

Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der Kultur und Geschichte der europäischen Völker

4106 Von den Handlungsfeldern ist das erstgenannte „Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der Kultur und Geschichte der europäischen Völker“ dasjenige, das am meisten der Entwicklung eines europäischen Bewusstseins dient.72 Der Verweis auf die „europäischen Völker“ geht dabei über die Mitgliedstaaten hinaus.73 Verbreitet werden Kultur und Geschichte, wenn sie einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Das kann auf dem Bildungsweg, aber auch beispielsweise über die Medien, Ausstellungen und Vorträge erfolgen.74 Unter das Handlungsfeld fällt daher insbesondere die Entwicklung von Aus4107 bildungsliteratur und Informationsprogrammen, d.h. Schulbüchern sowie Studienliteratur, die in den Bereichen Geschichte, Staatslehre, Politik- und Gesellschaftswissenschaft einer gesamteuropäischen Ausrichtung zugänglich sind. Eine verpflichtende Vorgabe zur Nutzung kann damit freilich nicht verbunden sein, da sie über eine fördernde, unterstützende oder ergänzende Tätigkeit hinausgeht. Es kann sich daher nur um ein Angebot handeln. Unter der Verbreitung der Kultur und Geschichte sind auch (freiwillige) Austauschprogramme für Schüler und Erwachsene sowie europäisch inspirierte Museumskonzepte zu verstehen.75

70

71

72 73 74 75

Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 43; Hochbaum, BayVBl. 1997, 680 (681); Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 98; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 167 AEUV Rn. 9; a.A. Fechner, in: Liber amicorum Thomas Oppermann, 2001, S. 687 (700). Nach Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 7 kommt dem Streit über den abschließenden oder bloß beispielhaften Charakter der Handlungsfelder in Art. 167 Abs. 2 AEUV deshalb nur eine geringe Bedeutung zu. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 8. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 8; Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 44; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 111. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 110. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 8.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

3.

1175

Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung

„Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung“ zielen 4108 in erster Linie auf die Konservierung materieller Hinterlassenschaften in Form von Denkmalschutz oder Kulturgüterschutz. Darunter fällt aber auch der Erhalt des immateriellen Erbes, zum Beispiel von Sprachen, Dialekten, musikalischen und tänzerischen Traditionen.76 „Erhaltung“ i.S.d. Vorschrift meint die Bewahrung der Kulturdenkmäler und -güter, die den zerstörerischen Kräften der Zeit ausgesetzt sind, für die nächsten Generationen sowie die Restaurierung und Wiederherstellung. Unter „Schutz“ ist ein solcher vor Faktoren gemeint, die negativ auf die Sub- 4109 stanz der kulturellen Denkmäler und Werke einwirken (zum Beispiel Schadstoffe). Da der Schutz andernfalls keine eigenständige Bedeutung hätte, ist darunter aber auch der Schutz gegenüber Ausfuhren von Kulturgütern in andere Unionsstaaten oder in Drittstaaten zu verstehen.77 Um zum „kulturellen“ Erbe zu zählen, müssen die Gegenstände eine die natio- 4110 nale oder regionale Kultur in den Mitgliedstaaten dauerhaft prägende Bedeutung haben. Zugleich müssen die Gegenstände von „europäischer Bedeutung“ sein. Dies eröffnet einen Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten.78 Als Leitlinie für die Bestimmung der europäischen Bedeutung kann gewertet werden, ob dem kulturellen Erbe eine über seine jeweilige Ursprungsregion bzw. seinen jeweiligen Ursprungs-Mitgliedstaat hinausreichende Bedeutung zukommt. Die Objekte müssen also von der historischen und künstlerischen Entwicklung Europas sowie von der Vielfalt seiner Zivilisation zeugen.79 4.

Nichtkommerzieller Kulturaustausch

Umfasst vom „nichtkommerziellen Kulturaustausch“ sind alle Formen des Kultur- 4111 austauschs, solange kein finanzieller Gewinn erwirtschaftet werden soll.80 Maßgeblich ist eine Ex-ante-Betrachtung, weshalb ein tatsächlicher Gewinn keine Rolle spielt.81 Der Austausch bedarf daher nicht ausschließlich einer ideell-altruistischen Zielsetzung, sondern kann auch erwerbswirtschaftliche Nebenzwecke (zum Beispiel den Verkauf von Eintrittskarten) verfolgen.82 Unter den Kulturaustausch fallen der Austausch von kulturellen Waren und 4112 Dienstleistungen, aber auch die Begegnungen zwischen Kulturschaffenden.83 Aus 76 77 78 79 80 81 82 83

Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 9; Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 45; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 113. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 115. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 45; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 114. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 114. Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 29. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 117. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 117. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 46.

1176

Kapitel 25 Kultur

dem Wortlaut des Art. 167 Abs. 2 AEUV ergibt sich, dass der nichtkommerzielle Kulturaustausch zwischen den Mitgliedstaaten gemeint ist, während die Förderung des nichtkommerziellen Kulturaustauschs zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittland eine Aufgabe der Union nach Art. 167 Abs. 3 AEUV darstellt.84 Der kommerzielle Kulturaustausch unterliegt der Unionszuständigkeit für den Austausch von Waren und Dienstleistungen.85 5.

Künstlerisches und literarisches Schaffen

4113 Das Handlungsfeld des „künstlerischen und literarischen Schaffens“ wendet sich der schöpferischen Tätigkeit zu. Der Begriff des „Schaffens“ stellt dabei auf den Prozess der Entstehung von Kunst und Literatur ab. Das Produkt dieses Prozesses ist unter Umständen im Rahmen der übrigen Tätigkeitsfelder der Union förderungsfähig.86 Das künstlerische und literarische Schaffen kann zum Beispiel durch Ausschreibungen, Stipendien, die Verleihung von Film- und Fernsehpreisen oder ähnlichem gefördert werden.87 Unter künstlerisches Schaffen fällt jedes kreative Tätigwerden in den Bereichen 4114 Musik, bildende Kunst (Architektur, Bildhauerkunst, Malerei, Graphik, Kunstgewerbe) und darstellende Kunst (Tanz, Theater, Pantomime, Performance, Videoinstallationen).88 In besonderem Maße Gegenstand kulturpolitischer Bemühungen der Union ist das Buch als wichtigste Form literarischen Schaffens.89 Dieser Bereich ist auch betroffen von anderen Politikbereichen, beispielweise dem Urheber-, Steuer- und Sozialrecht.90 Da von künstlerischem und literarischem Schaffen gesprochen wird, fällt nicht 4115 jegliche Literatur unter Art. 167 Abs. 2 4. Spiegelstrich AEUV. Erfasst ist lediglich die Belletristik in Abgrenzung zur Fach- und Sachliteratur. Allerdings ist jegliche Form der Belletristik betroffen, die gesamte Unterhaltungsliteratur, Dichtung, aber auch zum Beispiel Comics.91 Besonders hervorgehoben wird das künstlerische und literarische Schaffen im 4116 audiovisuellen Bereich. Darunter fallen Video, Film und Rundfunk.92 Der audiovisuelle Sektor als solcher ist hingegen nicht gemeint.93 Dies hat zur Folge, dass nicht die Institution Rundfunk als solche zulässiges Förderungsobjekt ist, sondern nur das literarische und künstlerische Schaffen innerhalb des Rundfunks nach Art. 167 Abs. 2 AEUV.94 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94

Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 117. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 117. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 119. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 11. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 120; Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 31. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 11. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 11. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 121. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 11. Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 47. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 123.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

E.

1177

Zusammenarbeit mit dritten Ländern und internationalen Organisationen

Gem. Art. 167 Abs. 3 AEUV fördern die Union und die Mitgliedstaaten die Zu- 4117 sammenarbeit mit dritten Ländern und den für den Kulturbereich zuständigen internationalen Organisationen, insbesondere dem Europarat.95 Art. 167 Abs. 3 AEUV erscheint insoweit als lex specialis gegenüber den Art. 216 ff. AEUV, welche die allgemeine Rechtsgrundlage für die Zusammenarbeit der Union mit Drittstaaten bzw. internationalen Organisationen darstellen.96 Im Rahmen des Art. 167 Abs. 3 AEUV kann die Union völkerrechtliche Verträge schließen, was in der Praxis häufig in der Form von Kooperationsabkommen mit Drittstaaten passiert.97 Allerdings ist die Zuständigkeit der Union zur Zusammenarbeit mit dritten 4118 Ländern und internationalen Organisationen auf ihre engen Kulturkompetenzen begrenzt. Art. 167 Abs. 3 AEUV kann keine umfassende Ermächtigung der Union zur auswärtigen Kulturpolitik entnommen werden. Auch bei der internationalen Zusammenarbeit ist die Union auf die Förderung der auswärtigen Kulturpolitik der Mitgliedstaaten beschränkt.98 Die nationale Zuständigkeit für die auswärtige Kulturpolitik bleibt davon unberührt,99 d.h. die Mitgliedstaaten sind nicht gehindert, weiterhin Kulturabkommen abzuschließen.100 Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet die Mitgliedstaaten lediglich zur Beachtung der von der Union bereits abgeschlossenen Abkommen.101 Umstritten ist, ob die Union eine eigenständige Vertragsabschlusskompetenz 4119 besitzt. Unter Hinweis auf das Fehlen einer expliziten Regelung, wie sie beispielsweise in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV zu finden sei,102 und aufgrund der Kompetenzverteilung im Kulturbereich, wird dies teilweise verneint.103 Andere bejahen eine Vertragsabschlusskompetenz hingegen für den engen Bereich der Unionskompetenzen.104 Dafür spricht der offene Wortlaut des Art. 167 Abs. 3 AEUV; er hindert eine solche Kompetenz jedenfalls nicht, sondern legt sie nahe: Die Förderung der Zusammenarbeit kann gerade durch Verträge erreicht und langfristig abgesichert werden. Aber auch Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV weist nur eine

95 96 97 98 99 100 101 102 103 104

Nach Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 12 ist der Europarat „Wegbereiter einer gesamteuropäischen Kulturpolitik“. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 125. S. aber sogleich Rn. 4119 a.E. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 64. Beispiel bei Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 130 ff. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 124. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 64. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 13; Hochbaum, BayVBl. 1997, 680 (683); Fechner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 151 EG Rn. 29. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 13. Schmahl, Die Kulturkompetenz der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 239. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 151 EG Rn. 29. Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 34; Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 42; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 126 mit ausführlicher Argumentation und Auseinandersetzung mit der Gegenmeinung.

1178

Kapitel 25 Kultur

Aufgabe zu und begründet keine Kompetenz.105 Es gelten daher die allgemeinen Regeln für eine Vertragsschlusskompetenz der Union; sie folgt aus Art. 216 Abs. 1 AEUV und ist zur Erreichung des Vertragsziels der Zusammenarbeit mit dritten Ländern erforderlich.

F.

Sonstige kulturrelevante Vertragsbestimmungen

I.

Kulturpolitik auf der Basis anderer Vertragsbestimmungen

4120 Aufgrund der oben beschriebenen Berührungspunkte der Kulturpolitik mit anderen Unionspolitiken, insbesondere der Wirtschaftspolitik, ist es nicht verwunderlich, dass bereits vor Einführung des Kulturkompetenzartikels Bestimmungen auch im kulturellen Bereich durch die damalige Europäische Gemeinschaft geschaffen wurden. Dies geschah auf der Grundlage anderer Vertragsbestimmungen, beispielsweise den Rechtsangleichungsvorschriften der heutigen Art. 114 ff. AEUV.106 Diese anderen Bestimmungen sind durch die Einfügung des Art. 167 AEUV in ihrer Reichweite weder erweitert noch beschränkt worden.107 Es ist der Union daher weiterhin möglich, auf der Basis anderer Vertragsbe4121 stimmungen Maßnahmen zu ergreifen, die sich auch im kulturellen Bereich auswirken.108 Die Zuordnung einer geplanten Maßnahme zu einer Kompetenznorm und damit die Wahl der Rechtsgrundlage richtet sich nach der objektiven Sachnähe einer Maßnahme zum Regelungsgehalt einer Kompetenznorm und muss auf „objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen gründen“.109 Zu beachten ist allerdings das Harmonisierungsverbot des Art. 167 Abs. 5 4122 1. Spiegelstrich AEUV. Daher darf die Union im Rahmen der Verwirklichung der in Art. 167 Abs. 2 AEUV beschriebenen Handlungsfelder keine Harmonisierung betreiben.110 Im Übrigen ist in den Fällen, in denen sich Maßnahmen aufgrund anderer Vertragsbestimmungen auf den kulturellen Bereich auswirken, die Querschnittsklausel des Art. 167 Abs. 4 AEUV besonders zu beachten.111 105 106 107 108

109

110 111

Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, 2001, S. 36 ff. m.w.N. Z.B. RL 93/7/EWG des Rates über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern vom 15.3.1993, ABl. L 74, S. 7. Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 7. Zum Problem, ob andere Politikbereiche ebenfalls wichtige Ziele einer auf Art. 114 AEUV gestützten Maßnahme sein können, s.o. Rn. 3424 ff. Ausführlich Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 32 zu der Frage, ob trotz der Existenz des Art. 151 AEUV noch ein Rückgriff auf Art. 352 AEUV möglich ist. EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1520, Rn. 11) – Kommission/Rat; Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 (933, Rn. 29) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 (896, Rn. 36 m.w.N.) – Parlament/Rat. Ausführlich hierzu und auch bezogen auf die Kulturkompetenz der Union Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 173 ff. S.u. Rn. 4144 ff. S.o. Rn. 4093 ff.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

II.

1179

Grundfreiheiten

Daneben können andere Bestimmungen des Unionsrechts auf Sachverhalte mit 4123 kulturellem Bezug Anwendung finden, so namentlich die Grundfreiheiten:112 Auch Kulturgüter wie Bücher, Presseerzeugnisse, Filme etc. sind Waren, die der Warenverkehrsfreiheit unterliegen;113 Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gelten auch für kulturelle Betätigungen. III.

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Beihilfeempfänger

Grundsätzlich gilt auch für den Kulturbereich das allgemeine Wettbewerbsrecht, 4124 wenngleich Ausnahmen bei Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes möglich sind.114 Letzteres ist insbesondere von Bedeutung für die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.115 1.

Entwicklung der Beihilfekontrolle

a)

Erste Beurteilungen durch die Kommission

Bereits Anfang der 90er Jahre war die Kommission aufgrund eingereichter Be- 4125 schwerden privater Fernsehveranstalter mit der Frage befasst, ob verschiedene in den Mitgliedstaaten praktizierte Finanzierungen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Tatbestand der Beihilfe erfüllen. Zu einer abschließenden Beurteilung konnte sich die Kommission damals jedoch nicht durchringen.116 b)

Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten

1997 wurde zur Stützung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Vertrag 4126 von Amsterdam das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten in die Gründungsverträge aufgenommen.117 Es ist wortgleich dem Vertrag von Lissabon als Protokoll beigefügt und daher gem. Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge.118 Darin sind die Mitgliedstaaten übereingekommen, dass 112 113 114

115 116 117 118

Weitere Beispiele bei Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 65. Näher abgrenzend für Daten- und Tonträger Frenz, Europarecht 1, Rn. 672 ff. S. Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV sowie dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 1108 ff. Zum Streit über die Vereinbarkeit der deutschen Buchpreisbindung mit dem freien Warenverkehr und Wettbewerbsregeln Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 71. V. Danwitz, NJW 2005, 529 (532) m.w.N. Ausführlicher dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 485. Protokoll zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Nr. 32 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten (1997). Protokoll (Nr. 29) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, ABl. 2008 C 115, S. 312.

1180

Kapitel 25 Kultur

die Bestimmungen der Verträge nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten berühren, „den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist“. c)

Rundfunkmitteilung 2001

4127 2001 legte die Kommission schließlich in der Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ihre Grundsätze zu den wesentlichen Fragen auf diesem Sektor dar.119 Darin tendierte die Kommission dazu, die Gebührenfinanzierung „im Normalfall“ als Beihilfe einzustufen. Allerdings wurde auf die Notwendigkeit der Prüfung im Einzelfall verwiesen.120 d)

Altmark-Urteil des EuGH und Folgeentscheidungen der Kommission

4128 2003 erging das Altmark-Urteil des EuGH.121 Der Schwerpunkt des Falls lag auf der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein staatlicher Zuschuss lediglich einen Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen darstellt und daher eine Gegenleistung, nicht hingegen eine Beihilfe bildet. Dazu müssen nach dem AltmarkUrteil vier kumulativ geltende Voraussetzungen erfüllt sein:122 Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein. Zweitens ist der Ausgleich für solche Verpflichtungen klar zu gestalten. Hierfür sind im Vorfeld – ein nachträglicher Ausgleich von Verlusten ist grundsätzlich nicht möglich – objektive und transparente Parameter aufzustellen. Drittens dürfen die Zuschüsse nur die Kosten decken, um die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu erfüllen, wobei ein angemessener Gewinn zulässig ist. Nur so sieht der EuGH die Wettbewerbsneutralität gewahrt. Viertens schließlich ist der sich daraus ergebende Ausgleichsbetrag nach Durchschnittswerten zu ermitteln. Maßstab ist ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das eine angemessene Ausstattung für den zu erbringenden Zweck besitzt. Diese letzte Anforderung entfällt, wenn vorher ein Vergabeverfahren stattgefunden hat. Dann wird vermutet, dass derjenige Bewerber ausgewählt wurde, der die ausgeschriebenen gemeinwohlbezogenen Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann. Auf der Grundlage des Altmark-Urteils ergingen in der Folgezeit diverse Kom4129 missionsentscheidungen über die Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkan119 120 121 122

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 17). EuGH, Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 – Altmark. Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 428 ff.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

1181

stalten.123 Gegen diese wandten sich zum Teil private und öffentlich-rechtliche Veranstalter, so dass sich auch das EuG mit der Gebührenfinanzierung öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten zu befassen hatte.124 Zum Teil wurden dabei die Kommissionsentscheidungen bekräftigt, zum Teil aufgehoben.125 2.

Aktuelle Handhabung der Kommission – Rundfunkmitteilung 2009

2009 legte die Kommission eine neue Rundfunkmitteilung vor,126 welche die 4130 Rundfunkmitteilung von 2001 ersetzt. Damit sollte auf die sich rasch wandelnde Medientechnologie und auf neuere rechtliche Entwicklungen, zum Beispiel das Altmark-Urteil, reagiert werden.127 a)

Einordnung der staatlichen Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten als staatliche Beihilfe

aa)

Beihilfecharakter der staatlichen Finanzierung

Während in der Rundfunkmitteilung 2001 die Kommission bereits dazu tendierte, 4131 die Gebührenfinanzierung grundsätzlich als Beihilfe anzusehen,128 wird dies in der Rundfunkmitteilung 2009 unter Hinweis auf die Judikatur129 eindeutig bejaht. Maßgebend ist dabei nicht der Zweck einer Maßnahme, sondern deren Auswirkung. „In der Regel werden öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten aus dem Staatshaushalt oder über eine von den Rundfunkteilnehmern zu entrichtende Gebühr finanziert. Unter bestimmten Umständen führt der Staat öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Kapital zu oder erlässt ihnen Schulden. Derartige finanzielle Maßnahmen sind in der Regel staatlichen Stellen zuzurechnen und gehen mit dem Transfer staatlicher Mittel einher.“130

123 124

125

126 127 128

129 130

Bartosch, EuZW 2009, 684 (684 f.). EuG, Rs. T-442/03, Slg. 2008, II-1161 – SIC II; Rs. T-309 u.a./04, Slg. 2008, II-2935 – TV2/Danmark (Anm. Döpkens, ZUM 2009, 214 ff.); Rs. T-354/05, Slg. 2009, II-471 – TF1 II. Bekräftigend Rs. T-354/05, Slg. 2009, II-471 – TF1 II. Aufhebend hingegen EuG, Rs. T-442/03, Slg. 2008, II-1161 – SIC II; Rs. T-309 u.a./04, Slg. 2008, II-2935 – TV2/ Danmark (Anm. Döpkens, ZUM 2009, 214 ff.). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 5 f.). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 17); dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 489. EuG, Rs. T-309 u.a./04, Slg. 2008, II-2935 (2987, Rn. 156) – TV2/Danmark (Anm. Döpkens, ZUM 2009, 214 ff.). Zur Frage, inwiefern Rundfunkgebühren als staatliche Mittel anzusehen sind, EuG, Rs. T-309 u.a./04, Slg. 2008, II-2935 (2987 f., Rn. 158 f.) – TV2/Danmark (Anm. Döpkens, ZUM 2009, 214 ff.).

1182

4132

Kapitel 25 Kultur

Ferner ist nach dieser Mitteilung „generell davon auszugehen, dass die staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst“. Es wird auf den Gerichtshof verwiesen: „Wenn nämlich eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst angesehen werden.“131 Nach der neuen Rundfunkmitteilung gilt dies eindeutig für den – häufig international abgewickelten – Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung – im Falle derjenigen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die Sendezeit für Werbung verkaufen dürfen – hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Grenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunkveranstalter auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken. Ferner haben die über das Internet bereitgestellten Dienste in der Regel eine globale Reichweite.“132 bb)

Auseinandersetzung mit der Altmark-Rechtsprechung

4133 Auf die Altmark-Rechtsprechung wird in der neuen Rundfunkmitteilung nur kurz eingegangen.133 Es werden lediglich die von der Rechtsprechung aufgestellten vier Kriterien wiederholt, ohne Ausführungen zu ihrer sektorspezifischen Anwendung in dem hier interessierenden Kontext. Im Weiteren ist der Rundfunkmitteilung zu entnehmen, dass nach der Kommission jegliche Form der finanziellen Unterstützung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten stets eine im Grundsatz verbotene Beihilfe darstellt und aus diesem Grund eine detailliertere Auseinandersetzung mit der Altmark-Rechtsprechung entbehrlich ist.134 b)

Kulturausnahme nach Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV

4134 Jedoch können gem. Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV Beihilfen zur Förderung der Kultur und zur Erhaltung des kulturellen Erbes als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Wie schon in der Rundfunkmitteilung 2001135 macht die Kommission auch in der Rundfunkmitteilung 2009 deutlich, dass alle Bestimmungen, die eine Freistellung vom Verbot staatlicher Beihilfen zulassen, strikt anzuwenden sind. Zudem ist der Kulturbegriff auf den Inhalt und die Art des fraglichen Produkts und nicht auf das Medium oder seine Verbreitung per se anzuwenden, so 131

132 133 134 135

EuGH, Rs. 730/79, Slg. 1980, 2671 (2688 f., Rn. 11) – Philip Morris; Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433 (1477, Rn. 27) – Italien/Kommission; Rs. C-156/98, Slg. 2000, I-6857 (6894, Rn. 33) – Deutschland/Kommission. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 20 f.). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 23). Krit. dazu Bartosch, EuZW 2009, 684 (685 f.). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 26 f.); dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 508.

§ 2 Zielsetzung und Reichweite

1183

dass Rundfunk nicht schlechthin als Kultur i.S.d. Ausnahmebestimmung zu gelten hat.136 Schließlich muss zwischen den bildungsmäßigen und demokratischen Bedürfnissen der Gesellschaft und der Förderung der Kultur in den Mitgliedstaaten unterschieden werden.137 Daher kommt nach Ansicht der Kommission Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV grundsätzlich nicht zum Tragen, da bei staatlichen Beihilfen für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten für gewöhnlich nicht zwischen den kulturellen, demokratischen und bildungsbezogenen Bedürfnissen der Gesellschaft unterschieden wird. Die Anwendung der Ausnahmeklausel Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV kommt danach nur in Betracht, wenn eine einzelstaatliche Finanzierungsmaßnahme ausschließlich der Förderung kultureller Ziele dient.138 c)

Bereichsausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV

Während die Kulturausnahme nach Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV damit nur sehr 4135 selten zum Tragen kommt, spielt auch nach der Rundfunkmitteilung 2009 die Bereichsausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV eine entscheidende Rolle bei der beihilferechtlichen Beurteilung der Rundfunkfinanzierung. Gem. Art. 106 Abs. 2 AEUV gilt unter anderem das Beihilfenverbot für Unternehmen, die mit gemeinwohlbezogenen Dienstleistungen betraut sind, nur, soweit die Anwendung des Beihilfenverbots nicht die Erfüllung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die hiernach mögliche Freistellung von der Anwendung der Vorschriften darf die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Maße beeinträchtigen, das dem Interesse der Union zuwiderläuft. aa)

Kriterien für eine Geltung der Ausnahmeregelung

In der Rundfunkmitteilung 2001139 und nun wiederholend in der Rundfunkmittei- 4136 lung 2009140 leitet die Kommission aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs141 folgende Kriterien ab, die für das Greifen der Ausnahmebestimmung der Art. 106 Abs. 2 AEUV erfüllt sein müssen:

136 137

138 139

140 141

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 34). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 34). Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1121 f., 1151 f. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 35). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 29 ff.). Dazu Frenz, Europarecht 3, Rn. 503. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 37). Die Kommission beruft sich auf EuGH, Rs. 172/80, Slg. 1981, 2021 – Züchner; Rs. C242/95, Slg. 1997, 4449 – GT-Link; Rs. C-159/94, Slg. 1997, I-5815 – EDF u. GDF.

1184

Kapitel 25 Kultur

-

Die betreffende Dienstleistung muss eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und von dem Mitgliedstaat klar als solche definiert worden sein (Definition). - Das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Erbringung dieser Dienstleistung betraut sein (Beauftragung). - Die Anwendung des Beihilfenverbots muss die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben verhindern und die Freistellung von diesen Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Union zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit).142 Für den Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks passt die Kommission die 4137 Kriterien an die Auslegungsbestimmungen des Protokolls über den öffentlichrechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten143 an. Demgemäß muss „der öffentlich-rechtliche Auftrag von den Mitgliedstaaten übertragen, festgelegt und ausgestaltet sein (Definition und Betrauung) und bei der Finanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten kann insoweit von den Bestimmungen des EG-Vertrags abgewichen werden, wie die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist (Verhältnismäßigkeit)“.144 bb)

Definition und Betrauung

4138 Die ersten beiden Punkte, nämlich Definition und Betrauung, stimmen mit den Anforderungen nach der Altmark-Rechtsprechung überein.145 In der Rundfunkmitteilung 2009 macht die Kommission nähere Ausführungen darüber, welcher Gestalt eine derartige Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags sein sollte, beschränkt ihre Rolle jedoch selbst darauf, „offensichtliche Fehler zu prüfen“.146 Hinsichtlich der geforderten Betrauung hält die Kommission es für „wünschenswert, dass eine geeignete Behörde … die Einhaltung der Vereinbarung transparent und wirksam kontrolliert“.147 Es liege allerdings in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die Rundfunkanstalten angemessen zu beaufsichtigen.148

142 143 144 145 146 147 148

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 37). Protokoll (Nr. 29) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, ABl. 2008 C 115, S. 312. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 38). Frenz, Europarecht 3, Rn. 504; Bartosch, EuZW 2009, 684 (688). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 48). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 53). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 53 f.).

§ 3 Mittel

cc)

1185

Verhältnismäßigkeit

In der Verhältnismäßigkeitsprüfung liegt dann der entscheidende Unterschied zwi- 4139 schen der die Beihilfeeigenschaft konkretisierenden Altmark-Rechtsprechung und den von der Kommission für eine Bereichsausnahme im Hinblick Rundfunkanstalten angewandten Kriterien. Während die Altmark-Rechtsprechung eine Ausschreibung oder in Ermangelung dieser zumindest einen effizienten Dienstleister vorschreibt, begnügt man sich bei Art. 106 Abs. 2 AEUV für die Genehmigung der Beihilfe mit der Prüfung, ob die betreffende Maßnahme nicht unverhältnismäßig ist und damit den Markt in unverhältnismäßig hohem Maße beeinträchtigt.149 Dabei geht die Kommission von der Überlegung aus, dass das Rundfunkunternehmen die staatliche Finanzierung im Normalfall benötigt, um den öffentlich-rechtlichen Auftrag zu erfüllen. Es kommt also darauf an, dass mit der Zuwendung die durch den Auftrag entstehenden Nettokosten150 nicht überschritten werden.151 Unzulässig ist, wenn die Rundfunkanstalten durch die finanzielle Zuwendung 4140 in die Lage versetzt werden, umfangreiche Rücklagen zu bilden. Dabei sieht die Kommission Rücklagen von bis zu 10 % der im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Auftrags veranschlagten jährlichen Ausgaben als unbedenklich an, damit die Rundfunkanstalten die Finanzierung ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sichern können.152 Schließlich sind zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit die Einhaltung der 4141 Marktprinzipien durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und insbesondere die Frage zu prüfen, ob öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten bei ihrem kommerziellen Angebot Preise unterbieten oder ob sie mit Blick auf den Erwerb von Premiumrechten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten. Diese Überprüfung obliegt nach Ansicht der Kommission jedoch in erster Linie den einzelstaatlichen Behörden.153

§ 3 Mittel Art. 167 Abs. 5 AEUV sieht als Mittel zur Umsetzung der Unionskompetenzen im 4142 Kulturbereich zwei Wege vor: zum einen Fördermaßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die vom Europäischen Parlament und dem Rat gemäß dem ordentlichen 149 150

151 152 153

Bartosch, EuZW 2009, 684 (688). Zu den Transparenzanforderungen bei der Prüfung der staatlichen Beihilfe Frenz, Europarecht 3, Rn. 506 und Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 60 ff.). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 71). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257, S. 1 (Rn. 73). Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2001 C 320, S. 5 (Rn. 92 ff.).

1186

Kapitel 25 Kultur

Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Ausschusses der Regionen erlassen werden; zum anderen kann der Rat auf Vorschlag der Kommission Empfehlungen erlassen.

A.

Fördermaßnahmen

I.

Keine Offenheit der Handlungsformen

4143 Art. 167 Abs. 5 AEUV bezieht sich mit den „Fördermaßnahmen“ nicht spezifisch auf eine der in Art. 288 AEUV (nicht abschließend)154 genannten Handlungsformen. Daher wurde zu Art. 151 Abs. 5 EG vertreten, dass eine Fördermaßnahme zwar grundsätzlich in einer explizit vertraglich genannten Form ergehen kann, dies aber nicht muss.155 Art. 167 Abs. 5 AEUV spricht nun davon, dass die Fördermaßnahmen „gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ erlassen werden. Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV werden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse erlassen. Damit sind die Fördermaßnahmen in Art. 167 Abs. 5 AEUV auf diese Handlungsformen beschränkt.156 In der Praxis ergehen die Maßnahmen zumeist in Form von Beschlüssen über Förderprogramme, die typischerweise finanzielle Hilfen einschließen (zum Beispiel zugunsten der jeweiligen „Kulturhauptstadt Europas“).157 Diese sind aber nunmehr in Art. 288 Abs. 4 AEUV eigens genannt.158 II.

Harmonisierungsverbot

4144 Art. 167 Abs. 5 1. Spiegelstrich AEUV verbietet jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten. Dies bedeutet, dass die Union im Rahmen der Verwirklichung der in Art. 167 Abs. 2 AEUV beschriebenen Handlungsfelder jegliche Harmonisierung zu unterlassen hat.159 Hingegen können Angleichungsmaßnahmen, die nicht primär kulturrelevant sind, beispielsweise auf Art. 114 AEUV gestützt werden. Das ergibt sich bereits aus der Querschnittsklausel des Art. 167 Abs. 4 AEUV, für die bei abweichender Betrachtung kaum Regelungsbedarf bestanden hätte.160 In einem solchen Fall gilt das Harmoni-

154 155 156 157

158 159 160

S. dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 1517 ff. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 165; Niedobitek, in: Streinz, Art. 151 EGV Rn. 50. A.A. weiterhin Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 167 AEUV Rn. 12. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 63; Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 17. Beispiele bei Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 167. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1359 ff., 1415. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 151 EG Rn. 41. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 18.

§ 3 Mittel

1187

sierungsverbot nicht, da es nicht in andere Rechtsgrundlagen transportiert werden kann.161 Die Abgrenzung dürfte im Einzelfall schwierig werden, zumal eine Umgehung 4145 des Harmonisierungsverbots unzulässig ist.162 Die Zuordnung einer geplanten Maßnahme zu einer Kompetenznorm und damit die Wahl der Rechtsgrundlage richtet sich nach der objektiven Sachnähe einer Maßnahme zum Regelungsgehalt einer Kompetenznorm.163 Das Harmonisierungsverbot ist kein „kleingeistiger Ausdruck traditionalisti- 4146 scher Kulturvorstellungen oder gar … sachwidrige Verhinderung einer europäischen Kulturdimension aus Gründen bloßer Zuständigkeitsegoismen der Mitgliedstaaten und der deutschen Bundesländer.“164 Es ergibt sich vielmehr daraus, dass Ziel der europäischen Kulturpolitik die Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten ist. Jede Harmonisierung des Kulturschaffens würde dem Ziel zuwiderlaufen, die Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten zu fördern. Im Übrigen tritt das gemeinsame kulturelle Erbe gerade im Rahmen der nationalen Kulturen hervor.165 III.

Gesetzgebungsverfahren

Da die Fördermaßnahmen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen wer- 4147 den, hat das Europäische Parlament – anders als bei den Empfehlungen nach Art. 167 Abs. 5 2. Spiegelstrich AEUV – ein Mitentscheidungsrecht. Zugleich ist der Ausschuss der Regionen anzuhören, dem mit Blick auf die Förderung der regionalen Kulturen ein Wächteramt zukommen kann.166

B.

Empfehlungen

Ergänzt werden die Fördermaßnahmen durch Empfehlungen des Rates, die dieser 4148 auf Vorschlag der Kommission erlässt. Seit dem Vertrag von Lissabon ist bei den Empfehlungen das Einstimmigkeitserfordernis im Rat entfallen.167 Als unverbindliche Handlungsform nach Art. 288 Abs. 5 AEUV legt die Empfehlung ein bestimmtes Verhalten nahe, ohne indes zu binden.168

161 162 163 164 165 166 167 168

Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 171. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523, Rn. 79) – Tabakwerbung. S. bereits o. Rn. 4121. V. Danwitz, NJW 2005, 529 (534). S.o. Rn. 4084. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 17; vgl. Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 168. Dazu Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 47. Ausführlicher Frenz, Europarecht 5, Rn. 1482 ff.

1188

Kapitel 25 Kultur

§ 4 Wichtiges Sekundärrecht 4149 Gestützt auf den heutigen Art. 167 Abs. 5 1. Spiegelstrich AEUV wurden seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre spezielle Förderprogramme erlassen.169

A.

Raphael-, Kaleidoskop- und Ariane-Programm

4150 Die ersten Kulturförderprogramme der EU waren die Programme Raphael, Kaleidoskop und Ariane. Das Raphael-Programm170 wurde 1997 für eine Laufzeit vom 1.1.1997 bis zum 31.12.2000 mit einem Budget von insgesamt 30 Mio. ECU beschlossen. Es diente dazu, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des kulturellen Erbes mit einer europäischen Dimension zu fördern. Das Kaleidoskop-Programm171 wurde 1996 aufgelegt und zielte darauf ab, 4151 künstlerisches Schaffen zu fördern und das Bewusstsein und die Verbreitung der Kultur der Völker Europas insbesondere auf dem Gebiet der Kunst durch Austausch und kulturelle Zusammenarbeit zu verbessern. Das Programm existierte bis zum 31.12.1998 und war mit Mitteln in Höhe von 26,5 Mio. ECU ausgestattet. Es wurde bis zum 31.12.1999 verlängert, die Mittelausstattung für das Gesamtprogramm betrug 36,7 Mio. Euro. Das Ariane-Programm172 wurde 1997 für eine Laufzeit von zwei Jahren (19974152 1998) mit einem Gesamtbudget in Höhe von 7 Mio. ECU beschlossen und bis zum 31.12.1999 verlängert, wobei die Mittel auf insgesamt 11,1 Mio. ECU aufgestockt wurden. Das Programm diente dazu, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Bücher und des Lesens auszubauen und zu einer breiteren Kenntnis literarischer Werke und der Geschichte der Europäischen Völker durch Übersetzungen und die Verbesserung von Fachkenntnissen in diesem Bereich beizutragen. Zusätzlich leistete die EU durch das Ariane-Programm einen Beitrag zu dem Aristerion-Preis, einem europäischen Literatur- und Übersetzerpreis.

169 170

171

172

Einen ausführlichen Überblick über das Kulturrecht der Union i.e.S. findet sich bei Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 191 ff. Beschluss 2228/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates für ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Erhaltung des kulturellen Erbes – Programm „Raphael“ vom 13.10.1997, ABl. L 305, S. 31. Beschluss 719/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Programm zur Förderung künstlerischer und kultureller Aktivitäten mit europäischer Dimension (Kaleidoskop) vom 29.3.1996, ABl. L 99, S. 20. Beschluss 2085/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Förderprogramm im Bereich Buch und Lesen einschließlich der Übersetzung (Ariane) vom 6.10.1997, ABl. L 291, S. 26.

§ 4 Wichtiges Sekundärrecht

B.

1189

Programm „Kultur“

Mit dem Beschluss 508/2000/EG173 wurde zum 1.1.2000 das Programm „Kultur“ 4153 eingerichtet, ein einheitliches mehrjähriges Programm für Unionsmaßnahmen im kulturellen Bereich.174 Darin sind die oben genannten wichtigsten Förderprogramme und weitere Einzelaktivitäten unter einem Dach zusammengefasst worden. Das Hauptziel des Programms besteht darin, durch den Ausbau der kulturellen Zusammenarbeit zwischen Kulturschaffenden, Kulturakteuren und kulturellen Einrichtungen der am Programm teilnehmenden Länder zur Förderung des europäischen Kulturraums beizutragen und damit die Entstehung einer Europabürgerschaft zu begünstigen.175 Das Programm war ursprünglich für den Zeitraum 2000-2006 konzipiert. Das Nachfolgeprogramm ist aufgrund des Beschlusses 1903/2006/EG176 für die Jahre 2007-2013 beschlossen. Dafür stehen 400 Mio. Euro zur Verfügung.177 Die Programmziele werden durch die Umsetzung der folgenden Maßnahmen 4154 verwirklicht: Unterstützung kultureller Projekte wie mehrjähriger Kooperationsprojekte, Kooperationsmaßnahmen, Sondermaßnahmen, Unterstützung von auf europäischer Ebene tätigen kulturellen Einrichtungen, Unterstützung von Analysen und der Sammlung und Verbreitung von Informationen sowie von Maßnahmen zur Maximierung der Wirkung der Projekte im Bereich der europäischen Zusammenarbeit in Kulturfragen und der Fortentwicklung der europäischen Kulturpolitik.178 Das Programm „Kultur“ wird durch die Kulturagenda179 ergänzt.180

C.

MEDIA-Programme

Seit den 90er Jahren existieren die sog. MEDIA-Programme181 zur Förderung der 4155 europäischen Filmwirtschaft. Derzeit läuft das Programm MEDIA 2007.182 Die Ziele des Programms sind: die kulturelle und sprachliche Vielfalt und das europäische kinematografische und audiovisuelle Erbe zu wahren und zu stärken, der 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182

Des Europäischen Parlaments und des Rates über das Programm „Kultur 2000“ vom 14.2.2000, ABl. L 63, S. 1. Art. 1 des Beschlusses. Art. 3 des Beschlusses. Des Europäischen Parlaments und des Rates über das Programm Kultur (2007-2013) vom 12.12.2006, ABl. L 378, S. 22. Art. 2 des Beschlusses. Art. 4 des Beschlusses i.V.m. dem Anhang. Entschließung des Rates zu einer europäischen Kulturagenda vom 16.11.2007, ABl. C 287, S. 1. Ausführlich zum Programm „Kultur“ Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 107. Zunächst MEDIA, ab 1996 MEDIA II, ab 2001 MEDIA PLUS, seit 2007 MEDIA 2007. Beschluss 1718/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Umsetzung eines Förderprogramms für den europäischen audiovisuellen Sektor (MEDIA 2007) vom 15.11.2006, ABl. L 327, S. 12.

1190

Kapitel 25 Kultur

Öffentlichkeit den Zugang zu diesem Erbe zu gewährleisten und den Dialog zwischen den Kulturen zu fördern. Die Verbreitung europäischer audiovisueller Werke und die Zahl ihrer Zuschauer innerhalb und außerhalb der EU soll erhöht werden, unter anderem durch eine intensivierte Zusammenarbeit zwischen den Akteuren. Zudem gilt es, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen audiovisuellen Branche im Rahmen eines offenen, wettbewerbsfähigen und beschäftigungsfördernden europäischen Markts zu stärken, unter anderem durch die Förderung von Verbindungen zwischen Audiovisions-Fachleuten. Zur Erreichung dieser Ziele unterstützt das Programm in der Vorproduktionsphase den Erwerb und die Vertiefung von Kompetenzen im audiovisuellen Bereich sowie die Entwicklung europäischer audiovisueller Werke. In der Phase nach Produktionsabschluss werden der Vertrieb und die Förderung des Absatzes europäischer audiovisueller Werke und Pilotprojekte unterstützt, um die Anpassung des Programms an Marktentwicklungen zu gewährleisten.183

D.

Kulturhauptstadt Europas

4156 Seit 1985 erklärt der Rat in jährlichem Turnus zwischen den Mitgliedstaaten eine oder mehrere Städte zur Kulturhauptstadt Europas. Ursprünglich wurde eine Stadt gewählt. Um die neuen EU-Mitgliedstaaten in die Aktion möglichst schnell mit einzubinden, werden seit 2009 zwei Kulturhauptstädte ernannt. Davon ist eine aus den alten und eine aus den neuen Mitgliedstaaten. Ab 2019 soll es jährlich wieder nur eine europäische Kulturhauptstadt geben. Außerdem können zusätzlich NichtUnions-Mitgliedstaaten Kulturhauptstädte stellen. Die Benennung der Städte erfolgt durch die Mitgliedstaaten und wird von einer 4157 Jury beurteilt. Ein erfolgreicher Kandidat muss ein ganzjähriges Kulturprogramm anbieten, wobei er durch Fördermittel der Union unterstützt wird. Die betreffenden Städte erfahren für ein Jahr eine erhöhte Aufmerksamkeit und ziehen zahlreiche Besucher zu den kulturellen Veranstaltungen an. 2010 ist unter anderem Essen europäische Kulturhauptstadt.

183

Art. 1 des Beschlusses.

Kapitel 26 Gesundheitswesen

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Unterschiedliche nationale Gesundheitssysteme

Die Gesundheits- und Sozialversicherungssysteme sind in den Mitgliedstaaten sehr 4158 unterschiedlich strukturiert, organisiert und finanziert. Es gibt steuer- und beitragsfinanzierte Systeme. Großbritannien beispielsweise stellt die ärztliche Versorgung durch einen staatlichen Gesundheitsschutz sicher. In Luxemburg und anderen Staaten gilt das Kostenerstattungsprinzip, in Deutschland dagegen das Sachleistungsprinzip. Speziell Letzteres ist ein hoch kompliziertes, in sich geschlossenes System, das davon ausgeht, dass die vertragsärztliche Versorgung durch Leistungserbringer im Inland sichergestellt wird.1 Entsprechend hat sich erst recht spät eine eigenständige Gesundheitspolitik der Union entwickelt,2 die weiterhin in engen Grenzen zu verlaufen hat.3

B.

Geringe Unionskompetenz

Titel XIV AEUV ist mit „Gesundheitswesen“ überschrieben. Seit dem Vertrag 4159 von Maastricht4 besitzt die Union eine eigene Kompetenz im Bereich des Gesundheitswesens.5 Die Gesundheitspolitik kann daher um ihrer selbst willen und nicht

1 2 3 4

5

Hirsch, MedR 2000, 586 (588). Auch wenn Gesundheit bereits seit den 50er Jahren zumindest im Rahmen der Freizügigkeit eine Rolle spielt, s. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 49. Zur historischen Entwicklung der Unionstätigkeit und -kompetenz im Gesundheitswesen Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 1 ff.; Classen, in: Oppermann/Classen/ Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 51; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 3 ff.; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 1 ff. Vgl. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_26, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1192

Kapitel 26 Gesundheitswesen

nur als bloßer Annex zu anderen Materien Gegenstand von Unionsmaßnahmen sein.6 Die der Union eingeräumten Kompetenzen in diesem Bereich sind jedoch wei4160 terhin sehr begrenzt.7 Eine autonome Gesundheitspolitik kann die Union grundsätzlich8 nicht betreiben.9 Die Mitgliedstaaten bleiben die „Herren der Gesundheitspolitik“.10 Die Union ist im Wesentlichen auf unterstützende, koordinierende und ergänzende Maßnahmen beschränkt.11 Grundprinzip der europäischen Gesundheitspolitik ist eine komplementäre europäische Zuständigkeit.12 Die Union unterstützt die nationalen Gesundheitspolitiken, darf aber keine eigenen Ziele verfolgen.13

§ 2 Ziele A.

Hohes Gesundheitsschutzniveau

4161 Art. 168 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV enthält die sog. Querschnittsklausel,14 welche die Union zur Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus verpflichtet. Der Querschnittsklausel kann implizit die Zielsetzung der Union entnommen werden, sowohl durch die Maßnahmen im Rahmen des Titels XIV als auch in anderen Politiken einen Beitrag zur Erreichung bzw. Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus zu leisten.15

B.

Begriff der Gesundheit

4162 Der AEUV definiert den Begriff der Gesundheit weiterhin nicht.16 Es ist jedoch zweifelsfrei die menschliche Gesundheit gemeint. Die Bekämpfung von Krankhei6

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 2; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 1; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 3; Sander, ZEuS 2005, 253 (255). S.u. Rn. 4169 ff. S. zur Ausnahme der selbstständigen, von der Politik der Mitgliedstaaten unabhängigen Gesundheitspolitik der Union u. Rn. 4172 f., 4187 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 2. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 10; Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 11. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 49. So auch ausdrücklich Schnell/Wesenberg, DRV 2008, 275 (283) über die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 58. Zur gleichlautenden Bestimmung in Art. 35 S. 2 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4209 ff. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 8. Näher u. Rn. 4209 ff. Sander, ZEuS 2005, 253 (255); Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 52.

§ 2 Ziele

1193

ten bei Tieren und Pflanzen ist Aufgabe der Landwirtschaftspolitik nach Art. 38 ff. AEUV.17 Der EuGH hat sich auf die Gesundheitsdefinition in der Präambel des Gründungsvertrags der WHO berufen und sich für eine weite Auslegung des damals in Art. 118a EG18 enthaltenen Gesundheitsbegriffs ausgesprochen.19 In dieser Präambel wird der Begriff der Gesundheit sehr extensiv ausgelegt: Gesundheit ist danach ein Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlergehens und nicht nur das Fehlen von Krankheit oder Gebrechen. Die weite Auslegung gilt grundsätzlich auch für den in Art. 168 AEUV verwandten Gesundheitsbegriff.20 Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV präzisiert die Gesundheit mit dem Vertrag 4163 von Lissabon allerdings dahin gehend, dass unter Gesundheit die körperliche und die geistige Gesundheit zu verstehen ist. Im Unterschied zur WHO ist die soziale Gesundheit damit ausgenommen.21 Die psychische Gesundheit ist hingegen eingeschlossen, und zwar umfassend, nicht nur bei körperlichen oder geistigen Folgen wie nach der notwendig körper- bzw. geistesbezogenen körperlichen und geistigen Unversehrtheit nach Art. 3 EGRC.22

C.

Begriff des Gesundheitsschutzes

I.

Prävention

Die Ziele der Unionstätigkeit sind jedoch enger gefasst als der weite Gesundheits- 4164 begriff zunächst vermuten lässt. Art. 168 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV spricht nämlich nicht von Gesundheit, sondern von Gesundheitsschutz. Der Begriff des Gesundheitsschutzes betont die präventive Wahrung des Gesundheitszustands.23 Darunter fallen die Vorbeugung gegen Unfälle, Verletzungen und Gewalt. Maßnahmen zur Wiederherstellung der Gesundheit, insbesondere die Behandlung von Krankheiten, werden davon hingegen nicht erfasst.24 Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV präzisiert die Bereiche der Unionstätigkeit 4165 und benennt im Einzelnen die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, die Verhütung von Humankrankheiten und die Beseitigung von Ursachen für die Ge17

18 19 20

21 22 23 24

Nur nach Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV können Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz getroffen werden, die jedoch „unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben müssen“. S.u. Rn. 4189 f., 4224. Der damalige Art. 118a EG ist im Wesentlichen gleichlautend mit dem heutigen Art. 153 Abs. 1 lit. a) AEUV. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5800, Rn. 15) – Vereinigtes Königreich/Rat. Vgl. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 9; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 4; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 6. Zum Gesundheitsbegriff in Art. 35 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4247 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 53; so auch Sander, ZEuS 2005, 253 (256) zum VV. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 935 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 4; Schmidt am Busch, in: Grabitz/ Hilf, Art. 152 EGV Rn. 7 f. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 52.

1194

Kapitel 26 Gesundheitswesen

fährdung der körperlichen und geistigen Gesundheit. Hierin zeigt sich wiederum der präventive und nicht repressive Ansatz. Das gilt auch im Hinblick auf die präzisierend in Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV genannte Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten, weil die Erforschung der Ursachen, der Übertragung und der Verhütung dieser Krankheiten sowie Gesundheitsinformation und -erziehung gefördert werden.25 Schließlich umfasst der Gesundheitsschutz durch die Union gem. Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 HS. 2 AEUV auch die Beobachtung, frühzeitige Meldung und Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren. Entsprechend diesen Formulierungen ist die Tätigkeit der Union mithin auf die 4166 Vorsorge beschränkt und umfasst nicht Maßnahmen zur Wiederherstellung der Gesundheit wie die Heilung von Krankheiten oder Verletzungen sowie Rehabilitationsmaßnahmen.26 II.

Gesundheit der Allgemeinheit

4167 Die Titelüberschrift „Gesundheitswesen“ hat neben der präventiven auch eine sozialmedizinische Komponente und ist auf die Gesamtbevölkerung, nicht auf das einzelne Individuum bezogen.27 Art. 168 AEUV kann deshalb nur herangezogen werden, wenn und soweit die Allgemeinheit, nicht hingegen einzelne Personen, vor Gesundheitsgefahren geschützt werden soll.28 Die Bezeichnung „Gesundheitswesen“ als Überschrift für Titel XIV des AEUV 4168 ist deshalb ein wenig irreführend, da sie nach deutschem Verständnis auch die Gesundheitsversorgung umfasst.29 Diese ist aber weiterhin Aufgabe der Mitgliedstaaten.30 Besonders deutlich wird dies durch Art. 168 Abs. 7 AEUV, wonach die Tätigkeit der Union die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik sowie für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung wahrt. Die Verantwortung der Mitgliedstaaten umfasst die Verwaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung sowie die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel.31

25 26 27 28 29

30 31

Näher sogleich Rn. 4174 ff. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 5. S.u. Rn. 4174 f. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 4; Sander, ZEuS 2005, 253 (256). Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 4. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 2, Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 7 und Sander, ZEuS 2005, 253 (256) empfehlen stattdessen als Titelüberschrift „öffentliche Gesundheit“. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 3. Letzteres wurde durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügt und betont die nationale Verantwortung für Organisation, Verwaltung und Finanzierung des Gesundheitswesens (so auch Schnell/Wesenberg, DRV 2008, 275 (284)).

§ 3 Reichweite

1195

§ 3 Reichweite A.

Die Rolle der Mitgliedstaaten

Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV macht die Aufgabenverteilung zwischen Uni- 4169 on und Mitgliedstaaten deutlich: Grundsätzlich ergänzt die Tätigkeit der Union die Politik der Mitgliedstaaten. Die hauptsächliche Verantwortung für die Gesundheitspolitik liegt daher weiterhin bei den Mitgliedstaaten.32 Dies gilt insbesondere für die in Art. 168 Abs. 7 AEUV genannten Bereiche, die in der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten verbleiben: die Festlegung der mitgliedstaatlichen Gesundheitspolitik, die Organisation des Gesundheitswesens, die medizinische Versorgung, die Verwaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung, die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel, die Spende oder medizinische Verwendung von Organen und Blut. Allerdings verpflichtet Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV die Mitgliedstaaten zu 4170 einer Koordinierung ihrer Gesundheitspolitiken und Programme. Danach müssen die Mitgliedstaaten untereinander im Benehmen mit der Kommission ihre Politiken und Programme koordinieren. Sie müssen sich im Rahmen eines fortlaufenden Prozesses gegenseitig konsultieren und informieren, um die Stimmigkeit und Kohärenz ihrer Maßnahmen zu gewährleisten.33

B.

Aufgabenbereiche der Union

I.

Ergänzende Unionstätigkeit

Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV benennt die allgemeinen Aufgabenbereiche 4171 der Union: Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, Verhütung von Humankrankheiten und Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der körperlichen und geistigen Gesundheit. II.

Teilweise selbstständige Unionsgesundheitspolitik

Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV gibt damit die generelle Ausrichtung der Ge- 4172 sundheitsschutzpolitik im Rahmen der lediglich ergänzenden Unionstätigkeit vor. Abweichend davon wird in Art. 168 Abs. 4 AEUV der Union jedoch in Bezug auf gemeinsame Sicherheitsanliegen und damit in Umsetzung des Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV die Möglichkeit zu einer selbstständigen, von der Politik der Mitgliedstaaten unabhängigen Gesundheitspolitik eröffnet.34

32 33 34

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 9. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 10. S.u. Rn. 4201 f. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 3.

1196

4173

Kapitel 26 Gesundheitswesen

Während im Bereich der ergänzenden Unionszuständigkeit nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV die verbindlichen Rechtsakte der Union keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten beinhalten dürfen, gilt dies für die in Art. 168 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Maßnahmen nicht. Die Union kann im Anwendungsbereich dieses Absatzes daher die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten harmonisieren und ist demnach imstande, insoweit eine autonome Gesundheitspolitik zu entwickeln, die an die Stelle der Politik der Mitgliedstaaten tritt.35 III.

Hauptsächlich Prävention

4174 Bei der Nennung der Aufgabenbereiche in Art. 168 Abs. 1 AEUV verlässt die Union ein wenig die früher betonte präventive Ausrichtung des ehemaligen Art. 129 EG, indem sie sich auch der „Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung“ und der „Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten“ widmet. Dennoch ist Prävention36 nach wie vor das Hauptziel der Unionstätigkeit.37 Dies zeigt sich daran, dass die Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten durch die „Erforschung der Ursachen, der Übertragung und der Verhütung dieser Krankheiten sowie Gesundheitsinformation und -erziehung“ erfolgen soll.38 Die Gesundheit der Bevölkerung kann insbesondere auch durch Vorsorge verbessert werden. Eine deutliche Abgrenzung zwischen reiner Prävention und Behandlung ist oh4175 nehin schwer möglich.39 Da jedoch nach Art. 168 Abs. 7 AEUV bei der Unionstätigkeit die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik sowie für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung gewahrt bleibt, ist im Einzelfall zu überprüfen, ob die Grenze der Prävention zur kurativen Medizin überschritten ist. Dies gebietet auch das Subsidiaritätsprinzip.40 IV.

Einzelne Aufgabenbereiche

1.

Systematik

4176 Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 und 3 AEUV zählen explizit einzelne Aufgaben auf, die in das Tätigkeitsfeld der Union fallen: die Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten, wobei die Erforschung der Ursachen, der Übertragung und der Verhütung dieser Krankheiten sowie Gesundheitsinformation und -erziehung gefördert werden (UAbs. 2 S. 2 HS. 1), die Beobachtung, frühzeitige Meldung und 35 36 37 38 39 40

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 12. Zur Unterscheidung zwischen Primär-, Sekundär- und Tertiärprävention Sander, ZEuS 2005, 253 (257). Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 10; Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 9. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 10; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 5; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 7. Vgl. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 9; Sander, ZEuS 2005, 253 (257). Sander, ZEuS 2005, 253 (257).

§ 3 Reichweite

1197

Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren (UAbs. 2 S. 2 HS. 2) sowie die Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden einschließlich der Information und Vorbeugungsmaßnahmen (UAbs. 3).41 Die Aufzählung ist nicht abschließend, was sich bereits aus dem Wortlaut ergibt. Aufgezählt werden wichtige, prioritär wahrzunehmende Aufgaben.42 2.

Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten

„Weit verbreitet“ kann eine Krankheit sowohl wegen ihrer geographischen Ver- 4177 breitung als auch wegen der hohen Zahl der Krankheitsfälle sein. Die „Schwere“ der Krankheit richtet sich nach Dauer und Auswirkungen.43 Dass die Union ihre Tätigkeit auf die weit verbreiteten schweren Krankheiten beschränkt, zeigt den Subsidiaritätsgedanken des Unionsrechts.44 Die präventive Ausrichtung zeigt der Nachsatz, dass dabei die Erforschung der Ursachen, der Übertragung und der Verhütung dieser Krankheiten sowie Gesundheitsinformation und -erziehung gefördert werden.45 Es geht also um den Ursache-Wirkungszusammenhang sowie die Sensibilisierung und vorbeugende Verhaltensänderung, die freilich nicht angeordnet, sondern vom Umfeld her vorbereitet wird. 3.

Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren

Durch den Vertrag von Lissabon neu aufgenommen wurden die Beobachtung, 4178 frühzeitige Meldung und Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren. Ursache für die Aufnahme dieses Aufgabenbereichs ist das neuartige Phänomen des sog. Bioterrorismus, d.h. von Anschlägen auf die menschliche Gesundheit mittels biologischer oder chemischer Kampfstoffe. Zu der Kategorie zählen jedoch auch herkömmliche schwerwiegende grenzüberschreitende Krankheiten wie übertragbare Krankheiten, Seuchen oder radiologische Notsituationen.46 Es wird bezweckt, deren weitere Verbreitung zu verhindern, indem sie beobachtet, frühzeitig gemeldet und bekämpft werden.

