Handbuch Europarecht - Band 5: Wirkungen und Rechtsschutz

Handbuch Europarecht Band 5

Wirkungen und Rechtsschutz

Walter Frenz

Handbuch Europarecht Band 5

Wirkungen und Rechtsschutz

1C

Professor Dr. jur. Walter Frenz Maître en Droit Public RWTH Aachen Wüllnerstraße 2 52062 Aachen [email protected] www.rwth-aachen.de/bur

ISBN 978-3-540-31118-8 e-ISBN 978-3-540-31119-5 DOI 10.1007/978-3-540-31119-5 Springer Heidelberg Dordrecht London New York Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2010 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Einbandentwurf: WMXDesign GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier Springer ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media (www.springer.com)

Für Edelgard, Hannah und Christian

Vorwort

Band 5 des Handbuchs zum Europarecht steht stark unter dem Einfluss des am 1.12.2009 in Kraft getretenen Vertrages von Lissabon und des dazu ergangenen Urteils des BVerfG vom 30.6.2009. Die Darstellung erfolgt bereits auf der Basis des neuen Vertragstextes, der einige wichtige Änderungen brachte. Das gilt sowohl für die Handlungsformen als auch für den Rechtsschutz. Wie sind die neu aufgenommenen adressatenunabhängigen Beschlüsse einzuordnen? In welchem Verhältnis stehen dazu die bisherigen „atypischen“ Rechtsakte, Mitteilungen, Leitlinien und innerdienstlichen Richtlinien? Für diese Handlungsformen stellt sich unabhängig davon immer wieder die Frage der Bindungswirkung. Die Individualnichtigkeitsklage ist nunmehr handlungsformunabhängig formuliert und setzt bei Handlungen mit Verordnungscharakter nur noch eine unmittelbare, aber keine individuelle Betroffenheit mehr voraus. Im Übrigen ergeben sich fortlaufend rechtsprechungsbedingte Akzentuierungen für sämtliche Verfahren vor dem Gerichtshof der EU, so zur Kontrolldichte (Urteile zum Fremdbesitzerverbot von Apotheken, aber auch zum Wettbewerbsrecht zumal vor dem Hintergrund des more economic approach) und zu Vermutungswirkungen (Urteil T-Mobile Netherlands). Tiefgreifende Wirkungen sind im Lissabon-Urteil des BVerfG angelegt. Welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die Verwaltungspraxis sowie für Kontrollmöglichkeiten vor dem BVerfG (Ultra-vires- und Identitätskontrolle) konkret? Kann dieses sogar Urteile des EuGH „kassieren“ (z.B. das vielumstrittene Urteil Mangold), oder muss es umgekehrt selbst dem EuGH vorlegen? Wie steht der EuGH dazu, wie aber auch das GG? Ist die Fortentwicklung des Europarechts damit ausgeschlossen („Endstation Lissabon“)? Diese Verzahnung von nationalem und Unionsrecht ist eine der zentralen Fragen der Wirkungen von Unionsrecht sowie des Rechtsschutzes dagegen. Das gilt nicht nur für die Verwaltungsbehörden und -gerichte, sondern auch für die Zivilgerichte (BGH-Urteil Quelle) und selbst die Strafgerichte. Dabei geht es namentlich um die Identifikation subjektiver Rechte (etwa auf Luftreinhaltung, Fall Janecek) und die Wirkungen von Richtlinien: für die Interpretation nationalen Rechts (richtlinienkonforme Auslegung bzw. gar Rechtsfortbildung), die unmittelbare Wirkung, die Vorwirkung vor Ablauf der Umsetzungsfrist (z.B. bei der neuen Abfallrahmenrichtlinie) etc. Diese Fragestellungen und Entwicklungen wurden bis August 2009, teilweise auch darüber hinaus, umfassend eingearbeitet. Dabei wurde zwar schon der Rechtszustand nach dem Vertrag von Lissabon zugrunde gelegt, aber auch die bisherige Rechtslage beschrieben, insbesondere soweit sie noch Altfälle betrifft. Band 5 dieses Handbuchs rundet damit die bisher erschienenen Bände zu den

VIII

Vorwort

Grundfreiheiten (Band 1), zum Kartellrecht (Band 2), zum Beihilfe- und Vergaberecht (Band 3) sowie zu den Grundrechten (Band 4) ab. Da in diesen Bänden ebenfalls der durch eine Vertragsrevision absehbare Rechtszustand behandelt ist, liegt damit für die grundlegenden und wirtschaftsrelevanten Fragen eine aktuelle Gesamtdarstellung des primären Europarechts vor. Band 6 wird die einzelnen Unionspolitiken und Zuständigkeiten der Unionsorgane darstellen. Das Erscheinen von Band 5 ein gutes Jahr nach dem sehr ausführlichen Band zu den europäischen Grundrechten wäre ohne die sehr engagierte und sachkundige Mitwirkung meiner derzeitigen und ehemaligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht möglich gewesen. Hierfür danke ich Erika Casimir-van den Broek, AnnaMaria Distelrath, Christian Ehlenz, Sibylle Féaux de Lacroix, Katrin Fritz, Vera Götzkes, Anna-Miriam Kane, Dr. jur. Andrea Kühl, Kristina Wimmers M.A. sowie Hendrik J. C. Wübbenhorst sehr herzlich. Einen zusätzlichen Impuls erhielt dieser Band durch unsere Beteiligung an der Exzellenzinitiative im Projekthaus HumTec (Human Technology) der RWTH Aachen, Teilprojekt Law & Technology, Arbeitsfeld „Unsicherheiten im Recht“. Dr. jur. Brigitte Reschke vom Springer-Verlag begleitete die Arbeiten wie auch bei den vorherigen Bänden mit großer Anteilnahme. Nicht zu unterschätzen ist die formale Gestaltung, Überwachung und Koordinierung des Manuskripts in seinen verschiedenen Entstehungsphasen. Insoweit danke ich sehr herzlich Ellen Rennen M.A. sowie den studentischen Hilfskräften Lisa Bähr, Alina Piwowarski und Sara Vogelsang. Auch zu diesem Band würde ich mich über Rückmeldungen sehr freuen, und zwar an: Univ.-Prof. Dr. Walter Frenz RWTH Aachen Wüllnerstr. 2 52062 Aachen 0241/8096591 e-mail: [email protected] Aachen, den 3. November 2009 (Tag der Ratifikation des Vertrages von Lissabon durch den letzten EU-Staat)

Walter Frenz

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis........................................................................XV Abkürzungsverzeichnis......................................................... LXXXI Teil I Rechtswirkungen...................................................................1 Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung.................................................... 3 §1 §2 §3

Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung........................................ 3 Verhältnis zum Völkerrecht ..................................................................... 15 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht ........................... 23

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts .................. 35 §1 §2 §3 §4

Umfassender Anspruch........................................................................... 35 Herleitung................................................................................................ 36 Kein Geltungsvorrang.............................................................................. 44 Konsequenzen und Reichweite ............................................................... 48

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität.....65 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Konzeption des BVerfG........................................................................... 65 Fallgruppen .............................................................................................71 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG?................................. 74 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?................................ 75 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG ................................................................... 80 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage.......................... 81 Bedeutung des Übertragungsakts ........................................................... 86 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate .................................................................................. 93 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? ................................... 105

Kapitel 4 Auslegung ..............................................................................117 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Bedeutung............................................................................................. 117 Wortlaut................................................................................................. 122 Entstehungsgeschichte .........................................................................127 Systematik............................................................................................. 132 Sinn und Zweck..................................................................................... 138 Überragende Bedeutung des effet utile................................................. 141 Europarechtskonforme Auslegung ........................................................ 147

X

Inhaltsübersicht

Kapitel 5 Geltungsreichweite................................................................ 149 §1 §2 §3

Räumlicher Geltungsbereich ................................................................. 149 Personeller Geltungsbereich ................................................................. 165 Zeitlicher Geltungsbereich .................................................................... 167

Teil II Rechtsquellen .................................................................. 177 Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen ............ 179 §1 §2 §3 §4 §5

Primärrecht............................................................................................ 179 Völkerrecht ............................................................................................ 192 Sekundärrecht....................................................................................... 197 Bedeutung der Handlungsformen ......................................................... 241 Richterrecht........................................................................................... 249

Kapitel 7 Verordnungen ........................................................................ 251 §1 §2

Materieller Gesetzescharakter .............................................................. 251 Unmittelbare Geltung und Wirkung ....................................................... 258

Kapitel 8 Richtlinien............................................................................... 269 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Wirkungsweise von Richtlinien.............................................................. 269 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien ................................ 274 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung .............................. 292 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien ................................................... 316 Staatshaftung bei Richtlinien................................................................. 342 Vorwirkung von Richtlinien? .................................................................. 343 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien............................ 358

Kapitel 9 Beschlüsse ............................................................................. 365 §1 §2 §3 §4 §5

Von Entscheidungen zu Beschlüssen ................................................... 365 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS..................................... 374 Adressatenbezogene Beschlüsse ......................................................... 381 Adressatenunabhängige Beschlüsse .................................................... 404 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen.......................................... 412

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte ........................................................... 439 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9 § 10 § 11

Empfehlungen und Stellungnahmen ..................................................... 439 Numerus clausus der Rechtsformen? ................................................... 447 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien ......................................... 453 Innerdienstliche Richtlinien.................................................................... 476 Verwaltungspraxis................................................................................. 480 Unionsrahmen....................................................................................... 484 Erklärungen und Protokolle ................................................................... 484 Entschließungen ................................................................................... 495 Informationen, Warnungen und Empfehlungen..................................... 496 Verwaltungshandeln und -unterlassen .................................................. 498 Organinterne Maßnahmen, insbesondere Geschäftsordnungen........... 502

Inhaltsübersicht

XI

§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen ...................................................... 503 § 13 Verträge ................................................................................................ 505 § 14 Selbstverpflichtungen ............................................................................518

Teil III Vollzug und Haftung........................................................521 Kapitel 11 Vollzug des Europarechts...................................................523 §1 §2 §3

Mitgliedstaatlicher Vollzug.....................................................................523 Verwaltungskooperation........................................................................564 Europäische Eigenverwaltung ............................................................... 580

Kapitel 12 Haftung .................................................................................589 §1 §2

Haftung der EU...................................................................................... 589 Haftung der Mitgliedstaaten .................................................................. 601

Teil IV Gerichtliche Kontrolle.....................................................651 Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte ............................653 §1 §2 §3 §4 §5

Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU ........................................ 653 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU........................ 672 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten......... 684 Die Rolle der nationalen Gerichte.......................................................... 687 Die Rolle der klageberechtigten Individuen ........................................... 692

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes.............................695 §1 §2 §3 §4

System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU .................... 695 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens...................................... 702 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU...................................... 711 Besonderheiten im Verfahrensablauf .................................................... 731

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren............................................739 §1 §2 §3 §4 §5

Grundlagen und Bedeutung .................................................................. 739 Aufsichtsklage der Kommission............................................................. 741 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) .................................. 779 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 785 Prüfungsschema und praktische Hinweise............................................ 787

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage .................................................................793 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage ................................ 793 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage ......................................................... 796 Begründetheit ........................................................................................ 817 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG) ............................. 827 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 830 Subsidiaritätsklage ................................................................................ 831 Prüfungsschema ................................................................................... 835 Schema einer Klageschrift ....................................................................837 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen ................................... 839

XII

Inhaltsübersicht

Kapitel 17 Untätigkeitsklage ................................................................. 851 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Grundlagen ........................................................................................... 851 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage......................................................... 853 Begründetheit........................................................................................ 863 Abschließende Entscheidung................................................................ 864 Vorläufiger Rechtsschutz ...................................................................... 864 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 864 Prüfungsschema ................................................................................... 866 Schema einer Klageschrift .................................................................... 868 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen................................... 869

Kapitel 18 Schadensersatzklage .......................................................... 875 §1 §2 §3 §4 §5

Zulässigkeit ........................................................................................... 875 Begründetheit........................................................................................ 885 Das Urteil .............................................................................................. 886 Prüfungsschema ................................................................................... 887 Schema einer Klageschrift .................................................................... 888

Kapitel 19 Spezielle Verfahren.............................................................. 891 §1 §2 §3 §4

Bedienstetenstreitsachen ...................................................................... 891 Streitsachen bzgl. EIB und EZB ............................................................ 900 Schiedsklauseln und Schiedsverträge .................................................. 916 Völkerrechtsbezogene Gutachten ......................................................... 925

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren........................................... 935 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9

Funktion und Bedeutung ....................................................................... 935 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens ............................... 942 Recht zur Vorlage ................................................................................. 954 Pflicht zur Vorlage ................................................................................. 961 Verfahren .............................................................................................. 978 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils..................................... 987 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG ......................... 999 Prüfungsschema ................................................................................. 1011 Schema eines Vorlagebeschlusses .................................................... 1013

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung ..........................1015 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7

Bedeutung........................................................................................... 1015 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes ........................ 1021 Freiheitsgrundrechte ........................................................................... 1024 Grundfreiheiten ................................................................................... 1026 Wettbewerbsfreiheit ............................................................................ 1031 Kompetenzabgrenzung ....................................................................... 1047 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren............................... 1048

Inhaltsübersicht

XIII

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz .................................................1051 §1 §2 §3 §4 §5

Formen und Bedeutung....................................................................... 1051 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes..................... 1053 Zulässigkeit ......................................................................................... 1054 Begründetheit ...................................................................................... 1063 Verfahren und gerichtliche Entscheidung............................................ 1069

Kapitel 23 Rechtsfolgen ......................................................................1073 §1 §2

Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU......... 1073 Zwangsvollstreckung........................................................................... 1082

Teil V Nationale Gerichtsverfahren .........................................1085 Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG................................................1087 §1 §2 §3 §4 §5

Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte ....................... 1087 Einzelne Verfahren.............................................................................. 1097 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht .................... 1114 Durchsetzung von Europarecht ........................................................... 1119 Gesamtbild .......................................................................................... 1137

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten ....................................................................................1139 §1 §2 §3

Verwaltungsgericht.............................................................................. 1139 Finanzgericht....................................................................................... 1187 Sozialgericht........................................................................................ 1187

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten....1189 §1 §2 §3

Zivilgericht ........................................................................................... 1189 Arbeitsgericht ...................................................................................... 1203 Strafgericht .......................................................................................... 1204

Literaturverzeichnis..................................................................1217 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH und EuG).....................1265 Sachwortverzeichnis ................................................................1297

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis......................................................... LXXXI Teil I Rechtswirkungen...................................................................1 Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung .........................................3 § 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung ............................ 3 A. Grundlagen ......................................................................................................3 I. Eigenständige Einwirkung nach dem Gerichtshof der EU .....................3 II. Gefilterte Einwirkung nach dem BVerfG...............................................4 III. Übereinstimmender Anwendungsvorrang ..............................................4 IV. Subjektive Einforderbarkeit....................................................................4 V. Umfassende Bindung..............................................................................5 B. Unmittelbare Geltung ......................................................................................5 C. Unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit ...........................................................7 I. Begriff und Bedeutung ...........................................................................7 II. Primärrecht .............................................................................................8 1. Vertragsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze .............................8 2. Unmittelbare Wirkung des herkömmlichen Primärrechts................8 3. Unionsrecht......................................................................................9 a) Bislang grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung ....................9 b) Beachtlichkeit über die rahmenbeschlusskonforme Auslegung .................................................................................10 4. Vertrag von Lissabon.....................................................................11 III. Sekundärrecht .......................................................................................11 1. Verordnungen ................................................................................11 2. Beschlüsse .....................................................................................11 3. Richtlinien .....................................................................................12 a) Grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung...............................12 b) Unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien: von der Ausnahme zur Regel.................................12 c) Grenzen .....................................................................................13 d) Jüngere Entwicklung: Urteile Mangold und Quelle ..................14

XVI

Inhaltsverzeichnis

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht ............................................................ 15 A. Stellung und Bedeutung des Unionsrechts .................................................... 15 I. Einordnung ........................................................................................... 15 II. Völkerrechtssubjektivität der EU ......................................................... 16 III. Begrenzter Nachrang ............................................................................ 17 IV. Konsequenzen für die Prüfung von Völkerrecht .................................. 17 B. Rechtswirkungen des Völkerrechts in der Union .......................................... 18 I. Ansatz................................................................................................... 18 II. Bindungswirkung ................................................................................. 19 III. Rechtsschutz......................................................................................... 19 IV. Unmittelbare Rechtswirkungen ............................................................ 20 V. WTO/GATT ......................................................................................... 21 VI. Altverträge............................................................................................ 21 VII. Subsidiarität.......................................................................................... 22 § 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht ............... 23 A. Die EU als supranationaler Beinahe-Staat..................................................... 23 I. Keine „normale“ internationale Organisation ...................................... 23 II. Durchgriff auf den Einzelnen ............................................................... 23 III. Eigenständige öffentliche Gewalt ohne Staatsqualität.......................... 24 B. Nebeneinander von EU und Mitgliedstaaten................................................. 25 I. Zwei öffentliche Gewalten und Rechtsordnungen................................ 25 II. Verbindung über das Zustimmungsgesetz? .......................................... 26 1. Als Rechtsanwendungsbefehl........................................................ 26 2. Direkte europarechtliche Implantation .......................................... 26 3. Begrenzte Bedeutung des nationalen Zustimmungsgesetzes......... 27 4. Getrennte Rechtsordnungen........................................................... 27 C. Grundsätzliches Rangverhältnis .................................................................... 28 I. In den übertragenen Bereichen ............................................................. 28 II. In betroffenen nationalen Materien: Europarecht als Querschnittsrecht.................................................................................. 29 III. Grundsatz der Nichtdiskriminierung als Beispiel: Urteil Mangold ...... 31

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts....... 35 § 1 Umfassender Anspruch .................................................................. 35 § 2 Herleitung ......................................................................................... 36 A. Europarechtlich ............................................................................................. 36 I. Gerichtshof der EU............................................................................... 36 II. Vertragliche Grundlagen? .................................................................... 37 B. Grundgesetzlich............................................................................................. 38

Inhaltsverzeichnis

I. II. III. IV. V.

XVII

Begrenzte Akzeptanz durch das BVerfG..............................................39 Auch limitierende Funktion? ................................................................39 Keine praktische Relevanz im Bereich der Grundrechte ......................40 Offene Zukunft der Rüge einer Verletzung der Verfassungsidentität oder einer Kompetenzüberschreitung .................41 Verfassungsrechtliche Grenzen? ..........................................................41 1. Grundsätzliche Anerkennung des Vorrangs ..................................41 2. Fortlaufende Überwachung der Grenzen von Art. 23 Abs. 1 GG? ........................................................................41 3. Austausch des Rechtsmaßstabs......................................................43 4. Europarechtliche Bestimmung auch der Öffnungsgrenzen............43

§ 3 Kein Geltungsvorrang ..................................................................... 44 A. B. C. D.

Keine Notwendigkeit und Schonung nationaler Regelungsbereiche .............44 Klarstellung durch den EuGH .......................................................................45 Rückbezug auf das Zustimmungsgesetz durch das BVerfG..........................46 Praktische Folgen ..........................................................................................46 I. Inländerdiskriminierung .......................................................................46 II. Wiederaufleben nationalen Rechts .......................................................47 III. Schärfere Wirkung als Geltungsvorrang...............................................47

§ 4 Konsequenzen und Reichweite......................................................48 A. Einzelheiten zum Anwendungsvorrang .........................................................48 I. Verhältnis zur unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit ..................48 II. Voraussetzungen des Anwendungsvorrangs ........................................49 1. Wirksamkeit...................................................................................49 2. Unmittelbare Anwendbarkeit.........................................................50 3. Direkte oder indirekte Kollision ....................................................50 III. Wirkungsweise des Anwendungsvorrangs ...........................................50 1. Umfassend .....................................................................................50 2. Bei bestandskräftigen Verwaltungsakten.......................................51 3. Ohne Lex-posterior-Regel .............................................................52 4. Verpflichtung aller staatlichen Stellen...........................................52 5. Bundespräsident.............................................................................52 B. Anwendung europäischen Rechts durch Behörden und Gerichte..................53 I. Nachrangigkeit gegenüber europarechtskonformer Auslegung............53 II. Verwerfungskompetenz........................................................................54 1. Gerichte .........................................................................................54 2. Verwaltung ....................................................................................55 a) Verwerfung nationaler Normen.................................................55 b) Verwerfung unionsrechtlicher Normen .....................................56 III. Eingeschränkte Verwerfungskompetenz bei Umsetzungsakten ...........56 1. Unionsvertrag und Verordnungen..................................................56

XVIII

Inhaltsverzeichnis

2. Richtlinien ..................................................................................... 57 a) Fehlender Umsetzungspielraum................................................ 57 b) Vorhandener Umsetzungsspielraum.......................................... 58 3. Intergouvernementale Beschlüsse.................................................. 58 IV. Erlass einstweiliger Anordnungen........................................................ 58 1. Bei Zweifeln an der Vereinbarkeit von nationalem mit europäischem Recht....................................................................... 58 2. Bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit von europäischem Sekundärrecht ................................................................................ 59 V. Rückforderung von Subventionen und nationale Fristen ..................... 60 VI. Modifizierung des deutschen Staatshaftungsrechts .............................. 60 C. Wirkungen für den Einzelnen........................................................................ 61 I. Unmittelbare Rechte und Pflichten....................................................... 61 II. Unmittelbar wirkende Richtlinien ........................................................ 61 III. Rahmenbeschlüsse................................................................................ 62 D. Verbindlichkeit von rechtswidrigen Rechtsakten .......................................... 63

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität ................................................................... 65 § 1 Konzeption des BVerfG................................................................... 65 A. Fortgesetzte Grundtendenz auf der Basis des nationalen Demokratieprinzips ....................................................................................... 65 I. Grenzen für die weitere europäische Integration durch das BVerfG.... 65 II. Umdrehung des geläufigen Verhältnisses von europäischem und nationalem Recht.................................................................................. 66 B. Bisherige Ansätze.......................................................................................... 67 C. Fortentwicklung im Lissabon-Urteil ............................................................. 67 I. Von der Volkssouveränität abgeleitetes Europarecht als Grundlage.... 67 II. Nationalverfassungsrechtliche Ableitung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung ........................................................... 68 III. Kontrolle durch das BVerfG ................................................................ 69 IV. Von der Ultra-vires-Kontrolle zur Wahrung der nationalen Verfassungsidentität ............................................................................. 70 § 2 Fallgruppen ...................................................................................... 71 A. B. C. D. E.

Fehlende Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt ................... 71 Falsche Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt...................... 71 Überschreitung europarechtlicher Begrenzungen.......................................... 72 Antastung der nationalen Verfassungsidentität ............................................. 73 Konsequenz ................................................................................................... 73

§ 3 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG? ................... 74

Inhaltsverzeichnis

XIX

§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?...................75 A. B. C. D. E. F.

Souveränitätssicherung..................................................................................75 Rücksichtslose Interessendurchsetzung durch die EU? .................................75 Freiheitssicherung durch die EU im Strafrecht..............................................76 Eigener Charakter der EU – auch nach dem GG ...........................................76 Konsequenzen autonomer Rechtsordnung.....................................................77 Praktische Kontrolle durch den Gerichtshof der EU .....................................79

§ 5 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG...........................................................80 § 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage ............. 81 A. Offenlassen der Souveränitätsfrage? .............................................................81 B. Geteilte Souveränität durch geteilte Kompetenz?..........................................82 I. Ansatz...................................................................................................82 II. Verschränkung europäischer und nationaler Ebene..............................82 III. Offenbleiben eines Ultra-vires-Konflikts .............................................83 IV. Lösbarkeit über eine ausschließlich europäische Auslegungskompetenz..........................................................................84 V. Teilung auch der Auslegungskompetenz? ............................................84 C. Wandlung der Bedeutung der Souveränität ...................................................85 D. Antastung der Souveränität durch Kompetenzüberschreitung.......................85 § 7 Bedeutung des Übertragungsakts.................................................86 A. B. C. D. E. F. G. H. J. K.

Formale Öffnungsfunktion für das Einströmen von Europarecht..................86 Überholung der völkerrechtlichen Vorstellung auch im GG .........................87 Vorrang der Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG nur bei der Übertragung .........88 Keine Ex-post-Kontrolle................................................................................89 Keine Kompetenz-Kompetenz.......................................................................89 Rechtsfortbildung im Kompetenzbereich auch nach dem BVerfG................90 Nur eingeschränkte Einbeziehung der bisherigen Kompetenzauslegung ......91 Zeitliche Aufspaltung der Letztentscheidungskompetenz .............................92 Implantation des europäischen Rechts statt Rechtsanwendungsbefehl .........92 Entbehrlichkeit eines Kooperationsverhältnisses ..........................................93

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate .......................................................................... 93 A. Ansatz............................................................................................................93 B. Keine weitere oder allenfalls begrenzte Kompetenzübertragung ..................94 I. Verbindung zum Demokratieprinzip ....................................................94 II. Inhaltliche Komponente .......................................................................94 1. Demokratiebezogene Staatsaufgabenlehre ....................................95

XX

C.

D. E.

F.

Inhaltsverzeichnis

a) Ansatz des BVerfG ................................................................... 95 b) Grenzüberschreitender Bezug als Abgrenzungsmerkmal.......... 95 c) Mitunter effektivere europäische Sozialpolitik ......................... 96 2. Verbleiben hinreichender nationaler Kompetenzen....................... 97 Konkrete Konsequenzen für die Auslegung und Ausübung von Kompetenzvorschriften ................................................................................. 97 I. Generell ................................................................................................ 97 II. Keine permanente europäische militärische Spezialeinheit.................. 98 III. Besonders im Strafrecht ....................................................................... 98 1. Restriktive Weiterentwicklung ...................................................... 98 2. Enge Interpretation von Kompetenzvorschriften........................... 99 Uneinheitliche Anwendung als europarechtswidrige Konsequenz................ 99 Notwendige Beteiligungsrechte der deutschen Gesetzgebungsorgane........ 100 I. In „demokratiesensiblen“ Bereichen .................................................. 100 II. Nicht generelle Mitwirkung ............................................................... 101 III. Aufgabenbegründete Mitwirkung....................................................... 101 IV. Vertragsänderungen und -arrondierungen .......................................... 102 1. Ansatz des BVerfG...................................................................... 102 2. Erforderliche Restriktion für die Flexibilitätsklausel................... 103 V. Abstimmungsbedingte Mitwirkung.................................................... 104 VI. Nationale Begleitgesetzgebung .......................................................... 104 Gesamtbild .................................................................................................. 105

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? ....................... 105 A. Grundansatz des BVerfG............................................................................. 105 B. Durchbrechung der Wahlgleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments ................................................................................................... 106 I. Grundsatz der degressiven Proportionalität........................................ 106 II. Rückgriff auf den EGMR ................................................................... 106 III. Keine Absicherung des gleichen Zählwerts der Stimmen .................. 107 IV. Notwendig flexible Einbettung des Wahlsystems in das jeweilige politische System................................................................................ 107 V. Ausdruck der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge.............................................................................................. 108 VI. Vergleich mit den USA ...................................................................... 109 C. Repräsentationsdefizite ............................................................................... 110 D. Unauflösbares Dilemma .............................................................................. 111 I. Das Lissabon-Urteil als Endstation .................................................... 111 II. Fortgang nach Art. 23 Abs. 1 GG....................................................... 111 III. Art. 79 Abs. 3 GG als aktuelle Bremse?............................................. 112 E. Keine Überwindung durch die Unionsbürgerschaft .................................... 112 F. Kompensation?............................................................................................ 113 G. Gesamtbild .................................................................................................. 114

Inhaltsverzeichnis

XXI

Kapitel 4 Auslegung ...................................................................117 § 1 Bedeutung ......................................................................................117 A. Allgemeines.................................................................................................117 B. Bedeutung für die Unionsorgane .................................................................117 C. Bedeutung für die nationalen Gerichte und Behörden.................................118 I. Hohe praktische Relevanz ..................................................................118 II. Behördliche Auslegung ......................................................................118 III. Gerichtliche Auslegung ......................................................................119 D. Besonderheiten des Unionsrechts ................................................................119 I. Anwendbarkeit der auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten Grundsätze..........................................................................................119 II. Übernahme der im nationalen Recht entwickelten Grundsätze ..........120 III. Auslegung von unionsrechtlichen Vorschriften im Einzelnen ...........121 § 2 Wortlaut ..........................................................................................122 A. Ausgangspunkt ............................................................................................122 B. Probleme der Verständnisermittlung und Überwindung .............................122 I. Probleme der Sprachendiversität ........................................................122 II. Probleme aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur ..........................123 C. Bedeutung der grammatikalischen Auslegung im Kontext der dargestellten Grenzen ..................................................................................124 I. Sprachvergleich ..................................................................................124 II. Wertigkeit gegenüber anderen Methoden...........................................125 III. Gesamtbild..........................................................................................126 § 3 Entstehungsgeschichte ................................................................127 A. Methodik .....................................................................................................127 B. Quellen ........................................................................................................127 I. Primärrecht .........................................................................................128 II. Sekundärrecht .....................................................................................128 III. Grenzen und Probleme .......................................................................129 1. Besonderer Entstehungsprozess...................................................129 2. Notwendige Dynamik ..................................................................129 3. Begründungserwägungen.............................................................130 4. Nationale Vorbilder .....................................................................130 5. Vertragskonformität.....................................................................131 6. Insgesamt geringer Stellenwert....................................................131

XXII

Inhaltsverzeichnis

§ 4 Systematik...................................................................................... 132 A. Bedeutende Rolle und Bezüge..................................................................... 132 B. Ausrichtung auf das Gesamtsystem............................................................. 133 C. Methodik der systematischen Auslegung .................................................... 134 I. Allgemeines........................................................................................ 134 II. Bedeutung von Abschnitten ............................................................... 134 III. Relevanz von Zielen ........................................................................... 135 IV. Unverbindliche Rechtsakte................................................................. 135 V. Bezug auf nationales Recht ................................................................ 136 D. Vertragskonforme Auslegung ..................................................................... 137 § 5 Sinn und Zweck ............................................................................. 138 A. B. C. D. E.

Herausragende Bedeutung........................................................................... 138 Methode....................................................................................................... 139 Vorgehen im Rahmen des Sekundärrechts .................................................. 139 Verhältnis zur systematischen Auslegungsmethode.................................... 140 Grenzen ....................................................................................................... 141

§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile ...................................... 141 A. Verständnis und Entwicklung...................................................................... 141 B. Methode und Grenzen ................................................................................. 143 I. Praktischer Ansatz.............................................................................. 143 II. Spannungsverhältnis zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung............................................................................ 143 1. Begrenzende Wirkung: Anspruch und Wirklichkeit.................... 143 2. Europarechtliche Unabdingbarkeit des effet utile........................ 144 C. Unabdingbarer Einfluss auf den Rechtsschutz ............................................ 146 D. Vorrang des Europarechts und Lückenfüllung durch nationales Recht....... 146 § 7 Europarechtskonforme Auslegung ............................................. 147

Kapitel 5 Geltungsreichweite.................................................... 149 § 1 Räumlicher Geltungsbereich........................................................ 149 A. Allgemeines................................................................................................. 149 I. Ansatz................................................................................................. 149 II. Landgebiete ........................................................................................ 151 III. Gewässer ............................................................................................ 151 1. Hoheitsgewässer .......................................................................... 151 2. Ausschließliche Wirtschaftszone................................................. 152

Inhaltsverzeichnis

B.

C.

D. E.

XXIII

3. Änderung der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten.......................153 IV. Luftraum.............................................................................................154 Sonderregelungen ........................................................................................154 I. Überseegebiete ...................................................................................154 1. Bestandteile der Union.................................................................154 2. Assoziierte Überseegebiete..........................................................155 3. Statusveränderungen....................................................................156 II. Mikrostaaten .......................................................................................156 III. Autonome Gebiete..............................................................................157 IV. Sonderregelungen ...............................................................................157 1. Dänemark.....................................................................................157 2. Großbritannien.............................................................................158 Auswirkungen von Gebietsveränderungen..................................................159 I. Beitritt.................................................................................................159 II. Austritt................................................................................................159 III. Gebietsveränderungen von Mitgliedstaaten........................................160 1. Einfluss ........................................................................................160 2. Beispiel Grönland ........................................................................160 3. Beispiel DDR...............................................................................161 Zollgebiet.....................................................................................................161 Erweiterter Anwendungsbereich des Unionsrechts .....................................162 I. Extraterritoriale Wirkungen................................................................162 II. Assoziierungsabkommen....................................................................163

§ 2 Personeller Geltungsbereich........................................................165 A. Natürliche Personen.....................................................................................165 B. Juristische Personen.....................................................................................165 C. Schutz von Drittstaatsangehörigen ..............................................................166 § 3 Zeitlicher Geltungsbereich ...........................................................167 A. Primärrecht ..................................................................................................167 B. Sekundärrecht ..............................................................................................169 I. Veröffentlichung im Amtsblatt...........................................................169 II. Nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte ....................................170 III. Verordnungen .....................................................................................170 IV. Richtlinien ..........................................................................................170 1. Maßgeblichkeit der Umsetzungsfrist ...........................................170 2. Vorherige Wirkungen ..................................................................171 3. Beitritt..........................................................................................172 V. Beschlüsse ..........................................................................................172 VI. Zeitliche Unbegrenztheit ....................................................................172 C. Fortwirkung von Primär- und Sekundärrecht ..............................................173 I. Änderungen materiellen Rechts..........................................................173

XXIV

II.

Inhaltsverzeichnis

Prozessuale Änderungen .................................................................... 174 1. Maßgeblicher Zeitpunkt............................................................... 174 2. Verschlechterung der Rechtslage................................................. 175 3. Verbesserung der Rechtslage....................................................... 175

Teil II Rechtsquellen .................................................................. 177 Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen. 179 § 1 Primärrecht..................................................................................... 179 A. Bestandteile des Primärrechts...................................................................... 179 I. Geschriebene Rechtsquellen............................................................... 179 II. Ungeschriebene Rechtsquellen des Primärrechts: Rechtsgrundsätze . 180 1. Inhalt............................................................................................ 180 a) Entwicklung durch den EuGH ................................................ 181 b) Differenzierung zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ und „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“ ............ 182 c) Geltung der Rechtsgrundsätze................................................. 183 2. Funktion....................................................................................... 183 III. Gewohnheitsrecht............................................................................... 183 B. Strukturmerkmale........................................................................................ 184 C. Wirkungen des Primärrechts im nationalen Recht ...................................... 185 I. Vorrang des Unionsrechts .................................................................. 185 II. Unmittelbare Anwendbarkeit ............................................................. 186 D. Änderungen des Primärrechts...................................................................... 186 I. Förmliche Anforderungen .................................................................. 187 1. Verfahren..................................................................................... 187 2. Anwendungsbereich .................................................................... 188 II. Materielle Vorgaben........................................................................... 188 E. Folgen eines Verstoßes gegen die Vorgaben zur Vertragsänderung ........... 190 I. Nichteinhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens ............................ 190 II. „Vertragsdurchbrechungen“ in der Praxis .......................................... 191 § 2 Völkerrecht ..................................................................................... 192 A. Grundsätzliches ........................................................................................... 192 I. Völkerrechtliche Übereinkünfte ......................................................... 192 II. Wirkung völkerrechtlicher Übereinkünfte.......................................... 192 B. Vertragsschlusskompetenzen der EU .......................................................... 193 I. Zur Verfügung stehende Rechtsgrundlagen ....................................... 193 II. Wahl der richtigen Rechtsgrundlage .................................................. 194 C. Fehlerhaftigkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte ....................................... 195 D. Folgen für Maßnahmen der Union .............................................................. 196

Inhaltsverzeichnis

XXV

§ 3 Sekundärrecht................................................................................197 A. Begriff .........................................................................................................197 I. Handlungsformen ...............................................................................197 1. Art. 288 AEUV............................................................................197 2. Die einzelne Rechtshandlungen...................................................198 II. Rangordnung innerhalb des Sekundärrechts.......................................199 III. Unterscheidung nach Gesetzescharakter ............................................199 IV. Delegierte Rechtsakte .........................................................................200 V. Durchführungsakte .............................................................................200 VI. Unmittelbar vertragsgestützte Rechtsakte ..........................................200 VII. Wirkungen ..........................................................................................200 B. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ....................................202 I. Begrifflichkeit.....................................................................................202 1. Inhalt und Bedeutung...................................................................202 2. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund .....................................204 II. Verbandskompetenzen........................................................................204 III. Praktische Wirksamkeit des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ............................................................................205 C. Ermittlung der Kompetenzgrundlage...........................................................206 I. Bedeutung...........................................................................................206 II. Nähere Abgrenzung............................................................................207 1. Ansatz ..........................................................................................207 2. Rangverhältnis? ...........................................................................208 3. Ermittlung des Hauptzwecks .......................................................208 4. Doppelabstützung ........................................................................209 5. Mehrfachabstützung.....................................................................210 6. Beschränkung der Binnenmarkt-Kompetenz ...............................210 III. Weiterungen: Implied powers.............................................................212 D. Der Grundsatz der Subsidiarität...................................................................213 I. Begrifflichkeit und Bedeutung ...........................................................213 1. Bedeutung im Lissabon-Urteil des BVerfG.................................213 2. Begriffsentstehung .......................................................................214 3. Der Grundsatz der Subsidiarität im Europarecht .........................215 4. Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips ..........................................216 II. Anwendungsbereich ...........................................................................217 1. Adressaten....................................................................................217 2. Keine ausschließliche Zuständigkeit der Union...........................217 3. Maßnahmen mit transnationalem Bezug......................................218 III. Konkrete Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips...................................218 IV. Prozedurale Anwendung und gerichtliche Kontrolle: Tatsächliche Steuerungskraft des Subsidiaritätsprinzips? .......................................220 1. Prozedurale Anwendung..............................................................220 2. Klagerecht....................................................................................221

XXVI

E.

F. G.

H.

J.

Inhaltsverzeichnis

3. Verbindung zu Art. 23 GG .......................................................... 221 4. Ausschuss der Regionen .............................................................. 222 5. Flexibilitätsklausel....................................................................... 222 6. Fehlende Rechtswirkungen in der bisherigen Rechtsprechung ... 222 7. Ursachen ...................................................................................... 223 8. Ausblick....................................................................................... 224 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ...................................................... 225 I. Inhalt und Bedeutung ......................................................................... 225 1. Notwendiger Kompetenzbezug.................................................... 225 2. Beschränkung der Kompetenzausübung...................................... 226 3. Konsequenzen für die Handlungsform ........................................ 226 4. Geringstmögliche Belastung........................................................ 227 5. Anwendungsbereich auch zugunsten der Bürger......................... 227 II. Verfahrensrechtliche Vorgaben.......................................................... 229 III. Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für den EuGH ....... 230 1. Ansatz .......................................................................................... 230 2. Legitimer Zweck.......................................................................... 231 3. Geeignetheit der Maßnahme........................................................ 231 4. Erforderlichkeit der Maßnahme................................................... 232 5. Angemessenheit der Maßnahme.................................................. 233 6. Kritik............................................................................................ 233 Relevanz der Organkompetenz.................................................................... 234 Rechtsetzungsverfahren............................................................................... 235 I. Gesetzesbegriff als Ansatzpunkt ........................................................ 235 II. Ordentliche Gesetzgebungsverfahren................................................. 235 III. Besonderes Gesetzgebungsverfahren ................................................. 235 IV. Haushaltsplan ..................................................................................... 236 V. Flexibilitätsklausel.............................................................................. 236 VI. Rechtsfolgen....................................................................................... 236 Veröffentlichungspflicht.............................................................................. 237 I. Die Veröffentlichungspflicht nach Art. 297 AEUV ........................... 237 II. Zeitpunkt der Veröffentlichung .......................................................... 238 III. Veröffentlichung und Inkrafttreten..................................................... 238 IV. Möglichkeit der Kenntnisnahme ........................................................ 239 V. Rückwirkung ...................................................................................... 239 VI. Folgen fehlender Veröffentlichung .................................................... 240 Begründungspflicht ..................................................................................... 240

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen ............................................... 241 A. Mehrfaches Auftreten.................................................................................. 241 I. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ........................................................... 241 II. Kompetenzbestimmungen .................................................................. 241 III. Zugang zum Gerichtshof der EU........................................................ 242

Inhaltsverzeichnis

XXVII

B. Unterschiedliche Definitionen der Handlungsformen im Hinblick auf den Rechtsschutz? .......................................................................................243 C. Abgrenzung .................................................................................................244 D. Stufung ........................................................................................................246 I. Primär- und Sekundärrecht.................................................................246 II. Gestuftes Sekundärrecht .....................................................................247 1. Kaskadenprinzip ..........................................................................247 2. Beschlüsse ...................................................................................247 3. Rechtshandlungen außerhalb von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ...............................................................................248 III. Gleichgeordnete Rechtsakte ...............................................................248 § 5 Richterrecht....................................................................................249

Kapitel 7 Verordnungen .............................................................251 § 1 Materieller Gesetzescharakter......................................................251 A. Verortung im Gefüge des AEUV ................................................................251 I. „Europäisches Gesetz“ .......................................................................251 II. Gesetzgebungsakte als verfahrensbezogene Kategorie ......................251 III. Materielle Fundierung ........................................................................252 B. Abgrenzung zu Beschlüssen: allgemeine Geltung.......................................252 I. Keine Einzelsachverhalte ...................................................................252 II. Objektives Normprogramm................................................................253 III. Offenheit für künftige Sachverhalte ...................................................253 IV. Zuschnitt auf die Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG?...............254 V. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse ................................................255 C. Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen: allgemeine Verbindlichkeit auch für den Einzelnen ......................................................255 I. Abgrenzung zu den Richtlinien ..........................................................255 1. Verbindlichkeit auch von Form und Mitteln................................255 2. Umfassende unmittelbare Geltung...............................................256 3. Horizontale Drittwirkung.............................................................256 II. Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen: personenunabhängige Verbindlichkeit ...............................................257 III. Abgrenzung zu unverbindlichen Rechtsakten ....................................257 § 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung .............................................258 A. Reichweite ...................................................................................................258 B. Kein nationales Parallelrecht .......................................................................259 I. Ausschließlichkeitsstellung der Verordnung ......................................259 II. Widersprechendes nationales Recht ...................................................259

XXVIII

Inhaltsverzeichnis

III. Intransparenz bei bloßem Parallelrecht .............................................. 260 IV. Ausfüllung von Spielräumen .............................................................. 260 V. Mitgliedstaatliche Änderungsverpflichtungen.................................... 260 1. Verbindliche Bestimmungen ....................................................... 260 2. Konkrete Ermächtigung............................................................... 261 3. Dynamische Verweisungen ......................................................... 261 C. Verbindung mit nationaler Gesetzgebung ................................................... 261 I. Notwendiges Zusammenspiel............................................................. 261 II. Eröffnung in der (hinkenden) Verordnung ......................................... 262 III. Rahmensetzende Verordnungen ......................................................... 263 D. Notwendigkeit vollständiger Veröffentlichung ........................................... 263 I. Nichtveröffentlichung eines Anhangs ................................................ 263 II. Heilung durch Veröffentlichung einer nationalen Regelung? ............ 265 III. Rechtsfolgen....................................................................................... 265

Kapitel 8 Richtlinien................................................................... 269 § 1 Wirkungsweise von Richtlinien.................................................... 269 A. Abgrenzung zu Verordnungen und Beschlüssen ......................................... 269 B. Grundsätzliche Zweistufigkeit..................................................................... 270 C. Detaillierte Vorgaben in der Praxis ............................................................. 271 I. Maßnahmenvorgaben ......................................................................... 271 II. Detailregelungen ................................................................................ 272 III. Ziel als zu erreichendes Ergebnis ....................................................... 272 D. Rahmenrichtlinien ....................................................................................... 273 § 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien.................... 274 A. Ansatz.......................................................................................................... 274 I. Zielverwirklichung ............................................................................. 274 II. Begrenzte nationale Wahlfreiheit ....................................................... 275 III. Verpflichtung aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ....... 276 B. Strukturelle Deckungsgleichheit ................................................................. 277 C. Zweifelsfreie Verbindlichkeit...................................................................... 278 I. Rechtsvorschriften und -sätze............................................................. 278 II. Verwaltungspraxis.............................................................................. 278 III. Verwaltungsvorschriften .................................................................... 279 IV. Verwaltungsvereinbarungen und Selbstverpflichtungen .................... 280 1. Vereinbarkeit mit staatlicher Richtlinienumsetzung.................... 280 a) Rechtliche Eckpunkte.............................................................. 280 b) Staatliche Beteiligung ............................................................. 281 c) Staatliche Anerkennung .......................................................... 282 d) Einpassung in die Dogmatik ................................................... 282 2. Inhaltliche Anforderungen........................................................... 283

Inhaltsverzeichnis

XXIX

a) Das Problem der Verbindlichkeit ............................................283 b) Das Problem der individuellen Einforderbarkeit.....................284 D. Leichte Erkennbarkeit und hinreichende Bestimmtheit...............................285 I. Grundlagen .........................................................................................285 II. Rückwirkung ......................................................................................285 III. Sicherungsfunktion.............................................................................285 IV. Unzulänglichkeit unmittelbarer Wirkung ...........................................285 V. Gleichrangigkeit .................................................................................286 VI. „Publizität, Klarheit und Bestimmtheit“.............................................286 VII. Einschnitte in nationale Regelungsstrukturen.....................................286 VIII. Möglichkeiten und Grenzen überschießender Umsetzung .................287 1. Ermittlung des nationalen Spielraums .........................................287 2. Notwendige Unterscheidbarkeit...................................................288 3. Rückwirkung auf das nationale Recht .........................................289 IX. Rechtliche Unschärfen........................................................................289 1. Problematik..................................................................................289 2. Bedeutung des Richtlinienzwecks ...............................................290 3. Notwendige Rechtssicherheit.......................................................291 X. Verweisungen .....................................................................................292 § 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung .................292 A. Maßgeblichkeit nationalen Rechts...............................................................292 B. Richtlinienkonforme Auslegung..................................................................293 I. Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung .........................................293 II. Kein Umsetzungsersatz ......................................................................293 III. Nur mittelbare Belastung Privater ......................................................294 IV. Reichweite ..........................................................................................294 1. Abhängigkeit von der europarechtlichen Prägung.......................294 2. Konflikte mit nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben..............295 3. Konsequenzen des Vorrangs des Europarechts............................295 4. Begrenzte Dominanz nationaler Auslegungsvorgaben ................296 5. Kein Übergreifen in Nachbarbereiche .........................................296 6. Keine Vorauswirkungen ..............................................................297 V. Weiterungen durch Primärrecht: Die Öffnungsfunktion der Richtlinie ............................................................................................297 1. Abgrenzung von primärrechtlichen Einflüssen: europarechtskonforme Auslegung ...............................................297 2. Zur Abhängigkeit vom Ablauf einer Umsetzungsfrist.................298 3. Bezug auf frühere Richtlinie........................................................298 VI. Abfolge...............................................................................................298 1. Richtlinienwortlaut, -systematik und -zweck...............................298 2. Wortlaut und Systematik am Beispiel der TariftreueEntscheidung Rüffert....................................................................299

XXX

Inhaltsverzeichnis

a) Der Wortlaut der Entsenderichtlinie als Ausgangspunkt ........ 299 b) Einbeziehung der Systematik .................................................. 301 3. Wortlaut und Zweck .................................................................... 302 a) Aufladung durch hohe Schutzstandards .................................. 302 b) Eindeutiger Wortlaut als Grenze ............................................. 303 c) Überlagerung des Wortlauts bei nationalem Recht ................. 304 VII. Einfluss der Grundfreiheiten .............................................................. 305 VIII. Verpflichtungen Privater .................................................................... 306 IX. Richtlinienkonforme Rechtsfortbildung – Auslegung contra legem? ................................................................................................ 309 1. Abgrenzung zur negativen unmittelbaren Anwendung zwischen Privaten ........................................................................ 309 2. Auslegung jenseits des Wortlauts ................................................ 310 3. Kein Judizieren contra legem ...................................................... 310 4. Abhängigkeit von nationalen Rechtsstandards ............................ 310 5. Keine Abweichung vom Wortlaut einer Richtlinie...................... 311 6. Nichtanwendung nationalen Rechts – Grund und Folge ............. 312 a) Annahme einer planwidrigen Regelungslücke........................ 312 b) Objektive Betrachtung?........................................................... 313 c) Abhängigkeit vom nationalen Gesetzgeber............................. 313 d) Parallelität und Divergenz zur unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie ........................................................................ 313 7. Vollständige Nichtanwendung einer Norm ................................. 314 8. Vorliegen einer unmittelbaren Richtlinienwirkung ..................... 314 9. Hinreichende Erkennbarkeit der Rechtsfolgen ............................ 315 10. Gesamtbewertung ........................................................................ 316 § 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien ........................................ 316 A. Ansatz.......................................................................................................... 316 I. Treu und Glauben............................................................................... 316 II. Effet utile............................................................................................ 317 III. Abgleich mit Verordnungen ............................................................... 318 IV. Rechtssicherheit.................................................................................. 318 V. Umsetzungserfordernis....................................................................... 319 VI. Unterschied zu den Grundfreiheiten................................................... 319 VII. Möglichkeit von Alternativregelungen............................................... 319 VIII. Genehmigungspflichtige technische Regelwerke............................... 319 B. Versäumen der Umsetzungsfrist.................................................................. 320 I. Keine spezifischen innerstaatlichen Maßnahmen............................... 320 II. Ausnahmeregelungen und Wahlmöglichkeiten.................................. 320 III. Verknüpfung mit inhaltlichen Anforderungen ................................... 321 C. Inhaltliche Anforderungen........................................................................... 321 I. Grundanforderungen .......................................................................... 321

Inhaltsverzeichnis

II.

XXXI

Bei Ausgestaltung und Einschränkung von Befreiungstatbeständen.......................................................................322 III. Lediglich klare und eindeutige Ziele ..................................................323 D. Notwendige Staatsbezogenheit von Pflichten..............................................324 I. Keine unmittelbaren Pflichten für den Bürger....................................324 1. Dazwischentreten staatlicher Stellen als Grundansatz .................324 2. Keine Strafbarkeit und horizontale Drittwirkung ........................324 3. Wechselbezügliche Rechte und Pflichten ....................................325 4. Horizontale Drittwirkung.............................................................326 a) Relevanz..................................................................................326 b) Parallelität zu Verordnungen? .................................................326 c) Hohes Schutzniveau ................................................................327 d) Richtlinienkonforme Auslegung .............................................327 e) Widerspruch zum Ansatz der unmittelbaren Wirkung ............327 f) Rechtsunsicherheit ..................................................................328 II. Staatsvermittelte individuelle Pflichten ..............................................328 III. Ausschluss bei unmittelbarem Zusammenhang zwischen privatem Recht und staatlichem Tun ..................................................329 1. Urteil Wells ..................................................................................329 2. Fall Arcor.....................................................................................330 3. Gleichwohl bestehende Staatsvermitteltheit ................................330 4. Weiterung parallel zu den Grundfreiheiten..................................331 a) Notwendige Verpflichtung Privater zur Zielerreichung ..........331 b) Verbraucherschutz und Arbeitsrecht .......................................332 c) Defizite richtlinienkonformer Auslegung................................332 5. Rolle der Gerichte........................................................................333 IV. Subjektives Recht als Folge................................................................334 1. Rechtsprechungstendenz..............................................................334 2. Abgleich mit den Ansätzen für eine unmittelbare Wirkung ........334 3. Bedeutung im Kontext der Richtlinie ..........................................335 4. Ablösung von der Klagebefugnis.................................................335 5. Effektive Durchsetzungsmöglichkeit...........................................336 6. Prägung der Schutznormtheorie...................................................336 7. Fristen ..........................................................................................337 V. Allgemeiner Anwendungsvorrang......................................................338 1. Reichweite ...................................................................................338 2. Ausdruck von Treu und Glauben.................................................338 3. Europäisches Integrationsprogramm und Effektivität .................339 4. Prüfung nationaler Rechtsetzung und Verwaltung ......................339 5. Nicht richtlinien-, aber europarechtskonforme Auslegung ..........340 6. Verwerfungspflicht der Verwaltung ............................................340

XXXII

Inhaltsverzeichnis

§ 5 Staatshaftung bei Richtlinien ....................................................... 342 A. Notwendige Individualbegünstigung........................................................... 342 B. Evident unzureichende Richtlinienumsetzung ............................................ 342 § 6 Vorwirkung von Richtlinien? ........................................................ 343 A. Abgrenzung zum Frustrationsverbot ........................................................... 343 B. Aus Unionsrecht .......................................................................................... 344 I. Für die einzelnen Richtlinienbestimmungen nach Ablauf der Umsetzungsfrist................................................................ 344 1. Begrenzter Gehalt des klassischen Urteils Kolpinghuis Nijmegen ................................................................. 344 2. Notwendiges Umsetzungsrecht.................................................... 345 3. Weiterungen aus einer unmittelbaren Wirkung? ......................... 345 4. Belastung durch Interpretation?................................................... 346 II. Erforderliche Realisierbarkeit von Zielen .......................................... 346 1. Keine Vereitelung der Umsetzungspflicht................................... 346 2. Verbindlichkeit von Zielen .......................................................... 347 3. Folgerungen für die Interpretation nationaler Bestimmungen ..... 347 4. Akzessorietät der Loyalitätspflicht .............................................. 347 III. Weiterungen aus dem effet utile......................................................... 348 C. Weiter gehend aus Verfassungsrecht? ......................................................... 349 D. Im Fall abgeschlossener Umsetzung ........................................................... 350 E. Im Falle ausstehender Umsetzung............................................................... 350 F. Richtlinienumsetzung durch Judikative?..................................................... 351 G. Vorlage zum Vorabentscheidungsverfahren vor Ablauf der Umsetzungsfrist? ......................................................................................... 351 H. Höchstens Vorwirkung von Primärrecht ..................................................... 352 I. Abgrenzung ........................................................................................ 352 II. Vorgelagerter Unionsrechtsbezug ...................................................... 353 1. Urteile Mangold und Navarro ..................................................... 353 2. Handeln des nationalen Gesetzgebers im Richtlinienbereich als Grundlage............................................................................... 353 3. Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV als Grundlagen.. 354 III. Maßgeblichkeit einer Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung........ 354 IV. Vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung? .................................. 355 J. Konkrete Konsequenzen am Beispiel der AbfRRL..................................... 355 I. Relevanz ............................................................................................. 355 II. Wahrung der Zielverwirklichung ....................................................... 356 1. Allgemein .................................................................................... 356 2. Konkretisierende Regelungen...................................................... 356 III. Bedeutung für die Auslegung............................................................. 357

Inhaltsverzeichnis

XXXIII

§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien...............358 A. Bedeutung subjektiver Rechte .....................................................................358 B. Europarechtliche Bestimmung.....................................................................359 I. Dominanz des Richtlinienzwecks.......................................................359 II. Tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit als zusätzliches Kriterium? .................................................................360 C. Auswirkungen auf den nationalen Rechtsschutz .........................................360 I. Schutznormtheorie..............................................................................360 II. Überwiegend Verwaltungsprozesse....................................................361 III. Ordentliche Gerichtsbarkeit................................................................361 IV. Unmittelbare Richtlinienwirkungen ...................................................361 V. Abwehr nationaler richtlinienwidriger Rechtshandlungen .................362 VI. Richtlinienabwehr...............................................................................362 VII. Integration ins nationale Rechtsschutzsystem ....................................362

Kapitel 9 Beschlüsse ..................................................................365 § 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen.........................................365 A. Adressatenbezogene und adressatenunabhängige Beschlüsse .....................365 I. Neufassung durch den Vertrag von Lissabon .....................................365 II. Adressatenbezogene Beschlüsse.........................................................367 III. Adressatenunabhängige Beschlüsse ...................................................367 B. Beschlüsse als Rechtsakte ...........................................................................368 I. Beschlüsse als Gesetzgebungsakte .....................................................368 II. Wesentlichkeitstheorie........................................................................369 III. Beschlüsse ohne Gesetzescharakter....................................................370 IV. Befugnisübertragung an die Kommission...........................................371 V. Durchführungsbefugnisse an die Kommission ...................................371 VI. Handlungsformenwahl........................................................................372 VII. Verbindung zu den Rechtsschutzmöglichkeiten zum Gerichtshof der EU.............................................................................372 1. Loslösung von der individuellen Nichtigkeitsklage.....................372 2. Spezifische Verbindung zur Untätigkeitsklage? ..........................373 VIII. Fazit ....................................................................................................374 § 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS ..........................374 A. GASP...........................................................................................................375 I. Beschlüsse als grundsätzliche Handlungsform...................................375 II. Besonderheiten ...................................................................................376 1. Grundsätzliche Erforderlichkeit der Einstimmigkeit ...................376 2. Ausschluss von Gesetzgebungsakten...........................................376 3. Fehlende Justiziabilität ................................................................377

XXXIV

Inhaltsverzeichnis

B. PJZS ............................................................................................................ 378 C. Unmittelbare Wirkung und Vorrang............................................................ 379 I. Anwendung auf Beschlüsse................................................................ 379 II. PJZS ................................................................................................... 379 III. Bedenken im Bereich der GASP ........................................................ 379 § 3 Adressatenbezogene Beschlüsse ............................................... 381 A. Einordnung .................................................................................................. 381 I. Anknüpfungspunkte ........................................................................... 381 1. Bezüge zu Verordnungen und Richtlinien................................... 381 2. Einzelfallbezug ............................................................................ 382 a) Wortlaut .................................................................................. 382 b) Bisheriger prozessrechtlicher Ansatz ...................................... 382 c) Entfallen durch den Vertrag von Lissabon.............................. 383 3. Praxis ........................................................................................... 384 4. Weitere Ausprägungen ................................................................ 384 II. Individualisierbarkeit.......................................................................... 385 1. Individualgerichtete und staatengerichtete Beschlüsse................ 385 a) Abgrenzung............................................................................. 385 b) Personengerichtete Beschlüsse................................................ 386 c) Staatengerichtete Beschlüsse................................................... 387 2. Anhaltspunkte.............................................................................. 388 B. Verbindlichkeit............................................................................................ 389 I. Kriterien ............................................................................................. 389 II. Folgerungen für Einzelfälle................................................................ 391 1. Zusagen........................................................................................ 391 2. Handlungen in einem Verfahren.................................................. 392 III. Rücknahme......................................................................................... 393 C. Abgestufte Wirkung .................................................................................... 394 I. Auf direkte Wirkung angelegte Beschlüsse (Entscheidungen)........... 394 1. An Personen................................................................................. 394 2. An Mitgliedstaaten ...................................................................... 395 3. Nebenbestimmungen ................................................................... 395 II. Umsetzungsbedürftige staatengerichtete Beschlüsse (Entscheidungen)................................................................................ 396 1. Abgrenzung ................................................................................. 396 2. Vergleich mit Richtlinien ............................................................ 396 3. Unmittelbare Wirkung ................................................................. 397 a) Ausdruck des effet utile .......................................................... 397 b) Klare und eindeutige Verpflichtungen .................................... 397 c) Keine Vorwirkung................................................................... 397 d) Ausnahmeoptionen.................................................................. 398 e) Keine Verpflichtung Privater .................................................. 398

Inhaltsverzeichnis

XXXV

D. Rechtsschutz ................................................................................................399 I. Auf direkte Wirkung angelegte adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)................................................................................399 1. Ansatz nach Art. 263 AEUV .......................................................399 2. Antidumpingverfahren.................................................................399 3. Handlungsformunabhängigkeit....................................................401 II. Bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen)...............402 1. Mitgliedstaaten ............................................................................402 2. Privatpersonen .............................................................................402 a) Auf europäischer Ebene ..........................................................402 b) Auf nationaler Ebene...............................................................403 aa) Ansatz...............................................................................403 bb) Anfechtung nationaler Rechtsakte....................................403 cc) Einforderung nationaler Umsetzungsakte.........................404 § 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse..........................................404 A. Anerkennung im Vertrag von Lissabon.......................................................404 B. Ausprägungen in den Verträgen ..................................................................405 I. Beschlüsse des Europäischen Rates....................................................405 1. GASP ...........................................................................................406 2. Institutionelle Fragen ...................................................................406 3. Änderung der Verträge ................................................................406 4. Erweiterung von Kompetenzen....................................................407 5. Ernennungen ................................................................................407 II. Beschlüsse des Rates ..........................................................................407 1. GASP ...........................................................................................407 2. Beschlüsse zur Annahme völkerrechtlicher Verträge ..................407 3. Ernennungen ................................................................................408 4. Programme...................................................................................408 5. Wahrnehmung von Kompetenzen................................................409 6. Aufhebung von Vertragsbestimmungen ......................................410 7. Beschlüsse im organisatorischen Bereich ....................................410 III. Nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte .......................410 1. Kein numerus clausus der Rechtsakte..........................................410 2. Beispiele ......................................................................................411 a) Geschäftsordnungen und interinstitutionelle Vereinbarungen .......................................................................411 b) Anweisungen, Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen .................................................................411 c) Selbstverpflichtungen..............................................................411 d) Entschließungen, Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen .....................................................................411

XXXVI

Inhaltsverzeichnis

e) Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten.................................................................. 411 f) Völkerrechtliche Abkommen .................................................. 412 3. Rechtsschutz ................................................................................ 412 § 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen............................... 412 A. Einordnung .................................................................................................. 412 B. Kennzeichen in Abgrenzung zu anderen Handlungsformen ....................... 414 I. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)............................ 414 II. Nähe zur Verordnung durch Adressatenunabhängigkeit .................... 415 III. Folgen vor allem für Ernennungen..................................................... 416 IV. Programme durch Beschluss .............................................................. 416 1. Rahmen- und Aktionsprogramme................................................ 417 2. Förderprogramme ........................................................................ 417 V. Annahme völkerrechtlicher Verträge ................................................. 418 C. Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten ...................................................................................... 418 I. Uneigentliche Ratsbeschlüsse?........................................................... 418 II. Eigenständige völkerrechtliche Handlungen? .................................... 419 III. Teil des europäischen Rechtssystems................................................. 420 IV. Anfechtungsmöglichkeiten................................................................. 421 D. Beschlüsse im Rahmen der PJZS ................................................................ 421 E. Bindungswirkung ........................................................................................ 422 F. Abgrenzung zu bloßen Geschäftsordnungen und interinstitutionellen Vereinbarungen ........................................................... 423 G. Berechtigung Einzelner ............................................................................... 424 H. Verpflichtung europäischer Organe............................................................. 425 J. Verpflichtung der Mitgliedstaaten............................................................... 426 K. Abgeleitete Berechtigung von Unionsbürgern gegenüber den Mitgliedstaaten.................................................................... 427 L. Besondere Voraussetzungen für die Wirksamkeit....................................... 428 I. Veröffentlichung ................................................................................ 428 1. Allgemeine Publikationspflicht für adressatenunabhängige Beschlüsse.............................................. 428 2. Ad-hoc-Wirksamkeit bisheriger Beschlüsse................................ 429 II. Begründungspflicht ............................................................................ 430 1. Gewandelter Ansatz..................................................................... 430 2. Ausmaß........................................................................................ 431 M. Gerichtliche Kontrolle ................................................................................. 431 N. Individuelle Rechtsschutzmöglichkeiten ..................................................... 432 I. Nichtigkeitsklage................................................................................ 432 1. Fehlende Personenbezogenheit.................................................... 432 2. Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen?........... 433

Inhaltsverzeichnis

XXXVII

3. Unmittelbare und individuelle Betroffenheit ...............................433 4. Ernennungen von Mitbewerbern..................................................434 II. Vorabentscheidungsverfahren ............................................................434 III. Inzidentkontrolle.................................................................................435 IV. (Teilweise) Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Beschlusses......436

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte.................................................439 § 1 Empfehlungen und Stellungnahmen ...........................................439 A. Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen...........................................439 B. Rechtswirkungen .........................................................................................441 I. Für sich selbst nicht durchsetzungsfähig ............................................441 II. Als interpretierender Teil verbindlicher Rechtsakte ...........................441 III. Vertrauen und tatsächliche Anwendung .............................................442 1. Vertrauensschutz und Gleichheitssatz als Ansatzpunkte .............442 2. Judikatur für den EGKS...............................................................442 3. Übertragung .................................................................................442 4. Maßgebliche Umstände ...............................................................443 a) Vorläufigkeit ...........................................................................443 b) Aufbau auf eigenen Grundlagen der Kommission ..................443 c) Adressierung ...........................................................................443 5. Auswirkungen auf ein Vertragsverletzungsverfahren? ................444 6. Gleichheitssatz.............................................................................444 IV. Kraft konkreter normativer Zuweisung ..............................................445 V. Allgemeine Loyalitätspflicht ..............................................................445 VI. Konsequenzen abgeleiteter Verbindlichkeit .......................................446 C. Rechtsschutz ................................................................................................446 § 2 Numerus clausus der Rechtsformen?.........................................447 A. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ................................................447 B. Festlegung der Handlungsmittel in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)?...........448 I. Abschließende Aufzählung?...............................................................448 II. Effektive Verwirklichung von Unionszielen ......................................449 III. Verbindung von Aufgabenerledigung und Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)............................................................450 IV. Relativierung der Geltungskraft .........................................................450 V. Effektivitätsbeurteilung aus Sicht der europäischen Organe ..............451 C. Systematik der „sonstigen“ Handlungsformen ............................................452 I. Ungekennzeichnete Rechtsakte? ........................................................452 II. Kooperatives Unionsrecht?.................................................................452 III. Atypische Handlungsformen? ............................................................453

XXXVIII

Inhaltsverzeichnis

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien ............................. 453 A. Bedeutung und Funktion ............................................................................. 453 I. Hauptanwendungsfelder ..................................................................... 453 II. Begrenzte rechtliche Wirkung ............................................................ 454 III. Vereinheitlichungs- und Sicherungsfunktion ..................................... 455 IV. Instrument präventiver Steuerung ...................................................... 455 V. Ergänzende Funktion.......................................................................... 456 B. Zur Notwendigkeit einer Kompetenzgrundlage .......................................... 457 I. Offenheit der Handlungsmittel und Organisationsgewalt .................. 457 II. Bedürfnis nach Vereinheitlichung und nationaler Verwaltungsvollzug............................................................................ 457 III. Allgemeine Weisungsbefugnis der Kommission?.............................. 458 IV. Rechtssicherheit.................................................................................. 459 V. Notwendige Mitwirkung .................................................................... 459 C. Nur abgeleitete Bindungswirkung ............................................................... 460 D. Selbstbindung und ihre Begrenzung............................................................ 460 I. Vergleich mit Verwaltungsvorschriften ............................................. 460 II. Gleichheitssatz.................................................................................... 461 1. Ausgangspunkt ............................................................................ 461 2. Vorreiterrolle des Beamtenrechts ................................................ 461 3. Beihilfenverbot ............................................................................ 462 4. Kartellrecht .................................................................................. 462 III. Vertrauensschutz ................................................................................ 463 1. Genereller Ansatz ........................................................................ 463 2. Begrenzung von Sanktionen für Wettbewerbsverstöße ............... 464 a) Mögliche Annahme der Wettbewerbskonformität in einer Bekanntmachung........................................................ 464 b) Wandel der Rechtsprechung.................................................... 464 c) Generelle Modifizierbarkeit der Bußgeldpraxis...................... 464 aa) Großzügiger Ansatz der Gerichtshof der EU.................... 464 bb) Bedenken gegen einen durch eigene Nachforschungsund Beratungspflichten aufgeweichten Vertrauensschutz .............................................................. 465 3. Beihilferecht ................................................................................ 466 a) Verhaltenskodices als Anknüpfungspunkt .............................. 466 b) Vertrauensschutz für die Mitgliedstaaten................................ 466 c) Kein Ausschluss eines Vertragsverletzungsverfahrens ........... 467 4. Sonderfallvorbehalt ..................................................................... 467 IV. Keine Selbstbindung im Unrecht........................................................ 468 E. Notwendige Rechtswahrung........................................................................ 468 F. Leichte Änderbarkeit................................................................................... 469 I. Grundsätzliche Abweichungsbefugnis ............................................... 469 II. Grenzen .............................................................................................. 469

Inhaltsverzeichnis

XXXIX

III. Mitwirkung der Mitgliedstaaten .........................................................469 G. Bedeutung für nationale Stellen...................................................................470 I. Grundsätzlich nur faktische Bindung .................................................470 II. Bindung durch den Gleichheitssatz ....................................................471 III. Bindung durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit? ............471 IV. Starke Bindungswirkungen im Kartellrecht .......................................472 V. Verbindlichkeitserkärung durch die Mitgliedstaaten? ........................472 H. Klagemöglichkeiten.....................................................................................473 I. Gegen erläuternde und konkretisierende Mitteilungen.......................473 II. Gegen festlegende Mitteilungen .........................................................474 III. Indirekt ...............................................................................................475 § 4 Innerdienstliche Richtlinien..........................................................476 A. Einordnung und Auftreten ...........................................................................476 B. Merkmale.....................................................................................................477 I. Keine explizit vorgesehenen Durchführungsbestimmungen ..............477 II. Abgrenzung zu bloßen Empfehlungen ...............................................478 III. Vergleich mit unmittelbarer Richtlinienwirkung................................478 C. Prüfungsmaßstab bei Abweichungen ..........................................................479 I. Voll- und Evidenzprüfung ..................................................................479 II. Maßgeblichkeit für das Ergebnis ........................................................479 III. Besondere Umstände ..........................................................................479 IV. Wahrung des Europarechts.................................................................480 § 5 Verwaltungspraxis.........................................................................480 A. Gleichheitssatz als Anknüpfungspunkt einer Bindungswirkung .................480 I. Grundlagen .........................................................................................480 II. Grenzen ..............................................................................................481 III. Wettbewerbsrecht ...............................................................................482 IV. Beihilferecht .......................................................................................482 B. Vertrauensschutz .........................................................................................483 § 6 Unionsrahmen................................................................................484 § 7 Erklärungen und Protokolle..........................................................484 A. Bezug auf die Auslegung.............................................................................484 B. Vertragsbezogene Protokollerklärungen......................................................485 C. Sekundärrechtsbezogene Protokollerklärungen...........................................485 I. Notwendigkeit der Rechssicherheit ....................................................485 1. Ausnahmen von dem Erfordernis der Publizität bei Unionsorganen oder Mitgliedstaaten ...........................................486 2. Ausnahmen von dem Erfordernis der Publiziät bei Privaten .......486

XL

Inhaltsverzeichnis

II. III.

Begrenzte Bindung ............................................................................. 487 Bedeutung für die Auslegung............................................................. 488 1. Notwendige Berücksichtigung..................................................... 488 2. Spezifisch bei Richtlinien ............................................................ 489 3. Abhängigkeit vom Urheber ......................................................... 490 a) Maßgebliche Bedeutung der Protokollerklärungen des Rates ................................................................................. 490 b) Entsprechung der Stimmenverteilungen bei Ratsbeschlüssen und Protokollerklärungen............................. 491 c) Protokollerklärungen des Europäischen Parlaments ............... 491 d) Protokollerklärungen der Kommission ................................... 492 e) Keine einseitigen Protokollerklärungen einzelner Mitgliedstaaten ........................................................ 493 IV. Bei der Vorbereitung eines Rechtsakts............................................... 494 § 8 Entschließungen............................................................................ 495 A. Einordnung .................................................................................................. 495 B. Ausdruck politischen Willens und fehlender Rechtscharakter .................... 495 C. Vorbereitender Charakter ............................................................................ 496 § 9 Informationen, Warnungen und Empfehlungen ......................... 496 A. Bedeutung.................................................................................................... 496 B. Vertrauensschutz ......................................................................................... 497 I. Ansatz................................................................................................. 497 II. Grenzen .............................................................................................. 497 III. Schadensersatz.................................................................................... 497 C. Auskünfte .................................................................................................... 498 § 10 Verwaltungshandeln und -unterlassen ....................................... 498 A. Äußerungen ................................................................................................. 498 B. Zusicherungen und Zusagen........................................................................ 499 I. Bedeutung........................................................................................... 499 II. Bestimmtheit ...................................................................................... 499 III. Rechtmäßigkeit der Verwaltungserklärung ........................................ 500 C. Untätigbleiben ............................................................................................. 501 I. Schweigen .......................................................................................... 501 II. Duldung.............................................................................................. 501 III. Nichtgeltendmachung eines Anspruchs.............................................. 502 § 11 Organinterne Maßnahmen, insbesondere Geschäftsordnungen..................................................................... 502

Inhaltsverzeichnis

XLI

§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen ............................................503 A. B. C. D.

Kooperatives Element als Bedingung..........................................................503 Verpflichtende Wirkung für Organe............................................................503 Auswirkungen auf Einzelne.........................................................................504 Enger Rückbezug auf das bestehende Recht ...............................................505

§ 13 Verträge ..........................................................................................505 A. Auftreten......................................................................................................505 B. Die Union als juristische Person..................................................................506 I. Die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union ..................................506 II. Maßgeblichkeit der jeweiligen mitgliedstaatlichen Rechtsordnung ...506 C. Art und Inhalt von Verträgen.......................................................................507 I. Wahl des Vertrages als Handlungsform .............................................507 II. Begrenzungen .....................................................................................508 III. Das auf privatrechtliche Verträge anzuwendende Recht ....................509 IV. Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Verträge...........................510 1. Ansatz für die Abgrenzung ..........................................................510 a) Trennung von der Frage des anzuwendenden Rechts..............510 b) Fehlende Vertragsregelungen im Unionsrecht ........................511 c) Unsichere Abgrenzungskriterien .............................................511 d) Vorgehen .................................................................................512 2. Keine genuin unionsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Verträge .......................................................................................512 3. Abgrenzung nach nationalem Recht ............................................513 4. Ausgestaltung nach nationalem Recht .........................................513 5. Rechtswahl...................................................................................514 6. Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach deutschem Recht ............514 a) Grundlage................................................................................514 b) Inhalt des öffentlich-rechtlichen Vertrages .............................515 c) Bund und Länder als Vertragsparteien ....................................515 d) Schriftform und Drittbeteiligung.............................................516 D. Vertretung der Union...................................................................................517 E. Haftung........................................................................................................517 § 14 Selbstverpflichtungen ...................................................................518 A. Stellenwert...................................................................................................518 B. Schutz darauf aufbauender Investitionen.....................................................519

XLII

Inhaltsverzeichnis

Teil III Vollzug und Haftung....................................................... 521 Kapitel 11 Vollzug des Europarechts....................................... 523 § 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug ........................................................... 523 A. Regel-Ausnahme-Verhältnis ....................................................................... 523 I. Verteilung der Vollzugskompetenzen ................................................ 523 II. Vorrang mitgliedstaatlichen Vollzugs und Subsidiarität gemeinschaftlicher Eigenverwaltung ................................................. 525 1. Keine feste Regelung................................................................... 525 2. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ................................ 527 3. Subsidiaritätsprinzip .................................................................... 527 4. Faktischer Vorrang ...................................................................... 528 III. Rechtsnatur mitgliedstaatlichen Vollzugs .......................................... 528 IV. Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs................................................. 529 B. Vollzugspflicht der Mitgliedstaaten ............................................................ 529 C. Rechtsquellen für den mitgliedstaatlichen Vollzug ..................................... 531 I. Nationales Recht als Ausgangspunkt ................................................. 531 1. Nationale Verfahrensautonomie .................................................. 531 2. Nicht Ausdruck bloßer Subsidiarität............................................ 531 3. Kein allgemeines vollzugsbezogenes Verwaltungsrecht ............. 532 4. Konsequenzen des Bundesstaates................................................ 532 5. Umfassende Verantwortung ........................................................ 533 II. Europäisierung des Verwaltungsrechts .............................................. 533 III. Maßgeblich europäische Grundprinzipien.......................................... 535 1. Vorrang des Unionsrechts............................................................ 535 2. Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit ............................................ 536 3. Einheitliche Wirkung und Anwendung des Unionsrechts ........... 537 D. Konkrete Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug ............................ 539 I. Vorrang „allgemeiner Rechtsgrundsätze“ der Union ......................... 539 II. Einzelne Ausprägungen...................................................................... 540 1. Rechtliches Gehör........................................................................ 541 2. Staatshaftung ............................................................................... 541 3. Doppelschranke ........................................................................... 542 4. Effektivitätsgebot......................................................................... 542 a) Wirksamkeitsbezogene Konzeption ........................................ 542 b) Einzelne Vorgaben für die Verwaltungsorganisation.............. 543 c) Einzelne Vorgaben für das Verwaltungsverfahren.................. 544 d) Zulässigkeit von Fristen .......................................................... 545 e) Kein nationaler Ausschluss ..................................................... 545 f) Offenere Tendenz des EuGH .................................................. 546 5. Diskriminierungsverbot und Äquivalenzprinzip.......................... 546 6. Unterschiedliche Kontrolldichte je nach Wettbewerbsrelevanz .. 548

Inhaltsverzeichnis

E.

F. G.

H.

XLIII

7. Allgemeine Grundsätze: Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit.....................................................................548 8. Rücknahme von Verwaltungsentscheidungen .............................549 a) Durchbrechung der Bestandskraft von unionsrechtswidrigen Verwaltungsentscheidungen.................549 aa) Ansatz...............................................................................549 bb) Urteil Kühne & Heitz: Aufhebung einer im Nachhinein unionsrechtswidrigen Rückforderungsentscheidung ........550 cc) Fortentwicklung................................................................552 b) Vertrauensschutz .....................................................................552 c) Ermessensausübung im Rahmen der Rücknahmeentscheidung.........................................................555 9. Zusammenfassung .......................................................................555 Grenzen der Einwirkung des Unionsrechts .................................................556 I. Ansatzpunkte ......................................................................................556 II. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ..................................556 1. Kein Annex des Vollzuges ..........................................................556 2. Keine Einzelweisung oder Übernahme........................................556 3. Judikatur ......................................................................................557 4. Nationale Vollzugsautonomie......................................................557 III. Subsidiaritätsprinzip ...........................................................................558 IV. Verhältnismäßigkeit ...........................................................................558 V. Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit ...................................................558 VI. Identitätswahrung ...............................................................................558 Verhältnis zu Vereinbarungen mit Unternehmen ........................................559 Besonderheiten bei völkerrechtlichen Übereinkünften................................561 I. „Mehrstufige Europäisierung“............................................................561 II. Aarhus-Konvention ............................................................................561 III. Allgemeine Konsequenzen für die Auslegung ...................................563 Verwaltungsvollstreckung ...........................................................................564

§ 2 Verwaltungskooperation...............................................................564 A. Gesteigerte tatsächliche und rechtliche Bedeutung .....................................564 I. Notwendigkeit zumindest des Informationsaustausches ....................564 II. Prozedurale Zusammenarbeit .............................................................565 III. Netzwerke...........................................................................................565 IV. Institutionalisierte Zusammenarbeit ...................................................566 1. In Gremien ...................................................................................566 2. Durch Weisungen, Kontrollen, Sanktionen .................................566 V. Verwaltungsverbund...........................................................................567 B. Rechtliche Fundierung.................................................................................567 I. Konzeptionsbedingte allgemeine Leitidee..........................................567 II. Vertragliche Fundierung.....................................................................568

XLIV

Inhaltsverzeichnis

III. Europäischer Bundesstaat? ................................................................. 568 IV. Funktionsbezogenheit als Grund und Grenze..................................... 568 1. Ansatz .......................................................................................... 568 2. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ........................... 569 3. Mögliche Mischverwaltung ......................................................... 569 C. Grenzen aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip? ................................... 570 I. Grundgesetzbezogene Problematik .................................................... 570 1. Nationaler Vollzug als Ausdruck demokratischer Legitimation?............................................................................... 570 2. Art. 23 und 20 GG ....................................................................... 571 II. Integrationsbezogene Anpassung des klassischen Legitimationsmodells ......................................................................... 572 1. Funktionsbezogenes Demokratieprinzip...................................... 572 2. Teilerfüllung des klassischen Legitimationsmodells ................... 572 3. Getrennte Legitimation der beteiligten Verwaltungen................. 573 4. Notwendige Zusammenschau ...................................................... 574 III. Effizienz als alleiniger Maßstab? ....................................................... 574 IV. Rein technokratische Konzeption? ..................................................... 575 V. Wettbewerb der Mitgliedstaaten?....................................................... 575 VI. Zusätzliche Legitimationselemente .................................................... 576 1. Prägende Kraft der Effizienz ....................................................... 576 2. Partizipativer Ansatz.................................................................... 576 D. Rechtsschutz................................................................................................ 578 I. Eindeutige Zurechnung als Grundlage ............................................... 578 II. Primärer Rechtsschutz ........................................................................ 578 III. Sekundärer Rechtsschutz: Haftung..................................................... 579 § 3 Europäische Eigenverwaltung ..................................................... 580 A. Bedeutung und Fundierung ......................................................................... 580 B. Rechtsschutz und Haftung........................................................................... 581 C. Zwangsvollstreckung................................................................................... 582 I. Überblick............................................................................................ 582 II. Voraussetzungen der Zwangsvollstreckung ....................................... 582 1. Vollstreckungstitel....................................................................... 582 a) Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB ............. 582 b) Rechtsakte des Europäischen Parlaments................................ 583 2. Vollstreckungsgegner .................................................................. 584 a) Mitgliedstaaten........................................................................ 584 b) Unionsorgane .......................................................................... 584 III. Verfahren der Zwangsvollstreckung .................................................. 584 1. Regelung...................................................................................... 584 2. Vollstreckungsklausel.................................................................. 585 3. Prüfungsumfang........................................................................... 585

Inhaltsverzeichnis

XLV

4. Anrufung des Vollstreckungsorgans............................................586 IV. Rechtsschutz in der Zwangsvollstreckung..........................................586 1. Aussetzung der Zwangsvollstreckung .........................................586 2. Ordnungsgemäßheit der Vollstreckungsmaßnahmen ..................586

Kapitel 12 Haftung ......................................................................589 § 1 Haftung der EU...............................................................................589 A. Vertragliche Haftung der Union ..................................................................590 I. Ansatz.................................................................................................590 II. Abgrenzung von der außervertraglichen Haftung...............................590 1. Enger Begriff der vertraglichen Haftung .....................................590 2. Bereicherungsansprüche ..............................................................591 3. Öffentlich-rechtliche Verträge .....................................................592 4. Arbeitsverträge ............................................................................592 5. Völkerrechtliche Verträge............................................................594 III. Anwendung nationaler Haftungsregeln ..............................................594 IV. Prozessuale Durchsetzung ..................................................................594 1. Zuständigkeit nationaler Gerichte................................................594 a) Zuständigkeit deutscher Gerichte bei privatrechtlichen Verträgen.....................................................594 b) Zuständigkeit deutscher Gerichte bei öffentlich-rechtlichen Verträgen .............................................595 2. Zuständigkeit des EuG.................................................................596 B. Außervertragliche Haftung der Union .........................................................596 I. Ansatz.................................................................................................596 II. Parallelität zu Art. 41 Abs. 3 EGRC...................................................597 III. Fortentwicklung bei rechtmäßigem Handeln......................................597 1. Ansatz ..........................................................................................597 2. Konkrete Begrenzung ..................................................................598 IV. Konsequenzen für die Grundrechtsprüfung........................................599 V. Zuständigkeit des EuG........................................................................599 C. Außervertragliche Haftung der EZB ...........................................................600 I. Haftungstatbestand .............................................................................600 II. Verpflichteter......................................................................................600 III. Zuständigkeit des EuG........................................................................600 D. Persönliche Haftung der Unionsbediensteten ..............................................600 § 2 Haftung der Mitgliedstaaten .........................................................601 A. Füllung einer Regelungslücke .....................................................................601 B. Ausgangspunkt: der Fall Francovich...........................................................602 I. Nicht umgesetzte Richtlinie als Basiskonstellation ............................602 II. Vielkritisierter allgemeiner Staatshaftungsanspruch ..........................603

XLVI

Inhaltsverzeichnis

C. Doppelte Zweckrichtung der Staatshaftung................................................. 604 I. Ausgleich für verletzte Interessen des Einzelnen ............................... 604 II. Grundsatz des effet utile..................................................................... 604 D. Rechtsgrundlagen des Staatshaftungsanspruchs.......................................... 605 I. Unmittelbare Fundierung im Unionsrecht .......................................... 605 II. Effet utile............................................................................................ 605 III. Interessen und Recht Einzelner?......................................................... 606 IV. Allgemeine Loyalitätspflicht .............................................................. 607 V. Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) ........................................................... 607 VI. Nationale Rechtsordnungen................................................................ 608 VII. Weitere Ansätze ................................................................................. 608 VIII. Gesamtbild ......................................................................................... 609 E. Rechtsnatur des Staatshaftungsanspruchs.................................................... 609 I. Widersprüchlichkeit des EuGH .......................................................... 609 II. Unterschiedliche Einordnung ............................................................. 609 1. Paralleler unionsrechtlicher Anspruch......................................... 609 2. Unionsrechtlich geprägter nationaler Anspruch .......................... 610 III. Fazit.................................................................................................... 611 F. Reichweite................................................................................................... 611 I. Primär- und Sekundärrecht................................................................. 611 II. Verstöße von Legislative, Exekutive und Judikative.......................... 612 1. Umfassender Ansatz .................................................................... 612 2. Haftung für legislatives Unrecht.................................................. 612 3. Haftung für judikative Verstöße .................................................. 612 G. Unionsrechtlich vorgegebene Anforderungen............................................. 613 I. Ableitung............................................................................................ 613 1. Grundlage .................................................................................... 613 2. Entwicklung................................................................................. 614 3. Einheitliche Voraussetzungen...................................................... 614 II. Verstoß gegen individualbegünstigende Norm .................................. 615 III. Qualifizierter Verstoß......................................................................... 616 1. Einheitliche Beschränkung der Staatshaftung ............................. 616 a) Vermeidung uferloser Haftung................................................ 616 b) Haftungsharmonisierung ......................................................... 617 2. Allgemeine Voraussetzungen ...................................................... 617 a) Grundansatz ............................................................................ 617 b) Kriterien .................................................................................. 617 c) Verschuldenselemente............................................................. 618 d) Ermessen ................................................................................. 618 e) Vertretbarkeit eines Rechtsirrtums.......................................... 618 f) Berücksichtigung der EuGH-Rechtsprechung ........................ 619 3. Verstöße der Legislative .............................................................. 619 a) Auftreten ................................................................................. 619 b) Nichtumsetzung einer Richtlinie ............................................. 619

Inhaltsverzeichnis

XLVII

aa) Vorrangige unmittelbare Wirkung von Richtlinien ..........619 bb) Bestimmbarkeit subjektiver Rechte ..................................620 cc) Richtlinien über Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen ..................................................................621 c) Schlechtumsetzung einer Richtlinie ........................................622 aa) Evidenzmaßstab................................................................622 bb) Vollprüfung bei fehlendem Ermessensspielraum .............622 d) Nichtanpassung des nationalen Rechts....................................623 4. Verstöße der Exekutive................................................................623 5. Verstöße der Judikative ...............................................................624 a) Begrenzung auf offenkundige Rechtsverstöße ........................624 b) Einfluss des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts .............625 aa) Verstoß gegen Anwendungsvorrang.................................626 bb) Europarechtskonforme Auslegung ...................................626 cc) Mögliche Rechtsverstöße .................................................626 c) Besonderheiten bei Richtlinien ...............................................627 d) Verstoß gegen Vorlagepflicht .................................................627 aa) Mögliche Rechtsverstöße .................................................627 bb) Sanktionierung einer Nichtvorlageentscheidung ..............628 cc) Anknüpfung für die Staatshaftung....................................629 e) Fehlerhafte Auslegung ............................................................629 f) Folgen für den nationalen Richter ...........................................630 IV. Unmittelbarer Kausalzusammenhang .................................................630 1. Adäquanz .....................................................................................630 2. Legislative Spielräume bei der Richtlinienumsetzung.................631 3. Dazwischentreten von Behörden und Gerichten..........................631 a) Problematik .............................................................................631 b) Unmittelbar anwendbares Unionsrecht ...................................631 c) Richtlinienanwendung.............................................................632 H. Mitgliedstaatliche Ausgestaltung am Beispiel der deutschen Staatshaftung ..............................................................................632 I. Ausgangspunkt ...................................................................................632 II. Rückgriff auf den Amtshaftungsanspruch ..........................................632 1. Mögliches Spektrum ....................................................................632 2. Enteignungsgleicher Eingriff? .....................................................633 3. Aufopferung?...............................................................................633 4. Entschädigung als mögliches Anspruchsziel? .............................634 5. Anpassungsaufwand ....................................................................634 III. Prüfung nationaler Haftungsvoraussetzungen ....................................634 IV. Prüfungsaufbau...................................................................................636 V. Tatbestandsmerkmale .........................................................................637 1. Handeln für einen Träger öffentlicher Gewalt .............................637 2. Qualifizierter Verstoß gegen eine individualbegünstigende Norm des Unionsrechts................................................................638

XLVIII

Inhaltsverzeichnis

3. Kausaler Schaden ........................................................................ 639 4. Kein (weiteres) Verschuldenserfordernis .................................... 639 5. Haftungseinschränkungen............................................................ 639 a) Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB.................... 639 b) Richterprivileg des Art. 839 Abs. 2 S. 1 BGB ........................ 640 c) Mitverschulden........................................................................ 641 d) Rechtsmittelversäumnis (§ 839 Abs. 3 BGB) ......................... 642 6. Ersatzfähiger Schaden ................................................................. 643 a) Auch vor Urteil des Gerichtshofs der EU ............................... 643 b) Beschränkung auf Geld ........................................................... 643 c) Schmerzensgeld ...................................................................... 644 d) Entgangener Gewinn............................................................... 644 e) Vorteilsausgleich..................................................................... 644 7. Verjährung................................................................................... 644 8. Haftende Körperschaft................................................................. 645 a) Jeweilige Zuordnungskörperschaft.......................................... 645 b) Subsidiäre Haftung des Bundes?............................................. 646 c) Gesamtschuldnerschaft ........................................................... 646 9. Keine entgegenstehende Rechtskraft ........................................... 647 10. Rechtsweg und Gerichtszuständigkeit ......................................... 647 VI. Unterschiede der unionsrechtlichen Staatshaftung zur rein deutschen Staatshaftung ........................................................ 648 J. Staatshaftung für den Vollzug rechtswidrigen Unionsrechts....................... 648 I. Anknüpfungspunkt ............................................................................. 648 II. Fehlende Kausalität ............................................................................ 648 III. Verantwortungsprinzip ....................................................................... 649 IV. Zweifache Haftung ............................................................................. 650

Teil IV Gerichtliche Kontrolle.................................................... 651 Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte................. 653 § 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU ............................. 653 A. Begrifflichkeit ............................................................................................. 653 B. Hüter des Rechts.......................................................................................... 653 I. Recht .................................................................................................. 654 II. Auftrag ............................................................................................... 654 III. Kompetenzbereiche ............................................................................ 655 1. Rechtsgebiete............................................................................... 655 2. Klageverfahren ............................................................................ 656 3. Unionsrecht.................................................................................. 657 C. Bedeutung des Rechtsschutzes .................................................................... 657 I. Rechtsschutz für die Akteure des Unionsrechts ................................. 657

Inhaltsverzeichnis

XLIX

II.

Individualrechtsschutz ........................................................................658 1. Effektiver Rechtsschutz ...............................................................658 2. Praktische Grenzen ......................................................................659 D. Richterliche Rechtsfortbildung....................................................................659 I. Ansatz und wichtige Stationen ...........................................................659 II. Allgemeine Rechtsgrundsätze ............................................................660 III. Grundrechtsschutz ..............................................................................661 IV. Grundprinzipien im Verhältnis zu nationalem Recht .........................661 V. Auswirkungen auf den Rechtsschutz..................................................662 E. Völkerrechtliche Streitigkeiten....................................................................663 I. Kompetenzen des Gerichtshofs der EU ..............................................663 II. Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu internationalen Gerichten .....664 1. EGMR..........................................................................................664 2. WTO ............................................................................................665 3. Internationaler Seegerichtshof .....................................................665 F. Stellung des Gerichtshofs der EU im Verbund der Unionsorgane ..............665 I. Kontrolldichte.....................................................................................665 II. Unabhängiges Unionsorgan................................................................666 III. Der Gerichtshof der EU als Integrationsmotor ...................................666 IV. Der Gerichtshof der EU als Judikative ...............................................667 1. Gewaltenteilung auf Unionsebene ...............................................667 2. Judikative auf Unionsebene .........................................................668 V. Unkontrollierte Machtfülle des Gerichtshofs der EU? .......................669 1. Kritik............................................................................................669 2. Machtfülle? ..................................................................................669 3. Legislative Befugnisse des Gerichtshofs der EU? .......................670 a) Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen.............................670 b) Rechtsfortbildung ....................................................................670 § 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU ..........672 A. Europäischer Gerichtshof ............................................................................672 I. Aufgaben ............................................................................................672 II. Zusammensetzung und Organisation..................................................673 1. Richter .........................................................................................673 2. Generalanwälte ............................................................................675 3. Präsident ......................................................................................676 4. Kanzler.........................................................................................676 5. Kammern .....................................................................................677 B. Gericht .........................................................................................................677 I. Aufgaben ............................................................................................677 II. Zusammensetzung und Organisation..................................................678 1. Richter .........................................................................................678 2. Generalanwälte ............................................................................679

L

Inhaltsverzeichnis

III. Bedeutung........................................................................................... 679 C. Fachgerichte ................................................................................................ 679 I. Aufgaben ............................................................................................ 680 II. Zusammensetzung und Organisation.................................................. 681 III. Zukünftige Entwicklung..................................................................... 681 1. Entstehung einer umfangreichen Fachgerichtsbarkeit ................. 682 2. Gewerblicher Rechtsschutz ......................................................... 682 3. Wettbewerbssachen ..................................................................... 683 D. Zukünftige Entwicklung des europäischen Gerichtsystems ........................ 683 § 3 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten ..................................................................... 684 A. Verhältnis zum BVerfG............................................................................... 684 B. Verhältnis zu den Fachgerichten ................................................................. 685 I. Grundsätzliche Aufgabenverteilung ................................................... 685 II. Prüfungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte ................. 685 III. Entscheidungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte ........ 686 § 4 Die Rolle der nationalen Gerichte ................................................ 687 A. Keine Abwehrfunktion ................................................................................ 687 I. Grundsatz ........................................................................................... 687 II. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 688 III. Abwehr allenfalls mittelbar ................................................................ 688 B. Durchsetzungsfunktion................................................................................ 689 I. Bedeutung der nationalen Gerichte .................................................... 689 II. Nationale Gerichte als Unionsgerichte? ............................................. 690 III. Klageverfahren ................................................................................... 691 IV. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 691 § 5 Die Rolle der klageberechtigten Individuen................................ 692 A. Abhängigkeit der nationalen Gerichte ......................................................... 692 B. Selbstverständnis des Unionsbürgers .......................................................... 692 C. Die Bedeutung der subjektiven Rechte ....................................................... 693

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes................. 695 § 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU ....... 695 A. Verfahrensarten ........................................................................................... 695 B. Inzidente Normenkontrolle.......................................................................... 696 I. Voraussetzungen der Inzidentrüge ..................................................... 697 1. Anhängiges Verfahren vor dem Gerichtshof der EU................... 697

Inhaltsverzeichnis

LI

2. Einleitung eines Inzidentverfahrens.............................................697 3. Rügeberechtigte ...........................................................................697 4. Sachlicher Anwendungsbereich...................................................698 a) Erweiterter Kontrollgegenstand der Inzidentrüge ...................698 b) Richtlinien als Kontrollgegenstand .........................................699 c) Entscheidungserheblichkeit.....................................................699 5. Rechtsschutzbedürfnis .................................................................700 II. Rechtswirkung der erfolgreichen Inzidentkontrolle ...........................700 C. Normenhierarchie der Verfahrensregeln .....................................................701 § 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens ...........................702 A. Am Verfahren beteiligte Personen...............................................................702 I. Kläger und Beklagter..........................................................................702 II. Streitgenossenschaft ...........................................................................703 1. Entstehung ...................................................................................703 2. Arten der Streigenossenschaft......................................................703 3. Wirkung der Streitgenossenschaft ...............................................704 4. Abgrenzung von Streitgenossenschaft und Sammelklage ...........704 III. Streithilfe ............................................................................................704 1. Funktion der Streithilfe................................................................705 2. Zulassung als Streithelfer.............................................................705 3. Status des Streithelfers und weiterer Verfahrensablauf ...............706 IV. Vertretung der Parteien und Verfahrensbeteiligten ............................706 B. Allgemeine Regeln des Verfahrens .............................................................707 I. Allgemeine Verfahrensgrundsätze......................................................707 1. Verfügungsgrundsatz ...................................................................708 a) Einleitung des Verfahrens .......................................................708 b) Äußere Grenze der Überprüfung durch die Gerichtsbarkeit....708 2. Beibringungs- und Untersuchungsgrundsatz ...............................709 3. Anspruch auf ein gerichtliches und faires Verfahren...................709 II. Verfahrenssprache ..............................................................................710 1. Änderung der Normen zur Sprachenregelung..............................710 2. Festlegung der Verfahrenssprache...............................................711 § 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU ..........................711 A. Klage- und Verfahrensfristen ......................................................................711 I. Fristbeginn und Berechnung...............................................................712 II. Fristende und Rechtsfolge der Verfristung.........................................712 III. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand .............................................713 B. Verfahrenseinleitung ...................................................................................714 I. Die Klageschrift..................................................................................714 II. Mängel in der Klageschrift .................................................................714 III. Eintritt und Wirkung der Rechtshängigkeit ........................................715

LII

C.

D. E.

F.

G.

Inhaltsverzeichnis

IV. Eintragung und Veröffentlichung rechtshängiger Verfahren ............. 715 V. Zuweisung der Rechtssache und Geschäftsverteilung........................ 715 1. Ablauf der Geschäftsverteilung ................................................... 715 2. Ausschluss von Richtern und Generalanwälten........................... 716 Schriftliches Verfahren................................................................................ 717 I. Das schriftliche Verfahren im Direktklageverfahren.......................... 717 1. Allgemeines ................................................................................. 717 2. Einbringen neuer Beweis-, Angriffs- und Verteidigungsmittel ... 717 3. Abkürzung des schriftlichen Verfahrens ..................................... 718 II. Abschluss des Verfahrens................................................................... 718 Beweisaufnahme und Beweislast ................................................................ 718 I. Subjektive und objektive Beweislast.................................................. 719 II. Beweiswürdigung............................................................................... 719 Mündliches Verfahren ................................................................................. 720 I. Bestandteile ........................................................................................ 720 II. Einschränkung des mündlichen Verfahrens ....................................... 720 III. Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens.................................... 721 Die Gerichtsentscheidung und deren Wirkung............................................ 721 I. Mindestanforderungen........................................................................ 721 II. Urteil und Beschluss........................................................................... 722 III. Wirkung der Entscheidung ................................................................. 722 IV. An die Urteilsfindung anknüpfende Verfahren .................................. 723 1. Nachträgliche Urteilsauslegung durch das Gericht...................... 723 a) Praktische Notwendigkeit eines Urteilsauslegungsverfahrens ................................................... 723 b) Zulässigkeit des Verfahrens .................................................... 723 2. Urteilsberichtigung und Urteilsergänzung................................... 724 V. Kostenentscheidung............................................................................ 724 1. Kostenverteilung.......................................................................... 724 2. Gerichtskosten ............................................................................. 724 3. Sonstige Kosten der Parteien ....................................................... 725 4. Höhe der zu tragenden Kosten und Prozesskostenhilfe ............... 725 VI. Vollstreckung des Urteils ................................................................... 725 Rechtsmittelverfahren ................................................................................. 726 I. Auswirkungen auf die Vollstreckbarkeit ............................................ 726 II. Zulässigkeit eines Rechtsmittels......................................................... 726 1. Zuständigkeit ............................................................................... 726 2. Rechtsmittelgegenstand ............................................................... 727 3. Rechtsmittelberechtigung ............................................................ 727 a) Beteiligte des ursprünglichen Verfahrens ............................... 727 b) Am ursprünglichen Verfahren Unbeteiligte ............................ 728 4. Rechtsmittelgründe...................................................................... 728 5. Form und Frist ............................................................................. 729 6. Rechtsschutzbedürfnis ................................................................. 729

Inhaltsverzeichnis

III.

LIII

7. Begründetheit...............................................................................729 8. Entscheidung des Rechtsmittelgerichts........................................730 Außerordentliche Rechtsbehelfe.........................................................730

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf..........................................731 A. Prozesshindernde Einreden und Zwischenstreit ..........................................731 B. Klagehäufung und Klageänderung ..............................................................731 I. Objektive Klagehäufung.....................................................................731 II. Klageänderung....................................................................................732 1. Parteiwechsel ...............................................................................732 2. Änderung der Klagegründe..........................................................732 3. Änderung der Klageanträge .........................................................733 III. Aussetzen des Verfahrens durch das Gericht .....................................733 C. Verfahrensmodifikationen bei besonderer Eilbedürftigkeit.........................734 I. Summarisches Verfahren....................................................................734 II. Beschleunigtes Verfahren...................................................................735 III. Beendigung des Verfahrens ohne Sachentscheidung .........................736 1. Klageerledigung...........................................................................736 2. Klagerücknahme ..........................................................................737

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren .................................739 § 1 Grundlagen und Bedeutung .........................................................739 A. B. C. D. E.

Varianten .....................................................................................................739 Objektive Feststellungsklagen .....................................................................739 Aufkommen.................................................................................................740 Nur mittelbarer Individualbezug..................................................................740 Grundsätzlich fehlende Pflicht ....................................................................740

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission ..................................................741 A. Eröffnung der Unionsgerichtsbarkeit – keine Sperrwirkung durch innerstaatlichen Rechtsstreit ........................................................................741 B. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................741 C. Parteifähigkeit..............................................................................................741 D. Klagegegenstand..........................................................................................742 I. Rechtsverstoß des Mitgliedstaats........................................................742 1. Der Mitgliedstaat als Einheit .......................................................742 2. Staatliche Stellen .........................................................................742 3. Gerichte .......................................................................................743 a) Richterliche Unabhängigkeit...................................................743 b) Rechtskraft ..............................................................................744 c) Vorlageverfahren.....................................................................744

LIV

Inhaltsverzeichnis

d) Vorrangige Anknüpfung an Gesetze ....................................... 745 4. Private und öffentliche Unternehmen .......................................... 745 II. Verstoß gegen Unionsrecht ................................................................ 746 1. Primäres und sekundäres Unionsrecht......................................... 747 2. Völkerrecht .................................................................................. 747 3. Ungeschriebenes Unionsrecht ..................................................... 747 E. Vorverfahren ............................................................................................... 747 I. Verbindlichkeit und informelle Lösungssuche (SOLVIT) ................. 747 II. Funktionen des Vorverfahrens ........................................................... 748 1. Rechtliches Gehör........................................................................ 748 2. Schonung der Souveränität .......................................................... 748 3. Effektivität................................................................................... 749 III. Formelles Vorverfahren...................................................................... 749 1. Abfolge ........................................................................................ 749 2. Mahnschreiben............................................................................. 749 a) Bezeichnung............................................................................ 749 b) Inhaltliche und formelle Mindestanforderungen ..................... 750 c) Erste Festlegung des Verfahrensgegenstands.......................... 750 d) Neues Mahnschreiben bei Erweiterung oder Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Vorwürfe........................... 751 e) Fristsetzung ............................................................................. 751 3. Gegendarstellung des Mitgliedstaats ........................................... 752 4. Begründete Stellungnahme der Kommission............................... 753 a) Anlass...................................................................................... 753 b) Kollegialprinzip ...................................................................... 753 c) Inhaltliche Anforderungen ...................................................... 753 d) Fristsetzung ............................................................................. 754 e) Keine Anfechtbarkeit .............................................................. 755 IV. Pflicht zur Einleitung des Verfahrens? ............................................... 755 V. Recht auf Einleitung des Verfahrens? ................................................ 756 VI. Einstweilige Anordnung und Beschleunigung des Verfahrens .......... 757 1. Alternativen ................................................................................. 757 2. Problematik.................................................................................. 758 3. Kein Hinausgehen über die Hauptsache ...................................... 758 F. Klageerhebung............................................................................................. 759 I. Kollegialprinzip.................................................................................. 759 II. Ermessen der Kommission ................................................................. 760 G. Zulässigkeit der Klage................................................................................. 761 I. Ordnungsgemäße Klageerhebung....................................................... 761 II. Ordnungsgemäßes Vorverfahren........................................................ 761 III. Klagefrist............................................................................................ 762 IV. Rechtsschutzbedürfnis........................................................................ 763 1. Individuelles Rechtsschutzbedürfnis grundsätzlich entbehrlich .. 763 2. Allgemeines Rechtsschutzinteresse ............................................. 763

Inhaltsverzeichnis

LV

3. Maßgebender Zeitpunkt...............................................................764 a) Bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist.................................................764 b) Vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist.................................................764 c) Vertragsverletzung aufgrund der Nichtanwendung einer noch nicht in nationales Recht umgesetzten Richtlinie ...........765 H. Begründetheit der Klage..............................................................................765 I. Ansatz.................................................................................................765 II. Verstoß gegen Unionsrecht ................................................................766 III. Beweislast...........................................................................................766 IV. Rechtfertigungsgründe........................................................................766 J. Das feststellende Urteil im Vertragsverletzungsverfahren ..........................768 K. Urteilswirkungen .........................................................................................768 L. Sanktionsverfahren ......................................................................................770 I. Funktion des Sanktionsverfahrens......................................................770 II. Verfahren............................................................................................770 1. Art. 228 Abs. 2 EG ......................................................................770 2. Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV.......................................................771 III. Zwangsgeld und Pauschalbetrag.........................................................771 1. Kumulativität ...............................................................................771 2. Ausnahme ....................................................................................772 3. Wertung für die Höhe des Zwangsgeldes ....................................772 IV. Vollstreckbarkeit der verhängten Sanktionen.....................................773 1. Verweisung in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG).....................................................773 2. Aufrechnung mit Zwangsgeldforderungen? ................................775 3. Vollstreckungsverfahren..............................................................776 M. Spezielle Vertragsverletzungsverfahren ......................................................776 I. Beihilfesachen ....................................................................................776 II. Streitsachen bezüglich EIB und EZB .................................................777 III. Verfahren nach Art. 114 Abs. 9 AEUV (Art. 95 Abs. 9 EG) und Art. 348 Abs. 2 AEUV (Art. 298 S. 2 EG) .........................................777 IV. Verfahren bei der Haushaltsüberwachung gem. Art. 126 AEUV (Art. 104 EG)......................................................................................778 V. Vergabenachprüfung ..........................................................................778 VI. Kartell- und Fusionskontrollverfahren................................................778 § 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) .........................779 A. B. C. D.

Funktion und Bedeutung der Staatenklage ..................................................779 Sachliche Zuständigkeit...............................................................................780 Parteifähigkeit..............................................................................................780 Klagegegenstand..........................................................................................780

LVI

Inhaltsverzeichnis

E. Verfahren..................................................................................................... 780 I. Vorverfahren ...................................................................................... 780 1. Drei Parteien im Vorverfahren .................................................... 780 2. Befassung der Kommission ......................................................... 781 3. Anhörung..................................................................................... 781 4. Mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission ........... 782 II. Gerichtliches Verfahren...................................................................... 782 1. Bestimmung des Streitgegenstandes durch den klagenden Staat ........................................................... 782 2. Abschließende Stellungnahme der Kommission nicht Sachurteilsvoraussetzung.................................................... 782 3. Vorverfahren................................................................................ 783 4. Kein besonderes Rechtsschutzinteresse....................................... 783 5. Frist.............................................................................................. 784 6. Keine vorherige Billigung ........................................................... 784 III. Verhältnis der Vertragsverletzungsklagen nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) ............................. 785 § 4 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ........................... 785 A. Aufsichtsklage der Kommission.................................................................. 785 B. Staatenklage ................................................................................................ 786 C. GASP und PJZS .......................................................................................... 786 § 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise ................................ 787 A. Prüfungsschema........................................................................................... 787 B. Praktische Hinweise .................................................................................... 789 I. Beschwerde Privater bei der Kommission.......................................... 789 II. Schema einer Klageschrift.................................................................. 790

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage ..................................................... 793 § 1 Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage.................... 793 A. Rechtsgrundlagen ........................................................................................ 793 B. Funktion und Bedeutung ............................................................................. 794 C. Formen ........................................................................................................ 794 I. System ................................................................................................ 794 II. Privilegierte Klageberechtigte ............................................................ 795 III. Andere Klageberechtigte .................................................................... 795 D. Kontrolle und Rechtsfolgen......................................................................... 795 E. Bloße Verfahrenskontrolle nach Art. 269 AEUV........................................ 796

Inhaltsverzeichnis

LVII

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage...............................................796 A. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................796 B. Parteifähigkeit..............................................................................................797 I. Aktive Parteifähigkeit.........................................................................797 1. Mitgliedstaaten, Rat und Kommission.........................................797 2. Europäisches Parlament...............................................................797 3. Europäischer Rat..........................................................................798 4. Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen nach Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG) ..............................798 5. AdR, nicht aber WSA ..................................................................798 6. Natürliche und juristische Personen.............................................799 II. Passive Parteifähigkeit........................................................................799 1. Kommission und Rat ...................................................................799 2. Europäisches Parlament und EZB ...............................................800 3. Rechnungshof ..............................................................................800 4. Europäischer Rat..........................................................................801 5. Einrichtungen und sonstige Stellen der Union.............................801 C. Klagegegenstand..........................................................................................803 I. Wertungen durch den Vertrag von Lissabon ......................................803 II. Den Organen oder Einrichtungen zurechenbare Rechtsakte...............804 1. Rechtsnatur und Form der angegriffenen Handlung irrelevant....804 2. Zurechenbarkeit ...........................................................................805 a) An Unionsorgane oder Einrichtungen und sonstige Stellen ....805 b) Organleihe und Mandat...........................................................805 c) Zusammenarbeit mitgliedstaatlicher Behörden mit Institutionen der Union............................................................806 III. Verbindlichkeit der Maßnahme ..........................................................807 1. Erzeugen von Rechtswirkungen ..................................................807 2. Auskünfte und Empfehlungen .....................................................808 3. Vorbereitende Handlungen ..........................................................808 4. Normierungsvorschläge ...............................................................809 5. Zwischenentscheidungen .............................................................809 IV. Außenwirkung ....................................................................................809 V. Rechtliche Existenz der angegriffenen Maßnahme ............................810 1. Regelfall.......................................................................................810 2. Offenkundig schwerer Fehler als seltene Ausnahme ...................810 3. Geltendmachung im Prozess........................................................811 4. Merkmale.....................................................................................811 D. Klagebefugnis..............................................................................................812 I. Klagebefugnis der privilegierten Kläger.............................................812 II. Klagebefugnis der teilprivilegierten Kläger .......................................812 III. Klagebefugnis der nicht privilegierten Kläger....................................813 E. Klagegrund ..................................................................................................813

LVIII

Inhaltsverzeichnis

F. Klagefrist..................................................................................................... 814 I. Fristbeginn.......................................................................................... 814 1. Bekanntgabe des Rechtsakts durch Veröffentlichung ................. 814 2. Individuelle Bekanntgabe oder anderweitige Kenntniserlangung....................................................................... 815 3. Anderweitige Kenntniserlangung ................................................ 815 II. Fristende ............................................................................................. 816 G. Ordnungsgemäße Klageerhebung................................................................ 816 H. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 816 § 3 Begründetheit ................................................................................ 817 A. Beurteilungszeitpunkt.................................................................................. 817 B. Kontrollumfang ........................................................................................... 818 I. Enge Kontrolle ................................................................................... 818 II. Formelle und materielle Nichtigkeitsgründe ...................................... 818 III. Sachverhaltsaufklärung ...................................................................... 819 IV. Auflockerung bei Beurteilungsspielraum ........................................... 819 C. Nichtigkeitsgründe ...................................................................................... 820 I. Unzuständigkeit.................................................................................. 820 1. Verbands- und Organzuständigkeit ............................................. 820 a) Äußere Zuständigkeit .............................................................. 820 b) Subsidiarität ............................................................................ 821 c) Innere Zuständigkeit................................................................ 821 2. Räumliche und sachliche Zuständigkeit ...................................... 821 II. Verletzung wesentlicher Formvorschriften ........................................ 822 1. Konkreter Bezug.......................................................................... 822 2. Beteiligungs- und Anhörungsrechte ............................................ 822 3. Vorschriften über das Beschlussverfahren................................... 823 4. Begründungspflicht ..................................................................... 824 5. Keine Nichtigkeit aufgrund eines Bekanntgabemangels ............. 825 III. Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm .............................................................. 825 IV. Ermessensmissbrauch......................................................................... 826 § 4 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG).................. 827 A. Inhalt und Wirkung ..................................................................................... 827 I. Nichtigkeit ex tunc ............................................................................. 827 II. Wirkung erga omnes .......................................................................... 827 III. Abgeleitete Rechtsakte ....................................................................... 828 IV. Abweisendes Urteil ............................................................................ 828 B. Beschränkung der Urteilswirkungen nach Abs. 2 ....................................... 829 C. Verpflichtung aus dem Urteil ...................................................................... 830

Inhaltsverzeichnis

LIX

§ 5 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ...........................830 A. Überblick .....................................................................................................830 B. Parteifähigkeit und Klagegegenstand ..........................................................831 C. Beschlüsse über restriktive Maßnahmen .....................................................831 § 6 Subsidiaritätsklage........................................................................831 A. B. C. D.

Europäische Regelung .................................................................................831 Klageberechtigte..........................................................................................832 Nationale Regelung .....................................................................................832 Ausblick.......................................................................................................833

§ 7 Prüfungsschema............................................................................835 § 8 Schema einer Klageschrift............................................................837 § 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen ......................839 A. Parteifähigkeit..............................................................................................839 B. Klagegegenstände und Klagebefugnis.........................................................840 I. Ansatz.................................................................................................840 II. An Kläger gerichtete Handlungen ......................................................840 III. Andere Handlungen............................................................................841 1. Absicherung der bisherigen Judikatur..........................................841 2. Betroffenheit ................................................................................842 3. Unmittelbare Betroffenheit ..........................................................843 4. Individuelle Betroffenheit............................................................843 a) Plaumann-Formel ....................................................................843 b) Kritik und Fortentwicklung .....................................................844 c) Fallgruppenbildung .................................................................845 d) Verfahrensbeteiligung .............................................................845 e) Spürbare Beeinträchtigung der Marktposition und Verletzung europäischer Grundrechte ..............................846 f) Normatives Gebot der Rücksichtnahme auf Klägerinteressen................................................................847 IV. Rechtsakte mit Verordnungscharakter................................................847 1. Normative Änderung ...................................................................847 2. Begriff..........................................................................................847 a) Verordnungen..........................................................................847 b) Richtlinien ...............................................................................848 c) Beschlüsse ...............................................................................849 3. Nachsichziehen von Durchführungsmaßnahmen.........................849 4. Unmittelbare Betroffenheit ..........................................................849 V. Verbände und Vereinigungen .............................................................850

LX

Inhaltsverzeichnis

VI. Gesamtbild ......................................................................................... 850

Kapitel 17 Untätigkeitsklage ..................................................... 851 § 1 Grundlagen..................................................................................... 851 A. Funktion und Rechtsnatur............................................................................ 851 B. Formen ........................................................................................................ 851 C. Verhältnis zu anderen Klagen ..................................................................... 852 § 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage .............................................. 853 A. Sachliche Zuständigkeit............................................................................... 853 B. Parteifähigkeit ............................................................................................. 853 I. Aktive Parteifähigkeit......................................................................... 853 1. Privilegierte Kläger nach Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) ................................................................... 853 2. Natürliche und juristische Personen ............................................ 854 II. Passive Parteifähigkeit ....................................................................... 855 1. Europäischer Rat.......................................................................... 855 2. Einrichtungen und sonstige Stellen der Union............................. 855 3. Rechnungshof .............................................................................. 856 C. Klagegegenstand ......................................................................................... 856 I. Staaten- und Organklagen .................................................................. 856 1. „Beschluss“.................................................................................. 857 a) Problemstellung ...................................................................... 857 b) Weite Auslegung des Art. 232 Abs. 1 EG............................... 857 c) Gleiche Auslegung des Art. 265 Abs. 1 AEUV ...................... 857 2. Vertragsverletzung....................................................................... 858 II. Klagen gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union ............ 859 III. Individualklagen................................................................................. 859 D. Klagebefugnis.............................................................................................. 859 I. Privilegierte Kläger ............................................................................ 859 II. Nicht-privilegierte Kläger .................................................................. 860 E. Vorverfahren ............................................................................................... 860 I. Funktion ............................................................................................. 860 II. Aufforderung zum Tätigwerden ......................................................... 860 III. Stellungnahme der Unionsinstitution ................................................. 861 IV. Frist zur Stellungnahme...................................................................... 862 F. Klagefrist..................................................................................................... 862 G. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 862

Inhaltsverzeichnis

LXI

§ 3 Begründetheit.................................................................................863 A. Unionsrechtliche Handlungspflicht .............................................................863 B. Vertragsverletzung ......................................................................................863 § 4 Abschließende Entscheidung ......................................................864 § 5 Vorläufiger Rechtsschutz .............................................................864 § 6 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ...........................864 § 7 Prüfungsschema............................................................................866 § 8 Schema einer Klageschrift............................................................868 § 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen......................869 A. Parteifähigkeit..............................................................................................870 B. Klagegegenstand und Klagebefugnis ..........................................................870 I. Klagegegenstand.................................................................................870 1. Verbindlichkeit des Rechtsakts....................................................870 2. Individualbezogenheit des Rechtsakts .........................................871 II. Klagebefugnis.....................................................................................872 C. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon .............................................873

Kapitel 18 Schadensersatzklage ...............................................875 § 1 Zulässigkeit ....................................................................................875 A. Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit..........................................875 I. Außervertragliche Haftung der Union ................................................875 II. Abgrenzung zur Zuständigkeit nationaler Gerichte............................875 1. Ansatz ..........................................................................................875 2. Direkter Verwaltungsvollzug.......................................................876 3. Indirekter Verwaltungsvollzug ....................................................876 a) Entwicklung zu vermehrter Kooperation ................................876 b) Rechtswidrige Anwendung rechtmäßigen Unionsrechts.........876 c) Rechtswidriges Unionsrecht....................................................876 B. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................877 C. Parteifähigkeit..............................................................................................878 I. Aktive Parteifähigkeit.........................................................................878 1. Parteifähige Personen ..................................................................878 2. Aus eigenem oder abgetretenem Recht........................................878 3. Mitgliedstaaten ............................................................................879 4. Unionsbedienstete........................................................................879 II. Passive Parteifähigkeit........................................................................879

LXII

Inhaltsverzeichnis

D. E. F. G.

Klagebefugnis.............................................................................................. 880 Vorverfahren ............................................................................................... 880 Ordnungsgemäße Klageerhebung................................................................ 880 Klagefrist..................................................................................................... 881 I. Verjährung als anspruchsausschließende Einrede .............................. 881 II. Laufzeit............................................................................................... 882 III. Beginn der Verjährung ....................................................................... 883 IV. Unterbrechung der Verjährung........................................................... 883 H. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 884 I. Verhältnis zu europäischen Rechtsbehelfen ....................................... 884 II. Verhältnis zu nationalen Rechtsbehelfen............................................ 884 § 2 Begründetheit ................................................................................ 885 A. Haftungsbegründende Voraussetzungen ..................................................... 885 B. Beweislastverteilung ................................................................................... 886 § 3 Das Urteil ........................................................................................ 886 § 4 Prüfungsschema............................................................................ 887 § 5 Schema einer Klageschrift............................................................ 888

Kapitel 19 Spezielle Verfahren.................................................. 891 § 1 Bedienstetenstreitsachen ............................................................. 891 A. Eigenes Personalrecht.................................................................................. 891 B. Dienstrechtliche Klagen .............................................................................. 892 I. Das Gericht für den öffentlichen Dienst............................................. 892 II. Rechtsschutz....................................................................................... 893 1. Kein eigenständiger Rechtsbehelf ............................................... 893 2. Parteifähigkeit.............................................................................. 894 3. Klagegegenstand.......................................................................... 894 4. Klagebefugnis.............................................................................. 895 5. Vorverfahren................................................................................ 896 a) Grundsatz ................................................................................ 896 b) Entbehrlichkeit ........................................................................ 896 c) Eingrenzung des Streitgegenstands ......................................... 897 6. Klagefrist ..................................................................................... 897 7. Rechtsschutzbedürfnis ................................................................. 897 8. Begründetheit der Klage .............................................................. 898 C. Prüfungsschema........................................................................................... 899 D. Schema einer Klageschrift........................................................................... 900

Inhaltsverzeichnis

LXIII

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB ...................................................900 A. Streitsachen betreffend die Europäische Investitionsbank...........................901 I. Rechtliche Grundlagen der EIB..........................................................901 II. Rechtsstatus der EIB...........................................................................901 1. Kein Organ...................................................................................901 2. Rechtspersönlichkeit....................................................................902 3. Funktionelle und institutionelle Autonomie ................................902 III. Aufgaben der EIB...............................................................................903 1. Aufgabengebiete ..........................................................................903 2. Instrumente zur Aufgabenerfüllung.............................................904 IV. Organisation der EIB ..........................................................................904 1. Mitgliedstaaten als Anteilseigner.................................................904 2. Organe .........................................................................................904 V. Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit ....................905 1. Klage gegen Mitgliedstaaten über die Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der Satzung der EIB....................................905 a) Zulässigkeit .............................................................................905 b) Begründetheit ..........................................................................906 c) Die gerichtliche Entscheidung.................................................907 2. Klage gegen Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB .....907 a) Klageberechtigung und Klagegegner ......................................907 b) Beschlüsse des Rates der Gouverneure ...................................908 c) Besonderer Fall der Nichtigkeitsklage ....................................908 d) Begründetheit ..........................................................................908 3. Klage gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB ..............909 4. Sonstige Klagen ...........................................................................909 B. Streitsachen betreffend die EZB..................................................................911 I. Rechtliche Grundlagen der EZB.........................................................911 II. Rechtsstatus der EZB..........................................................................911 1. Organ ...........................................................................................911 2. Rechtspersönlichkeit....................................................................911 3. Unabhängigkeit............................................................................912 III. Aufgaben und Befugnisse der EZB ....................................................912 IV. Organisation der EZB.........................................................................912 V. Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit ....................913 C. Übersicht möglicher Verfahren ...................................................................914 I. Streitsachen betreffend die EIB ..........................................................914 II. Streitsachen betreffend die EZB.........................................................916 § 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge........................................916 A. Schiedsklauseln ...........................................................................................916 I. Allgemeines........................................................................................917

LXIV

Inhaltsverzeichnis

II.

Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ...... 918 1. Vertrag......................................................................................... 918 2. Wirksamkeit der Schiedsklausel.................................................. 919 III. Anwendbares Recht............................................................................ 920 IV. Vollstreckung ..................................................................................... 920 B. Schiedsverträge ........................................................................................... 920 I. Ansatz und Bedeutung........................................................................ 921 II. Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ...... 921 1. Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten .......................................... 922 2. Mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit .................................................................... 922 3. Wirksamkeit des Schiedsvertrags ................................................ 922 III. Anwendbares Recht............................................................................ 923 IV. Vollstreckung ..................................................................................... 923 C. Prüfungsschema........................................................................................... 923 § 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten ............................................... 925 A. Allgemeines................................................................................................. 925 I. Regelung............................................................................................. 925 II. Funktion ............................................................................................. 925 III. Rechtsnatur......................................................................................... 926 IV. Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen ............................................... 926 B. Statthaftigkeit des Antrags .......................................................................... 927 I. Sachliche Zuständigkeit...................................................................... 927 II. Antragsgegenstand ............................................................................. 927 1. „Übereinkunft“ ............................................................................ 927 2. Übereinkünfte im Bereich der GASP .......................................... 928 3. Gemischte Abkommen ................................................................ 928 III. Antragsberechtigung .......................................................................... 929 IV. Zeitpunkt der Antragstellung.............................................................. 929 1. Frühester Zeitpunkt...................................................................... 930 2. Endpunkt...................................................................................... 930 V. Prüfungsumfang ................................................................................. 931 C. Wirkungen des Gutachtens.......................................................................... 931 I. Kein Suspensiveffekt.......................................................................... 931 II. Neuverhandlung/Vertragsänderungsverfahren ................................... 932 III. Keine darüber hinausgehende Bindungswirkung ............................... 933 D. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ............................................. 933 E. Prüfungsschema........................................................................................... 934

Inhaltsverzeichnis

LXV

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren ................................935 § 1 Funktion und Bedeutung ..............................................................935 A. Notwendigkeit .............................................................................................935 B. Rechtsgrundlagen ........................................................................................936 I. Primärrecht .........................................................................................936 1. Grundnorm des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ...........................936 2. Sonderregelungen? ......................................................................937 3. EuGH-Satzung.............................................................................937 II. Sekundärrecht .....................................................................................937 C. Funktionen...................................................................................................938 I. Wahrung der Rechtseinheit ................................................................938 II. Individualrechtsschutz ........................................................................938 III. Inzidentkontrolle.................................................................................939 IV. Weiterentwicklung des Unionsrechts .................................................940 D. Bedeutung....................................................................................................940 I. Auf mitgliedstaatlicher Ebene ............................................................940 II. Vorabentscheidungsersuchen deutscher Gerichte...............................942 § 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens ...................942 A. Deutung als Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Vorlage ......................942 B. Vertragliche Zweiteilung.............................................................................943 C. Auslegungsfragen ........................................................................................944 I. Auslegung der Verträge......................................................................944 1. Kodifikation des weiten Vertragsbegriffs ....................................944 2. Ungeschriebenes Primärrecht ......................................................944 II. Auslegung von Handlungen der Organe.............................................945 1. Organbegriff ................................................................................945 2. Sekundärrecht ..............................................................................945 3. Urteile von Unionsgerichten ........................................................946 4. Völkerrechtliche Verträge............................................................946 5. Rechtlich unverbindliche Handlungen.........................................947 III. Auslegung von Satzungen ..................................................................948 IV. Grenzen der Auslegung ......................................................................948 D. Gültigkeitsprüfung.......................................................................................949 I. Keine Prüfung von Primärrecht ..........................................................949 II. Keine Überprüfung von Gerichtsentscheidungen...............................950 III. Völkerrechtliche Verträge ..................................................................950 IV. Verhältnis zur Nichtigkeitsklage ........................................................951 V. Prüfungsmaßstab ................................................................................952 E. Keine Prüfung nationalen Rechts ................................................................952 I. Umdeutung unzulässiger Vorlagefragen ............................................952 II. Ausnahmen .........................................................................................953

LXVI

Inhaltsverzeichnis

§ 3 Recht zur Vorlage .......................................................................... 954 A. Vorlageberechtigte Gerichte........................................................................ 954 I. Unionsrechtlicher Begriff................................................................... 954 II. Einzelfälle........................................................................................... 955 1. Private Schiedsgerichte................................................................ 955 2. Berufsgerichte.............................................................................. 955 3. Sportgerichte................................................................................ 956 4. Registergerichte ........................................................................... 956 B. Anforderungen an das Vorlagerecht............................................................ 957 I. Ermessen des nationalen Gerichts ...................................................... 957 1. Erforderlichkeit............................................................................ 957 2. Einwirkung nationalen Verfahrensrechts..................................... 958 3. Rolle der Parteien des Ausgangsverfahrens................................. 959 II. Verfahrensart...................................................................................... 959 III. Erforderlichkeitsprüfung durch den Gerichtshof der EU ................... 960 § 4 Pflicht zur Vorlage ......................................................................... 961 A. Erforderlichkeit der Vorlage........................................................................ 961 B. Letztinstanzliche Gerichte ........................................................................... 961 I. Rechtsmittelbegriff............................................................................. 961 II. Abstrakte oder konkrete Betrachtungsweise ...................................... 962 C. Verpflichtung nicht letztinstanzlicher Gerichte........................................... 963 D. Schranken der Vorlagepflicht...................................................................... 964 I. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 964 II. Die C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung ........................................................ 965 1. Acte-clair-Doktrin ....................................................................... 965 2. Beschränkung auf Auslegungsfragen .......................................... 966 III. Konkurrenz mit Art. 100 Abs. 1 GG .................................................. 966 E. Verstoß gegen die Vorlagepflicht................................................................ 967 I. Spannungslage.................................................................................... 967 II. Vertragsverletzungsverfahren............................................................. 967 III. Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch......................................... 968 IV. Durchbrechung der Bestandskraft ...................................................... 969 V. Verfassungsbeschwerde ..................................................................... 971 1. Entzug des gesetzlichen Richters................................................. 971 a) Willkürliche Nichtvorlage....................................................... 971 b) Notwendig schärferer Prüfungsmaßstab?................................ 972 aa) Ansätze ............................................................................. 972 bb) Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) und Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)....................................... 973 cc) Art. 23 Abs. 1 GG ............................................................ 974 2. Verletzung des rechtlichen Gehörs .............................................. 975

Inhaltsverzeichnis

LXVII

a) Inhalt des Art. 103 Abs. 1 GG.................................................975 b) Notwendige Geltendmachung im Verfahren...........................975 c) Verhältnis zur Anhörungsrüge ................................................975 d) Regelmäßig fehlende Beeinträchtigung des Art. 103 Abs. 1 GG ...........................................................976 VI. Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK...................................................977 § 5 Verfahren ........................................................................................978 A. Zuständigkeit ...............................................................................................978 I. Ausschließliche Zuständigkeit des EuGH ..........................................978 II. EuG.....................................................................................................978 1. Öffnungsklausel des Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG)....................................................................978 2. Letztzuständigkeit des EuGH nach Art. 256 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 EG)......................979 a) Weiterverweisung an den EuGH .............................................979 b) Überprüfung durch den EuGH ................................................979 B. Form und Inhalt des Vorabentscheidungsersuchens....................................980 C. Verfahrensablauf .........................................................................................980 I. Reguläres Verfahren ...........................................................................980 1. Schriftliches Verfahren ................................................................980 2. Mündliches Verfahren .................................................................981 3. Vorabentscheidungsurteil ............................................................981 4. Kosten..........................................................................................981 II. Vereinfachtes und beschleunigtes Verfahren .....................................982 1. Vereinfachtes Verfahren ..............................................................982 2. Beschleunigtes Verfahren ............................................................982 III. Eilverfahren ........................................................................................984 IV. Besondere prozessuale Situationen.....................................................985 1. Rücknahme und Anfechtung des Vorlagebeschlusses .................985 2. Klagerücknahme und Erledigung im Ausgangsverfahren ...........987 § 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils.........................987 A. Die Rechtskraft der verfahrensabschließenden Entscheidung .....................987 I. Grundsätzlich......................................................................................987 II. Beschlüsse ..........................................................................................988 B. Bindungswirkung ........................................................................................988 I. Wirkung inter partes ...........................................................................988 II. Wirkung erga omnes...........................................................................989 1. Ungültigkeitsurteile .....................................................................989 2. Fehlen von Ungültigkeitsgründen................................................991 3. Auslegungsurteile ........................................................................991 C. Zeitliche Wirkung........................................................................................992

LXVIII

I. II.

Inhaltsverzeichnis

Grundsatz: Ex-tunc-Wirkung ............................................................. 992 Begrenzung der zeitlichen Wirkungen im Urteil................................ 993 1. Ungültigkeitsurteile ..................................................................... 993 2. Auslegungsurteile ........................................................................ 994 a) Zeitliche Urteilswirkungen als Ergebnis einer Interessenabwägung ................................................................ 994 b) Unsicherheit bezüglich unionsrechtlicher Vorschrift .............. 995 c) Weitreichende wirtschaftliche Auswirkungen ........................ 996 3. Individuelle Ausnahmen.............................................................. 997 4. Einschränkung im Urteil selbst.................................................... 997 5. Zeitliche Beschränkung bei identischem Streitgegenstand.......... 998 6. Nationale Ausschlussfristen......................................................... 999

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG............... 999 A. Streichung im Vertrag von Lissabon ........................................................... 999 B. Art. 35 EU ................................................................................................... 999 I. Erweiterung der Zuständigkeit des EuGH durch Art. 46 lit. b) EU.... 999 1. Umfang der Überleitung .............................................................. 999 2. Eigenständige Zuständigkeitsnorm............................................ 1000 II. Vorlagegegenstände ......................................................................... 1000 III. Optionsregelung ............................................................................... 1002 1. Notwendigkeit einer Unterwerfungserklärung .......................... 1002 2. Widerruflichkeit......................................................................... 1002 3. Vorlagepflicht............................................................................ 1003 a) Regelungsfreiheit der Mitgliedstaaten................................... 1003 b) Richterrechtliche Vorlagepflicht ........................................... 1003 IV. Verfahren und Wirkungen................................................................ 1005 1. Verfahren................................................................................... 1005 2. Wirkungen ................................................................................. 1005 V. Jurisdiktionsausschluss des Art. 35 Abs. 5 EU................................. 1006 1. Bedeutung für das Vorabentscheidungsverfahren ..................... 1006 2. Sachlicher Gehalt....................................................................... 1006 C. Art. 68 EG ................................................................................................. 1007 I. Beschränkung des Zugangs zum Gerichtshof der EU ...................... 1007 II. Kein Vorlagerecht der Instanzgerichte ............................................. 1007 III. Vorlagegegenstand ........................................................................... 1008 IV. Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte........................................ 1008 V. Einschränkung der Zuständigkeit ..................................................... 1009 § 8 Prüfungsschema.......................................................................... 1011 § 9 Schema eines Vorlagebeschlusses...........................................1013

Inhaltsverzeichnis

LXIX

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung ...............1015 § 1 Bedeutung ....................................................................................1015 A. Alternativenstellung .................................................................................. 1015 B. Hinweise aus dem allgemeinen Europarecht ............................................. 1016 I. Die europäische Rechtsgemeinschaft ............................................... 1016 II. Verschiedenartige Handlungsformen ............................................... 1017 III. Subsidiaritätsgrundsatz..................................................................... 1017 IV. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz......................................................... 1018 V. Notwendige Entwicklungsoffenheit des Europarechts ..................... 1019 VI. Notwendige Wahrung bestimmter Eckpunkte .................................. 1020 VII. Gebietsbezogene Unterscheidung..................................................... 1021 § 2 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes ...........1021 A. B. C. D.

Materienbezogene Beurteilung der Vergleichbarkeit von Sachverhalten.. 1022 Objektive Unterscheidungskriterien .......................................................... 1022 Ermessensspielraum .................................................................................. 1023 Ausklammerung wirtschaftlicher Belastungen .......................................... 1023

§ 3 Freiheitsgrundrechte...................................................................1024 A. Breiter Beurteilungsspielraum der beeinträchtigenden Organe ................. 1024 B. Evidenzmaßstab......................................................................................... 1025 C. Materielle Reduktion ................................................................................. 1025 § 4 Grundfreiheiten............................................................................1026 A. Schärferer Maßstab durch individualbezogene Konzeption ...................... 1026 B. Zuerkennung großer Beurteilungsspielräume............................................ 1026 I. Grundansatz...................................................................................... 1026 II. Fremdbesitzverbot bei Apotheken als Beispiel................................. 1027 1. Für den Prüfungsmaßstab relevante Faktoren............................ 1027 a) Bedeutung der Zuordnung einer Maßnahme zu einem Politikfeld .............................................................. 1027 b) Die Auswirkung von Zuständigkeitszuordnungen ................ 1027 c) Die Auswirkung von Unwägbarkeiten auf den Prüfungsmaßstab ...................................................... 1028 2. Rechtfertigung des Fremdbesitzverbots anhand des Prüfungsmaßstabs................................................................ 1028 a) Ansatz.................................................................................... 1028 b) Geeignetheit der Maßnahme zur Erreichung des Ziels.......... 1028 c) Fehlende Eignung des Mittels wegen Inkohärenz ................. 1029 d) Erforderlichkeit ..................................................................... 1029

LXX

Inhaltsverzeichnis

e) Problematik der Interessengewichtung bei der Geeignetheitsprüfung ................................................ 1030 f) (Fehlende) Angemessenheitsprüfung .................................... 1030 § 5 Wettbewerbsfreiheit .................................................................... 1031 A. Freistellungstatbestände ............................................................................ 1031 I. Ansätze für Beurteilungsspielräume................................................. 1031 II. Kartellverbot..................................................................................... 1032 1. Ursprünglicher Ansatzpunkt...................................................... 1032 2. Veränderte Konzeption der Freistellung vom Kartellverbot...... 1033 3. Überprüfung der Einschätzungen von Unternehmen................. 1033 4. Kontrolle der Beurteilung der Kommission............................... 1034 III. Beihilfenverbot................................................................................. 1036 1. Aktueller zielbezogener Ansatz ................................................. 1036 2. Gerichtliche Kontrolle des Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) ................................................................... 1037 B. Weite Konzeption des Tatbestands............................................................ 1038 I. Zweckbezogene Vorgehensweise..................................................... 1038 II. Kartellverbot..................................................................................... 1039 1. Weite wettbewerbsbezogene Auslegung ................................... 1039 2. Vermutungswirkung beim Kartellverbot ................................... 1039 3. Gänzliche Befreiung vom förmlichen Beweis ........................... 1040 III. Beihilfenverbot................................................................................. 1042 1. Weiter Beihilfebegriff................................................................ 1042 2. Grundansatz bei der gerichtlichen Überprüfung........................ 1042 3. Vermutungswirkung beim Beihilfenverbot ............................... 1043 4. Kontrolle des Spielraums beim Privatinvestor-Test .................. 1043 C. Scharfe Verhältnismäßigkeitskontrolle im Sonderfall Alrosa ................... 1044 I. Besonderheiten der Entscheidung .................................................... 1044 II. Erforderlichkeitsprüfung .................................................................. 1044 III. Folgen der Entscheidung .................................................................. 1045 D. Begrenzte Prüfung beim Vorabentscheidungsverfahren ........................... 1045 I. Kartellrecht....................................................................................... 1045 II. Beihilferecht ..................................................................................... 1046 § 6 Kompetenzabgrenzung ............................................................... 1047 § 7 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren...................1048 A. Begründungspflicht ................................................................................... 1048 B. Verfahrensrechte im Urteil Kadi und Al Barakaat .................................... 1049

Inhaltsverzeichnis

LXXI

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz.......................................1051 § 1 Formen und Bedeutung ..............................................................1051 A. B. C. D.

Drei Möglichkeiten.................................................................................... 1051 Nicht im Vorabentscheidungsverfahren .................................................... 1052 Geringe praktische Bedeutung................................................................... 1052 Parallele Regeln......................................................................................... 1052

§ 2 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes........1053 § 3 Zulässigkeit ..................................................................................1054 A. B. C. D. E.

F. G. H. J.

Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren................................................... 1054 Zuständigkeit ............................................................................................. 1054 Anhängigkeit des Hauptsacheverfahrens................................................... 1055 Antragsberechtigung und -befugnis........................................................... 1056 Antragsgegenstand .................................................................................... 1057 I. Allgemein ......................................................................................... 1057 II. Vollzugsaussetzung .......................................................................... 1058 III. Erlass einer einstweiligen Anordnung .............................................. 1059 Keine offensichtliche Unzulässigkeit der Hauptsache............................... 1060 Rechtsschutzbedürfnis ............................................................................... 1060 Form .......................................................................................................... 1061 Frist............................................................................................................ 1062

§ 4 Begründetheit...............................................................................1063 A. Ansatz........................................................................................................ 1063 B. Notwendigkeit ........................................................................................... 1063 I. Fumus boni juris ............................................................................... 1063 II. Fumus non mali juris ........................................................................ 1064 III. Glaubhaftmachung ........................................................................... 1064 C. Dringlichkeit.............................................................................................. 1065 I. Hohe Anforderungen ........................................................................ 1065 II. Materielle und immaterielle Schäden ............................................... 1065 III. Gegenwärtig oder unmittellbar bevorstehend................................... 1066 IV. Schwerwiegend................................................................................. 1066 V. Mitverschulden ................................................................................. 1067 VI. Irreversibler Schaden........................................................................ 1067 VII. Darlegungs- und Beweispflicht ........................................................ 1068 D. Interessenabwägung................................................................................... 1068

LXXII

Inhaltsverzeichnis

§ 5 Verfahren und gerichtliche Entscheidung ................................1069 A. Gerichtliches Verfahren............................................................................. 1069 B. Entscheidung ............................................................................................. 1069 I. Verpflichtung zum Erlass ................................................................. 1069 II. Vollzugsaussetzung .......................................................................... 1070 III. Erlass einer einstweiligen Anordnung.............................................. 1070 IV. Keine Vorwegnahme der Hauptsache .............................................. 1071 C. Beschluss................................................................................................... 1071 D. Kostenentscheidung................................................................................... 1072

Kapitel 23 Rechtsfolgen .......................................................... 1073 § 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU.............................................................1073 A. Souveränitätsschonung in allen Urteilsarten ............................................. 1073 I. Wahrung der Souveränität und Kompetenzen.................................. 1073 1. Klagen gegen Mitgliedstaaten ................................................... 1073 2. Klagen gegen Unionsinstitutionen............................................. 1074 II. Kein Leistungs- oder Verpflichtungsurteil ....................................... 1074 III. Beispiel Vergaberecht ...................................................................... 1075 B. Gestaltungswirkung................................................................................... 1075 I. Zeitpunkt .......................................................................................... 1075 II. Nichtigkeitsurteil .............................................................................. 1076 III. Vorabentscheidungsurteil ................................................................. 1076 IV. Sonstige Urteile und Beschlüsse ...................................................... 1077 V. Klageabweisung und Feststellung der Gültigkeit ............................. 1078 VI. Völkerrechtliche Übereinkünfte ....................................................... 1078 C. Pflicht zur Maßnahmenergreifung............................................................. 1078 I. Notwendigkeit eigenständiger Regelungen ...................................... 1078 II. Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) ......................................................... 1079 III. Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) ......................................................... 1079 D. Rechtskraft ................................................................................................ 1080 I. Zeitpunkt .......................................................................................... 1080 II. Wirkung............................................................................................ 1080 E. Vollstreckbarkeit ....................................................................................... 1081 § 2 Zwangsvollstreckung ..................................................................1082 A. Vollstreckbarkeit von Entscheidungen des Gerichtshofs der EU .............. 1082 B. Vollstreckung gegenüber Mitgliedstaaten ................................................. 1083

Inhaltsverzeichnis

LXXIII

Teil V Nationale Gerichtsverfahren .........................................1085 Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG.....................................1087 § 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte ...........1087 A. Primärrecht ................................................................................................ 1087 I. Nationales Wahlrecht ....................................................................... 1087 II. Grundrechte ...................................................................................... 1088 III. Parlamentsrechte............................................................................... 1089 B. Sekundärrechtsbezogenes Kooperationsverhältnis nach dem BVerfG...... 1090 I. Grundrechtsbezogener Ansatz .......................................................... 1090 1. Maastricht-, Bananenmarkt- und Lissabon-Urteil..................... 1090 2. Theoretische Reservezuständigkeit............................................ 1090 3. Fortführung der Solange-Judikatur ohne Verengung................. 1091 4. Reichweite und Konsequenzen .................................................. 1092 II. Ultra-vires- und Identitätskontrolle nach dem Lissabon-Urteil ........ 1093 1. Materielle Ansatzpunkte ............................................................ 1093 2. Vorausgesetzte tatsächliche Kontrolle ....................................... 1094 3. Hohe Darlegungslast? ................................................................ 1095 C. Europarechtswidrigkeit.............................................................................. 1095 D. Praktische Subsidiarität ............................................................................. 1096 § 2 Einzelne Verfahren ......................................................................1097 A. Verfassungsbeschwerde gegen erlassenes Unionsrecht............................. 1097 I. Wegen nationaler Grundrechte ......................................................... 1097 II. Ultra-vires- und Identitätskontrolle .................................................. 1098 1. Bezugspunkt für erforderliche Behauptung ............................... 1098 2. Konkrete Darlegungsanforderungen .......................................... 1098 B. Richtervorlage ........................................................................................... 1099 I. Paralleler Ansatz............................................................................... 1099 II. Grundrechtsschutz ............................................................................ 1100 III. Verstoß gegen europäisches Recht ................................................... 1100 IV. Identitätskontrolle............................................................................. 1101 C. Abstrakte Normenkontrolle ....................................................................... 1101 D. Zustandekommen von Unionsrecht ........................................................... 1102 I. Übertragungsakt ............................................................................... 1102 1. Konzentration darauf und Konsequenzen .................................. 1102 2. Volkssouveränitätsbezogener Ansatz ........................................ 1103 3. Brückenverfahren ...................................................................... 1103 4. Flexibilitätsklausel..................................................................... 1104 5. „Demokratiesensible“ Bereiche ................................................. 1104 6. Zu erwartende Grundrechtseingriffe.......................................... 1105 II. Sekundärrecht ................................................................................... 1105

LXXIV

Inhaltsverzeichnis

1. Rückbindung der deutschen Ratsvertreter auf die nationale Ebene.............................................................. 1105 a) Einbindung in europäisches Organ ....................................... 1105 b) Innerstaatliche Bestellung und Steuerung ............................. 1106 2. Sicherungsfunktion für Art. 23 GG ........................................... 1107 a) Bezug auch auf die fortlaufende Rechtsetzung ..................... 1107 b) Beschränkte Einbringungsmöglichkeit.................................. 1107 c) Abgesenkte Standards ........................................................... 1108 d) Bestätigung durch das Lissabon-Urteil ................................. 1108 3. Doppelte Schrankenziehung bei unterschiedlicher Geltendmachung........................................................................ 1109 4. Vorgezogene Antragsbefugnis für eine Verfassungsbeschwerde............................................................. 1109 a) Kein notwendiges Abwarten konkreter Beeinträchtigungen. 1109 b) Abgleich mit völkerrechtsbezogenen Entscheidungen.......... 1111 c) Spätere Gewährleistung nationaler Verfassungsstandards durch Richtlinienumsetzung? ................................................ 1111 5. Weitere Verfahren ..................................................................... 1112 6. Einstweilige Anordnung ............................................................ 1113 § 3 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht .......1114 A. Inhaltliche Überlagerung durch Europarecht............................................. 1114 B. Umsetzung von Richtlinien ....................................................................... 1115 I. Prüfung europarechtlicher Vorgaben durch den Gerichtshof der EU .................................................................... 1115 II. Umsetzungsspielräume als Reservat für das BVerfG....................... 1116 C. Vollzugstätigkeit ....................................................................................... 1116 I. Vorlage an den Gerichtshof der EU und subsidiär an das BVerfG .. 1116 II. Grundrechte...................................................................................... 1117 III. Kontrolle nationaler Vorgaben durch das BVerfG ........................... 1118 § 4 Durchsetzung von Europarecht .................................................1119 A. Unmittelbar................................................................................................ 1119 I. Keine Superrevisionsinstanz ............................................................ 1119 II. Zurückhaltende Kontrolle der nationalen Fachgerichte.................... 1119 III. Durchsetzung der Vorlagepflicht...................................................... 1120 IV. Notwendigkeit eigener Vorlage........................................................ 1120 1. Rechtsschutzlücken ................................................................... 1120 2. Offenbleiben europarechtlicher Fragen ..................................... 1121 3. Vereinbarkeit mit Europarecht als grundgesetzlicher Maßstab nach Art. 23 GG.......................................................... 1121 4. Europarechtsgeprägtes spezifisches Verfassungsrecht .............. 1122 5. Beschränkung auf Einzelfälle .................................................... 1122

Inhaltsverzeichnis

LXXV

V. Europäisches Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz..................... 1122 VI. Umfassende Vorlageverpflichtung nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).................................................................................... 1124 B. Ansatz über nationales Verfassungsrecht .................................................. 1124 I. Lediglich indirekte Durchsetzungsfunktion...................................... 1124 II. Eingriffe in nationale Grundrechte nur durch europarechtskonforme Gesetze......................................................... 1125 1. BVerfG: nationale „verfassungsmäßige Ordnung“ nach Art. 2 Abs. 1 GG........................................................................ 1125 2. Widerspruch zur Integrationsoffenheit des GG ......................... 1125 3. Abgrenzung zur Prüfung ausschließlich an europäischem Recht .............................................................. 1127 4. Bedeutung nationaler Spielräume aufgrund von Unionsrecht ... 1127 C. Recht auf den gesetzlichen Richter............................................................ 1127 I. Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde: Anhörungsrüge.............. 1127 II. Letztinstanzliches Gericht bei Entscheidung über Rechtsmittelzulassung .............................................................. 1128 III. Willkürmaßstab ................................................................................ 1128 IV. Richterlicher Beurteilungsspielraum ................................................ 1129 V. Vertretbarkeitskontrolle.................................................................... 1130 VI. Widerspruch zu Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG)?....... 1130 D. Rechtsschutzgarantie ................................................................................. 1132 I. Verschärfung des Prüfungsmaßstabs bei Richtervorlagen an den Gerichtshof der EU ............................................................... 1132 II. Erstreckung auf subjektive Rechte aus Unionsrecht......................... 1133 1. Begriff des verletzbaren Rechts ................................................. 1133 2. Reaktion auf die Integration der europäischen öffentlichen Gewalt.................................................................... 1134 3. Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz..................................... 1135 III. Drohende Rechtsschutzlücke............................................................ 1135 IV. Schließung ........................................................................................ 1136 § 5 Gesamtbild ...................................................................................1137

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten ....................................................1139 § 1 Verwaltungsgericht .....................................................................1139 A. Verwaltungsrechtsweg............................................................................... 1139 I. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten .................................................. 1139 II. Abdrängende Sonderzuweisungen.................................................... 1140 B. Klageart ..................................................................................................... 1140 I. Anfechtungsklage ............................................................................. 1140

LXXVI

II. III.

Inhaltsverzeichnis

Verpflichtungsklage ......................................................................... 1142 Allgemeine Leistungsklage .............................................................. 1142 1. Unterlassungsklage.................................................................... 1142 2. Leistungsvornahmeklage ........................................................... 1143 IV. Feststellungsklage ............................................................................ 1143 1. Allgemeine Feststellungsklage .................................................. 1144 2. Vorbeugende Feststellungklage................................................. 1144 3. Nichtigkeitsklage ....................................................................... 1145 V. Normenkontrollverfahren ................................................................. 1145 C. Klagebefugnis............................................................................................ 1146 I. Nationale Konzeption....................................................................... 1146 1. Allgemeine Voraussetzungen .................................................... 1146 2. Verbandsklage ........................................................................... 1147 II. Praktisches Vorgehen ....................................................................... 1148 1. Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus nationalem Recht.... 1148 2. Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus Unionsrecht ............ 1148 III. Auftauchende Divergenzen .............................................................. 1149 1. Durchsetzung europäischen Rechts vor nationalen Gerichten... 1149 2. Weite Konzeption des EuGH..................................................... 1149 3. Unterschiede zur deutschen Schutznormtheorie ........................ 1150 a) Verschiedene Ansätze ........................................................... 1150 b) Klassisches Beispiel UVP ..................................................... 1150 c) Luftqualitätskontrolle............................................................ 1151 d) Entwicklung .......................................................................... 1152 4. Rückbezug auf die Konzeptionen anderer europäischer Mitgliedstaaten ..................................................... 1152 a) Objektive Rechtskontrolle..................................................... 1152 b) Schützenswerte Interessen..................................................... 1153 IV. Grundsätzliche Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO? .................... 1153 1. Lösungsansatz............................................................................ 1153 2. Verlagerung der Problematik..................................................... 1154 V. Lösungsansätze zur nationalen Konzeption bei Unionsbezug.......... 1155 1. Klagebefugnis unmittelbar aus dem Europarecht ...................... 1155 2. Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO ........................................ 1155 3. Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO...................................... 1156 a) Systemausnahme des § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO................... 1156 b) Modifizierte Anwendung des § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO ...... 1156 c) Materielles Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO ............... 1156 VI. Ausmaß unionsrechtlicher Prägung.................................................. 1157 1. Ansatz ........................................................................................ 1157 2. Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ............. 1158 3. Kohärenz des Rechtsschutzsystems........................................... 1158 a) Mögliche Erstreckung auf die Klagebefugnis ....................... 1158 b) Wegen der Rolle der nationalen Gerichte ............................. 1159

Inhaltsverzeichnis

LXXVII

c) Begrenzter Gehalt.................................................................. 1160 4. Rückschlüsse aus der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG)? .......................... 1161 5. Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes .................................. 1161 6. Diskriminierungsverbot ............................................................. 1162 7. Einheitliche Anwendung des Unionsrechts ............................... 1163 8. Rahmensetzende Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU und Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ....................... 1164 9. Subsidiaritätsprinzip .................................................................. 1165 10. Individualrechtsverleihende Unionsnormen .............................. 1166 a) Ergebnisbezogenheit ............................................................. 1166 b) Mögliche Einfügung in die deutsche Schutznormtheorie...... 1166 11. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie.......................................... 1168 12. Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs .............................. 1169 13. Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten .................................................................... 1170 VII. Schonende Anpassung von § 42 Abs. 2 VwGO ............................... 1170 1. Auch keine partielle Modifikation ............................................. 1171 2. Keine Anwendung von § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO..................... 1171 3. Anwendung der Schutznormtheorie .......................................... 1172 a) Keine Klagebefugnis direkt aus Unionsrecht ........................ 1172 b) Kein Umweg über die Grundrechte....................................... 1172 c) Bei unmittelbarer Richtlinienwirkung................................... 1172 d) Einbindung europarechtlicher Vorgaben............................... 1172 VIII. Folgen im Einzelnen......................................................................... 1173 1. Ansatz ........................................................................................ 1173 2. Primärrecht ................................................................................ 1173 3. Sekundärrecht ............................................................................ 1174 4. Im Besonderen: Richtlinien ....................................................... 1174 a) Transformiertes Recht ........................................................... 1175 b) Unionsrecht ........................................................................... 1175 D. Widerspruchsverfahren.............................................................................. 1176 E. Fristen........................................................................................................ 1176 F. Einstweiliger Rechtsschutz........................................................................ 1177 I. Abwehr von Unionsrecht.................................................................. 1177 1. Grundsätzliche Zulässigkeit des einstweiligen Rechtsschutzes gegen Unionsrecht ..................................................................... 1178 2. Bedeutung des Vorlageverfahrens ............................................. 1178 a) Zweifel hinsichtlich der Auslegung von Unionsrecht ........... 1178 b) Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht ...................................................... 1179 c) Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht und mit dem nationalen Recht ..... 1180 3. Ausschluss der aufschiebenden Wirkung .................................. 1181

LXXVIII

Inhaltsverzeichnis

II. III.

Abwehr nationaler Hoheitsakte durch Unionsrecht.......................... 1182 Vorläufige Gewährung einer Rechtsposition aus dem Unionsrecht . 1182 1. Untätigkeit eines Unionsorgans ................................................. 1182 2. Bedeutung des Vorlageverfahrens ............................................. 1183 G. Revision..................................................................................................... 1183 H. Überprüfung der Vorlage beim EuGH ...................................................... 1184 I. Rechtsschutz gegen Vorlage............................................................. 1184 II. Rechtsschutz gegen Unterlassen der Vorlage................................... 1184 J. Beurteilungsspielraum............................................................................... 1185 I. Fehlerfolgenlehre.............................................................................. 1185 II. Rücknahme unionswidriger Beihilfen .............................................. 1186 1. Unionsbeihilfen ......................................................................... 1186 2. Nationale Beihilfen.................................................................... 1186 § 2 Finanzgericht ............................................................................... 1187 § 3 Sozialgericht ................................................................................ 1187

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten........................................................................... 1189 § 1 Zivilgericht.................................................................................... 1189 A. Der Vorrang des Gerichtshofs der EU....................................................... 1189 I. Klagen wegen deliktischer Haftung der Bediensteten und Organe .. 1189 II. Aufgrund einer Schiedsklausel......................................................... 1190 III. Auswirkungen auf das Verhältnis zu den nationalen Zivilgerichten 1191 1. Bei widersprechenden Entscheidungen ..................................... 1191 2. Bei ausbleibenden Entscheidungen ........................................... 1191 B. Staatshaftung ............................................................................................. 1192 C. Streitigkeiten zwischen Privaten ............................................................... 1193 I. Zugang zu den nationalen Zivilgerichten ......................................... 1193 1. Bedeutung des Unionsrechts für den nationalen Zivilprozess ... 1193 2. Das Beispiel Quelle ................................................................... 1193 3. Internationale Zuständigkeit der nationalen Zivilgerichte ......... 1194 II. Modifikationen des Prozessrechts .................................................... 1195 III. Mediation ......................................................................................... 1196 IV. Unmittelbare Einflüsse des Europarechts auf die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten .............................................. 1197 1. Auswirkungen von Verordnungen............................................. 1197 2. Auswirkungen von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ....................................................................... 1198 a) Private als Adressaten ........................................................... 1198 b) Mitgliedstaaten als Adressaten.............................................. 1198

Inhaltsverzeichnis

LXXIX

3. Auswirkungen von Richtlinien .................................................. 1199 a) Unmittelbare Direktwirkung zugunsten Privater................... 1199 b) Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater nur aufgrund faktischer Betroffenheit.......................................... 1199 c) Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater? .................... 1200 V. Revision............................................................................................ 1200 VI. Vollstreckungserleichterungen ......................................................... 1201 VII. Das Zivilprozessrecht als Beispiel europäischer Integrationsbestrebungen.................................................................. 1202 § 2 Arbeitsgericht ..............................................................................1203 § 3 Strafgericht...................................................................................1204 A. Europarechtliche Einflüsse auf das materielle Strafrecht .......................... 1205 I. Strafrechtliche Kompetenzen der EU ............................................... 1205 1. Keine grundsätzliche Kompetenz .............................................. 1205 2. Ausnahmsweise Kompetenzen .................................................. 1205 3. Anforderungen des BVerfG....................................................... 1207 4. Strafprozessuale Annäherungen................................................. 1208 II. Einbeziehung des Unionsrechts in die Strafrechtsprüfung ............... 1208 III. Ausweitung der Strafbarkeit auf juristische Personen? .................... 1209 IV. Sanktionierung der Verletzung von Unionsrecht durch die nationalen Strafgerichte.................................................................... 1210 V. Auswirkungen auf bestehende Straftatbestände ............................... 1211 B. Grenzüberschreitende Durchsetzung des Strafrechts................................. 1211 I. In anderen Mitgliedstaaten ............................................................... 1212 II. In Deutschland.................................................................................. 1212 C. Europarechtliche Einflüsse auf das Ordnungswidrigkeitenrecht ............... 1213 D. Die Bedeutung des Vorlageverfahrens ...................................................... 1214 I. Für das Strafverfahren ...................................................................... 1214 1. Im Hauptverfahren..................................................................... 1214 2. Im Ermittlungsverfahren............................................................ 1214 II. Handlungsmöglichkeiten des Betroffenen bei Verstößen................. 1215

Literaturverzeichnis..................................................................1217 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH, EuG) ...........................1265 Sachwortverzeichnis ................................................................1297

Abkürzungsverzeichnis

a.A. a.a.O. a.E. a.F. ABC-Waffen AbfRRL abgedr. abl. ABl. Abs. abw. ACEA AcP AdR AEntG AEUV AEVO AfP AG AGB AGG AKP AktG Alt. Anh. Anm. AöR ArbSchG ArbZG ArGV Art. AT

anderer Ansicht am angegebenen Ort am Ende alte Fassung Atomare, Biologische und Chemische Waffen Abfallrahmenrichtlinie abgedruckt ablehnend Amtsblatt Absatz abweichend Verband der europäischen Automobilhersteller Archiv für civilistische Praxis Ausschuss der Regionen Arbeitnehmer-Entsendegesetz vom 20.4.2009 (BGBl. I S. 799) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Ausbilder-Eignungsverordnung vom 21.1.2009 (BGBl. I S. 88) Archiv für Presserecht Aktiengesellschaft Allgemeine Geschäftsbedingungen Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz vom 14.8.2006 (BGBl. I S. 1897), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 66 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist afrikanische, karibische und pazifische Länder Aktiengesetz vom 6.9.1965, BGBl. I S. 1089, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.7.2007, BGBl. I S. 1330 Alternative Anhang Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Arbeitsschutzgesetz vom 7.8.1996 (BGBl. I S. 1246), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 89 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist Arbeitszeitgesetz vom 6.6.1994 (BGBl. I S. 1170, 1171), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 15.7.2009 (BGBl. I S. 1939) geändert worden ist Arbeitsgenehmigungsverordnung vom 17.9.1998 (BGBl. I S. 2899), die zuletzt durch Artikel 7 Absatz 3 des Gesetzes vom 21.12.2008 (BGBl. I S. 2917) geändert worden ist Artikel Allgemeiner Teil

LXXXII

Abkürzungsverzeichnis

AufenthG Aufl. AuR AusfG AVR AWG AW-Prax Az. BadWürttSchulG BaföG

BAG BAnz. BÄO BayGLKrWG BayObLG BayVBl. BayVerfGH BayVGH BB BBG Bd. BeamtVG

Ber. ber. BerlVerfGH bes. Beschl. Bez. Bf. BfA BFH BFHE BGB BGBl. BGH BGHZ

Aufenthaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.2.2008 (BGBl. I S. 162), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 5 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist Auflage Arbeit und Recht Ausführungsgesetz Archiv des Völkerrechts Außenwirtschaftsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.5.2009 (BGBl. I S. 1150) Außenwirtschaftliche Praxis Aktenzeichen Schulgesetz für Baden-Württemberg in der Fassung vom 1.8.1983 (GBl. S. 397) zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (GBl. S. 365) Bundesausbildungsförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.6.1983 (BGBl. I S. 645, 1680), das zuletzt durch Artikel 2a des Gesetzes vom 20.12.2008 (BGBl. I S. 2846) geändert worden ist Bundesarbeitsgericht Bundesanzeiger Bundesärzteordnung Bayerisches Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz) vom 7.11.2006, GVBl. S. 834 Bayerisches Oberstes Landesgericht Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Betriebsberater Bundesbeamtengesetz vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) Band Beamtenversorgungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.3.1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 3.4.2009 (BGBl. I S. 700) geändert worden ist Bericht berichtigt Berliner Verfassungsgerichtshof besonders Beschluss Bezeichnung Beschwerdeführer Bundesversicherungsanstalt für Angestellte Bundesfinanzhof Entscheidungssammlung des Bundesfinanzhofs Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.1.2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738), das zuletzt durch das Gesetz vom 28.9.2009 (BGBl. I S. 3161) geändert worden ist Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen

Abkürzungsverzeichnis BImSchG BMI BNatSchG BRAO

BR-Drucks. BRRG

BSB BSE BSG BSGE Bsp. bspw. BSt BStBl. BT-Drucks. Bull. EG BundesbankG BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE B-VG bzgl. bzw. CD CDE CEEP CHARTE

CMA CMLR CNTA

LXXXIII

Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.9.2002 (BGBl. I S. 3830), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I S. 2723) geändert worden ist Bundesministerium des Inneren Bundesnaturschutzgesetz vom 25.3.2002 (BGBl. I S. 1193), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) geändert worden ist Bundesrechtsanwaltsordnung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 303-8, veröffentlichten bereinigten Fassung, die durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2449) geändert worden ist Bundesratsdrucksache Beamtenrechtsrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.3.1999 (BGBl. I S. 654), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 14 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften Bovine Spongiform Encephalopathy Bundessozialgericht Entscheidungen des Bundessozialgerichts Beispiel beispielsweise Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften Bundessteuerblatt Bundestagsdrucksache Bulletin der Europäischen Gemeinschaft Bundesbankgesetz Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.8.1993 (BGBl. I S. 1473), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2346) geändert worden ist Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bundes-Verfassungsgesetz (Österreich) in der Fassung von 1929, BGBl. 1930, S. 1 bezüglich beziehungsweise Collection of Decisions, Sammlung der Entscheidungen der EKMR (1960-1974) Cahiers de droit européen Centre européen des entreprises à participation publique Teil der Dokumentenbezeichnung von Konvents- und Ratsdokumenten, die sich auf die Grundrechtecharta, ihre Entwürfe und Erläuterungen beziehen; abrufbar im Dokumentenregister des Rates im Internet: http://register.consilium.europa.eu (Bereich: Suche im Register/detaillierte Suche) unter ihrer jeweiligen Nummer Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH Common Market Law Review Comptoir National Technique Agricole

LXXXIV CSU CTC d.h. DB DDR ders. dies. DKP DÖD DÖV DR DRiZ DRK DStR DVBl. DVD DVP DWiR e.V. EAG EAGFL EBRG ecolex EEA EEG EELR EFA EFTA EG EGB EGBGB

EGen EGFinSchG EGKS EGMR EGRC EGV EHRLR

Abkürzungsverzeichnis Christlich Soziale Union Counter-Terrorism-Committee das heißt Der Betrieb Deutsche Demokratische Republik derselbe dieselbe(n) Deutsche Kommunistische Partei Der Öffentliche Dienst Die Öffentliche Verwaltung Decisions and Reports, Sammlung der Entscheidungen der EKMR (1975-1998) Deutsche Richterzeitung Deutsches Rotes Kreuz e.V. Deutsches Steuerrecht Deutsches Verwaltungsblatt Digitale Versatile Disk Deutsche Verwaltungspraxis Deutsche Zeitschrift für Wirstchaftsrecht eingetragener Verein Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Europäische Atomgemeinschaft Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Europäische Betriebsräte-Gesetz vom 28.10.1996, BGBl. I S. 1548, 2022, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2000, BGBl. I S. 1983 Fachzeitschrift für Wirtschaftsrecht Einheitliche Europäische Akte Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 25.10.2008 (BGBl. I S. 2074), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542) geändert worden ist European Energy and Environmental Law Review Europäisches Fürsorgeabkommen European Free Trade Association Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Nizza Europäischer Gewerkschaftsbund Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.9.1994 (BGBl. I S. 2494; 1997 I S. 1061), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 24.9.2009 (BGBl. I S. 3145) geändert worden ist Europäische Gemeinschaften Gesetz zu dem Übereinkommen vom 26.7.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl/Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Europäische Grundrechtecharta, ABl. 2007 C 303, S. 1 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Maastricht/Amsterdam European Human Rights Law Review

Abkürzungsverzeichnis EIB Einf. Einl. EKMR ELJ ELRev EMAS EMRK endg. engl. Entsch. EP EP-Präsident ERT ESCR EStG ESZB etc. EU EuG EuGGes EuGH EuGH-Satzung EuGH-VerfO EuGH-ZVerfO EuGöD EuGöD-VerfO EuGRZ EuG-VerfO EuGVO EuGVÜ EuHbG

EuR

LXXXV

Europäische Investitionsbank Einführung Einleitung Europäische Kommission für Menschenrechte European Law Journal European Law Review Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Betriebsprüfung der Europäischen Union Europäische Menschenrechtskonvention vom 4.11.1950 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.5.2002, BGBl. II S. 1055 endgültig englisch Entscheidung Europäisches Parlament Präsident des Europäischen Parlaments Elliniki Radiofonia Tileorasi Anonymi Etaira European Committee for Social Rights Einkommensteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.10.2009 (BGBl. I S. 3366) Europäisches System der Zentralbanken et cetera (und so weiter) Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Nizza/Europäische Union Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Europäische Gegenseitigkeitsgesellschaft Europäischer Gerichtshof Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Lissabon über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 211 Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, zuletzt geändert am 13.1.2009, ABl. L 24, S. 9; abrufbar unter: http://curia.europa.eu Zusätzliche Verfahrensordnung des Gerichtshofes Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst vom 25.7.2007, ABl. 2007 L 225, S. 1 Europäische Grundrechte-Zeitschrift Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz, zuletzt geändert am 7.7.2009, ABl. L 184, S. 10; abrufbar unter: http://curia.europa.eu Verordnung des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, geschlossen in Lugano am 16.9.1988 Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz) vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1748 Europarecht

LXXXVI

Abkürzungsverzeichnis

EuRAG Euratom Eurocontrol EURODAC EUV EuWG EuZW EWG EWGV EWIV EWR EWS EZB f./ff. FAZ FFH-RL FG FGO FIFA FKVO FMStFG Fn. FPR FR FreizügG/EU frz. FS G G10-Gesetz GA/GAe GASP GATS GATT GbR

Gesetz über die Tätigkeit europäischer Rechtsanwälte in Deutschland vom 9.3.2000 (BGBl. I S. 182, 1349), das durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2449) geändert worden ist Europäische Atomgemeinschaft Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt European Automated Fingerprint Recognition System Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Lissabon; in gekennzeichneten Altfällen in der Fassung des Vertrages von Maastricht/Amsterdam Europawahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.3.1994 (BGBl. I S. 423, 555), das zuletzt durch Artikel 2 G. vom 17.3.2008 (BGBl. I S. 394) geändert worden ist Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957 Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung Europäischer Wirtschaftsraum Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht Europäische Zentralbank folgende Seite(n) Frankfurter Allgemeine Zeitung Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Finanzgericht Finanzgerichtsordnung Fédération Internationale de Football Association EG-Fusionskontrollverordnung, Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen Gesetz zur Errichtung einers Finanzmarktstabilisierungsfonds Fußnote Familie – Partnerschaft – Recht Finanz-Rundschau Freizügigkeitsgesetz/EU vom 30.7.2004 (BGBl. I S. 1950, 1986), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 26.2.2008 (BGBl. I S. 215) geändert worden ist französisch Festschrift Gesetz Artikel 10-Gesetz vom 26.6.2001 (BGBl. I S. 1254, 2298), das durch Artikel 1b des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2499) geändert worden ist Generalanwalt/-anwälte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Gesellschaft bürgerlichen Rechts

Abkürzungsverzeichnis gem. GeschO GeschOEP GeschORat GewArch. GFK GG ggf. GGK I GK GmbH GmbHG

GMBl. GmS-OBG GO GPR GRCh, GR-Charta grds. GRUR GRUR Int. GS GV. NRW GVBl. GVG GWB

GYIL GZT h.L. h.M. HABM HessVGH HGB

HGrG Hrsg. hrsg. HS. HStR

LXXXVII

gemäß Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments in der Fassung vom 15.2.2005, ABl. L 44, S. 1 Geschäftsordnung des Rates der Europäischen Union, Beschluss vom 15.9.2006 (2006/683/EG, Euratom), ABl. 2006 L 285, S. 47 Gewerbearchiv Genfer Flüchtlingskonvention Grundgesetz gegebenenfalls Grundgesetzkommentar, Band 1 Große Kammer Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4123-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2509) geändert worden ist Gemeinsames Ministerialblatt Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes Gemeindeordnung Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht Grundrechtecharta grundsätzlich Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil Gedächtnisschrift Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen Gesetz- und Verordnungsblatt Gerichtsverfassungsgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.7.2005 (BGBl. I S. 2114), das zuletzt durch Artikel 13 Absatz 21 des Gesetzes vom 25.5.2009 (BGBl. I S. 1102) geändert worden ist German Yearbook of International Law Gemeinsamer Zolltarif herrschende Lehre herrschende Meinung Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt Hessischer Verwaltungsgerichtshof Handelsgesetzbuch in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 6a des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2512) geändert worden ist Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19.8.1969 (BGBl. I S. 1273), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2580) geändert worden ist Herausgeber herausgegeben Halbsatz Handbuch des Staatsrechts

LXXXVIII HwO

HZÜ i.d.F. i.d.R. i.e.S. i.S.d. i.S.v. i.V.m. IAO ICJ IFAW IFG IfSG

IGH ILO InfAuslR insbes. Int. IPR IPRax IR IRG IRIS plus ISIC IStR JA JöR JR Jura JuS JZ Kap. KartellVO Kfz KG KOM KOME krit. KritV

Abkürzungsverzeichnis Handwerksordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24.9.1998 (BGBl. I S. 3074; 2006 I S. 2095), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.7.2009 (BGBl. I S. 2091) geändert worden ist Haager Übereinkommen über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke im Ausland in Zivil- oder Handelssachen vom 15.11.1965 (BGBl. II S. 1452) in der Fassung in der Regel im engeren Sinne im Sinne des/der im Sinne von in Verbindung mit Internationale Arbeitsorganisation, deren Abkommen sind im Internet über das ILOLEX-System abrufbar, http://www.ilo.org/ilolex/english/iloquery.htm International Court of Justice Internationaler Tierschutzfonds Informationsfreiheitsgesetz vom 5.9.2005 (BGBl. I S. 2722) Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz) vom 20.7.2000, BGBl. I S. 1045, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I S. 2904 Internationaler Gerichtshof International Labour Organization Informationsbrief Ausländerrecht insbesondere International Internationales Privatrecht Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts Irish Reports Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen Redaktionsbeilage von IRIS – Rechtliche Rundschau der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle International Standard Industrial Classification Internationales Steuerrecht Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Rundschau Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kapitel Kartellverordnung Kraftfahrzeug Kommanditgesellschaft Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaft Entscheidung der Kommission kritisch Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung

Abkürzungsverzeichnis KrW-/AbfG KSchG KStG KUG

lat. LG lit. Lit. LKV LKW LLM LPartG LSG m.N. m.w.Bsp. m.w.N. MEMO MJ MMR MOEL MOG MuSchG n.F. n.v. NachwG NATO NdsVBl. nichtamtl. NJW NJW-RR NotBZ Nr. NRRZ NRW NStZ

LXXXIX

Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27.9.1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I S. 2723) geändert worden ist Kündigungsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.8.1969 (BGBl. I S. 1317), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 26.3.2008 (BGBl. I S. 444) geändert worden ist Körperschaftsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.10.2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2302) geändert worden ist Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 440-3, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 3 § 31 des Gesetzes vom 16.2.2001 (BGBl. I S. 266) geändert worden ist Lateinisch Landgericht Buchstabe Literatur Landes- und Kommunalverwaltung Lastkraftwagen Master of Law Lebenspartnerschaftsgesetz vom 16.2.2001, BGBl. I S. 266 Landessozialgericht mit Nachweisen mit weiteren Beispielen mit weiteren Nachweisen Ökumenischer Manuskriptdienst für religiöse Sendungen im ORF Maastricht Journal of European and Comparative Law Multimedia und Recht Mittel- und osteuropäische Länder Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen Mutterschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.6.2002 (BGBl. I S. 2318), das zuletzt durch Artikel 14 des Gesetzes vom 17.3.2009 (BGBl. I S. 550) geändert worden ist neue Fassung nicht veröffentlicht Nachweisgesetz vom 20.7.1995 (BGBl. I S. 946), das zuletzt durch Artikel 32 des Gesetzes vom 13.7.2001 (BGBl. I S. 1542) geändert worden ist North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt-Organisation) Niedersächsische Verwaltungsblätter nichtamtlich Neue Juristische Wochenschrift Neue Juristische Wochenschrift – Rechtsprechungsreport Zeitschrift für notarielle Beratungs- und Beurkundungspraxis Nummer(n) Nomenklatur des Rates zur Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht

XC

Abkürzungsverzeichnis

NuR NVwZ NVwZ-RR NZA NZBau NZS o. o.ä. OBG NRW

OECD öff. OHG ÖJZ OLAF OLG ÖsterrVerfGH OSZE ÖVerfGH OVG OWiG. ÖZDEP ÖZW PBefG

PC PJZS PKW Plc./Ltd. ProstG PVS RabelsZ RB RdA RdE RdJB RdM REACH RED Rep. rev. ESC Rh-Pf.

Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht Neue Zeitschrift für Sozialrecht oben oder ähnlich(e) Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz – in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.5.1980 (GV. NW. S. 528) zuletzt geändert durch Artikel 73 des Gesetzes vom 5.4.2005 (GV. NRW. S. 274) Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung öffentlich(e, r) Offene Handelsgesellschaft Österreichische Juristenzeitung Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung Oberlandesgericht Österreichischer Verfassungsgerichtshof Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Österreichischer Verfassungsgerichtshof Oberverwaltungsgericht Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Partei der Freiheit und Demokratie gegen die Türken Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Personenbeförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.8.1990 (BGBl. I S. 1690), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 21 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2258) geändert worden ist Personal Computer Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Personenkraftwagen private limited company Prostitutionsgesetz vom 20.12.2001, BGBl. I S. 3983 Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Rahmenbeschluss Recht der Arbeit Recht der Energiewirtschaft Recht der Jugend und des Bildungswesens Recht der Medizin Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe, ABl. L 396, S. 1 Revue Européenne de Droit Public Reports of the European Court of Human Rights (ECHR), Entscheidungssammlung des EGMR (1996-1998) revidierte Europäische Sozialcharta vom 3.5.1996, Europarat SEVNr. 163, abrufbar über das virtuelle Vertragsbüro des Europarates unter http://conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp Rheinland-Pfalz

Abkürzungsverzeichnis RIW RJD RL(n) Rn. Rs. Rspr. RTDE RTL RUDH s. S. S.E.W. s.o. s.u. SaarlABl. Sart. II SCE SchProt SDÜ SE SEAG SED SEDOC SE-Kommentar Ser. SEV SE-VO SG SGb SGB I

SGB IX

SGB V

XCI

Recht der internationalen Wirtschaft Reports of Judgments and Decisions, Entscheidungssammlung des EGMR (seit 1996) Richtlinie(n) Randnummer(n) Rechtssache Rechtssprechung Revue trimestrielle du droit européen Radio Télévision Luxembourg Revue universelle des droits de l’homme siehe Satz/Seite Sociaal Economische Wetgeving siehe oben siehe unten Amtsblatt des Saarlandes Sartorius II (Textsammlung – Internationale Verträge, Europarecht) Societas Cooperativa Europeae (Europäische Genossenschaft) Protokoll zum Amsterdamer Vertrag zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der Europäischen Union von 1997 Schengener Durchführungsübereinkommen Societas Europeae (Europäische Gesellschaft) SE-Ausführungsgesetz vom 22.12.2004 (BGBl. I S. 3675), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2479) geändert worden ist Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Europäisches System für die Übermittlung für Stellen und Bewerbungsangebote im internationalen Ausgleich Societas Europeae Kommentar Serie Sammlung der Europäischen Verträge (bis 2003), ab 2004: Sammlung der Europaratsverträge, im Internet zu finden unter http:/conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp Societas Europeae Verordnung Sozialgericht Die Sozialgerichtsbarkeit Erstes Buch Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil – (Artikel 1 des Gesetzes vom 11.12.1975, BGBl I S. 3015), das zuletzt durch Artikel 7 Absatz 5 des Gesetzes vom 7.7.2009 (BGBl. I S. 1707) geändert worden ist Neuntes Buch Sozialgesetzbuch – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen – (Artikel 1 des Gesetzes vom 19.6.2001, BGBl. I S. 1046), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 20.12.1988, BGBl. I S. 2477), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist

XCII

Abkürzungsverzeichnis

SGB X

SGB XI

Slg. sog. Spiegelstr. st. Rspr. StAG

Sten. Ber. StGB StGH StPO str. StrEG StV SZ TARIC Tbc TdL TEHG TRIPS

TÜV TV TVE Tz. TzBfG u.

Zehntes Buch Sozialgesetzbuch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz – (Artikel 1 des Gesetzes vom 18.8.1980, BGBl. I S. 1469 und Artikel 1 des Gesetzes vom 4.11.1982, BGBl. I S. 1450) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.1.2001 (BGBl. I S. 130), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 15 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2258) geändert worden ist Elftes Buch Sozialgesetzbuch – Soziale Pflegeversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26.5.1994, BGBl. I S. 1014), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz sogenannte(r, s) Spiegelstrich ständige Rechtsprechung Staatsangehörigkeitsgesetz in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 102-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 158) geändert worden ist Stenographischer Bericht Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.11.1998 (BGBl. I S. 3322), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 2.10.2009 (BGBl. I S. 3214) geändert worden ist Staatsgerichtshof Strafprozeßordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.4.1987 (BGBl. I S. 1074, 1319), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist strittig Gesetz über die Entschädigung für Strafverfolgungsmaßnahmen vom 8.3.1971 (BGBl. I S. 157), das zuletzt durch das Gesetz vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist Strafverteidiger Süddeutsche Zeitung Tarif intégré des communautés européennes Tuberculose Tarifgemeinschaft deutscher Länder Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 8.7.2004 (BGBl. I S. 1578), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16.7.2009 (BGBl. I S. 1954) geändert worden ist Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Technischer Überwachungsverein Television Television Espanola – Spanische Rundfunkanstalt Teilziffer Teilzeit- und Befristungsgesetz vom 21.12.2000 (BGBl. I S. 1966), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19.4.2007 (BGBl. I S. 538) geändert worden ist und/unten

Abkürzungsverzeichnis u.a. u.ä. U.S. UAbs. UEFA UHT UIG UKlaG UN UN-AMR UNHCR UNICE UNO UPR UrhG Urt. USA usw. UTR UVP UVP-RL UWG v. v.a. Var. VBlBW VDSÖ VE VerfO VerfSchGNRW

VergabeR VerpackRL VersR VerwArch. VG VGH vgl. VgRÄG VgT VgV

XCIII

und andere/unter anderem und ähnliche(s) United States Unterabsatz Union of European Football Associations Ultrahocherhitzung Umweltinformationsgesetz vom 22.12.2004 (BGBl. I S. 3704) Gesetz über Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechts- und anderen Verstößen United Nations (Vereinte Nationen) UN-Ausschuss für Menschenrechte United Nations High Commissioner for Refugees Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe United Nations Organization (Vereinte Nationen) Umwelt- und Planungsrecht Urheberrechtsgesetz vom 9.9.1965, BGBl. I S. 1273, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I S. 2897 Urteil United States of America und so weiter Umwelt- und Technikrecht Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 3.7.2004, BGBl. I S. 1414, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2006, BGBl. I S. 3367 von/van vor allem Variante Verwaltungsblätter Baden-Württemberg Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Verfahrensordnung Gesetz über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (Verfassungsschutzgesetz Nordrhein-Westfalen) vom 20.12.1994 GV. NRW 1995, S. 28, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2006, GV. NRW S. 620 Vergaberecht Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Vergaberechtsänderungsgesetz in der Fassung vom 26.8.1998, BGBl. I S. 2512 zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.4.2007, BGBl. I S. 594 Verein gegen Tierfabriken Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge

XCIV

Abkürzungsverzeichnis

VIG VO VOB/A VOen Vorbem. vs. VSSR VV VVDStRL VVE VwGO VwVfG

w.N. WHG WHO WissR WiVerw. WM WVK WRP WRV WSA WTO WÜD WÜK WuW WWU WWW YB z.B. z.T. z.Zt. zahlr. ZaöRV ZAR ZAU

Verbraucherinformationsgesetz vom 5.11.2007, BGBl. I S. 2558 Verordnung Verdingungsordnung für Bauleistungen, Teil A Verordnungen Vorbemerkung versus Vierteljahrsschrift für Sozialrecht Vertrag über eine Verfassung für Europa, am 29.10.2004 von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet, nicht in Kraft getreten Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.3.1991 (BGBl. I S. 686), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 21.8.2009 (BGBl. I S. 2870) geändert worden ist Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.1.2003 (BGBl. I S. 102), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14.8.2009 (BGBl. I S. 2827) geändert worden ist/Verwaltungsverfahrensgesetz(e) (Landesgesetze mit Verweis vor Ort) weitere Nachweise Wasserhaushaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.8.2002 (BGBl. I S. 3245), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) geändert worden ist World Health Organisation (Weltgesundheitsorganisation) Wissenschaftsrecht Wirtschaft und Verwaltung Wertpapiermitteilungen Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.5.1969 Wettbewerb in Recht und Praxis Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer Reichsverfassung) vom 11.8.1919 Wirtschafts- und Sozialausschuss World Trade Organisation (Welthandelsorganisation) Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18.4.1961, BGBl. 1964 II S. 959 Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24.4.1963, BGBl. 1969 II S. 1585 Wirtschaft und Wettbewerb Wirtschafts- und Währungsunion World Wide Web Yearbook of the European Convent on Human Rights zum Beispiel zum Teil zur Zeit zahlreich Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik Zeitschrift für angewandte Umweltforschung

Abkürzungsverzeichnis ZBR ZESAR ZEuP ZEuS ZevKR ZfBR ZfZ ZG ZGR ZGS ZHG

ZHR ZIAS Ziff. ZIP ZK ZNER ZollkodexDVO ZP ZPO ZRP ZuG ZUR zust. ZZP

XCV

Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht Zeitschrift für Europäisches Privatrecht Zeitschrift für Europarechtliche Studien Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für Gesellschaftsrecht Zeitschrift für Vertragsgestaltung, Schuld- und Haftungrecht Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.4.1987 (BGBl. I S. 1225), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 2.12.2007 (BGBl. I S. 2686) geändert worden ist Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht Ziffer Zeitschrift für Wirtschaftsrecht und Insolvenzpraxis Zollkodex Zeitschrift für Neues Energierecht Zollkodex-Durchführungsverordnung Zusatzprotokoll Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zuteilungsgesetz 2012 vom 7.8.2007 (BGBl. I S. 1788) Zeitschrift für Umweltrecht zustimmend Zeitschrift für Zivilprozeß

Die übrigen Abkürzungen erklären sich selbst bzw. ergeben sich aus Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Aufl. 2008. Alle aufgeführten Internetseiten wurden zuletzt am 30.10.2009 abgerufen.

Teil I Rechtswirkungen

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung A.

Grundlagen

I.

Eigenständige Einwirkung nach dem Gerichtshof der EU

In den europäischen Verträgen haben die Mitgliedstaaten unter Beschränkung ih- 1 rer Souveränitätsrechte in bestimmten Bereichen „eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die … in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten aufgenommen worden und von ihren Gerichten anzuwenden ist“.1 Indem Art. 23, 24 GG die Übertragung von Hoheitsgewalt auf eine supranationale Einrichtung ermöglichen, schließen sie ein, dass die von dieser ausgehenden Rechtsakte innerstaatlich so zu wirken vermögen, wie es diese Rechtsordnung vorgibt, und damit auch unmittelbar.2 Das trifft nach dem europarechtlichen Ansatz ausschließlich danach zu, wie es das supranationale Recht bestimmt.3 Eine unmittelbare Wirkung besteht danach explizit für Verordnungen nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) und die Adressaten von Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG) sowie entsprechend der Gesamtkonzeption für das Primärrecht, soweit dieses unbedingt formuliert ist und daher wie die Grundfreiheiten unmittelbar zu wirken vermag. Entsprechendes gilt für an die Mitgliedstaaten gerichtetes, umsetzungsbedürftiges Sekundärrecht.4

1 2

3 4

Grundlegend EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28); 59, 63 (90); 69, 1 (90); 73, 339 (374); 89, 155 (174); Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 24 I Rn. 59; Rauser, Die Übertragung von Hoheitsakten auf ausländische Staaten, 1991, S. 25 ff. Als eine, aber nicht ausschließliche Voraussetzung auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon akzeptiert. Näher u. Rn. 17 ff., 26 ff.

4

II.

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

Gefilterte Einwirkung nach dem BVerfG

2 Das BVerfG lässt das Europarecht nur durch den Filter des nationalen Verfassungsrechts einwirken, „Grund und Grenze für die Geltung des Rechts der EU in der Bundesrepublik Deutschland ist der im Zustimmungsgesetz enthaltene Rechtsanwendungsbefehl, der nur im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung erteilt werden kann“.5 Letztere ist im Konfliktfall vorrangig und das Europarecht nur abgeleitet.6 Damit wird die Einwirkung ausgeschlossen, wenn die nationale Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG angetastet wird, die übertragenen Kompetenzen überschritten werden oder kein dem unabdingbaren Grundrechtsstandard nach dem GG im Wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz sichergestellt ist.7 III.

Übereinstimmender Anwendungsvorrang

3 Die unmittelbare Wirkung von Europarecht ist damit verbunden, dass ein Anwendungsvorrang vor innerstaatlichem Recht besteht, soweit „es der entgegenstehende gemeinschafts- und unionsrechtliche Regelungsgehalt verlangt“.8 Diesen Anwendungsvorrang anerkennt das BVerfG nur im Rahmen der unaufgebbaren Verfassungsgrenzen und damit unter dem Vorbehalt, dass es sich nicht um kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte handelt.9 Im Rahmen des Anwendungsvorrangs des Europarechts kommt den nationalen Verwaltungen ein Normverwerfungsrecht zu, also das Recht, nationale gesetzliche Bestimmungen auch ohne vorherige gerichtliche Entscheidung unangewendet zu lassen. Das hat auch bei unmittelbar wirkenden Richtlinien zu gelten.10 IV.

Subjektive Einforderbarkeit

4 Räumen unionsrechtliche Rechtsvorschriften dem Einzelnen die Rechtsmacht ein, dem Staat gegenüber eine Verhaltenspflicht einzufordern, kann er sich auf sie gegenüber allen Verwaltungsstellen darauf berufen. Verstößt die nationale Verwaltung gegen solche unionsrechtliche Vorgaben, kann er diese vor den nationalen Gerichten einfordern; sie vermögen ihm subjektiv-öffentliche Rechte zu verlei5 6 7 8

9 10

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 73, 339 (374 ff.) – Solange II. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191, 240 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon: kein Geltungsvorrang; s. bereits EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.) – Costa/E.N.E.L.; Rs. C184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19) – Nimz; BVerfGE 75, 223 (244); 85, 191 (204); näher sogleich Rn. 99 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 339 – Lissabon; abl. u. Rn. 112 ff., 3725 ff., insbes. 3734 f.; vgl. zum Ganzen auch Rn. 206 ff. S. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 31) – Costanzo sowie näher auch zur Gegenansicht u. Rn. 1129 ff.

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung

5

hen.11 Wann das im Einzelnen der Fall ist, richtet sich im Ansatzpunkt nach nationalem Prozessrecht,12 obgleich dessen Ausführung maßgeblich durch das Unionsrecht geprägt ist. Aus dem Unionsrecht ergibt sich mithin die Existenz der subjektiven Rechte, welche aber vor den mitgliedstaatlichen Gerichten nach deren Rechtsordnung durchgesetzt werden.13 V.

Umfassende Bindung

Sämtliche innerstaatliche Stellen sind an unmittelbar wirkendes Unionsrecht ge- 5 bunden. Wegen des grundsätzlich nationalen Vollzugs kann nur so die unmittelbare Wirkung effektiv praktisch umgesetzt werden. Daher ist diese Bindung Bestandteil unmittelbar wirkender unionsrechtlicher Regelungen, ohne dass es noch eines Rückgriffs auf den allgemeinen14 und daher verdrängten15 Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) bedarf.16

B.

Unmittelbare Geltung

Die Begriffe der unmittelbaren Geltung, Wirkung und Anwendbarkeit werden 6 vielfach nicht klar unterschieden17 bzw. synonym gebraucht. Zum Teil wird zwischen unmittelbarer Wirkung/Anwendbarkeit und unmittelbarer Geltung differenziert.18 Die unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit beinhaltet, inwieweit der Einzelne aus dem Unionsrecht unmittelbar Rechte herleiten kann.19 Die unmittelbare Geltung betrifft dann die Frage nach der rechtlichen Grundlage der innerstaatlichen Geltung des Unionsrechts. Unmittelbare Geltung bedeutet nach den Feststellungen des EuGH im Simmen- 7 thal II-Urteil von 1978,20 „dass die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres In11

12 13 14 15

16

17 18 19 20

Näher u. Rn. 3908 ff; s. vorerst Frenz, DVBl. 1995, 408 ff.; Jarass, DVBl. 1995, 954 ff. Im Einzelnen Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, passim. Anders Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 143 ff. Im Einzelnen u. Rn. 3911 ff. EuGH, Rs. 9/73, Slg. 1973, 1135 (1160, Rn. 39) – Schlüter; Rs. C-35/88, Slg. 1990, I-3125 (3161, Rn. 43) – Kommission/Griechenland. Ebenso bezogen auf Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich der Beachtung von Richtlinienvorgaben Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994, S. 256 ff.; auch bereits EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann. S. dagegen noch EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet; Rs. 68/79, Slg. 1980, 501 (522 f., Rn. 25) – Just. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 74, Fn. 37. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 37. S.u. Rn. 11. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II.

6

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

krafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen“. Sie „sind somit unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten für alle diejenigen, die sie betreffen“. Das Unionsrecht ist „vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaats bestehenden Rechtsordnung“ geworden.21 Dies führt nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dazu, dass „ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar wären“.22 Das Unionsrecht ist also mit seinem Inkrafttreten ein „integrierender Bestand8 teil“ der Rechtssysteme der Mitgliedstaaten geworden und wirkt dort so, wie es selbst bestimmt. Für das unmittelbar geltende Unionsrecht bedarf es daher grundsätzlich keines nationalen Umsetzungsaktes mehr. Entscheidend ist, dass ein Mitgliedstaat in der Ratifikationsurkunde dem Unionsvertrag ohne Vorbehalte zugestimmt hat. Das BVerfG will zur Erhaltung der Volkssouveränität und damit des demokratischen Prinzips Deutschland eine umfassende Zustimmung verwehren, sondern nur in dem Umfang gestatten, wie die nationale Verfassungsidentität gewahrt wird.23 Diese Grenze gilt nach dem BVerfG unantastbar nach dem GG (Ewigkeitsgarantie), muss daher nicht ausdrücklich erklärt werden und limitiert in Form eines im Zustimmungsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehls fortlaufend die Einwirkung von Europarecht auf die deutsche Rechtsordnung.24 Eine nachträgliche Infragestellung der Geltung des Vertrages durch nationale Umsetzungsakte bzw. Transformationsakte kommt allerdings aus europarechtlicher Sicht nicht in Betracht, weil dies zu einer unterschiedlichen Wirkung des Unionsrechts führen und Diskriminierungen bewirken würde.25 Aus der unmittelbaren Geltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten folgt 9 die Verpflichtung der nationalen Verwaltungsbehörden und der nationalen Gerichte, das Unionsrecht anzuwenden und durchzusetzen.26 Sie haben jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet zu lassen.27 Die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Weg oder durch ein verfassungsrechtliches Verfahren muss nicht abgewartet werden.28 Die unmittelbare Geltung von Unionsrecht macht eine Kollision von nationa10 lem Recht und Unionsrecht überhaupt erst möglich.29 In diesem Fall führt der Grundsatz vom Vorrang des Unionsrechts über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zur Unanwendbarkeit der entgegenstehenden nationalen Vorschrift. Diese Unanwendbarkeit steht nach dem BVerfG unter dem Vorbehalt einer Wahrung 21 22 23 24 25 26 27 28 29

EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. Zur Bewertung dieser Formulierung für den Anwendungsvorrang u. Rn. 130. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 331 ff. – Lissabon. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 38; EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 37 (39) – San Michele. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 38. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 74.

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung

7

der europäischen Kompetenzgrenzen und der nationalen Verfassungsidentität.30 Die Feststellung eines Verstoßes obliegt allerdings allein dem BVerfG, indem es „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen … Recht der EU für in Deutschland nicht anwendbar erklärt“.31

C.

Unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit

I.

Begriff und Bedeutung

Die Begriffe unmittelbare Anwendbarkeit und unmittelbare Wirkung sind synonym. Die unmittelbare Anwendbarkeit betrifft die Frage, inwieweit der Einzelne aus dem Unionsrecht unmittelbare Rechte herleiten kann. Unmittelbar anwendbar ist eine Norm, wenn sich Unionsbürger gegenüber den Mitgliedstaaten unmittelbar auf sie berufen können (auch vertikale Wirkung genannt). Unmittelbare Drittwirkung bedeutet weiter gehend, dass die Begünstigten auch gegenüber Privaten Rechte geltend machen und durchsetzen können (auch horizontale Wirkung genannt). Der EuGH hat bereits 1963 festgestellt, dass das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Europarecht nicht nur unmittelbar gilt, sofern der Vertrag dies ausdrücklich bestimmt, sondern auch, wenn er den Einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den europäischen Organen eindeutige Verpflichtungen auferlegt.32 Der EuGH stützte die unmittelbare Wirkung insbesondere auf den effet utile des Vertrages. Auf den Wortlaut der einzelnen Vorschriften kommt es meist nicht an.33 Zunächst sind die Mitgliedstaaten selbst und alle innerstaatlichen Stellen an unmittelbar wirkendes Unionsrecht gebunden. Durch die unmittelbare Wirksamkeit entfalten die Rechtsnormen des Unionsrechts Rechtswirkung auch innerhalb der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, ohne dass es eines weiteren Umsetzungsaktes oder eines konkreten Vollzugsbefehls bedürfte. Das ist die Konsequenz der unmittelbaren Geltung. Neben staatlichen Stellen werden auch natürliche und juristische Personen angesprochen. Soweit insbesondere Private eigene Rechte und Pflichten erhalten, spricht man auch vom „Durchgriff“ des Unionsrechts.34 Die durch das Unionsrecht dem Einzelnen eingeräumten Rechte stellen nach der deutschen Terminologie subjektive Rechte dar, auf die sich der Einzelne gegenüber Verwaltung und Gerichten berufen kann und die ebenso wie die national verliehenen subjektiven Rechte eingefordert werden können.35

30 31 32 33 34 35

S. vorstehend Rn. 8. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 340 – Lissabon. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Für die Grundfreiheiten Frenz, Europarecht 1, Rn. 83. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 28. Näher u. Rn. 3908 ff.

11

12

13

14

8

15

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

Unmittelbare Geltung und Anwendung des Unionsrechts sind Voraussetzung für den Anwendungsvorrang (Vorrang im engeren Sinn).36 Daneben gibt es noch einen Vorrang im weiteren Sinne, der auch und gerade bei fehlender unmittelbarer Anwendung zu beachten ist.37 II.

Primärrecht

1.

Vertragsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze

16 Zum primären Unionsrecht zählen zunächst der Vertrag über die EU (EUV) sowie die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften, soweit abgelöst durch ihre Nachfolger (EAG/EG/AEUV),38 samt ihren Anhängen und Protokollen sowie Vertragsänderungen und -ergänzungen. Nach Art. 6 Abs. 1 EUV gehört auch die EGRC zum Primärrecht. Komplettiert wird das geschriebene primäre Unionsrecht durch die ungeschriebenen, aber ebenfalls im Rang von Primärrecht stehenden allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Gerichtshof der EU im Wege wertender Rechtsvergleichung gewinnt, um Lücken des geschriebenen Rechts zu schließen.39 Das galt vor Inkrafttreten der EGRC vor allem für die Grundrechte.40 Gewohnheitsrecht hat soweit ersichtlich keine entscheidende Bedeutung erlangt. 2.

Unmittelbare Wirkung des herkömmlichen Primärrechts

17 Vorschriften des Primärrechts entfalten unmittelbare Wirkung, wenn sie unbedingt formuliert, hinreichend bestimmt sind und ihre Durchführung keine weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten erfordert.41 Die unmittelbare Wirkung von Vorschriften der Verträge für Unionsbürger ist anerkannt, soweit dies nach dem Inhalt der Regelung möglich ist. Dies ist unproblematisch bei Normen, welche die unmittelbare Wirkung ausdrücklich anordnen oder die sich nach ihrem Wortlaut ausdrücklich an die Unionsbürger richten. So wenden sich die Wettbewerbsregeln der Art. 101 AEUV (Kartellverbot, Art. 81 EG) und Art. 102 AEUV (Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung, Art. 82 EG42) an private Wirtschaftsteilnehmer.43

36 37 38 39

40 41 42 43

Schmitt Glaeser, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 205 (207); Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Unterscheidung bei Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2 ff.). Näher u. Rn. 139. Der EGKS ist am 23.7.2002 außer Kraft getreten. Vertraglich anerkannt in Art. 288 Abs. 2 EG und Art. 6 EU. Wohl auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon bedingt auf der Basis des effet utile akzeptiert. Zur jetzigen Bedeutung Frenz, Europarecht 4, Rn. 23 ff. EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke: Dann ist die Norm „vollständig“ und „rechtlich vollkommen“. Vgl. EuGH, Rs. 66/86, Slg. 1989, 803 (848, Rn. 32 f.) – Ahmed Saeed. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 29.

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung

9

Normen, die sich nach ihrem Wortlaut eigentlich nur an die Mitgliedstaaten 18 wenden, können dennoch für den Einzelnen unmittelbare Wirkung entfalten, wenn eine klare, uneingeschränkte und unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten besteht und eine Regelung nicht von einem in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellten Rechtsakt abhängt.44 Der EuGH hat insbesondere die Grundfreiheiten45 und das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 18 AEUV (Art. 12 Abs. 1 EG46) für unmittelbar anwendbar erklärt, ebenso das Gleichstellungsgebot in Art. 157 AEUV (Art. 141 EG).47 Auch die staatsbezogene Wettbewerbsregel des Art. 106 AEUV (Art. 86 EG) ist nach Ansicht des EuGH eine zwingende, in der nationalen Rechtsordnung unmittelbar anwendbare Vorschrift.48 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, zu denen der EuGH auch die Grundrechte 19 zählt, können ebenfalls unmittelbar anwendbar sein49 und müssen beim Vollzug des Unionsrechts beachtet werden.50 Dementsprechend kann sich auch der Einzelne gegenüber den staatlichen Stellen auf die unmittelbar wirksamen allgemeinen Rechtsgrundsätze berufen, wenn diese im Bereich des Unionsrechts tätig werden.51 3.

Unionsrecht

a)

Bislang grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung

Die unmittelbare Wirkung galt bislang ausschließlich im Bereich des klassischen 20 Gemeinschaftsrechts. Dagegen kam den unionsrechtlichen Bestimmungen der GASP und der PJZS keine unmittelbare Wirkung zu.52 So waren nach Art. 34 44 45

46 47 48 49 50 51

52

EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke. Für Art. 30 AEUV (Art. 25 EG) EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos; für Art. 34 AEUV (Art. 28 EG) Rs. 74/76, Slg. 1977, 557 (577, Rn. 17) – Iannelli; für Art. 45 AEUV (Art. 39 EG) Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 4 ff.) – van Duyn; für Art. 49 AEUV (Art. 43 EG) Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (653, Rn. 32) – Reyners; für Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 (1311 f., Rn. 24/26) – van Binsbergen; für Art. 63 AEUV (Art. 56 EG) Rs. C-163 u.a./94, Slg. 1995, I-4821 (4842, Rn. 43) – Sanz de Lera; für Art. 110 AEUV (Art. 90 EG) Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke und für die Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit nach Art. 21 AEUV (Art. 18 EG) Rs. C-413/99, Slg. 2002, I-7091 (7166, Rn. 84 ff.) – Baumbast. EuGH, Rs. 186/87, Slg. 1989, 195 (220, Rn. 11) – Cowan; Rs. C-92 u. 326/92, Slg. 1993, I-5145 (5182, Rn. 34) – Phil Collins. Ausführlich EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (473 ff., Rn. 13 ff.) – Defrenne II; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1824. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4734 ff., Rn. 12 f.) – van Schijndel. Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes EuGH, Rs. C-31-44/91, Slg. 1993, I-1761 (1790, Rn. 33) – Lageder. EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (2639 f., Rn. 17 ff.) – Wachauf zu den „Erfordernissen des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung“. EuGH, Rs. C-159/90, Slg. 1991, I-4685 (4741, Rn. 31) – Society for the Protection of Unborn Children Ireland; umstritten für Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold, dazu u. Rn. 31, 92 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 30: „keine Durchgriffswirkung“.

10

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

Abs. 2 lit. b) EU Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse für andere Zwecke im Bereich der PJZS zwar für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, aber ausdrücklich „nicht unmittelbar wirksam“. Übereinkommen im Bereich der PJZS wurden den Mitgliedstaaten zur Annahme lediglich empfohlen. Damit genoss Unionsrecht bisher grundsätzlich keinen Anwendungs- oder Geltungsvorrang. Nach dem EUV erlaubt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik weiter21 hin keinen supranationalen „Durchgriff“ in die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, sondern wendet sich im Allgemeinen an die Mitgliedstaaten,53 auch wenn Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon54 den Anwendungsvorrang grundsätzlich ausdehnt.55 Insoweit enthält der EUV in der Tradition klassischer völkerrechtlicher Regeln im Grundsatz rein staatsbezogene Verpflichtungen.56 Die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU wird dann auch in Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV ausgeschlossen, außer es handelt sich um die Einhaltung von Art. 38 EUV und Beschlüsse über restriktive Maßnahmen wie Beschlagnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen.57 b)

Beachtlichkeit über die rahmenbeschlusskonforme Auslegung

22 Die Rahmenbeschlüsse in Art. 34 Abs. 2 EU waren ähnlich wie die Richtlinien in Art. 249 EG formuliert. So wundert es nicht, wenn der EuGH hier Parallelen sah. So hat der EuGH in der Rechtssache Pupino festgestellt, dass der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung auch im Unionsrecht gilt.58 Der zwingende Charakter von Rahmenbeschlüssen nach Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU, die nicht in den EUV übernommen wurden, hat deshalb für die nationalen Behörden eine Verpflichtung zu rahmenbeschlusskonformer Auslegung des nationalen Rechts zur Folge.59 Daher muss das nationale Gericht die Auslegung des innerstaatlichen Rechts bei dessen Anwendung so weit wie möglich an Wortlaut und Zweck des Rahmenbeschlusses ausrichten, um das mit ihm angestrebte Ergebnis zu erreichen und so nachzukommen.60 Dies ergibt sich aus der Zielverbindlichkeit von Rahmenbeschlüssen und deren Ähnlichkeit zu Richtlinien.61 Aus seiner Zuständigkeit für Vorabentscheidungen nach Art. 35 EU und dem 23 effet utile folgerte der EuGH, dass auch der Einzelne berechtigt ist, sich auf Rahmenbeschlüsse zu berufen, um vor den Gerichten der Mitgliedstaaten eine zu sei-

53 54 55 56 57 58 59 60 61

S. v.a. Art. 28, 29, 34 EUV. „Erklärung zum Vorrang“, ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 342 – Lissabon; vgl. Art. 24 Abs. 1, 40 EUV und Erklärung Nr. 14. S. Classen, in: v. Mangold/Klein/Starck, Art. 23 Abs. 1 GG Rn. 52. S.u. Rn. 46 zum Rechtsschutz gegen Durchführungsmaßnahmen in Umsetzung von Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, Rn. 52 ff. gegen Völkerrecht allgemein. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5326, Rn. 34) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5328, Rn. 43) – Pupino. Vgl. Masing, NJW 2006, 264 ff.; Adam, EuZW 2005, 558 (561); Herrmann, EuZW 2005, 436 (438).

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung

11

nen Gunsten konforme Auslegung des nationalen Rechts zu erreichen.62 Die Grenzen der rahmenrechtskonformen Auslegung stellen die allgemeinen Rechtsgrundsätze wie der Grundsatz der Rechtssicherheit und das Rückwirkungsverbot dar.63 Der Grundsatz konformer Auslegung darf nicht zu einer Auslegung contra legem des nationalen Rechts führen.64 Das Pupino-Urteil wurde als Schritt auf dem Weg zu einer Anerkennung des 24 Anwendungsvorrangs des EU-Rechts und damit einhergehend als Anerkennung seiner unmittelbaren Wirkung verstanden.65 4.

Vertrag von Lissabon

Spätestens mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon gilt nach der beige- 25 fügten Erklärung zum Vorrang66 der Vorrang für das gesamte Unionsrecht.67 Dies betrifft jedenfalls die PJZS, die in den AEUV überführt wurde. Dagegen ist die GASP weiterhin im EUV angesiedelt und unterliegt nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV besonderen Bestimmungen und Verfahren, so dass hier die weitere Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU, auf die die Erklärung im Wesentlichen verweist, beobachtet werden muss. III.

Sekundärrecht

1.

Verordnungen

Die unmittelbare Anwendbarkeit von Verordnungen ergibt sich unmittelbar aus 26 dem Wortlaut des Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG). Danach hat die Verordnung allgemeine Geltung und ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie gilt demnach nicht nur für die Mitgliedstaaten, sondern auch in ihnen. Die Betroffenen werden unmittelbar berechtigt oder verpflichtet und Behörden und Gerichte müssen die Verordnung anwenden, ohne dass wie bei der Richtlinie ein Umsetzungsakt erforderlich wäre. Entgegenstehendes nationales Recht wird verdrängt. 2.

Beschlüsse

Beschlüsse, vormals Entscheidungen, sind gem. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 27 Abs. 4 EG) verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, sind sie in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen, gelten also grund62 63 64 65

66 67

EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5327, Rn. 38) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5328, Rn. 44) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5329, Rn. 47) – Pupino. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rn. 10 m.w.N.; anders BVerfGE 113, 273 zur Umsetzung des Rahmenbeschlussses 2002/584/JI betreffend den Europäischen Haftbefehl. Erklärung Nr. 17, ABl. 2008 C 115, S. 344. Näher u. Rn. 107 f.

12

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

sätzlich nur für diejenigen unmittelbar. Soweit sie dabei an die Mitgliedstaaten adressiert sind, vermögen sie den Einzelnen mithin grundsätzlich nicht unmittelbar zu berechtigen. Werden allerdings solche Beschlüsse von den Mitgliedstaaten nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt, betreffen sie aber den Einzelnen und sind die in ihnen enthaltenen Verpflichtungen unbedingt und hinreichend klar und genau, können sie insoweit gleichwohl unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Einzelnen begründen.68 Diesen Umweg erspart scheinbar Art. 288 Abs. 4 AEUV, indem Beschlüsse 28 nicht an bestimmte Adressaten gerichtet sein müssen. Damit können sie zwar entsprechend der allgemeinen Formulierung vergleichbar zu Art. 288 Abs. 2 AEUV generelle verbindliche Wirkung entfalten, die sich auf alle Teile erstreckt. Indes fehlt der Zusatz der unmittelbaren Geltung in jedem Mitgliedstaat. Schließlich betreffen nicht adressierte Beschlüsse vor allem den organisatorischen Binnenbereich auf EU-Ebene oder sind in einen bereichsspezifischen Kontext eingebettet, ohne den Einzelnen zu berechtigen oder zu verpflichten: Das erfolgt dann höchstens mittelbar.69 3.

Richtlinien

a)

Grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung

29 Richtlinien wenden sich nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nur an die Mitgliedstaaten und bedürfen grundsätzlich einer Umsetzung in nationales Recht. Sie sind zunächst nur für die betroffenen Mitgliedstaaten verbindlich und entfalten keine unmittelbare Wirkung. Eine Richtlinie muss in nationales Recht umgesetzt werden und ist erst darüber auch für den Einzelnen verbindlich. Die Frist für die Umsetzung ergibt sich i.d.R. aus der Richtlinie selbst.70 b)

Unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien: von der Ausnahme zur Regel

30 Der EuGH hat in Ausnahmefällen schon früh im Wege der Rechtsfortbildung eine unmittelbare Wirkung von Richtlinien anerkannt, wenn diese hinreichend regelungsintensiv ausgestaltet waren.71 Erste Voraussetzung ist demnach, dass die Richtlinie unbedingt und hinreichend genau ist. Sie ist inhaltlich unbedingt, wenn die Richtlinie weder mit einem Vorbehalt noch mit einer Bedingung versehen ist und keiner weiterer Maßnahmen der Unionsorgane bedarf. Die Richtlinie ist hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der einzelnen Regelung und der von ihr betroffene Personenkreis eindeutig umschrieben sind. Während früher ein dem Mitgliedstaat verbliebener Beurteilungs-, Ermessens- oder Gestaltungsspielraum einer 68 69 70 71

EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad. Näher s.u. Rn. 1359 ff. Im Einzelnen u. Rn. 1067 ff. St. Rspr. seit EuGH, Rs. 33/70, Slg. 1970, 1213 – S.A.C.E.; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 – Becker; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 111. Im Einzelnen auch zum Folgenden näher u. 1058 ff.

§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung

13

unmittelbaren Wirkung im Wege stand, genügt dem EuGH inzwischen, dass das Regelungsziel einer Richtlinie unbedingt vorgegeben ist.72 Diese Ausnahme ist auf Fälle beschränkt, in denen die Frist zur Umsetzung 31 durch die Mitgliedstaaten abgelaufen war. Diese Einschränkung gilt nicht, wenn es um die Vereitelung des Richtlinienzieles durch nationale Maßnahmen während der Umsetzungsfrist sowie die Einhaltung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes geht. Eine solche nationale Vorschrift ist unangewendet zu lassen, auch wenn sie die Umsetzung der fraglichen Richtlinie nicht bezweckt oder bewirkt,73 ohne dass jedoch bereits die Richtlinie unmittelbar wirkt – wohl aber nach dem Urteil Mangold ein durch eine nationale Maßnahme verletzter allgemeiner Rechtsgrundsatz.74 Auf der Rechtsfolgenseite führt die unmittelbare Wirkung dazu, dass sich der 32 Bürger gegenüber dem Mitgliedstaat auf die in der Richtlinie beschriebenen Rechte berufen kann (vertikale Wirkung). Richtlinienbestimmungen können subjektive öffentliche Rechte für Private begründen. Die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie ist aber auch bereits von Amts wegen zu berücksichtigen.75 Neben dem Staat können auch Privatgesellschaften, die sich unter öffentlicher Kontrolle befinden, verpflichtet sein.76 c)

Grenzen

Nach ganz herrschender Meinung kann sich umgekehrt ein Mitgliedstaat nicht ge- 33 genüber dem Bürger unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung berufen (umgekehrte vertikale Wirkung). Dem Bürger können aufgrund einer unmittelbaren Wirkung von Richtlinien also keine Pflichten gegenüber dem Staat auferlegt werden.77 Dies wäre mit dem Sanktionsgedanken der unmittelbaren Wirkung unvereinbar. Schließlich hat es der Mitgliedstaat selbst in der Hand, die Richtlinie rechtzeitig und ordnungsgemäß auch zu seinen Gunsten umzusetzen. Die Kommis-

72

73 74

75 76 77

EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10035 ff., Rn. 55 ff.) – Mangold. Hier erlaubte Art. 6 Abs. 1 der Gleichbehandlungs-RL 2000/78/EG den Mitgliedstaaten ausdrücklich eine Ungleichbehandlung zum Zwecke der Beschäftigungsförderung. Der EuGH erkannte zwar einen weiten Ermessenspielraum der Mitgliedstaaten an (Rn. 63), brachte die entsprechende Maßnahme der deutschen Beschäftigungspolitik (§ 14 Abs. 3 TzBfG i.d.F. des Ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23.12.2002, BGBl. I, S. 4607) aber dennoch wegen Unangemessenheit durch zu starke Einschränkung der mit der Richtlinie angestrebten Gleichbehandlung zu Fall (Rn. 65). S. auch EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 38) – Janecek m.w.N. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. Zur Vorwirkung näher u. Rn. 1041 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 ff., Rn. 74, 76, 78) – Mangold. Einschränkend Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch; näher dazu u. Rn. 92 ff. Für Gerichte EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23) – Becker; für Verwaltungsbehörden Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 49) – Marshall; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348 f., Rn. 17 ff.) – Foster. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654, Rn. 73 f.) – Berlusconi; Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1691, Rn. 56) – Johnston.

14

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

sion kann ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 257 AEUV (Art. 226 EG) anstrengen. Ausgeschlossen ist eine umgekehrte unmittelbare Wirkung auch in dem Fall, in 34 dem ein Mitgliedstaat auf Antrag eines Einzelnen verpflichtet wäre, einem anderen Einzelnen Rechte zu entziehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit steht der Begründung von Verpflichtungen für den Einzelnen durch Richtlinien auch hier entgegen.78 Dagegen rechtfertigen bloße negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter es 35 nicht, dem Einzelnen das Recht auf Berufung auf die Bestimmungen einer Richtlinie gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat zu versagen.79 Die sog. objektive unmittelbare Wirkung ist bereits länger anerkannt. Danach ist eine nicht umgesetzte Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist anzuwenden, wenn anderen Privaten daraus keine unmittelbaren rechtlichen Nachteile entstehen.80 Hier werden die betroffenen Privaten nur mittelbar belastet. Das Vertrauen auf eine unrichtige Umsetzungsrechtslage ist nicht schutzwürdig.81 Die objektive unmittelbare Wirkung kann auch von Privatpersonen eingefordert werden. Nach dem EuGH82 ist eine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten (horizonta36 le Wirkung, unmittelbare Drittwirkung) ausgeschlossen, da dies dem Sanktionsgedanken widerspricht und den Unterschied zur Verordnung noch mehr verwischen würde. Gegen eine unmittelbare Wirkung spricht, dass der Einzelne beurteilen müsste, ob ein Mitgliedstaat seine Umsetzungspflicht verletzt hat und ob eine Richtlinienbestimmung inhaltlich zur Entfaltung einer unmittelbaren Wirkung in der Lage ist. In diesem Fall einer fehlenden unmittelbaren Wirkung kann das Institut der europarechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts angewendet werden.83 Wenn das von der Richtlinie vorgeschriebene Ziel auch nicht im Wege der Auslegung erreicht werden kann, kommt ein Anspruch auf Schadensersatz gegen den Mitgliedstaat in Betracht.84 d)

Jüngere Entwicklung: Urteile Mangold und Quelle

37 Aber auch die Einschränkung, dass eine nicht umgesetzte Richtlinie dem Einzelnen keine Pflichten auferlegen kann, wurde zwar nicht formal, indes faktisch partiell zugunsten einer auch horizontalen Wirkung oder unmittelbaren Drittwirkung

78 79 80 81 82

83 84

EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 55 f.) – Wells. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells (UVP-Pflicht). EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220 f., Rn. 26) – Großkrotzenburg (UVPPflicht); näher u. Rn. 1078 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 9) – Kolpinghuis; Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3355 f., Rn. 19 ff.) – Faccini Dori; auch noch Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK; Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri; Rodríguez Iglesias/ Riechenberg, in: FS für Everling II, 1995, S. 1213 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3357, Rn. 26) – Faccini Dori. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3357, Rn. 27) – Faccini Dori; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 39) – Francovich.

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht

15

fallen gelassen.85 Nach der Mangold-Entscheidung stand eine Antidiskriminierungsrichtlinie einer nationalen Bestimmung entgegen, die private Arbeitsverhältnisse regelte. Dadurch war Arbeitgebern das Eingehen befristeter Arbeitsverhältnisse mit Arbeitnehmern ab 52 Jahren nicht mehr uneingeschränkt möglich, wie es das innerstaatliche Recht vorgesehen hatte. Für dessen richtlinienbedingte Nichtanwendung auf private Arbeitsverhältnisse spricht, dass nur so die Rechtslage des Arbeitnehmers effektiv verbessert und eine Gleichstellung mit bei öffentlichen Arbeitgebern beschäftigten Arbeitnehmern erreicht werden kann.86 Ob die MangoldEntscheidung nur für Diskriminierungsverbote gilt oder ganz allgemein auf alle Privatrechtsverhältnisse anwendbar ist, bleibt abzuwarten.87 Vor allem oblag die Nichtanwendung im konkreten Fall dem nationalen Gericht im Hinblick auf das allgemeine Verbot der Diskriminierung.88 Dieses löste also die konkrete Rechtsfolge aus. Die Quelle-Entscheidung des EuGH stellte für eine Verbraucherschutzrichtlinie 38 und damit außerhalb eines Diskriminierungsverbotes einen bestimmten Gehalt fest, wogegen das bisherige nationale Recht verstieß;89 sie mündete in eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung durch den BGH.90 Die daraus folgende (partielle) Nichtanwendung nationaler Vorschriften, die einer Richtlinie widersprechen, kann gerade Verhältnisse zwischen Privaten betreffen. Eine solche richtlinienkonforme Rechtsfortbildung ist letztlich nur dogmatisch anders fundiert. Sie verschwimmt aber in ihren Auswirkungen mit einer unmittelbaren Wirkung zwischen Privaten, wie das zweite Quelle-Urteil des BGH zeigt.91 Aus Sicht des Gerichtshofs der EU ist es ohnehin gleichgültig, auf welcher Grundlage das nationale Recht angepasst wird, ob also über eine unmittelbare Anwendung oder eine richtlinienkonforme Auslegung.92

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht A.

Stellung und Bedeutung des Unionsrechts

I.

Einordnung

Indem das europäische Recht eine eigene Rechtsordnung bildet, ist es auch als ei- 39 genes Rechtsgebilde in das Völkerrecht gestellt. Insoweit ist es aber nicht heraus85 86 87 88 89 90 91 92

Vgl. bereits Steindorff, in: FS für Everling II, 1995, S. 1455 (1460 ff.). Frenz, Europarecht 1, Rn. 1125 ff. m.w.N. Näher u. Rn. 1088, 1100 f. Differenzierend Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 124. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold; dazu näher u. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. BGH, NJW 2009, 427; näher u. Rn. 1034 ff. Beljin, EuR 2002, 351 (360 f.).

16

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

gehoben, sondern den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gleichgestellt. Es wirkt sich nur aus, dass in den ihr übertragenen Bereichen die EU selbst ein eigenständiges Völkerrechtssubjekt bildet. Umgekehrt bleiben die Mitgliedsländer der EU souveräne Staaten und damit Rechtssubjekte des Völkerrechts.93 Aus dieser Sicht ist das europäische Recht insoweit ohne Besonderheiten ge40 genüber nationalem Recht. Gegenüber dem Völkerrecht ist es nicht vorrangig, aber auch nicht durchgehend nachrangig.94 II.

Völkerrechtssubjektivität der EU

41 Durch den Vertrag von Lissabon wird die EU ausdrücklich gem. Art. 47 EUV mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit ausgestattet.95 Sie ist damit künftig im internationalen Verkehr ein handlungsfähiges Völkerrechtssubjekt, was zuvor nur von einer Mindermeinung bejaht wurde.96 Die Völkerrechtsfähigkeit der EG war bisher schon in der Rechtspersönlichkeit nach Art. 281 EG angelegt und allgemein anerkannt.97 Auch insoweit tritt die EU die Rechtsnachfolge der EG an (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV). Die EU ist daher umfassend Völkerrechtssubjekt und kann so im Rahmen ihrer Kompetenzen am völkerrechtlichen Verkehr teilnehmen sowie Adressat völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sein.98 Durch Art. 3 Abs. 2 und Art. 216 Abs. 1 AEUV wird der Union ausdrücklich die Befugnis zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zugewiesen. Hiermit sollte die Rechtsprechung des EuGH99 über implizite Vertragabschlusskompetenzen der EG kodifiziert werden.100 Ihr fehlt zwar die Staatsqualität, sie hat aber die Rechtsnatur einer internationa42 len Organisation.101 In dieser Funktion kann sie mit Drittstaaten und anderen internationalen Organisationen (u.a. mit den Vereinten Nationen, dem Europarat und der OECD, vgl. Art. 302, 303 EG/Art. 220 AEUV) völkerrechtliche Verträge schließen, allerdings beschränkt auf den ihr übertragenen Rechts- und Pflichtenkreis.102 Dabei ist das in Art. 218 EUV (Art. 300 EG) beschriebene Verfahren zu beachten. 93 94 95 96

97 98 99 100 101 102

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. Vgl. zur Wirkung des Völkerrechts gegenüber nationalem Recht u. Rn. 99. Vgl. auch die dem Vertrag von Lissabon beigefügte Erklärung Nr. 24 zur Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union. U.a. nach Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 1 EGV Rn. 13 erfüllte die EU schon bisher de facto alle Voraussetzungen einer Rechtspersönlichkeit; im Hinblick auf die Praxis dafür auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 52 m.w.N.; mit Hinweis auf den fehlenden Willen der Mitgliedstaaten dagegen Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 281 EGV Rn. 1; Pechstein, in: Streinz, Art. 1 EUV Rn. 15 ff.; Wilms, in: Hailbronner/Wilms, Art. 1 EUV Rn. 9 ff. Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 281 EGV Rn. 2. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 52. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – Kommission/Rat. Krit., da Art. 216 Abs. 1 AEUV über das Ziel hinausschieße, Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 112. Streinz, in: ders., Art. 1 EGV Rn. 10, 14. Zu den Besonderheiten u. Rn. 62 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 281 EGV Rn. 5.

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht

17

In der dem Vertrag von Lissabon beigefügten Erklärung zur Rechtspersönlich- 43 keit der EU wird einschränkend klargestellt, dass dies die Union keinesfalls ermächtigt, über die ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten hinaus gesetzgeberisch tätig zu sein oder über diese Zuständigkeiten hinaus zu handeln. III.

Begrenzter Nachrang

Aus der Bindung der Unionsorgane an die völkerrechtlichen Verträge nach 44 Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) folgt, dass die von der EU abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge dem Sekundärrecht vorgehen.103 Dieser Vorrang wird aber insoweit „unterminiert“,104 wie man mit dem EuGH Sekundärrecht nur an hinreichend genauen und inhaltlich unbedingten völkerrechtlichen Vorhaben überprüft.105 Gegenüber dem Primärrecht sind völkerrechtliche Verträge nachrangig, da der 45 EuGH nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) in einem Gutachten über die Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens mit dem Vertrag urteilen kann.106 Zudem hat der EuGH wiederholt bekräftigt, dass völkerrechtliche Übereinkünfte nicht die primärrechtlichen „Grundlagen“ der Union berühren dürften.107 IV.

Konsequenzen für die Prüfung von Völkerrecht

Da nur das Sekundärrecht dem Völkerrecht gegenüber nachrangig ist, nicht aber 46 das Primärrecht, kann Letzteres auch umfassend zur Prüfung herangezogen werden, wenn es um unionsrechtliche Maßnahmen auf der Basis von Völkerrecht geht. So können die europäischen Grundrechte und nicht nur zwingendes Völkerrecht gegen Durchführungsmaßnahmen in Umsetzung von Resolutionen des UNSicherheitsrates vorgebracht und vom Gerichtshof der EU überprüft werden.108

103

104 105 106

107 108

Grundlegend EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 5/6) – International Fruit Company; auch Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5072, Rn. 105) – Bananenmarktordnung; Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 36) – Janecek. Epiney, NVwZ 2009, 949, (949). EuGH, Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA. Ewa Terhechte, in: Schwarze, Art. 281 EGV Rn. 28; Art. 300 EGV Rn. 44. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 243 sowie Rn. 263 ff. spezifisch zum Verhältnis von Art. 101 ff. AEUV (Art. 81 ff. EG) und WTO/GATT-Regeln. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6111, Rn. 71) – EWR I; Gutachten 1/00, Slg. 2002, I-3493 (3518, Rn. 5) – Europäischer Luftverkehrsraum. S. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (100 f., Rn. 278 ff.) – Kadi u. Al Barakaat in Aufhebung von EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 (3626, Rn. 278 ff.) – Yusuf u. Al Barakaat; Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi; dazu näher Vitzthum, ZEuS 2008, 375 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 781 ff.

18

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

B.

Rechtswirkungen des Völkerrechts in der Union

I.

Ansatz

47 Weiterhin nicht abschließend geklärt ist die Frage, welche Rechtswirkungen das Völkerrecht in der Union entfaltet.109 Der EuGH spricht davon, dass völkerrechtliche Abkommen integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind.110 Eine von der EU nach Maßgabe des Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) geschlossene völkerrechtliche Übereinkunft mit einem Drittland wird also ohne weiteren Transformationsakt zu einem „integralen Bestandteil“ der Rechtsordnung der Union.111 Danach beruht die Geltung völkerrechtlicher Normen in der Union auf der Zugehörigkeit zu einer einheitlichen Rechtsordnung.112 Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) hat insofern nur deklaratorische Bedeutung.113 Gleichwohl sind diese Normen als Völkerrecht Bestandteil der Unionsrechts48 ordnung, werden also nicht in Unionsrecht umgewandelt, sondern behalten auch als Rechtsquelle in der EU ihre Eigenschaft als Völkerrecht und können damit anders entsprechend den völkerrechtlichen Regeln ausgelegt werden.114 Das gilt auch für solche Verträge, die die Mitgliedstaaten vor der Geltung der Verträge für sie geschlossen haben und in welche die Union aufgrund von Zuständigkeitsübertragungen faktisch eingetreten ist.115 An dieser Rückbindung an das Völkerrecht ändert auch nichts, wenn man einen 49 Ratsbeschluss nach Art. 218 Abs. 5 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG) als Vollzugsbefehl für erforderlich hält, der erst die Rechtswirkungen des Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) auslöst.116 Vor dem Hintergrund der Transformation der völkerrechtlichen Regelungen in die europäische Rechtsordnung kommt dem Streit um Monismus oder Dualismus in der EU im Wesentlichen akademische Bedeutung zu.117

109 110

111

112 113 114 115 116 117

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53. EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 5) – Haegemann; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel; Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – WTO; bezogen auf Völkergewohnheitsrecht Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3704, Rn. 46) – Racke. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3747 (3750, Rn. 7) – Demirel; so auch schon Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 2/6) – Haegeman; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53 spricht von einem „monistischen Verständnis“. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53 m.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 242 unter Verweis auf EuGH, Rs. 270/80, Slg. 1982, 329 (348 f., Rn. 14 ff.) – Polydor. Jochum, in: Hailbronner/Wilms, Art. 300 EGV Rn. 18; dazu sogleich Rn. 58. So Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53: „dualistisches Verhältnis des Nebeneinander“. Epiney, EuZW 1999, 5 (6, Fn. 22).

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht

II.

19

Bindungswirkung

Unabhängig davon sind die EU-Organe verpflichtet, die bindenden Normen des 50 Völkerrechts zu beachten, jedenfalls soweit sich diese für eine Anwendung innerhalb der Union eignen.118 Auch Abkommen im Bereich der GASP nach Art. 37 EUV (Art. 24 EU) binden die Organe der Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG).119 Völkerrechtliche Übereinkünfte binden grundsätzlich nur die jeweiligen Vertragsparteien. Von der EU entsprechend Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) eingegangene völkerrechtliche Verträge sind zwar gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) sowohl für die Organe der Union als auch für die Mitgliedstaaten verbindlich. Letztere werden allerdings allein unionsrechtlich verpflichtet.120 Betrachtet man mit dem EuGH die Regeln des Völkergewohnheitsrechts als Bestandteil der Rechtsordnung der Union, muss diese die Regeln des Völkergewohnheitsrechts beachten, wenn sie eine Verordnung erlässt.121 Gemischte Übereinkünfte binden nach den Regeln des Völkervertragsrechts 51 grundsätzlich die Union und die Mitgliedstaaten gleichermaßen in ihrem gesamten Inhalt.122 Ausnahmsweise kann aber etwas anderes gelten, wenn im Vertragswortlaut oder in anderer Weise zwischen der EU und den Mitgliedstaaten differenziert wird.123 III.

Rechtsschutz

Völkerrechtliche Übereinkünfte werden im Rahmen der Art. 263 AEUV und 52 Art. 267 UAbs. 1 b) AEUV als „Handlungen“ der Unionsorgane behandelt;124 sie können daher auch im Rahmen dieser Verfahren überprüft werden. Indes kann die Beachtung völkerrechtlicher Pflichten im objektiven Normen- 53 kontrollverfahren des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) nach dem EuGH nur unter eingeschränkten Voraussetzungen eingeklagt werden.125 Der EuGH verlangt, dass das Völkerrecht hinreichend genau und inhaltlich unbedingt ist.126 Damit wird aber die Frage der Maßgeblichkeit mit der direkten Anwendbarkeit unzulässig ver118 119 120 121 122 123 124 125 126

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 54. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 114. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (84). EuGH, Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3705 f., Rn. 51) – Racke. S. näher u. Rn. 56. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (80 f.). St. Rspr. s. nur EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 2/6) – Haegeman; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel. Zum GATT EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5071 ff., Rn. 103 ff.) – Bananenmarktordnung; krit. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 54. EuGH, Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA; Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko; zur Weiterung in Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7164 f., Rn. 53 f.) – Biopatentrichtlinie bzgl. Abkommen, die nicht wie das WTO-Abkommen strikt auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen beruhen, Frenz, Europarecht 2, Rn. 250 ff.

20

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

mengt, und zwar im Gegensatz zur Rechtsprechung zu den Richtlinien, die auch bei fehlender unmittelbarer Wirkung Maßstab für die Beurteilung nationalen Rechts sind.127 IV.

Unmittelbare Rechtswirkungen

54 Ebenfalls nicht ausdrücklich geregelt ist die Frage, inwieweit völkerrechtliche Verträge unmittelbar Rechtswirkungen gegenüber natürlichen und juristischen Personen entfalten können. Auf die völkervertragsrechtlichen Bestimmungen – als Bestandteil des Unionsrechts – finden grundsätzlich die Regeln über die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts in den nationalen Rechtsordnungen Anwendung.128 Unmittelbare Wirkung meint dann, dass sich der Einzelne auf völkerrechtliche Bestimmungen berufen kann.129 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist eine Bestimmung eines von der 55 Union mit Drittländern geschlossenen Vertrages als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und nach Gegenstand und Art des Vertrages eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen.130 Die Bestimmung muss also wie bei unmittelbar wirkenden Richtlinien inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt sein.131 Aufgrund des fortdauernden völkerrechtlichen Charakters gelten aber im Einzelfall spezielle Bedingungen für die unmittelbare Wirkung, um den Besonderheiten des Völkervertragsrechts gerecht zu werden.132 Anders als bei der Beurteilung der unmittelbaren Wirkung von Unionsrecht im nationalen Rechtskreis ist der EuGH bei der Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen demnach sehr zurückhaltend.133 Eine Besonderheit gilt insoweit auch für die sog. gemischten Übereinkünfte. 56 Grundsätzlich ist die EU auf völkerrechtlicher Ebene zwar auch jeweils an den gesamten Vertrag gebunden, den sie als ebenbürtige Vertragspartnerin geschlossen hat.134 Trotz dieser völkerrechtlichen Verbindlichkeit ist der Inhalt der Übereinkunft aber nicht in Gänze „integrierender Bestandteil“ der Unionsrechtsordnung, weil dies der primärrechtlich vorgesehenen Kompetenzverteilung zwischen der

127 128 129 130 131

132

133 134

Epiney, NVwZ 2009, 949 (949) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-387/97, Slg. 2000, I-5047 – Kommission/Griechenland. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 65. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 65. Vgl. nur EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3752, Rn. 14) – Demirel; Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3701, Rn. 31) – Racke. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3665, Rn. 23) – Kupferberg. Das konkrete Vorliegen eines solchen Ausnahmefalls abl. EuGH, Rs. C-377/02, Slg. 2005, I-1465 (1520 f., Rn. 41 ff.) – Van Parys; dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 252. Vgl. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3663, Rn. 17) – Kupferberg; Rs. C-432/92, Slg. 1994, I-3087 (3128, Rn. 26) – Anastasiou; auch Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3701 ff., Rn. 30 ff.) – Racke. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 55. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3647, Rn. 24) – Hèrmes.

§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht

21

EU und den Mitgliedstaaten widerspräche.135 Die Wirkungen der in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fallenden vertraglichen Bestimmungen sind vielmehr dem jeweiligen nationalen Verfassungsrecht zu entnehmen.136 V.

WTO/GATT

Das WTO-Abkommen bzw. die Übereinkünfte unter dem Dach der WTO137 erfül- 57 len die vorgenannten Voraussetzungen einer unmittelbaren Wirkung grundsätzlich nicht. Die GATT/WTO-Regeln gehören wegen ihrer Natur und ihrer Systematik grundsätzlich nicht zu den Vorschriften, an denen der EuGH die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane misst.138 Die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit der Vorschrift des TRIPS-Abkommens hat der EuGH offen gelassen.139 Höchstens wenn die EU eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung erfüllen wollte oder wenn die Unionshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO bzw. des GATT verweist, ist es Sache des EuGH, die Rechtmäßigkeit der fraglichen Unionshandlung an den Vorschriften der WTO zu messen.140 Indes ist diese Ausnahmenjudikatur in sich widersprüchlich;141 zudem erfordert der Sinn und Zweck der WTO/GATT-Normen eine umfassende Anerkennung als Prüfungsmaßstab.142 VI.

Altverträge

Mitgliedstaaten sind nach Art. 351 Abs. 1 AEUV (Art. 307 Abs. 1 EG) an ihre vor 58 Inkrafttreten der Verträge bzw. vor dem Beitritt geschlossenen völkerrechtlichen Verträge auch weiterhin gebunden, aber gem. Art. 351 Abs. 2 AEUV (Art. 307 Abs. 2 EG) verpflichtet, bestehende Unvereinbarkeiten mit Unionsrecht zu beseitigen. Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich entnehmen, dass auch die Union selbst an alle vor der Gründung der Gemeinschaften von den Mitgliedstaaten geschlossenen Verträge gebunden ist, wenn sie Unionsbereiche betreffen.143 So hat der EuGH eine Bindung der Union an das GATT bejaht.144 Daraus folgt aber

135 136 137 138 139 140 141 142 143 144

Epiney, EuZW 1999, 5 (7). Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (78). Vgl. auch EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3751, Rn. 10) – Demirel. S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 233 ff. auch zum GATT (1994). EuGH, Rs. C-93/02 P, Slg. 2003, I-10497 (10558, Rn. 52) – Biret International; Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 (8439, Rn. 47) – Portugal/Rat. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3650, Rn. 35) – Hèrmes. EuGH, Rs. C-93/02 P, Slg. 2003, I-10497 (10558, Rn. 53) – Biret International. S. Steinbach, EuZW 2005, 331 (334 f.). Ausführlich m.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 253 ff.; Ott, GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 220 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 56. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227 f., Rn. 14/18) – International Fruit Company.

22

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

nicht, dass auch Unionsbürger das Recht haben, sich auf einzelne Bestimmungen des GATT zu berufen.145 VII.

Subsidiarität

59 Völkerrecht ist gegenüber den Regeln des Unionsrechts subsidiär. Es kommt nur dann zur Anwendung, wenn eine Regelung im Unionsrecht fehlt.146 Nach dem allgemeinen Völkerrecht gehen Verträge den allgemeinen Regeln vor. Für diese bleibt angesichts der Regelungsdichte des EU-Rechts wenig Raum.147 Vorrangig ist nur das zwingende allgemeine Völkerrecht (ius cogens).148 Der EuGH begründet die Verdrängung des allgemeinen Völkerrechts damit, 60 dass das Unionsrecht eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt und sich damit vom herkömmlichen Völkerrecht abhebt.149 Im Hinblick auf bestehende Regelungslücken im EU-Recht wurde vor allem diskutiert, ob sich aus völkerrechtlichen Regeln ein Austrittsrecht150 oder ein Recht zum Ausschluss eines Mitglieds aus der Union herleiten lässt. Durch den Vertrag von Lissabon wurde nun in Art. 50 EUV das Recht auf einen einseitigen Austritt mit anschließendem Austrittsabkommen völlig neu geschaffen. Dieses ist speziell und abschließend. Schon seit dem Amsterdamer Vertrag existiert die Möglichkeit, Mitgliedschaftsrechte einzelner Staaten nach einem gestuften Verfahren zu suspendieren, wenn diese fundamentale Grundsätze der Union schwerwiegend und anhaltend verletzen (Art. 7 Abs. 2 f. EUV und Art. 354 AEUV). Ob es überhaupt Regelungslücken im Unionsrecht gibt, wird unterschiedlich 61 beantwortet.151 Sieht man das Unionsrecht als geschlossene Ordnung an, ist eine Frage ausschließlich hieraus zu beantworten. Das Völkerecht wird dann vollständig verdrängt.152

145 146 147 148 149 150 151 152

EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1228, Rn. 19/20) – International Fruit Company. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 16; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 82. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. Art. 62 WVRK (clausula rebus sic stantibus). Abl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

23

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht A.

Die EU als supranationaler Beinahe-Staat

I.

Keine „normale“ internationale Organisation

Während die EU innerhalb der völkerrechtlichen Gemeinschaft mit den anderen 62 Mitgliedern gleichgestellt ist, ist sie auf der europäischen Ebene naturgemäß herausgehoben. Sie hat dabei eine Position, die sie von herkömmlichen internationalen Organisationen unterscheidet.153 Darüber ist sie daher jedenfalls nicht vollständig zu erfassen.154 II.

Durchgriff auf den Einzelnen

Zwar durch völkerrechtliche Verträge gegründet,155 wurden schon der EWG derart 63 intensive Befugnisse übertragen, dass sie sich nicht nur wie im Völkerrecht üblich an die Staaten wenden kann. Vielmehr vermag die europäische Ebene wie Letztere den Einzelnen unmittelbar zu berechtigen und zu verpflichten, wie Art. 249 Abs. 2, 4 EG für Verordnungen und Entscheidungen bzw. nunmehr Art. 288 Abs. 2, 4 AEUV für Verordnungen und Beschlüsse vorsieht. Dies ist der entscheidende Umstand,156 weniger der breite Kompetenzrahmen und die große Kompetenztiefe.157 Insoweit handelt es sich um eher quantitative Elemente, während der mögliche direkte Zugriff auf den Einzelnen ein qualitatives Alleinstellungsmerkmal bildet. Damit ist der Einzelne unmittelbares Rechtssubjekt im europäischen Rah- 64 men,158 mithin nicht nur mediatisiert über die Mitgliedstaaten. Er nimmt zudem eine gewichtige Rolle als Durchsetzungsmotor europäischen Rechts ein. Er ist aber Adressat nicht nur eines Verfahrensmechanismus wie etwa auch im Rahmen der EMRK, sondern auch von ihn belastenden Rechtsakten der europäischen Ebene. Damit wird der Einzelne von dieser betroffen wie durch seinen eigenen Staat.

153 154 155 156

157 158

S. demgegenüber im Ansatz gleichstellend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 220, 229 – Lissabon; spezifisch dazu u. Rn. 65 ff. So auch Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 246, obwohl er die EU im Rahmen internationaler Organisationen behandelt. Darauf abhebend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227, 231 – Lissabon. Darauf hebt schon EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos ausschließlich ab. Deutlich auch EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II: „unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten“. Aus der Lit. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169). Darauf gleichermaßen abstellend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2. Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos.

24

III.

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

Eigenständige öffentliche Gewalt ohne Staatsqualität

65 Darauf baut das BVerfG im Maastricht-Urteil maßgeblich das jedenfalls potenzielle Eingreifen der deutschen Grundrechte. Es spricht zu Recht von einer „besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten geschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation“.159 Diese steht damit aber einer staatlichen öffentlichen Gewalt gleich, obwohl die EU selbst gerade keinen Staat bilden soll, wie gerade die teilweise heftigen Widerstände gegen eine Reform der europäischen Verträge zeigen. Einem europäischen Bundesstaat fehlt nach dem BVerfG schon von vornherein die demokratische Legitimation, solange keine repräsentative Volksvertretung nach dem Prinzip gleicher Wahl besteht.160 Daher handelt es sich nur um einen Beinahe-Staat, der sich von einem wirkli66 chen Staatsgebilde immer noch dadurch unterscheidet, dass Vertragsänderungen und zahlreiche Rechtshandlungen im Rahmen der gemeinsamen Politiken sowie im sekundärrechtlichen Bereich der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedürfen, wenn auch nicht in der überwiegenden Zahl der Fälle. Jedenfalls müssen die Mitgliedstaaten zusammenwirken – in nationaler Verbundenheit auf den gemeinsam zu bestellenden Feldern, die einer überstaatlichen Ebene übertragen wurden, im Rahmen eines Staatenverbundes.161 „Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt … .“162 Daher ist von einer supranationalen Integrationsgemeinschaft die Rede.163 Sie 67 kann letztlich nur in dem Maße voranschreiten, wie es die Mitgliedstaaten wollen. Deren Eigenschaft als „Herren der Verträge“ und ihre „Verantwortung für die grundlegende Richtung und Ausgestaltung der Unionspolitik“ betont das BVerfG im Lissabon-Urteil.164 Gewisse Weiterungen bringt insoweit zwar vor allem die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU. Sie muss sich allerdings im Ausgangspunkt im Rahmen des europäischen Rechts bewegen, kann formal also keine qualitative Weiterung bringen. Nach dem BVerfG limitiert das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch eine verändernde oder erweiternde Auslegung und räumt ihm eine Interpretationskompetenz über das europäische Vertragsrecht ein.165

159 160 161

162 163 164 165

BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 296 – Lissabon; dazu näher u. Rn. 310 ff. BVerfGE 89, 155 (183) – Maastricht. Aus der Lit. etwa der Titel Hommelhoff/Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, 1994 sowie bereits Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1. Aufl. 1992, § 183 Rn. 50. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Dazu näher u. Rn. 193 ff.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

B.

Nebeneinander von EU und Mitgliedstaaten

I.

Zwei öffentliche Gewalten und Rechtsordnungen

25

Zudem bleibt die mitgliedstaatliche Ebene in voller Staatlichkeit erhalten und erfasst sämtliche nicht der EU übertragene Bereiche in vollem Umfang und in voller Souveränität. Nur die an die europäische Ebene abgegebenen Materien werden nicht mehr von den Mitgliedstaaten determiniert, wenngleich mangels Verwaltungsunterbau der EU vielfach vollzogen. Nationale und europäische öffentliche Gewalt stehen damit nebeneinander und wirken in den ihnen jeweils zugewiesenen Bereichen auf die Bürger ein.166 Obwohl schon allein durch die Umsetzungserfordernisse des europäischen Rechts in nationales Recht und den regelmäßigen nationalen Vollzug vielfach miteinander verwoben und verschränkt, handelt es sich aus dieser Perspektive um zwei autonome Rechtsordnungen (Dualismus). Dass das BVerfG das Europarecht als eine von den Mitgliedstaaten abgeleitete Rechtsordnung ansieht, begrenzt nicht deren Autonomie, sondern in strikter Weise die Reichweite.167 Trotz des Nebeneinanders der europäischen und der nationalen Rechtsordnung ist europäisches Recht auch von nationalen Organen zu wahren und anzuwenden. Darauf beruht gerade die unionsweite Wirkung des Europarechts. Von dessen grundsätzlichem Vorrang vor innerstaatlichem Recht geht auch das BVerfG aus.168 Damit ist das europäische Recht auch Teil von Gesetz und Recht nach Art. 20 Abs. 3 GG geworden, an das Gerichte und Verwaltung – regelmäßig vorrangig – gebunden sind.169 Insoweit liegt eine Gesamtrechtsordnung aus nationalem und europäischem Recht vor. Daher gebietet es der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung, nationales Recht im Licht europäischen Rechts auszulegen und anzuwenden und Letzteres vorrangig zu behandeln.170 Art. 20 Abs. 3 GG differenziert nicht, welche Rechtsordnung gerade angewendet wird. Das bedeutet zum einen die vorgenannte Erweiterung auf das europäische Recht. Zum anderen wird damit aber nicht ausgeschlossen, dass zwei Rechtsordnungen existieren, die nur beide zu beachten sind. Dass das europäische Recht vorgeht, bildet eine Kollisionsnorm,171 die damit das Verhältnis der beiden nebeneinander stehenden Rechtsordnungen in Konfliktfällen klärt. Vollziehen nationale Behörden europäisches Recht, sind sie streng genommen Teil der europäischen öffentlichen Gewalt. Art. 20 Abs. 3 GG trifft insoweit nur keine Zuordnung und gilt daher auch für diese Tätigkeit. Ergeht nationales Recht in Umsetzung von europarechtlichen Vorgaben, sind jedenfalls diese immer noch Teil der europäischen Rechtsordnung. Sie überwölben das nationale Recht und prägen dieses insoweit. Damit bildet letztlich auch das nationale Umsetzungsrecht, 166 167 168 169 170 171

So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339, 343 – Lissabon. Näher Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.). Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (182). So auch Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (182). S. ausführlich u. Rn. 127 ff.

68

69

70

71

72

26

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

soweit es auf die europarechtlichen Vorgaben nur reagiert, einen Teil der europäischen Rechtsordnung. II.

Verbindung über das Zustimmungsgesetz?

1.

Als Rechtsanwendungsbefehl

73 Allerdings könnte die europäische Rechtsordnung insgesamt auf die nationale Rechtsordnung rückführbar sein, kann sie doch erst auf der Basis des Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 GG auf den mitgliedstaatlichen Bereich einwirken.172 Das BVerfG sieht darin den Rechtsanwendungsbefehl, und zwar bezogen auf alle dem Übertragungsakt nachfolgenden europäischen Rechtsakte. Er ist „der Grund und die Grenze für die Geltung des Rechts der EU in der Bundesrepublik Deutschland“.173 2.

Direkte europarechtliche Implantation

74 Indes wurde das europäische Recht in der Gestalt in die nationale Rechtsordnung aufgenommen, in der es besteht. Es durchläuft daher nicht erst einen Filter. Dieser existiert höchstens bei der Zustimmung zu Hoheitsübertragungen. Dadurch aber wird das europäische Recht in der Gestalt und in dem Charakter akzeptiert, in dem es besteht.174 Es erhebt schon aus sich heraus den Anspruch, den Einzelnen unmittelbar zu berechtigen und zu verpflichten.175 Dieser Durchgriff auf das Individuum ist das Besondere der EU gegenüber gewöhnlichen internationalen Organisationen.176 Er braucht bzw. darf nicht erst über nationales Recht kanalisiert, geschweige denn über den „Rahmen der geltenden Verfassungsordnung“, der die Reichweite des Rechtsanwendungsbefehls begrenzt,177 verengt werden. Damit wirkt das Europarecht schon auf seiner eigenen Basis unmittelbar und ist 75 von den nationalen Gerichten anzuwenden. Deshalb handelt es sich trotz vorherigen Übertragungsaktes um eine eigenständige Rechtsordnung, die als solche in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten aufgenommen wurde. Diese haben insoweit gerade auf ihre Souveränität verzichtet.178 Dadurch haben die Mitgliedstaaten insoweit „losgelassen“. Daher kann das eu76 ropäische Recht nicht mehr an das nationale Recht rückgekoppelt sein. Vielmehr kann es Letzteres prägen und bei Divergenzen im Einzelfall sogar verdrängen. Das

172 173 174 175 176 177 178

Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. Ausführlich u. Rn. 257 ff., insbes. 273. Schon EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 3 (25) – van Gend & Loos. S.o. Rn. 63 f. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

27

gilt auch für das nationale Verfassungsrecht.179 Ansonsten erwüchsen auch Bedenken im Hinblick auf die angestrebte einheitliche Geltung des europäischen Rechts. Denn dann könnten aus jeder nationalen Zustimmung Begrenzungen erwachsen.180 3.

Begrenzte Bedeutung des nationalen Zustimmungsgesetzes

Das nationale Zustimmungsgesetz billigt zwar wie in Art. 23 Abs. 1 GG vorgese- 77 hen die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene, übergibt damit aber das weitere Geschehen auf diese, ohne noch den Filter für das von ihr kommende Recht zu bilden. Es öffnet die nationale Souveränität generell in den übertragenen Bereichen und schafft somit die fortwährende Grundlage, so dass europäisches Recht in die nationale Rechtsordnung einströmen kann, hat es aber nicht geschaffen. Von Letzterem ist auch dann nicht auszugehen, wenn man mit dem BVerfG das Zustimmungsgesetz als Grundlage für die Rechtsanwendung sieht; damit bildet es nicht den Grund für das europäische Recht selbst, sondern allenfalls für seine Einwirkung in das nationale Recht. Jedenfalls besteht das europäische Recht hiervon unabhängig und wirkt weiter 78 gehend als solches. Davon geht auch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG aus.181 Die EU und ihre Entwicklung werden vorausgesetzt; erst dann kommt die Modalität der Übertragung von Hoheitsbefugnissen. Daher hängt die europäische Rechtsordnung nicht von dem Übertragungsakt 79 selbst ab, sondern wird nur auf die Bundesrepublik bezogen und kann auf deren Rechtsordnung in den übertragenen Bereichen einwirken. Rechtsgrund und Übertragungsakt sind zu trennen.182 Damit ist freilich entgegen dem BVerfG doch relevant, inwieweit das Europarecht selbst seinen Vorrang anordnet.183 4.

Getrennte Rechtsordnungen

Auf diese Weise sind zwei und jeweils autonome separate Rechtsordnungen mit 80 selbstständiger Herrschaftsgewalt184 im Raume, die aber in dem sich jeweils überschneidenden Gebiet auf dieselben Personen einwirken. Beiden kommt indes sowohl von den erfassten Gebieten als auch von der Funktionsweise her eine jeweils eigene Wirkung zu. Dadurch ist schon angelegt, dass dem europäischen Recht kein Geltungsvorrang zukommt, durch das es das nationale Recht als solches ver179

180 181 182 183

184

EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-3207 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; in der Sache auch Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (Art. 12a GG a.F.). S. auch u. Rn. 233, 238 ff. S.u. Rn. 118 ff., v.a. Rn. 123 f. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 19. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, das ausschließlich auf das Zustimmungsgesetz abstellt und die europarechtliche Festschreibung offen lässt. So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, wenn auch für die europäische Rechtsordnung auf abgeleiteter Basis; dazu sogleich Rn. 195 ff.

28

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

drängt, sondern nur ein Anwendungsvorrang, durch den es sich gegenüber dem neben dem europäischen Recht stehenden nationalen Recht im Einzelfall durchsetzt, wenn Konflikte auftreten.185

C.

Grundsätzliches Rangverhältnis

I.

In den übertragenen Bereichen

81 Vorweg ist zu klären, in welchem grundsätzlichen Verhältnis nationales und europäisches Recht zueinander stehen. Das BVerfG hält das Unionsrecht für abgeleitetes Recht, rückgebunden auf die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge, als Ausfluss der „in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas“.186 Das wird letztlich durch die nationale Volkssouveränität begründet, über die auch die innerstaatlichen Verfassungsorgane nicht verfügen können. Die Identität der Verfassung kann daher niemals aufgegeben werden und setzt sich im Zweifel durch; ihren Erhalt prüft das BVerfG und erklärt entgegenstehendes Europarecht für unanwendbar.187 Wegen der in Art. 20 GG enthaltenen und über Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG absolut geschützten Staatsstrukturprinzipien kann es demnach aus Sicht des GG auch keinen „Verfassungsvorrang“ des Rechts der EU geben.188 Diese unaufgebbaren Prinzipien leitet das Gericht aus dem Demokratiegebot ab und sieht sie daher als Teil der unaufgebbaren Ewigkeitsgarantie.189 Dabei ist sie in dieser Weise in Art. 20 GG nicht explizit festgelegt.190 Art. 23 Abs. 1 GG geht von einem fortlaufenden europäischen Integrationsprozess aus, an dem Deutschland mitwirkt, der aber nicht von ihm abgeleitet ist. Dass Deutschland nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG auf die Wahrung bestimmter Standards achtet, zeigt ebenfalls, dass es sich um einen von der nationalen Rechtsordnung losgelösten Prozess handelt, der zwar inhaltlich beeinflusst werden kann und soll, aber nicht als solcher auf nationaler Souveränität beruht. Letztere bringt sich ein, bildet aber nicht das notwendige Fundament der europäischen Integration. Obwohl das BVerfG genau davon ausgeht, akzeptiert es im Regelfall ebenfalls 82 den (Anwendungs-)Vorrang des Europarechts. Dieser ist im Rechtsanwendungsbefehl zum Zustimmungsgesetz enthalten.191 Unabhängig davon wird der Vorrang des Europarechts schon dadurch nahe gelegt, dass die Mitgliedstaaten Kompetenzen auf die europäische Ebene übertragen haben. Das hätten sie sich sparen können, wenn sie die davon ausgehenden Rechtsakte nicht als vorrangig anerkennen

185 186 187 188

189 190 191

Näher u. Rn. 127 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. So auch schon Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, 3. Aufl. 2000, Rn. 580; keine entsprechenden Ausführungen mehr bei Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 6. Aufl. 2009. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216, 218, 228 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, S. 7. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

29

würden. Damit ist der Vorrang des europäischen Rechts schon der Kompetenzübertragung inhärent. Der Vorrang folgt allerdings noch nicht notwendig daraus, dass das europäische 83 Recht eine eigene Rechtsordnung bildet. Zwar haben die Mitgliedstaaten bestimmte Bereiche auf die Union übertragen. Diese werden damit ausschließlich von dieser wahrgenommen, sofern nicht eine bloße Koordinierung oder Kooperation vorgesehen ist. Das schließt ein, dass die Mitgliedstaaten die darauf bezogenen Entscheidungen der europäischen Organe akzeptieren. Ansonsten können Letztere ihre Befugnisse nicht sachgerecht wahrnehmen. Jedoch ist es aufgrund der übertragenen Kompetenzen allein auch denkbar, dass die europäischen Rechtsakte zwar gebietsbezogen ausschließlich, vom Rang her indes mit dem nationalen Recht gleichgeordnet sind. Schwierigkeiten treten vor allem dann auf, wenn die Mitgliedstaaten vertrags- 84 widrig in den Bereichen, in denen sie die Kompetenz auf die europäischen Organe übertragen haben, eigene Rechtsakte erlassen. Sollen sich hier die europäischen Rechtsakte durchsetzen können, müssen sie notwendig entgegenstehendes nationales Recht verdrängen. Damit ist ein Vorrang des europäischen Rechts in diesen Bereichen schon vom System des Europarechts bedingt, eine eigene Rechtsordnung zu schaffen, die sich in den ihr zugeordneten Bereichen durchsetzen soll. Das gilt zumal dann, wenn sie wie bei den Grundfreiheiten und bei Verordnungen für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründet. Ein solcher unmittelbarer Durchgriff ist nur möglich, wenn er durch nationales Recht nicht be- oder gar verhindert werden kann. Diese Durchsetzbarkeit von Unionsrecht allgemein ergibt sich aus der Auf- 85 sichtsfunktion der Kommission nach Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) sowie der nicht zuletzt durch sie nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) anstoßbaren Kontrollfunktion des Gerichtshofs der EU gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 258 ff. AEUV (Art. 220 ff. EG). Die Konsequenz für das rechtliche Verhältnis zum nationalen Recht ist der Vorrang des europäischen Rechts. II.

In betroffenen nationalen Materien: Europarecht als Querschnittsrecht

Der Gerichtshof der EU sichert nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 86 EG) die Wahrung des Europarechts, ohne dass dabei eine Beschränkung enthalten ist. Auch die Kommission trägt nach Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) umfassend für die Anwendung von europäischem Primär- und Sekundärrecht Sorge. Damit sind die Anwendung und die Wahrung des Europarechts übergreifend zu verstehen und nicht auf die nationalen Rechtssätze beschränkt, die gerade in den Bereichen ergehen, die auf die europäische Ebene übertragen wurden. Vielmehr können sich Beeinträchtigungen der Anwendung und der Wahrung 87 des europäischen Rechts gerade dadurch ergeben, dass mitgliedstaatliche Regulierungen in Nachbarbereichen oder in übergreifenden Materien sein ungehindertes Eingreifen hemmen. Das gilt insbesondere für die Grundfreiheiten aus innerstaat-

30

88

89

90

91

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

licher Perspektive für das Verfahrensrecht, das im Ausgangspunkt eine nationale Materie blieb. Darauf bezogen hat der EuGH denn auch in ständiger Rechtsprechung immer wieder betont, dass das nationale Verfahrensrecht die Verwirklichung von Unionsrecht nicht praktisch unmöglich machen darf (Effizienzgebot).192 Zudem ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu wahren.193 Es ist daher darauf zu achten, dass europäisches Recht nicht schlechter als nationales Recht zum Zuge kommen kann (Äquivalenzgebot). Das Grundprinzip der Nichtdiskriminierung wird als in den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten enthaltenes übergeordnetes Prinzip sogar dann herangezogen, wenn keine Einzelregelung existiert. Dafür steht das im Hinblick darauf viel kritisierte Urteil Mangold,194 das sich auf eine Ungleichbehandlung wegen des Alters bezog. Zudem kommt das Europarecht in Materien zur Geltung, die auf den ersten Blick überhaupt nichts mit dem europäischen Recht zu tun haben, so in dem der Verteidigung.195 Das Urteil Tanja Kreil betraf allerdings spezifisch die Ungleichbehandlung zwischen Männern und Frauen im Berufsleben; ein entsprechendes unmittelbar wirksames Verbot ist in Art. 157 AEUV (Art. 141 EG) ausdrücklich verankert. Diese Judikatur unterstreicht den Charakter des Europarechts als potenziell allumfassendes Recht. Allerdings stößt dieser Ansatz jedenfalls vordergründig auf Bedenken wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsprinzips. Danach ist der Bereich des Europarechts materienbezogen begrenzt. Daher müssen nationale Reservate bestehen, auf die sich das Europarecht jedenfalls im Wesentlichen nicht erstrecken darf.196 Schon nach der MaastrichtEntscheidung müssen als wichtige Voraussetzung für eine (weitere) Hoheitsübertragung „dem deutschen Bundestag … Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“.197 Das Parlament muss diese Gehalte auch inhaltlich prägen können, sollen diese keine bloße Hülle darstellen. Damit sind aber europarechtliche Grenzen nicht ausgeschlossen. Solche Limitierungen bestehen nach Art. 28 Abs. 2 GG auch für die kommunale Selbstverwaltung. Das europäische Recht ist eine eigene Rechtsordnung mit ihr eigenen Prinzipien, da die nach Art. 23 Abs. 1 GG in dem ihnen eigenen Gehalt auf das nationale Recht einwirken können. Sie verlangen daher umfassende Geltung, soll das europäische Recht in dem durch es selbst angelegten Umfang wirken können. Das 192 193 194 195

196 197

EuGH, Rs. C-205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor. Bereits EuGH, Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 (319 f., Rn. 11) – Schlüter; Rs. C-205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2666, Rn. 19 a.E.) – Deutsche Milchkontor. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. S. sogleich Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil. Hier entschied der EuGH, dass Art. 2 und 3 RL 76/207/EWG der Anwendung von Art. 12a GG a.F. entgegenstand, der Frauen allgemein vom Dienst mit der Waffe ausschloss und ihnen nur den Zugang zum Sanitäts- und Militärmusikdienst erlaubte. In der Folge wurde Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG geändert, und Frauen wurden unbeschränkt zum Dienst zugelassen. Für „wesentliche Bereiche demokratischer Gestaltung“ BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 f. – Lissabon; näher u. Rn. 277 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 246 – Lissabon.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

31

gilt auf den ersten Blick für grenzüberschreitende Sachverhalte,198 die umfassend den Grundfreiheiten unterliegen. Deshalb sind sie an diesen zu messen, auch wenn es um im Übrigen rein nationale Konstellationen geht. Daran zeigt sich aber, dass das mitgliedstaatliche Recht in den Feldern, die in irgendeiner Weise vom europäischen Recht bestimmt werden, insoweit geprägt und ggf. verdrängt wird. Europäisches Recht bildet insoweit Querschnittsrecht. III.

Grundsatz der Nichtdiskriminierung als Beispiel: Urteil Mangold

Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ergibt sich für grenzüberschreitende 92 Sachverhalte aus den materienübergreifenden Vorschriften der Grundfreiheiten und ist darüber hinaus, bezogen auf die Staatsangehörigkeit, umfassend in Art. 18 AEUV (Art. 12 EG) niedergelegt. Unabhängig davon ist er als Grundrecht in Art. 21 Abs. 1 EGRC aufgenommen,199 ohne dass er dort durch den konkretisierungsbedürftigen Art. 19 AEUV (Art. 13 EG) etwa hinsichtlich des Alters beschränkt wird;200 die in Art. 21 Abs. 1 EGRC genannten Diskriminierungsmerkmale wie das Alter enthalten nur besonders häufig auftretende.201 Damit besitzt er die Anlage zu einem übergreifenden Grundsatz des Unionsrechts. Der EuGH forderte zuletzt allerdings wieder ausdrücklich einen unionsrechtli- 93 chen Bezug.202 Dieser bildet auch die Grundlage für eine Einschlägigkeit der europäischen Grundrechte, ist dort allerdings sehr weit zu sehen und wird schon durch eine Beeinträchtigung einer europäischen Grundfreiheit durch eine nationale Maßnahme begründet.203 Damit kann der erforderliche Europarechtsbezug sehr lose sein. Das ist auch das Problem des Urteils Mangold,204 ebenso der darin noch nicht erfolgte Verweis auf die EGRC. Damit stellt sich die Frage, ob dieses Urteil nationale Gestaltungsspielräume über Gebühr einschränkte bzw. sich als sog. ausbrechendes Gerichtsurteil gar ultra vires bewegt.205 Auch insoweit stellt sich dann in aller Schärfe die Frage der Interpretationshoheit. Das Urteil Mangold behandelt eine spezifische altersbezogene Ungleichbe- 94 handlung auf dem Arbeitsmarkt und betrifft damit die Arbeitsmarkt- und die Sozialpolitik, die nach Art. 145 f., 153 Abs. 2 AEUV (Art. 125 f., 137 Abs. 2 EG) ge198 199 200 201 202

203

204 205

S. auch u. Rn. 281, 285 für „demokratiesensible“ Bereiche. Dessen umfassenden Charakter betont Streinz, in: ders., Art. 21 GR-Charta Rn. 4. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3239. Hölscheidt, in: Meyer, EGRC, 2. Aufl. 2006, Art. 21 Rn. 32; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3255, 3257. Explizit erforderlich nach EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch, wonach „Gemeinschaftsrecht kein Verbot der Diskriminierung aus Gründen des Alters enthält“, „wenn die möglicherweise diskriminierende Behandlung keinen gemeinschaftsrechtlichen Bezug aufweist“. Bereits EuGH, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 (2964, Rn. 42 f.) – ERT. Zur Fortentwicklung v. Papp, EWS 2009, 216 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 262 ff. sowie zum Ganzen Rn. 222 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Näher dazu u. Rn. 193 ff.

32

Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung

rade nicht harmonisiert, sondern lediglich koordiniert werden sollten. Nur soziale Mindeststandards sind vorgesehen sowie ein gleiches Entgelt für Männer und Frauen (Art. 157 AEUV (Art. 141 EG)). Indes billigt der EuGH den Mitgliedstaaten für die Arbeits- und Sozialpolitik einen weiten Ermessensspielraum zu. Wie auch gut gemeinte nationale Regelungen – hier zur Förderung der Beschäftigung von Älteren durch die unbeschränkte Ermöglichung befristeter Verträge ab dem 52. Lebensjahr – europarechtlichen Standards sowohl im Sekundär- als auch im Primärrecht zum Opfer fallen können, zeigt die viel kritisierte Tariftreueentscheidung Rüffert,206 die aus Sicht des Europarechts folgerichtig ist.207 Die altersbezogene Ungleichbehandlung war anhand der auf den konkretisie95 rungsbedürftigen und nicht selbst unmittelbar wirkenden Art. 19 AEUV (Art. 13 EG) gestützten RL 2000/78/EG208 zu beurteilen, die auch Diskriminierungen wegen des Alters erfasst. Da der Fall Mangold den Zeitraum vor Ablauf der Umsetzungsfrist zum 2.12.2006 betraf (nach Inanspruchnahme der nach Art. 18 RL 2000/78/EG möglichen Zusatzfrist von drei Jahren), war die Rechtsprechung des EuGH zu nicht bzw. nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinien nicht einschlägig, und selbst dann wäre eine Wirkung gegenüber Privaten ausgeschlossen gewesen.209 Der EuGH behalf sich zunächst mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, 96 während der Umsetzungsfrist keine Maßnahmen zu erlassen, welche die Erreichung des Richtlinienziels zu gefährden geeignet sind210 – ein nicht gänzlich neuer Ansatz.211 Damit ist eine Materie schon im Fokus des Unionsrechts. Daraus folgte ein Unionsrechtsbezug, der hier durch die vorgesehene und bereits begonnene schrittweise Umsetzung der Richtlinie verstärkt wurde.212 Vor allem aber hatte diese Richtlinie einen Vorgänger, zu dessen Umsetzung in Deutschland schon Maßnahmen ergangen waren. „Folglich“ sah der EuGH den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts eröffnet und den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung einschlägig.213 Jedenfalls nach dem zweiten Ansatz214 ist es konsequent, schon vor dem Ablauf 97 der Frist für die Umsetzung der aktuellen Richtlinie die Einhaltung allgemeiner 206 207 208

209

210 211 212 213 214

EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 – Rüffert. Näher u. Rn. 998 ff. und speziell zum Urteil Rüffert Rn. 1005 ff. RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. Außer man befürwortet eine solche in ungleichgewichtigen Verhältnissen und damit gerade zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, was aber der EuGH-Judikatur nicht zu entnehmen ist, s.u. Rn. 1083 ff., insbes. 1098 ff., vgl. zur Thematik auch Rn. 1049, 1057. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold. Bereits EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; näher u. Rn. 1141 f. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 71 f.) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75 mit Rn. 74) – Mangold. Ausdrücklich auf diesen beschränkt und insoweit das Mangold-Urteil interpretierend EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Weiter allerdings hier u. Rn. 1142.

§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht

33

Prinzipien des Unionsrechts zu fordern, selbst wenn diese nicht explizit in der Richtlinie verankert sind. Der EuGH sieht in dem Verbot der Diskriminierung wegen des Alters einen „allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts“.215 Diesen erachtet er in „verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen“ und den „gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten“ verankert,216 ohne dies aber näher zu belegen. Daher wird ihm vorgeworfen, dieser Grundsatz sei frei erfunden.217 Zwar erwähnt Art. 3 GG Benachteiligungen wegen des Alters ebenso wenig 98 wie die überwiegende Zahl der übrigen europäischen Verfassungen; Ausnahmen bilden allerdings Finnland und Portugal. Die Ableitung aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen verlangt jedoch nicht eine Festlegung auf dem Niveau des (geringsten) gemeinsamen Nenners, sondern ermöglicht eine wertende Rechtsvergleichung.218 Die EGRC war schon verabschiedet und hätte daher wie auch bereits in anderem Kontext herangezogen werden können.219 Deshalb ist auch unschädlich, wenn ein Verbot der Diskriminierung wegen des Alters in keinem völkerrechtlichen Vertrag und auch nicht in der EMRK enthalten ist.220 Der EuGH bewegte sich damit in den etablierten Auslegungsmustern und handelte nicht etwa als gesetzgebende Gewalt. Ein sog. ausbrechendes Gerichtsurteil i.S.d. Maastricht- bzw. der Lissabon-Entscheidung des BVerfG liegt daher nicht vor und das dem EuGH-Judikat zuwiderlaufende nationale Recht war nicht anzuwenden.

215 216 217 218 219

220

EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74) – Mangold. Herzog/Gerken, DRiZ 2009, 141 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 130; s. v.a. Erläuterungen zur Charta der Grundrechte, ABl. 2007 C 303, S. 17 (34). S. bereits EuG, Rs. T-112/98, Slg. 2001, II-729 (758, Rn. 76) – MannesmannröhrenWerke; Rs. T-54/99, Slg. 2002, II-313 (333, Rn. 48) – max.mobil Telekommunikation; auch EuGH, Rs. C-303/05, Slg. 2007, I-3633 (3694, Rn. 46) – Europäischer Haftbefehl; aus der Lit. Grabenwarter, VVDStRL 60 (2001), 290 (343 f.). Zum hier relevanten Gehalt vorstehend Rn. 92. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3242 ff.

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

§ 1 Umfassender Anspruch Der Vorrang des europäischen vor dem nationalen Recht ist wesentlich stärker 99 ausgeprägt als der des Völkerrechts.1 In Form von Verträgen muss es nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 2 GG erst über ein nationales Zustimmungsgesetz in die innerstaatliche Rechtsordnung transformiert werden. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts und gehen den einfachen Gesetzen vor, nicht aber der Verfassung. Demgegenüber ist das europäische Recht nach dem EuGH durchgehend vorrangig,2 nach dem BVerfG allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass die Kompetenzgrenzen sowie die unabdingbaren deutschen Verfassungsstandards eingehalten wurden.3 Es muss nicht nur berücksichtigt werden wie selbst die EMRK nach der Judikatur des BVerfG,4 sondern setzt sich, soweit es nationalem Recht widerspricht, vollständig durch. Der entscheidende Unterschied des Europarechts zum Völkerrecht liegt darin, dass es in jedem Mitgliedstaat gleichermaßen gilt und Unterschiede insoweit ausgeschlossen sind.5 Allerdings ist das Vorrangprinzip in den Verträgen nicht ausdrücklich nor- 100 miert.6 Auch die nationalen Verfassungen enthalten überwiegend keine ausdrücklichen Kollisionsregeln. Der Vorrang des Unionsrechts ist explizit nur in Art. 94 der niederländischen und Art. 29 Abs. 4 UAbs. 3 der irischen Verfassung festge1 2 3 4 5 6

Zu dessen Stellung im Unionsrecht o. Rn. 44 ff. Explizit für nationale Verfassungsvorschriften EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 – Lissabon. Dazu krit. u. Rn. 112 ff., 193 ff. S. jüngst BVerfG, NJW 2009, 1133; aus der Lit. krit. und umfassend Pfeffer, Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, 2009. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Eine normative Erwähnung und damit eine Anerkennung finden die „vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für das Verhältnis zwischen einzelstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht“ in dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 2.10.1997. Zur Bedeutung im Rahmen des Vertrages von Lissabon sogleich Rn. 105 ff.

36

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

legt.7 Daher sind seine Reichweite und seine Begründung nicht im Einzelnen geklärt; teilweise wird der absolute Anspruch des Gerichtshofs der EU kritisiert und insoweit sogar die Frage einer Kompetenzüberschreitung problematisiert.8 Insbesondere bei einer möglichen Kompetenzüberschreitung und einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität fragt sich, ob auch hier eine vorrangige Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs der EU bestehen soll.9

§ 2 Herleitung A.

Europarechtlich

I.

Gerichtshof der EU

101 Der Anwendungsvorrang des Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts bildet einen der Eckpfeiler der Rechtsprechung des EuGH seit 1963,10 ohne dass hier Abstriche in der inhaltlichen Reichweite erfolgten. Er besagt, dass innerstaatliche Rechtsvorschriften, die dem Unionsrecht widersprechen, im konkreten Fall nicht angewendet werden dürfen.11 Der EuGH geht von einem uneingeschränkten Vorrang des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht aus. Grundgedanke dieser europäischen Lösung der Vorrangfrage ist, dass das Eu102 roparecht eine eigenständige Rechtsordnung mit einer autonomen, von den Mitgliedstaaten unabhängigen Unionsgewalt darstellt.12 Der EuGH sieht den Vorrang des Europarechts in dieser Eigenständigkeit der europäischen Rechtsordnung13 und in dem Erfordernis seiner einheitlichen Geltung in den verschiedenen Mitgliedstaaten begründet.14 Er betont in seiner ständigen Rechtsprechung, dass die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Unionsrechts ihre volle Wirkung ein-

7 8 9 10

11 12 13

14

Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (183); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 229 EGV Rn. 27, Fn. 96. S. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 75. Näher u. Rn. 193 ff. Die Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon verweist auf EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; s. auch Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18 ff.) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame; Rs. C-184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19 ff.) – Nimz. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L. Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rn. 5. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; zuvor bereits Ipsen, in: Aktuelle Fragen des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1965, S. 1 ff.; vgl. auch ders., Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 10 Rn. 51 ff. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft.

§ 2 Herleitung

37

heitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen.15 Nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts machen die Vertragsbe- 103 stimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Unionsorgane allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar.16 Nur so kann eine einheitliche Rechtsanwendung in allen Mitgliedstaaten sichergestellt werden, die Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der EU ist. Die einheitliche Anwendung des EU-Rechts ist damit ein Grunderfordernis der Unionsrechtsordnung.17 Die Begründung des Vorrangs erfolgt also durch den Gerichtshof der EU aus autonom unionsrechtlichen Gründen und ist eine Konsequenz sowohl der Grundkonzeption des Europarechts als auch seines effet utile. Bereits hier kann also diese zentrale Argumentationsfigur18 herangezogen werden. II.

Vertragliche Grundlagen?

In den Verträgen ist das Vorrangprinzip nicht ausdrücklich normiert. Nur Art. 103 104 Abs. 2 lit. e) AEUV (Art. 83 Abs. 2 lit. e) EG) enthält speziell für das Wettbewerbsrecht eine Ermächtigung zur Regelung des Konkurrenzproblems. Auch auf den Wortlaut des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) kann die Vorrangregel nicht gestützt werden.19 Darin ist nur eine gegenseitige Loyalität von Union und Mitgliedstaaten enthalten, die Wirkung des Unionsrechts zu sichern und nicht zu gefährden. Daraus ergeben sich Handlungs- und Unterlassungspflichten, aber kein automatischer Vorrang. So folgte in der Entscheidung Mangold aus der Pflicht der Mitgliedstaaten, die Ziele einer noch umzusetzenden Richtlinie auch schon vor Fristablauf nicht durch gegenläufige Maßnahmen zu gefährden, allenfalls der notwendige Unionsrechtsbezug. Der ließ die allgemeinen europarechtlichen Prinzipien eingreifen ließ, die entgegenstehendes nationales Recht unanwendbar machten.20 Nach dem Urteil Bartsch soll durch diese Vorauswirkung gerade noch kein Unionsrechtsbezug begründet werden, sondern ein solcher besteht erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist,21 was im Urteil Mangold bezogen auf die Vorgängerrichtlinie der Fall war.22 15 16 17

18 19 20 21 22

EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542, Rn. 26) – Süderdithmarschen; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1145, Rn. 33) – Brasserie du pêcheur; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 33. Zum effet utile s.u. Rn. 419 ff. Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 22. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67 ff.) – Mangold; näher o. Rn. 93, 96. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold.

38

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

Eine normative Erwähnung und damit eine Anerkennung finden die „vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für das Verhältnis zwischen einzelstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht“ in dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 2.10.1997. Zuerst ordnete Art. 10 Abs. 1 VVE23 den Vorrang des gesamten Unionsrechts 106 gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten ausdrücklich an. Auch Art. I-6 VV von 200424 bestimmte den Vorrang der Verfassung und des von den Unionsorganen in Ausübung der Unionzuständigkeiten gesetzten Rechts vor dem Recht der Mitgliedstaaten, trat aber wegen der ablehnenden Volksentscheide in Frankreich und den Niederlanden nicht in Kraft. In der beigefügten Erklärung zu Art. I-6 VV stellt die Regierungskonferenz fest, dass Art. I-6 VV die geltende Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zum Ausdruck bringt. Im Vertrag von Lissabon wurde dieser Grundsatz nicht aufgenommen. Statt107 dessen wird in einer „Erklärung zum Vorrang“25 darauf hingewiesen, dass die Verträge und das von der Union auf der Grundlage der Verträge gesetzte Recht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU unter den in dieser Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten hat. Auch hiernach gilt der Vorrang für das gesamte Unionsrecht. In dem beigefügten Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates wird darauf 108 verwiesen, dass der Vorrang des Europarechts nach der Rechtsprechung einer der Grundpfeiler dieser Rechtsordnung ist, der sich aus der Besonderheit der EU ergibt. Dass dieser Vorrang zum Zeitpunkt des ersten Urteils im Rahmen dieser ständigen Rechtsprechung26 im Vertrag nicht erwähnt wurde und bis heute nicht erwähnt wird sowie der Grundsatz des Vorrangs auch nicht in den Vertrag von Lissabon aufgenommen wurde, ändert nichts an seiner Existenz und an der bestehenden Rechtsprechung des EuGH.27 105

B.

Grundgesetzlich

109 Im Grundsatz wird das Prinzip des Anwendungsvorrangs von allen Mitgliedstaaten anerkannt, wenn auch nationale (Verfassungs-)Gerichte teilweise ähnlich zum Maastricht-Urteil des BVerfG,28 das mit dem Lissabon-Urteil insoweit nochmals erheblich verstärkt wurde, vorrangfeste Verfassungsbestände und die eigenständige Auslegung von Unionsrecht befürworten.29

23 24 25 26 27 28 29

ABl. C 169 vom 18.7.2003, S. 1. ABl. C 310 vom 16.12.2004, S. 1. ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. Verwiesen wird auf EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 – Costa/E.N.E.L. Diese beiden Textstellen zitiert auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 72 ff. – Lissabon. BVerfGE 89, 155 – Maastricht. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 140 ff. (Zusammenfassung S. 270 f.); Streinz, in: FS für Söllner, 2000, S. 1139 (1146 f.); Grabenwarter, in: v. Bogdandy/Bast, Europäisches Verfassungsrecht, S. 121 (123 ff.).

§ 2 Herleitung

I.

39

Begrenzte Akzeptanz durch das BVerfG

Grundsätzlich hat auch das BVerfG den Anwendungsvorrang des Unionsrechts 110 akzeptiert bzw. anerkannt.30 Dieser soll sich aber nicht aus dem Unionsrecht, sondern aus dem innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen ergeben.31 Während der Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem einfachen Gesetzesrecht als solcher unbestritten ist, besteht der Vorrang vor nationalem Verfassungsrecht aus Sicht des BVerfG nur in den Grenzen der Art. 23 GG und Art. 79 Abs. 3 GG. Werden diese aber nicht eingehalten, kann das BVerfG Recht der EU für in Deutschland nicht anwendbar erklären.32 Das hat dann zur Folge, dass auch nationales Recht nicht verdrängt wird. Indem der europarechtliche Anwendungsvorrang unter dem Vorbehalt der nati- 111 onalen Verfassungsidentität steht, läuft er teilweise leer und kann sich auch gegenüber einfachem Recht nicht durchsetzen. Insoweit sieht das BVerfG seine Letztverantwortung: „Mitgliedstaatlichen Rechtsprechungsorganen mit verfassungsrechtlicher Funktion kann im Rahmen der ihnen übertragenen Zuständigkeit – dies ist jedenfalls der Standpunkt des GG – nicht die Verantwortung für die Grenzen ihrer verfassungsrechtlichen Integrationsermächtigung und die Wahrung der unverfügbaren Verfassungsidentität genommen werden.“33 II.

Auch limitierende Funktion?

Von daher handelt es sich bei dem europarechtlichen Anwendungsvorrang um 112 „ein völkervertraglich übertragenes, demnach abgeleitetes Institut“ als „Konsequenz der fortbestehenden Souveränität der Mitgliedstaaten“.34 Er öffnet die nationale Rechtsordnung nicht nur für das Europarecht, sondern begrenzt dieses auch. Die Öffnung greift nämlich nur dann und insoweit, wie die unabdingbaren und damit unverfügbaren Verfassungsgrenzen nach Art. 79 Abs. 3 GG eingehalten werden und sich damit der europäische Rechtsakt innerhalb des durch das Zustimmungsgesetz übertragenen Rechtsrahmens hält. Die Wahrung dieser Identität erfolgt durch die Kontrolle des BVerfG, das hier 113 das letzte Wort hat. Europäisches Recht, das diese Grenzen nicht wahrt, ist danach wie anderes Völkerrecht unanwendbar, wenn das BVerfG entsprechend entscheidet35 und hat damit am europarechtlichen Anwendungsvorrang nicht teil. Dieser kann mithin nicht die Verfassungsidentität nach dem GG überspielen und wird durch diese seinerseits für seine Auswirkungen in Deutschland begrenzt, ist also nicht umfassend und nicht für alle Mitgliedstaaten gleich weit. 30 31 32 33 34 35

Vgl. bereits BVerfGE 22, 293 (296) – EWG-Verordnungen; 31, 145 (175) – Milchpulver; deutlich 73, 339 (375) – Solange II. BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II; 89, 155 (190) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 336 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 – Lissabon.

40

114

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

Damit geht indes gerade das Anliegen vom generellen Vorrang des Europarechts verloren,36 auch wenn das BVerfG Recht der EU nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen“ für in Deutschland nicht anwendbar erklären will.37 Verfolgen 27 nationale Verfassungsgerichte einen solchen Ansatz, kann der nicht in allen EU-Staaten wirkende Gehalt eines Rechtsaktes sehr groß sein. III.

Keine praktische Relevanz im Bereich der Grundrechte

115 Diese Linie fügt sich allerdings in die bisherige Rechtsprechung des BVerfG vor allem zu den Grundrechten und verstärkt bzw. erweitert diese. Von daher behält sich zwar das BVerfG eine Jurisdiktionskompetenz über die Überwachung von Grenzen vor, übt diese aber praktisch nicht aus. Sie fungiert gleichsam als Damoklesschwert, damit die europäischen Organe die ihnen auch nach dem deutschen Zustimmungsgesetz obliegenden Grenzen einhalten. Seit seinem Solange II-Urteil38 erkennt das BVerfG einen prinzipiell ausreichenden Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene an und verzichtet solange auf eine Prüfung europäischer Rechtsakte am Maßstab der deutschen Grundrechte.39 Entsprechende Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG sind (sogar) unzulässig. In seinem Maastricht-Urteil40 spricht das BVerfG von einem „Kooperationsverhältnis“ zum Gerichtshof der EU, wonach in erster Linie der Gerichtshof der EU den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall garantiert und das BVerfG sich deshalb auf eine generelle Gewährleistung des unabdingbaren Grundrechtsstandards beschränkt. In seiner Entscheidung zur Bananenmarktordnung41 stellt das BVerfG an eine 116 Zulässigkeit von entsprechenden Verfassungsbeschwerden und Gerichtsvorlagen hohe Anforderungen. Danach wird das Unionsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab der Grundrechte durch das BVerfG überprüft. Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten, die eine Verletzung von sekundärem Unionsrecht geltend machen, sind von vornherein unzulässig, wenn ihre Begründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU unter den erforderlichen Grundrechtsschutz abgesunken ist. Die Begründung der Vorlage oder einer Verfassungsbeschwerde muss im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz gene-

36 37 38

39 40 41

S. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II und auch Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. BVerfGE 73, 339 (387 und Leitsatz 2) – Solange II; fortgeführt durch BVerfGE 89, 155 (174 f.) – Maastricht und BVerfGE 102, 147 (162 f. und 164) – Bananenmarktordnung; anders noch BVerfGE 37, 271 – Solange I, wonach europäisches Sekundärrecht noch an deutschen Grundrechten zu überprüfen war, solange es keinen verbindlichen europäischen Grundrechtekatalog gab. Auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (174 f. und Leitsatz 7) – Maastricht. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung.

§ 2 Herleitung

41

rell nicht gewährleistet ist.42 Diese Hürde wurde im Ergebnis bisher nicht genommen, so dass von diesem nationalen Vorbehalt bisher kein Gebrauch gemacht wurde.43 In seiner Entscheidung zum europäischen Emissionshandelssystem44 erweiterte das BVerfG seine Rechtsprechung auf nationale Umsetzungsakte, soweit sie zwingendes europäisches Recht umsetzen. IV.

Offene Zukunft der Rüge einer Verletzung der Verfassungsidentität oder einer Kompetenzüberschreitung

Im Lissabon-Urteil hat das BVerfG keine konkreten Anforderungen für seine An- 117 rufung im Falle von Verletzungen der nationalen Verfassungsidentität oder von Kompetenzüberschreitungen formuliert. Indes werden auch hier substanziierte Darlegungen zu verlangen sein. Das BVerfG hat sogar die Verfahren, in denen diese Aspekte gerügt werden können, offen gelassen, indes die Schaffung eines eigenständigen Verfahrens ins Spiel gebracht.45 Umgekehrt hat es auch den Klägern im Lissabon-Verfahren im Hinblick auf eine Verletzung von Art. 38 GG substanziierte Darlegungen abverlangt.46 V.

Verfassungsrechtliche Grenzen?

1.

Grundsätzliche Anerkennung des Vorrangs

Als verfassungsrechtliche Grundlagen für eine Begrenzung des Vorrangs des Uni- 118 onsrechts kommen Art. 23 Abs. 1 GG sowie der Wesensgehalt der Grundrechte bzw. die Identität der nationalen Verfassung überhaupt in Betracht. Art. 23 Abs. 1 GG begrenzt allerdings nicht nur die Übertragung von Hoheitsgewalt auf die europäische Ebene, sondern öffnet zugleich die nationale Rechtsordnung. Damit muss das europäische Recht so einwirken können, wie es selbst ausgestaltet ist. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG erkennt den Vorrang unmittelbar geltenden Unionsrechts gegenüber dem Verfassungsrecht grundsätzlich an, indem er bei der Ratifizierung von EU-Verträgen auf eine Änderung des Textes der Verfassung gem. Art. 79 Abs. 1 GG verzichtet.47 2.

Fortlaufende Überwachung der Grenzen von Art. 23 Abs. 1 GG?

Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG setzen der Übertragung von Hoheitsrechten Gren- 119 zen, deren Einhaltung nach Auffassung des BVerfG auch nach dem Wechsel der 42 43 44 45 46 47

BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. Näher u. Rn. 3714 ff. Krit. zur unklaren Rspr. des BVerfG Wegener, in Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 30. BVerfGE 118, 79 – Emissionshandel. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 173 – Lissabon. Classen, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1 GG Rn. 53.

42

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

Hoheitsgewalt der Überwachung bedarf.48 Weiter gehend könnte die Integrationsoffenheit des GG als Korrelat dazu, dass sie das europäische Recht in die innerstaatliche Rechtsordnung einströmen und damit wie nationales Recht wirken lässt, nicht als „Einbahnstraße“ im Sinne eines stetigen Vorrangs von Unionsrecht vor nationalem Recht49 anzusehen sein. Sie könnte vielmehr als eine wechselseitige Beziehung beider Rechtsordnungen,50 als Straße mit „Gegenverkehr“ zu begreifen sein. Auch Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG bezieht sich auf die Übertragung von Hoheitsge120 walt, nicht auf die spätere Rechtsetzung durch eine zwischenstaatliche Einrichtung. Er ist seinerseits mit Satz 1 verbunden, da „hierzu“ Hoheitsrechte übertragen werden können, nämlich für die Mitwirkung Deutschlands an der Entwicklung der EU. Bestätigt wird diese Begrenzung durch die letzte Teilregelung von Art. 23 Abs. 1 GG: Dessen Satz 3, der auf Art. 79 Abs. 2 und 3 GG verweist, umfasst die Begründung und die Änderung der vertraglichen Grundlagen der EU sowie vergleichbare Regelungen, die ebenfalls der Zustimmung durch die Mitgliedstaaten bedürfen. Diese ausdrückliche Benennung der Vorgänge, die einer Kontrolle an grundgesetzlichen Maßstäben unterliegen sollen, deutet darauf hin, dass an anderer Stelle und damit für die Rechtsetzung europäischer Organe eine solche Überprüfung nicht stattfinden soll. Nur bei den genannten Vorgängen ist zu kontrollieren, ob die einer Übertra121 gung von Hoheitsgewalt gezogenen Grenzen eingehalten werden, und zwar auch durch das zukünftige Handeln der begünstigten Organisation; insoweit bedarf es einer Prognose. Ist wie im Falle der EU eine Übertragung verfassungsgemäß erfolgt,51 hat die Bundesrepublik Deutschland innerhalb der der begünstigten supranationalen Organisation eingeräumten Kompetenzen auf die ausschließliche Ausübung der hoheitlichen Gewalt verzichtet. Sie hat damit die unmittelbare Einwirkung fremder Hoheitsgewalt im innerstaatlichen Bereich mittels Rechtsakten, die der Rechtsordnung der zwischenstaatlichen Organisation entsprechen, anerkannt.52

48

49

50 51 52

Bereits BVerfGE 37, 271 (280 ff.) – Solange I; 73, 339 (375 ff.) – Solange II. Nunmehr BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 228 – Lissabon. Vgl. näher Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1989, S. 88 ff. Im Ergebnis auch Cremer, Der Staat 34 (1995), 268 (280): Soll sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle auch auf das Zustimmungsgesetz beziehen, sollen Indiz für dessen Verfassungswidrigkeit doch (auch) nach der Hoheitsübertragung ergangene supranationale Rechtsakte sein. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. S. auch m.w.N. Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (159 f., Fn. 25 ff.). Näher Kirchhof, EuR 1991, Beiheft 1, 11 ff. BVerfGE 73, 339 (375); 89, 155 sowie BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a. – Lissabon. So auch BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28); 59, 63 (90); 69, 1 (90); 73, 339 (374); aus der Lit. Rauser, Die Übertragung von Hoheitsakten auf ausländische Staaten, 1991, S. 25 ff., jeweils m.w.N.

§ 2 Herleitung

3.

43

Austausch des Rechtsmaßstabs

Da ein Übergang in eine eigenständige, vom mitgliedstaatlichen Recht gelöste 122 Rechtsordnung erfolgt, ist die zwischenstaatliche Einrichtung von Bindungen an das nationale Recht befreit.53 Wurde somit der rechtliche Bezugspunkt, mithin der Rechtsmaßstab selbst vollständig ausgetauscht, sind die europäischen Rechtsakte nicht an der grundgesetzlichen Ordnung zu messen.54 Es genügt auch für ihre innerstaatliche Wirksamkeit die Vereinbarkeit mit Unionsrecht. Der in der Präambel des GG angelegten, in Art. 24 GG und mit verstärkter Wirkung55 in Art. 23 GG geregelten Offenheit für eine europäische Integration, die auch das BVerfG im Lissabon-Urteil als solche anerkennt,56 kommt nach der Übertragung für supranationale Rechtsakte also nur noch eine öffnende und keine begrenzende Funktion mehr zu. 4.