41 42

43 44 45 46

Ob Schwangerschaftsabbrüche unter eines dieser Tätigkeitsfelder fallen, ist umstritten. S. dazu Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 12. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 13; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 14; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 6; Sander, ZEuS 2005, 253 (257). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 6; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 6; Sander, ZEuS 2005, 253 (258). Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 16; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 11; Sander, ZEuS 2005, 253 (258). S. vorstehend Rn. 4174. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 6.

1198

4.

Kapitel 26 Gesundheitswesen

Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden

4179 Besonders betont Art. 168 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV den Aufgabenbereich der Drogenbekämpfung, der schon seit geraumer Zeit ein wichtiger Teil der Unionsarbeit ist.47 Die Union ergänzt danach die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden einschließlich der Informationsund Vorbeugungsmaßnahmen. Letzteres macht deutlich, dass nicht nur Maßnahmen, welche die Sucht selbst als Krankheit betreffen, möglich sind, sondern auch alle sonstigen gesundheitspolitischen Maßnahmen, die zu einer Einschränkung des Drogenkonsums und damit auch der durch ihn bedingten Gesundheitsschäden führen (zum Beispiel Maßnahmen zur Nachfragereduzierung).48 Allerdings ist die Union auf ergänzende Präventivmaßnahmen beschränkt.49 Flankiert wird die Vorschrift durch Art. 83 Abs. 1 AEUV, welcher die Union 4180 zur Festlegung von Straftaten und Strafen im Bereich des Drogenhandels ermächtigt. Die Aufnahme der Drogenproblematik in Art. 168 AEUV zeugt von der Einsicht, dass außer der polizeilichen Bekämpfung des Drogenhandels auch gesundheitspolitische Maßnahmen erforderlich sind.50 5.

Explizite Verbote

4181 Art. 168 Abs. 7 AEUV verbietet explizit Unionsmaßnahmen in bestimmten Bereichen, die in der Verantwortung der Mitgliedstaaten verbleiben: die Festlegung der nationalen Gesundheitspolitik, die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung. Dazu zählen nach Satz 2 die Verwaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung sowie die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel. Letzteres nimmt die Systeme der sozialen Absicherung und der Krankenversicherung aus dem Aufgabenbereich der Union aus.51 Auch die Spende und die medizinische Verwendung von Organen und Blut ver4182 bleibt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten (Satz 3). Bei Letzterem ist eine Abgrenzung zu Art. 168 Abs. 4 lit. a) AEUV erforderlich, wonach die Union Maßnahmen zur Festlegung hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie für Blut und Blutderivate ergreifen kann. Die Union darf demnach alle Bereiche regeln, die auf die Qualität und Sicherheit der Substanzen einen Einfluss haben (zum Beispiel Entnahme, Laboruntersuchungen, Lagerung). Die Mitgliedstaaten regeln dagegen die Verwendung der Substanzen, Patientenrechte sowie alle Umstände der Spende, die nicht qualitätsrelevant sind.52 Die Ausnahme der Aufgabenbereiche in Art. 168 Abs. 7 AEUV entbindet diese 4183 allerdings nicht von der Geltung anderer vertraglicher Bestimmungen des AEUV, 47 48 49 50 51 52

Sander, ZEuS 2005, 253 (258). Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 18; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 13; Sander, ZEuS 2005, 253 (259). Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 7. Sander, ZEuS 2005, 253 (259). Ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 1558 ff. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 8. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 19.

§ 4 Ansätze und Mittel

1199

des Diskriminierungsverbots oder der Grundfreiheiten, weshalb diese Einfluss auf die mitgliedstaatlichen Gesundheitssysteme haben können.53 Darüber übt die Union inzwischen einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten aus.54

§ 4 Ansätze und Mittel A.

Maßnahmen zum Gesundheitsschutz nach Art. 168 AEUV

I.

Doppelgleisigkeit

Die durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführten allgemeinen Regeln über 4184 Arten und Bereiche der Unionszuständigkeit (Art. 2-6 AEUV) führen die Gesundheit zweifach auf. Gem. Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 lit. k) AEUV teilt sich die Union ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn es um gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit geht. Ein Tätigwerden der Union nach dieser Zuständigkeit kann demnach zu einem Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten führen (vgl. Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV).55 Neben dieser geteilten Zuständigkeit wird der Union eine ergänzende Zustän- 4185 digkeit zuerkannt: Gem. Art. 6 S. 2 lit. a) AEUV ist die Union für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes und der Verbesserung der menschlichen Gesundheit zuständig. Wie auch schon vor dem Vertrag von Lissabon ist damit die ergänzende Unionszuständigkeit als Regelfall anzusehen, da sie durch Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV nur in einem inhaltlich verhältnismäßig eng begrenzten Handlungsfeld durchbrochen wird.56 Diese Zweiteilung bei der Unionszuständigkeit findet sich in Art. 168 AEUV 4186 wieder, der die Unionszuständigkeit in ihren Einzelheiten regelt. Während Art. 168 Abs. 4 AEUV die (geteilte) Zuständigkeit der Union im Rahmen der gemeinsamen Sicherheitsanliegen behandelt, befassen sich Art. 168 Abs. 2 und Abs. 5 AEUV mit der unterstützenden Unionszuständigkeit. Nach Art. 168 Abs. 2 AEUV sind Unionsmaßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten möglich. Art. 168 Abs. 5 AEUV eröffnet der Union die Möglichkeit, allgemeine Fördermaßnahmen in bestimmten Bereichen zu erlassen.

53 54 55 56

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 8 mit Beispielen aus der Rspr. Sander, ZEuS 2005, 253 (259). Näher u. Rn. 4218. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 1. Näher bereits o. Rn. 2231 ff. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 11.

1200

Kapitel 26 Gesundheitswesen

II.

Unionsmaßnahmen bei gemeinsamen Sicherheitsanliegen (Absatz 4)

1.

Mögliches Spektrum

4187 Art. 168 Abs. 4 AEUV regelt die Maßnahmen zur Wahrnehmung der geteilten Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. k) AEUV. Danach tragen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen mit den folgenden Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Art. 168 AEUV bei, um den gemeinsamen Sicherheitsanliegen Rechnung zu tragen. Art. 168 Abs. 4 lit. a) AEUV sieht Maßnahmen zur Festlegung hoher Qualitäts4188 und Sicherheitsstandards für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie für Blut und Blutderivate vor.57 Die spezielle Ermächtigung wurde geschaffen, um die genannten Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs nicht der wirtschaftlichen Logik des Binnenmarkts zu überlassen.58 Sie geht auf einen Aidsskandal von 1993 zurück, bei dem Aids durch Transfusionen übertragen wurde.59 Die auf dieser Basis möglichen Maßnahmen hindern die Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder einzuführen. Die Union kann daher nur Mindeststandards festlegen. Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV ermächtigt zu Maßnahmen in den Bereichen Ve4189 terinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben. Die Vorschrift wurde im Rahmen der BSE-Krise eingeführt und löst Veterinärwesen und Pflanzenschutz bei Gesundheitsschutzmaßnahmen aus der Landwirtschaft heraus.60 Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV stellt damit eine Spezialvorschrift zur agrarpoliti4190 schen Regelung des Art. 43 AEUV dar.61 Die Abgrenzung erfolgt anhand der Festlegung, dass auf Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV nur solche Maßnahmen gestützt werden können, die „unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben“, wobei die Abgrenzung im Einzelfall Schwierigkeiten bereitet. Aufgrund des Unmittelbarkeitserfordernisses in Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV ist der Anwendungsbereich grundsätzlich eng auszulegen.62 Der Gesundheitsschutz muss daher mindestens ein Hauptziel der sekundärrechtlichen Maßnahmen sein.63 Art. 168 Abs. 4 lit. c) AEUV ermöglicht Maßnahmen zur Festlegung hoher 4191 Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Arzneimittel und Medizinprodukte. Die Kompetenz wurde durch den Vertrag von Lissabon neu aufgenommen. Bisher wurden diesbezügliche Maßnahmen auf der Grundlage der Vorgängernorm von

57 58 59 60 61 62 63

Sander, ZEuS 2005, 253 (260). So Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 14 und Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 15. Sander, ZEuS 2005, 253 (260). Sander, ZEuS 2005, 253 (261). S.u. Rn. 4224. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 27. Ausführlich zur Abgrenzung Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 29 f. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 15.

§ 4 Ansätze und Mittel

1201

Art. 114 AEUV erlassen, zum Beispiel die RL 98/79/EG64 oder die RL 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel vom 6.11.2001.65 In Ersterer findet sich auch eine Definition zum Begriff „Medizinprodukt“, während Letztere eine Definition des „Arzneimittels“ enthält. 2.

Handlungsformen

Da jeweils von „Maßnahmen“ gesprochen wird, kann die Union grundsätzlich auf 4192 sämtliche Rechtsakte des Art. 288 AEUV und dort nicht genannte sonstige Handlungsformen zurückgreifen.66 Europäisches Parlament und Rat erlassen die verbindlichen Maßnahmen allerdings im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV67 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen. Insoweit sind die Handlungsformen nach Art. 289 Abs. 1 AEUV auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse begrenzt. Indes besteht kein Numerus clausus der Handlungsformen.68 Außerhalb des or- 4193 dentlichen Gesetzgebungsverfahrens kann der Rat gem. Art. 168 Abs. 6 AEUV unverbindliche Empfehlungen erlassen. Er kann allerdings nur auf Vorschlag der Kommission tätig werden, einer Beteiligung von Europäischem Parlament oder einer Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen bedarf es hingegen nicht. Mangels abweichender Regelung trifft er seine Entscheidungen gem. Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit. III.

Fördermaßnahmen und andere Maßnahmen der Union (Absatz 5)

1.

Inhaltlicher Bezug

Gem. Art. 168 Abs. 5 AEUV können das Europäische Parlament und der Rat unter 4194 Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren69 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen auch Fördermaßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der menschlichen Gesundheit erlassen. Das gilt insbesondere zur Bekämpfung der weit verbreiteten schweren grenzüberschreitenden Krankheiten. Hinzu kommen Maßnahmen zur Beobachtung, frühzeitigen Meldung und Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren sowie Maßnahmen, die unmittelbar den Schutz der

64 65 66 67 68 69

Des Europäischen Parlaments und des Rates über In-vitro-Diagnostika vom 27.10.1998, ABl. L 331, S. 1. ABl. L 311, S. 67. So auch Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 14. S. dazu o. Rn. 1820 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1512 ff. S.o. Rn. 1820 ff.

1202

Kapitel 26 Gesundheitswesen

Gesundheit der Bevölkerung vor Tabakkonsum und Alkoholmissbrauch zum Ziel haben. 2.

Handlungsformen

4195 Art. 168 Abs. 5 AEUV spricht hierbei teilweise von Fördermaßnahmen, teilweise auch nur von Maßnahmen. Die Begriffe der Fördermaßnahme und der Maßnahme werden im Vertrag, insbesondere in Art. 288 AEUV, nicht definiert. Dennoch ist damit nicht der Zugriff auf alle Handlungsformen einschließlich der in Art. 288 AEUV aufgeführten Rechtsakte eröffnet.70 Da alle in Art. 168 Abs. 5 AEUV vorgesehenen Maßnahmen explizit vom Europäischen Parlament und vom Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV71 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen erlassen werden, sind die auf diesem Wege möglichen Handlungsformen nach Art. 289 Abs. 1 AEUV auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse reduziert. Bei der Wahl der Handlungsform ist anschließend zwischen „Fördermaßnah4196 men“ und „Maßnahmen“ zu unterschieden: Fördermaßnahmen sind enger zu fassen als Maßnahmen72 und dürfen in keiner Weise harmonisierend wirken. Das Harmonisierungsverbot greift hier besonders stark. Gem. Art. 168 Abs. 6 AEUV kann der Rat unverbindliche Empfehlungen auch 4197 außerhalb des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassen. Mangels abweichender Regelung trifft er seine Entscheidungen gem. Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit. 3.

Harmonisierungsverbot

4198 Gemeinsam ist allen Maßnahmen nach Art. 168 Abs. 5 AEUV, dass sie nur unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ergehen dürfen. Der Harmonisierungsausschluss stellt klar, dass auf der Grundlage des Art. 168 Abs. 5 AEUV normative, verbindliche Eingriffe in das Gesundheitswesen der einzelnen Mitgliedstaaten ganz allgemein nicht in Betracht kommen. Dies schließt zwar einen Rückgriff auf die Handlungsformen der Richtlinie und sogar der Verordnung nicht gänzlich aus. I.d.R. ergehen Fördermaßnahmen jedoch in Form von Beschlüssen, mit denen die Union Maßnahmen der Mitgliedstaaten inhaltlich ergänzt oder unterstützt oder mit denen sie die mitgliedstaatliche Zusammenarbeit fördert.73 Beispiele sind Aktionsprogramme, der Aufbau von Netzwerken und die Ein4199 richtung von Institutionen, die selbst nur fördernd, administrativ und koordinierend, nicht aber verbindlich materiell rechtsetzend tätig sind.74 Das Harmonisie70 71 72 73 74

So aber Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 19. S.o. Rn. 1820 ff. Sander, ZEuS 2005, 253 (261 f.). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 16. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 4; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 35.

§ 4 Ansätze und Mittel

1203

rungsverbot soll allerdings nur für materiell-rechtliche Regelungen gelten, nicht für organisatorische.75 Indes ist auch die Organisation Bestandteil des nationalen Gesundheitswesens und Ausdruck der grundsätzlich bestehenden institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten.76 Damit muss das Harmonisierungsverbot insoweit erst recht gelten: Die nationale Organisationsstruktur im Gesundheitswesen darf daher nicht einheitlich vorgegeben werden. IV.

Unionsmaßnahmen zur Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit (Absatz 2)

1.

Kooperationsbezogene Fördermaßnahmen der Union

Im Übrigen ist die Tätigkeit der Union auf eine Förderung der mitgliedstaatlichen 4200 Zusammenarbeit beschränkt. Gem. Art. 168 Abs. 2 AEUV fördert die Union die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in den in diesem Artikel genannten Bereichen und unterstützt erforderlichenfalls deren Tätigkeit. Sie fördert insbesondere die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten, die darauf abzielt, die Komplementarität ihrer Gesundheitsdienste in den Grenzgebieten zu verbessern.77 Art. 168 Abs. 2 AEUV spricht allgemein von einer Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit, benennt dazu jedoch kein besonderes Mittel. Instrumente zur Förderung der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit können daher alle Handlungsformen sein.78 Art. 168 Abs. 6 AEUV hebt die unverbindlichen Empfehlungen besonders hervor. 2.

Koordinierungspflicht der Mitgliedstaaten

a)

Konsultationen und Information

Gem. Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV koordinieren die Mitgliedstaaten unter- 4201 einander im Benehmen mit der Kommission ihre Politiken und Programme in den in Absatz 1 genannten Bereichen. Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV statuiert damit eine Koordinierungspflicht für die Mitgliedstaaten. Ihretwegen dürfen die Mitgliedstaaten jedenfalls keine Maßnahmen treffen, deren Wirkungen sich aufheben; diese müssen sich ergänzen79 und damit aufeinander abgestimmt sein. Dies geschieht durch laufende Konsultationen und den Austausch von Informationen.80 Es soll dadurch vermieden werden, dass sich die einzelstaatlichen Gesundheitspolitiken zu sehr auseinanderentwickeln.81 Verstoßen die Mitgliedstaaten gegen ihre Ko75 76 77 78 79 80 81

Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 19; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 40; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 18. Allgemein Frenz, Europarecht 5, Rn. 1758, 1809, 1864 f. Letzteres ist durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügt worden. A.A. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 18. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 18; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 33. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 12. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 12.

1204

Kapitel 26 Gesundheitswesen

ordinierungspflicht aus Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV, ist dies zugleich ein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV.82 b)

Einbindung von Kommission und Parlament

4202 Die Kommission ist in zweifacher Weise in die Koordinierung eingebunden. Zum einen haben die Mitgliedstaaten nach Art. 168 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV untereinander „im Benehmen mit der Kommission“ ihre Politiken und Programme zu koordinieren. Aufgrund dieses Benehmenserfordernisses ist die Kommission bei jeder Koordinierung anzuhören und ihre Vorschläge sind nicht ohne sachliche Begründung außer Acht zu lassen.83 Zum anderen ist die Kommission dadurch in die Koordinierung eingebettet, 4203 dass sie nach Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2 AEUV alle Initiativen ergreifen kann, die der mitgliedstaatlichen Koordinierung förderlich sind. Das gilt insbesondere für Initiativen, die darauf abzielen, Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewährter Verfahren durchzuführen und die erforderlichen Elemente für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung auszuarbeiten. Diese Befugnis der Kommission schließt sogar den Erlass von verbindlichen 4204 Maßnahmen ein, solange sich diese auf die Förderung der Koordination beschränken.84 So kann die Kommission die Mitgliedstaaten zur Weitergabe von Informationen verpflichten, welche die Analyse von Problemen und die Vorbereitung gemeinsamer Leitlinien ermöglichen. Sie kann ihnen dabei Vorgaben machen, welche die Vergleichbarkeit der erhobenen Daten gewährleisten, und sie zur Teilnahme an Konsultationsverfahren verpflichten.85 Der Vertrag von Lissabon bringt insofern eine Erleichterung, als in Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2 AEUV mit den Leitlinien, Indikatoren sowie der Ausarbeitung von Elementen für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung Beispiele für Kommissionsmaßnahmen genannt werden. Seit dem Vertrag von Lissabon ist auch das Europäische Parlament – wenn 4205 auch gering – in die mitgliedstaatliche Koordinierung eingebunden, indem es gem. Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 S. 3 AEUV in vollem Umfang über alle Koordinierungsmaßnahmen unterrichtet wird. Dies bezieht sich auf die gesamte koordinierende Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter Beteiligung der Kommission.86

82 83

84 85 86

Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 33; Sander, ZEuS 2005, 253 (264 f.). Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 18 m.w.N.; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 12; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 33; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 10. Vgl. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 19; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 20. EuGH, Rs. 281 u.a./85, Slg. 1987, 3203 (3253 f., Rn. 28) – Deutschland u.a./Kommission. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 10.

§ 4 Ansätze und Mittel

V.

1205

Unionsmaßnahmen zur internationalen Zusammenarbeit (Absatz 3)

Gem. Art. 168 Abs. 3 AEUV fördern die Union und die Mitgliedstaaten die Zu- 4206 sammenarbeit mit dritten Ländern und den für das Gesundheitswesen zuständigen internationalen Organisationen.87 Im Vordergrund dürfte bei Letzterem die WHO stehen.88 Hierbei tritt die Union gleichberechtigt neben die Mitgliedstaaten.89 Ob die Union in diesem Rahmen eine eigenständige Vertragsschlusskompetenz besitzt, ist wegen ihrer ergänzenden Funktion zweifelhaft90 und verläuft parallel zur entsprechenden Frage im Kulturbereich.91 Aber auch die bloße Förderung kann durch internationale Abkommen und Konventionen vorangebracht werden. Allerdings ist die Union auch insoweit auf diese Funktion beschränkt. Weiterungen ergeben sich höchstens bei gemeinsamen Sicherheitsanliegen und den darauf bezogenen Maßnahmen nach Art. 168 Abs. 4 AEUV.92 Auf welche Materien sich die Unionskompetenz erstreckt, ist Art. 168 Abs. 3 4207 AEUV nicht zu entnehmen. Da in Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV die Aufgabenbereiche der Union explizit benannt werden, beschränkt sich angesichts der Systematik des Art. 168 AEUV die Unionskompetenz im Rahmen des Art. 168 Abs. 3 AEUV auf die in Abs. 1 UAbs. 2 genannten Materien.93 Art. 168 Abs. 4 AEUV mit seinen auf gemeinsame Sicherheitsanliegen bezogenen eigenständigen Maßnahmen der Union ist allerdings nicht notwendig ausgeschlossen. Er liegt thematisch im Rahmen von Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV und geht nur für einige Felder über die lediglich ergänzende Funktion der Unionstätigkeit hinaus. Zudem steht er unmittelbar hinter Art. 168 Abs. 3 AEUV. Die Vertragsschlusskompetenz folgt ohnehin aus Art. 216 Abs. 1 AEUV und ist dort auch auf die Ziele der Sachpolitik als solche rückbezogen.94

87 88

89 90

91 92 93 94

Beispiele für auf Art. 168 Abs. 3 AEUV (bzw. Art. 152 EG) gestützte völkerrechtliche Verträge nennt Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 21. Z.B. ist auf der Grundlage des heutigen Art. 168 AEUV (Art. 152 EGV) mit der WHO ein Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums (ABl. 2004 L 213, S. 8) geschlossen worden. Zu weiteren internationalen Organisationen Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 35. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 20; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 9; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 34. Bejahend z.B. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 59; Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 20; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 21; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 34; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 40; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 21; Sander, ZEuS 2005, 253 (263). S.o. Rn. 4117 f. S.o. Rn. 4187 ff. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 20; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 34; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 21. Vgl. o. Rn. 4045, 4117 f., 4201.

1206

B.

Kapitel 26 Gesundheitswesen

Schutz der Gesundheit außerhalb von Art. 168 AEUV

4208 Maßnahmen, die auf anderen Rechtsgrundlagen als Art. 168 AEUV basieren, können ebenfalls den Gesundheitsschutz betreffen. Die Abgrenzung der Rechtsgrundlagen kann im Einzelfall schwer fallen.95 Sie ist insbesondere wegen der engen Befugnisse nach Art. 168 AEUV von Bedeutung und hat nach dem Schwerpunkt der verfolgten Ziele zu erfolgen.96 I.

Querschnittsklausel

4209 Besonders wichtig als Ausgleich für die relativ begrenzten Zuständigkeiten der Union für das Gesundheitswesen ist die Querschnittsklausel des Art. 168 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV.97 Dass diese Klausel nicht in den allgemeinen Bestimmungen steht, ändert wie bei der kulturellen Querschnittsklausel98 nichts an ihrer gebietsübergreifenden Verbindlichkeit und Gleichrangigkeit mit anderen Zielen und Querschnittsklauseln. Danach wird bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt. Die Vorschrift enthält damit ein Optimierungsgebot.99 Danach muss der größtmögliche Gesundheitsschutz normiert und verwirklicht 4210 werden. Allerdings muss entsprechend dem Wortlaut nicht das „höchste“, sondern ein „hohes“ Gesundheitsschutzniveau sichergestellt werden. Da nicht alle Felder gleichzeitig bestellt werden können, dürfen Prioritäten gesetzt werden. Es hat eine Orientierung am Stand der technischen und wissenschaftlichen Entwicklung und des wirtschaftlich Zumutbaren stattzufinden.100 Bei einer Kollision mit anderen Vertragselementen und -zielen ist abzuwägen.101 Dabei muss zwar der Gesundheitsschutz bestmöglich bewahrt werden, jedoch keinen prinzipiellen oder gar absoluten Vorrang genießen.102 Art. 168 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV verpflichtet zur Sicherstellung eines hohen 4211 Gesundheitsschutzniveaus „bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen“. Dies bedeutet, dass im Rahmen der Verfolgung anderer

95 96 97 98 99

100 101 102

Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 25. S.o. Rn. 2323. Dazu bereits o. Rn. 2376, 2413. S.o. Rn. 4093 ff. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 13; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 23; Sander, ZEuS 2005, 253 (264); Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 45; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 23. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 23; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 45. Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 23; Schmidt am Busch, in: Grabitz/ Hilf, Art. 152 EGV Rn. 45. S. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 24; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 23. Ebenso zu Art. 35 S. 2 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4263. Vgl. u. Rn. 4241 f.

§ 4 Ansätze und Mittel

1207

Vertragsziele auch die Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus anzustreben ist. Man kann insoweit von einem „Sekundärziel“ sprechen.103 Die Verpflichtung gilt in allen Politikbereichen und bei jeder Maßnahme, d.h. 4212 sowohl bei Legislativakten von Kommission, Parlament und Rat als auch beispielsweise bei Programmen und Empfehlungen.104 Zudem gilt die Verpflichtung in jedem Stadium, d.h. sowohl bei der Erarbeitung als auch bei der Umsetzung und Durchführung der Politik und Maßnahmen.105 Wie die anderen Querschnittsklauseln106 des AEUV ist Art. 168 Abs. 1 AEUV 4213 grundsätzlich justiziabel.107 In formeller Hinsicht führt dies dazu, dass sich die Unionsorgane in der Begründung der Rechtsakte mit den berührten Gesundheitsschutzbelangen auseinandersetzen müssen.108 Es bedarf deshalb jedoch keiner über Art. 296 AEUV hinausgehender Anforderungen an die Begründung von Unionsrechtsakten.109 II.

Sonstige gesundheitsrelevante Zuständigkeiten der Union

Das Harmonisierungsverbot des Art. 168 Abs. 5 AEUV hindert nicht den Erlass 4214 von Harmonisierungsmaßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit auf der Grundlage anderer vertraglicher Bestimmungen. Nur darf mit Hilfe dieser Bestimmungen das Harmonisierungsverbot nicht umgangen werden.110 1.

Rechtsangleichung

Die wichtigste Rechtsgrundlage der Union für gesundheitspolitische Maßnahmen 4215 außerhalb des Art. 168 AEUV ist die Rechtsangleichungsvorschrift des Art. 114 AEUV.111 Dass die Union danach Maßnahmen auch im Gesundheitsbereich erlassen darf, belegt Art. 114 Abs. 3 AEUV, wonach die Kommission in ihren Vorschlägen zur Rechtsangleichung unter anderem in dem Bereich der Gesundheit von einem hohen Schutzniveau ausgeht. Wegen des weitgehenden Ausschlusses

103 104 105 106 107

108 109 110 111

Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 22. Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 22; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 43. Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 43; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 22; Sander, ZEuS 2005, 253 (264). Für die Kulturverträglichkeit s.o. Rn. 4093 ff. und den Verbraucherschutz s.u. Rn. 4233. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 23; Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 23; Schmidt am Busch, in: Grabitz/Hilf, Art. 152 EGV Rn. 46; Fischer, in: Lenz/ Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 23. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 23; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 23. Blanke, in: Calliess/Ruffert, Art. 151 EGV Rn. 15; Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf, Art. 151 EGV Rn. 152; a.A. Sparr, in: Schwarze, Art. 151 EGV Rn. 41. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523, Rn. 79) – Tabakwerbung. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 26.

1208

Kapitel 26 Gesundheitswesen

von Harmonisierungsmaßnahmen im Rahmen des Art. 168 Abs. 5 AEUV kommt dieser Norm besondere Bedeutung zu. Dabei sind allerdings stets die Grenzen der Rechtsangleichungskompetenz zu 4216 beachten, dass nämlich auf Art. 114 AEUV nur zurückgegriffen werden darf, wenn die Maßnahmen die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts tatsächlich verbessern.112 Ist das der Fall, so darf dem Gesundheitsschutz daneben durchaus eine entscheidende Bedeutung zukommen.113 Im Übrigen ist Art. 168 AEUV lex specialis zu Art. 114 AEUV.114 Dies gilt insbesondere für die in Art. 168 Abs. 4 AEUV genannten Bereiche.115 2.

Kompetenzen mit anderen Schwerpunkten

4217 Wird die Union aufgrund anderer Zuständigkeiten tätig, beispielsweise im Rahmen des Verbraucher-116 oder Umweltschutzes117 oder der Förderung medizinischer Forschung,118 aber auch im Agrarbereich,119 kommt es immer wieder zu Berührungen mit der Gesundheitspolitik.120 Dabei ist stets die Querschnittsklausel des Art. 168 Abs. 1 AEUV121 zu beachten.122

C.

Gesundheit und Grundfreiheiten

4218 Auch im Rahmen der Grundfreiheiten spielt der Gesundheitsschutz eine Rolle. Der EuGH hat klargestellt, dass die nationalen Zuständigkeiten im Gesundheitswesen nicht von der Beachtung der Grundfreiheiten entbinden.123 Umgekehrt können Beeinträchtigungen der Warenverkehrsfreiheit, der Arbeitnehmerfreizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Gesundheitsbelan-

112

113 114 115 116 117 118 119 120 121 122

123

EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung. Zur jahrelangen Auseinandersetzung um das Verbot der Tabakwerbung Classen, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 66 f. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 62; 11578, Rn. 75) – Tobacco; allgemein näher o. Rn. 3424 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 60; Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 24. Berg, in: Schwarze, Art. 152 EGV Rn. 16; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 26. Art. 169 AEUV. Art. 191 ff. AEUV. Art. 179 ff. AEUV. Art. 43 ff. AEUV. Zu weiteren möglichen Berührungen Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 152 EGV Rn. 28. S.o. Rn. 4209 ff. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 61. Ausführlich zur Abgrenzung zwischen der Rechtsgrundlage der Gesundheitspolitik und den anderen Handlungsermächtigungen Lurger, in: Streinz, Art. 152 EGV Rn. 25 ff. Etwa EuGH, Rs. C-120/95, Slg. 1998, I-1831 (1880, Rn. 20 ff.) – Decker.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1209

gen gerechtfertigt sein.124 Ein Rechtfertigungsgrund bildet auch die Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit.125 Von besonderem Interesse ist dies im Rahmen der grenzüberschreitenden Inanspruchnahme medizinischer Leistungen und dem Verkauf von Arzneimitteln.126

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht A.

Lebensmittelrecht

Das Lebensmittelrecht ist dank der WHO stark international geprägt. Auf europäi- 4219 scher Ebene kommen insbesondere die Kompetenzen zur Rechtsangleichung (Art. 114 AEUV) und die Agrarkompetenz (Art. 43 AEUV) für den Erlass von Sekundärrecht in Betracht. Zum Teil kommen auch die Gesundheitskompetenz des Art. 168 Abs. 4 AEUV oder die Außenhandelskompetenz des Art. 207 AEUV zum Tragen.127 Dabei ist jeweils die Querschnittsklausel des Art. 168 Abs. 1 AEUV zu beachten. Eine Art „Basisverordnung“ mit den grundlegenden Anforderungen an das Le- 4220 bensmittelrecht ist die VO (EG) Nr. 178/2002.128 Eine wichtige Rolle spielen auch die Richtlinien und Verordnungen zu Kennzeichnungspflichten von Lebensmitteln: die RL 2000/13/EG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür129, die VO (EG) Nr. 510/2006 des Rates zum Schutz von geographischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel130, die VO (EWG) Nr. 2092/91 des Rates über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel131 sowie die RL 2002/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Nahrungsergänzungsmittel132. Hinzu tritt eine Vielzahl produktspezifischer Regelungen, zum Beispiel die VO 4221 (EG) Nr. 1830/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von genetisch veränderten Organismen und 124 125 126 127 128

129 130 131 132

S. Art. 36, 45 Abs. 3, 52 Abs. 1, 62 AEUV. Näher dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 948 ff., 1642 ff., 2235, 2641 ff. EuGH, Rs. C-120/95, Slg. 1998, I-1831 (1884, Rn. 39) – Decker; Rs. C-322/01, Slg. 2003, I-14887 (15001, Rn. 122 f.) – DocMorris. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1558 ff., 1570. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 62. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit vom 28.1.2002, ABl. L 31, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.3.2000, ABl. L 109, S. 29. Vom 20.3.2006, ABl. L 93, S. 12. Vom 24.6.1991, ABl. L 198, S. 1. Vom 10.6.2002, ABl. L 183, S. 51.

1210

Kapitel 26 Gesundheitswesen

über die Rückverfolgbarkeit von aus genetisch veränderten Organismen hergestellten Lebensmitteln und Futtermitteln133. Weiter bestehen Vorschriften zur Lebensmittelüberwachung, zum Beispiel die 4222 RL 89/397/EWG des Rates über die amtliche Lebensmittelüberwachung134. Institutionellen Charakter haben das Europäische Lebensmittel- und Veterinäramt in Grange (Irland) mit Aufgaben vor allem im Bereich der Lebensmittelüberwachung und die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit in Parma mit Aufgaben insbesondere in der Risikobewertung.

B.

Organe, Substanzen menschlichen Ursprungs, Blut und Blutderivate

4223 Art. 168 Abs. 4 lit. a) AEUV gibt der Union Möglichkeiten, Maßnahmen zur Festlegung hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie für Blut und Blutderivate zu ergreifen.135 Diese können auch verbindlich gestaltende Festsetzungen und Vorgaben für die Mitgliedstaaten enthalten.136 Die Grundlage in diesem Bereich bildet die RL 2002/ 98/EG zur Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Gewinnung, Testung, Verarbeitung, Lagerung und Verteilung von menschlichem Blut und Blutbestandteilen137. Sie wurde weiter ausgestaltet durch die RL 2004/33/EG hinsichtlich bestimmter technischer Anforderungen für Blut und Blutbestandteile138, die RL 2005/61/EG in Bezug auf die Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit und die Meldung ernster Zwischenfälle und ernster unerwünschter Reaktionen139 sowie die RL 2005/62/EG wegen gemeinschaftlicher Standards und Spezifikationen für ein Qualitätssystem für Blutspendeeinrichtungen140. Im selben Verhältnis stehen die RL 2004/23/EG zur Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Spende, Beschaffung, Testung, Verarbeitung, Konservierung, Lagerung und Verteilung von menschlichen Geweben und Zellen141 und die RL 2006/86/EG hinsichtlich der Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit, der Meldung schwerwiegender Zwischenfälle und unerwünschter Reaktionen sowie bestimmter techni-

133 134 135 136 137 138 139 140

141

Vom 22.9.2003, ABl. L 268, S. 24. Vom 14.6.1989, ABl. L 186, S. 23. S.o. Rn. 4182, 4188. S.o. Rn. 4173. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.1.2003 und zur Änderung der RL 2001/83/EG, ABl. L 33, S. 30. Der Kommission zur Durchführung der RL 2002/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.3.2004, ABl. L 91, S. 25. Der Kommission zur Durchführung der RL 2002/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.9.2005, ABl. L 256, S. 32. Der Kommission zur Durchführung der RL 2002/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf gemeinschaftliche Standards und Spezifikationen für ein Qualitätssystem für Blutspendeeinrichtungen vom 30.9.2005, ABl. L 256, S. 41. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31.3.2004, ABl. L 102, S. 48.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1211

scher Anforderungen an die Kodierung, Verarbeitung, Konservierung, Lagerung und Verteilung von menschlichen Geweben und Zellen142.

C.

Gesundheitsbezogenes Veterinärwesen und Pflanzenschutz

Als Reaktion auf die BSE-Krise implantierte der Vertrag von Amsterdam die 4224 Kompetenz für Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben. Auf Art. 168 Abs. 4 lit. b) AEUV als lex specialis zu Art. 43 AEUV143 gestützt wurden bislang unter anderem:144 - die RL 1999/72/EG über Maßnahmen zum Schutz gegen bestimmte Zoonosen bzw. ihre Erreger bei Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs zur Verhütung lebensmittelbedingter Infektionen und Vergiftungen145, - die RL 2000/15/EG zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen146, - die RL 2000/16/EG zum Verkehr mit Mischfuttermitteln und mit Futtermittel-Ausgangserzeugnissen147, - die RL 2000/77/EG mit Grundregeln für die Durchführung der amtlichen Futtermittelkontrollen148, - die VO (EG) Nr. 999/2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien149, - die RL 2001/10/EG in Bezug auf Scrapie150, - die RL 2001/46/EG mit Grundregeln für die Durchführung der amtlichen Futtermittelkontrollen sowie betreffend die Tierernährung151, 142 143 144 145 146 147

148 149

150 151

Der Kommission zur Umsetzung der RL 2004/23/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.2006, ABl. L 294, S. 32. S.o. Rn. 4190. Weitere Beispiele finden sich bei Fischer, in: Lenz/Borchardt, Art. 168 AEUV Rn. 17. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 92/117/EWG des Rates vom 29.7.1999, ABl. L 210, S. 12. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 64/432/EWG des Rates vom 10.4.2000, ABl. L 105, S. 34. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 79/373/EWG des Rates über den Verkehr mit Mischfuttermitteln und der RL 96/25/EG des Rates über den Verkehr mit Futtermittel-Ausgangserzeugnissen vom 10.4.2000, ABl. L 105, S. 36. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 95/53/EG des Rates vom 14.12.2000, ABl. L 333, S. 81. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.5.2001, ABl. L 147, S. 1 (geändert durch die VO (EG) Nr. 220/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 999/2001 vom 11.3.2009, ABl. L 87, S. 155). Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 91/68/EWG des Rates vom 22.5.2001, ABl. L 147, S. 41. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 95/53/EG des Rates sowie der RLn 70/524/EWG, 96/25/EG und 1999/29/EG des Rates vom 23.7.2001, ABl. L 234, S. 55.

1212

Kapitel 26 Gesundheitswesen

-

die VO (EG) Nr. 853/2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs152 und - die VO (EG) Nr. 854/2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs153. Zum Teil wurden Richtlinien und Verordnungen auch auf Art. 168 Abs. 4 lit. b) 4225 i.V.m. Art. 43 AEUV gestützt,154 beispielsweise - die RL 2000/20/EG zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen155, - die VO (EG) Nr. 1760/2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 820/97156, - die VO (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit157 und - die VO (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz158.

D.

Arzneimittel und Medizinprodukte

4226 Das Arzneimittelrecht befindet sich im Spannungsfeld zwischen Binnenmarktfreiheiten einerseits und Anforderungen von Verbraucherschutz sowie Gesundheitspolitik andererseits. Unter anderem aus Gründen der Kostensenkung soll der grenzüberschreitende Handel mit Medikamenten gefördert werden. Zugleich soll es aus medizinischen Gründen hinreichende Kontrollen der Arzneimittel mit Blick auf therapeutische Wirkungen und Unschädlichkeiten geben.159 Bislang wurde für die einschlägigen Rechtsakte im Wesentlichen die Binnenmarktkompetenz des Art. 95 EG herangezogen. Künftig könnten Rechtsakte auch auf Art. 168 Abs. 4 lit. c) AEUV gestützt werden.160 Grundlegend ist die RL 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftsko4227 dexes für Humanarzneimittel161. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, ein Genehmi152 153 154 155 156 157 158 159 160 161

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004, ABl. L 139, S. 55. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004, ABl. L 139, S. 206. Z.T. wurde als Rechtsgrundlage zusätzlich Art. 114 AEUV gewählt. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 64/432/EWG des Rates vom 16.5.2000, ABl. L 163, S. 35. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.7.2000, ABl. L 204, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2002, ABl. L 31, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004, ABl. L 165, S. 1. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 64. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 64. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.11.2001, ABl. L 311, S. 67.

§ 5 Wichtiges Sekundärrecht

1213

gungsverfahren für die Zulassung von Arzneimitteln anhand bestimmter Maßstäbe durchzuführen. Die Arznei wird dann in der gesamten Union verkehrsfähig. Für bestimmte Arzneimittel sieht die VO (EG) Nr. 726/2004 zur Festlegung von 4228 Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Humanund Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen Arzneimittel-Agentur162 ein europäisches Zulassungsverfahren vor der Europäischen ArzneimittelAgentur (EMEA) vor. Letztere mit Sitz in London hat zudem die Aufgabe, Kommission und Mitgliedstaaten auch im Übrigen im Bereich der Arzneimittelsicherheit zu beraten. Spezifische Regeln bestehen für Kinderarzneimittel163 und neue Therapien.164 Auf der Grundlage von Art. 168 Abs. 4 lit. a) AEUV ergingen, wie dort erwähnt,165 die RLn 2002/98/EG166 und 2004/23/EG167 mit den entsprechenden Tochterrichtlinien.

E.

Grenzüberschreitende medizinische Versorgung

Zur Realisierung der Freizügigkeit wurden von der Union verschiedene Maßnah- 4229 men ergriffen, um die mitgliedstaatlichen Sozialversicherungssysteme aufeinander abzustimmen. Zuletzt erging auf der Grundlage von Art. 48 AEUV und Art. 352 AEUV die VO (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit168, die auch Fragen der Kostenerstattung durch den zuständigen Träger (Krankenkasse etc.) bei grenzüberschreitender Inanspruchnahme medizinischer Leistungen beinhaltet.169 Im Entwurf befindet sich eine Patientenmobilitätsrichtlinie.170

162 163

164

165 166

167

168 169 170

Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31.3.2004, ABl. L 136, S. 1. VO (EG) Nr. 1901/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über Kinderarzneimittel und zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1768/92, der RLn 2001/20/EG und 2001/83/EG sowie der VO (EG) Nr. 726/2004 vom 12.12.2006, ABl. L 378, S. 1. VO (EG) Nr. 1394/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über Arzneimittel für neuartige Therapien und zur Änderung der RL 2001/83/EG und der VO (EG) Nr. 726/2004 vom 13.11.2007, ABl. L 324, S. 121. S.o. Rn. 4224. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Gewinnung, Testung, Verarbeitung, Lagerung und Verteilung von menschlichem Blut und Blutbestandteilen und zur Änderung der RL 2001/83/EG vom 27.1.2003, ABl. L 33, S. 30. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Spende, Beschaffung, Testung, Verarbeitung, Konservierung, Lagerung und Verteilung von menschlichen Geweben und Zellen vom 31.3.2004, ABl. L 102, S. 48. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004, ABl. L 166, S. 1. S. Art. 17 ff. der VO. Ausführlich Krajewski, EuR 2010, 165 (176 ff.).

Kapitel 27 Verbraucherschutz

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung A.

Bedürfnis nach einer europäischen Verbraucherschutzpolitik

Verbraucherschutz basiert darauf, dass in der modernen Industriegesellschaft mit 4230 ihren differenzierten Waren- und Dienstleistungsangeboten der wirtschaftlich schwache Verbraucher ohne Information oft schutzlos gegenüber unlauterem Verhalten von Produzenten, Dienstleistern und Händlern und damit der Übermacht der Anbieter dasteht. Zu Beginn des europäischen Einigungsprozesses standen der Abbau von Handelshindernissen und die Verwirklichung der Marktfreiheiten im Vordergrund. Aufgrund dieser marktliberalen Konzeption fand der Verbraucherschutzgedanke zunächst keinen Eingang in die Gemeinschaftspolitik.1 Mit der Errichtung des Europäischen Binnenmarkts2 stellte sich jedoch die Fra- 4231 ge nach einer Verbraucherschutzpolitik nicht nur auf mitgliedstaatlicher, sondern auch auf europäischer Ebene.3 Dies basiert darauf, dass unterschiedliche Verbraucherschutzniveaus der einzelnen Mitgliedstaaten den grenzüberschreitenden Marktzutritt erschweren, der Verbraucher häufig aus Unkenntnis fremden Rechts vor grenzüberschreitenden Transaktionen zurückschreckt und ein einheitlicher unionsweiter Verbrauchermindeststandard das Vertrauen der Verbraucher in grenzüberschreitende Verträge zu steigern geeignet ist.4 Seit der ersten Hälfte der 70er Jahre wird der Verbraucherschutz deshalb als eigenständiges Handlungsfeld auf europäischer Ebene behandelt.5

1 2 3 4 5

Rösler, EuR 2008, 800 (800). Insbes. durch die EEA von 1986. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 70. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 16 f. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 1; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_27, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1216

B.

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Der Verbraucherschutz als Unionspolitik

4232 Nachdem die ersten einschlägigen Rechtsakte ohne gesicherte Rechtsgrundlage ergingen, wurde mit dem Vertrag von Maastricht der Verbraucherschutz ausdrücklich als Aufgabe der Union in den Verträgen verankert.6 I.

Querschnittsklausel

4233 Heutzutage verpflichtet Art. 12 AEUV die Union in allen Politikbereichen, „den Erfordernissen des Verbraucherschutzes“ Rechnung zu tragen (sog. Querschnittsklausel).7 Ähnlich gebietet Art. 38 EGRC ein hohes Verbraucherschutzniveau.8 Die Querschnittsklausel trägt der Tatsache Rechnung, dass Verbraucherbelange sehr weit gefächert und vielfältig sind und daher praktisch jede Politik den Verbraucher in irgendeiner Weise berührt. Dementsprechend weitreichend ist sie zu beachten. Ihre inhaltliche Durchschlagskraft ist allerdings begrenzt.9 II.

Beschränkte Unionskompetenz

4234 Allerdings sind die Unionskompetenzen nicht gleichermaßen wie die Aufwertung des Verbraucherschutzes durch die Aufnahme der Querschnittsklausel erweitert worden.10 Gem. Art. 169 Abs. 1 AEUV leistet die Union zur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechts auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen. Gem. Art. 169 Abs. 2 AEUV leistet die Union einen Beitrag zur Erreichung dieser Ziele durch Maßnahmen, die sie im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts nach Art. 114 AEUV erlässt und durch Maßnahmen zur Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten. Damit begründet Art. 169 AEUV eine europäische Zuständigkeit neben der der 4235 Mitgliedstaaten. Primär verantwortlich bleiben jedoch die Mitgliedstaaten. Die europäische Kompetenz ist grundsätzlich nachrangig.11 Zurückzuführen ist dies da-

6

7 8 9 10 11

Zur Historie Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 71; Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 8 ff.; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 3 ff. S. ausführlich o. Rn. 2393 ff. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 4377 ff. S.u. Rn. 4241 f. So schon Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 1; Staudenmayer, RIW 1999, 733 (734 f.) jeweils zum Vertrag von Amsterdam. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 16; Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 11; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 10.

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung

1217

rauf, dass der Verbraucherschutz nicht zu den markt- und wirtschaftsorientierten Kernzielen der Union zählt.12

C.

Verbraucherbegriff und -leitbild

I.

Verbraucherbegriff

Das Primärrecht definiert den Begriff des Verbrauchers überhaupt nicht,13 das Se- 4236 kundärrecht bestimmt ihn je nach Schutzbereich verschieden.14 Ein weiter Verbraucherbegriff taucht etwa im Versicherungs-, Banken- und Anlagenrecht auf und umfasst alle Kunden, unabhängig davon, ob sie privat oder gewerblich tätig werden.15 Ein enges Verständnis findet sich in vielen klassischen Verbraucherschutzrichtlinien und bei deren Auslegung beim EuGH. Danach sind nur natürliche Personen erfasst, die bei ihrem Markthandeln nicht für gewerbliche oder berufliche, also nur für private Zwecke tätig sind.16 Der Verbraucherbegriff umfasst damit insgesamt nicht eine aus einer bestimm- 4237 ten Eigenschaft heraus schutzwürdige Personengruppe, sondern stellt auf die Rolle am Markt ab.17 Er ist im Wesentlichen situations- oder problembezogen.18 Im Zuge der Umsetzung der Fernabsatzrichtlinie19 wurde eine inhaltlich dem engen Verbraucherbegriff entsprechende Definition in § 13 BGB eingeführt.20 Beim in den sozialen Grundrechten platzierten Art. 38 EGRC bedingten dessen besonderer Schutzcharakter und Reichweite den engen Verbraucherbegriff.21 II.

Verbraucherleitbild

Dem in Art. 12, 169 AEUV, 38 EGRC verankerten Verbraucherschutz stehen die 4238 Interessen der Anbieter an einem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts 12 13

14

15 16 17 18 19

20 21

Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 2. Lettl, GRUR 2004, 449 (451); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 4; Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 6; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 11. Lettl, GRUR 2004, 449 (451); Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 11. Ausführlich mit Beispielen aus verschiedenen Richtlinien Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 93 f. und Pfeiffer, in: Grabitz/Hilf, Art. 153 EGV Rn. 25. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 11. EuGH, Rs. C-541 u. 542/99, Slg. 2001, I-9049 (9063 f., Rn. 15 ff.) – Cape u. Idealservice. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 4. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 4. RL 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.9.2002 über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher und zur Änderung der RL 90/619/EWG des Rates und der RLn 97/7/EG und 98/27/EG, ABl. L 271, S. 16. Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 6. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4402 f.

1218

Kapitel 27 Verbraucherschutz

gegenüber, die in erster Linie durch die Marktfreiheiten der Art. 34, 56 AEUV geschützt werden. Der EuGH hat den Ausgleich dieses Interessengrundsatzes in der Weise vorgenommen, dass er zur Auslegung des Verbraucherschutzbegriffs sowohl im Primär-22 als auch im Sekundärrecht23 in ständiger Rechtsprechung vom „aufgeklärten“ Verbraucher, d.h. vom durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Bürger ausgeht.24 Dem Leitbild des EuGH liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Verbraucher gegebene Informationen zur Kenntnis nehmen und zutreffende Schlüsse ziehen.25 Nicht zuletzt deshalb erfährt dieses Leitbild Kritik.26 Mit dem Schutzcharakter des Art. 38 EGRC ist es für dessen Anwendungsbereich problematisch, außer eine hinreichende Information wird verbrauchergerecht sichergestellt.27 Das Verbraucherleitbild des EuGH orientiert sich an engl. und frz. Rechtstra4239 ditionen, die dieses Leitbild insbesondere bei strafrechtlich sanktionierten Irreführungsverbotstatbeständen heranziehen, um die Schwelle für Verurteilungen nicht zu tief anzusetzen.28 Dem stand ursprünglich das traditionelle deutsche Leitbild des „flüchtigen“ Verbrauchers gegenüber, wobei die deutsche Rechtsprechung mittlerweile ihr Verbraucherleitbild in Anlehnung an die EuGH-Rechtsprechung revidiert hat.29 Das vom EuGH entwickelte Verbraucherleitbild wird im Sekundärrecht aufge4240 griffen, so beispielsweise ausdrücklich in der RL 2005/29/EG30 über unlautere Geschäftspraktiken, die von einem Durchschnittsverbraucher ausgeht, der im Hinblick auf das betreffende Produkt und in der jeweiligen Situation „angemessen gut unterrichtet und angemessen aufmerksam und kritisch ist“ (Erwägungsgrund 18).

22 23

24 25 26 27 28 29 30

EuGH, Rs. C-220/98, Slg. 2000, I-117 (146, Rn. 27 f.) – Estée Lauder. EuGH, Rs. C-210/96, Slg. 1998, I-4657 (4691, Rn. 31) – Gut Springenheide; Rs. C112/99, Slg. 2001, I-7945 (7991, Rn. 52) – Toshiba Europe; Rs. C-44/01, Slg. 2003, I-3095 (3148, Rn. 55) – Pippig Augenoptik. Ausführliche Auslegung des EuGH-Verbraucherleitbilds bei Lettl, GRUR 2004, 449 (453 ff). Lettl, GRUR 2004, 449 (453). Deutsch, GRUR 1996, 541 (544 ff.); Helm, in: FS für Tilmann, 2003, S. 135 (142). Frenz, Europarecht 4, Rn. 4403 f. Lettl, GRUR 2004, 449 (453). S. dazu Nordemann, WRP 2000, 977 ff.; Lettl, GRUR 2004, 449 (456 ff.); Helm, in: FS für Tilmann, 2003, 135 (144). RL 2005/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.5.2005 über unlautere Geschäftspraktiken im binnenmarktinternen Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und Verbrauchern und zur Änderung der RL 84/450/EWG des Rates, der RLn 97/7/EG, 98/27/EG und 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates (RL über unlautere Geschäftspraktiken), ABl. L 149, S. 22.

§ 2 Ziele

1219

§ 2 Ziele A.

Verbraucherschutz als Unionsverpflichtung

Wie oben dargelegt31 verpflichtet die Querschnittsklausel des Art. 12 AEUV die 4241 Union bei der Festlegung und Durchführung der anderen Unionspolitiken und -maßnahmen, „den Erfordernissen des Verbraucherschutzes“ Rechnung zu tragen. Die Querschnittsklausel wendet sich an alle Unionsorgane. Besonders wichtig ist sie jedoch für die Kommission, da dieser vorrangig das Initiativrecht zukommt.32 Wenn sie Initiativen oder Vorschläge für Unionsrecht verabschiedet, muss sie die Zielsetzungen in dem betreffenden Politikbereich mit den Erfordernissen des Verbraucherschutzes in Einklang bringen.33 Die Unionsorgane sind aufgrund der Querschnittsklausel allerdings nicht ge- 4242 zwungen, in den Handlungsfeldern der Union ein hohes oder das höchstmögliche Verbraucherschutzniveau sicherzustellen.34 Sie sind lediglich verpflichtet, dem Verbraucherschutz „Rechnung“ zu tragen.35 Dies bedeutet, dass bei einer Kollision des Verbraucherschutzes mit anderen Unionsprinzipien die Kollision im Wege der Abwägung im Einzelfall aufzulösen ist, wobei die Querschnittsklausel dem Verbraucherschutz keinen prinzipiellen Vorrang einräumt.36 Insoweit ist die Querschnittsklausel – unter Berücksichtigung eines Prognosespielraums des Unionsgesetzgebers – auch justiziabel.37

B.

Tätigkeitsfelder des Verbraucherschutzes

Wie Art. 169 Abs. 1 AEUV entnommen werden kann, ist „Ziel“ des Verbraucher- 4243 schutzes der Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher. Der Verbraucherschutz wird gem. Art. 169 Abs. 1 AEUV durch Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung der Verbraucherinteressen gefördert. Art. 169 Abs. 2 AEUV spricht von den in Absatz 1 genannten „Zielen“. Es handelt sich jedoch streng genommen nicht um Ziele i.S.d. Festlegung eines erwünschten Zustands, sondern um Handlungs- bzw. Tätigkeitsfelder.38 31 32 33 34 35 36 37

38

S.o. Rn. 2393, 4233. S.o. Rn. 1738 ff. Staudenmayer, RIW 1999, 733 (734 f.). Eine Ausnahme gilt für den Bereich der Rechtsangleichung zur Verwirklichung des Binnenmarkts nach Art. 114 Abs. 3 S. 1 AEUV. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 14; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 24. S.o. Rn. 2395 f. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 14; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 21; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 24. Andere Stimmen in der Lit. sehen die Justiziabilität auf die Begründungspflicht des Art. 296 Abs. 2 AEUV beschränkt. So z.B. Reich, VuR 1999, 3 (9). So auch Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 11.

1220

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Das Ziel des Verbraucherschutzes kann nach Art. 169 Abs. 1 AEUV vielmehr dahin beschrieben werden, die wirtschaftlichen und gesundheitlichen Interessen der Verbraucher vor unlauterem Verhalten von Produzenten, Dienstleistern und Händlern zu schützen und den Verbraucher aufgrund angemessener Information in eine Lage zu versetzen, in der er seine Stellung am Markt eigenverantwortlich und in wirtschaftlich vernünftiger Weise ausüben kann.39 Mit den in Art. 169 AEUV verwendeten weiten Begriffen wird der Union bei 4245 der Konkretisierung ihrer Verbraucherschutzpolitik bereits ein weiter Ermessensspielraum eröffnet.40 Aus der Aufzählung der Tätigkeitsbereiche in Art. 169 Abs. 1 AEUV scheint die Frage zu erwachsen, ob die Vorschrift abschließend zu verstehen ist. Praktisch relevant ist diese Frage jedoch nicht, weil die Tätigkeitsfelder darauf abzielen, den Anwendungsbereich der Vorschrift in einer für alle Fragen des Verbraucherschutzes umfassend geöffneten Weise zu umschreiben.41 4244

§ 3 Reichweite A.

Geteilte Zuständigkeit

4246 Gem. Art. 4 Abs. 2 lit. f) AEUV erstreckt sich die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit auf den Bereich des Verbraucherschutzes. Damit wird die bereits im Vertrag von Maastricht eingeführte doppelte Grundlage der Verbraucherpolitik fortgeführt. Im Hinblick auf die binnenmarktbezogene Grundlage teilen sich Union und Mitgliedstaaten ebenfalls gem. Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV die Zuständigkeit42 nach Maßgabe von Art. 2 Abs. 2 AEUV.

B.

Zuständigkeit der Union

4247 Das System der Handlungsformen in Art. 169 Abs. 2 AEUV ist zweispurig angelegt: als Teil der Binnenmarktkompetenz des Art. 114 AEUV nach lit. a) und als binnenmarktunabhängige reine Verbraucherschutzpolitik gem. lit. b).43

39 40 41

42 43

Vgl. Pielow, in: Tettinger/Stern, EGRC, 2006, Art. 38 Rn. 13; Wichard, in: Calliess/ Ruffert, Art. 38 GRCh Rn. 2. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 9; Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 15; Pfeiffer, in: Grabitz/Hilf, Art. 153 EGV Rn. 18. Vgl. Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 11 gegen eine abschließende Aufzählung in Art. 169 Abs. 1 AEUV: nach der Querschnittsklausel sollten umfassend und nicht sachlich oder politisch begrenzt die Interessen der Verbraucher gefördert und ein hohes Schutzniveau gewährleistet werden. Mit Ausnahme der ausschließlichen Unionszuständigkeit für die Wettbewerbsregeln nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV; s.o. Rn. 2216. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 31; Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 10.

§ 3 Reichweite

I.

1221

Binnenmarktkompetenz

Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV verweist vollständig auf die Binnenmarktkompetenz in Art. 114 AEUV.44 Es ist damit die allgemeine Kompetenz des Art. 114 AEUV einschlägig. Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV verleiht der Union keine eigenständige Kompetenz.45 Nach Art. 114 AEUV kann die Union Maßnahmen zur Angleichung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.46 Dass die Harmonisierung des Verbraucherrechts der Verwirklichung des Binnenmarkts dient, ist grundsätzlich unstrittig. Denn unterschiedliche Verbraucherschutzniveaus der einzelnen Mitgliedstaaten erschweren den grenzüberschreitenden Marktzutritt, da die Ermittlung unterschiedlicher Rechtsordnungen und die Anpassung von Produkten und Verträgen an verschiedene Vorgaben die Transaktionskosten erhöhen.47 Weiter hält den Verbraucher die Unkenntnis fremden Rechts oft von grenzüberschreitenden Transaktionen ab; umgekehrt kann ein einheitlicher unionsweiter Verbrauchermindeststandard das Vertrauen der Verbraucher in grenzüberschreitende Verträge steigern.48 Art. 114 AEUV ist vor allem zielbezogen an der Verwirklichung des Binnenmarkts ausgerichtet. Hierüber können sich also Auswirkungen auf die verschiedenen einzelnen Sachbereiche ergeben.49 Allerdings legt der EuGH diese Kompetenzgrundlage insoweit eng aus, als nach seiner Rechtsprechung zur Tabakwerbung50 ein auf der Grundlage von Art. 114 AEUV erlassener Rechtsakt „tatsächlich den Zweck haben (muss), die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern“. „Die bloße Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften und die abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten oder daraus möglicherweise entstehenden Wettbewerbsverzerrungen“ genügt nicht, um die Wahl von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen.51 Daher kann die Union eine Maßnahme auf der Grundlage des Art. 114 AEUV nur erlassen, wenn diese dem (zumindest Haupt-)Zweck dient, die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern.52 Ein lediglich minimaler oder marginaler Binnenmarktbezug reicht nicht.53 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

Rösler, EuR 2008, 800 (805). Roth, JZ 2001, 475 (477); Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 15 unter Berufung auf EuGH, Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 19) – El Corte Inglés. Ausführlich dazu o. Rn. 3341, 3368 ff. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 16. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 17 m.w.N. sowohl hinsichtlich einer Zustimmung als auch krit. Stimmen. Ausführlich o. Rn. 3374 ff. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung. Roth, JZ 2001, 475 (477); Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 15; Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 16. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 14.

4248

4249

4250

4251

1222

4252

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Hauptziel einer Maßnahme nach Art. 114 AEUV kann daher nicht der Verbraucherschutz sein. Aufgrund des Verweises in Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV und der insoweit restriktiven Rechtsprechung des EuGH wird der Verbraucherschutz auf Unionsebene dem Binnenmarktziel nachgeordnet54 und hat sich auf marktkomplementäre Mittel zu beschränken.55 Im Rahmen der Diskussion um die Rechtsprechung des EuGH zur Tabakwerbung56 und der damit zusammenhängenden Frage, inwieweit eine Unionsmaßnahme tatsächlich auf Art. 114 AEUV gestützt werden kann oder anderen Zielen als der Verwirklichung des Binnenmarkts dient, wurde deshalb die Kompetenz der Union zum Erlass einiger Verbraucherrechts-Richtlinien rückwirkend in Zweifel gezogen.57 II.

Unterstützungs-, Ergänzungs- und Überwachungsmaßnahmen

4253 Dem Verbraucherschutz als Hauptziel darf sich die Union nach Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV binnenmarktunabhängig nur mit Maßnahmen zur Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten widmen.58 Anders als Art. 169 Abs. 2 lit. a) AEUV verleiht Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV der Union damit eine eigenständige Kompetenz, wenn auch beschränkt auf die Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten.59 Insoweit ist auch die geteilte Zuständigkeit der Union nach Art. 4 Abs. 2 lit. f) AEUV inhaltlich beschränkt und faktisch in die Nähe der bloßen Unterstützung und Ergänzung gem. Art. 6 AEUV gerückt, wie sie etwa für den Schutz und die Verbesserung der menschlichen Gesundheit vorgesehen ist. Die Maßnahmen der Union werden nach Art. 169 Abs. 3 AEUV vom Europäischen Parlament und dem Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses beschlossen. Es ist noch nicht abschließend geklärt, wie weit Unterstützung, Ergänzung und 4254 Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten gehen können. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Überwachung: Da die Befugnis neben der allgemeinen Überwachungsbefugnis der Kommission aus Art. 17 Abs. 1 AEUV steht, scheint 54 55

56 57

58 59

Basedow, in: FS für Everling I, 1995, S. 49 (67 f.). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 16. Nach Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 33 hat sich die Forderung des EuGH nach dem Tabakwerbeurteil jedoch nicht realisiert. Vielmehr sei vielen neuen Verbraucherschutzrichtlinien eindeutig als Zweck die Hebung des Verbraucherschutzniveaus zu entnehmen. S.o. Rn. 3347, 3424 ff. S. z.B. krit. zur RL 85/577/EWG des Rates vom 20.12.1985 betreffend den Verbraucherschutz im Falle von außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen (ABl. L 372, S. 31) Roth, JZ 2001, 475 (477); zur RL 93/13/EWG des Rates vom 5.4.1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (ABl. L 95, S. 29) Roth, JZ 2001, 475 (477 f.) und Reich, ZEuP 1994, 381 (386); zur RL 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.5.1999 zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter (ABl. L 171, S. 12) Honsell, JZ 2001, 278 (278) und Roth, JZ 2001, 475 (478). Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 10. Roth, JZ 2001, 475 (477, Fn. 36).

§ 3 Reichweite

1223

ihr Zweck recht offen.60 Sie könnte sich auf die Förderung und Koordinierung der sich vollziehenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten untereinander oder mit der Kommission beziehen.61 In jedem Fall müssen die Maßnahmen an die Politik der Mitgliedstaaten anknüpfen, wobei dem Unionsgesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zukommt, wann eine Maßnahme der Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten dient.62 Es sind jedoch bindende inhaltliche Eingriffe in die mitgliedstaatlichen Politi- 4255 ken möglich.63 Dies ergibt sich aus der Existenz der sog. Schutzverstärkungsklausel des Art. 169 Abs. 4 AEUV, die andernfalls sinnlos wäre.64 Außerdem spricht Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV von Maßnahmen, während in einer Vorgängervorschrift noch von „spezifischen Aktionen“ die Rede war. Der Begriff der Maßnahmen schließt auch bindende Rechtsakte ein.65 Schließlich werden die Maßnahmen nach Art. 169 Abs. 3 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, weshalb nach Art. 289 Abs. 3 AEUV ohnehin nur Gesetzgebungsakte in Betracht kommen.66 Diese Kompetenzgrundlage ist bislang allerdings nur sehr selten angewandt 4256 worden.67 Da auf Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV alle nicht ausreichend binnenmarktbezogenen Verbraucherschutzmaßnahmen gestützt werden müssen, für die Art. 114 AEUV nicht zur Verfügung steht,68 könnte sich dies in Zukunft ändern.69

C.

Zuständigkeit der Mitgliedstaaten

I.

Schutzverstärkungsklausel

Die Formulierung von Art. 169 Abs. 2 AEUV macht bereits deutlich, dass primär 4257 in der Verbraucherpolitik die Mitgliedstaaten zuständig sind.70 Dies wird noch durch die Schutzverstärkungsklausel des Art. 169 Abs. 4 AEUV verdeutlicht. Danach hindern die nach Absatz 3 von der Union beschlossenen Maßnahmen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die Unionsregelungen sind somit als Mindeststandard zu verstehen.71 Die Mitgliedstaaten können weiter gehende Maßnahmen treffen. Diese 60 61 62

63 64 65 66 67 68 69 70 71

Rösler, EuR 2008, 800 (812); Reich, VuR 1999, 3 (10). Rösler, EuR 2008, 800 (812); Staudenmayer, RIW 1999, 733 (735). Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 19 spricht von einem „weiten Beurteilungsspielraum“, Pfeiffer, in: Grabitz/Hilf, Art. 153 EGV Rn. 35 hingegen von einem „gewissen Beurteilungsspielraum“. S.o. Rn. 4173, 4223. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 19. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 18; Reich, VuR 1999, 3 (9); Staudenmayer, RIW 1999, 733 (735). Vgl. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 18. Rösler, EuR 2008, 800 (805); Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 34. S.o. Rn. 4250 ff. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 35. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 16. Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 42.

1224

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Maßnahmen müssen lediglich nach Art. 169 Abs. 5 S. 2 AEUV mit den Verträgen vereinbar sein und nach Satz 3 der Kommission mitgeteilt werden.72 Der Verweis auf Art. 169 Abs. 3 AEUV hat zur Folge, dass die Schutzverstär4258 kungsklausel nur im Verhältnis zu den Unionsmaßnahmen gilt, welche die Politik der Mitgliedstaaten nach Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV unterstützen, ergänzen bzw. überwachen. Für den Bereich der verbraucherschutzrechtlichen Maßnahmen, die die Union im Rahmen der Rechtsangleichung vornimmt, gelten hingegen Art. 114 Abs. 4-6 AEUV.73 Sie ermöglichen zwar den Mitgliedstaaten, trotz getroffener Unionsmaßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten oder neu einzuführen, unterziehen allerdings Abweichungen einem Genehmigungsverfahren durch die Kommission. Die auf Art. 114 AEUV gestützten Richtlinien im Bereich des Verbraucherschutzrechts enthalten jedoch häufig sog. Mindestschutzklauseln, die es den Mitgliedstaaten ausdrücklich freistellen, strengere nationale Verbraucherschutzbestimmungen anzuwenden.74 II.

Absenkung des mitgliedstaatlichen Verbraucherschutzniveaus

4259 Dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund ihrer Verpflichtung in Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, nämlich die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen und alle Maßnahmen zu unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten, ihre nationalen Verbraucherschutzniveaus nicht oder jedenfalls nicht deutlich senken? Schließlich liegt bei einer Senkung des Verbraucherschutzniveaus in den Mitgliedstaaten auch eine Beeinträchtigung des Verbraucherschutzniveaus in der Union insgesamt nahe.75 Allerdings stellt sich hierbei die Frage, inwiefern der Verbraucherschutz tatsächlich ein „Ziel“ der Union ist. Bei den in Art. 3 EUV genannten Zielen der Union ist der Verbraucherschutz – anders als beispielsweise der Umweltschutz – nicht genannt. Andererseits verpflichtet die Querschnittsklausel des Art. 12 AEUV die Unionsorgane zur Beachtung der Erfordernisse des Verbraucherschutzes. Damit werden jedoch lediglich die Unionsorgane gebunden, nicht die Mitgliedstaaten. Außerdem werden die Unionsorgane nicht verpflichtet, ein hohes Verbraucherschutzniveau anzustreben. Da allgemein die Mitgliedstaaten primär für den Verbraucherschutz verantwortlich bleiben, können die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sein, ihr nationales Verbraucherschutzniveau nicht zu senken.76 72 73

74 75 76

Die Mitteilung an die Kommission hat reinen Informationscharakter. S. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 20 m.w.N. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 76; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 20; Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 43. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 37 m.N. zu einzelnen Richtlinien. Daher die Frage bejahend Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 17; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 11. A.A. Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 17; Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 11.

§ 4 Mittel

D.

1225

Subsidiarität

Da sich die Union im Bereich des Verbraucherschutzes nach Art. 4 Abs. 2 lit. f) 4260 AEUV die Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten teilt, gilt folglich grundsätzlich auch in diesem Bereich das Subsidiaritätsprinzip.77 Allerdings sind die Vorgaben eines Tätigwerdens der Union im Verbraucherschutz mit Art. 169 Abs. 2 lit. b) AEUV ohnehin sehr weit eingegrenzt. Das Subsidiaritätsprinzip bringt in diesem Bereich deshalb keine weitere Kompetenzeinschränkung mit sich.78 Etwas anderes gilt allerdings, wenn die Union ihre Kompetenz auf Art. 114 4261 AEUV stützt. Das Subsidiaritätsprinzip gilt auch für den Bereich des Binnenmarkts, da es sich auch hierbei nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV um eine geteilte Zuständigkeit handelt. Hier wird das Subsidiaritätsprinzip jedoch häufig mit der Argumentation entkräftet, verbraucherrechtliche Maßnahmen ließen sich auf Unionsebene besser durchführen als im nationalen Alleingang.79 Zudem kann dem Subsidiaritätsprinzip im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts deshalb nur wenig Gewicht zukommen, weil wohl niemand außer der Union selbst den Binnenmarkt realisieren kann.80

§ 4 Mittel A.

Umsetzung der europäischen Verbraucherschutzpolitik

I.

Tätigkeitsfelder

1.

Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Verbraucher

Die Unionsrechtsetzung orientiert sich an den in Art. 169 Abs. 1 AEUV genannten 4262 Tätigkeitsfeldern. Der Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Verbraucher spielt dabei eine besonders große Rolle: Güter und Dienstleistungen müssen so beschaffen sein, dass sie grundsätzlich beim Gebrauch keine gesundheitlichen oder sicherheitsmäßigen Gefahren enthalten.81 Als Anknüpfungspunkte kommen das Inverkehrbringen, die Zusammensetzung, die Kennzeichnung und Aufmachung, Produktionsverfahren und Bewerbung von Gütern, aber auch von Dienstleistungen in Betracht.82

77 78

79 80 81 82

Rösler, EuR 2008, 800 (806); Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 16. Beziehend auf den gesamten Art. 169 AEUV Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 31; Reich, VuR 1999, 3 (5). Nach Lurger, in: Streinz, Art. 153 EGV Rn. 16 sichert das Subsidiaritätsprinzip die Kompetenzbeschränkung nach Art. 169 AEUV „quasi doppelt“ ab. Rösler, EuR 2008, 800 (807); krit. Kenntner, NJW 1998, 2871 (2874). Rösler, EuR 2008, 800 (807); Reich, NJW 1998, 1537 (1537). Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 90. Pfeiffer, in: Grabitz/Hilf, Art. 153 EGV Rn. 10.

1226

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Hierbei besteht eine enge Verbindung zu den Unionsregelungen im Bereich des Gesundheitsschutzes.83 Allerdings ist der Gesundheitsschutz in Art. 169 AEUV rollenbezogen und knüpft damit an die aktuelle und potenzielle Nutzung von Waren oder Dienstleistungen durch Verbraucher an; er soll nicht die allgemeine Krankheitsprävention erfassen.84 Der Schutz der Sicherheit betrifft dieselbe Rollenkonstellation wie beim Schutz 4264 der Gesundheit, bezieht sich aber (auch) auf andere Rechtsgüter als die Gesundheit (beispielsweise das Eigentum).85 Dabei gilt das Vorsorgeprinzip: Vorliegen oder Umfang einer Gefahr für die Gesundheit oder Sicherheit der Verbraucher dürfen noch unklar sein. Dennoch sind Maßnahmen der Union erlaubt. Sie müssen sich lediglich an allgemeinen Kriterien orientieren wie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Diskriminierungsverbot etc.86 4263

2.

Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher

4265 Dem Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher dienen alle Maßnahmen, welche die Wahl- und Entscheidungsfreiheit der Verbraucher stärken und sie vor wirtschaftlichen, insbesondere finanziellen Nachteilen durch den Erwerb bewahren sollen.87 Zum Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher ergehen insbesondere Regelungen im Bereich des Vertragsrechts88 oder auch zur Wiedergutmachung von Schäden, zum Beispiel Haftung für fehlerhafte Produkte.89 3.

Förderung der Verbraucherrechte auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen

4266 Unter Maßnahmen zur Förderung der Verbraucherrechte auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen sind alle Aktivitäten zu verstehen, die unabhängig von einem Erwerbsvorgang die Position des Verbrauchers verbessern sollen.90 Im Bereich der Verbraucherinformation und

83 84 85 86 87 88

89

90

S.o. Rn. 4158 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 9; Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 11. Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 11. Pfeiffer, in: Grabitz/Hilf, Art. 153 EGV Rn. 11. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 9. Z.B. die RL 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. Z.B. die RL 85/374 des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte vom 25.7.1985, ABl. L 210, S. 29. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 9; Berg, in: Schwarze, Art. 153 EGV Rn. 11. Zu der Frage, ob Art. 169 Abs. 1 AEUV ein subjektives Recht der Verbraucher enthält, Frenz, Europarecht 4, Rn. 4381 (verneinend).

§ 4 Mittel

1227

-erziehung ergehen beispielsweise Vorschriften im Lebensmittelrecht zu Etikettierung und Aufmachung.91 II.

Erlass von Richtlinien

Bis Ende der 90er Jahre wurden auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes fast aus- 4267 schließlich Richtlinien erlassen. Dies lässt sich damit erklären, dass vor Einführung einer Vorgängernorm des Art. 169 AEUV im Vertrag von Maastricht die verbraucherschützenden Regelungen auf die Rechtsangleichung zu stützen waren und diese ursprünglich nur durch Richtlinien erfolgte (s. heute noch Art. 115 AEUV). Nach Art. 153 EG waren neben Richtlinien auch alle sonstigen Handlungsformen zulässig.92 Dennoch hatte die Union ihre Politik auch unter der neuen Kompetenzgrundlage nicht geändert.93 Nach Art. 169 Abs. 3 AEUV beschließen das Europäische Parlament und der Rat die Maßnahmen nach Abs. 2 lit. b) zur Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten jedoch gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Da nach Art. 289 Abs. 1 AEUV in diesem Verfahren lediglich Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse erlassen werden können, beschränken sich die Handlungsformen künftig auf diese drei. III.

Akteure bei der Verbraucherrechtsetzung der Union

Derzeit gibt es bei der Kommission eine eigene Generaldirektion, die sich mit dem 4268 Verbraucherschutz befasst. Dies ist die GD SANCO,94 auf Deutsch GD Gesundheit und Verbraucher. Sie formuliert die Politikziele in Form programmatischer Erklärungen, die von der Kommission als Strategien (typischerweise für bestimmte Zeiträume) erlassen werden, erarbeitet auf der Grundlage von Voruntersuchungen Grünbücher und unterbreitet nach einer Phase der Beteiligung der Zivilgesellschaft aufgrund von Hearings oder Internet-Stellungnahmen konkrete Regelungsvorschläge.95 Im Rahmen dieser Hearings und Stellungnahmen beteiligen sich auch Verbrau- 4269 cherverbände an den Rechtsetzungsvorschlägen. Verbraucherverbände organisie91

92 93

94 95

Z.B. die RL 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür vom 20.3.2000, ABl. L 109, S. 29. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 153 EGV Rn. 17. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 36. Eine Ausnahme bildet die VO (EG) Nr. 2560/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro vom 19.12.2001 (ABl. L 344, S. 13), die nach ihrem ersten Erwägungsgrund insbes. auch Verbrauchern zugute kommen soll. Der Begriff setzt sich aus santé (Gesundheit) und consommation (Verbrauch) zusammen. Zu den Aufgaben und Arbeiten der Generaldirektionen s.o. Rn. 1247 ff.; konkret für die GD SANCO auch Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 51 ff.

1228

Kapitel 27 Verbraucherschutz

ren sich nach Maßgabe der jeweiligen nationalen Vorgaben.96 Sie haben sich in einem europäischen Dachverband namens BEUC (Bureau Européen des Unions des Consommateurs) zusammengeschlossen, der den Interessen der Verbraucher in den Organen der Union Gehör verschaffen soll.97 Das Unionsrecht garantiert ihnen mit Art. 12 EGRC Vereinigungsfreiheit.98 Auch Art. 169 Abs. 1 AEUV erkennt die Existenz von Verbraucherverbänden an und macht es zum Ziel der Union, die Bildung von Vereinigungen zur Wahrung von Verbraucherinteressen zu fördern. Grundsätzlich ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, autonom zu entscheiden, wen 4270 sie mit der Durchsetzung von Unionsrecht betrauen. Die VO (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden99 greift hier insoweit ein, als jeder Mitgliedstaat eine als für die Durchsetzung der Gesetze zum Schutz der Verbraucherinteressen verantwortliche Behörde zu benennen hat. Die so benannten Behörden arbeiten miteinander und mit der Kommission zusammen, um im Interesse des Schutzes der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher zu gewährleisten, dass diese Gesetze eingehalten werden und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sichergestellt wird. Damit sind die Mitgliedstaaten gezwungen, eine Verbraucherbehörde zu schaffen, soweit diese nicht bereits existiert.100

B.

Verbraucherschutz im Rahmen sonstiger Vertragsregelungen

4271 Der Verbraucherschutz spielt nicht nur als eigenständige Unionspolitik eine Rolle, er wird vielmehr auch im Rahmen anderer Unionspolitiken ausdrücklich erwähnt. Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es gem. Art. 39 lit. e) AEUV unter anderem, für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen zu sorgen. Nach Art. 101 Abs. 3 AEUV sind im Rahmen des Wettbewerbs Kartelle möglich, die unter anderem den Verbraucher angemessen beteiligen. Der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung kann gem. Art. 102 Abs. 2 lit. b) AEUV unter anderem darin gesehen werden, dass die Erzeugung, der Absatz oder die technische Entwicklung zum Schaden der Verbraucher eingeschränkt wird. Auch wenn Art. 169 AEUV Grundlage für eine allgemeine Verbraucherschutzpolitik der Union ist, können diese anderen Normen doch als Basis für einen Beitrag zum Schutz der Verbraucher dienen. 96 97 98 99

100

Zu der Frage, ob es europäischer Mindestanforderungen an Verbraucherverbände bedarf s. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 58. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 59. S. zu Art. 12 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 2223 ff. VO (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden vom 27.10.2004, ABl. L 364, S. 1; ausführlich dazu Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 720 ff. Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 63.

§ 6 Wichtiges Sekundärrecht

1229

§ 5 Grenzen A.

Grenzen der Unionskompetenz

Die Kompetenzen der Union finden ihre Grenzen darin, dass die binnenmarktbe- 4272 zogenen Maßnahmen nach Art. 169 Abs. 2 lit. a) bzw. 114 AEUV den Verbraucherschutz nicht zum Hauptzweck haben dürfen. Weiter dürfen mitgliedstaatliche Bestimmungen nach Art. 114 Abs. 4-5 AEUV beibehalten oder neu eingeführt werden. Binnenmarktunabhängige Maßnahmen dürfen nur zur Unterstützung, Ergänzung oder Überwachung der mitgliedstaatlichen Politik stattfinden. Dabei dürfen die Mitgliedstaaten strengere Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen.101

B.

Verbraucherschutz als Begrenzung der Grundfreiheiten

Der EuGH hat verschiedentlich bereits Beschränkungen der Grundfreiheiten auf- 4273 grund von Verbraucherschutzbelangen als gerechtfertigt angesehen. Die Mitgliedstaaten können daher den Schutz des Verbrauchers als Rechtfertigungsgründe für eine nationale Maßnahme anführen, welche die Warenverkehrs-, die Niederlassungs- oder die Dienstleistungsfreiheit einschränkt.102

§ 6 Wichtiges Sekundärrecht Im Bereich des Verbraucherschutzes gibt es eine Vielzahl von europäischen Se- 4274 kundärrechtsregelungen. Ihnen fehlt grundsätzlich eine allgemeine Systematik, die auf ein einheitliches Politikkonzept zurückzuführen wäre. Allerdings ist zu bedenken, dass nach den obigen Darstellungen eine gesicherte Rechtsgrundlage für ein allgemeines Verbraucherschutzrecht durch die Union fraglich ist. Zudem kann bezweifelt werden, dass eine Art europäisches Verbrauchergesetzbuch bislang politisch durchsetzbar gewesen wäre.103

A.

Vertragsrecht

Besonders viele Richtlinien, die dem Verbraucherschutz zugerechnet werden kön- 4275 nen, finden sich im Verbrauchervertragsrecht. Sie dienen dem Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher.104 Dies ist jedoch regelmäßig nur Nebenziel, da es zuvorderst um die Harmonisierung nationaler Vorschriften geht, damit 101 102 103 104

S.o. Rn. 4250 ff., 4258. S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 1006 ff. (zur Warenverkehrsfreiheit), 2271 ff. (zur Niederlassungsfreiheit), 2663 (zur Dienstleistungsfreiheit). Staudenmayer, RIW 1999, 733 (736). S.o. Rn. 4265.

1230

Kapitel 27 Verbraucherschutz

ein freier Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Kapital im gesamten Binnenmarkt erleichtert wird.105 Die Richtlinien haben zahlreiche Eingriffe in nationale Privatrechtstraditionen erforderlich gemacht.106 Beispiele für derzeit bestehende sekundärrechtliche Regelungen107 sind die RL 93/13/EWG über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen108, die RL 85/577/EWG über Haustürgeschäfte109, die FernabsatzRL 97/7/EG110, die FernabsatzRL 2002/65/EG von Finanzdienstleistungen111, die E-Commerce-RL 2000/31/EG112, die RL 2008/48/EG zu Verbraucherkrediten113 und die RL 1999/44/EG über den Verbrauchsgüterkauf114.

B.

Lebensmittel

4276 Der Bereich der Lebensmittel befindet sich im Spannungsverhältnis zwischen verbraucherpolitischem Gesundheitsschutz und freier Wirtschaft. Er ist zum Großteil harmonisiert. Aus dem erlassenen Sekundärrecht lassen sich folgende Ziele der Gesetzgebung entnehmen: Gewährleistung gesundheitlicher Unbedenklichkeit der Lebensmittel, Kennzeichnungspflicht, Kontrolle durch autorisierte Stellen und lauterer Wettbewerb. Für die genannten Ziele stehen die RL 2002/67/EG über die Etikettierung von chininhaltigen und von koffeinhaltigen Lebensmitteln115, die RL 93/99/EWG über zusätzliche Maßnahmen im Bereich der amtlichen Lebensmittelüberwachung116, die RL 1999/41/EG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind117, die RL 90/496/EWG über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmit105 106 107 108 109 110 111 112

113 114

115 116 117

Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 22. Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 27. Ausführlich zu den wichtigsten Richtlinien Micklitz/Rott, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. V Rn. 123 ff. Des Rates vom 5.4.1993, ABl. L 95, S. 29. Des Rates betreffend den Verbraucherschutz im Falle von außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen vom 20.12.1985, ABl. L 372, S. 31. Des Europäischen Parlaments und des Rates über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz vom 20.5.1997, ABl. L 144, S. 19. Des Europäischen Parlaments und des Rates über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher vom 23.9.2002, ABl. L 271, S. 16. Des Europäischen Parlaments und des Rates über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) vom 8.6.2000, ABl. L 178, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates über Verbraucherkreditverträge vom 23.4.2008, ABl. L 133, S. 66. Des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. Zu den dadurch bedingten Anpassungen des deutschen Rechts Frenz, Europarecht 5, Rn. 1034 ff. Der Kommission vom 18.7.2002, ABl. L 191, S. 20. Des Rates vom 29.10.1993, ABl. L 290, S. 14. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 89/398/EWG des Rates vom 7.6.1999, ABl. L 172, S. 38.

§ 6 Wichtiges Sekundärrecht

1231

teln118, die RL 2001/15/EWG über Stoffe, die Lebensmitteln, welche für eine besondere Ernährung bestimmt sind, zu besonderen Ernährungszwecken zugefügt werden dürfen119, die RL 99/50/EG über Säuglingsanfangsnahrung und Folgenahrung120, die RL 94/34/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen121, die RL 89/108/EWG122 und die VO (EG) Nr. 1829/2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel123. Weiter versucht die Union stetig, die Gesundheit der Verbraucher vor Tabak- 4277 erzeugnissen zu schützen, zum Beispiel mit Hilfe der RL 2003/33/EG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen124.

C.

Arzneimittel

Die Maßnahmen der Union decken mittlerweile den gesamten Bereich von Arz- 4278 neimittelentwicklung, -zulassung, -vertrieb und -information bis zur Preistransparenz und Werbung sowie gegenseitigen Anerkennung nationaler Zulassungsverfahren ab. Die Richtlinien verfolgen dabei hauptsächlich gesundheitspolitische Ziele oder dienen dem freien Verkehr von Arzneimitteln. Der Gesundheitsschutz der Verbraucher ist nur mittelbar betroffen.

D.

Produktsicherheit

Die RL 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit125 soll ein Sicherheits- 4279 netz schaffen, auf das zurückgegriffen werden kann, wenn speziellere Regelungen nicht bestehen oder Lücken aufweisen.126 Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie dürfen Hersteller nur sichere Produkte in Verkehr bringen, wobei Absatz 2 eine Definition dessen enthält, was „sicher“ heißt. Nach Art. 6 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten die Produktsicherheit zu überwachen und gegebenenfalls geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Dabei ist der Begriff des Produkts sehr weit gewählt worden. 118 119 120 121 122 123 124 125 126

Des Rates vom 24.9.1990, ABl. L 276, S. 40. Der Kommission vom 15.2.2001, ABl. L 52, S. 19. Der Kommission zur Änderung der RL 91/321/EWG vom 25.5.1999, ABl. L 139, S. 29. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 89/107/EWG vom 30.6.1994, ABl. L 237, S. 1. Des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über tiefgefrorene Lebensmittel vom 21.12.1988, ABl. L 40, S. 34. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.9.2003, ABl. L 268, S. 1. Weitere Beispiele bei Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 16. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.5.2003, ABl. L 152, S. 16. Ausführlich zu Tabakerzeugnissen Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 17. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3.12.2001, ABl. L 11, S. 4. Grub, in: Lenz/Borchardt, Art. 169 AEUV Rn. 19.

1232

Kapitel 27 Verbraucherschutz

Nach Art. 2 lit. a) der Richtlinie ist „Produkt“ jedes Produkt, das – auch im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung – für Verbraucher bestimmt ist oder unter vernünftigerweise vorhersehbaren Bedingungen von Verbrauchern benutzt werden könnte, selbst wenn es nicht für diese bestimmt ist, und entgeltlich oder unentgeltlich im Rahmen einer Geschäftstätigkeit geliefert oder zur Verfügung gestellt wird, unabhängig davon, ob es neu, gebraucht oder wiederaufgearbeitet ist. Weitere Beispiele von Richtlinien, die Sicherheitsanforderungen stellen, sind 4280 die RL 88/378/EWG127 über die Sicherheit von Spielzeug, die RL 87/357/EWG128 für Erzeugnisse, deren tatsächliche Beschaffenheit nicht erkennbar ist und die die Gesundheit oder die Sicherheit der Verbraucher gefährden und die sog. NiederspannungsRL 73/23/EWG129.

E.

Werbung

4281 Die wohl älteste Verbraucherschutzregelung war die RL 79/112/EWG über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür130, heute neu gefasst durch die RL 2000/13/ EG131. Wichtige Regelungen enthalten zudem die RL 84/450/EWG über irreführende Werbung132 und die RL 97/55/EG zur Änderung der RL 84/450/EWG über irreführende Werbung zwecks Einbeziehung der vergleichenden Werbung133.

F.

Deliktsrecht

4282 Nach der RL 85/374/EWG134 über die Haftung für fehlerhafte Produkte haftet der Hersteller eines Produkts für den Schaden, der durch einen Fehler dieses Produkts verursacht worden ist, unabhängig von einem Herstellerverschulden. Die Richtlinie befriedigt damit das wirtschaftliche Kompensationsinteresse des Verbrauchers bei Schäden durch fehlerhafte Produkte.135 127 128 129

130 131

132 133 134 135

Des Rates vom 3.5.1988, ABl. L 187, S. 1. Des Rates vom 25.6.1987, ABl. L 192, S. 49. Des Rates vom 19.2.1973 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend elektrische Betriebsmittel zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen, ABl. L 77, S. 29. Des Rates vom 18.12.1978, ABl. L 33, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür vom 20.3.2000, ABl. L 109, S. 29. Des Rates vom 10.9.1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung, ABl. L250, S. 17. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.10.1997, ABl. L 290, S. 18. Des Rates 25.7.1985, ABl. L 210, S. 29. Die Produkthaftungsrichtlinie wurde 1999 geändert durch die RL 1999/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der RL 85/374/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte vom 10.5.1999 (ABl. L 141, S. 20) und umfasst

§ 6 Wichtiges Sekundärrecht

G.

1233

Rechtsschutz

Die materiellen Verbraucherschutzvorschriften werden durch Vorschriften betref- 4283 fend den Rechtsschutz ergänzt. Für individuelle Klagen enthält die EuGVVO136 einen eigenen Abschnitt hinsichtlich des zuständigen Gerichtsstands bei Verbrauchersachen.137 Neben der Möglichkeit für den beklagten Verbraucher, sich rügelos einzulassen (Art. 24 EuGVVO), kann die Klage des anderen Vertragspartners gegen den Verbraucher nur vor den Gerichten des Mitgliedstaats erhoben werden, in dessen Hoheitsgebiet der Verbraucher seinen Wohnsitz hat (Art. 16 Abs. 2 EuGVVO). Der Verbraucher selbst kann gegen den anderen Vertragspartner entweder vor 4284 den Gerichten des Mitgliedstaats klagen, in dessen Hoheitsgebiet dieser Vertragspartner seinen Wohnsitz hat, oder vor dem Gericht des Ortes, an dem der Verbraucher seinen Wohnsitz hat (Art. 16 Abs. 1 EuGVVO). Gerichtsstandsvereinbarungen sind nur unter engen Voraussetzungen möglich (vgl. Art. 17 EuGVVO). Für Kollektivklagen erteilt die RL 98/27/EG138 bestimmten nationalen Einrich- 4285 tungen oder Verbänden aus dem Bereich des Verbraucherschutzes Klagebefugnis vor nationalen Gerichten. Die berechtigten Einrichtungen und Verbände werden von den Mitgliedstaaten festgelegt.

H.

Keine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten

Die genannten verbraucherschützenden Richtlinien haben – auch wenn der Ver- 4286 braucherschutz dem Wort nach etwas anderes nahelegt – keine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten. Da sich Art. 169 AEUV darauf beschränkt, der Union Befugnisse einzuräumen, ohne daneben eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten oder Einzelner aufzustellen, können nach dem EuGH Richtlinienbestimmungen über den Verbraucherschutz nicht unmittelbar zwischen Einzelnen in Anspruch genommen werden.139

136

137 138 139

seither auch die Haftung für landwirtschaftliche Grunderzeugnisse (Fleisch, Getreide, Obst und Gemüse). VO (EG) Nr. 44/2001 des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 22.12.2000, ABl. 2001 L 12, S. 1. Abschnitt 4, Art. 15-17 EuGVVO. Des Europäischen Parlaments und des Rates über Unterlassungsklagen zum Schutz der Verbraucherinteressen vom 19.5.1998, ABl. L 166, S. 51. EuGH, Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1304, Rn. 20) – El Corte Inglés; a.A. Reich, VuR 1999, 3 (7 f.), wonach aufgrund der Nennung des „Rechts auf Information“ in Art. 169 Abs. 1 AEUV der EuGH den Verbraucherrichtlinien nun doch eine horizontale Direktwirkung zugestehen könne; s. auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 1085, 1100 im Hinblick auf eine partielle horizontale Drittwirkung von Richtlinien.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

§ 1 Transeuropäische Netze A.

Grundkonzeption und Bedeutung

In den Art. 170-172 AEUV sind Regelungen zu den sog. transeuropäischen Net- 4287 zen (TEN) getroffen. Diese Vorschriften bilden den unionsrechtlichen Rahmen für den Auf- und Ausbau der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastrukturnetze in der EU. Nach Art. 4 Abs. 2 lit. h) AEUV fällt dieser Bereich in die geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten.1 I.

Regelungsgehalt

Das Ziel und der Regelungsgegenstand, den Auf- und Ausbau der transeuropäi- 4288 schen Netze voranzutreiben und die Interoperabilität und den Verbund dieser Netze zu fördern, wird inhaltlich näher in Art. 170 AEUV erörtert. Diese Vorschrift ist ausdrücklich den Binnenmarktzielen und der Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts in der Union verpflichtet. Insofern ist der Ausbau der transeuropäischen Netze auch ein Mittel zur Verwirklichung der Ziele in Art. 26 und 174 AEUV. Art. 171 Abs. 1 AEUV legt näher fest, auf welche Instrumente die Union dabei 4289 zurückgreifen darf. Für die Mitgliedstaaten folgt aus Art. 171 Abs. 2 AEUV eine Koordinierungspflicht für alle Politikbereiche mit Berührungspunkten zu Art. 170 AEUV. Dies ist notwendig, um eine den Zielen des Art. 170 AEUV zuwiderlaufende Politik zu vermeiden.2 Dass der Bau und Betrieb von Infrastrukturnetzen Sache der Mitgliedstaaten ist, macht die Beschränkung auf eine Koordinierung notwendig.3 Über Art. 171 Abs. 3 AEUV kann der Netzausbau mit Drittländern 1 2 3

Allgemein zur geteilten Zuständigkeit o. Rn. 2231 ff. Näher hierzu u. Rn. 4346 f. Vgl. zur Befürchtung, dass mit der Einführung dieses Politikbereichs durch den Maastrichter Vertrag eine umfassende europäische Raumordnungs- und Planungskompetenz verbunden sei, Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 154 EGV Rn. 2 mit Hinweis darauf, dass sich diese nicht erfüllt hat.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_28, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1236

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

vorangetrieben werden. Art. 172 AEUV legt den Verfahrensablauf für Maßnahmen gem. Art. 171 Abs. 1 AEUV fest. II.

Eingrenzung

1.

Begriff der transeuropäischen Netzinfrastruktur

a)

Transeuropäisch

4290 Unter einer Netzinfrastruktur versteht man eine über ein Netz erfolgende gemeinsame Versorgung mit Leistungen von allgemeinem Interesse zu angemessenen Bedingungen.4 Näher eingegrenzt wird die Bedeutung der Art. 170-172 AEUV über den Begriff „transeuropäisch“. Die Wortwahl legt nahe, dass die von der Regelung erfassten Netze grenzüberschreitende Bedeutung haben müssen. Trotzdem ist eine streng räumliche Sichtweise und damit ein direkter grenz4291 überschreitender Zusammenhang nicht zweckmäßig. Es kommt angesichts der Zielsetzung von Art. 170 AEUV vielmehr auf die volkswirtschaftlichen Auswirkungen und ein besseres Funktionieren des Binnenmarkts an. Wird dies durch eine Infrastrukturmaßnahme erreicht, können auch Maßnahmen erfasst sein, die nur einen einzigen Mitgliedstaat betreffen.5 Art. 170 Abs. 1 AEUV trifft Regelungen für die Bereiche Verkehr, Telekommunikation und Energie, wobei der Begriff Infrastruktur allgemein weit zu verstehen ist.6 b)

Verkehr

4292 Von dem Begriff des transnationalen Verkehrsnetzes umfasst sind alle Straßen-, Bahn- und Binnenwasserstraßennetze, Bahnhöfe, Häfen und Flughäfen sowie sonstige Knotenpunkte des Verkehrs.7 Auch Ortungs- und Navigationssysteme sowie koordinierende Systeme zur Lenkung des Verkehrsflusses und Erhöhung der Sicherheit fallen hierunter.8 c)

Telekommunikation

4293 Das transnationale Telekommunikationsnetz besteht aus allen Leitungen und drahtlosen Verbindungsmöglichkeiten zur Übertragung von Daten, Informationen und sonstigen Signalen. Hiervon umfasst sind auch alle vor- und nachgelagerten technischen Systeme, welche die Informationsübermittlung steuern und ermöglichen.9

4 5 6 7 8 9

Koenig/Kühling, DÖV 2001, 881 (881 f.). Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (223 f.). Lecheler, in: Grabitz/Hilf, Art. 154 EGV Rn. 5. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 154 EGV Rn. 9. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 9. Lecheler, in: Grabitz/Hilf, Art. 154 EGV Rn. 5.

§ 1 Transeuropäische Netze

d)

1237

Energie

Die transeuropäische Energieinfrastruktur beinhaltet alle Hochspannungsnetze und 4294 Verbundleitungen zur Übermittlung von Elektrizität sowie Rohrleitungen zum Transport von Erdgas und sonstigen Brennstoffen. Hierunter fallen jedoch nicht die Verteilungsnetze, aus welchen der Endverbraucher Strom oder Brennstoffe bezieht.10 2.

Unterstützende Wirkung für den Binnenmarkt und den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt

Kompetenzen zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze auf die Unionsebene 4295 zu verlagern ist als Konsequenz des Binnenmarkts zu verstehen. Dieser kann nämlich seine Wirkungen nur vollständig entfalten, wenn den Unionsbürgern auch die technischen Mittel zur Verfügung gestellt werden, um die rechtlich gewährte Freiheit zu nutzen. Ferner sollen durch Art. 170 ff. AEUV ausdrücklich die Kohäsion und eine homogene Entwicklung der EU als Ganzes gefördert werden. Damit dient der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze zwei anderen Unionszielen und ist selbst, im Gegensatz zum Binnenmarkt und zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, kein eigenes Unionsziel i.S.d. Art. 3 EUV. Die Vertragsparteien hatten als Begünstigte der transeuropäischen Netze alle 4296 Unionsbürger und Wirtschaftsbeteiligte im Auge. Aber auch die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften werden mit einbezogen, da sie wegen der Auswirkungen auf die Raumordnung besonders von Infrastrukturmaßnahmen berührt werden.11 Die Union besitzt zwar keine Regelungskompetenz zur Raumordnung. Die schlichte Ausübung von Kompetenzen, wie im Bereich der transeuropäischen Netze, führt aber zwangsläufig zu Auswirkungen auf die mitgliedstaatliche Politik bei der Raumentwicklung,12 wie auch Art. 192 Abs. 2 lit. b) 2. Spiegelstrich AEUV zeigt. 3.

Eingliederung in die Regelungsstruktur der Verträge

Die angestrebte Verbesserung der Infrastruktur zwischen den Mitgliedstaaten ist 4297 besonders vielschichtig und hat einige Berührungspunkte zu anderen Unionsregelungen, zu denen sie in Zusammenhang gesetzt werden muss. Insbesondere die Berührungspunkte mit dem Umweltschutz, der öffentlichen Auftragsvergabe und dem Wettbewerbsrecht sind hierbei relevant.13 In sachlicher Hinsicht sind die Art. 170 ff. AEUV vor allem zur Verkehrspolitik nach Art. 90 ff. AEUV abzugrenzen.14 10 11 12 13 14

Lecheler, in: Grabitz/Hilf, Art. 154 EGV Rn. 10. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 154 EGV Rn. 15. Battis/Kersten, EuR 2009, 3 (9). S. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 154 bis 156 EG Rn. 4. Hierzu ausführlich u. Rn. 4324.

1238

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

B.

Ziele

I.

Doppelte Ausrichtung

4298 Art. 170 ff. AEUV sollen also der tatsächlichen Verwirklichung des Binnenmarkts sowie der Förderung der Kohäsion und Konvergenz dienen. Damit sind sie auf einen Beitrag zu diesen Unionszielen, wie sie in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 und 3 EUV niedergelegt und in Art. 26 und Art. 174 AEUV konkretisiert sind, verpflichtet. Dies geschieht nach Art. 170 AEUV durch die Herstellung von Interoperabilität zwischen den einzelstaatlichen Netzen, deren Verbund sowie auch durch einen erleichterten Netzzugang. Die Beschränkung auf einen Beitrag der Union wird dabei als Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 AEUV verstanden.15 II.

Beitrag zur tatsächlichen Verwirklichung des Binnenmarkts

4299 Es geht also um die Förderung der tatsächlichen Voraussetzungen, welche notwendig sind, um entsprechend Art. 26 Abs. 2 AEUV den freien Verkehr von Menschen, Waren, Dienstleistungen und auch Informationen zu ermöglichen.16 Ein so umfassender, grenzüberschreitender (Wirtschafts-)Verkehr setzt ein gut funktionierendes Verkehrs- und Telekommunikationsnetz voraus. So wurde der Handel zwischen Großbritannien und Kontinentaleuropa erheb4300 lich durch den Ärmelkanaltunnel vereinfacht. Dies führte in seiner Folge zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts.17 Des Weiteren sind der Ausbau und die Verknüpfung der mitgliedstaatlichen Energienetze für den Elektrizitäts- und Gastransfer ein dringendes Erfordernis, um diese Güter handelbar zu machen. Auch deren Ausbau ist damit speziell am Binnenmarkt ausgerichtet. III.

Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts

4301 Der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze soll daneben auch den Zielen in Art. 174 AEUV dienen und damit ausdrücklich der Unterstützung besonders benachteiligter Regionen. Durch diese Tätigkeit können gezielt die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus einzelner Regionen angepasst werden und es kann ein Beitrag zu einer harmonischen Entwicklung der Union geleistet werden. Stark benachteiligte Regionen können also besonders unterstützt werden, was ganz i.S.d. Konvergenz ist (s. Art. 174 Abs. 2 und 3 AEUV).18 15 16 17 18

Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 170 AEUV Rn. 2; Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 154 bis 156 EG Rn. 2. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 3. Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (224). Ausführlich zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt s.u. Rn. 4406 ff. und speziell zur Konvergenz und auch zur Kohäsion u. Rn. 4412.

§ 1 Transeuropäische Netze

IV.

1239

Konkretisierung der Ziele in Art. 170 Abs. 2 AEUV

Die vorgenannten querschnittartigen Ziele werden über Art. 170 Abs. 2 AEUV 4302 näher konkretisiert. 1.

System offener und wettbewerbsorientierter Märkte

Der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze i.S.d. Art. 170 ff. AEUV ist 4303 gem. Art. 170 Abs. 2 AEUV am offenen und marktwirtschaftlichen Wettbewerb ausgerichtet. Die Rückbindung an einen unverfälschten Wettbewerb folgt aus dem Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb.19 Darüber hinaus besteht das Bekenntnis in Art. 119 Abs. 1 und Art. 120 AEUV zu einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.20 Es besteht die Gefahr, dass Maßnahmen planerisch und wirtschaftlich lenkend wirken, was nicht zu einer Aushebelung der wirtschaftlichen Grundbekenntnisse der Union führen darf.21 Bedeutsam sind im Einzelfall vor allem die Vorschriften über Beihilfen, da Unterstützungen von mitgliedstaatlicher Seite ausdrücklich in Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV vorgesehen sind.22 Betreibt der Staat die jeweilige Netzinfrastruktur, kann die marktwirtschaftliche 4304 Ausrichtung jedoch durch Aspekte des Gemeinwohls ergänzt werden, so dass ihr in diesem Zusammenhang eine geringere Bedeutung zukommt. Ein solcher Ansatz besteht gem. Art. 14 und 106 Abs. 2 AEUV generell bei Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die auch von Privaten wahrgenommen werden können.23 Ist ein Infrastrukturbereich, wie in den Bereichen Energie und Telekommunikation, besonders von privaten Investments geprägt, kommt der wirtschaftspolitischen Systementscheidung allerdings größeres Gewicht zu. Dann haben die Prinzipien der offenen Marktwirtschaft mit freiem und unverfälschtem Wettbewerb grundsätzlich Vorrang.24 Von daher dürfen die Leitlinien i.S.d. Art. 171 Abs. 1 AEUV, welche an die Mitgliedstaaten und ihre Planungsbehörden gerichtet sind, auch nicht in Investitionsentscheidungen von privaten Wirtschaftsteilnehmern eingreifen.25 Allerdings bilden gerade die Energie und die Telekom19 20

21 22 23

24 25

ABl. 2010 C 83, S. 201 (309); ausführlich zum unverfälschten Wettbewerb Frenz, Europarecht 2, Rn. 15 ff.; vgl. auch o. Rn. 3569. S. zur wirtschaftspolitischen Systementscheidung für eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb o. Rn. 3568 ff., 3580 ff.; zur Einführung des Begriffs „soziale Marktwirtschaft“ in Art. 3 Abs. 3 EUV und zu den Auswirkungen dieser Formulierung o. Rn. 3570 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 154 EGV Rn. 23. Ausführlich hierzu u. Rn. 4337 ff.; vgl. auch Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 154 EG Rn. 17. S. in diesem Zusammenhang auch o. Rn. 3584 ff. zu den Einschränkungen der wirtschaftspolitischen Systementscheidung bei Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und dem staatlichen Versorgungsauftrag sowie o. Rn. 2417 f. und Frenz, Europarecht 2, Rn. 2026 ff. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 15. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 154 EG Rn. 17.

1240

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

munikation Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,26 so dass damit verbundene Gemeinwohlverpflichtungen wie insbesondere eine flächendeckende Versorgung Platz greifen und Wettbewerbsbeeinträchtigungen legitimieren können.27 2.

Verbund, Interoperabilität und Netzzugang

4305 Die Herstellung und Förderung der Interoperabilität, des Netzverbunds und des Netzzugangs sind gem. Art. 170 Abs. 2 AEUV die hervorgehobenen Ziele, welche auf Unionsebene verfolgt werden. a)

Förderung des Verbunds und der Interoperabilität

4306 Die Förderung des Netzverbunds zielt darauf ab, bestehende Lücken zwischen den einzelnen Netzen zu schließen und grenzüberschreitende Verbindungen herzustellen. Unter Interoperabilität versteht man das reibungslose Zusammenspiel der einzelstaatlichen Infrastrukturnetze im Sinne einer technischen und organisatorischen Kompatibilität.28 Es ist erforderlich, dass die einzelnen Systeme technisch genormt und harmonisiert werden, damit der grenzüberschreitende Verbundbetrieb gewährleistet werden kann.29 Diese Aufgabe kann gerade nur durch eine unionsweite Abstimmung effektiv gemeistert werden, so dass das Subsidiaritätsprinzip dem nicht entgegensteht. Dementsprechend ausgeprägt ist der Harmonisierungsstand in diesem Bereich.30 b)

Netzzugang

4307 Unter dem Zugang zu einem Infrastrukturnetz versteht man die physische Möglichkeit, diese Netze zu benutzen.31 Weitreichender könnte man unter Netzzugang jedoch auch verstehen, dass ein rechtlicher Anspruch auf Zugang erfasst ist. Der Regelungsgehalt von Art. 170-172 AEUV verdeutlicht aber, dass es hier um die Verringerung von technischen Hindernissen sowie infrastrukturpolitische Maßnahmen geht und nicht um materiell rechtliche Zugangsfragen.32 Diese sind wett-

26 27 28 29

30

31 32

Z.B. EuGH, Rs. C-393/92, Slg. 1994, I-1477 (1521, Rn. 48) – Almelo bzw. Rs. C18/88, Slg. 1991, I-5941 (5980 f., Rn. 22) – GB-Inno-BM. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 2038 ff. Zu den beiden Begriffen näher Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 154 EG Rn. 18 f. Ausführlich zur Interoperabilität s. Koenig/Neumann, EuZW 2002, 485 (486 ff.) mit besonderem Bezug zur Telekommunikationsinfrastruktur; zur Interoperabilität des Schienennetzes näher Brandenberg, EuZW 2009, 359 (360 f.). Etwa für das Eisenbahnsystem RL 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft, ABl. L 191, S. 1. Lecheler/Gundel, EuZW 2003, 621 (623). Vgl. Koenig/Neumann, MMR 2000, 151 (158); Erdmenger, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 154 EG Rn. 20.

§ 1 Transeuropäische Netze

1241

bewerbsrechtlich nach Art. 101 ff. AEUV zu beurteilen oder über die Rechtsangleichung gem. Art. 114 ff. AEUV zu harmonisieren.33 c)

Netzzugang von geographischen Randgebieten

Der Formulierung in Art. 170 Abs. 2 S. 2 AEUV kommt kein eigenständiger Ge- 4308 halt neben dem Verweis in Art. 170 Abs. 1 AEUV auf die Ziele des Art. 174 AEUV zu. Sie rückt lediglich ein weiteres Mal das Bedürfnis in den Vordergrund, eine stärkere Verbindung von dicht besiedelten und wirtschaftlich besonders aktiven Gebieten der Union zu den geographisch abgelegenen und benachteiligten Gebieten herzustellen.

C.

Reichweite und Intensität

I.

Geteilte Zuständigkeit

Spezifische Maßnahmen für den Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze 4309 sind auf Art. 171 f. AEUV als Kompetenzgrundlage zu stützen. Art. 171 Abs. 1 AEUV ist für verbindliche Maßnahmen gegenüber den Mitgliedstaaten im Bereich der transeuropäischen Netze abschließend.34 Wann genau Art. 171 AEUV einschlägig ist, ergibt sich aufgrund der vielfach bestehenden inhaltlichen Überschneidungen zumeist erst in Abgrenzung zu den Kompetenzen der Union in anderen Politikbereichen.35 Der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze fällt in den Bereich der ge- 4310 teilten Zuständigkeit gem. Art. 4 Abs. 2 lit. h) AEUV. Nach Art. 2 Abs. 2 AEUV ist dies eine konkurrierende Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten mit Vorrang der Unionsebene.36 II.

Vorgaben durch die Union und deren Reichweite

1.

Allgemeiner Rahmen

Dennoch sollen auf der Unionsebene nur begrenzt Vorgaben getroffen werden. 4311 Art. 170 Abs. 1 AEUV erlaubt lediglich einen Beitrag der Unionsebene. Dies beschreibt jedoch nur die inhaltliche Reichweite und nicht die rechtliche Bindungswirkung, welche aufgrund des Gesetzescharakters der Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 AEUV gem. Art. 172 AEUV erzeugt wird. Die rechtliche Verbindlichkeit aller Maßnahmen hiernach ergibt sich aus der Regelungssystematik, da im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 AEUV nur die rechtlich verbindli33 34 35 36

Zu den Abgrenzungsfragen in Zusammenhang mit Art. 114 ff. AEUV s.u. Rn. 4322 f.; Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 17. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 1. S.u. Rn. 4321 ff. S.o. Rn. 2231 f.

1242

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

chen Handlungsformen i.S.d. Art. 288 AEUV zur Verfügung stehen. Die auf Unionsebene möglichen Vorgaben sind damit nicht nur von untergeordneter Bedeutung für die Mitgliedstaaten. Dementsprechend haben Leitlinien i.S.d. Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV 4312 nach Art. 172 AEUV Gesetzescharakter und sind nicht zu verwechseln mit den nur bedingt bindenden Leitlinien der Kommission.37 Es bedarf auch verbindlicher Vorgaben, vor allem, wenn gem. Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV bestimmte Bereiche harmonisiert werden, damit die Entwicklung der transeuropäischen Netze überhaupt gewährleistet werden kann. Auf die tatsächliche Planung und Durchführung von einzelnen Infrastrukturpro4313 jekten kann die Union jedoch nur bedingt einwirken.38 Der von der Unionsebene zu leistende Beitrag betrifft also die Schaffung des verbindlichen Rahmens, in welchem die Entwicklung der transeuropäischen Netze vorangetrieben werden kann und erfüllt damit häufig in der Sache nur eine Orientierungsfunktion. 2.

Rahmenvorgaben durch Leitlinien

4314 Eine nähere Abstimmung und Konkretisierung für die gesamte Union erfolgt zunächst anhand von Leitlinien, welche über Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV aufgestellt werden.39 Solche Leitlinien dienen hauptsächlich als Orientierung für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Ziele, Prioritäten und Grundzüge beim Aufund Ausbau der transeuropäischen Netze.40 Wie stark die Mitgliedstaaten hierüber gebunden werden können, bestimmt die Reichweite des durch die Union gesetzten Rahmens. Dies hängt wiederum erheblich mit der rechtlichen Verbindlichkeit von Leitlinien als Handlungsinstrument zusammen. In der Praxis wurden Leitlinien i.S.d. Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV 4315 bislang als Entscheidungen i.S.d. Art. 249 EG erlassen, welche den heutigen adressatenbezogenen Beschlüssen in Art. 288 AEUV entsprechen. Damit wirken sie rechtlich für die Mitgliedstaaten in allen ihren Teilen verbindlich. In der Literatur wurde vereinzelt darauf hingewiesen, dass der Begriff „Leitlinie“ nicht näher in Art. 288 AEUV einzuordnen sei und keine Aussage über ihre Bindungswirkung treffe, so dass es sich nur um eine unverbindliche Maßnahmenart handeln könne.41 Für die Verbindlichkeit von Leitlinien wurde aber bereits vor den Änderungen durch Lissabon angeführt, dass sie notwendigerweise von den jeweils betroffenen Mitgliedstaaten nach Art. 172 Abs. 2 AEUV gebilligt werden müssen, wofür ansonsten kein Anlass bestünde.42 Nach dem Vertrag von Lissabon werden die Leitlinien gem. Art. 172 Abs. 1 4316 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so dass sie nach Art. 289 Abs. 1 AEUV als rechtsverbindliche Maßnahme ergehen. Damit sind trotz der 37 38 39 40 41 42

Zu diesen ausführlich Frenz, Europarecht 5, Rn. 1535 ff. Hierzu s.u. Rn. 4350 ff. Ausführlich hierzu im Einzelnen u. Rn. 4331 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 3. Vgl. Jarass, Europäisches Energierecht, 1996, S. 15 f., Fn. 18. Bleckmann, Europarecht, 1997 Rn. 2734.

§ 1 Transeuropäische Netze

1243

Vorgabe in Art. 170 Abs. 1 AEUV, dass die Union nur einen Beitrag zum Aufund Ausbau der transeuropäischen Netze leistet, die allgemeinen Rahmenvorgaben auf Unionsebene verbindlich.43 3.