Europarechtliche Bestimmung auch der Öffnungsgrenzen

Das Maß der Öffnung der bundesdeutschen Rechtsordnung bestimmt deshalb das 123 Recht, das aufgrund der Übertragung der nationalen Hoheitsgewalt auf die innerstaatliche Rechtsordnung einwirken kann. Ohne die Öffnung der nationalen Rechtsordnung gem. Art. 23 Abs. 1, 24 Abs. 1 GG außer Acht zu lassen, gelangt man damit zu einer Rechtswirkung des Unionsrechts ausschließlich nach dessen Vorgaben, wie es seinem Charakter als eigenständiger, europaweit geltender Rechtsordnung entspricht. Dadurch werden die beiden in dieser Frage vertretenen Ansätze verbunden: der unmittelbar auf die Eigenständigkeit des Unionsrechts zurückgreifende europäische sowie der von der Integrationsermächtigung des GG ausgehende nationale. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist die den Rahmen vorgebende Brückennorm, die in ihrer Reichweite durch Unionsrecht ausgefüllt ist. Bildet sie auch die Rechtsgrundlage, wird ihr Gehalt durch das Unionsrecht determiniert. Die Rückbindung der innerstaatlichen Wirksamkeit des Unionsrechts zum nationalen Recht wird damit in Übereinstimmung mit den Erfordernissen des Unionsrechts eingebracht. Das Ausmaß der Öffnung bestimmt sich damit entgegen dem herkömmlichen, 124 von Art. 24 Abs. 1 GG ausgehenden Ansatz nicht danach, welches Maß an Öffnung der die Hoheitsgewalt übertragende Gesetzgeber zugrunde gelegt hatte, sondern unmittelbar aus Unionsrecht. Zwar ist auch nach der herkömmlichen Konzeption eine Berücksichtigung des dynamischen, auf Fortentwicklung angewiesenen Charakters des Unionsrechts dadurch möglich, dass auch ihn der übertragende Gesetzgeber gebilligt hatte und sich damit vom Ansatz her das Maß der Öffnung nach dem gegenwärtigen Entwicklungsstand des Unionsrechts beurteilt.57 Jedoch 53 54 55 56 57

S. bereits EuGH, Beschl. 1/78, Slg. 1978, 2151 (2179, Rn. 32) – Objektschutz. Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 24 I Rn. 137 f. Dazu Sommermann, DÖV 1994, 596 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 226 f. – Lissabon; zu den Begrenzungen ausführlich u. Rn. 193 ff. BVerfGE 75, 223 (240); 68 1 (98); auch – wenngleich unter dem Vorbehalt nationaler Ultra-vires- und Verfassungsidentitätskontrolle BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE

44

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

bleibt angesichts der rudimentären vertraglichen Regelung und der vorgesehenen verschiedenen, auch in ihren rechtlichen Auswirkungen im Voraus kaum übersehbaren Entwicklungsstufen die Schwierigkeit, zu beurteilen, in welchem Umfang der Gesetzgeber eine Vervollkommnung und einen Wandel des Unionsrechts in seinen Willen aufgenommen hat.58 Zudem ergibt sich das Problem, dass die Vorstellung von der Weiterentwick125 lungsfähigkeit des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten bei der Übertragung in der Auslegung der verschiedenen nationalen Gerichte unterschiedlich beurteilt werden kann. Schließlich können ohne den Umweg über das Zustimmungsgesetz nahtlos auch Vorgänge berücksichtigt werden, die von der Übertragung von Hoheitsrechten losgelöst und auch in den Vertragstexten nicht angelegt sind. Das gilt namentlich für neue Phänomene oder geänderte Entwicklungen in den tatsächlichen Verhältnissen oder Anschauungen, die zu einem Bedeutungswandel einer Norm führen.59 Daraus ergibt sich eine notwendige Übereinstimmung des Vorrangs mit der eu126 roparechtlichen Konzeption. Das europäische Recht bestimmt daher, in welcher Intensität es wirkt und damit auch den Anwendungsvorrang vor nationalem Recht. Dadurch ist auch vorgezeichnet, dass sich aus europäischem Recht ergibt, ob es wirksam erlassen wurde und damit insbesondere die Frage, ob es sich im europäischen Kompetenzrahmen hält.60

§ 3 Kein Geltungsvorrang 127 Um den Vorrang des europäischen Rechts durchzusetzen, kommt neben dem Anwendungsvorrang theoretisch auch ein Geltungsvorrang infrage. Bei Annahme eines Geltungsvorrangs wäre eine nationale Norm, wenn sie gegen Unionsrecht verstößt, insgesamt nichtig.61

A.

Keine Notwendigkeit und Schonung nationaler Regelungsbereiche

128 Indes genügt es für den Vorrang des europäischen Rechts, wenn sich dieses im Einzelfall durchsetzt. Eine darüber hinaus gehende Nichtigkeitsfolge verlangt das Unionsrecht auch nicht; ansonsten würde es ggf. zu Rechtsfolgen im nationalen

58 59 60 61

2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon; aus der Lit. Müller, Die Entscheidung des Grundgesetzes für die gemeindliche Selbstverwaltung im Rahmen der europäischen Integration, 1992, S. 323. Vgl. anschaulich BVerfGE 58, 1 (37 ff.); 75, 223 (240 ff.). S. BVerfGE 2, 380 (401); 3 (442 f.); 7, 342 (351); 74, 297; Böckenförde, in: FS für Lerche, 1993, S. 3 ff. Ausführlich u. Rn. 242 ff., insbes. Rn. 265. Vgl. Art. 31 GG: „Bundesrecht bricht Landesrecht“; so Grabitz, Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, 1966, S. 113.

§ 3 Kein Geltungsvorrang

45

Regelungsbereich führen, obwohl es sich nur auf Sachverhalte mit Unionsrechtsbezug erstreckt.62 Ausreichend ist daher, dass es im Konfliktfall statt des nationalen Rechts an- 129 gewendet wird; nicht erforderlich ist aber, dass das entgegenstehende nationale Recht nichtig ist.63 Insoweit genügt ein Anwendungsvorrang, der eine entgegenstehende nationale Vorschrift im konkreten Fall unangewendet, aber insgesamt bestehen lässt. Eine Norm kann auch nur teilweise unanwendbar sein. Das zeigt: Rechtstheoretisch beschreibt der Begriff des Anwendungsvorrangs keine Rangregel, sondern eine Kollisionsregel.64

B.

Klarstellung durch den EuGH

Der EuGH geht diesen zurückhaltenden Weg, indem er regelmäßig formuliert, 130 dass eine europarechtswidrige nationale Norm „ohne weiteres unanwendbar wird“.65 Die Formulierung im Simmenthal-Urteil, dass ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Unionsnormen unvereinbar wären,66 hätte dagegen noch dahin gehend gedeutet werden können, dass eine solche Bestimmung als inexistent anzusehen sei.67 In der Entscheidung Simmenthal heißt es im Hinblick auf später erlassenes nationales Recht zunächst, nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts hätten die Vertragsbestimmungen im Verhältnis zum nationalen Recht nicht nur zur Folge, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende nationale Bestimmung unanwendbar werde, sondern auch, dass ein wirksames Zustandekommen neuer, mit Gemeinschaftsrecht unvereinbarer Gesetzgebungsakte verhindert werde.68 Der Gerichtshof verweist zur Begründung in erster Linie auf den Umstand, dass die Vertragsbestimmungen vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaates bestehenden Rechtsordnung seien. Diese Ausführungen sprechen für die Annahme eines Geltungsvorrangs in Bezug auf späteres nationales Recht. In derselben Entscheidung heißt es dann aber in der abschließenden Beantwortung der Frage nach dem Vorrang: „… das staatliche Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, gehalten ist, … erforderlichenfalls jede – auch spätere – entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müßte.“69 Die Unklarheiten hat der EuGH in späteren Ent62 63 64 65 66 67 68 69

S. vorstehend Rn. 93 ff. zum Fall Mangold. BVerfGE 75, 223 (244); 85, 191 (204). Funke, DÖV 2007, 733 (735 ff.). Etwa EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. So auch die Kommission, EuGH, Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332, Rn. 18) – IN.CO.GE.’90. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II.

46

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

scheidungen zugunsten des Anwendungsvorrangs klargestellt.70 Ohne allerdings ausdrücklich auf später erlassenes nationales Recht einzugehen, bekräftigt der EuGH, dass dem Unionsrecht entgegenstehende Bestimmungen aus nationalen Vorschriften unangewendet bleiben müssten.71 Auch gegenüber einer späteren kollidierenden nationalen Bestimmung gilt daher lediglich ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts.72 Damit steht in Einklang, dass der Gerichtshof der EU im Falle einer Kollision zwischen europäischem und nationalem Recht nicht befugt ist, über die Nichtigkeit des innerstaatlichen Rechts zu entscheiden.

C.

Rückbezug auf das Zustimmungsgesetz durch das BVerfG

131 Das BVerfG hat die Frage, ob das Unionsrecht gegenüber nationalem Recht Geltungs- oder Anwendungsvorrang genießt, nunmehr eindeutig zugunsten des Anwendungsvorrangs entschieden, diesen aber zugleich mit der Konzeption einer abgeleiteten rechtlichen Ordnung begründet: „Der europarechtliche Anwendungsvorrang lässt entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht in seinem Geltungsanspruch unberührt und drängt es nur in der Anwendung soweit zurück, wie es die Verträge erfordern und nach dem durch das Zustimmungsgesetz erteilten innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl auch erlauben ... . Gemeinschafts- und unionswidriges mitgliedstaatliches Recht wird lediglich soweit unanwendbar, wie es der entgegenstehende gemeinschafts- und unionsrechtliche Regelungsgehalt verlangt.“73 Damit stimmt das BVerfG im Ergebnis mit dem Gerichtshof der EU überein, 132 begründet aber den Anwendungsvorrang als solchen mit dem Rechtsanwendungsbefehl aus dem Zustimmungsgesetz und bindet ihn dadurch auch an die nationale Verfassungsordnung. Diese erlaubt nämlich keine Preisgabe der nationalen Souveränität und damit auch nicht des nationalen Rechts als deren Ausdruck. Ein Geltungsvorrang ist danach schon konzeptionsbedingt ausgeschlossen.

D.

Praktische Folgen

I.

Inländerdiskriminierung

133 Relevant ist diese Unterscheidung zwischen Geltungs- und Anwendungsvorrang z.B. im Bereich der Grundfreiheiten bei rein nationalen Sachverhalten, die keinen 70 71 72 73

EuGH, Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332 f., Rn. 19 ff.) – IN.CO.GE.’90. Vgl. EuGH, Rs. C-184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19) – Nimz; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame. Auch das überwiegende Schrifttum differenziert insoweit nicht, vgl. nur Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 42; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 21 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II.

§ 3 Kein Geltungsvorrang

47

Bezug zum Europarecht aufweisen. Nur nach dem Anwendungsvorrang finden die nationalen Vorschriften uneingeschränkt Anwendung. Hier kann es zu einer Schlechterstellung der Inländer gegenüber Unionsausländern kommen, wenn sich EU-Ausländer auf eine günstigere Unionsrechtsnorm berufen können. Dies führt zum Problem der sog. Inländerdiskriminierung.74 Diese Problematik ist nach h.M. allein nach nationalem Recht zu lösen.75 Im Bereich der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU verliert dieser Fall aber in dem Maße an Bedeutung, wie der EuGH zunehmend den erforderlichen Unionsrechtsbezug ausdehnt.76 II.

Wiederaufleben nationalen Rechts

In dem ebenfalls theoretisch denkbaren Fall, dass eine Unionsbestimmung wieder 134 aufgehoben wird bzw. sonst wie außer Kraft tritt, könnte eine bisher unanwendbare nationale Vorschrift wieder aufleben. Allerdings ist ein Mitgliedstaat verpflichtet, eine unionsrechtswidrige und daher (teilweise) unanwendbare Norm rechtzeitig zu ändern.77 III.

Schärfere Wirkung als Geltungsvorrang

Im praktischen Ergebnis kommt die Unanwendbarkeit der Nichtigkeit sehr nahe. 135 Sie kann sogar schärfer wirken, da bereits Gerichte und bei Evidenz auch Behörden als Rechtsanwender befugt und von Amts wegen verpflichtet sind, mit dem Unionsrecht unvereinbare nationale Vorschriften ohne vorherige Vorlage an das BVerfG oder den Gerichtshof der EU zu verwerfen.78 Selbst bei förmlichen Gesetzen kommt das Vorlageverfahren des Art. 100 Abs. 1 GG nicht zum Tragen. Ein Vorabentscheidungsverfahren ist nur bei verbleibenden Zweifeln des Gerichts über die Auslegung des Unionsrechts möglich. Des Weiteren werden auch bloße Anwendungskollisionen erfasst.79 Bei der Konzeption des BVerfG handelt es sich allerdings um einen Anwen- 136 dungsvorrang „mit Handbremse“ in Form der zu wahrenden Kompetenzgrenzen 74 75 76

77

78 79

Für den Bereich der Grundfreiheiten Frenz, Europarecht 1, 2004, Rn. 260 f., 455, 1096. S. allerdings BVerfG, GewArch. 2006, 71 (73); dagegen Leisner, GewArch. 2006, 393 (394); Frenz, JZ 2007, 343 ff. m.w.N. Dazu jüngst v. Papp, EWS 2009, 216 ff.; EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold: Die dort verhandelte Ungleichbehandlung wegen des Alters hat im Unterschied zu den „klassischen“ Ungleichbehandlungen wegen der Staatsangehörigkeit keinerlei grenzüberschreitenden Bezug; der Unionsrechtsbezug ergab sich jedenfalls aus dem Ablauf der Frist zur Umsetzung einer Richtlinie, s.o. Rn. 96 sowie EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Vgl. EuGH, Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 (371 ff., Rn. 34 ff.) – Kommission/Frankreich; Rs. C-307/89, Slg. 1991, I-2903 (2914, Rn. 13) – Kommission/Frankreich; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 24. Die Verwaltung aber nur bei Evidenz. Näher u. Rn. 160 ff. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 3.

48

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

und der nationalen Verfassungsidentität, die sich letztlich durchsetzen und damit den Anwendungsvorrang des Europarechts unter nationalen Verfassungsvorbehalt stellen.80 Vom Ansatz her fällt er daher erheblich hinter den Geltungsvorrang zurück. Freilich handelt es sich auch insoweit nur um eine eher theoretische Bremse – vergleichbar mit der Grundrechtskontrolle durch das BVerfG.81

§ 4 Konsequenzen und Reichweite 137 In dem Vorrang des Unionsrechts liegt dessen Bedeutung für die nationale Rechtsetzung und Rechtsanwendung begründet.

A.

Einzelheiten zum Anwendungsvorrang

I.

Verhältnis zur unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit

138 Die unmittelbare Anwendung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten und der Vorrang des Unionsrechts vor mitgliedstaatlichem Recht bilden die wichtigsten Prinzipien der unionsrechtlichen Rechtsordnung und sind Belege dafür, dass das Unionsrecht eine aus dem Völkerrecht herausgehobene eigenständige supranationale Rechtsordnung darstellt.82 Der Anwendungsvorrang folgt allerdings nicht aus der unmittelbare Geltung und Anwendung des Unionsrechts, sondern setzt diese voraus.83 Der Anwendungsvorrang wird auch als Vorrang im engeren Sinne bezeichnet. 139 Daneben gibt es einen Vorrang im weiteren Sinne, der nicht voraussetzt, dass dem Unionsrecht unmittelbare Anwendung zukommt. Er unterscheidet sich auch in den Rechtsfolgen.84 Z.B. ist das Institut der europarechtskonformen Auslegung ebenfalls eine Folge des Vorrangs des Unionsrechts, auch wenn der EuGH nicht ausdrücklich darauf abstellt.85 Die Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung greift auch und gerade dann, wenn die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung bzw. Anwendung des Unionsrechts nicht erfüllt sind.86 80 81 82 83

84 85 86

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; dazu krit. u. Rn. 193 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 337, 340 a.E. – Lissabon. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 14. S.o. Rn. 63 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 342 – Lissabon; Schmitt Glaeser, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 205 (207); Jarass/ Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Unterscheidung von Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Beljin, EuR 2002, 351 (358 f.). S. z.B. EuGH, C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356 f., Rn. 25 f.) – Faccini Dori; Rs. C-131/97, Slg. 1999, I-1103 (1134, Rn. 47 f.) – Carbonari; Beljin, EuR 2002, 351 (359).

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

49

Das Recht der zweiten und dritten Säule nach dem bisherigen EU genießt Vor- 140 rang im weiteren Sinn, entfaltet aber keine unmittelbare Wirkung und auch keinen Anwendungsvorrang vor nationalem Recht.87 Mit dem Vertrag von Lissabon wird nicht mehr danach unterschieden.88 Die GASP hat aber weiterhin eine Sonderstellung.89 II.

Voraussetzungen des Anwendungsvorrangs

Der Anwendungsvorrang setzt zunächst voraus, dass die betreffenden Normen des 141 Unionsrechts und des nationalen Rechts wirksam sind, die europarechtliche Norm innerstaatlich unmittelbar anwendbar ist und zwischen Unionsrecht und nationalem Recht ein Konflikt auftritt.90 1.

Wirksamkeit

Für die Rechtsakte der Unionsorgane spricht grundsätzlich die Vermutung der 142 Gültigkeit.91 Selbst dann, wenn sie fehlerhaft sind, entfalten sie Rechtswirkungen, solange sie nicht aufgehoben oder zurückgenommen werden.92 Über die Rechtmäßigkeit von Unionsrecht entscheidet allerdings allein der Ge- 143 richtshof der EU, dem insoweit ein Verwerfungsmonopol zusteht.93 Höchstens subsidiär greift nach dem Lissabon-Urteil die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle des BVerfG, welches Unionsrecht für in Deutschland nicht anwendbar erklären kann.94 Bis dahin muss das bestehende Unionsrecht beachtet werden, auch wenn es bspw. gegen Kompetenzbestimmungen, Verfahrensvorschriften oder sonstiges Primärrecht verstößt und daher rechtswidrig bzw. nichtig ist.95 Bis zur Entscheidung durch den Gerichtshof der EU muss der nationale Rechtsanwender das Europarecht als gültig behandeln. Ebenso sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bestehendes Unionsrecht durchzuführen, auch wenn es rechtswidrig ist. Der Vorrang gilt bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der EU. Es besteht jedoch die Möglichkeit, bis dahin einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren.96 Nur bei Rechtsakten, die ganz offenkundig mit einem derart schweren Fehler 144 behaftet sind, dass die europäische Rechtsordnung sie nicht tolerieren kann, ent-

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 15. S. die Erklärung Nr. 17 zum Vorrang, ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. S.o. Rn. 25. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646, Rn. 48) – BASF u.a. S.u. Rn. 191. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; näher krit. u. Rn. 204 ff. sowie Rn. 3725 ff., insbes. Rn. 3734 f. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3795, Rn. 51) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; Beljin, JuS 2002, 987 (993); s.u. Rn. 179.

50

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

fällt die Gültigkeitsvermutung.97 Sie entfalten als „Nicht-Akt“ bzw. „inexistenter Rechtsakt“ keine Rechtswirkungen und brauchen daher von den innerstaatlichen Stellen nicht angewendet zu werden.98 Der EuGH verlangt aus Gründen der Rechtssicherheit, dass die Feststellung der Inexistenz auf ganz außergewöhnliche Fälle beschränkt bleibt.99 Relevant könnte dieser Fall bei einer offensichtlichen Verletzung grundlegender Zuständigkeiten sein.100 Deren Auslegung obliegt freilich nach hiesiger Konzeption ausschließlich dem Gerichtshof der EU.101 2.

Unmittelbare Anwendbarkeit

145 Nach dem EuGH nehmen die „Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane“ am Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts teil.102 3.

Direkte oder indirekte Kollision

146 Eine Kollision liegt vor, wenn europäisches Recht und mitgliedstaatliches Recht denselben Sachverhalt regeln (direkte bzw. unmittelbare Kollision) oder wenn nationale Rechtsakte die Wirksamkeit von Unionsrecht sonst wie beeinträchtigen (indirekte bzw. mittelbare Kollision).103 Direkte und indirekte Kollisionen lösen gleichermaßen den Vorrang des Europarechts aus, wenn auch unterschiedlich intensiv.104 Eine Kollision ist ausgeschlossen, wenn das Europarecht einen ausdrücklichen 147 oder impliziten Vorbehalt zugunsten der Mitgliedstaaten enthält.105 III.

Wirkungsweise des Anwendungsvorrangs

1.

Umfassend

148 Der Vorrang gilt ohne Unterschied sowohl zugunsten des primären als auch des sekundären Unionsrechts. Auf der anderen Seite wirkt der Vorrang gegenüber allen Normen des nationa149 len Rechts, seien es förmliche Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Ver97

98 99 100 101 102 103 104 105

EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 49) – BASF u.a.; Rs. C-74/91, Slg. 1992, I-5437 (5466, Rn. 10 f.) – Kommission/Deutschland; Borchardt, in: Lenz/ Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 50) – BASF u.a. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. S.u. Rn. 228 ff. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3 f.). Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (5). Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3); ausführlich Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 37 ff.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

51

waltungsvorschriften106 sowie gegenüber Verwaltungsakten.107 Der EuGH macht auch keinen Unterschied zwischen einfachem innerstaatlichen Recht oder nationalem Verfassungsrecht.108 Der Vorrang gilt demnach gegenüber dem nationalen Recht jeder Rangstufe, also einschließlich der Verfassungen der Mitgliedstaaten mit ihren Grundrechten.109 So standen im Fall Tanja Kreil Art. 2 und 3 der AntidiskriminierungsRL 76/207/EWG der Anwendung von Art. 12a GG a.F. entgegen, der Frauen allgemein vom Dienst mit der Waffe ausschloss und ihnen nur den Zugang zum Sanitäts- und Militärmusikdienst erlaubte.110 In der Folge wurde Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG geändert und Frauen wurden unbeschränkt zum Dienst zugelassen. Aus Sicht des Unionsrechts ist es reiner Zufall, auf welcher normhierarchischen Ebene die Mitgliedstaaten einzelne Regelungen treffen; sie spielt daher keine Rolle. 2.

Bei bestandskräftigen Verwaltungsakten

Der Vorrang kann gegenüber Verwaltungsakten selbst dann gelten, wenn sie be- 150 standskräftig geworden sind.111 So haben Behörden nationale Ausschlussfristen außer Anwendung zu lassen, die der Rückforderung einer unionswidrig gewährten staatlichen Beihilfe entgegenstehen.112 Eine Behörde kann bei Vorliegen eines entsprechenden Antrags außerdem verpflichtet sein, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen und ggf. zurückzunehmen.113 Allerdings wird die Bestandskraft von Verwaltungsentscheidungen als Bestandteil der Rechtssicherheit im Rahmen der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts auch vom EuGH anerkannt.114 Die Entscheidung Ciola des EuGH betraf eine vor dem Beitritt Österreichs zur EU bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung, die nach dem Beitritt gegen die Dienstleistungsfreiheit verstieß und deshalb bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe unangewendet bleiben musste.115 Die Entscheidung wird hinsichtlich der dogmatischen Lösung als Einzelfall gewertet.116 Jedenfalls berücksichtigt der EuGH mittlerweile tendenziell stärker und 106 107

108

109 110 111 112 113 114 115 116

EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1838, Rn. 43) – „Butterfahrten“; Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 31) – Ciola. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 32 f.) – Ciola: Die innerstaatlichen Verwaltungsvorschriften umfassen nicht nur generell-abstrakte Normen, sondern auch individuell-konkrete Verwaltungsentscheidungen. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-3207 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (bezogen auf Art. 12a GG a.F.). Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 188. EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 32 ff.) – Ciola. EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 38) – Alcan II. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (867 f., Rn. 20 ff.) – Kühne & Heitz; Rs. C201/02, Slg. 2004, I-723 (767 f., Rn. 65) – Wells. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (868, Rn. 24) – Kühne & Heitz; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 40. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2538 f., Rn. 25 ff.) – Ciola. Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 40.

52

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

abhängig von der jeweiligen nationalen Ausgestaltung die Bestandskraft von Verwaltungsakten.117 3.

Ohne Lex-posterior-Regel

151 Das Europarecht setzt sich auch gegenüber später erlassenem nationalen Recht durch; die Lex-posterior-Regel gilt hier nicht.118 Auch die Lex-specialis-Regel greift nicht.119 4.

Verpflichtung aller staatlichen Stellen

152 Der Anwendungsvorrang muss von allen mitgliedstaatlichen Stellen beachtet werden. Die Verpflichtung, jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet zu lassen, betrifft zunächst die nationalen Gerichte.120 Daneben richtet sich der Vorrang an alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und sonstigen Gebietskörperschaften.121 Das Unionsrecht muss grundsätzlich von Amts wegen beachtet werden und nicht erst, wenn sich ein Einzelner auf seine Geltung beruft.122 Ausnahmen sind dann möglich, wenn die Geltendmachung nach allgemeinen Grundsätzen des nationalen Prozessrechts wie z.B. im zivilrechtlichen Parteiprozess erforderlich ist.123 5.

Bundespräsident

153 Eine verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundespräsidenten, Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit Unionsrecht zu überprüfen, wird von der ganz herrschenden Auffassung überwiegend mit Hinweis auf den Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG und dem bloßen Anwendungsvorrang des Unionsrechts abgelehnt.124 Demgegenüber wird neuerdings zu Recht eine Erweiterung der materiellen Prüfungskompetenz mit Hinweis auf Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) befürwortet. Die sich aus dem primären Unionsrecht ergebende Unterlassungspflicht genießt insoweit Anwendungsvorrang vor der aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG folgenden Verpflichtung zur Ausfertigung grundgesetzkonformer Gesetze.125 Im Übrigen 117

118

119 120 121 122 123 124 125

S. auch EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – I-21 Germany u. Arcor; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150 f., Rn. 44 f.) – Kempter; diese Tendenz begrüßend Hatje, in: FS für Rengeling, 2008, S. 249 (262). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18, 21/23) – Simmenthal II; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332 f., Rn. 20) – IN.CO.GE.’90. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 1; Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 32) – Costanzo. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4736 f., Rn. 13 ff.) – van Schijndel. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4737 f., Rn. 16 ff.) – van Schijndel. Neumann, DVBl. 2007, 1335 (1336 f.) m.N. Ausführlich Neumann, DVBl. 2007, 1335 (1338 ff.).

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

53

lässt Art. 23 Abs. 1 GG das europäische Recht in die innerstaatliche Rechtsordnung einströmen. Daher ist es deren Teil und zugleich (vorrangiger) Maßstab für nationale Gesetze, wie dies entgegen dem BVerfG auch im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG zu befürworten ist.126

B.

Anwendung europäischen Rechts durch Behörden und Gerichte

I.

Nachrangigkeit gegenüber europarechtskonformer Auslegung

Das Gebot der europarechtskonformen Auslegung ist eine Konsequenz des Anwendungsvorrangs und zugleich eine seiner Wirkungsformen127 bzw. Anwendungsfall des Vorrangs im weiteren Sinn.128 Danach müssen alle Träger öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten das nationale Recht bei seiner Anwendung im Lichte des vorrangigen Unionsrechts auslegen.129 Die europarechtskonforme Auslegung dient dazu, dem Vorrang des Unionsrechts schon im Vorfeld Rechnung zu tragen, indem eine Kollision möglichst vermieden wird.130 Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang greift daher als zweiter Schritt erst ein, soweit im ersten Schritt eine europarechtskonforme Auslegung nationalen Rechts nicht möglich ist.131 Auch der Gedanke der europarechtskonformen Auslegung beruht auf dem Effet-utile-Grundsatz, wonach dem Unionsrecht zu einer größtmöglichen Wirksamkeit zu verhelfen ist.132 Vorab zu untersuchen ist vor allem die richtlinienkonforme Auslegung. Eine Besonderheit stellt die Ermessensreduzierung (auf Null) dar. Ermessensvorschriften können dahin gehend ausgelegt werden, dass statt einer Ermessensentscheidung der Behörde nur eine gebundene Entscheidung rechtmäßig ist. Dann ist ein Rückgriff auf den Anwendungsvorrang nicht erforderlich. Die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung der einschlägigen nationalen Vorschriften findet ihre Grenze in einer Auslegung contra legem.133 Dann greift der Anwendungsvorrang im engeren Sinn. Zur Erreichung eines in einer Richtlinie vorgesehenen Ziels ist allerdings auf alle nach dem nationalen Recht zulässige Auslegungsmethoden zurückzugreifen.134 Auch eine „richtlinienkon-

126 127 128 129 130 131 132

133 134

S.u. Rn. 3834 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 32. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). S. vorstehend Rn. 139. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8) – Marleasing. Leible, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 116 (127). EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy. Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (267 ff.) sieht das Gebot der gemeinschaftskonformen Auslegung in dem Zusammenspiel des Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) und dem nationalen Gebot der Normerhaltung begründet. EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 (6131, Rn. 110) – Adeneler. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8918, Rn. 116) – DRK.

154

155

156

157

54

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

forme Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion“135 bzw. eine richtlinienkonforme Auslegung gegen den Wortlaut des nationalen Gesetzes136 wird einbezogen. Der Raum für den Anwendungsvorrang wird so verkleinert, soweit man darin nicht eine unmittelbare Anwendung einer Richtlinie sieht.137 Die europarechtskonforme Auslegung umfasst auch die primärrechtskonforme 158 Auslegung des nationalen Rechts, die sich aus dem Vorrang des Unionsrechts ergibt.138 Der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung gilt auch in Bezug auf 159 die bisherigen Rahmenbeschlüsse (rahmenbeschlusskonforme Auslegung).139 Führt die rahmenrechtskonforme Auslegung nicht zum Ziel, kommt es hier aber mangels unmittelbarer Anwendbarkeit der Rahmenbeschlüsse nicht zum Anwendungsvorrang.140 II.

Verwerfungskompetenz

1.

Gerichte

160 Folge des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht ist, dass die nationalen Gerichte entscheidungserhebliche nationale Normen, die sie für unvereinbar mit dem Unionsrecht halten, unangewendet lassen und ihrer Entscheidung die unmittelbar geltende Unionsnorm zugrunde legen müssen.141 Die nationalen Gerichte verfügen damit über eine umfassende Prüfungs- und Verwerfungskompetenz hinsichtlich der Vereinbarkeit nationaler Normen mit dem Unionsrecht.142 Dies gilt jedoch nur für nationale Normen. Bei unionsrechtlichen Normen darf 161 das nationale Gericht hingegen nicht selbst deren Nichtigkeit feststellen, sondern hat die Frage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) dem Gerichtshof der EU vorzulegen. Die Auslegungs- und Verwerfungskompetenz liegt damit allein beim Gerichtshof der EU.143 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ermächtigt den Gerichtshof der EU jedoch nicht, über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Maßnahme mit dem Vertrag zu entscheiden.144 Dies obliegt – wie soeben dargelegt – den nationalen 135 136 137 138 139 140 141

142 143 144

BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II im Anschluss an EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. Pfeiffer, NJW 2009, 412 f. So hier u. Rn. 1050 ff. Leible, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 116 (126 ff.). EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 – Pupino. S.o. Rn. 22 ff. Fletscher, ELRev. 30 (2005), 862 (876). EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II; Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10; Störmer, AöR 123 (1998), 541 (572). Vgl. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 ff., Rn. 30 ff.) – Costanzo; BVerfGE 31, 145 (174 f.); Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (627); Bach, JZ 1990, 1108 (1111 f.). EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 14 ff.) – Foto Frost; Pernice, EuR 1996, 27 (28, 35); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1268) – Costa/E.N.E.L.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

55

Gerichten. Stellen diese insoweit falsche Vorlagefragen, formuliert der Gerichtshof der EU aber entsprechend um und entscheidet trotzdem.145 2.

Verwaltung

Wie bei den Gerichten ist für die Frage, ob die Verwaltungsbehörden eine Norm- 162 verwerfungskompetenz besitzen, ebenfalls zwischen nationalen und unionsrechtlichen Normen zu differenzieren. a)

Verwerfung nationaler Normen

Sind innerstaatliche Normen mit dem Unionsrecht nicht vereinbar, gilt das Norm- 163 verwerfungsrecht bzw. die Normverwerfungspflicht nicht nur für die nationalen Gerichte, sondern auch für alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und sonstigen Gebietskörperschaften.146 Die nationalen Verwaltungsbehörden haben deshalb bei offenkundiger Unionsrechtswidrigkeit das nationale Recht unangewendet zu lassen und auf das entsprechende Unionsrecht Rückgriff zu nehmen.147 Das Unionsrecht ist über Art. 23 Abs. 1 GG zum Maßstab staatlicher Tätigkeit nach Art. 20 Abs. 3 GG geworden. Es muss damit gleichermaßen zur Anwendung gebracht werden wie Recht deutschen Ursprungs.148 Allerdings muss die Unionsrechtswidrigkeit für die Verwaltungsbehörde „of- 164 fenkundig“ sein.149 Diese Beschränkung lässt sich mit der Rechtssicherheit und der drohenden Staatshaftung, bei der ein Verschulden erforderlich ist, begründen.150 Die Rechtssicherheit erfordert, dass nicht jeder mögliche Verstoß gegen Unionsrecht die Verwaltungsbehörde berechtigt und verpflichtet, nationale Rechtsnormen nicht anzuwenden. Ansonsten bestünde die Gefahr unterschiedlicher Einschätzung und damit divergierender Praxis der verschiedenen staatlichen Stellen. Dabei soll das Unionsrecht europa- und damit erst recht landesweit einheitlich angewendet werden. Zweifelsfragen kann daher nur der Gerichtshof der EU klären, ggf. über Vorla- 165 gen der nationalen Gerichte, die gegen die betreffende Verwaltungsentscheidung angerufen werden. Dementsprechend können nationale Stellen auch nur dafür haf145 146 147

148

149 150

S.u. Rn. 3274. S. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 ff., Rn. 30 ff.) – Costanzo. Vgl. EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1838, Rn. 43) – „Butterfahrten“; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Grabitz, EuR 1971, 1 (21); Pernice, in: GS für Grabitz, 1995, S. 523 (535 ff.); Scheuing, EuR 1985, 229 (251 ff.); Störmer, AöR 123 (1998), 541 (571); krit. Papier, DVBl. 1993, 809 (811); Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1100 ff.); Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 (526 f.); Schoch, JZ 1995, 109 (111); Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 84 ff.; Ehlers, JZ 1996, 776 (778 f.). Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Kluth, DVBl. 2004, 393 (399); Pernice, in: GS für Grabitz, 1995, S. 523 (535); Schmidt-Aßmann, in: FS für Stern, 1997, S. 745 (748). Everling, DVBl. 1985, 1201 (1202). Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1109); vgl. auch Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159).

56

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

ten müssen, dass sie offenbar unionsrechtswidriges nationales Recht anwenden. Wo hingegen eine Rechtspflicht besteht, kann auch eine Haftung eingreifen. Diese wäre dann über Gebühr weit und würde leicht die Entschlusskraft der handelnden Beamten und Angestellten in Behörden lähmen. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltung im Gegensatz zu den 166 Gerichten keine Vorlagemöglichkeit an den Gerichtshof der EU hat. Von daher könnte eine Nichtanwendungskompetenz der Verwaltung lediglich bei einem entsprechenden Urteil des Gerichtshofs der EU angenommen werden.151 Aber auch von den nationalen Verwaltungsbehörden kann eine Überprüfung und eingehende Auseinandersetzung mit der Rechtslage verlangt werden. Das nationale Recht ist dabei untrennbar mit dem Europarecht verknüpft, so dass auch Letzteres in den Blick genommen werden muss. Wenn daher die Rechtslage eindeutig erkennbar und damit die Unionsrechtswidrigkeit evident ist, besteht auch für die Verwaltung eine Verwerfungskompetenz. Etwas anderes gilt bei Ermessensspielräumen oder vertretbarem Rechtsirrtum.152 b)

Verwerfung unionsrechtlicher Normen

167 Das Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) begründet ein Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU für europäisches Recht. Zwar ergibt sich aus der Norm nur ein Vorlagerecht bzw. eine Vorlagepflicht für die nationalen Gerichte. Aufgrund des Auslegungsmonopols dürfen jedoch erst recht Behörden solche, d.h. die von den Gerichten vorzulegenden Normen nicht einfach unangewendet lassen. Sie haben deshalb – wie die Gerichte – kein Normverwerfungsrecht hinsichtlich unionsrechtlicher Normen. III.

Eingeschränkte Verwerfungskompetenz bei Umsetzungsakten

168 In der Folge des Anwendungsvorrangs kommt den Gerichten und Verwaltungen wie gezeigt eine umfassende Prüfungs- und Verwerfungskompetenz zu, wenn sie nationale Rechtsvorschriften für unvereinbar mit Unionsrecht halten. Über die Rechtmäßigkeit von Unionsrecht entscheidet dagegen ausschließlich der Gerichtshof der EU. Primärrecht, Verordnungen und Richtlinien können nicht an deutschen Grundrechten gemessen werden. 1.

Unionsvertrag und Verordnungen

169 Auch die Anwendung unmittelbar anwendbarer europäischer Normen ist der Prüfung durch nationale Gerichte entzogen.153 Unionsvertrag und Verordnungen können so auch nicht indirekt am Maßstab der Verfassung gemessen werden. Insoweit

151 152 153

So Geiger, DVBl. 1993, 465 (473) und Böhm, JZ 1997, 53 (56). Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). Bereits BVerfGE 73, 339 – Solange II.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

57

nehmen auch die konkretisierenden Anwendungsakte der nationalen Amtsträger am Vorrang des Europarechts teil.154 2.

Richtlinien

Richtlinien bedürfen grundsätzlich einer Umsetzung in nationales Recht. Insofern 170 stellt sich die Frage, wie die nationalen Umsetzungsakte zu beurteilen sind. Hier ist danach zu unterscheiden, inwieweit eine Richtlinie den Mitgliedstaaten tatsächlich noch einen Umsetzungsspielraum belässt. a)

Fehlender Umsetzungspielraum

Besteht aufgrund der detaillierten Vorgaben der Richtlinie praktisch kein Umsetzungsspielraum mehr und wird die Richtlinie daher textgleich in das nationale Recht übernommen, nehmen auch solche Umsetzungsakte am Vorrang des Unionsrechts teil. Soweit die Normsetzung zwingend dem Unionsrecht folgt, ist sie ebenso wie das sekundäre Unionsrecht selbst nicht am Maßstab deutscher Grundrechte zu prüfen, sondern unterliegt dem auf Unionsebene gewährleisteten Grundrechtsschutz.155 Die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien des Unionsrechts, die den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belassen, sondern zwingende Vorgaben machen, wird vom BVerfG und den Fachgerichten daher nicht am Maßstab der Grundrechte des GG gemessen, solange die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Union generell gewährleistet, der dem vom GG jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist.156 Hintergrund ist, dass sonst indirekt ein Urteil über die textgleiche Richtlinie und damit über Unionsrecht möglich wäre. Hierauf erstreckt sich dann auch nicht die Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte und Behörden, wenn diese die Umsetzungsakte für unvereinbar mit höherrangigem europäischen Recht erachten. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes sind die Fachgerichte verpflichtet, solche unionsrechtlichen Vorgaben an den Unionsgrundrechten zu messen und ggf. ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) durchzuführen.157 In diesen Zusammenhängen kommt dem Zitiergebot, also der Aufnahme eines Umsetzungshinweises in den Text oder bei der amtlichen Veröffentlichung des Umsetzungsaktes, eine wichtige Bedeutung zu. Denn nur so kann sichergestellt werden, dass der Rechtsanwender erkennt, welche Vorschriften in Ausführung einer Richtlinie ergangen sind. Insofern ist es hilfreich, dass seit den 90er Jahren neu erlassene Richtlinien in ihren Schlussbestimmungen die Verpflichtung enthal154 155 156 157

Masing, NJW 2006, 264 (265). BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f.; BVerfGE 118, 79 – Emissionshandel; BVerwGE 124, 49 (62 f.) – Emissionshandel. BVerfGE 118, 79 (Leitsatz 1.a)) – Emissionshandel. Im Einzelnen u. Rn. 3738 f., 3714 ff. BVerfGE 118, 79 (Leitsatz 1.b)) – Emissionshandel.

171

172

173

174

58

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

ten, im Umsetzungsakt auf die umgesetzte Richtlinie Bezug zu nehmen.158 Das Fehlen des Umsetzungshinweises wird vom EuGH als Zeichen für eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung gewertet.159 b)

Vorhandener Umsetzungsspielraum

175 Lässt eine Richtlinie wie von Art. 288 Abs. 3 (Art. 249 Abs. 3 EG) vorgesehen den Mitgliedstaaten noch Umsetzungsspielräume, ist bei deren Ausfüllung der nationale Gesetzgeber an die Vorgaben des GG gebunden. Er unterliegt insoweit in vollem Umfang der verfassungsgerichtlichen Überprüfung.160 3.

Intergouvernementale Beschlüsse

176 Auch deutsche Vorschriften, die zwingende Vorgaben aus unionsrechtlichen Rahmenbeschlüssen nach Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU umsetzen, sind einer Prüfung an deutschen Grundrechten entzogen.161 Auf diese Vorschriften erstreckt sich die Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte und Behörden dann ebenfalls nicht. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die PJZS in den AEUV überführt. Hier kommen jetzt die Rechtsakte des Art. 288 AEUV zur Anwendung.162 Die Handlungsformen aus Art. 34 EU wurden abgeschafft. Zwar wurde auch die GASP nicht mehr als eigenständige Säule aufrechterhalten. Sie bleibt aber im EUV geregelt und wurde nicht wie die PJZS in den AEUV überführt. Jedenfalls wendet sie sich weiterhin im Allgemeinen an die Mitgliedstaaten.163 Damit fehlt es an einer Übertragung eigenständiger Unionskompetenzen, die mit supranationaler Durchgriffswirkung ausgeübt werden können. Daher scheidet eine unmittelbare und vorrangige Anwendung des Unionsrechts aus.164 IV.

Erlass einstweiliger Anordnungen

1.

Bei Zweifeln an der Vereinbarkeit von nationalem mit europäischem Recht

177 In der Folge des Anwendungsvorrangs kann ein nationales Gericht in einem bei ihm anhängigen, das Unionsrecht betreffenden Rechtsstreit verpflichtet sein, eine 158 159

160 161 162 163 164

Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (7). EuGH, Rs. C-137/96, Slg. 1997, I-6749 (6757, Rn. 8) – Kommission/Deutschland; Rs. C-361/95, Slg. 1997, I-7351 (7359 f., Rn. 15) – Kommission/Spanien; eine Klarstellung abl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 105; zweifelnd auch Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (7). BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f. Näher u. Rn. 3738 f. Masing, NJW 2006, 264 ff. S.u. Rn. 1248 u. 1259 ff. S.o. Rn. 21. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). Näher u. Rn. 1265 ff.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

59

einstweilige Anordnung zu erlassen und eine dabei entgegenstehende Vorschrift des nationalen Rechts nicht anzuwenden.165 Die innerstaatlichen Gerichte haben entsprechend dem in Art. 4 Abs. 3 EUV 178 festgelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG) den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für die Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Unionsrechts ergibt.166 Das schließt ein, dass die Gerichte diejenigen Rechtsvorschriften und auch jede Gesetzgebungs-, Verwaltungsoder Gerichtspraxis unangewendet lassen dürfen und müssen, die unter Umständen die volle Wirksamkeit einer Unionsrechtsnorm schwächen oder hindern.167 Das beinhaltet auch, dass ein Gericht eine einstweilige Anordnung erlassen muss, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen, auch wenn dies nach nationalem Recht nicht vorgesehen ist.168 Der einstweilige Rechtsschutz ist eine notwendige Ergänzung des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).169 Insoweit handelt es sich schon um eine Ausprägung des effet utile der jeweiligen unionsrechtlichen Bestimmung sowie des Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes, wie er mittlerweile in Art. 47 EGRC niedergelegt ist.170 2.

Bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit von europäischem Sekundärrecht

Bei Zweifeln an der Gültigkeit von Unionsrecht kommt ebenfalls vorläufiger 179 Rechtsschutz in Betracht (z.B. durch die Verwaltungsgerichte nach § 123 VwGO).171 Dabei macht es keinen Unterschied, ob es um Zweifel an der Gültigkeit einer Verordnung, einer Richtlinie, des Umsetzungsrechts oder des Vollzugs von Unionsrecht geht. Voraussetzung sind erhebliche Zweifel an der Gültigkeit des Unionsrechts, eine Vorlage der Gültigkeitsfrage an den Gerichtshof der EU, die Dringlichkeit der vorläufigen Rechtsschutzentscheidung und die angemessene Berücksichtigung des Interesses der Union an der Durchführung des Unionsrechts.172 Bei der Frage, ob erhebliche Zweifel bestehen, ist die dazu vertretene Auffassung von Gerichten anderer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, auch wenn diese rechtlich nicht bindend sind.173 165 166 167 168 169 170 171 172 173

EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame mit Hinweis auf Rs. 811/79, Slg. 1980, 2545 – Ariete u. Rs. 826/79, Slg. 1980, 2559 – Mireco. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 21) – Factortame. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 22) – Factortame. Spezifisch zum einstweiligen Rechtsschutz EuGH, Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2325 f., Rn. 72 f.) – Unibet; Frenz, Europarecht 4, Rn. 5016 m.w.N. BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3795, Rn. 51) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 (1347). Das BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 (1347) fordert eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den in den Entscheidungen der Gerichte der anderen Mitgliedstaaten genannten Zweifeln.

60

V.

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

Rückforderung von Subventionen und nationale Fristen

180 Bereichsspezifisch beachtet werden muss der Anwendungsvorrang namentlich im Bereich der Rückforderung von unionsrechtswidrig ergangenen Subventionen. Hier stellt sich die Frage, ob rechtswidrig gewährte Subventionen trotz Ablauf der Rücknahmefrist (z.B. § 48 Abs. 4 VwVfG) noch zurückgenommen werden können. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zusammen mit dem Effet-utileGrundsatz führt dann dazu, dass die nationale Fristbestimmung keine Anwendung findet.174 So kann verhindert werden, dass der Staat die Rücknahmefrist absichtlich verstreichen lässt und so einem nationalen Unternehmen einen nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil belässt. Allerdings werden angemessene Fristen jedenfalls dann zugelassen, wenn es um eine zu Unrecht erfolgte Rückforderung von Subventionen geht, die bestandskräftig wurde.175 VI.

Modifizierung des deutschen Staatshaftungsrechts

181 Den Anwendungsvorrang des Unionsrechts sichert auch die Staatshaftung. Sie greift, wenn dieser Vorrang einschließlich der vorstehend näher aufgeführten Konsequenzen nicht gewahrt wurde. Dies hat unabhängig von den nationalen Strukturen und Restriktionen zu erfolgen. Hintergrund ist schließlich der effet utile des Europarechts.176 Daher greift die unionsrechtliche Staatshaftung auch und gerade bei legislativem sowie judikativem Unrecht.177 Soweit die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts Schäden für 182 den Unionsbürger verursachen (z.B. wegen fehlerhafter oder fehlender Umsetzung von Richtlinien), kommen als Grundlage des Ersatzanspruchs die Vorschriften des nationalen Staatshaftungsrechts in Betracht. Bei einer Verletzung z.B. wegen legislativen Unrechts scheidet eine Haftung nach Art. 34 S. 1 GG i.V.m. § 839 BGB allerdings aus. Damit die Nichtumsetzung von Richtlinien für die Mitgliedstaaten nicht ohne Folgen bleibt, hat der EuGH unter Rückgriff auf den effet utile und Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) das Rechtsinstitut der unionsrechtlich gebotenen Staatshaftung geschaffen.178 Auch wenn nicht ganz klar ist, ob der EuGH den Anspruch unmittelbar aus dem Unionsrecht herleitet179 oder ob die nationalen Haftungsnormen modifiziert werden,180 so ergeben sich jedenfalls gegenüber einer rein nationalen Lösung zahlreiche Modifizierungen,181 die letztlich Folge des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts sind. Wenn eine Richtlinie durch den Mitgliedstaat nicht umgesetzt wurde, knüpft der EuGH den unionsrechtlich begründe174 175 176 177 178 179 180 181

EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 34 ff.) – Alcan II. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (152, Rn. 58) – Kempter. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler. Im Einzelnen u. Rn. 2050 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 41) – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich. BGHZ 134, 30 – Brasserie du pêcheur.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

61

ten Staatshaftungsanspruch an drei Voraussetzungen: Die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt die Verleihung von Rechten an die Geschädigten, der Verstoß ist hinreichend qualifiziert und zwischen diesem Verstoß und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.182 Der BGH zieht das nationale Recht nur noch zur materiellen und formellen Ausgestaltung heran.183 Im Übrigen wird das nationale Staatshaftungsrecht verdrängt.

C.

Wirkungen für den Einzelnen

I.

Unmittelbare Rechte und Pflichten

Für die Bürger der Mitgliedstaaten ergeben sich dank des Anwendungsvorrangs 183 und der unmittelbaren Geltung aus dem Unionsrecht unmittelbar einklagbare Rechte.184 Diese können sich gegen die Rechtsakte nationaler, aber auch europäischer Behörden richten, die gegen Unionsrecht verstoßen. Andererseits können die Bürger aus dem Unionsrecht auch unmittelbar verpflichtet werden. Sie können die direkten Adressaten von Verordnungen und Entscheidungen sein. Dagegen entfaltete das bisherige Unionsrecht keine Durchgriffswirkung und 184 konnte daher den einzelnen Bürger weder berechtigen noch verpflichten.185 Die PJZS wurde jedoch in den AEUV verlagert, die GASP unterliegt allerdings nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV immer noch Sonderregeln186 und tangiert im Wesentlichen nicht den Einzelnen, außer es werden Beschlüsse über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen gefasst, die nach Art. 275 Abs. 2 AEUV auch der Kontrolle des Gerichtshofs der EU unterliegen.187 II.

Unmittelbar wirkende Richtlinien

Ein wichtiger Anwendungsfall des Anwendungsvorrangs ist die unmittelbare 185 Wirksamkeit von Richtlinienbestimmungen, vom EuGH im Wege der Rechtsfortbildung entwickelt188 und inzwischen allgemein anerkannt.189 Soweit eine Richtlinie nicht rechtzeitig oder nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt wurde, kann sich der Einzelne dennoch auf sein Recht berufen, soweit es dem Einzelnen unbedingt und hinreichend genau gegenüber dem Staat durch die Richt-

182 183 184 185 186 187 188 189

EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. BGH, NJW 1997, 123 (124) – Brasserie du Pêcheur. Im Einzelnen o. Rn. 4 ff. Pechstein/Drechsler, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 91 (95). S.o. Rn. 25, Rn. 1251 ff. S.u. Rn. 1258. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 – Becker. Etwa auch BVerfGE 75, 223. Näher o. Rn. 30 ff.

62

Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts

linie eingeräumt wird. Die Richtlinie genießt insoweit Anwendungsvorrang gegenüber der ansonsten geltenden nationalen Regelung. Hingegen führt das Konzept einer begrenzten Vorwirkung190 höchstens zu ei186 nem direkten Eingreifen allgemeiner Rechtsgrundsätze,191 nicht aber zu einer unmittelbaren Wirkung der Richtlinie selbst.192 Dass ein Bürger sich gegenüber einem Mitgliedstaat auf eine Richtlinienbe187 stimmung, die für ihn ein subjektives öffentliches Recht begründet, berufen kann, bildet den Regelfall. Die Verwaltungen müssen die entsprechenden Rechte des Einzelnen von Amts wegen berücksichtigen.193 Darüber hinaus können Privatpersonen auch die „objektiv unmittelbare Wirkung“ von Richtlinienbestimmungen einfordern.194 Umgekehrt kann sich ein Mitgliedstaat gegenüber einem Bürger nicht unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung berufen.195 Eine Belastung des Bürgers kann sich jedoch indirekt als Nebenfolge einer objektiv indirekten Wirkung ergeben.196 Bürger können sich untereinander grundsätzlich nicht unmittelbar auf Richtli188 nienbestimmungen berufen.197 Der EuGH lehnt eine horizontale Wirkung ausdrücklich ab,198 befürwortete aber im Mangold-Urteil aus Antidiskriminierung die Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze im Privatrechtsverhältnis.199 III.

Rahmenbeschlüsse

189 Der Bereich der PJZS wurde durch den Vertrag von Lissabon in den AEUV integriert (Art. 67-89 AEUV). Für das Gesetzgebungsverfahren und den Rechtschutz gelten nunmehr die allgemeinen Bestimmungen. Die besonderen Rechtsakte der GASP und der PJZS, zu denen auch die Rahmenbeschlüsse zählten, wurden abgeschafft. Insoweit gelten keine Besonderheiten mehr.

190 191 192

193 194 195 196 197 198 199

Vgl. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7447 ff., Rn. 35 ff.) – Inter-Environnement Wallonie. Näher o. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038 ff., Rn. 66 ff.) – Mangold. In diesem Urteil eine Überdehnung sehend Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 107. S. aber EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch sowie o. Rn. 95 ff. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119 f. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654 ff., Rn. 73 ff.) – Berlusconi. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119. Näher o. Rn. 35. Str. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 123 f. Ausführlich u. Rn. 1080 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3355 f., Rn. 19 ff.) – Faccini Dori. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 ff.) – Mangold; s. auch die Interpretation EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch sowie o. Rn. 37, 92 ff.

§ 4 Konsequenzen und Reichweite

D.

63

Verbindlichkeit von rechtswidrigen Rechtsakten

Problematisch ist die Frage, ob auch Rechtsakte, die als rechtswidrig erkannt wur- 190 den oder die sich vor dem Gerichtshof der EU befinden, verbindlich sind. Insbesondere bei Kompetenzüberschreitungen stellt sich weiter gehend die Frage, ob auch hier eine vorrangige Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs der EU bestehen soll. Die Entscheidung, ob ein Rechtsakt nichtig ist, obliegt allein dem Gerichtshof 191 der EU, dem insofern ein Verwerfungsmonopol zukommt. Dieser nimmt die vorbehaltlose Befugnis zur Letztentscheidung über die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in Anspruch.200 Der Rechtsanwender muss das Unionsrecht bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der EU als gültig behandeln und durchführen.201 Bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Unionsrecht, kommt 192 vorläufiger Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten in Betracht.202 Bei einem nationalen Verwaltungsakt, der auf einer Unionsverordnung beruht, deren Gültigkeit Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens ist, kann das nationale Gericht die Vollziehung aussetzen203 oder auch eine einstweilige Anordnung zur vorläufigen Gestaltung oder Regelung der streitigen Rechtspositionen oder -verhältnisse treffen.204 Der EuGH begründet dies mit dem Erfordernis der Kohärenz des Systems des vorläufigen Rechtsschutzes.205

200 201 202 203 204 205

EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230, Rn. 11 ff.) – Foto-Frost. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). Beljin, JuS 2002, 987 (993). EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (540 ff., Rn. 14 ff.) – Süderdithmarschen. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3787 ff., Rn. 19 ff.) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. S.o. Rn. 179. EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto-Frost; Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (541, Rn. 18) – Süderdithmarschen; Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3788, Rn. 22) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft.

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

§ 1 Konzeption des BVerfG A.

Fortgesetzte Grundtendenz auf der Basis des nationalen Demokratieprinzips

I.

Grenzen für die weitere europäische Integration durch das BVerfG

Entsprechend seiner bisherigen Judikatur vor allem im Maastricht-Urteil hat das 193 BVerfG in seinem Lissabon-Urteil das Zustimmungsgesetz zu Hoheitsübertragungen auf die europäische Ebene passieren lassen, indes Grenzen für künftige Übertragungen wie auch für die Einwirkung künftigen europäischen Sekundärrechts gesetzt, und zwar namentlich bei Kompetenzüberschreitungen und bei einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität. Das führt zu der gerade in der Praxis elementaren Frage, ob und inwieweit europäisches Recht bei Verstößen gegen diese Grenzen auf nationaler Ebene nicht anwendbar ist. Hier treffen nationales Verfassungsrecht und Europarecht in den Grundansätzen aufeinander. Das BVerfG versucht eine Versöhnung durch eine Rückführung des europäischen Primärrechts als „abgeleitete Grundordnung“1 auf die nationalstaatlichen Verfassungsordnungen und nimmt damit für sich in Anspruch, das GG bestimme letztlich das Verhältnis zwischen Europa- und Verfassungsrecht; Letzteres und damit das BVerfG als sein Hüter haben danach das letzte Wort auch für die Einwirkung des Europarechts auf die nationale Rechtsordnung. Darauf aufbauend wurde sogleich nach dem Urteil gefordert, dass Deutschlands 194 Zustimmung zum Vertrag von Lissabon unter „völkerrechtlichen Vorbehalt unter Maßgabe des Urteils des BVerfG“ gestellt wird. Danach soll der Vertrag für Deutschland nur in der Interpretation des Karlsruher Urteils gelten. Die „Letztkom-

1

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon.

66

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

petenz“ oder auch „Kompetenz-Kompetenz“ solle bei Karlsruhe liegen.2 Dem begegnete der scheidende EP-Präsident Pöttering, es könne nicht sein, dass nationales Recht Vorrang vor europäischem Recht bekomme. „Die Rechtseinheit der EU muss gewahrt bleiben und darf nicht atomisiert werden.“3 Genau darum geht es. Die Grundkonzeption des Europarechts steht auf dem Spiel. Ist im Zweifel nationales Verfassungs- oder europäisches Recht vorrangig? II.

Umdrehung des geläufigen Verhältnisses von europäischem und nationalem Recht

195 Damit wird aus dem System des GG der europäische Einigungsprozess vom Ansatz her unter die Aufsicht des BVerfG gestellt, und zwar weit über die Wahrung der Grundrechte hinaus. Der europarechtlich geläufige Grundansatz vom umfassenden Anwendungsvorrang des Europarechts selbst vor nationalem Verfassungsrecht4 wird damit praktisch umgedreht. Fundament bildet die notwendig staatsbezogene demokratische Repräsentation der einzelnen Völker, welche die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.5 Es handelt sich also um eine „abgeleitete, das heißt von anderen Rechtssubjekten eingeräumte Herrschaftsgewalt … . Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die Unabhängigkeit von fremdem Willen“.6 Diese Grundlagen müssen danach unabhängig vom Europarecht und von dessen Konzeption gesichert werden. Vielmehr geht es um die Achtung der „verfassungsgebende(n) Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge“,7 die sie dauerhaft vom System her bleiben.8 Darauf gründet sich letztlich der Anspruch des BVerfG auf das letzte Wort. Dieser Grundansatz in Form einer notwendig unmittelbaren Souveränität nur 196 auf nationaler Ebene, die das BVerfG in ihren Grundfesten schützen muss, trat bislang so nicht hervor und birgt ungeheure Sprengkraft. Er geht an die Grundfesten des Europarechts, obwohl ihn das BVerfG auch aus dem Europarecht selbst zu gewinnen sucht, ohne sich allerdings mit der Judikatur des Gerichtshofs der EU auseinanderzusetzen, ja ohne sie im Hinblick auf den Anwendungsvorrang näher mit ihren Gründen aufzuzeigen.9 Karlsruhe legt denn auch Prinzipien des Europarechts selbst aus und verbindet sie mit nationalem Verfassungsrecht.10

2

3 4 5 6 7 8 9 10

Wiedergegeben nach FAZ vom 3.7.2009, Nr. 151, S. 1: „Unionsparteien streiten über Europa-Politik. CSU: Ratifizierung des Lissabon-Vertrags „unter Vorbehalt“/Kauder geht auf Gauweiler zu“. FAZ vom 4.7.2009, Nr. 152, S. 6: „Brüssel kritisiert die CSU“. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 235 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Insbes. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234, 240 – Lissabon.

§ 1 Konzeption des BVerfG

B.

67

Bisherige Ansätze

Das BVerfG behielt sich allerdings schon in früheren Entscheidungen vor, Rechts- 197 akte der europäischen Einrichtungen und Organe, die sich nicht in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten, im deutschen Hoheitsgebiet für unverbindlich zu erachten. Das basierte aber vor allem auf dem nach dem GG unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz.11 Im Maastricht-Urteil betont das BVerfG weiter gehend als zweiten, bislang 198 wenig erörterten12 Ansatz seiner Jurisdiktionskompetenz13 sowie bereits auf der Grundlage des Demokratieprinzips und daraus notwendig folgender „hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann,“14 dass spätere wesentliche Änderungen des im Unions-Vertrag angelegten Integrationsprogramms und seiner Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckt sind: „Würden etwa europäische Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer Weise handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz zugrunde liegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden. Dementsprechend prüft das BVerfG, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen.“15 Bisher ist es aber noch nicht zu einem entsprechenden Konfliktfall gekommen, 199 da entsprechende Verfassungsbeschwerden erfolglos geblieben sind.16 Auch jetzt wird die Wirksamkeit des umfassend aufgespannten Prüfungsnetzes des BVerfG bezweifelt. „Wer frühere einschlägige Urteile kennt, wird die Wirksamkeit dieser Art von gerichtlicher Kontrolle bezweifeln.“17

C.

Fortentwicklung im Lissabon-Urteil

I.

Von der Volkssouveränität abgeleitetes Europarecht als Grundlage

Diesen Grundansatz baut das Lissabon-Urteil aus und macht ihn neben der Einhal- 200 tung des Demokratieprinzips durch adäquate Beteiligung des Deutschen Bundes11

12 13 14 15 16 17

BVerfGE 73, 339 (378 ff.) – Solange II; 89, 155 (175) – Maastricht; mit deutlich verschärften Anforderungen an die Darlegung BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung; auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (373). BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 30 m.w.N. Mussler, Willfähriges Parlament, FAZ vom 1.7.2009, Nr. 149, S. 11.

68

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

tags18 zum Dreh- und Angelpunkt. Der Hintergrund liegt dabei parallel: die Wahrung der Stellung Deutschlands als eigenständiger Verfassungsstaat mit unabdingbarer Identität und hinreichenden Wahrnehmungsfeldern als Ausdruck der Volkssouveränität und damit von Art. 20 Abs. 1, 2 GG sowie Art. 38 Abs. 1 GG. Unter anderem von diesem Verfassungsstaat ist die EU und ihr Recht abgeleitet. „Die Quelle der Unionsgewalt und der sie konstituierenden europäischen Verfassung im funktionellen Sinne sind die in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas. Die „Verfassung Europas“, das Völkervertrags- oder Primärrecht, bleibt eine abgeleitete Grundordnung. Sie begründet eine im politischen Alltag durchaus weitreichende, aber immer sachlich begrenzte überstaatliche Autonomie.“19 Danach bedarf es unabdingbarer Grenzen der Übertragung, die fortlaufend und 201 daher auch für die Sekundärrechtsetzung eingehalten werden müssen, und zwar sowohl materiell als auch verfahrenstechnisch: materiell insoweit, als die bei der Übertragung festgelegten und festzulegenden Kompetenzgrenzen gewahrt werden müssen, ebenso die nationale Verfassungsidentität mit unaufgebbaren Prinzipien. Verfahrenstechnisch sind die gesetzgebenden Körperschaften und damit vor allem der Deutsche Bundestag als vom Volk unmittelbar legitimiertes parlamentarisches Organ hinreichend zu beteiligen. Die Wahrung ihrer Rechte ist Ausdruck des Wahlrechts als „der wichtigste vom GG gewährleistete subjektive Anspruch der Bürger auf demokratische Teilhabe.“20 Dessen Ausdruck ist eine Beteiligung der gesetzgebenden Organe entsprechend Art. 23 Abs. 1 GG, sofern es um Änderungen des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren geht (Integrationsverantwortung), selbst wenn diese nur einen Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip zum Mehrheitssystem beinhalten.21 II.

Nationalverfassungsrechtliche Ableitung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung

202 Diese Grenzen sichert auch und gerade das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Dadurch wird die Substanz erhalten, innerhalb der sich auf nationaler Ebene die gesetzgebenden Organe und damit letztlich die Volkssouveränität entfalten können. Es „ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz (Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG)), sondern nimmt – ebenso wie die Pflicht der EU, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EUV)) – mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf. Das europarechtliche Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die europarechtliche Pflicht zur Identitätsachtung sind insoweit vertraglicher Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt.“22 18 19 20 21 22

S. auch schon BVerfGE 89, 155 (187) – Maastricht; nunmehr allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon; näher u. Rn. 275 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 212 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236 und spezifisch zu Letzterem Rn. 319 f. – Lissabon. Näher dazu u. Rn. 306 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.

§ 1 Konzeption des BVerfG

69

Damit hat das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch eine national- 203 verfassungsrechtliche Grundlage und wurde der Übertragung von Hoheitsgewalt zugrunde gelegt – ebenso wie die Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten. Folgt dies bereits aus dem GG unmittelbar wie auch aus dem Europarecht selbst, bedarf es keines völkerrechtlichen Vorbehalts mehr, die Zustimmung Deutschlands zum Vertrag von Lissabon unter Maßgabe des Urteils des BVerfG zu erteilen. III.

Kontrolle durch das BVerfG

Die genannten Pflichten der Identitätsachtung und der Wahrung des Prinzips der 204 begrenzten Einzelermächtigung sind auf beiden Ebenen vorhanden23 und damit auch zweifach zu kontrollieren. „Der unübertragbaren und insoweit integrationsfesten Identität der Verfassung (Art. 79 Abs. 3 GG) entspricht die europarechtliche Pflicht, die verfassungsgebende Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge zu achten. Das BVerfG hat im Rahmen seiner Zuständigkeit ggf. zu prüfen, ob diese Prinzipien gewahrt sind.“24 Den europäischen Organen wird diese Kompetenz ausdrücklich nicht allein zugestanden. Vielmehr bedarf es einer äußeren Kontrolle darüber, wie das Vertragsrecht ausgelegt wird, und sei diese auch sehr zurückgenommen und exzeptionell. Ansonsten droht das konstitutive Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die den Mitgliedstaaten zustehende konzeptionelle Integrationsverantwortung überschritten zu werden.25 Ausdruck des Grundsatzes der Europarechtsfreundlichkeit des GG26 ist für das 205 BVerfG nicht eine Begrenzung seines Prüfungsansatzes, sondern durch „europarechtsfreundliche Anwendung des Verfassungsrechts bei Beachtung des in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck gebrachten Rechtsgedankens“ eine Kompetenzkonzentration,27 so dass nicht einfache Gerichte und erst recht nicht nationale Verwaltungsstellen über eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Grenzen durch Europarecht befinden dürfen. Damit ist aber auch bereits ein Ansatz für eine Begrenzung in der Praxis zu sehen, nämlich in Form der Darlegungslast, die gerade auch für die Rüge einer Missachtung des unabdingbaren nationalen Grundrechtsstandards sehr stark ausgebaut28 und im Lissabon-Urteil nur für die Rüge primärrechtlicher Veränderungen ausdrücklich offengelassen wurde,29 also für Sekundärrecht fortgilt. Nur so wird auch der Ansatz einer „Reservekompetenz“ des BVerfG

23 24 25 26 27 28 29

Sie gehen „Hand in Hand“, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 235 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Ausdrücklich anerkannt neben dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 225 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. S. etwa BVerfG, NVwZ 2007, 942 zum Emissionshandel; grundlegend BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon.

70

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

gewahrt, die exzeptionell ist.30 Immerhin aber bringt das BVerfG sogar die Einrichtung eines eigenen Verfahrens speziell für die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle im Spiel, um „kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen.“31 IV.

Von der Ultra-vires-Kontrolle zur Wahrung der nationalen Verfassungsidentität

206 Daher müssen zunächst die europäischen Kompetenzen eindeutig bestimmt sein; eine Kompetenz-Kompetenz der europäischen Ebene ist ausgeschlossen,32 dynamische Vertragsvorschriften sind ggf. mit Sicherungen zu versehen, dass die nationalen Gesetzgebungsorgane hinreichend beteiligt werden können.33 Grenzüberschreitungen der europäischen Organe müssen vor dem BVerfG geltend gemacht werden können, als Bestandteil der „Identitätskontrolle“. Daher bestätigt das BVerfG seine „Ultra-vires-Kontrolle …, die im Fall von Grenzdurchbrechungen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch Gemeinschafts- und Unionsorgane greift“, „wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist“. „Darüber hinaus prüft das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist.“34 Damit werden die Übertragungsgrenzen, die sich im Prinzip der begrenzten 207 Einzelermächtigung auf europäischer Ebene gewissermaßen fortsetzen, sowohl formell als auch materiell der fortwährenden verfassungsrichterlichen Kontrolle unterworfen, mit einer einschneidenden Konsequenz, die eine Grundlage des Europarechts berührt: „Sowohl die Ultra-vires- als auch die Identitätskontrolle können dazu führen, dass Gemeinschafts- oder künftig Unionsrecht in Deutschland für unanwendbar erklärt wird“,35 wenn auch nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen“.36

30 31 32 33 34

35 36

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 a.E., 340 f. – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Näher u. Rn. 3730 f. Insoweit bereits BVerfGE 89, 155 (187 f.) – Maastricht unter Betonung notwendig voraussehbarer Umschreibung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 239 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon unter Verweis v.a. auf BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht zum sog. ausbrechenden Hoheitsakt sowie auf BVerfGE 113, 273 (296) – Europäischer Haftbefehl zum zweitgenannten Ansatz mit ausdrücklichem Bezug auf die Grundsätze nach Art. 1 und 20 GG. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon.

§ 2 Fallgruppen

71

§ 2 Fallgruppen Vor einer näheren Auseinandersetzung angesichts der diametral entgegengesetzten 208 Grundkonzeption des Gerichtshofs der EU gilt es, diese Grundsätze des BVerfG zunächst fallgruppenbezogen zu konkretisieren und einzuordnen, um die möglichen Auswirkungen auf die Praxis zu verdeutlichen.

A.

Fehlende Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt

Ein Fall der Kompetenzüberschreitung liegt vor allem dann vor, wenn ein Rechts- 209 akt überhaupt nicht auf der Basis europäischen Rechts hätte ergehen dürfen. Der EuGH hat hier teilweise eine stark kritisierte weite Sicht vertreten – so im Bezug auf die Binnenmarktkompetenzen, die er auch für eine materiell der Vorratsdatenspeicherung zuzuordnende Regelung heranzog.37 Die EU besitzt gerade keine generelle Befugnis zum Erlass von Rechtsakten und auch keine „Kompetenz-Kompetenz“, so dass eine fehlende Kompetenz auch nicht aus eigener Souveränität begründet werden kann. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung oder dem Enumerationsprinzip verfügen die Union und ihre Organe nur über diejenigen Kompetenzen, die ihnen die Mitgliedstaaten durch die Gründungsverträge übertragen haben und sie benötigen für jeden Rechtsakt eine ausdrückliche Ermächtigungsnorm. Weiterungen sind nur sehr begrenzt im Rahmen der Impliedpowers-Lehre, der impliziten Abrundung der übertragenen Zuständigkeiten und der Kompetenzergänzung nach Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) möglich.38 In erster Linie liegt darin ein Anwendungsfall der Frage, ob die europäischen 210 Organe jenseits des ihnen durch das nationale Zustimmungsgesetz übertragenen Bereichs gehandelt haben. Das wirft anerkanntermaßen die Frage der Relevanz nationaler Grenzen und damit auch einer Parallelschaltung oder gar Verdrängung europäischer Maßstäbe auf.39

B.

Falsche Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt

Solche mitgliedstaatlichen Begrenzungen scheinen hingegen weniger passend, 211 wenn sich ein Rechtsakt zwar eigentlich innerhalb der europäischen Kompetenzordnung hält, indes auf eine falsche Ermächtigungsgrundlage gestützt wurde. 37

38

39

EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (373, Rn. 79 ff.) – Vorratsdatenspeicherung; zust. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.; scharf krit. Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; auch Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. Grundsätzlich akzeptiert auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237, 242, 325, zu Letzterem aber nur bedingt durch kompensatorische Beteiligung der nationalen gesetzgebenden Organe, Rn. 328. S. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50.

72

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

Dann liegt nur innerhalb des europäischen Systems ein Fehler vor, der aber nicht den grundsätzlichen Übergang einer Materie auf die europäische Ebene infrage stellt. Auswirkungen können sich aber dadurch ergeben, dass die Mitwirkung unterschiedlich ausgestaltet ist. Nationalverfassungsrechtlich ist dies im Hinblick darauf relevant, dass nur die Einstimmigkeit die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge in vollem Umfang zum Zuge kommen lässt, hingegen schon das Mehrheitsprinzip nicht mehr. Daher verlangt das BVerfG bei einem Wechsel ohne ratifizierungsbedürftige Vertragsänderung eine Mitwirkung der gesetzgebenden Organe.40 Sieht man deshalb auch die Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene 212 mit dem nationalen Demokratieprinzip gekoppelt, entsteht dadurch eine Verbindung zu den nationalen Verfassungsprinzipien und damit gleichfalls eine Konstellation des Handelns ultra vires, wenn die Entscheidungsprozeduren durch die Wahl einer falschen Kompetenzgrundlage ohne Befassung der nationalen gesetzgebenden Organe geändert werden.

C.

Überschreitung europarechtlicher Begrenzungen

213 Der Bezug zu nationalen Limitierungen des Kompetenzübergangs besteht jedenfalls dann, wenn die europäischen Kompetenzen im konkreten Fall für einen Rechtsakt benutzt werden, der eigentlich nach den Maßstäben des europäischen Rechts, welche die Kompetenzausübung begrenzen, überhaupt nicht hätte ergehen dürfen. Das gilt neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV (Grundsatz der Erforderlichkeit (Art. 5 Abs. 3 EG)) namentlich für den Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG)),41 den die Lissabon-Entscheidung in diesem Kontext ausdrücklich aufführt42 und der auch in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG eigens genannt ist. Spezifisch der Subsidiaritätsgrundsatz soll die nationale Identität der Mitgliedstaaten wahren und damit „einer Entleerung der Aufgaben und Befugnisse des Bundestags entgegenwirken.“43 Daher stellt sich insoweit spezifisch die Frage, ob die mitgliedstaatliche Kom214 petenzübertragung nicht fortlaufend unter dem Vorbehalt steht, dass dieser Grundsatz eingehalten wird, und zwar durch den Gerichtshof der EU wie auch den Rat.44 Umgekehrt aber erlangte dieses Prinzip auf europäischer Ebene kein erhebliches praktisches Gewicht. Damit besteht offensichtlich eine Divergenz jedenfalls im Ausmaß der Bedeutung. Dadurch wird akut, ob die Beurteilung nach dem europäischen oder dem nationalen Recht erfolgt.

40 41 42 43 44

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. Beide Grundsätze nennend bereits BVerfGE 89, 155 (211 f.) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht. Bereits BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht.

§ 2 Fallgruppen

D.

73

Antastung der nationalen Verfassungsidentität

Hinzu kommt die Wahrung der nationalen Verfassungsidentität als Ausfluss so- 215 wohl des Demokratieprinzips sowie des Art. 79 Abs. 3 GG als auch von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EU).45 Dabei sind nicht nur die inhaltlichen Elementarprinzipien nach Art. 20 und Art. 1 Abs. 1 GG zu wahren, sondern ganze Aufgabenfelder im Wesentlichen in nationaler Obhut zu lassen.46 Damit bestimmen originär nationale Inhalte und Ableitungen die mögliche Reichweite europäischer Rechtsakte.

E.

Konsequenz

Das europäische Recht erstreckt sich damit so weit, wie ihm Bereiche durch die 216 Mitgliedstaaten übertragen wurden. Damit baut es auch von seiner Systematik auf den Übertragungsakten auf. Es kann daher nur so weit reichen, wie ihm Materien von den Mitgliedstaaten zugewiesen wurden. Wird die Übertragung ausdrücklich, wie nun teilweise für die Zustimmung zum Lissabon-Vertrag eigens gefordert, oder nach der Konzeption des BVerfG automatisch aufgrund der notwendigen Letztsouveränität der Völker der Mitgliedstaaten damit verbunden, dass bestimmte Prinzipien die Wahrnehmung der europäischen Kompetenzen begrenzen, so kann die Wirksamkeit der Übertragung und damit zugleich die Rechtswirkung entgegenstehender europäischer Rechtsakte entfallen, sofern diese Prinzipien nicht eingehalten bzw. nicht sachgerecht gehandhabt werden. Das würde namentlich für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und für das Subsidiaritätsprinzip gelten, das auch aus der Perspektive des europäischen Rechts die nationale Identität der Mitgliedstaaten wahren und ihre Befugnisse erhalten sollte.47 Das Lissabon-Urteil verallgemeinert diesen Ansatz und bezieht ihn auf die un- 217 antastbare nationale Verfassungsidentität, vorbehaltlich deren Wahrung die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene erfolgte. Damit steht das europäische Recht in seiner Wirksamkeit von vornherein unter dem Vorbehalt, dass die in ihm angelegten Mechanismen zur Begrenzung seines Kompetenzgefüges funktionieren sowie zugleich die unantastbaren nationalen Verfassungsidentitäten gewahrt bleiben. Für diesen Ansatz nimmt das BVerfG eine umfassende Jurisdiktionskompetenz in Anspruch, auch wenn diese im Einzelfall nur selten zur Geltung kommen mag.

45 46 47

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 f., 240, 244 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 256 ff. – Lissabon; s. bereits o. Rn. 201. Europäischer Rat in Edinburgh, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, S. 1280 f.; vgl. für das deutsche Recht Art. 23 Abs. 1 GG als Bedingung für die Übertragung.

74

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

§ 3 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG? 218 Eine solche Kontrolle folgt nach dem BVerfG aus „dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des GG, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV; Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG); anders können die von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im europäischen Rechtsraum Hand in Hand.“48 Damit erhält Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EU) praktisch denselben 219 Gehalt wie Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG und wird auf die Fortentwicklung auf europäischer Ebene bezogen. Indes bleibt damit der auch vom BVerfG grundsätzlich anerkannte Anwendungsvorrang,49 der einen der Grundpfeiler des Europarechts bildet, auf der Strecke. Er bildet nach dem BVerfG ohnehin nur „ein völkervertraglich übertragenes, demnach abgeleitetes Institut“ als „Konsequenz der fortbestehenden Souveränität der Mitgliedstaaten.“50 Eine einheitliche inhaltliche Geltung in allen Mitgliedstaaten ist damit indes je nach Beurteilung eines oder mehrerer nationaler Verfassungsgerichte infrage gestellt, tiefer gehend der Charakter des Europarechts als eigenständiger Rechtsordnung, die mit der Übertragung neu geschaffen wurde und autonom von den nationalen Einflüssen ist.51 Dadurch kommt der vom BVerfG angenommene Charakter des Europarechts 220 insgesamt als abgeleiteter Rechtsordnung durch. Dieses bleibt dann rückbezogen auf die nationalen Verfassungen, auf deren Grundlage die Übertragung erfolgte. Es steht unter dem Kontrollvorbehalt nationaler Verfassungsgerichte. Diesen käme praktisch die Letztentscheidung zu. Hinter dieser hätte sogar der Gerichtshof der EU zurückzutreten, da er nicht letztverbindlich die entsprechenden Kompetenzgrenzen festlegen und selbst nicht auf konkrete Rechtsakte mit zwingend abschließender Spruchgewalt anwenden könnte. Genau auf eine solche verbindliche Entscheidung etwa zur Primärrechtskonformität eines durch nationale Stellen anzuwendenden Sekundärrechtsakts zielt indes namentlich das Vorabentscheidungsverfahren.52 Das System des Europarechts würde gleichsam auf den Kopf gestellt. Auch nach erfolgter Übertragung ruhte es auf den 27 Säulen der nationalen Verfassungen, deren Identität gewahrt werden müsste und auch im Einzelfall durchbrechen könnte.

48 49 50 51 52

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2. BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. S.o. Rn. 73 ff. sowie sogleich Rn. 228 ff. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 333 – Lissabon. Zu dessen daraus folgender weitgehender Bindungswirkung u. Rn. 3395 ff.

§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?

75

§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation? A.

Souveränitätssicherung

Damit zeigt sich die praktische Konsequenz, dass das BVerfG die europäische In- 221 tegration auf eine Ebene mit der Einfügung in (andere) internationale oder supranationale Organisationen stellt. Es betrachtet die EU als völkervertraglich ausgehandelte „internationale Organisation“.53 Das ist insofern konsequent, als die deutschen Staatsorgane die Volkssouveränität, die sich auch in hinreichenden und strikt zu wahrenden Kompetenzen der deutschen Gesetzgebungsorgane ausdrückt, nicht aufgeben dürfen. „Das demokratische Prinzip ist nicht abwägungsfähig; es ist unantastbar. … Mit der so genannten Ewigkeitsgarantie wird die Verfügung über die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung selbst dem verfassungsändernden Gesetzgeber aus der Hand genommen. Das GG setzt damit die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie auch.“54 Dadurch besteht eine Sicherung auch gegenüber der europäischen Integration. 222 „Weder die gleichberechtigte Integration in die EU noch die Einfügung in friedenserhaltende Systeme wie die Vereinten Nationen bedeuten eine Unterwerfung unter fremde Mächte. Es handelt sich vielmehr um freiwillige, gegenseitige und gleichberechtigte Bindung, die den Frieden sichert und die politischen Gestaltungsmöglichkeiten durch gemeinsames koordiniertes Handeln stärkt. Das GG schützt individuelle Freiheit – als Selbstbestimmung des Einzelnen – nicht mit dem Ziel, bindungslose Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung zu fördern.“55

B.

Rücksichtslose Interessendurchsetzung durch die EU?

Droht eine solche Entwicklung durch die europäische Integration? Ist diese nicht 223 ein vielfältig die Mitgliedstaaten wie die europäischen Organe einbeziehender Prozess, der eine Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung gerade ausschließt? Das BVerfG geht selbst davon aus, dass sich der (deutsche) Verfassungsstaat „mit anderen Staaten“ bindet, „die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.“56 Damit respektieren auch die Partner im Rahmen der europäischen Integration die individuelle Freiheit. Soweit sie spezifisch national-

53 54 55 56

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227 a.E., 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 220 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 221 – Lissabon.

76

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

staatlich radiziert ist, wird ihr bereits durch die Zuweisung bestimmter Gebiete wie insbesondere die Strafbarkeit an die nationalen Gesetzgebungsorgane genügt.57

C.

Freiheitssicherung durch die EU im Strafrecht

224 Im Übrigen bestehen auch auf europäischer Ebene immer detaillierter ausgestaltete Grundrechte zumal nach Inkrafttreten der EGRC, die individuelle Freiheit sichern – gerade auch im Bezug auf die Strafverfolgung. In diesem Bereich hat sogar der EGMR im Fall Gäfgen Maßstäbe auch für das deutsche Recht gesetzt.58 Also muss die Freiheitsgewährleistung durch einen europäischen Grundrechtsschutz, der für die von der EMRK übernommenen Rechte maßgeblich durch den EGMR geprägt wird, nicht schlechter ausfallen. Damit setzt sich indes das BVerfG in keiner Weise auseinander, sondern behandelt die EU vergleichbar einer internationalen Organisation wie UN und NATO59 und argumentiert staatsaufgabenbezogen, ausgehend von den Erfordernissen einer effektiven nationalen Demokratie.

D.

Eigener Charakter der EU – auch nach dem GG

225 Die EU ist indes nicht lediglich auf Koordinierung ausgerichtet, sondern auf die Setzung eigenen Rechts, das unmittelbar auf die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten als Unionsbürger durchgreifen kann. Das Europarecht bildet eine eigenständige Rechtsordnung mit direkten und gerade vom nationalen Recht unabhängigen Einwirkungen auf den Bürger60 und keine fortlaufend abgeleitete, welche die ursprünglich vorhandenen Grenzen konservieren könnte. Vielmehr hat das Europarecht mit der Übertragung bestimmter Hoheitsbefugnisse diese Fesseln gerade abgelegt.61 Das ist Bestandteil der Entwicklung der EU, die Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG an erster Stelle nennt. Genau das unterscheidet sie von „gewöhnlichen“ internationalen Organisationen.62 Daher ist sie mit diesen nicht vergleichbar. Der Vorstellung des BVerfG fehlt damit bereits die angenommene Grundlage.63

57 58

59 60 61 62 63

Näher BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 355 ff. – Lissabon. Dies erfolgte genau ein Jahr vor dem Lissabon-Urteil des BVerfG, EGMR, Urt. vom 30.6.2008, Nr. 22978/05 – Gäfgen/Deutschland; dazu und zu den anderen Standards gerade im Bereich der Strafverfolgung Frenz, Europarecht 4, Rn. 1008, 5035, 5067 ff.; s. insbes. auch EGMR, Urt. vom 11.7.2006, Nr. 54810/00 (Rn. 94 f., 98 ff.), NJW 2006, 3117 (3122 f.) – Jalloh/Deutschland zum Einsatz von Brechmitteln und zur Verwertung daraus erlangter Beweismittel. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. Ausführlich o. Rn. 6 ff., 63 f. S. bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. S. näher etwa Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2: „supranationale Integrationsgemeinschaft“. Dahin auch Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169 f.).

§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?

77

Im GG hat diese Divergenz darin seinen Niederschlag gefunden, dass die euro- 226 päische Integration nicht mehr wie früher von Art. 24 Abs. 1 GG erfasst wird, sondern in einem eigenen Artikel geordnet wurde. Das prägt auch die jeweilige Ausgestaltung des demokratischen Prinzips, auch wenn dieses von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst wird. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG nimmt diese Vorschrift ausdrücklich in Bezug. Damit besteht eine Verbindung, die nicht nur darin liegen kann, dass Art. 79 Abs. 3 GG in seiner traditionellen Ausformung die europäische Integration fortlaufend begrenzt. Vielmehr ist auch eine Einbindung in diesen Prozess und dessen Ablauf erforderlich, nämlich durch eine Kontrolle nur der Hoheitsübertragung bzw. von vertraglichen Änderungen (s. Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3 GG selbst, nicht aber der Sekundärrechtsetzung64 an den Maßstäben der Ewigkeitsgarantie, die auch inhaltlich zu der europäischen Integration in Bezug gesetzt werden können. Schließlich werden die demokratischen Grundsätze auch in Art. 23 Abs. 1 S. 1 227 GG genannt. Damit ging der Verfassungsgeber offenbar davon aus, dass sie nicht in vollem Umfang von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst sind. Ansonsten hätte es ihrer eigenständigen Nennung in dem inhaltlich weiter gehenden Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nicht bedurft. Damit kommt a priori auch eine andere Gestaltung auf europäischer Ebene in Betracht,65 ohne dass mit einem scharfen demokratiebezogenen Solange-Vorbehalt Grenzen für die Hoheitsübertragung und die durch die europäische Ebene wahrnehmbaren Kompetenzen gesetzt werden müssten.66

E.

Konsequenzen autonomer Rechtsordnung

Grundsätzlich ist jede autonome Rechtsordnung nach ihren eigenen Maßstäben 228 auszulegen. Daher greifen auch hier die Maßstäbe des Gerichtshofs der EU. Diesem ist durch die Verträge die ausschließliche Prüfungskompetenz zugewiesen. Somit gelten auch seine Methoden. Diese Konzeption des Europarechts lag auch bei der Zustimmung des deut- 229 schen Gesetzgebers zu den Verträgen zugrunde. Daher wurde sie dabei implizit akzeptiert.67 Diese Grundsatzentscheidung kann nun nicht mehr nachträglich revidiert werden – zumal nicht durch einen völkerrechtlichen Vorbehalt einer Zustimmung zum Vertrag von Lissabon nur unter Maßgabe des BVerfG-Urteils. Vielmehr setzt sich in weiteren Vertragsänderungen diese Grundentscheidung fort. Die dadurch bedingte fortlaufende Begleitung des europäischen Einigungsprozesses wird in Art. 23 Abs. 1 GG vorausgesetzt und gefordert. Sie kann nicht mit jedem neuen Zustimmungsgesetz neu zugeschnitten werden.68 Damit aber sind die unabdingba64 65 66 67 68

Ausführlich für eine solche Konzeption o. Rn. 119 ff. sowie u. Rn. 257 ff. Auch nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 266 – Lissabon verlangt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG keine „strukturelle Kongruenz“. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.

78

230

231

232

233

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

ren Grundlagen des europäischen Einigungsprozesses, wie sie sich schon in den Anfängen herausgeschält haben, nicht durch nationale Verfassungsgehalte antastungsfähig. Das gilt auch für die dem Gerichtshof der EU vertraglich ausschließlich zugewiesene Jurisdiktionskompetenz für das europäische Recht. Solange er sich auf dem Boden des Europarechts bewegt,69 ist seine Interpretation hinzunehmen. Ob der Gerichtshof der EU im Rahmen des Europarechts bleibt, beurteilt er dabei naturgemäß selbst. Diese Einschätzung kann ihm nicht ein anderes Gericht abnehmen. Ansonsten verlöre er seine autonome Kontrollbefugnis, die ihm vertraglich zugewiesen ist. Er wäre nicht mehr der (alleinige) Wächter des Europarechts. Vielmehr würde seine Wächterfunktion von außen gelenkt, wenn ein nationales Verfassungsgericht die Möglichkeit hätte festzustellen, der Gerichtshof der EU wende das Europarecht nicht lege artis und damit sachgerecht an, weshalb dieses in seinen Wirkungen begrenzt werden müsse, ja sich überhaupt die Letztentscheidungskompetenz darüber zuschreibt, ob sich ein europäischer Rechtsakt in den zugleich grundgesetzlich fundierten Grenzen des Europarechts in Form der begrenzten Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsprinzips sowie der nationalen Verfassungsidentität bewegt. Wollte der Gerichtshof der EU eine spätere Aufhebung seiner Entscheidungen durch das BVerfG vermeiden, indem von ihm für europarechtskonform befundenes Recht durch das BVerfG für in Deutschland unanwendbar erklärt wird, müsste er sogleich die Maßstäbe einbeziehen, die sich aus dem GG und damit vor allem aus dem deutschen Demokratieprinzip ergeben. Für eine Einbeziehung auch nationaler Maßstäbe fehlt aber die Grundlage. Der Gerichtshof der EU könnte diese auch nicht in Reinkultur anwenden, sondern müsste in einen wertenden Vergleich der verschiedenen Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten eintreten. Ansonsten würde er nicht allen Verfassungen gerecht. Es bleibt ihm damit verwehrt, lediglich nur die grundgesetzlichen Maßstäbe heranzuziehen. Damit aber sind Diskrepanzen zum BVerfG vorprogrammiert; dieses müsste solche Widersprüche durch die von ihm angenommene Letztentscheidungskompetenz auflösen. Der Gerichtshof der EU geriete zur vorgelagerten Instanz selbst im ureigenen Bereich des Europarechts in Form elementarer Grundsätze wie dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie der Subsidiarität, ja sogar für die Auslegung von Kompetenzvorschriften – außer das BVerfG legt ihm vor. Das aber hat es bislang strikt abgelehnt.70 Bei einer solchen Befugnis aller nationalen Verfassungsgerichte wäre auch unsicher, welche europäischen Rechtsakte in welchem Mitgliedstaat Rechtswirkungen entfalten könnten. Dies würde – wie eine unterschiedliche Beachtlichkeit von Grundrechten – zu einer Flickenteppichgeltung des Europarechts führen. Dabei ist die europäische Rechtsordnung gerade auf eine einheitliche Geltung in den verschiedenen Mitgliedstaaten ausgerichtet. Auch das BVerfG betont im LissabonUrteil: „Es sollen keine die Integration gefährdenden Wirkungen dadurch eintre-

69 70

Dies bejahend Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (377 f.). Näher u. Rn. 3818.

§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?

79

ten, dass die Einheit der Gemeinschaftsrechtsordnung durch unterschiedliche Anwendbarkeitsentscheidungen mitgliedstaatlicher Gerichte infrage gestellt wird.“71

F.

Praktische Kontrolle durch den Gerichtshof der EU

Immerhin betrachtet auch das BVerfG die Kontrolle durch den Gerichtshof der 234 EU als vorrangig.72 Im Ergebnis besteht eine Sicherung von europarechtlich festgelegten Begrenzungen bereits dadurch, dass der Gerichtshof der EU die Rechtsakte – wenn auch nur bei offenkundigem Fehler – für nichtig erklären kann, die den europarechtlichen Regeln zuwiderlaufen, sei es, dass sie von vornherein nicht von den europäischen Kompetenzen gedeckt sind, sei es, dass sie den Regeln für ihre Ausübung widersprechen.73 Damit können solche Rechtsakte namentlich im Gefolge der Nichtigkeitsklage von vornherein nicht auf die Mitgliedstaaten einwirken und deren Recht verdrängen. Das Nichtigkeitsurteil ist ein Gestaltungsurteil, das den Rechtsakt ex tunc beseitigt. Eine der Gestaltungswirkung ähnliche Wirkung entfalten Vorabentscheidungen in Form der Ungültigkeitserklärung nach Art. 267 Abs. 1 b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 b) EG).74 Aber auch bei einer bloßen Feststellung der Rechtswidrigkeit besteht eine Befolgungspflicht. Dabei geht nach der Judikatur des EuGH die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns einem etwaigen Vertrauensschutz regelmäßig vor.75 Daher werden die Rechtswirkungen europarechtswidriger Handlungen grundsätzlich ausgeschlossen. Eine andere Frage ist allerdings der Prüfungsmaßstab. So bestehen in verschie- 235 denen Feldern Rechtsschutzdefizite. Hier könnte möglicherweise eine Reservekompetenz des BVerfG, zumal wenn sie letztlich entscheidend sein kann, Abhilfe schaffen. Zwar mag die Solange-Rechtsprechung des BVerfG den Gerichtshof der EU zu seiner richterrechtlich entwickelten Grundrechtsjudikatur (mit) veranlasst haben.76 Indes hat sie ihn nicht davon abgehalten, im Bereich der Grundrechte einen großzügigen Beurteilungsmaßstab zugrunde zu legen, der die Aufhebung eines europäischen Rechtsakts praktisch ausschloss.77 Damit darf auch bezweifelt werden, dass eine nähere Interpretation des Subsidiaritätsprinzips durch das BVerfG den Gerichtshof der EU zu einer schärferen Rechtsprechung veranlassen würde, die an diesem für die Wahrung des nationalen Kompetenzen elementaren Grundsatz einen europäischen Rechtsakt scheitern.

71 72 73 74

75 76 77

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 337 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. S. vorstehend Rn. 143 f. Für eine Gleichstellung der Rechtswirkungen der Vorabentscheidung mit denen der Nichtigkeitsklage Bleckmann, Europarecht, Rn. 999, der auf die identische Zielsetzung beider Verfahren abstellt. Näher u. Rn. 1832 ff. sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 3125 ff. Die Chronologie der Entwicklung spricht aber dagegen Frenz, Europarecht 4, Rn. 4. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 622 ff.

80

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

§ 5 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG 236 Wegen des Charakters des Europarechts als eigenständige Rechtsordnung ist Grundlage für das Einströmen des Europarechts nicht das nationale Zustimmungsgesetz, sondern Art. 23 GG und die darin postulierte Europarechtsoffenheit des GG.78 Daher muss die europäische Perspektive auch dafür maßgeblich sein, inwieweit das europäische Recht zu wirken vermag. Das kann die Reichweite von Kompetenzbestimmungen betreffen. Sie können insbesondere nicht alle Entwicklungen enthalten, die sich ergeben. Wegen dieser Dynamik des Europarechts wurde bereits das Zustimmungsgesetz nicht als taugliche Grundlage für das Einströmen des sich stetig wandelnden Europarechts angesehen.79 Das BVerfG geht demgegenüber im Lissabon- wie schon im Maastricht-Ur237 teil80 von seiner eigenen Auslegungskompetenz aus, ohne sich an die Interpretation des Gerichtshofs der EU gebunden zu sehen. Gerechtfertigt erscheint dies dadurch, dass das höchste deutsche Gericht auf diese Weise einer Ausdehnung übertragener Hoheitsgewalt vorbeugt, die dem Deutschen Bundestag nicht mehr Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht belässt81 bzw. die über den transferierten Kompetenzrahmen hinaus grundgesetzlich geschützte nationale Verfassungsidentität beeinträchtigt.82 Praktisch erforderlich erscheint eine verfassungsrichterliche Auslegungskompetenz, um eine Überdehnung der transferierten Kompetenzen durch die dynamische Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU namentlich in Gestalt einer aufgaben- und zielbestimmten Auslegung der unionsrechtlichen Ermächtigung zu verhindern.83 Demgegenüber bejaht das BVerfG in seiner Entscheidung vom 12.7.1994 zu 238 Auslandseinsätzen der Bundeswehr, dass in einem völkerrechtlichen Vertrag bereits angelegte Maßnahmen, die sich „in der praktischen Handhabung entwickelt“ haben, gedeckt sind.84 Dies hat vor dem Hintergrund der integrativen Zielsetzung der europäischen Verträge erst recht zu gelten; diese sind daher notwendig flexibel und entwicklungsoffen.85 Dass sie zu unmittelbaren Eingriffen ermächtigen, ändert nichts an der Notwendigkeit einer Vervollkommnung auch der im Vergleich detaillierten Aufzählung des GG in Art. 73 f. knapp ausgefallenen Kompetenzvorschriften und lässt daher die Vergleichbarkeit nicht entfallen. Nur die Hinnahme 78 79 80

81 82 83 84 85

Ausführlich o. Rn. 118 ff., 218 ff., 225 ff. S.o. Rn. 123 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 322 ff. – Lissabon; BVerfGE 89, 155 (Leitsätze 5 und 6, 188, 210); in gleichem Sinne Schilling, Der Staat 29 (1990), 161 (171 ff.); krit. bis abl. Frowein, ZaöRV 54 (1994), 1 (8 f.); Hirsch, NJW 1996, 2457 (2463); Ipsen, EuR 1994, 1 (3, 10 f.); Scheuing, EuR 1997, Beiheft 1, 7 (41); bereits Götz, JZ 1993, 1081 (1084); aus jüngerer Zeit Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095); Nicolaysen/Nowak, NJW 2001, 1233 (1237). S. bereits BVerfGE 89, 155 (4. Leitsatz, 186). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Kirchhof, EuR 1991, Beiheft 1, 11 (22); im Einzelnen Steindorff, Grenzen der EGKompetenzen, 1990, S. 25 ff.; Steinberger, VVDStRL 50 (1991), 9 (19 ff., 38). BVerfGE 90, 286 (351 u. Leitsatz 6). Oeter, VVDStRRL 66 (2007), 361 (377).

§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage

81

einer solchen Fortentwicklung wird auch dem Ansatz gerecht, dass sich das Maß der Öffnung der deutschen Rechtsordnung nach dem aktuellen Entwicklungsstand des Rechts bestimmt, das aufgrund der Übertragung von Hoheitsgewalt innerstaatlich unmittelbar wirken kann.86 Bei einer Auslegungskompetenz des BVerfG gestalteten sich überdies die Be- 239 fugnisse der Unionsorgane für die verschiedenen Mitgliedstaaten nicht mehr zwingend einheitlich. Dann aber bliebe etwa eine europaweite Angleichung nationaler Standards in einem von einer unterschiedlichen Kompetenzdeutung betroffenen Gebiet nicht mehr möglich. Die notwendige Dynamik auch der Brückennorm des Art. 23 GG bezieht sich 240 notwendigerweise auch auf die Kompetenzbestimmungen. Von einer wirksamen Kompetenzauslegung geht auch das BVerfG aus.87 So müssen namentlich die Binnenmarktkompetenzen auf aktuelle Vorgänge reagieren können, etwa auf Fragen der Belastung von Unternehmen durch eine Vorratsdatenspeicherung.88 Gerade auf diesen Kompetenzen beruht eine europäische Rechtsvereinheitlichung, so dass ihre Begrenzung nach nationalen Vorstellungen den Integrationsvorgang ins Mark träfe.89 Stellen die Befugnisse somit die Grundlage für die Verwirklichung des in den 241 Verträgen vorgesehenen Integrationsprogramms dar, bedürfen sie der einheitlichen Auslegung durch den Gerichtshof der EU.90 Diese Uniformität geriete aufgrund der drohenden Kumulation von vergleichbaren Tendenzen in anderen Mitgliedstaaten bereits dann in Gefahr, wenn dem BVerfG nur eine Auslegungskompetenz zugestanden würde, sobald der Gerichtshof der EU aus deutscher Sicht versagt.91 Daher ist auch aus Sicht von Art. 23 GG ein europäischer Auslegungsmaßstab vorgegeben.

§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage A.

Offenlassen der Souveränitätsfrage?

Die Frage der Kompetenzüberschreitung wird im Lissabon-Urteil92 maßgeblich 242 mit der Frage der Letztsouveränität verknüpft. Die nationale Souveränität als Ausdruck der Volkssouveränität und dessen unantastbarer demokratischer Selbstbestimmung darf nur mit bestimmten inhaltlichen Maßgaben und Grenzen auf die europäische Ebene übertragen werden, und über deren Einhaltung wacht das 86 87 88 89 90 91 92

S.o. Rn. 124 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 – Vorratsdatenspeicherung. S. Frenz, DVBl. 2009, 374 (375). Ebenso Tomuschat, EuGRZ 1993, 489 (394); Zuleeg, JZ 1994, 1 (3). So bereits Huber, AöR 116 (1991), 210 (248 f.) Vorher ergaben sich begriffliche Divergenzen, Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 20 m.w.N.

82

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

BVerfG.93 Teilweise wird demgegenüber die Souveränitätsfrage sogar bewusst offen gelassen, um das Rechtsbewusstsein in einem Schwebezustand wach zu halten,94 Konflikte zu vermeiden bzw. den Gehalt der europäischen Verträge nicht überzustrapazieren.95 Indes führt eine fehlende Entscheidung in Zweifelsfällen schwerlich weiter96 und die europäischen Verträge geben jedenfalls in ihrer Grundkonzeption durchaus eine Antwort: Im Bereich der übertragenen Kompetenzen ist die EU souverän, außerhalb der jeweilige Mitgliedstaat.

B.

Geteilte Souveränität durch geteilte Kompetenz?

I.

Ansatz

243 Das legt eine Souveränitätsteilung nahe.97 Sie wird als durch den schon im Maastricht-Urteil verwendeten Begriff des Staatenverbundes98 impliziert angesehen. Daran werden auch eine geteilte Rechtsetzungsmacht und die nur noch eingeschränkte Möglichkeit der Mitgliedstaaten zur innerstaatlichen Missachtung von Europarecht festgemacht.99 II.

Verschränkung europäischer und nationaler Ebene

244 Indes lassen sich die der europäischen und der nationalen Ebene zufallenden Felder nicht durchgehend trennen. Das gilt selbst im Bereich der Gesetzgebung. So bedarf es grundsätzlich der mitgliedstaatlichen Umsetzungsgesetzgebung, um europäisches Richtlinienrecht innerstaatlich zu implantieren. Daher ist insoweit jedenfalls formal die Rechtsetzungsmacht verschränkt. Inhaltlich gilt dies sogar dann, wenn eine europäische Richtlinie Teilfragen offen lässt und damit das nationale Recht neben dem europäischen auf originär innerstaatlichem Fundament beruht; dann können vor allem beide Grundrechtsordnungen zum Zuge kommen.100 Auch dann erfährt das nationale Recht aber Begrenzungen durch das europäi245 sche Recht, darf es doch die Umsetzung einer Richtlinie nicht erschweren oder gar 93 94 95 96

97 98 99 100

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff. – Lissabon. So Lerche, in: FS für Redeker, 1993, S. 131 (142) unter Bezug auf Steinberger, in: FS für Doehring, 1989, S. 951 (968). S. Heintzen, EuR 1997, 1 (12). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 21 a.E. S. auch Kokott, AöR 119 (1994), 207 (232 f.). Generell eine deutliche Scheidung anmahnend Isensee, in: FS für Everling I, 1995, S. 567 (576). Für eine Souveränitätsteilung denn Steindorff, AöR 116 (1991), 460 (465). BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, Rn. 229 – Lissabon; vgl. o. Rn. 65 ff. Huber, VVDStRL 60 (2001), 194 (210 mit Fn. 108) sowie Oeter, ZaöRV 55 (1995), 659 (697 ff.). S. BVerwGE 124, 47 (62 f.) – Emissionshandel, gebilligt von BVerfG, NVwZ 2007, 942.

§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage

83

unmöglich machen.101 Umgekehrt sind nationale Umsetzungsvorschriften auch vor dem Hintergrund feststehender Prinzipien auszulegen, die (auch) in den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten bzw. im Völkerrecht verankert sind.102 Erforderlich ist aber ein unionsrechtlicher Bezug, der namentlich durch eine umzusetzende Richtlinie begründet wird.103 Insoweit fließen die Rechtsordnungen ineinander und eine Anrufung sowohl 246 des Gerichtshofs der EU als auch des BVerfG kann in Betracht kommen, vor allem wenn es um die Wahrung der Grundrechte geht.104 Generell bestehen vielfältige Bezüge und Einflüsse, die eine strikte Teilung beider Rechtsordnungen praktisch unmöglich machen. Dies gilt selbst für das nationale Verfahrensrecht, durch das auch europäisches Recht innerstaatlich vollzogen wird, zugleich aber effektiv verwirklicht werden muss.105 Damit überschneiden sich die Kompetenzen, wenn auch wegen des Prinzips der 247 begrenzten Einzelermächtigung nicht im Ausgangspunkt, so doch in der näheren Ausgestaltung. Es gibt Bereiche, in denen sowohl europäische als auch originär nationale Rechtsetzung ineinanderwirken. Die Kompetenzen lassen sich daher nicht strikt scheiden. Vielmehr handelt es sich in der EU um eine vielfältige Verschränkung. Verbindet man gleichwohl Kompetenz und Souveränität, müsste man von einer verschränkten Souveränität sprechen. Eine solche Verschränkung besteht gerade dann, wenn sich die Frage einer 248 Kompetenzüberschreitung durch europäische Organe stellt und im Gefolge dazu das Problem auftaucht, ob diese Rechtsakte innerstaatlich vollzogen werden müssen. Jedenfalls Normgebungs- und Vollzugskompetenz können sich dann widerstreiten. Tiefer gehend stellt sich aber die Frage, ob auch aus nationaler Sicht die europäische Normgebungskompetenz auf Grenzen stoßen kann,106 mithin dann auch nicht ungeteilter europäischer Souveränität unterläge. III.

Offenbleiben eines Ultra-vires-Konflikts

Damit bleibt durch einen nach der Souveränität trennenden Ansatz vor allem die 249 Frage unbeantwortet, wie im Konfliktfall zu verfahren ist, wenn also europäische Rechtsakte aus nationaler Sicht aus der zuvor übertragenen Kompetenzordnung ausbrechen. Ob diese auch innerstaatlich zu beachten sind, hängt vor allem davon ab, ob man die von der EU erfassten Materien notwendig europarechtlich be-

101 102 103

104 105 106

Vgl. näher o. Rn. 104 u. Rn. 996. S. auch Rn. 1791, denn was für das nationale Verfahrensrecht gilt, greift erst recht für die Richtlinienumsetzung. S. zum Bestimmtheitsgrundsatz EuGH, Rs. C-74 u. 129/95, Slg. 1996, I-6609 (6636 f., Rn. 24 f.) – Strafverfahren gegen X. S. zum allgemeinen Diskriminierungsverbot EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 f.) – Mangold und restriktiv EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24) – Bartsch. S.o. Rn. 93, 96 f. Krit. Papier, DVBl. 2009, 473 (480). EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 ff., Rn. 19 ff.) – Deutsche Milchkontor. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.

84

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

stimmt sieht107 und damit die nationale Souveränität auch insoweit ausgeschlossen ist. IV.

Lösbarkeit über eine ausschließlich europäische Auslegungskompetenz

250 Diesbezüglich käme man zu einer Lösung des Problems nach dem Prinzip bereichsmäßig abgegrenzter Souveränität vor allem, wenn man eine europäische Auslegungskompetenz befürwortete. Ansonsten wäre nämlich die Beurteilung der europarechtlichen Kompetenzen aufgeteilt: die Reichweite beurteilte grundsätzlich der Gerichtshof der EU, bei Überschreiten der Grenzen aus nationaler Sicht könnten indes die Mitgliedstaaten ihre Sicht und damit ihre Letztsouveränität durchsetzen. Auch das Lissabon-Urteil des BVerfG weist die Jurisdiktionskompetenz grundsätzlich dem Gerichtshof der EU zu, behält sich aber die Ultra-vires- sowie die Identitätskontrolle vor.108 Die Beurteilung der Kompetenzordnung wird gespalten, und zwar für dieselben Vorschriften und damit Bereiche. Will man dies vermeiden und befürwortet man daher eine einheitliche Beurteilungskompetenz des Gerichtshofs der EU für die der europäischen Ebene zugewiesenen Kompetenzen im Sinne einer bereichsmäßig geteilten Souveränität, wären die Mitgliedstaaten freilich gezwungen, aus ihrer Sicht die europarechtlichen Kompetenzen überschreitenden Rechtsakte anzuwenden. V.

Teilung auch der Auslegungskompetenz?

251 Eine andere Lösung könnte allerdings darin bestehen, jeder Seite die Auslegungskompetenz dafür zuzumessen, ob ihre jeweiligen Kompetenzen gewahrt bleiben. Dann könnten die Mitgliedstaaten kraft der ihnen insoweit zuzuordnenden Teilsouveränität prüfen, ob die ihnen nach der europäischen Rechtsordnung verbleibenden Kompetenzen gewahrt wurden. Damit würde auch die Beurteilungskompetenz aufgeteilt. Dadurch kommt es aber gleichwohl zu Überschneidungen, wenn nämlich die Sicht unterschiedlich ausfällt, ob man sich noch innerhalb der europäischen Rechtsordnung bewegt oder außerhalb. Diese Beurteilung kann letztlich nur einer Seite obliegen – nach dem Lissabon-Urteil dem BVerfG, nach dem Gerichtshof der EU ihm selbst –, will man Konflikte vermeiden. Damit geht es um die Frage der Letztentscheidungskompetenz, die auch der Ansatz einer geteilten Souveränität nicht beantwortet. Hingegen ist eine parallele Beurteilungskompetenz in Grundrechtsfragen dann 252 unproblematisch, wenn sich bei Verstößen nach jedem Ansatz eine Grundrechtswidrigkeit ergibt. Schwierig ist hingegen eine divergierende Beurteilung für denselben rechtlichen Kontext. Das spricht für eine getrennte Beurteilung und klare 107 108

Dafür hier o. Rn. 124 f., 228 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Näher o. Rn. 204 ff.

§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage

85

Scheidung der Zuständigkeiten von Gerichtshof der EU und BVerfG.109 Von daher könnte dann bei einer Überschreitung der grundrechtlichen Grenzen nach dem GG und einer dadurch bedingten Kompetenzüberschreitung durch einen europäischen Rechtsakt die Anwendung im Innern gehindert werden. Das setzt freilich voraus, dass die nationalen Grundrechte insoweit zur Geltung kommen können.110 Ausgehend vom grundsätzlichen Vorrang des Europarechts dürfen Beurteilungen des BVerfG nicht europarechtliche Vorgaben zu Fall bringen. Auch insoweit stellt sich dann die Frage der Letztentscheidungskompetenz, wenn sowohl europäische als auch nationale Grundrechte für einen Rechtsausschnitt eingreifen.

C.

Wandlung der Bedeutung der Souveränität

Der Ansatz einer geteilten Souveränität wird tiefer gehend auch auf internationaler 253 Ebene den bereits eingetretenen vielfältigen Verflechtungen im Rahmen überstaatlicher Lösungsansätze nicht mehr gerecht. Besonders dramatisch zeigt sich dies im Bereich des Klimaschutzes, wo auf internationalen Konferenzen CO2-Begrenzungs- und Minderungsziele diskutiert und beschlossen sowie auf die einzelnen Staaten heruntergebrochen werden, so dass sich dann die Problematik der innerstaatlichen Umsetzung und vor allem des Ausmaßes der jeweiligen Verpflichtungen sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht stellt.111 Deshalb stellt sich weniger die Frage der Souveränitätsteilung und damit der Wahrung der staatlichen Unabhängigkeit, die angesichts vielfältiger Entwicklungen ins Leere läuft, sondern die Frage der Letztentscheidungsgewalt, wenn Lösungen unter Einbeziehung verschiedener Ebenen erarbeitet werden. Sie ist für den Souveränitätsbegriff prägend.112 Gilt diese geänderte Perspektive schon auf internationaler Ebene, muss sie erst 254 recht auf europäischer Ebene eingreifen, bei der die Kompetenzen sowohl vom Umfang als auch in der Intensität wesentlich enger verflochten sind. Es ist grundsätzlich jeweils herauszukristallisieren, wem die Kompetenz vertraglich zugewiesen ist und wem anhand dessen die konkrete Entscheidungsbefugnis zukommt.

D.

Antastung der Souveränität durch Kompetenzüberschreitung

Bei der Kompetenzüberschreitung wird allerdings die bisher den Mitgliedstaaten 255 vorbehaltene Kompetenz selbst angetastet. Daher wird auch infrage gestellt, ob insoweit überhaupt eine Auslegung von Europarecht und damit auch dessen Vorrang

109 110 111 112

Papier, DVBl. 2009, 473 (480). Näher (abl.) m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 144 ff. S. zur Konferenz von Bali Frenz, Emissionshandelsrecht, Einf. Rn. 39. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 23 unter Verweis bereits auf Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, HStR I, 1. Aufl. 1987, § 16.

86

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

eingreift.113 Letztlich geht es schließlich um den Rückgang eines Kompetenzbereichs. Im Konfliktfall gilt diese Zuordnung freilich nur aus nationaler Perspektive. 256 Nach dem Gerichtshof der EU bewegt sich dann ein europäischer Rechtsakt noch innerhalb der europäischen Kompetenzordnung. Damit bildet auch insoweit die Kernfrage, wer die Beurteilungskompetenz besitzt, ob der Gerichtshof der EU oder doch das BVerfG, um die nationale Souveränität zu verteidigen. Maßgeblich ist also trotz der unterschiedlichen Bedeutung – auf europäischer Ebene die Auslegung einer Kompetenzbestimmung, aus nationaler Warte die Begrenzung auf die übertragenen Kompetenzen – die Frage der Letztentscheidung. Ein relevantes Konfliktpotenzial verbleibt aber nur, wenn sich nicht eine Ebene auch in der Frage, wie Kompetenzbestimmungen auszulegen sind, gänzlich durchsetzt, mithin insoweit kein – jedenfalls von allen Ebenen gleichermaßen angenommener – Vorrang des Unionsrechts besteht.114

§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts A.

Formale Öffnungsfunktion für das Einströmen von Europarecht

257 Während aus europarechtlicher Perspektive der Gerichtshof der EU durchgehend für alle Fragen im Zusammenhang mit dem Unionsrecht und damit auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften zuständig ist und seine Judikatur einen umfassenden Vorrang genießt,115 geht es aus Sicht des BVerfG um die Respektierung der Übertragungsgrenzen und damit letztlich um die Erhaltung der verbliebenen nationalen Souveränität. Tiefer gelagert wird so auch das Demokratieprinzip gewahrt. Soweit die deutsche Bevölkerung im europäischen Rahmen weniger intensiv an der Bestimmung der politischen Entscheidungsträger als im nationalen beteiligt ist,116 wird letztlich nur durch entsprechend gewichtige Kompetenzen des innerstaatlichen Gesetzgebers kompensiert, die ein Mindestmaß an Bestimmungsmacht im Hinblick auf die handelnden Organe gewährleisten.117 Auf diese Weise kommt dem Akt der Hoheitsübertragung und dessen Begren258 zung elementare Bedeutung zu. Er öffnet immer noch formal erst den nationalen „Souveränitätspanzer“ für die Einwirkung von Europarecht.118 Erst durch das Zu113

114 115 116 117 118

Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 75. Abl. im Sinne einer Ausnahme vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts Grimm, RdA 1996, 66 (67) unter Bezug auf die Maastricht-Entscheidung. So auch Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 65 f. Ausführlich o. Rn. 99 ff. S. allerdings u. Rn. 311 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 230, 233 – Lissabon. Im Gefolge der nationalen Verfassungsgerichte (BVerfGE, 89, 155 (188, 190) – Maastricht: Verbindlichkeit nur kraft deutschen Rechtsanwendungsbefehls; ausführlich

§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts

87

stimmungsgesetz soll das Europarecht in Deutschland Rechtswirkung entfalten.119 Die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene ist aber auf bestimmte Bereiche begrenzt. Daran ändert auch die Europarechtsoffenheit von Art. 23 GG120 nichts, der in Satz 2 gerade von der Übertragung von Hoheitsbefugnissen spricht. Dieser hat damit zugleich eine Sicherungsfunktion, dass die in Art. 23 Abs. 1 GG genannten Grenzen eingehalten werden. Das BVerfG legt dem die völkerrechtliche Vorstellung zugrunde, dass sich die 259 Wahrnehmung von Hoheitsgewalt durch die EU auf Ermächtigungen souverän bleibender Staaten gründet121 und damit von ihnen „ableitet“.122 Dadurch könnte über die Hoheitsübertragung den europäischen Kompetenzen wegen ihrer Rückkoppelung darauf immer diese Grenzziehung anhaften; der Vorrang europäischer Rechtsakte könnte insoweit ausscheiden,123 ebenso die Verbindlichkeit, ja die Anwendbarkeit derartiger Rechtsakte in Deutschland.124 Aus diesen Überlegungen folgt aber kein notwendig durchgehender Vorrang 260 der Grenzen, die Art. 23 GG für eine solche Übertragung aufstellt. Die sich daraus ergebenden Normgehalte können durchaus hinter den Vorranganspruch des Europarechts zurücktreten müssen.125

B.

Überholung der völkerrechtlichen Vorstellung auch im GG

Nicht umsonst wurde Art. 23 Abs. 1 GG spezifisch für die europäische Integration 261 geschaffen; diese wurde gerade aus Art. 24 Abs. 1 GG herausgelöst. Schließlich bildet die EU bzw. die EG keine herkömmliche internationale Organisation im völkerrechtlichen Sinne. Diese Divergenz betrifft nicht nur die Eigenständigkeit der Rechtsordnung so- 262 wie den bereits aus ihr selbst heraus gegebenen unmittelbaren Durchgriff auf die Unionsbürger,126 sondern auch die Entscheidungsvorgänge. Sie sind von den nationalen Mechanismen verselbstständigt. Daher sind sie losgelöst davon zu betrachten, inwieweit das nationale Parlament Einfluss nehmen kann; das ist primär eine Frage, wie die Organkompetenzen innerstaatlich verteilt sind. Spezifisch einschlägig dafür ist Art. 23 GG, der durch die Föderalismusreform I wesentlich modifi-

119 120 121 122

123 124 125 126

rechtsvergleichend Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 140 ff.) auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 24 gegen Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169 ff.). S. aber u. Rn. 272. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Dazu o. Rn. 218 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht. Ausführlich BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. Bereits BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht; ebenso die h.M., Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (168). S. aus dieser Perspektive etwa Schilling, Der Staat 33 (1994), 555 (562). So BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 340 m.w.N. – Lissabon. S. bereits o. Rn. 119 ff. Insoweit a.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 24 a.E. S.o. Rn. 63 f.

88

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

ziert und präzisiert wurde. Dass die Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ sind, bezieht sich nicht auf die allgemeine europäische Rechtsetzung, sondern lediglich auf das Austrittsrecht sowie die Zustimmung zur erneuten Hoheitsübertragung bzw. Vertragsmodifikation.127 Aber selbst der Prozess zu deren Aushandlung wird nicht durch die einzelnen Staaten gesteuert, sondern durch Konferenzen, die eigenen Gesetzlichkeiten unterliegen. Insoweit zählt der faktische Einfluss einzelner Politiker in der jeweiligen Situation. Der zur Wahrung hinreichender demokratischer Legitimation zu beteiligende Bundestag128 hat darauf kaum tatsächliche Zugriffsmöglichkeiten, auch nicht durch eine vorherige Entscheidung.

C.

Vorrang der Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG nur bei der Übertragung

263 Damit bleibt die Zustimmung zur Übertragung das nationale „Nadelöhr“, durch das eine europäische Vertragsänderung in jedem Mitgliedstaat gehen muss, wie die EU sowohl im Hinblick auf den VV129 als auch für den Vertrag von Lissabon130 schmerzhaft erfahren musste. Darin besteht das völkerrechtliche Relikt. Die nationale Beteiligung der Mitgliedstaaten erschöpft sich – jedenfalls auf der Ebene der nationalen Parlamente – allerdings eher in einer Blockade- als in einer Gestaltungsfunktion. Die lediglich eingeschränkte „Herrenfunktion“ der Mitgliedstaaten weist die in264 soweit konkretisierenden nationalen Schranken auch nur diesem Bereich zu. Damit erfasst der Vorrang des Europarechts gegenüber den Schranken nach Art. 23 Abs. 1 GG umgekehrt die Übertragung nicht. Bei diesem Vorgang sind aber die nationalen Befugnisse noch gar nicht auf die europäische Ebene übergegangen. Darum geht es erst. Daher ist bei dem Übertragungsakt selbst sorgfältig zu prüfen, ob die betroffenen nationalen Befugnisse auf die europäische Ebene übergehen dürfen. Dabei ist auch eine Zukunftsbetrachtung anzustellen, inwieweit eine Fortentwicklung durch die von Anfang an innovative Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU erfolgt. Lediglich wenn in dem Rahmen einer solchen Ex-ante-Be127

128 129 130

So auch BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht. Weiter in einem fortlaufenden Sinne nunmehr BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 240 – Lissabon. Die Figur gänzlich abl. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (171) sowie mit einem Fragezeichen schon Everling, Sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften noch Herren der Verträge?, in: FS für Mosler, 1983, S. 173 ff. Bereits BVerfGE 89, 155 (190 f.) – Maastricht. Näher u. Rn. 275 ff. ABl. C 310, S. 1 vom 16.12.2004. Der Ratifikationsprozess wurde nach den abl. Volksabstimmungen in Frankreich und in den Niederlanden eingestellt. Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unterzeichnet in Lissabon am 13.12.2007, ABl. C 306, S. 1; konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2008 C 115, S. 1. Irland, das als einziges Land eine Volksabstimmung durchgeführt hat, lehnte den Vertrag mit Referendum vom 12.6.2008 ab und hinderte damit das zum 1.1.2009 geplante Inkrafttreten. Es stimmte erst am 2.10.2009 zu.

§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts

89

trachtung die durch Art. 23 Abs. 1 GG aufgestellten Anforderungen und vor allem die darin in Satz 3 in Bezug genommenen Grenzen nach Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt sind, darf eine Übertragung erfolgen. Indes hielt sich die – teils sehr innovative131 – Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU bislang innerhalb der gängigen Auslegungsregeln, auch wenn das eine oder andere Ergebnis missfällt; das ist aber auch beim BVerfG so, das gleichfalls Normen maßgeblich fortbildet.132

D.

Keine Ex-post-Kontrolle

Ex post ist die Kontrolle hingegen, wenn noch im Nachhinein europäische Rechts- 265 akte als außerhalb der übertragenen Kompetenzen angesehen werden können. Wurden Kompetenzen übertragen, sind sie Teil des europäischen Integrationsprogramms. Zu diesem gehören der Vorrang europäischen Rechts und das Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU. Dieses muss sich notwendigerweise auf die Kompetenzen erstrecken, da diese wesentlicher Bestandteil dieses Integrationsprogramms sind. Ohne dieses Element kann die EU in der Integration nicht wirksam voranschreiten.133 Auf diesen Prozess hat sich Deutschland mit der Übertragung von Hoheitsgewalt, wie in Art. 23 Abs. 1 bzw. früher in Art. 24 Abs. 1 GG vorgesehen, eingelassen.134 Dementsprechend hat es auf eine spätere nationale Kontrolle verzichtet.135 Eine solche Trennung ist möglich.136

E.

Keine Kompetenz-Kompetenz

Eine Kompetenz-Kompetenz der europäischen Ebene ist damit freilich nicht ver- 266 bunden. Sie würde – über den behutsam zu handhabenden Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) hinaus – nicht nur der notwendigen Wahrung substanzieller Kompetenzen der Mitgliedstaaten, sondern auch dem europarechtlich normierten Prinzip der begrenzten Ermächtigung widersprechen.137 So weit geht aber die Interpretation

131 132

133 134 135 136 137

S.o. Rn. 37, 92 ff. zum Urteil Mangold. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (377 f. u. auch 387 f.), der auch eine Ausrichtung an empirischer Beobachtung und sozialen und politischen Elementen für unproblematisch hält; anders Haltern, VerwArch. 96 (2005), 311 (324). Mögen solche Bestandteile auch hereinspielen, bleibt doch immer noch die juristische Argumentation in den Urteilen, mag diese teilweise auch – traditionell – kurz ausfallen. S.u. Rn. 2290. Näher vorstehend Rn. 1. Bereits Sondervotum Rupp, Hirsch, Wand, BVerfGE 37, 271 (295) – Solange I. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 327 unter Verweis auf das Sondervotum BVerfGE 37, 271 (291 ff.) – Solange I. Ausführlich BVerfGE 89, 155 (192 ff.) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon.

90

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

von Kompetenzvorschriften jedenfalls bislang nicht, wie sich auch aus Sentenzen des BVerfG im Maastricht- und im Lissabon-Urteil ergibt.138

F.

Rechtsfortbildung im Kompetenzbereich auch nach dem BVerfG

267 Auch das BVerfG anerkennt die inhaltliche Offenheit des europäischen Integrationsprozesses jedenfalls hinsichtlich seines Ziels.139 Bei nach dem Maastricht-Urteil erwarteten weiteren Vertragsänderungen sind sogar wesentlich stärkere Modifikationen möglich als bei Kompetenzbestimmungen. Jedenfalls werden diese auch von Zieländerungen erfasst, werden sie doch dadurch neu ausgerichtet, sofern sie inhaltlich nicht näher spezifiziert sind. Dadurch können sie auch nach dem BVerfG einer Rechtsfortbildung unterliegen, obwohl eine Begründung neuer oder eine Erweiterung bestehender Befugnisse ausgeschlossen ist, die aber über eine Rechtsfortbildung hinausgehen.140 Das betrifft namentlich die Vorschriften zur Rechtsharmonisierung. Implizit schließt damit auch das BVerfG eine Änderung des Gehalts von Kompetenzbestimmungen während des europäischen Integrationsprozesses nicht aus, obgleich es bezogen auf diese von einer hinreichend voraussehbaren Normierung ausgeht.141 Diese wird danach durch eine mögliche Bedeutungsverschiebung mittels Rechtsfortbildung nicht ausgeschlossen. Jedenfalls hat sich Deutschland auch nach der Konzeption des BVerfG auf die 268 in ihrem weiteren Verlauf unsichere europäische Reise begeben.142 Es hat sich damit, wie in Art. 23 GG postuliert, in einen Gesamtprozess eingebracht, den es nicht für einzelne Maßnahmen unterbrechen kann. Vielmehr bleibt dann nur der Gesamtaustritt.143 Insofern ist Deutschland – wie alle anderen Mitgliedstaaten – einer der „Herren der Verträge“.144 Darin besteht – neben der erforderlichen Zustimmung zu Übertragungsakten – noch das Letztentscheidungsrecht.145

138 139 140 141 142 143 144 145

Näher für Art. 311 Abs. 1 u. Art. 352 AEUV BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 322 ff. – Lissabon, für Art. 2 EUV Rn. 332. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 ff. – Lissabon; im Zusammenhang mit weiteren Vertragsänderungen BVerfGE 89, 155 (189) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (209) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (191) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon zur Fortentwicklung von Kompetenzvorschriften. So ausdrücklich BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. Diese Formulierung gerade in diesem Kontext verwendend BVerfGE, 89, 155 (190) – Maastricht. S. im Übrigen vorstehend Rn. 262. Jedenfalls „mittelbar“, Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 26 a.E. mit im Übrigen weiterer Konzeption zugunsten nationaler Vorbehalte.

§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts

G.

91

Nur eingeschränkte Einbeziehung der bisherigen Kompetenzauslegung

Damit bleibt das BVerfG nur anlässlich des Übertragungsvorganges befugt, die 269 europäischen Kompetenzvorschriften sowie das Gesamtvertragsgefüge zu betrachten und an den Vorgaben der deutschen Verfassung zu messen. Dies ist auch die Ausgangsprüfungsperspektive im Maastricht-Urteil146 wie auch im Lissabon-Urteil;147 die weiter gehenden Aussagen bilden ein obiter dictum.148 Dabei muss das BVerfG aber all diejenigen Elemente aussparen, die bereits zu den übertragenen Hoheitsbefugnissen gehören, außer diese sind Teil einer Gesamtbetrachtung, ob sie in Verbindung mit den neu zu übertragenden Elementen die Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG sprengen, indem etwa der nationalen Staatsgewalt nicht mehr genügend Entscheidungsbefugnisse verbleiben.149 Die bei der Interpretation dieser Kompetenzen durch den Gerichtshof der EU gemachten Erfahrungen können höchstens in die Betrachtung einfließen, inwieweit sich die nunmehr zur Übertragung anstehenden Hoheitsbefugnisse fortentwickeln werden. Das führt aber in Abweichung vom Maastricht- sowie vom Lissabon-Urteil des 270 BVerfG150 nicht dazu, dass europäische Rechtsakte innerstaatlich nicht zu wirken vermögen, sondern nur zu einer Begrenzung einer anstehenden Hoheitsübertragung. Diese kann nicht mit vertragsändernden verfassungsrechtlichen Vorbehalten und Reserven versehen werden, ohne das Integrationsprogramm als solches zu stören.151 Der EuGH statuierte daher den Vorrang des Europarechts auch vor nationalem Verfassungsrecht.152 Die Hoheitsübertragung kann dann allenfalls gegen-

146 147

148

149 150 151

152

S. BVerfGE 89, 155 (188 ff.) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff. sowie konkret etwa Rn. 362 ff. – Lissabon: Das geprüfte Zustimmungsgesetz bezieht sich auf den Lissabonner Vertrag. Wie auch bei den Verfassungsgerichtsentscheidungen in anderen Mitgliedstaaten. Konkrete Konfliktsituationen wegen einer Kompetenzüberschreitung aus nationaler Sicht waren in Irland, Frankreich und Griechenland gegeben, Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 271. S. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Die Gefahr einer grundsätzlichen Störung des Gemeinschaftssystems sieht Frowein, ZaöRV 54 (1994), 1 (15) aufgrund der Vorbildfunktion des BVerfG für die Gerichte anderer Mitgliedstaaten. Umfassend rechtsvergleichend Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 143 ff., wonach ohnehin bereits in den meisten Staaten eine eigenständige mitgliedstaatliche Parallelauslegung von Gemeinschaftsrecht erfolgt bzw. zumindest nicht ausgeschlossen werden kann (S. 266). Ausdrücklich EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft (Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG); Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-7307 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; in der Sache auch Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (bezogen auf Art. 12a GG a.F.).

92

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

ständlich begrenzt werden,153 wie dies etwa für die Grundrechte durch Großbritannien und Polen erfolgte.154

H.

Zeitliche Aufspaltung der Letztentscheidungskompetenz

271 Damit wird die Letztentscheidungskompetenz hinsichtlich der Kompetenzfrage zeitlich aufgespalten: Bis zur Hoheitsübertragung ist das BVerfG ausschließlich zuständig, danach der Gerichtshof der EU. Allerdings kann das BVerfG auch in dieser Phase nur die Notwendigkeit beurteilen, bestimmte Befugnisse auf der nationalen Ebene zu belassen. Aufgrund dieser Prüfungsperspektive kann es das europäische Recht lediglich in die Frage einbeziehen, ob es sich in dem durch Art. 23 Abs. 1 GG aufgestellten Rahmen hält oder aber darüber hinaus geht. Dabei ist seine künftige Entwicklung einzubeziehen und daher durchaus vom BVerfG zu beurteilen, aber immer bezogen auf die Wahrung der nationalen Verfassungsstandards bei der Übertragung. Ist die Prüfung einmal positiv ausgefallen und daher die Hoheitsgewalt übertra272 gen, scheidet hingegen eine Prüfung durch das BVerfG aus. Das folgt aus dem durch die europäische Rechtsordnung statuierten Vorrang, der über die Integrationsoffenheit des GG nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG auch die transferierten Hoheitsbefugnisse ergreift. Darüber setzt sich dann der Anwendungsvorrang des europäischen Rechts auch hinsichtlich aus nationaler Sicht kompetenzüberschreitenden oder die nationale Verfassungsidentität antastenden Europarechts durch. Der „Souveränitätspanzer“ ist zu diesem Zeitpunkt schon durchbrochen, und zwar ab der Übertragung in dem Umfang, den das europäische Recht vorgibt. Der Übertragungsakt hat dann keine begrenzende Funktion mehr und kann daher das Einströmen und (unmittelbare) Wirken des europäischen Rechts nicht mehr hindern.

J.

Implantation des europäischen Rechts statt Rechtsanwendungsbefehl

273 Insofern ist das nationale Zustimmungsgesetz nicht mehr Rechtsanwendungsbefehl,155 auch wenn es mit der Übertragung die Anwendung des europäischen Rechts eröffnete. Danach aber wirkt das europäische Recht aus sich selbst heraus und nicht erst über eine nationale Brücke. Es ist vielmehr bereits als solches Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung und muss daher nicht mehr erst in diese geführt werden. Diese Implantation erfolgte nicht erst durch das nationale Zustim153

154 155

Dann liegt wie in Irland hinsichtlich der weiteren Anwendung bestimmter Verfassungsbestimmungen zur Schwangerschaftsunterbrechung eine Gestaltung der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzbestimmungen vor, Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 272. Wenn auch letztlich nur in begrenztem Maße, näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 19 ff. Generell abl. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (171); dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

93

mungsgesetz. Sie ist allerdings bereichsbezogen hinsichtlich der übertragenen Hoheitsbefugnisse und daher umfassend sowie unwiderruflich156 außer durch Austritt.157 Deshalb muss sie nicht für jeden europäischen Rechtsakt neu bemüht werden und ist automatisch. Nationale Grenzen bestehen insoweit nicht.

K.

Entbehrlichkeit eines Kooperationsverhältnisses

Dadurch erfolgt eine klare Entscheidung zugunsten einer europäischen Letztent- 274 scheidungskompetenz, wie weit die der EU übertragenen Befugnisse auszulegen sind, sobald die Hoheitsübertragung erfolgt ist. Damit bedarf es keines Kooperationsverhältnisses mehr, ebenso wenig einer fortlaufenden Ultra-vires- und Identitätskontrolle europäischer Rechtsakte. Auch eine Überdeckung des Konfliktes, wie sie vielfach erfolgte, oder die Annahme einer Schwebelage, weil keine Entscheidung erfolgt sei,158 ist europarechtlich nicht haltbar. Das gilt erst recht für einen grundsätzlichen Vorrang des nationalen Verfassungsrechts in Form seiner unaufgebbaren Grenzen. Dem BVerfG bleibt es aber unbenommen, die Hoheitsübertragung selbst genau zu überprüfen, hat es doch kein „Hintertürchen“ mehr. Das hat es aber sowohl im Maastricht-Urteil als auch in der Lissabon-Entscheidung intensiv getan.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate A.

Ansatz

Grundlage der Konzeption des BVerfG ist, dass letztlich nur die nationale Staats- 275 gewalt voll demokratisch legitimiert ist, nicht aber die europäische Hoheitsgewalt, welche als abgeleitete zu begreifen ist. „Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die Unabhängigkeit von fremdem Willen.“159 Vom Nationalstaat dürfen daher nur begrenzt Hoheitsbefugnisse auf die europäische Ebene übertragen werden. Insbesondere darf der EU keine Kompetenz-Kompetenz zuwachsen. Sie darf sich nicht schleichend stetig vermehrte Zuständigkeiten und zusätzliche Entscheidungsbefugnisse unter Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse an156

157 158 159

Wegen der fortlaufenden Rückbindung auf den Übertragungsakt a.A. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 233 – Lissabon: „sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich“. Diesen für unabdingbar haltend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 233 – Lissabon. So Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 25, allerdings noch vor dem Lissabon-Urteil. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon.

94

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

eignen. Vielmehr bedarf es insoweit eines sachlich begrenzten und prinzipiell widerruflichen Übertragungsakts.160 Darüber hinaus formuliert das BVerfG einen „demokratischen Solangevorbe276 halt“: „Solange die europäische Zuständigkeitsordnung nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in kooperativ ausgestalteten Entscheidungsverfahren unter Wahrung der staatlichen Integrationsverantwortung besteht und solange eine ausgewogene Balance der Unionszuständigkeiten und der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und muss die Demokratie der EU nicht staatsanalog ausgestaltet sein.“161

B.

Keine weitere oder allenfalls begrenzte Kompetenzübertragung

I.

Verbindung zum Demokratieprinzip

277 Daraus folgt zwar zugleich, dass bei der jetzigen Zuständigkeitsverteilung zwischen europäischer und nationaler Ebene die EU nicht etwa undemokratisch ist, sondern ihre demokratischen Strukturen hinreichen. Indes wird durch die vom BVerfG festgestellten Demokratiedefizite in der EU eine weitere Kompetenzübertragung auf die EU begrenzt. „Soweit im öffentlichen Raum verbindliche Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes zurückreichen. Die vom GG verfasste Ordnung geht vom Eigenwert und der Würde des zu Freiheit befähigten Menschen aus. Diese Ordnung ist rechtsstaatliche Herrschaft auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit in Freiheit und Gleichheit.162 Die Bürger sind danach keiner politischen Gewalt unterworfen, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.“163 II.

Inhaltliche Komponente

278 Daraus ergeben sich eine inhaltliche und eine partizipative Komponente. Die inhaltliche verlangt, dass besonders eng mit der Mitwirkung des Volkes verknüpfte Felder bei den nationalen Entscheidungsorganen verbleiben sowie insgesamt gesehen ein hinreichender Betätigungsbereich gegeben ist. Daraus folgt insbesondere, dass die besonders der demokratischen Teilhabe und dem diese begleitenden fortlaufenden Willensbildungsprozess unterworfenen Gebiete grundsätzlich nicht, sondern allenfalls sachlich begrenzt übertragen werden dürfen. In den Mitglied160 161 162 163

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. Vgl. BVerfGE 2, 1 (12). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 212 – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

95

staaten muss ein „ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ bleiben.164 1.

Demokratiebezogene Staatsaufgabenlehre

a)

Ansatz des BVerfG

Daraus ergeben sich die ureigenen Aufgaben des demokratischen Staats. Auf die- 279 sem Fundament hinreichender politischer Gestaltungsmöglichkeiten für die Nationalstaaten entwickelt das BVerfG einen zwar offenen, aber doch in seinen Mindestbestandteilen näher umrissenen Kanon unaufgebbarer Staatsaufgaben und damit gewissermaßen einen demokratiebezogenen Kernbestand: Entscheidungen mit maßgeblichem Einfluss auf einen privaten Raum „der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit“, mit spezifischem kulturellem, historischem und sprachlichem Fundament oder besonderer politischer Öffentlichkeit.165 Darunter fallen explizit „unter anderem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.“166 Diese Felder im Wesentlichen in nationaler Verantwortung zu belassen, soll aus 280 dem Demokratie- und dem Subsidiaritätsprinzip folgen. Dadurch werden aus Grundsätzen konkrete nationalstaatliche Aufgaben abgeleitet, obwohl sich deren Festlegung generell als schwierig erweist.167 Es wird noch nicht einmal ein invariabler staatlicher Aufgabenkern gesehen; „Staatsaufgaben werden also allein durch die jeweils geltende Verfassung begründet.“ Diese aber kann sich ändern.168 Sie vermittelt „kein Gesamtbild“.169 Damit fehlt aber gerade ein fest gefügter Aufgabenbestand. b)

Grenzüberschreitender Bezug als Abgrenzungsmerkmal

In den vom BVerfG benannten Feldern kommt eine Übertragung und Ausübung 281 von Hoheitsrechten praktisch nur noch bei grenzüberschreitendem Bezug in Be164 165 166

167

168 169

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 a.E. – Lissabon; in gleichem Tenor Isensee, DVBl. 2009, 801 ff. unter dem Titel: Europäische Familienpolitik als Kompetenzfrage. S. klassisch Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 1973; diesen als „untaugliche(n) Versuch“ ansehend Isensee, in: ders./Kirchhof, HStR IV, § 73 Fn. 126; Badura, ThürVBl. 1992, 73 ff. Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 428. Isensee, in: ders./Kirchhof, HStR IV, § 73 Rn. 43; auch Burgi, a.a.O., § 75 Rn. 2.

96

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

tracht.170 Insoweit können sich aber gleichwohl gravierende Einschnitte in die nationale Souveränität ergeben. So sind die Familienverhältnisse dann grenzüberschreitend, wenn es um Familienangehörige von Wanderarbeitnehmern geht. Im sozialen Bereich ergeben sich grenzüberschreitende Bezüge schon bei der Wahrung nationaler Standards wie die Tariftreue, wenn sich dadurch die Chancen für Anbieter aus anderen EU-Staaten mindern und so die Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigt wird.171 c)

Mitunter effektivere europäische Sozialpolitik

282 Unabhängig davon kann eine europaweite Verwirklichung von Mindeststandards für die soziale Entwicklung insgesamt jedenfalls aus politischer Sicht vorteilhafter sein als ein hohes, aber singuläres nationales Niveau – etwa beim Mindestlohn, zumal dann leicht indirekte Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit eintreten. Dadurch entsteht bei weiter Sicht ein grenzüberschreitender Bezug. Dieser Bezug ist die Konsequenz der engen Verflechtung von Wirtschaft und 283 Sozialem. Für beide Elemente sieht der zweite Erwägungsgrund der Präambel zum AEUV ein fortschrittsbezogenes gemeinsames Handeln vor und steht damit für die auch soziale Ausrichtung der EU, die immer wieder angemahnt wurde, ohne aber die mitgliedstaatlichen Handlungsspielräume in Form möglicher wesentlicher bzw. konzeptioneller Entscheidungen zunichte machen zu dürfen.172 Deren Ausfüllung muss sich freilich vor allem im Rahmen der Grundfreiheiten halten. Die Konfliktpunkte werden bei europaweit einheitlichen Standards von vornherein vermieden. Diese stehen damit für eine Harmonisierung von Ökonomischem und Sozialem im Rahmen eines stärker sozial orientierten Europas, das immer noch an die Wirtschaftsfreiheiten rückgebunden ist. Zudem kann eine möglichst vielen Menschen zugute kommende Sozialpolitik 284 auch und gerade in Form von Richtungsentscheidungen durch europaweite Standards mitunter effektiver erfolgen. Daher ist selbst die grundsätzliche Zuordnung zu den Mitgliedstaaten fraglich, jedenfalls aber verfassungsrechtlich auch vor dem Hintergrund eines schlagkräftigen Sozialstaats nicht zwingend, sondern eine politische Entscheidung. Das BVerfG schlägt demgegenüber die Tür für eine in den Gesamtentscheidungen einheitliche europäische Sozialunion zu, der angesichts der vermehrten Bedeutung des Sozialen und angesichts der sozialen Unterschiede zwischen den EU-Staaten eine vergleichbare friedensstiftende Bedeutung zukommen könnte wie der EWG. Damit wird die Verwirklichung eines Grundanliegens der europäischen Integration in einem möglichen wichtigen Segment blockiert. Eine Auflockerung des Ansatzes des BVerfG bringt, wenn man den grenzüber285 schreitenden Bezug auch auf eine bessere Kompabilität der nationalen Sozialsysteme bezieht. Dies würde jede Grenzüberschreitung erheblich vereinfachen und so nicht nur eine Beeinträchtigung der Grundfreiheiten vermeiden, sondern die Mög170 171 172

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 251 – Lissabon: „wo die Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte sachlich notwendig ist“. S. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert für das Vergabewesen; dazu u. Rn. 999 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 393 ff. – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

97

lichkeiten im Rahmen der Unionsbürgerschaft stärken, mit welcher der soziale Fortschritt auf europäischer Ebene Hand in Hand geht.173 Allerdings legt das BVerfG europäische Kompetenzvorschriften mit Bezug zum „demokratischen Primärraum(s)“ gerade eng aus.174 2.

Verbleiben hinreichender nationaler Kompetenzen

Insgesamt muss den demokratisch legitimierten Entscheidungsorganen ein hinrei- 286 chend großes Betätigungsfeld verbleiben, damit sie die ihnen zugemessene Entscheidungsgewalt auch tatsächlich ausüben können und nicht durch andere – weniger demokratisch legitimierte Organe – verdrängt werden. Dabei zählt nicht eine quantitative, sondern eine qualitative Sicht. „Für die Beurteilung der Rüge einer verfassungswidrigen Entleerung der Aufgaben des Deutschen Bundestags kann dahinstehen, wie viele mitgliedstaatliche Gesetzgebungsakte bereits europäisch beeinflusst, präformiert oder determiniert sind.175 Es kommt … darauf an, dass der Bundesrepublik Deutschland für zentrale Regelungs- und Lebensbereiche substanzielle innerstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten verbleiben.“176 Auch daraus ergibt sich ein notwendiger Erhalt elementarer Staatsfunktionen, 287 wenn auch nicht auf konkrete Gebiete bezogen. Damit ist aber eine Gesamtschau erforderlich, inwieweit auf nationaler Ebene noch hinreichende Kompetenzfelder verbleiben. Dies muss nicht nur rein gebietsbezogen der Fall sein, sondern auch relativ unter Betrachtung aller Tätigkeitsfelder. Allerdings werden die Bereiche, die das BVerfG ausdrücklich benannt hat, bereits wesentliche Tätigkeitsfelder bilden, die auch in der Gesamtschau und damit relativ gesehen hinreichende innerstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten belassen.

C.

Konkrete Konsequenzen für die Auslegung und Ausübung von Kompetenzvorschriften

I.

Generell

Erfolgt in diesem vorgenannten Rahmen doch eine Übertragung, bedarf es einer 288 limitierten Handhabung, um ein stillschweigendes Übergreifen in die dem demokratischen Nationalstaat reservierten Felder zu verhindern. Daraus ergeben sich konkrete Auswirkungen für die Auslegung und die Ausübung im konkreten Fall. Damit schlägt das nationalverfassungsrechtlich fundierte Demokratieprinzip auf die Reichweite und Wahrnehmung europäischer Kompetenznormen durch, die in die eigentlich den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Feldern hineinreichen. „Namentlich die neu übertragenen Zuständigkeiten in den Bereichen der Justiziellen Zu173 174 175 176

Darauf abhebend auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 395 – Lissabon m.w.N. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 360 – Lissabon. Vgl. zuletzt Hoppe, EuZW 2009, 168 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 351 a.E. – Lissabon.

98

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

sammenarbeit in Strafsachen und Zivilsachen, der Außenwirtschaftsbeziehungen, der Gemeinsamen Verteidigung sowie in sozialen Belangen können und müssen von den Organen der EU in einer Weise ausgeübt werden, dass auf mitgliedstaatlicher Ebene sowohl im Umfang als auch in der Substanz noch Aufgaben von hinreichendem Gewicht bestehen, die rechtlich und praktisch Voraussetzung für eine lebendige Demokratie sind.“177 II.

Keine permanente europäische militärische Spezialeinheit

289 Indes ist diese Sicht auch bei immanenter Betrachtung nicht zwingend. So können selbst die grundrechtlich relevanten Belastungen für die Mitgliedstaaten durch eine Ausweitung gemeinsamer Militäreinsätze in Form einer fortdauernden, fest etablierten staatenübergreifenden Spezialtruppe mit größerer Schlagkraft geringer sein als bei kleinen Einheiten aus jedem Mitgliedstaat, die infolge fehlender spezifischer Ausrichtung auf internationale Einsätze etwa gegen Terroristen oder Piraten nicht effektiver vorgehen können und hohe Verluste erleiden. Dadurch könnten daher Menschenleben geschützt bzw. geschont sowie Eigentums- und Freiheitsberaubungen verhindert werden. Eine Überwindung des Denkens in nationalen Kategorien könnte gerade zur Freiheitssicherung beitragen. Hingegen hält das BVerfG eine Zusammenarbeit allenfalls von Fall zu Fall unter Wahrung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentvorbehalts für durch das GG geboten; eine darüber hinausgehende gemeinsame Verteidigung ist ausgeschlossen.178 Es bleibt damit bei nationalen Streitkräften, die in Deutschland bei konkret zu erwartenden bewaffneten Auseinandersetzungen nur im Einzelfall mit Zustimmung des Bundestags eingesetzt werden können.179 III.

Besonders im Strafrecht

1.

Restriktive Weiterentwicklung

290 Deutliche Grenzen zeigen sich auch im strafrechtlichen Bereich. „Wegen der besonders empfindlichen Berührung der demokratischen Selbstbestimmung durch Straf- und Strafverfahrensnormen sind die vertraglichen Kompetenzgrundlagen für solche Schritte strikt – keinesfalls extensiv – auszulegen und ihre Nutzung bedarf besonderer Rechtfertigung. Das Strafrecht in seinem Kernbestand dient nicht als rechtstechnisches Instrument zur Effektuierung einer internationalen Zusammenarbeit, sondern steht für die besonders sensible demokratische Entscheidung über das rechtsethische Minimum. Dies erkennt auch der Vertrag von Lissabon ausdrücklich an, wenn er die neu begründeten Kompetenzen der Strafrechtspflege mit einer sog. Notbremse versieht, die es dem – letztlich parlamentarisch verantwortlichen – Vertreter eines Mitgliedstaats im Rat erlaubt, gestützt auf „grundle177 178 179

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 351 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 388, 391 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 383 – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

99

gende Aspekte seiner Strafrechtsordnung“ mit seinem Veto strafrechtsbedeutsame Richtlinien jedenfalls für sein Land zu verhindern (Art. 83 Abs. 3 AEUV).“180 Ein schon im Unionsrecht vorhandener Ansatzpunkt wird dadurch mit dem GG 291 verwoben. Dem deutschen Vertreter ist damit aufgegeben, sein Veto einzulegen, wenn grundlegende Aspekte der deutschen Strafrechtsordnung berührt sind. Insoweit besteht ein nationaler Spielraum, der europarechtlich gewährt ist. Daher bestehen auch keine Bedenken, diesen nach nationalverfassungsrechtlichen Vorgaben auszufüllen. 2.

Enge Interpretation von Kompetenzvorschriften

Allerdings legt das BVerfG auch europäische Kompetenzvorschriften als solche 292 und damit nicht nur in der Ausfüllung von Verfahrensmöglichkeiten restriktiv aus, und zwar vor dem Hintergrund des nationalverfassungsrechtlichen Demokratieprinzips. „Im Hinblick auf den Bereich der Annexzuständigkeit, die eine Angleichung des Strafrechts in bereits harmonisierten Politikbereichen ermöglicht (Art. 83 Abs. 2 AEUV), kann das Zustimmungsgesetz nur deshalb als verfassungskonform beurteilt werden, weil diese Zuständigkeit nach dem Vertrag eng auszulegen ist. Hinter der Annexzuständigkeit verbirgt sich eine gravierende Ausdehnung der Zuständigkeit zur Strafrechtspflege im Vergleich zur bislang geltenden Rechtslage. Überall dort, wo die Union Zuständigkeiten zur Rechtsharmonisierung besitzt, kann sie danach zur „wirksamen Durchführung der Politik der Union“ Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen durch Richtlinien erlassen. Wegen drohender Uferlosigkeit dieses die Strafrechtsetzung betreffenden Kompetenztitels ist eine solche Kompetenzvorschrift mit dem Prinzip einer sachlich bestimmten und nur begrenzten Übertragung von Hoheitsrechten an sich ebenso wenig zu vereinbaren wie mit dem gebotenen Schutz des demokratisch an die Mehrheitsentscheidung des Volkes besonders rückgebundenen nationalen Gesetzgebers.“181

D.

Uneinheitliche Anwendung als europarechtswidrige Konsequenz

Damit werden indes allgemein gültige Europarechtsvorschriften durch die Brille 293 des nationalen Rechts interpretiert. Dies führt zu verschiedenen Zuschnitten von Kompetenzvorschriften, die gerade die Grundlage für eine europaweite Harmonisierung des Europarechts sein sollen. Dadurch stellt sich zwar nicht das Problem einer divergierenden Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten wie bei der Annahme eines Anwendungsvorrangs unter Verfassungsvorbehalt.182 Indes wird damit bereits die mögliche inhaltliche Reichweite eines europäischen Rechtsakts zu180 181 182

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, 365, 418 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 361 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 335 ff. – Lissabon. Dazu o. Rn. 109 ff, 193 ff.

100

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

rückgenommen, wenn ein nationales Verfassungsgericht aufgrund der nach seiner Verfassungsordnung lediglich begrenzt möglichen Übertragung von Hoheitsgewalt eine restriktive Interpretation wählt. Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, dass eine solche enge Auslegung nicht 294 von vornherein offen zutage liegt, sondern sich erst bei einer Anrufung des jeweiligen nationalen Verfassungsgerichts im Rahmen einer Ultra-vires-Kontrolle zeigt. Eine Vorabkontrolle etwa im Rahmen eines Gutachtenverfahrens ist nicht vorgesehen; ein solches Verfahren führt das BVerfG nicht auf. Es bringt zwar ein zusätzliches Verfahren ins Spiel, aber nur „zur Absicherung der Verpflichtung deutscher Organe, kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen.“183 Damit geht es nicht schon um die Kontrolle der Kompetenzausübung auf euro295 päischer Ebene, sondern um die spätere Anwendung der auf dieser Basis zustande gekommenen Rechtsakte. Dann ist sozusagen schon das „Kind in den Brunnen gefallen“. Die uneinheitliche Anwendung ist die Konsequenz, der Rechtsakt aber steht im Raume, ohne dass ihn das BVerfG europaweit wegen Kompetenzüberschreitung zu Fall bringen könnte. Das kann nur der Gerichtshof der EU, der aber sein Verständnis von den Kompetenzvorschriften zugrunde legt. Damit ergibt sich eine Divergenz zwischen dem Zustandekommen und der Gültigkeit auf europäischer Ebene einerseits und der Anwendung auf nationaler Ebene andererseits.

E.

Notwendige Beteiligungsrechte der deutschen Gesetzgebungsorgane

I.

In „demokratiesensiblen“ Bereichen

296 In Bereichen und Konstellationen, die leicht zu einer Antastung sensibler nationaler Kompetenzen oder zu einem schleichenden Hoheitsübergang auf die europäische Ebene führen können, bedarf es der Beteiligung der deutschen Gesetzgebungsorgane durch eine entsprechende Begleitgesetzgebung zur Zustimmung.184 Für diese stellt das BVerfG detaillierte Maßgaben auf und differenziert insbesondere danach, inwieweit im europäischen Vertragstext in sog. Brückennormen nicht fest vorhersehbar eine Änderung der Entscheidungsprozeduren von der Einstimmigkeit zum Mehrheitsprinzip erfolgen kann,185 so dass die Mitwirkungs- und vor allem Blockademöglichkeiten der nationalen Entscheidungsorgane verschoben werden. Der dogmatische Ansatzpunkt für diese notwendige Partizipation ist die Aus297 formung des Demokratieprinzips. „In modernen Territorialstaaten verwirklicht sich die Selbstbestimmung eines Volkes hauptsächlich in der Wahl von Organen eines Herrschaftsverbandes, die die öffentliche Gewalt ausüben. Die Organe müssen durch Mehrheitsentscheidung der Bürger gebildet werden, die wiederkehrend 183 184 185

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 411 ff. – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

101

Einfluss auf die politische Grundausrichtung – personell und sachlich – nehmen können. Eine freie öffentliche Meinung und eine politische Opposition müssen fähig sein, den Entscheidungsprozess in seinen wesentlichen Zügen kritisch zu beobachten und Verantwortlichen – das heißt in der Regel einer Regierung – sinnvoll zuzurechnen.“186 II.

Nicht generelle Mitwirkung

Allerdings ergibt sich daraus keine generelle Mitwirkung der nationalen Legisla- 298 tivorgane bei der Verabschiedung europäischer Rechtsakte, selbst wenn es sich um politisch sehr stark diskutierte Bereiche wie die Feinstaubproblematik handelt. Insoweit bleibt es bei den wesentlich geringer wertigen, da keine explizite Zustimmung voraussetzenden Beteiligungsrechten nach Art. 23 Abs. 2 und 3 GG oder bezogen auf die Subsidiarität nach Art. 6 f. des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit. Es geht nur um die besonders freiheitssensiblen Bereiche und Materien mit einer besonders streitigen Meinungsbildung. Darunter wäre wohl die Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie gefallen, wenn man den deutschen Blickwinkel zugrunde legt.187 Daran zeigt sich zugleich die Problematik eines nationalverfassungsrechtlichen Ansatzes: Die Bedeutung einer Aufgabe für den Staat fällt von Mitgliedsland zu Mitgliedsland unterschiedlich aus. So ist der Datenschutz nicht überall so umstritten und sensibel wie hierzulande. III.

Aufgabenbegründete Mitwirkung

Als feste aufgabenbezogene Ansatzpunkte für eine notwendige Beteiligung der 299 deutschen Gesetzgebungsorgane sieht das BVerfG entsprechend seiner demokratiebezogenen Aufgabenlehre188 das Strafrecht, die Ziviljustiz, die Rechtspflege (spezifisch im Familienrecht), die potenziell stark auf die innere Ordnung zurückstrahlende Mitwirkung in der WTO, den Einsatz von Streitkräften und soziale Entscheidungen.189 Die Beteiligung des Bundestags bzw. je nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundesrates erfolgt durch Weisungen an den deutschen Vertreter im Rat, und zwar regelmäßig auf der Basis eines Zustimmungsgesetzes190 bzw. einer konstitutiven Befassung.191 186

187 188 189 190 191

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 268 – Lissabon unter Verweis auf Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG; BVerfGE 89, 155 (185); 97, 350 (369); rechtsvergleichend Cruz Villalón, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I, 2007, § 13 Rn. 102 ff. m.w.N. Vgl. die Kritik von Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. S. (krit.) vorstehend Rn. 279 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365, 367, 369, 375 a.E., 381, 400 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 a.E., 381 – Lissabon.

102

300

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

Dementsprechend sind europarechtlich eingeräumte spezielle Rechte der Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsverfahren auszufüllen. Nähern sich Rechtsakte einer Vertragsänderung an, sind sie wie eine solche zu behandeln. Den nationalen Gesetzgebungsorganen muss die Möglichkeit einer Notbremse zustehen, die auf ihre Weisung der deutsche Regierungsvertreter im Rat zu ziehen hat („Notbremseverfahren“).192 IV.

Vertragsänderungen und -arrondierungen

1.

Ansatz des BVerfG

301 Schon auf der Basis einer Hoheitsveränderung als solcher und damit unabhängig von den demokratiebezogenen Staatsaufgaben bedarf es einer konstitutiven Mitwirkung der nationalen Gesetzgebungsorgane bei primärrechtlichen Änderungen im vereinfachten Verfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV und den Parallelbestimmungen Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV, 25 Abs. 2, 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 2, 223 Abs. 1 UAbs. 2, 262 sowie 311 Abs. 3 AEUV, aber auch bei Gebrauch der Flexibilitätsklausel in Art. 352 AEUV. Auch dann sieht das BVerfG den europäischen Regelungsrahmen ausgeweitet bzw. verändert, was faktisch einer Vertragsänderung gleichkommt und ein Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 bzw. ggf. S. 3 GG notwendig macht.193 Hintergrund ist dabei auch die nicht hinreichende Vorhersehbarkeit möglicher Änderungen bzw. in sachbezogenen Bestimmungen das Fehlen eines Verbotes, die schon übertragenen Zuständigkeiten auszudehnen,194 mithin das Vermeiden einer schleichenden Fortentwicklung entgegen dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Integrationsverantwortung der Mitgliedstaaten.195 Beide Ansätze reichen aber tiefer und sind daher nicht allein an solchen Män302 geln festzumachen. Ansonsten lässt sich die Einbeziehung auch der näher bestimmten Sachbereiche mit Art. 48 Abs. 6 EUV vergleichbarer Änderungsklausel schwerlich erklären, ist doch insoweit der Änderungsrahmen inhaltlich näher bestimmt und ein fehlendes Verbot weiterer Zuständigkeitsübertragung nicht konstitutiv für das erforderliche Zustimmungsgesetz.196 Für dessen grundsätzliche Notwendigkeit genügt daher eine nähere Konkretisierung, die lediglich grob umrissen ist, ohne dass schon alle wesentlichen Entscheidungen getroffen sind. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die notwendige Integrati303 onsverantwortung sind vielmehr an das Demokratieprinzip rückgekoppelt.197 Qua192

193 194 195 196 197

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon für die Strafrechtspflege, bezogen auf Art. 82 Abs. 3, 83 Abs. 3 AEUV, Rn. 400 für Maßnahmen der sozialen Sicherheit nach Art. 48 Abs. 2 AEUV; s. auch Rn. 367 a.E., 369 für Maßnahmen im Familienrecht, Rn. 384, 388 für militärische Einsätze. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 f., 328, 412 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 bzw. 314 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 314 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon.

§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate

103

litative Veränderungen und wesentliche Konkretisierungen in übertragenen Bereichen sind daher wie Hoheitsübertragungen selbst zu behandeln.198 Daher müssen die gesetzgebenden Organe entscheiden. 2.

Erforderliche Restriktion für die Flexibilitätsklausel

Eine Ausnahme besteht aber dann, wenn es nur um den Gebrauch vertraglich zu- 304 gewiesener und damit vorhandener Kompetenzen geht. So verhält es sich bei der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV (Art. 308 EG). Auch wenn sie nicht mehr auf die Zielverwirklichung im Rahmen des Gemeinsamen Marktes beschränkt ist und verfahrensmäßige Vorkehrungen enthält,199 bildet sie immer noch eine in ihren Wirkungsmechanismen vorherbestimmte Kompetenznorm. Sie kann trotz ihrer Erstreckung auf alle Politikbereiche mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 352 Abs. 1, 4 AEUV) in anderen Vorschriften enthaltene Zuständigkeiten ergänzen, wenn dies zur Erreichung der Vertragsziele erforderlich ist, indes keine neuen Kompetenzen schaffen. Auch das BVerfG erkennt die Implied-powers-Doktrin an und sieht diese als „Teil des vom GG gewollten Integrationsauftrags“.200 Damit aber geht es um die Auslegung einer europäischen Kompetenzvorschrift, die sich das BVerfG vorbehält,201 und um deren einseitige Anreicherung durch nationale Verfahrensanforderungen, ohne dass dies dem Europarecht entnommen werden kann. Vielmehr werden so ggf. eilbedürftige Maßnahmen zur Erreichung der Vertragsziele blockiert, obwohl sie ins vertragliche System passen und für die auch von Art. 23 Abs. 1 GG vorausgesetzte Integration erforderlich sind, jedoch nicht notwendig bei der Schaffung der bisherigen Kompetenzen vorhersehbar waren. Damit überschreiten sie gerade nicht das vorherbestimmte Integrationsprogramm, was das BVerfG mit seiner Kompetenzkontrolle verhindern wollte.202 Um Schwierigkeiten im Rahmen von Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) zu ver- 305 meiden, empfiehlt sich eine wirksamkeitsbezogene Auslegung der vorhandenen spezifischen Kompetenzen entsprechend der Effet-utile-Regel, die auch das BVerfG akzeptiert.203 Zwar behält es sich auch insoweit durchgehend eine Ultravires-Kontrolle vor,204 verficht indes nur für die „demokratiesensiblen“ Kompetenzen eine restriktive Auslegung,205 im Übrigen aber lediglich eine „auch nur sehr zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende“ Kontrolle.206

198 199 200 201 202 203 204 205 206

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. Allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 240 – Lissabon. S.o. Rn. 285, 292. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 a.E. – Lissabon.

104

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

V.

Abstimmungsbedingte Mitwirkung

306 Das Notbremseverfahren zeigt die essenzielle Bedeutung eines notwendig einstimmigen Beschlusses auf europäischer Ebene, damit die nationalen Gesetzgebungsorgane im Einzelfall ihr Veto einlegen und durchsetzen können.207 Diese Möglichkeit geht verloren, wenn die (qualifizierte) Mehrheit genügt. Bei einer solchen Umstellung bedarf es daher jeweils vorgelagert der Mitwirkung der nationalen gesetzgebenden Organe, wenn man diese ansonsten aufgabenbedingt bei den Einzelakten für notwendig hält. Ohne eine solche gleichsam antizipierte Zustimmung des Deutschen Bundestags bzw. des Bundesrates können daher entsprechende Ermächtigungen nach der allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 AEUV bzw. speziellen Brückenklauseln (Art. 81 Abs. 3 AEUV etc.) nicht wahrgenommen werden. Vielmehr bedarf es im konkreten Einzelfall eines vorherigen Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, dem Bundestag und ggf. der Bundesrat unabhängig voneinander zustimmen,208 sofern nicht ein Bereich gänzlich ausgenommen ist.209 Schließlich wird dann eine Materie teilweise aus der Hand gegeben und dem nationalen Zugriff jedenfalls durch Veto entzogen. Ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist lediglich dann nicht erforderlich, 307 wenn hinreichend bestimmte Sachbereiche durch spezielle Brückenklauseln vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip überwechseln können (s. Art. 31 Abs. 2 EUV, 312 Abs. 2 UAbs. 2, 333 Abs. 1 und auch 153 Abs. 2 UAbs. 4, 192 Abs. 2 UAbs. 2, 333 Abs. 2 AEUV).210 Dann besteht eine hinreichende Vorhersehbarkeit auch für Einzelfälle. Dies ändert aber nichts an der notwendigen Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane, ohne die der deutsche Regierungsvertreter im (Europäischen) Rat nicht zustimmen darf.211 VI.

Nationale Begleitgesetzgebung

308 Diese verfahrensbezogenen Anforderungen wie auch die vorstehend aufgeführten materiell begründeten Beteiligungsrechte von Bundestag und ggf. Bundesrat mussten explizit und formal eindeutig in einer nationalen Begleitgesetzgebung zur Zustimmung zum Vertrag von Lissabon festgelegt werden. Das bisherige Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesra207

208 209

210

211

S. auch für die sachlich bestimmten Bereiche BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 320 – Lissabon: keine Aufgabe ohne Beteiligung der zuständigen nationalen Gesetzgebungsorgane. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319, 366, 413 ff. – Lissabon. Der Einsatz von Streitkräften nach Art. 24 Abs. 2 GG sowie bereits gem. Art. 31, 42 Abs. 4 EUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 316, 388, 391 – Lissabon. Auch beim Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren kann der Rat nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, vgl. Art. 289 Abs. 1 i.V.m. 294 Abs. 8, 13 AEUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 318, 320 f. – Lissabon.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

105

tes in Angelegenheiten der EU (Ausweitungsgesetz) musste daher nach Maßgabe des BVerfG nachgebessert werden.212

F.

Gesamtbild

Der vom BVerfG entwickelte nationale Staatsaufgabenstrauß als unabdingbarer 309 Ausfluss des Demokratieprinzips kann einer wirksamen Gewährleistung der angestrebten Standards sogar schaden. Das gilt sowohl im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip als auch bei Einbeziehung einer möglichst starken Schonung von Menschenleben für den Streitkräfteeinsatz im Ausland. Tiefer gehend drohen bei einem nationalstaatlich radizierten Staatsaufgabenvorbehalt je nach Mitgliedsland uneinheitliche oder gar nicht mehr ausdehnbare Kompetenzen der EU, was dem essenziellen Integrationsgedanken zuwiderläuft – außer man sieht in dem Vertrag von Lissabon bei der vorhandenen Struktur der EU tatsächlich die Endhaltestelle erreicht. Das aber hat die Politik und nicht das BVerfG zu entscheiden. Demokratiebezogene Mitwirkungsrechte der nationalen Gesetzgebungsorgane greifen ein, wenn es sich um faktische Vertragsänderungen handelt, entgegen dem BVerfG aber nicht bei der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AUEV (Art. 308 EG), da es sich insoweit um eine bestehende Kompetenz im Rahmen des Integrationsprogramms handelt.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? A.

Grundansatz des BVerfG

Die notwendige Mitwirkung nationaler Gesetzgebungsorgane an Entscheidungen 310 auf europäischer Ebene, welche die demokratische Beteiligung auf nationaler Ebene tangieren, beruht auf einer höherwertigen Legitimation der Repräsentationsorgane der „volldemokratisch organisierten Mitgliedstaaten“213 als der europäischen.214 Zwar wird keine staatsanaloge Gestaltung der Demokratie auf europäischer Ebene verlangt, aber nur, „solange“ diese nicht über weitere Hoheitsbefugnisse verfügt.215 Auch nach dem Vertrag von Lissabon entbehrt „das Handeln der EU ohne demokratische Rückbindung in den Mitgliedstaaten einer hinreichenden Legitimationsgrundlage“.216 Ist aber die demokratische Legitimation auf europäi-

212 213 214 215 216

Im Einzelnen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 406 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 276, 280 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. S. bereits o. Rn. 276 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 a.E. – Lissabon.

106

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

scher Ebene tatsächlich von minderer Qualität, so dass die vom BVerfG vorgenommene Abstufung gerechtfertigt ist?217

B.

Durchbrechung der Wahlgleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments

I.

Grundsatz der degressiven Proportionalität

311 Das BVerfG sieht bei der Wahl des Europäischen Parlaments den Grundsatz der Wahlgleichheit verletzt. Wegen „der mitgliedstaatlichen Kontingentierung der Sitze (bleibt es) eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten. Die degressiv proportionale Zusammensetzung, die Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3 EUV für das Europäische Parlament vorschreibt, steht zwischen dem völkerrechtlichen Prinzip der Staatengleichheit und dem staatlichen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit. Nach den primärrechtlichen Regelungen, die den Grundsatz der degressiven Proportionalität ansatzweise konkretisieren, beträgt die Höchstzahl der Abgeordneten 750 (zuzüglich des Präsidenten); kein Mitgliedstaat erhält mehr als 96 Sitze und keiner weniger als sechs Sitze (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2-4 EUV). Das führt dazu, dass das Gewicht der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsschwachen Mitgliedstaats etwa das Zwölffache des Gewichts der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsstarken Mitgliedstaats betragen kann.“218 II.

Rückgriff auf den EGMR

312 Den Grundsatz der Wahlgleichheit sieht das BVerfG auch nicht im Hinblick auf die Grundkonzeption der EU für abdingbar und beruft sich dabei auf den EGMR. „Die Wahlgleichheit ist keine Besonderheit der deutschen Rechtsordnung. Sie gehört zu den für alle europäischen Staaten verbindlichen Rechtsgrundsätzen. Art. 3 des 1. EMRK-Zusatzprotokolls gewährleistet das Recht, an den Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften eines Konventionsstaats teilzunehmen, d.h. selbst zu wählen und für Mandate zu kandidieren. Zwar haben die Konventionsstaaten einen weiten Beurteilungsraum, wie sie ihr Wahlrecht auch mit Blick auf nationale Besonderheiten und die historische Entwicklung im Einzelnen ausgestalten. Der EGMR zieht aus der Tatsache, dass Wahlen die „freie Äußerung der Meinung des Volkes“ gewährleisten sollen, jedoch den Schluss, dass dazu im Wesentlichen das Prinzip der Gleichbehandlung aller Bürger bei der Ausübung des Wahlrechts gehöre. In diese Gleichbehandlung bezieht der EGMR den Zählwert der Stimmen

217 218

S. umfassend bereits Kluth, Die demokratische Legitimation der Europäischen Union, 1995; Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 284 – Lissabon.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

107

ausdrücklich ein, während er für die Erfolgswertgleichheit und die gleichen Siegchancen der Kandidaten Ausnahmen zulässt.“219 III.

Keine Absicherung des gleichen Zählwerts der Stimmen

Der EGMR garantiert „the principle of equality of treatment of all citizens in the 313 exercise of their right to vote and their right to stand for election,“220 mithin das Prinzip der Gleichbehandlung bei der Wahl, aber nicht notwendig eine darüber hinausgehende, in jeder Hinsicht ausgeprägte Wahlgleichheit und den gleichen Zählwert der Stimmen. Wahlsysteme verfolgen nämlich teilweise gegensätzliche Zielsetzungen: „on the one hand, to reflect fairly faithfully the opinions of the people, and on the other, to channel currents of thought so as to promote the emergence of a sufficiently clear and coherent political will.”221 Damit müssen die die Meinung des Volkes widerspiegelnden Äußerungen zu einem kohärenten politischen Willen geformt werden. Dabei sind Anpassungen von vornherein angelegt. Vom Ansatz her geht es um das Einbringen der Volksmeinung, die sich zwar adäquat niederschlagen muss. „Die Wahlrechtsgleichheit wird (aber) nicht ausdrücklich garantiert.“222 Für die freie Äußerung der Meinung des Volkes, die Wahlen gewährleisten sollen, zählt nicht die konkrete Gewichtung der Stimmen. Nicht jede einzelne Stimme muss sich im Wahlergebnis in Form der Bestimmung der Repräsentanten widerspiegeln, wie auch der EGMR ausdrücklich betont.223 Dann muss sie erst recht nicht den gleichen Zählwert haben. IV.

Notwendig flexible Einbettung des Wahlsystems in das jeweilige politische System

Der EGMR formuliert nämlich weiter: „It does not follow, however, that all votes 314 must necessarily have equal weight as regards the outcome of the election.224 … For the purposes of Article 3 of Protocol No 1 (P1-3), any electoral system must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, …“225 219

220 221 222 223 224 225

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 283 – Lissabon unter Verweis auf EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Mohin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; zur Anwendung des Art. 3 Zusatzprotokoll auf das Europäische Parlament als „gesetzgebende Körperschaft“: EGMR, Urt. vom 18.2.1999, Nr. 24833/94 (Rn. 40), NJW 1999, 3107 (3109) – Matthews/Vereinigtes Königreich. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien; auch Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. Frowein, in: ders./Peukert, EMRK, 3. Aufl. 2009, Art. 3 des 1. ZP Rn. 4; ebenso Grabenwarter, EMRK, 3. Aufl. 2008, § 23 Rn. 100. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. Dieser Satz auch in EGMR, Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) Kovach/Ukraine. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u Clerfayt/Belgien.

108

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

Damit können die Stimmen gerade unterschiedliches Gewicht haben und sind zudem im Kontext des betroffenen Wahlgebietes zu betrachten; das der EU ist vom Fortbestehen der Einzelstaaten bestimmt. Dieser Schlussaspekt fügt sich in den Grundansatz des EGMR, wonach die 315 Staaten einen weiten Einschätzungsspielraum haben, so dass ihre Gesetzgebung im Bereich des Wahlsystems „from place to place and from time to time“ variieren kann.226 Daher ist auch der europäischen Ebene ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen, der zu Abweichungen von nationalen Wahlsystemen und -regeln führen kann. Solche Divergenzen konzediert grundsätzlich auch das BVerfG für die Ausgestaltung der europäischen Integration, wenngleich nur bis zur Grenze der unverfügbaren Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG,227 die für das Demokratiegebot eben auch auf den gleichen Zählwert der Stimmen erstreckt wird.228 Die dafür benannte Judikatur des EGMR bleibt aber dahinter zurück. Das deutsche System ist für sie schon nicht der notwendige Bezugspunkt. Danach sind die Wahlgrundsätze nach der EMRK, die auch für das europäische Wahlrecht relevant sind,229 schon im Ansatz nicht verletzt. V.

Ausdruck der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge

316 Das von ihm konstatierte Defizit sieht das BVerfG nicht überwunden. „Der Vertrag von Lissabon führt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie. … Beschreibungen und Forderungen nach einem ,Europa der Bürger’ oder nach der ,Stärkung des Europäischen Parlaments’ können die europäische Ebene politisch vermitteln und einen Beitrag leisten, die Akzeptanz für ,Europa’ zu erhöhen, seine Institutionen und Prozesse zu erklären. Werden sie jedoch – wie teilweise durch den Vertrag von Lissabon – in normative Aussagen überführt, ohne mit einer gleichheitsgerechten Ausgestaltung der Institutionen verbunden zu sein, sind sie nicht geeignet, ihrerseits auf der Ebene des Rechts ein grundlegend neues Leitbild zu setzen.“230 Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament ist immerhin die Gleichbehand317 lung der Bürger innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats sichergestellt. Die Verteilung der Sitze auf europäischer Ebene richtet sich hingegen nach der Größe des jeweiligen Mitgliedstaats. Das wiederum ist die Konsequenz der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge, welche das BVerfG ansonsten so stark

226 227 228

229 230

EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 219 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon: der gleiche Zählwert der Stimmen wird ohne Abstufung im Hinblick auf „die Gleichheit aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts“ als „eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung“ benannt, s. auch Rn. 219. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4422 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

109

betont und auf welche es die Charakterisierung der europäischen Rechtsordnung als abgeleitete stützt.231 Insoweit handelt es sich daher um die unausweichliche Folge der Konzeption 318 der EU, wie sie auch bei sonstigen Verteilungen der Entscheidungsgewichte zutage tritt, so im Rat oder bei der Besetzung der Kommission bzw. der Richter des Gerichtshofs der EU, die gleichfalls abhängig von der Staatengröße erfolgen. Vergleichbar ist die ebenfalls die kleineren Länder begünstigende Zusammensetzung des Bundesrates, der nach dem BVerfG je nach der innerstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit neben dem Bundestag zur Wahrung des Demokratieprinzips entscheiden muss.232 Die Repräsentation Bremens ist im Bundesrat – gemessen an der Einwohnerzahl – zwölf Mal so hoch wie die Nordrhein-Westfalens. Die Abweichung ist also genauso stark wie bei den Wahlen zum Europäischen Parlament.233 Zwar handelt es sich vorstehend nicht um direkt gewählte Organe. Indes ist 319 auch der Wahlprozess vor allem auf der Ebene der Mandatsverteilung mit ihren Rückwirkungen auf den Zählwert einer Stimme eingebunden in die europäische Struktur und daher auch durch deren spezifische Brille zu betrachten. Auf den Eigenheiten des europäischen Integrationsprozesses baut auch der eigens eingefügte Art. 23 Abs. 1 GG auf. VI.

Vergleich mit den USA

Im Übrigen werden in den USA bei (zumindest faktisch) direkt vom Volk gewähl- 320 ten Organen Stimmgewichtungen nach den Bundesstaaten vorgenommen, die nicht (voll) mit der Einwohnerzahl korrespondieren. Das gilt für den Senat, in den jeder Bundesstaat unabhängig von seiner Einwohnerzahl zwei Vertreter entsendet. Dieses Ungleichgewicht setzt sich partiell bei der Präsidentenwahl fort. Der USPräsident wird formal über Wahlmänner gewählt, die bei den Präsidentschaftswahlen pro Bundesstaat vom Volk festgelegt werden, ohne dass sie der genauen Einwohnerzahl des jeweiligen Staats entsprechen. Vielmehr entsenden im Verhältnis dazu die kleinen Staaten tendenziell mehr Wahlmänner, weil deren Zahl den von dem jeweiligen Staat entsandten Kongressmitgliedern entspricht. Der Kongress aber setzt sich nicht nur aus den proportional nach der Bevölkerungszahl gewählten 435 Mitgliedern des Repräsentantenhauses zusammen, sondern auch aus den 100 Senatoren, die wie gezeigt aus jedem Staat unabhängig von der Einwohnerzahl kommen. Daher besteht auch unter Berücksichtigung des vom BVerfG grundsätzlich ak- 321 zeptierten Mehrheitswahlrechts234 nach den Maßstäben des Lissabon-Urteils „keine Gewähr dafür, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch eine Mehrheit der Unionsbürger repräsentiert. … Es könnte möglicherweise eine nach Maßgabe 231 232 233 234

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365, 375, 400 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 215, 281 – Lissabon.

110

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

des Repräsentationsverhältnisses bestehende zahlenmäßige Bürgerminderheit durch eine Mehrheit der Abgeordneten gegen den politischen Willen einer oppositionellen Mehrheit …“235 den Präsidenten bestimmen, im Senat Gesetze beschließen bzw. im Kongress ein Präsidentenveto mit 2/3-Mehrheit überstimmen. Hält man gleichwohl die USA für hinreichend demokratisch, muss dies auch für die EU gelten. Dass das BVerfG auf die Tolerierung einer Abweichung vom Repräsentationsprinzip nur für die zweite Kammer neben dem Parlament und damit in den USA für den Senat verweist,236 greift deshalb zu kurz, weil auch diese zweiten Kammern für die Gesetzgebung und damit für die Entfaltung des Volkswillens durch Repräsentation konstitutiv sein können und in den USA Gesetze generell auch vom Senat verabschiedet werden müssen. Die Wahl des gerade in den USA äußerst gewichtigen Präsidenten bleibt insoweit beim BVerfG außer Betracht, obwohl es dort von einer „dual verfasste(n) Repräsentativdemokratie“237 ausgeht.

C.

Repräsentationsdefizite

322 Hinzu kommen nach dem BVerfG Repräsentationsdefizite auf europäischer Ebene. Ihm zufolge fehlt ein durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenes politisches Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens. Damit zusammenhängend, mangelt es zudem an einem System der Herrschaftsorganisation, in dem ein europäischer Mehrheitswille die Regierungsbildung so trägt, dass er auf freie und gleiche Wahlentscheidungen zurückreicht und ein echter und für die Bürger transparenter Wettstreit zwischen Regierung und Opposition entstehen kann.238 Die Ausgestaltung und das Zusammenspiel von Kommission, Rat und Parla323 ment entspricht dem spezifischen Zuschnitt der europäischen Integration und lässt in den Entscheidungen durchaus Mehrheiten aus den Wahlen zum Europäischen Parlament wie auch aus den nationalen Wahlen zum Zuge kommen. Die Zusammensetzung von Kommission und Rat richtet sich nach den politischen Mehrheitsverhältnissen in den Mitgliedstaaten, der Kommissionspräsident braucht die Billigung des Parlaments. Dieses wiederum setzt sich aus Fraktionen zusammen, deren Stärke das Gesamtwahlergebnis zum Europaparlament widerspiegelt und muss mit einer Mehrheit Einzelentscheidungen treffen und vor allem Rechtsakten zustimmen. Daher verläuft die Mehrheitsbildung sachbezogener, was aber kein K.o.-Kriterium für eine repräsentative Demokratie ist. Der notwendige Wettstreit zwischen (permanenter) Regierung und Opposition, der für den Bürger transparent ist, bildet eine Kreation des BVerfG, die nicht zwingend aus dem Demokratieprinzip folgt und für die europäische Ebene nicht einfach übernommen werden kann, selbst wenn sie sich weiterentwickelt und sich im Übrigen zumindest ansatzweise zeigt. 235 236 237 238

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 281 – Lissabon, bezogen auf die Regierungsbildung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 286 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 269 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 213 ff. – Lissabon.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

111

Auch das BVerfG hält diese „Selbstbestimmung des Volkes nach dem Mehrheitsprinzip“ nur „für die vom GG verfasste Staatsordnung … konstitutiv“.239

D.

Unauflösbares Dilemma

I.

Das Lissabon-Urteil als Endstation

Ohne Abstriche von der strikten, in Gänze unaufgebbaren Demokratiekonzeption 324 des BVerfG entsteht ein unauflösbares Dilemma: Die Mitgliedstaaten müssen nach dem BVerfG notwendig Herren der Verträge bleiben und damit die letztendliche Verfügungsgewalt behalten. „Nach der Verwirklichung des Prinzips der Volkssouveränität in Europa können nur die Völker der Mitgliedstaaten über ihre jeweilige verfassungsgebende Gewalt und die Souveränität des Staats verfügen. Ohne den ausdrücklich erklärten Willen der Völker sind die gewählten Organe nicht befugt, in ihren staatlichen Verfassungsräumen ein neues Legitimationssubjekt zu schaffen oder die vorhandenen zu delegitimieren.“240 Übertragen auf das Demokratieprinzip führt diese Grundlage aber wie gezeigt 325 zu einer mitgliedstaatlich orientierten Verteilung der Sitze im Europäischen Parlament. Solange dies so ist, können umgekehrt nach dem BVerfG die Hoheitsrechte der europäischen Ebene – außer durch Volksabstimmung – nicht weiter substanziell ausgedehnt werden – eine „zirkuläre“241 Konzeption. Damit ist der europäische Integrationsprozess im Hinblick auf das im GG nach Art. 20 zugrunde gelegte repräsentative Demokratieprinzip242 praktisch jedenfalls im Wesentlichen gestoppt. Nach Paul Kirchhof markiert nun das BVerfG den Vertrag von Lissabon „als klaren Endpunkt“.243 II.

Fortgang nach Art. 23 Abs. 1 GG

Dabei geht Art. 23 Abs. 1 GG von einem kontinuierlichen Fortgang der europäi- 326 schen Integration aus und setzt in diesem Prozess die Mitwirkung der deutschen Regierungsorgane voraus. Diese ist auf der Basis des Lissabon-Urteils praktisch nur noch in einem weitere Kompetenzerweiterungen der EU bremsenden Sinne möglich. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG sieht aber keinen Endpunkt für die Übertragung von Hoheitsrechten vor. Zudem ist in der Präambel zum GG von einem „vereinten Europa“ die Rede, das herkömmlicherweise einen europäischen Bundesstaat, die Vereinigten Staaten von Europa, einschließt.244

239 240 241 242 243 244

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 213 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. Etwa Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 II Rn. 17, 38 ff. Zitiert nach Der Spiegel, Nr. 28 vom 6.7.2009, S. 28 (30). GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7.

112

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

III.

Art. 79 Abs. 3 GG als aktuelle Bremse?

327 Einen solchen Endpunkt markiert höchstens die Ewigkeitsgarantie. In Übertragung der Grundrechtsjudikatur des BVerfG245 müsste die Ausgestaltung der Demokratie auf europäischer Ebene so sehr unter den unabdingbaren deutschen Standards bleiben, dass die unveräußerlichen Verfassungsprinzipien und damit auch die elementaren Inhalte des Demokratieprinzips verletzt sind. Davon kann aber im Hinblick auf die Einhaltung der Wahlgleichheit in den jeweiligen Mitgliedstaaten und die Sitzverteilung im Europäischen Parlament nach Maßgabe der jeweiligen Bevölkerungszahl, wenn auch nicht nach der genauen Einwohnerzahl, schwerlich ausgegangen werden. Schließlich lässt sie sich mit den Besonderheiten des europäischen Integrationsprozesses zumindest erklären und ist immerhin auf eine in diesem Rahmen möglichst weitgehende Verwirklichung der Wahlrechtsgleichheit gerichtet.

E.

Keine Überwindung durch die Unionsbürgerschaft

328 Eine Überwindung des Denkens von den Nationalstaaten her und damit auch einer mitgliedstaatsbezogenen Verteilung der Parlamentssitze könnte mit der Unionsbürgerschaft verbunden sein. „Die bereits durch zurückliegende Vertragsänderungen in das Primärrecht eingefügte Unionsbürgerschaft bleibt ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status Art. 9 S. 3 EUV (Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EG). Dieser Status wird auch nicht durch die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte verändert, wenngleich der Vertrag von Lissabon diese Rechte erweitert. Auch angesichts des Ausbaus der Rechte der Unionsbürger bewahrt das deut329 sche Staatsvolk solange seine Existenz, wie die Unionsbürgerschaft die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten nicht ersetzt oder überlagert.“246 Danach ist eine Verlagerung der demokratischen Gewalt auf ein europäisches Staatsvolk solange ausgeschlossen, wie nicht eine europäische Staatsangehörigkeit eingeführt wird und durch diese eine Konzentration auf europäischer Ebene wie im Hinblick auf die Währung durch den Euro erfolgt. Allerdings ist für die Staatsangehörigkeit eine EU-weite Einführung notwendig, 330 will man daran tatsächlich die demokratischen Teilhaberechte für die EU knüpfen. Bislang freilich ist die Staatsangehörigkeit immer noch in den Mitgliedstaaten verankert. Die Unionsbürgerschaft bringt insoweit kein volles Äquivalent und ist auch eher mit wirtschaftlichen Ansprüchen verbunden, die aber immer noch nach der Staatsangehörigkeit abgestuft werden können.247

245 246 247

Etwa BVerfG, NVwZ 2007, 942 und auch Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 ff. – Lissabon. Treffend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 350 a.E. – Lissabon.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

F.

113

Kompensation?

Darüber hinaus könnten Defizite in der Verwirklichung der Wahlrechtsgleichheit 331 durch andere Elemente ausgleichbar sein. Entsprechende Ansätze wurden in jüngerer Zeit gerade bezogen auf supranationale Organisationen und dabei in besonderer Weise im Hinblick auf den europäischen Verwaltungsverbund entwickelt.248 Das BVerfG verfolgt demgegenüber eine strikte Linie, die auf einer konkreten Rückführbarkeit der Staatsgewalt auf den Wahlbürger beruht. „Föderalisierung nach innen und Supranationalisierung nach außen können neue bürgerschaftliche Mitwirkungsmöglichkeiten eröffnen. … Sie erschweren aber zugleich die Bildung eines durchsetzungsfähigen Mehrheitswillens, der unmittelbar auf das Volk zurückgeht (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG). Die Zuordnung von Entscheidungen zu bestimmten verantwortlich Handelnden verliert an Transparenz mit der Folge, dass die Bürger sich bei ihrem Votum kaum an greifbaren Verantwortungszusammenhängen orientieren können. Das Demokratieprinzip setzt deshalb der Übertragung von Hoheitsrechten inhaltliche Grenzen, die nicht bereits aus der Unverfügbarkeit der verfassungsgebenden Gewalt und der staatlichen Souveränität folgen.“249 Das aufgezeigte Mitwirkungsdefizit kann auch nicht durch andere Instrumente 332 kompensiert werden. Zwar „steht es der EU“ – in Fortführung der Sentenz über den demokratischen Solange-Vorbehalt250 – „frei, mit zusätzlichen neueren Formen transparenter oder partizipativ angelegter politischer Entscheidungsverfahren nach eigenen Wegen demokratischer Ergänzung zu suchen.“ Indes „kann die bloß deliberative Teilhabe der Bürger und ihrer gesellschaftlichen Organisationen an politischer Herrschaft – ihre unmittelbare Einbeziehung in die Erörterungen der für die verbindlichen politischen Entscheidungen zuständigen Organe –, den auf Wahlen und Abstimmungen zurückgehenden Legitimationszusammenhang nicht ersetzen. Solche Elemente partizipatorischer Demokratie können aber ergänzende Funktion bei der Legitimation europäischer Hoheitsgewalt übernehmen. Dies erfasst insbesondere Legitimationsformen, in denen bürgerschaftliches Engagement unmittelbarer, spezialisierter und vertieft sachbezogen eingebracht werden kann, indem etwa den Unionsbürgern und den gesellschaftlich relevanten Verbänden (Art. 11 Abs. 2 EUV: ,repräsentative(n) Verbände’) in geeigneter Weise die Möglichkeit zur Artikulation ihrer Ansichten gegeben wird. Derartige Formen dezentraler, arbeitsteiliger Partizipation mit legitimitätssteigerndem Potenzial tragen ihrerseits zur Effektivierung des primären repräsentativ-demokratischen Legitimationszusammenhangs bei.“251 Letzterer ist aber nicht entbehrlich, wie das Gericht nochmals an späterer Stelle betont: „Die bloße Teilhabe der Bürger an politischer Herrschaft, die an die Stelle einer repräsentativen Selbstregierung des Volkes trä-

248 249 250 251

Ausführlich dazu die Beiträge von Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 ff. u. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 ff. sowie u. Rn. 1909, 1912. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 247 – Lissabon. S.o. Rn. 227, s. auch Rn. 3810. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon.

114

Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität

te, kann den Legitimationszusammenhang von auf Wahlen und Abstimmungen und sich darauf stützender Regierung nicht ersetzen.“252 Die Einbeziehung von Verbänden und andere Partizipationsformen beschrän333 ken sie auf die Artikulation spezifischer Interessen. Demgegenüber kann sich das Volk über das Wahlrecht allgemein äußern. Daraus erwächst ein erheblicher Unterschied in den geäußerten Aspekten. Damit wird durch eine partielle Partizipation die gerade allgemeine Volksherrschaft nicht nur formal, sondern auch inhaltlich verfremdet.

G.

Gesamtbild

334 Die nach deutschen Maßstäben – entgegen dem BVerfG nicht nach denen der EMRK – unzulänglich verwirklichte Wahlgleichheit bei der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments ist die Konsequenz, dass die Mitgliedstaaten entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG weiterhin die Herren der Verträge sind. Daher ist sie gerade Ausdruck der europäischen Integration. In deren Rahmen ist sie gleichwohl maximal erreicht. Deshalb ist sie als hinreichend anzusehen. Daraus eine demokratiebegründete, in der nationalen Volkssouveränität verankerte Übertragungsbremse abzuleiten erscheint als ungerechtfertigter Rückfall in die Zeit der Nationalstaaten, obwohl das BVerfG von einer „selbstgenügsamen und selbstherrlichen Vorstellung souveräner Staatlichkeit“ abrückt und „die Souveränität als ,völkerrechtlich geordnete und gebundene Freiheit’ auffasst.“253 In erster Linie entwickelt es eine (Rück-)Bindung Europas an die nationale Souveränität, der letztlich der erste Rang zukommt. Kompetenzen können somit nicht auf der Basis eines Demokratiedefizits auf 335 europäischer Ebene einer Übertragung entzogen werden. Ein entsprechender Solange-Vorbehalt ist abzulehnen. Eines – grundsätzlich ausgeschlossenen – Rückgriffs auf Kompensationen für eine mangelnde Verwirklichung des Demokratieprinzips auf europäischer Ebene bedarf es nicht. Damit ist eine Fortentwicklung Europas entgegen dem BVerfG nicht von einer 336 Volksabstimmung abhängig,254 sondern kann wie bisher durch Hoheitsübertragungen nach Art. 23 Abs. 1 GG erfolgen – etwa im Bereich des Steuerrechts. Dieses ordnet das BVerfG zwar den „demokratiesensiblen“ Bereichen zu.255 Indes besteht gerade hierbei angesichts der nationalen Unterschiede und Widerstände gegen Harmonisierung ein erhebliches Konfliktpotenzial, das schon zu heftigen Drohungen Anlass gab und die Gefahr staatlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Geschäfte selbst mit EU-Staaten wie Österreich und Luxemburg birgt. Damit kann 252 253 254

255

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 223 – Lissabon unter Rückgriff auf v. Martitz, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Bd. I, 1888, S. 416. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 228, 263 f. – Lissabon für einen europäischen Bundesstaat, Rn. 236 bei fehlender hinreichend bestimmter inhaltlicher Begrenzung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon: „Einnahmen“.

§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?

115

sich eine europäische Steuergesetzgebung einmal noch als wichtiges Element eines hindernisfreien europäischen Wirtschaftsraumes mit friedensstiftender Funktion erweisen und essenzielle Bedeutung auch für das vom BVerfG anerkannte Ziel einer „Überwindung des zerstörerischen europäischen Staatsantagonismus“256 gewinnen. Das gilt ebenso für den Sozialbereich, dessen Fortentwicklung vom BVerfG wegen enger Konzeption des grenzüberschreitenden Elements als Einbruchstelle für unionsrechtliche Maßnahmen gleichfalls blockiert wird.257 Ein zusammenwachsendes europäisches Wirtschafts-, Steuer- und Sozialsystem birgt gerade auch für das in der Mitte Europas lebende deutsche Volk erhebliche Chancen, die wahrzunehmen bereits Art. 23 Abs. 1 GG einen hinreichenden Auftrag erteilt. Insgesamt legt das Lissabon-Urteil „das integrationsoffene GG in einer einsei- 337 tig restriktiven Weise aus. Es be- oder verhindert die Erreichung der Ziele des ,vereinten Europa’. Damit begibt sich das Gericht in eine politische Rolle, für die es weder geschaffen noch befähigt ist.“258 Letztlich fügt das Gericht die von ihm als Urteilsgrundlage betonte Volkssouveränität auch in ein festes inhaltliches Korsett, das im Rahmen der etablierten, grundgesetzlich in Art. 20 GG vorausgesetzten repräsentativen Demokratie die Option zur Fortentwicklung Europas weitestgehend verschließt. Das steht in Widerspruch zu dem auf fortlaufende Entwicklung zielenden Art. 23 GG und erfolgt in verfehlter Berufung auf ein sonst entstehendes, „nach Art. 23 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit“.259

256 257 258 259

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 224 – Lissabon. S.o. Rn. 301 ff. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 264 – Lissabon.

Kapitel 4 Auslegung

§ 1 Bedeutung A.

Allgemeines

Die Auslegung der im Einzelfall anzuwendenden europarechtlichen Vorschriften 338 ist von zentraler Bedeutung, und zwar sowohl für die Rechtsanwendung im Einzelfall als auch für die (spätere) Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Denn häufig sind die in den Vorschriften verwendeten Begriffe aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit und nicht randscharfen Bedeutung auslegungsbedürftig. Auslegung ist die abstrakte, vom Einzelfall losgelöste Ermittlung der Bedeutung einer Vorschrift oder eines Wortes.1 Dementsprechend ist es Ziel der Auslegung, den Sinn einer Norm zu ermitteln.

B.

Bedeutung für die Unionsorgane

Gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 EG) und Art. 344 AEUV 339 (Art. 292 EG) obliegt die Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften allein und umfassend dem Gerichtshof der EU.2 Formal ist es mithin alleinige Aufgabe des EuGH, des EuG und der Fachgerichte, die unionsrechtlichen Vorschriften auszulegen.3 Tatsächlich erfolgt die Auslegung auf Unionsebene auch durch die Kommission. Dies gilt insbesondere für den Bereich des Wettbewerbs-, Zoll-, Haushalts- und Beamtenrechts.4

1 2

3 4

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 47; Lutter, JZ 1992, 593 (595). GA Mancini, EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4211, Rn. 1) – Foto-Frost; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27 ff.; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12. Zur Terminologie der Gerichte und zur dreigliedrigen Struktur s.u. Rn. 2165 u. 2285 ff. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 5.

118

340

Kapitel 4 Auslegung

Die Auslegung durch die Kommission erfolgt beim unmittelbaren Verwaltungsvollzug5 und beim Erlass von Mittelungen und Erklärungen.6 Diese Auslegungsvorgaben der Kommission sind allerdings nur verbindlich, wenn sie durch Selbstbindung oder Vertrauensschutz jedenfalls faktische Außenwirkung erlangt haben. Dabei müssen sie sich stets in das vorhandene Recht einfügen lassen. Sie können also keine neuen Pflichten begründen.7 Faktisch kommt ihnen jedoch aufgrund der Eigenschaft der Kommission als Hüterin der Verträge besondere Bedeutung zu.8

C.

Bedeutung für die nationalen Gerichte und Behörden

I.

Hohe praktische Relevanz

341 In den vergangenen Jahrzehnten hat das nationale Recht eine starke Europäisierung erfahren. Daher ist es heute unerlässlich, bei der rechtlichen Wertung die im Unionsrecht geltenden Auslegungsregeln zu berücksichtigen, sobald ein Bezug dazu besteht. Dabei ist der Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem nationalen Recht zu beachten,9 soweit er nicht ausnahmsweise wegen der Ultra-vires- und Identitätskontrolle des BVerfG ausgeschlossen sein sollte.10 Daher erfolgt die Norminterpretation faktisch vor allem durch die nationalen 342 Verwaltungen und Gerichte, obwohl ihnen formal lediglich die Aufgabe der Normanwendung obliegt und gem. Art. 19 EUV (Art. 220 EG) und Art. 344 AEUV (Art. 292 EG) die Auslegung und gerichtliche Kontrolle alleinige und umfassende Aufgabe des Gerichtshofs der EU ist.11 II.

Behördliche Auslegung

343 Die nationalen Verwaltungen sind als Träger der öffentlichen Gewalt gem. Art. 4 Abs. 3 EUV zur loyalen Zusammenarbeit (gem. Art. 10 EG zur Gemeinschaftstreue) verpflichtet. Dementsprechend müssen sie bei der Anwendung des nationalen Rechts die europarechtlichen Vorgaben beachten und die innerstaatlichen Vorschriften im Licht des Unionsrechts auslegen. Dies gilt auch, wenn die anzuwendende Norm vor dem Erlass der unionsrechtlichen Regelung in Kraft getreten ist, 5 6 7 8 9 10 11

Dazu näher u. Rn. 1940 ff. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 5; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 169. S.u. Rn. 1542 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 169. Hobe, Europarecht, Rn. 348; Streinz, Europarecht, Rn. 169, 216 ff.; Schroeder, JuS 2004, 180 (180). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 343 – Lissabon; näher s.o. Rn. 217. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 11; Schroeder, JuS 2004, 180 (181); v. Danwitz, ZESAR 2008, 57 (63).

§ 1 Bedeutung

119

nicht aber umgekehrt vor Inkrafttreten oder Ablauf der Umsetzungsfrist von Unionsrecht.12 III.

Gerichtliche Auslegung

Veranschaulicht wird die faktische Übernahme der unionsrechtlichen Normausle- 344 gung durch die nationalen Gerichte insbesondere im Zusammenhang mit ihren Entscheidungen, ob sie einstweiligen Rechtsschutz gewähren oder dem Gerichtshof der EU diesbezüglich eine Frage zur Vorabentscheidung vorlegen. Denn nur durch die Auslegung der anzuwendenden Normen kann diese Entscheidung getroffen werden.13 Das genuine Verständnis europarechtlicher Begriffe ist somit auch für die nationalen Gerichte von erheblicher Bedeutung. Dies gilt insbesondere für letztinstanzliche nationale Gerichte, da sie gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorlageverpflichtet sind.14 Neben der Relevanz für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes und das 345 Vorabentscheidungsverfahren kann das unionsrechtliche Verständnis einer Vorschrift aber auch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens von entscheidender Bedeutung sein,15 ebenso für einen Staatshaftungsanspruch. Beide beziehen sich auch auf das Fehlverhalten nationaler Gerichte; dieses wird den Mitgliedstaaten zugerechnet.16

D.

Besonderheiten des Unionsrechts

Seit der Gründung der EGKS 1952 haben die Gemeinschaften bzw. die EU einen 346 kontinuierlichen und ständig fortschreitenden Integrationsprozess durchlaufen, welcher neben der genuinen Rechtsnatur der Union und der Gemeinschaften die Art und Weise der Auslegung unionsrechtlicher Normen beeinflusste und bestimmte. I.

Anwendbarkeit der auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten Grundsätze

Die Rechtsnatur der EU ist nicht vergleichbar mit einer auf Völkerrecht basieren- 347 den internationalen Organisation,17 so dass die in den Art. 31 ff. Wiener Vertrags12 13 14 15 16 17

Zu Letzterem ausführlich u. Rn. 1160 ff. Behrens, EuZW 1994, 289; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 104; näher zum einstweiligen Rechtsschutz u. Rn. 4016 ff. Zur Vorlagepflicht der nationalen Instanzgerichte s.u. Rn. 3305 f. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 403; v. Danwitz, ZESAR 2008, 57 (62 f.). S.u. Rn. 2110 für den Staatshaftungsanspruch, Rn. 2531 für das Vertragsverletzungsverfahren. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; mit anderem Zungenschlag BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE

120

Kapitel 4 Auslegung

rechtskonvention enthaltenen Auslegungsregelungen nicht uneingeschränkt übernommen werden können.18 So ist z.B. die restriktive Auslegung bei Souveränitätsbeschränkungen der Vertragsparteien nicht auf unionsrechtliche Vorschriften übertragbar.19 II.

Übernahme der im nationalen Recht entwickelten Grundsätze

348 Das Unionsrecht ist aber auch nicht mit einem nationalen Rechtssystem vergleichbar.20 Es stellt vielmehr eine eigenständige, autonome Rechtsordnung dar.21 Für die Auslegung europarechtlicher Vorschriften bedeutet dies, dass die in den nationalen Rechtsordnungen entwickelten Gründsätze nicht uneingeschränkt und vollständig übernommen werden können.22 Die europäische Gerichtsbarkeit unterscheidet sich von der nationalen durch 349 den Umstand, dass der Gerichtshof der EU zugleich die Unionsverträge und einfaches Gesetzesrecht auslegt,23 so dass er nicht nur als Verfassungsgericht, sondern auch als einfaches Gericht tätig wird. Auch bedarf die Auslegung des Unionsrechts deshalb einer stärkeren inneren Überzeugungskraft als im Geltungsbereich des nationalen Rechts, da es auf Unionsebene praktisch keine nennenswerte Zwangsgewalt gibt und die Union somit auf die Befolgung der Mitgliedstaaten angewiesen ist.24 Immerhin beinhaltet die Unionsrechtsordnung wie die nationalen Rechtsord350 nungen eine selbstständige Herrschaftsgewalt25 mit unmittelbarer Durchgriffsmöglichkeit auf den Einzelnen. Wegen dieser Besonderheit der EU gegenüber internationalen Organisationen müssen die im Völkerrecht entwickelten Grundsätze

18

19

20 21 22

23 24 25

2/08 u.a., Rn. 227, 229 – Lissabon, wo aber auch „eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung“ konzediert wird; näher o. Rn. 99 u. 261 f. EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg. 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 58; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 103; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 165; auch Lutter, JZ 1992, 593 (598); a.A. Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1181). Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 55; vgl. aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, 363, 369 – Lissabon für Hoheitsübertragungen gleichgestellte Kompetenzerweiterungen in „demokratiesensiblen“ Bereichen; dazu o. Rn. 296 f. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; aus der Lit. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 165, 168. EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 58; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168; Lutter, JZ 1992, 593 (598). Schroeder, JuS 2004, 180 (182). Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 30. Dies anerkennt auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, wenngleich die Ableitung von den Mitgliedstaaten betonend; dazu o. Rn. 195.

§ 1 Bedeutung

121

mit größerer Vorsicht angewendet werden als die des nationalen Rechts. Grundsätzlich wird auf die im nationalen Recht entwickelten und angewandten Methoden der grammatikalischen, historischen, systematischen und teleologischen Auslegung zurückgegriffen.26 Insoweit handelt es sich um in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten allgemein anerkannte Grundsätze, die auch das Unionsrecht prägen.27 III.

Auslegung von unionsrechtlichen Vorschriften im Einzelnen

Gegenüber der Vorgehensweise im nationalen Recht können allerdings die Eigen- 351 arten des Unionsrechts zu einer abweichenden Bedeutung und Gewichtung der einzelnen Interpretationsmethoden führen.28 Aus dem Zusammenspiel völkerrechtlicher und nationaler Auslegungsmaximen hat sich eine eigenständige unionsrechtliche Exegese entwickelt.29 Die Art und Weise, wie Vorschriften auszulegen sind, ist eng mit der Entwicklung und dem geschichtlichen sowie geistigen Hintergrund einer Rechtsordnung verbunden.30 So musste insbesondere das Ziel der fortlaufenden Integration sowie die zumindest bis in jüngere Zeit wirtschaftliche Prägung bei der Auslegung von europäischen Normen berücksichtigt werden.31 Daneben bestimmen seine Selbstständigkeit und das Gebot einheitlicher Ausle- 352 gung das Verständnis des Unionsrechts.32 Aus dem Gebot der einheitlichen Auslegung folgt, dass sich die Auslegung des Sekundärrechts aufgrund des Rangverhältnisses zum Primärrecht nach diesem richten muss.33 Im Übrigen werden jedoch primäres und sekundäres Unionsrecht anhand der gleichen Methoden ausgelegt.34 Die einzelnen Auslegungsmethoden sind dabei nicht klar voneinander abgrenzbar.35 Sie greifen vielmehr ineinander über und verschwimmen.36 26 27 28

29 30 31 32 33 34 35 36

Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 42; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168. Vgl. etwa zum Vertrauensschutz bereits EuGH, Rs. 7/56 u.a., Slg. 1957, 83 (118) – Algera; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3012 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168; Dederichs, EuR 2004, 345 ff.; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (808). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168. Fikentscher, Methoden des Rechts, Bd. III, 1976, S. 789; Lutter, JZ 1992, 593 (598). Vgl. bzgl. der Beachtung der Ziele EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/ E.N.E.L. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 101. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 170 ff.; a.A. Meyer, Jura 1994, 455 (455). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 176. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 216; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 13.

122

Kapitel 4 Auslegung

§ 2 Wortlaut A.

Ausgangspunkt

353 Wie im nationalen und im Völkerrecht gilt für das Unionsrecht, dass der Inhalt einer Vorschrift oder eines Teils zunächst nach seinem veröffentlichten Wortlaut zu bestimmen ist.37 Dafür ist die Wortbedeutung nach dem normalen bzw. natürlichen, aber auch dem speziellen Sinn der Worte im unmittelbaren Zusammenhang des Satzes zu ermitteln.38 Ausgangspunkt für die Auslegung ist somit prinzipiell wie im nationalen Recht der allgemeine Sprachgebrauch.39

B.

Probleme der Verständnisermittlung und Überwindung

354 Die besondere Prägung des Europarechts führt jedoch dazu, dass es zu Abweichungen kommt.40 I.

Probleme der Sprachendiversität

355 Aufgrund der Existenz von mittlerweile 23 Amtssprachen41 und ihrer prinzipiellen Gleichrangigkeit ist die Bedeutung des Wortlautarguments im Vergleich zu seiner nationalen Bedeutung gemindert.42 Die Gleichrangigkeit aller Sprachfassungen erfordert es, dass eine Sprachfassung nicht unabhängig von den übrigen 22 Sprachfassungen ausgelegt werden darf.43 Vielmehr müssen die anderen Sprachfassungen bei der Ermittlung des Verständnisses miteinbezogen werden.44 Erforderlich ist ein 37 38

39 40 41

42

43 44

Lutter, JZ 1992, 593 (599); Schroeder, JuS 2004, 180 (182). Vgl. EuGH, Rs. 256/85, Slg. 1988, 521 (543 f., Rn. 15, 18) – Italien/Kommission; Rs. 1/54, Slg. 1954/55, 7 (27) – Frankreich/Hohe Behörde; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 170. Vgl. zur grammatikalischen Auslegung im nationalem Recht z.B. Butzer/Epping, Arbeitstechnik im Öffentlichen Recht, 2006, S. 32. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 8. Vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV (Art. 314 EG). Die Möglichkeit nach Art. 55 Abs. 2 EUV, den Vertrag auch in anderen verfassungsrechtlich garantierten Amtssprachen der Mitgliedstaaten zu verfassen, ändert nichts an der abschließenden Aufzählung der Amtssprachen in Abs. 1, da diese Möglichkeit nur den Vertragstext betrifft und zudem eine Übersetzung dieses Textes zu erfolgen hat. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3430, Rn. 18) – C.I.L.F.I.T.; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; a.A. aufgrund einer Analyse der Rspr. von 1999 Dederichs, EuR 2004, 345 (349, 353). EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 3) – Stauder. EuGH, Rs. C-1/02, Slg. 2004, I-3219 (3247, Rn. 22, 24) – Borgmann; Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 (826, Rn. 47) – Spanien/Rat; Rs. C-420/98, Slg. 2000, I-2847 (2876 f., Rn. 20 f.) – W.N./Staatssecretaris.

§ 2 Wortlaut

123

Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen. Bei Abweichungen bedarf es für eine einheitliche Auslegung einer Interpretation anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung.45 Diese dominieren also im Zweifelsfall, der Wortlaut hat eine vergleichsweise geringe Bedeutung.46 Dabei bereitet die Auslegung von Begriffen, deren Verständnis durch die jeweilige nationale Rechtspraxis geprägt ist, besondere Schwierigkeiten.47 So besteht die Möglichkeit, dass Begriffe aufgrund einer rein grammatikalischen Auslegung sowohl das Kläger- als auch das Beklagtenverständnis stützen können.48 Da jeder Rechtsbegriff relativ zu verstehen ist und somit im Kontext gesehen 356 werden muss, sind Begriffe des europäischen Rechts i.d.R. autonom unionsrechtlich auszulegen.49 Der Wortsinn ist somit prinzipiell auf Unionsrechtsebene zu ermitteln,50 so dass auf diesem Weg gleichzeitig die Rechtsordnung vereinheitlicht wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass mitgliedstaatliche Vorstellungsbilder bei der 357 Auslegung unionsrechtlicher Begriffe gänzlich unberücksichtigt bleiben.51 Denn die Feststellung des Wortsinns kann trotz bestehender Schwierigkeiten durch Rechtsvergleich erfolgen.52 Dennoch können nationale Formulierungen nur Anhaltspunkte geben, so dass ein unkritischer Rückgriff auf sie verfehlt wäre.53 II.

Probleme aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur

Gerade aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur des Unionsrechts kann eine ei- 358 genständige, vom nationalen Verständnis losgelöste Interpretation auf Unionsebene erforderlich sein.54 Denn nur eine autonome Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften ermöglicht die umfassende Berücksichtigung unionsrechtlicher Ziele und 45 46 47

48 49

50 51 52 53

54

EuGH, Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5443, Rn. 28) – Kraaijeveld. Wegener, NVwZ 1997, 462 (465). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102; Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 175. EuGH, Rs. C-99/96, Slg. 1999, I-2277 (2310, Rn. 26) – Mietz; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 30; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). S. Lutter, JZ 1992, 593 (599), aber auch u. Rn. 364. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 180. Lutter, JZ 1992, 593 (599). EuGH, Rs. 69/79, Slg. 1980, 75 (84, Rn. 6) – Jordens-Vosters; Rs. C-426/05 (Rn. 26) – Tele2; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 101. EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799 (3808, Rn. 10) – Agences de Voyages; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 154.

124

Kapitel 4 Auslegung

schafft die Möglichkeit, diese effektiv umzusetzen.55 Zu den Zielen gehörte jedenfalls vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon unter anderem auch die fortschreitende Integration der Mitgliedstaaten. Diese erforderte – wie spezifisch die Errichtung des Gemeinsamen bzw. nunmehr des Binnenmarkts nach Art. 3 Abs. 3 EUV, 26 AEUV (Art. 2 EG) – eine dynamische Entwicklung. Ein Rückgriff auf die traditionellen nationalen Verständnisse war und ist somit häufig nicht sachgerecht.56 Zusätzlich gewährleistet eine vom nationalen Recht losgelöste Auslegung ein einheitliches Verständnis des Unionsrechts und dient somit der Rechtsvereinheitlichung, die nach Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) den Binnenmarkt verwirklichen soll. Bei der Anwendung des Wortlautarguments ist somit stets zuerst festzustellen, 359 ob ein autonomes unionsrechtliches Verständnis für den auslegungsbedürftigen Begriff existiert.57 Das ist der Regelfall. Begriffe der Unionsrechtsordnung sind daher grundsätzlich nicht in Anlehnung an eine oder auch mehrere nationale Rechtsordnungen zu definieren,58 außer dies ist explizit vorgesehen. Nur wenn eine Vorschrift ausdrücklich auf innerstaatliches Recht verweist, kann also ein Rückgriff auf die nationalen Interpretationen der einzelnen Mitgliedstaaten erfolgen.59 Nur dann unterliegt die Auslegungshoheit nicht dem Gerichtshof der EU, sondern den nationalen Gerichten – im Übrigen aber nicht.60

C.

Bedeutung der grammatikalischen Auslegung im Kontext der dargestellten Grenzen

I.

Sprachvergleich

360 Der Wortlautauslegung sind nicht zu übersehende Grenzen gesetzt. Besonders deutlich kommt dies bei der Betrachtung des Vorabentscheidungsverfahrens zum Ausdruck. Denn in dessen Rahmen erfolgt die Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften zuerst einmal durch die nationalen Gerichte, die über die Notwendigkeit einer Vorlage und damit das Vorliegen von Auslegungszweifeln zu befinden ha55

56

57 58 59

60

EuGH, Rs. 149/79, Slg. 1980, 3881 (3903, Rn. 19) – Kommission/Belgien; Rs. 43/77, Slg. 1977, 2175 (2186 ff., Rn. 15/16 ff.) – Riva; Rs. 157/80, Slg. 1981, 1391 (1400, Rn. 11) – Rinkau; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 8. EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 11) – EKRO; Rs. 75/63, Slg. 1964, 379 (396) – Unger; für den ausnahmsweise zulässigen Rückgriff vgl. EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 14) – EKRO. Vgl. Lutter, JZ 1992, 593 (599). EuGH, Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 (5398, Rn. 33) – Kommission/Deutschland; Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 (1986 f., Rn. 35) – Truley, st. Rspr. Bereits EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 11) – EKRO; Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53. EuGH, Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 (1986 ff., Rn. 33 ff.) – Truley; Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 (5396 ff., Rn. 24 ff.) – Kommission/Deutschland; Rs. C-287/98, Slg. 2000, I-6917 (6965 f., Rn. 43) – Linster.

§ 2 Wortlaut

125

ben.61 Diese verfügen jedoch nicht über die gleichen Möglichkeiten im Umgang mit verschiedenen Sprachfassungen wie der Gerichtshof der EU.62 Wenn allerdings das auslegende Organ über die erforderlichen linguistischen Kenntnisse verfügt, kann die Methode des Sprachvergleichs unterstützend zur Wortlautinterpretation herangezogen werden. Sie dient neben der Sinnermittlung dabei insbesondere auch der einheitlichen Auslegung von Unionsrecht. Denn durch den Sprachvergleich werden sprachliche Unterschiede ausgeglichen und relativiert.63 Es ist allerdings sachfremd, den Wortlaut anhand eines Mehrheitsvotums der Sprachfassungen zu bestimmen.64 Ein solches ist nur geeignet, erste Anhaltspunkte und eine erste Orientierung für eine sachgerechte Interpretation zu geben.65 Dementsprechend kann der Sprachvergleich auch nur unterstützende Wirkung entfalten.66 Ziel ist vielmehr, eine Synthese der Wortbedeutungen zu finden.67 Bestehen nach der Wortlautauslegung immer noch Interpretationsvarianten, ist im Zweifel zugunsten der für den Adressaten am wenigsten belastenden Auslegung zu entscheiden bzw. diejenige zu wählen, die am besten dem Sinn und Zweck der Gesamtregelung entspricht.68 Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass ursprünglich an nationale Vorgaben orientierte Interpretationen im Zuge der fortschreitenden Integration der EU aufgegeben und durch neue, vom nationalen Recht losgelöste Auslegungen ersetzt wurden.69 II.

361

362

363

364

Wertigkeit gegenüber anderen Methoden

Ist der Wortlaut unmissverständlich und eindeutig, ist die Auslegung verbindlich 365 festgelegt.70 Abweichende Ergebnisse, die sich aus einer teleologischen oder histo61 62 63 64

65 66 67 68

69 70

S.u. Rn. 3287 f. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 37. Z.B. EuGH, Rs. 55/87, Slg. 1988, 3845 (3871, Rn. 16, 18) – Moskel Import; Lutter, JZ 1992, 593 (599); Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 157 f.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 171. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 155 f., 166. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 155 f., 166. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 171. S. EuGH, Rs. C-1/02, Slg. 2004, I-3219 (3247, Rn. 25) – Borgmann; Rs. 100/84, Slg. 1985, 1169 (1182, Rn. 17) – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 4) – Stauder; Luttermann, EuZW 1999, 401 (404). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 168. EuGH, Rs. 73/72, Slg. 1973, 283 (288, Rn. 3 f.) – Bentzinger; Rs. 76/72, Slg. 1973, 457 (463, Rn. 6/10) – Michel S.; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. I Rn. 5.

126

366 367

368

369

Kapitel 4 Auslegung

rischen Auslegung ergeben, müssen danach grundsätzlich unberücksichtigt bleiben oder können allenfalls unterstützend herangezogen werden,71 woran sich aber der EuGH nicht immer hält.72 Insbesondere setzt sich die teleologische Auslegung durch.73 Eine Korrektur der grammatikalischen Auslegung aufgrund eines abweichenden teleologischen Verständnisses kann eigentlich nur in seltenen Fällen erfolgen. Die Möglichkeit einer teleologischen Reduktion bleibt dabei unberührt.74 Dementsprechend bildet die Grenze des Wortlauts streng genommen gleichzeitig die Eingriffsgrenze.75 So bestimmt die grammatikalische Interpretationsmethode wie im nationalen Recht die Grenze zwischen Auslegung und Rechtsfortbildung.76 Indes wird die Rechtsfortbildung noch unter die richtlinienkonforme Auslegung gefasst.77 Ist der Wortlaut einer Vorschrift oder eines Begriffs hingegen zweideutig und müssen andere Auslegungsmethoden zur Sinnermittlung herangezogen werden, muss sich das maßgebende Verständnis im Rahmen der Bedeutungsvarianten des Wortlauts halten.78 Das bedeutet, dass der durch die anderen Auslegungsmethoden ermittelte Sinn zumindest einen Anhaltspunkt im Wortlaut haben muss.79 So kann der Wortlaut für den Fall, dass ein Begriff mehrere Bedeutungen hat, immer noch Rückschlüsse auf das maßgebliche Verständnis zulassen, auch wenn dieses durch eine ergänzende teleologische und systematische Auslegung bestimmt wird. Allerdings setzen sich in der Praxis Letztere vielfach durch.80 III.

Gesamtbild

370 Wie bereits eingangs erläutert, ist die Bedeutung der grammatikalischen Auslegungsmethode gegenüber der in Deutschland national geltenden geringer. Zwar zieht der EuGH bei der Auslegung von Begriffen oft das Wortlautargument heran, aber im Allgemeinen kommt ihm nur unterstützende oder begründungsergänzende bzw. vor allem -begrenzende, jedoch keine alleinbegründende Bedeutung zu.81 71 72

73 74 75 76 77 78 79 80 81

Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 6. Gegenteiliges Ergebnis in EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6245, Rn. 44) – Grzelczyk; unter Verweis auf einen Erwägungsgrund und die Grundkonzeption der Gesamtnormierung abl. Hailbronner, NJW 2004, 2185 (2187); s. zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung nationalen Rechts in BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. S.u. Rn. 412, 428 ff. zum effet utile bei offenem Wortlaut. EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (345 f.) – Fink Frucht. Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). BGH, NJW 2009, 427 (428 f.) – Quelle II; näher dazu u. Rn. 1034 ff. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 11. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 11. Vgl. o. Rn. 355 bei verschiedenen Sprachfassungen. EuGH, Rs. C-351/89, Slg. 1991, I-3317 (3348, Rn. 15) – Overseas Union Insurance; Rs. C-377/89, Slg. 1991, I-1155 (1184 f., Rn. 16, 19) – Cotter u. McDermott; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 163, 170; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809).

§ 3 Entstehungsgeschichte

127

Dementsprechend dient die grammatikalische Auslegung primär der Vollständigkeit sowie „der Verbesserung der methodischen Transparenz“.82 Die Häufigkeit der Anwendung ändert an der Bedeutung des Wortlautarguments für die Auslegung einer Vorschrift nichts.83

§ 3 Entstehungsgeschichte A.

Methodik

Bei der Bestimmung des Sinngehalts einer Norm anhand der historischen Ausle- 371 gungsmethode steht die Entstehungsgeschichte im Mittelpunkt.84 Ziel ist es, durch die Feststellung der historischen Regelungsabsicht auf den Bedeutungsgehalt und somit auf das Verständnis einer Norm zu schließen.85 Wie im nationalen Recht wird im Rahmen der historischen Exegese versucht, den Inhalt des tatsächlichen Willens des historischen Gesetzgebers zu ermitteln.86 Dabei orientiert sich die historische Exegese stark an den Zielen, die mit einer Norm zur Erlasszeit verfolgt wurden.87 Zu unterscheiden ist die subjektiv-historische Auslegung von der objektiv-his- 372 torischen Exegese,88 indem sie den Sinn einer Regelung mit Hilfe des Verständnisses des historischen Gesetzgebers zur Erlasszeit ermittelt.89 Das Verständnis anderer Stellen zur Entstehungszeit ist damit im Gegensatz zur objektiv-historischen Exegese unerheblich.

B.

Quellen

Als Quellen für eine historische Auslegung dienen im Unionsrecht insbesondere 373 die Vorschläge und deren Änderungen durch die Kommission, Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und Begründungserwägungen. Ebenso können Vorgänger-Richtlinien hilfreich sein, wenn eine bereits bestehende Richtlinie abgeändert, ergänzt oder erweitert werden soll.90 82 83 84 85 86 87

88 89 90

Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 175. A.A. Dederichs, EuR 2004, 345 (349 f.). Lutter, JZ 1992, 593 (595). Larenz, Methodenlehre in der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 329; Leisner, EuR 2007, 689 (689). Leisner, EuR 2007, 689 (689). Vgl. EuGH, Rs. 55/87, Slg. 1988, 3845 (3871, Rn. 15) – Moskel Import; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 160, 203. Leisner, EuR 2007, 689 (690). Leisner, EuR 2007, 689 (690). Lutter, JZ 1992, 593 (600).

128

Kapitel 4 Auslegung

I.

Primärrecht

374 Aufgrund der Unzugänglichkeit der Protokolle und Arbeitsmaterialen zu den Vertragsverhandlungen ist eine historische Auslegung des Primärrechts anhand des Gesetzgeberwillens schwierig oder nicht möglich.91 II.

Sekundärrecht

375 Im Gegensatz zum Primärrecht ist das Sekundärecht der historischen Auslegung zugänglich. Aber auch im Rahmen der Auslegung von Sekundärrecht kann der subjektive Wille des Gesetzgebers nur seinen Niederschlag finden, soweit dieser in der auslegungsbedürftigen Unionsrechtsnorm Ausdruck gefunden hat.92 Als Quelle beachtet der EuGH hierbei allerdings nur Dokumente, die als Teile 376 eines Rechtsakts anzusehen sind.93 Teil einer Norm sind z.B. die Begründungserwägungen. So hat der EuGH unter Berufung auf die Begründungserwägungen der RL 2000/78/EG94 entschieden, dass diese zwar nicht die einzelstaatlichen Bestimmungen über die Festsetzung der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand berührt, aber die Maßnahmen, welche die Bedingungen regeln, unter denen ein Arbeitsvertrag endet, wenn das auf diese Weise festgesetzte Ruhestandsalter erreicht wird. Dies hat zur Folge, dass die streitgegenständlichen Regulierungen der 3(1), 7(4) und 30 der Employment Equality (Age) Regulations 2006, welche die RL 2000/78/EG in Großbritannien umsetzen, in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.95 Folglich können die Begründungserwägungen einer Richtlinie als Rechtsquelle für die Ermittlung des historischen Willens des Gesetzgebers dienen.96 Neben den Erwägungsgründen können manchmal aber auch die nationalrechtli377 chen Hintergründe einer sekundärrechtlichen Regelung bei der Ermittlung des historischen Willens des Gesetzgebers hilfreich sein. Vielfach sind nationale Regelungen, die sich bewährt haben, Vorbild für unionsrechtliche Vorschriften.97 Im Gegensatz dazu waren Protokollerklärungen des Rates, der Kommission 378 und der einzelnen Mitgliedstaaten weniger aussagekräftig, da sie in der fraglichen

91

92 93 94

95 96 97

Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 53; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 57; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 41; Hobe, Europarecht, Rn. 304; Dederichs, EuR 2004, 345 (358); Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809); Meyer, Jura 1994, 455 (456); Schroeder, JuS 2004, 180 (183). EuGH, Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 (5822 f., Rn. 38) – Parlament/Rat; Schroeder, JuS 2004, 180 (183). Schroeder, JuS 2004, 180 (183). RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. EuGH, Rs. C-388/07, EuZW 2009, 340 (341, Rn. 30) – Age Concern England/The Secretary of State Business, Enterprise and Regulatory Reform. Vgl. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6245, Rn. 44) – Grzelczyk. S. aber auch u. Rn. 383.

§ 3 Entstehungsgeschichte

129

Bestimmung keinen Ausdruck fanden.98 Zudem blieben sie in der Vergangenheit oft unveröffentlicht, was zulasten Privater eine Berücksichtigung ausschließt.99 Art. 207 Abs. 3 S. 4 EG statuierte indes eine Veröffentlichungspflicht für alle Erklärungen und Protokollerklärungen. Art. 15 AEUV und Art. 42 EGRC legen nunmehr den Grundsatz der Offenheit allgemein fest und beziehen ihn explizit auf Gesetzgebungsberatungen und Abstimmungen im Rat.100 Den Zugang zu den Dokumenten sichert die DokumentenzugangsVO.101 Vorbehalte und Erklärungen der Mitgliedstaaten können schon aufgrund deren fehlender Legislativgewalt auf unionsrechtlicher Ebene keine allgemeine Bedeutung haben.102 III.

Grenzen und Probleme

1.

Besonderer Entstehungsprozess

Die Nichtöffentlichkeit leistete einen erheblichen Beitrag zur zurückhaltenden 379 Anwendung der historischen Auslegung im Unionsrecht. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass Unionsrecht i.d.R. das Ergebnis von Kompromissen und teilweise schwierigen Verhandlungen ist und daher ein einheitlicher historischer Gesetzgeberwille nicht erkennbar ist.103 2.

Notwendige Dynamik

I.d.R. stand die Ermittlung eines Normverständnisses anhand der historischen 380 Exegese zudem im Widerspruch zu der dynamischen Natur des Gemeinschaftsrechts,104 da eine solche Auslegung eine gewisse Kontinuität der Rechtsordnung voraussetzt.105 Sie hat bisher im Gegensatz zu den Fern- und Nahzielen der fortschreitenden Integration gestanden,106 durch welche eine Ablösung vom historischen Willen des Gesetzgebers zwangsläufig war. Eng mit der Weiterentwicklung der Rechtsordnung verbunden ist auch die abnehmende Bedeutung der historischen Auslegungsmethode im Lauf der Zeit.107

98 99 100 101

102 103 104 105 106 107

EuGH, Rs. C-104/01, Slg. 2003, I-3793 (3835, Rn. 25) – Libertel; Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 (778, Rn. 18) – Antonissen. Näher u. Rn. 1648. S.u. Rn. 1637 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4619 ff. VO (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 30.5.2001, ABl. L 145, S. 43. S.u. Rn. 1660 f. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 57; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 175. Leisner, EuR 2007, 689 (693). Leisner, EuR 2007, 689 (694). BVerfGE 34, 269 (288).

130

381

Kapitel 4 Auslegung

Fraglich ist, ob sich dieses Spannungsverhältnis zwischen der konservierenden und kontinuitätssichernden historischen Auslegungsmethode108 und dem dynamischen Charakter der europäischen Rechtsordnung in den nächsten Jahren in dem Maß abnimmt, in dem die Unionsrechtsordnung stärker auf eine Wahrung nationaler Bereiche entsprechend der gesteigerten Bedeutung der Kompetenzabgrenzung und des Subsidiaritätsprinzips ausgerichtet ist. Das gilt zumal dann, wenn man mit dem BVerfG eine nationalverfassungsrechtliche Ableitung hinzunimmt und daher eine schleichende Zuständigkeitserweiterung ausschließt.109 Das Spannungsverhältnis wird jedoch sicherlich in den Bereichen fortbestehen, in denen der Vertrag von Lissabon fast ohne Modifikation Gemeinschaftsrecht übernommen hat. Schon deshalb wird der dynamische Charakter des Gemeinschaftsrechts auch weiterhin, wenn auch nur mittelbar, eine Rolle bei der Auslegung unionsrechtlicher Bestimmungen spielen. Im Übrigen bildet die Einrichtung des Binnenmarkts nach Art. 3 EUV und Art. 26 AEUV weiterhin einen dynamischen Bezugspunkt. Zudem ist das Unionsrecht eine Rechtsordnung, die aktuellen Entwicklungen unterworfen ist und daher einer dynamischen Auslegung bedarf.110 3.

Begründungserwägungen

382 Die Begründungserwägungen reflektieren häufig nur die mit einer Vorschrift von Rat oder Kommission beabsichtigten Ziele und geben nicht, wie vielleicht vermutet, den subjektiven Willen des Gesetzgebers wieder.111 So stellt sich die Frage, ob die Begründungserwägungen tatsächlich als Quelle für die historische Auslegung dienen können. Denn sie dienen vielmehr der Ermittlung von Sinn und Zweck und müssen somit eher als Quelle für die teleologische und systematische Auslegung angesehen werden.112 In jedem Fall steht der Rückgriff auf die Begründungserwägungen der teleologischen Auslegungsvariante sehr nahe und bestätigt, dass die Grenzen der verschiedenen Auslegungsmethoden auf Unionsebene verschwimmen.113 4.

Nationale Vorbilder

383 Vorbildvorschriften des nationalen Rechts dürfen nicht unreflektiert übernommen werden. Denn die auf bewährtem nationalem Recht basierenden unionsrechtlichen Vorschriften sind oft den Besonderheiten des Europarechts angepasst. Demzufol108 109 110 111 112 113

Leisner, EuR 2007, 689 (694). BVerfG, Urt. vom 30.06.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 193 ff., 233 f., 238 – Lissabon; dazu krit. o. Rn. 275. Vgl. für die Vorratsdatenspeicherung auf der Grundlage der Rechtsvereinheitlichung EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 44; Dederichs, EuR 2004, 345 (358). Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Dederichs, EuR 2004, 345 (358). Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 44; Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1178); Meyer, Jura 1994, 455 (457).

§ 3 Entstehungsgeschichte

131

ge liegt ihnen auch häufig ein neues, vom nationalen Recht losgelöstes Verständnis zugrunde.114 Eine Übernahme der im nationalen Recht erlangten Erfahrungen und Erkenntnisse ist somit insbesondere bei der Europäisierung einer Norm unsachgemäß, da der unionsrechtlichen Vorschrift in diesem Fall ein autonomes europarechtliches Verständnis zugrunde liegt. Zudem ist oft das Verständnis von Normen im nationalen Recht nicht unumstritten. Schließlich dienen teilweise Regelungen verschiedener Mitgliedstaaten als Vorbild für unionsrechtliche Regelungen, so dass der historische Wille nur schwer zu ermitteln ist.115 Etwas anderes gilt, wenn in einer veröffentlichten Erklärung oder einem Proto- 384 koll des Rates ausdrücklich auf die Übernahme des nationalen Verständnisses hingewiesen wird.116 5.

Vertragskonformität

Schließlich ist bei der historischen Auslegung von sekundärrechtlichen Normen 385 die notwendige Vereinbarkeit mit Primärrecht zu berücksichtigen. Diese Harmonisierung erfordert eine vertragskonforme Auslegung aller interpretationsbedürftigen Normen, wobei die Vereinbarkeit einer Vorschrift mit höherrangigem Recht und allgemeinen Rechtsgrundsätzen überprüft wird.117 Da die historische Exegese jedoch im Rahmen des Primärrechts aufgrund der Nichtveröffentlichung geradezu unmöglich ist, sind der historischen Auslegungsmethode auch im Hinblick auf die Vertragskonformität des Sekundärrechts Grenzen gesetzt. 6.

Insgesamt geringer Stellenwert

Zusammenfassend kommt der historischen Auslegung im Unionsrecht nur eine 386 untergeordnete Bedeutung zu, auch im Vergleich zum Stellenwert im deutschen Rechtsraum.118 Zwar bedient sich der Gerichtshof der EU in seinen Urteilen der Entstehungsgeschichte, um den Bedeutungsumfang einer Norm festzustellen. Allerdings dienen historische Argumente dabei regelmäßig nur als Hilfsbegründungen.119 So ist es nicht verwunderlich, dass der EuGH nur in fünf Entscheidungen aus dem Jahre 1999 Bezug auf die Gesetzesmaterialen und Beratungen nahm.120 114 115 116 117 118 119

120

Vgl. EuGH, Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Lutter, JZ 1992, 593 (599). Vgl. EuGH, Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Kropholler, Internationales Einheitsrecht, 1975, S. 265. EuGH, Rs. 92/63, Slg. 1964, 614 (629) – Nonnenmacher u.a.; Meyer, Jura 1994, 455 (457). Vgl. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 175; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Pernice/Meyer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 53; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 40; Dederichs, EuR 2004, 345 (359); Lutter, JZ 1992, 593 (599); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 174 f.; a.A. Leisner, EuR 2007, 689 (698 f., 702). Dederichs, EuR 2004, 345 (358).

132

Kapitel 4 Auslegung

§ 4 Systematik A.

Bedeutende Rolle und Bezüge

387 Die Interpretation von Regelungen anhand der Systematik spielt in der Rechtsprechung des EuGH eine bedeutende Rolle.121 Ziel der systematischen Auslegungsmethode ist, Wertungswidersprüche zwischen einzelnen Vorschriften innerhalb einer Rechtsordnung zu vermeiden und an das System der Union anzupassen. Der Harmonisierungsgedanke ist von zentraler Bedeutung für die systematische Auslegungsvariante. Sie dient als notwendiges Korrektiv für die mittels der historischen und grammatikalischen Exegese gewonnenen Erkenntnisse.122 Dementsprechend spielen im Rahmen der systematischen Auslegung nicht nur 388 kontextual-formale oder gesetzestechnische Erwägungen eine Rolle, sondern auch die Sinnermittlung.123 Diese Ausrichtung der systematischen Auslegung führt zu Überschneidungen sowohl mit der teleologischen Exegese i.e.S als auch mit der Auslegung, die auf den effet utile zurückgreift. Die konturlosen Grenzen der einzelnen Auslegungsmöglichkeiten werden somit auch von der systematischen Exegese bestätigt. Aufgrund der verschwimmenden Grenze zwischen teleologischer und systema389 tischer Auslegung kann eine Vertragsnorm nur im Hinblick auf ihre Stellung im Gesamtgefüge beurteilt werden, wenn auch auf die Vertragsziele Bezug genommen wird.124 Denn Aufgabe der Vertragsnormen ist es, zur Verwirklichung der im Vertrag festgelegten Ziele beizutragen.125 Daraus können auch Begrenzungen resultieren – so vor allem durch die Grundfreiheiten, welche das Binnenmarktziel ausweislich Art. 8 AEUV (Art. 3 Abs. 1 lit. c) EG) wesentlich ausfüllen. Dafür steht namentlich die Entscheidung Rüffert zur Tariftreue, welche das aus der Entsenderichtlinie gewonnene ablehnende Ergebnis über die Grundfreiheiten bestätigt.126

121

122 123 124 125 126

Vgl. EuGH, Rs. 3/62, Slg. 1962, 865 (881) – Luxemburg/Belgien; Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 f.) – van Gend & Loos; Rs. 149/77, Slg. 1978, 1365 (1377 f., Rn. 15 ff.) – Defrenne/Sabena; aus der Lit. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 200; Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 45. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 ff. – Rüffert; ausführlich u. Rn. 1005 ff.

§ 4 Systematik

B.

133

Ausrichtung auf das Gesamtsystem

Zunächst sind im Rahmen der systematischen Exegese insbesondere die Stellung 390 und die Funktion einer Regelung im Gesamtgefüge zu berücksichtigen.127 Aus der Systematik heraus ergibt sich auch, dass sekundäres Unionsrecht anhand und im Licht des primären Vertragsrechts auszulegen ist, da das Sekundärrecht seine Legitimation unter anderem aus diesem ableitet.128 Dies verdeutlicht, dass das systematische Verständnis einer Norm nicht wie im nationalen Recht anhand des systematischen Sinngehalts einer Norm, sondern anhand des Gesamtsystems ermittelt wird. Somit spielen die Ziele der Unionsrechtsordnung sowie des einzeln zu betrachtenden Sekundärrechts bei der systematischen Auslegung eine erhebliche Rolle.129 Zudem können Rückschlüsse auch aus deren Präzisierung und Ausgestaltungen gezogen werden. Die Ziele der Unionsrechtsordnung lassen sich sowohl der Präambel als auch 391 Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) entnehmen. Die Einbeziehung der allgemeinen Unionsziele ermöglicht es, die Art und Weise, wie sich eine Norm in die gesamte Wertordnung der Verträge einfügt, zu berücksichtigen.130 Da die Gemeinschaften auf einen fortschreitenden Integrationsprozess ausge- 392 richtet waren, war das Gemeinschaftsrecht immer wieder unvollkommen und lückenhaft. Aufgrund dieses Umstands wurde zum Teil davor gewarnt, systematische Rückschlüsse zu ziehen.131 Begründet wurde diese Warnung mit erheblichem Zeitdruck, unter dem die Verträge zustande gekommen sind.132 Auch wenn dieser Einwand zumindest für das Primärrecht gilt, bleibt immer noch ein Grundsystem, das offene Fragen klären kann. Damit hindern weder der ursprüngliche Zeitdruck noch die Lückenhaftigkeit von Einzelregelungen, die beide vielfach auch Texte für Vertragsänderungen kennzeichnen, die Systematik des zudem vielfach fortentwickelten heutigen Unionsrechts bei der Auslegung zu beachten.

127

128

129

130

131 132

EuGH, Rs. C-265/07, EuZW 2008, 766 (767, Rn. 14) – Caffaro; Rs. 55/79, Slg. 1980, 481 (492, Rn. 12) – Irland/Kommission; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 177; Hobe, Europarecht, Rn. 303. Vgl. EuGH, Rs. C-314/89, Slg. 1991, I-1647 (1672, Rn. 17) – Rauh; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 186; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173; KohlerGehrig, JA 1998, 807 (809). Vgl. EuGH, Rs. C-265/07, EuZW 2008, 766 (767, Rn. 14) – Caffaro; Rs. C-73/07, EuZW 2009, 108 (110, Rn. 51) – Tietosuojavaltuutettu; Rs. C-202/88, Slg. 1991, I-1223 (1269, Rn. 40 ff.) – Frankreich/Kommission; Rs. 6/72, Slg. 1973, 215 (244, Rn. 20, 22 f.) – Continental Can; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L. Bleckmann, Studien zum Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1986, S. 41; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 177. Wolf, in: Börner/Carstens (Hrsg.), Zehn Jahre Rechtssprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1965, S. 193 (193 f.). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 179.

134

Kapitel 4 Auslegung

C.

Methodik der systematischen Auslegung

I.

Allgemeines

393 Die Ermittlung der Bedeutung einer Vorschrift anhand ihrer systematischen Stellung erfolgt aufgrund der Annahme, dass die Normierung, welche die auslegende Vorschrift enthält, rational und logisch aufgebaut wurde. Zudem liegt ihr die Vorstellung zugrunde, dass die einzelnen Vorschriften eines Normgefüges nicht beziehungslos nebeneinander stehen, sondern deren Anordnung einen einheitlichen und durchgehenden Sinn ergibt.133 Dabei erreicht das Sekundärrecht aufgrund seiner speziellen und einzelfallbe394 zogenen Normqualität im Vergleich zum Primärrecht einen höheren Grad an Strukturierung,134 so dass die Bedeutung und Aussagekraft der Systematik in diesem Bereich größer ist. Soll die Bedeutung einer Vorschrift mit Hilfe der systematischen Exegese er395 mittelt werden, gilt es zunächst, den gesamten Artikel zu analysieren, in dem sich der auslegungsbedürftige Begriff oder Abschnitt befindet.135 Darüber hinaus kann es hilfreich sein, die Regelung im Kontext mit anderen Normen des gesamten Abschnitts sowie dem Titel zu sehen.136 II.

Bedeutung von Abschnitten

396 Die einzelnen Abschnitte eines Gesetzeswerks lassen positive sowie negative Rückschlüsse auf die Bedeutung einer Norm zu. Denn jedem Gesetzeswerk wird vom Gesetzgeber eine bestimmte Regelungsthematik zugeordnet, innerhalb welcher sich die Auslegung der dazu gehörenden Normen zu halten hat.137 Mit Hilfe dieser Vorgehensweise wird sichergestellt, dass sich sämtliche Vorschriften in das Gesamtkonzept einfügen und den gemeinsamen Leitgedanken Genüge getan wird. Dies gilt insbesondere, soweit einzelne Gesetzesabschnitte als abschließend zu betrachten sind.138 Daneben gibt aber auch die Gesamtheit der Normen eines Gesetzeswerks Auf397 schluss über die Interpretation einer Vorschrift.139 So ist der Schluss zulässig, dass 133 134 135 136 137 138 139

Vgl. EuGH, Rs. C-499/04, Slg. 2006, I-2397 (2424, Rn. 32) – Werhof. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 178 f., 181. Vgl. EuGH, Rs. 189/87, Slg. 1988, 5565 (5585, Rn. 17 ff.) – Kalfelis; Rs. 236/86, Slg. 1988, 3761 (3786, Rn. 24) – Dillinger Hüttenwerke. EuGH, Rs. C-231/89, Slg. 1990, I-4003 (4019 ff., Rn. 28 ff.) – Gmurzynska-Bscher; Rs. C-351/89, Slg. 1991, I-3317 (3348, Rn. 13, 16) – Overseas Union Insurance. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. EuGH, Rs. 73/07, EuZW 2009, 108 (110, Rn. 51) – Tietosuojavaltuutettu; Rs. 249/86, Slg. 1989, 1263 (1290, Rn. 11) – Kommission/Deutschland; Rs. 24/86, Slg. 1988, 379 (402 f., Rn. 14 ff.) – Blaizot.

§ 4 Systematik

135

eine Sachmaterie, die ein bestimmter Abschnitt regelt, nicht auch Regelungsbestandteil eines anderen Abschnitts sein kann.140 Aufgrund dieser Annahme kann folglich eine Negativbestimmung eines Regelungsgehalts erfolgen.141 III.

Relevanz von Zielen

Die Bedeutung der Unionsziele für die systematische Auslegungsmethode wird 398 vor dem Hintergrund deutlich, dass Sekundärrechtsbestimmungen eine Präzisierung bzw. Konkretisierung des Primärrechts sind.142 So müssen sich die Regelungen des Sekundärrechts stets an den Unionszielen orientieren, um die Harmonisierung der Gesamtheit der unionsrechtlichen Vorschriften zu ermöglichen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass der Prozess der Vereinheitlichung und Anpassung gleichmäßig vollzogen wird und Inkohärenzen abgebaut werden.143 IV.

Unverbindliche Rechtsakte

Neben den primärrechtlichen und sekundärrechtlichen Quellen können unter ande- 399 rem auch Programme und Erläuterungen Anhaltspunkte für das Verständnis einer Vorschrift enthalten. Auf sie bezieht sich vor allem das Agrar- und Zollrecht.144 Zusätzlich stützte der EuGH seine Entscheidungen teilweise ergänzend auf die ständige Praxis der Unionsorgane.145 So dienten bereits die Erläuterungen zur Nomenklatur des Rates zur Zusam- 400 menarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens (NRRZ) der Entscheidungsfindung,146 obwohl diese in ständiger Rechtsprechung nicht als verbindliche Rechtsvorschriften einzuordnen sind.147 Grund für die Heranziehung ist, dass die technisierte Fachsprache und die standardisierten Begrifflichkeiten einen einheitlichen und willkür140 141 142

143 144 145

146 147

EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 (853, Rn. 7/9) – Dassonville; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 185; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 186. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 194. EuGH, Rs. C-14/91, Slg. 1992, I-441 (455, Rn. 10) – Sucrest; Rs. C-16/90, Slg. 1991, I-5163 (5206, Rn. 26) – Nölle; vgl. bzgl. möglicher Praxis Rs. C-183/90, Slg. 1991, I-4743 (4772, Rn. 20) – van Dalfsen. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 195. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 9) – Krohn; Rs. C-42/99, Slg. 2000, I-7691 (7712 f., Rn. 13) – Eru Portuguesa; Rs. C-280/97, Slg. 1999, I-689 (714, Rn. 16) – ROSE Elekrotechnik.

136

Kapitel 4 Auslegung

freien Gebrauch gewährleisten. Zudem spiegelt der Rückgriff auf die NRRZ das Gebot richterlicher Zurückhaltung sowie die Prärogative des Gesetzgebers wider, bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe auf Spezialkataloge und Einzelerläuterungen der mit der Sachmaterie betrauten Organe und Organteile zurückzugreifen.148 V.

Bezug auf nationales Recht

401 Schließlich bezieht sich der EuGH bei der Ermittlung des Verständnisses einer Vorschrift auch auf nationale Rechtsordnungen,149 damit keine systematischen Widersprüche auftauchen. Auch im Rahmen eines Rechtsvergleichs gilt es daher, die bestmögliche Verwirklichung der im Vertrag festgelegten Ziele zu ermöglichen, so dass sich auch dabei die verschiedenen Auslegungsmethoden überschneiden. Durch die Bezugnahme auf nationales Recht versucht der EuGH, sich insbe402 sondere die im nationalen Recht vorzufindende kontinuierliche Rechtspraxis für seine Auslegung nutzbar zu machen und so systematische Brüche dazu zu vermeiden. So ermittelte er die Bedeutung des Symbols „®“ unter Rückgriff auf die weitestgehend einheitliche Handhabung in verschiedenen Mitgliedstaaten.150 Besondere Bedeutung erlangte der Rechtsvergleich der nationalen Verfassun403 gen im Bereich der Konkretisierung der europäischen Grundrechte. So hat der EuGH unter Rückgriff auf das eigentumsrechtliche Verständnis der italienischen und deutschen Verfassung den Anbau von Rebstöcken auf einem Weinberg unter eigentumsrechtlichen Schutz gestellt und ein Verbot des Anbaus folglich für rechtfertigungsbedürftig gehalten.151 Genereller Ansatz war zunächst eine wertende Rechtsvergleichung der nationalen Verfassungen.152 Regelmäßig ist allerdings bei einem Rückgriff auf nationale Vorschriften zu 404 beachten, dass dieser nur unterstützende Wirkung haben kann. Voraussetzung für einen Rückgriff ist daher, dass ein bereits feststehendes Verständnis, welches noch bestätigungsbedürftig ist, existiert.153 Stärker ausgeprägt ist eine etwaige Vorbildfunktion.154

148 149 150 151 152

153 154

Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 195. Vgl. EuGH, Rs. 32/88, Slg. 1989, 341 (364 f. Rn. 21) – Six Constructions; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 180. EuGH, Rs. C-238/89, Slg. 1990, I-4827 (4847, Rn. 9) – Pall. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3746, Rn. 20; 3749, Rn. 30) – Hauer. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3 ff. auch zur weiteren Entwicklung unter Einbeziehung der EMRK. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 196; Schroeder, JuS 2004, 180 (184). S.o. Rn. 377, 383.

§ 4 Systematik

D.

137

Vertragskonforme Auslegung

Die vertragskonforme Auslegung nimmt bei der Auslegung von Begriffen und Normen Bezug auf die Zielsetzung höherrangiger Normen des EUV bzw. AEUV. Eine vertragskonforme Auslegung des Unionsrechts wird mit dem Argument gerechtfertigt, dass das Unionsrecht eine in sich geschlossene und eigenständige Rechtsordnung bildet und der Gesetzgeber sich bei der Konkretisierung einer höherrangigen Norm an dieser orientieren muss.155 Die Ermittlung des Sinngehalts einer Regelung ist dementsprechend vertikal systematisch. Sie ist somit der systematischen Auslegung zuzuordnen. Mit Hilfe der vertikalen Verständnisermittlung wird erreicht, dass Wertungswidersprüche innerhalb des unionsrechtlichen Systems vermieden und aufgelöst werden. So ist bei unterschiedlichen Auslegungsvarianten stets von dem Verständnis auszugehen, welches im Einklang mit höherrangigem Recht steht.156 Eine Norm des höherrangigen Rechts ist jedoch nicht Prüfungsmaßstab, sondern sie dient der Sinnermittlung der niederrangigen Norm. Bestimmend für eine vertragskonforme Auslegung ist somit das Verständnis des Unionsrechts, welches auf dem Gedanken der Einheit und dem Vorrang des Primärrechts beruht. Daher sind die dem Primärrecht zu entnehmenden Leitgedanken und Positionen bei der Auslegung von Sekundärrecht besonders zu beachten. Die Berücksichtigung dieser Grundsätze ist insbesondere vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung geboten, da ansonsten die vorgegebenen Kompetenzen nicht anerkannt und respektiert würden.157 Daher sind die gesetzgeberischen Vorgaben auch zu achten, wenn durch sie die ergänzende oder leicht modifizierende Rechtsetzung nach Art. 290 Abs. 1 AEUV der Kommission übertragen wird. Entgegengesetzt verhält es sich mit der Auslegung primären Unionsrechts. Bei der Sinnermittlung von Primärrecht können nämlich auch die im Sekundärrecht konkretisierten Normen Aufschluss über den Sinn einer Vorschrift geben. Eine Missachtung des einfachen Rechts würde bei der Auslegung des Primärrechts ebenso dem Gebot der Gewaltenteilung bzw. hier der richterlichen Zurückhaltung widersprechen. Deshalb ist es erforderlich, dass bei der Auslegung von Vertragsbestimmungen auch die abgeleiteten Rechtsakte berücksichtigt werden. Diese Rechtsakte müssen sich freilich im Rahmen des Primärrechts halten, um überhaupt rechtmäßig zu sein. Im Übrigen aber werden die Wert- und Grundprinzipien des Primärrechts im Sekundärrecht konkretisiert. Allerdings sind schon aufgrund des prinzipiellen Rangverhältnisses der Heranziehung von Sekundärrechtsnormen bei der Auslegung von Primärrecht enge Grenzen gesetzt. Mit dieser Maßgabe dienen Primärrecht und Sekundärrecht wechselseitig der jeweiligen Auslegung.158 155 156 157 158

Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 186. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 187. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 188. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 190.

des Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemein-

405

406

407

408

138

Kapitel 4 Auslegung

§ 5 Sinn und Zweck A.

Herausragende Bedeutung

409 Die teleologische Auslegungsmethode führt zu dem Verständnis einer unionsrechtlichen Vorschrift, das der EuGH als entscheidend und maßgebend für die Auslegung ansieht.159 Im Gegensatz zur historischen und zur Wortlautauslegung kommt der teleologischen Auslegungsmethode dementsprechend im Unionsrecht erhebliche Bedeutung zu.160 Daher ist es nicht verwunderlich, dass fast alle Entscheidungen des EuGH von der teleologische Auslegungsmethode geprägt sind; in über der Hälfte seiner Entscheidungen bedient sich der EuGH sogar ausschließlich der teleologischen Auslegungsmethode.161 Die teleologische Auslegung spielte vor allem in den Anfangsjahren der Recht410 sprechung des EuGH eine überragende Rolle.162 Teilweise war sie Ausdruck der schrittweisen Europäisierung und der daraus resultierenden Regelungslücken.163 Sie konnte besonders dem dynamischen Charakter des Europarechts gerecht werden und den Integrationsprozess vorantreiben.164 Zum Teil ist der Grund für die häufige teleologische Auslegung aber auch die 411 geminderte Bedeutung der historischen und grammatikalischen Exegese.165 Dies gilt insbesondere für die gerade in der Anfangszeit im Vordergrund stehende Interpretation des Primärrechts, wofür die subjektiv-historische Methode aufgrund der Unzugänglichkeit der Verhandlungsprotokolle ausscheidet. Als Ansatzpunkt kommt somit vor allem die teleologische Auslegung in Betracht.166

159

160

161

162 163 164 165 166

Vgl. EuGH, Rs. C-127/08, EuZW 2008, 577 (579, Rn. 64; 581, Rn. 84) – Metock; Rs. C-117/90, Slg. 1992, I-35 (61 f., Rn. 8, 11) – Kühn; Rs. C-341/89, Slg. 1991, I-25 (38, Rn. 9) – Ballmann; auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52. Vgl. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 44 EGV Rn. 15; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 42; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 15; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 176; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810); Lutter, JZ 1992, 593 (602); Meyer, Jura 1994, 455 (456); Streinz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1491 (1495). Vgl. EuGH, Rs. 20/72, Slg. 1972, 1055 (1061 ff., Rn. 5/9, 12/17) – Cobelex; Rs. 92/63, Slg. 1964, 614 (628) – Nonnenmacher u.a.; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 15; Schroeder, JuS 2004, 180 (183); krit. zu dieser Vorgehensweise Hailbronner, NJW 2004, 2185 (2189); a.A. aufgrund ihrer Analyse der Gemeinschaftsrechtsprechung von 1999 Dederichs, EuR 2004, 345 (350, 354). Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52, 54. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 176; KohlerGehrig, JA 1998, 807 (810). EuGH, Rs. 25/70 Slg. 1970, 1161 (1174 f., Rn. 16 ff.) – Köster; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). Vgl. EuGH, Rs. 53/81, Slg. 1982, 1035 (1050, Rn. 15) – Levin; Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1178); Meyer, Jura 1994, 455 (456).

§ 5 Sinn und Zweck

B.

139

Methode

Wenn der EuGH nach dem „Geist“ einer Vorschrift fragt oder ein Verständnis im 412 Licht der Vertragsziele ermittelt, wendet er i.d.R. die teleologische Auslegungsmethode an.167 Im Mittelpunkt der teleologischen Exegese steht die ratio legis. Bestimmend sind somit Sinn und Zweck einer Vorschrift. Dabei entfernt sie sich mitunter erheblich vom Wortlaut einer Norm, denn Ziel ist es, einen Regelungsbereich sachgerecht und zweckmäßig zu erschließen und nach dem Willen des Gesetzgebers zu verstehen.168 Die Ziele der gesamten Unionsrechtsordnung lassen sich der Präambel und 413 Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) entnehmen. Zu diesen gehören unter anderem die Gewährleistung von Gleichheit, Freiheit, Solidarität und Einheit.169 Trotz seiner allgemeinen Formulierung ist Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) von zentraler Bedeutung im Rahmen der Zielermittlung, wie sich aus der häufigen Bezugnahme des EuGH auf ihn bzw. seine Vorgänger ergibt.170 Im Gegensatz dazu erfolgt ein Verweis auf die Präambel nur selten.171

C.

Vorgehen im Rahmen des Sekundärrechts

Demgegenüber sind im Rahmen der Interpretation von Normen des Sekundär- 414 rechts insbesondere die Erwägungsgründe die Bestandteile eines Rechtsakts, die Hinweise auf die Zielorientierung geben.172 Daneben kann aber ggf. auch ein zweckbezogener Einzelartikel für die Sinnermittlung herangezogen werden. So hat der EuGH in seiner Entscheidung vom 7.5.2009 den Umfang des Auskunftsrechts einer Person über personbezogene Daten anhand des mit Art. 12 lit. a) der RL 95/46/EG173 verfolgten Ziels – der Gewährung des Rechts auf Auskunft über den

167 168 169 170

171

172

173

Vgl. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (27) – van Gend & Loos. Vgl. EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 4, 6) – Stauder. Vgl. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 47; Schroeder, JuS 2004, 180 (186). Etwa EuGH, Rs. 249/81, Slg. 1982, 4005 (4023, Rn. 28) – Kommission/Irland („Buy Irish“); Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 16. Vgl. EuGH, Rs. 12/82, Slg. 1982, 4089 (4098, Rn. 6) – Trinon; Rs. 32/65, Slg. 1966, 457 (483) – Italien/Kommission; Hobe, Europarecht, Rn. 305; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810). Vgl. Art. 253 EG (Art. 296 AEUV); EuGH, Rs. C-80/89, Slg. 1990, I-2659 (2678, Rn. 23) – Behn Verpackungsbedarf; Rs. 246/80, Slg. 1981, 2311 (2330, Rn. 23) – Broekmeulen; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 202, 203; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 17; Bleckmann, RIW 1987, 929 (930); Hobe, Europarecht, Rn. 305. Des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr vom 24.10.1995, ABl. L 281, S. 31.

140

Kapitel 4 Auslegung

Empfänger von personenbezogenen Daten – ermittelt.174 Bei der Bestimmung des Zwecks von Art. 12 lit. a) der RL 95/46/EG hat er sich dabei auf die in Art. 1 der Richtlinie festgelegten Ziele gestützt, nämlich den Schutz der Privatsphäre und den Verkehr von personenbezogenen Daten.175 Daher setzt der Schutz der Privatsphäre gerade die mögliche Vergewisserung darüber voraus, dass die eigenen personenbezogenen Daten fehlerfrei verarbeitet werden und die Verarbeitung zulässig war. Deshalb besteht ein Auskunftsrecht zumindest für die Vergangenheit.176 Neben der Bezugnahme auf die Ziele kommt es aber auch vor, dass Präambeln 415 punktuell herangezogen werden, um den Zweck für konkrete Vorschriften zu ermitteln.177 Teilweise werden dabei ganze Rechtssätze aus den Präambeln gezogen.178 Auch in Bezug auf die Auslegung von Richtlinien ist die teleologische Auslegung von besonderer Bedeutung, denn gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) sind Richtlinien nur im Rahmen ihrer Ziele verbindlich.179

D.

Verhältnis zur systematischen Auslegungsmethode

416 Die Heranziehung teleologischer Erwägungen im Rahmen der Auslegung dient allerdings nicht nur der Ermittlung des Verständnisses einer spezifischen Norm, sondern auch der Vereinheitlichung der unionsrechtlichen Rechtsordnung.180 Besonders deutlich wird die Bedeutung der teleologischen Auslegung im Bereich der Entwicklung autonomer unionsrechtlicher Begriffe wie dem unionsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff, der nicht nur Arbeitnehmer im engeren Sinn umfasst, sondern auch arbeitnehmerähnliche und Teilzeitbeschäftigte.181 Dementsprechend ist es – wie im Rahmen der systematischen Exegese – Ziel 417 der teleologischen Interpretationsmethode, Wertungswidersprüche innerhalb der Rechtsordnung zu vermeiden. In Bezug auf sekundärrechtliche Vorschriften wird so die Konformität mit dem Primärrecht verwirklicht.182 Im Gegensatz zur systematischen Auslegung stehen allerdings bei der teleologischen Exegese der Zweck und das Ziel im Mittelpunkt und nicht die Anordnung von Normen. Jedoch kommt es zu punktuellen Überschneidungen zwischen den beiden Methoden.

174 175 176 177 178 179 180 181 182

EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 46) – Rijkeboer. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 46) – Rijkeboer. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 49, 54) – Rijkeboer. Vgl. EuGH, Rs. 9/72, Slg. 1972, 961 (969, Rn. 6) – Brunner KG; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 17. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3749, Rn. 27) – Hauer. Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 204. EuGH, Rs. 75/63, Slg. 1964, 379 (379 f.) – Unger; Rs. 53/81, Slg. 1982, 1035 (1050 Rn. 16) – Levin; Rs. C-85/96, Slg. 1998, I-2691 (2719, Rn. 32) – Sala. Lutter, JZ 1992, 593 (595).

§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile

E.

141

Grenzen

Die Grenze der teleologischen Auslegung ist dort angesiedelt, wo dem objektiven 418 Willen des Gesetzgebers nicht mehr entsprochen wird. Folglich bestimmen sowohl Wortlaut als auch Systematik die Grenze der teleologischen Exegese.183 Da die Bestimmung des Wortlauts einer europarechtlichen Vorschrift jedoch mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein kann, sind die Grenzen der teleologischen Auslegung fließend.184

§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile A.

Verständnis und Entwicklung

Zum ersten Mal bezieht der EuGH sich auf die Argumentationsfigur des effet utile in seiner Leberpfennig-Entscheidung von 1970.185 Aufgabe des Effektivitätsgrundsatzes ist, die Funktionsfähigkeit der Union sicherzustellen.186 Der effet utile ist daher von zentraler Bedeutung für die Auslegung europarechtlicher Vorschriften. Als Synonyme des effet utile werden in der ständigen Rechtsprechung die Begriffe der „nützlichen Wirkung“ und der „praktischen Wirksamkeit“ verwendet.187 Der Grundsatz ist dem Völkerrecht entnommen und wird als Konkretisierung der teleologischen Auslegungsmethode verstanden.188 Die Bedeutung des Effektivitätsgrundsatzes ist im Unionsrecht jedoch gegenüber dem Völkerrecht eine eigenständige,189 so dass keine Übertragung des Verständnisses erfolgt.190 Auch das nationale Verständnis der praktischen Wirksamkeit weicht vom europäischen Verständnis ab. Diesem liegt die Rechtsprechung des BVerfG in der Maastricht-Entscheidung191 zugrunde. Dieser Entscheidung zufolge wird der effet utile als „Vertragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der Unionsbefugnisse“ verstanden. Im Lissabon-Urteil wird ein solches Vorgehen, obgleich selbst im Völkerrecht gebräuchlich, deutlich begrenzt.192 Im Europarecht wird der effet utile als qualifizierter materieller Leitsatz verstanden,193 dessen Ziel es ist, eine möglichst wirksame Umsetzung der Vertrags183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193

Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 48. Vgl. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4171 ff., Rn. 29 ff.) – Angonese; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 49. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. Meyer, Jura 1994, 455 (457). EuGH, Rs. 20/70, Slg. 1970, 861 (874, Rn. 5) – Transports Lesage; Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 74/75) – Royer. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 178. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 104. S. allgemein Rn. 48, 347, 350. BVerfGE 89, 155 (210). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 10 Rn. 40.

419

420

421

422

142

Kapitel 4 Auslegung

ziele bzw. einer Vorschrift zu erreichen, um so die Funktionsfähigkeit der Union zu gewährleisten.194 Dies hat die Interpretation einer Norm mit größter Nutzwirkung für das Integrationsziel erfordert. Auf Grundlage dieses Verständnisses ist der effet utile die entscheidende An423 triebskraft für den Integrationsprozess gewesen.195 So war der effet utile für den EuGH auch ausschlaggebendes Argument für die unmittelbare Wirkung von Richtlinien und an die Mitgliedstaaten adressierten Entscheidungen (nunmehr Beschlüssen) zugunsten von Unionsbürgern, soweit ein Mitgliedstaat hinter seiner Verpflichtung zur rechtzeitigen Umsetzung zurückblieb, ebenso für die Staatshaftung.196 Denn nur wenn in einem solchen Fall die unmittelbare Wirkung gegenüber dem Bürger sichergestellt ist, kann die vollständige und umfassende praktische Wirksamkeit einer sekundärrechtlichen Vorgabe erreicht werden. Aufgrund der praktischen Wirksamkeit hat der EuGH in jüngerer Zeit ein Aus424 kunftsrecht des Einzelnen über personenbezogene Daten zumindest für die Vergangenheit anerkannt.197 Denn andernfalls könnte das Recht auf Sperrung, Löschung oder Berichtigung von personenbezogenen Daten nicht realisiert werden.198 Jedenfalls bedarf es der staatlichen Haftung, sofern die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung nicht vorliegen.199 Anhand dieser Argumentationsweise wird das Ineinandergreifen der Exegese, 425 die auf den effet utile zurückgreift, und der teleologischen Auslegungsmethode besonders deutlich. So wird verständlich, warum die Auslegung unter dem Gesichtspunkt der praktischen Wirksamkeit zum Teil auch als besondere Ausprägung der teleologischen Auslegung angesehen wird.200

194

195

196

197 198 199 200

EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 34) – Francovich; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 15; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102 f. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1142, Rn. 20; 1144, Rn. 27) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-381/93, Slg. 1994, I-5145 (5169, Rn. 17 ff.) – Kommission/Frankreich; Rs. C-144/93, Slg. 1994, I-4605 (4623, Rn. 15 f.) – Pfanni Werke. Für Erstere EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad; Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 112) – van Duyn; Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 22 ff.) – Becker; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12) – Kolpinghuis; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414 f., Rn. 34, 37) – Francovich für Letztere. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 54) – Rijkeboer. S.o. Rn. 414. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 54) – Rijkeboer. S. auch EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Hobe, Europarecht, Rn. 305; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810); Meyer, Jura 1994, 455 (457); Streinz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1491 (1493).

§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile

B.

Methode und Grenzen

I.

Praktischer Ansatz

143

Auf der Grundlage des auf die Funktionsfähigkeit der Union bezogenen Verständ- 426 nisses ist bei der Anwendung des effet utile nach dem Nutzen einer Vorschrift, deren Wirksamkeit erreicht werden soll, zu fragen. Der Nutzen, den eine Norm verfolgt, ist ihrem Ziel und ihrer Zweckrichtung zu entnehmen. Daher ist es bei der Anwendung des effet utile erforderlich, das Verständnis einer Vorschrift unter teleologischen Gesichtpunkten zu erschließen.201 Über die Verwirklichung des Telos der Einzelbestimmung hinaus ist aber auch die praktische Wirksamkeit des gesamten Systems sicherzustellen.202 II.

Spannungsverhältnis zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

1.

Begrenzende Wirkung: Anspruch und Wirklichkeit

Die Grenzen des effet utile müssen zumindest auch vom Zweck einer Vorschrift 427 her bestimmt werden. Zudem verhindert der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung jedenfalls im Ansatz eine uneingeschränkte Anwendung des effet utile. Er verlangt gem. Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG), dass sich die Union und damit nach Art. 13 Abs. 1 EUV (Art. 7 EG) auch der Gerichtshof der EU in den Grenzen der übertragenen Zuständigkeiten halten. Nach dem BVerfG auch nationalverfassungsrechtlich im Demokratiegebot fundiert, verlangt er eine sachliche Begrenzung der von der nationalen auf die europäische Ebene übertragenen Hoheitsrechte,203 die es ausschließt, dass Zuständigkeiten „zur dynamischen Fortentwicklung übertragen“ oder erweiternd abgerundet oder sachlich ausgedehnt werden. „Wenn im europäischen Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe verändert oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates.“204 Fraglich ist allerdings, inwieweit dies tatsächlich der Fall ist. In ständiger Rechtsprechung erkennt der EuGH nämlich an, dass auf Grundlage 428 des effet utile dem Unionsrecht auch über den Wortlaut von Kompetenzzuweisungen hinaus eine umfassende Nutzwirkung zukommen muss.205 Bereits in der Leberpfennig-Entscheidung aus dem Jahre 1970 ließ der EuGH erkennen, dass er es aufgrund der praktischen Wirksamkeit für erforderlich hält, dem Einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich auf Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zu berufen, 201 202 203 204 205

Meyer, Jura 1994, 455 (457); Zuleeg, EuR 1969, 98 (107). Vgl. EuGH, Rs. 22/86, Slg. 1987, 1339 (1363 f., Rn. 11 ff.) – Rindone. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Hobe, Europarecht, Rn. 305 ff.

144

429

430

431

432

Kapitel 4 Auslegung

die ihm gegenüber bestehen,206 auch wenn eine explizite Grundlage im Europarecht fehlte. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung führte der EuGH auch Jahre später allein das Wesen und damit die praktische Wirksamkeit der mit dem Vertrag geschaffenen Rechtsordnung für die Anerkennung eines individuellen Schadensersatzanspruchs an.207 Eine Erörterung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung blieb aus. Scheinbar sind damit der praktischen Wirksamkeit faktisch keine oder nur marginale Grenzen gesetzt und allein das Funktionieren der Union steht im Vordergrund. Verstärkt wird dieser Eindruck noch dadurch, dass der EuGH den effet utile als ausschlaggebendes Argument für die Anerkennung angesehen und somit Vorrang gegenüber den anderen Auslegungshilfen eingeräumt hat. Dieser Rechtsprechung ist vorgeworfen worden, dass sie den Effektivitätsgrundsatz als Grundlage für die Schaffung von Rechtsinstituten genutzt hat, für die es keinen konkreten vertraglichen Anknüpfungspunkt gibt. Soweit kein rechtlicher Anknüpfungspunkt vorhanden sei, könne auch der Effektivtätsgrundsatz keine Anwendung finden.208 Eine Vertragsauslegung sei nicht möglich, wenn kein gesetzlicher Anhaltspunkt gegeben ist, so dass die Beseitigung eines solchen Defizits allein den Mitgliedstaaten als Herren der Verträge obliege.209 Danach sei die Grenze der Anwendung des effet utile dort anzusiedeln, wo die Verträge für eine Regelung keinen Anhaltspunkt liefern. Das entspricht auch der Linie des Lissabon-Urteils, wonach stillschweigende Kompetenzausweitungen zulasten der Mitgliedstaaten ohne Übertragungsakt ausgeschlossen sind.210 Es sucht tiefer gehend eine rein integrationsbezogene Sichtweise einzufangen: „Das Vertrauen in die konstruktive Kraft des Integrationsmechanismus kann allerdings von Verfassungs wegen nicht unbegrenzt sein.“211 2.

Europarechtliche Unabdingbarkeit des effet utile

433 Indes ist der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung zuständigkeitsbezogen, wie sich an seiner Formulierung, systematischen Stellung und an seinem Zweck der „Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union“ gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV zeigt, ebenso an seinem Bezug auf die Transferierung von Hoheitsrechten durch Übertragungsakt, der „sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein“ muss.212 Daraus lässt sich zwar die Fortentwicklung von Kompetenzvorschriften begrenzen, nicht aber die von materiellen Bestimmungen wie den Grundfreiheiten oder der Funktionsfähigkeit der Union überhaupt. Gerade diese beiden Bezugspunkte umfassen die gravierendsten Entwicklungen im Rahmen des effet utile, so 206 207 208 209 210 211 212

EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 37) – Francovich; Rs. 46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1146, Rn. 39) – Brasserie du pêcheur. Cornils, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, 1995, S. 173. Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (995). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon.

§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile

145

auch die unmittelbare Wirkung sowie die Staatshaftung, die sich beide nicht nur auf umsetzungsbedürftiges Sekundärrecht, sondern auch auf die Grundfreiheiten beziehen.213 Es bedarf zur Effektuierung des auf Anwendung in den Mitgliedstaaten ange- 434 wiesenen Europarechts verschiedener Hilfsinstitute, die insoweit eine erhebliche Anreizwirkung entfalten, um den schwerfälligen Weg des Vertragsverletzungsverfahrens oder das langwierige Anlaufen von Vorabentscheidungsersuchen nicht überstrapazieren zu müssen. Für den Einzelnen muss daher die Möglichkeit der Einforderung schon in den Mitgliedstaaten bestehen. Das gilt zumal angesichts der hohen Bedeutung des Einzelnen für die Realisierung von Rechten. Der Ausbau der Unionsbürgerschaft sowie die Etablierung der EGRC stehen ebenfalls für die Bedeutung des Individuums. Von daher sind Grenzen eher dort denkbar, wo es um die Belastung des Einzelnen geht. Das aber ist eher eine Frage der Verhältnismäßigkeit.214 Spezifisch bei den Kompetenzen kann das darauf bezogene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hingegen limitierend wirken. Zwingend ist dies bei der zusätzlichen Ableitung aus dem Demokratieprinzip entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG.215 Damit das tatsächliche Funktionieren des Gemeinsamen Markts bzw. nunmehr 435 des Binnenmarkts gewährleistet werden kann, ist wie bereits gezeigt neben einer umfänglichen Auslegung der mitgliedstaatlichen Verpflichtungen eine extensive Auslegung der Befugnisse erforderlich.216 Je extensiver die unionsrechtlichen Befugnisse ausgelegt werden, umso effektiver und wirkungsvoller kann sich das Unionsrecht entfalten. So hat der Grundsatz des effet utile eine dynamische und anpassungsfähige In- 436 terpretation der auf Integration und Fortentwicklung ausgerichteten unionsrechtlichen Vorschriften ermöglicht.217 Dem Gerichtshof der EU wird damit die Möglichkeit eröffnet, auf neue Entwicklungen innerhalb der Unionrechtsordnung geeignet zu reagieren. Dieses Erfordernis besteht weiterhin, auch wenn man den Integrationsprozess durch eine bessere Kompetenzabgrenzung nach Art. 5 EUV, Art. 2 ff. AEUV und ein stärkeres Gewicht des nunmehr auch durch die nationalen Parlamente einforderbaren Subsidiaritätsprinzips218 gebremst sieht.

213

214 215 216 217 218

Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos sowie zur Staatshaftung EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 23) – Brasserie du pêcheur; im Einzelnen m.w.N. Frenz, Europarecht 1, Rn. 83 ff. S.u. Rn. 740 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234, 236 – Lissabon. GA Lenz, EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (684, Rn. 16) – Murphy. Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Meyer, Jura 1994, 455 (457). S. Art. 7 f. des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 150; dazu o. Rn. 162 ff. sowie u. Rn. 689 ff.

146

Kapitel 4 Auslegung

C.

Unabdingbarer Einfluss auf den Rechtsschutz

437 Wie das Beispiel der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie oder eines an die Mitgliedstaaten adressierten Beschlusses (Entscheidung) illustriert, kann unter Rückgriff auf den effet utile der Individualrechtsschutz erweitert und so die Wirksamkeit des Europarechts sichergestellt werden. Ziel der Anerkennung eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs219 war ebenfalls die Ermöglichung der umfänglichen Wirksamkeit des Unionsrechts. Ohne sie wäre die Wirksamkeit einer unionsrechtlichen Norm gemindert bzw. sie liefe bei einer begünstigenden Wirkung nur gegenüber Privaten mangels horizontaler Drittwirkung leer, da der Einzelne sich dann nicht auf die Verletzung der ihm zu verleihenden Rechte berufen könnte.220 Primäres Ziel der Anerkennung ist dementsprechend die Sicherung der durch die Unionsordnung gewährten Rechte dem Staat gegenüber, damit dieser sie verwirklicht bzw. erhält. Denn auf die Verwirklichung ist der Einzelne in diesen Fällen angewiesen. Allerdings entfaltet der effet utile nicht nur rechtsschutzerweiternde Wirkung, 438 wie die Süderdithmarschen-Entscheidung zeigt. Aufgrund der praktischen Wirksamkeit entschied der EuGH, dass die Aussetzung der sofortigen Vollziehung von einem eventuell unionsrechtswidrigen Verwaltungshandeln nur unter bestimmten engen Vorraussetzungen möglich sein soll.221 Denn grundsätzlich kann das Unionsrecht nur bei sofortigem Vollzug vollständige Wirkung entfalten. Der effet utile kann also auch rechtsschutzverkürzend für den Einzelnen wirken. Dies gilt zumindest insoweit, als der im deutschen nationalen Recht geltende Umfang des einstweiligen Rechtsschutzes als Vergleichsmaßstab zugrunde gelegt wird.

D.

Vorrang des Europarechts und Lückenfüllung durch nationales Recht

439 Aus der Umsetzung des effet utile ergibt sich auch der Vorrang des Unionsrechts. Nur wenn der Vorrang des Unionsrechts gewährleistet ist, wird die praktische Wirksamkeit umfänglich sichergestellt. Käme dem Unionsrecht kein Vorrang gegenüber dem nationalen Recht zu, bestünde die Möglichkeit, dass die Anwendbarkeit und damit die praktische Wirkung erheblich durch die Auslegungsregel lex posterior derogat legi priori eingeschränkt werden würde.222 Dieser Vorrang, den der effet utile fordert, steht der Anwendung nationalen 440 Rechts jedoch nicht gänzlich entgegen. Dies gilt insbesondere, wenn das Unionsrecht zu einem Regelungsbereich keine Bestimmungen enthält.223 So finden nach ständiger Rechtsprechung des EuGH im Zusammenhang mit der Gewährung von Schadensersatz auf der Rechtsfolgenseite für Legislativ-, Exekutiv- und Judikativ219 220 221 222 223

S. hierzu u. Rn. 251 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg 1991, I-5357 (5414, Rn. 33) – Francovich. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (543, Rn. 27 f.) – Süderdithmarschen. Näher o. Rn. 151. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665, Rn. 17) – Deutsche Milchkontor.

§ 7 Europarechtskonforme Auslegung

147

unrecht die nationalen Vorschriften in unionsrechtlich modifizierter Weise Anwendung.224 Denn der EuGH hat es in seiner Rechtsprechung den Mitgliedstaaten überlassen, die Lücken, die sich auf der Unionsebene ergeben, mit Hilfe des jeweils geltenden nationalen Rechts zu schließen. Nach Maßgabe der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts findet die An- 441 wendung nationalen Rechts allerdings dort seine Grenze, wo die Realisierung von Unionsrecht gefährdet oder vereitelt wird. Dementsprechend werden die Voraussetzungen für die Gewährung von Schadensersatz nur insoweit dem nationalen Recht entnommen, als deren spezifische Ausgestaltung die Gewährung von Schadensersatz nicht ungünstiger und im Extremfall praktisch unmöglich macht.225 Eine solche, die praktische Wirksamkeit unangemessen einschränkende Regelung ist in § 254 BGB enthalten,226 so dass mit Rücksicht auf den effet utile ein Mitverschulden bei der Gewährung von Schadensersatz für Unionsrechtsverletzungen nicht zu berücksichtigen ist. Etwas anderes gilt jedoch für die Anwendung des § 839 Abs. 3 BGB.227 Zwar hat das BVerfG im Lissabon-Urteil den Vorrang des Unionsrechts aner- 442 kannt, stellt ihn aber unter den Vorbehalt einer Ultra-vires- und Identitätskontrolle für europäische Rechtsakte228 und gefährdet dadurch deren europaweit einheitliche Anwendbarkeit als einen der Kernbestandteile des Europarechts.229

§ 7 Europarechtskonforme Auslegung Über die der systematischen Auslegung zuzuordnende vertragskonforme Ausle- 443 gung geht die europarechtskonforme Auslegung hinaus: Während die vertragskonforme Auslegung bei der Auslegung von Begriffen und Normen Bezug auf die Zielsetzung höherrangiger Normen des Primärrechts nimmt,230 ist die europarechtskonforme Auslegung methodenunabhängig. Ihr Ziel ist eine umfassende Sicherstellung der Europarechtskonformität. Den nationalen Gerichten obliegt aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG) die Pflicht, bei Anwendung nationaler Normen stets zu überprüfen, ob sie Vorschriften der Union widersprechen. Sollte dies der Fall sein, dürfen sie aufgrund des Anwendungsvorrangs die nationale Norm nicht anwenden.231 Ob es zu einem derartigen Widerspruch zwischen nationaler und unionsrechtlicher Norm kommt, hängt damit zusammen, ob eine europarechtskonfor224 225 226 227 228 229 230 231

EuGH, C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 58) – Köbler, näher u. Rn. 348 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du pêcheur; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 58) – Köbler; BGHZ 134, 30 (36). Wurm, in: Staudinger, BGB, § 839 Rn. 540. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 84) – Brasserie du pêcheur; Wurm, in: Staudinger, BGB, § 839 Rn. 540; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (246). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 335 ff. – Lissabon. S.o. Rn. 194 ff. S.o. Rn. 405. S.o. Rn. 9.

148

Kapitel 4 Auslegung

me Auslegung des nationalen Rechts nicht doch noch zu einem Einklang von nationalem und Unionsrecht führen kann.232 Vor der Beachtung des Anwendungsvorrangs ist daher zunächst eine europarechtskonforme Auslegung zu prüfen.233 Sie ermöglicht es zu verhindern, dass eine nationale Norm mit dem Unionsrecht kollidiert und deshalb nicht angewendet werden darf.234 Die europarechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts ist nach Ansicht 444 des EuGH235 den Verträgen immanent, da dem nationalen Gericht dadurch ermöglicht wird, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten,236 wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet. Der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung erfasst die abstrakt-generelle Überprüfung, ob die Anwendung bzw. die Rechtsfolge einer nationalen Norm mit dem im primären oder sekundären Unionsrecht direkt oder mittelbar zum Ausdruck kommenden Sinn und Zweck bzw. den dort verankerten Interessenentscheidungen und Wertungen vereinbar ist. Die europarechtskonforme Auslegung erfasst das gesamte nationale Recht, wobei der EuGH die Begriffe der richtlinien-237 und europarechtskonformen (bislang gemeinschaftskonformen) Auslegung synonym verwendet.238 Der nationale Richter wird damit vor die komplexe Aufgabe gestellt, das Zusammenspiel des innerstaatlichen Rechts mit dem Unionsrecht zu beurteilen und das eigene Recht einer kritischen Würdigung zu unterziehen.239

232 233 234 235 236 237 238 239

Vgl. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). S. EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy; Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (382). Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (630). EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1690, Rn. 53) – Johnston. Zum effet utile allgemein o. Rn. 422 ff. S.u. Rn. 978 ff. S. z.B. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. Radermacher, NVwZ 2004, 1415 (1416).

Kapitel 5 Geltungsreichweite

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich A.

Allgemeines

I.

Ansatz

Grundsätzlich ist zu differenzieren zwischen der geographisch begrenzten Ver- 445 bindlichkeit von Rechtsakten und der Befugnis eines Staats, auf seinem Hoheitsgebiet über Sachverhalte zu entscheiden.1 Unter diese Befugnisse fallen insbesondere die Fälle, die ihren Ursprung in einem Drittland haben oder sich dort ereignen.2 Oft haben diese Fälle einen wettbewerbs- oder kartellrechtlichen Anknüpfungspunkt.3 Entscheidend ist damit aber auch insoweit der räumliche Geltungsbereich von Rechtsakten. So werden im Kartellrecht auf dem Unionsgebiet zumindest Auswirkungen verlangt,4 wenn nicht gar Handlungen zur Durchführung eines Kartells.5 Im Grundsatz gilt, dass hoheitliche Maßnahmen den gleichen Geltungsbereich 446 haben wie der Unionsvertrag.6 Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) bestimmen, dass das Unionsrecht innerhalb der mitgliedstaatlichen Hoheitsgebiete Anwendung findet. Die Länder, die das unionsrechtliche Hoheitsgebiet umfasst, 1

2 3 4

5 6

Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Schröder, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 22, 30; umfassend dazu Müller/Christensen, Juristische Methodik II, 2. Aufl. 2007. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 22, 30; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5. So EuG, Rs. T-102/96, Slg. 1999, II-753 (785 ff., Rn. 92 ff.) – Gencor sowie Art. 1 Abs. 1 FKVO (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vom 20.1.2004, ABl. L 24, S. 1; dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 221 ff. So EuGH, Rs. 89 u.a./85, Slg. 1988, 5193 (5243, Rn. 16) – Ahlström; näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 197 ff. Vgl. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (445 ff., Rn. 45/51 f.) – Seefischerei; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 1.

150

447

448

449

450

Kapitel 5 Geltungsreichweite

sind in Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) aufgeführt. Dementsprechend knüpft Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) an den derzeitigen Bestand der EU an, so dass im Falle einer Erweiterung eine Änderung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) erforderlich wäre.7 Durch die Aufzählung wird der räumliche Geltungsbereich des Unionsrechts genau festgelegt. Wie dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) entnommen werden kann, ist der Geltungsbereich jedoch kein originärer, eigenständiger Geltungsbereich, sondern ein von den Mitgliedstaaten abgeleiteter, wie es typisch für internationale Organisationen ist.8 Dies wird auch durch Art. 355 AEUV (Art. 299 Abs. 2-6 EG) bestätigt, wonach die unionsrechtlichen Verträge grundsätzlich im gesamten Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten gelten. Dementsprechend ist das unionsrechtliche Hoheitsgebiet die Summe der Hoheitsgebiete aller Mitgliedstaaten. Der räumliche „Geltungsbereich ist akzessorisch zum Staatsgebiet der Mitgliedstaaten“.9 Ausschlaggebend für die Bestimmung des unionsrechtlichen Geltungsbereichs sind demzufolge die Territorien, in denen die Mitgliedstaaten ihre ausschließliche Herrschaftsgewalt ausüben können.10 Die Festlegung der Hoheitsgebiete bestimmt sich nach dem Völkerrecht.11 Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass im Wesentlichen die Grenzen im Verhältnis zu Drittstaaten den räumlichen Anwendungsbereich festlegen.12 Darüber hinaus erfolgt die Bestimmung des geographischen Umfangs auch mithilfe der jeweiligen innerstaatlich geltenden Verfassung.13 Keine Aussage treffen Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) jedoch über die Anwendbarkeit des Unionsrechts auf extraterritoriale Fälle. Neben der allgemeinen Regelung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) enthält das Unionsrecht an anderen Stellen Sonderregelungen zur Bestimmung des räumlichen Anwendungsbereichs, so z.B. in den Beitrittsverträgen und im Sekundärrecht.14 Grundsätzlich haben Sekundär- und Primärrecht aber den gleichen territorialen Geltungsbereich.15 Für Verordnungen ist dies ausdrücklich in Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 S. 2 EG) festgehalten worden. Völkerrechtliche Abkommen der EU16 haben eine entsprechende Geltungsreichweite. Daher wird auch der Geltungsbereich eines völkerrechtlichen Vertrages au7 8

9 10 11 12 13

14 15 16

Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 2. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; Kokott, in Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 3; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 94. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 345 – Lissabon. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 7. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 4. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 8. EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1805, Rn. 10) – Hansen; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 8; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 2. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 4. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 53. S.o. Rn. 41 ff.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

151

tomatisch mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten erweitert, soweit es sich um ausschließliche Unionsabkommen handelt.17 Bei gemischten Verträgen, also solchen, die Union und Mitgliedstaaten abge- 451 schlossen haben, wird hingegen der territoriale Anwendungsbereich nicht automatisch angepasst, da ansonsten im Widerspruch zu Art. 35, 36 WVRK18 ein neuer Vertragspartner zwangsweise verpflichtet würde.19 II.

Landgebiete

Die territoriale Souveränität eines Staates bezieht sich auf die Landgebiete ein- 452 schließlich des technisch nutzbaren Erdgrundes. Die Grenzen dieses terrestrischen Gebietes werden i.d.R. durch die jeweiligen Grenzverträge oder Völkergewohnheitsrecht bestimmt.20 III.

Gewässer

1.

Hoheitsgewässer

Seewärts wird das Hoheitsgebiet durch das UN-Seerechtsabkommen von 1982 453 (SRÜ) bestimmt, das seit dem 1.5.1998 auch für die EU verbindlich ist. Demnach erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaats jenseits seines Landgebiets und seiner inneren Gewässer21 auch auf das Küstenmeer (Art. 2 SRÜ), also ein Gebiet bis maximal zwölf Seemeilen von der Basislinie,22 einschließlich des Luftraums sowie des Meeresbodens und Meeresuntergrunds.23 Soweit den Mitgliedstaaten in Gebieten außerhalb ihres Hoheitsgebiets souve- 454 räne Rechte zustehen, etwa zur Erforschung und Ausbeutung der natürlichen Ressourcen im Bereich des Festlandsockels24 oder der Ausschließlichen Wirtschaftszone,25 gilt auch in diesen das Unionsrecht.26 Entscheidend ist, dass das jeweilige

17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1, 2. Wiener Vertragsrechtskonvention. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 57. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 4; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 2. Vgl. zur Bestimmung Art. 8 SRÜ. Zur Bestimmung des Küstenmeers vgl. Art. 3 ff. SRÜ. Art. 2 Abs. 2 SRÜ. Vgl. Art. 76 ff. SRÜ; Bernhard, Der Festlandsockel im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1982. S. hierzu u. Rn. 456 ff. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 299 EGV Rn. 3; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 63 ff.

152

Kapitel 5 Geltungsreichweite

Gebiet der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten untersteht.27 Ausgenommen ist das Gebiet der Hohen See.28 Einzelne völkerrechtliche Beschränkungen der Territorialhoheit, wie etwa das 455 Recht der friedlichen Durchfahrt im Bereich des Küstenmeeres oder Beschränkungen zugunsten der Schifffahrt in den inneren Gewässern und auf internationalen Flüssen wie der Donau oder dem Rhein, haben keinen Einfluss auf den Anwendungsbereich des Unionsrechts.29 Gleichwohl müssen sie berücksichtigt und ggf. gem. Art. 351 AEUV (Art. 307 EG) angepasst werden.30 2.