Vorgaben durch die Harmonisierung technischer Normen

Wie stark die Mitgliedstaaten über die Harmonisierung technischer Normen nach 4317 Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV gebunden werden können, hängt erheblich vom im Einzelfall gewählten Angleichungsmittel und von der Harmonisierungsmethode ab.44 Die Vorschrift selbst schränkt diese Wahl nicht ein. Eine Begrenzung folgt aber genauso wie für die Leitlinien aus Art. 172 Abs. 1 und Art. 289 AEUV, da im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nur auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse zurückgegriffen werden darf. Die Wahl im Einzelnen ist an die allgemeinen Kompetenzgrenzen in Art. 5 EUV gebunden.45 Zu beachten ist, dass die Rechtsangleichung grundsätzlich nicht zu einer umfassenden Gleichschaltung nationalen Rechts in einem gesamten Politikbereich im Sinne einer Rechtsvereinheitlichung gebraucht werden soll.46 Wenn auf Verordnungen zurückgegriffen wird, um einzelne Aspekte eines Po- 4318 litikbereichs zu regeln, wirkt dies unmittelbar verbindlich für Mitgliedstaaten, so dass ihnen grundsätzlich kein Spielraum für eigene Regelungen verbleibt. Etwas komplexer gestaltet sich die Lage, wenn Richtlinien verwendet werden. Diese können ebenfalls detailliert verbindliche Vorgaben auf Unionsebene zur Folge haben. Umgekehrt können den Mitgliedstaaten aber auch erhebliche Umsetzungsspielräume offenbleiben, wenn auf Unionsebene lediglich der Rahmen vorgegeben wird. Dies lässt sich an der gewählten Harmonisierungsmethode festmachen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gem. Art. 5 Abs. 4 EUV betrifft sowohl die 4319 gewählte Handlungsform als auch den Inhalt.47 Gerade wenn technische Normen nach Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV harmonisiert werden, machen große Umsetzungsspielräume in der Sache wenig Sinn. Solche Spielräume gefährden die Interoperabilität, so dass weitreichende Vorgaben durch die Union grundsätzlich notwendig sind.48

43 44 45 46 47 48

S. vorstehend Rn. 4311 f. Zur Intensität der Harmonisierung nach gewählter Handlungsform und Methode s.o. Rn. 3381 ff. Hierzu o. Rn. 3518 ff. S.o. Rn. 3335, 3383 f., 3394. Hierzu ausführlich o. Rn. 2195. Vgl. etwa den Erwägungsgrund 5 der RL 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft, ABl. L 191, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2009/131/EG der Kommission vom 16.10.2009 zur Änderung von Anhang VII der RL 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft, ABl. L 273, S. 12.

1244

4.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Vorgaben durch andere Unionspolitiken

4320 Die mitgliedstaatliche Zuständigkeit wird aufgrund der Vielzahl an betroffenen Sachgebieten bei Infrastrukturmaßnahmen nicht nur über die Art. 170 ff. AEUV eingeschränkt. Eine besondere Rolle spielen im Zusammenhang mit Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren vor allem auch Umweltschutzbelange. Die Berücksichtigung dieser Aspekte erfolgt insbesondere über die UVP-Richtlinie,49 die SUP-Richtlinie50 und die FFH-Richtlinie.51 Eine ausdrückliche Rückbindung an alle Unionspolitiken für den Bereich Verkehrs- und Energieinfrastruktur enthält Art. 12 der VO (EG) Nr. 680/2007.52 III.

Abgrenzung zu anderen Kompetenzgrundlagen

4321 Die Zielsetzungen in Art. 170 AEUV weisen einige Berührungspunkte mit anderen Kompetenzen in den Verträgen auf, besonders zur Binnenmarktverwirklichung, zur gemeinsamen Verkehrspolitik nach Art. 90 ff. AEUV und zur Energiepolitik in Art. 194 AEUV. Für den Bereich Telekommunikation existieren keine besonderen Kompetenzgrundlagen, so dass sich hier vor allem im Zusammenhang mit den allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen mit Binnenmarktbezug Abgrenzungsfragen ergeben. 1.

Rechtsangleichung

4322 Genauso wie die Art. 170 ff. AEUV weisen die Vorschriften in Art. 114 ff. AEUV einen ausdrücklichen Bezug zum Binnenmarkt auf. Ferner ist in Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV ausdrücklich die Harmonisierung als Instrument vorgesehen. Damit ist die Schnittmenge beider Bereiche entsprechend groß. Sie sind vorrangig über das Verhältnis der Subsidiarität bzw. der Spezialität abzugrenzen.53 Die Angleichungskompetenzen in Art. 114 ff. AEUV begründen eine weitreichende Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts über die Harmonisierung mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften. Sie gelten als die allgemeinen binnenmarktbezoge-

49

50

51

52

53

RL 85/337/EWG des Rates vom 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 175, S. 40, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 114. RL 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl. L 197, S. 30. RL 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206, S. 7, zuletzt geändert durch RL 2006/105/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 368. VO (EG) Nr. 680/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Verkehrs- und Energienetze, ABl. L 162, S. 10; zum Ganzen s. auch Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 170 AEUV Rn. 5. Hierzu allgemein o. Rn. 2322; vgl. auch Rn. 3352.

§ 1 Transeuropäische Netze

1245

nen Harmonisierungskompetenzen.54 Werden mit einer Maßnahme daher die Ziele des Art. 170 AEUV verfolgt und sind dessen sachliche Voraussetzungen erfüllt, geht dieser als speziellere Regelung den Art. 114 ff. AEUV vor.55 Dies lässt sich daran festmachen, dass ein Vorgehen über Art. 171 f. AEUV vor allem den technischen Kontext betrifft, also etwa den Netzverbund oder die Interoperabilität. Für Letztere hebt Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV die technische Normung besonders hervor. Über Art. 114 ff. AEUV werden dagegen spezifisch rechtliche Fragen geregelt, 4323 wie etwa die Ausgestaltung des Zugangs zu den Netzen.56 Diese systematische Trennung ist folgerichtig, da über Art. 170 ff. AEUV die technischen Möglichkeiten geschaffen werden sollen, den Nutzen des Binnenmarkts auch real zu entfalten. Es geht damit um die tatsächliche Gewährleistung der Grundfreiheiten durch entsprechende Infrastruktur und nicht wie bei Art. 114 ff. AEUV um ein rechtliches Regelungsbedürfnis, welches sich aus dem Wertgehalt der Grundfreiheiten ergibt. 2.

Verkehr

Im Verhältnis zu den Kompetenzen im Rahmen der Verkehrspolitik bilden 4324 Art. 171 f. AEUV eine eigenständige Rechtsgrundlage. Konkret stellt sich die Abgrenzungsfrage vor allem zu Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV und Art. 100 Abs. 2 AEUV. Diese erlauben generalklauselartig, dass alle „sonstigen zweckdienlichen Vorschriften“ für die Verkehrspolitik beziehungsweise „geeignete Vorschriften“ für die Seeschifffahrt und Luftfahrt erlassen werden dürfen. Dadurch, dass die Verkehrspolitik ebenso wie die Entwicklung der transeuropäischen Netze einen besonderen Binnenmarktbezug aufweist und damit beide sachlich verwandt sind, ist die Schnittmenge dieser beiden Gebiete groß.57 Sie stehen im Verhältnis der Spezialität beziehungsweise Subsidiarität zueinander. Insofern ist Art. 171 AEUV spezieller, wenn ein spezifisch technischer Bezug i.S.d. transeuropäischen Netze vorliegt,58 wie etwa die Herstellung von Interoperabilität.

54 55 56

57 58

S.o. Rn. 3340 ff. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1716 f., Rn. 33) – Parlament/Rat. Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 170 AEUV Rn. 17 mit Verweis auf die VO (EG) Nr. 714/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1228/2003, ABl. L 211, S. 15. Die Verordnung gilt jedoch erst ab dem 3.3.2011, vgl. Art. 26 VO (EG) Nr. 714/2009. Zum Binnenmarktbezug der gemeinsamen Verkehrspolitik s.o. Rn. 3100 ff. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. zu den Art. 154 bis 156 EG Rn. 6 f.

1246

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

3.

Energiepolitik

a)

Einführung in die Verträge durch Lissabon

4325 Die Energiepolitik gem. Art. 194 AEUV wurde mit dem Vertrag von Lissabon als eigene Unionspolitik eingeführt. Sie hat, ähnlich wie Art. 170 ff. AEUV, durch den ausdrücklichen Bezug zum Umweltschutz und zum Binnenmarkt Querschnittscharakter.59 b)

Verhältnis von Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV zu Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV

4326 Die Abgrenzungsfrage stellt sich vor allem für das Verhältnis von Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich i.V.m. Art. 172 AEUV zu Art. 194 Abs. 1 lit. d) i.V.m. Abs. 2 AEUV. Diese beiden Handlungsermächtigungen beziehen sich jeweils auf die Verknüpfung von Energieinfrastruktur, haben Binnenmarktbezug und machen keine konkreten Vorgaben in Bezug auf das zu wählende Instrument.60 Ferner steht bei diesen Kompetenzen der „fördernde“ Charakter im Vordergrund. Gewisse Unterschiede ergeben sich aus den Bezugnahmen in den Vorschriften. 4327 Art. 170 AEUV verweist auf Art. 26 und 174 AEUV, also auf den Binnenmarkt und den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt. Im Gegensatz hierzu wird in Art. 194 AEUV neben dem Binnenmarkt besonders der Umweltschutz betont. Dieser ist aber im Rahmen der Ziele des Art. 170 AEUV wegen Art. 11 AEUV ebenfalls zu beachten, wenn auch nur als zusätzliches Element. Aufgrund der maßgeblichen Bedeutung des Binnenmarkts für beide Politikbereiche ergibt sich aus den Querbezügen keine maßgebliche Unterscheidungskraft. Nach Art. 194 Abs. 2 AEUV soll Art. 194 AEUV „unbeschadet der Anwendung 4328 anderer Bestimmungen in den Verträgen“ herangezogen werden, was darauf hindeutet, dass Art. 194 AEUV keine Handlungsermächtigungen aus anderen Politikbereichen verdrängen soll. In der Sache ist Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV offensichtlich enger gefasst, da nur die Energienetze erfasst sind. Das Verhältnis beider Kompetenzgrundlagen kann im Einzelfall aufgrund der sehr großen Schnittmenge schwierig sein. Es bleibt abzuwarten, auf welche Kompetenzgrundlage zukünftig in diesem Sachzusammenhang zurückgegriffen wird. Blickt man vergleichend auf umweltschutzbezogene Maßnahmen im Energie4329 bereich, greift die Umweltkompetenz praktisch immer noch, außer es handelt sich um technik- bzw. wirtschaftsbezogene Maßnahmen, auf die Art. 194 Abs. 1 lit. c) AEUV ausgelegt ist.61 Parallel dazu könnten auch für Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV die energiespezifischen Aspekte reserviert werden. Demgegenüber erfasst Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV generell das reibungslose Zusammenspiel der ein59 60

61

S.u. Rn. 4688. S. auch zu Art. 194 Abs. 1 lit. d) i.V.m. Abs. 2 AEUV Ehricke/Hackländer, ZEuS 2008, 579 (591 f.), welche sich für den in der Praxis relativ schleppend verlaufenden Ausbau der transeuropäischen Netze aus der neugeschaffenen Kompetenz neue Impulse erhoffen. S.u. Rn. 4690 f., 4693.

§ 1 Transeuropäische Netze

1247

zelstaatlichen Netze, wozu freilich gerade die technische Kompatibilität gehört,62 wie die Hervorhebung der technischen Normung zeigt. Da sowohl in Art. 172 AEUV als auch in Art. 194 Abs. 2 AEUV das ordent- 4330 liche Gesetzgebungsverfahren ebenso wie die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen vorgesehen sind, ergeben sich für das Verfahren keine Unterschiede. Daher berührt die Frage nach der einschlägigen Kompetenzgrundlage nicht die Organkompetenzen, was die Abgrenzungsfrage wesentlich entschärft.

D.

Mittel

I.

Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 AEUV

1.

Gesamtorientierung durch Leitlinien

a)

Rahmensetzende Verbindlichkeit

Die in Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV als Mittel vorgesehenen Leitlinien 4331 erlauben es der Union, den übergreifenden Rahmen für die EU im Bereich der transeuropäischen Netze verbindlich vorzugeben.63 Sie werden als Beschluss i.S.d. Art. 288 Abs. 4 AEUV erlassen. Diese Vorgaben sind trotz ihrer rechtlichen Verbindlichkeit als allgemeine und grundlegende Orientierung zu verstehen, so dass die Einzelheiten durch die Mitgliedstaaten geregelt werden.64 So können den Mitgliedstaaten keine konkreten Vorgaben gemacht werden, wie sie die einzelnen in den Anhängen genannten Projekte durchführen und verwirklichen sollen, sondern ihnen wird lediglich die Förderung dieser Projekte vorgeschrieben.65 b)

Ziele, Prioritäten und Grundzüge

Leitlinien i.S.d. Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV dienen konkret zur Fest- 4332 legung der Ziele, Prioritäten und Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze geplanten Maßnahmen. Die Ziele ergeben sich aus Art. 170 AEUV und werden für die jeweils betroffe- 4333 nen Infrastrukturbereiche in eigenen Leitlinien konkretisiert, müssen jedoch auch die übrigen Unionsziele berücksichtigen, wie etwa gem. Art. 11 AEUV den Umweltschutz.66 Die Prioritäten, also welche Maßnahmen zuerst verwirklicht werden 62 63 64

65 66

S.o. Rn. 4306, 4317 f. S. zur rechtlichen Verbindlichkeit o. Rn. 4314 ff., zu den einzelnen Leitlinien u. Rn. 4361 ff. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 2; s. zur gesteigerten Notwendigkeit, die Ausfüllung aufgrund der betroffenen Sachbereiche den Mitgliedstaaten zu überlassen o. Rn. 4314. Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 171 AEUV Rn. 3. Vgl. etwa den Erwägungsgrund 8 der Entscheidung 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.7.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den

1248

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

sollen, können sachlich nach Dringlichkeit festgelegt werden, aber auch ein zeitlicher Ablaufplan ist denkbar. Die Grundzüge bestimmen näher, wie die einzelnen ins Auge gefassten Maß4334 nahmen verwirklicht werden müssen, um den Beitrag zum transeuropäischen Netzausbau leisten zu können. Dies geschieht vor allem durch Netzpläne, welche neu aufgestellt oder ergänzt werden, um die nötigen fehlenden Baumaßnahmen auszuweisen.67 Diese näheren Festlegungen sind notwendig, damit die Leitlinien Rechtswirkung gegenüber den Mitgliedstaaten entfalten können.68 c)

Vorhaben von gemeinsamem Interesse

4335 Den Kern der Leitlinien machen die Vorhaben von gemeinsamem Interesse aus.69 Hierdurch werden Vorhaben auf Unionsebene konkret ausgewiesen oder auch abstrakt festgelegt, welche eine besondere Bedeutung für die Netzinfrastruktur haben. Die hervorgehobene Bedeutung ergibt sich meist aus der Notwendigkeit des Vorhabens für die Vervollständigung des jeweiligen Netzes. Für ein gemeinsames Interesse genügt das konkrete Interesse von einem oder mehreren Mitgliedstaaten. Dies kann auch einen Bezug zu Drittstaaten beinhalten.70 Für die finanzielle Unterstützung nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV ist eine Voraussetzung, dass es sich um ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse handelt.71 2.

Interoperabilität der Netze durch „Aktionen“ der Union

4336 Nach Art. 171 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV soll die Union zur Gewährleistung der Interoperabilität „Aktionen“ durchführen. Durch Interoperabilität zwischen den jeweiligen mitgliedstaatlichen Netzen soll eine reibungslose, grenzüberschreitende Benutzung ermöglicht werden, wodurch ein hervorgehobener Bezug zum Binnenmarkt besteht. Im Mittelpunkt stehen die Kompatibilität und der Verbund der einzelnen Netze sowie deren funktionierendes Ineinandergreifen.72 Von besonderer Bedeutung ist hierbei die technische Normung über Richtlinien73 sowie die Zusammenarbeit mit den europäischen Normungsinstituten.74 Der Begriff „Aktion“

67 68 69 70 71 72 73

74

Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, ABl. L 228, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 1. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 11; vgl. auch Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 10. Zum Ganzen Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 3 f. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 14. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 11; Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 5. S.u. Rn. 4337. Zum Begriff Interoperabilität o. Rn. 4306. Vgl. etwa für den Schienenverkehr die Erwägungsgründe der RL 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft, ABl. L 191, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2009/131/EG der Kommission vom 16.10.2009, ABl. L 273, S. 12 sowie allgemein zur technischen Normung o. Rn. 4317 ff. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 22.

§ 1 Transeuropäische Netze

1249

ist nicht näher definiert. Nach Art. 172 AEUV werden die entsprechenden Maßnahmen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so dass sie gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse beschränkt sind.75 3.

Finanzielle Unterstützung von Infrastrukturmaßnahmen von gemeinsamem Interesse

a)

Akzessorietät der Unionsunterstützung

Die Union kann nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV Vorhaben von ge- 4337 meinsamem Interesse, welche bereits durch die Mitgliedstaaten unterstützt werden, ihrerseits finanziell fördern. Für eine Unterstützung der Union muss also bereits eine mitgliedstaatliche Beteiligung an dem Projekt vorliegen,76 was den subsidiären Charakter der Hilfestellung durch die Union betont.77 Die Bezugnahme auf die Vorhaben von gemeinsamem Interesse setzt voraus, dass das zu unterstützende Projekt in dieser Art in den Leitlinien ausgewiesen ist.78 b)

Unterstützung durch die Mitgliedstaaten und deren Qualität

Die Mitgliedstaaten müssen das Projekt nur teilweise selbst unterstützen. Hier- 4338 durch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass gerade in den Bereichen Energie und Telekommunikation oftmals private Investoren maßgeblich den Netzausbau vorantreiben. Dementsprechend sind die Anforderungen an die mitgliedstaatliche Unterstützung als Voraussetzung einer finanziellen Unterstützung durch die Union gering. Es kommt zuvorderst auf die Bedeutung des Projekts für die transeuropäischen Netze an. Ausreichend ist daher, dass in einer beliebigen Form staatliche Mittel als Bei- 4339 hilfe von nationalen, regionalen oder lokalen Stellen gewährt werden.79 Privates Engagement und auch öffentlich-private Partnerschaften sollen gerade gefördert werden, um die finanzielle Belastung der öffentlichen Hand zu verringern.80 c)

Arten der Unterstützung

In Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV werden drei verschiedene Arten benannt, 4340 wie die Union unterstützend tätig werden kann. Dies sind Durchführbarkeitsstudien, Anleihebürgschaften und Zinszuschüsse.

75 76 77 78 79 80

Zur Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens für die Wahl der Handlungsform s.o. Rn. 1822, 1907. S. zum Spannungsverhältnis mit dem Beihilfenverbot u. Rn. 4353. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 24. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 9. Vgl. ausführlich Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (224 ff.). S. Erwägungsgrund 4 der VO (EG) Nr. 67/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze, ABl. L 27, S. 20.

1250

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Durchführbarkeitsstudien sind Studien, welche helfen sollen, die wirtschaftlichen, technischen und sonstigen Risiken abzuschätzen. Anleihebürgschaften sichern Fremdkapital ab, verringern damit die Gläubigerrisiken und erleichtern die Kreditaufnahme. Zinszuschüsse verringern die finanzielle Belastung der Projektbeteiligten direkt und stehen damit an der Schnittstelle zu direkten Zuschüssen.81 Diese Mittel sind nicht als abschließender Katalog zu verstehen, was der Wortlaut mit der Formulierung „insbesondere“ nahelegt.82 Für alle drei Bereiche, in denen der Auf- und Ausbau der transeuropäischen 4342 Netze betrieben wird, wurden durch die VO (EG) Nr. 67/2010 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze83 nähere Bestimmungen getroffen. Für die Bereiche Verkehr und Energie finden sich in der VO (EG) Nr. 680/200784 weitere Regelungen. Weiter gehend kann noch auf andere Finanzierungsmöglichkeiten zurückgegriffen werden, so den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), oder auf Anleihen der Europäischen Investitionsbank (EIB) sowie auf Garantiemöglichkeiten des Europäischen Investitionsfonds (EIF).85 Für spezifische Verkehrsinfrastrukturvorhaben besteht noch die Möglichkeit, 4343 eine Unterstützung über den Kohäsionsfonds i.S.d. Art. 177 Abs. 2 AEUV zu erhalten, was sich auch direkt aus Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1084/200686 ergibt. Hiernach sollen insbesondere vorrangige Vorhaben im Verkehrsbereich i.S.d. Entscheidung 1692/96/EG87 unterstützt werden. Diese müssen jedoch genauso wie die übrigen förderungsfähigen Projekte in den Leitlinien ausgewiesen sein.88 Auch Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV werden gem. 4344 Art. 172 Abs. 1 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und damit ausweislich Art. 289 Abs. 1 AEUV in Form von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen verabschiedet. Bislang ergingen Verordnungen, welche die Gewährung von Zuschüssen näher regelten. Weiter sind Beschlüsse denkbar, welche Förderprogramme festlegen, die entsprechende Förderanträge ermöglichen, welche dann über konkretisierende Durchführungsbeschlüsse (s. Art. 291 Abs. 2 AEUV) verbeschieden werden.89 4341

81 82 83

84

85 86 87

88 89

Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 10. Gottschewski, Zur rechtlichen Durchsetzung von europäischen Straßen, 1998, S. 82. VO (EG) Nr. 67/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze, ABl. 2010 L 27, S. 20. VO (EG) Nr. 680/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Verkehrs- und Energienetze, ABl. L 162, S. 1. S. ausführlich Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 31 ff. VO (EG) Nr. 1084/2006 des Rates vom 11.7.2006 zur Errichtung des Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1164/94, ABl. L 210, S. 79. Entscheidung 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.7.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, ABl. L 228, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 1. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 30. Allgemein Frenz, Europarecht 5, Rn. 1415.

§ 1 Transeuropäische Netze

4.

1251

Potenzielle wirtschaftliche Lebensfähigkeit

Die Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 AEUV müssen aus der Ex-ante-Perspektive 4345 potenziell volkswirtschaftlich rentabel sein.90 Dieses Gebot soll einer Verschwendung öffentlicher Gelder entgegenwirken und steht auch in Zusammenhang mit der Rückbindung an marktwirtschaftliche Grundsätze entsprechend Art. 170 Abs. 2 AEUV.91 Damit ist eine Kosten-Nutzen-Analyse vorzunehmen, wobei allgemeinwohlfördernde Effekte und der soziale Nutzen genauso wie finanzielle Belastungen und Rentabilität zu berücksichtigen sind.92 Diese Analyse ist gem. Art. 9 Abs. 1 lit. a) iii) VO (EG) Nr. 67/201093 von dem jeweiligen Mitgliedstaat vorzunehmen. II.

Koordinierungspflicht für die Mitgliedstaaten nach Art. 171 Abs. 2 AEUV

Art. 171 Abs. 2 AEUV enthält ein Koordinierungsgebot für die Mitgliedstaaten 4346 untereinander und auch mit der Kommission, welches für alle Politikbereiche gilt, die erhebliche Berührungspunkte zu den transeuropäischen Netzen aufweisen. Die Koordinierung neben der Unionsebene soll bilateral oder multilateral erfolgen.94 Die Kommission kann für die Zusammenarbeit und Koordinierung unter den Mitgliedstaaten fördernde, rechtlich nicht verbindliche Initiativen ergreifen. Die Koordinierung ist besonders wichtig, wenn ein Bereich nicht in die Zustän- 4347 digkeit der Union fällt und deshalb bei fehlender Abstimmung unter den Mitgliedstaaten eine erhebliche Gefahr für die Ziele des Art. 170 AEUV entfaltet.95 Die Union kann dann nicht die notwendigen Harmonisierungsmaßnahmen treffen. Ob die Pflicht zur Koordinierung eingehalten wird, unterliegt der Kontrolle durch den Gerichtshof der EU. Den Mitgliedstaaten steht aber ein erheblicher Entscheidungsspielraum bei der Frage zu, ob sich die jeweilige einzelstaatliche Maßnahme auf die Verwirklichung der Ziele in Art. 170 AEUV auswirkt.96

90

91 92 93

94 95 96

Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 30 m.w.N. auf die Lit. in welcher z.T. jedoch weiter gehend differenziert und auch die betriebswirtschaftliche Perspektive eingebracht wird; ausführlich auch Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 12. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 155 EGV Rn. 12. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 38. VO (EG) Nr. 67/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze, ABl. 2010 L 27, S. 20. Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 155 EG Rn. 40. S. hierzu bereits für die konkreten Vorhaben o. Rn. 4313, 4331 und u. Rn. 4350 ff. Bogs, Die Planung transeuropäischer Verkehrsnetze, 2002, S. 82; Calliess, in: ders./ Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 31.

1252

III.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Zusammenarbeit mit Drittstaaten nach Art. 171 Abs. 3 AEUV

4348 Das Bedürfnis nach einem umfassenden Netzverbund und nach Interoperabilität der Netzinfrastruktur macht nicht an den Grenzen der Union halt. Die Netzverbindung mit Drittstaaten ist von erheblicher Bedeutung für die Ein- und Ausfuhr von Gütern.97 Darüber hinaus ist es häufig auch ein politisches Anliegen, wie etwa in Bezug auf die Schweiz, Mobilität zu gewährleisten.98 In den Leitlinien wird die Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Art. 6 der Entscheidung 1692/96/EG (Verkehr), Art. 6 Abs. 6 der Entscheidung 1364/2006/EG (Energie) und Art. 13 der Entscheidung 1336/97/EG (Telekommunikation) aufgegriffen.99

E.

Grenzen

I.

Bedeutung

4349 Auch für die Art. 170 ff. AEUV ergeben sich aus den allgemeinen Grundsätzen in Art. 5 EUV, welche für die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten sowie im Zusammenhang mit der Kompetenzausübung auf Unionsebene gelten, gewisse Grenzen.100 Von besonderer Bedeutung für den Aus- und Aufbau der transeuropäischen Netze sind dessen vielfältige Auswirkungen auf Bereiche, in denen originär die Mitgliedstaaten zuständig sind. Die hervorgehobene Bedeutung dieser Grenzen zeigt sich auch an der Notwendigkeit des in Art. 171 Abs. 2 AEUV enthaltenen Koordinierungsgebots, welches als Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips verstanden werden kann. Ferner stellt sich auch die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Beihilfenverbot in Art. 107 AEUV, wenn Mitgliedstaaten Infrastrukturvorhaben privater Investoren unterstützen, was Voraussetzung für eine Unionsunterstützung nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV ist. II.

Stark mitgliedstaatlicher Bezug von konkreten Infrastrukturprojekten

4350 Die konkreten Infrastrukturprojekte betreffen in hohem Maße typischerweise mitgliedstaatliche Belange, so dass die eigentliche Zuständigkeit auch bei den Mitgliedstaaten liegt. Dabei sind nicht nur staatlich finanzierte Projekte mit einbezogen, sondern auch private Investitionen.101 Die Festlegung auf einen bloßen Bei97 98 99 100

101

S. näher zur Bedeutung, z.B. der paneuropäischen Verkehrskorridore, Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 171 AEUV Rn. 52 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 155 EGV Rn. 35. Zum Ganzen und zu einzelnen Kooperationen mit Drittstaaten ausführlich Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 171 AEUV Rn. 51 ff. Zu diesen allgemeinen Grenzen o. Rn. 2185 ff.; s. auch Frenz, Europarecht 5, zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung Rn. 642 ff., zum Grundsatz der Subsidiarität Rn. 689 ff. und zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rn. 733 ff. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 9.

§ 1 Transeuropäische Netze

1253

trag der Union wird insofern als Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips i.S.d. Art. 5 Abs. 3 AEUV gedeutet.102 Die Mitgliedstaaten bleiben federführend bei der Planung, dem Bau und dem 4351 Betrieb der Infrastruktureinrichtungen und auch bei der Finanzierung von solchen Projekten.103 Eine Erklärung hierfür ist, dass bei solchen Projekten viele Sachgebiete betroffen sind, auf welche die Union nur geringfügig einwirken darf. Hierzu zählen insbesondere Fragen des Planungs- und Genehmigungsrechts sowie das Gefahrenabwehrrecht in Bezug auf die bautechnische Sicherheit. Darüber hinaus ist der Grund und Boden und damit das Eigentum der Mitgliedstaaten oder ihrer Gebietskörperschaften betroffen sowie zum Teil auch die Finanzierung über den staatlichen Baulastträger.104 Weil die Union jedoch Vorhaben von gemeinsamem Interesse identifiziert und 4352 so Rechtsfolgen für ein räumlich konkret bezeichnetes Vorhaben erzeugt, kann trotzdem von einer Fachplanung der Union gesprochen werden. Das Konfliktpotenzial zur mitgliedstaatlichen Kompetenz ist aber eher theoretischer Natur. Die Festlegung eines Infrastrukturprojekts als Bestandteil der transeuropäischen Netze erzeugt nur mittelbar Rechtsfolgen und wirkt sich lediglich auf die Auslegung unbestimmter Tatbestandsmerkmale und planerische Abwägungen aus.105 III.

Wirkungen des Beihilfenverbots gem. Art. 107 AEUV

1.

Hauptbedeutung

Bei der Schaffung der Infrastrukturnetze kommt privaten Initiativen eine heraus- 4353 gehobene Bedeutung zu, was zu einem großen Teil auf die schlechte Haushaltslage vieler Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. Damit liegt der privat betriebene Netzausbau auch in ihrem Interesse.106 Dies gilt insbesondere für die Energieinfrastruktur, aber in vielen Mitgliedstaaten ebenso für das Verkehrsnetz.107 Eine finanzielle Unterstützung durch die Union gem. Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV setzt daher nur voraus, dass ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse von einem Mitgliedstaat teilweise unterstützt wird.108 In diesem Zusammenhang stellt sich also zuvorderst die Frage nach einer Vereinbarkeit einer solchen mitgliedstaatlichen Unterstützung mit dem Beihilfenverbot in Art. 107 AEUV.109 102 103 104 105 106 107 108 109

S. bereits o. Rn. 4298. Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (224). Näher zum Ganzen Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 154 EG Rn. 3. Ausführlich Durner, Konflikte räumlicher Planung, 2005, S. 524 mit dem Hinweis, dass sich Raumplanungskonflikte eher im Bereich des Naturschutzrechts finden lassen. Voet van Vormizeele, in: Schwarze, Art. 154 EGV Rn. 1. Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (224). S. bereits o. Rn. 4337 ff. Die Unionsbeihilfe i.S.d. Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV selbst unterliegt weder einer direkten noch analogen Anwendung der Art. 107 ff. AEUV, sondern ist allein an den allgemeinen Grundsatz eines unverfälschten Wettbewerbs gebunden, s. ausführlich hierzu Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (225); Frenz, Europarecht 3, Rn. 80 ff.

1254

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

2.

Anwendung des Beihilfenverbots auf Maßnahmen nach Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV

a)

Anwendbarkeit des Art. 107 AEUV

4354 Ist die Unterstützung durch den Mitgliedstaat auch eine Tatbestandsvoraussetzung von Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV, ergibt sich daraus keine grundsätzlich geltende Ausnahme vom Beihilfenverbot in Art. 107 AEUV. Dies wäre mit der Rückbindung an ein offenes und wettbewerbsorientiertes System, wie es in Art. 170 Abs. 2 AEUV als Rahmen festgesetzt ist, nicht vereinbar.110 Der Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV selbst ist weit zu verstehen und er4355 fasst grundsätzlich Begünstigungen aller Art.111 Eine Ausnahme gilt speziell für Begünstigungen beim Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze, wenn der private Investor eine allgemein für alle potenziellen Nutzer offene Infrastruktur diskriminierungsfrei ohne Gewinnerzielungsabsicht betreibt.112 Dann wird gerade die Grundlage für einen Wettbewerb geschaffen.113 b)

Unzulässigkeit einer mitgliedstaatlichen Unterstützung gemessen an Art. 107 AEUV

4356 Liegt eine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV vor, kann diese über Art. 107 Abs. 3 AEUV gerechtfertigt werden. Wegen der ausdrücklichen Verknüpfung von finanziellen Beiträgen auf Unionsebene mit einer mitgliedstaatlichen Unterstützung privater Infrastrukturprojekte wird dem Politikbereich der transeuropäischen Netze teilweise vorgeworfen, dass hierüber industriepolitische Bestrebungen in marktinterventionistischer Weise institutionalisiert wurden.114 Als Ausnahme vom Beihilfenverbot kommt zunächst Art. 107 Abs. 3 lit. b) 4357 AEUV infrage. Voraussetzung dafür ist, dass es sich um ein Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse handelt. Diese Einschätzung unterliegt einem weiten Entscheidungsspielraum der Kommission. Dabei ist nicht zwingend Voraussetzung für ein europäisches Interesse, dass mehrere Mitgliedstaaten an dem Vorhaben beteiligt sind. Verfolgt nur ein einzelner Mitgliedstaat das Vorhaben, kann es sich trotzdem daraus ergeben, dass es einen übergeordneten europäischen Zusammenhang hat, wie etwa die Bekämpfung von Umweltverschmutzungen. Es kommt damit darauf an, ob ein Vorhaben Auswirkungen auch auf andere Mitgliedstaaten hat.115 110 111 112 113 114 115

Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 171 AEUV Rn. 47. S. zur weiten Konzeption Frenz, Europarecht 3, Rn. 166 ff.; ders., Europarecht 5, Rn. 3560. Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (225). Zum Ganzen Frenz, Europarecht 3, Rn. 514 ff., bes. 521, 642 ff. Vgl. Frenz, Europarecht 2, Rn. 713 ff. Vgl. Neumann, in: Lenz/Borchardt, Art. 171 AEUV Rn. 47 mit Verweis auf Paulweber/Weinand, EuZW 2001, 232 (236). S. Mederer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 87 Abs. 3 Rn. 188. Ausführlich zum Begriff des europäischen Vorhabens Frenz, Europarecht 3, Rn. 910 ff., auch zum Folgenden.

§ 1 Transeuropäische Netze

1255

Inhaltlich liegt ein gemeinsames europäisches Interesse vor, wenn eines der 4358 Unionsziele berührt ist und das Vorhaben zur Erreichung einer dieser Zielsetzungen beiträgt. Indizien für ein gemeinsames europäisches Interesse können sein, dass es von der Europäischen Investitionsbank oder durch europäische Fonds bereits unterstützt oder dass die Wettbewerbsfähigkeit der EU im Vergleich zu Drittstaaten insgesamt gefördert wird.116 Das Vorhaben muss dem Wortlaut der Ausnahme entsprechend weiterhin be- 4359 sondere Wichtigkeit aufweisen. Dies ist als eine Art qualitative Sondierung zu verstehen und muss einzelfallbezogen entschieden werden. Der Aus- und Aufbau der transeuropäischen Netze ist gerade durch seine Zielbindung in Art. 170 AEUV und den besonderen überstaatlichen Bezug ein Musterbeispiel für wichtige europäische Vorhaben i.S.d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV. Die Möglichkeit, Maßnahmen i.S.d. Art. 171 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV vom Beihilfenverbot freizustellen, ergibt sich damit insbesondere aus dieser Ausnahmeregelung. Die Ausnahmen vom Beihilfenverbot bestehen jedoch nebeneinander, so dass 4360 auch die weiteren Ausnahmen in Art. 107 Abs. 3 AEUV einschlägig sein können. In den Kommissionsleitlinien zu staatlichen Beihilfen im Zusammenhang mit dem Breitbandausbau117 etwa wird die mögliche Vereinbarkeit solcher Vorhaben mit dem Beihilfenverbot an der Ausnahme in Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV gemessen, sofern Art. 107 Abs. 1 AEUV überhaupt einschlägig ist.118 Generell nimmt die Bedeutung von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV ab. Es ist allgemein eine verstärkte Verlagerung auf Abs. 3 lit. c) feststellbar.119

F.

Wichtiges Sekundärrecht

Von zentraler Bedeutung für die Art. 170 ff. AEUV sind die nach Art. 171 Abs. 1 4361 1. Spiegelstrich AEUV aufgestellten Leitlinien für die drei Bereiche, in denen nach Art. 170 Abs. 1 AEUV der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze vorangetrieben werden soll. Sie konkretisieren die Ziele in Art. 170 AEUV und legen die Richtung fest, indem unter anderem Vorhaben von gemeinsamem Interesse i.S.d. Art. 171 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV ausgewiesen werden. Die Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze und deren Ausbau sind in 4362 der Entscheidung 1364/2006/EG festgelegt.120 Hier werden vor allem die im Rahmen der Kofinanzierung durch die Union förderfähigen Vorhaben von gemeinsa116 117

118 119 120

S. Ehricke, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht, Art. 87 Abs. 3 EGV Rn. 47 ff.; Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (228). Mitteilung der Kommission – Leitlinien der Gemeinschaft für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau, ABl. 2009 C 235, S. 7. Zu den einzelnen Voraussetzungen vgl. die Subsumtion der Kommission in ihrer Mitteilung, ABl. 2009 C 235, S. 7 sowie Deckers, MMR 2009, XII. S. Mederer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 87 Abs. 3 EG Rn. 189. Entscheidung 1364/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.9.2006 zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze und zur Aufhebung der Entscheidung 96/391/EG und der Entscheidung 1229/2003/EG.

1256

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

mem Interesse näher aufgelistet und nach ihrer Priorität in drei Kategorien unterteilt.121 Die Grundregeln für die Gewährung von Zuschüssen der Union ergeben sich hier aus der VO (EG) Nr. 680/2007122. Diese Vorgaben werden durch die VO (EG) Nr. 67/2010123 nach deren Art. 1 ergänzt. Für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes sind die gemeinschaft4363 lichen Leitlinien in der Entscheidung 1692/96/EG getroffen worden.124 Hier sind die Merkmale der einzelnen Verkehrsnetze (Straßen-, Eisenbahn-, Binnenwasserstraßen- und Binnenhafennetze) näher beschrieben und ebenfalls die Vorhaben von gemeinsamem Interesse konkret benannt, wie etwa das globale Satellitennavigations- und -ortungssystem GALILEO.125 Die Grundregeln für die Gewährung von Zuschüssen der Union ergeben sich hier genauso wie für den Energiebereich aus der VO (EG) Nr. 680/2007 und ergänzend aus VO (EG) Nr. 67/2010. Die allgemeinen Leitlinien für die Förderung der transeuropäischen Telekom4364 munikationsnetze beruhen auf der Entscheidung 1336/97/EG126. Im Anhang I werden nach Art. 1 der Entscheidung 1336/97/EG die Vorhaben von gemeinsamem Interesse ausgewiesen und die genaueren Kriterien für ihre Auswahl festgelegt. Die Grundregeln der Bezuschussung durch die Union sind näher in der VO (EG) Nr. 67/2010 geregelt. Daneben gibt es eine Reihe von Harmonisierungsmaßnahmen, welche die tech4365 nische Interoperabilität der jeweiligen Netze sicherstellen sollen. Diese Normung

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123

124

125

126

S. Anhänge I, II und III der Entscheidung 1364/2006/EG, beachte: Der Begriff des sog. Vorhabens von „europäischem Interesse“ als höchste Prioritätsstufe ist in diesem Zusammenhang nicht mit dem in Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV verwendeten identischen Begriff gleichzustellen. Dies gründet darin, dass die in den Leitlinien genannten übrigen Vorhaben auf niedrigerer Prioritätsstufe sonst alle nicht förderungsfähig wären, obwohl sie dies ja entsprechend dem Zweck der Leitlinien sind. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Verkehrs- und Energienetze, ABl. L 162, S. 1; hierzu bereits o. Rn. 4320, 4342. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze, ABl. 2010 L 27, S. 20; hierzu bereits o. Rn. 4342, 4345. Entscheidung 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.7.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, ABl. L 228, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 1. S. hierzu VO (EG) Nr. 876/2002 des Rates vom 24.5.2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 683/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9.7.2008 über die weitere Durchführung der europäischen Satellitenprogramme (EGNOS und Galileo), ABl. L 196, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.1997 über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze, ABl. L 183, S. 12, zuletzt geändert durch Entscheidung 1376/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.7.2002 zur Änderung der Entscheidung 1336/97/EG über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze, ABl. L 200, S. 1.

§ 2 Industriepolitik

1257

erfüllt einen rein technischen Sinn und flankiert die rechtlichen Vorgaben durch die Ziele in Art. 170 AEUV und die Konkretisierungen in den Leitlinien.127

§ 2 Industriepolitik A.

Grundkonzeption und Bedeutung

I.

Ergänzende Funktion

Aus Art. 173 AEUV ergeben sich Kompetenzen der Union für die Industriepolitik. Die Union soll demnach einen ergänzenden Beitrag leisten, um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie sicherzustellen. In diesem Politikbereich nimmt die Union nach Art. 6 lit. b) AEUV lediglich eine unterstützende Funktion wahr und setzt insofern nur die Rahmenbedingungen. Damit bleibt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV unberührt und kann nach Unterabsatz 2 dieser Vorschrift und konkret über Art. 173 Abs. 3 AEUV nicht durch eine Harmonisierung auf Unionsebene beeinträchtigt werden. Im Vordergrund steht damit, die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie auf Unionsebene zu fördern. In diesem Zusammenhang ist die Industriepolitik als ein näher spezifizierter Teilbereich der allgemeinen Wirtschaftspolitik zu verstehen.128 Der fördernde Beitrag der Union ist nicht gleichzusetzen mit dem Beitrag durch die Union zum Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze i.S.d. Art. 170 ff. AEUV, sondern aufgrund des Art. 6 AEUV tatsächlich insgesamt nur ergänzend.129 Diese Zuständigkeitsverteilung resultiert aus den erheblichen Abweichungen zwischen den Mitgliedstaaten, was ihre traditionellen Vorstellungen von der Regulierung des Industriesektors betrifft.130 In jüngster Zeit werden auf Unionsebene in Zusammenhang mit der Finanzkrise die Stimmen lauter, die eine „europäische Wirtschaftsregierung“ fordern und so über die Vorgaben des Art. 121 AEUV und für den industriepolitischen Bereich über die Konzeption des Art. 173 AEUV in der Sache hinausgehen. Dies ist jedoch mit dem derzeitigen Primärrecht nicht zu vereinbaren.131 127 128 129

130 131

Vgl. für den Schienenverkehr die Darstellung von Brandenberg, EuZW 2009, 359 ff.; vgl. auch o. Rn. 4300 und 4305 ff. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Industriepolitik“ (1. Begriffliches). Zwar ist bei Art. 170 AEUV auch die Rede von einem „Beitrag“, dieser Politikbereich fällt jedoch in die geteilte Zuständigkeit zwischen Mitgliedstaaten und Union, ausführlich s.o. Rn. 4309 f. Hellmann, Europäische Industriepolitik, 1994, S. 33 ff.; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 1. Ruffert, NJW 2009, 2093 (2097); vgl. auch BVerfGE, 89, 155 (206) – Maastricht; zur Reichweite der wirtschaftspolitischen Vorgaben auf Unionsebene s. Rn. 3575 ff.; dazu, ob im Gefolge der Schuldenkrise durch die geplanten Reformen eine „europäische Wirtschaftsregierung“ geschaffen werden kann, o. Rn. 3680 ff.

4366

4367 4368

4369

1258

II.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Eingrenzung

4370 Unter Industriepolitik versteht man alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Sicherung und Erhöhung des Wettbewerbspotenzials der Industrie.132 Dabei sind jedenfalls nicht nur große Industriebetriebe erfasst, sondern auch kleine und mittlere Unternehmen (KMU).133 Diese werden auch in Zusammenhang mit der Förderung eines für die Weiterentwicklung freundlichen Umfelds in Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 2. Spiegelstrich AEUV als besondere Zielgruppe genannt. Es ist nicht möglich, den Industriebegriff fest einzugrenzen,134 wodurch er Einzelfallbewertungen zugänglich bleibt. Aus einer aktiv gestalteten Industriepolitik folgen gleichzeitig marktinterventio4371 nistische Züge. In einigen besonders marktwirtschaftlich ausgerichteten Mitgliedstaaten beschränken sich die industriepolitischen Maßnahmen dementsprechend nur auf horizontale Maßnahmen, welche unterschiedslos die Industrie insgesamt fördern. Der freie Wettbewerb steht insofern im Vordergrund. Sektorale oder punktuelle Eingriffe stehen mit diesem Verständnis in Widerspruch. Mitgliedstaaten mit einer traditionell merkantilistischen oder colbertistischen 4372 Verwurzelung beziehen sich für die Rechtfertigung solcher Eingriffe im Gegensatz hierzu auf ihren volkswirtschaftlichen Nutzen und setzen sich damit zu einem strengen Verständnis des freien Wettbewerbs in Widerspruch.135 Art. 173 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV selbst enthält beide Konzepte und trifft insofern keine Wertung.136 Dies erzeugt ein Spannungsverhältnis zu Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV und dem dort postulierten System offener und wettbewerbsorientierter Märkte. Wie dieses Spannungsverhältnis gelöst wird,137 ist maßgeblich vom traditionellen wirtschaftspolitischen Verständnis in den einzelnen Mitgliedstaaten geprägt und wird nicht auf Unionsebene vorgegeben.

B.

Ziele

I.

Internationale Wettbewerbsfähigkeit

4373 Nach Art. 173 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV soll die europäische Industriestruktur international wettbewerbsfähig gehalten werden. Konkretisiert wird diese allgemeine Vorgabe durch die in Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV benannten Einzelziele. Die-

132 133 134 135 136 137

Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Industriepolitik“ (1. Begriffliches). Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 4. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 11. Zum Ganzen Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 1. S. Hellmann, Europäische Industriepolitik, 1994, S. 25 f. Zur interventionistischen Industriepolitik im Gegensatz zu einer konsequent marktwirtschaftlich ausgerichteten Politik s. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Industriepolitik“ (2. Industriepolitik in europäischer Dimension).

§ 2 Industriepolitik

1259

se Vorgaben wirken sowohl für die Union als auch für die Mitgliedstaaten verpflichtend.138 II.

Grundlegende Zielvorgabe

Aus Art. 173 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV folgt, dass Union und Mitgliedstaaten auf das 4374 Ziel verpflichtet sind, die notwendigen Voraussetzungen und damit im Sinne einer wirksamen Förderung optimale Rahmenbedingungen zu schaffen, die es den einzelnen Unternehmen ermöglichen, global wettbewerbsfähig zu bleiben. Dies ist auch erklärtes Ziel der Lissabon-Strategie.139 Hierzu muss die Union für private Investitionen im internationalen Standortwettbewerb besondere Vorteile bieten. Die Industriepolitik ist deshalb ein Instrument, über welches Innovationen, Wirtschaftswachstum in den Mitgliedstaaten, mehr Beschäftigung und damit die Gemeinwohlsteigerung insgesamt gefördert werden sollen.140 In dieser Ausrichtung wird eine Vielzahl von anderen Unionszielen berührt.141 4375 Im Rahmen der wechselseitigen Bedingtheit bieten vor allem der Binnenmarkt und die einheitliche Währung einen besonderen Standortvorteil, da die Transaktionskosten im grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr hierdurch erheblich gesenkt werden.142 III.

Einzelne Zielsetzungen in Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV

1.

Gleichrangigkeit

In Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV wird die allgemeine Zielsetzung in vier Spie- 4376 gelstrichen im Einzelnen näher festgelegt. Dabei stehen die vier enumerierten Einzelziele aufgrund einer fehlenden Abstufung a priori gleichrangig nebeneinander.143 Es können aber für die konkrete Realisierung unterschiedliche Präferenzen aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Erwägungen gesetzt werden, wofür der Union ein weiter Entscheidungsspielraum eingeräumt wird.144

138 139

140 141 142 143 144

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 5. S. zur Zielsetzung, die EU bis 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftraum der Welt zu machen“, Arbeitsdokument der Kommissionsdienststelle, Bewertung der Lissabon-Strategie vom 2.2.2010, SEK (2010) 114 endg. Ausführlich Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 9 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 14. S. zur Bedeutung des Binnenmarkts o. Rn. 2075 ff. und der einheitlichen Währung o. Rn. 3562. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 14. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 5.

1260

2.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Anpassung der Industrie an strukturelle Veränderungen

4377 Im 1. Spiegelstrich wird festgelegt, dass Anpassungen der Industrie an die strukturellen Veränderungen erleichtert werden müssen. Damit ist keine staatlich gesteuerte Umstrukturierung gemeint, sondern ein die Selbstanpassung begünstigendes Umfeld.145 Wie dieser Rahmen gesetzt werden kann, ist eine Frage der gewählten Mittel.146 Es können sowohl vorhandene Strukturen geschützt als auch Maßnahmen zur Förderung neuer Strukturen eingeleitet werden.147 3.

Förderung eines Weiterentwicklungen begünstigenden Umfelds für Unternehmen

4378 Der im 2. Spiegelstrich angesprochene Förderungsbeitrag für ein entwicklungsfreundliches Umfeld schreibt vor, dass vor allem kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in die Förderungserwägungen einbezogen werden müssen. Dabei stellt der Wortlaut klar, dass nur der Rahmen geschaffen werden soll und grundsätzlich die Eigeninitiative der Unternehmen im Vordergrund steht.148 Von KMU spricht man, wenn weniger als 250 Mitarbeiter beschäftigt werden. 4379 In der Union fallen 99 % aller Unternehmen hierunter, was die besondere Rolle der KMU unterstreicht.149 Wegen der Bezugnahme auf die gesamte Union verbieten sich jedoch Maßnahmen, die nicht allen Unternehmen in der Union zugutekommen, so dass sie nicht regional oder sektoral wirken dürfen.150 4.

Förderung eines Unternehmenskooperationen begünstigenden Umfelds

4380 Die Förderung eines die Zusammenarbeit von Unternehmen begünstigenden Umfelds wird im 3. Spiegelstrich als Einzelziel festgelegt. Es geht in diesem Zusammenhang nicht primär darum, Zusammenschlüsse von Unternehmen zu fördern, sondern um die Zusammenarbeit selbstständiger Unternehmen.151 Begründen lässt sich dies vor allem mit der Verpflichtung auf ein System offener und wettbewerbsorientierter Märkte, wie es aus Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 und Abs. 3 UAbs. 2 AEUV folgt.152

145 146 147 148 149 150 151 152

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 9. Hierzu u. Rn. 4388 ff. Simons, Industriepolitik, 1997, S. 81 ff. u. 125 ff. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 11. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 8. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 11. Hellmann, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 157 EG Rn. 9. S. Lurger in: Streinz, Art. 157 EGV Rn. 18.

§ 2 Industriepolitik

5.

1261

Förderung von Innovation, Forschung und technologischer Entwicklung

Die Industriepolitik soll i.S.d. 4. Spiegelstrichs von Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 4381 AEUV möglichst an Innovation, Forschung und Entwicklung (FuE) ausgerichtet sein. Damit besteht für Art. 173 AEUV eine direkte Bindung an die Ziele in Art. 179 Abs. 1 AEUV.153 Mit dieser weitgehend als misslungen angesehenen Formulierung ist gemeint, dass Union und Mitgliedstaaten im Bereich der Förderung von FuE vor allem die Nutzungsmöglichkeiten in der Industrie vor Augen haben und auch berücksichtigen sollten.154 Schließlich geht es nach dem Wortlaut um die bessere Nutzung des industriellen Potenzials, welches die Politik in diesem Bereich in sich birgt.

C.

Reichweite und Intensität

I.

Wirkungen der Zuständigkeitsverteilung

Wie stark auf Unionsebene den Mitgliedstaaten industriepolitische Vorgaben ge- 4382 macht werden, ist maßgeblich durch Art. 6 lit. b) AEUV festgelegt. Hieraus folgt, dass die Union lediglich unterstützend, ergänzend und koordinierend tätig werden kann. Aus dieser Zuordnung folgt, dass gem. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1 AEUV die Mit- 4383 gliedstaaten in diesem Bereich zuständig bleiben. Folge ist, dass eine Harmonisierung nach Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV und auch konkret nach Art. 173 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 AEUV ausgeschlossen ist. Art. 173 Abs. 2 AEUV fordert auch nur eine inhaltliche Abstimmung unter den Mitgliedstaaten und zusätzlich mit der Kommission. Insofern dienen die Vorgaben auf Unionsebene lediglich der Orientierung an dem gemeinsamen Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit zu gewährleisten und zu steigern.155 II.

Bloße Koordinierungspflicht

Die Pflicht zur Koordinierung ist darüber hinaus an das Kriterium geknüpft, dass 4384 eine inhaltliche Abstimmung nur erfolgen muss, soweit sie erforderlich ist.156 Materiell bindet Art. 173 AEUV die Mitgliedstaaten also bloß gering. Letztendlich haben sie einen kaum überprüfbaren Ermessensspielraum in inhaltlichen Fragen.157 Damit wirkt Art. 173 AEUV zunächst nur dahin gehend verpflichtend, dass ein Mitgliedstaat die übrigen Mitgliedstaaten und die Kommission entsprechend 153 154 155 156 157

Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 9; zu diesem Politikbereich u. Rn. 4456 ff. Lurger, in: Streinz, Art. 157 EGV Rn. 19. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 21. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 15. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 21.

1262

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Art. 173 Abs. 2 AEUV konsultieren muss, wenn industriepolitische Maßnahmen geplant sind. III.

Erweiterung der Wirkungsweise durch andere Unionsziele

4385 Die Wettbewerbsfähigkeit hängt nicht zuvorderst von der industriepolitischen Koordinierungspflicht ab. Sie wird durch Maßnahmen in vielen anderen Politikbereichen bedingt. Insbesondere die Vollendung des Binnenmarkts sowie die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sind zugleich für die Wettbewerbsfähigkeit i.S.d. Industriepolitik mehr als förderlich.158 Meist erfolgt die gesetzgeberische Tätigkeit über die allgemeine binnenmarktbezogene Rechtsangleichungskompetenz gem. Art. 114 AEUV.159 IV.

Querschnittsklausel

4386 Nach Art. 173 Abs. 3 AEUV muss die Industriepolitik bei Maßnahmen der Union in anderen Politikbereichen ebenfalls berücksichtigt werden. Diese Regelung wird als Querschnittsklausel verstanden.160 Vor allem die Handelspolitik, das Wettbewerbsrecht, die Forschungspolitik, die transeuropäischen Netze und die Rechtsangleichung bieten sich in diesem Sinne für einen Beitrag zur Industriepolitik an. Allerdings entsteht durch Querschnittsklauseln die Gefahr der Umgehung einschlägiger Rechtsgrundlagen.161 Allgemeine Befürchtungen, dass aus Art. 173 AEUV ein Kontroll- und Vetorecht der Industriepolitik oder eine Relativierung des Wettbewerbsrechts folgt, sind jedoch nur bedingt berechtigt.162 Wenn industriepolitische Ziele über Regelungskompetenzen aus anderen Be4387 reichen mitverfolgt werden, ergeben sich Reichweite und Grenzen für industriepolitische Vorgaben nicht aus Art. 173 AEUV, sondern aus dem Verständnis der gewählten Rechtsgrundlage. Für Art. 114 AEUV als sehr häufig gewählte Grundlage ist damit der extensiv verwendete Binnenmarktbegriff prägend und nicht Art. 173 Abs. 3 AEUV. Auch für das Wettbewerbsrecht gilt, dass dessen Maßstäbe entscheidend sind. Insoweit kann die Industriepolitik aber auf Freistellungen nach Art. 101 Abs. 3 AEUV aus Gründen der Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung sowie des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts einwirken.163 Eine noch stärkere Ausrichtung kann sich über den more economic approach ergeben, wenn die Verfolgung wohlfahrtsökonomischer Effizienz im Zuge einer Ge-

158 159 160 161 162 163

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 11. Hellmann, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 157 EG Rn. 22. S. Lecheler, in: Grabitz/Hilf, Art. 157 EGV Rn. 9 ff.; Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 24; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 18. So Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 18, Rn. 20. S. ausführlich hierzu Hellmann, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 157 EG Rn. 12 ff. S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 854 ff., bes. 857.

§ 2 Industriepolitik

1263

samtbetrachtung positiver und negativer Wirkungen und damit auch industrievorteilhafte politische Effekte maßgeblich sind.164 Entsprechendes gilt für Beihilfen.165

D.

Mittel

Ein Vorgehen der Union über Art. 173 AEUV ist nur begrenzt möglich, was aus 4388 der vorrangig mitgliedstaatlichen Zuständigkeit folgt. Die unterstützende Rolle der Union wird sowohl für Maßnahmen der Kommission gem. Art. 173 Abs. 2 S. 2 AEUV als auch für die Gesetzgebung über Art. 173 Abs. 3 AEUV betont. I.

Initiativen der Kommission nach Art. 173 Abs. 2 AEUV

Die Kommission wird gem. Art. 173 Abs. 2 AEUV nicht nur konsultiert, wenn 4389 Mitgliedstaaten industriepolitische Maßnahmen ergreifen und sie koordinativ tätig wird. Sie kann Art. 173 Abs. 2 S. 2 AEUV entsprechend auch selbst Initiativen ergreifen, die zu einer Koordinierung der Mitgliedstaaten beitragen. Neu mit dem Vertrag von Lissabon eingefügt wurde hier ein zweiter Halbsatz, in welchem beispielhaft Mittel für diese Tätigkeit genannt sind. Die auf Initiative der Kommission getroffenen Maßnahmen bestehen hiernach in dem Erlass von Leitlinien, welche selbst grundsätzlich nicht rechtlich verbindlich sind.166 Weiterhin kann der Austausch von bewährten Verfahren (best practice) gefördert werden, wie etwa für die Optimierung der Politik für kleine und mittlere Unternehmen, für welche es eine Datenbank der bewährten Verfahren (SBA, Database of Good Practices) gibt.167 Ferner sollen die erforderlichen Elemente für die regelmäßige Überwachung und Evaluation der industriepolitischen Maßnahmen bereitgestellt werden. Neu ist ebenso die in Art. 173 Abs. 2 S. 3 AEUV festgelegte Pflicht, das Europäische Parlament umfassend von den getroffenen Initiativen zu unterrichten. II.

Spezifische Maßnahmen nach Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV

Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV ist eine eigene Rechtsgrundlage für Unionsmaßnah- 4390 men. Diese müssen den Zielen des Art. 173 Abs. 1 AEUV dienen und notwendig sein.168 Die Kompetenz in Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV bietet über das Initiativrecht in Art. 173 Abs. 2 S. 2 AEUV hinaus eine weiter gehende, auch zum Erlass von rechtsverbindlichen Maßnahmen taugliche Rechtsgrundlage.169 Um Maßnahmen hierauf zu stützen, müssen sie den allgemeinen Abgrenzungskriterien entspre164 165 166 167 168 169

Dazu Frenz, Europarecht 5, Rn. 3526 ff. S. Frenz, Europarecht 3, Rn. 683 ff. zu „guten“ Beihilfen. Zu deren Wirkung s. Frenz, Europarecht 5, Rn. 1535 ff. Abrufbar unter: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/best-practices/database/ SBA/index.cfm?fuseaction=welcome.detail. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 21. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 26.

1264

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

chend einen Schwerpunkt auf der Industriepolitik haben und es darf keine speziellere Kompetenzgrundlage infrage kommen.170 Ansonsten sieht Art. 173 Abs. 3 S. 1 AEUV Maßnahmen auf anderer Basis vor, bei denen dann die Industriepolitik als Querschnittsklausel einzubeziehen ist.171 Eingrenzend für originär industriepolitische Maßnahmen wirkt, dass sie nach 4391 Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV „spezifisch“ sein müssen. Hiermit ist gemeint, dass sie unterstützend für bestimmte industriepolitische Maßnahmen wirken und sich konkret hierauf beziehen.172 Nicht zulässig sind aber Maßnahmen, durch welche einzelne Unternehmen begünstigt werden.173 Ansonsten könnte auf dieser Basis die Wettbewerbsneutralität umgangen werden, zu der auch die Unionsorgane verpflichtet sind.174 Dabei kann die Union sowohl Maßnahmen im Zusammenhang mit anderen 4392 Unionspolitiken flankieren als auch mitgliedstaatliche Maßnahmen selbst unterstützen.175 Die Mitgliedstaaten tragen trotz der Möglichkeit der Union, rechtsverbindlich über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren i.S.d. Art. 289 AEUV Regelungen zu treffen, die Hauptverantwortung für die Industriepolitik.176 Die Bindung in Art. 173 Abs. 3 S. 2 AEUV an das ordentliche Gesetzgebungsverfahren beschränkt die Wahl der infrage kommenden Handlungsinstrumente gem. Art. 289 AEUV auf Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse.

E.

Grenzen

I.

Hauptansatzpunkt

4393 Die Grenzen der Industriepolitik ergeben sich neben den allgemeinen Vorgaben aus Art. 5 EUV177 vor allem aus Art. 173 AEUV sowie im Einzelfall aus dem Wettbewerbsrecht. Dabei sind Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 und auch Abs. 3 UAbs. 2 AEUV auf die Sorge zurückzuführen, dass die Wettbewerbsregeln über Art. 173 AEUV umgangen werden könnten. Über Art. 173 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV werden in zweifacher Hinsicht bestimmte 4394 Maßnahmeninhalte im Bereich der Industriepolitik ausdrücklich ausgeschlossen. Dies gilt für solche, die Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen könnten, sowie für steuer- und arbeitsrechtliche Regelungen.

170 171 172 173 174 175 176

177

Zur Kompetenzabgrenzung allgemein o. Rn. 2318 ff.; vgl. zur Industriepolitik EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat. S.o. Rn. 4386 f. Vgl. Hellmann, Europäische Industriepolitik, 1994, S. 19 f. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 21. Frenz, Europarecht 3, Rn. 80 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 26. S. Erwägungsgrund 2 der VO (EG) 294/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2008 zur Errichtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts, ABl. L 97, S. 1. Hierzu allgemein o. Rn. 2185 ff.

§ 2 Industriepolitik

II.

Wettbewerbsverzerrungen

1.

Rückbindung an den freien Wettbewerb

1265

Der Wertgehalt des freien Wettbewerbs findet sowohl über Art. 173 Abs. 1 4395 UAbs. 2 als auch über Abs. 3 UAbs. 2 AEUV Berücksichtigung. Diese zweifache Rückbindung hebt den Vorrang der Wettbewerbsfreiheit gegenüber einer dirigistischen Industriepolitik hervor.178 Unter einer Wettbewerbsverzerrung versteht man alle Effekte, die den freien 4396 Wettbewerb insgesamt verringern und in seiner Geltung beschränken.179 Für die Grenze in Art. 173 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV gilt dem Wortlaut nach, dass bereits die Möglichkeit einer Verzerrung ausreicht. 2.

Wirkung für Art. 173 AEUV

Trotz des eindeutigen Wortlauts kann diese Vorgabe allerdings nicht stets in 4397 vollem Umfang berücksichtigt werden. Insbesondere sektorale industriepolitische Maßnahmen begünstigen notwendig einzelne Unternehmen oder Wirtschaftszweige, so dass die Industriepolitik nur schwer vollständig wettbewerbsneutral gehalten werden kann. Es gilt weiterhin der De-minimis-Grundsatz aus dem Wettbewerbsrecht, nach welchem nur spürbare Wettbewerbsbeeinträchtigungen verboten sind.180 Daraus folgt, dass der Begriff „Wettbewerbsverzerrung“ nicht zu weit ausgelegt werden darf.181 Es sollen trotzdem nur Maßnahmen getroffen werden, die notwendige Voraus- 4398 setzung sind, um die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie zu gewährleisten. Nur so bleibt der hier angeordnete Vorrang der Wettbewerbsfreiheit so weit wie möglich gewahrt. Grundsätzlich bleiben die Unternehmen selbst für ihre Wettbewerbsfähigkeit verantwortlich.182 Konkret erfasst von dem Verbot sind Art. 173 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 und S. 2 AEUV.183 III.

Verbotene steuer- und arbeitsrechtliche Auswirkungen

Neben der Angst, dass über industriepolitische Maßnahmen die Wettbewerbsfrei- 4399 heit ausgehöhlt werden könnte, zeigte sich bei der Vertragsrevision von Nizza eine ähnliche Angst für den Bereich des Steuer- und Arbeitsrechts.184 Art. 173 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV verhindert, dass diese Sachbereiche über die Industriepolitik gere178 179 180 181 182 183 184

Lurger, in: Streinz, Art. 157 EGV Rn. 10. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 23. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 23; dazu näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 493 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 29. So auch Hellmann, Europäische Industriepolitik, 1994, S. 16; Kallmayer, in: Calliess/ Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 8. So Lurger, in: Streinz, Art. 157 EGV Rn. 36. S. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 29.

1266

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

gelt werden statt über die spezifischen Kompetenzen in den anderen Politikbereichen. Mittelbare Auswirkungen durch industriepolitische Maßnahmen sind jedoch von Art. 173 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV nicht verboten.185

F.

Einzelne Maßnahmen

4400 Für die Industriepolitik sind grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig. Darüber hinaus ist dieser Sachbereich erheblich durch seinen Querschnittscharakter geprägt, so dass die industriepolitischen Ziele zum Großteil durch andere Politikbereiche mitverwirklicht werden. Daher lassen sich einzelne Maßnahmen, welche einen Art. 173 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV entsprechenden Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industriestandorts leisten, eher den Einzelzielen in Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV zuordnen als einer spezifischen Kompetenzgrundlage. I.

Anpassung der Industrie an strukturelle Veränderungen

4401 Strukturpolitische Maßnahmen, welche die Anpassung an strukturelle Veränderungen nach Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 1. Spiegelstrich AEUV erleichtern, können auf vielfältige Weise getroffen werden. Infrage kommen etwa Förderungen aus EU-Fonds. Aber auch Beihilfen, die bestimmten Industriezweigen zugutekommen, sind als strukturpolitische Maßnahmen zu qualifizieren.186 II.

Förderung eines Weiterentwicklungen begünstigenden Umfelds für Unternehmen

4402 Um ein für die Initiative und Weiterentwicklung freundliches Umfeld für Unternehmen, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) gem. Art. 173 Abs. 1 UAbs. 2 2. Spiegelstrich AEUV zu schaffen, kann auf vielfältige Maßnahmen zurückgegriffen werden. Hierzu zählen Regulierungen im Wirtschaftsrecht, Abbau von Bürokratie,187 aber auch die Verbesserung des ordnungspolitischen Umfelds durch bessere Regulierung, etwa über die technische Normung.188 Wettbewerbspolitische Maßnahmen wie die reformierte Fusionskontrollverordnung (FKVO)189 können ebenfalls einen Beitrag leisten.190 Wie sich solche Rechtset185 186 187 188

189

190

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 25. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 6. Hierzu Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 7. Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Rolle der europäischen Normung im Rahmen der europäischen Politik und Rechtsvorschriften vom 18.1.2004, KOM (2004) 674 endg. VO (EG) Nr. 139/2004 vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen („EG-Fusionskontrollverordnung“), ABl. L 24, S. 1. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1656 ff. S. Mellein, in: Schwarze, Art. 157 EGV Rn. 18.

§ 2 Industriepolitik

1267

zungsakte wirtschaftlich auf die KMU auswirken, bewertet die Kommission durch den sog. SME-Test.191 III.

Förderung eines Unternehmenskooperationen begünstigenden Umfelds

Ein für die Unternehmenszusammenarbeit günstiges Umfeld i.S.d. Art. 173 Abs. 1 4403 UAbs. 2 3. Spiegelstrich AEUV wird vor allem durch unterstützende Maßnahmen der Union verwirklicht. So wurden etwa Kontaktstellen für Unternehmen eingerichtet.192 Ferner wurde die Europäische wirtschaftliche Interessenvereinigung (EWIV) als EU-Rechtsform für Unternehmenskooperationen geschaffen,193 welche eine Personengesellschaftsform zur Erleichterung und Förderung der unionsweiten Zusammenarbeit ist.194 Um Unternehmenskooperationen zu fördern, werden auch Maßnahmen auf 4404 Art. 173 Abs. 3 AEUV gestützt, so etwa die Entscheidung 96/664/EG des Rates vom 21.11.1996 über die Annahme eines mehrjährigen Programms zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft in der Informationsgesellschaft.195 IV.

Förderung von Innovation, Forschung und technologischer Entwicklung

Eine bessere Nutzung des industriellen Potenzials soll, wie es Art. 173 Abs. 1 4405 UAbs. 2 4. Spiegelstrich AEUV durch seine Zielsetzung nahe legt, ebenfalls durch die Forschungs- und Technologiepolitik gewährleistet werden. Diese nimmt ihrerseits in Art. 179 Abs. 1 a.E. AEUV auf andere Politiken Bezug und bezieht Maßnahmen ein, die aufgrund Letzterer für erforderlich gehalten werden. Damit werden dort die Ziele des Art. 173 AEUV ebenfalls berücksichtigt.196 Dies gewährleisten etwa die finanzielle Unterstützung von wissenschaftlich-technischen Pilotvorhaben und auch der technische Normungsprozess.197 Es können aber auch

191 192 193 194 195 196

197

Vgl. European Commission Impact Assessment Guidelines, SEC (2009) 92, insbes. S. 39, 43. S. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 13. VO (EWG) Nr. 2137/85 des Rates vom 25.6.1985 über die Schaffung einer Europäischen wirtschaftlichen Interessenvereinigung (EWIV), ABl. L 199, S. 1. S. näher zum Sinn und Zweck der EWIV die Erwägungsgründe und auch Art. 3 der VO (EWG) Nr. 2137/85 sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 2336 ff. ABl. L 306, S. 40; vgl. hierzu und zur Abstützung auf die Vorgängervorschrift von Art. 173 AEUV EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat. Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 173 AEUV Rn. 9; näher zu Art. 179 AEUV und dem nun nach Lissabon weggefallenen speziell industriepolitischen Bezug in dieser Regelung s.u. Rn. 4458 f. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 157 EGV Rn. 14; zur Bedeutung der technischen Normung, auch für den Binnenmarkt, s. ausführlich Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Rolle der europäischen Normung im

1268

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Strukturen und Einrichtungen auf Unionsebene geschaffen werden, wie etwa das Europäische Innovations- und Technologieinstitut (EIT), welches über die VO (EG) Nr. 294/2008198 errichtet wurde. Das EIT soll als Hauptzielsetzung den Innovationsprozess auf europäischer und nationaler Ebene fördern und Synergien schaffen.199

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt A.

Grundkonzeption und Bedeutung

I.

Rahmen

4406 In Art. 174-178 AEUV befinden sich nähere Vorgaben, wie eine einheitliche Gesamtentwicklung in der Union erreicht und besonders rückständige Regionen gefördert werden können. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der Union um den territorialen Zusammenhalt ergänzt.200 Diese Ergänzung findet sich auch im Protokoll (Nr. 28).201 Was genau unter dem territorialen Zusammenhalt zu verstehen ist, wird nicht näher definiert.202 Jedenfalls ist dieser Begriff extensiv auszulegen.203 Um eine homogenere Gesamtentwicklung zu gewährleisten, wird als zentrales 4407 Mittel auf europäische Fonds zurückgegriffen, deren nähere Ausgestaltung sich aus Art. 175-178 AEUV ergibt. Die Strukturfonds sind hinter den Agrarfonds der zweitgrößte Ausgabenposten im Unionsbudget.204 Einzelheiten insbesondere zur zukünftigen allgemeinen Richtung folgen aus dem Protokoll (Nr. 28) über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt.205 Die Vorgaben in Art. 174 AEUV schlagen sich auch in anderen Politikbereichen nieder, so etwa beim Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze i.S.d. Art. 170 AEUV.206 Die Zuständigkeit ist zwischen den Mitgliedstaaten und der Union gem. Art. 4 Abs. 2 lit. c) AEUV geteilt.

198 199 200 201 202 203 204 205 206

Rahmen der europäischen Politik und Rechtsvorschriften vom 18.1.0.2004, KOM (2004) 674 endg., zur Bedeutung für Innovationsprozesse vgl. S. 6. VO (EG) Nr. 294/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2008 zur Errichtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts, ABl. L 97, S. 1. Erwägungsgrund 6 der VO (EG) Nr. 294/2008, ABl. L 97, S. 1. Ausführlich zu den Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon Battis/Kersten, EuR 2009, 3 (13 f.). Protokoll (Nr. 28) über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, ABl. 2010 C 83, S. 201 (310). Hierzu und zu den weiteren Änderungen durch den Vertrag von Lissabon Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 174 AEUV Rn. 12 ff. S. ausführlich Battis/Kersten, EuR 2009, 3 (13). Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EGV Rn. 1. ABl. 2010 C 83, S. 201 (310). Hierzu ausführlich o. Rn. 4287 ff.

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

II.

1269

Bedeutung

Der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt ist als eines der 4408 Unionsziele in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV benannt. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte und auch weiteren Ergänzungen durch folgende Vertragsänderungen wurde eine vertiefte Kohäsionspolitik auf Unionsebene geschaffen. Diese leistet neben dem Binnenmarkt sowie der Wirtschafts- und Währungsunion einen maßgeblichen Beitrag für den Fortschritt und ein hohes Beschäftigungsniveau in der gesamten EU.207 Art. 174 AEUV ist nicht zu entnehmen, was unter stärkerem Zusammenhalt zu 4409 verstehen ist. Dies muss in Zusammenschau mit den Zielen selbst geschehen.208 Hauptziel ist, dass das Entwicklungsgefälle in der Union i.S.d. Solidarität verringert wird und die Gesamtentwicklung harmonisch voranschreitet. Die Art. 174 ff. AEUV sind als grundlegendes Strukturziel der EU anzusehen.209 4410 Dabei sollen nach Art. 175 Abs. 1 AEUV die Maßnahmen der Union und der Mitgliedstaaten auf eine homogene Entwicklung in der Union hinwirken. Dies gilt besonders für die Wirtschafts- und Währungspolitik sowie für die Verwirklichung des Binnenmarkts. Hieraus folgt auch der Querschnittscharakter der Ziele in Art. 174 AEUV. III.

Eingrenzung

Art. 174 ff. AEUV sind trotz des besonderen Verweises auf die Wirtschaftspolitik 4411 sowie den Binnenmarkt nicht primär auf ökonomische Parameter ausgerichtet. Die in Art. 174 Abs. 1 AEUV enthaltenen grundlegenden Vorgaben sind vielmehr in einem umfassenden Sinn zu verstehen, was auch der Passus verdeutlicht, dass die „harmonische Entwicklung der Union als Ganzes“ gefördert werden soll.210 Aus diesem Grund wird Art. 174 Abs. 1 AEUV auch strukturpolitische Generalklausel genannt.211 Art. 174 Abs. 2 AEUV enthält demgegenüber einen besonderen territorialen Bezugspunkt und liefert die Grundlage für regionalpolitische Maßnahmen der Union.212

B.

Einheitliche Zielsetzung der Kohäsion und Konvergenz

Art. 174 AEUV nennt zwei Bereiche einer einheitlichen Zielsetzung, nämlich die 4412 Kohäsion in Absatz 1 und die Konvergenz in den Absätzen 2 und 3 AEUV.213 207 208 209 210 211 212 213

S. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 158 EGV Rn. 6. S. Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EGV Rn. 9. Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EGV Rn. 3. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 158 EGV Rn. 7. So Stabenow, in: Grabitz/Hilf, Art. 158 EGV Rn. 3. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 174 AEUV Rn. 16. S. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EGV Rn. 1.

1270

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Art. 174 Abs. 1 AEUV ist als Querschnittsaufgabe214 zu verstehen und damit auch den anderen Unionspolitiken verpflichtet. Unter Kohäsion versteht man in diesem Zusammenhang eine umfassende und über ökonomische Aspekte hinausgehende stärkere Verbindung der Mitgliedstaaten. Aus dem Kohäsionsziel ergibt sich in der Folge das mit ihr eng verknüpfte Konvergenzziel, welches als Kern der Kohäsionspolitik angesehen werden kann. Dieses Ziel ist darauf gerichtet, die in ihrem Entwicklungsstand zum Teil sehr unterschiedlichen Regionen aneinander anzunähern und Unterschiede zu verringern, insbesondere in geographisch benachteiligten Gebieten.215 I.

Solidaritätsgedanke als Ausgangspunkt

4413 Der zugrundeliegende Gedanke einer allgemein kohärenten Entwicklung lässt sich auf die Erkenntnis zurückführen, dass ein großer Entwicklungsunterschied zwischen einzelnen Gebieten und auch Mitgliedstaaten zu erheblichen Spannungen führen kann. So war die ausdrückliche Verpflichtung auf eine kohärente Entwicklung von der Sorge begleitet, dass die uneingeschränkte Öffnung des Binnenmarkts von den weniger entwickelten Mitgliedstaaten nicht verkraftet werden könnte. Dieser verstärkte Solidaritätsgedanke findet sich auch im Protokoll (Nr. 28) wieder.216 Durch die stetige Erweiterung der EU in den letzten Jahren verlor dieser Ansatz auch nicht an Aktualität. II.

Konkretisierung der Zielsetzung in Art. 174 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV

1.

Ansatz

4414 Aus Art. 174 AEUV und seiner sehr weit gefassten Zielsetzung lassen sich nicht ohne weiteres konkrete Zielvorgaben ableiten. Hierzu können aber die Förderungsaufgaben der verschiedenen Fonds, welche das zentrale Instrument für den Beitrag der Union zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt darstellen, herangezogen werden.217 Diese ergeben sich aus der VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.7.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/1999,218 und zwar aus Art. 3.219 214 215 216 217 218

S. hierzu Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Querschnittsaufgabe“. Zum Ganzen Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 158 EGV Rn. 7 f. Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EGV Rn. 2. Näher u. Rn. 4424 ff. zu den Mitteln. ABl. L 210, S. 25, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 539/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

2.

Konkretisierung der Ziele

a)

Konvergenz der Mitgliedstaaten und Regionen

1271

Zunächst wird in Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 das Ziel der Konvergenz 4415 genannt, welches vor allem in einen Zusammenhang mit Wachstum und Beschäftigung gesetzt wird. Erreicht werden soll die Konvergenz durch eine effiziente Nutzung der Ressourcen, auch der Humanressourcen. Ferner müssen der Innovationsprozess gestärkt sowie die Anpassung der Wirtschaft und Gesellschaft an aktuelle Entwicklungen ermöglicht werden. Es kommt hierbei auch auf die Verwaltungseffizienz und einen verbesserten Umweltschutz an. Konvergenz meint, dass besonders die rückständigen Regionen zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts gefördert werden sollen.220 b)

Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung

Weiterhin soll die regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gestärkt 4416 werden, insbesondere durch Antizipation des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wandels. Konkret sollen hierfür Innovation und Fortschritt, eine effiziente Nutzung der vorhandenen Ressourcen und der Umweltschutz gefördert werden. Aber auch diverse Anpassungen für Arbeitnehmer und Unternehmer sowie die Entwicklung eines integrativen Arbeitsmarkts sind in diesem Zusammenhang wichtig.221 c)

Europäische territoriale Zusammenarbeit

Als Drittes wird in Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 die europäische territo- 4417 riale Zusammenarbeit genannt. Es soll vor allem die grenzübergreifende Zusammenarbeit durch lokale und regionale Initiativen gestärkt werden. Konkret soll etwa die Zusammenarbeit für eine integrierte Raumentwicklung gefördert werden. 3.

Zusammenspiel von Kohäsion und Konvergenz

Aus dem Gebot der homogenen Gesamtentwicklung folgt auch das näher in Art. 4418 174 Abs. 2 und 3 AEUV konkretisierte Ziel, besonders die Unterschiede zwischen entwicklungsstarken und rückständigen Regionen zu verringern. Dies ist als Teil-

219 220 221

Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds im Hinblick auf die Vereinfachung bestimmter Anforderungen und im Hinblick auf bestimmte Bestimmungen bezüglich der finanziellen Verwaltung, ABl. L 158, S. 1. Vgl. auch die ausführlich formulierten Zielkonkretisierungen in den Erwägungsgründen 12 ff. der VO (EG) 1083/2006. Zur Förderung durch die verschiedenen Fonds s.u. Rn. 4424 ff. S. auch Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Umsetzung der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung durch die Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik, 2007-2013, KOM (2007) 798 endg.

1272

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

ziel des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts anzusehen und unterstreicht die Bedeutung der Regionalpolitik als Kern der Kohäsionspolitik.222 In diesen Zusammenhang ist auch Art. 174 Abs. 3 AEUV zu setzen, welcher besonders benachteiligte Gebiete wie Insel-, Grenz- und Bergregionen, aber auch bevölkerungsarme Regionen als besondere Förderungspriorität festlegt.223 Gem. Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1083/2006 sind dieser Priorität entsprechend die wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Besonderheiten zu berücksichtigen.

C.

Reichweite

I.

Zuständigkeitsverteilung

4419 Union und Mitgliedstaaten teilen sich die Kompetenz gem. Art. 4 Abs. 2 lit. c) AEUV. Daraus folgt zunächst, dass nicht primär die Mitgliedstaaten zuständig sind wie etwa im Rahmen der Industriepolitik, sondern vielmehr die Union nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 3 AEUV vorrangig gegenüber den Mitgliedstaaten tätig werden kann. Betrachtet man jedoch die im Rahmen des Art. 174 ff. AEUV vorgesehenen Mittel, ergeben sich hieraus nur geringe Wirkungen.224 Insbesondere aus der finanziellen Unterstützung durch die jeweiligen Fonds, welche das zentrale Instrument im Rahmen der Art. 174 ff. AEUV sind, folgen zunächst keine verpflichtenden Auswirkungen für die Mitgliedstaaten.225 Dennoch wird auf die Entwicklung in den Mitgliedstaaten eingewirkt. Die Strukturpolitik etwa hat auch Konsequenzen für die Raumentwicklungspolitik.226 Ferner ist Art. 174 Abs. 1 AEUV eine Querschnittsaufgabe,227 was sich im 4420 Übrigen auch an Art. 175 AEUV zeigt. Im Einzelfall kann also die Reichweite der jeweiligen Sachpolitik, in deren Rahmen der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt mitverwirklicht wird, entscheidend sein. II.

Auswirkungen der Pflicht zur Koordinierung

1.

Mitgliedstaatliche Verpflichtungen aus Art. 175 Abs. 1 S. 1 AEUV

4421 Nach Art. 175 Abs. 1 S. 1 AEUV werden zunächst die Mitgliedstaaten darauf verpflichtet, ihre Wirtschaftspolitik an Art. 174 AEUV auszurichten und sich hierbei untereinander zu koordinieren. Damit soll die grundsätzlich in der Hand der Mitgliedstaaten liegende Wirtschaftspolitik auch für die Kohäsions- und Konvergenz222 223 224 225 226 227

Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 158 EGV Rn. 8. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 174 AEUV Rn. 18 ff. Allgemein zu den Mitteln u. Rn. 4424 ff. Im Rahmen einer Förderung sind jedoch die Durchführungsgrundsätze zu beachten, näher s.u. Rn. 4430 ff. Battis/Kersten, EuR 2009, 3 (9). S.o. Rn. 4410, 4412.

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

1273

ziele eingespannt werden, wodurch die Verpflichtungen aus Art. 120 und 121 AEUV ergänzt werden.228 Eine Koordinierung erfolgt gem. Art. 121 Abs. 1 AEUV im Rat und eröffnet der Union und vor allem der Kommission keine Möglichkeiten, unmittelbar auf die mitgliedstaatliche Wirtschaftspolitik einzuwirken, um die Ziele des Art. 174 AEUV zu verwirklichen.229 Dennoch ist die Koordinierung an sich verpflichtend. 2.

Vorgaben durch Art. 175 Abs. 1 S. 2 AEUV für die Union

Durch die universelle Verknüpfung der Art. 174 ff. AEUV mit den anderen Poli- 4422 tikbereichen ist die Reichweite auch daran zu messen, wie tief über die anderen Unionspolitiken auf die mitgliedstaatliche Ebene eingewirkt werden kann. Art. 175 Abs. 1 S. 2 AEUV bindet die Union an das Kohäsionsziel, auch wenn dies allenfalls als Auftrag zur größtmöglichen Kohärenz aufgefasst werden kann. Es darf nicht der in Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 AEUV festgelegte Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ausgehebelt werden.230 Berührungspunkte ergeben sich häufig zur Agrarpolitik, Verkehrspolitik, zu den transeuropäischen Netzen und zur Umweltpolitik sowie dem Wettbewerbsrecht, aber auch zur Sozialpolitik, Beschäftigungspolitik, Forschungspolitik oder Kulturpolitik.231 Hervorgehoben ist gem. Art. 175 Abs. 1 S. 2 die Verwirklichung des Binnen- 4423 markts. Nach Art. 27 AEUV muss die Kommission bei Vorschlägen zu diesem Zwecke auch besonders den unterschiedlichen volkswirtschaftlichen Entwicklungsstand der einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigen. Gerade bei der Binnenmarktverwirklichung über die Rechtsangleichung gem. Art. 114 ff. AEUV werden zum Teil weitreichende bindende Vorgaben für die Mitgliedstaaten gemacht, insbesondere wenn die Methode der Totalharmonisierung gewählt wird.232 Daraus können sich auch erhebliche finanzielle Belastungen ergeben, die aufgrund der Rechtsangleichung verbindlich getätigt werden müssen. Diesem Aspekt muss auch durch die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit233 Rechnung getragen werden.

D.

Mittel

Um den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt zu verstärken, 4424 greift die Union hauptsächlich auf die einzelnen Strukturfonds sowie den Kohä228 229

230 231 232 233

Zur Koordinierung im Rahmen des Art. 121 AEUV s.o. Rn. 3587 ff. Magiera, in: Streinz, Art. 159 EGV Rn. 2; s. auch BVerfGE 89, 155 (206) – Maastricht, wonach eine über die Koordinierung hinausgehende Wirtschaftspolitik eine Vertragsänderung erfordern würde. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EGV Rn. 3. Ausführlich zu den einzelnen Querbezügen Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EGV Rn. 3. Hierzu o. Rn. 3386 f. ABl. 2010 C 83, S. 201 (206).

1274

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

sionsfonds zurück. Eigene Rechtspersönlichkeit besitzen die Fonds nicht.234 Daneben nimmt die Europäische Investitionsbank eine wichtige Rolle bei der Finanzierung ein. Als weiteres Mittel dient der Fortschrittsbericht der Kommission nach Art. 175 4425 Abs. 2 AEUV, welcher eine transparente Evaluation des Prozesses ermöglicht und für die zukünftige Kohäsionspolitik die Richtung vorgibt. Mittelbar können auch die übrigen Unionspolitiken die Entwicklung mit vorantreiben. I.

Struktur- und Kohäsionsfonds im Gesamtgefüge der EU-Fonds

4426 Für den Programmzeitraum 2007-2013 wurde die Strukturpolitik neu ausgerichtet. Die Strukturfonds bilden streng nach Art. 175 Abs. 1 S. 3 AEUV der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE),235 der Europäische Sozialfonds (ESF)236 und der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Der EAGFL wurde 2007 aus dem Verbund der Strukturfonds entfernt. An seine Stelle traten der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).237 Speziell auf die Strukturreform in der Fischerei ist der Europäische Fischereifonds (EFF) ausgerichtet.238 An dem Rückgriff auf diese Landwirtschafts- und Fischereifonds zeigt sich der enge Bezug der Strukturpolitik zur Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik.239 Art. 174 Abs. 3 AEUV benennt die ländlichen Gebiete an erster Stelle und schenkt damit zuvorderst ihnen besondere Aufmerksamkeit. Darüber hinaus wurde ein an der Strukturpolitik ausgerichteter Kohäsions4427 fonds240 eingeführt, welcher zur Finanzierung von Maßnahmen im Bereich Umwelt und transeuropäische Netze dient, wozu die Strukturpolitik gleichfalls einen engen Bezug hat.241 Für besondere Notlagen durch Naturkatastrophen, um zerstörte Infrastruktur wiederherzustellen, wurde der Solidaritätsfonds242 errichtet. Die Förderungsmöglichkeiten können auch Drittstaaten zugutekommen und sind nicht auf die Unionsmitglieder beschränkt. So dient das Instrument für Heran234 235

236 237 238 239 240 241 242

Priebe, in: Schwarze, Art. 160 EGV Rn. 3. VO (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1783/1999, ABl. L 210, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 437/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.5.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1080/2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung in Bezug auf Wohnungsbauvorhaben für marginalisierte Bevölkerungsgruppen, ABl. L 132, S. 1. Zu diesem ausführlich o. Rn. 3808 ff. Vgl. zur Entwicklung von EAGFL, EGFL und ELER o. Rn. 2595 ff. Zu diesem s.o. Rn. 2670 ff. S.o. Rn. 2639 f. VO (EG) Nr. 1084/2006 des Rates vom 11.7.2006 zur Errichtung des Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1164/94, ABl. L 210, S. 79. S.o. Rn. 4288. VO (EG) 2012/2002 des Rates vom 11.11.2002 zur Errichtung des Solidaritätsfonds der Europäischen Union, ABl. L 311, S. 3.

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

1275

führungshilfe (IPA)243 dazu,244 dass EU-Beitrittskandidaten ganz i.S.v. Art. 1 VO (EG) Nr. 1085/2006 mit Blick auf eine künftige Mitgliedschaft in ihrer Entwicklung an die Union herangeführt werden. II.

Förderung über die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds

1.

Rechtsquellen

Grundlegende Vorgaben folgen aus den Durchführungsgrundsätzen sowie der VO 4428 (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.7.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1260/ 1999,245 welche auf Art. 161 EG (Art. 177 AEUV) gestützt war. Näheres ergibt sich auch aus den einzelnen Durchführungsverordnungen für den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds. Die Bedeutung des EFRE für den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen 4429 Zusammenhalt wird darüber hinaus durch die primärrechtliche Verankerung in Art. 176 AEUV betont und entsprechend den Zielen in Art. 174 AEUV konkretisiert. Genauso werden aber auch für den ESF in Art. 162 AEUV dessen Ziele primärrechtlich präzisiert. Die Ausrichtung des Kohäsionsfonds folgt aus Art. 177 Abs. 2 AEUV. Die Fonds stehen gleichberechtigt nebeneinander und leisten gemeinsam ihren Beitrag zur Kohäsionspolitik.246 2.

Durchführungsgrundsätze für die Strukturpolitik

Es gibt vier strukturpolitische Grundsätze auf Unionsebene, nämlich die Konzen- 4430 tration, die Partnerschaft, die Programmplanung und die Zusätzlichkeit. a)

Konzentration

Die Konzentration ist eine zentrale Vorgabe für die Stärkung des wirtschaftlichen, 4431 sozialen und territorialen Zusammenhalts. Sie legt fest, dass die Mittel konzentriert dort eingesetzt werden sollen, wo sie am dringendsten benötigt werden. Dies 243

244 245

246

VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17.7.2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. L 210, S. 82, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 540/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. L 158, S. 7. Zur IPA vgl. u. Rn. 5103, 5124. ABl. L 210, S. 25, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 539/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds im Hinblick auf die Vereinfachung bestimmter Anforderungen und im Hinblick auf bestimmte Bestimmungen bezüglich der finanziellen Verwaltung, ABl. L 158, S. 1. Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EGV Rn. 2.

1276

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

soll in thematischer, geographischer und finanzieller Hinsicht geschehen sowie einer möglichst effizienten Förderung, ausgerichtet an den Bedürfnissen besonders rückständiger Regionen, zugutekommen.247 b)

Partnerschaft

4432 Ebenfalls an die Effizienz anknüpfend schreibt das Partnerschaftsprinzip eine möglichst enge Abstimmung zwischen der Kommission, dem jeweiligen Mitgliedstaat und den einbezogenen Behörden und Stellen vor. Dies setzt bereits in der Vorbereitungsphase ein. Dabei müssen die Zuständigkeiten klar abgegrenzt sein, um vor allem dem Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 Abs. 3 EUV zu genügen248 und damit den Vorrang der niedrigeren, noch wirksamen Kompetenzstufe249 nicht durch einen umfassenden Zugriff der Union zu überspielen. c)

Programmplanung

4433 Die Programmplanung umfasst die detaillierte Planung für einen konkreten Programmplanungszeitraum, in welchem die Prioritäten und der allgemeine Orientierungsrahmen für die Tätigkeit der Fonds näher festgelegt werden.250 Aktuell läuft die Programmphase für den Zeitraum 2007-2013. Für diese soll durch eine genauere Festlegung auf klare und spezifizierte Prioritäten mehr Transparenz gewährleistet werden, was auch eine effizientere Nutzung von Synergien ermöglichen soll.251 d)

Zusätzlichkeit

4434 Unter Zusätzlichkeit versteht man, dass die Tätigkeit der Union die mitgliedstaatlichen Bemühungen nur ergänzen und nicht verringern soll. Dies unterstreicht die mitgliedstaatliche Eigenverantwortung und den lediglich unterstützenden Beitrag der Union.252 3.

Förderung durch den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds

a)

Zuordnung zu Einzelzielen

4435 Die allgemeinen Bestimmungen für den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds als maßgebliche Instrumente der Kohäsionspolitik werden in der VO (EG) Nr. 1083/2006 getroffen. Näheres zu den einzelnen Fonds ergibt sich aus den jeweiligen Durchführungsverordnungen.

247 248 249 250 251 252

Ausführlich Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EGV Rn. 7. Vgl. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 177 AEUV Rn. 22 f. Schwartz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1331 (1332); Frenz, Europarecht 5, Rn. 698, 706 ff. Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EGV Rn. 26. Zu diesem Ansatz näher Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 177 AEUV Rn. 24 ff. Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EGV Rn. 36.

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

1277

Durch die VO (EG) Nr. 1083/2006 wurden die Ziele der Struktur und Kohä- 4436 sionspolitik neu definiert und auf die „Konvergenz der Mitgliedstaaten und Regionen“, die „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ sowie die „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ gerichtet.253 Die verschiedenen Fonds und ihre Tätigkeit werden in Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1083/2006 konkret den einzelnen Zielen zugeordnet. EFRE, ESF und Kohäsionsfonds fördern den Bereich „Konvergenz“. Die „Re- 4437 gionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ ist dagegen nur Aufgabe von EFRE und ESF. Das Ziel der „Europäischen territorialen Zusammenarbeit“ fördert lediglich der EFRE. Für den Kohäsionsfonds ergibt sich jedoch eine weitere Ausnahmezuständigkeit aus Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 für Regionen, die nicht unter das Ziel „Konvergenz“ fallen. In den Art. 5 ff. der VO (EG) Nr. 1083/2006 werden nähere Abgrenzungskriterien bezüglich der Förderfähigkeit getroffen, und zwar unterteilt nach der jeweiligen Zielsetzung. b)

Konvergenz der Mitgliedstaaten und Regionen

Für das Ziel „Konvergenz“ gilt nach Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1083/2006, dass 4438 aus den Strukturfonds nur Regionen der sog. NUTS-Ebene II,254 deren BIP weniger als 75 % des durchschnittlichen BIP der Union beträgt, förderungsfähig sind. Über den Kohäsionsfonds können nach Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 4439 Mitgliedstaaten gefördert werden, deren Bruttonationaleinkommen (BNE) weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts beträgt und die ein Programm zur Erfüllung der Bedingungen der wirtschaftlichen Konvergenz nach Art. 126 AEUV durchführen. Die Förderaufgaben werden zwischen den Fonds unterschiedlich verteilt. Der 4440 EFRE kofinanziert den Ausbau von Infrastrukturnetzen, wie sie im Rahmen der transeuropäischen Netze als eigene Unionspolitik verfolgt werden,255 die Diversifizierung in der Wirtschaftsstruktur, um singuläre Abhängigkeiten zu verhindern, sowie den Umweltschutz. Für Maßnahmen im Bereich der Beschäftigungspolitik ist der ESF zuständig.256 Der Kohäsionsfonds fördert dem Sinn und Zweck seiner Errichtung nach Art. 177 Abs. 2 AEUV entsprechend Vorhaben im Bereich Umwelt und Verkehrsinfrastruktur. 253 254

255 256

Zu diesen Zielen ausführlich o. Rn. 4415 ff. Die NUTS-Ebenen sind Verwaltungsebenen in den Mitgliedstaaten. Zur NUTS-Stufe I zählen etwa in Deutschland alle Bundesländer, während zur NUTS-Stufe III einzelne Städte und Kreise gehören, s. VO (EG) 1059/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.5.2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS), ABl. L 154, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Erster Teil, ABl. L 311, S. 1. Vgl. näher zum Beihilferecht (Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV) Frenz, Europarecht 3, Rn. 872 ff. S.o. Rn. 4342. Hierzu ausführlich o. Rn. 3808 ff.

1278

c)

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung

4441 Die Förderfähigkeit richtet sich bei dieser Zielsetzung nach Art. 6 der VO (EG) Nr. 1083/2006. Im Rahmen dieses Ziels sollen die am stärksten benachteiligten Regionen gefördert werden, um sie regional zu stärken. Es sind die Regionen förderfähig, die zwischen 2000 und 2006 unter das Konvergenzziel gefallen sind und nun diese Kriterien nicht mehr erfüllen, sowie alle übrigen nicht unter das Konvergenzziel fallenden Regionen in der EU.257 Die Aufgabenverteilung sieht vor, dass der ESF besonders Programme unter4442 stützt, welche die Flexibilität der Arbeitnehmer und Unternehmer, den Zugang zu Beschäftigung und diesbezügliche Reformen zum Ziel haben. Der EFRE dient hingegen besonders der zukunftsorientierten wirtschaftlichen Neujustierung einzelner Regionen, ausgerichtet an Innovation und Umweltschutz. d)

Europäische territoriale Zusammenarbeit

4443 Nach Art. 7 VO (EG) Nr. 1083/2006 können alle Regionen der NUTS-Ebene III, welche an Landbinnengrenzen, bestimmten Landaußengrenzen sowie an unionsinternen Seegrenzen liegen, die regelmäßig höchstens 150 km voneinander entfernt sind, gefördert werden. Konkret soll die städtische und ländliche Entwicklung, der Ausbau von Wirtschaftsbeziehungen, die Vernetzung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) und die Zusammenarbeit insbesondere in innovationserheblichen Bereichen gefördert werden.258 Für das Ziel der territorialen Zusammenarbeit ist lediglich der EFRE als Förderinstrument vorgesehen. e)

Nähere Festlegungen in den Durchführungsverordnungen

4444 Für den EFRE ergibt sich aus den Art. 3-6 VO (EG) Nr. 1080/2006259 in Zusammenschau mit den übergeordneten Zielen „Konvergenz“, „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ und „Europäische territoriale Zusammenarbeit“, wo genau die Fördertätigkeit ansetzen soll. Einzelheiten für den Kohäsionsfonds sind in der VO (EG) Nr. 1084/2006260 festgelegt. Dieser fördert gem. Art. 2 der VO (EG) 1084/2006 und Art. 177 Abs. 2 AEUV vor allem die Umweltpolitik und den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur. Dabei werden primär die vorrangigen Vorhaben von gemeinsamem Interesse i.S.d. der Entscheidung 1692/96/EG261 gefördert. 257 258 259

260 261

S. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 177 AEUV Rn. 8 f. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 177 AEUV Rn. 8 f. VO (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1783/1999, ABl. L 210, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 437/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.5.2010 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1080/2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung in Bezug auf Wohnungsbauvorhaben für marginalisierte Bevölkerungsgruppen, ABl. L 132, S. 1. VO (EG) Nr. 1084/2006 des Rates vom 11.7.2006 zur Errichtung des Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1164/94, ABl. L 210, S. 79. Entscheidung 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.7.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrs-

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

1279

Für den Umweltbereich liegt der Fokus auf den umweltpolitischen Maßnahmen gem. Art. 191 ff. AEUV und den Aktionsprogrammen für die Umwelt.262 Die Förderung soll aber gerade auch beiden Sachpolitiken verknüpft zugute kommen. So sollen besonders die Energieeffizienz und erneuerbare Energien263 sowie im Verkehrssektor besonders umweltfreundliche und nachhaltige Projekte durch den Kohäsionsfonds gefördert werden. III.

Ermächtigung zu spezifischen Aktionen außerhalb der Fonds nach Art. 175 Abs. 3 AEUV

Art. 175 Abs. 3 AEUV kann als Auffangkompetenz für spezifische Maßnahmen 4445 außerhalb der Fonds herangezogen werden, wenn diese erforderlich sind, um die Ziele des Art. 174 AEUV zu erreichen und hierzu die übrigen Kompetenzen nicht genügen.264 Der Solidaritätsfonds265 und der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)266 wurden auf dieser Ermächtigungsgrundlage gegründet. Der Solidaritätsfonds gewährt finanzielle Hilfen, wenn Mitgliedstaaten oder Beitrittskandidaten besonders von Katastrophen, vor allem Naturkatastrophen, größeren Ausmaßes betroffen sind.267 Der EVTZ soll Probleme verringern, welche für Mitgliedstaaten, Regionen und Behörden im Rahmen der territorialen Zusammenarbeit entstehen.268 IV.

Maßnahmen der Europäischen Investitionsbank

Aufgabe der in Art. 175 Abs. 1 S. 3 a.E. AEUV aufgeführten Europäischen In- 4446 vestitionsbank ist es nach Art. 309 Abs. 1 AEUV, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts beizutragen.269 Diese Aufgabe nimmt sie wahr, indem sie Darlehen und Bürgschaften vergibt und hierdurch Projekte

262 263

264 265

266

267 268 269

netzes, ABl. L 228, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 1; s. zu den Vorhaben von gemeinsamem Interesse o. Rn. 4335. S.u. Rn. 4591 ff. Diese unterfallen bei überwiegender ökologischer und nicht eher technischer bzw. energiewirtschaftlicher Zielsetzung trotz Art. 194 Abs. 1 lit. c) AEUV weiterhin der Umweltkompetenz, s.u. Rn. 4694. Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EGV Rn. 6. VO (EG) 2012/2002 des Rates vom 11.11.2002 zur Errichtung des Solidaritätsfonds der Europäischen Union, ABl. L 311, S. 3, jedoch wurde daneben noch Art. 308 EG (Art. 352 AEUV) herangezogen. VO (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), ABl. L 210, S. 19. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Schlagwort: „Fonds der Europäischen Union“. S. Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EGV Rn. 8. Zur Europäischen Investitionsbank ausführlich o. Rn. 1478 ff.

1280

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

finanziert, die ihren Zielvorgaben entsprechen. Art. 309 Abs. 1 S. 2 AEUV enthält einen Katalog förderungsfähiger Vorhaben. Hiernach soll die Europäische Investitionsbank besonders Vorhaben unterstützen, die weniger entwickelte Gebiete erschließen helfen oder Unternehmensumstrukturierungen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze betreffen. Der Zielkatalog weist damit eine erhebliche Kongruenz mit Art. 174 AEUV auf. Dies bringt auch der Bezug auf die Art. 174 ff. AEUV in Art. 309 Abs. 2 AEUV zum Ausdruck. Die Rolle der Europäischen Investitionsbank wird auch im Protokoll (Nr. 28) 4447 über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt270 betont, indem bekräftigt wird, dass die Europäische Investitionsbank weiterhin einen Großteil ihrer Mittel in diesem Bereich einsetzen soll. Näher wird dies über die VO (EG) Nr. 1083/2006 ausgestaltet, und zwar in Art. 3 und Art. 36. In Letzterem wird die Zusammenarbeit und Koordination zwischen der Europäischen Investitionsbank und den Strukturfonds, dem Kohäsionsfonds, der Kommission und den Mitgliedstaaten geregelt. In der Praxis wurden dementsprechend bislang vor allem wirtschaftlich schwache Regionen in Süditalien, Griechenland, Irland, Korsika, Teilen Spaniens und Portugal unterstützt.271 Weiter müssen Gebiete aus Mittel- und Osteuropa hinzukommen. V.

Berichtspflichten der Kommission und strategische Leitlinien der Union

4448 Über die Fortschritte in diesem Politikbereich erstattet die Kommission nach Art. 175 Abs. 2 AEUV dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen alle drei Jahre Bericht. Aus Art. 31 der VO (EG) Nr. 1083/2006 ergeben sich die Einzelheiten, welche im Rahmen des Fortschrittsberichts beachtet werden. Hierüber wird die Kommission ebenfalls dazu ermächtigt, eigene Vorschläge für strategische Anpassungen zu treffen. Die Kommission ist seit 2008 gem. Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1083/2006 da4449 zu verpflichtet, die nach Art. 29 VO (EG) Nr. 1083/2006 durch die Mitgliedstaaten abzufassenden Strategieberichte zusammenzufassen und dem Europäischen Rat vorzulegen. Für die Jahre 2010 und 2013 ist die Kommission nach Art. 30 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 selbst verpflichtet, einen Strategiebericht zu verfassen. Den Orientierungsrahmen für die Union gibt jedoch der Rat nach Art. 25 VO (EG) Nr. 1083/2006 vor, indem er strategische Leitlinien für die Intervention der Fonds erlässt und die Prioritäten festlegt.

270 271

ABl. 2010 C 83, S. 201 (310). Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 267 EGV Rn. 5.

§ 3 Regionalpolitik – wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt

VI.

1281

Verwirklichung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts durch andere Politikbereiche

Art. 174 Abs. 1 AEUV und auch Art. 175 Abs. 1 AEUV verdeutlichen, dass die 4450 Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts eine alle Politikbereiche umfassende Aufgabe und Zielsetzung ist.272 Bedeutend ist hier vor allem der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze 4451 gem. Art. 170 ff. AEUV. Speziell auf die Netzinfrastruktur im Bereich Energie, Telekommunikation und Verkehr bezogen, muss nach Art. 170 Abs. 1 AEUV besondere Rücksicht auf die Ziele des Art. 174 AEUV genommen werden. Damit ist der Netzausbau besonders in den eher rückständigen Regionen voranzutreiben, um so eine homogene Entwicklung zu gewährleisten.273 Weiterhin besonders den Zielen des Art. 174 AEUV verpflichtet ist die Wirt- 4452 schaftspolitik. Diese fällt grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten, die sich aber speziell gem. Art. 175 Abs. 1 S. 1 AEUV koordinieren müssen. Nach Art. 121 Abs. 1 AEUV geschieht dies im Rat, und zwar über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik i.S.d. Art. 121 Abs. 2 AEUV. Die Grundzüge der Wirtschaftspolitik sind nach Art. 121 Abs. 3 AEUV, genauso wie die Überwachung aufgrund der Kommissionsberichte,274 an dem Ziel ausgerichtet, eine dauerhafte Konvergenz der mitgliedstaatlichen Wirtschaftsleistung zu gewährleisten. Art. 25 der VO (EG) Nr. 1083/2006 bindet konsequenterweise die strategischen Leitlinien des Rates an die Grundzüge der Wirtschaftspolitik, aber auch an die beschäftigungspolitischen Leitlinien.275 Gerade die Förderung von Beschäftigung ist ein maßgebliches Ziel, um eine konvergente Entwicklung der EU zu sichern.276

E.

Grenzen

Die mitgliedstaatliche Politik wird durch Art. 174 ff. AEUV nur geringfügig be- 4453 grenzt. Zurückzuführen ist dies zunächst darauf, dass die Union ihre Aufgabe in diesem Zusammenhang hauptsächlich über die finanzielle Unterstützung von Mitgliedstaaten durch die verschiedenen Fonds wahrnimmt. Insofern ergeben sich auch keine direkten Grenzen für die Unionstätigkeit, da die Mitgliedstaaten primär nicht direkt über Art. 174 ff. AEUV verpflichtet werden. Es werden lediglich Vorgaben für eine entsprechende Förderung gemacht. Im Rahmen der Förderung sind dann die Mitgliedstaaten auch zu selbstständigen Anstrengungen angehalten, ihren Entwicklungsstand zu erhöhen, was sich aus dem Grundsatz der Zusätzlichkeit ergibt. Sie haben auch die übrigen Grundsätze der Strukturpolitik zu wahren.277 272 273 274 275 276 277

Näher s.o. Rn. 4411. S.o. Rn. 4418. S.o. Rn. 4425. Hierzu ausführlich o. Rn. 3763 ff. Zur Bedeutung der Beschäftigung im Rahmen der Art. 174 ff. AEUV s.o. Rn. 4409, 4415 f. S.o. Rn. 4434.

1282

4454

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Ferner werden über Art. 175 Abs. 1 S. 1 AEUV die Mitgliedstaaten zunächst nur dazu angehalten, ihre Wirtschaftspolitik zu koordinieren. Die Wirtschaftspolitik bestimmen die Mitgliedstaaten weitgehend selbst. Sofern der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt als Querschnittsaufgabe im Rahmen der anderen Unionspolitiken verwirklicht wird, sind die Grenzen dieser Politikbereiche maßgebend.

F.

Wichtiges Sekundärrecht

4455 Sekundärrecht ist vor allem für die Organisation der Struktur- und Kohäsionsfonds sowie die einzelnen Förderungsprioritäten und -voraussetzungen bedeutsam. Das aktuelle Programm gilt von 2007-2013278 und wird in den VOen (EG) Nr. 1080/2006-1085/2006 festgelegt.279 Darüber hinaus wurden ein Solidaritätsfonds und der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) gegründet.280

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt A.

Grundkonzeption und Bedeutung

4456 In Art. 179-190 AEUV werden Regelungen zur Forschung, Technologie und Raumfahrt als eigene Unionspolitik getroffen. Die grundlegenden Zielsetzungen befinden sich in Art. 179 AEUV. Aus Art. 180 ff. AEUV ergeben sich die Unionsbefugnisse und auch nähere Vorgaben für die Mitgliedstaaten, wobei vor allem die Kompetenzen in Bezug auf die verschiedenen Programme ausführlicher primärrechtlich geregelt sind. I.

Bedeutung und Fortentwicklung durch den Vertrag von Lissabon

4457 Forschung und technologischer Fortschritt gewinnen schon seit längerer Zeit für die weitere Ausrichtung der EU immer stärker an Bedeutung.281 Als eines der Kernelemente gilt im Rahmen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäf278

279 280 281

Vgl. auch die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 11.12.2007 „Umsetzung der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung durch die Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik, 2007 bis 2013“, KOM (2007) 798 endg. ABl. 2006 L 210, S. 1; ausführlich zu diesen Verordnungen o. Rn. 4426 ff. Zu beiden näher o. Rn. 4445. S. zu dieser Entwicklung bereits seit den 60er Jahren Mellein, in: Schwarze, Art. 163 EGV Rn. 2.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

1283

tigung der einheitliche europäische Forschungsraum (EFR). Es geht insofern um einen europäischen „Binnenmarkt“ für Forschung als Forschungsinfrastruktur von Weltniveau sowie den Wissensaustausch und die Schaffung eines einheitlichen Arbeitsmarkts für Forscher.282 Hieran zeigt sich, dass dieser Politikbereich i.S.d. Lissabon-Strategie an mehr Wachstum und Beschäftigung ausgerichtet ist. Die stärkere Betonung von Wissensdiffusion und Freizügigkeit für Forscher in 4458 der Union zeigt sich ferner an den neu mit dem Vertrag von Lissabon in Art. 179 Abs. 1 AEUV eingefügten Passagen und daran, dass der spezielle Bezug auf die Industrie wegfiel. Damit wurden die Ziele durch den Vertrag von Lissabon justiert, wodurch gleichzeitig die dominante Rolle der Industrie in der Forschungspolitik, wie sie in den früheren Fassungen vorherrschte, beseitigt wurde.283 Eine Erweiterung stellt auch der neu eingeführte Art. 189 AEUV dar, welcher eine eigene ausdrückliche Kompetenz der Union für die Raumfahrtpolitik begründet. II.

Eingrenzung anhand verschiedener Sachbezüge

Damit sind Forschung und technologische Entwicklung auf Unionsebene nun all- 4459 gemeiner ausgerichtet als dies in den Vorgängerverträgen der Fall war. Für die Kernenergie werden daneben im EAG ausführlich Bestimmungen über die Forschungsförderung, die Verbreitung der Kenntnisse, gemeinsame Unternehmen für die Entwicklung der Kernindustrie und auch die Lizenzierung der Patente von der Union als Inhaberin geschützter Rechte getroffen.284 Instrumente sind die Koordinierung und Ergänzung einzelstaatlicher Forschungsprogramme und eigene Forschungsprogramme der Union sowie die Errichtung von Kernforschungsstellen.285 Im Übrigen decken die Art. 179 ff. AEUV umfassend den Bereich Forschung, 4460 technologische Entwicklung und Raumfahrt ab. Bezüge entstehen jedoch auch zu anderen Sachbereichen. Dies gilt etwa für die Landwirtschaft gem. Art. 41 lit. a) AEUV oder die Industriepolitik gem. Art. 173 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV. Im Wettbewerbsrecht kann der wichtigen Rolle des technischen Fortschritts etwa dadurch entsprochen werden, dass ein an sich wettbewerbswidriges Verhalten, sofern es zum technischen Fortschritt gem. Art. 101 Abs. 3 AEUV beiträgt, unter gewissen Umständen vom Kartellverbot freigestellt ist.286

282 283 284 285 286

S. Grünbuch: Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven, KOM (2007) 161 endg. S. Eikenberg, EuR 2008, 125 (125); Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 36 Rn. 9. S. ausführlich u. Rn. 4794 ff. Zum Ganzen Mellein, in: Schwarze, Art. 163 EGV Rn. 1. Hierzu u. Rn. 4499.

1284

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

B.

Ziele

I.

Dreifache Zielsetzung

4461 In den allgemeinen Zielen nach Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV wird die Union darauf festgelegt, den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt zu fördern. Art. 179 Abs. 1 AEUV nennt drei Einzelziele, welche dazu beitragen sollen, die übergeordnete Zielsetzung zu erreichen. Dies sind die Schaffung des Europäischen Raums der Forschung (EFR), die Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit der Union einschließlich ihrer Industrie und die Unterstützung aller Forschungsmaßnahmen im Rahmen anderer Unionspolitiken. Diese drei Eckpunkte der Forschungspolitik sind erheblich aneinander gebunden und dienen dem Zweck, die Union wettbewerbsfähiger und attraktiver für öffentliche und private Forschung zu machen. II.

EFR und Wettbewerbsfähigkeit

1.

Europäischer „Binnnenmarkt für Forschung“

4462 Ein Ansatzpunkt ist die Verbreitung von Wissen und Technologien in der gesamten Union und die Mobilität von Forschern. Es wird besonders bemängelt, dass die öffentliche Forschung weiterhin sehr fragmentiert ist und rechtliche sowie praktische Barrieren immer noch einer europäisch ausgerichteten Forscherlaufbahn entgegen stehen. Die Forschermobilität ist aber gerade eines der effizientesten Mittel zur Wissensdiffusion.287 Der Wissensverbreitung abträglich ist auch, dass es noch keinen einheitlichen 4463 Schutz von geistigen Eigentumsrechten in der EU gibt. Ferner kann die Patentanmeldung zwar über das Europäische Patentamt (EPA) einheitlich erfolgen. Das europäische Patent an sich ist jedoch nur eine Bündelung nationaler Patente, deren Wirkung auf das jeweilige Mitgliedsland beschränkt bleibt. Dies macht die Anmeldung teuer, genauso wie die rechtliche Verfolgung von Patentverletzungen.288 Dies schmälert die Wettbewerbsfähigkeit der Union gegenüber anderen Forschungsstandorten. Ein einheitliches EU-Patent droht an der Frage zu scheitern, dass nicht alle EU-Sprachen Verhandlungssprache sein sollen, sondern nur Englisch, Deutsch und Französisch sowie das Patentgericht außerhalb der EU-Instanzen angesiedelt ist und es daher womöglich das Unionsrecht nicht uneingeschränkt anwendet.289 Die Tätigkeit der Union zielt nach Art. 179 Abs. 2 AEUV konkret darauf ab, 4464 Unternehmen (einschließlich der KMU), Forschungszentren und Hochschulen in der Forschung zu unterstützen. Dieser Regelung folgend soll besonders die EU287 288 289

Grünbuch: Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven, KOM (2007) 161 endg., S. 11. Vgl. zu den Vorteilen eines einheitlichen EU-Patents Jaeger, CMLR 47 (2010), 63 (68). GA Kokott in einem von den Staaten angeforderten, bisher nicht veröffentlichten Gutachten, wiedergegeben nach FAZ vom 27.8.2010, S. 11: „EU-Patent vor dem Aus“.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

1285

weite Kooperation gefördert werden. Damit verbunden sollen die mitgliedstaatliche Auftragsvergabe geöffnet und die technische Normung vorangetrieben werden. Weiterhin sollen rechtliche und technische Hindernisse beseitigt werden, um das Potenzial des Binnenmarkts voll auszuschöpfen. Neu eingefügt in die allgemeine Tätigkeitsbeschreibung der Union ist wiederum die Mobilität der Forscher, wie sie bereits über Art. 179 Abs. 1 AEUV berücksichtigt wird. 2.