Ausschließliche Wirtschaftszone

456 Neben den territorialen Gewässern und dem Küstenmeer findet das Unionsrecht auch auf die Ausschließliche Wirtschaftszone Anwendung.31 Noch aufgrund der Entschließung vom 3.11.197632 hat die Union eine 200-Seemeilen-Zone an allen Küsten des Atlantiks und der Nordsee für sich in Anspruch genommen.33 Für die Küsten an Ostsee und Mittelmeer bedarf es der Vereinbarung von Sonderregelungen mit den übrigen Anrainerstaaten. In der Ausschließlichen Wirtschaftszone kann ein Küstenstaat seit dem Inkrafttreten der UN-Seerechtskonvention am 16.11.1994 gem. deren Art. 56 seine Hoheitsgewalt zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden natürlichen Ressourcen ausüben.34 Diese territoriale Ausdehnung auf die Ausschließliche Wirtschaftszone ist für 457 das Unionsrecht von besonderer Bedeutung, da es seit einigen Jahren eine seerechtliche Orientierung genommen hat: zum einen durch das wirtschaftlich-technologische Nutzungsinteresse, bestimmte Meereszonen (Anschluss-, Fischerei und Wirtschaftszonen) für sich in Anspruch zu nehmen, zum anderen infolge der umweltrechtlichten Prägung des Unionsrechts.35 Konkret stellt sich die Frage der Anwendbarkeit des Unionsrechts innerhalb der 458 Ausschließlichen Wirtschaftszone zum Beispiel im Zusammenhang mit der FFH-

27

28 29 30 31

32 33 34 35

EuGH, Rs. 32/79, Slg. 1980, 2403 (2433 f., Rn. 14) – Kommission/Vereinigtes Königreich; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; ausführlich Vitzthum, in: FS für Badura, 2004, S. 1198 ff. sowie bereits ders., AöR 111 (1986), 33 ff. Vgl. Art. 89 SRÜ. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 12. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 12. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 64; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. Entschließung des Rates vom 3.11.1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1.1.1977. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. S. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 61; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

153

Richtlinie.36 Neben dem Einfluss auf umweltrechtliche Regelungen ist die Erstreckung des Geltungsbereichs des Unionsrechts insbesondere für die Grundfreiheiten der Personenfreizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit von Bedeutung.37 Die Anwendbarkeit des Unionsrechts auf die Ausschließliche Wirtschaftszone 459 erscheint jedoch als Fremdkörper, da sie nicht zum Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zählt und somit scheinbar einen Widerspruch zur Regelung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) begründet.38 Im Gegensatz zu Art. 97 EGKS und Art. 198 EAG verweist Art. 52 Abs. 1 460 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) hinsichtlich der Geltung der Verträge jedoch allgemein auf die Mitgliedstaaten und nicht auf „Hoheitsgebiete“ oder „Territorien“.39 Als Anknüpfungspunkt ist daher nicht auf die Staatsgrenzen abzustellen, sondern auf die Erstreckung der Hoheitsbefugnisse im Rahmen der Sachkompetenz der Union.40 Soweit der Union eine sachliche Regelungsbefugnis zusteht, sind die Mitgliedstaaten daher auch im Bereich der Ausschließlichen Wirtschaftszone bei der Ausübung ihrer Souveränitätsrechte an Unionsrecht gebunden.41 Der gleiche Gedanke kommt im internationalen Wirtschaftsrecht zum Tragen, 461 wenn die Union nach dem Auswirkungsprinzip ihr Kartellrecht auf Unternehmenszusammenschlüsse und -absprachen erstreckt, die zwar auf dem Gebiet von Drittstaaten vereinbart wurden, sich jedoch auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten auswirken.42 3.

Änderung der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten

Wie bei Territorien43 hat jede Ausdehnung der mitgliedstaatlicher Hoheitsgewalt 462 unterliegenden Meeresgebiete ohne weiteres im gleichen Umfang eine Ausdehnung des Geltungsbereichs des Unionsrechts zur Folge. Deshalb ist eine förmliche Änderung des bestehenden Unionsrechts bei der Ausdehnung küstenstaatlicher Rechte nicht erforderlich.44

36

37 38 39

40 41 42 43 44

RL 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.5.1992, ABl. L 206, S. 7, ber. ABl. 1996 L 59, S. 63. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 108. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 62. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; anders Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 69 ff., der zur Begründung nicht an Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) anknüpft, sondern allein an die Sachzuständigkeit der Union. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 197 ff. S.o. Rn. 448 sowie u. Rn. 484. Vgl. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 7.

154

Kapitel 5 Geltungsreichweite

IV.

Luftraum

463 Der Luftraum über der Erdoberfläche gehört ebenfalls zum Hoheitsgebiet eines Staats.45 Die Begrenzung des Luftraums über den Landgebieten und den Hoheitsgewässern wird durch den Weltraum bestimmt.46

B.

Sonderregelungen

I.

Überseegebiete

1.

Bestandteile der Union

464 Die Anwendung des Unionsrechts auf Überseegebiete wird durch Art. 355 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 299 Abs. 2 und 3 EG) bestimmt. Gem. Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 1 EG) gilt der AEUV für die außereuropäischen Besitzungen Frankreichs (Guadeloupe, Französisch-Guyana, Martinique, Réunion, Saint Barthélemy, Saint Martin) sowie für die Azoren, Madeira und die Kanarischen Inseln mit der Folge, dass auch in diesen Gebieten Unionsrecht Anwendung findet.47 Keine Anwendung findet das Unionsrecht hingegen auf das Territorium Algeriens, da Algerien mit Folge des Abkommens von Evian aus dem französischen Staatenverband ausschied. Die Beziehungen zwischen der Union und Algerien basieren seither auf einem entwicklungspolitischen Kooperationsabkommen im Rahmen der Mittelmeerpolitik.48 Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) gestattet es dem Rat, Sondervorschriften 465 für die genannten Gebiete zu erlassen, um strukturbedingte Nachteile, die auf ihre soziale und wirtschaftliche Lage zurückzuführen sind, auszugleichen.49 Die Ausnahmeregelungen dienen als Hilfsmaßnahmen für die einheimische Erzeugung, die aufgrund der Insellage der in Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2) genannten Gebiete unter Schwierigkeiten leidet.50 Gem. Art. 349 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 2 S. 4 EG) darf dabei jedoch die In466 tegrität und Kohärenz der Unionsrechtsordnung durch Sonderregelungen nicht untergraben werden.51 Dementsprechend dürfen Sonderregelungen den Binnenmarkt (Gemeinsamen Markt) nur soweit stören, wie es erforderlich ist.52 Um dies sicher45 46 47

48 49 50 51 52

EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 (146, Rn. 20) – Asjes; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. Milde, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law IV, 2000, S. 521 (521). Vgl. zu den überseeischen Departements EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1805, Rn. 11) – Hansen; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 6; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 17. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 18. Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 2 EG). EuGH, Rs. C-37 u. 38/96, Slg. 1998, I-2039 (2052, Rn. 34) – Sodiprem. Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 3 EG). Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 18.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

155

zustellen, muss der Rat in seinen Beschlüssen begründen, in welcher Weise er die besondere Situation der genannten Gebiete einerseits und die Einheit der Rechtsordnung andererseits berücksichtigt hat.53 Die Kontrolle der Bedingungen, unter denen Befreiungen möglich sind, obliegt den Unionsorganen, insbesondere der Kommission.54 Dementsprechend ist das Unionsrecht auf die in Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) genannten Gebiete unter dem Vorbehalt von Sonderregelungen vollumfänglich anwendbar.55 2.

Assoziierte Überseegebiete

Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) ist auf all die Gebiete anwendbar, die 467 nach Völkerrecht in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingegliedert sind.56 Die in Art. 355 Abs. 2 (Art. 299 Abs. 3 EG) angesprochenen Besitzungen sind hingegen keine integralen Bestandteile des europäischen Territoriums, obwohl auch die Gebiete des Anhangs II zum AEUV (EG) zu den Mutterländern gehören.57 So wird der Grundsatz bestätigt, dass außereuropäische Gebiete von Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der Verträge fallen.58 Um die besondere politische und wirtschaftliche Beziehung zu Kolonialgebieten durch einen Beitritt zur EU nicht zu gefährden, bestimmt sich das Verhältnis zu den in Anhang II zum AEUV (EG) nicht abschließend aufgeführten überseeischen Ländern und Hoheitsgebieten durch das besondere Assoziierungssystem der Art. 198 ff. AEUV (Art. 182 ff EG).59 Die Rechtsbeziehung zwischen der Union und den überseeischen Gebieten, die in den Regelungsbereich des Art. 355 Abs. 2 AEUV (Art. 299 Abs. 3 EG) fallen, ist somit die gleiche wie die von Drittstaaten zur Union.60

53 54 55 56

57

58 59 60

Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 18. EuGH, Rs. C-37 u. 38/96, Slg. 1998, I-2039 (2052, Rn. 33) – Sodiprem. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 7. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 17; vgl. die Präambel der französischen Verfassung von 1958: Gem. Art. 72 ff. sind die Überseegebiete Gebietskörperschaften der Republik. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 10. Hinsichtlich der Situation in den Antarktisgebieten ist auf das Antarctic Treaty System hinzuweisen. In diesen völkerrechtlichen Verträgen haben sich die Staaten, die auf die Antarktis Ansprüche geltend machen, sowie weitere Staaten u.a. darauf geeinigt, dass die Hebung von Bodenschätzen und die militärische Nutzung ausgeschlossen sein sollen. Vgl. das Umweltschutzprotokoll zum Antarktis-Vertrag vom 4.10.1991. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 24; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 26. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 23; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 26. EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2919, Rn. 62) – Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen; Rs. C-181/97, Slg. 1999, I-483 (509 f., Rn. 37, 41) – van der Kooy; zur Rspr. vgl. Huschens, EuZW 2000, 357 (360).

156

Kapitel 5 Geltungsreichweite

3.

Statusveränderungen

468 Begehren die Niederlande, Frankreich oder Dänemark die Statusveränderung eines ihrer Überseegebiete, so kann diese Veränderung nach Art. 355 Abs. 6 AEUV durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates nach Anhörung der Kommission erfolgen. II.

Mikrostaaten

469 Gem. Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) finden die Verträge Anwendung auf all die Staaten, deren auswärtige Beziehungen von einem Mitgliedstaat der Union wahrgenommen werden.61 Ursprünglich war die Bestimmung für das Saarland vorgesehen.62 Derzeit findet Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) nur noch – allerdings auch hier mit Einschränkungen – auf die britische Kronkolonie Gibraltar Anwendung.63 Auf Mikrostaaten wie San Marino, Monaco64 und Andorra65 findet Art. 355 470 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) keine Anwendung.66 Entscheidend dafür ist, dass ein Gebiet nicht souverän ist und somit in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einem Mitgliedstaat steht und dieser die auswärtigen Beziehungen des jeweiligen in Betracht kommenden Gebiets wahrnimmt.67 San Marino steht seit der vertraglichen Vereinbarung vom 22.7.1862 zwar un471 ter der schützenden Freundschaft Italiens und hat sich verpflichtet, keinen Schutz eines anderen Staats anzunehmen. Darüber hinaus ist aber die außenpolitische Handlungsfähigkeit San Marinos nicht beschränkt, so dass es an der für die Anwendbarkeit von Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) notwendig fehlenden Außenkompetenz mangelt.68 Ähnlich verhält es sich im Fall des Fürstentums Monaco. So wird die Souve472 ränität und territoriale Integrität Monacos mit Vertrag vom 17.7.1918 garantiert. Es besteht lediglich die Einschränkung, dass völkerrechtliche Verträge nur mit vorheriger Zustimmung Frankreichs geschlossen werden dürfen.69

61 62 63

64 65 66 67 68 69

Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 6. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 7. Anfrage Nr. 655/85 vom 10.6.1985, ABl. C 341, S. 8; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 8; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schröder, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 299 EG Rn. 32. Sack, EuZW 1997, 45 (48). Sack, EuZW 1997, 45 (46). Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 33; Sack, EuZW 1997, 45 ff. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 31. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 34. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 35.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

157

Andorra ist seit dem Inkrafttreten seiner Verfassung am 4.5.1993 aufgrund sei- 473 ner damit erlangten vollständigen Souveränität als Drittstaat im Verhältnis zur EU anzusehen.70 III.

Autonome Gebiete

Keine Anwendung findet der Unionsvertrag nach Art. 355 Abs. 5 lit. a) AEUV auf 474 die Färöer, die zwar zum dänischen Staatenverband gehören, aber weitgehende Autonomie genießen. IV.

Sonderregelungen

Zugunsten verschiedener Mitgliedstaaten bestehen Sonderregeln. Das gilt etwa für 475 die EGRC im Hinblick auf Großbritannien und Polen71 sowie auch Tschechien im Gefolge seiner Ratifikation des Vertrages von Lissabon. Die Sonderregelungen müssen nicht stets das gesamte Hoheitsgebiet betreffen. So bestehen nach Art. 355 Abs. 4 AEUV für die zu Finnland gehörigen Ålandinseln Sonderregelungen, wonach dort u.a. keine Anpassung der Umsatz- und Verbrauchsteuern zu erfolgen hat.72 Beispielhaft für gesamtstaatliche Sonderregelungen hinsichtlich bestimmter Sachgebiete seien im Folgenden Sonderregelungen zugunsten Dänemarks und Großbritanniens genannt. 1.

Dänemark

Durch das Dänemark-Protokoll erhielt Dänemark das Recht, von der Teilnahme 476 an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion durch einseitige Erklärung Abstand zu nehmen. Dänemark hat von diesem Recht Gebrauch gemacht. Zur Aufhebung der Ausnahmeregelung bedarf es gem. Abs. 4 des Dänemark-Protokolls73 eines Antrags.74 Das Protokoll (Nr. 16) zum Vertrag von Lissabon75 führt diese Regelung fort. Dies zeigt, dass der räumliche Geltungsbereich bestimmter Normen des Unionsrechts eingeschränkt werden kann.

70 71 72

73 74 75

Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 14; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 36. Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 19 ff. S. Art. 2 lit. a) des Protokolls (Nr. 2) zur Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden vom 24.6.1994, ABl. C 241, S. 352. Protokoll über die Position Dänemarks vom 2.10.1007, ABl. C 340, S. 101. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 48. Über einige Bestimmungen betreffend Dänemark vom 13.12.2007, ABl. C 155, S. 287.

158

Kapitel 5 Geltungsreichweite

2.

Großbritannien

477 Die Sonderregelungen, die für Großbritannien gelten, gehen noch weiter als die zugunsten Dänemarks.76 Zur Einleitung des Verfahrens zum Übergang in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion ist ebenfalls ein Antrag erforderlich.77 Die Sonderregelungen, die zugunsten Großbritanniens wie auch für Dänemark 478 bestehen, gelten unbefristet und beschränken somit die Geltung bestimmter Artikel auf unbestimmte Zeit. Die Regelungen der Protokolle haben dementsprechend eine differenzierte Integration zur Folge.78 Damit wurden Ausnahmen vom vollständigen räumlichen Geltungsbereich auf Dauer festgeschrieben,79 obwohl dies zu Rechtszersplitterung führt, die grundsätzlich vermieden werden soll. Sonderregelungen bestehen allerdings nicht nur in Bezug auf die Teilnahme an 479 der Wirtschafts- und Währungsunion. Der Vorbehalt zur EGRC wurde schon erwähnt.80 Abweichende Regelungen gelten auch hinsichtlich Teil 3 Titel V des AEUV. Gemäß dem Protokoll (Nr. 21) über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts beteiligt sich Großbritannien, vorbehaltlich einer ausdrücklichen Annahme, nicht an Maßnahmen nach diesem Titel.81 Das Protokoll (Nr. 20) über die Anwendung bestimmter Aspekte des Art. 26 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf das Vereinigte Königreich und auf Irland erlaubt in Abweichung von Art. 26, 77 AEUV, gegenüber Angehörigen von Mitgliedstaaten oder allen anderen Personen Grenzkontrollen an den Binnengrenzen durchzuführen.82 Für die Kanalinseln und die Isle of Man gilt nach Art. 355 Abs. 5 lit. c) AEUV 480 das Unionsrecht in modifizierter Weise,83 obwohl die Inseln als halbautonome Schutzgebiete nicht zu Großbritannien gehören.84 So bedarf es in Bezug auf die Geltung von Sekundärrecht der Bestimmung der individuellen Anwendbarkeit,85 wobei die Vorgaben der jeweiligen Beitrittsverträge zu berücksichtigen sind. Damit wirkt Unionsrecht über das Gebiet der EU hinaus. Umgekehrt können innerhalb des Unionsgebiets Lücken entstehen. So zählen nach Art. 355 Abs. 5 lit. b)

76 77 78 79 80 81 82

83 84 85

Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 49. Vgl. Protokoll (Nr. 15) zum Vertrag von Lissabon über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, Ziff. 9. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 50. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 33. S. vorstehend Rn. 475. Vor dem Vertrag von Lissabon Protokoll (Nr. 4) zum Vertrag von Nizza über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands bzgl. Titel IV des EG. Vor dem Vertrag von Lissabon Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Nizza über die Anwendung bestimmter Aspekte des Artikels 14 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf das Vereinigte Königreich und auf Irland bzgl. Art. 14 EG. Vgl. Protokoll (Nr. 4) zum Beitrittsvertrag betreffend die Kanalinseln und die Isle of Man vom 22.1.1972, ABl. L 73, S. 164. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 15. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 10.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

159

AEUV die Hoheitszonen Großbritanniens auf Zypern nicht zur EU. Gleichwohl nehmen sie nach Art. 3 Abs. 1, 2 ZK86 an der Zollunion teil.87

C.

Auswirkungen von Gebietsveränderungen

Da das Unionsgebiet ein von den Mitgliedstaaten abgeleiteter Hoheitsbereich ist,88 481 wirkt sich die Aufnahme von Mitgliedern auf den Geltungsbereich des Unionsrechts aus. Entsprechendes gilt für einen Austritt und die Verschiebung der nationalen Grenzen des einzelnen Mitgliedstaats. I.

Beitritt

Gem. Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EU) steht es jedem europäi- 482 schen Staat frei, die Mitgliedschaft in der EU zu beantragen. Einen Anspruch auf Aufnahme in die Union gewährt Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EU) allerdings nicht. Die Entscheidung über die Aufnahme ist vielmehr eine politische Entscheidung.89 Sie erfolgt einstimmig durch den Rat; das Abkommen über die Aufnahme ist durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu ratifizieren.90 Im Grundsatz muss der neue Mitgliedstaat den gesamten acquis communautaire übernehmen. Das bedeutet, dass er das bestehende Recht inklusive der politischen Zielsetzungen der Union sowie das geschriebene und ungeschriebene Recht übernehmen muss. Unberührt von diesem Grundsatz sind die Übergangsvorschriften und Modifikationen, die in den jeweiligen Beitrittsakten vereinbart worden sind. I.d.R. kommt somit die Nichtanwendbarkeit von Kernelementen des acquis communautaire nicht in Betracht.91 II.

Austritt

Im Gegensatz zum Beitritt war der Austritt aus der Union bisher vertraglich nicht 483 geregelt. Aufgrund der Geltung der Verträge auf unbegrenzte Zeit92 konnte hier der Schluss gezogen werden, dass ein Austritt oder die Kündigung ausgeschlossen ist. Der faktische Austritt oder eine Kündigung blieben davon jedoch unberührt. Das BVerfG hat in seinem Maastricht-Urteil den Austritt beim Scheitern der „Sta86

87 88 89 90 91 92

VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145 S. 1. Zum räumlichen Geltungsbereich der Zollunion s.u. Rn. 488. S.o. Rn. 447. Nettesheim, EuR 2003, 36 (36). Näher u. Rn. 505 ff. Vgl. aber die Ausnahmen, die zugunsten Dänemarks und Großbritanniens gemacht werden, o. Rn. 476 ff. S.u. Rn. 504.

160

Kapitel 5 Geltungsreichweite

bilitätsgemeinschaft“ Währungsunion als Ultima Ratio angesehen. Zudem konnte der Austritt bei Zustimmung aller Mitgliedstaaten aus Art. 56 WVRK hergeleitet werden. Durch den Vertrag von Lissabon wurde der Austritt ausdrücklich geregelt. Art. 50 EUV sieht ein rechtlich geregeltes Austrittsrecht vor. Dies wird der im Lissabon-Urteil des BVerfG aufgestellten staatsverfassungsrechtlichen Verpflichtung gerecht, die Volkssouveränität der einzelnen Mitgliedstaaten hinreichend zu wahren. Danach ist eine Austrittsmöglichkeit unabdingbar.93 III.

Gebietsveränderungen von Mitgliedstaaten

1.

Einfluss

484 Rechtliche Vorgänge, die den Gebietsbestand eines Mitgliedstaats verändern, wirken sich auch auf den Anwendungsbereich des Unionsrechts aus, da der räumliche Anwendungsbereich des Unionsrechts an die Gebietshoheit der Mitgliedstaaten anknüpft und der Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen Anwendung findet.94 Daher bestimmt jede Erweiterung oder Verringerung des Hoheitsgebiets zwangsläufig auch den Anwendungsbereich der in der Union geltenden Vorschriften, soweit nichts anderes vereinbart wurde.95 Vor umfangreichen Veränderungen obliegt dem Mitgliedstaat, der sein Gebiet 485 verändern will, eine Konsultationspflicht, wobei sich die Konsultationspflicht nicht auf das „Ob“, sondern die Frage nach der integrationspolitischen Bewältigung und der sofortigen Anwendbarkeit des gesamten acquis communautaire bezieht.96 2.

Beispiel Grönland

486 Als Dänemark der Gemeinschaft beitrat, war Grönland integraler Bestandteil Dänemarks und damit entsprechend der Regelung nach Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) in das Gemeinschaftsgebiet einbezogen.97 1979 erhielt Grönland jedoch den Status eines autonomen Gebiets innerhalb des dänischen Staatenverbandes,98 und trat 1985, auf Grundlage eines Volksentscheids von 1982, aus der Gemeinschaft aus.99 Dem Entscheid konnte nur durch eine gesonderte Regelung im 93 94

95 96 97 98 99

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. Vgl. die Auffassung der Kommission, Bull. EG, Beilage 4/90, 31 (48 f.); Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 9; Schröder, in von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 11, 13; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 4; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 99 u. 448. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (445 f., Rn. 45/51) – Seefischerei; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 13. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 5; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 8; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 9. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 12; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 12; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43 f.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

161

Vertrag Rechnung getragen werden. So sieht Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) lediglich eine Verringerung des Unionsgebiets vor, wenn ein Gebiet aus dem Unionsgebiet und dem Staatenverband eines Mitgliedstaats ausgenommen wird.100 Heute genießt Grönland den Status eines dem Assoziierungssystem unterfallenden außereuropäischen Landes.101 3.

Beispiel DDR

Durch den Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Bundesre- 487 publik Deutschland wurde der Geltungsbereich des Unionsrechts auf die neuen Bundesländer erweitert. Seit dem Wirksamwerden des Beitritts der DDR finden gem. Art. 10 Abs. 2 des Vertrages zwischen der DDR und der Bundesrepublik über die Herstellung der Einheit die unionsrechtlichen Vorschriften vorbehaltlich der erlassenen Übergangsregelungen auch auf dem Gebiet der neuen Bundesländer Anwendung.102 Dementsprechend folgt aus „der Herstellung der Einheit eines Mitgliedstaats“ die Ausdehnung des Unionsrechts.103 Schon vor ihrem Beitritt genoss die DDR einen Sonderstatus gegenüber der Bundesrepublik auf der Grundlage des Protokolls über den innerdeutschen Handel vom 25.3.1957.104 Dieses eröffnete der Bundesrepublik die Möglichkeit, auf den Handel mit der DDR das Unionsrecht unangewendet zu lassen. Im Verhältnis zu den übrigen Mitgliedstaaten war die DDR Drittland.105

D.

Zollgebiet

Zwar bestimmen Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) im Grundsatz den 488 Anwendungsbereich des Unionsrechts, regeln ihn aber nicht abschließend. So können auch Unionsrechtsakte über die nationalen Grenzen der Mitgliedstaaten hinaus Geltung erlangen. Dies gilt insbesondere für das Zollgebiet.106 Denn nach Art. 3 Abs. 1, 2 ZK107 erstreckt sich dessen räumlicher Geltungsbereich auch auf die mit Großbritannien im Zusammenhang stehenden Kanalinseln, die Isle of Man und die Militärbasen Akrotiri und Dhekelia auf Zypern sowie das Fürstentum Monaco.108 In diesen Gebieten gelten Waren, die von einem Drittstaat innerhalb des 100 101 102 103 104 105 106 107

108

Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 15, 43. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 10, Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 9; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 6. EuGH, Rs. C-341/94, Slg. 1996, I-4631 (4658, Rn. 28) – Allain. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 10; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EGV Rn. 6. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 10. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 29. VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145 S. 1. S. zu Monaco im Übrigen o. Rn. 472 sowie Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 34 f.; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 7.

162

Kapitel 5 Geltungsreichweite

Zollgebiets direkt in einen Mitgliedstaat eingeführt werden – soweit die Förmlichkeiten für die Einfuhr in das Zollgebiet und die anfallenden Zölle gezahlt worden sind – als bereits im freien Verkehr befindlich.109 Die Folge ist, dass das Verbot, Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen zu dulden oder zu erlassen, auch im Zollgebiet Anwendung findet.110 Umgekehrt können auch Hoheitsgebiete aus dem Anwendungsbereich ausgeschlossen werden, die zum jeweiligen Mitgliedstaat gehören. Nach Art. 3 Abs. 1 ZK nehmen die überseeischen Gebiete Frankreichs und der Niederlande, die Färöer und Grönland (Dänemark), Campione d’Italia inkl. eines Anteils am Luganer See und Livigno (Italien), sowie Ceuta und Melilla (Spanien) nicht an der Zollunion teil. Die Besonderheiten des räumlichen Geltungsumfangs der Zollunion machen auch vor Deutschland nicht halt, wenn auch die Anzahl der persönlich hierdurch betroffenen Personen überschaubar ist. So sind die deutsche Hochseeinsel Helgoland und Deutschlands einzige Exklave Büsingen am Hochrhein nicht Bestandteil der Zollunion.111

E.

Erweiterter Anwendungsbereich des Unionsrechts

I.

Extraterritoriale Wirkungen

489 Extraterritoriale Wirkung entfaltet das Unionsrecht, wenn an Sachverhalte angeknüpft wird, die sich in einem Drittland ereignen oder Rechtssubjekte betreffen, die in einem Drittland ansässig sind. Dabei ist die echte extraterritoriale Wirkung von der unechten zu unterscheiden.112 Ein Beispiel für die unechte extraterritoriale Wirkung von Maßnahmen ist die 490 Anwendung der Antidumpingverordnung.113 Die Antidumpingverordnung gestattet die Erhebung von Zöllen als Reaktion auf bestimmte Dumping- und Subventionsmaßnahmen von Drittstaaten. Die Geltung des Unionsrechts knüpft somit an in einem Drittland vorgenommene Handlungen an.114 Echte extraterritoriale Wirkungen entfaltet das Unionsrecht hingegen, wenn im 491 Rahmen der Art. 101, 102 AEUV (Art. 81, 82 EG) Maßnahmen wegen Wettbe109 110 111

112 113

114

Vgl. die Argumentation von GA Fennelly, EuGH, Rs. C-220/98, Slg. 2000, I-117 (123, Rn. 13) – Estée Lauder; Rs. 41/76, Slg. 1976, 1921 (1935, Rn. 14/21) – Donckerwolke. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 31. Die Gemeinde Büsingen am Hochrhein gehört zum Zollgebiet der sie gänzlich umschließenden Schweiz mit der diverse Sondervereinbarungen bestehen. Vgl. Art. 1 des Vertrages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet vom 23.11.1964. Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 113. VO (EG) Nr. 384/96 des Rates über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern vom 22.12.1995, ABl. 1996 L 56, S. 1 zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndVO (EG) 2117/2005 vom 21.12.2005 (ABl. L 340, S. 17). Vgl. u. Rn. 1340 ff.

§ 1 Räumlicher Geltungsbereich

163

werbsverzerrungen gegen juristische Personen ergriffen werden. Sie bedürfen einer besonderen Rechtfertigung, da sie eine Ausnahme zur räumlichen Begrenzung der Geltung einer Rechtsordnung und der auf ihr beruhenden Maßnahmen begründen, sind aber unerlässliches Mittel zur effektiven Durchsetzung von Wettbewerbspolitik in einer globalisierten Weltwirtschaft. Erforderlich sind aber zumindest potenzielle Auswirkungen auf das Gebiet der Union.115 II.

Assoziierungsabkommen

Assoziierungsabkommen sind ein auf Kontinuität und zugleich auf prozesshafte 492 Weiterentwicklung angelegtes völkerrechtliches Vertragsverhältnis, das institutionell mit besonderen, zur Rechtsetzung befähigten Organen ausgestattet ist und materiell in unterschiedlichem Umfang die gesamte Bandbreite wirtschaftlicher und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit bis hin zur weitgehenden Übernahme des Unionsrechts umfassen kann.116 Gem. Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) kann die Union Assoziierungsabkommen mit Drittstaaten schließen. Diese Assoziierungsvereinbarungen werden auf der Basis völkerrechtlicher Verträge geschlossen, welche ein privilegiertes und besonderes Verhältnis zwischen den Vertragparteien (der Union und dem Drittland) schaffen.117 Mit dem Abschluss eines Assoziierungsabkommens werden gegenseitige Rech- 493 te und Pflichten der Vertragsparteien festgelegt. Im Gegensatz zu anderen völkerrechtlichen Verträgen haben Assoziierungsabkommen eigene paritätisch besetzte Organe (Assoziierungsrat und Assoziierungsausschüsse).118 Das Ziel von Assoziierungsabkommen ist es, die assoziierten Drittstaaten an den Integrationsprozess der Union anzunähern und mit einzubinden, ohne ihnen einen mitgliedschaftlichen Status oder Mitwirkungsrechte innerhalb der Union einzuräumen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind Assoziierungsabkommen nach ihrem Inkrafttreten integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung.119 Dementsprechend haben sie grundsätzlich auch unmittelbare Geltung in der Unionsrechtsordnung.120 Gleiches gilt für Beschlüsse des Assoziationsrates, da diese nach der Rechtsprechung des EuGH unmittelbar mit dem Abkommen zusammenhängen.121 Unterscheiden lassen sich die gem. Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) geschlosse- 494 nen Verträge nach ihren Fernzielen in Beitritts-, Freihandels- und Entwicklungsas115 116 117 118 119

120 121

S. Meng, Extraterritoriale Jurisdiktion im öffentlichen Wirtschaftsrecht, 1994, S. 526. Zum Ganzen Frenz, Europarecht 2, Rn. 194 ff. m.w.N. sowie bereits o. Rn. 445. Hirsch, BayVBl. 1997, 449 (449). Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 1. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 4. EuGH, Rs. C-171/01, Slg. 2003, I-4301 (4341, Rn. 54) – Wählergruppe Gemeinsam; Rs. C-162/00, Slg. 2002, I-1049, (1079, Rn. 19; 1082, Rn. 30; 1085 Rn. 45) – Pokrzeptowicz-Mayer; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 24. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3752, Rn. 15) – Demirel; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 310 EGV Rn. 17. EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3501, Rn. 9) – Sevince; Rs. 30/88, Slg. 1989, 3711 (3737 f., Rn. 13) – Griechenland/Kommission.

164

Kapitel 5 Geltungsreichweite

soziierungsverträge.122 So besteht zum Beispiel mit der Türkei seit dem 12.9.1963 ein Assoziierungsvertrag, der durch das Zusatzprotokoll vom 23.11.1970 ergänzt wurde.123 Die Bestimmungen des Abkommens und des Zusatzprotokolls haben zwar im Wesentlichen Programmcharakter.124 Allerdings enthält Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls eine Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten, die keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit gestattet.125 Der Beschluss 1/80 des Assoziationsrates vom 19.9.1980126 gewährt zahlreiche unmittelbar einforderbaren Rechte zugunsten türkischer Arbeitnehmer. Die Auslegung dieser Rechte durch den EuGH orientiert sich zunehmend an der Arbeitnehmerfreizügigkeit.127 Mittlerweile ist die Türkei seit dem 11.12.1999 offizieller Beitrittskandidat. Die Aufnahmeverhandlungen laufen seit dem 3.10.2005. Ein mit der Union assoziierter Drittstaat muss zumindest eingeschränkt am 495 Unionssystem teilhaben.128 Dies gilt insbesondere für Beitrittsassoziierungsabkommen. Demzufolge dient als Leitbild für ein Assoziierungsabkommen die Herstellung der Arbeitnehmer-, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach dem Vorbild der Union,129 so wie es im Rahmen der Assoziierung mit der Türkei der Fall ist. Denn Ziel von Beitrittsassoziierungen ist es, die Aufnahme eines bisherigen Drittstaats in die Union vorzubereiten. So erfolgt eine schrittweise Angleichung des Rechts. Allerdings erfolgt eine Anwendung des Unionsrechts auch im Falle von Frei496 handelsassoziierungen. So haben sich die EFTA-Staaten im Rahmen des EWRAbkommens zur Realisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, des freien Warenverkehrs, der Niederlassungs- sowie der Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit verpflichtet, den acquis communautaire weitgehend zu übernehmen. Die Verpflichtung umfasst insbesondere die Übernahme neuer Rechtsakte vorbehaltlich der Entscheidung des gemeinsamen EWR-Ausschusses. Auch im Rahmen des Europa-Mittelmeer Assoziierungsabkommens ist stufenweise eine Freihandelszone angestrebt. Das Abkommen sieht Regelungen zur Liberalisierung des Dienstleistungs-, Kapitalverkehrs- und Niederlassungsrechts sowie die Übernahme des EUWirtschaftsrechts vor. Von einer Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist somit abgesehen worden.

122 123

124 125 126

127 128 129

Bleckmann, Europarecht, § 16 Rn. 1370. 64/732/EWG: Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 23.12.1963, ABl. 1964 Nr. 217, S. 3685. Frenz, Europarecht 1, Rn. 287. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 39-55 EGV Rn. 31. Keine amtliche Veröffentlichung; teilweise abgedruckt bei Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 39 EGV Rn. 88; vollständig abgedruckt bei Gutmann, Die Assoziationsfreizügigkeit türkischer Staatsangehöriger, S. 158 ff. Etwa EuGH, Rs. C-340/97, Slg. 2000, I-957 (990, Rn. 55) – Nazli. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 1292 ff. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3751, Rn. 9) – Demirel. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 8.

§ 2 Personeller Geltungsbereich

165

Im Verhältnis zum Sekundärrecht haben die völkerrechtlichen Vereinbarungen 497 eines Assoziierungsabkommens Vorrang, soweit sie unmittelbare Wirkung entfalten.130 Anders verhält es sich jedoch zum Primärrecht.

§ 2 Personeller Geltungsbereich A.

Natürliche Personen

Grundsätzlich gilt das Unionsrecht nur für Unionsbürger. Gem. Art. 20 AEUV 498 (Art. 17 EG) ist Unionsbürger, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft ist somit eine von der nationalen Staatsangehörigkeit abgeleitete Zugehörigkeit.131 Besitzt ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats eine doppelte Staatsbürgerschaft, so darf diese keine Nachteile für den Bürger begründen. Demzufolge kann er sich wie jeder andere Unionsbürger umfassend auf seine sich aus dem Unionsrecht ergebenden Rechte berufen. Die Gewährleistung von konkreten Rechten und Pflichten erfolgt jedoch nicht durch Art. 20 AEUV (Art. 17 EG). Vielmehr wird auf die sich aus den Verträgen ergebenden Rechte und Pflichten verwiesen.

B.

Juristische Personen

Die Regelungen des Unionsrechts gelten nicht nur für natürliche, sondern auch für 499 juristische Personen, soweit sie sich sachlich auf bestimmte Rechte berufen können.132 Voraussetzung dafür ist jedoch, dass nicht nur ausdrücklich Unionsbürgern das Recht zuerkannt wird und ein Recht entsprechend auf juristische Personen anwendbar ist, d.h. die Interessenlage vergleichbar mit der einer natürlichen Person ist.133 Die Staatsangehörigkeit einer juristischen Person wird durch eine Kombination der Sitz- und Gründungstheorie bestimmt.134 Dementsprechend genügt es, wenn eine juristische Person entweder ihre Hauptverwaltung in einem Mitgliedstaat hat oder nach den Vorschriften eines Mitgliedstaats gegründet worden ist.

130 131

132 133 134

Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 310 EGV Rn. 18. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 8; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 348 – Lissabon: ein „die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status“. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 219 ff. mit Weiterungen für die Produktverkehrsfreiheiten. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10. Für die Grundfreiheiten näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 224 ff., für die Grundrechte Frenz, Europarecht 4, Rn. 294 ff. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10.

166

Kapitel 5 Geltungsreichweite

C.

Schutz von Drittstaatsangehörigen

500 Drittstaatsangehörige und auch Staatenlose können sich vor allem auf einzelne Grundfreiheiten berufen. Diese gelten zwar im Grundsatz nur für Unionsbürger. Ausnahmen werden jedoch für die Kapital-, die Zahlungs- und die Warenverkehrsfreiheit und partiell auch die Dienstleistungsfreiheit gemacht.135 Ausgenommen ist die Niederlassungsfreiheit. So können sich z.B. drittstaatsangehörige Gesellschafter und drittstaatsangehöriges Führungspersonal einer Gesellschaft mit Unionsbezug nicht auf die Niederlassungsfreiheit berufen. Allerdings kann die Niederlassungsfreiheit einer innerhalb der EU ansässigen Gesellschaft, die Drittstaatsangehörige beschäftigt, bei Versagung eines Aufenthaltsrechts eines solchen Beschäftigten berührt sein.136 Nach dem EuGH kann sich der Arbeitgeber auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen.137 Drittstaatsangehörige können sich auch nicht auf die aktive Dienstleistungsfrei501 heit berufen.138 Sie sind nicht vom personellen Schutzbereich erfasst. Die Dienstleistungsfreiheit ist somit nur anwendbar, wenn der Leistende Unionsbürger ist. Im Rahmen der passiven Dienstleistungsfreiheit können jedoch auch NichtUnionsbürger Rechte aus Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) ableiten.139 Voraussetzung ist nur, dass der Leistungsempfänger in einem Mitgliedstaat ansässig ist oder sich zumindest in einem aufhält.140 Abweichende Regelungen, die mit Drittstaaten im Rahmen völkerrechtlicher Verträge vereinbart wurden, dehnen die Anwendbarkeit des Art. 56 Abs. 2 AEUV (Art. 49 Abs. 2 EG) nicht aus. Sie bilden vielmehr eine eigene Rechtsgrundlage.141 Neben der unmittelbaren Begünstigung durch die Grundfreiheiten können Dritt502 staatsangehörige über abgeleitete Rechte in den personellen Schutzbereich einbezogen werden.142 So können Angehörige von Unionsbürgern aus Drittstaaten in Sonderfällen in den Genuss von primärrechtlichen Freiheitsrechten kommen. Allerdings werden sie nicht direkt in den Schutzbereich mit einbezogen, sondern vielmehr geht von den primärrechtlich verbürgten Freiheitsrechten eine Ausstrahlungswirkung zugunsten der drittstaatsangehörigen Familienmitglieder von Unionsbürgern aus. Auf diese Weise wird ermöglicht, dass Einreise- und Aufenthaltsverbote von Familienmitgliedern von Unionsbürgern mit Staatsangehörigkeit

135 136 137 138 139 140

141 142

Näher dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 222 f., 275 ff., 277 f. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 43 EGV Rn. 28; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1216 ff. auch zum Folgenden. EuGH, Rs. C-350/96, Slg. 1998, I-2521 (2545, Rn. 19 ff.) – Clean Car. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 49 EGV Rn. 46. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 49/50 EGV Rn. 16; Roth, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, E. I Rn. 20. S. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 43 EGV Rn. 53; Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/ Hilf, Art. 49/50 EGV Rn. 16; Roth, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, E. I Rn. 20. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 49 EGV Rn. 59. Frenz, Europarecht 1, Rn. 284, 1314 ff. für die Grundfreiheiten; Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 59.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich

167

eines Drittlandes anhand der in der Union geltenden Grundrechte sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes überprüft werden können.143 Schließlich wird auch die Ausweitung politischer Mitwirkungsrechte auf Dritt- 503 staatsangehörige diskutiert. Der Wortlaut des Art. 22 Abs. 1 AEUV (Art. 19 Abs. 1 EG) verbietet nicht, dass Mitgliedstaaten auch EU-Ausländern politische Mitwirkungsrechte im Rahmen ihrer innerstaatlich geltenden Vorschriften einräumen. So hat die Kommission bereits in Betracht gezogen, in Zukunft auch bestimmten Drittstaatsangehörigen, deren Status sich der Unionsbürgerschaft sehr angenähert hat und die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der EU haben, das aktive und passive Kommunalwahlrecht in ihrem Aufenthaltsland zu gewähren.144 Diese Annäherung betrifft insbesondere die Staatsangehörigen der EWR-Staaten und der Schweiz.145 Das Recht, an Kommunalwahlen teilzunehmen, wird jedoch nicht unionsrechtlich durch Art. 22 AEUV (Art. 19 EG) begründet, sondern vielmehr aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarung,146 so dass der personelle Anwendungsbereich des Art. 22 AEUV (Art. 19 EG) jedenfalls nicht rechtlich erweitert wird.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich A.

Primärrecht

Im Gegensatz zur zeitlichen Befristung der EGKS sind der EUV147 und der 504 AEUV148 ebenso wie der EAG auf unbestimmte Zeit geschlossen worden. Mit dem Beitritt gem. Art. 49 EUV (Art. 49 EG) wird das Primärrecht im 505 Grundsatz geltendes Recht in dem beitretenden Mitgliedstaat. Der Beitritt basiert nämlich auf dem Prinzip der umfänglichen Übernahme des gesamten acquis communautaire in der Auslegung, die der Gerichtshof der EU für die Vorschriften des Sekundär- und Primärrechts bestimmt hat.149 Der Beitritt erfolgt durch die Ratifizierung des Beitrittsabkommens, welches zwischen den Mitgliedstaaten und dem Beitrittskandidaten ausgehandelt wurde, gemäß den jeweils geltenden nationalen verfassungsrechtlichen Vorgaben.150 I.d.R. werden jedoch im Rahmen der Beitrittsverhandlungen Übergangsfristen für die Anwendbarkeit des Primär- sowie des

143 144 145 146 147 148 149

150

Ausführlich zu ausländerrechtlichen Maßnahmen Frenz, Europarecht 4, Rn. 1306 ff. Vierter Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft (1.5.2001-30.4.2004), KOM (2004) 695 endg. vom 26.10.2004, S. 12. Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 81. Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 81. Art. 53 EUV (Art. 51 EU). Art. 356 AEUV (Art. 312 EG). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 5; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 12; Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 12; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 43; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 97. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 8; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 37.

168

Kapitel 5 Geltungsreichweite

Sekundärrechts vereinbart. Eine dauerhafte Nichtanwendbarkeit von primärrechtlichen Vorschriften erfolgt prinzipiell nicht.151 Die Aufnahmebedingungen und Anpassungen des Unionsrechts werden in den 506 jeweiligen Beitrittsverträgen geregelt.152 Die Aufnahmebedingungen sind die Bestimmungen, die eine zeitlich begrenzte Abweichung von sowohl primärrechtlichen als auch sekundärrechtlichen Vorschriften zulassen.153 Sie werden in der Beitrittsakte niedergelegt,154 welche neben dem Vertrag über den Beitritt Teil des Beitrittsabkommens sind.155 Die Übergangsregelungen sind gegenüber den primärrechtlichen und sekundärrechtlichen Vorschriften während der Übergangsfristen vorrangig. Sie sind jedoch als Ausnahmeregelungen grundsätzlich restriktiv auszulegen.156 In ihrer Anwendung unterliegen sie genau festgelegten formellen und materiellen Vorgaben. Der Umfang der Übergangsregelungen hängt im Wesentlichen von den wirt507 schaftlichen, politischen und rechtlichen Unterschieden zwischen der Union und dem Beitrittstaat ab, da sie in erster Linie den beitretenden Staaten die Anpassung der innstaatlichen Rechtsordnung an die in der Union geltenden Regelungen erleichtern sollen.157 So erforderte zum Beispiel der Beitritt Finnlands und auch Österreichs zur Union nur wenige Übergangsregelungen.158 Im Fall des Beitritts von Großbritannien betrugen die Übergangsfristen generell fünf Jahre.159 Auch im Fall des Beitritts von Griechenland wurden generell Übergangsfristen von fünf Jahren vereinbart, für die Umsetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit waren jedoch sieben Jahre vorgesehen. Eine ähnliche Vereinbarung wurde im Rahmen der Unionserweiterung 2004 508 getroffen. So enthalten acht der zehn160 Beitrittsverträge Ausnahmeregelungen von der vollständigen Umsetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die Übergangregelungen sahen ein 2+3+2-Modell zur Umsetzung der vollständigen Arbeitnehmerfreizügigkeit vor. Dieses stellte den bisherigen EU-Mitgliedern frei, innerhalb einer Übergangsfrist von zunächst zwei Jahren den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten gegenüber jenen acht neuen Mitgliedstaaten zu beschränken. Nach drei Jahren konnte die Übergangsregelung nach einer Überprüfung auf Basis eines Berichts der EU-Kommission verlängert werden. Von dieser Möglichkeit haben Österreich, Deutschland, Belgien und Dänemark bis zuletzt Gebrauch gemacht. 151 152 153 154 155 156

157 158 159 160

Zu den Ausnahmen, die bzgl. Dänemark und Großbritannien gemacht werden, vgl. Rn. 476 ff. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 40. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 11; Nass, EuR 1972, 103 (110). S. Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 10; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 46. Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 10. S. EuGH, Rs. 58/83, Slg. 1984, 2027 (2033, Rn. 9) – Kommission/Griechenland; Rs. 258/81, Slg. 1982, 4261 (4279, Rn. 9) – Metallurgiki; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 10; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 13. EuGH, Rs. 231/78, Slg. 1979, 1447 (1459, Rn. 11) – Kommission/Vereinigtes Königreich. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 46. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 50. Die Ausnahmen sind Malta und Zypern.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich

169

Am 1.5.2009 endete die zweite Phase. Ab diesem Zeitpunkt bestand die Mög- 509 lichkeit, die Übergangszeit auf weitere zwei Jahre zu verlängern, wenn durch die sofortige Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit eine ernsthafte Gefährdung des heimischen Arbeitsmarkts drohte. Belgien und Dänemark haben von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Sie haben mit dem Fristablauf Ende April 2009 ihre Arbeitsmärkte vollständig geöffnet. Deutschland und Österreich haben hingegen beschlossen, die Übergangsfrist bis zum 30.4.2011 auszudehnen. Die Ausdehnung wurde durch den EU-Kommissar für Soziales und Beschäftigung, Vladimír Špidla, bestätigt.161 Prinzipiell sollte jedoch nach Möglichkeit von Übergangsregelungen abgesehen 510 werden, da sie zumindest temporär zu Rechtszersplitterung führen.

B.

Sekundärrecht

I.

Veröffentlichung im Amtsblatt

Rechtsakte der Union entfalten rechtsverbindliche Wirkung grundsätzlich mit ihrem Inkrafttreten.162 Dieses erfolgt entweder an dem im erlassenen Rechtsakt bestimmten Zeitpunkt oder am 20. Tag nach der Veröffentlichung (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Die Veröffentlichungspflicht im Amtsblatt der EU bezieht sich nicht nur auf Gesetzgebungsakte. Sie erfasst nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV Verordnungen, an alle Mitgliedstaaten gerichtete Richtlinien sowie adressatenunabhängige Beschlüsse, die ohne Gesetzescharakter und damit außerhalb eines Gesetzgebungsverfahrens zustande gekommen sind. Sie werden zuvor nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV vom Präsidenten bzw. Vorsitzenden des erlassenden Organs unterzeichnet. Dementsprechend ist es für das Wirksamwerden von Rechtsakten erforderlich, dass der Rechtsakt zuvor publiziert worden ist. Gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV (Art. 254 Abs. 1 EG) sind Gesetzgebungsakte, die nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sind, nach der Unterzeichnung durch die Präsidenten des Rates und des Europäischen Parlaments im Amtsblatt der EU zu veröffentlichen. Das gleiche gilt für Gesetzgebungsakte, die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sind, nachdem sie vom Präsidenten bzw. Vorsitzenden des jeweiligen Organs unterzeichnet worden sind. Das Amtsblatt erscheint in allen 23 Amtssprachen der EU. Die Wirkung der Veröffentlichung im Amtsblatt ist konstitutiv,163 so dass ein Rechtsakt ohne Veröffentlichung nicht existiert.164 Fehlt die Veröffentlichung nur in einer Sprache, ist

161 162 163 164

S. http://www.zukunfteuropa.at/site/6687/default.aspx. Schoo, in: Schwarze, Art. 254 EGV Rn. 8; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 89. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 5) – König. Schoo, in: Schwarze, Art. 254 EGV Rn. 6.

511

512

513

514

170

Kapitel 5 Geltungsreichweite

die Wirksamkeit eines Rechtakts nicht betroffen, allerdings kann die Anwendbarkeit im Einzelfall beschränkt sein. Ein rückwirkendes Inkrafttreten, d.h. wenn die Verbindlichkeit einer Regelung 515 vor den Zeitpunkt der Veröffentlichung gelegt wird, ist grundsätzlich aus Rechtssicherheitsgründen ausgeschlossen.165 Zudem steht der im Unionsrecht geltende Vertrauensgrundsatz einer Rückwirkung entgegen. Ausnahmsweise kann eine echte Rückwirkung jedoch aufgrund von wichtigen Unionsinteressen zulässig sein, soweit das Vertrauen des Einzelnen hinreichend beachtet wurde oder sein Vertrauen auf den Bestand von vornherein nicht schutzwürdig gewesen ist.166 II.

Nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte

516 Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) werden nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte mit Bekanntgabe an den Adressaten wirksam. Das gilt für die nicht an alle Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien sowie für adressatenbezogene Beschlüsse, die bisherigen Entscheidungen. Der Adressat ist das Rechtssubjekt, an das ein Rechtsakt gerichtet ist. Die Bekanntgabe erfolgt mit Zugang, also der Möglichkeit des Adressaten, vom Rechtsakt Kenntnis zu nehmen. Somit ist dem Erfordernis der Bekanntgabe Genüge getan, wenn der Rechtsakt dem Adressaten schriftlich mitgeteilt wurde. Eine besondere Form der Zustellung ist nicht erforderlich. III.

Verordnungen

517 Verordnungen gelten gem. Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 S. 2 EG) in jedem Mitgliedstaat, so dass es keiner gesonderten innerstaatlichen Transformation oder Bekanntgabe bedarf. Sie entfalten somit ihre rechtsverbindliche Wirkung unmittelbar mit ihrem Inkrafttreten, d.h. an dem in der Verordnung bestimmten Zeitpunkt oder am 20. Tag nach der Veröffentlichung (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). IV.

Richtlinien

1.

Maßgeblichkeit der Umsetzungsfrist

518 Damit Richtlinien zu konkreten Rechten und Pflichten führen, müssen die Mitgliedstaaten sie gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) grundsätzlich in nationales Recht umsetzen. Eine Umsetzung durch innerstaatliche Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften ohne Außenwirkung gegenüber dem Bürger 165 166

König, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 2 Rn. 93. EuGH, Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18 ff., Rn. 13 ff.) – SAFA; König, in: Schulze/ Zuleeg, Europarecht, § 2 Rn. 93. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3065 ff.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich

171

wird den Anforderungen nicht gerecht.167 Die für eine Richtlinie vorgesehene Umsetzungsfrist darf voll ausgeschöpft werden.168 Daher besteht keine Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung nationalen 519 Rechts trotz Kenntnis der Richtlinienregelung vor Ablauf der Umsetzungsfrist.169 Darüber hinaus ist auch aus Gründen der Gewaltenteilung zweifelhaft, ob den nationalen Gerichten ein Recht zur richtlinienkonformen Auslegung vor Ablauf der Umsetzungsfrist zusteht.170 Nach Ablauf der Umsetzungsfrist kann eine Richtlinie auch ohne Umsetzung 520 unmittelbar anwendbar sein, wenn ihr Inhalt unbedingt und hinreichend konkret ist.171 Diese unmittelbare Wirksamkeit bindet in diesem Fall jedwede Art von Staatsgewalt – einschließlich der Gerichte172 – nicht hingegen Private: Eine horizontale Drittwirkung von nicht umgesetzten Richtlinien hat der EuGH bisher abgelehnt.173 Allerdings kann sich der Einzelne gegenüber der Verwaltung in mehrpoligen Verhältnissen auch unmittelbar auf eine ihn begünstigende Richtlinie berufen, wenn sich aus dieser negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter ergeben.174 2.

Vorherige Wirkungen

Auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist dürfen keine nationalen Vorschriften, die 521 ihrem Regelungsinhalt entgegenstehen und die Verwirklichung ihrer Ziele gefährden, erlassen werden.175 Darüber können ggf. allgemein geltende Grundsätze eingreifen und zur Unanwendbarkeit entgegenstehenden nationalen Rechts führen.176 Geht es um die Wirkung einer Richtlinie im Unionsrechtsgefüge, zählt das Da- 522 tum des Inkrafttretens. Ab diesem Zeitpunkt prägt eine Richtlinie andere Bestimmungen, die auf sie etwa wegen der Begrifflichkeit Bezug nehmen. Das gilt vor allem für konkretisierende Regelungen, wenn es sich um eine Rahmenrichtlinie handelt. Ein Beispiel ist die Abfallrahmenrichtlinie177 mit ihren Auswirkungen v.a.

167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177

EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4885 f., Rn. 53) – Dillenkofer; Hobe, Europarecht, § 9 Rn. 285. Im Einzelnen u. Rn. 929 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 106. EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 – Adeneler; s. auch u. Rn. 992. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). Im Einzelnen u. Rn. 1058 ff. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 28 ff.) – Costanzo. Vgl. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 36 ff.) – Arcor II; Rs. C80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri. Im Einzelnen u. Rn. 1079 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 36 ff.) – Arcor II. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 44 f.) – Inter-Environnement Wallonie. Vgl. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 66; 10040 f., Rn. 75 ff.) – Mangold. RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3, ber. ABl. 2008 L 127, S. 24.

172

Kapitel 5 Geltungsreichweite

auf die Abfallverbringungsverordnung.178 Insoweit ist keine Umsetzung erforderlich. 3.

Beitritt

523 Tritt ein Staat der Union bei, ist er verpflichtet, die vor seinem Beitritt erlassenen Richtlinien ebenfalls umzusetzen. Die Frist für die Umsetzung bestimmt sich nach der Frist für das Inkrafttreten der Beitrittsakte. Ausnahmen können jedoch in dafür vorgesehenen Übergangsregelungen geschaffen werden. V.

Beschlüsse

524 Bei Beschlüssen ist zu unterscheiden. Handelt es sich um an einen oder mehrere Mitgliedstaaten gerichtete, die der Umsetzung bedürfen, gelten die gleichen Grundsätze wie für Richtlinien.179 Andere Beschlüsse können hingegen unmittelbar wirken, bei bestimmten Adressaten ab Bekanntgabe des Beschlusses (Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV), ohne solche ab dem festgelegten Datum oder 20 Tage nach Veröffentlichung des Beschlusses (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Bei adressatenlosen Beschlüssen werden Einzelne aber oft nicht direkt berechtigt oder gar verpflichtet, so dass sie für diese auch nicht unmittelbar gelten.180 VI.

Zeitliche Unbegrenztheit

525 Ist ein Rechtsakt gültig geworden, ist er zeitlich unbegrenzt wirksam, es sei denn, er soll nur befristet Geltung erlangen. Folglich ist die Aufhebung eines zeitlich unbefristeten Rechtsakts nach dessen Erlass nur noch durch den Erlass eines actus contrarius möglich. Eine automatische Erledigung eines Rechtsakts ist dem Unionsrecht fremd.181 Des Weiteren besteht eine Gültigkeitsvermutung für in Kraft getretene Rechts526 akte im Unionsrecht.182 Bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts, so muss der Rechtsweg beschritten werden. Bis zur Rücknahme oder Aufhebung entfalten somit auch rechtswidrige Unionsakte rechtliche Wirkung. Eine Rücknahme oder Änderung eines Rechtsakts steht zur Disposition des Er527 lassorgans. Grundsätzlich ist dem Unionsrecht eine entgegenstehende Bestandskraft fremd. Allerdings kann auch das Erlassorgan im Unionsrecht rechtlich daran gehindert sein, den in Rede stehenden Rechtsakt wieder aufzuheben. Im Grunde lassen die allgemeinen Regelungen des Unionsrechts jedoch den Widerruf und die 178

179 180 181 182

VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1, ber. ABl. 2008 L 318, S. 15. Näher u. Rn. 1178 ff. sowie Brandt, AbfallR 2009, 167 ff. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. Im Einzelnen u. Rn. 1271. S.u. Rn. 1330 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 94. S.o. Rn. 142 ff. sowie u. Rn. 792.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich

173

Rücknahme von Rechtsakten zu. Bei der Rücknahme oder dem Widerruf von Einzelakten ist wie auch im nationalen Recht das Vertrauen auf den Fortbestand des jeweils betroffenen Unionsbürgers zu berücksichtigen. Bei der Entscheidung des Widerrufs und der Rücknahme ist somit das Interesse des Einzelnen mit dem Interesse der Union abzuwägen.183 Rechtsakte, die mit einem besonders schweren Rechtsfehler behaftet sind, kön- 528 nen unbeachtet bleiben. Leidet ein Rechtsakt lediglich an einem technischen Fehler wie einem Schreib- oder Rechenfehler, so kann ihn das Erlassorgan ohne weiteres korrigieren.184 Die Korrektur bedarf dann wie der ursprüngliche Rechtsakt der Veröffentlichung.

C.

Fortwirkung von Primär- und Sekundärrecht

Das Unionsrecht kann für diejenigen Fälle fortwirken, die bereits beim Gerichts- 529 hof der EU oder bei den nationalen Gerichten anhängig sind und bei denen sich während der Anhängigkeit die für sie entscheidungserheblichen Rechtsvorschriften ändern.185 Hierbei ist danach zu differenzieren, ob die geänderte Rechtslage das Prozessrecht oder das im Streit befindliche materielle Recht betrifft. I.

Änderungen materiellen Rechts

Die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der materiellen Rechtslage ist ab- 530 hängig von dem jeweiligen Klageverfahren zu beurteilen. Dies gilt für die Verfahren vor dem Gerichtshof der EU gleichermaßen wie für die Verfahren vor den nationalen Gerichten.186 So ist für die Nichtigkeitsklage der Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen 531 Rechtsakts maßgeblich.187 Für die Frage, ob ein Unterlassen eines Unionsorgans unionsrechtswidrig war, ist auf den Zeitpunkt der Aufforderung zum Tätigwerden abzustellen.188 Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine Vertragsverletzung vorliegt, ist hingegen der Ablauf derjenigen Frist, welche die Kommission zusammen mit ihrer begründeten Stellungnahme aufgestellt hat.189 Treten später Änderungen in der Rechtslage ein, sind diese vom Gerichtshof der EU nicht

183 184

185 186

187 188 189

Lübbig, EuZW 2003, 233 (236). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3017 ff. Nr. 49 der gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, Rates und der Kommission zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EG-Vertrag) vom 4.5.1999, ABl. C 148, S. 1. S. hierzu auch u. Rn. 3429 ff. Für die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der materiellen Rechtslage in Abhängigkeit der Verfahrensarten vor den nationalen Verwaltungsgerichten s. z.B. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 730 ff. u. 1064 ff. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 177. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 29. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 294.

174

Kapitel 5 Geltungsreichweite

zu berücksichtigen.190 Dies gilt selbst dann, wenn zwischen dem Fristablauf und der Klageerhebung ein Zeitraum von mehr als zwei Jahren liegt und sich währenddessen die Rechtslage geändert hat.191 Damit stehen die maßgeblichen Zeitpunkte für die materielle Prüfung der 532 Rechtslage fest. Nachträgliche Änderungen der materiellen Rechtslage wirken demnach nicht zugunsten anhängiger Klageverfahren vor dem Gerichtshof der EU. Insoweit können sich positive Abweichungen vor den nationalen Gerichten er533 geben, wenn es um den indirekten Vollzug von Unionsrecht geht und etwa das deutsche Gericht im Rahmen der Verpflichtungsklage auf die spätere, günstigere Rechtslage abstellt.192 II.

Prozessuale Änderungen

1.

Maßgeblicher Zeitpunkt

534 Die Änderungen des Europarechts können sich auch auf das Verfahrensrecht auswirken. Dies kann durch Anpassungen der Verfahrensordnungen des Gerichtshofs der EU erfolgen, wodurch den Klägern beim Verfahrensablauf oder bei den notwendig beizubringenden Unterlagen entgegengekommen wird. Auch können sich Änderungen unmittelbar in den Art. 257 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) auf die Parteifähigkeit auswirken, indem der berechtigte Klägerkreis erweitert wird. Relevant sind diese Änderungen dann, wenn das Verfahren bereits anhängig ist und sich im Verlauf der Anhängigkeit das Prozessrecht ändert. Der EuGH hat nach Inkrafttreten einer neuen Rechtslage die Zulässigkeitsvo535 raussetzungen auf die alte Rechtslage gestützt und die Zulässigkeit ebenfalls nach der alten Rechtslage beurteilt, sofern die Klage während der Geltungszeit der alten Rechtslage erhoben wurde.193 In einem Klageverfahren, welches sich materiell auf die alte Rechtslage bezog, aber nach Inkrafttreten der neuen Rechtslage angestrengt wurde, hat der EuGH die Berufung auf die aktuellen Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht beanstandet.194 Maßgeblich scheint demnach der Zeitpunkt der Klageerhebung zu sein und nicht der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.

190 191 192 193 194

EuGH, Rs. C-177/03, Slg. 2004, I-11671 (11691, Rn. 19) – Kommission/Frankreich. EuGH, Rs. C-177/03, Slg. 2004, I-11671 (11691 f., Rn. 20 f.) – Kommission/Frankreich. BVerwGE 74, 115 (118). EuGH, Rs. C-147/96, Slg. 2000, I-4723 (4740 ff., Rn. 22 ff.) – Niederlande/Kommission. EuGH, Rs. C-163/99, Slg. 2001, I-2613 (2640, Rn. 1; 2646 f., Rn. 14) – Portugal/Kommission.

§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich

2.

175

Verschlechterung der Rechtslage

Dieser Zeitpunkt erscheint auch grundsätzlich sachgerecht, kann der Kläger doch 536 die Zulässigkeit seiner Klage beurteilen, ohne negative Veränderungen fürchten zu müssen. Hierdurch wird dem Gebot des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung getragen. Tritt nämlich eine Verschlechterung durch entsprechende Änderungen nachträglich auf und führt sie zur Unzulässigkeit der Klage, wird dem Kläger die Grundlage seines Verfahrens entzogen, ohne dass dies für ihn absehbar oder gar beeinflussbar wäre. Dies wäre angesichts der zum Teil sehr langen Verfahren195 sogar vielfach nicht auszuschließen. 3.

Verbesserung der Rechtslage

Umgekehrt profitiert der Kläger aber nicht von Begünstigungen durch nachträgli- 537 che Verfahrensänderungen, wie z.B. der Ausweitung der klageberechtigten Personen oder der Klagegegenstände, wenn es auf den Zeitpunkt der Klageerhebung ankommt. Dies erscheint problematisch, weil die neue Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung bereits in Kraft getreten ist und sich damit grundsätzlich alle Akteure danach zu orientieren haben. Damit stellt sich die Frage, ob der EuGH Entscheidungen aufhebt, wenn die eu- 538 ropäischen Instanzgerichte die für den Kläger günstigen Änderungen nicht berücksichtigen und infolgedessen die Klage für unzulässig erachten. Ausgehend von der Haltung des Gerichtshofs der EU zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bei Änderungen des materiellen Rechts196 ist diese Frage zu verneinen. Die verbesserte Prozessrechtslage wird danach bei anhängigen Verfahren vom Gerichtshof der EU nicht berücksichtigt und entsprechende Entscheidungen europäischer Instanzgerichte werden vom EuGH nicht beanstandet.

195 196

S. dazu die Statistiken der jeweiligen Verfahrensart beim Gerichtshof der EU, abrufbar unter: http://www.curia.eu. S.o. Rn. 532.

Teil II Rechtsquellen

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

§ 1 Primärrecht A.

Bestandteile des Primärrechts

In der Rangordnung der Rechtsquellen in der EU befindet sich das Primärrecht auf 539 der höchsten Stufe.1 Das Primärrecht enthält ausweislich Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 7 Abs. 1 EG) die Maßstäbe, nach denen sich das Handeln der Unionsorgane zu richten hat. Die Unionsorgane können rechtmäßig nur im Rahmen der ihnen durch das Primärrecht eröffneten Möglichkeiten handeln. Alle von der Union erlassenen Rechtsakte müssen am Primärrecht gemessen werden. Zum Primärrecht zählen im Wesentlichen die zwischen den Mitgliedstaaten in 540 Bezug auf die europäische Einigung geschlossenen völkerrechtlichen Verträge, genauer gesagt die Gründungsverträge einschließlich späterer Änderungen und Ergänzungen,2 sowie ungeschriebene „allgemeine Rechtsgrundsätze“ und Gewohnheitsrecht gleichen Ranges. I.

Geschriebene Rechtsquellen

Zu den Gründungsverträgen gehören der Vertrag zur Gründung der Europäischen 541 Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) vom 25.3.1957 sowie der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) vom 18.4.1951.3 Die wichtigsten Änderungsverträge sind der Vertrag zur Gründung der EU vom 542 7.2.19924 (Vertrag von Maastricht) und dessen Weiterführung durch den Vertrag von Amsterdam vom 2.10.19975 und den Vertrag von Nizza vom 26.2.2001.6 1 2 3 4 5 6

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 232. Vgl. hierzu Schwarze, in: ders., Art. 48 EUV Rn. 2 ff., Art. 220 EGV Rn. 11 f. Die Geltung des Vertrages zur Gründung der EGKS war auf 50 Jahre bis zum 23.7.2002 befristet. ABl. C 191 vom 29.7.1992, S. 1. Vom 10.11.1997, ABl. C 340, S. 145. Vom 10.3.2001, ABl. C 80, S. 1 ff.

180

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Zu den Änderungs- und Ergänzungsverträgen gehören auch die Verträge über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten.7 Jüngster Änderungsvertrag ist der Vertrag von Lissabon. Er ändert und gestaltet 544 die bestehenden primärrechtlichen Verträge, den EU und den EG, um.8 An deren Stelle treten nunmehr der reformierte EU-Vertrag (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Letzterer ersetzt den bisherigen EG.9 Die Verträge bilden die Grundlage der Union (Art. 1 Abs. 3 S. 1 EUV, Art. 1 Abs. 2 S. 1 AEUV) und sind rechtlich gleichrangig (Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV, Art. 1 Abs. 2 S. 2 AEUV). Daneben existiert der EAG auch zukünftig als weiterer primärrechtlicher Vertrag.10 Die den Verträgen beigefügten Protokolle (Bsp. Protokoll über die Satzung des 545 Gerichtshofs der EU;11 Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit12) und Anhänge sind gem. Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge. Mithin teilen sie deren Rang und gehören auch zum Primärrecht. Eine Neuerung im Primärrecht infolge des Vertrages von Lissabon ist die Ver546 festigung der Grundrechtsordnung. Die EGRC vom 7.12.2000 in der am 12.12.2007 in Straßburg angepassten Fassung13 wird infolge ihrer Anerkennung durch die EU (vgl. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 1. HS. EUV) zur unmittelbaren Rechtsquelle für den europäischen Grundrechtsschutz. Sie steht auf demselben Rang wie die Verträge (Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 2. HS. EUV) und ist daher eine weitere Rechtsquelle im Rang des Primärrechts.14 543

II.

Ungeschriebene Rechtsquellen des Primärrechts: Rechtsgrundsätze

1.

Inhalt

547 Daneben hat der EuGH auch ungeschriebenes Primärrecht entwickelt. Er bezeichnet diese Rechtsquellen als „allgemeine Grundsätze“ bzw. „allgemeine Rechtsgrundsätze“ der EU.15 Diese Rechtsgrundsätze stellen eine eigenständige Rechtsquelle dar.16 Sie ent548 falten ihre Wirkung insbesondere auch im Bereich des Verwaltungsrechts.17

7 8 9 10 11 12 13 14 15

16

Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 12. Vgl. Art. 1 u. Art. 2 Vertrag von Lissabon; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 36. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 31. Sein Status ergibt sich aus Protokoll Nr. 2 zum Vertrag von Lissabon. Vom 26.2.2001, ABl. C 80, S. 53. Vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 163. Vom 14.12.2007, ABl. C 303, S. 1. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (474); Frenz, Europarecht 2, Rn. 22. Vgl. etwa EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (424 f., Rn. 1, 7) – Stauder; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-144/04, Slg. 2005. I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14.

§ 1 Primärrecht

a)

181

Entwicklung durch den EuGH

Die Kompetenz des Gerichtshofs der EU zur Entwicklung von Rechtsgrundsätzen wird in der Lit. aus der ihm in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 EG) zugewiesenen Aufgabe der Wahrung des Rechts hergeleitet.18 Davon geht offenbar auch die Judikatur zu „den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung“ aus, „deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat“.19 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze haben in der Rechtsprechung des EuGH eine wesentliche Bedeutung erlangt.20 Er leitet sie im Wege „wertender Rechtsvergleichung“21 aus den „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“22 und den von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträgen über den Schutz der Menschenrechte, darunter die EMRK, ab.23 Aus Art. 6 Abs. 3 EUV ergibt sich, dass zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen auch eigenständige unionsrechtliche Grundrechte gehören.24 Diese – mit Verfassungsrang ausgestatteten – Grundrechte sind scheinbar mit den Grundrechten, die sich unmittelbar aus der EGRC ergeben, gleichgestellt.25 Da Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV zudem ausdrücklich den Beitritt der EU zur EMRK vorsieht, ergibt sich aus dieser künftigen Bindung der Union ein weiterer, dritter „Pfeiler“ für den Grundrechtsschutz in der Union. Allerdings ist Grundlage des aktuellen Grundrechtsschutzes die eigens hierfür geschaffene EGRC, hinter der die allgemeinen Rechtsgrundsätze zurücktreten; es geht daher höchstens um das Verhältnis zur EMRK, die weiterhin eine Rechtserkenntnisquelle bildet.26 Im Mangold-Urteil27 hat der EuGH ausgeführt, dass auch der Grundsatz der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf bzw. das Verbot der Diskriminierung wegen des Alters „als ein allgemeiner Grundsatz“28 des Unionsrechts anzusehen ist.29

17

18 19 20

21 22 23 24 25 26 27 28 29

Vgl. EuGH, Rs. 1/73, Slg. 1973, 723 (729 ff., Rn. 4 ff.) – Westzucker; Rs. 78/77, Slg. 1978, 169 (178, Rn. 9) – Lührs; Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 (1697, Rn. 23) – Kuhner sowie u. Rn. 1831 ff. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 18 f. Seit EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder; grundlegend Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. Vgl. nur EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 (507, Rn. 13) – Nold; Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3744 f., Rn. 15) – Hauer; Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 (1697, Rn. 23) – Kuhner; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10305, Rn. 30) – Köbler; Rs. C-144/04, Slg. 2005. I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 16. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. S. EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 (507, Rn. 13) – Nold; Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3744 f., Rn. 15) – Hauer. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 25. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (475). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 23 ff., 37 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Im Einzelnen u. Rn. 996, 1170.

549

550

551

552

182

553

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Der nach dem Wortlaut von Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) auf das Handeln der Union bzw. ihrer Bediensteten beschränkte Haftungsgrundsatz wurde ebenfalls als ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts begründet. In der Rechtssache Francovich folgerte der EuGH einen Haftungsanspruch gegen die Mitgliedstaaten in erster Linie aus dem Wesen der mit den Verträgen geschaffenen Rechtsordnung. Die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen und der Schutz der durch sie begründeten Rechte erfordern, dass der Einzelne dann einen Anspruch auf Entschädigung gelten machen kann, wenn seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist.30 In einer späteren Entscheidung bezeichnete der EuGH den Haftungsanspruch als eine „Ausprägung des in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen Grundsatzes“.31 b)

Differenzierung zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ und „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“

554 Im Schrifttum wird denn auch differenziert zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“, die aus dem Geist und dem System des geschriebenen Primärrechts entwickelt worden sind32 und solchen „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“, die den Rechts- und Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.33 Danach zählen zu den „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ insbeson555 dere die Möglichkeit unmittelbarer Wirkung unionsrechtlicher Vorschriften,34 der Vorrang des Unionsrechts vor entgegenstehendem innerstaatlichen Recht35 sowie der Grundsatz der Haftung der Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Unionsrecht.36 Hingegen werden den „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“ unter anderem der 556 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der Grundsatz der Rechtssicherheit, der Grundsatz der Rechtskraft,37 der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie der Bestimmtheitsgrundsatz zugerechnet.38

30 31 32 33

34 35 36

37 38

EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 33 ff.) – Francovich; vgl. auch Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307 f., Rn. 39) – Köbler. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 29) – Brasserie du pêcheur. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 21; vgl. ebenfalls Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 21. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10305, Rn. 30) – Köbler; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1141, Rn. 17) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5413 ff., Rn. 31 ff.) – Francovich. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307, Rn. 38) – Köbler. Ausführlich zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen Stumpf, in: Schwarze, Art. 6 EUV Rn. 9 ff.; vgl. auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20 und zur grundrechtlichen Fundierung Frenz, Europarecht 4, Rn. 506 ff., 601 ff., 3004 ff.

§ 1 Primärrecht

c)

183

Geltung der Rechtsgrundsätze

Die genannten Rechtsgrundsätze erhalten ihre Geltung vielfach nicht einzig, zu- 557 mindest nicht unmittelbar, aus einer diesbezüglichen gerichtlichen Entscheidung.39 Vielmehr handelt es sich um Regeln und Prinzipien, die oft bereits vor ihrer Anwendung durch den EuGH in der Verwaltungspraxis, Lehre und sonstigen Rechtsprechung anerkannt waren. Teilweise waren aber die Entscheidungen des EuGH konstitutiv. Das gilt besonders für „die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts“.40 Die Rechtsgrundsätze binden zunächst einmal die Unionsorgane. Darüber hin- 558 aus sind aber auch die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen Adressaten.41 Dies ist vor allem für die Bereiche zu bejahen, in denen die EU mit einer umfassenden Zuständigkeit ausgestattet ist.42 2.

Funktion

Auf der Ebene des Primärrechts entfalten die allgemeinen Rechtsgrundsätze ihre 559 Bedeutung in erster Linie bei der Gewährleistung allgemeiner rechtsstaatlicher Prinzipien.43 Rechtsgrundsätze dienen der Auslegung und der Kontrolle des Unionsrechts.44 560 Sie bilden einen wesentlichen Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Unionshandelns und sollen eine Interpretation des Unionsrechts als System ermöglichen.45 III.

Gewohnheitsrecht

Wie in jeder anderen Rechtsordnung ist auch im Unionsrecht die Herausbildung 561 von Gewohnheitsrecht möglich.46 Die Rechtsprechung des EuGH enthält zwar keine ausdrücklichen Hinweise auf europäisches Gewohnheitsrecht,47 wohl aber der Schlussantrag von GA Maduro in einem jüngeren Fall: „Im Übrigen hat der Gerichtshof, auch wenn er die betreffenden Praktiken nicht 562 ausdrücklich als Gewohnheitsrecht bezeichnet hat, eine Entschließung des Parlaments, die Sitzungen seiner Fraktionen und Ausschüsse in Brüssel abzuhalten, … als rechtmäßig angesehen, weil sie eine von den Mitgliedstaaten nicht infrage ge-

39 40 41

42 43 44 45 46 47

Vgl. hierzu Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 22. S. vorstehend Rn. 555. EuGH, Rs. 41 u.a./79, Slg. 1980, 1979 (1997 f., Rn. 21) – Testa u.a.; Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 (319 f., Rn. 11) – Schlüter; vgl. ausführlich hierzu Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 37 f. Bleckmann, NVwZ 1993, 824 (826). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 10. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. Vgl. u. Rn. 3947 ff. zur Kohärenz des Rechtsschutzsystems. Vgl. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 162. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 161.

184

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

stellte parlamentarische Praxis … bzw. einer ,ständigen Praxis der Gemeinschaftsorgane’ … entsprachen.“48 Damit ist Voraussetzung für das Vorliegen von Gewohnheitsrecht eine ständige 563 und einheitliche, von Rechtsüberzeugung getragene Praxis,49 eine gefestigte Übung. Dabei kann es sich um die Praxis bzw. Übung sowohl der Organe der EU als auch der Mitgliedstaaten handeln. Obwohl die Entstehung von Gewohnheitsrecht kein Akt der Rechtsetzung im Sinne einer willensgetragenen Schaffung von Rechtsnormen ist,50 ist zusätzlich eine entsprechende Rechtsüberzeugung zwingend erforderlich. Nicht ausreichend ist eine lediglich dauernde Handhabung durch die Unionsorgane. Soweit Rechtsverhältnisse und Sachverhalte auf primärrechtlicher Ebene be564 troffen sind, stellt das Gewohnheitsrecht eine dem Primärrecht gleichgeordnete Rechtsquelle dar. Seine wesentliche Funktion ist das Ausfüllen knapper oder lückenhafter Regelungen der Verträge. Gewohnheitsrecht contra legem gehört allerdings nicht zu den anerkannten Rechtsquellen.51 Dies ließe sich nicht mit den in Art. 48 EUV (Art. 48 EU) normierten strikten Anforderungen an eine Vertragsänderung vereinbaren. Aufgrund der im Vergleich zum allgemeinen Völkerrecht noch jungen Rechts565 geschichte der EU haben sich entsprechende Regeln allerdings bislang noch nicht in bedeutendem Umfang entwickelt.52 Lücken in der Rechtsordnung der Union können i.d.R. von den allgemeinen Rechtsgrundsätzen geschlossen werden.53

B.

Strukturmerkmale

566 Der EuGH bezeichnete bereits den EWG-Vertrag als „Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft“54 und als „autonome(n) Rechtsquelle“.55 Ähnlich erkannte das BVerfG in seiner Entscheidung zur verfassungsgerichtlichen Prüfbarkeit von EWG-Verordnungen an, dass der EWGV „gewissermaßen die Verfassung“ der

48 49 50 51

52

53 54

55

S. GA Maduro, EuGH, Rs. C-133/06 (Rn. 28) – Parlament/Kommission (Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft). Vgl. nur Bleckmann, NVwZ 1993, 824 (827); Lukes, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. II Rn. 45. Lukes, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 45. S. EuGH, Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 (3750, Rn. 21) – Deutschland/Rat; Rs. C-133/06, NVwZ 2008, 1223 (1225, Rn. 60) – Parlament/Kommission, so auch GA Maduro in seinem Schlussantrag (Rn. 29). Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 20; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 43; eines der wenigen bekannten Beispiele: Entsendung von Staatssekretären in den Rat entgegen dem Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 EUV (Art. 203 Abs. 1 EG). So Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 20. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6102, Rn. 21) – EWR I; den Begriff „Verfassungsurkunde“ erwähnte er erstmalig in der Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.

§ 1 Primärrecht

185

Gemeinschaft darstellt.56 Auch in der Lit. werden die Gründungsverträge vielfach als „Verfassung“ der EU bezeichnet.57 Ausgehend von der Prämisse, dass der Verfassungsbegriff nicht zwingend an 567 einen Nationalstaat gebunden ist, nimmt Ruffert an, dass der EUV und der AEUV, die den EU und den EG ersetzen, zukünftig die Verfassung der EU bilden können.58 In jedem Fall bilden sie die „eigenständige Rechtsordnung“ der EU.59 Das Unionsrecht und das nationale Recht sind „zwei selbständige, voneinander verschiedene Rechtsordnungen“.60 Davon geht auch das BVerfG im Lissabon-Urteil aus, obwohl es das Unionsrecht als abgeleitete Rechtsordnung begreift.61

C.

Wirkungen des Primärrechts im nationalen Recht

I.

Vorrang des Unionsrechts

Ein primärrechtlicher Vertrag der Union tritt mit endgültiger und vorbehaltsloser 568 Hinterlegung der Ratifikationsurkunde in Kraft62 (vgl. auch Art. 54 EUV) und wird „bei seinem Inkrafttreten in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen“;63 insofern ist das Unionsrecht unabhängig von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten.64 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH hat es Vorrang gegenüber dem nationalen Recht, und zwar auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht.65 Der VV enthielt in Art. I-6 VV erstmals eine ausdrücklich primärrechtlich ver- 569 ankerte Vorrangregel. Der Vertrag von Lissabon übernahm diese Regel zwar nicht.66 Allerdings bekräftigt die ihm beigefügte Erklärung Nr. 17 den Vorrang des Unionsrechts.

56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

66

BVerfGE 22, 293 (296) – EWG-Verordnungen. S. Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 281 EG Rn. 39, 63; Stumpf, in: Schwarze, Art. 1 EUV Rn. 10 m.w.N. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (49). Vgl. BVerfGE 31, 145 (173) – Milchpulver. So EuGH, Rs. 13/61, Slg. 1962, 97 (110) – Van Rijn. Ausführlich o. insbes. Rn. 1 u. 68 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; dazu krit. o. Rn. 193 ff. EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 1 (39) – San Michele. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Vgl. nur EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; anders aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; Huber, DVBl. 2009, 574 (580). Ausführlich o. Rn. 2 f., 10, 81 ff., 193 ff. Das ist aber unschädlich, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.

186

570

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Der Vorrang des primären Unionsrechts gilt sowohl gegenüber früher als auch gegenüber später erlassenem nationalem Recht.67 II.

Unmittelbare Anwendbarkeit

571 Die Gründungsverträge, deren Änderungsverträge sowie grundsätzlich auch die dazugehörigen Anhänge und Protokolle binden zunächst einmal die Mitgliedstaaten. Bestimmte Vorschriften sind aber darüber hinaus auch in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar.68 Unmittelbare Anwendbarkeit meint, dass die jeweilige Vorschrift „ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten“ muss.69 Bedingung ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH, dass die jeweilige Vertragsbestimmung eine klare und uneingeschränkte Regelung enthält.70 Konkret folgt daraus, dass der Einzelne vor nationalen Gerichten oder Behör572 den aus den Normen unmittelbar Rechte geltend machen kann.71 Für die Mitgliedstaaten entstehen unmittelbar Handlungs- oder Unterlassungspflichten. Damit sind die wesentlichen Merkmale der durch die Verträge verfassten 573 Rechtsordnung nach dem EuGH ihr Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten und die unmittelbare Wirkung zahlreicher für ihre Staatsangehörigen und für sie selbst geltender Bestimmungen.72

D.

Änderungen des Primärrechts

574 Art. 48 EUV (Art. 48 EU) regelt das Verfahren zur Änderung des EUV (EU) und des AEUV (EG). Die nach Art. 48 EUV (Art. 48 EU) zustande kommenden Änderungsverträge unterscheiden sich insofern von herkömmlichen völkerrechtlichen Verträgen, als neben den Mitgliedstaaten auch Unionsorgane an dem Verfahren der Vertragsänderung beteiligt sind. Zudem gilt innerstaatlich nicht Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG, sondern Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.

67 68 69 70 71 72

EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; s. auch Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18 ff.) – Simmenthal II; so auch BVerfGE 85, 191 (204). Der EuGH spricht auch von unmittelbarer Geltung. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II. Vgl. nur EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25 f.) – van Gend & Loos. Näher o. Rn. 12 ff. Vgl. etwa EuGH, Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (652, Rn. 24/28 f.) – Reyners. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6102, Rn. 21) – EWR I.

§ 1 Primärrecht

I.

Förmliche Anforderungen

1.

Verfahren

187

Die Mitgliedstaaten gelten zwar als die „Herren der Verträge“.73 Sofern sie diese ändern möchten, müssen sie sich aber grundsätzlich an das primärrechtlich geregelte Verfahren der Vertragsänderung halten.74 Der Vertrag von Lissabon hat die bestehenden Regeln für Änderungen des primären Unionsrechts erheblich verändert.75 Es wird nunmehr differenziert zwischen dem ordentlichen und dem vereinfachten Änderungsverfahren (vgl. Art. 48 EUV). Im ordentlichen Änderungsverfahren können sämtliche Vertragsbestimmungen geändert werden. Betrifft die Änderung hingegen – ohne Erweiterung der Zuständigkeiten – die umfassende oder teilweise Modifizierung der im Dritten Teil des AEUV festgelegten internen Politiken der Union (Art. 48 Abs. 6 EUV) oder aber die Modifikation der im AEUV bzw. im Titel V des EU vorgesehenen Verfahren (Art. 48 Abs. 7 EUV), so ist nur ein vereinfachtes Änderungsverfahren notwendig. Nach Art. 48 Abs. 6 EUV kann der Europäische Rat einen Beschluss zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils des AEUV über die internen Politiken der EU erlassen, der nach Zustimmung der Mitgliedstaaten in Kraft tritt. Daneben sieht Art. 48 Abs. 7 EUV vor, dass der Europäische Rat in einem bestimmten Rahmen einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit bzw. von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschließen kann, sofern nicht eines der nationalen Parlamente den entsprechenden Vorschlag innerhalb einer Sechsmonatsfrist ablehnt. Ausgenommen davon sind Beschlüsse mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen sowie die in Art. 353 AEUV genannten Vorschriften. Allerdings müssen nach dem BVerfG die nationalen Gesetzgebungsorgane ausdrücklich zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer solchen Änderung zustimmen kann, und zwar durch Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.76 Für Vertragsänderungen, die nicht den Absätzen 6 und 7 unterfallen und insbesondere eine Ausdehnung oder Verringerung der der Union in den Verträgen zugewiesenen Zuständigkeiten zum Gegenstand haben, muss das ordentliche Änderungsverfahren durchlaufen werden.77 Art. 48 Abs. 3 EUV sieht hierfür die Einberufung eines Konvents von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kom-

73 74 75 76 77

S. BVerfGE 75, 223 (242); 89, 155 (190); Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon: „dauerhaft“. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (475, Rn. 28/29 ff.) – Defrenne II. Vgl. hingegen zur grundsätzlichen Änderung völkerrechtlicher Verträge BVerfGE 90, 286 (359). Ausführlich hierzu Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 42 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon; s. näher o. Rn. 306 f. Vgl. auch Erklärung Nr. 18 Abs. 3 zum Vertrag von Lissabon.

575 576 577

578

579

188

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

mission vor,78 der die Änderungsvorschläge prüfen und zu diesen eine Empfehlung abgeben soll. Auf der Grundlage dieser Empfehlung beschließt eine Regierungskonferenz über die vorzunehmenden Änderungen, die dann von den Mitgliedstaaten zu ratifizieren sind (Art. 48 Abs. 4 EUV). 2.

Anwendungsbereich

580 Der Anwendungsbereich des Art. 48 EUV (Art. 48 EU) bezieht sich explizit auf Vertragsänderungen. Indes sind diese nicht immer auf den ersten Blick erkennbar. Bei einer Änderung des Wortlauts, also der Streichung, Umänderung oder Hinzufügung von materiellen Regeln oder Verfahrensregeln, ist grundsätzlich von einer Änderung im hier gemeinten Sinne auszugehen.79 Gleiches muss auch für solche Regelungen gelten, die zwar nicht unmittelbar den Wortlaut ändern, aber den Verträgen, auf denen die Union beruht, inhaltlich widersprechen.80 Bei einer Ergänzung des Primärrechts ist die Grenze zu einer Änderung i.S.d. 581 Art. 48 EUV (Art. 48 EU) dann überschritten, wenn nicht lediglich ein selbstständiger rechtlicher Rahmen neben der Unionsrechtsordnung entsteht, sondern etwa unmittelbar in das Unionsrecht „eingegriffen“ wird.81 Weiter gehend muss aber auch ein selbstständiger rechtlicher Rahmen den bisherigen Vorgaben entsprechen, um keine inhaltliche Verschiebung zu bewirken. Ansonsten liegt eine Änderung vor. II.

Materielle Vorgaben

582 Das Primärrecht steuert die Umgestaltung der Verträge nicht nur in formeller Hinsicht über das vorgesehene Verfahren zur Vertragsbildung und -änderung, sondern setzt auch materielle Schranken.82 Zwar enthalten weder Art. 48 EUV (Art. 48 EU) noch sonstige vertragliche 583 Vorschriften explizite Regelungen zu möglichen inhaltlichen Grenzen für eine Vertragsänderung. Ebenso wenig hat sich der EuGH bislang explizit dazu geäußert, inwieweit Vorschriften der Verträge einer Änderung entzogen sind. In der Lit. werden jedoch mögliche materielle Grenzen einer Vertragsänderung 584 teilweise aus einer systematischen Auslegung der primärrechtlichen Verträge gefolgert.83 Insoweit ist auch von „systemimmanenten Grenzen für Vertragsände-

78 79 80 81 82 83

Bedeutung erlangte die „Konventsmethode“ insbes. bei der Erarbeitung der EGRC und des gescheiterten VV. Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 40. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 7; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 40. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 7; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 41 f., 96 ff. Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (448). Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 14; eher krit. gegenüber einer Änderungsfestigkeit Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 54 ff.

§ 1 Primärrecht

189

rungen“ die Rede.84 Diese ergäben sich „aus der besonderen Struktur des Unionsund Gemeinschaftsrechts“.85 Dazu wurden Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie gleichsam als Strukturprinzipien der EU und der Mitgliedstaaten gezählt.86 Unter Bezugnahme auf die „Grundlagen“ der Union wird auch von grundsätzlich unantastbaren Fundamentalgrundsätzen gesprochen.87 Demgegenüber wird ein änderungsfester Kern des Unionsrechts nicht unmittel- 585 bar aus den Verträgen, sondern vielmehr aus allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen abgeleitet, die den Unionsverträgen bereits vorgegeben seien.88 Weiter gehend nimmt das BVerfG den nationalen unabdingbaren Verfassungsgehalt als Grenze89 für Hoheitsübertragungen, denen sie Vertragsänderungen gleichstellt,90 indem sie die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ sieht und das Primärrecht als davon abgeleitete Rechtsordnung betrachtet.91 Damit werden indes die Besonderheiten des Europarechts als eigenständige Rechtsordnung ausgeblendet.92 Zudem werden damit aus unterschiedlichen Rechtsordnungen unabdingbare Grenzen akzeptiert, hat doch jeder Staat seine unverzichtbaren Standards und handelt es sich um einen Verbund gleichberechtigter Staaten.93 Damit ist bei der Aufnahme neuer Mitglieder zu berücksichtigen, inwieweit deren unabdingbare Verfassungselemente eine Fortentwicklung der EU noch erlauben. Vom Ansatz ist eine antizipierte Prüfung der unabdingbaren Verfassungsele- 586 mente der verschiedenen Mitgliedstaaten schon deshalb sinnvoll, um eine spätere Blockierung der Vertragsänderung durch eine fehlende nationale Ratifikation94 bzw. Zustimmung95 bzw. ein negativeres Verfassungsjudikat zu vermeiden. Ein recht kohärenter fester Kernbestand wird sich daraus ergeben, dass sich die EUStaaten jeweils „mit anderen Staaten (binden), die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichheitsberechtigung stehen und die wie (sie) die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.“96 Daraus ergeben sich die auch auf europäischer Ebene unabdingbaren Grundelemente. Hinzu kommt die demokratische Teilhabe,97 die aber in ihrem unverzichtbaren Kern gleichfalls Ausfluss der Würde, Freiheit und Gleichberechtigung der Staatsbürger ist.98 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98

Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 15. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 17. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 20. Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (456 ff.). So Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 48 EUV Rn. 8. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 226 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. S.o. Rn. 1, 39, 75 f., 80, 83 f., 91, 193 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 222, 229 – Lissabon. Art. 48 Abs. 4 EUV. Art. 48 Abs. 6, 7 EUV i.V.m. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 221 – Lissabon. „Das demokratische Prinzip ist … unantastbar“, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon.

190

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

E.

Folgen eines Verstoßes gegen die Vorgaben zur Vertragsänderung

I.

Nichteinhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens

587 Außerhalb der Vorgaben des Art. 48 EUV vorgenommene Vertragsänderungen sind grundsätzlich nicht zulässig.99 Demnach sind allein durch die Mitgliedstaaten vorgenommene Vertragsrevisionen im Wege völkerrechtlicher Verträge formell unionsrechtswidrig.100 Ebenso wenig sind ausschließlich durch die Unionsorgane vorgenommene Ver588 tragsänderungen zulässig.101 Auch eine schlichte Praxis des Rates kann Vertragsvorschriften nicht abändern.102 Keine Vertragsänderungen contra legem stellten die „Luxemburger Vereinba589 rung“103 vom 28.1.1966 und der „Kompromiss von Ioannina“104 aus dem Jahre 1994 dar.105 In der rechtlich nicht bindenden106 „Luxemburger Vereinbarung“ legten die 590 damals noch sechs Staats- und Regierungschefs der EWG fest, dass bei Entscheidungen im Ministerrat grundsätzlich ein Konsens anzustreben ist, auch wenn der Vertrag einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit eröffnet. Hintergrund war damals Frankreichs „Politik des leeren Stuhls“. Trotz der formalrechtlichen Unverbindlichkeit wurden die Bestimmungen des EWGV zu den Mehrheitsabstimmungen in der Praxis außer Kraft gesetzt. Anlass für den „Kompromiss von Ioannina“ waren Diskussionen über die 591 Stimmengewichtung im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft. Durch den „Kompromiss“ wurde die Praxis kodifiziert, der zufolge der Vorsitzende vor einer Abstimmung im Rat selbst dann, wenn bereits eine Stimmenmehrheit gewährleistet ist, eine Lösung anstrebt, die von einer breiten Mehrheit getragen wird.107 Die vertraglichen Bestimmungen, die bspw. eine Frist für die Beschlussfassung vorsahen, sowie die Geschäftsordnung des Rates blieben davon allerdings unberührt.108

99 100 101 102 103 104 105

106 107 108

So die überwiegende Auffassung in der Lit. Vgl. statt vieler Vedder/Folz, in: Grabitz/ Hilf, Art. 48 EUV Rn. 47; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EU Rn. 30 ff. Vgl. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L. Vgl. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 306 – Lissabon; so auch schon BVerfGE 89, 155 (209 ff.) – Maastricht. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5403 f., Rn. 52) – WTO; Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 (3677, Rn. 36) – Frankreich/Kommission. Die „Luxemburger Vereinbarung“ ist abgedruckt in EuR 1966, 73. ABl. 1994 C 105, S. 1 und ABl. 1995 C 1, S. 1. Davon geht auch Schloh, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. II Rn. 210, 212 aus; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 8 spricht von einer „politischen Erklärung“. Schloh, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. II Rn. 210. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 22. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 21.

§ 1 Primärrecht

191

Der im Jahr 2004 ausgelaufene „Ioannina-Kompromiss“ wurde durch den Ver- 592 trag von Lissabon wieder aktiviert.109 In diesem Zusammenhang ist auch von einer „ergebnisoffenen Neuverhandlungspflicht“ die Rede.110 II.

„Vertragsdurchbrechungen“ in der Praxis

Der EuGH hat mehrmals die Unzulässigkeit einer „Vertragsdurchbrechung“, genauer einer inzidenten oder konkludenten Modifikation von Vertragsbestimmungen, bekräftigt.111 In seinem Gutachten zu der Frage, ob der Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK mit dem EG vereinbar ist, schloss der Gerichtshof Art. 352 AEUV (Art. 235 EGV) als Rechtsgrundlage für den Erlass von Bestimmungen aus, die der Sache nach, gemessen an ihren Folgen, auf eine Vertragsänderung ohne Einhaltung des hierfür vom Vertrag vorgesehenen Verfahrens hinauslaufen.112 Ein Beitritt zur EMRK hätte nach Auffassung des Gerichtshofs grundlegende institutionelle Auswirkungen und wäre von verfassungsrechtlicher Dimension. In der Sache lehnte er daher eine Zuständigkeit der Gemeinschaft für einen Beitritt zur Konvention ab. Daher sieht Art. 6 Abs. 2 EUV einen solchen Beitritt nunmehr eigens vor. Auch nach dem zweiten „EWR-Gutachten“ dürfen – trotz der positiven Entscheidung – durch den Abschluss einer internationalen Übereinkunft nicht die Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe, wie sie in den Verträgen niedergelegt sind, verfälscht werden.113 Dem Gerichtshof könnten zwar neue Zuständigkeiten zugewiesen, seine bestehenden vertraglichen Kompetenzen allerdings nur im Verfahren nach Art. 48 EUV (damals noch Art. 236 EWGV) geändert werden. Schon in seinem ersten „EWR-Gutachten“ hatte der Gerichtshof allerdings entschieden, dass selbst eine Änderung des Art. 217 AEUV (damals noch Art. 238 EWGV) die Unionsrechtswidrigkeit eines Gerichtssystems, das Art. 19 EUV (Art. 220 EG) und allgemeine Grundlagen der Union selbst beeinträchtige, nicht beseitigen könne.114 Dieser Hinweis auf die „allgemeinen Grundlagen“ der Union könnte ein Anhaltspunkt dafür sein, dass – wie teilweise angenommen115 – auch nach Auffassung des Gerichtshofs wesentliche primärrechtliche Grundlagen der Union existieren, die grundsätzlich einer Vertragsänderung entzogen sind, weil gerade sie die Union kennzeichnen.116 Werden sie angetastet, scheidet auch nach Unionsrecht und nicht nur nach nationalem Verfassungsrecht eine Vertragsänderung aus. Vorher gutachterlich befasst, lehnte der EuGH denn auch die Zulässigkeit ab. Er109 110 111 112 113 114 115 116

Er wurde in einer modifizierten Fassung dem Vertrag von Lissabon als Erklärung Nr. 7 beigefügt, die allerdings nicht zum primären Unionsrecht zählt. Weber, EuZW 2008, 7 (10); zust. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (477). Vgl. etwa EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 29 f.) – EMRK; Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 (2843, Rn. 32) – EWG II. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 29 f.) – EMRK. EuGH, Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 (2843, Rn. 32; 2845, Rn. 41) – EWG II. Vgl. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6111 f., Rn. 70 ff.) – EWR I. S. vorstehend Rn. 584 ff. So auch Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (457).

593 594

595

596

192

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

geht ein solcher Ausspruch nicht im Voraus, kommt eine Nichtigkeitsklage gegen eine nicht gedeckte Vertragsmodifikation als Handlung eines Unionsorgans in Betracht. Im Übrigen läge ein Anwendungsfall für die Ultra-vires-Kontrolle des BVerfG vor, die auch implizite Kompetenzausdehnungen und damit erst recht „Vertragsdurchbrechungen“ erfasst.117 Werden durch eine Antastung der wesentlichen Grundlagen zugleich die unabdingbaren grundgesetzlichen Verfassungsstandards tangiert, greift zudem die Identitätskontrolle.118

§ 2 Völkerrecht A.

Grundsätzliches

I.

Völkerrechtliche Übereinkünfte

597 Indem sich die Union durch abgeschlossene völkerrechtliche Übereinkünfte nach Art. 216 Abs. 2 AEUV selbst und die Mitgliedstaaten bindet,119 bilden auch sie eine zu beachtende Rechtsquelle. Übereinkünfte i.S.d. Art. 216 AEUV umfassen grundsätzlich alle Arten völkerrechtlicher Verträge.120 Es kann zunächst einmal zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen unterschieden werden. Zudem existieren sog. gemischte Verträge. Davon spricht man, wenn der Gegenstand eines Vertrages nicht vollständig in die Kompetenz der Union fällt, sondern die Zuständigkeit teilweise bei den Mitgliedstaaten liegt.121 Eines solchen gemischten Vertrages bedarf es aber nicht, wenn lediglich untergeordnete Aspekte in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fallen; diese kann die Union als Nebenbestimmungen mitregeln.122 II.

Wirkung völkerrechtlicher Übereinkünfte

598 Die von der Union abgeschlossenen Übereinkünfte sind unmittelbarer Bestandteil des Unionsrechts, behalten allerdings auch in dieser Stellung ihren völkerrechtlichen Charakter.123 Durch ihre Integration in die Rechtsordnung der Union haben sie dieselben Merkmale wie das „originäre“ Unionsrecht. Sie gehen dem mitgliedstaatlichen Recht vor. Weiter können unmittelbar anwendbare Bestimmungen der Übereinkünfte unmittelbare Rechtswirkungen zugunsten des Einzelnen entfalten.124 117 118 119 120 121 122 123 124

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 240 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. Zur Völkerrechtssubjektivität der EU o. Rn. 39, 41 ff. Jochum, in: Hailbronner/Wilms, Art. 300 EGV Rn. 8. Genauer hierzu Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 14, 16 f. EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2917, Rn. 56) – Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen. S.o. Rn. 47 f. Näheres o. Rn. 54 ff. insbes. auch zu WTO und GATT.

§ 2 Völkerrecht

193

Völkerrechtliche Übereinkünfte haben Vorrang gegenüber dem Sekundär- 599 recht.125 Aus der „Vereinbarkeits-Prüfung“ des Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) lässt sich aber schließen, dass diese völkerrechtlichen Übereinkünfte in der Rangordnung unter dem Primärrecht stehen.126

B.

Vertragsschlusskompetenzen der EU

I.

Zur Verfügung stehende Rechtsgrundlagen

Die Vertragsschlusskompetenzen der EU ergeben sich – zumindest mittelbar – aus den Verträgen (vgl. Art. 216 Abs. 1 AEUV). Aus systematischen Gründen sind zunächst die ausdrücklichen Vertragsschließungskompetenzen heranzuziehen;127 dazu gehören unter anderem Art. 207 AEUV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV (in Fortentwicklung von Art. 133 EG), die der EU die ausschließliche Kompetenz zum Abschluss von Handelsabkommen einräumen, Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) für den Abschluss von Assoziierungsabkommen sowie Art. 219 AEUV (Art. 111 EG) und Art. 24 Abs. 1 EUV (Art. 11 EU). Neben diesen ausdrücklichen Unionskompetenzen gibt es sog. implizite Vertragsschlusskompetenzen.128 Auch wenn Art. 300 EG diesbezüglich keine Hinweise enthielt, galten schon bislang insbesondere die Grundfreiheiten, wettbewerbsrechtliche Vorschriften129 und entsprechende interne Rechtsetzungskompetenzen130 als Rechtsgrundlage für den Abschluss völkerrechtlicher Übereinkünfte. Nunmehr geht auch das vertragliche Primärrecht ausdrücklich von der Existenz impliziter Kompetenzen aus, solange sich diese im Rahmen der Politik der Union halten. Die bisherige Rechtsprechung wurde in Art. 216 Abs. 1 AEUV kodifiziert. Danach besteht eine Außenkompetenz auch, wenn der Abschluss einer Übereinkunft zur Verwirklichung primärrechtlich festgelegter Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Dabei handelt es sich gem. Art. 3 Abs. 2 AEUV um ausschließliche Kompetenzen. Wenn das Unionsrecht im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel im Innenverhältnis eine Zuständigkeit verleiht, ist die Union demnach befugt, die zur Erreichung die125 126 127 128

129 130

S.o. Rn. 44. Überwiegende Auffassung in der Lit., vgl. nur Terhechte, in: Schwarze, Art. 281 EGV Rn. 28, Art. 300 EGV Rn. 44. S.o. Rn. 45 f. Vgl. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5410 ff., Rn. 73 ff.) – WTO; Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787 f., Rn. 23 ff.) – EMRK. Der Gerichtshof begründete die Notwendigkeit dieses Kompetenztypus insbes. damit, dass es ansonsten zu einer „Beeinträchtigung“ des Unionsrechts kommen könne, EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., 20/22 ff.) – Kommission/Rat. Vgl. auch EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 (1310, Rn. 19/20) – Kramer. Vgl. z.B. für Art. 84 EG EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9894 f., Rn. 80 ff.) – Kommission/Deutschland. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (61).

600 601

602

603

194

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

ses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen.131 Insoweit ist nicht stets erforderlich, dass bereits internes Recht gesetzt wurde. Im Einzelfall kann es ausreichend sein, dass internes Recht erst anlässlich des Abschlusses des infrage stehenden völkerrechtlichen Vertrages erlassen wird.132 Die allein funktional bestimmten Kompetenzen zur Rechtsangleichung in 604 Art. 114 und Art. 115 AEUV (Art. 95 und Art. 94 EG) können ebenfalls entsprechende Vertragsschließungskompetenzen einschließen.133 Allerdings ergibt sich nach dem EuGH aus der Nutzung einer vertraglichen 605 Kompetenz für eine interne Rechtsetzung nicht zwingend, dass für die Billigung einer internationalen Übereinkunft mit ähnlichem Gegenstand die gleiche Rechtsgrundlage zu wählen ist.134 Angesichts des neu eingeführten Art. 216 AEUV besteht für die „Vertragsab606 rundungskompetenz“ des Art. 352 AEUV insoweit voraussichtlich kein Anwendungsbereich mehr. Art. 216 Abs. 1 AEUV erfasst bereits die von Art. 352 AEUV vorausgesetzte Konstellation.135 Damit gelten auch nicht die vom BVerfG aufgestellten Mitwirkungserfordernisse für die nationalen Gesetzgebungsorgane.136 II.

Wahl der richtigen Rechtsgrundlage

607 Für die Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages kommen nach der Rechtsprechung des EuGH die gleichen Prinzipien zur Anwendung wie für die Kompetenzabgrenzung bei der Setzung interner Rechtsakte. Mit Blick auf den in Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat die Wahl der geeigneten Rechtsgrundlage verfassungsrechtliche Bedeutung.137 Daran kann auch die Verfahrensgestaltung hängen. Das gilt namentlich für die erforderliche Abstimmungsmehrheit für den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft nach Art. 218 Abs. 6, 8 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs darf die Wahl der Rechts608 grundlage eines Rechtsakts – einschließlich des Rechtsakts, der im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages erlassen wird – nicht allein auf der Überzeugung und den Motiven seines Verfassers beruhen, sondern muss sich 131 132

133 134 135 136 137

So schon EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (755, Rn. 3) – Stillegungsfonds. So in EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (755 f., Rn. 4) – Stillegungsfonds; vgl. hingegen Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5413 f., Rn. 82 ff.) – WTO; Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 (1077, Rn. 9) – Chemische Stoffe. Vgl. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5414, Rn. 88) – WTO. EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002 I-12049 (12089, Rn. 46) – Energy Star-Abkommen. Art. 352 AEUV verlangt, wie auch ein Unterfall des Art. 216 Abs. 1 AEUV, dass ein Tätigwerden der Union erforderlich ist, um eines der Vertragsziele zu verwirklichen. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236, 409 – Lissabon. EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9753, Rn. 5) – Protokoll von Cartagena; vgl. auch Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787, Rn. 24) – EMRK u. aus nationalverfassungsrechtlicher Sicht BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.

§ 2 Völkerrecht

195

auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen.138 Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.139 Es wird somit auf Kriterien abgestellt, die sich unmittelbar oder mittelbar aus dem Rechtsakt ergeben müssen.

C.

Fehlerhaftigkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte

Im Falle der Verletzung vertraglicher Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften wird der Beschluss bzw. die Entscheidung des Unionsorgans grundsätzlich für nichtig erklärt,140 es sei denn, besondere Gründe wie die Rechtssicherheit rechtfertigen eine Begrenzung der Wirkungen einer Nichtigerklärung.141 Die Heranziehung einer falschen Rechtsgrundlage für den Abschluss einer völkerrechtlichen Übereinkunft kann zur Ungültigkeit des Abschlussakts selbst und damit der Zustimmung der Union führen, durch den von ihr geschlossenen Vertrag gebunden zu sein.142 Der Fall einer falschen Rechtsgrundlage liegt zum einen vor, wenn die Verträge keine ausreichende Zuständigkeit zur Ratifizierung einer gesamten Übereinkunft verleihen, es mithin auf Unionsebene an der erforderlichen kompetenziellen Reichweite fehlt. Zum anderen kann der Fall aber auch so liegen, dass die tatsächlich heranzuziehende Rechtsgrundlage für den Abschluss des Abkommens ein anderes Rechtsetzungsverfahren vorsieht, als es die Unionsorgane aufgrund der ungeeigneten Rechtsgrundlage durchgeführt haben. Im Falle der Unvereinbarkeit bestimmter Vertragsbestimmungen mit primärrechtlichen Vorgaben werden die entsprechenden Bestimmungen des „internen“ Rechtsakts der Union grundsätzlich für nichtig erklärt, auch wenn die völkerrechtliche Übereinkunft vorbehaltlos geschlossen wurde und sowohl nach Unionsrecht als auch nach Völkerrecht für die Organe und die Mitgliedstaaten verbindlich ist.143 Stellt der EuGH dagegen schon im Vorfeld in dem Gutachtenverfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) die Unvereinbarkeit einer Übereinkunft mit den Verträgen fest, so kann diese nach Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 6 S. 2 EG) nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden. In dem Gutachtenverfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) kann der EuGH auch darüber befinden, ob die Union allein ein völkerrechtliches Abkommen mit einem Drittstaat schließen kann oder ob sie lediglich gemeinsam

138 139 140 141 142 143

Vgl. nur EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1217, Rn. 23) – Parlament/Rat; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757, Rn. 22) – Protokoll von Cartagena m.w.N. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1217, Rn. 23) – Parlament/Rat; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757, Rn. 22) – Protokoll von Cartagena. Näher u. Rn. 664 ff. Vgl. EuGH, C-327/91, Slg. 1994, I-3641 – Frankreich/Kommission. Vgl. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat. Hierzu und zum Folgenden EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9753, Rn. 5) – Protokoll von Cartagena. Vgl. EuGH, Rs. C-122/95, Slg. 1998, I-973 (1011 f., Rn. 42 ff.) – Deutschland/Rat.

609

610

611

612

613

196

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

mit den Mitgliedstaaten tätig zu werden vermag.144 Andererseits kann es auch zu einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG) kommen, wenn Mitgliedstaaten eine ausschließliche Abschlusskompetenz der Union missachten.145

D.

Folgen für Maßnahmen der Union

614 Art. 263, 267 AEUV (Art. 230, 234 EG) enthalten keine Einschränkung hinsichtlich der Gründe, mit denen die Rechtmäßigkeit bzw. Gültigkeit einer Handlung der Unionsorgane infrage gestellt werden kann. Aus diesem Grund muss die Prüfung auch Bestimmungen des Völkerrechts mit einbeziehen.146 Das Sekundärrecht darf den von der Union geschlossenen völkerrechtlichen Verträgen nicht widersprechen und ist völkerrechtskonform auszulegen. Die Unvereinbarkeit einer Handlung der Union mit einer Bestimmung des Völ615 kerrechts kann die Gültigkeit dieser Handlung aber nur dann beeinträchtigen, wenn die Union an diese Bestimmung gebunden ist.147 Der völkerrechtlichen Bestimmung muss nach dem EuGH unmittelbare Wirkung zukommen.148 Sie muss mithin ein Recht des Einzelnen begründen können, sich vor Gericht auf sie zu berufen. Diese Sicht ist indes zu eng, da die Bindung der Union umfassender ist.149 Aufgrund der nunmehr bestehenden Völkerrechtsfähigkeit der Union sind auch 616 die Regeln des Völkergewohnheitsrechts Bestandteil der Rechtsordnung der EU.150 Da die Union ihre Befugnisse unter Beachtung des Völkerrechts ausüben muss,151 hat sie bei Erlass von Sekundärrecht daher auch die Regeln des Völkergewohnheitsrechts zu beachten.152

144 145 146 147 148

149 150 151 152

Vgl. hierzu EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5392 ff., Rn. 13 ff.) – WTO; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9752, Rn. 3) – Protokoll von Cartagena. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 5/6) – International Fruit Company; Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3700, Rn. 26) – Racke. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 7/9) – International Fruit Company. Seit EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3665, Rn. 22 ff.) – Kupferberg; abgelehnt für GATT, WTO; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5046 f., Rn. 10) – Bananenmarktordnung; auch schon Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 7/9) – International Fruit Company. S.o. Rn. 53, 57. Vgl. EuGH, Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3704, Rn. 46) – Racke; auch schon Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6052 f., Rn. 9 f.) – Poulsen u. Diva Navigation. EuGH, Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6052, Rn. 9) – Poulsen u. Diva Navigation. Vgl. EuGH, Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6053, Rn. 10) – Poulsen u. Diva Navigation. Im Einzelnen o. Rn. 44.

§ 3 Sekundärrecht

197

§ 3 Sekundärrecht A.

Begriff

Neben dem Primärrecht und dem für die Union relevanten Völkerrecht ist das Se- 617 kundärrecht eine weitere Rechtsquelle in der EU. Gegenüber dem nationalen Recht stellt es eine eigene Rechtsordnung dar,153 unterliegt nach dem Lissabon-Urteil aber der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle durch das BVerfG.154 Das Sekundärrecht besteht aus den Rechtsakten, die von den Organen der EU 618 auf der Grundlage des Primärrechts erlassen werden. Denn als „Rechtsgemeinschaft“ ist die Union mit der Befugnis ausgestattet, Recht zu setzen. Auch das BVerfG billigt ihr eine autonome Rechtsetzungsmacht zu, wenn auch nur eine abgeleitete.155 Aus Art. 335 AEUV ergibt sich zwar ihre Rechtsfähigkeit „nach innen“, aber keine Rechtsetzungsbefugnis. Diese muss ihr entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) im Einzelfall zugewiesen sein.156 I.

Handlungsformen

1.

Art. 288 AEUV

Der Vertrag von Lissabon verkleinert den Katalog der Rechtsakte, die von den 619 Organen der Union erlassen werden können, auf den ersten Blick von fünfzehn auf fünf.157 Zwar wurden die ursprünglich im VV vorgesehenen Begriffe „Gesetz“ und „Rahmengesetz“ nicht übernommen. Jedoch wurden die neben den eigens bezeichneten bestehenden Handlungsformen nicht ausgeschlossen. Auch in Art. 288 Abs. 1 AEUV fehlt ein entsprechender Zusatz wie „ausschließlich“ oder „nur“, der einen numerus clausus der Handlungsformen festlegt und etwa einfache Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien etc. nicht mehr erlaubt.158 Nach Art. 288 Abs. 1 AEUV stehen der Union zur Ausübung ihrer Kompeten- 620 zen Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen zur Verfügung. Diese Vorschrift entspricht im Wesentlichen Art. 249 Abs. 1 EG. Die überkommenen Begriffe „Verordnung“ und „Richtlinie“ werden beibehalten. Hingegen tritt der „Beschluss“ an die Stelle der „Entscheidung“, bleibt aber nicht auf diese beschränkt. Zwar konnte auch schon bisher die „Entscheidung“ in der Form des Beschlusses ergehen. Für den „Beschluss“ an sich gilt allerdings die Besonderheit, dass er nicht zwingend an einen bestimmten Adressaten gerichtet sein 153 154 155 156 157 158

BVerfGE 22, 293 (296). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; s. ausführlich o. Rn. 193 ff. sowie u. Rn. 3725 ff.; 3740 ff., 3753; 3791 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; dazu abl. o. Rn. 81. S. auch auf nationalverfassungsrechtlicher Grundlage BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77. Näher u. Rn. 1535 ff.

198

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

muss (arg. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV e contrario). Schon in der Vergangenheit hatten solche Beschlüsse eine große praktische Bedeutung,159 ohne aber explizit als eigenständige Handlungsform zusammen mit den anderen Typen genannt zu werden. Im Vertrag verstreut befinden sich noch folgende weitere Handlungsformen: 621 völkerrechtliche Abkommen (vgl. Art. 207 Abs. 3 AEUV; Art. 218 AEUV), öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verträge (vgl. Art. 272 AEUV; Art. 340 Abs. 1 AEUV), Programme (vgl. Art. 182 AEUV/Art. 166 Abs. 1 EG „Rahmenprogramme“; Art. 192 Abs. 3 AEUV/Art. 175 Abs. 3 EG „Aktionsprogramme“) und Geschäftsordnungen (vgl. Art. 232 AEUV/Art. 199 EG; Art. 240 AEUV/Art. 207 Abs. 1 EG; Art. 249 Abs. 1 AEUV/Art. 218 Abs. 2 EG). In der Praxis, insbesondere im internen Bereich der Union und im Verhältnis zu 622 Drittstaaten, haben sich darüber hinaus über die Jahre weitere Handlungsformen entwickelt, die auch als „atypische“ Handlungsformen bzw. Rechtsakte bezeichnet werden.160 Dazu gehören unter anderem Entschließungen und Erklärungen. 2.

Die einzelne Rechtshandlungen

623 Verordnungen und Richtlinien betreffen die Rechtsverhältnisse zwischen der Union selbst, ihren Organen und Hilfsorganen, gegenüber den Mitgliedstaaten sowie den juristischen und natürlichen Personen, die der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats unterliegen.161 Im Gegensatz zu den Empfehlungen und den Stellungnahmen handelt es sich bei ihnen – wie auch beim Beschluss nach Art. 288 Abs. 4 AEUV – um verbindliche Rechtsakte. Verordnungen und Richtlinien unterscheiden sich allerdings in ihrer Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen. Verordnungen sind typischerweise abstrakt-generelle Vollregelungen (vgl. Art. 624 288 Abs. 2 AEUV).162 Der Zweck der Verordnung besteht vor allem darin, im gesamten Binnenmarkt die Rechtsverhältnisse unmittelbar und umfassend zu vereinheitlichen. Gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV sind Richtlinien lediglich hinsichtlich des Rege625 lungsziels verbindlich. Die Mitgliedstaaten können grundsätzlich über Form und Mittel zur Erreichung des Ziels bestimmen.163 Beschlüsse können sich an ganz bestimmte Adressaten richten (vgl. Art. 288 626 Abs. 4 S. 2 AEUV) oder allgemeine Verbindlichkeit haben.

159 160 161 162 163

Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 29. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 4; Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16. Näher u. Rn. 834 ff. S.u. Rn. 899.

§ 3 Sekundärrecht

II.

199

Rangordnung innerhalb des Sekundärrechts

Art. I-33 VV ließen sich aufgrund der Begrifflichkeiten noch Hinweise auf eine 627 Hierarchisierung der Rechtsakte entnehmen.164 Nach der Reform durch den Vertrag von Lissabon hingegen sagt die jeweilige Bezeichnung des Rechtsakts grundsätzlich nichts über dessen Rang aus. Maßgeblich für eine Rangfolge ist vielmehr das den einzelnen Rechtsakten zugrunde liegende Rechtsetzungsverfahren. Denn eine wesentliche Neuerung ist die explizite Differenzierung zwischen Rechtsakten mit Gesetzescharakter und solchen ohne (s. Art. 289 Abs. 3 AEUV). Letzteren kann ein lediglich ergänzender oder unwesentlich ändernder bzw. durchführender Charakter zugemessen werden, der sich im Rahmen vorgeschalteter Gesetzgebungsaspekte zu halten hat (Art. 290 Abs. 1 bzw. 291 Abs. 2 f. AEUV). III.

Unterscheidung nach Gesetzescharakter

Verordnung, Richtlinie und Beschluss können grundsätzlich sowohl im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 289 AEUV ergehen als auch außerhalb dieses förmlichen Verfahrens.165 Insoweit ist zwischen Gesetzgebungsakten und – ebenfalls verbindlichen – Rechtsakten ohne Gesetzescharakter zu unterscheiden. Gesetzgebungsakte sind Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen, mithin von den Legislativorganen, dem Rat und dem Europäischen Parlament, erlassen werden (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Bei den Rechtsakten ohne Gesetzescharakter kann es sich um „delegierte Rechtsakte“,166 um „Durchführungsrechtsakte“167 oder unmittelbar auf die Verträge gestützte Rechtsakte handeln (vgl. bspw. Art. 103 Abs. 1, 105 Abs. 3, 106 Abs. 3 AEUV). Die Gesetzgebungsakte stehen in der Normenhierarchie über den „delegierten Rechtsakten“ und über den „Durchführungsrechtsakten“.168 Sie allein legitimieren deren Erlass.169 Neben der genannten Rangordnung im Verhältnis von Gesetzgebungsakten zu „delegierten Rechtsetzungsakten“ und „Durchführungsrechtsakten“ gelten für Rechtsakte gleichen Ranges die allgemeinen Regelungen: Lex specialis vor lex generalis; Vorrang der lex posterior.170

164 165 166 167 168 169

170

Vgl. hierzu Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 7 ff. Zu den Rechtsetzungsverfahren ausführlich u. Rn. 769 ff. Art. 290 Abs. 3 AEUV. Art. 291 Abs. 4 AEUV. Vgl. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247). Vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV: „In Gesetzgebungsakten kann der Kommission die Befugnis übertragen werden (….).“ Für die „Durchführungsrechtsakte“ folgt dies schon aus ihrer eigenen Bezeichnung. Vgl. EuGH, Rs. 23/68, Slg. 1969, 43 (51, Rn. 13) – Klomp.

628

629 630

631

200

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

IV.

Delegierte Rechtsakte

632 Der Erlass der „delegierten Rechtsetzungsakte“ liegt in der Zuständigkeit der Kommission (Art. 290 Abs. 1 S. 1 AEUV). Diese Rechtsetzung kann in der Form von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung und damit von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen mit allgemeiner Geltung erfolgen. Diese Rechtsakte dienen dazu, nicht wesentliche Vorschriften eines Gesetzgebungsakts zu ergänzen oder zu ändern. So sollen die Gesetzgebungsakte von zu vielen Detailregelungen frei gehalten werden. In dem jeweiligen ermächtigenden Gesetzgebungsakt müssen jedoch Ziele, In633 halt, Geltungsbereich und Dauer der delegierten Rechtsetzung ausdrücklich festgelegt werden (vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV). Wichtig sind insoweit auch die fortbestehenden Kontrollmöglichkeiten des Rates und des Europäischen Parlaments. Sie können die Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis widerrufen oder vor dem Inkrafttreten eines Rechtsakts der Kommission innerhalb der vorgesehenen Frist ihr Veto einlegen (vgl. Art. 290 Abs. 2 AEUV). V.

Durchführungsakte

634 Davon zu unterscheiden sind die „Durchführungsrechtsakte“ nach Art. 291 Abs. 2 AEUV. Falls es die einheitliche Durchführung eines Gesetzgebungsakts erfordert, kann in diesem der Kommission oder ausnahmsweise dem Rat die Befugnis zum Erlass von Durchführungsrechtsakten eingeräumt werden. Im Unterschied zu den „delegierten Rechtsakten“ können die „Durchführungsakte“ den zugrunde liegenden Gesetzgebungsakt grundsätzlich auch nicht unwesentlich abändern. Die Kontrolle liegt hier nicht bei dem europäischen Gesetzgeber, sondern bei den Mitgliedstaaten (vgl. Art. 291 Abs. 3 AEUV). VI.

Unmittelbar vertragsgestützte Rechtsakte

635 Weiter gehören zu den verbindlichen Rechtsakten ohne Gesetzescharakter auch solche, die auf der Grundlage einer Vertragsvorschrift ergehen, in der weder das ordentliche noch ein besonderes Gesetzgebungsverfahren normiert sind (vgl. Art. 103 Abs. 1, 105 Abs. 3 AEUV). VII.

Wirkungen

636 Das Sekundärrecht ist ebenfalls vorrangig gegenüber dem nationalen Recht (vgl. Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon), nach dem BVerfG allerdings nur, wenn es die europäischen Kompetenzgrenzen sowie die nationale Verfassungs-

§ 3 Sekundärrecht

201

identität wahrt.171 Im Übrigen ergeben sich nach ihm die unmittelbare Geltung und ihr Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht aus dem Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den primärrechtlichen Verträgen.172 Verordnungen entfalten in den Mitgliedstaaten grundsätzlich allein aufgrund ihrer Rechtsnatur unmittelbare Rechtswirkungen. Sie verdrängen das entsprechende nationale Recht. Letzteres kommt nur insoweit zur Anwendung, als die Verordnung zur Ausfüllung geeignete Lücken enthält. Durch Erlass entgegenstehenden materiellen Rechts kann ein Mitgliedstaat im Nachhinein weder die Gültigkeit noch den Inhalt einer Verordnung infrage stellen.173 Allerdings entfalten nicht ausnahmslos alle Bestimmungen einer Verordnung diese unmittelbare Wirkung. Neben Ausgestaltungsvorbehalten zugunsten der Mitgliedstaaten setzen auch viele Verordnungen ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten voraus, um überhaupt umgesetzt werden zu können. In den Mitgliedstaaten müssen die zuständigen Stellen für den Vollzug bestimmt werden, die durchzuführenden Verfahren sind zu regeln sowie Kontrolle und Aufsicht sicherzustellen.174 Richtlinien gelten in den Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht unmittelbar; erst die nationalen Umsetzungsgesetze sollen für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH können sich Betroffene allerdings auch unmittelbar auf Bestimmungen einer Richtlinie berufen, soweit diese inhaltlich „unbedingt und hinreichend genau“ sind und ein Mitgliedstaat die vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat.175 Anderes wäre mit der den Richtlinien zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar; ihre praktische Wirksamkeit würde dadurch beeinträchtigt.176 Richtlinien sind aber grundsätzlich nicht unmittelbar anwendbar, wenn sie dadurch selbst Pflichten des Einzelnen begründen oder das Verhältnis zwischen zwei Privatpersonen betreffen (Horizontalwirkung).177 Auch Bestimmungen von Beschlüssen können unmittelbar anwendbar sein. Für Beschlüsse zu Assoziierungsabkommen178 gilt bspw., dass diese unmittelbar wirken, „wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung“ enthalten und „deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren 171 172 173 174 175

176 177 178

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; näher krit. o. Rn. 81 ff. Bereits BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II; anders aus hiesiger Sicht o. Rn. 73 ff. Vgl. EuGH, Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (990, Rn. 10) – Variola; näher u. Rn. 865 ff. Vgl. EuGH, Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania; Rs. C-251/91, Slg. 1992, I-5599 (5618, Rn. 12 ff.) – Teulie. Etwa EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23 ff.) – Becker; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16) – Foster. S. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 f.) – Ratti. Im Einzelnen u. Rn. 1058 ff., insbes. Rn. 1060 zum effet utile. S. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall sowie ausführlich u. Rn. 1083 ff. Verbindliche und unverbindliche Handlungen der Organe, die ein Abkommen durchführen, sind ebenfalls Bestandteile der Rechtsordnung der EU, so EuGH, Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 (388, Rn. 17) – Deutsche Shell.

637

638

639

640 641

202

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Aktes abhängen.“179 An die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse können, wenn sie nicht (rechtzeitig) umgesetzt werden, wie Richtlinien unmittelbare Wirkung entfalten.180

B.

Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

I.

Begrifflichkeit

1.

Inhalt und Bedeutung

642 Nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) „wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben.“ Die Vorschrift hat – Art. 70 Abs. 1 GG vergleichbar181 – die Funktion einer Kompetenzverteilungsnorm. Danach gilt für die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mit643 gliedstaaten, also die vertikale Kompetenzordnung, der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.182 Die EU darf nur tätig werden, wenn und soweit sich aus den Verträgen ausdrücklich oder konkludent, durch Auslegung nachweisbar, eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage ergibt. Dieser Grundsatz gilt für alle Organe der Union und erfasst jegliches Handeln der Union. Der reformierte EUV nennt den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung 644 jetzt auch dem Namen nach (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV). Zudem wird an anderer Stelle in den Verträgen und in einer beigefügten Erklärung wiederholt, dass nicht der Union übertragene Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben.183 Auch auf europäischer Ebene darf nicht allein von der Zuweisung einer Aufgabe auf die entsprechende Zuständigkeit geschlossen werden.184 Die EU besitzt im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten keine Kompetenz-Kom645 petenz, um für sich weitere, neue Zuständigkeiten zu begründen.185 Die Union hat lediglich durch die Mitgliedstaaten übertragene Kompetenzen (vgl. Art. 1 Abs. 1 EUV). Dass diese zu Selbstläufern werden, wird allerdings ausgeschlossen. Aus den übertragenen Hoheitsrechten dürfen nicht „eigenständig weitere Zuständigkeiten für die EU begründet werden können.“186 Ansonsten entgleitet nach der Kon-

179 180 181 182 183 184 185 186

EuGH, Rs. C-277/94, Slg. 1996, I-4085 (4110, Rn. 24 f.) – Taflan-Met. St. Rspr. seit EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad; näher u. Rn. 1333 ff. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 8. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 7. Vgl. Art. 4 Abs. 1 EUV, Art. 7 AEUV und Erklärung Nr. 18 zum Vertrag von Lissabon. Jarass, AöR 121 (1996), 173 (175 f.); Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 28 Rn. 22. Streinz, in: ders., Art. 1 EGV Rn. 14. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon.

§ 3 Sekundärrecht

203

zeption des BVerfG dem nationalen Staatsvolk als Souverän187 die Handlungsherrschaft. Daher müssen „solche Integrationsschritte … von Verfassungs wegen durch den Übertragungsakt sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein. … Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz … , sondern nimmt … mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf … (ist) Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt.“188 Die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz ist daher auch grundgesetzlich ausgeschlossen,189 ebenso die schleichende Erweiterung von Kompetenzen, indem die Unionsorgane diese „erweiternd abrunden oder sachlich ausdehnen“, ohne einer äußeren Kontrolle durch das BVerfG zu unterliegen.190 Auch Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) erweitert den Zuständigkeitsbereich nach 646 allgemeiner Auffassung nicht hin zu einer Kompetenz-Kompetenz.191 Die Vorschrift gehört selbst zu den der Union im Vertrag zugewiesenen Befugnissen.192 Daher ist insoweit die Konzeption des BVerfG abzulehnen, dass die nationalen Gesetzgebungsorgane wie bei einer Hoheitsübertragung notwendig zustimmen müssen, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer auf Art. 352 AEUV gestützten Maßnahme förmlich zustimmt.193 Soweit sich die der EU zur Verfügung stehenden Kompetenzen als nicht aus- 647 reichend erweisen, ist diese darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ ihr weitere Kompetenzen im Wege der Vertragsänderung übertragen. Aus Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) lässt sich ebenfalls folgern, dass nur 648 die im konkreten Fall einschlägige Kompetenzgrundlage einen Akt der EU legitimiert.194 Der jeweiligen Norm lassen sich dann die Organkompetenz und das einzuhaltende Verfahren entnehmen. In Konkretisierung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung195 bestimmt nämlich Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 7 Abs. 1 S. 2 EG), dass nur die Organe tätig werden dürfen, denen im Einzelfall Befugnisse verliehen werden und dass zudem die konkrete Kompetenzausübung gemäß den in den Verträgen festgelegten Verfahren, Bedingungen und Zielen zu erfolgen hat.

187 188 189 190 191

192 193 194 195

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. S. bereits BVerfGE 89, 155 (187 f.) – Maastricht. So das BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 f. – Lissabon. Krit. o. Rn. 193 ff. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 30) – EMRK; Rossi, in: Calliess/ Ruffert, Art. 308 EGV Rn. 4; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60, Art. 308 EGV Rn. 9; Streinz, in: ders., Art. 308 EGV Rn. 1. Geiss, in: Schwarze, Art. 308 EGV Rn. 3; vgl. auch Erklärung Nr. 42 zum Vertrag von Lissabon. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon; näher o. Rn. 301 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 9. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 17 spricht von einer „Ausprägung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung“.

204

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

2.

Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund

649 Ursprung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ist das französische Prinzip der compétences d’attribution.196 Damit wird im Wesentlichen ausgedrückt, dass die Verträge die hoheitlichen Befugnisse der EU zugleich konstituieren und begrenzen.197 Andere Rechtsquellen als die Verträge können grundsätzlich keine Zuständigkeiten begründen. Bereits vor der expliziten Verankerung dieses Grundsatzes im Primärrecht 650 durch den Vertrag von Maastricht entschied der EuGH bei der Überprüfung gemeinschaftlicher Handlungen, dass die „Gültigkeit solcher Handlungen … nur nach dem Gemeinschaftsrecht beurteilt werden“198 kann und „jedes (Organ) nach Maßgabe der ihm im Vertrag zugewiesenen Befugnisse handelt“.199 II.

Verbandskompetenzen

651 Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) stellt keine Kompetenzgrundlage dar. Die Vorschrift äußert sich zur Ausgestaltung unionsrechtlichen Handelns, setzt aber selbst die Existenz einer einschlägigen Kompetenzgrundlage voraus.200 Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des Art. 288 AEUV: „Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe …“. In erster Linie haben Bestimmungen des Dritten Teils des AEUV eine kompetenzbegründende Funktion. Durch den Vertrag von Lissabon werden neuerdings ausdrücklich drei ver652 schiedene Kompetenzarten festgelegt. Der AEUV enthält die verschiedenen Kompetenzkataloge mit den einzelnen Kompetenzbereichen (vgl. Art. 3, 4 und 6 AEUV). Nach Art. 2 AEUV ist zwischen ausschließlichen Zuständigkeiten, mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten und Zuständigkeiten für Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen zu differenzieren. Art. 3 AEUV nennt als Bereiche ausschließlicher Zuständigkeit die Zollunion, 653 die für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, die Währungspolitik im Eurobereich, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und die gemeinsame Handelspolitik. Art. 4 AEUV bestimmt die geteilte Zuständigkeit zum Regelfall der Zuständig654 keitsverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, wenn die Verträge der Union eine Zuständigkeit übertragen und keine abweichende Bestimmung der Zuständigkeitskategorie vornehmen. Zudem gibt es nichtregulative Kompetenzen, nach denen die Union neben den 655 Mitgliedstaaten unterstützend, koordinierend oder ergänzend tätig werden kann (vgl. Art. 6 AEUV).

196 197 198 199 200

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 59.

§ 3 Sekundärrecht

III.

205

Praktische Wirksamkeit des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung

Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung dürfen die Unionsorgane weder über die in den Verträgen geregelten Sachgebiete und für sie jeweils geltenden Ziele hinausgehen noch andere als in den Einzelermächtigungen eingeräumte Arten von Rechtshandlungen erlassen.201 Auch Letztere markieren festgelegte Grenzen der Zuständigkeiten, „innerhalb“ der sich die Union nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) bewegen muss, wenn sie tätig wird. Besteht aber insoweit keine Festlegung, kann sie die Handlungsform wählen; Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) statuiert keinen numerus clausus der Handlungsformen.202 Die Einhaltung dieser Vorgaben unterliegt der gerichtlichen Überprüfung. Dabei dient insbesondere die in Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG) normierte Begründung der Rechtsakte als Anhaltspunkt dafür, ob die Unionsorgane den Vorgaben des Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) genügt haben. Dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung widersprechende Rechtsakte erklärt der EuGH für nichtig.203 Das BVerfG will solche Rechtsakte für in Deutschland unanwendbar erklären.204 Teilweise wird im Schrifttum eine Verletzung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung nur im Zusammenhang mit einer konkreten Kompetenzvorschrift angenommen.205 Dies folge aus den umfassenden Befugnissen der „funktional“ ausgerichteten, nicht gegenständlich begrenzten Art. 114, 115 AEUV (Art. 94 f. EG) und Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) sowie den weit gefassten Kompetenzbestimmungen, deren Inhalt sich lediglich nach Zielvorgaben richtet.206 Mangels einer trennscharfen Abgrenzung der Kompetenzen sei eine Überschreitung der vertraglichen Kompetenzbestimmungen nicht erkennbar.207 Indes schließt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung eine an Gegenstand und Ziel orientierte Auslegung der Kompetenzvorschriften grundsätzlich nicht aus.208 Insbesondere die Berücksichtigung des Zwecks einer Norm dient der Wahrung des effet utile.209 Davon abzugrenzen ist hingegen eine über die bloße Auslegung hinausgehende faktische Vertragsänderung, ohne dass das dafür vorgesehene Verfahren eingehalten wird.210

201 202 203 204 205 206 207 208 209 210

Schweitzer, in: FS für Klein, 1994, S. 85 (86). S.o. Rn. 619 sowie näher u. Rn. 1535 ff. So in EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 11. Ähnlich auch hinsichtlich der seltenen Feststellung von Ultra-vires-Akten durch den EuGH Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 77. Jarass, EuGRZ 1994, 209 ff. nimmt an, das Prinzip werde durch die funktionalen bzw. finalen Kompetenzzuweisungen „gravierend relativiert“. Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 190. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 7 f. Vgl. hierzu BVerfGE 89, 155 (210) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon.

656

657

658

659

206

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Der Kompetenzinhalt ist grundsätzlich aus den Verträgen zu erschließen (vgl. Art. 2 Abs. 6 AEUV). Schon in seinem Maastricht-Urteil hat das BVerfG angemahnt, dass eine Ver661 tragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse („effet utile“) oder auf der Basis der inhärenten Zuständigkeiten der Gemeinschaften (implied powers) bzw. der „Vertragsabrundungskompetenz“ nicht zu einer Erweiterung der vertraglichen Befugnisse führen darf; „eine solche Auslegung von Befugnisnormen würde für Deutschland keine Bindungswirkung entfalten.“211 Das Lissabon-Urteil beschränkt ebenfalls die eigenständige Fortentwicklung durch die Unionsorgane mittels erweiternder Abrundung oder sachlicher Ausdehnung, auch wenn es eine Besitzstandswahrung und die Heranziehung der Implied-powers-Doktrin grundsätzlich anerkennt.212 Eine Betätigung der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV bedarf nach dem BVerfG einer Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane.213 Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG richtet sich der Inhalt der durch völkerrechtlichen Vertrag übertragenen Zuständigkeiten nach demjenigen Vertragswortlaut, dem durch Gesetz zugestimmt wurde.214 Das widerspricht indes der Loslösung der europäischen Rechtsordnung vom innerstaatlichen Recht und ihrer notwendig autonomen Interpretation.215 660

C.

Ermittlung der Kompetenzgrundlage

I.

Bedeutung

662 Entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung steht die Wahl der Kompetenznorm für eine bestimmte Maßnahme nicht im Ermessen des Unionsgesetzgebers. Die Ermittlung der einschlägigen Kompetenzgrundlage ist von maßgebender Bedeutung.216 Davon hängt ab, ob und inwieweit tatsächlich eine Verbandskompetenz der Union besteht, welcher Handlungsform sie sich bedienen darf und welches Verfahren zur Anwendung kommt; auch wenn Letzteres künftig weniger häufig Anlass zu Streit geben dürfte, weil die Rechtsetzungsverfahren weitgehend angeglichen wurden.217 Nicht zuletzt können sich durch die Wahl der

211 212 213 214 215 216 217

BVerfGE 89, 155 (210) – Maastricht. Krit. zu dieser Konsequenz Tomuschat, EuGRZ 1993, 489 (494). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; abl. vorstehend Rn. 646. Bereits BVerfGE 58, 1 (35 ff.); 68, 1 (98 f.); 89, 155 (187 f.). S.o. Rn. 69, 80. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 21; jüngst Kahl, NVwZ 2009, 265 ff. Das bisherige Mitentscheidungsverfahren wird zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und die Fälle, in denen Beschlüsse des Rates anstatt einstimmig mit qualifizierter Mehrheit zu treffen sind, wurden ausgeweitet. Zudem wurde das „3-Säulen-System“ abgeschafft.

§ 3 Sekundärrecht

207

Kompetenzgrundlage auch Auswirkungen auf den Inhalt eines Rechtsakts ergeben.218 Die Kompetenzabgrenzung ist oftmals kein leichtes Unterfangen. Die vertragli- 663 chen Kompetenzzuweisungen beinhalten weniger konkrete Sachverhalte als vielmehr ganze Politikbereiche oder Regelungsgegenstände, die querschnittartig mehrere Politikbereiche erfassen. In zahlreichen Fällen kommt inhaltlich – zumindest auf den ersten Blick – mehr als nur eine Kompetenzgrundlage in Betracht. Ein anschauliches Beispiel dafür stellt die Umweltpolitik dar. In diesem weiten Bereich kann einerseits die eindeutig umweltspezifische Kompetenz des Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) zur Anwendung kommen; andererseits sind wegen des „Querschnittcharakters“ der Umweltpolitik in Einzelfällen auch die Kompetenzen für andere Unionspolitiken betroffen, unter anderem die Verkehrs- (Art. 91 AEUV/ Art. 71, 80 Abs. 2 EG), die Landwirtschafts- (Art. 43 AEUV/Art. 37 EG) und die Energiepolitik (Art. 194 AEUV219). Darüber hinaus gehören zum Umweltrecht auch Vorschriften, die auf der Grundlage der Rechtsangleichungskompetenz des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) erlassen werden.220 II.

Nähere Abgrenzung

1.

Ansatz

Zur eindeutigen und kontrollierbaren Abgrenzung muss die Zuordnung eines 664 Rechtsakts zur einschlägigen Kompetenzvorschrift nach objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen erfolgen. Dazu gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.221 Dafür ist der materielle Gehalt der Bestimmungen des jeweiligen Rechtsakts zu untersuchen.222 Die subjektive Überzeugung des handelnden Organs ist daher nicht ausschlaggebend.223 Wenn Regelungszweck und Inhalt des zu erlassenden Rechtsakts geklärt sind, stellt sich die Frage nach der inhaltlichen Reichweite der in Betracht kommenden Kompetenzgrundlagen.224 Ziele und Aufgaben der Union stellen zwar selbst keine Kompetenzbefugnisse 665 dar, können aber dazu herangezogen werden, im Wege der teleologischen Auslegung die Tragweite der Regelungsbefugnisse zu ermitteln.225 Das lässt sich auch mit dem Vorrang des Unionsrechts rechtfertigen.226 218 219 220 221 222 223 224

225 226

EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (894, Rn. 6) – Vereinigtes Königreich/Rat. Neu eingeführte Kompetenz. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 23. St. Rspr., s. nur EuGH, Rs. C-268/94, Slg. 1996, I-6177 (6216, Rn. 22) – Portugal/Rat; Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2449, Rn. 12) – Deutschland/Parlament u. Rat. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802, Rn. 80) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1520, Rn. 11) – APS. Ausführlich zur Auslegung des Unionsrechts Bleckmann, Europarecht, § 8 Rn. 537 ff.; Streinz, Europarecht, Rn. 570 f.; vgl. auch EuGH, Rs. C-95 u.a./99, Slg. 2001, I-7413 (7458, Rn. 54) – Khalil; bzgl. Art. 175 EG/Art. 192 AEUV Kahl, NVwZ 2009, 265 (268 f.). Hierzu EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523 f., Rn. 81 ff.) – Tabakwerbung. Vgl. Colneric, EuZW 2002, 709 (713).

208

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Im Fall eines Änderungsrechtsakts sind für die Zuordnung der einschlägigen Kompetenz dieselben objektiven Maßstäbe anzulegen wie für den zu ersetzenden oder zu ändernden Rechtsakt.227 Eine Praxis des Rates, bestimmte Sekundärrechtsakte auf eine Vertragsgrundla667 ge zu stützen, kann kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Union künftig hinsichtlich der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage bindet.228

666

2.

Rangverhältnis?

668 In Fällen inhaltlicher Überschneidung ist eine genaue Abgrenzung der in Betracht kommenden Kompetenzgrundlagen erforderlich. Es ist zunächst einmal zu prüfen, ob eine der Rechtsgrundlagen aus Gründen der Spezialität vorgeht oder eine andere als subsidiär einzustufen ist.229 Ein Rückgriff auf Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) kommt bspw. nur in Betracht, wenn die Verträge nicht explizit eine einschlägige Kompetenz vorsehen.230 Im Übrigen besteht zwischen den einzelnen Kompetenzen grundsätzlich kein allgemeines Rangverhältnis.231 Im Einzelfall gelten aber Besonderheiten. Der EuGH232 hat für das Verhältnis von Art. 114 EUV (Art. 95 EG) zu Art. 192 669 AEUV (Art. 175 EG) entschieden, dass Erstere die geeignetere Rechtsgrundlage, Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) somit subsidiär ist, falls ein Rechtsakt eine auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts gerichtete Harmonisierungsmaßnahme darstellt und zugleich auch Ziele des Umweltschutzes verfolgt. Zur Begründung verwies der Gerichtshof zum einen auf Art. 11 AEUV (Art. 130 r Abs. 2 S. 2 EWGV), dem zufolge alle Unionspolitiken den Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht werden müssen.233 Zum anderen bezog sich der Gerichtshof auf die sog. Schutzniveauklausel des Art. 114 Abs. 3 AEUV (Art. 95 Abs. 3 EG). Allerdings hat die jüngere Judikatur die Binnenmarktkompetenz beschränkt.234 So wird denn Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) als speziellere Norm gegenüber Art. 95 EG im Fall der Richtlinie zur Förderung Erneuerbarer Energien gesehen.235 3.

Ermittlung des Hauptzwecks

670 Für den Fall, dass mehrere Vorschriften als Rechtsgrundlage in Betracht kommen und weder Subsidiaritäts- noch Spezialitätsgrundsätze greifen, gilt Folgendes:

227 228 229 230 231 232 233 234 235

Vgl. EuGH, Rs. C-187/93, Slg. 1994, I-2857 (2883, Rn. 27 f.) – Parlament/Rat; Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1717, Rn. 34) – Parlament/Rat. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66 f. Die Vorschrift trägt auch den Titel „Kompetenzergänzungsklausel“ bzw. „subsidiäre Handlungsermächtigung“. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11573 ff., Rn. 58 ff.) – Tobacco. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21 ff.) – Kommission/Rat. Neuerdings Ausdehnung auf alle Politiken und Maßnahmen der Union. S.u. Rn. 678 ff. Kahl, NVwZ 2009, 265 ff.

§ 3 Sekundärrecht

209

Für die Kompetenzabgrenzung kommt es auf den Hauptzweck bzw. den 671 Schwerpunkt der Regelung an. Ergibt die Prüfung eines Rechtsakts, dass er eine doppelte (bzw. mehrfache) Zielsetzung hat, von der sich eine als wesentliche oder überwiegende herausstellt, während die andere nur von nachgeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf diejenige Rechtsgrundlage zu stützen, die der wesentlichen oder überwiegenden Zielsetzung entspricht.236 Dient eine Vorschrift nur „am Rande“ dem Ziel einer bestimmten Kompetenznorm, ist also dieses Ziel nur „Nebenzweck“, so kann die Vorschrift nicht auf diese Rechtsgrundlage gestützt werden.237 Maßstab für die Bestimmung der Zwecksetzung eines Rechtsakts als Abgren- 672 zungskriterium ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in erster Linie die Auslegung der im Rechtsakt selbst genannten Zwecksetzung.238 Zunächst ist also zu prüfen, ob sich aus dem jeweiligen Rechtsakt, insbesondere aus seinem Titel und den Begründungserwägungen, ein Hauptregelungszweck bzw. ein Schwerpunkt ergibt.239 Ein Schwerpunkt liegt vor, wenn „sich die betreffenden Maßnahmen hauptsächlich auf einen Aktionsbereich beziehen und sich auf andere Politikbereiche nur beiläufig auswirken“.240 4.

Doppelabstützung

„Ausnahmsweise“, wenn feststeht, dass gleichzeitig Ziele verfolgt werden, die un- 673 trennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine im Verhältnis zum anderen zweitrangig ist und nur mittelbaren Charakter hat, ist der Rechtsakt auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen.241 Das gilt allerdings nicht, wenn diese Kompetenzvorschriften unterschiedliche, miteinander unvereinbare Rechtsetzungsverfahren vorsehen, weil sonst möglicherweise Verfahrenserfordernisse ausgehöhlt würden.242 In einem solchen Fall ist nach der TitandioxidEntscheidung des EuGH zu prüfen, welche der Rechtsgrundlagen die geeignetere darstellt.243 Für den Bereich der Umweltpolitik lässt Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) 236

237 238 239

240 241 242 243

EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen m.w.N.; auf das überwiegende Ziel abstellend Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7158, Rn. 27) – Biopatentrichtlinie; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1716, Rn. 32) – Parlament/Rat. Vgl. EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12087 f., Rn. 38 ff.) – Energy Star-Abkommen. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7155 f., Rn. 16 ff.; 7158, Rn. 27 f.) – Biopatentrichtlinie; vgl. auch Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 (7924 ff., Rn. 46 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco; Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 35) – Energy Star-Abkommen. Vgl. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat; Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2900, Rn. 17 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21) – Kommission/Rat. Vgl. hingegen EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat; Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat (sprachliche Vielfalt): In diesen Fällen zieht auch der EuGH

210

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

die Zuständigkeiten unberührt, die der Union aufgrund anderer vertraglicher Vorschriften zustehen; die genannte Vorschrift stellt nur eine Rechtsgrundlage für spezifische Umweltschutzmaßnahmen dar.244 Je nach Inhalt des Rechtsakts sind Doppelabstützungen somit erforderlich und 674 insoweit auch zulässig. Vor dem Gerichtshof der EU kann daher auch beanstandet werden, dass es einer zusätzlichen Rechtsgrundlage bedurft hätte.245 Im Schrifttum wird hingegen teilweise die Auffassung vertreten, bei zwei ein675 schlägigen Rechtsgrundlagen mit unterschiedlichen Verfahrensanforderungen komme das Verfahren zur Anwendung, das hinsichtlich der Beteiligung des Rates und des Parlaments die höchsten Anforderungen stellt.246 Zieht man die Konzeption des BVerfG nach dem Lissabon-Urteil heran, wird so auch „eine allmähliche Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse“ vermieden, die sich nicht mehr im Rahmen der erfolgten Hoheitsübertragung bewegt und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verletzt.247 5.

Mehrfachabstützung

676 Von der mehrfachen Zwecksetzung eines Rechtsakts zu unterscheiden ist aber der Fall, dass ein Rechtsakt verschiedene trennbare Vorschriften zu mehreren Sachgebieten enthält. Wenn eine Rechtshandlung aus inhaltlich abgrenzbaren Teilen besteht, muss für jeden dieser Teile eigenständig entsprechend der genannten Regeln die zutreffende Kompetenzgrundlage bestimmt werden.248 Es bedarf einer gesonderten inhaltlichen Zuordnung.249 Der EuGH scheint insoweit nicht durchgängig zu differenzieren; er erwähnt 677 vielfach in einem Zug die „zweifache Zielsetzung“ und „zwei Komponenten“ eines Rechtsakts.250 6.

Beschränkung der Binnenmarkt-Kompetenz

678 In seinem Urteil zur Tabakwerberichtlinie hat der EuGH klargestellt, dass die Union keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts hat.251 Dem steht der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung entgegen. Daher muss für die Berufung auf Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) ein Rechtsakt tatsächlich darauf gerichtet sein, zur Verwirklichung des Binnenmarkts die Rechts- und Verwaltungs-

244 245 246 247 248 249 250 251

zwei Kompetenzgrundlagen heran bzw. schließt das nicht aus, obwohl die Normen unterschiedliche Verfahren vorsehen. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1163, Rn. 15) – Parlament/Rat. Vgl. hierzu EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat; Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat (sprachliche Vielfalt). So etwa Heselhaus, NVwZ 1999, 1190 (1191) m.w.N. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66. So in EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83) – Tabakwerbung.

§ 3 Sekundärrecht

211

vorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben, anzugleichen.252 Darüber hinaus muss der Rechtsakt aber auch objektiv dazu geeignet sein. Für den Fall einer zulässigen präventiven Rechtsangleichung bedeutet dies, dass das Entstehen von Hindernissen für den Handel aufgrund einer heterogenen Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften wahrscheinlich sein muss und der infrage stehende Rechtsakt deren Entstehung verhindern soll.253 Lediglich die Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften und die bloße abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten oder daraus möglicherweise entstehender Wettbewerbsverzerrungen genügen nicht, um die Wahl des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen.254 Aufgrund dieser Ausführungen erklärte der Gerichtshof die erwähnte Tabakwerberichtlinie für nichtig. Liegen indes die zuvor genannten Voraussetzungen vor, so steht dem Heranziehen des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) nicht entgegen, dass die Regelung ggf. zusätzlich auch Aspekten des Gesundheitsschutzes oder anderen sachbezogenen Zielen dient.255 Schließlich wird der Binnenmarkt regelmäßig in bestimmten Sachbereichen verwirklicht und könnte praktisch kaum als Kompetenzgrundlage zum Zuge kommen, wenn der spezifische Bezug zu einer bestimmten Materie einen Hinderungsgrund bildete. In seinem unlängst verkündeten Urteil zur Vorratsdatenspeicherung bejahte der EuGH denn auch zu Recht eine Zuständigkeit der Union auf der Grundlage des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG).256 Irland und die Slowakei hatten die RL 2006/24/EG über die Vorratsdatenspeicherung257 mit dem kompetenzrechtlichen Einwand angefochten, es handele sich um eine Angelegenheit der Strafverfolgung. Die Harmonisierung soll zwar ausweislich des Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie „sicherstellen, dass die Daten zum Zwecke der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von schweren Straftaten, wie sie von jedem Mitgliedstaat in seinem nationalen Recht bestimmt werden, zur Verfügung stehen“. In erster Linie ist die Richtlinie aber eine der weiteren Verwirklichung des Binnenmarkts dienende Harmonisierungsmaßnahme. Das ergibt sich aus den Begründungserwägungen, die für die Bestimmung des Hauptregelungszwecks eines Rechtsakts heranzuziehen sind. Danach weichen die nationalen Rechtsvorschriften über eine Vorratsspeicherung von Daten durch Diensteanbieter zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, 252 253 254 255 256 257

EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 60) – Tobacco. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 38) – Tabakwerbung II. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8522, Rn. 76 ff.; 8525, Rn. 88) – Tabakwerbung; Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11656 f., Rn. 92, 96) – Tabakwerbung II. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 – Vorratsdatenspeicherung; krit. zu diesem Urteil Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG vom 15.3.2006, ABl. L 105, S. 54.

679

680

681

682

683

212

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Feststellung und Verfolgung von Straftaten stark voneinander ab;258 die rechtlichen und tatsächlichen Unterschiede zwischen diesen Vorschriften beeinträchtigen den Binnenmarkt für elektronische Kommunikation.259 Der „materielle Gehalt der Richtlinie“ betrifft daher im Wesentlichen die Tätigkeiten der Diensteanbieter im betroffenen Sektor des Binnenmarkts und „in überwiegendem Maß das Funktionieren des Binnenmarkts“.260 III.

Weiterungen: Implied powers

684 Für die Begründung von Kompetenzen hat der EuGH auch schon früh die Theorie der sog. implied powers in das Recht der EU eingeführt.261 Der Grundsatz bedeutet, dass nicht vom Wortlaut einer Kompetenzvorschrift 685 getragene Handlungsbefugnisse, die aber typischerweise im Zusammenhang mit der Kompetenzmaterie stehen und sozusagen einen „Annex“ darstellen, grundsätzlich zulässig sind.262 Die einem Unionsorgan zugewiesenen Aufgaben und Funktionen implizieren mithin alle Befugnisse, die vernünftigerweise notwendig sind, um die Erfüllung jener Aufgaben und Funktionen zu gewährleisten.263 Dabei handelt es sich nicht um eine extensive Interpretation von Kompetenzbe686 stimmungen, sondern um eine sowohl im Völkerrecht als auch im innerstaatlichen Recht allgemein anerkannte Auslegungsregel,264 wonach die Vorschriften eines völkerrechtlichen Vertrages oder eines Gesetzes zugleich diejenigen Vorschriften beinhalten, bei deren Fehlen sie sinnlos wären oder nicht in vernünftiger und zweckmäßiger Weise zur Anwendung gelangen könnten. Eine solche „wirksame … Kompetenzauslegung im Sinne der US-amerikanischen Implied-powers-Doktrin“ akzeptiert auch das BVerfG als „Teil des vom GG gewollten Integrationsauftrags“.265 In seinem AETR-Urteil hat der Gerichtshof auf dieser Grundlage erstmals aus 687 bestehenden Innenkompetenzen dazugehörige Außenkompetenzen abgeleitet.266 Im Einzelfall galt danach, dass immer dann, wenn das Unionsrecht den Organen im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel im Inneren eine Zuständigkeit verleiht, die Union befugt ist, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen, auch wenn insoweit eine ausdrückliche Bestimmung

258 259 260 261

262 263 264 265 266

Erwägungsgrund Nr. 5 der RL. Erwägungsgrund Nr. 6 der RL. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802 f., Rn. 85 f.) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. EuGH, Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (312) – Fédération Charbonniere du Belgique; Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29 f.) – Kommission/Rat; Rs. 165/87, Slg. 1988, 5545 (5560, Rn. 7 ff.) – Kommission/Rat. Vgl. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 12. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 12. So auch der EuGH in der Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (312) – Fédération Charbonniere du Belgique. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29) – Kommission/Rat.

§ 3 Sekundärrecht

213

fehlt.267 Vereinzelt wurde vertreten, dass der praktische Anwendungsbereich des Implied-powers-Konzeptes gering sei.268 Dies folge aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Danach könne eine implizite Außenkompetenz auch nicht in Verbindung mit der „Kompetenzergänzungskompetenz“ des Art. 308 EG erweitert werden.269 Für den Abschluss internationaler Übereinkommen sehen Art. 3 Abs. 2 AEUV und Art. 216 Abs. 1 AEUV nunmehr ausdrücklich vor, dass implizite Vertragsschlusskompetenzen zur Anwendung kommen können.270 Die implied powers können aber nicht grenzenlos entwickelt werden. Ziel der 688 Theorie der implied powers ist nicht die Begründung zusätzlicher Befugnisse durch eine stillschweigende Vertragserweiterung. Ansonsten könnte der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung leicht leer laufen. Einer solchen stillschweigenden Vertragserweiterung drohte daher auch die Beanstandung durch das BVerfG.271 Vielmehr sollen die implizit in den Vertragsbestimmungen mit enthaltenen Befugnisse zur Anwendung kommen und explizit zugewiesene Kompetenzen um zwingend dazugehörige Aufgaben ergänzt werden.272

D.

Der Grundsatz der Subsidiarität

I.

Begrifflichkeit und Bedeutung

1.

Bedeutung im Lissabon-Urteil des BVerfG

Gerade aus deutscher Sicht ist die Begrenzung europäischen Handelns durch den 689 Subsidiaritätsgrundsatz nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) von besonderer Bedeutung. Auch das Lissabon-Urteil des BVerfG erhebt diesen Grundsatz zum Maßstab für seine Ultra-vires-Kontrolle,273 nennt ihn in einem Zug mit der Wahrung der „im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte“ und zählt ihn so zu den Grenzen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch die EU.274 Das korrespondiert mit dem Hintergrund seiner Einfügung durch den Maastrichter Vertrag. Das in starkem Maße auf Forderungen der deutschen Länder zurückzuführen- 690 de275 Subsidiaritätsprinzip zielt auf eine Begrenzung der Unionstätigkeit,276 um ei267 268 269 270 271 272 273 274 275

S. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787, Rn. 26) – EMRK; Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29) – Kommission/Rat. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 38 Rn. 19; ähnlich auch Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 191. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 38 Rn. 25. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 112. Näher o. Rn. 602. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Vgl. v. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 17. Bereits BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon; näher o. Rn. 90. Näher Borchmann, VR 1992, 225 ff.; Goppel, EuZW 1993, 367 (367). Der Subsidiaritätsgedanke wurde bereits 1976 im sog. Tindemans-Bericht von 1976 erwähnt (Kahl, AöR 118 (1993), 414 (415 f.) m.w.N. und 1989 durch Jacques Delors ins Spiel gebracht (Bull. der Europäischen Gemeinschaften 1989, Nr. 10, S. 114 ff.), um die frühe-

214

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

ner schleichenden Aushöhlung der Zuständigkeit mitgliedstaatlicher Organe entgegen zu wirken.277 Als solchermaßen entscheidende Schutzbestimmung zugunsten der Mitgliedstaaten ist das Prinzip an zentraler Stelle in den fundamentalen Eingangsbestimmungen platziert,278 und zwar in einer Reihe mit den zwei anderen Grundprinzipien der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG). Indem das BVerfG das Subsidiaritätsprinzip in einen Kontext mit dem Grund691 satz der begrenzten Einzelermächtigung stellt und als ein Element seiner Ultra-vires-Kontrolle aufführt, sieht es auch dieses Prinzip als mitgliedstaatliches Verfassungsprinzip, wenngleich es dort nur das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nennt.279 Ohne diese Fundierung könnte das BVerfG indes schwerlich seine Kontrolle darauf erstrecken. Ein Ansatz ist, dass das Subsidiaritätsprinzip ein fester Bestandteil der europäischen Kompetenzen bildet und daher den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ergänzt und verstärkt.280 So zum europäischen Integrationsprogramm und zu dessen Begrenzung gehörig, verhindert es auch dessen Überdehnung in Widerspruch zur Letztsouveränität des nationalen Staatsvolks und ist so letztlich im demokratischen Prinzip fundiert.281 Art. 23 Abs. 1 GG bezieht hingegen das Subsidiaritätsprinzip auf die Gestalt der EU, an der Deutschland mitwirken soll. 2.

Begriffsentstehung

692 Der Terminus Subsidiarität stammt von der lateinischen Vokabel „subsidium“ ab, die für „Hilfeleistung“ bzw. „Unterstützung“ steht.282 Seine tieferen dogmatischen Wurzeln hat der Grundsatz der Subsidiarität insbesondere in der Katholischen Soziallehre,283 wo es in erster Linie um das Verhältnis Staat-Bürger geht.284 Ganz all-

276 277 278 279 280 281 282 283

284

re Premierministerin von Großbritannien, Margret Thatcher, zu beschwichtigen; näher Pescatore, in: FS für Everling II, 1995, S. 1071 (1073 ff.). Kahl, AöR 118 (1993), 414 (426); Scholz, in: FS für Helmrich, 1994, S. 411 (420, 425); Wilhelm, BayVBl. 1992, 705 (705). Vgl. Isensee, in: FS für Everling I, 1995, S. 567 (571). Kahl, AöR 118 (1993), 414 (419). Ihre Bedeutung betont auch der EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 30) – EMRK. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 304 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 30. Darauf verweisend auch Gutknecht, in: FS für Schambeck, 1994, S. 921 ff.; s. auch Möschel, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 45 (45); abl. dagegen v. Borries, EuR 1994, 263 (273). Mag auch die Katholische Soziallehre bei der Einfügung von Art. 3 b EGV mit dem Maastrichter Vertrag keine Rolle gespielt haben, so ist sie doch zumindest eine Wurzel dieses Prinzips und entfaltet daher prägende Kraft für den mit ihm traditionell verbundenen und bereits vor der Neufassung des EGV durch den EUV existenten Gehalt, der bei der Abfassung von Art. 3 b EGV jedenfalls nicht ausgeschlossen wurde. S. insbes. die Enzyklika „Quadragesimo anno“ von Papst Pius XI. vom 15.5.1931, AAS XXIII, S. 177 (203 n. 79 f.); insgesamt zum Entstehungshintergrund Isensee,

§ 3 Sekundärrecht

215

gemein wirkt der Grundsatz als Aufgabenverteilungsprinzip zum einen zwischen der Gesellschaft und dem Individuum und zum anderen zwischen dem Staat und dem Individuum bzw. der Gesellschaft.285 Indes geht es für das Unionsrecht um die Abschichtung verschiedener staatlicher Ebenen. Die Konstellation liegt aber insofern parallel, als auch hier zunächst die untere Ebene zum Zuge kommen soll. Damit bleibt der Grundgedanke gewahrt, dass die übergeordnete Ebene nur dann handeln soll, wenn es die nachrangige Ebene nicht mehr vermag, und auch dies nur unterstützend, mithin begrenzt, soweit notwendig, um die aufgetretenen Defizite auszugleichen.286 3.

Der Grundsatz der Subsidiarität im Europarecht

Für die Umweltpolitik enthielt bereits – vor der zentralen primärrechtlichen Ver- 693 ankerung – Art. 130 r Abs. 4 EWGV eine Subsidiaritätsklausel.287 Danach wurde die Gemeinschaft „im Bereich der Umwelt insoweit tätig, als die in Absatz 1 genannten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können als auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten.“ Dieser Bestimmung wurde keine große Wirksamkeit beigemessen.288 Durch den Maastrichter Vertrag wurde der Subsidiaritätsgrundsatz dann als politikübergreifendes Handlungsprinzip289 an zentraler Stelle verankert. Nach Art. 5 Abs. 3 EUV wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre aus- 694 schließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass der Vertrag von Lissabon zwar wie schon der von Maastricht grundsätzlich zwischen zwei Handlungsebenen, genauer der unionsrechtlichen und der mitgliedstaatlichen Ebene, differenziert. Gleichzeitig geht er aber von der Existenz unterschiedlicher innerstaatlicher Zuständigkeitsebenen aus. Die bisherige Formulierung „auf Ebene

285 286 287

288

289

Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2001, S. 18 ff.; Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 33 ff. Ausführlich hierzu Pieper, Subsidiarität, 1994, Teil 2. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 201, 207. Etwa Glaesner, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 1 (8); Hailbronner, in: Calliess/Wegener (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht als Chance, 1992, S. 15 (28 f.); Seidel, DVBl. 1989, 441 (446); Steindorff, Grenzen der EG-Kompetenzen, 1990, S. 17; Vorwerk, Die umweltpolitischen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten nach Inkrafttreten der EEA, 1990, S. 46 ff.; Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (281); diesen Charakter abl. Krämer, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 137 (143 f.). Bleckmann, Europarecht, Rn. 1930, 1935; Scheuing, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 46 (61). Übersicht über die verschiedenen Meinungen zum Gehalt von Art. 130 r Abs. 4 EWGV Kahl, AöR 118 (1993), 414 (421 ff.) m.w.N. Zum Prinzipiencharakter der Subsidiarität Häberle, AöR 119 (1994), 169 (197).

216

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

der Mitgliedstaaten“ wurde ersetzt durch die konkretere Formulierung „auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene“. Bei der Beurteilung der Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten sind somit alle Ebenen zu berücksichtigen, die über nennenswerte Handlungsbefugnisse verfügen. Dadurch haben die mitgliedstaatlichen Regionen und Kommunen in der EU eine Aufwertung erfahren.290 Um den Grundsatz der Subsidiarität mit „Inhalt füllen zu können“, muss er zu 695 bestimmten Materien in Beziehung gesetzt werden.291 Es kann nicht generell oder im Voraus bestimmt werden, wer Träger einer Aufgabe sein sollte. Der Grundsatz erfordert eine Entscheidung über das kompetenzausübende Organ im konkreten Fall. Er kann daher nur sachgebietsbezogen und auch bereichsspezifisch angewendet werden.292 Nach den Gegebenheiten der jeweiligen Materie richtet es sich, ob die Mitgliedstaaten ein angestrebtes Ziel ausreichend erreichen können, und falls nicht, ob dieses besser auf Unionsebene erreicht werden kann. 4.

Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips

696 Das Subsidiaritätsprinzip beschränkt materienübergreifend die Kompetenzen der Union, genauer gesagt deren Ausübung.293 Der Begriff „Kompetenzverteilungsregel“294 ist daher nicht korrekt, denn das Prinzip setzt das Vorhandensein einer unionsrechtlichen Kompetenz voraus. Während der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung das „Ob“ der Kom697 petenzausübung betrifft, bezieht sich das Subsidiaritätsprinzip (ebenso wie das weiter unten folgende Verhältnismäßigkeitsprinzip) auf das „Wie“ der Kompetenzausübung durch die Union. Besteht eine Regelungsbefugnis der Union, so bestimmt unter anderem das Subsidiaritätsprinzip, ob und in welchem Ausmaß die Union von dieser Befugnis Gebrauch machen darf. Das Subsidiaritätsprinzip sagt nicht aus, dass in einer Kompetenzordnung stets 698 vorrangig die unterste Ebene Aufgaben wahrnehmen soll. Es soll auch nicht die wirksamste Gesetzgebungsebene handeln, sondern die unterste noch wirksame Kompetenzstufe.295 Aus dem Subsidiaritätsprinzip können im Einzelfall auch Beistandspflichten 699 folgen. Damit muss die übergeordnete Union den Mitgliedstaaten dergestalt Hilfe leisten, dass diese imstande sind, ihre originären Aufgaben übernehmen und erfüllen zu können.296 Darin besteht auch die freiheitssichernde Funktion zugunsten der

290

291 292 293 294 295 296

Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 87, wo von einer „weiteren Auflösung“ der Mediatisierung der Regionen und Gemeinden durch die Mitgliedstaaten die Rede ist. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 31; vgl. zu den konkreten Ausformungen auch Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999, S. 127 ff. Häberle, AöR 119 (1994), 169 (197, 202). Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 26. So Stewing, DVBl. 1992, 1516 ff. Schwartz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1331 (1332). Döring, Subsidiarität und Umweltpolitik in der Europäischen Union, 1997, S. 35.

§ 3 Sekundärrecht

217

niedrigeren Kompetenzebene.297 Die nationale Identität der Mitgliedstaaten soll gewahrt werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV). Eine weitere Eigenschaft des Subsidiaritätsprinzips ist dessen Dynamik.298 Eig- 700 nung und Wirksamkeit einer Aufgabenwahrnehmung können sich ändern, so dass die Verteilung der Kompetenzen nicht statisch erfolgen kann. Liegen die Voraussetzungen für eine Aufgabenwahrnehmung auf höherer Ebene nicht mehr vor, ist die entsprechende Zuständigkeit daher nach unten „zurückzugeben“. Demnach können Zuständigkeiten sowohl erweitert als auch eingeschränkt oder vollständig eingestellt werden.299 II.

Anwendungsbereich

1.

Adressaten

Das Subsidiaritätsprinzip wendet sich an alle Organe der EU. Grundsätzlich muss 701 jedes Organ bei der Ausübung seiner Befugnisse das Prinzip gemäß dem rechtlich verbindlichen Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit300 anwenden (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV). 2.

Keine ausschließliche Zuständigkeit der Union

Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) findet nur Anwendung, wenn keine aus- 702 schließliche Unionszuständigkeit besteht. Mit dem Vertrag von Lissabon ist erstmals explizit und abschließend301 geregelt worden, für welche Bereiche die Union ausschließlich zuständig ist. Zuvor erwähnte Art. 5 Abs. 2 EG zwar den Begriff der ausschließlichen Kompetenz, ohne dass er aber näher konkretisiert wurde. Die Zuordnung zum Bereich der ausschließlichen Kompetenzen musste daher durch Vertragsinterpretation erfolgen.302 Letztlich gingen die Auffassungen zur konkreten Einordnung weit auseinander.303 Art. 3 Abs. 1 AEUV sieht nunmehr vor, dass die Union die ausschließliche Zu- 703 ständigkeit hat für die Zollunion, die Wettbewerbsregeln für das Funktionieren des Binnenmarkts, die Währungspolitik für die „Euro-Mitgliedstaaten“, die Erhaltung biologischer Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik sowie die gemeinsame Handelspolitik. Zudem normiert Art. 3 Abs. 2 AEUV für be-

297 298

299 300 301 302 303

Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 72. Vgl. hierzu Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, 2009, S. 66, 82; Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, 2001, S. 82, 101, 172 f., 197. So noch ausdrücklich in Ziff. 3 des Protokolls (Nr. 30) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 11.11.1997. Vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 150. Es handelt sich um Primärrecht (s. Art. 51 EUV). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 88. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 13. Einen Überblick enthält Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 20 ff.

218

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

stimmte internationale Übereinkünfte eine ausschließliche Kompetenz der Union. Insoweit greift das Subsidiaritätsprinzip nicht ein. Da die Umweltpolitik bspw. nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Uni704 on fällt, ist das Subsidiaritätsprinzip in diesem Bereich anwendbar. Liegen die in Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) normierten Bedingungen nicht vor, ist daher eine Tätigkeit der Union ausgeschlossen. Die Mitgliedstaaten müssen dann ihre Kompetenz nicht auf die Schutzverstärkungsklausel nach Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) stützen, sondern sind aus nationalem Recht zur Regelung befugt. Der potenzielle – erst durch ein Tätigwerden der Union aktivierte – Anwendungsbereich des Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) wird daher durch Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) begrenzt. 3.

Maßnahmen mit transnationalem Bezug

705 Die Regelung des Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) bezieht sich dem Wortlaut nach auf „Maßnahmen“. Dieser Begriff erfasst alle denkbaren Handlungsformen der Unionsorgane, unabhängig davon, ob sie in Art. 288 EUV (Art. 249 EG) erwähnt sind oder nicht.304 Voraussetzung ist zudem, dass sich die Maßnahmen auf einen Sachverhalt mit grenzüberschreitenden Auswirkungen beziehen (Leitlinien des Rates von Edinburgh).305 III.

Konkrete Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips

706 Die materiellen Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips enthalten ein negatives und ein positives Kriterium. Daraus folgt ein zweistufiges Vorgehen. Zunächst einmal ist zu prüfen, ob ein Handeln auf zentraler, regionaler oder lo707 kaler Ebene der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung des konkreten Ziels einer Maßnahme ausreicht. Ein Ziel kann nicht ausreichend auf der Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden, wenn es auf dieser nicht den mit diesem Ziel durch die Union verfolgten Anforderungen genügend realisierbar ist. Es ist insoweit auf die Handlungsmöglichkeiten bzw. -potenziale der verschie708 denen Einheiten in den Mitgliedstaaten abzustellen.306 Das ergibt sich insbesondere aus der Formulierung „verwirklicht werden können“.307 Es sind danach lediglich objektive Kriterien relevant. Der EuGH hingegen hat im Einzelfall auch schon das tatsächliche Handeln, mithin die politische Handlungsbereitschaft der Mitgliedstaaten, berücksichtigt.308

304 305 306 307 308

Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 3. Vgl. Leitlinien des Rates von Edinburgh, Bull. EG, 12-1992, S. 15 sowie Jarass, EuGRZ 1994, 209 (215). V. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 57. Jarass, EuGRZ 1994, 209 (210 f.); Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EGWettbewerbsfreiheit, 1997, S. 76. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2453, Rn. 27) – Deutschland/Parlament u. Rat.

§ 3 Sekundärrecht

219

Die einzelnen Mitgliedstaaten sind im Hinblick auf die negative Bedingung nicht für sich zu betrachten.309 Es ist auch die Möglichkeit der Zusammenarbeit in Betracht zu ziehen. Wie die Formulierung „ausreichend“ belegt, geht es um die Erreichbarkeit des angestrebten Ziels in den Mitgliedstaaten als solche, nicht um eine optimale oder bessere.310 Ist die Frage nach der ausreichenden Zielverwirklichung durch mitgliedstaatliches Handeln zu verneinen, muss sodann geprüft werden, ob das Ziel der Maßnahme besser auf Unionsebene verwirklicht werden kann. Diese Bedingung muss kumulativ zur unzureichenden Zielerreichbarkeit auf mitgliedstaatlicher Ebene vorliegen.311 Sie ist nicht deren notwendige Folge. Es muss vielmehr ein Vergleich zwischen der Effizienz einer Maßnahme der Union und einer Maßnahme der Mitgliedstaaten vorgenommen werden. Zunächst ist allerdings erforderlich, dass auch die Union das Ziel ausreichend erreichen kann; die Regelung der Union muss mithin wirksam sein können.312 Weiter muss ein Handeln auf Unionsebene deutliche Vorteile bringen,313 einen tatsächlichen Mehrwert. Wenn die Union das Ziel der Maßnahme nur genauso gut oder schlecht wie die Mitgliedstaaten erreichen kann, steht die Regelungsbefugnis weiterhin den Mitgliedstaaten zu. Im Rahmen dieses Vergleichs sind der Umfang und die Wirkung des angestrebten Ziels zu berücksichtigen.314 Der Umfang des Ziels bezieht sich auf seine Größenordnung. Soll staatenübergreifend ein Ziel erreicht werden, wozu die Mitgliedstaaten nicht ausreichend in der Lage sind, liegt es nahe, dass es auf Unionsebene besser erreicht werden kann.315 Die Wirkungen des jeweiligen Ziels beziehen sich auf die angestrebten Effekte. Insoweit ist ein Tätigwerden der Union angezeigt, wenn die Ursachen bzw. Determinanten einer Entwicklung, auf die eingewirkt werden soll, in mehreren Mitgliedstaaten liegen,316 so im Bereich des Klimaschutzes.

309 310 311

312 313

314

315 316

Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 72. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 76. BVerfGE 89, 133 (211) – Maastricht. Die zweite dagegen als Erweiterung der ersten ansehend Schweitzer/Fixson, Jura 1992, 579 (581); s. auch Stewing, DVBl. 1992, 1516 (1518). Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 77. S. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 77; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG Rechts, 1994, S. 19; a.A. Lambers, EuR 1993, 229 (237). Vgl. demgegenüber v. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 57, der offenbar auf den Umfang der Maßnahme sowie ihre rechtliche und tatsächliche Wirkung im Hinblick auf ihr Ziel abstellt. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 78. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 78.

709

710

711 712

713

220

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

IV.

Prozedurale Anwendung und gerichtliche Kontrolle: Tatsächliche Steuerungskraft des Subsidiaritätsprinzips?

1.

Prozedurale Anwendung

714 Nach Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV wenden die Organe der Union das Subsidiaritätsprinzip gemäß dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Aus dieser Verantwortung folgt auch, dass die Unionsorgane die Darlegungs- und Beweislast dafür tragen, dass die zuvor genannten Bedingungen für eine Kompetenzausübung der Union vorliegen.317 Um ihr Tätigwerden zu legitimieren, müssen sie einen besonderen Begründungsaufwand leisten (vgl. Art. 5 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).318 Zusätzlich zu der in Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG) verankerten formellen Begründungspflicht für Rechtsakte obliegt es der Union daher, ihre Zuständigkeit materiell zu begründen.319 Es genügt allerdings nach der Rechtsprechung des EuGH, wenn der Unionsgesetzgeber erläutert, warum seiner Ansicht nach sein Handeln im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip steht; das Prinzip selbst muss nicht ausdrücklich erwähnt werden.320 Auch ein stillschweigendes, aber offenkundiges Eingehen auf die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips ist nach Auffassung des Gerichtshofs ausreichend.321 Problematisch bei der Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips war bislang stets, 715 dass es mangels spezieller Klageart im Wesentlichen auf eine Selbstkontrolle der Unionsorgane hinauslief.322 Diese befinden sich aber in der Situation, sowohl dem Anspruch des Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) als auch den in Art. 3 EUV (Art. 2 EU, 2 EG) aufgelisteten Unionszielen genügen zu müssen.323 Der Vertrag von Lissabon bringt insoweit eine Neuerung mit sich. Den Kammern der nationalen Parlamente, wozu auch der deutsche Bundesrat gehört,324 wird ein frühzeitiger Informationsanspruch eingeräumt.

317

318 319 320 321

322 323

324

Vgl. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht; auch Walther, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 117 (123). Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 273; vgl. auch Scholz, in: FS für Helmrich, 1994, S. 411 (423). Vgl. Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101 (104). EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2453, Rn. 28) – Deutschland/Parlament u. Rat. Das entnahm der EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung der Begründungserwägung „die Entwicklung nationaler Rechtsvorschriften und Praktiken behindert das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes“. Krit. gegenüber der bisherigen Praxis Bieber, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, 1997, S. 165 (180 f.). Vgl. hierzu Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168). Calliess spricht insofern auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, von einem „Dilemma der EU-Rechtsetzungsorgane“, zit. nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (238). Huber, DVBl. 2009, 574 (582).

§ 3 Sekundärrecht

221

Wie schon bisher hat die Kommission, bevor sie einen Gesetzgebungsakt vor- 716 schlägt, grundsätzlich Anhörungen durchzuführen. So soll im Einzelfall, soweit erforderlich, regionalen und lokalen Besonderheiten Rechnung getragen werden.325 Entwürfe von Gesetzgebungsakten und diesbezügliche Änderungen sowie Entschließungen und Standpunkte der Union müssen sodann den nationalen Parlamenten vorgelegt werden.326 Diese sollen nach Maßgabe des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips achten (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV). Innerhalb von acht Wochen können die nationalen Parlamente mit einer begründeten Stellungnahme die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips durch die beabsichtigten Rechtsakte rügen.327 Maßgeblich wird sein, inwieweit sie diesen Mechanismus innerhalb der kurzen Frist sinnvoll nutzen können und sich organisatorisch darauf einzurichten vermögen.328 2.

Klagerecht

Setzen die Unionsorgane sich über einen solchen Einspruch der nationalen Parla- 717 mente hinweg und verabschieden den Gesetzgebungsakt,329 erkennt das Protokoll den nationalen Parlamenten ein Klagerecht gegen den erlassenen Unionsrechtsakt zu, das nach Art. 230 AEUV durch die Mitgliedstaaten wahrzunehmen ist. Dass ein Mitgliedstaat die neu eingeführte Subsidiaritätsklage auch im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments erheben kann, ändert nichts daran, dass Kläger der jeweilige Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit und nicht ein einzelnes seiner Organe ist.330 3.

Verbindung zu Art. 23 GG

Durch die neue prozedurale Beteiligung der nationalen Parlamente (vgl. auch 718 Art. 69 AEUV) kann bereits ex ante im Entstehungsprozess europäischer Rechtsakte, im Zusammenhang mit der Willensbildung des Unionsgesetzgebers, die Einhaltung der Anforderungen des Subsidiaritätsprinzips kontrolliert werden. Durch

325 326

327 328 329

330

Art. 2 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Art. 2 des Protokolls (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente vom 13.12.2007 (ABl. C 306, S. 148); Art. 4 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (ABl. C 306, S. 150). Art. 6 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon. Welche Anforderungen hierfür gelten, richtet sich nach der Anzahl der nationalen Parlamente, die eine Rüge erhoben haben. Eine Besonderheit gilt zudem für den Bereich der PJZS (vgl. Art. 7 des Protokolls). Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (75). Allgemein näher u. Rn. 2882 ff.

222

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

dieses „Frühwarnsystem“331 wird auch das in Art. 23 Abs. 1a GG vorgesehene Verfahren abgesichert.332 Das durch Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG in die Verfassung eingefügte Recht zur Er719 hebung der Subsidiaritätsklage333 durch das Parlament wurde als Minderheitenrecht in die Verfassung eingefügt. Daher kann auch die Parlamentsminderheit gegen die Mehrheit die Klage an den Gerichtshof der EU herbeiführen.334 Entscheidend ist, ob sich das Klagerecht nur auf die Einhaltung der Subsidiari720 tät als solcher erstreckt oder aber auf die Grundlage für ihr Eingreifen, nämlich die (nicht ausschließliche) Zuständigkeit der EU.335 Diese wird in Art. 5 Abs. 3 EUV eigens genannt. Nur so lässt sich die Handhabung der Kompetenzen durch die Unionsorgane wirksam kontrollieren und begrenzen, worauf die Einführung der Subsidiaritätsklage zielte. 4.

Ausschuss der Regionen

721 In Bezug auf Gesetzgebungsakte, für die eine Anhörung des Ausschusses der Regionen vorgesehen ist, kann auch dieser Ausschuss mittels der neuen Subsidiaritätsklage eine Verletzung des Prinzips geltend machen.336 5.

Flexibilitätsklausel

722 Darüber hinaus hat die Kommission zukünftig gem. Art. 352 Abs. 2 AEUV die Pflicht, die nationalen Parlamente zur Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips auf Rechtsetzungsvorschläge aufmerksam zu machen, die auf Art. 352 AEUV gestützt werden sollen. 6.

Fehlende Rechtswirkungen in der bisherigen Rechtsprechung

723 Mangels eines speziellen Klageverfahrens erfolgte die gerichtliche Kontrolle des Subsidiaritätsgrundsatzes bislang im Rahmen von Rechtsetzungsverfahren, die nicht der Einhaltung dieses Grundsatzes im Besonderen dienten. In der Rechtsprechung des EuGH hatte das Subsidiaritätsprinzip überwiegend 724 keine überragende Bedeutung.337 In vielen Fällen räumte der Gerichtshof den Unionsorganen bei der Einschätzung, welche Ebene die jeweiligen Ziele besser errei331 332 333 334 335 336 337

Ausführlich hierzu Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, 2009, S. 200 ff. Huber, DVBl. 2009, 574 (582). Ausführlich Uerpmann-Wittzack/Edenharter, EuR 2009, 313 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 403 – Lissabon. Näher u. Rn. 2889. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon; vgl. Wuermeling, EuR 2004, 216 (225). Art. 8 Abs. 2 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Vgl. Ritzer/Ruttloff, EuR 2006, 116 (126); zu möglichen Ursachen vgl. Pieper, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 445 (457 ff.).

§ 3 Sekundärrecht

223

chen kann, einen weiten Beurteilungsspielraum ein und überprüfte das Ergebnis nur auf eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit bzw. grobe Fehleinschätzung.338 Seit der Verankerung des Prinzips im Primärrecht hat der Gerichtshof noch 725 keine Entscheidung zulasten der Union wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip getroffen.339 Zum Teil hat er bereits mit dem Vorliegen „unmittelbarer Auswirkungen auf 726 den innergemeinschaftlichen Handel“ die Notwendigkeit einer Maßnahme auf europäischer Ebene bejaht, ohne überhaupt die Frage nach einer Handlungsmöglichkeit der Mitgliedstaaten zu stellen.340 In anderen Entscheidungen bejahte er die Gemeinschaftszuständigkeit aufgrund der Notwendigkeit einer Harmonisierung; diese setze unvermeidlich ein gemeinschaftsweites Vorgehen voraus.341 Bemerkenswert ist auch die Begründung, ein Tätigwerden der Gemeinschaft sei notwendig, da die einschlägige Rechtsgrundlage ein hohes Schutzniveau zum Ziel habe.342 7.

Ursachen

In der Vergangenheit konnten somit die hohen Erwartungen und Hoffnungen, die 727 insbesondere auch die deutschen Bundesländer mit der Verankerung des Subsidiaritätsprinzips verbunden haben,343 nicht erfüllt werden.344 Dies kann aber auch darauf zurückzuführen sein, dass die klägerischen Einwände, dieses Prinzip sei verletzt, vielfach zusammen mit zahlreichen anderen Klagegründen vorgebracht wurden.345 Auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kommt es aber nicht mehr an, wenn bereits die gem. Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) erforderliche Kompetenzgrundlage fehlt.346 Zudem hängt eine wirksame gerichtliche Überprüfung von der Substanziiertheit der klägerischen Einwände ab.347 Diese fielen aber in einigen

338

339 340

341 342 343 344 345 346 347

Vgl. etwa EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7159, Rn. 30 ff.) – Biopatentrichtlinie; Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 56) – Deutschland/Parlament u. Rat, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5808 f., Rn. 46 f.) – Vereinigtes Königreich/Rat. So Altmaier, in: FS für Meyer, 2006, S. 301 (305); Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168); Albin, NVwZ 2006, 629 (630). So etwa EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7159, Rn. 32) – Biopatentrichtlinie: „Da das Ausmaß dieses Schutzes unmittelbare Auswirkungen auf den Handel und folglich auch auf den innergemeinschaftlichen Handel hat, liegt es im Übrigen auf der Hand, dass das fragliche Ziel … besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden konnte“. EuGH, Rs. C-242/99, Slg. 2000, I-9083 (9094, Rn. 23) – Vogler; Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5808 f., Rn. 47) – Vereinigtes Königreich/Rat. So in EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11606, Rn. 181 f.) – Tobacco. Zur Rolle der deutschen Bundesländer bei der Einführung des Subsidiaritätsprinzips vgl. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 210 f. Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101 (102 f.); vgl. auch Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168). Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. So in EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. V. Danwitz auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, wiedergegeben nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (238).

224

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Fällen wenig überzeugend aus, was allerdings auch mit prozessualen Erfordernissen begründet wird.348 8.

Ausblick

728 Trotz der verfahrensrechtlichen Aufwertung349 durch den Vertrag von Lissabon ist fraglich, inwieweit in Zukunft eine wirksame Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips in materieller Hinsicht möglich sein wird. Problematisch ist, dass die Prüfungskriterien des Art. 5 Abs. 3 EUV sehr all729 gemein formuliert sind und ihre Bewertung daher je nach Blickwinkel ganz unterschiedlich ausfallen kann. V. Danwitz spricht von „der inhaltlichen Maßstabsarmut, der besonderen Konkretisierungsbedürftigkeit und der hohen Wertungsabhängigkeit dieses als Grundsatzbestimmung im Primärrecht verankerten normativen Prinzips“.350 Das zum Primärrecht gehörende „Subsidiaritäts-Protokoll“ enthält zwar ver730 bindliche Kriterien für die formelle Anwendung des Grundsatzes. Im Gegensatz zum bislang geltenden Protokoll aus dem Jahr 1997 enthält das neue Protokoll aber keine direkten Vorgaben mehr, um die materiellen Kriterien des Art. 5 Abs. 3 EUV für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu konkretisieren. Aus den formalen Anforderungen an die Entwürfe von Gesetzgebungsakten ergibt sich lediglich, dass die bessere Zielverwirklichung durch die Union auf quantitativen, und soweit möglich, auf qualitativen Kriterien beruht.351 Was konkret unter „nicht ausreichend verwirklicht“ und „besser verwirklichen“ zu verstehen ist, lässt sich dagegen weder dem EUV noch dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit entnehmen. Die Begriffe sind wenig präzise und lassen keine genauen Rückschlüsse darauf zu, wann die übergeordnete Einheit Union den Mitgliedstaaten Aufgaben abnehmen darf bzw. abzunehmen hat. Das Prinzip ist nicht geeignet, eindeutige Handlungsanweisungen zu geben. Diese Unbestimmtheit der Prüfungskriterien hat möglicherweise zur Folge, dass ihre Bewertung durch die Unionsgesetzgeber gerichtlich nur begrenzt überprüfbar ist.352

348

349 350

351 352

So etwa Albin, NVwZ 2006, 629 (634). Wegen der Präklusionswirkung müssen sämtliche Angriffs- und Verteidigungsmittel bereits im ersten Schriftsatz vorgetragen werden. Dabei können die Ausführungen zur Subsidiarität in der Fülle anderer Einwände untergehen. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon. V. Danwitz auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, zit. nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (237 f.). Vgl. Art. 5 S. 4 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Vgl. Pieper, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 445 (451 f.).

§ 3 Sekundärrecht

225

Für die inhaltliche Bestimmung der Kriterien können allenfalls die nicht 731 rechtsverbindlichen353 Leitlinien des Europäischen Rates von Edinburgh herangezogen werden.

E.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der EuGH erkannte den aus dem deutschen Verwaltungs- und Verfassungsrecht 732 stammenden354 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits vor dessen positivrechtlicher Verankerung durch den Maastrichter Vertrag als allgemeinen Rechtsgrundsatz an.355 I.

Inhalt und Bedeutung

1.

Notwendiger Kompetenzbezug

Nach Art. 5 Abs. 4 S. 1 EUV gehen in Fortentwicklung von Art. 5 Abs. 3 EG die 733 Maßnahmen der Union gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weder inhaltlich noch formal über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen. Dabei ist nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vorzugehen (Art. 5 Abs. 4 S. 2 EUV). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft die Ausübung der Kompetenzen 734 an sich, also die Art und Weise der Unionstätigkeit.356 Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 EUV. In der Rechtssache Kellinghusen stellte der EuGH den Zusammenhang zwischen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit heraus.357 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist allerdings nicht auf die Kompetenzaus- 735 übung der Union beschränkt, sondern er wird vielmehr als ein übergreifendes Prinzip, als ein objektiver Grundsatz des Unionsrechts angesehen.358 Er soll ein grundrechtliches Übermaßverbot enthalten.359 Indes existiert ein eigenes grundrechtli353 354 355

356

357 358 359

Vgl. Ritzer/Ruttloff, EuR 2006, 116 (121). Vgl. nur Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 1988, S. 832. Vgl. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1137, Rn. 12) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 261/81, Slg. 1982, 3961 (3972, Rn. 12) – Rau; ausdrücklich in Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder und Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 13, 15 f.; Blanke, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 95 (108); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 27 f.; krit. nunmehr ders., AöR 121 (1996), 173 (194); s. auch v. Borries, EuR 1994, 263 (271); ohne Beschränkung BVerfGE 89, 155 (212) – Maastricht. EuGH, Rs. C-36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6361 f., Rn. 30 ff.) – Kellinghusen. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 51 f.; v. Danwitz, EWS 2003, 393 (394). BVerfGE 89, 155 (212) – Masstricht; auch Lenaerts/van Ypersele, CDE 1994, 3 (52, bes. 61 ff., 69 f.); Schön, ZHR 160 (1996), 221 (230 f.); v. Danwitz, EWS 2003, 393

226

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

ches Übermaßverbot in Art. 52 Abs. 1 EGRC, das spezifisch auf die Bedeutung der Grundrechte abzustimmen ist.360 Zudem ist Art. 5 Abs. 4 EUV weiterhin in den Vorschriften über die Grenzen der Unionstätigkeit angesiedelt und hat daher einen spezifischen Kompetenzbezug. 2.

Beschränkung der Kompetenzausübung

736 Der Grundsatz beschränkt jedenfalls die Kompetenzausübung der Union gegenüber den Mitgliedstaaten,361 kann aber auch umgekehrt mitgliedstaatlichem Handeln entgegenstehen, das die Unionsinteressen unverhältnismäßig beeinträchtigt.362 Durch den Vertrag von Lissabon wird die primärrechtliche Verankerung des 737 Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes präzisiert. Der Grundsatz bezieht sich explizit sowohl auf die formale Seite einer Maßnahme als auch auf ihre inhaltliche Ausprägung. 3.

Konsequenzen für die Handlungsform

738 Konkret geht es um die Art, den Umfang und die Intensität einer Maßnahme.363 Die mit der einzelnen Maßnahme verbundenen Belastungen sollen begrenzt werden. Als Beurteilungsgrößen für die Belastung gelten insbesondere die Regelungsdichte und die finanziellen Folgen (vgl. hierzu Art. 192 Abs. 5 AEUV/ Art. 175 Abs. 5 EG).364 Eine Regulierung durch Verordnung oder Richtlinie ist bspw. „eingriffsintensi739 ver“ als eine Empfehlung oder Stellungnahme. Es muss also im Einzelfall geprüft werden, ob es tatsächlich des Erlasses einer rechtlich verbindlichen Verordnung oder Richtlinie bedarf. Die Richtlinie wiederum schränkt die Mitgliedstaaten weniger ein als die Verordnung, da jene nur bezüglich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist. Gibt eine Vertragsvorschrift kein bestimmtes Rechtsinstrument vor, muss das rechtsetzende Unionsorgan das Rechtsinstrument nach pflichtgemäßem Ermessen entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auswählen (vgl. Art. 296 Abs. 1 AEUV).365

360 361 362 363 364 365

(394 f.); Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999, S. 103 ff. m.w.N.; restriktiv und abl. Müller-Graff, ZHR 159 (1995), 34 (48). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 601 ff. Vgl. BVerfGE 89, 155 (212) – Maastricht. Vgl. EuGH, Rs. C-317/92, Slg. 1994, I-2039 (2060 f., Rn. 15, 17) – Kommission/ Deutschland; v. Danwitz, EWS 2003, 393 (394). Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 256. Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 39. Bisher im Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit vom 10.11.1997 enthalten.

§ 3 Sekundärrecht

4.

227

Geringstmögliche Belastung

Wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Verfügung stehen, ist die am wenigsten 740 belastende zu wählen.366 Dieser „Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs“367 gebietet auch, auf Unionsebene nur unabdingbare Mindeststandards zu setzen und den Mitgliedstaaten – entsprechend den Regelungen in Art. 153 Abs. 4, 2. Spiegelstrich AEUV (Art. 137 Abs. 5 EG), Art. 169 Abs. 4 AEUV (Art. 153 Abs. 5 EG) und Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) – das Ergreifen stärkerer Schutzmaßnahmen zu überlassen.368 Es bedarf demnach nicht stets einer Totalharmonisierung.369 Soweit es im Hinblick auf das Regelungsziel möglich ist, ist den Mitgliedstaaten ein gewisser Handlungsspielraum zu belassen. Die Entwürfe von Gesetzgebungsakten müssen den Kriterien des Verhältnis- 741 mäßigkeitsgrundsatzes insofern Rechnung tragen, als „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der nationalen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsteilnehmer und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen“.370 5.

Anwendungsbereich auch zugunsten der Bürger

Sowohl der Subsidiaritäts- als auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz setzen dem 742 Handeln der Union Schranken. Das Handlungsprinzip der Verhältnismäßigkeit reicht indes wesentlich weiter. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt nicht nur im Bereich der konkurrieren- 743 den Zuständigkeiten, sondern für sämtliches Handeln der Unionsorgane. Während sich das Subsidiaritätsprinzip auf das Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten und EU bezieht, erfasst der Schutzzweck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowohl die Mitgliedstaaten als auch Private.371 Das gilt auch dann, wenn man in ihm nicht das grundrechtliche Übermaßverbot erfasst sieht. Vielmehr ergibt sich eine diesem Verbot vorgelagerte Begrenzung des Unionshandelns auch zugunsten Privater, schon wenn es um die Ausübung einer Kompetenz geht, ohne dass bereits die Auswirkungen auf die Grundrechte in den Blick genommen werden müssen. Damit erwächst ein zusätzlicher Prüfungspunkt unabhängig von Beeinträchtigungen der Grundrechte, die ohnehin bislang nicht zu einer Aufhebung von europäischen Rechtsakten führten. Diese – hoffentlich mit formaler Geltung der EGRC nach

366 367 368 369 370 371

EuGH, Rs. C-265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder; Rs. C-101/98, Slg. 1999, I-8841 (8872, Rn. 30) – Union Deutsche Lebensmittelwerke. Vgl. auch Art. 5 S. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. So auch Langguth, in: Lenz/Borchardt, Art. 5 EGV Rn. 37. Roßnagel, NVwZ 1997, 122 (126); Schmidhuber/Hitzler, EuZW 1993, 8 (9). Art. 5 S. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Vgl. EuGH, Rs. C-36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6361 f., Rn. 30 ff.) – Kellinghusen; Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 37 ff.

228

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Art. 6 Abs. 1 EUV zu schließende372 – Lücke kann ggf. partiell auch darüber kompensiert werden. Dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch den Bürger schützen soll, ergibt 744 sich zunächst aus dem Kontext des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG).373 Zum einen enthält Abs. 4 – im Gegensatz zu den anderen Absätzen des Art. 5 EUV – keinen ausdrücklichen Hinweis auf das Verhältnis der Union zu den Mitgliedstaaten. Es wird ausschließlich auf Inhalt und Form der Unionsmaßnahmen an sich abgestellt. Die Form der Maßnahmen betrifft zwar i.d.R. nur die Mitgliedstaaten. Was aber den Inhalt der Maßnahmen angeht, so wirkt sich dieser gerade auch auf die Unionsbürger aus. Weiter ergibt sich aus dem folgenden Art. 6 Abs. 1 EUV erstmals die Verbindlichkeit der EGRC, die gleichrangig neben den anderen Unionsverträgen steht. Damit kann eine Brückenfunktion der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zwischen Kompetenz- und Grundrechtswahrung einhergehen. Zudem enthält Art. 1 Abs. 2 EUV (Art. 1 Abs. 2 EU) die Maxime, Entschei745 dungen in der Union möglichst bürgernah zu treffen. Eine Beschränkung der Regelungsintensität und damit der Belastung der Bürger374 gewährleistet, dass der Lebenskreis der Bürger durch das ferne Brüssel erst gar nicht berührt wird oder durch bloße Zielwerte und sonstige Rahmenvorgaben betroffenennah gestaltet werden kann. Sie steht für die Gestaltung der Umgebung durch die Bürger selbst und von daher für Bürgernähe. „Die Übermacht des Leviathan“ in Gestalt „der Brüsseler Eurokratie“375 ist hier durch den Gehalt der Regelung gebändigt. Die Einbeziehung des Bürgers in den Schutzbereich ist aus der Anwendung des 746 Verhältnismäßigkeitsprinzips im deutschen Recht bekannt; es geht um den Schutz gegenüber der staatlichen Hoheitsgewalt. Jedoch gilt nach der Rechtsprechung des BVerfG für die deutsche Rechtsordnung, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Anwendung auf das Kompetenzverhältnis zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts findet.376 Die Besonderheit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf der zwischenstaatlichen Ebene ist, dass ebenfalls die Mitgliedstaaten vor übermäßigen Eingriffen der Union in ihre Souveränität zu schützen sind, wovon dann auch die Bürger profitieren. Dieser Bezug ergibt sich zumal dann, wenn man die nationalen Staatsvölker entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG als die eigentlichen Souveräne ansieht und daher die Unionsrechtsordnung als „abgeleitete Grundordnung“ begreift.377 Die Gestaltungsmöglichkeiten der Bürger sollten dann möglichst weitgehend erhalten bleiben, wenn dies schon in einem unabdingbaren Mindestmaß für die Repräsentationsorgane gilt.378 Zwar ist der Ansatz des BVerfG demokratiebezogen. Indes sind die demokrati-

372 373 374 375 376 377 378

S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff. Vgl. auch Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 107; ders., Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 84. Auf diese abhebend Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 15. Weber, in: Hrbek (Hrsg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, 1993, S. 121 (127). Vgl. etwa BVerfGE 81, 310 (338) – Atomrechtliche Weisung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 228 – Lissabon.

§ 3 Sekundärrecht

229

schen Mitwirkungsrechte eng mit der Meinungsäußerungsfreiheit379 und damit einem Freiheitsrecht verknüpft. Zudem sind diese Mitwirkungsrechte auch in der Menschenwürde fundiert,380 zu der auch die individuelle Entfaltung und Selbstbestimmung zählt.381 Beides gehört daher zusammen und legt eine Schutzwirkung auch für die individuelle Gestaltung nahe. II.

Verfahrensrechtliche Vorgaben

Entwürfe von Gesetzgebungsakten382 sind auch unter dem Aspekt der Verhältnis- 747 mäßigkeit zu begründen. Anhand detaillierter Angaben, unter anderem zu den finanziellen Auswirkungen für die Mitgliedstaaten und im Falle einer Richtlinie zum erwarteten Aufwand für deren Umsetzung, muss beurteilt werden können, ob dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen wurde.383 Insbesondere auf der Grundlage dieser Begründung kann der Gerichtshof der 748 EU kontrollieren, ob den normativen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt wurde. Daher soll der Begründung zur Information des Gerichtshofs und der Betroffenen klar und eindeutig zu entnehmen sein, welche Überlegungen das Unionsorgan vor Erlass des Rechtsakts angestellt hat.384 Trotz dieses hohen Anspruchs hat der EuGH in vielen Fällen eine Begründung mit lediglich allgemeinen Angaben für ausreichend erachtet.385 Diese Billigung einer teilweise nur formelhaften Begründung kann eine Ursa- 749 che für die bislang nur geringe Schlagkraft des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Rechtsprechung des EuGH sein.386 Auf der Grundlage nur allgemein gehaltener Ausführungen zur Erforderlichkeit eines Rechtsakts sowie zu möglichen Alternativen kann nur unzulänglich kontrolliert werden, ob die jeweilige Maßnahme tatsächlich mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist.

379

380 381 382 383 384 385 386

EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Mohin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; allgemein näher Frenz, Rechtstheorie 24 (1993), 513 (527 ff.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 852. „Definition des Gesetzgebungsakts“ in Art. 3 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Art. 5 S. 2 u. 3 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. EuGH, Rs. C-466/93, Slg. 1995, I-3799 (3809 f., Rn. 16) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-168/98, Slg. 2000, I-9131 (9181, Rn. 62) – Luxemburg/Parlament u. Rat; Rs. C-127/00, Slg. 2003, I-14781 (14832, Rn. 44) – Hässle AB. S.u. Rn. 750 ff.

230

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

III.

Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für den EuGH

1.

Ansatz

750 Für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind zwar kein der Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips entsprechendes „Frühwarnsystem“ und auch keine besondere Klageform vorgesehen.387 Über die Justiziabilität des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes herrscht aber allgemeines Einvernehmen. Die Verhältnismäßigkeit europäischer Rechtsakte unterliegt der vollständigen Überprüfung durch den Gerichtshof der EU.388 Dieser prüft die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwar überwiegend nicht im Rahmen anderer materieller Prüfungspunkte, insbesondere der Grundrechte, sondern als separaten Punkt,389 aber doch zumeist in Fällen, in denen die Grundrechte beeinträchtigt werden, für die Art. 52 Abs. 1 EGRC eine solche Prüfung eigens vorsieht. Die Äußerungen des Gerichtshofs zeichnen sich allerdings insgesamt durch eine 751 wechselnde Bezeichnung und Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus. In einigen Entscheidungen prüfte der Gerichtshof den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz „klassisch“ dreistufig, mithin nach Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit.390 Hingegen erfolgte die Prüfung in anderen Fällen wiederum nicht nach dem genannten Dreischritt, sondern nur zweistufig,391 insbesondere ohne Erwähnung der Angemessenheit einer Maßnahme.392 Teilweise ist lediglich die Rede von der Erforderlichkeit einer Maßnahme, in anderen Entscheidungen dann von der Notwendigkeit.393 Auch das Urteil zur Bananenmarktordnung enthält keine stringente dreistufige 752 Verhältnismäßigkeitsprüfung; vielmehr wurden die Kriterien im Zusammenhang geprüft. Den Einwand, es stünden weniger einschneidende Maßnahmen zur Verfügung, wies der EuGH mit dem Argument zurück, er könne die Beurteilung des Rates zur Angemessenheit der Maßnahmen nicht durch seine eigene Beurteilung 387 388 389 390

391 392 393

S. dagegen o. Rn. 716 ff. Vgl. EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269 f., Rn. 20 ff.) – Schräder; vgl. auch Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 41. Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590 ff., Rn. 122 ff.) – Tobacco. So als „Obersatz“ in EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder: Eine Maßnahme ist nur rechtmäßig, „wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen“; vgl. auch EuGH, Rs. C-8/89, Slg. 1990, I-2515 (2532 f., Rn. 10) – Zardi; Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 54) – Deutschland/Parlament u. Rat; Rs. C- 36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6362, Rn. 33) – Kellinghusen. Gleich doppelt aber EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 58 f.) – Arcelor. Vgl. etwa EuGH, Rs. 122/78, Slg. 1979, 677 (684 f., Rn. 16/18 ff.) – Buitoni; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 20 f.) – Schräder; s. dagegen Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11670 f., Rn. 154) – Tabakwerbung II.

§ 3 Sekundärrecht

231

ersetzen, wenn nicht nachgewiesen sei, dass die Maßnahmen offensichtlich ungeeignet seien.394 Nicht selten gelangt der EuGH in seinen Urteilen zu der Auffassung, nur über 753 eine beschränkte Prüfungsmöglichkeit zu verfügen. In diesen Fällen beschränkt sich der Gerichtshof auf eine bloße Evidenzkontrolle395 und verweist auf die Einschätzungsprärogative bzw. den Ermessensspielraum des europäischen Gesetzgebers, der aus dessen politischer Verantwortlichkeit in bestimmten Sachgebieten folgt.396 Gleichwohl muss der Unionsgesetzgeber alle sachlichen Umstände, die bei Maßnahmenerlass verfügbaren technischen und wissenschaftlichen Daten berücksichtigen sowie mit objektiven, zielangemessenen Kriterien arbeiten.397 Der EuGH hat bisher nur in wenigen Fällen einen Rechtsakt wegen Verstoßes 754 gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgehoben.398 2.

Legitimer Zweck

Vor der eigentlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung stellt sich die Frage nach dem 755 Ziel der in Rede stehenden Maßnahme. Die Ziele der Rechtsakte entnimmt der Gerichtshof in erster Linie ihren Begründungserwägungen.399 In einzelnen Entscheidungen zog der EuGH auch die wirtschaftlichen Umstände des Erlasses der Norm zur Ermittlung des Regelungsziels heran.400 Grundsätzlich müssen die Ziele dem Gemeinwohl dienen.401 3.

Geeignetheit der Maßnahme

Eine Maßnahme entspricht nur dann dem unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeits- 756 grundsatz, wenn durch das eingesetzte Mittel das mit ihm verfolgte Ziel überhaupt erreicht werden kann.402 Diese Vorgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hat 394 395

396

397 398

399 400 401 402

EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5069, Rn. 93 f.) – Bananenmarktordnung. Vgl. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5811 f., Rn. 58 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-233/94 Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 56) – Deutschland/Parlament u. Rat. S. jüngst EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor; vorher Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 ff., Rn. 89 ff.) – Bananenmarktordnung; vgl. auch u. Rn. 757, 762, 764. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 58 f.) – Arcelor. Vgl. etwa EuGH, Rs. 122/78, Slg. 1979, 677 (685, Rn. 19/20 ff.) – Buitoni; Rs. 114/76, Slg. 1977, 1211 (1221, Rn. 7) – Bela-Mühle; Rs. 181/84, Slg. 1985, 2889 (2903 ff., Rn. 20 ff., 31) – Man (Sugar); s. auch Rs. 240/78, Slg. 1979, 2137 (2150 f., Rn. 15 f.) – Atlanta, wo ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu einer diesem Grundsatz entsprechenden Auslegung einer Verordnung führte. EuGH, Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1126, Rn. 35) – Rau; vgl. allgemein Rs. C143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (553, Rn. 76) – Süderdithmarschen. Vgl. etwa EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3749, Rn. 27) – Hauer. Vgl. EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (2639, Rn. 18) – Wachauf; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-5039 (5068, Rn. 87) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1125 f., Rn. 34) – Rau; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder.

232

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

auch in Art. 3 Abs. 6 EUV ihren Niederschlag gefunden, wenn es dort heißt, dass die Union ihre Ziele mit geeigneten Mitteln zu verfolgen hat. Schon für die Beurteilung der Geeignetheit einer Maßnahme hat der EuGH den 757 gesetzgebenden Organen in vielen Fällen ein weites Ermessen eingeräumt; dieses entspricht der ihnen in den einzelnen Sachgebieten zugestandenen Verantwortung403 und dient dem Ausgleich divergierender Interessen404 sowie der Beurteilung komplexer wirtschaftlicher, aber auch sozialer Maßnahmen mit häufigem Unsicherheitsfaktor405 und komplexen Prüfungen.406 Es genügt dann die Feststellung, dass die Maßnahme bei ihrem Erlass407 nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Ziels zu bewerten ist.408 Nur eine auf der Grundlage der bei Erlass vorliegenden Erkenntnisse offensichtlich irrig erscheinende Beurteilung des Gesetzgebers kann beanstandet werden.409 Für die Ermittlung der zugrundeliegenden Daten muss sich der Gesetzgeber im 758 Einzelfall auch auf globale Feststellungen stützen können.410 Die Evidenzkontrolle des Gerichtshofs führte bislang nur im Ausnahmefall zur 759 Ungeeignetheit einer Maßnahme.411 4.

Erforderlichkeit der Maßnahme

760 Ist die in Betracht kommende Maßnahme an sich geeignet, das avisierte Ziel zu erreichen, muss weiter geprüft werden, ob sie „nicht über die Grenzen des hierzu Erforderlichen“ hinausgeht.412 Dabei ist auch die Möglichkeit anderer Maßnahmen als der gewählten zu prüfen.413 Um die Erforderlichkeit einer Maßnahme überprüfen zu können, ist diese in 761 Bezug zu den Zielen „der Verträge“ (vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV/Art. 5 Abs. 3 EG) zu setzen, nicht lediglich zu dem Ziel der konkreten Maßnahme. Die Form und der Inhalt der Maßnahme müssen zur Zielverwirklichung notwendig sein. Das sind sie

403 404 405

406 407 408

409 410 411 412 413

Vgl. etwa EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2270, Rn. 22) – Schräder. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 89 ff.) – Bananenmarktordnung. So schon EuGH, Rs. 40/72, Slg. 1973, 125 (142, Rn. 14) – Schröder; vgl. auch Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2599, Rn. 14) – Italien/Rat; Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 (3152 f., Rn. 57 ff.) – Fishermen’s Organisations. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590, Rn. 123) – Tobacco; s. auch Rs. C127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90, 94) – Bananenmarktordnung; vgl. auch Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1125 f., Rn. 34) – Rau; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2270, Rn. 22) – Schräder. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90) – Bananenmarktordnung; vgl. auch schon Rs. 40/72, Slg. 1973, 125 (142, Rn. 14) – Schröder. EuGH, Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2599, Rn. 14) – Italien/Rat. Bsp.: EuGH, Rs. 181/84, Slg. 1985, 2889 (2904, Rn. 24) – Man (Sugar). EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590, Rn. 122) – Tobacco. Vgl. etwa EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177, Rn. 27) – Köster; Rs. 808/79, Slg. 1980, 2103 (2121, Rn. 18 ff.) – Fratelli Pardini.

§ 3 Sekundärrecht

233

nicht, wenn ein Ziel mit anderen, weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden kann.414 Teilweise, insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik, gestand der EuGH 762 den Unionsorganen auch hier einen Ermessensspielraum zu.415 In anderen Fällen wiederum prüfte er eigenständig, ob nicht tatsächlich mildere Mittel in Betracht kommen.416 5.

Angemessenheit der Maßnahme

Zuletzt muss eine Maßnahme der Union auch in einem angemessenen Verhältnis 763 zu dem mit ihr verfolgten Zweck stehen. Dabei wägt der EuGH zwischen dem Vorteil einer Maßnahme für die Allgemeinheit und den Nachteilen für geschützte individuelle Rechtspositionen ab417 bzw. führt alternativ eine Zumutbarkeitsprüfung durch.418 Der Unionsgesetzgeber muss den betroffenen Interessen in vollem Umfang Rechnung tragen.419 Auch im Rahmen der Angemessenheitsprüfung geht der Gerichtshof von einem 764 besonderen Beurteilungsspielraum der Gesetzgebungsorgane aus420 und hat deutlich gemacht, dass er eine Beurteilung des Unionsgesetzgebers grundsätzlich nicht ersetzen könne.421 Die Maßnahme darf nur nicht offenkundig weniger angemessen sein.422 6.

Kritik

Im deutschen Schrifttum wird die Überprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsat- 765 zes durch den EuGH oftmals kritisiert; diesem wird mangelnde Kontrolldichte vorgeworfen.423 Als Maßstab dienen dabei i.d.R. die vom BVerfG herausgearbeiteten Leitlinien zur Verhältnismäßigkeitskontrolle.424 Die bereits angesprochene variierende Definition der Verhältnismäßigkeit durch den EuGH kann aber gerade ein Anhaltspunkt dafür sein, dass inhaltliche Unterschiede zwischen der Dogmatik des nationalen und des unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beste414 415 416 417 418 419 420 421 422 423

424

EuGH, Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 (3755 ff., Rn. 42 ff.) – Deutschland/Rat. EuGH, Rs. C-8/89, Slg. 1990, I-2515 (2533, Rn. 11 ff.) – Zardi; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5069 f., Rn. 94 ff.) – Bananenmarktordnung. Vgl. etwa EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177, Rn. 26 ff.) – Köster. Vgl. etwa EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3748 f., Rn. 24 ff.) – Hauer; Rs. C331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. So in EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177 f., Rn. 30 ff.) – Köster; Rs. 808/79, Slg. 1980, 2103 (2120 f., Rn. 17, 21 f.) – Fratelli Pardini. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 59) – Arcelor. So in EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 14, 16) – Fedesa. Vgl. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-5069 (5069, Rn. 91 f.) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (386, Rn. 59) – Arcelor. So v. Danwitz, EWS 2003, 393 (insbes. 394, 401 f.); krit. auch Nettesheim, EuZW 1995, 106 ff.; Selmer, Die Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards durch den EuGH, 1998, S. 132 ff. So bei v. Danwitz, EWS 2003, 393 ff.

234

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

hen.425 Das gilt zumal dann, wenn man auch eine auf die Kompetenzausübung bezogene Verhältnismäßigkeitskontrolle bejaht. Dieser Umstand muss sich auch auf die Art und Weise der gerichtlichen Kontrolle auswirken. Unabhängig davon gesteht auch das BVerfG dem deutschen Gesetzgeber je nach Eigenart des Sachbereichs einen mehr oder weniger weiten Beurteilungsspielraum zu.426

F.

Relevanz der Organkompetenz

766 Gem. Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV handelt jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse. Ebenso wie die Mitgliedstaaten ein Interesse an der strikten Beachtung der jeweiligen Verbandskompetenz haben, gilt dies auch für die Einhaltung der Kompetenzverteilung auf horizontaler Ebene der Union. In einigen Rechtsstreitigkeiten rügten die Mitgliedstaaten auch nicht, dass es schon an einer Verbandskompetenz der Union fehle, sondern wandten vielmehr ein, dass die Kommission Kompetenzen des Rates verletzt habe.427 Der EuGH hat aus der primärrechtlichen Kompetenzverteilung den Grundsatz 767 des institutionellen Gleichgewichts hergeleitet.428 Das „System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen“ weist jedem Organ innerhalb des institutionellen Gefüges seinen eigenen Auftrag zu. Die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts gebietet es, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübe. Verstöße gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts können gerichtlich geltend gemacht werden.429 Um die vorgesehenen Mitwirkungsrechte der Unionsorgane im Rechtsetzungs768 verfahren zu gewährleisten, muss dem institutionellen Gleichgewicht auch bei der Wahl der Kompetenzgrundlage430 Rechnung getragen werden, was durch die Heranziehung „objektiver, gerichtlich nachprüfbarer Umstände“ geschieht.431 Eine bloße Praxis des Rates bei der Wahl der Kompetenzgrundlagen kann die anderen Organe insoweit nicht binden.432

425

426 427 428 429 430 431 432

Auch v. Danwitz, EWS 2003, 393 (395) räumt ein, dass aus der terminologischen Übereinstimmung nicht auf eine inhaltliche Deckungsgleichheit geschlossen werden könne. So etwa in BVerfGE 50, 290 (332 f.); 97, 350 (373 f.). Vgl. etwa EuGH, Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 – Frankreich/Kommission; Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 – Vereinigtes Königreich/Kommission. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 21 f.) – Tschernobyl. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 21 f.) – Tschernobyl. S.o. Rn. 607, 662, 673. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1714, Rn. 24) – Parlament/Rat sowie o. Rn. 667.

§ 3 Sekundärrecht

G.

Rechtsetzungsverfahren

I.

Gesetzesbegriff als Ansatzpunkt

235

Obwohl die Begriffe Europäisches Gesetz und Europäisches Rahmengesetz (um 769 eine Nähe zum Staatsbegriff zu vermeiden) nicht aus dem VV übernommen wurden, wird der Gesetzesbegriff gleichwohl im prozeduralen Kontext verwendet. II.

Ordentliche Gesetzgebungsverfahren

Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV gibt es ein ordentliches Gesetz- 770 gebungsverfahren. Dieses entspricht dem Mitentscheidungsverfahren, das erstmalig durch den Maastrichter Vertrag eingeführt wurde.433 Als ordentliches Gesetzgebungsverfahren ist es das Regelverfahren zur allgemeinen Rechtsetzung in der Union. Nur in Ausnahmefällen, die ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen sein müssen, tritt ein besonderes Gesetzgebungsverfahren an seine Stelle. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird grundsätzlich auf Initiative der 771 Kommission eingeleitet. Nur in Ausnahmefällen, in bestimmten Bereichen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, teilt sie die Initiative mit mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten (vgl. Art. 76 AEUV). Im weiteren Verfahren wirken dann das Europäische Parlament und der Rat als Gesetzgebungsorgane der Union (vgl. Art. 14 Abs. 1, 16 Abs. 1 EUV) zusammen. Der Rat beschließt grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit (vgl. Art. 16 Abs. 3 EUV, Art. 284 AEUV). Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Anwendungsbereich des ordentlichen 772 Gesetzgebungsverfahrens erheblich ausgeweitet. Die Zahl der einschlägigen Rechtsgrundlagen wurde insgesamt um mehr als 50 % erhöht.434 Zu den neuen Bereichen, in denen der Rat zukünftig nicht mehr allein entscheiden kann, gehören unter anderem der Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (vgl. Titel 5, Kapitel 4 und 5 des AEUV), die Agrar- und Fischereipolitik (Art. 43 Abs. 2 AEUV), die Definition der Durchführungsbefugnisse (Art. 291 Abs. 3 AEUV) sowie die Haushaltsordnung (Art. 322 Abs. 1 AEUV). III.

Besonderes Gesetzgebungsverfahren

Das besondere Gesetzgebungsverfahren zeichnet sich im Wesentlichen dadurch 773 aus, dass eines der Organe (i.d.R. der Rat) unter Beteiligung eines anderen Organs einen Rechtsakt erlässt, wobei diese Beteiligung eine Zustimmung oder aber eine bloße Stellungnahme bzw. Anhörung sein kann. Das Europäische Parlament kann in zwei Fällen mit Zustimmung des Rates sowie in einem Fall mit Zustimmung des Rates und der Kommission Gesetzgebungsakte in Form einer Verordnung er433 434

Als Art. 189 b EGV. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247): von 50 auf 86.

236

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

lassen (Art. 223 Abs. 2 AEUV, Art. 228 Abs. 4 AEUV; Art. 226 UAbs. 3 AEUV). In den übrigen Fällen beschließt der Rat – mit Zustimmung oder Stellungnahme des Parlaments – einstimmig bzw. mit qualifizierter Mehrheit.435 IV.

Haushaltsplan

774 Der Jahreshaushaltsplan wird nach einem weiteren besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassen (vgl. Art. 314 AEUV). V.

Flexibilitätsklausel

775 Auch die sog. Vertragsabrundungskompetenz des Art. 308 EG wurde durch den Vertrag von Lissabon in prozeduraler Hinsicht wesentlich verändert. Aufgewertet wurde in der neuen Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV vor allem die Rolle des Europäischen Parlaments, das zukünftig den entsprechenden Rechtsakten zustimmen muss. Der EG sah bislang lediglich eine Beteiligung im Anhörungsverfahren vor. Nach dem BVerfG müssen auch die nationalen Gesetzgebungsorgane zustimmen, und zwar in Form einer Ratifikation nach Art. 23 Abs. 1 GG, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer Maßnahme formal zustimmt.436 Dass die Kommission, wie in Art. 352 Abs. 2 AEUV vorgesehen, die nationalen Parlamente auf Vorschläge der Kommission nach Art. 352 Abs. 1 AEUV aufmerksam machen muss, genügt also nicht und dient auch nur der Kontrolle, damit das Subsidiaritätsprinzip eingehalten wird. VI.

Rechtsfolgen

776 Wird das jeweils einschlägige Rechtsetzungsverfahren nicht eingehalten, ist ein Rechtsakt rechtswidrig zustande gekommen. Insbesondere wenn mitwirkungspflichtige Organe nicht wie erforderlich beteiligt wurden, kann ein Rechtsakt für nichtig erklärt werden. Er ist unwirksam, wenn eine konstitutive Zustimmung – etwa des Parlaments – fehlt. Die Mitwirkung nationaler Gesetzgebungsorgane ist hingegen ein Internum des 777 jeweiligen Mitgliedstaats und daher auf die Europarechtskonformität ohne Einfluss. Hat der deutsche Vertreter im Rat förmlich zugestimmt, auch wenn dafür die Ratifikation von Bundestag und Bundesrat erforderlich war, ist der Rechtsakt ordnungsgemäß zustande gekommen und muss daher aus europarechtlicher Sicht auch in Deutschland angewendet werden.

435 436

Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247): 28 Fälle. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; krit o. Rn. 301 ff.

§ 3 Sekundärrecht

H.

Veröffentlichungspflicht

I.

Die Veröffentlichungspflicht nach Art. 297 AEUV

237

Art. 297 AEUV (Art. 254 EG) regelt die Veröffentlichung von Rechtsakten. Im Zuge des Vertrages von Lissabon wurde auch die Veröffentlichungspflicht an die neue Struktur der Rechtsinstrumente angepasst. Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 AEUV werden Verordnungen, Richtlinien, die an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, im Amtsblatt der Europäischen Union437 veröffentlicht. Dieses wird vom Amt für Veröffentlichungen herausgegeben und erscheint an allen Werktagen in den Amtssprachen der EU.438 Das Amtsblatt besteht aus zwei zusammenhängenden Reihen. In der Reihe L werden alle Rechtsakte der EU veröffentlicht.439 Richtlinien, die nicht an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie an einen bestimmten Adressaten gerichtete Beschlüsse werden gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV denjenigen bekannt gegeben, für die sie bestimmt sind, und durch diese Bekanntgabe wirksam. Zuvor werden sie vom Präsidenten des erlassenden Organs unterzeichnet, wie im Übrigen auch alle anderen Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die Veröffentlichung wirkt rechtsgestaltend und hat damit konstitutive Bedeutung.440 Weder eine Veröffentlichung in anderer Form, bspw. auf der Webseite der Kommission, noch eine individuelle Bekanntgabe erfüllen das Veröffentlichungserfordernis nach Art. 297 AEUV (Art. 254 EG).441 Vergleichbar elementar ist eine Veröffentlichung, wenn europäische Rechtsakte erst über die Tätigkeit der Mitgliedstaaten Rechte und Pflichten für den Einzelnen begründen. Daher müssen entsprechend dem Urteil Gottfried Heinrich neben einer Verordnung auch die zu ihrer Durchführung ergehenden nationalen Regelungen in vollem Umfang veröffentlicht werden, damit dem Einzelnen daraus Pflichten erwachsen könnten.442 Denn Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Durchführung des Unionsrechts erlassen, müssen die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts wahren. Bei der Veröffentlichung ist auch auf die Widerspruchsfreiheit zu achten.443 Von daher zeigt sich auch im europäischen Recht ein Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung.444

437 438 439 440 441 442 443 444

Amtliche Abkürzung: ABl. EU. „Amtsblatt der Europäischen Union“, Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 3. Aufl. 2005. S.o. Rn. 511 ff. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 5 f.) – König. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 4 f. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 47) – Gottfried Heinrich. S. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 56) – Gottfried Heinrich. Vgl. BVerfGE 98, 83 u. 106; bereits die europäische Dimension einbeziehend Frenz, DÖV 1999, 41 (49 f.).

778 779

780

781

782

783

238

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

II.

Zeitpunkt der Veröffentlichung

784 Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein veröffentlichungsbedürftiger Rechtsakt, falls nichts Gegenteiliges bewiesen wird, in der gesamten Union als an dem Datum veröffentlicht anzusehen, das auf derjenigen Nummer des Amtsblatts vermerkt ist, die den Text dieses Rechtsakts enthält.445 Es handelt sich um eine widerlegbare Vermutung, dass das Veröffentlichungsdatum tatsächlich dasjenige ist, das auf der einzelnen Nummer des Amtsblatts erscheint. Wird im Einzelfall der Nachweis erbracht, dass beide Daten nicht übereinstim785 men, so ist freilich das tatsächliche Veröffentlichungsdatum maßgebend. Unter „tatsächlicher Veröffentlichung“ ist in diesem Kontext die Verfügbarkeit des Amtsblatts beim Amt für amtliche Veröffentlichungen zu verstehen.446 III.

Veröffentlichung und Inkrafttreten

786 Gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV treten im Amtsblatt der EU veröffentlichte Rechtsakte und damit nicht nur Gesetzgebungsakte, sondern auch die anderen Verordnungen, an alle Mitgliedstaaten gerichtete Richtlinien und an keinen bestimmten Adressaten gerichtete Beschlüsse zu dem durch sie selbst festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, tritt ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung in den Mitgliedstaaten im gleichen Zeitpunkt in Kraft.447 Stimmen die Daten der tatsächlichen Veröffentlichung in den Ausgaben der verschiedenen Amtssprachen nicht überein, kann daher nur das letzte Datum maßgeblich sein.448 Das handelnde Organ kann grundsätzlich frei über das Datum des Inkrafttretens 787 bestimmen.449 Dafür kann es sogar, falls erforderlich,450 den Tag der Veröffentlichung oder den Folgetag auswählen, insbesondere wenn die betroffenen Bürger damit rechnen mussten.451 Bei nur an bestimmte Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien und bei adressa788 tenbezogenen Beschlüssen tritt an die Stelle der Veröffentlichung die Bekanntgabe, mit welcher der Rechtsakt zugleich wirksam wird. Da Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV kein bestimmtes Datum nennt, ist von einer sofortigen Wirksamkeit mit 445

446 447 448 449 450 451

Für den Fall einer Verordnung EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (84, Rn. 15) – Racke; vgl. auch EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 (727, Rn. 16/19) – l’exportation des sucres; Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 (109, Rn. 3) – Decker; Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18, Rn. 12) – SAFA. GA Reischl, EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (96) – Racke. Inkrafttreten meint „das Entfalten normativer Wirkungen“, Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 11. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 7. EuGH, Rs. 57/72, Slg. 1973, 321 (341, Rn. 19) – Westzucker. So in EuGH, Rs. 304/86 R, Slg. 1987, 267 (272 f., Rn. 16) – Enital; Rs. 17/67, Slg. 1967, 591 (611) – Neumann. EuGH, Rs. 304/86 u. 185/87, Slg. 1990, I-2939 (2941) – Enital.

§ 3 Sekundärrecht

239

Bekanntgabe auszugehen, außer der Rechtsakt bestimmt selbst ein anderes Datum. Bei Richtlinien ist der Ablauf der Umsetzungsfrist von größter praktischer Bedeutung; diese läuft allerdings ebenfalls erst ab der Wirksamkeit und damit ab Bekanntgabe bzw. ab Veröffentlichung oder dem 20. Tag danach.452 IV.

Möglichkeit der Kenntnisnahme

Nach der Rechtsprechung des EuGH darf ein hoheitlicher Rechtsakt den Bürgern 789 nicht entgegengehalten werden, bevor diese die Möglichkeit haben, von diesem Rechtsakt Kenntnis zu nehmen. Der Einzelne muss seine Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können.453 Insoweit besteht ein enger Zusammenhang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit.454 Es gehört zu den Rechtsstaatlichkeitsgrundsätzen, dass ein Rechtsetzungsakt, der Außenwirkungen hervorruft und insbesondere einen bindenden Gesetzesbefehl enthält, nach außen erkennbar gemacht wird und erst dann Rechtswirkungen entfaltet.455 V.

Rückwirkung

Nach einem jüngeren Urteil können Verpflichtungen aus einer europäischen Re- 790 gelung, die nicht im Amtsblatt in der Sprache eines neuen Mitgliedstaats veröffentlicht worden ist, obwohl diese zu den Amtssprachen der Union gehört, Einzelnen dieses Mitgliedstaats nicht entgegengehalten werden.456 Die Regelung ist auch dann unanwendbar, wenn der Betroffene tatsächlich auf anderem Wege von dem Inhalt der Regelung Kenntnis genommen hat. Es zählt mithin die formale Veröffentlichung in einer Weise, die den Betroffenen eine sichere Kenntnisnahme erlaubt. Zur Begründung verweist der Gerichtshof nicht nur auf den Grundsatz der Rechtssicherheit, sondern ebenfalls auf den Grundsatz der Gleichbehandlung. Grundsätzlich zulässig ist allerdings, dass ein Rechtsakt auf Sachverhalte an- 791 wendbar ist, die sich bereits vor seiner Veröffentlichung zugetragen haben.457 Im Falle belastender Rechtsakte gilt dies aber nur, wenn das angestrebte Ziel diese Rückwirkung erfordert und die Betroffenen nicht in ihrem begründeten Vertrauen

452

453 454 455 456 457

Vgl. bspw. die RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, die in ABl. L 312 vom 22.11.2008, S. 3 veröffentlicht wurde, am 20. Tag, mithin am 12.12.2008 in Kraft trat und von den Mitgliedstaaten bis zum 12.12.2010 umzusetzen ist. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 44) – Gottfried Heinrich. Vgl. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 44; 590, Rn. 68) – Gottfried Heinrich; Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5123, Rn. 25) – Stichting ROM-projecten. Lukes, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 68. EuGH, Rs. C-161/06, Slg. 2007, I-10841 (10882, Rn. 34 ff.) – Skoma-Lux. S. EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 (727, Rn. 16/19) – l’exportation des sucres; Rs. 154/84, Slg. 1985, 3165 (3178 f., Rn. 28 ff.) – FKF; Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (86 f., Rn. 20) – Racke.

240

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

verletzt werden.458 Das ist freilich keine Frage der Veröffentlichung, sondern eine solche der materiell-rechtlichen Zulässigkeit.459 Ausgenommen von der Möglichkeit einer Rückwirkung sind Rechtsakte mit rechtsgestaltender Wirkung.460 VI.

Folgen fehlender Veröffentlichung

792 Ist ein veröffentlichungsbedürftiger Rechtsakt, der angewandt wird, ohne veröffentlicht worden zu sein, nicht rechtswidrig, sondern inexistent?461 Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich entnehmen, dass ein mit Formfehlern behafteter Rechtsakt nicht in jedem Fall als inexistent zu betrachten ist. Vielmehr entfaltet er insbesondere im Falle nicht offenkundiger Fehler so lange Rechtswirkungen, bis er für nichtig erklärt wurde.462 Das begründete der Gerichtshof mit den Erfordernissen der Stabilität der Rechtsbeziehungen und der Rechtssicherheit. Schließlich steht ein verabschiedeter Rechtsakt im Raum, ohne dass der Einzelne notwendig einen Formfehler erkennt, geschweige denn dessen Rechtsfolge absehen kann.

J.

Begründungspflicht

793 Die Veröffentlichung ist eine leere Hülse, wenn der Einzelne den publizierten Rechtsakt zwar als solchen zur Kenntnis nehmen, aber nicht näher nachvollziehen kann. Art. 296 AEUV (Art. 253 EG) legt eine Begründungspflicht für Rechtsakte fest. Entsprechend Abs. 1 ist auch auf die Wahl der Handlungsform einzugehen, die unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen hat. Gerade dieser Grundsatz verlangt aber darüber hinaus eine ausführliche Begründung zur näheren Ausgestaltung eines Rechtsakts. Das Subsidiaritätsprinzip verlangt eine Begründung zum Erlass gerade auf Unionsebene.463 Dabei ist nach Art. 296 Abs. 2 AEUV auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug zu nehmen. Solche Stellungnahmen ergehen eigens zum Subsidiaritätsprinzip gem. Art. 7 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit; sind sie in gehäufter Weise negativ, sieht diese Vorschrift eine notwendige Überprüfung vor. Die Begründungspflicht

458

459 460 461 462 463

EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (86 f., Rn. 20) – Racke; Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 (111 f., Rn. 8) – Decker; Rs. 110/81, Slg. 1982, 3159 (3178 ff., Rn. 5 ff.) – Roquette Frères. S. daher näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3065 ff., 3152 ff. EuGH, Rs. 30/71, Slg. 1971, 919 (928, Rn. 8) – Siemers. So etwa Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 14. S. EuGH, Rs. 137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646 f., Rn. 48 ff.) – BASF u.a.; Rs. C-227/92 P, Slg. 1999, I-4443 (4487 f., Rn. 69 ff.) – Hoechst. S. Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, bezogen auf die Entwürfe von Gesetzgebungsakten, sowie näher o. Rn. 714.

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen

241

stellt zwar eine wesentliche Formvorschrift dar.464 Ihre Verletzung führt aber grundsätzlich nicht unmittelbar zur Nichtigkeit des Rechtsakts, es sei denn, es handelt sich um einen offenkundigen Mangel.465 Im Übrigen ist die Ungültigkeit im Verfahren der Nichtigkeitsklage vom EuGH festzustellen.466 Nach Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV werden die Gesetzgebungsakte im Amts- 794 blatt veröffentlicht. Die Begründung wird nicht eigens genannt. Faktisch findet sie sich aber ohnehin in Kurzform in den Erwägungsgründen, die Gesetzgebungsakten vorangestellt sind. Dadurch kann der Einzelne den Sinn der auf ihn bezogenen Rechte und Pflichten näher verstehen und sein Verhalten darauf einrichten.

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen A.

Mehrfaches Auftreten

I.

Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)

Die den europäischen Organen zur Verfügung stehenden Handlungsformen tau- 795 chen an mehreren Stellen auf. Definiert werden sie, soweit ausdrücklich benannt, in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). Klassischerweise werden sie daher ausgehend von dieser Bestimmung näher charakterisiert. II.

Kompetenzbestimmungen

Zum Teil tauchen Handlungsformen auch bei Kompetenzbestimmungen auf, wenn 796 diese nämlich nur in einer bestimmten Art und Weise ausgeübt werden können. So können in manchen Bereichen lediglich Richtlinien oder Verordnungen ergehen. Das ist aber nicht durchgehend der Fall. Wird die Art des zu erlassenden Rechtsakts nicht vertraglich vorgegeben, so entscheiden die Organe darüber fallbezogen nach Art. 296 Abs. 1 AEUV, und zwar unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.467 Daher sind die Kompetenzbestimmungen regelmäßig von der Wahl der Handlungsform entkoppelt. Das zeigen gerade auch die nur in Einzelfällen genannten Spezifikationen e contrario. Soweit solche Handlungsformen explizit in Kompetenzbestimmungen benannt 797 werden, sind sie deckungsgleich mit den Definitionen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG), liegt doch eine Kompetenzbestimmung ihrer Ausübung in dem in Art. 288 ff. AEUV (Art. 249 ff. EG) benannten Entscheidungsprozess regelmäßig voraus und ist damit umgekehrt auf ihren Gebrauch in diesem Modus ausgerichtet. Im Übrigen aber handelt es sich um unterschiedliche Ebenen. 464 465 466 467

Schoo, in: Schwarze, Art. 253 EGV Rn. 13. Vgl. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646 f., Rn. 48 ff.) – BASF u.a; Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1833 f., Rn. 25 ff.) – „Butterfahrten“. Schoo, in: Schwarze, Art. 253 EGV Rn. 13. Insoweit näher o. Rn. 732 ff., 769 ff.

242

798

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

Aus einer Kompetenzbestimmung kann daher nicht ohne näheren Anhalt geschlossen werden, in welcher Handlungsform sie auszuüben ist. Das ist vielmehr erst bei der konkreten Ausübung zu entscheiden. Dabei spielen dann allgemeine Grundsätze eine Rolle, so insbesondere das Subsidiaritätsprinzip, das sich auch auf das „Wie“ der Ausübung von Kompetenzen bezieht.468 Deshalb erweist sich regelmäßig die Richtlinie als die schonendste Form der Kompetenzausübung, sofern nicht etwa eine Verordnung als vor allem oder ausschließlich infrage kommende Handlungsform benannt wird. Es zählen aber die jeweiligen Umstände des Einzelfalles. III.

Zugang zum Gerichtshof der EU

799 Des Weiteren tauchen die Handlungsformen innerhalb der Vorschriften auf, welche die Anrufung des EuGH ermöglichen, allerdings in anderer Systematik. Art. 263 Abs. 1 AEUV spricht wie bisher Art. 230 Abs. 1 EG neben den nunmehr eigens erwähnten Gesetzgebungsakten die Handlungen des Rates, der Kommission und der EZB an, soweit nicht Empfehlungen oder Stellungnahmen vorliegen, sowie Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkungen gegenüber Dritten. Damit erfolgt zunächst eine sehr weitgehende Öffnung ohne nähere Spezifikation, indem sämtliche Handlungen umfasst sind. Es werden nur unverbindliche Handlungsformen ausgenommen.469 Ob eine Handlung keine Rechtswirkungen entfaltet und damit unverbindlich ist, wird allerdings vom EuGH in kritischen Fällen näher überprüft.470 Wesentlich stärker begrenzt sind individuelle Anfechtungsmöglichkeiten nach 800 Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG). Nach dem Wortlaut des früheren Art. 230 Abs. 4 EG konnten Einzelpersonen nämlich nur an den Kläger ergangene oder aber als Verordnung erlassene bzw. Dritte unmittelbar und individuell betreffende Entscheidungen anfechten. Damit war nicht nur die Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EG individuell anfechtbar, sondern auch Verordnungen konnten angegriffen werden, wenn sie lediglich in dieser Form erlassen wurden, aber wie eine Entscheidung wirkten. Damit kam es nicht auf die Bezeichnung an, sondern auf die Rechtswirkung. Dementsprechend öffnet Art. 263 Abs. 4 AEUV nunmehr den Wortlaut und erfasst alle Handlungen und Rechtsakte mit Verordnungscharakter, sofern sie unmittelbar und bei Handlungen auch individuell wirken. Maßgeblich ist damit die hinreichende Betroffenheit. Nach der Plaumann-Formel zählt dabei ein Eingriff in besondere Rechte des Betroffenen oder eine qualifizierte Beteiligung des Klägers am Erlass der angegriffenen Maßnahme.471 Entscheidend ist insoweit die hinreichende Individualisierung.472 Eine Verordnung kann vom Einzelnen nunmehr unabhängig von dieser Voraussetzung angegriffen werden. Damit ist 468 469 470 471 472

S.o. Rn. 697. S. Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 9. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 78 f.; näher u. Rn. 806 ff. S. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1886, Rn. 19 f.) – Codorniu.

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen

243

selbst die Klage einer privaten Person gegen eine echte Richtlinie nicht mehr ausgeschlossen.473

B.

Unterschiedliche Definitionen der Handlungsformen im Hinblick auf den Rechtsschutz?

Für individuelle Anfechtungsmöglichkeiten vor dem EuGH ist damit vor allem 801 entscheidend, ob der Kläger unmittelbar in seiner Rechtsstellung beeinträchtigt wird. Jedoch wird dadurch – ebenso wenig wie durch eine zusätzlich erforderliche hinreichende Individualisierung – der Kreis der potenziell angreifbaren Handlungen und Rechtsakte nicht beschränkt, sondern eben gerade auf dieses klägerbezogene Kriterium zurückgeführt. Eine Erweiterung ist damit möglich. Aus dieser Perspektive verlor schon die Beschränkung auf „Entscheidungen“ in Art. 230 Abs. 4 EG ihre Verbindung zu Art. 249 EG und war rein prozessrechtlich zu sehen.474 Entscheidungen nach Art. 230 Abs. 4 EG waren damit „unabhängig von Handlungsform und Rechtsnatur alle Handlungen, die den Kläger ,individuell und unmittelbar betreffen’“.475 Dies entsprach der Konzeption des recours pour excès de pouvoir im französischen Verwaltungsprozess, der gegen jeden acte administratif als décision zulässig ist.476 Art. 263 Abs. 4 AEUV erfasst nunmehr zumindest potenziell sämtliche Handlungsformen. Allerdings ist die Prüfungsdichte und die Reichweite individueller Anfechtungs- 802 möglichkeiten immer noch von Rechtsakt zu Rechtsakt verschieden, und zwar gemessen an den Kategorien nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). An den Kläger adressierte Beschlüsse (Entscheidungen) sind praktisch immer anfechtbar. Demgegenüber sind die Anforderungen schon bei Verordnungen deutlich höher, da keine Durchführungsakte mehr ergehen dürfen. Und bei Richtlinien steht regelmäßig entgegen, dass sie selbst nicht Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen.477 Damit werden die verschiedenen Handlungsformen nach Art. 288 AEUV 803 (Art. 249 EG) sehr unterschiedlich behandelt. Sie bleiben auch weiterhin der formale Anknüpfungspunkt für die prozessual ausgerichtete Argumentation und bedingen das jeweilige Prüfungsraster, wenn auch das Grundkriterium identisch ist. Somit kommen Klagen in erster Linie gegen adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) in Betracht. Verordnungen müssen praktisch immer noch vergleich-

473

474 475 476 477

S. bereits EuGH, Rs. C-10/95 P, Slg. 1995, I-4149 (4159 f., Rn. 28 ff.) – Asocarne und implizit schon Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 16; 3656, Rn. 23) – Gibraltar/Rat; EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2362 f., Rn. 63) – UEAPME; Rs. T223/01, Slg. 2002, II-3259 (3273, Rn. 30) – Japan Tobacco; auch Rs. T-196/03, Slg. 2004, II-4263 (4283, Rn. 34) – EFfCI; zur Entwicklung näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 85 ff. Ausführlich Röhl, ZaöRV 60 (2000), 331 (333 f.); Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 8. Zusammenfassend Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 95. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 96. EuG, Rs. T-172 u.a./98, Slg. 2000, II-2487 (2504, Rn. 30; 2512, Rn. 58) – Salamander.

244

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

bar wirken, was die unmittelbare Betroffenheit anbelangt, und Richtlinien kommen nur in Ausnahmefällen als angreifbare Rechtsakte in Betracht. Dieses durch Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) aufgestellte Klagesystem ist auch 804 der Anker für die EuGH-Rechtsprechung. Das zeigt sich besonders deutlich im Fall Jégo-Quéré. Das EuG wollte den individuellen Rechtsschutz über die Plaumann-Formel hinaus wegen des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auf unmittelbar wirkende, aber nicht hinreichend individualisierte Verordnungen erstrecken.478 Indes sollte nach dem EuGH eine Auslegung „im Lichte des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes … nicht zum Wegfall der fraglichen Voraussetzung, die ausdrücklich im Vertrag vorgesehen ist, führen. Andernfalls würden die Gemeinschaftsgerichte die ihnen durch den Vertrag verliehenen Befugnisse überschreiten“.479 Daher bedurfte es einer Vertragsänderung.480 Diese ist nun durch Art. 263 Abs. 4 AEUV insoweit erfolgt, als bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter keine individuelle Betroffenheit mehr erforderlich ist. Der Vertrag von Lissabon sieht mithin in Art. 263 Abs. 4 AEUV zwar eine Er805 weiterung vor. Sie ist aber im Wortlaut auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter beschränkt. Diese bilden mithin den Bezugspunkt. Zwar mag man darunter auch Richtlinien und abstrakt-generelle Beschlüsse fassen, soweit sie unmittelbare Wirkung entfalten.481 Auf diese Weise werden aber immer noch Verordnungen herausgehoben genannt. Damit ist selbst nach der durch den Vertrag von Lissabon erfolgten Erweiterung482 eine gänzliche Entkoppelung der über die Nichtigkeitsklage anfechtbaren Rechtsakte von den Handlungsformen entsprechend der klassischen Handlungsformenlehre nicht geboten, sondern läuft dem Vertragssystem i.V.m. der durch den EuGH gefundenen Konzeption zuwider.

C.

Abgrenzung

806 Ist damit der Rechtsschutz nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) weiterhin jedenfalls nicht gänzlich von den Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) losgelöst, bedarf es auch im Hinblick darauf einer Abgrenzung. Dies gilt unabhängig von einer weiten Wahlfreiheit der europäischen Organe, welche Handlungsform sie erlassen. Gerade weil auch von Bedeutung für den Rechtsschutz, muss vor allem die Sicht des Betroffenen maßgeblich sein. Die Rechtsnatur eines Rechtsakts ist allerdings gegenüber allen Beteiligten gleich; er kann nicht gegenüber verschiedenen Beteiligten eine unterschiedliche Rechtsnatur haben.483 Entscheidend ist daher, wie sich der Rechtsakt nach außen darstellt, auch wenn 807 ein anderer Wille der Unionsorgane bestanden haben mag. Die nach außen sicht478 479 480 481 482 483

EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 (2383, Rn. 50 f.) – Jégo-Quéré. S. demgegenüber EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3459, Rn. 36) – Jégo-Quéré. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3462, Rn. 45) – Jégo-Quéré. Dafür Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94. Dazu näher auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. m.w.N. EuGH, Rs. 18/57, Slg. 1958/59, 89 – Nold; Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26 a.E.

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen

245

bare Form spiegelt sich vor allem im Gegenstand und im Inhalt des Rechtsakts wider. Diese sind für die nähere Qualifizierung maßgeblich.484 Indes ergibt sich regelmäßig aus der Bezeichnung und vor allem der Einleitungs- bzw. Schlussformel eindeutig zuordenbar die Einstufung einer Maßnahme.485 Allerdings kann die Wahl einer bestimmten Form die Rechtsnatur einer Maßnahme nicht ändern. Konsequent erfasst Art. 263 Abs. 4 AEUV Rechtsakte mit Verordnungscharakter. Daher zählen die materiellen Charakteristika, wie sie für die Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) in dieser Vorschrift spezifisch niedergelegt sind. Danach entscheiden die Rechtswirkungen, nicht jedoch die Umstände des Erlasses.486 Bei unterschiedlichen Regelungsgehalten soll eine Gesamtregelung auch verschieden qualifiziert werden können. So sollen einzelne Vorschriften als Verordnung eingestuft werden können, während andere Beschluss-(Entscheidungs-)charakter haben. Das soll der Fall sein, wenn individuelle Ausnahmen bestehen.487 Allerdings soll eine Maßnahme nach dem EuGH ihren Verordnungscharakter nicht dadurch verlieren, dass sich diejenigen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich bestimmen lassen.488 Voraussetzung ist allerdings, dass die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt.489 Damit können im Rahmen einer Verordnung auch auf bestimmte Personen zugeschnittene Ausnahmen vorkommen. Es bedarf daher nicht einer Qualifizierung als Beschluss (Entscheidung). Auch der Rechtsschutz kann adäquat gewährt werden, indem nunmehr an die unmittelbaren Wirkungen der entsprechenden Bestimmungen angeknüpft wird. Zudem ist es für den Einzelnen sehr verwirrend, wenn er damit rechnen muss, dass in einem Rechtsakt mehrere Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) enthalten sind. Bestehen mehrere Deutungsmöglichkeiten, geht dies ohnehin zulasten dessen, der den Rechtsakt erlassen hat. Konnte dann der Kläger ein Anfechtungsrecht, wenn auch irrig, annehmen, so kann der Urheber des Rechtsakts die Kosten des Rechtsstreits ganz oder teilweise tragen müssen, auch wenn er obsiegt.490 Wird ein Rechtsakt geändert und aufgehoben, hat er i.d.R. die Rechtsnatur des Rechtsakts, dem dieses Schicksal zuteil wird.491 484 485 486 487 488 489 490 491

Bereits EuGH, Rs. 16-18/59, Slg. 1960, 45 (65) – Geitling; Rs. 22 u. 23/60, Slg. 1961, 391 (408) – Elz; später etwa Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 (3472, Rn. 9) – Alusuisse. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 160 ff. EuGH, Rs. 147/83, Slg. 1985, 257 (270 f., Rn. 12 ff.) – Binderer; bereits EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 – Alusuisse. So Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26. EuGH, Rs. 147/83, Slg. 1985, 257 (271, Rn. 13) – Binderer. EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 (3472 f., Rn. 11) – Alusuisse. Bezogen auf eine als endgültig erscheinende Entscheidung EuGH, Rs. 16-18/59, Slg. 1960, 45 (65 f.) – Geitling u.a. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26 unter Verweis auf bereits EuGH, Rs. 36 u.a./58, Slg. 1958/59, 347 (368) – Simet u.a.; Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt.

808

809

810

811

812

246

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

D.

Stufung

I.

Primär- und Sekundärrecht

813 Sekundärrecht muss mit dem europäischen Primärrecht vereinbar sein und geht diesem daher im Rang nach. Allerdings wird das europäische Vertragsrecht vielfach durch ausgestaltendes Sekundärrecht konkretisiert. Das gilt zumal dann, wenn eine solche Konkretisierung ausdrücklich vorgesehen ist, sich mithin aus dem Primärrecht selbst noch keine oder nur höchst begrenzte Rechtsfolgen ergeben. Dann wird der den Einzelnen betreffende konkrete Gehalt erst aus dem Sekundärrecht sichtbar. Auch wenn das Unionsrecht nicht erst nach Erlass von Sekundärrecht wirkt, 814 konkretisiert Letzteres vielfach allgemeine Rechtssätze aus den Verträgen. Dann ist deren Gehalt mit den Regeln aus dem Sekundärrecht anzureichern. Möglicherweise werden durch Sekundärrecht auch Zweifelsfragen oder unklare Regelungen geklärt. Auch dann lässt sich das Europarecht letztlich nur durch den Rückgriff auf das Sekundärrecht erschließen. Letzteres muss sich aber sowohl im formellen als auch im materiellen Rahmen halten, der durch die Verträge aufgestellt ist.492 Andernfalls kann es erfolgreich vor dem Gerichtshof der EU angefochten werden. Vorrangig ist aber die vertragskonforme Auslegung. Diese hat so weit wie 815 möglich zu erfolgen.493 Sie beinhaltet traditionell, die Vorschriften des Sekundärrechts im Licht des Primärrechts auszulegen, das „Grundlage, Rahmen und Grenzen“ dafür bildet.494 Die im Primärrecht gewählte Begrifflichkeit ist maßgeblich.495 Diese Grundlinie aus den früheren Entscheidungen ist mit der weitgehenden 816 Konzeption des EuGH bei der europarechtskonformen Auslegung nationalen Umsetzungsrechts zu verbinden. Zwar erstreckt sich diese auf das Verhältnis von europäischem und mitgliedstaatlichem Recht. Indes geht es auch hier darum, Vorgaben aus übergeordnetem Europarecht zu wahren. Dominierendes Element ist dabei der effet utile.496 Dieser Ansatz gilt auch, wenn Primärrecht durch Sekundärrecht weiter ausgestaltet wird. Letzteres dient gerade dazu, Ersteres voll zur Geltung zu bringen. Das kann selbst bei einigen „kritischen“ Passagen und Regeln am ehesten dann gelingen, wenn es im Wesentlichen aufrecht erhalten und damit angepasst werden kann, als wenn es insgesamt wegen Verstoßes gegen übergeordnetes Primärrecht für nichtig bzw. unanwendbar erklärt werden muss.

492 493 494 495 496

S.o. Rn. 539. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 23. EuGH, Rs. 1/67, Slg. 1967, 239 (250) – Ciechelski. EuGH, Rs. 25/67, Slg. 1968, 311 (330) – Milch-, Fett- u. Eierkontor. S. jüngst etwa BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II m.w.N. Näher u. Rn. 993 ff., 1128 im Rahmen der richtlinienkonformen Auslegung.

§ 4 Bedeutung der Handlungsformen

II.

Gestuftes Sekundärrecht

1.

Kaskadenprinzip

247

Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn ein Sekundärrechtsakt einem anderen 817 vorgeht. Das ist dann der Fall, wenn ein Sekundärrechtsakt auf den anderen gestützt ist. Solche Situationen gibt es innerhalb von Verordnungen, wenn es eine Grund- und eine Durchführungsverordnung gibt. Vergleichbar ist die Situation, wenn auf der Basis einer Rahmenrichtlinie weitere Richtlinien ergehen. In beiden Fällen bestimmen die Grund- bzw. Rahmenvorschrift die grobe Linie, innerhalb der sich die weiteren Rechtsakte halten müssen, auch wenn sie vom gleichen Organ erlassen werden.497 Mithin gilt das Kaskadenprinzip: Der nach dem System des Europarechts vor- 818 rangige Rechtsakt bestimmt die Auslegung der niederrangigeren Rechtsakte. Ersterer muss nach Art. 290 AEUV die wesentlichen Aussagen enthalten. Art. 290 AEUV sieht eine Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis zugunsten der Kommission auf der Basis von Gesetzegebungsakten ausdrücklich vor. Auf dieser Grundlage können Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, also solche, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren ergehen (Art. 289 AEUV e contrario), mit allgemeiner Geltung ergehen, um den Gesetzgebungsakt zu ergänzen oder zu ändern, freilich nur in bestimmten nicht wesentlichen Vorschriften.498 Insoweit wird von Tertiärrecht gesprochen.499 Damit sind aber die Grund- bzw. Rahmenrechtsakte auf Sekundärrechtsebene 819 ihrerseits im Licht des Primärrechts auszulegen, wenn Unklarheiten auftreten. Dass es sich um eine Durchführungsverordnung bzw. -richtlinie handelt, ergibt sich daraus, dass zu ihrem Erlass eine andere Verordnung bzw. Richtlinie eigens ermächtigt.500 2.

Beschlüsse

Ein solches Verhältnis von Grund- und Ausführungsakt ergibt sich von vornherein 820 dann, wenn konkrete Rechtshandlungen auf abstrakte Sekundärrechtsregelungen gestützt werden. Das ist bei Beschlüssen (Entscheidungen) der Fall, die auf der Basis von Verordnungen ergehen. Dabei kann es sich auch um Durchführungsverordnungen handeln. Die Beschlüsse (Entscheidungen), zumal wenn sie an Einzelpersonen gerichtet sind, konkretisieren die allgemeinen Regeln vielfach für einen bestimmten Fall und müssen sich daher an den Vorgaben aus der Verordnung messen lassen. Das ist insbesondere bei der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt der Fall, die gem. Art. 109 AEUV (Art. 89 EG) weitgehend in Durchführungsverordnungen festgelegt wird. Entsprechendes gilt für das Wettbewerbs497

498 499 500

Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24 auch zum Folgenden; für das Verhältnis von Grundverordnung und Durchführungsverordnung EuGH, Rs. 38/70, Slg. 1971, 145 (155, Rn. 10) – Tradax. S. vorstehend Rn. 627 ff. S.u. Rn. 1227 f. S. EuGH, Rs. 38/70, Slg. 1971, 145 (155, Rn. 10 a.E.) – Tradax.

248

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

recht, für das nach Art. 103 AEUV (Art. 83 EG) Verordnungen und Richtlinien hinzutreten können. Zu nennen sind insbesondere die Gruppenfreistellungsverordnungen.501 3.

Rechtshandlungen außerhalb von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)

821 Gerade im Bereich des Wettbewerbsrechts spielen Leitlinien eine starke Rolle.502 Über diese Leitlinien gestaltet die Kommission das ihr zustehende Ermessen näher aus. Allerdings erfolgt dies durch Rechtshandlungen, die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht benannt sind. Im Vertrag nicht eigens vorgesehen, sind diese Leitlinien schon vom System her nachrangig und müssen daher im Licht von vorgeordnetem Sekundärrecht und natürlich Primärrecht ausgelegt werden. Das gilt grundsätzlich für die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht benannten 822 Rechtshandlungen. Sie haben vielfach die Funktion, Primärrecht oder auch Sekundärrecht näher auszugestalten und zu konkretisieren, vor allem um Sicherheit für die weitere Auslegung und für die praktische Durchführung zu erlangen. Das gilt insbesondere für Auslegungsmitteilungen sowie für Geschäftsordnungen.503 Solchermaßen eingebettet in die bestehende europäische Rechtsordnung, erlangen sie auch erst über diese unmittelbare Wirkung für den Einzelnen. Das ist vielfach eine Frage des Gleichheitssatzes und des Vertrauensschutzes.504 Derart eng verbunden mit der vorhandenen europäischen Rechtsordnung, be823 steht eine Art Wechselwirkung. Zwar dienen diese Rechtsakte der Konkretisierung des europäischen Rechts, so dass Letzteres in ihrem Sinne auszulegen ist. Zugleich aber ist sorgsam darauf zu achten, dass gerade diese nicht in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtshandlungen nicht über den bestehenden Rechtsrahmen hinausgehen und auf diese Weise ohne Einhaltung der dazu vorgesehenen Verfahren faktisch europäisches Recht schaffen. Deshalb sind sie sehr eng im Licht des bestehenden Primär- und Sekundärrechts auszulegen. Zusammen mit diesem formen sie aber erst die Gesamtheit des Europarechts zumal in den Bereichen, die wie das Wettbewerbs- und Beihilferecht notwendig auf Konkretisierung angelegt sind, um im praktischen Rechtsverkehr berechenbar und vorhersehbar zu sein. III.

Gleichgeordnete Rechtsakte

824 Besteht kein solches Stufenverhältnis, sind Rechtsakte gleichgeordnet. Dabei kommt es nicht darauf an, von welchem Organ sie erlassen werden. Vielmehr sind sämtliche Organe als grundsätzlich gleichwertig anzusehen.505 Das gilt erst recht,

501 502 503 504 505

Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 734, 739 f., 744 ff. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff., 1023 ff. Ausführlich s.u. Rn. 1535 ff., 1687 f. S.u. Rn. 1493 ff. S. EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie.

§ 5 Richterrecht

249

wenn wie nunmehr regelmäßig Rechtsakte im Zusammenspiel verschiedener Organe verabschiedet werden. Insbesondere sind gleichartige Rechtsakte gleichermaßen bedeutsam. Das gilt 825 etwa für verschiedene Verordnungen. Diese sind daher vor dem gemeinsamen Hintergrund auszulegen.506 Aber auch die verschiedenen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtsakte sind grundsätzlich gleichwertig, außer einer ergeht auf der Grundlage des anderen,507 so bei Gesetzgebungsakte ergänzenden oder unwesentlich ändernden Rechtsakten nach Art. 290 AEUV, sofern eine Übertragung entsprechender Befugnisse durch den Rat erfolgt ist.508 Bei gleichgeordneten Rechtsakten kommt allerdings die zeitliche Komponente 826 hinzu. Es gilt auch hier die allgemeine Regel, dass die lex posterior vorgeht. Hierfür ist gerade Voraussetzung, dass die Rechtsakte vom gleichen Organ stammen. Ansonsten könnte ein Organ den Rechtsakt des anderen später abändern. Das darf erst recht nicht stillschweigend erfolgen können.509 Vielmehr muss dies explizit vorgesehen sein. Beleg dafür ist die mögliche Abweichungsgesetzgebung der Länder nach der Föderalismusreform des Grundgesetzes. Um die Gleichordnung der Organe zu wahren, müssen bei dem neuen Rechts- 827 akt die Organe beteiligt worden sein, die bei dem derogierten Rechtsakt mitgewirkt haben. Das gilt für jede substanzielle Änderung. Ein anderes Verfahren und vor allem ein solches mit geringeren Anforderungen kann nur dann erfolgen, wenn die Voraussetzungen generell für die Art geändert wurden, welcher der betroffene Rechtsakt angehört. Praktisch relevant ist vor allem das Umstellen von einer notwendigen einstimmigen Verabschiedung zu einer solchen mit qualifizierter Mehrheit.510

§ 5 Richterrecht Auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU stellt eine Rechtserkenntnis- 828 quelle dar. Sie hat regelmäßig die Aufgabe der Wahrung und – verbunden damit – der Konkretisierung und Fortbildung des Rechts. Dadurch geht eine ordnende und stabilisierende Wirkung von ihr aus. Sie hat insofern Gemeinsamkeiten mit der Gesetzgebung, allerdings fehlt ihr das politische Element.511 Richterrecht entsteht nicht im politischen Willensbildungsprozess und kann daher nicht an die Stelle des im demokratischen Gesetzgebungsverfahren entstandenen Rechts treten. Es

506 507 508 509 510 511

Bzgl. der Marktorganisation EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (423, Rn. 34/38) – International Fruit Company. S.o. Rn. 630 ff. Vgl. noch zu Art. 211 letzter Spiegelstrich EG Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24 a.E. mit Fn. 66. Hierzu Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1999, Rn. 549.

250

829

830

831 832

833

Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen

kann allerdings fallbezogen auf konkrete Problemstellungen reagieren, für die das vorhandene Recht keine angemessenen Lösungen bereithält. In der EU ist die Existenz von Richterrecht als eigenständiger Rechtsquelle anerkannt.512 Der Umstand, dass der Gerichtshof regelmäßig auf seine frühere Rechtsprechung verweist, spricht dafür, dass sich in der Union ein gewisser Bestand an richterlichen Regeln entwickelt hat.513 In zahlreichen Urteilen hat der Gerichtshof neue Rechtssätze, i.d.R. in Form von Grundsätzen, entwickelt.514 So begründete er die richterrechtliche Herleitung des Grundsatzes der Staatshaftung mit der ihm nunmehr durch Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV zugewiesenen Aufgabe, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern.515 Da die Verträge keine einschlägigen Vorschriften enthielten, entschied der EuGH darüber nach den allgemein anerkannten Auslegungsmethoden, insbesondere durch den Rückgriff auf die Grundprinzipien der Rechtsordnung der Union und ggf. auf allgemeine Grundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Ebenso entwickelte der EuGH im Wege richterlicher Rechtsfortbildung einen europäischen Grundrechtsschutz. Die Grundrechte wurden so schon früh zu ungeschriebenen Grundsätzen des Unionsrechts.516 Der EuGH bindet sich aber nicht durch seine Rechtsprechung, spätere Abweichungen müssen grundsätzlich möglich sein.517 Bleckmann stellt die Möglichkeit zur Abweichung unter den Vorbehalt, dass das entwickelte Richterrecht (noch) kein Gewohnheitsrecht gesetzt hat.518 Trotz der grundsätzlichen Befugnis zur Rechtsfortbildung darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass auch der Gerichtshof der EU an den Grundsatz der Subsidiarität gebunden ist.519

512

513 514 515 516 517

518 519

BVerfGE 75, 223 (241 ff.) – Kloppenburg: „ … ebenso wenig aber können Zweifel daran bestehen, dass die Mitgliedstaaten die Gemeinschaft mit einem Gericht ausstatten wollten, dem Rechtsfindungswege offenstehen sollten, wie sie in jahrhundertelanger gemeineuropäischer Rechtsüberlieferung und Rechtskultur ausgeformt worden sind.“; vgl. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 35; Bleckmann, Europarecht, Rn. 561. Vgl. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 161; vgl. auch Ott, EuZW 2000, 293 ff. Vgl. o. Rn. 547 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 27) – Brasserie du pêcheur. Ausführlicher auch zur Kritik an dem Vorgehen des EuGH u. Rn. 2020 ff. Vgl. nur EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder sowie o. Rn. 551. Ausführlicher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-267 u. 268/91, Slg. 1993, I-6097 (6131, Rn. 14 ff.) – Keck. Dort spricht der EuGH von der Notwendigkeit der Überprüfung und Klarstellung seiner Rechtsprechung. Bleckmann, Europarecht, Rn. 561. S. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 343 – Lissabon sowie o. Rn. 689 ff., 701 ff.; abl. Zuleeg, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, 1997, S. 185 (204).

Kapitel 7 Verordnungen

§ 1 Materieller Gesetzescharakter A.

Verortung im Gefüge des AEUV

I.

„Europäisches Gesetz“

An der ersten Stelle der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) vorgesehenen Rechtsak- 834 te des Unionsrechts steht die Verordnung. Sie hat nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Die allgemeine Geltung bedeutet, dass sie „Rechtswirkungen für allgemeine und abstrakt umrissene Personengruppen zeitigt“.1 Sie hat mithin abstrakt-generelle Wirkung und wird dementsprechend als „europäisches Gesetz“ eingestuft.2 Die Bezeichnung „europäisches Gesetz“ verwendete zwar nur der VE für die 835 EU.3 Im AEUV taucht dieser Begriff nicht mehr auf. II.

Gesetzgebungsakte als verfahrensbezogene Kategorie

Im AEUV werden lediglich in Art. 289 Abs. 3 AEUV Gesetzgebungsakte als 836 Rechtsakte, die nach einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden, umschrieben. Zu diesen können aber gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV auch Richtlinien und Beschlüsse gehören. Die Abgrenzung ist also verfahrensbezogen und nicht notwendig vom Inhalt bestimmt. Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV können auch Verordnungen als Rechts- 837 akte ohne Gesetzescharakter ergehen. Damit bilden auch Verordnungen nicht

1 2 3

EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig; Rs. 64/80, Slg. 1981, 693 – Giuffrida; EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber. Etwa Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 54; Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17. Näher Türk, German Law Journal 6 (2005), 1555 ff.

252

Kapitel 7 Verordnungen

durchgehend Gesetzgebungsakte i.S.v. Art. 289 Abs. 3 AEUV. Zudem sind sie nicht die Einzigen. III.

Materielle Fundierung

838 Materiell entscheidend ist jedoch der Rechtssatzcharakter von Verordnungen, der sie von adressatenbezogenen Beschlüssen unterscheidet.4 Daher bilden Verordnungen abstrakt-generelle Rechtssätze und somit Gesetze5 im materiellen Sinn, vergleichbar auch mit den Gesetzen der Mitgliedstaaten.6 Verordnungen dienen primär der Rechtsvereinheitlichung.7 Wie sich nunmehr in Art. 297 Abs. 2 AEUV zeigt, handelt es sich dabei nicht 839 nur um formelle, sondern auch um materielle Gesetze. Sie müssen nicht notwendig in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden. Art. 290 AEUV sieht den Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter, aber mit allgemeiner Geltung vor, wozu die Kommission in Gesetzgebungsakten ermächtigt wurde. Es sind mithin auch Verordnungen durch die Kommission und damit Maßnahmen der exekutiven Rechtsetzung erfasst und nicht nur solche der parlamentarischen unter Beteiligung des Europäischen Parlaments.8

B.

Abgrenzung zu Beschlüssen: allgemeine Geltung

I.

Keine Einzelsachverhalte

840 Zentrales und an erster Stelle in Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) benanntes Merkmal ist die allgemeine Geltung. Die Verordnung wirkt für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen und ist auf objektiv bestimmte Sachverhalte anwendbar.9 Sie ist also nicht wie die adressatenbezogenen Beschlüsse auf konkrete und individuelle Personen bezogen, erfasst keine Einzelsachverhalte. Damit wird auf die in den Mitgliedstaaten wichtige Unterscheidung zwischen allgemeiner Norm und Einzelakt zurückgegriffen.10 Durch diesen abstrakt-generellen Charakter wird natürlich nicht ausgeschlos841 sen, dass einzelne Unternehmer tatsächlich betroffen sind. Entscheidend ist nur, 4

5 6 7 8 9

10

S. bereits EuGH, Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (225) – Fédération Charbonniere du Belgique im Hinblick auf Art. 33 EGKS, wo zwischen individuellen und allgemeinen Entscheidungen (mit Rechtssatzcharakter) unterschieden wird. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 39. S. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 7. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 54; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 110, 116. EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig; Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. 206/87, Slg. 1989, 275 (288, Rn. 13) – Lefebvre; EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18.

§ 1 Materieller Gesetzescharakter

253

dass der Rechtsakt nicht individuell und spezifisch auf eine Person zugeschnitten ist. Eine Betroffenheit in einer bestimmten Eigenschaft etwa als Hersteller eines bestimmten Produktes ist hingegen unschädlich.11 Es macht sogar nichts aus, wenn sich die Rechtssubjekte, auf die ein Rechtsakt 842 in einem bestimmten Zeitpunkt Anwendung findet, der Zahl oder der Identität nach mehr oder weniger genau bestimmen lassen. Feststehen muss lediglich, „dass diese Anwendung aufgrund einer objektiven rechtlichen oder tatsächlichen Situation erfolgt, die in dem Rechtsakt im Zusammenhang mit seiner Zielsetzung umschrieben ist“.12 Die Maßnahme muss nur nach „ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines durch sie festgelegten objektiven Tatbestandes rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar“ sein.13 II.

Objektives Normprogramm

Es muss mithin ein objektives, über den Einzelfall hinausreichendes Normpro- 843 gramm bestehen, welches in einem bestimmten Tatbestand ausgedrückt ist und sich entsprechend der Zielsetzung handhaben lässt. Dabei können auch Beschränkungen oder Ausnahmen vorübergehender Natur14 oder räumlicher Art15 enthalten sein. Die Aussetzung einer Regelung für einen bestimmten Zeitraum kann ebenfalls die allgemeine Rechtsnatur der Gesamtregelung teilen. Entscheidend ist nur, dass die entsprechende Bestimmung in gleicher Weise für alle Rechtsteilnehmer und damit für objektiv umschriebene Sachverhalte gilt.16 Solange der Verordnungscharakter objektiv bestimmt und der Kreis der adres- 844 sierten Rechtspersonen offen ist, kann sich die Rechtsvorschrift auch unterschiedlich auf die Betroffenen auswirken.17 III.

Offenheit für künftige Sachverhalte

Eine Ausrichtung auf von vornherein bestimmte Fälle und damit eine subjektive 845 Umschreibung von Sachverhalten ergibt sich hingegen dann, wenn die Anzahl der Fälle, welche eine Maßnahme betreffen kann, bei deren Erlass feststeht, mithin kein neuer Fall hinzukommen kann. Dann fehlt es an einer allgemeinen Geltung. 11 12 13

14 15 16 17

EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 18) – Codorniu. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 17) – Gibraltar/Rat; bereits Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt; Rs. 64/69, Slg. 1970, 221 (233, Rn. 11/12) – Compagnie française commerciale; Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. 97 u.a./86, Slg. 1988, 2181 (2205, Rn. 13) – Asteris; Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 (6099, Rn. 25) – Buckl. Z.B. EuGH, Rs. 64/69, Slg. 1970, 221 (233, Rn. 11/12 f.) – Compagnie française commerciale; bereits Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt. EuGH, Rs. 103-109/78, Slg. 1979, 17 (24 f., Rn. 15 ff.) – Société des Usines de Beauport. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3655, Rn. 20) – Gibraltar/Rat. EuGH, Rs. 45/81, Slg. 1982, 1129 (1144, Rn. 17 f.) – Moksel.

254

Kapitel 7 Verordnungen

Es liegt ein Bündel individueller, jedenfalls in die Form einer Verordnung gekleideter Beschlüsse vor.18 Maßgeblich ist daher, ob der subjektive Anwendungsbereich einer Maßnahme 846 a priori fest umrissen ist oder ob auch künftige Anwendungsfälle in Betracht kommen, die noch nicht konkret feststehen.19 Es muss mithin der potenziell vom Rechtsakt berührte Personenkreis unbestimmt sein.20 Daher ist es auch unbeachtlich, ob der Betroffene namentlich nicht genannt ist, sofern er sich nur anhand abstrakter Merkmale bestimmen lässt und damit eine feste Begrenzung eintritt.21 IV.

Zuschnitt auf die Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG?

847 Insgesamt ergibt sich damit eine weite Auslegung des EuGH.22 Diese könnte auch damit zusammenhängen, dass die Aussagen des EuGH vielfach im Rahmen der Klagebefugnis nicht privilegierter Kläger nach Art. 230 Abs. 4 EG gemacht wurden.23 Diese beiden Fragen dürfen indes nicht vermischt werden.24 Das gilt zumal deshalb, weil Art. 263 Abs. 4 AEUV Rechtsakte mit Verordnungscharakter ausdrücklich mit der Individualnichtigkeitsklage angreifbar macht, sofern sie die Kläger unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen.25 Bereits nach Art. 230 Abs. 4 EG konnten aber Verordnungen den danach in erster Linie angreifbaren Entscheidungen gleichgestellt werden, wenn sie vergleichbare Wirkungen haben. Natürlichen und juristischen Personen wurde nur insoweit eine Klagemöglichkeit eröffnet, wie der Rechtsakt, der als Verordnung ergangen ist, sie individuell und persönlich betrifft.26 Der Verordnungscharakter allein war damit höchstens ein durch die individuelle und persönliche Betroffenheit widerlegbares Indiz gegen eine mögliche Klagebefugnis Privater, nicht aber ein absolut ausschließendes Merkmal. Daher brauchte auch bislang nicht der Kreis der Verordnungen im Hinblick auf den Rechtsschutz bestimmt zu werden. Allerdings war auch Ausgangspunkt des EuGH in einigen Entscheidungen ex848 plizit der Rechtsnormcharakter27 bzw. die allgemeine Geltung.28 Damit knüpfte er

18

19 20 21 22 23

24 25 26 27

EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company; auch Rs. 100/74, Slg. 1975, 1393 (1403, Rn. 14/18) – CAM; Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 11) – NTN Toyo Bearing, wo von einer Sammelentscheidung die Rede ist. S. EuGH, Rs. C-209/94 P, Slg. 1996, I-615 (646, Rn. 24 ff.) – Buralux u.a. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18 a.E. EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (556) – Töpfer. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18. S. etwa EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company; Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 17 ff.) – Codorniu; Rs. C-209/94 P, Slg. 1996, I-615 (646, Rn. 24 ff.) – Buralux u.a. Abl. auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 40 a.E. Zu den Konsequenzen o. Rn. 800 sowie u. Rn. 2929 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17; vgl. auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 123. EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (805 f., Rn. 2/4) – Scholten Honig.

§ 1 Materieller Gesetzescharakter

255

an das explizit in Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) genannte Entscheidungskriterium an und stellte auf den abstrakt-generellen Regelungsgehalt ab, der für eine Verordnung erforderlich ist.29 Seine Konzeption hat deshalb volle Gültigkeit für Art. 288 AEUV (Art. 249 EG), auch wenn sie vielfach im Zusammenhang mit der Zulässigkeit von individuellen Klagen entwickelt wurde. Es handelt sich aber um eine begriffliche Unterscheidung. Maßgeblich sind dabei die objektive Rechts- und Sachlage und damit nicht subjektive Vorstellungen.30 V.

Nicht adressatenbezogene Beschlüsse

Die allgemeine Geltung unterscheidet Verordnungen auch von nicht adressatenbe- 849 zogenen Beschlüssen. Diese haben zumeist einen normativ vorgegebenen sachbezogenen Kontext und binden dementsprechend auch nur die in diesen Kontext eingebundenen Akteure auf Unionsebene, so etwa nach Art. 218 Abs. 5 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG), um die Unterzeichnung einer völkerrechtlichen Übereinkunft zu genehmigen. Es werden also außenstehende Privatpersonen jedenfalls im Allgemeinen nicht unmittelbar verpflichtet, wie dies durch Verordnungen bereichsübergreifend selbstverständlich ist. Daher haben nur Letztere nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Beide Merkmale fehlen bei Beschlüssen. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse haben nach Art. 288 AEUV mit Verordnungen nur gemeinsam, dass sie in allen ihren Teilen verbindlich sind. Im Übrigen aber sind nicht adressatenbezogene Beschlüsse spezifischer und stehen zwischen Rechtssatz und Einzelakt; an ihrem abstrakt-generellen Charakter bestehen (begründete) Zweifel.31

C.

Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen: allgemeine Verbindlichkeit auch für den Einzelnen

I.

Abgrenzung zu den Richtlinien

1.

Verbindlichkeit auch von Form und Mitteln

Die Verordnung hat nicht nur allgemeine Geltung, sondern ebenso eine allgemei- 850 ne Verbindlichkeit auch für den Einzelnen. Das unterscheidet sie von allen anderen Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) und auch darüber hinaus. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse binden hingegen regelmäßig im staatlichen, organschaftlichen oder im innerdienstlichen Bereich. Einzelne werden 28

29 30 31

Etwa EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 18) – Cordoniu; bereits Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 17) – Gibraltar/Rat. Dies fordernd Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 40 f. Allgemein zur Abgrenzung von verschiedenen Handlungsformen nach Art. 249 EG o. Rn. 806 ff. Stelkens, ZEuS 2005, 61 (90 f.).

256

Kapitel 7 Verordnungen

hingegen höchstens ausnahmsweise unmittelbar, regelmäßig aber nur mittelbar berechtigt oder verpflichtet bzw. betroffen; das gilt selbst bei Beschlüssen zu Stellenbesetzungen.32 Im Gegensatz zur Richtlinie ist die Verordnung in allen ihren Teilen verbind851 lich und nicht nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels.33 Damit werden auch Form und Mittel vorgegeben und nicht den innerstaatlichen Stellen zur Wahl überlassen. Allerdings geben auch Richtlinien vielfach Form und Mittel vor, insbesondere 852 wenn sie ein Ziel durch ein bestimmtes Instrument verwirklichen wollen, wie dies bei der Emissionshandelsrichtlinie der Fall ist. Dann aber sind Form und Mittel letztendlich durch das zu erreichende Ziel vorgegeben. Bei den Verordnungen ist indes die Wahl der Form und der Mittel von vornherein durch Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) europarechtlich abgesichert. Eine solche Wahl wird in der Verordnung selbst getroffen. Sollen die Mitgliedstaaten hier Ermessensspielräume haben, was nicht ausgeschlossen ist, so müssen diese in der Verordnung eigens eröffnet sein.34 2.

Umfassende unmittelbare Geltung

853 Im Gegensatz zu Richtlinien sind bei Verordnungen die Mitgliedstaaten nicht zwischengeschaltet, die erst die europarechtlichen Vorgaben umsetzen müssten. Verordnungen greifen unmittelbar. Sie sind daher auch nicht wie Richtlinien spezifisch an die Mitgliedstaaten adressiert. Dass sie nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten, unterstreicht diesen Befund gerade. Solchermaßen unmittelbar in jedem Mitgliedstaat geltend, bestehen auch nicht 854 die Grenzen wie für Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Zwar vermögen auch diese unmittelbar zu wirken, wenn sie hinreichend bestimmt und genau sind sowie nicht (ordnungsgemäß) in nationales Recht umgesetzt wurden. Indes belastet diese unmittelbare Wirkung wegen der Adressierung an die Mitgliedstaaten gerade nicht Private.35 3.

Horizontale Drittwirkung

855 Demgegenüber sind Verordnungen insgesamt verbindlich und können daher mit unmittelbarer Wirkung zulasten der Bürger Verpflichtungen anordnen.36 Verordnungen können also auch horizontale Drittwirkung haben, sofern die inhaltlichen Voraussetzungen und damit eine hinreichende Genauigkeit und Bestimmtheit ge-

32 33 34 35 36

Näher u. Rn. 1370, 1377 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 120. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 120. S.u. Rn. 1028. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24) – Faccini Dori in ausdrücklicher Abgrenzung zu den Richtlinien.

§ 1 Materieller Gesetzescharakter

257

geben sind.37 Dementsprechend können Private die Beachtung von Verordnungsbestimmungen im Wege eines Zivilprozesses durchsetzen.38 II.

Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen: personenunabhängige Verbindlichkeit

Die Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen erfolgt vor allem über das 856 Kriterium der allgemeinen Geltung.39 Die allgemeine Verbindlichkeit ist letztlich das Pendant zu dieser allgemeinen Geltung. Die Verbindlichkeit erstreckt sich damit im Gegensatz zu adressatenbezogenen Beschlüssen nicht lediglich auf die in dem Rechtsakt benannten Adressaten, sondern sie besteht ohne personelle Fixierung aus der Rechtsnatur der Verordnung umfassend40 und insgesamt.41 Die Verbindlichkeit der Verordnung ist damit personenunabhängig. Diese um- 857 fassende Reichweite ist auch in den Folgehalbsatz hineinzulesen, dass die Verordnung unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat hat. Sie wirkt nicht nur für diesen, sondern auch im Hinblick auf Unionsbürger und die europäischen Organe.42 Diese allgemeine, personenunabhängige Verbindlichkeit fehlt Beschlüssen 858 auch dann, wenn sie, wie in Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV vorgesehen, nicht an bestimmte Adressaten gerichtet sind. Gleichwohl sind sie regelmäßig kontextbezogen und betreffen die Union als solche bzw. das Verhalten von Organen, nicht aber den Außenbereich. III.

Abgrenzung zu unverbindlichen Rechtsakten

Von Empfehlungen und Stellungnahmen unterscheidet sich die Verordnung schon 859 durch ihre Verbindlichkeit.43 Das gilt auch für die anderen Rechtsakte jenseits der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten Handlungsformen, die als solche nicht verbindlich sind. Allerdings können Verordnungen durch Leitlinien, Bekanntmachungen und Mitteilungen etc. konkretisiert werden. Dann aber ist deren Verbindlichkeit eine abgeleitete bzw. begründet durch den Gleichheitssatz und den Vertrauensschutz.44

37 38 39 40 41 42 43 44

Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 56. EuGH, Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7321 f., Rn. 30) – Muñoz. S.o. Rn. 834 Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 56. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 41: „Gesamtverbindlichkeit“. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 121. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 19. Näher u. Rn. 1503.

258

Kapitel 7 Verordnungen

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung A.

Reichweite

860 Dass eine Verordnung unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, bedeutet nicht, dass nicht auch Unionsbürger und europäische Organe verpflichtet bzw. berechtigt werden können. Vielmehr folgt dies bereits aus ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem.45 Zudem heißt es „in jedem Mitgliedstaat“ und nicht für jeden Mitgliedstaat, was Verordnungen gerade von Beschlüssen abgrenzt.46 Durch die Formulierung „in jedem Mitgliedstaat“ ist zudem das gesamte Uni861 onsgebiet abgedeckt. Damit wird der Geltungsbereich der Verordnung darauf erstreckt.47 Das ergibt sich grundsätzlich bereits daraus, dass Verordnungen auf der Grundlage des Vertrages ergriffene Organhandlungen und damit den gleichen geographischen Anwendungsbereich wie der Vertrag selbst haben, mithin das gesamte Unionsgebiet.48 Allerdings gibt es auch europäisches Recht, das sich auf Personen außerhalb der Mitgliedstaaten erstreckt. Das kann daher auch für Verordnungen gelten.49 Umgekehrt aber wird sich nicht jede Verordnung in allen Mitgliedstaaten aus862 wirken. Das ergibt sich schon aus der „Natur der Sache“, sofern etwa Produktionszweige nur in einem Mitgliedstaat existieren oder es für bestimmte Mitgliedstaaten spezifischer Ausnahmeregelungen bedarf.50 Zielt allerdings eine Verordnung darauf, eine gemeinsame Regelung in sämtli863 chen Mitgliedstaaten einzuführen, so muss sie auch in jedem Mitgliedstaat gleich gelten. Das kann durch einen Rückgriff auf die jeweils geltenden nationalen Vorschriften erfolgen, wenn diese nämlich ihrerseits die Reichweite der nationalen Souveränität festlegen, wie dies bei Meeresgebieten möglich ist.51 Insgesamt sind damit auch für die geographische Reichweite einer Verordnung der rechtliche Rahmen, in dem die Verordnung ergangen ist, sowie der Zweck und das Ziel maßgeblich.52

45 46 47 48 49 50 51 52

EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi. S.o. Rn. 849. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 57; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 118. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei. S. EuGH, Rs. C-214/94, Slg. 1996, I-2253 (2277 f., Rn. 14 ff.) – Boukhalfa. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 21. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei.

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung

B.

Kein nationales Parallelrecht

I.

Ausschließlichkeitsstellung der Verordnung

259

Dadurch, dass Verordnungen schon aus sich heraus wirken, bedarf es keiner Um- 864 wandlung in nationales Recht.53 Aufgrund ihrer unmittelbaren Geltung ist keine „Durchgriffswirkung“ notwendig.54 Gerade bezogen auf den Einzelnen ist die Verordnung als solche geeignet, Rechte zu begründen. Zu ihrem Schutz sind dann die nationalen Gerichte verpflichtet.55 Ist solchermaßen die Verordnung die Grundlage für Verpflichtungen von Mit- 865 gliedstaaten, europäischen Organen und Unionsbürgern56 sowie die Grundlage von subjektiven Rechten, so besitzt die Verordnung notwendig eine Ausschließlichkeitsstellung. Sie verdrängt daher grundsätzlich alles andere Recht. Würde hier nationales Recht hinzutreten, ergäbe sich die Schwierigkeit, dass der Adressat die für ihn einschlägige Regelung möglicherweise nicht eindeutig identifizieren könnte und zudem der Gerichtshof der EU nur verzögert oder gar nicht mit der Auslegung befasst würde. Damit ist eine nationale Transformation sogar unzulässig.57 Ein Mitgliedstaat darf auch keine verbindlichen Auslegungsregeln aufstellen.58 II.

Widersprechendes nationales Recht

Eine Unklarheit tatsächlicher Art besteht jedenfalls dann, wenn eine gegen die 866 Verordnung verstoßende nationale Vorschrift eingeführt oder unverändert beibehalten wird. Der Einzelne wird dann in einem Zustand der Ungewissheit über die ihm eröffnete Möglichkeit gelassen, sich auf das Unionsrecht zu berufen. Eine Verordnung steht „der Anwendung aller auch jüngeren“ gesetzgeberischen Maßnahmen entgegen, die mit den Verordnungsbestimmungen unvereinbar sind“.59 Die Mitgliedstaaten können deshalb auch nicht den Inhalt oder die Anwendbarkeit oder auch das Inkrafttreten einer Verordnung modifizieren.60 Einer Verordnung zuwiderlaufende Regelungen des nationalen Rechts müssen aber nicht nur unterbleiben, sondern bestehende auch abgeschafft werden.61 Das gilt offensichtlich dann, wenn sich nationales Recht und Unionsrecht widersprechen. 53 54 55 56 57 58 59 60 61

EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. S. bereits o. Rn. 853. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 58 gegen Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1989, S. 127. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi; Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (990, Rn. 8) – Variola; Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7320 f., Rn. 27) – Muñoz. Es besteht auch eine horizontale Drittwirkung, o. Rn. 855. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 58 a.E.; Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 8; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 42. EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi. EuGH, Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 (113, Rn. 17) – Kommission/Italien; Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (991 f., Rn. 15) – Variola. EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148 f., Rn. 10 f.) – Kommission/Deutschland; st. Rspr.; bereits EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 – Kommission/Italien.

260

Kapitel 7 Verordnungen

III.

Intransparenz bei bloßem Parallelrecht

867 Allerdings ist es für den Bürger bereits dann verwirrend, wenn er parallel europarechtliche und nationale Vorschriften vorfindet. Schon dann kann er in einem Zustand der Ungewissheit sein, auf welche Vorschrift er sich berufen soll. Es muss nämlich eine so bestimmte, klare und transparente Lage geschaffen werden, dass der Einzelne seine Rechte in vollem Umfang erkennen kann.62 IV.

Ausfüllung von Spielräumen

868 Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn die europarechtliche Verordnung den Mitgliedstaaten Spielräume eröffnet hat, die sie ausfüllen müssen oder können. Das ist jeweils durch Auslegung zu ermitteln.63 In solchen Fällen ist nämlich die europäische Verordnung vielfach nicht klar und unbedingt genug, um dem Einzelnen durchsetzbare Rechte zu verleihen. Dann bedarf sie gerade der nationalen Ausgestaltung, um individuell durchsetzbar zu sein. Durch nationale Regelungen wird dann die Position des Einzelnen gestärkt und nicht geschwächt. V.

Mitgliedstaatliche Änderungsverpflichtungen

1.

Verbindliche Bestimmungen

869 Bestehen hingegen parallele Vorschriften, die der Verordnung widersprechen oder auch nur dem Einzelnen die europäische Natur einer Rechtsvorschrift verbergen,64 so bedarf es einer eindeutigen Modifikation des nationalen Rechts. Es müssen daher verbindliche nationale Bestimmungen erlassen werden, welche die entgegenstehenden Vorschriften aufheben oder ändern.65 Insoweit liegt die Rechtslage parallel zur Umsetzung von Richtlinien.66 Zwar geht es dort um die Umsetzung in nationales Recht. Indes besteht auch bei Verordnungen insoweit eine nationale Regelungsverpflichtung, als widersprechendes oder zumindest verwirrendes nationales Recht geändert werden muss. Dies muss durch Vorschriften geschehen, die denselben rechtlichen Rang haben wie die zu ändernden Bestimmungen. Eine bloße Verwaltungspraxis kann daher wie bei Richtlinien nicht genügen.67 870 Auch Rundschreiben oder der bloße Verweis auf die Verordnung in einer Fußnote

62 63 64 65 66 67

EuGH, Rs. C-162/99, Slg. 2001, I-541 (566, Rn. 22) – Kommission/Italien. Näher u. Rn. 878. EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. S. Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (343). Darauf verweisend EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 (2961, Rn. 13) – Kommission/ Italien. EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 (2961, Rn. 13) – Kommission/Italien im Hinblick auf die unmittelbare Anwendung von Grundfreiheiten.

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung

261

genügen nicht.68 Absichten reichen ebenfalls nicht aus, zumal wenn kein Zeitplan aufgestellt wurde.69 2.

Konkrete Ermächtigung

Anders ist es hingegen dann, wenn eine konkrete Ermächtigung besteht, ein natio- 871 nales Gesetz durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates anzupassen.70 Aber auch dann muss die Ermächtigung tatsächlich ausgefüllt werden. Eine solche Perspektive besteht nicht, wenn eine solche Ermächtigung verfassungswidrig ist. Zwar ist aus Sicht des Europarechts eine verfassungsrechtliche Frage als internes Problem eigentlich unbeachtlich.71 Indes können verfassungsrechtliche Hindernisse zur Unmöglichkeit führen, im nationalen Recht eine Änderung herbeizuführen. Dann läuft eine entsprechende Ermächtigung ins Leere. 3.

Dynamische Verweisungen

Problematisch sind auch dynamische Verweisungen, vor allem wenn sie pauschal 872 sind.72 Eine dynamische Verweisung in einem nationalen Gesetz auf einzelne Verordnungsbestimmungen ist zwar verbindlich, angemessen und mit Blick auf die nationale Anpassungsnorm transparent.73 Indes stellt sich dann immer noch die Frage, ob dem Einzelnen das Zusammenspiel und vor allem die letztliche Maßgeblichkeit der europarechtlichen Verordnung hinreichend deutlich wird. Es soll gerade der Einzelne nicht in einem Zustand der Ungewissheit gelassen werden, ob und inwieweit er sich auf das Unionsrecht berufen kann.74

C.

Verbindung mit nationaler Gesetzgebung

I.

Notwendiges Zusammenspiel

Eine Kombination von Verordnung und innerstaatlichem Recht wird allerdings 873 dann eröffnet, wenn ohnehin eine nationale Gesetzgebung erforderlich ist, weil die Verordnung eine Materie nicht vollständig abdeckt und daher notwendigerweise mit (originär) nationalen Vorschriften zusammentrifft. Das gilt dann, wenn der wirksame Vollzug einer europäischen Verordnung nur durch nationale Sanktions68

69 70 71 72 73 74

EuGH, Rs. C-160/99, Slg. 2000, I-6137 (6151, Rn. 23) – Kommission/Frankreich; bereits Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 8) – Kommission/Deutschland bzgl. der Fußnote in der Bekanntmachung der Neufassung eines anzupassenden Gesetzes. EuGH, Rs. C-160/99, Slg. 2000, I-6137 (6150, Rn. 16) – Kommission/Frankreich. S. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1671 f., Rn. 7) – Kommission/Deutschland. Daher auch hier für Unbedenklichkeit Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 64. Insoweit abl. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 36 ff.) – Kommission/Deutschland. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 64 unter Verweis auf EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, 1057 (1073, Rn. 25) – Kommission/Italien. S. etwa EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland.