Rahmenbedingungen für Forschung

Für die private Forschung durch Unternehmen bietet die EU insofern noch keine 4465 optimalen Rahmenbedingungen. So müssen die Voraussetzungen, um Technologie zu vermarkten, verbessert werden. Weiterhin bedarf es einer ausreichenden Anzahl gut ausgebildeter und mobiler Forscher sowie einer stärker mit der Industrie vernetzten herausragenden öffentlichen Forschung. Diese drei Aspekte werden laut Umfrage unter Unternehmen besonders beachtet, wenn Investitionsentscheidungen im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE) getroffen werden.290 Damit stehen besonders binnenmarkt- und grundfreiheitsbezogene Aspekte im Vordergrund. Gerade der privaten Forschung kommt eine bedeutende Rolle zu. Sie soll zu der Zielvorgabe, dass FuE-Investitionen 3 % des BIP ausmachen sollen, einen Beitrag von zwei Dritteln leisten.291 Allgemein wird bemängelt, dass viele europäische Forscher die EU verlassen, 4466 um etwa in den USA zu forschen, da dort die Forschungsbedingungen bessere Chancen bieten. Auch wenn bereits einige Bestrebungen Früchte tragen, bedarf es daher noch auf allen Ebenen weiterer Anstrengungen, um rechtliche, administrative und praktische Barrieren zu beseitigen.292 III.

Unterstützung von Forschungsmaßnahmen in anderen Politikbereichen

Alle forschungsrelevanten Maßnahmen, welche im Rahmen der übrigen Politik- 4467 bereiche verwirklicht werden sollen, stellen einen Querbezug zu Art. 179 ff. AEUV her. Dies ist vor allem in Bereichen von Bedeutung, in denen die wirtschaftlichen Anreize nicht in jedem Fall so hoch sind, dass der Markt eine genügende Nachfrage nach entsprechenden Innovationen erzeugt. Dies gilt etwa in den Bereichen Klima, Umwelt- und Gesundheitsschutz.293 Es können alle Maßnahmen unterstützt werden, die für erforderlich gehalten werden. Insofern kommen alle Forschungs-

290 291 292 293

Grünbuch: Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven, KOM (2007) 161, endg., S. 8. Grünbuch: Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven, KOM (2007) 161, endg., S. 7. S. Grünbuch: Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven, KOM (2007) 161, endg., S. 12. Mellein, in: Schwarze, Art. 163 EGV Rn. 10.

1286

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

maßnahmen ohne sachliche Beschränkung und unabhängig von einer besonderen Nachfrage für eine Unterstützung infrage.294

C.

Reichweite

4468 Die Reichweite der EU-Forschungspolitik ist begrenzt, da nach Art. 4 Abs. 3 AEUV die Mitgliedstaaten zuständig bleiben. Es handelt sich damit um einen Sonderfall in Art. 4 AEUV, der eigentlich die geteilte Zuständigkeit erfasst, in welchem die mitgliedstaatliche Zuständigkeit unabhängig von den Unionsmaßnahmen bestehen bleibt. Insofern kann man von einer parallelen Zuständigkeit sprechen.295 Diese Parallelität kann auf das maßgebliche Instrument der Union, nämlich die verschiedenen Programme zur Forschungsförderung, zurückgeführt werden. Hieraus folgt lediglich eine Förderungsmöglichkeit, ohne dass den Mitgliedstaaten weiter gehende Verpflichtungen hieraus entstehen. Des Weiteren werden die EU-Maßnahmen zur Forschungsförderung ohnehin 4469 nur als Ergänzung der mitgliedstaatlichen Tätigkeit angesehen, was Art. 180 AEUV zum Ausdruck bringt. Dies unterstreicht und verstärkt für Art. 179 ff. AEUV die Wirkungen des Subsidiaritätsprinzips nach Art 5 Abs. 3 EUV, aber auch eines solchen auf das Wirken Privater bezogenen Grundsatzes, wie es seinem Ursprung entspricht.296 So dürfen grundsätzlich Aufgaben, welche durch die Privatwirtschaft besser gelöst werden können, nicht durch die öffentliche Hand wahrgenommen werden.297 Die Forschungspolitik weist aus diesen Gründen eher Bezüge zu den Politik4470 bereichen auf, in denen die Union gem. Art. 6 AEUV lediglich unterstützend tätig wird. Primärrechtlich ist für die Mitgliedstaaten nur ihre Verpflichtung gem. Art. 181 AEUV bindend, dadurch eine kohärente Entwicklung zu fördern, dass sie sich untereinander und mit der Union koordinieren.

D.

Mittel

4471 Die einzelnen Mittel zur Unterstützung der Forschung und Entwicklung ergeben sich aus Art. 180 ff. AEUV. Aber auch die Verwirklichung des Binnenmarkts, primär durch die Rechtsangleichung, leistet einen maßgeblichen Beitrag zur Stärkung des Forschungsstandortes EU.298

294 295 296 297 298

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 163 EGV Rn. 8. Lenski, in: Lenz/Borchardt, Art. 4 EUV Rn. 20; näher o. Rn. 2202, 2283 f. Frenz, Europarecht 5, Rn. 692; näher Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 33 ff. Mönig, in: Lenz/Borchardt, Art. 179 AEUV Rn. 21. Vgl. auch zu den Vorteilen der technischen Normung in diesem Zusammenhang o. Rn. 4336 (TEN Politik) oder zu den Vorteilen eines einheitlichen Schutzes geistiger Eigentumsrechte, wie er über Art. 116 AEUV geschaffen werden kann, am Beispiel des Patents Jaeger, CMLR 47 (2010), 63 (68 ff.).

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

I.

1287

Ergänzende Maßnahmen der Union i.S.d. Art. 180 AEUV

In Art. 180 AEUV wird die Tätigkeit der Union zunächst allgemeiner umschrie- 4472 ben, worauf in den Art. 181 ff. AEUV nähere Festsetzungen für die Union und die Mitgliedstaaten folgen. 1.

Unterstützende Tätigkeit

Um die in Art. 179 AEUV genannten Ziele zu erreichen, soll die Union im Rah- 4473 men der Art. 180 ff. AEUV lediglich unterstützend tätig werden. Damit müssen die Unionsmaßnahmen sich auf mitgliedstaatliche Aktionen beziehen und diese ergänzen.299 Dies stellt die grundsätzliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Forschungspolitik in den Vordergrund, welche sich auch aus Art. 4 Abs. 3 AEUV ergibt. Hiernach erlässt die Union zwar unabhängig von den Mitgliedstaaten eigene Programme, die Durchführung spezifischer Maßnahmen in den Mitgliedstaaten ist aber nicht erfasst.300 Die unterstützende Tätigkeit auf Unionsebene muss – wie vom Subsidiaritäts- 4474 prinzip gefordert301 – einen Mehrwert gegenüber einem einzelstaatlichen Vorgehen haben und darf der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit entsprechend auch nur ergänzend erfolgen.302 Dennoch können die Ziele in Art. 179 AEUV auch über Instrumente in anderen Politikbereichen gefördert werden, so etwa über die Binnenmarktverwirklichung. Gerade die aktuellen Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Europäischen Forschungsraum zeigen, dass die Union ein kohärentes Gesamtkonzept anstrebt,303 was sich nicht zuletzt in dem allgemeiner formulierten Anspruch in Art. 179 AEUV nach dem Vertrag von Lissabon äußert.304 2.

Die einzelnen Unionsmaßnahmen

Die Union fördert im Rahmen von Forschungsprogrammen gem. Art. 180 lit. a) 4475 AEUV die Vernetzung mit und zwischen den Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen. Diese vertikalen Maßnahmen konzentrieren sich auf spezifische Forschungsbereiche.305 Die Forschung soll aber nicht nur im europäischen Raum gefördert werden, 4476 sondern auch nach Art. 180 lit. b) AEUV durch Zusammenarbeit mit Drittländern. Forschungs- und Entwicklungsmaßnahmen können damit auch außen- oder entwicklungspolitische Zwecke erfüllen.306

299 300 301 302 303 304 305 306

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 163 EGV Rn. 1. S. auch zur Reichweite o. Rn. 4468 ff. S. vorstehend Rn. 4469. Trute, in: Streinz, Art. 164 EGV Rn. 3. Mellein, in: Schwarze, Art. 164 EGV Rn. 2. S. zu dem allgemeineren Anspruch Eikenberg, EuR 2008, 125 (125). Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 164 EGV Rn. 2. Eikenberg, in: Grabitz/Hilf, Art. 164 EGV Rn. 16.

1288

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Ein weiteres Betätigungsfeld der Union ist, die Wissensdiffusion zu fördern (Art. 180 lit. c) AEUV). Für ihre Programme gem. Art. 183 2. Spiegelstrich und 184 Abs. 2 AEUV werden in diesem Sinne konkrete Regelungen getroffen. In der EU wurden, was die Verwertung von Forschungsergebnissen im Sinne einer Optimierung des gesamten Innovationsprozesses betrifft, vermehrt Defizite bemängelt, welche in Ländern wie den USA und Japan so nicht bestünden.307 Dies gilt insbesondere für den Transfer von Wissen und Forschungsergebnissen zwischen Unternehmen und Hochschulen.308 Als weitere Möglichkeit, ergänzend zur mitgliedstaatlichen Forschungspolitik 4478 zu wirken, kann die Union auf Art. 180 lit. d) AEUV zurückgreifen. Demzufolge unterstützt die Union sowohl Ausbildung als auch Mobilität von Forschern aus der Union, was gleichzeitig der Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie der Niederlassungsund Dienstleistungsfreiheit dient.309 Aus Art. 180 lit. d) AEUV folgt aber keine eigene Harmonisierungsgrundlage.310 Die Mobilität der Forscher kann wegen ihres konkreten Binnenmarktbezugs jedoch maßgeblich über Art. 114 ff. AEUV reguliert werden.311 Für die Ausbildung von Forschern kann auch Art. 165 AEUV herangezogen werden, wenn der Schwerpunkt auf der Förderung von Bildung liegt, wie beim Aktionsprogramm SOKRATES.312 4477

II.

Koordinierung der Forschungspolitik

1.

Pflicht zur Koordinierung

4479 Die mitgliedstaatliche Kompetenz bei der Forschungspolitik folgt aus Art. 4 Abs. 3 AEUV. Trotzdem kann diese nicht isoliert erfolgen. Ansonsten würden der Europäische Forschungsraum und die Wettbewerbsfähigkeit Schaden nehmen. Daher muss die Forschungspolitik unter den Mitgliedstaaten und mit der Union koordiniert werden, was Art. 181 Abs. 1 AEUV vorschreibt. Konkret sollen die verfolgten Ziele abgestimmt werden, damit sie sich nicht gegenseitig blockieren.313 Bei der Koordinierung selbst steht den Mitgliedstaaten ein erheblicher Spielraum zu,314 so dass auch Einiges vom politischen Willen der Beteiligten abhängt. 2.

Initiativrecht der Kommission

4480 Um die Koordinierung zu fördern, kann die Kommission nach Art. 181 Abs. 2 AEUV Initiativen ergreifen. Dem Wortlaut entsprechend wird ihr jedoch abver307 308 309 310 311 312 313 314

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 164 EGV Rn. 4. Mellein, in: Schwarze, Art. 164 EGV Rn. 5. Mellein, in: Schwarze, Art. 164 EGV Rn. 6; zur Bedeutung des EFR s.o. Rn. 4462 ff. Hilf, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 164 EG Rn. 21. Zur Möglichkeit, verschiedene Sachpolitiken über die Binnenmarktkompetenz mitzuregeln, s.o. Rn. 3424 ff. So Eikenberg, in: Grabitz/Hilf, Art. 164 EGV Rn. 25. Mellein, in: Schwarze, Art. 164 EGV Rn. 2. Trute, in: Streinz, Art. 165 EGV Rn. 2.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

1289

langt, dass dies in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erfolgt. Hieraus resultiert ein spezielles Informationsrecht der Kommission, welches sich nicht erst aus Art. 337 AEUV ergibt.315 Beispielhaft sieht Art. 181 Abs. 2 AEUV vor, dass Initiativen getroffen werden können, welche die Evaluation erleichtern, und dass der Austausch von sog. best practices gefördert wird.316 Das Europäische Parlament wird gem. Art. 181 Abs. 2 S. 2 AEUV in vollem Umfang unterrichtet. Rechtlich entfalten die Initiativen keine verbindliche Wirkung.317 III.

Rahmenprogramm der Union

1.

Das Siebte Rahmenprogramm für den Zeitraum 2007-2013

Das aktuell laufende Rahmenprogramm i.S.d. Art. 182 AEUV ist der Beschluss 4481 Nr. 1982/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 über das Siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007-2013).318 Nach Art. 182 Abs. 1 AEUV werden die Rahmenprogramme vom Europäischen Parlament und vom Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unter Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses erlassen. In den Rahmenprogrammen wird die inhaltliche Richtung der Unionstätigkeit näher festgelegt, indem wissenschaftliche und technologische Ziele sowie Grundzüge der Themen und Maßnahmen aufgeführt werden. In Anhang I des Beschlusses 1982/2006/EG werden diese Konkretisierungen 4482 unter die vier Programmteile „Zusammenarbeit“, „Ideen“, „Menschen“ und „Kapazitäten“ gefasst.319 Im Endeffekt entspricht dies den Vorgaben in Art. 182 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV, welche an das Rahmenprogramm gestellt werden. Die Finanzierung und die Förderungsarten ergeben sich aus Art. 4 sowie Anhang II und III des Beschlusses 1982/2006/EG. Das Siebte Rahmenprogramm ist dabei grundlegend an der Errichtung des Europäischen Forschungsraums und an der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet.320 Falls es notwendig ist, kann das Rahmenprogramm gem. Art. 182 Abs. 2 AEUV jederzeit an aktuelle Entwicklungen angepasst werden. 2.

Spezifische Programme

Nach Art. 182 Abs. 3 AEUV und Art. 3 des Beschlusses 1982/2006/EG wird das 4483 Rahmenprogramm mittels spezifischer Programme, in welchen genaue Ziele und Durchführungsmodalitäten festgelegt werden, realisiert. Diese werden gem. 315 316 317 318 319 320

Bleckmann, Europarecht, Rn. 2796. S. zum mit Art. 181 Abs. 2 HS. 2 AEUV identischen Art. 173 Abs. 2 S. 2 AEUV o. Rn. 4388 f. S.o. Rn. 4389. ABl. L 412, S. 1. S. zu den ausführlichen Vorgaben ABl. 2006 L 412, S. 1 (7 ff.). Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 166 EGV Rn. 4.

1290

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Art. 182 Abs. 4 AEUV vom Rat in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Europäischen Parlaments sowie des Wirtschafts- und Sozialausschusses erlassen. Damit sind die Gestaltungsmöglichkeiten des Europäischen Parlaments hauptsächlich auf das Rahmenprogramm bezogen. Die spezifischen Programme sind im Endeffekt die Grundlage, über welche die Fördermittel gewährt werden, wobei den Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen zumeist ein Forschungsauftrag auf vertraglicher Basis erteilt wird.321 Auf Grundlage des spezifischen Programms „Ideen“ zur Durchführung des 4484 Siebten Rahmenprogramms der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007-2013)322 wurde der European Research Council (ERC) als unabhängige Förderinstanz für Pionierforschung gegründet.323 Durch diese Institution können unabhängige Nachwuchsforscher und auch etablierte Forscher unabhängig vom thematischen Schwerpunkt ihrer Arbeit gefördert werden. Weiterhin ist dem ERC die Möglichkeit eröffnet, Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen zu treffen.324 3.

Weitere das Rahmenprogramm ergänzende Maßnahmen

4485 Der Vertrag von Lissabon fügte mit Art. 182 Abs. 5 AEUV eine Kompetenz des Europäischen Parlaments und des Rates ein, ergänzend zum Rahmenprogramm spezifische Maßnahmen zu erlassen, welche für die Verwirklichung des Europäischen Forschungsraums notwendig sind. Formal ist der Wirtschafts- und Sozialausschuss anzuhören. In der Sache und auch für die zur Verfügung stehenden Handlungsformen ergeben sich zwar keine Einschränkungen. Dennoch ist die Wirkungsweise dadurch limitiert, dass ein ergänzender Beitrag zu den Rahmenprogrammen geleistet werden muss. Gestützt auf Art. 182 Abs. 5 AEUV können also zwar über die sachlichen Beschränkungen der Art. 183 ff. AEUV hinaus weiter gehende Maßnahmen getroffen werden. Diese sind aber an eine erhöhte Begründungspflicht gebunden, was sich aus dem Hinweis ergibt, dass die Maßnahme „notwendig“ sein muss.325 4.

Festlegungen des Rates zur Durchführung des Rahmenprogramms

4486 Zur Durchführung des Rahmenprogramms legen das Europäische Parlament und der Rat nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses gem. Art. 188 Abs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Durchführungsregelungen i.S.d. Art. 183 AEUV fest. Sie dienen dazu, nähere Voraussetzungen für die Beteiligung an den Forschungsprogrammen zu treffen sowie Verbreitungs- und Nutzungsregeln für Innovationen aufzustellen, die im Zusammenhang mit den spezi321 322 323 324 325

Ausführlich zum Ganzen Mellein, in: Schwarze, Art. 166 EGV Rn. 7. Entscheidung 2006/972/EG des Rates vom 19.12.2006, ABl. L 400, S. 242. Groß, EuR 2010, 299 ff. Groß, EuR 2010, 299 (300 f.). S. zu Art. 182 Abs. 5 AEUV Mönig, in Lenz/Borchardt, Art. 182 AEUV Rn. 29 f.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

1291

fischen Programmen entstehen. Dies ist i.S.d. Rechtssicherheit und Transparenz, dient aber auch der Effizienz des Antrags- und Förderverfahrens.326 Für das Siebte Rahmenprogramm ergeben sich diese Regelungen aus der VO (EG) Nr. 1906/ 2006.327 Die Beteiligungsregeln gelten nach Art. 1 VO (EG) Nr. 1906/2006 für die in 4487 Anhang III lit. a) des Siebten Rahmenprogramms aufgeführten indirekten Maßnahmen und legen fest, welche Voraussetzungen an die Teilnahme geknüpft werden. Diese ergeben sich aus Art. 5 ff. VO (EG) Nr. 1906/2006. In Art. 13 ff. VO (EG) Nr. 1906/2006 werden Verfahrensregelungen getroffen. Art. 15 VO (EG) Nr. 1906/2006 etwa macht die Bewertung und Auswahl eingereichter Projektvorschläge transparent. Wenn ein Antrag erfolgreich ist, schließt die Kommission mit dem Antragsteller einen Vertrag auf Grundlage eines Mustervertrags.328 In Art. 18 VO (EG) Nr. 1906/2006 wird festgelegt, welche Verpflichtungen sich daraus ergeben, dass man für ein Projekt eine Finanzhilfevereinbarung mit der Union trifft.329 Die Verbreitungs- und Nutzungsregeln sowie die Zugangsrechte in Bezug auf 4488 Kenntnisse und Innovationen, die bei der Durchführung von spezifischen Programmen gewonnen werden, ergeben sich aus Art. 39 ff. VO (EG) Nr. 1906/2006. Hier steht im Vordergrund, dass die Interessen der Innovatoren am Schutz ihrer Immaterialgüterrechte angemessen gewahrt werden, zugleich aber die Verbreitung der neu gewonnenen Kenntnisse nicht übermäßig eingeschränkt wird.330 Wie im Einzelnen die Eigentums- und Nutzungsrechte verteilt werden und wem sie bei einer gemeinsamen Erfindung im Rahmen eines konkreten Projekts zuzuordnen sind, regeln Art. 39 ff. VO (EG) Nr. 1906/2006.331 5.

Zusatzprogramme zur Durchführung des Rahmenprogramms

Für die Durchführung der mehrjährigen Rahmenprogramme können nach Art. 184 4489 AEUV Zusatzprogramme vom Europäischen Parlament und vom Rat nach dem in Art. 188 Abs. 2 AEUV festgelegten Verfahren beschlossen werden. An diesen Zusatzprogrammen nehmen jedoch nicht alle Mitgliedstaaten teil, sondern nur solche, die sich auch an der Finanzierung beteiligen. Damit sind die Zusatzprogramme ein Beispiel dafür, dass eine vertiefte Integration auf Unionsebene nicht immer alle Mitgliedstaaten umfassen muss, sondern auch differenziert erfolgen kann. Insofern wird die Möglichkeit geboten, dass Bereiche, die nur für einige Mitgliedstaaten von Interesse sind, trotzdem über die Unionsebene abgestimmt werden

326 327

328 329 330 331

Mellein, in: Schwarze, Art. 167 EGV Rn. 1. VO (EG) Nr. 1906/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 zur Festlegung der Regeln für die Beteiligung von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen an Maßnahmen des Siebten Rahmenprogramms sowie für die Verbreitung der Forschungsergebnisses (2007-2013), ABl. L 391, S. 1. S. Eikenberg, in: Grabitz/Hilf, Art. 167 EGV Rn. 21, Rn. 14 ff. zum ganzen Ablauf. Zum Bewerbungsverfahren s. ausführlich Sonnenschein, EWS 2010, 75 (75 ff.). Mellein, in: Schwarze, Art. 167 EGV Rn. 1, 4. Zu den Regelungen des Siebten Rahmenprogramms zum gewerblichen Rechtsschutz ausführlich Sonnenschein, EWS 2010, 75 (78 ff.).

1292

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

können.332 Die Regelungen für die Zusatzprogramme werden nach Art. 184 Abs. 2 AEUV auf Unionsebene getroffen. 6.

Beteiligung der Union an Forschungsund Entwicklungsprogrammen

4490 Bei der Durchführung des Rahmenprogramms kann sich die Union gem. Art. 185 AEUV im Einvernehmen mit den betreffenden Mitgliedstaaten an Forschungsund Entwicklungsprogrammen beteiligen. Dies muss gestützt auf das Verfahren in Art. 188 Abs. 2 AEUV erfolgen. Eine Beteiligung der Union dient ebenso wie Art. 184 AEUV der Vernetzung von Forschungsprogrammen einzelner Mitgliedstaaten und ermöglicht genauso wie diese Vorschrift eine „europäische Zusammenarbeit in variabler Geometrie“.333 Wie die Union sich in diesem Zusammenhang fakultativ beteiligen kann, ist 4491 nicht näher festgelegt. Möglich sind Beiträge ideeller Art, aber auch finanzielle Unterstützungen.334 Auf diese Weise kann sich die Union sowohl bei privatwirtschaftlichen als auch bei öffentlichen Forschungsmaßnahmen einbringen. Wenn die Union an privatwirtschaftlichen Vorhaben teilnimmt, müssen jedoch die wettbewerbsrechtlichen Vorgaben beachtet werden.335 Die erste Beteiligung der Union erfolgte im Rahmen einer langfristigen Partnerschaft zwischen Entwicklungsländern und Europa zur Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und Tuberkulose.336 IV.

Internationale Zusammenarbeit

4492 Nach Art. 186 AEUV kann die Union Kooperationen mit Drittländern oder auch internationalen Organisationen vereinbaren. Dem Wortlaut des Art. 186 Abs. 1 AEUV gemäß muss dies jedoch anknüpfend an das Rahmenprogramm erfolgen, so dass sich aus diesem inhaltliche Vorgaben und die Finanzierung ergeben müssen.337 Beispiele für solche Kooperationen sind die Zusammenarbeit mit der Europäischen Organisation für kernphysikalische Forschung (CERN), die Europäische 332 333 334 335 336

337

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 168 EGV Rn. 2. Mellein, in: Schwarze, Art. 169 EGV Rn. 1 f. mit Verweis auf das Siebte Rahmenprogramm, ABl. 2006 L 412, S. 1 (10). S. Eikenberg, in: Grabitz/Hilf, Art. 169 EGV Rn. 24. S. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 169 EGV Rn. 1; hierzu näher u. Rn. 4498 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 169 EGV Rn. 1 f. mit Verweis auf das Siebte Rahmenprogramm. Zu der Kooperation s. Entscheidung 1209/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.6.2003 über die Beteiligung der Gemeinschaft an einem von mehreren Mitgliedstaaten durchgeführten Forschungs- und Entwicklungsprogramm zur Entwicklung neuer klinischer Interventionen zur Bekämpfung von HIV/ AIDS, Malaria und Tuberkulose im Rahmen einer langfristigen Partnerschaft zwischen Europa und den Entwicklungsländern, ABl. L 169, S. 1. Vgl. Vorschlag der Kommission für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007 bis 2013), KOM (2005) 119 endg., S. 17.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

1293

Weltraumorganisation (ESA) oder die EUREKA als Forschungsinitiative zur Förderung marktnaher Hochtechnologie.338 Die internationale Zusammenarbeit erfolgt gem. Art. 186 Abs. 2 AEUV durch Abkommen und damit entsprechend dem Vertragsschlussverfahren nach Art. 218 AEUV, was die außenpolitische Komponente dieses Instruments besonders betont.339 V.

Gründung gemeinsamer Unternehmen und Schaffung anderer Unionsstrukturen

Nach Art. 187 AEUV kann die Union im Zusammenhang mit ihren Forschungs- 4493 programmen gemeinsame Unternehmen gründen oder andere Strukturen schaffen. Hiernach können Organisationen kreiert werden, wie etwa Forschungsinstitute, aber auch allgemeine Verfahren, um die Forschungsprogramme der Union zu verwirklichen. Art. 187 AEUV ist generalklauselartig gefasst und lässt insofern große Spielräume, welche Strukturen genau auf diese Regelung gestützt eingerichtet werden können. Weiterhin ist keine Bindung an das Rahmenprogramm festgeschrieben, so dass die infrage stehenden Strukturen in Bezug auf alle in den Art. 179 ff. AEUV vorgesehenen Programme errichtet werden können.340 Auf die Regelung in Art. 187 AEUV wurde erstmals zurückgegriffen, als das gemeinsame Unternehmen Galileo341 gegründet wurde.342 VI.

Maßnahmen im Bereich Raumfahrt

Mit dem neu eingeführten Art. 189 AEUV bekommt die Union eine sachlich spe- 4494 ziell auf die Raumfahrtpolitik zugeschnittene Kompetenz. Nach Art. 189 Abs. 1 AEUV soll sie hierfür zwar eine eigene europäische Raumfahrtpolitik ausarbeiten. Die einzelnen Maßnahmen hierzu beschränken sich jedoch darauf, gemeinsame Initiativen zu fördern und einen unterstützenden und koordinierenden Beitrag zu leisten. Obwohl die Union nur unterstützend tätig wird, ist die Raumfahrtpolitik nicht Art. 6 AEUV, sondern Art. 4 Abs. 3 AEUV zugeordnet. Dieser Sonderfall hat aber keine vorrangige Wahrnehmungskompetenz der Union zur Folge.343 Die Zuständigkeit ist eher so zu verstehen, dass die Union und die Mitgliedstaaten sie parallel wahrnehmen.344 338 339 340 341

342 343 344

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 170 EGV Rn. 2. Mellein, in: Schwarze, Art. 170 EGV Rn. 2 f.; zum auswärtigen Handeln u. Rn. 4975 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 171 EGV Rn. 1. VO (EG) Nr. 876/2002 des Rates vom 21.5.2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, ABl. L 138, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 683/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9.7.2008 über die weitere Durchführung der europäischen Satellitenprogramme (EGNOS und Galileo), ABl. L 196, S. 1. Hilf, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 171 EG Rn. 8. S. hierzu ausführlich o. Rn. 2281 ff. S. bereits o. Rn. 4468 zu diesem Sonderfall, der für die gesamten Art. 179 ff. AEUV gilt; s. auch Mönig, in: Lenz/Borchardt, Art. 189 AEUV Rn. 7.

1294

4495

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Die Union darf darüber hinaus in diesem Bereich nach Art. 189 Abs. 2 AEUV keine Harmonisierungsmaßnahmen erlassen. Dies verhindert nicht, dass solche gestützt auf Art. 114 ff. AEUV erlassen werden können und hierüber die Raumfahrtpolitik mitgeregelt wird.345 Ebenso können in zukünftigen Forschungsrahmenprogrammen auch Förderungsmaßnahmen für die Raumfahrt enthalten sein,346 was durch Art. 189 Abs. 4 AEUV verdeutlicht wird. Art. 189 AEUV enthält in Absatz 2 den Auftrag, ein europäisches Raumfahrtprogramm zu schaffen, und in Absatz 3 die Vorgabe, eine Verbindung mit der Europäischen Weltraumorganisation (ESA) herzustellen. VII.

Jährlicher Forschungsbericht

4496 Um die Fortschritte im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt transparent zu machen, muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat gem. Art. 190 AEUV einen Jahresbericht vorlegen. Diese Pflicht geht über die allgemeine Berichterstattungspflicht der Kommission nach Art. 249 Abs. 2 AEUV hinaus und ist der Tatsache geschuldet, dass der Fortschritt in diesem Politikbereich aufgrund der großen Anzahl von Programmen, Beteiligten und Verfahren schwer einzuschätzen ist.347

E.

Grenzen

4497 Die Union ist in ihrem Vorgehen insbesondere durch wettbewerbspolitische Vorgaben eingeschränkt, aber auch aus ethischen Maßgaben folgen Grenzen. Allgemeine Grenzen enthält Art. 5 EUV. Da die Mitgliedstaaten durch Art. 179 ff. AEUV jedoch nur geringfügig gebunden werden, was sich aus Art. 4 Abs. 3 AEUV ergibt, ist dessen Wirkung ohnehin nur begrenzt.348 I.

Wettbewerbspolitik

1.

Ansatz

4498 Mit der Förderung von Forschungsvorhaben im privatwirtschaftlichen Sektor sowie von Unternehmenskooperationen zur Forschung ist die Gefahr verbunden, dass es zu Wettbewerbsverfälschungen kommt. Hierbei müssen der Grundsatz der freien Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb und die Ziele der Politik im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt angemessen ausgeglichen werden. 345 346 347 348

S. zur Möglichkeit eines solchen Vorgehens o. Rn. 3424 ff. Mönig, in: Lenz/Borchardt, Art. 189 AEUV Rn. 7. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 173 EGV Rn. 1. S. zur Subsidiarität der Unionsmaßnahmen o. Rn. 4469; zu Art. 5 EUV ausführlich o. Rn. 2185 ff.

§ 4 Forschung, Technologie und Raumfahrt

2.

1295

Kartellverbot

Diesem Gedanken entspricht Art. 101 Abs. 3 AEUV, indem die kartellrechtlich 4499 gem. Art. 101 Abs. 1 AEUV verbotene Zusammenarbeit von Unternehmen von diesem Verbot freigestellt werden kann, wenn sie der Innovationsförderung dient. Art. 101 Abs. 3 AEUV nennt eigens den technischen Fortschritt, der oft eine gemeinsame oder zumindest abgestimmte Forschung und Entwicklung notwendig macht.349 Dafür müssen die Voraussetzungen einer Gruppenfreistellungsverordnung350 oder einer Einzelfreistellung erfüllt sein.351 3.

Beihilfenverbot

Ein weiteres Konfliktfeld ergibt sich im Zusammenhang mit dem Beihilfenverbot. 4500 Hier müssen Art. 107 AEUV und der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation352 beachtet werden. Eine Ausnahme vom Beihilfenverbot zuzulassen, wenn der Innovationsprozess vorangetrieben wird, ist ganz i.S.d. Lissabon-Strategie und in besonderem Maße auch mit den Zielen des more economic approach kongruent.353 Durch Forschung und technische Entwicklung wird ebenfalls die Entwicklung neuer Produkte vorangetrieben, was der Verbraucherwohlfahrt nützt, so dass der Innovationsprozess nicht zuletzt der gesellschaftlichen Wohlfahrt dient.354 Diesem Ziel folgt genauso der Schutz des freien Wettbewerbs, so dass dieser zurücktreten kann, wenn das Verbraucherwohl über grundsätzlich wettbewerbsrechtlich verbotene Mittel erreicht wird. Dies konterkariert nicht die übergeordnete Zielsetzung. Art. 107 AEUV erfasst jedoch nur staatliche Zuwendungen, so dass die finan- 4501 zielle Unterstützung durch die Union selbst nicht (unmittelbar) an dessen Maßstäben geprüft wird.355 Den Erfordernissen des freien Wettbewerbs als grundlegendes Unionsprinzip muss dennoch genügt werden.356 Dies wird dadurch gesichert, dass grundsätzlich jedes Unternehmen Zugang zu EU-Fördermaßnahmen hat. Darüber hinaus dürfen keine marktfähigen Produkte als Ergebnis der geförderten Tätigkeit entstehen, womit die Förderung im Vorfeld des Wettbewerbs liegt.357 349 350

351 352 353 354 355 356 357

Frenz, Europarecht 2, Rn. 883 ff. m.w.N. aus der Kommissionspraxis. VO (EG) Nr. 2659/2000 der Kommission vom 29.11.2000 über die Anwendung von Art. 81 Abs. 3 des Vertrags auf Gruppen von Vereinbarungen über Forschung und Entwicklung, ABl. L 304, S. 7, deren Gültigkeit endet gem. Art. 9 am 31.12.2010; VO (EG) Nr. 772/2004 der Kommission vom 27.4.2004 über die Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG-Vertrag auf Gruppen von Technologietransfer-Vereinbarungen, ABl. L 123, S. 11, deren Gültigkeit endet gem. Art. 11 am 30.4.2014. S. zum Ganzen Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 163 EGV Rn. 12; Frenz, Europarecht 2, Rn. 725 ff. ABl. 2006 C 323, S. 1; zu diesem und dessen Vorgaben im Einzelnen ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 1014 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 163 EGV Rn. 14. Zum more economic approach Frenz, Europarecht 5, Rn. 3526 ff. Mellein, in: Schwarze, Art. 163 EGV Rn. 14. S. allgemein Frenz, Europarecht 3, Rn. 82 ff. Mönig, in: Lenz/Borchardt, Art. 179 AEUV Rn. 23 ff.

1296

II.

Kapitel 28 (Infra-)Strukturpolitik

Forschungsethik und Freiheit der Wissenschaft

4502 Die Union ist gem. Art. 6 Abs. 1 EUV an die EGRC gebunden und damit verpflichtet, auch forschungspolitische Maßnahmen an den Grundrechten zu messen.358 Gem. Art. 13 AEUV hat sie den Tierschutz zu beachten.359 In Art. 6 des Siebten Rahmenprogramms werden ethische Grundsätze aufgestellt und Forschungsbereiche genannt, die nicht mit Mitteln aus dem Rahmenprogramm finanziert werden dürfen, wie etwa die Züchtung menschlicher Embryonen ausschließlich zu Forschungszwecken.360 Zur näheren Konkretisierung der Forschungsethik hat die Kommission eine Eu4503 ropäische Charta für Forscher361 als Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet. Diese ist zwar nicht speziell an Art. 179 ff. AEUV ausgerichtet, kann aber aufgrund ihres allgemeinen Anspruchs auch für diesen Bereich als Wertmaßstab herangezogen werden. Die Grundrechte und das Unionsrecht begrenzen jedoch nicht nur die For4504 schungsaktivitäten, sondern garantieren auch Wissenschaftsfreiheit362 und verbieten eine zu starke Einflussnahme der Politik.363 Ebenfalls begrenzt durch die Forschungsethik sowie das Völkerrecht sind militärische Forschungsaktivitäten.364

F.

Wichtiges Sekundärrecht

4505 Die Unionstätigkeit im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt i.S.d. Art. 179 ff. AEUV ist geprägt von sekundärrechtlichen Vorgaben. Dies zeigt sich vor allem daran, dass keine genaueren inhaltlichen Vorgaben für die diversen Programme auf primärrechtlicher Ebene getroffen werden, sondern dies quasi als Auftrag des Primärrechts an den europäischen Gesetzgeber delegiert wird. Das erklärt sich daraus, dass dieser Bereich besonders an zukünftigen Entwicklungen ausgerichtet ist. Insofern ist es zwar möglich, die allgemeinen Ziele durch Primärrecht zu determinieren. Die konkrete Herangehensweise muss jedoch flexibel gehalten werden, um auf aktuelle Entwicklungen entsprechend schnell reagieren zu können.365 So wurde jüngst der European Research Council (ERC) als neue, unabhängige Förderinstanz für Pionierforschung ins Leben gerufen.366 358 359 360 361 362 363 364 365

366

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 163 EGV Rn. 15. Näher o. Rn. 2399 ff. Auch zur Stammzellenforschung insgesamt aus grundrechtlicher Sicht Frenz, Europarecht 4, Rn. 825 ff., 878 ff. Empfehlung der Kommission vom 11.3.2005 über die Europäische Charta für Forscher und einen Verhaltenskodex für die Einstellung von Forschern, ABl. L 75, S. 67. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 2334 ff., 2359 ff. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 163 EGV Rn. 15 f. Hierzu ausführlich Hilf, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 163 EG Rn. 64. Vgl. auch Mönig, in: Lenz/Borchardt, Vorb. Art. 179-190 AEUV Rn. 31; zum Sekundärrecht, insbes. im Zusammenhang mit dem Siebten Rahmenprogramm für den Zeitraum 2007-2013 s.o. Rn. 4471 ff. u. 4481 ff. S. Groß, EuR 2010, 299 ff.

Kapitel 29 Umwelt

§ 1 Grundkonzeption und Bedeutung Der Vertrag von Lissabon hat die primärrechtlichen Regelungen zur Umweltpoli- 4506 tik nicht wesentlich verändert.1 Der hohe Schutzstandard wurde gewahrt. Dem Umweltschutz ist wie schon bisher als eigenständiger Unionspolitik nicht lediglich ein eigener Titel im Primärrecht gewidmet (vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. e) AEUV, Art. 191 ff. AEUV). Darüber hinaus wird er in den Verträgen auch an anderen Stellen als Ziel und Aufgabe der EU hervorgehoben. Bereits in der Präambel zum EUV (vgl. Erwägungsgrund 9) wird die Stärkung des Umweltschutzes als eine Rahmenbedingung im Prozess der europäischen Integration genannt. Im direkten Kontext steht außerdem der Entschluss, den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung2 bei der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts zu berücksichtigen. Diese Formel verdeutlicht den breiten Wirkungsbereich des Umweltschutzes auf 4507 europäischer Ebene. Nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV wirkt die Union auf ein hohes Maß an Umweltschutz und eine Verbesserung der Umweltqualität hin. Zudem müssen gem. Art. 11 AEUV, der sog. Querschnitts- bzw. Integrationsklausel, die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.3 Erstmalig hat die EWG im Jahr 1973 in einem ersten Umweltaktionsprogramm 4508 für einen Zeitraum von fünf Jahren ihre Leitlinien und Prinzipien zum Schutz der Umwelt gebündelt.4 In der Folgezeit hat sie, ohne dass eine bestimmte Systematik erkennbar wäre,5 konkrete Umweltschutzmaßnahmen ergriffen. Mangels einer besonderen primärrechtlichen Kompetenz für die Umweltschutzpolitik dienten neben bestimmten bereichsbezogenen Kompetenzen (Beispiele: Art. 38 Euratom1 2 3 4 5

Pahl, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 205 (205). Zum Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung genauer u. Rn. 4549 ff. Dazu o. Rn. 2385 ff. Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 2005, Stichwort: „Umweltpolitik“. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 174 EGV Rn. 3.

W. Frenz, Handbuch Europarecht, DOI 10.1007/978-3-540-31101-0_29, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1298

Kapitel 29 Umwelt

Vertrag sowie die Landwirtschaft) auch die heutigen Art. 115 AEUV und Art. 352 AEUV als Rechtsgrundlagen.6 Erst im Zuge der am 1.7.1987 in Kraft getretenen Einheitlichen Europäischen 4509 Akte wurde die Umweltpolitik ausdrücklich im Primärrecht verankert und damit auch aufgewertet.7 Seitdem sind auf diesem Gebiet zahlreiche Rechtsakte erlassen worden. Daneben zeigen auch die Umweltaktionsprogramme der EU,8 welchen hohen Stellenwert die Umweltpolitik auf europäischer Ebene hat. Vor allem der mit dem Vertrag von Amsterdam ausdrücklich in das Primärrecht 4510 aufgenommene Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung hat dazu geführt, dass die Umweltpolitik mit vielen bereichsbezogenen Unionspolitiken verknüpft wird.9 Ziel ist es, wirtschaftlichen Fortschritt, soziale Gerechtigkeit und Umweltschutz weitestgehend zu harmonisieren.

§ 2 Ziele 4511 Der Anwendungsbereich und die Zielrichtung der europäischen Umweltpolitik (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 4 Abs. 2 lit. e) AEUV) werden in Art. 191 Abs. 1 AEUV operationalisiert.

A.

Abschließende Zielbestimmung

4512 Konkrete Ziele der europäischen Umweltpolitik sind gem. Art. 191 Abs. 1 AEUV: - die Erhaltung und der Schutz der Umwelt sowie die Verbesserung ihrer Qualität, - der Schutz der menschlichen Gesundheit, - die umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen und - die Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels. Die Bekämpfung des Klimawandels ist erst jüngst infolge des Vertrags von Lis4513 sabon angefügt worden. Bereits die frühere Fassung des Art. 191 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV erfasste aber Maßnahmen zum Schutz des globalen Klimas.10

6

7 8 9 10

Ausführlich hierzu Ress, in: Kimminich/von Lersner/Storm (Hrsg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, Bd. I, 2. Aufl. 1994, Stichwort: „Europäische Gemeinschaften“, Sp. 552 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 174 EGV Rn. 3. Zuletzt Sechstes Umweltaktionsprogramm der Europäischen Union aus dem Jahr 2002; s.u Rn. 4593. Ausführlich hierzu Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999, S. 153 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 174 EGV Rn. 11; vgl. auch Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 55.

§ 2 Ziele

1299

Bei dem genannten Zielkatalog handelt es sich nicht um eine beispielhafte Auf- 4514 zählung. Der Wortlaut des Art. 191 Abs. 1 AEUV ist insoweit eindeutig.11 Allerdings erfassen die aufgeführten Ziele einen derart weiten Bereich, dass die EU in der Umweltpolitik inhaltlich nicht beschränkt ist.12 Die Abfolge der Nennung der einzelnen Ziele stellt überdies keine Rangord- 4515 nung dar.13 Soweit der europäische Gesetzgeber Maßnahmen zur Verfolgung eines konkreten Ziels erlässt, müssen diese nicht zwingend auch zugleich bzw. unmittelbar den anderen Zielsetzungen dienen. Gem. Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV verfolgt die EU in Bezug auf ihre 4516 umweltpolitischen Ziele insgesamt ein hohes Schutzniveau (vgl. auch Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV).

B.

Einzelne Ziele

I.

Erhaltung der Umwelt

Das Ziel der Erhaltung der Umwelt umschließt jedenfalls Maßnahmen zur Wah- 4517 rung des Status quo. Von diesem aus gesehen geht es darum, den bestehenden Zustand der Umwelt zu erhalten. Indem Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV „ein hohes Schutzniveau“ bzw. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV „ein hohes Maß an Umweltschutz“ vorgibt, ist dieser Status quo auf ein hohes Niveau ausgerichtet. Schon der Wortlaut „Erhaltung der Umwelt“ geht von einer zumindest halb- 4518 wegs gesunden Umwelt aus, also nicht von einer zerstörten Umwelt. Das wird bestätigt durch anderssprachige Fassungen der Vorschrift, nach denen es darum geht, die „Qualität der Umwelt zu erhalten“. Auch diese Formulierung weist auf eine umweltbezogene Qualität, die nicht bestehende Beeinträchtigungen und Schäden einschließt. Gegen eine andere Sicht sprechen zudem die zwischen Umwelt und Umweltbeeinträchtigungen unterscheidende Diktion des Art. 191 Abs. 1 bzw. Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV sowie Sinn und Zweck der Norm.14 Soll der Status quo zumal auf einem hohen Niveau erhalten werden, ist es not- 4519 wendig, auch die bereits angelegten Entwicklungen zu stoppen, die zwar noch keine schädigende Wirkung auf die Umwelt zeigen, aber eine solche zu entfalten vermögen. Auch der Status quo der Umwelt kann somit nur durch einen auch präventiven und damit vorbeugenden, nicht lediglich auf die zum Vorschein gekommenen, vorhandenen Beeinträchtigungen gerichteten Umweltschutz gewahrt werden.15 11 12 13 14 15

So auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 13. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 96; vgl. auch Schröder, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 9 Rn. 16. Ebenso Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 191 AEUV Rn. 3; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 41. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 18. Ebenso im Ergebnis Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 18; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 46.

1300

4520

Kapitel 29 Umwelt

Weiter gehend kann der Begriff „Erhaltung der Umwelt“ so verstanden werden, dass er über die Bewahrung des Status quo hinausweist und die Wahrung der Umwelt als solcher einschließt, unabhängig davon, inwieweit diese bereits (potenziell) angegriffen ist. II.

Schutz der Umwelt

4521 Jedenfalls ist diese weite Sicht in der zweiten Komponente von Art. 191 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV enthalten, dem Schutz der Umwelt, der neben ihrer Erhaltung ausdrücklich genannt wird. Damit soll der Schutz der Umwelt eigens Gegenstand der Unionspolitik sein. Das schließt ein weit vorausschauendes Handeln ein, das heute noch gar nicht näher konkretisierten Gefährdungen vorbaut. Nicht notwendig ist der Bezug auf eine Bedrohung durch den Menschen, so 4522 dass nur der Schutz der Umwelt vor menschlichen Eingriffen umfasst wäre.16 In Betracht kommt auch ein Schutz der Umwelt vor Veränderungen etwa durch Erdbeben und Ähnliches Art. 191 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV macht insoweit keine ausschließende Einschränkung. Die Unabhängigkeit des Umweltschutzes von bestehenden Einwirkungen des Menschen ist auch ein Gebot der praktischen Notwendigkeit, da sich vielfach natürliche und anthropogene Veränderungen der Umwelt nicht immer klar unterscheiden lassen. Bei einem notwendigen Bezug des Umweltschutzes auf menschliches Verhalten wäre in solchen Fällen die Eröffnung des Aufgabenbereichs der EU fraglich. Zu einem umfassenden Umweltschutz gehört die Erforschung des Zustands der 4523 Umwelt, unabhängig von bestehenden oder auch nur möglichen Gefährdungen. Der Schutz der Umwelt umfasst zudem eine umweltbezogene Planung.17 Er kann ebenfalls eine umfassende Bewirtschaftung von Umweltgütern einschließen. Dann stellt sich freilich das Problem der Vereinbarkeit mit den Marktfreiheiten. III.

Verbesserung der Qualität der Umwelt

4524 Das dritte Element des 1. Spiegelstrichs von Art. 191 Abs. 1 AEUV enthält die Verbesserung der Qualität der Umwelt. Seine übergreifende Bedeutung zeigt sich in der Nennung als eigenständige Komponente des Umweltschutzes in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV. Erfasst sind damit Maßnahmen zur Anhebung des gegenwärtigen Umweltstandards auf ein hohes Niveau. Ein solcher Qualitätssprung ist entsprechend der Rückbindung auf die Umwelt vom bestehenden Umweltzustand aus zu bemessen. Es geht nicht um irgendeinen Idealzustand, der von einer unberührten Natur ausgeht.18 Eine Verbesserung der aktuellen Situation kann insbesondere durch gestufte, sich mit der Zeit verschärfende Qualitätsstandards erreicht werden. 16 17 18

So hingegen Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 19. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 19; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 47. Ebenso im Ergebnis Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 22.

§ 2 Ziele

IV.

1301

Schutz der menschlichen Gesundheit

Durch die Benennung des Schutzes der Gesundheit wird keine allgemeine Aufgabe für den Gesundheitsschutz geschaffen. Der Schutz der menschlichen Gesundheit ist eingebettet in den Umweltschutz und daher mit diesem verbunden. Er umfasst also nur die Tätigkeit der EU auf den gesundheitsrelevanten Gebieten des Umweltschutzes und betont von daher lediglich den Zusammenhang zwischen Umwelt und Gesundheit,19 ohne den Umweltschutz zu verlassen und eine Brücke zum davon losgelösten Gesundheitsschutz zu bauen. Schutz der Gesundheit schließt allerdings – vergleichbar dem Schutz der Umwelt – präventive Maßnahmen ein. Das gilt zumal vor dem Hintergrund, dass Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV für die Umweltpolitik der Union „ein hohes Schutzniveau“ und damit auch in Bezug auf den umweltbezogenen Gesundheitsschutz vorgibt.20 Die EU vermag also sämtliche Umweltentwicklungen, die im Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit stehen, zum Gegenstand ihrer Umweltpolitik zu machen, ohne dass belegt werden muss, dass sie sich tatsächlich negativ auf die menschliche Gesundheit auswirken. Die Prozesse können sogar harmlos für die Umwelt selbst sein, sofern sie nur die menschliche Gesundheit beeinflussen können. Darin liegt die gegenüber dem 1. Spiegelstrich erweiternde Bedeutung dieses 2. Spiegelstrichs, wenngleich diese eher theoretisch sein dürfte: Regelmäßig wird die menschliche Gesundheit nur durch Entwicklungen berührt, die auch für die Umwelt nicht harmlos sind. Der Begriff „Gesundheit“ wird im Primärrecht nicht ausdrücklich definiert. Auszugehen ist daher vom verbreiteten Begriffsverständnis. Allgemein fällt unter den Gesundheitsbegriff sowohl die physische als auch die psychische Seite,21 die etwa durch Lärm beeinträchtigt wird.22 Das gilt mit Blick auf Art. 3 EGRC jedenfalls bei Auswirkungen23 auf die körperliche oder geistige Integrität; insbesondere Letztere ist leicht tangiert. Im Übrigen ist aber die Art. 35 EGRC und Art. 168 AEUV zugrunde zu legende Gesundheitsdefinition der WHO weiter und bezieht das psychische Wohlbefinden ein. Auf Unionsebene bleibt aber das soziale Wohlergehen ausgeschlossen.24 Indem Art. 191 Abs. 1 AEUV auf die „menschliche Gesundheit“ abstellt, besteht zwar grundsätzlich ein Unterschied zum Anwendungsbereich des Art. 168 AEUV, der unter dem Titel „Gesundheitswesen“ die öffentliche Gesundheit erfasst.25 Im Zusammenspiel von Art. 191 Abs. 1 1. und 2. Spiegelstrich AEUV erfasst die europäische Umweltpolitik aber auch Maßnah-

19 20 21 22 23 24 25

Für eine lediglich klarstellende Funktion Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 23. Vgl. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 17. Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 50; vgl. auch Art. 168 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV, wo nunmehr von der körperlichen und der geistigen Gesundheit die Rede ist. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 24. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 946 f. S. mit Blick auf Art. 35 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4247 f. m.w.N. Krämer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 174 EG Rn. 25. A.A. Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 50.

4525

4526

4527

4528

1302

Kapitel 29 Umwelt

men, die dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen.26 Im Ergebnis dürfte die Reichweite zumindest weitestgehend parallel liegen. V.

Umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen

1.

Verwendung der natürlichen Ressourcen

4529 Art. 191 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV eröffnet der EU ein Agieren, das auf die natürlichen Ressourcen bezogen ist. Er erfasst mithin die in der Natur vorhandenen Vorräte, seien sie regenerierbar oder nicht. Ergriffen werden also sowohl die Umweltmedien als solche, d.h. Luft, Wasser und Boden27 einschließlich der Pflanzenwelt, als auch die Bodenschätze. Der Begriff „Verwendung“ umschließt den Gebrauch der gewonnenen natürlichen Ressourcen etwa in Form von Primärrohstoffen wie Kohle und Gas. I.V.m. den Adjektiven „umsichtig“ und „rationell“28 weist er aber vor allem auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen als solchen, also auf den Umgang mit Luft und Wasser sowie, bezogen auf Bodenschätze, auf deren sparsame Förderung. Somit ermöglicht Art. 191 Abs. 1 3. Spiegelstrich AEUV die Verbindung wirt4530 schaftlicher Entwicklung mit einer sparsamen und schonenden Ressourcenverwendung und so die Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung. Durch die Verbindung auch dieser Komponente mit dem Umweltschutz, der nach Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV auf einem hohen Niveau bzw. nach Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV in hohem Maße erfolgen soll, deckt er weitgehende Bewirtschaftungsmaßnahmen, ohne dass diese allerdings zwingend sind. Es kommt auf die Zielerreichung an. 2.

Umsichtig und rationell

4531 „Umsichtig“ weist zunächst einmal darauf hin, vorsichtig und verantwortungsvoll mit den natürlichen Ressourcen umzugehen. Das bedeutet, sich ihrer Begrenztheit bewusst zu sein. Das schließt weiter gehend ein, nach Ersatzstoffen zu suchen – gegebenenfalls auf der Basis von Abfällen, so dass ein Stoffkreislauf entsteht, der die Antastung natürlicher Ressourcen weitgehend entbehrlich macht. Schließlich deutet Umsicht auch auf eine Rücksicht zugunsten der Nachwelt. So kann auch konsequent die Einsicht in die Begrenztheit von natürlichen Ressourcen umgesetzt werden, wie es der Verankerung der nachhaltigen Entwicklung in der Grundsatzbestimmung des Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV entspricht. 26 27

28

Vgl. Krämer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 174 EG Rn. 26. Viertes Aktionsprogramm für den Umweltschutz Nr. 5.2., ABl. 1987 C 328 S. 5 (31); Krämer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 174 EG Rn. 28; Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, 1992, S. 44. Dazu genauer u. Rn. 4531 f.

§ 2 Ziele

1303

„Rationell“ bedeutet wirtschaftlich, also mit den Mitteln, die eine wirksame 4532 Nutzung versprechen, so dass nicht mehr natürliche Ressourcen als notwendig angetastet werden müssen. Das wird auch sichergestellt, wenn natürliche Ressourcen nicht nur einmal verwendet, sondern wiederverwertet werden können. Von daher zerfließen die Grenzen zur umsichtigen Verwendung. 3.

Die Verflechtung von Ressourcenverwendung und nationaler Energiepolitik

In engem Zusammenhang mit der Verwendung von natürlichen Ressourcen steht 4533 die Energiegewinnung. Von daher besteht eine Verbindung zur Energiepolitik.29 Indem Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. c) AEUV das Verfahren für Umweltmaßnahmen regelt, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, zeigt diese Vorschrift an, in welch starkem Ausmaß die Umweltpolitik der EU die Energiepolitik berühren darf.30 Sobald also ein umweltpolitischer Gesichtspunkt in Gestalt eines der in Art. 191 4534 Abs. 1 AEUV genannten Elemente vorliegt, können Umweltmaßnahmen der Union auch die Energiepolitik betreffen. Nur auf diese Weise wird der effet utile der Umweltpolitik der EU auch auf dem Gebiet der Energieressourcen nicht berührt. Im Hinblick auf die Umweltschädlichkeit der Energiegewinnung aus Primär- 4535 rohstoffen ist somit eine weitgehende Beeinflussung des Energiesektors durch die Union zu bejahen. Eine umweltmotivierte Energiesteuer wäre etwa möglich.31 Die Umweltkompetenz ermöglicht die Förderung erneuerbarer Energien. Demgegenüber liegt der Schwerpunkt der Energiepolitik in der technischen Fortentwicklung neuer und erneuerbarer Energien.32 VI.

Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene

1.

Internationale Dimension der europäischen Umweltpolitik

Art. 191 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV macht die internationale Dimension der 4536 Umweltpolitik der EU deutlich. Zur Aufgabe der Union gehört die Förderung von Umweltmaßnahmen in internationalen Organisationen, aber auch zusammen mit anderen Staaten als den Mitgliedstaaten der Union. Diese doppelte Stoßrichtung folgt aus Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV, der diese Aufgabe näher konkretisiert. Aus Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV resultieren das hohe Umweltschutzniveau und damit eine zahlreiche Beteiligung an anspruchsvollen internationalen Umweltschutzmaßnahmen.33 29 30 31 32 33

Vgl. zum Verhältnis der Art. 191 ff. zu Art. 194 AEUV u. Rn. 4685 ff. Vgl. Kahl, NVwZ 2009, 265 (268 f.). S.u. Rn. 4695. Näher u. Rn. 4693. S. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 17.

1304

Kapitel 29 Umwelt

Die Förderung der Maßnahmen kann vor allem durch den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen, die etwa die eigene Verpflichtung zu einem bestimmten Verhalten vorsehen, oder aber auch durch finanzielle Unterstützung erfolgen.34 Gegenständlich erfasst sind zum einen regionale Umweltprobleme, so bezogen 4538 auf Anrainerstaaten.35 Zum anderen geht es um die Bewältigung globaler, mithin weltweiter Umweltprobleme wie der Abholzung der Regenwälder oder des Klimaschutzes. Insoweit bieten sich primär weltweite Abkommen an.36 Durch den Vertrag von Lissabon wurde Art. 191 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV 4539 dahin gehend ergänzt, dass die Bekämpfung des Klimawandels auf der internationalen Ebene zu den herausragenden Aufgaben gehört. Damit wird das Problem Klimawandel im Primärrecht erstmals ausdrücklich genannt.37 Dadurch wurde der Aufgabenbereich der EU aber insgesamt nicht erweitert, denn unter die Formulierung „regionaler und globaler Umweltprobleme“ fiel auch schon bisher der Klimawandel.38 Dessen Dringlichkeit wird aber nunmehr betont. 4537

2.

Präzisierung der Aufgabenstellung in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV

4540 Art. 191 Abs. 4 AEUV präzisiert die Aufgabenstellung auf internationaler Ebene. Er gibt in UAbs. 1 S. 1 entsprechend der in Art. 191 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV enthaltenen dualen gegenständlichen Beschreibung der EU auf, mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen zusammenzuarbeiten. Die Zuständigkeit bezieht sich entsprechend der Stellung der Vorschrift auf den Umweltschutz einschließlich des mit Bezug zur Umwelt erfolgenden Gesundheitsschutzes, der nach Art. 191 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV in die Umweltpolitik einbezogen ist. Dass es sich um eine reine Aufgabenzuweisung und um keine kompetenzbegründende Vorschrift handelt, wird daraus deutlich, dass an die bestehenden Befugnisse angeknüpft wird.39 Allerdings ergeben sich aus Art. 191 Abs. 4 AEUV Anhaltspunkte für die Handhabung der Außenkompetenzen der EU im Umweltbereich.40

34 35 36 37 38

39 40

Käller, in: Schwarze, Art. 174 EGV Rn. 15. Beispielsweise Übereinkommen zum Schutz des Rheins vom 12.4.1999, ABl. 2000 L 289, S. 30. Horstig, Die Europäische Gemeinschaft als Partei internationaler Umweltabkommen, 1997, S. 83 f. Zur fehlenden Verankerung eines Anspruchs auf Klimaschutz in Art. 37 EGRC Frenz, EuR 2009, Beiheft 1, 232 ff.; ders., Europarecht 4, Rn. 4311 ff. So auch Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 191 AEUV Rn. 11; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 55; Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (23); Pahl, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 205 (206). Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 108; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 78. S. auch nachfolgend Rn. 4542 f. u. 4571. Zu den Außenkompetenzen s.u. Rn. 4570 f.

§ 2 Ziele

3.

1305

Die Notwendigkeit und die Möglichkeiten des Zusammenwirkens mit den Mitgliedstaaten

In der Umweltpolitik werden der EU die Mitgliedstaaten an die Seite gestellt. Die- 4541 sen wird damit allerdings nicht etwa eine Aufgabe zugewiesen. Die Zusammenarbeit mit den genannten Völkerrechtssubjekten obliegt ihnen grundsätzlich aus eigenem Recht. Das belegt Art. 191 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV. Für die Union indes bedeutet die Nennung der Mitgliedstaaten in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV, dass sie die Aufgabe hat, mit ihnen gemeinsam die Zusammenarbeit mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen zu bewältigen.41 4.

Die Möglichkeit von Abkommen

Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV sieht ausdrücklich die Möglichkeit vor, dass 4542 die EU hinsichtlich der Einzelheiten der Zusammenarbeit Abkommen schließen kann. Danach könnte der Union unabhängig von den in Art. 216 Abs. 1 AEUV niedergelegten Bedingungen eine Befugnis zum Abschluss internationaler Verträge zustehen.42 Dagegen spricht allerdings, dass Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV von einer Zusammenarbeit der Union „im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse“ ausgeht. Teil dieser Zusammenarbeit ist auch der Abschluss internationaler Verträge. Er unterliegt mangels anderweitiger Regelung und nicht ersichtlicher Unterscheidung ebenfalls den insoweit bestehenden Befugnissen. Damit erfasst diese Begrenzung des Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV auch 4543 den speziellen Satz 2. Dieser ist dadurch nicht etwa entbehrlich und rein deklaratorischer Natur.43 Er enthält zumindest insoweit ein eigenständiges Element, als trotz der notwendigen Zusammenarbeit von EU und den Mitgliedstaaten im internationalen Umweltschutz die Union die Aufgabe hat, allein Abkommen mit dritten Parteien zu schließen. Die Mitgliedstaaten müssen also nicht auch Vertragsparteien sein.

41 42 43

Im Einzelnen Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, 2001, S. 95 ff. So in Bezug auf die Grundsätze der AETR-Rspr. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 84. Näher m.w.N. u. Rn. 4571. So Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 109; Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (283); Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, 1992, S. 275 m.w.N.; a.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 84.

1306

Kapitel 29 Umwelt

§ 3 Reichweite A.

Begriff der Umwelt

I.

Konkretisierung

4544 Die vorangehend dargestellten Themenbereiche der europäischen Umweltpolitik verdeutlichen zugleich den Gehalt des europäischen Begriffs „Umwelt(schutz)“ als solchem, der in den Verträgen an keiner Stelle definiert wird. Erhaltung und Schutz der Umwelt als solcher deuten auf ein umfassendes Verständnis. Ein solch weitreichender Umweltschutz, wie er nach Art. 191 Abs. 1 1. Spiegelstrich AEUV vorgegeben ist, kann nur wirksam sichergestellt werden, wenn auch die Interdependenzen zwischen den verschiedenen Umweltelementen eingeschlossen werden.44 Weiter gehend bezieht sich der Umweltschutz nach Art. 191 Abs. 1 AEUV 4545 sowohl auf die menschliche Gesundheit als auch auf eine nachhaltige Ressourcenbewirtschaftung. Der Begriff der Umwelt erstreckt sich daher auf alle natürlichen Medien, welche die menschliche Gesundheit beeinflussen können. Aus diesem Bezug auf die menschliche Gesundheit folgt auch, dass die Beziehungen der Umwelt und der menschlichen Gesundheit und damit zwischen Umwelt und Mensch umschlossen sind. Zudem werden alle natürlichen Produktionsmittel erfasst. Dass die Arbeitsumwelt ausgeklammert bleibt, ergibt sich aus der vom Umweltschutz getrennten Erwähnung der Arbeitsumwelt in Art. 114 Abs. 4 AEUV, deren Verbesserung zudem gesondert in Art. 153 i.V.m. Art. 151 AEUV geregelt ist.45 Indem die Unionspolitiken nach Gegenstand bzw. Zielsetzung in einzelne Be4546 reiche aufgegliedert sind, ist der Umweltbegriff auf die Umweltpolitik bezogen und darf nur so weit reichen, wie er nicht in begrifflich abtrennbare Gegenstände anderer Politikbereiche eindringt. Angesichts eigener Regelungen über die Kultur in Art. 167 AEUV, die Sozialpolitik in Art. 151 ff. AEUV und den sozialen Zusammenhalt in Art. 174 f. AEUV können namentlich nicht die kulturelle und die soziale Umwelt in den unionsrechtlichen Umweltbegriff eingeschlossen werden.46 Dieser erstreckt sich daher nur auf die „natürliche Umwelt“, ohne dass diese mit einer unveränderten Umwelt, also einer solchen im Ursprungszustand, gleichzusetzen wäre. Der Mensch hat in nahezu alle Bereiche eingegriffen oder sie jedenfalls beeinflusst,47 so dass auch diese von ihm gestaltete bzw. geprägte Umwelt umfasst sein muss.48 44 45 46

47 48

Ebenso Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 3; Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 174 EGV Rn. 8. Ausführlich hierzu Rn. 3833 f.; vgl. auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 4327 im Hinblick auf Art. 37 und Art. 27 ff. EGRC. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4328 f. mit möglicher begrifflicher Erweiterung. So aber Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 13 ff.; Krämer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 174 EG Rn. 4. Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rn. 18. Ebenso Breier, in: Lenz/Borchardt, Art. 191 AEUV Rn. 4; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 6 f.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 3; Henke, EuGH und Umweltschutz, 1992, S. 6 ff.; Palme, Nationale Umweltpolitik in

§ 3 Reichweite

II.

1307

Keine Weiterung aufgrund des Querschnittcharakters der Umwelt

Aus der fehlenden Definition des Umweltbegriffs im Unionsrecht folgt also nicht, 4547 dass ihm keine Schranken gesetzt sind.49 Seine Begrenzung verläuft parallel zu der Limitierung der Umweltpolitik der EU. Ebenso wenig wie die Umweltpolitik kann er unter Hinweis auf die Vagheit der Ziele des Art. 191 Abs. 1 AEUV bzw. auf Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV in andere, aufgrund der Verträge aber anderen Politiken zugewiesene Felder erstreckt werden.50 Die Umwelt berührt zwar praktisch fast alle Lebensbereiche und hat insofern einen Querschnittcharakter. Die Verwendung solcher weitreichender Begriffe in den Verträgen entbindet aber nicht von der Notwendigkeit der Interpretation und macht eine solche auch nicht unmöglich. Insbesondere der in Art. 5 Abs. 1, 2 EUV verankerte Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach die Union nur innerhalb der ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten tätig werden darf,51 erfordert eine inhaltliche Begrenzung der Umweltpolitik.52 Die Umweltpolitik ist auf den spezifischen Umweltbereich beschränkt.53 In die- 4548 sem durch die Ziele der Umweltpolitik definierten und sich aus der Abgrenzung zu anderen Politiken ergebenden Rahmen aber ist der Begriff „Umwelt“ umfassend und flexibel, so dass auch neue umweltgefährdende Entwicklungen, etwa durch die Gentechnik, erfasst werden können.54 Das folgt aus der fehlenden textuellen Begrenzung und auch daraus, dass bei der Schaffung des Art. 191 AEUV bewusst darauf verzichtet wurde, die in diesem Bereich bestehenden Tätigkeitsfelder der EU abschließend zu benennen, um der Union nicht den notwendigen Handlungsspielraum zu nehmen.55

B.

Nachhaltige Entwicklung

Art. 191 AEUV erwähnt nicht eigens den – auch umweltschutzbezogenen – Grund- 4549 satz der nachhaltigen Entwicklung.56 Eine Deckungsgleichheit zwischen dem explizit genannten Vorsorgeprinzip und dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung besteht ebenfalls nicht. Aus einer Gesamtschau mit der Präambel zum EUV

49

50 51 52 53 54 55 56

der EG, 1992, S. 24 ff. Auf die „natürlichen Lebensgrundlagen“ beschränkend dagegen Middeke, Nationaler Umweltschutz im Binnenmarkt, 1994, S. 19 ff. S. dagegen Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, 1992, S. 40 ff. m.w.N. Vgl. aber Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 14. Ausführlich zu diesem Grundsatz Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff. In diesem Zusammenhang Matuschak, DVBl. 1995, 81 (84 ff.). Ausführlich hierzu Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 44 ff. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 6. De Ruyt, L’Acte unique européen, 1987, S. 214; Krämer, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 137 (141 f.). Vgl. hingegen Art. 37 EGRC. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 4, Rn. 4310 ff.

1308

Kapitel 29 Umwelt

(Erwägungsgrund 9), Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV und Art. 11 AEUV ergibt sich allerdings, dass sich auch der Anwendungsbereich der Umweltpolitik auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung bezieht. Die Verbesserung der ökonomischen und sozialen Lebensbedingungen des 4550 Menschen ist mit der langfristigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen in Einklang zu bringen. Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung will daher eine dauerhafte Entwicklung ohne Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen auch für künftige Generationen sicherstellen. Für den Umweltschutz folgt daraus, dass er notwendig integraler Bestandteil jeder Entwicklung sein muss.57 Er wird zum immanenten Faktor der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Indem der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung auf die Sicherung der Nut4551 zung der Umwelt auch durch künftige Generationen angelegt ist, werden insbesondere Aktionen gedeckt, die auf eine langfristige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen gerichtet sind. Darin liegt der tiefere Grund, weshalb trotz der mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Energiepolitik Maßnahmen im Energiesektor bei gewollten positiven (Fern-)Wirkungen auf die Umwelt, auch wenn diese nicht konkret fassbar oder auch nur einigermaßen absehbar sind, auf die Umweltkompetenz gestützt werden können.

C.

Umweltkompetenzen

4552 Trotz eigenständigem Titel für die Umweltschutzpolitik stehen der EU verschiedene weitere Kompetenzen zu, um in diesem Bereich tätig werden zu können. Der Vertrag von Lissabon brachte Neuerungen vor allem durch die Aufnahme einer Energiekompetenz. Zu beachten ist auch die Rechtsprechungsentwicklung zur Abgrenzung der Binnenmarktkompetenz. I.

Umweltschutzspezifische Kompetenz

4553 Eine spezielle Kompetenz für Maßnahmen der EU in der Umweltschutzpolitik ist Art. 192 AEUV.58 Es handelt sich um eine geteilte Kompetenz (vgl. Art. 2 Abs. 2, Art. 4 Abs. 1, 2 lit. e) AEUV). Die inhaltliche Reichweite dieser Kompetenz wird bestimmt durch Art. 191 4554 AEUV, auf dessen Zielvorgaben Art. 192 Abs. 1 AEUV verweist. Wird die EU auf der Grundlage von Art. 192 AEUV tätig, so müssen die von ihr ergriffenen Maßnahmen die Erreichung dieser Ziele bezwecken. Sie bilden die Grundlage für einen umfassenden Umweltschutz.59 Insoweit steht den Organen der Union zudem ein weiter Ermessensspielraum zu.60 57 58 59 60

Breier, ZfU 1997, 131 (131). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 1. Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 8 spricht insoweit von einer unmittelbaren, genuinen Kompetenz. Zu den Zielen o. Rn. 4511 ff. EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4344, Rn. 37) – Safety Hi-Tech.

§ 3 Reichweite

1309

Das „Tätigwerden der Union“ (Art. 192 Abs. 1 AEUV) in der Umweltpolitik 4555 umfasst auch politische und informatorische Handlungen (zum Beispiel Entschließungen, Schlussfolgerungen, Warnungen).61 Die allgemeine Formulierung eröffnet der Union grundsätzlich einen weiten Handlungsspielraum62 mit der Ausnahme, dass die Finanzierung63 und die Durchführung der Umweltpolitik den Mitgliedstaaten obliegen (Art. 192 Abs. 4 AEUV). Der EU bleibt aber insoweit grundsätzlich die Befugnis, Vorgaben zur Erhebung einer Abgabe64 oder materielle Anforderungen für den Vollzug65 zu erlassen. Auch strafrechtliche Sanktionierungen können vorgegeben werden, wenn sie zwecks wirksamer Gewährleistung europarechtlicher materieller Pflichten und damit für einen wirksamen Umweltschutz erforderlich sind.66 Art. 192 Abs. 2 AEUV betrifft das Procedere und legt für näher genannte Berei- 4556 che ein besonderes Gesetzgebungsverfahren fest.67 Diese stehen im Übrigen bereits als solche i.V.m. dem Umweltschutz und sind daher in diesem Kontext nur auf diesen begrenzt regelbar, so Steuern und Maßnahmen im Energiebereich. Art. 192 Abs. 2 AEUV stellt daher keine Kompetenzerweiterung dar.68 Über Art. 192 Abs. 1 AEUV hinausgehend folgt auch aus der Regelung des Art. 11 AEUV keine Kompetenzerweiterung oder zweite umweltschutzspezifische Regelungsgrundlage.69 II.

Weitere mittelbar umweltschutzbezogene Kompetenzen

Der Umweltschutz überschneidet sich mit zahlreichen Sachbereichen, beispiels- 4557 weise mit der Energiewirtschaft, dem Agrarsektor und dem technischen Sicherheitsrecht.70 Aus diesem Grund kommen für den Erlass umweltpolitischer Maßnahmen neben der genannten umweltschutzspezifischen Kompetenz auch andere sachbezogene Kompetenzen in Betracht, die dem Umweltschutz zumindest mit-

61 62 63 64 65 66 67

68

69 70

Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 1; Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 74 ff. Zu den Grenzen s.u. Rn. 4637 ff. S. aber Art. 192 Abs. 5 AEUV. Dies folgt auch aus Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) AEUV. Vgl. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 155 f. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9157 f. Rn. 66) – Kommission/Rat; v. Danwitz, DVBl. 2008, 537 (542); Frenz, Europarecht 4, Rn. 5067. Für die Einordnung als eigenständige Kompetenzgrundlage EuGH, Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 (826, Rn. 45 f.) – Spanien/Rat; vgl. auch Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 15 m.w.N. sowie u. Rn. 4601. Vgl. hierzu Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 48, 69 ff. m.w.N.; a.A. Battis, NuR 1993, 1 (3); Bleckmann, DVBl. 1992, 335 (339); Breier, NuR 1993, 457 (461); Schmidhuber/Hitzler, NVwZ 1992, 720 (724). Vgl. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 6 EGV Rn. 18 f. Vgl. hierzu bereits Rengeling (Hrsg.), Umweltschutz und andere Politiken der Europäischen Gemeinschaft, 1993.

1310

Kapitel 29 Umwelt

telbar dienen. Dies sind in erster Linie71 Art. 114 AEUV, Art. 194 AEUV, Art. 91 AEUV, Art. 40 ff. AEUV,72 Art. 180 AEUV und Art. 207 AEUV.73 III.

Kompetenzwahl

1.

Ansatz

4558 Die Wahl der einschlägigen Kompetenz richtet sich nach objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen.74 Maßgebliche Kriterien sind Gegenstand und Ziel einer Regelung. Es gelten grundsätzlich die klassischen Abgrenzungskriterien der Spezialität und Subsidiarität.75 Im Falle mehrerer Zielsetzungen ist auf die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung bzw. Komponente abzustellen.76 Insbesondere in Bezug auf die Binnenmarktkompetenz und die Energiekompetenz stellt sich häufig die Frage nach der richtigen Kompetenzwahl. 2.

Beispiel Umweltsteuer

4559 Für die Heranziehung des Art. 192 AEUV ist aus objektiver Sicht zu beurteilen, ob die jeweilige Regelung in der Hauptsache das Erreichen mindestens eines der in Art. 191 Abs. 1 AEUV genannten Ziele bezweckt.77 Im Falle der Normierung einer Umweltsteuer liegt der inhaltliche Schwerpunkt aus objektiver Sicht i.d.R. auf der Umweltpolitik, so dass Art. 192 AEUV gegenüber Art. 113 AEUV vorrangig anzuwenden ist.78 3.

Internalisierung von Umweltschäden

4560 Instrumente zur Verringerung des Ausstoßes klimaschädlicher Stoffe sind ein aktuelles Thema, welches häufig mit einer komplexeren Abgrenzung einhergeht. Umweltverschmutzung bei der Herstellung eines Produkts oder durch das Produkt selbst werden auf dem Produktmarkt nicht ausreichend bei der Preisbildung be71 72 73 74

75 76 77 78

Vgl. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 63 f. Zur Abgrenzung gegenüber Art. 192 AEUV vgl. EuGH, Rs. C-405/92, Slg. 1993, I-6133 (6175, Rn. 24 ff.) – Mondiet. Zur Abgrenzung gegenüber Art. 192 AEUV vgl. EuGH, Rs. C-62/88, Slg. 1990, 1527 (1549, Rn. 13 ff.) – Griechenland/Rat. St. Rspr. vgl. nur EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757, Rn. 22) – Protokoll von Cartagena. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 664 ff.; vgl. auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 72 f.; krit. Breier, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 13 Rn. 50 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 18; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 67. EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757 f., Rn. 23) – Protokoll von Cartagena m.w.N. EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4346, Rn. 44 f.) – Safety Hi-Tech; vgl. auch EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 12 ff.) – Parlament/Rat. Vgl. Seiler, EuR 2010, 67 (74 ff.).

§ 3 Reichweite

1311

rücksichtigt, da sie die Produktionskosten nicht erhöhen. Man spricht von technologischen negativen externen Effekten, die nicht ausreichend auf dem Markt bei den Allokationsentscheidungen der Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigt werden und insofern zu Marktversagen führen.79 Die negativen Effekte der Umweltverschmutzung sollen, etwa durch die Versteigerung von CO2-Emissionszertifikaten oder die Überschreitungsabgabe auf CO2-Emissionen von Neuwagen,80 als wirtschaftlicher Faktor bei der Preisbildung internalisiert werden. Hiervon verspricht man sich, dass die Umweltverschmutzung auch als wirtschaftlicher Faktor bei den Herstellern und auch den Abnehmern Berücksichtigung findet und wahrgenommen wird. Bei solchen Instrumenten stellt sich jedoch nicht nur die Frage, ob Umweltschutz oder Binnenmarkt schwerpunktmäßig betroffen sind.81 Die angesprochenen Handlungsinstrumente könnten im Einzelfall nämlich in ihrer konkreten Gestalt als indirekte Steuer qualifiziert werden, so dass Art. 113 AEUV einschlägig wäre.82 Damit ist nicht nur der Schwerpunkt in der Sache entscheidend, sondern auch das zur Internalisierung der Umweltverschmutzung gewählte Instrument, welches das Marktversagen beheben soll. Dann kann es auf eine Abgrenzung zwischen Art. 113 AEUV und Art. 191 f. AEUV ankommen, die aufgrund der fehlenden allgemeinen Schnittmenge nicht im Verhältnis der Spezialität oder Subsidiarität zueinanderstehen.83 Inhaltlich kann eine Maßnahme im Einzelfall jedoch stark in beiden Themenkomplexen angesiedelt sein, was sich auch an Art. 192 Abs. 2 lit. a) AEUV zeigt, der ausdrücklich auch „Vorschriften überwiegend steuerlicher Art“ zulässt. Entsprechend schwierig gestaltet sich die Festlegung auf den Schwerpunkt einer solchen Maßnahme, wie er dann im Verhältnis von Art. 113 und Art. 191 f. AEUV zu ermitteln ist.84 Auch wenn sowohl Art. 192 Abs. 2 als auch Art. 113 AEUV einen einstimmigen Ratsbeschluss fordern, bestehen gewisse Unterschiede zwischen beiden. So muss bei Art. 192 Abs. 2 AEUV der Ausschuss der Regionen beteiligt werden. Ferner entscheidet der Rat je nachdem, welche Kompetenzgrundlage gewählt wird, in einer anderen Zusammensetzung der Fachminister. Dies hat aber keinen Einfluss auf die Wirksamkeit eines Ratsbeschlusses.85 Es kommt jeweils auf die Ausgestaltung und die Umstände im Einzelfall an. Emissionszertifikate werden zwischen Privaten gehandelt und können daher nicht mit vom Staat erhobenen Steuern gleichgesetzt werden. Die staatliche Ausgabe

79 80 81 82

83 84 85

Leifer, Das europäische Umweltmanagementsystem EMAS als Element gesellschaftlicher Selbstregulierung, 2007, S. 31. Hierzu Seiler, EuR 2010, 67 ff. S. sogleich Rn. 4565 ff. Ausführlich Seiler, EuR 2010, 67 (75 ff.), für die Versteigerung von CO2-Emissionszertifikaten Art. 191 AEUV als Kompetenzgrundlage bejahend und für die Überschreitungsabgabe auf CO2-Emissionen von Neuwagen eher zu Art. 113 AEUV tendierend (79 ff.). Zur Spezialität und Subsidiarität s.o. Rn. 2322 ff. Zum Ganzen Seiler, EuR 2010, 67 ff. S.o. Rn. 936.

4561

4562

4563

4564

1312

Kapitel 29 Umwelt

der Zertifikate geht selbst bei einer Entgeltlichkeit mit einer Gegenleistung durch den Staat einher, ist also nicht voraussetzungslos wie typischerweise bei Steuern. 4.

Das Verhältnis zur Binnenmarktkompetenz

4565 Vereinheitlichende Regelungen im Bereich des Umweltschutzes haben vielfach auch Auswirkungen auf einzelne europäische Märkte.86 Eine Kompetenzabgrenzung zwischen Art. 114 AEUV und Art. 192 AEUV ist dann vor allem insofern von Bedeutung, als die Mitgliedstaaten nach Art. 193 AEUV unter einfacheren Bedingungen verstärkte Schutzmaßnahmen ergreifen können als auf der Grundlage der Binnenmarktkompetenz (vgl. Art. 114 Abs. 4-6 AEUV).87 Ursprünglich sprach der EuGH die Binnenmarktkompetenz untechnisch als spezielle Kompetenz an, die auch Umweltmaßnahmen abdecken kann, wenn eine Rechtshandlung zwar – entsprechend der Querschnittsklausel – auch Umweltziele verfolgt, aber eine auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts gerichtete Harmonisierungsmaßnahme darstellt.88 Darauf muss nach jüngerer Rechtsprechung der Rechtsakt tatsächlich gerichtet und dafür objektiv geeignet sein. Allein nationale Regelungsunterschiede und die daraus folgende abstrakte Gefahr von Grundfreiheitsbeeinträchtigungen sowie Wettbewerbsverzerrungen genügen daher nicht; solche Handelshindernisse müssen zumindest wahrscheinlich sein.89 Art. 194 Abs. 2 AEUV wird als speziellere Norm gegenüber Art. 114 AEUV angesehen, ist aber in Abs. 1 S. 1 speziell auf den Binnenmarkt bezogen.90 Dass Art. 192 AEUV nicht grundsätzlich vorrangig gegenüber Art. 114 AEUV 4566 zur Anwendung kommt, ergibt sich aus Art. 114 Abs. 3 AEUV. Danach können auf der Grundlage des Art. 114 AEUV auch die Umweltpolitik betreffende Rechtsangleichungsmaßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarkts erlassen werden.91 Voraussetzung dafür ist, dass Hauptgegenstand und primärer Regelungszweck die Errichtung bzw. das Funktionieren des Binnenmarkts ist.92 Das gilt etwa für Vorschriften, die nach ihrem Inhalt spezifisch die Verwirklichung des freien Warenverkehrs oder den Abbau von Wettbewerbsbehinderungen bezwecken und dem Umweltschutz nur beiläufig dienen.93 86 87 88 89

90 91 92 93

Vgl. in Bezug auf die Verordnung über Abgaben bei zu hohen Emissionen von Neuwagen Seiler, EuR 2010, 67 (72). Vgl. hierzu Kahl, NVwZ 2009, 265 (267) sowie auch Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 112 ff. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 38) – Tabakwerbung II; Rs. C376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung; näher Frenz, Europarecht 5, Rn. 669, 678 ff. auch zu EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 – Vorratsdatenspeicherung. Kahl, NVwZ 2009, 265 ff. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 81; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 61; vgl. auch Müller-Graff, EuR 1989, 107 (133). Ausgehend vom materiellen Gehalt EuGH, Rs. C-301/06, Slg. 2009, I-593 (659, Rn. 85 f.) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 77.

§ 3 Reichweite

1313

Ein Rückgriff auf Art. 114 AEUV ist hingegen nicht gerechtfertigt, wenn ein 4567 Rechtsakt nur nebenbei eine Harmonisierung der Marktbedingungen innerhalb der Union bewirkt.94 Zudem kommt die Vorschrift nicht für die Normierung von Umweltsteuern in Betracht (vgl. Art. 114 Abs. 2 AEUV). Ob eine Abgabe zur Überlassung von CO2-Emissionszertifikaten hierunter fällt, hängt zunächst davon ab, ob insoweit überhaupt eine Steuer anzunehmen ist.95 Diese Einstufung scheitert aber an der Gegenleistung in Form der Emissionsberechtigungen.96 Allerdings dominiert der Umweltschutz, wodurch die Binnenmarktkompetenz trotz des gerade angestrebten europaweit einheitlichen Handelssystems überlagert wird.97 Im Falle einer Inanspruchnahme der Binnenmarktkompetenz muss die EU 4568 ebenfalls die Erfordernisse des Umweltschutzes, insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung, beachten (vgl. Art. 11, 114 Abs. 4, 5 AEUV). 5.

Das Verhältnis zur Energiekompetenz

Vor allem der Bereich des Klimaschutzes weist enge Bezüge sowohl zur Umwelt- 4569 als auch zur Energiepolitik auf, so dass sich Abgrenzungsfragen zwischen Art. 192 und 194 AEUV ergeben können. Art. 192 AEUV ist in diesem Schnittbereich die richtige Kompetenzgrundlage, soweit eine Regelung schwerpunktmäßig spezifisch klimaschützende Maßnahmen beinhaltet, selbst wenn vor allem der Energiesektor davon betroffen ist (beispielsweise Erneuerbare Energien).98 Allerdings besitzen die Mitgliedstaaten für den Erlass solcher energiebezogener Umweltschutzvorschriften ein Vetorecht, wenn sie ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung erheblich berühren (vgl. Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. c) AEUV).99 IV.

Außenkompetenzen der Union

Art. 191 Abs. 4 AEUV sieht eigens eine Zusammenarbeit von Union und Mit- 4570 gliedstaaten mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen vor. Das Primärrecht regelt nunmehr ausdrücklich auch die Außenkompe-

94 95 96 97 98

99

St. Rspr., etwa EuGH, Rs. C-187/93, Slg. 1994, I-2857 (2882, Rn. 25) – Parlament/Rat (Verbringung von Abfällen). Zur Qualifizierung als Steuer vgl. Seiler, EuR 2010, 67 (73 ff.). Näher Frenz, Emissionshandelsrecht, § 19 ZuG 2012 Rn. 5; auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 22 f. Frenz, Emissionshandelsrecht, Einf. Rn. 6 ff. auch zur nicht notwendigen Einstimmigkeit nach Art. 192 Abs. 2 AEUV. S.u. Rn. 4692 ff.; die Kompetenzen im Bereich des Art. 192 AEUV können insofern grds. jeden Sachbereich mitregeln, sofern ein umweltpolitischen Ziel verfolgt wird, s. hierzu ausführlich Schulenberg, Die Energiepolitik der Europäischen Union, 2009, S. 153 f. Näher u. Rn. 4695 f.

1314

Kapitel 29 Umwelt

tenzen der EU.100 Gem. Art. 216 AEUV kann die Union mit Drittländern oder internationalen Organisationen Übereinkünfte schließen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist oder wenn der Abschluss im Rahmen der Unionspolitik zur Verwirklichung der Vertragsziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen bzw. deren Anwendungsbereich ändern könnte (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 AEUV zur ausschließlichen Zuständigkeit). Aufgrund der grenzüberschreitenden bzw. der globalen Dimension der Umweltprobleme (beispielsweise Gewässerverschmutzung, Klimaschutz) müssen zunehmend internationale Umweltschutzmaßnahmen – unter Beteiligung der EU – ergriffen werden. Art. 191 Abs. 4 AEUV stellt hingegen keine Kompetenzgrundlage für den Ab4571 schluss internationaler Übereinkommen dar, sondern eine Aufgabenzuweisung, die sich auf die Art und Weise der Kompetenzausübung bezieht.101 Schließlich verweist die Vorschrift für die Zusammenarbeit von Union und Mitgliedstaaten auf den „Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse“.102 Die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten, in internationalen Gremien zu verhandeln und internationale Abkommen zu schließen, bleibt gem. Art. 191 Abs. 4 Abs. 2 AEUV unberührt. Daran zeigt sich, dass jedenfalls im Umweltbereich weiterhin eine tragende Rolle der Mitgliedstaaten vorausgesetzt wird. Sie wirkt sich konkret in einer Zusammenarbeit von Delegationen der EU und der Mitgliedstaaten etwa auf internationalen Konferenzen aus. Das Handeln der Mitgliedstaaten wird nicht etwa gesperrt.103 V.

Mitgliedstaatliche Kompetenz zur Schutzverstärkung

1.

Ansatz

4572 Art. 193 AEUV räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, von Umweltschutzvorgaben der Union nach oben abzuweichen (Opting Out). So können auch national begrenzte Effekte erzielt werden, wenn die Entwicklung bzw. die Wirtschaftskraft divergieren oder regionale Besonderheiten bestehen.104 Dies bezieht sich sowohl auf Rechtsakte, die unmittelbar auf Art. 192 AEUV gestützt wurden, als auch auf vor der Einheitlichen Europäischen Akte erlassene Rechtsakte, die nach heutiger Rechtslage auf Art. 192 AEUV zu stützen wären.105 100 101 102 103 104

105

In Anknüpfung an die bisherige Rspr. des EuGH. Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 134; vgl. hierzu auch Frenz, Europarecht 5, Rn. 600 ff. So auch Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 174 EGV Rn. 48; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 108; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 79 ff. Vgl. EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9764, Rn. 42 ff.) – Protokoll von Cartagena. S. schon o. Rn. 4540. Näher Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, 2001, S. 95 ff. Becker, Der Gestaltungsspielraum der EG-Mitgliedstaaten im Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und freiem Warenverkehr, 1991, S. 83 f.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 72. Es heißt, „die aufgrund dieses Artikels getroffen werden“, nicht „wurden“. Für diese Einbeziehung auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 142;

§ 3 Reichweite

1315

Insofern sind die auf der Grundlage von Art. 193 AEUV erlassenen Umwelt- 4573 schutzvorschriften nur Mindestanforderungen.106 Ziel ist es, auf diese Weise den Umweltschutz in der EU zu stärken.107 Voraussetzung ist, dass die mitgliedstaatlichen Schutzmaßnahmen in qualitativer oder quantitativer Hinsicht tatsächlich einen stärken Schutzinhalt haben, mit den Verträgen vereinbar sind und der Kommission angezeigt werden. 2.

Verstärktes Schutzniveau

Nationale Maßnahmen müssen nach Art. 193 AEUV verstärkte Schutzmaßnah- 4574 men darstellen. Sie müssen also ein – gegenüber dem unionsweit festgelegten – verstärktes Schutzniveau aufweisen. Entsprechend dem begrenzten territorialen Bezug der von Art. 193 AEUV erfassten Maßnahmen der Mitgliedstaaten kann es nicht um die Erreichung eines verstärkten Schutzniveaus in einem anderen Mitgliedstaat gehen, sondern nur auf dem eigenen Gebiet. Art. 193 AEUV verhilft also einem Mitgliedstaat nicht zur Funktion eines „Oberwächters der Umwelt“ über andere Mitgliedstaaten.108 Insoweit kann eine Regelungsbefugnis allenfalls dann bestehen, wenn umwelt- 4575 relevante Aktivitäten in einem anderen Mitgliedstaat schwerwiegende Folgen für das eigene Territorium haben.109 Aber auch in diesem Fall können nur die auf dem eigenen Staatsgebiet sich abwickelnden Vorgänge geregelt werden – etwa die Ausfuhr von Abfällen, die in einem anderen Mitgliedstaat entsorgt werden. Hier ist weiter zu beachten, dass die Regelungen in anderen Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund der EU-Freiheiten grundsätzlich hinzunehmen sind.110 Ein verstärktes Schutzniveau wird erreicht, wenn materiell schärfere Bedingun- 4576 gen festgelegt werden. Auch die Art und Weise der Erreichung eines bestimmten Ziels kann gegebenenfalls effektiver gestaltet werden und dann zu einem höheren Schutzniveau führen. Das ist etwa der Fall, wenn ein Mitgliedstaat versucht, den bei ordnungsrechtlichen Lösungen verbleibenden Restbestand an Umweltverschmutzungen durch Abgaben zusätzlich herabzusetzen. Ein solches Hinzutreten nationaler Umweltschutzmittel ist daher ebenfalls von Art. 193 AEUV gedeckt.111

106 107 108 109 110

111

Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 176 EGV Rn. 5; näher Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 632 ff. mit weiteren Problemen. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 144. Sog. Schutzverstärkungsklausel, Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 176 EGV Rn. 1. Giesberts, NVwZ 1996, 949 (951). S. EuGH, Rs. C-422/92, Slg. 1995, I-1097 (1137, insbes. Rn. 41) – Kommission/ Deutschland. Für die Warenverkehrsfreiheit EuGH, Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 (2183 f. Rn. 68 ff.) – PreussenElektra; Rs. C-389/96, Slg. 1998, I-4473 (4489, Rn. 19) – AherWaggon. Einen Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens bemühend Giesberts, NVwZ 1996, 949 (951). Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 246; vgl. auch Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, 1992, S. 222 ff.; Jarass, NVwZ 2000, 529 (530); anders wohl Kahl, in: Streinz, Art. 176 EGV Rn. 16, der verstärkte Schutzmaßnahmen im Hinblick auf das Wie ablehnt.

1316

Kapitel 29 Umwelt

Wollte die Union allerdings gerade einen bestimmten Weg beschreiten, weil sie störende Einflüsse von anderen Mitteln abwehren wollte oder diese für ineffektiv hielt, hat die Einschätzung der Union Vorrang und ein Abweichen der Mitgliedstaaten nach Art. 193 AEUV ist nicht möglich. Qualitativ vergleichbare und gegebenenfalls verstärkte Auswirkungen hat, ob 4577 die Mitgliedstaaten alternative Mittel verwenden dürfen. Daher ist auch insoweit entscheidend, ob sich die Union auf ein bestimmtes Mittel festlegen wollte oder ob das determinierte Mittel ein Kompromiss ist, der ein Mindestschutzniveau sicherstellen soll, aber die Wahl wirksamerer Mittel nicht ausschließt.112 Darüber, wann ein verstärktes Schutzniveau vorliegt, sagt Art. 193 S. 1 AEUV 4578 selbst nichts aus. Anforderungen an die Unionspolitik sind in Art. 191 Abs. 2 AEUV fixiert. Dessen Satz 1 verlangt ein hohes Schutzniveau, Satz 2 stellt einzelne Prinzipien auf. Dieser Zusammenhang sowie die Aussage, dass die Umweltpolitik der Union auf diesen Prinzipien beruht, deuten darauf hin, dass ohne ihre Beachtung ein hohes Schutzniveau nicht erzielt werden kann. Das entspricht auch den tatsächlichen Gegebenheiten. Zwar richtet sich Art. 191 Abs. 2 EGV nicht an die Mitgliedstaaten, ist für diese mithin nicht verpflichtend. Allerdings wird das von Art. 193 AEUV geforderte verstärkte Schutzniveau kaum erreicht werden können, wenn etwa das Verursacher- bzw. das Vorsorgeprinzip nicht beachtet wird. Von daher erlangen die Grundsätze des Art. 191 Abs. 2 EGV insoweit mittelbare Bedeutung, als sie regelmäßig für das Erreichen eines gegenüber dem unionsrechtlich verstärkten Schutzniveaus nach Art. 193 S. 1 AEUV unabdingbar sind. Jene Vorschrift ist also ihr Wirkungsgrund. 3.

Vereinbarkeit „mit diesem Vertrag“

4579 Die nationalen Schutzmaßnahmen müssen gem. Art. 193 S. 2 AEUV „mit diesem Vertrag“ vereinbar sein. Das betrifft die Regelungen des AEUV. Dazu gehören an sich auch die Grundsätze des Art. 191 Abs. 2 AEUV, die sich aber nicht an die Mitgliedstaaten wenden und im Rahmen von Art. 193 S. 1 AEUV relevant sind. Der Vertrag ist vielfach auf eine nähere Ausgestaltung angelegt und die konkretisierenden Bestimmungen füllen ihn oft erst mit Leben. Zudem bildet Art. 193 AEUV eine Ausnahmebestimmung nur für den Umwelt4580 bereich. Daher muss auch das Sekundärrecht grundsätzlich beachtet werden.113 Art. 193 AEUV würde allerdings weitgehend leerlaufen, wenn sämtliche (Umwelt-)Vorschriften strikt eingehalten werden müssten.114 Die durchbrochene Um-

112 113

114

Die Wahl alternativer Mittel durch die Mitgliedstaaten gänzlich abl. Pechstein, Jura 1996, 176 (179). Vgl. auch Kahl, in: Streinz, Art. 176 EGV Rn. 16 m.w.N. Vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 176 EGV Rn. 15; Krämer, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 176 EG Rn. 11; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 242. A.A. Kahl, in: Streinz, Art. 176 EGV Rn. 19; Middeke, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 32 Rn. 78. So allgemein Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (284); Hailbronner, EuGRZ 1989, 101 (112); Soell, NuR 1990, 155 (159). Vgl. auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 143.

§ 3 Reichweite

1317

weltvorschrift kann nur im Hinblick darauf eingehalten werden, dass ein verstärktes Schutzniveau erreicht wird, im Übrigen hingegen nicht. Andere Umweltbestimmungen sind durch eine nationale Schutzmaßnahme 4581 nicht anvisiert. Sie teilen daher das Schicksal des übrigen Sekundärrechts. Das Sekundärrecht außerhalb des anvisierten Umweltbereichs kann insoweit zur Disposition stehen, als es aus Umweltgründen durchbrochen werden muss. Das Erfordernis der Vereinbarkeit schließt Beeinträchtigungen nicht aus, sofern das Diskriminierungsverbot und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt sind.115 4.

Notifikation

Art. 193 S. 3 AEUV sieht vor, dass die mitgliedstaatlichen Schutzmaßnahmen der 4582 Kommission notifiziert werden. Dieser Anzeige ist konstitutive Bedeutung zuzumessen, damit die Kommission einen Überblick über die bestehenden nationalen Sonderwege hat und gegebenenfalls gegen unionsrechtswidrige Aktionen vorgehen kann. Dass diese eine nationale Maßnahme bestätigt, ist hingegen im Gegensatz zu Art. 114 Abs. 6 AEUV nicht vorgesehen und daher keine Gültigkeitsvoraussetzung.116 5.

Vorläufige Maßnahmen

Daneben sieht Art. 191 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV bei Harmonisierungsmaßnahmen, 4583 die den Erfordernissen des Umweltschutzes entsprechen und damit der Verwirklichung der umweltpolitischen Grundsätze dienen, vor, dass den Mitgliedstaaten in einer Schutzklausel die Möglichkeit zum Erlass vorläufiger Umweltschutzmaßnahmen eingeräumt werden kann. Der Union steht insoweit ein Ermessensspielraum zu.117 Allerdings muss ein Kontrollverfahren sicherstellen, dass die mitgliedstaatlichen Maßnahmen tatsächlich einen umweltpolitischen und keinen wirtschaftspolitischen Anlass haben.

115 116 117

Vgl. Scheuing, EuR 1989, 152 (169 f.); Güttler, BayVBl. 2002, 225 (231 f.); Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 144. Kahl, in: Streinz, Art. 176 EGV Rn. 23; Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, O Rn. 117; Pechstein, Jura 1996, 176 (180). Rodi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-233 Rn. 10; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 95.

1318

Kapitel 29 Umwelt

§ 4 Mittel A.

Pflicht zum Tätigwerden

I.

Nur in gewissem Umfang aufgrund der Ziel- und Aufgabenbestimmungen

4584 Da das Primärrecht die Bedeutung des Umweltschutzes an verschiedenen grundsätzlichen Stellen betont und für den Umweltschutz eine eigene Unionspolitik vorsieht, ist die EU in diesem Bereich zum Handeln verpflichtet. Zwar kann aus Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV, der Präambel zum EUV oder etwa Art. 11 AEUV kein konkreter Handlungsauftrag abgeleitet werden. Eine gänzliche Untätigkeit würde den Normen allerdings widersprechen. Gem. Art. 4 Abs. 2 lit. e) AEUV, wonach sich die „geteilte Zuständigkeit“ der Union auf die „Umwelt“ erstreckt, und Art. 191 Abs. 1 AEUV, der die Reichweite der Umweltpolitik festlegt, muss die Union zudem solche Maßnahmen ergreifen, die insgesamt und von ihrem Gewicht her tatsächlich als Umweltpolitik bezeichnet werden können. Die in Art. 191 Abs. 1 AEUV genannten Ziele müssen grundsätzlich verfolgt 4585 werden.118 Aufgrund ständiger und anhaltender Umweltbeeinträchtigungen sowie begrenzter Kapazitäten zur Gegensteuerung ist aber in der Praxis eine vollständige Realisierung in allen Bereichen nur schwerlich möglich. Daher kann auch keine einzelfallbezogene Handlungspflicht der Union bestehen.119 Ebenso wenig hat der einzelne Bürger einen Anspruch auf Umweltschutz; Art. 191 AEUV ist nicht unmittelbar anwendbar.120 Auch das „Umweltgrundrecht“ des Art. 37 EGRC ist auf eine nähere Konkre4586 tisierung durch die europäische Umweltpolitik angelegt und nicht subjektiv einforderbar.121 II.

Aufgrund unionsrechtlicher Schutzpflichten

1.

Begründung

4587 Die Umwelt als solche stellt kein individuelles Schutzgut dar, mit dem eine einforderbare Schutzpflicht der EU korrespondieren könnte. Ein subjektives Grundrecht auf Umweltschutz ergibt sich, wie soeben erläutert, auch nicht aus Art. 37 EGRC. Es handelt sich vielmehr um einen Grundsatz, der im Bereich der Grundrechte – vergleichbar Art. 11 AEUV – übergreifend zu berücksichtigen ist. 118 119 120

121

Vgl. auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 7. Anders Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 96 f.; s. auch Kersten/Körte, JA 1991, 41 (43); Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 94. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 53; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 15; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 41; vgl. Krämer, EuGRZ 1988, 285 (291). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4310 ff.

§ 4 Mittel

1319

Allerdings kann aus der engen Verbindung des Umweltschutzes mit dem Ge- 4588 sundheitsschutz, die vor allem das gesundheitsbezogene Umweltschutzziel in Art. 191 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV verdeutlicht, eine Umweltschutzpflicht hergeleitet werden.122 Eine staatliche Schutzpflicht im Hinblick auf das Leben und die menschliche Gesundheit folgt aus der nunmehr ausdrücklich zum Primärrecht gehörenden Charta der Grundrechte (vgl. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV).123 In Art. 2 Abs. 1 EGRC ist das Recht auf Leben grundrechtlich verbürgt, in Art. 3 Abs. 1 EGRC das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit. Allerdings wurde dieses Grundrecht in den Beratungen gerade nicht mit einer gesunden Umwelt verbunden.124 Eine andere Frage sind indes einzelne Ausprägungen mit konkreter Auswirkung für die körperliche Unversehrtheit wie Lärm.125 Der EGMR leitet entsprechende Schutzansätze allerdings aus dem Recht auf das Privatleben ab und lässt einen großen Beurteilungsspielraum, wie sie erfüllt werden.126 2.

Folgen für eine Handlungspflicht der Unionsorgane

Besteht eine Schutzpflicht im Hinblick auf die menschliche Gesundheit und das 4589 Leben, so ist die Union verpflichtet, umweltpolitische Maßnahmen insoweit zu treffen, um den Schutz dieser Güter sicherzustellen. Daraus folgt jedenfalls die Schaffung der Voraussetzungen für ein „ökologisches Existenzminimum“.127 Durch welche Aktionen die Union darauf hinwirken soll, folgt allerdings nicht automatisch aus dieser Schutzpflicht. Daher ist ihre Einforderung, legt man die Maßstäbe des BVerfG zugrunde,128 grundsätzlich nur insoweit möglich, als die Unionsorgane überhaupt nicht oder mit gänzlich ungeeigneten Maßnahmen im Ergebnis evident unzureichend tätig werden. Auch der EGMR betont den weiten Beurteilungsspielraum staatlicher Instanzen und hebt auf eine notwendige Abwägung ab.129 Zudem sind auch die Anforderungen des in Art. 5 Abs. 1, 3 EUV verankerten Subsidiaritätsprinzips zu beachten.130 Danach wäre die grundsätzliche Anerkennung eines Handlungsanspruchs gegen die EU keine Garantie, um jegliche umweltpolitische Versäumnisse zu vermeiden.131

122 123 124 125 126

127 128 129

130 131

Vgl. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 54 ff. Zum Rang der Charta vgl. Frenz, Europarecht 5, Rn. 546. Borowsky, in: Meyer, EGRC, 2. Aufl. 2006, Art. 3 Rn. 38. Frenz, EuR 2009, Beiheft 1, 232 (254); vgl. BVerfG 56, 54 (73 f., 77); 79, 174 (201 f.). S. EGMR (GK), Urt. vom 8.7.2003, Nr. 36022/97 (Rn. 119 ff.), NVwZ 2004, 1465 (1468 ff.) – Hatton u.a./Vereinigtes Königreich sowie u. Rn. 4862. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 1206 ff. Begriff etwa bei Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 43 m.w.N. Zur Ableitbarkeit aus der Menschenwürde Frenz, Europarecht 4, Rn. 858. Vgl. insbes. BVerfGE 77, 170 (214 f.). EGMR (GK), Urt. vom 8.7.2003, Nr. 36022/97 (Rn. 119, 122, 128), NVwZ 2004, 1465 (1468 f.) – Hatton u.a./Vereinigtes Königreich in Abweichung von der Kleinen Kammer, Urt. vom 2.10.2001, Nr. 36022/97 (Nr. 97), ÖJZ 2003, 72 (73 f.) – Hatton u.a./Vereinigtes Königreich. Ausführlich zum Subsidiaritätsprinzip Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 7.

1320

3.

Kapitel 29 Umwelt

Einforderbarkeit

4590 Lediglich dann, wenn zum Schutz eines bestimmten Gutes nur eine näher konkretisierbare unionsrechtliche Maßnahme in Betracht kommt, kann diese im Einzelnen eingefordert werden.132 Dies kann im Wege der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV erfolgen, wenn die EU nichts unternimmt, oder aber im Wege der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, wenn die Union das erforderliche Schutzniveau (evident) unterschreitet. Wegen des dabei bestehenden Beurteilungsspielraums dürfte eine solche Klage kaum begründet sein.133 Natürliche und juristische Personen sind gegen Rechtsakte ohnehin nur bei unmittelbarer, bei Maßnahmen ohne Verordnungscharakter auch individueller Betroffenheit klageberechtigt,134 die Mitgliedstaaten und die Kommission hingegen unabhängig davon.

B.

Handlungsformen

I.

Bandbreite

4591 Das „Tätigwerden“ nach Art. 192 Abs. 1 AEUV wird nicht näher definiert und lässt der EU einen weiten Handlungsspielraum. Davon erfasst werden alle Rechtsakte i.S.d. Art. 288 AEUV, wobei am Ende des ordentlichen wie auch des besonderen Gesetzgebungsverfahrens (Art. 192 Abs. 1, 2 AEUV) nur Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse stehen können; Letztere können aber ausweislich Art. 192 Abs. 1 AEUV auch dazu dienen, über das Tätigwerden selbst zu beschließen und damit ein solches etwa durch die Kommission verbindlich (s. Art. 288 Abs. 3 AEUV) festzulegen. Das „Tätigwerden“ umfasst jedenfalls auch alle sonstigen verbindlichen und unverbindlichen Rechtshandlungen einschließlich der Inanspruchnahme der Außenkompetenzen sowie alle Maßnahmen ohne Rechtscharakter (Beispiel: Europäisches Umweltjahr).135 Gem. Art. 192 Abs. 4 AEUV werden allerdings die Finanzierung und die Durchführung der Umweltpolitik grundsätzlich vom Tätigkeitsbereich der EU ausgenommen. Von den unterschiedlichen Mitteln, denen sich die EU zur Erreichung ihrer 4592 Ziele in der Umweltschutzpolitik bedient, sollen beispielhaft die folgenden genannt werden.

132 133

134 135

Vgl. BVerfGE 88, 203 (253). Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 43 f.; vgl. auch EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4344, Rn. 37) – Safety Hi-Tech; Rs. C-341/95, Slg. 1998, I-4355 (4374, Rn. 35) – Bettati; s. insoweit zur Untätigkeitsklage Frenz, Europarecht 5, Rn. 2999, zur Nichtigkeitsklage ders., Europarecht 5, Rn. 2855 ff. S. Frenz, Europarecht 5, Rn. 2911 ff., 2929 ff., 3020. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 9; Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 12.

§ 4 Mittel

II.

1321

Programme

Den in Art. 192 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Umweltaktionsprogrammen kommt 4593 eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Sie erscheinen im Abstand von mehreren Jahren und enthalten in abstrakter Form die umweltpolitischen Zielsetzungen nebst den dazugehörigen Maßnahmen.136 Während es sich früher aufgrund der rechtlichen Unverbindlichkeit und des allgemein gehaltenen Inhalts lediglich um umweltpolitische Absichtserklärungen handelte,137 müssen die Programme seit dem Vertrag von Maastricht in Form eines bindenden Rechtsakts ergehen. Nunmehr werden sie gem. Art. 192 Abs. 3 AEUV vom Europäischen Parlament und vom Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen. Der auf diese Weise mögliche Beschluss (s. Art. 289 Abs. 1 AEUV) ist in Art. 288 Abs. 4 AEUV nunmehr explizit genannt. Vorher sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen anzuhören. Art. 192 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV spricht von der Festlegung der „vorrangigen 4594 Ziele“. Aus dieser Formulierung lässt sich schließen, dass die Programme grundsätzlich nur die groben Linien und künftigen Konzepte der europäischen Umweltpolitik umreißen sollen. Insofern können sie zwar nicht den konkreten Inhalt bestimmter Einzelrechtsakte festlegen, bilden aber deren Richtschnur und legen die zu beachtenden Rahmenbedingungen fest.138 Das jüngste Programm dieser Art ist das Sechste Umweltaktionsprogramm 4595 „Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand“ vom 22.7.2002,139 für das eine Laufzeit von zehn Jahren vorgesehen ist. Zu den darin festgehaltenen strategischen Konzepten gehören etwa die Förderung einer wirksamen Umsetzung und Durchsetzung des Umweltrechts, die Förderung nachhaltiger Produktions- und Konsummuster, die Verbesserung der Zusammenarbeit mit Unternehmen und Unternehmensverbänden sowie die Förderung der Einbeziehung der Umweltbelange in den Finanzsektor (vgl. Art. 3 des Sechsten Umweltaktionsprogramms). III.

Grün- und Weißbücher

1.

Grünbücher

In Grünbüchern stellt die Kommission in einem bestimmten Politikbereich The- 4596 men und Ideen vor, die dann von der interessierten Öffentlichkeit diskutiert und unter Umständen auch im Rahmen von Beratungen kommentiert werden können. 136 137 138 139

Ausführlich zu den bisherigen Aktionsprogrammen Krämer, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 14. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 26; Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 33. So auch Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 27; Kahl, in: Streinz, Art. 175 EGV Rn. 35. KOM (2001) 31 endg.; Beschluss 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.7.2002 über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 242, S. 1 ff.

1322

Kapitel 29 Umwelt

In der Umweltpolitik waren das in der jüngeren Vergangenheit etwa das Grünbuch „Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbundene politische Ziele“ vom 28.3.2007,140 das Grünbuch „Anpassung an den Klimawandel in Europa – Optionen für Maßnahmen der EU“ vom 29.6.2007141 sowie das Grünbuch „über die Bewirtschaftung von Bioabfall in der Europäischen Union“ vom 3.12.2008142. 2.

Weißbücher

4597 Die sog. Weißbücher werden oftmals im Anschluss an Grünbücher veröffentlicht und enthalten konkrete Vorschläge für Maßnahmen in einem bestimmten Politikbereich. Die Wirkungen der vorherigen Grünbücher in der Öffentlichkeit spielen dabei eine maßgebliche Rolle für den Inhalt. Beratende Einrichtungen (vgl. Art. 300 ff. AEUV: Wirtschafts- und Sozialausschuss, Ausschuss der Regionen), Interessenverbände sowie die nationalen Parlamente werden so bereits im Vorfeld möglicher Rechtsetzungsverfahren informiert. Ein Beispiel ist das Weißbuch „Anpassung an den Klimawandel: Ein europäischer Aktionsrahmen“ vom 1.4.2009143. IV.

Richtlinien als Haupthandlungsform

4598 Die Union kann sich aller in Art. 288 AEUV genannten Handlungsformen bedienen. In der Praxis der Umweltpolitik kommt vor allem die Richtlinie zum Einsatz, jeweils mit unterschiedlichem Harmonisierungsgrad.144 Die Richtlinie ist grundsätzlich nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich (Art. 288 Abs. 3 AEUV). So soll den Mitgliedstaaten die Einführung der Maßnahmen in ihr häufig zersplittertes und systematisch heterogenes Umweltrecht erleichtert werden.145 Mit einer Verordnung können insbesondere institutionelle Veränderungen (beispielsweise die Einrichtung der Umweltagentur146) durchgeführt werden.147 V.

Umweltvereinbarungen

4599 Bei den Umweltvereinbarungen handelt es sich um freiwillige Absprachen der Organe der EU mit mitgliedstaatlichen Behörden und Wirtschaftsverbänden über

140 141 142 143 144 145 146

147

KOM (2007) 140 endg. KOM (2007) 349 endg. KOM (2008) 811 endg. KOM (2009) 147 endg. Zur Intensität der Harmonisierung vgl. Pernice, NVwZ 1990, 201 (209 ff.). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 13. VO (EG) Nr. 401/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die Europäische Umweltagentur und das Europäische Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz, ABl. L 126, S. 13. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 13.

§ 4 Mittel

1323

die Einhaltung bestimmter umweltpolitischer Vorgaben.148 Ein Hintergrund solcher Vereinbarungen ist das Kooperationsprinzip.149 Das Sechste Umweltaktionsprogramm der EU enthält die Forderung, für den Fall der Nichteinhaltung freiwilliger Verpflichtungen und Vereinbarungen ein Verfahren festzulegen (vgl. Art. 3 Nr. 5 6. Spiegelstrich). Bislang gibt es auf Unionsebene keine echten Umweltvereinbarungen,150 wohl 4600 aber einseitige Verpflichtungen der Wirtschaft, die von Unionsorganen gefördert bzw. anerkannt wurden,151 und eine Empfehlung über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien.152 Der beste Garant für einen dauerhaften Umweltschutz sind langfristige Verhaltensänderungen. Solche werden insbesondere durch Maßnahmen erzielt, welche die Adressaten zu einem eigenmotivierten umweltgerechten Verhalten veranlassen. Ein Beispiel dafür ist die EMAS-Verordnung153.

C.

Verfahren

I.