262

Kapitel 7 Verordnungen

normen oder Ausführungsvorschriften, die zu abstrakte Unionsregelungen erst im konkreten Fall anwendbar machen, sichergestellt werden kann.75 Insoweit wird dann, wenn erforderlich, auch bestehendes nationales Recht geändert. So erging das REACH-Anpassungsgesetz,76 um „die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für einen Vollzug der REACH-Verordnung in Deutschland zu schaffen und überflüssig gewordene Vorschriften des Chemikalienrechts aufzuheben“.77 In diesen Fällen bleibt es nicht aus, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass ihrer 874 Vorschriften auch die einschlägige Verordnung wiederholen oder in Bezug nehmen, um ein insgesamt kohärentes Normwerk zu schaffen.78 Dann aber ist offen zu legen, dass ein Teil der Normierung auf das Europarecht zurückzuführen ist,79 um dem Bürger eindeutig zu zeigen, dass er sich auf das Unionsrecht berufen kann.80 Dabei kommt es ebenfalls darauf an, ob ein solches Bedürfnis besteht, neben der Verordnung noch nationale Regelungen zu treffen. Dies ist durch Auslegung zu ermitteln.81 II.

Eröffnung in der (hinkenden) Verordnung

875 Die Mitgliedstaaten haben mithin dann eine eigenständige gesetzgeberische Funktion, wenn sie in der Verordnung selbst belassen wurde. Das kann bei sog. hinkenden Verordnungen der Fall sein, die noch Durchführungsmaßnahmen bedürfen. Hier ist dann unter Umständen der nationale Gesetzgeber verpflichtet, seinerseits noch Maßnahmen zu ergreifen. Besteht solchermaßen ein Ermessensspielraum, hat der Einzelne Rechte höchstens aus diesen Bestimmungen, nicht aber aus der Verordnung selbst.82 Soweit aber die Verordnung selbst hinreichend konkret ist und dabei klare und 876 unbedingte Verpflichtungen enthält, so dass es keiner weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten mehr bedarf, ist die Verordnung unmittelbar anwendbar und begründet damit für den Einzelnen Rechte und auch Pflichten. Das muss aber für jede einzelne Bestimmung geprüft werden.83

75 76 77

78 79 80 81 82 83

Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (343 f.) m.w. Bsp. Gesetz zur Durchführung der VO (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Anpassungsgesetz) vom 20.5.2008, BGBl. I S. 922. Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung der VO (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Anpassungsgesetz), BT-Drucks. 16/8307, S. 1, 15. S. zu einer darüber hinausgehenden Systematisierung des Chemikalienrechts – auch auf europäischer Ebene – Rengeling, DVBl. 2009, 605 ff. EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, 1057 (1074, Rn. 27) – Kommission/Italien. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 65, Fn. 208. Vgl. etwa EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland. S.u. Rn. 878. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 f.) – Monte Arcosu. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi.

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung

III.

263

Rahmensetzende Verordnungen

Allerdings zeigt sich praktisch gegenläufig zu den immer enger werdenden Vor- 877 gaben bei Richtlinien partiell die Tendenz, dass Verordnungen keine Vollregelungen mehr enthalten, sondern teilweise nur einen Rahmen setzen.84 Dann sind Verordnungen in besonderem Maße ausfüllungsbedürftig, indem nicht nur ein effektiver nationaler Vollzug gesichert, sondern erst der nähere Inhalt konkretisiert wird. Dann ist es gerade Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Verordnung zu ergänzen, und zwar selbst dann, wenn keine ausdrückliche Ermächtigung in der Verordnung selbst besteht. Deshalb ist durch Auslegung zu ermitteln, in welchem Rahmen die Mitglied- 878 staaten handlungsbefugt sind. Das gilt insbesondere dann, wenn in den EU-Ländern unterschiedliche Strukturen vorhanden sind, so dass es auch unterschiedlicher Regelungen und Durchführungsmaßnahmen bedarf. Eine solche Situation besteht auch, wenn erheblicher Widerstand gegen eine Regelung zu erwarten ist und dieser Widerstand unterschiedlich ausgeprägt ist bzw. besänftigt werden kann. Dann hilft es gerade der Effektivität, europäische Ziele zu verwirklichen, den Mitgliedstaaten Ermessensspielräume einzuräumen. Diese dürfen dann die darauf zugeschnittenen Regelungsspielräume auch entsprechend nutzen.85 In solchen Fällen kann der Einzelne allerdings auch aus einer Verordnung keine 879 unmittelbaren Rechte ableiten.86 Vielmehr entstehen diese gerade dadurch, dass die Mitgliedstaaten entsprechende Regelungen treffen, die den durch die Verordnung gesetzten Rahmen konkretisieren und damit erst die notwendige Klarheit und Unbedingtheit verleihen, so dass der Einzelne konkrete Rechte und Pflichten geltend machen kann.

D.

Notwendigkeit vollständiger Veröffentlichung

I.

Nichtveröffentlichung eines Anhangs

Angesichts der vorstehend aufgezeigten vielfältigen Rechtswirkungen sind auch 880 Verordnungen zu veröffentlichen, und zwar vollständig. Das Urteil Gottfried Heinrich des EuGH vom 10.3.2009 betraf die Frage, ob auch ein nicht im Amtsblatt der EU veröffentlichter Anhang für den Einzelnen Pflichten begründen kann. Der Betroffene, Herr Heinrich, durfte mit seinem Tennisschläger die Sicherheitskontrolle nicht durchschreiten und musste anschließend das gleichwohl mit diesem Gegenstand bestiegene Flugzeug wieder verlassen. Von daher ergab sich für ihn eine entsprechende Pflicht.

84 85 86

Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 61. S. EuGH, Rs. C-251/91, Slg. 1992, I-5599 (5618, Rn. 13 f.) – Teulie; s. bereits Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 ff.) – Monte Arcosu.

264

Kapitel 7 Verordnungen

Die VO (EG) Nr. 622/200387 legt die notwendigen Maßnahmen fest, um die gemeinsamen europäischen Normen für die Luftsicherheit durchzuführen und technisch anzupassen. Dabei handelt es sich um eine Durchführungsverordnung auf der Basis der VO (EG) Nr. 2320/2002,88 die unrechtmäßige Eingriffe in die Zivilluftfahrt verhindern sowie deren Sicherheit gewährleisten will und zu diesem Zweck grundlegende gemeinsame Normen festlegt. Dazu gehören auch Maßnahmen der Sicherheit, der Kontrolle und der Durchsuchung insbesondere von Fluggästen und Handgepäck. Diesen Rahmen soll die VO (EG) Nr. 622/2003 ausfüllen, tut dies aber insoweit nicht in der Verordnung selbst, sondern nur im Anhang. Eine Änderung dieses Anhangs entsprechend dem Anhang der VO (EG) Nr. 68/2004 wurde gleichfalls nicht veröffentlicht. Insoweit handelte es sich um eine notwendige Detailregelung für die nähere Durchführung der Verordnung. Nach dem 3. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 68/2004 bedurfte es nämlich einer öffentlich zugänglichen harmonisierten Liste, in der die Gegenstände aufgeführt sind, die von Fluggästen nicht in die Sicherheitsbereiche oder an Bord des Flugzeugs mitgenommen werden dürfen. Daraus ergibt sich implizit zugleich die tatsächliche Änderung der Liste, die der VO (EG) Nr. 2320/2002 als Anlage beigefügt wurde.89 Nach Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) werden Verordnungen u.a. 882 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder andernfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Damit kann eine Verordnung nur Rechtswirkungen erzeugen, wenn sie im Amtsblatt veröffentlicht wurde.90 Andernfalls kann eine natürliche oder juristische Person nicht regulär von diesem Rechtsakt Kenntnis nehmen. Daher kann er ihr auch nicht entgegen gehalten werden.91 Damit ergibt sich bereits aus Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) implizit, dass eine Verordnung insoweit nicht Rechtswirkungen gegenüber einem Einzelnen erzeugen kann, wie sie nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurde. Zu der Regelung des Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) nimmt der 883 EuGH den Grundsatz der Rechtssicherheit hinzu. Danach müssen die Betroffenen den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau erkennen und sich darauf einstellen können.92 Das ist ein allgemeiner Grundsatz etwa auch im Bezug auf Richtlinien und das dazu ergangene nationale Umsetzungsrecht.93 Daher ist bei der Veröffentlichung auch auf ihre Widerspruchsfreiheit zu achten.94 881

87 88 89 90 91 92 93 94

Der Kommission zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen grundlegenden Normen für die Luftsicherheit vom 4.4.2003, ABl. L 89, S. 9. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt vom 16.12.2002, ABl. L 355, S. 1. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 55) – Gottfried Heinrich. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 42) – Gottfried Heinrich; vgl. Rs. C161/06, Slg. 2007, I-10841 (10881, Rn. 33) – Skoma-Lux. Bereits EuGH, Rs. C-161/06, Slg. 2007, I-10841 (10882, Rn. 37) – Skoma-Lux. Bereits EuGH, Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5123, Rn. 25) – Stichting ROM-projecten. Z.B. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; näher o. Rn. 789 sowie u. Rn. 950 ff. S. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 56) – Gottfried Heinrich.

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung

265

Hier sieht der nicht veröffentlichte Anhang nicht nur Begriffsbestimmungen 884 vor, sondern konkrete Maßnahmen der Sicherheit, der Kontrolle und der Durchsuchung insbesondere von Fluggästen und Handgepäck. Eine ausdrückliche Ermächtigung, die Liste der verbotenen Gegenstände geheim zu halten, findet sich nicht, obgleich Art. 8 der RahmenVO (EG) Nr. 2320/2002 die nicht veröffentlichungsfähigen Kategorien von Maßnahmen und Angaben im Einzelnen aufführt.95 Eine Rechtfertigung ist daher nicht näher zu prüfen. Sie würde unabhängig da- 885 von wegen der für den Einzelnen begründeten Pflichten96 und zumal wegen der Schwere möglicher Eingriffe nicht in Betracht kommen. Auch angesichts schwerwiegender zu schützender Belange muss der Einzelne doch die ihn beeinträchtigenden Belastungen genau vorhersehen können. Hier tut die Bekanntheit der Maßnahme keinen Abbruch, sondern fördert sie im Gegenteil, weil die Sicherheitsvorkehrungen weniger oft angewendet werden müssen. II.

Heilung durch Veröffentlichung einer nationalen Regelung?

Eine fehlende Veröffentlichung kann nicht etwa dadurch geheilt werden, dass eine 886 nationale Regelung bekannt gemacht wurde. Das gilt, obwohl Verordnungen durch nationale Maßnahmen ausgestaltet werden können, wenn dazu die Verordnung ermächtigt oder einen entsprechenden Spielraum lässt.97 Dann aber ist es notwendig, dass der Einzelne die Rechtsquelle näher erkennen kann.98 Er muss überprüfen lassen können, ob nationale Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung ergingen und daher mit dieser in Einklang stehen müssen und auch stehen.99 Daher muss nicht nur die fragliche nationale Regelung veröffentlicht sein, sondern auch die Verordnung der Union, wenn dadurch die Mitgliedstaaten Maßnahmen erlassen müssen, die einen Einzelnen mit Pflichten belegen. Bei Ermessensspielräumen, die von den Mitgliedstaaten ausgestaltet wurden, 887 ergeben sich zwar subjektive Rechte ausschließlich aus der nationalen Bestimmung und nicht aus der Verordnung selbst.100 In solchen Fällen kann es aber nur in dem Maße nicht auf die Veröffentlichung der Verordnung ankommen, soweit diese nicht die Ausfüllung dieser Ermessensspielräume prägt. III.

Rechtsfolgen

Aus der fehlenden Veröffentlichung folgert der EuGH nicht die Ungültigkeit des 888 Anhangs dieser Verordnung. Umgekehrt lehnt er aber auf der Basis von Art. 264 95 96 97 98 99 100

Näher EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 58 ff.) – Gottfried Heinrich. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 61) – Gottfried Heinrich. Allerdings nur dann, s.o. Rn. 852. EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 65, Fn. 288. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 47) – Gottfried Heinrich unter Verweis auf Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 f.) – Monte Arcosu.

266

889

890

891

892

Kapitel 7 Verordnungen

Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) eine Bestandskraft von Maßnahmen ab, die ergangen sind oder noch ergehen, bis die Kommission neue Maßnahmen erlässt. Auch dies widerspräche der notwendigen Rechtssicherheit.101 Bei der VO (EG) Nr. 622/2003 ging es gerade um die Wahrung der Rechtssicherheit, den Vertrauensschutz und die Achtung wohlerworbener Rechte, mithin die Interessen des Einzelnen.102 Daher darf sie insoweit nicht zum individuellen Nachteil ausschlagen. Sonstige überragende öffentliche Interessen verlangen keine Geheimhaltung.103 Fehlen damit anwendbare unionsrechtliche Regelungen, sind die Mitgliedstaaten in der Pflicht, die Ziele der Verordnung zu gewährleisten. Dass dem Einzelnen aufgrund der nicht veröffentlichten Teile der Verordnung keine Pflichten auferlegt werden können, tastet nicht die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten an. Diese sind dazu bei näheren Angaben in der Verordnung auch befähigt. So ergab sich aus der Anlage zum Anhang der VO (EG) Nr. 2320/2002 detailliert, wie die Sicherheit in der Zivilluftfahrt in Einklang mit den Zielen dieser Verordnung zu gewährleisten war. Damit hatten die Mitgliedstaaten auf der Basis ihrer nationalen Vorschrift sicherzustellen, das Verbringen verbotener Gegenstände in die Sicherheitszone der Flughäfen und an Bord des Flugzeugs zu verhindern, wie dies eigentlich die europäische Verordnung dem Einzelnen auferlegen sollte. Insoweit kommt den Mitgliedstaaten eine Reservefunktion zu. Diese ergibt sich aber daraus, dass die nähere Konkretisierung der Rahmenverordnung defizitär ist. Ansonsten reicht diese Funktion der Mitgliedstaaten bei Verordnungen nur so weit, wie die Verordnung keine abschließenden und durchsetzbaren Regeln enthält. Damit ist der europäische Bestimmtheitsgrundsatz im Urteil Gottfried Heinrich für Verordnungen detailliert ausgestaltet worden. Sowohl eine Verordnung als auch in ihrer Durchführung ergehende nationale Regelungen müssen in vollem Umfang veröffentlicht werden, damit dem Einzelnen Pflichten daraus erwachsen können. Die Pflichten für die Mitgliedstaaten zur Ergänzung und Flankierung ergeben sich hingegen bereits aus der allgemeinen Loyalitätspflicht nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG). Deren Eingreifen setzt keine Veröffentlichung voraus. Schließlich waren die Mitgliedstaaten – außerhalb von bloßen Durchführungsverordnungen – über den Rat regelmäßig an der Entstehung einer Verordnung beteiligt. Erlassen die Mitgliedstaaten aber Maßnahmen, die eine Verordnung näher ausgestalten, müssen sie sich ihrerseits an die Grundsätze halten, die für die Verordnung und ihre verpflichtende Wirkung gegenüber Einzelnen gelten. Daher müssen sie ihrerseits auch die entsprechenden Maßnahmen veröffentlichen.104 Das gilt dann auch für die Maßnahmen, die sie erlassen, um die Ziele der Verordnung zu verwirklichen. Insoweit greifen dann die europarechtlichen Standards auf das Verhalten der Mitgliedstaaten durch und verbinden sich dann mit den nationalen Anforderungen, die allerdings vielfach weitgehend parallel liegen dürften, ist doch 101 102 103 104

EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589 f., Rn. 64 f.) – Gottfried Heinrich. Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 231 EGV Rn. 4. S. vorstehend Rn. 884. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 45) – Gottfried Heinrich.

§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung

267

der Grundsatz der Rechtssicherheit, auf den die Veröffentlichungspflicht maßgeblich zurückgeht, europaweit fest anerkannt.

Kapitel 8 Richtlinien

§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien A.

Abgrenzung zu Verordnungen und Beschlüssen

Die Richtlinie ist zwar eine „typische Figur“1 des Unionsrechts, hat aber keine prominente Stellung in der Praxis, sondern macht weniger als 10 % aller Rechtsakte aus.2 Von der Verordnung unterscheidet sie sich vor allem gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) durch die Verbindlichkeit nur für das zu erreichende Ziel und die notwendige Adressierung an die Mitgliedstaaten. Damit ist die Verbindlichkeit jedenfalls im Ansatzpunkt deutlich beschränkt und die Wirkung für den Einzelnen grundsätzlich nur mittelbar.3 Die Adressierung an die Mitgliedstaaten ist zwingend4 und kann sich auch nie an einen, sondern muss sich grundsätzlich an alle richten. Ansonsten kommen adressatenbezogene Beschlüsse in Betracht, die sich auch an einen einzigen oder aber an mehrere Mitgliedstaaten richten können. Umgekehrt sind in Beschlüssen vom Ansatz her genauere Festsetzungen möglich, die über Zielvorgaben weit hinausreichen.5 Die Formulierung in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) lässt zwar vermuten, dass auch eine Verbindlichkeit für nur einen Mitgliedstaat möglich wäre. Dagegen spricht jedoch Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG), der explizit „die an alle Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien“ vorgibt. Auch i.S.d. Rechtsangleichung würde eine Adressierung nicht an alle Mitgliedstaaten keinen Sinn machen.6 Ob und inwieweit die Entscheidung für eine Richtlinie gegenüber einer Verordnung überwiegt, hängt vom einzelnen Gebiet ab. Relevant ist insoweit, welche 1 2 3 4 5 6

Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22; auch Schmidt, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 249 EG Rn. 36. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 67. S. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 68. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 130. S.u. Rn. 1332. S. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 23. A.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 131.

893

894

895

896

270

Kapitel 8 Richtlinien

Vorgaben die bereichsspezifischen Vorschriften enthalten, ob also in den Ermächtigungsgrundlagen der Erlass von Verordnungen oder von Richtlinien vorgesehen ist und im Übrigen, welche Handlungsform am ehesten zu einer Materie passt. Richtlinien sind vor allem dann einzusetzen, wenn den Mitgliedstaaten große Spielräume verbleiben sollen. Allgemein ergibt sich dies aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.7 Außerdem kann die Richtlinie als Mittel der Rechtsangleichung eingestuft werden, das die Harmonisierung der Rechtsakte der Mitgliedstaaten anstrebt.8 Erlassen wurden Richtlinien vor allem durch den Rat, wenn auch zunehmend 897 unterstützt vom Parlament.9 Nunmehr ist dessen Mitentscheidung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Regelfall (s. Art. 289, 294 AEUV).10 Die Kommission ist nur noch durch Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) ausdrücklich zum Richtlinienerlass ermächtigt;11 hinzu kamen ihr durch den Rat verliehene Durchführungsbefugnisse gem. Art. 211 4. Spiegelstrich EG.12 Art. 290 AEUV sieht nunmehr eine delegierte Rechtsetzungsbefugnis durch die Kommission vor, die auch durch Richtlinien wahrgenommen werden kann (s. Art. 290 Abs. 1 i.V.m. 297 Abs. 2 AEUV). Generell besteht für die Mitgliedstaaten eine große Freiheit, welche Rechtsform 898 gewählt wird. Das ist in weitem Umfang eine Frage der Zweckmäßigkeit, bezogen auf das verfolgte Ziel, zumal der Rechtsschutz nur begrenzt davon abhängt.13 Damit geht es auf dieser Ebene um eine effektive Verwirklichung der Unionsziele. Entscheidend ist mithin die Ausrichtung des jeweiligen Sachgebiets, in dem die Maßnahme ergeht. Diese wird durch die nähere Ausgestaltung konkretisiert. Daher können auch andere Vorschriften als die Zielbestimmungen Hinweise geben.14 So sollen im Bereich des Umweltschutzes gem. Art. 191 Abs. 2 S. 1 AEUV (Art. 174 Abs. 2 S. 1 EG) die regionalen Besonderheiten berücksichtigt werden.

B.

Grundsätzliche Zweistufigkeit

899 Die Richtlinie steht jedenfalls im Ansatz für hinreichende Spielräume zugunsten der Mitgliedstaaten. Sie ist gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form

7 8 9 10 11

12 13 14

S.o. Rn. 739 f. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 124. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 288 – Lissabon. Im Bezug auf Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie; bereits Rs. C-271 u.a./90, Slg. 1992, I-5833 (5863, Rn. 12) – Spanien/Kommission. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22 a.E. S.o. Rn. 801 ff. S.u. Rn. 959.

§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien

271

und der Mittel.15 Sie bedarf daher, damit der Einzelne bzw. vorgelagert die Behörden unmittelbar verpflichtet werden können, vom Ansatz her der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Mithin ist die Wirkung einer Richtlinie normalerweise gestuft: Sie gibt den 900 Mitgliedstaaten bestimmte Inhalte verbindlich vor, die sie verwirklichen müssen. Sie stellt demnach ein zweistufiges, mittelbares Rechtsinstrument dar,16 womit ein Kompromiss zwischen einheitlicher Rechtsetzung und Berücksichtigung nationaler Eigenheiten angestrebt wird.17 Erst durch die Umsetzung in nationales Recht werden die Richtliniengehalte im konkreten Einzelfall verpflichtend.18 Das haben sie mit an die Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen, die erst noch umgesetzt werden müssen, gemeinsam.19 Damit haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Einpassung in ihre inner- 901 staatlichen Regelungsstrukturen. Die Richtliniengehalte kommen also indirekt zur Geltung: Zunächst verpflichten sie nur die Mitgliedstaaten und über deren Handeln dann die Behörden20 sowie schließlich die Bürger.21 Nur wenn es in der Zwischenstation der Mitgliedstaaten hakt, kommt ein Durch- 902 griff auf die Behörden und respektive eine unmittelbare Wirkung22 für die Bürger in Betracht, sind doch schließlich die Ziele nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) verbindlich und lediglich die Form und die Mittel frei. Über deren Unterlassen bzw. Unzulänglichkeit kann daher nicht die Zielverbindlichkeit unterlaufen werden.23

C.

Detaillierte Vorgaben in der Praxis

I.

Maßnahmenvorgaben

Nach dem System des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ist also das 903 „Ob“ einer Regulierung (unbedingt) vorgegeben, nicht aber das „Wie“.24 Allerdings wird vielfach auch die Art der zu ergreifenden Maßnahmen bestimmt. So gibt die Emissionshandelsrichtlinie eine Zertifikatlösung vor und verlangt (noch) eine größtenteils unentgeltliche staatliche Abgabe von Emissionsberechtigungen an die Unternehmen. Dabei beruht die Erreichung des Regelungsinhaltes gerade auf dem Einsatz bestimmter (hier marktwirtschaftlicher) Instrumente. Damit er-

15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Vgl. auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 10. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 16) – Gibraltar/Rat. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 68. S.u. Rn. 1271. Vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 77 ff. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 13. Näher u. Rn. 1058 ff.; s. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 81; Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 10. S. auch Pieper, DVBl. 1990, 684 (685).

272

Kapitel 8 Richtlinien

wächst daraus zugleich eine inhaltliche Komponente; jedenfalls wird sie von den materiellen Gehalten überlagert. II.

Detailregelungen

904 Der den Mitgliedstaaten eigentlich zustehende inhaltliche Spielraum kann allerdings unter Umständen auch unabhängig davon sehr gering sein, da schon wegen der möglichen engen Umschreibung von Zielen auch detaillierte Regelungen zulässig sind und vielfach aufgenommen werden.25 So kann das Ziel wie häufig im Umweltbereich in konkrete Grenzwerte gefasst werden. Das wiederum ist materienbedingt. Die Möglichkeit dazu folgt daher aus dem jeweiligen Regelungsbereich.26 Erfolgt aber eine solche materienbedingte Betrachtung, ergeben sich aus den 905 jeweiligen Umständen auch die Grenzen der Regelungsintensität. Maßgeblich sind das verfolgte Ziel sowie der dazu verwendete Regelungsmechanismus. Jedenfalls dann, wenn man die dadurch hervorgerufenen individuellen Belastungen einbezieht, greift auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.27 Er bezieht sich allerdings eher auf die jeweiligen Wirkungen und prägt so höchstens mittelbar die Regelungsintensität. In manchen Feldern stehen alternative Regelungsinstrumente zur Verfügung, 906 die herkömmlich detaillierte Festlegungen treffen, so Verordnungen nach Art. 46 und 103 Abs. 1 AEUV (Art. 40 und 83 Abs. 1 EG). Von daher erscheint es als Formalismus, Richtlinien auf eine Rahmensetzung zu beschränken, wo doch ohne weiteres eine andere Handlungsform gewählt werden kann, die zweifelsfrei Einzelheiten enthalten kann. In Art. 143 Abs. 2 AEUV (Art. 119 Abs. 2 EG) ist diese Möglichkeit explizit auf Richtlinien und Beschlüsse bezogen.28 Das schließt für sich selbst aber nicht aus, Richtlinien nur dann zu nehmen, wenn weniger detaillierte Festlegungen getroffen werden sollen. III.

Ziel als zu erreichendes Ergebnis

907 Insgesamt hat der Begriff des Ziels, wie vorstehend bereits näher aufgezeigt wurde, in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) aber keine enge Bedeutung mehr. Er wird von dem jeweiligen Zuschnitt einer Richtlinie in einer bestimmten Materie geprägt und umschreibt das, was die Mitgliedstaaten nach diesem Zuschnitt zu erreichen haben. Es handelt sich um Ergebnisse, welchen die Mitgliedstaaten mit ihren Formen und Mitteln, die sie wählen können, innerstaatliche

25 26 27 28

Im Sinne einer Rechtsvereinheitlichung Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 69; auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 133. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25 a.E. Generell Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 38. Näher dazu o. Rn. 742 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25.

§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien

273

Wirksamkeit verschaffen müssen.29 Treffend ist die Bezeichnung „obligation de résultat“.30 Nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)31 müssen die Mitgliedstaaten alle erfor- 908 derlichen Maßnahmen ergreifen, um die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielsetzung zu gewährleisten32 sowie jegliche Maßnahmen unterlassen, die das Richtlinienziel gefährden könnten.33 Letzteres gilt schon vor Ablauf der Umsetzungsfrist, sobald die Richtlinie in Kraft getreten ist, und betrifft auch Regelungen, die gar nicht in Umsetzung der Richtlinie ergehen.34 Damit ist bereits im Vorfeld umfassend sicherzustellen, dass die Richtlinienziele nicht vereitelt werden. Von daher entfalten Richtlinien eine gewisse Vorauswirkung in Form eines Frustrationsverbots.35 Mit dieser verbunden ist auch eine notwendige Wahrung allgemeiner europarechtlicher Rechtsgrundsätze wie des Verbots der Altersdiskriminierung.36 Aus dem effet utile der Richtlinie sowie der Unterlassungspflicht nach Art. 4 909 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) ergibt sich weiter, dass die Mitgliedstaaten die angepassten oder neuen Vorschriften, mit denen die Richtlinie umgesetzt wurde, nicht im Nachhinein ändern dürfen. Man spricht in diesem Fall von einer Sperrwirkung der Richtlinie.37 Ausnahmen sind aber Änderungen, die sich aufgrund des Primärrechts ergeben. Dabei kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf innerstaatliche Umstände wie wirt- 910 schaftliche Probleme berufen, um sein Verhalten zu rechtfertigen. Das gilt vor allem dann, wenn eine Richtlinie nicht innerhalb der vorgegebenen Frist umgesetzt wurde.38 Parlaments- oder Regierungskrisen, Verfassungsprobleme oder Haushaltsfragen können keine Rechtfertigung für das Fehlverhalten des Mitgliedstaats sein.39

D.

Rahmenrichtlinien

Die zunehmende Einengung mitgliedstaatlicher Gestaltungsspielräume zeigt sich 911 selbst bei sog. Rahmenrichtlinien wie der 2008 novellierten Abfallrahmenricht29 30 31 32 33

34 35 36 37 38

39

Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 28 a.E. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 38. Zu dessen Bedeutung sogleich Rn. 919 ff. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1906, Rn. 15) – von Colson u. Kamann. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold; dazu bereits o. Rn. 96. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. Näher dazu sowie zu einer weiter gehenden Vorwirkung u. Rn. 1141 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74, 76) – Mangold; dazu bereits o. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-208/88, Slg. 1990, I-4445 (4462, Rn. 7 ff.) – Kommission/Dänemark. EuGH, Rs. 52/75, Slg. 1976, 277 (285, Rn. 14) – Kommission/Italien; Rs. C-297/95, Slg. 1996, I-6739 (6744, Rn. 9) – Kommission/Deutschland; Rs. C-107/96, Slg. 1997, I-3193 (3199, Rn. 10) – Kommission/Spanien. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 50.

274

Kapitel 8 Richtlinien

linie (AbfRRL)40 mit ihren sehr präzisen Definitionen und Abgrenzungsregelungen.41 Insoweit wird daher in ihnen nur eine politische Kategorie gesehen.42 Ihre Bedeutung liegt regelmäßig jedenfalls im Ansatz darin, dass sie einen Rahmen abstecken, der für Einzelfelder durch weitere Richtlinien ausgefüllt wird. Das gilt vor allem für die Wasserrahmenrichtlinie43.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien A.

Ansatz

I.

Zielverwirklichung

912 Die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien verlangt entsprechend deren Verbindlichkeit hinsichtlich des Ziels nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nicht, dass ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden.44 Dennoch ist das Ziel bzw. Ergebnis45 von besonderer Bedeutung für die Umsetzung und hindert nicht, unter Umständen auch sehr detaillierte Vorschriften in die Richtlinie aufzunehmen.46 Das kann wiederum zu einem kaum mehr verfügbaren Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten führen, so dass die Vorgaben einem Modellgesetz („loi uniforme“) entsprechen.47 Je nach Inhalt der Richtlinie kann aber auch ein allgemeiner rechtlicher Rah913 men im nationalen Recht genügen. Dieser muss aber tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in so klarer und bestimmter Weise gewährleisten, dass – soweit die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll – die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese ggf. vor nationalen Gerichten geltend zu machen.48 Dadurch wird zugleich

40 41 42 43

44 45 46 47 48

RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. Näher Petersen, AbfallR 2008, 154 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 47 a.E. unter Bezug auf Lenaerts/Desomer, ELJ 11 (2005), 744 (747 Fn. 7). RL 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik vom 23.10.2000, ABl. L 327, S. 1. S. z.B. EuGH, Rs. 231/87 u. 129/88, Slg. 1989, 3233 (3277, Rn. 23) – Ufficio distrettuale u.a.; Rs. C-446/98, Slg. 2000, I-11435 (11473, Rn. 31) – Fazenda Pública. S.o. Rn. 907 ff. S.o. Rn. 903 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 162. EuGH, Rs. 363/85, Slg. 1987, 1733 (1742, Rn. 7) – Kommission/Italien; Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2600 f., Rn. 15) – Kommission/Deutschland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

275

die Rolle des Einzelnen als Durchsetzungsmotor des Europarechts49 effektuiert. Sie ist auch Mittel zum Zweck, um nämlich die Ziele einer Richtlinie zu verwirklichen. Darauf hat das nationale Umsetzungsrecht generell gerichtet zu sein. Schließ- 914 lich ist es fester Bestandteil der zweistufigen Wirkungsweise der Richtlinien. Ohne eine wirkungsvolle Umsetzung durch die Mitgliedstaaten können die Inhalte von Richtlinien nicht effektiv verwirklicht werden. Darum geht es allgemein und damit unabhängig von einer individualberechtigenden Wirkung. Diese begründet nur ein zusätzliches effektivitätsbezogenes Element, dem bei der Umsetzung eigens Rechnung zu tragen ist. Generell muss aber die Umsetzung schon auf der Basis von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die „praktische Wirksamkeit (effet utile) der Richtlinien unter Berücksichtigung des mit ihnen verfolgten Zwecks am besten“ gewährleisten.50 Diese Formulierung des EuGH bezog sich darauf, welche Formen und Mittel 915 die Mitgliedstaaten „innerhalb der ihnen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) belassenen Entscheidungsfreiheit“ wählen,51 und dies, obwohl die Mitgliedstaaten darin nach dem Wortlaut frei sind. Das zeigt aber, wie stark im Rahmen des Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) der Effektivitätsgedanke dominiert. II.

Begrenzte nationale Wahlfreiheit

Ist auf der Grundlage von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) schon die 916 eigentlich freie Wahl der Formen und Mittel beschränkt, muss dies erst recht für die Übernahme der vorgegebenen Inhalte gelten. Das Ziel ist schon nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) verbindlich vorgegeben. Es wird letztlich durch die einzelnen Inhalte einer Richtlinie konkretisiert. Sie haben vielfach eigene Zwecke. Diese bilden gleichsam Teilziele, die zusammen das Richtlinienziel insgesamt formen. Daher haben sie an der Zielverbindlichkeit teil, die auch die von diesen Zielen umfassten Inhalte ergreift. Diese Inhalte sind dabei oft eng verknüpft mit den Formen und Mitteln, wenn 917 diese nämlich spezifisch gewählt werden, um bestimmte Inhalte zu verwirklichen. Daraus ergibt sich dann auch nahtlos, dass den Mitgliedstaaten konkrete Formen und Mittel vorgegeben werden können,52 ohne gegen Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) zu verstoßen. Auch insoweit sind die Mitgliedstaaten zur Umsetzung verpflichtet.53

49

50 51 52 53

(2631, Rn. 18) – Kommission/Deutschland; s. näher dazu Pernice, EuR 1994, 325 (329 ff.); auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 11. Vgl. allgemein EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos; Everling, NVwZ 1993, 209 (215); Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (191); Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 ff. Bereits EuGH, Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 69/73 a.E.) – Royer. EuGH, Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 69/73 a.E.) – Royer. S. bereits o. Rn. 903 ff. Darin ohnehin nur das Medium der Umsetzung und nicht ein bestimmtes Regelungsmittel sehend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54. Dazu auch Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 39.

276

918

Kapitel 8 Richtlinien

Die Wahl der Form und Mittel bedeutet für die Mitgliedstaaten vor allem, ob der Gesetzgeber zur Umsetzung eingeschaltet wird54 oder ob das Ziel durch Verordnungen am ehesten erreicht werden kann. Diese Entscheidung kann den Mitgliedstaaten nach der Definition der Richtlinie somit überlassen werden, um den nationalen Gegebenheiten besondere Beachtung zu schenken.55 Das Ergebnis soll mit Hilfe der staatlichen Organe im Rahmen ihrer Zuständigkeit erreicht werden.56 Daraus folgt wiederum auch, dass es allen staatlichen Organen obliegt, das Ziel einer Richtlinie durch geeignete Maßnahmen zu erreichen.57 III.

Verpflichtung aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG)

919 Erklärt sich damit die Reichweite und das Ausmaß der nationalen Umsetzungsverpflichtungen aus der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) deutlich werdenden Struktur der Richtlinien, so bildet diese Norm selbst die Grundlage dafür, zusammen mit der jeweiligen Richtlinienbestimmung.58 Es muss insoweit nicht Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) als allgemeine Vorgabe für die loyale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten hinzugenommen werden.59 Umgekehrt schadet ein solcher Rückgriff nicht. Er verdeutlicht, dass die Mit920 gliedstaaten sowohl eine Verhaltens- als auch eine Unterlassungspflicht trifft. Das ergibt sich eindeutig nur aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG). Dadurch wird auch die dem Ablauf der Umsetzungsfrist vorauswirkende Pflicht zum Absehen von zielvereitelnden normativen Maßnahmen deutlich.60 Der Rückgriff auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) kann tiefer gehend die ele921 mentare Funktion der Richtlinienumsetzung durch die Mitgliedstaaten für das Vertragsganze betonen. Schließlich sind auch Richtlinien letztlich lediglich ein Mittel dazu, wie nach Art. 3 Abs. 2 EUV (Art. 2 EG) vorgegeben, unter anderem den Binnenmarkt (Gemeinsamen Markt) zu errichten sowie eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Union zu fördern. Damit sind sie ein Instrument innerhalb des Gesamtgefüges der Union, in das die Mitgliedstaaten eingebunden sind.

54 55 56 57 58

59 60

Das ist nicht zwingend notwendig, EuGH, Rs. 29/84, Slg. 1985, 1661 (1673, Rn. 23) – Kommission/Deutschland. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 40; auch Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 27. EuGH, Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 (4997, Rn. 43) – Dorsch Consult; Rs. C-336/97, Slg. 1999, I-3771 (3787, Rn. 18) – Kommission/Italien. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 41 m.w.N. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7448 f., Rn. 40) – Inter-Environnement Wallonie; Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55) – Kraaijeveld; bereits Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; aus der Lit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 45 m.w.N.; auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12. S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 45; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 134. Dazu o. Rn. 908.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

277

Diese Einbindung gilt auch für die Unionsbürger. Dass aber Letztere ihre Rolle 922 bei der Umsetzung der europarechtlich vorgegebenen Gehalte einnehmen können, setzt voraus, dass die von den Richtlinien Erfassten die Möglichkeit haben, auch bei einer Umsetzung ins nationale Recht die sie vielfach begünstigenden Regelungen zu erkennen, sich ihnen entsprechend zu verhalten sowie die Gehalte einzufordern.61 Auch dies ist wie gezeigt62 ein Element der Effektivität von Richtlinien.

B.

Strukturelle Deckungsgleichheit

Der EuGH fordert eine weitgehend auch strukturelle Deckungsgleichheit. Damit 923 muss die Struktur der Umsetzungsgesetzgebung parallel zu derjenigen der europäischen Richtlinie liegen. Die verwendeten Rechtsfiguren dürfen nicht anders sein. Es zählt nicht allein das verwirklichte Schutzniveau, sondern auch die Konzeption der nationalen Regulierung und vielfach selbst die instrumentelle Ausgestaltung.63 Das ist insoweit konsequent, als die angestrebten Inhalte über bestimmte Regelungsstrukturen erreicht werden sollen.64 Indes erwachsen aus dieser strukturellen Deckungsgleichheit auch Grenzen. So 924 ist der Schutz bestimmter Habitatgebiete nach dem System der FFH-RL65 davon abhängig, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Gebiete gemeldet haben, welche die Kommission dann auswählt und dadurch zu endgültigen Schutzgebieten macht. Daher ist es nur konsequent, dass die FFH-RL nicht unmittelbar wirkt,66 sondern bei nationalen Versäumnissen wegen verspäteter Meldung nur ein abgeschwächtes faktisches Schutzregime eingreift.67 Die notwendige strukturelle Deckungsgleichheit vereinfacht zwar den Nach- 925 weis der Umsetzung und entspricht der tatsächlichen Entwicklung, dass Richtlinien mittlerweile sehr detaillierte Regelungen enthalten. Dass den innerstaatlichen Stellen nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Wahl der Form und der Mittel überlassen bleibt, spricht indes dafür, stärker auf die Effektivität statt auf die Struktur des nationalen Umsetzungsrechts abzustellen.68

61 62 63

64 65 66 67 68

Dazu näher Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 96 f. S.o. Rn. 913. S. insbes. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (868 ff., Rn. 8 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie, das statt des geforderten allgemeinen und uneingeschränkten Verbots ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt festgelegt hatte, auch zum Folgenden. S.o. Rn. 903. RL 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.5.1992, ABl. L 59, S. 63. Dafür aber Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 49 gegen BVerwGE 107, 1 (22). EuGH, Rs. C-117/03, Slg. 2005, I-167 (193 f., Rn. 21 ff.) – Dragaggi. Näher etwa Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (569 f., 573 f.).

278

Kapitel 8 Richtlinien

C.

Zweifelsfreie Verbindlichkeit

I.

Rechtsvorschriften und -sätze

926 Erste Bedingung gerade für eine individuelle Einforderbarkeit69 ist, dass die entsprechenden nationalen Vorschriften unzweifelhaft verbindlich sind.70 Das gilt vor allem dann, wenn die Richtlinie subjektive Rechte in den Mitgliedstaaten vorgibt. Nur auf der Basis strikt verbindlichen Rechts ist der Einzelne in der Lage, die ihm traditionell von der Rechtsprechung des EuGH zugewiesene Rolle als Transmissionsriemen zur tatsächlichen Durchsetzung des Unionsrechts71 wahrzunehmen. Das sind alle Rechtssätze mit Außenwirkung, also Parlamentsgesetze und Rechtsverordnungen, aber auch kommunale Satzungen: Bei Letzteren ist nicht die Verbindlichkeit eine andere, sondern nur die erlassende Ebene; sie ist aber immer noch staatlich.72 Je nach Rechtskreis sind aber die jeweils verbindlichen Rechtssätze unterschied927 lich ausgeprägt. So verlangt der EuGH denn auch nicht durchgehend einen formellen Gesetzesakt, sondern es kann ein allgemeiner rechtlicher Rahmen aus vorhandenen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Grundsätzen genügen, sofern die Richtliniengehalte nur tatsächlich vollständig angewendet wurden sowie bei individualbegünstigender Wirkung erkennbar und durchsetzbar sind.73 Im Rechtskreis des common law können dies auch richterlich entwickelte Grundsätze sein. II.

Verwaltungspraxis

928 Eine bloße übereinstimmende Praxis gewährleistet gerade dieses letzte Erfordernis der Einforderbarkeit nicht, kann sich auch jederzeit ändern und begründet daher keine hinreichende Verbindlichkeit.74 Dadurch ist aber nicht ausgeschlossen, dass der Mitgliedstaat die Durchführung einer Norm der Verwaltung überlässt und ihr dabei ein Ermessen einräumt. Entscheidend ist, dass er dafür einen normativen Rahmen setzt, so dass die Verwaltung nicht im freien Ermessen handelt, sondern ihr Ermessen rechtlich gebunden und damit gerichtlich überprüfbar ist. Mit dieser Maßgabe kann die Verwaltung durch Gesetz auch zu näheren Ausgestaltungen von in einer Richtlinie verwendeten Begriffen ermächtigt werden.75 69 70 71 72 73 74

75

Zu deren Bedeutung o. Rn. 4. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4884, Rn. 48) – Dillenkofer. Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54, 58; näher zu Letzterem Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 56 f. S. vorstehend Rn. 913 sowie auch EuGH, Rs. C-340/96, Slg. 1999, I-2023 (2054, Rn. 37) – Kommission/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. C-358/98, Slg. 2000, I-1255 (1273, Rn. 17) – Kommission/Italien; Rs. C-203/98, Slg. 1999, I-4899 (4911, Rn. 14) – Kommission/Belgien; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2632, Rn. 24) – Kommission/Deutschland; bereits Rs. 96/81, Slg. 1982, 1791 (1804 f., Rn. 12) – Kommission/Niederlande. EuGH, Rs. C-446/98, Slg. 2000, I-11435 (11474, Rn. 34 f.) – Fazenda Pública.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

III.

279

Verwaltungsvorschriften

Weiter gehend hat daher dem EuGH auch die Verwaltungsvorschrift in Gestalt 929 etwa der TA Luft nicht genügt. Das in der deutschen Verwaltungsrechtsdogmatik fest etablierte76 und in vielfacher Hinsicht bewährte77 Instrument der Verwaltungsvorschriften wurde nicht als geeignetes Umsetzungsmittel angesehen. In dieser Ausrichtung der Verwaltungsvorschriften liegt jedoch zugleich ein Grund für die fehlende Akzeptanz als Umsetzungsinstrument durch den EuGH. Die Verwaltungsvorschriften sind auf die nationale Struktur abgestimmt und dort im Ausgangspunkt interner Natur, mithin nicht hinreichend transparent.78 Aus Sicht des EuGH geht es demgegenüber um eine Erfüllung der europarechtlichen Anforderungen. Ansatzpunkt dafür ist, dass der Rechtsverkehr einschließlich der Gerichte er- 930 kennen können muss, zu welchem Zeitpunkt welches Recht in Umsetzung welcher Richtlinie gelten soll.79 Der zwingende Charakter von Verwaltungsvorschriften ist nicht in einer Weise anerkannt, dass der Einzelne Gewissheit über den Umfang seiner Rechte haben kann.80 Daher ist trotz vielfältiger Kritik an dieser Judikatur81 eine strikte Linie zu verfolgen.82 Damit tritt zurück, dass von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften erhebliche Bindungswirkungen ausgehen.83 Diese richten sich nämlich zunächst nur an die Verwaltung und beziehen sich nicht auf den Einzelnen.84 Dieser wird nach der deutschen Regelungsstruktur durch andere Formen direkt begünstigt. Diese sind daher vorzuziehen. Eine Regelung durch Verwaltungsvorschriften etc. kann jedoch ausnahmsweise erfolgen, soweit Richtlinien nicht die Rechtsposition von Dritten beeinflussen, sondern lediglich auf die nationale Verwaltungspraxis oder -organisation abzielen.85

76 77 78 79 80

81

82 83 84 85

Grundlegend Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968. S. insbes. Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994, S. 344 ff., 354 ff. Daher ebenso abl. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 95. Hilf, EuR 1993, 1 (13). S. EuGH, Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2632, Rn. 23) – Kommission/Deutschland; ebenso Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867 f., Rn. 6 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2602, Rn. 20) – Kommission/Deutschland; Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 (5023, Rn. 13) – Kommission/Deutschland; zust. etwa Everling, NVwZ 1993, 209 (214); Koch, DVBl. 1992, 124 (130 f.); Krings, UPR 1996, 89 (92). Insbes. Breuer, Entwicklungen des europäischen Umweltrechts, 1993, S. 80 ff.; ders., NVwZ 1994, 417 (422); v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 ff.; Di Fabio, DVBl. 1992, 1338 ff.; Himmelmann, DÖV 1996, 145 (148); Reinhardt, DÖV 1992, 102 (108). Dafür auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 62. Darauf abhebend Reinhardt, DÖV 1992, 102 (107 f.); Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (60 ff.). Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (565). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 104.

280

Kapitel 8 Richtlinien

IV.

Verwaltungsvereinbarungen und Selbstverpflichtungen

931 Die Umsetzung von Richtlinien kann auch unzureichend sein, wenn lediglich Verwaltungsvereinbarungen mit Unternehmen(sverbänden) bzw. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft den geforderten Inhalt aufgreifen. 1.

Vereinbarkeit mit staatlicher Richtlinienumsetzung

a)

Rechtliche Eckpunkte

932 Da Richtlinien gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an die Mitgliedstaaten gerichtet sind, müssen innerstaatliche Stellen für ihre Umsetzung und Durchführung sorgen. Die bloße Einhaltung von Richtlinienvorgaben in der Praxis genügt nicht. Die Mitgliedstaaten können sich daher nicht lediglich darauf berufen, entsprechende Selbstverpflichtungen seien eingegangen worden.86 Indem Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Wahl der Form und der 933 Mittel der Umsetzung den innerstaatlichen Stellen überlässt, schließt er andererseits nicht aus, dass diese ihre Umsetzungsverpflichtung durch Selbstverpflichtungen erfüllen. Sie haben selbst gehandelt, wenn sie als Partner mit Wirtschaftssubjekten eine verbindliche Selbstverpflichtung abgeschlossen haben. Die Kommission empfiehlt unter bestimmten Bedingungen eine solche Umsetzung von Richtlinien durch Umweltvereinbarungen87 und der EuGH hat diese Möglichkeit grundsätzlich anerkannt.88 In diesem Fall ging es allerdings um die Verwirklichung eines vorgegebenen Programms. Zudem erachtete der EuGH in der konkret zu beurteilenden Konstellation die Umsetzung deshalb für nicht ausreichend, weil die entsprechenden Vereinbarungen keine klaren Ziele und keine Fristen enthielten. Der zweite Punkt liegt freilich auf der Linie der Rechtsprechung auch zu sonstigen Formen der Umsetzung von Richtlinien89 und betrifft damit die Ausgestaltung, nicht die Umsetzbarkeit durch Selbstverpflichtungen als solche. Ob Selbstverpflichtungen überhaupt ein für die Umsetzung taugliches Instru934 ment sind, hängt zunächst von den unionsrechtlichen Vorgaben im Einzelfall ab. Eindeutig ist der von der Kommission empfohlene90 Fall, dass diese den Einsatz von Umweltvereinbarungen ausdrücklich vorsehen. Dann können alle für die Umsetzung zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten jedenfalls vertragliche Vereinbarungen mit Unternehmen schließen. Ist umgekehrt in einem Unionsrechtsakt nur eine normative Regelung als Umsetzungsmaßnahme vorgesehen, kann eine diese 86 87 88 89 90

S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 31. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. EuGH, Rs. C-255/93, Slg. 1994, I-4949 (4967 f., Rn. 22) – Kommission/Frankreich. S. etwa EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (868, Rn. 8 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59, 9. Erwägungsgrund sowie Ziff. 2.1.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

281

gerade vermeidende Selbstverpflichtung nicht genügen. Besteht eine solche eindeutige Vorgabe nicht, kann gleichwohl der beabsichtigten, unbedingten und sicheren Verwirklichung eines Ziels eine Selbstverpflichtung widersprechen. Das gilt zumindest dann, wenn sie wie meist nicht erzwingbar ist. Der Grat ist hier schmal zur Frage, ob die Selbstverpflichtung nicht lediglich bestimmten inhaltlichen und technischen Mindesterfordernissen genügen muss. Damit ist die noch zu behandelnde inhaltliche Ausgestaltung angesprochen. b)

Staatliche Beteiligung

Muss der Staat aufgrund der Zielrichtung des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 935 Abs. 3 EG) an der Umsetzung durch Selbstverpflichtung beteiligt sein, stellt sich die Frage, in welcher Intensität. Die intensivste und konkreteste Form ist die Partnerschaft.91 Ein staatliches Handeln liegt aber auch dann vor, wenn der Staat auf eine Selbstverpflichtung hinwirkt, ohne selbst Partner zu werden, indem er ihren Abschluss durch Anreize oder Druck fördert. Auch ein solch informales Vorgehen ist ein Mittel staatlichen Handelns. Es kann ein unionsrechtlich vorgegebenes Ziel jedenfalls dann erreichen, wenn dieses etwa lediglich allgemein in der Förderung einer bestimmten Entwicklung besteht. Aber auch, wenn bestimmte Grenzwerte erreicht werden müssen, ohne dass zugleich ein Weg vorgegeben ist, entscheidet deren Erzielung als solche. Genügt hierfür ein staatlicher Anstoß, muss dieser aufgrund der Offenheit des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich der Mittelwahl prinzipiell ausreichen. Dafür spricht auch Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG), der den Grundge- 936 danken einer möglichst weiten Erhaltung von Freiräumen zugunsten der Wirtschaftssubjekte der Union enthält.92 Ist diese Vorschrift auch nur auf Unionsmaßnahmen bezogen, ist zu bedenken, dass die mitgliedstaatliche Umsetzung deren Fortsetzung und Verwirklichung darstellt. Sie muss daher gleichfalls von diesem Gedanken des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) erfasst sein, soll nicht die Wirkungskraft dieser Bestimmung auf der Anwendungsebene unnötigerweise stark verkürzt werden. Im Hinblick auf die notwendige Umsetzung der unionsrechtlichen Gehalte ist 937 es allerdings erforderlich, dass eine entsprechende staatlich initiierte oder geförderte Selbstverpflichtung in dem vorgegebenen Zeitrahmen zustande kommt und sie den vorgegebenen inhaltlichen Anforderungen entspricht. Dafür, dass dies der Fall ist, trägt der Mitgliedstaat als Umsetzungsverpflichteter weiterhin die Verantwortung. Bestehen insoweit Defizite, muss er auf Nachbesserung drängen und als ultima ratio ggf. Rechtsvorschriften erlassen. Das gilt auch, wenn eine staatliche Stelle Partner einer Umweltvereinbarung ist.93

91

92 93

Darauf beschränkt sich die Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59, Ziff. 1. Näher o. Rn. 738 ff. Für diesen Fall Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 36.

282

Kapitel 8 Richtlinien

c)

Staatliche Anerkennung

938 Der Staat handelt auch, wenn er eine Selbstverpflichtung der Wirtschaft anerkennt. Gleichwohl sah dies die Kommission für die Umsetzung einer Richtlinie nicht als ausreichend an.94 Mittlerweile stellt sie vom Grundsätzlichen her die reine Selbstregulierung der Wirtschaft und damit einseitige Verpflichtungserklärungen der Koregulierung der Wirtschaft mit staatlichen Stellen gleich.95 Kommt eine Selbstverpflichtung gänzlich ohne staatlichen Einfluss zustande, 939 geht die Initiative zur Umsetzung und Durchführung einer Richtlinie zwar ausschließlich von Privatpersonen aus, nicht aber von den Mitgliedstaaten, die Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) zur Umsetzung verpflichtet sieht. Durch die Anerkennung einer Selbstverpflichtung macht sich der Staat jedoch hinsichtlich der Umsetzung von Unionsrecht eine private Initiative zu eigen und dokumentiert damit, dass er das Produkt dieser Initiative als Umsetzung ansieht. Daher ist die Anerkennung eine Maßnahme, welche die private Selbstverpflichtung erst in den Rang einer Unionsrecht umsetzenden Maßnahme erhebt und somit der die Umsetzung konstituierende Akt. Vom Faktischen her ist zu berücksichtigen: Selbstverpflichtungen werden regelmäßig staatlich angestoßen, so dass ein der Anerkennung vorausgehendes und für sich als Umsetzungsmaßnahme für ausreichend befundenes staatliches Handeln vorliegt. d)

Einpassung in die Dogmatik

940 Im Gegensatz zu nicht als geeignete Umsetzung anerkannten Verwaltungsvorschriften96 sind Selbstverpflichtungen namentlich in Gestalt verbindlicher Umweltvereinbarungen, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wurden,97 als neues Instrument des Unionsrechts eingeführt worden. Deren grundsätzliche Eignung zur Umsetzung von Richtlinien hat der EuGH anerkannt.98 Unbeantwortet blieb aber die Grundsatzfrage, inwieweit privat mitbestimmte 941 Elemente in die Umsetzungsgehalte zur Richtlinientransformation Eingang finden dürfen. Auch für die ebenfalls der Durchsetzung von Richtlinien dienende unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien erfolgt kein Abrücken von ihrer Staatsgerichtetheit; vielmehr lehnt der EuGH ihre umsetzungsunabhängige Wirkung unmittelbar zwischen Privaten ab.99 Allerdings genügt dem EuGH mittlerweile das Dazwischentreten einer Behörde selbst dann, wenn sich im Ge94 95

96 97 98 99

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 31. Mitteilung der Kommission zu Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“ vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 4. Zur Bedeutung für den Klimaschutz Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 46 ff. S. vorstehend Rn. 929 f. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. EuGH, Rs. C-255/93, Slg. 1994, I-4949 (4967 f., Rn. 22) – Kommission/Frankreich; s.o. Rn. 933. Näher u. Rn. 1083 ff.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

283

folge dessen belastende Wirkungen für den Einzelnen ergeben.100 Das Korrelat zu dieser faktisch indirekten Ausweitung der unmittelbaren Wirkung auch zulasten Privater, sofern nur staatliche Stellen dazwischen treten, ist die Richtlinienumsetzung auch durch privat mitbestimmte Gehalte, sofern nur staatliche Stellen beteiligt sind. Die Staatsgerichtetheit der Richtlinienumsetzung erfordert dann nicht mehr eine ausschließliche Ausrichtung auf die Mitgliedstaaten, sondern trägt der verstärkten Stellung der Unionsbürger Rechnung und bezieht diese mit ein. Erforderlich ist allerdings eine maßgebliche Beteiligung staatlicher Stellen, um nicht die grundsätzliche Staatsgerichtetheit der Richtlinien in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auszuhöhlen. 2.

Inhaltliche Anforderungen

Zwei mögliche Defizite von Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Hinblick auf 942 die Umsetzung von Richtlinien drängen sich auf: eine nicht ausreichende Verbindlichkeit und eine fehlende (gerichtliche) individuelle Einforderbarkeit. a)

Das Problem der Verbindlichkeit

Auch Richtlinien umsetzende Selbstverpflichtungen müssen das unionsrechtlich 943 geforderte Maß an Verbindlichkeit aufweisen, etwa quantifizierte Ziele und Zwischenziele mit diesbezüglichen Fristen enthalten.101 Handelt es sich um allgemeine Zielprogramme, genügt die Verpflichtung zu diese fördernde Maßnahmen. Sind indes konkrete Zielwerte gefordert, müssen sich die Wirtschaftssubjekte zu deren Erreichung verbindlich verpflichten. Eine verbindliche Umsetzung und Durchführung erfordert, dass die zu diesem 944 Zweck ergriffenen Maßnahmen auch tatsächlich verwirklicht werden. Die Realisierung von Selbstverpflichtungen erwies sich teilweise als defizitär. Aufgrund der Weite des von Richtlinien erfassten Personenkreises stellt sich zudem das Problem, alle Betroffenen in die Selbstverpflichtung einzubeziehen, damit sich ihnen niemand entziehen kann und ihr auch Neulinge auf dem Markt unterliegen. Nur dann ist eine Richtlinie, die Verpflichtungen für Einzelpersonen vorsieht, vollständig umgesetzt.102 Damit tatsächlich alle relevanten Personen erfasst werden, liegt das Erfordernis 945 flankierender Sicherungen nahe. Denkbar sind eine Allgemeinverbindlicherklärung, um alle Wirtschaftssubjekte zu erfassen, sowie die Statuierung staatlicher Begleitvorschriften, etwa in Gestalt von Verhaltensanforderungen bei Nichteinhal100 101

102

Bereits EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2222, Rn. 32) – Großkrotzenburg, bezogen auf die UVP-RL; näher u. Rn. 1078 f. Dies stets empfehlend die Kommission in ihrer Empfehlung 96/733/EG über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59 Ziff. 2.2.a); ebenso Mitteilung der Kommission über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 20; näher zur Ausgestaltung von Selbstverpflichtungen u. Rn. 1734 ff. S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 32.

284

Kapitel 8 Richtlinien

tung der Selbstverpflichtungen. Dann wäre auch dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügt,103 ebenso ohne weiteres eine hinreichend staatliche Richtlinienumsetzung gewährleistet. Im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Ziele und der Variabilität der Wege bei 946 Richtlinien erscheinen freilich die Zielverbindlichkeit als solche und die tatsächliche Zielerreichung entscheidend. Beide Elemente sind gesichert, wenn sich Private zur Einhaltung verbindlicher Ziele verpflichten und diese tatsächlich verwirklichen. Das Einziehen von Sicherungen allein gewährleistet auch bei staatlichen Maßnahmen nicht zwingend die Durchsetzbarkeit. Verwiesen sei auf die vielfach beklagten Vollzugsdefizite. Bei lediglich staatlich angestoßenen oder anerkannten privaten Umsetzungsmaßnahmen liegt es in ihrer Natur, dass sie keine hoheitlich erzwingbare Sanktion enthalten. Diesen Weg deshalb für die Umsetzung auszuschließen hieße freilich, privates Handeln entgegen der Wertung des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG), nämlich Freiräume von Wirtschaftssubjekten möglichst zu wahren,104 insoweit unmöglich zu machen. b)

Das Problem der individuellen Einforderbarkeit

947 Selbstverpflichtungen werden zwischen Wirtschaftssubjekten, ggf. unter Beteiligung des Staats, abgeschlossen und bilden bzw. haben zur Grundlage Verträge oder sonstige Abmachungen zwischen den Beteiligten, die als solche regelmäßig jedenfalls rechtlich nicht zugunsten anderer wirken. Sie begründen daher regelmäßig kein Klagerecht für die Personen, die etwa von durch Selbstverpflichtungen bekämpften Umweltbelastungen betroffen sind. Die individuelle Einforderbarkeit ist nicht etwa deshalb verzichtbar, weil eine 948 Selbstverpflichtung die gesteckten Ziele erreicht und daher der Einzelne nicht mehr via Klage für eine Durchsetzung sorgen muss. Der Einzelne ist insoweit kein bloßes Instrument zur Durchsetzung des Unionsrechts, sondern ihm wächst eine materielle Rechtsposition zu, die sich nach dem jeweiligen Rechtssatz bestimmt.105 Eine solche sichern flankierende staatliche Regelungen, die ihrerseits subjektiv einforderbar sind. Diese können alternative Verpflichtungen enthalten, die bei Nichterfüllung der Selbstverpflichtung greifen, so auf jeden Fall einzuhaltende Mindeststandards. Den Privaten bleibt dann immer noch die Wahl des Weges, wie sie diese errei949 chen wollen bzw. um diese zu übertreffen. Wegen der Bereitschaft zu Letzterem verzichtet die Union ggf. auf die sofortige Auferlegung schärferer Werte und gibt in Richtlinien zunächst nur unabdingbare Mindeststandards vor, denen sie anzustrebende weiter gehende, aber längerfristige Zielvorgaben an die Seite stellt.

103 104 105

S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 34. Näher o. Rn. Rn. 738 ff. Ausführlich Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 ff.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

D.

Leichte Erkennbarkeit und hinreichende Bestimmtheit

I.

Grundlagen

285

Neben der zweifelsfreien Verbindlichkeit zweite Bedingung einer ordnungsgemä- 950 ßen Umsetzung und insbesondere einer individuellen Einforderbarkeit106 ist, dass den Betroffenen und damit gerade auch den Personen aus anderen EU-Mitgliedstaaten die Einfindung in das den Richtlinien korrespondierende nationale Recht leicht möglich ist. Der Rechtsverkehr einschließlich der Gerichte muss erkennen können, zu welchem Zeitpunkt welches Recht in Umsetzung welcher Richtlinie gelten soll.107 II.

Rückwirkung

Eine rückwirkende Inkraftsetzung kommt in Betracht, wenn ein Vertragsverlet- 951 zungsverfahren vermieden108 bzw. eine europarechtswidrige Umsetzung beseitigt werden soll,109 sofern das Rückwirkungsverbot110 der Union gewahrt bleibt.111 Das dürfte aber regelmäßig der Fall sein, weil der Gehalt der Richtlinie schon zuvor erkennbar und damit eine ordnungsgemäße Umsetzung abzusehen war.112 III.

Sicherungsfunktion

Nur die Klarheit über die jeweils einschlägige Richtlinie und die korrespondieren- 952 de nationale Vorschrift sichert auch eine richtlinienkonforme Auslegung. Sie ist weiter die Voraussetzung für ein Mindestmaß an Rechtssicherheit auf Unionsebene wie auch in den Mitgliedstaaten. IV.

Unzulänglichkeit unmittelbarer Wirkung

Basis dafür ist ein geschriebener Text, außer die Rechtskultur eines Landes ver- 953 langt einen solchen auch sonst nicht zwingend. Daher bildet die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie keinen Ersatz für eine nationale Umsetzungsmaßnahme.113 Sie ist nur ein Notbehelf für mitgliedstaatliche Unzulänglichkeit und vermittelt 106 107 108 109 110 111 112 113

Zu deren Bedeutung o. Rn. 4. Hilf, EuR 1993, 1 (13). Kadelbach/Sobotta, EWS 1996, 11 ff. Eine Pflicht annehmend Breuer, BayVBl. 2001, 431 (432). Dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3013 f., 3065 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54 a.E. Vgl. u. Rn. 1043 zu dem Fall Quelle. Z.B. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 37) – Kommission/Deutschland; Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 (4997, Rn. 44) – Dorsch Consult; bereits Rs. 102/79, Slg. 1980, 1473 (1487, Rn. 12) – Kommission/Belgien.

286

Kapitel 8 Richtlinien

nicht die Klarheit und Sicherheit wie eine nationale Rechtsvorschrift,114 die in die mitgliedstaatliche Rechtsstruktur fest eingebettet ist und daher den Behörden den zu beachtenden Rechtszustand und dem Einzelnen etwaige Rechte viel eher vor Augen hält. V.

Gleichrangigkeit

954 Eine adäquate Verankerung im nationalen Recht erfolgt daher auch nur dann, wenn das Umsetzungsrecht im selben Rang steht wie vorher in dem entsprechenden Bereich existierendes Recht; das ist auch Ergebnis des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung.115 Auf Unionsrecht rückführbare Rechtspositionen dürfen nicht schlechter gestellt sein als ausschließlich national begründete. Das gilt aber nicht nur im Hinblick auf Vorgängerregelungen, sondern auch für vergleichbare mitgliedstaatliche Vorschriften in anderen Gebieten, wenn eine Sachmaterie bisher ungeregelt ist. VI.

„Publizität, Klarheit und Bestimmtheit“

955 Immer wieder betont der EuGH die Anforderungen der „Publizität, der Klarheit und der Bestimmtheit“.116 Das gilt namentlich bei intendierten subjektiven Rechten117 sowie bspw. bei der Verwaltung des gemeinsamen Erbes der Erhaltung wildlebender Vogelarten.118 Generell lässt sich dieser Ansatz neben der Notwendigkeit von Rechtssicherheit und richtliniengestützter Auslegung119 über das Erfordernis absichern, dass die mitgliedstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen kontrollierbar sein müssen.120 Anders lässt sich schließlich keine einheitliche Anwendung der Richtlinien gewährleisten, wie es gerade Anliegen der Rechtsangleichung ist, für die dieses Instrument häufig eingesetzt wird. VII.

Einschnitte in nationale Regelungsstrukturen

956 Dass es insoweit zu Einschnitten in gewachsene nationale Rechtsstrukturen kommt und daraus Rechtsunsicherheit erwachsen kann,121 liegt in der Sphäre der Mitgliedstaaten; deren Aufgabe ist es, insoweit eine möglichst behutsame Lösung zu 114 115 116 117 118 119 120 121

Darauf abhebend EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4299, Rn. 21 f.) – Emmott. Darauf zurückführend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 51. Etwa EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1680, Rn. 39) – Kommission/Deutschland. Etwa auch EuGH, Rs. C-433/93, Slg. 1995, I-2303 (2317, Rn. 18) – Kommission/ Deutschland. S. EuGH, Rs. 247/85, Slg. 1987, 3029 (3060 f., Rn. 8 f.) – Kommission/Belgien; Rs. C-339/87, Slg. 1990, I-851 (885 f., Rn. 28) – Kommission/Niederlande. S.u. Rn. 978 ff. S. Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (56); schon Beyerlin, EuR 1987, 126 (132). Krit. Sendler, UPR 1993, 321 (329).

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

287

erreichen. Eine den grenzüberschreitenden Austausch zwischen den Wirtschaftssubjekten fördernde Rechtslage nach europaweiten Vorgaben lässt sich ohne solche Anpassungen nicht erzielen, und zwar auch nicht unterhalb der Ebene der Rechtsangleichung.122 Abmilderungen sind hier über eine Beschränkung der Regelungsdichte der Union entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG)123 durch bloße Rahmenvorgaben zu erreichen, also auf der Ebene der unionsrechtlichen Regelung selbst und nicht auf der Ebene der Umsetzung ins nationale Recht. Von daher kann das nationale Recht nicht gänzlich von der Grundstruktur einer 957 Richtlinie abweichen. Ansonsten ist deren Effektivität deshalb gefährdet, weil insbesondere ausländische Personen ihren Gehalt im nationalen Recht nicht wiedererkennen und sich daher auch kaum auf ihn berufen werden. Somit kann es grundsätzlich nicht genügen, dass das innerstaatliche Recht im Ergebnis die Einhaltung der geforderten Verpflichtung gewährleistet und in der Praxis kein Rechtsverstoß vorgekommen ist.124 Etwas anderes gilt nur, wenn eine Richtlinie sich tatsächlich auf bloße Ergebniszielvorgaben beschränkt und diese im nationalen Recht genannt sind. VIII. Möglichkeiten und Grenzen überschießender Umsetzung 1.

Ermittlung des nationalen Spielraums

Wegen der notwendigen Einfügung ins nationale Recht sind die Mitgliedstaaten 958 allerdings nicht auf eine Richtlinienumsetzung „eins zu eins“ beschränkt, sondern können weitere Gehalte hinzunehmen, so wenn das nationale Recht in dem betroffenen Bereich neu bzw. in sich stimmig auch im Hinblick auf die innerstaatlichen Strukturen geordnet werden soll.125 Das betrifft aber die „Harmonisierung“ des nationalen Rechts und ermöglicht keine inhaltliche Abweichung von den Richtlinienvorgaben. Inwieweit die Mitgliedstaaten im Einzelfall jenseits der Richtlinienvorgaben 959 inhaltlich gestalten können, hängt zunächst von dem jeweiligen Bereich ab. Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) sowie Art. 114 Abs. 4-6 EUV (Art. 95 Abs. 4-6 EG) ermöglichen nämlich schärfere mitgliedstaatliche Standards. Unabhängig von der geregelten Materie ist zu prüfen, inwieweit eine Richtlinie überhaupt (erschöpfende) Regelungen enthält und damit der Grundsatz der Sperrwirkung der Richtlinie126 greift; so bestehen besonders bei Mindest-, Rahmen- und lediglich grundsätzlichen Vorgaben Spielräume.127 Die Mitgliedstaaten können dann genauere 122 123 124

125 126 127

Scherzberg, Jura 1992, 572 (575 f.). Dazu o. Rn. 736 ff. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867 f., Rn. 4 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie; krit. Lübbe-Wolff, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 127 (138 f.). Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (170 f.). S.o. Rn. 909. Epiney, NVwZ 2009, 949 (951).

288

Kapitel 8 Richtlinien

Maßgaben formulieren und etwa präzise Zahlenvorgaben für Mindestmaße von Transportdecks bei Tierverbringungen machen, wenn solche in der Richtlinie fehlen. Allerdings sind auch diese auf die Richtlinie bezogen. Sie müssen sich daher im Rahmen der darin enthaltenen Zielsetzung bewegen sowie die Strukturmerkmale der jeweiligen Unionspolitik wahren – so nach dem EuGH den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik.128 Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kommt aber aufgrund seiner allgemeinen 960 Niederlegung in Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) allgemeine Bedeutung zu.129 Bezieht sich auch diese Vorschrift entsprechend seiner Stellung und der Regelungen in den vorstehenden Absätzen auf Unionshandeln, schlägt er doch auf nationale Maßnahmen durch, die auf Unionshandeln bezogen sind und daher dessen Maßstäbe zu wahren haben. Daraus mag sich auch der Unterschied erklären, dass der EuGH für ein mitgliedstaatliches opting out nach Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt wissen will.130 Schließlich sind dann sogar abweichende mitgliedstaatliche Standards schon primärrechtlich explizit vorgegeben. Ihre Möglichkeit ist die Regel und muss nicht erst aus dem näheren Richtliniengehalt abgeleitet werden, sondern wird nur ausnahmsweise gehindert. Allerdings gilt der grundrechtlich fundierte Verhältnismäßigkeitsgrundsatz umfassend, und sei es für die spezifisch nationalen Regelungen auf innerstaatlicher Grundlage. 2.

Notwendige Unterscheidbarkeit

961 Sobald unionsrechtlich vorgegebene und nationale Norminhalte ineinanderfließen bzw. kombiniert werden, kann leicht unklar werden, welchen Ursprung welcher Gesetzesteil hat. Dies bildet ein Problem auch der demokratischen Verantwortungszuweisung, vor allem aber der Schaffung neuer Ungleichheiten im Falle der Rechtsangleichung,131 die gerade durch die vorgegebenen Richtliniengehalte erfolgen soll.132 Mit Blick auf die vom EuGH geforderte klare Erkennbarkeit, welche Vorschriften der Richtlinienumsetzung dienen, muss der jeweilige Ursprung einer Bestimmung eindeutig sein, auch wenn national geprägte Gehalte hinzukommen. Nur so kann die Auslegung bei einer überschießenden Umsetzung bewältigt werden, da diese entsprechend dem jeweiligen Ursprung erfolgen muss.133 Dann ist auch die Verantwortungsverteilung unproblematisch.134

128 129 130

131 132 133 134

EuGH, Rs. C-491/06, EuZW 2008, 411 – Danske Svineproducenter. Epiney, NVwZ 2009, 949 (951). S.o. Rn. 732 ff. auch zum Folgenden. Auf die Diskrepanz macht Epiney, NVwZ 2009, 949 (951) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-6/03, Slg. 2005, I-2753 – Deponiezweckverband Eiterköpfe aufmerksam; zu der Entsch. Frenz/Kafka, IR 2005, 129 ff. Zu beidem v. Danwitz, JZ 2006, 1 (7 f.). Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (172). Näher zu den Schwierigkeiten Brandner, Die überschießende Umsetzung von Richtlinien, 2003, S. 91 ff.; Lutter, in: GS für Heinze, 2005, S. 571 ff. S. mit Bsp. Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (173 f.).

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

3.

289

Rückwirkung auf das nationale Recht

Diese Trennung schließt allerdings materielle Rückwirkungen auf die Auslegung 962 und Ausgestaltung des nationalen Rechts nicht aus. Diese ergeben sich daraus, dass eine Richtlinie eine bestimmte Richtung vorgibt, die von den Mitgliedstaaten auch bei einer zusätzlichen bzw. schärferen Gesetzgebung eingehalten werden muss, soll sie nicht unterlaufen werden. Bezieht etwa eine Umweltrichtlinie angesichts einer Wirtschaftskrise verstärkt 963 die Belastungen der Wirtschaft über die Anforderung einer auch darauf bezogenen nachhaltigen Entwicklung ein135 und begrenzt daher das zu erreichende Schutzniveau, würde diese schon vom Regelungsansatz her vorgegebene Limitierung durch eine darüber hinausgehende nationale Regelung überspielt. Eine solche widerspricht der Grundkonzeption der Richtlinie und ist daher nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) jedenfalls i.V.m. der allgemeinen Loyalitätspflicht gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ungeachtet Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) ausgeschlossen, der nicht einen gänzlich anderen Regelungsansatz ermöglicht, sondern nur verstärkte Schutzmaßnahmen. Jedenfalls aber ist eine Vereinbarkeit mit dem Vertrag verlangt, zu dem nach Art. 3 Abs. 3 EUV (Art. 2 EG) die nachhaltige Entwicklung gehört. IX.

Rechtliche Unschärfen

1.

Problematik

Da Richtlinien in ihrer jeweiligen Struktur ins nationale Recht umzusetzen sind, 964 können sich Schwierigkeiten ergeben, wenn diese nur Zielvorgaben enthalten und diese nicht exakt bestimmt sind. Oder aber wenn Begriffe in ihnen nicht genau definiert sind. Dann kann auch schwerlich das nationale Recht bestimmt formuliert sein. Danach hängt die erforderliche Bestimmtheit des nationalen Rechts von der Schärfe der Richtlinie ab.136 Von besonderer praktischer Bedeutung sind Unschärfen insbesondere im Um- 965 welt- und Technikrecht. Dabei werden nämlich vielfach primär bestimmte Ziele festgelegt, deren konkrete Erreichung dann den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Das gilt etwa für Aktionspläne, um die Luftverschmutzung nicht über ein bestimmtes Schadstoffniveau ansteigen zu lassen. Bei dieser Gelegenheit zeigte sich eine gänzlich unterschiedliche Interpretation von Verwaltungsgerichten und dem BVerwG sowie dem EuGH, ob der Einzelne insoweit subjektive Rechte einklagen kann, sei es aus nationalem Umsetzungsrecht, sei es aus der Richtlinie unmittelbar.137 Dieses Bsp. belegt, dass vielfach vor allem umstritten ist, ob der Einzelne subjektive Rechte auch aus einer Richtlinie ableiten kann. 135 136 137

Näher Frenz, UPR 2009, 48 ff. Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (57); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 54. VG München, NVwZ 2005, 1219 (1220); BVerwGE 128, 278 (285, 288); 129, 296 (301); EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; näher u. Rn. 3917 ff.

290

966

Kapitel 8 Richtlinien

Da die Richtlinien in nationales Recht umgesetzt werden müssen, wirken sich die Unschärfen zunächst auf die gesetzgeberische Tätigkeit der Mitgliedstaaten und dann den behördlichen Vollzug aus. Haben die Mitgliedstaaten auch insoweit Spielräume, als unbestimmte Rechtsbegriffe auftauchen oder eine Konzeption nicht eindeutig zu erkennen ist? Inwieweit können hier unionsrechtlich Unterschiede hingenommen werden? 2.

Bedeutung des Richtlinienzwecks

967 Ein maßgeblicher Ansatzpunkt wird dabei der jeweilige Zweck der Richtlinie sein. Kann er eine überschießende nationale Regulierung beschränken,138 prägt er gerade das mitgliedstaatliche Recht, das in Umsetzung einer Richtlinie ergeht. Dieses Umsetzungsrecht muss sich umso eher an den Rahmen einer auch unscharf formulierten Richtlinie halten, je stärker der Zweck eine effektive Gesetzgebung verlangt, sei es, weil (anspruchsvolle) Ziele sicher erreicht werden sollen, sei es, weil eine europaweit einheitliche Regulierung angestrebt wird. Gerade im Bereich der Rechtsharmonisierung werden deshalb mitgliedstaatliche Spielräume eher gering sein. Tritt der Zweck einer Richtlinie allerdings seinerseits nicht klar zutage, bedarf 968 es einer Gesamtschau der vielfach einführenden Zielbestimmung mit den Erwägungsgründen und ggf. den getroffenen Einzelvorgaben. Bei Zweifeln an der thematischen Reichweite hilft auch die gewählte Ermächtigungsgrundlage weiter. Das gilt vor allem dann, wenn es um die Identifikation einer Rechtsharmonisierung geht, der nationale Spielräume tendenziell widersprechen. Auch darüber hinaus schränken bestimmte Themenstellungen und Anliegen 969 den nationalen Umsetzungsspielraum ein. Parallel zu den daraus resultierenden strengen Anforderungen an die Bestimmtheit gilt dies für die Wahrung des gemeinsamen Erbes und damit etwa für die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten entsprechend den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie.139 Je stärker der Zweck einer Richtlinie auf den Einzelnen bezogen ist, wie dies 970 beim Gesundheitsschutz der Fall ist und damit etwa bei Aktionsplänen und dem Immissionsschutz generell, desto eher werden individuelle Rechte bestehen, die von den Mitgliedstaaten gewährt werden müssen. Diese Maßgabe und die Probleme werden insbesondere die Gerichte aufzuarbeiten haben, die vom Einzelnen angerufen werden, wenn es um eine unzureichende Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten geht. Inwieweit kann bei solchen Unschärfen dann der Einzelne Richtliniengehalte vor Gericht einfordern? Hat er einen Anspruch auf bestimmte Maßnahmen oder nur auf die Umsetzung als solche? Beispielhaft ist hier die Rechtsprechung zu den Aktionsplänen zur Luftreinhaltung. Der EuGH gab einen Anspruch auf eine behördliche Planung mit Maßnahmen zu deren schrittwei-

138 139

S.o. Rn. 959 ff. RL 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten vom 2.4.1979, ABl. L 103, S. 1, ber. durch ABl. 1996 L 59, S. 61.

§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien

291

ser Verwirklichung, ohne dass sofort jegliche Grenzwertüberschreitung ausgeschlossen sein musste.140 3.

Notwendige Rechtssicherheit

Daraus ergeben sich umgekehrt Anforderungen an die Formulierung von Richtlinien und von nationalem Umsetzungsrecht. Wie genau müssen Regeln namentlich im Umwelt- und Technikrecht dafür gefasst werden, um noch eine praktische Handhabung zu ermöglichen? Inwieweit können hier gerade bei tatsächlichen Unsicherheiten, wie sie im Klimaschutz immer wieder auftreten werden, Richtlinien so ausgestaltet werden, dass dennoch eine wirksame Zielerreichung möglich ist? Oder genügt hier eine stark zweckbezogene Auslegung, um Unschärfen in der Formulierung zu überspielen? Da die Frage der Umsetzungsgenauigkeit auch die Auslegungsbedürftigkeit berührt, könnte über die vom EuGH in weitem Umfang bejahte richtlinienkonforme Auslegung141 praktisch jede Unbestimmtheit im nationalen Recht überspielt werden. Indes soll die richtlinienkonforme Auslegung wie die unmittelbare Wirkung nur Defizite im nationalen Recht überwinden, nicht von vornherein eröffnen. Daher ist gleichwohl ein Mindestmaß an Rechtssicherheit zu wahren. Entsprechend dem Grundansatz des EuGH ist daher das nationale Recht so klar und bestimmt zu formulieren, dass die Vollzugsbehörden und die berechtigten Einzelnen den Inhalt deutlich erkennen können,142 ohne dass erst die Gerichte konkretisierend interpretieren müssen, unterstützt doch deren Tätigkeit nur die Umsetzung, ersetzt sie aber nicht.143 Allerdings finden sich auch im nationalen Recht unbestimmte Rechtsbegriffe und andere Unschärfen. Entsprechend dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist nur dieses Niveau einzuhalten, außer die Richtlinie selbst gibt ein höheres Maß an Bestimmtheit vor. Generell gibt in erster Linie der nähere Gehalt der Richtlinie die nationale Umsetzung vor. Letztere kann nicht einen nicht vorhandenen Richtliniengehalt ersetzen bzw. gar schaffen. Dann leidet höchstens die Richtlinie an fehlender Bestimmtheit und verstößt daher gegen das europarechtliche Bestimmtheitsgebot. Indes ist dabei die eher ergebnisorientierte Rechtsetzung auf europäischer Ebene zu beachten. Die nationale Umsetzung hat diese in die innerstaatliche Regelungsstruktur einzupassen.

140

141 142 143

EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 39, 44 ff.) – Janecek: Ein Anwohner einer viel befahrenen Straße in München sieht sich durch Luftschadstoffe, die über den Werten des Luftreinhalteplanes liegen, in seiner Gesundheit beeinträchtigt und fordert einen Aktionsplan sowie konkrete Maßnahmen zur Luftreinhaltung vor Ort ein. V.a. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 – DRK. S.o. Rn. 913. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 57.

971

972

973

974

292

Kapitel 8 Richtlinien

X.

Verweisungen

975 Der Maßstab der Rechtssicherheit muss auch der Ansatz bei Verweisungen sein. Der Rechtsverkehr erwartet hinreichend genaue Regelungen im nationalen Recht. Die Richtliniengehalte sind nach dem Mechanismus des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) gerade von den Mitgliedstaaten umzusetzen. So wie die unmittelbare Wirkung als solche eine nationale Maßnahme nicht ersetzen kann,144 genügt daher auch nicht ein bloßer Verweis auf die entsprechende Richtlinie. Daran ändert auch die Veröffentlichung im Amtsblatt nichts.145 Der Einzelne blickt nicht ins EU-Amtsblatt, sondern auf die nationale Gesetz976 gebung, um sich über seine Rechte zu informieren, sofern diese sich zumindest im Ansatz aus innerstaatlichem Recht ergeben. Die europäischen Vorschriften und damit bloße Verweisungen auf sie gewährleisten nicht, dass der erfasste Personenkreis hinreichend informiert ist, jedenfalls wenn sie so in nationales Recht umgesetzt werden. Die auch insoweit entscheidende Erkennbarkeit ergibt sich daher nur aus einer deutlichen Verankerung im nationalen Recht. Höchstens dieses kann deshalb präzise auf die genaue Richtlinienvorschrift verweisen, die ihrerseits hinreichend genau zu sein hat.146 Dann muss die Vorschrift auch nicht im Anhang der nationalen Verweisvorschrift abgedruckt sein.147 Sie muss jedoch ausdrücklich jedenfalls mit genauer und aktueller Stelle im Amtsblatt genannt werden, also nicht als Richtlinie „in der jeweils geltenden Fassung“,148 gibt es doch insoweit vielfache Änderungen.149

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung A.

Maßgeblichkeit nationalen Rechts

977 Werden Richtlinien ordnungsgemäß umgesetzt, ergeben sich die Rechtsfolgen aus den die Richtlinie umsetzenden nationalen Vorschriften. Sie bilden daher das maßgebliche Recht und damit im Einzelfall die Rechtsgrundlage. Aus ihnen wird der Einzelne berechtigt und verpflichtet.

144 145 146 147 148 149

S.o. Rn. 953. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 36, 40) – Kommission/Deutschland. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55 gegen Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 55 f. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55. S. Becker, DVBl. 2003, 1487 (1487 f.).

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

B.

Richtlinienkonforme Auslegung

I.

Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung

293

Die richtlinienkonforme Auslegung gewährleistet, dass das nationale Recht auch 978 nach der Umsetzung der Richtlinie den darin festgelegten Inhalten unterliegt. Es sichert damit, dass die Verbindung zwischen Richtlinie und nationalem Recht als ihrem Umsetzungsinstrument fortbesteht und ist damit gleichsam die Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung. Dadurch bleibt sichergestellt, dass das nationale Umsetzungsrecht weiterhin der Umsetzung der Richtlinie tatsächlich dient und sich nicht infolge einer davon losgelösten Interpretation von dieser Grundlage entfernt. Damit ist die richtlinienkonforme Auslegung notwendiger Bestandteil der in 979 Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) festgesetzten Merkmalen. Sie folgt daher aus der Richtlinie unmittelbar.150 Man braucht daher nicht auf Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG) mit der darin festgelegten Obliegenheit der Mitgliedstaaten, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung unionsrechtlicher Pflichten zu treffen, zurückzugreifen.151 II.

Kein Umsetzungsersatz

Ist damit auch die richtlinienkonforme Auslegung die Verlängerung der Umset- 980 zungsverpflichtung, kann sie Letztere nicht etwa ersetzen. Vielmehr baut sie erst auf dieser auf, weil erst einmal umgesetztes nationales Recht vorhanden sein muss. Beide Instrumente sind also klar voneinander zu trennen. Eine bloße richtlinienkonforme Auslegung kann deshalb eine notwendige Umsetzung nicht kompensieren und ist damit auch nicht hinreichend.152 Daher ist auch die Rechtsprechung des EuGH in der DRK-Entscheidung prob- 981 lematisch, die dem nationalen Gericht alles in seiner Zuständigkeit liegende abver150 151

152

Allein auf der Basis von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auch EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. Unter Rückgriff auch darauf, EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1906, Rn. 15) – von Colson u. Kamann; Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1939, Rn. 15) – Harz; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12) – Kolpinghuis; Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635 (4662, Rn. 39) – Beentjes; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8) – Marleasing; auch Rs. C-397403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916 f., Rn. 110) – DRK; aus der Lit. Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994, S. 247 ff.; Herrmann, Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, 2003, S. 108 ff.; Roth, ZIP 1992, 1054 (1056); ders., EWS 2005, 385 (385); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 118; spezifisch auf der Basis von Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (268 f.); sowie ausführlich Kahl, in: Haratsch/Kugelmann/Repkewitz (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 9 (24 ff.). Everling, ZGR 1992, 376 (383); v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 (76 ff.); anders allerdings Breuer, Entwicklungen des europäischen Umweltrechts, 1993, S. 74 ff.; bereits Salzwedel, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 77 (96 f.); Jarass, EuR 1991, 211 (218).

294

Kapitel 8 Richtlinien

langt, um dem in einer Richtlinie festgelegten Ergebnis auf der Basis des nationalen Rechts nachzukommen.153 Immerhin bleibt auch in diesem Urteil noch der formale Ansatz gewahrt, dass das nationale Gericht das innerstaatliche Recht anhand des Wortlauts und des Zwecks der betroffenen Richtlinie auslegen muss,154 auch wenn dies „so weit wie möglich“155 geschehen muss. Der BGH befürwortet nun sogar eine Auslegung über den Wortlaut hinaus.156 III.

Nur mittelbare Belastung Privater

982 Indem die richtlinienkonforme Auslegung nationales Umsetzungsrecht voraussetzt, ist zugleich ausgeschlossen, dass durch sie Private unmittelbar auf der Basis von Richtlinien belastet werden.157 Vielmehr bilden solche Pflichten für Private die umgesetzten nationalen Vorschriften, welche dann richtlinienkonform ausgelegt werden.158 Davon weicht auch die DRK-Entscheidung nicht ab. Sie dehnt nur die richtlinienkonforme Auslegung auf der Basis nationalen Rechts sehr weit aus, indem sie von nationalen Richtern weitestgehende Bemühungen verlangt, um auf dieser Basis das durch die Richtlinie angestrebte Ergebnis zu erreichen.159 IV.

Reichweite

1.

Abhängigkeit von der europarechtlichen Prägung

983 Die Richtlinien bilden jedoch immer noch den Hintergrund für diese nationalen Bestimmungen. Daher ist auf sie zu Auslegungszwecken zurückzugreifen.160 Das gilt aber nur in dem Maße, in dem das nationale Recht auf der Richtlinie beruht

153 154

155 156 157

158

159 160

S. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. Bereits EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann; Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26) – Harz; auch etwa Rs. C-131/97, Slg. 1999, I-1103 (1134, Rn. 48) – Carbonari; Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 (6027, Rn. 16) – Centrosteel; Rs. C-371/97, Slg. 2000, I-7881 (7912, Rn. 37) – Gozza. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; zust. Pfeiffer, NJW 2009, 412 f. S. EuGH, Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4730, Rn. 42) – Arcaro; bereits Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis; aus der Lit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 120 a.E. Etwa Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 111; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 97; Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (276). EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. Dazu auch u. krit. Rn. 1029 ff. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26 f.) – von Colson u. Kamann; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986 f., Rn. 13 f.) – Kolpinghuis; Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635 (4662, Rn. 39 f.) – Beentjes; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4158, Rn. 6) – Marleasing; Ress, DÖV 1994, 489 ff.; vgl. Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (165 ff.); umfassend Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

295

und nicht zusätzliche Gehalte aufweist. Ist dies der Fall, bedarf es sorgfältiger Differenzierung, welchen Ursprung eine nationale Bestimmung hat.161 2.

Konflikte mit nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben

In dem Maße, in dem das nationale Recht nicht durch europarechtliche Vorgaben 984 bestimmt ist, können Konflikte zu nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben – namentlich aus der Verfassung – auftreten. Ob diese zum Zuge kommen können, richtet sich danach, welchen Spielraum die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie hatten. Dieser besteht in vollem Umfang, wenn ein Bereich über die Richtlinie hinaus geregelt wird, mithin eine überschießende Umsetzung vorliegt. Aber auch dann ist auf eine Gesamtkohärenz der Regelung zu achten. Hierbei spielen dann die Richtliniengehalte herein. Deren Erreichung darf nicht durch zusätzliche nationale Gehalte gefährdet werden.162 Insoweit kann auch in den Fällen überschießender Richtlinienumsetzung die 985 richtlinienkonforme Auslegung hereinspielen und mit den nationalen Auslegungsvorgaben abzugleichen sein. Sie kann also auch eine überschießende nationale Regelung begrenzen, wenn Letztere das Gesamtprogramm der Richtlinie gefährdet.163 Die richtlinienkonforme Auslegung kann hier mitgliedstaatliche Überschreitungen eindämmen, aber nur, soweit dies durch Interpretation möglich und die nationale Regelung nicht als europarechtswidrig einzustufen ist. Diese Prägung originär nationalen Rechts gilt auch dann, wenn ein Feld durch 986 die Richtlinie geregelt ist, aber den Mitgliedstaaten Umsetzungsspielräume vorbehalten sind, weil nur eine Spanne oder lediglich ein näher ausfüllungsbedürftiger Rahmen vorgegeben ist bzw. die rechtlichen Gehalte so unpräzise sind, dass sie weiter konkretisiert werden müssen.164 Auch dann muss die nationale Ausfüllung das Gesamtprogramm der Richtlinie wahren, um eine adäquate Verwirklichung nicht zu gefährden. 3.

Konsequenzen des Vorrangs des Europarechts

Soweit eine Frage durch die Richtlinie vorgegeben ist, muss richtlinienkonform 987 ausgelegt werden.165 Das folgt aus dem Vorrang des Unionsrechts166 und damit auch von dessen Auslegungsmethoden. Zwar sind diese hier auf die Besonderheiten der Richtlinie abzustimmen. Aber nur wenn die vorgegebenen Richtliniengehalte zum Durchbruch gelangen, bleibt insoweit der Wirkungsmechanismus der Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) gewahrt.167 161 162 163 164 165 166 167

S.o. Rn. 961. S.o. Rn. 962 f. S.o. Rn. 962 f. Dazu o. Rn. 959, 967. A.A. Di Fabio, NJW 1990, 947 (948 ff.). Schon darauf gestützt etwa Klein, in: FS für Everling I, 1995, S. 641 (646 ff.). S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 118; auf die mit der Wahl der Regelungsform der Richtlinien verfolgten Ziele abstellend Grundmann, ZEuP 1996, 399 ff.; dagegen auf die mit Richtlinien angestrebte Schonung nationaler Regelungsstukturen

296

988

Kapitel 8 Richtlinien

Davor müssen auch innerstaatliche verfassungsrechtliche Ansätze168 zurücktreten, soll die Richtlinie in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen in ihren verbindlichen Gehalten verwirklicht werden können. Das aber gehört zu ihrem festen Wirkprogramm als Instrument der Rechtsangleichung und ist daher auch in Art. 23 GG als Öffnungsnorm für das Europarecht angelegt.169 4.

Begrenzte Dominanz nationaler Auslegungsvorgaben

989 Nur wenn mehrere richtlinienkonforme Auslegungsmöglichkeiten in Betracht kommen, muss die eher den nationalen Auslegungsvorgaben entsprechende gewählt werden. Das ist letztlich die Konsequenz, dass die richtlinienkonforme Auslegung nur die europarechtlich determinierten Inhalte erfasst und nicht darüber hinausgeht, mithin die Reichweite des nationalen Rechts nicht beschneidet. Allerdings bestimmen sich dessen Ausdehnung und damit auch das Vorliegen verschiedener Interpretationsmöglichkeiten nach unionsrechtlichen Maßstäben und damit aus der Richtlinie selbst. Würden hier nationale Maßstäbe zum Zuge kommen, könnten sie die Wirkungen der Richtlinie überspielen. Entscheidend ist mithin die Festschreibung einer Vorgabe in der Richtlinie und 990 deren Genauigkeit. Sie kann sich auch erst aus dem Sinn und Zweck der Richtlinie ergeben. Insoweit besteht eine Pflicht zur effektiven Erfüllung für alle staatlichen Organe jedenfalls nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG). Damit kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Richtlinienbestimmungen aufgrund ihrer hinreichenden inhaltlichen Präzision eine unmittelbare Wirkung zu entfalten vermögen.170 Beide Institute sind nicht notwendig miteinander verknüpft.171 5.

Kein Übergreifen in Nachbarbereiche

991 Die richtlinienkonforme Auslegung reicht mithin nur so weit wie die Richtlinie selbst. Sie erstreckt sich also nicht auf verwandte Bereiche, die in der Richtlinie selbst nicht geregelt sind. Eine Richtlinie beeinflusst jedenfalls nicht noch Nachbarrichtlinien. Über sie werden auch nicht europäische Grundrechtsgehalte beeinflusst. Diese kommen vielmehr erst und nur dann zur Geltung, wenn eine Materie vom Unionsrecht erfasst ist.172 Insoweit hat dann die Richtlinie eine Öffnungsfunktion. Berühmtes Bsp. ist das Verbot der Altersdiskriminierung, das jedenfalls mit Ablauf der Umsetzungsfrist für die dieses Verbot tangierende Richtlinie eingreift.173

168 169 170 171 172 173

verweisend Dänzer-Vanotti, DB 1994, 1052 ff.; Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (612 ff.); Jarass, EuR 1991, 211 (215 ff.). Di Fabio, NJW 1990, 947 (951 ff.). S. auch Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 92 f. sowie o. Rn. 236 ff. auch im Hinblick auf das Lissabon-Urteil des BVerfG. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26 f.) – Harz. S. Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (776 f.). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 233 ff. So strikt begrenzend EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch; nur scheinbar offen auch für die Zeit ab Inkrafttreten Rs. C-144/04, Slg. 2005,

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

6.

297

Keine Vorauswirkungen

Eine Richtlinie wirkt auch zeitlich nicht für Interpretationszwecke voraus. Viel- 992 mehr prägt sie erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist das nationale Recht,174 außer es geht um zusätzliche Anhaltspunkte.175 Dies führt etwa im Bereich der Altersdiskriminierung durch Altersabstandsklauseln dazu, dass sie erst mit Ablauf der Frist für die Umsetzung der RL 2000/78/EG greifen und das nationale Recht auf europarechtlicher Basis entsprechend auszulegen ist.176 V.

Weiterungen durch Primärrecht: Die Öffnungsfunktion der Richtlinie

1.

Abgrenzung von primärrechtlichen Einflüssen: europarechtskonforme Auslegung

Anders verhält es sich mit primärrechtlichen Gehalten. Sie können das nationale 993 Recht über die inhaltlichen und zeitlichen Richtlinienvorgaben hinaus prägen. Insoweit geht die europarechtskonforme über die richtlinienkonforme Auslegung hinaus.177 Erstere kann daher auf der Basis des europäischen Primärrechts die durch die Richtlinie vorgegebenen Gehalte modifizieren und insoweit auch auf das nationale Umsetzungsrecht einwirken, sofern es interpretierbar ist und nicht wegen Verstoßes unanwendbar wird.178 Voraussetzung ist auch insoweit, dass ein Unionsrechtsbezug besteht. Dieser 994 wird über die umzusetzende Richtlinie hergestellt, und zwar jedenfalls mit Ablauf der Frist dafür: Spätestens dann unterliegen die Mitgliedstaaten den daraus folgenden Vorgaben für ihr nationales Recht. Die Richtlinie ihrerseits aber unterliegt der Prägung durch europäisches Primärrecht. Dieses führt sie gleichsam mit im Gepäck. Sobald sie auf die nationale Rechtsordnung einwirkt, trifft dies auch für die Materien zu, die sie selbst prägen. Offenbar ist dies, wenn in dem durch eine Richtlinie erfassten Bereich nationales Umsetzungsrecht ergangen ist. Insoweit hat dann der entsprechende Mitgliedstaat die durch die Richtlinie angelegte Öffnung für das Europarecht aktualisiert.179 Wird eine Materie erst einmal vom Unionsrecht bestimmt, wird sie von allen 995 europarechtlichen Rechtsquellen erfasst und damit auch von allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts wie dem des Verbots der Altersdiskriminierung.180

174 175 176 177 178 179 180

I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold; s. bei nationalem Parallelrecht Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 – Navarro. Näher sogleich Rn. 995 ff. sowie u. Rn. 1170 ff. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 18) – Bartsch. Ausführlich u. Rn. 1149 ff. Näher Bauer/Arnold, NJW 2008, 3377 (3379); auch allgemein Roth, EWS 2005, 385 (387). S.o. Rn. 444 u. s.u. Rn. 1127. So in EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold, indes die Entscheidung darüber dem nationalen Gericht überlassend. Ausführlich u. Rn. 996 ff. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 f.) – Mangold.

298

Kapitel 8 Richtlinien

2.

Zur Abhängigkeit vom Ablauf einer Umsetzungsfrist

996 Das Urteil Mangold bezieht diese Einwirkung scheinbar schon auf die Zeit vor Ablauf der Umsetzungsfrist, wenn ansonsten die Erreichung des Richtlinienziels gefährdet werden könnte.181 Zusammenfassend stellt der EuGH fest: „Es obliegt dem nationalen Gericht, die volle Wirksamkeit des allgemeinen Verbotes der Diskriminierung wegen des Alters zu gewährleisten, indem es jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt, auch wenn die Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen ist.“182 Indes sieht der EuGH schon im Urteil Mangold den Geltungsbereich des Unionsrechts im Hinblick auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Altersdiskriminierung erst durch die nationale Umsetzungsregelung zu einer Richtlinie eröffnet.183 Dies bestätigt er in der Entscheidung Bartsch ausdrücklich,184 ohne dass dies allerdings von der generellen Anlage des Mangold-Urteils zwingend wäre.185 3.

Bezug auf frühere Richtlinie

997 Das nationale Umsetzungsrecht, welches den Geltungsbereich für das europäische Primärrecht öffnet, kann sich dabei auf eine frühere Richtlinie beziehen, hat doch schon sie den Geltungsbereich des Unionsrechts umrissen und damit insoweit eröffnet.186 Darüber strömen dann auch die aktualisierten Gehalte des europäischen Primärrechts ein: Über diese einmal erfolgte Öffnung entwickelt sich das europäische Recht dann auch mit Wirkung für das nationale Recht fort. VI.

Abfolge

1.

Richtlinienwortlaut, -systematik und -zweck

998 Ausgangspunkt der Auslegung ist zunächst der Wortlaut. Dieser kann aber nicht ohne Rücksicht auf die Systematik und den Zweck interpretiert werden. Der EuGH lässt diese Ansatzpunkte denn auch regelmäßig ineinander greifen. Der Wortlaut bildet dabei den Ausgangspunkt. Die Entstehungsgeschichte spielt eine recht geringe Rolle. Im Vordergrund stehen die Systematik und insbesondere der Zweck. Letzterer hat eine herausragende Bedeutung, wenn es um eine Qualifizierung als

181

182 183 184 185 186

S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold: Eignung für eine solche Gefährdung genügt. Bereits Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold; so auch Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 – Navarro. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Näher u. Rn. 1169. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

299

individualschützend gilt.187 Dabei hebt der EuGH wesentlich stärker auf den Zweck ab als etwa das BVerwG.188 Der BGH betont in seiner Quelle-Entscheidung für nationales Umsetzungsrecht die Richtlinienkonformität und geht deshalb über den Wortlaut einer innerstaatlichen Vorschrift hinaus.189 Grundlage auch der richtlinienkonformen Auslegung ist aber die Interpretation der Richtlinie. 2.

Wortlaut und Systematik am Beispiel der Tariftreue-Entscheidung Rüffert

a)

Der Wortlaut der Entsenderichtlinie als Ausgangspunkt

Am Anfang der Tariftreue-Entscheidung steht eine nähere Auslegung von Begriff- 999 lichkeiten der Entsenderichtlinie190, bezogen auf das Vorliegen bestimmter Arbeitsund Beschäftigungsbedingungen in einem Mitgliedstaat. Nach Art. 3 Abs. 1 der Entsenderichtlinie haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass sie unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht den in ihr Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmern unter anderem die Mindestlohnsätze garantieren, die in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Arbeitsleistung erbracht wird, und damit in dem Aufnahmemitgliedstaat, festgelegt sind. Bei diesen Festlegungen muss es sich aber um Rechts- oder Verwaltungsvorschriften bzw. um allgemein verbindlich erklärte Tarifverträge oder Schiedssprüche i.S.v. Art. 3 Abs. 8 der Entsenderichtlinie handeln, sofern sie die im Anhang genannten Tätigkeiten betreffen. Rechts- oder Verwaltungsvorschriften sind dabei gesetzliche Vorschriften, wel- 1000 che Mindestlöhne ausdrücklich festlegen. Dazu würde etwa die bundesgesetzliche Festschreibung eines Mindestlohns gehören. Es genügt indes nicht eine lediglich mittelbare Festlegung oder eine bloße Anforderung an Unternehmen, die in anderem Kontext handeln. Daher reichen keine Vorschriften in Landesvergabegesetzen aus, welche Unternehmen zur Einhaltung der Tariftreue bzw. einer entsprechenden Erklärung verpflichten, aber selbst keinen Mindestlohnsatz festlegen.191 Hingegen würde es wohl ausreichen, wenn ein Landesvergabegesetz selbst die erbringenden Unternehmen zur Einhaltung eines konkret festgelegten Mindestlohns verpflichtet. Eine andere Frage ist dann die der innerstaatlichen Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz. Eine europarechtliche Frage ist hingegen, ob nicht die Festsetzung eines ledig- 1001 lich als solchen deklarierten Mindestlohns, der von der Höhe her praktisch einem Tariflohn entspricht, nicht dem Europarecht und dabei insbesondere den Grundfreiheiten zuwiderläuft. Ansatzpunkt dafür ist, dass von einem solchen Lohnniveau 187 188 189 190

191

Dazu näher im Rahmen der Klagebefugnis im Hinblick auf verwaltungsgerichtliche Klagen u. Rn. 3912 ff. BVerwGE 128, 278. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. RL 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Entsendung von Arbeitnehmern im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen vom 16.12.1996, ABl. 1997 L 18, S. 1. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (245, Rn. 24) – Rüffert.

300

1002

1003

1004

1005

Kapitel 8 Richtlinien

eine prohibitive Wirkung für die Erbringung von Dienstleistungen durch Anbieter aus anderen EU-Staaten mit niedrigeren Lohnniveaus ausgeht und zudem der lediglich garantierte soziale Mindeststandard überschritten wird, so dass auch eine Rechtfertigung aus allgemeinen Arbeitnehmerschutzinteressen ausscheidet. Das ist aber noch keine Frage der Interpretation nach dem Wortlaut.192 Besteht keine normative Grundlage für einen Mindestlohnsatz bzw. für einen Tariflohn, stellt sich die Frage allgemein verbindlich erklärter Tarifverträge oder Schiedssprüche nach Art. 3 Abs. 1 2. Spiegelstrich der Entsenderichtlinie. Das sind nach Art. 3 Abs. 8 der Entsenderichtlinie Tarifverträge oder Schiedssprüche, die von allen in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit oder das betreffende Gewerbe ausübenden Unternehmen einzuhalten sind. Grundlage dafür kann sein, dass normativ oder durch behördliche Entscheidung abgeschlossene Tarifverträge auf alle entsprechenden Unternehmen erstreckt und somit für diese verbindlich werden. Ein entsprechender Ansatz sind die aktuell in § 7 des Arbeitnehmerentsendegesetzes193 vorgesehenen Übertragungen von repräsentativen Tarifverträgen auf nicht daran gebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer in ausgewählten Branchen (z.B. Entsorgung). Gibt es allerdings kein solches System zur Allgemeinverbindlicherklärung, so können die Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 8 UAbs. 2 der Entsenderichtlinie auch beschließen, äquivalente Tarifverträge zugrunde zu legen. Umfasst werden davon Tarifverträge oder Schiedssprüche, die für alle in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit oder das betreffende Gewerbe ausübenden gleichartigen Unternehmen allgemein wirksam sind bzw. die Tarifverträge, die von denen auf nationaler Ebene repräsentativsten Organisationen der Tarifvertragsparteien geschlossen werden und innerhalb des gesamten nationalen Hoheitsgebiets zur Anwendung kommen. Die Anwendung dieser Tarifverträge muss dabei eine Gleichbehandlung dieser Unternehmen gegenüber den anderen Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, gewährleisten. Die allgemeine Wirksamkeit solcher Tarifverträge nach Art. 3 Abs. 8 UAbs. 2 1. Spiegelstrich der Entsenderichtlinie kann nur durch Normen oder darauf gestützte behördliche Entscheidungen herbeigeführt werden, die allgemein die entsprechende ausgeübte Tätigkeit betreffen, mithin nicht nur die Vergabe öffentlicher Aufträge. Denn dann wird nicht die Vergabe privater Aufträge erfasst. Landesvergabegesetze bilden daher keine adäquate Grundlage dafür, dass Tarifverträge oder Schiedssprüche für alle in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit und das betreffende Gewerbe ausübenden gleichartigen Unternehmen allgemein wirksam sind.194 Das Urteil Rüffert zeigt, wie das System nationaler Normen und Tarifverträge in die unionsrechtliche Begrifflichkeit eingebunden werden muss. Dabei kann auf nationale Besonderheiten und Schwierigkeiten etwa im Hinblick auf die Durchset192 193

194

S. daher u. Rn. 1008 sowie vorerst Frenz, Europarecht 4, Rn. 403. Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen vom 20.4.2009, BGBl. I S. 799. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 29) – Rüffert.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

301

zung der Tariftreue keine Rücksicht genommen werden. Vielmehr sind die Richtlinien europaweit einheitlich auszulegen. Nationale Normen und Tarifsysteme sind daher auf die europarechtlichen Begrifflichkeiten zu beziehen und in diese einzubinden und nicht umgekehrt die europarechtlichen Begrifflichkeiten auf die mitgliedstaatlichen Besonderheiten auszurichten, soll nicht die einheitliche Anwendung einer Richtlinie gefährdet werden. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn die europäischen Richtlinien entsprechende Öffnungsklauseln enthalten und auf diese Weise von vornherein bereit sind, nationale Besonderheiten zu wahren und dabei auch in Kauf nehmen, dass unterschiedliche Rechtsstandards zustande kommen. b)

Einbeziehung der Systematik

Schließlich prüfte der EuGH Art. 3 Abs. 7 der Entsenderichtlinie darauf, ob es 1006 sich bei dem durch die Tariftreue gesicherten Lohnsatz um für die Arbeitnehmer günstigere Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen handelt. Eine solche Sicht liefe allerdings darauf hinaus, dass ein Aufnahmemitgliedstaat die Erbringung einer Dienstleistung in seinem Hoheitsgebiet von der Einhaltung seiner Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen abhängig machen könnte, auch wenn sie zwingende Bestimmungen für ein Mindestmaß an Schutz übersteigen. Gerade dann wären sie günstiger. Indes werden die nach der Entsenderichtlinie zulässigen Schutzstandards, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen zugunsten der von diesen entsandten Arbeitnehmern abverlangt werden können, in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 lit. a)-g) der Entsenderichtlinie genannt. Bei diesen Aspekten, zu denen auch der Mindestlohnsatz gehört, handelt es sich um näher spezifizierte Festlegungen, die daher als abschließend anzusehen sind.195 Würden höhere Standards erlaubt, könnte das dabei festgelegte Schutzniveau 1007 umgangen werden. Dabei zielt die Entsenderichtlinie darauf ab, dass jenseits der darin festgelegten möglichen Anforderungen der Dienstleistungsverkehr ohne nationale Hindernisse erfolgen kann. Beim Gestatten höherer Standards würde dieser Schutzzweck unterlaufen und damit der Entsenderichtlinie ihre praktische Wirksamkeit genommen.196 Eine Weiterung ist höchstens insoweit möglich, als die entsandten Arbeitnehmer bereits nach den Gesetzen oder Tarifverträgen in ihrem Herkunftsstaat günstigere Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen genießen.197 Damit wird der eigentlich offene Wortlaut des Art. 3 Abs. 7 der Entsendericht- 1008 linie durch die Systematik und die Grundkonzeption dieser Richtlinie überlagert. Letztere wiederum ist Ausdruck, dass im Unionsrecht nur soziale Mindeststandards garantiert werden, im Übrigen aber die Union nähere Regelungen den Mitgliedstaaten überlässt. Diese müssen ihrerseits insbesondere mit den Grundfreiheiten übereinstimmen. Zudem würde die Union ihre nach Art. 151 ff. AEUV (Art. 136 ff. EG) lediglich begrenzte und auf eine Kooperation mit den Mitglied195 196 197

EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 33) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 33) – Rüffert unter Verweis auf Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11881, Rn. 80) – Laval. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 34) – Rüffert; bereits Rs. 341/05, Slg. 2007, I-11767 (11881, Rn. 81) – Laval.

302

Kapitel 8 Richtlinien

staaten ausgerichtete Kompetenz im sozialen Bereich ausdehnen, wenn sie ihrerseits auch höhere Sozialstandards der Mitgliedstaaten im eigenen Regelungsbereich übernehmen und damit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aufzwingen würde, die eigentlich nur den niedrigeren Standards ihres Herkunftsstaats unterliegen. Art. 153 Abs. 2 lit. a) AEUV (Art. 137 Abs. 2 UAbs. 1 EG) schließt eine Harmonisierung aus und ermöglicht nur Mindestvorschriften, und auch dies nur unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen. Im Übrigen ist von dieser Zusammenarbeit in sozialen Fragen nach Art. 153 1009 Abs. 5 AEUV (Art. 137 Abs. 5 EG) das Arbeitsentgelt sogar ausdrücklich ausgenommen. Insoweit gelten also ohnehin die nationalen Standards, außer es erfolgt eine Abfederung wegen eines Bezugs zur Verwirklichung des Binnenmarkts198 bzw. einer Nutzung der Grundfreiheiten. Diesem Ziel dient die Entsenderichtlinie ausweislich ihres Art. 1. Umso eher sind dann aber die Grenzen zu wahren, die sich aus den Grundfreiheiten ergeben. Diese Linie stimmt mit anderen Entscheidungen des EuGH überein. So hielt er 1010 nur die Durchsetzung von Beteiligungsmindeststandards von Gewerkschaften durch ein Streikrecht durchsetzbar, wenn dadurch die Grundfreiheiten eingeschränkt werden.199 Zwar verweist der EuGH auf die vermehrte soziale Ausrichtung Europas, wie sie sich in Art. 3 EUV (Art. 2 EG) und Art. 151 AEUV (Art. 136 EG) zeigt. Indes lässt er die Grundfreiheiten wegen der begrenzten Verwirklichung im Sekundärrecht der Entsenderichtlinie nur für einen Arbeitnehmermindestschutz namentlich gegen Sozialdumping wie einen Mindestlohn zurücktreten, nicht darüber hinaus.200 3.

Wortlaut und Zweck

a)

Aufladung durch hohe Schutzstandards

1011 Ganz im Gegensatz zu diesen Mindeststandards im sozialen Bereich stehen die hohen Standards im Umweltschutzbereich, die als solche ausdrücklich in Art. 3 Abs. 3 EUV (Art. 2 EG) verlangt werden. Diese Materie bildet daher ein gutes Bsp., wie ein offener Wortlaut durch anspruchsvolle Ziele aufgeladen werden kann. So enthält Art. 7 Abs. 3 der Luftqualitätsrahmenrichtlinie201 keine ausdrückliche Verpflichtung, ob ein Einzelner ein subjektives Recht auf Erstellung eines Aktionsplans hat, um die Belastung durch Feinstaubpartikel zu begrenzen.202 Indes 198 199 200 201

202

Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 56 mit ausdrücklichem Bezug auf eine RL über einen Mindestlohn und Art. 94 EG (nunmehr Art. 115 AEUV). EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 (10836 f., Rn. 81 ff.) – Viking. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11871, Rn. 48; 11887 f., Rn. 103 ff.) – Laval; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 402 f., 3724. RL 96/92/EG des Rates über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität vom 27.9.1996 i.d.F. der VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003. BVerwGE 128, 278 (292 ff.) unter Verweis auf seine ausführliche Analyse zum entsprechenden § 47 Abs. 2 BImSchG.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

303

bezweckt diese Richtlinie den umweltbezogenen Gesundheitsschutz. Dieser ist auf hohem Schutzniveau zu verwirklichen. Am ehesten sind solche Aktionspläne durchsetzbar, wenn sie der Einzelne einfordern kann. Der Bürger wird auch eingesetzt, um Richtlinien zur effektiven Verwirklichung zu verhelfen.203 Entsprechend sind sie dahin zu interpretieren, wenn es um subjektive Rechte geht. Deshalb hielt der EuGH Richtlinien über die Qualität der Luft und des Trinkwassers zum Schutz der öffentlichen Gesundheit mit Maßnahmen, deren fehlende nationale Verwirklichung die Gesundheit von Personen gefährden kann, für individuell einforderbar.204 Daher besteht auch ein unionsrechtlicher subjektiver Anspruch auf die Erstel- 1012 lung von Aktionsplänen.205 Der EuGH verleiht dem Einzelnen allerdings keinen Anspruch auf das Ergreifen von Maßnahmen, die jede Überschreitung der Luftqualitätsgrenzwerte und/oder Alarmschwellen ausschließen. Indes haben die Mitgliedstaaten für dieses Ziel geeignete Maßnahmen zu ergreifen. An diesem zweckbezogenen Maßstab sind diese Maßnahmen gerichtlich überprüfbar. Insoweit wird das den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessen, welche konkreten Maßnahmen sie ergreifen, gebunden und beschränkt.206 Parallel dazu können auch im Vergaberecht Umweltzwecke gut verwirklicht werden, sofern ein unmittelbarer Auftragsbezug gegeben ist.207 b)

Eindeutiger Wortlaut als Grenze

Allerdings kann der Zweck einer Richtlinie einen eindeutigen Wortlaut nicht über- 1013 spielen. Das gilt selbst bei einer anspruchsvollen Zielsetzung. So zielt zwar die RL 2001/23/EG208 auf den Schutz von Arbeitnehmern bei einem Wechsel des Betriebsinhabers und vor allem auf die Wahrung ihrer Ansprüche. Daher sollen ihre Arbeitsverhältnisse nicht gefährdet sein.209 Indes verlangt der eindeutige Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 RL 2001/23/EG den 1014 Übergang der Rechte und Pflichten des Veräußerers aus einem „Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis“ auf den Erwerber. Das ist nach Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie ein Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, dessen Gegenstand die Regelung der Arbeitsbedingungen ist. Demgegenüber begründet ein 203 204

205

206 207

208

209

S.o. Rn. 948. S. bereits EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 – Kommission/Deutschland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 – Kommission/Deutschland; Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 39) – Janecek; s. bereits Calliess, NVwZ 2006, 1 ff.; Heitsch, in: Kotulla, BImSchG, § 47 Rn. 69 mit § 44 Rn. 22 ff.; Sparwasser, NVwZ 2006, 369 ff. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 44 ff.) – Janecek. Näher EuGH, Rs. C-448/01, Slg. 2003, I-14527 (14577 ff., Rn. 39 ff.) – Wienstrom sowie Frenz, Europarecht 3, Rn. 2969 ff. auch zu den gleichwohl bestehenden Grenzen. RL 2001/23/EG des Rates zur Angleichung von Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen vom 12.3.2001, ABl. L 82, S. 16. EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 43) – Kirtruna.

304

Kapitel 8 Richtlinien

Mietvertrag ein Rechtsverhältnis zwischen einem Vermieter und einem Mieter und bildet daher weder einen solchen Arbeitsvertrag noch ein solches Arbeitsverhältnis.210 Daher muss nach dieser Richtlinie ein Vertrag über die Miete eines Geschäfts1015 lokals beim Übergang eines Unternehmens selbst dann nicht fortgeführt werden, wenn die Kündigung dieses Vertrages durch den Vermieter zur Kündigung der auf den Erwerber des Unternehmens übergegangenen Arbeitsverträge führen könnte. Damit würde nämlich diesem von dem Unternehmen an dem Unternehmensübergang nicht beteiligten Dritten eine in der Richtlinie nicht klar vorgesehene Verpflichtung auferlegt, einen automatischen Übergang des Mietvertrages hinzunehmen.211 Der eindeutige Wortlaut einer Richtlinie darf also auch durch den Zweck nicht 1016 infrage gestellt werden.212 Selbst bei einer anspruchsvolleren sozialen Zielsetzung im europäischen Primärrecht könnte die klare Beschränkung auf Mindestlohnsätze in der Entsenderichtlinie nicht überspielt werden, ebenso wenig das klar definierte Norm- und Tarifsystem. Sobald aber der Wortlaut nicht eindeutig ist und damit eine weiter gehende In1017 terpretation nicht ausschließt, dominieren wiederum die Gesamtkonzeption und der Zweck. So verstößt auch die weniger günstige Behandlung eines Arbeitnehmers, der nicht selbst behindert ist, aber ein behindertes Kind hat, gegen die RL 2000/78/EG.213 Sowohl das in Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 2 lit. a) festgelegte Verbot der unmittelbaren Diskriminierung als auch das in Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 3 RL 2000/78/EG vorgesehene Verbot der Belästigung ist nicht auf Personen beschränkt, die selbst behindert sind. Es genügt daher die Benachteiligung des betroffenen Arbeitnehmers wegen der Behinderung seines Kindes, für das er im Wesentlichen die Pflegeleistungen erbringt, deren es bedarf.214 c)

Überlagerung des Wortlauts bei nationalem Recht

1018 In scheinbarem Widerspruch zu dieser Begrenzung der Richtlinienauslegung durch den Wortlaut steht die Quelle-Entscheidung des BGH, in der dieser eine zivilrechtliche Bestimmung gegen den Wortlaut auslegte, um eine Richtlinienkonformität zu erreichen. Indes stand dabei der Richtliniengehalt gerade fest. Es ging um eine Anpassung einer innerstaatlichen Regelung, die eigentlich eine Übereinstimmung mit der Richtlinie erzielen sollte, wie die Entstehungsmaterialien belegen.215 Daher entsprach der Wortlaut offenbar nicht dem Gewollten. Lediglich für diesen Fall einer planwidrigen Unvollständigkeit befürwortete der BGH denn auch

210 211 212 213

214 215

EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3484 f., Rn. 41) – Kirtruna. EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 42, 44) – Kirtruna. So deutlich EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 44) – Kirtruna. RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. EuGH, Rs. C-303/06, EuZW 2008, 497 – Coleman. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. Dazu u. Rn. 1034 ff.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

305

eine „richtlinienkonforme Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion“, mithin unter teilweiser Nichtanwendung des Wortlauts. Vom Grundsätzlichen her geht es um eine europarechtskonforme Handhabung 1019 nationalen Rechts. Insoweit hat der EuGH den nationalen Gerichten große Freiräume gegeben.216 Rechtsstaatliche Bedenken treten insofern zurück, als der Gehalt der Richtlinie bekannt war. Dieser Gehalt hätte sich ohnehin durchgesetzt, und sei es über eine spätere nationale Gesetzgebung oder schon früher durch eine unmittelbare Richtlinienwirkung bzw. mittelbar aufgrund eines Staatshaftungsanspruchs gegen den säumigen Mitgliedstaat. VII.

Einfluss der Grundfreiheiten

Soweit der Anwendungsbereich einer Richtlinie reicht, legt diese die europarecht- 1020 lich vorgegebenen Rechtsfolgen fest und nicht die entsprechende Grundfreiheit. An dieser ist nur zu überprüfen, ob die Richtlinie ihrerseits europarechtskonform ist.217 Damit aber diese Europarechtskonformität der Richtlinie gewahrt wird, ist möglicherweise Letztere so zu interpretieren, dass sie mit den Grundfreiheiten vereinbar ist. Zudem können die Grundfreiheiten bei nicht eindeutigen Rechtsfolgen Zweifelsfragen klären oder ergänzend herangezogen werden, um ein aus der Richtlinie gefundenes Ergebnis abzustützen. So ging der EuGH in seiner Tariftreue-Entscheidung vor. Die von ihm gefundene „Auslegung der Richtlinie 96/71 wird durch deren Würdigung im Licht des Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) bestätigt, da diese Richtlinie insbesondere auf die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs abzielt, der eine der vom EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten ist“.218 Damit ist zu prüfen, mit welcher Grundfreiheit eine Richtlinie inhaltlich kor- 1021 respondiert. Sie ist dann im Licht dieser Grundfreiheit zu interpretieren. Weiter gehend verifiziert der EuGH aber, inwieweit bei einer bestimmten an der Richtlinie geprüften Rechtsvorschrift die entsprechende Grundfreiheit eingeschränkt wird. Damit wird neben der richtlinienkonformen Auslegung auch die Grundfreiheit als Prüfungsmaßstab herangezogen.219 So erlegt die Vorgabe eines bestimmten Lohnniveaus, wie sie durch Landes- 1022 vergabegesetze mit Tariftreueklauseln erfolgt, den in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Leistungserbringern mit niedrigeren Mindestlohnsätzen eine zusätzliche wirtschaftliche Belastung auf. Sie schmälert damit deren Entfaltungsfreiheit im Bereich der Dienstleistungen, da die dadurch bedingten Wettbewerbsvorteile nicht mehr ausgespielt werden können.220 Daher bedarf es einer Rechtfertigung, die im Ziel des Arbeitnehmerschutzes liegen kann. Insoweit akzeptiert der EuGH aber nicht partielle Regelungen, sondern verlangt vielmehr allgemein an216 217 218 219 220

EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 – DRK. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 350 ff. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 36) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert; näher bereits Frenz, Europarecht 3, Rn. 3009 ff.

306

Kapitel 8 Richtlinien

wendbare. Da die Landesvergabegesetze nur die Vergabe öffentlicher Aufträge regeln und nicht die privater Aufträge, schützen sie jedenfalls nicht alle Arbeitnehmer. Deshalb sieht der EuGH die Tariftreue-Erklärung nicht als Reaktion auf die allgemeine Schutzbedürftigkeit der Arbeitnehmer.221 Der EuGH prüft allerdings nicht, ob insoweit eine Vorreiterfunktion wahrge1023 nommen wird, etwa in dem Sinne, dass die öffentliche Hand mit gutem Bsp. vorangeht. Eine solche Vorreiterrolle widerspräche allerdings dem lediglich begrenzten sozialen Schutzstandard, der im Unionsrecht garantiert wird und würde damit auch nationale Vorreiterrollen legitimieren, wie sie im Umweltschutz in Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) gebräuchlich und akzeptiert sind. Genau daran zeigt sich aber wiederum der grundlegende Unterschied zwischen sozialen Mindeststandards und dem geforderten Umweltschutzniveau. Mit diesem Ansatz der fehlenden allgemeinen Wirkung zugunsten der Arbeit1024 nehmer lehnte der EuGH auch eine Rechtfertigung aus Gründen des Schutzes der autonomen Ordnung des Arbeitslebens durch Koalitionen ab222 und führte seine Rechtsprechung in den Urteilen Laval223 und Viking224 fort. Über diese Ordnung können ebenfalls nur allgemeine Standards abgesichert werden. Der Rechtfertigungsansatz, eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit zu verhindern, lässt der EuGH schon an einer fehlenden hinreichenden Darlegung scheitern.225 Damit können aus Richtlinien gefundene Ergebnisse durch die Grundfreiheiten 1025 unterstützt und verstärkt werden. Zugleich zieht der EuGH die Grundfreiheiten daneben als eigenen Prüfungsmaßstab heran, sofern nationale Maßnahmen nicht lediglich die Richtlinie tangieren, sondern weiter gehend auch die Grundfreiheiten beeinträchtigen. Hier sind theoretisch auch gegenläufige Ergebnisse denkbar. Allerdings wird spätestens bei der Rechtfertigung einer Grundfreiheit das jeweilige Rechtsniveau des sonstigen Europarechts einbezogen. So ist die mögliche Einschränkung einer Grundfreiheit durch Tariftreue-Erklärungen infolge der lediglich gewährleisteten sozialen Mindeststandards auch insoweit eingeschränkt. Damit liegen die letztlich erzielten Ergebnisse weitgehend parallel. VIII. Verpflichtungen Privater 1026 Das DRK-Urteil226 verpflichtet die nationalen Gerichte zur weitestgehenden Heranziehung von Richtlinien im Verhältnis zwischen Privaten, wenn auch nur auf der Basis richtlinienkonformer Auslegung. Es betraf das Arbeitsrecht. Insoweit befürwortete der EuGH im Urteil Angonese227 eine unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten. Dabei richten sich sowohl Richtlinien als auch Grundfreiheiten 221 222 223 224 225 226 227

EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 40) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 41) – Rüffert. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767. EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 42) – Rüffert. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172, Rn. 34).

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

307

an die Mitgliedstaaten. Erstere enthalten für sie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) eine Umsetzungsverpflichtung, Letztere Verbote. Damit bilden für beide unmittelbare Verpflichtungen Privater einen Fremdkörper. Sie sind sehr schwer mit dem Wortlaut sowie mit dem mitgliedstaatsvermittelten Umsetzungssystem des EG in Einklang zu bringen. Allerdings entsprechen sie der Wirkungsbezogenheit des Unionsrechts namentlich in Gestalt der Grundfreiheiten228 und dem sich immer weiter fortentwickelnden Europa der Bürger, das auf deren individuellen Rechten beruht. Diese werden ausgedehnt, wenn sie auch gegenüber Privaten geltend gemacht werden können. Jedoch werden dann die Einzelnen auch erheblich stärker unmittelbar durch 1027 Europa in die Pflicht genommen. Solche Pflichten sieht der EG im Gegensatz zu zahlreichen Rechten praktisch nicht vor. In Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) werden lediglich die Verordnungen und individuellen Beschlüssen als Instrumente benannt, die sich unmittelbar an den Bürger richten können. Eine unmittelbare Wirkung zulasten Privater wird daher für Richtlinien in fes- 1028 ter, traditioneller Rechtsprechung abgelehnt und auch für die Grundfreiheiten jedenfalls durch den EuGH nur ausnahmsweise befürwortet. Die unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien vermag infolge ihrer Staatsgerichtetheit keine Pflichten für den Bürger zu begründen.229 Entsprechendes gilt auch für die Grundfreiheiten.230 Für sie wird allerdings eine unmittelbare Drittwirkung im Gegensatz zu der von Richtlinien231 in jüngster Zeit vielfach befürwortet.232 Auch die Rechtsprechung des EuGH ist auf den ersten Blick nicht eindeutig.233 Nach ihr soll aber letztlich nur die Arbeitnehmerfreizügigkeit auch für „durch Privatpersonen geschlossene Verträge oder sonstige von ihnen vorgenommene Akte“ unmittelbar gelten.234 228 229 230 231

232

233 234

Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten, 2000, S. 66. Abl. bereits EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4729, Rn. 36) – Arcaro. Sehr strikt auf die Fälle „kollektiver“ Rechtsetzung begrenzend Roth, in: FS für Everling II, 1995, S. 1231 (1246 f.). Abl. etwa Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228); jüngst restriktiv Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 ff. m. zahlr. w.N.; anders hingegen insbes. Götz, NJW 1992, 1849 (1856); Hilf, EuR 1993, 1 (10); Albin, NuR 1997, 29 (32) m.w.N; ohne Problematisierung im Ergebnis auch EuGH, Rs. C-327/00, Slg. 2003, I-1877 (1928 f., Rn. 64 ff.) – Santex in Vergabefällen mit staatlicher Auswahlentscheidung. Z.B. Mörsdorf, EuR 2009, 219 ff.; Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten, 2000, S. 94 ff., 119; Hobe/Tietje, JuS 1996, 486 (488 f.); Schiek, Differenzierte Gerechtigkeit, 2000, S. 87 ff.; bereits Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse, 1987, S. 189 ff. Abl. hingegen Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, 2001, S. 230 f.; Jaensch, Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten, 1997, S. 287; Kluth, AöR 122 (1997), 557 (581); Körber, EuR 2000, 932 (945 ff.); Streinz/Leible, EuZW 2000, 459 ff. sowie sehr deutlich Canaris, in: GS für R. Schmidt, 2002, S. 29 (42 ff.) mit Aufzeigen der verschiedenen argumentativen Ansätze. S. näher die Analyse bei Frenz, Europarecht 1, Rn. 320 ff. sowie Rn. 1158 ff. speziell zur Arbeitnehmerfreizügigkeit und Rn. 1875 ff. zur Niederlassungsfreiheit. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172, Rn. 33) – Angonese.

308

1029

1030

1031

1032

1033

Kapitel 8 Richtlinien

Im gleichfalls arbeitsrechtliche Beziehungen betreffenden DRK-Urteil wählt der EuGH hingegen zum Ausgangspunkt, dass der Einzelne durch eine Richtlinie selbst nicht verpflichtet werden und sich daher auch nicht auf sie „als solche“ berufen kann. Die Richtlinie selbst soll daher in einem Rechtsstreit zwischen Privaten keine Anwendung finden können.235 Gleichwohl betont der EuGH die Verpflichtung der nationalen Gerichte, „den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für den Einzelnen aus den unionsrechtlichen Bestimmungen ergibt, und deren volle Wirkung sicherzustellen“.236 Der formale Ansatz liegt für ihn aber darin, dass „das nationale Gericht das innerstaatliche Recht“ – also nicht nur das in Umsetzung der Richtlinie ergangene, sondern das gesamte – „... so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks dieser Richtlinie auslegen“ muss, „um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen und so Art. 249 Abs. 3 EG (nunmehr Art. 288 Abs. 3 AEUV) nachzukommen“.237 Von dieser zielbezogenen Auslegungspflicht, welche dem nationalen Gericht alles in seiner Zuständigkeit Liegende abverlangt,238 wird allerdings auch umfasst, dass die Reichweite einer nationalen Bestimmung eingeschränkt oder nur teilweise angewendet wird.239 Die partielle Nichtanwendung einer mitgliedstaatlichen Regelung kann indes auch das Ergebnis einer unmittelbaren Anwendung einer Richtlinie sein.240 Jedenfalls insoweit ist daher der Unterschied zwischen der Durchsetzung von Grundfreiheiten und Richtlinien eher formal. Auch im Urteil Angonese241 wurde das Verlangen eines Arbeitgebers nach einer bestimmten Sprachbescheinigung, die ausschließlich von der öffentlichen Verwaltung in Bozen aufgrund einer dort stattgefundenen Prüfung ausgestellt wurde, für mit dem Unionsrecht unvereinbar erklärt. Nicht ausdrücklich bejaht wurde vom EuGH allerdings auch im DRK-Urteil, dass eine Richtlinie zugunsten Einzelner auf Kosten anderer bestimmte eigene Rechte zu erzeugen vermag. Danach können Richtlinien zwischen Privaten Rechtspositionen nicht begründen. Indes ging es dem EuGH um eine europarechtskonforme Auslegung mit allen Mitteln der Interpretationstechnik, „damit die Überschreitung der in Artikel 6 Nummer 2 der Richtlinie … festgelegten wöchentlichen Höchstarbeitszeit verhindert wird“.242 Die Erreichung dieses Ergebnisses soll also gesichert werden. Damit geht es letztlich auch um die Durchsetzung eines individuellen Rechts. Der Ausgangspunkt, Richtlinien könnten nicht selbst Verpflichtungen für Private begründen, wird nur „in der Hülle“ aufrechterhalten; die Rechtsprechung ist

235 236 237 238 239 240 241 242

EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. S. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8918, Rn. 116) – DRK; s. für § 439 Abs. 4 BGB a.F. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; dazu sogleich Rn. 1034 ff. Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (725). EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4175, Rn. 46) – Angonese. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

309

„im Rutschen“.243 Im Ergebnis können danach Richtlinien auch Private – im entschiedenen Fall das Deutsche Rote Kreuz als Arbeitgeber – belasten.244 Es handelt sich letztlich um eine unmittelbare Wirkung im Gewand richtlinienkonformer Auslegung, die diesen Schritt lediglich dogmatisch verschleiert.245 IX.

Richtlinienkonforme Rechtsfortbildung – Auslegung contra legem?

1.

Abgrenzung zur negativen unmittelbaren Anwendung zwischen Privaten

Der BGH differenzierte in seiner (zweiten) Quelle-Entscheidung zu den Rechts- 1034 folgen eines Verbrauchsgüterkaufs, bei dem ein vertragswidriges Verbrauchsgut geliefert wurde, sehr sorgfältig zwischen richtlinienkonformer Auslegung und unmittelbarer Anwendung der fraglichen RL 1999/44/EG246, um den Antworten des EuGH247 auf seine Vorlage hin248 nachzukommen. Obwohl er den klaren Wortlaut der einschlägigen zivilrechtlichen Bestimmung (§ 439 Abs. 4 BGB a.F.) verließ, verneinte er eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie in der Form, dass sie die Anwendung dieser nationalen Vorschrift ausschließt und auf diese Weise (negativ) das Verhältnis zwischen Privaten prägt.249 Daher stellte sich für den BGH auch nicht das Problem, dass die von ihm prak- 1035 tizierte richtlinienkonforme Rechtsfortbildung auf eine horizontale Direktwirkung der Richtlinie hinausläuft.250 Vielmehr betonte er gerade, dass auch eine klare, genaue und unbedingte Richtlinienbestimmung, mit der dem Einzelnen Rechte gewährt oder Verpflichtungen auferlegt werden sollen, im Rahmen eines Rechtsstreits ausschließlich zwischen Privaten nicht als solche Anwendung finden kann.251

243 244 245 246 247 248 249 250

251

So v. Bogdandy, wiedergegeben in FAZ vom 10.11.2004, Nr. 263, S. 27: „EuGH dehnt die Wirkung von Richtlinien weiter aus“. Äußerung von Meinel, wiedergegeben in FAZ vom 10.11.2004, Nr. 263, S. 27. Frenz, DVBl. 2005, 40 ff.; auch Mörsdorf, EuR 2009, 219 (240). Des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. BGH, NJW 2006, 3200 – Quelle I. BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 35) – Quelle II gegen Kreße, ZGS 2007, 215 (216); ein solches Rechtsinstitut abl. auch v. Danwitz, JZ 2007, 697 (702 ff.). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 34) – Quelle II; anders hingegen Habersack/Mayer, WM 2002, 253 (257); Schulze, GPR 2008, 128 (131); vgl. auch Franzen, JZ 2003, 321 (327). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 35) – Quelle II unter Verweis auf EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK; Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri.

310

Kapitel 8 Richtlinien

2.

Auslegung jenseits des Wortlauts

1036 Formaler Ansatzpunkt des BGH war denn auch, dass der EuGH insbesondere in der DRK-Entscheidung die mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtete, die Interpretation des innerstaatlichen Rechts unter voller Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums nach nationalem Recht so weit wie möglich am Wortlaut der Richtlinie auszurichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen.252 Gleichwohl ging der BGH ausdrücklich darüber hinaus, ein Gesetz lediglich einschränkend im engeren Sinne auszulegen und damit eine Rechtsfindung innerhalb des Gesetzeswortlauts vorzunehmen. Dem stand nämlich der eindeutige Wortlaut des Gesetzes entgegen, weil § 439 Abs. 4 BGB a.F. für den Fall der Ersatzlieferung uneingeschränkt auf die §§ 346-348 BGB Bezug nahm und dadurch entgegen Art. 3 RL 1999/44/EG auch einen Wertersatz für gezogene Nutzungen bei Lieferung vertragswidriger Verbrauchsgüter vorsah.253 3.

Kein Judizieren contra legem

1037 Vielmehr deutet der BGH die Verpflichtung durch den EuGH zu möglichst richtlinenkonformer Interpretation des nationalen Rechts für die Gerichte, über eine bloße Auslegung im engeren Sinne hinauszugehen und das Recht richtlinienkonform fortzubilden.254 Darunter versteht der BGH aber nicht eine Auslegung des nationalen Rechts contra legem. Dazu darf die richtlinienkonforme Auslegung auch nach dem EuGH nicht dienen.255 Der BGH versteht freilich den Begriff des Contra-legem-Judizierens rein funktionell und qualifiziert darunter die Fälle, in denen eine richterliche Rechtsbildung nach nationalen Methoden unzulässig ist.256 4.

Abhängigkeit von nationalen Rechtsstandards

1038 Damit wird indes die Reichweite einer richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Gegensatz zu einem Contra-legem-Judizieren wesentlich danach bestimmt, wie ausgeprägt die nationalen Auslegungs- und Rechtsfortbildungsmethoden sind. Sind diese eng, so bewegt man sich wesentlich früher im Bereich des Contra-legem252

253 254

255 256

BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 19) – Quelle II unter Verweis auf EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26, 28) – von Colson u. Kamann; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 14, 20) – Quelle II. So aus der Lit. auch Baldus/Becker, ZEuP 1997, 873 (883); Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (81 f.); Franzen, Privatrechtsangleichung durch die Europäische Gemeinschaft, 1999, S. 358; Gebauer, in: ders./Wiedmann, Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005, Kap. 3 Rn. 38; Herresthal, Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen, 2006, S. 317 f.; a.A. Ehricke, ZIP 2004, 1025 (1029 f.); Habersack/Mayer, WM 2002, 253 (256). BGH, NJW 2009, 427 (428 f., Rn. 21) – Quelle II unter Bezug auf EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 (6131, Rn. 110) – Adeneler. BGH, NJW 2009, 427 (428 f., Rn. 21) – Quelle II unter Rückgriff auf Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (91).

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

311

Judizierens. Damit hängt es von der nationalen Rechtstradition ab, inwieweit im Einzelfall das nationale Recht richtlinienkonform ausgelegt bzw. fortgebildet werden muss und kann. Dadurch entfernt man sich aber von dem eigentlich in der Richtlinie geforderten europaweit einheitlichen Standard, wie es gerade im Bereich einer Rechtsharmonisierung maßgeblich ist. Die Grenze zwischen richtlinienkonformer Auslegung und unmittelbarer Anwendung einer Richtlinie ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden. Die praktische Konsequenz zeigt sich gerade bei einer beabsichtigten Wirkung 1039 zwischen Privaten: Sie kann, wenn das nationale Recht insoweit defizitär ist, nur auf der Basis einer richtlinienkonformen Auslegung erreicht werden, nicht hingegen über eine unmittelbare Anwendung einer Richtlinie, die wegen der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Staatsgerichtetheit Private selbst nicht direkt verpflichten kann.257 Damit wirkt die Richtlinie nur dann zulasten von Privaten, wenn das nationale 1040 Umsetzungsrecht zusammen mit den vorhandenen Interpretations- und Fortbildungsmethoden eine richtlinienkonforme Auslegung ermöglicht. Ansonsten lässt sich die Richtlinienwirkung nach der Konzeption des EuGH nicht verwirklichen, sondern mündet höchstens in einen Staatshaftungsanspruch.258 Diese Divergenz in den Rechtsfolgen stellt die gewollte weitestgehende Rechtseinheitlichkeit zwischen den Mitgliedstaaten als Ziel gerade der Rechtsharmonisierung259 infrage. Eine Unterscheidung nach den jeweiligen nationalen Rechtsstandards kann dabei sehr kompliziert sein, sind doch Fragen der Methodik und Auslegung schwierig und häufig umstritten, wie auch die vielfältigen und gegensätzlichen Literaturnachweise in der Quelle-Entscheidung des BGH zeigen.260 Das belegt zugleich, wie nahe richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Anwendung beieinander liegen. Es handelt sich oft um sehr spitzfindige Unterscheidungen, welche Figur zum Tragen kommt. 5.

Keine Abweichung vom Wortlaut einer Richtlinie

Jedenfalls ist die richtlinienkonforme Rechtsfortbildung als Form der richtlinien- 1041 konformen Auslegung im weiteren Sinne mit ihrem Hinausgehen über den Wortlaut weiter, als die Auslegungsmethoden im Bereich der Richtlinie selbst reichen. Für den letzten Fall hat nämlich der EuGH ausdrücklich eine zweckbezogene Überwindung des Wortlauts ausgeschlossen, wenn dieser eindeutig ist.261 Dies liegt darin begründet, dass die Richtlinie der Ausgangspunkt ist und in der durch Auslegung gefundenen Form auf das nationale Recht ausstrahlt, das eigentlich richtlinienkonform sein muss. Deshalb ist Letzteres wesentlich stärker beeinflussbar. 257 258 259 260 261

Abgrenzend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; näher u. Rn. 1083 ff. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. S. jüngst EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (372, Rn. 63 f.) – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. S. BGH, NJW 2009, 427 (428 ff., Rn. 21, 29 ff.) – Quelle II. Jüngst EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3484 f., Rn. 41) – Kirtruna; näher o. Rn. 1013 ff., insbes. 1016.

312

Kapitel 8 Richtlinien

Aus diesem Grunde ist eine Weiterung der Auslegung auch in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) angelegt.262 Sie stimmt auch mit nationalen Auslegungsgrundsätzen überein, die im Rahmen der verfassungskonformen Interpretation praktiziert werden.263 Diese Prinzipien auf europarechtliche Fälle zu übertragen gebietet das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip. Nach ihm darf die Anwendung von Europarecht nicht hinter den Standards für nationales Recht zurückbleiben. Das hat auch für die Auslegung zu gelten.264 Da die Richtlinie den Maßstab bildet, ist auf sie bezogen die Vorhersehbarkeit 1043 einer Verpflichtung maßgeblich.265 Deshalb kann und muss sich der Adressat nationalen Rechts darauf einstellen, dass die innerstaatlichen Bestimmungen über kurz oder lang dem Richtliniengehalt angepasst werden (müssen).266 Die für die Richtlinienauslegung aufgestellte Grenze des Wortlauts schlägt daher für das nationale Recht nicht durch.267 Insoweit wird auch das grundgesetzliche Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG nicht verletzt.268 Es wäre zudem im Kontext von Art. 23 GG zu sehen und ggf. vor dem Hintergrund einer darin vorausgesetzten Öffnung für das Europarecht einzuschränken. 1042

6.

Nichtanwendung nationalen Rechts – Grund und Folge

a)

Annahme einer planwidrigen Regelungslücke

1044 Obwohl der BGH das Vorliegen einer richtlinienkonformen Auslegung betont, wendet er im Ergebnis eine nationale Bestimmung nicht an, wie dies auch Folge der unmittelbaren Richtlinienwirkung ist, vor der entgegenstehendes nationales Recht zurückweichen muss. Die Konstellationen, die durch die Verbrauchsgüterkaufrichtlinie besonders geordnet werden, wurden vom Wortlaut der einschlägigen nationalen Bestimmung des § 439 Abs. 4 BGB a.F. nach dem BGH nicht den Richtlinienvorgaben gemäß ausgeschlossen. Darin sieht der BGH eine planwidrige Regelungslücke. Sie ergibt sich für ihn daraus, dass eigentlich mit der beanstandeten zivilrechtlichen Bestimmung eine Richtlinie umgesetzt werden sollte, aus Versehen aber von der Formulierung her Fälle einbezogen wurden, die nach den Vorgaben der Richtlinie nicht erfasst werden durften. Es ging darum, dass ein Käufer beim Verbrauchsgüterkauf die Nutzungen nicht auch noch herausgeben sollte, bis er eine mangelfreie Sache erhält.269 Genau das Gegenteil sah aber § 439 262 263 264 265 266 267 268 269

Zudem auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verweisend BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 19) – Quelle II. Z.B. BVerfGE 34, 269 (280 f.) – Soraya. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 42, 44) – Kirtruna. S. bereits o. Rn. 951. Eine andere Frage ist die Erkennbarkeit nach dem nationalen Recht als Frage ordnungsgemäßer Umsetzung; s.o. Rn. 961. Vgl. bereits o. Rn. 1036. BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 30) – Quelle II gegen Hummel, EuZW 2007, 268 (272). So auch die vom BGH, NJW 2009, 427 (429, Rn. 23) – Quelle II zitierte Einzelbegründung zu § 439 Abs. 4 BGB im Schuldrechtsmodernisierungsgesetz, BT-Drucks. 14/6040, S. 232 f.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

313

Abs. 4 BGB wegen seines Verweises auf §§ 346-348 BGB i.V.m. § 100 BGB vor. Daher war er entsprechend teleologisch zu reduzieren.270 b)

Objektive Betrachtung?

Dieses Ergebnis entsteht auch bei einer objektiven Sicht: Es ist aufgrund der 1045 Rechtstreue und der Redlichkeit des Gesetzgebers anzunehmen, dass er bei Kenntnis der Richtlinienwidrigkeit des Wertersatzanspruchs „die Regelung hätte treffen müssen, die der BGH hier im Wege der teleologischen Reduktion findet.“271 Dieser Weg erfordert allerdings einen höheren Begründungsaufwand als die bloße Betrachtung einer irrtümlichen bzw. widersprüchlichen Begründung des Gesetzgebers: Bei Letzterer ist die Planwidrigkeit regelmäßig offensichtlich, bei objektiver Betrachtung bedarf es einer näheren Wertung, zumal wenn man sehr ausfüllungsbedürftige Begriffe wie Rechtstreue und Redlichkeit des Gesetzgebers heranzieht. Damit aber ist der den Wortlaut verlassenden, wertenden Normbetrachtung 1046 selbst eine Wertung vorgeschaltet, ob man dies überhaupt darf. Ein solcher zweistufiger Wertungsvorgang ist kompliziert und macht daher Ergebnisse kaum sicher kalkulierbar. Sowohl bei einer objektiven als auch bei einer subjektiven Betrachtung ist ohnehin Rückgrat der Beurteilung, inwieweit das nationale Recht hinter dem Europarecht zurückbleibt – eine Frage, die wie hier letztlich der EuGH zu klären hat. c)

Abhängigkeit vom nationalen Gesetzgeber

Im Übrigen hängt es letztlich von der nationalen Gesetzgebung bzw. deren Irrtüm- 1047 lichkeit und dem dabei verfolgten subjektiven bzw. objektivierten Willen ab, ob eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung in Betracht kommt. Auch insoweit handelt es sich also um mitgliedstaatlich geprägte Umstände. Es kommt daher keine europaweit einheitliche richtlinienkonforme Auslegung zustande, obwohl eine einheitliche Richtlinienanwendung gefordert ist.272 Wiederum unterscheidet sich dann von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, ob eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung oder eine unmittelbare Anwendung vorliegt. d)

Parallelität und Divergenz zur unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie

In beiden Fällen wird eine nationale Vorschrift danach nicht angewandt. Auch dies 1048 spricht dafür, einheitlich von einer unmittelbaren Richtlinienanwendung auszugehen. Ohnehin sind die Rechtsfolgen für die Fälle, wie sie der BGH in dem Urteil Quelle entschieden hat, praktisch parallel. Der Unterschied in den Rechtsfolgen liegt allerdings darin, dass einmal die 1049 Richtlinienvorschrift bei Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten durchschlägt, im anderen Falle, nämlich dem der unmittelbaren Richtlinienanwendung, jedoch

270 271 272

BGH, NJW 2009, 427 (429, Rn. 28) – Quelle II. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). S. bereits vorstehend Rn. 1005.

314

Kapitel 8 Richtlinien

nicht.273 Damit stellt sich die Frage, ob nicht auch im Bereich der unmittelbaren Richtlinienwirkung eine Verpflichtung zwischen Privaten in Betracht kommt, wenn es lediglich um die reduzierte Anwendung einer nationalen Vorschrift geht, die teilweise durch eine Richtlinie ausgeschlossen wird. Dies gilt jedenfalls in den Konstellationen, in denen eine Richtlinie einen Personenkreis wie hier den der Verbraucher besonders schützen wollte und ansonsten leer liefe.274 Auch der grundsätzliche Ausschluss einer horizontalen Drittwirkung von Grundfreiheiten275 wurde für die Arbeitnehmerfreizügigkeit durchbrochen,276 wenngleich nicht allgemein auf Konstellationen unterlegener Privater erstreckt.277 Bejaht man daher keine unmittelbare Wirkung, wäre auch zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten die tatsächliche Rechtsfolge unterschiedlich, je nachdem, ob nach nationalen Grundsätzen eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung vorliegt oder aber eine unmittelbare Richtlinienanwendung. 7.

Vollständige Nichtanwendung einer Norm

1050 Diese Sicht gilt zumal dann, wenn man wie der BGH jedenfalls nicht ausschließt, dass eine europarechtskonforme Rechtsfortbildung auch zur vollständigen Nichtanwendung einer Norm führen kann.278 Wenn man allerdings die europarechtskonforme Rechtsfortbildung so weit zieht wie der BGH und in den Rechtsfolgen die Unterschiede zur unmittelbaren Wirkung zurücktreten lässt, so ist eine vollständige Nichtanwendung einer Norm durchaus konsequent. Hieran aber zeigt sich, dass im Ergebnis doch eine unmittelbare Wirkung einer Richtlinie vorliegt, die nationales Recht verdrängt und nicht etwa lediglich anpasst. 8.

Vorliegen einer unmittelbaren Richtlinienwirkung

1051 So sehr dem BGH im Ergebnis zuzustimmen ist, handelt es sich substantiell letztlich doch um eine unmittelbare Richtlinienwirkung und nicht mehr lediglich um eine richtlinienkonforme Auslegung. Davon ging ursprünglich auch der BGH aus, der „keine Möglichkeit“ sah, „die unangemessene gesetzliche Regelung im Wege der Auslegung zu korrigieren. Dem steht neben dem eindeutigen Wortlaut insbesondere der in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gebrachte eindeutige Wille des Gesetzgebers entgegen“.279 Zwar wechselte der BGH auf die Entscheidung des 273 274 275 276 277 278

279

S.u. Rn. 1080 ff. Näher u. Rn. 1202 ff. Allgemein m.w.N. näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 320 ff. S. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172 f., Rn. 33 ff.) – Angonese; näher u. Rn. 1098 ff. sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 1125 ff. Vgl. zum Bankenbereich abl. Frenz, Europarecht 1, Rn. 2802 ff. Diese Frage zwar nicht erörternd, aber auch nicht verneinend, BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 29) – Quelle II; befürwortend Herresthal, Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen, 2006, S. 321 ff.; abl. hingegen Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (94); Gebauer, in: ders./Wiedmann, Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005, Kap. 3 Rn. 51. BGH, NJW 2006, 3200 (3201, Rn. 12) – Quelle I.

§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung

315

EuGH hin280 beide Positionen und eröffnete sich so den Weg zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung.281 Dieser Wechsel zeigt aber deren schwankenden Grund und den eigentlich in der unmittelbaren Richtlinienwirkung gesehenen Ausgangspunkt: Das nationale Recht kann nur übersprungen und nicht ohne weiteres fortentwickelt werden. Grundlage auch der richtlinienkonformen Rechtsfortbildung durch den BGH 1052 war die Feststellung eines Richtlinienverstoßes282 durch den EuGH.283 Ein solcher Verstoß liegt aber eigentlich nicht vor, wenn nationales Recht richtlinienkonform auszulegen ist. Daher handelt es sich materiell um eine unmittelbare Richtlinienanwendung, der formell das Kleid einer richtlinienkonformen Auslegung umgehängt wurde. Diese Sicht gilt zumindest für eine Rechtsfortbildung, die zur Nichtanwendung 1053 nationalen Rechts führt. Davon nicht erfasst wird hingegen die Analogie oder die Ausfüllung von Generalklauseln. In beiden Fällen wird das nationale Recht angewendet und auf parallele Konstellationen übertragen bzw. näher durch normativ eröffnete Wertung konkretisiert. Damit handelt es sich jeweils um eine richtlinienkonforme Auslegung.284 9.

Hinreichende Erkennbarkeit der Rechtsfolgen

Mit einer unmittelbaren Richtlinienwirkung umschifft man auch das Problem ei- 1054 ner hinreichenden Beachtung der Bindung der Gerichte an Recht und Gesetz und damit der Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze. Die Rechtsfolgen müssen nämlich für den Einzelnen erkennbar sein. Das sind sie jedenfalls nicht auf der Basis nationalen Rechts, wenn dieses vor dem Hintergrund einer Richtlinie praktisch teilweise nicht angewendet wird. Vertrauensschutz liegt zwar deshalb nicht vor, weil die Richtlinie eine entsprechende Rechtsfolge bereits enthält und so der Einzelne damit rechnen muss, dass das nationale Recht der Richtlinie angepasst wird.285 Hebt man aber darauf ab, dass eine Richtlinie so umgesetzt sein muss, dass der Bürger die sich aus ihr ergebenden Konsequenzen erkennen kann,286 so ist an einer hinreichenden Rechtssicherheit durchaus zu zweifeln.287 Indes soll diese hinreichende Erkennbarkeit dem Bürger dienen. Daher scheidet 1055 sie als Argument dafür aus, bestimmte in der Richtlinie angelegte Rechtsfolgen abzulehnen, nur weil sie der Bürger in einem defizitär umgesetzten nationalen Recht nicht erkennen kann. Damit würde die Rechtssicherheit zulasten der begünstigten Bürger ausschlagen. Das ist aber nicht ihr Anliegen.

280 281 282 283 284 285 286 287

EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. S.o. Rn. 1034 ff. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). S. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. Dafür auch Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 33) – Quelle II; s. bereits o. Rn. 951. Z.B. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1680, Rn. 39) – Kommission/Deutschland. Vgl. o. Rn. 953.

316

1056

Kapitel 8 Richtlinien

Damit kommt eine teilweise Nichtanwendung einer nationalen Norm auch vor dem Hintergrund der Rechtssicherheit infrage, wenn anders ein richtlinienkonformer Zustand nicht hergestellt werden kann, sei es durch Rechtsfortbildung, sei es durch unmittelbare Anwendung der Richtlinie. Die für die verpflichteten Unternehmen zu ihren Lasten nicht gegebene Vorhersehbarkeit nationalen Rechts lässt sich indes nur über das Kennen(müssen) der europarechtlichen Richtlinienvorgaben überspielen288 – oder man geht gleich von einer unmittelbaren Richtlinienwirkung aus. 10.

Gesamtbewertung

1057 Richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Richtlinienwirkung führen nach der BGH-Entscheidung Quelle praktisch zu denselben negativen Rechtsfolgen: die (partielle) Nichtanwendung einer richtlinienwidrigen innerstaatlichen Norm. Zulasten Privater (hier der Verkäufer von Verbrauchsgütern) geht das aber nach fester EuGH-Judikatur nur über den erstgenannten Weg. Welches Institut zum Tragen kommt, hängt nach dem BGH davon ab, ob sich auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts und einer Rechtsfortbildung nach den bestehenden innerstaatlichen Methoden ein richtlinienkonformes Ergebnis erzielen lässt. Das gelingt jedoch nicht in Staaten ohne eine solche Möglichkeit. Um eine europaweit einheitliche Richtlinienwirkung zu garantieren, sind insoweit in den Rechtsfolgen auch zulasten Privater richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Richtlinienwirkung gleichzustellen, jedenfalls wenn eine Richtlinie spezifisch auf den Schutz eines bestimmten Personenkreises wie die Käufer von Verbrauchsgütern abzielt. Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes kommt man damit auch zu parallelen Ergebnissen wie im Bereich der Grundfreiheiten. Auf diese Weise wird die Gesamtdogmatik harmonisiert.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien A.

Ansatz

I.

Treu und Glauben

1058 Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien kann schwerlich davon abhängen, dass sie von den Mitgliedstaaten auch wirklich ordnungsgemäß umgesetzt werden. Sonst hätten es diese in der Hand, ihre Wirkung zu verzögern. Diese eigene Säumnis können sie daher nicht der Geltung der Richtlinie und damit ihren Bürgern entgegenhalten dürfen, wenn diese sich auf eine solche Richtlinie berufen.289 288 289

S.o. Rn. 1043. Z.B. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 24) – Becker; Rs. 286/85, Slg. 1987, 1453 (1466 f., Rn. 12) – McDermott u. Cotter; Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22) – Busseni.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

317

Diese Argumentation aus dem Grundsatz von Treu und Glauben290 bzw. nach 1059 dem Estoppel-Prinzip ist dabei die entscheidende Basis, wie sich an der Verneinung der horizontalen Drittwirkung zeigt: Nur staatlichen Stellen als Teil des säumigen Mitgliedstaats kann der Richtliniengehalt trotz fehlenden oder defizitären nationalen Umsetzungsrechts entgegengehalten werden, nicht aber Privaten, die sich das mitgliedstaatliche Fehlverhalten nicht vorhalten lassen müssen.291 Schließlich ist es ihnen nicht zurechenbar und spricht Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nur die Mitgliedstaaten an. Noch stärker gilt diese Beschränkung der Adressaten unmittelbarer Richtlinienwirkung, wenn man diese als Sanktion mitgliedstaatlichen Fehlverhaltens begreift292 bzw. in eine Sonderverbindung zwischen Mitgliedstaat und Marktbürger einbettet.293 II.

Effet utile

Die Verzögerung des Eingreifens der vorgegebenen Richtliniengehalte könnte 1060 aufgrund der vielfach bestehenden Unsicherheiten und Unzulänglichkeiten in der Umsetzung und der daraufhin durchgeführten Verfahren einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen und insoweit ihre regelmäßig für einen bestimmten Zeitpunkt geforderte Wirksamkeit unterlaufen. Der effet utile wäre daher angetastet, wenn eine Richtlinie nicht aus sich heraus und damit unabhängig von nationaler Umsetzung eingefordert werden könnte.294 Das gilt zumal, wenn sie den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt und der Einzelne bei Nichtergreifen der vorgesehenen Maßnahmen in seiner Gesundheit gefährdet werden kann.295

290

291

292 293 294

295

Grundlegend EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 22; 1645, Rn. 46) – Ratti; aus der Lit. etwa Bleckmann, RIW 1984, 774 (776); Oldenbourg, Die unmittelbare Wirkung von EG-Richtlinien im innerstaatlichen Bereich, 1984, S. 154; auf der Basis einer dann verletzten Sonderverbindung zwischen Mitgliedstaat und Marktbürger Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 153 ff.; krit. zum Grundsatz von Treu und Glauben als Basis zunächst im Hinblick auf die Zurückhaltung der nationalen Gerichte Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 23 f.; Schilling, ZaöRV 48 (1988), 637 (653 f.); Sacksofsky, in: v. Danwitz (Hrsg.), Auf dem Wege zu einer Europäischen Staatlichkeit, 1993, S. 91 (103 f.). S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 83 unter Verweis auf „implizit“ EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 23) – Faccini Dori. Näher u. Rn. 1078 f. Spetzler, RIW 1989, 362 ff.; bereits Bleckmann, RIW 1984, 774 (777). Dafür Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 153 ff. Grundlegend EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; auch etwa EuGH, Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22) – Busseni; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16) – Foster; aus der Lit. Seidel, Direktwirkung von Richtlinien, 1983, S. 14; Schilling, ZaöRV 48 (1988), 637 (651); daraus eine umfassende Drittwirkung ableitend Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 38) – Janecek.

318

Kapitel 8 Richtlinien

III.

Abgleich mit Verordnungen

1061 Daher verbietet sich auch ein E-contrario-Schluss zu den schon nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) unmittelbar wirkenden Verordnungen.296 Deshalb muss die unionsrechtlich gesetzte Frist und nicht die tatsächliche Umsetzung durch die Mitgliedstaaten die Wirkung der Richtlinie auslösen, damit diese nicht in das Belieben der Mitgliedstaaten gestellt ist. Eine solche Abhängigkeit von einer Erfüllung durch die Mitgliedstaaten widerspräche der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich des „Ob“ der angeordneten Verbindlichkeit der Richtlinie.297 Sie folgt daher bereits aus deren Wirkungsmechanismus selbst, mithin aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG)298 ohne notwendigen Rückgriff auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG).299 IV.

Rechtssicherheit

1062 Die Wirkung einer Richtlinie für die Behörden der Mitgliedstaaten kann damit nur von der Konkretheit des Gehalts der Richtlinie abhängen. Ist dieser aus sich so hinreichend klar und bestimmt, dass er unmissverständlich eine konkrete Pflicht festzulegen vermag, gilt diese Pflicht für die nationalen Behörden unmittelbar.300 Nur so ist auch Rechtssicherheit gewährleistet.301 Daher ist fest anerkannt, dass sich der Einzelne dann, wenn die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau formuliert ist, bei nicht fristgerechter oder unzureichender Umsetzung in nationales Recht auf diese berufen kann.302

296 297 298 299 300

301 302

Schon EuGH, Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 (126 f., Rn. 20/29) – Nederlandse Ondernemingen; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70, Rn. 21; 72, Rn. 29) – Becker. S. etwa EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4299, Rn. 20) – Emmott. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 37) – Janecek. Auch darauf rekurrierend aber EuGH, Rs. 190/87, Slg. 1988, 4689 (4722, Rn. 22, 24) – Moormann. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg für Art. 2, 3 UVP-RL; verallgemeinernd etwa Epiney, DVBl. 1996, 409 ff.; Ergbuth/Stollmann, DVBl. 1997, 453 (455 f.); Gellermann, DÖV 1996, 433 ff. Bereits EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1349, Rn. 13/14) – van Duyn. Aus jüngerer Zeit EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 23) – Flughafen Köln/Bonn; Rs. C-397403/01, Slg. 2004, I-8835 (8915, Rn. 103) – DRK; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6358, Rn. 25) – Marks & Spencer; grundlegend EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; später etwa Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 (126 f., Rn. 20/29) – Nederlandse Ondernemingen; Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 (2211, Rn. 9/10) – Enka; Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 22 f.) – Becker; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 7 f.) – Kolpinghuis; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408, Rn. 11) – Francovich; Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 8) – Lombardia.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

V.

319

Umsetzungserfordernis

Die unmittelbare Richtlinienwirkung ist mithin daran geknüpft, dass die Mitglied- 1063 staaten nicht fristgerecht oder unzureichend umgesetzt haben. Sie sollen es nicht in der Hand haben, die Geltung von Richtlinien zu verzögern, denen verbindliche Wirkungen zuerkannt werden. Diese müssen auch effektiv geltend gemacht werden können. Trotz der grundsätzlichen indirekten Wirkung nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vermögen Richtlinien daher ausnahmsweise unmittelbar ohne staatliche Umsetzung zu wirken. VI.

Unterschied zu den Grundfreiheiten

Für die Grundfreiheiten ist diese unmittelbare Wirkung seit Langem generell und 1064 damit unabhängig vom Unterbleiben staatlicher Maßnahmen fest anerkannt.303 Deshalb sind Richtlinien wesentlich stärker an staatliche Verwirklichung gebunden als Grundfreiheiten. Bei Letzteren ist sie eher ein Umweg zur Realisierung individueller Rechte, bei Ersteren hingegen grundsätzlich konstitutiv. Damit vermögen Richtlinien a priori wesentlich begrenzter unmittelbare Drittwirkung zu entfalten. Die Berechtigung Privater bildet nur einen Umweg, um Richtlinien trotz defizitärer mitgliedstaatlicher Umsetzung zur Geltung zu verhelfen. Von daher führt individuelle Einforderung anstelle staatlicher Realisierung zum Eingreifen einer Richtlinie.304 VII.

Möglichkeit von Alternativregelungen

Besteht nach einer Richtlinie die Möglichkeit zu alternativen Regelungen, so ist 1065 die Ausübung einer solchen Befugnis durch die Mitgliedstaaten bei fehlender Umsetzung noch nicht absehbar. Damit kann kein entsprechendes Vertrauen darauf entstehen.305 Da dies ohnehin noch nicht sicher ist, wirkt die Richtlinie so unmittelbar, als ob der Mitgliedstaat keine alternative Regelung getroffen hat. Es gilt also hier nicht etwa ein Günstigkeitsprinzip, ob der Mitgliedstaat die Richtlinienwirkungen, wie ermöglicht, abgemildert hat. VIII. Genehmigungspflichtige technische Regelwerke Müssen die Mitgliedstaaten der Kommission technische Regelwerke zur Prüfung 1066 und Genehmigung vorlegen, ist diese Unterrichtung konstitutiv. Ohne eine solche 303 304 305

S. für die Arbeitnehmerfreizügigkeit EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 4 ff.) – van Duyn. S. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 14. EuGH, Rs. C-374/97, Slg. 1999, I-5153 (5181 f., Rn. 30 f.) – Feyrer; zust. Kunze, NVwZ 2001, 291 (293); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 98; abw. Schmidt am Busch, DÖV 1999, 581 (589).

320

Kapitel 8 Richtlinien

können daher nationale technische Regelungen nicht herangezogen werden. Die Richtlinie wirkt dann unmittelbar, ohne Rücksicht auf die nationalen technischen Regelungswerke.306 Wegen dieses besonderen Ansatzes besteht insoweit auch nicht der Einwand einer unmittelbaren Wirkung zwischen Privaten.307 Schließlich geht es um die Durchsetzung einer konstitutiven Unterrichtung durch die Mitgliedstaaten. Damit ist auch Verhalten der Mitgliedstaaten vorgelagert, das dann faktische Wirkungen auf Private hat, dass diese sich nämlich nicht auf die nationalen technischen Regelungen berufen können.

B.

Versäumen der Umsetzungsfrist

I.

Keine spezifischen innerstaatlichen Maßnahmen

1067 Erste Voraussetzung einer unmittelbaren Wirkung ist, dass die in der Richtlinie festgelegte Umsetzungsfrist verstrichen ist. Diese beträgt häufig zwei Jahre ab Verkündung. Innerhalb dieser darf der Mitgliedstaat keine spezifische innerstaatliche Maßnahme zur Umsetzung dieser Richtlinie in seinem Recht getroffen haben.308 Es genügen also auch nicht allgemeine Maßnahmen, die in dem Themenbereich der Richtlinie liegen. Vielmehr muss ein spezifischer Bezug auf die umzusetzende Richtlinie bestehen. II.

Ausnahmeregelungen und Wahlmöglichkeiten

1068 Dieser spezifische Bezug kann auch darin liegen, dass eine in der Richtlinie vorgesehene Ausnahmeregelung benutzt worden ist. Dann aber muss diese spezifisch auf die Gründe gestützt werden, die in der Richtlinie genannt sind.309 Dementsprechend gilt die Umsetzungsfrist auch für solche Fälle, in denen den Mitgliedstaaten eine Wahlmöglichkeit eröffnet wird, wie sie konkret ihrer Umsetzungsverpflichtung nachkommen. Regelmäßig wird nämlich die Umsetzungsfrist als solche festgelegt und damit unabhängig davon, ob eine Regelumsetzung erfolgt oder von einer in der Richtlinie vorgesehenen Befreiungsregelung Gebrauch gemacht wird. Die Umsetzungsfrist wird zumal dann versäumt, wenn auch von einer solchen Befreiungsregelung kein expliziter Gebrauch gemacht wurde.310

306

307 308 309 310

EuGH, Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 (7582 f., Rn. 40 ff.) – Unilever; vorher allerdings EuGH, Rs. C-226/97, Slg. 1998, I-3711 (3735 f., Rn. 32 ff.) – Lemmens in Bezug auf Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2241 ff., Rn. 32 ff.) – CIA Security International. GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07 (Rn. 63 f.) – Swedex. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 24) – Flughafen Köln/Bonn. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 25) – Flughafen Köln/Bonn. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 26 f.) – Flughafen Köln/Bonn.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

III.

321

Verknüpfung mit inhaltlichen Anforderungen

Die Umsetzungsfrist ist weiter gehend nur dann eingehalten, wenn bei einer natio- 1069 nalen Regelung, die spezifisch auf die Richtlinie bezogen ist, die in der Richtlinie festgelegten Anforderungen strukturgleich zu dieser eindeutig umgesetzt sind. Das setzt insbesondere voraus, dass Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten den Gehalt der Richtlinie im nationalen Recht klar erkennen können, so dass ihnen im grenzüberschreitenden Verkehr keine Nachteile entstehen.311 Bestehen insoweit Defizite, hat der Mitgliedstaat gleichfalls die Umsetzungsfrist nicht eingehalten. Diese zeitliche Ziellinie ist damit sehr eng mit inhaltlichen Anforderungen geknüpft. Damit kann eine unmittelbare Wirkung von Richtlinien auch aus inhaltlichen Defiziten erwachsen.

C.

Inhaltliche Anforderungen

I.

Grundanforderungen

Weder zeitliche noch inhaltliche Defizite des nationalen Rechts führen automa- 1070 tisch zu einer unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie. Vielmehr muss die Richtlinie selbst positive Anforderungen erfüllen. Durch die unmittelbare Wirkung hat nämlich die Richtlinie praktisch den gleichen Effekt wie eine Verordnung. Auf sie werden unmittelbar Rechtsfolgen gestützt. Das aber setzt voraus, dass solche Rechtsfolgen überhaupt aus ihr abgeleitet werden können. Ein Einzelner muss sich gegenüber Stellen des fraglichen Mitgliedstaats unmittelbar auf die Bestimmung berufen können. Zweite Voraussetzung der unmittelbaren Wirkung ist daher, dass die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist.312 Inhaltliche Unbedingtheit setzt eine Anwendbarkeit ohne Vorbehalt bzw. Be- 1071 dingung voraus; keine weiteren Maßnahmen dürfen notwendig sein.313 Die hinreichende Genauigkeit wird durch eine unzweideutige Verpflichtung begründet.314 Die hinreichende Genauigkeit kann etwa daraus resultieren, dass die Rechtsfolge auf klar festgelegte Erzeugnisse bezogen ist.315 Die Vorschrift muss als solche rechtlich abgeschlossen sein und von jedem Gericht angewendet werden können.316

311 312 313 314 315

316

S.o. Rn. 950. S. zuletzt etwa EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 28) – Flughafen Köln/Bonn. Bereits EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1349, Rn. 13/14) – van Duyn. Zu beidem EuGH, Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 9 f.) – Lombardia. Für eine Herausnahme aus der Besteuerung für bei der Stromerzeugung verwendete Energieerzeugnisse EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 29) – Flughafen Köln/Bonn; entsprechend Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 27) – Becker; Rs. C-346/97, Slg. 1999, I-3419 (3445, Rn. 31) – Braathens. EuGH, Rs. 131/79, Slg. 1980, 1585 (1600, Rn. 13) – Regina; Rs. 50/88, Slg. 1989, 1925 (1956, Rn. 26) – Kühne.

322

1072

Kapitel 8 Richtlinien

Dabei gehört die Interpretation dazu. Unbestimmte Rechtsbegriffe schaden daher nicht.317 Indes dürfen Bestimmungen nicht lediglich programmatisch sein.318 Bei Ansprüchen müssen der Gläubiger, der Schuldner und der Gegenstand bestimmt sein.319 Diese Voraussetzungen prüft der EuGH für jede fragliche Einzelbestimmung nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut.320 II.

Bei Ausgestaltung und Einschränkung von Befreiungstatbeständen

1073 Nach der zweiten Bedingung, der inhaltlichen Unbedingtheit, muss sich der Inhalt der Rechte des Einzelnen bereits aufgrund der Richtlinie eindeutig bestimmen lassen. Dies wird durch eine den Mitgliedstaaten eröffnete Wahlmöglichkeit nicht ausgeschlossen.321 Insbesondere steht dem nicht ein Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten entgegen, wonach in der Richtlinie vorgesehene Befreiungen „unter den Voraussetzungen (gewährt werden), die sie zur Sicherstellung der korrekten und einfachen Anwendung solcher Befreiungen und zur Verhinderung von Steuerhinterziehung und -vermeidung oder -missbrauch festlegen“.322 Ein solcher Gestaltungsspielraum ändert nämlich nichts daran, dass sich der 1074 Einzelne auf einen Befreiungstatbestand berufen kann. Die Mitgliedstaaten können nur die Handhabung dieses Befreiungstatbestands dergestalt erleichtern, dass sie Bestimmungen zur korrekten und einfachen Anwendung festlegen und dadurch auch Umgehungen vermeiden. Dann aber können sie nicht das Fehlen solcher Vorschriften der unmittelbaren Anwendung eines solchen Befreiungstatbestands entgegenhalten.323 Solche Bestimmungen dienen nur der Abstützung eines solchen Befreiungstatbestands, hindern aber nicht sein Eingreifen. Selbst die mögliche Beschränkung einer Befreiungsregel hindert nicht deren 1075 hinreichende Genauigkeit. Ob ein solcher Befreiungstatbestand nämlich beschränkt wird, ist nur eventuell und hängt davon ab, ob der Mitgliedstaat eine solche Maß317 318 319 320 321 322

323

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 80 a.E. gegen OVG Münster, NVwZRR 1995, 10 (11). EuGH, Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 12) – Lombardia. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 81 unter Verweis auf EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408 f., Rn. 12 ff.) – Francovich. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; bereits Rs. 33/70, Slg. 1970, 1213 (1223, Rn. 13) – S.A.C.E. Dahin bereits EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5409 f., Rn. 17) – Francovich; Rs. C-253-258/96, Slg. 1997, I-6907 (6938, Rn. 39) – Kampelmann. So Art. 14 Abs. 1 der RL 2003/96/EG des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom vom 27.10.2003, ABl. L 283, S. 51. Darauf bezogen EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 31) – Flughafen Köln/Bonn. Vgl. bereits EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (73, Rn. 33) – Becker; Rs. C-346/97, Slg. 1999, I-3419 (3445, Rn. 31) – Braathens; Rs. C-141/00, Slg. 2002, I-6833 (6886, Rn. 52) – Kügler; Rs. C-45/01, Slg. 2003, I-12911 (12966, Rn. 79) – Dornier; Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 (1163, Rn. 34) – Linneweber u. Akritidis; auch Rs. C-226/07 (Rn. 31) – Flughafen Köln/Bonn.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

323

nahme tatsächlich ergreift. Macht er aber von dieser Befugnis keinen Gebrauch, wird der Befreiungstatbestand nicht eingeschränkt. Daher kann sich auch ein Mitgliedstaat nicht auf das Unterlassen einer solchen Beschränkung berufen, um die unmittelbare Wirkung eines (Steuer-)Befreiungstatbestands zu hindern. Auf diesen kann sich deshalb vielmehr der Einzelne berufen und damit etwa der Steuerpflichtige die erstrebte Steuerbefreiung erlangen.324 Unmittelbar verbunden mit einem solchen Befreiungstatbestand ist, dass der 1076 Steuerpflichtige im Ergebnis keine Steuern zahlen muss. Hat er sie bereits entrichtet, sind sie zu erstatten. Dieser Anspruch auf Erstattung ist damit Folge und Ergänzung eines Rechts auf Steuerbefreiung. Er erwächst dem Einzelnen unmittelbar aus dem Unionsrecht in seiner Auslegung.325 III.

Lediglich klare und eindeutige Ziele

Im Hinblick darauf, dass Richtlinien gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 1077 EG) nur Zielvorgaben enthalten, kann eine solche inhaltliche Unbedingtheit und hinreichende Genauigkeit nicht nur dann bestehen, wenn eine Richtlinie die Ausgestaltung des nationalen Rechts in Einzelheiten vorgibt. Sie kann auch dann vorliegen, wenn den Mitgliedstaaten ein Ausgestaltungsspielraum verbleibt, jedoch der Rahmen bzw. die Ziele klar und eindeutig definiert sind. Dementsprechend hat der EuGH etwa die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 2, 3 UVP-RL bejaht,326 die wegen der Umsetzungsoffenheit in vielen Details vielfach verneint wurde.327 Damit dürften die Voraussetzungen einer unmittelbaren Wirkung von Umweltrichtlinien nicht (mehr) „nur selten erfüllt“ sein.328

324

325

326 327 328

S. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 32) – Flughafen Köln/Bonn; bereits entsprechend Rs. C-141/00, Slg. 2002, I-6833 (6887 f., Rn. 59 f.) – Kügler; Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 (1163, Rn. 35) – Linneweber u. Akritidis. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 34) – Flughafen Köln/Bonn unter Verweis u.a. auf EuGH, Rs. C-343/96, Slg. 1999, I-579 (610 f., Rn. 23) – Dilexport; Rs. C-397 u. 410/98, Slg. 2001, I-1727 (1785, Rn. 84) – Metallgesellschaft; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6359, Rn. 30) – Marks & Spencer. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg. Etwa VGH Mannheim, UPR 1992, 190; UPR 1994, 189 ff.; VBlBW 1994, 271; w.N. bei Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (580, Fn. 163). So BVerfGE 75, 223 (244) – Kloppenburg-Beschluss; Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (579).

324

Kapitel 8 Richtlinien

D.

Notwendige Staatsbezogenheit von Pflichten

I.

Keine unmittelbaren Pflichten für den Bürger

1.

Dazwischentreten staatlicher Stellen als Grundansatz

1078 Die aus Richtlinien folgenden Umsetzungspflichten der Mitgliedstaaten bestehen gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung. Richtlinien sind allerdings gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) staatsgerichtet, ohne dass dabei eine Einschränkung erfolgt. Die Staatsgerichtetheit ist daher umfassend. Aus dieser Staatsgerichtetheit auch der unmittelbaren Richtlinienwirkung folgt nicht nur die Grundbedingung, dass die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sein muss,329 sondern auch die notwendige Staatsvermitteltheit belastender Wirkungen für Private. Der Einzelne kann daher nur dann durch eine Richtlinie belastet werden, wenn eine staatliche Stelle dazwischen tritt und damit der Richtlinie die unmittelbare Belastungswirkung für Private nimmt. Das hat der EuGH im Hinblick auf die UVP-RL, die den Vorhabenträger als den zur Umweltverträglichkeitsprüfung Verpflichteten belastet, aber von einer staatlichen Behörde vollzogen wird, entschieden und ihr unmittelbare Wirkung zuerkannt.330 Diese Wirkung wird hingegen nicht durch bloße negative Auswirkungen auf 1079 die Rechte Dritter ausgeschlossen, selbst wenn sie gewiss sind. Nur dürfen die sich aus der Richtlinie ergebenden staatlichen Pflichten nach mittlerweile gefestigter Rechtsprechung nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erfüllung ebenfalls richtlinienbegründeter Pflichten privater Dritter stehen.331 2.

Keine Strafbarkeit und horizontale Drittwirkung

1080 Daher vermag die unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien selbst keine Pflichten für den Bürger zu begründen.332 Das schließt zum einen eine Strafbarkeit unmittelbar auf der Basis einer Richtlinie aus,333 auch wenn dadurch die angestrebte Effektivität dieser Sanktion verpufft. Hier greift auch der Grundsatz nulla poena sine lege, woraus eine hinreichende Erkennbarkeit und

329 330 331

332

333

Auch EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8915, Rn. 103) – DRK m.w.N. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 – Großkrotzenburg. Grundlegend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; ebenso Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 35 f.) – Arcor II. Krit. Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). Näher u. Rn. 1083 ff. Abl. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48 ff.) – Marshall; Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4729, Rn. 36) – Arcaro. Offen jedoch EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg, allerdings ohne Erwähnung des Problems. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654, Rn. 74) – Berlusconi; bereits Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 18 f.) – Pretore di Salò; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

325

Vorhersehbarkeit der Strafbarkeit folgt.334 Zum anderen scheidet eine horizontale unmittelbare Wirkung aus.335 Richtlinien können also nicht direkt zwischen Privaten Pflichten begründen und damit als deren notwendige Kehrseite auch keine Rechte verleihen. 3.

Wechselbezügliche Rechte und Pflichten

Wegen der häufigen Wechselbezüglichkeit von Rechten und Pflichten ist aller- 1081 dings vielfach nicht auszuschließen, dass der Genuss einer Vergünstigung erst bei Erfüllung der in der Richtlinie ebenfalls vorgesehenen Pflichten eintritt336 und damit Letztere nicht automatisch belastend wirken. Eine zielgerichtete Belegung mit Pflichten, wie es Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) aufgrund der grundsätzlich erforderlichen staatlichen Vermittlung ausschließt, liegt ebenso dann nicht vor, wenn die Berechtigung einzelner Dritter andere Personen durch faktische Nebenwirkungen beeinträchtigt. Auch in diesem Fall ist daher eine unmittelbare Richtlinienwirkung zu befürworten.337 Sie wird also nicht etwa durch tatsächliche wirtschaftliche Belastungen oder den bloßen Wegfall eines Vorteils bei Dritten338 nicht ausgeschlossen. Nur bedingt wird man unter die unmittelbare Richtlinienwirkung fassen kön- 1082 nen, wenn in einer Richtlinie zugunsten von Individuen bestimmte Umweltstandards festgelegt werden, die notwendigerweise nur durch bestimmte Verhaltensweisen der entsprechenden Umweltverschmutzer erreicht werden können: Dann zielt die Richtlinie zwar auf den Schutz der Bürger, (jedenfalls) nicht (unmittelbar) hingegen auf die Belastung der diesen Schutz Gefährdenden. Jedoch ergeben sich aus diesen notwendigen Verhaltensweisen letztlich Pflichten für die Betroffenen, die ihr Vorhaben ändern müssen. Je nach dem Ausmaß dieser Änderung und der 334 335

336 337

338

Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 5130 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 22 ff.) – Faccini Dori auch wegen des hier nur die Mitgliedstaaten verpflichtenden Grundsatzes von Treu und Glauben (o. Rn. 1059) und der insoweit ausschließlich einschlägigen Verordnungen (zu ihnen Rn. 860); bereits EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 19) – Pretore di Salò sowie etwa Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 (6027, Rn. 15) – Centrosteel; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108) – DRK; Rs. C-235/03, Slg. 2005, I-1937 (1945, Rn. 14, 16) – QDQ Media; vgl. auch EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, 9981 (10038, Rn. 67 f.) – Mangold, woraus schon wegen des anderen, spezifischen Kontextes (o. Rn. 37, 92 ff.) keine Änderung folgt, m.w.N. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Fn. 260; Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 29; Herrmann, EuZW 2006, 69 f.; anders Bauer/Arnold, NJW 2006, 6 (9); Gas, EuZW 2005, 737 ff. S. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 ff.) – Ratti; Götz, NJW 1992, 1849 (1856). EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 – Costanzo; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 84; Albin, NuR 1997, 29 (32) m.w.N.; anders EuGH, Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22 f.) – Busseni; Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228). So die Verwehrung einer Beitragserhebung in EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 38) – Arcor II; näher sogleich Rn. 1093 f.

326

Kapitel 8 Richtlinien

daraus resultierenden Belastung handelt es sich nicht um eine bloße Nebenwirkung. Zumindest hindert aber die regelmäßig notwendige Mediatisierung dieser Pflichten durch eine Tätigkeit nationaler Stellen eine unmittelbare Pflichtenwirkung zulasten des Bürgers. 4.

Horizontale Drittwirkung

a)

Relevanz

1083 Werden damit Private zumindest faktisch durch eine unmittelbare Richtlinienwirkung belastet, stellt sich die Frage einer weiter gehenden horizontalen Drittwirkung unmittelbar zwischen Privaten und damit unabhängig von einem Dazwischentreten staatlicher Instanzen.339 Sie wird auch als relevant dafür betrachtet, ob staatliche Bestimmungen zum Arbeitsrecht unangewendet bleiben müssen, wenn sie gegen eine Richtlinie verstoßen, jedenfalls wenn deren Umsetzungsfrist abgelaufen ist.340 Damit setzt sich nämlich letztlich die Richtlinie zwischen Privaten durch. b)

Parallelität zu Verordnungen?

1084 Für eine horizontale Drittwirkung spricht der Gedanke des effet utile,341 wonach das Europarecht in der wirksamsten Weise angewandt werden soll. Sie würde aber praktisch die Unterschiede zwischen Verordnungen und Richtlinien verwischen. Jedenfalls wenn die Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht innerhalb der vorgegebenen Frist umsetzen, würden bei der Anerkennung einer solchen Direktwirkung die Unterschiede zur Verordnung nivelliert. Das Wesen der Richtlinie als auf die Mitgliedstaaten bezogener Rechtsakt und ihre Funktion als Instrument der Rechtsangleichung sind mit der horizontalen Drittwirkung nicht vereinbar.342 Der Union kommt die Befugnis, mit unmittelbarer Wirkung Verpflichtungen zulasten Einzelner zu schaffen, nur in dem Maße zu, in dem sie zum Erlass von Verordnungen oder adressatenbezogenen Beschlüssen (ehemals Entscheidungen) befugt ist.343 339 340

341

342 343

Jüngst dafür Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). S. Löw, BB 2009, 1637 zum Vorabentscheidungsersuchen des LAG Düsseldorf, Beschl. vom 21.11.2008, 12 Sa 1311/07, BB 2008, 116, ob es europarechtswidrig ist, wenn Beschäftigungszeiten vor Vollendung des 25. Lebensjahres bei der Berechnung der Kündigungsfristen nicht berücksichtigt werden; das die RL 2000/78/EG umsetzende Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) war noch nicht in Kraft getreten; zum allgemeinen Gleichbehandlungsanspruch und zu den Urteilen Mangold und Bartsch o. Rn. 92 ff. GA van Gerven, EuGH, Rs. C-271/91, Slg. 1993, I-4367 (4387 f., Rn. 12) – Marshall; GA Lenz, Rs. 91/92, Slg. 1994, I-3325 (3338 ff., Rn. 43 ff.) – Faccini Dori; Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). Grds. zur Einführung einer horizontalen Direktwirkung GA Jacobs, EuGH, Rs. C-316/93, Slg. 1994, I-763 (770 ff., Rn. 18 ff.) – Vaneetveld; Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (21). Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 36. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24) – Faccini Dori; Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 17) – El Corte Inglés.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

327

Die horizontale Drittwirkung würde also eine Umgehung dieser Vorgaben darstellen.344 c)

Hohes Schutzniveau

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 169 Abs. 1 AEUV (Art. 153 Abs. 1 1085 EG),345 wonach das Handeln der Union auf die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus ausgerichtet ist. Die horizontale Direktwirkung könnte mit dieser Norm ohnehin nur für das Verhältnis zwischen Unternehmern und Verbrauchern begründet werden. Aus der Norm selbst ergeben sich keine konkreten Vorgaben, insbesondere nicht für die vorliegende Problematik. Entsprechendes gilt für die vergleichbare Aussage im Hinblick auf die Umweltpolitik gem. Art. 191 Abs. 2 AEUV (Art. 174 Abs. 2 EG). d)

Richtlinienkonforme Auslegung

Auch die richtlinienkonforme Auslegung346 kann für die horizontale Direktwir- 1086 kung nicht fruchtbar gemacht werden, wenn sie ihre Grenzen in dem Effekt findet, dass dem Einzelnen eine in einer nicht umgesetzten Richtlinie vorgesehene Verpflichtung entgegengehalten wird.347 Im Ansatzpunkt handelt es sich um zwei verschiedene Institute, deren Anwendungsbereiche sich nicht überschneiden; der BGH befürwortet gerade eine richtlinienkonforme Auslegung, die praktisch den privaten Verkäufer belastet, der keinen Nutzungsersatz bei Lieferung einer mangelfreien Sache erhält, obwohl er eine horizontale Direktwirkung einer Richtlinie ausschloss.348 Im Rahmen der unmittelbaren Anwendung von Richtlinien kommt die richtlinienkonforme Auslegung denn auch ohnehin nicht zur Anwendung.349 e)

Widerspruch zum Ansatz der unmittelbaren Wirkung

Der EuGH zielt mit seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Richt- 1087 linien darauf ab, etwaige Vorteile zu verhindern, die den Mitgliedstaaten durch die Nichtbeachtung von Unionsrecht entstehen könnten. Seine Rechtsprechung beruht auf dem verbindlichen Charakter der Richtlinien, der nur gegenüber den Mitgliedstaaten besteht, an die sie gerichtet sind.350 344 345 346 347

348 349 350

Jüngst auch GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07, Rn. 57 – Swedex. EuGH, Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1301 ff., Rn. 12 ff.) – El Corte Inglés, zu Art. 129 a EWG i.d.F. des Maastrichter Vertrages. Dazu EuGH, Rs. 106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8 ff.) – Marleasing. S. auch o. Rn. 978 ff. EuGH, Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4730, Rn. 42) – Arcaro; Streinz, Europarecht, Rn. 405. S. aber OLG Celle, EuZW 1990, 550 (552), das im Wege der richtlinienkonformen Auslegung zu einer solchen horizontalen Direktwirkung gelangt ist. BGH, NJW 2009, 427 (Rn. 34 f.) – Quelle II. S. Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 314 f. EuGH, Rs. C-152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48 f.) – Marshall; Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 16) – El Corte Inglés.

328

1088

Kapitel 8 Richtlinien

Die Entwicklung der EuGH-Judikatur von dem Ausgangspunkt, dass nicht umgesetzte Richtlinien keine Verpflichtungen für den Einzelnen begründen können,351 über die Möglichkeit eines Einzelnen, sich darauf gegenüber dem Staat berufen zu können,352 bis hin zur europarechtlichen Staatshaftung353 ist einzig vor dem Hintergrund erfolgt, die Mitgliedstaaten entsprechend in die Pflicht zu nehmen. Lediglich insoweit kann auch ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts bestehen; dieser allein ist daher kein weiter gehendes Argument.354 Die Anerkennung der horizontalen Direktwirkung würde den eigentlichen Sanktionsgedanken verkehren, wenn die Versäumnisse eines Mitgliedstaats zu Belastungen des Privaten führten. Insoweit verfängt auch nicht ein allgemeiner Ansatz, der die horizontale Direktwirkung von der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien abkoppelt und dem Einzelnen zumindest die Möglichkeit einräumen möchte, sich auf für ihn günstige Richtlinien zu berufen. Das gilt nur für den speziellen Fall, dass die Mitgliedstaaten technische Regelwerke trotz Verpflichtung dazu nicht gemeldet haben; diese können daher auch nicht angewendet werden.355 Im Übrigen können nur spezifische Durchbrechungen erfolgen, die der besonderen Konstellation geschuldet sind. GA Bot schlägt den Bereich der Diskriminierungen vor, welche durch eine Richtlinie bekämpft werden sollen.356 Vor diesen schützen auch die Grundfreiheiten tendenziell stärker, so dass auch für sie insoweit eine unmittelbare Drittwirkung eher bejaht werden kann, jedenfalls wenn es sich um gleichgeordnete Verhältnisse handelt.357 f)

Rechtsunsicherheit

1089 Zudem bestünde für Private erhebliche Rechtsunsicherheit,358 da sie oftmals nicht absehen können, ob die Richtlinie unmittelbar anwendbar ist und wie weit etwaige Verpflichtungen reichen können. In Betracht kommt daher eine horizontale Drittwirkung allenfalls in Einzelfällen.359 II.

Staatsvermittelte individuelle Pflichten

1090 Bejaht man zwar wie der EuGH – allerdings ohne nähere Problematisierung – im Urteil Großkrotzenburg360 eine unmittelbare Wirkung zulasten der Behörde unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung, ergeben sich aus der Behördentätigkeit gleichfalls Pflichten für den Bürger. Aber dann sind diese staatsver351 352 353 354 355 356 357 358 359 360

EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 9) – Kolpinghuis. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 25) – Becker. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 38 ff.) – Francovich. So aber Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). S. vorstehend Rn. 1066. GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07 (Rn. 63 ff.) – Swedex. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1173 f., 1178 sowie u. Rn. 1098 ff. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56) – Wells. Dazu u. Rn. 1099 ff. Zur mittelbaren horizontalen Wirkung von Richtlinien nachstehend Rn. 1090ff. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

329

mittelt und von daher bedingt durch die Tätigkeit staatlicher Behörden als Richtlinienadressaten,361 passen also zur nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Staatsgerichtetheit der Richtlinien.362 Von daher ist bei Umsetzungsdefiziten nur eine zielgerichtete unmittelbar belastende Wirkung der Richtlinien in den Beziehungen zwischen den Bürgern und damit ohne Dazwischentreten staatlicher Stellen abzulehnen. III.

Ausschluss bei unmittelbarem Zusammenhang zwischen privatem Recht und staatlichem Tun

1.

Urteil Wells

Allerdings hat der EuGH diese Rechtsprechung wieder eingeschränkt. In der wie 1091 das Urteil Großkrotzenburg auf die UVP-RL bezogenen Rechtssache Wells hat er eine unmittelbare Richtlinienwirkung bei behördlichem Handeln nur dann bejaht, wenn zwischen privater Pflicht und staatlichem Tun kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Die private Pflicht darf also noch nicht konkret bestehen, sondern sie darf erst durch das Tätigwerden des Staats zustande kommen. Die Richtlinie selbst kann „bloße negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter“ haben, auch wenn diese gewiss sind.363 So liegt der Fall bei der Umweltverträglichkeitsprüfung, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge durch staatliche Stellen zulasten der nicht zum Zuge gekommenen Bieter,364 bei der Anfechtung der Gültigkeit einer behördlich erteilten Genehmigung365 sowie bei der Frage der Anwendbarkeit staatlich nicht übermittelter technischer Vorschriften, auch wenn dadurch die Vermarktung von Erzeugnissen eines Unternehmens beeinträchtigt wird.366 Anders liegt der DRK-Fall,367 wo der private Arbeitgeber aufgrund der Richtli- 1092 nie unmittelbar zur Einhaltung der Arbeitshöchstzeit verpflichtet ist. Dann besteht der nach dem EuGH für eine unmittelbare Wirkung hinderliche enge Zusammenhang zwischen staatlicher und privater Pflicht. „Faktische Belastungen (Privater) sind also zulässig, echte Rechtspflichten nicht.“368

361 362 363 364

365 366 367 368

Ähnlich Gellermann, NuR 1996, 548 (557). Eine unmittelbare Wirkung hingegen abl. Breuer, WiVerw. 1990, 79 (96 f.); Classen, EuZW 1993, 83 (84 f.); Haneklaus, DVBl. 1993, 129 (133 f.). EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells. Bereits EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 – Costanzo. Diese Entscheidung sowie auch die folgenden hier einordnend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells m.w.Bsp. EuGH, Rs. C-201/94, Slg. 1996, I-5819 (5859 f., Rn. 39) – Smith & Nephew. EuGH, Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 (7584 f., Rn. 47 ff.) – Unilever unter Verweis auf Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2245, Rn. 40 ff.) – CIA Security International. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835; näher o. Rn. 1026 ff. So treffend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 90 a.E.

330

Kapitel 8 Richtlinien

2.

Fall Arcor

1093 Im Fall Arcor war es die Regulierungsbehörde, welche die Erhebung eines Anschlusskostenbeitrags durch die Deutsche Telekom auf die Verbindungsentgelte für die Bereitstellung von Verbindungen mit Ursprung im nationalen Telefonnetz genehmigt hat. Dieser Beitrag berechnete sich aus dem Defizit der Deutschen Telekom, soweit sie die Kosten für die effiziente Bereitstellung der Teilnehmeranschlüsse nicht aus den Erlösen daraus decken konnte. Ein solcher kostenunabhängiger Beitrag war zwar aufgrund von Art. 12 Abs. 7 der RL 97/33/EG369 ausgeschlossen, der kostenorientierte Tarife verlangte.370 Indes war diese Vorgabe bei der Regulierungsbehörde einzufordern. Die Deut1094 sche Telekom hatte sich dieser zu fügen. Sie konnte nur deshalb den streitigen Anschlusskostenbeitrag nicht erheben und musste ihre eigenen Teilnahmetarife erhöhen, war aber selbst nicht unmittelbar der Richtlinie verpflichtet.371 Noch deutlicher verlangte der durch die RL 96/19/EG372 eingefügte Art. 4 c Abs. 3 RL 90/338/EWG einen Abschluss der Tarifumstrukturierung für die Wettbewerbsöffnung des Telekommunikationsmarkts bis zum 1.1.1998 bzw. bis allerspätestens zum 1.1.2000 von den Mitgliedstaaten.373 3.

Gleichwohl bestehende Staatsvermitteltheit

1095 Damit werden trotz der Abgrenzung in der Wells-Rechtsprechung wichtige Fälle von der unmittelbaren Richtlinienwirkung erfasst, die Private vor Gericht gegen nationale Behörden geltend machen können. Aber auch bei einem unmittelbaren Zusammenhang der relevanten staatlichen mit einer parallelen privaten Pflicht treten staatliche Organe immer noch dazwischen. Jedenfalls formal wirkt daher auch eine solche Richtlinie nicht unmittelbar, sondern lediglich über das Handeln staatlicher Organe und damit staatsvermittelt.374 Zudem tritt ansonsten die Kuriosität auf, dass besonders unbedingt formulierte, da bereits ohne mitgliedstaatliches Handeln im Einzelfall detaillierte individuelle Rechte zuerkennende Richtlinien in begrenzterem Maße unmittelbare Wirkung entfalten könnten als erst auf staatliche Konkretisierung angewiesene. Dass privates Recht und staatliche Vollzugspflicht unmittelbar verbunden sind, 1096 zeugt gerade von einer Regelung, die im Ergebnis und von der Wirkung her einer 369

370 371 372

373 374

Des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) vom 30.6.1997, ABl. L 199, S. 32. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (612, Rn. 22 ff.) – Arcor II. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 38) – Arcor II. Der Kommission zur Änderung der RL 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten vom 13.3.1996, ABl. L 74, S. 13. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (612 f., Rn. 30, 41) – Arcor II. Mit allgemeinem Ansatz Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 37; anders Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (727 f., 731 ff.) m.w.N.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

331

Verordnung entspricht, welcher unmittelbare Durchgriffswirkung zukommt. Oft ist es nur eine Frage der Regelungstechnik oder auch der Ermächtigungsgrundlage, welche Handlungsform gewählt wird. Derart fest gefügte Richtlinien wie auch die zur Begrenzung der Höchstarbeits- 1097 zeit sind auf unbedingte Verwirklichung in den Mitgliedstaaten angelegt. Darin besteht ihr effet utile. Das zeigt sich auch im DRK-Urteil daran, dass dem EuGH die volle Wirksamkeit ein derart starkes Anliegen ist.375 „Dies gilt“ nach dem EuGH „umso mehr, wenn das nationale Gericht mit einem Rechtsstreit über die Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften befasst ist, die – wie hier – speziell zur Umsetzung einer Richtlinie erlassen wurden, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll“.376 4.

Weiterung parallel zu den Grundfreiheiten

a)

Notwendige Verpflichtung Privater zur Zielerreichung

Somit tritt auch für Richtlinien die Durchsetzung ihrer individualbegünstigenden 1098 Wirkung in den Vordergrund. Daraus ergibt sich vom Ausgangspunkt her eine entscheidende Parallele zu den Grundfreiheiten, die diesen Ansatz schon von ihrem primärrechtlichen Zuschnitt haben. Aus diesen kann übernommen werden, dass in manchen Konstellationen eine individuelle Berechtigung erst über eine Verpflichtung anderer Privater erreicht werden kann377 – ein Ansatz, der auch bereits im Rahmen der unmittelbaren Richtlinienwirkung diskutiert wurde.378 Daher verlangt der effet utile der Richtlinien, der eine maßgebliche Grundlage 1099 für die unmittelbare Wirkung überhaupt war,379 eine Erstreckung dieser Wirkung auf Fälle, in denen es um die Verwirklichung individueller Rechte überhaupt geht, ohne dass aber der Unterschied zu Verordnungen komplett eingeebnet werden darf.380 Daher kann es nur um Ausnahmekonstellationen gehen, in denen eine individuelle Begünstigung zwingend erscheint, weil diese den Kern der Richtlinie darstellt. Dies gilt jedenfalls in den Bereichen, in denen die Realisierung auf dem Verhalten anderer Privater notwendig beruht und diese eine überlegene, in ihrer Ausgestaltung vom Gegenüber schwer beeinflussbare und von daher „staatsgleiche“ Stellung haben,381 vor welcher eine Richtlinie schützen soll. Das trifft namentlich auf das Arbeitsrecht zu, den Gegenstand der DRK-Entscheidung wie auch

375 376 377 378 379 380 381

EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111; 8919, Rn. 118) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111 f.) – DRK. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172 f., Rn. 33 ff.) – Angonese; näher o. Rn. 1049 sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 1163 ff. Insbes. Götz, NJW 1992, 1849 (1856); s. auch Hilf, EuR 1993, 1 (10); Albin, NuR 1997, 29 (32); Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228). S. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23) – Becker. Jüngst auch GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07, Rn. 57 – Swedex. S.o. Rn. 1084. Vgl. zu den Grundfreiheiten EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5048 f., Rn. 21 f.) – Bosman; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1173 a.E.

332

Kapitel 8 Richtlinien

der vorerwähnten Entscheidungen Bosman und Angonese382 zu den Grundfreiheiten. b)

Verbraucherschutz und Arbeitsrecht

1100 Sieht man als Ausgangspunkt einer unmittelbaren Verpflichtung Privater, dass ein Einzelner einem übermächtigen Privaten gegenübersteht, der in die Pflicht genommen werden soll, gilt es dieses Ungleichgewicht zu mildern. Dafür steht die den Gegenstand der Quelle-Entscheidungen383 bildende Richtlinie zum Verbrauchsgüterkauf,384 die den mit vertragswidriger Ware belieferten Käufer von einem Nutzungsersatz dafür freistellt. Daher führt zumindest in solchen Fällen die unmittelbare Anwendung einer Richtlinie zum gleichen Ergebnis wie die richtlinienkonforme Auslegung, nämlich zur Private auch belastenden Nichtanwendung nationaler Vorschriften.385 Allerdings hat der EuGH im Bereich der Grundfreiheiten die Verpflichtung Privater partiell auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit erstreckt und darüber hinaus auf übermächtige Organisationen mit einer (faktischen) Machtposition, wie sie staatliche Einrichtungen haben, erweitert,386 nicht aber umfassend auf Unternehmen.387 Vor allem in den Fällen mit Bezug zur Arbeitnehmerfreizügigkeit ergibt sich 1101 durch den Effet-utile-Gedanken, der letztlich das gesamte Unionsrecht durchwirkt, eine Parallele zu den Grundfreiheiten. So sehr der Hintergrund der unmittelbaren Wirkung im Übrigen divergiert, deckt sich die Notwendigkeit einer direkten Verpflichtung Privater.388 Insoweit ist das Erfordernis der Staatsvermitteltheit flexibel und schwach ausgeprägt zu sehen. Insbesondere bei einer Diskriminierung ist der Schutz auch bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit stärker ausgeprägt.389 c)

Defizite richtlinienkonformer Auslegung

1102 Ein Zurückgehen auf eine bloße richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts birgt hingegen die offene Frage nach dem Vorgehen, wenn solches Recht fehlt. Damit kann ein Staat die Anwendung einer Richtlinie dadurch torpedieren, dass er erst gar kein auch nur verwandtes Umsetzungsrecht schafft, um Anknüpfungspunkte für eine richtlinienkonforme Auslegung zu vermeiden.390 Dieses Problem 382 383 384

385 386 387 388 389 390

Vgl. auch EuGH, Rs. C-350/96, Slg. 1998, I-2521 (2545, Rn. 19 ff.) – Clean Car sowie dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1215 ff. BGH, NJW 2009, 427 auf EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433. RL 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. S.o. Rn. 1048 f. Klassisch EuGH, Rs. 36/74, Slg. 1974, 1405 (1420, Rn. 20/24 ff.) – Walrave für den „Arbeits- und Dienstleistungsbereich“; dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1161. Vgl. im Hinblick auf Banken Frenz, Europarecht 1, Rn. 2802 ff. S. hierzu auch o. Rn. 1088. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1174, 1178. Näher insoweit Frenz, DVBl. 2005, 40 ff. sowie o. Rn. 1036 im Zusammenhang mit dem Quelle II-Urteil des BGH.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

333

der europaweit einheitlichen Richtlinienanwendung, das sich so wegen der Entbehrlichkeit nationalen Umsetzungsrechts im Bereich der Grundfreiheiten nicht stellt, spricht für eine umfassende Gleichstellung über die Fälle mit Arbeitnehmerbezug hinaus, wenn anders die beabsichtigte Schutzwirkung zugunsten Privater nicht erreicht werden kann. 5.

Rolle der Gerichte

Freilich sind die Gerichte nicht gewöhnliche mitgliedstaatliche Vollzugsorgane, 1103 da sie zwar Unionsrecht anwenden, es aber im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten nicht in nationales Recht umsetzen und für Einzelfälle (erstmals) heranziehen. Sie haben damit eine qualitativ andere Rolle als nationale Gesetzgebungskörperschaften und Verwaltungsbehörden. Jedoch dienen auch und gerade sie dazu, individuelle Rechte aus Unionsrecht durchzusetzen, indem sie Rechtsschutz gewähren.391 Dadurch sichern sie die effektive Anwendung von Unionsrecht, nur auf einer anderen Ebene als die nationalen Körperschaften und Behörden, damit aber in einer nicht weniger wichtigen Bedeutung. Hat der nationale Gesetzgeber eine Richtlinie nicht rechtzeitig ordnungsgemäß umgesetzt, obliegt ihnen in noch stärkerem Maße die Sicherstellung ihrer Wirksamkeit, da sich die nationalen Behörden vielfach ausschließlich an das mitgliedstaatliche Recht halten werden, auch wenn ihnen ein Normverwerfungsrecht im Hinblick auf unionsrechtswidrige nationale Vorschriften zusteht.392 Das Kriterium der Staatsvermitteltheit ist bei dieser Sicht flexibel zu sehen. 1104 Auch Gerichte können daher unmittelbare Wirkungen vermitteln, ohne dass diese Private unzulässigerweise direkt treffen würden. Man braucht auch nicht das Institut der richtlinienkonformen Auslegung zu überdehnen, das gerade auf einer erfolgten nationalen Umsetzung aufbaut.393 Bejaht man allerdings einen solchen Ansatz, dass auch Gerichte staatliche Organe zur Verwirklichung von Richtliniengehalten sind, generell und damit unabhängig von der Notwendigkeit einer wirksamen Richtlinienverwirklichung zwischen Privaten in bestimmten Fällen, ist die unmittelbare Richtlinienwirkung zulasten Privater zu verallgemeinern und nicht mehr auf bestimmte Bereiche beschränkt. Damit aber entfaltet die notwendige Staatsvermitteltheit nach Art. 288 Abs. 3 1105 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) wegen der Staatlichkeit der Gerichte praktisch keine begrenzende Wirkung mehr. Das spricht nur für partielle Durchbrechungen bei einer besonderen Schutzbedürftigkeit Privater infolge der Nähe zur Arbeitnehmerfreizügigkeit und/oder wegen der Konzeption der jeweiligen Richtlinie wie im Bereich des Verbrauchsgüterkaufs.

391 392 393

EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111) – DRK; s. zur Durchsetzungsfunktion der nationalen Gerichte u. Rn. 2307 ff. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. S.o. Rn. 980.

334

Kapitel 8 Richtlinien

IV.

Subjektives Recht als Folge

1.

Rechtsprechungstendenz

1106 Zwar steht die unmittelbare Richtlinienwirkung in sehr engem Zusammenhang damit, dass der Einzelne Rechte gegen nationale Stellen auch dann geltend machen kann, wenn der Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht (ordnungsgemäß) umgesetzt hat.394 Indes verlangt der EuGH nicht explizit, dass subjektive Rechte bestehen, damit eine Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten kann. Vielmehr zeigt die jüngere Rechtsprechung gerade, dass es sich dabei um eine Folge handelt. „Demnach ist die Verpflichtung nach § 14 Abs. 1 lit. a) RL 2003/96/EG so genau und unbedingt, dass sie dem Einzelnen das Recht verleiht, sich vor den nationalen Gerichten auf sie zu berufen, um sich einer mit ihr unvereinbaren nationalen Regelung zu widersetzen.“395 GA Elmer betrachtete subjektive Rechte ebenfalls als Folge und nicht als Vo1107 raussetzung der unmittelbaren Richtlinienwirkung,396 und zwar gerade im Großkrotzenburg-Urteil, das teilweise als Beleg für eine erforderliche Individualberechtigung im Hinblick auf eine subjektive unmittelbare Wirkung herangezogen wird.397 In diesem Urteil verneinte der EuGH indes einen Zusammenhang zwischen der Möglichkeit für den Einzelnen, sich gegenüber dem Staat unmittelbar auf unbedingte sowie hinreichend klare und genaue Vorschriften einer nicht umgesetzten Richtlinie zu berufen und der unmittelbar aus der Richtlinie folgenden Verpflichtung zu ihrer Durchführung.398 2.

Abgleich mit den Ansätzen für eine unmittelbare Wirkung

1108 Gerade die Großkrotzenburg-Entscheidung war es auch, die eine unmittelbare Wirkung einer Richtlinie auf die Staatsvermitteltheit zurückführte. Diese genügt also. Das entspricht dem traditionellen Ansatz für die unmittelbare Richtlinienwirkung, der vor allem in dem Estoppel-Prinzip bzw. dem Grundsatz von Treu und Glauben liegt. Letzterer begünstigt zwar den Einzelnen, der sich auf die Richtlinie berufen will und dem daher der Staat seine Säumigkeit bei der Umsetzung nicht entgegen halten darf. Gleichwohl ist der Staat wegen seiner Säumigkeit in der Pflicht und nicht deshalb, weil die Richtlinie einen Einzelnen begünstigen will. 394 395

396 397 398

S.o. Rn. 1063. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 33) – Flughafen Köln/Bonn; s. bereits Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (503, Rn. 15) – Lombardia, wo der EuGH wegen einer fehlenden unmittelbaren Wirkung Rechte für den Einzelnen nicht begründet sah. GA Elmer, EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2198 f., Rn. 11 f.) – Großkrotzenburg. S. Iven, NuR 1996, 105 f.; Gellermann, DÖV 1996, 433 (438); Calliess, NVwZ 1996, 339 (340 f.) mit weiteren Argumenten. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220, Rn. 24) – Großkrotzenburg: „nichts zu tun“; auch Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55 ff.) – Kraaijeveld, Rs. C-365/97, Slg. 1999, I-7773 (7823, Rn. 63) – San Rocco wortgleich mit der Großkrotzenburg-Entscheidung; unter Bezug auf diese auch BVerwGE 100, 238 (242).

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

335

Dass der Einzelne berechtigt wird, ist vielmehr eine Folge dieses Grundsatzes von Treu und Glauben und nicht der Grund. Das wird noch deutlicher bei einer Ableitung der unmittelbaren Wirkung aus 1109 dem effet utile bzw. der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Richtlinienwirkung ab einem bestimmten Zeitpunkt.399 Auch dabei wird nicht zwischen Richtlinien differenziert, die einen Einzelnen begünstigen bzw. die es nicht tun. Entscheidend ist, dass die Richtlinie ab einem bestimmten Zeitpunkt ihre Wirkung entfaltet. Dass sie dies tun muss, liegt im unionsrechtlichen Integrationsprogramm, das sich maßgeblich der Richtlinie als Mittel bedient. 3.

Bedeutung im Kontext der Richtlinie

So müssen etwa bei der Rechtsvereinheitlichung die Mitgliedstaaten gleicherma- 1110 ßen Richtlinien umsetzen, dass dieser Effekt erreicht werden kann. Die Rechtsvereinheitlichung als solche ist unabhängig davon, ob der Einzelne begünstigt wird oder nicht. Diese Begünstigung ist nur notwendig, wenn sie selbst durch die Richtlinie vorgegeben ist. Daher ist die generelle Verknüpfung der unmittelbaren Richtlinienwirkung mit der individuellen Berechtigung sogar im Widerspruch zur in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten allgemeinen Wirkungsweise der Richtlinie sowie zu ihrer Funktion im Gesamtkontext des europäischen Integrationsprogramms. Dass der Einzelne sich auf die Richtlinie berufen kann, ist im Übrigen vielmehr 1111 Mittel zum Zweck und dient ebenfalls der Durchsetzung der Richtlinienwirkung.400 Es geht also um eine funktionale Subjektivierung des Unionsrechts, so dass gilt: „Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien setzt ein subjektives Recht nicht voraus, sondern bringt es zur Entstehung.“401 4.

Ablösung von der Klagebefugnis

Auf diese Weise vermeidet man auch Divergenzen in der Bestimmung von sub- 1112 jektiven Rechten und ihrer Bedeutung nach deutschem Recht und nach Unionsrecht. Die deutsche Schutznormlehre ist auf die Klagebefugnis sowie die Relevanz im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu beziehen.402 Insoweit kann es sich aber gleichfalls um Folgewirkungen handeln.403 Jedenfalls wird die mögliche Berufung 399 400 401

402 403

S.o. Rn. 1060; im Zusammenhang mit der individuellen Einforderbarkeit EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 36) – Janecek. S. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 37) – Janecek So treffend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 97 a.E. mit weiteren Argumenten und Nachw. im Hinblick auf die ältere Lit. und Rspr.; auch Herrmann, Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, 2003, S. 54 ff.; ausführlich Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 166 ff.; wiederum dagegen Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 138 f.; Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (771); dahin auch Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 110; mittlerweile auch Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 30. S.u. Rn. 3991 ff. S. BVerwGE 100, 238 (242) im Hinblick auf die Großkrotzenburg-Entscheidung.

336

Kapitel 8 Richtlinien

des Einzelnen auf eine unmittelbar wirkende Richtlinie eher mit dem Begriff der „invocabilité“ bezeichnet.404 5.

Effektive Durchsetzungsmöglichkeit

1113 Folgt aus der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie, dass sie der Einzelne geltend machen kann, muss auch tatsächlich eine entsprechende Durchsetzungsmöglichkeit vorhanden sein. Zwar besteht eine mitgliedstaatliche Verfahrensautonomie. Indes müssen die nationalen Vorschriften dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes gehorchen und dürfen die Ausübung der europarechtlich verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen.405 Die individuelle Rechtsdurchsetzung muss daher in einer Weise möglich sein, 1114 dass die unmittelbare Richtlinienwirkung zur Geltung kommt und vom Einzelnen eingefordert werden kann, soweit dieser in der Richtlinie begünstigt werden soll. Dementsprechend weit ist der Kreis der subjektiven Rechte im nationalen Recht zu ziehen. Deren Reichweite wird damit von der Richtlinie vorgegeben, welche unmittelbar wirkt. Die Richtlinienvorgaben sind praktisch nur durchsetzbar, wenn die Möglichkeiten individueller Geltendmachung vom materiellen Gehalt der Richtlinie geprägt werden. Über die Klagebefugnis müssen daher die Personen verfügen, welche durch die Richtlinie berechtigt werden sollen. Der EuGH gewährt die Klagebefugnis den Betroffenen.406 6.

Prägung der Schutznormtheorie

1115 Entscheidend ist mithin das unmittelbare Interesse der von einer Richtlinie betroffenen Personen.407 Damit zählt diese unionsrechtliche Kategorie. Die nationalen Verfahrensvorschriften können den Kreis der daraus Berechtigten nicht etwa verengen.408 Soweit man die deutsche Schutznormtheorie im Rahmen der Klagebefugnis auch bei unmittelbar wirkenden Richtlinien heranzieht, wird sie ihrerseits durch die unionsrechtlichen Vorgaben ausgefüllt und ist entsprechend weit zu fassen.409 Damit bestehen aber immer noch Anforderungen an eine hinreichende subjektive Betroffenheit, so dass keine Popularklage eröffnet wird.410 404 405 406 407

408 409 410

S. v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 230 ff.; ders., DÖV 1996, 481 (482). Im vorliegenden Kontext EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3790 f., Rn. 24) – Verholen. So EuGH, Rs. C-343/92, Slg. 1994, I-571 (602, Rn. 43) – Roks unter Rückgriff auf die Entscheidung Verholen. EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3790, Rn. 23) – Verholen; s. auch EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4736, Rn. 15) – van Schijndel: Anwendung durch nationales Gericht unabhängig von Berufung darauf, wenn nationales Recht Anwendung gestattet. S. dagegen Papier, DVBl. 1993, 809 (814); für einen allgemeinen Normvollziehungsanspruch v. Danwitz, DÖV 1996, 481 (489). S. bereits Frenz, DVBl. 1995, 408 (414 ff.) sowie näher u. Rn. 3999 f. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 107 a.E.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

7.

337

Fristen

Die tatsächliche Durchsetzung individueller Rechte kann auch durch Fristen unmöglich gemacht werden. Es ist deshalb treuwidrig, wenn ein Mitgliedstaat, der eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, den Ablauf einer Klagefrist entgegenhält, sobald ein Berechtigter sich auf die unmittelbar wirkende Richtlinie beruft. Das folgt nach dem EuGH aus der „besondere(n) Natur der Richtlinie“.411 Danach beginnt die Rechtsbehelfsfrist erst mit der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie zu laufen (sog. Emmott’sche Fristenhemmung).412 Schließlich ist erst dann eine effektive Durchsetzung der in der betreffenden Richtlinie vorgegebenen Rechte gewährleistet. Damit wird allerdings das nationale Verfahrensrecht überspielt. Das erfolgt zwar auch, wenn es um die Rücknahme unionsrechtswidriger Entscheidungen geht. Dabei hat aber der EuGH in jüngerer Zeit immer wieder den Grundsatz der Nichtdiskriminierung gegenüber nationalen Vorgängen betont und daher auch Einschränkungen der Rücknahme zugelassen.413 Dementsprechend ist auch der EuGH auf dieser Basis im Bereich unmittelbar wirkender Richtlinien dazu gelangt, dass angemessene Fristen festgelegt werden dürfen, wenn es um die Verwirklichung individueller Rechte aus gar nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien geht. Entscheidend ist, ob die effektive Wirkung des Unionsrechts durch die Bestimmung einer Frist nach den jeweiligen Umständen des besonderen Sachverhalts beeinträchtigt wird.414 Die Entscheidung Emmott hat danach nur noch Ausnahmecharakter. Entscheidend ist die Angemessenheit der Frist im jeweiligen Einzelfall nach den Maßstäben der Gebote der Nichtdiskriminierung und der Effektivität.415 Daher müssen unionswidrige Abgaben auch auf der Basis einer unmittelbaren Richtlinienwirkung nicht durchgehend erstattet werden.416 Sozialleistungen mussten nicht rückwirkend für den Zeitraum zwischen Ablauf der Umsetzungsfrist und erfolgter Umsetzung geleistet werden.417 Insoweit wurde allerdings dann die Rechtsdurchsetzung de facto unmöglich gemacht. Damit wurde die Grundlinie verletzt, dass der Betroffene zu irgendeinem Zeitpunkt die Möglichkeit gehabt ha-

411 412 413 414 415

416

417

EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4298 f., Rn. 17, 23) – Emmott. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 109. S. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8607 f., Rn. 55 ff.) – I-21 Germany u. Arcor sowie näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3022, 3026 ff. EuGH, Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3256 f., Rn. 32 ff.) – Preston. EuGH, Rs. C-90/94, Slg. 1997, I-4085 (4157 f., Rn. 45 ff.) – Haahr Petroleum; Rs. C-114 u. 115/95, Slg. 1997, I-4263 (4286 f., Rn. 44 ff.) – Texaco; aus jüngerer Zeit Rs. C-88/99, Slg. 2000, I-10465 (10490, Rn. 20 ff.) – Roquette Frères; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6360 f., Rn. 34 ff.) – Marks & Spencer. S. allerdings die restriktive Haltung des BFH, BFHE 179, 563, der nicht dem EuGH vorlegte und nicht zutreffend zwischen fehlender bzw. nicht ordnungsgemäßer Umsetzung sowie gemeinschaftsrechtswidriger Auslegung nationalen Umsetzungsrechts differenzierte; krit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 110, 112 a.E. EuGH, Rs. C-338/91, Slg. 1993, I-5475 (5504, Rn. 23) – Steenhorst-Neerings; auch noch Rs. C-394/93, Slg. 1995, I-4101 (4123, Rn. 30) – Alonso-Pérez.

1116

1117

1118

1119

338

Kapitel 8 Richtlinien

ben muss, seine aus der unmittelbaren Richtlinienwirkung folgenden Rechte geltend zu machen.418 V.

Allgemeiner Anwendungsvorrang

1.

Reichweite

1120 Da die unmittelbare Wirkung nicht davon abhängt, ob die Richtlinienbestimmung einem Einzelnen ein subjektives Recht verleiht, geht sie über individuell durchsetzungsfähige Rechtspositionen hinaus. Das ist insofern unschädlich, als sie bereits von Amts wegen zu beachten sind.419 Für die Gerichte ergibt sich dies bereits daraus, dass sie die Einschlägigkeit von Unionsrecht im Hinblick auf eine Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) von Amts wegen feststellen können.420 Tiefer gehend greift die unmittelbare Wirkung ab dem (fruchtlosen) Ablauf der 1121 Umsetzungsfrist ein. Sie besteht also als solche und ist nicht auf konkrete Adressaten beschränkt. Im Übrigen ergibt sich als Rechtsfolge die subjektive Einforderbarkeit, wenn 1122 Einzelne begünstigt werden. Diese braucht sich aber nicht unbedingt gegen Gerichte zu richten, sondern kann sich auch an Verwaltungsstellen wenden. Daher sind sämtliche Träger der Verwaltung einschließlich der Länder und Kommunen verpflichtet, unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen anzuwenden. Dem Einzelnen eine subjektive Einforderbarkeit vor Gericht zuzusprechen, indes die Verwaltung nicht an unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen zu binden, wäre widersprüchlich. Daher muss die Verwaltung widersprechendes nationales Recht unangewendet lassen.421 2.

Ausdruck von Treu und Glauben

1123 Diese umfassende Verpflichtung der Verwaltung ergibt sich weiter aus den Gründen der unmittelbaren Wirkung. Eng verbunden mit dem vorhergehenden Gedankengang ist der Grundsatz von Treu und Glauben, der es ausschließt, dass ein Mitgliedstaat sich auf seine Umsetzungssäumnis beruft. Dieser Grundsatz muss dann für alle nationalen Stellen und gerade für die Verwaltung gelten, ist sie doch das ausführende Organ der Mitgliedstaaten. Die Gerichte sanktionieren nur ein Fehlverhalten der Verwaltung auch im Hinblick auf die Anwendung von unmittelbar wirkenden Richtlinien. Daher muss die Verwaltung erst recht verpflichtet sein, unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen heranzuziehen, wenn dies schon die Gerichte müssen. 418

419 420 421

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 112 mit Kritik an der Rspr. zur Verweigerung rückwirkender Sozialleistungen im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen Rechtsbehelfs- und Antragsfristen. Klarstellend EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3789, Rn. 15) – Verholen; ebenso Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55) – Kraaijeveld. EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3788, Rn. 12 ff.) – Verholen. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f., 33) – Costanzo.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

3.

339

Europäisches Integrationsprogramm und Effektivität

Zudem besteht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus dem Grundsatz von Treu 1124 und Glauben nicht nur Richtliniengehalte einfordernden Einzelnen gegenüber, sondern bezogen auf das Integrationsprogramm der Union. Insoweit sind die Richtlinien elementare Bestandteile. Eine fehlende Verpflichtung sämtlicher Verwaltungsstellen aus unmittelbar wirkenden Richtlinien würde daher das Integrationsprogramm der Union selbst gefährden. Zudem würde die effektive Umsetzung von Richtlinien infrage gestellt, die ab 1125 einem bestimmten Zeitpunkt, nämlich dem Umsetzungszeitpunkt, zu erfolgen hat. Daher ist die Verpflichtung sämtlicher Träger der Verwaltung auch Ausdruck der Effektivität der Richtlinien. Der Einzelne trägt hier insoweit bei, als er einen Transmissionsriemen bildet, um dieser Richtlinienwirkung zur Geltung zu verhelfen.422 Deshalb widerspricht es auch dem Wirkungssystem der Richtlinien, zwischen einer subjektiv-prozessualen unmittelbaren Wirkung und einer objektiv-materiell-rechtlichen unmittelbaren Wirkung zu unterscheiden.423 4.

Prüfung nationaler Rechtsetzung und Verwaltung

Folgt aus der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie deren Anwendungsvorrang, 1126 der von sämtlichen Stellen nationaler Verwaltung von Amts wegen zu beachten ist, resultiert schon daraus die Verpflichtung, vor diesem Hintergrund die nationale Rechtsetzung und Verwaltungstätigkeit zu prüfen. Für die Gerichte ergibt sich das aus ihrer Funktion, wenn sie wegen solcher Fragen angerufen werden. Hierfür bedarf es nicht der Annahme einer eigenen Prüfungspflicht424 und damit eines legal review.425 Wirkt eine Richtlinie nicht unmittelbar, so kann sie auf das nationale Recht ohnehin nur über die richtlinienkonforme Auslegung einwirken, die allerdings ebenfalls sehr weit reicht.426 Sie kann aber nicht einfach nationales Recht verdrängen. Dagegen spricht schon die Rechtssicherheit.427

422 423

424

425

426 427

S.u. Rn. 2318 ff. S. etwa Winter, DVBl. 1991, 657 (664); Klein, in: FS für Everling I, 1995, S. 641 ff.; Iven, NuR 1996, 105 f.; Epiney, ZUR 1996, 229 (231 f.); Pechstein, EWS 1996, 262 (264 f.); Gellermann, DÖV 1996, 433 (438); Erbguth/Stollmann, DVBl. 1997, 453 (455); ausführlich Ress, in: GS für Arens, 1993, S. 351 (356 ff.); abl. auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 101. S. aber dahin EuGH, Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5452 f., Rn. 56, 60 f.) – Kraaijeveld; später etwa Rs. C-365/98, Slg. 2000, I-4619 (4652, Rn. 32) – Brinkmann; Rs. C-287/98, Slg. 2000, I-6917 (6962 f., Rn. 32) – Linster sowie näher GA Saggio, Rs. C-240-244/98, Slg. 2000, I-4941 (4954 f., Rn. 28 ff.) – Océano Grupo; bereits Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 (2211, Rn. 9/10) – Enka. Begriffsbildend Timmermans, CMLRev. 16 (1979), 533 (544 f.); ebenso Bach, JZ 1990, 1108 (1111); Langenfeld, DÖV 1992, 955 (962 ff.); s. noch Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (717 f.); abl. wie hier Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102. S.o. Rn. 1034 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102, der auch ein praktisches Bedürfnis verneint; ebenso Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts,

340

Kapitel 8 Richtlinien

5.

Nicht richtlinien-, aber europarechtskonforme Auslegung

1127 Die richtlinienkonforme Auslegung kann nicht zur Anwendung kommen, soweit es sich um unmittelbar anwendbares Richtlinienrecht handelt. In diesem Fall wird das nationale Recht gerade verdrängt, das über die richtlinienkonforme Auslegung interpretiert werden soll. Zu einer solchen Verdrängung kann zwar nach dem BGH im Urteil Quelle II auch eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung führen.428 Indes liegt dann eigentlich eine unmittelbare Wirkung vor.429 Denkbar ist höchstens, dass eine Norm teilweise bereits dann den europarechtlichen Vorgaben gemäß angewendet wird, wenn sie richtlinienkonform ausgelegt wird und lediglich in einem Restbereich verdrängt werden muss, weil insoweit keine richtlinienkonforme Interpretation mehr möglich ist.430 Von daher können beide Institute parallel greifen – nicht aber sich überschneiden. Hingegen unterliegt auch unmittelbar anwendbares Richtlinienrecht den Vor1128 gaben des europäischen Primärrechts. Daher kann es auch insoweit einer europarechtskonformen Auslegung bedürfen. Zudem kann sich die europarechtskonforme Interpretation auch auf das nationale Recht erstrecken, das nicht von einer unmittelbar anwendbaren Richtlinie verdrängt wird, weil es neben dieser bzw. zusammen mit dieser heranzuziehen ist – so bei Genehmigungsvoraussetzungen aus unterschiedlichen Normkomplexen, von denen nur einer durch eine unmittelbar anwendbare Richtlinie auszufüllen ist. Grundsätzlich bedarf es damit aber einer Trennung.431 6.

Verwerfungspflicht der Verwaltung

1129 Der Anwendungsvorrang unmittelbar wirkender Richtlinien setzt sich allerdings nur dann in vollem Umfang durch, wenn nicht nur Gerichte, sondern auch alle Träger der nationalen Verwaltung umfassend daran gebunden sind und daher auch entgegenstehendes nationales Recht außer Acht lassen müssen. Dafür spricht das Bedürfnis nach effektiver Umsetzung des Unionsrechts.432 Es kann daher nicht sein, dass die Verwaltung sehenden Auges europarechtswidrige Entscheidungen trifft, die später von Gerichten aufgehoben werden. Das ist ebenso widersprüch-

428 429 430

431 432

1994, S. 104 f.; s. auch Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (280); Scherzberg, Jura 1993, 225 (229 f.). S.o. Rn. 1034 ff. Ausführlich o. Rn. 1058 ff. Beljin, EuR 2002, 351 (361) sowie auch ders., JuS 2002, 987 (992); Frisch, Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts, 2000, S. 61; Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (776); Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, 1999, S. 180. So auch der Befund bei Beljin, EuR 2002, 351 (361). Näher Hutka, Gemeinschaftsrechtsbezogene Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der deutschen Verwaltung gegenüber Rechtsnormen nach europäischem Gemeinschaftsrecht und nach deutschem Recht, 1997, S. 262 ff.

§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien

341

lich, wie Träger der nationalen Verwaltung überhaupt nicht auf die Anwendung unmittelbar wirkender Richtlinienbestimmungen zu verpflichten.433 Der Gedanke der Widersprüchlichkeit greift deshalb auch hier und verlangt eine vollkommene Durchsetzung dieses Anwendungsvorrangs. Es bedeutet damit eine Verwässerung der unmittelbaren Richtlinienwirkung, die Verwerfungskompetenz auf Einzelfälle evidenter Unionsrechtswidrigkeit zu beschränken.434 Soweit dagegen auf den Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung verwiesen wird,435 bildet auch eine unmittelbar wirkende Richtlinie ein Gesetz, an das die Verwaltung gebunden ist. Die Verwaltung kann sich daher nur entscheiden, welches Recht sie befolgt. Insoweit hat sie das Unionsrecht vorrangig einzuhalten. Dass die Behörden den Gerichtshof der EU in Zweifelsfällen nicht anrufen, weil ihnen im Gegensatz zu den Gerichten keine Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zusteht,436 ändert an dieser Bindung nichts. Sie verlangt von ihnen eine Entscheidung auch in Zweifelsfällen, die dann von den Gerichten zu überprüfen ist. Spätestens diese können dem Gerichtshof der EU vorlegen. Soll die unmittelbare Richtlinienwirkung bei fehlender oder mangelhafter Umsetzung tatsächlich zum Zuge kommen, muss mithin ein umfassender Anwendungsvorrang des Unionsrechts bestehen.437 An diesen gekoppelt, hat daher die Verwaltung widersprechende nationale Rechtsvorschriften unangewendet zu lassen; ihr kommt ein Normverwerfungsrecht zu.438

433 434

435 436 437

438

S.o. Rn. 1122. Abl. auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 183; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 120 Fn. 382; befürwortend dagegen bereits Weber, EuR 1986, 1 (25 f.); Winter, DVBl. 1991, 657 (666); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 102 ff.; Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1109); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 104. S. allgemein dazu o. Rn. 144. S. Papier, DVBl. 1993, 809 (813); Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 (526 f.). S. dazu Pagenkopf, NVwZ 1993, 216 (222); Papier, DVBl. 1993, 809 (814). Iven, NuR 1996, 105 (106) bereits unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung der Richtlinie. Zur Koppelung von unmittelbarer Wirkung und Anwendungsvorrang Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 19; Middeke, Nationaler Umweltschutz im Binnenmarkt, 1994, S. 25 f. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. Es auch dann bejahend, wenn nationales Recht gegen eine Richtlinie verstößt, der keine unmittelbare Wirkung zukommt, Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik, 1988, S. 47 ff.; es wie hier beschränkend Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 104 f.; Scherzberg, Jura 1993, 225 (229).

1130

1131

1132

1133

342

Kapitel 8 Richtlinien

§ 5 Staatshaftung bei Richtlinien A.

Notwendige Individualbegünstigung

1134 Sind Richtlinien nicht hinreichend genau und bestimmt formuliert, zielen sie aber gleichwohl auf die Verleihung von Rechten an den Einzelnen, kommt bei ihrer fehlenden oder defizitären Umsetzung ein „unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet(er)“439 Staatshaftungsanspruch in Betracht. Er setzt nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH also einmal voraus, dass die unionsrechtliche Vorschrift, gegen die verstoßen wurde, die Verleihung von Rechten an den Geschädigten bezweckt.440 Im Hinblick darauf, dass der EuGH mittlerweile die unmittelbare Wirkung un1135 abhängig von einer Individualbegünstigung bejaht,441 ist zwar angelegt, dass auch die Staatshaftung von einer individualbegünstigenden Zielrichtung der verletzten Vorschrift gelöst wird. Dafür spricht auch ihr Hintergrund, die Umsetzung der Richtlinien voranzutreiben.442 Indes ist Staatshaftung Ausdruck sekundären Rechtsschutzes und daher an eine 1136 klagefähige Rechtsposition des Anspruchsstellers geknüpft. Daher kann er schwerlich davon gelöst werden, dass die nicht umgesetzte Richtlinie individuelle Rechte verleiht. Diese müssen auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können.443

B.

Evident unzureichende Richtlinienumsetzung

1137 Weiter muss der Verstoß hinreichend qualifiziert sein und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden bestehen.444 Der Verstoß eines Mitgliedstaats gegen unionsrechtliche Vorgaben ist hinreichend qualifiziert, wenn er die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und

439

440 441 442

443 444

EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 41) – Francovich; s. ausführlich u. Rn. 2028 ff.; aus der Lit. ebenso Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 15 f. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. Seit EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220, Rn. 24) – Großkrotzenburg. S. Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1046): „neues Sanktionsinstrument für die Umsetzung und Geltungssicherung des Europarechts“; EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich führt die volle Wirksamkeit der Richtlinie an. S. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 22) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich; auch Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 22) – Dillenkofer; Rs. C-66/95, Slg. 1997, I-2163 (2191, Rn. 32) – Sutton m.w.N.

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

343

erheblich überschritten hat.445 Das ist bei Richtlinien evident dann der Fall, wenn er überhaupt keine Maßnahmen innerhalb der Umsetzungsfrist getroffen hat.446 Dann ist auch nicht zu unterscheiden, in welcher Eigenschaft der Staat handelt, 1138 bspw. als Arbeitgeber oder Hoheitsträger, sondern der Einzelne kann sich in jedem Fall auf die Bestimmungen berufen, die seine Rechte in Form der Richtlinie festlegen.447 Daraus ergibt sich, dass der Bürger seine Rechte auch gegenüber Organisationen und Einrichtungen geltend machen kann, „die dem Staat oder dessen Aufsicht unterstehen oder mit besonderen Rechten ausgestattet sind, die über diejenigen hinausgehen, die nach den Vorschriften für die Beziehungen zwischen Privatpersonen gelten“.448 Bei einer Unionsrecht verletzenden Umsetzung liegt ein solches offenkundiges 1139 und erhebliches Überschreiten nationaler Befugnisse vor, wenn der betreffende Mitgliedstaat zum Zeitpunkt dieser Rechtsverletzung nicht zwischen verschiedenen gesetzgeberischen Möglichkeiten zu wählen hatte und lediglich über einen verringerten oder gar auf Null reduzierten Ermessensspielraum verfügte.449 Bsp. ist, wenn eine in ihren inhaltlichen Vorgaben eindeutige Richtlinie nicht in unzweifelhaft verbindliche und gemessen an dem Erfordernis der Rechtssicherheit hinreichend konkrete, bestimmte und klare nationale Vorschriften umgesetzt wird.450 Sofern diese Vorgaben gewahrt sind, richtet sich die nähere Ausgestaltung und 1140 die Durchsetzung dieses Staatshaftungsanspruchs nach nationalem Recht.451

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien? A.

Abgrenzung zum Frustrationsverbot

Aus den Urteilen Inter-Environnement Wallonie und Mangold ergibt sich, dass 1141 schon das Inkrafttreten einer Richtlinie zu Rechtswirkungen führt. Das gilt allerdings nur insoweit, als während der Umsetzungsfrist keine Vorschriften erlassen werden dürfen, die das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich infrage stellen können.452 Es handelt sich hierbei nicht um eine Sperrwirkung, sondern lediglich um ein Frustrationsverbot, bezogen auf die Erreichung der Richtlinienzie445 446 447 448 449 450 451

452

EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4880, Rn. 26) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16 f.) – Foster. EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348, Rn. 18) – Foster. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4884, Rn. 48) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich. Ein Ausschluss des sog. normativen Unrechts (BGHZ 102, 350 (367); BGH, DVBl. 1993, 718) kann insoweit für den deutschen Staatshaftungsanspruch aus § 839 BGB, Art. 34 GG nicht aufrechterhalten werden, näher u. Rn. 2113 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold; Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; s. auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12 a.E.

344

Kapitel 8 Richtlinien

le.453 Allerdings leitete der EuGH auch die Unanwendbarkeit einer entgegenstehenden Regelung ab.454 Jedenfalls geht von der Existenz einer Richtlinie im Ansatz nur eine Begrenzung 1142 aus, nicht hingegen eine das nationale Recht inhaltlich prägende Bedeutung. Eine solche entfalten höchstens die Grundrechte oder allgemeine Grundsätze des primären Unionsrechts, sofern diese auch schon dann eingreifen, wenn ein Unionsrechtsbezug wegen einer sicherzustellenden Richtlinienumsetzung455 bzw. durch dem Richtliniengehalt entsprechendes nationales Parallelrecht456 vorliegt. Daraus folgt aber e contrario, dass für weitere Wirkungen und damit für eine konkrete inhaltliche Prägung des nationalen Rechts durch eine richtlinienkonforme Auslegung der Ablauf die Umsetzung in nationales Recht und die damit zusammenhängende Festlegung von Form und Mitteln erforderlich ist.

B.

Aus Unionsrecht

I.

Für die einzelnen Richtlinienbestimmungen nach Ablauf der Umsetzungsfrist

1.

Begrenzter Gehalt des klassischen Urteils Kolpinghuis Nijmegen

1143 Der EuGH befürwortet eine Pflicht zur Berücksichtigung von Richtlinien auch vor dem Erlass nationalen Umsetzungsrechts.457 Nach dem betreffenden Urteil Kolpinghuis macht es keinen Unterschied, ob die Frist abgelaufen ist oder nicht.458 Dies gilt aber nur im Bezug auf die Lösung des Problems der Grenzen, die Richtliniengehalte vor dem Hintergrund der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts im Wege der Auslegung einzubeziehen.459 Die Aussage des EuGH darf nicht aus diesem Kontext gerissen werden. Die richtlinienkonforme Auslegung war daher

453 454

455

456

457 458 459

Kühling, DVBl. 2006, 857 (858); auch Röthel, ZeuP 2009, 34 (42, 54); Brandt, AbfallR 2009, 167 (169). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold, freilich i.V.m. dem Verstoß gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts (Rn. 74 f.); s. näher u. Rn. 37. Ausdrücklich abgelehnt von EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch; dagegen auf der Basis von EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038 f., Rn. 70 ff.) – Mangold sogleich Rn. 1170 f. EuGH, Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 (119, Rn. 32, 34) – Navarro auf der Basis einer der Richtlinie entsprechenden Verpflichtung im nationalen Recht; auch dies als zu weitgehend einstufend Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12 f.) – Kolpinghuis; s. auch die Analyse von Jarass, EuR 1991, 211 (212). S. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 16) – Kolpinghuis. Diese Grenzen lagen hier insbes. in dem Grundsatz der Rechtssicherheit und im Rückwirkungsverbot, EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis.

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

345

im zu beurteilenden Fall ohnehin zu verneinen.460 Insofern spielt der Zeitpunkt auch keine Rolle mehr. 2.

Notwendiges Umsetzungsrecht

Aus dieser Entscheidung lässt sich demnach keine Äußerung zur Vorwirkungs- 1144 problematik entnehmen. Im Gegenteil verweist die Entscheidung darauf, dass eine Richtlinie nicht unabhängig von zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften eine bestimmte Wirkung haben kann.461 Nationales Umsetzungsrecht wird also gerade vorausgesetzt. Vorher können deshalb eine richtlinienkonforme Auslegung und eine daran geknüpfte Vorwirkung nicht eingreifen. Andernfalls würde eine so interpretierte (bisherige) nationale Norm unabhängig davon, ob eine Richtlinie ihr gegenüber einen Anwendungsvorrang genießt, teilweise verworfen bzw. verändert. 3.

Weiterungen aus einer unmittelbaren Wirkung?

Unabhängig von einer nationalen Umsetzung kann eine Richtlinie unmittelbar 1145 wirken. Dann vermag sie nationales Recht zu verdrängen. Daher soll eine Richtlinie, die nicht unmittelbar zu wirken vermag, von vornherein als Grundlage für eine vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung ausscheiden.462 Allerdings kommt es darauf deshalb nicht an,463 weil auch die unmittelbare Wirkung erst ab dem Ablauf der Umsetzungsfrist eingreift. Eine richtlinienkonforme Auslegung vor diesem Zeitpunkt ermöglicht auch sie nicht. Und danach hängt die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts nicht von der unmittelbaren Wirkung bzw. dem daraus folgenden Anwendungsvorrang ab.464 Entscheidend ist damit der Ablauf der Umsetzungsfrist. Auch in Richtlinien, die unmittelbar zu wirken vermögen, ist ein genauer Zeit- 1146 punkt für eine Umsetzung in den Mitgliedstaaten festgelegt, an den eine solche unmittelbare Wirkung gekoppelt ist.465 Bei einer Heranziehung der Richtlinie zur Abstützung von zu Belastungen von Bürgern führenden Rechtsfolgen würde zudem außer Acht gelassen, dass die Richtlinie nur zugunsten des Bürgers unmittelbar zu wirken vermag.466 Dies gilt nicht für das Recht staatlicher Stellen, eine Richtlinie auch vor ihrer Umsetzung heranzuziehen, um eine bereits aus dem nationalen Recht herleitbare Auslegung zusätzlich abzusichern.467 Dann stützt die Richtlinie nur eine aus dem nationalen Recht gewonnene Belastung ab. 460 461 462 463 464 465 466 467

EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 15) – Kolpinghuis. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 14) – Kolpinghuis. Scherzberg, Jura 1993, 225 (232). Ebenso für die europarechtskonforme Auslegung Beljin, EuR 2002, 351 (361). S. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26) – Harz. Jarass, EuR 1991, 211 (221); auch Röthel, ZEuP 2009, 34 (51). Eine Vorverlegung erfolgt freilich bei der Umsetzung der Richtlinie vor Fristablauf. Frenz, DÖV 1994, 421 (427). Vgl. aber Seibert, DVBl. 1994, 229 (233) m.w.N. S. GA Mischo, EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3979 f., Rn. 22 ff.) – Kolpinghuis.

346

Kapitel 8 Richtlinien

4.

Belastung durch Interpretation?

1147 Das gilt hingegen nicht, wenn das innerstaatliche Recht insoweit unklar ist und auch auf der Basis der bisherigen Richtlinie nicht als Belastung für den Einzelnen interpretiert wurde – etwa im Hinblick auf eine Entsorgungspflicht für Abfall. Würde man insoweit die neue Richtlinie als Interpretationsgrundlage heranziehen und für das in Umsetzung der bisherigen Richtlinie ergangene nationale Recht als maßgeblich ansehen,468 ergäbe sich eine Belastung erst durch die neue Richtlinie, und zwar in vorwirkender Interpretation. Das verbietet aber nicht nur das Verbot eines unmittelbaren Belastungsdurch1148 griffs auf den Bürger, sondern auch der Sinn der Umsetzungsfrist, welche den Mitgliedstaaten gerade Zeit für eine stringente Umgestaltung ihres nationalen Rechts in Anpassung an die Richtlinie lassen soll. Damit kommt es auch nicht darauf an, dass etwa die Durchsetzung der Entsorgungspflicht staatsvermittelt ist, so dass eine unmittelbare Belastung des Bürgers durch die Richtlinie vermieden wird. Das ist aber ohnehin nur der Fall, sofern die Belastung noch nicht konkret feststeht, sondern erst durch die Behörde festgelegt wird.469 Hier tritt indes die Belastung durch die neue Richtlinie erst eindeutig zutage. Eine Überlassungspflicht für Abfall besteht als solche, ohne im Einzelfall erst festgesetzt werden zu müssen. II.

Erforderliche Realisierbarkeit von Zielen

1.

Keine Vereitelung der Umsetzungspflicht

1149 Vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist besteht jedenfalls keine eigenständige Pflicht, nationales Recht auf seine Vereinbarkeit mit der umzusetzenden Richtlinie zu prüfen. Vielmehr geht es höchstens darum, die spätere Richtlinienwirkung nicht zu behindern.470 Grundlage dafür ist die allgemeine Loyalitätspflicht nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) bzw. spezifisch die Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG), die nicht vereitelt werden darf.471 Aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ergibt sich, dass Richtlinien 1150 für jeden Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich sind, ohne dass ein bestimmter Zeitpunkt genannt wird. Eine Richtlinie gilt ab ihrem Inkrafttreten. Primärrechtlich ist jedoch eine gestufte Wirksamkeit vorgegeben. Ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten wird also vorausgesetzt, und dieses braucht Zeit. Der entsprechende Zeitraum ist in den Richtlinien regelmäßig vorgegeben. 468

469 470 471

Dafür Brandt, AbfallR 2009, 167 (170); allgemein GA Tizzano, EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10009 f., Rn. 115 ff.) – Mangold; Lenz, DVBl. 1990, 903 (908); Kühling, DVBl. 2006, 857 (862) auf der Basis eines „interpretatorischen Rückkopplungseffekts“. S. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102 m.w.N. auch zur Gegenansicht, die eine Pflicht zum legal review bejaht. S.o. Rn. 1063.

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

347

Meist sind es zwei Jahre ab Inkrafttreten, so auch nach der neuen Abfallrahmenrichtlinie.472 Ab dann erst ist das vorgesehene Wirkungsprogramm der Richtlinie abgeschlossen. Daher kann auch eine richtlinienkonforme Auslegung als Bestandteil und Konsequenz dieses Wirkungsprogramms erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist erfolgen. 2.

Verbindlichkeit von Zielen

Nur die Zielvorgaben der Richtlinie müssen schon vorher insoweit Beachtung fin- 1151 den, damit sie überhaupt noch während der Umsetzungsfrist realisierbar sind. Im Hinblick darauf dürfen auf mitgliedstaatlicher Ebene keine Normen erlassen bzw. angewendet werden, die den Richtlinienvorgaben entgegenstehen,473 genauer, die ihre Verwirklichung „ernstlich in Frage zu stellen“ „geeignet sind“.474 Insoweit kommt es auch nicht darauf an, ob die fragliche nationale Regelung die Umsetzung der Richtlinie bezweckt oder nicht.475 An dieser Offenheit zeigt sich zugleich die Entkoppelung von der Richtlinienumsetzung und damit von den unmittelbar von der Richtlinie ausgehenden Wirkungen; vielmehr geht es um die Sicherung des darüber hinausgehenden Umfeldes. 3.

Folgerungen für die Interpretation nationaler Bestimmungen

Die Realisierung einer Richtlinie kann auch dadurch beeinträchtigt werden, dass 1152 vorhandene nationale Vorschriften im Anwendungsbereich einer umzusetzenden Richtlinie in Widerspruch zu dieser ausgelegt werden. Das gilt zumal, wenn Konstellationen betroffen sind, die dann nicht mehr in den Genuss dieser Richtlinie kommen können, weil der Fall schon vorher abschließend entschieden wurde, indes noch über den Ablauf der Umsetzungsfrist hinaus fortwirkt.476 Indes kann die Auslegung vorhandenen Rechts nicht stärker beschränkt werden 1153 als die Setzung neuen. Eine Vorwirkung ist damit zwar aufgrund von konkretisierungsbedürftigen oder unbestimmten Rechtsbegriffen möglich. Das gilt aber nur im Sinne einer „Vorberücksichtigung“, bei der das Richtlinienziel als Auslegungsund Abwägungsbelang vor Augen geführt wird, um zur Klärung beizutragen477 sowie die absehbare Richtlinienwirkung nicht ernsthaft zu gefährden. 4.

Akzessorietät der Loyalitätspflicht

Art. 4 EUV (Art. 10 EG) hat dabei wie Art. 23 Abs. 1 GG die Funktion, das natio- 1154 nale mit dem europäischen Recht zu verbinden und so eine wechselseitige Verzah472 473 474 475 476 477

RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. S. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (637). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (639).

348

Kapitel 8 Richtlinien

nung zu fördern.478 Daraus ergeben sich aber keine Weiterungen für die Richtlinienwirkung als solche, ist doch diese Loyalitätspflicht akzessorisch zu den rechtlichen Vorgaben des Europarechts. Es geht nur um die Abstützung der entsprechenden Richtlinienvorgaben.479 Da die Richtlinienkonzeption eine richtlinienkonforme Auslegung nur mit Ablauf der Umsetzungsfrist erlaubt, kann eine solche nicht über Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) gewonnen werden. Die ab Inkrafttreten zu wahrende Realisierbarkeit von Zielen kann nur schwächer sein und allenfalls äußerste Grenzen setzen, nicht aber die spätere Richtlinienwirkung vorwegnehmen. III.

Weiterungen aus dem effet utile

1155 Generell wird die richtlinienkonforme Auslegung als Methode zur Absicherung einer effektiven Umsetzung anerkannt.480 Vor dem Hintergrund von Verzögerungen in der Umsetzung stellt sich zusätzlich die Frage, ob eine richtlinienkonforme Auslegung nicht auch vor Ablauf der Frist bei noch ausstehender Umsetzung legitim ist. Der Ausgangspunkt ergibt sich dabei aus dem anerkannten Anwendungsvorrang des Unionsrechts insofern, als nationale Maßnahmen, die mit Unionsrecht kollidieren, nicht (mehr) zur Anwendung kommen dürfen.481 Aber auch dies gilt erst ab dem Zeitpunkt, zu dem die Richtlinie voll zu wirken vermag. Der effet utile ist kein Selbstzweck, sondern er dient der Effektuierung der Wirkung des Unionsrechts in der Gestalt, wie es vertraglich vorgegeben ist.482 Damit kann er eine vorgegebene Wirkung verstärken, aber nicht begründen und vor allem nicht ein bestimmtes Normprogramm derogieren. Als Druckmittel für eine ordnungsgemäße, zeitige Richtlinienumsetzung in den 1156 Mitgliedstaaten ist die richtlinienkonforme Auslegung nicht notwendig, da mit der Drohung von Schadensersatz bzw. unmittelbarer Geltung bei Nichtumsetzung schon andere Instrumente zur Mahnung der Mitgliedstaaten gegeben sind.483 Eine Vorwirkung kommt auch nur in Fällen in Betracht, in denen eine Richtlinie bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist in nationales Recht umgesetzt ist und somit die Form und Mittel festgelegt wurden. Sie würde dann allenfalls darauf hinwirken, dass schon diese vorzeitige Umsetzung mit den Richtlinienvorgaben übereinstimmt. Das ergibt sich aber bereits daraus, dass das nationale Recht die Richtlinie umsetzen sollte und daher an diesen Hintergrund gekoppelt ist, mithin in seinem

478 479 480 481 482

483

Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638). S. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 25) – Harz. Ehricke, EuZW 1999, 553 (554). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (636). S. etwa Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 46; weiter gehend allerdings BVerfGE 88, 155 (210) – Maastricht: größtmögliche Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse; ebenso Wieland, NJW 2009, 1841 (1844 f.); insoweit begrenzend aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559).

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

349

Licht schon kraft eigenen Ursprungs interpretiert werden muss.484 Eines eigenständigen Instituts der Vorwirkung bedarf es hierfür nicht.

C.

Weiter gehend aus Verfassungsrecht?

Aus verfassungsrechtlicher Sicht stellt sich die Frage, ob bzw. wann in der Vor- 1157 wirkungsphase die Richtlinie Bestandteil der nationalen Rechtsordnung wird und ob sich daraus eine Begründung für eine mögliche Vorwirkung ergibt. Eine Möglichkeit bestünde durch die Heranziehung von Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG, soweit man auch das Unionsrecht als Teil von Gesetz und Recht nach dieser Vorschrift ansieht.485 Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) legt fest, dass die Richtlinien mit ihrer Verkündung in den Mitgliedstaaten wirksam werden. Das wiederum führt über die genannten Artikel aus dem GG dazu, dass sie auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist als verbindliches Recht in den Mitgliedstaaten anzusehen und somit von vollziehender Gewalt und Rechtsprechung zu beachten sind.486 Das gilt aber nur in dem Maße, wie es die fragliche europäische Norm selbst vorgibt. Deren Gehalt wird durch die grundgesetzliche Einbeziehung in die zu wahrende Rechtsordnung nicht verändert, sondern nur übernommen. Die konkrete Ausgestaltung durch die Mitgliedstaaten muss jedoch wegen des zweistufigen Charakters der Richtlinie erst bis zum Ende der Umsetzungsfrist erfolgen. Insofern ist zu diesem Zeitpunkt nur die grobe Zielvorgabe der Richtlinie zu beachten, auch wenn das europäische Sekundärrecht schon ein Bestandteil des nationalen Rechts geworden ist.487 Die Richtlinie kann mithin nur insoweit nationales Recht prägen sowie inner- 1158 staatliche Stellen leiten, wie sie nach unionsrechtlichen Maßstäben selbst Wirkung zu entfalten vermag. Diese beschränkt sich vor Ablauf der Umsetzungsfrist eben darauf, dass die Mitgliedstaaten keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich infrage zu stellen, und zwar unabhängig davon, ob diese Vorschriften gerade die Richtlinienumsetzung bezwecken.488 Die Beachtung des Richtlinienziels ergibt sich daraus, dass diese Zielvorgabe 1159 nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auch Teil der verfassungsmäßigen Ordnung durch Art. 20 Abs. 3 GG wird. Hier ist die Vorwirkung jedoch lediglich als Abwägungs- bzw. Berücksichtigungsgebot zur Wahrung einer widerspruchsfreien Rechtsordnung zu verstehen.489 So ergibt sich vor Ablauf der Umsetzungsfrist auch keine Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung, danach aller-

484 485 486 487 488 489

S. auch sogleich Rn. 1060. Näher Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.) sowie o. Rn. 70 ff. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638 f.). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67 f.) – Mangold. Bereits EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (639).

350

Kapitel 8 Richtlinien

dings sehr wohl, vor allem wieder unter Beachtung der Zielvorgaben, aber auch der sonstigen Richtlinieninhalte.490

D.

Im Fall abgeschlossener Umsetzung

1160 Im Fall einer abgeschlossenen Umsetzung in nationales Recht vor Ablauf der Frist wurde durch die Wahl der Form und der Mittel nicht nur den grobmaschigeren Stillhalte- und Loyalitätspflichten nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) entsprochen, sondern Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) erfüllt und damit das darin aufgerichtete System aktiviert. Durch den damit ausgedrückten gesetzgeberischen Willen und den gewählten Hintergrund der nationalen Vorschrift bestehen keine Zweifel, richtlinienkonform auszulegen.491 Schon begriffslogisch kann zu diesem Zeitpunkt nicht mehr von Vorwirkung gesprochen werden.492

E.

Im Falle ausstehender Umsetzung

1161 Im Fall einer noch ausstehenden Umsetzung ist die richtlinienkonforme Auslegung nationaler Vorschriften nach Inkrafttreten der Richtlinie und vor Ablauf der Umsetzungsfrist auch tatsächlich problematisch. Zwar würde auf diese Weise die Rechtsvereinheitlichung zügiger vorangetrieben. Der Inhalt steht aufgrund des „obligation de résultat“-Charakters der Richtlinie bereits fest. Jedoch läuft dann der Sinn der Umsetzungsfrist, nämlich den Mitgliedstaaten einen größeren Handlungsspielraum zu gewährleisten, leer. Auch die damit einhergehende Umsetzung im Hinblick auf nationale Belange würde unter erheblichen Zeitdruck gesetzt.493 Oder aber es würden Rechtsunsicherheiten erwachsen, wenn der Gesetzgeber von den Ergebnissen der vorgezogenen richtlinienkonformen Auslegung abweichen würde. Er ist nämlich später nicht verpflichtet, die praxisbezogenen Vorgaben der Rechtsprechung in seinen Umsetzungsakt zu übernehmen. Die Judikative würde somit der Entscheidung des nationalen Gesetzgebers über Form und Mittel vorgreifen.494 Weiter sollte die richtlinienkonforme Auslegung vor Ablauf der Frist auch in 1162 den Fällen unterlassen werden, in denen dem Gesetzgeber so gut wie kein Umsetzungsspielraum aufgrund genau festgelegter Bedingungen und Inhalte bleibt. Denn so würde faktisch auf die Umsetzung verzichtet, was wiederum zu einer Gleichstellung mit Verordnungen führen würde.495 Die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie lässt sich außerdem nur unter bestimmten Bedingungen erreichen, wozu vor allem die Überschreitung der Umsetzungsfrist gehört.

490 491 492 493 494 495

S. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (640). Ehricke, EuZW 1999, 553 (554). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (633). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (555 f.). Ehricke, EuZW 1999, 553 (556); Langenfeld, DÖV 1992, 955 (964). Ehricke, EuZW 1999, 553 (556); so auch Schliesky, DVBl. 2003, 631 (636).

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

F.

351

Richtlinienumsetzung durch Judikative?

Mit Hilfe einer zur umfassenden Vorwirkung verpflichteten Rechtsprechung könn- 1163 te eine Richtlinienumsetzung unter Umständen praxisbezogener vollzogen werden als bei einer typisch legislativen Umsetzung, derer es dann auch nicht mehr bedürfen könnte.496 Die Richtlinien sind allgemein an die Mitgliedstaaten gerichtet und bestimmen diese als Adressaten, wie die Vorgaben in nationales Recht umgesetzt werden können. Die Gerichte sind Teil der Mitgliedstaaten. Indes können Gerichtsentscheidungen keine Wirkung erga omnes haben. Somit führt nur eine Umsetzung durch den Gesetzgeber zu rechtlichen Vorgaben mit einer absoluten Bindungswirkung.497 Damit muss der Gesetzgeber die Richtlinie in nationales Recht umsetzen, entweder durch die Schaffung neuer Gesetze oder durch die Abänderung bereits vorhandener Vorschriften.498 Selbst eine höchstrichterliche Rechtsprechung kann nicht die Bindungswirkung 1164 einer Legislativregelung ersetzen. Auch wenn der Einfluss der höchstrichterlichen Rechtsprechung umstritten ist, so würde doch eine derartige Bindungswirkung zu einer Zerfaserung des Unionsrechts führen und die Rechtsangleichung erschweren.499 Zwar wird immer eine Orientierung an die Rechtsprechung der oberen Gerichte angestrebt, aber die unteren Gerichte sind letztlich nicht verpflichtet, die dort ausgearbeitete Linie zu übernehmen.500 Somit würde auch das Erfordernis der Rechtssicherheit nicht ausreichend gewahrt, wenn der Einzelne nur durch Verfolgung der ständigen Rechtsprechung die Rechtslage erschließen könnte. Schließlich muss die Rechtslage für den einzelnen Unionsbürger hinreichend bestimmt und klar sein und ihn in die Lage versetzen, von allen seinen Rechten Kenntnis zu erlangen.501

G.

Vorlage zum Vorabentscheidungsverfahren vor Ablauf der Umsetzungsfrist?

Eng verbunden mit einer Richtlinienumsetzung durch die Judikative ist die Frage 1165 einer Vorlage der Gerichte an den Gerichtshof der EU bei Auslegungsunsicherheiten. Ein möglicher Motivationsgrund, ein Vorabentscheidungsverfahren schon vor Erlass der nationalen Vorschriften anzuregen, ist die vorherige Prüfung, ob die angedachte Umsetzung insofern zweckmäßig ist und auch richtlinienkonform angewendet werden könnte. Die Auslegung einer Vorschrift durch das Vorabent496 497

498 499 500 501

Ehricke, EuZW 1999, 553 (557 f.). Ehricke, EuZW 1999, 553 (558); ausführlich Ehricke, Die Bindungswirkung von Urteilen des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach deutschem Zivilprozessrecht und nach Gemeinschaftsrecht, 1997. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). EuGH, Rs. C-236/95, Slg. 1996, I-4459 (4471, Rn. 13) – Kommission/Griechenland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2631, Rn. 18) – Kommission/Deutschland; Ehricke, EuZW 1999, 553 (558).

352

Kapitel 8 Richtlinien

scheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) besteht gerade darin, dass der Gerichtshof der EU die Bedeutung und Tragweite dieser Vorschrift, wie sie seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre, erläutert und verdeutlicht.502 Allerdings können sich nur anhand konkreter, nationaler Gesetzesvorgaben 1166 überhaupt Konflikte und Probleme in Auslegungsfragen im Bezug auf das Unionsrecht ergeben, so dass eine streitentscheidende Bedeutung vorliegt. Schließlich hat das Vorabentscheidungsverfahren eine Rechtshilfefunktion, um eine Hilfestellung für streitentscheidende Urteile zu geben,503 wirkt aber nicht präventiv, um Streitigkeiten von vornherein zu vermeiden. Ein Gutachten, wie es Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) für völkerrechtliche Verträge bestimmt, ist nicht eigens vorgesehen. Ein vor Ablauf der Umsetzungsfrist eingreifender Rechtsprechungsakt würde wieder nur der mitgliedstaatlichen Umsetzung vorgreifen und insofern das Merkmal des weiten Umsetzungsspielraums der Richtlinien unterlaufen. Weiter spricht Art. 5 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) gegen die Vorlage vor einer Um1167 setzung durch die Mitgliedstaaten. Darf die Union nur innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig werden, kann diese die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU nicht überspringen. Daher muss auch insoweit entsprechend Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) eine Umsetzung in nationales Recht abgewartet werden, bevor eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) besteht. Das Recht, auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist eine Vorlage an den Gerichts1168 hof der EU zu richten, ist damit allerdings nicht ausgeschlossen.504 Generell ist die Entscheidung für ein Vorabentscheidungsersuchen immer Sache der nationalen Gerichte,505 die dann einen bestimmten Fall zur Beurteilung vorlegen. Der Gerichtshof der EU muss dann allerdings zusehen, dass er in den Aussagen, die er trifft, nicht über die Wirkungen des Unionsrechts hinausgeht. Vor Ablauf der Umsetzungsfrist sind Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) und Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) generelle Grundlage nur für die Zielverbindlichkeit als solche, aber erst danach für den genauen Richtliniengehalt.

H.

Höchstens Vorwirkung von Primärrecht

I.

Abgrenzung

1169 Ist die Richtlinie in Kraft getreten und verlangt sie damit von den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ihrer Umsetzung zu ergreifen und die aus ihr folgenden Ziele nicht zu gefährden, bildet die Richtlinie bzw. deren (notwendig weiterhin mögliche) 502 503 504 505

EuGH, Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 (2264, Rn. 42) – Roders u.a. S. auch u. Rn. 3223. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). EuGH, Rs. 111/75, Slg. 1976, 657 (666, Rn. 7/11) – Mazzalai.

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

353

Umsetzung in nationales Recht möglicherweise das Einfallstor für andere europarechtliche Gehalte. Letztere kommen dann aber wegen ihrer eigenen Geltungskraft zum Zuge und nicht auf der Basis richtlinienkonformer Auslegung. Diese wird denn auch von der europarechtskonformen Auslegung unterschieden.506 Damit hängt die Wirkung des Primärrechts nicht vom Ablauf der Umsetzungsfrist einer Richtlinie ab. Diese Frist verhindert höchstens eine Vorwirkung von Richtliniengehalten, nicht aber eine Beeinflussung durch Primärrecht. Auch eine solche setzt aber immer voraus, dass der Anwendungsbereich des Europarechts eröffnet ist. In der Entscheidung Bartsch lehnt dies der EuGH ab507 und schafft so einen Gleichklang mit dem Eingreifen der Richtlinie. II.

Vorgelagerter Unionsrechtsbezug

1.

Urteile Mangold und Navarro

Auch im Urteil Mangold knüpft der EuGH an die erfolgte Umsetzung einer Richt- 1170 linie an, um den primärrechtlichen Grundsatz des Verbots der Altersdiskriminierung eingreifen zu lassen.508 Indes bereitet in diesem Urteil der EuGH zuvor das Feld, dass die nationale Rechtsordnung nicht in einer Weise gestaltet werden darf, die das Erreichen von Richtlinienzielen gefährdet, und zwar unabhängig davon, ob dies die Umsetzung der Richtlinie bezweckte oder nicht.509 Auf dieser Linie liegt auch das Urteil Navarro, in dem der nationale Gesetzgeber der Richtlinie entsprechende Bestimmungen erlassen hat und damit den Unionsrechtsbezug für Fälle ab Inkrafttreten der Richtlinie herstellte, so dass die europäischen Grundrechte eingreifen konnten.510 2.

Handeln des nationalen Gesetzgebers im Richtlinienbereich als Grundlage

In solchen Konstellationen bewegt sich der Gesetzgeber jedenfalls faktisch in dem 1171 durch die Richtlinie geregelten Bereich und damit im (zumindest künftigen) Geltungsbereich des Unionsrechts, dem schon Vorwirkungen entspringen, soll seine Wahrung gesichert sein. Daher ist der Unionsrechtsbezug gegeben, der die Rechtsgrundsätze des primären Unionsrechts sowie die Grundrechte eingreifen lässt. Letztlich lassen sich auch die Richtlinienziele schwerlich umsetzen, wenn die Mitgliedstaaten vorher Primärrecht verletzten, das in inhaltlichem Zusammenhang mit der Richtlinie steht, ja womöglich durch die Richtlinie spezifiziert wurde. Daher ist dieser vorgelagerte Unionsrechtsbezug auch „nicht völlig konturlos“,511 son506 507 508 509 510 511

Wenngleich die Begrifflichkeit insoweit nicht durchgehend eindeutig ist, s.o. Rn. 444. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75 f.) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold; in der Sache entsprechend umfassend auch Rs. C-14/02, Slg. 2003, I-4431 (4478, Rn. 58 f.) – ATRAL. EuGH, Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 (119, Rn. 32, 34) – Navarro. So Epiney, NVwZ 2009, 949 (952).

354

Kapitel 8 Richtlinien

dern konkret bedingt durch das Handeln des nationalen Gesetzgebers in dem schon durch die Richtlinie bereiteten Bereich. Selbst wenn eine (neue) Richtlinie noch nicht umgesetzt wurde, können die 1172 primärrechtlichen Gehalte damit auf das nationale Recht einwirken. Immerhin steht die umzusetzende Richtlinie bereits im Raum. Zwar ist die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen, so dass die Richtlinie selbst und damit auch die richtlinienkonforme Auslegung noch nicht zu greifen vermögen.512 Diese Grenze darf auch nicht einfach durch die Hintertür umgangen werden. Indes sind die Mitgliedstaaten schon während der Umsetzungsfrist gehalten, kein Recht zu erlassen, das den Zielen der Richtlinie widerspricht und damit deren Erreichung ernstlich infrage stellen kann. 3.

Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV als Grundlagen

1173 Diese Pflicht folgt schon aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Dass die Richtlinien auf eine nationale Umsetzung angewiesen sind,513 impliziert ein wirksames Vorgehen der Mitgliedstaaten. Dieses darf daher nicht schon im Vorfeld durch das Setzen gegenläufiger Rechtsakte unterlaufen werden. Zudem verlangt die allgemeine Loyalitätspflicht des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine zieladäquate Mitwirkung der Mitgliedstaaten. Damit bestehen zwei gewichtige primärrechtliche Grundlagen für eine Begrenzung nationaler Gesetzgebung und damit für eine Infiltration durch Unionsrecht. III.

Maßgeblichkeit einer Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung

1174 Entscheidend ist die Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung. Offenbar wird diese vor allem dann, wenn diese Wirkung Personen ab einem bestimmten Alter begünstigen soll, diese Personen indes wegen einer vorherigen nationalen Gesetzgebung auch nach erfolgter Umsetzung einer Richtlinie praktisch nicht oder kaum mehr in den Genuss dieser Regulierung kommen.514 Die beiden aufgezeigten primärrechtlichen Grundlagen des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) und des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eröffnen insoweit die Anwendung des Vertrages und lassen damit Primärrecht auch in Form allgemeiner Grundsätze und Grundrechte zur Geltung kommen. Voraussetzung ist, dass es um die Wirkung einer Richtlinie beeinträchtigendes nationales Recht geht, das nach Inkrafttreten der Richtlinie erlassen wurde. Das gilt in noch stärkerem Maße, wenn bereits eine Richtlinie selbst den Mit1175 gliedstaaten vorwirkende Pflichten auferlegt. Dann hat das Richtlinienprogramm schon zu wirken begonnen. Damit greift auch das damit einhergehende europäische Primärrecht. Ein solcher Fall liegt vor, wenn ein Mitgliedstaat die Umset512 513 514

S.o. Rn. 980, 1067. S.o. Rn. 980. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold für den Fall der Gefahr des Ausschlusses einer altersbezogenen Garantie.

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

355

zungsfrist hinausschieben konnte, sich damit aber verpflichten musste, jährlich Bericht über die vor Richtlinienumsetzung ergriffenen Maßnahmen zu erstatten. Dann sind konkrete Maßnahmen schrittweise zu ergreifen.515 Sie sind dann auch am europäischen Primärrecht zu messen, wenngleich partiell durch die Richtlinie bedingt. IV.

Vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung?

Allerdings handelt es sich auch hier um keine richtlinienkonforme Auslegung, 1176 soweit die materiellen Gehalte immer noch das Primärrecht vorgibt. Nur wenn die für die Richtlinienumsetzung zu ergreifenden Maßnahmen schon materiell zumindest teilweise durch die Richtlinie bestimmt werden, namentlich weil diese eine stufenweise Umsetzung vorsieht, wirkt bereits der Gehalt der Richtlinie vor und prägt damit die in Verwirklichung dieses Gehalts ergriffenen Maßnahmen. In einem weiteren Sinne sind auch diese Maßnahmen richtlinienkonform auszulegen. Die Richtlinie kommt nur noch nicht voll zur Geltung, sondern lediglich sehr begrenzt, wie in ihr zunächst vorgesehen.516 Insgesamt ist damit die richtlinienkonforme Auslegung an die inhaltliche und 1177 die zeitliche Reichweite der Richtlinie gekoppelt. Davon unabhängig kann aber europäisches Primärrecht auf die von Richtlinien erfassten Bereiche einwirken, und zwar ggf. noch vor Ablauf der Umsetzungsfrist.

J.

Konkrete Konsequenzen am Beispiel der AbfRRL

I.

Relevanz

Die neue Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL)517 wirft ihre Schatten voraus. In Kraft 1178 getreten am 12.12.2008, ist sie bis zum 12.12.2010 umzusetzen. Sind die darin festgelegten Änderungen und Neuerungen518 bereits jetzt von den nationalen Behörden, Gerichten etc. zu beachten?519 Gilt schon jetzt die neue Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung – insbesondere zwischen energetischer Verwertung und thermischer Behandlung? Greifen modifizierte Reichweiten und sachliche Aussagen etwa des Prinzips der Nähe bereits aktuell ein – namentlich für eine Abfallwirtschaftsplanung, die bis in die Zeit nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die AbfRRL reichen soll?

515 516 517 518 519

EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 72) – Mangold für Art. 18 Abs. 2 RL 2000/78/EG. Vgl. vorstehend Rn. 1171 f. RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. Näher Petersen, AbfallR 2008, 154 ff. Dazu jüngst auch Brandt, AbfallR 2009, 167 ff.

356

Kapitel 8 Richtlinien

II.

Wahrung der Zielverwirklichung

1.

Allgemein

1179 Auch die AbfRRL entfaltet ihre volle Wirkung erst mit Ablauf der in ihr festgesetzten Umsetzungsfrist, sei es durch interpretationsleitende Einwirkung auf das nationale Umsetzungsrecht (richtlinienkonforme Auslegung bzw. gar Rechtsfortbildung520), sei es durch unmittelbare Wirkung, soweit eine Umsetzung fehlt oder Defizite aufweist sowie die Richtlinie hinreichend genau und unbedingt formuliert ist. Vorher muss nur die nationale Gesetzgebung insoweit offen gehalten werden, damit sich die Richtlinienziele bei der innerstaatlichen Umsetzungsgesetzgebung noch verwirklichen lassen. Damit dürfen bereits mit Inkrafttreten der AbfRRL keine nationalen Regelungen getroffen werden, die den Zielen nach der neuen Fassung widersprechen. Das gilt auch für Abfallwirtschaftspläne, zumal wenn sie in die Zeit nach Ablauf der Umsetzungsfrist hineinreichen. Im Urteil Mangold betonte der EuGH, dass nicht einzelne Konstellationen im Vorfeld so festgelegt werden dürfen, dass sie nicht mehr in den Genuss des Gehalts einer neuen Richtlinie kommen können.521 Damit müssen die entsprechenden Abfallwirtschaftspläne vor allem für längerfristige Entwicklungen wie den Bau und die Amortisation von aufwendigen Verbrennungsanlagen auch schon den Zielsetzungen entsprechen, wie sie in der neuen AbfRRL festgelegt sind. 2.

Konkretisierende Regelungen

1180 Aus Zielsetzungen können auch elementare Detailregelungen folgen, so dass deren Einhaltung für die Zielwahrung unabdingbar ist. Das gilt vor allem für die Regelungen, die grundlegende Konzeptionsvorgaben ausdrücken, zumal wenn diese primärrechtlich abgesichert sind. Im Bereich der Abfallentsorgung ist dies eine nachhaltige Abfallwirtschaft. Die Nachhaltigkeit ist gem. Art. 3 Abs. 5 EUV (Art. 2 EG) zentrale Leitvorstellung des Unionsrechts und mittlerweile untrennbar mit dem Klimaschutz verknüpft. Diesem wird durch möglichst geringe Transportwege gedient.522 Das Prinzip der Nähe ist daher elementarer Bestandteil der nachhaltigen Abfallwirtschaft und muss deshalb auch in einer bereits jetzt erfolgenden Abfallwirtschaftsplanung gewahrt werden. Dieser Ansatz darf aber nicht zu einer faktischen vollständigen Vorwirkung der 1181 Richtlinie führen. Daher darf aus dem Zielbezug nicht jede Einzelbestimmung bereits im Vorhinein zum Maßstab für nationale Regelungen gemacht werden. Insoweit besteht auf mitgliedstaatlicher Ebene noch keine Pflicht zur antizipierten Befolgung, während die Unionsorgane nicht der Umsetzungsfrist unterliegen und daher bei konkretisierenden Regelungen, welche schon die neue AbfRRL betreffen, diese zugrunde zu legen haben.523 520 521 522 523

S. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; dazu o. Rn. 1034 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold. Frenz, UPR 2009, 241 (241 f.). Umfassend Brandt, AbfallR 2009, 167 (168).

§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?

357

Das gilt für neue Begrifflichkeiten und Abgrenzungen wie die Abgrenzung 1182 zwischen Verwertung und Beseitigung. Bei Maßnahmen, die über den Endzeitpunkt der Umsetzung hinausreichen, muss freilich auch auf nationaler Ebene sichergestellt sein, dass die neuen Richtliniengehalte jedenfalls ab dann in vollem Umfang eingreifen. Das gilt etwa für Reichweite und Inhalt des Prinzips der Nähe gem. Art. 16 AbfRRL auch für Hausmüllverbrennungsanlagen, die nach der bisherigen Judikatur als Verwertungsanlagen angesehen werden konnten.524 III.

Bedeutung für die Auslegung

Da die Richtlinie mit ihren Gehalten in Kraft ist, werden dadurch möglicherweise 1183 Divergenzen und Fortentwicklungen zum bisherigen Rechtszustand, aber auch Klarstellungen zu bisher umstrittenen Fragen deutlich. Daraus können sich zusätzliche rechtliche Argumente ergeben. Diese dürfen dann auch fruchtbar gemacht werden. Nationale Behörden und vor allem die mit Streitfragen befassten Gerichte sind daher berechtigt, eine Lösung (auch) mit Argumenten aus der neuen Richtlinie abzustützen. Allerdings dürfen sie einen gerade geänderten Rechtszustand nicht vorwegnehmen, wenn dieser nicht schon bislang zumindest in die bestehende Richtlinie hineininterpretiert werden konnte. Vor allem können sie nicht eine bestehende Judikatur einfach übergehen – so etwa das Urteil Texaco Belgium,525 das den Abfallbegriff auf kontaminiertes Erdreich erstreckte, welches nach Art. 1 Abs. 1 lit. b) AbfRRL ausgeklammert ist. Mithin hat die Vorwirkung Bedeutung für eine mögliche Interpretation,526 ersetzt aber insbesondere keine Befugnisnorm.527 Abweichendes gilt freilich für Binnenverweise anderer unionsrechtlicher Rege- 1184 lungen – so in der AbfVerbrVO528 – auf die AbfRRL und damit auch den Abfallbegriff, da nach Art. 41 a.E. der neuen AbfRRL insoweit die alte AbfRRL mit Wirkung bereits zum 12.12.2008 ersetzt wurde.529 Insoweit geht es aber nicht um die Schaffung eigenständiger Befugnisnormen, sondern um die Ausfüllung vorhandener unionsrechtlicher, die freilich inhaltlich verändert werden. Der Rechtssicherheit ist aber mit der Festlegung des Inkrafttretens der interpretativen bzw. ausfüllenden Wirkung für andere unionsrechtliche Regelungen genügt. Daher hat der nationale Vollzug für die AbfVerbrVO bereits jetzt die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung nach der neuen AbfRRL heranzuziehen.530

524

525 526 527 528

529 530

Grundsätzlich handelt es sich freilich um Beseitigungsanlagen, EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 – Müllverbrennungsanlage Strasbourg; weiter BVerwGE 129, 1; zu den Änderungen Frenz, UPR 2009, 241 (242 f.). EuGH, Rs. C-1/03, Slg. 2004, I-7613. S. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 124. S. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986 f., Rn. 13 f.) – Kolpinghuis. VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1 sowie die Berichtigung vom 28.11.2008, ABl. L 318, S. 15. Brandt, AbfallR 2009, 167 (167 f.). Brandt, AbfallR 2009, 167 (168).

358

Kapitel 8 Richtlinien

§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien A.

Bedeutung subjektiver Rechte

1185 Zwar hat der EuGH das Eintreten einer unmittelbaren Richtlinienwirkung vom Bestehen subjektiver Rechte gelöst. Indes spielen diese eine zentrale Rolle bei der Frage, inwieweit der Einzelne diese unmittelbare Wirkung durchzusetzen vermag. Nur bei ihrem inhaltlich unbedingten und hinreichend genauen531 Bestehen kann der Einzelne die unabhängig davon existierende Bindung der Verwaltung an unmittelbares Richtlinienrecht durchsetzen.532 Entsprechendes gilt für den Sekundärrechtsschutz, nämlich die Staatshaftung bei fehlender oder nicht ordnungsgemäßer Umsetzung von Richtlinien, auch wenn diese nicht unmittelbar zu wirken vermögen. Nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG) haben die Mitgliedstaaten nicht 1186 nur alle Maßnahmen zu treffen, um ihre Verpflichtungen zu erfüllen, sondern auch alle Schäden zu beseitigen, die durch ihr Handeln bzw. das Unterlassen einer Handlung ausgehen.533 So kann ein durch eine nicht erfolgte oder fehlerhafte Umsetzung geschädigter Bürger von dem säumigen Mitgliedstaat Schadensersatz fordern, wenn seine Rechte durch einen Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht verletzt wurden. Dies ist zweifellos der Fall, wenn eine ihn begünstigende Richtlinie, die zur Umsetzung in den Mitgliedstaaten konzipiert wurde, trotz fester Vorgaben ohne Ermessensspielraum nicht ordnungsgemäß oder innerhalb der Umsetzungsfrist umgesetzt wurde.534 Wurde eine Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt, bildet nicht mehr die Richt1187 linie den Zielpunkt individueller Einforderung und damit auch darauf gerichteter subjektiver Rechte, sondern das nationale Recht. Dieses muss aber so ausgestaltet sein, dass die Personen subjektive Rechte haben, welche durch die Richtlinie begünstigt werden sollten. Ansonsten besteht ein Umsetzungsdefizit. Es greift für die Personen, die nicht durch nationales Recht klagefähige Rechtspositionen eingeräumt bekommen haben, die unmittelbare Wirkung der Richtlinie. Sie können auf dieser Basis individuell Rechtspositionen einfordern. Insoweit können nationale Beschränkungen subjektiver Rechte überspielt werden. Das zeigte sich etwa im Bereich der Aktionspläne zur Luftreinhaltung.535 Inso1188 weit griff allerdings auch die Möglichkeit richtlinienkonformer Auslegung, bestand doch eine Umsetzung in § 47 Abs. 2 BImSchG, der freilich nicht als subjektives Recht formuliert war.536 Durch die deutliche Erweiterung richtlinienkonformer Auslegung dürfte die unmittelbare Verleihung von subjektiven Rechten aus Richtlinien dann in den Hintergrund gedrängt werden, wenn eine nationale Umsetzung 531 532 533 534 535 536

EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (724, Leitsatz 4) – Marshall; auch Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 32) – Costanzo. S.o. Rn. 1070 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 36) – Francovich. S. ausführlich o. Rn. 1067 ff. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; näher u. Rn. 3917 ff. BVerwGE 128, 278.

§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien

359

besteht und aus dieser zumindest über auslegungsfähige Anhaltspunkte durch die Hinzuziehung insbesondere des Richtlinienzwecks und der Richtlinienkonzeption subjektive Rechte hineininterpretiert werden können.

B.

Europarechtliche Bestimmung

I.

Dominanz des Richtlinienzwecks

An diesen verschiedenen Ansatzpunkten subjektiver Rechte zeigt sich, dass weder bei einer Ableitung aus einer Richtlinie unmittelbar noch bei einer Abstützung auf nationales Recht, welches eine Richtlinie umsetzt, die jeweiligen mitgliedstaatlichen Vorstellungen entscheidend sein können, wann ein subjektives Recht vorliegt. Dieses muss vielmehr soweit reichen, wie es durch die Richtlinie vorbestimmt ist. Damit können zwar formal auf der Basis nationalen Rechts, welches Richtlinien umsetzt, die in den Richtlinien geforderten Gehalte geltend gemacht werden. Ersteres bildet insoweit entsprechend der Zweistufigkeit gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Rechtsgrundlage. Diese ist aber immer noch von ihrem Hintergrund und Ursprung in Form der Richtlinie materiell durchdrungen.537 Allerdings legen die Richtlinien regelmäßig nicht eindeutig fest, wer aus ihnen im Einzelnen berechtigt sein soll. Allgemeine Kriterien bestehen bisher in der Rechtsprechung nicht. Jedoch hebt die Judikatur des EuGH sehr stark auf den Regelungszweck der Richtlinien ab. Es genügt, wenn das Schutzziel der Regelung (auch) auf den Einzelnen bezogen ist538 bzw. die Interessensphäre der Bürger berührt wird.539 Das kann bereits dann der Fall sein, wenn Mindestgrenzwerte „zum Schutz des Menschen“ vor bestimmten Umweltauswirkungen festgelegt werden540 oder Maßnahmen nur entsprechend der Begründungserwägung der Volksgesundheit dienen.541 Diese zweckbezogene Konzeption zeigt sich neben dem Bereich des Umweltschutzes auch im Vergaberecht, wo der Schutz der Bieter vor einer Benachteiligung dominiert.542 Damit müssen sämtlichen Personen, die potenziell durch Umweltbeeinträchtigungen Gesundheitsschäden erleiden bzw. bei rechtswidriger Auftragsvergabe benachteiligt werden können, subjektive Rechte zustehen. Das drückt sich dann in notwendigen Klagemöglichkeiten vor den Verwaltungsgerichten bzw. vor den Zi-

537 538 539 540

541 542

Im Einzelnen u. Rn. 4001 ff. Z.B. EuGH, Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2631, Rn. 18 f.) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6 f.) – Grundwasserschutzrichtlinie. S. EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2601, Rn. 16) – Kommission/Deutschland; Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; anschaulich bereits Krämer, WiVerw. 1990, 138 (143 f., 157) m.w.Bsp. Für die sog. Trinkwasserrichtlinie EuGH, Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 (5023, Rn. 14) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-92/00, Slg. 2002, I-5553 (5595, Rn. 51) – HI.

1189

1190

1191

1192

360

Kapitel 8 Richtlinien

vilgerichten im Vergabewesen aus.543 Zu dem Zweck der Richtlinien treten der Wortlaut und die Konzeption hinzu. Letztere sowie der Zweck zeigen sich insbesondere in den Begründungserwägungen.544 II.

Tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit als zusätzliches Kriterium?

1193 Teilweise wird neben einem entsprechenden Schutzzweck in der Richtlinie eine tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit gefordert, damit im Einzelfall ein subjektives Recht besteht. Dies wird der Rechtsprechung des EuGH zur Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) entlehnt.545 Allerdings ist der Einzelne gerade aus Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) gegen Richtlinien regelmäßig nicht klagebefugt. Daher wird ein Kriterium genommen, das für diese Rechtsform nicht einschlägig ist.546 Allerdings ist diese tatsächliche Betroffenheit jedenfalls bei Drittklagen wesentlicher Bestandteil zur Bestimmung der Klagebefugnis. Von daher werden nationale Strukturen geachtet. Diese müssen aber den unionsrechtlichen Vorgaben entsprechen.

C.

Auswirkungen auf den nationalen Rechtsschutz

I.

Schutznormtheorie

1194 Ist auf dieser Basis die Reichweite subjektiver Rechte bestimmt, ist diese auch im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Deutschland maßgebend. Entweder man implantiert diese Bewertungen in die für nationale Sachverhalte maßgebliche Schutznormtheorie und weitet diese entsprechend aus. Auf diese Weise werden die nationalen Strukturen gewahrt und auch die Gebote der Nichtdiskriminierung und der Effektivität geachtet. Diese verlangen Rechtsschutzmöglichkeiten jedenfalls in dem Maße, dass sie auch bei vergleichbaren inländischen Sachverhalten bestehen und eine Durchsetzung von Rechten der Union nicht unmöglich machen. Oder aber man prüft bei Sachverhalten jedenfalls mit Richtlinienhintergrund die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO nach einem eigenen, unionsrechtlich bestimmten Maßstab.547

543

544 545 546 547

Insoweit hat BVerwGE 129, 9 auch die Streitigkeiten im Unterschwellenbereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen, der schon die Überschwellenvergaben kraft gesetzlicher Sonderzuweisung im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) unterliegen. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4881, Rn. 30 ff.) – Dillenkofer. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 69; anders Nettesheim, Die mitgliedstaatliche Durchführung von EG-Richtlinien, 1999, S. 48, aber auch S. 52 ff. Näher u. Rn. 3956 f. Dazu u. Rn. 3997 ff.

§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien

II.

361

Überwiegend Verwaltungsprozesse

Bestehen damit subjektive Rechte unabhängig davon weitestgehend parallel, ob sie 1195 aus Richtlinien unmittelbar abgeleitet werden oder nationalem Umsetzungsrecht entspringen, unterscheiden sich auch die Rechtsschutzmöglichkeiten praktisch nicht. In beiden Fällen sind zumeist die Verwaltungsgerichte anzurufen. Bei der unmittelbaren Richtlinienwirkung gilt dies sogar ausschließlich, weil sie sich nur gegen staatliche Stellen und nicht gegen Private richten kann. III.

Ordentliche Gerichtsbarkeit

Hingegen können Richtlinien auch auf eine Verpflichtung Privater gerichtet sein, 1196 müssen dann aber generell in nationales Recht umgesetzt werden, um eine entsprechende Verpflichtungswirkung zu entfalten. Ist dies nicht der Fall, können höchstens die Mitgliedstaaten verpflichtet sein, Schadensersatz zu leisten; auch in diesem Fall sind die ordentlichen Gerichte anzurufen.548 In den überwiegenden Fällen betreffen aber Richtlinien öffentlich-rechtliche 1197 Sachverhalte. Daher sind dann auch Klagen auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen. Allerdings hat die Zahl der Richtlinien, welche zivilrechtliche Sachverhalte betreffen, in jüngerer Zeit zugenommen. Insbesondere durch die Zuweisung von Vergaberechtsstreitigkeiten an die ordentliche Gerichtsbarkeit ist dieser ein weites Feld auch für richtliniengeprägte Sachverhalte eröffnet worden. IV.

Unmittelbare Richtlinienwirkungen

Geht es um die Einforderung unmittelbarer Richtlinienwirkungen, steht vor allem 1198 der Erlass von Verwaltungsakten oder anderer Behördenhandlungen im Raum. Diese können vor den Verwaltungsgerichten im Wege der Verpflichtungsklage bzw. der allgemeinen Leistungsklage eingefordert werden.549 Damit erübrigt sich auch eine Klage gegen den nationalen Gesetzgeber, entsprechende Vorschriften zu erlassen. Die unmittelbare Richtlinienwirkung ersetzt damit eine Normerlassklage, die wesentlich zeitraubender wäre. Eine andere Frage ist dann, ob der betroffene Einzelne sich an die Kommission wendet, damit diese ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den entsprechenden Mitgliedstaat eröffnet.

548 549

Dazu allgemein Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 15 f. sowie näher u. Rn. 4071 ff. S. zu den Luftreinhalteplänen BVerwGE 128, 278.

362

Kapitel 8 Richtlinien

V.

Abwehr nationaler richtlinienwidriger Rechtshandlungen

1199 Auf der Basis mitgliedstaatlichen Umsetzungsrechts können nationale Rechtshandlungen nicht nur eingefordert, sondern auch abgewehrt werden, die dem richtliniengeprägten Recht widersprechen. Das gilt ebenfalls dann, wenn eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, sich die Verwaltung aber weiterhin auf das nationale Recht stützt, obgleich es den Richtliniengehalten nicht angepasst ist. Darüber kann dann der Einzelne auch die Normverwerfungspflicht der Verwaltung durchsetzen, die bei nationalem Recht besteht, das Richtlinien der Union zuwiderläuft.550 VI.

Richtlinienabwehr

1200 Der Einzelne kann sich jedoch nicht gegen Richtlinien selbst wenden, außer diese betreffen ihn wie eine Verordnung in seinen Rechten unmittelbar (s. nunmehr Art. 263 Abs. 4 AEUV). Das wird aber wegen der nationalen Umsetzungsverpflichtung regelmäßig nicht der Fall sein.551 Problematisch sind allerdings entsprechende Vorwirkungen. Hier werden aber 1201 allenfalls Verordnungen als klagefähige Angriffsziele angesehen, und auch dies nur höchst eingeschränkt.552 Dann sind aber erst recht Richtlinien praktisch kaum durch den Einzelnen angreifbar. Sie kann der Einzelne höchstens indirekt prüfen lassen, indem ein nationales Gericht dem Gerichtshof der EU die Frage vorlegt, ob eine Richtlinie, welche im nationalen Recht umgesetzt wurde oder unmittelbare Wirkung entfaltet, nicht mit dem Unionsrecht übereinstimmt. VII.

Integration ins nationale Rechtsschutzsystem

1202 Letztlich ist damit die individuelle Geltendmachung von Richtlinien in das nationale Rechtsschutzsystem integriert. Sie erfolgt dabei nach allgemeinen Regeln. Nur ist bei der Bestimmung der Klagebefugnis bzw. der dieser zugrunde liegenden subjektiven Rechte darauf zu achten, dass der Personenkreis klagen kann, welchen die Richtlinie begünstigen will. Insoweit setzt sich das Unionsrecht durch. Es ist aber gerade in dieser Hinsicht wenig konkret, so dass hier erhebliche Interpretationsschwierigkeiten auftreten. Vielfach werden diese erst durch den Gerichtshof der EU abschließend gelöst. Damit ist zu prüfen, inwieweit eine Richtlinie von ihrer Konzeption her, die 1203 vielfach auf den Schutz von bestimmten individualbezogenen Gütern wie die Gesundheit geht, eine solche tatsächliche Betroffenheit zum Maßstab macht, um den Kreis der Berechtigten einzuschränken. Letztlich müssen also auch insoweit die 550 551 552

S.o. Rn. 1103. So auch Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 98. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3458 f., Rn. 33 ff.) – Jégo-Quéré; ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. auch mit den Weiterungen durch den Vertrag von Lissabon.

§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien

363

unionsrechtlichen Maßstäbe aus der Richtlinie maßgeblich sein. Entsprechend lockert Ruffert die Anforderungen an den Schutzzweck der jeweiligen Richtlinienbestimmung und die tatsächliche Betroffenheit durch ein Prinzip der funktionalen Subjektivierung, welche den Einzelnen zum Instrument zur Durchsetzung von Richtlinien macht.553 Damit entsteht aber eine sehr stark wertende Betrachtung, die zumal erstin- 1204 stanzliche Gerichte schwerlich in jedem Einzelfall anstellen können. Daher entspricht es eher dem Gebot effektiven Rechtsschutzes, letztlich die Richtlinie mit ihren Schutzzwecken und konzeptionellen Überlegungen vor allem in den Erwägungsgründen ausschlaggebend sein zu lassen, ob ein subjektives Recht vorliegt, das namentlich die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO verleiht. Dadurch bleibt man näher an dem konkreten Bezugsgegenstand und vermeidet eine übermäßige Theoretisierung.

553

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 70.

Kapitel 9 Beschlüsse

§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen A.

Adressatenbezogene und adressatenunabhängige Beschlüsse

I.

Neufassung durch den Vertrag von Lissabon

Durch den Vertrag von Lissabon wurden die bisherigen Entscheidungen nach 1205 Art. 249 Abs. 1 und Abs. 4 EG durch Beschlüsse ersetzt und umformuliert, während die anderen Rechtsakte und Handlungsformen unverändert geblieben sind. Beschlüsse sind nach Art. 288 Abs. 4 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. Es ist nicht ganz klar, inwieweit mit der sprachlichen Neufassung überhaupt ei- 1206 ne inhaltliche Änderung verbunden ist.1 Diese Änderung betrifft nämlich nur die dänische, deutsche, niederländische und slowenische Sprachfassung.2 Auffällig dabei ist, dass bisher überhaupt nur diese Amtssprachen zwischen Entscheidungen und Beschlüssen unterschieden.3 Vor der Osterweiterung unterschieden nur drei Amtssprachen zwischen Entscheidung und Beschluss: neben dem Deutschen die niederländische (beschikking und besluit) und die dänische (beslutning und afgørelse) Fassung.4 Eine Unterscheidung von Entscheidung und Beschluss kannten damit nur fünf der fünfzehn alten Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Nie-

1

2 3 4

Nach Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396, entfaltet die Ersetzung der Entscheidungen durch Beschlüsse „per se jedoch keine rechtliche Wirkung, sondern ist rein sprachlicher Natur“. Stelkens, ZEuS 2005, 61 (63), misst der im VV erfolgten Umbenennung „keine Bedeutung“ zu, da er von einem Übersetzungsfehler ausgeht (S. 65). Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 112 f., mit einer Tabelle der vor der Osterweiterung geltenden elf Sprachfassungen. Schwarze, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 308 EG Rn. 207; Stelkens, ZEuS 2005, 61 (62).

366

1207

1208

1209

1210

1211

Kapitel 9 Beschlüsse

derlande, Österreich, eine der offiziellen Sprachen in Belgien).5 Von den neuen Amtssprachen kannte nur noch die slowenische Fassung eine Unterscheidung.6 Insofern erfolgte im Vertrag von Lissabon nur eine Anpassung an die anderen Sprachfassungen, die eine Unterscheidung auch schon vorher nicht kannten. Dies schließt aber nicht aus, dass sich hinter der sprachlichen Unterscheidung auch eine sachliche Unterscheidung verbarg,7 die nun im Rahmen des Art. 288 Abs. 4 AEUV fortlebt. Auch in anderen Amtssprachen konnte man Beschlüsse und Entscheidungen an ihrem äußeren Erscheinungsbild, an der unterschiedlichen Eingangsund Schlussformel, unterscheiden.8 Der Beschluss wurde in den Kanon der Handlungsinstrumente bzw. der Rechtsakte aufgenommen und ersetzt nun auch die Entscheidung. Damit wurde er in seiner Bedeutung hochgestuft und in seiner Wirksamkeit ausgedehnt. Anders als die Entscheidung braucht er nicht zwingend an einen bestimmten Adressatenkreis gerichtet zu sein (Umkehrschluss aus Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV).9 Zumindest dieser Erweiterung kommt größere Bedeutung zu und geht über eine bloße Umbenennung hinaus. Insofern kann zwischen adressatenbezogenen Beschlüssen (Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV) und adressatenunabhängigen Beschlüssen (Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV) unterschieden werden. Gleichbedeutend mit dem adressatenbezogenen Beschluss wird auch von adressatengerichtetem, adressatenspezifischem oder adressiertem Beschluss gesprochen. Statt von adressatenunabhängigen Beschlüssen kann man auch von nichtadressatenbezogenen, adressatenunspezifischen oder adressatenlosen Beschlüssen reden. Solche Formulierungen bieten sich zur Verdeutlichung an, werden aber im AEUV nicht verwendet. Art. 297 AEUV unterscheidet umschreibend zwischen „Beschlüsse(n), die an einen bestimmten Adressaten gerichtet sind“, und „Beschlüsse(n), die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind“. In allen übrigen Fällen verwenden die Verträge und Protokolle (soweit ersichtlich) den Beschluss ohne Zusatz oder Einschränkung. Daran anknüpfend ist es auch möglich, im Fall der adressatenunabhängigen Beschlüsse kurz von Beschlüssen zu reden und nur den Spezialfall der adressatenbezogenen Beschlüsse besonders zu bezeichnen. Die Unterscheidung war bereits in Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV für den dort sog. „Europäischen Beschluss“ angelegt. Auf die damals geplante Umbenennung der EU-Rechtsakte10 wurde im Vertrag von Lissabon verzichtet. Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV sah in dem Europäischen Beschluss zudem noch einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter. Aus einem Konventsdokument zum VV11 ergibt sich, dass 5 6 7 8 9 10 11

Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 113. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 113. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (101 f.); Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 196. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77. Verordnung – Europäisches Gesetz, Richtlinie – Europäisches Rahmengesetz, Europäische Verordnung, Europäischer Beschluss, Empfehlung und Stellungnahme. Europäischer Konvent, Entwurf der Artikel 24 bis 33 des Verfassungsvertrages vom 26.2.2003, CONV 571/03, S. 1 (11), zu finden über http://european-convention.eu.int.

§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen

367

es für die die Entscheidung nicht mehr erforderlich sein sollte, die Empfänger zu bezeichnen. Für diese Erweiterung der Entscheidung wurde auf die Formulierung in Art. 14 EGKS12 zurückgegriffen. Mit der weiter gefassten Definition wurde „unter anderem bezweckt, die Entscheidung als Rechtsinstrument im Bereich der GASP einzuführen, die die gemeinsame Aktion und den gemeinsamen Standpunkt ablöst.“13 Die Umbenennung in Beschluss erfolgte erstmals in der Übersetzung der Reaktion auf diesen Entwurf14 und wird seitdem durchgehend praktiziert, allerdings ohne jeden Hinweis auf die Gründe für die Änderung.15 II.

Adressatenbezogene Beschlüsse

Die adressatenbezogenen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV ersetzen 1212 die bisherigen Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG bzw. setzen sie identisch fort.16 Sie sind nun als Spezialfall konzipiert. Sie können wie bisher an natürliche oder juristische Personen oder auch an einzelne oder an alle Mitgliedstaaten gerichtet werden.17 Sie sind nur für diese Adressaten verbindlich. III.

Adressatenunabhängige Beschlüsse

Den systematischen Regelfall bilden jetzt die adressatenunabhängigen Beschlüsse, 1213 also Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die adressatenunabhängigen Beschlüsse sind gem. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Sie sollen wie Verordnungen allgemeine Wirkung entfalten.18 Indes wird dieses Merkmal in Art. 288 Abs. 4 AEUV nicht genannt, ebenso nicht die Geltung in jedem Mitgliedstaat.19 Damit werden die bisher nicht in Art. 249 EG aufgeführten, in der Praxis je- 1214 doch durchaus bedeutsamen unspezifischen Beschlüsse20 in die Liste der regulären Rechtsakte der Union in Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV aufgenommen.21 Mit den adressatenunabhängigen Beschlüssen wird die Praxis der in Art. 249 EG nicht er-

12

13 14 15 16 17 18 19 20 21

Art. 14 Abs. 2 EGKS lautete: „Die Entscheidungen sind in allen ihren Teilen verbindlich.“ Die verbindliche französischen Sprachfassung verwendete das Wort „décision“, Stelkens, ZEuS 2005, 61 (64). CONV 571/03, S. 1 (11). Reaktion des Rates der Europäischen Union auf den Entwurf der Artikel 24 bis 33 des Verfassungsvertrages vom 12.3.2003, CONV 609/03, S. 1 (4 u. 6). Stelkens, ZEuS 2005, 61 (64 f.) geht daher von einem Übersetzungsfehler aus. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 30; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 111. Näher u. Rn. 1271 ff. Außer im Bereich der GASP, so Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. S.o. Rn. 849. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (99 ff.). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77 f.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 108 u. 115.

368

Kapitel 9 Beschlüsse

wähnten unspezifischen Beschlüsse fortgesetzt und kanalisiert.22 Der Beschluss wird damit als Handlungsform anerkannt und durch seine Sichtbarmachung aufgewertet, zugleich aber auch sein Erlass an klarere Regeln geknüpft.23 Dies ist ein erster entscheidender Schritt, die zahlreichen im Binnenbereich der 1215 Union anzutreffenden, nicht geregelten Rechtsakte zu konsolidieren.24 Insbesondere zwischen dem bis dahin ungeregelten bzw. unbenannten verbindlichen Beschluss und der in Art. 249 Abs. 4 EG geregelten Entscheidung ist es in der Vergangenheit zu Überschneidungen gekommen,25 so dass eine Zusammenlegung nahe lag. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV stellt die Verbindlichkeit der adressatenunabhängi1216 gen Beschlüsse klar. Sie binden wie bisher die Organe und Institutionen und können nun auch im Außenverhältnis verbindlich sein, eine Eigenschaft, die ihnen bislang abgesprochen wurde.26 Dementsprechend werden adressatenunabhängige Beschlüsse gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 und Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht.27

B.

Beschlüsse als Rechtsakte

I.

Beschlüsse als Gesetzgebungsakte

1217 In Art. 289 Abs. 3 und Art. 290 AEUV wird zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter unterschieden. Die Unterscheidung knüpft an die Entstehung des Rechtsakts im ordentlichen28 oder besonderen29 Gesetzgebungsverfahren an. Werden Rechtsakte in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen, handelt es sich gem. Art. 289 Abs. 3 AEUV um Gesetzgebungsakte.30 Neu ist, dass auch Beschlüsse im ordentlichen (Art. 289 Abs. 1 i.V.m. Art. 294 1218 AEUV) oder im besonderen Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 2 AEUV) verabschiedet werden können. In diesem Fall zählen auch Beschlüsse nach Art. 289 Abs. 3 AEUV zu den Gesetzgebungsakten. Das bedeutet, dass dann auch beim Erlass von Beschlüssen das Europäische Parlament zwingend zu beteiligen ist.31 In dem im Übrigen ähnlich formulierten Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV war der 1219 Europäische Beschluss dagegen grundsätzlich noch als „Rechtsakt ohne Gesetzescharakter“ geplant. 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Vgl. schon zum VV Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 30 Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 115. Anders Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 68. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 70 a.E. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 117. Näher u. Rn. 1359 ff. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ersetzt das bisherige Mitentscheidungsverfahren. Es handelt sich um eine Vielzahl ganz unterschiedlicher Verfahren, die in den einzelnen Rechtsgrundlagen des AEUV definiert werden. Engl.: legislative acts; frz.: actes législatifs. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 78.

§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen

369

Die Rechtsetzungsorgane haben nun insbesondere die Möglichkeit, adressatenunabhängige Beschlüsse mit Gesetzescharakter zu erlassen.32 Bei den Gesetzgebungsverfahren wird allerdings nicht zwischen adressatenbezogenen und adressatenunabhängigen Beschlüssen unterschieden. Es stellt sich aber schon die Frage, welche adressatenbezogene Beschlüsse in einem Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden sollen. Gesetzgebungsakte müssen ihre Rechtsgrundlage stets im Primärrecht (EUV, AEUV) haben. Rechtsakte mit Gesetzescharakter stellen sekundäres Unionsrecht dar.33 Wie beim Erlass der übrigen Gesetzgebungsakte ist die Beteiligung der nationalen Parlamente zu beachten (Art. 12 lit. a) und b) EUV).34 Diese sollen insbesondere dafür Sorge tragen, dass die Kompetenzordnung und das Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden.35 Der Rat muss bei den Beratungen und Abstimmungen über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten gem. Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV und Art. 15 Abs. 2 AEUV öffentlich tagen. Die Verstärkung der öffentlichen Kontrolle ist ein wesentliches Kennzeichen der Gesetzgebungsakte.36 Beschlüsse sind wie alle Rechtsakte mit einer Begründung zu versehen und müssen auf die Vorbereitungsakte Bezug nehmen, Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG). Gesetzgebungsakte werden gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht. Im Rahmen der GASP ist gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3, Art. 31 Abs. 1 S. 2 EUV der Erlass von Gesetzgebungsakten ausdrücklich ausgeschlossen.37 II.

1220 1221

1222

1223

1224

Wesentlichkeitstheorie

Die wesentlichen Aspekte eines Bereichs müssen gem. Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 1225 S. 2 AEUV durch einen Gesetzgebungsakt geregelt werden. Dies erinnert an die Wesentlichkeitstheorie im deutschen Verfassungsrecht. Wesentlich i.S.d. Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU sind die wesentlichen politischen Grundentscheidungen einer Materie.38 Diese Fragen dürfen nicht delegiert werden. Insoweit wurde die jüngere Rechtsprechung des EuGH kodifiziert, wonach Parlament und Rat als Gesetzgeber der Union die wesentlichen Elemente einer Harmonisierungsmaßnahme bereits im Basisrechtsakt festzulegen haben.39 32 33 34 35

36 37 38 39

S. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (547). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. I.V.m. dem Protokoll (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, dem Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (551 ff.). S.u. Rn. 1253 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-240/90, Slg. 1992, I-5383 (5434, Rn. 36 f.) – Deutschland/Kommission. EuGH, Rs. C-66/04, Slg. 2005, I-10553 (10590, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat. Der Fall betraf den Erlass der VO (EG) Nr. 2065/2003 über Rauch-

370

Kapitel 9 Beschlüsse

III.

Beschlüsse ohne Gesetzescharakter

1226 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter sind Rechtsakte, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden. Hier stehen dieselben Rechtsakte wie beim Gesetzgebungsverfahren zur Verfügung, so dass auch Beschlüsse als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter erlassen werden können. Rechtsgrundlagen finden sich zum Teil im Primärrecht.40 Es handelt sich dann ebenfalls um sekundäres Unionsrecht.41 Beschlüsse können aber auch auf der Grundlage von Gesetzgebungsakten als 1227 „delegierte Beschlüsse“ nach Art. 290 AEUV42 oder als „Durchführungsbeschlüsse“ nach Art. 291 AEUV43 erlassen werden. Sie werden als tertiäres Unionsrecht bezeichnet.44 Indes ist auch ihr Erlass im Primärrecht vorgesehen; zudem müssen sie ebenfalls die vertraglichen Festlegungen wahren. Daher können sie auch als Sekundärrecht bezeichnet werden, obwohl sie formal auf der Grundlage anderen Sekundärrechts ergehen und damit von diesem abgeleitet sind. Unterschiede bestehen neben den unterschiedlichen Erlassverfahren auch bei 1228 der Unterzeichnung und der Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung. Gesetzgebungsakte werden immer im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht, Art. 297 Abs. 1 AEUV. Bei Rechtsakten ohne Gesetzescharakter ist zu unterscheiden. Adressatenunabhängige Beschlüsse werden gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 und 2 AEUV vom Präsidenten des Organs unterzeichnet, das sie erlassen hat und ebenfalls im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Dagegen werden adressatenabhängige Beschlüsse nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV nur denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam. Hier wird aber nicht weiter differenziert, ob die Adressaten natürliche oder juristische Personen oder aber Mitgliedstaaten sind und auch nicht, ob der Beschluss nur an einzelne oder an alle Mitgliedstaaten gerichtet wird. Soll eine aufwendige Bekanntgabe an alle Mitgliedstaaten vermieden und eine 1229 Veröffentlichung im Amtsblatt erreicht werden, bietet sich die Wahl eines adressatenunabhängigen Beschlusses an, da dieser immer im Amtsblatt veröffentlicht wird. Besonders deutlich sind die Unterschiede zwischen Gesetzgebungsakten und 1230 Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter nicht. Insbesondere ist keine generelle Hierarchisierung vorgegeben.45 Auch für das Rechtsschutzsystem hat die Unter-

40 41 42 43 44 45

aromen zur tatsächlichen oder beabsichtigten Verwendung in oder auf Lebensmitteln auf der Grundlage von Art. 95 EG vom 10.11.2003, ABl. L 309, S. 1. Z.B. im Wettbewerbsrecht Art. 105 Abs. 2 AEUV (Art. 85 EG); Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 EG). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. S. sogleich Rn. 1231 ff. S. sogleich Rn. 1234 f. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (548 f.).

§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen

371

scheidung keine Bedeutung.46 Erklärungsbedürftig ist allerdings der den Zugang zur Individualnichtigkeitsklage regelnde „Verordnungscharakter“ einer Handlung in Art. 263 Abs. 4 AEUV.47 IV.

Befugnisübertragung an die Kommission

Art. 290 AEUV verankert erstmals die abgeleitete Rechtsetzungsbefugnis der 1231 Kommission im Primärrecht. Bislang ergab sich diese Befugnis direkt aus Ermächtigungen im sekundären Gemeinschaftsrecht.48 In Gesetzgebungsakten, also auch in Beschlüssen,49 kann der Kommission nach 1232 Art. 290 Abs. 1 AEUV die Befugnis zum Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung unwesentlicher Bereiche übertragen werden. Als Ermächtigungsgrundlage kommen nach dem insoweit nicht differenzierenden Wortlaut sowohl adressatenbezogene als auch adressatenunabhängige Beschlüsse in Betracht. Die delegierten Rechtsakte müssen gem. Art. 290 Abs. 3 AEUV als solche be- 1233 zeichnet werden, also z.B. als „delegierter Beschluss“. Als delegierte Beschlüsse kommen aber nur adressatenunabhängige Beschlüsse in Betracht, da sich die Delegationsbefugnis nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV nur auf Rechtsakte ohne Gesetzescharakter „mit allgemeiner Geltung“ bezieht. V.

Durchführungsbefugnisse an die Kommission

Der Beschluss zählt zu den verbindlichen Rechtsakten der Union. Daher können 1234 gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV auch in ihm an die Kommission und eingeschränkt (im Bereich der GASP und in begründeten Sonderfällen) auch an den Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden, wenn es einheitlicher Bedingungen zu dessen Durchführung bedarf. Ein Beschluss, der dazu dient, einen anderen verbindlichen Rechtsakt durchzu- 1235 führen, ergeht gem. Art. 291 Abs. 4 AEUV als „Durchführungsbeschluss“. Grundsätzlich sollen aber die Mitgliedstaaten für die Durchführung des Unionsrechts zuständig bleiben, Art. 291 Abs. 1 AEUV. Die Mitgliedstaaten sollen auch die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren. Dies geschieht nach Art. 291 Abs. 3 AEUV anhand von Regeln und Grundsätzen, die das Europäische Parlament und der Rat im Vorfeld durch Verordnung festlegen.50

46 47 48 49 50

Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (550 f.). Näher Rn. 2929 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 41. Anders Weber, EuZW 2008, 7 (12): nur bei Verordnungen und Richtlinien. Insoweit wird das bisherige Komitologieverfahren ersetzt.

372

Kapitel 9 Beschlüsse

VI.

Handlungsformenwahl

1236 Soweit die Verträge keine speziellen Vorgaben enthalten, können die Organe gem. Art. 296 Abs. 1 AEUV grundsätzlich zwischen den Handlungsformen wählen. Befasst sich das Europäische Parlament mit dem Entwurf eines Gesetzgebungsakts, ist nach Art. 296 Abs. 3 AEUV die Annahme von nicht vorgesehenen Rechtsakten gesperrt. Der Europäische Rat kann nur Urheber von Beschlüssen sein. Diese Befugnis 1237 wird ihm insbesondere im Bereich des auswärtigen Handelns der Union und der GASP in dem Titel V EUV eingeräumt. VII.

Verbindung zu den Rechtsschutzmöglichkeiten zum Gerichtshof der EU

1.

Loslösung von der individuellen Nichtigkeitsklage

1238 Die Ersetzung der Entscheidungen durch Beschlüsse bedingte auch eine Änderung des die individuelle Nichtigkeitsklage gegen Entscheidungen betreffenden Art. 230 Abs. 4 EG. Der neue Art. 263 Abs. 4 AEUV nennt nun die Entscheidungen ebenfalls nicht mehr, knüpft aber auch nicht etwa an Beschlüsse an, sondern spricht allgemein von Handlungen und Rechtsakten mit Verordnungscharakter. Eine individuelle Nichtigkeitsklage kann nun jede natürliche oder juristische Person (unter den Bedingungen nach den Absätzen 1 und 2) gegen jede an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffende Handlung erheben, auch gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Das Kriterium der individuellen Betroffenheit ist in der dritten Variante entbehrlich. Demnach ist nicht mehr entscheidend, eine angegriffene Handlung als Entschei1239 dung oder Beschluss zu qualifizieren, da die individuelle Nichtigkeitsklage nun allgemein gegen Handlungen und gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter zulässig ist.51 Der EuGH beschränkte sich allerdings auch zuvor nicht auf Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG, sondern erstreckte die individuelle Nichtigkeitsklage gegenständlich auf alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugten und die Interessen des Klägers beeinträchtigten.52 Für die Antragsbefugnis nichtprivilegierter Kläger prüfte er auch bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung im Wesentlichen nur noch, ob die Antragsteller Adressaten der Entscheidung oder „unmittelbar und individuell betroffen“ sind.53 Individuell betroffen war ein Kläger nach Ansicht des EuGH bereits dann, wenn der angegriffene Rechtsakt den 51 52

53

Näher u. Rn. 2900 ff. S. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 (5321, Rn. 12) – Vereinigtes Königreich/Kommission; Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 54) – Reynolds Tobacco. S. im Übrigen o. Rn. 800 ff. S. EuGH, Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 12) – NTN Toyo Bearing; Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 (257, Rn. 13 f.) – van der Kooy; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 128.

§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen

373

Kläger wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände in ähnlicher Weise individualisierte wie den Adressaten einer Entscheidung.54 Insofern wurde Art. 263 Abs. 4 AEUV an die weite Rechtsprechung des EuGH 1240 angepasst.55 Erfasst werden nicht nur die an die Stelle der Entscheidung getretenen adressatenbezogenen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, sondern auch andere den Kläger unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die den Kläger unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Da Beschlüsse demnach in Art. 263 Abs. 4 AEUV gar nicht ausdrücklich er- 1241 wähnt werden und die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage nicht vom Vorliegen gerade eines Beschlusses abhängt,56 lassen sich aus Art. 263 AEUV auch keine Rückschlüsse mehr für die Definition dieser Handlungsform nach Art. 288 AEUV ziehen. 2.

Spezifische Verbindung zur Untätigkeitsklage?

Nach Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) können die Mitgliedstaaten und die anderen 1242 Organe der Union beim Gerichtshof der EU Untätigkeitsklage erheben, wenn es ein Organ der Union unter Verletzung der Verträge unterlässt, einen „Beschluss“ zu fassen. Hier stellt sich die Frage, ob die Beschlüsse in Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) identisch mit denen in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) zu verstehen sind, ob sie sich wechselseitig beeinflussen oder ob sie getrennt zu betrachten sind. Für eine einheitliche Betrachtung spricht, dass nach dem Vertrag von Lissabon die Beschlüsse ausdrücklich in den Kanon der Rechtsakte der Union aufgenommen wurden und nach einer so grundlegenden Überarbeitung selbstverständlich erwartet werden kann, dass auch die Begrifflichkeiten vereinheitlicht wurden. Zweifel an einer einheitlichen Betrachtung wecken jedoch die übrigen Formulierungen in Rahmen der Untätigkeitsklage. In Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV und Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) wird nur allgemein ein Tätigwerden verlangt. In der englischen und der französischen Fassung besteht keine Verbindung 1243 zwischen den in Art. 288 AEUV genannten Rechtsakten und der Untätigkeitsklage oder der individuellen Nichtigkeitsklage. In Art. 288 Abs. 4 AEUV der englischen Fassung57 ist weiterhin von „decision“ die Rede, bei der Untätigkeitsklage von „fail to act“ bzw. „failed to … act“ (Art. 265 TFEU). Ähnlich ist die individuelle Nichtigkeitsklage gegen einen „act adressed to that person or which is of direct and individual concern to them, and against a regulatory act which …“ zulässig. Auch in der französischen Fassung findet sich die „décision“ aus Art. 288 54 55 56 57

EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann, im konkreten Fall wurde jedoch eine individuelle Betroffenheit und damit eine Klagebefugnis abgelehnt. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 66. Zu den immer noch vorhandenen Auswirkungen der jeweiligen Handlungsform o. Rn. 801 ff. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2008/C 115/01).

374

Kapitel 9 Beschlüsse

AEUV58 weder bei der individuellen Nichtigkeitsklage noch bei der Untätigkeitsklage wieder.59 Dies legt eine getrennte Behandlung der Rechtsakte der Union in Art. 288 AEUV und der Klagemöglichkeiten zum Gerichtshof der EU nahe. Auch der Gerichtshof der EU hat bestätigt, dass alle Organhandlungen und 1244 nicht nur ein Beschluss Gegenstand einer Untätigkeitsklage sein können.60 VIII. Fazit 1245 Waren Beschlüsse bisher schon schwer zu fassen, hat der Vertrag von Lissabon die Situation im Ergebnis nicht übersichtlicher gemacht. Immerhin wurde der Beschluss entsprechend seiner in der Praxis erlangten Bedeutung zum ordentlichen Rechtsakt befördert. Durch die Zusammenlegung mit der Entscheidung in Art. 288 Abs. 4 AEUV wurde deren Dogmatik ebenfalls übernommen. Daher muss immer zwischen adressatenbezogenen und adressatenunabhängigen Beschlüssen unterschieden werden. Bei den adressatenbezogenen Beschlüssen ist die differenzierte Betrachtung von staatengerichteten und privatgerichteten Beschlüssen sinnvoll.61 Da alle verbindlichen Rechtsakte zudem entweder im Gesetzgebungsverfahren 1246 als Gesetzgebungsakte oder aber ohne Gesetzgebungsverfahren als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter62 verabschiedet werden können, ergeben sich für den Beschluss theoretisch bereits sechs verschiedene formelle Ausprägungen. Bei den Rechtsakten ohne Gesetzescharakter kann weiter zwischen verfassungsunmittelbaren Beschlüssen, delegierten Beschlüssen und Durchführungsbeschlüssen unterschieden werden. Hinzu kommen dann noch die Besonderheiten der einzelnen Ermächtigungsgrundlagen und die inhaltliche Breite der Anwendungsfälle. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Vielfalt so wirklich gewollt war. Offenbar 1247 wurden die Folgen nicht abgeschätzt, als der Beschluss mit der Entscheidung zusammengelegt und mit ihr, anders als noch in Art. I-33 VVE geplant, nun plötzlich zum potenziellen Gesetzgebungsakt erhoben wurde.

§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS 1248 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das bisherige Säulenmodell, wie es in Art. 1 EU beschrieben wurde, aufgegeben. Die GASP ist im EUV verblieben,63 die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit findet sich nun im AEUV wieder. Beide 58 59 60 61 62 63

Versions consolidées du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (2008/C 115/01). Näher Rn. 2969 ff. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34) – Parlament/Rat. S.u. Rn. 1285 ff. Ausnahme: adressatenbezogene Beschlüsse scheiden als delegierte Rechtsakte aus, da sie keine allgemeine Geltung haben, Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV. Zu den sich daraus ergebenden Einordnungsschwierigkeiten Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 114 ff.

§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS

375

Verträge, EUV und AEUV, sind gem. Art. 1 Abs. 3 EUV gleichrangig. Die bisherigen besonderen Rechtsakte der GASP (Titel V Art. 11 ff. EU) und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit (Titel VI Art. 29 ff. EU) werden als eigenständige Rechtsformen abgeschafft.64 Auch hier ist jetzt auf die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtsakte und damit vor allem auf Beschlüsse zurückzugreifen. Sie gelten für alle Organe der Union, wozu gem. Art. 13 Abs. 1 EUV auch der Europäische Rat gehört, und daher auch im Bereich der bisherigen zweiten und dritten Säule, der GASP und der PJZS.65

A.

GASP

Die GASP findet sich in den Art. 23 ff. EUV und stellt nun einen Ausschnitt im 1249 neuen Titel V EUV („Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“) dar. Insbesondere aus dem Verbleiben der GASP im EUV, den weiterhin bestehenden Besonderheiten66 und aus den Erklärungen der Regierungskonferenz,67 wonach die bestehenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für ihre Außenpolitik unberührt bleiben, wird gefolgert, dass die zweite Säule beibehalten wurde und die GASP weiterhin intergouvernemental organisiert ist.68 I.

Beschlüsse als grundsätzliche Handlungsform

Die bisher für die GASP geltenden Handlungsformen69 werden im Wesentlichen 1250 durch Beschlüsse ersetzt.70 Nur die allgemeinen Leitlinien71 und die systematische Zusammenarbeit72 bleiben bestehen. Über die Ermächtigung zu einer verstärkten Zusammenarbeit wird allerdings ebenfalls durch Beschluss entschieden.73 Aktionen und Standpunkte haben noch als Beschreibung des Inhalts von Beschlüssen Bedeutung.74 Bestehen bleibt nach Art. 37 EUV (Art. 24 EU) die Möglichkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Auf die Vertragsabrundungskompetenz können Rechtsakte im Bereich der GASP nach Art. 352 Abs. 4 AEUV (Art. 308 EG) nicht gestützt werden. 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 78. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. S. sogleich Rn. 1251 ff. Erklärungen Nr. 13 und 14 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zum Vertrag von Lissabon. Vgl. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (174). Art. 12 EU: Grundsätze, allgemeine Leitlinien, gemeinsame Strategien, gemeinsame Aktionen, gemeinsame Standpunkte, Ausbau der regelmäßigen Zusammenarbeit. Weber, EuZW 2008, 7 (13). Art. 17 Abs. 6 lit. a) EU und Art. 25 lit. a) u. c) EU. Art. 20 Abs. 1 EUV, Art. 25 lit. c) EU. Art. 20 Abs. 2 EU. Art. 25 lit. b) EU, Art. 31 Abs. 2 EU, Art. 35 Abs. 1 EU.

376

Kapitel 9 Beschlüsse

II.

Besonderheiten

1251 Auch wenn im Rahmen der GASP nun auf den kodifizierten Beschluss zurückgegriffen wird, bleiben doch wesentliche Besonderheiten bestehen. Für die GASP bestehen nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV besondere Bestimmungen und Verfahren. 1.

Grundsätzliche Erforderlichkeit der Einstimmigkeit

1252 Grundsätzlich müssen die Beschlüsse vom Europäischen Rat und vom Rat nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 und Art. 31 Abs. 1 S. 1 EUV einstimmig gefasst werden, ein einstimmiger Übergang zu Mehrheitsentscheidungen ist aber in den Einzelfällen nach Art. 31 Abs. 2 EUV möglich. Einen weiter gehenden Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung sieht Art. 31 Abs. 3 EUV durch Beschluss vor; die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat kann aber nach dem BVerfG nur nach Zustimmung der deutschen Gesetzgebungsorgane entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erfolgen.75 Bei Fragen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen ist eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 31 Abs. 4, Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV ausgeschlossen. 2.

Ausschluss von Gesetzgebungsakten

1253 Insbesondere ist im Rahmen der GASP gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 und Art. 31 Abs. 1 S. 2 EUV der Erlass von Gesetzgebungsakten ausdrücklich ausgeschlossen. Die Bezeichnung als Gesetzgebungsakt bezieht sich wie gezeigt nur auf das Gesetzgebungsverfahren. Die GASP-Bestimmungen verweisen aber ohnehin nicht auf das in Art. 294 AEUV niedergelegte ordentliche Gesetzgebungsverfahren.76 Die zahlreichen Ermächtigungen an den Europäischen Rat77 und den Rat78 beziehen sich daher auf Beschlüsse ohne Gesetzescharakter.79 Für die Rechtswirkungen der Beschlüsse im Rahmen der GASP gelten aber im 1254 Übrigen keine Besonderheiten. Ansonsten hätte man es im Rahmen der GASP bei den alten Bezeichnungen der Handlungsformen belassen können. Grundsätzlich sind daher auch Beschlüsse im Rahmen der GASP gem. Art. 288 Abs. 4 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich, wenngleich sich vereinzelt besondere Wirkungsanordnungen80 finden.81 Im Einzelfall kann sich ein Mitgliedstaat nach Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV (Art. 23 EUV) durch eine Stimmenthaltung von der Bindung an einen Beschluss befreien.82 75 76 77 78 79 80 81 82

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon; näher o. Rn. 306. Krit. daher Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 118. Art. 22 Abs. 1, Art. 26 Abs. 1 EUV. Art. 26 Abs. 2, Art. 27 Abs. 3, Art. 28, Art. 29, Art. 41 Abs. 3, Art. 42 Abs. 4, Art. 42 Abs. 2, Art. 44 Abs. 2, Art. 45 Abs. 2, Art. 46 EUV. S.o. Rn. 1226 ff. Art. 28 Abs. 2, Art. 29 S. 2, Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119. Sog. Recht zur konstruktiven Enthaltung, Cromme, DÖV 2009, 177 (179).

§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS

377

Nach anderer Ansicht folgt aus dem Ausschluss von Gesetzgebungsakten, dass 1255 das Handeln der GASP auch weiterhin im intergouvernementalen Bereich verbleibt.83 GASP-Beschlüsse seien nicht auf einen direkten Zugriff auf die Rechtspositionen von Individuen ausgerichtet, sondern auf die Koordinierung der mitgliedstaatlichen Außenpolitiken.84 Zum Teil wird den Beschlüssen der GASP die Verbindlichkeit abgesprochen.85 Zum selben Ergebnis kommt man auch, wenn man ganz allgemein davon aus- 1256 geht, dass die zweite intergouvernemental organisierte Säule in Form der GASP gar nicht aufgelöst wurde und die Beschlüsse zur Außenpolitik weiterhin der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zuzuordnen sind.86 Insbesondere aus dem Fehlen eines speziellen Verweises in den besonderen Bestimmungen zur Außenpolitik auf den in Art. 288 Abs. 4 AEUV bei den allgemeinen Rechtsakten geregelten Beschluss wird gefolgert, dass unter den Beschlüssen zur allgemeinen Außenpolitik weiterhin zwischenstaatliche Entscheidungen zu verstehen sind. Indes ist dieser fehlende Verweis auf Art. 288 Abs. 4 AEUV die Konsequenz 1257 der Gleichstellung von EUV und AEUV und der Integration der zweiten und dritten Säule in den Gesamtvertrag.87 Daher gelten nur die ausdrücklich festgelegten, freilich sachlich gravierenden Besonderheiten,88 im Übrigen aber die allgemeinen Regeln. Jedenfalls ist der Beschluss als Art des zu erlassenden Rechtsakts im Rahmen der GASP weitgehend vorgeschrieben, so dass Verordnungen und Richtlinien in diesem Bereich ausgeschlossen sind, wie sich aus Art. 296 Abs. 1 AEUV ergibt. 3.

Fehlende Justiziabilität

Indes ist der Bereich der GASP weiterhin weitgehend nicht justiziabel. Nach 1258 Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV (Art. 46 EU) ist der Gerichtshof der EU nicht zuständig für die Bestimmungen hinsichtlich der GASP und für die auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Rechtsakte. Ausnahmen bestehen nach Art. 275 Abs. 2 AEUV nur für die Einhaltung der Kompetenzgrenzen nach Art. 40 EUV (Art. 47 EU)89 und im Rahmen der individuellen Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV für Klagen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnah83 84 85 86 87 88 89

Weber, EuZW 2008, 7 (13); Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-40 Rn. 26. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Cromme, DÖV 2009, 177 (180). S. vorstehend Rn. 1248. Näher u. Rn. 1258, 1265 ff. Schon bisher prüfte der EuGH, ob Maßnahmen, die auf der Grundlage des EU erlassen wurden, nicht richtigerweise auf Bestimmungen des EG hätten gestützt werden müssen, vgl. EuGH, Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 – Kommission/Rat (EG-Kompetenz für Umweltstrafrecht); Rs. C-91/05, Slg. 2008, I-3651 – Kommission/Rat (Bekämpfung der Verbreitung von Waffen).

378

Kapitel 9 Beschlüsse

men nach Art. 215 AEUV. I.d.R. können GASP-Beschlüsse daher nicht dem Gerichtshof der EU vorgelegt werden.

B.

PJZS

1259 Die bisher in Titel VI, Art. 29 ff. EU, als dritte Säule enthaltene polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) wurde in den AEUV überführt und mit den in Titel IV EG enthaltenen Regeln über Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr zusammengelegt. Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen findet sich nun unter dem neuen Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) in Art. 82 ff. AEUV, die polizeiliche Zusammenarbeit in Art. 87 ff. AEUV. Aus der Überführung in den AEUV folgt, dass auch hier die Rechtsakte des 1260 Art. 288 AEUV zur Anwendung kommen. Die aus Art. 34 EU a.F. bekannten Handlungsformen90 wurden abgeschafft. Insbesondere im Bereich des Strafrechts bleiben aber auch hier Besonderheiten bestehen. Die verbleibenden Abweichungen betreffen indes nicht die Handlungsformen, sondern nur das Verfahren zur Rechtsetzung. Der bisherige Bereich der PJZS fällt in die Zuständigkeit des Gerichtshofs der 1261 EU.91 Nach Art. 276 AEUV ist der Gerichtshof der EU jedoch im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit nicht zuständig für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats oder der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Für Rechtsakte, die vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon angenommen wurden, gelten für längstens fünf Jahre Übergangsbestimmungen.92 Solange kann die Kommission kein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) einleiten und die Befugnisse des Gerichtshofs richten sich weiterhin nach den alten Bestimmungen des bisherigen Titel VI EU.

90 91 92

Gemeinsame Standpunkte, Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse, Übereinkommen. Sonderregelungen existieren für Großbritannien, Irland und Dänemark, vgl. Protokoll Nr. 21 und 22 zum Vertrag von Lissabon. S. Art. 10 Abs. 1-3 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon. Weiterreichende Übergangsbestimmungen gelten für Großbritannien, s. Art. 10 Abs. 4 und 5 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen.

§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS

C.

Unmittelbare Wirkung und Vorrang

I.

Anwendung auf Beschlüsse

379

Nach der Auflösung der Säulenstruktur stellt sich die Frage, inwieweit die Recht- 1262 sprechung des Gerichtshofs der EU zur unmittelbaren Wirkung93 und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts94 nun auch für Beschlüsse der GASP und der PJZS gilt. Da die Union an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft getreten und deren Rechtsnachfolgerin geworden ist (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV), sind entsprechende Unterscheidungen gegenstandslos geworden. Die Erklärung Nr. 17 zum Vorrang95 wendet den vom EuGH entwickelten Vorrang ohne weitere Unterscheidung auf die Verträge96 und das auf seiner Grundlage erlassene Recht an. Zu dem von der Union gesetzten Recht zählen auch die in Art. 288 Abs. 4 AEUV geregelten Beschlüsse. Für die durch diese ersetzten Entscheidungen hatte der EuGH ausdrücklich unmittelbare Wirkung und Vorrang anerkannt.97 Allerdings waren Entscheidungen gem. Art. 249 Abs. 4 EG adressatenbezogen, Beschlüsse müssen sich demgegenüber gem. Art. 288 Abs. 4 S. 1 EG nicht an einen Adressaten richten. Daher kann die EuGH-Judikatur nur auf adressatenbezogene Beschlüsse übertragen werden. II.

PJZS

Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen wurde vollständig 1263 in den AEUV überführt, unterfällt der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU98 und nimmt daher auch an dem vom EuGH entwickelte Vorrang des Unionsrechts teil. III.

Bedenken im Bereich der GASP

Gegen eine unmittelbare Wirkung im Bereich der GASP spricht die Betonung 1264 durch die Mitgliedstaaten in den Erklärungen Nr. 13 und 14 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik,99 dass die Bestimmungen zur GASP die bestehenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten unberührt lassen.100 Dann bliebe die GASP intergouvernemental und unterfiele weiterhin dem nationalen Souveränitätsvorbe-

93 94 95 96 97 98 99 100

S.o. Rn. 11 ff. S.o. Rn. 99 ff. ABl. C 115, S. 344 vom 9.5.2008. EU und AEUV, Art. 1 Abs. 3 S. 1 EU. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. S. aber Art. 10 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon. ABl. C 115, S. 343 vom 9.5.2008. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119.

380

1265

1266

1267 1268

Kapitel 9 Beschlüsse

halt.101 Fehlt es aber an einer echten Zuständigkeitsübertragung, liegen auch die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs nicht vor.102 Erklärungen sind allerdings anders als Protokolle und Anhänge nicht Bestandteil der Verträge (Art. 51 EUV e contrario), so dass nur die in den Verträgen selbst zum Ausdruck kommenden Einschränkungen gelten. Darin nimmt die GASP immer noch eine Sonderstellung ein. So wurde die GASP anders als die PJZS nicht in den AEUV überführt, sondern im EUV belassen. Nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV bestehen im Bereich der GASP weiterhin besondere Bestimmungen und Verfahren.103 In diesen Bestimmungen kommt die in den genannten Protokollen klargestellte Position zum Ausdruck, dass die GASP in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben sollte. Fehlt es an einer Übertragung eigenständiger Unionskompetenzen, die mit supranationaler Durchgriffswirkung ausgeübt werden können, scheidet eine unmittelbare und vorrangige Anwendung des Unionsrechts aus.104 Immerhin wurde diese Sonderstellung in einigen Aspekten verringert, so auch durch die Etablierung von Beschlüssen. Diese darf daher nicht halbherzig erfolgen; vielmehr liegt es nahe, auf die allgemeinen Regeln zu Beschlüssen zurückzugreifen.105 Auch wenn Beschlüsse wie im Bereich der GASP regelmäßig nicht adressatenbezogen sind, können unter Umständen faktische Rechtswirkungen auftreten.106 Rechtsschutzlücken sind aber, soweit als möglich, zu vermeiden. Allerdings sind solche Rechtswirkungen zulasten Einzelner eher selten, wie Art. 275 Abs. 2 AEUV zeigt: Danach sind Klagen nur für restriktive Maßnahmen vorgesehen. Gegen einen Vorrang des Unionsrechts im Bereich der GASP spricht vor allem die weitgehend fehlende Justiziabilität in diesem Bereich.107 Die Rechtsprechung des EuGH kann dann gar nicht zur Anwendung kommen. Die Annahme eines Vorrangs trotz fehlender Justiziabilität führt darüber hinaus zu Widersprüchen. Bei einem Vorrang der GASP-Beschlüsse können sich Einzelne vor nationalen Gerichten hierauf berufen. Die Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte bleibt in Bereichen, in denen der Gerichtshof der EU nicht zuständig ist, bestehen. Art. 274 AEUV bestätigt dies für den Fall, dass die Union selbst Partei ist. Hat das nationale Gericht Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines GASPBeschlusses, steht es allerdings vor dem Problem, dass es den GASP-Beschluss wegen der fehlenden Justiziabilität nicht dem EuGH vorlegen kann, aber auch selbst nicht zur Verwerfung berechtigt108 ist.109 Insoweit liegt eine unzulängliche

101 102 103 104 105 106 107 108 109

Braams, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 115 (133). Zu solchen grundsätzlichen Ansätzen o. Rn. 1253 ff. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119 f. S.o. Rn. 1251 ff. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). S.o. Rn. 1257. Vgl. u. Rn. 2880. S.o. Rn. 1258. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 EG); EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 14 ff.) – Foto-Frost. Näher o. Rn. 161. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

381

Regelung im EUV vor.110 Das Ergebnis ist aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten fragwürdig und wird als mit Art. 23 GG nicht vereinbar angesehen.111 Ein anderer Weg ist eine Ausdehnung möglicher Justiziabilität. Darin zeigt sich aber, dass die GASP entsprechend ihrem Verbleiben im EUV 1269 im Gegensatz zur PJZS nicht vollständig in die anderen Politiken integriert wurde und damit seine Sonderstellung behalten hat. Soweit daher Sonderregeln bestehen, können diese nicht einfach überspielt werden, auch wenn dadurch Lücken entstehen. Es bleibt daher dabei, dass Handlungen im Rahmen der GASP von natürlichen und juristischen Personen im Wesentlichen nur mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden können, wenn es sich um ihnen gegenüber ergangene restriktive Maßnahmen handelt, wie dies bei verschiedenen Sanktionsmaßnahmen zutrifft.112 Solange eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nicht besteht, kann man 1270 eine Rechtsschutzlücke nur vermeiden, wenn man eine Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte in den Bereichen bejaht, in denen der Gerichtshof der EU wegen dieser fehlenden Zuständigkeit kein Verwerfungsmonopol hat.113 Vorzugswürdig erscheint die Lösung, nach der Etablierung von Beschlüssen im Bereich der GASP auch im weiteren Schritt eine Kontrolle durch den Gerichtshof der EU zu ermöglichen.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse A.

Einordnung

I.

Anknüpfungspunkte

1.

Bezüge zu Verordnungen und Richtlinien

Sowohl mit Verordnungen als auch mit Richtlinien haben adressatenbezogene Be- 1271 schlüsse (Entscheidungen) Berührungspunkte. Wie Verordnungen sind sie nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) in allen ihren Teilen verbindlich. Das gilt aber nur für diejenigen, die sie bezeichnen. Der Kreis der möglicherweise Bezeichneten ist dabei nicht festgelegt. Damit können sich adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) auch an die Mitgliedstaaten richten, wie dies für Richtlinien zutrifft. Da sie dann nur für die Mitgliedstaaten, nicht aber für Einzelne verbindlich sind, haben sie eine gestufte Wirkung wie Richtlinien, die allerdings nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) lediglich das zu erreichende Ziel verbindlich festlegen. Daraus ergeben sich parallele Probleme zur unmittelba-

110 111 112 113

S.o. Rn. 1258. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 780 ff. Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123.

382

Kapitel 9 Beschlüsse

ren Wirkung, die vom EuGH zuerst anhand der Entscheidungen entwickelt wurde.114 Während Verordnungen und Richtlinien Rechtsnormen bilden, werden ad1272 ressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) klassischerweise als verbindliche Rechtsakte für Einzelfälle angesehen.115 Ihre Entsprechung wird im Verwaltungsakt gesehen, nur dass adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) auch an Staaten gerichtet werden können.116 Nach Art. 289 Abs. 1-3 AEUV besteht nun allerdings zumindest theoretisch die Möglichkeit, auch adressatenbezogene Beschlüsse in einem Gesetzgebungsverfahren zu erlassen. Nur der an Private gerichtete adressatenbezogene Beschluss (Entscheidung) ist 1273 mit einem deutschen Verwaltungsakt vergleichbar. Art. 4 Nr. 5117 Zollkodex118 enthält eine mit § 35 VwVfG vergleichbare Legaldefinition.119 An Mitgliedstaaten gerichtete adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen) müssen ggf. durch diese umgesetzt werden und haben dann Ähnlichkeit mit Richtlinien. 2.

Einzelfallbezug

a)

Wortlaut

1274 Dass sich Entscheidungen nur auf Einzelfälle bezogen, wurde schon bislang im Normtext des Art. 249 Abs. 4 EG durch die Formulierung „für diejenigen … die sie bezeichnet“ lediglich angedeutet.120 Das gilt nun in Art. 288 Abs. 4 AEUV durch die Formulierung „nur für diese verbindlich“. Die Bezeichnung alleine genügt zumal jetzt nicht, wo es nach Art. 288 Abs. 4 AEUV adressatenunabhängige Beschlüsse gibt. Aber auch Richtlinien sind nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an Mitgliedstaaten gerichtet, ohne dass sie notwendigerweise an alle adressiert sein müssen. Die Praxis formulierte parallel dazu regelmäßig: „Diese Entscheidung ist an … gerichtet.“ Allerdings haben Richtlinien einen nicht auf Einzelfälle bezogenen Inhalt, sondern geben (allgemeinere) Ziele vor. b)

Bisheriger prozessrechtlicher Ansatz

1275 Bisher wurde diskutiert, ob sich die individuelle Betroffenheit durch Entscheidungen aus Art. 230 Abs. 4 EG ergibt, indem darin diese Eigenschaft vorausgesetzt war, wurde sie doch für mit Entscheidungen gleichzustellende Verordnungen ex114 115 116 117

118 119 120

Grundlegend EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5 f.) – Franz Grad; näher u. Rn. 1333. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 123 m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 187. „Entscheidung: eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des Zollrechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare Personen; dieser Begriff umfasst u.a. eine verbindliche Auskunft im Sinne von Artikel 12“. VO (EWG) Nr. 2913/92. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 31. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 123.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

383

plizit verlangt. Grundlage für eine solche Annahme war allerdings, dass Entscheidungen nach Art. 230 Abs. 4 EG und Art. 249 Abs. 4 EG deckungsgleich waren. Davon ging jedenfalls die frühere EuGH-Rechtsprechung selbstverständlich aus.121 Demgegenüber wurde ein prozessrechtlicher Begriff der Entscheidung i.S.v. Art. 230 Abs. 4 EG abgeleitet.122 Zwar hatte der EuGH den Kreis der nach Art. 230 Abs. 4 EG anfechtbaren Rechtsakte ausgedehnt. Bezugspunkt blieb aber immer noch die klassische Entscheidung. Mit dieser mussten Verordnungen sowie Richtlinien letztlich in ihren Wirkungen vergleichbar sein, damit sie vom Einzelnen unmittelbar angefochten werden konnten.123 Vor diesem Hintergrund konnte bei der Interpretation der Entscheidung nach 1276 Art. 249 Abs. 4 EG immer noch auf Art. 230 Abs. 4 EG zurückgegriffen werden. Somit ergab sich jedenfalls aus dieser Bestimmung, dass eine Entscheidung den Adressaten unmittelbar und individuell betreffen muss, mithin auf einen Einzelfall bezogen ist. Im Rahmen der Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG genügte es dem EuGH auch, dass Dritte unmittelbar und individuell betroffen waren.124 Durch den Bezug auf Art. 230 Abs. 4 EG war allerdings nicht notwendig ver- 1277 bunden, den Entscheidungsbegriff in Art. 249 Abs. 4 EG zu erweitern. Schließlich wurden auch Verordnungen und Richtlinien, welche den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffen, erst über eine nähere Analyse und damit eine hinreichende Vergleichbarkeit mit Entscheidungen in die individuelle Nichtigkeitsklage einbezogen. Deren Erweiterung in der jüngsten Rechtsprechung strahlte daher nicht notwendig auf den Entscheidungsbegriff nach Art. 249 Abs. 4 EG aus, ginge doch ansonsten auch der Bezugspunkt für die Erweiterungen im Rahmen des Art. 230 Abs. 4 EG verloren bzw. würde dieser verwässert. c)

Entfallen durch den Vertrag von Lissabon

Nach dem Vertrag von Lissabon ist für den Individualrechtsschutz nicht mehr das 1278 Vorliegen einer bestimmten Rechtsform konstitutiv.125 Daher ist das Bedürfnis entfallen, „Scheinverordnungen“ bzw. „Entscheidungen im materiellen Sinn“ zu identifizieren.126 Da Beschlüsse in Art. 263 Abs. 4 AEUV gar nicht mehr ausdrücklich erwähnt werden und sich die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage völlig unabhängig vom Vorliegen eines Beschlusses beurteilt, lassen sich aus Art. 263 AEUV auch keine Rückschlüsse mehr für die Definition von Beschlüssen nach Art. 288 AEUV ziehen.127

121

122 123 124 125 126 127

EuGH, Rs. 16 u. 17/62, Slg. 1962, 961 – Confédération nationale des producteurs de fruit et légumes; Rs. 19-22/62, Slg. 1962, 1003 – Fédération nationale de la boucherie en gros. Insbes. Röhl, ZaöRV 60 (2000), 331 ff. sowie näher o. Rn. 1238 ff. S.o. Rn. 2904 ff. EuGH, Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 – van der Kooy. S.o. Rn. 1238 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 110. S.o. Rn. 1238 ff.

384

Kapitel 9 Beschlüsse

3.

Praxis

1279 In der Praxis war die Entscheidung häufig anzutreffen128 und kam vor allem im Exekutivbereich zur Anwendung.129 Gleiches ist von dem adressatenbezogenen Beschluss zu erwarten. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden überwiegend von der Kommission erlassen, da diese für den Vollzug des Unionsrechts zuständig ist.130 Die Kommission kann etwa in einem an ein Unternehmen gerichteten adressatenbezogenen Beschluss (Entscheidung) die Nichtigkeit einer Kartellvereinbarung nach Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) feststellen und eine Geldbuße festsetzen. Die Kommission konnte auch einzelne Mitgliedstaaten per Entscheidung ermächtigen, nach Art. 134 EG (aufgehoben) die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verlagerung von Handelsströmen zu treffen. Beschlüsse (Entscheidungen) können aber auch vom Rat erlassen werden. Im EG wurde der Begriff Entscheidung nicht nur i.S.d. Handlungsform nach 1280 Art. 249 Abs. 4 EG verwendet (so in Art. 37 Abs. 2, Art. 86 Abs. 3, Art. 110 EG, Art. 230 Abs. 4 EG), sondern auch als Synonym für Rechtsakt (Art. 202 2. Spiegelstrich, Art. 211 3. Spiegelstrich, Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG).131 So konnte der Rat nach Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG „durch eine Entscheidung“ über die Vereinbarkeit einer Beihilfeart mit dem Gemeinsamen Markt bestimmen. Dies geschah in der Praxis jedoch häufig durch Richtlinien132 oder Verordnungen.133 Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV sieht hierfür nun einen Beschluss vor. 4.

Weitere Ausprägungen

1281 Der Vertrag von Lissabon sieht vor allem für die Kommission an zahlreichen Stellen Ermächtigungsgrundlagen für adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) vor, von denen hier ohne den Anspruch auf Vollständigkeit verschiedene genannt seien. Die Kommission bzw. subsidiär der Rat können nach Art. 65 Abs. 4 AEUV 1282 durch Beschluss darüber entscheiden, ob die von einem Mitgliedstaat gegenüber Drittländern getroffenen restriktiven steuerlichen Maßnahmen mit den Verträgen vereinbar sind. Im Bereich der Verkehrspolitik erlässt die Kommission nach Art. 95 Abs. 4 1283 AEUV (Art. 75 Abs. 4 EG) und Art. 96 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV (Art. 76 Abs. 2 128 129 130 131 132 133

Mit 27 % der Rechtsakte, v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94 ff.). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 125. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 31; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/ Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 129. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 115 f. RL 90/684/EWG des Rates über Beihilfen für den Schiffsbau vom 21.12.1990, ABl. L 380, S. 27. VO (EG) Nr. 502/2004 des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 1177/2002 zur Einführung befristeter Schutzmaßnahmen für den Schiffbau vom 11.3.2004, ABl. L 81, S. 6; VO (EG) Nr. 1407/2002 des Rates über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau vom 23.7.2002, ABl. L 205, S. 1; Kreuschitz/Rawlinson, in: Lenz/Borchardt Art. 87 EGV Rn. 62 f.; Frenz, Europarecht 3, Rn. 1123 ff.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

385

UAbs. 2 EG) die erforderlichen Beschlüsse (Entscheidungen) zur Beseitigung von diskriminierenden Frachten und Beförderungsbedingungen. Im Wettbewerbsrecht kann die Kommission nach Art. 105 Abs. 2 AEUV 1284 (Art. 85 Abs. 2 EG) durch Beschluss (Entscheidung) eine Zuwiderhandlung gegen Wettbewerbsvorschriften feststellen. Die Kommission kann auch mit Richtlinien oder Beschlüssen (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten nach Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) die Anwendung der Wettbewerbsregeln im Bereich der öffentlichen Unternehmen und bei Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, sicherstellen.134 Auf Vorschlag der Kommission kann der Rat nach Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV (Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG) durch einen Beschluss (Entscheidung) einzelne Arten von Beihilfen bestimmen, die mit dem Binnenmarkt vereinbar sind; insoweit handelt es sich aber nicht um einen adressatenbezogenen Beschluss, sondern die betroffenen Beihilfen werden allgemein und staatenübergreifend festgelegt.135 Stellt die Kommission eine unstatthafte Beihilfe fest, fordert sie den betreffenden Mitgliedstaat nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) durch Beschluss (Entscheidung)136 zur Korrektur auf.137 Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände kann der Rat bzw. subsidiär die Kommission durch Beschluss (Entscheidung) ausnahmsweise die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.138 Eine Beihilfekontrolle mit abschließendem Beschluss (Entscheidung) der Kommission sieht Art. 108 Abs. 3 AEUV (Art. 88 Abs. 3 EG) bei der Einführung neuer oder der Umgestaltung bestehender Beihilfen vor, allerdings untergliedert in ein vorläufiges Prüfverfahren nach Anmeldung und ein förmliches Prüfverfahren.139 Die Kommission kann nach Art. 114 Abs. 6 UAbs. 1 und 2 AEUV (Art. 95 Abs. 6 UAbs. 1 und 2 EG) einem Mitgliedstaat durch Beschluss (Entscheidung) gestatten, von einer Harmonisierungsmaßnahme abweichende Bestimmungen beizubehalten oder einzuführen. II.

Individualisierbarkeit

1.

Individualgerichtete und staatengerichtete Beschlüsse

a)

Abgrenzung

Die adressatenbezogenen Beschlüsse sind gem. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV für 1285 diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen. Anders als die Verordnung oder die adressatenunabhängigen Beschlüsse beanspruchen die adressatenbezogenen Be134 135 136 137 138 139

S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 2065. Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 739 ff., 1123 ff. auch zum bisherigen untechnischen Verständnis des Begriffs der Entscheidung. Näher Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 61. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 88 EGV Rn. 18; zum Verfahren umfassend Frenz, Europarecht 3, Rn. 1329 ff. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1130 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1245 ff.

386

Kapitel 9 Beschlüsse

schlüsse damit vom Grundsatz her keine allgemeine, sondern lediglich individuelle Geltung. Der Adressat muss zwar nicht namentlich bezeichnet sein, notwendig ist aber seine Individualisierbarkeit.140 Adressaten der adressatenbezogenen Beschlüsse können einerseits private na1286 türliche oder juristische Personen141 sein (individualgerichtete/personengerichtete Beschlüsse), andererseits ein oder mehrere Mitgliedstaaten (staatengerichtete Beschlüsse).142 In der Praxis überwogen bisher die staatengerichteten Entscheidungen; indivi1287 dualgerichtete Entscheidungen ergingen ganz überwiegend im Wettbewerbsrecht und betrafen die Kartell- oder Fusionskontrolle.143 In der Praxis erließ vor allem die Kommission, in weit geringerem Umfang der Rat die Entscheidungen. Privatgerichtete Entscheidungen wurden ausschließlich von der Kommission erlassen.144 b)

Personengerichtete Beschlüsse

1288 Bei personen- bzw. individualgerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) handelt es sich um administrative Maßnahmen. Sie sind mit dem aus dem deutschen Recht bekannten Verwaltungsakt vergleichbar. Von der Richtlinie, die ebenfalls unmittelbare Wirkung entfalten kann, unter1289 scheidet sich der individualgerichtete Beschluss (Entscheidung) vor allem dadurch, dass er dem Einzelnen Verpflichtungen auferlegen kann. Privatgerichtete Entscheidungen sind gerade dazu prädestiniert, individuelle Verpflichtungen zu bestimmen.145 Die Abgrenzung zwischen individualgerichtetem Beschluss (Entscheidung) und 1290 Verordnung erlangte bislang vor allem im Hinblick auf den Individualrechtsschutz in Art. 230 Abs. 4 EG Bedeutung.146 Zunehmend wurde indes der Individualrechtsschutz nach Art. 230 Abs. 4 EG handlungsformenneutral gesehen.147 Das gilt nun normativ nach Art. 263 Abs. 4 AEUV.148 Im Unterschied zum individualgerichteten Beschluss hat die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung.149 Ein Rechtsakt enthält eine allgemeine Regelung, wenn er für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber abstrakt umschriebenen Personengruppen erzeugt.150 140 141 142 143

144 145 146 147 148 149 150

Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 32. Auch des öffentlichen Rechts, str., u. Rn. 1291, 1323. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 132; v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94 ff.). V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94), in deren Stichprobe 120 staatengerichtete und 17 privatgerichtete Entscheidungen angetroffen wurden, was einem Verhältnis von 88:12 entspricht. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (95), in deren Stichprobe 128 Entscheidungen auf die Kommission und nur 9 auf den Rat zurückzuführen waren. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (98). S.o. Rn. 1238 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 191; hier abl. o. Rn. 801 ff. S.o. Rn. 1238 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 192. EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

c)

387

Staatengerichtete Beschlüsse

Es können auch alle Mitgliedstaaten als Adressaten bezeichnet werden. Dann wirken Beschlüsse (Entscheidungen) wie eine Rechtsnorm.151 Sind Adressaten eines adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidung) die Mitgliedstaaten oder ist dies auch nur ein Mitgliedstaat, so werden alle staatlichen Organe einschließlich der Behörden und Gerichte gebunden.152 An einzelne Behörden und Gliederungen der Mitgliedstaaten sollen adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nicht gerichtet werden können.153 Indes können auch diese Einrichtungen selbstständige Einheiten bzw. juristische Personen des öffentlichen Rechts mit eigenen Pflichten etwa im Beihilferecht bilden, die mit personengerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) konkretisiert werden können.154 Organe und Behörden der Union sollen nicht Adressaten eines adressatenbezogenen Beschlusses sein können, da ein adressatenbezogener Beschluss auf Außenwirkung gerichtet ist.155 Entscheidend ist dabei aber, in welchem Verhältnis das jeweilige Empfängerorgan zum den Beschluss erlassenden Organ steht, ob also etwa wegen eines internen Weisungsverhältnisses eine Außenwirkung nicht notwendig ist. Daher sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) gegenüber Unionsorganen bzw. Unionseinrichtungen möglich.156 Jedenfalls können adressatenunabhängige Beschlüsse ergehen. Der staatengerichtete Beschluss (Entscheidung) lässt sich von der Verordnung leicht unterscheiden. Er gilt für die Mitgliedstaaten, während die Verordnung in den Mitgliedstaaten gilt.157 Dagegen bereitet die Abgrenzung von Richtlinie und staatengerichtetem Beschluss (Entscheidung) Probleme.158 Eine eindeutige Grenze gibt es nicht.159

151 152 153

154

155 156

157 158 159

Vgl. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 132: „quasi-gesetzgeberische Maßnahme“. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 (2360, Rn. 17) – Albako/BALM. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133, Fn. 428; auch v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (96 Fn. 68 a.E.); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 113. Vgl. auch EuGH, Rs. C-175/84, Slg. 1987, 97 – Krohn. Hier nahm der EuGH keinen Anstoß an einer Entscheidung/Weisung der Kommission an die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 130. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 196; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 113; EuG, Rs. T-166/99, Slg. 2001, II-1857 (1872, Rn. 34) – Andres de Dios zu einer an den Generalsekretär des Rates gerichteten Entscheidung. Mager, EuR 2001, 661 (663). Mager, EuR 2001, 661 (664 ff.); Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 192 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 195

1291

1292

1293 1294

388

Kapitel 9 Beschlüsse

2.

Anhaltspunkte

1295 Unabhängig von ihrer Grundlage ist die Individualisierbarkeit des Adressatenkreises das maßgebliche Kriterium, um zumal in problematischen Fällen Entscheidungen von Verordnungen oder von Richtlinien abzugrenzen. Die erste Abgrenzung ist schwierig, wenn Private Adressaten sind,160 die zweite, wenn der Rechtsakt an Mitgliedstaaten gerichtet ist. Der erfasste Personenkreis muss beim Erlass des Beschlusses (Entscheidung) bereits feststehen. Er darf nicht mehr erweiterbar sein. Dieser vom EuGH für die Zulässigkeit der individuellen Nichtigkeitsklage gewählte Ansatz161 galt vor dem Vertrag von Lissabon bei angenommener Verbindung von Art. 249 Abs. 4 und Art. 230 Abs. 4 EG auch hier. Jedenfalls und unabhängig davon ergibt er sich aus der notwendigen Individualisierbarkeit von Beschlüssen, die bestimmte Adressaten haben. Sonst ist dies nämlich nicht der Fall. Allerdings kommt es bei der Bestimmung der Handlungsformen als solchen 1296 nicht so stark auf die individuellen Auswirkungen an, damit ein Rechtsakt entgegen seinem Charakter umgedeutet werden müsste. Ein solches Vorgehen ist hingegen im Hinblick auf einen effektiven Rechtsschutz für den Einzelnen geboten, wenn ansonsten Rechtsschutzlücken auftreten. Freilich zwang selbst Art. 230 Abs. 4 EG insofern nicht dazu, dass Verordnungen mit Entscheidungscharakter den ureigenen Entscheidungen gleichgestellt werden. Von daher hätte auch der EuGH nicht mehr eine vorliegende Verordnung in ein Bündel individueller Entscheidungen aufteilen müssen, nur um den betroffenen Klägern die Nichtigkeitsklage zu eröffnen. Jedoch ging dann der EuGH auch im Rahmen der Begründetheit vom Vorlie1297 gen einer Entscheidung aus.162 Das deutet nicht nur auf ein paralleles Vorgehen für Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) und Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG), sondern zeigt, dass über die bloße Äquivalenz von Klagemöglichkeiten in Art. 230 Abs. 4 EG hinaus eine entsprechend gestrickte Verordnung auch in eine Entscheidung bzw. in ein Bündel von Entscheidungen umgedeutet werden kann.163 Jedenfalls in diesen Konstellationen liegt dann auch eine Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EG und damit nunmehr ein Beschluss nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV vor. So hat der EuGH auch eine förmlich als Verordnung erlassene Vorschrift in der Sache als „Sammelentscheidung“ identifiziert164 und folgte damit einer materiellen Betrachtungsweise. In den Fällen aber, in denen vom Gehalt her gerade kein Beschluss (keine Ent1298 scheidung), sondern eine Verordnung vorliegt, konnte und kann heute wegen der Erweiterung von Art. 263 Abs. 4 AEUV erst recht nicht im Hinblick auf einen effektiven Rechtsschutz der Beschluss- bzw. Entscheidungsbegriff nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) ausgedehnt werden. Insoweit prüfte der EuGH 160 161 162 163 164

S.o. Rn. 1290. EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (556) – Töpfer; Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422 f., Rn. 16/22 ff.) – International Fruit Company. S.u. Rn. 2971. EuGH, Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 11) – NTN Toyo Bearing.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

389

selbst im Rahmen der Nichtigkeitsklage durch Einzelne eine mögliche Gleichstellung mit Entscheidungen und der dabei erforderlichen individuellen Betroffenheit.165 Daher lassen sich die dabei angelegten Parameter und Kriterien166 nur sehr begrenzt unter der Rücksicht heranziehen, welche Rolle sie im Rahmen der Abgrenzung der Klagezulässigkeit spielten. Daher ist es auch problematisch, für das Vorliegen eines adressatenbezogenen 1299 Beschlusses (Entscheidung) zu verlangen, dass die Adressaten aus dem Kreis der potenziell Betroffenen herausgehoben und dadurch individualisiert sind. Entscheidend ist indes, inwieweit durch den Rechtsakt selbst die Adressaten bestimmt und dadurch abschließend festgelegt sind. Eine abstrakte Umschreibung genügt nicht. Eine „verschleierte“ Verordnung bildet damit keinen adressatenbezogenen Beschluss (Entscheidung) nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG).167

B.

Verbindlichkeit

I.

Kriterien

Bereits aus Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) folgt die notwendige Verbindlichkeit eines Beschlusses (einer Entscheidung). Das hat dieser mit einer Verordnung gemeinsam, die nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) gleichfalls verbindlich ist. Insoweit handelt es sich in beiden Fällen um eine Rechtsfolge, aber auch um eine Voraussetzung. In Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ergibt sich dies daraus, dass nach seinem Abs. 5 Empfehlungen und Stellungnahmen nicht verbindlich sind. Anders als die Verordnung besitzt der adressatenbezogene Beschluss (Entscheidung) nicht allgemeine und unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat, sondern ist nur für die Adressaten verbindlich. Da die Verbindlichkeit in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) in mehreren Absätzen genannt ist, kommt ihr grundsätzlich die gleiche Bedeutung zu. Bei adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ist allerdings der Einzelaktcharakter in Rechnung zu stellen, während Verordnungen Normen bilden, für die sich die Verbindlichkeit teilweise anders darstellen mag. Jedoch können mittlerweile nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV Beschlüsse ebenso wie Verordnungen und Richtlinien in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden und zählen dann nach Art. 289 Abs. 3 AEUV wie diese zu den Gesetzgebungsakten. Diese Option wird sich aber vor allem für die nicht adressatenbezogenen Beschlüsse anbieten, die wie Verordnungen als herkömmliche Gesetzgebungsakte allgemein verbindlich sind (Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV e contrario). In beiden Fällen ergibt sich die Verbindlichkeit dann, wenn ein Rechtsakt nach außen gegangen ist. Vorbereitungshandlungen fehlt hingegen die Verbindlichkeit. 165 166 167

S. EuGH, Rs. 123/77, Slg. 1978, 845 (852, Rn. 16/19) – UNICME. Auf sie zurückgreifend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 188. So auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 188 mit Bezug u.a. auf EuGH, Rs. 30/67, Slg. 1968, 173 (183) – Industria molitoria imolese.

1300

1301 1302

1303

390

Kapitel 9 Beschlüsse

Das interne Verfahren muss daher abgeschlossen sein.168 Die erlassenden Organe müssen also ihren Willen gebildet haben. Den darauf gegründeten endgültigen Beschluss müssen sie nach außen gegeben haben, und zwar in einer Form, die dem Adressaten das Vorliegen eines adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidung) zeigt.169 Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam. Das korrespondiert mit der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 230 Abs. 4 EG: 1304 Danach sind alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen, Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage gegeben ist.170 Im Falle von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluss eines internen Verfahrens, ergehen, liegt eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs zum Schluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, welche die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen,171 es sei denn, sie schließen ein eigenes Zwischenverfahren endgültig ab.172 Maßgeblich ist also der objektiv nach außen erkennbare Wille der erlassenden 1305 Stelle, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen.173 Bei Zweifeln zählt allerdings der äußere Anschein; dieser kann einen subjektiv fehlenden Rechtserzeugungswillen überspielen, wenn hinreichende objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen.174 Die mögliche Palette verbindlicher Beschlüsse (Entscheidungen) ist groß. Sie 1306 können rechtsgestaltend oder auch feststellend sein.175 Solche an Private mit Zahlungsverpflichtungen sind vollstreckbare Titel nach Art. 299 AEUV (Art. 265 EG). Sie haben daher stets verbindliche Rechtswirkungen.

168 169

170

171 172 173 174 175

Näher zu Verfahrenshandlungen u. Rn. 1312 ff. EuGH, Rs. 23 u.a./63, Slg. 1963, 467 (484) – Usines Émile Henricot; Rs. 28/63, Slg. 1963, 497 (511) – Hoogovens; Rs. 53 u. 54/63, Slg. 1963, 541 (549) – Lemmerz Werke. EuGH, Rs. 8-11/66, Slg. 1967, 99 (122) – Cimenteries C.B.R.; Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. T-19/91, Slg. 1992, II-415 (422 f., Rn. 15) – Société d’hygiène dermatologique de Vichy; Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (303 f., Rn. 27) – BEUC u.a. EuGH, Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (303 f., Rn. 27) – BEUC u.a.; Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2652, Rn. 10) – IBM. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2652, Rn. 11) – IBM. Bereits GA Roemer, Rs. 53 u. 54/63, Slg. 1963, 541 (549) – Lemmerz Werke; im heutigen Kontext Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 198. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 198. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 135.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

II.

Folgerungen für Einzelfälle

1.

Zusagen

391

Die Frage, ob objektiv gesehen ein verbindlicher Rechtsakt des handelnden Organs vorliegt, stellt sich namentlich bei Zusagen. In ihnen verpflichtet sich das abgebende Organ zu einem bestimmten Verhalten.176 Dieses muss dann aber auch hinreichend konkret benannt werden. Danach ist abzugrenzen, ob lediglich ein bestimmtes Verhalten in Aussicht gestellt wird oder ob konkrete Rechtsfolgen versprochen werden. Je konkreter das handelnde Organ eine Rechtsfolge umschrieben hat und je deutlicher sie in Aussicht gestellt wurde, desto eher ist von einer verbindlichen Zusage auszugehen. Dabei ist auch der Gesamtkontext zu betrachten, in dem die Aussage erfolgt, inwieweit also Vorgespräche stattgefunden haben, in denen der Betroffene eine konkrete Rechtsfolge zugesichert haben wollte und welche wirtschaftliche Bedeutung eine behördliche Aussage haben musste. Die bloßen Worte „solve the problem“ sind allerdings zu allgemein, selbst wenn sie in einem für den Betroffenen wirtschaftlich wichtigen Zusammenhang gegeben wurden, der auch für die Behörde erkennbar war.177 Eine solche Bedeutung besteht regelmäßig in Wettbewerbssachen. Dabei stehen vielfach Unternehmen und Kommission im Austausch, weil die Betroffenen dann versuchen werden, eigentlich verbotene Verhaltensweisen doch noch so zu gestalten, dass sie wettbewerbskonform sind. Äußert dazu die Kommission eine Meinung, ohne daraus feststehende Folgerungen zu ziehen, liegt keine verbindliche Erklärung vor.178 In den vorgenannten Beispielen stellte der EuGH allerdings auch auf Umstände im Binnenbereich der erklärenden Kommission ab. So soll auch relevant sein, dass der Unterzeichner einer Erklärung nicht ermächtigt war, derartige verbindliche Erklärungen abzugeben.179 Das ist aber regelmäßig für den Empfänger nicht erkennbar, außer dies ergibt sich bereits aus der angegebenen Amtsstellung oder vor dem Hintergrund schon geführter Vorgespräche, aus denen die entsprechend beschränkte Stellung des Unterzeichners eines Schreibens hervorging. Ansonsten aber steht die Beurteilung der Verbindlichkeit nach einer Ermächtigung im behördlichen Binnenbetrieb in Widerspruch dazu, dass die äußere Erkennbarkeit maßgeblich dafür ist, ob ein Rechtserzeugungswille des handelnden Organs bestand oder nicht.180 Parallel dazu ist auch der Ansatz problematisch, Erklärungen dann jede Rechtswirkungen abzusprechen, wenn sie rechtswidrig sind; sie sind vielmehr zurückzunehmen.181 Eine solche Zusage behandelt der EuGH als „Erklärung ohne jede Rechtswirkung“.182 Die Rechtmäßigkeit zu beurteilen ist i.d.R. Sache der Be-

176 177 178 179 180 181 182

EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 33) – Klöckner. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 33) – Klöckner. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. S. vorstehend Rn. 1305. S. sogleich Rn. 1319. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1530, Rn. 34) – Klöckner.

1307

1308

1309

1310

392

Kapitel 9 Beschlüsse

hörde. Daher kann ihr Fehlen schwerlich einer Bindungswirkung entgegengehalten werden. Etwas anderes gilt nur dann, wenn dem Empfänger erkennbar sein musste, dass 1311 es sich um eine rechtswidrige Zusage handelt. Das ist zumindest bei Evidenz der Fall. Inwieweit in den anderen Fällen eine Rechtswidrigkeit einer dann für verbindlich genommenen Erklärung gleichwohl Rechtswirkungen für den Betroffenen ausschließt, ist vielmehr eine materielle Frage. Vertrauensschutz kommt allerdings höchstens dann in Betracht, wenn die Rechtswidrigkeit nicht erkennbar und die Erklärung hinreichend bestimmt war.183 2.

Handlungen in einem Verfahren

1312 Inwieweit verbindliche Rechtswirkungen vorliegen, hängt nicht nur vom Inhalt eines Rechtsakts ab, sondern auch von seiner Stellung im Verfahren. Wie bereits festgestellt, liegen verbindliche Rechtsakte regelmäßig erst dann vor, wenn ein vorgesehenes Verfahren abgeschlossen ist.184 Daher bilden Zwischenmaßnahmen zur Vorbereitung eines abschließenden Beschlusses (einer abschließenden Entscheidung) regelmäßig keine adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen).185 Etwas anderes kann allerdings bei einer Verfahrenseinstellung gelten: Wenn die Kommission wie im Wettbewerbsrecht die Befugnis besitzt, eine Zuwiderhandlung festzustellen und sie mit Sanktionen zu belegen, dann trifft sie, wenn sie eine Beschwerde ganz oder teilweise zu den Akten legt, einen adressatenbezogenen Beschluss (eine Entscheidung) („Maßnahme“), die Rechtswirkungen erzeugt.186 Besonderheiten können sich auch aufgrund einer bestimmten Ausgestaltung des 1313 Verfahrens ergeben. Wenn danach nämlich ein Zwischenschritt einen bestimmten Abschnitt abschließt und daher Rechtswirkungen hat, wie dies bei einer Entscheidung über Akteneinsicht der Fall ist, so besitzt er Rechtswirkungen und bildet damit einen adressatenbezogenen Beschluss (eine Entscheidung).187 Dementsprechend kann auch ein einleitender bzw. zwischengeschalteter Akt einen Beschluss (eine Entscheidung) bilden.188 Grundsätzlich ergehen aber Beschlüsse (Entscheidungen) nur in Form von 1314 Maßnahmen, die ein Verfahren abschließen, und zwar auch dann, wenn es sich um ein mehrstufiges Verwaltungsverfahren handelt.189

183 184 185

186 187 188 189

Frenz, Europarecht 4, Rn. 3090 m.w.N.; z.B. EuG, Rs. T-72/99, Slg. 2000, II-2521 (2540, Rn. 53) – Meyer. S.o. Rn. 1303. EuG, Rs. T-182/98, Slg. 1999, II-2857 (2873, Rn. 40) – UPS Europe; Rs. T-274/97, Slg. 1998, II-2925 (2934, Rn. 25) – Ca’Pasta; bereits Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (309, Rn. 40) – BEUC u.a. Sie kann Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein, EuGH, Rs. C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319 (3357, Rn. 28) – Rendo m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 199. EuGH, Rs. C-147/91, Slg. 1992, I-4097 – Ferrer Laderer. EuGH, Rs. C-282/95 P, Slg. 1997, I-1503 – Guérin automobiles; bereits Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 – IBM. W.N. o. Rn. 1304.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

393

In jedem Fall dem Verfahren vorgelagert sind Meinungsäußerungen, Verhaltensempfehlungen, Rechtsauskünfte, Absichtserklärungen und Ankündigungen. Dies gilt auch für entsprechende Maßnahmen innerhalb eines Verfahrens. Diese Handlungsformen besitzen bereits für sich gesehen keine rechtliche Verbindlichkeit.190 Verbindlich und verfahrensabschließend sind sowohl die Befürwortung als auch die Zurückweisung bzw. Ablehnung eines Antrags. Das gilt für die Ablehnung unabhängig davon, ob die erlassende Behörde zum Handeln rechtlich verpflichtet war oder nicht.191 Bereits die Ablehnung eines Antrags erscheint als rechtserzeugende Handlung, es sei denn, auch der Antrag bezog sich auf ein unverbindliches Handeln. Das dürfte aber eher selten der Fall sein. Kann ein Verfahren auch durch Nicht-Handeln der Behörde abgeschlossen werden, kann das Schweigen einen Beschluss (Entscheidung) bilden. Dann aber muss an dieses explizit eine Rechtsfolge geknüpft sein.192 Das gilt in den Fällen der Zustimmungsfiktion, wenn innerhalb eines bestimmten Zeitraums keine Reaktion erfolgt. Umgekehrt kann selbst die ausdrückliche Benennung konkreter Rechtsfolgen keinen Beschluss (keine Entscheidung) bilden. Das ist dann der Fall, wenn eine frühere Maßnahme nur wiederholt oder bestätigt oder lediglich durchgeführt193 wird, ohne dass sich dadurch die Rechtslage verändert.194 III.

1315

1316

1317

1318

Rücknahme

Aus der Verbindlichkeit folgt auch, dass die Rücknahme von adressatenbezogenen 1319 Beschlüssen (Entscheidungen) ex nunc oder ex tunc möglich ist.195 Eine Rücknahme ist nach ständiger Rechtsprechung zulässig, wenn der Beschluss (die Entscheidung) rechtswidrig ist und die Rücknahme innerhalb eines angemessenen Zeitraums erfolgt. Hierbei ist einschränkend das berechtigte Vertrauen des Adressaten des Rechtsakts, der auf dessen Rechtmäßigkeit vertrauen durfte, zu beachten.196

190

191 192 193 194 195 196

Etwa EuGH, Rs. C-50/90, Slg. 1991, I-2917 – Sunzest; Rs. C-66/91 u. 66/91 R, Slg. 1991, I-1143 – Emerald Meats; auch schon Rs. 133/79, Slg. 1980, 1299 – Sucrimex; Rs. 135/84, Slg. 1984, 3577 – F.B. Insoweit differenzierend EuGH, Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 – Lord Bethell. EuG, Rs. T-190/95 u. 45/96, Slg. 1999, II-3617 – Sodima; Rs. T-189/95 u.a., Slg. 1999, II-3587 – SGA. S. EuGH, Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 55) – Reynolds Tobacco m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 199. EuGH, Rs. 14/61, Slg. 1962, 511 (543 f.) – Hoogovens. EuGH, Rs. C-248/89, Slg. 1991, I-2987 (3013, Rn. 20) – Cargill. Zum Vertrauensschutz im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff.

394

Kapitel 9 Beschlüsse

C.

Abgestufte Wirkung

I.

Auf direkte Wirkung angelegte Beschlüsse (Entscheidungen)

1.

An Personen

1320 Beschlüsse (Entscheidungen) sind wie Verordnungen in allen ihren Teilen verbindlich. Daher können sie unmittelbare Wirkungen hervorrufen.197 Diese Verbindlichkeit in allen Teilen bezieht sich bei adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) auf diejenigen, an die der Beschluss (die Entscheidung) gerichtet ist. Dass Private in solchen Beschlüssen (Entscheidungen) bezeichnet werden, folgt schon aus rechtsstaatlichen Gründen, wenn sich für sie belastende Wirkungen ergeben sollen, die nicht allgemein namentlich in einer Verordnung bekanntgegeben werden. Das schließt belastende Drittwirkungen von Beschlüssen (Entscheidungen) nicht aus. Sie gehen aber allgemein von begünstigenden Beschlüssen (Entscheidungen) aus, die lediglich den Profitierenden nennen, bei diesem aber direkt wirken sollen; die Belastungen Dritter sind dann indirekt, weshalb eine Nennung in dem Beschluss (der Entscheidung) unterbleibt. Ebenfalls schon aus allgemeinen rechtsstaatlichen Gründen müssen die Be1321 schlüsse (Entscheidungen) für Privatpersonen die Rechtsfolgen so genau bezeichnen, dass sie klar erkennbar sind. Das schließt aus, dass Private erst noch nähere Maßnahmen ergreifen müssen, um den Inhalt eines Beschlusses (einer Entscheidung) zu entschlüsseln und damit näher zu transformieren. Die Konkretisierung hat damit bereits in dem Beschluss (der Entscheidung) 1322 selbst zu erfolgen. Dieser unterliegt den Bestimmtheitsanforderungen, denen im deutschen Recht Verwaltungsakte unterworfen sind. Er muss daher aus sich heraus hinreichend verständlich und klar sein. Auf dieser Basis erzeugt er unmittelbar Rechtswirkungen für den Einzelnen. Dabei kann es sich auch um eine Gruppe von Individuen handeln, sofern diese bei Erlass des Beschlusses (der Entscheidung) unverrückbar feststehen,198 mithin konkret individualisiert und nicht lediglich abstrakt wie in einer Verordnung bezeichnet werden. Genügt es, dass die unmittelbar berechtigten oder verpflichteten Personen indi1323 vidualisierbar sind und von einem Beschluss (einer Entscheidung) Kenntnis nehmen, so müssen diese Personen nicht explizit in dem adressatenbezogenen Beschluss (der Entscheidung) bezeichnet sein. Vielmehr muss sich nur aus ihrem Inhalt ergeben, wenn sie berechtigt und verpflichtet sind.199 Die Personen, welche durch einen Beschluss (eine Entscheidung) bezeichnet werden können, und damit die möglichen Adressaten sind in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) nicht näher eingegrenzt. Damit können sowohl Personen des privaten als auch des öffentlichen Rechts Adressaten sein.200

197 198 199 200

St. Rspr., EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad. S.o. Rn. 1295. EuG, Rs. T-2/93, Slg. 1994, II-323 – Air France. S. allerdings o. Rn. 1291.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

2.

395

An Mitgliedstaaten

An die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) erfüllen allerdings 1324 vielfach eine besondere Funktion. Sie bedürfen nämlich meist noch der Umsetzung, damit sie die beabsichtigten Wirkungen für Private entfalten können.201 Daher spielen sie eine Sonderrolle. Die Mitgliedstaaten sind damit besondere Adressaten, wenn die Beschlüsse (Entscheidungen) solche Wirkungen haben sollen. Dann nämlich sind sie erst der Transmissionsriemen, über den der Beschluss (die Entscheidung) für Private unmittelbare Wirkungen entfalten kann. In allen anderen Fällen aber sind Beschlüsse (Entscheidungen) an Mitgliedstaa- 1325 ten denen an Personen des Privatrechts praktisch gleichzustellen. Das gilt generell für Beschlüsse (Entscheidungen) an andere Personen des öffentlichen Rechts, so etwa an bestimmte Einrichtungen.202 Auch insoweit können daher adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) unmittelbare Rechtswirkung entfalten, ohne dass noch ein Transformationsakt notwendig wäre. Ist ein Beschluss (eine Entscheidung) an einen Mitgliedstaat gerichtet, so wer- 1326 den über diesen zudem alle seine Organe und damit namentlich auch die Judikative verpflichtet.203 Solche an die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) können diese ebenso belasten wie Personen des Privatrechts. Beide Gruppen sollen so wenig wie möglich in ihren Handlungsmöglichkeiten beschnitten werden, Letztere vor dem Hintergrund der Grundrechte sowie des Rechtsstaatsprinzips, Erstere jedenfalls nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip aufgrund von Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG). 3.

Nebenbestimmungen

Sollen verbietende Beschlüsse (Entscheidungen) ergehen, ist daher vorrangig der 1327 Einsatz von Nebenbestimmungen zu prüfen. Es gelten deshalb vergleichbare Grundsätze wie für deutsche Verwaltungsakte. Bevor eine Tätigkeit verboten wird, ist zu prüfen, ob diese unter Bedingungen oder Auflagen zugelassen werden kann. Ebenso sind Nebenbestimmungen vorrangig, bevor ein Rechtsakt überhaupt nicht erlassen wird, sofern er doch unter Zuhilfenahme bestimmter Bedingungen etc. ergehen kann.204 Vielfach sind Nebenbestimmungen in speziellen Regelungen ausdrücklich vor- 1328 gesehen, so insbesondere im Wettbewerbsrecht. Hier ergeben sie sich bereits aus der Struktur von Verbotsnormen, welche Freistellungen vorsehen, so Art. 101 Abs. 3 und Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 3 EG), die dabei auch noch ein Ermessen einräumen.205 Fehlt eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen, 1329 sind diese zulässig, soweit dem erlassenden Organ ein Ermessen eingeräumt wird. 201 202 203 204 205

Näher u. Rn. 1330 ff. S.o. Rn. 1291, 1323. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 – Albako/BALM. Bereits Grabitz, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, 1981, S. 91 (107). Darauf verweisend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 204.

396

Kapitel 9 Beschlüsse

Ist das Organ zum Erlass einer begünstigenden Maßnahme verpflichtet, dürfen Nebenbestimmungen nicht beigefügt werden,206 außer sie sichern die Einhaltung erforderlicher Voraussetzungen und ermöglichen daher erst den Erlass. II.

Umsetzungsbedürftige staatengerichtete Beschlüsse (Entscheidungen)

1.

Abgrenzung

1330 Sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten gerichtet, ist zu unterscheiden, ob sie für diese unmittelbare Rechtswirkungen enthalten oder aber der Umsetzung durch sie bedürfen und damit indirekt Rechtsfolgen für andere Personen in sich tragen. Im ersten Falle sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) grundsätzlich ebenso zu behandeln, als wären sie unmittelbar an Private gerichtet. Sie gehören zur Gruppe der auf direkte Wirkung angelegten adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen).207 Besonderheiten ergeben sich nur für die adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen), die zwar an die Mitgliedstaaten unmittelbar gerichtet sind, aber erst der Umsetzung durch sie bedürfen, um ihre Rechtswirkung voll entfalten zu können. 2.

Vergleich mit Richtlinien

1331 Bedarf es solcher Maßnahmen zur Umsetzung von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) durch die Mitgliedstaaten, liegt die Wirkungsweise parallel zu den Richtlinien. Damit sind die dort entwickelten Umsetzungsanforderungen auch im Rahmen der adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) einzuhalten. Die Mitgliedstaaten müssen also die Umsetzungsmaßnahmen insbesondere so gestalten, dass die in den adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) vorgegebene Struktur gewahrt ist und der Einzelne die Rechte klar erkennen kann, die ihm verliehen werden sollen.208 Allerdings ergeben sich aus adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidun1332 gen) regelmäßig engere Vorgaben für die Mitgliedstaaten. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten wurden gerade deshalb ermöglicht, um die Mitgliedstaaten stärker als durch Richtlinien verpflichten zu können.209 Von ihrer Struktur her sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) in allen ihren Teilen verbindlich und nicht nur hinsichtlich der Ziele wie Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Entsprechend geringer fallen deshalb die Umsetzungsspielräume der Mitgliedstaaten aus. Von daher müssen sie sich enger an das in den adressatenbezogenen Beschlüssen (Ent206 207 208 209

Grabitz, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, 1981, S. 91 (107). S. daher o. Rn. 1325, 1320 ff. Vgl. o. Rn. 923 ff., 950 ff. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 12; Nettesheim, in: Grabitz/ Hilf, Art. 249 EGV Rn. 194.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

397

scheidungen) enthaltene Umsetzungsprogramm halten, um eine ordnungsgemäße Umsetzung zu gewährleisten. 3.

Unmittelbare Wirkung

a)

Ausdruck des effet utile

Fehlt eine ordnungsgemäße Umsetzung, stellt sich wie bei den Richtlinien das 1333 Problem der unmittelbaren Wirkung. Dieses Institut wurde für Entscheidungen sogar als Erstes entwickelt.210 Hintergrund ist wie bei den Richtlinien, dass andernfalls die in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) vorgesehene verbindliche Wirkung nicht sichergestellt ist. Es geht also um die Sicherung der Effektivität von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen), die einer Umsetzung bedürfen.211 Ebenso greift der Grundsatz von Treu und Glauben, dass die Mitgliedstaaten sich nicht auf eine fehlende Umsetzung berufen können, wenn sie diese selbst vereitelt haben.212 Die Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Entscheidungen kann daher auch für die an die Mitgliedstaaten adressierten Beschlüsse aufrechterhalten werden. b)

Klare und eindeutige Verpflichtungen

Voraussetzung für eine unmittelbare Wirkung ist wie bei Richtlinien, dass die den 1334 Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung klar und eindeutig ist, von keiner Bedingung abhängt und insbesondere dem Adressaten keinen Ermessensspielraum zu ihrer Umsetzung belässt.213 Auch der EuGH hebt darauf ab, dass die adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen) dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung gerade keinen Ermessensspielraum belassen. Dadurch kommt dieser Rechtshandlung keine eigene (materielle) Bedeutung mehr zu und der Unionsbürger ist bereits durch die adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) selbst betroffen, so dass diese unmittelbar wirken müssen.214 c)

Keine Vorwirkung

Damit sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen), die den Mitglied- 1335 staaten keine Umsetzungsspielräume lassen, gerade darauf angelegt, dass der Einzelne sich gegenüber säumigen Mitgliedstaaten unmittelbar darauf berufen kann. Nur so vermag er die in diesen adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) vorgesehenen Rechte auch tatsächlich zu erlangen. Sofern den Mitgliedstaa210 211 212 213 214

Grundlegend EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5 f.) – Franz Grad; s.o. Rn. 27 f., 1271. Im Einzelnen EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 4) – Franz Grad. S.o. Rn. 1058 ff. Zusammenfassend GA Reischl, EuGH, Rs. 130/78, Slg. 1979, 867 (891 f.) – Salumificio. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 23/29) – International Fruit Company; EuG, Rs. T-398/94, Slg. 1996, II-477 – Kahn Scheepvaart; s. bereits EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (555 f.) – Töpfer.

398

Kapitel 9 Beschlüsse

ten eine Frist zur Anwendung der Maßnahmen vorgegeben wurde, muss diese freilich ergebnislos verstrichen sein.215 Eine Vorwirkung ist wie bei Richtlinien ausgeschlossen. Allerdings darf auch hier nicht im Vorfeld die Umsetzbarkeit durch nationale Maßnahmen vereitelt werden.216 d)

Ausnahmeoptionen

1336 Die unmittelbare Wirkung wird nicht dadurch gehindert, dass eine Bestimmung des adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidungsbestimmung) Ausnahmen vorsieht.217 Schließlich ist nicht sicher, ob ein Mitgliedstaat auch davon Gebrauch macht. Die grundsätzliche Begünstigung Einzelner ist aber trotzdem in dem adressatenbezogenen Beschluss (der Entscheidung) vorgesehen und darf daher nicht vereitelt werden. Derartige Bestimmungen können unmittelbare Wirkung haben, wenn die Inanspruchnahme der insoweit eingeräumten Abweichungsmöglichkeiten einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich ist.218 Auch dies ist vergleichbar mit den Grundsätzen, die für Richtlinien entwickelt wurden.219 Damit liegen auch die sonstigen Grundsätze für die unmittelbare Wirksamkeit parallel.220 e)

Keine Verpflichtung Privater

1337 Private können durch unmittelbar wirkende adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nicht verpflichtet werden. Eine umgekehrte vertikale Wirkung, wonach dem Einzelnen aus einem adressatenbezogenen Beschluss (einer Entscheidung) gegenüber dem Mitgliedstaat rechtliche Verpflichtungen erwachsen, ist also nicht möglich.221 Einer unmittelbaren Wirkung steht aber nicht entgegen, dass eine den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung tatsächlich nachteilige Folgen für Einzelne haben kann.222 Diese sind dann immer noch staatsvermittelt. Auch negative Wirkungen, welche die Kehrseite einer Begünstigung bilden, sind nicht unmittelbar an den Betroffenen gerichtet; sie stehen daher einer unmittelbaren Wirkung für den Begünstigten einer an einen Mitgliedstaat gerichteten umsetzungsbedürftigen Entscheidung nicht entgegen.223

215 216 217 218 219 220 221 222 223

EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (840, Rn. 10) – Franz Grad; Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5595, Rn. 19 f.) – Hansa Fleisch. Näher o. Rn. 1149. EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5594, Rn. 15) – Hansa Fleisch. EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5594, Rn. 15) – Hansa Fleisch. S.o. Rn. 1073 ff. Auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 203 a.E. EuGH, Rs. 30/75, Slg. 1975, 1419 (1428, Rn. 18) – UNIL-IT. Vgl. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 (2358, Rn. 10 ff.) – Albako/BALM; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 138. Näher zu Richtlinien o. Rn. 1079.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

D.

Rechtsschutz

I.

Auf direkte Wirkung angelegte adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)

1.

Ansatz nach Art. 263 AEUV

399

Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen), die gegenüber dem Adressaten 1338 unmittelbare Wirkung entfalten sollen, können durch diesen angegriffen werden. Da sie von einem europäischen Organ ausgehen, sind sie – abgesehen von der Ultra-vires- und Identitätskontrolle nach dem BVerfG224 – nicht vor den nationalen Gerichten anzufechten, sondern beim Gerichtshof der EU. Grundvoraussetzung ist allerdings, dass ein verbindlicher adressatenbezogener Beschluss (Entscheidung) vorliegt. Daran fehlt es bei lediglich wiederholenden Beschlüssen (Entscheidungen),225 außer diese beruhen auf neuen Gesichtspunkten oder einer maßgeblichen Änderung der Umstände.226 Die Klagebefugnis wird beim Adressaten einer Handlung (Entscheidung) nach 1339 Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) vorausgesetzt; für Mitgliedstaaten ist sie nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) entbehrlich. Dritte müssen unmittelbar und individuell betroffen sein. Das sind sie regelmäßig, wenn sie am Verfahren beteiligt wurden oder rechtlich bzw. faktisch hinreichend intensiv betroffen sind, auch wenn keine Verletzung ihrer subjektiven Rechte vorliegt.227 2.

Antidumpingverfahren

Den Ansatz einer vorherigen besonderen Verfahrensbeteiligung wählte der EuGH 1340 bei Nichtigkeitsklagen gegen Beschlüsse, durch welche die Kommission ein Antidumping- bzw. ein Subventionsverfahren einstellte.228 Von den Rechtsfolgen her ergibt sich aus einer Verfahrensbeteiligung, dass ein daraufhin erfolgter Einstellungsbeschluss aufgehoben werden kann, weil nur so effektive gerichtliche Kon224 225 226

227 228

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; ausführlich u. krit. o. Rn. 193 ff. sowie u. Rn. 3725 ff. S. EuGH, Rs. 166 u. 220/86, Slg. 1988, 6473 (6503, Rn. 16) – Irish Cement Limited; näher o. Rn. 1318. Nach EuGH, Rs. C-310/97 P, Slg. 1999, I-5363 (5414 f., Rn. 62) – AssiDomän Kraft Products u.a. stellt ein Nichtigkeitsurteil des Gerichtshofes oder des Gerichts nur für die Verfahrensparteien und für andere Personen, die von der für nichtig erklärten Handlung unmittelbar betroffen sind, einen neuen Umstand dar, der die Klagefristen erneut in Gang setzt; nach EuG, Rs. T-514/93, Slg. 1995, II-621 (636, Rn. 44) – Cobrecaf reicht eine bloße Ablehnungsentscheidung, mit der ein Antrag auf Rückgängigmachung einer Entscheidung abgelehnt und die frühere Entscheidung bestätigt wird, nicht aus. Zur Klagefrist s.u. Rn. 2808 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 206; ausführlich u. Rn. 2904 ff.; zu Beihilfesachen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. EuGH, Rs. 187/85, Slg. 1988, 4155 sowie Rs. 188/85, Slg. 1988, 4193 – Fediol; s. später etwa Rs. C-315/90, Slg. 1991, I-5589 – Gimelec; EuG, Rs. T-212/95, Slg. 1997, II-1161 (1179, Rn. 57 f.) – Oficemen; zum Ganzen Schwarze, EuR 1986, 217 ff.

400

Kapitel 9 Beschlüsse

trolle erreicht zu werden vermag und die Schutzmaßnahmen in Kraft bleiben können.229 Insoweit handelt es sich um einen auf Importe von einem Land außerhalb der EU bezogenen Beschluss und damit um keinen adressatenbezogenen nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV.230 Ein Importeur, der Waren in die EU einführt, kann aber die Anwendung einer 1341 Antidumpingzollverordnung231 verhindern, wenn er freiwillig eine Preisverpflichtung anbietet und die Kommission diese in einem Verpflichtungsannahme-Beschluss akzeptiert. Dieser ist notwendig auf die betroffenen Importeure bezogen, auch wenn es um Einfuhren aus einem bestimmten Land geht. Hält ein Konkurrent die angenommene Verpflichtung für unzulänglich, weil sie nicht hoch genug ist, die Schädigung aufgrund der ursprünglich beanstandeten Dumpingverhaltensweise zu neutralisieren, ist eine Nichtigkeitsklage gegen den Verpflichtungsannahme-Beschluss denkbar.232 Voraussetzung dafür ist allerdings eine qualifizierte Verfahrensbeteiligung des Klägers.233 Auch eine hinreichende wirtschaftliche Betroffenheit wird man aber entsprechend den allgemeinen Aussagen des EuGH234 als ausreichend ansehen müssen. Der Begünstigte eines Verpflichtungsannahme-Beschlusses wird insbesondere 1342 dann den Gerichtshof der EU anrufen wollen, wenn dieser Beschluss widerrufen und nach Art. 8 Abs. 9 der Grundverordnung235 ein endgültiger Antidumpingzoll236 eingeführt wird. Dann kann sich der Betroffene gegen diesen Rechtsakt der Kommission mit einer Nichtigkeitsklage wenden und dabei Verfahrens- oder Beurteilungsfehler rügen. Ein solcher Beurteilungsfehler liegt vor, wenn das Verhalten des Betroffenen dem Verpflichtungsannahme-Beschluss entsprach, so dass kein Widerruf hätte erfolgen und kein Zoll auferlegt werden dürfen.237 Derjenige, der ein Verpflichtungsangebot abgegeben hat, kann allerdings erst 1343 klagen, wenn dieses Angebot von der Kommission angenommen wurde. Dann 229 230 231

232 233 234 235

236

237

EuG, Rs. T-188/99, Slg. 2001, II-1757 (1768 f., Rn. 27, 29) – Euroalliages. S. auch Stelkens, ZEuS 2005, 61 (90). Z.B. VO (EG) Nr. 771/2005 der Kommission zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China, Indonesien, Taiwan, Thailand und Vietnam vom 20.5.2005, ABl. L 128, S. 19. S. EuGH, Rs. 188/85, Slg. 1988, 4193 – Fediol. M.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 400; bereits Schwarze, EuR 1986, 217 (233). S. vorstehend Rn. 1339. VO (EG) Nr. 384/96 des Rates über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern vom 22.12.1995, ABl. 1996 L 56, S. 1 (sog. Antidumpinggrundverordnung). Z.B. VO (EG) Nr. 1890/2005 des Rates zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China, Indonesien, Taiwan, Thailand und Vietnam und zur Einstellung des Verfahrens gegenüber den Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in Malaysia und den Philippinen vom 14.11.2005, ABl. L 302, S. 1. EuG, Rs. T-340/99, Slg. 2002, II-2905 (2924, Rn. 35) – Mathisen; näher m.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 401 f.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

401

wird nämlich das Verfahren derart abgeschlossen, dass kein Antidumpingzoll verlangt wird. Erfolgt ein solches Verlangen der vorherigen Annahme des Verpflichtungsangebotes zuwider, wird dadurch dieser Annahmebeschluss derogiert, so dass eine Klage dagegen erfolgen kann. Solange hingegen das Verpflichtungsangebot nicht angenommen wurde, befin- 1344 det man sich noch im laufenden Verfahren.238 Die Kommission muss das Verpflichtungsangebot nicht annehmen.239 Wird jedoch wegen der Ablehnung des Verpflichtungsangebots ein endgültiger Antidumpingzoll durch Verordnung eingeführt, kann diese angegriffen werden.240 3.

Handlungsformunabhängigkeit

Im Übrigen zeigt sich an diesem Beispiel, dass sich die bislang für Entscheidun- 1345 gen geltenden Regeln auch auf adressatenbezogene Beschlüsse übertragen lassen, gegen die wegen der unsicheren Einordnung von Beschlüssen allgemein der Rechtsschutz unsicher war.241 Unter der Voraussetzung unmittelbarer Betroffenheit können nach Art. 263 1346 Abs. 4 AEUV auch Verordnungen angegriffen werden; die individuelle Betroffenheit muss nicht mehr vorliegen. Gleiches gilt für Richtlinien.242 Weil aber Bezugspunkt von Art. 230 Abs. 4 EG immer noch die Entscheidung war und damit Verordnungen bzw. Richtlinien nur gleichgestellt werden konnten, bedurfte es schon früher keiner Erweiterung des Entscheidungsbegriffs, und zwar weder prozessual243 noch gar nach Art. 249 Abs. 4 EG.244 Allerdings folgte aus diesen Rechtsschutzmöglichkeiten auch über das Vorliegen einer Entscheidung hinaus, dass sich die Wahl der Handlungsform nicht notwendig nach den gegen den jeweiligen Rechtsakt später gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten richtet, bestimmen sich diese doch ebenfalls weitgehend nach der vorliegenden Beeinträchtigung des Klägers.245 Art. 263 Abs. 4 AEUV spricht nunmehr allgemein von Handlungen und Rechts- 1347 akten mit Verordnungscharakter, so dass sich die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage unabhängig vom Vorliegen eines Beschlusses beurteilt. Von daher kann die Wahl der Handlungsform unabhängig vom Rechtsschutz gesehen werden.

238 239 240 241 242 243 244 245

EuGH, Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 (771, Rn. 9) – Nashua. EuGH, Rs. 294/86 u. 77/87, Slg. 1988, 6077 (6117, Rn. 45 ff.) – Technointorg. EuGH, Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 (771, Rn. 10) – Nashua; s. bereits Rs. 240/84, Slg. 1987, 1809 – Toyo. S. näher u. Rn. 1469 ff. S.o. Rn. 801 ff. sowie u. Rn. 2935. Str., s. abl. o. Rn. 1275 ff. S.o. Rn. 1277. S.o. Rn. 1339.

402

Kapitel 9 Beschlüsse

II.

Bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen)

1.

Mitgliedstaaten

1348 Da umsetzungsbedürftige Beschlüsse (Entscheidungen) in ihrer Struktur den Richtlinien vergleichbar sind, liegen auch die Rechtsschutzmöglichkeiten parallel. Gegen die umsetzungsbedürftigen Beschlüsse (Entscheidungen) kann regelmäßig nur der Mitgliedstaat vorgehen. Hierzu muss er seine Klagebefugnis gem. Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) nicht näher darlegen. Klagen nach Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) durch die Mitgliedstaaten erfassen alle möglichen Rechtsakte. Zudem ist der Beschluss (die Entscheidung) i.S.v. Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) an den Mitgliedstaat als juristische Person adressiert. 2.

Privatpersonen

a)

Auf europäischer Ebene

1349 Der Einzelne kann sich gegen umsetzungsbedürftige Beschlüsse (Entscheidungen) wie im Falle von Richtlinien nur dann wenden, wenn bereits von diesem unionsrechtlichen Rechtsakt eine hinreichende unmittelbare Betroffenheit ausgeht. Die individuelle Betroffenheit ist, wenn man einem umsetzungsbedürftigen Beschluss Verordnungscharakter zumisst, nach Art. 263 Abs. 4 AEUV entbehrlich. Auch eine unmittelbare Betroffenheit liegt aber nur dann vor, wenn schon durch den Beschluss (die Entscheidung) im Einzelnen vorgezeichnet ist, wie der Mitgliedstaat sein Umsetzungsrecht zu gestalten hat. Das ist allerdings bei Beschlüssen (Entscheidungen) wesentlich eher der Fall als bei Richtlinien, dienen doch Beschlüsse (Entscheidungen) gerade dazu, Mitgliedstaaten enger an die Union zu binden. Ist die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen, stehen noch Durchführungsmaß1350 nahmen des Mitgliedstaats an, so dass schon deshalb die auf den Verordnungscharakter gestützte Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 a.E. AEUV fehlt.246 Da auch an die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) bei fehlender oder defizitärer Umsetzung Einzelne zwar unmittelbar berechtigen, aber nicht verpflichten dürfen, fehlt der Verordnungscharakter auch dann. Zudem geht es eher um die Abwehr negativer Folgewirkungen zulasten Dritter. 1351 In solchen Drittbetroffenenfällen bedarf es typischerweise der individuellen Betroffenheit. Diese setzt dann voraus, dass Einzelne aus dem Kreis aller übrigen Personen herausgehoben und damit wie Adressaten individualisiert sind.247 Das ist dann der Fall, wenn etwa die Kommission durch ihren Beschluss (ihre Entscheidung) einem Mitgliedstaat einen konkreten Verwaltungsakt vorgibt, der einzelne Konkurrenten des Begünstigten oder auch eine Gruppe von Unternehmen negativ betrifft. Eine unmittelbare Betroffenheit löst dann aber regelmäßig erst der vorge246 247

Näher u. Rn. 2937 ff. Vgl. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. Die in diesem Urteil entwickelte Formel gilt immer noch, näher u. Rn. 2914 ff.

§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse

403

gebene nationale Verwaltungsakt aus und dieser ist vor den nationalen Gerichten anzufechten. Daran fehlt es aber, wenn durch den Beschluss (die Entscheidung) etwa eine 1352 nationale Norm angestoßen werden soll, die ein ganzes Segment betrifft. Dann ist der zur Umsetzung verpflichtende Beschluss (Entscheidung) weitgehend mit einer Richtlinie vergleichbar, deren Wesen als Norm gerade ihre abstrakt-generelle Ausrichtung ist und die daher regelmäßig keinen herausgehobenen Personenkreis erkennen lässt, der nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) klagebefugt wäre. b)

Auf nationaler Ebene

aa)

Ansatz

Die Rechtsakte, die in Umsetzung eines Beschlusses (einer Entscheidung) erge- 1353 hen, sind national und damit vor den innerstaatlichen Gerichten anzufechten, auch wenn sie europarechtlich determiniert sind. Prüfungsmaßstab ist aber das Europarecht und nicht das nationale Recht, außer man lässt mit dem BVerfG neben der Ultra-vires- eine Identitätskontrolle auf eine Wahrung der unabdingbaren Verfassungsgehalte eingreifen.248 Umsetzungsspielräume, die nach nationalen Vorgaben ausgefüllt werden können, werden bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen) seltener auftreten als bei Richtlinien. Gleichwohl sind die nationalen Gerichte für die Prüfung von Europarecht zuständig. Lediglich bei Gültigkeitsoder Auslegungszweifeln greift die Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ein.249 Die Anrufbarkeit der nationalen Gerichte richtet sich nach den Maßstäben des 1354 jeweiligen mitgliedstaatlichen Prozessrechtes. Dieses bestimmt insbesondere auch darüber, welche Anforderungen für die Klagebefugnis bestehen.250 Allerdings muss die Zugänglichkeit zu den nationalen Gerichten im Ergebnis sicherstellen, dass der Einzelne seine europarechtlich verliehenen subjektiven Rechte innerstaatlich einfordern kann. Das ist Ausdruck der Effektivität von Beschlüssen (Entscheidungen) wie auch von Richtlinien.251 Damit müssen im Ergebnis all diejenigen die nationalen Gerichte anrufen können, die durch einen Beschluss (eine Entscheidung) und den dadurch angelegten nationalen Umsetzungsakt berechtigt werden sollen. bb)

Anfechtung nationaler Rechtsakte

Zudem müssen die Zugangsmöglichkeiten zu den nationalen Gerichten gegen eu- 1355 roparechtlich determinierte Handlungen vergleichbar mit denen gegen nationalrechtlich geprägte Verwaltungsakte sein.252 Damit sind also sowohl der Grundsatz der Nichtdiskriminierung als auch das Effektivitätsgebot zu wahren, wenn es um 248 249 250 251 252

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; näher und krit. o. Rn. 204 ff. sowie u. Rn. 3725 ff. S.u. Rn. 3214 ff. S.u. Rn. 3899 ff. Näher o. Rn. 1333. S.u. Rn. 3960 ff. zum Diskriminierungsverbot im Rahmen des Rechtsschutzes.

404

Kapitel 9 Beschlüsse

die innerstaatliche Anfechtbarkeit nationaler Rechtsakte geht, die in Umsetzung unionsrechtlicher Beschlüsse (Entscheidungen) erlassen werden. cc)

Einforderung nationaler Umsetzungsakte

1356 Weiter gehend hat der Einzelne Anspruch darauf, dass ein Mitgliedstaat in Erfüllung eines unionsrechtlichen Beschlusses (Entscheidung) einen ordnungsgemäßen Umsetzungsakt erlässt. Weist dieser Defizite auf oder ergeht er gar nicht, kann der Einzelne die unmittelbare Wirkung eines Beschlusses (einer Entscheidung) vor den innerstaatlichen Gerichten geltend machen, wie dies auch bei Richtlinien der Fall ist.253 Voraussetzung ist deshalb auch hier, dass der Beschluss (die Entscheidung) hinreichend bestimmt und klar ist, um für den Einzelnen unmittelbar Rechtswirkung zu erzeugen. Soweit dies aber der Fall ist, muss der Einzelne sich in dem Umfang auf den Beschluss (die Entscheidung) berufen können, wie dieser ihn berechtigen will. Der Kreis der somit Klagebefugten darf daher nicht durch nationalrechtliche 1357 Zulässigkeitsvoraussetzungen beschränkt werden. Vielmehr sind diese Voraussetzungen im Licht der europarechtlichen Effektivitätsanforderungen zu sehen. Auf diese Weise wirken unionsrechtliche Beschlüsse (Entscheidungen) auch in das nationale Prozessrecht hinein, indem sie den Kreis der Klageberechtigten vorgeben. Das gilt auch bei umgesetzten Beschlüssen (Entscheidungen), wenn Klagen gegen die nationalen Umsetzungsakte anstehen und sich die Frage stellt, wer insoweit berechtigt ist. Geht es um die Einforderung nationaler Umsetzungsakte, so sind Klagen bei 1358 Beschlüssen (Entscheidungen) bereits vom vorgegebenen Gegenstand her vielfach auf den Erlass von Verwaltungsakten gerichtet. Dann ist die Verpflichtungsklage einschlägig. Dabei wird die Klage gleich auf die nationalen Umsetzungsakte gerichtet und nicht erst auf die Rechtsakte, die bei einer Richtlinie eigentlich auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts in dessen Ausführung ergehen müssten; dessen Einklagbarkeit wird gerade durch die unmittelbare Wirkung der Richtlinie selbst und damit deren Ersatzfunktion als Grundlage für nationale Einzelakte ersetzt. Das gilt auch bei Beschlüssen (Entscheidungen), wenn in deren Umsetzung erst eine nationale Rechtsnorm ergehen muss, auf deren Basis dann Einzelakte ergehen. Letztere können bei nichtordnungsgemäßer Umsetzung unmittelbar auf den Beschluss (die Entscheidung) gestützt werden.

§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse A.

Anerkennung im Vertrag von Lissabon

1359 Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV nimmt die adressatenunabhängigen Beschlüsse erstmals in die Liste der ausdrücklich genannten Rechtsakte auf und stellt deren Ver253

S.o. Rn. 1198.

§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse

405

bindlichkeit klar. Beschlüsse sind nur verbindliche Akte der Unionsorgane, d.h. solche, die Rechtswirkungen hervorrufen.254 Adressatenunabhängige Beschlüsse sollen nun auch im Außenverhältnis verbindlich sein.255 Art. 288 Abs. 4 AEUV schreibt allerdings nur die Verbindlichkeit fest, ohne eine solche nur im Binnenbereich der Union256 auszuschließen. Jedenfalls fehlt die allgemeine Geltung und die in jedem Mitgliedstaat, wie sie für Verordnungen bestimmt ist.257 Bisher waren die unbenannten Beschlüsse ebenfalls verbindlich, aber sie zählten zum Binnenrecht und ihre Wirkung war auf die interne Rechtssphäre der Union beschränkt worden.258 Ein Beschluss verpflichtete nur die Union als organisatorische Einheit mit ihren Organen und Einrichtungen, nicht aber Mitgliedstaaten oder Unionsbürger.259 Soweit ein Beschluss in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wird, 1360 zählt er nun nach Art. 289 Abs. 1-3 AEUV zu den regulären Gesetzgebungsakten und wird nach Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht. Als Rechtsakt ohne Gesetzescharakter werden adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 297 Abs. 2 AEUV ebenfalls im Amtsblatt publiziert. In beiden Fällen treten sie gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 und Abs. 2 UAbs. 2 AEUV zu dem durch sie festgesetzten Zeitpunkt oder andernfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.

B.

Ausprägungen in den Verträgen

Ermächtigungsgrundlagen für adressatenunabhängige Beschlüsse sieht der Vertag 1361 von Lissabon vor allem für den Europäischen Rat und den Rat vor, von denen hier ohne Anspruch auf Vollständigkeit verschiedene genannt seien. I.

Beschlüsse des Europäischen Rates

Die Verträge sehen an vielen Stellen Beschlüsse des Europäischen Rates vor. Der 1362 Europäische Rat zählt nun nach Art. 13 Abs. 1 EUV zu den Organen der Union (anders noch Art. 7 EG). Allerdings wird der Europäische Rat nach Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV nicht gesetzgeberisch tätig. Gesetzgebungsakte sind demnach ausgeschlossen. Bei seinen Beschlüssen handelt sich demnach um Rechtsakte ohne Gesetzescharakter.260

254 255 256 257 258 259 260

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 109. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 117; vorsichtiger Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32. Zu solchen Beschlüssen u. Rn. 1399. S.o. Rn. 849. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 67 ff.; näher krit. u. Rn. 1432 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 197. S.o. Rn. 1226 ff.

406

Kapitel 9 Beschlüsse

1.

GASP

1363 Beschlüsse des Europäischen Rates sind bspw. im Bereich der GASP vorgesehen.261 Der Europäische Rat legt gem. Art. 22 Abs. 1 EUV in Beschlüssen die strategischen Interessen und Ziele der Union fest. Auch nach Art. 26 Abs. 1 EUV (Art. 13 EU) erlässt der Europäische Rat die erforderlichen Beschlüsse, um die strategischen Interessen der Union zu bestimmen und die allgemeinen Leitlinien der GASP festzulegen. Der Europäische Rat kann nach Art. 42 Abs. 2 EUV (Art. 17 EU) die Einführung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik beschließen. 2.

Institutionelle Fragen

1364 Des Weiteren betreffen Beschlüsse des Rates institutionelle Fragen. Über die Sitzverteilung im Europäischen Parlaments entscheidet der Europäische Rat gem. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV durch Beschluss.262 Nach Art. 236 lit. a) AEUV erlässt der Europäische Rat mit qualifizierter 1365 Mehrheit einen Beschluss zur Festlegung der Zusammensetzungen des Rates, mit Ausnahme des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ und des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ nach Art. 16 Abs. 6 EUV. Nach Art. 236 lit. b) AEUV erlässt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehr1366 heit einen Beschluss über das von Art. 16 Abs. 9 EUV geforderte „System der gleichberechtigten Rotation“ zur Festlegung des Vorsitzes im Rat in allen seinen Zusammensetzungen mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“.263 Auch wenn der Beschluss hier nicht genannt wird, entscheidet der Europäische 1367 Rat über die Einzelheiten des nach Art. 244 AEUV geforderten „Systems der Rotation“ zur Auswahl der Kommissionsmitglieder durch einstimmigen Beschluss.264 3.

Änderung der Verträge

1368 Beschlüsse des Europäischen Rates sind in Art. 48 Abs. 6 und 7 EUV (Art. 48 EU) im Rahmen des vereinfachten Änderungsverfahrens zur Änderung der Verträge vorgesehen.265

261 262 263

264

265

Allgemein o. Rn. 1249 ff. Auf Initiative und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments, unter Wahrung der in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 EUV aufgeführten Vorgaben. Erklärung Nr. 9 zum Vertrag von Lissabon zu Art. 16 Abs. 9 des Vertrags über die Europäische Union betreffend den Beschluss des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat. Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13); Erklärung Nr. 5 zum Vertrag von Lissabon zur politischen Einigung des Europäischen Rates über den Entwurf eines Beschlusses über die Zusammensetzung des europäischen Parlaments. Zu der dabei vom BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 409 ff. – Lissabon geforderten Mitwirkung der deutschen Gesetzgebungsorgane entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG o. Rn. 301 ff.

§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse

4.

407

Erweiterung von Kompetenzen

Gem. Art. 86 Abs. 4 AEUV kann der Europäische Rat per Beschluss die Befug- 1369 nisse der Europäischen Staatsanwaltschaft ausdehnen. 5.

Ernennungen

Nach Art. 283 Abs. 2 AEUV (Art. 112 EG) werden der Präsident, der Vizepräsi- 1370 dent und die weiteren Mitglieder des Direktoriums der EZB vom Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates ernannt. Dabei ist ein Beschluss zwar nicht ausdrücklich vorgesehen, aber im Rahmen der Handlungsformenwahlfreiheit zulässig. II.

Beschlüsse des Rates

1.

GASP

Im Bereich der GASP sind zahlreiche Beschlüsse des Rates vorgesehen.266 Nach 1371 Art. 26 Abs. 2 EUV (Art. 13 EU) fasst der Rat die zur Festlegung und Durchführung seiner Politik erforderlichen Beschlüsse. Die Organisation und die Arbeitsweise des Europäischen Auswärtigen Dienstes werden nach Art. 27 Abs. 3 S. 3 EUV durch einen Beschluss des Rates festgelegt. Nach Art. 28 EUV (Art. 14 EU) erlässt der Rat die erforderlichen Beschlüsse für ein operatives Vorgehen. Nach Art. 29 EUV (Art. 15 EU) erlässt der Rat Beschlüsse, in denen der Standpunkt der Union zu einer bestimmten Frage geographischer oder thematischer Art bestimmt wird. Die Finanzierung betreffen Beschlüsse nach Art. 41 Abs. 3 EUV (Art. 28 EU). Der Rat trifft nach Art. 42 Abs. 4 EUV (Art. 17 EU) Beschlüsse im Rahmen 1372 der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik einschließlich der Einleitung von Missionen; geht es um Missionen nach Art. 28 Abs. 1 EUV, sieht Art. 43 Abs. 2 EUV gleichfalls Beschlüsse des Rates vor. Dieser erlässt nach Art. 45 Abs. 2 EUV einen Beschluss, in dem die Rechtsstellung, der Sitz und die Funktionsweise der „Europäischen Verteidigungsagentur“ festgelegt werden. Art. 46 Abs. 2 EUV sieht einen Beschluss über die Begründung der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ und über die Liste der daran teilnehmenden Mitgliedstaaten vor. Im Bereich der GASP sind einige Besonderheiten zu beachten.267 2.

Beschlüsse zur Annahme völkerrechtlicher Verträge

Art. 300 Abs. 2 EG kannte bisher für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 1373 der EG keinen besonderen Rechtsakttyp. Hier hatte sich seit langem die Praxis der

266 267

S. allgemein o. Rn. 1248 ff. Z.B. Art. 31 EUV (Art. 23 EG). Näher o. Rn. 1251 ff.

408

Kapitel 9 Beschlüsse

unspezifischen Beschlüsse eingebürgert.268 Der EuGH hat aber auch keinen Anstoß daran genommen, dass Abkommen der EG durch Verordnung abgeschlossen wurden.269 Art. 218 AEUV sieht nun im Rahmen des abgestuften Verfahrens zum Ab1374 schluss völkerrechtlicher Verträge („Übereinkünfte“) für die einzelnen Schritte ausdrücklich den Erlass von Beschlüssen durch den Rat vor. So sollen Assoziierungsabkommen oder auch der Beitritt der Union zur EMRK im Wege einer Übereinkunft bzw. eines völkerrechtlichen Vertrages erfolgen (Art. 218 Abs. 6 lit. a) AEUV). Auf diesem Weg wird gem. Art. 50 Abs. 2 EUV i.V.m. Art. 218 Abs. 3 AEUV 1375 auch ein Austrittsabkommen mit einem austrittswilligen Staat ausgehandelt. Im Übrigen ist aber zwischen den Wirkungen des Annahmebeschlusses und den 1376 Wirkungen des dadurch zustande gekommenen Abkommens zu unterscheiden. 3.

Ernennungen

1377 Die Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs werden nach Art. 253 AEUV (Art. 223 EG) und die Richter des Gerichts (erster Instanz) nach Art. 254 AEUV (Art. 224 EG) von den „Regierungen der Mitgliedstaaten“ ernannt. Bei den Beschlüssen der Regierungsvertreter handelt es sich nicht um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG), da diese nach Art. 288 Abs. 1 AEUV (Art. 249 Abs. 1 EG) nur von Organen nach Art. 13 Abs. 2 EUV erlassen werden können.270 Die Ernennung der Richter und Generalanwälte durch die Regierungen der 1378 Mitgliedstaaten nach Art. 253 und 254 AEUV (Art. 223 und 224 EG) wird nach Art. 255 AEUV durch einen Ausschuss vorbereitet. Die Ernennung der Mitglieder dieses Ausschusses und die Festlegung der Vorschriften für die Arbeitsweise dieses Ausschusses erfolgt gem. Art. 255 Abs. 2 S. 2 AEUV durch Beschlüsse des Rates. Der Rat ernennt auf Vorschlag der Mitgliedstaaten nach Art. 286 Abs. 2 AEUV 1379 (Art. 247 Abs. 3 EG) die Mitglieder des Rechnungshofs, nach Art. 301 Abs. 2 AEUV (Art. 258 Abs. 2 EG) die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und nach Art. 305 Abs. 2 AEUV (Art. 263 Abs. 2 EG) die Mitglieder des Ausschusses der Regionen. Diese Ernennungen können durch Beschlüsse erfolgen. Der Rat kann nach Art. 246 Abs. 2 AEUV (Art. 215 Abs. 2 EG) für ein aus1380 scheidendes Mitglied der Kommission ein neues Mitglied ernennen oder beschließen, dass ein ausscheidendes Mitglied der Kommission nicht ersetzt wird. 4.

Programme

1381 Programme werden vom Europäischen Parlament und vom Rat im ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Hierfür kommen insbesondere 268 269 270

Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3659, Rn. 1 u. 3663 f., Rn. 17 ff.) – Kupferberg. S.u. Rn. 1394, 1417 ff.

§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse

409

auch Beschlüsse infrage, da diese nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV nun ebenfalls im ordentlichen oder im besonderen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden können. Im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt stellen das 1382 Europäische Parlament und der Rat nach Art. 182 Abs. 1 AEUV (Art. 166 EG) im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ein mehrjähriges Rahmenprogramm auf. Die Durchführung erfolgt nach Art. 182 Abs. 3 AEUV durch spezifische Rahmenprogramme, die nach Art. 182 Abs. 4 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden. Nach Art. 189 Abs. 2 AEUV können das Europäische Parlament und der Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ein europäisches Raumfahrtprogramm erlassen. Im Bereich der Umweltpolitik werden nach Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 1383 Abs. 3 EU) durch das Europäische Parlament und den Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren) allgemeine Aktionsprogramme beschlossen. Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit können nach Art. 209 Abs. 1 AEUV (Art. 179 Abs. 1 EG) Mehrjahresprogramme für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern oder thematische Programme beschlossen werden. 5.

Wahrnehmung von Kompetenzen

Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen kann der Rat nach 1384 Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV durch Beschluss die Aspekte des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug bestimmen, die Gegenstand von Rechtsakten sein können, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Dadurch dürfen allerdings nach dem BVerfG die Kompetenzen des Rates für familienrechtliche Maßnahmen nicht auf solche ausgedehnt werden, „die nicht im Katalog gem. Art. 81 Abs. 2 AEUV ihre Entsprechung finden“. Andernfalls ist eine konstitutive Befassung des deutschen Gesetzgebers notwendig.271 Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen kann der Rat nach 1385 Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV durch Beschluss spezifische Aspekte des Strafverfahrens bestimmen, die Gegenstand von Mindestvorschriften sein sollen, die zur Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen und der politischen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen mit grenzüberschreitender Dimension erforderlich sind. Da gerade das Strafrecht einen nach dem BVerfG grundsätzlich nationaler Souveränität unterliegenden Bereich bildet, ist diese Kompetenzgrundlage eng auszulegen, jedenfalls für die Entscheidung des deutschen Vertreters im Rat.272 Soweit dabei das allgemeine Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV angewendet werden soll, damit im Rat statt der eigentlich in Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV vorgesehenen Ein271

272

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon, gehört doch die Rechtspflege nach dem BVerfG (Rn. 368) zu den grds. den Mitgliedstaaten zuzuordnenden Bereichen; allgemein u. Rn. 1740 ff., 3873 ff., näher dazu o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 360 – Lissabon; s.o. Rn. 290 ff. sowie u. Rn. 4117 ff.

410

Kapitel 9 Beschlüsse

stimmigkeit eine qualifizierte Mehrheit genügt, müssen der Bundestag und der Bundesrat einem Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat zustimmt.273 Nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV kann der Rat durch Beschluss Kriminalitätsbereiche bestimmen, in denen Mindestvorschriften zur Strafbarkeit festgelegt werden können. Für die Nutzung dieser „dynamischen Blankettermächtigung“, die de facto die geschriebenen Unionskompetenzen erweitert, ist ein Gesetz entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erforderlich.274 6.

Aufhebung von Vertragsbestimmungen

1386 Art. 98 AEUV (Art. 78 EG), der den Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands entstandenen Nachteile für die Wirtschaft betrifft, kann nach seinem neuen Satz 2 per Beschluss des Rates aufgehoben werden. 7.

Beschlüsse im organisatorischen Bereich

1387 Soweit unspezifische Beschlüsse im organisatorischen Bereich ergehen, werden diese nun von der Kategorie der adressatenunabhängigen Beschlüsse erfasst.275 Nach Art. 311 Abs. 3 AEUV (Art. 269 Abs. 2 EG) etwa erlässt der Rat im besonderen Gesetzgebungsverfahren einen Beschluss, mit dem die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Union festgelegt werden.276 III.

Nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte

1.

Kein numerus clausus der Rechtsakte

1388 Art. 288 AEUV enthält ebenso wenig wie Art. 249 EG einen numerus clausus der Rechtsakte. Hier nicht vorgesehene Rechtsakte sind subsidiär, bleiben aber ausweislich Art. 296 Abs. 3 AEUV e contrario weiterhin zulässig. Durch den Vertrag von Lissabon wurde aus der großen Zahl der nicht vorgesehen Rechtsakte nur der bisher unbenannte verbindliche Beschluss kodifiziert und aufgewertet. Der neu geregelte Beschluss in Art. 288 Abs. 4 AEUV integriert so einen großen Teil der sonstigen Rechtsakte. Auf eine weitere oder gar vollständige Kodifizierung der übrigen vor allem im internen Bereich der Union verwendeten Rechtsakte und Handlungsformen wurde verzichtet. Es existieren daher weiterhin nicht vorgesehene Rechtsakte, die nicht von Art. 288 AEUV erfasst werden. Insofern wird auch von Rechtsakten sui generis, sonstigen, ungekennzeichneten, unbenannten, unspe-

273 274 275 276

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon; allgemein o. Rn. 296 f., 306. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 355 f., 363 – Lissabon. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32 u. 36. Beschl. 2007/436/EG, Euratom des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften vom 7.6.2007, ABl. L 163, S. 17.

§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse

411

zifischen, atypischen oder uneigentlichen Rechtsakten oder Handlungsformen gesprochen.277 2.

Beispiele

Dazu werden nach Aufnahme der Beschlüsse in Art. 288 Abs. 4 AEUV noch fol- 1389 gende Rechtsakte bzw. Handlungsformen gerechnet:278 a)

Geschäftsordnungen und interinstitutionelle Vereinbarungen

Zunächst werden organinterne Maßnahmen wie die Geschäftsordnungen der Or- 1390 gane279 und die interinstitutionellen Vereinbarungen280 genannt. Soweit Organisationsakte als Beschlüsse ergehen, zählen sie aber zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.281 b)

Anweisungen, Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen

Im Bereich der europarechtlichen Verwaltungsvorschriften zählen interne Anwei- 1391 sungen,282 Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen der Kommission283 zu den sonstigen Handlungsformen. c)

Selbstverpflichtungen

Gleiches gilt für Selbstverpflichtungen.284 d)

1392

Entschließungen, Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen

Zu den ungekennzeichneten Rechtsakten zählen auch die Entschließungen285 und 1393 eine Reihe weiterer Rechtshandlungen wie Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen. Soweit Programme als Beschluss ergehen, zählen sie zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV. So ist für viele Programme das Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben.286 e)

Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten

Auch wenn sie zum Unionsrecht im weiteren Sinne zum Unionsrecht zählen, fal- 1394 len die von den im Rat der vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitglied277 278 279 280 281 282 283 284 285 286

Näher zu den sonstigen Rechtsakten u. Rn. 1482 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 124 ff.; Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 36. S.u. Rn. 1432 ff., 1435 ff. und Rn. 1687 ff. S.u. Rn. 1432 ff., 1435 ff. und Rn. 1689 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 125. S.u. Rn. 1605 ff. zu innerdienstlichen Richtlinien. S.u. Rn. 1535 ff. S.u. Rn. 1734 ff. S.u. Rn. 1665 ff. S.o. Rn. 1381 ff.

412

Kapitel 9 Beschlüsse

staaten gefassten sog. uneigentlichen Ratsbeschlüsse287 nicht zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV,288 da diese nur von Unionsorganen erlassen werden können. f)

Völkerrechtliche Abkommen

1395 Nicht von Art. 288 AEUV erfasst sind vor allem auch die von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen,289 die nach der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EGV) Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind.290 Die einzelnen Schritte auf dem Weg zum Abschluss eines völkerrechtlichen Abkommens erfolgen aber durch Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.291 3.

Rechtsschutz

1396 Der Rechtsschutz besteht unabhängig von der Zuordnung eines Rechtsakts zu einer Handlungsform nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). Entfaltet ein sonstiger Rechtsakt Rechtswirkungen, kann auch er angefochten werden.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen A.

Einordnung

1397 Beschlüsse waren auch schon vor der Aufnahme in Art. 288 Abs. 4 AEUV der häufigste Ausdruck von Handlungsformen jenseits der bislang in Art. 249 EG enthaltenen. Auch schon bevor Beschlüsse durch Art. 288 Abs. 4 AEUV im Primärrecht definiert worden sind, tauchten sie an verschiedenen Stellen auf. Allerdings erfolgte dies zumeist in einem formneutralen Sinne, indem damit sämtliche rechtliche Regelungen eines bestimmten Sachverhalts gemeint waren (s. Art. 148, 162 EG). Art. 164 AEUV (Art. 148 EG) und Art. 178 AEUV (Art. 162 EG) sehen nun statt Durchführungsbeschlüssen Durchführungsverordnungen vor. Rechtsgestaltende Wirkungen speziell im Interorganverhältnis ermöglichen die den Nothaushalt betreffenden Beschlüsse nach Art. 315 Abs. 2-4 AEUV (Art. 273 Abs. 2-4 EG), ohne aber notwendig diese Begrenzung aufzuweisen.292

287 288 289 290 291 292

Grundlegend Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 22 Rn. 2 ff. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 37 ff.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 131; s.u. Rn. 1417 ff. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 35. EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 5) – Haegemann; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg. S.o. Rn. 47 ff. S.o. Rn. 1373 ff. Näher auch zum Vorherigen Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 119 f. m.w.Bsp.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

413

Als Merkmal lässt sich herauskristallisieren, dass verbindliche Handlungen er- 1398 fasst werden sollen, wie insbesondere schon Art. 300 Abs. 2 UAbs. 2 EG mit der Formulierung „rechtswirksame Beschlüsse“ zeigte.293 Nunmehr schreibt Art. 288 Abs. 4 AEUV die Verbindlichkeit von Beschlüssen allgemein fest, so dass sie sich als entscheidende Rechtsfolge unmittelbar aus dieser Rechtsvorschrift ergibt. Bereits bislang wird Beschlüssen eine rechtsverändernde Qualität zugemessen; sie führen eine Änderung der Rechtslage herbei.294 Eine andere Verwendung liegt darin, dass Beschlüsse als rechtserhebliche Handlungen den Willensbildungsprozess eines Organs abschließen.295 In Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG)296 werden mit dem Begriff „Be- 1399 schluss“ alle Organhandlungen umfasst.297 So nehmen europäische Organe ihre Organisationskompetenz bzw. ihre Sachbefugnisse ebenfalls wahr, indem sie Beschlüsse erlassen. Das gilt auch dann, wenn sie nicht ausdrücklich im Vertrag vorgesehen sind.298 Ihre Besonderheit wird darin gesehen, dass sie sich, obwohl sie eine Rechtslage ändern, nicht an einen Adressaten richten. Sie begründen daher keine Ansprüche oder Pflichten dritter Rechtssubjekte.299 Demzufolge werden mithin höchstens die Organe und Einrichtungen der Union gebunden.300 Dieser Ansatz spiegelt sich insofern in Art. 288 Abs. 4 AEUV wider, als an bestimmte Adressaten gerichtete Beschlüsse eigens aufgeführt werden, die an die bisherigen, auch für Dritte unmittelbar verpflichtenden Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG anknüpfen.301 Von daher ist es möglich, dass nicht adressatenbezogene Beschlüsse Dritte nicht unmittelbar verpflichten. Es sind keine „echten“ außenwirksamen Rechtsakte.302 Schließlich haben Beschlüsse nicht wie Verordnungen nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung und sie gelten auch nicht unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.303 Umgekehrt sind nicht adressatenbezogene Beschlüsse wie an bestimmte Adres- 1400 saten gerichtete verbindlich. Diese Verbindlichkeit reichte bei Entscheidungen zur 293 294 295 296 297

298 299

300 301 302 303

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 119. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 118 unter Verweis insbes. auf Art. 250 Abs. 2 EG (jetzt Art. 293 Abs. 2 AEUV). S.o. Rn. 1242 ff. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34 ff.) – Parlament/Rat; auch vorbereitende Handlungen gehören dazu, Rs. 377/87, Slg. 1988, 4017 (4048, Rn. 9 f.) – Parlament/Rat; Rs. 302/87, Slg. 1988, 5615 (5641, Rn. 16) – Parlament/Rat; auch EuG, Rs. T-344 u. 345/00, Slg. 2003, II-229 (261, Rn. 84 f.) – CEVA. S. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218 unter Verweis auf EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 – WWF UK. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218; das Fehlen eines spezifizierten Adressaten hervorhebend Dewost, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 321 (327); die Außenwirkung aberkennend Everling, BB 1959, 52 (53); v. Meibom, BB 1959, 127 (130); Rabe, Das Verordnungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1963, S. 48. Schwartz, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 308 EG Rn. 206. S.o. Rn. 1285 ff. Jedenfalls grds. nach Stelkens, ZEuS 2005, 61 (91). S.o. Rn. 834, 849.

414

Kapitel 9 Beschlüsse

unmittelbaren Begründung von Rechten und Pflichten aus. Damit genügt die Verbindlichkeit hierfür an sich auch bei nicht adressatenbezogenen Beschlüssen. Inwieweit sie allerdings gerade beim Einzelnen Rechte und Pflichten erzeugen können, hängt von ihrem Kontext ab. Vom Ansatzpunkt her sind nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV adressatenunab1401 hängige Beschlüsse nun in allen ihren Teilen verbindlich und können damit auch im Außenverhältnis gelten, ohne dass dies aber immer so sein muss. Es kommt auch eine Verbindlichkeit nur im organisatorischen Binnenbereich in Betracht. Insbesondere als Gesetzgebungsakte, aber auch als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können Beschlüsse indes Rechte und Pflichten Dritter begründen. Sie werden mit Allgemeinverfügungen (actes unilatéraux d’espèce) verglichen.304 Typischerweise sind sie aber nicht auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet, ordnen indes den erfassten Bereich verbindlich. Zwar gab und gibt es sehr unterschiedliche Beschlusstypen. Daher wurde eine 1402 Dogmatisierung mit einem Fragezeichen versehen.305 So erfolgte denn auch lediglich eine Zuordnung zu allgemeinen Kategorien wie ungekennzeichnete Rechtshandlungen306 oder als atypische Handlungen307 bzw. als Rechtsakte sui generis.308 Indes lassen sich aus den Anwendungsfeldern, auch wenn sie sehr verschieden sind, durchaus gemeinsame Aspekte herausschälen, so dass der Beschluss auch dogmatisch schon bisher als eigenständige Handlungsform qualifiziert werden konnte.309 Dies gilt nun erst recht nach seiner Aufnahme in den Katalog der Unionsrechtsakte in Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV.

B.

Kennzeichen in Abgrenzung zu anderen Handlungsformen

I.

Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)

1403 Adressatenunabhängige Beschlüsse sind vor allem von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) abzugrenzen. Beide sind auf konkrete Rechtswirkungen angelegt, auch wenn man Beschlüssen früher keine Außenwirkung zugunsten Dritter zuerkannte. Damit besitzen beide Verbindlichkeit, wie der Wortlaut in Art. 288 Abs. 4 AEUV für beide Beschlussformen nun klarstellt. Im Deutschen waren zwar Beschluss und Entscheidung begrifflich zu trennen. Das galt aber nicht in allen Amtssprachen.310 Damit half die Bezeichnung eines Rechtsakts nur be304 305 306 307 308 309 310

Stelkens, ZEuS 2005, 61 (91). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218. S. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 40. Everling, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 417 (417). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 67. Ausführlich Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 144 ff. Näher mit Übersichtstabelle Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 112 f.: Eine Unterscheidung besteht nur im Dänischen, Deutschen und Niederländischen, was die Amtssprachen vor der Osterweiterung anbelangt.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

415

grenzt weiter, um zu unterscheiden, ob es sich um eine Entscheidung oder einen Beschluss handelt. Vor allem kann den Bürgern nicht zugemutet werden, in anderen Rechtssprachen zu überprüfen, ob dort eine begriffliche Unterscheidung besteht. Allerdings war dieses Problem insofern begrenzt, als man Beschlüssen gerade keine Außenwirkung zuerkannte. Praktisches Unterscheidungsmerkmal war, dass Beschlüsse keine Abschluss- 1404 klausel enthielten, wie dies für die Rechtsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) zutrifft. So war die Entscheidung in ihrer Abschlussklausel an bestimmte natürliche Personen oder Mitgliedstaaten gerichtet. Entsprechendes ist für die adressatenbezogenen Beschlüsse zu erwarten. Eine solche Klausel fehlt für einen adressatenunabhängigen Beschluss. Daran erkennt man ihn von seiner äußeren Form her. Zwar fehlt eine Abschlussklausel auch bei Empfehlungen. Diese haben aber eine andere Bezeichnung als Beschlüsse und auch Entscheidungen.311 Nach dem Vertrag von Lissabon besteht die wesentliche Unterscheidung darin, 1405 dass die adressatenbezogenen Beschlüsse (die früheren Entscheidungen) an bestimmte Adressaten gerichtet sind und nur für diese verbindlich sind, während die adressatenunabhängigen Beschlüsse allgemein verbindlich sind. Die Abgrenzung kann freilich schwierig sein.312 Zwar fehlt die in Art. 288 Abs. 2 AEUV geforderte allgemeine Geltung. Indes sieht Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV eigens nur an bestimmte Adressaten gerichtete Beschlüsse vor, die dann bloß für diese verbindlich sind. E contrario haben daher adressatenunabhängige Beschlüsse allgemeine Verbindlichkeit und damit auch Wirkung. Das gilt aber nur in ihrer sachlichen Reichweite, die eben regelmäßig lediglich den Arbeitskreis von Unionsorganen und eher nicht die individuelle Sphäre betraf. Inwieweit Letzteres künftig der Fall ist, muss sich erst noch zeigen. Zwingend ist das nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV nicht. Vielmehr können Personen auch weiterhin durch adressatenbezogene Beschlüsse unmittelbar berechtigt und verpflichtet werden. II.

Nähe zur Verordnung durch Adressatenunabhängigkeit

Dass sich adressatenunabhängige Beschlüsse im Gegensatz zu adressatenbezoge- 1406 nen Beschlüssen (Entscheidungen) nicht an einen näher bezeichneten Adressatenkreis wenden, bedeutet, dass ihre verbindliche Wirkung insoweit auch nicht beschränkt ist. Ihnen kommt daher potenziell auch Wirkung gegenüber jedermann und erga omnes zu. Ein adressatenunabhängiger Beschluss kann mithin allgemeine Geltung haben, was ihn insoweit in die Nähe einer Verordnung rückt.313 Eine solche ist aber entsprechend der fehlenden Aufführung dieses Merkmals in Art. 288 Abs. 4 AEUV auch nicht zwingend.314 311 312 313

314

Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 164, zusammenfassend S. 167 u. empirischer Befund S. 170 ff. S. zum Antidumpingrecht o. Rn. 1340 ff. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 200 unter Verweis etwa auf Dewost, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 321 (327). S.o. Rn. 849, 1358, 1399.

416

1407

Kapitel 9 Beschlüsse

Im Übrigen aber ist die Wirkungsweise von adressatenunabhängigen Beschlüssen gerade nicht zurückgenommen. Die Begründung von Ansprüchen oder Pflichten dritter Rechtssubjekte ist nicht ausgeschlossen.315 Nur sind die dadurch betroffenen Rechtssubjekte im Beschluss selbst nicht bestimmt, sondern ergeben sich aus seinen inhaltlichen Festlegungen und dem Bezug der jeweils Betroffenen zu diesen Inhalten – vergleichbar zu einer Allgemeinverfügung im deutschen bzw. einem acte unilatéral d’espèce im französischen Recht.316 Weiter gehend können adressatenunabhängige Beschlüsse völlig unabhängig von handelnden Personen ergehen, so wenn völkerrechtliche Abkommen nach Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) angenommen werden. III.

Folgen vor allem für Ernennungen

1408 So können auch Ernennungen von Personen durch adressatenunabhängigen Beschluss erfolgen. Auf diese Weise wird die Einsetzung als Organwalter betont, der gegenüber anderen Personen aus der ihm verliehenen Position heraus zu handeln vermag.317 Die Begünstigung einer bestimmten Person durch die Ernennung tritt so zurück. Die Richter und Generalanwälte werden allerdings nach Art. 253 AEUV 1409 (Art. 223 EG) von den „Regierungen der Mitgliedstaaten“ ernannt; daher liegen keine Beschlüsse nach Art. 288 AEUV vor.318 IV.

Programme durch Beschluss

1410 Dass adressatenunabhängige Beschlüsse nicht auf bestimmte Adressaten bezogen ergehen, unterstreicht ihre umfassende Bedeutung, die sich in vielerlei Formen niederschlagen kann, so insbesondere auch in Beschlüssen zu Rahmen- bzw. Aktions- und Förderprogrammen.319 Der Vertrag von Lissabon schreibt nun für die Annahme von Programmen das 1411 ordentliche oder besondere Gesetzgebungsverfahren vor.320 Auch Beschlüsse können nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV nun diesen Weg nehmen.

315 316 317 318 319

320

S. dagegen Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218; näher o. Rn. 1401. S.o. Rn. 1401. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 202. S.u. Rn. 1417 ff. S. zum ERASMUS-Programm EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 11; 1455, Rn. 19) – ERASMUS-Programm. Früher wurden insoweit bloße Entschließungen erlassen, etwa Entschließung des Rates über das erste gemeinschaftliche Aktionsprogramm zur beruflichen Rehabilitation von Behinderten vom 20.6.1974, ABl. C 80, S. 30; s. aber EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 (2753, Rn. 22; 2755, Rn. 28) – Vereinigtes Königreich/Kommission und m.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 191 f. S.o. Rn. 1381 ff.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

1.

417

Rahmen- und Aktionsprogramme

Art. 182 Abs. 1 AEUV (Art. 166 Abs. 1 EG) sieht im Bereich der Forschung und 1412 technologischen Entwicklung den Beschluss von mehrjährigen Rahmenprogrammen vor, welche die wesentlichen Linien und einen Gesamthöchstbetrag vorgeben. Insoweit haben sie verbindliche Wirkungen, wie es Kennzeichen von Beschlüssen ist. Das gilt auch und erst recht für die spezifischen Programme, welche die Rahmenprogramme nach Art. 182 Abs. 3 AEUV (Art. 166 Abs. 3 EG) durchführen und operationalisieren; sie werden nach Art. 182 Abs. 4 AEUV (Art. 166 Abs. 4 EG) beschlossen. Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 Abs. 3 EG) sieht allgemeine Aktionsprogram- 1413 me vor, in denen die vorrangigen Ziele der Umweltpolitik festgelegt werden. Damit werden gleichfalls verpflichtende Wegmarken gesetzt, welche die weiteren Aktivitäten vorprägen und die rechtsetzenden Organe in die Pflicht nehmen, ohne schon für Dritte konkrete Rechtswirkungen zu entfalten.321 Entschließungen sind im Gegensatz dazu auch für die rechtsetzenden Organe 1414 nicht rechtsverbindlich und daher nicht geeignet, feste Eckpunkte zu setzen. Ihre Bedeutung ist politischer Natur. Sie werden vor allem dann eingesetzt, wenn eine primärrechtliche Rechtsgrundlage für die Verabschiedung von Programmen fehlt.322 2.

Förderprogramme

Förderprogramme beinhalten nicht etwa eine zweistufige Wirkungsweise, wie sie 1415 Richtlinien und an Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) eigen ist. Vielmehr entfalten auch solche adressatenunabhängige Beschlüsse insofern unmittelbar und damit einstufig Rechtswirkung, als die Förderung selbst feststeht. Jeder kann sich daher um Fördermittel bemühen. Dieses Recht muss nicht erst durch eine zusätzliche Maßnahme vermittelt werden, sondern ergibt sich aus dem Beschluss als solchem, auch wenn dieser nicht an bestimmte Personen adressiert ist. Daraus ergibt sich das Recht Einzelner, Anträge auf Gewährung von Fördergeldern zu stellen. Ein Auszahlungsanspruch entsteht aber erst mit einer konkreten Bewilligung.323 Auch hieran zeigt sich, dass adressatenunabhängige Beschlüsse regelmäßig nicht bestimmte Personen betreffen, sondern es hierfür häufig erst eines zusätzlichen konkretisierenden Rechtsakts bedarf – etwa einer adressatenbezogenen Entscheidung, die eine konkrete Zuwendung bewilligt.

321 322 323

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 317. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 315. S. auch u. Rn. 1451.

418

Kapitel 9 Beschlüsse

V.

Annahme völkerrechtlicher Verträge

1416 Auch bei den einzelnen Schritten auf dem Weg zur Annahme völkerrechtlicher Verträge handelt es sich um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.324 In diesem Beispiel ist freilich zwischen den Wirkungen des Beschlusses und den Wirkungen des auf diese Weise angenommenen Abkommens zu unterscheiden.325

C.

Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

I.

Uneigentliche Ratsbeschlüsse?

1417 Die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten gehen nicht von Unionsorganen aus, sondern von den Mitgliedstaaten. Zwar entstehen sie, wenn die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zum Rat zusammengetreten sind.326 Diese konstituieren sich aber ad hoc als Regierungskonferenz und erlassen dann erst die vorgenannten Beschlüsse. Sie werden also nicht vom Rat oder vom Europäischen Rat als Unionsorgan erlassen. Dabei weichen diese Beschlüsse der Regierungsvertreter erheblich von den 1418 vorgenannten Beschlüssen der Unionsorgane ab. Es müssen auf jeden Fall alle Mitgliedstaaten zustimmen. Bei Beschlüssen des Rates gilt hingegen die allgemeine Regel des Art. 238 Abs. 1 AEUV (Art. 205 Abs. 1 EG), wonach die Mehrheit genügt. Die Beschlüsse der Mitgliedstaaten können daher auch nicht Rechtsakte bzw. Beschlüsse der Unionsorgane verdrängen; vielmehr ist insoweit dann der Einfluss versperrt.327 Damit unterscheiden sich diese Beschlüsse völlig von den vorgenannten 1419 Rechtsakten der Unionsorgane. Es handelt sich in Wirklichkeit um gar keine.328 Daher ist auch die Bezeichnung „uneigentliche Ratsbeschlüsse“329 nicht präzise. Die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitglied1420 staaten heißen denn auch regelmäßig nicht Beschlüsse, außer die vertraglichen Bestimmungen sehen ein gemeinsames Handeln der Mitgliedstaaten explizit vor, so um gem. Art. 253 Abs. 1, 254 Abs. 2 AEUV (Art. 223 Abs. 1, 224 Abs. 2 EG) die Mitglieder des EuGH und des EuG zu ernennen330 oder um gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2 AEUV (Art. 20 S. 2 EG) die Unionsbürger durch diplomatische Vertretungen zu schützen. Ansonsten handelt es sich meist um Entschließungen oder 324 325 326 327 328 329 330

S.o. Rn. 1373 ff. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 207 f. Zur Beschlussfassung dort näher Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 112 ff. Bereits EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg. 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; aus der Lit. v. Bogdandy/Bast, EuGRZ 2001, 441 (442 f.). Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 289. Z.B. Geiger, Art. 249 EGV vor Rn. 27; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 139. S. aber o. Rn. 1377.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

419

auch um Schlussfolgerungen, Erklärungen, Vereinbarungen oder Abkommen.331 In den genannten Bereichen schreiben die Verträge ausdrücklich Vereinbarungen durch die „Regierungen der Mitgliedstaaten“ oder einfach durch die „Mitgliedstaaten“ vor. Eine „Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten“ ist in 1421 Art. 48 Abs. 4 EUV (Art. 48 Abs. 2 EU) ausdrücklich vorgesehen. Sie wird vom Präsidenten des Rates einberufen, um die an den Verträgen vorzunehmenden Änderungen zu vereinbaren. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EU sieht für umfangreiche Vertragsänderungen zunächst grundsätzlich das ordentliche Änderungsverfahren und die Einberufung eines „Konvent(s) von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission“ vor. Nur bei geringfügigen Änderungen legt der Europäische Rat nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUV direkt das Mandat für eine „Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten“ fest. Die Änderungen an den Verträgen treten nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV (Art. 48 Abs. 3 EU) erst in Kraft, wenn sie von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind. Von den Beschlüssen der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der 1422 Mitgliedstaaten sind die Beschlüsse des Europäischen Rates zu unterscheiden. Der Europäische Rat setzt sich nach Art. 15 Abs. 2 EUV aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission zusammen. Er ist seit dem Vertrag von Lissabon nach Art. 13 Abs. 1 EUV ordentliches Organ der Union. In den Verträgen sind an vielen Stellen ausdrücklich Beschlüsse des Europäischen Rates vorgesehen.332 Z.B. sehen Art. 48 Abs. 6-7 EUV für das vereinfachte Änderungsverfahren Beschlüsse des Europäischen Rates vor. Bei dem Brückenverfahren müssen allerdings nach dem BVerfG die nationalen Gesetzgebungsorgane zustimmen. Anders darf der deutsche Vertreter seine Zustimmung im Rat nicht erteilen.333 II.

Eigenständige völkerrechtliche Handlungen?

Dass sämtliche Mitgliedstaaten zustimmen müssen und praktisch keine Überein- 1423 stimmung mit den Beschlüssen der Unionsorgane besteht, spricht für eine Qualifikation als eigenständige völkerrechtliche Handlungen der Mitgliedstaaten. Immerhin aber sind Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten dem Unionsrecht sachlich nahe und erwachsen auch aus einem Ad-hoc-Wechsel einer Ratssitzung zu einer Regierungskonferenz. Daher liegt eine Anwendung von Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 18 Abs. 1 AEUV (Art. 10 und 12 Abs. 1 EG) nahe.334 331 332 333 334

Näher v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (124 f.). S.o. Rn. 1362 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319, 412 – Lissabon; dazu näher o. Rn. 306. Dahin auch EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 39) – Hurd/Jones; aus der Lit. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 10 EGV Rn. 19.

420

Kapitel 9 Beschlüsse

III.

Teil des europäischen Rechtssystems

1424 Betont man diese Nähe zum Unionsrecht und sieht auch die im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten außerhalb einer Ratssitzung als Teil des europäischen Rechtssystems, so sind deren Beschlüsse als europäisches Recht einzustufen. Dafür spricht zumindest, wenn die Vertragsbestimmungen selbst Beschlüsse der Mitgliedstaaten vorsehen.335 Grundsätzlich aber sind sie nach dem EuGH „nicht Teil des von den Gemeinschaften geschaffenen, aus den Verträgen abgeleiteten Rechts. Deshalb gelten die Vorschriften der Verträge“ nicht.336 Vor diesem Hintergrund lehnt der EuGH auch die Heranziehung von Art. 4 1425 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ab, weil es bei dieser Bestimmung gerade um eine loyale Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen geht, während insoweit Übereinkommen ausschließlich zwischen den Mitgliedstaaten vorliegen. Anders verhält es sich nur, wenn durch ein solches von den Mitgliedstaaten außerhalb des Anwendungsbereichs der Verträge geschlossenes Übereinkommen bzw. durch einen solchen Beschluss die Anwendung einer Bestimmung des europäischen Primär- oder Sekundärrechts oder das Funktionieren der Unionsorgane behindert würde. Dann bildet die Grundlage für eine Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten eben diese Beeinträchtigung des Unionsrechts. Daher ist dann die von den Mitgliedstaaten außerhalb des Europarechts getroffene Maßnahme ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG).337 Weiter gehend müssen aber auch die anderen Beschlüsse dieser Regierungs1426 konferenzen mit Unionsrecht vereinbar sein. Ansonsten könnten sich die Vertreter der Mitgliedstaaten von einer Rats- in eine Regierungskonferenz flüchten, um Rechtsakte außerhalb des Unionsrechts zu verabschieden und dieses somit auszuhöhlen. Das zeigt, dass auch diese Rechtsakte in das System des Unionsrechts eingebunden sind und daher an seiner Qualität Teil haben.338 Zu dieser Qualifikation kommt man institutionell, wenn man auch die Gesamtheit der Mitgliedstaaten als echte Organe im System der Verträge ansieht.339 Allerdings ist dies im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten nicht zu klären, wenn man solche Beschlüsse als nicht vor dem EuGH angreifbar ansieht.340 Die Beschlüsse der Regierungskonferenzen sind als Teil des EU-Rechts zum 1427 Besitzstand zu rechnen, der von neuen Mitgliedstaaten zu übernehmen ist.341 Auch wenn man eine Zugehörigkeit der bei einer Regierungskonferenz getrof1428 fenen Vereinbarungen zum europäischen Rechtssystem bejaht, handelt es sich aber 335 336 337 338 339 340 341

Insoweit Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 24. EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 37) – Hurd/Jones. EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 38 f.) – Hurd/Jones. Für Zugehörigkeit zum Unionsrecht daher Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 219. So Wuermeling, Kooperatives Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 67 ff. So EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (76 f., Rn. 20) – Hurd/Jones, der nur die Auslegung, nicht aber die Gültigkeit prüft. Z.B. Art. 3 Abs. 1 der Beitrittsakte von Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich von 1972, ABl. L 73 vom 27.3.1972 und der Beitrittsakte von Griechenland, ABl. L 291 vom 19.11.1979.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

421

nicht um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV, da diese verbindliche Rechtsakte der Union sind, die gemäß den Vorschriften der Verträge von den Organen erlassen werden. Die Konferenz der Regierungsvertreter zählt nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nicht zu den Organen der Union. IV.

Anfechtungsmöglichkeiten

Dass der EuGH eine Anfechtung ausschließt,342 ist nur dann gerechtfertigt, wenn 1429 in diesen Beschlüssen keine rechtswirksamen Maßnahmen enthalten sind. Zudem darf den Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit gegeben werden, das Primärrecht durch solche Ratsbeschlüsse aufzuweichen.343 Daher sollte diese Rechtsprechung überdacht werden.344 Erklärbar ist diese Judikatur am ehesten noch dadurch, dass die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten kein Unionsrecht darstellen.345

D.

Beschlüsse im Rahmen der PJZS

Beschlüsse im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Straf- 1430 sachen nach Art. 34 Abs. 2 EU waren zwar fester Bestandteil des Europarechts, basierten aber auf einer besonderen Kooperation der Mitgliedstaaten in einem spezifischen Verfahren und bildeten daher gleichfalls keine Beschlüsse, sondern eine davon zu unterscheidende eigene Handlungsform.346 Etwas anderes galt hingegen für die organisatorischen Beschlüsse bzw. die Annahme-Beschlüsse für völkerrechtliche Abkommen nach Art. 38 i.V.m. Art. 24 EU.347 Nach der Überführung der PJZS in den AEUV kommen auch hier die in 1431 Art. 288 AEUV genannten Rechtsakte einschließlich des Beschlusses nach Art. 288 Abs. 4 AEUV zur Anwendung, wenn auch weiterhin einzelne Besonderheiten bestehen bleiben.348 Art. 34 EU wurde aufgehoben und die dortigen Handlungsformen349 wurden abgeschafft. Für völkerrechtliche Abkommen in diesem Bereich greifen nunmehr Art. 216, 218 AEUV.

342 343 344 345 346 347 348 349

Vorstehend Rn. 1426. Dahin schon Mortelmans, CMLR 1974, 62 (80 f.). Dafür Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 139. S. vorstehend Rn. 1424 ff. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 261 ff., zusammenfassend S. 266. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 267. S.o. Rn. 1259 ff., 1262 f. Gemeinsame Standpunkte, Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse, Übereinkommen.

422

Kapitel 9 Beschlüsse

E.

Bindungswirkung

1432 Beschlüsse wurden zwar wie die in Art. 249 EG benannten Rechtshandlungen durch europäische Organe erlassen, waren indes nicht ausdrücklich wie diese mit Verbindlichkeit gegenüber allen bzw. zumindest gegenüber den Mitgliedstaaten ausgestattet und ergingen auch nicht notwendig in einem vertraglich eindeutig festgelegten Verfahren. Das begrenzte ihre Verbindlichkeit, könnten doch ansonsten europäische Organe unabhängig von den spezifischen Festlegungen des Vertrages gegenüber den Mitgliedstaaten verbindliche Festsetzungen treffen und zudem auch den Einzelnen verpflichten. Letzterer aber hat Anspruch darauf, dass belastende Wirkungen für ihn eindeutig erkennbar sind. Nach der Aufnahme der Beschlüsse in den Katalog der ordentlichen Rechtsakte in Art. 288 Abs. 4 AEUV ist deren Verbindlichkeit ausdrücklich angeordnet. Adressatenunabhängige Beschlüsse sind nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Zwar konnten auch Beschlüsse bisher so publiziert werden, dass der Einzelne 1433 Kenntnis von ihnen erlangen konnte. Indes fehlte für den Einzelnen die Vorhersehbarkeit, gerade auch durch Beschlüsse belastet werden zu können. Bei Verordnungen und adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ist und war dies anders. Und selbst Richtlinien können nur den Einzelnen berechtigen und nicht verpflichten, wenn sie von den Mitgliedstaaten nicht (ordnungsgemäß) umgesetzt sind, weil nur Letztere als Adressaten in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) genannt sind.350 Nach Art. 297 AEUV müssen Beschlüsse im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht bzw. adressatenbezogene Beschlüsse zumindest den Adressaten bekannt gegeben werden.351 Damit gelten auch für die Kenntnisnahme und Vorhersehbarkeit keine Besonderheiten gegenüber den übrigen Rechtsakten mehr. Bisher waren Beschlüsse im System des europäischen Rechts und damit für eu1434 ropäische Organe gleichermaßen verpflichtend. Das galt zunächst für das bzw. die Organe, die am Erlass der Beschlüsse beteiligt waren. Davon betroffen waren namentlich Geschäftsordnungen. Diese sind kraft einer Selbstbindung einzuhalten,352 ohne dass ein Vertrauenstatbestand verlangt wird.353 Sie bilden zugleich organinternes Recht. Darin können bestimmte Verfahren festgelegt werden, die bestehende europäische Rechtsnormen konkretisieren. Betreffen diese Verfahren Einzelne, indem sie zum Erlass von Rechtsakten führen, welche Individuen unmittelbar verpflichten, so sind sie auch diesen gegenüber einzuhalten. Dann aber ist ihre Grundlage für die individuelle Einforderbarkeit das ausgestaltete Primärrecht, welches durch die organinternen Rechtsakte bzw. Beschlüsse konkretisiert wird.354

350 351 352 353 354

Ausführlich o. Rn. 1026 ff. Näher o. Rn. 1228. S. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Rat. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 312. S. näher auch u. Rn. 1688.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

F.

423

Abgrenzung zu bloßen Geschäftsordnungen und interinstitutionellen Vereinbarungen

Werden Geschäftsordnungen in der Form eines Beschlusses erlassen, sind sie 1435 schon deshalb nach Art. 288 Abs. 4 AEUV verbindlich und nicht lediglich über eine Selbstbindung einzuhalten. Andernfalls binden die Geschäftsordnungen wie bisher nur die sie erlassenden Organe.355 Geschäftsordnungen können keine Verpflichtungen Dritter aufstellen.356 Sie sollten wie im AEUV vorgesehen357 auch als solche bezeichnet werden und nicht als Beschlüsse, um Missverständnissen vorzubeugen. Aber auch ein unter Nichtbeachtung von Bestimmungen einer Geschäftsord- 1436 nung erlassener Rechtsakt kann wegen der Verletzung wesentlicher Formvorschriften mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) angegriffen werden.358 Angriffsgegenstand ist dann für den Einzelnen dieser Rechtsakt. Die Geschäftsordnung selbst kann vom Einzelnen nicht angegriffen werden.359 Das gilt aber auch für viele adressatenlose Beschlüsse, die daher gleichfalls nur im Wege der Inzidentkontrolle nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) geprüft werden können.360 Die Übergänge zwischen bloßer Geschäftsordnung und deren Erlass als Beschluss sind somit fließend. Entscheidendes Unterscheidungsmerkmal ist die Verbindlichkeit des Beschlusses als Rechtsakt nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV. Äußeres Merkmal ist die Veröffentlichung als Beschluss im Amtsblatt nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV. Eine solche ist für Geschäftsordnungen nicht notwendig vorgesehen und meist nicht eigens erwähnt. Bei ihrer Geschäftsordnung „sorgt“ die Kommission nach Art. 249 Abs. 1 S. 2 AEUV „für die Veröffentlichung“. Die Zusammenarbeit der Organe kann ebenfalls in Geschäftsordnungen oder 1437 auch in sog. interinstitutionellen Vereinbarungen geregelt werden.361 Solche Vereinbarungen werden insbesondere zur Verbesserung des Zusammenwirkens der

355 356 357

358 359 360 361

Z.B. Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments, 16. Aufl. 2004, ABl. L 44 vom 15.2.2005, S. 1. Für das Parlament Schoo, in: Schwarze, Art. 199 EGV Rn. 4. Art. 232 AEUV für das Europäische Parlament, Art. 235 Abs. 3 AEUV für den Europäischen Rat, Art. 240 Abs. 3 AEUV für den Rat, Art. 249 Abs. 1 AEUV für die Kommission, Art. 287 Abs. 4 UAbs. 5 AEUV für den Rechnungshof (Genehmigung des Rates erforderlich, und zwar durch Beschluss), Art. 303 Abs. 2 AEUV für den Wirtschafts- und Sozialausschuss, Art. 306 Abs. 2 AEUV für den Ausschuss der Regionen. In den Geschäftsordnungen der Organe, Einrichtungen, und sonstigen Stellen sind nach Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV (Art. 255 Abs. 3 EG) Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu ihren Dokumenten aufzunehmen. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 – Vereinigtes Königreich/Rat; Schoo, in: Schwarze, Art. 199 EGV Rn. 5. S.u. Rn. 1688. Näher u. Rn. 1478 ff. Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 18 f. Näher u. Rn. 1689 ff.

424

Kapitel 9 Beschlüsse

Organe im Haushalts- und Gesetzgebungsverfahren geschlossen.362 Zuerst wurde in einer dem Vertrag von Nizza beigefügten Erklärung über die interinstitutionellen Vereinbarungen anerkannt, dass es sich um rechtliche Verträge handelt.363 In dieser Erklärung wird bekräftigt, dass das Parlament, der Rat und die Kommission interinstitutionelle Vereinbarungen schließen können, wenn es sich als notwendig erweist, die Anwendung der Bestimmungen des Vertrages zu erleichtern. Die Beziehungen zwischen den Unionsorganen unterliegen dabei der Ver1438 pflichtung zur loyalen Zusammenarbeit. Sie dürfen die Vertragsbestimmungen weder ändern noch ergänzen. Sie dürfen nur mit Zustimmung dieser drei Organe geschlossen werden. Interinstitutionelle Vereinbarungen sind nun durch Art. 295 AEUV ausdrücklich anerkannt. Nach Art. 295 AEUV können das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die Einzelheiten ihrer Zusammenarbeit in institutionellen Vereinbarungen regeln, die auch bindenden Charakter haben können. Da es sich um vertragliche Vereinbarungen zwischen den Organen handelt, zählen sie nicht zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.364

G.

Berechtigung Einzelner

1439 An den Auswirkungen organinterner Beschlüsse zeigt sich, dass Individuen, auch wenn sie durch sie nicht unmittelbar belastet werden können, über sie gleichwohl berechtigt werden, und sei es auf der Grundlage von Primär- oder anderem Sekundärrecht. Dann ist immerhin der Beschluss dazwischengeschaltet, der erst dazu führt, dass das Primär- bzw. Sekundärrecht ausgestaltet wird. Die Übergänge sind fließend. So können Beschlüsse auch unmittelbar eine Grundlage für individuelle Rechte 1440 schaffen. Adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV können daher Rechte für den Einzelnen begründen, wenn sie eine hinreichend genaue Verpflichtung der Unionsorgane enthalten.365 Ein Beispiel sind die Beschlüsse zum Dokumentenzugang.366 So enthielt etwa 1441 der Beschluss 94/90 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den von der Kommission vorliegenden Dokumenten367 einen Verhaltenskodex, der Dritten Rechte ver362

363 364 365 366

367

Z.B. Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens vom 6.5.1999, ABl. C 172, S. 1. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 75. S. daher u. Rn. 1689 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 118. S. EuGH, Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 (2198, Rn. 38) – Dokumentenzugangsbeschluß; auch EuG, Rs. T-194/94, Slg. 1995, II-2765 (2788, Rn. 62 ff.) – Carvel; Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (342 f., Rn. 55) – WWF UK; Rs. T-124/96, Slg. 1998, II-231 (247, Rn. 46 f.) – Interporc. Beschl. 94/90/EGKS, EG, Euratom der Kommission über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten vom 8.2.1994, ABl. L 46, S. 58, aufgehoben durch Art. 2 des Beschlusses der Kommission zur Änderung ihrer Geschäftsordnung vom 5.12.2001, ABl. L 345, S. 94.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

425

leihen kann, die die Kommission zu beachten hat, auch wenn die Kommission sich diese Rechte freiwillig auferlegt hat. Mit dem Erlass dieses Beschlusses hat die Kommission nämlich gegenüber den Bürgern, die Zugang zu den in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten erhalten wollen, zum Ausdruck gebracht, dass ihre Anträge gemäß den hierfür vorgesehenen Verfahren, Bedingungen und Ausnahmen behandelt werden.368 Sieht der Kodex insoweit Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Zugangs der Bürger zu den Dokumenten vor, so müssen diese so ausgelegt und angewendet werden, dass sie nicht die durch den Beschluss angestrebte Verwirklichung des Zieles der Transparenz vereiteln.369 Grundlage für die individuellen Rechte bleiben aber die Verpflichtungen des entsprechenden Unionsorgans – hier der Kommission – durch Beschluss. Die Rechte sind daher immer noch indirekt. Die Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu den von der Kommis- 1442 sion vorliegenden Dokumenten und damit die Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1049/2001370 finden sich wie in Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV (Art. 255 Abs. 3 EG) vorgesehen in der Geschäftsordnung der Kommission.371 Die eigentliche und grundsätzliche Basis bildet aber entsprechend Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2, 3 AEUV die VO (EG) Nr. 1049/2001. Diese prägt nach ihrem Art. 18 den Inhalt der Sonderbestimmungen in den Geschäftsordnungen.372 Daran zeigt sich, dass die Verordnung die typische Handlungsform dafür ist, um dem Einzelnen unmittelbare Rechte zu verleihen. Zu einer weiter gehenden Berechtigung von Individuen kommt man dann, 1443 wenn reflexartige Begünstigungen des Einzelnen genügen.373 Solche können etwa auch bei Beschlüssen zu Förderprogrammen eintreten. Allerdings sind diese regelmäßig so ausgestaltet, dass Einzelne Anträge zu stellen haben, die dann auf der Basis der beschlossenen Förderprogramme überprüft werden.

H.

Verpflichtung europäischer Organe

Die bisherigen Beschlüsse zielten jedenfalls in erster Linie auf eine Verpflichtung 1444 der europäischen Organe. Es kann sich dabei um Selbstverpflichtungen der beschließenden Organe handeln, aber auch um eine Verpflichtung anderer Organe, sofern dafür eine Ermächtigung besteht. Dann kann sich das solchermaßen kompetente Organ kraft seiner Formenwahlfreiheit auch des Beschlusses bedienen und dadurch verbindliche Rechtsfolgen setzen.374 Das geht aber über den interinstituti368 369 370

371 372 373 374

EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (342 f., Rn. 55) – WWF UK. EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (343, Rn. 56) – WWF UK. VO (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 30.5.2001, ABl. L 145, S. 43. S. Art. 1 des Beschlusses der Kommission zur Änderung ihrer Geschäftsordnung vom 5.12.2001, ABl. L 345, S. 94. Gellermann, in: Streinz, Art. 255 EGV Rn. 16. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 244. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16.

426

Kapitel 9 Beschlüsse

onellen Bereich hinaus. Beschlüsse verpflichten weiter gehend die Union als solche,375 wenn es sich etwa um verbindlich ausgestaltete Förderprogramme handelt. Adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV sind nun 1445 in allen Teilen verbindlich und verpflichten entsprechend auch die Organe, z.B. beim Erlass von darauf gestütztem Recht. Da Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV von den an bestimmte Adressaten gerichteten abzugrenzen sind und allgemeine Verbindlichkeit haben,376 ist es nicht möglich, ausschließlich einzelne Organe der Union zu verpflichten,377 außer dies ergibt sich aus ihrem Regelungsgegenstand.378 Ist ein Beschluss vorgeschrieben oder wählen die Organe die Beschlussform, so wird dessen allgemeine Verbindlichkeit durch Art. 288 Abs. 4 AEUV angeordnet und muss nicht eigens festgeschrieben werden.

J.

Verpflichtung der Mitgliedstaaten

1446 In erster Linie auf die europäischen Organe bezogen, konnten Beschlüsse auch die Mitgliedstaaten nicht unmittelbar verpflichten, würden doch ansonsten die durch die Verträge gesetzten Grenzen und vorgesehenen Verfahrensweisen unterlaufen. Allerdings legt Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) die Mitgliedstaaten generell auf eine loyale Zusammenarbeit mit den europäischen Organen fest. Diese Pflicht ist nicht auf bestimmte Bereiche beschränkt und kann daher auch die bisher durch Beschlüsse geordneten Felder betreffen. Daraus erwachsen den Mitgliedstaaten Mitwirkungspflichten, auch um Beschlüsse zu verwirklichen. Das betrifft namentlich Förderprogramme, die von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten vollzogen werden, so im Bildungsbereich.379 Diese Mitwirkungspflichten können in den jeweiligen Beschlüssen näher konkretisiert werden. Indes durften daraus keine Vollverpflichtungen der Mitgliedstaaten erwachsen. 1447 Ansonsten hätten die anderen Rechtsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) und vor allem Richtlinien, welche konkrete Verpflichtungen zur Umsetzung enthalten, umgangen werden können. Beschlüsse durften daher nur zur Förderung und Unterstützung von Unionsaktionen führen, nicht aber etwa gar eine Verpflichtung zur Anpassung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften begründen.380 Die adressatenunabhängigen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV sind 1448 in allen ihren Teilen verbindlich und können daher auch die Mitgliedstaaten berechtigen und verpflichten; sollen nur Einzelne von ihnen erreicht werden, ergehen 375 376 377

378 379

380

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 221. S.o. Rn. 1359 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 130; a.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 196; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133. S.o. Rn. 1405. Für diese Bereiche daher EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 11; 1455, Rn. 19) – ERASMUS-Programm; Rs. C-51/89 u.a., Slg. 1991, I-2757 (2791, Rn. 10) – Comett II. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 239 f. unter Verweis auf Dashwood, ELRev. 21 (1996), 113 (122).

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

427

adressatenbezogene Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, die nur insoweit verbindlich sind. Darüber können aber auch alle Mitgliedstaaten unmittelbar und eindeutig verpflichtet werden.381

K.

Abgeleitete Berechtigung von Unionsbürgern gegenüber den Mitgliedstaaten

Aus dieser begrenzten Verpflichtung der Mitgliedstaaten ergab sich zugleich, dass 1449 Beschlüsse auch den Unionsbürgern keine indirekten Verpflichtungen auferlegen konnten, welche durch Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten vermittelt werden.382 Indem nunmehr auch adressatenunabhängige Beschlüsse die Mitgliedstaaten zu verpflichten vermögen, können Unionsbürger mittelbar berechtigt werden, indem sie nämlich die Mitwirkungspflichten der Mitgliedstaaten einfordern können, welche über die Beschlüsse begründet werden. Zwar sind diese Beschlüsse nicht wie adressatenabhängige regelmäßig – aber nicht notwendig383 – nur an bestimmte ausgewählte Mitgliedstaaten gerichtet. Indes sind sie im Übrigen strukturell vergleichbar. Könnte ihr Gehalt überhaupt nicht individuell eingefordert werden, wäre ihre Wirkung schwächer als die der nur für die Adressaten verbindlichen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, welche entsprechend den bisherigen mitgliedstaatengerichteten Entscheidungen wie ebenfalls an die Mitgliedstaaten adressierte Richtlinien wirken. Abweichungen folgen höchstens aus der besonderen Struktur der adressatenunabhängigen Beschlüsse. Verordnungen, die nicht an Mitgliedstaaten gerichtet sind, sondern in ihnen 1450 unmittelbar gelten, bedürfen keiner mittelbaren Berechtigung des Einzelnen, sondern enthalten eine unmittelbare. Genau dieses Merkmal der unmittelbaren Geltung in jedem Mitgliedstaaten fehlt adressatenunabhängigen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV.384 Daher besteht insoweit wie bei adressatenabhängigen Beschlüssen die Notwendigkeit der Umsetzung, der sich die Mitgliedstaaten nicht einfach entziehen können dürfen, wenn davon die Verwirklichung von adressatenunabhängigen Beschlüssen abhängt. Das ist Ausdruck des effet utile.385 Sind solche mitgliedstaatlichen Maßnahmen defizitär, so verlangt eine indivi- 1451 duelle Einforderbarkeit aber wie bei adressatenabhängigen Beschlüssen und Richtlinien, dass die jeweiligen Pflichten hinreichend bestimmt und konkret sind. Indes müssen die Loyalitätspflichten der Mitgliedstaaten aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) regelmäßig erst konkretisiert werden. Die Pflicht zur Unterstützung zumal programmatischer Ziele des Vertrages ist zu unbestimmt.386 Daher ist auch die allgemeine Förderpflicht der Mitgliedstaaten, den Erfolg eines Beschlusses sicherzustellen, zumeist nicht bestimmt genug, um individuelle Rechte zu begründen. Zu381 382 383 384 385 386

S.o. Rn. 1291. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 241. S.o. Rn. 1291. S.o. Rn. 849, 1358, 1399. Vgl. o. Rn. 419 ff. EuGH, Rs. C-72 u. 73/91, Slg. 1993, I-887 (936, Rn. 28) – Sloman Neptun.

428

Kapitel 9 Beschlüsse

dem bestehen die Pflichten regelmäßig gegenüber den Unionsorganen und sollen nicht den Individuen dienen.387 Nur dann lassen sich auch die Rechte ohne nähere nationale Ausgestaltung festlegen. Daran fehlt es aber vielfach bei adressatenunabhängigen Beschlüssen, so wenn diese in den Mitgliedstaaten näher zu konkretisierende Förderprogramme enthalten. Dann bestehen nicht etwa unmittelbar durchsetzbare individuelle Auszahlungsansprüche, sondern höchstens Teilhaberechte auf Gleichbehandlung im Rahmen der näheren Mittelverteilung, wenn die Kriterien insoweit hinreichend konkret gefasst sind.388 Daran zeigt sich wiederum, dass Einzelne durch adressatenunabhängige Beschlüsse vielfach nicht unmittelbar berechtigt werden. Weiterungen könnten höchstens aus der Fundierung der Mitwirkungspflicht der 1452 Mitgliedstaaten im Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit389 entstehen. Ewas anderes kann sich allerdings dann ergeben, wenn ein europäischer Be1453 schluss i.V.m. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) von den Mitgliedstaaten insofern Zurückhaltung beim Ergreifen eigener Maßnahmen verlangt, als diese erst Unionsorgane informieren oder gar konsultieren müssen.390 Eine solche Informationsund Konsultationspflicht ist hinreichend konkret. Dient sie dazu, dass den Einzelnen belastende nationale Maßnahmen erst überprüft werden, bevor sie ergehen, nützt sie zumindest faktisch den betroffenen Unionsbürgern. Diese müssen sich daher unmittelbar gegen innerstaatliche Rechtsakte wenden können, die eine durch europarechtlichen Beschluss festgelegte, auch individualbegünstigende Informations- bzw. Konsultationspflicht missachten.

L.

Besondere Voraussetzungen für die Wirksamkeit

I.

Veröffentlichung

1.

Allgemeine Publikationspflicht für adressatenunabhängige Beschlüsse

1454 Nur für die von Art. 297 AEUV (Art. 254 Abs. 1 und 2 EG) sowie von Art. 163 Abs. 1 EAG erfassten Rechtsakte ist Voraussetzung für ihre Wirksamkeit, dass sie veröffentlicht werden.391 Beschlüsse wurden jedenfalls nach bisherigem Recht in diesen Bestimmungen nicht genannt. Art. 297 AEUV bezieht adressatenunabhängige Beschlüsse mit ein und erfasst auch adressatenbezogene Beschlüsse (die bisherigen Entscheidungen); diese sind allerdings nur nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV den Adressaten bekannt zu geben. Bereits nach Art. 254 Abs. 1 EG waren alle Rechtsakte zu veröffentlichen, die 1455 im Mitentscheidungsverfahren ergingen. Nach dem Wortlaut war zwar die Vor387 388 389 390 391

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 250 f. S.o. Rn. 1415. S. vorstehend Rn. 1446, 1451. S. EuGH, Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2246, Rn. 44) – CIA Security International. S. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 6) – König.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

429

schrift nicht auf Beschlüsse bezogen. Indes konnten auch diese im Mitentscheidungsverfahren erlassen werden. Schon vom Verfahren her wohnte ihnen dann ein verbindlicher Wirkungsmodus inne, der dem der ausdrücklich genannten Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen gleichzustellen war. Daher war bereits auf diese Fälle Art. 254 Abs. 1 EG zu erstrecken; ein formeller Begriff von Gesetzgebung war zu wählen.392 Solche Beschlüsse, die im Mitentscheidungsverfahren ergingen, wurden denn auch bisher schon im Amtsblatt L in Teil I als „veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte“ publiziert. Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV können nun nach Art. 289 AEUV ganz 1456 offiziell im Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden und sind dann als Gesetzgebungsakte nach Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen. Auch adressatenunabhängige Beschlüsse ohne Gesetzescharakter werden nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden hingegen nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV durch die Bekanntgabe den Adressaten gegenüber wirksam. 2.

Ad-hoc-Wirksamkeit bisheriger Beschlüsse

Soweit keine amtliche Veröffentlichung notwendig war, konnte der bisherige Be- 1457 schluss mit seinem Erlass wirksam werden (Ad-hoc-Wirksamkeit).393 Damit wurden aber die Bürger und auch die Mitgliedstaaten nicht notwendig auf offiziellem Wege in Kenntnis gesetzt. Eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit hat der EuGH daher nur angenommen, wenn die Mitgliedstaaten über ihre Vertreter im Rat mitwirken konnten und der Beschluss informatorisch veröffentlicht wurde.394 Umso mehr sind die Personen, für welche Beschlüsse Rechtswirkungen haben,395 lediglich verpflichtet, wenn ihnen der Beschluss offiziell mitgeteilt wird.396 Begünstigende Wirkungen können allerdings schwerlich daran geknüpft wer- 1458 den, dass eine förmliche Bekanntgabe oder Veröffentlichung erfolgte, würde doch dann der Bürger nicht begünstigt, sondern durch einen Formfehler letztlich belastet, indem ihm Rechte vorenthalten werden. Dies gilt allerdings nur gegenüber Behörden.397 Bei Rechten gegenüber Privaten würden hingegen Letztere belastet, so dass ihnen gegenüber eine offizielle Mitteilung notwendig wäre. Insoweit ist die Rechtslage parallel zu der bei unmittelbar wirkenden Richtlinien, die gleichfalls 392

393 394

395 396 397

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 341 f.; s. auch Art. 68 Nr. 7 Geschäftsordnung Parlament, 16. Aufl. 2004, ABl. L 44 vom 15.2.2005, S. 1, der daher nur deklaratorisch ist. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 346. EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 10 f.) – ERASMUS-Programm; ebenso Rs. 56/88, Slg. 1989, 1615 – Vereinigtes Königreich/Rat sowie später Rs. C-51/89 u.a., Slg. 1991, I-2757 (2791 f., Rn. 8 ff.) – Comett II. S.o. Rn. 1432 ff. Dahin EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3504, Rn. 24) – Sevince. Nur insoweit denn auch EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3504, Rn. 24) – Sevince.

430

Kapitel 9 Beschlüsse

nicht unmittelbar an Private gerichtet sind. Insoweit unschädlich sind allerdings reflexartige Belastungen von Privaten, die erst über das Dazwischentreten staatlicher Instanzen zustande kommen.398 Allerdings geht es dabei um die Verhinderung eines unmittelbaren Durchgriffs von Richtlinien auf Private. Hier dagegen fehlte eine Bekanntmachung gegenüber Privaten als solche. Diese sollen nicht unvorbereitet mit belastenden Wirkungen konfrontiert werden, die sie nicht absehen konnten. Daher müssen belastende Wirkungen gänzlich ausgeschlossen sein. Entsprechend ist auch bei der Rückwirkung zu differenzieren. Begünstigende 1459 Beschlüsse können auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden (müssen), bei belastenden muss hingegen das angestrebte Ziel das berechtigte Vertrauen der Betroffenen überwiegen; dies kann einer de-facto-Wirkung entgegen stehen und einen angemessenen Zeitraum bis zum Inkrafttreten erfordern.399 II.

Begründungspflicht

1.

Gewandelter Ansatz

1460 Auch die Begründungspflicht nach Art. 253 EG erstreckte sich vom Wortlaut her nicht auf Beschlüsse. Unmittelbar vor der Publikationsvorschrift des Art. 254 Abs. 1 EG gelegen, bot sich aber insoweit eine Analogie für Beschlüsse an, die verbindlich sind, jedenfalls wenn sie durch rechtsetzende Organe zustande gekommen waren. Zweck ist nämlich gerade die Kontrolle dieser Organe.400 Bei einer weiten Sicht gehören dazu „alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder -form“.401 Nach Art. 296 Abs. 2 AEUV sind alle Rechtsakte mit einer Begründung zu ver1461 sehen. Auch Beschlüsse zählen nun nach Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV zu den Rechtsakten der Union. Das EuG ging schon früher von einer notwendigen Begründung bei einem Er1462 nennungsbeschluss selbstverständlich aus; nur das Ausmaß der Begründung war umstritten.402 Entsprechendes gilt für verfahrenseinstellende Beschlüsse.403 Diese Verfahren betreffen regelmäßig Einzelne. Aber auch bei diesem Beschluss ging es darum, inwieweit nicht ernannte Kandidaten benachteiligt werden.404

398 399 400 401

402 403 404

S.o. Rn. 1337. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 350 f. unter Übertragung der für veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte geltenden Grundsätze. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 356 f. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (273, Rn. 3/4) – Kommission/Rat, allerdings noch nicht eindeutig wegen einer notwendigen Begründung für einen atypischen Rechtsakt, 282 f., Rn. 98/99. EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 (534, Rn. 45 ff.) – Confindustria u.a. S. EuGH, Rs. 121/86, Slg. 1989, 3919 (3950 f., Rn. 10 ff.) – Epicheiriseon; EuG, Rs. T-132/01, Slg. 2003, II-2359 (2384, Rn. 48) – Euroalliages u.a. S. EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 (534, Rn. 47 f.) – Confindustria u.a.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

2.

431

Ausmaß

Allerdings entscheidet nicht allein die Betroffenheit Einzelner darüber, wann und 1463 in welchem Umfang ein Rechtsakt zu begründen ist, wenn man als Hintergrund die Kontrolle der rechtsetzenden Organe sieht. Zumindest hängt es von den näheren Umständen und Hintergründen des jeweiligen Beschlusses ab, inwieweit eine Begründung erforderlich ist.405 Diese Kontrollfunktion der rechtsetzenden Organe kann insbesondere nur dann 1464 erfüllt werden, wenn die Rechtsgrundlage eines Beschlusses angegeben wird. Deren Bedeutung und oft schwierige Bestimmung zeigte sich auch wieder in jüngerer Zeit.406 Jedenfalls bei rechtlichen Wirkungen eines Beschlusses bedarf es schon aus dem Gebot der Rechtssicherheit der Nennung einer Rechtsgrundlage.407 Eine solche Rechtsgrundlage wird allerdings vielfach nicht benannt, wenn Aus- 1465 schüsse oder ähnliche Gremien kreiert werden und es sich solchermaßen um Errichtungs-Beschlüsse handelt. Dabei geht es aber regelmäßig um Fragen der Selbstorganisation der jeweiligen Organe, die eine implizite Befugnis auch zur Errichtung von bestimmten Ausschüssen oder ähnlichen Gremien beinhaltet. Sie lässt sich implizit ableiten, so dass ein Verweis „gestützt auf den Vertrag“ genügen soll.408

M.

Gerichtliche Kontrolle

Adressatenunabhängige Beschlüsse können Rechtswirkungen erzeugen und müs- 1466 sen daher justiziabel sein. Der EuGH hat diese Frage in verschiedenen Entscheidungen nicht näher problematisiert, sondern einfach bejaht.409 Die meisten Klagen eines Organs oder eines Mitgliedstaats richteten sich gegen Beschlüsse, die ein Unionsabkommen annehmen.410 Dabei kann namentlich eine falsche Rechtsgrundlage gerügt werden.411 Da sich Beschlüsse aber auch in den Rahmen des sonstigen Unionsrechts einfügen müssen, können auch Verstöße dagegen gerügt werden. Das gilt auch bei der Annahme eines Unionsabkommens. Da sich dieser Annahmebeschluss auf das Abkommen bezieht, kann gerügt werden, dass dieses selbst ge405 406 407 408 409

410 411

Keinen einheitlichen Umfang annehmend auch Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 365. S. EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. S. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 26) – Frankreich/Kommission. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 360 ff. S. EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 – ERASMUS-Programm; Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 – Dokumentenzugangsbeschluß; Rs. C-11/00, Slg. 2003, I-7147 (7243, Rn. 52; 7274, Rn. 166 ff.) – Kommission/EZB zum Verstoß des Beschl. 1999/726 der EZB über Betrugsbekämpfung gegen die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF). Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 390. S. EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 – Parlament/Rat im Hinblick auf daraus folgende Mitwirkungsrechte; im Hinblick auf einen Annahmebeschluss für ein Unionsabkommen, EuGH, Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 – Spanien/Rat; Rs. C-211/01, Slg. 2003, I-8913 – Kommission/Rat.

432

Kapitel 9 Beschlüsse

gen Primärrecht verstößt.412 Richtet sich eine Nichtigkeitsklage gegen den Annahmeakt, wird sie durch das völkerrechtliche Inkrafttreten eines Abkommens nicht gehindert.413 Die Weite der Anfechtungsmöglichkeiten entspricht dem Rechtsgefüge, in das 1467 auch Beschlüsse gestellt sind, sowie dem Prüfungsrahmen nach Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG). Nach dieser Vorschrift überwacht der Gerichtshof der EU die Rechtmäßigkeit des Handelns des Rates, der Kommission und der EZB, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, und der Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Eine solche können jedenfalls faktisch auch Beschlüsse haben. Zudem bilden sie keine Empfehlungen oder Stellungnahmen. Daher sind sie vom Wortlaut nicht ausgeschlossen, sondern vielmehr unter den Begriff der Handlungen zu fassen. Eine Anfechtung kommt nur dann nicht in Betracht, wenn keine Rechtswirkun1468 gen von Beschlüssen ausgehen oder sie nicht einem in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) aufgeführten Erlassorgan eindeutig zuordnenbar sind.414 Das gilt auch, wenn Organe durch Beschlüsse Primärrecht fassen.415 Können allerdings Beschlüsse, die Primärrecht ausgestalten, zugleich bestimmte Vertragsnormen derogieren, liegt unter Umständen „keine Verletzung dieses Vertrages“ nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) vor.416 Grundsätzlich können auch Primärrecht gestaltende Handlungen unter formellen wie auch unter materiellen Gesichtspunkten geprüft werden; Bezugspunkt ist die jeweilige Rechtsgrundlage.417

N.

Individuelle Rechtsschutzmöglichkeiten

I.

Nichtigkeitsklage

1.

Fehlende Personenbezogenheit

1469 Eine individuelle Nichtigkeitsklage sah Art. 230 Abs. 4 EG nur gegen an die eigene Person ergangene Entscheidungen sowie gegen gleichzustellende, da die eigene Person unmittelbar und individuell betreffende Verordnungen und an eine andere Person gerichtete Entscheidungen vor. Beschlüsse waren aber von Entscheidungen gerade abzugrenzen.418 Auch bilden sie keine Verordnungen. Immerhin haben sie

412 413

414 415 416 417 418

EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 – Portugal/Rat. S. EuGH, Rs. C-122/95, Slg. 1998, I-973 (1011, Rn. 42) – Deutschland/Rat; Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 (3672, Rn. 15 f.) – Frankreich/Kommission; ausführlich zu den Rechtsfolgen der Nichtigerklärung Rn. 3200 f. und Rn. 3681. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 389. Vgl. zu einer Verordnung zur Vertragsergänzung EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 – König. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 293. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617 f., Rn. 5 ff.) – König. S.o. Rn. 1403 ff.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

433

eine allgemeine Geltung und stehen insoweit in der Nähe einer Verordnung.419 Indes begründeten sie jedenfalls nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten bestimmter Adressaten. Die durch den Beschluss betroffenen Rechtssubjekte sind – außer nunmehr nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV – in ihm selbst nicht bestimmt. Daher fehlt regelmäßig die unmittelbare und individuelle Betroffenheit. An überhaupt keine Person gerichtet, können sie auch nicht mit Entscheidungen verglichen werden, die an eine andere Person gerichtet sind.420 Art. 263 Abs. 4 AEUV sieht eine individuelle Nichtigkeitsklage gegen an na- 1470 türliche und juristische Personen gerichtete oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter vor, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Der Rechtsschutz gestaltet sich damit rechtsformunabhängig.421 Bei adressatenunabhängigen Beschlüssen ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob sie den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffen. 2.

Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen?

Die in Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV angeordnete allgemeine Verbindlichkeit adres- 1471 satenunabhängiger Beschlüsse öffnet auch ihre Einordnung als Rechtsakt mit Verordnungscharakter.422 Allerdings ordnet Art. 288 Abs. 4 AEUV nicht wie Art. 288 Abs. 2 AEUV eine unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaaten an, die gerade zur direkten Verpflichtung Einzelner führt.423 Bei nichtadressatenbezogenen Beschlüssen sind regelmäßig Unionsorgane oder Mitgliedstaaten zwischengeschaltet, so dass erst deren Handlungen konkrete Rechtswirkungen bei den Individuen auslösen. Zudem sind dann Durchführungsmaßnahmen erforderlich. 3.

Unmittelbare und individuelle Betroffenheit

Bei einer Zwischenschaltung konkretisierender bzw. vollziehender Stellen fehlt 1472 meist auch die unmittelbare und individuelle Betroffenheit. Zwar lässt der EuGH im Rahmen der individuellen Nichtigkeitsklage Rechtsschutz gegen alle Maßnahmen zu, die Rechtswirkungen erzeugen und die Interessen des Klägers beeinträchtigen.424 Indes gehen von den adressatenunabhängigen Beschlüssen selbst meist noch keine konkreten Rechtswirkungen für den Einzelnen aus. Diesen Effekt haben vielmehr die adressatenbezogenen Beschlüsse. Darüber hinaus ist an Beschlüsse zu denken, die das Verhalten der ausführenden Stellen derart stark vorprägen, dass der Einzelne bereits vor Erlass der konkretisierenden Einzelakte seine Belas419 420 421 422 423 424

S.o. Rn. 1406 f. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 395. Im Einzelnen u. Rn. 2896 ff. Zur vorherigen Rechtslage bereits Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 395. S.o. Rn. 834, 1399. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 (5321, Rn. 12) – Vereinigtes Königreich/Kommission; auch Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 54) – Reynolds Tobacco.

434

Kapitel 9 Beschlüsse

tung genau absehen kann, daher sein Verhalten danach ausrichtet und deshalb unmittelbar und individuell betroffen ist.425 Jedoch zeigt die Beschränkung auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen, dass eine davon unabhängige Ausweitung der Klagebefugnis nicht gewollt war.426 Es genügt daher nicht, dass von Beschlüssen jedenfalls tatsächliche Wirkungen 1473 ausgehen. Allerdings können durch Beschlüsse Einzelne berechtigt werden.427 Das gilt namentlich für Ernennungen, soweit sie nicht ohnehin adressatenbezogen erfolgen. Die Kehrseite bilden unter Umständen Belastungen anderer. Diese können daher, auch wenn sie nicht Adressaten sind, eine Nichtigkeitsklage gegen einen solchen „Beschluss erheben, wenn er sie unmittelbar und individuell betrifft“.428 Hierfür gibt es im Wesentlichen zwei Ansatzpunkte: Eine einzelne Person ist 1474 wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder wegen besonderer exponierter Umstände in ähnlicher Weise individualisiert wie ein Adressat.429 Hierfür genügt eine spürbare Beeinträchtigung von Wettbewerbern,430 aber auch bereits eine Beteiligung am Verfahren.431 4.

Ernennungen von Mitbewerbern

1475 Eine Beeinträchtigung einzelner Wettbewerber liegt vor, wenn eine andere Person ernannt wurde. Geht es dabei auch in erster Linie um die Einsetzung als Organwalter bzw. Vertreter,432 so dass kein an einen bestimmten Adressaten gerichteter Beschluss vorliegt, sondern ein die Verwaltungsorganisation ordnender, wird doch zumindest faktisch eine bestimmte Person begünstigt und eine nicht ernannte Person zurückgesetzt. Hat sich diese Person beworben oder wurde sie von einem Mitgliedstaat etwa für ein bestimmtes Gremium vorgeschlagen,433 ist sie hinreichend individualisiert. Das gilt hingegen nicht für eine Interessenorganisation, welche beklagt, bei der Auswahl der Kandidaten nicht hinreichend berücksichtigt worden zu sein.434 II.

Vorabentscheidungsverfahren

1476 Indirekt kann der Einzelne dadurch einen Beschluss zum Gerichtshof der EU bringen, dass er ein nationales Gericht anruft und dieses dann eine darauf bezoge425 426 427 428 429 430 431 432 433 434

Zu einer solchen Ausweitung der Klagebefugnis Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. Näher u. Rn. 2937. S.o. Rn. 1439 ff. EuG, Rs. T-381/94, Slg. 1995, II-2741 (2750, Rn. 21) – Sindacato Pensionati Italiani u.a. für Ernennungsbeschlüsse. Grundlegend EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann; näher u. Rn. 2911 ff. sowie für das Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. S. EuG, Rs. T-11/95, Slg. 1998, II-3235 (3258 f., Rn. 71) – BP Chemicals. Für das Beihilfeverfahren EuGH, Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 – Cofaz. S.o. Rn. 1408. Für diesen Fall EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3553, Rn. 13) – CIDA. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3552 f., Rn. 11) – CIDA.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

435

ne Frage vorlegt. Beispiel ist die Anfechtung eines nationalen Verwaltungsakts, der auf der Basis eines europäischen Förderprogramm-Beschlusses erlassen wird und daher von dessen Rechtmäßigkeit abhängt.435 Da ein solcher Beschluss nicht einem bestimmten Adressaten gegenüber ergeht, 1477 erwächst er regelmäßig auch dann nicht in Bestandskraft, wenn er von einem betroffenen Einzelnen nicht angefochten wird. Die Anfechtbarkeit durch den Einzelnen muss nämlich offenkundig gewesen sein, damit eine Gültigkeitskontrollvorlage gem. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG) wegen einer Unanfechtbarkeit des betroffenen Rechtsakts nach Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) ausscheidet.436 Nicht adressatenbezogene Beschlüsse sind jedoch nur eingeschränkt individuell anfechtbar.437 Die Zulässigkeit einer Individualnichtigkeitsklage steht daher praktisch kaum außer Zweifel.438 Das aber ist Voraussetzung dafür, dass die Bestandskraft von Rechtsakten ein Vorabentscheidungsverfahren hindern kann.439 III.

Inzidentkontrolle

Beruhen andere Rechtsakte auf einem Beschluss, kann dessen Rechtmäßigkeit 1478 nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) kontrolliert werden. Das EuG anerkannte dies bei einer Entscheidung, die nach den Formvorschriften einer Geschäftsordnung erlassen werden musste.440 Diese bildete einen Beschluss.441 Damit lieferte diese Geschäftsordnung immerhin den Maßstab, nach dem die Entscheidung erlassen wurde, auch wenn sie nicht ihre Rechtsgrundlage darstellte und jedenfalls hier keine gleichartige Wirkung wie eine Verordnung entfaltete.442 Darauf kommt es aber nach Art. 277 AEUV nicht an, weil Rechtsakte mit allgemeiner Geltung erfasst werden. 435 436

437 438

439

440 441 442

Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 403 f. Grundlegend EuGH, Rs. C-188/92, Slg. 1994, I-833 (853, Rn. 17 f.) – TWD Textilwerke Deggendorf; später etwa auch Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6352, Rn. 29) – Eurotunnel. S.o. Rn. 1469 ff. S.u. Rn. 1669 f.; wegen fehlender Evidenz auch Karmann/Selmayr, NVwZ 1999, 1041 (1044); a.A. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 406 im Hinblick auf einen Beschluss über die Einstellung eines Antidumpingverfahrens, bezogen auf einen Konkurrenten, der das Auslaufen einer Schutzmaßnahme überprüfen ließ und die Freigabe einer Sicherheit durch die staatlichen Zollbehörden nicht mehr angreifen können soll, weil der Einstellungsbeschluss der Kommission rechtswidrig gewesen sei. Indes kann darin ein adressatenbezogener Beschluss gesehen werden, gegen den wie bislang gegen Entscheidungen Rechtsschutz ohne weiteres möglich ist, s.o. Rn. 1340 ff. GA Tesauro, EuGH, Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6329, Rn. 19) – Eurotunnel; aus der Lit. Nowak, EuR 2000, 724 (733). Näher u. Rn. 3266 ff. zum Vorabentscheidungsverfahren. S. EuG, Rs. T-305-307 u.a./94, Slg. 1999, II-931 (1024, Rn. 286) – Limburgse Vinyl Maatschappij. Zur Abgrenzung o. Rn. 1390, 1435 ff. S. EuG, Rs. T-305-307 u.a./94, Slg. 1999, II-931 (1024, Rn. 286) – Limburgse Vinyl Maatschappij.

436

Kapitel 9 Beschlüsse

Adressatenunabhängige Beschlüsse haben eine solche allgemeine Geltung für eine unbestimmte Zahl von Fällen. Nicht an eine bestimmte Person adressiert, können sie vielfach nur von den privilegierten Klageberechtigten angefochten werden. Ausgehend von der EuGH-Rechtsprechung443 kann daher ihre Rechtswidrigkeit inzident gerügt werden, ohne dass dem eine individuelle Anfechtbarkeit entgegen stünde, die versäumt worden sein könnte.444 Etwas anderes gilt höchstens dann, wenn evident eine Person gegen einen Be1480 schluss klagen kann. Das kommt insbesondere in Betracht, wenn dritte Personen offenbar betroffen sind, wie dies bei der Ernennung oder der wirtschaftlichen Begünstigung durch Absehen von Antidumpingzöllen bei Mitbewerbern der Fall ist. Dann wird die individuelle Anfechtbarkeit über die Nichtigkeitsklage als vorrangig betrachtet.445 Allerdings muss es sich um einen anzugreifenden Rechtsakt mit allgemeiner Geltung handeln, damit Art. 277 AEUV überhaupt eingreift. Adressatenbezogene Beschlüsse mit ihrer beschränkten Verbindlichkeit nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV scheiden damit aus. In den anderen Fällen muss die Individualnichtigkeitsklage, deren Vorrang bejaht wird, (noch) zulässig sein, wenn ein Rechtswidrigkeitseinwand nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) auf der Basis eines Beschlusses erhoben werden soll. Allerdings ist die individuelle Anfechtbarkeit von adressatenunabhängigen Beschlüssen nicht unbestritten und liegt daher nicht offen zutage.446 Ein Vorrang, der den Rechtswidrigkeitseinwand nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) ausschließt, scheidet deshalb aus. 1479

IV.

(Teilweise) Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Beschlusses

1481 Vergleichbar mit Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) ist auch Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) auf Beschlüsse anwendbar. Durch die Änderung der Terminologie von Verordnung in Handlung ist dies nun bereits dem Wortlaut nach unproblematisch möglich. Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) soll aus Gründen der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Achtung von Rechten Dritter447 bestimmte Vollzugsmaßnahmen auf nationaler oder europäischer Ebene aufrecht erhalten. So ließ der EuGH die Wirkungen eines Beschlusses über ein Förderprogramm nicht entfallen und erhielt damit die Durchführungsakte der Kommission, die darauf beruhten, aufrecht.448 Entsprechendes galt für eine begünstigende Einfuhrregelung für kontingentierte Waren aus einem dritten Staat, die in einem Kommissionsbeschluss getroffen wurde, der eigentlich wegen Be-

443 444 445 446 447 448

S. insbes. EuGH, Rs. 92/78, Slg. 1979, 777 (800, Rn. 38/43) – Simmenthal. Bereits zu Art. 241 EG Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 415. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 414. S.u. Rn. 1669 ff. Etwa Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 231 EGV Rn. 6; Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 6. EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 (3254, Rn. 42) – Parlament/Rat.

§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen

437

fugnisüberschreitung nichtig war.449 Solche Begrenzungen erfolgten auch, weil ein völkerrechtliches Abkommen schon in Kraft getreten war, dessen Annahme durch Beschluss des Rates eigentlich nichtig war.450

449 450

EuGH, Rs. C-159/96, Slg. 1998, I-7379 (7418 f., Rn. 52 f.) – Portugal/Kommission. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1219, Rn. 32 ff.) – Parlament/Rat; auch Rs. C-211/01, Slg. 2003, I-8913 (8959, Rn. 55 u. 57) – Kommission/Rat; Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 418 f. auch zu den anderen Beispielen im Zusammenhang; zu den Rechtsfolgen der Nichtigerklärung völkerrechtlicher Verträge, vgl. auch Rn. 3200 f. und Rn. 2381.

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen A.

Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen

Als weitere Handlungsformen sieht Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) 1482 Empfehlungen und Stellungnahmen vor. Sie sind im Gegensatz zu den vorstehenden Handlungsformen unverbindlich. Damit gehören sie wie die nachfolgenden ungeregelten Handlungsformen nicht zu den Rechtsakten, welche für den Einzelnen die Hauptbedeutung für die Wirkungen des Europarechts besitzen. Der Gerichtshof der EU hat sich denn auch wenig mit ihnen beschäftigt.1 Empfehlungen legen ein bestimmtes Verhalten nahe, ohne es festzuschreiben. 1483 Durch sie kann man damit allenfalls „weiche“ Rechtsangleichung betreiben bzw. Erfahrungen mit einem Regelungsansatz sammeln.2 Stellungnahmen sollen eine Reaktion von Unionsorganen auf eine fremde Initiative bilden3 und damit nicht eigener Initiative entspringen.4 Sie beziehen zu etwas anderem Stellung. Allerdings wird in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) jedenfalls begrifflich nicht ausgeschlossen, dass die Unionsorgane lediglich zu einer bestimmten sachlichen Situation Stellung nehmen, ohne dass bereits jemand anders darauf reagiert hat, mithin sehr wohl eigeninitiativ vorgehen. Ist letztlich in beiden Fällen die Unverbindlichkeit entscheidend, bedarf es auch 1484 keiner näheren Abgrenzung zwischen einer Empfehlung und einer Stellungnahme. Allerdings werden die beiden Handlungsformen regelmäßig in dem jeweiligen Handlungsakt zum Ausdruck kommen. Stellungnahmen sind regelmäßig anderen Handlungen vorgelagert (s. auch Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG)) bzw. Teil eines Verabschiedungsprozesses, wie Art. 242 AEUV (Art. 209 EG) belegt.5 Das kann aber auch für Empfehlungen zutreffen (s. Art. 121 Abs. 4, 126 Abs. 13, 219 1 2 3 4 5

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 208. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 209 a.E. Davon „zumeist“ ausgehend Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 19. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 209. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 84 f.

440

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Abs. 2 AEUV (Art. 99 Abs. 4, 104 Abs. 13, 111 Abs. 2 EG)). Mitteilungen bilden hingegen das Ergebnis eines Meinungsbildungsprozesses und stellen daher selbst eine Rechtshandlung mit eigener Form dar,6 auch wenn sie wegen ihres interpretationsleitenden Charakters andere Rechtshandlungen prägen. Von daher können Mitteilungen nicht mit Letzteren gleichgestellt werden und sind den sonstigen Handlungsformen zuzuordnen.7 Wegen der Unverbindlichkeit von Empfehlungen und Stellungnahmen ist ihr 1485 Zustandekommen flexibler. Allerdings sind auch sie Ausdruck der europäischen Kompetenzordnung. Daher bedarf es auch für sie einer expliziten Ermächtigung. Das bedeutet aber nicht, dass speziell sie in einer Ermächtigungsnorm vorgesehen sein müssen. Auch die anderen Handlungsformen müssen nicht eigens erwähnt sein.8 Dann besteht ein solches Bedürfnis erst recht nicht für die unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen. Es genügt die allgemeine Kompetenz, damit Empfehlungen und Stellungnahmen abgegeben werden können.9 Bestätigt wurde dieser Befund durch den allgemein formulierten – in Art. 17 1486 Abs. 1 EUV entfallenen – Art. 211 2. Spiegelstrich EG, welcher die Kommission zu Empfehlungen oder Stellungnahmen auf den Vertragsgebieten ermächtigt, „soweit der Vertrag dies ausdrücklich vorsieht oder soweit sie es für notwendig erachtet“.10 Danach bedarf es insoweit zwar nicht notwendig einer spezifischen Kompetenznorm.11 Indes handelte es sich um eine besondere, so nicht fortgeführte Regelung im Hinblick auf die Kommission, die allenfalls für diese eine Durchbrechung erlaubt. Auch die Kommission hat sich als Unionsorgan im Rahmen des allgemeinen europäischen Kompetenzrahmens zu halten.12 Durch Art. 211 2. Spiegelstrich EG war allerdings zugleich die Kommission als 1487 handelndes Organ festgelegt, außer eine spezielle Vorschrift löste diese Verengung „nach Maßgabe dieses Vertrags“ i.S.v. Art. 249 Abs. 1 EG auf, so in Art. 111 Abs. 2 EG (jetzt Art. 219 Abs. 2 AEUV) für die EZB. Der Rat war daher auf die nachfolgend genannten anderen unverbindlichen Handlungsformen und dabei vor allem Entschließungen angewiesen.13 Das ist nunmehr durch das Entfalten von Art. 211 2. Spiegelstrich EG nicht mehr so und auch der Rat kann zu Empfehlungen und Stellungnahmen greifen.

6 7 8 9 10 11 12

13

Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85; s. daher u. Rn. 1535 ff. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. S.o. Rn. 619, 656. Diese ist aber – jedenfalls implizit – auch notwendig, Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 32. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 208. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 19; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60 a.E.: keine ausdrückliche Ermächtigung notwendig. Grds. das Prinzip der begrenzten Ermächtigung anwendend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 128; a.A. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 11, wobei beide auf den lediglich durch die Notwendigkeit nach Art. 211 2. Spiegelstrich EG begrenzten Rahmen abstellen. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 32.

§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen

B.

Rechtswirkungen

I.

Für sich selbst nicht durchsetzungsfähig

441

Da Empfehlungen und Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 1488 Abs. 5 EG) ausdrücklich unverbindlich sind, lassen sich aus ihnen selbst keine durchsetzungsfähigen Rechtspositionen ableiten. Allerdings stehen sie im Raum und enthalten vielfach gewichtige Aussagen. Zudem sind diese Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich genannt. Damit sind sie nicht einfach bedeutungslos. Indes ist stets darauf zu achten, dass keine faktische Gleichstellung mit den an- 1489 deren in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen erfolgt, deren Verbindlichkeit ausdrücklich festgelegt ist. Das ist auch bei den faktischen Wirkungen von Empfehlungen und Stellungnahmen zu beachten. II.

Als interpretierender Teil verbindlicher Rechtsakte

Eine Annäherung an die Verbindlichkeit vor allem von Verordnungen und Richt- 1490 linien kann insbesondere dann erfolgen, wenn die Empfehlungen und Stellungnahmen im engen Zusammenhang stehen und damit gleichsam Teil dieser Rechtsnormen werden. Das kann dadurch bedingt sein, dass über Empfehlungen zur Rechtsanwendung bzw. über Stellungnahmen zur Auslegung Verordnungen und Richtlinien konkretisiert werden. Im Wettbewerbsrecht ergehen zur Frage von Freistellungen eigentlich wettbewerbswidriger Verhaltensweisen sog. Leitlinien, welche die jeweils einschlägigen Gruppenfreistellungsverordnungen, aber auch ergangene Entscheidungen zu Einzelfreistellungen konkretisieren.14 Insoweit handelt es sich aber um Rechtsakte sui generis außerhalb des Kanons von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG).15 Wirken Empfehlungen und Stellungnahmen auf die Interpretation von anderen 1491 in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten verbindlichen Handlungsformen ein, so prägen sie diese mit und sind daher umgekehrt ihrerseits in dieser konkretisierenden Gestalt verbindlich. Rechtsgrund dafür ist dann aber letztlich immer noch die Verbindlichkeit von Verordnungen, Richtlinien und auch Entscheidungen, und nicht eine Überspielung der Unverbindlichkeit von Empfehlungen und Stellungnahmen. Voraussetzung dieser mittelbaren Verbindlichkeit ist damit allerdings, dass sich 1492 Empfehlungen und Stellungnahmen in das Gefüge der verbindlichen Handlungsformen einfügen lassen und nicht darüber hinausgehen. Andernfalls überschreiten sie den gesetzten verbindlichen Rechtsrahmen und haben daher lediglich die in ihnen selbst ruhende unverbindliche Wirkung. Gerichte und Behörden müssen ihnen 14 15

Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff. Frenz, Europarecht 2, Rn. 741; näher Pampel, Rechtsnatur und Rechtswirkungen horizontaler und vertikaler Leitlinien im reformierten europäischen Wettbewerbsrecht, 2005, S. 83 ff.; s. zu ihnen daher u. Rn. 1535 ff.

442

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

daher nicht folgen, sondern können von ihnen abweichen. Soweit aber der Rahmen der verbindlichen Rechtsakte gewahrt ist, sind Empfehlungen und Stellungnahmen bei der Auslegung europäischer und auch nationaler Bestimmungen mit Bezug zum Unionsrecht notwendig zu berücksichtigen.16 III.

Vertrauen und tatsächliche Anwendung

1.

Vertrauensschutz und Gleichheitssatz als Ansatzpunkte

1493 Andere mögliche Grundlagen der Verdichtung von für sich unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen sind in sie entfaltetes Vertrauen sowie ihre tatsächliche Befolgung in vergleichbaren Fällen. Im ersten Fall ist es der Vertrauensschutz, im zweiten der allgemeine Gleichheitssatz. 2.

Judikatur für den EGKS

1494 Schutzwürdiges Vertrauen war die Grundlage für den EuGH, um eine Stellungnahme als geeignet dafür anzusehen, „bei einem Unternehmen ein schutzwürdiges Vertrauen zu wecken“.17 Zwar bezog sich diese Einstufung nicht auf Handlungen nach Art. 249 Abs. 5 EG, sondern auf Stellungnahmen nach Art. 54 Abs. 4 EGKS. Danach gab die Kommission Stellungnahmen zu Investitionsprogrammen ab, um allen Beteiligten Hinweise für ihre Tätigkeit zu geben. Da dabei insbesondere auch die künftige Entwicklung auf dem Stahlmarkt zugrunde gelegt und die Kommission die dafür relevanten Tendenzen durch die ihr obliegenden Untersuchungen und die von ihr gesammelten Informationen gut feststellen konnte, waren gewisse Erwartungen bei den Unternehmen für die Rentabilität ihrer Investitionen nicht ausgeschlossen.18 Je nach den konkreten Umständen19 kann daher durch Stellungnahmen schutzwürdiges Vertrauen begründet werden und damit eine Bindung der Kommission erfolgen. 3.

Übertragung

1495 Die Bildung solchen schutzwürdigen Vertrauens durch das Wecken gewisser Erwartungen auf der Basis des Verhaltens der Kommission ist aber auch typisch für das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens in Fällen anderer Stellungnahmen.20 Daher ist es unschädlich, dass zu Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV 16 17 18 19

20

S. EuGH, Rs. 322/88, Slg. 1989, 4407 (4420, Rn. 16) – Grimaldi; Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 (388, Rn. 18) – Deutsche Shell. EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. Da im konkreten Fall eine Bindung der Kommission verneint wurde, hob der EuGH auf Fälle mit anderen Umständen ab, EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 154.

§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen

443

(Art. 249 Abs. 5 EG) bislang keine Entscheidung erging. Schließlich rückte der EuGH in seiner auf den EGKS bezogenen Entscheidung von seiner früheren festen Position21 ab, Stellungnahmen bildeten lediglich „bloße Ratschläge“ und ließen daher die Freiheit und Verantwortung der Kommission unangetastet.22 4.

Maßgebliche Umstände

a)

Vorläufigkeit

Allerdings bildet eine Stellungnahme noch keine endgültige Entscheidung. Daher 1496 ist sie vorläufig und bezieht sich auf eine bestimmte Sach- und Rechtslage. Ändert sich diese, entfällt die Grundlage für ein schutzwürdiges Vertrauen, die Kommission werde nicht von ihrer Rechtsauffassung abweichen.23 b)

Aufbau auf eigenen Grundlagen der Kommission

Das Vertrauen kann dementsprechend dann stärker sein, wenn die Kommission 1497 selbst Untersuchungen durchgeführt hat und nicht lediglich mithilfe mitgeteilter Tatsachen gearbeitet hat, sowie auf Antrag und nicht aus eigene Initiative.24 Gerade bei einer eigenen Bewertung kraft selbst vorgenommener Untersuchungen zeigt sich die in der Finsider-Entscheidung angesprochene überlegene Sachkenntnis und die sich daraus ergebende Wertungskompetenz. c)

Adressierung

Ein schutzwürdiges Vertrauen entsteht zumal dann, wenn eine Empfehlung oder 1498 Stellungnahme gegenüber dem Betroffenen erging und etwa über die Möglichkeit unterrichten sollte, ein unionswidriges Handeln abzustellen, oder über die Rechtslage informieren wollte.25 Der Adressat kann insbesondere darauf vertrauen, dass die Kommission gegen ihn nicht etwa Bußgelder oder sonstige Sanktionen ergreift, wenn er sich gemäß der an ihn gerichteten Stellungnahme oder gar Empfehlung verhält.26 Aber auch dann, wenn eine Empfehlung oder Stellungnahme nicht an den Ad- 1499 ressaten, sondern etwa an einen Mitgliedstaat erging oder allgemein in den Raum gestellt wurde, handelt es sich um die nähere Formulierung einer Position der Kommission, die auf deren besonderen Sachkunde beruht. Daher wird der Einzel-

21 22 23 24 25 26

EuGH, Rs. 1 u. 14/57, Slg. 1957, 213 (236) – Société des usines à tubes de la Sarre. So EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 20) – Finsider. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155. Insoweit differenzierender Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 153 f. Bleckmann, Europarecht, Rn. 466 f.; Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155.

444

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

ne bereits darauf Erwartungen richten. Deshalb können auch solche nicht an ihn adressierte Empfehlungen und Stellungnahmen Vertrauen schaffen. 5.

Auswirkungen auf ein Vertragsverletzungsverfahren?

1500 Allerdings können Mitgliedstaaten nicht damit rechnen, dass gegen sie kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wird, lediglich weil sie auf eine Stellungnahme vertrauten. Schließlich handelt es sich insoweit um ein Verfahren zur Wahrung des objektiven Rechts und nicht zur Abmilderung der Folgen gegenüber bestimmten Staaten. Gleichwohl kann ein Vertrauen der Mitgliedstaaten in eine Rechtsposition der Kommission hervorgerufen worden sein, die dann zur Unbegründetheit einer solchen Vertragsverletzungsklage führen kann.27 6.

Gleichheitssatz

1501 Empfehlungen oder Stellungnahmen können aber nicht nur einen Vertrauenstatbestand schaffen, sondern durch ihre Anwendung auch eine Bindung über den Gleichheitssatz herstellen. Eine solche Konstruktion wurde zwar für andere Konstellationen entwickelt, nämlich neben dem Beamtenrecht im Wettbewerbs- und Beihilferecht, wenn die Kommission Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien erließ und auf diese Praxis stützte.28 Indes handelt es sich auch bei Empfehlungen und Stellungnahmen um Verlautbarungen, in denen die Kommission ihre Auffassung wiedergibt, und dies je nach dem betroffenen Feld aufgrund überlegener Sachkunde. Dies hat der EuGH in seiner Finsider-Entscheidung betont.29 Damit ist die Situation vergleichbar zu Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien. Zwar ist für diese nicht ausdrücklich in Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) ihre Unverbindlichkeit festgeschrieben. Umgekehrt aber handelt es sich um gerade nicht erwähnte Handlungsformen, denen schon deshalb keine Verbindlichkeit zukommen kann. Damit zählt die faktische Vergleichbarkeit. Wenn daher Organe in konkreten Situationen eine Empfehlung oder Stellung1502 nahme befolgen und dadurch in einer bestimmten Konstellation Rechtsfolgen abgeleitet haben, ist es ein Gebot der Gleichbehandlung, in vergleichbaren Fällen ebenfalls auf sie zurückzugreifen.30 Damit haben die Behörden ihr Ermessen gebunden, wenn sie auf Empfehlungen und Stellungnahmen zurückgreifen und diese befolgen. Ihre Entscheidungspraxis ist festgelegt und sie dürfen nicht mehr anders entscheiden.31 Je mehr sich konkrete Anwendungen im Einzelfall auf Empfehlungen und Stel1503 lungnahmen stützen, desto eher und weiter erlangen diese faktisch also doch recht27 28 29 30 31

S.u. Rn. 1507. S. näher u. Rn. 1558 ff. S. vorstehend Rn. 1495. Für Leitlinien im Beihilfenbereich s. EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 (750, Rn. 89) – Vlaams Gewest. Vgl. zu Leitlinien EuG, Rs. T-119/02, Slg. 2003, II-1433 (1515, Rn. 242) – Philips; bereits Rs. T-7/89, Slg. 1991, II-1711 (1739, Rn. 53) – Hercules Chemicals.

§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen

445

liche Verbindlichkeit. Die entsprechenden Organe werden ihre Rechtsauffassung jedenfalls nicht mehr grundlos ändern können, wenn der Staat oder das Individuum ihrer Empfehlung gefolgt sind.32 Rechtsgrund für eine solche faktische Verbindlichkeit ist aber der Gleichheitssatz bzw. in den zuvor behandelten Fällen der Vertrauensschutz und nicht die Empfehlung bzw. Stellungnahme selbst. Erst ihre Existenz als solche, an die sich Erwartungen knüpfen, bzw. ihre faktische Heranziehung zur Ordnung konkreter Sachverhalte lässt damit allgemeine Grundsätze eingreifen und begründet über deren Wirkung die Verbindlichkeit in konkreten Fällen. IV.

Kraft konkreter normativer Zuweisung

Aus sich selbst heraus haben Empfehlungen und Stellungnahmen dann eine recht- 1504 liche Bedeutung, wenn sie ihnen an anderer Stelle konkret zugemessen wird. Das ist primärrechtlich für bestimmte Klagen vorgesehen. So setzen eine Aufsichtsklage der Kommission nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und eine Anrufung des Gerichtshofs der EU durch einen Mitgliedstaat nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) eine Stellungnahme der Kommission voraus. Befolgt diese der betroffene Staat, entfällt die Grundlage für eine entsprechende Klage. Damit aber ist der Mitgliedstaat faktisch gezwungen, die Stellungnahme zu befolgen, will er eine Verurteilung durch den Gerichtshof der EU vermeiden, sofern dieser der Auffassung der Kommission folgt. Dadurch legt die Stellungnahme den rechtlichen Rahmen für den Mitgliedstaat faktisch fest. Dieser muss die Stellungnahme befolgen, will er die darin vorgebrachten rechtlichen Gesichtspunkte wahren und so einen rechtskonformen Zustand herstellen. Zwar ist der Gerichtshof der EU nicht an die Stellungnahme der Kommission 1505 gebunden. Von daher kommt ihr keine Verbindlichkeit zu. Indes wird sie für den betroffenen Mitgliedstaat regelmäßig in starkem Umfang eine tatsächliche Wirkung entfalten und ihn zumindest veranlassen, ihren Gehalt rechtlich intensiv zu prüfen. Jedenfalls dann, wenn der Mitgliedstaat die Stellungnahme befolgt, hat sie faktisch die Rechtslage wesentlich bestimmt. De facto hat sie damit vergleichbare Wirkungen wie eine Entscheidung, nur dass der Mitgliedstaat und später dann der Gerichtshof der EU rechtlich nicht daran gebunden sind. V.

Allgemeine Loyalitätspflicht

Auch wenn sie nicht Voraussetzung für eine Klage sind, können Mitgliedstaaten 1506 nicht einfach über Empfehlungen und Stellungnahmen hinweggehen, die an sie gerichtet sind. Schließlich handelt es sich um einen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich genannten Rechtsakt. Die Mitgliedstaaten unterliegen ihrerseits dem Gebot der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der 32

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 214 a.E.; bereits Bleckmann, Europarecht, Rn. 466 f.

446

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG). Daher müssen EU-Staaten an sie gerichtete Empfehlungen und Stellungnahmen ernsthaft prüfen, auf dieser Basis zur Grundlage ihres Handelns nehmen oder aber begründet zurückweisen.33 Im Übrigen zeigen die Empfehlungen und Stellungnahmen, welche Position die 1507 Kommission einnimmt. Damit sind die Mitgliedstaaten insoweit auf der rechtlich sicheren Seite, wenn sie diese Empfehlungen und Stellungnahmen befolgen. Dann können sie davon ausgehen, dass sie von der Kommission nicht vor dem Gerichtshof der EU verklagt werden. Schon deshalb haben sie in der Praxis ein sehr großes Gewicht.34 Wollen die Mitgliedstaaten aber einer Verbindlichkeit durch Anwendung35 vorbeugen, so können sie die Freiwilligkeit der Befolgung eigens erwähnen.36 VI.

Konsequenzen abgeleiteter Verbindlichkeit

1508 Auch in den Fällen, in denen damit die Empfehlungen und Stellungnahmen aus sich selbst heraus befolgt werden (müssen), sind sie nicht selbst die Grundlage für eine Verbindlichkeit, die zudem in diesen Fällen außer im begrenzten Rahmen der allgemeinen Loyalitätspflicht nicht rechtlicher Natur ist. Sind sie verfahrensmäßig vorgesehen, so sind die dafür maßgeblichen Vorschriften Grundlage ihrer Bedeutung. Soweit die Mitgliedstaaten ihnen tatsächlich nachkommen, ist es dieses faktische Befolgen und damit ebenfalls keine rechtliche Verbindlichkeit.

C.

Rechtsschutz

1509 Dementsprechend können höchstens diese anderen Verhaltensweisen bzw. Rechtsgründe gerichtlich angefochten werden, nicht aber Empfehlungen und Stellungnahmen selbst. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) sieht nur Klagen gegen verbindliches Handeln der Unionsorgane vor und eben nicht gegen Empfehlungen oder Stellungnahmen.37 Ihre Bedeutung im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten erlangen sie aber nament1510 lich dadurch, dass sie interpretativer Teil verbindlicher Rechtshandlungen sind und damit deren Bedeutung mit prägen – allerdings nur, wenn sie nicht erweitern, sondern nur verdeutlichen und konkretisieren. Lediglich dann und so weit haben sie an der Verbindlichkeit vor allem von Verordnungen und Richtlinien teil.38

33 34 35 36 37 38

Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 214; bereits Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 36. Auf der Basis der besonderen Autorität aufgrund der Sachkenntnis und größeren Übersicht der Unionsorgane Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 216. S.u. Rn. 1556 ff. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 37. Etwa Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. S.o. Rn. 1490 ff.

§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?

447

Der EuGH stützt sich allerdings weniger auf sie und interpretierte die originär 1511 verbindlichen Rechtshandlungen aus sich heraus. Daher besteht auch kaum ein praktisches Bedürfnis, gegen Empfehlungen und Stellungnahmen vorzugehen.

§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen? A.

Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Durch das in Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 EU, Art. 5 Abs. 1 EG) enthaltene Prinzip 1512 der begrenzten Einzelermächtigung besteht keine generelle Ermächtigung zugunsten der Unionsorgane zum Erlass von Rechtshandlungen, sondern es sind Einzelermächtigungen aufgestellt. Die Unionsorgane dürfen daher weder über die in den Verträgen geregelten Sachgebiete und für sie jeweils geltenden Ziele hinausgehen noch andere als in den Einzelermächtigungen eingeräumte Arten von Rechtshandlungen erlassen.39 Während Art. 115 AEUV (Art. 94 EG) nur Richtlinien aufführt, sprechen Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) und zahlreiche weitere Bestimmungen allgemein von „Maßnahmen“ und treffen daher keine Festlegung.40 Indem Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 Abs. 3 EG) Aktionsprogramme vorsieht, geht er ausdrücklich über den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Maßnahmenkatalog hinaus. Bereits diese bereichsspezifischen Bestimmungen sprechen dafür, dass weitere Handlungsformen als die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten zur Verfügung stehen. Tiefer gehend stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis Art. 288 AEUV 1513 (Art. 249 EG) zu den anderen Bestimmungen steht. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wird durch die Bestimmungen ausgefüllt, die der Union bestimmte Sachbereiche zuweisen. Entscheidend ist damit die Zuweisung von Kompetenzfeldern. Damit kommt es insoweit nicht darauf an, welche Handlungsformen ergriffen 1514 werden. Vielmehr ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung kompetenzund grundsätzlich nicht handlungsformbezogen. Die meisten Kompetenzvorschriften legen keine bestimmten Handlungsformen fest. Insoweit handelt es sich jedenfalls mittlerweile um Ausnahmen41 und nicht um ein „Normalprinzip“.42 Daher greift es zwar unabhängig davon ein, welche Handlungsform ergriffen wird, also auch bei einer unverbindlichen,43 bei einer außerhalb des Kanons nach Art. 288 39 40 41 42

43

Schweitzer, in: FS für Klein, 1994, S. 85 (86). Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 35 mit Fn. 107. S. bereits vorstehend Rn. 1485, 1487. So grundlegend Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 20 Rn. 24; ebenfalls etwa Streinz, in: ders., Art. 5 EGV Rn. 7; Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen der EG und der EU, 2002, S. 113; wie hier dagegen Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 34 ff.; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 9. Biervert, Der Missbrauch von Handlungsformen im Gemeinschaftsrecht, 1999, S. 89 f. Anders Geiger, Art. 249 EGV Rn. 23; Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991, S. 88 f.; Zuleeg,

448

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

AEUV (Art. 249 EG) stehenden sowie bei einer begünstigenden Handlung. Indes wirkt es sich grundsätzlich nicht darauf aus, welche Handlungsformen ergriffen werden können, solange sich diese nur in dem sachlich zugewiesenen Kompetenzrahmen halten. Nur soweit in diesen Kompetenzbestimmungen auch Begrenzungen der Hand1515 lungsformen enthalten sind, gewinnen sie im Rahmen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung Bedeutung. Dann nämlich steht die Ausübung der zugewiesenen Kompetenzen unter der Bedingung, dass bestimmte Handlungsformen ergriffen werden. Daher ist sie (ausnahmsweise) Teil des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung in seiner bereichsspezifischen Ausprägung. Die Handlungsformen wirken in diesem Rahmen allenfalls insofern kompe1516 tenzbegrenzend, als sie das „Wie“ näher festlegen. Daraus ergeben sich indes Begrenzungen nur für diese Kompetenzfelder, für die ausdrückliche Vorschriften existieren, nicht aber im Übrigen. Insoweit bestehen jedenfalls nach den Kompetenzbestimmungen gerade keine Begrenzungen. Fehlen daher Aussagen zu den Handlungsformen, werden diese durch die Kompetenzermächtigungen nicht limitiert. Letztere treffen insoweit keine Aussage. Die Regelungsgegenstände sind verschieden. Die Frage der Handlungsformen ist der Kompetenzbegründung nachgelagert und an anderer Stelle geregelt.

B.

Festlegung der Handlungsmittel in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)?

I.

Abschließende Aufzählung?

1517 Indem Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) bestimmte Handlungsformen nennt, könnte eine generelle Festlegung von Unionsorganen auf die darin genannten Maßnahmearten bestehen.44 Für eine solche abschließende Aufzählung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) 1518 spricht die Eingangsformulierung „für die Ausübung der Zuständigkeiten … nehmen … an“ („zur Erfüllung ihrer Aufgaben … erlassen“), nach der die Unionsorgane die im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen ergreifen. Die Bestimmung beschreibt und definiert aber nur bestimmte Handlungsformen, ohne diese ausdrücklich als einzige Möglichkeit zu nennen. Zudem ist die Vorschrift in dem Teil über die Unionsorgane platziert, in dem die Befugnisse zwischen den verschiedenen Institutionen abgegrenzt und ihr verfahrensmäßiges Zusammenwirken festgeschrie-

44

in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 2; s. auch Triantafyllou, Vom Vertragszum Gesetzesvorbehalt, 1996, S. 73 f. Anders allerdings die mittlerweile ganz h.M. Zur nicht abschließenden Aufzählung der Rechtsakte in Art. 249 EG vgl. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 4; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129 ff.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 74 ff.; differenzierend Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 10; andere Handlungsformen abl. wohl Streinz, Europarecht, Rn. 375. Vgl. näher zur Problematik Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 140 ff.

§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?

449

ben werden. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) steht im Kapitel 2 „Rechtsakte der Union, Annahmeverfahren und sonstige Vorschriften“ („Gemeinsame Vorschriften für mehrere Organe“). In ihm geht es neben der Beteiligung der verschiedenen Organe in Entscheidungsverfahren auch um gemeinsame Festlegungen. Das gilt gerade auch für Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). II.

Effektive Verwirklichung von Unionszielen

Zudem ist es praktisch problematisch, darin eine für alle Politikbereiche verbindliche, unabhängig von den jeweiligen Bedürfnissen bestehende Festlegung auf fünf Handlungsformen anzunehmen. Die Verwirklichung von Unionszielen könnte darunter erheblich leiden. Im Umweltbereich etwa erwies sich eine Informationstätigkeit als sehr wichtig. In diesem Sektor gehen die Unionsorgane generell von der Notwendigkeit der Erweiterung der Instrumentenpalette namentlich auch durch Umweltvereinbarungen aus. Bei entsprechender Ausgestaltung sieht insbesondere die Kommission darin ein wirksames Instrument zur Erreichung von Umweltzielen.45 Besondere Bedeutung gewinnt eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten bei der Verwirklichung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, die dauerhafte Verhaltensänderungen erfordert. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit auch von neuen Handlungsformen, die den Adressaten zu eigenen Konsequenzen ermutigen, ohne verbindliche Festlegungen zu treffen. Gerade angesichts einer Wirtschaftskrise wird das generelle Aufstellen vermehrter Umweltanforderungen problematisch sein.46 Mehr Erfolg versprechen daher Handlungsformen, die Ziele formulieren, deren Erreichung aber nicht für alle verbindlich machen. Das kann durch eine starke Berücksichtigung wirtschaftlicher Möglichkeiten erfolgen oder durch freiwillige Handlungsleitmaßstäbe bzw. Appelle. Empfehlungen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) bereiten insofern Probleme, als sie von vornherein unverbindlich sind und ihnen damit kaum Rechtswirkungen zugemessen werden. Vorzuziehen sind Zwischenformen, die etwa lediglich die wirtschaftlich starken Unternehmen ansprechen, diesen aber doch einen konkreten Anschub für Handlungen geben. Zu denken ist dabei vor allem an Umweltvereinbarungen, die mit den Branchenverbänden abgeschlossen werden, so dass bestimmte Gesamtziele aufgenommen werden, die intern dann auf die einzelnen Unternehmen verteilt werden können.47 Damit nehmen Handlungsformen, die über die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich aufgeführten hinausreichen, eine essenzielle Bedeutung ein, um in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) zentral festgelegte Unionsziele und -aufgaben zu erreichen. Das gilt namentlich für ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbes-

45 46 47

Bereits Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 19 ff. Vgl. zur dadurch bedingten Koordinatenverschiebung Frenz, UPR 2009, 48 ff. Näher zu Umweltvereinbarungen bzw. Selbstverpflichtungen u. Rn. 1734 ff.

1519

1520

1521

1522

450

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

serung der Umweltqualität sowie ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum (Art. 3 Abs. 3 EUV). III.

Verbindung von Aufgabenerledigung und Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)

1523 Indem Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) die Aufgaben der Union nennt und die Maßnahmen aufzählt, welche die Unionsorgane „für die Ausübung der Zuständigkeiten“ annehmen („zur Erfüllung ihrer Aufgaben … erlassen”), wird weniger eine begrenzende als vielmehr eine erweiternde Bedeutung sichtbar. Die der Union zugewiesenen Aufgaben müssen tatsächlich erfüllbar sein. Dafür müssen auch die notwendigen Handlungsformen zur Verfügung stehen. Wenn die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten nicht ausreichen, müssen auch andere ergriffen werden können. Diese effektivitätsbezogene Sicht gilt zumal, wenn es um die Erfüllung von 1524 Vorgaben aus Grundsatzbestimmungen geht. Weil Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) im ersten Titel „Gemeinsame Bestimmungen“ (ersten Teil „Grundsätze”) steht, ist Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) als diese Grundsatzbestimmung instrumentalisierende Norm hinsichtlich der Handlungsmittel anzusehen. Damit weist er funktionalen Charakter auf. Er dient dazu, die Erfüllung der in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) und in den Kompetenzbestimmungen aufgeführten Aufgaben zu ermöglichen. Ist Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) auf diese Weise auf Art. 3 EUV (Art. 2 EG, 1525 Art. 2 EU) und die Kompetenzbestimmungen rückgekoppelt, kann dieser Vorschrift schwerlich eine Begrenzung zugemessen werden, welche die Erfüllung der Aufgaben der Union hemmt. Ist dies der Fall und sieht man in ihm eine Fixierung auf bestimmte Handlungsformen, bedarf Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) einer teleologischen Erweiterung auf weitere Handlungsformen bzw. einer vom Zweck her gegebenen geltungserhaltenden Reduktion ihres Regelungsbereichs bzw. einer Relativierung ihrer Geltungskraft. IV.

Relativierung der Geltungskraft

1526 Gegen eine teleologische Erweiterung auf andere Handlungsmittel spricht die explizite Aufführung bestimmter Formen, die im Einleitungssatz auch nicht erweiterungsfähig formuliert wird. Die durch Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) angelegte Erweiterung wurde allerdings soeben dargelegt. Hinzu kommt, dass in den zu einzelnen Politiken ermächtigenden Bestimmungen zwar auf das Verfahren nach Art. 294 AEUV (Art. 251 EG bzw. 252 EG) regelmäßig Bezug genommen wird, indes dort keine konkrete Beschränkung oder Spezifizierung der Handlungsformen erfolgt. Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) spricht nur von Beschlüssen über das

§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?

451

Tätigwerden der Union. Dort erfolgt also gerade keine Begrenzung der Handlungsformen. Diese ist regelmäßig auch in anderen Einzelpolitiken nicht enthalten.48 Sieht man daher die Kompetenzvorschriften trotz ihrer vorgelagerten Bedeu- 1527 tung49 auch auf die Handlungsformen ausstrahlen, relativieren diese Vorschriften die Beschränkung auf bestimmte Handlungsmittel. Im Einzelfall dürfen nur dann lediglich bestimmte Handlungsformen verwendet werden, wenn sie in der Kompetenzbestimmung selbst benannt sind. Im Übrigen aber bestehen insoweit keine Vorgaben. Das schlägt sich in der Auslegung von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) dergestalt nieder, dass die Beschränkung auf bestimmte Handlungsformen relativiert wird und nur ausnahmsweise greift. Art. 296 AEUV ermöglicht die Wahl zwischen den Handlungsformen. V.

Effektivitätsbeurteilung aus Sicht der europäischen Organe

Aus Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) sowie den die einzelnen Politiken festle- 1528 genden Vorschriften ergibt sich daher zumindest folgende Konzeption: Um den effet utile der Erfüllung der in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) vorgegebenen bzw. durch die Kompetenzvorschriften näher ausgestalteten Unionsaufgaben nicht zu gefährden, können auch weitere Maßnahmearten als die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) explizit genannten möglich sein,50 es sei denn, die Kompetenzgrundlage selbst begrenzt die Handlungsformen. Die generell die Unionstätigkeit limitierende Vorschrift ist hingegen Art. 5 EUV (Art. 5 EG).51 Allerdings ist die Rückbindung an die Effektivität der Aufgabenerfüllung nicht 1529 immer leicht handhabbar. Oft zeigt sich die Wirksamkeit einer Handlungsform erst im Laufe der Zeit. Um Aufgaben effektiv erledigen zu können, benötigen die Unionsorgane vielmehr einen Spielraum bei der Wahl der Handlungsmittel.52 Daher muss ihnen auch die Beurteilung der Effektivität des gewählten Handlungsmittels obliegen, außer diese Beurteilung ist evident sachwidrig. So hielt denn der Gerichtshof der EU, soweit ersichtlich, bislang keinen Rechtsakt für rechtswidrig, weil er eine fehlerhafte Handlungsform gewählt hat,53 sondern erkannte dabei einen sehr breiten Gestaltungsspielraum und nicht lediglich ein Ermessen zu.54 Es muss diejenige gewählt werden, die dem handelnden Organ „als die geeignetste erscheint“.55 Daher ist auch eine Prüfung am Verhältnismäßigkeitsprinzip56 fraglich. 48 49 50 51

52 53 54 55

S.o. Rn. 1514. S.o. Rn. 662. Für den Umweltbereich Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, S. 24. S. Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG 12 – 1992, S. 13, 15 f.; BVerfGE 89, 155 (212); Blanke, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 95 (108); Jarass, AöR 121 (1996), 173 (194); Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 256. S.o. Rn. 796. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 39. EuGH, Rs. C-163/99, Slg. 2001, I-2613 (2648, Rn. 20) – Portugal/Kommission. So bereits EuGH, Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 (1110, Rn. 18) – Balkan-Import-Export.

452

1530

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Überträgt man diesen weitmaschigen Prüfungsansatz, folgt daraus auch die Beurteilung der effektiven Aufgabenerledigung als Voraussetzung dafür, von den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsmitteln abzuweichen und ein anderes zu wählen. Damit führt letztlich auch das Argument der effektiven Aufgabenerledigung dazu, dass die Unionsorgane jedenfalls bei plausibler Erklärung von den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen abweichen dürfen. Ein Effektivitätserfordernis führt daher letztlich ebenfalls zu einer weitestgehenden Offenheit der verfügbaren Handlungsformen über die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten hinaus.

C.

Systematik der „sonstigen“ Handlungsformen

I.

Ungekennzeichnete Rechtsakte?

1531 Die nicht in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen sind nicht eindeutig klassifiziert. In Abgrenzung zu der fehlenden ausdrücklichen Nennung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) könnte man von „ungekennzeichneten“ Rechtsakten sprechen und darunter dann alle diejenigen fassen, „die nicht den in Art. 249 Abs. 1 EG (nun Art. 288 Abs. 1 AEUV) ‚vertypten‘ Rechtshandlungen zugeordnet werden können“.57 Allerdings können auch solche Rechtshandlungen in einer bestimmten Form gekennzeichnet sein. Das galt namentlich für die fest etablierten und häufig auftretenden Beschlüsse,58 die nun explizit in Art. 288 Abs. 4 AEUV aufgenommen wurden.59 Im Übrigen handelt es sich nur um in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht genannte Handlungen, nicht aber notwendig um ungekennzeichnete. Daher soll hier neutraler von sonstigen Handlungsformen die Rede sein. II.

Kooperatives Unionsrecht?

1532 Da außerhalb der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten sehr unterschiedliche Handlungsformen auftreten, bedeutet auch der Begriff des kooperativen Unionsrechts60 eine Verengung. Diese ist insofern inhaltlicher Natur, als damit ein zusammenwirkendes Handeln im Rahmen dieser Handlungsformen nahe gelegt wird.61 Es können aber auch einseitige Handlungen außerhalb der Formen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) auftreten.

56 57 58 59 60 61

Dafür Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 40. So Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129. Diese als gleichsam „heimliche“ Rechtsform im Unionsrecht akzeptierend auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 132. Ihnen ließen sich 12,8 % aller am 1.1.2004 geltenden Rechtsakte zuordnen, Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 126. Ausführlich Wuermeling, Kooperatives Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 164 ff.; s. auch Everling, in: GS für Constantinesco, 1983, S. 133 (147 ff.). Krit. daher Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 26.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

III.

453

Atypische Handlungsformen?

Diese Handlungen haben ihre eigenen Merkmale. Damit handelt es sich um 1533 Rechtsakte sui generis,62 die eben nicht den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Typen zugeordnet werden können. Von daher passt auch der Begriff der atypischen Rechtsakte.63 Allerdings sind etwa Leitlinien und Bekanntmachungen fest etabliert. Damit handelt es sich um keine atypische Handlungsform in dem Sinne, dass sie nur selten auftreten und deshalb keine typische Form darstellen. Die europäischen Organe haben gerade ein breites Ermessen, welche Rechtsakte sie wählen, um ihre Aufgaben effektiv zu erfüllen.64 Zudem suggeriert der Begriff der atypischen Handlungsform, dass er von den 1534 typischen Regeln abweicht. Das trifft allerdings nur insofern zu, als keine Erwähnung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) erfolgt. Indes unterliegen auch andere Rechtsakte den allgemeinen Regeln des Unionsrechts und damit auch dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie den materiellen Grenzen. Das gilt auch, wenn sie andere Rechtsakte vorbereiten, da ansonsten eine dem Vertrag widersprechende Richtung eingeschlagen wird, an deren Ende möglicherweise gerade verbindliche Rechtsakte nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) stehen.65

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien A.

Bedeutung und Funktion

I.

Hauptanwendungsfelder

Insbesondere im Bereich des Wettbewerbsrechts erläutert die Kommission das be- 1535 stehende Recht näher durch Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien, ohne dass es sich um Beschlüsse nach Art. 288 AEUV handelt.66 Sie sind daher Bestandteil der Darstellung des geltenden Rechtszustands, und zwar sowohl für das Kartell- als auch für das Beihilfe- und Vergaberecht.67 Schon aus diesen Gebieten ergibt sich das Auftreten sowohl für den direkten Verwaltungsvollzug durch die Kommission – namentlich im Beihilferecht68 – als auch für den indirekten Verwaltungsvollzug durch die mitgliedstaatlichen Stellen – so regelmäßig im Vergaberecht. 62 63 64 65 66 67 68

So alternativ Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129. So Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 26 ff. S.o. Rn. 796. Vgl. o. Rn. 1488 für (unverbindliche) Empfehlungen sowie im Hinblick auf den Vertrauensschutz von Normierungsvorschlägen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3099 ff. S.o. Rn. 1391 f. S. etwa Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff., 1023 ff.; ders., Europarecht 3, Rn. 749 ff. sowie Rn. 1956 ff. Der Vollzug des europäischen Kartellrechts erfolgt mittlerweile partiell auch durch nationale Behörden; näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 169 ff.

454

1536

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Zu der ersten Gruppe gehören auch Mitteilungen zum öffentlichen Dienstrecht, sog. innerdienstliche Richtlinien,69 die nur den jeweils zuständigen Kommissionsdienststellen mitgeteilt und nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden.70 Das aber ist gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV Voraussetzung für das Vorliegen von adressatenlosen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV. Insoweit handelt es sich um rein interne Regelungen, während sich Mitteilungen zum Beihilferecht zwar formal nur an die mit dem Vollzug betrauten Kommissionsdienststellen richten, indes die nationalen Behörden verpflichten, Beihilfen lediglich unter den dort festgelegten Bedingungen zu gewähren.71 Der zweiten Gruppe des indirekten Verwaltungsvollzugs und damit der unmittelbaren Verpflichtung mitgliedstaatlicher Stellen sind Mitteilungen zur Durchführung des Zollrechts und zur Verwirklichung der Grundfreiheiten zuzurechnen.72 II.

Begrenzte rechtliche Wirkung

1537 Allerdings wird Mitteilungen teilweise jede rechtliche Wirkung aberkannt.73 Dagegen spricht aber schon ihre Veröffentlichung im Amtsblatt C unter der Rubrik Mitteilungen, während die nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) unverbindlichen Empfehlungen unter den „nicht veröffentlichungsbedürftigen Rechtsakten“ erscheinen. Zudem waren Mitteilungen schon Gegenstand zulässiger Nichtigkeitsklagen.74 Ebenfalls im Unterschied zu den in Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 1538 EG) explizit erwähnten Stellungnahmen stehen die Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien regelmäßig am Ende eines Meinungsbildungsprozesses.75 Dementsprechend beschreiben und erklären sie das vorhandene Recht und beziehen dabei auch zu Zweifelsfragen Position. Anders als Empfehlungen und Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) wirken sie auf die unmittelbare Beeinflussung der Rechtswirklichkeit hin, indem sie die Auslegungsinhalte vorgeben.76 Es handelt sich daher um eine eigenständige Kategorie untergesetzlicher Normierung.77

69 70 71 72 73 74

75 76 77

S. hierzu u. Rn. 1605 ff. Mit Beispielen Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 48 f. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 64 f. Näher Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 54 ff. Schütterle, EuZW 1995, 391 (393 f.); Steindorff, in: FS für Mestmäcker, 1996, S. 497 (514). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. Etwa EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 23) – Frankreich/Kommission; näher u. Rn. 1594 ff. S.o. Rn. 1484. Thomas, EuR 2009, 423 (424). Pampel, EuZW 2005, 11 (12); Thomas, EuR 2009, 423 (423).

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

455

Aus ihnen kann sich eine hohe Präzisierung der Auslegung ergeben. Eine sol- 1539 che ist etwa für Unterschwellenvergaben oder für den Bereich der Warenverkehrsfreiheit erfolgt. In diesem Bereich wurde die vielfältige Rechtsprechung des EuGH fortentwickelt und konkretisiert.78 III.

Vereinheitlichungs- und Sicherungsfunktion

Auch solche weitreichenden Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien 1540 stehen zumindest faktisch im Raum. Sie sichern eine einheitliche Rechtsanwendung der Kommission und informieren die Mitgliedstaaten, ihre Behörden und Einzelne, wie das Unionsrecht durchzuführen ist sowie welche Rechte und Pflichten sich aus ihm ergeben.79 Besonderes Gewicht erlangen sie vor allem, wenn das Unionsrecht konkretisierungsbedürftig ist, weil es der Kommission Spielräume lässt, wie dies vor allem im Wettbewerbs- und Beihilferecht der Fall ist.80 Werden diese Spielräume ausgestaltet, werden die Entscheidungen der Kommission wesentlich berechenbarer. Auf ihrer Basis können die nationalen Stellen besser einschätzen, ob ihr Verhalten jedenfalls von Seiten der Kommission nicht beanstandet wird. Die Unternehmen können sich über die ihnen obliegenden Pflichten und zustehenden Rechte informieren.81 IV.

Instrument präventiver Steuerung

Damit handelt es sich um ein Instrument präventiver Steuerung, das im Gegensatz 1541 zur repressiven Kontrolle durch den Gerichtshof der EU einen raschen, umfassenden Einfluss auf die Verwaltungstätigkeit der Mitgliedstaaten ermöglicht, der un-

78

79 80 81

Zu den Unterschwellenvergaben s. Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht, das für die Vergabe öffentlicher Aufträge gilt, die nicht oder nur teilweise unter die Vergaberichtlinien fallen, vom 1.8.2006, ABl. C 179, S. 2; näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1867 ff. Zur Konkretisierung der Warenverkehrsfreiheit s. etwa Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen – Erleichterung des Marktzugangs für Waren in einem anderen Mitgliedstaat: praktische Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung vom 4.11.2003, ABl. C 265, S. 2; s. bereits Mitteilung der Kommission über die Auswirkungen des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 20.2.1979 in der Rs. 120/78 (Cassis de Dijon), ABl. 1980 C 256, S. 2; Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes vom 5.5.1982 und 21.5.1985 (Rs. Gaston Schul) über die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat von einer Privatperson gekauften Gebrauchtwaren durch eine Privatperson, ABl. 1986 C 13, S. 2; s. hierzu auch Meier, in: FS für Steindorff, 1990, S. 1303 ff. m.w.N. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 10. Gundel, EuR 1998, 90 (95). GA Tesauro, EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1638, Rn. 20) – Frankreich/ Kommission.

456

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

mittelbar von der Kommission ausgeht.82 Es kann repressive Kontrolle entbehrlich machen, indem es Rechtssicherheit gewährt und die Verwaltungspraxis vereinheitlicht,83 so dass Verstöße gegen den Gleichheitssatz vermieden werden. Noch der Behördentätigkeit vorgelagert, können die betroffenen Unternehmen ihr Verhalten von vornherein den von der Kommission in den Mitteilungen aufgestellten Leitlinien anpassen84 und so schon Beanstandungen vermeiden, bevor die nationalen Stellen tätig werden (müssen). V.

Ergänzende Funktion

1542 Soweit Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien allerdings über das bislang geltende Recht hinausgehen, indem sie primärrechtliche Grundsätze weiter ausgestalten oder in Verordnungen festgelegte Bedingungen namentlich für Freistellungen von Wettbewerbsregeln verschärfen bzw. erleichtern, können sie nur insoweit wirken, als sie sich im Rahmen des erläuterten Rechts halten. So können sie nicht neue Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten festlegen, die nicht schon aus der konkretisierten Verordnung folgen.85 Räumt indes das Europarecht der Kommission Ermessens- bzw. Beurteilungs1543 spielräume ein, wie dies vor allem im Bereich des Wettbewerbs- und Beihilferechts der Fall ist,86 so sind Mitteilungen insoweit statthaft, als sie diesen Spielraum ausgestalten und dabei die dafür existierenden primär- und sekundärrechtlichen Vorgaben einhalten. Dadurch strukturiert die Kommission ihre künftigen Entscheidungen vor. Damit stellt sich die Frage einer Selbstbindung, die gleichfalls zu einer rechtlichen Bindung führen kann.87 Gleichwohl haben auch solche Mitteilungen nur eine ergänzende Funktion und dürfen keine neuen Pflichten für die Mitgliedstaaten und die betroffenen Personen begründen.88 Diesen Vorwurf erhebt Deutschland in seiner Klage gegen die Kommissionsmitteilung zu den Unterschwellenvergaben.89

82 83 84 85 86 87 88 89

Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 10 f. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 71 ff. S. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 73. S. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5346 f., Rn. 23 ff.; 5348, Rn. 33) – Frankreich/Kommission für einen „Kodex“ mit „Modalitäten für die Anwendung“. Näher u. Rn. 1561, 3526 ff. Näher u. Rn. 1556 ff. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 22) – Frankreich/Kommission, bezogen auf die Mitgliedstaaten und Art. 86 Abs. 3 EG. EuG, Rs. T-258/06, ABl. 2006 C 179, S. 2, s. Thomas, EuR 2009, 423 (426 f.).

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

B.

Zur Notwendigkeit einer Kompetenzgrundlage

I.

Offenheit der Handlungsmittel und Organisationsgewalt

457

Die Handlungsmittel sind nicht nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) begrenzt, so 1544 dass Mitteilungen als Handlungsform in Betracht kommen. Umgekehrt entbindet die Unverbindlichkeit einer Handlungsform nicht von der Notwendigkeit, dass sie sich im Rahmen der vorhandenen Kompetenzen hält. Daher darf die Kommission Mitteilungen nicht in Bereichen erlassen, die nicht ihren Kompetenzen unterfallen.90 Diese Grenze wird aber regelmäßig schon deshalb gewahrt, weil sich Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien auf vorhandene primär- oder sekundärrechtliche Regelungen beziehen und diese weiter ausgestalten. Ein Bsp. für eine Kompetenzüberschreitung bildet die Mitteilung der Kommis- 1545 sion, wonach sie trotz Ablaufs des EGKS dessen Vorschriften auf diejenigen Fälle anwenden wollte, bei denen noch zu seiner Geltungszeit eventuell gegen seine Bestimmungen verstoßen wurde.91 Da mit dem Wegfall der EGKS auch ihre diesbezüglichen Kompetenzen entfallen sind, besaß die Kommission nicht mehr die Befugnis für den Erlass der entsprechenden Mitteilung.92 Halten sich die Bezugspunkte im Rahmen des europäischen Rechts, trifft dies 1546 auch für Mitteilungen zu. Das gilt auch insoweit, als sich Mitteilungen allein auf das Binnenverhältnis europäischer Organe beziehen und etwa deren Abläufe und Entscheidungsverfahren näher konkretisieren bzw. die Stellung von Beamten regeln. Auch europäischen Organen kommt eine Organisationsgewalt für die ihnen zugewiesenen Bereiche zu.93 Auf dieser Basis können allerdings nicht den Mitgliedstaaten und ihren Behörden Vorgaben gemacht werden.94 II.

Bedürfnis nach Vereinheitlichung und nationaler Verwaltungsvollzug

Allerdings besteht darüber hinaus das praktische Bedürfnis, dass die Kommission 1547 die Verwaltungspraxis vereinheitlicht. Auch wenn die Mitgliedstaaten die vorgegebenen Regeln vollziehen, dürfen sie sie nicht einfach selbst auslegen.95 Nur dadurch können Rechtssicherheit und Gleichheit gewahrt bzw. verbessert werden.96 Indes gehört es zu den Strukturprinzipien des Unionsrechts, dass die Kommission nur in relativ geringem Umfang Verwaltungskompetenz besitzt. Die Konsequenz dieses Befundes ist die verfahrensmäßige Autonomie der Mitgliedstaaten. Dem90 91 92 93 94 95 96

Thomas, EuR 2009, 423 (424). Mitteilung der Kommission über bestimmte Aspekte der Behandlung von Wettbewerbsfällen nach Auslaufen des EGKS-Vertrags, ABl. 2002 C 152, S. 5. Thomas, EuR 2009, 423 (425) m.w.N. Näher Bieber, Verfahrensrecht von Verfassungsorganen, 1992, S. 65 ff. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 87 f. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 8, 10) – Krohn. S.o. Rn. 1541.

458

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

entsprechend sind die nationalen Stellen für den Vollzug von Unionsrecht zuständig, und zwar in den Strukturen, wie sie jeweils in den Mitgliedstaaten bestehen. Darauf darf die europäische Ebene nicht über Gebühr einwirken. Es gelten nur die Grundprinzipien, dass die Effektivität des europäischen Rechts sichergestellt sein muss sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu wahren ist.97 Würde man darüber hinaus und damit auch über die verbindlichen Sekundärrechtsakte hinaus die Kommission via Mitteilungen den nationalen Verwaltungsvollzug beeinflussen lassen, würde diese Strukturentscheidung des europäischen Rechts verschoben. Daher kann nicht allein aufgrund eines praktischen Bedürfnisses der Kommis1548 sion zugestanden werden, über Mitteilungen den Verwaltungsvollzug auf nationaler Ebene umfassend zu ordnen, auch wenn er das Unionsrecht betrifft. Eine spezifische Ermächtigungsgrundlage für Mitteilungen besteht aber nicht. Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) weist der Kommission nur allgemein die Rolle als Hüterin der Verträge zu, nicht aber eine über die Aufsicht hinausgehende präventive Vorgabe mitgliedstaatlichen Handelns.98 Deshalb hat der EuGH zwar den Mitgliedstaaten die Befugnis zur verbindlichen 1549 Auslegung des Unionsrechts abgesprochen, aber umgekehrt nicht der Kommission entsprechende verbindliche Vorgaben durch Mitteilungen erlaubt. Formlose Verlautbarungen der Kommission können nämlich keine authentische Interpretation des Unionsrechts bilden.99 III.

Allgemeine Weisungsbefugnis der Kommission?

1550 Daher kann auch nicht aus Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) abgeleitet werden, dass die Kommission den Mitgliedstaaten wenigstens in den Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) allgemeine Weisungen erteilen darf.100 Auch ein Rückgriff auf den Grundsatz der implied powers hilft hier nicht weiter, weil dadurch das Kompetenzgefüge grundsätzlich verschoben würde. Es würde unrechtmäßig in die Hoheitsrechte der Mitgliedstaaten eingegriffen.101 Selbst unverbindliche Mitteilungen sind insoweit fraglich, als mit ihnen ein Durchgriff auf den Verwaltungsvollzug der Mitgliedstaaten beabsichtigt wird. Daher liegt eine problematische Kompetenzergänzung zugunsten der Kommission vor.102 97 98 99 100 101

102

S. z.B. EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4298, Rn. 16) – Emmott. Näher u. Rn. 1805 ff. S. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5348, Rn. 30) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 9) – Krohn; s. auch Rs. C-325/91, Slg. 1993, 3283 (3311, Rn. 22) – Frankreich/Kommission. So Rengeling, EuR 1974, 216 (234). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 101, s. auch abl. unter Rückgriff auf Art. 308 EG, S. 103 f. Insoweit a.A. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 102. Vgl. allgemein restriktiver BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

459

Vor dem Hintergrund dieser Kompetenzverteilung kann auch keine Regierungs- 1551 funktion der Kommission aus Art. 17 Abs. 1 EUV (Art. 211 1. und 3. Spiegelstrich EG) abgeleitet werden. Ansonsten würde die Kommission eine weiter gehende Funktion erhalten, als ihr vom europarechtlichen Gesamtgefüge zugewiesen ist. Die Verwaltungen der Mitgliedstaaten sind der Kommission gerade nicht nachgeordnet.103 Unverbindliche Mitteilungen der Kommission haben daher nur die Funktion, faktisch Auslegungshilfen an die Hand zu geben. Sie unterstützen die Mitgliedstaaten, bevormunden sie aber nicht. Erst durch den tatsächlichen Gebrauch erlangen sie ihr rechtliches Gewicht, nicht aufgrund irgendwelcher Durchgriffsbefugnisse der Kommission, sondern über den Gleichheitssatz und den Vertrauensschutz und damit aufgrund von Rechtsgrundlagen, die dem Einzelnen dienen. IV.

Rechtssicherheit

Der Bürger hat gerade Anspruch auf Rechtssicherheit. Eine solche würde aber un- 1552 tergraben, wenn er durch vertraglich nicht klar geregelte Befugnisse in seinen Rechten und Pflichten beeinträchtigt werden könnte. Daher ist es auch ein Gebot der Rechtssicherheit, Mitteilungen keine verbindliche Wirkung zuzurechnen und die Kommission nicht über sie auf den Verwaltungsvollzug durchgreifen zu lassen.104 Vielmehr bedarf es einer klaren Kompetenzgrundlage, die benannt werden muss.105 V.

Notwendige Mitwirkung

Eine Verbindlichkeit kann sich höchstens gegenüber den Mitgliedstaaten ergeben, 1553 wenn diese mitgewirkt haben. Dies sieht Art. 108 Abs. 1 AEUV (Art. 88 Abs. 1 EG) ausdrücklich vor. Insoweit besteht daher auch eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage. Um aber den Einzelnen vor Überraschungen zu schützen, müssen sich die Regelungen auf bestehende Beihilfen beziehen und die Mitgliedstaaten die Regelungen zusammen mit der Kommission erarbeitet sowie ihnen zugestimmt haben.106 Ggf. sind allgemeine Instruktionen (auch) mit den Betroffenen abzu103 104

105

106

Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 105. Näher zur Rechtssicherheit Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 91 f. Allgemein s.o. Rn. 1541, 1547. S. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3312, Rn. 30) – Frankreich/Kommission: Es muss ausdrücklich die Vorschrift des Unionsrechts benannt werden, aus der sich die Bindungswirkung einer Handlung ergibt. Andere Maßnahmen, die dort nicht vorgesehen sind, dürfen daher erst gar nicht erlassen werden (EuGH, a.a.O., 3312, Rn. 31). So Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 113; s. aus der Rspr. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 35 f.) – CIRFS; Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1680, Rn. 24) – Spanien/Kommission sowie Rs. C-311/94, Slg. 1996, I-5023 (5057, Rn. 39) – Ijssel-Vliet.

460

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

stimmen und ihnen sodann rechtzeitig mitzuteilen, so wenn es um den Erhalt einer bestimmten Beihilfefunktion geht.107

C.

Nur abgeleitete Bindungswirkung

1554 Präzisieren Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen nur bestehende Regelungen, haben sie an der Bindungskraft des geltenden Rechts teil, geben sie dieses doch nur – wenn auch detailgetreuer – wieder. Dieses bestehende Recht ist daher der Verpflichtungsgrund für die Mitgliedstaaten wie für die Individuen. Die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen sind selbst nicht verbindlich, sondern führen nur vorher bestehende Bindungen vor Augen. Etwas anderes gilt höchstens dann, wenn die Mitgliedstaaten ihnen ausdrücklich zugestimmt haben.108 Mitteilungen als solche sind aber wesensmäßig unverbindlich; verbindliche Mitteilungen sind, da vertraglich nicht vorgesehen, unzulässig.109 Soweit Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen über das geltende 1555 Recht hinausreichen und zusätzliche Gehalte aufweisen, können sie schon deshalb grundsätzlich keine Bindungskraft haben. Ansonsten könnte die Kommission die Entscheidungsprozeduren, die eigentlich für die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten verbindlichen Rechtsakte vorgesehen sind, umgehen und so faktisch Bindungswirkungen erzeugen, ohne die anderen Organe wie vorgesehen zu beteiligen. Klagen gegen sie sind daher sowohl zulässig als auch begründet.110

D.

Selbstbindung und ihre Begrenzung

I.

Vergleich mit Verwaltungsvorschriften

1556 Umgekehrt legt die Kommission durch diese Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen ihre Haltung zu bestimmten Fragen fest, und zwar auch und gerade dann, wenn sie das bereits kodifizierte Recht konkretisiert, wobei sie sich immer noch in dessen Rahmen halten muss. Wendet sie sie einmal an, muss sie

107 108

109

110

EuGH, Rs. 14/88, Slg. 1989, 3677 (3705, Rn. 19) – Italien/Kommission, bezogen auf den Agrarsektor. S. bezogen auf eine Vereinbarung zwischen Mitgliedstaaten und Kommission EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 36) – CIRFS; s. auch Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1683, Rn. 38) – Spanien/Kommission; dann von einem quasi-vertraglichen Charakter ausgehend Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 33. S. sogleich Rn. 1581 ff. sowie Rn. 1630 f. zu Unionsrahmen. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 24 ff.) – Frankreich/Kommission, allerdings mit dem Ansatz der Unzuständigkeit, da im konkreten Fall der Rat hätte Richtlinien erlassen können. Ausführlich auch zu anderen Entscheidungen Gundel, EuR 1998, 90 ff. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 26) – Frankreich/Kommission; näher im Zusammenhang u. Rn. 1594 ff. sowie Gundel, EuR 1998, 90 (91 ff.).

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

461

dies auch in vergleichbaren Fällen tun,111 um den Gleichheitssatz112 und den Vertrauensschutzgedanken113 zu wahren. Daher sind sie Verwaltungsvorschriften ähnlich.114 II.

Gleichheitssatz

1.

Ausgangspunkt

An die vorerwähnten Verwaltungsvorschriften wird die Verwaltung nach der 1557 Rechtsprechung nur ausnahmsweise über den Vertrauensschutzgrundsatz gebunden,115 im Wesentlichen ausschließlich über den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenngleich schon beim „ersten Fall“ über die Konstruktion einer „im Voraus bekannt gegebenen und antizipierten Verwaltungspraxis“.116 In erster Linie zieht auch der Gerichtshof der EU den Grundsatz der Gleichbehandlung heran, um das Befolgen einer etablierten Verwaltungspraxis zu begründen, der eine entsprechende textuelle Vorgabe zugrunde liegt. Von ihr kann nicht ohne Angaben von Gründen abgewichen werden. 2.

Vorreiterrolle des Beamtenrechts

Dieses Prinzip etablierte der EuGH erstmals im Bezug auf innerdienstliche Richt- 1558 linien im Beamtenrecht mit der Entscheidung Louwage.117 Grundlage ist allerdings, dass die internen Richtlinien klar und eindeutig sind und keine andere Auslegung zulassen.118 In solchen Fällen bedarf es für eine Abweichung sogar triftiger119 bzw. stichhaltiger Gründe,120 die ausführlich dargestellt sein müssen.121 111 112 113

114

115 116 117

118 119 120 121

S. EuG, Rs. T-7/89, Slg. 1991, II-1711 (1739, Rn. 53) – Hercules Chemicals; Rs. T-119/02, Slg. 2003, II-1433 (1515, Rn. 242) – Philips; Pampel, EuZW 2005, 11 (12). S. EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 (750, Rn. 89) – Vlaams Gewest. S. bereits EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 555) – Suiker Unie; auch etwa Seemann, Schranken des EG-Kartellrechts für die Ausgestaltung von Handelsvertreterverträgen, 1995, S. 17. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 33. Mit Fragezeichen Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999. S. BVerwGE 35, 159 (162 f.); 46, 89 (90 f.); 70, 127 (136 f.). BVerwGE 52, 193 (199). Zusammenfassend im Rechtsvergleich Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 23 ff. EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage; anders noch Rs. 46/71, Slg. 1972, 373 (380, Rn. 11/14) – Brandau unter Verweis auf die Unverbindlichkeit der fraglichen Durchführungsbestimmungen und der Vereinbarkeit mit dem Gleichheitsgrundsatz. S. näher zu den innerdienstlichen Richtlinien im Beamtenrecht u. Rn. 1605 ff. Bes. deutlich GA Reischel, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4048) – Michael unter ausdrücklichem Verweis auf die Rs. Louwage. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4142, Rn. 22) – Charles Lux. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28, Rn. 26) – Latham. EuG, Rs. T-23/91, Slg. 1992, II-2377 (2395, Rn. 42) – Henri Maurissen.

462

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Fehlt es an einer hinreichenden Klarheit und Eindeutigkeit der in den internen Richtlinien festgelegten Kriterien, so findet hingegen nur eine Evidenzprüfung statt, ob die Verwaltung keine sachfremden Erwägungen angestellt hatte122 bzw. offensichtliche Ermessensfehler begangen hat.123 3.

Beihilfenverbot

1559 Wegen des breiten Ermessens, das der Kommission bei der Beurteilung des Ausnahmetatbestands vom Beihilfenverbot nach Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) zusteht, findet auch insoweit selbst bei Existenz von Leitlinien nur eine Prüfung auf offensichtliche Irrtümer statt124 bzw. auf offenkundige Ermessensfehler.125 Wegen der hohen wirtschaftlichen Bedeutung von Beihilfen und der deutlichen Strukturierung des Ermessens in Leitlinien ist aber eine solche grobmaschige Kontrolle nicht sachgerecht. Vielmehr ist auch insoweit eine Übertragung der Rechtsprechung zu den Beamtensachen und den dort gebräuchlichen innerdienstlichen Richtlinien geboten, jedenfalls wenn die Beihilfeleitlinien entsprechend genau und bestimmt sind. 4.

Kartellrecht

1560 Entsprechendes gilt für das Kartellrecht. Auch insoweit war der EuGH vergleichsweise zurückhaltend. Hier lehnte er verschiedentlich eine Herabsetzung von Bußgeldern ab, wenn in vergleichbaren früheren Fällen gar keine126 oder niedrigere festgesetzt worden sind.127 Bekanntmachungen wurden im Bereich des Kartellrechts nur ein Hinweischarakter zugemessen, der als Meinungsäußerung eingestuft wurde.128 Immerhin wurde eine etablierte verhältnismäßig feste Praxis zur Grundlage genommen, damit die Kommission nicht grundlos von der Höhe bisher praktizierter Bußgelder abwich und dadurch gegen den Gleichheitsgrundsatz verstieß.129 Indes besteht auch hier ein großes Ermessen der Kommission.130 Vergleichbar 1561 zu Beihilfesachen ist dies ein Ansatz, um lediglich eine Evidenzkontrolle zu befür122 123 124

125 126 127 128 129

130

EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3994, Rn. 27) – Blomefield. EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4040, Rn. 24) – Michael. Deutlich GA Jacobs, EuGH, Rs. C-301/87, Slg. 1990, I-307 (348, Rn. 71) – Frankreich/Kommission, dem der EuGH folgte, indem er auf das weite Ermessen der Kommission hinwies. EuGH, Rs. 62 u. 72/87, Slg. 1988, 1573 (1595, Rn. 23) – Exécutive régionale wallon. EuGH, Rs. 32 u.a./78, Slg. 1979, 2435 (2482, Rn. 53) – BMW Belgium; EuG, Rs. T-77/92, Slg. 1994, II-549 (577, Rn. 84 ff.) – Parker Pen. EuG, Rs. T-13/89, Slg. 1992, II-1021 (1149, Rn. 385) – ICI; bereits EuGH, Rs. 100103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 109) – Musique Diffusion française. GA Warner, EuGH, Rs. 19/77, Slg. 1978, 131 (157) – Miller International Schallplatten. S. GA Vesterdorf, EuG, Rs. T-1/89, Slg. 1991, II-867 (1019) – Rhône-Poulenc; s. auch EuG, Rs. T-143/89, Slg. 1995, II-917 (939, Rn. 55) – Ferriere Nord; allgemeiner Rs. T-311/94, Slg. 1998, II-1129 (1221, Rn. 309) – BPB de Eendracht m.w.N. sowie zum Ganzen Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 91 f., 101. S. EuG, Rs. T-150/89, Slg. 1995, II-1165 (1186 f., Rn. 59 ff.) – Martinelli.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

463

worten. Das gilt zumal dann, wenn der Kommission generell ein breiter Abwägungsspielraum zwischen zulässigen Wettbewerbsbeschränkungen aufgrund übergeordneter Zwecke im Zuge des more economic approach zugemessen wird.131 Bedenklich ist aber auch hier, dass die Kommission in Bekanntmachungen und Mitteilungen sehr genau die Wettbewerbskontrolle vorzeichnet und hohe wirtschaftliche Werte gerade bei der Konkurrenz im Spiel sind. Das spricht für eine Bindung des Ermessens der Kommission auf der Basis grundrechtlicher Schutzpflichten132 und für schärfere Kontrollmaßstäbe, wenn es um eine Selbstbindung der Kommission geht. III.

Vertrauensschutz

1.

Genereller Ansatz

Dieser grundrechtliche Bezug von Verhaltensweisen der Kommission spricht da- 1562 für, diese nicht nur dem Gleichheitssatz, sondern auch dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zu unterwerfen, ist dieser doch auch auf europäischer Ebene grundrechtlich abzuleiten und nicht nur als eigenständiger Rechtsgrundsatz zu begreifen.133 Das betrifft gerade die Bereiche mit erheblichen Auswirkungen auf die Berufs- und Eigentums- bzw. Unternehmerfreiheit und damit das Wettbewerbsund Beihilferecht, von dem grundlegend die Entfaltungsmöglichkeiten und gerade in der wirtschaftlichen Krise die Überlebenschancen von Unternehmen abhängen können. Weil sich Unternehmen an Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der 1563 Kommission in ihrem Verhalten orientieren und dies auch müssen, da es jenseits einer lediglich etablierten Verwaltungspraxis keine näheren Anhaltspunkte gibt, müssen sie sich darauf verlassen können, dass die Kommission diese Verlautbarungen auch tatsächlich befolgt. Das gilt zumal mit Blick auf die Vergangenheit, wenn es um Strafen im Kartellrecht oder um die Rückforderung von Beihilfen geht. Freilich ist darauf zu achten, inwieweit die Mitteilungen den betroffenen Sachbereich ordnen, denn ihnen kommt keine abschließende Regelungskompetenz zu.134 Der Kommission steht es daher frei, über nicht von den Mitteilungen erfasste Regelungsbereiche in Einzelfällen anderweitig zu entscheiden.135

131 132 133

134

135

Näher u. Rn. 3526 ff. S. im Ansatz Frenz, Europarecht 4, Rn. 2767 ff. So hingegen etwa EuGH, Rs. C-104/89 u. 37/90, Slg. 1992, I-3061 (3132, Rn. 15) – Mulder; ausführlich zu einer grundrechtlichen Fundierung Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff. Thomas, EuR 2009, 423 (427). S. auch die ausdrückliche Regelung in der Bekanntmachung der Kommission – Leitlinien über den Begriff der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags, ABl. 2004 C 101, S. 81, Rn. 3: „Diese Leitlinien erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit“. Vgl. EuGH, Rs. C-1/98 P, Slg. 2000, I-10349 (10368, Rn. 34) – British Steel.

464

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

2.

Begrenzung von Sanktionen für Wettbewerbsverstöße

a)

Mögliche Annahme der Wettbewerbskonformität in einer Bekanntmachung

1564 Schon als nicht ausschließbar war, dass ein Verhalten nach dem Wortlaut einer Bekanntmachung als wettbewerbskonform angenommen werden konnte, hob der EuGH in einer frühen Entscheidung eine Geldbuße auf.136 Damit führt also eine Bekanntmachung noch nicht zur Zulässigkeit eines bestimmten Verhaltens. Wie im Rahmen des Gleichheitssatzes137 wird durch eine Selbstbindung bloß die Sanktionierung ausgeschlossen.138 b)

Wandel der Rechtsprechung

1565 Soweit Mitteilungen der Kommission nur die Grundsätze der Rechtsprechung nachzeichnen und nicht einen der Kommission zukommenden eigenen Beurteilungsspielraum ausfüllen, unterliegen sie naturgemäß dem Wandel der Rechtsprechung139 und können deshalb lediglich sehr begrenzt vertrauensschützend wirken.140 c)

Generelle Modifizierbarkeit der Bußgeldpraxis

aa)

Großzügiger Ansatz der Gerichtshof der EU

1566 Eine weitere wesentliche Begrenzung rührt daher, dass die Kommission ihre Sanktionspraxis jederzeit generell ändern kann, wenn sie dies zur wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln für notwendig erachtet.141 Dies hat der EuGH explizit mit dem Rückwirkungsverbot nach Art. 7 EMRK142 für vereinbar erklärt. Hierfür soll genügen, wenn die Kommission ihre Praxis in Einzelfallentscheidungen ändert oder aber Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie Leitlinien erlässt und auf konkrete Fälle anwendet, und zwar auch rückwirkend.143 Die Unternehmen müssen sich „dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit prakti-

136 137 138 139 140 141 142 143

EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 556) – Suiker Unie. S.o. Rn. 1557 ff. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 128. Meier, in: FS für Steindorff, 1990, S. 1303 (1309). Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 128. Generell krit. zum „praktisch unbegrenzte(n) Ermessen der Kommission bei der Bußgeldverhängung“ Schwarze, EuR 2009, 171 (175 ff.). Erwähnt in EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5569, Rn. 223) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571 f., Rn. 230, 232) – Dansk Rorindustri u.a.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

465

zierten Niveau anzuheben“; das kann sowohl das Bußgeldniveau als solches als auch die Berechnungsmethode betreffen.144 bb)

Bedenken gegen einen durch eigene Nachforschungs- und Beratungspflichten aufgeweichten Vertrauensschutz

Hintergrund ist die schwache Ausprägung des Vertrauensschutzes in der europäi- 1567 schen Rechtspraxis. Danach soll für Unternehmen hinreichend vorhersehbar sein, dass die Bußgeldpraxis jederzeit verändert und damit auch rückwirkend verschärft werden kann.145 Indes können sich damit Unternehmen überhaupt nicht auf bestimmte Sanktionen einstellen, wie es eigentlich Kern des Vertrauensschutzgedankens ist und im Ursprung der Judikatur, der Entscheidung Suiker Unie, angelegt war, wenn auch bezogen auf die Sanktionierung einer Verhaltensweise als solcher, deren mögliche wettbewerbsbeschränkende Wirkung immerhin vorhersehbar war.146 Jedoch gehören bei wettbewerbsbedingten Bußgeldern Verhalten und Sanktion untrennbar zusammen. Daher ist eine Vorhersehbarkeit aus Vertrauensschutzaspekten gleichermaßen geboten, auch wenn es sich um verwaltungsrechtliche Sanktionen ohne strafrechtlichen Charakter handelt.147 Ansatzpunkt für den EuGH ist die gebotene Umsicht der betroffenen Wirt- 1568 schaftsteilnehmer, die zugleich die Vorhersehbarkeit und damit die Schutzwürdigkeit des Vertrauens prägt. Nach seiner Konzeption müssen sich insbesondere die an ein notwendig sehr umsichtiges Verhalten gewöhnten Unternehmen auch fachkundigen Rat einholen, um die Folgen ihres Handelns angemessen beurteilen zu können.148 Insoweit schützt das Unternehmen auch schwerlich, wenn eine vorhandene Mitteilung nicht offenkundig gegen Unionsrecht verstößt oder ihre Rechtswidrigkeit noch nicht unionsgerichtlich erörtert wurde, außer man greift auch hier wieder auf die Suiker Unie-Entscheidung149 zurück, die ein eindeutiges Verbot verlangt.150 Indes kann selbst dieser fachkundige Rat nicht den Inhalt von Leitlinien ab- 1569 schätzen, die es noch gar nicht gibt, sondern allenfalls auf die jederzeitige Änderbarkeit vorhandener Regeln und damit die stets mögliche Verschärfung von Bußgeldern verweisen. Generell sind die Anforderungen des EuGH an Nachforschun-

144

145 146 147 148 149 150

EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 228 f.) – Dansk Rorindustri u.a.; ebenso Rs. C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429 (4493 f., Rn. 22, 24) – Archer Daniels Midland; s. auch Berg, EWS 2009, 105 (129); abl. wegen Verstoßes gegen das Prinzip der Gesetzmäßigkeit und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes Schwarze, EuR 2009, 171 (185). EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 231 f.) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 556) – Suiker Unie. Frenz, Europarecht 2, Rn. 1586 ff. m.w.N. auch zur Gegenansicht. EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 231 i.V.m. 5568, Rn. 219) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1603 (2026, Rn. 555 f.) – Suiker Unie; vorstehend Rn. 1567. So Thomas, EuR 2009, 423 (429).

466

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

gen der Betroffenen allzu hoch.151 Nach dem EuGH bleibt hier als Ansatz für den Vertrauensschutz nur das Verhalten als solches, für das nicht der Eindruck erweckt werden darf, es bleibe möglicherweise sanktionslos. 3.

Beihilferecht

a)

Verhaltenskodices als Anknüpfungspunkt

1570 Entsprechendes gilt im Beihilferecht. Auch hier konkretisieren Bekanntmachungen bzw. Beihilfekodices die verfolgte Linie der Kommission. Diesen Verhaltensregeln misst der EuGH eine zwingende Wirkung zu.152 Daher prägen sie notwendigerweise die Ermessensausübung der Kommission selbst dann, wenn sie stillschweigend durch eine anderslautende Entscheidung geändert worden sind. Dadurch kann nämlich eine Handlung mit eigener Tragweite nicht modifiziert werden, zumal wenn ein Verhaltenskodex in einem bestimmten Bereich immer anwendbar war und auch angewendet wurde.153 Zwar wurde in dieser Konstellation der Vertrauensgrundsatz nicht genannt. In1571 des sind Leitlinien auch im Beihilfesektor kein verbindliches Recht und beinhalten daher namentlich keine eigene Ausnahmeregelung.154 Damit kann der Verhaltenskodex nicht die alleinige Grundlage gewesen sein. Vielmehr erwächst diesen Leitlinien Verbindlichkeit erst durch einen zusätzlichen Faktor und damit durch das Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer,155 wurden doch hier keine vergleichbaren Fälle genannt. Im Übrigen aber fließen Gleichheitssatz und Vertrauensschutzgedanke ineinander, wenn es um die Bindung der Kommission an ihre eigenen Leitlinien geht.156 b)

Vertrauensschutz für die Mitgliedstaaten

1572 Gerade im Beihilfebereich obliegen den Mitgliedstaaten Pflichten insbesondere zur Notifikation. Daher stellt sich die Frage, inwieweit sie sich darauf verlassen können, dass sich die Kommission an ihre eigenen Leitlinien hält. Vertrauensschutz dient zwar jedenfalls auf grundrechtlicher Basis lediglich dem Einzelnen. Dieser wird hier mittelbar dadurch begünstigt, dass bei Fehlern der Mitgliedstaaten, die nicht sanktioniert werden dürfen, dem Einzelnen Rückforderungen erspart bleiben. Darüber hinaus ist aber der Vertrauensschutz vom EuGH als allgemeiner Grundsatz in eigenständiger Weise anerkannt.157 Zudem sind die Mitgliedstaaten im Beihilferecht keine Träger öffentlicher Gewalt, sondern vielmehr der Verwal151 152 153 154 155 156

157

M.w.N. und krit. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3116 ff., 3127 ff. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1126, 4. Leitsatz) – CIRFS. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188 f., Rn. 44, 50 f.) – CIRFS. Insoweit deutlich EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 22) – Deufil. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 126; allgemein Jestaedt/Häsemeyer, EuZW 1995, 787 (790). S. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 45) – CIRFS. Für interne Verwaltungsrichtlinien im Beamtenrecht deutlich GA Reischl, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4048) – Michael. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3012 ff.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

467

tungsmacht der Kommission unterworfen wie Private. Daher müssen auch sie vom Vertrauensschutz profitieren.158 Der EuGH lässt ihn denn auch eingreifen,159 wenngleich infolge des zumeist höheren Wissensstands der Mitgliedstaaten, verglichen mit dem der Wirtschaftsteilnehmer, die Anforderungen höher sein werden, dass sich Vertrauen bilden kann und schützenswert ist.160 c)

Kein Ausschluss eines Vertragsverletzungsverfahrens

Allerdings kann ein solches schutzwürdiges Vertrauen schwerlich ein Vertragsver- 1573 letzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat hindern. Zwar ist daran aufgrund des Wortlauts „kann“ in Art. 258 Abs. 2 AEUV (Art. 226 Abs. 2 EG) zu denken. Indes hat dieses Verfahren objektiven Charakter zur Wahrung der europäischen Rechtsordnung, dem eine Selbstbindung im Hinblick auf bestimmte Beteiligte widerspricht.161 4.

Sonderfallvorbehalt

Neben der Möglichkeit, nicht von der Mitteilung erfasste Sachbereiche einzelfall- 1574 abhängig zu regeln,162 kann die Kommission auch dann, wenn der Einzelfall von der Mitteilung erfasst wird, ggf. von deren Regelung abweichen. Freilich bedarf es für diesen Sonderfallvorbehalt163 einer rechtlichen Rechtfertigung. Diese kann sich entweder unmittelbar aus der Mitteilung selbst ergeben164 oder aus Umständen, welche aus objektiver Sicht eine Beurteilung abweichend von den Mitteilungsbestimmungen notwendig erscheinen lassen.165 Insoweit sind hohe Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund zu stellen.166 Denn die Kommission hat durch die Mitteilungen bereits von ihrem Rechtsanwendungsermessen hinreichend Gebrauch 158 159 160

161 162 163 164

165 166

Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 111; zurückhaltender Pechstein, EuR 1990, 249 (259). Etwa EuGH, Rs. 14/88, Slg. 1989, 3677 (3708, Rn. 30) – Italien/Kommission; Rs. C56/91, Slg. 1993, I-3433 (3466, Rn. 38) – Griechenland/Kommission. Für eine mögliche Abstufung beim Grundsatz der Rechtssicherheit GA van Gerven, Rs. 262/87, Slg. 1989, 225 (227) – Niederlande/Kommission. Im vorliegenden Zusammenhang Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 111. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 130 f.; Pechstein, EuR 1990, 249 (259). S.o. Rn. 1563. Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 34; Schweda, WuW 2004, 1133 (1138). S. z.B. die Bekanntmachung der Kommission – Leitlinien zur Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag, ABl. 2004 C 101, S. 97 Rn. 6: „Jeder Fall ist nach dem jeweiligen Sachverhalt zu würdigen, und die Leitlinien sind angemessen und flexibel anzuwenden“. Thomas, EuR 2009, 423 (428). Eine Vertreterin der Kommission sprach insofern davon, dass die Abweichung „einer in Stahlbeton gegossenen Rechtfertigung“ bedürfe, zit. nach GA Alber, EuGH, Rs. C-204/97, Slg. 2001, I-3175 (3186, Rn. 36) – Portugal/Kommission.

468

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

gemacht.167 Als verbleibende (theoretische) Anwendungsfälle verbleiben somit nur Situationen, bei denen die Kommission diese Konstellationen, z.B. aufgrund neuartiger Entwicklungen, in der Mitteilung nicht berücksichtigen konnte oder bewusst hiervon absah.168 IV.

Keine Selbstbindung im Unrecht

1575 So kommt man zu einer Selbstbindung der Kommission, jedenfalls soweit darin eine Ermessensbindung verankert ist; zudem muss das bestehende Unionsrecht gewahrt sein.169 Wird dieses überschritten, sei es durch eine Mitteilung, Leitlinie bzw. Bekanntmachung, sei es durch eine diese ändernde Praxis, so kann die Wiederholung einer daher unzutreffenden Auslegung weder durch den Grundsatz der Gleichbehandlung noch durch den Schutz berechtigten Vertrauens gerechtfertigt werden.170

E.

Notwendige Rechtswahrung

1576 Diese notwendige Rechtswahrung, die zugleich die Bindungswirkung begrenzt, gilt aber nur in dem Maße, in dem nicht Ermessensspielräume existieren, welche die Kommission durch Leitlinien gerade ausnutzen und festlegen kann.171 Bestehen Beurteilungsspielräume, werden daher Mitteilungen nicht durch Unionsrecht begrenzt, sondern gestalten dieses näher aus. Insoweit haben sie, verbunden mit dem Vertrauensschutz und dem Gleichheitssatz, eine faktische, konstitutive Wirkung. Dieser tatsächliche Effekt ist allerdings seinerseits wieder dadurch begrenzt, 1577 dass Beurteilungsspielräume namentlich auf der Berücksichtigung und Bewertung komplexer wirtschaftlicher Tatsachen und Umstände beruhen.172 Damit muss die Kommission bei der Festlegung ihrer Leitlinien darauf achten, dass bei Einzelentscheidungen noch gewisse Spielräume verbleiben, die dieser Komplexität der Einzelfälle Rechnung tragen. Abgemildert wird diese Problematik jedoch durch die leichte Änderbarkeit von Mitteilungen, so dass eine Korrektur von Fehleinschätzungen bzw. eine Aufnahme von Neubewertungen erfolgen kann.