Regelverfahren und Ausnahmen

Gem. Art. 192 Abs. 1 AEUV werden das Europäische Parlament und der Rat 4601 grundsätzlich im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (vgl. Art. 294 AEUV) tätig. Für die in Art. 192 Abs. 2 AEUV aufgeführten Bereiche, also Umweltsteuern, die Raumordnung, die Gewässerbewirtschaftung, die Bodennutzung – mit Ausnahme der Abfallwirtschaft – sowie den Kernbereich der nationalen Energiewirtschaft, kommt hingegen ein besonderes Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung. Art. 192 Abs. 2 AEUV mit seinem Erfordernis der Einstimmigkeit ist als Ausnahmebestimmung eng auszulegen.

148

149 150 151

152 153

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 11; ausführlich hierzu Krämer, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 15 Rn. 73 ff., § 16 Rn. 87, der aber die Zulässigkeit solcher Abreden bezweifelt; dafür ausführlich Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 140 ff.; Bick, Europäische Umweltvereinbarungen im Lichte des Gemeinschaftsrechts, 2003; vgl. auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 28 ff. Allgemein zum Kooperationsprinzip Breuer, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2008, 5. Kap. Rn. 18, 110. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 29. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 10, 14 ff.; zur Fortentwicklung in Gleichstellung der reinen Selbstregulierung neben der Koregulierung der Wirtschaft mit staatlichen Stellen Frenz, Europarecht 5, Rn. 1734 ff. S. vorstehend zu der Bedeutung von Richtlinien Rn. 4598. Bereits Empfehlung 96/733/ EG vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. VO (EG) Nr 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.11.2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 761/2001 sowie der Beschlüsse der Kommission 2001/681/EG und 2006/193/EG, ABl. L 342, S. 1.

1324

II.

Kapitel 29 Umwelt

Vorschriften überwiegend steuerlicher Art

4602 Dementsprechend umfassen die an erster Stelle aufgeführten Vorschriften überwiegend steuerlicher Art nicht, wie auch ein Gegenschluss zu Art. 110 AEUV zeigt, die eher punktuellen Abgaben, sondern nur die eigentlichen Steuern.154 Eingeschlossen sind aber etwa Regelungen zur Einführung einer CO2-Steuer,155 nicht aber Emissionszertifikate mangels Vergleichbarkeit zur staatlich und voraussetzungslos erhobenen Steuer.156 III.

Besondere Umweltgebiete

4603 Weiter nennt Art. 192 Abs. 2 AEUV Maßnahmen im Bereich der Raumordnung, der Bodennutzung sowie der Bewirtschaftung der Wasserressourcen. Der Begriff der Bodennutzung bezieht sich auf die Begrenzung der Art und des Ausmaßes der Nutzung des Bodens aus Umweltgründen und erfasst daher etwaige künftige Änderungen der Vogelschutz- und der Habitatrichtlinie.157 Von diesem Bereich ausgeklammert und damit dem Verfahren nach Art. 192 Abs. 1 AEUV unterstellt werden aber die Abfallbewirtschaftung und allgemeine Maßnahmen. Letztere sind solche, die nicht die Bodennutzung speziell betreffen, also wie etwa die Richtlinie zur integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung158 bereichsübergreifend wirken.

154

155 156 157

158

So auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen, 2005, S. 58; Müller, Möglichkeiten und Grenzen der indirekten Verhaltenssteuerung durch Abgaben im Umweltrecht, 1994, S. 83 f.; Schröder, in: Kirchhof (Hrsg.), Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, 1993, S. 87 (97); a.A. Thiel, Umweltrechtliche Kompetenzen in der Europäischen Union, 1995, S. 75 ff.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 235; Seiler, EuR 2010, 67 (84). Dazu vgl. o. Rn. 4562. S.o. Rn. 4564. RL 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABl. 2010 L 20, S. 7; RL 92/43/EWG vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206, S. 7, zuletzt geändert durch RL 2006/105/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 368; ausführlich zur Vogelschutz- und Habitat-Richtlinie Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 332 ff.; zu einer möglichen Reform Frenz, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 2009, S. 7 ff. RL 2008/1/EG vom 15.1.2008, ABl. L 24, S. 8, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RLn 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006, ABl. L 140, S. 114.

§ 4 Mittel

IV.

1325

Energiequellen und -versorgungsstruktur

Schließlich umfasst Art. 192 Abs. 2 AEUV Maßnahmen, welche die Wahl eines 4604 Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, womit zugleich Auswirkungen von Umweltschutzmaßnahmen auf die Energiepolitik der Mitgliedstaaten vorausgesetzt und insoweit abgedeckt werden.159 Durch das Erfordernis der Einstimmigkeit kann auf dieser Grundlage jeder Mitgliedstaat Auswirkungen auf seine nationale Energiepolitik verhindern. Für den Emissionshandel wurde diese Vorschrift deshalb für einschlägig an- 4605 gesehen, weil Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Emissionshandel insbesondere die Kohle zugunsten von Erdgas zurückdrängen und damit die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.160 Durch die hinreichende Ausgabe von Emissionszertifikaten je nach dem vorhan- 4606 denen Emissionsausstoß soll indes eine solche erhebliche Umstrukturierung des Energiemix gerade nicht eintreten. Die Anforderungen in Art. 192 Abs. 2 3. Spiegelstrich AEUV sind entsprechend den gewählten Begriffen „Wahl … zwischen verschiedenen Energiequellen“ und „die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung“ hoch anzusetzen. Eine bloße Verschiebung von Prozentanteilen zwischen verschiedenen Energieträgern genügt hierfür nicht. Anders wäre die Sachlage bei der Verdrängung eines Energieträgers. Eine solche ist aber angesichts der möglichen Ausgestaltung des Emissionshandels nicht absehbar. V.

Einstimmigkeit und Übergang zu qualifizierter Mehrheit

Soweit Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV Anwendung findet, ist ein einstimmiger 4607 Beschluss erforderlich, wenn kein Übergang in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren erfolgt. Gem. Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV wird ein solcher Übergang auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen festgelegt, und zwar gleichfalls durch einstimmigen Beschluss des Rates. Er ist bereichsbezogen und erstreckt sich auf die in Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV genannten Gebiete. Insoweit geht dann das Vetorecht des deutschen Ratsvertreters dauerhaft verloren, seine Mitwirkungsmöglichkeit wird entsprechend gemindert, da im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die qualifizierte Mehrheit genügt. Daher sind die nationalen Gesetzgebungsorgane auch insoweit zu beteiligen, obgleich es sich um einen gegenständlich festgelegten Bereich handelt. Deshalb bedarf es nach dem BVerfG nur keines Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG wie beim sog. allgemeinen Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV. Wohl aber müssen der Deutsche Bundestag und je nach Verteilung der nationalen Gesetzgebungskompe159 160

S.o. Rn. 4533 ff. Spieth u.a., Luftbewirtschaftung durch europäischen Emissionshandel, Rechtsgutachten im Auftrag des BDI, 2002, S. 19 f.

1326

Kapitel 29 Umwelt

tenz der Bundesrat zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat seinerseits den Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren billigen darf.161

§ 5 Grundsätze 4608 Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV nennt Grundsätze, auf denen die Umweltpolitik der EU „beruht“.

A.

Bedeutung

4609 Das „Beruhen“ auf den Grundsätzen bedeutet zunächst, dass die Umweltpolitik der Union auf ihnen steht, ohne sie also nicht verwirklicht werden kann, ohne, wie von Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV gefordert, auf ein hohes Schutzniveau abzuzielen. Die Beachtung der in der Vorschrift aufgeführten Grundsätze ist für die Umsetzung der europäischen Umweltpolitik unabdingbar.162 Deshalb handelt es sich um Erfordernisse des Umweltschutzes nach Art. 11 AEUV.163 Allerdings legt Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV lediglich Grundsätze bzw. 4610 das Verursacherprinzip fest, nicht aber Gebote. Entsprechend den allgemeinen Erkenntnissen der Rechtstheorie verlangt er damit die prinzipielle Wahrung der in ihm enthaltenen Elemente, nicht aber deren Beachtung ohne Abstriche und in allen Fällen.164 Diese Prinzipien sind als solche nicht geeignet, konkrete Rechtsfolgen zu erzeugen, sondern bedürfen der Operabilisierung und Konkretisierung durch zusätzliche Regelungen, mithin durch europäisches Sekundärrecht. Gleichwohl sind die Grundsätze als solche rechtlich verbindlich, enthalten also 4611 für die Unionsorgane unmittelbare Wirkung als Maßstab ihres umweltpolitischen Handelns. Daher stellen sie nicht lediglich einen „Orientierungsrahmen“165 oder politische Handlungsmaximen dar, sondern Rechtsprinzipien.166 Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV ist insofern eine Argumentationslastregel. Das Abweichen von den in ihm normierten Prinzipien bedarf der Legitimation.167 Gefordert ist eine Verwirklichung im Rahmen des rechtlich und tatsächlich 4612 Möglichen. Das gilt zum einen bei Kollisionen mit anderen Prinzipien. In diesem 161 162 163 164 165 166 167

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 315, 320 – Lissabon. Zur Vereinbarkeit der Emissionshandelsrichtlinie mit den umweltpolitischen Handlungsgrundsätzen Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 248 ff. S.o. Rn. 2388 ff. Näher und m.w.N. aus der deutschen normtheoretischen Lit. Burgi, NuR 1995, 11 (14 mit Fn. 25). So Krämer, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 174 EG Rn. 36; Breier, NuR 1993, 457 (458). Etwa Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 31. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 31; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 65.

§ 5 Grundsätze

1327

Fall wirken die in Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV genannten Grundsätze als Ausprägungen der Umweltpolitik und vermögen daher eine Einschränkung anderer unionsrechtlicher Grundsätze zu rechtfertigen.168 Als Elemente des Unionsrechts können sie in dieser Eigenschaft auch bei einer durch die Antastung dieser anderen Grundsätze geschaffenen unionsrechtlichen Relevanz nationaler Rechtsakte wirken, die an sich nicht dem lediglich auf die Umweltpolitik der Union bezogenen Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV unterliegen.169

B.

Vorsorge- und Vorbeugungsgrundsatz

I.

Zeitliche Komponente

Sowohl der Vorsorge- als auch der Vorbeugungsgrundsatz weisen auf den Bereich 4613 des präventiven Umweltschutzes und vermögen damit der notwendig über den repressiven Bereich hinausreichenden Erhaltung und dem Schutz der Umwelt zu entsprechen. Der Begriff „Vorsorge“ weist graduell stärker in den präventiven Bereich.170 Zwar lassen sich die Begriffe „Vorbeugung“ und „Vorsorge“ nicht eindeutig 4614 auseinanderhalten. Wird vorgesorgt, wird regelmäßig auch vorgebeugt, und umgekehrt. Mit der nachträglichen Einfügung des Vorsorgegrundsatzes in das Unionsrecht wurde aber die präventive Ausrichtung der europäischen Umweltpolitik deutlich hervorgehoben. Danach sollen Umweltbeeinträchtigungen erst gar nicht entstehen und damit a priori vermieden statt nachträglich beseitigt werden. II.

Bezug zur nachhaltigen Entwicklung

Insgesamt muss die Umweltpolitik der EU darauf zielen, nachteilige Umweltein- 4615 wirkungen möglichst gering zu halten.171 Dies kann am besten auf der Grundlage einer dauerhaft umweltgerechten zivilisatorischen Entwicklung geschehen. Auch hier zeigt sich die Bedeutung des Grundsatzes der Nachhaltigkeit (vgl. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV) in der Umweltpolitik. Der Vorsorge- und der Vorbeugungsgrundsatz tragen daher unionsrechtliche Bewirtschaftungsmaßnahmen, die eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen unabhängig von vorhandenen oder konkret bevorstehenden Umweltbeeinträchtigungen beinhalten.

168

169 170 171

Vgl. etwa EuGH, Rs. C-2/90, Slg. 1992, I-4431 (4479, Rn. 28 ff.) – Wallonische Abfälle im Hinblick auf das Ursprungsprinzip, welches das abfallrechtliche Prinzip der Nähe trägt und eine Abweisung ausländischer Abfälle rechtfertigt. Zur Geltung dieser Grundsätze im Bereich der Binnenmarktkompetenz vgl. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 118 ff. So auch Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 102. Vgl. näher hierzu Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 21 ff.

1328

4616

Kapitel 29 Umwelt

Entsprechend der sog. Freiraumtheorie172 sollen auch die kommenden Generationen über eine gewisse Lebensqualität, mithin über einen gewissen Freiraum verfügen. Eine Verbindung kann ebenso zur sog. Ignoranztheorie hergestellt werden, wonach die Auswirkungen anthropogener Umwelteingriffe nicht exakt vorhersehbar sind. Nutzung und Inanspruchnahme der Natur durch den Menschen sind daher zu reglementieren und zu begrenzen.173 III.

Begründetes Tätigwerden

4617 Da auch präventive Umweltschutzmaßnahmen zwingend die Umwelt bzw. – im Hinblick auf Art. 191 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV – den umweltbezogenen Gesundheitsschutz betreffen müssen, muss der Anwendungsbereich des Art. 191 Abs. 1 AEUV eröffnet sein. Es muss plausibel dargelegt werden, dass tatsächliche Anhaltspunkte für eine Betroffenheit eines der in Art. 191 Abs. 1 AEUV genannten Ziele bestehen. Auch Art. 191 Abs. 3 1. Spiegelstrich AEUV, nach dem die europäische Umweltpolitik unter Berücksichtigung der „verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten“ erarbeitet wird, bestätigt dies.174 Reine Vermutungen und Spekulationen rechtfertigen keine präventiven Maßnahmen. Indes bedarf es keiner Gewissheit und Vollständigkeit. Vielmehr darf ein Man4618 gel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund für ein Aufschieben kostenwirksamer Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen sein. Auch hier zeigt sich die Verbindung zur nachhaltigen Entwicklung und deren Konkretisierung in Art. 15 der Rio-Deklaration mit der vorgenannten Herabsetzung der erforderlichen Handlungsanforderungen gerade bei lang konzipierten Maßnahmen.175 Die durch tatsächliche Anhaltspunkte untermauerte Ausschaltung künftiger Risikofaktoren etwa für das Klima genügt daher.

C.

Ursprungsgrundsatz

I.

Ursprung

4619 Der Ursprungsgrundsatz verlangt eine Bekämpfung der Umweltbeeinträchtigung an der Stelle, an der sie auftritt,176 mithin an der Quelle. Erforderlich ist ein Ansetzen nicht an irgendeinem für das Entstehen der Umweltbeeinträchtigung maßgeblichen Punkt, sondern an dem „Ursprung“ und somit an dem am weitesten vorgelagerten Punkt. 172 173 174 175 176

Diesen Bezug herstellend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 37 unter Berufung auf Ossenbühl, NVwZ 1986, 161 (162). Vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 37 unter Verweis auf Grabitz, WiVerw. 1984, 232 (232); Nicklisch, NJW 1986, 2287 ff. Vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 68 f. S. bereits Frenz, Europarecht 4, Rn. 4359. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 45; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 75.

§ 5 Grundsätze

1329

Diese Zielrichtung ist – im Gegensatz zum Verursacherprinzip177 – objektbezo- 4620 gen. Es kann dabei einerseits um die Verhinderung der Entstehung von Umweltbeeinträchtigungen gehen,178 andererseits aber auch darum, der Ausbreitung und Verlagerung von Umweltbeeinträchtigungen entgegenzuwirken. Nach dem ersten Ansatz umfasst das Ursprungsprinzip auch die Vorgabe einer nationalen Autarkie zur Bewältigung bestimmter umweltrelevanter Phänomene, selbst wenn damit (zugleich) ein Vorsorgeziel etwa in Gestalt der Sicherung ausreichender Kapazitäten angestrebt wird.179 Das Ansetzen am Ursprung i.S.v. Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV erfasst 4621 auch die Konstellation, dass Schadenswirkung und Ursprung des Schadens in verschiedenen Staaten liegen. Das Risiko für die Umwelt muss sich also nicht aus dem grenzüberschreitenden Charakter eines Vorgangs ergeben. Damit kann die Ausrichtung am Ursprung auch verhindern, dass Umweltbeeinträchtigungen von ihrem Entstehungsort weg verlagert werden (beispielsweise Abfall).180 II.

Erstreckung auf den präventiven Umweltschutz

Um der besonderen Bedeutung des präventiven Umweltschutzes Geltung zu ver- 4622 schaffen, erfasst der Ursprungsgrundsatz auch einen Teil des Anwendungsbereichs des Vorsorge- und Vorbeugungsgrundsatzes, obwohl er in Abgrenzung dazu entsprechend dem Begriff „Ursprung“ quellen- bzw. objektbezogen und nicht zeitlich zu verstehen ist.181 Auch Maßnahmen gegen erkennbare oder zumindest absehbare182 „Umweltbeeinträchtigungen“ müssen sich grundsätzlich gegen den Ausgangspunkt dieser Beeinträchtigungen richten. Für den Bereich der Produktverantwortung bedeutet das, dass sich die erforderlichen Schutzmaßnahmen der EU auf den Produktionsprozess bzw. den Herstellungsort richten müssen. Damit erfasst der Ursprungsgrundsatz einen Aspekt des „cradle-to-grave“-Grundsatzes, wonach umweltrelevante Stoffe von ihrer Herstellung an bis hin zu ihrer Beseitigung zu begleiten und zu überwachen sind.183

177 178

179 180

181 182 183

Dazu genauer unter Rn. 4626 ff. Zur möglichen Überschneidung des Vorsorge- bzw. Vorbeugungsgrundsatzes mit dem Ursprungsgrundsatz s. nachfolgend Rn. 4622 sowie Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 152. Dies für das Ziel nationaler Entsorgungsautarkie abl. Schröder, NVwZ 1996, 833 (835 f.). Zur Ausfuhr und grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen vgl. EuGH, Rs. C209/98, Slg. 2000, I-3743 – Sydhavnens Sten & Grus; Rs. C-422/92, Slg. 1995, I-1097 – Kommission/Deutschland; Rs. C-2/90, Slg. 1992, I-4431 – Wallonische Abfälle; Schröder, NVwZ 1996, 833 ff. Ausführlich hierzu m.w.N. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 152, 154 f. Dies folgt aus dem Begriff „Umweltbeeinträchtigungen“ selbst. Für die Abfallwirtschaft Frenz, KrW-/AbfG, Einl. Rn. 12, § 49 Rn. 1.

1330

III.

Kapitel 29 Umwelt

Ungewissheiten über den Ursprung

4623 Ebenso wie der Handlungsmaßstab des Vorsorge- bzw. Vorbeugungsgrundsatzes erfordert auch der Ursprungsgrundsatz, dass die EU grundsätzlich nur auf der Grundlage begründeter Tatsachen oder wissenschaftlicher Erkenntnisse tätig wird (vgl. Art. 191 Abs. 3 1. Spiegelstrich AEUV). Aber auch insoweit bedarf es keines vollständigen Bildes, wenn Unsicherheiten bestehen. Es ist denkbar, dass die EU gegen mehrere potenzielle Schadensquellen vor4624 geht. Allerdings müssen diese aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte oder nachvollziehbarer wissenschaftlicher Wahrscheinlichkeitsbeurteilungen als Ursprung der Umweltbeeinträchtigung in Betracht kommen. So beruhen CO2-Emissionen auf vielen Quellen. IV.

Bedeutung der Vorrangklausel

4625 Gem. Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV sind Umweltbeeinträchtigungen „mit Vorrang“ an ihrem Ursprung zu bekämpfen. Aus der Formulierung der Vorschrift, insbesondere der unmittelbaren Verknüpfung zwischen „Vorrang“ und Ursprungsgrundsatz, sowie dem Gedanken des effet utile ergibt sich, dass die umweltpolitischen Maßnahmen der Union vorrangig an der Quelle der Umweltbeeinträchtigung ansetzen sollen.184 Das schließt aber nicht aus, dass darüber hinausgehend weitere Anknüpfungspunkte für umweltpolitische Maßnahmen in Betracht kommen.185

D.

Verursacherprinzip

I.

Sachliche Reichweite

4626 Schließlich „beruht“ die europäische Umweltpolitik gem. Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV auch auf dem Verursacherprinzip. Danach ist grundsätzlich der Verursacher von Umweltbeeinträchtigungen für die Verwirklichung der erforderlichen Schutzmaßnahmen in die Pflicht zu nehmen. Dies kann auch durch eine direkte Inanspruchnahme, beispielsweise durch ein Verhaltensgebot geschehen. Der Wortlaut der Norm enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass sich das Verursacherprinzip nur auf die Kostentragung bezieht.186 Ebenso wenig ließe sich dies mit 184

185 186

Vgl. auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 105 f. Mit anderer Auslegung der Formulierung „mit Vorrang“ und für einen „relativen“ Vorrang gegenüber den anderen Handlungsgrundsätzen hingegen Burgi, NuR 1995, 11 (14). Näher Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 160; vgl. auch Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 76. So auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 50; Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 82; aus der dt. Lit. Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 42; Breuer, in: SchmidtAßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2008, 5. Kap. Rn. 12; a.A. etwa Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 106; Schröder, in:

§ 5 Grundsätze

1331

der Zielrichtung des Prinzips vereinbaren, sich an die Verantwortung des Einzelnen zu richten und durch Internalisierung der externen Kosten eine Anreizwirkung zu umweltgerechterem Verhalten zu erzeugen.187 Daher erstreckt sich dieses Prinzip potenziell auf legale wie illegale Umwelt- 4627 beeinträchtigungen,188 bereits eingetretene sowie bevorstehende oder mögliche, die vermieden werden sollen,189 sofern insoweit nur ein Verursacher festgelegt werden kann. Verwirklichbar ist das Verursacherprinzip auch durch Zertifikatlösungen (Beispiel: Emissionshandel).190 II.

Personelle Reichweite

Personell ist der Kreis der Verbraucher nicht a priori begrenzt. Es kann sich um 4628 Industriebetriebe, aber auch um Verbraucher handeln. Auch Letztere verursachen etwa schädliche Produktfolgen schon durch die Tatsache, dass sie bestimmte Erzeugnisse verbrauchen. Allein der Verbrauch durch die Konsumenten als zeitlich letzte Ursache etwaiger Umweltbelastungen verdrängt zwar nicht einen vorgelagerten Ansatzpunkt in der Herstellung oder im Vertrieb eines Erzeugnisses und nimmt dadurch Hersteller und Vertreiber auch nicht von einer Verantwortung aus.191 Allerdings ist – in Abgrenzung zum Ursprungsprinzip – nicht zwingend der Produzent heranzuziehen. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächliche Ursache der Umweltbeeinträchtigung und – im Falle mehrerer Verursachungsbeiträge – Effektivitätsgesichtspunkte. III.

Das Problem der tatsächlichen Unsicherheiten

Die Hauptschwierigkeit, Maßnahmen auf den Verursacher zu beziehen, besteht 4629 darin, dass tatsächliche Unsicherheiten darüber bestehen, wer im Einzelfall die Ursache für eine Umweltbeeinträchtigung oder auch nur eine umweltrelevante, möglicherweise umweltschädigende Handlung gesetzt hat. Insoweit bestehen Parallelen zum Ursprungsprinzip. Um aufgrund dieser Fragen zum Kausalverlauf nicht an einem effektiven Handeln gehindert zu werden, reicht es aus, dass tatsächliche

187 188

189

190 191

Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 9 Rn. 42; vgl. auch die engl. und frz. Fassung: „polluter should pay“ bzw. „pollueur-payeur“. M.w.N. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 31 ff. Näher Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 23 ff.; Vorwerk, Die umweltpolitischen Kompetenzen, 1990, S. 28 ff.; a.A. wohl Krämer, EuGRZ 1989, 353 (354 f.). Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 107 gegen Krämer, EuGRZ 1989, 353 (355); Zils, Die Wertigkeit des Umweltschutzes in Beziehung zu anderen Aufgaben der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 26. Vgl. hierzu Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 133 f., 255. Seiler, EuR 2010, 67 (68 ff.). Allgemein Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 31 ff.

1332

Kapitel 29 Umwelt

Anhaltspunkte für einen Ursachenzusammenhang vorliegen. Dieser muss nicht sicher feststehen. Insofern kommt auch ein Vorgehen gegen mehrere Verursachergruppen in Be4630 tracht, sofern bei allen hinreichende Anhaltspunkte für einen Verursachungsbeitrag bestehen, ohne dass eine Gruppe sicher ausgeschlossen werden kann.192

E.

Kooperationsprinzip

4631 Das Kooperationsprinzip, also das grundsätzliche Zusammenwirken staatlicher und gesellschaftlicher Kräfte beim Bilden und Realisieren umweltpolitischer Ziele,193 ist zwar nicht primärrechtlich verankert, wird aber vielfach praktiziert und entspricht der Philosophie der Unionsorgane.194 Es trägt zur Effektivität des Umweltschutzes bei und steht in enger Verbindung zur Verhältnismäßigkeit: Bei kooperativen Handlungsformen ist diese eher gewährleistet.195

F.

Weitere Handlungsmaßstäbe

I.

Verpflichtung zu einem hohen Umweltschutzniveau

4632 Gem. Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV zielt die Umweltpolitik der Union unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau ab (vgl. auch Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 EUV). Dabei handelt es sich um eine rechtliche Verpflichtung,196 aber als Zielvorgabe, deren Einhaltung auch bedeutend für die Wirksamkeit eines Rechtsakts ist.197 Konkret geht es um die Verwirklichung einer Umweltpolitik, die sich an einem 4633 hohen Standard orientiert, nicht dagegen um den absolut besten und höchsten Umweltschutz.198 Dieser Standard wird wesentlich durch die umweltrechtlichen Prinzipien definiert,199 lässt sich aber schwerlich durchgehend verwirklichen.200 Die soziale und die wirtschaftliche Dimension des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung sind entsprechend ihres übergreifenden Charakters gerade im Um192 193 194 195 196 197 198

199 200

Vgl. o. Rn. 4627. Etwa Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2000, Rn. 151; Rengeling, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, 1988. S.o. Rn. 4599. Näher Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 282 f. Grabitz/Zacker, NVwZ 1989, 297 (300); Pernice, Die Verwaltung 22 (1989), 1 (9); Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 98. Bzgl. einer solchen Prüfung vgl. EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4346 f., Rn. 47 ff.) – Safety Hi-Tech. Ebenso Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 98 f.; vgl. auch Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 122 ff.; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 26 f. S.o. Rn. 4578. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4338 ff.

§ 5 Grundsätze

1333

weltschutz (s. Art. 11 AEUV) stets in die Überlegungen zur Entwicklung umweltpolitischer Maßnahmen einzubeziehen. Bei der Ausgestaltung des Schutzniveaus in den einzelnen umweltpolitischen 4634 Maßnahmen ist darauf zu achten, dass den Mitgliedstaaten Spielräume verbleiben, um auf regionale201 Besonderheiten202 eingehen zu können.203 Dazu eignet sich insbesondere die Richtlinie. In ihr kann ein unionsweites Mindestniveau normiert werden, das sodann in Bezug auf ausgewählte Regionen von den Mitgliedstaaten erhöht werden kann.204 II.

Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes

Unmittelbar aus Art. 191 AEUV und auch aus dem sonstigen Primärrecht ergeben 4635 sich zwar keine weiteren ausdrücklichen Handlungsgrundsätze. Allerdings wird der „Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes“ als weiterer Maßstab anerkannt, der das umweltpolitische Handeln der EU bestimmt.205 Eines solchen selbstständigen Grundsatzes bedarf es allerdings nicht.206 Bereits die konsequente und effektive Anwendung des umweltpolitischen Primärrechts kann einen effektiven und in diesem Sinne bestmöglichen Umweltschutz ermöglichen. Ein absolut bestmöglicher Umweltschutz ist gerade nicht gefordert und widerspricht auch der notwendigen Abwägung mit anderen Unionszielen und -politiken, die ebenfalls effektiv zu verwirklichen sind.207 Eine Privilegierung nur des Umweltschutzes scheidet daher aus, zumal mittlerweile auch andere Querschnittsklauseln und übergreifend sowie bestmöglich zu wahrende Belange existieren, namentlich der Gesundheitsschutz.

201

202 203

204 205

206 207

„Region“ ist hier untechnisch, also rein geographisch zu verstehen. Der Zustand der Umwelt und die erforderlichen Umweltschutzanforderungen hängen schließlich nicht allein von Staatsgrenzen ab. Vgl. auch das Abwägungskriterium des Art. 191 Abs. 3 2. Spiegelstrich AEUV. Dazu gehören auch wirtschaftliche Faktoren, Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 135. Für eine Einbeziehung der unterschiedlichen regionalen Gegebenheiten bereits in die Festlegung des „hohen Schutzniveaus“ Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 99 f. Vgl. bereits o. zu einer Verstärkung des Schutzniveaus Rn. 4574 ff. Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (283 ff.); ders., NJW 1993, 31 (32 ff.); Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 119; Breier, NuR 1992, 174 (180); Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 10 ff.; Pernice, NVwZ 1990, 201 (203); Scheuing, EuR 1989, 152 (178 f.); Vorwerk, Die umweltpolitischen Kompetenzen, 1990, S. 33 f.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, 1995, S. 70; abl. Everling, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 29 (44). Ebenso die Notwendigkeit infrage stellend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 57. S. näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4349 ff.

1334

G.

Kapitel 29 Umwelt

Bei der Erarbeitung zu berücksichtigende Faktoren

4636 Gem. Art. 191 Abs. 3 AEUV sind bei der Erarbeitung der Umweltpolitik bestimmte, abschließend aufgezählte Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Es handelt sich dabei allerdings nicht um Voraussetzungen der Umweltpolitik oder Bedingungen für den Erlass eines Rechtsakts; ebenso wenig stellen die Berücksichtigungsgebote Rechtsprinzipien dar.208 Vielmehr beinhalten sie Arbeitsleitlinien bzw. bei der Erarbeitung zu beachtende Abwägungskriterien209 und Beurteilungsgrundlagen.210

§ 6 Grenzen 4637 Die umweltpolitische Tätigkeit der EU muss im Einzelfall mit dem formellen und materiellen Primärrecht vereinbar sein.

A.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

4638 Voraussetzung für jegliches umweltpolitische Tätigwerden der EU ist das Bestehen einer vertraglichen Rechtsgrundlage.211 Mit diesem in Art. 5 Abs. 1, 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wäre es nicht vereinbar, den Inhalt des unionsrechtlichen Umweltbegriffs und damit auch den Kompetenzbereich der europäischen Umweltpolitik offen zu lassen.212 Als Rechtsgrundlagen für umweltpolitische Maßnahmen kommen neben dem 4639 spezifischen Art. 192 AEUV auch weitere umweltschutzrelevante Kompetenznormen in Betracht (v.a. Art. 40 ff., 91, 103,213 114, 153, 168 f., 194 und 207 AEUV).214

208 209

210 211 212

213 214

Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 98; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 66; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 113. So auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 174 EGV Rn. 66; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 113. Aber auf ihre geringe Steuerungsfähigkeit hinweisend Kahl, in: Streinz, Art. 174 EGV Rn. 98. Ausführlich hierzu Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 171 ff. Breier, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 13 Rn. 2. Ausführlich zu diesem Grundsatz Frenz, Europarecht 5, Rn. 642 ff. So auch Matuschak, DVBl. 1995, 81 (86 f.); vgl. hingegen Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 56, nach der zunächst einmal kein Politikbereich von dem Anwendungsbereich des Art. 192 AEUV ausgenommen ist. Zum Zusammenhang zwischen der Umwelt- und der Wettbewerbspolitik vgl. Pernice, EuZW 1992, 139 ff. Insoweit gilt Art. 11 AEUV. Vgl. auch Art. 37 EGRC sowie o. Rn. 4558 ff. zur Abgrenzung.

§ 6 Grenzen

B.

1335

Subsidiaritätsprinzip

Die EU darf ihre umweltpolitischen Kompetenzen allerdings nur unter Beachtung 4640 der Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 3 EUV) ausüben.215 Voraussetzung ist danach, dass das Ziel einer Umweltschutzmaßnahme nicht schon ausreichend auf mitgliedstaatlicher Ebene verwirklicht werden kann, sondern stattdessen besser auf Unionsebene zu erreichen ist. Eine Rolle spielen beispielsweise die ökologischen Ausgangsbedingungen in den Mitgliedstaaten, die geographische Dimension der Umweltprobleme und die Kenntnisse des örtlichen Umweltzustands.216

C.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Eine weitere Kompetenzausübungsregel ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 4641 (vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV).217 Danach darf die EU mit ihren einzelnen umweltpolitischen Maßnahmen nicht über das zur Erreichung des Umweltschutzes erforderliche Maß hinausgehen. Zunächst einmal ist der Umweltschutz aber ein legitimes, rechtfertigendes Ziel einer unionsrechtlichen Maßnahme.218 Darüber hinaus muss die Maßnahme zur Zielerreichung geeignet,219 erforderlich220 und angemessen sein.221 In erster Linie von der Handlungsform sowie der Wahl zwischen verbindlichen und unverbindlichen Handlungsinstrumenten hängt ab, in welchem Umfang Regelungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten verbleiben.222 Damit sind insbesondere Mindeststandards mit möglichen nationalen Verschärfungen vorzuziehen. Bei unverhältnismäßig hohen Kosten für die Behörden eines Mitgliedstaats 4642 muss eine Maßnahme nicht rechtswidrig sein. Vielmehr sieht Art. 192 Abs. 5 AEUV vorübergehende Ausnahmeregelungen bzw. eine finanzielle Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds nach Art. 177 AEUV vor. Damit soll also eine Entlastung der Mitgliedstaaten einhergehen – nicht hingegen eine solche der Verursacher der bekämpften Umweltverschmutzung. Das Verursacherprinzip bleibt un215 216

217 218 219 220

221 222

Allgemein Frenz, Europarecht 5, Rn. 689 ff.; umweltspezifisch ders., Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 600 ff. Ausführlich hierzu Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 175 EGV Rn. 9 ff.; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 85 ff.; Koch, Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Umweltrecht, 2005. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 5, Rn. 732 ff.; ders., Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 622 ff. Vgl. für das Ziel „Schutz der Ozonschicht“ EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4349, Rn. 58) – Safety Hi-Tech. Krit. in Bezug auf den Emissionshandel etwa Rengeling, DVBl. 2000, 1725 (1727). Abl. bzgl. des Emissionshandels etwa Boie, Der Handel mit Emissionsrechten in der EG, EU, 2002, S. 21; bezogen auf Selbstverpflichtungen Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 41 f. Das gilt auch bei einer kompetenzbezogenen Sichtweise von Art. 5 Abs. 4 EUV, Frenz, Europarecht 5, Rn. 740 f. Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 111.

1336

Kapitel 29 Umwelt

beschadet, soll also gleichwohl verwirklicht werden. Daher müssen die Entlastungen der Mitgliedstaaten so gestaltet werden, dass davon nicht die Verursacher profitieren und daher die Maßnahme ins Leere geht. Wenn auch die Mitgliedstaaten nicht hinreichend entlastet werden können, legt 4643 Art. 192 Abs. 5 AEUV keine Rechtsfolge fest. Auch im Übrigen fehlen spezifische Aussagen dazu. Vielmehr geht Art. 192 Abs. 4 AEUV von einer Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Finanzierung und Durchführung der Umweltpolitik aus. Hier kann dann das Verhältnismäßigkeitsprinzip gerade in seiner kompetenzbezogenen Sicht zum Tragen kommen. Bei übermäßigen nationalen Kosten ist dann vor allem die Angemessenheit fraglich. Die umweltpolitischen Erfordernisse müssen umso gravierender sein, je stärker die Verwaltungen der Mitgliedstaaten belastet werden.

D.

Grundrechte

4644 Die nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV wie Primärrecht zu wahrende EGRC enthält individuelle Freiheits- und Gleichheitsrechte, die umweltschutzpolitischen Maßnahmen Grenzen setzen. Im Zusammenhang mit der Einführung eines unionsweiten Emissionshandels kam insbesondere dem Schutzbereich der Berufs-, der Eigentumsfreiheit sowie der unternehmerischen Freiheit der Betroffenen eine große Bedeutung zu.223 Des Weiteren dürfen nach dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vergleichbare Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden.224

E.

Grundfreiheiten

4645 Darüber hinaus muss die EU in ihrer Umweltpolitik die Grundfreiheiten wahren.225 Mit der Niederlassungsfreiheit beispielsweise ist es grundsätzlich unvereinbar, wenn es durch einen EU-weiten Emissionshandel zur Abschottung der nationalen Märkte kommt.226 Da umweltpolitische Maßnahmen oftmals an Produkteigenschaften ansetzen, kann auch in vielen Fällen die Warenverkehrsfreiheit (vgl.

223

224

225

226

Hierzu BVerwGE 124, 47; Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 49 ff.; vgl. auch Epiney, in: Rengeling (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, 2001, S. 207; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, 2004, S. 207 ff.; Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 272 ff. Ausführlich zum allgemeinen Gleichheitssatz Frenz, Europarecht 4, Rn. 3186 ff., zum Emissionshandel ders., DVBl. 2010, 223 ff. auf der Basis von EuGH, Rs. C-127/07, Slg. 2008, I-9895 – Arcelor. Auch der Unionsgesetzgeber ist Adressat der Grundfreiheiten vgl. EuGH, Rs. C284/95, Slg. 1998, I-4301 (4350, Rn. 63) – Safety Hi-Tech. Vgl. auch Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 663 ff. Vgl. KOM (2000) 87 endg., S. 7, 13, 20; Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 256 ff.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, 2004, S. 205 ff.

§ 7 Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik

1337

Art. 34 AEUV) tangiert sein.227 Einschränkungen der Grundfreiheiten bedürfen in jedem Fall einer Rechtfertigung, die aber aus Umweltgründen in weitem Umfang möglich ist.228

§7

Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik

Im Folgenden sollen die Inhalte wesentlicher Teilgebiete der europäischen Um- 4646 weltschutzpolitik umrissen werden. Sie sind immer wieder im Fluss. Kennzeichen bisher ist eine immer tiefer gehende Regulierung mit umfassenderen Bestimmungen, wie etwa die Novellierung des Abfallrechts zeigte.229

A.

Gewässerschutz

Der Gewässerschutz ist eines der Umweltschutzbereiche, in denen die EU schon 4647 früh entsprechende Maßnahmen ergriffen hat.230 In den letzten Jahrzehnten hat sie zahlreiche gewässerschützende Regelungen erlassen.231 Regelungsgegenstand sind neben den Binnengewässern auch das Grund- und das Meerwasser. Bei den Vorschriften handelt es sich um Immissionsvorgaben zur Verbesserung oder Erhaltung der Gewässerqualität, stoff- oder produktbezogene Anforderungen hinsichtlich der Emissionswerte oder die betriebliche Produktion betreffende Regelungen.232

227 228 229

230 231

232

Ausführlich hierzu Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 121 ff.; Frenz, UPR 2000, 210 ff. Ausführlich zu dieser Prüfung Frenz, Europarecht 1, Rn. 464 ff. Umfassende Quellenverzeichnisse zum europäischen Umweltrecht bei Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 373 ff.; Berkemann/Halama, Handbuch zum Recht der Bau- und Umweltrichtlinien der EG, 2008. Überblick zur einschlägigen Rspr. des EuGH Krämer, Europäisches Umweltrecht in der Rechtsprechung des EuGH, 2002. S. auch u. Rn. 4657. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 265. S. etwa RL 2006/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.2.2006 über die Qualität der Badegewässer und deren Bewirtschaftung, ABl. L 64, S. 37; RL 98/83/EG des Rates vom 3.11.1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 330, S. 32; RL 91/676/EG des Rates vom 12.12.1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen, ABl. L 375, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/ 468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Erster Teil, ABl. L 311, S. 1; RL 91/271/EG des Rates vom 21.5.1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser, ABl. L 135, S. 40, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008, ABl. L 311, S. 1. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 265.

1338

Kapitel 29 Umwelt

Die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)233 führte ein neues Konzept in das Gewässerschutzrecht ein. Ein Teil des bisherigen gewässerschützenden Sekundärrechts wird aufgrund dessen – nach einer Übergangsfrist – aufgehoben (vgl. Art. 22 WRRL).234 Die WRRL sollte das Gewässerschutzrecht in ein kohärentes Gesamtkonzept bringen.235 Ziel ist es, die Gewässer langfristig nachhaltig zu schützen. Dabei sollen im Einzelnen eine bestimmte Qualität und Quantität der Gewässer gesichert, gewisse prioritäre gefährliche Stoffe vernichtet sowie die Wasserressourcen insgesamt erhalten werden.236 Kernstück der Richtlinie ist die Bestimmung von Flussgebietseinheiten (vgl. Art. 3 Abs. 1 WRRL),237 die Bezugspunkt der konkreten Gewässerschutzmaßnahmen sind. Neben den genannten Sekundärrechtsakten hat die EU zur Vermeidung bzw. 4649 Verminderung der Verschmutzung der Meere und grenzüberschreitender Gewässer auch etliche völkerrechtliche Abkommen geschlossen.238

4648

B.

Immissionsschutz

4650 Wesentliche Gebiete des europäischen Immissionsschutzes sind die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung. I.

Luftreinhaltung

4651 Zum Zwecke der Luftreinhaltung existieren Immissionsnormen, Emissionsnormen sowie qualitative Vorgaben für Produkte.239 233

234

235 236 237 238 239

RL 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RLn 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006, ABl. L 140, S. 114. RL 75/440/EWG des Rates vom 16.6.1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten, ABl. L 194, S. 26; RL 78/659/EWG des Rates vom 18.7.1978 über die Qualität von Süßwasser, das schutz- oder verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten, ABl. L 222, S. 1 und RL 79/923/EWG des Rates vom 30.10.1979 über die Qualitätsforderungen an Muschelgewässer, ABl. L 281, S. 47; RL 76/464/EWG des Rates vom 4.5.1976 betreffend die Verschmutzung infolge Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft, ABl. L 129, S. 23; RL 80/68/EWG des Rates vom 17.12.1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe, ABl. 1980 L 20, S. 43. Vgl. Erwägungsgrund 17 f., 49 WRRL. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 280. Zu den damit verbundenen Problemen in Deutschland bereits Breuer, NVwZ 1998, 1001 ff. Vgl. Heintschel v. Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22 Rn. 43. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 292.

§ 7 Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik

1339

Die Luftqualitätsnormen orientieren sich an den Immissionen (v.a. in Form von 4652 Schwefeldioxid, Schwebestaub, Stickstoffdioxid und Blei).240 Sie nehmen Bezug auf die Luftverschmutzung durch die einzelnen Schadstoffe und gelten übergreifend. Keine maßgebliche Rolle spielt mithin die konkrete Verschmutzungsquelle.241 Die im Juni 2008 in Kraft getretene Richtlinie über Luftqualität und saubere Luft für Europa242 ersetzt die bislang geltende sog. Rahmenrichtlinie243 sowie drei Richtlinien für ausgewählte Luftschadstoffe, die auch als Tochterrichtlinien244 bezeichnet wurden.245 Anhang XVII zur Richtlinie enthält eine Synopse zu den Änderungen und Entsprechungen.246 Auch die Entscheidung 97/101/EG247 bezüglich des Informations- und Datenaustauschs über die Luftverschmutzung soll auf Grundlage der neuen Richtlinie künftig aufgehoben werden (vgl. Art. 31 Abs. 4). Lediglich die zuletzt erlassene, vierte Tochterrichtlinie über Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe in der Luft behält vorerst ihre Gültigkeit.248 Neben den qualitätsbezogenen Normen bedarf es allerdings auch quellenbezo- 4653 gener Vorschriften.249 Der größte Teil der Emissionen geht aus vom Verkehrssektor, von der Industrie und der Landwirtschaft sowie von der Stromerzeugung und den Verbrennungsvorgängen zur Raumbeheizung.250 Zu den wesentlichen Rechtsakten, die an die Emittenten adressiert sind, gehören die sog. IPPC-Richtlinie („Integrated Pollution Prevention and Control“),251 die Richtlinie betreffend Großfeue-

240 241 242 243 244 245

246 247 248

249 250 251

Ausführlich zu den Luftschadstoffen Koch, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 47 Rn. 5 ff. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 293. RL 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.5.2008, ABl. L 152, S. 1. RL 96/62/EG des Rates vom 27.9.1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität, ABl. L 296, S. 55. So im Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 6.3.2002, BT-Drucks. 14/8450 S. 8. RL 1999/30/EG des Rates vom 22.4.1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft, ABl. L 163, S. 41; RL 2000/69/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2000 über Grenzwerte für Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft, ABl. L 313, S. 12; RL 2002/3/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.2.2002 über den Ozongehalt der Luft, ABl. L 67, S. 14. Ausführlich zu der Richtlinie Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2009, Bd. IV, Teil 3.1.2, Rn. 1 ff. ABl. L 35 vom 5.2.1997, S. 14 ff., geändert durch die Entscheidung 2001/752/EG der Kommission vom 17.10.2001, ABl. L 282, S. 69. RL 2004/107/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.12.2004, ABl. 2005 L 23, S. 3, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 219/2009 vom. 11.3.2009, ABl. L 87, S. 109. Ausführlich zum emissionsbezogenen Recht Sellner, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 49; Ronellenfitsch/Delbanco, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 50. Vgl. Koch, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 47 Rn. 38 ff. RL 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.1.2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 24, S. 8.

1340

Kapitel 29 Umwelt

rungsanlagen,252 die Abfallverbrennungsrichtlinie,253 die Richtlinie zur Reglementierung der Verwendung von Lösungsmitteln254 sowie die Richtlinien betreffend die Emissionen von Verbrennungsmotoren255 und die Luftverunreinigung durch Kfz-Abgase.256 Vorschriften, die an Produkten ansetzen, enthalten beispielsweise Vorgaben für 4654 die Zusammensetzung von Brennstoffen.257 Darüber hinaus werden aber auch sonstige Produktstandards reglementiert, die von Relevanz für die Luftqualität sind.258 252

253

254

255

256

257

258

RL 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft, ABl. L 309, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RLn 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006, ABl. L 140, S. 114. RL 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.12.2000 über die Verbrennung von Abfällen, ABl. L 332, S. 91, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Erster Teil, ABl. L 311, S. 1. RL 1999/13/EG des Rates vom 11.3.1999 über die Begrenzung von Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten Tätigkeiten und in bestimmten Anlagen bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen, ABl. L 85, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2008/112/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 zur Änderung der RLn 76/768/EWG, 88/378/EWG und 1999/13/EG des Rates sowie der RLn 2000/53/EG, 2002/96/EG und 2004/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zwecks ihrer Anpassung an die VO (EG) Nr. 1272/2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, ABl. L 345, S. 68. RL 2004/26/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004 zur Änderung der RL 97/68/EG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Maßnahmen zur Bekämpfung der Emission von gasförmigen Schadstoffen und luftverunreinigenden Partikeln aus Verbrennungsmotoren für mobile Maschinen und Geräte, ABl. L 146, S. 1; s. auch Berichtigung in ABl. 2007 L 75, S. 27. RL 70/220/EWG des Rates vom 20.3.1970 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Maßnahmen gegen die Verunreinigung der Luft durch Abgase von Kraftfahrzeugmotoren mit Fremdzündung, ABl. L 76, S. 1, zuletzt geändert durch RL 2003/76 der Kommission vom 11.8.2003, ABl. 206, S. 29. Vgl. RL 98/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.1998 über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der RL 93/12/EWG des Rates, ABl. L 350, S. 58, zuletzt geändert durch RL 2009/30 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 88; RL 1999/32/EG des Rates vom 26.4.1999 über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- oder Brennstoffe und zur Änderung der RL 93/12/EWG, ABl. L 121, S. 13, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 219/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2009 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Zweiter Teil, ABl. L 87, S. 109. Vgl. RL 76/769/EWG des Rates vom 27.7.1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens

§ 7 Einzelne Gebiete der europäischen Umweltschutzpolitik

II.

1341

Lärmbekämpfung

Die europäischen Vorschriften zum Schutz gegen Lärmbelastungen setzen insbe- 4655 sondere in den Bereichen Verkehr sowie Industrie und Gewerbe an.259 Die Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm sieht für bestimmte Gebiete die Ausarbeitung von Lärmkarten und Aktionsplänen vor.260 Die Richtlinie betreffend die Geräuschemissionen von zur Verwendung im Freien vorgesehenen Geräten und Maschinen261 ist insbesondere auch unter Aspekten des Binnenmarkts von Bedeutung. Entsprechend dem Grundsatz der Vorbeugung und dem Ursprungsprinzip enthält sie produktbezogene Vorgaben zur Emissionsbegrenzung.262

C.

Klimaschutz

Ziel des Klimaschutzes ist die Verringerung der Emissionen von CO2 und sonsti- 4656 gen Treibhausgasen.263 Insgesamt lassen sich in der europäischen Klimaschutzpolitik im Wesentlichen drei Schwerpunkte ausmachen: der Handel mit Treibhausgaszertifikaten, die Verringerung der Emissionen im Kraftfahrzeugverkehr264 sowie

259 260 261

262 263

264

und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen, ABl. L 262, S. 210, zuletzt geändert durch Entscheidung 2009/425 der Kommission vom 28.5.2009, ABl. L 138, S. 11; RL 94/63/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.1994 zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen (VOC-Emissionen) bei der Lagerung von Ottokraftstoff und seiner Verteilung von den Auslieferungslagern bis zu den Tankstellen, ABl. L 365, S. 24. Ausführlich hierzu Scheuing, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 51. Ausführlich hierzu Koch, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, §§ 55 f. RL 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.6.2002, ABl. L 189, S. 12. RL 2000/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8.5.2000, ABl. L 162, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 219/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2009 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Zweiter Teil, ABl. L 87, S. 109. Vgl. Jans/von der Heide, Europäisches Umweltrecht, 2003, S. 457. Vgl. Entscheidung 93/389/EWG des Rates vom 24.6.1993 über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft, ABl. L 167, S. 31. Vgl. VO (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Typengenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge, ABl. L 171, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 595/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren hinsichtlich der Emissionen von schweren Nutzfahrzeugen (Euro VI) und über den Zugang zu Fahrzeugreparatur- und -wartungsinformationen, zur Änderung der VO (EG) Nr. 715/2007 und der RL 2007/46/EG sowie zur Aufhebung der RLn

1342

Kapitel 29 Umwelt

eine nachhaltige Energiepolitik265 (d.h. Erhöhung der Energieeffizienz und Förderung erneuerbarer Energien).266 Wichtigstes Instrument der EU ist ein unionsweiter Emissionshandel auf der Grundlage der RL 2003/87/EG.267 Ab 2012 soll auch der Flugverkehr in den Emissionshandel einbezogen werden.268 Vorgaben bezüglich des Schutzes der Ozonschicht enthält in erster Linie die VO (EG) Nr. 1005/2009.269

D.

Abfallwirtschaft

4657 Die europäischen Vorgaben zur Abfallwirtschaft determinieren das mitgliedstaatliche Abfallrecht in hohem Maße.270 Im Zentrum steht unter anderem die Schaffung

265

266 267

268 269 270

80/1269/EWG, 2005/55/EG und 2005/78/EG, ABl. L 188, S. 1; VO (EG) Nr. 443/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, ABl. L 140, S. 1. Vgl. RL 2006/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.4.2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen und zur Aufhebung der RL 93/76/ EWG des Rates, ABl. L 114, S. 64, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.11.2008 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Erster Teil, ABl. L 311, S. 1; RL 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.9.2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, ABl. L 283, S. 33, zuletzt geändert durch RL 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der RLn 2001/77/EG und 2003/30/EG, ABl. L 140, S. 16; vgl. zur Verknüpfung zwischen den Zielen des Umweltschutzes und denen der Energiepolitik, insbes. im Hinblick auf die nachhaltige Energieversorgung Schulenberg, Die Energiepolitik der Europäischen Union, 2009, S. 150 ff. Vgl. Mitteilung der Kommission vom 8.3.2000, KOM (2000) 88 endg.; vgl. auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 324. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft, ABl. L 275, S. 32, zuletzt geändert durch RL 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 63; vgl. zum Emissionshandel Frenz, ZUR 2006, 393 ff.; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 323 ff.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, 2004; Rodi, in: Schulze-Fielitz/Müller (Hrsg.), Europäisches Klimaschutzrecht, 2009, S. 189 ff.; Reimann, EWS 2004, 160 ff.; Knopp/ Hoffmann, EWS 2004, 201 ff. Vgl. RL 2009/29/EG, Anhang I, Ziff. 6; vgl. auch Mitteilung der Kommission vom 20.12.2006, KOM (2006) 818 endg. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009 über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, ABl. L 286, S. 1. Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2005, S. 346; vgl. auch Dietrich/Au/ Drescher, Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 2003, S. 240 f. m.w.N.

§ 8 Wichtiges bereichsübergreifendes Sekundärrecht

1343

eines unionsweit einheitlichen Abfallbegriffs.271 Die neue Abfallrahmenrichtlinie,272 welche bis 12.12.2010 umzusetzen war, enthält erstmals eine fünfstufige Abfallhierarchie sowie ausdrückliche Vorgaben für die Abgrenzung von Abfällen und Nebenerzeugnissen sowie zum Ende der Abfalleigenschaft (vgl. Art. 4 ff. RL 2008/98/EG).273 Im Bereich der Abfallwirtschaft findet sich das Ursprungsprinzip in Gestalt des 4658 „Prinzips der Entsorgungsnähe“ wieder.274 Danach haben die Mitgliedstaaten ein solches Entsorgungsnetz aufzubauen, dass die Beseitigung bzw. Verwertung in „einer der am nächsten gelegenen geeigneten Anlagen“ möglich ist (vgl. Art. 16 Abs. 3 RL 2008/98/EG). Aus der Formulierung ergibt sich, dass nicht ausschließlich die geographische Nähe eine Rolle spielt. Es ist vielmehr auch zu berücksichtigen, inwieweit eine Stelle zur Entsorgung geeignet ist.275 In diesem Zusammenhang spielt vor allem die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen eine Rolle.276 Den rechtlichen Rahmen für die Abfallverbringung innerhalb der EU sowie die Ein- und Ausfuhr von Abfällen bildet die VO (EG) Nr. 1013/2006.277

§8

Wichtiges bereichsübergreifendes Sekundärrecht

Zum wichtigen Sekundärrecht gehören außer den bereits genannten Normen fol- 4659 gende allgemeine bzw. bereichsübergreifende Vorschriften: - RL 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten278 271 272 273 274 275 276

277

278

Zur Bedeutung des Abfallbegriffs Weidemann, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II/1, § 70 Rn. 48. RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, ABl. L 312, S. 3. Hierzu Uwer/Held, EuZW 2010, 127 ff.; Kopp-Assenmacher, ZUR 2009, 345 ff.; Petersen, NVwZ 2009, 1063 (1064 ff.). Käller, in: Schwarze, Art. 174 EGV Rn. 34. Ausführlich zum Näheprinzip Frenz, UPR 2009, 241 ff. Käller, in: Schwarze, Art. 174 EGV Rn. 34; vgl. auch Jans/von der Heide, Europäisches Umweltrecht, 2003, S. 491 f. Zur Abfallverbringung vgl. Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EUWirtschaftsrechts, O Rn. 342 ff.; zur Frage der Vereinbarkeit mit der Warenverkehrsfreiheit Frenz, UPR 2000, 210 ff. VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 308/2009 der Kommission vom 15.4.2009 zur Änderung – zum Zweck der Anpassung an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt – der Anhänge IIIA und VI der VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen, ABl. L 97, S. 8, sowie die Berichtigung ABl. L 318 vom 28.11.2008, S. 15; zur Rechtsgrundlage vgl. EuGH, Rs. C-187/93, Slg. 1994, I-2857 (2880 f., Rn. 17 ff.) – Parlament/Rat; näher Oexle/Epiney/Breuer (Hrsg.), AbfVerbrVO, 2010. Des Rates vom 27.6.1985, ABl. L 175, S. 40, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische

1344

-

-

-

279 280 281

282 283

284 285

286

Kapitel 29 Umwelt

RL 2003/35/EG über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der RLn 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten279 RL 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme280 EMAS-Verordnung281 RL 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der RL 90/313/EWG des Rates282 RL 2004/35/EG über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden283 VO (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft284 VO (EG) Nr. 166/2006 über die Schaffung eines Europäischen Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregisters und zur Änderung der RLn 91/689/EWG und 96/61/EG des Rates285 RL 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften286.

Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RLn 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006, ABl. L 140, S. 114. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.5.2003, ABl. L 156, S. 17. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001, ABl. L 197, S. 30. VO (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.11.2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 761/2001, sowie der Beschlüsse der Kommission 2001/681/EG und 2006/193/EG, ABl. L 342, S. 1. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2003, ABl. L 41, S. 26. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004, ABl. L 143, S. 56, zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid, ABl. L 140, S. 114. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.9.2006, ABl. L 264, S. 13. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.1.2006, ABl. L 33, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 596/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 zur Anpassung einiger Rechtsakte, für die das Verfahren des Art. 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anpassung an das Regelungsverfahren mit Kontrolle – Vierter Teil, ABl. L 188, S. 14. Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.6.1998, ABl. L 204, S. 37, zuletzt geändert durch RL 2006/96/EG des Rates vom 20.11.2006 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich freier Warenverkehr anlässlich des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. L 363, S. 81.

Kapitel 30 Energie

§ 1 Grundlagen und Entwicklung der europäischen Energiepolitik A.

Der Begriff der Energiepolitik

Die Energiepolitik erfasst allgemein alle Maßnahmen, die unmittelbar die Energie- 4660 wirtschaft betreffen, genauer gesagt die gesamte Wertschöpfungskette. Davon erfasst werden d