167 168 169

170 171 172

Thomas, EuR 2009, 423 (428). Thomas, EuR 2009, 423 (428). EuGH, Rs. C-288/96, Slg. 2000, I-8237 (8303, Rn. 62) – Deutschland/Kommission; Rs. C-382/99, Slg. 2002, I-5163 (5213, Rn. 24) – Niederlande/Kommission; Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-4053 (4080, Rn. 98) – Griechenland/Kommission; EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 (2190, Rn. 57) – AIUFFASS u. AKT; Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051, Rn. 61) – Ducros. Für den zweiten Fall EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 45) – CIRFS. S. EuG, Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051 f., Rn. 63) – Ducros. EuG, Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051 f., Rn. 63) – Ducros.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

F.

Leichte Änderbarkeit

I.

Grundsätzliche Abweichungsbefugnis

469

Soweit die Kommission die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen ver- 1578 fasst und publiziert hat, ohne andere Organe daran beteiligt zu haben, kann sie sie als solche auch leicht wieder für die Zukunft ändern. Sie ist noch nicht einmal strikt an diese gebunden und kann daher in atypischen Einzelfällen von ihnen abweichen, wenn sie dies adäquat begründet.173 Damit ist aber noch nicht ein Abrücken von einer allgemeinen Auslegungslinie verbunden. Eine individuelle Entscheidung ist hierfür nicht geeignet.174 II.

Grenzen

Grenzen für eine solche Abweichungsbefugnis ergeben sich weiter aus dem 1579 Gleichheitssatz und dem Vertrauensschutz. Auch auf dieser Grundlage ist aber möglich, dass die Kommission generell zu einer neuen Rechtshandhabung übergeht. Hierfür wird sie allerdings Übergangsfristen wahren müssen, wenn nicht das Ende der Anwendung von Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen schon vorher konkret festgeschrieben oder zumindest angekündigt wurde, da anderenfalls der Vertrauensschutz bzw. das Gebot der Verhältnismäßigkeit in Zweifel steht. Dies gilt umso mehr, wenn die Kommission mit den Mitteilungen gegen Unionsrecht verstößt und dadurch Anwender der Mitteilungen, insbesondere Unternehmer, falsch anleitet. Insoweit hat die Kommission aufgrund des Gebots der Verhältnismäßigkeit den Anwendern eine angemessene Frist zu setzen, innerhalb der sie ihr unionsrechtswidriges Verhalten ablegen.175 Allgemeine Vorgaben lassen sich insoweit nicht aufstellen. Vielmehr ist es eine 1580 Frage des Einzelfalls und insbesondere von dem Maß der Änderungen und der Möglichkeit für die Betroffenen zur Umstellung abhängig.176 III.

Mitwirkung der Mitgliedstaaten

Eine Sonderstellung nehmen die Mitteilungen ein, an deren Erarbeitung die Mit- 1581 gliedstaaten beteiligt wurden. Das ist aber nicht der Regelfall. Nur aus Art. 108 Abs. 1 AEUV (Art. 88 Abs. 1 EG) ergibt sich eine notwendige Zustimmung der 173 174

175 176

Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 34. S. zu diesen Abweichungen im Einzelfall o. Rn. 1574. Bezogen auf eine verbindliche Handlung mit allgemeiner Tragweite EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 44) – CIRFS. Eine generelle Linie wird aber auch durch Mitteilungen etc. aufgestellt, wenn diese nicht verbindlich sind. Deshalb müssen sie schon aus Rechtssicherheitsgründen auch in gleicher Form geändert werden. Thomas, EuR 2009, 423 (428 f.). Thomas, EuR 2009, 423 (430).

470

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Mitgliedstaaten und diese ist nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) durch Entscheidung der Kommission ersetzbar. Haben die Mitgliedstaaten einer Mitteilung zugestimmt, so tragen sie diese mit. Die Mitgliedstaaten schließen mit der Kommission ein Übereinkommen, wodurch die Mitteilungen gegenseitig verbindlich werden.177 Ohne die erneute Zustimmung der Mitgliedstaaten kann die Mitteilung daher auch nicht geändert werden.178 Gerade für Beihilfen sind die Mitgliedstaaten darauf angewiesen, dass eine 1582 Praxis nicht abrupt geändert wird, zumal wenn es sich um bereits ausgezahlte Beihilfen handelt. Daher bedarf es trotz fehlender ausdrücklicher Stufung von Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 88 Abs. 1 und 2 EG) einer Zustimmung der Mitgliedstaaten zu Leitlinien, die zumindest auch bestehende und nicht nur neue Beihilfen betreffen.179 Eine bloße Anhörung oder beratende Funktion oder nur besprechende Beteili1583 gung der Mitgliedstaaten reicht hingegen nicht aus, um sie als mitentscheidenden Teil zu betrachten. Dadurch wird daher auch bei Änderungen keine Zustimmungspflicht der Mitgliedstaaten begründet. Ob die Mitgliedstaaten dann in gleicher Weise beratend beteiligt werden müssen, hängt von entsprechenden Vorfestlegungen der Kommission ab, die i.V.m. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine nochmalige Einbeziehung aufgrund eines insoweit verdichteten allgemeinen Loyalitätsverhältnisses verlangen können. Eine Wirksamkeitsvoraussetzung wird darin aber schwerlich liegen. Schließlich bestehen grundsätzlich keine feste Regeln für den Erlass von Mitteilungen und vor allem für die Beteiligung anderer, gehören doch Mitteilungen jedenfalls im Ausgangspunkt zum Binnenbereich der Kommission.

G.

Bedeutung für nationale Stellen

1584 Da Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen somit immer noch auf den Binnenbereich der Kommission rückbezogen bleiben und lediglich über andere Standbeine, die ihrerseits rechtlich verbindlich sind, Außenwirkung erlangen, binden sie selbst die Mitgliedstaaten nicht. Insoweit fehlt schon eine Rechtsgrundlage.180 I.

Grundsätzlich nur faktische Bindung

1585 Allerdings sind sie, wenn sie nicht wie die Mitteilungen zum öffentlichen Dienstrecht einen auch faktisch ausschließlichen Binnenbezug haben, immerhin an die 177 178 179

180

Für die Bindungswirkung der Mitgliedstaaten EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1126, Leitsatz 4) – CIRFS; Thomas, EuR 2009, 423 (433). EuGH, Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1680, Rn. 24) – Spanien/Kommission. Etwa Jestaedt/Häsemeyer, EuZW 1995, 787 (788); nur referierend, ohne sich selbst anzuschließen, Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 75. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 26) – Frankreich/Kommission. Näher zum Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 753 f. m.w.N.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

471

Mitgliedstaaten gerichtet, und sei es auch nur, weil deren Stellen direkt Unionsregelungen wie im Agrarbereich vollziehen. Vor allem aber gilt das bei indirektem Verwaltungsvollzug etwa im Vergaberecht.181 Hier wirken die darauf bezogenen Mitteilungen zumindest faktisch über den reinen Binnenbereich der Kommission hinaus und erlangen Bedeutung im Außenverhältnis,182 sind doch in den genannten Gebieten die nationalen Stellen von denen der Union getrennt. Sie fungieren insofern nicht wie beim direkten Vollzug als Unionsorgane. Gleichwohl bleibt die (Außen-)Wirkung der Mitteilungen selbst faktisch. Wird 1586 eine rechtliche Bindungswirkung erstrebt, bleibt die Möglichkeit von Verordnungen und Richtlinien. So wurden die vergaberechtlichen Regelungen immer detaillierter, so dass den Mitteilungen eher die Feinausgestaltung eines näher festgelegten Rahmens zukommt. II.

Bindung durch den Gleichheitssatz

Allerdings sind auch die nationalen Stellen als Vollzugsbehörden an die allgemei- 1587 nen Unionsrechtssätze von der Wahrung der Gleichheit und dem Schutz von Vertrauen gebunden und müssen auf dieser Basis die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen der Kommission wahren, wenn sie bereits angewendet wurden und andernfalls vergleichbare bzw. bereits entschiedene Fälle anders behandelt würden.183 Hieran zeigt sich die Bedeutung der Mitteilungen für einen einheitlichen Verwaltungsvollzug und für die Wahrung des Gleichheitssatzes,184 indem konkrete Maßstäbe dafür aufgestellt werden. Das Ziel, den Gleichheitssatz zu wahren und den Verwaltungsvollzug zu vereinheitlichen, wird weiter indirekt dadurch erreicht, dass der Einzelne die Mitteilungen zur Kenntnis nimmt, seine Rechte und Pflichten erfährt und sich auf sie gegenüber den nationalen Stellen beruft.185 Damit wird er faktisch und i.V.m. dem Gleichheitssatz zum Durchsetzungsinstrument. III.

Bindung durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit?

Grundsätzlich sind die Mitgliedstaaten und die Unionsakteure nach Art. 4 Abs. 3 1588 AEUV (Art. 10 EG, Grundsatz der Gemeinschaftstreue) zur loyalen Zusammenar181 182

183

184 185

S.o. Rn. 1535. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 66 ff. m.w.Bsp., die schon aus der Adressierung an nationale Stellen bzw. Einzelne auf eine Regelung im Außenverhältnis schließt. Entscheidend ist aber die betroffene Funktion; der Regelungscharakter ergibt sich nur indirekt. A.A. Thomas, EuR 2009, 423 (436 f.) unter Verweis auf OLG München, Urt. vom 1.8.2002, WuW/E DE-R 991 (992); LG Frankfurt, Urt. vom 15.11.2002, WuW/E DER 1200 (1201 f.). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 71. S. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 72 f.

472

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

beit verpflichtet. Aus diesem Grundsatz wird vereinzelt abgeleitet, die nationalen Stellen würden durch die Mitteilungen gebunden.186 Dann würde aber jede schriftliche Stellungnahme der Kommission von den Mitgliedstaaten beachtet werden müssen. Dies hätte zur Konsequenz, dass die Unterscheidung der Handlungen zwischen solchen mit und solchen ohne Rechtsnormcharakter, wie sie in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) vorgenommen wird, hinfällig wäre.187 Im Übrigen würde hierdurch die Kompetenzverteilung innerhalb der Union zur verbindlichen Normsetzung für die Mitgliedstaaten188 und für die abschließende Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof der EU nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV (Art. 220 EG) umgangen.189 Die nationalen Behörden und Gerichte haben die Mitteilungen zur Kenntnis zu 1589 nehmen und in ihre Überlegungen einzubeziehen. Dies ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass sie auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU aufbauen und die im Rahmen seines Auslegungsmonopols erfolgte Rechtsprechung konkretisieren.190 IV.

Starke Bindungswirkungen im Kartellrecht

1590 Im Kartellrecht legt Art. 16 VO (EG) Nr. 1/2003191 die nationalen Behörden und Gerichte auf die Entscheidungen der Kommission fest, und zwar einschließlich solcher, die auf der Basis der Leitlinien ergangen sind. Mitgliedstaatliche Gerichte müssen sogar laufende Verfahren abwarten und ein bei ihnen anhängiges ggf. aussetzen.192 Die nationalen Gerichte haben diese Dokumente der Kommission als Konkreti1591 sierung bestehenden Rechts heranzuziehen. Soweit Neuerungen in ihnen enthalten sind, müssen sie sie daraufhin überprüfen, ob sie mit dem geltenden Europarecht übereinstimmen sowie dieses stimmig fortentwickeln. Andernfalls müssen sie dem Gerichtshof der EU vorlegen. Ansonsten würden sie sich anmaßen, über eine Auslegung durch die Kommission selbst zu befinden. Diese droht damit uneinheitlich zu werden. Daher muss der Gerichtshof der EU zentral entscheiden. V.

Verbindlichkeitserkärung durch die Mitgliedstaaten?

1592 Obgleich Leitlinien per se nicht bzw. nur in engen Grenzen verbindliche Rechtswirkungen entfalten, ist es denkbar, ihre Rechtsverbindlichkeit durch Verbindlichkeitserklärungen des nationalen Gesetzgebers zu bewirken, ggf. auch um hier186 187 188 189 190 191 192

So Schweda, WuW 2004, 1133 (1142). Thomas, EuR 2009, 423 (435). Pampel, EuZW 2005, 11 (12 f.); Thomas, EuR 2009, 423 (436). Thomas, EuR 2009, 423 (435 f.). Thomas, EuR 2009, 423 (437 f.). Des Rates zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln vom 16.12.2002, ABl. 2003 L 1, S. 1. Frenz, Europarecht 2, Rn. 742.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

473

durch diese Bestimmungen auf vergleichbare nationale Regelungsbereiche zu beziehen.193 Probleme verfassungsrechtlicher Art werden darin gesehen, dass es an einer hinreichenden Legitimationskette fehle, da die Kommission für den Erlass von Mitteilungen keiner besonderen Ermächtigung bedürfe und sie so die Möglichkeit hätte, nationales Recht zu schaffen.194 Dieser Einwand greift freilich nur bei einer grundsätzlichen Verbindlichkeitserklärung durch den nationalen Gesetzgeber, wodurch sämtliche (auch zukünftige) Mitteilungen für die nationalen Stellen als verbindlich angesehen werden. Verbindlichkeitserklärungen, jeweils bezogen auf bestimmte Mitteilungen oder Mitteilungskataloge würden durch den vom Souverän gewählten nationalen Gesetzgeber erfolgen, so dass keine Zweifel hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Legitimation bestünden. Schwieriger erscheint es hingegen, den Regelungscharakter der Mitteilungen zu 1593 bestimmen. Leitlinien dienen vorrangig der Konkretisierung von Einzelfragen und der Rechtsprechung. Sie sind sehr auf Detailfragen ausgerichtet. Insoweit kommt ihnen kaum abstrakte Regelungswirkung zu. Zudem entfiele bei einer Verbindlichkeitserklärung die Möglichkeit, im Einzelfall von ihren Bestimmungen abzuweichen,195 so dass die Flexibilität dieses Instruments verloren ginge.

H.

Klagemöglichkeiten

I.

Gegen erläuternde und konkretisierende Mitteilungen

Um eine zentrale Entscheidung des Gerichtshofs der EU möglichst bald sicherzu- 1594 stellen, liegt es nahe, eine Klage vor diesem den Mitgliedstaaten und zudem den von der Rechtsanwendung Betroffenen auch gegen solche Verlautbarungen zu ermöglichen. Indem die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen jedenfalls faktisch die Rechtslage erläutern und regelmäßig fortentwickeln sowie den Mitgliedstaaten die Sicherheit vermitteln, bei ihrer Verfolgung keine negativen Reaktionen der Kommission erwarten zu müssen, entwickeln sie eine tatsächliche Rechtswirkung. Von daher handelt es sich um rechtserhebliche Akte, die mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden könnten. Formal jedoch erzeugen sie selbst noch keine verbindlichen Rechtswirkungen, was der EuGH auch insoweit als Voraussetzung für die Nichtigkeitsklage ansieht.196 Im Rahmen des Beihilferechts kann sich zudem ein Mitgliedstaat frühzeitig 1595 über das Anmeldeverfahren Gewissheit über die Auffassung der Kommission verschaffen, wie sie in Leitlinien ihren Ausdruck gefunden hat. Ergeht eine ablehnende Entscheidung der Kommission, kann der Mitgliedstaat diese angreifen und dadurch inzident die Leitlinien überprüfen lassen; daher ist eine direkte Klage da-

193 194 195 196

Zum letztgenannten vgl. BGHZ 170, 130 (136, Rn. 17). So Thomas, EuR 2009, 423 (433). Thomas, EuR 2009, 423 (432 f.). S. hierzu o. Rn. 1563 u. 1574. EuGH, Rs. 135/84, Slg. 1984, 3577 (3579 f., Rn. 6 f.) – F.B.

474

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

gegen entbehrlich.197 Entsprechendes gilt, wenn Einzelne erst durch Entscheidungen der Kommission unmittelbar belastet werden, wie dies im Wettbewerbsrecht der Fall ist. In solchen Fällen haben Mitteilungen nur vorbereitenden Charakter im Hinblick 1596 darauf, wie die Kommission ihr Ermessen ausübt und sind daher selbst nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage.198 Allerdings können von ihnen durchaus Auswirkungen auf das Verhalten Einzelner ausgehen. Das gilt zumal angesichts der neuen Konzeption im Wettbewerbsverfahrensrecht, dass die Unternehmen ihre Verhaltensweisen nicht mehr anmelden müssen, sondern praktisch selbst zu entscheiden haben, inwieweit ihr Verhalten gegen das Kartellverbot verstößt und insbesondere wettbewerbswidrige Verhaltensweisen durch einen der Ausnahmetatbestände nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) legitimiert sind. Deshalb benötigen sie tendenziell früher als nach der verpflichtenden Anmeldung von Verhaltensweisen unter dem vorherigen Kartellverfahrensrecht Rechtssicherheit.199 Auch bei einer Voranmeldepflicht etwa im Bereich der Beihilfekontrolle, die dann von den staatlichen Stellen wahrgenommen wird, brauchen die Unternehmen oft schon im Vorfeld Rechtssicherheit, wenn sie nämlich abschließende Investitionsentscheidungen treffen müssen, die sie im Nachhinein nicht mehr korrigieren können. Wie rasch solche Entscheidungen mitunter gefällt werden müssen, zeigt die aktuelle Wirtschaftskrise. Daher besteht ein praktisches Bedürfnis, solche Mitteilungen bereits im Vorfeld 1597 angreifen zu können, wenn sie das Verhalten von Unternehmen schon vor dem Erlass darauf gestützter Entscheidungen abschließend und nicht mehr korrigierbar prägen. Insoweit werden auch unternehmerische Verhaltensweisen beeinträchtigt und die diese gewährleistenden Rechte verletzt. Auf die unverbindliche Natur der Mitteilung kann es dann nicht ankommen, wenn diese die Kommissionspraxis auch nur faktisch prägt. Daher ist eine Nichtigkeitsklage als zulässig zu erachten. Es kann eine Gleichstellung mit den festlegenden Mitteilungen insofern erfolgen, als diese den Gehalt von Kommissionsentscheidungen faktisch festlegen und bei Rechtswidrigkeit sich ebenfalls außerhalb des Unionsrechts befinden. II.

Gegen festlegende Mitteilungen

1598 Gehen Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen der Kommission über bloße Erläuterungen der bestehenden Rechtslage hinaus und legen sie Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten fest, überschreiten sie den ihnen von der Rechtsnatur her zukommenden Rahmen. Indem sie Recht erläutern, haben sie das durch diesen Bezugspunkt aufgespannte Rechtsfeld zu beachten. Das betrifft sowohl den inhaltlichen Bereich als auch die Qualität der enthaltenen Rechtssätze. Daher können die Mitteilungen keine Verpflichtungen festlegen, die nicht schon nach dem 197 198 199

Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 755 ff.; Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 42 f. Gundel, EuR 1998, 90 (95). S. zur Fortentwicklung Frenz, Europarecht 2, Rn. 728 ff.

§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien

475

durch sie erläuterten Recht bestehen. Schließen sie aber solche Verpflichtungen ein, verlassen sie den ihnen zugewiesenen Rechtsrahmen. Dass sie dies nicht dürfen, ist nicht jedem klar, der sie liest. Daher entsteht der wenn auch unzutreffende Eindruck, diese Mitteilungen würden Verpflichtungen festlegen. Deshalb muss für die Betroffenen die Möglichkeit bestehen, zu klären, ob diese Verpflichtungen begründet werden dürfen. Deshalb muss gegen solche Mitteilungen, die jenseits des zulässigen Rahmens Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten oder auch für den Einzelnen festlegen, eine Nichtigkeitsklage zulässig sein, um auch jeden falschen Eindruck neu auferlegter Rechtspflichten zu zerstören. Der EuGH hat denn auch in solchen Fällen eine Nichtigkeitsklage für zulässig 1599 erklärt und darin eine angreifbare Handlung nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) gesehen.200 Mit der Begründung, der vorgegebene Rechtsrahmen sei durch die Festlegung eigenständiger Verpflichtungen überschritten, hat der EuGH bereits Mitteilungen für nichtig erklärt.201 Die Klage ist dann aus eben diesem Grund sowohl zulässig als auch begründet.202 Das entspricht dem Vorgehen der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf das geltende Recht überschreitende Runderlasse, die dann angreifbare circulaires réglementaires nicht bloße circulaires interprétatives bilden.203 Werden durch Mitteilungen scheinbar Verpflichtungen begründet, so können 1600 natürliche oder juristische Personen unmittelbar und individuell betroffen sein, Art. 263 Abs. 4 AEUV eröffnet die Individualnichtigkeitsklage gegen alle Handlungen mit dieser Wirkung. Zudem sind die Betoffenen derart herausgehoben, dass die Mitteilung ihnen gegenüber wirkt wie eine Entscheidung, und konnten daher schon nach Art. 230 Abs. 4 EG klagen.204 III.

Indirekt

Mitteilungen können insbesondere dann eine erhebliche Bedeutung haben, wenn 1601 durch sie das bestehende Recht erläutert wird. Damit gewinnen sie prägendes Gewicht bei der Auslegung anderer Bestimmungen. Werden daher Fragen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren gestellt, die das bestehende europäische Recht näher interpretiert haben möchten, so gewinnen in diesem Rahmen auch die Mitteilungen eine erhebliche Bedeutung. Aus ihnen kann sich unter Umständen 200

201

202 203 204

EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 23) – Frankreich/Kommssion; Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 23) – Frankreich/Kommission; Rs. C-366/88, Slg. 1990, I-3571 (3601, Rn. 23 ff.) – Frankreich/Kommission, allerdings auf der Basis einer Unzuständigkeit, weil nur der Rat zur Festlegung einer verbindlichen Regelung zuständig gewesen wäre. Das impliziert aber, dass die Kommission keine verbindliche Regelung treffen durfte. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5346 f., Rn. 23 f.; 5349, Rn. 35) – Frankreich/ Kommission auch wieder unter Einbeziehung der Unzuständigkeit; Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3312, Rn. 30 f.) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 24 ff.) – Frankreich/Kommission. Gundel, EuR 1998, 90 (96 ff.). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 146.

476

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

die Erheblichkeit einer Rechtsfrage ergeben, die einem nationalen Gericht zweifelhaft ist. Auch kann sich einem nationalen Gericht die Frage stellen, ob eine Mitteilung der Kommission namentlich die Mitgliedstaaten binden kann.205 Darüber können aber nur die nationalen Gerichte Inhalte und Bindungswirkungen klären lassen, jedenfalls nicht unmittelbar die Betroffenen.206 Eine solche indirekte Bedeutung von Mitteilungen kann sich auch in Nichtig1602 keitsklagen ergeben, wenn nämlich Mitteilungen den Gehalt einer Entscheidung der Kommission prägen. Dies gilt vor allem, wenn die Kommission Spielräume besitzt, die sie durch solche Mitteilungen näher ausfüllt. Das sind die typischen Fälle der Inzidentkontrolle, wenn gegen die Mitteilung selbst wegen ihres lediglich die Entscheidung vorbereitenden Charakters eine Nichtigkeitsklage ausgeschlossen wird.207 Mitteilungen können dadurch, dass sie bestimmte Regeln in den Raum stellen, 1603 auch ein Vertrauen der davon Betroffenen begründen. Das gilt insbesondere, wenn es um die Auslegung unklarer Regelungen geht. Besonders schwierig ist im Beihilfebereich die Rückforderung gewährter nationaler Beihilfen. Sofern hier ein Beihilfetatbestand nicht in einen Beihilfekodex der Kommission einbezogen wurde, stellt sich die Frage, ob sich daraus ein schutzwürdiges Vertrauen gegen eine Rückforderung ergibt.208 Wie im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren kann sich auch die Frage 1604 von bindenden Wirkungen einer Mitteilung ergeben.209 Damit gewinnt eine Mitteilung praktisch ausschlaggebende Bedeutung für einen Rechtsstreit und ist damit mittelbar auch dessen Gegenstand.210

§ 4 Innerdienstliche Richtlinien A.

Einordnung und Auftreten

1605 Wie bereits die vorerwähnten Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien gestalten die innerdienstlichen Richtlinien Ermessensspielräume der Kommission näher aus. Der Begriff wurde spezifisch für das Beamtenrecht geprägt und veranlasste den EuGH, über den Grundsatz der Gleichbehandlung, die Verwaltung zu ihrer Befolgung zu verpflichten und sie nur zu einem begründeten Abweichen zu

205 206 207 208 209 210

Für eine Leitlinie nach Art. 88 Abs. 1 EG EuGH, Rs. C-311/94, Slg. 1996, I-5023 (5056, Rn. 35) – Ijssel-Vliet. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 148. S. vorstehend Rn. 1594, 1596. S. EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 21) – Deufil. S. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 34 ff.) – CIRFS. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 147.

§ 4 Innerdienstliche Richtlinien

477

berechtigen.211 Damit bilden sie zwar keine Rechtsnorm, aber eine „Verhaltensnorm … die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält“.212 Handelt es sich somit um keine für sich verbindliche Rechtsnorm, scheidet ein 1606 Erlass in Gestalt einer Verordnung oder Richtlinie nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) aus. Indes können verbindliche Vorgaben ausgestaltet werden. Für das Beamtenrecht gilt dies im Hinblick auf das Beamtenstatut. Zu diesem ergingen denn auch verschiedene Ausführungsbeschlüsse, durch die Regeln für die Ausübung des in diesem Statut eingeräumten Ermessens aufgestellt wurden.213 Allerdings ergehen innerdienstliche Richtlinien nicht nur in Beschlussform, so 1607 dass sie mit dieser Handlungsart nicht deckungsgleich sind. Wenn sie aber als Beschluss ergehen, unterliegen sie den dort geltenden Grundsätzen.214 Freilich waren und sind Beschlüsse als Handlungsform schon in sich selbst nicht homogen. Sie konnten etwa auch in der Form eines Rundschreibens zur Kenntnis gebracht werden.215 Inzwischen schreibt indes Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV auch für nicht als Gesetzgebungsakte erlassene adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV eine Veröffentlichung im Amtsblatt vor. Damit bilden bloße Rundschreiben jedenfalls keine solchen Beschlüsse. Innerdienstliche Richtlinien können auch in Form interner Schreiben oder Mit- 1608 teilungen ergehen und etwa als „Beurteilungsrichtlinien“,216 „Leitfaden“217 oder als Präsidiumsregelung ergehen.218 Sie machen nicht nur inhaltliche Vorgaben, sondern gestalten auch Verfahren näher aus, um eine Entscheidung zu finden.219

B.

Merkmale

I.

Keine explizit vorgesehenen Durchführungsbestimmungen

Entsprechend den vorgenannten vielfältigen Erscheinungsformen ist die Bezeich- 1609 nung oder Form für die Qualifikation als innerdienstliche Richtlinie praktisch ohne Bedeutung. Dieser Einordnung steht selbst eine Veröffentlichung nicht entgegen.220 211 212 213

214 215 216 217 218 219 220

Grundlegend EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage; s. auch o. Rn. 1558. EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage. S. EuGH, Rs. 146/84, Slg. 1985, 1723 (1734, Rn. 11) – Santis; EuG, Rs. T-75/91, Slg. 1992, II-2557 (2565 f., Rn. 20) – Piera Scaramuzza. Anders hingegen noch EuGH, Rs. 46/71, Slg. 1972, 373 (380, Rn. 11/14) – Brandau: Durchführungsbestimmungen könnten wegen ihrer Unverbindlichkeit „der Ausübung der der Verwaltung durch das Statut vorgegebenen Ermessensbefugnis nicht vorgreifen“. S.o. Rn. 1300 ff. S. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 20) – Blomefield. S. GA Verloren van Themaat, Rs. 263/83, Slg. 1985, 893 (895) – Mariette Turner. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28, Rn. 25) – Latham im Hinblick auf die Beurteilung der Beamten. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 20) – Blomefield. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 67. S. EuGH Rs. 173/80, Slg. 1981, 1649 (1659, Rn. 13) – Blasig.

478

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Allerdings handelt es sich gerade nicht um ausdrücklich benannte Durchführungsbestimmungen, wie sie in einigen Sonderbestimmungen des Beamtenstatuts vorgesehen sind;221 insbesondere sie sind mit allgemeinen Durchführungsbestimmungen nach Art. 110 dieses Statuts gemeint.222 Fehlt mithin eine ausdrückliche Regelung, dass eine Durchführungsbestimmung erlassen werden soll und fehlt ein Hinweis auf Art. 110 des Europäischen Beamtenstatuts sowie die Bezeichnung „Allgemeine Durchführungsbestimmung“, ist auf eine innerdienstliche Richtlinie zu schließen. Die europäischen Organe werden ohnehin nach Möglichkeit eine möglichst unverbindliche Regelung erlassen, die ihre Entscheidungsfreiheit weitestgehend wahrt.223 II.

Abgrenzung zu bloßen Empfehlungen

1610 Umgekehrt sind innerdienstliche Richtlinien, welche die Ermessensausübung i.V.m. dem Gleichheitssatz binden können, von bloßen Empfehlungen abzugrenzen. Auf diese Form deuten Formulierungen wie „falls erforderlich“, „in Betracht kommen“, weil dadurch keine festen Vorgaben erfolgen, sondern vielmehr dem Handelnden das Vorgehen überlassen bleibt.224 III.

Vergleich mit unmittelbarer Richtlinienwirkung

1611 Insoweit bietet sich ein Vergleich mit Richtlinien an. Sie vermögen ebenfalls nur dann, wenn auch ohne den Gleichheitssatz zu Hilfe zu nehmen, für den Einzelnen unmittelbar zu wirken, wenn sie klar und bestimmt sind.225 Parallel dazu müssen die Kriterien auch in innerdienstlichen Richtlinien so formuliert sein, dass ihre Anwendung nicht von der Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen abhängig gemacht wird.226

221 222 223

224 225 226

EuGH, Rs. 782/79, Slg. 1980, 3651 (3663 f., Rn. 13) – Maurice Geeraerd. EuGH, Rs. 110/63, Slg. 1965, 859 (872 f.) – Alfred Willame. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 68 f. unter Verweis auf GA Reischl, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4042 (4045) – Michael zum ersten Punkt und auf EuG, Rs. T-48/89, Slg. 1990, II-493 (500, Rn. 16) – Fernando Beltrante zum letztgenannten Aspekt. EuG, Rs. T-26/91, Slg. 1992, II-1615 (1628, Rn. 25) – Leonella Kupka-Floridi. S.o. Rn. 1070 ff. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4141 f., Rn. 19 ff.) – Charles Lux.

§ 4 Innerdienstliche Richtlinien

C.

Prüfungsmaßstab bei Abweichungen

I.

Voll- und Evidenzprüfung

479

Lediglich bei einer solchen Konkretheit kann eine interne Richtlinie einen Faktor 1612 der Rechtssicherheit bilden.227 Nur dann greift der strenge Maßstab, wonach hinreichende Gründe vorliegen müssen, damit die Verwaltung von einer bislang geübten, durch innerdienstliche Richtlinien untermauerten Praxis abweichen kann.228 Sind innerdienstliche Richtlinien hingegen nicht derart klar und eindeutig, dass sie keine andere Auslegung zulassen, erfolgt nur eine Evidenzprüfung, ob sachfremde Erwägungen angestellt bzw. offensichtliche Ermessensfehler begangen wurden.229 II.

Maßgeblichkeit für das Ergebnis

Wird von verwaltungsinternen Verfahrensrichtlinien abgewichen, ist dies a priori 1613 ohne Folgen, „wenn die Möglichkeit besteht, dass das Verwaltungsverfahren ohne die gerügten Verfahrensfehler zu einem anderen Ergebnis geführt hätte“.230 Eine solche Eignung haftet etwa dem Unterlassen einer Anhörung an.231 III.

Besondere Umstände

Kann ein Abweichen von verwaltungsinternen Verfahrensregelung das Ergebnis 1614 einer Maßnahme beeinflussen, so muss eine ganz besondere Lage gegeben sein.232 Diesen Umstand muss die Verwaltung näher darlegen. Diese Konstellation wirkt damit zu ihren Lasten.233

227 228 229 230 231 232

233

Darauf als konstitutives Merkmal abstellend EuG, Rs. T-576-582/93, Slg. 1994, II-677 (692, Rn. 39) – Martine Browet u.a. Etwa EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4142, Rn. 22) – Charles Lux; näher o. Rn. 1558 auch zum Folgenden. S. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3994, Rn. 27) – Blomefield; Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4040, Rn. 24) – Michael. Z.B. EuGH, Rs. 282/81, Slg. 1983, 1245 (1259, Rn. 22) – Salvatore Ragusa; EuG, Rs. T-45/90, Slg. 1992, II-33 (53, Rn. 79) – Alicia Speybrouck. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28 f., Rn. 27 f.) – Latham. Nicht gegeben in EuGH, Rs. 126/87, Slg. 1989, 643 (664, Rn. 15 f.) – Sergio Del Plato: Höhergruppierung nach vorherigem Auswahlverfahren als Regelfall, von dem nicht abzuweichen war; s. demgegenüber die Behandlung einer (rechtmäßigen) Abweichung in Rs. 782/79, Slg. 1980, 3651 (3663, Rn. 13) – Maurice Geeraerd. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 76.

480

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

IV.

Wahrung des Europarechts

1615 Selbst wenn eine Behörde keinen besonderen Grund dafür vorbringen kann, weshalb sie sich nicht an verwaltungsinterne Richtlinien gehalten hat, ist dies unschädlich, wenn diese Richtlinien von verbindlichen Rechtsvorschriften abweichen. Das gilt etwa dann, wenn die Vorgaben des Beamtenstatuts nicht gewahrt werden.234 Es gibt keine Gleichheit im Unrecht, auch nicht auf der Basis innerdienstlicher Richtlinien. Diese haben sich vielmehr im Rahmen des Unionsrechts zu halten. Andernfalls können sie auch i.V.m. dem Gleichheitssatz keine Bindungswirkung erzeugen.

§ 5 Verwaltungspraxis A.

Gleichheitssatz als Anknüpfungspunkt einer Bindungswirkung

I.

Grundlagen

1616 Unterhalb der Stufe innerdienstlicher Richtlinien sowie Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien sind Rechtswirkungen aus einer fest etablierten Verwaltungspraxis denkbar. Ein solches faktisches Verhalten könnte ebenfalls über den Gleichheitssatz die Verwaltung dazu verpflichten, in vergleichbaren Fällen wie vorher praktiziert zu entscheiden. In Deutschland genügt eine solche etablierte Verwaltungspraxis.235 Die Rechtspraxis auf europäischer Ebene ist zwiespältig, wie sich gerade im 1617 Beamtenrecht zeigt. Zwar hat der EuGH einen Anspruch auf Ernennung in einer höheren Besoldungsgruppe, in die zuvor die Kollegen des Klägers eingruppiert wurden, auf der Basis des Gleichheitssatzes bejaht und dadurch das Ermessen der Einstellungsbehörde explizit gebunden.236 Allerdings müssen die zur Begründung des Gleichheitssatzes herangezogenen anderen Fälle hinreichend repräsentativ sein. Es muss sich also um genügend Fälle handeln und nicht nur um etwa ein oder zwei Konstellationen bei insgesamt 4.000.237 Demgegenüber hat der EuGH in einer Konstellation, in der genügend repräsen1618 tative Fälle vorlagen, darauf abgestellt, dass in vorhandenen schriftlichen Unterla-

234 235

236 237

EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 21) – Blomefield. BVerwGE 31, 212 (213 f.) unter Gleichstellung mit Richtlinien der Verwaltung. Aus der Lit. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 105 ff. m.w.N.; unter Verweis auf diese Konzeption im vorliegenden Zusammenhang Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 76 ff. auch zum Folgenden. EuGH, Rs. 92/85, Slg. 1986, 3157 (3175, Rn. 14 f.) – Hamai. Daher die Rüge der Diskriminierung zurückweisend EuGH, Rs. 34/80, Slg. 1981, 665 (680, Rn. 23) – Authié.

§ 5 Verwaltungspraxis

481

gen keine Anhaltspunkte für ein bestimmtes Vorgehen zu finden waren.238 Damit verlangte er implizit, dass die geltend gemachte und tatsächlich praktizierte Verfahrensweise zudem schriftlich im Voraus niedergelegt wurde. II.

Grenzen

In einem anderen Fall hielt der EuGH eine Verwaltungspraxis für unerheblich, die 1619 von GA Jacobs von vornherein als nicht bindend angesehen worden war.239 Allerdings ging es in diesem Fall darum, ob eine bestimmte Praxis die unterlassene Heranziehung eines Berichtigungskoeffizienten und eine dadurch eintretende Diskriminierung legitimierte.240 Damit wird aber der Umstand angesprochen, dass sich eine Verwaltungspraxis, soll sie relevant sein, an geltendes Recht zu halten hat.241 Eine rechtswidrige Verwaltungspraxis kann nämlich keine Rechtswirkungen entfalten.242 Eine weitere Grenze für eine Gleichbehandlung aufgrund ständiger Verwal- 1620 tungspraxis bildet eine hinreichende Vergleichbarkeit der jeweiligen Fälle. Eine solche hat der EuGH verschiedentlich verneint.243 Zudem müssen die beteiligten Stellen vergleichbar sein und damit derselben Behörde angehören.244 Auch können rein freiwillige Gewährungen keine hinreichende Verwaltungspraxis begründen, die einklagbar wäre.245

238

239

240 241 242 243

244 245

EuG, Rs. T-76/92, Slg. 1993, II-1281 (1292, Rn. 23) – Tsirimokos; Rs. T-78/92, Slg. 1993, II-1299 (1309, Rn. 18) – Perakis; ohne dieses Kriterium und daher einen Gleichbehandlungsanspruch bejahend EuGH, Rs. C-115/92, Slg. 1993, I-6549 (6586 f., Rn. 13 ff.) – Volger unter Bestätigung von EuG, Rs. T-52/90, Slg. 1992, II-121 (132, Rn. 27) – Volger lediglich unter Hinzunahme des gesamten Inhalts über die konkrete Auswahl der Bewerber und nicht über eine vorher festgelegte Verfahrensweise. GA Jacobs, EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (237 f., Rn. 22) – Kommission/Rat: „nichts weiter als eine Praxis … die die Organe aufgeben können … wenn die Umstände dies erfordern.“ Generell gegen die Folgerung einer Rechtswidrigkeit aus einer ständigen Praxis GA Gand, EuGH, Rs. 33/67, Slg. 1968, 206 (208) und im Anschluss daran EuGH, Rs. 33/67, Slg. 1968, 189 (202 f.) – Kurrer; ebenso GA Mayras, Rs. 177/73 u. 5/74, Slg. 1974, 819 (835) – Reinarz: Übung ist noch keine Rechtsquelle. Der Bezug auf den Unionsgesetzgeber ist deshalb unschädlich, weil es materiell um eine Verwaltungstätigkeit ging, Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 81. EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (247, Rn. 27) – Kommission/Rat. S. EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (247, Rn. 27) – Kommission/Rat. Insoweit EuG, Rs. T-30/90, Slg. 1991, II-207 (216, Rn. 26) – Zoder. S. EuGH, Rs. 8/85, Slg. 1986, 1187 (1195 f., Rn. 12) – Bevere: Beamte und Bedienstete auf Zeit; darauf bezogen auch EuG, Rs. T-18/90, Slg. 1991, II-187 (202, Rn. 31) – Jongen. S. GA Darmon, Rs. C-193 u. 194/87, Slg. 1990, I-95 (111, Rn. 41) – Maurissen. EuGH, Rs. C-193 u. 194/87, Slg. 1990, I-95 (120, Rn. 26 f.) – Maurissen.

482

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

III.

Wettbewerbsrecht

1621 Wie bereits gezeigt, kommt eine Selbstbindung der Verwaltung auch im Bereich des Wettbewerbsrechts in Betracht.246 Das gilt auch jenseits der aufgestellten Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien, mithin auf der Basis einer festen Praxis. Bejaht wurde sie bei der Höhe von Bußgeldern für Wettbewerbsverstöße. Ein grundloses Abweichen von einer verhältnismäßig festen Praxis im Einzelfall verstößt danach gegen den Gleichheitsgrundsatz.247 In konkreten Fällen gab die Judikatur allerdings einer entsprechenden Rüge 1622 nicht statt.248 Vielmehr bejaht sie traditionell eine Anhebung von Bußgeldern, „wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen“.249 Insbesondere kann nicht aus einer fehlenden Ahndung von Wettbewerbsverstößen in der Vergangenheit abgeleitet werden, in einer vergleichbaren Situation könne keine Geldbuße mehr auferlegt werden.250 IV.

Beihilferecht

1623 Auch im Beihilferecht kann „sich niemand auf eine fehlerhafte Rechtsanwendung zugunsten eines anderen berufen“.251 In der klassischen Rechtsprechung des EuGH führte auch darüber hinaus der Einwand einer Ungleichbehandlung mit anderen Beihilfeempfängern nicht dazu, dass Entscheidungen der Kommission zu Fall gebracht wurden, welche Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt für unvereinbar erklärten.252 Damit lässt sich nicht mit Gewissheit sagen, dass eine ständige Genehmigungs1624 praxis im Beihilfebereich die Unvereinbarerklärung und vor allem die spätere Rückforderung einer Beihilfe jedenfalls auf der Basis des Gleichheitssatzes hindert. Das gilt zumal deshalb, weil Beihilfeentscheidungen stark wertungsabhängig sind und daher generell zurückhaltend kontrolliert werden.253 Indes bilden gerade im Beihilfebereich die ausführlichen Leitlinien der Kom1625 mission regelmäßig eine hinreichende und durch explizite Mitteilungen abgesi246 247 248 249

250 251

252

253

S.o. Rn. 1562 ff. So GA Vesterdorf, EuG, Rs. T-1/89, Slg. 1991, II-867 (1019) – Rhône-Poulenc. Z.B. EuG, Rs. T-13/89, Slg. 1992, II-1021 (1149, Rn. 385) – ICI. EuGH, Rs. 100-103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 109) – Musique Diffusion française; aktuell EuGH, Rs. C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429 (4493 f., Rn. 22, 24) – Archer Daniels Midland sowie Berg, EWS 2009, 105 (129). Näher o. Rn. 1566 ff. Bereits EuGH, Rs. 32 u.a./78, Slg. 1979, 2435 (2482, Rn. 53) – BMW Belgium. GA Darmon, Rs. C-324 u. 342/90, Slg. 1994, I-1173 (1192, Rn. 98) – Deutschland u. Pleuger Worthington unter Verweis auf die Judikatur zum Beamtenrecht (EuGH, Rs. 134/84, Slg. 1985, 2225 – Williams; Rs. 246/83, Slg. 1985, 1253 – De Angelis). Indes hätte genauso eine Parallele zum Wettbewerbsrecht nahe gelegen. S. EuGH, Rs. C-400/92, Slg. 1994, I-4701 (4735, Rn. 32) – Deutschland/Kommission schon mangels Verweis auf entsprechende Handlungen der Kommission zur näheren Begründung der vorgebrachten Rüge. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 95.

§ 5 Verwaltungspraxis

483

cherte Grundlage, um eine Selbstbindung der Kommission anzunehmen.254 Auch daran erweist sich wiederum die deutlich abgestufte Qualität einer ständigen Verwaltungspraxis, die auch i.V.m. dem Gleichheitssatz nicht durchgängig Rechtswirkungen zu entfalten vermag.

B.

Vertrauensschutz

Eine frühere Verwaltungsübung begründet nach der Rechtspraxis auch regelmäßig 1626 keinen Vertrauensschutz. In der Ermessensausübung in Bezug auf einen (früheren) Lebenssachverhalt wird noch nicht einmal ein rechtlich anerkannter Anknüpfungspunkt dafür gesehen. Insoweit soll es sich um einen allgemeinen Rechtsgedanken in der Außenhandels- und der Agrarpolitik und selbst im Beamtenrecht handeln.255 Zwei Ansatzpunkte lassen nach dem EuGH regelmäßig nicht auf eine Beibehaltung einer früheren Linie vertrauen: eine materienbedingte ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage, so auf einem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisation,256 sowie die notwendige Umsichtigkeit und Besonnenheit von Wirtschaftsteilnehmern, durch die sie Änderungen voraussehen müssen.257 Immerhin verlangte der EuGH im Urteil Sofrimport, dass die Kommission die 1627 Wirtschaftsteilnehmer klar und deutlich über ihre Absicht informiert, „falls erforderlich von ihrer früheren Praxis auf diesem Gebiet abzuweichen; anderenfalls würde sie den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzen“.258 In diesem Fall änderte die Kommission ihre Praxis aber, als die betroffenen Erzeugnisse bereits auf dem Weg in die Union waren. Auf dieser Linie liegt auch die Entscheidung Ferriere San Carlo, wo die Kommission eine rechtswidrige Verhaltensweise längere Zeit geduldet hat und über ihre Praxisänderung nicht informierte.259 Diese Entscheidungen zeigen, dass in besonderen Fällen eine vorangegangene 1628 feste Verwaltungspraxis ein schutzwürdiges Vertrauen begründet, das der Verwaltung ein Abweichen von ihrer früheren Praxis verwehrt oder doch zumindest eine ausdrückliche Informationspflicht auferlegt.260 Auf dieser Basis wurden Sanktionen und sogar Verhaltensverbote261 ausgeschlossen, wenn auch nicht ein vorheriges rechtswidriges Verhalten zum rechtmäßigen gemacht.262 Das ist aber abhängig 254 255 256 257 258 259 260

261 262

S. näher o. Rn. 1570 ff. GA Lenz, EuGH, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 (2151, Rn. 162) – Nakajima, dem der EuGH im Ergebnis folgte (a.a.O., 2200, Rn. 119 f.). EuGH, Rs. C-350/88, Slg. 1990, I-395 (426, Rn. 33 f.) – Delacre. EuGH, Rs. C-350/88, Slg. 1990, I-395 (427, Rn. 38) – Delacre; krit. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3113, 3116 ff. EuGH, Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 (2939, Rn. 22) – Sofrimport. EuGH, Rs. 344/85, Slg. 1987, 4435 (4450, Rn. 13) – Ferriere San Carlo. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 122; weiter, aber auf einem insgesamt grundrechtlichen Ansatz Frenz, Europarecht 4, Rn. 3105 ff. S. EuGH, Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 (2939, Rn. 23) – Sofrimport. Grds. begründet aber eine nachsichtige Haltung der Verwaltung keine Rechtmäßigkeit einer Zuwiderhandlung, EuGH, Rs. 1252/79, Slg. 1980, 3753 (3763, Rn. 9) – Ferriere Lucchini. Näher zur Duldung und Verwirkung u. Rn. 1685 f.

484

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

von der jeweiligen Konstellation und dem betroffenen Sachgebiet. So geht es bei Bußgeldern im Kartellrecht um eine hinreichende abschreckende Wirkung, die nur erzielt werden kann, wenn die Gewinne hinreichend abgeschöpft werden. Die dafür richtige Höhe kann sich aber erst im Verlauf der Ahndung von Wettbewerbsverstößen herauskristallisieren und Anpassungen erfordern.263 Vielfach vermischt sich die Frage, welche Bedeutung und Wirkung eine Ver1629 waltungspraxis hat, mit der Relevanz von Erklärungen und Handlungsweisen, welche diese Verwaltungspraxis begründen, mithin bestimmten Äußerungen, Unterlassungen und bloßem Schweigen.264

§ 6 Unionsrahmen 1630 Unionsrahmen werden nicht einseitig von der Kommission erlassen, sondern entspringen einer Vereinbarung mit einem oder mehreren bzw. allen Mitgliedstaaten. Entsprechend weit reicht ihre Bindungswirkung, nämlich abhängig davon, welche Mitgliedstaaten zugestimmt haben. Diese sind dann – wie die Kommission bei Einhaltung des Unionsrechts im Rahmen ihres Ermessens – an die Unionsrahmen gebunden. Unionsrahmen wirken also nicht nur als Leitlinien für die Kommissionspraxis, 1631 sondern darüber hinaus als konkrete Handlungsverpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Diese müssen aber umgekehrt wiederum zustimmen, wenn die Kommission einen Unionsrahmen ändern will.265 Zudem können sie schon deshalb nicht mit der Nichtigkeitsklage dagegen vorgehen, da es sich um keine einseitige Handlung der Kommission handelt.266

§ 7 Erklärungen und Protokolle A.

Bezug auf die Auslegung

1632 Ebenfalls eine nähere Erläuterung des bestehenden Rechts kann sich aus Erklärungen ergeben. Werden diese von den europäischen Organen oder den Mitgliedstaaten zu Protokoll gegeben, soll gerade eine bestimmte Vorstellung niedergelegt werden, wie ein bestimmter Rechtsakt auszulegen ist. 263 264

265 266

Bereits EuGH, Rs. 100-103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 108 f.) – Musique Diffusion française. Näher u. Rn. 1682 ff.; im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 133 ff. sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 3044 ff. Vgl. o. Rn.1553, 1581 ff. bei zustimmungsbedürftigen Mitteilungen. Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 53, 60; näher zu dieser spezifisch im Beihilfebereich auftretenden Handlungsform Frenz, Europarecht 3, Rn. 759 ff.

§ 7 Erklärungen und Protokolle

B.

485

Vertragsbezogene Protokollerklärungen

Besonders prominent sind Protokollerklärungen bei Vertragsänderungen. Das gilt 1633 etwa für die Zusatzprotokolle zum Vertrag von Lissabon. Zum Wettbewerbsrecht gehören das Zusatzprotokoll zur Daseinsvorsorge267 und das Protokoll zur fortbestehenden Bedeutung der Wettbewerbsregeln,268 welches das Entfallen der Vorgabe eines freien und unverfälschten Wettbewerbs aus der Bestimmung zum zentralen Binnenmarktziel überspielen sollte.269 Diese Protokollerklärungen sind indes den Verträgen beigefügt. Das gilt auch 1634 für Protokollerklärungen einzelner Mitgliedstaaten, die etwa zu den Grundrechten niedergelegt wurden.270 Haben diese begrenzte Wirkungen, so kann dies auf ihrer Abfassung sowie dem Zusammenspiel mit den Bestimmungen, auf die sie sich beziehen, beruhen.271 Dabei kommt auch zum Tragen, inwieweit diese Bestimmungen unbedingte Geltung verlangen oder Abweichungen und Auflockerungen hinnehmbar sind.272

C.

Sekundärrechtsbezogene Protokollerklärungen

I.

Notwendigkeit der Rechssicherheit

Protokollerklärungen werden auch zu Sekundärrechtsakten abgegeben. Da sie de- 1635 ren Gehalt mit prägen, besteht auch für sie das Erfordernis der Vorhersehbarkeit und damit der Rechtssicherheit. Wie diese treten sie daher nur dann hinreichend zutage, wenn sie dem Bürger 1636 zugänglich sind. Das sind sie jedenfalls dann, wenn diese Erklärungen aus dem Wortlaut des betroffenen Rechtsakts hervorgehen, mithin darin ihren Niederschlag gefunden haben.273 Gleichzustellen ist eine ausdrückliche Publikation im Amtsblatt oder durch Bekanntgabe an den Betroffenen zusammen mit dem Rechtsakt; auch dann ist der Rechtssicherheit genügt.274

267 268 269 270

271 272 273 274

Protokoll (Nr. 26) über die Dienste von allgemeinem Interesse, ABl. 2008 C 115, S. 308. Dazu Frenz, WRP 2008, 73 ff. Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, ABl. 2008 C 115, S. 309. S. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 475. Zu den gleichwohl sich ergebenden Problemen Frenz, EWS 2007, 337 (337). S. Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 313. Zu den Grundrechten näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 20 f. Nach Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (474) soll die EGRC für die im Protokollvorbehalt angesprochenen Punkte in den entsprechenden Staaten nicht justiziabel sein. Dies fordernd EuGH, Rs. C-25/94, Slg. 1996, I-1469 (1508, Rn. 38) – Kommission/ Rat. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 34 a.E.

486

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

1.

Ausnahmen von dem Erfordernis der Publizität bei Unionsorganen oder Mitgliedstaaten

1637 Von dieser notwendigen Publizität gibt es Ausnahmen. Geht es um Rechtsfolgen gegenüber Organen oder Mitgliedstaaten, so haben diese genaue Kenntnis von den Protokollerklärungen, wenn sie den interpretierten Rechtsakt begleiten. Die anderen europäischen Organe bzw. Mitgliedstaaten können dann die zu Protokoll abgegebenen Erklärungen, insbesondere die des Rates, zur Kenntnis nehmen. Daher besteht bei ihnen auch keine Rechtsunsicherheit darüber, welchen Inhalt die Protokollerklärungen besitzen und welche Konsequenzen sie für die Auslegung des Rechtsakts haben, dem sie beigefügt wurden. Folglich können sie auch negative Rechtsfolgen auslösen, etwa die Tragweite eines verabschiedeten Rechtsakts gegenüber anderen Organen oder Mitgliedstaaten relativieren bzw. begrenzen.275 Auch der EuGH hat in diesem Zusammenhang, soweit ersichtlich, nicht explizit eine Veröffentlichung verlangt, sondern eine fehlende Berücksichtigung des Protokollinhalts höchstens auf andere Gesichtspunkte gestützt.276 2.

Ausnahmen von dem Erfordernis der Publiziät bei Privaten

1638 Ergibt sich aus einer Protokollerklärung eine vorteilhafte Auslegung zugunsten Privater, handelt es sich zwar um andere Betroffene. Indes erlangen diese einen Vorteil. Daher würde es einen überstrapazierten Formalismus bedeuten, auch insoweit eine hinreichende Publizität zu fordern.277 Die Rechtssicherheit will den Einzelnen schützen und nicht bestrafen.278 Entsprechend diesem Schutzzweck kann aber diese Ausnahme einer für Private 1639 vorteilhaften Auslegung durch eine Protokollerklärung dann nicht mehr greifen, wenn gleichzeitig andere Private einen Nachteil dadurch erleiden. Dann nämlich werden Letztere negativ betroffen. Ein Ausgleich kann insoweit nicht erfolgen.279 Dann bedarf es einer unionsweiten Veröffentlichung einer Protokollerklärung, wie dies erst recht für eine solche gilt, die für alle Privaten zu einer nachteiligen Auslegung führt. Eine Publikation allein auf nationaler Ebene genügt nicht, weil dadurch der unionsrechtliche Hintergrund nicht deutlich wird.280 Das gilt selbst dann,

275

276

277 278 279 280

Dreher, EuZW 1994, 743 (744); Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 78; bereits Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63); enger Karl, JZ 1991, 593 (598). Auf die Autorenschaft des Rates EuGH, Rs. 237/84, Slg. 1986, 1247 (1256, Rn. 17 f.) – Kommission/Belgien; Rs. 18/76, Slg. 1979, 343 (385, Rn. 10 f.) – EAGFL II; Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 (851 f., Rn. 8 f.) – Kommission/Italien. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 82; enger Lutter, JZ 1992, 593 (600). S.o. Rn. 883 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 83. Zu dessen Bedeutung o. Rn. 886.

§ 7 Erklärungen und Protokolle

487

wenn eine solche Veröffentlichung in allen Mitgliedstaaten einheitlich und möglichst zeitgleich erfolgt.281 Entsprechendes hat bei Richtlinien zu gelten.282 Zwar sind diese erst von den 1640 Mitgliedstaaten umzusetzen und richten sich gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an diese. Daher könnten die Regeln eingreifen, die für Protokollerklärungen mit Auswirkungen auf Mitgliedstaaten gelten. Eine Veröffentlichungspflicht würde dann grundsätzlich entfallen.283 Schließlich setzen die Mitgliedstaaten nur Unionsrecht um, in dem sie die vorgesehenen Rechtsfolgen aufgreifen und damit nicht verändern. Belastungen Privater sind also in Richtlinien schon vorgezeichnet. Für das nationale Recht und dessen Auslegung ist der Rückbezug auf die Richt- 1641 linie entscheidend. Protokollerklärungen wirken sich damit sehr wohl zulasten einzelner Privater aus und müssen dann entsprechend veröffentlicht sein, um berücksichtigt werden zu können.284 Bei positiven Auswirkungen zugunsten Privater können hingegen die Regeln nicht strenger sein als bei Rechtsakten, die nicht erst durch die Mitgliedstaaten umzusetzen sind, sondern unmittelbar wirken.285 Bei einer unmittelbaren Wirkung von Richtlinien entfällt ohnehin das Dazwischentreten der Mitgliedstaaten, so dass insoweit jedenfalls keine Besonderheiten gegenüber stets unmittelbar geltenden Rechtsakten bestehen können.286 II.

Begrenzte Bindung

Da die Protokollerklärungen des Rates (notwendigerweise) mit dem Beschluss des 1642 Rechtsakts zusammenfallen und sie nicht diesen Rechtsakt ersetzen oder inhaltlich verändern können, geht es eher um Interpretation als um eine konkrete Bindungswirkung. Letztere besteht vielmehr aufgrund des erlassenen Rechtsakts. Daher wird aus Protokollerklärungen regelmäßig keine Selbstbindung folgen. Aus Äußerungen und Erklärungen kann diese ohnehin nur höchst selten gewonnen werden.287 Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn konkrete Verpflichtungen ausgedrückt werden, die in dem verabschiedeten Rechtsakt angelegt sind, aber infolge einer Lücke nicht klar zum Ausdruck kommen.288 Hierauf kann sich bei hinrei-

281 282 283 284 285 286 287 288

Dies für ausreichend haltend dagegen Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 81. Näher Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 86 ff. S. Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63 f.). Pechstein, EuR 1990, 249 (255). Konsequent daher auch insoweit eine Veröffentlichung fordernd Lutter, JZ 1992, 593 (600); s. auch Dreher, EuZW 1994, 743 (744). Darauf abstellend Everling, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 417 (428). S.o. Rn. 1556 ff. S. mit Bsp. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 106.

488

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

chender Publizität auch der Einzelne einstellen bzw. verlassen; soweit er begünstigt wird, ist eine Publizität nicht notwendig.289 Freilich darf eine solche grundsätzlich für eine Selbstbindung taugliche Proto1643 kollerklärung nicht dem begleiteten Rechtsakt oder auch sonstigem Unionsrecht zuwiderlaufen.290 Das entspricht aber den allgemeinen Grenzen der Selbstbindung.291 Speziell hier muss sich dem Einzelnen der Widerspruch der Protokollerklärung zu dem begleiteten Rechtsakt zeigen, wenn er beide miteinander vergleicht.292 Infolge der vom EuGH befürworteten Informationspflicht insbesondere von Wirtschaftsteilnehmern ist daher Vertrauensschutz insoweit selten zu bejahen.293 Durch Protokollerklärungen kann der Rat nicht etwa auf seine Klagerechte ver1644 zichten, zielen diese doch auf die Einhaltung des Unionsrechts und sind als objektive Beanstandungsverfahren ausgestaltet.294 III.

Bedeutung für die Auslegung

1.

Notwendige Berücksichtigung

1645 Zwar besitzt der Gerichtshof der EU die Kompetenz, das Unionsrecht zu interpretieren.295 Daher können sich die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten mit Protokollerklärungen nicht an dessen Stelle bzw. diesen auf eine bestimmte Interpretation verbindlich festlegen. Der EuGH verneinte denn auch eine authentische Auslegungswirkung von Protokollerklärungen des Rates.296 Die Unionsorgane besitzen also nicht die Befugnis, die Auslegung eines Rechtsakts bereits bei dessen Verabschiedung festzulegen.297 Umgekehrt können Protokollerklärungen der an der Verabschiedung eines 1646 Rechtsakts beteiligten Organe die dabei bestehende Sichtweise erheblich verdeutlichen. In der Zeit der Verabschiedung des Rechtsakts abgegeben, kann damit der historische Gesetzgebungswille deutlicher hervortreten,298 insbesondere im Hin-

289 290 291 292 293 294 295 296 297

298

S.o. Rn. 1638. Näher in diesem Zusammenhang Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 112 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3105 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 114. Näher u. krit. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3113, 3116 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 108 f. Darauf in diesem Zusammenhang verweisend v. Bogdandy, EuZW 1992, 9 (13). EuGH, Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 (852, Rn. 9) – Kommission/Italien; ebenso Pechstein, EuR 1990, 249 (252); Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (56 f.). Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 69 bezogen auf den Rat; auch v. Bogdandy, EuZW 1992, 9 (13). Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63).

§ 7 Erklärungen und Protokolle

489

blick auf den näheren Gehalt unbestimmter Rechtsbegriffe.299 Aber auch die verfolgten Ziele eines Rechtsakts können durch Protokollerklärungen näher erläutert werden, zumal wenn auf bestimmte Ratssitzungen oder sonstige Zusammenkünfte und Erklärungen Bezug genommen wird, in denen Ziele deutlicher hervortraten.300 Damit bleibt es aber bei der unterstützenden Bedeutung von Protokollerklärun- 1647 gen, welche die Interpretation fördern, aber dafür keine verbindlichen Vorgaben machen können. Ansonsten könnten Protokollerklärungen die getätigte Rechtsetzung verändern bzw. an ihre Stelle treten. Dafür sind aber ganz bestimmte Verfahren vorgesehen. Protokollerklärungen werden hingegen unabhängig von diesem Verfahren von einzelnen Organen abgegeben. Daher können sie nicht verbindliches Recht setzen, sondern nur solches erläutern. Daraus folgt, dass sich Protokollerklärungen in die allgemeinen Auslegungsre- 1648 geln einzureihen haben. Dazu gehört insbesondere, dass eine Auslegung gegen den Wortlaut grundsätzlich ausgeschlossen ist. Das gilt jedenfalls für die Ebene des europäischen Rechts.301 Daher muss eine Protokollerklärung, soll sie für die Auslegung herangezogen werden können, an den Wortlaut einer Bestimmung des abgleiteten Rechts anknüpfen. Sie muss also in der fraglichen Bestimmung, die sie mit interpretieren soll, ihren Ausdruck gefunden haben; ansonsten hat sie keine rechtliche Bedeutung.302 Dementsprechend geht eine Protokollerklärung nicht der Wortlautinterpretation vor.303 2.

Spezifisch bei Richtlinien

Insbesondere bei Richtlinien und deren Umsetzung wird Protokollerklärungen ei- 1649 ne erhebliche Bedeutung zugemessen, und zwar selbst bei einer sonst kritischen Haltung gegenüber eine interpretationsleitenden Bedeutung von Protokollerklärungen.304 Indes gibt es nicht nur in Richtlinien unbestimmte Rechtsbegriffe, sondern etwa auch in unmittelbar wirkenden Verordnungen. Auch Letztere können bei der konkreten Anwendung in ihrem Gehalt ungewiss sein, so dass Protokollerklärungen erheblich weiterhelfen können. Bei den Richtlinien kommt noch hinzu, dass dann nicht nur bei der konkreten Rechtsanwendung, sondern schon bei der Umsetzung auf die Protokollerklärungen zurückgegriffen werden kann. So wird

299 300 301 302 303 304

Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 70. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 73 f. mit einem konkreten Bsp. S. dagegen für das nationale Recht in richtlinienkonformer Rechtsfortbildung BGH, NJW 2009, 427 (429 f.) – Quelle II; näher o. Rn. 1034 ff. EuGH, Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 (778, Rn. 18) – Antonissen. EuGH, Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 (852, Rn. 9) – Kommission/Italien. S. Everling, EuR 1990, 195 (219); Möwes/Schmitt-Vockenhausen, EuGRZ 1990, 121 (123); Pechstein, EuR 1990, 249 (260 ff.); auch Dreher, EuZW 1996, 487 (490) und bei grds. ohnehin positiver Haltung Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 75 f.

490

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

schon in der Begründung des nationalen Gesetzes auf Ratsprotokollerklärungen Bezug genommen.305 Diese Wirkungsmöglichkeiten liegen aber in der Funktionswiese der Richtlinie 1650 begründet und nicht darin, dass eine Protokollerklärung gerade eine Richtlinie begleitet. Auch andere für die Interpretation maßgebliche Ansatzpunkte können bei Richtlinien sowohl bei deren Umsetzung als auch bei der späteren Anwendung des nationalen Rechts, das im Licht der Richtlinie interpretiert werden muss, zur Geltung kommen. 3.

Abhängigkeit vom Urheber

1651 So wie das Erfordernis der Publizität von dem Betroffenen abhängig war, ob es sich nämlich um Personen oder um Unionsorgane bzw. Mitgliedstaaten handelt,306 so hängt die Wirkungskraft von Protokollerklärungen davon ab, von wem sie stammen. a)

Maßgebliche Bedeutung der Protokollerklärungen des Rates

1652 Hauptrechtsetzungsorgan auf Unionsebene ist immer noch der Rat. Daher spiegeln sich in diesen Protokollerklärungen vielfach die näheren Umstände der Meinungsbildung wider. Von daher verkörpern die Protokollerklärungen des Rates ein Stück weit Authenzität. Sie sind hingegen nicht schon deshalb besonders zu beachten, weil sie einem „Auslegungsreservat“ der Mitgliedstaaten entspringen, von denen die Ratsmitglieder gestellt werden.307 Darin klingt aber die Vorstellung an, bei den Mitgliedstaaten sei ein „gewisser Rest der ursprünglich umfassenden Verfügungsgewalt über die Verträge geblieben“.308 Indes unterscheidet sich das Unionsrecht gerade dadurch vom Völkerrecht, dass es eine eigenständige Rechtsordnung bildet.309 Selbst das BVerfG erkennt ihm Autonomie zu, wenn auch eine abgeleitete, auf die Souveränität der Mitgliedstaaten gegründete.310 Daher kommt es nur darauf an, inwieweit der Rat in dem europäischen Vertragssystem Kompetenzen hat. Indes unterliegt die Interpretationskompetenz des Gerichtshofs der EU gerade keinem bestimmten Reservat. Dazu führt auch Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) nicht.311 305 306 307 308 309 310 311

Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 76. S.o. Rn. 1637. Dahin aber Bleckmann, in: Bieber/Ress (Hrsg), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 161 ff. So Bleckmann, in: Bieber/Ress (Hrsg), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 161 (185). S. ausführlich o. Rn. 62 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 59 f. gegen Bleckmann, in: Bieber/Ress (Hrsg), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 161 (162), der dabei die Praxis der Organe und v.a. der Mitgliedstaaten in Bezug nimmt, die dem Erlass des Sekundär-

§ 7 Erklärungen und Protokolle

491

Beruht damit die Wirkungskraft von Protokollerklärungen des Rates auf dessen 1653 maßgeblicher Funktion im Gesetzgebungsprozess, sind diese Erklärungen umso stärker, je mehr sie in Bezug dazu stehen. Daher haben sie nur dann das daraus folgende Gewicht, wenn sie abgegeben worden sind, sobald der Rechtsakt endgültig beschlossen wurde.312 Ansonsten käme dem Rat auch die Fähigkeit zu, durch spätere Protokollerklärungen den Gehalt eines Rechtsakts zu verschieben, ohne die Verfahren zur Verabschiedung einhalten zu müssen und ohne die Interpretationshoheit der Judikative zu achten.313 b)

Entsprechung der Stimmenverteilungen bei Ratsbeschlüssen und Protokollerklärungen

Auf die Normierungstätigkeit bezogen, muss auch die Ausdrucksform des Rates 1654 vergleichbar zur Verabschiedung eines Rechtsakts sein. Damit muss vor allem die Mehrheit so sein, wie der interpretierte Rechtsakt verabschiedet werden musste.314 Das gilt jedenfalls für die historische Interpretation, zeigt sich doch dadurch erst ein entsprechend starker Wille des Gesetzgebers.315 Hingegen kann bei Zielen, die zum Ausdruck kommen, zur Unterstützung der möglicherweise auch einstimmigen Annahme des Rechtsakts eine Erklärung mit geringerer Stimmenzahl genügen, wenn sie näher erläutert, ohne zu verfälschen. Ansonsten könnte gar eine unterlegene Minderheit den Zweck ganzer Rechtsakte umdrehen. Die Grenze bleibt freilich immer, dass sich eine Protokollerklärung in dem 1655 Rahmen hält, der im Rechtsakt selbst zum Ausdruck gekommen ist und diesen nur erläutert. Daher droht auch keine Ersatzgesetzgebung über den Umweg der Protokollerklärungen.316 Schließlich muss die Protokollerklärung wie der Rechtsakt selbst hinreichend klar sein.317 Das gebietet auch die Rechtssicherheit, welche eine hinreichende Publizität und damit verbunden eine hinreichende Erkennbarkeit der davon ausgehenden Wirkungen verlangt.318 c)

Protokollerklärungen des Europäischen Parlaments

Mittlerweile hat das Parlament eine stärkere Bedeutung im Rahmen des Gesetzge- 1656 bungsprozesses erlangt. Umso mehr Bedeutung haben daher Erklärungen des Ra-

312 313

314 315 316 317 318

rechts folgt. Indes kann auch eine Praxis nicht die grundlegende Konzeption der Verträge ändern. GA Darmon, EuGH, Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 (765, Rn. 27) – Antonissen. Auf Letzteres gestützt Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 92: „Bedeutungswandel“ bleibt der Judikative vorbehalten. Etwa Dreher, EuZW 1994, 743 (744); Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63); Lutter, JZ 1992, 593 (600). Darauf bezogen Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 93. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 93 gegen Karl, JZ 1991, 593 (597). Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (64). S. zur Rechtssicherheit bereits o. Rn. 883 ff., 1638.

492

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

tes, wenn das Parlament übereinstimmend dazu eine parallele Erklärung abgibt.319 Je stärker das Parlament an einem Rechtsakt beteiligt war, desto eher muss es auch eine solche übereinstimmende Erklärung abgeben oder darf zumindest nicht der Protokollerklärung des Rates widersprechen. Ansonsten könnte der Rat Niederlagen bzw. Kompromisse im Gesetzgebungsverfahren im Hinblick auf die Position des Parlaments durch eigene Protokollerklärungen übertünchen, um damit dem Rechtsakt eine andere Bedeutung beizulegen. Dagegen schützt allerdings schon, dass eine Protokollerklärung des Rates nicht dem Gehalt des Rechtsakts zuwiderlaufen darf. Ohnehin muss der Rat seine Protokollerklärungen während der Verabschiedung des Rechtsakts dem Parlament zuleiten.320 Damit kann aber ein fehlender Widerspruch des Parlaments dahin gedeutet 1657 werden, dass das Parlament gegen eine Protokollerklärung des Rates nichts einzuwenden hat. Kommt von ihm allerdings eine widersprechende Auslegungserklärung, die ebenfalls dann dem Rat zuzuleiten ist und nicht nachträglich erfolgen darf, wird die Protokollerklärung des Rates neutralisiert, zumal wenn es sich um ein Mitentscheidungsverfahren handelt, in dem sich der Rat nicht über die Auffassung des Parlaments hinwegsetzen kann.321 d)

Protokollerklärungen der Kommission

1658 Beteiligt am Normierungsprozess ist auch die Kommission. Sie fertigt allerdings in erster Linie den Entwurf. Von daher kann es dann relevant sein, welche näheren Vorstellungen sie damit verbindet. Indes wurden die Vorstellungen der Kommission vielfach in einem Gesetzgebungsprozess verändert. Damit tritt die Vorstellung der Kommission zurück und kann daher auch nicht durch Protokollerklärungen zur Geltung kommen. Die Kommission behält gerade nicht das „letzte Wort“.322 Daher wird den Protokollerklärungen der Kommission keine Auslegungsrelevanz zugemessen.323 Etwas anderes gilt hingegen dann, wenn die Kommission bei einer späteren Protokollerklärung des Rates, die nach Abschluss des Rechtsetzungsverfahrens ergangen ist, diese Position bestätigt. Insoweit hat sie aber nur eine bekräftigende Bedeutung.324 Für sich gesehen haben Protokollerklärungen der Kommission allerdings nur 1659 dann konstitutive Bedeutung, wenn ein Rechtsakt auch von ihr selbst stammt und sie damit auch die maßgebliche Kraft ist.325 Das gilt insbesondere im Bereich der 319 320

321 322 323 324 325

Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 170. Zusammenfassend Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 169 aufgrund von Art. 294 AEUV (Art. 251 und früher als Alternative Art. 252 EG) sowie Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG). Zusammenfassend Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 174 f. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 118 f. EuGH, Rs. 3/70, Slg. 1970, 415 (460, Rn. 9) – Di Bella; Rs. 74/69 Slg. 1970, 451 (460, Rn. 9) – Krohn; Rs. 237/84, Slg. 1986, 1247 (1256, Rn. 16 ff.) – Kommission/Belgien. Grds. für eine gewisse mögliche Berücksichtigung Lutter, JZ 1992, 593 (601). Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (64); Pechstein, EuR 1990, 249 (254).

§ 7 Erklärungen und Protokolle

493

Gruppenfreistellungen zum Wettbewerbsrecht, die von konkretisierenden Äußerungen der Kommission begleitet werden.326 Gerade in diesem Bereich kann auch eine Selbstbindung der Kommission eintreten, von der sie ebenso wenig abweichen darf wie auf der Basis von Mitteilungen und sonstigen interpretierenden Erklärungen. Dadurch kann insbesondere eine spätere Sanktionierung durch Bußgelder ausscheiden.327 Allerdings verliert damit die Kommission regelmäßig nicht ihre Befugnis, etwa gegenüber Mitgliedstaaten oder anderen Organen eine Klage wegen Vertragsverletzung zu erheben, weil dieses Verfahren eine objektive Vertragssicherungsfunktion besitzt.328 e)

Keine einseitigen Protokollerklärungen einzelner Mitgliedstaaten

Vertreter der Mitgliedstaaten wirken zwar über den Rat an der Verabschiedung 1660 von europäischen Rechtsakten mit. Dies führt aber schon nicht zu Auslegungsreservaten zugunsten des Rates.329 Die mitgliedstaatlichen Vertreter selbst sind eingebunden in die unionsrechtlichen Regeln. Auf deren Basis erfolgt die Entscheidungsfindung im Rat. Daher stehen die Mitgliedstaaten nicht mehr isoliert, sondern sie sind eingebunden in den europäischen Entscheidungsprozess. Deshalb können nicht einzelne Mitgliedstaaten einseitige Protokollerklärungen abgeben, welche den Gehalt eines Rechtsakts in eine bestimmte Richtung steuern. Ansonsten könnten nämlich die Mitgliedstaaten durch die Hintertür den Gehalt von Rechtsakten beeinflussen, den sie möglicherweise im Rat abgelehnt haben oder bei dem sie mit ihrer Meinung nicht durchgedrungen sind.330 Weil die Mitgliedstaaten sich in eine eigenständige Rechtsordnung eingebracht haben, können sie auch nicht nachträglich Vorbehalte anbringen, um dadurch das Inkrafttreten eines Rechtsakts zu verhindern bzw. seinen Gehalt zu verändern. Das völkerrechtliche Instrument des Vorbehalts findet gerade daher keine Anwendung.331 Bringen Mitgliedstaaten bei bereits verabschiedeten Rechtsakten Vorbehalte 1661 und Modifikationen an, können diese damit keinesfalls allgemein, sondern höchstens für den entsprechenden Mitgliedstaat gelten, und auch dies nur, soweit das Unionsrecht hierfür Raum lässt. Ansonsten könnten die Organe, die einen Rechtsakt erlassen haben, dessen Gehalt im Nachhinein durch Erklärungen unter Umgehung von Verfahrensvorschriften und ggf. zulasten von Betroffenen ändern. Das käme einer „authentischen Interpretation“ gleich, die der EuGH bei negativen 326 327 328

329 330

331

Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 120. S. ausführlich o. Rn. 1567 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 127 f.; Karl, JZ 1991, 593 (596), Pechstein, EuR 1990, 249 (259); näher dazu o. Rn. 1500, 1573, u. Rn. 2517, 2520. S. vorstehend Rn. 1652 f. S. EuGH, Rs. 38/69, Slg. 1970, 47 (57, Rn. 12/13) – Kommission/Italien; Rs. 237/84, Slg. 1986, 1247; Rs. 143/83, Slg. 1985, 427 (426, Rn. 13) – Kommission/Dänemark; s. allerdings auch GA Slinn, EuGH, Rs. 53/84, Slg. 1982, 1035 (1056) – Levin; GA La Pergola, EuGH, Rs. C-396/93 P, Slg. 1995, I-2611 (2613 ff.) – Henrichs. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 142.

494

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Wirkungen aus Gründen der Rechtssicherheit für Einzelne ausgeschlossen hat.332 Dieser Ansatz greift auch hier. IV.

Bei der Vorbereitung eines Rechtsakts

1662 Erklärungen, die bei Arbeiten zur Vorbereitung eines Rechtsakts abgegeben wurden, sind hingegen im Nachhinein nicht mehr eindeutig als Vorbehalte erkennbar. Bei ihnen stellt sich vielmehr die Frage, ob sie nicht durch die weitere Entwicklung überlagert wurden. Insoweit besteht Rechtsunsicherheit. Eine Verdrängung ist allerdings ausgeschlossen, wenn sie später als nachträglicher Vorbehalt formuliert und solchermaßen als Protokollerklärung im Nachhinein beigefügt werden. Oder aber – und dies verlangt der EuGH in ständiger Rechtsprechung – ihr Inhalt muss im Wortlaut der fraglichen Bestimmung Ausdruck finden. Ansonsten haben sie keine rechtliche Bedeutung.333 Solche Erklärungen während der Vorbereitung eines Rechtsakts dürfen also 1663 auch nicht zur Auslegung von Zweifelsfragen herangezogen werden, die nach dem Wortlaut offen geblieben sind. Bei einer solchen Offenheit hat eine Erklärung gerade keinen Niederschlag gefunden. Andernfalls wäre der Rechtsakt präziser formuliert worden. Soweit daher etwa bestimmte Steuern unter den Wortlaut einer Vorschrift subsumiert werden können, fallen sie selbst dann nicht aus einem Regelungswerk heraus, wenn der diese Steuer erhebende Staat eine darauf bezogene negative und damit diese Steuern ausschließende Erklärung bei der Entstehung abgegeben hat.334 Eine relevante Bedeutung können höchstens vorwirkende Erklärungen haben, 1664 durch die sich die Mitgliedstaaten zu einem künftigen Verhalten binden. Sie können sich aber nicht etwa zu einem rechtlich verbotenen Abstimmungsverhalten verpflichten,335 sind doch auch sie dem Unionsrecht unterworfen.336 Umgekehrt können sie allerdings auf ihr Klagerecht verzichten, weil es sich insoweit nicht um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt, wie dies bei der Kommission der Fall ist.337 Ein bloßes Abstimmungsverhalten genügt dafür allerdings nicht.338

332 333

334 335 336 337

338

EuGH, Rs. C-314/91, Slg. 1993, I-1093 (1112, Rn. 22) – Beate Weber. EuGH, Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 (778, Rn. 18) – Antonissen; Rs. C-197 u. 252/94, Slg. 1996, I-505 (549, Rn. 51) – Bautiaa u. Société française maritime; Rs. C-375/98, Slg. 2000, I-4243 (4275 f., Rn. 26) – Epson Europe. EuGH, Rs. C-375/98, Slg. 2000, I-4243 (4275 f., Rn. 26 f.) – Epson Europe. Pechstein, EuR 1990, 249 (257). Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 147. Im Einzelnen Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 149 ff.; abl. v. Bogdandy, EuZW 1992, 9 (13); Pechstein, EuR 1990, 249 (259, aber auch 266). Im Hinblick auf die Nichtigkeitsklage s. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (278, Rn. 50/51 f.; 281 f., Rn. 81/90 f.) – Kommission/Rat.

§ 8 Entschließungen

495

§ 8 Entschließungen A.

Einordnung

Auch Entschließungen bilden eine praktisch bedeutsame eigene Handlungsform, 1665 die als bloße Spielart ungekennzeichneter Rechtshandlungen oder von Akten sui generis nur unzureichend zur Geltung kommen.339 Sie werden ausdrücklich so benannt.340 Allerdings haben sie im Gegensatz zu den Beschlüssen gerade keine Bindungswirkung und verpflichten daher die Organe nicht dazu, bei der Abfassung von Rechtsakten bestimmten Regeln zu folgen.341 Beschlüsse können dementsprechend unabhängig von ihren Festlegungen ergehen. Erst recht können Entschließungen keine Rechtswirkungen gegenüber Einzel- 1666 personen erzeugen oder gar vertragliche Bestimmungen modifizieren.342 Sie reichen auch nicht als Grundlage aus, um ausgabenwirksame Programme in den Haushalt einzustellen. Hierfür bedarf es grundsätzlich eines legislativen Akts des abgeleiteten Unionsrechts, der neben der Anweisung im Haushaltsplan besteht.343 Eine Ausnahme bilden Vorhaben von „nicht-bedeutendem“ Umfang wie Pilotprojekte und Studien.344

B.

Ausdruck politischen Willens und fehlender Rechtscharakter

In Entschließungen drückt sich hauptsächlich ein politischer Wille aus.345 Ihnen 1667 jeglichen Rechtscharakter abzusprechen ist jedoch problematisch, wenn sie im Amtsblatt veröffentlicht sind und im Gefolge von Beitrittsverhandlungen den acquis communautaire bilden.346 Dann werden regelmäßig auch Dritte Vertrauen darin entfalten, dass Entschließungen gefolgt wird. Indes ist auch bei einer Aufnahme in das Amtsblatt bzw. in den acquis communautaire der politische Charakter von Entschließungen mit zu bedenken. Politischen Willenserklärungen kann nicht ein derart verbindlicher Charakter unterlegt werden wie einen solchen automatisch in sich tragenden Rechtsakten. Daher ist ein mögliches Vertrauen Dritter nur höchst beschränkt schutzwürdig. Die rasche Änderbarkeit politischer Erklärungen zeigt sich immer wieder in der Praxis. 339 340 341 342 343

344 345 346

Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 32. S. etwa EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923 (2941, Rn. 7) – Seefischerei. EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 (8441, Rn. 56) – Portugal/Rat. EuGH, Rs. 59/75, Slg. 1976, 91 (102, Rn. 21) – Manghera. EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 (2753, Rn. 22; 2755, Rn. 28) – Vereinigtes Königreich/Kommission; Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 191 f. auch zur gegenteiligen vorherigen Praxis. EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 (2755 f., Rn. 26, 29 f.) – Vereinigtes Königreich/Kommission. EuGH, Rs. 59/75, Slg. 1976, 91 (102, Rn. 21) – Manghera. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 32.

496

1668

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Allerdings können in Entschließungen auch Pflichten konkretisiert werden, die sich aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue der Mitgliedstaaten nach Art. 10 EG) ergeben.347 Dann bildet aber die Rechtsgrundlage immer noch das Primärrecht.348 Dieses wurde nur konkretisiert.

C.

Vorbereitender Charakter

1669 Entschließungen können auch nicht die künftigen Leitlinien einer Unionspolitik präjudizieren, jedenfalls wenn sie dies ausdrücklich ausschließen und sich zudem lediglich auf einen Zustand beziehen, bis (weitere) Unionsmaßnahmen ergehen.349 Daraus ergibt sich auch ihre Funktion. Sie liegt in der Erschließung und Vorbereitung europäischer Politikbereiche für Unionsmaßnahmen,350 und sei es, dass sie nur durch bestimmte Kooperationsmechanismen offen gehalten werden.351 Auch daraus folgt, dass sie höchstens eine begrenzte Bindungswirkung entfalten können und als Grundlage für einen Vertrauensschutz kaum taugen.

§ 9 Informationen, Warnungen und Empfehlungen A.

Bedeutung

1670 Ein bestimmtes Thema kann auch durch Informationen, Warnungen und Empfehlungen erschlossen werden. Eine solche Notwendigkeit kann sich vor allem bei plötzlichen Entwicklungen ergeben, die unkalkulierbare Gefährdungen für die Bevölkerung mit sich bringen. Ein Beispiel ist die BSE-Krise. Die Zeit zum Erlass feststehender Regeln fehlt. Die Bevölkerung kann daher auf Gefährdungen nur durch ein informierendes Handeln hingewiesen und davor lediglich durch Warnungen und Empfehlungen geschützt werden. Insoweit kann auch ein europaweites Bedürfnis bestehen. Auch dafür steht die rasch mehrere und später (fast) alle Mitgliedstaaten betreffende BSE-Seuche.

347 348 349 350 351

EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923 (2942, Rn. 8) – Seefischerei. S. EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1075, Rn. 28) – Seefischerei-Erhaltungsmaßnahmen. S. EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923 (2941, Rn. 7) – Seefischerei; Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1075, Rn. 28) – Seefischerei-Erhaltungsmaßnahmen. S. v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (123 f.); Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 32 a.E. So in EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 (1074 f., Rn. 26) – Seefischerei-Erhaltungsmaßnahmen.

§ 9 Informationen, Warnungen und Empfehlungen

B.

Vertrauensschutz

I.

Ansatz

497

Umgekehrt kann ein solches Vorgehen nicht im rechtsfreien Raum erfolgen, weil 1671 sich gravierende Konsequenzen für betroffene Wirtschaftskreise ergeben können – so etwa für die in ihrem Absatz beeinträchtigten Landwirte und Lebensmittelgeschäfte. Zugunsten von Einzelnen kann sich Vertrauen entfalten, und zwar nicht nur tatsächliches in der Form einer Beruhigung auf staatliche Beherrschung einer schwierigen Situation, sondern auch auf eine Rechtsposition gegenüber etwa den die Gefährdung verursachenden Unternehmen. Auf behördliche Erklärungen hat der EuGH bereits früh Vertrauenstatbestände gebaut.352 II.

Grenzen

Durch Auskünfte wird aber ein Rechtszustand nicht geschaffen, sondern nur be- 1672 schrieben, so dass nicht ohne weiteres Schutz vor seiner Änderung besteht.353 Entsprechendes hat daher für Informationen zu gelten, zumal wenn diese sich 1673 auf eine noch nicht näher geordnete Rechtsmaterie beziehen. Gerade dann muss dem Einzelnen klar sein, dass eine ungeklärte Situation besteht, in der auch staatliche Aussagen vorläufigen Charakter haben. Zudem beschreiben Informationen oft nur einen tatsächlichen und keinen rechtlichen Sachverhalt. Warnungen und Empfehlungen legen ein tatsächliches Verhalten nahe und treffen damit gleichfalls regelmäßig keine rechtlichen Festlegungen. III.

Schadensersatz

Der Einzelne kann höchstens darauf vertrauen, dass er sich rechtstreu verhält, 1674 wenn er sich an die Warnungen und Empfehlungen hält. Damit aber schadet er möglicherweise den betroffenen Unternehmen. Diese begehren Schadensersatz, den sie ggf. darauf stützen können, dass sich der Staat zu sehr zu ihren Lasten festgelegt hat. Dementsprechend ist der Schadensersatz die richtige Rechtsfolge bei staatlichen Fehlern, wie dies auch im Rahmen von Auskünften gilt.354 Daraus folgt aber keine rechtliche Bindungswirkung. Vielmehr handelt es sich um situationsabhängige Erklärungen.

352 353 354

EuGH, Rs. 54/65, Slg. 1966, 529 (545) – Châtillon. S. EuGH, Rs. C-315/96, Slg. 1998, I-317 (342, Rn. 28) – Lopex; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3091. S. dazu EuGH, Rs. 289/81, Slg. 1983, 1731 (1745, Rn. 25) – Mavridis.

498

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

C.

Auskünfte

1675 Auch Auskünfte haben informativen Charakter. Daher folgen aus ihnen keine Rechte der Empfänger.355 Daran erweist sich die geringe Bedeutung formloser Verlautbarungen zur Begründung einer Selbstbindung der Verwaltung. Dies korrespondiert aber nicht mit der hohen Autorität der Kommission, welche einen Wissensvorsprung besitzt.356 Das spricht für geringere Anforderungen, um ein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen.357 Zwar hat die Kommission auch ein schutzwürdiges Interesse von Mitgliedstaa1676 ten begründet, wenn sie eine bestimmte Auslegung des Unionsrechts vertreten hat.358 Indes wird die Auslegung regelmäßig in formalisierten Dokumenten festgehalten. Diese sind daher vorrangig. Gerade die Mitgliedstaaten können diese Dokumente regelmäßig übersehen und müssen sich daher auf – ggf. widersprechende – Auskünfte nicht verlassen.

§ 10 Verwaltungshandeln und -unterlassen A.

Äußerungen

1677 Warnungen und Verhaltensempfehlungen haben eher informatorischen Charakter. In Äußerungen hingegen kann ein bestimmter Standpunkt dargelegt werden. Dementsprechend „begründet die bloße Tatsache, dass die Gemeinschaftsbehörden in einem früheren getrennten Verfahren die einschlägigen Vorschriften in einer bestimmten Weise angewandt haben bzw. sich hierzu im Rahmen eines Verfahrens vor dem Gerichtshof in einer bestimmten Weise geäußert haben, … keinen Rechtsanspruch darauf, dass sie in einem späteren Verfahren ihr Ermessen (wieder) in diesem Sinne ausüben“.359 Solche Äußerungen sind in der besonderen Konstellation zu sehen und können daher für später ohne weitere Anhaltspunkte keinen Vertrauensschutz begründen, der bestimmte Rechtsfolgen ausschließt. Am ehesten sind sie mit Auskünften zu vergleichen und haben daher eher informatorischen Charakter, mithin regelmäßig keine Bindungswirkung, auch nicht i.V.m. dem Gleichheitssatz oder dem Vertrauensschutzgrundsatz.

355 356 357 358 359

So für Abrechnungen EuGH, Rs. 23/69, Slg. 1970, 547 (559, Rn. 11) – Anneliese Vieh; Rs. 19 u.a./69, Slg. 1970, 325 (337 f., Rn. 19/22) – Denise Richez-Parise. Vgl. o. Rn. 1497, 1501 für Empfehlungen und Stellungnahmen. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 156. EuGH, Rs. C-56/91, Slg. 1993, I-3433 (3466, Rn. 38) – Griechenland/Kommission. GA Lenz, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 (2149, Rn. 158) – Nakajima, dem der EuGH in dieser Entscheidung im Ergebnis folgte, unter dem Gesichtspunkt der freien Berufsausübung; zur Frage der Ermessensbindung bei einem Verhalten in Parallelverfahren bereits o. Rn. 1626 ff., zum grundrechtlichen Vertrauensschutz näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff.

§ 10 Verwaltungshandeln und -unterlassen

B.

Zusicherungen und Zusagen

I.

Bedeutung

499

Tendenziell verlässlichere Bedeutung haben demgegenüber Zusicherungen bzw. 1678 Zusagen. Sie müssen allerdings hinreichend verpflichtend bestimmt sein, um diese Qualität tatsächlich haben zu können. Dann kann es sich auch um einen adressatenbezogenen Beschluss handeln, so dass die dafür geltenden Regeln eingreifen.360 Allerdings setzt ein solcher Beschluss eine gewollte Verbindlichkeit nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV sowie eine Bekanntgabe nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV voraus. Die Anforderungen an eine bindende Zusage sind sehr hoch.361 Ob der Ge- 1679 richtshof bislang überhaupt schon einmal eine Bindungswirkung kraft Vertrauensschutzes angenommen hat, ist fraglich.362 Höchstens auf der Basis einer administrativen Durchführungsmaßnahme durch einen „Beschluss“ nahm der EuGH eine Bindung für den darin festgelegten Zeitraum an.363 Insoweit befindet man sich aber in der Nähe der bereits angesprochenen innerdienstlichen Richtlinien, die auch durch „Beschluss“ ergehen können,364 und damit der generellen Prägung der Verwaltungspraxis durch Verwaltungsvorschriften und ähnliche Verlautbarungen. Jedenfalls sind Rechtswirkungen aus Zusagen in der Rechtspraxis mit größter Zurückhaltung zu sehen, außer es liegt ein verbindlicher adressatenbezogener Beschluss nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV vor. II.

Bestimmtheit

Grundvoraussetzung einer bindenden Zusage ist deren hinreichende Bestimmtheit. 1680 Dafür genügt etwa nicht die Wendung „solve the problem“.365 Es reichen keine bloßen Auskünfte aus, die allgemein und ungenau sind.366 Auch genügt keine bloße Information, eine bestimmte Lizenz sei erteilt worden. Vielmehr bedarf es einer konkreten Verpflichtung, eine solche Lizenz zu erteilen.367 Erst recht führt daher

360 361 362 363

364 365 366 367

S.o. Rn. 1307 ff. S. bereits Frenz, Europarecht 4, Rn. 3090. Verneinend Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 139. EuGH, Rs. 81/72, Slg. 1973, 575 (584, Rn. 9 f.) – Kommission/Rat; dazu sowie im Übrigen Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 139 unter Verweis auf die Vielzahl der erfassten Bediensteten; hingegen eine Zusage bejahend Gilsdorf, RIW 1988, 22 (23). Ohne aber einen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV bilden zu müssen, s.o. Rn. 1391, 1678. So die grundlegende Entsch. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 33) – Klöckner; s.o. Rn. 1308. EuG, Rs. T-18/90, Slg. 1991, II-187 (203, Rn. 35) – Jongen. Allgemein zu Auskünften s.o. Rn. 1675 f. S. EuG, Rs. T-493/93, Slg. 1995, II-575 (593, Rn. 48 f.) – Hansa-Fisch.

500

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

kein Schweigen weiter, mit dem etwa auf ein Ersuchen zur Bestätigung bestimmter Ansprüche reagiert wird.368 Es muss also der Verpflichtungs- bzw. Selbstbindungswille des handelnden Or1681 gans klar zum Ausdruck kommen.369 Spezifisch im Bereich des Beamtenrechts sind die Anforderungen dafür umso stärker, als der Einstellungsbehörde regelmäßig ein weites Ermessen zusteht. Daher muss sich eine verbindliche Zusage persönlich an einen Bediensteten oder Wirtschaftsteilnehmer wenden und eine inhaltlich klare und unmissverständliche Erklärung mit eindeutigem Bindungswillen enthalten.370 Ein Rundschreiben, das nicht an einen bestimmten Beamten persönlich gerichtet ist, genügt dafür nicht, auch wenn es eine Zusage enthält.371 III.

Rechtmäßigkeit der Verwaltungserklärung

1682 Wie Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen sowie innerdienstliche Richtlinien muss auch eine Zusage formell und materiell rechtmäßig sein. Das setzt zum einen voraus, dass das formal zuständige Organ gehandelt hat. Der handelnde Organwalter muss nach dem EuGH zuständig gewesen sein, verbindliche Erklärungen abzugeben.372 Allerdings darf dabei kein Verstoß gegen Treu und Glauben vorliegen.373 Auch bedarf es einer schriftlichen Form, wenn das Erfordernis der Schriftform aufgestellt ist; eine telefonische Zusage ist dann schon formfehlerhaft und damit unwirksam.374 Zudem muss eine ausdrückliche Genehmigung erteilt worden sein.375 Zum anderen muss das materielle Unionsrecht voll beachtet sein.376 Im Beam1683 tenrecht müssen die Zusagen mit dem Beamtenstatut vereinbar sein.377 Selbst wenn der Irrtum von der Verwaltung verschuldet ist und nur eine zögerliche Aufklärung erfolgt, durch welche die Fürsorgepflicht den Beamten gegenüber missachtet wird, wird kein Vertrauensschutz gewährt.378 Auch das Ausgehen von fal368 369 370 371

372 373 374 375 376

377

378

EuG, Rs. T-123/89, Slg. 1990, II-131 (140, Rn. 27) – Chomel. S. dazu bereits EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1528 f., Rn. 28 ff.) – Klöckner. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 143 f. Vgl. EuG, Rs. T-156/89, Slg. 1991, II-407 (437, Rn. 68) – Inigo Valverde Mordt, wobei allerdings ein Verstoß gegen das Beamtenstatut vorlag (a.a.O., 440, Rn. 78); allgemein dazu sogleich Rn. 1683. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. GA Wanner, EuGH, Rs. 2/80, Slg. 1980, 3107 (3121) – Hubert Dautzenberg. GA Reischl, EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1547) – Klöckner. EuGH, Rs. 21/64, Slg. 1965, 241 (261) – Figli. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 32) – Klöckner; Rs. 188/82, Slg. 1983, 3721 (3734, Rn. 10 f.) – Thyssen; krit. Borchardt, Der Grundsatz des Vertrauensschutzes im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 90. EuGH, Rs. 162/84, Slg. 1986, 481 (492, Rn. 6) – Vlachou; ebenso etwa EuG, Rs. T-30/90, Slg. 1991, II-207 (216, Rn. 25) – Zoder; Rs. T-22/92, Slg. 1993, II-1095 (1125, Rn. 92) – Roderich Weißenfels. EuG, Rs. T-46/90, Slg. 1993, II-699 (717, Rn. 38) – Devillez.

§ 10 Verwaltungshandeln und -unterlassen

501

schen Voraussetzungen nimmt einer Erklärung nicht die materielle Rechtswidrigkeit und dient damit nicht zur Begründung einer Bindungswirkung.379 Allerdings würde es in solchen Fällen nahe liegen, zumindest Schadensersatz zuzusprechen, wenn auch der vermeintlich zugesagte Verwaltungsakt nicht gewährt wird.380

C.

Untätigbleiben

I.

Schweigen

Ein bloßes Schweigen der Verwaltung kann, außer dies ist ausdrücklich nor- 1684 miert,381 nicht als Genehmigung gedeutet werden, ebenso wenig als Stattgabe eines Antrags.382 Vielmehr gilt die Untätigkeit als stillschweigende Ablehnung, so wie auch im französischen Verwaltungsrecht ein viermonatiges Schweigen der Verwaltung so gewertet wird.383 Gegen ein solches Untätigbleiben kann, wie nach deutschem Verwaltungsprozessrecht,384 gerichtlich vorgegangen werden.385 II.

Duldung

Vergleichbar dazu kann auch eine Duldung ein rechtswidriges Verhalten nicht 1685 rechtmäßig machen.386 Relevant wurde hingegen eine längerfristige Duldung für die Verhängung eines Bußgeldes. Dieses durfte nicht verhängt werden, weil ein Unternehmen Vertauen „ … berechtigterweise in den Fortbestand eines über zwei Jahre hinweg geduldeten Zustandes setzen durfte“.387 Führt damit eine Duldung auch nicht zur Rechtmäßigkeit, so kann doch unter Umständen ein rechtswidrig geduldetes Verhalten nicht mehr sanktioniert werden.388 379 380 381

382 383 384 385 386

387

388

EuGH, Rs. 228/84, Slg. 1985, 1969 (1978, Rn. 14 ff.) – Maurice Pauvert. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 147. S. die stillschweigende Zustimmung in Art. 16 lit. a), 32 Abs. 2, 35 Abs. 2, 38, 42 der Abfallverbringungsverordnung VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1. EuG, Rs. T-123/89, Slg. 1990, II-131 (140, Rn. 27) – Chomel. S.o. Rn. 1680 f. Selbst Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 134. S. § 75 VwGO. S. etwa EuG, Rs. T-14/91, Slg. 1991, II-235 (262, Rn. 49) – Weyrich; Rs. T-19/91, Slg. 1992, II-415 (465, Rn. 124) – Société d’hygiène dermatologique de Vichy. EuGH, Rs. 1252/79, Slg. 1980, 3753 (3763, Rn. 9) – Ferriere Lucchini. GA Capotorti, a.a.O. (3762, Rn. 4) schließt sogar jegliches Vertrauen aus; dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3046 f. EuGH, Rs. 344/85, Slg. 1987, 4435 (4450, Rn. 13) – Ferriere San Carlo entgegen GA Mancini, a.a.O. (4445); abl. wegen einer langen Verfahrensdauer auch EuGH, Rs. 67/84, Slg. 1985, 3983 (3994, Rn. 21) – Sideradria. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 124.

502

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

III.

Nichtgeltendmachung eines Anspruchs

1686 Eine andere Konstellation bildet, dass ein Anspruch längere Zeit nicht geltend gemacht wurde und daher verfällt. Deshalb durfte die Kommission wegen eines berechtigten Vertrauens des Begünstigten nicht mehr die Rückforderung einer Beihilfe verlangen.389 Insoweit dürfte es sich aber um einen Ausnahmefall gehandelt haben. Es müssen schon besondere Umstände vorliegen, damit die Kommission durch ein Untätigbleiben gebunden wird. So konnte sich ein Mitgliedstaat nicht auf ein langes Prüfverfahren der Kommission berufen, wo er selbst Mitteilungspflichten verletzte und erforderliche Daten nur zögerlich lieferte.390

§ 11 Organinterne Maßnahmen, insbesondere Geschäftsordnungen 1687 Grundsätzlich im Binnenkreis der Unionsorgane bleiben organinterne Maßnahmen. Indes kann ihnen mittelbar auch Außenwirkung zukommen. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich ein Organ namentlich durch eine Geschäftsordnung selbst bindet.391 Ergehen Geschäftsordnungen als Beschluss, sind sie schon deshalb gem. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV verbindlich.392 Das gilt auch für andere a priori organinterne Maßnahmen, so die Beschlüsse zum Dokumentenzugang.393 Auch sonstige Maßnahmen kommen für Rechtswirkungen infrage, wenn sie auf der Basis der Organisationsgewalt der jeweiligen Organe ergehen.394 Soweit sich diese Maßnahmen im Rahmen dieser Organisationsgewalt halten, sind sie von anderen zu respektieren.395 Diese Regeln sind dann allerdings rückbezogen und verbunden mit den ver1688 bindlichen Unionsrechtsakten, die sie näher ausgestalten bzw. bei denen sie Anwendung finden. Daher bilden diese den eigentlichen Rechtsgrund – i.V.m. dem Grundsatz der Rechtssicherheit.396 Schon um dessen Wahrung überprüfen zu können, müssen sich auch natürliche und juristische Personen entsprechend der stän389 390

391 392 393

394 395 396

EuGH, Rs. 223/85, Slg. 1987, 4617 (4659, Rn. 16 f.) – RSV. S. im Kontext einer Verwirkung Frenz, Europarecht 4, Rn. 3048 ff. EuGH, Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433 (1481 f., Rn. 43) – Italien/Kommission. Näher vergleichend Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 135 ff. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Rat. Näher o. Rn. 1435. S. EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (342, Rn. 54) – WWF UK; bereits EuGH, Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 (2197, Rn. 34 ff.) – Dokumentenzugangsbeschluss. Näher o. Rn. 1441 f. Bereits EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, 255 (287, Rn. 38) – Luxemburg/Parlament; Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1370, Rn. 44) – Les Verts. EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, 255 (287, Rn. 40) – Luxemburg/Parlament. EuG, Rs. T-79 u.a./89, Slg. 1992, II-315 (354 ff., Rn. 72 f., 76) – BASF u.a. insbes. bei bestehendem Beurteilungsspielraum, der ein förmliches Verfahren umso notwendiger macht, s. EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5499, Rn. 14) – TU München.

§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen

503

digen Rechtsprechung des EuGH auf einen Verstoß gegen die Geschäftsordnung berufen können, die sich ein Unionsorgan gegeben hat, wenn sie gegen einen Rechtsakt vorgehen.397 Grund der Anfechtbarkeit ist dann aber immer noch der Unionsrechtsakt, der auf der Basis der Geschäftsordnung zu ergehen hatte, so dass deren Einhaltung nur inzident überprüft wird.398

§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen A.

Kooperatives Element als Bedingung

Spezifisch die Vereinbarungen zwischen Unionsorganen erfassen die interinstitu- 1689 tionellen Vereinbarungen. Sie sind nicht mehr in Art. 226 Abs. 3 AEUV wie noch in Art. 193 Abs. 3 EG vorgesehen; Art. 226 Abs. 3 AEUV schreibt nun wie Art. 228 Abs. 4 AEUV (Art. 195 Abs. 4 EG) den Beschluss einer Verordnung durch das Europäische Parlament unter Zustimmung von Rat und Kommission vor. Art. 272 Abs. 9 UAbs. 5 EG entfiel ganz. Art. 295 AEUV sieht umfassend interinstitutionelle Vereinbarungen im Rahmen der schon in Art. 218 Abs. 1 EG vorgesehenen einvernehmlichen Regelung der Einzelheiten der Zusammenarbeit zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission vor. Auch Art. 287 Abs. 3 UAbs. 3 S. 1 AEUV (Art. 248 Abs. 3 UAbs. 3 S. 1 EG) enthält explizit den Namen „Vereinbarung“. Diese Vereinbarungen sind nicht Teil der Beschlüsse, sondern enthalten im Gegensatz zu diesen notwendigerweise ein kooperatives Element. Ein solches kann zwar auch bei Beschlüssen auftreten, wenn sie nämlich zwischen mehreren Organen zustande kommen. Indes ist dieses nicht konstitutiv, sondern höchstens als Form des Zustandekommens vorgelagert. Hier dagegen geht es nur um ein Zusammenwirken der Organe in Form von Vereinbarungen. Diese sind damit von vornherein und ausschließlich kooperativ und für sich gesehen in Fortsetzung dieses Charakters wechselseitig399 sowie zugleich auf Wirkungen zwischen den Beteiligten beschränkt.400

B.

Verpflichtende Wirkung für Organe

Der EuGH verwies früher schon auf ein interinstitutionelles Schlichtungsverfah- 1690 ren, das durch eine „Gemeinsame Erklärung“ von Parlament, Rat und Kommission eingeführt wurde.401 Dieses ist Ausdruck eines notwendigen Dialogs der Organe, hier für ein funktionierendes Haushaltsverfahren, welcher die gleichen gegen397 398 399 400 401

S. EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3359, Rn. 26) – Roquette Frères; Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 – CIDA; Rs. C-200/89, Slg. 1990, I-3669 – FUNOC. S. zu Beschlüssen o. Rn. 1436. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 260. Näher sogleich Rn. 1693 f. EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2212, Rn. 50) – Rat/Parlament.

504

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

seitigen Pflichten zu redlicher Zusammenarbeit beinhaltet, wie sie in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen vorherrschen.402 Art. 295 AEUV hat diesen Gedanken konkreter gefasst. Damit sind solche Vereinbarungen Teil der Verpflichtung der Organe zur loya1691 len Zusammenarbeit und erleichtern so die Anwendung des Vertrages.403 Auf diese Weise haben sie eine besondere Zielrichtung, die den Beschlüssen jedenfalls im Allgemeinen fehlt. Bei den interinstitutionellen Vereinbarungen geht es gerade um die weitere kooperative Ausgestaltung des europäischen Rechts, wie es vertraglich festgelegt ist, um deren reibungsloses Funktionieren zu gewährleisten. So wurde etwa das Mitentscheidungsverfahren nach Art. 294 AEUV (Art. 251 EG) näher ausgestaltet.404 Daher lassen sich solchen Vereinbarungen konkrete Rechtsfolgen entnehmen, etwa zur Abgrenzung verschiedener Kategorien.405 Sie gehören damit zu den Rechtsquellen und sind nicht etwa ohne rechtliche Verpflichtungen.406 Vielmehr sieht Art. 295 AEUV einen möglichen bindenden Charakter eigens vor. Zwischen den Unionsorganen geschlossen und zu rechtlicher Qualität erstarkt, 1692 lassen sich solche Vereinbarungen allerdings auch leicht wieder ändern. Daher können die Organe selbst auch die bestehenden Rechtswirkungen modifizieren. Es müssen aber alle Organe mitwirken, die vorher die Vereinbarung geschlossen hatten, da diese wechselbezüglich ist.

C.

Auswirkungen auf Einzelne

1693 Allerdings bleiben diese Rechtswirkungen – im Gegensatz zu den Beschlüssen407 – auf die beteiligten Organe beschränkt. Darüber hinaus können sich Rechtswirkungen für Außenstehende höchstens daraus ergeben, dass die Organe die Regeln, die sie vereinbart hatten, in vergleichbaren Situationen angewendet haben. Dann aber ist Rechtsgrund für eine Geltung im Hinblick auf Dritte der Gleichheitssatz oder der Vertrauensschutz, nicht aber die interinstitutionelle Vereinbarung selbst. Diese Frage kann praktisch relevant werden, wenn bestimmte Verfahrensregeln, 1694 die in einer Vereinbarung zwischen den beteiligten Organen festgelegt wurden, missachtet werden und deshalb eine negative Entscheidung für einen Einzelnen ergeht, die in dem entsprechenden Verfahren zustande gekommen ist. Handelt es sich um die erste Entscheidung auf der Basis einer solchen Verfahrensregelung, kann ein Angriff Einzelner darauf gestützt werden, dass die primärrechtliche Re402 403 404

405 406

407

EuGH, Rs. 204/86, Slg. 1988, 5323 (5359, Rn. 16) – Griechenland/Rat. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 27. Gemeinsame Erklärung zu den praktischen Methoden des neuen Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EGV), ABl. 1999 C 148, S. 1; weitere Beispiele bei Bobbert, Interinstitutionelle Vereinbarungen im europäischen Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 13 ff. S. EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2212, Rn. 50) – Rat/Parlament; Rs. 204/86, Slg. 1988, 5323 (5359, Rn. 16) – Griechenland/Rat. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 27; anders noch die Antworten von Kommission bzw. Rat auf eine schriftliche Anfrage, ABl. 1977 C 180, S. 18 bzw. ABl. 1977 C 259, S. 4. S.o. Rn. 1439 ff.

§ 13 Verträge

505

gelung nicht rechtmäßig konkretisiert wurde. Dann aber ist Rechtsgrund wiederum nicht die Verfahrensregelung selbst, sondern die Anwendung und Spezifizierung der primärrechtlichen Regelung.

D.

Enger Rückbezug auf das bestehende Recht

Inhaltlich müssen sich die geschlossenen Vereinbarungen in dem Rahmen des be- 1695 stehenden Unionsrechts halten, dessen Anwendung sie erleichtern sollen. Dessen Grenzen und Vorgaben sind auch zu wahren, wenn ein Beurteilungsspielraum besteht. Dieser darf nicht offensichtlich falsch und willkürlich ausgenutzt werden.408 Wurde er auf dieser Basis bereits ausgestaltet und eine Entscheidung mit Auswirkungen für Dritte getroffen, so sind auch der Gleichheitssatz und der Vertrauensschutz zu beachten, wenn davon später abgewichen werden soll. Insoweit liegen die Grenzen parallel zu Empfehlungen und Stellungnahmen als gleichfalls nur mittelbar zugunsten Einzelner wirkende Festlegungen. Interinstitutionelle Vereinbarungen müssen sich also im Rahmen des primär- 1696 rechtlichen Normprogramms bewegen und dieses kohärent umsetzen. Ansonsten würden sie auch ihrem Hintergrund zuwider laufen, nämlich der loyalen Zusammenarbeit, zu der die Organe nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG) verpflichtet sind. Diese hat auf dem Boden des Unionsrechts zu erfolgen. Ebenso müssen solche Vereinbarungen daher das Sekundärrecht wahren, könnten doch ansonsten dieses und die zu seinem Zustandekommen zu wahrenden Verfahren umgangen und entwertet werden.409

§ 13 Verträge A.

Auftreten

Im Handlungsformenkatalog des Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) werden Verträge 1697 nicht genannt. Dennoch ist weitestgehend unbestritten, dass die EU ihre Aufgaben auch durch den Abschluss von Verträgen erfüllen kann.410 Dafür spricht unter anderem der Effet-utile-Gedanke, wenn das Unionsrecht durch Vertragshandeln besser angewendet und durchgesetzt werden kann.411 In der Praxis geht die Union eine Fülle von Verträgen ein. Sie reichen von Er- 1698 werb und Veräußerung beweglichen und unbeweglichen Vermögens über Mietund Pachtverträge für Dienstgebäude, der Anschaffung von Büromaterial bis zu

408 409 410 411

EuGH, Rs. 204/86, Slg. 1988, 5323 (5359, Rn. 17) – Griechenland/Rat. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 27 a.E. Vgl. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 4. Zur nicht abschließenden Aufzählung der Rechtsakte in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) s.o. Rn. 619 ff., 1512. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 174.

506

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Gutachterverträgen mit Experten und Forschungsinstituten.412 Bedeutung haben Verträge als Handlungsinstrument der Union insbesondere im Bereich der Beihilfeleistungen und der öffentlichen Auftragsvergabe.413 Die Menge der von der Union eingegangenen Verträge zeigt sich daran, dass die Unionsorgane über 10 % des Haushalts auf diese Weise ausgeben.414

B.

Die Union als juristische Person

I.

Die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union

1699 Gem. Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) besitzt die Union in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist. Sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern. Auf der Grundlage dieser Regelung kann die Union als Handlungsinstrument die Form des Vertrages wählen. Ziel der weit formulierten Norm ist es, der Union ein möglichst unbehindertes Agieren in allen mitgliedstaatlichen Rechtsräumen zu ermöglichen.415 Eine Festlegung der Rechts- und Geschäftsfähigkeit in den Veträgen und in den nationalen Zustimmungsgesetzen war notwendig, da jede Rechtsordnung den Kreis ihrer Rechtssubjekte selbst bestimmt.416 II.

Maßgeblichkeit der jeweiligen mitgliedstaatlichen Rechtsordnung

1700 Voraussetzung für die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union ist Art. 47 EUV (Art. 281 EG), welcher der Union Rechtspersönlichkeit verleiht.417 Mit der Regelung des Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) wird klargestellt, dass die Union selbst rechtsgeschäftlich handeln kann, ihr Handeln somit nicht den Mitgliedstaaten zugerechnet wird.418 Träger der Rechts- und Geschäftsfähigkeit sind nicht die einzelnen Organe oder Einrichtungen, sondern die Union als solche.419 Aufgrund der in Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) verliehenen Rechtsfähigkeit ist 1701 die Union als juristische Person zu behandeln,420 wobei sich die Ausgestaltung des 412 413 414 415 416 417 418 419

420

Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 618. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 7. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 19. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 1. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 1. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 1. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 7/56 u.a., Slg. 1957, 83 (121) – Algera; Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 1; Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 282 EGV Rn. 4; Kallmayer, in: Calliess/ Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 5; Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 4. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 7 m.w.N.; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (205).

§ 13 Verträge

507

Rechtstatus und der Umfang der damit verbundenen Rechts- und Geschäftsfähigkeit jeweils aus den Vorschriften über juristische Personen in den einzelnen Mitgliedstaaten ergeben. Sie ist damit in jedem Mitgliedstaat wie eine inländische juristische Person zu behandeln.421 In Deutschland ist die EU bspw. als juristische Person des öffentlichen Rechts einzuordnen,422 weil sie aufgrund eines öffentlichrechtlichen (nämlich völkerrechtlichen) Gründungsakts entstanden ist.423 Wegen dieser Ausrichtung auf die jeweiligen nationalen Vorschriften kann kein 1702 in allen Mitgliedstaaten einheitlicher, durch die weitestgehenden Befugnisse nach Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) geprägter Rechtsstatus der Union angenommen werden.424 Damit kann der Rechtsstatus der Union zwar von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat differieren.425 Die Unterschiede dürften jedoch derart gering sein, dass sie in der Praxis nicht ins Gewicht fallen.426 Der Umfang der Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union entspricht in den 1703 nationalen Rechtsordnungen nicht dem Unfang derjenigen juristischen Person, die nach nationalem Recht über die weitestgehenden Befugnisse verfügt (sog. Meistbegünstigung).427 Vielmehr ergibt sich der Umfang der Rechts- und Geschäftsfähigkeit aus der Summe der Rechte, die juristische Personen des jeweiligen Mitgliedstaats haben können (sog. Summation).428 Dafür spricht das Regelungsziel der Vorschrift, der Union ein möglichst unbehindertes Agieren in allen mitgliedstaatlichen Rechtsräumen zu ermöglichen. Die unterschiedlichen Standpunkte dürften in der Praxis ohnehin keine Auswirkungen haben.429

C.

Art und Inhalt von Verträgen

I.

Wahl des Vertrages als Handlungsform

Die in Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) genannten Vertragsinhalte, nämlich beweg- 1704 liches und unbewegliches Vermögen zu erwerben und zu veräußern, haben nur Beispielcharakter.430 Die Union kann daher grundsätzlich unbeschränkt Verträge eingehen. 421 422

423 424 425 426 427 428 429 430

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 2. EuGH, Rs. 43 u.a./59, Slg. 1960, 965 (986) – von Lachmüller; Rs. 44/59, Slg. 1960, 1115 (1133) – Fiddelaar; Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 4; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 7; Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 6; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (205). Geiger, Art. 282 EGV Rn. 1. So auch Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 3 auch m.N. zur Gegenmeinung. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 2; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (205). Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 2. So jedoch Zimmerling, in: Lenz/Borchardt, Art. 282 EGV Rn. 4. H.M., etwa Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 4; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 1; Hatje, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 282 EG Rn. 31. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 3. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 7; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 8; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (206).

508

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Problematisch ist allerdings der Fall, dass statt einer vertraglichen Regelung auch eine der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen in Betracht kommt. So ist gerade im Beihilfebereich an Entscheidungen zu denken.431 Es ist noch nicht abschließend geklärt, wann die Union welche Handlungsform wählen kann. Jedenfalls müssen die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit gewahrt und der Vertrag darf nicht als Mittel benutzt werden, geltendes Unionsrecht zu umgehen.432 Die Wahl des Vertrages als Handlungsform darf deshalb insbesondere nicht zu einer Umgehung der Verfahrensvorschriften führen, welche die Beteiligung weiterer Unionsorgane für das Zustandekommen eines bestimmten Rechtsakts vorsehen. Problematisch ist dabei auch, dass gegen die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtsakte nach den Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU ersucht werden kann, während für vertragliche Streitigkeiten die nationalen Gerichte zuständig sind.433 Dieses Problem lässt sich allerdings in Anlehnung an die Zweistufentheorie lösen.434 Nach allgemeiner Ansicht ist die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union 1706 nicht funktional begrenzt.435 Für diese Auffassung spricht der Wortlaut des Art. 335 AEUV (Art. 282 EG), aus dem sich keine Einschränkung ergibt, wie sie bei internationalen Organisationen üblich ist. Letztere verfügen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats lediglich über die Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die „zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Verwirklichung ihrer Ziele erforderlich ist“.436 Demgegenüber hat Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) das Ziel, der Union ein möglichst unbehindertes Agieren in allen mitgliedstaatlichen Rechtsräumen zu ermöglichen.437 Die Folge ist, dass im Einzelfall nicht untersucht werden muss, ob die Union im Rahmen ihrer Befugnisse handelt.438 Eine funktionale Differenzierung dürfte in der Praxis auch zu Schwierigkeiten führen. Im Hinblick auf den weiten Aufgabenbereich der Union wäre sie praktisch ohnehin weitestgehend nicht von Bedeutung.439 1705

II.

Begrenzungen

1707 Eine Beschränkung der Handlungsmöglichkeit der Union kann sich allerdings aus den nationalen Rechtsordnungen ergeben, die den Umfang der Rechts- und Ge431 432 433 434 435 436 437 438

439

Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 10; Stelkens, EuZW 2005, 299 (299). Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 174. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 10. S.u. Rn. 1995. Ausführlicher Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 5. Hatje, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 282 EG Rn. 29 unter Hinweis auf Art. 104 der UN-Charta. Hatje, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 282 EG Rn. 29; Kallmayer, in: Calliess/ Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 1. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 7; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 3; Hatje, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 282 EG Rn. 28; a.A. Geiger, Art. 282 EGV Rn. 1; wohl auch Bleckmann, NJW 1978, 464 (466). Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 7; Geiger, Art. 282 EGV Rn. 1.

§ 13 Verträge

509

schäftsfähigkeit festlegen.440 Zudem ist die Union an Vorgaben aus der Haushaltsordnung gebunden, die sie zu einer wirtschaftlichen Haushaltsführung verpflichtet.441 Begrenzungen ergeben sich auch aus verschiedenen Richtlinien und Abkommen aus dem Bereich des Beschaffungswesens. Die Folgen eines Verstoßes gegen diese Beschränkungen sind noch nicht ab- 1708 schließend geklärt. Zum Teil wird danach unterschieden, ob die verletzte Norm Verbotscharakter besitzt,442 wobei noch weitgehend ungeklärt ist, wann eine derartige Verbotsnorm vorliegt.443 Abrückend von diesen Ansätzen empfiehlt sich eine Unterscheidung zwischen Verstößen gegen eine nationale Beschränkung der Handlungsmöglichkeit der Union und einer europarechtlichen Beschränkung. Bei Ersterem entscheidet das auf den Vertrag anzuwendende nationale Recht auch über die Folgen eines Gesetzesverstoßes. Bei einem Verstoß gegen europarechtliche Verpflichtungen, die lediglich die Union binden und dem Vertragspartner häufig nicht bekannt sein dürften, hindert der Verstoß lediglich die Erfüllung der vertraglichen Verbindlichkeit und löst Schadensersatzansprüche des Vertragspartners aus.444 III.

Das auf privatrechtliche Verträge anzuwendende Recht

Nach ganz überwiegender Meinung bestimmt sich bei allen privatrechtlichen Ver- 1709 trägen das auf den jeweiligen Vertrag anzuwendende Recht nach den Regeln des Internationalen Privatrechts des Forumstaats.445 Durch die VO (EG) Nr. 593/2008 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I),446 die das Römische EWG-Übereinkommen vom 19.6.1980 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht447 ersetzt,448 gelten in diesem Bereich einheitliche Regelungen in allen Mitgliedstaaten.449 440 441

442 443 444 445

446

447 448

449

Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 4. S. die VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vom 25.6.2002, ABl. L 248, S. 1; Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 11; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 4. So z.B. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 7. S. dazu Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 12; Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 7. Ähnlich im Ergebnis Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 12, Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 7. So bspw. vertreten von Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 5; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 4; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 7; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 23; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 619; Geiger, Art. 288 EGV Rn. 3; Lageard, in: Lenz/Borchardt, Art. 288 EGV Rn. 4. VO (EG) Nr. 593/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I) vom 17.6.2008, ABl. L 177, S. 6. ABl. 1980 L 266, S. 1; konsolidierte Fassung in ABl. 1998 C 27, S. 34. S. Art. 24 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 593/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I) vom 17.6.2008, ABl. L 177, S. 6. S. zur VO (EG) Nr. 593/2008 Leible/Lehmann, RIW 2008, 528 ff.

510

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

Indes kommen die Regeln des Internationalen Privatrechts grundsätzlich nur dann zur Anwendung, wenn eine ausländische Vertragspartei beteiligt ist. Die EU ist jedoch gem. Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) gerade nicht wie eine ausländische juristische Person, sondern wie eine juristische Person des nationalen Rechts zu behandeln. Wenn diese in Rechtsbeziehungen zu einem Rechtssubjekt des nationalen Rechts tritt, unterliegt sie genau wie diese dem nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedstaats. Daher ist auf die privatrechtlichen Verträge das innerstaatliche Recht des Staats anzuwenden, mit dem bzw. dessen Staatsangehörige die Union vertragliche Beziehungen eingeht.450 Zumeist dürften die unterschiedlichen Ansichten in der Praxis allerdings zu 1711 keinem großen Unterschied führen. Es steht den Vertragsparteien nämlich frei, das auf den Vertrag anzuwendende Recht selbst zu bestimmen. Die Unionsorgane machen von dieser Möglichkeit häufig Gebrauch451 und bringen dabei zumeist das am Sitz des Unionsorgans geltende Recht zur Anwendung. Bei der Kommission kommt deshalb häufig belgisches Recht, beim Gerichtshof der EU luxemburgisches und bei der EZB deutsches Recht zur Anwendung.452 Bei immobilienbezogenen Verträgen wird regelmäßig auch das Recht der belegenen Sache gewählt (sog. lex rei sitae). Im Übrigen wird häufig das Recht jenes Mitgliedstaats gewählt, in dem die Leistung erbracht werden muss.453 1710

IV.

Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Verträge

1712 Die Union kann sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Verträge eingehen.454 Dies zeigt sich am Wortlaut des Art. 272 AEUV (Art. 238 EG), der von der Existenz öffentlich-rechtlicher Verträge ausgeht.455 1.

Ansatz für die Abgrenzung

a)

Trennung von der Frage des anzuwendenden Rechts

1713 Es ist noch nicht abschließend geklärt, welche von der EU eingegangenen Verträge als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sind. Die Frage wird in der Lit. häufig

450 451

452 453

454 455

Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 282 EGV Rn. 3; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (206 f.). Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 4; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 10; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (207) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-42/94, Slg. 1995, I-1417 – Advies und Rs. 318/81, Slg. 1985, 3693 – CO.DE.MI. SpA. Etwa Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 5; Stelkens, EuZW 2005, 299 (301). Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 5; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 7; Heukels, in: ders./McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, 1997, S. 89 (97) m.w.N. in Fn. 31. Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 282 EGV Rn. 13; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (206). Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 4.

§ 13 Verträge

511

vermischt mit der Bestimmung des auf den Vertrag anzuwendenden Rechts.456 Dabei handelt es sich aber um zwei voneinander zu trennende Fragen, weshalb vorliegend zunächst untersucht werden soll, welche von der EU eingegangenen Verträge als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sind. In einem zweiten Schritt schließt sich die Frage an, welches Recht auf derartige Verträge anzuwenden ist. Denkbar ist zwar grundsätzlich auch der umgekehrte Weg: zunächst zu über- 1714 prüfen, ob ein Vertrag dem Unionsrecht oder nationalem Recht zu unterstellen ist und – da dem Unionsrecht eine Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Recht fremd ist457 – nur in letztgenanntem Fall nach dem jeweiligen nationalen Recht zu entscheiden, ob der betreffende Vertrag dem Privat- oder dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist.458 Dies ist jedoch aus zwei Gründen problematisch. b)

Fehlende Vertragsregelungen im Unionsrecht

Zum einen hält das Unionsrecht keine eigenen Vertragsregelungen bereit.459 Bei 1715 Anwendung des Unionsrechts würde sich daher das Problem stellen, ihm z.B. durch Rückgriff auf allgemeine Rechtsgrundsätze Regeln zur Behandlung eines Vertrages entnehmen zu müssen.460 Dies ist jedoch schwierig, weil die gemeinhin zur Entwicklung allgemeiner Rechtssätze herangezogene Methode der wertenden Rechtsvergleichung voraussetzen würde, dass das Recht der Mitgliedstaaten bezüglich öffentlich-rechtlicher Verträge weitgehend homogen ist.461 Dies ist jedoch nicht der Fall. Jedenfalls das deutsche, französische und griechische Recht haben detaillierte Regelungen, nicht aber alle Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten.462 Dabei würde sich auch das Problem stellen, dass sich die grundsätzlich für die vertragliche Haftung zuständigen nationalen Gerichte463 für nicht zuständig erklären könnten, wenn nicht nationales Recht den Streitgegenstand bildet.464 c)

Unsichere Abgrenzungskriterien

Zum anderen spricht gegen die Unterstellung unter Unionsrecht oder nationales 1716 Recht und die anschließende Qualifizierung als öffentlich-rechtlichen Vertrag, dass sehr unbestimmt ist, nach welchen Kriterien die Abgrenzung zwischen den 456 457 458 459

460

461 462 463 464

So z.B. bei Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 8 f. u. Stelkens, EuZW 2005, 299 (300 f.). Stelkens, EuZW 2005, 299 (300). Diesen Weg geht Stelkens, EuZW 2005, 299 (300 f.). OVG NRW, NVwZ 2001, 691 (692); Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 22; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 9; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (207); Grunwald, EuR 1984, 227 (239). Geiger, Art. 288 EGV Rn. 3; Stelkens, EuZW 2005, 299 (301); Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 8; Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 5; Bleckmann, NJW 1978, 464 (465); Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 17. Stelkens, EuZW 2005, 299 (301); Bleckmann, NJW 1978, 464 (465). Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 619. Art. 274 AEUV (Art. 240 EG) in Ermangelung einer anderweitigen Zuständigkeitsregelung. S.u. Rn. 1992.

512

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

nach Unionsrecht und den nach nationalem Recht zu behandelnden Verträgen zu erfolgen hat. Man könnte entsprechend der deutschen Aufgabentheorie465 danach unterschieden, ob die EU mit dem Vertragsschluss Beschaffungszwecke verfolgt (dann wäre im Zweifel nationales Recht anzuwenden) oder die ihr obliegenden Primäraufgaben erfüllen will (dann müsste im Zweifel die Anwendbarkeit von Unionsrecht angenommen werden). Dem könnte das französische Modell entgegengehalten werden. Maßgeblich wäre demnach, ob das sekundäre Unionsrecht für bestimmte Verträge einheitliche, die Vertragsparteien unmittelbar bindende Regelungen aufstellt, aus denen hervorgeht, dass für diese Verträge nicht das Recht eines Mitgliedstaats, sondern eben Unionsrecht gelten soll. Bsp. könnten die „Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften“466 sein, die – unter Ausschluss des nationalen Arbeitsrechts – auf vertraglicher Grundlage eingestellt werden.467 Indes ist bereits innerhalb der deutschen Rechtswissenschaft die Aufgabentheo1717 rie umstritten.468 Außerdem stellt sich die Frage, weshalb deutsches oder französisches Denken ausschlaggebend sein soll und nicht bspw. englisches Recht, das keinerlei öffentlich-rechtlichen Vertrag kennt und sämtliche Verträge der Verwaltung dem Privatrecht unterstellt.469 d)

Vorgehen

1718 Daher ist zunächst zu entscheiden, welche von der EU eingegangenen Verträge als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sind. Anschließend hat man sich dann der Frage zu widmen, welches Recht auf derartige Verträge anzuwenden ist. 2.

Keine genuin unionsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Verträge

1719 Allerdings existiert kein genuin unionsrechtlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag. Auch wenn Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) den Begriff des öffentlich-rechtlichen Vertrages verwendet, kann daraus nicht das Bestehen eines derartigen Vertrages 465 466

467 468 469

Zu den verschiedenen Theorien Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 40 Rn. 307 ff. VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind vom 29.2.1968, ABl. L 56, S. 1. Seither ist eine Unzahl von Änderungen ergangen. Häufig betreffen sie die Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge. 2004 kam es zu einer umfassenden Reform durch die VO (EG, Euratom) Nr. 723/2004 des Rates zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften vom 22.3.2004, ABl. L 124, S. 1. Stelkens, EuZW 2005, 299 (300 f.). Die h.M. vertritt hingegen die Gegenstandslehre, s. Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 40 Rn. 307 ff. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 8.

§ 13 Verträge

513

auf Unionsebene angenommen werden. Zweck des Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) ist es nämlich nicht, ein solches Rechtsinstitut zu schaffen. Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) soll vielmehr eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU in Schiedssachen für jede mögliche Vertragsform begründen.470 Zudem hält das Unionsrecht – wie oben bereits dargelegt471 – keine eigenen Regelungen für den öffentlich-rechtlichen Vertrag bereit. 3.

Abgrenzung nach nationalem Recht

Es wird vertreten, zur Qualifizierung des öffentlich-rechtlichen Vertrages und da- 1720 mit für die Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag auf die Methodik der Rechtsvergleichung zurückzugreifen.472 Dies habe zur Folge, alle Verträge, welche Unionsmaterien zum Inhalt haben, als Verträge des öffentlichen Rechts zu behandeln.473 Indes ist der öffentlich-rechtliche Vertrag nicht in allen Mitgliedstaaten als Handlungsform bekannt.474 Die Rechtsauffassungen zu dieser Vertragsform gehen in den übrigen Mitgliedstaaten weit auseinander.475 Die Unterschiede im deutschen, französischen und englischen Recht sind bereits angesprochen worden.476 Es empfiehlt sich daher, die Frage nach dem Inhalt eines öffentlich-rechtlichen 1721 Vertrages und damit auch der Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag den nationalen Rechtsordnungen zu überlassen.477 Wenn sich gem. Art. 335 AEUV (Art. 282 EG) die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union nach nationalem Recht richtet und auf privatrechtliche Verträge das nationale Recht des jeweiligen Mitgliedstaats anzuwenden ist,478 sollte dies auch für öffentlich-rechtliche Verträge gelten. Es entscheiden deshalb die betreffenden nationalen Rechtsordnungen, ob und unter welchen Voraussetzungen die EU einen privatrechtlichen oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag eingehen kann.479 4.

Ausgestaltung nach nationalem Recht

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag der Union kann daher nur vorliegen, wenn eine 1722 mitgliedstaatliche Rechtsordnung über spezielle Vorschriften im öffentlich-rechtlichen Vertragswesen verfügt. Soweit dies der Fall ist, finden diese Regelungen

470 471 472 473 474 475 476 477 478 479

Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 9. S.o. Rn. 1715. Bleckmann, DVBl. 1981, 889 (893). Bleckmann, DVBl. 1981, 889 (893 f.); Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 8. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (207). Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 18; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 22. S.o. Rn. 1716 f. Vgl. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 8; a.A. Bleckmann, NJW 1978, 464 (465). S.o. Rn. 1709 ff. S. ebenso Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 9; a.A. Bleckmann, DVBl. 1981, 889 (894).

514

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

auf den betreffenden Vertrag Anwendung.480 Die nationalen Rechtsordnungen entscheiden folglich, ob, unter welchen Voraussetzungen und mit welcher Ausgestaltung die EU einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen kann. Sie entscheiden damit auch über die Frage, ob die Union mit einem Mitgliedstaat einen Vertrag schließen und welchen Inhalt der Vertrag haben kann. Danach richtet sich, ob der Vertrag bspw. bei Unsicherheiten über die Rechtslage oder zur Vermeidung von Streitigkeiten geschlossen werden darf und ob ggf. Dritte an dem Vertrag beteiligt werden müssen. 5.

Rechtswahl

1723 Eine Ausnahme von der allgemeinen Anwendung nationalen Rechts gilt für den Fall, dass in einem Vertrag ausdrücklich eine Rechtswahl getroffen wurde. Es soll der Praxis der Unionsorgane entsprechen, ihren Verträgen eine derartige Rechtswahlklausel beizufügen481 und sich dabei zumeist auf die Anwendung des am Sitz des Unionsorgans geltenden Rechts zu beziehen. Danach kommt bei der Kommission häufig belgisches, beim Gerichtshof der EU luxemburgisches und bei der EZB deutsches Recht zur Anwendung oder bei Erbringung in einem anderen Mitgliedstaat dessen Recht. Bei immobilienbezogenen Verträgen hingegen das Recht der belegenen Sache, sog. lex rei sitae.482 6.

Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach deutschem Recht

a)

Grundlage

1724 Zu beachten ist bei der Anwendung deutschen Rechts, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag nicht bundeseinheitlich geregelt ist. Regelungen dazu finden sich in den § 54 ff. der VwVfG des Bundes und der Länder, wobei letztgenannte weitgehend mit dem VwVfG des Bundes übereinstimmen483 oder sogar ausdrücklich die

480

481

482 483

So auch Grunwald, EuR 1984, 227 (239 ff.); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (207); Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 22, der allerdings Unionsrecht zur Anwendung kommen lassen will, wenn ein Mitgliedstaat keine Regelungen zum öffentlich-rechtlichen Vertrag kennt; Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 9; a.A. Bleckmann, NJW 1978, 464 (466); ders., DVBl. 1981, 889 (894); Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 238 EGV Rn. 12; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 619; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 9, die allesamt das Unionsrecht anwenden wollen. Heukels, in: ders./McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, 1997, S. 89 (97); Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 19; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 9. Etwa Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 19; Oppermann, Europarecht, Rn. 165; näher o. Rn. 1711. Vgl. z.B. das VwVfG NRW (in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.11.1999, GV. NRW. S. 602, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 12.5.2009, GV. NRW. S. 296.

§ 13 Verträge

515

bundesstaatlichen Regeln zur Anwendung kommen lassen.484 Vergleichbare Regelungen finden sich in den §§ 53 ff. SGB X. Danach kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag). Damit regeln die genannten Vorschriften allerdings nur die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge im Anwendungsbereich der jeweiligen Gesetze. Sie enthalten keine allgemeine Definition des öffentlich-rechtlichen Vertrages. Ausgehend von diesen Vorschriften hat sich jedoch in der deutschen Rechtswissenschaft allgemein das Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Vertrages durchgesetzt. b)

Inhalt des öffentlich-rechtlichen Vertrages

Nach der herrschenden Gegenstandslehre485 ist ein Vertrag dann öffentlich-recht- 1725 lich, wenn der Gegenstand des Vertrages, d.h. der Vertragsinhalt öffentlich-rechtlich ist.486 Er muss sich auf einen öffentlich-rechtlich geregelten Sachverhalt beziehen, mithin die Ausgestaltung oder Abänderung öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten betreffen.487 Möglich sind deshalb auch Verträge zur vergleichsweisen Bewältigung von Streitigkeiten oder bei Unsicherheiten über die Rechtslage. Es ist daher grundsätzlich denkbar, dass die EU mit der Bundesrepublik einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließt, soweit dieser sich auf die aus dem Unionsrecht ergebenden Rechte und Pflichten bezieht. c)

Bund und Länder als Vertragsparteien

Die §§ 54 ff. VwVfG des Bundes und der Länder und die §§ 53 ff. SGB X gelten 1726 jeweils nur im Anwendungsbereich der jeweiligen Gesetze. Daher können die öffentlich-rechtlichen Verträge nach § 54 VwVfG des Bundes lediglich von Bundesbehörden oder von Landesbehörden bei Ausführung von Bundesrecht abgeschlossen werden,488 wobei Behörden in diesem Sinne nach § 1 Abs. 4 VwVfG definiert werden als Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Ähnliches gilt nach den VwVfG der Länder und § 1 SGB X. Die EU, der Bund und die Länder sind jedoch keine Behörden im Sinne dieser Gesetze. Sie nehmen nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr, sondern sind vielmehr Träger der öffentlichen Verwaltung. Die einzelnen Behörden sind Teil des jeweiligen Verwaltungsträgers.489 Bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag seitens der EU stellt sich jedoch die 1727 Frage, ob die genannten Beschränkungen der Anwendungsbereiche der VwVfGs 484

485 486 487 488 489

Vgl. z.B. § 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (vom 8.12.1976, GVBl. S. 2735, 2898, zuletzt geändert durch Art. I § 14 des Gesetzes vom 19.6.2006, GVBl. S. 573). S. zu den übrigen Theorien Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 40 Rn. 311 ff. BVerwGE 92, 56 (58 f.) – Einheimischenmodell („Weilheimer Modell“); GmS-OBG, NJW 1998, 2295 (2297). Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1242. S. dazu im Einzelnen § 1 VwVfG. Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 45 Rn. 19 f.

516

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

und des SGB X gelten können. Zum einen erscheint es widersinnig, der Behörde eines Verwaltungsträgers die Möglichkeit zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu geben, dem Verwaltungsträger als solchem aber diesen Weg zu verwehren. Zum anderen gelten die VwVfG und das SGB X für rein nationale Handlungen deutscher Behörden. Sie erfassen nicht den vorliegenden Fall, dass nämlich die EU und der deutsche Staat einen Vertrag schließen wollen. Im deutschen Recht finden sich für diesen Fall keine Regelungen. Diese Lücke ist daher über eine analoge Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG490 zu schließen. Bei einem Vertragsabschluss seitens des Bundes ist das VwVfG des Bundes heranzuziehen. Bei Verträgen der Länder können deren VwVfG analog angewandt werden. Aufgrund der weitgehenden Übereinstimmung dürfte dies in der Praxis zu keinen Unterschieden führen. d)

Schriftform und Drittbeteiligung

1728 Folglich kann die EU mit der Bundesrepublik Deutschland und den Ländern einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen. Aufgrund der analogen Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG491 sind bspw. das Schriftformerfordernis des § 57 VwVfG zu beachten und die gem. § 58 Abs. 1 VwVfG notwendige Zustimmung eines Dritten, soweit der öffentlich-rechtliche Vertrag in dessen Rechte eingreift. Zu denken ist an Konkurrenten eines Beihilfebegünstigten, mit dessen öffentli1729 chem Geldgeber die Kommission einen Vertrag abschließt, um Unsicherheiten bei der Beihilfegewährung etwa in einer Wirtschaftskrise zu überspielen.492 Würde die Kommission nicht eine vertragliche Regelung wählen, hätte sie über die Beihilfe nach Art. 108 AEUV (Art. 88 EG) zu entscheiden. Dagegen könnten bei unmittelbarer und individueller Betroffenheit die Mitwettbewerber des Beihilfebegünstigten gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) Klage erheben.493 Ausgehend von dem Urteil Plaumann liegt die individuelle Betroffenheit vor, „wenn die Entscheidung (den Konkurrenten) wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebenden Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten“.494 In weiteren Urteilen entwickelte sich als zentrales Kriterium für die Begrün1730 dung einer individuellen Betroffenheit von Mitbewerbern die spürbare Beeinträchtigung der Marktstellung.495 Diese könnte etwa bei einer Beihilfe an einen Fahrzeugproduzenten von den übrigen Automobilherstellern geltend gemacht werden, 490 491 492 493 494 495

OVG NRW, NVwZ 2001, 691 (692) wendet die §§ 54 ff. VwVfG ohne Erläuterung (direkt) an. Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1444) spricht von einer „Ausleihe“ des mitgliedstaatlichen öffentlichen Rechts zugunsten der EU. Vgl. zu den Voraussetzungen von Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten Frenz, Europarecht 3, Rn. 929 ff. S. hierzu ausführlicher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1588 ff. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. S. EuG, Rs. T-69/96, Slg. 2001, II-1037 (1051, Rn. 41) – Hamburger Hafen- u. Lagerhaus.

§ 13 Verträge

517

da die Vereitelung einer möglichen Insolvenz die eigenen Absatzchancen auf dem Automarkt beeinträchtigen würde. Bei einer starken Absatzkrise könnte eine solche Beeinträchtigung womöglich bis zu einer eigenen Insolvenz führen, so dass auch nicht der Einwand greifen kann, im deutschen Recht sei nur eine schwere und unerträgliche Betroffenheit relevant.496 Mithilfe der so bestehenden Klagemöglichkeit der Mitbewerber könnte begrün- 1731 det werden, dass der Vertrag in die Rechte der Konkurrenten eingreift, da er ihnen die Möglichkeit nimmt, gegen die Beihilfeentscheidung vorzugehen. Es würde sich daher empfehlen, diese gem. § 58 Abs. 1 VwVfG an dem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu beteiligen.

D.

Vertretung der Union

Auch bei Verträgen sind Träger der Rechts- und Geschäftsfähigkeit nicht die ein- 1732 zelnen Organe, sondern die Union als solche.497 Nach Art. 335 S. 2 AEUV (Art. 282 S. 2 EG) wird die Union von der Kommission bei der Vornahme von Rechtsgeschäften vertreten. Sie handelt als Unionsorgan und damit als Teil der Rechtsperson EU.498 Daraus folgt, dass eventuell fehlende Mitwirkungsakte anderer Organe im Außenverhältnis ohne Bedeutung bleiben. Eine Ausnahme kann allenfalls dann gelten, wenn der Vertragspartner die fehlende Organmitwirkung kannte.499 Die Kommission wird durch einen bevollmächtigten Beamten tätig oder erteilt einem anderen Unionsorgan die Vertretungsbefugnis.500

E.

Haftung

Die vertragliche Haftung der Union richtet sich nach Art. 340 Abs. 1 AEUV 1733 (Art. 288 Abs. 1 EG). Davon werden jedenfalls die Nicht- und die Schlechterfüllung eines Vertrages erfasst.501 Die Entscheidung, einen Vertrag zu schließen und damit diesen auch für zulässig zu halten, ist hingegen vorgelagert und damit nicht als Frage der Haftung vor die nationalen Gerichte zu bringen, sondern vor dem EuG gem. Art. 263 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 230 i.V.m. Art. 225 EG) als Entscheidung eines Unionsorgans anzufechten.502

496

497 498 499 500 501 502

Vgl. BVerwGE 39, 329 (336); BVerwG, NJW 1995, 2938 (2939); weiter Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 99 ff. Zur europarechtlichen Berufsfreiheit in diesem Kontext Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, 2001, S. 198 f. Allgemein EuGH, Rs. 7/56 u.a., Slg. 1957, 83 (121) – Algera. Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 18. Becker, in: Schwarze, Art. 282 EGV Rn. 11. Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 282 EGV Rn. 10; Kokott, in: Streinz, Art. 282 EGV Rn. 18 mit entsprechendem Rubrum. S.u. Rn. 1978. Auch zu den Konsequenzen u. Rn. 1995.

518

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

§ 14 Selbstverpflichtungen A.

Stellenwert

1734 Die Unionsorgane haben in jüngerer Zeit immer wieder den positiven Wert von freiwilligen Maßnahmen der Wirtschaft betont und befürworten seit längerem kooperative Lösungen. Die Kommission begründete schon im Fünften Aktionsprogramm vom 3.4.1992 das Prinzip der Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Wirtschaft und Industrie haben „nicht nur wesentlichen Anteil am (Umwelt-)Problem“, sondern müssen auch ein Teil der Lösung des Problems sein. „Mit dem neuen Konzept sollen insbesondere der Dialog mit der Industrie verstärkt sowie – unter bestimmten Voraussetzungen – freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle unterstützt werden.“503 Der Rat hat diese Notwendigkeit, die Bandbreite der verfügbaren Instrumente 1735 zu erweitern und die ganze Gesellschaft im Sinne einer geteilten Verantwortung einzubeziehen, anerkannt.504 Die Kommission will diese Erkenntnis entsprechend einer Mitteilung über Umweltvereinbarungen dadurch praktisch umsetzen, dass „Umweltabgaben, der Förderung einer Steuerreform, dem Konzept der Umwelthaftung und freiwilligen Vereinbarungen besondere Beachtung zu schenken“ ist.505 Ausführliche Berücksichtigung fanden in dieser Mitteilung Vereinbarungen mit der Industrie. In der Empfehlung vom 9.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaften506 bekräftigt die Kommission diese Haltung und präzisiert sie im Hinblick auf die Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten, allerdings nur für den Fall, dass diese Rechtsakte die Durchführung im Weg von Vereinbarungen ausdrücklich erlauben.507 In dieser Gesamtposition liegt eine Fortentwicklung der schon zuvor feststell1736 baren Tendenz, in unionsrechtlichen Regelungen statt der Statuierung bzw. Vorgabe von Ge- und Verboten eine eigenständige Gestaltung in Form von Kontrolle und Umweltmanagement durch die Unternehmen selbst vorzusehen. Die Tendenz zeigte sich namentlich in der EMAS-508 und in der UmweltzeichenVO,509 die letztlich eine Selbstverpflichtung beinhalten.510

503

504 505 506 507 508

„Fünftes Aktionsprogramm“ der Kommission: Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung – für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung vom 3.4.1992, KOM (1992) 23/II endg., Tz. 31. Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993, ABl. C 138, S. 1 (bes. S. 13 u. 78). Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 2. Empfehlung der Kommission 96/733/EG über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. Empfehlung der Kommission vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59 (Punkt 2.1.). VO (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) vom 19.3.2001, ABl. L 114, S. 1.

§ 14 Selbstverpflichtungen

519

1998 einigte sich die Kommission mit dem Verband der europäischen Automo- 1737 bilhersteller (ACEA) auf den Abschluss einer Selbstverpflichtung zur Reduktion der CO2-Emissionen im Mittel der in einem Jahr neu zugelassenen PKW auf 140 g CO2/km bis zum Jahr 2008.511 Es erfolgte eine Anerkennung durch die Kommission512 und eine Ergänzung durch eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Systems zur Überwachung der durchschnittlichen spezifischen CO2-Emissionen neuer Personenkraftwagen.513 Diese einseitige Vorgehensweise ohne Einbeziehung staatlicher Stellen wird in der Mitteilung vom 17.7.2002 zu Umweltvereinbarungen auf Unionsebene im Rahmen des Aktionsplans „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfeldes“ umfassend gebilligt.514 Ein vorgeschlagenes Hauptaktionsfeld ist der Klimawandel und damit der CO2-Ausstoß, dessen Verminderung auch in andere Felder als die bereits erfassten PKW ausgedehnt werden soll.515

B.

Schutz darauf aufbauender Investitionen

Aufgrund der vorstehend dargestellten Entwicklung konnten nationale Selbstver- 1738 pflichtungen eingehende Unternehmen eine Parallelentwicklung auf Unionsebene erwarten und Vertrauen darin aufbauen, dass freiwillige Anstrengungen hinreichend gewürdigt werden. In der Emissionshandelsrichtlinie selbst wurde durch die gem. Art. 22 feststehende Vorgabe einer Berücksichtigung freiwilliger Vorleistungen nach Nr. 7 Anhang III516 ein zusätzlicher Vertrauenstatbestand geschaffen, der auch in die zweite und selbst in die dritte Handelsperiode hineinwirkt.517 Soweit daraus Aufwendungen erwachsen, stehen diese unter Vertrauensschutz. Sie dürfen also ohne ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht entwertet werden. Ein 509 510 511

512

513 514

515 516 517

VO (EWG) Nr. 80/92 des Rates betreffend ein gemeinschaftliches System zur Vergabe eines Umweltzeichens vom 23.3.1992, ABl. L 99, S. 1 – nicht mehr rechtskräftig. Zu den Einzelheiten näher Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 27 ff. S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Umsetzung der Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen: Eine Umweltvereinbarung mit der europäischen Automobilindustrie, KOM (1998) 495 endg. Empfehlungen 1999/125/EG der Kommission über die Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen vom 5.2.1999 (bekanntgegeben unter Az.: K (1999) 107), ABl. L 40, S. 49; 2000/303/EG vom 13.4.2000 (KAMA) (bekanntgegeben unter Az.: K (2000) 801), ABl. L 100, S. 55; u. 2000/304/EG vom 13.4.2000 (JAMA) (bekanntgegeben unter Az.: K (2000) 803), ABl. L 100, S. 57, auch bzgl. Vereinbarungen der japanischen und koreanischen Automobilhersteller. Entsch. 1753/2000/EG vom 22.6.2000, ABl. L 202, S. 1. Noch unter Verweis auf die Mitteilung von 1996 die Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg. unter Ziff. 3; umfassend auch die reine Selbstregulierung neben der Koregulierung der Wirtschaft mit staatlichen Stellen näher behandelnd Ziff. 4. Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 8. Näher Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 23 ff. Frenz, RdE 2007, 65 (68).

520

Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte

solches fehlt aber jedenfalls dann, wenn die Unionsziele bereits durch die Selbstverpflichtung auf der Grundlage der getätigten Aufwendungen erreicht werden. Vertrauen konnte sich in besonderem Maße dann entfalten, wenn eine konkrete und individuelle Vereinbarung geschlossen wurde. Denn von der Kommission ursprünglich präferiert wurden verbindliche Verträge an der Stelle von lediglich einseitigen Verpflichtungen.518 Die Erfüllung solcher Verpflichtungen erfordert zumal bei energieintensiven 1739 Großprojekten wie Kraft- oder Stahlwerken hohe und langfristige Investitionen. Dazu gehört der Bau von Anlagen, aber auch deren Planung und Konzeption. Werden solche Investitionen auch im Vertrauen auf die Präferenz von Umweltvereinbarungen durch die Unionsorgane getätigt und werden sie nun durch neue, dem widersprechende Entwicklungen entwertet, wird Vertrauen enttäuscht und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Das kann nur verhindert werden, wenn entsprechende Aufwendungen etwa im Rahmen der Zertifikatzuteilung angemessen berücksichtigt werden, so dass Zukäufe entbehrlich sind und bleiben, solange sämtliche getätigten Aufwendungen einschließlich der Entwicklungskosten nicht amortisiert sind. Eine Enttäuschung solchermaßen vor dem Hintergrund bisheriger Unionsstrategien entwickelten Vertrauens ist unverhältnismäßig, wenn die geforderten Ergebnisse erzielt wurden.

518

Mitteilung der Kommission vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 19. S. aber nunmehr Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 4.1.

Teil III Vollzug und Haftung

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug A.

Regel-Ausnahme-Verhältnis

I.

Verteilung der Vollzugskompetenzen

Damit das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten seine Wirkung entfalten kann, muss 1740 es vollzogen werden. Im Schrifttum wird dem Begriff Vollzug eine unterschiedliche inhaltliche Reichweite beigemessen.1 Vorliegend wird der Vollzug i.S.d. Verwaltungsvollzuges verstanden, mithin als Tätigkeit, die weder dem Regieren noch der Rechtsetzung oder der Rechtsprechung zuzurechnen ist.2 Es geht um die „Konkretisierung“ oder „Aktualisierung“ von Vorschriften des Unionsrechts für den Einzelfall.3 Der direkte Vollzug4 von Unionsrecht, d.h. der eigenständige Vollzug durch die 1741 Union, bedarf einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage,5 die jedoch nur in wenigen Fällen vorliegt.6 Auch nach der Reformierung der Verträge ist – wegen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 1

2 3

4

5

6

Vgl. Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 73, Fn. 173; Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 30 f. Vgl. Klepper, Vollzugskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft aus abgeleitetem Recht, 2001, S. 24; Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 74 f. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 3; vgl. auch v. Borries, in: FS für Everling I, 1995, S. 127 (128 f.); Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (205). Vgl. zu dieser Begrifflichkeit Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1977, S. 9 f.; Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 116 ff.; Gornig/Trüe, JZ 2000, 395 (395). V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 316; Klepper, Vollzugskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft aus abgeleitetem Recht, 2001, S. 45 f.; vgl. auch Kahl, NVwZ 1996, 865 (866). Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 110 ff. m.w.N.

524

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Abs. 1 EG)7 – die administrative Durchführung des Unionsrechts größtenteils den Mitgliedstaaten vorbehalten,8 der direkte Vollzug mithin die Ausnahme.9 Das entspricht auch dem Grundsatz der Subsidiarität.10 Dass Unionsrecht im Wesentlichen von den Mitgliedstaaten vollzogen wird, 1742 rührt daher, dass der Union selbst ein größerer eigener Verwaltungsunterbau fehlt. Der Eigenverwaltung der Union sind deshalb nur einige ausgewählte Bereiche zugewiesen.11 Im Übrigen aber „ist es Aufgabe aller Stellen der Mitgliedstaaten, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.“12 Dabei kann es sich um Behörden der staatlichen Zentralgewalt, eines Gliedstaats oder sonstiger Gebietskörperschaften handeln.13 Es wird also an die jeweilige nationale Organisationsstruktur und Zuständigkeitsverteilung angeknüpft. Damit bleibt das nationale Verwaltungsorganisationsrecht gewahrt. Die Durchsetzung des Unionsrechts ist also grundsätzlich Sache der nationalen 1743 Verwaltungen. Nach Art. 291 Abs. 1 AEUV haben sie alle hierfür erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Diese Vorschrift setzt damit die grundsätzliche Verwaltungskompetenz der Mitgliedstaaten voraus.14 Dass die Durchführung des Unionsrechts in Übereinstimmung mit dessen Vorgaben erfolgt, sichert der Gerichtshof vor allem auf der Basis von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), wenn er auf Vorabentscheidungsersuchen der im Hinblick auf das Verwaltungshandeln angerufenen nationalen Gerichte hin die zu vollziehenden Bestimmungen des Unionsrechts erforderlichenfalls erläutert und verdeutlicht. Daran sind die Mitgliedstaaten schon ab Inkrafttreten der Bestimmung gebunden.15 Die nationalen Maßnahmen, die zur Durchführung ergriffen werden, richten 1744 sich aber gem. Art. 291 AEUV nach innerstaatlichem Recht. Der Verwaltungskompetenz folgt also das anwendbare Recht für den Vollzug, soweit nicht die – vor allem materiellen – unionsrechtlichen Vorgaben greifen. Darin liegt die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten. 7

8 9 10

11 12 13 14 15

V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 316; Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 6; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 7. Vgl. bspw. für die Umweltpolitik Art. 192 Abs. 4 AEUV; Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 74. Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 14 f.; Kahl, NVwZ 1996, 865 (866). Schmidt-Aßmann, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 9 (18); vgl. auch Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (45) sowie zu Beidem näher sogleich Rn. 1753 ff. Umfassend Hilf, Die Organisationsstruktur der Europäischen Gemeinschaften, 1982, passim; Schweitzer, Die Verwaltung 1984, 137 (140); näher u. Rn. 1940 ff. S. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (867, Rn. 20) – Kühne & Heitz; auch Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150, Rn. 34) – Kempter. EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 (2359, Rn. 13) – Deutschland/Kommission. Vgl. Ladenburger, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2008, S. 107 (121). EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150, Rn. 35) – Kempter; s. bereits Rs. 61/79, Slg. 1980, 1205 (1223, Rn. 16) – Denkavit; Rs. C-50/96, Slg. 2000, I-743 (790 f., Rn. 43) – Deutsche Telekom.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

525

Es besteht also eine Grundentscheidung des Unionsrechts gegen eine umfas- 1745 sende gemeinschaftliche Verwaltung und für den grundsätzlichen mitgliedstaatlichen Vollzug des Unionsrechts.16 Dabei handelt es sich gem. Art. 197 Abs. 1 AEUV um eine entscheidende Komponente für das ordnungsgemäße Funktionieren der Union sowie eine Frage von gemeinsamem Interesse, woraus sich vielfältige Unterstützungsmöglichkeiten durch die Union nach Art. 197 Abs. 2 AEUV ergeben, die in Verordnungen näher geregelt werden sollen. Der Vollzug des Unionsrechts durch die Verwaltungen der Mitgliedstaaten 1746 wird überwiegend als indirekter Vollzug bezeichnet.17 In diesem Zusammenhang ist auch vom Vollzugsföderalismus die Rede.18 Ein großer Teil des nationalen Vollzugs erfolgt dabei in Form von Kontrollmaßnahmen nationaler Behörden.19 II.

Vorrang mitgliedstaatlichen Vollzugs und Subsidiarität gemeinschaftlicher Eigenverwaltung

1.

Keine feste Regelung

Danach bildet der mitgliedstaatliche Vollzug mithin die Regel und in diesem Sin- 1747 ne auch den Grundsatz, der Vollzug durch europäische Stellen selbst hingegen die Ausnahme, die zudem strukturell rechtfertigungsbedürftig ist.20 Ein Vorrang des nationalen Vollzugs ist aber rechtlich in den Verträgen nicht eindeutig festgeschrieben. Art. 4 Abs. 3 AEUV (Art. 10 EG) enthält eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Mitwirkung an der Verwirklichung des Unionsrechts und damit auch zu dessen Vollzug, nicht hingegen eine Kompetenz.21 Art. 197 Abs. 2 AEUV sieht umgekehrt Unterstützungsmaßnahmen der Union vor, aber nur als Möglichkeit und gem. Art. 197 Abs. 3 AEUV ohne Antastung der Kompetenzverteilung. Art. 197 Abs. 1 AEUV geht selbstverständlich von der Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten aus und betont deren Bedeutung für das ordnungsgemäße Funktionieren der Union.22 Auf dieser Linie liegt auch der neue Art. 291 AEUV, wonach die Mitgliedstaa- 1748 ten alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen 16 17

18 19 20

21 22

Breuer, NVwZ 1998, 1001 (1006); v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 193. Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1977, S. 10 f.; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 312; Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 116 ff.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 7. Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (346); Sydow, JuS 2005, 97 (97). So Alber, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 445 (457). S. vorstehend Breuer, NVwZ 1998, 1001 (1007) sowie m.w.N. Schmidt-Aßmann, EuR 1996, 247 (270); Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, 2004, S. 1 ff. mit umfassendem Bild. Insbes. Winter, EuR 2005, 255 (260 Fn. 16 m.w.N.). S. vorstehend Rn. 1745.

526

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Maßnahmen ergreifen. Darin liegt eher eine Pflicht denn eine Kompetenz. Die Durchführung der Mitgliedstaaten wird einfach als Regelfall vorausgesetzt, eine weiter gehende Unionsverwaltung aber in den Verträgen gerade nicht ausgeschlossen,23 oder mit formalem Nachrang versehen. Ebenso wenig gibt es eine feste Vorrangregel, ob Vollzugskompetenzen der eu1749 ropäischen oder der nationalen Ebene zuzuordnen sind.24 Zwar werden der Kommission kaum eigene Zuständigkeiten zugeordnet. Daraus folgt aber noch nicht der grundsätzliche Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs.25 Aus diesen Bestimmungen folgen nur für einzelne Bereiche klare Abgrenzungen, ohne dass ansonsten eine eindeutige Zuweisung erfolgt. Vielmehr hat der EuGH die Errichtung einer europäischen Agentur auf die Binnenmarktkompetenz nach Art. 114 Abs. 1 AEUV (Art. 95 EG) und damit auf eine Sachkompetenz gestützt. Insoweit musste allerdings diese Einrichtung notwendig sein.26 Auch der neue Art. 291 Abs. 2 AEUV ermöglicht die Übertragung von Durch1750 führungsbefugnissen auf die Kommission, wenn es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung bedarf, mithin bei sachlicher Notwendigkeit. Art. 291 Abs. 3 AEUV sieht insoweit nach Maßgabe von zu erlassenden Verordnungen eine Kontrolle der Mitgliedstaaten vor, wie die Kommission diese Durchführungsbefugnisse wahrnimmt. Damit werden der Regelcharakter eines nationalen Vollzugs und der Ausnahmecharakter einer Durchführung durch die Kommission unterstrichen, die rechtfertigungsbedürftig ist. Entsprechendes gilt im Hinblick auf Art. 197 Abs. 2 AEUV, der die Unterstützung der Union in das Belieben der Mitgliedstaaten stellt und für Regelungen von Unterstützungsmaßnahmen eine Harmonisierung ausschließt. Indes folgt daraus keine feste Kompetenz der Mitgliedstaaten oder deren auto1751 matischer Vorrang im Vollzugsbereich. Vielmehr hängt die Zuständigkeitsverteilung von der konkreten Ausgestaltung des zu vollziehenden Sekundärrechts ab, die freilich insoweit durch sachliche Notwendigkeit begründet sein muss, wenn die Kommission oder gar der Rat die Durchführung übernehmen sollen. Art. 197 Abs. 3 AEUV schließt insoweit jede allgemeine Aussage aus dieser Vorschrift aus.

23 24 25

26

Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (119). Dahin auch v. Bogdandy/Bast, EuGRZ 2001, 441 (447). Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (157) gegen Streinz, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 182 Rn. 4; Hegels, EG-Eigenverwaltungsrecht und Gemeinschaftsverwaltungsrecht, 2001, S. 28; Wißmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 15 Rn. 22. S. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/ Parlament u. Rat; aus der Lit. ebenfalls auf geeignete Sachkompetenzen zurückgreifend oder auch auf Art. 308 EG Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (157 f.); s. letztlich auch Klepper, Vollzugskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft aus abgeleitetem Recht, 2001, S. 165 f.: weitere Vollzugszuständigkeiten aufgrund entsprechender vertraglicher Ermächtigungen für die Gemeinschaft; s. auch Jarass, AöR 121 (1996), 173 (181 ff.); Sydow, Verwaltungskooperation der Europäischen Union, 2004, S. 43 f.; zurückhaltender Winkelmüller, Verwaltungskooperation bei der Wirtschaftsaufsicht im EG-Binnenmarkt, 2002, S. 145 ff.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

2.

527

Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Fehlen feste Regeln, greift das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG), das eines der Grundprinzipien der Verträge bildet.27 Das gilt zumal nach dem Vertrag von Lissabon, der die mitgliedstaatlichen Rechte tendenziell stärken und Begrenzungen für ein übermäßiges Ausgreifen der Union finden wollte.28 Damit aber muss eine normative Zuweisung vorliegen, dass die Union Verwaltungskompetenzen wahrnehmen kann. Eine solche wird jedenfalls dann begründet, wenn eine explizite Zuweisung besteht wie etwa im Beihilfe- und im Wettbewerbsrecht.29 Allerdings folgt aus der Existenz solcher ausdrücklicher Zuweisungen nicht notwendig, dass in anderen Feldern eine Vollzugskompetenz der Union ausgeschlossen ist. Vielmehr ist jeder Bereich sachbezogen zu sehen. So wie auch etwa Sanktionen, die grundsätzlich nationalem Recht entspringen, durch das Unionsrecht bei sachbedingter Notwendigkeit angeordnet werden können,30 so muss bei entsprechenden sachbezogenen Gegebenheiten auch eine Vollzugskompetenz der Union begründet werden können, wenn anders die gesetzten Unionsziele nicht wirksam erreicht werden können. Indes ist die Begründung einer solchen Unionskompetenz im Verwaltungsbereich rechtfertigungsbedürftig. Sie muss nämlich durch die entsprechende Materie bedingt sein. Damit folgt die gemeinschaftliche Vollzugskompetenz nicht bereits ohne weiteres aus dem Primärrecht, sondern sie ist näher zu begründen und im Sekundärrecht festzulegen. 3.

1752

1753

1754

1755

Subsidiaritätsprinzip

Insoweit kann auch das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 1756 Abs. 2 EG) als Grenze herangezogen werden, bezieht es sich doch auch auf den Inhalt von Maßnahmen der Union.31 Diese dürfen nur insoweit die mitgliedstaatliche Ebene durch die europäische ersetzen, wie dies zur effektiveren Verwirklichung von Unionszielen notwendig ist. Indes ist hier bislang ein weiter Einschätzungsspielraum zugebilligt worden, so dass diese Grenze nicht wirklich griff. Das gilt daher auch im Rahmen der Verwaltungskompetenzen.32 So bejahte der EuGH in diesem Zusammenhang den Beurteilungsspielraum des Unionsgesetzgebers 27 28 29 30

31 32

S.o. Rn. 642 ff. Auch auf der Basis nationalen Verfassungsrechts BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f., 238 – Lissabon. Näher auch zur Teilung der Wettbewerbsaufsicht mit den nationalen Kartellbehörden Frenz, Europarecht 2, Rn. 1426 ff.; ders., Europarecht 3, Rn. 1223 ff. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9153, Rn. 50) – Kommission/Rat. Nunmehr weiter auf der Basis von Art. 82 AEUV; dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 5067 ff. sowie näher u. im Rahmen des Strafrechts Rn. 4121. S. auch vorstehend Rn. 1749. Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, 1999, S. 112; Winter, EuR 2005, 255 (261); s. allgemein o. Rn. 689 ff. In diesem Zusammenhang Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (160).

528

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

wegen der Schaffung einer Unionseinrichtung, die für eine einheitliche Durchführung und Anwendung von Rechtsakten als notwendig erachtet wurde.33 4.

Faktischer Vorrang

1757 Zudem lässt sich bei dieser Konzeption das praktische Phänomen erklären, weshalb der Eigenvollzug der Union immer weiter zunimmt.34 Dieses Vorrücken des unmittelbaren Unionsvollzugs ändert aber nichts daran, dass die nationalen Verwaltungen immer noch den Großteil der Verwaltungsaufgaben im Rahmen des Vollzugs von Unionsrecht erledigen.35 In tatsächlicher Hinsicht ist also der mitgliedstaatliche Vollzug des Europarechts weiterhin prioritär. Über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung kommt ihm im konkreten Fall, nicht aber allgemein auch rechtlich Vorrang zu, sofern sich keine speziellen Regelungen finden, die einen unmittelbaren Unionsvollzug festsetzen oder einen solchen als sachliche Notwendigkeit erscheinen lassen. III.

Rechtsnatur mitgliedstaatlichen Vollzugs

1758 Beim mitgliedstaatlichen Vollzug handelt es sich daher nicht um eine Delegation von Zuständigkeiten der Union36 und auch nicht um Unionshandeln unter Rückgriff auf mitgliedstaatliche Stellen,37 sondern vielmehr um die Ausübung originärer Verwaltungshoheit (Organisations- und Verfahrenshoheit).38 Die mitgliedstaatlichen Organe üben die Verwaltungshoheit aus, die den Mitgliedstaaten kraft ihrer Souveränität zusteht,39 auch wenn sie dabei materiell an das Unionsrecht gebunden sind. Es gilt darum der Grundsatz der institutionellen bzw. der Verwaltungs-

33

34

35 36 37

38 39

EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat; strenger Weiß, Die Verwaltung 2005, 517 (532 f.), der eine konkrete Gefährdung der Rechtseinheit im Binnenmarkt durch uneinheitlichen Vollzug fordert. Näher Schulze-Fielitz, in: Erbguth/Masing (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, 2006, S. 91 (96 ff.); Sydow, Verwaltungskooperation der Europäischen Union, 2004, S. 63 ff. jeweils m.w.N. S. auch u. Rn. 1940 ff. Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 5 Rn. 19. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 11; Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (211). Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 121 f.; vgl. auch Schmidt-Aßmann, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 9 (17); Everling, in: FS für Doehring, 1989, S. 179 (189). Vgl. Everling, DVBl. 1983, 649 (651). Nach BVerfGE, 37, 271 (283) – Solange I üben eine Verwaltungsbehörde oder ein Gericht der Bundesrepublik beim Vollzug einer Verordnung der Union deutsche Staatsgewalt aus; s. aber o. Rn. 72.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

529

autonomie der Mitgliedstaaten,40 der auch als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts bezeichnet wird.41 IV.

Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs

Im Rahmen des mitgliedstaatlichen Vollzugs ist zwischen dem unmittelbaren und 1759 dem mittelbaren Vollzug zu differenzieren.42 Es handelt sich um unmittelbaren Vollzug, wenn die Mitgliedstaaten unmittelbar wirkendes Unionsrecht vollziehen. Darunter fallen zahlreiche primärrechtliche Vorschriften,43 die ohne weitere Durchführungsregelungen vollzugsfähige Rechte und Pflichten normieren, Verordnungen, die keiner gesetzlichen Ergänzung oder Konkretisierung bedürfen, sowie ausnahmsweise unmittelbar wirkende Richtlinien und Beschlüsse.44 Zum Teil enthält das Unionsrecht insoweit auch unmittelbar anwendbares Vollzugsrecht (Bsp. Zollrecht: VO 450/2008 zur Festlegung des Zollkodex,45 Art. 6 ff.).46 Mittelbarer Vollzug liegt vor, wenn die Mitgliedstaaten Vorschriften vollzie- 1760 hen, die der nationale Gesetz- oder Verordnungsgeber zur Umsetzung, Durchführung, Konkretisierung oder Ergänzung von Unionsrecht erlassen hat. Das trifft insbesondere bei Richtlinien und an die Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen mit Umsetzungspflichten zu.

B.

Vollzugspflicht der Mitgliedstaaten

Nach der Rechtsprechung des EuGH ist es im „Einklang mit den allgemeinen 1761 Grundsätzen, auf denen das institutionelle System der Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beherrschen, … gem. Art. 5 EWGV (Art. 4 Abs. 3 EUV) Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen … zu sorgen“.47 40

41 42

43 44 45 46

47

Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1997, 289 (289); Stettner, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. III Rn. 9; Schwarze, NVwZ 2000, 241 (244); Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 24 m.w.N. So v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 312. Ausführlich hierzu Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 123 ff.; zur Begrifflichkeit vgl. auch v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 314; Gornig/Trüe, JZ 2000, 395 ff.; Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1977, S. 10 f.; ders., VVDStRL 53 (1994), 202 (206). Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 12. S.o. Rn. 27 ff. ABl. 1992 Nr. L 302, S. 1. Im Bereich des Zoll- und Abgabenrechts ist der Vollzug dadurch teilweise vereinheitlicht worden. Vgl. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 40. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665, Rn. 17) – Deutsche Milchkontor; vgl. auch Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 7, 25, 38.

530

1762

1763

1764

1765 1766

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) begründet mithin die Pflicht der Mitgliedstaaten zum Vollzug des Unionsrechts.48 Das Vollzugsrecht beinhaltet also vor allem eine Vollzugspflicht. Der Gerichtshof entnimmt der Vorschrift auch eine konkrete Mitwirkungspflicht für die innerstaatlichen Gerichte und Behörden.49 Diese lässt sich nunmehr auch aus Art. 291 Abs. 1 AEUV ableiten. In den Mitgliedstaaten existiert hingegen keine verfassungsrechtliche Norm, die die Erfüllung dieser Pflicht, insbesondere durch die Länderverwaltungen, unmittelbar einfordert.50 Allerdings finden sich in den nationalen Rechtsordnungen durchaus Anhaltspunkte für die Vollzugspflicht, im deutschen Recht in erster Linie in Art. 23 Abs. 2 GG.51 Die Vollzugspflicht tritt unabhängig davon ein, ob der jeweiligen nationalen Behörde die anzuwendenden Vorschriften, bspw. eine nicht fristgemäß umgesetzte Richtlinie, bekannt sind oder tatsächlich individuelle Rechte daraus geltend gemacht werden.52 Voraussetzung für den nationalen Vollzug des Unionsrechts ist aber grundsätzlich dessen unmittelbare Wirkung; d.h. die jeweiligen Vorschriften müssen rechtlich vollkommen sein.53 Da der indirekte Vollzug durch die Mitgliedstaaten gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine vertragliche Pflicht ist, stellt die unzureichende oder fehlerhafte Ausführung des Unionsrechts eine Vertragsverletzung dar. Defizite beim Vollzug des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten können auf verschiedenen Wegen geahndet werden. Allerdings sind diese unterschiedlich effektiv. Die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG)54 hat sich bislang als wenig wirkungsvoll erwiesen, was insbesondere am unzureichenden Sanktionsinstrumentarium liegt.55

48 49 50 51

52 53

54 55

Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 96. Vgl. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet. Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (344). Vgl. Streinz, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1992, § 182 Rn. 44 f.; abl. Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 169 ff., der insoweit auf Art. 83 ff. GG und den Grundsatz der Bundestreue abstellt. Vgl. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220 f., Rn. 24 ff.) – Großkrotzenburg; Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (167); krit. Koenig, DVBl. 1997, 581 ff. Vgl. Streinz, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1992, § 182 Rn. 14; Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 12; Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (167 f.). Vgl. etwa EuGH, Rs. C-333/99, Slg. 2001, I-1025 – Kommission/Frankreich. Vgl. hierzu Teske, EuR 1992, 265 ff.; Voß, in: Grabitz/Hilf, Art. 135 EGV Rn. 18; s. zu den Änderungen des Sanktionsverfahrens durch den Vertrag von Lissabon u. Rn. 2640 ff., 2708 f.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

C.

Rechtsquellen für den mitgliedstaatlichen Vollzug

I.

Nationales Recht als Ausgangspunkt

1.

Nationale Verfahrensautonomie

531

Da der nationale Vollzug in eigener Verwaltungshoheit der Mitgliedstaaten ausge- 1767 führt wird, gilt innerstaatliches Recht, wie Art. 291 Abs. 1 AEUV nunmehr explizit festschreibt. „Soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür (für den Vollzug) keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei dieser Durchführung der Gemeinschaftsregelungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor.“56 Dieser Ansatz entspricht dem Grundsatz der institutionellen bzw. der Verwal- 1768 tungsautonomie der Mitgliedstaaten.57 Dieser umfasst als Oberbegriff sowohl das materielle Verwaltungsrecht als auch das Verwaltungsverfahrensrecht und die Verwaltungsgerichtsbarkeit.58 Die rechtliche Ausgestaltung des Vollzugs und vor allem des dabei einzuhaltenden Verfahrens obliegt mithin den Mitgliedstaaten. Das Pendant zum Grundsatz der Verwaltungsautonomie ist also der Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten.59 Ihn greift auch der EuGH auf, so in der Entscheidung I-21 Germany und Arcor: „Hierzu ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung die Verfahrensmodalitäten, die den Schutz der dem Bürger aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung eines jeden Mitgliedstaates sind“.60 2.

Nicht Ausdruck bloßer Subsidiarität

Danach sind die im Einzelfall zuständigen mitgliedstaatlichen Vollzugsbehörden 1769 nach nationalem Recht zu bestimmen und auch die durch das Unionsrecht gewährten Rechte müssen vor den Behörden und Gerichten der Mitgliedstaaten nach innerstaatlichem Verfahrensrecht verfolgt werden. Der EuGH hob dabei in früheren Entscheidungen darauf ab, dass in der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht die er-

56

57 58 59

60

EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 Rn. 17) – Deutsche Milchkontor; vgl. auch Rs. 39/70, Slg. 1971, 49 (58, Rn. 4) – Fleischkontor; Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4737, Rn. 17) – van Schijndel; so auch schon Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 9 Rn. 23. S. vorstehend Rn. 1758. Schwarze, NVwZ 2000, 241 (244). S. v. Danwitz, DVBl. 1998, 421 (429 ff.) mit seinem Verweis auf den frz. Begriff der „autonomie institutionelle et procédurale“; krit. wegen der Vorbehalte des Unionsrechts Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 242. Z.B. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8608, Rn. 57) – I-21 Germany u. Arcor.

532

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

forderlichen Vorschriften existieren.61 Das erweckt den Eindruck der Subsidiarität nationalen Verfahrensrechts. In diesen Entscheidungen ging es um die Verwirklichung der unmittelbaren Wirkung von in einer Verordnung enthaltenen Verboten. Damit war nur diese Verbotswirkung als solche im Raum, ohne dass sie näher ausgestaltet worden ist. Letzteres ist aber ein typischer Fall, in dem nationales Verfahrensrecht zum Zuge kommt, wie es auch Art. 291 Abs. 1 AEUV voraussetzt. Nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie wie auch der Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten handelt es sich um originäre Befugnisse der Mitgliedstaaten, die aber durch sachlich bedingte unionsrechtliche Vorschriften verdrängt werden können.62 Damit handelt es sich aber um eine Frage der Spezialität. 3.

Kein allgemeines vollzugsbezogenes Verwaltungsrecht

1770 Jedenfalls gibt es bislang kein kohärentes europäisches Verwaltungsrecht, zumal kein solches, das sowohl der Union als auch allen Mitgliedstaaten gemeinsam wäre. Nach dem nunmehr auch im Primärrecht, und zwar in Art. 291 Abs. 1 AEUV enthaltenen63 Grundsatz der institutionellen Autonomie sind die mitgliedstaatlichen Stellen beim Vollzug daher grundsätzlich an das nationale Recht gebunden. In Deutschland gibt es aber kein spezifisches Verwaltungsrecht, das ausschließ1771 lich im Rahmen des Vollzugs unionsrechtlicher Sachverhalte zur Anwendung kommt. Diese Funktion übernimmt stattdessen das für den nationalen Vollzug kodifizierte Recht. 4.

Konsequenzen des Bundesstaates

1772 Daraus folgt für den deutschen Bundesstaat, dass es sich in erster Linie nach den Art. 30, Art. 83 ff. GG richtet, ob Behörden auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene für den Vollzug zuständig sind.64 Beim mittelbaren Vollzug ergibt sich das direkt aus dem GG, weil es um die Ausführung deutscher Normen geht. Beim unmittelbaren Vollzug sind die verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsregeln aber nach überwiegender Auffassung entsprechend anzuwenden.65

61 62 63 64

65

Vgl. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet. S. vorstehend Rn. 1757. S. Ladenburger, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2008, S. 107 (121); v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 303. BVerwGE 102, 119 (125 f.); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 Rn. 5; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Einl. Rn. 74; Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (345); krit. Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, 1998, S. 236 ff., der je nach Gesetzgebungskompetenz Art. 30 GG oder die Art. 83 ff. GG anwenden möchte. Überwiegende Auffassung vgl. nur Streinz, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, § 182 Rn. 59; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 Rn. 5.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

533

Aus Sicht der EU stellt die Bundesrepublik allerdings im Hinblick auf die 1773 Durchführung des Unionsrechts eine Einheit dar, die zum Vollzug verpflichtet ist.66 Der föderale Aufbau ändert daran nichts.67 5.

Umfassende Verantwortung

Weiter entscheiden die Mitgliedstaaten auch über das jeweils zur Anwendung 1774 kommende materielle Verwaltungsrecht und das Verwaltungsverfahrensrecht.68 In Deutschland ist dies im Bereich des Steuer- und Zollrechts die Abgabenordnung (vgl. § 1 und § 2 AO); im Übrigen gelten die Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Ländern.69 Grundsätzlich ist jeder Mitgliedstaat im Rahmen des indirekten Vollzugs um- 1775 fassend verantwortlich und muss für den Einzelnen die Möglichkeit effektiven Rechtsschutzes sicherstellen.70 Die Rechtswirkungen nationaler Verwaltungshandlungen bleiben dabei i.d.R. auf das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates beschränkt.71 Der Grundsatz der institutionellen Autonomie hat allerdings zur Folge, dass es 1776 beim indirekten Vollzug des Unionsrechts typischerweise zu sog. indirekten Kollisionen kommt.72 Dabei treffen materielle Vorschriften des Unionsrechts auf nationale Vollzugsvorschriften. Es muss eine kumulative Anwendung erfolgen. Gleichwohl gelten für das mitgliedstaatliche Recht gewisse, im Folgenden noch aufzuzeigende, unionsrechtliche Schranken. II.

Europäisierung des Verwaltungsrechts

Der Verwaltungsvollzug der Mitgliedstaaten wird zunehmend durch das Unions- 1777 recht beeinflusst. Betroffen ist davon in Deutschland das gesamte allgemeine Verwaltungsrecht, d.h. das Verwaltungsverfahrens-, das Verwaltungsorganisationsund das materielle Verwaltungsrecht. Indes existiert kein umfassendes Verwaltungsrecht der EU, das den nationalen 1778 Vollzug einheitlich und systematisch kanalisiert. Vielmehr erfolgt die Einflussnahme auf das mitgliedstaatliche Verwaltungsrecht in unterschiedlicher Weise.73 66 67 68

69 70 71 72 73

Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 35. Vgl. EuGH, Rs. 8/70, Slg. 1970, 961 (966 f., Rn. 9) – Kommission/Italien. Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1997, 289 ff. spricht insoweit von einer umfassenden Autonomie der Mitgliedstaaten; vgl. auch Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 6. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 33; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Einl. Rn. 74; Stelkens, a.a.O, § 35 Rn. 356. S. bereits EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet. Sydow, JuS 2005, 97 (97). Zu möglichen Problemstellungen Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (935 f.). Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 154; Everling spricht insoweit auch von einem „Spannungsverhältnis“, ders., DVBl. 1983, 649 (657). Vgl. Sydow, JuS 2005, 97 (98 f.), der von den verschiedenen Wirkungspfaden der Europäisierung spricht.

534

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Zum einen wurden nationale Verwaltungsvorschriften bislang in großem Umfang auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH modifiziert.74 Der Gerichtshof hat – insbesondere unter Bezugnahme auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze – Anforderungen an den Vollzug des Unionsrechts entwickelt. V. Danwitz spricht angesichts der teilweise weit reichenden Vorgaben des EuGH auch von Ansätzen einer richterrechtlichen Harmonisierung des Verwaltungsrechts der Union.75 Zum anderen kann auch der Unionsgesetzgeber über den Erlass von Verfah1779 rensregeln Einfluss auf die Verwaltungsverfahren nehmen. Die einschlägigen nationalen Vorschriften werden so überlagert oder verdrängt. Soweit das Sekundärrecht der Union Vollzugsvorschriften enthält,76 wirken diese Vorgaben überwiegend punktuell77 oder aber problem- und bereichsbezogen78 auf das Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten ein.79 Dieser Umstand ist auf die nur in beschränktem Umfang bestehenden Kompetenzen der Union zurückzuführen.80 Allerdings enthalten die Rechtsakte der Union seit geraumer Zeit verstärkt ver1780 fahrensrechtliche Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug.81 Diese sehen unter anderem die Koordination verschiedener nationaler Verwaltungsverfahren, die Beteiligung verschiedener nationaler Behörden bzw. Behörden verschiedenen 74 75 76 77

78 79 80 81

V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 141. V. Danwitz, DVBl. 1998, 421 (423). Eine Gesamtdarstellung der einzelnen Vollzugsregelungen des Sekundärrechts kann aus Gründen des Umfangs an dieser Stelle nicht erfolgen. So verdrängte Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70 des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. 1970 L 94, S. 13, in der Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 – Deutsche Milchkontor die in § 48 VwVfG vorgesehene Ermessensausübung. Vgl. auch BVerwGE 74, 357 (360). Zu „Bereichskodifikationen“ Ladenburger, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2008, S. 107 (109 ff.). Vgl. hierzu Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (926 f.). Zum Beihilferecht vgl. u. Rn. 1832 ff. Vgl. zu den Kompetenzen der Union Kahl, NVwZ 1996, 865 ff. Vgl. etwa RL 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. 1985 L 175, S. 40, zuletzt geändert durch die RL 97/11/EG vom 3.3.1997, ABl. L 73, S. 5 und durch die RL 2003/35/EG vom 26.5.2003, ABl. L 156, S. 17; RL 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung vom 15.1.2008, ABl. 2008 L 24, S. 8, zuletzt geändert durch die RL 2009/31/EG vom 23.4.2009, ABl. 2009 L 140, S. 114; VO (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 12.10.1992, ABl. L 302, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20.11.2006, ABl. L 363, S. 1; RL 96/82/EG zur Beherrschung von Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen vom 9.12.1996, ABl. L 10, S. 13; RL 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl. L 197, S. 30 (Plan-UP-RL); RL 90/313/EWG des Rates vom 7.6.1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, ABl. L 158, S. 56, abgelöst durch RL 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der RL 90/313/EWG des Rates vom 28.1.2003, ABl. L 41, S. 26; s.u. Rn. 1881. So auch Sydow, JuS 2005, 97 (99); insoweit differenzierter für das Umweltrecht Knill/Winkler, VerwArch. 98 (2007), 1 ff.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

535

Rangs an mehrstufigen Verwaltungsverfahren und andere Formen der Verwaltungskooperation vor.82 Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug des Unionsrechts können sich 1781 auch aus Durchführungsrechtsakten der Kommission ergeben (vgl. Art. 291 Abs. 2 AEUV).83 Daneben kann die Kommission an die Mitgliedstaaten ebenfalls sog. „Voll- 1782 zugsregelungen“84 in Form von Empfehlungen und Stellungnahmen richten.85 Deren tatsächliche Wirkungen fallen allerdings unterschiedlich aus, weil ihnen die den Verordnungen, Richtlinien und auch Beschlüssen eigene Verbindlichkeit fehlt.86 In Anbetracht der Einwirkungen des Unionsrechts auf die nationale Rechtsan- 1783 wendung in zahlreichen Bereichen87 ist schon seit geraumer Zeit von einer „Europäisierung des Verwaltungsrechts“ die Rede.88 Diese Entwicklung ist insofern gerechtfertigt, als die grundsätzlich geltende institutionelle und verfahrensmäßige Autonomie der Mitgliedstaaten mit bestimmten Vorgaben und dabei einigen zentralen Grundprinzipien des Unionsrechts in Einklang gebracht werden muss. Sie sichern vor allem einen effektiven Vollzug und müssen auch bei Anwendung des nationalen Rechts gewahrt bleiben. Schließlich wird europäisches Recht über nationales Verfahrensrecht vollzogen. Dieser Kontext ist bei der Auslegung zu berücksichtigen. Damit kann das Unionsrecht insoweit innerstaatliches Verfahrensrecht prägen und bei Widersprüchen verdrängen. Das ändert aber nichts am nationalrechtlichen Ausgangspunkt. III.

Maßgeblich europäische Grundprinzipien

1.

Vorrang des Unionsrechts

Das Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten muss den Vorrang des Unionsrechts 1784 gegenüber dem nationalen Recht wahren. Danach ist das mitgliedstaatliche Recht in einem Bereich, in dem der Union Hoheitsrechte übertragen wurden, nur insoweit anwendbar, als die Union ihre Regelungskompetenzen nicht wirksam ausge82

83 84 85 86 87 88

S. Sydow, JuS 2005, 97 (99); zur Verwaltungskooperation Hufen, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 99 ff.; Pitschas, a.a.O., S. 123 ff.; im Einzelnen u. Rn. 1889 ff. Sydow, JuS 2005, 97 (99). Vgl. Groß, DÖV 2004, 20 ff. Sydow, JuS 2005, 97 (99). Vgl. zur fehlenden Verbindlichkeit einer Auslegungsmitteilung Siegel, EWS 2008, 66 (72 f.) sowie näher o. Rn. 1482 ff., insbes. Rn. 1488 f. Weber, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Europa, 1999, S. 35 (36). Ausführlich hierzu Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 ff.; ders., DVBl. 1993, 924 ff.; Sommermann, in: Schwarze (Hrsg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, 2008, S. 181 (181 ff.), der zwischen „direkter“ und „indirekter Europäisierung“ differenziert. Vgl. auch Alber, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 445 (446); Kahl, NVwZ 1996, 865 (865); Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (154).

536

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

übt und inhaltlich ausgefüllt hat.89 In diesem Rahmen sind alle mitgliedstaatlichen Organe, einschließlich der kommunalen Gebietskörperschaften90 und Beliehenen,91 dazu verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich das einschlägige Unionsrecht zu berücksichtigen und zu vollziehen.92 Das ist auch Bestandteil der Durchführung nach Art. 291 Abs. 1 AEUV. 2.

Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit

1785 Ein weiteres, im Primärrecht verankertes Grundprinzip der Unionsrechtsordnung lautet, dass die Mitgliedstaaten die Union bei der Erfüllung der Vertragspflichten achten und unterstützen. Das gilt auch umgekehrt. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 EUV nennt diesen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nunmehr explizit beim Namen. Er wird auch als Grundsatz der Unionstreue93 und als allgemeine Mitwirkungspflicht der Mitgliedstaaten94 bezeichnet. Sein wesentliches Ziel ist, dass das Unionsrecht „gleichzeitig und mit gleicher Geltung im gesamten Hoheitsgebiet“95 der Union angewendet werden kann. Aus dem Grundsatz folgen verschiedene Handlungspflichten der Mitgliedstaa1786 ten.96 Diese „Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit“97 überlagern auch die Anwendung des nationalen Verwaltungsrechts. Konkret folgt daraus für den Vollzug des Unionsrechts, dass die mitgliedstaat1787 lichen Behörden nationales Recht nicht anwenden dürfen (sog. Verwerfungspflicht),98 wenn eine unionsrechtskonforme Anwendung nicht möglich ist.99 Dies entspricht der Vorlagepflicht der mitgliedstaatlichen Gerichte nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).100 Da die nationale Staatsorganisation ausschließlich der mitgliedstaatlichen Sou1788 veränität unterliegt, gilt die Pflicht zur Loyalität und Kooperation101 sowohl für die

89 90 91

92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

S.o. zum Anwendungsvorrang Rn. 99 ff. Zur Geltung des Unionsrechts für die Stadt München EuGH, Rs. 9/74, Slg. 1974, 773 (779 f., Rn. 5 ff.) – Casagrande. EuGH, Rs. C-157/02, Slg. 2004, I-1477 (1526 f., Rn. 23 ff.) – Rieser Internationale Transporte; Rs. C-343/98, Slg. 2000, I-6659 (6700. Rn. 23) – Collino u. Chiappero; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348 f., Rn. 20) – Foster. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg. Vgl. hierzu auch Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (926). Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 1. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 474 f. EuGH, Rs. 48/71, Slg. 1972, 529 (534 f., Rn. 5/10) – Kommission/Italien. Vgl. Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 6, 16 ff. So etwa EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, 255 (287, Rn. 37) – Luxemburg/Parlament. Vgl. hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 44 Rn. 89 ff. sowie ausführlich o. Rn. 163. Vgl. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 28 ff.) – Costanzo. Lenze, VerwArch. 97 (2006), 49 (53). Zur informalen, prozeduralen und institutionellen Kooperation Schmidt-Aßmann, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 9 (19 f.).

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

537

Bundesbehörden als auch für die Landes- und Kommunalbehörden.102 In der nationalen Rechtsordnung folgt eine Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) entsprechende Loyalitätspflicht der Länder aus Art. 23 GG i.V.m. dem Grundsatz der Bundestreue.103 Im Zuge der Föderalismusreform I wurde zudem Art. 104a Abs. 6 GG in das Grundgesetz eingeführt, der einen Ausgleich zwischen Bund und Ländern für den Fall vorsieht, dass die Bundesrepublik zu Zwangsgeld verurteilt wird, weil die Länder Unionsrecht nicht pflichtgemäß vollzogen haben.104 Nach dem EuGH sind ohnehin alle Behörden der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit dazu verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen.105 Auf Gegenseitigkeit der Union und Mitgliedstaaten beruhend, müssen beide 1789 nach Art. 4 Abs. 3 AEUV (Art. 10 EG) auch loyal zusammenarbeiten, so wenn ein Mitgliedstaat beim Vollzug einer Kommissionsentscheidung auf Schwierigkeiten stößt. Er muss sich gemeinsam mit der Kommission um die Überwindung dieser Probleme bemühen.106 3.

Einheitliche Wirkung und Anwendung des Unionsrechts

Die einheitliche Anwendung des Unionsrechts ist eine maßgebliche Bedingung für 1790 das Funktionieren und die Erhaltung der Identität der Union107 und prägt daher notwendig den Vollzug des Unionsrechts nach Maßgabe des nationalen Rechts.108 Die einheitliche Wirksamkeit des Unionsrechts muss gewährleistet sein.109 Das gilt zumal, wenn divergierende nationale Regelungen die Unionsziele gefährden und Wettbewerbsverzerrungen bzw. Diskriminierungen begünstigen.110 Daraus ergibt sich eine zielbedingte Einschränkung des Grundsatzes der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten. Dient damit das nationale Verfahrensrecht der Durchsetzung des Unionsrechts, 1791 darf es nicht dessen Tragweite und Wirksamkeit beeinträchtigen. Zudem dürfen keine Unterschiede gegenüber der Behandlung rein nationaler Sachverhalte herbeigeführt werden.111 Ansonsten würde der zentrale europarechtliche Grundsatz der Nichtdiskriminierung verletzt. Daher dürfen die Verfahrensmodalitäten „nicht 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 35. BVerfGE 92, 203 (230 ff.). Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 104a Rn. 12 f. Vgl. nur EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (767, Rn. 64) – Wells. EuGH, Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 (192, Rn. 9) – Alcan I. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 155 f. EuGH, Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 (319 f., Rn. 11) – Schlüter; Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665, Rn. 17) – Deutsche Milchkontor. Ausführlich hierzu Nettesheim, in: GS für Grabitz, 1995, S. 447 ff. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 9. Diese Gefahr sieht auch Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, S. 49. Grundlegend EuGH, Rs. 205-215/82 Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor; zum vorgenannten auch EuGH, Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 (192, Rn. 12) – Alcan I; Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959 (1019, Rn. 61) – Belgien/Kommission; Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3456, Rn. 12) – BUG-Alutechnik; aus der Lit. etwa Ehlers, DVBl. 1991, 605 (611 f.).

538

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

ungünstiger sein als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln (Äquivalenzprinzip) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsprinzip).“112 In diesem Sinne muss die ordnungsgemäße Durchführung des Unionsrechts sichergestellt sein.113 Um zu verhindern, dass insbesondere im Zusammenhang mit dem mittelbaren 1792 mitgliedstaatlichen Vollzug unionsrechtswidriges nationales Recht entsteht, gilt der Grundsatz europarechts- bzw. richtlinienkonformer Auslegung.114 Der Grundsatz richtlinienkonformer Auslegung bezieht sich allerdings auf den Fall, dass eine nationale Norm unterschiedlich ausgelegt werden kann115 und zumindest eine Auslegungsmöglichkeit mit dem Unionsrecht vereinbar ist.116 Keine Voraussetzung ist aber, dass das betreffende nationale Recht zur Ausführung des Unionsrechts erlassen wurde.117 Der Grundsatz der einheitlichen administrativen Anwendung des Unionsrechts 1793 ist insbesondere vor dem Hintergrund bedeutsam, dass die nationalen Behörden nicht zur Vorlage an den EuGH gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) befugt sind.118 Auf diese Weise können sie also nicht die Rechtseinheit wahren. Damit bleibt nur, das nationale Recht beim Vollzug nicht anzuwenden, sofern nationales Recht nicht im Einklang mit dem Unionsrecht steht. Daneben müssen nationale Vorschriften zur Einhaltung des Grundsatzes der 1794 Einheit des Unionsrechts sicherstellen, dass die Normverwerfungszuständigkeit des Gerichtshofs der EU nicht angetastet wird.119 Letztlich ist die einheitliche Wirksamkeit des Unionsrechts auch dadurch zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten Verstöße gegen das Recht der Union – unter Berücksichtigung des Ver-

112

113 114

115

116 117 118 119

EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8608, Rn. 57) – I-21 Germany u. Arcor; bereits insbes. Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3255 f., Rn. 31) – Preston; Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (768, Rn. 67) – Wells sowie später etwa Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2318, Rn. 43) – Unibet; Rs. C-222-225/05, Slg. 2007, I-4233 (4262, Rn. 28) – van der Weerd; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (151, Rn. 57) – Kempter. EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 (2360 f., Rn. 20) – Deutschland/Kommission. Ausführlich sogleich Rn. 1805 ff. S. grundlegend EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891 (1907, Rn. 18; insbes. 1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann; vgl. auch Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 (4997, Rn. 43) – Dorsch Consult. Für einen umfassenden Geltungsvorrang des Unionsrechts aufgrund der Richtlinienkonformität Di Fabio, NJW 1990, 947 (953). Dagegen Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (166). Vgl. zur Abfallrahmenrichtlinie EuGH, Rs. C-175 u. 177/98, Slg. 1999, I-6881 – Lirussi. Allgemein näher o. Rn. 978 ff., 993 ff. Die mögliche Bandbreite ist aber weit; s. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113 f.) – DRK; BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II: richtlinienkonforme Rechtsfortbildung; s.o. Rn. 1018. Vgl. EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy; ausführlich hierzu Jarass, EuR 1991, 211 (217 f.). EuGH, Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8) – Marleasing. Vgl. zuletzt EuGH, Rs. C-53/03, Slg. 2005, I-4609 (4650 f., Rn. 29 ff.) – GlaxoSmithKline. Vgl. EuGH, Rs. C-119/05, Slg. 2007, I-6199 (6246, Rn. 53) – Lucchini.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

539

hältnismäßigkeitsgebotes und des Diskriminierungsverbotes – effektiv sanktionieren, wenn die Union dies nicht selbst übernimmt.120

D.

Konkrete Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug

I.

Vorrang „allgemeiner Rechtsgrundsätze“ der Union

Im konkreten Fall sind die mitgliedstaatlichen Stellen beim indirekten Vollzug 1795 wegen des Vorrangs des Unionsrechts grundsätzlich an die primärrechtlichen Rechtsgrundsätze gebunden.121 Der EuGH hat in richterlicher Rechtsfortbildung zahlreiche Verwaltungsgrundrechte als allgemeine Grundsätze entwickelt.122 Diese ergänzen oder überlagern gar das nationale Recht. Insoweit sind die europäischen Einflüsse gerade in der Rechtsprechung des EuGH besonders ausgeprägt.123 Die Konsequenz kann sein, dass dem Einzelnen im Verwaltungsverfahren weiter gehende Rechte zugesprochen werden als nach dem einschlägigen nationalen Recht. Allerdings sollen diese Rechtsgrundsätze grundsätzlich nur dann gegenüber 1796 dem nationalen Recht diese Wirkung entfalten können, wenn die nationalen Vorschriften den Grundsätzen nicht genügen und zulasten des Einzelnen hinter dem europäischen Standard zurückbleiben.124 Damit wird das nationale Recht weitestgehend erhalten und so die mitgliedstaatliche Souveränität geschont. Eine Heranziehung nationaler Grundsätze ist allerdings nur für das dem Voll- 1797 zug dienende Verwaltungsrecht gerechtfertigt, da sich der Grundsatz der Verwaltungsautonomie nur darauf erstreckt, auch wenn er das materielle Verwaltungsrecht umschließt.125 Davon geht auch Art. 291 Abs. 1 AEUV aus, indem er das innerstaatliche Recht für die Durchführung vorsieht. Das davon unabhängige ma120

121

122

123 124

125

St. Rspr., EuGH, Rs. C-326/88, Slg. 1990, I-2911 (2935, Rn. 17) – Hansen; Rs. C-352/92, Slg. 1994, I-3385 (3407, Rn. 23) – Milchwerke Köln; Rs. C-341/94, Slg. 1996, I-4631 (4657, Rn. 24) – Allain; Rs. C-186/98, Slg. 1999, I-4883 (4894 f., Rn. 9 ff.) – Nunes u. de Matos. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Einl. Rn. 73, 81; Everling, DVBl. 1983, 649 (654); v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 472; vgl. auch Bleckmann, Europarecht, Rn. 611 ff., Rn. 1318 f. S. etwa EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (2639 f., Rn. 16 ff., insbes. 19) – Wachauf; vgl. auch (allgemein zur Bindung der Mitgliedstaaten an allgemeine Rechtsgrundsätze) EuGH, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 (2963 f., Rn. 41 ff.) – ERT; Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 (3146, Rn. 32) – Fishermen’s Organisations u.a.; Rs. C-368/95, Slg. 1997, I-3689 (3717, Rn. 24) – Familiapress; ausführlich hierzu Haibach, NVwZ 1998, 456 ff. So Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 41. Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 224; Schmidt-Aßmann, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 9 (25); vgl. auch v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 226 f., der insoweit auf die im deutschen Recht bereits vorhandenen Grundlagen verweist und keine schließungsbedürftigen Lücken sieht, ders., Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, 1996, S. 279 f. S. Schwarze, NVwZ 2000, 241 (244).

540

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

terielle Recht muss daher unionsrechtlich geprägt sein. Ansonsten wird es nicht in allen Mitgliedstaaten einheitlich verwirklicht. Insoweit muss es sich daher auch gegen nationales Verfahrensrecht durchsetzen. Entscheidend sind also negative Rückwirkungen auf die Verwirklichung uni1798 onsrechtlicher Vorgaben, ob nationale Rechtsgrundsätze zum Zuge kommen können. Sind unionsrechtliche Vorgaben vorhanden, und sei es auch und gerade in Form elementarer Grundsätze, die europaweit Geltung haben sollen, sind diese heranzuziehen, um eine einheitliche Anwendung sicherzustellen. Insoweit handelt es sich ohnehin oft um (auch) grundrechtliche Vorgaben,126 so dass sich die Frage einer Abgrenzung europäischer und nationaler Grundrechte stellt. Maßgeblich ist der Unionsrechtsbezug, der weit konzipiert ist und auch die nationale Durchführung von Unionsrecht erfasst.127 Der EuGH geht daher zu Recht davon aus, dass trotz hinreichender nationaler 1799 Rechtsgrundsätze die entsprechenden unionsrechtlichen Vorgaben an deren Stelle treten.128 Entsprechende Ausführungen lassen sich unter anderem seinen Entscheidungen zur Rückforderung unionsrechtswidriger nationaler Beihilfen entnehmen.129 II.

Einzelne Ausprägungen

1800 Bei den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen handelt es sich im Wesentlichen um Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips. Es kann differenziert werden zwischen materiell-rechtlichen und formell-rechtlichen Verfahrensgrundsätzen.130 Zu den materiell-rechtlichen Grundsätzen gehören unter anderem die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes,131 das Rückwirkungsverbot132 sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip.133 Diese lassen sich regelmäßig auch grundrechtlich fundieren.134 Den formell-rechtlichen Verfahrensgrundsätzen sind bspw. die Pflicht zur Amtsermittlung,135 das Recht auf Akten126 127 128

129 130 131

132 133 134 135

S. sogleich Rn. 1800 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 230 ff. Vgl. EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 20 ff.) – Deufil; Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3456 f., Rn. 13 ff.) – BUG-Alutechnik; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 35) – Francovich; Rs. C-13/01, Slg. 2003, I-8679 (8721, Rn. 50) – Safalero; zust. Bleckmann, Europarecht, Rn. 611 ff.; Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 43; krit. Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (209), der insoweit von einer doppelten Grundrechtsbindung spricht. Näher sogleich Rn. 1836 ff. So Bonk, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 353 (355). Vgl. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2669, Rn. 30) – Deutsche Milchkontor; Rs. 120/86, Slg. 1988, 2321 (2351 ff., Rn. 21 ff.) – Mulder; Rs. C-264/90, Slg. 1992, I-6285 (6309 ff., Rn. 7 ff.) – Wehrs. Vgl. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 69/70 ff.) – Defrenne II; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis. EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder; Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 601 ff., 3004 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5499, Rn. 14) – TU München.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

541

einsicht136 (vgl. Art. 15 AEUV sowie Art. 42 EGRC137) und die Pflicht zur Begründung von Rechtsakten138 zuzuordnen.139 1.

Rechtliches Gehör

Auch der Grundsatz des rechtlichen Gehörs140 gehört zu den allgemeinen Rechts- 1801 grundsätzen141 und ist ebenfalls grundrechtlich in Art. 47 Abs. 2 EGRC (faires Verfahren) fundiert.142 Im Gegensatz zum nationalen Recht, das in § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 und § 46 VwVfG die Möglichkeit der Heilung und Unbeachtlichkeit von Anhörungsmängeln vorsieht, führt die Verletzung der Anhörungspflicht nach dem unionsrechtlichen Grundsatz indes zur Nichtigkeit der so zustande gekommenen Entscheidung.143 Eine Heilung oder Unbeachtlichkeit des Fehlers prüft der EuGH nicht.144 Gemäß dem Gebot, dass auch beim indirekten Vollzug eine weitestgehende Wirksamkeit des Unionsrechts gewährleistet sein muss,145 ist diese Fehlerfolge konsequent.146 Da es sich bei dem Anhörungsrecht um einen fundamentalen Grundsatz des Unionsrechts handelt, besteht dieses Recht nach Auffassung des Gerichtshofs auch dann, wenn eine besondere Regelung fehlt.147 2.

Staatshaftung

Ein weiteres Beispiel für die Beeinflussung des nationalen Verwaltungsvollzugs- 1802 rechts durch allgemeine Rechtsgrundsätze der Union ist das Rechtsinstitut der Staatshaftung.148

136 137 138

139 140 141 142 143 144 145

146 147 148

EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5499, Rn. 14) – TU München; Rs. C-204 u.a./00 P, Slg. 2004, I-123 (442, Rn. 66) – Aalborg Portland. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4618 ff. EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5499, Rn. 14) – TU München. Grundrechtlich fundiert in Art. 47 Abs. 2 EGRC als Ausfluss des fairen Verfahrens, Frenz, Europarecht 4, Rn. 5052 f. Ausführlich hierzu v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 170 ff.; ders., Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 168 ff. Vgl. § 28 VwVfG. Vgl. hierzu Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 73. Frenz, Europarecht 4, Rn. 5036 ff. m.w.N. Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 73. Vgl. auch Kment, EuR 2006, 201 (227 f.). Vgl. etwa EuGH, Rs. C-143/95 P, Slg. 1997, I-1 (20, Rn. 25 ff; 23, Rn. 36 f.) – Socurte. Vgl. zum Ansatzpunkt des EuGH für die Behandlung von Verfahrensfehlern Kment, Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften und Europäisches Recht, 2005, S. 38 ff. Vgl. Sydow, JuS 2005, 97 (101); Kokott, Die Verwaltung 1998, 335 ff. EuGH, Rs. C-135/92, Slg. 1994, I-2885 (2909, Rn. 39) – Fiskano. Ausführlich hierzu Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, S. 493 ff. sowie u. Rn. 2014 ff.; aus der Rspr. etwa EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 (3140, Rn. 61 ff.) – Konle; BGH, NVwZ 2001, 465 f.

542

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

3.

Doppelschranke

1803 Der Vollzug des Unionsrechts nach Maßgabe des nationalen Verwaltungsrechts steht nach ständiger Rechtsprechung des EuGH stets unter dem zweifachen Vorbehalt, dass durch die Anwendung des nationalen Rechts weder gegen das Gebot der Effektivität noch das Verbot der Diskriminierung verstoßen wird.149 Die im nationalen Recht vorgesehenen Vorschriften dürfen nicht darauf hinaus1804 laufen, dass die Verwirklichung einer Regelung der Union erschwert oder praktisch unmöglich wird. Zudem ist das nationale Recht im Vergleich zu Verfahren, in denen über gleichartige, rein nationale Streitigkeiten entschieden wird, ohne Diskriminierung anzuwenden.150 4.

Effektivitätsgebot

a)

Wirksamkeitsbezogene Konzeption

1805 Die Mitgliedstaaten sind nicht nur berechtigt, sondern – erstmals nach ausdrücklicher, primärrechtlicher Regelung151 – auch verpflichtet, alle notwendigen Maßnahmen zur effektiven Durchsetzung des Unionsrechts zu ergreifen (vgl. Art. 197 Abs. 1 AEUV; Art. 291 Abs. 1 AEUV). Das Effektivitätsgebot verlangt konkret, dass durch den entsprechend dem nationalen Verfahrensrecht erfolgenden indirekten Vollzug nicht die Wirksamkeit des materiellen Unionsrechts beeinträchtigt werden darf.152 Die Autonomie der Mitgliedstaaten in diesem Bereich kann dadurch beschränkt 1806 werden, dass das Effektivitätsgebot eine unionsrechtskonforme Auslegung erfordert, das nationale Recht überlagert oder sogar verdrängt. Es ist nämlich insbesondere vor dem Hintergrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zu betrachten sowie der Pflicht der Mitgliedstaaten, diesen Vorrang entsprechend dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sicherzustellen. Ziel des Gebots ist eine „optimale Bewährung“ des Unionsrechts.153 Ein Mitgliedstaat kann sich daher nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Um1807 stände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung von uni-

149

150 151 152 153

Vgl. etwa EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor; Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (768, Rn. 67) – Wells sowie bereits o. Rn. 1791; aus der Lit. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 15; Streinz, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, § 182 Rn. 24 ff. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, S. 1060 verwendet das „Verbot der praktischen Undurchführbarkeit“ anstelle des Gebots der Effizienz bzw. der Wirksamkeit. St. Rspr., vgl. nur grundlegend EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor. Die symbolische Bedeutung betont Ladenburger, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2008, S. 107 (119). EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor. So Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (931).

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

543

onsrechtlichen Verpflichtungen zu rechtfertigen.154 Ebenso wenig dürfen praktische Schwierigkeiten den Vollzug des Unionsrechts beschränken.155 Die Durchsetzung unionsrechtlicher Rechte muss mithin grundsätzlich tatsäch- 1808 lich möglich sein und darf nicht auf unangemessene Hindernisse stoßen. Es ist also nicht nur ein gänzlicher Ausschluss beachtlich, sondern auch eine faktische Hürdenwirkung. Damit kommt es weniger auf die formale Ausgestaltung als vielmehr auf die tatsächliche Wirkung an, wie dies generell im Unionsrecht der Fall ist, so im Bereich der Grundfreiheiten, um deren Durchsetzung es auch und gerade vor nationalen Stellen geht.156 Damit liegen Anforderungen an das Verfahren und materiell-rechtliche Vorgaben parallel, so dass Widersprüche und damit auch Verwirklichungshemmungen des materiellen Rechts durch Verfahrensregelungen vermieden werden. b)

Einzelne Vorgaben für die Verwaltungsorganisation

Zwar können die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der institutionellen Autono- 1809 mie grundsätzlich die Behörden bestimmen, die das Unionsrecht vollziehen müssen. Gleichwohl sind sie bei der Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation nicht völlig losgelöst von der Unionsrechtsordnung. Das Effektivitätsgebot wirkt auf das gesamte allgemeine Verwaltungsrecht,157 mithin auch auf die nationale Kompetenzverteilung ein. Die Mitgliedstaaten können einen unzureichenden Vollzug nicht mit prakti- 1810 schen Schwierigkeiten bei der Organisation rechtfertigen,158 auch wenn sie etwa in ihrer föderalen Struktur begründet sind. Denn Probleme beim innerstaatlichen Vollzug fallen in ihren Verantwortungsbereich.159 Obwohl es Aufgabe aller mitgliedstaatlichen Behörden ist, im Rahmen ihrer 1811 jeweiligen Zuständigkeiten die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten, sind zwar weder die mitgliedstaatliche Zuständigkeitsverteilung noch die einzelnen Pflichten der nationalen Behörden eine Angelegenheit der Kommission. Jedoch muss das nach nationalen Vorschriften errichtete „System von Überwachungsund Kontrollmaßnahmen“ so wirksam sein, dass eine richtige Anwendung des Unionsrechts sichergestellt ist.160 Die Mitgliedstaaten müssen durch eine effektive Kontrolle für die innerstaatliche Wirksamkeit des Unionsrechts sorgen.161

154 155 156 157 158 159 160 161

St. Rspr., s. nur EuGH, Rs. C-217/88, Slg. 1990, I-2879 (2906, Rn. 26) –Tafelwein; Rs. C-290/89, Slg. 1991, I-2851 (2865, Rn. 9) – Trinkwasser. EuGH, Rs. C-244/89, Slg. 1991, I-163 (192, Rn. 20) – Fangquoten. Dafür steht schon die Dassonville-Formel, EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 (852, Rn. 5). S. auch zur weiteren Entwicklung Frenz, Europarecht 1, Rn. 428 ff. m.w.N. Vgl. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 98 f. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. 68/81, Slg. 1982, 153 (157, Rn. 4 ff.) – Kommission/ Belgien. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. 279/83, Slg. 1984, 3403 (3407, Rn. 3 f.) – Kommission/ Italien; Stüer/Spreen, VerwArch. 96 (2005), 174 (177). EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 (2359, Rn. 13) – Deutschland/Kommission. So Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (212).

544

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Insgesamt muss die Zuständigkeitsverteilung in den Mitgliedstaaten eine ordnungsgemäße Durchführung ermöglichen.162 Ein Mitgliedstaat verletzt seine vertraglichen Pflichten, wenn die Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt.163 Die nationale Verwaltungsorganisation muss etwa auch den Regeln zum freien 1813 Warenverkehr entsprechen.164 Errichtung und Ausgestaltung der Behörden dürfen nicht den Anforderungen der Grundfreiheiten zuwiderlaufen,165 bspw. gegen das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen verstoßen. Das Unionsrecht stellt zunehmend auch ganz konkrete Anforderungen an die 1814 Verwaltungsorganisation, so für die Tätigkeit nationaler Regulierungsbehörden, die in der Folge ausgebaut wurden.166 Zudem sehen einzelne sekundärrechtliche Normen die Errichtung elektronischer Datenbanken bei den zuständigen Behörden vor.167 1812

c)

Einzelne Vorgaben für das Verwaltungsverfahren

1815 Das Effektivitätsgebot überlagert das nationale Recht ebenfalls im Bereich des Verwaltungsverfahrensrechts. Die nationalen Verfahrensvorschriften dürfen die Geltendmachung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte weder praktisch unmöglich machen168 noch übermäßig erschweren.169 Bei der Beantwortung der Frage, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die 1816 Anwendung des Unionsrechts unmöglich macht oder übermäßig erschwert, sind die Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, der Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu berücksichtigen, ggf. auch etwaige nationale Grundsätze wie der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens.170 Insoweit ist ohnehin zum Eingreifen der europäischen Grundrechte abzugrenzen.171 162 163 164 165 166 167

168 169 170 171

EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5596, Rn. 23) – Hansa Fleisch. EuGH, Rs. 68/88, Slg. 1989, 2965 (2985 f., Rn. 29 ff.) – Kommission/Griechenland. Vgl. EuGH, Rs. 190/87, Slg. 1988, 4689 (4719, Rn. 7 ff.) – Moormann. Vgl. EuGH, Rs. C-128/89, Slg. 1990, I-3239 (3260, Rn. 12; 3262, Rn. 22 ff.) – Kommission/Italien. Sommermann, in: Schwarze (Hrsg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, 2008, S. 181 (189, 193 f.). Vgl. etwa Art. 4 Amtshilfe-VO EWG Nr. 218/92, ABl. L 264, S. 1, aufgehoben durch Art. 47 VO (EG) 1798/2003 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer und zur Aufhebung der VO (EWG) Nr. 218/92 vom 7.10.2003, ABl. 2003 L 264, S. 1; die Pflicht zur Errichtung von Datenbanken in diesem Fall ergibt sich nunmehr aus Art. 22 der letztgenannten VO. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (768, Rn. 67) – Wells m.w.N. EuGH, Rs. C-312/93, Slg. 1995, I-4599 (4621, Rn. 14) – Peterbroeck; Rs. C-222225/05, Slg. 2007, I-4233 (4263, Rn. 33) – Van der Weerd. S.o. Rn. 1798, 1800 ff.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

545

Das Effektivitätsgebot erfordert insgesamt, dass das Unionsinteresse an einer 1817 wirksamen administrativen Ausführung ausreichend berücksichtigt wird (vgl. Art. 197 Abs. 1 AEUV). Im Einzelfall kann das bspw. bedeuten, dass die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zurückstehen müssen. d)

Zulässigkeit von Fristen

Eine Hürdenwirkung für die Verwirklichung des Unionsrechts kann vor allem von 1818 Fristen ausgehen. Diese sind aber nicht ausgeschlossen, sofern sie angemessen sind, wie eine Einmonatsfrist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs.172 Die Angemessenheit ist vor dem Hintergrund der Rechtssicherheit zu sehen und schließt daher entsprechende Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung nicht aus. „Solche Fristen sind nämlich nicht geeignet, die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder zu erschweren.“173 Sie können ja innerhalb der festgesetzten Frist ungehindert geltend gemacht werden. Die Frist darf nur nicht so bemessen sein, dass eine Geltendmachung praktisch 1819 nicht in Betracht kommt, weil der Einzelne nicht angemessen reagieren kann. Das ist etwa dann der Fall, wenn auch bei ausführlichen Entscheidungen ohne vorherige Möglichkeit der Kenntnis eine kurze Einspruchsfrist festgelegt wird, so dass der Einzelne die Erfolgsaussichten nicht einschätzen kann, wenn er sich dagegen wendet. Eine generelle zeitliche Begrenzung im Unionsrecht existiert indes nicht.174 e)

Kein nationaler Ausschluss

Um die Geltendmachung eines Rechts nicht auszuschließen, kann hingegen natio- 1820 nales Verwaltungsrecht eine unionsrechtlich gebotene Rechtsfolge nicht hindern – so die Rückforderung von Beihilfen. Dabei kommt es nicht darauf an, woraus sich dieses Ergebnis ergibt, ob also durch Fristvorgaben (s. die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG) oder durch materielle Determinanten. Deshalb begründet das Unionsinteresse an einer Rücknahme nicht nur ein gesteigertes öffentliches Interesse im Rahmen von § 48 Abs. 2 VwVfG,175 sondern überlagert dessen Tatbestandsmerkmale und führt damit regelmäßig zur Rückforderung, wenn eine Negativentscheidung der Kommission vorliegt.176

172 173 174 175 176

EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8608 f., Rn. 59) – I-21 Germany u. Arcor. EuGH, Rs. C-255/00, Slg. 2002, I-8003 (8027, Rn. 34) – Grundig Italiana; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (152, Rn. 58) – Kempter. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (152, Rn. 60) – Kempter. So BVerwGE 92, 81 (85 f.) sowie später BVerwGE 106, 328 (334 ff.). EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 34, 37) – Alcan II. Zur weiteren Entwicklung und den europarechtlichen Vorgaben ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 1467 ff. sowie aus Sicht der allgemeinen Rechtsgrundsätze u. Rn. 1832 ff.

546

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

f)

Offenere Tendenz des EuGH

1821 Allerdings ist eine Tendenz des EuGH zu erkennen, nationale Regelungen stärker zu beachten, wenn durch sie eine effektive Durchsetzung des Unionsrechts nicht gehindert wird. Das gilt vor allem dann, wenn die Wettbewerbsrelevanz fehlt.177 Das zeigt sich, wenn dem Einzelnen eine zunächst gewährte Beihilfe zu Unrecht wieder genommen wurde. Dann geht es um die Neutralisierung einer rechtswidrigen staatlichen Entscheidung und eine dadurch bedingte Durchbrechung der Bestandskraft.178 In solchen Fällen prüft der EuGH eine nationale Entscheidung regelmäßig nur auf offenkundige Verstöße und verweist im Übrigen auf das nationale Verfahrensrecht.179 Insoweit käme auch eine Abwägung im Rahmen von § 48 VwVfG in Betracht, und zwar ohne dass das Ergebnis europarechtlich determiniert wäre.180 Aber auch dann darf eine Überprüfungsmöglichkeit nicht durch nationale Verfahrensregelungen ausgeschlossen sein; so müssen sich Rechtsbehelfsfristen im Rahmen der unionsrechtlichen Grundsätze der Effektivität und Äquivalenz halten.181 5.

Diskriminierungsverbot und Äquivalenzprinzip

1822 Gemäß dem Verbot der Diskriminierung muss eine nationale Vorschrift unabhängig davon, ob materielles Unionsrecht oder mitgliedstaatliches Recht vollzogen wird, gleiche Wirkungen entfalten.182 Das eng mit dem Ziel der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts verbundene Diskriminierungsverbot ist demnach verletzt, wenn die Vollzugsmodalitäten davon abhängig sind, ob die streitgegenständliche Rechtsposition unionsrechtlich oder nach mitgliedstaatlichem Recht begründet wurde, und Erstere insoweit benachteiligt wird.183 Anstelle des Begriffs „Diskriminierungsverbot“ hat der Gerichtshof in jüngeren 1823 Entscheidungen auch die Begriffe „Äquivalenzgrundsatz“184 und „Grundsatz der 177

178 179

180 181 182 183

184

Auf den fehlenden Wettbewerbsvorteil für nationale Unternehmen durch eine Beihilfe abstellend EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 (4794, Rn. 37) – Oelmühle. Verallgemeinernd u. Rn. 1829 f. Vgl. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (868, Rn. 25) – Kühne & Heitz mit klaren Bedingungen. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8607 f., Rn. 55 ff.) – I-21 Germany u. Arcor; in diesem Fall waren im Gegensatz zur vorgenannten Entsch. Kühne & Heitz die zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe nicht ausgeschöpft (EuGH, a.a.O., 8607, Rn. 53), weshalb der EuGH die Beurteilung wesentlich stärker den bestehenden nationalen Grundsätzen anheim geben konnte. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3028. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (151 f., Rn. 57) – Kempter. Ausführlich zum Ganzen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3262, Rn. 55) – Preston; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 484. Vgl. EuGH, Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3263 f., Rn. 59 f.) – Preston; zur Voraussetzung der „Gleichwertigkeit“ EuGH, Rs. C-222-225/05, Slg. 2007, I-4233 (4262 f., Rn. 28 ff.) – Van der Weerd. EuGH, Rs. C-222-225/05, Slg. 2007, I-4233 (4262, Rn. 28) – Van der Weerd.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

547

Gleichwertigkeit“ verwendet.185 Dadurch wird die notwendige Gleichbehandlung deutlicher. Ausgangspunkt bleibt aber das Diskriminierungsverbot. Bei der Anwendung von Vorschriften darf dementsprechend nicht danach unterschieden werden, ob ein Verstoß gegen Unionsrecht oder gegen internes Recht gerügt wird. Das gilt namentlich für Vorschriften zu Rechtsbehelfen einschließlich Fristen, aber auch materiell: So muss ein nach Unionsrecht rechtswidriger Verwaltungsakt unter denselben Voraussetzungen zurückzunehmen sein wie ein gegen innerstaatliches Recht verstoßender.186 Der nach nationalem Recht entwickelte Maßstab muss daher auch insoweit Anwendung finden. So sind die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Billigkeit, der guten Sitten und von Treu und Glauben gleichermaßen anzuwenden. Das gilt ebenso für einen Maßstab der offensichtlichen Rechtswidrigkeit. Dieser ist aber bezogen auf die maßgebliche Rechtsordnung anzuwenden, mithin ggf. divergierend nach nationalem und europäischem übergeordnetem Recht, mit dem eine Rechtsgrundlage vereinbar sein muss.187 Nicht ausgeschlossen ist eine günstigere Behandlung von unionsrechtlich geprägten Sachverhalten. Die Inländerdiskriminierung ist grundsätzlich zulässig.188 Verboten sind aber Benachteiligungen von Unionsrechtssachverhalten. Bspw. kann eine (benachteiligende) Ungleichbehandlung darin bestehen, dass für die Geltendmachung einer Rechtsposition aus dem Unionsrecht zusätzliche Kosten anfallen oder ungünstigere Fristen gelten. Konkret für das Verwaltungsverfahren hat der EuGH – beginnend mit der Rewe-Entscheidung im Jahr 1976 – in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass die einschlägigen Verfahrensvorschriften für den Schutz der Rechte aus dem Unionsrecht nicht ungünstiger ausgestaltet sein dürfen als die Regelungen, die für die Durchsetzung von Rechtspositionen aus dem nationalen Recht maßgeblich seien.189 Daraus folgt allerdings nicht, dass für die Geltendmachung eines unionsrechtlich begründeten Anspruchs die jeweils günstigste nationale Norm zur Anwendung kommen muss, falls mehrere Vorschriften einschlägig sind.190 Um im Einzelfall feststellen zu können, ob das nationale Verfahrensrecht diskriminierend angewandt wird, müssen die Stellung der jeweiligen Norm im gesamten Verfahren, der Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen berücksichtigt werden.191 185 186

187 188 189 190 191

EuGH, Rs. C-13/01, Slg. 2003, I-8679 (8720, Rn. 49) – Safalero. S. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8609, Rn. 62 f.) – I-21 Germany u. Arcor zur Rücknahme nach Unanfechtbarkeit aufgrund nationaler Vorschriften zu Rechtsbehelfen. Im Einzelnen EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8610 f., Rn. 65 ff.) – I-21 Germany u. Arcor. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 259 ff. Vgl. nur EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2318, Rn. 43) – Unibet. Vgl. EuGH, Rs. C-343/96, Slg. 1999, I-579 (612, Rn. 27) – Dilexport; Rs. C-88/99, Slg. 2000, I-10465 (10492 f., Rn. 29 f.) – Roquette Frères. So entschieden in Bezug auf die nationalen Gerichte EuGH, Rs. C-326/96, Slg. 1998, I-7835 (7870 f., Rn. 44) – Levez; Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3263 f., Rn. 59 ff.) – Preston.

1824

1825

1826

1827

548

1828

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Auch wenn der EuGH das Diskriminierungsverbot bzw. Äquivalenzgebot und das Effektivitätsgebot stets im unmittelbaren Zusammenhang erwähnt, so hat Letzteres in der Rechtsprechung doch eine weit größere Bedeutung.192 Nur in Einzelfällen gab das Diskriminierungsverbot Anlass zur Beanstandung des mitgliedstaatlichen Vollzugs entsprechend dem nationalen Recht.193 6.

Unterschiedliche Kontrolldichte je nach Wettbewerbsrelevanz

1829 Ausgangspunkt für die Rechtmäßigkeit des mitgliedstaatlichen Vollzugs bleibt zwar nationales Verfahrensrecht. Die traditionelle und mittlerweile sehr ausgeprägte sowie differenzierte Einbruchstelle für die europarechtlichen Anforderungen bildet aber, dass die Mitgliedstaaten in ihrem rechtlichen Rahmen dem Unionsrecht zu einer umfassenden Wirksamkeit zu verhelfen haben.194 Insoweit bedarf es freilich sorgfältiger Begrenzung, um nicht die Grundentscheidung zugunsten des mitgliedstaatlichen Vollzugs zu unterhöhlen.195 Ein sachgerechtes Kriterium ist insoweit die Wettbewerbsrelevanz.196 Sie erfor1830 dert eine möglichst einheitliche Anwendung des Unionsrechts. Hingegen ist andernfalls eine gleiche Behandlung von Unternehmen in allen Mitgliedstaaten nicht derart essenziell. Hier können die nationalen Unterschiede in den Rechtsordnungen deutlicher zum Ausdruck kommen, sofern sie nicht die Durchsetzung von Unionsrecht gänzlich blockieren. Allerdings durchzieht alle Gebiete das europarechtliche Gebot der Nichtdiskriminierung. Die Grundsätze der Effektivität und der Äquivalenz müssen daher jedenfalls solche durchgehend gewahrt sein. Das gilt gleichfalls umso mehr, je eher eine Maßnahme wettbewerbsrelevant ist.197 Entsprechend abgestuft können daher Einschränkungen aufgrund nationaler Besonderheiten im Verfahrensrecht gerechtfertigt werden. 7.

Allgemeine Grundsätze: Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit

1831 Im Rahmen des mitgliedstaatlichen Vollzugs von Europarecht gelten die allgemeinen Grundsätze, die das Europarecht prägen. Materiell gilt Unionsrecht. Dessen Bestandteil sind auch die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit; sie werden zum europäischen Verwaltungsrecht gerechnet.198 Daher sind auch sie zu wahren, und zwar in dem unionsrecht-

192 193 194

195 196 197

198

Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 485. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-126/97, Slg. 1999, I-3055 (3092 f., Rn. 36 ff.) – Eco Swiss. Schon EuGH, Rs. 30/70, Slg. 1970, 1197 (1208, Rn. 9 ff.) – Scheer; Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor m.w.N. Im Einzelnen o. Rn. 1805 ff. Näher Breuer, NVwZ 1998, 1001 (1007) und auch NuR 2000, 541 (546). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8611, Rn. 70 ff.) – I-21 Germany u. Arcor, wenngleich bezogen auf die – allerdings deutlich vorgezeichnete – Prüfung durch das nationale Gericht. S.o. Rn. 1800.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

549

lich entwickelten Zuschnitt.199 Insoweit gelten mithin keine Besonderheiten. Ihr Gehalt ist fachspezifisch zu ermitteln200 und nicht eigens auf den mitgliedstaatlichen Vollzug bezogen. Für ihn gelten höchstens insoweit Besonderheiten, als ihm Verwaltungsakte etwa zur Rückforderung von Beihilfen entspringen und sich darauf bezogen eigenständige Ausformungen entwickelt haben. Diese gründen aber nicht auf dieser Vollzugsform, sondern auf dem Gehalt des Vertrauensschutzgrundsatzes in seiner unionsrechtlichen Prägung.201 8.

Rücknahme von Verwaltungsentscheidungen

Wie vorstehend schon öfter angesprochen, zeigte sich die Überlagerung des natio- 1832 nalen Verfahrensrechts insbesondere, wenn es um die Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen ging, die durch nationale Behörden ausgezahlt worden waren. In diesem Zusammenhang kann es sich um Beihilfen handeln, die aus dem Haushalt der Union oder aber aus dem Haushalt eines Mitgliedstaates entnommen wurden. Auf beide Fälle finden mangels einschlägiger unionsrechtlicher Normen nationale Rücknahmeregelungen Anwendung.202 Die nationalen Verwaltungsbehörden gehen daher grundsätzlich zunächst einmal nach den §§ 48, 49a VwVfG vor. Die deutschen Verfahrensvorschriften enthalten unter anderem Regelungen zur 1833 Bestandskraft, zur Ermessensausübung und zum Vertrauensschutz, die im Einzelfall zugunsten des Begünstigten eingreifen. Die Auslegung und die Anwendung dieser Tatbestände müssen allerdings unter Berücksichtigung der Anforderungen des Unionsrechts, insbesondere der Rechtsprechung zum Effektivitätsgebot, erfolgen.203 a)

Durchbrechung der Bestandskraft von unionsrechtswidrigen Verwaltungsentscheidungen

aa)

Ansatz

Zwar ist auch in der deutschen Rechtsordnung anerkannt, dass unanfechtbare 1834 rechtswidrige Entscheidungen grundsätzlich zurückgenommen werden können. Das Ermessen der Verwaltungsbehörde kann insoweit sogar auf Null reduziert sein, wenn die Aufrechterhaltung der betreffenden Verwaltungsentscheidung schlechthin unerträglich ist, weil sie gegen die guten Sitten, gegen Treu und Glau-

199 200

201 202 203

S.o. Rn. 1797 f. S. daher näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3012 ff. zu Vertrauensschutz und Rechtssicherheit sowie a.a.O. Rn. 601 ff. und ders., Europarecht 1, Rn. 501 ff. zur Verhältnismäßigkeit. Spezifisch dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3017 ff. Ausnahme: Zollrecht. Vgl. Weber, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Europa, 1999, S. 35 (39); krit. zur Anwendung des unionsrechtlichen Vertrauensschutzprinzips auf die Rückforderung von nationalen Beihilfen v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 284 ff.

550

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

ben, gegen die Billigkeit oder gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder offensichtlich rechtswidrig ist.204 Darüber hinausgehend hat der EuGH aber eine umfangreiche Rechtsprechung 1835 zur Frage der Überprüfbarkeit nicht mehr anfechtbarer Verwaltungsentscheidungen entwickelt. Diese Frage stellt sich vor allem dann, wenn der EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens mit Ex-tunc-Wirkung205 eine Entscheidung gefällt hat, der zufolge sich eine innerstaatliche Behörden- oder Gerichtsentscheidung als mit dem Unionsrecht unvereinbar darstellt. Zwar gehört der Grundsatz der Rechtssicherheit wie auch der Grundsatz der 1836 Rechtskraft206 anerkanntermaßen zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der EU. Sie werden unter anderem durch den Eintritt der Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung nach Ablauf einer angemessenen Klagefrist oder nach Rechtswegerschöpfung gesichert,207 wobei die Bestandskraft von Rechtsakten in erster Linie dem Vertrauensschutz des Einzelnen dient. Das Unionsrecht verbietet es daher nicht von vornherein, einem Bürger, der vor dem Gericht eines Mitgliedstaats die Unionsrechtswidrigkeit einer innerstaatlichen Behördenentscheidung rügt, den Ablauf einer im nationalen Recht vorgesehenen Rechtsbehelfsfrist entgegenzuhalten.208 Allerdings rechtfertigen die Belange der Union in bestimmten Fällen die Durch1837 brechung der Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung, die bei einem rein nationalen Fall nicht in Betracht käme. Schließlich besteht die generelle Pflicht aller mitgliedstaatlichen Stellen, die Einhaltung und wirksame Anwendung des Unionsrechts zu sichern.209 Die effektive Durchführung ist nach Art. 197 Abs. 1 AEUV als Frage von gemeinsamem Interesse anzusehen. bb)

Urteil Kühne & Heitz: Aufhebung einer im Nachhinein unionsrechtswidrigen Rückforderungsentscheidung

1838 In der Rechtssache Kühne & Heitz hat der EuGH entschieden, unter welchen Bedingungen ein belastender Verwaltungsakt, der eine nach dem Gemeinsamen Zolltarif gewährte Beihilfe210 unionsrechtswidrig zurückforderte, aufgehoben werden kann.211 Der Sachverhalt entsprach somit der Konstellation des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG. 204 205

206 207

208 209 210 211

Vgl. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8595, Rn. 8) – I-21 Germany u. Arcor. Nach st. Rspr. des EuGH wirken Vorabentscheidungen grds. auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der ausgelegten Vorschrift zurück. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-50/96, Slg. 2000, I-743 (790 f., Rn. 43) – Deutsche Telekom. Näher u. Rn. 3409 ff. EuGH, Rs. C-234/04, Slg. 2006, I-2585 (2616 f., Rn. 20) – Kapferer. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (868, Rn. 24) – Kühne & Heitz. Vgl. auch Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150, Rn. 37) – Kempter, hierzu Kanitz/Wendel, EuZW 2008, 231 ff. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998 f., Rn. 6) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2052 f., Rn. 10) – Comet. Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 1464 ff. Vgl. Frenz, Europarecht 1, Rn. 620 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1527 ff.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

551

Nach diesem Urteil kann es der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit erfor- 1839 dern, dass eine nationale Behörde eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung überprüft und unter bestimmten Bedingungen zurücknimmt, um einer zwischenzeitlichen Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof gerecht zu werden.212 Schließlich ist diese für den Inhalt und die Bedeutung der betroffenen Vorschrift 1840 vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an maßgebend.213 Auf dieser Basis müssen alle mitgliedstaatlichen Stellen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Einhaltung des Unionsrechts sicherstellen.214 Daher besteht die Pflicht, die fragliche Entscheidung zumindest am Maßstab der gerichtlichen Auslegung zu überprüfen.215 Die Behörde muss aber dem EuGH zufolge nach nationalem Recht die Befugnis zur Rücknahme der Entscheidung haben. Diese Entscheidung muss infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sein.216 Ihr lag – ausweislich einer späteren Entscheidung des Gerichtshofs – eine unrichtige Auslegung des Unionsrechts zugrunde. Eine Vorabentscheidung wurde aber pflichtwidrig nicht eingeholt und der Betroffene hat sich unmittelbar nach Kenntnis der späteren Entscheidung des Gerichtshofs an die Behörde gewandt.217 Insoweit wird vertreten, dass insbesondere die vorherige Ausschöpfung des 1841 Rechtsweges durch den Betroffenen sowie die Missachtung der Vorlagepflicht durch das nationale Gericht im Zentrum stünden.218 Diese beiden Kriterien können jedoch schwerlich ausschlaggebend sein. Zwar stellen sie die Grundlagen der Bestandskraft infrage. Indes sichern sie jedenfalls allein nicht die effektive Durchsetzung des Unionsrechts. Diese wird aber in dem neuen Art. 197 Abs. 1 AEUV bei der nationalen Durchführung des Unionsrechts in den Vordergrund gestellt und als Frage von gemeinsamem Interesse angesehen.219 Maßgeblich ist daher, ob das Unionsrecht eine Rücknahme der belastenden unionsrechtswidrigen Entscheidung erfordert. Insoweit kann es aber keinen Unterschied machen, ob der Rücknahme eine Rechtsauslegung des Gerichtshofs der EU oder aber eine Entscheidung der Kommission220 vorausgeht.221 Über den Umstand der Unvereinbarkeit mit Unionsrecht hinaus ist lediglich noch eine mögliche Verletzung der Rechte Dritter in

212 213 214 215 216 217 218

219 220 221

EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (869, Rn. 27 f.) – Kühne & Heitz; vgl. auch Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – (8607, Rn. 52) – I-21 Germany u. Arcor. EuGH, Rs. C-50/96, Slg. 2000, I-743 (790 f., Rn. 43) – Deutsche Telekom. Vgl. EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 (2359, Rn. 13) – Deutschland/Kommission. Das verfahrensrechtliche Wiederaufgreifen ist nicht mit einer Rücknahmepflicht gleichzusetzen. Vgl. Ruffert, JZ 2007, 407 (409). Zust. Ruffert, JZ 2007, 407 (409). Vgl. hingegen Frenz, DVBl. 2004, 375 f. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (869, Rn. 27 f.) – Kühne & Heitz. Kanitz/Wendel, EuZW 2008, 231 (233 f.); Ruffert, JZ 2007, 407 (409); wohl auch EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – (8607, Rn. 52 f.) – I-21 Germany u. Arcor. Vgl. Frenz, DVBl. 2004, 375 f.; so auch Lenze, VerwArch. 97 (2006), 49 (61). So der Fall in EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 – Alcan II. Frenz, DVBl. 2004, 375 (376).

552

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

die Rücknahmeentscheidung einzubeziehen.222 Dazu gehört auch deren Vertrauensschutz,223 der aber nur abzuwägen ist. Auch wenn man grundsätzlich auf die vorherige Rechtswegerschöpfung ab1842 stellt, gilt aber: Fehlt es an dieser Rechtswegerschöpfung, so kann das grundsätzlich anerkannte Institut der Bestandskraft trotzdem noch durch die Grundsätze der Effektivität und der Äquivalenz überlagert werden.224 cc)

Fortentwicklung

1843 Von der strikten Einhaltung der in der Entscheidung Kühne & Heitz aufgestellten vierten Voraussetzung, der sofortigen Reaktion des Betroffenen nach positiver Kenntnis von der Vorabentscheidung, hat der Gerichtshof selbst in der Entscheidung Kempter Abstand genommen. Danach erlaubt das Unionsrecht unter Beachtung des Äquivalenz- und des Effektivitätsgrundsatzes in der innerstaatlichen Rechtsordnung „die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung“,225 beschränkt aber selbst nicht in zeitlicher Hinsicht die Möglichkeit, die Überprüfung einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung zu beantragen.226 Obwohl sonst der EuGH die nationalen Vorschriften zur Bestandskraft grund1844 sätzlich befürwortete,227 kann deren Geltung dann eingeschränkt werden, wenn besondere Interessen der Union dies gebieten. So erforderte in der Rechtssache Lucchini der Verwirklichungsanspruch228 des Unionsrechts, genauer die Geltung wettbewerblicher Regeln, die Rückforderung einer europarechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe.229 Nationale Regelungen, die der Rückforderung entgegenstanden, waren aus diesem Grund nicht anzuwenden. Insgesamt hat der EuGH eine umfangreiche Rechtsprechung zur Durchbre1845 chung der Bestandskraft unionsrechtswidriger Entscheidungen der Mitgliedstaaten entwickelt,230 die im Einzelnen zu wahren ist und die allgemeinen unionsrechtlichen Grundsätze erheblich konkretisiert hat. b)

Vertrauensschutz

1846 Der EuGH legte auch die einem schutzwürdigen Vertrauen entgegenstehenden Tatbestände des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG i.S.d. Unionsrechts aus. Das nationale 222 223 224 225 226 227 228 229 230

EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (869, Rn. 27) – Kühne & Heitz. Frenz, Europarecht 3, Rn. 1533 sowie näher sogleich Rn. 1846 ff. So in EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8607, Rn. 53 ff.) – I-21 Germany u. Arcor; vgl. auch Kanitz/Wendel, EuZW 2008, 231 (232). Allgemein vorstehend Rn. 1818 ff. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (151 f., Rn. 55 ff.) – Kempter. Vgl. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8606, Rn. 51) – I-21 Germany u. Arcor; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (152, Rn. 58 f.) – Kempter. Hatje, EuR 2007, 654 (659). EuGH, Rs. C-119/05, Slg. 2007, I-6199 (6248 f., Rn. 60 ff.) – Lucchini; ausführlich hierzu Hatje, EuR 2007, 654 ff. Vgl. auch EuGH, Rs. C-343/96, Slg. 1999, I-579 – Dilexport; Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 – Ciola.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

553

Recht muss derart angewendet werden, dass die unionsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung von Begünstigungen nicht praktisch unmöglich und das Unionsrecht voll berücksichtigt wird,231 wie es das Diskriminierungsverbot und der Effektivitätsgrundsatz fordern.232 Allerdings sind beim Vollzug des Unionsrechts auch die Grundsätze des Vertrauensschutzes233 und der Rechtssicherheit234 zu berücksichtigten, die ebenfalls Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind.235 Im Falle einer Interessensabwägung ist auch dem Interesse der Union in vollem Umfang Rechnung zu tragen236 – zumal angesichts der Betrachtung der effektiven Durchführung des Unionsrechts als Frage von gemeinsamem Interesse. Auch der Grundsatz des Wegfalls der Bereicherung gehört zur Unionsrechts- 1847 ordnung. Dieses Kriterium kann daher im Einzelfall der Rückforderung einer zu Unrecht gezahlten Unionsbeihilfe entgegengehalten werden.237 Vergleichbar dem deutschen Recht ist aber auch nach der Auffassung des 1848 EuGH grundsätzlich nur das Vertrauen des Gutgläubigen schützenswert.238 In der Rechtssache Alcan II hat der EuGH allerdings hohe Anforderungen an die Gutgläubigkeit gestellt und entschieden, dass ein beihilfebegünstigtes Unternehmen lediglich dann auf die Ordnungsmäßigkeit einer Beihilfe vertrauen darf, wenn diese unter Einhaltung des vorgesehenen Verfahrens gewährt worden ist. Insoweit obliegt es einem sorgfältigen Gewerbetreibenden, dieses zu überprüfen.239 Die dem Vertrauensschutz des Begünstigten dienende Rücknahmefrist des § 48 1849 Abs. 4 VwVfG ist ebenfalls unter Berücksichtigung des Effektivitätsgebots zu handhaben und kann durch eine Entscheidung der Kommission modifiziert oder verdrängt werden.240 In der Rechtssache Alcan II, in der es um die Rücknahme einer gegen Unionsrecht verstoßenden nationalen Beihilfe ging, hat der EuGH aus Gründen des Unionsinteresses, konkret den Erfordernissen des Gemeinsamen

231 232 233

234 235 236 237

238 239 240

Vgl. EuGH, Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3456, Rn. 12; 3458, Rn. 18 f.) – BUGAlutechnik. S. vorstehend Rn. 1841. Ausführlich zur einschlägigen Rspr. des EuGH vgl. Kment, Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften und Europäisches Recht, 2005, S. 65 ff. Diese sind in verschiedenen Tatbeständen des § 48 VwVfG verankert, Bsp. Wegfall der ungerechtfertigten Bereicherung. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2669, Rn. 30) – Deutsche Milchkontor. So auch in EuGH, Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 (192, Rn. 12) – Alcan I. Vgl. EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 (4793 ff., Rn. 31 ff.) – Oelmühle. Der EuGH hebt in diesem Zusammenhang allerdings auch hervor, dass es sich gerade nicht um einen wettbewerbsrechtlich relevanten Sachverhalt handelte wie im Falle nationaler Beihilfen. S. näher sogleich Rn. 1849 ff. EuGH, Rs. C-366/95, Slg. 1998, I-2661 (2681 ff., Rn. 14 ff.) – Steff-Houlberg Export u.a. EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1617, Rn. 25) – Alcan II. Vgl. EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 20 ff.) – Deufil; BVerwGE 92, 81 (87 f.); umfassend zum Vertrauensschutz Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000.

554

1850

1851

1852

1853

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Marktes, auch eine Rücknahme nach Ablauf der Rücknahmefrist für rechtmäßig erachtet.241 Infolge dieser Judikatur des EuGH gibt es für die gesetzlich normierten Ausschlussgründe für die Rückforderung von rechtswidrigen Begünstigungen, insbesondere aufgrund von Vertrauensschutz, praktisch kaum einen Anwendungsbereich,242 außer die Kommission hat selbst einen Anlass gegeben.243 In jedem Fall erfahren die Tatbestandsmerkmale eine unionsspezifische Auslegung.244 Dem Unionsinteresse wird zum Teil ein weitaus höherer Stellenwert eingeräumt als dem Interesse des Einzelnen an der Erhaltung schutzwürdiger Rechtspositionen. Vor dem Hintergrund des Effektivitätsgebotes ist diese Modifizierung der nationalen Tatbestände zur Rückforderung belastender oder begünstigender Entscheidungen aber gerechtfertigt.245 Allerdings wird dem Interesse der Union nicht durchweg der Vorrang eingeräumt. Bspw. kann der gute Glaube eines Begünstigten im Einzelfall eine andere Beurteilung rechtfertigen. Aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit folgt schließlich auch, dass ein Betroffener die für ihn aus einer Entscheidung folgenden Verpflichtungen erkennen kann. Der Einzelne muss seine Rechte und Pflichten eindeutig ersehen und sich darauf einstellen können.246 Je nachdem, ob die Beihilfe dem Budget der Union entstammt oder von den Mitgliedstaaten aus dem eigenen Haushalt gezahlt wurde, sind das Interesse der Union sowie das Effektivitätsgebot und das Diskriminierungsverbot unterschiedlich zu bewerten.247 Die Rückforderung von Beihilfen, die die Mitgliedstaaten aus eigener Initiative gewährt haben, muss aus europäischer Perspektive grundsätzlich einfacher durchzusetzen sein:248 Eine von der Union gewährte Beihilfe wird i.d.R. als unionsrechtskonform und legitim erachtet, weil sie sonst nicht im Haushalt vorgesehen gewesen wäre. Zudem wird dem Empfänger einer Unionsbeihilfe – im Gegensatz zu dem einer nationalen Beihilfe – i.d.R. auch nicht unzulässigerweise ein Wettbewerbsvorteil eingeräumt.249 Teilweise wird die fehlende Systematik in dem Zusammenspiel von nationalem Verwaltungsrecht und Unionsrecht kritisiert.250 So sei ungeklärt, wann genau im Rahmen des Vollzugs die Rechtsgrundsätze des Unionsrechts zur Anwendung 241 242 243 244 245 246 247 248 249

250

EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 38) – Alcan II; Näheres bei Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 609 ff. So für die Vertrauensschutztatbestände Sydow, JuS 2005, 97 (101). Frenz, Europarecht 3, Rn. 1478. Vgl. Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (214). Vgl. Frenz, DVBl. 2004, 375 f. EuGH, Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5123, Rn. 25) – Stichting ROM-projecten. Sydow, JuS 2005, 97 (101); krit. Weber, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Europa, 1999, S. 35 (45 f.). So Alber, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 445 (459). Ebenso Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1997, 289 (294). Zu diesem Unterscheidungsmerkmal bereits vorstehend Rn. 1829 f. sowie näher im hiesigen Zusammenhang Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. Vgl. etwa Weber, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Europa, 1999, S. 35 (44 f.).

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

555

kommen und in welchen Fällen die Milchkontor- bzw. die Alcan-Rechtsprechung.251 Allerdings handelt es sich vielfach um divergierende Interessen, die je nach Einzelfall miteinander in Einklang gebracht werden müssen, um der konkreten Situation gerecht zu werden. c)

Ermessensausübung im Rahmen der Rücknahmeentscheidung

Aus der Rechtsprechung des EuGH zur Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen ergibt sich, dass das in § 48 VwVfG vorgesehene behördliche Ermessen in diesen Fällen vielfach auf Null reduziert ist.252 Die in den Mitgliedstaaten mit dem Vollzug betrauten Stellen sollen bei der Rückforderung von Beihilfen grundsätzlich das Interesse der Union in vollem Umfang berücksichtigen.253 Vor allem das Erfordernis einer einheitlichen und wirksamen Geltung des Unionsrechts ist beim indirekten Vollzug in unbestimmte Rechtsbegriffe des nationalen Rechts hineinzulesen und im Rahmen von Ermessenstatbeständen nationaler Vorschriften hinreichend zu berücksichtigen.254 Steht den nationalen Behörden bei einer Entscheidung ein Ermessen zu, müssen sie es daher unter Berücksichtigung des Unionsrechts ausüben.255 Die Mitgliedstaaten sind bspw. dazu verpflichtet, Rechtsakte, die den Einzug vorschriftswidrig gewährter Mittel der Union vorsehen, zu vollziehen. Mit dieser Vollzugspflicht wäre es grundsätzlich unvereinbar, wenn sie nach ihrem Ermessen entscheiden könnten, ob die Rückforderung einer unionsrechtswidrig gewährten Beihilfe zweckmäßig ist.256 Dabei wurde nicht der Ermessensbegriff an sich, aber der Vorgang der Ermessensausübung durch die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert. 9.

1854 1855

1856

1857

Zusammenfassung

Die nationalen Behörden müssen die Vorgaben der Unionsrechtsordnung sowohl 1858 beim unmittelbaren als auch beim mittelbaren Vollzug beachten.257 Beim mittelbaren Vollzug ist insbesondere der Grundsatz europarechtskonformer Auslegung einzuhalten.258 Darüber hinaus gelten für beide Vollzugsarten dieselben Grundsätze, insbesondere das Effektivitäts- und das Äquivalenzgebot.259

251 252 253 254 255 256 257 258 259

So Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 41. Zust. unter Verweis auf ein fehlendes europäisches Verwaltungsrecht Lenze, VerwArch. 97 (2006), 49 (56). EuGH, Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 (192, Rn. 12) – Alcan I. Vgl. Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 45 f. Vgl. EuGH, Rs. C-217/88, Slg. 1990, I-2879 (2906, Rn. 26) –Tafelwein. Vgl. EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 (4790, Rn. 23) – Oelmühle. Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 48. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 314. Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 48; a.A. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 44.

556

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

E.

Grenzen der Einwirkung des Unionsrechts

I.

Ansatzpunkte

1859 Gleichwohl müssen den Einwirkungen des Unionsrechts Grenzen gesetzt werden, um wesentliche Strukturen des mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechts nicht in ihrer Substanz zu beeinträchtigen oder etwa gänzlich zu beseitigen. Nicht jede Einschränkung oder Modifizierung national anerkannter Rechtsinstitute lässt sich durch Vorgaben des Unionsrechts rechtfertigen.260 Dieses enthält auch begrenzende Prinzipien. Auch wenn sich ihnen kein durchgehender Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs entnehmen lässt,261 so sichern sie diesen doch gegen allzu starke unionsrechtliche Prägung. Insbesondere folgende Rechtsinstitute des Unionsrechts beschränken die Ein1860 flussnahme auf den mitgliedstaatlichen Vollzug: - der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, - das Subsidiaritätsprinzip, - das Verhältnismäßigkeitsprinzip, - der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und - die Pflicht zur Achtung der Identität der Mitgliedstaaten. II.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

1.

Kein Annex des Vollzuges

1861 Zunächst einmal darf die Union die Bedeutung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung nicht außer Acht lassen, wenn sie den Mitgliedstaaten Vorgaben für den indirekten Vollzug macht. Für den Vollzug des Unionsrechts durch Stellen der EU bedarf es einer primärrechtlichen Grundlage. Die Union besitzt keine pauschale Kompetenz zur Regelung des Verfahrensrechts als „Annex“, um eine Einhaltung des materiellen Rechts zu gewährleisten.262 Nach dem EuGH bedarf es einer sachlichen Notwendigkeit.263 Die Mitgliedstaaten sind für den Vollzug zuständig, soweit sie ihre Kompetenzen nicht gemäß der begrenzten Einzelermächtigung auf die Union übertragen haben. 2.

Keine Einzelweisung oder Übernahme

1862 Im Verwaltungsvollzug durch die Mitgliedstaaten haben die Institutionen der Union vor allem nicht das Recht, mittels einer Einzelweisung das Verhalten der vollziehenden mitgliedstaatlichen Stellen zu steuern.264 Ebenso wenig können sie ei260 261 262 263 264

Vgl. Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (931). S.o. Rn. 1747 ff. Walter, EuR 2005, 302 (314 f.). EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat sowie o. Rn. 1749. Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 138 f.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

557

nen Verwaltungsvorgang eigenmächtig übernehmen oder eine mitgliedstaatliche Vollzugsentscheidung aufheben. Es besteht insoweit lediglich die Möglichkeit, durch bloße Mitteilungen, Stellungnahmen oder Empfehlungen auf das Verfahren Einfluss zu nehmen.265 3.

Judikatur

Zudem muss sich auch der Gerichtshof der EU in seiner richterlichen Rechtsfort- 1863 bildung in dem Rahmen halten, der ihm durch seine zugewiesene Verbands- und Organkompetenz gesetzt wird.266 4.

Nationale Vollzugsautonomie

Schließlich wird für den Bereich des Verwaltungsvollzugs aus dem Grundsatz der 1864 begrenzten Einzelermächtigung auch der oben genannte Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten hergeleitet.267 Durch den Vertrag von Lissabon wurde diese grundsätzliche Autonomie der Mitgliedstaaten beim indirekten Vollzug auch in Art. 291 Abs. 1 AEUV verankert.268 Nur eine im Ausnahmefall notwendige unionseinheitliche Durchführung soll die mitgliedstaatliche Souveränität beschränken dürfen. Der gem. Art. 197 Abs. 2 S. 4 AEUV für die mitgliedstaatliche Zusammenarbeit geltende Harmonisierungsausschluss und die Freiwilligkeit zur Inanspruchnahme von Unterstützungsmaßnahmen der Union (vgl. Art. 197 Abs. 2 S. 3 AEUV) unterstreichen dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis.269 Das Ziel eines wirksamen Unionsrechts einerseits und der Grundsatz der insti- 1865 tutionellen und prozeduralen Autonomie der Mitgliedstaaten andererseits müssen im Wege der praktischen Konkordanz möglichst optimal zur Geltung und in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden.270

265

266 267

268 269 270

Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 13 Rn. 30 f.; vgl. zur fehlenden Verbindlichkeit einer Auslegungsmitteilung Siegel, EWS 2008, 66 (72 f.) sowie o. Rn. 1551 ff. Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 490 f. sowie nunmehr akzentuiert BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon. Stettner, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. III Rn. 9; s. bereits o. Rn. 1752 ff.; vgl. auch Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1997, 289 (289) sowie auch EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (767 f., Rn. 65) – Wells. Vgl. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (45); so auch v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 312. Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 303 f. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 312; vgl. auch Rodríguez Iglesias, EuGRZ 1997, 289 (295).

558

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

III.

Subsidiaritätsprinzip

1866 Eine weitere Beschränkung der unionsrechtlichen Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug ergibt sich aus dem Subsidiaritätsprinzip.271 Dieses gilt für sämtliches Handeln der Union und daher auch für den Verwaltungsvollzug. Aus dem anerkannten Grundsatz der Verfahrensautonomie lässt sich folgern, dass der Vollzug des Unionsrechts grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten ist. Ausnahmen von dieser Regel müssen daher besonderes begründet werden. Gegenüber der Errichtung eines zentralen Vollzugsrechts sind die Möglichkeiten der vertikalen und horizontalen Verwaltungskooperation in Betracht zu ziehen.272 IV.

Verhältnismäßigkeit

1867 Auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip, begriffen als ein übergreifendes Prinzip des Unionsrechts,273 kann die Intensität der unionsrechtlichen Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug beschränken.274 V.

Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit

1868 Eine weitere Schranke ergibt sich aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit. Diese verpflichtet nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern beinhaltet daneben die Pflicht der Union zur Rücksichtnahme auf die Mitgliedstaaten.275 Diese gegenseitige Rücksichtnahme gilt auch für das Koordinieren der miteinander verknüpften Rechtsordnungen.276 Danach muss die Union die Verwaltungsstrukturen der Mitgliedstaaten berücksichtigen.277 VI.

Identitätswahrung

1869 Letztlich bestätigt auch die Pflicht zur Wahrung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten (vgl. Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV),278 dass die Mitgliedstaaten beim indi271

272

273 274 275 276 277 278

Vgl. Konow, DÖV 1993, 405 (410); vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips gegen eine unnötige Einengung der Mitgliedstaaten beim indirekten Vollzug Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (232). S. bereits o. Rn. 1756. Schmidt-Aßmann, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 9 (29), der aber auch betont, dass die Steuerungskraft des Subsidiaritätsprinzips allein nicht ausreicht, so Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (932). Dazu o. Rn. 732 ff. Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 217. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 10 EGV Rn. 24, 79 ff.; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 55 ff. Vgl. Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (931 f.). Everling, DVBl. 1983, 649 (651). Diese betonend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

559

rekten Vollzug in organisatorischer und verfahrensrechtlicher Hinsicht grundsätzlich eigenständig handeln sollen. Denn gerade das Verwaltungsrecht der einzelnen Mitgliedstaaten ist gekennzeichnet durch nationale Eigenheiten.279

F.

Verhältnis zu Vereinbarungen mit Unternehmen

Auf Unionsebene abgeschlossene Selbstverpflichtungen bedürfen als solche keiner behördlichen Anwendung und befinden sich daher an sich außerhalb des Bereiches des mitgliedstaatlichen Vollzuges. Die Frage von Einwirkungen des Unionsrechts aus Gründen der Effektivität seiner Verwirklichung auf die nationale Organisations- und Verwaltungsstruktur besteht von daher nicht. Tiefer gehend ist indes zu bedenken, dass durch das Zusammenwirken von Union und Wirtschaftssubjekten die Mitgliedstaaten aus ihrer unionsrechtlich grundsätzlich zugewiesenen Vollzugsrolle ohne ihre Mitwirkung verdrängt werden. Nicht um einen Teil des Unionsrechts handelt es sich bei diesen Vereinbarungen nur dann, wenn ihnen kein rechtlich verbindlicher Charakter zukommt, der in irgendeiner Weise auch die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten mit prägen könnte.280 Indes sind die Unionsorgane gerade bestrebt, Selbstverpflichtungen einen verbindlichen Charakter zuzuerkennen, um die Einhaltung zu gewährleisten.281 Daher werden dann, an den Mitgliedstaaten vorbei, rechtliche Gehalte festgezurrt, die auf nationalem Gebiet Auswirkungen haben, etwa den Wegfall oder zumindest die Zurückdrängung behördlicher Aufgabenbereiche, wo jetzt Selbstverpflichtungen etabliert werden. Die Umsetzung von Selbstverpflichtungen bewegt sich, soweit den Mitgliedstaaten keine Kontrollfunktion zukommt, außerhalb der nationalen Verwaltungsstrukturen. Lässt man dieses Instrument als Handlungsmittel auf Unionsebene in direkter Absprache mit der Kommission oder zur Umsetzung von unionsrechtlich vorgegebenen Inhalten durch Privatrechtssubjekte zu, kann es gar nicht anders verwirklicht werden als an den mitgliedstaatlichen Verwaltungen vorbei. Etwas anderes gilt nur insoweit, als bestimmte Begleitnormen festgelegt sind, welche die Selbstverpflichtungen in einen bestimmten Rahmen stellen, der staatlich gewährleistet werden muss. Diese Aufgabe obliegt dann den nationalen Verwaltungen entsprechend dem Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs. Aber auch dann erfolgt eine Umsetzung jedenfalls im Wesentlichen außerhalb des nationalen Verwaltungsunterbaus. Damit stellt sich aber die Frage, ob die Mitgliedstaaten auch bereichsmäßig den Anspruch haben, sämtliche auf Unionsebene mit Rechtswirkung festgelegten Maßnahmen zu vollziehen. Der Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs ist notwendig mit der Ausführung des Unionsrechts verknüpft und kann daher auch 279 280 281

Konow, DÖV 1993, 405 (410); vgl. auch v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 308 f. S.o. Rn. 1738 f. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 19. S.o. Rn. 1519.

1870

1871

1872

1873

560

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

nur so weit reichen, wie das Unionsrecht von dem durch ihn geregelten Bereich her Raum für eine Vollzugstätigkeit lässt. Würde die Union überhaupt nicht tätig werden, könnten die nationalen Behörden insoweit auch keine Vollzugstätigkeit entfalten, obgleich wirtschaftliche Abläufe stattfinden. Freilich könnten dann die Mitgliedstaaten selbst regulieren, was ihnen bei einer verbindlichen Selbstverpflichtung als Teil des Vorrang genießenden Unionsrechts versagt ist. Indes obliegt es auch bei inhaltlichen Festlegungen den Unionsorganen darüber zu bestimmen, inwieweit die behördliche Vollzugstätigkeit sachlich eröffnet ist. Je nach der Reichweite der Regelung können nationale Stellen vollziehen. Ein insoweit auf Erweiterung der Regelung gerichteter Anspruch der Mitgliedstaaten scheidet damit korrespondierend aus. Bei Selbstverpflichtungen gibt es allerdings je nach Ausgestaltung überhaupt 1874 keine Vollzugsmöglichkeiten. Entfalten sie eine Sperrwirkung gegen ein fortbestehendes Tätigwerden nationaler Behörden, werden diese in den entsprechenden Bereichen verdrängt. Auf diese Weise wird die Organisationsstruktur der Mitgliedstaaten angetastet.282 Betrachtet man den Grundsatz mitgliedstaatlicher Vollzugstätigkeit als Prinzip des Unionsrechts, darf dies nicht ohne sachliche Notwendigkeit erfolgen.283 Selbstverpflichtungen werden indes vor allem wegen der Einbeziehung der 1875 Wirtschaftssubjekte in die Problemlösung favorisiert. Soweit diese allein tätig sind, bleiben die nationalen Organe notwendig gänzlich außen vor. Wird ihre Tätigkeit eingerahmt von staatlicher Kontrolle und Begleitgesetzgebung,284 wandelt sich die Funktion mitgliedstaatlicher Organe ggf. von der Aufgabenwahrnehmung zur bloßen Aufsicht und Flankierung. Letzteres kann nur die Art der Tätigkeit verändern, ggf. aber auch Behördenumstrukturierungen notwendig machen oder Aufgabenbereiche gänzlich wegbrechen lassen. Das gilt jedenfalls bei einem völligen Verzicht auf nationale Vollzugstätigkeit. Selbstverpflichtungen werden in einer konkreten Situation aus bestimmten 1876 sachlichen Gründen eingesetzt, die in der Bewältigung eines bestimmten Sachverhaltes fundiert sind. Dann gehören Selbstverpflichtungen einschließlich ihrer eine nationale Vollzugstätigkeit verdrängenden Wirkung zur sinn- und funktionsadäquaten Aufgabenerfüllung und sind für diese nicht nur nützlich, sondern notwendig. Beteiligt sich die Verwaltung wie von der Kommission postuliert285 als Vertragspartner, erlangt sie in dieser Rolle überdies eine Steuerungsmöglichkeit, welche die bei einer bloßen Vollzugstätigkeit mehr als aufwiegt und zudem eine

282 283 284

285

Vgl. Breuer, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II, § 66 Rn. 51 ff. So Breuer, NVwZ 1998, 1001 (1007); auch ders., NuR 2000, 541 (545 f.), anschaulich exemplifiziert anhand der Wasserrahmenrichtlinie. So von der Kommission gefordert, Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 34. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 31 ff.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

561

permanente Beobachtungsfunktion als Annex einschließt, wenn die Pflichten verbindlich und einforderbar sind.286

G.

Besonderheiten bei völkerrechtlichen Übereinkünften

I.

„Mehrstufige Europäisierung“

Auch völkerrechtliche Übereinkünfte, die den Zuständigkeitsbereich der EU be- 1877 rühren, können sich auf den mitgliedstaatlichen Vollzug des Unionsrechts auswirken. Insoweit kann man auch von einer „mehrstufigen Europäisierung“ sprechen.287 Insbesondere Übereinkünfte zum Umweltschutz enthalten verstärkt konkrete 1878 Vorgaben für die Ausgestaltung eines Umweltverwaltungsrechts in den Mitgliedstaaten der Union.288 Viele dieser Übereinkünfte werden zwar als gemischte Abkommen289 geschlossen. Zumindest im Rahmen der Durchführung gelingt es jedoch der Union oftmals, die vertraglichen Verpflichtungen zunächst in Unionsrecht umzusetzen.290 II.

Aarhus-Konvention

Ein anschauliches Beispiel für diese „mehrstufige“ Einflussnahme auf das natio- 1879 nale Recht ist die Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,291 die im Juni 1998 als gemischtes Abkommen292 von der Union und den Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde.293 Diese sog. Aarhus-Konvention schafft selbst keine unmittelbar wirksamen und 1880 anwendbaren Rechte für den Einzelnen.294 Die Vertragsstaaten mussten die in den Art. 1, 4 ff. der Konvention ausgestalteten Rechte auf Informationszugang, Ver286

287 288 289 290 291

292 293 294

S. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59, Ziff. 2.2.a). So Sommermann, in: Schwarze (Hrsg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, 2008, S. 181 (191). Durner, in: Möllers/Voßkuhle/Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht, 2007, S. 121 (131). S.o. Rn. 56. So Durner, in: Möllers/Voßkuhle/Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht, 2007, S. 121 (132 ff.). Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.6.1998, BGBl. II 2006 S. 1252. Walter, EuR 2005, 302 (307). Insbes. das Umweltrecht gilt als „Mehrebenenrecht“ und zunehmend „prozedurales Recht“, Walter, EuR 2005, 302 (302). Calliess, EuZW 2001, 261 (265).

562

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

fahrensbeteiligung und Zugang zu Gerichten effektiv umsetzen und durchführen (vgl. Art. 3 Aarhus-Konvention). Auch für die Verwaltung ergeben sich aus diesen prozeduralen Vorgaben bestimmte, bspw. im Anlagengenehmigungsverfahren einzuhaltende Gebote.295 Die Konvention musste sowohl von der EU als auch von deren Mitgliedstaaten 1881 umgesetzt werden.296 Die Union setzte die Vorgaben der Konvention mit den RL 2003/4/EG297 und 2003/35/EG298 um. In Deutschland wurde sie durch das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom 7.12.2006299 und das Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz vom 9.12.2006300 umgesetzt. Sie hat im nationalen Recht insbesondere das Zugangsrecht zu Informationen modifiziert.301 Aus Sicht der Mitgliedstaaten muss daher zwischen den Vorgaben der Richtli1882 nien und den sich aus der Konvention selbst ergebenden Anforderungen differenziert werden. Letztere erlangen gem. Art. 59 Abs. 2 GG innerstaatliche Geltung und sind von den Normadressaten zu beachten.302 Soweit die auf einen innerstaatlichen Vollzug angelegten Vorschriften aus sich heraus, also ihrem Wortlaut, Zweck und Inhalt, vollzogen werden können, sind alle Behörden an sie gebunden.303 Zudem gilt auch das Gebot völkerrechtsfreundlicher Auslegung des nationalen Rechts.304 Daneben sind ebenfalls die Vorgaben der zur Konvention erlassenen EU-Richtlinien nach den allgemeinen Regeln zu beachten. Daraus folgt, dass in den Mitgliedstaaten beim Verwaltungsvollzug in Umwelt1883 angelegenheiten Vorschriften aus verschiedenen Quellen anzuwenden bzw. zu beachten sind: Mitgliedstaatliches Recht im Anwendungsbereich der Aarhus-Konvention, Unionsrecht im Anwendungsbereich der Aarhus-Konvention und mit295 296 297

298

299 300 301

302 303

304

Vgl. Calliess, EuZW 2001, 261 (266); s. näher v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (274 ff.); Ekardt/Pöhlmann, NVwZ 2005, 532 ff. Durner, in: Möllers/Voßkuhle/Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht, 2007, S. 121 (124). RL 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der RL 90/313/EWG des Rates vom 28.1.2003, ABl. L 41, S. 26. RL 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der RL 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vom 26.5.2003, ABl. L 156, S. 17. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-RL 2003/35/EG, BGBl. I 2006 S. 2816. Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-RL 2003/35/EG, BGBl. I 2006 S. 2816. Vgl. Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 5.9.2005, BGBl. I S. 272. Auch viele Länder haben Informationsgesetze erlassen, die ein weitgehendes Recht auf Informationszugang vorsehen. Zum Prozessualen u. Rn. 3982 ff. Vgl. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 59 Rn. 17 ff.; Bernhardt, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 174 Rn. 28. Vgl. BVerwGE 80, 233 (235 ff.); Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 179 f.; Durner, ZUR 2005, 285 (288); ders., in: Möllers/Voßkuhle/Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht, 2007, S. 121 (144). Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 187.

§ 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug

563

gliedstaatliches Recht im Anwendungsbereich von Unionsrecht und der AarhusKonvention.305 Die Aarhus-Konvention hat den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und An- 1884 wendung der prozeduralen Garantien zwar ursprünglich Gestaltungsspielräume gewährt. Diese wurden aber teilweise insoweit wieder eingeschränkt, als der Unionsgesetzgeber die völkerrechtlich eingeräumten Spielräume in Anspruch genommen hat.306 Darüber hinaus enthalten die Konvention und teils auch die entsprechenden 1885 unionsrechtlichen Vorschriften Vorgaben, wie die Mitgliedstaaten einzelne Begrifflichkeiten der Verfahrensnormen auszulegen haben, insbesondere im Einklang mit den Zielen der völkerrechtlichen Übereinkunft (vgl. Art. 9 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 Aarhus-Konvention; Art. 10a Abs. 3 S. 1 UVP-RL;307 Art. 16 Abs. 3 S. 1 IVURL).308 Dadurch soll vermieden werden, dass etwa strukturelle Unterschiede in den nationalen Rechtsordnungen das Ziel der völkerrechtlichen Übereinkunft insgesamt vereiteln.309 III.

Allgemeine Konsequenzen für die Auslegung

Übernimmt die EU – wie im Falle der Aarhus-Konvention – Regelungen eines 1886 völkerrechtlichen Abkommens wörtlich in eine dazu ergehende Richtlinie, so müssen die Mitgliedstaaten fortan die Auslegung des Gerichtshofs der EU zu dieser Vorschrift beachten.310 Der Grundsatz der Verfahrensautonomie wird insofern beschränkt.311 Darüber hinaus geht der EuGH auch im Falle eines gemischten Abkommens 1887 von einer weit reichenden Auslegungskompetenz aus. In der Rechtssache Dior bejahte er seine Zuständigkeit für die Interpretation einer Verfahrensnorm, die sowohl dem nationalen Recht als auch dem Unionsrecht unterfallende Sachverhalte 305 306 307

308

309 310 311

Vgl. Walter, EuR 2005, 302 (303). Vgl. Durner, ZUR 2005, 285 (288 f., 290). RL 85/337/EWG des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27.6.1985, ABl. L 175, S. 40, zuletzt geändert durch die RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RL 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006 vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 114. RL 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.1.2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (kodifizierte Fassung), zuletzt geändert durch RL 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der RL 85/337/EWG des Rates sowie der RL 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der VO (EG) Nr. 1013/2006 vom 23.4.2009, ABl. L 140, S. 114. Vgl. Ziekow, NVwZ 2005, 263 (267). Vgl. Walter, EuR 2005, 302 (338). Vgl. Walter, EuR 2005, 302 (314).

564

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

erfasst, um zukünftig voneinander abweichende Auslegungen zu verhindern.312 Er sah sich insoweit nicht auf den unionsrechtlichen Kompetenzbereich beschränkt. Nach Auffassung des Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten und die Unionsorgane im Rahmen des gemischten Abkommens vielmehr zu enger Zusammenarbeit verpflichtet. Da die fragliche Norm für alle Sachverhalte in ihrem Anwendungsbereich in gleicher Weise gilt, ist es aus praktischen und rechtlichen Gründen notwendig, dass sie die Stellen der Union und der Mitgliedstaaten einheitlich auslegen; das kann nur die Rechtsprechung des Gerichtshofs gewährleisten.313

H.

Verwaltungsvollstreckung

1888 Bei mitgliedstaatlichem Vollzug richtet sich die Verwaltungsvollstreckung ausschließlich nach nationalem Recht, außer Unionsregelungen enthalten sachgebietsspezifische Spezialregelungen. Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) betrifft nur Rechtsakte von Unionsorganen.314

§ 2 Verwaltungskooperation A.

Gesteigerte tatsächliche und rechtliche Bedeutung

I.

Notwendigkeit zumindest des Informationsaustausches

1889 Herrscht damit immer noch der nationale Vollzug von Unionsrecht vor, ist vor allem von Bedeutung, dass dieser Vollzug mittlerweile in vielfältiger Art und Weise mit europäischen Stellen verflochten ist. Dadurch erfolgt keine Usurpation bislang nationaler Verwaltungsgebiete, sondern gleichsam eine schleichende Europäisierung. Daher steht nicht mehr die organisatorische Trennung im Vordergrund, sondern die formale und vor allem auch die informale Kooperation.315 Davon geht nunmehr Art. 197 AEUV explizit aus, indem er die effektive Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten als Frage von gemeinsamem Interesse ansieht (Abs. 1) und eine Unterstützung durch die Union in vielerlei Weise vorgibt (Abs. 2). Diese Verwaltungskooperation, der man sich erst Ende des 20. Jahrhunderts 1890 näher zuwandte, ist wesentlich und notwendig, damit der europäische Integrationsprozess in der Praxis reibungslos funktioniert.316 Schließlich sind die nationalen Verwaltungen trotz der gemeinsamen Aufgabe, Unionsrecht zu vollziehen, weiterhin ihren traditionellen, auf den herkömmlichen Vollzug nationalen Rechts 312 313 314 315 316

EuGH, Rs. C-300 u. 392/98, Slg. 2000, I-11307 (11358, Rn. 35) – Dior u.a. EuGH, Rs. C-300 u. 392/98, Slg. 2000, I-11307 (11358, Rn. 36 ff.) – Dior u.a. S. näher u. Rn. 1951 ff. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (111). Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (112, Fn. 19); ebenso Pitschas, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 301 (337 ff.).

§ 2 Verwaltungskooperation

565

abgestimmten Ausprägungen verhaftet und passen damit nicht so recht zu dem bereits stark harmonisierten Europarecht, das nach gleichmäßigem und zugleich effizientem Verwaltungsvollzug verlangt.317 Zu diesem Zweck müssen mindestens Informationen ausgetauscht werden.318 Dieses Mittel setzt Art. 197 Abs. 2 S. 2 AEUV voraus, indem er die Erleichterung des Austauschs von Informationen als möglichen Inhalt der Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten und Union beim nationalen Verwaltungsvollzug nennt. II.

Prozedurale Zusammenarbeit

Den Bereich des Informalen verlässt die prozedurale Zusammenarbeit. Eine solche 1891 erfolgt in gestuften Verfahren, denen eine gemeinsame Entscheidung entwächst. Sie bestehen vor allem darin, dass eine Entscheidung nur mit dem Einvernehmen einer anderen Ebene getroffen werden darf. So wenn es um die Billigung nationaler Schutzklauseln im Binnenmarkt nach Art. 114 Abs. 6 AEUV (95 Abs. 6 EG) geht.319 Gestufte Verfahren finden sich auch im Energierecht,320 im Telekommunikationsrecht,321 im Umweltrecht322 sowie im Zollrecht.323 III.

Netzwerke

Noch einen Schritt weiter bis hin zur institutionellen Zusammenarbeit können 1892 Netzwerke gehen. Sie können auch nur der Information und Kommunikation dienen, damit sich die beteiligten Behörden untereinander austauschen. Rechtliche Bedeutung erlangen sie vor allem dann, wenn die verschiedenen nationalen Behörden und die Kommission mit geteilten Aufgaben zusammenwirken und Letztere sogar die Entscheidungszuständigkeit an sich ziehen kann. So verhält es sich im Kartellverfahrensrecht. Insoweit wurde ein Netzwerk zwi- 1893 schen den nationalen Kartellbehörden und der Kommission fest etabliert,324 und

317

318 319 320 321 322 323 324

Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 383; Weiß, Die Verwaltung 2005, 517 (529) sowie insbes. Winter, EuR 2005, 255 (258 f.). S. Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, 2003, S. 74 ff. Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (167); dazu auch Röhl, DVBl. 2006, 1070 (1074 ff.); Schneider, EuR 2005, Beiheft 2, 141 ff. Britz, EuR 2006, 46 (65). Zu Beidem Herzmann, ZNER 2005, 216 (219). Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, 2003, S. 277 ff. S. Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 161 f. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1429 ff.

566

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

zwar mit Selbsteintrittsrecht325 der Kommission nach Art. 11 Abs. 6 KartellVO. Vergleichbar ist die „Hochzonung“326 nach der Novel Food-Verordnung.327 Ein anderes Beispiel für ein Netzwerk, wiederum mit spezifischer Ausprägung, ist der europäische Regulierungsverbund in der Telekommunikation.328 IV.

Institutionalisierte Zusammenarbeit

1.

In Gremien

1894 Arbeiten in den vorgenannten Beispielen nationale Behörden und Kommission regelmäßig noch nebeneinander, ist die Kooperation fest institutionalisiert, wenn die Zusammenarbeit in einem Gremium erfolgt. Beispiele dafür sind die KomitologieAusschüsse, wie sie nunmehr auch in der neuen Abfallrahmenrichtlinie vorgesehen sind,329 sowie die europäischen Agenturen und Ämter.330 Komitologie-Ausschüsse erstrecken sich regelmäßig schon auf die Verabschiedung, aber auch auf die Überwachung des Vollzugs der erfassten Unionsrechtsakte.331 2.

Durch Weisungen, Kontrollen, Sanktionen

1895 Für die Überwachung kann auch eine institutionelle Verflechtung über Weisungen und Kontrollen bestehen, die im Sekundärrecht festgelegt sind.332 Sie ermöglichen eine direkte Steuerung von oben nach unten. Indirekt besteht eine solche Steuerungsmöglichkeit, wenn finanzielle Sanktionen verhängt werden können, wie dies bei den Agrarsubventionen im Hinblick auf sich nicht an die Regeln haltenden Mitgliedstaaten mit dem Rechnungsabschlussverfahren vorgesehen ist.333 325

326 327

328 329 330

331 332 333

So auch der Begriff im Kommunalrecht, Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (166), der diesen Begriff in einer Linie mit dem hier besprochenen Kontext nennt; s. auch Röhl, DVBl. 2006, 1070 (1076). Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (166, Fn. 87). VO (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten vom 27.1.1997, ABl. Nr. L 43 S. 1. Dazu Groß, Die Produktzulassung von Novel-Food, 2001, S. 178 ff. So die Titel von Ladeur/Möllers, DVBl. 2005, 525 (525 ff.); Trute, in: FS für Selmer, 2004, S. 565 (570 ff.). S. Art. 39 RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (133); zur Einordnung Letzterer in den Kontext der Netzwerke Schulze-Fielitz, in: Ergbuth/Masing (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, 2006, S. 91 (124 f.); s. auch Groß, EuR 2005, 54 ff. Jedenfalls sind sie daran beteiligt, etwa Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (133 f.); Priebe, in: Siedentopf (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsraum, 2004, S. 91 (93). S. z.B. Huber, in: FS für Brohm, 2002, S. 127 (129 f.) m.w.N. Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (168); s. dazu näher Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 163 ff.; Pache, Der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, 1994, S. 278 ff.; ebenso Schenk, Strukturen und Rechtsfragen der gemeinschaftlichen Leistungsverwaltung, 2006, S. 242 ff.

§ 2 Verwaltungskooperation

V.

567

Verwaltungsverbund

Insgesamt ergeben sich damit zahlreiche Verflechtungen, die eine tiefgreifende in- 1896 formationelle, prozedurale und institutionelle Zusammenarbeit von nationalen und europäischen Behörden und dabei insbesondere mit der Kommission begründen. Dadurch können sie sich gegenseitig unterrichten, abstimmen und kooperieren. Damit kann von einem Informations-, Handlungs- und Kontrollverbund der 1897 gemeinschaftlichen und der mitgliedstaatlichen Verwaltungsinstanzen gesprochen werden.334 Hinter diesem Zusammenwachsen tritt der Begriff des Mehrebenensystems zurück.335 Treffender ist daher der Begriff des Verwaltungsverbundes.336 Insoweit handelt es sich aber um begriffliche Festlegungen. „Für die Lösung konkreter Rechtsfragen im Verhältnis zwischen den Ebenen leisten sie jedoch keinen Beitrag.“337

B.

Rechtliche Fundierung

I.

Konzeptionsbedingte allgemeine Leitidee

Da die europäischen Gemeinschaften von Anfang an keinen eigenen Verwal- 1898 tungsunterbau hatten, waren sie von vornherein auf die Kooperation mit den nationalen Verwaltungen angelegt, die das von ihnen gesetzte Recht vollziehen mussten. Damit waren sie a priori nicht nur Rechtsgemeinschaften, sondern auch Verwaltungsgemeinschaften.338 Schon von ihrer Grundkonzeption her haben sie daher eine Zusammenarbeit verschiedener Verwaltungsebenen vorausgesetzt. Damit bildet das Kooperationsprinzip eine allgemeine Leitidee.339 Der vorstehend aufgezeigte Verwaltungsverbund verwirklicht dieses europarechtliche Kooperationsprinzip.340

334

335 336

337

338 339 340

Schmidt-Aßmann, in: ders./Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, 2005, S. 1 (6); bereits ders., in: FS für Steinberger, 2002, S. 1375 ff.; ebenso Groß, DÖV 2004, 20 ff.; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (111). Ihn für „nicht zutreffend“ haltend Häberle, VVDStRL 66 (2007), 82 (83), der die Metapher von der „gestuften Rechtsordnung“ sogar als „falsch“ bezeichnet. So denn auch ausdrücklich Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (155) und bereits SchmidtAßmann, in: ders./Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, 2005, S. 1 (7). Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (155) im Anschluss an Jestaedt, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 14 Rn. 18. Explizit Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 5 Rn. 16. Dazu Pitschas, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, 2004, S. 301 (304 f.) m.w.N. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (112).

568

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

II.

Vertragliche Fundierung

1899 Gerade für die Verwaltungszusammenarbeit lässt sich das Kooperationsprinzip in dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG) fundieren. Zu den geeigneten Maßnahmen allgemeiner und besonderer Art, um die Verpflichtungen aus dem Europarecht zu erfüllen, gehört gerade auch, den eigenen Verwaltungsvollzug entsprechend auszurichten, selbst wenn daraus erhebliche Konflikte im Hinblick auf das mitgliedstaatliche Recht entstehen.341 Genügt aber die entsprechende Ausrichtung der eigenen Verwaltung für sich selbst nicht, um das Unionsrecht wirksam anzuwenden, bleibt nur die Kooperation mit den anderen Mitgliedstaaten bzw. mit den europäischen Organen. Damit lässt sich Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) nicht nur eine rein auf den eigenen Mitgliedstaat bezogene Loyalitätspflicht entnehmen, sondern eine grenzüberschreitende, interaktive und kooperative. Näher ausgestaltet und zusätzlich fundiert ist eine Unterstützung der Union für den mitgliedstaatlichen Vollzug in Art. 197 AEUV.342 III.

Europäischer Bundesstaat?

1900 Teilweise wird versucht, das Modell des Bundesstaates für die europäische Verwaltungskooperation fruchtbar zu machen.343 Mögen auch formal Parallelen bestehen, weil verschiedene Ebenen vorhanden sind, deren Autonomie grundsätzlich respektiert werden muss, so ist doch die EU gerade kein Bundesstaat und soll auch keiner werden. Das belegt nicht zuletzt das Scheitern des VV. Es handelt sich um einen „Staatenverbund … souverän bleibender Staaten“ mit den „staatsangehörigen Bürger(n) der Mitgliedsstaaten (als) Subjekte demokratischer Legitimation …“, was nach dem BVerfG nicht ohne Volksabstimmung geändert werden kann.344 IV.

Funktionsbezogenheit als Grund und Grenze

1.

Ansatz

1901 Inhaltlich ist die EU einschließlich ihrer Kompetenz und Verwaltungsordnung, so weit sie angelegt ist, funktionsbezogen.345 Darauf beruht auch die Verwaltungskooperation, so wie Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) insgesamt auf die Erfüllung des 341

342 343 344 345

Dazu Scheuing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, 1994, S. 289 (293 ff.) auch mit der weiteren Konsequenz der Verwaltungskooperation. S. schon o. Rn. 1889. Näher Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (155 f.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229, 347 – Lissabon sowie v.a. Rn. 263: nur bei Volksabstimmung „jenseits der gegenwärtigen Geltungskraft des GG“. Dies betonend auch Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (156).

§ 2 Verwaltungskooperation

569

Unionsrechts ausgelegt ist. Nur so weit die effektive Verwirklichung des Unionsrechts eine Verwaltungskooperation erfordert, lässt sie sich materienbedingt begründen. 2.

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

Dieser Ansatz ist letztlich die Konsequenz des Prinzips der begrenzten Einzeler- 1902 mächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG). Bereichsmäßig nicht fixiert, sondern allgemein für die Tätigkeit der Union formuliert, limitiert es auch die Reichweite der Verwaltungskompetenzen und -möglichkeiten der europäischen Ebene. Damit bedarf es auch für die Verwaltungskooperation entweder einer ausdrücklichen Anordnung in den Verträgen oder aber einer materienbedingten inhaltlichen Notwendigkeit, um den Inhalten des Unionsrechts zum Durchbruch zu verhelfen.346 Allerdings wird die Legitimation nicht so hoch anzusetzen sein wie bei einer 1903 Eigenverwaltung der europäischen Ebene, für die vom EuGH eine Notwendigkeit verlangt wird.347 Die Verwaltungskooperation unterstützt vielmehr die nationalen Verwaltungen. Daher bleibt die Zuordnung zur mitgliedstaatlichen Ebene erhalten. Es liegt keine Durchbrechung des Grundsatzes des mitgliedstaatlichen Verwaltungsvollzugs vor, jedenfalls was die organisatorische Zuordnung anbetrifft. Freilich wird die nationale Verantwortung dann durchbrochen, wenn es proze- 1904 durale oder gar institutionalisierte Verpflichtungen gibt. Dafür bedarf es dann inhaltlicher Notwendigkeit. Allerdings ist auch hier den europäischen Organen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zuzubilligen, wenn dieser schon für die Begründung einer Eigenverwaltung der Union bejaht wird.348 3.

Mögliche Mischverwaltung

Ist damit die Verwaltungskooperation funktionsbezogen begründet und über Art. 4 1905 Abs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 1 EG) als Ausdruck der darin geforderten loyalen Zusammenarbeit (der Unionstreue) rückgekoppelt, geht es auch weniger um eine organisatorische Trennung wie im Rahmen des Bundesstaates. Ausdruck dieser Trennung ist, dass das BVerfG einer Mischverwaltung sehr zurückhaltend gegenüber steht, wie die Entscheidung zu den Arbeitsgemeinschaften bei der Arbeitslosenverwaltung deutlich gemacht hat.349 Aber auch insofern verlangt das BVerfG einen besonderen sachlichen Grund; ansonsten ist eine geteilte demokratische Legitimation im Bundesstaat zu wahren, die sich in getrennten Verwaltungen ausdrückt.350

346 347 348 349 350

Vgl. o. Rn. 1749, 1752 ff., 1861 ff. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat. Näher u. Rn. 1943 f. S. BVerfG, NVwZ 2008, 183 – Hartz IV-AG. BVerfG, NVwZ 2008, 183 – Hartz IV-AG.

570

1906

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Demgegenüber steht nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) stärker die effektive Aufgabenerfüllung im Vordergrund. Die Organisation erscheint daher zweitrangig. Deshalb ist eine Mischverwaltung von Union und Mitgliedstaaten nicht grundsätzlich ausgeschlossen.351 So besteht im Rahmen der Strukturfonds der EU eine „gemeinsame Verwaltung“ über gemischte Ausschüsse und gestufte Planungsverfahren.352

C.

Grenzen aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip?

I.

Grundgesetzbezogene Problematik

1.

Nationaler Vollzug als Ausdruck demokratischer Legitimation?

1907 Durch die Verflechtung des nationalen Vollzugs von Unionsrecht mit europäischen Organen könnte die demokratische Legitimation zweifelhaft werden. Aufgrund der geteilten demokratischen Legitimation im Bundesstaat forderte das BVerfG eine klare Zuordnung von Verwaltungszuständigkeiten.353 Eine solche geteilte demokratische Legitimation bezieht das BVerfG auch auf die europäische Ebene und die Bundesrepublik Deutschland. Nach dem Maastricht-Urteil müssen dem deutschen Volk und damit dem dieses repräsentierenden Parlament noch ausreichende Entscheidungsbefugnisse bleiben, solange die europäische Ebene nicht unmittelbar demokratisch legitimiert ist.354 Das Lissabon-Urteil formuliert explizit einen entsprechenden demokratischen Solange-Vorbehalt.355 Damit die nationale Volkssouveränität gewahrt bleibt, muss „das Integrationsprogramm der EU… hinreichend bestimmt sein;“356 auch die Verwaltungszuständigkeiten dürfen nicht „nur unbestimmt oder zur dynamischen Fortentwicklung übertragen werden“ oder ohne sachlich begrenzte Übertragungsbasis neu begründet oder auch nur erweiternd abgerundet oder sachlich ausgedehnt werden.357 In Fortsetzung dessen könnte es erforderlich sein, dass auch die nationale Verwaltung über hinreichende Zuständigkeiten und (alleinige) Verantwortlichkeiten verfügt, um wegen ihrer klaren demokratischen Legitimation ein hinreichendes Gewicht zu behalten, damit das fortbestehende Gewicht nationaler Zuständigkeiten zu unterstreichen sowie nicht schleichend aus ihrer Position verdrängt zu werden. Indes bezieht sich weder das Maastricht-Urteil noch das Lissabon-Judikat des 1908 BVerfG auf die konkrete Verwaltungsarbeit, sondern primär auf die europäische

351 352 353 354 355 356 357

Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (161 f.): Mischformen als „wesentliches Element“. Röhl, DVBl. 2006, 1070 (1075); Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (158 f.); SchöndorfHaubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, 2005, S. 38 m.w.N. BVerfG, NVwZ 2008, 183 – Hartz IV-AG. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon; näher o. Rn. 310 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon.

§ 2 Verwaltungskooperation

571

Rechtsetzung, die einer Ultra-vires- und Identitätskontrolle unterworfen wird.358 Es werden aber nicht etwa bloße Verwaltungskooperationen ausgeschlossen. Vollzieht die nationale Verwaltung Europarecht, unterliegt sie von vornherein 1909 dessen materiellen Vorgaben. Eine Grenze liegt höchstens in der Ultra-vires- und Identitätskontrolle des BVerfG, die nach ihm auch den Anwendungsvorrang von Unionsrecht begrenzt.359 Das ist die Konsequenz, dass insoweit die europäische Ebene aufgrund erfolgter Hoheitsübertragung die Normgebungskompetenz hat. Schon deshalb kann insoweit die nationale Verwaltung nicht dem nationalen Zuständigkeitsbereich zugeordnet werden, über den sich ein hinreichender Einfluss des deutschen Wahlvolkes widerspiegeln muss. Im Übrigen ergeben sich notwendige Grenzen aus der Einbindung des nationa- 1910 len Vollzugs von Unionsrecht in die dabei bestehenden Vorgaben und Erfordernisse. Diese machen eine Kooperation mit den europäischen Stellen notwendig, um die Effektivität des Unionsrechts zu sichern, wie nunmehr Art. 197 AEUV deutlich macht. Schon von vornherein mit den europarechtlichen Vorgaben und auch den europäischen Stellen verwoben, ist der nationale Vollzug von Unionsrecht nicht Ausdruck der zweigeteilten demokratischen Legitimation, die das BVerfG im Hinblick auf die europäische Integration und die verminderte demokratische Legitimation europäischer Organe für notwendig gehalten hat. Ist damit die nationale Vollzugstätigkeit von Unionsrecht nicht Teil des eigenständigen Zuständigkeitsbereichs, der der Bundesrepublik Deutschland auch angesichts der europäischen Integration verbleiben muss, damit sich der deutsche Volkswille hinreichend über die demokratische Legitimation der durch das Volk bestimmten Organe Bahn brechen kann, besteht auch kein daraus abgeleiteter (Bestands-) Schutz. 2.

Art. 23 und 20 GG

Weiter gehend bestimmt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, dass Deutschland an der europäi- 1911 schen Integration mitwirkt, die auch demokratischen Grundsätzen verpflichtet ist. Maßstab dabei sind die grundgesetzlichen Vorgaben, die freilich auf die europäische Ebene zu übertragen sind und damit nicht in Reinkultur verwirklicht werden können. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verlangt aber „im Hinblick auf die Einhaltung demokratischer Grundsätze durch die EU keine ‚strukturelle Kongruenz’ oder gar Übereinstimmung der internationalen Ordnung der EU mit der Ordnung, die das Demokratieprinzip des GG für die innenstaatliche Ebene vorgibt“.360 Eine solche Kongruenz verlangt selbst das grundgesetzliche Demokratiegebot nach Art. 20 GG nicht.361 358 359 360 361

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; abl. o. Rn. 109 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 266 – Lissabon unter begrifflichen Verweis auf Kruse, in: FS für Kraus, 1954, S. 112 (123). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon: „kann und muss die Demokratie der EU nicht staatsanalog ausgestaltet sein“, allerdings unter SolangeVorbehalt, dass eine ausgewogene Zuständigkeitsordnung beibehalten und damit keine wesentliche Hoheitsgewalt übertragen wird; dazu o. Rn. 310 ff.

572

1912

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

So erfordert schon die von vornherein gegebene Zweiteilung zwischen Gesetzgebung auf europäischer Ebene und Verwaltungsvollzug durch die verschiedenen Mitgliedstaaten vielfach eine nähere Abstimmung bzw. Koordinierung, um eine einheitliche Verwirklichung des Europarechts zu gewährleisten, und damit auch eine besondere Ausprägung des Demokratieprinzips. Eine Kooperation lässt sich deshalb vielfach nicht vermeiden.362 Daher wird das traditionelle monistische Modell mit einer einseitigen Rückführbarkeit auch der Verwaltung auf das demokratische Wahlvolk, wenn auch über mehrere Stationen,363 nicht als tragfähig angesehen.364 Das BVerfG geht allerdings von ihm aus und hält „den auf Wahlen und Abstimmungen zurückgehenden Legitimationszusammenhang“ für „nicht ersetz(bar)“.365 II.

Integrationsbezogene Anpassung des klassischen Legitimationsmodells

1.

Funktionsbezogenes Demokratieprinzip

1913 Damit ist der Grundsatz der Demokratie in den Blick zu nehmen, wie er sich vor dem Hintergrund einer europarechtlich notwendig verflochtenen Verwaltungsstruktur darstellt. In diesem Sinne ist Art. 2 EUV (Art. 6 Abs. 1 EU) zu verstehen, der die Union ausdrücklich auf Demokratie und Rechtsstaatlichkeit baut und davon ausgeht, dass diese Grundsätze allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Diese Vorschrift ist im Licht des europäischen Integrationsprozesses zu sehen, 1914 der die Verträge dominiert und damit auch einzelne Elemente prägt. Aus unionsrechtlicher Warte muss also auf europäischer Ebene die demokratische Legitimation ebenfalls nicht notwendig so ausgestaltet sein wie auf nationaler Ebene. Ohnehin wird auch in Deutschland das Legitimationsmodell, das ausschließlich vom Volkswillen ausgeht, als „unterkomplex“ betrachtet.366 2.

Teilerfüllung des klassischen Legitimationsmodells

1915 Damit vermischt sich das Konzept der demokratischen Legitimation mit einer funktionierenden Union und vor allem mit einer wirksamen Verwirklichung des 362 363 364

365 366

S.o. Rn. 1889 f. S. Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (280) m.w.N. S. etwa Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (170); Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, 2002, S. 120 ff.; Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (137 f.); Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 389; Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, 2004, S. 239 f. und auch Röhl, DVBl. 2006, 1070 (1079). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (171) unter Berufung auf u.a. Hanebeck, Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, 2004, S. 271 ff.; näher auch Lübbe-Wolff, VVDStRL 60 (2001), 246 (279 ff.); Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 241 ff.

§ 2 Verwaltungskooperation

573

Europarechts. Daraus ergibt sich eine Ausrichtung auf eine Befolgung des Unionsrechts. Die Bindung an die Gesetze bildet das sachlich-inhaltliche Element des klassischen Legitimationsansatzes einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen Volk und Verwaltungshandlung.367 Von daher besteht auch ein einheitliches Konzept, wie die Verwaltung vorzugehen hat, sowie ein Willenszentrum jedenfalls in Form der grundsätzlichen europarechtlichen Vorgaben. Allerdings erstrecken sich diese Determinanten nicht auf die Verwaltungsorga- 1916 nisation. Insoweit besteht weder ein Willenszentrum noch ein einheitliches Konzept.368 Es fehlt auch eine einheitliche Verwaltungsspitze, die gegenüber dem Parlament verantwortlich sein könnte.369 Das stellt die ununterbrochene Legitimationskraft der handelnden Amtswalter als organisatorisch-personelles Element des klassischen Legitimationsmodells infrage, ebenso das institutionell-funktionelle einer verselbstständigten Exekutive.370 3.

Getrennte Legitimation der beteiligten Verwaltungen

Allerdings sind die beteiligten Verwaltungsstellen jeweils auf ihre Verwaltungs- 1917 spitze fixiert. Die nationalen Verwaltungen sind auch dann, wenn sie Unionsrecht vollziehen, Teil des jeweiligen mitgliedstaatlichen Verwaltungsaufbaus und damit in das innerstaatliche Hierarchiesystem eingegliedert, das seinerseits demokratisch legitimiert ist. Von daher besteht eine auf jeden Fall demokratisch legitimierte und rechtsstaatlich abgesicherte Grundlage der nationalen Verwaltungen,371 wie sich auch aus Art. 2 S. 2 EUV (Art. 6 Abs. 1 2. HS. EU) ergibt. Ihrerseits demokratisch legitimiert ist auch die Kommission, die über eine prä- 1918 gende fachliche Verwaltungs- und Gestaltungskompetenz verfügt,372 mit ihren nachgeordneten Dienststellen, weil die einzelnen Kommissare von den selbst demokratisch legitimierten Regierungen der Mitgliedstaaten entsandt werden. Zudem bedarf es der Mitwirkung des Europäischen Parlaments: Der Kommissionspräsident muss von ihm gem. Art. 14 Abs. 1 S. 3 EUV gewählt (gem. Art. 214 Abs. 2 UAbs. 1 EG bestätigt) werden und auch die Kommission als Kollegium bedarf gem. Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV (Art. 214 Abs. 2 UAbs. 3 EG) seiner Zustimmung. Dass die Kommission gegenüber dem Parlament oder der Mehrheitsentscheidung der Wähler nicht wie eine Regierung voll verantwortlich ist, 367

368

369

370 371 372

Allgemein auch zum Folgenden näher Hermes, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 (467 ff.); Trute, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 6 Rn. 7 ff. Groß, VVDStRL 66 (2007) 152 (171). Diese Merkmale für Mehrebenensysteme hingegen grds. abl. Trute, in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 6 Rn. 32. Diese Fixierung infrage stellend Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (172). Insoweit von einem „Mosaik“ sprechend Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 402. Diese Elemente im hiesigen Kontext kurz benennend und abl. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (138). Mit diesem Ausgangspunkt auch Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (140). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 288 – Lissabon.

574

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

liegt an ihrem Charakter „als ein supranationales, besonderes Organ“, das „nicht in vergleichbarer Weise dem Wählerwillen verpflichtet ist“,373 auch wenn sie „in die Funktion einer – mit Rat und Europäischem Rat geteilten – europäischen Regierung hineingewachsen“ ist.374 Soweit unabhängige Verwaltungsstellen der Union wie vor allem Agenturen 1919 beteiligt sind,375 stellen sich vergleichbare Probleme wie bei unabhängigen Stellen im Bereich der Mitgliedstaaten. Letztlich sind sie jeweils von einer bestimmten Einrichtung eingesetzt worden, die ihrerseits demokratisch legitimiert ist. 4.

Notwendige Zusammenschau

1920 Von daher sind die am europäischen Verwaltungsverbund beteiligten Stellen jeweils für sich gesehen demokratisch legitimiert. Dass sie zusammenwirken, ergibt sich aus den Notwendigkeiten der europäischen Integration. Insoweit wird aber das Demokratieprinzip auf europäischer Ebene geprägt. Von daher liegen wesentliche Elemente auch der klassischen demokratischen Legitimation vor, nämlich die sachlich-inhaltliche Bindung an die Gesetze sowie eine Rückführbarkeit der handelnden Verwaltung(en) auf den Volkswillen, und sei es über mehrere Stationen. Es bleibt das Problem einer verselbstständigten Exekutive als institutionell1921 funktionelle Komponente. Für die nationalen Verwaltungen ist sie erfüllt. Dass die Kommission als ebenfalls beteiligtes Verwaltungsorgan nicht von der Gesetzgebung getrennt ist, sondern von den handelnden Organen her mit ihr verschmolzen ist, liegt am generellen Aufbau der europäischen Institutionen. Zudem ist die Kommission zumal nach dem regelmäßigen Eingreifen des Mitentscheidungsverfahrens nicht das alleinige Gesetzgebungsorgan, wohl aber das alleinige Verwaltungsorgan. Von daher ist sie jedenfalls als Exekutive gegenüber Parlament und Rat verselbstständigt. III.

Effizienz als alleiniger Maßstab?

1922 Das Demokratieprinzip ist im Hinblick auf den Vollzug des Unionsrechts auf dessen effektive Verwirklichung bezogen. Daher wird besonders hier relevant, dass auch in der strukturellen Gewährleistung einer möglichst optimalen Erfüllung der zu erledigenden Aufgaben ein demokratischer Wert gesehen wird.376

373 374

375 376

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 – Lissabon sieht im Europäischen Parlament nach derzeitiger, stark staatsbezogenen Zusammensetzung wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit freilich kein Organ, das einer Kommission mit stärkeren Befugnissen eine hinreichende demokratische Legitimation vermittelt; krit. dazu o. Rn. 310 ff. S. vorstehend Rn. 1894 f. zur institutionellen Zusammenarbeit in Gremien. Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 6 Rn. 53; Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (172); näher zu output-orientierten Elementen im Rahmen demokratischer Legitimation und v.a. für

§ 2 Verwaltungskooperation

575

Allerdings kann die Effizienz nicht der alleinige Maßstab sein, zumal wenn es 1923 um die Zuweisung von Verantwortung im Mehrebenensystem geht. Daran ändern auch die Notwendigkeit der Verwaltungskooperation und die gegebene rechtliche Flexibilität für deren Organisation nichts.377 Gerade die Rechtsstaatlichkeit, die auch Art. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 1 EU) ausdrücklich fordert, verlangt eine eindeutige Zuordnung jedenfalls der Verantwortung an ein Organ.378 Die eindeutige Zuordnung bildet auch eine zentrale Grundanforderung demokratischer Verantwortlichkeit.379 IV.

Rein technokratische Konzeption?

Eine demokratische Legitimation könnte deshalb nicht durch den Rückbezug auf 1924 den Volkswillen erfolgen müssen, weil die Kommission und die europäischen Ausschüsse eine Fachverwaltung bilden, die unabhängig und entpolitisiert ist und damit wie nationale Regierungsbehörden als gegenüber sachwidrigen Interessen abgeschottet angesehen werden könnte.380 Bestehen allerdings Wertungsspielräume wie namentlich bei der Risikobewältigung,381 können Expertenausschüsse bzw. Agenturen nicht abschließend entscheiden, sondern dies bleibt der Kommission vorbehalten, die stärker politisch legitimiert und auch ausgerichtet ist.382 V.

Wettbewerb der Mitgliedstaaten?

Aufgrund der vorgegebenen europäischen Ziele, die erreicht werden müssen, 1925 könnte ein Wettbewerb der Mitgliedstaaten eröffnet werden, ohne verbindliche Rechtsinstrumente vorzugeben und auf diese Weise die Effizienz der europäischen Verwaltung durch Leistungswettbewerb herbeiführen.383 Indes geht es auf der europäischen Ebene nicht um einen Wettbewerb zwischen Staaten und Verwaltun-

377 378 379 380 381 382

383

die Berücksichtigung der Effizienz der Verwaltung Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 659 ff. m.w.N. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (144) als Gesamtfazit. Näher sogleich Rn. 1931. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (140); Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, 2004, S. 241 f. m.w.N. S. Benz, PVS 1998, 558 (568); Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (173 f.); sowie insbes. Majone, Regulating Europe, 1996, S. 61 ff., 248 ff. So im Klimaschutz, s. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 – Arcelor. Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (174); Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, 2004, S. 227. S. auch Kommission, Weißbuch Europäisches Regieren, KOM (2001) 428, 31. Allg. zu diesem Konzept etwa Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, 2005, S. 27 ff.; bezogen auf Staaten Mehde, Wettbewerb zwischen Staaten, 2005, S. 54 ff.; für die europäische Ebene Bodewick/Voß, EuR 2003, 310 ff.; Lang/Bergfeld, EuR 2005, 381 ff. sowie Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (174), der darin einen weiteren Steuerungsmechanismus sieht, der allerdings künstlich geschaffen werden muss.

576

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

gen, sondern höchstens zwischen Unternehmen, wie Art. 101 ff. AEUV (Art. 81 ff. EG) deutlich machen. Die Strukturen der Mitgliedstaaten sollen vielmehr in den Dienst einer einheit1926 lichen Zielerreichung gestellt werden. Das erfordert eher die Angleichung von innerstaatlichen Strukturen als die Betonung eines Wettbewerbs zwischen verschiedenen strukturellen Modellen und Gegebenheiten. Der EuGH lässt zwar die Organisationsstruktur der Mitgliedstaaten weitgehend unberührt, verlangt aber die Ausrichtung an den Prinzipien der Äquivalenz und der Effektivität.384 Zudem dürfte ein solches Wettbewerbsmodell nicht dem allgemeinen politischen Konsens auf europäischer Ebene entsprechen und ist daher jedenfalls auf Dauer nur schwer zu etablieren. VI.

Zusätzliche Legitimationselemente

1.

Prägende Kraft der Effizienz

1927 Es wurde vorstehend aufgezeigt, dass auch der klassische Legitimationsansatz auf europäischer Ebene weitestgehend erfüllt ist, jedenfalls wenn man die Notwendigkeiten hinzunimmt, die sich aus einer effektiven Verwirklichung der europäischen Integration ergeben.385 Damit bildet aber die Effizienz noch keinen Selbstzweck und ersetzt vor allem nicht die anderen Legitimationselemente, sondern prägt umgekehrt die klassischen Ansatzpunkte. Darüber hinaus wird vorgeschlagen, weitere Elemente einzubeziehen. 2.

Partizipativer Ansatz

1928 Ein partizipativer Ansatz will die Aufteilung politischer Kontrolle, wie sie auch beim Vollzug des Unionsrechts gegeben ist, wenn sowohl nationale als auch europäische Stellen daran beteiligt sind, durch eine vermehrte Beteiligung Drittbetroffener und interessierter Dritter386 bzw. der Bürger allgemein ausgleichen.387 Grundlage dafür bildet zunächst einmal die Information, die durch das Recht auf Zugang zu Dokumenten nach Art. 15 Abs. 3 AEUV (Art. 255 EG) sowie Art. 42 EGRC fest abgesichert ist.388 Soweit es sich um eine gesellschaftliche Mitwirkung 384 385 386 387

388

Z.B. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 17, 19) – Deutsche Milchkontor; m.w.N. Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (346). S.o. Rn. 1803 ff. S. vorstehend Rn. 1922. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (140). Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (173) unter Verweis auf Bernard, Multilevel Governance in the European Union, 2002, S. 255 f.; s. auch im Sinne einer Einbeziehung organisierter Interessen sowie der breiten Öffentlichkeit durch Mitwirkung an Entscheidungsprozessen v. Bogdandy, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 13 (66 ff.); Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des europäischen Verwaltungsrechts, 1999, S. 317 (377). Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (173); zur Ausdehnung auf Agenturen Groß, EuR 2005, 54 (65); ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 4618 ff.

§ 2 Verwaltungskooperation

577

handelt, erfolgt diese praktisch aber vor allem durch die Vertreter organisierter Interessen und damit durch Verbände wie Unternehmens- und Umweltverbände sowie Gewerkschaften.389 Art. 11 Abs. 2 EUV benennt gesellschaftlich relevante Verbände als „repräsentative Verbände“ und gibt mit diesen und mit der Zivilgesellschaft einen Dialog der Unionsorgane vor. Die europäische Bürgerinitiative nach Art. 11 Abs. 4 EUV i.V.m. einer Verordnung nach Art. 24 Abs. 1 AEUV kann die Kommission unverbindlich zu Regelungsvorschlägen auffordern. Nach dem BVerfG tragen „derartige Formen dezentraler arbeitsteiliger Partizipation“, zu denen das Gericht gleichermaßen die unmittelbare, spezialisierte und vertieft sachbezogene Einbeziehung von Unionsbürgern zählt, „zur Effektivierung des primären repräsentativ-demokratischen Legitimationszusammenhangs bei“, können ihn aber „nicht ersetzen“.390 Bei der unmittelbaren Partizipation von Bürgern und ihrer gesellschaftlichen 1929 Gruppen handelt es sich oft um besonders gut organisierte und vernetzte bzw. lautstarke Stimmen mit entsprechend effektiven Artikulations- und Einflussmöglichkeiten, die nicht unbedingt repräsentativ, sondern vielmehr auf bestimmte Interessen ausgerichtet sind. Die demokratische Legitimation besteht indes darin, dem ganzen Volk Einfluss und Mitsprache zu verschaffen. Diese Universalität wird gestört, wenn lediglich einige Gruppen besonders herausgehoben werden. Werden Drittbetroffene und interessierte Kreise einbezogen, handelt es sich daher höchstens um ein ergänzendes individualistisch-freiheitssicherndes Legitimationselement.391 Individuelle Freiheit und demokratische Partizipation unterscheiden sich aber vielfach grundlegend. Damit sind partizipative Instrumente, die sich auf bestimmte Gruppen oder gar einzelne Personen beziehen, grundsätzlich problematisch, etwaige Defizite in der demokratischen Legitimation aufzufüllen. Indes bedarf es solcher zusätzlicher Elemente bei der Durchführung von Uni- 1930 onsrecht nicht.392 Die Modifikationen, die bei den Anforderungen demokratischer Legitimation erforderlich sind, ergeben sich aus der gestellten Aufgabe und damit aus der notwendig effizienten Verwirklichung des Unionsrechts, ohne dass dieser ein absoluter Wert zukommt. Auf dieser Basis besteht eine hinreichende demokratische Legitimation auch der Verwaltungskooperation. Soweit hier Abstriche von Erfordernissen demokratischer Legitimation nach dem Verständnis des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland zu machen sind, werden diese durch die Ausrichtung auch Deutschlands auf die europäische Einigung nach Art. 23 GG legitimiert.

389 390 391 392

S. Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, 2001, S. 689; auch Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 (173). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 u. 295 – Lissabon. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (140). Ein solches Erfordernis zu Recht für die europäische Ebene verneinend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon.

578

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

D.

Rechtsschutz

I.

Eindeutige Zurechnung als Grundlage

1931 Sowohl das Demokratie-393 als auch das Rechtsstaatsprinzip verlangen eine klare Zuordnung der Verantwortung. Es muss klar sein, wer auch bei einer Verwaltungskooperation die Ergebnisse nach außen zu vertreten hat. Daran sind ein effektiver Rechtsschutz und eine eindeutige Haftung geknüpft.394 II.

Primärer Rechtsschutz

1932 Dem Bürger treten die Behörden gegenüber, die konkrete Rechtsakte erlassen. Diese Stellen sind für ihn daher konkret greifbar. Ihm ist hingegen oft nicht klar, welche Verwaltungsstellen noch beteiligt sind und wer den beherrschenden Einfluss im Hinblick auf den Inhalt des Verwaltungshandelns ausübt. Das regelmäßige Gegenüber des Einzelnen sind die nationalen Verwaltungsstel1933 len. Ihr Handeln kann auch regelmäßig vor den nationalen Gerichten angegriffen werden. Hingegen unterliegt das Handeln von Unionsorganen nur sehr begrenzt der Jurisdiktionskompetenz der innerstaatlichen Gerichte.395 Zum Gerichtshof der EU hat der Einzelne nur sehr begrenzten Zugang.396 Damit ist der effektive Rechtsschutz von vornherein dann gewährt, wenn der 1934 Einzelne Zugang zu den nationalen Gerichten gegenüber den Rechtshandlungen innerstaatlicher Stellen hat, auch wenn diese von Unionsorganen bestimmt wurden. Dies entspricht auch der grundsätzlichen Trennung des Rechtsschutzes ungeachtet bestehender Verwaltungskooperation und -verflechtung.397 Damit ist Rechtsschutz grundsätzlich gegenüber den erlassenden (regelmäßig 1935 nationalen) Behörden zu gewähren. So verhält es sich im Übrigen auch vielfach im nationalen Recht, so bei Baugenehmigungen, die mit dem gemeindlichen Einvernehmen verknüpft sind.398 Ausnahmen bestehen höchstens dann, wenn für den Bürger erkennbar namentlich die Kommission den Gehalt des Verwaltungsaktes bestimmt und insoweit ein offizielles Verfahren eingerichtet ist, das auch hinrei393 394

395 396

397

398

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 268 – Lissabon. Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (114, 141); näher Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, 2004, S. 163 ff. sowie auch ders., in: Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, 2005, S. 353 (359 ff., 376 ff.) jeweils m.w.N. S. Weiß, Die Verwaltung 2005, 517 (536 f.) m.w.N. Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (142); näher ders., in: Bruha/Nowak/Petzold (Hrsg.), Grundrechtsschutz für Unternehmen im europäischen Binnenmarkt, 2004, S. 193 ff. m.w.N. Dazu krit. Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im europäischen Verwaltungsverbund, 2004, S. 163 ff. sowie Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2006, § 5 Rn. 83. S. § 36 BauGB und dazu BVerwG, NVwZ 1986, 556; BGHZ 65, 182 (185); näher mit aktuellen Tendenzen Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1078 ff. insbes. auch im Hinblick auf BVerwGE 121, 339 (342 ff.) sowie 122, 13 (20 f.).

§ 2 Verwaltungskooperation

579

chend transparent ist. So ist es bei der Rückforderung von Beihilfen, die zwar formal durch nationale Behörden erfolgt, aber von der Kommission entsprechend bestimmt wird.399 III.

Sekundärer Rechtsschutz: Haftung

Entsprechendes wie beim primären gilt beim sekundären Rechtsschutz und damit bei der Haftung. Erleidet der Bürger Schäden, ist er ebenfalls darauf angewiesen, den Anspruchsgegner leicht erkennen zu können. Das Rechtsstaatsprinzip erfordert daher auch eine eindeutige Haftung.400 Am einfachsten erkennbar ist für den Bürger auch insoweit die handelnde Behörde und damit diejenige, die konkret vor Ort den Schaden verursacht hat. Das ist gewöhnlich die nationale Behörde, auch wenn sie nach Vorgaben europäischer Stellen gehandelt hat. Allerdings dient die europarechtliche Staatshaftung auch dazu, die Einhaltung des Unionsrechts sicherzustellen und Übertretungen zu vermindern.401 Handelt die nationale Behörde aufgrund bestimmender Vorgaben europäischer Stellen, so kann sie eine Verletzung des Unionsrechts mit Schadensfolge gar nicht verhindern. Der Effektivitätsgedanke im Hinblick auf die Einhaltung des Unionsrechts läuft daher leer, wenn letztere handelnde Behörde haften muss. Allerdings ist die Frage, wann eine andere Behörde als die handelnde bestimmend ist, nicht immer leicht abzugrenzen. Das ist noch relativ eindeutig, wenn sie eine klare Weisung erhält. Schwieriger sind hingegen sachverständige Beurteilungen, welche eine Entscheidung determinieren, aber nicht notwendig abschließend entscheiden. Zudem sind die Handlungen nationaler Vollzugsbehörden auch dann, wenn keine Verwaltungskooperation vorliegt, regelmäßig unionsrechtlich bestimmt, nämlich durch rechtliche Vorgaben. Deren Einhaltung soll nun durch die Staatshaftung gerade untermauert werden. Was aber ist, wenn sekundärrechtliche Vorgaben dem Primärrecht widersprechen? Auch dann hat die nationale Behörde unionsrechtswidrig gehandelt. Auch im Rahmen der Haftung greift das Argument, dass der Einzelne Unionsorgane regelmäßig nur schwer verklagen kann. Zwar besteht auch eine außervertragliche Haftung der Union.402 Indes fällt es dem Bürger wesentlich schwerer, eine Klage anzustrengen und dann auch den richtigen Anknüpfungspunkt auszumachen, der den erlittenen Schaden verursacht hat. So ist dem Bürger vielfach nicht eindeutig klar, ob eine falsche Handhabung der nationalen Behörde im Einzelfall zum Schaden führte oder aber eine unionsrechtswidrige Vorgabe einer europäischen Verwaltungsstelle oder gar des europäischen Gesetzgebers. Aus Vereinfachungsgründen und damit letztlich aufgrund des Rechtsstaatsprinzips ist es daher notwendig, dass der Bürger die handelnde nationale Behörde auch 399

400 401 402

Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1427 ff. Zu Rechtsschutzproblemen, wenn europäische Agenturen handeln, Groß, EuR 2005, 54 (65 f.) m.w.N. S. im Einzelnen u. Rn. 2761 f. Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (141 f.). EuGH, Rs. C-479/93, Slg. 1995, I-3843 – Francovich; näher u. Rn. 2024 ff. S. näher u. Rn. 1997 ff.

1936

1937

1938

1939

580

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

auf eine Haftung in Anspruch nehmen kann, außer die bestimmende Kraft einer europäischen Stelle ist klar erkennbar und überlagert eindeutig das innerstaatliche Vollzugshandeln.

§ 3 Europäische Eigenverwaltung A.

Bedeutung und Fundierung

1940 Nicht nur die Verwaltungskooperation zwischen europäischen und nationalen Stellen hat erheblich zugenommen, sondern auch die Verwaltung durch die Union selbst. Ausgangspunkt insoweit sind die ausdrücklichen vertraglichen Festlegungen, wann die Union selbst das von ihr gesetzte Recht zu vollziehen hat. So gibt es feste Institutionen wie die europäische Zentral- und die Investitionsbank (EZB, EIB) sowie eigens eingerichtete Agenturen, Letztere haben aber oft nur beratenden Charakter, so die europäische Grundrechteagentur.403 Sachgebietsbezogen ist die Kommission insbesondere für den Vollzug des Wettbewerbsrechts zuständig, allerdings mittlerweile im Zusammenwirken mit den Mitgliedstaaten, was die unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln anbetrifft.404 Die Kommission ist zwar formal für die Beihilfekontrolle zuständig. Die Rückforderung von Beihilfen erfolgt aber regelmäßig durch die mitgliedstaatlichen Behörden.405 Damit ist vielfach auch die Eigenverwaltung der Union auf Kooperation mit na1941 tionalen Behörden ausgelegt. Die Probleme der Verflechtung und der daraus folgenden oft unklaren Zuordnung von Verantwortung stellen sich also auch im Hinblick auf die Eigenverwaltung der EU und nicht nur für den nationalen Vollzug von Unionsrecht. Diese Parallelen ändern aber nichts daran, dass die europäische Eigenverwal1942 tung durch die Einrichtung verselbstständigter oder auch unselbstständiger Organisationseinheiten deutlich vielfältiger geworden ist.406 Besondere Bedeutung haben dabei europäische Agenturen erlangt.407 Soweit eine EU-Eigenverwaltung nicht primärrechtlich vorgesehen ist, ent1943 springt sie dem breiten Beurteilungsspielraum der Unionsorgane, wenn es um Festlegungen für die Vollziehung von Sekundärrecht geht. Es genügt, wenn eine europäische Eigenverwaltung notwendig ist, um die betroffene primärrechtliche Kompetenzgrundlage durch Sekundärrecht auszufüllen. Dies hat der EuGH bezo-

403 404 405 406 407

Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 790 ff. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1426 ff. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1464 ff. Etwa Gundel, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 3 Rn. 25 ff.; Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (110 f.). Speziell dazu Kilb, EuZW 2006, 268 ff.; Koch, EuZW 2005, 455 ff.; gebietsbezogen Fehling, EuR 2005, Beiheft 2, 41 ff.; Vogel, in: Iliopoulos-Strangas/Bauer (Hrsg.), Die neue Europäische Union, 2006, S. 199 ff.

§ 3 Europäische Eigenverwaltung

581

gen auf die sehr allgemeine Kompetenz zur Rechtsharmonisierung nach Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) bejaht.408 Damit kann eine europäische Eigenverwaltung auf funktionsbezogene Gesichts- 1944 punkte gestützt werden und ist damit wesentlich durch die Effizienz der Aufgabenerfüllung in einem bestimmten Sachgebiet begründet. Formal ist allerdings auch insoweit der Subsidiaritätsgrundsatz einzuhalten, bildet er doch generell eine Kompetenzausübungsregel und betrifft daher auch die Verwaltungsorganisation.409 Deshalb sollen reine Effizienzgewinne kein hinreichender Grund für eine europäische Aufgabenwahrnehmung bilden.410 Indes läuft darauf letztlich die Konzeption des EuGH hinaus, wenn es um die 1945 Verwirklichung einer entsprechenden Zielvorgabe im Unionsrecht geht. Insoweit gilt regelmäßig die Effektivität als Leitgrundsatz.411 Allerdings bedarf es dafür sachlicher Argumente, ist doch eine entsprechende Notwendigkeit erforderlich, bei deren Beurteilung freilich ein Einschätzungsspielraum besteht.412

B.

Rechtsschutz und Haftung

Bei einer europäischen Eigenverwaltung hat der Bürger ein Unionsorgan zu ver- 1946 klagen, wenn er sich gegen Rechtsakte wenden will bzw. solche begehrt oder aber einen Schadensersatzanspruch einfordert. Damit besteht die Schwierigkeit, dass Rechtsschutzmöglichkeiten gegen europäische Organe eingeschränkter sind als gegen nationale. Allerdings sind Rechtsakte, die an den Bürger selbst gerichtet sind oder ihn unmittelbar bzw. auch individuell413 betreffen, nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) mit der Individualnichtigkeitsklage angreifbar. Von dieser Klagemöglichkeit sind auch die Handlungen sämtlicher europäischer Organe umfasst – einschließlich denen von Agenturen.414 Die Eingangsinstanz ist insoweit das EuG. Auch Haftungsklagen sind dementsprechend gegen die handelnden europäi- 1947 schen Organe zu richten. Insoweit verweist Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.415 Damit bestehen klare Regeln. 408

409 410 411

412 413 414 415

EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat; näher bereits o. Rn. 1889 ff. zur Einrichtung von Verwaltungskooperationen zwischen europäischen und nationalen Behörden. Pache, VVDStRL 66 (2007), 102 (122). Winter, EuR 2005, 255 (260 ff.). Für den Umweltschutz wurde sogar darauf ein Grundsatz des bestmöglichen Umweltschutzes gegründet, der letztlich auch auf der Effektivität beruht, Frenz, Europarecht 4, Rn. 4348 f. m.w.N. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (3806, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat. Bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter, die Personen unmittelbar betreffen, dürfen nunmehr nur keine Durchführungsmaßnahmen erforderlich sein. S. EuG Rs. T-411/06, EuR 2009, 369 – Sogelma. Näher u. Rn. 2761 f. Näher u. Rn. 1997 ff.

582

1948

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

Diese Ausrichtung von Rechtsschutz und Haftung besteht auch dann, wenn die europäischen Stellen ihrerseits mit nationalen Behörden kooperieren, die aber selbst nicht nach außen in Erscheinung treten. Dann kann der Bürger nicht etwa deshalb, weil ihm das Verklagen nationaler Stellen geläufiger ist, diesen Weg wählen, sondern muss gleichwohl die Union mit ihren Organen als handelnde Stelle in Anspruch nehmen.

C.

Zwangsvollstreckung

I.

Überblick

1949 Eine einheitliche Geltung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten kann nur garantiert werden, wenn dieses auch zwangsweise durchgesetzt werden kann.416 Art. 280, 299 AEUV (Art. 244, 256 EG) regeln deshalb die Zwangsvollstreckung von Rechtsakten des Rates, der Kommission und der EZB sowie der Entscheidungen des Gerichtshofs der EU. Bei der Durchsetzung unionsrechtlicher Titel sind die Kompetenzen zwischen 1950 Unionsorganen und den nationalen Vollstreckungsbehörden aufgeteilt. Der Erlass der vollstreckbaren Rechtsakte und die Aussetzung der Vollstreckung obliegen den Unionsorganen und richten sich nach Unionsrecht. Die Durchführung der Vollstreckung und die Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der einzelnen Vollstreckungsmaßnahmen richten sich hingegen nach nationalem Recht und obliegen den innerstaatlichen Organen. Hierin zeigt sich exemplarisch die funktionelle Kompetenzaufteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten.417 II.

Voraussetzungen der Zwangsvollstreckung

1.

Vollstreckungstitel

a)

Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB

1951 Gem. Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) sind Rechtsakte des Rates, der Kommission oder der EZB, die eine Zahlung auferlegen, vollstreckbare Titel. Anderweitige Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen sind hingegen nicht erfasst. Ihre zwangsweise Durchsetzung kann der Unionsgesetzgeber jedoch sekundärrechtlich regeln.418 Art. 299 AEUV normiert nun ausdrücklich auch die Vollstreckbarkeit von 1952 Rechtsakten der EZB, die eine Zahlung auferlegen. Inhaltlich ergibt sich hieraus jedoch keine Erweiterung, da diese Regelung lediglich aus Art. 110 EG über416 417 418

Jakobs, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 30 Rn. 2. S. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 2; Gellermann, in: Streinz, Art. 256 EGV Rn. 1. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 3; ausführlich hierzu Jakobs, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 30 Rn. 5.

§ 3 Europäische Eigenverwaltung

583

nommen wurde.419 Der neue Wortlaut spricht außerdem nunmehr allgemeiner von Rechtsakten und nicht mehr von Entscheidungen.420 Der betreffende Rechtsakt muss sich an einen eindeutig bestimmten Adressaten 1953 richten, inhaltlich klar, unbedingt und endgültig sein sowie eine klar bezifferte Zahlungsverpflichtung auferlegen, die auf eine bestimmte Währung lautet.421 Verordnungen scheiden daher regelmäßig schon ihrer Rechtsform wegen als Vollstreckungstitel aus, da es sich um abstrakt-generelle Rechtsakte handelt. Allerdings können sie auch unmittelbare Wirkung entfalten. Ist kein Vollzugsakt notwendig, kommen nur sie selbst als Vollstreckungsgrundlage in Betracht. Indes sind die ohne Durchführungsakt eintretenden Wirkungen zumeist gestaltend bzw. status- und nicht leistungsbezogen. Insoweit bedarf es überhaupt keiner zwangsweisen Durchsetzung, sondern die Rechtswirkung besteht mit Inkrafttreten der Verordnung. Korrespondierend dazu ermöglicht Art. 263 Abs. 4 AEUV eine Individualnichtigkeitsklage unmittelbar dagegen. Ist der Inhalt einer Verordnung hingegen auf eine Leistung bezogen, muss diese regelmäßig individuell festgesetzt werden. Erst auf der Basis eines solchen Durchführungsaktes ist eine Zwangsvollstreckung möglich. Bei Verhaltenspflichten aus Verordnungen richtet sich diese ohnehin nicht nach Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG). Nähere und damit individuelle Festsetzungen kann eine Verordnung selbst dann nicht treffen, wenn die durch sie erfassten Personen von vornherein feststehen; die Regelung muss immer noch objektiv sein.422 Richtlinien sind schon deshalb keine Vollstreckungstitel, weil sie sich allein an 1954 die von der Vollstreckung gem. Art. 299 Abs. 1 a.E. AEUV (Art. 256 Abs. 1 a.E. EG) ausgenommenen Mitgliedstaaten richten und diesen zudem die Wahl der Form und der Mittel zu ihrer Umsetzung überlassen.423 b)

Rechtsakte des Europäischen Parlaments

Problematisch ist die Vollstreckbarkeit von Rechtsakten des Europäischen Parla- 1955 ments, da diese in Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) nicht als vollstreckbare Titel aufgezählt sind. Auch wenn bisher in der Praxis ein solcher Fall nicht ersichtlich erscheint, soll es doch nicht generell auszuschließen sein, dass ein von Europäischem Parlament und Rat gemeinsam erlassener Rechtsakt einen vollstreckbaren Titel darstellen kann.424 Bei einem Ausschluss aus Art. 299 AEUV

419 420 421

422 423 424

Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-380 Rn. 2. S. krit. hierzu Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (555). Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-401 Rn. 2; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 5; EuGH, Rs. 41 u.a./73, Slg. 1977, 445 (461 f., Rn. 12/16) – SA Générale sucrière; Rs. 46/87 u. 227/88, Slg. 1989, 2859 (2932, Rn. 55) – Hoechst. EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 – Alusuisse. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 2; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 256 EGV Rn. 3. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 256 EG Rn. 5; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 4; Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 3; Geller-

584

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

(Art. 256 Abs. 1 EG) würden Durchsetzungslücken auftreten. Allerdings sind Rechtsakte des Parlaments gerade nicht genannt, obwohl verschiedene andere Organe aufgeführt sind. Das spricht für ihre Exemtion. 2.

Vollstreckungsgegner

1956 Wer Vollstreckungsgegner ist, folgt aus der jeweiligen Entscheidung des Gerichtshofs der EU oder dem jeweiligen Rechtsakt des Unionsorgans.425 Als Vollstreckungsgegner kommt unproblematisch jede natürliche und juristische Person in Betracht. Problematisch ist hingegen die Vollstreckung gegen Mitgliedstaaten und Unionsorgane. a)

Mitgliedstaaten

1957 Art. 299 Abs. 1 a.E. AEUV (Art. 256 Abs. 1 a.E. EG) schließt die Vollstreckung gegenüber Staaten für Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB ausdrücklich aus. In dieser Vorschrift spiegelt sich das völkerrechtliche Erbe des Unionsrechts 1958 wider, das auf die Schonung der Souveränität der Mitgliedstaaten gerichtet ist.426 Letztere können nur über die Vertragsverletzungsverfahren der Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG) zur Einhaltung ihrer Zahlungsverpflichtungen angehalten werden. Fraglich ist jedoch, ob diese Einschränkung auch für Urteile des Gerichtshofs der EU gilt. b)

Unionsorgane

1959 Die Vollstreckung gegen Unionsorgane ist grundsätzlich möglich. Allerdings unterliegt sie den besonderen Anforderungen des Protokolls (Nr. 7) über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union (Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der europäischen Gemeinschaften vom 8.4.1965). Nach dessen Art. 1 ist eine Vollstreckung in das Vermögen der Union zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Sie ist aber von einer Ermächtigung des EuGH abhängig. III.

Verfahren der Zwangsvollstreckung

1.

Regelung

1960 Das Unionsrecht stellt keine eigenen Verfahrensvorschriften zur Durchführung der Zwangsvollstreckung bereit. Nach Art. 299 Abs. 2 S. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 2 S. 1 EG) erfolgt die Zwangsvollstreckung deshalb nach den Vorschriften des Zi-

425 426

mann, in: Streinz, Art. 256 EGV Rn. 4; a.A. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 265 EGV Rn. 1. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 3. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-401 Rn. 3; Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 6.

§ 3 Europäische Eigenverwaltung

585

vilprozessrechts des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie stattfindet. Für das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland finden die Vorschriften des 8. Buches der ZPO (§§ 704 ff. ZPO) Anwendung. Die Rechtsakte der Unionsorgane und Entscheidungen des Gerichtshofs der EU sind als Vollstreckungstitel des inländischen Zivilprozessrechts anzusehen.427 2.

Vollstreckungsklausel

Für die Einleitung des Vollstreckungsverfahrens bedarf es der Erteilung einer 1961 Vollstreckungsklausel. Diese wird auf Antrag der die Vollstreckung betreibenden Partei von der staatlichen Behörde erteilt, welche die Regierung jedes Mitgliedstaats zu diesem Zweck der Kommission und dem Gerichtshof der EU genannt hat, Art. 299 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 256 Abs. 2 S. 2 EG). In Deutschland ist dies der Bundesminister der Justiz.428 3.

Prüfungsumfang

Der zur Klauselerteilung zuständigen nationalen Behörde obliegt nach Art. 299 1962 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 256 Abs. 2 S. 2 EG) lediglich die Prüfung der Echtheit des Titels. Sie stellt daher fest, ob der zu vollstreckende Rechtsakt von demjenigen Organ stammt, das darin als Urheber ausgewiesen ist (sog. formelle Richtigkeit).429 Die Überprüfung der Zuständigkeit der Unionsorgane oder der Rechtmäßigkeit des Rechtsakts ist der nationalen Behörde hingegen entzogen.430 Auch steht ihr kein Recht zu, die Vollstreckung am Maßstab des nationalen Verfassungsrechts zu überprüfen.431 Andernfalls würde die nationale Behörde in die Zuständigkeit der Union eingreifen und ihre Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verletzen.432 Aus dem Lissabon-Urteil folgt nicht Weitergehendes. Die darin aufgestellte 1963 Ultra-vires- und Identitätskontrolle bezieht sich ebenso wie die Begrenzung des Anwendungsvorrangs433 auf Rechtsakte der Union und nicht auf deren Vollstreckung, die als solche auch nicht problematisiert wird.

427 428

429 430 431 432 433

Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 256 EG Rn. 8. BGBl. 1961 II, S. 50; vgl. zu den daraus resultierenden Schwierigkeiten für die Vollstreckung von Zwangsmaßnahmen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG), Rn. 2661. Jakobs, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 31 Rn. 5; Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 4. Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 11. BVerfG, Beschl. vom 10.4.1987, 2 BvR 1236/86, WM 1987, 772 ff.; anders aber LG Bonn, NJW 1986, 665 ff. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-401 Rn. 4; Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 11. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. bzw. Rn. 339, 343 – Lissabon.

586

Kapitel 11 Vollzug des Europarechts

4.

Anrufung des Vollstreckungsorgans

1964 Nach Erteilung der Vollstreckungsklausel kann die die Vollstreckung betreibende Partei gem. Art. 299 Abs. 3 AEUV (Art. 256 Abs. 3 EG) die zuständige Stelle unmittelbar anrufen und die Vollstreckung nach innerstaatlichem Recht betreiben. Als zuständige Vollstreckungsorgane kommen in der Bundesrepublik Deutschland das Vollstreckungsgericht (§ 764 ZPO) oder der Gerichtsvollzieher (§ 753 ZPO) in Betracht. Das Vollstreckungsverfahren läuft nach den Vorschriften des jeweiligen nationalen Zivilprozessrechts ab. IV.

Rechtsschutz in der Zwangsvollstreckung

1965 Art. 299 Abs. 4 AEUV (Art. 256 Abs. 4 EG) regelt die gerichtliche Zuständigkeit zur Gewährung von Rechtsschutz im Verfahren der Zwangsvollstreckung aus unionsrechtlichen Zahlungstiteln. Die Zuständigkeit beim Vollstreckungsschutz ist zwischen dem Gerichtshof der EU und den nationalen Gerichten geteilt.434 Bei der Union liegt die materielle Kompetenz zum Erlass vollstreckbarer 1966 Rechtsakte, zur Überprüfung von Titeln und zur Beurteilung der Zulässigkeit einer Vollstreckung. Den Mitgliedstaaten obliegen hingegen die formelle Durchführung des Zwangsvollstreckungsverfahrens und die Nachprüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahmen.435 1.

Aussetzung der Zwangsvollstreckung

1967 Wendet sich der Vollstreckungsschuldner gegen den Titel, kann der Gerichtshof der EU die Vollstreckung aussetzen, Art. 299 Abs. 4 S. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 4 S. 1 EG). Die Aussetzung der Zwangsvollstreckung stellt einen vorläufigen Rechtsbehelf dar.436 Das Verfahren richtet sich nach den Vorschriften der Art. 83 ff. EuGH-VerfO. Zuständig ist die Union, da die Aussetzung der Zwangsvollstreckung einen Eingriff in eine Unionsmaßnahme darstellt.437 2.

Ordnungsgemäßheit der Vollstreckungsmaßnahmen

1968 Anders ist dies, wenn die Ordnungsgemäßheit der Vollstreckungsmaßnahmen infrage gestellt wird. Der Rechtsbehelf richtet sich dann gegen Akte nationaler Stel-

434

435 436 437

Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-401 Rn. 6; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 15; zu Abgrenzungsschwierigkeiten im Einzelfall vgl. ausführlich Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 256 EG Rn. 22 ff., Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 11. Jakobs, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 32 Rn. 1. Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 16, Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 11; Gellermann, in: Streinz, Art. 256 EGV Rn. 13. S. Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 13; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 16.

§ 3 Europäische Eigenverwaltung

587

len, so dass nach Art. 299 Abs. 4 S. 2 AEUV (Art. 256 Abs. 4 S. 2 EG) die einzelstaatlichen Rechtsprechungsorgane zuständig sind. Im deutschem Recht stehen als Rechtsbehelfe die Erinnerung (§ 766 ZPO), die 1969 sofortige Beschwerde (§ 793 ZPO) oder die Drittwiderspruchsklage (§ 771 ZPO) bzw. die Klage auf vorzugsweise Befriedigung (§ 805 ZPO) zur Verfügung. Ebenso sind Erinnerung und Klage gegen die Vollstreckungsklausel nach § 732 und 768 ZPO zulässig.438 Die Vollstreckungsgegenklage (§ 767 ZPO) dürfte hingegen zumindest insoweit unzulässig sein, als mit ihr der Anspruchsgrund oder die Anspruchshöhe und damit die Vollstreckbarkeit des Titels selbst angegriffen werden soll, da hierüber nur der Gerichtshof der EU nach Maßgabe des Unionsrechts entscheiden kann. Eine Vollstreckungsgegenklage kann jedoch zulässig sein, wenn sie mit der Be- 1970 hauptung erhoben wird, der grundsätzlich gegebene Anspruch sei durch Rechtshandlungen der Parteien, etwa durch Aufrechnung, Verzicht oder Erfüllung, erloschen. Die zu beurteilenden Rechtsfragen sind dann nicht solche des Unionsrechts, sondern des nationalen oder internationalen Privatrechts oder Vertragsrechts.439

438 439

Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 6. EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1977, 1 (3, Rn. 3) – Nold/Ruhrkohle AG; Hetmeier, in: Lenz/ Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 8 ff.; Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf, Art. 256 EGV Rn. 19; für eine Unzulässigkeit hingegen Gellermann, in: Streinz, Art. 256 EGV Rn. 13; Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 16.

Kapitel 12 Haftung

Unter das allgemeine Problem der Haftung fallen zwei zu trennende Bereiche: die 1971 Haftung der EU und die Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen Unionsrecht. Dabei handelt es sich um zwei eigenständige Ansprüche. Die Haftung der EU richtet sich nach Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) und ist weitestgehend1 vor dem EuG geltend zu machen. Die Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen Unionsrecht richtet sich nach dem mitgliedstaatlichen Haftungsrecht und ist daher auch vor den nationalen Gerichten geltend zu machen. Daher werden die beiden Bereiche im Folgenden getrennt behandelt: zunächst wird die Haftung der EU für Verstöße gegen das Unionsrecht (§ 1), im Anschluss daran die Haftung der Mitgliedstaaten für eben solche Verstöße thematisiert (§ 2).

§ 1 Haftung der EU Neben der Haftung der EU sind Haftungsansprüche ebenso gegen die EAG mög- 1972 lich. Da Erstere jedoch die weitaus größte praktische Bedeutung hat und sich die Haftung der EAG ohnehin weitestgehend nach den Haftungsregeln für die EU bestimmt,2 beschränken sich die nachfolgenden Ausführungen auf Letztere. Die in der Union lebenden Bürger sind angesichts der EU mit einer Hoheitsge- 1973 walt konfrontiert, die in der Lage ist, individuelle Rechtspositionen zu beeinträchtigen und gegebenenfalls Schäden zu verursachen. Der AEUV (EG) nimmt sich dieser Problematik an und regelt das Fehlverhalten von Unionsorganen bzw. Unionsbediensteten: Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) statuiert die vertragliche Haftung der Union; Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) begründet eine Schadensersatzpflicht der Union für fehlerhafte Amtstätigkeit im nichtvertraglichen Bereich; Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG) enthält eine Son1 2

Zumindest hinsichtlich der außervertraglichen Haftung der Union s.u. Rn. 2007 und bei vertraglichen Schiedsklauseln s.u. Rn. 3151. Art. 188 EAG stimmt im Wortlaut mit der zentralen Haftungsvorschrift des Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) überein. Die Haftung der zum 23.7.2002 ausgelaufenen EGKS war dagegen in den maßgeblichen Vorschriften der Art. 34 und 40 EGKS grundlegend anders geregelt als diejenige der Union; s. dazu Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 614 ff.; v. Bogdandy, JuS 1990, 872 (876); Meinhold, RIW 1989, 455 ff.; Wurmnest, Grundzüge eines europäischen Haftungsrechts, 2003, S. 27 ff.; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 105 f.

590

Kapitel 12 Haftung

derregelung für die außervertragliche Haftung der EZB und ihrer Bediensteten; Art. 340 Abs. 4 AEUV (Art. 288 Abs. 4 EG) schließlich behandelt die persönliche Haftung der Bediensteten gegenüber der Union und damit die Regresshaftung.

A.

Vertragliche Haftung der Union

I.

Ansatz

1974 Gem. Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) bestimmt sich die vertragliche Haftung der Union nach dem Recht, das auf den betreffenden Vertrag anzuwenden ist. Die Regelung ist eine Folge des Art. 335 AEUV (Art. 282 EG), der Grundlage dafür ist, dass die Union zahlreiche Verträge eingeht.3 Voraussetzung für die vertragliche Haftung ist allerdings, dass der betreffende 1975 Vertrag tatsächlich von der Union geschlossen worden ist. Die Union muss also selbst Vertragspartei sein, wobei sie sich durch ihre Organe oder auch eine von ihr beauftragte oder bevollmächtigte Person vertreten lassen kann.4 Eine lediglich massive Einflussnahme eines Unionsorgans auf nationale Stellen zur Eingehung eines Vertrages führt hingegen nicht dazu, dass eine Haftung der Union nach Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) ausgelöst wird.5 Wirken Unionsorgane dabei allerdings in unionsrechtswidriger Weise auf die Vertragsparteien oder Vertragsbedingungen ein und verursachen dadurch einen Schaden, kommt eine Haftung aus Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) in Betracht.6 II.

Abgrenzung von der außervertraglichen Haftung

1976 Die vertragliche ist von der außervertraglichen Haftung der Union strikt zu trennen, da für Rechtsstreitigkeiten betreffend die vertragliche Haftung der Union die nationalen Gerichte zuständig sind, während über die außervertragliche Haftung gem. Art. 268 i.V.m. 256 AEUV (Art. 235 EG i.V.m. Art. 225 EG) das EuG entscheidet.7 1.

Enger Begriff der vertraglichen Haftung

1977 Vertrag i.S.d. Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) ist jedes auf übereinstimmender Willenserklärung beruhende Rechtsgeschäft nicht-völkerrechtlicher 3 4 5

6 7

S.o. Rn. 1697 ff. Lageard, in: Lenz/Borchardt, Art. 288 EGV Rn. 2. EuGH, Rs. 109/83, Slg. 1984, 3581 (3603, Rn. 20) – Eurico; v. Bogdandy, in: Grabitz/ Hilf, Art. 288 EGV Rn. 20; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 11. EuGH, Rs. 118/83, Slg. 1985, 2325 (2346, Rn. 31) – CMC; Rs. 33/82, Slg. 1985, 2759 (2788 f., Rn. 32 ff.) – Murri frères; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 618. Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 6; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 288 EG Rn. 3; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 5.

§ 1 Haftung der EU

591

Art, das die Union in Ausübung ihrer Rechts- und Geschäftsfähigkeit nach Art. 335 AEUV (Art. 282 EG)8 vorgenommen hat.9 Nach überwiegender Meinung fallen unter die vertragliche Haftung weite Be- 1978 reiche:10 Nicht nur die Nicht- oder Schlechterfüllung von Verträgen, sondern auch vertragsähnliche Ansprüche, wie z.B. die culpa in contrahendo11 und die Geschäftsführung ohne Auftrag12 sollen erfasst sein. Dies ist problematisch, da sich bei jedem einzelnen Rechtsinstitut die Frage stellt, ob es als vertraglich oder vertragsähnlich anzusehen ist. Dabei ist wiederum zu fragen, nach welchem Recht diese Ausgangsfrage zu beantworten ist. Es ließen sich zum einen die gemeinsamen Rechtsgrundsätze der nationalen Rechtssysteme heranziehen, wobei sich eine Lücke auftut, falls gemeinsame Rechtsgrundsätze nicht erkennbar sind. Zum anderen könnte das nationale Recht entscheiden, das auf den betreffenden Vertrag anzuwenden ist. Letzteres ist bereits deshalb abzulehnen, weil auf diese Art nationale Rechtsprechung über den Umfang der Haftung nach Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) entscheiden würde.13 Insgesamt ist bei einem weiten Verständnis des Begriffs der vertraglichen Haf- 1979 tung zu kritisieren, dass das EuG gem. Art. 268 i.V.m. 256 AEUV (Art. 235 EGV i.V.m. Art. 225 EG) nur für Streitigkeiten betreffend die außervertragliche Haftung zuständig ist, während über die vertragliche Haftung grundsätzlich die nationalen Gerichte entscheiden.14 Die Gefährdung einer einheitlichen Rechtsanwendung spricht deshalb dafür, den Vertragsbegriff eng auszulegen. Dies vermeidet auch die oben geschilderte Problematik. Unter die vertragliche Haftung fallen deshalb nur die Schlecht- oder Nichterfüllung von Verträgen. Im Übrigen lässt sich das Problem teilweise dadurch entschärfen, dass über die (Zulässigkeit der) Entscheidung, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, entsprechend der Zwei-Stufen-Theorie gleichfalls das EuGH entscheidet.15 2.

Bereicherungsansprüche

Umstritten ist, ob auch Bereicherungsansprüche wie vertragliche Ansprüche zu 1980 behandeln sind.16 Zum Teil wird zwischen Leistungs- und Nichtleistungskondiktion unterschieden: Während die Leistungskondiktion wie die vertragliche Haftung zu behandeln sei, unterfalle die Nichtleistungskondiktion der außervertraglichen

8 9 10

11 12 13 14 15 16

S.o. Rn. 1699. Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 6. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 4; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 4; Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 4; a.A. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 20. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 4; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (208). Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 4; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (208). Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 3. S.u. Rn. 1989. S.u. Rn. 1995. Dafür ohne nähere Begründung Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (208).

592

Kapitel 12 Haftung

Haftung.17 Begründet wird die Einbeziehung der Bereichungsansprüche mit ihrer Nähe zum Vertrag.18 Der EuGH hat jedoch in dem Urteil Grifoni klargestellt, dass Bereicherungsan1981 sprüche auf einer außervertraglichen Grundlage beruhen.19 Sie sind deshalb nicht wie vertragliche Ansprüche zu behandeln und unterfallen nicht der Regelung des Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG). 3.

Öffentlich-rechtliche Verträge

1982 Unter die vertragliche Haftung des Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) könnten auch öffentlich-rechtliche Verträge fallen.20 Für die Einbeziehung auch öffentlich-rechtlicher Verträge spricht der weite Wortlaut des Art. 340 AEUV (Art. 288 EG). Er unterscheidet nicht zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Verträgen, obwohl die Regelung des Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) zeigt, dass der AEUV (EG) grundsätzlich öffentlich-rechtliche Verträge kennt.21 Gerade die genannte Regelung des Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) spricht ebenfalls für eine Einbeziehung. Darin wird nämlich eine Sonderzuständigkeit aufgrund einer Schiedsklausel begründet, unabhängig davon, ob diese Schiedsklausel in einem privatrechtlichen oder in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag enthalten ist. Im Umkehrschluss lässt sich daraus ableiten, dass ohne diese Sonderzuständigkeit aufgrund einer Schiedsklausel die allgemeine Zuständigkeit nach Art. 274 AEUV (Art. 240 EG) eröffnet ist, ebenfalls unabhängig davon, ob ein privatrechtlicher oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag vorliegt. Eigene Haftungsregeln wurden im Zusammenhang mit dem öffentlich-recht1983 lichen Vertrag noch nicht entwickelt. Es gilt deshalb die allgemein für die vertragliche Haftung gültige Regelung des Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG), wonach sich die Haftung nach dem Recht bestimmt, das auf den betreffenden Vertrag anzuwenden ist.22 4.

Arbeitsverträge

1984 Arbeitsverträge, welche die EU eingeht, unterfallen nicht der vertraglichen Haftungsregelung des Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG).23 Zwar gründen sich die Rechtsbeziehungen zwischen der Union und ihren Bediensteten24 – im

17 18 19 20

21 22 23 24

Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 4; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 6. Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 6. EuGH, Rs. C-330/88, Slg. 1991, I-1045 (1067, Rn. 20) – Grifoni. Für die Einbeziehung v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 19; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 4; Lageard, in: Lenz/Borchardt, Art. 288 EGV Rn. 2. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 19. S. dazu o. Rn. 1712. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 620; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (208); Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 9. S. allgemein zum Personalrecht der EU Rn. 3064 ff.

§ 1 Haftung der EU

593

Gegensatz zu den Beamten – auf die Arbeitsverträge.25 Die Rechtsstellung der Bediensteten wird jedoch maßgeblich bestimmt durch die „Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften (BSB)“.26 Es wird vertreten, bei der Haftung eine Ausnahme für die sog. örtlichen Be- 1985 diensteten zu machen.27 Anders als bei den übrigen Bediensteten werden die örtlichen Bediensteten nämlich gem. Art. 4 BSB nach den örtlichen Gepflogenheiten eingestellt. Gem. Art. 120 BSB werden die Beschäftigungsbedingungen für sie, insbesondere die Einzelheiten für ihre Einstellung und ihre Entlassung, die Urlaubsregelung und die Bezüge von jedem Organ auf der Grundlage der Vorschriften und Gepflogenheiten festgelegt, die am Ort der dienstlichen Verwendung des Bediensteten bestehen. Daraus wird geschlossen, dass sich das Anstellungsverhältnis der örtlichen Bediensteten – im Gegensatz zu den sonstigen Bediensteten – nach dem nationalen Recht des Dienstorts richte.28 Indes ist nach Art. 120 BSB das nationale Recht des Staats der dienstlichen 1986 Verwendung des örtlichen Bediensteten nicht ohne weiteres auf das Arbeitsverhältnis zwischen der Union und einem örtlichen Bediensteten anzuwenden. Nach dieser Vorschrift werden nämlich die Beschäftigungsbedingungen der örtlichen Bediensteten „von jedem Organ auf der Grundlage der Vorschriften und Gepflogenheiten“ des Staats der dienstlichen Verwendung festgelegt. Dies bedeutet nur, dass die von den einzelnen Organen erlassenen Regelungen den Grundregeln des anwendbaren nationalen Rechts nicht widersprechen dürfen.29 Die Rechtstellung der örtlichen Bediensteten richtet sich demnach nicht automatisch nach dem nationalen Recht des Dienstorts, sondern wird vielmehr von den einzelnen Organen der EU festgelegt. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb die örtlichen Bediensteten anders zu behandeln sind als die übrigen Bediensteten. Die Haftungsregelung des Art. 340 Abs. 1 AEUV (Art. 288 Abs. 1 EG) greift daher auch für sie nicht ein.

25 26

27 28 29

A.A. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 620. VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29.2.1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind, ABl. 1968 L 56, S. 1. S. Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 9; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 288 EG Rn. 12. Rogalla, in: Grabitz/Hilf, Art. 283 EGV Rn. 23. EuGH, Rs. C-126/99, Slg. 2000, I-9425 (9448, Rn. 23) – Vitari noch zur Regelung des Art. 79 BSB a.F., der aufgrund der Reform durch die VO (EG, Euratom) Nr. 723/2004 des Rates vom 22.3.2004 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften, ABl. 2004 L 124, S. 1, zu Art. 120 BSB wurde.

594

Kapitel 12 Haftung

5.

Völkerrechtliche Verträge

1987 Völkerrechtliche Verträge fallen nicht unter die Haftungsnorm des Art. 288 Abs. 1 EG (340 Abs. 1 AEUV).30 Ihre Haftung unterliegt den Regeln der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit.31 III.

Anwendung nationaler Haftungsregeln

1988 Sowohl auf die privatrechtlichen als auch auf die öffentlich-rechtlichen Verträge ist das innerstaatliche Recht des Staats anzuwenden, mit dem die Union vertragliche Beziehungen eingeht.32 Nach diesen nationalen Regeln bestimmt sich auch die Haftung der EU. IV.

Prozessuale Durchsetzung

1.

Zuständigkeit nationaler Gerichte

1989 Zuständig für Rechtsstreitigkeiten betreffend die vertragliche Haftung der Union sind grundsätzlich die nationalen Gerichte, wie sich aus Art. 274 i.V.m. 268 AEUV (Art. 240 i.V.m. Art. 235 EG) in Ermangelung einer entsprechenden Zuweisung ergibt.33 a)

Zuständigkeit deutscher Gerichte bei privatrechtlichen Verträgen

1990 Art. 274 AEUV (Art. 240 EG) begründet jedoch keine Zuständigkeit nationaler Gerichte. Nach Art. 274 AEUV (Art. 240 EG) sind Streitsachen, bei denen die Union Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nur nicht entzogen. Ob die einzelstaatlichen Gerichte tatsächlich zuständig sind, bestimmt sich nicht nach dem AEUV (EG). Maßgeblich sind vielmehr die EuGVVO34 und nationale Vorschriften.35 Die EuGVVO entscheidet über die internationale (und zum Teil auch über die örtliche) Zuständigkeit, d.h. sie weist den Rechtsstreit dem Gericht eines bestimmten Mitgliedstaats zu. Die jeweiligen nationalen Vorschriften entscheiden dann, welches Gericht sachlich zuständig ist (und für den Fall, dass die 30 31 32 33

34

35

V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 19. S. dazu Kokott, in: Streinz, Art. 281 EGV Rn. 40 ff. S.o. Rn. 1709, 1712 ff. Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 6; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 10; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (208); Geiger, Art. 288 EGV Rn. 2; Lageard, in: Lenz/Borchardt, Art. 288 EGV Rn. 4; Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 9. VO (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22.12.2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. 2001 L 12, S. 1. S. Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 9; Schwarze, in: ders., Art. 240 EGV Rn. 3.

§ 1 Haftung der EU

595

EuGVVO darüber keine Entscheidung trifft, auch welches Gericht örtlich zuständig ist).36 Deutsche Zivilgerichte können demnach auf vielfache Weise zuständig sein, 1991 z.B. bei einer Gerichtsstandsvereinbarung (Art. 23 EuGVVO), einer rügelosen Einlassung (Art. 24 EuGVVO), wenn die vertragliche Verpflichtung in Deutschland zu erfüllen gewesen ist (Art. 5 Nr. 1 EuGVVO), wenn der Vertragspartner der Union seinen (Wohn-)Sitz in Deutschland hat (Art. 2 Abs. 1 EuGVVO) etc.37 Die Regelungen in GVG und ZPO entscheiden anschließend, welches deutsche Zivilgericht sachlich (und gegebenenfalls örtlich) zuständig ist. b)

Zuständigkeit deutscher Gerichte bei öffentlich-rechtlichen Verträgen

Hinsichtlich von der Union eingegangener öffentlich-rechtlicher Verträge fehlt ei- 1992 ne ausdrückliche prozessrechtliche Regelung, die Streitigkeiten über diese Verträge den deutschen Verwaltungsgerichten zuweisen würde. Eine Zuständigkeit deutscher Verwaltungsgerichte wird jedoch unter anderem dann angenommen, wenn deutsches öffentliches Recht den Streitgegenstand des Verfahrens bildet.38 Bei der Anwendung deutschen öffentlichen Rechts auf einen von der EU eingegangenen öffentlich-rechtlichen Vertrag dürfte deshalb der Verwaltungsrechtsweg gegeben sein. Ähnliches ist für die Verwaltungsrechtswege der anderen Mitgliedstaaten anzunehmen. Sind der Bund oder die Länder Vertragspartner des von der EU geschlossenen 1993 öffentlich-rechtlichen Vertrages, stellt sich die Frage, welches deutsche Gericht zuständig ist. Gem. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entscheidet das BVerwG im ersten und letzten Rechtszug über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern und zwischen verschiedenen Ländern. Bei einem Streit über einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der EU und dem Bund bzw. den Ländern liegt eine vergleichbare Situation vor: Es handelt sich auch hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen zwei Hoheitsträgern. Zwar verbietet sich grundsätzlich eine erweiternde Auslegung und eine analoge Anwendung des § 50 Abs. 1 VwGO auf dort nicht genannte Streitigkeiten und Klagen, da aus verfassungs- und rechtspolitischen Gründen die erst- und zugleich letztinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt bleiben soll.39 Geht man jedoch von dem Normzweck aus, dass rechtseinheitlich über die Beziehungen zwischen den Hoheitsträgern entschieden werden soll, kann dies auf die europäische Ebene übertragen werden. Daher ist das BVerwG für Streitigkeiten über ei36 37

38 39

Vgl. Gottwald, in: MüKo ZPO, Art. 2 EuGVO Rn. 12 m.w.N., und Staudinger, in: Rauscher, Europäisches Zivilprozessrecht, 2. Aufl. 2006, Art. 16 Brüssel I-VO Rn. 1. S. hierzu ausführlicher die Kommentierungen zur EuGVVO, z.B. in Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung, Bd. 3, 3. Aufl. 2008; Musielak, ZPO, 7. Aufl. 2009 und die Abhandlungen zum Europäischen Zivilprozessrecht, z.B. Rauscher, Europäisches Zivilprozessrecht, 2. Aufl. 2006; Nagel/Gottwald, Internationales Zivilprozessrecht, 6. Aufl. 2007. Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorb. § 40 Rn. 64 m.w.N. BVerwG, DVBl. 1984, 1015.

596

Kapitel 12 Haftung

nen öffentlich-rechtlichen Vertrag zuständig, den die EU mit dem Bund oder den Ländern eingegangen ist. 2.

Zuständigkeit des EuG

1994 Eine Ausnahme von der Zuständigkeit nationaler Gerichte gilt für den Fall einer in dem betreffenden Vertrag festgelegten Schiedsklausel: dann ist gem. Art. 272 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 238 i.V.m. Art. 225 EG) das EuG zuständig.40 Bei bedeutenden Verträgen soll dies gängige Praxis sein.41 Im Übrigen kann sich eine Zuständigkeit des EuG für vertragliche Streitigkei1995 ten auf der Grundlage der dem Vertrag vorgelagerten Entscheidung ergeben. In Anlehnung an die deutsche Zweistufentheorie, die auch im französischen Recht vertreten wird, kann diese Entscheidung über den Vertragsabschluss als Beschluss eines Unionsorgans i.S.d. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) angesehen werden. Sie kann dementsprechend gem. Art. 263 i.V.m. 256 AEUV (Art. 230 i.V.m. Art. 225 EG) vor dem EuG angefochten werden.42 Häufig lässt sich die Frage nach der Entscheidung über den Abschluss eines Vertrages jedoch kaum von dessen Inhalt trennen,43 weshalb in der Praxis zumeist das EuG über den gesamten Vertrag entscheiden dürfte. Damit ist auch die Diskrepanz als gering anzusehen, die grundsätzlich entste1996 hen könnte, wenn die Kommission statt einen Beschluss als Handlungsform den Vertrag wählt.44 Für eine Klage des Konkurrenten eines Beihilfebegünstigten wäre bei einem Beschluss der Kommission i.S.d. Art. 108 AEUV (Art. 288 EG) das EuG gem. Art. 263 i.V.m. 256 AEUV (Art. 230 i.V.m. Art. 225 EG) zuständig. Bei einer vertraglichen Regelung der Beihilfengewährung wäre gegen die dem Vertragsabschluss vorgelagerte Entscheidung der Kommission ebenfalls gem. Art. 263 i.V.m. 256 AEUV (Art. 230 i.V.m. Art. 225 EG) vor dem EuG Klage zu erheben.

B.

Außervertragliche Haftung der Union

I.

Ansatz

1997 Gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) ersetzt im Bereich der außervertraglichen Haftung die Union den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) führt damit lediglich die Vorausset40 41 42 43 44

Ausführlich Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 6. So Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 10; Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 6. Vgl. EuG, Rs. T-19/95, Slg. 1996, II-321 – Adia Interim; Rs. T-169/00, Slg. 2002, II-609 – Esedra. Bleckmann, NJW 1978, 464 (466). S.o. Rn. 1705.

§ 1 Haftung der EU

597

zungen für die Haftung der Union auf und verweist im Übrigen auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten. Damit enthält die Vorschrift einen Auftrag an den Gerichtshof der EU, im Rahmen richterlicher Rechtsfortbildung den Haftungstatbestand zu entwickeln.45 Entsprechend hat der Gerichtshof der EU die außervertragliche Haftung ausgeformt, weshalb dieser Bereich maßgeblich durch die Rechtsprechung geprägt ist. II.

Parallelität zu Art. 41 Abs. 3 EGRC

Die Regelung des Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) ist in Art. 41 1998 Abs. 3 EGRC übernommen worden. Zwar ist der Wortlaut in der EGRC ein wenig verändert, damit ist jedoch keine inhaltliche Änderung verbunden. Es kann deshalb auf die Ausführungen zu Art. 41 Abs. 3 EGRC verwiesen werden.46 III.

Fortentwicklung bei rechtmäßigem Handeln

1.

Ansatz

Lediglich im Bereich der Haftung für rechtmäßiges Handeln hat sich die Recht- 1999 sprechung weiterentwickelt. Dies betraf den praxisrelevanten Bereich von europäischen Rechtshandlungen unter dem Einfluss des WTO-Rechts, dessen Verletzung vom EuGH aber nicht geprüft werden konnte.47 In der Entscheidung FIAMM, einem Rechtsmittelverfahren gegen eine Entscheidung des EuG, hat der EuGH eine Haftung der Union für rechtmäßiges Handeln im Unionsrecht entsprechend seiner bisherigen Judikatur48 zwar nicht fest anerkannt,49 aber drei Voraussetzungen aufgestellt, „unter denen eine solche Haftung ausgelöst werden könnte“: - tatsächliches Vorliegen eines Schadens, - ursächlicher Zusammenhang zwischen diesem und dem betreffenden Handeln sowie - Qualifikation des Schadens als außergewöhnlicher und besonderer Schaden.50 Für den Fall der Rechtsetzung hat der EuGH eine Haftung für rechtmäßiges Han- 2000 deln allerdings ausgeschlossen. Es muss hierbei vielmehr stets eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die Einzelnen schützenden Rechts45 46 47 48

49 50

S. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 29; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 5; Lais, ZEuS 2002, 447 (471). S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4592 ff. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 111 ff.) – FIAMM. EuGH, Rs. C-237/98 P, Slg. 2000, I-4549 (4574, Rn. 18) – Dorsch Consult; Rs. 59/83, Slg. 1984, 4057 (4080 f., Rn. 28) – Biovilac; EuG, Rs. T-184/95, Slg. 1998, II-667 (688 ff., Rn. 59 ff.) – Dorsch Consult. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 169) – FIAMM: „… anerkannt werden sollte“; anders wohl Niestedt, AW-Prax 2009, 17 (19). EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 169) – FIAMM.

598

Kapitel 12 Haftung

norm vorliegen.51 Dogmatischer Ausgangspunkt dafür sind die gemeinsamen Grundsätze in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, auf die Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) verweist. Danach zielen Rechtsvorschriften, die Ergebnisse wirtschaftspolitischer Entscheidungen sind, die Haftung der öffentlichen Gewalt nur ausnahmsweise und unter besonderen Umständen nach sich.52 Diesen generellen Ansatz verengt und relativiert der EuGH dadurch, dass er ihn 2001 nur für die Haftung bei rechtswidrigem Handeln der öffentlichen Gewalt fest anerkannt, hingegen bezogen auf Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) keine entsprechende Feststellung für die Haftung bei rechtmäßigem Verhalten getroffen haben will.53 Daher sieht der EuGH insoweit eine Haftung bislang nicht grundsätzlich anerkannt, rügt daher das gegenteilige Urteil des EuG,54 ohne aber eine solche Haftung grundsätzlich auszuschließen. Ein solcher Ausschluss kommt auch nicht in Betracht, kann doch ein Einzelner auch bei insgesamt rechtmäßiger Normierung über Gebühr belastet werden. So eröffnet denn auch der EuGH eine solche Haftung bei einer tiefgreifenden Verletzung der Grundrechte.55 2.

Konkrete Begrenzung

2002 Feststehend ist aber eine aus dem Wesen der Gesetzgebung und der Haftung folgende Begrenzung. Diese begründet der EuGH konkret damit, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf. Die Rechtsetzungstätigkeit ist durch ein weites Ermessen gekennzeichnet, so dass die Haftung der Union nur ausgelöst werden kann, wenn das betreffende Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat.56 Diese Eigenart kennzeichnet grundsätzlich den Bereich der Gesetzgebung, wes2003 halb die Haftungsbegrenzung nicht nur auf wirtschaftspolitische Entscheidungen beschränkt ist, sondern entsprechend der offenen Formulierung des EuGH generell gilt.57 In der Entscheidung FIAMM kommt hinzu, dass sich die Tätigkeit der europäischen Organe auf das WTO-Recht und seine Handhabung bezieht, das oftmals das Ergebnis von Verhandlungen ist.58 Diese Flexibilität wurde den europäischen Organen genommen, wenn sei im Nachhinein Schadensersatzforderungen befürchten müssten.

51 52 53

54 55 56 57 58

EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 171 f.) – FIAMM. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 171) – FIAMM; bereits Rs. 83/76 u.a., Slg. 1978, 1209 (1224, Rn. 5) – Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe u.a. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 175) – FIAMM, wo auf Rn. 170 verwiesen wird, die sich auf Art. 288 Abs. 2 EG bezieht und nicht allgemein auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 176, 179) – FIAMM. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 184) – FIAMM; näher u. Rn. 2004 ff. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 174) – FIAMM. S. bereits Frenz, Europarecht 4, Rn. 4602. EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 116) – FIAMM.

§ 1 Haftung der EU

IV.

599

Konsequenzen für die Grundrechtsprüfung

In der betreffenden Entscheidung stellte der EuGH klar, dass er die erforderliche 2004 qualifizierte Rechtsverletzung durch den europäischen Gesetzgeber insbesondere dann für gegeben sieht, wenn der Rechtsetzungsakt in Grundrechte eingreift und dabei der Wesensgehalt dieser Grundrechte in unverhältnismäßiger und nicht tragbarer Weise berührt wird.59 Damit wird der grobe Prüfungsmaßstab angelegt, der im Rahmen der Grund- 2005 rechte auf Kritik stößt.60 Allerdings geht es hier spezifisch um einen Schadensersatz für normierende Tätigkeit, der eigenen Gesetzlichkeiten unterliegt, um die Entscheidungsfreiheit und -freudigkeit des Gesetzgebers zu erhalten.61 Daher ist insoweit ein gröberer Prüfungsmaßstab in Form einer bloßen Evidenzkontrolle gerechtfertigt, die im Wesentlichen die Wahrung des grundrechtlichen Mindestgehalts prüft. Das gilt gerade in der Wirtschaftspolitik sowie zahlreichen weiteren Feldern, in denen der Gerichtshof der EU großzügig einen materienbezogenen Beurteilungsspielraum zubilligt.62 Ansonsten würde bei immanenter Betrachtung der Judikatur durch die Hintertür des Schadensersatzes der weitmaschige Prüfungsspielraum bei den Grundrechten überlagert. In durch internationales Recht dominierten Feldern hat der Gerichtshof der EU 2006 zwar eine Grundrechtsprüfung nicht (mehr)63 ausgeschlossen. Indes stößt diese wegen der Eigenart der Materie auf Grenzen,64 die auch und erst recht im Rahmen des Schadensersatzes zu wahren sind. V.

Zuständigkeit des EuG

Für Rechtsstreitigkeiten betreffend die außervertragliche Haftung ist gem. Art. 268 2007 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 235 i.V.m. Art. 225 EG) als Eingangsinstanz das EuG ausschließlich zuständig.65

59 60 61 62

63

64 65

EuGH, Rs. C-120 u. 121/06 P (Rn. 184) – FIAMM. S. m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff. S. vorstehend Rn. 2002. EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 14) – Fedesa. Etwa für die Terrorismusbekämpfung EuG, Rs. T-110 u.a./03, Slg. 2005, II-1429 (1456, Rn. 76) – Sison; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 622 ff. m.w.N. S. dagegen bei einer Bindung an UN-Recht und Resolutionen des Sicherheitsrates noch EuG, Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi sowie Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 – Yusuf u. Al Barakaat; dazu krit. m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 781 ff. EuGH, Rs. C-402 u. C-415/05 P, EuR 2009, 80 (100 ff., Rn. 278 ff.) – Kadi u. Al Barakaat. EuGH, Rs. 281/84, Slg. 1987, 49 (88 f., Rn. 12) – Zuckerfabrik Bedburg; Rs. 106120/87, Slg. 1988, 5515 (5538, Rn. 14 f.) – Asteris u.a.

600

Kapitel 12 Haftung

C.

Außervertragliche Haftung der EZB

I.

Haftungstatbestand

2008 Gem. Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG) gilt Abs. 2 in gleicher Weise für den durch die EZB oder ihre Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden. Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG) enthält damit eine ausdrückliche besondere Haftungsregelung für die EZB und ihre Bediensteten, unterstellt diese jedoch – ebenso wie Absatz 2 – den allgemeine Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Hinsichtlich des Haftungstatbestands gelten daher die gleichen Grundsätze wie zu Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG).66 II.

Verpflichteter

2009 Bei der EZB war bislang umstritten, wer zur Haftung verpflichtet ist. Während nach dem EuG für die durch die EZB und ihre Bediensteten verursachten Schäden gem. Art. 288 Abs. 3 EG die Union haftete,67 befürworteten andere eine eigene Haftung der EZB.68 Durch den Vertrag von Lissabon ist dies zugunsten letztgenannter Meinung gelöst worden: Gem. Art 340 Abs. 3 AEUV „ersetzt die EZB den durch sie oder ihre Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden“. III.

Zuständigkeit des EuG

2010 Gem. Art. 268 i.V.m. Art. 256 AEUV ist das EuG zuständig für Klagen auf der Grundlage von Art. 340 Abs. 3 AEUV. Der EG enthielt keine derart ausdrückliche gerichtliche Zuständigkeitsregelung hinsichtlich einer Haftung aus Art. 288 Abs. 3 EG . Dennoch hatte sich auch hierbei das EuG für zuständig erklärt.69

D.

Persönliche Haftung der Unionsbediensteten

2011 Fügt ein Bediensteter der Union direkt einen Schaden zu oder ergibt sich aus seiner Handlung eine Haftung der Union gegenüber einem Dritten, haftet dieser Bedienstete bzw. kann die Union unter Umständen bei ihm Regress nehmen. Gem. 66 67 68 69

S. ausführlicher zu den möglichen haftungsauslösenden Tätigkeiten der EZB Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, 1996, S. 174 ff. EuG, Rs. T-295/05 (Rn. 76 ff.) – Document Security Systems; aus der Lit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 23. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 120. EuG, Rs. T-295/05 (Rn. 76) – Document Security Systems; Mankowski, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 6.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

601

Art. 340 Abs. 4 AEUV (Art. 288 Abs. 4 EG) bestimmt sich diese persönliche Haftung der Bediensteten gegenüber der Union nach den Vorschriften ihrer Statuts oder der für sie geltenden Beschäftigungsbedingungen. Die nähere Ausgestaltung und die Voraussetzungen der Haftung werden damit bestimmt durch das „Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften“ (BSt) und die „Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften“ (BSB).70 Gem. Art. 22 Abs. 1 BSt kann der Beamte71 zum vollen oder teilweisen Ersatz des Schadens herangezogen werden, den die Gemeinschaften (künftig wohl Union) durch sein schwerwiegendes Verschulden in Ausübung oder anlässlich der Ausübung seines Amtes erlitten haben. Unter schwerwiegendem Verschulden ist dabei Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit zu verstehen.72 Einem Gerichtsverfahren ist notwendigerweise ein verwaltungsbehördliches 2012 Disziplinarverfahren vorgeschaltet,73 das mit einer Verfügung seitens der Anstellungsbehörde endet. Für einen gerichtlichen Rechtsstreit ist gem. Art. 270 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 236 i.V.m. Art. 225 EG) das EuG zuständig. Dabei hat es gem. Art. 22 Abs. 3 BSt die Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung einschließlich der Befugnis zur Aufhebung oder Änderung der behördlichen Verfügung. Eine persönliche Haftung eines Bediensteten gegenüber einem geschädigten 2013 Dritten für Handlungen, die der Bedienstete im Rahmen seiner Amtstätigkeit begangen hat, kennt das Unionsrecht nicht.74 Eine mögliche Haftung kann sich allenfalls aus den nationalen Rechtsordnungen ergeben.75

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten A.

Füllung einer Regelungslücke

Während mit Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) die Haftung der EU ausdrücklich ge- 2014 regelt ist, fehlt es an einer entsprechenden Regelung zur Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen Unionsrecht. Die Verträge gewähren also keinen expliziten Haftungsanspruch gegen die Mitgliedstaaten, wenn diese Unionsrecht verletzen.

70

71 72 73 74 75

VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind vom 29.2.1968, ABl. L 56, S. 1. S. für die Bediensteten Art. 11, 54, 81, 118 u. 124 BSB, die auf Art. 22 BSt verweisen. Lageard, in: Lenz/Borchard, Art. 288 EGV Rn. 38; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 104; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 69. Lageard, in: Lenz/Borchard, Art. 288 EGV Rn. 39. Geiger, Art. 288 EGV Rn. 18; Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 35. S. Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV Rn. 35; ausführlich Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 70.

602

Kapitel 12 Haftung

Soweit deren nationales Staatshaftungsrecht nicht für Abhilfe sorgt,76 bestand hier eine Lücke. Dieses Defizit hat der EuGH mit der Entwicklung einer gleichwohl unions2015 rechtlich vorgegebenen Staatshaftung geschlossen. Einen Anspruch darauf hat er in der berühmt gewordenen Rechtsache Francovich77 aus dem Jahr 1991 begründet und in den darauf folgenden Jahren durch mehrere Entscheidungen substantiiert, konkretisiert und fortentwickelt.78 Es handelt sich um einen richterrechtlich entwickelten Anspruch, der dem Einzelnen Ersatz für die Schäden gewährt, die ihm durch ein unionsrechtswidriges Verhalten eines Mitgliedstaats entstanden sind. Der EuGH hat hierbei keinen unionsrechtlichen Haftungstatbestand geschaffen, sondern unionsrechtliche Grundsätze entwickelt, die das mitgliedstaatliche Haftungsrecht erheblich beeinflussen.79

B.

Ausgangspunkt: der Fall Francovich

I.

Nicht umgesetzte Richtlinie als Basiskonstellation

2016 Ausgangspunkt ist die Entscheidung Francovich vom 19.11.1991. Dabei handelt sich um eine Vorabentscheidung auf Vorlage mehrerer italienischer Gerichte. Gegenstand war die Konkursausfall-RL 80/987/EWG.80 Sie bezweckte den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers und verpflichtete die Mitgliedstaaten, Garantieeinrichtungen vorzusehen, die bei Konkurs des Arbeitgebers die Befriedigung der nichterfüllten Ansprüche der Arbeitnehmer aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen sicherstellten. Italien hatte die Richtlinie nicht fristgerecht umgesetzt und war deshalb vom EuGH bereits 1989 wegen Verstoßes gegen den EWGV verurteilt worden.81 Die Kläger, unter ihnen Francovich, waren Arbeitnehmer, deren Arbeitgeber in Konkurs gefallen waren und deren rückständige Lohnforderungen mangels Masse nicht befriedigt werden konnten. Sie hatten deshalb vor italienischen Gerichten vom italienischen Staat Schadensersatz für entgangenen Lohn gemäß der Konkursausfall-RL 80/987/EWG gefordert. Der EuGH folgerte aus dem „Wesen der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen 2017 Rechtsordnung“ den „Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht

76 77 78

79 80

81

S. zu den Grenzen nach deutschem Staatshaftungsrecht Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (226 ff.). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. S. z.B. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du pêcheur; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer; Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1631 – British Telecom; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 – Lomas. S.u. Rn. 2043 f. RL 80/987/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers vom 20.10.1980, ABl. L 283, S. 23. EuGH, Rs. C-22/87, Slg. 1989, I-143 – Kommission/Italien.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

603

entstehen“.82 Ein Mitgliedstaat hatte den Einzelnen die Schäden zu ersetzen, die ihnen durch Nichtumsetzung einer Richtlinie entstanden sind. Voraussetzung der Ansprüche im Fall Francovich war zunächst, dass die Klä- 2018 ger mangels hinreichender Genauigkeit der Konkursausfall-RL 80/987/EWG nicht unmittelbar aus ihr Ansprüche gegen Italien herleiten konnten. Die unmittelbare Richtlinienwirkung geht also vor.83 Der unionsrechtliche Haftungsanspruch basierte dann darauf, dass dem Staat ein zurechenbarer Verstoß gegen Unionsrecht nachgewiesen werden konnte. Liegt dieser in der Nichtumsetzung einer Richtlinie, ist zudem notwendig, dass - diese Richtlinie als Ziel die Verleihung von Rechten an Einzelne beinhaltet, - der Inhalt der Rechte aufgrund der Richtlinie bestimmbar ist und - Kausalität zwischen dem staatlichen Verstoß und dem Schaden des Einzelnen besteht. Der EuGH überließ die nähere Ausgestaltung des Haftungsanspruchs den Mit- 2019 gliedstaaten im Rahmen ihres nationalen Haftungsrechts. Der unionsrechtlich begründete Haftungsanspruch darf nur nicht ungünstiger geregelt sein als die entsprechende nationale Staatshaftung.84 II.

Vielkritisierter allgemeiner Staatshaftungsanspruch

Obwohl der EuGH in der Rechtssache Francovich lediglich mit dem besonderen 2020 Fall der Haftung eines Mitgliedstaats für die versäumte Umsetzung einer nicht unmittelbar anwendbaren Richtlinienbestimmung befasst war, nutzte er das Vorabentscheidungsverfahren zur Formulierung eines allgemeinen Staatshaftungsanspruchs.85 Das Urteil Francovich erregte deshalb viel Aufsehen und rief zum Teil Kritik hervor.86 Es zählt zu den in der Literatur meistkommentierten Entscheidungen des EuGH.87 Insbesondere wurde die Kompetenz des EuGH zur Schaffung eines derartigen Haftungsinstituts bezweifelt.88

82 83 84

85 86 87 88

EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 35) – Francovich. S.o. Rn.1058 ff. Im Ergebnis ist der Kläger Francovich übrigens erfolglos geblieben. Der EuGH stellte in einem weiteren Verfahren im Jahr 1995 fest, dass der italienische Gesetzgeber den Arbeitgeber von Francovich von einer gemeinschaftlichen Gläubigerbefriedigung ausnehmen durfte, ohne gegen Art. 2 der Konkursausfall-RL 80/987/EWG zu verstoßen. S. EuGH, Rs. C-479/93, Slg. 1995, I-3843 (3868 ff., Rn. 17 ff.) – Francovich. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (524). S. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 496 f. m.w.N.; ausführlich auch Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, 1996, S. 61 ff. Vgl. GA Léger, EuGH, Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2567, Rn. 52) – Lomas; Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (524). S. z.B. Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (995 f.); begrüßend hingegen z.B. Bahlmann, DWiR 1992, 61 (64) und Ehlers, JZ 1996, 776 (777).

604

2021

Kapitel 12 Haftung

In der Folgezeit kam es zu zahlreichen weiteren Vorlageverfahren an den EuGH, in denen es um die genaue Gestalt des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs ging.89 Ein solcher Anspruch ist heute im Grundsatz allgemein akzeptiert.90

C.

Doppelte Zweckrichtung der Staatshaftung

2022 Bereits der Fall Francovich macht den Geltungsgrund der mitgliedstaatlichen Haftung deutlich. Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch dient danach vornehmlich zwei Zwecken: er soll den notwendigen Schutz der durch das EG-Recht verliehenen Individualrechte gewähren und dem Unionsrecht zur vollen Wirksamkeit verhelfen (sog. effet utile).91 I.

Ausgleich für verletzte Interessen des Einzelnen

2023 Der Einzelne soll in jeder Hinsicht davor bewahrt werden, dass er durch mitgliedstaatliche Unionsrechtsverstöße Schäden erleidet. Zwar kann die Einhaltung solcher Vorschriften, die eine Begünstigung des Einzelnen bezwecken, nicht unmittelbar durchgesetzt werden. Schadensersatzansprüche können jedoch die verletzten Interessen des Einzelnen ausgleichen. II.

Grundsatz des effet utile

2024 Nach dem Grundsatz des effet utile ist die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen. Sie wäre aber nicht gewährleistet, wenn die Mitgliedstaaten den Geschädigten für Verstöße gegen Unionsrecht nicht haften würden.92 Deutlich wird dies bereits in der Francovich-Entscheidung: Bereits zwei Jahre vor dem Francovich-Urteil war der italienische Staat wegen Nichtumsetzung der KonkursausfallRL 80/987/EWG vom EuGH wegen Verstoßes gegen Unionsrecht verurteilt worden.93 Der italienische Staat hatte dennoch die Richtlinie nicht umgesetzt. Damit wurden die Sanktionsdefizite des Vertragsverletzungsverfahrens deutlich.94 Abgesehen von dem moralischen Unwerturteil einer EuGH-Entscheidung hatte 2025 der betreffende Mitgliedstaat keine Konsequenzen zu befürchten. Eine Haftung für

89

90 91 92 93 94

S. zu diesen weiteren Fällen (Brasserie du pêcheur, Factortame, British Telecom, Denkavit, Lomas und Dillenkofer) Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 ff.; Saenger, JuS 1997, 865 ff. Gundel, DVBl. 2001, 95 (95); Kischel, EuR 2005, 441 (441); Fischer, JA 2000, 348 (349). Zur dogmatischen Ausgestaltung u. Rn. 2046. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 33 f.) – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 33) – Francovich. EuGH, Rs. C-22/87, Slg. 1989, I-143 – Kommission/Italien. S.u. Rn. 2628.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

605

finanzielle Folgen, die ein Verstoß gegen das Unionsrecht bei den Bürgern verursacht, stellt eine wesentlich effektivere Sanktion dar.95 Der EuGH sah sich deshalb im Fall Francovich mit der Frage konfrontiert, 2026 entweder vor dem willkürlichen Umgang seitens des italienischen Staats mit dem Unionsrecht zu kapitulieren oder einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch zu schaffen.96 Er entschied sich für letzteres mit den Worten, es sei „unerlässlich“, dem Bürger einen Staatshaftungsanspruch zu gewähren, wenn die volle Wirkung der unionsrechtlichen Bestimmungen wie in dem vorliegenden Fall davon abhängt, dass der (italienische) Staat tätig wird, und der Einzelne deshalb im Falle einer Untätigkeit des Staats die ihm durch das Unionsrecht zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend machen kann.97 Die Staatshaftung setzt folglich einen ökonomischen Anreiz zu rechtmäßigem, 2027 schadensvermeidendem und damit unionstreuem Verhalten. Sie bedeutet somit auch Sanktion.98 Die Rechtsprechung des EuGH zur unionsrechtlichen Staatshaftung hat damit vor allem erzieherische Wirkung, da sich die Mitgliedstaaten in noch höherem Maße Gedanken über die Vereinbarkeit mit Unionsrecht machen müssen.99 Sie sollen so zu vertragstreuem Verhalten veranlasst werden.100

D.

Rechtsgrundlagen des Staatshaftungsanspruchs

I.

Unmittelbare Fundierung im Unionsrecht

Nach dem EuGH findet der Entschädigungsanspruch „seine Grundlage unmittel- 2028 bar im Gemeinschaftsrecht“.101 Auch der BGH erkennt an, dass „die unmittelbare Herleitung des Staatshaftungsanspruchs aus dem Gemeinschaftsrecht“ erfolgt. Wo die unionsrechtlichen Wurzeln des Anspruchs jedoch genau liegen, ist nicht abschließend geklärt. II.

Effet utile

In seiner Grundsatzentscheidung Francovich hat der EuGH zwei Grundlagen be- 2029 nannt: Erstens spricht er davon, dass der Staatshaftungsanspruch aus dem „Wesen 95 96 97 98

99 100 101

Prieß, NVwZ 1993, 118 (118). S. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 496, der von einer „Provokation des italienischen Staates“ spricht; ebenso Streinz, Jura 1995, 6 (9). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 34) – Francovich. Bröhmer, JuS 1997, 117 (123). Erst durch den Maastrichter Vertrag (zeitlich nach dem Urteil Francovich) wurde mit Art. 228 Abs. 2 EG eine Möglichkeit eingeführt, säumige Mitgliedstaaten zur Zahlung von Pauschalbeträgen und Zwangsgeldern zu verpflichten. Saenger, JuS 1997, 865 (872). Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (157). EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, 1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas.

606

Kapitel 12 Haftung

der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung“ folgt.102 Die Gründungsverträge haben eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die unter anderem verlangt, dass ihr zur vollen Wirksamkeit verholfen wird. Diese volle Wirksamkeit ist beeinträchtigt, wenn dem Einzelnen nicht die Möglichkeit eines Entschädigungsanspruchs gegen die Mitgliedstaaten bei Verletzung von Unionsrecht zusteht.103 Der EuGH stellt damit auf den Grundsatz des effet utile ab.104 Dieser ist also nicht nur Zweck der Staatshaftung,105 sondern ihre Rechtsgrundlage. III.

Interessen und Recht Einzelner?

2030 Demgegenüber bilden die Interessen Einzelner nur einen Geltungszweck,106 aber keine Rechtsgrundlage. Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch folgt auch nicht aus den Rechten Einzelner, zu denen sich ihre Interessen verdichtet haben. Deren Verletzung begründet also dogmatisch nicht automatisch einen Haftungsanspruch gegen den handelnden Mitgliedstaat. Umgekehrt fungiert die Verletzung einer Unionsnorm, die Rechte an den Einzelnen verleihen will, als Voraussetzung dafür. Faktisch geht mittlerweile mit jeder mitgliedstaatlichen Verletzung eines uni2031 onsrechtlich verliehenen Rechts ein Staatshaftungsanspruch einher. Allerdings wird auf die den Geschädigten begünstigende Vorschrift des Unions2032 rechts abgestellt: Verstößt ein Mitgliedstaat gegen eine derartige Bestimmung und verursacht er dadurch einen Schaden, wandelt sich der aus dieser Bestimmung folgende Primäranspruch in einen sekundären Ersatzanspruch um.107 Dies ließe sich bei einer fehlenden oder defizitären Richtlinienumsetzung damit begründen, dass die Richtlinie mangels hinreichender Unbedingtheit und Klarheit bzw. wegen einer Belastung Privater nicht zugunsten Einzelner unmittelbar wirkt und deshalb wenigstens Schadensersatz gewährt werden muss. Dann aber folgt aus der fraglichen Bestimmung jedenfalls kein unmittelbarer Primäranspruch, an dessen Stelle der Sekundäranspruch treten könnte. Wird ein Staatshaftungsanspruch zusätzlich zu unmittelbaren Rechten gegen staatliche Stellen gewährt,108 wirkt er ergänzend109 und nicht ersetzend. In beiden Fällen handelt es sich damit um eine auf den jeweiligen Umständen beruhende Gewährung. 102

103 104

105 106 107 108 109

EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 35) – Francovich; so auch in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, 1029 (1144, Rn. 31) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2612, Rn. 24) – Lomas; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878, Rn. 20) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5413 f., Rn. 31 ff.) – Francovich. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (230); Prieß, NVwZ 1993, 118 (120); Bröhmer, JuS 1997, 117 (119); Kopp, DÖV 1994, 201 (203); Geiger, DVBl. 1993, 465 (467); Jarass, NJW 1994, 881 (881); Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 107 ff. S.o. Rn. 2024. S.o. Rn. 2023. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (231). S. EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 – Konle. So EuGH, Rs. C-46 u. 48/93 Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 22) – Brasserie du pêcheur.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

607

Es liegt also keine Umwandlung eines Primäranspruchs vor, sondern dessen Un- 2033 terstützung im zweiten Fall bzw. die Ausfüllung der Lücke, die sein Fehlen lässt, in der erstgenannten Konstellation. Das Eingreifen des Staatshaftungsanspruchs lässt sich aber in beiden Konstellationen auf die wirksame Verwirklichung des Unionsrechts zurückführen. Danach bestimmt sich auch, ob der Staatshaftungsanspruch die Lücke durch einen fehlenden Primäranspruch und damit ein gerade nicht vorhandenes individuelles Recht schließt oder einen bestehenden ergänzt. Konsequenterweise stützt sich der EuGH nur auf den effet utile. Dieser ist freilich in den betroffenen Bestimmungen insofern angelegt, als diese effektiv zu verwirklichen sind. Die Effektivität ist auch auf die jeweilige Vorschrift abzustimmen. Daraus ergibt sich etwa auch die unmittelbare Wirkung der Grundfreiheiten sowie hinreichend klarer und unbedingt formulierter Richtlinien.110 Der effet utile trägt auch die unmittelbare Wirkung von Richtlinien. Diese wird 2034 vom EuGH mithin ebenfalls nicht bereits aus den in der Richtlinie verliehenen Rechten abgeleitet. Folgt damit schon das Primärrecht, individuelle Verhaltensansprüche unmittelbar geltend zu machen, nicht aus den fraglichen Bestimmungen allein, muss dies erst recht für einen als Minus angesehenen Staatshaftungsanspruch zutreffen. IV.

Allgemeine Loyalitätspflicht

Entsprechendes gilt für Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG). Demgemäß führt der 2035 EuGH zweitens in der Francovich-Entscheidung Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) an, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Unionsrecht zu treffen haben.111 Zu diesen Verpflichtungen gehört auch diejenige, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beheben.112 Damit stellt der EuGH auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ab.113 V.

Art. 340 AEUV (Art. 288 EG)

In nachfolgenden Entscheidungen griff der EuGH auch auf Art. 340 AEUV 2036 (Art. 288 EG) zurück.114 Der darin ausdrücklich aufgestellte Grundsatz der außervertraglichen Haftung der Union ist danach nur eine Ausprägung des allgemeinen 110 111 112 113

114

S.o. Rn. 1058 ff. Auf Art. 10 EG als Grundlage für eine Schadensersatzpflicht eines Mitgliedstaats stellte bereits früh GA Reischl ab, s. EuGH, Rs. 60/75, Slg. 1976, 45 (62) – Russo. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 36) – Francovich. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (230); Bröhmer, JuS 1997, 117 (119); krit. Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (995); Geiger, DVBl. 1993, 465 (469); Jarass, NJW 1994, 881 (881); Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 110 ff. S. EuGH Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1146 f., Rn. 40 ff.) – Brasserie du pêcheur; Art. 288 Abs. 2 EG als Anspruchsgrundlage abl. noch Prieß, NVwZ 1993, 118 (119) allerdings zeitlich vor der Brasserie du pêcheur-Entscheidung.

608

Kapitel 12 Haftung

Grundsatzes, dass eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung die Verpflichtung zum Ersatz des verursachten Schadens nach sich zieht.115 VI.

Nationale Rechtsordnungen

2037 Zugleich griff der EuGH auf die von ihm üblicherweise zur Rechtsfortbildung herangezogene Quelle, nämlich die nationalen Rechtsordnungen zurück. In den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gilt allgemein der Grundsatz, dass eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung die Verpflichtung zum Ersatz des verursachten Schadens nach sich zieht.116 VII.

Weitere Ansätze

2038 In der Literatur werden weitere Grundlagen zur Absicherung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs vertreten, zum Teil kumulativ zu den vom EuGH benannten Rechtsgrundlagen, zum Teil auch alternativ. So wird auf die Rechtsnorm selbst abgestellt, die den Einzelnen begünstigt117. Es wird auch das Rechtsstaatsprinzip herangezogen, das eine Grundbedingung für das Selbstverständnis der EU als Rechtsgemeinschaft bilde.118 Des Weiteren wird auf Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) abgestellt, der den Mit2039 gliedstaat, der einer Entscheidung des Gerichtshofs der EU zufolge gegen Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen hat, verpflichtet, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Dies müsse in letzter Konsequenz dazu führen, dass die nach Art. 260 AEUV (Art. 228 EG, Art. 171 EWGV) zu treffende Maßnahme in der Leistung von Schadensersatz zu bestehen habe.119 Das muss aber nicht durchgehend der Fall sein. Vielmehr sind die jeweiligen Rechtsfolgen situativ zu bestimmen.120 Als Anspruchsgrundlage für Staatshaftungsansprüche gegen die Mitgliedstaaten wird schließlich auch auf das in einem Vertragsverletzungsverfahren ergangene Urteil abgestellt.121 Dieses reagiert aber nur auf die materielle Rechtsgrundlage und gibt eine Unionsrechtswidrigkeit wieder, so dass es nur Notarfunktion für deren Feststellung hat, indes schwerlich eine eigene Anspruchsgrundlage bildet.

115 116 117 118 119 120 121

EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 29) – Brasserie du pêcheur. In der Entsch. spricht der EuGH noch vom damaligen Art. 215 EG. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 29) – Brasserie du pêcheur. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (231). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (530). Prieß, NVwZ 1993, 118 (119); vgl. auch GA Reischl, EuGH, Rs. 60/75, Slg. 1976, 45 (62) – Russo. S. für Auftragsvergaben näher Frenz, VergabeR 2009, 1 ff. m.w.N. Prieß, NVwZ 1993, 118 (120); GA Reischl, EuGH, Rs. 60/75, Slg. 1976, 45 (62) – Russo.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

609

VIII. Gesamtbild Die verschiedenen Erwägungen zur Begründung der Staatshaftung stehen nicht 2040 isoliert nebeneinander. Sie ergänzen sich gegenseitig im Hinblick auf den leitenden Gedanken, dass das Unionsrecht dem Einzelnen Rechte verleiht und diese Rechte eines wirkungsvollen Schutzes bedürfen.122

E.

Rechtsnatur des Staatshaftungsanspruchs

I.

Widersprüchlichkeit des EuGH

Auch wenn nach dem Vorhergesagten der Staatshaftungsanspruch seine Grundla- 2041 ge im Unionsrecht findet, ist damit noch keine Aussage über die Rechtsnatur des Anspruchs getroffen. Diese Frage ist vielmehr heftig umstritten. Der Grund für diesen „unerquicklichen und gleichwohl folgengenreichen Rechtszustand“123 liegt in den undeutlichen Äußerungen des EuGH zum Verhältnis zwischen dem nationalenStaatshaftungsrecht und den unionsrechtlichen Anforderungen an die Staatshaftung. So findet nach dem EuGH einerseits die Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen Unionsrecht ihre „Grundlage unmittelbar im Gemeinschaftsrecht“,124 andererseits sind die Folgen des verursachten Schadens im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben125 und dürfen die im Schadensersatzrecht der Mitgliedstaaten festgelegten „materiellen und formellen“ Voraussetzungen nicht ungünstiger sein als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen.126 II.

Unterschiedliche Einordnung

1.

Paralleler unionsrechtlicher Anspruch

Dies hat zur Entwicklung zweier konträrer Meinungen geführt. Nach der einen 2042 Auffassung handelt es sich bei dem vom EuGH entwickelten Anspruch um einen zu den nationalen Ansprüchen parallelen, eigenständigen unionsrechtlichen Anspruch.127 Begründet wird dies mit dem Ursprung des Anspruchs im Unionsrecht128 122 123 124 125

126

127

Fischer, JA 2000, 348 (349). Schoch, Jura 2002, 837 (839). EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; nach der Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 83) – Brasserie du pêcheur ist so bspw. der Umfang der Entschädigung nach nationalem Recht zu bestimmen. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur und Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 524 ff.; ders., DVBl. 1992, 993 (993); Prieß, NVwZ 1993, 118 (120 f.); Cornils, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, 1995, S. 89 ff.; Hidien, Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung der EU-Mitglied-

610

Kapitel 12 Haftung

und der Einheitlichkeit der Rechtsordnung.129 Der Anspruch könne damit auf unionsweit einheitliche Voraussetzungen gestützt werden und so von den unterschiedlichen einzelstaatlichen Voraussetzungen eines Staatshaftungsanspruchs unabhängig werden.130 2.

Unionsrechtlich geprägter nationaler Anspruch

2043 Nach anderer Auffassung handelt es sich um einen nationalen Anspruch.131 Das Unionsrecht verlange nur, dass das nationale Haftungsrecht auch Staatshaftungsansprüche für die Verletzung von Unionsrecht gewährt. Als Argument wird unter anderem die mangelnde Kompetenz der Union für das allgemeine Verwaltungsrecht und damit auch für die Staatshaftung angeführt. Das Unionsrecht könne keine Staatshaftungstatbestände konstruieren, sondern nur Vorgaben für das nationale Staatshaftungsrecht statuieren.132 Zudem werde die Stellung der Mitgliedstaaten stärker gewahrt und dennoch dem Zweck des Staatshaftungsinstituts, nämlich für die Durchsetzung des Unionsrechts zu sorgen, ebenso gut entsprochen. Außerdem werde dadurch dem Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 EUV (Art. 5 EG) besser Rechnung getragen.133 Für einen nationalen Anspruch spricht maßgeblich der unionsrechtliche Grund2044 ansatz, nationale Strukturen so weit zu erhalten, wie ihnen nicht (zumal richterlich geformtes) Unionsrecht entgegensteht. Schließlich gilt nach Unionsrecht grundsätzlich der Grundsatz des indirekten Unionsrechtsvollzugs durch nationale Stellen. Dieser erfolgt nach nationalem Verwaltungs(verfahrens)recht, so dass deutsche Behörden bei Verstößen gegen das Unionsrecht nach deutschem Recht haften.134

128 129 130 131

132 133 134

staaten, 1999, 16 f.; Hailbronner, JZ 1992, 284 (284); Fischer, JA 2000, 348 (352); Bahlmann, DWiR 1992, 61 (63); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (229 f.); Saenger, JuS 1997, 865 (869); insgesamt krit., im Ergebnis jedoch zust. Kischel, EuR 2005, 441 (461). Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (229 f.); Fischer, JA 2000, 348 (352). Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 526. Prieß, NVwZ 1993, 118 (121). Streinz, Jura 1995, 6 (10); ders., EuZW 1993, 599 (599); Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (551); Deckert, EuR 1997, 203 (214); Wittkowski, NVwZ 1994, 326 (329); Kopp, DÖV 1994, 201 (205 f.); Nettesheim, DÖV 1992, 999 (999 f.); Geiger, DVBl. 1993, 465 (471); Jarass, NJW 1994, 881 (881 f.); Ehlers, JZ 1996, 776 (777 f.); Gundel, DVBl. 2001, 95 (101); Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 99 ff. Schoch, Jura 2002, 837 (840); Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1000). Jarass, NJW 1994, 881 (881 f.). So auch Schoch, Jura 2002, 837 (840).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

III.

611

Fazit

Mittlerweile spricht die zunächst widersprüchliche Judikatur135 für den nationalen 2045 Ansatz. Der EuGH hat in der Entscheidung Konle die Bestimmung des aus dem Haftungsanspruch Verpflichteten explizit dem nationalen Recht überlassen.136 Eine Anspruchsgrundlage, der nicht einmal der Anspruchsschuldner zu entnehmen ist, ist jedoch nur schwer vorstellbar.137 Folglich ist von den nationalen Gerichten auch bei einem Verstoß gegen Uni- 2046 onsrecht auf die nationalen Haftungsinstitute zurückzugreifen.138 Diese sind dabei an die richterlichen Vorgaben aus Luxemburg anzupassen.139 Es lässt sich somit von einem unionsrechtlich konturierten, nationalen Haftungstatbestand sprechen.140 Bei Annahme eines eigenständigen unionsrechtlichen Tatbestands gelten die im Folgenden dargestellten europarechtlichen Vorgaben des EuGH natürlich erst recht.

F.

Reichweite

Die vom EuGH entwickelte Staatshaftung gilt grundsätzlich für alle Verstöße der 2047 Mitgliedstaaten gegen Unionsrecht.141 I.

Primär- und Sekundärrecht

Ein Staatshaftungsanspruch kommt daher bei der fehlerhaften Anwendung unmit- 2048 telbar geltenden Primärrechts und insbesondere der Grundfreiheiten in Betracht.142 In diesem Fall stellt der Entschädigungsanspruch die notwendige Ergänzung der unmittelbaren Wirkung dar, die den Unionsvorschriften zukommt, auf deren Verletzung der entstandene Schaden beruht.143 Unionsrecht wird im Regelfall von den Mitgliedstaaten vollzogen bzw. umge- 2049 setzt. Schäden aus unionsrechtswidrigem Verhalten treten vor allem auf dieser Ebene auf.144 Dies gilt insbesondere für den Bereich der Richtlinien, da diese das traditionelle Hauptinstrument der europäischen Rechtsetzung sind. Zugleich bil-

135 136 137 138 139 140 141 142

143 144

S.o. Rn. 2041. EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 (3140, Rn. 61 ff.) – Konle. Gundel, DVBl. 2001, 95 (100). Zu den deutschen Haftungsinstituten s.u. Rn. 2114 ff. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (551); Thalmair, DStR 1996, 1975 (1977). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (551). Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 3. Für die Warenverkehrsfreiheit EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 23) – Brasserie du pêcheur; mit abl. Ergebnis Rs. C-112/00, Slg. 2003, I-5659 (5715, Rn. 64) – Schmidberger und für die Niederlassungs- und Kapitalverkehrsfreiheit Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 (3137, Rn. 49) – Konle. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 22) – Brasserie du pêcheur. Deckert, EuR 1997, 203 (210).

612

Kapitel 12 Haftung

den sie aufgrund der Notwendigkeit ihrer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten in nationales Recht145 vielfältige Ansatzpunkte für eine Staatshaftung.146 II.

Verstöße von Legislative, Exekutive und Judikative

1.

Umfassender Ansatz

2050 In Anbetracht des Grunderfordernisses der Unionsrechtsordnung, wonach Unionsrecht einheitlich anzuwenden ist, kann die Verpflichtung zum Ersatz der dem Einzelnen durch Verstöße gegen Unionsrecht entstandenen Schäden nicht von den internen Vorschriften über die Verteilung der Zuständigkeiten auf die Verfassungsorgane abhängen.147 Zudem wird im Völkerrecht der Staat, dessen Haftung wegen Verstoßes gegen eine völkerrechtliche Verpflichtung ausgelöst wird, als Einheit betrachtet, ohne dass danach unterschieden wird, ob der schadensverursachende Verstoß der Legislative, der Judikative oder der Exekutive zuzurechnen ist. Dies hat um so mehr in der Unionsrechtsordnung zu gelten, in der alle staatlichen Instanzen einschließlich der Legislative bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die vom Unionsrecht vorgeschriebenen Normen, die die Situation des Einzelnen unmittelbar regeln können, zu beachten haben.148 Daher gilt der Staatshaftungsanspruch unabhängig davon, welches mitgliedstaatliche Organ durch sein Handeln oder Unterlassen den Verstoß begangen hat.149 2.

Haftung für legislatives Unrecht

2051 Bei der Haftung für legislatives Unrecht ist allerdings dem zum Teil weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Rechnung zu tragen. Den rechtsetzenden Organen wird wegen der Komplexität der zu regelnden Sachverhalte und der Schwierigkeiten bei der Anwendung und Auslegung der Unionsvorschriften eine gewisse „Irrtumsmarge“ eingeräumt, die von Haftungsfolgen freigestellt ist.150 Durch die Begrenzung des Haftungsrisikos soll gleichzeitig die Funktionsfähigkeit der Rechtsetzungstätigkeit gesichert werden.151 3.

Haftung für judikative Verstöße

2052 Einzubeziehen sind auch Verstöße der Judikative, wie der EuGH erstmalig in der Rechtssache Köbler festhielt.152 Die Zuerkennung von Ersatzansprüchen für judikative Verstöße gegen das Unionsrecht steht grundsätzlich in einem Spannungs145 146 147 148 149 150 151 152

Vgl. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG); s.o. Rn. 893 ff. S.u. Rn. 2071 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1145, Rn. 33) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1145, Rn. 34) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1145, Rn. 32) – Brasserie du pêcheur. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (536). EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1147 f., Rn. 45) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

613

verhältnis zur Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen und zum Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit. So droht die Erstreckung der Staatshaftung auf richterliche Entscheidungen die mit der Rechtskraft gewährte Rechtssicherheit auszuhöhlen.153 Rechtssicherheit ist auch ein in allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts anerkanntes Rechtsgut.154 Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollen nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordene Gerichtsentscheidungen nicht mehr infrage gestellt werden können.155 In der Leitentscheidung Köbler hat der EuGH jedoch ausdrücklich festgestellt, 2053 dass die Rechtskraft der Entscheidungen einer solchen Haftung nicht entgegensteht. Ein Verfahren zur Feststellung der Haftung des Staats hat nicht denselben Gegenstand und nicht zwangsläufig dieselben Parteien wie das Verfahren, das zur rechtskräftigen Entscheidung geführt hat.156 Der (auch im Unionsrecht gewährleistete)157 Grundsatz der richterlichen Unab- 2054 hängigkeit steht der Anerkennung einer Staatshaftung für letztinstanzliche Gerichtsentscheidungen ebenfalls nicht entgegen. Bei dem unionsrechtlichen Haftungsinstitut geht es nämlich nicht um die persönliche Haftung des Richters, sondern um die des Staats. Daher wird die Unabhängigkeit eines letztinstanzlichen Gerichts durch die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen die Haftung des Staats für unionsrechtswidrige Gerichtsentscheidungen feststellen zu lassen, nicht gefährdet.158

G.

Unionsrechtlich vorgegebene Anforderungen

I.

Ableitung

1.

Grundlage

Weil der Grundsatz der Staatshaftung aus dem Unionsrecht hervorgeht und zur 2055 vollen Wirksamkeit des Unionsrechts unerlässlich ist, sind die Bedingungen, unter denen diese Haftung geltend gemacht werden kann, aus dem Unionsrecht abzuleiten.159 Entsprechend hat der EuGH unionsrechtlich begründete Mindestvoraussetzungen aufgestellt: - Die verletzte Rechtsnorm muss die Verleihung von Rechten an den Einzelnen zum Ziel haben, - der Verstoß muss hinreichend qualifiziert sein, 153 154 155 156 157 158 159

Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (554). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (554 f.) m.w.N. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307, Rn. 38) – Köbler. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307 f., Rn. 39) – Köbler. Deckert, EuR 1997, 203 (225) m.w.N. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10308, Rn. 42) – Köbler. Schockweiler, EuR 1993, 107 (113).

614

Kapitel 12 Haftung

-

2.

zwischen der dem Mitgliedstaat obliegenden Verpflichtung und dem entstandenen Schaden muss ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestehen.160 Entwicklung

2056 Diese drei Voraussetzungen hat der EuGH erstmals in der Rechtssache Brasserie du pêcheur benannt. In der Rechtssache Francovich, in der es um die Nichtumsetzung einer Richtlinie ging, nannte der EuGH abweichend von dem qualifizierten Rechtsverstoß noch als Haftungsvoraussetzung, dass der Inhalt des individualbegünstigenden Rechts auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden muss.161 Diese Tatbestandsvoraussetzung ist nicht obsolet, sondern in dem weiter gefassten Merkmal des qualifizierten Rechtsverstoßes aufgegangen.162 In der Rechtssache Brasserie du pêcheur ging es um einen legislativen Verstoß gegen primäres Unionsrecht. In zwei nachfolgenden Entscheidungen hat der EuGH die (drei) Voraussetzungen wiederholt. Diese Entscheidungen betrafen zum einen die Schlechtumsetzung einer Richtlinie163 und zum anderen einen administrativen Verstoß gegen primäres Unionsrecht.164 3.

Einheitliche Voraussetzungen

2057 Darin zeigt sich, dass der EuGH einen einheitlichen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch gegen die Mitgliedstaaten geschaffen hat.165 Zwar hat er mehrfach betont, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des Haftungsanspruchs von der Art des Verstoßes gegen das Unionsrecht abhängen.166 Er hat jedoch hervorgehoben, dass dies derart zu verstehen ist, dass lediglich die „Voraussetzungen je nach Fallgestaltung zu beurteilen sind“.167 Der Staatshaftungsanspruch hat daher in jeder Konstellation identische Tatbestandsvoraussetzungen, deren Handhabung vom Einzelfall abhängt.168

160 161 162 163 164 165 166

167 168

EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1149, Rn. 51) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. S. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich. S. EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1631 (1668 f., Rn. 42) – British Telecom; so auch bereits früh Schockweiler, EuR 1993, 107 (115). EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1631 (1668, Rn. 39 f.) – British Telecom. EuGH, Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2613, Rn. 25 f.) – Lomas. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (233). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 38) – Francovich; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1146, Rn. 38) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878, Rn. 20) – Dillenkofer; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2612, Rn. 24) – Lomas. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 24) –Dillenkofer. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (234).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

II.

615

Verstoß gegen individualbegünstigende Norm

Die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen wurde, muss die Verleihung von Rechten an die Geschädigten bezwecken. Der Verstoß kann durch ein Tun oder Unterlassen geschehen. Erfasst sind Verstöße von jeglichen Organen der Mitgliedstaaten, d.h. es kommen sowohl Verstöße von Legislative, Exekutive als auch von der Judikative in Betracht.169 Der Verstoß setzt zunächst voraus, dass das mitgliedstaatliche Tun oder Unterlassen rechtswidrig ist. Dies ist der Fall, wenn es gegen Unionsrecht verstößt, wobei geschriebenes und ungeschriebenes, Primär- und Sekundärrecht zu beachten sind. Dass zudem gegen eine Norm des Unionsrechts verstoßen wurde, die die Verleihung von Rechten an Individuen bezweckt, unterliegt keinen allzu hohen Anforderungen.170 Es ist nicht erforderlich, dass die verletzte Norm dem Einzelnen im Zeitpunkt der Verletzung bereits ein Recht verliehen hat; es genügt, wenn die Norm die Gewährung eines Rechts bezweckt.171 Die Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Einräumung von Individualrechten wird als Erfolgsverpflichtung („obligation de résultat“ im Gegensatz zu „obligation de moyen“) verstanden.172 Dabei ist kein subjektives Recht im Sinne der deutschen Dogmatik erforderlich. Es genügt vielmehr jedes vom Unionsrecht geschützte individuelle Interesse.173 Die Frage des Individualinteresses ist durch Auslegung aus dem Wortlaut und Zweck der Norm zu ermitteln.174 So führt der EuGH in der Rechtssache Brasserie du pêcheur aus, dass Art. 34 AEUV (Art. 28 EG) den Mitgliedstaaten ein Verbot auferlegt, zugleich „aber … für den Einzelnen Rechte (begründet), die die nationalen Gerichte zu wahren haben“.175 Insoweit handelt es sich allerdings auch nach herkömmlichem Verständnis um ein individualschützendes Recht.176 Deutlich zeigt sich das Hinausgehen über das klassische subjektive Recht also im Bereich der Richtlinien. Durch diese weite Konzeption ergibt sich bei einem Rechtsverstoß der Legislative kein Problem daraus, dass der Gesetzgeber seine Aufgaben grundsätzlich im Allgemeininteresse erfüllt.177 So könnte zwar bei der Nicht- oder Schlechtumsetzung von Richtlinien argumentiert werden, dass die Umsetzungspflicht gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) im Allgemeininteresse besteht, der Verstoß damit nicht gegen eine individualbegünstigende Norm erfolgte. Da jedoch nach eindeutiger Aussage des EuGH auch Verstöße der Legislative zu einem 169 170 171 172 173 174 175 176 177

S.o. Rn. 2050 ff. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (539) m.w.N. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (539). Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (158). Deckert, EuR 1997, 203 (217 f.); Hailbronner, JZ 1992, 284 (288). Deckert, EuR 1997, 203 (218). EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 54) – Brasserie du pêcheur. S. bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 83 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1154, Rn. 71) – Brasserie du pêcheur.

2058

2059

2060

2061

616

Kapitel 12 Haftung

Staatshaftungsanspruch führen können und dabei gerade der Fall der Nicht- oder Schlechtumsetzung von Richtlinien eine große Rolle spielt, ist dabei auf die in Rede stehende Richtlinie, die dem Einzelnen Rechte verleihen will, abzustellen.178 Das die Staatshaftung begründende Individualrecht muss allerdings nicht bereits als subjektiv-öffentliches Recht der Richtlinienbestimmung entnommen werden können. Die Annahme eines unionsrechtlich verliehenen Rechts setzt vielmehr nur voraus, dass die betreffende Richtlinienbestimmung die Mitgliedstaaten verpflichtet, im innerstaatlichen Recht subjektive Rechte zu begründen.179 Dann allerdings ist die hinreichende Bestimmbarkeit fraglich, die Grundlage für einen hinreichend qualifizierten Verstoß bildet.180 Der Kreis der begünstigten Personen muss nicht abgrenzbar sein.181 Vielmehr 2062 kann die individualbegünstigende Wirkung auch eine Gesamtheit bestimmter Personen betreffen. So sollte bspw. die Richtlinie über Pauschalreisen182 den Schutz aller Verbraucher vor der Zahlungsunfähigkeit bzw. dem Konkurs der Reiseveranstalter dienen. Maßgebliche Anhaltspunkte ergeben sich dabei aus den Begründungserwägungen einer Unionsrechtsnorm. Es ist zudem unschädlich, wenn eine Norm auch dem Schutz anderer Interessen dient.183 III.

Qualifizierter Verstoß

1.

Einheitliche Beschränkung der Staatshaftung

a)

Vermeidung uferloser Haftung

2063 Der Verstoß gegen eine Rechtsnorm des Unionsrechts muss hinreichend qualifiziert sein. Deshalb löst nicht jeder Verstoß gegen Unionsrecht einen Staatshaftungsanspruch aus, sondern nur ein gravierender. Damit wird der ansonsten ausufernden Staatshaftung eine wesentliche Begrenzung gesetzt.184 Es steht also nicht zu befürchten, dass der nationale Gesetzgeber durch drohende uferlose Haftungsansprüche unangemessen eingeschränkt wird und unabsehbare Folgen für die Mitgliedstaaten entstehen könnten.185

178 179 180 181 182 183 184 185

Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (234) stellt zusätzlich auf die Umsetzungspflicht des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ab. S.u. Rn. 2130 ff. Geiger, DVBl. 1993, 465 (470); Schockweiler, EuR 1993, 107 (114). S.u. Rn. 2073 ff. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (158). S. Rn. 2078. Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (539) m.w.N. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (235); Schoch, Jura 2002, 837 (838). Böhm, JZ 1997, 53 (58, 60).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

b)

617

Haftungsharmonisierung

Entlehnt ist diese Anspruchsvoraussetzung der Rechtsprechung zur außervertragli- 2064 chen Haftung der EU nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG).186 Damit wird eine Haftungsharmonisierung erreicht, da die Mitgliedstaaten nicht stärker haften, als die Union für das Handeln ihrer Organe nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG).187 Der Schutz der Rechte, die der Einzelne aus dem Unionsrecht herleitet, kann schließlich nicht unterschiedlich sein, je nachdem, ob die Stelle, die den Schaden verursacht hat, nationalen oder aber Unionscharakter hat.188 2.

Allgemeine Voraussetzungen

a)

Grundansatz

Der Verstoß eines Mitgliedstaats gegen unionsrechtliche Vorgaben ist hinreichend 2065 qualifiziert, wenn er die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat.189 b)

Kriterien

Ob ein qualifizierter Verstoß gegeben ist, obliegt einer Einzelfallentscheidung des 2066 nationalen Richters,190 die auch die jeweiligen besonderen Gegebenheiten einzubeziehen hat.191 Allgemeine Gesichtspunkte, die das nationale Gericht ggf. zu berücksichtigen hat, sind: - das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, - der Umfang des Ermessensspielraums, den die verletzte Vorschrift belässt, - die Frage, ob der Verstoß vorsätzlich oder nicht vorsätzlich begangen wurde, - die Frage, ob der Schaden vorsätzlich oder nicht vorsätzlich zugefügt wurde, - die Entschuldbarkeit oder Unentschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums, - etwaige Mitverursachung des Rechtsverstoßes durch ein Verhalten eines Unionsorgans.192 Dieser Kriterien-Katalog ist nicht abschließend.193

186 187 188 189 190 191 192 193

Kischel, EuR 2005, 441 (446); s. zur Haftung nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) Rn. 1997. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). Thalmair, DStR 1996, 1975 (1976). EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1151, Rn. 58) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1146, Rn. 38 ff.) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 56) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1669, Rn. 42-45) – British Telecom. Bröhmer, JuS 1997, 117 (122).

618

Kapitel 12 Haftung

c)

Verschuldenselemente

2067 Die Beantwortung der Frage, wann ein qualifizierter Rechtsverstoß vorliegt, erfolgt aufgrund einer Bewertung und Einschätzung. Daher fließen hier auch nach deutschem Recht bei der Verschuldensfrage maßgebliche Gesichtspunkte ein, wie die oben aufgeführten allgemeinen Kriterien zeigen.194 Ob deshalb von der Staatshaftung als einer Verschuldenshaftung gesprochen werden kann195 oder dennoch an der im Anschluss an die Francovich-Entscheidung zumeist vertretenen Ansicht, die unionsrechtliche Staatshaftung sei eine verschuldensunabhängige Unrechtshaftung,196 festzuhalten ist, kann dabei offen gelassen werden und ist begrifflicher Natur. Das Verschulden ist objektiv zu bestimmen, Maßstab ist ein mit normaler Sorgfalt handelnder Mitgliedstaat.197 d)

Ermessen

2068 Die Anforderungen an die Qualifizierung des Unionsrechtsverstoßes variieren mit dem Umfang des den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens.198 Sofern der dem Mitgliedstaat eingeräumte Gestaltungsspielraum erheblich verringert oder auf Null reduziert ist, genügt regelmäßig die bloße Verletzung des Unionsrechts.199 In diesem Sonderfall kann damit die „bloße“ Verletzung des Unionsrechts den hinreichend qualifizierten Verstoß begründen.200 Dabei genügt es, wenn nur eine Richtlinienbestimmung, die dem Mitgliedstaat keinen Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung belässt, nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden ist, selbst wenn der Mitgliedstaat ansonsten alle übrigen Vorschriften der Richtlinie korrekt durchgeführt hat.201 e)

Vertretbarkeit eines Rechtsirrtums

2069 Ein Rechtsirrtum ist zu entschuldigen, wenn die Auslegung „in gutem Glauben“ vorgenommen worden und “vertretbar“ ist.202 Letzteres ist der Fall, wenn der Irrtum auf Erwägungen beruht, „die nicht völlig von der Hand zu weisen sind“.203

194 195 196

197 198 199 200 201 202 203

Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (235); Schoch, Jura 2002, 837 (840); Jarass, NJW 1994, 881 (882 f.). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (542). GA Tesauro, EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1113, Rn. 88) – Brasserie du pêcheur, der von einer „verschuldensunabhängigen objektiven Haftung“ spricht; s. auch Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1004); Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (996); Ukrow, NJW 1994, 2469 (2470). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (542). S. EuGH, Rs. C-452/06 (Rn. 39) – Synthon; Rs. C-278/05, Slg. 2007, I-1053 (1102, Rn. 72 f.) – Robins; Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (542). EuGH, Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2613, Rn. 28) – Lomas. Koenig, EWS 2009, 249 (250). EuGH, Rs. C-140/97, Slg. 1999, I-3499 (3540 f., Rn. 51 ff.) – Rechberger u.a. EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1669, Rn. 43) – British Telecom. EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1669, Rn. 43) – British Telecom.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

619

Teilen andere Mitgliedstaaten, die Kommission oder nationale Gerichte die Auslegung des irrenden Organs, spricht dies für die Vertretbarkeit.204 f)

Berücksichtigung der EuGH-Rechtsprechung

Zu berücksichtigen ist jeweils auch, ob bereits einschlägige Rechtsprechung des 2070 Gerichtshofs der EU vorliegt.205 Zwar muss das in Rede stehende Verhalten des Mitgliedstaates vom Gerichtshof der EU nicht vorab in einem Vertragsverletzungsverfahren als unionsrechtsrechtswidrig bezeichnet worden sein.206 Hat es jedoch eine entsprechende Entscheidung gegeben oder liegt ein Urteil im Vorabentscheidungsverfahren vor oder gibt es bereits eine gefestigte Rechtsprechung des EuGH, ist ein qualifizierter Verstoß gegeben.207 3.

Verstöße der Legislative

a)

Auftreten

Neben diesen allgemeinen Kriterien kann eine Differenzierung nach dem Organ 2071 vorgenommen werden, das den Rechtsverstoß begangen hat. Zu Verstößen der Legislative gegen Unionsrecht kommt es zumeist aufgrund einer Nicht- oder Schlechtumsetzung einer Richtlinie. In Betracht kommt aber auch ein Verstoß gegen Primärrecht, wenn der nationale Gesetzgeber die ihm wegen des Vorrangs des Unionsrechts obliegende Pflicht verletzt hat, dem Unionsrecht widersprechendes nationales Recht zu ändern.208 Das gilt jedenfalls bei einer offensichtlichen Normkollision.209 b)

Nichtumsetzung einer Richtlinie

aa)

Vorrangige unmittelbare Wirkung von Richtlinien

Ist eine Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau formuliert, kann 2072 sich der Einzelne bei nicht fristgerechter oder unzureichender Umsetzung in nationales Recht bereits unmittelbar auf sie berufen.210 In einem solchen Fall scheidet 204

205 206 207 208 209 210

EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1152, Rn. 63) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1669, Rn. 43) – British Telecom; Rs. C-283 u.a./94, Slg. 1996, I-5063 (5102, Rn. 51) – Denkavit. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 57) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1159, Rn. 93) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 57) – Brasserie du pêcheur. Böhm, JZ 1997, 53 (57). S.u. Rn. 2083 f. Aus jüngerer Zeit EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 23) – Flughafen Köln/Bonn; Rs. C-397403/01, Slg. 2004, I-8835 (8915, Rn. 103) – DRK; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6358, Rn. 25) – Marks & Spencer; grundlegend EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348 f., Rn. 12 f.) – van Duyn; später etwa Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 (126 f., Rn. 20/29) – Nederlandse Ondernemingen; Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 (2211, Rn. 9/10) – Enka; Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 22 f.) – Becker; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 7 f.) –

620

Kapitel 12 Haftung

eine Staatshaftung aus. Sie greift also nur subsidiär ein, nämlich dann, wenn sich der Einzelne nicht unmittelbar auf die Bestimmungen einer Richtlinie berufen kann, weil sie die Voraussetzungen ihrer unmittelbaren Wirkung nicht erfüllen.211 Dies ist nicht nur der Fall, wenn die Bestimmungen der Richtlinie nicht hinreichend genau und unbedingt sind, sondern auch wenn sie die Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen regeln.212 bb)

Bestimmbarkeit subjektiver Rechte

2073 Sind Richtlinien nicht hinreichend genau und bestimmt formuliert, fehlt es an einer unmittelbaren Wirkung. Zielt eine derartige Richtlinie aber auf die Verleihung von Rechten an den Einzelnen, können diesem Schäden aufgrund der mangelnden Wirkung der Richtlinie entstehen. Wenn auch die Einhaltung der Richtlinie schon nicht unmittelbar durchgesetzt werden kann, so können doch Schadensersatzansprüche die verletzten Interessen des Einzelnen ausgleichen. Anders als bei unmittelbar wirkenden Richtlinien hatte hier der Geschädigte nicht die Möglichkeit, den Schaden durch Inanspruchnahme primären Rechtsschutzes abzuwehren.213 Zugleich werden die Mitgliedstaaten mithilfe eines Staatshaftungsanspruchs angehalten, die Richtlinien fristgerecht umzusetzen.214 Ein qualifizierter Verstoß ist deshalb anzunehmen, wenn der Mitgliedstaat 2074 überhaupt keine Maßnahmen innerhalb der Umsetzungsfrist getroffen hat,215 es sei denn, dass ausnahmsweise eine andere Einschätzung geboten ist, bspw. aufgrund eines mitursächlichen Verhaltens eines Unionsorgans216 oder weil Individualrechte nicht hinreichend bestimmt sind. Inwieweit muss bei einer derartigen Richtlinie, die Individuen schützen will, 2075 jedoch nicht derart hinreichend genau und bestimmt formuliert ist, dass sie eine unmittelbare Geltung beanspruchen kann, der Inhalt des dem Einzelnen verliehenen Rechts auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können? Weil die Staatshaftung die Richtlinienumsetzung fördern soll, kann es eigentlich nicht zur Voraussetzung gemacht werden, dass der Inhalt des Individualrechts eindeutig und hinreichend genau aus der Richtlinie abgeleitet werden kann. In diesem Fall würde der Staat begünstigt, der sich nicht einmal die Mühe macht, zumindest eine (vertretbare) Umsetzung der Richtlinie innerhalb der vorgegebenen Frist zu versuchen.217 Zudem bleibt dann nur ein gradueller Unterschied zu der unmittelbaren Richtlinienwirkung, die eine hinreichende Bestimmtheit und Unbedingtheit des in

211 212 213

214 215 216 217

Kolpinghuis; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408, Rn. 11) – Francovich; Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 8) – Lombardia (Abfallrichtlinie). Ausführlich o. Rn. 1058 ff. Fischer, JA 2000, 348 (350). S.u. Rn. 2077. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (235). Allerdings folgt daraus nicht eine Umwandlung eines – hier gerade nicht existenten – Primäranspruchs in den Sekundäranspruch der Staatshaftung. S.o. Rn. 2032. S. zum Zweck der Staatshaftung allgemein o. Rn. 2022 ff. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4880, Rn. 26) – Dillenkofer. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (237). Eidenmüller, JZ 1997, 201 (202).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

621

der Richtlinie formulierten Rechts immer verlangt,218 und damit ein entsprechend kleiner Anwendungsbereich, jedenfalls wenn es nicht um Ansprüche gegen Private geht. Gleichwohl hat der EuGH es für die Staatshaftung zur Voraussetzung gemacht, dass „der Inhalt … (der Rechte an den Einzelnen) auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können“.219 Daher begründet, wenn eine hinreichende Bestimmung der Individualrechte nicht möglich ist, selbst die völlige Untätigkeit eines säumigen Mitgliedstaats keinen Staatshaftungsanspruch. Zwar ist die Nichtumsetzung ein Rechtsverstoß. Er ist aber nicht hinreichend qualifiziert.220 Eine Staatshaftung wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie kommt daher im 2076 Ergebnis nur in Betracht, wenn die Richtlinie zwar nicht derart hinreichend bestimmt ist, dass sie unmittelbare Wirkung entfaltet, wohl aber inhaltlich so genau ist, dass ihr die Gewährung subjektiver Rechte entnommen werden kann. Dies schränkt den Anwendungsbereich der Staatshaftung wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie erheblich ein.221 cc)

Richtlinien über Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen

Da Richtlinien gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) staatsgerichtet 2077 sind, scheidet eine horizontale unmittelbare Wirkung generell aus.222 Richtlinien können daher nicht direkt zwischen Privaten Pflichten begründen und damit als deren notwendige Kehrseite auch keine Rechte verleihen.223 Dennoch kann es hier zu einer Haftung der Mitgliedstaaten wegen Nichtumsetzung der Richtlinie kommen.224 Klassisches Beispiel ist der Fall der Nichtumsetzung der Richtlinie über Pau- 2078 schalreisen:225 Ein deutscher Pauschalurlauber saß in seinem Urlaubsort fest, weil der Reiseveranstalter aufgrund Konkurses nicht mehr für den Rückflug sorgen konnte. Den Rückflug musste er selbst organisieren und bezahlen. Die europäische Richtlinie über Pauschalreisen gab indes vor, dass im Falle der Zahlungsunfähigkeit des Reiseveranstalters die gesamte Reise des Verbrauchers von Reisebeginn an sichergestellt sein muss und die gezahlten Beträge zu erstatten sind. Der EuGH bejahte einen Staatshaftungsanspruch gegen die Bundesrepublik Deutschland, die diese zwischen Privatpersonen und daher nicht unmittelbar wirkende Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt und so erst den Schaden der Urlauber ermöglicht hatte.

218 219 220 221 222

223 224 225

S.o. Rn. 1070 ff. S. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 22) – Dillenkofer. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (237). Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1002). EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 22 ff.) – Faccini Dori; bereits Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 19) – Pretore di Salò sowie etwa Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 (6027, Rn. 15) – Centrosteel; Rs. C-235/03, Slg. 2005, I-1937 (1945, Rn. 16) – QDQ Media. S.o. Rn. 1080 ff. auch zum Urteil Mangold und möglichen Weiterungen. Zweifelnd Geiger, DVBl. 1993, 465 (470 f.). Bsp. nach EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer.

622

Kapitel 12 Haftung

c)

Schlechtumsetzung einer Richtlinie

aa)

Evidenzmaßstab

2079 Für den Fall der Schlechtumsetzung einer Richtlinie ist ein Staatshaftungsanspruch nur unter engeren Voraussetzungen gegeben. Dabei ist nämlich der Ermessensspielraum des nationalen Gesetzgebers zu berücksichtigen. Die Freiheit des Normgebers wäre erheblich behindert, wenn gegen ihn in jedem Falle Schadensersatzansprüche erhoben werden könnten.226 Entsprechend verneinte der BGH den offenkundigen Rechtsverstoß wegen 2080 Schlechtumsetzung einer Richtlinie, wenn deren näherer Gehalt und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für das nationale Recht erst durch den EuGH verdeutlicht wurden.227 Der Evidenzmaßstab entbindet den Gesetzgeber allerdings nicht davon, Unions2081 recht zu wahren. Aus diesem ergeben sich in erheblichem Umfang Verhaltensoder Unterlassungspflichten. Dieser Rahmen ist auch dann einzuhalten, wenn ein Gestaltungsspielraum besteht. Dann hat sich das Ermessen innerhalb dieser Grenzen zu bewegen. Diese dürfen nicht offenkundig und erheblich überschritten werden.228 bb)

Vollprüfung bei fehlendem Ermessensspielraum

2082 Allerdings rechtfertigen nur diese Ermessensspielräume eine Reduzierung auf offenkundige und erhebliche Überschreitungen der Befugnisse. Ist hingegen das Unionsrecht strikt, hatte der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung also nicht zwischen verschiedenen gesetzgeberischen Möglichkeiten zu wählen und verfügte über einen verringerten oder gar auf Null reduzierten Ermessensspielraum,229 bildet grundsätzlich bereits die bloße Verletzung des Unionsrechts einen hinreichend qualifizierten Verstoß.230 Ein Verstoß liegt bspw. vor, wenn eine in ihren inhaltlichen Vorgaben eindeutige Richtlinie nicht in unzweifelhaft verbindliche und gemessen an dem Erfordernis der Rechtssicherheit hinreichend konkrete, bestimmte und klare nationale Vorschriften umgesetzt wird.231 Hingegen ist ein qualifizierter Rechtsverstoß wegen Schlechtumsetzung einer Richtlinie zu vernei226 227

228 229 230 231

Vgl. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1147, Rn. 45) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1668, Rn. 40) – British Telecom. BGH, AbfallR 2009, 145 (146, nichtamtl. 6. Leitsatz) mit Anm. Koenig, EWS 2009, 249 ff. zu Art. 7 Verpackrichtlinie, dessen Gehalt erst durch die komplexen Urteile des EuGH, Rs. C-463/01, Slg. 2004, I-11705 – Kommission/Deutschland sowie Rs. C-309/02, Slg. 2004, I-11763 – Radlberger verdeutlicht wurde, so dass bis zu diesem Zeitpunkt kein nach den Anforderungen dieser Vorschrift arbeitsfähiges nationales Pfand- und Rücknahmesystem vorlag. Eine deshalb erhobene Staatshaftungsklage blieb daher erfolglos. S. auch das Berufungsurteil OLG Köln vom 9.8.2007, AbfallR 2007, 237 (nur Leitsätze) mit Anm. Weidemann, AbfallR 2007, 227 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 55 ff.) – Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. BGHZ 134, 30 (38) zum Urteil Brasserie du pêcheur. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4884, Rn. 48) – Dillenkofer.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

623

nen, wenn diese so ungenau formuliert ist, dass die entsprechende Auslegung durch den Mitgliedstaat als noch vertretbar erscheint.232 d)

Nichtanpassung des nationalen Rechts

In der Rechtssache Brasserie du pêcheur hatte der EuGH es als qualifizierten, eine 2083 Staatshaftung auslösenden Verstoß gegen das Unionsrecht angesehen, dass die Bestimmungen des deutschen Biersteuergesetzes, die – wie zuvor in einem Vertragsverletzungsverfahren festgestellt – mit der Warenverkehrsfreiheit unvereinbar waren, nicht an das europäische Primärrecht angepasst wurden. Wenn man die Fallgestaltung generalisiert, impliziert die Rechtsprechung des EuGH eine Pflicht des nationalen Gesetzgebers, den gesamten nationalen Normenbestand auf etwaige Verstöße gegen das Unionsrecht zu durchforsten und die Normen gegebenenfalls anzupassen bzw. aufzuheben. Eine solche umfassende Anpassungspflicht ist jedoch faktisch illusorisch und 2084 auch rechtlich nicht geboten.233 Sie ist deshalb nur in den Fällen notwendig, in denen die Normenkollision offensichtlich ist, bspw. weil sie in einem Vertragsverletzungsverfahren vom EuGH festgestellt worden ist. Hingegen ist bei unklaren und umstrittenen Bestimmungen der Verträge und damit bei weniger klar erkennbaren Normenkollisionen der Einwand mangelnder Deutlichkeit zuzulassen.234 4.

Verstöße der Exekutive

An den qualifizierten Verstoß von nationalen Verwaltungsbehörden gegen Uni- 2085 onsrecht sind strengere Anforderungen zu stellen. Auch wenn nationale Verwaltungsbehörden grundsätzlich aufgrund des Vorrangs des Unionsrechts verpflichtet sind, unionsrechtswidrige nationale Vorschriften nicht anzuwenden,235 erfordert die Rechtssicherheit, dass nicht jeder mögliche Verstoß gegen Unionsrecht die Verwaltungsbehörde berechtigt und verpflichtet, nationale Rechtsnormen nicht anzuwenden. Eine Nichtanwendungskompetenz der Verwaltung nur bei einem entsprechenden Urteil des Gerichtshofs der EU anzunehmen, geht zwar zu weit.236 Auch von den nationalen Verwaltungsbehörden kann jedoch eine Überprüfung und eingehende Auseinandersetzung mit der Rechtslage verlangt werden. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Verwaltung im Gegensatz zu den Gerichten keine Vorlagemöglichkeit an den Gerichtshof der EU hat. Die Verwerfungskompetenz ist deshalb auf eine offenkundige Unionsrechtswidrigkeit der nationalen Normen beschränkt.237 Bei Verstößen nationaler Behörden gegen Unionsrecht ist daher zu berücksich- 2086 tigen, wie klar und genau die verletzte Vorschrift des Unionsrechts ist, ob sie mehrere vertretbare Deutungsmöglichkeiten zulässt und ob ein Rechtsverstoß ent232 233 234 235 236 237

EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1613 (1669, Rn. 42 ff.) – British Telecom. Deckert, EuR 1997, 203 (223). Geiger, DVBl. 1993, 465 (473); Streinz, EuZW 1993, 599 (604). S.o. Rn. 163. So aber Geiger, DVBl. 1993, 465 (473) und Böhm, JZ 1997, 53 (56). S.o. Rn. 164.

624

Kapitel 12 Haftung

schuldbar erscheint. Ein qualifizierter Rechtsverstoß ist jedenfalls gegeben, wenn die Behörde eine unionsrechtswidrige Norm anwendet, obwohl die Unionsrechtswidrigkeit evident ist oder doch von einer überwiegenden Literaturmeinung bejaht wird. Hingegen ist er zu verneinen, wenn die Behörde eine vertretbare Auslegung des Unionsrechts vorgenommen hat. Dabei sind auch der Ermessensspielraum und etwaige Rechtsirrtümer zu beachten.238 5.

Verstöße der Judikative

a)

Begrenzung auf offenkundige Rechtsverstöße

2087 Immer wieder problematisch ist, wann bei Verstößen nationaler Gerichte gegen Unionsrecht ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt. Für den Bereich der Normsetzung oder administrativen Verhaltens gilt: Ist das Unionsrecht strikt, lässt es also nicht die Wahl zwischen verschiedenen Möglichkeiten zu, oder liegt ein Urteil des Gerichtshofs der EU mit eindeutigen Aussagen vor, bildet bereits die bloße Verletzung des Unionsrechts einen hinreichend qualifizierten Verstoß.239 Für die Rechtsprechung kann dies im Hinblick auf mögliche Rechtswertungen gerade in Streitfällen nicht gelten. An die Bejahung eines qualifizierten Rechtsverstoßes sind im Falle judikativen Unrechts deshalb besonders hohe Anforderungen zu stellen.240 Wie auch der EuGH in der Leitentscheidung Köbler241 betonte, haftet der Staat 2088 für ein unionsrechtswidriges Judikat nur in dem Ausnahmefall, dass das Gericht „offenkundig“ gegen das geltende Recht verstoßen hat.242 Aufgrund der Besonderheit der richterlichen Funktion sowie der berechtigten Belange der Rechtssicherheit ist laut EuGH ein solch offenkundiger Rechtsverstoß nur in einem „Ausnahmefall“ anzunehmen.243 Bei der Entscheidung darüber, ob ein offenkundiger Verstoß gegeben ist, müs2089 sen alle Gesichtspunkte des Einzelfalls berücksichtigt werden. Dazu gehören unter anderem das Maß an Klarheit und Präzision der verletzten Vorschrift, die Vorsätzlichkeit des Verstoßes, die Entschuldbarkeit des Rechtsirrtums, gegebenenfalls die Stellungnahme eines Unionsorgans sowie die Verletzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) durch das in Rede stehende Gericht.244 Dabei ist der Maßstab strenger als bei einem qualifizierten Rechtsverstoß

238 239 240 241 242

243 244

Deckert, EuR 1997, 203 (224 f.); Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). BGHZ 134, 30 (38) zu Brasserie du pêcheur; s.o. Rn. 2070. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (238). S. ausführlich dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 102 f. S. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10311, Rn. 53) – Köbler; Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159) will den qualifizierten Rechtsverstoß sogar auf Vorsatz oder Vorliegen eines EuGH-Urteils beschränken; krit. auch v. Bogdandy, in: Grabitz/ Hilf, Art. 288 EGV Rn. 153a. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10311, Rn. 53) – Köbler. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10311, Rn. 53 ff.) – Köbler; bis auf den letzten Punkt jetzt BGH, AbfallR 2009, 145 (nichtamtl. 2. Leitsatz).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

625

der Legislative oder der Exekutive.245 Ein offenkundiger Verstoß dürfte wohl nur anzunehmen sein, wenn die Gerichtsentscheidung in einem offenen Widerspruch zu einer ausdrücklichen Regelung des Unionsrechts oder zu einer etablierten Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU steht.246 b)

Einfluss des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts

Welche Unionsrechtsverstöße der Judikative denkbar sind, hängt von deren Prü- 2090 fungs- und Verwerfungskompetenz hinsichtlich unionsrechtswidriger Normen ab. Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht haben die nationalen Gerichte entscheidungserhebliche nationale Normen, die sie für unvereinbar mit dem Unionsrecht halten, unangewendet zu lassen und ihrer Entscheidung die unmittelbar geltende Unionsnorm zu Grunde zu legen.247 Die nationalen Gerichte verfügen damit über eine umfassende Prüfungs- und Verwerfungskompetenz hinsichtlich der Vereinbarkeit nationaler Normen mit dem Unionsrecht.248 Dies gilt jedoch nur für nationale Normen. Bei unionsrechtlichen Normen darf 2091 das nationale Gericht hingegen nicht selbst deren Nichtigkeit feststellen, sondern hat die Frage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) dem EuGH vorzulegen. Die Auslegungs- und Verwerfungskompetenz liegt damit allein beim EuGH.249 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ermächtigt den EuGH jedoch nicht, über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Maßnahme mit dem Vertrag zu entscheiden.250 Dies obliegt – wie soeben dargelegt – den nationalen Gerichten. Als haftungsauslösende Unionsrechtsverstöße nationaler Gerichte kommen folg- 2092 lich zwei Bereiche in Betracht: Zum einen kann das Gericht gegen den Anwendungsvorrang und die eigene Prüfungs- und Verwerfungskompetenz verstoßen, zum anderen kann es seine Vorlagepflicht aus Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) verletzen.251 245 246

247

248

249 250 251

Wegener/Held, Jura 2004, 479 (483); Wegener, EuR 2004, 84 (90 f.); Obwexer, EuZW 2003, 726 (727 f.), der dies kritisiert. Vgl. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 56) – Köbler; Wegener/ Held, Jura 2004, 479 (483) wollen sogar noch ein zusätzliches Element hinzutreten lassen, z.B. die Verletzung der Vorlagepflicht. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629, (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal; Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10; Störmer, AöR 123 (1998), 541 (572). Vgl. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 ff.) – Costanzo; BVerfGE 31, 145 (174 f.); Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (627); Pernice, EuR 1996, 27 (28); Bach, JZ 1990, 1108 (1111 f.). EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 14 ff.) – Foto-Frost; Pernice, EuR 1996, 27 (28, 35); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1268) – Costa/E.N.E.L. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159); Beul, EuZW 1996, 748 (748). Der EuGH hat allerdings in der Rs. Köbler das Verhältnis von materieller Rechtsverletzung und Verletzung der Vorlagepflicht offen gelassen, s. Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10329, Rn. 120 ff.). Nach Ansicht von Haratsch, JZ 2006, 1176 (1177) ist deshalb noch nicht abschließend geklärt, ob die Verletzung der Vorlagepflicht für sich genommen eine

626

Kapitel 12 Haftung

aa)

Verstoß gegen Anwendungsvorrang

2093 Den nationalen Gerichten obliegt aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatzes der Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG) die Pflicht, bei Anwendung nationaler Normen stets zu überprüfen, ob sie unionsrechtlichen Vorschriften widersprechen. Sollte dies der Fall sein, dürfen sie aufgrund des Anwendungsvorrangs die nationale Norm nicht anwenden. bb)

Europarechtskonforme Auslegung

2094 Ob es zu einem derartigen Widerspruch zwischen nationaler und unionsrechtlicher Norm kommt, hängt damit zusammen, ob eine europarechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts nicht doch noch zu einem Einklang von nationalem und Unionsrecht führen kann.252 Vor der Beachtung des Anwendungsvorrangs ist daher zunächst eine europarechtskonforme Auslegung zu prüfen.253 Sie ermöglicht es zu verhindern, dass eine nationale Norm mit dem Unionsrecht kollidiert und deshalb nicht angewendet werden darf.254 Die europarechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts ist nach Ansicht des EuGH255 den Verträgen immanent, da dem nationalen Gericht dadurch ermöglicht wird, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten, wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet. Der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung erfasst die abstrakt-ge2095 nerelle Überprüfung, ob die Anwendung bzw. die Rechtsfolge einer nationalen Norm mit dem im primären oder sekundären Unionsrecht direkt oder mittelbar zum Ausdruck kommenden Sinn und Zweck bzw. den dort verankerten Interessenentscheidungen und Wertungen vereinbar ist. Die europarechtskonforme Auslegung erfasst das gesamte nationale Recht, wobei der Gerichtshof der EU die Begriffe der richtlinien- und europarechtskonformen Auslegung synonym verwendet.256 Der nationale Richter wird damit vor die komplexe Aufgabe gestellt, das Zusammenspiel des innerstaatlichen Rechts mit dem Unionsrecht zu beurteilen und das eigene Recht einer kritischen Würdigung zu unterziehen.257 cc)

Mögliche Rechtsverstöße

2096 Zu einem Unionsrechtsverstoß kann es im Rahmen der Pflicht zur Beachtung des Anwendungsvorrangs in mehreren Fällen kommen:

252 253 254 255 256 257

außervertragliche Staatshaftung auslösen kann. Ebenso Schöndorf-Haubold, JuS 2006, 112 (113). Vgl. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). S. EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy; Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (382). Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (630). EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1690, Rn. 53) – Johnston. S. z.B. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. Radermacher, NVwZ 2004, 1415 (1416).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

627

1. Das Gericht verkennt, dass es eine europarechtskonforme Auslegung einer nationalen Norm hätte vornehmen müssen und wendet die nationale Norm unbesehen an. 2. Das Gericht erkennt zwar seine Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung. Infolge einer fehlerhaften Auslegung des nationalen Rechts gelangt das Gericht jedoch nicht zu einem Widerspruch zwischen nationalem und Unionsrecht und wendet daher das nationale Recht an. Es liegt jeweils ein doppelter Rechtsverstoß durch das nationale Gericht vor: es 2097 verstöß gegen das Gebot zur europarechtskonformen Auslegung und zugleich gegen seine Pflicht zur Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht. In allen Fällen ist es selbstverständlich auch möglich, dass das nationale Gericht seine Pflicht erkennt, sich jedoch bewusst darüber hinwegsetzt. c)

Besonderheiten bei Richtlinien

Eine richtlinienkonforme Auslegung ermöglicht, einen europarechtskonformen Zu- 2098 stand herzustellen, ohne allerdings die Umsetzungsverpflichtung ersetzen zu können.258 Durch eine solche Interpretation bedarf es keines Rückgriffs auf die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie, die nach fester Rechtsprechung für Rechtsverhältnisse zwischen Privaten nicht in Betracht kommt.259 Um möglichst weitgehend zur Geltung zu kommen, wird die richtlinienkonforme Auslegung sehr weit ausgedehnt.260 Entsprechend sind die nationalen Gerichte stark gefordert. Bei Zweifeln haben sie dem EuGH nach Maßgabe von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorzulegen.261 d)

Verstoß gegen Vorlagepflicht

aa)

Mögliche Rechtsverstöße

Gem. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) müssen nationale Gerichte, de- 2099 ren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH richten, wenn sich in einem schwebenden Verfahren eine Auslegungs- oder Gültigkeitsfrage gem. Art. 267 Abs. 1 lit. a)-b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a)-c) EG) stellt und das Gericht eine Entscheidung des EuGH darüber für erforderlich hält. Ein Verstoß gegen Unionsrecht ist somit gegeben, wenn ein Gericht trotz bestehender Pflicht nicht gem. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) vorlegt. Zu einem derartigen Verstoß kann es in drei Fällen kommen:

258 259

260 261

S.o. Rn. 980. BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 35) – Quelle II unter Verweis auf EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK; Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) –Moleri. Vgl. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK mit Kritik von Frenz, EWS 2005, 104 ff. S. jüngst OVG Münster, DVBl. 2009, 654 ff.

628

Kapitel 12 Haftung

1. Das nationale Gericht verkennt, dass sich eine Auslegungs- oder Gültigkeitsfrage hinsichtlich einer Norm des Unionsrechts stellt. Es wendet das Unionsrecht unbesehen an. 2. Fälschlicherweise hält das Gericht eine Vorlage für entbehrlich, weil es denkt, die Lösung der Rechtsfrage sei einer gesicherten Rechtsprechung des EuGH zu entnehmen262 oder bei der Lösung der Rechtsfrage bleibe keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel.263 3. Das nationale Gericht nimmt selbst die Auslegung vor bzw. entscheidet selbst über die Gültigkeit der Unionsnorm und setzt sich somit über die Zuständigkeit des EuGH hinweg. Es liegt jeweils ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht des Art. 267 Abs. 3 AEUV 2100 (Art. 234 Abs. 3 EG) vor. In den genannten Fällen ist wiederum eine bewusste fehlerhafte Anwendung des Unionsrechts durch das nationale Gericht möglich. bb)

Sanktionierung einer Nichtvorlageentscheidung

2101 Die Staatshaftung wird damit zu einer Art „Wunderwaffe“ zur Sanktionierung einer Vorlagepflichtverletzung, die ansonsten, insbesondere in den Verträgen nicht existiert.264 Zwar verstößt das Gericht gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschafstreue aus Art. 10 EG), was im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) sanktioniert werden könnte. Das Vertragsverletzungsverfahren hat aber keine unmittelbar dem Individualschutz dienende Funktion, so dass der Einzelne ein Vertragsverletzungsverfahren nicht erzwingen kann.265 Mit der Staatshaftung wird dem Einzelnen nun die Möglichkeit gegeben, indirekt gegen eine Nichtvorlageentscheidung vorzugehen.266 Im Ergebnis bleibt zwar die Entscheidung des nationalen Gerichts bestehen. 2102 Soweit ein Schaden bezifferbar ist, erreicht der Bürger aber einen Ausgleich über die Staatskasse.267 Dies trägt der hohen Bedeutung des Vorlageverfahrens gerade auch für die Durchsetzung europäischen Rechts für den Einzelnen Rechnung und ersetzt so dessen Nachteile bei nicht ordnungsgemäßer Handhabung. So wird zumindest auf diesem Wege der effet utile des Unionsrechts gesichert. Dass damit unterinstanzliche Gerichte in einem Staatshaftungsprozess über die Unionsrechtswidrigkeit einer höchstrichterlichen Entscheidung judizieren müssen, ist hinzunehmen, auch wenn dies unter Umständen dazu führen könnte, dass ein letztinstanzliches Gericht in einem Staatshaftungsprozess – etwa im Rechtsmittelverfahren – sogar mit seinem eigenen Unionsrechtsverstoß konfrontiert wird.268

262 263 264 265 266 267 268

EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10328, Rn. 118) – Köbler. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3430, Rn. 16) – C.I.L.F.I.T. A.A. Hakenberg, DRiZ 2004, 113 (117). Krieger, JuS 2004, 855 (856); Storr, DÖV 2004, 545 (548). Wegener/Held, Jura 2004, 479 (480). Krieger, JuS 2004, 855 (857). Haratsch, JZ 2006, 1176 (1178).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

cc)

629

Anknüpfung für die Staatshaftung

Anknüpfungspunkt für eine Staatshaftung ist allerdings nicht Art. 267 Abs. 3 2103 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG). Denn diese Rechtsnorm bezweckt nicht, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Dies ergibt sich daraus, dass Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) keine Möglichkeit für die Parteien vorsieht, eine Vorlage zu erzwingen.269 Abzustellen ist vielmehr auf die unionsrechtliche Norm, die von Bedeutung für den Ausgangsrechtsstreit ist und über deren Auslegung oder Gültigkeit für das betreffende nationale Gericht derartige Zweifel bestanden (oder hätten bestehen müssen), dass es die Frage dem EuGH zur Vorabentscheidung hätte vorlegen müssen.270 Damit ist für eine Haftung bei unterlassener Vorlage ein doppelter Rechtsverstoß erforderlich: Zunächst muss das Gericht gegen eine Unionsrechtsnorm verstoßen haben, indem es sie falsch ausgelegt oder ganz übersehen hat. Darüber hinaus muss es gegen seine Vorlagepflicht verstoßen haben.271 e)

Fehlerhafte Auslegung

Sowohl der Verstoß gegen den Anwendungsvorrang als auch der Verstoß gegen 2104 die Vorlagepflicht basieren damit letztlich auf der fehlerhaften Auslegung von Rechtsnormen. Gerade bei der Auslegungstätigkeit kann es nach Ansicht des EuGH zu einem offenkundigen Rechtsverstoß kommen, etwa weil der Richter einer materiellen oder verfahrensrechtlichen Unionsbestimmung, insbesondere im Hinblick auf die jeweils einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs, eine (offensichtlich) falsche Bedeutung zumisst oder das nationale Recht auf eine Weise auslegt, die in der Praxis zu einem Verstoß gegen das geltende Unionsrecht führt.272 Einer Auslegung bedarf es allerdings nur im Falle von ungenauen Formulie- 2105 rungen. Im Hinblick auf unscharfe Formulierungen in Richtlinien stellen sich zwei Auslegungsprobleme: Der in Umsetzung der Richtlinie ergangene nationale Akt kann der richtlinienkonformen Auslegung bedürfen. Dazu ist das nationale Gericht berechtigt und verpflichtet. Nur im Fall eines so nicht auflösbaren Widerspruchs zwischen nationalem und Unionsrecht hat es das nationale Recht unangewendet zu lassen. Das Problem eines nationalen Gerichts kann jedoch auch in der Auslegung von Richtlinien bestehen. In diesem Fall müsste das nationale Gericht die Auslegungsfrage dem EuGH gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorlegen. Die Probleme bei der Auslegung unscharfer Formulierungen bieten folglich di- 2106 verse Ansatzpunkte für eine mögliche Staatshaftung. An den nationalen Richter werden damit sehr hohe Anforderungen gestellt. Zu einer Staatshaftung kommt es allerdings nur dann, wenn der Rechtsverstoß „offenkundig“ gewesen ist. Aufgrund des restriktiven Ansatzes des EuGH müsste deshalb wohl eine gefestigte Rechtsprechung zur Auslegung einer unscharfen Formulierung vorliegen und das natio269 270 271

272

Wegener/Held, Jura 2004, 479 (484); Wegener, EuR 2004, 84 (90). Beul, EuZW 1996, 748 (749). Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (638); a.A. Haratsch, JZ 2006, 1176 (1177), der darauf abstellt, dass die Nichtvorlage eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter bedeutet. EuGH, Rs. C-173/03, Slg. 2006, I-5177 (5218, Rn. 35) – Traghetti.

630

Kapitel 12 Haftung

nale Gericht bei seiner Auslegung klar gegen diese Rechtsprechung verstoßen, damit der Rechtsverstoß des nationalen Gerichts als „qualifiziert“ gelten kann. Nur selten dürfte es zu einer solchen Situation kommen, in der der Rechtsverstoß „auf der Hand“ liegt.273 f)

Folgen für den nationalen Richter

2107 Derzeit sind die vom EuGH aufgestellten Prinzipien zur Haftung für richterliche Unionsrechtsverstöße allerdings noch „alles andere als ausgegoren“.274 Dies zeigt sich unter anderem daran, dass bereits in der Leitentscheidung Köbler für GA Léger der betreffende Unionsrechtsverstoß offenkundig war,275 während der EuGH dies ablehnte.276 Der Begriff des offenkundigen Rechtsverstoßes hat noch keine klaren Konturen. Für den nationalen Richter besteht deshalb das Problem, bei der europarechtskonformen Auslegung keinen Fehler begehen zu dürfen, da er andernfalls Gefahr läuft, eine Haftung des Staats auszulösen. In dem Fall, dass eine Auslegungsfrage hinsichtlich einer Unionsnorm besteht, hält die Justiz mit der Vorlagemöglichkeit des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) immerhin ein Klärungsinstrument in der Hand.277 Es ist den nationalen Richtern deshalb zu raten, aus Sicherheitsgründen im Zweifelsfall von dieser Vorlagemöglichkeit Gebrauch zu machen, um nicht Jahre später im Rahmen eines Schadensersatzprozesses den gesamten Vorgang wieder aufrollen zu müssen und zu riskieren, durch ein Zivilgericht278 als „Superrevisionsinstanz“ in Fragen einer unterlassenen Vorlage korrigiert zu werden.279 IV.

Unmittelbarer Kausalzusammenhang

1.

Adäquanz

2108 Um eine Staatshaftung auszulösen, muss zwischen dem Unionsrechtsverstoß und dem Schaden, der dem Geschädigten entstanden ist, schließlich ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestehen. Diese Bedingung liegt in jeder Rechtsordnung der Haftung zugrunde280 und wird vom EuGH im Sinne der objektiven Vorhersehbarkeit des Schadenseintritts verstanden.281 Es gilt deshalb Entsprechendes wie bei

273 274 275 276 277 278 279 280 281

Vgl. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10329, Rn. 121) – Köbler. Hakenberg, DRiZ 2004, 113 (117). GA Léger, EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10288, Rn. 174) – Köbler. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10329, Rn. 121 f.) – Köbler. Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 (527). Z.B. durch das häufig für Klagen gegen die Bundesrepublik Deutschland zuständige LG Bonn. Beul, EuZW 1996, 748 (750). Schockweiler, EuR 1993, 107 (115). Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 508.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

631

der deutschen Adäquanztheorie,282 zumal auch die Unionshaftung nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) von Adäquanzerwägungen geleitet wird.283 2.

Legislative Spielräume bei der Richtlinienumsetzung

Der dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung von Richtlinien belassene Spielraum 2109 schließt die Kausalität nicht aus, da die Richtlinie zur Herbeiführung eines Ergebnisses verpflichtet. Nur die Ausgestaltung des Mittels bzw. Systems zur Zielerreichung bleibt den Mitgliedstaaten überlassen.284 3.

Dazwischentreten von Behörden und Gerichten

a)

Problematik

Beruht ein Schaden auf dem Verhalten von nationalen Verwaltungsbehörden oder 2110 Gerichten, die den Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht beachtet haben, wird z. T. eine Haftung des Gesetzgebers wegen der Verabschiedung bzw. Nichtanpassung eines unionsrechtswidrigen Gesetzes mangels Kausalität abgelehnt.285 Damit würde eine Vielzahl der Fälle einer Staatshaftung wegen legislativer Verstöße an der fehlenden Kausalbeziehung scheitern. Stattdessen wird jeweils eine Staatshaftung wegen Verstoßes der nationalen Verwaltungsbehörden bzw. Gerichte gegen Unionsrecht angenommen.286 Dies erscheint problematisch, weil die betreffende Behörde oder das jeweilige Gericht keine fehlerhafte Entscheidung getroffen hätte, wenn der Gesetzgeber seiner Rechtsanpassungspflicht nachgekommen wäre. Deshalb ist die fehlerhafte Rechtsanwendung dem Gesetzgeber im wieteren Sinne zuzurechnen. b)

Unmittelbar anwendbares Unionsrecht

Dabei ist zwischen unmittelbar anwendbarem Unionsrecht – z.B. bei Verordnun- 2111 gen – und umsetzungspflichtigen Richtlinien zu differenzieren. Bei ersteren kann eine Verkennung der unmittelbaren Anwendbarkeit des Unionsrechts nicht dem Gesetzgeber mit der Begründung zugerechnet werden, er habe das entgegenstehende nationale Recht nicht aufgehoben. Der von der Verordnung verfolgte Zweck soll schließlich direkt durch den Rechtsanwender erreicht werden.

282

283 284 285 286

BGHZ 134, 30 (40); Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 508; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (239); Eidenmüller, JZ 1997, 201 (203); Jarass, NJW 1994, 881 (883); Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (160); Thalmair, DStR 1996, 1975 (1977). Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (552). Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (160). Geiger, DVBl. 1993, 465 (472 f.); Streinz, Jura 1995, 6 (11); ders., EuZW 1993, 599 (602); Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1003). Deckert, EuR 1997, 203 (228).

632

Kapitel 12 Haftung

c)

Richtlinienanwendung

2112 Anders ist dies bei Richtlinien, bei denen der Gesetzgeber für die Erreichung des Richtlinienziels verantwortlich ist. Hier ist das Untätigbleiben des Gesetzgebers für den Schaden ursächlich. Zwar verletzten die rechtsanwendenden Verwaltungsbehörden oder Gerichte ihre eigene Pflicht, den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu beachten. Der Zusammenhang zwischen dem legislativen Fehlverhalten und dem Schadenseintritt wird dadurch jedoch nicht unterbrochen. Die Missachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts verdrängt nicht die legislative Umsetzungspflicht.287 In den genannten Fällen ist daher eine Haftung wegen Unionsrechtsverstoßes des Gesetzgebers neben der Haftung wegen fehlerhafter Rechtsanwendung durch die Verwaltungsbehörden und Gerichte möglich.

H.

Mitgliedstaatliche Ausgestaltung am Beispiel der deutschen Staatshaftung

I.

Ausgangspunkt

2113 Wie dargelegt, handelt es sich bei dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch präzise betrachtet um einen nationalen Anspruch. Daher ist von deutschen Gerichten, bei denen ein Haftungsanspruch wegen Verstoßes gegen Unionsrecht geltend gemacht wird, auf ein deutsches Haftungsinstitut zurückzugreifen und dieses an die Vorgaben des EuGH anzupassen.288 II.

Rückgriff auf den Amtshaftungsanspruch

1.

Mögliches Spektrum

2114 Dabei rückt für den deutschen Richter der Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB, Art. 34 GG in den Blick.289 Neben dem Amtshaftungsanspruch kommen jedoch auch der enteignungsgleiche Eingriff290 und der Aufopferungstatbestand in Betracht,291 da bei diesen Instituten von vornherein kein Verschuldenserfordernis

287 288 289 290

291

Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (160). S.o. Rn. 2046. Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 147 ff. prüft ihn zwar auch zunächst, lehnt ihn jedoch schließlich ab (S. 169). S. dazu ausführlicher Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 247 ff.; Detterbeck, VerwArch. 85 (1994), 159 (202 ff.); Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 179 ff. Zum ebenfalls denkbaren Folgenbeseitigungsanspruch Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 185 ff.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

633

besteht und laut EuGH kein über den qualifizierten Rechtsverstoß hinausgehendes Verschulden geprüft werden darf.292 2.

Enteignungsgleicher Eingriff?

Gegen die Anwendung des enteignungsgleichen Eingriffs spricht allerdings, dass 2115 der Amtshaftungsanspruch weiter gefasst ist, insbesondere da der enteignungsgleiche Eingriff einen Eingriff in eine eigentumsrechtlich geschützte Position voraussetzt. Kaufmännische Interessen nebst Erwerbschancen und Vorteilen, die dem wirtschaftlichen Risiko der Unternehmertätigkeit unterfallen, genießen keinen eigentumsrechtlichen Schutz.293 Aufgrund dieses Umstandes dürfte eine Entschädigung auf der Grundlage des enteignungsgleichen Eingriffs bei Verstößen gegen das Unionsrecht oftmals zum Scheitern verurteilt sein.294 Zudem erfordert der enteignungsgleiche Eingriff nach der Rechtsprechung des 2116 BGH im Falle eines Eingriffs durch Unterlassen ein qualifiziertes Unterlassen, d.h. ein Unterlassen, das sich als ein in den Rechtskreis des Betroffenen eingreifendes Handeln qualifizieren lässt.295 Dies dürfte bspw. bei der fehlenden Umsetzung von Richtlinien in der Regel nicht anzunehmen sein.296 Nach der Rechtsprechung des EuGH dürfen die nationalen Haftungsregeln jedoch nicht so ausgestaltet sein, dass sie es übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen.297 3.

Aufopferung?

Im deutschen Recht wird der enteignungsgleiche Eingriff ergänzt durch den Auf- 2117 opferungsanspruch, der eine Entschädigung für Eingriffe in die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten nicht-vermögenswerte Rechte gewährt, d.h. Leben, Gesundheit und Freiheit. Es ist noch nicht abschließend geklärt, ob diese Aufzählung abschließend ist oder weitere immaterielle Rechtsgüter zu erfassen sind wie bspw. das allgemeine Persönlichkeitsrecht oder die Berufsfreiheit.298 Bei einer restrikti292 293

294

295 296 297

298

S.u. Rn. 2067. Dies gilt zumindest soweit man auf den deutschen Eigentumsbegriff des Art. 14 GG abstellt. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn man einen weiten, unionsrechtlichen Eigentumsbegriff zugrunde legt. Ein solcher Eigentumsbegriff hat sich bislang auf europäischer Ebene jedoch noch nicht verfestigen können. S. zu der gesamten Problematik Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 272 ff. Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 165; Maurer, in: FS für Boujong, 1996, S. 591 (608). BGHZ 32, 208 (211); 102, 350 (364); 118, 253 (261); 120, 124 (132). Maurer, in: FS für Boujong, 1996, S. 591 (608). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. Für eine Ausweitung Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 135; Detterbeck, VerwArch. 85 (1994), 159 (207); a.A. Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 274.

634

Kapitel 12 Haftung

ven Handhabung wird es jedoch nur gelegentlich zu einer Entschädigung wegen Verstößen gegen das Unionsrecht kommen, da die genannten Rechtsgüter nur selten betroffen sein dürften.299 Dies widerspricht jedoch – wie oben dargelegt – der Vorgabe des EuGH. 4.

Entschädigung als mögliches Anspruchsziel?

2118 Sowohl gegen den enteignungsgleichen Eingriff als auch den Aufopferungsanspruch als Anspruchsgrundlage für die unionsrechtliche Staatshaftung spricht auch, dass beide Haftungsinstitute auf Entschädigung und nicht auf Schadensersatz gerichtet sind. Zudem findet das bei beiden Instituten geforderte Sonderopfer im Unionsrecht kein Korrelat, da das unionsrechtliche Merkmal des hinreichend qualifizierten Verstoßes weder in der allgemeinen Aufopferung noch speziell im enteignungsgleichen Eingriff seine Entsprechung findet.300 5.

Anpassungsaufwand

2119 Diese Probleme könnten beseitigt werden, wenn die Haftungsinstitute bei einem Verstoß gegen Unionsrecht an die Vorgaben des EuGH angepasst würden.301 Auch der Amtshaftungsanspruch bedarf einer derartigen Anpassung an die Vorgaben des EuGH und kann damit nur nach einer Modifizierung als Anspruchsgrundlage für einen Schadensersatzanspruch gegen den Staat bei Verstößen gegen Unionsrecht dienen. Im Vergleich zu den sonstigen Haftungsinstituten sind jedoch geringere Änderungen erforderlich.302 Daher ist dieser für die unionsrechtliche Staatshaftung heranzuziehen.303 Abschließend ist daher festzuhalten: Bei Verstößen deutscher Organe gegen 2120 Unionsrecht ist eine Staatshaftung auf der Grundlage des deutschen Amtshaftungsanspruchs gem. § 839 BGB, Art. 34 GG zu prüfen. Dabei ist das Haftungsinstitut an die unionsrechtlichen Anforderungen anzupassen.304 III.

Prüfung nationaler Haftungsvoraussetzungen

2121 Im Zuge dieser Anpassung stellt sich die Frage, ob neben den vom EuGH entwickelten unionsrechtlichen Tatbestandsvoraussetzungen weitere nationalrechtliche 299 300 301 302

303 304

Maurer, in: FS für Boujong, 1996, S. 591 (610). Kischel, EuR 2005, 441 (458). Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (242, 249 f.); Schoch, Jura 2002, 837 (840). S. zu den einzelnen Modifikationen u. Rn. 2127 ff.; Maurer, in: FS für Boujong, 1996, S. 591 (609) favorisiert hingegen die Anpassung des enteignungsgleichen Eingriffs; auch Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 169 lehnt den Amtshaftungsanspruch wegen des mangelnden Verschuldenserfordernisses als Anspruchsgrundlage ab. Seltenreich, Die Francovich-Rechtsprechung des EuGH und ihre Auswirkungen auf das deutsche Staatshaftungsrecht, 1997, S. 227; krit. Kischel, EuR 2005, 441 (458 f.). S.u. Rn. 2127 ff.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

635

Tatbestandsmerkmale zu prüfen sind. Die Beantwortung dieser Frage ist umstritten.305 Begonnen hat die Diskussion unmittelbar mit dem den Staatshaftungsanspruch auslösenden Urteil Francovich.306 Darin stellte der EuGH zunächst fest, dass die von ihm genannten drei Haftungsvoraussetzungen „ausreichen“, um dem Einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben.307 Zugleich betonte er, dass die Folgen des verursachten Schadens im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben sind.308 Auch ist es Sache der Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und das Klageverfahren auszugestalten.309 Diese Aussagen legen bei isolierter Betrachtung nahe, die genannten Voraus- 2122 setzungen als abschließend zu verstehen. Danach sind die materiellen Haftungsvoraussetzungen unionsrechtlich vorgegeben und die nationalen Rechtsordnungen haben lediglich die Verfahrensfragen zu regeln. In der genannten Entscheidung wies der EuGH jedoch zugleich darauf hin, dass die im Schadensersatzrecht der Mitgliedstaaten festgelegten „materiellen und formellen“ Voraussetzungen nicht ungünstiger sein dürfen als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen. Zudem dürfen sie nicht so ausgestaltet sein, dass sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen.310 Dies wiederum spricht dafür, die zuvor genannten drei Haftungsvoraussetzungen nur als Mindestvoraussetzungen anzusehen, die noch der Ergänzung durch einschränkende Tatbestandselemente offen stehen.311 Wie oben dargelegt, handelt es sich bei dem unionsrechtlichen Staatshaftungs- 2123 anspruch um einen nationalen Anspruch. Damit obliegt es auch dem nationalen Recht, welche materiellen und formellen Voraussetzungen an einen Haftungsanspruch gestellt werden. Da der Staatshaftungsanspruch seine Grundlage im Europarecht hat, bestimmt dieses zwar die Mindestvoraussetzungen, unter denen ein Staatshaftungsanspruch zu gewähren ist. Die verfahrensrechtlichen Fragen und auch ergänzende materielle Tatbestandsvoraussetzungen sind jedoch den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen überlassen.312 Dass die Staatshaftungspflicht der Mitgliedstaaten damit zu unterschiedlich ausgestalteten Staatshaftungsansprüchen und Rechtsfolgen führt, ist hinzunehmen.313 Das ist die Fortsetzung des gleichfalls den

305 306 307 308

309 310

311 312 313

S. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (240); Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1036). S.o. Rn. 2016. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 41) – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; nach der Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 83) – Brasserie du pêcheur ist so bspw. der Umfang der Entschädigung nach nationalem Recht zu bestimmen. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. Detterbeck, VerwArch. 85 (1994), S. 159 (187); Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1307; Schockweiler, EuR 1993, 107 (118). Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1037); Jarass, NJW 1994, 881 (882). Deckert, EuR 1997, 203 (215).

636

Kapitel 12 Haftung

Mitgliedstaaten überlassenen allgemeinen Verwaltungsrechts, zu dem auch das Staatshaftungsrecht gerechnet wird.314 Bei den ergänzenden nationalen Vorschriften ist allerdings jeweils zu berück2124 sichtigen, dass sie nicht ungünstiger sein dürfen als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen (Diskriminierungsverbot315). Auch dürfen sie nicht so ausgestaltet sein, dass sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen (Vereitelungsverbot316).317 Die nationalen Tatbestandsmerkmale sind daher an die unionsrechtlichen Merkmale anzupassen.318 IV.

Prüfungsaufbau

2125 Ob neben den vom EuGH entwickelten unionsrechtlichen Tatbestandsvoraussetzungen weitere nationalrechtliche Tatbestandsmerkmale zu prüfen sind, berührt eng den Prüfungsaufbau des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs. Entsprechend dem Vorrang des Unionsrechts liegt es nahe, die vom EuGH genannten Tatbestandsmerkmale vorab zu prüfen und dann auf das deutsche Staatshaftungsrecht zurückzugreifen.319 Indes geht es um die inhaltliche Kongruenz und nicht um eine bestimmte Art und Weise des Vorgehens. Der BGH hat die Frage nach dem Prüfungsaufbau nicht beantworten müssen, weil schon das vom EuGH geforderte Tatbestandsmerkmal des qualifizierten Verstoßes nicht vorlag.320 Da der Staatshaftungsanspruch einen nationalen Anspruch bildet, in dessen 2126 Folge § 839 BGB, Art. 34 GG lediglich anzupassen ist,321 hat man sich auch beim Prüfungsaufbau an der für den deutschen Amtshaftungsanspruch geläufigen Prüfungsreihenfolge zu orientieren. Diese ist dort zu modifizieren, wo der EuGH Mindestvoraussetzungen für die Staatshaftung vorgegeben hat. Zudem ist bei den einzelnen Tatbestandsmerkmalen zu prüfen, ob ihr Erfordernis es praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert, die Entschädigung zu erlangen, da in diesem Fall das betreffende Tatbestandsmerkmal außer Acht zu bleiben hat.322

314 315 316 317

318 319 320 321 322

S. Rn. 1768. Auch Meistbegünstigungsregel oder Prinzip des nationalen Mindeststandards genannt. S. Deckert, EuR 1997, 203 (212) m.w.N. Auch Erschwerungsverbot, Effizienzgebot oder Gewährleistungsprinzip genannt. S. Deckert, EuR 1997, 203 (212) m.w.N. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. Krit. dazu Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 517. S. auch Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (551), die von einem „Zurechtstutzen“ sprechen. Wittkowski, NVwZ 1994, 326 (329 ff.). BGHZ 134, 30 (37 f.) zu Brasserie du pêcheur. S.o. Rn. 2046. Vgl. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

V.

Tatbestandsmerkmale

1.

Handeln für einen Träger öffentlicher Gewalt

637

Parallel zur deutschen Amtshaftung bei Verstößen gegen nationales Recht muss 2127 jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes gehandelt haben. Erforderlich ist keine Beamtenstellung im statusrechtlichen Sinne, entscheidend ist vielmehr die Einbeziehung in die öffentliche Verwaltungstätigkeit. Erfasst sind daher auch Angestellte und selbst Personen des Privatrechts, z.B. Beliehene, wenn ihnen Hoheitsbefugnisse übertragen wurden,323 oder Verwaltungshelfer, wenn sie vom Staat zu Hilfstätigkeiten herangezogen wurden.324 Auch juristische Personen können dieses Erfordernis erfüllen.325 Neben einem aktiven Handeln kommt auch ein Unterlassen in Betracht. Dass neben Verstößen der Exekutive auch solche von Legislative und Judikative in Betracht kommen, ist oben bereits dargelegt worden.326 Nach dem deutschen Amtshaftungsanspruch ist ein öffentlich-rechtliches Han- 2128 deln erforderlich. Bei einem Handeln in der Form des Privatrechts scheidet ein Amtshaftungsanspruch auf der Grundlage von § 839 BGB, Art. 34 GG aus.327 Der Staat haftet nur gegebenenfalls nach § 831 BGB für das Handeln seines Bediensteten als Verrichtungsgehilfen. Ob dies auch für die Haftung des Staats bei Verstößen gegen Unionsrecht gilt, erscheint fraglich. Mehrere Gründe sprechen vielmehr für die Einbeziehung auch privatrechtlichen Handelns: Zum einen hätte die Einbeziehung eine weitestgehende Parallelität mit Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) zur Folge, da diese Vorschrift über die Haftung der Union im außervertraglichen Bereich auch privatrechtliches Handeln abdeckt.328 Zum anderen wäre bei einer Erfassung nur öffentlich-rechtlichen Handelns bei 2129 einem privatrechtlichen Handeln der öffentlichen Hand für die Staatshaftung § 831 BGB heranzuziehen. Wegen der Exkulpationsmöglichkeit, die § 831 Abs. 1 S. 2 BGB bietet, wäre aber eine Inanspruchnahme des Staats häufig ausgeschlossen. Dies wäre nur schwer mit der Vorgabe des EuGH vereinbar, wonach die nationalen Haftungsregelungen nicht so ausgestaltet sein dürfen, dass sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen.329 Zudem hätte es der Staat in der Hand, mit Hilfe eines möglichst häufigen Handelns in Privatrechtsform die Staatshaftung weitestgehend zu umgehen. Dementsprechend könnte die Staatshaftung von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich differieren, da der nationale Gesetzgeber entscheiden könnte, in welchen Fällen die öffentliche Hand haftet. 323 324 325 326 327 328 329

S. z.B. BGHZ 39, 358 (360); 34, 20 (21); 87, 253 (256); 118, 304 (307); 36, 193 (195). S. z.B. BGH, NJW 1996, 2431 (2431), NJW 1982, 1328 (1329). BGHZ 161, 6. S.o. Rn. 2050 ff. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 26 ff. m.w.N. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (210, 243); vgl. auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 4599. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas.

638

Kapitel 12 Haftung

2.

Qualifizierter Verstoß gegen eine individualbegünstigende Norm des Unionsrechts

2130 Das deutsche Recht verlangt die Verletzung einer drittbezogenen Amtspflicht. Die verletzten Pflichten müssen damit zumindest auch die Wahrnehmung der Interessen des Einzelnen bezwecken.330 Nach den durch den EuGH vorgegebenen Voraussetzungen für den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch muss ein Verstoß gegen eine individualbegünstigende Norm des Unionsrechts gegeben sein.331 Dies wirft die Frage auf, ob ein Unterschied besteht zwischen einer einem Dritten gegenüber bestehenden Amtspflicht und einem Verstoß gegen eine Norm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Problematisch bei der Beantwortung dieser Frage ist, dass sich die Drittbezo2131 genheit einer Amtspflicht nur äußerst schwer fassen lässt. Es wird deshalb regelmäßig keine Allgemeindefinition der Drittbezogenheit gegeben, sondern auf eine weitreichende Kasuistik zurückgegriffen.332 Schwierigkeiten für die Prüfung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs in der Form des deutschen Amtshaftungsanspruchs stellen sich jedoch erst dort, wo eine Staatshaftung mangels Drittbezogenheit der Amtspflicht ausgeschlossen wäre. Dies ist bspw. der Fall bei der Nicht- oder Schlechtumsetzung von Richtlinien, da der Gesetzgeber im Allgemeininteresse handelt und damit eine Drittbezogenheit ausscheidet.333 Auch in diesen Fällen dürfen nach der Vorgabe des EuGH die nationalen Haftungsregelungen nicht so ausgestaltet sein, dass sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen.334 Der EuGH hat deshalb explizit festgestellt, dass im Falle eines dem nationalen Gesetzgeber zuzurechnenden Verstoßes gegen das Unionsrecht die Drittbezogenheit außer Betracht bleiben muss.335 Folglich muss eine Drittbezogenheit in diesen Fällen nicht geprüft werden.336 2132 Es muss vielmehr festgestellt werden, ob ein Verstoß gegen eine solche Norm des Unionsrechts vorliegt, die die Verleihung von Rechten an den Einzelnen bezweckt. Regelmäßig wird aber jedenfalls bei der weiteren Konzeption des EuGH auch die Drittbezogenheit einer Richtlinie vorliegen, so wenn sie bspw. dem Gesundheitsschutz dient. Wurde die Richtlinie nicht (ordnungsgemäß) umgesetzt, wurde sie verletzt. Von daher wurde eine drittbezogene Amtspflicht, nämlich auf Einhaltung einer drittbezogenen Richtlinie verletzt.337 Die Drittbezogenheit der Richtlinie

330 331 332 333 334

335 336 337

BGH, NJW 1971, 1699 (1699); Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 57 ff. m.w.N. zur BGH-Rspr. in Fn. 290. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1149, Rn. 51) – Brasserie du pêcheur. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 58 ff. BGHZ 56, 40 (46); 84, 292 (300). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; wiederholt in Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1154, Rn. 72) – Brasserie du pêcheur. Generell gegen eine Prüfung der Drittbezogenheit Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (243). Ähnlich Geiger, DVBl. 1993, 465 (472).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

639

macht damit notwendigerweise auch die darauf gerichtete Amtspflicht drittbezogen. Wann ein qualifizierter Verstoß vorliegt, ist oben bereits dargelegt worden.338 3.

Kausaler Schaden

Auch bezüglich des erforderlichen kausalen Schadens kann auf die allgemeinen 2133 Ausführungen verwiesen werden.339 4.

Kein (weiteres) Verschuldenserfordernis

Anders als nach deutschem Recht wird ein Verschulden des den Haftungsfall 2134 auslösenden Organs nicht weiter geprüft.340 Die nach deutschem Recht für die Verschuldensfrage maßgeblichen Gesichtspunkte werden bereits dadurch berücksichtigt, dass ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht vorliegen muss.341 Das Erfordernis eines darüber hinausgehenden weiteren Verschuldens nach 2135 deutschen Haftungsmaßstäben würde laut EuGH darauf hinauslaufen, dass der europarechtliche Entschädigungsanspruch infrage gestellt wäre.342 Begründen lässt sich dies damit, dass das Verschuldenserfordernis ein personenbezogenes Merkmal ist und damit lediglich im Rahmen der Haftung des einzelnen pflichtwidrig handelnden Beamten zum Tragen kommen kann, nicht jedoch bei der Haftung eines Mitgliedstaats.343 5.

Haftungseinschränkungen

a)

Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB

Der deutsche Amtshaftungsanspruch ist subsidiär, wenn dem handelnden Amts- 2136 walter nur Fahrlässigkeit zur Last fällt (§ 839 Abs. 1 S. 2 BGB). Sinn und Zweck dieser Subsidiaritätsklausel ergeben sich aus der historischen Betrachtung: Ursprünglich bestand die Überleitung der Beamtenhaftung auf den Staat nach Art. 34 GG nicht und der Beamte haftete persönlich. Die Subsidiaritätsklausel sollte die Entschlussfreude und Tatkraft des Beamten fördern. Die Entscheidungsfreude des Beamten und eine reibungslose Verwaltung wären gefährdet, wenn das Verwaltungshandeln durch eine übertriebene Ängstlichkeit des Amtswalters, für jedes 338 339 340

341 342 343

S.o. Rn. 2063 ff. S.o. Rn. 2108 ff. Schoch, Jura 2002, 837 (841); Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (996); Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1004); Saenger, JuS 1997, 865 (871); a.A. Bröhmer, JuS 1997, 117 (123), der das Verschuldenskriterium beibehalten möchte, jedoch nicht einschränkender wirken lassen will als die Kriterien des EuGH für die hinreichende Qualifiziertheit des Verstoßes. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1155 f., Rn. 78) – Brasserie du pêcheur; s.o. Rn. 2067. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1156, Rn. 79) – Brasserie du pêcheur. Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 169.

640

Kapitel 12 Haftung

Versagen mit seinem Vermögen einstehen zu müssen, begleitet würde. Inwiefern diese Argumentation auch heute noch gilt, ist fraglich. Daher ist die Subsidiarität in ihrer rechtspolitischen Funktion sehr umstritten.344 Auf europäischer Ebene können der ursprüngliche Sinn und Zweck jedoch in 2137 keinem Fall greifen. Die unionsrechtliche Staatshaftung begründet nämlich ohnehin keinen Anspruch gegen einen persönlich haftenden Beamten, sondern vielmehr eine unmittelbare Haftung der Mitgliedstaaten.345 Zudem ist der Verweis auf eine mögliche anderweitige Ersatzmöglichkeit und die damit verbundene Unsicherheit für den Geschädigten nicht mit dem vom EuGH aufgestellten Erschwerungsverbot vereinbar. Schließlich kommt es unionsrechtlich nicht auf ein Verschulden an,346 so dass sich grundsätzlich auch kein Anwendungsbereich für die Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB eröffnet.347 Folglich gelangt die Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB nicht zur Anwendung.348 b)

Richterprivileg des Art. 839 Abs. 2 S. 1 BGB

2138 Im deutschen Recht scheitert eine Amtshaftung für fehlerhafte gerichtliche Entscheidungen häufig an dem Spruchrichterprivileg des § 839 Abs. 2 S. 1 BGB.349 Danach ist ein Beamter, wenn er bei dem Urteil in einer Rechtssache seine Amtspflicht verletzt, für den daraus entstehenden Schaden nur dann verantwortlich, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Sinn und Zweck dieser Regelung besteht im Schutz der Rechtskraft richterlicher Entscheidungen, der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens.350 Eine im italienischen Recht ehemals bestehende Regelung, wonach eine Staats2139 haftung ausgeschlossen war, wenn der richterliche Verstoß mit der Auslegung von Rechtsvorschriften oder der Sachverhalts- und Beweiswürdigung im Zusammenhang steht, erklärte der EuGH für unionsrechtswidrig, weil damit eine unionsrechtliche Staatshaftung für judikatives Unrecht letztinstanzlicher Gerichte nahezu unmöglich wird. Denn die Sachverhalts- und Beweiswürdigung stellen ebenso wie 344 345 346 347 348

349 350

S. dazu Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 78 ff. Fischer, JA 2000, 348 (352); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (244 f.) will deshalb generell keine Drittbezogenheit prüfen. Zur Frage, inwieweit die Verschuldenselemente im Rahmen des qualifizierten Rechtsverstoßes berücksichtigt werden s.o. Rn. 2067. Führich, EuZW 1993, 726 (727). Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (244); Thalmair, DStR 1996, 1975 (1978); Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 518; Fischer, JA 2000, 348 (350); Binia, Das FrancovichUrteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 99; Seltenreich, Die Francovich-Rechtsprechung des EuGH und ihre Auswirkungen auf das deutsche Staatshaftungsrecht, 1997, S. 194; Streinz, Jura 1995, 6 (13); Führich, EuZW 1993, 726 (727); a.A. Maurer, in: FS für Boujong, 1996, S. 591 (605); Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 205 f.; Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (553); Wittkowski, NVwZ 1994, 326 (332); Saenger, JuS 1997, 865 (871). Tombrink, NJW 2002, 1324 (1324). Schöndorf-Haubold, JuS 2006, 112 (113) m.w.N.; Storr, DÖV 2004, 545 (545) m.w.N.; krit. Smid, Jura 1990, 225 (226 ff.).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

641

die Auslegung von Rechtsvorschriften nach Ansicht des EuGH einen wesentlichen Aspekt der Rechtssprechungstätigkeit letztinstanzlicher Gerichte dar.351 Dem kann die Aussage entnommen werden, dass nationale Richterprivilegien nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sind, die für bestimmte Bereiche der Rechtsprechungstätigkeit eine Haftung des Staats generell ausschließen oder eine solche Haftung derart beschränken, dass diese trotz eines offenkundigen Unionsrechtsverstoßes ausgeschlossen ist. Das deutsche Richterprivileg schließt die Haftung des Staats für judikatives 2140 Unrecht anders als das italienische Richterprivileg nicht generell für bestimmte Bereiche der Rechtsprechungstätigkeit aus. Es handelt sich vielmehr um eine Haftungsbeschränkung, die eine Haftung für judikatives Unrecht von einem bestimmten Grad des Verstoßes abhängig macht.352 Dennoch würde bei Anwendung des § 839 Abs. 2 S. 1 BGB eine Staatshaftung bei Unionsrechtsverstößen im richterlichen Bereich weitgehend leer laufen. Dabei beruht die wirksame Durchsetzung des Unionsrechts maßgeblich darauf, dass es von Richtern angewendet wird. Das Ziel des Staatshaftungsanspruchs, dem Unionsrecht zur vollen Wirksamkeit zu verhelfen (sog. effet utile),353 würde durch das Richterprivileg damit weitgehend ausgeschlossen. Zudem ist der faktische Haftungsausschluss nach § 839 Abs. 2 S. 1 BGB nicht zu vereinbaren mit der Vorgabe des EuGH, die Erlangung einer Entschädigung durch nationale Vorschriften nicht unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. § 839 Abs. 2 S. 1 BGB findet deshalb hinsichtlich richterlicher Verstöße gegen Unionsrechts keine Anwendung.354 c)

Mitverschulden

Der EuGH hat klargestellt, dass das nationale Gericht bei der Bestimmung des er- 2141 satzfähigen Schadens prüfen kann, ob sich der Geschädigte in angemessener Form um die Verhinderung des Schadenseintritts oder um die Begrenzung des Schadensumfangs bemüht hat.355 Die Schadensersatzpflicht des Staats kann daher durch ein Mitverschulden des Geschädigten nach § 254 BGB gemindert oder so-

351 352 353

354

355

EuGH, Rs. C-173/03, Slg. 2006, I-5177 (5219, Rn. 38) – Traghetti. Tietjen, EWS 2007, 15 (18). S. dazu EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357, (5413 f., Rn. 31 ff.) – Francovich; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (230); Prieß, NVwZ 1993, 118 (120); Bröhmer, JuS 1997, 117 (119); Kopp, DÖV 1994, 201 (203); Geiger, DVBl. 1993, 465 (467); Jarass, NJW 1994, 881 (881); Claßen, Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, 1999, S. 107 ff. Thalmair, DStR 1996, 1975 (1979); Deckert, EuR 1997, 203 (226); Beul, EuZW 1996, 748 (748); Kremer, NJW 2004, 480 (482); Tietjen, EWS 2007, 15 (18); a.A. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (245); Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 514; Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 237 ff.; Fischer, JA 2000, 348 (352); s. auch Haratsch, JZ 2006, 1176 (1177), der jedoch zu gleichen Ergebnissen wie bei einer Nichtanwendung gelangt. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 84) – Brasserie du pêcheur.

642

Kapitel 12 Haftung

gar ausgeschlossen sein.356 Dass ein Verschulden des den Haftungsfall auslösenden Organs nicht erforderlich ist, schließt die Berücksichtigung des Mitverschuldens nicht aus, da § 254 BGB für alle Schadensersatzansprüche gilt, auch für die verschuldensunabhängigen.357 d)

Rechtsmittelversäumnis (§ 839 Abs. 3 BGB)

2142 Ein Sonderfall des Mitverschuldens im Sinne von § 839 Abs. 3 BGB liegt vor, wenn der Geschädigte es unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden. Die Prüfung des versäumten Primärrechtsschutzes gilt auch für Verstöße gegen Unionsrecht.358 Schließlich gibt es einen allgemeinen, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz, dass sich der Geschädigte in angemessener Form um die Begrenzung des Schadensumfangs bemühen muss, wenn er nicht Gefahr laufen will, den Schaden selbst tragen zu müssen.359 Bei Verstößen der Legislative kommt § 839 Abs. 3 BGB regelmäßig nicht zur Anwendung, weil insofern für den Rechtsschutz nur eine Verfassungsbeschwerde auf Normerlass in Betracht käme, ein solches Erfordernis jedoch gegen das Vereitelungsverbot des EuGH verstoßen dürfte.360 Bei Verstößen der Exekutive gegen Unionsrecht ist hingegen häufig an § 839 Abs. 3 BGB zu denken, da für den Einzelnen die Möglichkeit zur Erlangung primären Rechtsschutzes gegen die Entscheidung der Verwaltung besteht.361 Insoweit wird daher praktisch relevant, ob eine Unionsrechtsverletzung nur der Exekutive oder zumindest auch der Legislative zuzurechnen ist. Als Sonderfall des Mitverschuldens geht § 839 Abs. 3 BGB grundsätzlich der 2143 Regelung des § 254 BGB vor, da nach § 839 Abs. 3 BGB der Haftungsanspruch entweder nur entstehen oder ganz entfallen kann, während § 254 BGB eine Reduzierung des Haftungsanspruchs ermöglicht. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die unmittelbare Anwendbarkeit von Unionsrecht in unterschiedlichem Maß erkennbar und der Primärrechtsschutz aus der Sicht des Bürgers deshalb nicht immer zumutbar sei, mit der Folge, dass eine anteilige Bemessung der Vorwerfbarkeit der Rechtswegversäumung den Verhältnissen besser Rechnung tragen würde.362 Auf diese Weise würde nämlich – im Vergleich zu rein nationalen Amtshaftungsansprüchen – derjenige privilegiert, dessen Kenntnisse im Europarecht geringer sind als im deutschen Recht. Angesichts der immer mehr zunehmenden Bedeutung des Europarechts, der Durchdringung fast sämtlicher Lebens356

357 358

359 360 361 362

BGH, DVBl. 2004, 192 (193); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (246); Streinz, Jura 1995, 6 (12); Wittkowski, NVwZ 1994, 326 (331); Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (554); Deckert, EuR 1997, 203 (232); Fischer, JA 2000, 348 (352). Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 254 Rn. 2. BGH, DVBl. 2004, 192 (193); Deckert, EuR 1997, 203 (231); Streinz, Jura 1995, 6 (12); ders., EuZW 1993, 599 (603); Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (162); Thalmair, DStR 1996, 1975 (1978); Fischer, JA 2000, 348 (352). EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 85) – Brasserie du pêcheur. Deckert, EuR 1997, 203 (232); Streinz, Jura 1995, 6 (12); Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (162). Geiger, DVBl. 1993, 465 (473). So Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (162).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

643

und Rechtsgebiete durch das Europarecht und dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht363 erscheint dies nicht vertretbar. 6.

Ersatzfähiger Schaden

a)

Auch vor Urteil des Gerichtshofs der EU

Der Ersatzanspruch erfasst auch solche Schäden, die vor Erlass eines Urteils des 2144 Gerichtshofs der EU entstanden sind, in dem das Vorliegen eines Verstoßes erst festgestellt worden ist. Ausschlaggebend für die Entstehung des Anspruchs sind allein die drei vom EuGH genannten Mindestvoraussetzungen. Eine weiter gehende Begrenzung auf den Ersatz nur solcher Schäden, die nach gerichtlicher Feststellung des Verstoßes eintreten, würden die von der Unionsordnung anerkannte Entschädigungspflicht nämlich gerade infrage stellen.364 b)

Beschränkung auf Geld

Im deutschen Recht ist der Schadensersatz im Rahmen eines Amtshaftungsan- 2145 spruchs regelmäßig auf Geld beschränkt.365 Der Grund liegt in der ehemaligen persönlichen Beamtenhaftung, die der Staat gem. Art. 34 GG übernommen hat. Der Beamte kann als Schadensersatz nur das leisten, was er als Privatperson zu erfüllen im Stande ist. Die Vornahme hoheitlicher Handlungen gehört jedoch nicht dazu. Aufgrund der reinen Übernahme der Schadensersatzpflicht des ursprünglich persönlich haftenden Beamtens trifft auch den Staat keine Pflicht zur Naturalrestitution durch Vornahme einer hoheitlichen Handlung.366 Andernfalls würden die ordentlichen Gerichte mit der Verurteilung zur Vornahme einer hoheitlichen Handlung auch in den Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsgerichte eingreifen.367 Diese Begrenzung auf Geldersatz gilt auch bei Verstößen gegen das Unionsrecht, da das Unionsrecht keine gegenteiligen Vorgaben macht.368 Auch eine rechtsvergleichende Betrachtungsweise führt zu der Erkenntnis, dass die überwiegende Zahl der 363 364 365 366 367

368

S.o. Rn. 99 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1159, Rn. 91 ff.) – Brasserie du pêcheur; Saenger, JuS 1997, 865 (870). S. BGHZ 34, 99 (104); 78, 274 (276). Anders Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 89 ff. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 110. Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 201. S. allerdings Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 91 f. Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 201 f.; Seltenreich, Die Francovich-Rechtsprechung des EuGH und ihre Auswirkungen auf das deutsche Staatshaftungsrecht, 1997, S. 187; Jarass, NJW 1994, 881 (884); a.A. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (247); Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 108 f.; Prieß, NVwZ 1993, 118 (123 f.); Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (554 mit Fn. 198); Hidien, Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung der EU-Mitgliedstaaten, 1999, S.65.

644

Kapitel 12 Haftung

Rechtsordnungen die Schadensersatzverpflichtung auf den pekuniären Ersatz beschränkt.369 c)

Schmerzensgeld

2146 Im Übrigen gelten die gleichen Grundsätze wie bei Verstößen gegen nationales Recht. Daher schließt der Schadensersatzanspruch Schmerzensgeld i.S.d. § 253 Abs. 2 BGB ein. d)

Entgangener Gewinn

2147 Auch der entgangene Gewinn ist gem. § 252 BGB ersatzfähig, da andernfalls insbesondere bei Rechtsstreitigkeiten wirtschaftlicher und kommerzieller Natur der Ersatz des Schadens tatsächlich unmöglich gemacht würde.370 Der entgangene Gewinn muss allerdings (entsprechend der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG)) substantiiert dargelegt sein und es muss ein unmittelbarer Kausalzusammenhang mit dem Unionsrechtsverstoß nachgewiesen werden.371 Es wird in der Praxis häufig schwierig sein, den ersatzfähigen Schaden darzu2148 tun und nachzuweisen. Als Bsp. dient die staatliche Haftung für nicht umgesetzte Richtlinien und die daraus entstandenen Wettbewerbsnachteile für die nationalen Unternehmer: diese müssen ihren realisierten Betrag mit dem potenziellen Ertrag bei rechtzeitiger und vollständiger Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben vergleichen.372 e)

Vorteilsausgleich

2149 Auch ansonsten sind die deutschen Schadensregeln anwendbar. So hat auch ein Vorteilsausgleich stattzufinden. Bspw. muss der Urlauber, der sich im Falle der Insolvenz seines Reisveranstalters freiwillig vor Ort entscheidet, den Urlaub fortzuführen, sich einen Teil der Mehrkosten abziehen lassen.373 7.

Verjährung

2150 Bei der Verjährung des Staatshaftungsanspruchs war lange Zeit umstritten, ob die Dreijahresfrist des § 195 BGB374 oder die Fünfjahresfrist des Art. 46 EuGH-Sat369 370 371 372 373 374

Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 108. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 87) – Brasserie du pêcheur. Vgl. EuGH, Rs. 40/75, Slg. 1976, 1 (9, Rn. 9/13) – Produits Bertrand; Deckert, EuR 1997, 203 (229). Deckert, EuR 1997, 203 (229). Deckert, EuR 1997, 203 (231). Dafür Herdegen/Rensmann ZHR 161 (1997), 522 (554); Deckert, EuR 1997, 203 (233); Geiger, DVBl. 1993, 465 (474); Jarass, NJW 1994, 881 (882); Hidien, Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung der EU-Mitgliedstaaten, 1999, S. 71; Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (162); Streinz, Jura 1995, 6 (12); ders., EuZW 1993, 599 (603).

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

645

zung gilt.375 Letzteres wurde begründet mit der Parallele zu Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG)376 und der einheitlich unionsweiten Durchsetzung des Staatshaftungsanspruchs.377 Bei dem Amtshaftungsanspruch handelt es sich jedoch um einen nationalen Anspruch. Zudem hat der EuGH die verfahrensrechtlichen Fragen den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen überlassen.378 Daher ist auf die Verjährung § 195 BGB anzuwenden. Inzwischen hat sich der EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens mit der Frage befasst, ob das nationale Recht Regelungen vorsehen muss, wonach die Verjährung des Staatshaftungsanspruchs durch ein Vertragsverletzungsverfahren unterbrochen oder gehemmt wird. In diesem Rahmen hat er die Anwendung des § 195 BGB nicht beanstandet.379 Im Übrigen hat der EuGH die Frage hinsichtlich der Verjährungsunterbrechung 2151 bzw. -hemmung verneint: Da weder das Vereitelungs- noch das Diskriminierungsverbot verletzt werden, muss das nationale Recht keine Verjährungsunterbrechung bzw. -hemmung während eines von der Kommission anhängig gemachten Vertragsverletzungsverfahrens gewähren.380 In der gleichen Entscheidung hat der EuGH es für mit dem Unionsrecht vereinbar angesehen, dass die Verjährungsfrist für einen Staatshaftungsanspruch wegen fehlender Umsetzung einer Richtlinie zu dem Zeitpunkt in Lauf gesetzt wird, in dem die ersten Schadensfolgen eingetreten sind, selbst wenn dieser Zeitpunkt vor der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie liegt.381 8.

Haftende Körperschaft

a)

Jeweilige Zuordnungskörperschaft

Der EuGH spricht bei der Haftung wegen Verstößen gegen das Unionsrecht von 2152 der Haftung der Mitgliedstaaten. Angesichts der „Länder-Blindheit“ des Unionsrechts382 richtet sich der Staatshaftungsanspruch vorderhand gegen den Bund. Zur Beachtung und gegebenenfalls Umsetzung des Unionsrechts sind jedoch nicht nur der Bund, sondern auch die Länder und sonstigen Verwaltungsrechtsträger verpflichtet. Das Unionsrecht verlangt auch nicht, dass eine bestimmte Körperschaft haftet, sondern dass überhaupt ein Staatshaftungsanspruch besteht, sei es auch gegenüber einem Land, einer Gemeinde oder einer sonstigen Körperschaft.383 Daher kann sich der Staatshaftungsanspruch auch gegen sie richten.384 375 376 377 378 379 380 381 382 383

384

Dafür Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (249). Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (249). Prieß, NVwZ 1993, 118 (124). Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1037); Jarass, NJW 1994, 881 (882). S. EuGH, Rs. C-445/06, EWS 2009, 176 – Danske Slagterier. S. EuGH, Rs. C-445/06, EWS 2009, 176 (179, Rn. 27 ff.) – Danske Slagterier. S. EuGH, Rs. C-445/06, EWS 2009, 176 (180, Rn. 47 ff.) – Danske Slagterier. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (161) m.w.N. Vgl. EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 (3140, Rn. 61 ff.) – Konle; Herdegen/ Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (553); s. zur Haftung einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung EuGH, Rs. C-424/97, Slg. 2000, I-5123 (5159, Rn. 27 ff.) – Haim. S. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (248); Seltenreich, Die Francovich-Rechtsprechung des EuGH und ihre Auswirkungen auf das deutsche Staatshaftungsrecht, 1997,

646

2153

Kapitel 12 Haftung

Es haftet deshalb jeweils die staatliche Einheit, die Unionsrecht verletzt hat.385 Im Falle der Gerichte ist es diejenige Körperschaft, bei der die Justizeinrichtung angesiedelt ist, mithin das jeweilige Land bzw. für die höchsten Gerichte der Bund.386 b)

Subsidiäre Haftung des Bundes?

2154 Zu fragen ist, ob daneben stets der Bund zumindest subsidiär haftet.387 Dafür spricht, dass der Staat haftungsrechtlich als Einheit betrachtet wird.388 Dagegen spricht, dass der Bund aufgrund der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung der Art. 30, 70 ff. GG zum Teil keine Möglichkeit zum Handeln hat. Bei der Annahme einer Schadensersatzpflicht würde eventuell vom Bund eine rechtlich unmögliche Handlung verlangt. Zudem besteht gegen den Bund kein eigener Amtshaftungsanspruch, da ihm lediglich Unterlassen vorgeworfen werden kann, etwa weil er die Umsetzung einer Richtlinie nicht z.B. im Wege des Bund-Länder-Streits oder des Bundeszwangs durchgesetzt hat. Zum Einsatz dieser Aufsichtsinstrumente besteht jedoch keine Amtspflicht gegenüber Dritten.389 Eine (wenn auch nur subsidiäre) Haftung des Bundes würde deshalb eine Amtshaftung gegen eine nicht verantwortliche Körperschaft konstruieren. Eine subsidiäre Einstandspflicht des Bundes ist deshalb abzulehnen.390 c)

Gesamtschuldnerschaft

2155 Verstoßen sowohl der Bund als auch ein Land gegen Unionsrecht, haften sie gesamtschuldnerisch.391 Denkbar ist ein solcher Fall z.B., wenn der zuständige Bundesgesetzgeber ein vertragswidriges Gesetz nicht an die Anforderungen des Unionsrechts anpasst392 und dieses Gesetz zudem unter Missachtung des Vorrangs des Unionsrechts von den zuständigen Landesbehörden angewandt wird. Zu denken ist auch an den Fall, dass der Bundesgesetzgeber eine Richtlinie nicht umsetzt und die Landesbehörden daneben eine Anwendung dieser Richtlinie im Wege der un-

385 386 387

388 389 390 391 392

S. 188 ff.; Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 120 ff.; Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 146 ff.; Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (553). EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 (3140, Rn. 61 ff.) – Konle; s. näher Gundel, DVBl. 2001, 95 ff. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1320. So Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, 1997, S. 153 f.; Herdegen/Rensmann, ZHR 161 (1997), 522 (553); Jarass, NJW 1994, 881 (884). S.o. Rn. 2050. Gundel, DVBl. 2001, 95 (99). Ebenso Gundel, DVBl. 2001, 95 (99). Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (248); Binia, Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, 1998, S. 122 f. Zu der Pflicht des nationalen Gesetzgebers, Widersprüche zum Unionsrecht zu beseitigen, s.o. Rn. 2083 f.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

647

mittelbaren Anwendung393 zu Unrecht ablehnen.394 Im Innenverhältnis der Gesamtschuldner bestehen in diesem Fall Ausgleichsansprüche je nach dem Ausmaß und Gewicht des Unionsrechtsverstoßes des Gesamtschuldners. 9.

Keine entgegenstehende Rechtskraft

Generell ist der Staatshaftungsanspruch als Form des sekundären Rechtsschutzes 2156 die Fortsetzung des primären Rechtsschutzes auf Durchsetzung des materiellen Rechts selbst.395 Gleichwohl bildet er einen anderen Streitgegenstand und ist daher nicht durch Bestehen eines rechtskräftigen Urteils im Rahmen des Primärrechtsschutzes ausgeschlossen.396 10.

Rechtsweg und Gerichtszuständigkeit

Als lediglich unionsrechtlich geprägter, im Übrigen jedoch der nationalen Ausge- 2157 staltung überlassener Anspruch ist es Sache der nationalen Rechtsordnungen, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und das Verfahren für die Klagen festzulegen.397 Dass nationale Gerichte über die Einhaltung des Unionsrechts entscheiden, ist als Konsequenz der nationalen Zuständigkeitsverteilung hinzunehmen.398 In Deutschland sind nach Art. 34 Abs. 3 GG die Zivilgerichte zuständig. Sach- 2158 lich zuständig sind gem. § 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG die Landgerichte – und zwar ohne Rücksicht auf den Wert des Streitgegenstands.399 Örtlich zuständig für Klagen gegen die Bundesrepublik Deutschland ist in der Vergangenheit häufig das LG Bonn gewesen:400 Der allgemeine Gerichtsstand des Fiskus wird gem. § 18 ZPO durch den Sitz der Behörde bestimmt, die berufen ist, den Fiskus in dem Rechtsstreit zu vertreten. Viele Ministerien hatten und haben teilweise auch noch ihren Sitz in Bonn und der Fiskus wird in diesem Fall durch das jeweilige Ministerium vertreten. Das LG Bonn und weitere Landgerichte haben damit regelmäßig zu entscheiden, ob Bundesgerichte ihrer Vorlagepflicht an den EuGH gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nachgekommen sind.401

393 394 395 396 397

398 399 400 401

S.o. Rn. 1058 ff. Gundel, DVBl. 2001, 95 (100). Zur Subsidiarität näher Erbguth, VVDStRL 61 (2002), 221 (227 ff.). EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307, Rn. 39) – Köbler. EuGH, Rs. Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1153, Rn. 67) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 (2614, Rn. 31) – Lomas. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1319. Kim/Dübbers, ZfWG 2006, 107 (108); Thalmair, DStR 1996, 1975 (1979). Beul, EuZW 1996, 748 (749). S.o. Rn. 2099 ff.

648

Kapitel 12 Haftung

VI.

Unterschiede der unionsrechtlichen Staatshaftung zur rein deutschen Staatshaftung

2159 Nach alledem unterscheidet sich die Staatshaftung bei Verstößen gegen Unionsrecht von der Amtshaftung bei Verstößen gegen nationales deutsches Recht vor allem in Folgendem: - Während bei der Amtshaftung bei Verstößen gegen nationales Recht nur eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit erfasst ist, zählt bei der Staatshaftung wegen Verstößen gegen das Unionsrecht auch privatrechtliches Handeln der öffentlichen Hand. - Bei der unionsrechtlichen Staatshaftung kann nicht nur die das Unionsrecht ausführende Verwaltung hoheitlich tätig sein, sondern auch der Gesetzgeber. Eine Staatshaftung für legislatives Unrecht ist nicht ausgeschlossen. - Es muss ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß gegeben sein, wobei Verschuldenselemente in die Betrachtung mit einfließen können. Eine zusätzliche Verschuldensprüfung findet hingegen nicht mehr statt. - Die nach deutschem Recht erforderliche Drittbezogenheit darf kein Hindernis für die Staatshaftung unter dem Gesichtspunkt sein, dass die gesetzgeberische Tätigkeit im Allgemeininteresse erfolgt. Sie hat dann nach dem EuGH außer Betracht zu bleiben. - Die Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB gelangt nicht zur Anwendung. - § 839 Abs. 2 S. 1 BGB greift bei richterlichen Verstößen gegen Unionsrecht nicht ein.

J.

Staatshaftung für den Vollzug rechtswidrigen Unionsrechts

I.

Anknüpfungspunkt

2160 Im Fall rechtswidrigen Unionsrechts kommt ein Schadensersatzanspruch gegen die EG gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) in Betracht.402 Wird ein solcher rechtswidriger Akt der Union jedoch durch nationale Rechtsakte wie formelle Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Verwaltungsakte ausgeführt, sind auch Haftungsansprüche gegen den betreffenden Mitgliedstaat denkbar. Dabei soll sich die folgende Darstellung auf den Bereich der Haftung der deutschen öffentlichen Hand beschränken. II.

Fehlende Kausalität

2161 Staatshaftungsansprüche gegen die deutsche öffentliche Hand scheiden aus, wenn der deutsche Vollzugsakt nur deshalb rechtswidrig ist, weil er auf einem rechts402

S. dazu Rn. 1997.

§ 2 Haftung der Mitgliedstaaten

649

widrigen Unionsakt beruht.403 Der BGH hat dies in seiner Entscheidung zum IrakEmbargo ausgeführt.404 In dem zugrunde liegenden Fall hatte ein deutsches Unternehmen aufgrund des Irakembargos im 2. Golfkrieg ein Geschäft nicht durchführen können und verlangte – am Ende durch den Konkursverwalter – von der Bundesrepublik Schadensersatz. Das Embargo beruhte auf der VO 2340/90405 und der zu deren Durchführung ergangenen 10. Änderungsverordnung der Bundesregierung zur Außenwirtschaftsverordnung.406 Der BGH begründete seine Entscheidung mit der mangelnden Kausalität zwischen dem deutschen Vollzugsakt und dem eingetretenen Schaden.407 Der Eingriff in die maßgebliche Rechtsposition erfolgte danach allein durch die europäische Verordnung. Der deutsche Durchführungsakt begründete keinen eigenen Eingriff, soweit er in seinem Ausspruch nicht über die unionsrechtlich bereits beschränkte Rechtsposition hinausging. Gesetzen und Verordnungen der Mitgliedstaaten, die gegenüber dem Unionsrecht gleichlautend seien, komme allenfalls deklaratorischer Charakter zu.408 III.

Verantwortungsprinzip

Diese Begründung ist in der Literatur teilweise auf Kritik gestoßen.409 Entschei- 2162 dend für die Nichtanwendung des deutschen Staatshaftungsrechts sei nicht das Tatbestandsmerkmal der Kausalität. Es sei vielmehr eine grundsätzliche, normative Einschränkung der deutschen Staatshaftung vorzunehmen. Sinn und Zweck des deutschen Staatshaftungsrechts sei ausschließlich, Ersatzansprüche für solche Schäden zu gewähren, die der deutschen öffentlichen Hand zurechenbar seien. Bei rechtswidrigen Akten der Union sei der Schaden nicht der deutschen öffentlichen Hand, sondern ausschließlich der EU zuzurechnen.410 Es wird damit auf das Verantwortungsprinzip abgestellt.411 Es fragt sich, ob dies tatsächlich eine andere Begründung als die des BGH ist.412 2163 Im Ergebnis ist jedoch unstreitig, dass deutsche Körperschaften nicht für eventuelle Rechtsverstöße von Unionsorganen einstehen müssen, sie insbesondere auch

403

404 405 406 407 408 409 410 411 412

BGHZ 125, 27 (37 ff.); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (251); Laubereau, Zur Rechtmäßigkeit von Embargoverordnungen, 1996, S. 184 ff.; Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (157). BGHZ 125, 27 ff. Des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 8.8.1990 zur Verhinderung des Irak und Kuwait betreffenden Handelsverkehrs der Gemeinschaft, ABl. 1990 L 213, S. 1. AWV vom 9.8.1990. BGHZ 125, 27 (30 ff.); Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (251); v. Bogdandy, AöR 122 (1997), 268 (281). BGHZ 125, 27 (30 f.). Z.B. v. Bogdandy, AöR 122 (1997), 268 (281 ff.) u. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (251). So Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (251 f.). So auch schon Nettesheim, DÖV 1992, 999 (1002). Vgl. die Ausführungen bei v. Bogdandy, AöR 122 (1997), 268 (280 ff.), der normative Zurechnungsgesichtspunkte in das Kausalitätsargument hineinliest.

650

Kapitel 12 Haftung

nicht haften, soweit nationale Rechtsakte lediglich fehlerhafte Unionsakte durchführen. IV.

Zweifache Haftung

2164 Beruht die Rechtswidrigkeit des deutschen Ausführungsakts hingegen nicht auf der Rechtswidrigkeit des Unionsrechts, besteht also keine Fehleridentität, ist eine Haftung Deutschlands denkbar.413 Dabei ist es möglich, lediglich die selbständige Rechtswidrigkeit des deutschen Ausführungsakts anzugreifen. In diesem Fall kommt auch nur eine Haftung des deutschen Staats in Betracht. Daneben kann gegen die Union gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) auch Ersatz desjenigen Schadens geltend gemacht werden, der nicht ausschließlich Folge der isolierten Rechtswidrigkeit des deutschen Vollzugsakts ist. Allerdings verlangt der EuGH, dass der Kläger zunächst den innerstaatlichen Rechtsweg ausschöpft.414 Eine gesamtschuldnerische Haftung von Union und Mitgliedstaat besteht nicht.415

413 414 415

Vgl. BGHZ 125, 27 (41); EuGH, Rs. 5 u.a./66, Slg. 1967, 331 – Kampffmeyer; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (252); Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (157). S.u. Rn. 3028. Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (254).

Teil IV Gerichtliche Kontrolle

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU A.

Begrifflichkeit

Die Begriffe „Gerichtshof“ und „Europäischer Gerichtshof“ wurden bisher nicht 2165 einheitlich verwendet.1 Vielfach wird der Begriff „Europäischer Gerichtshof“ auf den Gerichtshof als Instanz bezogen.2 Zum Teil wird damit aber auch das gesamte Rechtsprechungsorgan „Gerichtshof der EU“ mit seinen Gerichten „Gerichtshof“, „Gericht“ und den Fachgerichten beschrieben.3 Insoweit lässt sich eine dreigliedrige Struktur ausmachen.4 Zur besseren Unterscheidung wird vorliegend die Bezeichnung „Europäischer Gerichtshof“ bzw. „EuGH“ ausschließlich der obersten Instanz des Gerichtshofs der EU vorbehalten.5 So verfährt auch der Gerichtshof der EU bei der Bezeichnung der Entscheidungen. Für das gesamte Rechtsprechungsorgan wird hingegen die Bezeichnung „Gerichtshof der EU“ verwendet.

B.

Hüter des Rechts

Die Kernaufgabe des Gerichtshofs der EU besteht nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 2166 S. 2 EUV (Art. 220 EG, 136 EAG) in der Wahrung des Rechts. 1 2

3

4 5

S. hierzu Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (80 f.); Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Vorbem. 220-245 EG Rn. 8 ff.; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 7. Insoweit wird dann vom „EuGH (i.e.S.)“ gesprochen, vgl. Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1089); ders., in: Sodan/Ziekow, VwGO, EVR Rn. 16; Ehlers, Jura 2007, 505 (510). Ggf. wird zukünftig in diesem Zusammenhang der Begriff „Unionsgerichtshof“ verwendet, vgl. Murswiek, NVwZ 2009, 481 (482). Ehlers, Jura 2009, 31 (31); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 3 Rn. 2; Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 8. Derzeit besteht als Fachgericht nur das Europäische Gericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD). Der Normgeber hat die Bezeichnungen inzwischen angepasst, s. Art. 13 EUV und Art. 251 ff. AEUV bzw. Art. 7 und Art. 220 ff. EG, Art. 46 EU. S.u. Rn. 2285 ff. So auch Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 5.

654

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

I.

Recht

2167 Die Aufgabe, das Recht zu wahren, geht über die Einhaltung der Vertragsbestimmungen hinaus, wie sich schon aus der Unterscheidung von Recht und Verträgen in Art. 19 Abs. 1 EUV (Art. 220 EG, Art. 136 EAG) ergibt.6 Ausgehend von dem Selbstverständnis der Union als Rechtsgemeinschaft7 ist die Unionsgerichtsbarkeit zur umfassenden Gewährung des Rechts angehalten.8 Recht in diesem Sinne umfasst die Verträge, denen nach Art. 6 Abs. 1 EUV die 2168 EGRC gleichgestellt ist, das Sekundärrecht mit seinen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) vorgesehenen wie auch den darüber hinausgehenden Rechtsakten, die völkerrechtlichen Verträge und sonstige bindende Vereinbarungen und Erklärungen. Neben diesen festgehaltenen Normen erfasst der Rechtsbegriff aber auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze,9 das Gewohnheitsrecht der Union und schließlich die Menschenrechte,10 die bis dato nicht Vertragsbestandteil des EUV sind.11 Sie wurden aber vielfach in die Grundrechte der EGRC aufgenommen, die gem. Art. 6 Abs. 1 EUV Teil des Unionsrechts ist. Aus der Formulierung mit der Festlegung auf „das“ Recht geht ebenfalls der 2169 Charakter der Rechtsgemeinschaft hervor.12 Der Gerichtshof der EU wacht nicht über verschiedene Rechtssysteme, sondern über „das“ europäische Recht. II.

Auftrag

2170 Der Auftrag des Gerichtshofs der EU zur Wahrung des Rechts betrifft zwei Ebenen der Rechtsaufsicht. Die materielle Ebene der Rechtswahrung erfasst die Einhaltung der europa2171 rechtlichen Vorschriften.13 Hieraus ergibt sich die Pflicht zur kontinuierlichen Verwirklichung der europäischen Integration. Ihr sind auch alle (anderen) Unionsorgane verpflichtet, sowohl bei der dem Primärrecht unterliegenden Rechtsetzung als auch beim Vollzug, der auch und gerade den sekundärrechtlichen Anforderun6 7

8

9 10 11 12 13

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 18; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts; EuG, Rs. T-17/00 R, Slg. 2000, II-2085 (2106 f., Rn. 54) – Rothley u.a.; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 220 EG Rn. 3; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 1; Zuleeg, NJW 1994, 545 (545), jeweils zur EG als Rechtsgemeinschaft und damit den Mehrgehalt gegenüber einer Wertgemeinschaft betonend. S. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 3; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 17; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 4; Streinz, Europarecht, Rn. 330; auch Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 8. S.u. Rn. 2192 ff. S.u. Rn. 2195 f. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 220 EGV Rn. 7; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 220 EG Rn. 11; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 8. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 18. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 18.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

655

gen genügen muss. Der Gerichtshof der EU hat in diesem Rahmen auf eine einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts zu achten, und zwar auch in den Mitgliedstaaten. Hiermit ist zugleich das Verhältnis der EU zu den Mitgliedstaaten angespro- 2172 chen. Es verträgt keine mitgliedstaatlichen Vorbehalte dergestalt, dass ein nationales (Verfassungs-)Gericht eine Ultra-vires- und Identitätskontrolle ausübt und dabei – wenn auch nur subsidiär – Unionsrecht auf die Wahrung der europäischen Kompetenzgrenzen und der nationalen Verfassungsidentität prüft sowie bei Verstoß dagegen diese für in Deutschland unanwendbar erklärt.14 Kommt es tatsächlich dazu, und sei es auch nur im Rahmen einer „sehr zurückgenommene(n) und sich als exzeptionell verstehende(n) äußere(n) Kontrolle darüber …, wie das Vertragsrecht ausgelegt wird“,15 verstößt ein nationales Organ, dessen Verhalten sich die Bundesrepublik Deutschland zurechnen lassen muss, gegen den elementaren Grundsatz einer notwendig umfassend sowie letztentscheidend durch den Gerichtshof der EU abgesicherten einheitlichen Anwendung des Unionsrechts. Daher kann ein Vertragsverletzungsverfahren die Folge sein. Auf diese Weise kann der Gerichtshof der EU seine Letztentscheidungskompetenz wahren. Der Auftrag zur Rechtsaufsicht erfasst in formeller Hinsicht das Verhältnis der 2173 Akteure untereinander. Die Rechtsaufsicht erstreckt sich auf das Verhältnis der Unionsorgane zueinander, der Unionsorgane zu den einzelnen Mitgliedstaaten, aber auch der Mitgliedstaaten untereinander.16 Der Gerichtshof der EU ist damit das zentrale Rechtsprechungsorgan. Seine Ju- 2174 dikatur erstreckt sich gleichermaßen auf die Unionsorgane, die Mitgliedstaaten und die Unionsbürger. In der Gewähr eines umfassenden Rechtsschutzes für die Teilnehmer an der Rechtsgemeinschaft sieht er daher einen wichtigen Auftrag.17 III.

Kompetenzbereiche

Seine Aufgabe als Hüter des Rechts nimmt der Gerichtshof der EU im Rahmen 2175 der an ihn gerichteten Klageverfahren wahr. 1.

Rechtsgebiete

Die Jurisdiktionskompetenz des Gerichtshofs der EU erstreckt sich auf grundsätz- 2176 lich alle Rechtsbereiche mit Unionsrechtsbezug. Im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) können bzw. müssen ihm die Gerichte der Mitgliedstaaten Fragen des Unionsrechts vorlegen, wodurch er über die Verfassungsgerichtsbarkeit hinaus mit den Rechtsbereichen der Verwaltungs-, ordentli14 15 16 17

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; s. auch näher o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 21; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 18. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 6.

656

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

chen, Arbeits-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit, ja sogar der Strafgerichtsbarkeit18 in Berührung kommt. Dieses Kompetenzspektrum ergibt sich nicht aus Art. 19 EUV (Art. 220 EG, 2177 Art. 136 EAG). Es ist nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung19 aus Art. 5 Abs. 2 EUV und dem Subsidiaritätsprinzip aus Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) auf die ihm zugewiesenen Befugnisse gem. Art. 13 Abs. 2 EUV (Art. 7 Abs. 1 S. 2 EG, Art. 3 EAG) beschränkt.20 Der Gerichtshof der EU hat zwar die Kompetenz, in den genannten Rechtsbereichen Recht zu sprechen, aber nur soweit er in den vertraglich genannten Gerichtsverfahren eingeschaltet wird. Diese Anrufung ist indes nicht auf bestimmte Gebiete beschränkt, so dass potenziell alle Rechtsbereiche erfasst werden, soweit sie einen Unionsrechtsbezug aufweisen. 2.

Klageverfahren

2178 Der Katalog der Klageverfahren ist in Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) abschließend aufgeführt. Gleichwohl hat der Gerichtshof der EU aufgrund seines weiten Verständnisses von der Rechtsschutzgarantie Klagen akzeptiert, die dort nicht explizit vorgesehen waren. Da weder die Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle darüber 2179 entzogen werden dürfen, ob ihre Handlungen mit den Verträgen im Einklang stehen, hat der Gerichtshof der EU die Bestimmungen über die Klageverfahren erweiternd ausgelegt. So hat er die Nichtigkeitsklage gegen Akte des Europäischen Parlaments zugelassen, obgleich eine Klage gegen das Europäische Parlament früher nicht vorgesehen war.21 Unabhängig von den vorgeschriebenen Klageverfahren ließ er auch eine Klage mit der Begründung zu, die gerichtliche Nachprüfung der Beachtung der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) müsse ermöglicht werden.22 Aufgrund der Ausrichtung der Union als Rechtsgemeinschaft zielt der Gerichtshof der EU auf einen umfassenden Rechtsschutz ab. Hieraus ergibt sich auch seine extensive Auslegung der Zuständigkeiten nach Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG).23 Dass diese Ausweitung nicht auf eine etwaige Kompetenzanhäufung beim Ge2180 richtshof der EU zielt, zeigt sich in der Zurückhaltung, die er trotz seiner bisherigen Tendenz zur Anerkennung weiter Klagemöglichkeiten im Zusammenhang mit

18 19 20

21 22 23

S. z.B. EuGH, Rs. C-243/01, Slg. 2003, I-13031 ff. – Gambelli u.a; Rs. C-476/01, Slg. 2004, I-5205 ff. – Kapper. S.o. Rn. 427 ff. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 220 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 220 EG Rn. 2; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 4; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 1; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 18. Zuleeg, NJW 1994, 545 (545). EuGH, Rs. C-2/88 Imm., Slg. 1990, I-3365 (3373, Rn. 23 f.) – Zwartveld. Zuleeg, NJW 1994, 545 (545).

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

657

entsprechenden Forderungen nach einer Ausweitung von Art. 263 AEUV (Art. 230 EG)24 geübt hat.25 3.

Unionsrecht

Indem die EU gem. Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV die Nachfolge der EG antritt, bedarf es 2181 für den Gerichtshof der EU insoweit keiner Unterscheidung mehr zwischen Gemeinschafts- und Unionsrecht. Daher erübrigt sich die Organleihe, wie sie noch in Art. 46 EU vorgesehen war. Während die Zuständigkeit des Gerichtshofs vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon auf bestimmte Bereiche des Unionsrechts beschränkt war,26 ist der Gerichtshof der EU nunmehr grundsätzlich für alle Bereiche des Unionsrechts zuständig.27 Gleichwohl ist seine Zuständigkeit in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie in den Bereichen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit nach Art. 275 f. AEUV nach wie vor weitgehend ausgeschlossen bzw. teilweise eingeschränkt.28

C.

Bedeutung des Rechtsschutzes

Eine Rechtsgemeinschaft ohne gerichtlichen Schutz ist schlechterdings unvorstell- 2182 bar.29 Nimmt man den Zusammenschluss und das Zusammenwirken der europäischen Mitgliedstaaten als Rechtsgemeinschaft ernst, muss auch entsprechender Rechtsschutz für die durch Akte der Union Betroffenen gewährt werden. I.

Rechtsschutz für die Akteure des Unionsrechts

Dem Gerichtshof der EU kommt im Verbund der Unionsorgane die Rolle der kon- 2183 trollierenden Gewalt derjenigen Organe zu, die für die Rechtsetzung und deren Durchsetzung in der EU zuständig sind. Ausgehend von seinem Auftrag, die Rechtsaufsicht über die Unionsorgane und 2184 Mitgliedstaaten bei der Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts auszuüben, kann der Gerichtshof der EU auch von eben diesen im Wege der Klageverfahren angerufen werden. Hierdurch wacht er nicht nur über die objektive Rechts24 25 26 27 28

29

S. EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 (2383, Rn. 51) – Jégo-Quéré; GA Jacobs, EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6698 ff., Rn. 59 ff.) – UPA. EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6735, Rn. 44) – UPA. Vgl. Art. 35 EU und die dort geregelten Modifizierungen der in Art. 226 ff. EG vorgesehenen Verfahrensarten. Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (78); Murswiek, NVwZ 2009, 481 (481 f.). S.o. Rn. 21, 184, 1258, 1261. Nach den Protokollen 19-22 zum Vertrag von Lissabon ist die Gerichtsbarkeit in diesen Bereichen für die Mitgliedstaaten Dänemark, Irland und das Vereinigtes Königreich in weiten Bereichen ausgeschlossen. Zu Abgrenzungsschwierigkeiten zum Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit s.u. Rn. 4119 ff. Zuleeg, NJW 1994, 545 (547).

658

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

ordnung der Union, sondern ermöglicht den betroffenen Unionsorganen und den Mitgliedstaaten die Durchsetzung ihrer Interessen. Seine Rechtsprechung dient damit sowohl der Durchsetzung bestimmter Interessen als auch der Stabilisierung der Rechtsordnung innerhalb der Union. II.

Individualrechtsschutz

2185 Im Zuge der umfassenden Wahrung des Unionsrechts und des zunehmenden Einflusses von Unionsrecht auf die Rechtsstellung der Bürger in den Mitgliedstaaten wird der Gerichtshof der EU zunehmend mit Klagen aus dem Individualrechtsschutz betraut.30 1.

Effektiver Rechtsschutz

2186 In dem effektiven Schutz von Individualrechten aus dem Unionsrecht besteht eine wichtige Aufgabe des Gerichtshofes der EU.31 Er selbst sieht in der Gewähr effektiven Rechtsschutzes einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der sich aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ergibt, in Art. 6, 13 EMRK festgehalten wird und aufgrund seiner Bedeutung auf das Unionsrecht zu beziehen ist.32 In Verstärkung von Art. 13 EMRK schreibt Art. 47 EGRC eigens ein Grundrecht auf einen effektiven Rechtsschutz fest, das dem Einzelnen bei einer Verletzung subjektiver Rechte und Freiheiten aus Unionsrecht die Einlegung eines Rechtsbehelfs bei einem Gericht gewährleistet.33 Vor diesem Hintergrund sieht der Gerichtshof der EU das Rechtsschutzsystem 2187 umfassend angelegt. Die Handlungen der Unionsorgane und Mitgliedstaaten sind der Rechtskontrolle grundsätzlich unterworfen. Im Bedarfsfall hat der Gerichtshof der EU die gerichtliche Kontrolle im Wege der ergänzenden Auslegung der Klagevorschriften ermöglicht.34

30 31

32 33

34

Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 11. Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 41 ff.; ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 19; Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997, S. 50 ff. S. EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1682, Rn. 18) – Johnston; Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2316, Rn. 37) – Unibet; Rs. C-268/06 (Rn. 43) – Impact. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4994 ff. Art. 47 EGRC ist über Art. 6 Abs. 1 EUV in die Auslegung mit einzubeziehen. Vgl. auch Art. 6 Abs. 3 EUV (Art. 6 Abs. 2 EU) zur Bedeutung der EMRK. S. etwa EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2071 ff., Rn. 12 ff.) – Tschernobyl sowie vorstehend Rn. 2178 ff.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

2.

659

Praktische Grenzen

Gleichwohl bestehen Lücken im Rechtsschutz, z.B. wenn das Klagebegehren auf 2188 eine Leistung oder ein Unterlassen gerichtet ist.35 Der Rechtsschutz wurde auch bei Klagen mit Drittbezug eingeschränkt.36 Zur 2189 Vermeidung einer übergroßen Anzahl von direkten Klagen verweist der Gerichtshof der EU möglicherweise Betroffene auf den nationalen Rechtsweg, um so zumindest die Anzahl direkter Klagen einzudämmen.37 Seiner Verpflichtung zum Rechtsschutz wird er dann insoweit nicht gerecht, als er an die nationalen Gerichte unabhängig davon verweist, ob nach der jeweiligen Rechtsordnung tatsächlich die Möglichkeit zur Klage besteht.38 Insoweit sind dann die Mitgliedstaaten nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV gehalten, die bei ihnen bestehenden Klagemöglichkeiten so auszurichten, dass der Einzelne seine unionsrechtlich verliehenen Rechte dort durchsetzen kann. Schließlich sind die innerstaatlichen Gerichte Teil des Rechtsschutzsystems zur Durchsetzung des Unionsrechts und daher dem daraus folgenden Grundrecht effektiven Rechtsschutzes aus Art. 47 EGRC verpflichtet.39 Diese Einschränkungen zeigen, dass der Gerichtshof der EU teils aus fakti- 2190 schen, teils aus normativen Zwängen einen allumfassenden Rechtsschutz nicht gewähren kann. Der von ihm gewährte Rechtsschutz ist dennoch einzigartig für internationale Gemeinschaften.40

D.

Richterliche Rechtsfortbildung

I.

Ansatz und wichtige Stationen

Der Gerichtshof der EU ist als Wahrer des Rechts nicht nur zur Konkretisierung 2191 des Rechts aufgerufen, sondern auch zu dessen konsequenter Weiterentwicklung, will er auf eine einheitliche Rechtsanwendung hinwirken.41 Dieser Aufgabe hat er sich intensiv angenommen und im Verlauf seiner Tätigkeit mehrfach das Europarecht maßgeblich fortgebildet. So hat er schon sehr früh den Anwendungsvorrang des Europarechts betont,42 die Grundfreiheiten für unmittelbar anwendbar erklärt, 35 36

37 38 39 40 41 42

S. Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 6; v. Danwitz, NJW 1993, 1108 (1111 ff.). Von besonderer Bedeutung ist die Plaumann-Formel, EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238). S. für das Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff.; für das Kartellrecht und die Fusionskontrolle Frenz, Europarecht 2, Rn. 60, 1614, 1902. Allgemein u. Rn. 2900 ff.: Durch den Vertrag von Lissabon wurde nur der Rechtsschutz im Hinblick auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, erweitert. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 35. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 35. Näher u. Rn. 2307 ff. Ehlermann, NJW 1992, 1856 (1857); Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 6. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 24. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.

660

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

obgleich sich diese Konsequenz nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut ergibt,43 ebenso nicht (ordnungsgemäß) umgesetzte Richtlinien und Entscheidungen.44 Spätere Fortentwicklungen wurden heftig kritisiert, so auch die Begründung der unionsrechtlichen Staatshaftung.45 Im letztgenannten Fall legte der EuGH das Fundament für einen effektiven Sekundärrechtsschutz. Die vorgenannten Beispiele belegen, wie effektiv der Gerichtshof der EU individuellen Rechten zum Durchbruch verhalf bzw. diese über den vertraglichen Wortlaut hinaus auf der Basis des effet utile46 erst schuf. II.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

2192 Durch seine Rechtsprechung hat der Gerichtshof der EU Rechtsmaßstäbe aufgestellt, die zumindest das Sekundärrecht der Union binden.47 Es handelt sich hierbei um Rechtsgrundsätze objektiver Natur, also solche, die nicht personenbezogen sind.48 Zu den Rechtsgrundsätzen zählt das Gebot der Rechtssicherheit mit seinen di2193 versen Ausprägungen, namentlich die Bindung der Unionsorgane an ein gesetzmäßiges Handeln, das Rückwirkungsverbot und umfassender der Grundsatz des Vertrauensschutzes49 sowie das Bestimmtheitsgebot im Hinblick auf europäische Vorschriften.50 Des Weiteren hat die Rechtsprechung den Schutz rechtlichen Gehörs51 und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz52 geprägt.53 Auch wenn diese Grundsätze nicht personenbezogen sind, entfalten sie für den 2194 Einzelnen dennoch große Bedeutung. Sie sichern dem Einzelnen die Möglichkeit, im Rahmen des Individualrechtsschutzes seine Interessen effektiv durchzusetzen.

43 44 45 46 47 48 49 50 51 52

53

Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 83 f. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 25) – Becker; EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad; im Einzelnen o. Rn. 1058 ff., 1333 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich; krit. etwa Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1039 ff.); ausführlich o. Rn. 2014 ff. Etwa die unmittelbare Wirkung der Grundfreiheiten, EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Zum effet utile o. Rn. 422 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Fn. 148. Zuleeg, NJW 1994, 545 (547). Dieser lässt sich aber auch grundrechtlich fundieren, Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff. S. für Verordnungen EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 ff. – Heinrich mit Anm. Frenz. Mittlerweile explizit in Art. 41 Abs. 2 1. Spiegelstrich EGRC verankert. Die Ausführungen zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 EUV betreffen nur Aspekte der Kompetenzverteilung zwischen EU und den Mitgliedstaaten. S.u. Rn. 733 ff. und o. Rn. 3483. Für die Grundrechte ergibt sich die Verhältnismäßigkeit aus Art. 52 Abs. 1 EGRC, Frenz, Europarecht 4, Rn. 601 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 23; Huber, in: Streinz, Art. 220 EGV Rn. 13; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 26.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

III.

661

Grundrechtsschutz

Das Europarecht selbst enthielt keinen festgeschriebenen Grundrechtskatalog. Der 2195 EuGH hat nach anfänglicher Zurückhaltung54 recht früh die Existenz von Grundrechten angenommen und sie aus allgemeinen Grundsätzen hergeleitet.55 Art. 6 Abs. 2 EU (nun Art. 6 Abs. 3 EUV) erkannte diesen Ansatz vertraglich an. Traditionelle Basis der Grundrechte sind die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten56 sowie die Gewährleistungen der EMRK. Der Gerichtshof der EU hat vor allem Wirtschaftsgrundrechte wie die Vertrags-57 und Berufsfreiheit58 sowie den Schutz des Eigentums59 abgeleitet, aber auch den Schutz der Familie,60 die Unverletzlichkeit der Privatwohnung61 und die Religionsfreiheit62 benannt. Seiner Aufgabe als Hüter des Rechts kam der Gerichtshof der EU also gerade 2196 im Zusammenhang mit der Gewährung bestimmter Grundrechte nach. Mittlerweile bildet die Basis (in erster Linie)63 die EGRC.64 Hierin zeigt sich sein Aufgabenverständnis als Hüter des (gesamten) Rechts. IV.

Grundprinzipien im Verhältnis zu nationalem Recht

Der Gerichtshof der EU hat Grundprinzipien des Unionsrechts formuliert, die das 2197 Verhältnis zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten und dabei namentlich zum innerstaatlichen Recht65 näher bestimmen. Für den Rechtsschutz ist insbesondere der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung66 von Bedeutung. Der EuGH hat Maßstäbe entwickelt, nach denen nationales Recht im Licht des Unionsrechts auszulegen ist. Besondere Bedeutung hat der Grundsatz richtlinienkonformer Auslegung.67 Für Richtlinien, welche nach Verstreichen der Umsetzungsfrist noch nicht in nationales Recht umgesetzt wurden, hat der EuGH auch Kriterien für eine 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64

65 66 67

EuGH, Rs. 1/58, Slg. 1959, 43 (64) – Stork; Rs. 36 u.a./59, Slg. 1960, 885 (920 f.) – Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft. EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 24. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 2 ff. Krit. Herzog/Gerken, DRiZ 2009, 141 (142). EuGH, Rs. C-90 u. 91/91, Slg. 1991, I-3617 (3637 f., Rn. 13) – Neu. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3750, Rn. 32) – Hauer. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3745 ff., Rn. 17 ff.) – Hauer. EuGH, Rs. 249/86, Slg. 1989, 1263 (1290, Rn. 11) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. 46/87 u. 227/88, Slg. 1989, 2859 (2924, Rn. 17) – Hoechst. EuGH, Rs. 130/75, Slg. 1976, 1589 (1598 f., Rn. 12/19) – Prais. Zum Verhältnis der verschiedenen Grundlagen Frenz, Europarecht 4, Rn. 23 ff. Noch vor ihrem Inkrafttreten EuGH, Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 (5822 f., Rn. 38) – Parlament/Rat; Rs. C-275/06, Slg. 2008, I-271 (343 ff., Rn. 61 ff.) – Promusicae; Herdegen, Europarecht, § 9 Rn. 30, 74. Zum Vorrang des Europarechts EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/ E.N.E.L. sowie näher o. Rn. 99 ff. S.o. Rn. 443 f. Anschaulich EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK; s. nunmehr m.w.N. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II: richtlinienkonforme Rechtsfortbildung; dazu o. Rn. 1034 ff.

662

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

unmittelbare Anwendbarkeit benannt68 – ein Ausdruck des Grundsatzes des effet utile, der generell die Auslegung dominiert.69 Hieraus können für den Einzelnen Rechtspositionen erwachsen, auf die er sich im Rahmen des gerichtlichen Rechtsschutzes berufen kann.70 V.

Auswirkungen auf den Rechtsschutz

2198 Wie die vorstehenden Beispiele zeigen, hat der Gerichtshof der EU im Rahmen der inhaltlichen Ausgestaltung des Rechts viele Rechtspositionen für den Einzelnen erst hinreichend deutlich gemacht. Teilweise wird hierin eine Überschreitung seiner Kompetenzen gesehen,71 da er nicht nur das Recht konkretisiert, sondern vielmehr neu geschaffen habe.72 Indes hat sich der Gerichtshof der EU an die gängigen Auslegungsmethoden gehalten, so dass ihm kein Vorgehen über seine Rechtsprechungsaufgabe hinaus und damit ultra vires vorgeworfen werden kann. Auch das BVerfG versteht seine Hüterrolle sehr weit73 – nicht zuletzt im Hinblick auf den Fortgang der europäischen Integration, indem es entgegen Art. 23 GG auch Kompetenzüberschreitungen europäischer Organe prüfen will.74 Diese sieht es auch in einer erweiternden Abrundung oder sachlichen Ausdehnung von Zuständigkeiten durch europäische Organe,75 zu denen nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV auch der Gerichtshof der EU gehört. Indes bewegt sich der Gerichtshof der EU auch nach den Maßstäben des 2199 BVerfG, die es für diesen schwerlich enger ziehen kann als für seine eigene Tätigkeit, nicht ultra vires. Die von ihm konkretisierten Grundsätze und Grundrechte müssen daher Beachtung finden und angewandt werden. Hierdurch hat der Gerichtshof der EU Rechtspositionen geschaffen bzw. wirkt 2200 darauf hin, so dass sich der Einzelne hierauf stützen und diese gerichtlich durchsetzen kann. Hierin wird auch die Bedeutung seiner Rechtsfortbildung für den Individualrechtsschutz deutlich. Ohne seine Rechtsfortbildung verblieben deutlich weniger zu überprüfende Rechtspositionen für den Einzelnen.

68 69 70 71

72 73 74 75

S. hierzu o. Rn. 1070 ff. S.o. Rn. 427 ff. S.o. Rn. 1106 ff. Zu der Diskussion um die Schaffung eines Kompetenzgerichts, welches die Einhaltung der Kompetenzen durch die Rechtsprechung des EuGH überwachen soll s. Everling, EuZW 2002, 357 ff. mit einer ausführlichen Analyse der praktischen Probleme, die mit der Schaffung eines solchen Gerichts verbunden wären. S. z.B. Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (993). Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (378). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. S.o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 242 (mit Bezug zum effet utile) – Lissabon.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

E.

663

Völkerrechtliche Streitigkeiten

Bei der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zu Auslegung und Grenzen von 2201 völkerrechtlichen Verträgen bestehen ggf. Berührungspunkte mit den internationalen Gerichten. Hier stellt sich die Frage, inwieweit der Gerichtshof der EU für diese Fragen zuständig ist und in welchem Ausmaß er sich an Vorgaben dieser Gerichte gebunden fühlt. I.

Kompetenzen des Gerichtshofs der EU

Der umfassende Auftrag des Gerichtshofs der EU zur Wahrung des Rechts er- 2202 streckt sich jedenfalls auf diejenigen rechtlichen Verhältnisse, die sich aus völkerrechtlichen Verträgen mit der Union ergeben.76 Nicht eindeutig geklärt ist die Rechtsprechungskompetenz des Gerichtshofs der EU bei völkerrechtlichen Verträgen, die Mitgliedstaaten geschlossen haben und nunmehr in den Unionsbereich übertragen wurden, sowie bei völkerrechtlichen Verträgen, an denen sowohl die Gemeinschaft bzw. die Union als auch die Mitgliedstaaten beteiligt sind. Bei solchen gemischten Verträgen wirkten europäische Organe aktiv mit, deren Handeln generell der Jurisdiktionskompetenz des Gerichtshofs der EU unterliegt. Zudem ist eine solche doppelte Beteiligung in Art. 191 Abs. 4 AEUV (Art. 174 Abs. 4 EG) eigens vorgesehen.77 Der EuGH nahm zumindest in denjenigen Fällen seine Kompetenz an, in denen 2203 die streitentscheidende Regelung der europarechtlichen Außenkompetenz zuzuordnen war.78 Darüber hinaus befürwortet er sie aber auch, wenn ein Unionsbezug der Norm möglich erscheint.79 Ebenso bejaht er für diejenigen völkerrechtlichen Verträge seine Zuständigkeit, die zwar von den Mitgliedstaaten abgeschlossen wurden, aber in die Gemeinschaft bzw. Union eingebracht worden sind und inzwischen einen integrierten Bestandteil der Unionsordnung bilden. Der Gerichtshof der EU kann sich insoweit auf den Grundsatz der Kohärenz80 berufen, der eine möglichst einheitliche Auslegung des Unionsrechts auch hinsichtlich völkerrechtlicher Regelungen gebietet.81 Aus der weiten Auslegung seiner Zuständigkeitsbefugnis ergibt sich ein ent- 2204 sprechend weiter Anwendungsbereich des Art. 344 AEUV (Art. 292 EG), wonach 76 77

78 79

80 81

Vranes, EuR 2009, 44 (58). Näher Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, 2001, S. 95 ff. auch zu allgemeinen Fragen der Begründung und Wahrnehmung von Außenkompetenzen. EuGH, Rs. 87/75, Slg. 1976, 129 (140, Rn. 17/18) – Bresciani; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3751, Rn. 9) – Demirel; Rs. C-237/91, Slg. 1992, I-6781 (6811, Rn. 9) – Kus. S. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3647 f., Rn. 28) – Hèrmes; Rs. C-300 u. 392/98, Slg. 2000, I-11307 (11358, Rn. 35) – Dior u.a.; Rs. C-459/03, Slg. 2006, I-4635 (4704ff., Rn. 105 ff.) – Kommission/Irland. S.u. Rn. 3947 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 39; Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 90.

664

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

die Mitgliedstaaten dem Vertrag zuwiderhandeln, wenn sie völkerrechtliche Fragen mit Unionsrechtsbezug nicht durch den Gerichtshof der EU klären lassen.82 II.

Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu internationalen Gerichten

1.

EGMR

2205 Der Gerichtshof der EU hat sein Verhältnis zum EGMR nicht eindeutig bestimmt. Insbesondere die Bedeutung der Rechtsprechung des EGMR für die Grundrechte auf Unionsebene hat er nicht eindeutig geklärt.83 Gleichwohl ist der Gerichtshof der EU in seiner Rechtsprechung grundsätzlich darauf ausgerichtet, sich nicht in Widerspruch zum EGMR zu setzen, sondern hat vielmehr dessen Entscheidungen weitgehend rezipiert.84 Fortentwicklungen der Rechtsprechung des EGMR hat er in seiner Judikatur ebenfalls berücksichtigt.85 Eine Frage des Prüfungsrahmens bildet, inwieweit Völkerrecht am Maßstab des 2206 Unionsrechts zu messen ist. Sie wurde aktuell im Hinblick auf die Überprüfung von durch Resolutionen des UN-Sicherheitsrates vorgegebene Sanktionen mit ihren Auswirkungen auf die europäischen Grundrechte. Der EuGH bejahte sie grundsätzlich86 und überwand dadurch die sehr restriktive Haltung des EuG, das sich an das UN-Recht und die Resolutionen des Sicherheitsrates gebunden sah und nur das völkerrechtliche ius cogens als Prüfungsmaßstab heranzog.87 Umgekehrt hat der EGMR für europäische Rechtsakte seine Prüfungskompe2207 tenz zurückgenommen, solange AEUV und EUV generell einen materiell und verfahrensmäßig der EMRK vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleisten. Die Vermutung dafür kann im Einzelfall widerlegt werden. Nur, wenn der Grundrechtsschutz im konkreten Fall offensichtlich unzureichend war, erfolgt eine konkrete Prüfung.88 Damit ist praktisch der Gerichtshof der EU allein für die Prüfung der Unionsrechtsakte an den europäischen Grundrechten zuständig, auch wenn diese wie vielfach mit den Gewährleistungen der EMRK übereinstimmen. Mit dem Vertrag von Lissabon wird nach Art. 6 Abs. 2 EUV der EU die Mög2208 lichkeit eingeräumt, Mitglied der EMRK zu werden.89 Mit einem etwaigen Beitritt 82 83 84

85 86 87 88 89

Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 292 EGV. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 22; Breuer, JZ 2003, 433 (438). Zur Entwicklung Frenz, Europarecht 4, Rn. 32 ff. EuGH, Rs. C-112/00, Slg. 2003, I-5659 (5719 Rn. 79) – Schmidberger; Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 (5826 ff., Rn. 54 ff.) – Parlament/Rat. S. hierzu und zu den Ausnahmen Frenz, Europarecht 4, Rn. 90 ff. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (374 f.). EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (100, Rn. 278 ff.) – Kadi u. Al Barakaat. EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 (3615, Rn. 234; 3621 f., Rn. 260 ff.) – Yusuf u. Al Barakaat; zum Ganzen näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 780 ff. EGMR, Urt. vom 30.6.2005, Nr. 45036/98 (Rn. 159 ff), NJW 2006, 197 (203 f.) – Bosphorus; dazu näher m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 101 ff. Die EMRK sieht ihrerseits in Art. 17 Abs. 2 des Protokolls Nr. 14 zur EMRK über die Änderung des Kontrollsystems der Konvention den Beitritt der EU vor. Allerdings ist dieses Protokoll von Russland bis dato noch nicht ratifiziert worden und sieht Art. 59

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

665

der EU zur EMRK könnte der Gerichtshof der EU dann in seiner Rechtsprechung auch formal direkt auf die Grundrechte, wie sie in der EMRK geregelt sind, Bezug nehmen. Durch den unmittelbaren Zugriff auf diese Regelungen könnte seiner Interpretation, sofern sie von derjenigen des EGMR abweichen sollte, eine stärkere Legitimation beizumessen sein. Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass sich der EGMR aufgrund der dann formalen Mitgliedstellung der EU und seiner Organe gegenüber dem Gerichtshof der EU in dieser Hinsicht als höherrangig ansieht. 2.

WTO

Einer Kooperation mit dem Dispute Settlement Body der Welthandelsorganisation 2209 steht der Gerichtshof der EU ablehnend gegenüber. So hat er die Bedeutung von dessen Urteilen für das Unionsrecht mehrfach verneint.90 3.

Internationaler Seegerichtshof

Auch das Verhältnis zum Internationalen Seegerichtshof ist von Spannungen ge- 2210 kennzeichnet. So hat der EuGH, obwohl der Internationale Seegerichtshof seine Zuständigkeit annahm,91 selbst seine Zuständigkeit bejaht und entschieden, dass die Anrufung des Internationalen Seegerichtshofs einen Verstoß gegen Art. 344 AEUV (Art. 292 EG) darstellt.92

F.

Stellung des Gerichtshofs der EU im Verbund der Unionsorgane

I.

Kontrolldichte

Grundsätzlich ist der Gerichtshof der EU bei der Kontrolle der Unionsorgane da- 2211 rauf beschränkt, ihr Handeln auf Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Diese Kompetenz kann nach Art. 261 AEUV (Art. 229 EG) in Ausnahmefällen um die Befugnis erweitert werden, in Entscheidungen auch Zweckmäßigkeits- und Billigkeitsaspekte einzubeziehen.93 Insoweit ist der Gerichtshof der EU dann aber nicht völlig frei, sondern unterliegt rechtlichen Bindungen.94

90 91 92 93 94

Abs. 1 EMRK den Beitritt nur für Mitglieder des Europarates vor, so dass die Satzung des Europarates ebenfalls geändert werden muss. Held, Die Haftung der EG für die Verletzung von WTO-Recht, 2006, Kap. 5; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 22. Internationaler Seegerichtshof, Beschl. vom 3.12.2001, Case Nr. 10, abrufbar unter: http://www.itlos.org/case_documents/2001/document_en_197.pdf. EuGH, Rs. C-459/03, Slg. 2006, I-4635 (4717 ff., Rn. 169 ff.) – Kommission/Irland. EuG, Rs. T-275/94, Slg. 1995, II-2169 (2191 f., Rn. 59 f.) – CB; Booß, in: Grabitz/ Hilf, Art. 229 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 229 EGV Rn. 3. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 12.

666

2212

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

Gegenüber den anderen Unionsorganen bemüht er sich um Zurückhaltung. Der Kommission hat er ausdrücklich einen weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraum zuerkannt, bei dem er sich auf eine Evidenzkontrolle zurückzieht.95 Einen ähnlich weiten Spielraum hat er den Behörden im Rahmen ihrer Einstellungsverfahren zugestanden und sich bei der Prüfung auf offensichtliche Fehler im Verfahren beschränkt.96 Ansatzpunkt für dieses Zugeständnis seitens des Gerichtshofs der EU sind regelmäßig die Eigenarten der betroffenen Materie97 und dabei vor allem deren Komplexität.98 II.

Unabhängiges Unionsorgan

2213 Der Gerichtshof der EU wird als das einzige unabhängige Organ im Verbund der EU aufgefasst.99 Zumindest hat er eine völlig unabhängige Stellung im Kollektiv der Unionsorgane.100 Diese wurde durch die unwidersprochene Erweitung seiner Kompetenzen über den eigentlichen Verfahrenskatalog hinaus101 bestätigt und befestigt. Während dem Gerichtshof der EU die Rechtskontrolle sämtlicher Teilnehmer an 2214 der Rechtsgemeinschaft zusteht, ist er in seiner Rechtsprechung weitgehend frei und nur durch das Recht gebunden. Seine Kompetenzen räumen ihm eine Sanktionsmöglichkeit in Form von Zwangsmitteln gegen säumige Mitgliedstaaten ein.102 III.

Der Gerichtshof der EU als Integrationsmotor

2215 Der Gerichtshof der EU hat durch seine vielfältigen Rechtsfortbildungen und der Etablierung diverser Grundsätze entscheidend zum Zusammenwachsen der Union und der Mitgliedstaaten beigetragen. Daher wurde ihm die Rolle eines Integrationsmotors zugesprochen.103 Die Bedeutung seiner Integrationsfunktion hat sich insbesondere seit dem Ver2216 trag von Maastricht nur scheinbar gewandelt. Der nunmehr in Art. 5 Abs. 3 EUV 95

96 97 98 99 100 101 102 103

EuGH, Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 (547, Rn. 19/23) – CNTA; Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4061, Rn. 8) – Fedesa; Rs. C-225/91, Slg. 1993, I-3203 (3256, Rn. 25) – Matra; Huber, in: Streinz, Art. 220 EGV Rn. 17. EuGH, Rs. 151/80, Slg. 1981, 3161 (3173, Rn. 9) – de Hoe. Spezifisch zu den Grundrechten m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 620 ff. S. jüngst EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor; näher u. Rn. 3492, 3498 f. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 4. Herdegen, Europarecht, § 8 Rn. 4. S.o. Rn. 2178 ff. Näher hierzu u. Rn. 2650 ff. Dieser Ausdruck geht zurück auf Hallstein, Die echten Probleme der europäischen Integration, 1965, S. 9, der von einem „Integrationsfaktor erster Ordnung“ spricht. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 15 Rn. 25, verwendet den Begriff „Integrationsorgan“; Oppermann/Hiermaier, JuS 1980, 782 (783); Middeke, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 4; Streinz, Europarecht, Rn. 494.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

667

(Art. 5 EG) verankerte Subsidiaritätsgrundsatz impliziert zwar, dass der Gerichtshof der EU vermehrt die Grenzen der Union und ihrer Organe wahrnimmt und die nationale Identität der Mitgliedstaaten eher zur Geltung kommen lässt. Die Integrationsfunktion könnte daher zugunsten seiner eigentlichen Aufgabe als Wächter des Rechts nachgelassen haben.104 Betrachtet man die Rechtsprechungsstatistiken105 insbesondere im Bereich der 2217 Direktklagen, drängt sich aber ein anderer Eindruck auf. Soweit ersichtlich, führte der Subsidiaritätsgrundsatz noch zu keiner Aufhebung eines europäischen Rechtsaktes. Auch qualitativ sind keine Tendenzen erkennbar, wonach der Gerichtshof der EU und seine Gerichte von ihrer prägenden Funktion für die nationalen Rechtsordnungen Abstand nehmen. Insoweit sei beispielhaft auf seine konsequente Ausweitung der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen Unionsrecht106 oder die Rechtsprechung zu den zu gewährenden Grundrechten107 hingewiesen. Weiterhin werden durch ihn also Rechtspositionen geschaffen, auf die sich der Einzelne gegenüber den Mitgliedstaaten berufen kann, und zwar in Bereichen, die man als nationale Reservate betrachtete.108 IV.

Der Gerichtshof der EU als Judikative

Dem Gerichtshof der EU wird die Rolle der die Einhaltung des Rechts kontrollie- 2218 renden dritten Gewalt zugesprochen.109 Diese Einschätzung und der Maßstab, anhand dessen seine Kompetenzen beurteilt werden, erschließen sich vor diesem Hintergrund näher. 1.

Gewaltenteilung auf Unionsebene

Angesichts des fehlenden Staatscharakters der EU erscheint es allerdings zweifel- 2219 haft, die Lehre von der Gewaltenteilung und damit einhergehend den Begriff der Judikative auf die europäische Ebene zu projizieren.110 Die Struktur ist eine andere, nicht zuletzt, weil kein europäischer Bundesstaat vorliegt.111 Gleichwohl bedarf es auch innerhalb dieser Ebene einer Aufteilung der Macht, soll sie nicht ein Uni104 105 106

107 108 109 110 111

Everling, EuR 1997, 398 (398 f.); Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 31; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 8. Abrufbar unter http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7032/rechtsprechungsstatistiken. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 22 f.) – Brasserie du pêcheur, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10311, Rn. 53 f.) – Köbler; Rs. C-173/03, Slg. 2006, I-5177 (5218, Rn. 36) – Traghetti. Näher o. Rn. 2014 ff. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7170, Rn. 78 ff.) –Biopatentrichtlinie; Rs. C-60/00, Slg. 2002, I-6279 (6321, Rn. 41) – Carpenter. S. EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil zur Bundeswehr; Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 – Tabakwerbung II. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 1; Oppermann, DVBl. 1994, 901 (901); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 2. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 2 Rn. 7, 10; Zuleeg, NJW 1994, 545 (548). S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 263 ff., 271 f. – Lissabon.

668

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

onsorgan auf sich konzentrieren. Ob man den Begriff der Gewaltenteilung ablehnt, ist insoweit nachrangig, als es primär um die tatsächliche Kontrolle der Organe untereinander geht. Vor allem aber tritt der Begriff der Gewaltenteilung zurück, wenn die Übertra2220 gung einer Aufgabe an das Organ ansteht, das nach Organisation, Zusammensetzung, Funktionen und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen für die Erfüllung verfügt.112 Dann entfernt sich die Gewaltenteilung ohnehin von ihrem ursprünglichen Zweck der Machtteilung113 und es geht um Effektivität sowie eine darauf basierende Aufgabenzuordnung. Eine solche effektivitätsbezogene Ausrichtung ist gerade dem Europarecht eigen. Der effet utile würde so auch auf die Gewaltenteilung oder besser die Aufgabenzuweisung und die dazu korrespondierende Gewaltenzuordnung durchschlagen. Damit geht es im Kern um die Zuordnung der klassischen Funktion der Exekutive, der Legislative und der Judikative. Die Projektion der drei Gewalten auf die Organe der Union ist vorrangig bei 2221 der korrekten Einordnung von Exekutive und Legislative eine Herausforderung. Rat und Kommission vereinen jeweils Komponenten beider, nach nationalem Verständnis getrennten Gewalten auf sich, wenn sie sowohl europäische Normen setzen als sie auch durchsetzen.114 Die Verschränkung dieser Gewalten hindert gleichwohl nicht, den Gerichtshof der EU in seiner Eigenschaft als das Organ der Rechtsprechung mit der dritten Gewalt, der Judikative, gleichzusetzen. 2.

Judikative auf Unionsebene

2222 Damit stellt sich höchstens die Frage, inwieweit die Stellung des Gerichtshofs der EU gegenüber der klassischen Judikative Besonderheiten aufweist. Die Richter am Gerichtshof der EU sind in ihrer Tätigkeit unabhängig und 2223 können nicht durch andere Organe der Union in ihrer Arbeit beschränkt werden. Hinsichtlich ihrer Unabhängigkeit gegenüber den Mitgliedstaaten, die sie ggf. wieder ernennen, werden allerdings Zweifel geäußert.115 Sie sind aber nicht weisungsabhängig und gerade in dem hier relevanten Verhältnis der Organe untereinander in ihrer Entscheidung frei. Die Richter sind nur gem. Art. 19 EUV (Art. 220 EG) an das Recht im umfassenden Sinne gebunden. Träger der Exekutive und der Legislative, namentlich der Rat, die Kommission 2224 und das Parlament, können nicht auf den Gerichtshof der EU einwirken. Insbesondere können sie keine Richter absetzen. Damit weist der Gerichtshof der EU alle Merkmale einer klassischen Judikative auf. Die starke Stellung der Judikative im Verbund der anderen Gewalten und die 2225 teilweise im Instanzenzug angelegte Kontrolle des EuG und der Fachgerichte ist

112 113 114 115

So der Ansatz von BVerfGE 68, 1 (86) – Atomwaffenstationierung für Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Näher Frenz, ZG 1993, 248 ff. Dies für Deutschland konstatierend Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Rn. 32. Gündisch, Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 53; Hakenberg/ Stix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, 3. Aufl. 2005, S. 17. Riese, EuR 1966, 24 (49).

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

669

der Gewaltenteilung nicht fremd, wie ihre Verwirklichung in anderen Rechtsordnungen zeigt. V.

Unkontrollierte Machtfülle des Gerichtshofs der EU?

1.

Kritik

Da die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU und insbesondere dessen Rechts- 2226 fortbildung sehr weitgehende Auswirkungen auf die nationalen Rechtsordnungen haben, wird gleichwohl Kritik hinsichtlich seiner Machtfülle geäußert. Die weitestgehende Kritik forderte gar seine Zerstörung.116 Insoweit nimmt sich der in jüngerer Zeit erfolgte offene Aufruf, den Gerichtshof der EU aufzuhalten,117 vergleichsweise milde aus. Thesen wie die von einem „Europa der Richter“118 oder von der „Regierung der Richter“119 wurden aufgestellt. Dringt die Kritik durch, würde sich dies auf die Rolle des Gerichtshofs der EU 2227 auswirken und damit auch zwangsläufig Konsequenzen für den Rechtsschutz haben. Auf einem anderen Blatt steht der Ansatz des BVerfG im Lissabon-Urteil, der den Gerichtshof der EU gerade in die Schranken weist und (auch) ihn kontrolliert, ob er die europäischen Kompetenzvorschriften einhält, die nationale Verfassungsidentität wahrt und einen Grundrechtsschutz gewährleistet, der dem nach dem GG unabdingbaren im Wesentlichen vergleichbar ist.120 2.

Machtfülle?

Die angesprochene Machtfülle und die Bedeutung des Gerichtshofs der EU relati- 2228 vieren sich, wenn man sich seine im Vertrag festgesetzten Grenzen veranschaulicht. Seine Zuständigkeit bestimmt sich im Einzelnen nach den Vorschriften über die Klageverfahren nach Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG). Seine Kompetenz zur Rechtsprechung und damit seine Machtfülle ist insoweit begrenzt.121 Hinzu treten die inhaltlichen Beschränkungen. Grundsätzlich kann der Ge- 2229 richtshof der EU das Handeln der Unionsorgane nur auf deren Rechtmäßigkeit überprüfen. Darüber hinausgehende Kontrollmöglichkeiten müssen ihm nach Art. 261 AEUV (Art. 229 EG) ausdrücklich eingeräumt werden. Schließlich führt die Einrichtung des zweigliedrigen und schließlich dreigliedrigen Gerichtssystems122 dazu, dass sich die vom Gerichtshof der EU ausgehende „Macht“ auf die jeweiligen Gerichte verteilt. Zwar steht der EuGH dem Gerichtshof der EU vor, doch ent116 117 118 119 120 121 122

Debré, La Cour de Justice doit être détruite!, Le Point vom 15.-21.1.1979, Nr. 330, S. 24. Herzog/Gerken, DRiZ 2009, S. 141 ff. Lecourt, L’Europe des juges, 2008. Colin, Le gouvernement des juges dans les Communautés européennes, 1963. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191, 240 – Lissabon; im Einzelnen – krit. – o. Rn. 193 ff. sowie zur konkreten Ausgestaltung u. Rn. 3725 ff. Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 4. S.u. Rn. 2285 ff.

670

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

scheiden das EuG und die Fachgerichte unabhängig und sind ihre Entscheidungen nur in wenigen Konstellationen der Kontrolle durch den EuGH unterworfen. 3.

Legislative Befugnisse des Gerichtshofs der EU?

a)

Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen

2230 Die Kritik am Gerichtshof der EU wird auch vor dem Hintergrund erhoben, dass dieser gewaltenteilungswidrig legislative Aufgaben übernehme. Konkret wird dieser Vorwurf zunächst auf die Beteiligung des Gerichtshofs der EU beim Erlass seiner eigenen Verfahrensordnungen und bei der Zuständigkeitsverteilung innerhalb der europäischen Gerichtsbarkeit bezogen.123 Die aufgeführten Beispiele können aber nicht als Beleg für vermeintlich legislative Kompetenzen des Gerichtshofs der EU dienen. Er kann die EuGH-VerfO nur in dem Rahmen ändern, wie ihm dies nach dem Genehmigungserfordernis des Rates und des Europäischen Parlaments ermöglicht wird. Seine Mitwirkung bei der Zuständigkeitsregelung erschöpft sich bereits in seiner Anhörung bzw. seinem Antrag nach Art. 257 AEUV (Art. 225a EG). Die Rechtsetzung erfolgt durch die auf Unionsebene zuständigen Organe. b)

Rechtsfortbildung

2231 Die skizzierte Kritik richtet sich im Wesentlichen gegen die Rechtsfortbildungstätigkeit des Gerichtshofs der EU. Die richterliche Rechtsfortbildung stellt indes generell keinen Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung dar, sofern grundsätzlich die Kernkompetenz der gesetzgebenden Gewalt anerkannt wird.124 Die anfängliche rechtsschöpferische Tätigkeit betraf maßgeblich das Primärrecht und dabei namentlich das grundsätzliche Vorrangverhältnis des Europarechts zum nationalen Recht125 sowie die Wirkungsweise der Grundfreiheiten126 und nicht (ordnungsgemäß) umgesetzter Richtlinien und an Mitgliedstaaten adressierter Entscheidungen.127 Insoweit ging der Gerichtshof der EU von den vertraglichen Bestimmungen aus, denen er zur effektiven Anwendung verhalf. Zudem musste er elementare Lücken schließen, so vor allem im Grundrechtsschutz, was durch allgemeine Rechtsgrundsätze erfolgte.128 Eine eher auf Details sowie auch auf das Sekundärrecht bezogene Aufgabe der 2232 Rechtsfortbildung hat der Gerichtshof der EU erst im Verlauf seiner langen Rechtsprechungstätigkeit umfangreich ausgebaut. Die Zunahme der Rechtsfortbildung 123 124 125

126 127 128

Sack, EuZW 2001, 77 (79). Zum deutschen Verfassungsrecht Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof, HStR I, § 24 Rn. 66. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; auch bezogen auf die nationalen Grundrechte Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1134, Rn. 2) – Internationale Handelsgesellschaft. M.N. Frenz, Europarecht 1, Rn. 214 ff. Im Einzelnen o. Rn. 1058 ff., 1333 ff. S.o. Rn. 2195 f.

§ 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU

671

steht hierbei in einem engen Zusammenhang mit den Herausforderungen, die sich im Rahmen der Rechtsetzung auf Unionsebene ergeben. Die europäischen Rechtsetzungsverfahren mit ihren vielen Beteiligten und den 2233 Interessenkonflikten von nunmehr 27 Mitgliedstaaten nehmen sehr viel Zeit in Anspruch. Dies führt zu Situationen, in denen der Gerichtshof der EU mit Fragen des Unionsrechts konfrontiert wird und mangels entsprechender legislativer Vorgaben in diesem Rahmen aufgrund dort fehlender Festlegungen selbst Regelungen vorzugeben hat. So füllte der EuGH die sich aus einem fehlenden gemeinschaftlichen Bodenschutzrecht ergebende Lücke durch eine Ausdehnung des Abfallbegriffs.129 Der Gerichtshof der EU gelangt also erst aufgrund dieser legislativen Ausgangs- 2234 lage in Situationen, in denen er Aufgaben wahrnimmt, die sehr nahe an die Sphäre der Gesetzgebung heranreichen.130 In dem Maße, in dem die für die Normsetzung zuständigen Unionsorgane das Unionsrecht fortentwickeln, beschränkt sich der Gerichtshof der EU aber in seiner Rechtsfortbildung.131 Ausgehend von dieser Prämisse ist die Kritik weniger gegen den Gerichtshof der EU als vielmehr gegen die langwierigen und defizitären Normsetzungsverfahren innerhalb der Union zu richten. Soweit gleichwohl die rechtschöpfende Tätigkeit ins Auge sticht, wurde sie oft 2235 gewünscht und gefordert, so explizit für den Schutz der Grundrechte durch die Solange-Rechtsprechung des BVerfG.132 Jedenfalls entspricht sie den anerkannten Auslegungsregeln.133 Möglichkeiten, dem Gerichtshof der EU gleichwohl seine Grenzen aufzuzeigen, ließ man ungenutzt verstreichen.134 Inwieweit das BVerfG tatsächlich seine im Lissabon-Urteil gebrauchte Option nutzt, im Rahmen seiner Ultra-vires- und Identitätskontrolle Unionsrecht für in Deutschland unanwendbar zu erklären, selbst und gerade wenn der Gerichtshof der EU einen Rechtsakt unbeanstandet ließ, bleibt abzuwarten. In einem solchen Fall könnte ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen Nichtanwendung von Europarecht wiederum zur Letztentscheidung des Gerichtshofs der EU führen. Zwar hat das BVerfG bislang trotz schon länger eröffneter Grundrechtskontrolle135 keinen europäischen Rechtsakt beanstandet.136 Jedoch unterliegt die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle keinem Solange-Vorbehalt.137

129 130

131 132 133 134 135 136 137

EuGH, Rs. C-1/03, Slg. 2004, I-7613 (7648 ff., Rn. 42 ff.) – Texaco Belgium. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 64; Gündisch, Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 53; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 57: ähnlich Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 15 Rn. 24; Oppermann, DVBl. 1994, 901 (904). Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 8. BVerfGE 37, 271 ff. – Solange I; 73, 339 ff. – Solange II. S. hierzu u. Rn. 3715 ff. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (378); näher o. Rn. 1034 ff. So Huber, in: Focus vom 29.9.2008, Nr. 40, S. 142. S. v.a. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. S. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung; BVerfG, NVwZ 2007, 942 – Emissionshandel. S.u. Rn. 3725 ff.

672

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU 2236 Der Gerichtshof der EU besteht nach Art. 19 Abs. 1 EUV aus drei Gerichten: dem „Gerichtshof“, dem „Gericht“ und den „Fachgerichten“. Dieses Verständnis vom Verhältnis der Gerichte zueinander wurde erst durch die in Art. 19 Abs. 1 EUV gewählte Formulierung eindeutig geklärt.

A.

Europäischer Gerichtshof

2237 Dementsprechend wird die oberste Instanz des Gerichtshofs der EU als Europäischer Gerichtshof (EuGH) bezeichnet.138 I.

Aufgaben

2238 Die Zuständigkeiten des EuGH sind in Art. 19 EUV und Art. 251 ff. AEUV (Art. 220 ff. EG) abschließend aufgezählt. Die Erstzuständigkeit betrifft: - das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), außer es besteht eine andere Satzungsregelung und keine Grundsatzentscheidung ist erforderlich (Art. 256 Abs. 3 AEUV)139 - das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG)140 - die Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen von Mitgliedstaaten und Unionsorganen nach Art. 263, 265 AEUV (Art. 230, 232 EG) kraft Satzung141 gem. Art. 256 Abs. 1 AEUV - Klagen den gewerblichen Rechtsschutz betreffend nach Art. 262 AEUV (Art. 229 a EG) und - Klagen betreffend EZB und EIB nach Art. 271 AEUV (Art. 237 EG).142 Darüber hinaus ist der EuGH in zweiter Instanz zuständig für Rechtsmittel ge2239 gen Entscheidungen des EuG143 sowie unter bestimmten Umständen in dritter Instanz gegen Entscheidungen der Fachgerichte.144 Die Eingrenzung der Verfahren auf die genannten Bereiche verdeutlicht die 2240 Rolle des EuGH. Er ist vorrangig für die Rechtsprechung im Verhältnis der Unionsorgane untereinander und für grundlegende Fragestellungen zuständig. Der

138 139 140 141 142 143 144

Zu den Bezeichnungsschwierigkeiten s.o. Rn. 2165. S.u. Rn. 3356 ff. S.u. Rn. 2516 ff. Art. 51 EuGH-Satzung. S.u. Rn. 3090 ff. Jung, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 224-225 a EG Rn. 128 ff. Jung, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 224-225 a EG Rn. 197 zum EuGöD.

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

673

EuGH nimmt somit innerhalb der Unionsgerichtsbarkeit die Funktion eines Verfassungs- und Rechtsmittelgerichts wahr.145 Auch wenn sie vor dem EuGH zu erheben sind, müssen sich Vertragsverlet- 2241 zungsverfahren sowie Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen nicht auf grundlegende oder organisationsrechtliche Fragestellungen beziehen, sondern betreffen oft die Vereinbarkeit „gewöhnlicher“ Sekundärrechtsakte oder nationaler Verhaltensweisen mit materiellem Unionsrecht oder die Grenzen der europarechtlichen Kompetenzen. Spezifische Fragen werden in den Klagen zum gewerblichen Rechtsschutz und betreffend die EZB und die EIB entschieden. Der EuGH ist vor allem als Vorabentscheidungsinstanz nach Art. 267 AEUV 2242 (Art. 234 EG)146 mit der Bandbreite sämtlicher europarechtlicher Fragestellungen befasst, die ihm die nationalen Gerichte vorlegen. Auf diesem Wege soll gerade die Auslegung des gesamten Europarechts in den verschiedenen Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden. Dieses Verfahren besitzt also eine umfassende Zuführfunktion und ermöglicht u.a. Individuen, wenigstens indirekt wegen Verhaltensweisen nationaler Stellen, die sie in europarechtlich verliehenen Rechten betreffen, zum EuGH zu kommen. Das Vorabentscheidungsverfahren erfüllt damit die Funktion, welche die Richtervorlage wie auch partiell die Verfassungsbeschwerde nach nationalem Recht einnehmen. II.

Zusammensetzung und Organisation

Die Zusammensetzung des Gerichts bestimmt sich nach Art. 19 Abs. 2 EUV, 2243 Art. 251-253 und 255 AEUV (Art. 221 bis 223 EG). Die Grundlage für die organisatorische Ausgestaltung des Gerichts findet sich in der EuGH-Satzung. 1.

Richter

Der EuGH besteht aus 27 Richtern. Gem. Art. 19 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 EUV 2244 (Art. 221 Abs. 1 EG) entsendet jeder Mitgliedstaat einen Richter.147 Obgleich der Richter nicht die Nationalität des entsendenden Mitgliedstaats haben muss,148 ist dies praktisch der Regelfall.149 Durch die Beteiligung sämtlicher Mitgliedstaaten 145

146 147

148 149

Ehlers, Jura 2007, 505 (510); Everling, EuZW 2002, 357 (363); Huber, in: Streinz, Art. 220 EGV Rn. 4; Oppermann, DVBl. 1994, 901 (907); Pernice/Mayer, in: Grabitz/ Hilf, Art. 220 EGV Rn. 9 f.; Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 9. Die in Art. 256 Abs. 3 S. 1 AEUV eröffnete partielle Zuweisung an das EuG durch die EuGH-Satzung besteht bisher nicht. Als deutscher Richter am EuGH ist seit dem 7.10.2006 Thomas von Danwitz tätig. Er wird unterstützt durch seine Referenten Ulrich Forsthoff, Eva-Maria Derstadt und Katherina Paraschas, die gemeinsam sein Kabinett bilden. Dies ist str., s. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 221 EGV Rn. 2; abl. Huber, in: Streinz, Art. 221 EGV Rn. 2. S. Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, EVR Rn. 21; Hackspiel, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 221 EG Rn. 7, Art. 222 EG Rn. 5; Karpenstein/Langner, in: Grabitz/ Hilf, Art. 221 EGV Rn. 4, 10; Kenntner, VBlBW 2000, 297 (306); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 221 EGV Rn. 1 f.; ähnlich Everling, EuR 1997, 398 (400).

674

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

an der Zusammensetzung des Gerichts wird gewährleistet, dass Richter aus allen beteiligten Rechtsordnungen ihre Kenntnisse und Erfahrungen in die Rechtsprechung des Gerichts mit einfließen lassen können.150 Durch die Berücksichtigung sämtlicher mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen wird die Akzeptanz der Bürger für die Rechtsprechung der Union und ihre Rechtsordnung gestärkt.151 Die Anzahl an Richtern wird – unter anderem im Vergleich zu den neun Rich2245 tern am U.S. Supreme Court – als zu hoch empfunden und stark kritisiert.152 Angesichts der zahlreichen Rechtsersuchen, mit denen der EuGH jährlich konfrontiert wird, und der Betätigung in den verschiedensten Rechtsbereichen ist die personelle Ausstattung gerechtfertigt.153 Der Vergleich zum U.S.-amerikanischen Supreme Court bezieht zudem die Herausforderungen nicht mit ein, die sich aus dem Umgang der Richter mit den verschiedenen Sprachen und Rechtstraditionen ihrer Amtskollegen ergeben. Die Regierungen der Mitgliedstaaten ernennen die Richter im gegenseitigen 2246 Einvernehmen auf sechs Jahre. Nach Ablauf der Amtszeit können sie wieder ernannt werden. Entsprechend der herausragenden Bedeutung, die der EuGH für die Rechtsgemeinschaft einnimmt, werden sehr hohe Anforderungen an die persönliche Integrität und die Fähigkeiten der Richter gestellt. Die Richter sind unter Juristen auszuwählen, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und in ihrem Staat die für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder sonst hervorragend befähigt sind. Zudem ist vor ihrer Ernennung nach Art. 255 AEUV die Stellungnahme eines 2247 Ausschusses vorgesehen, der sich aus sieben Mitgliedern zusammensetzt, die entweder ehemalige Richter des EuGH, des EuG, eines der höchsten Gerichte der Mitgliedstaaten oder sonstige Juristen von anerkannt hervorragender Befähigung sind; einer wird vom Europäischen Parlament vorgeschlagen.154 Der Ernennungsprozess der Richter erfährt hierdurch eine Aufwertung,155 indem anerkannter Sachverstand zumindest einzubeziehen ist. Die Stellungnahme dieses Richterprüfausschusses ist schon nach ihrem Wortlaut nicht verbindlich. Anderenfalls hätte man dem Ausschuss ein Wahl- oder Ernennungsrecht zugestanden.156

150

151 152 153 154

155 156

Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 36. Krit. hierzu v. Danwitz, EuR 2008, 769 (778 f.), der zum einen Zweifel angesichts der Repräsentation großer Mitgliedstaaten und ihrer Rechtsordnungen hegt und von einem Vorteil für die französische Dogmatik ausgeht, da die Beratungssprache am EuGH Französisch ist. Everling, EuR 1997, 398 (407). Sack, EuZW 2001, 77 (79) spricht von einem „personell völlig überdimensionierten EuGH“. Hatje, EuR 2001, 143 (168). Das Betätigungsfeld des Ausschusses war nach Art. 3 Abs. 4 EuGH-Satzung auf die Bewerber für das EuGöD beschränkt. Der Beschl. 2005/49/EG des Rates zur Arbeitsweise des in Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs I des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes vorgesehenen Ausschusses vom 18.1.2005, ABl. L 21, S. 13, ist zudem auch hinsichtlich der personellen Anforderungen an die Mitglieder durch Art. 255 Abs. 2 AEUV überholt. V. Danwitz, EuR 2008, 769 (778). A.A. Terhechte, EuR 2008, 143 (165).

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

675

Die Hälfte der Richterstellen wird nach Art. 253 Abs. 2 AEUV (Art. 223 Abs. 2 2248 EG), Art. 9 EuGH-Satzung alle drei Jahre neu besetzt. Durch diesen Turnus ist gewährleistet, dass jederzeit bereits eingearbeitete Richter am EuGH tätig sind. 2.

Generalanwälte

Gem. Art. 19 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 EUV wird der EuGH von Generalanwälten un- 2249 terstützt. Die Zahl der Generalanwälte ist nach Art. 252 S. 1 AEUV (Art. 222 S. 1 EG) auf derzeit acht beschränkt,157 wobei der Rat auf Antrag des Gerichtshofs der EU die Anzahl einstimmig erhöhen kann.158 Aufgrund einer politischen Übereinkunft entsenden die (bevölkerungsreichsten) Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, das Vereinigte Königreich, Italien und Spanien je einen Generalanwalt.159 Die restlichen drei vorgesehenen Generalanwälte werden von den verbleibenden Mitgliedstaaten entsprechend ihrer alphabetischen Reihenfolge ernannt.160 Auch bei den Generalanwälten wird die Hälfte der Stellen mit Ablauf von drei Jahren neu besetzt. Aufgrund der zunehmenden Ausdifferenzierung des europäischen Gerichtssys- 2250 tems und den damit einhergehenden vermehrten Kontrollmöglichkeiten wird den Generalanwälten eine verringerte Bedeutung zugesprochen.161 Die Mitgliedstaaten schließen sich diesem Befund nicht an und fordern vielmehr die Benennung weiterer Generalanwälte.162 Die von der Europäischen Kommission eingesetzte Reflexionsgruppe zur Weiterentwicklung des europäischen Gerichtssystems betont ebenfalls die Stellung der Generalanwälte, indem ihre Tätigkeit auf wichtige Rechtssachen konzentriert werden soll.163 Zuletzt spricht auch der Umstand, dass der Erste Generalanwalt nach Art. 10 § 1 EuGH-VerfO vom gesamten EuGH gewählt wird und nicht nur durch die Generalanwälte, für die Bedeutung, die den Generalanwälten nach wie vor im Verbund des EuGH zukommt. Die Rechtsstellung, die persönlichen Voraussetzungen und die Ernennung ent- 2251 sprechen nach Art. 253 Abs. 1 AEUV (Art. 223 Abs. 1 EG) den Regelungen für die Richter. Unter den Generalanwälten wird nach Art. 10 § 1 EuGH-VerfO der Erste Generalanwalt gewählt, dem nach Art. 10 § 2 EuGH-VerfO die Zuweisung 157

158

159 160 161 162 163

Als deutsche Generalanwältin am EuGH ist seit dem 7.10.2003 die für eine zweite Amtszeit ernannte Juliane Kokott tätig. Sie wird unterstützt durch ihre Referenten Christoph Sobotta, Daniel Dittert, Thomas Henze und Ioanna Dervisopoulos, die gemeinsam ihr Kabinett bilden. Nach der Erklärung Nr. 38 zu Artikel 252 AEUV über die Arbeitsweise der Europäischen Union zur Zahl der Generalanwälte des Gerichtshofs haben sich die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, in diesem Fall die Zahl der Generalanwälte um drei zu erhöhen und Polen einen ständigen Generalanwalt zuzuerkennen. Das bestehende Rotationssystem würde dann fünf Generalanwälte beinhalten. Gemeinsame Erklärung Nr. 2 zu Artikel 157 Absatz 4 der Beitrittsakte vom 24.6.1994, ABl. C 241, S. 381. Hobe, Europarecht, Rn. 179; Huber, in: Streinz, Art. 222 EGV Rn. 2. Huber, in: Streinz, Art. 224 EGV Rn. 3. Gemeinsame Erklärung Nr. 3 zu Art. 157 Abs. 4 der Beitrittsakte vom 24.6.1994, ABl. C 241, S. 381. S. auch vorstehend Rn. 2249. Reflexionsgruppe, Sonderbeilage zu NJW und EuZW, 2000, S. 13.

676

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

der Rechtsgebiete an die einzelnen Generalanwälte obliegt. Darüber hinaus steht ihm nach Art. 62 Abs. 1 EuGH-Satzung, Art. 123d EuGH-VerfO das Antragsmonopol zu, um Urteile des EuG aus Rechtsmittelverfahren vor dem EuGH überprüfen zu lassen. Die Generalanwälte unterstützen den EuGH, indem sie in völliger Unpartei2252 lichkeit und Unabhängigkeit Rechtsgutachten, die „Schlussanträge“, in denjenigen Rechtssachen erstellen, die ihnen aufgrund der EuGH-Satzung zugewiesen sind. Sie sprechen kein Recht und sind nicht Bestandteil der Spruchkörper.164 Gleichwohl dienen ihre Schlussanträge als wichtige Ergänzungen der Urteile, indem sie den entschiedenen Fall hinsichtlich der Sach- und Rechtslage würdigen und einen Entscheidungsvorschlag beinhalten.165 Darüber hinaus bieten sie auch aufgrund ihrer Argumentationsweise Hilfestellungen bei der Analyse der Rechtsprechung.166 Den Generalanwälten kommt aufgrund ihres Einflusses auf die Rechtsprechung 2253 des EuGH ein nicht unwesentlicher Anteil an der Rechtsprechung und somit auch am Rechtsschutz zu.167 3.

Präsident

2254 Die Richter des EuGH wählen aus ihrer Mitte für die Dauer von drei Jahren den Präsidenten des Gerichts; seine Wiederwahl ist zulässig. Dem Präsidenten obliegt die Leitung sowohl der rechtsprechenden Tätigkeit als auch der Verwaltung des EuGH. Entscheiden die Richter innerhalb größerer Spruchkörper, übernimmt er den Vorsitz in den Sitzungen und bei den Beratungen. 4.

Kanzler

2255 Der Kanzler ist der Generalsekretär des EuGH. Unter der Aufsicht des Präsidenten leitet er die Dienststellen des EuGH und steht damit der Verwaltung vor.168 Der Kanzler ist nicht Teil der Rechtsprechung. 164 165

166

167

168

Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 221 EG Rn. 5; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 222 EGV Rn. 3. Gundel, EuR 2008, Beiheft 3, 23 (35 f.); Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 222 EG Rn. 13; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 271; Hobe, Europarecht, Rn. 110, 179. Insoweit fällt auch ins Gewicht, dass die Kabinette der Generalanwälte im Verhältnis zu denjenigen der Richter grds. über ein weiteres Mitglied verfügen. Gundel, EuR 2008, Beiheft 3, 23 (35); Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 222 EG Rn. 14; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 271 f.; Huber, in: Streinz, Art. 222 EGV Rn. 9; Sack, EuZW 2001, 77 (78) spricht ihnen auch aus diesem Grund für die ersten Jahrzehnte der Rechtsprechungstätigkeit „überragende“ Bedeutung zu. Zur Kritik des EGMR an der Stellung der Generalanwälte und zur Bedeutung der Stellungnahme zu den Schlussanträgen der Generalanwälte im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 EMRK s. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 647 m.w.N.; Marsch/ Sanders, EuR 2008, 345 ff. Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 223 EG Rn. 28 ff.; Hobe, Europarecht, Rn. 179; Huber, in: Streinz, Art. 223 EGV Rn. 10.

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

5.

677

Kammern

Der EuGH tagt als Kollegialgericht, je nach den Vorgaben aus der EuGH-VerfO 2256 in unterschiedlicher Besetzung. Grundsätzlich tagen die Richter nach Art. 251 Abs. 1 AEUV (Art. 221 Abs. 2 EG) und Art. 11c EuGH-VerfO in Kammern mit je drei oder fünf Richtern.169 Wenn ein Mitgliedstaat oder ein Unionsorgan als Partei des Verfahrens es be- 2257 antragt oder wenn besonders komplexe oder bedeutsame Rechtssachen zu entscheiden sind, tagt das Gericht nach Art. 16 Abs. 3 EuGH-Satzung als Große Kammer. Die Große Kammer wird besetzt durch den Präsidenten des Gerichtshofs der EU, den Präsidenten der Kammern in Besetzung mit fünf Richtern, dem jeweiligen Berichterstatter sowie weiterer Richter, bis sich die Kammer aus 13 Richtern zusammensetzt. Art. 16 Abs. 4 EuGH-Satzung sieht in besonderen Situationen die Tagung als 2258 Plenum vor. Hierunter fallen Enthebungsverfahren und andere Rechtssachen von außergewöhnlicher Bedeutung. In dieser Zusammensetzung nehmen sämtliche Richter des Gerichts an den Sitzungen teil. Die Entscheidung bei Personalfragen durch alle Richter und damit in einem aufwändigen Rahmen170 erklärt sich mit dem Ansehen der Nation, das mit dem jeweiligen Amtsträger in Verbindung steht.171 Entscheidungen des Plenums sind freilich, soweit ersichtlich, in den letzten drei Jahren nicht ergangen.172

B.

Gericht

Aufgrund der Überlastung des EuGH und der zunehmenden Dauer der Verfahren 2259 wurde 1989 das Gericht erster Instanz (EuG) mit Sitz in Luxemburg geschaffen.173 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Gerichtsbezeichnung gem. Art. 19 Abs. 1 EUV in „Gericht“ umgeändert. I.

Aufgaben

Das EuG ist zuständig für alle Klagen natürlicher und juristischer Personen gegen 2260 europäische Rechtsakte,174 wobei Klagen der Mitgliedstaaten, der Unionsorgane und -institutionen nach Art. 51 EuGH-Satzung dem EuGH vorbehalten bleiben.

169 170 171 172 173 174

Krit. im Hinblick auf die hierdurch nicht mehr gewährleistete Berücksichtigung sämtlicher mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen Everling, EuR 1997, 398 (408). Krit. Sack, EuZW 2001, 77 (79). Hatje, EuR 2001, 143 (169). S. die Auswertungen der Rechtsprechungstätigkeit des Europäischen Gerichthofs unter http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_44735/ra08decjstat. Durch Beschl. 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24.10.1988 zur Entlastung des Europäischen Gerichtshofs. Ehlers, Jura 2007, 505 (510); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 16.

678

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

Das EuG ist daher hauptsächlich für Klagen von Unionsbürgern, Unternehmen und Verbänden zuständig. Mit den genannten Beschränkungen sind dem Gericht die nachfolgenden Kla2261 geverfahren zugeordnet:175 - die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG)176 - die Untätigkeitsklage nach Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG)177 - die Schadensersatzklagen nach Art. 268 AEUV (Art. 235 EG)178 und - das Schiedsverfahren nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG). Nach Art. 257 Abs. 3 AEUV (Art. 225a Abs. 3 EG) ist das EuG in zweiter In2262 stanz zuständig für Urteile der Fachgerichte.179 Aufgrund der konstant hohen Anzahl an neuen Klageverfahren vor dem EuGH 2263 wurde auf dessen Vorschlag die Zuständigkeit des EuG auf alle Direktklagen natürlicher und juristischer Personen ausgedehnt.180 Durch die Kompetenzübertragungen wurde das europäische Gerichtssystem konsequent auf ein zweigliedriges Rechtssystem ausgerichtet und der Individualrechtsschutz vollständig auf das EuG verlagert. II.

Zusammensetzung und Organisation

2264 Die Zusammensetzung und Organisation des EuG entspricht im Wesentlichen der des EuGH. Sofern hier nicht aufgeführt, bestehen keine Besonderheiten zu den Regelungen beim EuGH. 1.

Richter

2265 Das EuG besteht nach Art. 48 EuGH-Satzung ebenfalls aus 27 Richtern, so dass alle Mitgliedstaaten dort vertreten sind,181 wie dies Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 verlangt. Die Anzahl kann durch einen entsprechenden Beschluss des Rates, durch den die EuGH-Satzung verändert wird, erhöht werden.

175

176 177 178 179

180 181

Zwar ist das Gericht formell nach Art. 256 Abs. 3 S. 1 AEUV auch zuständig für das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV hinsichtlich der in der EuGHSatzung festgelegten Sachgebiete, doch wurden entsprechende Sachgebiete in der EuGH-Satzung bis dato nicht benannt. S.u. Rn. 2721 ff. S.u. Rn. 2944 ff. S.u. Rn. 3022 ff. Insoweit haben sich mit der Umbenennung des Gerichts auch die Ungereimtheiten eingestellt, welche z.B. dadurch entstanden, dass das Gericht erster Instanz ggf. in zweiter Instanz über Entscheidungen des EuGöD entschieden hat. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. Art. 220-245 EG Rn. 11; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 6. ABl. 1993 L 144, S. 21; ABl. 1994 L 66, S. 29. Als deutscher Richter am EuG ist seit dem 17.9.2007 Alfred Dittrich tätig. Er wird unterstützt durch seine Referenten Barbara Ernst, Oliver Landwehr und Martin KrausVonjahr, die gemeinsam sein Kabinett bilden.

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

679

Die Richter müssen zur Ausübung hoher gerichtlicher Tätigkeiten befähigt sein. 2266 Die weiteren Modalitäten der Ernennung, Wiederwahl, Auswechslung etc. sind identisch mit denen der Richter am EuGH.182 2.

Generalanwälte

Die Verträge sehen keine Beteiligung von Generalanwälten vor. Allerdings kön- 2267 nen nach Art. 49 EuGH-Satzung Richter des EuG die Aufgabe eines Generalanwalts übernehmen. III.

Bedeutung

Das EuG wurde vorrangig zur Entlastung des EuGH gegründet und stand lange 2268 Zeit in seinem Schatten. Den Unterschied zwischen den Gerichten machten unter anderem die zumindest formell niedrigeren Anforderungen an die Richter des EuG deutlich.183 Auch die Formulierung in Art. 225 Abs. 1 EG i.d.F. des Amsterdamer Vertrages, wonach das EuG dem Gerichtshof beigeordnet war, stellte das Rangverhältnis heraus. Jedenfalls der letzte Aspekt hat sich durch die Formulierung des Art. 220 EG (nun ausdrücklich in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV) erübrigt.184 Die praktische Bedeutung des EuG innerhalb des Organs Gerichtshof der EU wird nicht zuletzt durch die zunehmenden Klageverfahren vor seinen Kammern belegt.

C.

Fachgerichte

Bereits durch den Vertrag von Nizza wurde zur Entlastung des EuGH und des Ge- 2269 richts erster Instanz in Art. 225 a EG (nun Art. 257 AEUV) die Möglichkeit eingeführt, spezialisierte gerichtliche Kammern (nun Fachgerichte) einzurichten, denen für bestimmte Sachgebiete die Erstzuständigkeit übertragen wird. Auf dieser Grundlage wurde das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU (EuGöD) errichtet,185 das im Februar 2005 seinen Dienst aufnahm. Mit dem Vertrag von Lissabon hat sich die Bezeichnung geändert und es wird nun gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EUV allgemein von Fachgerichten gesprochen. Auch für das EuGöD war die Einordnung innerhalb des europäischen Gerichts- 2270 systems zunächst nicht einheitlich.186 Das Verständnis der Fachgerichte als eigenständige Gerichte innerhalb des Rechtsschutzsystems wird nun durch Art. 19 Abs. 1

182 183 184 185 186

Huber, in: Streinz, Art. 224 EGV Rn. 4. Hobe, Europarecht, Rn. 181; Huber, in: Streinz, Art. 224 EGV Rn. 4. Hatje, EuR 2001, 143 (165). Durch Beschl. des Rates zur Errichtung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union vom 2.11.2004, ABl. L 333, S. 7. Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 278 und Hobe, Europarecht, Rn. 181, die von einem Spruchkörper des EuGH ausgehen.

680

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

UAbs. 1 S. 1 EUV herausgestellt.187 Die Selbstständigkeit des Gerichts kommt auch dadurch zum Tragen, dass die Kammermitglieder nach Art. 257 Abs. 4 AEUV (Art. 225a Abs. 4 EG) eigenständig bestimmt werden und auch nicht als EuG tagen. Zudem verfügen die Fachgerichte nach Art. 257 Abs. 5 AEUV über eigene Verfahrensordnungen188 und haben einen eigenen Präsidenten.189 Das EuGöD als bisher einziges Fachgericht hat seinen Sitz – ebenso wie die an2271 deren Gerichte – in Luxemburg.190 I.

Aufgaben

2272 Die Fachgerichte nehmen eine Filterfunktion innerhalb des Gerichtssystems wahr. Anders als bei den beiden übergeordneten Gerichten, EuGH und EuG, werden die Zuständigkeiten der Fachgerichte auf bestimmte Kompetenzbereiche zugeschnitten, in denen die Gerichte und ihre Richter über ausgewiesene Sachkompetenzen verfügen. So ist das bisher einzige Fachgericht, das EuGöD, zuständig für die dienstrecht2273 lichen Streitigkeiten nach Art. 270 AEUV (Art. 236 EG). Dies betrifft Rechtsstreitigkeiten zwischen der Union und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten.191 Hierbei hat das EuGöD über die Höhe der Bezüge, die dienstliche Laufbahn und Disziplinarmaßnahmen zu entscheiden. Das EuGöD ist auch zuständig für Rechtsstreitigkeiten zwischen den Unionsorganen und den Bewerbern auf Planstellen in ihren Institutionen.192 Über den engeren arbeitsrechtlichen Rahmen hinaus entscheidet das EuGöD über Aspekte der sozialen Sicherheit wie die Versorgung der Bediensteten im Krankheitsfall, im Alter, bei Arbeitsunfällen und über Familienzulagen. Schließlich ist es auch zuständig für Streitigkeiten der Institutionen Europol, Eurojust, der EZB und des Harmonisierungsamts für den Binnenmarkt (HABM) und ihrer Bediensteten.193 Das EuGöD entscheidet nicht über Streitigkeiten zwischen den nationalen 2274 Verwaltungen und ihren Bediensteten. Klagen mit Unionsbezug194 von Verwaltungsbediensteten aus den Mitgliedstaaten unterliegen bis auf weiteres nicht der Zuständigkeit des EuGöD, sondern müssen entsprechend dem Klagebegehren vor dem EuG oder dem EuGH geltend gemacht werden. Es bleibt abzuwarten, ob und in welchem Umfang die Zuständigkeit des EuGöD auf diese Klagen ausgeweitet 187

188 189 190 191 192 193 194

So schon nach alter Rechtslage Karpenstein/Langner, in: Grabitz/Hilf, Art. 225a EGV Rn. 8; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 3 Rn. 7; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 225a EGV Rn. 1. S. z.B. die EuGöD-VerfO, ABl. 2007 L 225, S. 1. U.a. Titel des ersten Kapitels der EuGöD-VerfO. S. hierzu aber u. Rn. 2282. Näher u. Rn. 3064 ff. Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 4; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 4. Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 6; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 7, 10. Etwa bei grenzüberschreitenden Sachverhalten oder Verstößen gegen Richtlinien zu Gleichbehandlung bzw. Nichtdiskriminierung, Arbeitsschutz etc.

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

681

wird. Die momentan diskutierten weiteren Fachgerichte195 werden hingegen mit Rechtssachen betraut, welche die Einzelnen in den Mitgliedstaaten betreffen. II.

Zusammensetzung und Organisation

Anders als für die beiden anderen Gerichte, EuGH und EuG, ist die Anzahl der 2275 Richter in den Fachgerichten geringer als die Anzahl der Mitgliedstaaten in der EU. So setzt sich das EuGöD derzeit aus nur sieben Richtern zusammen,196 deren Amtszeit sechs Jahre beträgt. Die Besetzung der Fachgerichte ist insoweit flexibler und die Anzahl der Richter kann per Verordnung nach Art. 257 Abs. 2 AEUV (Beschluss nach Art. 225a EG) entsprechend der Arbeitsbelastung aufgestockt werden. Auffällig ist, dass die Abstufung der Anforderungen, wie sie schon im Verhält- 2276 nis des EuGH zum EuG erfolgt, sich hier fortsetzt und nach Art. 257 Abs. 4 AEUV (Art. 225a Abs. 4 EG) neben der Gewähr zur Unabhängigkeit die Befähigung zu (schlicht) richterlicher Tätigkeit ausreicht.197 Obgleich sich die Anforderungen zwischen den Gerichten formell unterscheiden, ist nicht zuletzt angesichts der Auswirkungen auf das nationale Ansehen der Mitgliedstaaten und der Beteiligung des Ausschusses gewährleistet, dass die auszuwählenden Richter sich durch herausragende juristische Befähigung auszeichnen.198 Die Berufung von Richtern des EuG und des EuGöD in die jeweils höhere Instanz bringen dies ebenfalls zum Ausdruck.199 Bei der Besetzung des EuGöD ist entsprechend Art. 3 Abs. 1 des Anhangs I 2277 zum Beschlusses für seine Errichtung200 darauf zu achten, dass die Auswahl der Richter geographisch ausgewogen ist und dass die unterschiedlichen Rechtssysteme vertreten sind. III.

Zukünftige Entwicklung

Der mit der Schaffung des EuG und dem EuGöD begonnene instanzielle Ausbau 2278 der Unionsgerichtsbarkeit wird zukünftig voranschreiten.

195 196 197 198 199

200

S.u. Rn. 2281 ff. Als deutscher Richter am EuGöD ist seit dem 6.10.2005 Horstpeter Kreppel tätig. Sack, EuZW 2001, 77 (80). Sack, EuZW 2001, 77 (80) erwartet (trotz der angesprochenen formellen Unterschiede in den Qualifikationen der Richter) eine „qualitativ hochwertige Rechtsprechung“. S. z.B. die Berufung von Daniel Šváby vom EuG an den EuGH und die Berufung von Heikki Kanninen vom EuGöD an das EuG durch den Rat mit Beschl. vom 25.2.2009, ABl. L 63, S. 13. Beschl. des Rates zur Errichtung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union vom 2.11.2004, ABl. L 333, S. 7.

682

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

1.

Entstehung einer umfangreichen Fachgerichtsbarkeit

2279 Infolge der wachsenden Bedeutung des Unionsrechts werden die damit einhergehenden Rechtsfragen zunehmen. Hinzu treten auch faktische Zwänge. Die Kompetenzverlagerungen vom EuGH auf das EuG und wiederum auf das EuGöD haben die Anzahl neu eingegangener Klagen beim EuGH zumindest vorübergehend um ca. ein Viertel verringert.201 Gleichwohl hat die Anzahl an neu eingereichten Klagen bei den Gerichten aufgrund der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten und der Ausweitung der Rechtsprechungskompetenz auf Felder der Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz wieder stark zugenommen.202 Infolgedessen ist von der ursprünglichen Arbeitserleichterung kaum noch etwas verblieben.203 Für die Bewältigung der Arbeitsbelastung an den Gerichten ist die Errichtung weiterer Unionsgerichte notwendig.204 Die Bezeichnung „Fachgerichte“ bringt zum Ausdruck, dass dem EuGöD noch 2280 weitere Gerichte mit spezifischen Fachausrichtungen folgen werden.205 Damit werden Fragen aus unterschiedlichen Rechtsgebieten, die in den nationalen Verfahrensordnungen in getrennten Gerichtszweigen behandelt werden, entsprechend den Fachgerichten im Gerichtshof der EU kanalisiert.206 2.

Gewerblicher Rechtsschutz

2281 Eine Ausweitung der Fachgerichtsbarkeit eröffnet Art. 262 AEUV (Art. 229a EG), wonach dem Gerichtshof der EU durch einstimmigen Ratsbeschluss Rechtsstreitigkeiten auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes auf der Grundlage europäischer Rechtsetzungsakte übertragen werden können. Die Errichtung weiterer Fachgerichte ist so nahe liegend, dass die Regierungs2282 vertreter Luxemburgs in einer Erklärung zum Vertrag von Nizza207 klargestellt haben: Luxemburg wird unbeschadet des Beschlusses vom 8.4.1965, wonach ihm der Sitz des Gerichtshofs der EGen und seiner beigeordneten Gerichte zugesichert wurde, die Verlagerung des Sitzes der Beschwerdekammern des Harmonisierungsamtes für den Binnenmarkt (HABM) in Alicante auch dann nicht fordern, wenn diese gerichtliche Kammern i.S.d. Art. 225a EG (bzw. Fachgerichte i.S.d. Art. 257 AEUV) werden sollten. Es zeichnet sich daher ab, dass der gewerbliche Rechtsschutz – auch aufgrund 2283 der dort vorliegenden hohen Arbeitsbelastung – der zweite Rechtsbereich sein wird, für den ein weiteres Fachgericht geschaffen wird.208 Schon wird auch für den

201 202 203 204 205 206 207 208

Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 9. S. die Rechtsprechungsstatistiken des EuGH und des EuG. Rengeling/Middeke, in: dies./Gellermann, § 1 Rn. 9. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 25; krit. Sack, EuZW 2001, 77 (80). Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 25, Art. 225a EGV Rn. 4. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 4 Rn. 17; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 2. 1. Erklärung Luxemburgs zum Vertrag von Nizza, ABl. 2001 C 80, S. 87. Tramon/Tüllmann, NVwZ 2004, 43 (47).

§ 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU

683

Bereich des europäischen Patentrechtsschutzes die Einführung von Fachgerichten diskutiert.209 3.

Wettbewerbssachen

Die Vorteile der spezialisierten Fachgerichte werden auch für den Bereich der 2284 Wettbewerbssachen erkannt. Für Verfahren zu Art. 101 f. AEUV (Art. 81 f. EG) sowie zur Fusionskontrolle wird die Errichtung eines solchen Fachgerichts erwogen.210

D.

Zukünftige Entwicklung des europäischen Gerichtsystems

Bei konsequenter Fortführung und Weiterentwicklung der bisherigen Tendenzen 2285 zeichnet sich bei den Direktklagen natürlicher und juristischer Personen ein dreigliedriger Aufbau des europäischen Gerichtssystems ab.211 In erster Instanz werden die jeweiligen spezialisierten Fachgerichte zuständig 2286 sein. Das EuG wird als Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen der Fachgerichte ausgestaltet. Die Entscheidung grundsätzlicher Fragen und in Revisionssachen bleibt schließlich dem EuGH vorbehalten. Hinsichtlich der Klagen von Unionsorganen oder Mitgliedstaaten ist mangels 2287 einer entsprechenden Klagenmenge beim EuGH keine Umgestaltung der Instanzen zu erwarten. Die Umgestaltung des europäischen Gerichtssystems betrifft damit in erster Linie den Rechtsschutz der Unionsbürger und verleiht damit der Bedeutung der Gerichte für den Individualrechtsschutz erneut Ausdruck.

209

210 211

Vorschlag für einen Beschl. des Rates zur Errichtung des Gemeinschaftspatentgerichts und betreffend das Rechtsmittel vor dem Gericht erster Instanz, KOM (2003) 828 endg.; Jung, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 224-225a EG Rn. 70; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 225a EGV Rn. 4. Jung, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 224-225a EG Rn. 227; Tramon/Tüllmann, NVwZ 2004, 43 (48). Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 220 EGV Rn. 2; Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1089); ders., in: Sodan/Ziekow, VwGO, EVR Rn. 15; Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (81); Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 10; Haratsch/Koenig/ Pechstein, Europarecht, Rn. 278; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 10; Huber, in: Streinz, Art. 220 EGV Rn. 2.

684

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

§ 3 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten A.

Verhältnis zum BVerfG

2288 Das BVerfG sieht sich in einem Kooperationsverhältnis zum Gerichtshof der EU für den Fall, dass dieser keinen hinreichenden Grundrechtsstandard auf europäischer Ebene gewährleistet.212 Es verlangt allerdings die konkrete Darlegung, dass dieser Standard insgesamt unter das in der Solange-II-Entscheidung213 zugrunde gelegte Niveau zurückgefallen ist.214 Eine solche Darlegung ist bislang nicht erfolgt, das BVerfG hat nicht zur Sache entschieden. Ohnehin begegnet ein Kooperationsverhältnis eines nationalen Verfassungsge2289 richts mit dem Gerichtshof der EU grundsätzlichen europarechtlichen Bedenken. Das gilt erst recht für die vom BVerfG mit dem Lissabon-Urteil fest etablierte Ultra-vires- und Identitätskontrolle, die zwar auch subsidiär zum Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU ist, aber unter keinem Solange-Vorbehalt steht.215 Vielmehr will das BVerfG sämtliches Handeln europäischer Organe darauf überprüfen, dass sie sich „unter Wahrung des … Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 2 EG; Art. 5 Abs. 1 S. 2 u. Abs. 3 EUV) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Ermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten“ und nicht „die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG“ verletzen, und bei Verstoß für in Deutschland unanwendbar erklären.216 Damit wird der essenzielle Vorrang des Europarechts auch entgegen der Integrationsoffenheit des GG infrage gestellt.217 Um die Einheitlichkeit des Unionsrechts zu wahren, hat der Gerichtshof der EU 2290 das Rechtsprechungsmonopol für alle Handlungen der Unionsstellen,218 zu denen im weiteren Sinne auch die nationalen Stellen gehören, die Europarecht umsetzen und anwenden. Hinsichtlich des Unionsrechts ist damit das BVerfG wie die sonstigen innerstaatlichen Gerichte zu behandeln und nicht entscheidungskompetent. Es darf höchstens prüfen, ob nationales Recht nicht nur mit dem GG, sondern auch mit dem Europarecht vereinbar ist. Allerdings lehnt es eine solche Prüfung ab.219

212 213 214 215 216 217 218 219

BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht; ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfGE 73, 339 ff. – Solange II. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung; BVerfG, NVwZ 2007, 942; u. Rn. 3715 ff. Näher u. Rn. 3725 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. S. zur Europarechtsfreundlichkeit des GG ausführlich o. Rn. 218 ff. Ausführlich o. Rn. 3172 ff. BVerfGE 82, 159 (191) – Absatzfonds; krit.u. Rn. 3835.

§ 3 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten

B.

Verhältnis zu den Fachgerichten

I.

Grundsätzliche Aufgabenverteilung

685

Der Gerichtshof der EU ist nach Art. 19 EUV (Art. 220 EG) auf die Auslegung und Anwendung der Verträge und somit auf das Unionsrecht ausgerichtet. Er hat keine Kompetenz, nationales Recht der Mitgliedstaaten auszulegen oder anzuwenden.220 Ihm kommt nicht die Rolle einer obersten Instanz der mitgliedstaatlichen Gerichte zu.221 Die innerstaatlichen Gerichte sind für die Kontrolle der Anwendbarkeit nationalen Rechts zuständig und insoweit auch anzurufen, wenn es um die Vereinbarkeit mit Unionsrecht geht. Das gilt aber nicht umgekehrt. Die Anwendbarkeit von Unionsrecht kann von nationalen Gerichten nicht infrage gestellt werden. Auch das BVerfG lehnt dies für die Fachgerichte ab und konzentriert die Kontrolle bei sich selbst – bei Vorrang des Gerichtshofs der EU.222 Dieser ist aber zur Gewährleistung einer europaweit einheitlichen Anwendung ausschließlich zuständig.223 Den nationalen Gerichten obliegt damit nicht die Abwehr von Unionsrecht; sie können freilich wegen darauf gestützter Rechtsakte angerufen werden, müssen dann aber bei Gültigkeitszweifeln der unionsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage dem Gerichtshof der EU vorlegen – selbst im vorläufigen Rechtsschutz.224 Hingegen ist die Durchsetzung von Unionsrecht die Aufgabe der nationalen Fachgerichte;225 ihnen kommt eine wichtige Durchsetzungsfunktion zu.226 II.

2291

2292

2293

2294

Prüfungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte

Die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen dem Gerichtshof der EU und den mit- 2295 gliedstaatlichen Gerichten erfolgt danach, welcher Hoheitsträger den Rechtsakt erlassen hat.227 Vollziehen Behörden der Mitgliedstaaten Unionsrecht, sei es unmittelbar, sei es mittelbar, so sind die nationalen Gerichte für die gerichtliche Kontrolle des ordnungsgemäßen Vollzugs zuständig.228 Der Zugang zum Gerichtshof der EU ist insoweit mangels einer entsprechenden Klageart nicht eröffnet.229

220 221 222 223 224 225 226 227 228 229

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 18; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 35. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 65 BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. S. vorstehend Rn. 2290. S. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542 ff., Rn. 22 ff.) – Süderdithmarschen; BVerfG, NJW 2007, 1521 (1522) – Sportwetten; u. Rn. 4019 ff. Und zumindest indirekt auch des BVerfG; s.u. Rn. 3832 f. S. nachfolgend Rn. 2307 ff. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 35. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 274; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 35. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 274 f.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 18.

686

2296

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

Den nationalen Gerichten obliegt aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG) und wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts die Pflicht, bei der Anwendung nationaler Normen stets zu überprüfen, ob sie unionsrechtlichen Vorschriften widersprechen. Ihre Kompetenz erstreckt sich in diesem Zusammenhang auch darauf zu verifizieren, ob die unionsrechtliche Norm im Einklang mit anderen unionsrechtlichen Normen und Grundsätzen steht. III.

Entscheidungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte

2297 Gelangen die mitgliedstaatlichen Gerichte zu dem Ergebnis, dass die nationale Norm unionsrechtswidrig ist, haben sie diese zu verwerfen230 und unmittelbar auf die relevante Unionsrechtsbestimmung abzustellen.231 Vorrangig ist die Norm jedoch europarechtskonform auszulegen232 und ebenso auf dieser Basis anzuwenden. Bei Zweifeln, ob eine unionsrechtliche Bestimmung mit anderen unionsrechtli2298 chen Normen und Grundsätzen vereinbar ist, können nationale Gerichte hingegen nicht selbst entscheiden, sondern haben dem EuGH die Rechtsfrage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorzulegen.233 Denn dem Gerichtshof der EU obliegt die einheitliche Auslegung des Unionsrechts. Das Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU und die Vorlagepflicht der 2299 mitgliedstaatlichen Gerichte bei Zweifeln über Rechtsfragen mit Unionsrechtsbezug finden eine enge Ausnahme bei eindeutigen Rechtsfragen. Ist die Antwort auf die Rechtsfrage aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU offensichtlich, muss Letzerem die Rechtsfrage nicht vorgelegt werden, sondern kann das nationale Gericht selbst entscheiden.234 Der Gerichtshof der EU entscheidet aber nicht den jeweiligen Einzelfall, son2300 dern nur die ihm zugrunde liegenden rechtlichen Fragen, bei denen die Anwendbarkeit unionsrechtlicher Normen in Zweifel steht. Die Anwendung, d.h. die Subsumtion des Falls unter die Norm, und die Feststellung der hierfür notwendigen Tatsachen bleibt dem nationalen Gericht vorbehalten.235 Der Zugang zu den nationalen Gerichten ist aus diesem Grund selbst bei Unionsrechtsbezug Angelegenheit

230 231

232 233

234 235

Zur Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte s.o. Rn. 160 f. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II; Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10; Störmer, AöR 123 (1998), 541 (572). S.o. Rn. 443 f. Zur Verpflichtung nicht letztinstanzlicher Gerichte über den Wortlaut des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) hinaus s. EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 13 ff.) – Foto-Frost sowie u. Rn. 3305 f. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429 f., Rn. 14, 16) – C.I.L.F.I.T. Ausführlich zu dieser Acte-clair-Doktrin s.u. Rn. 3310 ff. EuGH, Rs. 17/81, Slg. 1982, 1331 – Pabst & Richarz.

§ 4 Die Rolle der nationalen Gerichte

687

der Mitgliedstaaten.236 Freilich müssen sie hierbei die Vorgaben des Gerichtshofs der EU berücksichtigen.237

§ 4 Die Rolle der nationalen Gerichte Unionsrechtliche Normen werden, wenn sie nicht von den Unionsorganen selbst 2301 vollzogen werden, durch die Behörden der Mitgliedstaaten vollzogen. Bei diesem indirekten Vollzug238 von Unionsrecht kommt grundsätzlich das mitgliedstaatliche Verfahrensrecht zur Anwendung, wobei es durch das Unionsrecht geprägt ist.239 Für die Einhaltung der Vorschriften sind die nationalen Gerichte zuständig. Darüber hinaus sind die nationalen Gerichte auch dann zuständig, wenn nationale Behörden Unionsrecht unmittelbar vollziehen und in diesem Zusammenhang Rechtsstreitigkeiten entstehen.240 Die nationalen Gerichte haben die Durchsetzung des Unionsrechts zu überprüfen.

A.

Keine Abwehrfunktion

I.

Grundsatz

Die nationalen Gerichte überprüfen das nationale und aufgrund des Anwendungs- 2302 vorrangs auch das Unionsrecht. Ihnen kommt grundsätzlich keine Abwehrfunktion zu, wonach sie die Einflüsse des Unionsrechts auf das nationale Recht begrenzen könnten. Schon aufgrund der Verteilung der Staatsgewalt, wonach die Legislative die unionsrechtlichen Vorgaben in nationales Recht umsetzt, haben sie sich an diese Vorgaben zu halten. Selbst eine Abwehr des Europarechts durch das BVerfG, das nunmehr eine umfassende, wenngleich subsidiäre Ultra-vires- und Identitätskontrolle etabliert hat und sich immer noch eine Reservezuständigkeit für die Grundrechtsprüfung vorbehält,241 widerspricht sowohl der Konzeption der Verträge als auch Art. 23 GG.242

236 237

238 239 240 241 242

EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 19) – Factortame; Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2316 ff. Rn. 38 ff.) – Unibet. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 277, 579 ff. Zu den Auswirkungen der europäischen Vorgaben auf die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO s.u. Rn. 3924 ff. Krit. zum Begriff des Vollzugs und der Unterscheidung „direkt“ und „indirekt“: Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (10 f.). Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (82); ders./Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 403; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 30 f. Kuntze, VBlBW 2001, 5 (11). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191, 240 f. – Lissabon; s. bereits BVerfGE 89, 155 (175, 188) – Maastricht sowie vorstehend Rn. 2288 f. S.o. Rn. 193 ff.

688

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

II.

Einstweiliger Rechtsschutz

2303 Dass den Gerichten keine Abwehrfunktion des Unionsrechts zukommt, wird insbesondere im einstweiligen Rechtsschutz deutlich. Dort sind die Einwirkungen des Europarechts sehr prägend.243 Die Gewährung oder Aufrechterhaltung vorläufiger Rechtspositionen ist quasi ausgeschlossen, wenn hierdurch die volle Wirksamkeit des Unionsrechts gefährdet sein könnte. Die Interessenabwägung zwischen dem Interesse des Bürgers an einer vorübergehenden Rechtsposition und den Unionsinteressen fällt fast ausschließlich zulasten des Bürgers aus. Selbst die kurzfristige Abwehr von Unionsrecht ist damit grundsätzlich ausgeschlossen. III.

Abwehr allenfalls mittelbar

2304 Anstatt selbst Europarecht abwehren zu können, haben die nationalen Gerichte dem Gerichtshof der EU die zweifelbehafteten Rechtssachen vorzulegen.244 Ihnen kommt insoweit eine Zuführfunktion zu. Sie vermitteln die Rechtssachen an den Gerichtshof der EU. Die Abwehrfunktion ist insoweit allenfalls mittelbar, da der Gerichtshof der EU nur aufgrund ihrer Vorlage über den Fortbestand der streitentscheidenden europäischen Bestimmungen entscheiden kann. Die nationalen Gerichte schaffen durch ihre Vorlage beim Gerichtshof der EU die Grundlage für die etwaige Aufhebung von Unionsrecht, denn ohne ihre Vorlage könnte dieser hierüber nicht entscheiden. Die Entscheidung des Gerichtshofs der EU im Rahmen des Vorabentschei2305 dungsurteils, einen Unionsrechtsakt oder eine sonstige Organhandlung für ungültig zu erklären, wirkt über das Ausgangsverfahren hinaus.245 Die Behörden und Gerichte der anderen Mitgliedstaaten haben infolge der Entscheidung von der Ungültigkeit der jeweiligen Unionshandlung auszugehen. Nationales Recht, das auf Grundlage dieser, inzwischen für unzulässig erklärten Bestimmungen umgesetzt wurde, ist ebenfalls unionsrechtswidrig. Der Gesetzgeber hat diese nationalen Bestimmungen dann aufzuheben. Über das Vorlageverfahren besteht somit, zumindest theoretisch, die Möglich2306 keit, Unionsrecht und nationales Umsetzungsrecht zu verhindern.

243 244 245

S. hierzu u. Rn. 4016 ff. S. ausführlich hierzu u. Rn. 3296 ff., 4019 ff. Pechstein, EU-/EG Prozessrecht, Rn. 859; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 37; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 90; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 64. S. hierzu u. Rn. 3398 ff.

§ 4 Die Rolle der nationalen Gerichte

B.

689

Durchsetzungsfunktion

Die nationalen Gerichte sind dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes verpflich- 2307 tet, wonach sie umfassenden Rechtsschutz zu gewährleisten haben.246 Die konsequente Befolgung dieses Grundsatzes gebietet es ihnen auch, die nationalen Vorschriften über die Einlegung von Rechtsbehelfen dergestalt auszulegen, dass eine gerichtliche Kontrolle jedes mitgliedstaatlichen Rechtsakts mit Unionsrechtsbezug möglich ist.247 Dieses Postulat ist nunmehr in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV normiert, wenn es dort heißt, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen haben, so dass ein wirksamer Rechtsschutz in den Bereichen mit Unionsrechtsbezug gewährleistet wird. I.

Bedeutung der nationalen Gerichte

Das arbeitsteilige Rechtsschutzsystem248 führt dazu, dass ein großer Teil der 2308 Rechtsstreitigkeiten mit Unionsrechtsbezug bereits vor den mitgliedstaatlichen Gerichten entschieden wird. Diese wenden das Unionsrecht an und verhelfen diesem hierdurch zu seiner Durchsetzung.249 Das EuG hat denn auch festgestellt, dass ein nationales Gericht bei Anwendung einer europarechtlichen Norm „als Gericht, das normalerweise für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zuständig ist“, handelt.250 Die nationalen Gerichte haben infolge dieser Tätigkeit die Regelungen des jeweiligen nationalen Rechts sinnvoll mit dem Unionsrecht in Einklang zu bringen, um auf ein kohärentes Rechtsschutzsystem hinzuwirken.251 Das nationale Verfahrensrecht wird in diesem Rahmen für die Durchsetzung des Unionsrechts instrumentalisiert.252 Die nationalen Gerichte tragen dafür Sorge, dass die volle Wirksamkeit der uni- 2309 onsrechtlichen Bestimmungen erreicht wird und die dem Bürger gewährten Rechte geschützt werden. Der Gerichtshof der EU ist insoweit von ihnen abhängig, als 246

247 248

249

250 251 252

EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3458; Rn. 31) – Jégo-Quéré; Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6734, Rn. 38, 41) – UPA; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 275. V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 275. Baumeister, EuR 2005, 1 (35); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (86, 93); Wölker, DÖV 2003, 570 (573); Pernice, EuR 1996, 27 (27) spricht insoweit von einer „funktionellen Einheit“ zwischen den nationalen Gerichten und den europäischen Gerichten. S.o. Rn. 2291 ff. Kadelbach, KritV 1999, 378 (380, 399); Kakouris, CMLR 1997, 1389 (1390); Burgi, Verwaltungsprozeß und Europarecht, 1996, S. 58 f. spricht ihnen insoweit eine „überragend wichtige Rolle“ zu. Der damalige Präsident des EuGH sprach insbes. im Zusammenhang mit der Rechtsauslegung und -anwendung davon, dass den nationalen Richtern „besonders wichtige Aufgabe(n)“ zukommen, Rodríguez Iglesias, NJW 1999, 1 (4). EuG, Rs. T-51/89, Slg. 1990, II-309 (364, Rn. 42) – Tetra Pak. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (382 f.). Ruthig, BayVBl. 1997, 289 (293); Schoch, Die Europäisierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, 2000, S. 26 f.; Streinz, VVDStRL 61 (2002), 300 (321).

690

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

er die Anwendung des Unionsrechts durch die mitgliedstaatlichen Gerichte selbst nicht kontrollieren kann,253 bzw. nur auf erneute Vorlage. Der Schutz der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte erfolgt nicht nur auf2310 grund der Pflicht, Unionsrecht in den Mitgliedstaaten zur Durchsetzung zu verhelfen und des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutzes,254 sondern auch aufgrund des nationalen Verfassungsrechts. Denn die europarechtlich begründeten subjektiven Rechte sind Bestandteil der nationalen Rechtsordnung und werden somit von der verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG erfasst.255 II.

Nationale Gerichte als Unionsgerichte?

2311 Aufgrund ihres europarechtlichen Auftrags werden die nationalen Gerichte auch als Gemeinschaftsgerichte256 bzw. Unionsgerichte angesehen. Um das Bild vom Gerichtshof der EU als Integrationsmotor wieder aufzugreifen, könnte man die Gerichte auch als „Transformationsriemen“257 oder „Transmissionsriemen“258 begreifen, derer sich der Gerichtshof der EU bedient, um das Europarecht in den Mitgliedstaaten umzusetzen.259 Gleichwohl verwischt die Bezeichnung „Unionsgericht“ die Grenzen zwischen 2312 den sich ergänzenden260 Rechtssystemen. Der Union fehlt ein eigener Verwaltungs- und Gerichtsunterbau, weshalb sie für den Vollzug des Europarechts auf die nationalen Organe angewiesen ist. Die nationalen Gerichte wenden zwar Unionsrecht an, sind aber organisatorisch im nationalen Gerichtssystem verhaftet und haben das nationale Verfahrensrecht anzuwenden. Sie sind nicht in das System der

253 254

255 256

257 258

259

260

Rodríguez Iglesias, NJW 2000, 1889 (1889, 1892). S. EuGH, Rs. C-6/99, Slg. 2000, I-1651 (1701, Rn. 54) – Greenpeace France; Rs. C-239/99, Slg. 2001, I-1197 (1231, Rn. 35) – Nachi Europe; s. auch Cremer, Die Verwaltung 2004, 165 (171 ff.). Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1091). Ausführlich u. Rn. 3858 ff. GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07 (Rn. 55) – Swedex; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 276, 580; Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1096); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (83); Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Kraus, EuR 2008, Beiheft 3, 109 (113, 127); Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 19. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (371). Kenntner, VBlBW 2000, 297 (299), bezogen auf die Rolle der nationalen Behörden, welche Gemeinschaftsrecht vollziehen und durch die nationalen Gerichte kontrolliert werden. Ähnlich Schoch, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 507 (514), der von der „ ,Transportfunktion’ des nationalen Gerichtsverfahrensrechts zur effizienten und einheitlichen Durchsetzung des EG-Rechts“ spricht. Insoweit wird auch von der „Verzahnung“ der Rechtsordnungen gesprochen, s. Brenner, LKV 2002, 304 (308); v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 10; Kahl, Die Verwaltung 1996, 341 (341); Schoch, DVBl. 1997, 289 (297); Stern, JuS 1998, 769 (769); Streinz, VVDStRL 61 (2002), 300 (334, 339); ders., Europarecht, Rn. 175 ff. Ähnlich Schoch, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 507 (515).

§ 4 Die Rolle der nationalen Gerichte

691

Unionsgerichtsbarkeit integriert261 und unterliegen nicht dessen Prozessvorgaben. Um diesen Status adäquat auszudrücken, sollten sie allenfalls als Gemeinschaftsrechtsgerichte262 bzw. Unionsrechtsgerichte bezeichnet werden. III.

Klageverfahren

Die Durchsetzung des Unionsrechts erfolgt vor den nationalen Gerichten vorran- 2313 gig in den Klageverfahren. Die Kläger berufen sich auf Unionsrecht oder auf unionsrechtlich begründete subjektive Rechte, die sie vor den nationalen Gerichten durchsetzen. In bestimmten Verfahren ist es infolge der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben nicht einmal nötig, dass die Kläger in eigenen Rechten betroffen sind, wie sich aus § 13 Abs. 1 BBG oder § 61 Abs. 1 BNatSchG ergibt.263 Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Ansätze weiter in die nationale Rechtsordnung einstrahlen und die Rechtsdurchsetzung beeinflussen.264 Die Durchsetzung des Unionsrechts vor den nationalen Gerichten betrifft vor- 2314 rangig das Verhältnis Staat zu Bürger. D.h. der Bürger veranlasst den Staat durch gegen ihn geführte Gerichtsprozesse, dass er das Unionsrecht beachtet und die darin enthaltenen Rechtspositionen des Einzelnen schützt. IV.

Einstweiliger Rechtsschutz

Ebenso wie in den Klageverfahren kann sich der Einzelne im einstweiligen Rechts- 2315 schutz auf ihm aus dem Unionsrecht gewährte Rechtspositionen stützen. Auch in nur vorläufigen Situationen soll dem Unionsrecht zur Durchsetzung verholfen werden. Daher müssen selbst diejenigen Mitgliedstaaten einstweiligen Rechtsschutz zur Durchsetzung von Unionsrecht etablieren, deren Rechtsordnung das bisher nicht vorsah.265

261 262

263 264 265

BVerfGE 73, 339 (368) – Solange II geht umgekehrt davon aus, dass der EuGH teilweise funktional in die mitgliedstaatliche Gerichtsbarkeit eingegliedert sei. Burgi, DVBl. 1995, 772 (778). Ähnlich Streinz, VVDStRL 61 (2002), 300 (321), der den nationalen Gerichten aber im Zusammenhang mit der vorläufigen Aussetzung des Gemeinschaftsrechts im einstweiligen Rechtsschutz (s. dazu u. Rn. 4016 ff.) insoweit die Funktion von Gemeinschaftsgerichten zuspricht, ders., a.a.O., 300 (338). Ähnlich Suerbaum, VerwArch. 91 (2000), 169 (172), bezogen auf den Vollzug des Gemeinschaftsrechts. S. hierzu u. Rn. 3903. Vgl. Ekardt/Beckmann, DÖV 2006, 672 (677). EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 21) – Factortame. Das House of Lords hat den einstweiligen Rechtsschutz wenige Monate später als allgemeinen Grundsatz in das nationale Recht aufgenommen, House of Lords, M. v. Home Office and another (1993) 3 All E. R. 537. Hierin zeigt sich erneut der prägende Einfluss des Europarechts auf die nationale Rechtsordnungen.

692

2316

Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte

Anders als bei der strikten Haltung zur Abwehr von Unionsrecht266 wird der Durchsetzung von Unionsrecht aber nicht per se der Vorrang vor den Bürgerinteressen eingeräumt.

§ 5 Die Rolle der klageberechtigten Individuen A.

Abhängigkeit der nationalen Gerichte

2317 Die Funktion der nationalen Gerichte, im Rahmen ihrer Befugnisse dem Unionsrecht zu seiner Durchsetzung zu verhelfen, können die Gerichte nur in dem Rahmen wahrnehmen, in dem sie mit entsprechenden Rechtsstreitigkeiten betraut werden. Das extensive Verständnis von der Klagebefugnis267 bei europarechtlichem Bezug ist dieser Situation geschuldet. Ohne den Einzelnen, der die nationalen Gerichte anruft und mit der Klärung seiner Rechtssache betraut, können diese nicht entscheiden und die Einhaltung des Unionsrechts kontrollieren. Die Wachsamkeit der an der Wahrung ihrer Rechte interessierten Einzelnen stellt eine wirksame Kontrolle dar, welche die durch die Kommission und die Mitgliedstaaten ausgeübte Kontrolle ergänzt.268

B.

Selbstverständnis des Unionsbürgers

2318 Der Unionsbürger nimmt eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung des Europarechts in den Mitgliedstaaten ein. Mitunter wird ihm (ebenfalls) die Rolle als „Hüter“ des Europarechts269 zugesprochen. Die Anrufung des Gerichts durch den an der Wahrnehmung seiner Rechte inte2319 ressierten Einzelnen stellt eine wirksame Kontrolle dar, welche diejenige der Kommission und der Mitgliedstaaten ergänzt.270 Der Unionsbürger erhält also den Zugang zu Gericht, damit er auf diese Weise der objektiven europäischen Rechtsordnung zur Durchsetzung verhilft. Dies kann aber nicht einem Selbstzweck dienen. Der Unionsbürger wird nicht instrumentalisiert.271 Bereits früh hat der EuGH 2320 klargestellt, dass der Einzelne Teil einer gemeinschaftlichen Rechtsordnung ist 266 267 268 269

270 271

S.o. Rn. 2303. S. hierzu u. Rn. 3912 ff. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos. Gündisch, Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 56 f.; Kokott, Die Verwaltung 1998, 335 (350); Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (371); Schoch, VBlBW 1999, 241 (245); ders., Die Europäisierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, 2000, S. 22; ders., in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 507 (517). EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos. S. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 47; SchmidtPreuß, NVwZ 2005, 489 (492). Schoch, NVwZ 1999, 457 (461) sieht in dem Rechtsschutz sowohl die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts als auch den Schutz des Ein-

§ 5 Die Rolle der klageberechtigten Individuen

693

und ihn als deren Rechtssubjekt anerkannt.272 Der Rechtsschutz erfolgt aber nicht um seiner selbst Willen, sondern dient dem Einzelnen. Es lässt sich daher besser von der Mobilisierung273 oder Aktivierung274 des Einzelnen sprechen. Diese Formulierung impliziert den soeben erörterten Zusammenhang zwischen 2321 dem Rechtsschutz und dem Einzelnen: Er muss zu seinem eigenen Wohl motiviert werden. Indem er Unionsrecht vor den nationalen Gerichten zur Überprüfung bringt, verschafft er der Unionsordnung zu seiner Geltung. Da dieses aber wiederum auch dem Einzelnen als Rechtssubjekt dient, verschafft er hierdurch der gesamten Gemeinschaft von Unionsbürgern letztlich Gerechtigkeit. Dass diese Wirkung seines Handelns weniger sein Leitmotiv ist, sondern vielmehr die Konsequenz daraus, ändert nichts an seiner wichtigen Rolle für die Durchsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten.

C.

Die Bedeutung der subjektiven Rechte

Die Durchsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten ist von Wechselbezie- 2322 hungen geprägt: Die Union ist für die Kontrolle des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten auf die nationalen Gerichte angewiesen. Diese sind wiederum abhängig von den klageberechtigten Individuen. Für den Zugang zu den nationalen Gerichten sind diese schließlich auf die Schaffung subjektiver Rechte angewiesen. Die subjektiven Rechte aus dem Unionsrecht bereiten dem Einzelnen den Weg zu den Gerichten. Sie ermöglichen erst die Überprüfung des Unionsrechts vor den nationalen Gerichten.275 Hierin zeigt sich die Verknüpfung zum Effet-utile-Grundsatz.276 Mit der Durch- 2323 setzung seiner subjektiven Rechte aus dem Unionsrecht verhilft der Bürger der gesamten Unionsordnung zur Rechtmäßigkeit. „Wer sein Recht verteidigt, verteidigt zugleich das Recht.“277

272 273 274 275

276 277

zelnen verwirklicht. A.A. v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 (87), der von ihnen als „Hilfspolizisten“ spricht; Epiney, VVDStRL 61 (2002), 362 (392, 399, 401); Halfmann, VerwArch. 91 (2000), 74 (91, 95); Streinz, VVDStRL 61 (2002), 300 (342); Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorb. § 42 Abs. 2 Rn. 128. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997; Ruffert, Die Verwaltung 2003, 293 (306); Schoch, VBlBW 1999, 241 (245). Everling, NVwZ 1993, 209 (215). Diese Bedeutung der subjektiven Rechte macht Masing auch dadurch deutlich, dass in seiner diesbezüglichen Monographie die Ausführungen zum subjektiven Recht einen großen Umfang einnehmen, s. Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997, S. 55-175. Schoch, VBlBW 1999, 241 (246). V. Jhering, Der Kampf ums Recht, 2003, S. 47 f.

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

§ 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU Um die ihm durch Art. 19 EUV zugedachte Rolle als Wahrer des Rechts bei der 2324 Auslegung und Anwendung der Verträge ausfüllen zu können, werden dem Gerichtshof der EU in den Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) diverse Verfahrensarten zur Seite gestellt. Vervollständigt wird das System des Rechtsschutzes durch die Möglichkeit einer inzidenten Kontrolle von Unionsnormen unter den Voraussetzungen des Art. 277 AEUV (Art. 241 EG). Durch den Vertrag von Lissabon haben die Mitgliedstaaten des Weiteren mit Art. 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit die sog. Subsidiaritätsklage eingeführt, deren zukünftige Rolle jedoch aktuell noch schwer abzuschätzen ist.1 Zunächst gilt es, dieses Rechtsschutzsystem im Allgemeinen aufzuzeigen.

A.

Verfahrensarten

Die verschiedenen Verfahrensarten lassen sich dem Ziel der jeweiligen Klage 2325 nach in drei Hauptgruppen unterteilen.2 Das Verhalten von Mitgliedstaaten hinsichtlich etwaiger Verletzungen der Ver- 2326 träge wird im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens nach den Art. 258, 259 AEUV (Art. 226, 227 EG) überprüft. Die Mitgliedstaaten sollen durch die Möglichkeit einer objektiven Rechtskontrolle dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG) entsprechend zur Befolgung der Verträge angehalten werden. Diese Klageart dient daher nicht dem individuellen Rechtsschutz von Unionsbürgern oder sonstigen Interessen.3 Um sicherzustellen, dass die Unionsorgane bei Ausübung ihrer von den Verträ- 2327 gen zugewiesenen Aufgaben nicht gegen Unionsrecht verstoßen, stehen in einer weiteren Gruppe die Verfahren der Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV (Art. 230 1 2 3

Dazu näher u. Rn. 2882. Geiger, Art. 220 EGV Rn. 3 ff. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2219, Rn. 21) – Großkrotzenburg.

696

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

EG)), der Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV (Art. 232 EG)), der Amtshaftungsklage (Art. 268 AEUV (Art. 235 EG)) und der Beamtenklage (Art. 270 AEUV (Art. 236 EG)) vor dem EuGH bzw. dem EuG zur Verfügung. Daneben kann gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) ein Gutachtenverfahren beim EuGH eingeleitet werden, um eine präventive Kontrolle zukünftiger Abschlüsse völkerrechtlicher Verträge herbeizuführen. In eine dritte Gruppe von Verfahrensarten ist das Vorabentscheidungsverfahren 2328 gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) einzuordnen. Dieses Verfahren unterscheidet sich von den übrigen dadurch, dass Rechtsstreitigkeiten nicht unmittelbar entschieden werden. Vielmehr wird nach Vorlage eines nationalen Gerichts abstrakt die Gültigkeit und Auslegung des Unionsrechts durch die europäische Gerichtsbarkeit bestimmt.4 Diese Beurteilung wird zur Grundlage der Rechtsprechung der mitgliedstaatlichen Gerichte, was die homogene Anwendung des Unionsrechts auf nationaler Ebene gewährleisten soll.5 Trotz dieser Unterschiede gelten jedoch zu einem nicht unbeachtlichen Teil 2329 identische Regeln für die verschiedenen Verfahrensarten, welche in der Satzung und in den Verfahrensordnungen des EuGH und des EuG niedergelegt sind.

B.

Inzidente Normenkontrolle

2330 Eine Sonderstellung nimmt die inzidente Normenkontrolle nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) ein. Sie eröffnet keinen selbstständigen Klageweg, sondern setzt eine bereits erhobene Klage voraus, in deren Rahmen dann die Inzidentrüge erhoben werden kann.6 Neben der Kontrolle von unmittelbar und individuell wirkenden Unionsmaß2331 nahmen kann über Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) auch deren Rechtsgrundlage gerichtlich überprüft werden. Damit erweitert die Inzidentkontrolle in nicht unerheblichem Maße die Möglichkeit, Rechtsschutz vor den europäischen Gerichten zu erlangen. Dies gilt besonders für die nicht gem. Art. 263 Abs. 2 (Art. 230 Abs. 2 EG) privilegierten Prozessparteien, wenn ihnen die Nichtigkeitsklage aufgrund der besonderen Voraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 und 5 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) verwehrt bleibt.7

4 5

6 7

EuGH, Rs. C-364/92, Slg. 1994, I-43 (57, Rn. 1) – Eurocontrol. S. EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1215, Rn. 11) – International Chemical; Rs. 107/76, Slg. 1977, 957 (972, Rn. 5) – Hoffmann La Roche; Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (83). Vgl. EuGH, Rs. 33/80, Slg. 1981, 2141 (2157, Rn. 17) – Albini; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 11 Rn. 4. EuGH, Rs. 92/78, Slg. 1979, 777 (800, Rn. 39) – Simmenthal; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 241 EG Rn. 1; zu den Voraussetzungen der Nichtigkeitsklage s.o. Rn. 2732 ff.

§ 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU

697

Die ausdrückliche Regelung der inzidenten Normenkontrolle ist rein deklarato- 2332 rischer Art, da ihr ein allgemeiner, auch ohne Normierung gültiger Rechtsgrundsatz zugrunde liegt.8 I.

Voraussetzungen der Inzidentrüge

1.

Anhängiges Verfahren vor dem Gerichtshof der EU

Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) sieht dem Wortlaut nach kein eigenständiges Kla- 2333 gerecht vor, sondern setzt ein anhängiges Verfahren voraus, in dessen Rahmen dann einredeweise die Unanwendbarkeit einer Rechtsvorschrift aufgrund der in Art. 263 Abs. 2 (Art. 230 Abs. 2 EG) genannten Gründe geltend gemacht werden kann.9 Trotz des Verweises auch auf Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) ist die Inzidentrüge nicht auf die dort vorgesehenen Klagen beschränkt und kann im Rahmen aller Klagearten geltend gemacht werden.10 Ihre Zulässigkeit ist an die Zulässigkeit des vorher anhängig gemachten Verfahrens geknüpft. Daraus folgt trotz der ausdrücklichen Entbindung der Rüge von dem Fristerfor- 2334 dernis des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) eine Koppelung an die Fristen des jeweils zugrunde liegenden Verfahrens. Die (unbefristete) Möglichkeit der Inzidentrüge ist damit grundsätzlich an die fristgerechte Klageerhebung der Klage gebunden, in deren Rahmen die Inzidentrüge erfolgt.11 2.

Einleitung eines Inzidentverfahrens

Mit der einredeweise erhobenen Behauptung, die Rechtsgrundlage der angefoch- 2335 tenen Entscheidung sei ungültig und damit im konkreten Fall unanwendbar, wird das Inzidentverfahren eingeleitet.12 Dies muss nicht zwingend im Rahmen eines besonderen Prozessantrags geschehen, sondern es reicht aus, wenn in der Klagebegründung auf Rechtsmängel des Unionsakts hingedeutet wird. Im Verfahren wird dann von Amts wegen eine Inzidentkontrolle durchgeführt.13 3.

Rügeberechtigte

Berechtigt zur Rüge gem. Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) sind unproblematisch al- 2336 le natürlichen oder juristischen Personen i.S.d. Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230

8 9 10 11 12 13

S. EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 (26) – Meroni; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 241 EGV Rn. 1 m.w.N. Vogt, EuR 2004, 618 (624), „Bestandskraft“ von EG-Rechtsakten und Anwendungsbereich des Art. 241 EGV. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 241 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. 33/80, Slg. 1981, 2141 (2157, Rn. 17) – Albini. Pechstein, Entscheidungen des EuGH, 5. Aufl. 2009, Rn. 136. Hein, Die Inzidentkontrolle sekundären Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof, 2001, S. 48 f.

698

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Abs. 4 EG), da der Zweck der Norm gerade in der Gewährung von zusätzlichem Rechtsschutz für diese Verfahrensparteien liegt. Von der Judikatur lange nicht ausdrücklich beantwortet und in der Lit. umstrit2337 ten ist, ob sich Mitgliedstaaten und Unionsorgane auf Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) berufen dürfen oder ob ihnen das nötige Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Diese Verfahrensparteien sind stets nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) klageberechtigt. Von daher bedürfen sie keiner zusätzlichen Rechtsschutzmöglichkeit und sind jedenfalls nicht primär die Adressaten der Norm. Wenn möglich, hat der EuGH Ausführungen zur Rügeberechtigung umgangen, wenn die Inzidentrüge wegen anderer fehlender Zulässigkeitsvoraussetzungen keinen Erfolg hatte.14 Selbst einige Schlussanträge, in denen eine Rügeberechtigung der privilegierten Verfahrensbeteiligten ausdrücklich von Generalanwälten gefordert wurde, führten nicht zu einer ausführlichen inhaltlichen Auseinandersetzung des EuGH mit der Rügeberechtigung der Mitgliedstaaten und Unionsorgane.15 Der eindeutige Wortlaut des Art. 277 AEUV (Art. 241 EG), nämlich die For2338 mulierung „jede Partei“, lässt jedoch wenig Spielraum für eine entgegenstehende Interpretation.16 Der EuGH hat jüngst in einer Entscheidung mit knappem Hinweis auf den unzweideutigen Wortlaut der Norm die Rügeberechtigung eines Mitgliedstaats ohne weitere Ausführungen bejaht,17 so dass man zukünftig von ihrer Klageberechtigung ausgehen kann. 4.

Sachlicher Anwendungsbereich

a)

Erweiterter Kontrollgegenstand der Inzidentrüge

2339 Der Anwendungsbereich des Art. 241 EG beschränkte sich dem Wortlaut nach auf Verordnungen. Der EuGH hat den Kontrollgegenstand darüber hinaus auf alle Rechtsakte mit vergleichbarer Wirkung ausgedehnt.18 So wurde auch eine Inzidentrüge von Entscheidungen i.S.d. Art. 249 Abs. 4 EG vor Gericht zugelassen.19 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das Wort „Verordnung“ in Art. 241 EG durch die Formulierung „Rechtsakt(s) mit allgemeiner Geltung“ in dem neuen Art. 277 AEUV ersetzt. Die Vertragsänderung führte damit augenscheinlich zu einer Adaption der Rechtsprechung zu Art. 241 EG,20 so dass insofern keine erheblichen Änderungen durch die wechselnde Formulierung zu erwarten sind. 14 15

16

17 18 19 20

Vgl. etwa EuGH, Rs. 32/66, Slg. 1966, 457 (487) – Italien/Kommission. GA Slynn, EuGH, Rs. 181/85, Slg. 1987, 689 (703) – Frankreich/Kommission; GA Darmon, EuGH, Rs. C-258/89, Slg. 1991, I-3977 (3992, Rn. 32) – Spanien/Kommission. Ausführlich Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 241 EGV Rn. 7; Vogt, EuR 2004, 618 (625), „Bestandskraft“ von EG-Rechtsakten und Anwendungsbereich des Art. 241 EGV. EuGH, Rs. C-442/04 (Rn. 22, 26) – Spanien/Rat. EuGH, Rs. 92/78, Slg. 1979, 777 (800, Rn. 40) – Simmenthal. Vogt, EuR 2004, 618 (620), „Bestandskraft“ von EG-Rechtsakten und Anwendungsbereich des Art. 241 EGV. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 386.

§ 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU

b)

699

Richtlinien als Kontrollgegenstand

Umstritten ist, ob Richtlinien auch als Rechtsakte mit allgemeiner Wirkung zu 2340 qualifizieren sind.21 Maßgeblich ist die Vergleichbarkeit der Wirkung von Richtlinien mit den unstreitig von der Norm erfassten Rechtsakten und damit vor allem mit Verordnungen und nicht adressatenbezogenen Beschlüssen. Im Gegensatz zu diesen entfalten Richtlinien grundsätzlich erst durch einen innerstaatlichen Umsetzungsakt unmittelbare Rechtswirkung. Daraus folgt, dass zunächst die innerstaatlichen Gerichte für die Überprüfung der aufgrund der Richtlinie erlassenen nationalen Normen zuständig sind. Die Prozessparteien können aber im Verfahren vor dem nationalen Gericht be- 2341 haupten, dass eine Richtlinie rechtswidrig sei und ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorschlagen,22 so dass die Richtlinie inhaltlich überprüft wird. Da Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) einen allgemeinen Rechtsgrundsatz widerspiegelt, kann die Rüge selbst bei fehlender Normierung dieses Grundsatzes im nationalen Recht erhoben werden.23 Mag daher auch bei einer umfassenden Einbeziehung von Richtlinien der 2342 Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) zugrunde liegende Rechtsschutzgedanke nicht ausreichend berücksichtigt sein, können jedoch Richtlinien unter gewissen Umständen unmittelbar angewendet werden.24 Somit verwischen die Unterschiede von Verordnungen und Richtlinien im Hinblick auf ihre Wirkungsweise ohnehin. Das spricht für ihre zumindest potenzielle Gleichstellung auch im Rahmen von Art. 277 AEUV (Art. 241 EG), wie sie auch bei Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) bereits erfolgte, wo doch auf diese Grundnorm schon an zwei Stellen in Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) verwiesen wird. Allerdings wird auch die unmittelbare Wirkung von Richtlinien in erster Linie vor nationalen Gerichten geltend gemacht. Letztendlich sind freilich wenige Konstellationen denkbar, in denen dieser Streit erheblich wäre. Die Kontrolle der Umsetzungsakte durch die nationalen Gerichte gewährt dem Einzelnen im Allgemeinen das gebotene Maß an Rechtsschutz. c)

Entscheidungserheblichkeit

Kontrolliert wird der Rechtsakt nur, soweit er Bedeutung für das eigentliche Ver- 2343 fahren hat und somit entscheidungserheblich ist. Daher wird er auch nicht überprüft, wenn die Einzelmaßnahme aufgrund anderer Mängel unwirksam ist oder wenn der inzident zu prüfende Rechtsakt keine Bedeutung für die Wirksamkeit der Einzelmaßnahme hat.25 21

22 23 24 25

Nachweise zu den Standpunkten und Ausführungen zu einer differenzierenden Meinung bei Vogt, EuR 2004, 618 (627), „Bestandskraft“ von EG-Rechtsakten und Anwendungsbereich des Art. 241 EGV. Auf dessen Einleitung besteht allgemein kein Rechtsanspruch, ausführlich dazu s.u. Rn. 3226, 3316 ff. EuGH, Rs. C-239/99, Slg. 2001, I-1197 (1231, Rn. 35) – Nachi Europe; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 241 EGV Rn. 1 m.w.N. Näher s.o. Rn. 30 ff., 1058 ff. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 11 Rn. 18.

700

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

5.

Rechtsschutzbedürfnis

2344 Wenn die sich auf die Inzidentrüge berufende Partei die Möglichkeit hatte, unmittelbar mit einer Nichtigkeitsklage den sie beeinträchtigenden Rechtsakt anzugreifen, kann ihr diese Rüge mangels Rechtsschutzbedürfnis verwehrt bleiben. Problematisch ist, ob sich eine Prozesspartei auf die Unanwendbarkeit eines Rechtsakts berufen kann, wenn sie zwar ursprünglich die Möglichkeit hatte, unmittelbar hiergegen vorzugehen, aber die Klagefrist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) bereits verstrichen ist. Dies könnte zu einer Umgehung der Fristenregelung in Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) führen. So würde die durch die Bestandskraft nach Ablauf der Klagefrist erzeugte Rechtssicherheit wieder gefährdet.26 In der Rechtsprechung des EuGH wird der Anwendungsbereich der Inzident2345 kontrolle daher grundsätzlich eingeschränkt. Wenn ein Klagerecht nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) bestand und die Klagefrist gem. Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) abgelaufen ist, fehlt es grundsätzlich an einem Rechtsschutzbedürfnis. Es muss allerdings als weiteres Kriterium hinzutreten, dass ein Klagerecht i.S.d. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) offensichtlich bestanden hat.27 Ein Rechtsschutzbedürfnis kann aber selbst in diesem Fall vorliegen,28 so dass die Beurteilung erheblich vom Einzelfall abhängt. II.

Rechtswirkung der erfolgreichen Inzidentkontrolle

2346 Wenn ein Rechtsakt aufgrund des Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) für unanwendbar erklärt wird, führt dies zur Nichtanwendung des strittigen Rechtsakts im konkreten Verfahren und berührt damit nicht den Bestand der Norm an sich. Die allgemeine Nichtigkeit der Norm ist nicht die von Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) gedeckte Rechtsfolge,29 so dass man sich in anderen Verfahren nicht direkt auf die Feststellung der Unanwendbarkeit im Rahmen einer früheren Entscheidung berufen kann.30 Daraus folgt auch, dass keine rechtliche Verpflichtung des zuständigen Organs besteht, den für unanwendbar erklärten Rechtsakt aufzuheben oder anzupassen.31

26 27 28 29 30 31

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 917 f. Kamann/Selmayr, NVwZ 1999, 1041 (1045); s.o. Rn. 1478 ff. speziell für die Inzidentrüge gegen Beschlüsse. S. z.B. EuGH, Rs. C-442/04 (Rn. 22) – Spanien/Rat, wo darauf hingewiesen wurde, dass ansonsten den Mitgliedstaaten eine Berufung auf Art. 241 EG stets versagt bliebe. EuGH, Rs. 31 u. 33/62, Slg. 1962, 1027 (1042) – Wöhrmann; Rs. 87/77 u.a., Slg. 1985, 2523 (2536, Rn. 36) – Salerno. EuGH, Rs. 15 u.a./73, Slg. 1974, 177 (191, Rn. 36/38) – Kortner. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 943.

§ 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU

C.

701

Normenhierarchie der Verfahrensregeln

Die Rechtsgrundlagen für Verfahren vor dem Gerichtshof der EU sind, anders als etwa im deutschen Recht, nicht in einer einheitlichen Prozessordnung niedergelegt.32 Sie befinden sich vielmehr in unterschiedlichen Regelwerken, welche über verschiedene Ebenen der Normenhierarchie des Unionsrechts verteilt sind. Das Primärrecht enthält in den Art. 251-281 AEUV (Art. 220-245 EG) grundlegende Regelungen des Verfahrens bei den europäischen Gerichten. Auf gleicher Stufe ist das aufgrund des Art. 281 AEUV (Art. 245 EG) erlassene Protokoll über die Satzung des Gerichtshofs der EU (EuGH-Satzung)33 zu verorten, welches nach Art. 51 EU (Art. 311 EG) als rechtsverbindliche Nebenurkunde34 Bestandteil der Verträge ist.35 Gem. Art. 281 Abs. 2 AEUV kann die Satzung-EuGH nur im Weg des ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahrens durch das Europäische Parlament zusammen mit dem Rat geändert werden. Nach Art. 245 Abs. 2 EG war diese Möglichkeit noch einem einstimmigen Ratsbeschluss vorbehalten. Die EuGH-Satzung wurde erstmals 1957 in einem von allen Mitgliedstaaten unterzeichneten Protokoll niedergelegt.36 Geltung beansprucht die EuGH-Satzung mittlerweile für das gesamte Rechtsprechungsorgan an sich, nicht nur für den EuGH im engeren Sinne, was der mangelnden begrifflichen Stringenz bei der Verwendung der Bezeichnung „Gerichtshof“ geschuldet ist.37 Die Kreation von Verfahrensordnungen wird den Unionsgerichten selbst durch die Art. 253 Abs. 6, 254 Abs. 5, 257 Abs. 5 AEUV (Art. 223 Abs. 6, 224 Abs. 5 EG) überlassen. Sie stehen in der Normenhierarchie als abgeleitetes Recht unter den primärrechtlichen Regelungen und auch unter der EuGH-Satzung38 und dienen gem. Art. 63 EuGH-Satzung der Anwendung und Ergänzung der Satzung. Eine Verfahrensordnung wurde als Rechtsakt sui generis erstmals 1959 vom Gerichtshof der EGen erlassen.39 Weitere Rechtsquellen des Verfahrensrechts sind die aufgrund der Verfahrensordnungen von den Gerichten gänzlich unabhängig erlassenen Regelungen, wie etwa die auf Grundlage des Art. 125 EuGH-VerfO erlassene EuGH-ZVerfO oder die Dienstanweisungen für den Kanzler beim EuGH bzw. beim EuG. 32 33

34 35 36 37 38 39

Etwa VwGO, ZPO, StPO. S. auch Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 2 Rn. 1; Wägenbaur, Einf. zur Satzung EuGH. Das Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Lissabon über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 211 hat zwar Änderungen durch den Vertrag von Lissabon berücksichtigt, doch weist es noch Lücken auf. So fehlt u.a. die Zuständigkeitsverteilung bei Klagen des Ausschusses der Regionen und bei Klagen gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union. Auch wurden die Begrifflichkeiten nicht vollständig angepasst, wie sich u.a. noch in der Verwendung der Terminologie „gerichtliche Kammern“ zeigt. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 311 EGV Rn. 3. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 245 EGV Rn. 2. Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes vom 17.4.1957, BGBl. II S. 1166 ff. S.u. Rn. 2165. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 223 EGV Rn. 7. ABl. 1959 L 18, S. 349.

2347

2348

2349

2350

702

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

§ 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens 2351 Obwohl die Prozessvorschriften über einzelne Rechtsakte der Union verstreut sind, besteht auch eine Reihe von Regeln, die grundsätzlich für alle Verfahren gelten. Wenn nötig werden diese durch speziellere Normen modifiziert, um den Besonderheiten der spezifischen Verfahren gerecht zu werden.

A.

Am Verfahren beteiligte Personen

I.

Kläger und Beklagter

2352 Die Voraussetzungen für die Beteiligung an einem Verfahren vor EuGH und EuG sind grundsätzlich für jede Verfahrensart einzeln geregelt. Beispielhaft sei hier auf die Normierung der Parteifähigkeit verwiesen. Falls es an einer Regelung der Parteifähigkeit für ein bestimmtes Verfahren fehlt oder diese ungenau geraten ist, kann jedoch der grundlegende Geltung beanspruchende Art. 19 EuGH-Satzung als Interpretationshilfe herangezogen werden.40 Große Unterschiede bei der Regelung der Verfahrensbeteiligung bestehen ins2353 besondere zwischen den Direktklagen (Art. 258, 259 AEUV (Art. 226, 227 EG); Art. 263 und 265 AEUV (Art. 230 und 232 EG)), welche kontradiktorisch gestaltet sind, und den nichtkontradiktorischen Verfahren der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) und dem Gutachtenverfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG). In den kontradiktorischen Direktklageverfahren, in welchen unmittelbar Streit2354 entscheidungen gefällt werden, nennt man die Beteiligten des Verfahrens Parteien. Im Gegensatz hierzu spricht man beim Vorabentscheidungsverfahren, welches die endgültige konkrete Streitentscheidung dem vorlegenden nationalen Gericht überlässt, von Verfahrensbeteiligten.41 Die Prozessfähigkeit bei natürlichen Personen richtet sich nach dem Recht des 2355 Mitgliedstaats, während juristische Personen per se bereits nicht prozessfähig sein können. Juristische Personen handeln durch ihre Organe.42 Sie werden vor Gericht von diesen gemäß den nationalen Regelungen repräsentiert.43 Eine Besonderheit bei Direktklageverfahren besteht darin, dass die Mitglied2356 staaten und Unionsorgane privilegierte Parteien sind, was sich durch einige Er40

41 42 43

Vgl. Kirschner/Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, 2. Aufl. 1998, Rn. 24, mit Hinweis auf den früheren Art. 17 Abs. 3 EuGH-Satzung, aus dessen Wortlaut eine allgemeine Aussage zu den Parteien gezogen wird; Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Protokoll Nr. 6 nach Art. 245 EG, Titel II, Verfahren, Art. 19 Rn. 2. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 1. Schäfer, in: Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der europäischen Union, 3. Aufl. 2005, Buchstabe U - „Organe der Union“. S. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 6; in Deutschland für die GmbH z.B. § 35 Abs. 1 GmbHG.

§ 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens

703

leichterungen beim Zugang zum Verfahren, beim Beitritt als Streithelfer und bei der Einlegung von Rechtsmitteln zeigt. Die privilegierten Parteien müssen etwa keine besondere Klagebefugnis im Rahmen des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) geltend machen und sie können Rechtsmittel einlegen, auch wenn sie im Ausgangsverfahren nicht am Verfahren beteiligt waren. II.

Streitgenossenschaft

Eine Streitgenossenschaft liegt vor, wenn mehrere Beteiligte entweder auf Kläger 2357 oder auf Beklagtenseite stehen.44 1.

Entstehung

Entstehen kann eine Steitgenossenschaft, wenn eine Klage gegenüber mehreren 2358 Beklagten erfolgt, wie dies in Art. 21 EuGH-Satzung erwähnt wird. Diese bilden dann eine sog. passive Streitgenossenschaft. Eine aktive Streitgenossenschaft entsteht durch eine Beteiligung mehrerer Personen auf Klägerseite.45 Ferner kann eine Streitgenossenschaft gem. Art. 43 EuGH-VerfO, Art. 50 § 1 EuG-VerfO durch eine Verbindung mehrerer Verfahren, die miteinander in Zusammenhang stehen und den gleichen Gegenstand betreffen, zustande kommen.46 Eine solche Verbindung kann jederzeit wieder aufgehoben werden, etwa wenn eines der Verfahren sich erledigt hat. 2.

Arten der Streigenossenschaft

Weiterhin ist zwischen der einfachen und der notwendigen Streitgenossenschaft 2359 zu unterscheiden. Eine notwendige Streitgenossenschaft liegt vor, wenn der Rechtsstreit nur von mehreren Parteien gemeinsam geführt werden kann und die Sachentscheidung zwingend einheitlich gegenüber den Streitgenossen ergehen muss.47 Dies ist etwa der Fall, wenn ein gemeinsam von Rat und Parlament erschaffener Rechtsakt angefochten wird.48 Häufiger anzutreffen ist die einfache Streitgenossenschaft, welcher im Gegen- 2360 satz zur notwendigen Streitgenossenschaft reine Zweckmäßigkeitserwägungen zugrunde liegen.

44 45 46 47 48

Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 64 Rn. 3. Zu den Begriffen Weth, in: Musielak, ZPO, § 60 Rn. 4. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 197. Ottaviano, Der Anspruch auf rechtzeitigen Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht, 2009, S. 118. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 13.

704

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

3.

Wirkung der Streitgenossenschaft

2361 Die Streitgenossen üben ihre Verfahrensrechte formell gesehen eigenständig aus, ohne dass Verfahrenshandlungen der anderen Streitgenossen Rechtswirkung für sie entfalten. Alle Fristen laufen getrennt für jede Prozesspartei und die Ladung für die Gerichtstermine erhält jeder einzelne Streitgenosse unabhängig von den anderen.49 Die Verfahren werden zwar für eine einheitliche Entscheidung zusammengeführt, die Zulässigkeit und die Begründetheit sind aber grundsätzlich für jede Rechtssache separat zu prüfen. Insofern bleibt die inhaltliche Eigenständigkeit der Klagen erhalten.50 4.

Abgrenzung von Streitgenossenschaft und Sammelklage

2362 Nicht zu verwechseln ist die Streitgenossenschaft mit dem Institut der Sammelklage („class action“). Hierbei entsteht eine Klägergemeinschaft nicht wegen eines inneren Zusammenhangs der Klagegegenstände, sondern allein aufgrund der Tatsache, dass die Kläger durch das gleiche Verhalten des Beklagten geschädigt wurden.51 Die Einführung von Sammelklagen und anderen Instrumenten kollektiver Rechtsdurchsetzung wird seit langem auf Unionsebene heftig diskutiert. Es liegen schon sowohl ein Weißbuch für „Schadensersatzklagen bei Verstößen gegen EGWettbewerbsrecht“ als auch ein Grünbuch über „Kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren für Verbraucher“ vor.52 Die Kommission wird wohl 2009 einen Legislativvorschlag zur Schaffung kollektiver Rechtsdurchsetzungsinstrumente vorlegen.53 Diese Vorhaben sind aber angesichts des aus den USA bekannten hohen Missbrauchsrisikos kollektiven Rechtsschutzes äußerst umstritten.54 III.

Streithilfe

2363 Unter der Streithilfe versteht man die Beteiligung eines Dritten im eigenen Interesse zur Unterstützung des Klägers oder Beklagten bei einem vor dem Gerichtshof der EU anhängigen Verfahren. Geregelt ist der Verfahrensbeitritt in Art. 40 EuGH-Satzung, Art. 93 EuGH-VerfO und in Art. 115 f. EuG-VerfO.

49 50 51 52 53 54

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 199. EuGH, Rs. C-280-282/99 P, Slg. 2001, I-4717 (4782, Rn. 66) – Moccia Irme. Ausführlich, auch zu den verschiedenen Ansätzen bei Sammelklagen Tamm, EuZW 2009, 439 (440). KOM (2008) 165 endg.; KOM (2008) 789 endg. Clausnitzer, EuZW 2009, 169 (169), Experiment EU-Sammelklagen – Brüsseler Podiumsdiskussion mit Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes. Es erging ein mahnender Appell des EP in Bezug auf die Pläne im Kartellrecht und die Notwendigkeit kohärenter Regelungen, s. Clausnitzer, EuZW 2009, 233.

§ 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens

1.

705

Funktion der Streithilfe

Sinn und Zweck ist, da trotz mangelnder Klagebefugnis die Interessen Dritter 2364 durch ein konkretes Verfahren betroffen sein können, diese zur Gewährleistung eines umfassenden Rechtsschutzes in das Verfahren mit einzubeziehen.55 Die Möglichkeit, einem Streit beizutreten, dient der Verbesserung der Urteilsgrundlage, da alle betroffenen Interessen ausreichend berücksichtigt werden können. Damit nutzt die Streithilfe auch dem Rechtsfrieden und der allgemeinen Akzeptanz von Urteilen der Unionsgerichtsbarkeit.56 2.

Zulassung als Streithelfer

Zunächst ist zwischen privilegierten und nicht privilegierten Streithelfern zu unterscheiden. Die Mitgliedstaaten und Unionsorgane als privilegierte Streithelfer nach Art. 40 Abs. 1 EuGH-Satzung können ohne weiteres jedem Verfahren beitreten. Nicht privilegierte Streithelfer müssen nach Art. 40 Abs. 2 EuGH-Satzung in ihrem Antrag auf Zulassung zum Streitbeitritt ein berechtigtes Interesse am Verfahrensbeitritt glaubhaft machen. Des Weiteren können natürliche und juristische Personen keinen Verfahren beitreten, in denen auf Kläger und Beklagtenseite nur Mitgliedstaaten oder Unionsorgane stehen. An das berechtigende Interesse zum Streitbeitritt sind keine besonders hohen Anforderungen zu stellen.57 Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder politischer Natur sein.58 Die nicht privilegierten Streithelfer sind natürliche oder juristische Personen i.S.d. Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4) und Art. 265 Abs. 3 AEUV (232 Abs. 3 EG),59 aber auch unter Umständen nichtrechtsfähige Vereinigungen, soweit sie organschaftlich strukturiert, selbstständig und haftungsfähig sind.60 Ferner nicht privilegiert sind nach Art. 40 Abs. 2 EuGH-Satzung Einrichtungen und sonstige Stellen der EU. Ein Antrag auf Zulassung muss gem. Art. 93 § 1 EuGH-VerfO, Art. 115 § 1 EuG-VerfO innerhalb von sechs Wochen nach Veröffentlichung der Klage im Amtsblatt gestellt werden, wobei dies keine Ausschlussfrist ist. Eine Überschreitung der Frist schränkt die Rechte des Beitretenden lediglich ein, Art. 93 § 7 EuGH-VerfO, Art. 116 § 6 EuG-VerfO. Der schriftliche Antrag auf Zulassung muss den Formerfordernissen des Art. 93 § 1 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 37, 38 EuGH-VerfO bzw. des Art. 115 § 2 i.V.m. Art 43, 44 EuG-VerfO genügen. Wird der Antrag abgelehnt, so kann ein Rechtsmittel hiergegen nach Art. 57 Abs. 1 EuGH-Satzung innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Ablehnungsbescheids eingelegt werden. 55 56 57 58 59 60

Dauses/Henkel, EuZW 2000, 581 (581). Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 19. EuGH, Rs. 72/74, Slg. 1975, 401 (409 f., Rn. 16/19) – Union Syndicale. Dauses/Henkel, EuZW 2000, 581 (582) m.w.N. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 25. EuGH, Rs. 41 u.a./73, Slg. 1973, 1465 (1468, Rn. 3) – SA Générale Sucrière; Dauses/ Henkel, EuZW 2000, 581 (581).

2365

2366

2367

2368

706

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

3.

Status des Streithelfers und weiterer Verfahrensablauf

2369 Grundsätzlich hat der Streithelfer durch seine Zulassung zum Verfahren als Nebenintervenient einen Anspruch auf Übermittlung aller Schriftsätze und Anlagen gem. Art. 93 § 3 EuGH-VerfO, Art. 116 § 2 EuG-VerfO. Ihm wird gem. Art. 93 § 5 EuGH-VerfO, Art. 116 § 4 EuG-VerfO im weiteren 2370 Verlauf die Gelegenheit gegeben, einen Streithilfeschriftsatz einzureichen, in welchem die Anträge, die wesentlichen Argumente sowie Angriffs- und Verteidigungsmittel und ggf. die Beweisanträge genannt werden. Die Anträge des Streithelfers sind inhaltlich auf die Unterstützung der Hauptpartei limitiert und dürfen nicht über den Streitgegenstand hinausgehen.61 Problematisch ist, ob auch die Angriffs- und Verteidigungsmittel des Streithel2371 fers an die der Hauptpartei gebunden sind. Um Missbrauch vorzubeugen, können jedenfalls keine von der Hauptpartei verspätet vorgebrachten Angriffs- und Verteidigungsmittel von einem Streithelfer geltend gemacht werden. Ansonsten könnten die Hauptparteien des Verfahrens unter Zuhilfenahme eines Streithelfers die Verspätungsregeln in Art. 42 § 2 EuGH-VerfO, Art. 48 § 2 EuG-VerfO für ihr eigenes Vorbringen umgehen.62 Die Art. 93 § 4 EuGH-VerfO und Art. 116 § 3 EuG-VerfO bestimmen ferner, 2372 dass der Beitretende den Rechtsstreit in der Lage anzunehmen habe, wie er ihn vorfindet. Die Rechtsprechung verdichtet diese normative Festsetzung dahin gehend, dass sie dem Streithelfer das Recht zuspricht, Angriffs- und Verteidigungsmittel selbstständig geltend zu machen, soweit sie eine unterstützende Wirkung für die Hauptpartei haben.63 Da lediglich die Unterstützung der Klage erlaubt ist, darf folgerichtig der durch die Klageschrift festgelegte Rahmen des Rechtsstreits nicht überschritten werden.64 Ergeht das Urteil, so wird es dem Streithelfer zugestellt und entfaltet ihm ge2373 genüber Rechtskraft. Ein Streithelfer kann die gleichen Rechtsmittel einlegen wie eine Hauptpartei. Nicht privilegierte Parteien müssen aber von dem Urteil unmittelbar berührt sein.65 IV.

Vertretung der Parteien und Verfahrensbeteiligten

2374 Nach Art. 19 Abs. 3 EuGH-Satzung besteht für natürliche und juristische Personen Anwaltszwang, um einen geordneten Prozessablauf zu sichern. Der Prozessvertreter muss den Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 4 und Abs. 7 EuGH-Satzung

61 62 63 64 65

EuG, Rs. T-171/02, Slg. 2005, II-2123 (2182, Rn. 152) – Regione autonoma della Sardegna. Ausführlich zum Meinungsstand Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 204. EuG, Rs. T-171/02, Slg. 2005, II-2123 (2182, Rn. 152) – Regione autonomadella Sardegna. EuG, Rs. T-125 u. 152/96, Slg. 1999, II-3427 (3493, Rn. 184) – Boehringer; w.N. bei Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 204 a.E. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 44.

§ 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens

707

genügen, welche auf die mitgliedstaatliche Prozessvertretungsbefugnis verweisen und diese als maßgeblich bestimmen. Eine Ausnahme vom Anwaltszwang kann unter Umständen gem. Art. 104 § 2 2375 EuGH-VerfO für das Vorabentscheidungsverfahren gelten. Die Gerichtsbarkeit ist hiernach dazu angehalten, den Besonderheiten der nationalen Prozessordnungen hinsichtlich der Vertretung vor Gericht Rechnung zu tragen. So kann es vorkommen, dass auch andere Personen als Anwälte oder Hochschullehrer am Verfahren des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) als Vertreter teilnehmen oder die Parteien sich gar selbst vertreten, soweit das nationale Verfahrensrecht keinen Anwaltszwang für den der Vorlagesache zugrunde liegenden Rechtsstreit vorsieht.66 Die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsorgane werden hingegen gem. Art. 2376 19 Abs. 1 EuGH-Satzung durch Bevollmächtigte vor Gericht vertreten. Meist sind die Bevollmächtigten Fachbeamte des innerstaatlich zuständigen Ministeriums. Für die Unionsorgane treten die Mitglieder der juristischen Dienste vor Gericht auf.67

B.

Allgemeine Regeln des Verfahrens

I.

Allgemeine Verfahrensgrundsätze

Die allgemeinen Verfahrensgrundsätze werden zwar in keiner der Regelungen des 2377 Verfahrensrechts erwähnt. Ihre Rolle ist aber nicht dementsprechend gering.68 So hat das Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union von 2004 insbesondere für den Bereich der Justiz und des Inneren als eines der zentralen Ziele „die Verbesserung der gemeinsamen Fähigkeit der Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Grundrechte, der Mindestnormen für Verfahrensgarantien und des Zugangs zur Justiz“ festgehalten.69 Die Prozessmaximen können weitgehend aus den geschriebenen Verfahrensre- 2378 geln der Union abgeleitet werden. Ferner ergeben sie sich zum Teil aus der EMRK und der EGRC, welche nach Art. 6 Abs. 1 und 3 EUV Wirkung für die Union entfalten,70 sowie aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Mitgliedstaaten.71 Die einzelnen Prozessmaximen stehen oftmals in einem Spannungsverhältnis und müssen daher nach den Wertungen des Verfahrensrechts durch die Rechtspre-

66 67 68

69 70 71

Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 245 EGV Rn. 5. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 122. Zu den Garantien im Verwaltungsverfahren und deren Bedeutung in Gegenüberstellung zu den gerichtlichen Verfahrensgrundsätzen Frenz, Europarecht 4, Rn. 4527 ff., 4612 ff.; speziell zu den Verfahrensgarantien im Kartellverfahren ders., Europarecht 2, Rn. 1509 ff. Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, ABl. 2005 C 53, S. 1 (14). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 9, 23 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (101, Rn. 283) – Kadi u. Al Barakaat.

708

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

chung in Einklang gebracht werden.72 Der Judikative wird wegen des Fehlens einer unmittelbaren Normierung im Unionsrecht die Möglichkeit eröffnet, dieses Spannungsverhältnis in erheblichem Maße frei zu lösen.73 1.

Verfügungsgrundsatz

a)

Einleitung des Verfahrens

2379 Der Verfügungsgrundsatz (Dispositionsmaxime) besagt, dass allein die Parteien als Herren des Verfahrens dessen Einleitung und Beendigung herbeiführen können. Eine Verfahrenseinleitung von Amts wegen i.S.d. Offizialprinzips geschieht daher nicht. Dies schlägt sich auch in den Verfahrensvorschriften des EuGH und des EuG nieder. Die Richter sind deshalb auch außer in den Verfahren nach Art. 263 AEUV 2380 (Art. 230 EG) und Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) an eine übereinstimmende Erledigungserklärung durch die Parteien nach Art. 77 EuGH-VerfO, Art. 98 EuGVerfO gebunden. Es folgt dann nur die Entscheidung über die Prozesskosten. Auch kann die Klage durch den Kläger jederzeit nach Art. 78 EuGH-VerfO, 2381 Art. 99 EuG-VerfO zurückgenommen werden. Die Judikative kann somit nicht in Eigenregie Verstöße gegen das Unionsrecht verfolgen, sondern es bedarf eines Antrags der Unionsorgane, eines Mitgliedstaats oder einer natürlichen oder juristischen Person, der aufrecht erhalten bleibt. Die Überwachung der Einhaltung des Unionsrechts ist zuvorderst Aufgabe der 2382 Kommission als „Hüterin der Verträge“ und ergibt sich aus Art. 17 EUV, der ihr diese Aufgabe unter der Kontrolle des EuGH zuschreibt. Sie muss aber nicht zwingend bei einem möglichen Verstoß gegen Unionsrecht ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten, sondern entscheidet hierüber nach pflichtgemäßem Ermessen.74 b)

Äußere Grenze der Überprüfung durch die Gerichtsbarkeit

2383 Die richterliche Überprüfung beschränkt sich auf die im Rahmen des schriftlichen Verfahrens von den Parteien vorgebrachten Klagegründe. Dem Grundsatz ne ultra petita entsprechend gesteht die Gerichtsbarkeit in ihren Urteilen den Parteien nicht mehr und auch nichts anderes zu als das, was auch tatsächlich beantragt wurde.75 Die Richter sind aber verpflichtet, alle Anträge der Parteien in die Entscheidung mit einzubeziehen. Ansonsten liegt bei Erheblichkeit der Nichteinbeziehung ein Verstoß gegen den Erledigungsgrundsatz vor.76 Ausnahmen vom Verfügungsgrundsatz ergeben sich aber bei der Missachtung 2384 wesentlicher Formvorschriften. Diese sind von Amts wegen zu prüfen.77 Trotz des 72 73 74 75 76 77

Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 21 Rn. 2 f. Dauses/Henkel, EuZW 1999, 325 (326). EuGH, Rs. C-196/97 P, Slg. 1998, I-199 (204, Rn. 12) – Intertronic. Wessely, EuZW 2000, 368 (370). GA Ruiz-Jarabo, EuGH, Rs. C-315/99 P, Slg. 2001, I-5281 (5294, Rn. 31) – Ismeri Europe/Rechnungshof. EuGH, Rs. C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719 (1771, Rn. 67) – Sytraval.

§ 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens

709

eindeutigen Wortlauts der Art. 92 § 2 EuGH-VerfO, Art. 113 EuG-VerfO, die als Ermessensvorschriften ausgestaltet sind, muss von Amts wegen das Vorliegen der zwingenden Prozessvoraussetzungen verifiziert werden.78 Demgegenüber muss für die materielle Rechtmäßigkeit nur der durch die Parteivorbringen gesteckte Rahmen beachtet werden.79 2.

Beibringungs- und Untersuchungsgrundsatz

Die Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen sowie die Beibringung 2385 der Beweismittel für das Verfahren kann entweder den Richtern oder den Parteien auferlegt werden. Nach dem Untersuchungsgrundsatz (Inquisitionsmaxime) ist ein Gericht hierzu von Amts wegen angehalten, während nach dem Beibringungsgrundsatz die Parteien die für sie erheblichen Tatsachen und Beweismittel eigenständig vorbringen müssen.80 Im Verfahren vor der europäischen Gerichtsbarkeit gelten beide Maximen in 2386 unterschiedlich starker Ausprägung für die verschiedenen Verfahrensarten nebeneinander.81 Eine Pflicht zur Amtsermittlung, wie sie etwa in § 86 VwGO normiert wurde, gibt es dem Grundsatz nach nicht.82 Es obliegt zunächst nach Art. 40 § 1 EuGH-VerfO, Art. 46 § 1 EuG-VerfO den Prozessparteien, ihre Beweismittel und die entscheidungserheblichen Tatsachen den Richtern zukommen zu lassen. Die Richter dürfen im weiteren Verlauf nach Art. 24 EuGH-Satzung darüber 2387 hinaus alle für wünschenswert erachteten Auskünfte verlangen und ferner selbstständig nach den Art. 25 und 26 EuGH-Satzung Sachverständigengutachten einholen und Zeugen benennen. Die Dispositionsmaxime gebietet jedoch, dass sich die Ausübung dieser Rechte, abgesehen von der von Amts wegen erfolgenden Prüfung der zwingenden Prozessvoraussetzungen, nur innerhalb der Grenzen der von den Parteien vorgebrachten Angriffs- und Verteidigungsmittel bewegen darf, um diese näher zu ergründen.83 Die Initiativbefugnisse der Richter zur eigenständigen Sachverhaltsaufklärung begründen grundsätzlich keine Pflicht, von diesen auch Gebrauch zu machen.84 3.

Anspruch auf ein gerichtliches und faires Verfahren

Das Erfordernis eines fairen Verfahrens bezieht sich zu einem großen Teil auf die 2388 Gewährung ausreichender Mitwirkungsrechte der Prozessparteien und den Schutz

78 79 80 81 82 83 84

EuG, Rs. T-465/93, Slg. 1994, II-361 (372, Rn. 24) – Murgia Messapica. EuGH, Rs. C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719 (1771, Rn. 67) – Sytraval. Berger, in: FS für Schumann, 2002, S. 27 (29). S. Kirschner/Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, 2. Aufl. 1998, Rn. 114 m.w.N. Baumhof, Die Beweislast im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, 1996, S. 26. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 21 Rn. 8. Berger, in: FS für Schumann, 2002, S. 27 (30 f.); vgl. auch EuG, Rs. T-47/92, Slg. 1992, II-2523 (2532, Rn. 38) – Lenz.

710

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

vor einseitigen Benachteiligungen sowie die faire Behandlung vor Gericht.85 Dies beinhaltet auch, dass man einen Anspruch auf rechtliches Gehör hat und sich zu allen erheblichen Tatsachen und rechtlichen Aspekten in ausreichendem Maße äußern kann.86 Hergeleitet wird er für die Rechtsordnung der Union in Anlehnung an Art. 6 EMRK.87 Er ist als Ausprägung eines fairen Verfahrens in Art. 47 EGRC aufgenommen.88 Um sich aber zu allen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten äußern zu können, wodurch erst die Möglichkeit einer angemessenen Verteidigung vor Gericht eröffnet wird, muss dem Betroffenen gegenüber erst einmal begründet werden, wieso er überhaupt Adressat der beeinträchtigenden Maßnahme ist.89 Der Anspruch auf rechtliches Gehör beeinhaltet ferner, dass sich weder die Mitgliedstaaten noch ihre Organe der Rechtmäßigkeitskontrolle ihrer Handlungen entziehen können.90 II.

Verfahrenssprache

2389 Der Bestimmung der Verfahrenssprache kommt eine erhebliche Rolle bei den Verfahren vor dem Gerichtshof der EU zu, da sie nach Art. 29 § 3 EuGH-VerfO, 35 § 3 EuG-VerfO im mündlichen Verfahren, in den Schriftsätzen, den Protokollen und in der Gerichtsentscheidung anzuwenden ist. 1.

Änderung der Normen zur Sprachenregelung

2390 Dieser wichtigen Rolle wird insbesondere dadurch Rechnung getragen, dass Änderungen der Regelungen bezüglich der Verfahrenssprache trotz ihrer Stellung in den VerfO den gleichen Voraussetzungen unterliegen wie die Änderung der EuGHSatzung. Im Vertrag von Nizza wurde die Notwendigkeit der Einstimmigkeit des Ratsbeschlusses für die Genehmigung einer Änderung der VerfO durch den Rat abgeschafft und durch das Erfordernis einer qualifizierten Ratsmehrheit ersetzt. An dem Einstimmigkeitserfordernis soll aber gerade dem Willen der Mitgliedstaaten nach für die Sprachenregelungen festgehalten werden. In Art. 64 Abs. 1 EuGHSatzung wird für die Regelung der Sprachenfrage in einer Verordnung ein einstimmiger Ratsbeschluss gefordert. Gleiches gilt nach Art. 64 Abs. 2 EuGH-Satzung für jede Änderung der bereits bestehenden Normen.91

85 86 87 88 89 90

91

Ausführliche Darstellung des Inhalts, insbes. unter Herleitung aus der EGRC, bei Frenz, Europarecht 4, Rn. 5017 ff. Meyer-Ladewig, EMRK, 2. Aufl. 2006, Art. 6 Rn. 38. EuGH, Rs. C-7/98, Slg. 2000, I-1935 (1965 f., Rn. 25 ff.) – Krombach m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 5056 ff. m.w.N. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (109 f., Rn. 349) – Kadi u. Al Barakaat; Rs. C-189 u.a./02 P, Slg. 2005, I-5425 (5634, Rn. 462 f.) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (101, Rn. 281) – Kadi u. Al Barakaat. Hier wurde sogar explizit darauf abgestellt, dass die Kontrolle anhand der „Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag“ erfolge. Näher hierzu: Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 21 Rn. 25.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

2.

711

Festlegung der Verfahrenssprache

Verfahrenssprache können alle in Art. 29 § 1 EuGH-VerfO, 35 § 1 EuG-VerfO genannten Sprachen sein, also jede der Amtssprachen. Die Wahl der Sprache für ein konkretes Verfahren geschieht gem. Art. 29 § 2 EuGH-VerfO, 35 § 2 EuGVerfO grundsätzlich durch Festlegung des Klägers. Etwas anderes gilt nach deren lit. a), wenn der Kläger sich mit seiner Klage nicht gegen die Union oder Unionsorgane, sondern gegen einen Mitgliedstaat oder eine natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats richtet. In diesem Fall ist die Amtssprache der Beklagtenseite die Verfahrenssprache. Im Verfahren der Vorabentscheidung ist nach Art. 29 § 2 Abs. 2 EuGH-VerfO die Sprache des vorlegenden nationalen Gerichts anzuwenden. Aus Gründen der Praktikabilität können sich der Präsident und die Kammerpräsidenten im Rahmen der Verfahrensleitung einer anderen Amtssprache bedienen. Dem Generalanwalt ist es ebenfalls erlaubt, den Schlussantrag in einer der anderen Amtssprachen der Gemeinschaft zu verlesen, vgl. Art. 29 § 5 EuGH-VerfO, Art. 35 § 5 EuG-VerfO. Zeugen oder Sachverständige dürfen unter den Voraussetzungen des Art. 29 § 4 EuGH-VerfO, Art. 35 § 4 EuG-VerfO auch Sprachen verwenden, die nicht Amtssprache der Union sind. Die interne Amtssprache des Gerichtshofs der EU bei Ausarbeitung des Vorberichts, des Sitzungsberichts und des Urteils ist im Gegensatz zu der flexiblen Regelung der Verfahrenssprache stets französisch, was allerdings aufgrund einer fehlenden gesetzlichen Regelung hierfür auf einige Kritik gestoßen ist.92 Im Anschluss an die interne Urteilsfindung auf Französisch wird die Entscheidung in die festgelegte Verfahrenssprache übersetzt. Diese Fassung ist dann, im Gegensatz zu den Übersetzungen in die übrigen Amtssprachen der Union, die einzig verbindliche nach Art. 31 EuGH-VerfO, Art. 37 EuG-VerfO.

2391

2392 2393

2394

2395

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU Das Verfahren vor dem Gerichtshof der EU ist gemäß der zentralen Vorschrift des 2396 Art. 20 Abs. 1 EuGH-Satzung grundsätzlich in ein schriftliches und ein mündliches Verfahren gegliedert. Für die Verfahrenseinleitung ist zunächst die fristgerechte Einreichung der Klageschrift maßgeblich.

A.

Klage- und Verfahrensfristen

Im Prozess vor den Unionsgerichten ist zwischen den starren Verfahrensfristen 2397 und den im Ermessen der Richter stehenden gerichtlichen Fristen zu unterscheiden. Nicht verlängerbar sind die sog. gesetzlichen Fristen, für die im Primärrecht, in der EuGH-Satzung und in den Verfahrensordnungen bereits die genaue Dauer 92

Yvon, EuR 2003, 681 (687) m.w.N.

712

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

bestimmt ist. Hierzu gehören z.B. die Klagefristen gem. Art. 263 und 265 AEUV (Art. 230 und 232 EG) oder die Fristen im Rahmen des Beitritts zu einem Rechtsstreit.93 Eine Ausnahme, bei welcher eine im Gesetz festgelegte Frist trotzdem verlängert werden kann, ist in Art. 40 § 2 EuGH-VerfO, Art. 46 § 3 EuG-VerfO ausdrücklich normiert. Etwas anderes gilt, wenn das Gesetz zwar eine Frist vorsieht, die genaue Länge 2398 jedoch erst näher im konkreten Einzelfall nach freiem Ermessen bestimmt werden muss. Man spricht hierbei von gerichtlichen Fristen. Dann ist nach Art. 82 EuGHVerfO, 103 EuG-VerfO auch eine Fristverlängerung durch die anordnende Stelle möglich. Dies gilt z.B. für Erwiderung und Gegenerwiderung i.S.d. Art. 41 § 2 EuGH-VerfO, 47 § 2 EuG-VerfO, deren Fristlänge nicht eindeutig festgelegt ist, so dass sie der Systematik entsprechend jeweils verlängerbar ist.94 I.

Fristbeginn und Berechnung

2399 Die Fristberechnung bestimmt sich nach Art. 80 EuGH-VerfO, Art. 101 EuGVerfO. Aufgrund der Komplexität der Fristenregelungen erscheint es geboten, nicht den Versuch zu unternehmen, die Fristen optimal auszuschöpfen.95 Die Klagefristen werden von unterschiedlichen Ereignissen gemäß den Be2400 stimmungen für die einzelnen Verfahren in Gang gesetzt. Die Frist beginnt am Tag nach der Zustellung gem. Art. 80 § 1 lit. a) EuGH-VerfO, 101 § 1 lit. a) EuGVerfO zu laufen und wird durch die Entfernungsfrist in Art. 81 § 2 EuGH-VerfO, Art. 102 § 2 EuG-VerfO um zehn Tage verlängert. Wird die Frist durchVeröffentlichung einer Maßnahme im Amtsblatt in Gang gesetzt, so ist sie nach Art. 81 § 1 EuGH-VerfO, Art. 102 § 1 EuG-VerfO vom Ablauf des 14. Tages nach Veröffentlichung an zu berechnen. Wenn der Betroffene jedoch nicht die Möglichkeit der Kenntnisnahme hat, be2401 ginnt die Frist nicht zu laufen. Das ist bspw. der Fall, wenn ein Rechtsakt nicht in der Sprache des Mitgliedstaats des Adressaten bekanntgegeben wird.96 II.

Fristende und Rechtsfolge der Verfristung

2402 Gem. Art. 80 § 1 lit. b) EuGH-VerfO, Art. 101 § 1 lit. b) EuG-VerfO endet eine Frist, die sich nach einer gewissen Zeitspanne bemisst (Wochen, Monate usw.), mit dem Ablauf des letzten Tages der Zeitspanne. Wenn eine Frist an einem Samstag, Sonntag oder Feiertag abläuft, ist der nächstfolgende Werktag gem. Art. 80 § 2 EuGH-VerfO, Art. 101 § 2 EuG-VerfO maßgeblich. 93

94 95 96

Klinke, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, 1989, Rn. 341; vgl. auch Hinweise für die Prozessvertreter, S. 13, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7031/verfahren. Wägenbaur, Art. 41 VerfO EuGH Rn. 2, Art. 47 VerfO EuG Rn. 8. S. Wägenbaur, EuZW 2002, 406 (406 f.): Anm. zu EuGH, Rs. C-406/01, Slg. 2002, I-4561 – Deutschland/Parlament u. Rat. Vgl. EuGH, Rs. 41/69, Slg. 1970, 661 (690, Rn. 48/52) – ACF Chemiefarma.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

713

Bei der Verfristung besteht ein Unterschied, ob eine gerichtliche oder eine ge- 2403 setzliche Frist überschritten wurde. Die gesetzlichen Fristen sind Ausschlussfristen und führen zum direkten Verlust des entsprechenden Rechts. Zu den Ausschlussfristen zählen z.B. die Klagefristen, sowie die Wiederaufnahmefrist nach Art. 44 EuGH-Satzung. Der unwiederbringliche und ausnahmslose Verlust eines Rechts durch Verfristung wirkt auf den ersten Blick drakonisch, insbesondere wenn ein Betroffener ansonsten im Verfahren Recht bekommen hätte. Würden diese Ausschlussfristen jedoch aufgelockert oder ständen sie zur Disposition der Richter oder gar der Parteien, könnte dies ein unerträgliches Maß an Rechtsunsicherheit erzeugen und damit diskriminierend und willkürlich sein.97 Vor dem Hintergrund des verfolgten Zwecks müssen die Interessen des Betroffenen zurückstehen. Bei Überschreiten einer richterlichen Frist kann diese wie oben bereits erwähnt gem. Art. 82 EuGH-VerfO, Art. 103 EuG-VerfO verlängert werden, so dass nicht zwingend der direkte Verlust des entsprechenden Rechts die Folge ist. Wenn keine Fristverlängerung gewährt wird, führt dies jedoch ebenfalls zum Verlust des entsprechenden Rechts. III.

Wiedereinsetzung in den vorigen Stand

Durch die Fristenregelungen soll Rechtssicherheit gewährleistet und eine willkür- 2404 liche Behandlung der Betroffenen ausgeschlossen werden.98 Ausnahmsweise kann dieses Interesse aber zugunsten individueller Interessen nachrangig sein. Bei Eintritt einer Verfristung, die nach Art. 45 Abs. 2 EuGH-Satzung durch höhere Gewalt oder Zufall verursacht wurde, soll der Betroffene keinen Rechtsnachteil erleiden und kann die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand verlangen. Die Verfristung muss aber selbst bei Beachtung der erforderlichen Sorgfalt durch die klagende Partei den Anschein der Unvermeidbarkeit haben.99 Der Verschuldensmaßstab für die Verletzung der erforderlichen Sorgfalt orientiert sich daran, wozu eine sorgfältige und umsichtige Person in der gleichen Lage zur Verhinderung der Verfristung fähig gewesen wäre.100 In der Rechtsprechung wurden des Weiteren Voraussetzungen für die Unerheb- 2405 lichkeit einer Verfristung aufgrund eines entschuldbaren Irrtums einer Partei herausgearbeitet, welche jedoch relativ streng sind.101 Entschuldbar ist ein Irrtum, wenn die Wahrung einer Frist erheblich durch irreführendes Verhalten eines Unionsorgans verursacht wurde und demnach die Verfristung nicht in den Verantwortungsbereich des Betroffenen fällt. Maßstab für den Irrtum beim Betroffenen ist,

97

98 99 100 101

EuGH, Rs. C-406/01, Slg. 2002, I-4561 (4571, Rn. 20) – Deutschland/Parlament u. Rat; Wägenbaur, EuZW 2002, 406 (406) Anm. zu EuGH, Rs. C-406/01, Slg. 2002, I-4561 – Deutschland/Parlament u. Rat. EuG, Rs. T-201/04, Slg, 2005, II-1491 (1509, Rn. 47) – Microsoft. EuG, Rs. T-12/90, Slg. 1991, II-219 (232, Rn. 44) – Bayer. EuGH, Rs. 209/83, Slg. 1984, 3089 (3098, Rn. 22) – Valsabbia. EuGÖD, Rs. F-31/07, Rn. 38 f. – Putterie-De-Beukelaer.

714

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

was auch bei einem gutgläubigen und alle Sorgfalt beachtenden Bürger eine verständliche Verwirrung hervorgerufen hätte.102

B.

Verfahrenseinleitung

2406 Am Anfang des Verfahrens steht gem. Art. 21 f. EuGH-Satzung dessen Einleitung durch fristgerechtes Einreichen einer an den Kanzler des jeweiligen Gerichts gerichteten Klageschrift. I.

Die Klageschrift

2407 Durch die Klageschrift werden bereits zu einem frühen Zeitpunkt nicht unwesentlich die Erfolgsaussichten im Verfahren vorbestimmt, da die in ihr vorgebrachten Klagegründe den Rahmen für den Rechtsstreit setzen. Das Vorbringen weiterer Gründe ist durch Art. 42 § 2 EuGH-VerfO, Art. 48 § 2 EuG-VerfO erschwert. Der obligatorische Inhalt einer Klageschrift ist in Art. 21 EuGH-Satzung, 2408 Art. 37 f. EuGH-VerfO und Art. 43 f. EuG-VerfO geregelt.103 Die Klageschrift muss die dort beschriebenen Merkmale aufweisen und neben ihr müssen zusätzlich fünf beglaubigte Abschriften für das zuständige Gericht sowie eine weitere für jeden Verfahrensbeteiligten eingereicht werden. Der Tag des Eingangs der Klageschrift bei der Kanzlei ist gem. Art. 37 § 3 S. 2 2409 EuGH-VerfO, Art. 43 § 3 S. 2 EuG-VerfO im weiteren Verlauf maßgeblich für die Berechnung der Verfahrensfristen. Die Klagefrist kann nach Maßgabe der Art. 37 § 6 EuGH-VerfO, Art. 43 § 6 EuG-VerfO durch Einsatz technischer Kommunikationsmittel, wie etwa Telefax oder E-Mail, eingehalten werden, sofern zehn Tage danach die Originale bei der Kanzlei eingehen. II.

Mängel in der Klageschrift

2410 Mängel in der Klageschrift haben unterschiedliche Rechtswirkung, je nachdem, ob die konstitutiven Merkmale der Art. 38 §§ 1, 2 EuGH-VerfO, 44 §§ 1, 2 EuGVerfO betroffen sind oder die nicht konstitutiven Merkmale der Art. 38 §§ 3-6 EuGH-VerfO, Art. 44 §§ 3 bis 5 EuG-VerfO. Wenn eines der konstitutiven Merkmale fehlt, tritt grundsätzlich keine fristwah2411 rende Wirkung ein, da eine Klageschrift i.S.d. VerfO erst gar nicht vorliegt. Falls dieser Mangel jedoch heilbar ist, entspricht es der gängigen Praxis in der Recht102 103

EuG, Rs. T-514/93, Slg. 1995, II-621 (635, Rn. 40 m.w.N.) – Cobrecaf. S.u. für Schemata zu den verschiedenen Verfahren: Nichtigkeitsklage Rn. 2894 f.; Schadensersatzklage, Rn. 3062 f.; Vorlagebeschluss, Rn. 3472; Untätigkeitsklage, Rn. 3007 f.; Vertragsverletzungsverfahren, Rn. 2718 f.; allgemeine Darstellung auch in den Hinweisen für die Prozessvertreter des EuGH unter B. und bei den praktischen Anweisungen für die Parteien des EuG; zu finden unter curia.europa.eu.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

715

sprechung, dem Kläger ausnahmsweise eine Nachfrist zur Behebung einzuräumen, wenn der Mangel nicht zu schwerwiegend ist.104 Bei Fehlen eines nicht konstitutiven Merkmals tritt dennoch die fristwahrende 2412 Wirkung ein. In diesem Fall wird dem Kläger vom Kanzler des zuständigen Gerichts eine Nachfrist zur Mängelbeseitigung gem. Art. 38 § 7 EuGH-VerfO, Art. 44 § 6 EuG-VerfO eingeräumt. III.

Eintritt und Wirkung der Rechtshängigkeit

Wenn somit i.S.d. Art. 21 EuGH-Satzung wirksam eine Klage erhoben wurde, tritt 2413 Rechtshängigkeit ein. Folge ist, dass der konkrete Streitgegenstand grundsätzlich nicht mehr in einem anderen Verfahren anhängig gemacht werden kann und ein solcher Versuch von Amts wegen als unzulässig abzuweisen ist.105 Für die Frage, wann ein Streitgegenstand identisch ist und daher nicht mehr in 2414 einem weiteren Verfahren anhängig gemacht werden kann, stellt der EuGH sowohl auf die Klageanträge, als auch auf die Klagegründe ab, was zumindest eine gewisse Nähe zum aus dem deutschen Recht bekannten zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriff vermuten lässt.106 Mit Beendigung des Prozesses endet die Rechtshängigkeit. IV.

Eintragung und Veröffentlichung rechtshängiger Verfahren

Es erfolgt nach Art. 16 § 1 EuGH-VerfO, Art. 24 § 1 EuG-VerfO die Eintragung 2415 der Klageschrift in das Register der Kanzlei und nach deren § 6 eine Mitteilung im Amtsblatt der EU mit den wesentlichen Angaben zur Rechtssache. Große Bedeutung hat die Veröffentlichung für die Kenntnisnahme potenzieller Streithelfer.107 V.

Zuweisung der Rechtssache und Geschäftsverteilung

1.

Ablauf der Geschäftsverteilung

Der Präsident des für die Klage zuständigen Gerichts weist nach dem Eingang der 2416 Klageschrift die Rechtssache zur Beweiserhebung einer Kammer zu, vgl. Art. 9 § 2 EuGH-VerfO, Art. 13 § 1 EuG-VerfO. Ferner ernennt er einen Kammerrichter zum Berichterstatter, welcher für die Formulierung des Vorberichts, des Sitzungsberichts und des endgültigen Urteils zuständig ist.

104 105 106 107

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 134. EuGH, Rs. 45 u. 49/70, Slg. 1971, 465 (475 f., Rn. 11 f.) – Bode; Rs. 58 u. 75/72, Slg. 1973, 511 (516 f., Rn. 4/5) – Perinciolo. Der Begriff des Streitgegenstands und dessen innere Struktur sind in der Lit. umstritten, vgl. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 32. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 132.

716

2417

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Verfahren vor dem EuGH müssen stets von einem Generalanwalt unterstützt werden, dessen Zuteilung zu den einzelnen Streitigkeiten nach Art. 10 § 2 EuGHVerfO dem Ersten Generalanwalt obliegt. Demgegenüber sind für das EuG keine ständigen Generalanwälte vorgesehen. Dennoch kann es notwendig sein, dass auch vor dem EuG Generalanwälte auftreten. Die EuG-VerfO sieht in Art. 17 für Verhandlungen vor dem Plenum zwingend vor, dass ein Richter zum Generalanwalt ernannt wird. Art. 18 EuG-VerfO bestimmt ferner für Verfahren vor den Kammern, dass ein Richter zum Generalanwalt ernannt werden kann, wenn nach Ansicht der Richter rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache dies erfordern. 2.

Ausschluss von Richtern und Generalanwälten

2418 Wenn ein Richter oder Generalanwalt befangen ist, darf er gem. Art. 18 EuGHSatzung nicht an der Erledigung der Rechtssache mitwirken.108 Im Primärrecht findet dies in Art. 253 Abs. 1 AEUV (Art. 223 Abs. 1 EG) und Art. 252 Abs. 2 AEUV (Art. 222 Abs. 2 EG) konkrete Erwähnung. Art. 18 Abs. 1 EuGH-Satzung führt unwiderlegliche Gründe auf, die zu einem 2419 Ausschluss eines Richters oder Generalanwalts von Gesetzes wegen führen.109 Der allgemeiner gefasste Art. 18 Abs. 2 EuGH-Satzung bestimmt, dass die Richter und Generalanwälte dazu angehalten sind, bei eigenen Zweifeln an der Unabhängigkeit dem Präsidenten des Gerichtshofs der EU Mitteilung zu machen und sich quasi selbst abzulehnen. Darüber hinaus sieht die Norm aber auch die Ablehnung auf Initiative des Präsidenten vor. Im Gegensatz zum zwingenden Ausschluss nach Absatz 1 bedarf es bei Absatz 2 aber der näheren Überprüfung einer möglichen Befangenheit. Die Prozessparteien können einen Befangenheitsantrag gegen einen bestimmten 2420 Richter stellen (vgl. Art. 18 Abs. 4 EuGH-Satzung) wenn in seiner Person berufliche oder private Gründe liegen, die seine Unabhängigkeit infrage stellen.110 Dies gilt nach Art. 18 Abs. 4 EuGH-Satzung nicht für Anträge, die auf die Befangenheit aufgrund der Staatsangehörigkeit eines Richters gerichtet sind.111 Der Gefahr der Befangenheit eines einzelnen Mitglieds des Spruchkörpers soll allgemein dadurch entgegengewirkt werden, dass es sich um ein Kollegialorgan handelt.112 Fraglich in diesem Zusammenhang ist der nur abgeschwächte Schutz vor der 2421 Befangenheit eines Generalanwalts, da im Umkehrschluss zu Art. 18 Abs. 4 EuGHSatzung kein Antragsrecht der Parteien besteht, um dessen Unvoreingenommenheit zu überprüfen. Darüber hinaus ist ein Generalanwalt in dem Verfahren kein Mitglied eines Kollegialorgans. Andererseits sind seine Schlussanträge für die Urteilsfindung nicht bindend, auch wenn sie konkrete Entscheidungsvorschläge be108 109 110 111 112

Zu dem sich aus Art. 47 EGRC ergebenden Grundsatz eines unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gerichts, s. Frenz, Europarecht 4, Rn. 5019. Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Protokoll Nr. 6 nach Art. 245 EG, Titel II Verfahren, Art. 18 Rn. 9. Wägenbaur, Art. 18 Satzung EuGH Rn. 5. Vgl. EuG, Rs. T-479 u. 559/93, Slg. 1994, II-1115 (1124, Rn. 19) – Bernardi. EuGH, Rs. C-341/06 (Rn. 39) – Chronopost.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

717

inhalten. Aktuell wurde die Beteiligung des GA Yves Bot am DocMorris-Urteil des EuGH diskutiert.113 Es wurde darauf hingewiesen, dass der Generalanwalt mit einer Apothekerin verheiratet ist, deren Apotheke auf die gemeinsame Tochter übertragen wurde, was erst einige Tage vor Urteilsverkündung bekannt geworden ist.114 Gerade die generalklauselartige Formulierung in Art. 18 Abs. 2 EuGH-Satzung legt nahe, dass bereits konkrete Anhaltspunkte für eine Befangenheit wenigstens eine Prüfung nach sich ziehen sollten, unabhängig davon, wie hoch die Anforderungen an eine tatsächliche Befangenheit zu stellen sind.

C.

Schriftliches Verfahren

Das schriftliche Verfahren dient allgemein dem Zweck, der zuständigen Gerichts- 2422 instanz alle für das Urteil erheblichen Anträge, Angriffs- und Verteidigungsmittel und die Argumente der Verfahrensbeteiligten zukommen zu lassen, vgl. Art. 20 Abs. 2 EuGH-Satzung. Zuvorderst ist es auf Direktklageverfahren zugeschnitten. Um deren Besonderheiten gerecht zu werden, gibt es einige Modifikationen für die unterschiedlichen Verfahrensarten. Für das Vorabentscheidungsverfahren wird dies durch Art. 23 EuGH-Satzung sowie Art. 103 ff. EuGH-VerfO sichergestellt.115 I.

Das schriftliche Verfahren im Direktklageverfahren

1.

Allgemeines

Das schriftliche Verfahren ist hauptsächlich in der Satzung und den Verfahrens- 2423 ordnungen geregelt. Bei Direktklagen wird dem Beklagten gem. Art. 39 EuGHVerfO, Art. 45 EuG-VerfO die Klageschrift zugestellt, nachdem sie in der jeweiligen Gerichtskanzlei durch die Zustellung des Klägers eingegangen ist. Im weiteren Verlauf ist der Beklagte dazu angehalten, sich zu den Ausführungen des Klägers zu äußern und nach Art. 40 EuGH-VerfO, Art. 46 EuG-VerfO eine Klagebeantwortung in der dort vorgesehenen Frist einzureichen. Falls der Beklagte eine solche nicht einreicht, kann ein Versäumnisurteil nach Art. 94 EuGH-VerfO, Art. 122 EuG-VerfO ergehen. Der Klagebeantwortung kann eine Erwiderung (Replik) der Klägerseite folgen, auf welche wiederum eine Gegenerwiderung (Duplik) der Beklagtenseite möglich ist, Art. 41 § 1 EuGH-VerfO, Art. 47 § 1 EuG-VerfO. 2.

Einbringen neuer Beweis-, Angriffs- und Verteidigungsmittel

Das Einbringen neuer Beweismittel ist gem. Art. 42 EuGH-VerfO, Art. 48 EuG- 2424 VerfO zwar erlaubt, die Verspätung ist aber zu begründen. Nach § 2 dieser Nor113 114 115

EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 – DocMorris. So Herrmann, EuZW 2009, 413 (413 f.). Näher zu den Besonderheiten u. Rn. 3363 ff.

718

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

men dürfen neue Angriffs- und Verteidigungsmittel nur ausnahmsweise neu eingebracht werden, wenn sie erst während des Verfahrens aufgetreten sind. Dies verdeutlicht die Funktion der Erwiderungsmöglichkeiten, in denen nur Ergänzungen der vorher benannten Angriffs- und Verteidigungsmittel zulässig sind, welche in Zusammenhang mit dem Vorbringen in der Klageschrift bzw. Klagebeantwortung stehen.116 3.

Abkürzung des schriftlichen Verfahrens

2425 Um das Verfahren abzukürzen, kann bei Rechtssachen vor dem EuG unter den Voraussetzungen des Art. 47 § 1 EuG-VerfO von der zweiten Runde der Stellungnahme der Parteien (Replik und Duplik) abgesehen werden, wenn die Richter diese nicht für erforderlich halten. Nach Art. 47 § 1 EuG-VerfO kann auf Antrag des Klägers jedoch noch die Ergänzung der Akten durch die Parteien gestattet werden. Diese Abkürzung des schriftlichen Verfahrens erlaubt es dem Gericht, bei weniger komplexen Fällen das Verfahren zügiger abzuschließen. Damit dient die Anordnung des Wegfalls von Replik und Duplik nach Art. 47 § 1 EuG-VerfO nicht dem Interesse der Parteien an einer schnellen Entscheidung, sondern der Wahrung einer effizienten Rechtspflege.117 II.

Abschluss des Verfahrens

2426 Das schriftliche Verfahren hat den Zweck, den streitgegenständlichen Prozessstoff zu ermitteln und Unerhebliches auszusortieren. Es endet mit Eingang des letzten Schriftsatzes.118 Nach dem Abschluss wird vom Berichterstatter ein Vorbericht verfasst, welcher zur Grundlage der Entscheidung der Richter über den weiteren Verfahrensablauf und die Erforderlichkeit der Beweiserhebung wird.119 Erfolgt eine Beweiserhebung, bestimmt der Präsident einen Termin für die Eröffnung der mündlichen Verhandlung gem. Art. 54 Abs. 1 EuGH-VerfO, Art. 54 EuG-VerfO erst nach der Beweisaufnahme. Wenn hiervon abgesehen wird, legt der Präsident direkt im Anschluss an das schriftliche Verfahren den Termin für die Eröffnung der mündlichen Verhandlung fest, Art. 44 § 5 Abs. 2 EuGH-VerfO, Art. 53 EuGVerfO.

D.

Beweisaufnahme und Beweislast

2427 Näher geregelt ist die Beweisaufnahme vor Gericht in den Art. 45-54a EuGHVerfO, Art. 49 und 64-76 EuG-VerfO. Zu unterscheiden ist im Prozess zwischen subjektiver und objektiver Beweislast. 116 117 118 119

Zur Klageschrift EuGH, Rs. C-430/00 P, Slg. 2001, I-8547 (8567, Rn. 17) – Dürbeck. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 26 Rn. 17. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 46. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 245 EGV Rn. 9.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

I.

719

Subjektive und objektive Beweislast

Die subjektive Beweislast legt fest, wer den Richtern die erheblichen Tatsachen 2428 vortragen muss. Sie ist nur relevant bei Verfahren, in denen der Beibringungsgrundsatz gilt, da ansonsten ohnehin eine Ermittlung von Amts wegen erfolgt.120 Die objektive Beweislast spielt im Gegensatz hierzu unabhängig von Untersu- 2429 chungs- und Beibringungsgrundsatz eine Rolle, weil durch sie die Entscheidungsbefugnis der Richter bestimmt wird, wenn der Sachverhalt nicht weiter aufgeklärt werden kann.121 Für die Verteilung der objektiven Beweislast finden sich nur vereinzelt Regelungen in den unionsrechtlichen Vorschriften. Ein Beispiel ist die Beweislastregelung durch Art. 2 der VO (EG) 1/2003,122 welche Art. 81, 82 EG betrifft.123 In den ungeregelten Bereichen ist teilweise schwer nachvollziehbar, wonach sich die objektive Beweislast bestimmt. Tendenziell richtet sie sich nach dem Klagegegenstand und der Verfahrensart im konkreten Fall. II.

Beweiswürdigung

Weder aus der Satzung noch aus den Verfahrensordnungen lässt sich ableiten, wie 2430 die erhobenen Beweise gewürdigt werden dürfen und müssen. Jedoch ist eine Tendenz der Rechtsprechung hin zum Prinzip der freien Beweiswürdigung erkennbar.124 Daher ist eine strittige Tatsache als bewiesen anzusehen, wenn sie der Überzeugung der Richter entspricht. Die Richter müssen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon überzeugt sein, dass die Behauptung einer Partei der Wahrheit entspricht.125 Die freie Beweiswürdigung wird ihrerseits durch die allgemeinen Verfahrens- 2431 grundsätze begrenzt. Wenn etwa durch die Zulassung fraglicher Beweismittel der kontradiktorische Charakter des Verfahrens untergraben wird, ist das Beweismittel wegen Verstoßes gegen das Recht auf ein faires Verfahren („Waffengleichheit“126) auszuschließen. Dies kann bei fraglichen Beweismitteln der Fall sein, die einen Bereich betreffen, in dem es den Richtern an Sachkenntnis fehlt und zu denen die Gegenseite in keinster Weise wirksam Stellung nehmen kann.127

120 121 122 123 124 125 126 127

Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 24 Rn. 6. S. Baumhof, Die Beweislast im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, 1996, S. 25. Verordnung zur Durchführung der in den Art. 81 und Art. 82 des Vertrages niedergelegten Wettbewerbsregeln. Vgl. Schmidt, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht: EG, VO 1/2003/EG Art. 2 Rn. 3. S. EuGH, Rs. 199/82, Slg. 1983, 3595 (3613, Rn. 14) – San Giorgio; Heinze, EuR 2008, 654 (665). Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 24 Rn. 33. Vgl. EuGH, Rs. C-64/98 P, Slg. 1999, I-5187 (5213, Rn. 30 f.) – Petrides; auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 1092, 4567, 4629, 5059. EuGH, Rs. C-276/01, Slg. 2003, I-3735 (3779, Rn. 78 f.) – Steffensen; GA Stix-Hackl, a.a.O. (3752, Rn. 63 f.) – Steffensen; Heinze, EuR 2008, 654 (665).

720

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

E.

Mündliches Verfahren

I.

Bestandteile

2432 Nach Art. 31 EuGH-Satzung ist die Verhandlung öffentlich abzuhalten, sofern kein wichtiger Grund entgegensteht. Die einzelnen Bestandteile des mündlichen Verfahrens sind in Art. 20 Abs. 4 EuGH-Satzung benannt, nämlich die Verlesung des vom Berichterstatter vorgelegten Berichts, die Anhörung der Beteiligten, bzw. ihrer Vertreter und die Verlesung der Schlussanträge sowie ggf. die Vernehmung der Zeugen und Sachverständigen. Das Verfahren ist grundsätzlich zweigliedrig aufgebaut, so dass ein mündliches 2433 Verfahren i.d.R. durchzuführen ist, vgl. Art. 44a EuGH-VerfO. II.

Einschränkung des mündlichen Verfahrens

2434 Ausnahmen von der Durchführung eines mündlichen Verfahrens werden in der Satzung und den VerfO für einige besondere Verfahrensarten gemacht, insbesondere für den Fall, dass deren Ergebnis unzweifelhaft vorbestimmt ist.128 Für das Gutachtenverfahren ist grundsätzlich gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) kein mündliches Verfahren vorgesehen. Eine Ausnahme besteht hier, wenn der EuGH eine mündliche Anhörung für erforderlich hält, wie etwa im Rahmen der Erörterung eines Beitritts der EG zur EMRK.129 Dem EuGH ist es im Gegensatz zum EuG darüber hinaus erlaubt, von der 2435 mündlichen Anhörung der Parteien abzusehen, falls keiner der am Verfahren Beteiligten einen entsprechend begründeten Antrag stellt. Diese Befugnis ergibt sich für Direktklageverfahren aus Art. 44a EuGH-VerfO und für das Vorabentscheidungsverfahren aus Art. 104 § 4 EuGH-VerfO. Die Schlussanträge bleiben unabhängig davon Bestandteil des mündlichen Ver2436 fahrens. Auf sie kann nach Art. 20 Abs. 5 EuGH-Satzung aber ebenfalls verzichtet werden, wenn nach Meinung des EuGH in der Sache keine neuen Rechtsfragen aufgeworfen werden. Das mündliche Verfahren stellt sich zum großen Teil als Rechtsgespräch zwi2437 schen dem Spruchkörper und den am Verfahren Beteiligten dar, in welchem die für das Urteil relevanten Aspekte vertieft erörtert werden.130 Art. 59 EuGH-Satzung sieht vor, dass das Rechtsmittelverfahren ebenfalls 2438 grundsätzlich aus schriftlichem und mündlichem Verfahren besteht. Der EuGH kann aber auch hier nach Anhörung des Generalanwalts und der Parteien des Verfahrens beschließen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden. Die Verfah-

128 129 130

Ausführlich Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 25 Rn. 1 ff. Gutachten des Gerichtshofs zum Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK vom 28.3.1996, ABl. C 180, S. 1 (1). Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Protokoll Nr. 6 nach Art. 245 EG, Titel II Verfahren, Art. 20 Rn. 16.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

721

rensparteien können nach Art. 120 EuGH-VerfO und nach Art. 146 EuG-VerfO beantragen, dass sie trotzdem gehört werden wollen. III.

Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens

In Art. 61 EuGH-VerfO, Art. 62 EuG-VerfO ist vorgesehen, dass die mündliche 2439 Verhandlung erneut eröffnet werden kann. Gründe für die Wiedereröffnung können sein, dass neue Tatsachen bekannt geworden sind oder die Rechtslage sich geändert hat und dies Auswirkungen auf den Ausgang des Verfahrens haben könnte.131 Ferner kann sich erst während der Urteilsberatung herausstellen, dass noch nicht alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte geklärt sind und eine erneute Anhörung notwendig ist.132 Die Gründe für die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens auf Antrag einer Verfahrenspartei müssen jedenfalls entscheidungserheblich sein und der Partei darf es vorher nicht möglich gewesen sein, diese Aspekte vorzubringen.133 Im Anschluss an das mündliche Verfahren, welches mit der Verlesung der 2440 Schlussanträge abgeschlossen wird (vgl. Art. 59 § 2 EuGH-VerfO) beraten die Richter des Spruchkörpers über das Urteil und verkünden es.

F.

Die Gerichtsentscheidung und deren Wirkung

I.

Mindestanforderungen

Im Rahmen der Beratung wird die endgültige Entscheidung nach Art. 27 § 5 2441 EuGH-VerfO, Art. 33 § 5 EuG-VerfO mit einfacher Stimmenmehrheit beschlossen.134 Art. 35 EuGH-Satzung unterwirft den gesamten Beratungsprozess des Spruchkörpers einer Geheimhaltungspflicht. Das Ergebnis, Abstimmungsverhalten und die sog. dissenting opinions werden nicht veröffentlicht,135 so dass insofern keine Rückschlüsse gezogen werden können, ob die Abstimmung besonders knapp oder intern umstritten war. Vorteilhaft an der absoluten Geheimhaltung ist, dass die Richter keinem politischen Druck ausgesetzt werden.136 Was eine Gerichtsentscheidung im Hinblick auf Form und Inhalt mindestens 2442 aufweisen muss, wird in Art. 36-38 EuGH-Satzung, sowie Art. 63 EuGH-VerfO, 131

132 133 134 135 136

S. Kirschner/Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der europäischen Gemeinschaften, 2. Aufl. 1998, Rn. 126; EuGH, Rs. 66/86, Slg. 1989, 803 (841, Rn. 6) – Ahmed Saeed; bei Klinke, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, 1989, Rn. 176, wird Art. 42 § 2 EuGH-VerfO analog vorgeschlagen. Vgl. GA Jacobs, EuGH, Rs. C-2/90, Slg. 1992, I-4431 (4470) – Kommission/Belgien. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 25 Rn. 17. S. Hakenberg/Stix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, 3. Aufl. 2005, S. 162. Anders z.B. in Deutschland, vgl. Klinke, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, 1989, Rn. 189. Klinke, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, 1989, Rn. 189.

722

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Art. 81 EuG-VerfO festgesetzt. Auffällig ist, dass die Entscheidungsbegründungen des EuGH sehr knapp gehalten sind, was auch zu Kritik geführt hat, während der EuG ausführlicher die Gründe für seine Entscheidungen darlegt.137 Ein Grund für die Länge der Entscheidungsbegründungen des EuG liegt darin, dass in einem Rechtsmittelverfahren das Urteil nur Bestand haben kann, wenn eine umfassende Prüfung erkennbar stattgefunden hat.138 II.

Urteil und Beschluss

2443 Die Gerichtsentscheidung kann durch Urteil oder durch Beschluss ergehen. In Urteilsform wird entschieden, wenn ein mündliches und ein schriftliches Verfahren durchgeführt worden sind. Demgegenüber wird per Beschluss meist dann entschieden, wenn kein mündliches Verfahren stattgefunden hat. Dies geschieht z.B. bei einem offensichtlich unbegründeten Rechtsmittel gem. Art. 119 EuGH-VerfO.139 Unabhängig von dem Stattfinden eines mündlichen Verfahrens wird stets in Urteilsform etwa bei außerordentlichen Rechtsbehelfen oder bei der Urteilsberichtigung entschieden.140 III.

Wirkung der Entscheidung

2444 Urteile des EuGH werden gem. Art. 65 EuGH-VerfO mit ihrer Verkündung rechtskräftig. Ein EuG-Urteil wird zwar mit Verkündung wirksam, endgültig rechtskräftig ist es nach Art. 83 EuG-VerfO aber erst, wenn der Weg zum EuGH als Rechtsmittelinstanz nicht mehr offen steht.141 Der Streitgegenstand eines rechtskräftigen Urteils kann nicht erneut in einem 2445 anderen Verfahren geklärt werden und eine hierauf gerichtete Klage ist als unzulässig abzuweisen. Dies ist nach ständiger Rechtsprechung nur der Fall, wenn die Klage dieselben Parteien und denselben Gegenstand betrifft und auf demselben Grund beruht wie das bereits rechtskräftig ergangene Urteil.142 Die Wirkung eines Urteils ist jedoch nicht beschränkt auf den konkret abgeur2446 teilten Fall, sondern kann auch Bindungswirkung für spätere Verfahren erzeugen, denen die vorhergegangenen Urteile als Grundlage dienen.143 Ist in einem vorangegangenen Verfahren etwa die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts festgestellt wor-

137 138 139 140 141 142

143

S. z.B. EuG, Rs. T-151/01, Slg. 2007, II-1607 – DSD im Gegensatz zu EuGH, Rs. C-385/07 P – Der Grüne Punkt. Vgl. Jung, EuR 1992, 246 (253). Weitere Beispiele bei Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 3. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 1. Reiling, EuZW 2002, 136 (136). EuG, Rs. T-162/94, Slg. 1996, II-427 (445, Rn. 37) – NMB France; vgl. auch EuGH, Rs. C-281/89, Slg. 1991, I-347 (362, Rn. 11 f.) – Italien/Kommission; EuG, Rs. T-28/89, Slg. 1990, II-59 (68 f., Rn. 23) – Maindiaux. Vgl. Reiling, EuZW 2002, 136 (139).

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

723

den, ist den Richtern in einem späteren Verfahren keine Überprüfung anhand der bereits im früheren Verfahren gewürdigten Argumente erlaubt.144 IV.

An die Urteilsfindung anknüpfende Verfahren

Es besteht die Möglichkeit, dass der Tenor eines Urteils nachträglich noch der 2447 Auslegung bedarf oder dass das Urteil noch ergänzt oder berichtigt werden muss. Zu diesem Zwecke stehen verschiedene Verfahren zur Verfügung, um Unstimmigkeiten hinsichtlich des Urteilsspruchs zu klären. 1.

Nachträgliche Urteilsauslegung durch das Gericht

a)

Praktische Notwendigkeit eines Urteilsauslegungsverfahrens

Der Gerichtshof der EU kann die Wahrung der Kohärenz bei der Anwendung des 2448 Unionsrechts nur erfolgreich bewältigen, wenn seine Entscheidungen für die Betroffenen auch hinreichend verständlich und nachvollziehbar abgefasst sind und sich Sinn und Tragweite erschließen lassen. Falls in einem Urteil unverständlich formuliert wurde, können gem. Art. 43 2449 EuGH-Satzung, Art. 102 EuGH-VerfO, Art. 129 EuG-VerfO auf Antrag einer Partei oder eines Unionsorgans durch nachträgliche Auslegung die unklaren Passagen näher erläutert werden. Die Zulässigkeit des Antrags unterliegt keiner Frist.145 Die Schaffung von Rechtssicherheit ist in diesem Kontext irrelevant, da gerade keine nachträgliche Erweiterung der Entscheidung erfolgt, sondern nur deren inhaltliche Erläuterung.146 b)

Zulässigkeit des Verfahrens

Nach Art. 43 EuGH-Satzung muss ein berechtigtes Interesse an der Urteilsausle- 2450 gung glaubhaft gemacht werden, ohne welches der entsprechende Antrag als unzulässig abzuweisen ist. Für ein berechtigtes Interesse an einer Urteilsauslegung müssen daher überhaupt Mehrdeutigkeiten und verschiedene sinnvolle Auslegungsmöglichkeiten des Urteilstenors bestehen.147 Neben der Urteilsformel sind auch die tragenden Gründe einer Entscheidung tauglicher Auslegungsgegenstand.148 Hiervon zu unterscheiden sind Unklarheiten in Bezug auf die Folgen eines Ur- 2451 teils und dessen Durchführung, welche nicht im Rahmen der Urteilsauslegung geklärt werden dürfen, da sie nicht Sinn und Tragweite des Urteilstenors selbst be-

144 145 146 147 148

EuGH, Rs. C-397/95 P, Slg. 1996, I-3873 (3881, Rn. 25) – Coussios. EuGH, Rs. 5/55, Slg. 1954/1955, 275 (288) – ASSIDER. Kirschner/Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, 2. Aufl. 1998, Rn. 185. EuGH, Rs. 5/55, Slg. 1954/1955, 275 (291) – ASSIDER. EuGH, Rs. 5/55, Slg. 1954/1955, 275 (291) – ASSIDER.

724

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

treffen.149 Berechtigt ist das Interesse an der Auslegung, wenn die Frage, welche der verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten richtig ist, unmittelbar die Rechte des Antragstellers berührt und diesem keine anderen Rechtsbehelfe zur Konkretisierung zur Verfügung stehen.150 2.

Urteilsberichtigung und Urteilsergänzung

2452 Die Ergänzung eines EuGH-Urteils nach Art. 67 EuGH-VerfO kann auf Antrag einer Partei erfolgen, wenn das zuständige Gericht nicht über alle gestellten Anträge entschieden hat oder die Kostenentscheidung nicht getroffen wurde. Im Gegensatz hierzu ist in Art. 85 EuG-VerfO lediglich die Urteilsergänzung für den Fall einer fehlenden Kostenentscheidung vorgesehen. Wenn der EuG es unterlassen hat, über alle Anträge zu entscheiden, ist dies im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens zu rügen.151 Für den Fall, dass Schreib- oder Rechenfehler oder auch andere offensichtliche 2453 Unrichtigkeiten in einem Urteil korrigiert werden müssen, ist das von Amts wegen oder aber auf Antrag durchzuführende Urteilsberichtigungsverfahren nach Art. 66 EuGH-VerfO, Art. 84 EuG-VerfO vorgesehen. V.

Kostenentscheidung

1.

Kostenverteilung

2454 Die Kostenentscheidung bestimmt, welche Partei die Verfahrenskosten zu tragen hat, falls diese überhaupt vom zuständigen Gericht eingefordert werden und falls sie erstattungsfähig sind. Auf Antrag der Gegenpartei werden der unterlegenen Partei gem. Art. 69 § 2 EuGH-VerfO, Art. 87 § 2 EuG-VerfO die erstattungsfähigen Kosten auferlegt. Bei den Verfahrenskosten ist zunächst zwischen den Gerichtskosten und den 2455 außergerichtlichen Kosten der Streitparteien zu unterscheiden. 2.

Gerichtskosten

2456 Im Allgemeinen sind die Verfahren vor dem Gerichtshof der EU gebührenfrei, um möglichst geringe Zugangshindernisse zu setzen. In Art. 72 EuGH-VerfO, Art. 90 EuG-VerfO werden zwei Ausnahmen von diesem Grundsatz gemacht. Parteien, die in einem sachgerechten Verfahren nicht entstehende und daher vermeidbare Kosten verursachen, können diese Kosten genauso auferlegt bekommen wie die das gewöhnliche Maß überschreitenden Schreib- und Übersetzungskosten. 149

150 151

So GA Trstenjak, EuGH, Rs. C-503/04, Slg. 2007, I-6153 (6165 ff., Rn. 38 f., 43) – Stadt Braunschweig II; vgl. zu den Konkurrenzen des Urteilsauslegungsverfahrens mit anderen Rechtsbehelfen Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 41. EuGH, Rs. 5/55, Slg. 1954/1955, 275 (288) – ASSIDER. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 48.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

725

Aufwendungen und etwaige Verdienstausfälle der Zeugen und Sachverständi- 2457 gen im Rahmen der Beweiserhebung tragen ebenfalls die Prozessparteien gem. Art. 73 EuGH-VerfO, Art. 91 EuG-VerfO. Bei Rechtshilfeersuchen der Unionsgerichte an ein nationales Gericht können die entstehenden Kosten den Prozessparteien nach Art. 2, 3 EuGH-ZVerfO durch das zuständige Unionsgericht auferlegt werden. 3.

Sonstige Kosten der Parteien

Die sonstigen außergerichtlichen Kosten werden durch die Kostenentscheidung 2458 auf die Verfahrensparteien verteilt. Erstattungsfähig sind die in Art. 73 EuGHVerfO, Art. 91 EuG-VerfO genannten Kosten der Parteien. 4.

Höhe der zu tragenden Kosten und Prozesskostenhilfe

Wenn die Kostenentscheidung gefällt wurde, müssen die Parteien sich einigen, in 2459 welcher Höhe diese zu tragen sind, da es keine Gebührenordnung auf Unionsebene gibt.152 Wenn die Prozessparteien sich nicht einigen können, entscheidet gem. Art. 74 EuGH-VerfO, Art. 92 EuG-VerfO die mit der Rechtssache befasste Kammer unanfechtbar über die erstattungsfähigen Kosten. Nach Art. 76 EuGH-VerfO, Art. 94 EuG-VerfO kann einer Partei auf Antrag 2460 Prozesskostenhilfe gewährt werden, wenn die wirtschaftliche Lage eine eigene Begleichung nicht zulässt und das Verfahren nicht offensichtlich aussichtslos ist. In Art. 4 f. EuGH-ZVerfO ist die Möglichkeit vorgesehen, dass dem Antragsteller ein sog. Armenrecht per Beschluss zugestanden wird. Ihm wird dann ein Anwalt beigeordnet. Sinn und Zweck der Erleichterungen bei der Kostentragung ist, dem abschreckenden Effekt hoher finanzieller Belastungen entgegenzuwirken und hierdurch dem Bedürfnis eines effektiven Rechtsschutzes gerecht zu werden. VI.

Vollstreckung des Urteils

Die Vollstreckung von Urteilen des Gerichtshofs der EU ist im Primärrecht in 2461 Art. 280, 299 AEUV (Art. 244, 256 EG) geregelt.153 Die Kompetenzen sind zwischen der europäischen Gerichtsbarkeit und den nationalen Vollstreckungsbehörden aufgeteilt.154 In Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) ist vorgesehen, dass das Vollstreckungsverfahren nach innerstaatlichem Recht abläuft und durch innerstaatliche Behörden geschieht. Trotz des Wortlauts des Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) sind nicht nur Urteile im engeren Sinne vollstreckbar, sondern auch alle sonstigen Entscheidungen wie etwa Kostenfestsetzungen und einstweilige Anordnungen, soweit sie einen durchsetzbaren Inhalt haben.155 152 153 154 155

Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 21 Rn. 2. Näher u. Rn. 3693 ff. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 21 Rn. 2. Näher u. Rn. 3695.

726

2462

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Die Aufgabenteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten zeigt sich vor allem beim Schutz gegen die Vollstreckung. Nach Art. 299 Abs. 4 AEUV (Art. 256 Abs. 4 EG) und den Art. 83 ff. EuGH-VerfO, Art. 104 ff. EuG-VerfO kann der Betroffene deren Aussetzung beantragen und sich somit gegen die Vollstreckung an sich wehren. Falls sein Ziel aber die Erhebung von Einwänden in Bezug auf die ordnungsgemäße Durchführung der Vollstreckung ist, sind die nationalen Gerichte zuständig.

G.

Rechtsmittelverfahren

I.

Auswirkungen auf die Vollstreckbarkeit

2463 Das Rechtsmittelverfahren ist in den Art. 56 ff. EuGH-Satzung, Art. 110 ff. EuGHVerfO geregelt. Grundsätzlich folgt aus Art. 60 Abs. 1 EuGH-Satzung keine Hemmung der Vollstreckbarkeit, auch wenn Urteile des EuG erst mit Ablauf der Rechtsmittelfrist oder Zurückweisung des Rechtsmittelgesuchs endgültig rechtskräftig werden.156 Somit hat das Rechtsmittel auf unionsrechtlicher Ebene zwar einen Devolutiv-, aber keinen Suspensiveffekt, wie er aus dem deutschen Recht bekannt ist. Etwas anderes gilt gem. Art. 60 Abs. 2 EuGH-Satzung, wenn eine Verordnung für nichtig erklärt wird. Dann entfaltet die Entscheidung des Rechtsprechungsorgans suspensive Wirkung und ist vorerst nicht wirksam; eine Aussetzung der Wirkungen muss eigens beantragt werden. Nach den Art. 278, 279 AEUV (Art. 242, 243 EG) kann der EuGH auch in den 2464 übrigen Fällen die Wirkung einer angefochtenen Entscheidung aussetzen oder eine einstweilige Anordnung treffen und damit im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes die Schaffung vollendeter Tatsachen verhindern.157 II.

Zulässigkeit eines Rechtsmittels

1.

Zuständigkeit

2465 Nach Art. 56 EuGH-Satzung ist für Rechtsmittel gegen Entscheidungen des EuG der EuGH zuständig. Seit Einführung des EuGöD kann nach Art. 9 Anhang der EuGH-Satzung gegen dessen Entscheidungen beim EuG ein Rechtsmittelverfahren eingeleitet werden. Nähere Regelungen ergeben sich aus dem Anhang der Satzung des EuGH und den Art. 136a ff. EuG-VerfO, welche im Folgenden jedoch nicht näher betrachtet werden, da sie ohnehin den Bestimmungen des Rechtsmittelverfahrens gegen EuG Entscheidungen sehr stark ähneln.158 Wenn ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung einer gerichtlichen Kammer 2466 i.S.d. Art. 257 AEUV (Art. 225a EG) beim EuG eingelegt wird, besteht die Mög156 157 158

S.o. Rn. 2444. Ausführlich s.u. Rn. 3592 ff., insbes. 3594. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 224.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

727

lichkeit, dass der EuGH gem. Art. 257 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV (Art. 225 Abs. 2 UAbs. 2 EG) i.V.m. Art. 62 ff. EuGH-Satzung als Revisionsinstanz tätig wird. Dieser dritte Instanzenzug ist nur zulässig, wenn die Einheit und Kohärenz des Unionsrechts beeinträchtigt ist. 2.

Rechtsmittelgegenstand

Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur einer der in Art. 56 Abs. 1 EuGH 2467 genannten Gründe sein, welche alle gemeinsam haben, dass sie verfahrensbeendend sind. Art. 57 EuGH-Satzung erlaubt ferner die Einlegung eines Rechtsmittels gegen die nicht verfahrensbeendende Ablehnung als Streithelfer sowie gegen im allgemeinen Rechtsschutzverfahren ergangene Beschlüsse.159 Der Begriff „Endentscheidungen“ in Art. 56 EuGH-Satzung ist weit auszule- 2468 gen, so dass gegen Entscheidungen auf Klagerücknahme, Erledigung der Hauptsache, Wiederaufnahme des Verfahrens, Drittwiderspruchsklage sowie Urteilsauslegungen und Versäumnisurteile ebenfalls aufgrund ihrer verfahrensbeendenden Wirkung ein Rechtsmittel zulässig ist.160 Kein Rechtsmittel kann nach Art. 58 Abs. 2 EuGH-Satzung gegen reine Kostenentscheidungen oder Entscheidungen über die Kostenfestsetzung eingelegt werden. Gleiches gilt für prozessleitende Verfügungen.161 3.

Rechtsmittelberechtigung

a)

Beteiligte des ursprünglichen Verfahrens

Rechtsmittelführer kann jede Partei sein, die mit ihren Anträgen zumindest teil- 2469 weise unterlegen war, also neben den Hauptparteien auch die Streithelfer.162 Die Klageberechtigung des Rechtsmittelführers ist an dessen Beschwer gebun- 2470 den, die anhand der Formulierung des Klageantrags zu ermitteln ist.163 Daraus folgt, dass die Beschwer rein formell ermittelt wird und nicht in Zusammenschau mit anderen für das Urteilsergebnis erheblichen Aspekten. So ist der Rechtsmittelführer durch die Abweisung einer Einrede der Unzulässigkeit auch beschwert, wenn die Klage ohnehin als unbegründet abgewiesen wurde.164 Nicht privilegierte Streithelfer müssen nach Art. 56 Abs. 2 S. 2 EuGH-Satzung 2471 unmittelbar in eigenen Rechten betroffen sein, um unabhängig von der Hauptpartei ein Rechtsmittel einzulegen. Diese Voraussetzung ist konsequenterweise strenger zu verstehen als das berechtigte Interesse am Ausgangsverfahren, welches den Beitritt zum Rechtsstreit ermöglicht hat. Anderenfalls wäre die Normierung der 159 160 161 162 163 164

Wägenbaur, Art. 57 Satzung EuGH Rn. 1. Schwarze, in: ders., Art. 225 EGV Rn. 23; Wägenbaur, Art. 56 Satzung EuGH Rn. 2. Vgl. EuGH, Rs. C-349/99, Slg. 1999, I-6467 (6471, Rn. 6 ff.) – ADT Projekt. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 12 Rn. 11 f. Schwarze, in: ders., Art. 225 EGV Rn. 26. EuGH, Rs. C-23/00 P, Slg. 2002, I-1873 (1913 f., Rn. 50 f.) – Boehringer; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 229.

728

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Voraussetzung in Art. 56 Abs. 2 S. 2 EuGH-Satzung allenfalls deklaratorischer Art.165 b)

Am ursprünglichen Verfahren Unbeteiligte

2472 Schließlich können Mitgliedstaaten und Unionsorgane als privilegierte Nebenintervenienten gem. Art. 56 Abs. 3 EuGH-Satzung selbst gegen erstinstanzliche Entscheidungen Rechtsmittel einlegen, an welchen sie nicht einmal als Streithelfer im ursprünglichen Verfahren beteiligt waren. Dies gilt nach Art. 56 Abs. 3 S. 1 EuGHSatzung nicht für Beamtenstreitigkeiten und aus gesetzessystematischen Gründen ebenfalls nicht für Rechtsmittelverfahren nach Art. 57 EuGH-Satzung. Das durch Art. 56 Abs. 3 EuGH-Satzung eingeräumte Recht ist vielfach auf 2473 Kritik gestoßen, da hierdurch ein prozessuales Ungleichgewicht zulasten privater Prozessparteien entstehe. Darüber hinaus führe diese Norm zu dem absurden Ergebnis, dass der Gerichtshof als Unionsorgan i.S.d. Art. 7 EG theoretisch ein Rechtsmittel einlegen könnte, über welches er im weiteren Verlauf selbst entscheiden könnte.166 Indes kommt diesem Interventionsrecht insofern eine wichtige Bedeutung zu, 2474 als unabhängig vom Willen der ohnehin rechtsmittelberechtigten Verfahrensparteien Fehlentwicklungen in der Rechtsprechung des EuG entgegengewirkt werden kann. Weiterhin ist das Rechtsmittel auf die im ursprünglichen Verfahren gestellten Anträge der Parteien beschränkt.167 Dadurch bleiben die möglichen Nachteile im Rechtsmittelverfahren auf die des Ausgangsverfahrens limitiert (vgl. Art. 113 § 2, 116 § 2 EuGH-VerfO, Art. 139 § 2, 142 § 2 EuG-VerfO). 4.

Rechtsmittelgründe

2475 Rechtsmittel zum EuGH sind, wie sich aus dem klaren Wortlaut des Art. 256 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV (Art. 225 Abs. 1 UAbs. 2 EG) ergibt, auf Rechtsfragen beschränkt. Inhaltlich wird durch Art. 58 EuGH-Satzung näher bestimmt, was genau Rechtsmittelgrund sein kann: - die Unzuständigkeit des Ausgangsgerichts, - die Interessen des Rechtsmittelführers beeinträchtigende Verfahrensfehler und - die Verletzung des Unionsrechts durch das EuG. Im Rechtsmittelverfahren werden keine Tatsachenfestellungen des EuG über2476 prüft, außer wenn die beim EuG vorgelegten Beweismittel verfälscht wurden.168 Demgegenüber sind Entscheidungen der Fachgerichte im Rechtsmittelverfahren nicht immer auf die Überprüfung von Rechtsfragen beschränkt, was sich aus Art. 257 Abs. 3 AEUV (Art. 225a Abs. 3 EG) ergibt. Hiernach kann bei der Grün165 166 167 168

Wägenbaur, Art. 56 Satzung EuGH Rn. 7. Sehr ausführlich und krit. Wägenbaur, Art. 56 Satzung EuGH Rn. 9 f., welcher ein solches Recht ausschließlich für die Kommission als „Hüterin der Verträge“ vorschlägt. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 28 Rn. 14. Grundlegend EuGH, Rs. C-53/92 P, Slg. 1994, I-667 (707, Rn. 42) – Hilti; auch Rs. C-449/99 P, Slg. 2001, I-6733 (6779 f., Rn. 44) – EIB/Hautem.

§ 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU

729

dung der jeweiligen Kammer festgelegt werden, dass im Rechtsmittelverfahren auch Sachfragen Gegenstand der Prüfung des Gerichts sein können. 5.

Form und Frist

Die Frist für die Einlegung eines Rechtsmittels läuft gem. Art. 56 Abs. 1 S. 2, 57 2477 Abs. 2 EuGH-Satzung zwei Monate lang nach Zustellung der angefochtenen Entscheidung. Wenn ein Antrag auf Streithilfe abgelehnt wird, beträgt die Rechtsmittelfrist gem. Art. 57 Abs. 1 EuGH-Satzung lediglich zwei Wochen. Diese Fristen sind zwingende Ausschlussfristen und dienen der Rechtssicher- 2478 heit und Verhinderung jeglicher Willkür und Diskriminierung einzelner Prozessparteien,169 genauso wie die ursprünglichen Verfahrensfristen.170 Um die Frist zu wahren, muss gem. Art. 111 § 1 EuGH-VerfO der Schriftsatz zur Herbeiführung des Rechtsmittelverfahrens bei der zuständigen Kanzlei eingereicht werden. Das Rechtsmittel ist in der Form zu erheben, welche die Art. 110 ff. EuGH-VerfO vorschreiben. Der Inhalt der Rechtsmittelschrift ergibt sich aus Art. 112 §§ 1 und 2 EuGH-VerfO. 6.

Rechtsschutzbedürfnis

Wenn der Rechtsmittelführer einen Vorteil für sich erreichen kann, ist er rechts- 2479 schutzbedürftig.171 Das Rechtsmittelgericht kann dies von Amts wegen prüfen. Dabei ist die Beschwer durch das Ausgangsurteil nicht erheblich. Falls sie durch nachträglich eintretende Tatsachen beseitigt wird, besteht trotz des nachteiligen Ausgangsurteils kein Rechtsschutzbedürfnis mehr.172 7.

Begründetheit

Wenn die angefochtene Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts einen vom 2480 Rechtsmittelführer geltend gemachten Rechtsfehler i.S.d. Art. 58 Abs. 1 EuGHSatzung aufweist, ist das Rechtsmittel begründet. Dies gilt nicht für den Fall, dass die vom Rechtsmittelführer geltend gemachten 2481 Rechtsfehler zwar bestehen, aber andere Erwägungen des Ausgangsgerichts die ursprünglich ergangene Entscheidung rechtfertigen.173 In diesem Fall ist das Rechtsmittel trotzdem als unbegründet abzuweisen.

169 170 171 172 173

Vgl. etwa für die Frist zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage EuG, Rs. T-148 u. 162/98, Slg. 1999, II-2837 (2848, Rn. 29) – Evans u.a. S.o. Rn. 2403. EuGH, Rs. C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319 (3353, Rn. 13) – Rendo. EuGH, Rs. C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319 (3353. Rn. 13) – Rendo. EuGH, Rs. C-210/98 P, Slg. 2000, I-5843 (5903, Rn. 58) – Salzgitter; Rs. C-480/93 P, Slg. 1996, I-1 (29, Rn. 15 f.) – Zunis Holding.

730

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

8.

Entscheidung des Rechtsmittelgerichts

2482 Die Entscheidung ergeht bei offensichtlicher Unzulässigkeit des Rechtsmittels gem. Art. 119 EuGH-VerfO durch Beschluss. Ansonsten entscheidet das Gericht durch Urteil. Ist das Rechtsmittel unzulässig, kann es jedoch erneut eingelegt werden, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen noch in der Rechtsmittelfrist erfüllt werden.174 Bei Ablehnung des Rechtsmittels kommt dem ursprünglichen Urteil unmittelbar Rechtskraft zu. Ausnahmsweise kann bei Urteilen des EuGöD nach Zurückweisung des Rechtsmittels durch den EuG noch die Prüfung des EuGH folgen, wenn die ernste Gefahr besteht, dass die Einheit des Unionsrechts beeinträchtigt ist.175 Ein zulässiges und begründetes Rechtsmittel hat gem. Art. 61 Abs. 1 S. 1 2483 EuGH-Satzung die Aufhebung des Urteils des Ausgangsgerichts zur Folge. Der EuGH kann nach Art. 61 Abs. 1 S. 2 EuGH-Satzung bei Spruchreife der Entscheidung die Rechtssache entweder an das Ausgangsgericht zurückverweisen oder aber selbst eine endgültige Entscheidung treffen. Nach Art. 13 des Anhangs zur EuGH-Satzung besteht ein solches Wahlrecht 2484 für den EuG als Rechtsmittelinstanz nicht. Er ist stets verpflichtet, in solchen Fällen selbst endgültig zu entscheiden und kann die Sache dann nicht zurückverweisen. Bei fehlender Entscheidungsreife muss demgegenüber der Rechtsstreit sowohl 2485 vom EuGH als auch vom EuG zurückverwiesen werden, wobei die Ausgangsgerichte dann nach Art. 61 Abs. 2 EuGH-Satzung an die Beurteilung des Rechtsmittelgerichts gebunden sind. III.

Außerordentliche Rechtsbehelfe

2486 Gegen Entscheidungen in Direktklageverfahren kann ein außerordentlicher Rechtsbehelf sowohl von den ursprünglichen Prozessparteien durch Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens als auch von einem unbeteiligten Dritten im Rahmen des Drittwiderspruchsverfahrens erhoben werden. Wenn nach Urteilsverkündung neue Tatsachen von entscheidender Bedeutung 2487 auftreten, können diese durch die Wiederaufnahme des Verfahrens nach Maßgabe des Art. 44 EuGH-Satzung und der Art. 98 ff. EuGH-VerfO, Art. 125 ff. EuGVerfO nachträglich mit berücksichtigt werden. Wegen der Durchbrechung der Rechtskraft eines Urteils sind im Interesse der Rechtssicherheit strenge Anforderungen an die Wiederaufnahme zu stellen.176 Das Drittwiderspruchsverfahren ermöglicht nach Art. 42 EuGH-Satzung i.V.m. 2488 Art. 97 EuGH-VerfO, Art. 123 EuG-VerfO Dritten, die nicht am ursprünglichen Verfahren beteiligt waren, eine Urteilsänderung herbeizuführen, wenn sie durch 174 175 176

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 241. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 12 Rn. 36. EuGH, Rs. C-185/90 P Rev., Slg. 1992, I-993 (999, Rn. 11 f.) – Gill; aus der Lit. Kirschner/Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaft, 2. Aufl. 1998, Rn. 182 ff.

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf

731

die Entscheidung in ihren Rechten verletzt sind. Die Voraussetzungen sind äußerst streng, da unbeteiligte Dritte erst nach dem Urteil des Unionsgerichts ihre Interessen geltend machen und insofern das Rechtssicherheitserfordernis besonders schwer wiegt.177 Hierbei ist auch zu bedenken, dass bereits zu Anfang des Verfahrens meist die Möglichkeit für solche Interessenträger besteht, dem Verfahren als Streithelfer beizutreten.

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf Um das Verfahren vor dem Gerichtshof der EU im Einzelfall flexibel zu gestalten, 2489 gestatten einige Regelungen des Prozessrechts Abweichungen vom typischen Ablauf.

A.

Prozesshindernde Einreden und Zwischenstreit

Geregelt sind die prozesshindernden Einreden und der Zwischenstreit in den 2490 Art. 91 f. EuGH-VerfO bzw. in Art. 111-114 EuG-VerfO. In deren Rahmen werden bestimmte Fragen direkt geklärt, wenn ihre Klärung eine besondere Bedeutung für den Prozess hat. Das ist z.B. der Fall bei der Überprüfung der Befangenheit eines Richters oder Generalanwalts oder der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Klage. Die Richter können dem jeweiligen Antrag stattgeben, ihn verwerfen oder aber die Frage auch erst im Endurteil klären, was jeweils durch einen unanfechtbaren Beschluss entschieden wird.178 Wenn eine umfassende Begründetheitsprüfung erforderlich ist, geschieht keine Überprüfung im Zwischenstreitverfahren.179

B.

Klagehäufung und Klageänderung

I.

Objektive Klagehäufung

Bei der Klagehäufung ist, wie auch aus dem deutschen Recht bekannt, zwischen 2491 objektiver und subjektiver Klagehäufung zu unterscheiden.180 Sie dient genauso wie die Zusammenführung von Verfahren gem. Art. 43 EuGH-VerfO, Art. 50 EuGVerfO der Prozessökonomie sowie dem Bedürfnis, einheitliche Entscheidungen bei in Zusammenhang stehenden Verfahren zu treffen. Die subjektive Klagehäufung ist bei Streitgenossenschaften gegeben.181 Eine 2492 objektive Klagehäufung liegt vor, wenn mehrere Klagebegehren in einem Verfah177 178 179 180 181

Vgl. EuGH, Rs. 9 u. 12/60, Slg. 1962, 347 (374) – Vloeberghs. Wägenbaur, Art. 91 VerfO EuGH Rn. 1 ff. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 12 Rn. 2. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44 Rn. 2. Hierzu näher o. Rn. 2357 ff.

732

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

ren verfolgt werden. Sie ist trotz fehlender Normierung allgemein anerkannt. Wenn zwei Hauptanträge gleichberechtigt nebeneinander geltend gemacht werden (kumulative Klagehäufung), liegt eine objektive Klagehäufung vor, genauso wie in dem Fall, dass ein Haupt- und ein Hilfsantrag gestellt werden. Der Hilfsantrag wird aber nur für den Fall der Erfolglosigkeit des Hauptantrags (Eventualklagehäufung) gestellt. Die Stufenklage als besonderer Fall der Eventualklagehäufung setzt den Erfolg des Hauptantrags voraus, ohne welchen der darauf aufbauende zweite Antrag ohnehin erfolglos wäre. Allgemeine Voraussetzung einer objektiven Klagehäufung ist, dass sich die 2493 Klagebegehren gegen den- oder dieselben Beklagten richten und die gleiche Gerichtsinstanz sachlich zuständig ist.182 Ob die Klagebegehren mit verschiedenen Klagearten verfolgt werden, ist unerheblich.183 II.

Klageänderung

2494 Eine Klageänderung kann durch Parteiwechsel und durch Änderung der Klagegründe und Anträge eintreten.184 1.

Parteiwechsel

2495 Ein Parteiwechsel ist im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge grundsätzlich zulässig. Demgegenüber führt die Abtretung einzelner Ansprüche nicht ohne weiteres zum Parteiwechsel oder zur Beteiligung am Verfahren. Im Bereich des geistigen Eigentums etwa führt die Abtretung eines einzelnen Anspruchs zum Parteiwechsel im laufenden Verfahren, wenn der frühere Rechtsinhaber nicht widerspricht und die Richter den Parteiwechsel nach Anhörung der übrigen Verfahrensbeteiligten als angemessen ansehen.185 Der Eintritt einer Partei in einen Rechtsstreit für eine andere Partei ist nicht 2496 ausdrücklich geregelt und die Art. 115, 116 EuGH-VerfO sind analog anzuwenden. Das hat insbesondere zur Folge, dass die eintretende Partei gem. Art. 116 § 2 EuGH-VerfO den Rechtsstreit so anzunehmen hat, wie sie ihn zum Zeitpunkt des Parteiwechsels vorfindet.186 2.

Änderung der Klagegründe

2497 Ausnahmsweise können zu einem späteren Zeitpunkt die Klagegründe auf Grundlage der Art. 42 § 2 EuGH-VerfO, Art. 48 § 2 EuG-VerfO durch Einbringen neuer 182 183 184 185 186

Ottaviano, Der Anspruch auf rechtzeitigen Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht, 2009, S. 112. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 27. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 33. S. EuG, Rs. T-131/03, Slg. 2004, II-3019 (3024, Rn. 8) – Gerolsteiner Brunnen; Rs. T-94/02, Slg. 2004, II-813 (821, Rn. 20) – Boss. EuG, Rs. T-131/03, Slg. 2004, II-3019 (3024, Rn. 9) – Gerolsteiner Brunnen.

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf

733

Angriffs- und Verteidigungsmittel geändert werden, und zwar unabhängig von der Zustimmung der Gegenpartei. Die Voraussetzungen sind relativ streng, da der Streitgegenstand eigentlich bereits im Rahmen des standardisiert ablaufenden schriftlichen Verfahrens endgültig festgelegt werden soll.187 Gänzlich neue Klagegründe dürfen nur nachträglich eingebracht werden, wenn 2498 die hierfür relevanten rechtlichen oder tatsächlichen Umstände erst im Verlauf des Verfahrens bekannt geworden sind. Maßgeblicher Zeitpunkt ist nicht die Entstehung des neuen Umstands, sondern der Zeitpunkt der Kenntnisnahme durch die Partei, z.B. wenn Dokumente dem Kläger erst durch die Klageerwiderung bekannt werden.188 Hingegen ist die Ergänzung und Erweiterung bereits vorgebrachter Klagegrün- 2499 de stets zulässig. Die Abgrenzung zwischen bloßer Ergänzung eines Klagegrundes und Vorbringen eines gänzlich neuen Klagegrundes ist allerdings oft nicht einfach.189 3.

Änderung der Klageanträge

Die Änderung der Klageanträge wird grundsätzlich als unzulässig abgelehnt.190 2500 Nur in Einzelfällen werden Ausnahmen hiervon zugelassen.191 Für diese Fälle wurden Voraussetzungen herausgearbeitet, unter welchen eine Änderung des Klageantrags zulässig sein soll. Es müssen alle Beteiligten der Änderung zustimmen. Oder die Richter lassen die Änderung unter dem Gesichtspunkt der Sachdienlichkeit unabhängig hiervon zu. Sachdienlich ist eine Änderung des Klageantrags, wenn sie zu einer sachgerechten, prozessökonomischen und endgültigen Prozesserledigung führt.192 Ferner wird die Änderung der Klageanträge bei Schadensersatzklagen nicht so 2501 streng gehandhabt, falls z.B. die erforderlichen Grundlagen für die Schadensberechnung noch nicht verfügbar sind.193 III.

Aussetzen des Verfahrens durch das Gericht

Ein Verfahren kann jederzeit zwischen Klageeinreichung und richterlicher Bera- 2502 tung entweder von Amts wegen oder auch auf Antrag einer Partei ausgesetzt werden.194 Für Verfahren vor dem EuGH werden durch Art. 82a § 1 Abs. 1 lit. a) EuGH-VerfO i.V.m. Art. 54 Abs. 3 EuGH-Satzung die Fälle erfasst, in denen zwei in Zusammenhang stehende Verfahren bei beiden Gerichtsinstanzen anhängig sind. 187 188 189 190 191 192 193 194

Hierzu o. Rn. 2422 ff. EuGH, Rs. C-449/99 P, Slg. 2001, I-6733 (6792, Rn. 88 f.) – EIB/Hautem; Kirschner/ Klüpfel, Das Gericht erster Instanz der Europäischen Union, 2. Aufl., 1998, Rn. 103. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 35 f. EuGH, Rs. 232/78, Slg. 1979, 2729 (2737, Rn. 3) – Schaffleisch. So etwa in EuG, Rs. T-2/99, Slg. 2001, II-2093 (2108, Rn. 36) – T. Port. Ausführlich zum Ganzen Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 192. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 23 Rn. 37. Wägenbaur, Art. 82 VerfO EuGH Rn. 5.

734

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

Daneben besteht gem. der Generalklausel des Art. 82a § 1 Abs. 1 lit. b) EuGHVerfO auch die Möglichkeit, in allen anderen Fällen eine Aussetzung herbeizuführen. Das kann etwa geboten sein, wenn noch das Ergebnis eines entscheidungserheblichen nationalen Verfahrens aussteht.195 Art. 77 EuG-VerfO fasst die Voraussetzungen für die Verfahrensaussetzung 2503 beim EuG enger, indem neben den konnexen Fällen i.S.d. Art. 54 Abs. 3 EuGHSatzung eine Aussetzung nur in den ausdrücklich in der Norm vorgesehenen Fällen infrage kommt. Dies ist nach Art. 77 EuG-VerfO der Fall, wenn ein Rechtsmittel gegen eine Teil- oder Zwischenentscheidung beim EuGH eingelegt wurde oder wenn die Parteien einen entsprechenden Antrag gemeinsam stellen. Darüber hinaus ist die Verfahrensaussetzung in Fällen möglich, in denen sowohl ein außerordentlicher Rechtsbehelf beim EuG eingelegt wird als auch parallel die Ausgangsentscheidung mit einem Rechtsmittel beim EuGH angegriffen wird, vgl. Art. 123 § 4, 128, 129 § 4 EuG-VerfO. Grundsätzlich läuft gem. Art. 82a § 2 Abs. 2 EuGH-VerfO, Art. 79 § 1 Abs. 2 2504 EuG-VerfO im Zeitraum der Aussetzung keine Verfahrensfrist. Streithelfern im Verfahren vor dem EuG wird dieser Vorzug nach Art. 79 § 1 Abs. 2 EuG-VerfO nicht zugestanden.

C.

Verfahrensmodifikationen bei besonderer Eilbedürftigkeit

2505 Die Verkürzung der Verfahrenslänge bei den Unionsgerichten ist stets mit großen Bemühungen verfolgt worden, da eine möglichst zeitnahe Gewährung des Rechtsschutzes auch dessen Effektivität in nicht unerheblichem Maße mitbestimmt.196 Diesem Ziel entsprechend sind in den VerfO Verkürzungen des Verfahrens für die Fälle normiert, in denen es nicht aller Verfahrensschritte für eine sachgerechte Entscheidung bedarf,197 aber auch solche, bei denen die besondere Eilbedürftigkeit einer Rechtssache sich aus ihrer Bedeutung ergibt. Weiter sind in der EuGH-Satzung verschiedene Verfahrensverkürzungen grundlegend geregelt. I.

Summarisches Verfahren

2506 Nach Art. 39 EuGH-Satzung ist ein abgekürztes Verfahren bei Anträgen auf Aussetzung gem. Art. 278 AEUV (Art. 242 EG) und Erlass einstweiliger Anordnungen gem. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG), sowie bei Anträgen auf Aussetzung der Zwangsvollstreckung gem. Art. 299 Abs. 4 AEUV (Art. 256 Abs. 4 EG) durch Anordnung des Präsidenten des Gerichtshofs möglich. Dies hat zur Folge, dass von einigen Bestimmungen der VerfO und der Satzung abgewichen werden kann. 195 196 197

Ein Fall, in dem noch auf die Entscheidung des BVerfG gewartet wurde EuGH, Rs. C-364 u. 365/95, Slg. 1998, I-1023 (1048, Rn. 48) – T. Port. Sladiþ, EuZW 2005, 712 (712). Vgl. o. Rn. 2425 zur Möglichkeit der Verkürzung des schriftlichen Verfahrens und o. Rn. 2434 ff. zur Verkürzung des mündlichen Verfahrens.

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf

735

Beim summarischen Verfahren findet keine Zweiteilung des Verfahrens statt, wie durch Art. 20 EuGH-Satzung grundsätzlich vorgeschrieben, um der Dringlichkeit der Rechtssache gerecht zu werden.198 Dringlichkeit kann durch die besondere Bedeutung einer Rechtssache indiziert sein.199 Im summarischen Verfahren getroffene Entscheidungen haben nur vorläufige Wirkung und sie dürfen die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen; aufgrund des vorläufigen Charakters kommt ihnen auch keine Rechtskraft zu.200 II.

Beschleunigtes Verfahren

Grundlegende Regelungen des beschleunigten Verfahrens finden sich in Art. 23a EuGH-Satzung. Dessen Anordnung führt dazu, dass Rechtssachen mit besonderer Dringlichkeit vorrangig gegenüber anderen Verfahren behandelt werden können, wenn eine schnelle und im Gegensatz zum summarischen Verfahren endgültige Entscheidung des Gerichts notwendig ist und sich die Rechtssache dafür eignet.201 Regelungen hierzu finden sich in Art. 62a EuGH-VerfO, Art. 76a EuG-VerfO für das Direktklageverfahren und in Art. 104a f. EuGH-VerfO für das Vorabentscheidungsverfahren. Dabei wird das schriftliche Verfahren abgekürzt, so dass der Schwerpunkt auf die mündliche Verhandlung verlagert wird. Erwiderung und Gegenerwiderung sowie die schriftliche Stellungnahme eines Streithelfers werden nach Art. 62a § 2 EuGH-VerfO, Art. 76a § 2 EuG-VerfO im beschleunigten Verfahren nur in Ausnahmefällen zugelassen. Während des mündlichen Verfahrens können die Parteien aber ihre Vorbringen ergänzen und sie dürfen auch neue Beweismittel einbringen, sofern sie die Verspätung nach Art. 62a § 3 Abs. 2 EuGH-VerfO, Art. 76a § 3 EuG-VerfO begründen. Für Direktklagen wird die Vefahrensbeschleunigung auf Antrag einer Verfahrenspartei ausnahmsweise angeordnet. Diese Ausnahmestellung ergibt sich für den EuGH ausdrücklich aus Art. 62a § 1 EuGH-VerfO. Auch wenn es an einer ausdrücklichen Nennung des Ausnahmecharakters in Art. 76a § 1 EuG für die Verfahrensbeschleunigung beim EuG fehlt, darf diese ebenfalls nicht der Regelfall sein. Eine ausufernde Bewilligung der Verfahrensbeschleunigung und damit einhergehend die vorrangige Bearbeitung einzelner Rechtssachen hätte nämlich zur Folge, dass die übrigen Verfahren stets mit einer längeren Dauer belastet würden, da die Kapazitäten des Rechtsprechungsorgans bereits durch die vorrangigen Rechtssachen gebunden wären.202 Maßgeblich für die Anordnung der Verfahrensbeschleunigung sind die Dringlichkeit einer Rechtssache und die Eignung für die Klärung in einem Verfahren mit Schwerpunkt auf der mündlichen Verhandlung. Eine solche Eignung fehlt ins198 199 200 201 202

Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 26 Rn. 3. Vgl. EuGH, Rs. C-180/96, Slg. 1996, I-3903 (3923, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/ Kommission. EuGH, Rs. C-440/01 P(R), Slg. 2002, I-1489 (1526, Rn. 70) – Artegodan. Dokument des Rates der EU Nr. 5556/00 vom 26.1.2000, Entwurf von Änderungen der Verfahrensordnung, S. 16 f. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 26 Rn. 9.

2507

2508

2509

2510

736

Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes

besondere bei sehr komplexen Sachverhalten. Vom beschleunigten Verfahren wird unter anderem im Rahmen der Fusionskontrolle,203 der öffentlichen Auftragsvergabe204 sowie der Beihilfekontrolle Gebrauch gemacht.205 In solchen Fällen ist eine schnelle Entscheidung aus wirtschaftlichen Gründen oftmals geboten. Das beschleunigte Verfahren bei der Vorabentscheidung ist gem. Art. 104a 2511 EuGH-VerfO auf Antrag des vorlegenden Gerichts oder auch ausnahmsweise von Amts wegen anzuordnen. Dies ist aber nur bei außerordentlicher Eilbedürftigkeit geboten. Hiervon ist das erst 2008 mit Art. 104b EuGH-VerfO eingeführte Eilvorlageverfahren zu unterscheiden. Als lex specialis zu Art. 104a EuGH-VerfO regelt Art. 104b EuGH-VerfO das Eilverfahren bei Vorabentscheidungsverfahren im Bereich des Titel V des Dritten Teils, Kap. 1, 4 und 5 des AEUV (Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) (Titel VI des EU, Titel IV des Dritten Teils EGV).206 III.

Beendigung des Verfahrens ohne Sachentscheidung

2512 Ein Verfahren kann unter gewissen Umständen auch ohne einen Urteilsspruch beendet werden, falls eine Rechtssache aufgrund später zutage tretender Tatsachen nicht mehr der Klärung bedarf oder der Kläger seine Klage zurücknimmt.207 1.

Klageerledigung

2513 Gewisse Umstände können dazu führen, dass kein Bedarf mehr an einer gerichtlichen Entscheidung besteht. Dann kann die Erledigung der Hauptsache von Amts wegen nach Art. 92 § 2 EuGH-VerfO, Art. 113 EuG-VerfO erklärt werden. Es besteht aber auch die Möglichkeit, dass gem. Art. 77 EuGH-VerfO, Art. 98 Abs. 1 EuG-VerfO beide Parteien übereinstimmend die Rechtssache für erledigt erklären wollen. In diesem Fall ist das zuständige Gericht an die Erklärung der Parteien gebunden und fällt nur noch die Kostenentscheidung, Art. 69 § 6 EuGH-VerfO, Art. 87 § 6 EuG-VerfO. Eine übereinstimmende Erledigungserklärung ist jedoch nach Art. 77 EuGH2514 VerfO, Art. 98 EuG-VerfO für Nichtigkeitsklagen und Untätigkeitsklagen ausgeschlossen. Sinn und Zweck dieser Verfahren ist die Kontrolle der Rechtmäßigkeit gemeinschaftlicher Hoheitsakte, was nicht zur Disposition der Parteien steht.208 In der Praxis kann jedoch auch bei diesen Verfahrensarten eine Erledigung der Hauptsache herbeigeführt werden, nämlich durch eine Klagerücknahme des Klä203

204 205 206 207 208

Vgl. EuG, Rs. T-464/04, Slg. 2006, II-2289; vgl. zu Erwägungen, wie die Parteien durch ihr Verhalten und hinsichtlich des Umfangs der Schriftsätze die Beschleunigung unterstützen können, EuG, Rs. T-464/04, a.a.O. (2483, Rn. 546 ff.) – Impala. Z.B. EuG, Rs. T-211/02, Slg. 2002, II-3781 (3790, Rn. 12) – Tideland Signal. Etwa in EuG, Rs. T-195 u. 207/01, Slg. 2002, II-2309 (2328, Rn. 40) – Gibraltar/Kommission. Ausführlich zu den Verfahrensverkürzungen bei Vorabentscheidungen s.u. Rn. 3372 ff. Vgl. für Vorabentscheidungsverfahren u. Rn. 3382 ff. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 50.

§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf

737

gers gem. Art. 78 EuGH-VerfO, Art. 99 EuG-VerfO oder bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Klageerledigung gem. Art. 92 § 2 EuGH-VerfO, Art. 113 EuG-VerfO. 2.

Klagerücknahme

Der Kläger kann bis zur Urteilsverkündung nach Art. 78 EuGH-VerfO, Art. 99 2515 EuG-VerfO durch einseitige Erklärung seine Klage zurücknehmen. Nach Anhörung des Beklagten wird durch den Präsidenten per Beschluss die Streichung der Rechtssache aus dem Register angeordnet und die Rechtshängigkeit des Verfahrens ist beendet. Wenn einzelne Klageanträge zurückgenommen werden, hat dies aber keine partielle Streichung zur Folge und wird lediglich im weiteren Verlauf beim endgültigen Urteil berücksichtigt.209 Für die Rücknahme anderer Anträge gelten die Vorschriften für die Klagerücknahme entsprechend.210

209 210

Wägenbaur, Art. 78 VerfO EuGH Rn. 1. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 52.

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

§ 1 Grundlagen und Bedeutung A.

Varianten

Der AEUV sieht zwei Arten von Vertragsverletzungsklagen vor. Zum einen kann 2516 nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) die Kommission ein Verfahren einleiten. Gem. Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) besteht zum anderen die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat direkt gegen einen anderen Mitgliedstaat vorgeht, wenn er der Meinung ist, dass dieser Unionsrecht verletzt hat.

B.

Objektive Feststellungsklagen

Die Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258-260 AEUV (Art. 226-228 EG) 2517 stellen objektive Beanstandungsverfahren dar. Mit ihnen haben die Kommission wie auch einzelne Mitgliedstaaten ein Instrument, Vertragsverletzungen effektiv zu verfolgen und zu unterbinden. Das Vertragsverletzungsverfahren gehört zu den Direktklagen, die unmittelbar beim Gerichtshof der EU eingelegt werden können.1 Bei beiden Varianten des Vertragsverletzungsverfahrens, also sowohl bei der 2518 Aufsichtsklage durch die Kommission als auch bei einer Klage eines anderen Mitgliedstaats, handelt es sich um Feststellungsklagen. Das bedeutet, dass die beanstandete nationale Maßnahme nicht etwa aufgehoben oder der Staat förmlich zur Beseitigung des vertragswidrigen Zustandes verurteilt werden kann.2 Es wird lediglich die Verletzung des Vertrages festgestellt. Nach Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) besteht für den Mitgliedstaat jedoch eine Handlungspflicht. Er soll die Maßnahmen ergreifen, die sich aus dem Urteil ergeben.3

1 2 3

Vgl. Ehlers, Jura 2007, 684 (684). Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 4; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 7. Hierzu näher u. Rn. 2628 ff., 3683 f.

740

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

C.

Aufkommen

2519 Vertragsverletzungsverfahren sind für die Kontrolle der Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten von großer Bedeutung, wobei ihre Funktion vor allem in der Form des Aufsichtsverfahrens durch die Kommission nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) zutage tritt. Eine stets wachsende Anzahl von Fällen wird jährlich durch die Kommission bearbeitet. Dabei spielen vor allem aufgrund von Beschwerden Einzelner von der Kommission aufgegriffene Fälle eine große Rolle.4 Ende 2006 bearbeitete die Kommission insgesamt mehr als 3.200 Vorgänge, von denen 1.000 von Amts wegen aufgegriffen wurden, fast 1.700 (51 %) hingegen aufgrund von Beschwerden. Im Jahre 2007 nahm die Zahl der bearbeiteten Fälle noch um 5,9 % auf 3400 zu.5

D.

Nur mittelbarer Individualbezug

2520 Vertragsverletzungsverfahren dienen nicht dem Schutz individueller Rechte und sonstiger individueller Rechtspositionen. Im Rahmen der Aufsichtsklage nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) nimmt die Kommission ihre Aufgabe als Hüterin der Verträge nach Art. 17 Abs. 1 EUV (Art. 211 EG) wahr. Bei der Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) wird auf Initiative eines Mitgliedstaats wiederum nicht eine Verletzung individueller Rechte, sondern ein objektiver Rechtsverstoß durch einen Mitgliedstaat gerügt. Mittelbar kann das Vertragsverletzungsverfahren dennoch auch für Individual2521 rechte von Belang sein. Da ist schon allein daher zu erklären, dass die Kommission häufig aufgrund von Beschwerden tätig wird, die von Einzelnen an sie gerichtet wurden.6 Eine solche Individualbeschwerde bringt der Kommission allerdings lediglich die tatsächliche oder vermeintliche Vertragsverletzung zur Kenntnis.

E.

Grundsätzlich fehlende Pflicht

2522 Damit geht keine grundsätzliche Verpflichtung der Kommission einher, ein Verfahren gegen den betreffenden Staat einzuleiten oder gar Klage zu erheben. Vielmehr liegen diese Entscheidungen im Ermessen der Kommission, welches sich unter Umständen jedoch zu einer Pflicht verdichten kann.7

4 5 6 7

24. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts vom 5.9.2007, KOM (2007) 502 endg., S. 4. Vgl. 25. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts vom 18.11.2008, KOM (2008) 777 endg., S. 3. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 2 m.N.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 247. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 249; Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, P. I Rn. 31; genauer u. Rn. 2577 ff.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

741

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission A.

Eröffnung der Unionsgerichtsbarkeit – keine Sperrwirkung durch innerstaatlichen Rechtsstreit

Die Unionsgerichtsbarkeit ist bei der Aufsichtsklage nach Art. 258 AEUV 2523 (Art. 226 EG) auch dann eröffnet, wenn die Vertragsverletzung Gegenstand einer gerichtlichen Auseinandersetzung im jeweiligen Mitgliedstaat ist. Es handelt sich um gänzlich unterschiedliche Verfahren mit verschiedenen Funktionen. So versperrt eine Klage vor dem einzelstaatlichen Gericht etwa gegen einen Vollzugsakt, der Unionsrecht durchführt, nicht den direkten Weg zum EuGH mit einer Aufsichtsklage.8 Umgekehrt schließt auch die Möglichkeit der Anrufung des EuGH eine Klage vor dem innerstaatlichen Gericht nicht aus.9

B.

Sachliche Zuständigkeit

Die sachliche Zuständigkeit für eine Aufsichtsklage der Kommission liegt nach 2524 Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung beim EuGH. Dies ergibt sich im Wege der Negativ-Abgrenzung daraus, dass keine Zuständigkeit für das EuG in den genannten Vorschriften begründet ist, wodurch es bei der Zuständigkeit des EuGH bleibt. Wegen der Bedeutung derartiger Verfahren für die Beteiligten mit Blick auf die möglichen Konsequenzen ergibt sich auch die Notwendigkeit, letztinstanzliche Klarheit zu erlangen. Die alleinige Zuständigkeit des EuGH ist damit sachgerecht.10

C.

Parteifähigkeit

Das Prozessrecht des Gerichtshofs der EU enthält keine allgemeinen Regelungen 2525 zur Parteifähigkeit. Wer Beteiligter des Rechtsstreits und damit parteifähig ist, ergibt sich vielmehr aus den primär- und sekundärrechtlichen Vorschriften der einzelnen Verfahrensarten.11 Parteifähig im Vertragsverletzungsverfahren sind demnach gem. Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) die Kommission als Klägerin sowie die jeweiligen Mitgliedstaaten als Beklagte.

8 9 10 11

Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 253. EuGH, Rs. 133-136/85, Slg. 1987, 2334 (2338, Rn. 12) – Walter Rau. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 7. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 2; zur Parteifähigkeit ferner s.o. Rn. 2352 ff.

742

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

D.

Klagegegenstand

I.

Rechtsverstoß des Mitgliedstaats

2526 Zulässiger Klagegegenstand einer Vertragsverletzungsklage ist der vermeintliche oder tatsächliche Rechtsverstoß eines Mitgliedstaats gegen Unionsrecht. 1.

Der Mitgliedstaat als Einheit

2527 Bei dem von der Kommission beanstandeten Verhalten muss es sich um einen dem Mitgliedstaat zurechenbaren Rechtsverstoß handeln. Im Unionsrecht werden die Mitgliedstaaten grundsätzlich als Handlungseinheit angesehen.12 Es spielt daher keine Rolle, welches staatliche Organ, welche Körperschaft oder Behörde den monierten Rechtsverstoß begangen hat. Bei föderativen Staaten wie der Bundesrepublik erstreckt sich die Verantwortlichkeit des Mitgliedstaats auch auf die einzelnen Bundesländer und die Kommunen. Dies betrifft etwa die Umsetzung einer Richtlinie durch ein Landesparlament.13 Aus föderativen Erwägungen scheint es zwar problematisch, den Bund hier uni2528 onsrechtlich für Maßnahmen, die ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Gebietskörperschaften fallen, zur Verantwortung zu ziehen. Die Bundesländer gelten jedoch auch im Vertragsverletzungsverfahren nicht als „Mitgliedstaat“ im unionsrechtlichen Sinne. Solche sind vielmehr lediglich die Nationalstaaten. Eine Passivlegitimation der einzelnen Bundesländer würde die Durchsetzbarkeit des Unionsrechts erheblich erschweren.14 2.

Staatliche Stellen

2529 Der Grundsatz, dass der Staat im Vertragsverletzungsverfahren als Handlungseinheit betrachtet wird, gilt grundsätzlich auch für unabhängige Organe.15 Es können daher nicht nur die Parlamente,16 sondern auch nachgeordnete Behörden und diesen Gleichgestellte wie etwa Beliehene17 eine dem Staat zurechenbare Vertragsverletzung begehen. Die Rechtsprechung nimmt hierbei allerdings eine besondere Stellung ein.18 12 13 14 15

16 17 18

Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 39; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 288. Vgl. EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2603, Rn. 22 ff.) – Kommission/ Deutschland; vgl. Rs. 1/86, Slg. 1987, 2797 (2805, Rn. 7) – Kommission/Belgien. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 339; ausführlich Mulert, Die deutschen Bundesländer vor dem Europäischen Gerichtshof, 1996, S. 172 ff. S. EuGH, Rs. 77/69, Slg. 1970, 237 (243, Rn. 15/16) – Kommission/Belgien; Rs. C-129/00, Slg. 2003, I-14637 (14686, Rn. 29) – Kommission/Italien; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 5. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 19; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 7. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 39. S. sogleich Rn. 2531 ff.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

743

Ist in der nationalen Gesetzeslage ein nicht vertragskonformer Zustand zu er- 2530 blicken, so kann Anknüpfungspunkt für ein Vertragsverletzungsverfahren ein gesetzgeberisches Unterlassen sein. Dies gilt auch dann, wenn ein Gerichtsurteil, das auf der zu beanstandenden Gesetzeslage basiert, den eigentlichen Stein des Anstoßes bietet. Bei der Beurteilung der streitgegenständlichen Norm in ihrer Auslegung durch nationale Gerichte werden hingegen grundsätzlich isoliert oder in der Minderheit gebliebene Entscheidungen nicht berücksichtigt. Dies gilt, so der EuGH, indes nicht für eine „signifikante richterliche Auslegung, die vom obersten Gericht nicht verworfen oder sogar bestätigt worden ist“.19 3.

Gerichte

Einen Sonderfall stellen unionsrechtswidrige Entscheidungen nationaler Gerichte 2531 dar. Gerichte sind „verfassungsmäßig unabhängige Organe“.20 Grundsätzlich sind auch Vertragsverletzungen, die durch verfassungsmäßig unabhängige Organe begangen werden, mit dem Vertragsverletzungsverfahren angreifbar.21 Aktuell werden kann dies, wenn das BVerfG im Rahmen seiner im Lissabon-Urteil niedergelegten Ultra-vires- und Identitätskontrolle einen unionsrechtlichen Rechtsakt für in Deutschland unanwendbar erklärt22 und daher den vom EuGH umfassend konzipierten Anwendungsvorrang des Unionsrechts auch vor nationalem Verfassungsrecht verletzt.23 Dabei gibt es trotz verschiedener Einwände keine unüberwindlichen Schwierigkeiten. a)

Richterliche Unabhängigkeit

Gerade die Unabhängigkeit der Gerichte wird gegen die Durchführung eines Ver- 2532 tragsverletzungsverfahrens ins Feld geführt. Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit gilt in allen Mitgliedstaaten und schließt jegliche Weisung durch die anderen Staatsgewalten gegenüber der rechtsprechenden Gewalt aus.24 Bei genauerem Hinsehen tangiert aber die Prozedur des Vertragsverletzungsverfahrens diese Unabhängigkeit der Gerichte nicht. Zum einen sind sie prozessual nicht Gegner, sondern dies ist der Mitgliedstaat als solcher. Eine Konfrontation zwischen innerstaatlichem Gericht und Kommission wird so vermieden. Zum anderen greift die Wirkung des Urteils nach Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) nicht unmittelbar auf die innerstaatliche Gerichtsentscheidung durch, eine direkte Einflussnahme auf die Ge19 20 21 22 23 24

EuGH, Rs. C-129/00, Slg. 2003, I-14637 (14686, Rn. 32) – Kommission/Italien; hierauf Bezug nehmend Breuer, EuZW 2004, 199 (200). Nicolaysen, EuR 1985, 368 (369); Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 40. EuGH, Rs. 77/69, Slg. 1970, 237 (243, Rn. 15/16) – Kommission/Belgien; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 28. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 343 – Lissabon. S. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft sowie näher o. Rn. 3, 193 ff. Wollenschläger, Die Gemeinschaftsaufsicht über die Rechtsprechung der Mitgliedstaaten, 2006, S. 95 m.w.N.

744

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

richte ist damit nicht gegeben.25 Es verhält sich insoweit ebenso wie bei der unionsrechtlichen Staatshaftung, die sich auch auf judikatives Unrecht bezieht.26 b)

Rechtskraft

2533 Daneben ist der rechtsstaatliche Grundsatz der Rechtskraft zu betrachten. Es ist fraglich, welchen Effekt ein Vertragsverletzungsverfahren wegen gerichtlicher Entscheidungen auf die durch die Institute der formellen und materiellen Rechtskraft sichergestellte Letztverbindlichkeit von Gerichtsurteilen haben kann.27 Im Falle einer Verurteilung des Mitgliedstaats kann eine rechtskräftige innerstaatliche Gerichtsentscheidung nicht aufgehoben werden. Daher wäre nur im Hinblick auf künftige Entscheidungen ein Einfluss auf die nationale Rechtsprechung überhaupt denkbar. Das konkret zu beanstandende Urteil bliebe hingegen unberührt.28 c)

Vorlageverfahren

2534 Gegen die Durchführung eines Vertragsverletzungsverfahrens bei Vertragsverletzungen durch innerstaatliche Gerichte scheint jedoch das Konzept des Vorlageverfahrens zu sprechen. Im Rahmen eines Vorlageverfahrens haben die Instanzgerichte die Möglichkeit, wenn sie von unionsrechtswidriger höchstrichterlicher Rechtsprechung abweichen wollen, eine Vorabentscheidung, an die auch die nachfolgenden Instanzen gebunden wären, zu erreichen. Es besteht hingegen keine generelle Pflicht der Instanzgerichte zur Vorlage.29 Dies ergibt sich im Umkehrschluss aus Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG), wonach die Verpflichtung zur Vorlage nur für letztinstanzliche Gerichte statuiert wird. Die allgemeine Durchführung eines Vertragsverletzungsverfahrens könnte den innerstaatlichen Gerichten diese Freiheit mittelbar wieder nehmen.30 Die Kommission hat zu verstehen gegeben, dass sie das Vertragsverletzungs2535 verfahren nur einleiten wolle, wenn die Nichtvorlage an den Gerichtshof der EU auf eine bewusste Haltung oder offensichtliche Unkenntnis des Gerichts zurückzuführen sei.31 Sie hält es nicht für die beste Grundlage für eine Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Gerichten und dem Gerichtshof der EU. Daher 25 26 27 28

29 30 31

Nicolaysen, EuR 1985, 368 (369). S.o. Rn. 2052 ff. Wollenschläger, Die Gemeinschaftsaufsicht über die Rechtsprechung der Mitgliedstaaten, 2006, S. 95 f. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 40; Nicolaysen, EuR 1985, 368 (371 f.); vgl. Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (640); vgl. auch Breuer, EuZW 2004, 199 (200). Zur begrenzten Ausdehnung der Vorlagepflicht auf Instanzgerichte in der Rspr. des EuGH s.u. Rn. 3305 f. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 23; vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 40; zur Vorlagepflicht genauer u. Rn. 3296 ff. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 41 m.N.; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 24; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 28 m.N.; s. Antwort auf die schriftliche Anfrage Nr. 526/83 von A. Tyrell an die Kommission: Die Acte Claire-Doctrine, ABl. 1983 C 268, S. 25.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

745

bemüht sich die Kommission, „von den Mitgliedstaaten zu erwirken, dass sie unbeschadet der Unabhängigkeit der richterlichen Gewalt die Wahrung des Unionsrechts unter Anwendung der ihnen zur Verfügung stehenden legislativen und administrativen Mittel gewährleisten“.32 d)

Vorrangige Anknüpfung an Gesetze

Nicht außer Acht gelassen werden sollte auch der politische Effekt, den die Kon- 2536 trolle der innerstaatlichen Gerichte im Wege eines Vertragsverletzungsverfahrens mit sich bringen könnte. Es ist genau zu prüfen, was von einem Mitgliedstaat verlangt werden kann, ohne die Unabhängigkeit der Gerichte infrage zu stellen und damit politische Schwierigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten herauf zu beschwören.33 Geht es um eine falsche Auslegung uneindeutigen Rechts, so kann ebenfalls die 2537 Änderung der betreffenden Vorschriften durch den Gesetzgeber verlangt werden. Als Anknüpfungspunkt für ein Vertragsverletzungsverfahren kann dann das Verhalten des nationalen Gesetzgebers dienen, der es unterlassen hat, eine eindeutige Regelung zu schaffen.34 So ist die Kommission in einem Fall vorgegangen, in dem den italienischen Verwaltungsbehörden eine gerichtlich bestätigte unionsrechtswidrige Auslegung steuerrechtlicher Vorschriften vorgeworfen wurde. Nicht die Rechtsprechung als solche, sondern die zu beanstandende Rechtspraxis wurde zum Verfahrensgegenstand gewählt.35 4.

Private und öffentliche Unternehmen

Zurechnungsprobleme können sich bei dem Verhalten öffentlicher oder privater 2538 Unternehmen ergeben. Der EuGH hat in einem Fall, in dem sich ein öffentliches Unternehmen als Auftraggeber bei einer Ausschreibung vertragswidrig verhalten hat, das Fehlverhalten dem Mitgliedstaat zugerechnet. Dabei lag der Vorwurf nicht etwa in einer fehlerhaften Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben. Der Vorwurf betraf lediglich das konkrete Verhalten des Unternehmens.36 Im Ergebnis ist die Zurechnung des Fehlverhaltens von öffentlichen Unterneh- 2539 men nicht zu beanstanden. Im Rahmen des Art. 106 AEUV (Art. 86 EG) sind diese nämlich unter bestimmten Voraussetzungen an die Grundfreiheiten gebunden 32

33

34 35 36

Kommission, ABl. 1987 C 228, S. 33; s. auch Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 85; zum „Ausnahmefall“ Pingo-Hähnchen Meier, EuZW 1991, 11 ff. und Sack, EuZW 1991, 246 (247). Vgl. Ehlermann, in: FS für Kutscher, 1981, S. 135 (153); Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 25; zur Außerordentlichkeit eines Präzedenzfalls der absichtlichen Nichtbefolgung eines Urteils des EuGH Ehlermann, in: FS für Carstens, 1984, S. 81 (83 f.). EuGH, Rs. C-129/00, Slg. 2003, I-14637 (14689 f., Rn. 41) – Kommission/Italien; hierzu auch Kenntner, EuZW 2005, 235 (237). Hierzu ausführlich Breuer, EuZW 2004, 199 ff.; insoweit ungenau Schäfer, JA 2004, 525 ff. EuGH, Rs. C-87/94, Slg. 1996, I-2043 (2075, Rn. 9 ff.; 2094 f., Rn. 95) – Kommission/Belgien; Rs. C-353/96, Slg. 1998, I-8565 (8590, Rn. 23) – Kommission/Irland.

746

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

und von der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien betroffen.37 Diese materiellrechtliche Verpflichtung bedarf eines prozessualen Pendants. Die Grundfreiheiten liefen andernfalls insoweit leer. Eine unmittelbare Richtlinie würde sonst ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt. Das gilt gerade im Vergaberecht.38 Der EuGH lässt es für eine Zurechnung des Verhaltens eines öffentlichen Unternehmens daher ausreichen, wenn der Auftraggeber mittelbar der Kontrolle eines Mitgliedstaats untersteht.39 Auch wenn es um das vertragswidrige Verhalten einer privaten Rechtsperson 2540 geht, weil sich etwa mitgliedstaatliche Körperschaften in einem Verband des Privatrechts organisieren, kommt es für die Frage der Zurechenbarkeit auf die Beherrschbarkeit des Unternehmens durch den Mitgliedstaat an. Grundsätzlich ist eine unmittelbare Bindung Privater an das Unionsrecht namentlich in Form der Grundfreiheiten ausgeschlossen.40 Sind jedoch die Verbandshandlungen zumindest mittelbar über die organschaftliche Verbandsvertretung mitgliedstaatlich beherrschbar, so ist das Verhalten dem Mitgliedstaat zuzurechnen.41 Schaltet der Mitgliedstaat eine private Unternehmung ein, indem er einen kon2541 kreten Auftrag gibt, dessen Ausführung eine unionsrechtswidrige Maßnahme darstellt, so ist dieses Verhalten des Unternehmens im Rahmen der Ausführung des Auftrags ebenfalls dem Staat zurechenbar.42 II.

Verstoß gegen Unionsrecht

2542 Eine erfolgreiche Klage nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) setzt einen Verstoß gegen Unionsrecht voraus. Nach Art. 226 EG war Gegenstand der Aufsichtsklage hingegen nur ein Verstoß gegen den EG und nicht gegen den EU. Der damalige Wortlaut sprach von einem Verstoß gegen eine Verpflichtung aus diesem Vertrag. Art. 258 Abs. AEUV spricht nunmehr von einem Verstoß gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen. Damit können Verstöße gegen AEUV und EUV gerügt werden. Dies entspricht auch der rechtlichen Gleichbehandlung beider Verträge, die in Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV normiert ist.

37

38 39 40

41 42

EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348, Rn. 18 ff.) – Foster; ausführlich Burgi, EuR 1997, 261 (282 f.); ders. in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 42; Frenz, Europarecht 2, Rn. 1985 ff. Vgl. zur Bedeutung der Grundfreiheiten und Gemeinschaftsrichtlinien Frenz, Europarecht 4, Rn. 1721 ff., 1924 ff. EuGH, Rs. C-353/96, Slg. 1998, I-8565 (8592 ff., Rn. 32 ff.) – Kommission/Irland. Ausführlich Frenz, Europarecht 1, Rn. 319 ff. Anderes gilt im unternehmensbezogenen Wettbewerbsrecht, in dem aber die Kommission unmittelbar das Verhalten von Unternehmen beanstanden kann. EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5062, Rn. 69 ff.; 5067, Rn. 87) – Bosman. EuGH, Rs. 249/81, Slg. 1982, 4005 (4020, Rn. 15; 4023, Rn. 30) – Kommission/Irland („Buy Irish“); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 291.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

1.

747

Primäres und sekundäres Unionsrecht

Entgegen dem Wortlaut43 sind nicht nur der AEUV und EUV selbst gemeint. Viel- 2543 mehr zählt sämtliches primäres wie sekundäres Unionsrecht hierunter. Für das sekundäre Unionsrecht ergibt sich dies bereits aus Art. 288 AEUV (Art. 249 EG), wonach Verordnungen und Richtlinien sowie entsprechend adressierte Beschlüsse (Entscheidungen) für die Mitgliedstaaten verbindlich sind. Zudem ist die Einbeziehung des Sekundärrechts für eine effektive Wahrnehmung der Wächterrolle der Kommission unerlässlich.44 2.

Völkerrecht

Umfasst sind auch, falls anwendbar und für den Mitgliedstaat verbindlich,45 völ- 2544 kerrechtliche Bestimmungen.46 Darunter fallen die Abkommen mit Drittstaaten, die gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) für die Organe der Union und die Mitgliedstaaten verbindlich sind.47 3.

Ungeschriebenes Unionsrecht

Zum Unionsrecht gehört sowohl das geschriebene als auch das ungeschriebene 2545 Recht, wie die auf der Grundlage des Art. 19 EUV (Art. 220 EG) vom EuGH entwickelten Rechtsgrundsätze.48

E.

Vorverfahren

I.

Verbindlichkeit und informelle Lösungssuche (SOLVIT)

Vor der Anrufung des EuGH ist in Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) zwingend die 2546 Durchführung eines Vorverfahrens vorgesehen. Das Vorverfahren gliedert sich wiederum in verschiedene Teile. Vor dem formellen Vorverfahren wird in der Praxis zunächst informell ver- 2547 sucht, auf dem Verhandlungswege eine Einigung mit dem Mitgliedstaat zu finden. Problemlösungen für Beschwerden Privater können noch ohne Einschaltung der Kommission im Rahmen von SOLVIT zwischen den Mitgliedstaaten49 erarbeitet 43 44 45 46 47 48

49

Vgl. geänderter Wortlaut in Art. 259 AEUV. Ehlers, Jura 2007, 684 (685). Allgemein zur Bindung an das Völkerrecht o. Rn. 47 ff. Zur umstrittenen Frage der Auslegungskompetenz des Gerichtshofs der EU für Regelungen in gemischten Abkommen, vgl. Rn. 3253. Ehlers, Jura 2007, 684 (685); Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 33. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 55, 276, 292; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 33; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 52; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 44. Neben den Mitgliedstaaten der EU nehmen auch Island, Liechtenstein und Norwegen an dem Netzwerk teil.

748

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

werden.50 SOLVIT wird von den Mitgliedstaaten betrieben und von der Europäischen Kommission finanziell und inhaltlich unterstützt. Es ist kostenlos und bringt die Selbstverpflichtung mit sich, eine pragmatische Lösung binnen zehn Wochen seit Eingang des Antrags zu erarbeiten. Der Rechtsuchende hat bei entsprechenden Problemen mit einer mitgliedstaatlichen Behörde einen Antrag51 an die SOLVITStelle seines Mitgliedstaats52 zu stellen. Diese leitet das Verfahren online an die SOLVIT-Stelle des betroffenen Mitgliedstaats weiter, welche die Lösung erarbeitet und die nationale SOLVIT-Stelle über die Fortschritte informiert. Auch die Kommission selbst nimmt in der Praxis regelmäßig noch vor der 2548 Durchführung des eigentlichen Vorverfahrens Kontakt zu dem betreffenden Mitgliedstaat auf und versucht im Vorfeld, auf formlose Weise durch einfache Anschreiben an den Staat, bilaterale Besprechungen mit den verantwortlichen Dienststellen und dergleichen eine Lösung zu finden.53 Erst wenn dies nicht gelingt, wird ein förmliches Verfahren eingeleitet. Die meisten Fälle können jedoch auf diese Weise beigelegt werden. II.

Funktionen des Vorverfahrens

1.

Rechtliches Gehör

2549 Die Kommission soll zunächst dem Mitgliedstaat Gelegenheit geben, sich zu den Vorwürfen zu äußern und gibt danach eine eigene Stellungnahme ab, Art. 258 S. 1 a.E. AEUV (Art. 226 S. 1 a.E. EG). Dahinter steht der allgemeine Grundsatz der Gewährung rechtlichen Gehörs. 2.

Schonung der Souveränität

2550 Das Vorverfahren soll aber auch die Souveränität der Mitgliedstaaten schonen und möglichst zu einer Einigung und einvernehmlichen Änderung des vertragswidrigen Verhaltens führen. Der Mitgliedstaat erhält so die Möglichkeit, gegenüber der Kommission seinen eigenen Standpunkt zu vertreten, aber auch ggf. sein Verhalten nach eigener Vorstellung anzupassen, um den vertragswidrigen Zustand zu beheben. Damit schützt das Vorverfahren den Mitgliedstaat unter Umständen auch

50 51 52 53

Im Jahr 2008 sind mehr als 1.000 Fälle von SOLVIT bearbeitet worden, s. den SOLVIT-Jahresbericht 2008. Abrufbar unter https://webgate.ec.europa.eu/solvit/application/index.cfm?method= webform.homeform&language=de. In Deutschland ist derzeit Herr Hendrik Kaelble im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für diese Anträge zuständig. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 45; Ortlepp, Das Vertragsverletzungsverfahren als Instrument zur Sicherung der Legalität im europäischen Gemeinschaftsrecht, 1987, S. 68 f.; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 10; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 13.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

749

vor einem diplomatischen Gesichtsverlust, der mit der Anprangerungswirkung einer förmlichen Feststellung des vertragswidrigen Verhaltens einherginge.54 3.

Effektivität

Auch spielen Effektivitätsgesichtspunkte eine Rolle, wenn auf diesem Wege das 2551 vertragsverletzende Verhalten frühzeitig beendet wird.55 Die Vergangenheit zeigt, dass sich die Kommission in den meisten Fällen einer möglichen Vertragsverletzung schon weit vor Klageerhebung mit dem Mitgliedstaat verständigt hat. Es „ … erfordern relativ wenige der auftretenden Probleme ein Urteil des EuGH. Rund 70 % der Beschwerden können abgeschlossen werden, bevor ein förmliches Aufforderungsschreiben verschickt wird; rund 85 % werden abgeschlossen, bevor eine mit Gründen versehene Stellungnahme ergeht und rund 93 % vor einem Urteil des EuGH,“ heißt es hierzu im 25. Jahresbericht der Kommission.56 III.

Formelles Vorverfahren

1.

Abfolge

Das förmliche Vorverfahren besteht aus drei Teilen. Zuerst verfasst die Kommis- 2552 sion ein Mahnschreiben an den Mitgliedstaat. Dieser hat sodann Gelegenheit, eine Gegendarstellung abzugeben. Sofern danach noch keine Einigung erzielt werden kann, die Kommission sich also nicht von den Argumenten des Mitgliedstaats überzeugen lässt und dieser auch nicht das beanstandete Verhalten unterlässt, folgt eine mit Gründen versehene ausführliche Stellungnahme zu den Vorwürfen. 2.

Mahnschreiben

a)

Bezeichnung

Die in der Vorschrift genannte Aufforderung zur Stellungnahme ist nicht genauer 2553 spezifiziert. Auch der Name eines solchen Schreibens lässt sich dem Vertrag nicht entnehmen. In Gebrauch sind verschiedene Bezeichnungen wie Aufforderungs-, Fristsetzungs- oder Mahnschreiben.

54 55 56

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 257; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 9. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 46 f. 25. Jahresbericht der Kommission „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ vom 18.11.2008, KOM (2008) 777 endg., S. 2 f.; vgl. auch statistische Angaben bei Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 9.

750

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

b)

Inhaltliche und formelle Mindestanforderungen

2554 Der EuGH stellt keine strengen Anforderungen an die Form eines solchen Schreibens. Inhaltlich sind ihm i.d.R. noch keine genauen Einzelheiten zu den gegen den Mitgliedstaat erhobenen Vorwürfen zu entnehmen. Auch eine falsche Bezeichnung des Schreibens oder seiner Rechtsgrundlage sind unschädlich, sofern der eigentliche Vorwurf für den Mitgliedstaat erkennbar ist.57 An den Inhalt müssen jedoch Mindestanforderungen gestellt werden, ohne die 2555 ein solches Schreiben seine Funktion nicht erfüllen kann. Das Schreiben muss - die Tatsachen benennen, in denen die Kommission eine Vertragsverletzung sieht, - die Ankündigung aufnehmen, dass aufgrund der Vorwürfe ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wurde, - eine Aufforderung an den Mitgliedstaat enthalten, sich innerhalb angemessener Frist zu den Vorwürfen zu äußern. c)

Erste Festlegung des Verfahrensgegenstands

2556 Einigkeit besteht darüber, dass die Kommission im Mahnschreiben den Verfahrensgegenstand klar umreißen muss. Überwiegend wird in rechtlicher Hinsicht dagegen keine Detailgenauigkeit gefordert. Es wird vielmehr als ausreichend erachtet, wenn die rechtliche Bewertung in präzisierter Form erst in der begründeten Stellungnahme erfolgt.58 Angesichts der erheblichen Unsicherheiten, die bei der rechtlichen Beurteilung komplizierter neuer Sachverhalte auftauchen können, ist dies auch sachgerecht. Zudem ist nicht auszuschließen, dass durch die Gegendarstellung des Mitgliedstaats noch neue Tatsachen ans Licht kommen, die Einfluss auf die rechtliche Bewertung haben und den ursprünglichen Vorwurf entfallen lassen oder zu seiner Anpassung führen können. Auch unter dem Aspekt der Verfahrensökonomie, der aufgrund der begrenzten 2557 Ressourcen der Kommission nicht außer Acht gelassen werden sollte, kann für den ersten Teil des förmlichen Verfahrens nicht schon eine ähnlich tiefgehende Ausarbeitung der rechtlichen Aspekte wie für die mit Gründen versehene Stellungnahme gefordert werden. Dies wird besonders deutlich, wenn bei evidenten Vertragsverstößen der betreffende Mitgliedstaat ohne Umschweife zu einer Änderung seines Verhaltens willens und bereit ist. Der Aufwand der präzisen Ausarbeitung in rechtlicher Hinsicht wäre dann zweifelsohne ineffizient.59 Eine allgemeine rechtliche Einordnung der erhobenen Vorwürfe ist für das Mahnschreiben somit erforderlich und auch genügend.60

57 58 59 60

EuGH, Rs. C-135/94, Slg. 1995, I-1805 (1815, Rn. 8 ff.) – Kommission/Italien. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 23; Cremer, in: Calliess/ Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 10 Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 10. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 15; Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 28, jeweils m.w.N.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

d)

751

Neues Mahnschreiben bei Erweiterung oder Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Vorwürfe

Die genaue Beschreibung der tatsächlichen Vorwürfe dient auch der Eingrenzung 2558 des Verfahrensgegenstands. Sollte die Kommission später im Laufe des Verfahrens ganz neue Tatsachen zum Anknüpfungspunkt ihrer Beanstandungen machen, ist ein erneutes Mahnschreiben erforderlich.61 Dies trifft ausnahmsweise nicht zu, wenn der ursprüngliche Verstoß vom Mitgliedstaat durch eine ganz ähnlich gelagerte Regelung ersetzt wird. Hier genügt das ursprüngliche Mahnschreiben im Rahmen eines ordnungsgemäßen Vorverfahrens.62 Grundsätzlich gebietet aber der Grundsatz rechtlichen Gehörs, dass bei neuen Vorwürfen in tatsächlicher Hinsicht ein neuerliches Mahnschreiben an den Mitgliedstaat gerichtet wird.63 Auch ein erweiterter rechtlicher Vorwurf um zusätzliche Verletzungstatbestän- 2559 de bei unveränderten Tatsachen bedarf eines neuen Mahnschreibens.64 Dies ist schon deshalb anzunehmen, weil es durchaus denkbar ist, dass der betroffene Mitgliedstaat gegen die eine rechtliche Schlussfolgerung sehr wohl gute Argumente hat, gegen eine andere aber jedes Vorbringen aussichtslos erscheint. Der Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs würde außerdem ebenfalls verkürzt, würde ein neuer Vorwurf rechtlicher Art erstmalig in der begründeten Stellungnahme erhoben.65 Auch der EuGH hält in der begründeten Stellungnahme sowohl das Vorbringen neuer Tatsachen als auch die Erweiterung des Vorwurfs auf neue Rechtsverstöße, die noch nicht im Mahnschreiben enthalten waren, für unzulässig.66 Sollte sich im Laufe eines Verfahrens die unionsrechtliche Rechtslage in entscheidenden Punkten ändern, so ist ebenfalls ein neues Mahnschreiben erforderlich.67 Allerdings werden an die Präzision des Mahnschreibens keine allzu großen An- 2560 forderungen gestellt. So ist eine Substantiierung der im Mahnschreiben nur knapp zusammengefassten Vorwürfe im späteren Verlauf des Verfahrens zulässig.68 e)

Fristsetzung

Das Mahnschreiben hat ferner eine angemessene Frist zur Äußerung zu enthalten. 2561 Welche Frist als angemessen zu beurteilen ist, hängt von der jeweiligen Situation 61 62 63 64 65 66

67 68

Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 265. Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 16; EuGH, Rs. 45/64, Slg. 1965, 1125 (1137) – Kommission/Italien. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 265 ff.; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 16. S. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 265 ff.; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 226 EGV Rn. 52 f. So zutreffend auch Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 52 f.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 266. EuGH, Rs. 51/83, Slg. 1984, 2793 (2804, Rn. 6 ff.) – Kommission/Italien; vgl. auch Rs. 7/69, Slg. 1970, 111 (118, Rn. 5) – Kommission/Italien allerdings zur Änderung der Rechtslage nach Klageerhebung. EuGH, Rs. C-145/01, Slg. 2003, I-5581 (5613, Rn. 16 ff.) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9885, Rn. 48) – Kommission/Deutschland; Rs. C-289/94, Slg. 1996, I-4405 (4423 f., Rn. 16) – Kommission/Italien.

752

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

ab. So kann bei evidenten und schwerwiegenden Rechtsverstößen eine ganz kurze Frist von nur wenigen Tagen ausreichen. Maßgebend kann zudem sein, ob bereits vorweg Verhandlungen mit dem Mitgliedstaat geführt wurden. Sind die Standpunkte und Argumente schon ausgiebig ausgetauscht worden, wird eine kurze Frist als angemessen zu betrachten sein.69 Allgemein genügt eine Frist von zwei Monaten.70 In besonderen Verfahren können spezielle Fristen gelten. So enthält Art. 5 der 2562 VO (EG) Nr. 276/98 eine spezielle Regelung, wonach bei Behinderungen des freien Warenverkehrs im Rahmen eines sog. Frühwarnsystems eine besondere Frist von nur fünf Tagen für die Reaktion eines Mitgliedstaats auf eine entsprechende Mitteilung der Kommission gilt.71 Nach Ablauf der im Mahnschreiben gesetzten Frist entscheidet die Kommission 2563 über den Fortgang des Verfahrens. Sie kann nach dem Vorbringen des Mitgliedstaats ihren Standpunkt aufgeben und das Verfahren einstellen. Sollte der Mitgliedstaat seinerseits sich bereit zeigen, den beanstandeten Zustand oder das ihm vorgeworfene Verhalten zu ändern, wird bis zur rechtsgültigen Herstellung eines vertragskonformen Zustandes das Verfahren ausgesetzt. In den übrigen Fällen läuft das Verfahren weiter.72 3.

Gegendarstellung des Mitgliedstaats

2564 Innerhalb der ihm gesetzten Frist hat der betroffene Mitgliedstaat die Gelegenheit, sich zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfen zu äußern. Ob innerhalb der Frist eine Gegendarstellung des Mitgliedstaats tatsächlich erfolgt, ist zunächst unerheblich. Entscheidend ist, dass die Kommission ihm die Äußerung zu den erhobenen Vorwürfen ermöglicht.73 Hält der Mitgliedstaat nur die ihm gesetzte Frist nicht ein und äußert sich noch 2565 nach Ablauf der Frist, so muss die Kommission, sofern sie ihre begründete Stellungnahme noch nicht abgegeben hat, die Äußerungen des Mitgliedstaats grundsätzlich noch berücksichtigen. Diese sind nicht etwa durch die Verspätung unzulässig geworden; es tritt keine Präklusion bestimmter, nicht erhobener Einwände ein.74 Schließlich handelt es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren.75 Es

69 70 71

72 73 74 75

Vgl. EuGH, Rs. 293/85, Slg. 1988, 305 (352, Rn. 14) – Kommission/Belgien; Rs. 85/85, Slg. 1986, 1149 (1165, Rn. 11 ff.) – Kommission/Belgien. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 12 m.w.N.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 269. VO (EG) Nr. 2679/98 des Rates über das Funktionieren des Binnenmarktes im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten vom 7.12.1998, ABl. L 337, S. 8; hierzu Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 11. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 17. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 5 Rn. 21; EuGH, Rs. 31/69, Slg. 1970, 25 (34, Rn. 13) – Kommission/Italien. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 14. S.o. Rn. 2517, 2520.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

753

geht nicht um die Wahrung subjektiver Rechte, die bei fehlender Erhebung nicht mehr geltend gemacht werden können. Andererseits bedeutet die Nichtberücksichtigung einer verspäteten Gegendar- 2566 stellung auch nicht in jedem Fall, dass ein wesentlicher Fehler vorliegt, der zur Unzulässigkeit der späteren Vertragsverletzungsklage führen würde.76 Vielmehr steht die Einhaltung des Unionsrechts an. Damit ist die Berücksichtigung vor allem davon abhängig zu machen, inwieweit sich darauf bezogen zusätzliche Gesichtspunkte ergeben. Im Übrigen darf es ein Mitgliedstaat nicht in der Hand haben, durch eine ver- 2567 spätete Reaktion den weiteren Fortgang des Rechtsverfahrens zu behindern. Er kann auch noch auf die nachfolgende begründete Stellungnahme der Kommission reagieren – allerdings nur noch durch Herstellung eines vertragskonformen Zustands oder durch eine Verständigung mit der Kommission.77 4.

Begründete Stellungnahme der Kommission

a)

Anlass

Äußert sich der betroffene Mitgliedstaat innerhalb der ihm gesetzten Frist nicht zu 2568 den erhobenen Vorwürfen, so verfasst die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Diese Stellungnahme erfolgt auch, wenn der Mitgliedstaat die Vorwürfe in seiner Gegendarstellung bestreitet, die Kommission aber nicht von seinem Standpunkt überzeugen kann. b)

Kollegialprinzip

Den Beschluss, die mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben, fasst die 2569 Kommission als Kollegialorgan. Danach wirkt jedes einzelne Mitglied der Kommission gleichberechtigt an der Entscheidung mit und alle Mitglieder sind gemeinsam verantwortlich. Der konkrete Wortlaut der Stellungnahme braucht hingegen nicht vom Kollegium beschlossen zu werden.78 c)

Inhaltliche Anforderungen

In der begründeten Stellungnahme fasst die Kommission alle relevanten Tatsachen 2570 zusammen. Zudem sind die Rechtsgründe zu benennen, Beweismittel aufzuführen und eine Bewertung des Vertragsverstoßes abzugeben. Die Stellungnahme legt so

76

77 78

EuGH, Rs. C-362/01, Slg. 2002, I-11433 (11449 f., Rn. 19 ff.) – Kommission/Irland; vgl. auch Rs. C-519/03, Slg. 2005, I-3067 (3093 f., Rn. 21) – Kommission/Luxemburg in Bezug auf die Nichtberücksichtigung einer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme. Ferner Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 269. Zu dieser Praxis o. Rn. 2548. Vgl. Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 30; EuGH, Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 (5496 f., Rn. 34 u. 39; 5499, Rn. 48) – Kommission/Deutschland.

754

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

den Streitgegenstand für den Fall eines gerichtlichen Verfahrens fest. Damit entfaltet sie nur im Hinblick auf die Anrufung des Gerichts rechtliche Wirkung.79 Insgesamt ist die Stellungnahme so abzufassen, dass sie in zusammenhängen2571 der und ausführlicher Darstellung die Überzeugung der Kommission hinsichtlich des Vertragsverstoßes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht wiedergibt.80 Dabei ist zwar eine ausführlichere Darstellung als im Mahnschreiben zu fordern. Umgekehrt dürfen jedoch keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte, die nicht Gegenstand des Mahnschreibens waren, aufgeführt werden.81 Ebenso wenig darf die Kommission in der begründeten Stellungnahme ihr Petitum erweitern. Auch in diesem Falle wäre ein erneutes Mahnschreiben erforderlich.82 Die völlige Übereinstimmung des Mahnschreibens mit der begründeten Stellungnahme wird jedoch nicht gefordert, eine Beschränkung des Streitgegenstandes ist vielmehr zulässig.83 d)

Fristsetzung

2572 Auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme muss die Kommission eine Frist setzen, die dem Mitgliedstaat letztmalig Gelegenheit zum Einlenken und zur Herstellung eines vertragsgemäßen Zustandes bzw. zur Erwiderung auf die Vorwürfe der Kommission gibt. Hier gilt hinsichtlich der Länge der Frist ähnlich wie bereits beim Mahnschreiben keine starre gesetzliche Regelung. Allgemein wird eine Frist von zwei Monaten für ausreichend gehalten.84 Auch kürzere Fristen können je nach den Umständen des Einzelfalls angemes2573 sen sein, insbesondere wenn dem betreffenden Vertragsstaat der Standpunkt der Kommission bereits vor Einleitung des Vorverfahrens bekannt war oder der Vertragsverletzung schnell begegnet werden muss.85 Eine Frist von fünf Tagen zur Änderung lang bestehender Rechtsvorschriften hat der EuGH als unsinnig erachtet.86 Grundsätzlich soll dem Mitgliedstaat die Möglichkeit gegeben sein, innerhalb 2574 der gesetzten Frist bereits eingeleitete Maßnahmen zur Herstellung eines vertrags-

79 80

81

82 83 84 85 86

EuGH, Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 (5499, Rn. 46) – Kommission/Deutschland. S. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 271; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 18; EuGH, Rs. 274/83, Slg. 1985, 1077 (1090, Rn. 21) – Kommission/Italien; Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1676, Rn. 24) – Kommission/Deutschland; Rs. C-347/88, Slg. 1990, I-4747 (4785, Rn. 24) – Kommission/Griechenland. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 5 Rn. 22; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 19; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 66; zum Mahnschreiben s.o. Rn. 2554 ff. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 66. EuGH, Rs. C-279/94, Slg. 1997, I-4743 (4768, Rn. 25) – Kommission/Italien; Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 (5501 f., Rn. 56 ff.) – Kommission/Deutschland. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 21; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 24; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 20. EuGH, Rs. 293/85, Slg. 1988, 305 (352, Rn. 14) – Kommission/Belgien. Allgemein zu den Klage- und Verfahrensfristen Rn. 2397 ff. EuGH, Rs. 74/82, Slg. 1984, 317 (338, Rn. 12) – Kommission/Irland.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

755

gemäßen Zustandes abzuschließen.87 Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, eine Verlängerung der gesetzten Frist zu erbitten. e)

Keine Anfechtbarkeit

Die begründete Stellungnahme der Kommission ist nicht anfechtbar, da sie keine 2575 rechtlich bindende Wirkung gegenüber dem Adressaten entfaltet.88 Sie ist vielmehr eine unverbindliche Stellungnahme i.S.d. Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG),89 die nicht selbstständig angreifbar ist.90 Auch gegen die Nichtabgabe einer begründeten Stellungnahme bestehen keine Rechtsschutzmöglichkeiten. Das fruchtlose Verstreichen der in der Stellungnahme gesetzten Frist beendet 2576 das Vorverfahren und berechtigt die Kommission insofern zur Klageerhebung.91 IV.

Pflicht zur Einleitung des Verfahrens?

Unterschiedlich wird die Frage beurteilt, ob die Kommission, wenn sie durch eine 2577 Individualbeschwerde von einer mutmaßlichen Vertragsverletzung Kenntnis erlangt, auch zum Einschreiten verpflichtet ist. Nach der überwiegenden Auffassung ist das nicht der Fall. Begründet wird dies mit der hohen Anzahl von Bagatellen und dem insgesamt übermäßigen Arbeitsaufkommen der Kommission, wollte man eine derartige Verpflichtung annehmen.92 Auch der EuGH billigt der Kommission hier in nunmehr ständiger Rechtsprechung einen Ermessensspielraum zu.93 Diejenigen, die Beschwerde eingelegt haben, haben folglich keine Möglichkeit, gegen den Kommissionsbeschluss, das Verfahren nicht einzuleiten, Klage zu erheben. Eine solche Klage ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH unzulässig.94 Zum Teil wird jedoch angenommen, dass der Ermessensspielraum der Kom- 2578 mission bei besonders schwerwiegenden Verstößen sich zu einer Pflicht zum Einschreiten verdichten kann.95 87 88

89 90 91 92 93

94 95

Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 20; vgl. auch Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 62. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 18; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 21; EuGH, Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 (5498, Rn. 44) – Kommission/ Deutschland. S. zu den faktischen Wirkungen o. Rn. 1490 ff. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 18; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 5 Rn. 26. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 22. S. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 24; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 238; vgl. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 42. EuGH, Rs. 247/87, Slg. 1989, I-291 (301, Rn. 11) – Star Fruit Company SA; Rs. C-87/89, Slg. 1990, I-1981 (2008 f., Rn. 6) – Sonito; Rs. C-107/95 P, Slg. 1997, I-947 (960, Rn. 10; 963, Rn. 19) –Bundesverband der Bilanzbuchhalter m.w.N. zur Rspr. EuGH, Rs. C-107/95 P, Slg. 1997, I-947 (960, Rn. 10; 963, Rn. 19) – Bundesverband der Bilanzbuchhalter m.w.N.; s. auch vorige Fn. 93. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 42; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 249; vgl. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 238.

756

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Der Wortlaut des Art. 258 Abs. 1 AEUV (Art. 226 Abs. 1 EG) spricht nicht eindeutig für die eine oder die andere Meinung. Es heißt: „Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen (aus diesem Vertrag) verstoßen, so gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme hierzu ab; …“. Teilweise wird hieraus ein Imperativ abgeleitet, so dass ein Ermessen bei der Einleitung des Verfahrens abzulehnen wäre. Eindeutiger wäre insofern allerdings die Formulierung „hat … abzugeben“ oder „muss … abgeben“. Betrachtet man die Formulierung in Art. 258 Abs. 2 AEUV (Art. 226 Abs. 2 EG), wonach die Kommission den Gerichtshof der EU anrufen „kann“, so spricht der Vergleich zur Formulierung in Bezug auf das Vorverfahren tatsächlich für die Annahme eines Ermessens hinsichtlich des gerichtlichen, nicht aber hinsichtlich des Vorverfahrens.96 Die nach dieser Auffassung anzunehmende Verpflichtung wird allerdings inso2580 fern wieder eingeschränkt, als Bagatellfälle, Konstellationen, bei denen es um die Vertragspflicht der innerstaatlichen Gerichte geht, sowie institutionelle Konflikte im Sinne einer grundlegenden Krise der Union aus der Pflicht zur Verfahrenseinleitung auszunehmen seien.97 Die Notwendigkeit umfangreicher Ausnahmen spricht indes gegen die Ablei2581 tung einer Pflicht zur Verfahrenseinleitung. Tiefer gehend kann eine Pflicht zur Verfahrenseinleitung ein Hindernis bei dem Bestreben der Kommission bilden, eine gütliche Einigung mit dem Mitgliedstaat zu erzielen.98 Auch ist der Ausgang eines Verfahrens nicht immer eindeutig vorherzusagen. Die Kommission sollte daher die Freiheit einer eigenen Einschätzung haben. Aus diesem Gesichtspunkt wird der Kommission auch ein Spielraum bei der Entscheidung über eine Einleitung des Verfahrens zugestanden werden müssen.99 Nach alledem ist im Einklang mit der Rechtsprechung der Kommission grund2582 sätzlich ein Ermessensspielraum einzuräumen. Dieses Ermessen ist an sachgerechten Kriterien auszurichten.100 Das Opportunitätsprinzip herrscht somit auch im Bereich des Vorverfahrens und ermöglicht der Kommission eine flexible Handhabung. Allenfalls in krassen Einzelfällen wäre eine Verdichtung des Ermessens zu einer Rechtspflicht zum Einschreiten denkbar. 2579

V.

Recht auf Einleitung des Verfahrens?

2583 Ein Beschwerdeführer, der die Kommission um die Einleitung des Verfahrens bittet, kann diese nicht gerichtlich durchsetzen. Die Einleitung des Verfahrens sowie die Erhebung der Aufsichtsklage durch die Kommission sind keine Rechtshand96

97 98 99 100

V.a. aus dem Wortlaut eine Verfolgungspflicht der Kommission annehmend Kort, DB 1996, 1323 (1324 f.), der andererseits allerdings einen Beurteilungsspielraum bei der Auswahl der zu verfolgenden Fälle annimmt; ähnlich Streinz, Europarecht, Rn. 296. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 73 f. Vgl. Krück, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, 5. Aufl. 1997, Art. 169 Rn. 65. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 238. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 24; vgl. EuGH, Rs. 324/82, Slg. 1984, 1861 (1878, Rn. 12) – Kommission/Belgien.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

757

lungen, die den Beschwerdeführer „unmittelbar und individuell“ betreffen oder aber „an (ihn) zu richten“ sind, Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG), Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG).101 Der Einzelne kann also weder mit der Nichtigkeits- noch mit der Untätigkeitsklage die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens erzwingen. Ein einklagbares Recht lässt sich hieraus nicht konstruieren.102 Das Vertragsverletzungsverfahren stellt vielmehr eine von subjektiven Rechten des Bürgers unabhängige Möglichkeit der Prüfung der Rechtslage dar, die ausschließlich der Kommission und den Mitgliedstaaten vorbehalten ist. Dieses System würde durch die Anerkennung einer Befugnis Privater, die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens zu erzwingen, durchbrochen.103 VI.

Einstweilige Anordnung und Beschleunigung des Verfahrens

1.

Alternativen

Es gibt Fälle, in denen die Mehrstufigkeit des Verfahrens und die damit einherge- 2584 hende sehr lange Verfahrensdauer ein Hindernis darstellen. Besonders Vertragsverstöße, welche die Rechtsstellung eines großen Personenkreises betreffen sowie solche, die sich besonders nachteilig auf die Funktionsfähigkeit des Gemeinsamen Marktes auswirken, verlangen nach einer schnelleren Wiederherstellung eines vertragskonformen Zustands.104 Die wünschenswerte Beschleunigung in manchen Verfahren kann durch die Be- 2585 messung kurzer Fristen im Vorverfahren erreicht werden.105 Die Verfahrensdauer kann überdies verringert werden, indem die Kommission interne Abläufe wie Entscheidungsverfahren über den Eintritt in das nächste Verfahrensstadium strafft.106 Zudem verzichtet die Kommission in eiligen Fällen regelmäßig auf die gem. Art. 41 EuGH-VerfO mögliche Replik im gerichtlichen Verfahren.107 Problematischer scheint der Weg, nach Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) eine 2586 einstweilige Anordnung herbeizuführen. Der EuGH hat dies neben der Klageerhebung für grundsätzlich zulässig gehalten.108 In der Lit. wird die Anwendung des Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) dagegen zum Teil kritisch betrachtet.109 101 102

103 104 105 106 107 108 109

Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 25; vgl. EuGH, Rs. 247/87, Slg. 1989, I-291 (301, Rn. 13) – Star Fruit Company SA. Vgl. EuGH, Rs. C-107/95 P, Slg. 1997, I-947 (960, Rn. 10; 963, Rn. 19) – Bundesverband der Bilanzbuchhalter; Rs. C-29/92, Slg. 1992, I-3935 (3942, Rn. 21) – Asia Motor France. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 226 EGV Rn. 13; ders., in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 25; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 248. Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 35. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 35. Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 36. Vgl. Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 36. S. EuGH, Rs. 61/77 R, Slg. 1977, 937 (942, Rn. 30/34) – Kommission/Irland; Rs. C-87/94 R, Slg. 1994, I-1395 (1404, Rn. 31) – Kommission/Belgien. W.N. bei Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 37; Kort, DB 1996, 1323 (1326); Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 77.

758

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

2.

Problematik

2587 Hauptargument gegen eine einstweilige Entscheidung ist das Abweichen von dem Grundsatz, dass der Antrag auf einstweilige Anordnung nicht über das Klagebegehren in der Hauptsache hinausgehen darf. Da das Vertragsverletzungsverfahren lediglich mit einem Feststellungsurteil über den behaupteten Vertragsverstoß endet, könnte diesem Grundsatz bei einer einstweiligen Anordnung widersprochen werden. Der Erlass einstweiliger Anordnungen ermöglicht nämlich die Auferlegung konkreter Handlungs- oder Unterlassungspflichten zumindest bis zur Entscheidung in der Hauptsache und geht damit über eine bloße Feststellung hinaus. Darin wird eine Kompetenzüberschreitung seitens des Gerichtshofs der EU gesehen.110 Es sei daher allenfalls angemessen, im Eilverfahren eine Feststellung der vorläufigen Pflicht zur Beseitigung des vertragswidrigen Zustandes zuzulassen, die Durchführung konkreter Maßnahmen jedoch im Auswahlermessen des Mitgliedstaats zu belassen.111 3.

Kein Hinausgehen über die Hauptsache

2588 Der Wortlaut des Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) ist indes offen und lässt daher ein Eilverfahren generell zu. Zudem kann auch in der Endentscheidung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens dem Mitgliedstaat etwa die Änderung oder Aufhebung einer gesetzlichen Bestimmung auferlegt werden.112 Zwar behält der Mitgliedstaat nach einem Feststellungsurteil grundsätzlich die 2589 zur Schonung seiner Souveränität notwendige Gestaltungsmöglichkeit zur Behebung des vertragswidrigen Zustands, so dass er wählen kann, auf welche Art und Weise er einen vertragkonformen Zustand herstellt. Ausführungen und Hinweise in den Urteilsgründen bleiben im Rahmen eines Feststellungsurteils aufgrund einer Vertragsverletzungsklage letztlich unverbindlich. Es sind jedoch Konstellationen denkbar, in denen bspw. die Aufhebung einer Vorschrift die einzige Möglichkeit der Behebung des Vertragsverstoßes darstellen mag. Das Gericht kann ferner die zu treffenden Maßnahmen in der Sache durchaus 2590 eingrenzen. Das gilt dann, wenn die Kommission in ihrem Klageantrag bereits darauf abgestellt hat, dass der Mitgliedstaat die zur Beseitigung eines Vertragsverstoßes notwendigen Maßnahmen zu treffen habe. Hier lassen sich die Maßnahmen dem Urteilstenor oder doch der Begründung oftmals relativ eindeutig entnehmen.113 Ist der Verfahrensgegenstand sogar derart definiert, dass die Folgen eines Vertragsverstoßes davon umfasst sind, wie etwa bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen, so folgt daraus auch eindeutig der Umfang der Verpflichtungen aus dem feststellenden Urteil.114 In Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 110 111 112 113

114

Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 77. Ehricke, in: Streinz, Art. 226 EGV Rn. 37. S. auch GA Reischl, EuGH, Rs. 61/77 R, Slg. 1977, 937 – Seefischerei. So auch Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 298; vgl. EuGH, Rs. 70/72, Slg. 1973, 813 (828 f., Rn. 10 ff.) – Kommission/Deutschland sowie Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3455, Rn. 3 f.) – BUG-Alutechnik. Schwarze, in: ders., Art. 228 EGV Rn. 3.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

759

EG) heißt es dazu, „ … hat dieser Staat (der Mitgliedstaat) die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil ergeben“. Betrachtet man die Vollstreckbarkeit einstweiliger Anordnungen im Vertrags- 2591 verletzungsverfahren gegenüber dem Mitgliedstaat, so ist kein wesentlicher Unterschied zum Hauptsacheverfahren auszumachen. Einstweilige Anordnungen sind nämlich ebenso wie die Feststellungen gegenüber dem Mitgliedstaat nach den Art. 258, 259 AEUV (Art. 226, 227 EG) im Hauptsacheverfahren115 nicht vollstreckungsfähig.116 Aus Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) sowie aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ergibt117 sich lediglich, dass der jeweilige Mitgliedstaat die entsprechenden Maßnahmen ergreifen muss.118 Dass sich hinsichtlich der Vollstreckbarkeit keine wesentlichen Unterschiede 2592 ergeben, wird auch durch die EuGH-Rechtsprechung gestützt. In einem Fall, in dem bereits ein Feststellungsurteil im Hauptsacheverfahren ergangen war, wies der EuGH den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wegen Nichtumsetzung des Urteils mit der Begründung ab, dass die Anordnung nicht erforderlich sei. Bereits aus dem die Pflichtverletzung feststellenden Urteil ergebe sich unmittelbar, dass der betreffende Mitgliedstaat gehalten sei, „alle geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung der Pflichtverletzung zu ergreifen.“ Der Gegenstand der einstweiligen Anordnung entspreche im Wesentlichen dem Feststellungsurteil.119 Daraus folgt, dass die Kritik an der Zulässigkeit einstweiliger Anordnungen im 2593 Vertragsverletzungsverfahren theoretischer Natur sein dürfte.120 Jedenfalls bringt die Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung den positiven Effekt mit sich, auch auf vorübergehende Vertragsverletzungen schnell und angemessen zu reagieren.121

F.

Klageerhebung

I.

Kollegialprinzip

Innerhalb der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist hat der Mitglied- 2594 staat noch einmal die Gelegenheit, einen vertragskonformen Zustand herzustellen. 115

116 117 118 119 120 121

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 164; auf den unzulässigen Vollstreckungsadressaten abstellend Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 6 und Schwarze, in: ders., Art. 244 EGV Rn. 1; in der Begründung a.A., v.a. auf den nicht vollstreckungsfähigen Inhalt abstellend Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 1 f. und Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 244 EGV Rn. 4 u. 6. S. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 2; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 37. Vgl. auch Hakenberg, EuR 2008, Beiheft 3, 163 (165) in Bezug auf das feststellende Urteil des EuGH. Vgl. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 2. EuGH, Rs. 24 u. 97/80 R, Slg. 1990, I-1319 (1333, Rn. 16 ff.) – Kommission/Frankreich; hierzu ebenso Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 37. Vgl. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 37. Ehlermann, in: FS für Kutscher, 1981, S. 135 (149).

760

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Tut er dies nicht, so beschließt die Kommission über die Anrufung des Gerichtshofs der EU. Diese Entscheidung unterliegt ebenso wie die mit Gründen versehene Stellungnahme dem Kollegialprinzip. Das setzt voraus, dass alle Kommissionsmitglieder jedenfalls über die Tatsachen informiert sind und alle Materialien zur Verfügung haben, so dass jeder Einzelne sich ein eigenes Bild machen kann.122 II.

Ermessen der Kommission

2595 Die Entscheidung über die Klageerhebung steht im Ermessen der Kommission. In Art. 258 Abs. 2 AEUV (Art. 226 Abs. 2 EG) heißt es, die Kommission „kann“ den Gerichtshof der EU anrufen. Daraus ist abzuleiten, dass sie zum einen darüber beschließt, ob der Gerichtshof der EU angerufen wird. Zum anderen legt sie auch den Verfahrensgegenstand fest. Der EuGH entscheidet nur über die Vorwürfe, die mit der Klageschrift vorgebracht werden. Etwaige weiter gehende Vorwürfe, die im Rahmen des Vorverfahrens Gegenstand waren, können nicht Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens sein, wenn sie nicht auch in der Klageschrift enthalten sind.123 Eine Pflicht zur Einleitung des gerichtlichen Verfahrens besteht nicht. Der Ent2596 schluss der Kommission ist nicht anfechtbar. Sollte die Kommission nicht über die Anrufung des Gerichts entscheiden, so kann auch dies nicht etwa mit der Untätigkeitsklage angegriffen werden.124 Allerdings hat die Kommission ihre Ermessensentscheidung stets an sachge2597 rechten Erwägungen auszurichten. Hierbei ist vor allem der Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten zu beachten.125 Etwaige in einem einzelnen Mitgliedstaat auftretende Vollzugsschwierigkeiten stellen noch keinen Rechtfertigungsgrund für einen Vertragsverstoß dar. Das institutionelle System der Union gibt allerdings nach dem EuGH die nötigen Mittel an die Hand, dass individuellen Schwierigkeiten angemessen Rechnung getragen wird.126 Der Entscheidung der Kommission können auch politische Erwägungen zugrunde liegen. Die Zweckmäßigkeit der Ermessensentscheidung wird vom EuGH nicht überprüft.127 Bei der Entscheidung über die Anrufung des Gerichtshofs der EU berücksich2598 tigt die Kommission auch die vom Mitgliedstaat als Reaktion auf die begründete Stellungnahme vorgetragenen Argumente. Tut sie dies nicht, so führt die Nichtberücksichtigung allerdings noch nicht zur Unzulässigkeit der Klage. Der EuGH geht 122 123 124 125

126 127

EuGH, Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 (5499, Rn. 48) – Kommission/Deutschland; Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 34. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 33. EuGH, Rs. 247/87, Slg. 1989, I-291 (301, Rn. 11 ff.) – Star Fruit Company SA. Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 31a; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 24; vgl. EuGH, Rs. 231/78, Slg. 1979, 1447 (1462, Rn. 17) – Kommission/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 (115, Rn. 22 ff.) – Kommission/Italien; Rs. 128/78 Slg. 1979, 419 (429, Rn. 10 ff.) – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. C-70/99, Slg. 2001, I-4845 (4872, Rn. 17) – Kommission/Portugal; Rs. C-152/98, Slg. 2001, I-3463 (3485, Rn. 20) – Kommission/Niederlande.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

761

vielmehr davon aus, dass die Berücksichtigung der mitgliedstaatlichen Argumente noch im gerichtlichen Verfahren erfolgt und daher die Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats nicht verletzt sind.128

G.

Zulässigkeit der Klage

I.

Ordnungsgemäße Klageerhebung

Die Klageschrift muss schriftlich eingereicht werden und inhaltlich den Anforde- 2599 rungen aus Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 37 f. EuGH-VerfO entsprechen. Sie muss also neben Namen und Sitz des Klägers die Bezeichnung des Beklagten, den Streitgegenstand und die kurze Darstellung der Klagegründe sowie die Anträge des Klägers und ggf. die Beweismittel enthalten.129 Zumindest in knapper Form sind also die tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Klage zu benennen. Eine pauschale Verweisung auf alle im Aufforderungsschreiben und der be- 2600 gründeten Stellungnahme der Kommission genannten Gründe ist daher unzulässig.130 Wird durch vage Formulierungen der Eindruck erweckt, die Klage erstrecke sich auch auf nicht genannte Unionsbestimmungen, so kann dies wegen der ungenauen Beschreibung des Streitgegenstandes ebenfalls unzulässig sein.131 Der Klageantrag kann im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens lediglich 2601 auf Feststellung des vertragswidrigen Verhaltens des Mitgliedstaats lauten.132 II.

Ordnungsgemäßes Vorverfahren

Der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens gehört zu den Zu- 2602 lässigkeitsvoraussetzungen einer Vertragsverletzungsklage.133 Ein solches kann etwa dann nicht gegeben sein, wenn die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme dem Mitgliedstaat eine zu knapp bemessene Frist gesetzt hat.134 Allerdings geht der EuGH davon aus, dass eine zu knappe Frist als Verfahrens- 2603 fehler geheilt werden kann. Dies wurde in einem Fall angenommen, in dem die Kommission nach Setzung einer offensichtlich zu kurzen Frist die Reaktion des 128 129

130 131 132 133 134

Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 31a; EuGH, Rs. C-3/96, Slg. 1998, I-3031 (3061, Rn. 20) – Kommission/Niederlande. Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 34; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 32. Näher o. Rn. 2407 ff., vgl. auch das Schema einer Klageschrift Rn. 2719 f. EuGH, Rs. C-43/90, Slg. 1992, I-1909 (1934, Rn. 7 f.) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2218, Rn. 13 ff.) – Großkrotzenburg; Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 34. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 32; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 72. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 82. EuGH, Rs. 293/85, Slg. 1988, 305 (353, Rn. 20) – Kommission/Belgien; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 22; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 20.

762

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Mitgliedstaats nach Verstreichen der Frist tatsächlich abgewartet und der Mitgliedstaat erklärt hat, völlig anderer rechtlicher Meinung zu sein. Hier habe sich das Verhalten der Kommission nicht auf den weiteren Verlauf des Verfahrens ausgewirkt.135 Dagegen hat der EuGH den Vortrag der Kommission, sie hätte auch nach Frist2604 ablauf eingegangene Antworten, wenn sie denn eingegangen wären, noch berücksichtigt, nicht genügen lassen. Der nur behauptete Wille, etwaiges verspätetes Vorbringen noch zu berücksichtigen, kann daher nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers einer zu kurz bemessenen Frist herangezogen werden. Ein Mitgliedstaat, so der EuGH, „an den eine mit einer Frist verbundene Maßnahme gerichtet ist, kann nämlich nicht im Voraus wissen, ob und ggf. inwieweit die Kommission ihm eine Fristverlängerung einräumen wird.“136 III.

Klagefrist

2605 Generell gilt keine besondere Klagefrist. Auch der Zeitpunkt der Klageerhebung steht grundsätzlich im Ermessen der Kommission, das nicht gerichtlich nachgeprüft wird.137 Der frühestmögliche Zeitpunkt für die Erhebung einer Vertragsverletzungsklage ist jedoch durch den fruchtlosen Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist festgelegt.138 Bei einer Klageerhebung, die sehr lange nach Erhebung der Vorwürfe im Vor2606 verfahren erfolgt, ist zu erwägen, ob dies die Verteidigungsmöglichkeiten des Mitgliedstaats beeinträchtigen kann. Dies prüfte der EuGH in einem Fall der Klageerhebung nach zehn Jahren, erachtete die Klage jedoch für zulässig, da der Mitgliedstaat eine Beeinträchtigung seiner Verteidigungsmöglichkeiten aufgrund der übermäßigen Verfahrensdauer nicht nachweisen konnte.139 Jedenfalls ist demnach nicht gänzlich ausgeschlossen, dass die Kommission ihr Klagerecht in Extremfällen nach Verstreichen eines sehr langen Zeitraums verwirkt.140

135 136 137 138 139 140

EuGH, Rs. 74/82, Slg. 1984, 317 (338, Rn. 12 f.) – Kommission/Irland. EuGH, Rs. 293/85, Slg. 1988, 305 (351, Rn. 11; 353 f., Rn. 17) – Kommission/Belgien. EuGH, Rs. C-422/92, Slg. 1995, I-1097 (1131, Rn. 18) – Kommission/Deutschland. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 43; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 32. EuGH, Rs. C-96/89, Slg. 1991, I-2461 (2492, Rn. 16) – Kommission/Niederlande. Däubler, NJW 1968, 325 (328); Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 43; Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 22; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 32; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 280.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

763

IV.

Rechtsschutzbedürfnis

1.

Individuelles Rechtsschutzbedürfnis grundsätzlich entbehrlich

Nach der Rechtsprechung des EuGH hat die Kommission grundsätzlich kein spe- 2607 zifisches oder gar individuelles Rechtsschutzinteresse nachzuweisen. Dies ergibt sich daraus, dass es beim Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) nicht um den Schutz eigener Rechte der Kommission geht.141 Daher ist auch ihr Verhalten vor der Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens gegenüber dem beklagten Mitgliedstaat bedeutungslos. Eine Aufsichtsklage ist daher auch dann nicht ausgeschlossen, wenn die Kommission zuvor das Vorgehen des betroffenen Mitgliedstaats ausdrücklich billigte. Ein Vertrauensschutz kommt insoweit nicht in Betracht.142 2.

Allgemeines Rechtsschutzinteresse

Allerdings geht der EuGH auf das Rechtsschutzinteresse immer dann ein, wenn die 2608 gerügte Vertragsverletzung in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht erledigt ist.143 Das Rechtsschutzbedürfnis besteht ohne weiteres, wenn die erhobenen Vor- 2609 würfe weder bei Klageerhebung noch zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vollständig ausgeräumt sind.144 Mit anderen Worten besteht das Rechtsschutzbedürfnis solange, wie die gerügte Vertragsverletzung ganz oder teilweise fortbesteht.145 Dies gilt auch, wenn die Wiederherstellung des vertragsgemäßen Zustandes aufgrund geänderter Tatsachen nicht mehr möglich ist.146 Eine bloße Einräumung des Vertragsverstoßes durch den betreffenden Mit- 2610 gliedstaat lässt das Rechtsschutzbedürfnis noch nicht entfallen. Im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens ist es Sache des EuGH, festzustellen, ob die beanstandete Vertragsverletzung vorliegt oder nicht. Andernfalls könnte eine Anerkennung der Vertragsverletzung und der sich möglicherweise daraus ergebenden Haftung durch den Mitgliedstaat „ein beim Gerichtshof anhängiges Vertragsverletzungsverfahren jederzeit beenden, ohne dass das Vorliegen der Vertragsverletzung und der Grund für ihre Haftung jemals gerichtlich festgestellt worden wären.“147

141 142 143 144 145 146 147

EuGH, Rs. C-422/92, Slg. 1995, I-1097 (1130, Rn. 16) – Kommission/Deutschland; Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2219, Rn. 21) – Großkrotzenburg. Vgl. hingegen zur Staatenklage u. Rn. 2704. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 281. Vgl. EuGH, Rs. 69/77, Slg. 1978, 1749 (1756, Rn. 5/6 ff.) – Kommission/Italien; Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 (112, Rn. 9 ff.) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 (112, Rn. 9) – Kommission/Italien; vgl. Rs. 69/77, Slg. 1978, 1749 (1756, Rn. 5/6 ff.) – Kommission/Italien. GA Lenz, EuGH, Rs. C-247/89, Slg. 1991, I-3659 (3675 f., Rn. 34 ff.) – Kommission/Portugal. EuGH, Rs. C-414/03, EuZW 2005, 320 (320, Rn. 9) – Kommission/Deutschland.

764

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

3.

Maßgebender Zeitpunkt

a)

Bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist

2611 Die neuere Rechtsprechung stellt bei der Beurteilung des Rechtsschutzinteresses allein auf die Sachlage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist ab. Eine danach vorgenommene Beseitigung des Vertragsverstoßes, auch vor Anrufung des EuGH, bleibt für die Zulässigkeit der Klage irrelevant.148 In der Praxis besteht jedoch die Möglichkeit der Klagerücknahme seitens der Kommission, wenn während des gerichtlichen Verfahrens der vertragswidrige Zustand reguliert wird.149 Eine Behebung des vertragswidrigen Zustandes nach Ablauf der Beseitigungs2612 frist, aber vor Klageerhebung sowie nach Rechtshängigkeit des Verfahrens, warf früher Fragen auf. Von der Rechtsprechung wurde hier ein spezifisches Rechtsschutzbedürfnis verlangt. Dieses wurde in der Lit. angenommen bei konkreter Wiederholungsgefahr, wenn die Rechtsfragen für das Funktionieren der Union von erheblicher Bedeutung sind150 oder wenn der Mitgliedstaat zwar nachgegeben, aber ausdrücklich keine Rechtspflicht hierzu anerkannt hat.151 Außerdem hat der EuGH ein spezifisches Rechtsschutzinteresse wegen der Präjudizwirkung anerkannt, wenn eine Verurteilung des Mitgliedstaats die Haftungsgrundlage gegenüber einem anderen Mitgliedstaat begründen kann.152 b)

Vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist

2613 Ist der Vertragsverstoß dagegen bereits vor Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist vollständig beseitigt, so ist das Verfahrensziel grundsätzlich erreicht, das Rechtsschutzbedürfnis entfällt damit.153 Von diesem Grundsatz können aber wiederum Ausnahmen bei sog. Saisonverstößen gelten. Steht der Kommission objektiv nicht ausreichend Zeit zur Verfügung, das Vorverfahren vor der Beendigung des naturgemäß nur kurze Zeit bestehenden Vertragsverstoßes 148

149 150 151 152 153

EuGH, Rs. C-289/94, Slg. 1996, I-4405 (4424 f., Rn. 20) – Kommission/Italien; Rs. C-60/96, Slg. 1997, I-3827 (3840, Rn. 15) – Kommission/Frankreich; auch Rs. C-313/93, Slg. 1994, I-1279 (1286, Rn. 10) – Kommission/Luxemburg; Rs. C-118/92, Slg. 1994, I-1891 (1898, Rn. 7) – Kommission/Luxemburg; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 70; vgl. Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 24; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 47. Vgl. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 71; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 37. Hierzu auch EuGH, Rs. 26/69, Slg. 1970, 565 (577, Rn. 11/13) – Kommission/Frankreich. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 284; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 69. EuGH, Rs. C-353/89, Slg. 1991, I-4069 (4096, Rn. 28) – Kommission/Niederlande. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 283; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 36; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 30 m. zahlr. N.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

765

durchzuführen, so ist auch nach Beendigung des beanstandeten Verhaltens unter Umständen ein Rechtsschutzinteresse anzunehmen.154 Hier könnte wie nach früherer Rechtsprechung zum Rechtsschutzinteresse bei Beendigung der Vertragsverletzung nach Ablauf der Beseitigungsfrist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, insbesondere wenn der Mitgliedstaat den Verstoß nicht einräumt, oder aber wegen anknüpfender Haftungsfragen das Rechtsschutzinteresse bejaht werden.155 c)

Vertragsverletzung aufgrund der Nichtanwendung einer noch nicht in nationales Recht umgesetzten Richtlinie

Die Kommission darf im Rahmen der Vertragsverletzungsklage die Nichtanwen- 2614 dung einer noch nicht umgesetzten Richtlinie rügen, ohne zuvor diese Nichtumsetzung bzw. nicht ordnungsgemäße Umsetzung zum Verfahrensgegenstand gemacht zu haben. Sie kann damit unabhängig davon, ob die Richtlinie dem Einzelnen individuelle Rechte verleiht, den aus der Nichtanwendung folgenden Vertragsverstoß einklagen, die in der Richtlinie gesetzten Ziele seien nicht erreicht. Bei der Wahrnehmung ihrer durch das Vertragsverletzungsverfahren einge- 2615 räumten Befugnisse braucht die Kommission nämlich kein spezifisches Rechtsschutzinteresse nachzuweisen. Ein Mitgliedstaat soll sich nicht unter Berufung auf seine Umsetzungsbefugnisse den insoweit hinreichend klaren und verbindlichen Verpflichtungen aus einer Richtlinie entziehen können.156 Die Frage der innerstaatlichen Wirkung nicht umgesetzter Richtlinien wird also von ihrem Individualrechtsschutz getrennt. Damit wird dem Erfordernis des individualrechtsschützenden Charakters einer Richtlinienvorschrift letztlich nur prozessuale Bedeutung zugesprochen.157

H.

Begründetheit der Klage

I.

Ansatz

Eine Vertragsverletzungsklage ist begründet, wenn der behauptete Vertragsverstoß 2616 rechtlich und tatsächlich gegeben ist. Die behaupteten Tatsachen müssen also zur Überzeugung des EuGH nachgewiesen sein und objektiv eine Vertragsverletzung darstellen.158 Die Vertragsverletzung muss ferner als eine des Mitgliedstaats angesehen werden können.

154 155 156 157 158

Hierzu Bitterich, EWS 2005, 162 (167) m.N. Vgl. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 70. Vgl. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2119 f., Rn. 19 ff.) – Großkrotzenburg. Genauer hierzu Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 38 f. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 27. Genauer s.o. Rn. 2542 ff.

766

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

II.

Verstoß gegen Unionsrecht

2617 Im Gerichtsverfahren wird geprüft, ob der Mitgliedstaat durch sein Tun oder Unterlassen gegen Unionsrecht verstoßen hat. Dabei kommen Verstöße gegen primäres sowie sekundäres, geschriebenes oder ungeschriebenes Unionsrecht in Betracht.159 III.

Beweislast

2618 Grundsätzlich trägt die Kommission die Darlegungs- und Beweislast für die behaupteten Vorwürfe. Sie muss die für die Prüfung ihres Anliegens erforderlichen Anhaltspunkte liefern.160 Sofern die Kommission allerdings genügend Tatsachen, die den Vertragsverstoß erkennbar machen, vorgetragen und belegt hat, kehrt sich die Beweislast um. Dann ist es Sache des Mitgliedstaats, sich substantiiert zu verteidigen, um die Beachtung des Unionsrechts zu beweisen.161 Die Kommission kann bei der Feststellung des relevanten Sachverhalts zudem 2619 auf die Angaben des Mitgliedstaats angewiesen sein. Dann ist der Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des EuGH gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verpflichtet, der Kommission die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern. Er kann sich daher im Rahmen der Vertragsverletzungsklage nicht darauf berufen, die Angaben der Kommission seien zu ungenau, wenn er seiner Pflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) zuvor nicht nachgekommen war.162 Bei der Verteidigung eines Mitgliedstaats gegenüber den Vorwürfen der Kom2620 mission werden nur selten die vorgetragenen Tatsachen bestritten. I.d.R. geht es um die rechtliche Verteidigung und Darlegung, weshalb das beanstandete Verhalten entgegen der Kommissionsauffassung keinen Vertragsverstoß darstellt.163 IV.

Rechtfertigungsgründe

2621 Die Mitgliedstaaten führen zuweilen Gründe an, weshalb es zu dem vertragswidrigen Zustand gekommen ist, um ihr Verhalten zu rechtfertigen. Die meisten solcher angeblichen Rechtfertigungsgründe lassen den EuGH jedoch unbeeindruckt und zeitigen keinerlei rechtfertigende Wirkung. 159 160

161

162 163

Genauer s.o. Rn. 2542 ff. St. Rspr. EuGH, Rs. C-119/92, Slg. 1994, I-393 (419, Rn. 37) – Kommission/Italien; Rs. C-160/94, Slg. 1997, I-5851 (5860, Rn. 17) – Kommission/Spanien; Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2226, Rn. 45) – Großkrotzenburg; Rs. C-347/98, Slg. 2001, I-3327 (3366, Rn. 39) – Kommission/Belgien. EuGH, Rs. 272/86, Slg. 1988, 4875 (4901, Rn. 21) – Kommission/Griechenland; Rs. C-365/93, Slg. 1995, I-499 (508, Rn. 10) – Kommission/Griechenland; vgl. Rs. C-298/95, Slg. 1996, I-6747 (6760, Rn. 17) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-408/97, Slg. 2000, I-6417 (6442 f., Rn. 15 ff.) – Kommission/Niederlande. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 226 EGV Rn. 27; Borchardt, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 42.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

767

Keine rechtfertigende Wirkung hat etwa der Einwand, aus internen Gründen habe eine Richtlinie nicht schnell genug angewandt oder umgesetzt werden können, auch wenn verfassungsrechtliche Hindernisse bestanden.164 Damit geht für Deutschland auch ein Verweis auf die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle des BVerfG, welche die Anwendung von Unionsrecht hindern soll,165 ins Leere. Die Behauptung, andere Mitgliedstaaten seien ihren vertraglichen Verpflichtungen auch nicht nachgekommen, berührt die Unrechtmäßigkeit des eigenen Verhaltens ebenfalls nicht. Ein Mitgliedstaat kann sich insofern nicht auf den Grundsatz der Gegenseitigkeit berufen und eine mögliche Missachtung des Vertrages durch einen anderen Mitgliedstaat zur Rechtfertigung seiner eigenen Vertragsverletzung geltend machen.166 Auch der Einwand, wegen des Geltungsvorrangs des Unionsrechts bzw. der teilweise unmittelbaren Wirkung von Richtlinien sei eine Änderung der nationalen Vorschriften entbehrlich, greift nicht. Mit diesem Argument soll sich ein Mitgliedstaat nicht der Verpflichtung entziehen können, die für die fristgerechte Umsetzung einer Richtlinie erforderlichen Maßnahmen zu treffen.167 Der Anschein anderslautenden nationalen Rechts kann bereits die Einhaltung des Unionsrechts gefährden.168 Es bleiben nämlich bei Fortgeltung des nationalen Rechts Unklarheiten bestehen. Normadressaten sollen nicht in einem Zustand der Ungewissheit gelassen werden.169 Ferner ist die Schwere des Vertragsverstoßes unerheblich. Es ist daher nicht von Belang, ob der Verstoß dem Binnenmarkt tatsächlich geschadet hat.170 Allein den Einwand objektiver Unmöglichkeit lässt der EuGH unter Umständen zur Rechtfertigung für eine Nichtbeachtung von Unionsrecht gelten.171 Dies setzt aber voraus, dass der Mitgliedstaat seine Probleme bei der Durchführung des Unionsrechts den zuständigen Unionsorganen vorlegt und nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine Lösung zu finden versucht.172

164

165 166 167

168 169 170 171 172

Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 226 EGV Rn. 34; EuGH, Rs. C-358/03, Slg. 2004, I-12055 (12062, Rn. 13) – Kommission/Österreich; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 226 EG Rn. 57; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 39. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 343 – Lissabon; allgemein dazu krit. Rn. 193 ff., 3706 ff. EuGH, Rs. 232/78, Slg. 1979, 2729 (2739, Rn. 9) – Schaffleisch; Rs. 325/82, Slg. 1984, 777 (793, Rn. 10 f.) – „Butterfahrten“. EuGH, Rs. C-253/95, Slg. 1996, I-2423 (2430, Rn. 13) – Kommission/Deutschland; Rs. C-433/93, Slg. 1995, I-2303 (2318 f., Rn. 24) – Kommission/Deutschland; vgl. hierzu auch o. Rn. 980, 1163 ff. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 47. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 67 m. zahlr. N. zur Rspr. sowie o. Rn. 1164. EuGH, Rs. C-263/96, Slg. 1997, I-7453 (7468, Rn. 30) – Kommission/Belgien. EuGH, Rs. 213/85, Slg. 1988, 281 (300, Rn. 22) – Kommission/Niederlande; Rs. C-280/95, Slg. 1998, I-259 (276, Rn. 13) – Kommission/Italien. Stotz, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 45 Rn. 45; vgl. EuGH, Rs. C-280/95, Slg. 1998, I-259 (276 f., Rn. 13 ff.) – Kommission/Italien.

2622

2623

2624

2625 2626

768

2627

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Zur Verteidigung ihres Verhaltens bleiben den Mitgliedstaaten danach hauptsächlich zwei Verteidigungsmöglichkeiten. Zum einen kann der zur Last gelegte Sachverhalt bestritten werden, was in der Praxis selten ist. Zum anderen kann der Vertragsverstoß aus rechtlichen Erwägungen bestritten werden. Letzteres bildet den Regelfall.173

J.

Das feststellende Urteil im Vertragsverletzungsverfahren

2628 Erweist sich die Vertragsverletzungsklage als zulässig und begründet, so stellt der Gerichtshof der EU nach Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) lediglich fest, dass der beklagte Mitgliedstaat gegen eine ihm obliegende Verpflichtung aus dem Unionsrecht verstoßen hat. Dieses Feststellungsurteil ist weder ein vollstreckungsfähiger Titel noch hat es rechtsgestaltende Wirkung.174 Der betreffende Mitgliedstaat ist vielmehr verpflichtet, den Vertragsverstoß abzustellen. Der EuGH kann dem Mitgliedstaat nicht aufgeben, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen.175 Grundsätzlich enthält der Urteilstenor also keine konkreten Verpflichtungen hinsichtlich der vorzunehmenden Maßnahmen.176 Nach einem solchen, die Souveränität schonenden Urteil behält der Mitgliedstaat die Auswahl der möglichen Maßnahmen zur Beseitigung des vertragswidrigen Zustands. Allerdings kommt es vor, dass der Vorwurf gegenüber dem Mitgliedstaat in ei2629 nem Unterlassen liegt. Dann lassen sich zumindest den Urteilsgründen in aller Regel die gebotenen Maßnahmen entnehmen.177 Wird der Klage nicht stattgegeben, so kommt es entweder zu einer Abweisung 2630 wegen Unzulässigkeit oder wegen Unbegründetheit der Klage. Im ersten Fall kann die Kommission nach dem abweisenden Prozessurteil die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllen und erneut Klage erheben. Im letzteren Fall, wenn also die Klage durch Sachurteil abgewiesen wurde, kann die Kommission lediglich unter den Voraussetzungen der Wideraufnahme des Verfahrens wegen desselben Streitgegenstandes noch einmal Klage erheben.178

K.

Urteilswirkungen

2631 Das feststellende Urteil verpflichtet zunächst den Mitgliedstaat zur Behebung des vertragswidrigen Zustandes ex nunc.179 Gem. Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 173 174 175 176 177 178 179

Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 47; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 57. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 228 EGV Rn. 1. EuGH, Rs. C-104/02, Slg. 2005, I-2689 (2720, Rn. 49) – Kommission/Deutschland. Vgl. zu vergaberechtswidrig abgeschlossenen Verträgen u. Rn. 3661 ff. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 298. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 299. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 228 EGV Rn. 6; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 300; vgl. zum Vergaberecht Frenz, Europarecht 4, Rn. 3394 ff.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

769

Abs. 1 EG) hat nach Feststellung durch den EuGH, „dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstoßen hat, … dieser Staat die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben“. In jedem Fall ist also die festgestellte Vertragsverletzung für die Zukunft abzustellen. Fraglich ist jedoch, ob der jeweilige Mitgliedstaat auch zur Beseitigung der Folgen seines Vertragsverstoßes verpflichtet ist. Teilweise wird dies ohne weitere Differenzierung vertreten, da das Vertragsverletzungsverfahren ein Instrument zur Wiederherstellung eines vertragsgemäßen Zustandes sei, was auch die Beseitigung der Folgen des Vertragsverstoßes umfasse.180 Eine derartige allgemeine Folgenbeseitigungspflicht lässt sich dem Wortlaut der Vorschrift indes nicht ohne weiteres entnehmen. Zudem verstößt die Anerkennung eines derartigen Folgenbeseitigungsanspruchs gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 1 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG), da die Verträge oder zumindest die EuGH-Satzung einen solchen Anspruch nicht vorsehen.181 Der EuGH leitet allerdings aus dem in Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) die Verpflichtung her, auch die Folgen eines festgestellten Vertragsverstoßes zu beheben. Dies wiederum gilt aber nur im Rahmen des nationalen Verfahrensrechts.182 Eine ganz allgemeine Folgenbeseitigungspflicht oder sogar ein subjektives Recht auf Beseitigung der Folgen von Vertragsverstößen oder auf Schadensersatz ist aus Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) demnach nicht abzuleiten.183 Der EuGH hat bisher Folgenbeseitigungs- oder Staatshaftungsansprüche auch nicht aus Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) hergeleitet. Unter Umständen kann sich jedoch aus dem Urteilstenor im Vertragsverletzungsverfahren auch die Folgenbeseitigungspflicht ergeben. Dies ist in den Fällen anzunehmen, in denen die Kommission gerade die Nichtbeseitigung der Folgen einer Vertragsverletzung zum Gegenstand des Verfahrens gemacht hat.184 Erforderlich ist nach der Rechtsprechung des EuGH somit eine differenzierte Betrachtungsweise, die den genauen Verfahrensgegenstand zum Ausgangspunkt nimmt. Eine Verpflichtung zur Beseitigung der Folgen einer Vertragsverletzung kann daher im Einzelfall sehr wohl zu den gem. Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) zu ergreifenden Maßnahmen gehören, wenn sich dieses aufgrund des Verfahrensgegenstands, der gerade auch die vertragswidrigen Folgen des Verstoßes umfasst, unmittelbar dem Urteilstenor entnehmen lässt.

180 181 182 183

184

Schwarze, in: ders., Art. 228 EGV Rn. 6 m.w.N. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 300. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (767, Rn. 64 ff.) –Wells m.w.N. Genauer Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 228 EGV Rn. 12 u. 14 ff. m.w.N.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 300 zum Folgenbeseitigungsanspruch u. 305 ff. zum Staatshaftungsanspruch; Cornils, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, 1995, S. 155 ff.; Detterbeck, VerwArch. 85 (1994), 159 (178 f.); ausführlich ferner Prieß, NVwZ 1993, 118 (119 f.); zu Staatshaftungsansprüchen allg. s.o. Rn. 2014 ff. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 228 EGV Rn. 15.

2632

2633

2634

2635

2636

770

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

L.

Sanktionsverfahren

I.

Funktion des Sanktionsverfahrens

2637 Das Feststellungsurteil im Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat ist nicht vollstreckbar. Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) sieht jedoch ein spezielles Sanktionsverfahren vor, mit dessen Hilfe der verurteilte Staat zum urteilsgemäßen Verhalten bewegt werden soll. Ziel des Verfahrens ist daher nicht die Bestrafung des säumigen Staats, sondern vielmehr die Gewährleistung, dass das Vertragsverletzungsurteil auch tatsächlich gewahrt wird. Es soll vermieden werden, dass durch die Nichtbeachtung des Urteils die Verbindlichkeit des Rechts innerhalb der Union infrage gestellt wird. Zum einen wird also ein „Überzeugungsdruck“ auf den vertragsbrüchigen Mitgliedstaat ausgeübt.185 Zum anderen soll eine Abschreckungswirkung von einer derartigen Sanktion auf andere Mitgliedstaaten ausgehen. Letztlich dient das Verfahren damit der wirksamen Anwendung des Unionsrechts. II.

Verfahren

1.

Art. 228 Abs. 2 EG

2638 Das Sanktionsverfahren wurde mit dem Vertrag von Maastricht neu eingeführt. Der Kommission wurde damit die Möglichkeit eingeräumt, beim EuGH die Verhängung eines Zwangsgeldes oder eines Pauschalbetrags gegen den Mitgliedstaat zu beantragen. Zuvor blieb der Kommission nur der Weg, den betreffenden Mitgliedstaat erneut mit einem Vertragsverletzungsverfahren zu überziehen, wenn er seiner Verpflichtung zur Ergreifung der sich aus dem Urteil im Vertragsverletzungsverfahren ergebenden Maßnahmen nicht nachkam. Das Vorverfahren im Rahmen des Art. 228 Abs. 2 EG war dem Vorverfahren 2639 nach Art. 226 EG nachgebildet, so dass auf die dortigen Ausführungen verwiesen werden kann.186 Nach erfolglosem Verstreichen der im Vorverfahren gesetzten Frist hatte die Kommission wiederum die Möglichkeit, den EuGH anzurufen. In ihrer Mitteilung über die Anwendung des Art. 228 Abs. 2 EG stellte sie dabei selbst Kriterien auf, an denen sie sich bei ihrer Vorgehensweise im Sanktionsverfahren orientieren wollte.187 Grundlegend waren danach die Schwere des Verstoßes, seine Dauer und die erforderliche Abschreckungswirkung, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.

185 186 187

EuGH, Rs. C-304/02, Slg. 2005, I-6263 (6348 f., Rn. 91) – Kommission/Frankreich. S. Rn. 2546 ff. Mitteilung der Kommission – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag/SEK/2005/ 1658, die die beiden Mitteilungen aus 1996 und 1997 ersetzt.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

2.

771

Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV

Der Vertrag von Lissabon führt mit Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV Änderungen ein, 2640 die eine schnellere und effektivere Durchsetzung der Urteile des EuGH bezwecken.188 Nach Art. 228 Abs. 2 EG musste die Kommission nach Anhörung des betroffe- 2641 nen Mitgliedstaats zunächst noch eine erneute begründete Stellungnahme abgegeben und dem Mitgliedstaat darin nochmals eine Frist zur Befolgung des Urteils einräumen. Erst nach deren Ablauf konnte Klage vor dem EuGH erhoben werden. Demgegenüber ist gem. Art. 260 Abs. 2 AEUV eine Klageerhebung nun im unmittelbaren Anschluss an eine erneute Anhörung des Mitgliedstaats möglich.189 Darüber hinaus konnte der EuGH nach Art. 228 Abs. 2 EG Sanktionen wie 2642 Zwangsgelder oder Pauschalbeträge gegen einen Mitgliedstaat nur verhängen, wenn er bereits vorher in einem Urteil eine Vertragsverletzung festgestellt hatte und der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachgekommen war. Art. 260 Abs. 3 AEUV erlaubt es dem EuGH nunmehr, bereits im ersten Urteil Sanktionen festzusetzen, die die Kommission benannt hat, wenn ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen.190 III.

Zwangsgeld und Pauschalbetrag

Entscheidet sich die Kommission, gem. Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 2643 EG), nachdem sie dem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, den Gerichtshof der EU anzurufen, so nennt sie dabei die Höhe des festzusetzenden Zwangsgeldes oder Pauschalbetrags. Gleiches gilt bei einer Klageerhebung im Fall des Art. 260 Abs. 3 AEUV (im AEUV neu eingefügt). 1.

Kumulativität

Obwohl der Wortlaut der Art. 260 Abs. 2 und 3 (Art. 228 Abs. 2 EG) nahe legt, 2644 dass entweder ein Zwangsgeld oder ein Pauschalbetrag festgelegt wird, hat die Kommission in ihrer Mitteilung zu Art. 228 EG angekündigt, systematisch beide Sanktionen zu verhängen. Dieses parallele Vorgehen wurde vom EuGH im Grundsatz bestätigt.191 Dabei ist der Pauschalbetrag als Sanktion zur Ahndung der 188

189 190

191

Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-362 Rn. 1; Wegener, in: Callies/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-29 Rn. 21; vgl. auch die Motive des Verfassungskonvents CONV 636/03, Nr. 28. Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-362 Rn. 8. Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (81 f.), der auf die Unklarheiten hinweist, die sich daraus ergeben, dass die sofortige Sanktion nicht an die Unterlassung der Umsetzung der Richtlinie, sondern an die Mitteilung der Umsetzung anknüpft; Wegener, in: Callies/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-29 Rn. 21. EuGH, Rs. C-304/02, Slg. 2005, I-6263 (6345 f., Rn. 81 ff.) – Kommission/Frankreich; ausführlich Huck/Klieve, EuR 2006, 413 ff.

772

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Fortsetzung des Vertragsverstoßes für den Zeitraum zwischen dem ersten, den Verstoß feststellenden Urteil und dem Urteil nach Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) zu betrachten. Das Zwangsgeld wird dagegen für jeden weiteren Tag verhängt, an dem der Staat dem Urteil nach Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) nicht nachkommt.192 Während das Zwangsgeld nur geboten ist, wenn die Nichtbefolgung des ur2645 sprünglich die Vertragsverletzung feststellenden Urteils andauert, kann die Verhängung eines Pauschalbetrags weiterhin geboten sein, auch wenn im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) die Umsetzung des ursprünglichen Urteils durch den Mitgliedstaat erfolgt. Die Verhängung eines Pauschalbetrags beruht nach dem EuGH, „ … mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen“. 2.

Ausnahme

2646 Fraglich ist, ob die bisher praktizierte kombinierte Anwendung der beiden Zwangsmaßnahmen auch auf den mit Art. 260 Abs. 3 AEUV neu eingeführten Fall der Verhängung von Zwangsmaßnahmen im Rahmen der Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV wegen fehlender Mitteilung von Maßnahmen zur Umsetzung einer im Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie anwendbar ist. Der Wortlaut spricht auch hier von Pauschalbetrag oder Zwangsgeld. Allerdings fehlt es an dem bisher für die Verhängung eines Pauschalbetrages maßgeblichen Zeitraum zwischen dem ersten, den Verstoß feststellenden Urteil und dem Urteil nach Art. 260 AEUV. Für diesen bleibt daher kein Raum193 3.

Wertung für die Höhe des Zwangsgeldes

2647 Bei der Entscheidung über die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgeldes und dessen Höhe steht dem EuGH eine Wertungsbefugnis zu. Diese füllt er in jedem Einzelfall nach Anschauung der Gesamtheit aller maßgebenden Aspekte aus. Die Dauer der Vertragsverletzung, ihre Schwere und die Haltung des Mitgliedstaats werden vom EuGH ebenso ins Kalkül gezogen wie die Wahrscheinlichkeit einer Wiederholung von Verstößen auf einem bestimmten Gebiet der Unionstätigkeit.194 Die Kommission hat unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnis2648 mäßigkeit und der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten ein möglichst vorhersehbares System entwickelt, das der Ermittlung der im Einzelfall festzusetzenden Höhe der Sanktionen dient.195 Dabei werden Tagessätze festgelegt, deren Höhe sich zum einen an der Schwere und Dauer des Rechtsverstoßes bemisst, aber zum 192 193 194 195

Vgl. Ziff. 10 der Mitteilung der Kommission – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag/SEK/2005/1658. Für eine Verhängung alleine von Zwangsgeldern Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (83). EuGH, Rs. C-121/07 (Rn. 56 ff.) – Kommission/Frankreich. S. Ziff. 10 ff. der Mitteilung der Kommission – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag/SEK/2005/1658.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

773

anderen auch die Zahlungsfähigkeit des jeweiligen Mitgliedstaats berücksichtigt. Auch die Abschreckungswirkung auf andere Mitgliedstaaten spielt bei der Höhe der Sanktion eine Rolle.196 Der EuGH ist allerdings an den Antrag der Kommission nicht gebunden.197 Den 2649 in der Mitteilung der Kommission nahegelegten Automatismus zur Verhängung eines Pauschalbetrags stellt der EuGH infrage.198 In der Praxis können in dem Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 und 3 (Art. 228 Abs. 2 EG) sehr hohe Beträge verhängt werden, die den betreffenden Staat empfindlich treffen.199 IV.

Vollstreckbarkeit der verhängten Sanktionen

Es stellt sich die Frage der Vollstreckbarkeit eines Urteils gegen einen Mitglied- 2650 staat, ohne die die Effektivität des Instruments beschränkt sein dürfte. Der Sache nach handelt es sich bei den gem. Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) verhängten Sanktionen um Zahlungspflichten, die generell einen vollstreckungsfähigen Inhalt haben. 1.

Verweisung in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG)

Nach Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) sind die Urteile des Gerichtshofs der EU gem. 2651 Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) vollstreckbar. Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) befasst sich mit der Vollstreckung von Rechtsakten des Rates, der Kommission und der EZB, die eine Zahlung auferlegen und schließt für diese in Abs. 1 eine Vollstreckung gegenüber Mitgliedstaaten aus. Teilweise wird die Vollstreckbarkeit von Zwangsgeldurteilen gegenüber Mit- 2652 gliedstaaten daher mit dem Argument abgelehnt, dass Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) auch auf Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) verweise. Der Wortlaut in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) sei insoweit offen und lasse keine Einschränkungen der Verweisung für Urteile des Gerichtshofs der EU erkennen. Eine Vollstreckung gegenüber Staaten komme daher grundsätzlich nicht in Betracht.200

196 197 198 199

200

Genauer s. Mitteilung der Kommission – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag/SEK/2005/1658. EuGH, Rs. C-387/97, Slg. 2000, I-5047 (5117, Rn. 89) – Kommission/Griechenland; Rs. C-121/07 (Rn. 61) – Kommission/Frankreich. EuGH, Rs. C-121/07 (Rn. 63) – Kommission/Frankreich. Vgl. EuGH, Rs. C-304/02, Slg. 2005, I-6263 (6354 f., Rn. 113 ff.) – Kommission/ Frankreich, in dem ein Pauschalbetrag von 20 Mio. Euro und ein halbjährlich zu entrichtendes Zwangsgeld von 57,7 Mio. Euro festgesetzt wurden. Härtel, EuR 2001, 617 (621) m.w.N.; Heidig, EuR 2000, 782 (790); Gedschold, Zwangsgelder nach Art. 228 Abs. 2 und die bundesstaatliche Ordnung der BRD, 2000, S. 12 f.; vgl. Teske, EuR 1992, 265 (271, 279); s. auch Schwarze, in: ders., Art. 244 EGV Rn. 1, der inkonsequenterweise jedoch die Beschränkung auf Zahlungstitel trotz des offenen Wortlauts wiederum nicht auf Gerichtsurteile anwendet, s. Rn. 2.

774

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Zweck des Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) ist jedoch, Entscheidungen des Rates und der Kommission überhaupt in den Kreis der vollstreckbaren Titel einzubeziehen.201 Hierbei wurde auf den besonderen Rang der Mitgliedstaaten im Verhältnis zu Rat und Kommission besondere Rücksicht genommen, indem eine Vollstreckung gegen die Staaten ausgeklammert wurde. Insofern soll die Letztentscheidungskompetenz des Gerichtshofs der EU gewährleistet sein.202 Die Urteile des Gerichtshofs der EU sind aber bereits ihrer Natur nach vollstreckbare Titel.203 Der unterschiedliche Regelungsgegenstand der Vorschriften des Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) einerseits und des Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) andererseits erfordert damit eine Einschränkung der Verweisung. Eine Vollstreckung des Urteils ist demnach auch gegenüber Mitgliedstaaten möglich.204 Dem steht auch nicht der Gesichtspunkt entgegen, dass die Souveränität der 2654 Staaten geschützt werden soll, was einen so weit reichenden Eingriff wie eine Vollstreckung gegen diese ausschlösse.205 Das Vollstreckungsdefizit sei daher gegenüber Mitgliedstaaten durchaus gewollt.206 Nach dieser Ansicht würden die Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG), die gerade gegen Mitgliedstaaten verhängt werden, die ihren Verpflichtungen aus dem vorhergehenden Urteil schon nicht nachgekommen sind, ihrer Effektivität beraubt.207 Auch Art. 260 Abs. 3 AEUV ist durch den Vertrag von Lissabon gerade des2655 halb eingeführt worden, um die Durchsetzung der Vertragsverletzungsurteile gegenüber den Mitgliedstaaten zu effektivieren. Dass die Durchsetzung des Unionsrechts auch weiterhin lediglich auf Freiwilligkeit und dem Wohlwollen der jeweiligen Mitgliedstaaten gründen soll, ist zu bezweifeln. Das Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) dient gerade dem Zweck, auf den Mitgliedstaat Druck ausüben zu können, der seinen Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) nicht nachkommt.208 In der Praxis ist es bis dato allerdings noch nicht zu einer zwangsweisen Voll2656 streckung des Urteils aus Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) gekommen. Es dürften sich auch Schwierigkeiten auftun, die in der Anwendung des jeweiligen nationalen Rechts bei der Vollstreckung begründet liegen.209 2653

201 202 203 204 205 206 207 208 209

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 2. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 1. Krück, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, 5. Aufl. 1997, Art. 187 EGV Rn. 2. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 2; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 256 EGV Rn. 3; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 244 EGV Rn. 2. Härtel, EuR 2001, 617 (621); Schwarze, in: ders., Art. 244 EGV Rn. 1. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 303. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 228 EG Rn. 22; Middeke/Szczekalla, JZ 1993, 284 (288). Vgl. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 228 EGV Rn. 59. Hierzu am Bsp. der Bundesrepublik Middeke/Szczekalla, JZ 1993, 284 (288 f.) und u. Rn. 2662.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

2.

775

Aufrechnung mit Zwangsgeldforderungen?

Fraglich ist, ob eine Aufrechnung mit der Zwangsgeldforderung gegen Ansprüche, die der betreffende Mitgliedstaat gegen die EU hat, oder eine Zurückhaltung von Unionsgeldern bis zur Zahlung des Zwangsgeldes zulässig ist. Teilweise wird angenommen, dass dies nur bei ausdrücklicher Ermächtigungsgrundlage zulässig sei.210 Der EuGH hält zumindest eine Aufrechnung gegenüber einem Wirtschaftsteilnehmer mit einer an die Kommission abgetretenen Forderung auf Rückzahlung von an diesen Wirtschaftsteilnehmer zu Unrecht gezahlten Ausfuhrerstattungen und Währungsausgleichsbeträgen für zulässig.211 Dies lässt nicht unbedingt erwarten, dass der EuGH diese Rechtsprechung auf die Aufrechnung mit Zwangsgeldforderungen gegen säumige Mitgliedstaaten ausweitet.212 Immerhin weist der EuGH darauf hin, dass eine Aufrechnung nur unter den Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit nach dem innerstaatlichen Recht der beteiligten Mitgliedstaaten in Betracht kommt, so dass wesentliche nationalrechtliche Einschränkungen bestehen können.213 Die Aufrechnung mit Zwangsgeldforderungen wird schließlich folgerichtig auch von Vertretern, die von der Nichtvollstreckbarkeit der Zwangsgeldforderungen ausgehen, mit dem Argument kritisiert, dass gerade deren Nichtvollstreckbarkeit einer Aufrechnung entgegenstünde. Wäre die Aufrechnung zulässig, so käme man zu einer Quasi-Vollstreckung, da die Aufrechnung in ihrer Wirkung und ihrem Wesen der Vollstreckung gleich käme.214 Die Aufrechnung stellt ein allgemein anerkanntes Rechtsinstitut in den Mitgliedstaaten dar. Auch dem Unionsrecht ist sie nicht fremd (vgl. Art. 73 Abs. 1 Haushaltsordnung).215 Fraglich bleibt, ob hierfür eine eindeutige Rechtsgrundlage erforderlich ist.216 Nach hier vertretener Ansicht steht jedenfalls die vollstreckungsähnliche Wirkung der Aufrechnung nicht entgegen. Da der EuGH in den genannten Entscheidungen keine explizite Ermächtigungsgrundlage gefordert hat, kommt eine Aufrechnung ohne eine solche in Betracht.217 Der Klarheit halber wäre eine Rechtsgrundlage in den einzelnen Finanzordnungen der Union indes wünschenswert.218 210 211 212 213 214 215 216

217 218

Heidig, EuR 2000, 782 (791); Spannowsky, JZ 1994, 326 (331). EuGH, Rs. 250/78, Slg. 1983, 421 (430, Rn. 13 f.) – DEKA; bestätigend Rs. C-87/01 P, Slg. 2003, I-7617 (7677, Rn. 56 f.) – CCRE. So Huck/Klieve, EuR 2006, 413 (421 f.). EuGH, Rs. C-87/01 P, Slg. 2003, I-7617 (7677 f., Rn. 58 ff.) – CCRE. Härtel, EuR 2001, 617 (622). VO (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vom 25.6.2002, ABl. L 248, S. 1. So Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 228 EG Rn. 23; Heidig, EuR 2000, 782 (791); Spannowsky, JZ 1994, 326 (331); a.A. Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 7. S. im Einzelnen auch Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 228 EGV Rn. 60; Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 7. Ähnlich Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 228 EG Rn. 23; ausführlich Wägenbaur, in: FS für Everling II, 1995, S. 1611 (1621 f.).

2657

2658

2659

2660

776

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

3.

Vollstreckungsverfahren

2661 Die Verweisung aus Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) bezieht sich unstreitig auf die Abs. 2-4 des Art. 299 AEUV (Art. 256 EG). Demnach richtet sich das Verfahren nach den Vorschriften des Zivilprozessrechts desjenigen Staats, gegen den sich die Vollstreckung richtet, Art. 299 Abs. 2 AEUV (Art. 256 Abs. 2 EG). Die Vollstreckungsklausel wird von der jeweils von der Regierung zu benen2662 nenden Behörde des Staats erteilt. In Deutschland ist dies das Bundesjustizministerium.219 Im Falle der Vollstreckung eines Zwangsgeldes oder eines Pauschalbetrags kommt man zu dem seltsamen Ergebnis, dass in der Bundesrepublik der Justizminister quasi gegen sich selbst eine vollstreckbare Urteilsausfertigung erstellen müsste. Auch eine theoretisch als zulässig zu betrachtende Vollstreckung scheint in der Praxis auf Schwierigkeiten zu stoßen. Zur konsequenten Durchsetzung wäre ein Konzept denkbar, in dem eine wie auch immer geartete Vollstreckungsbehörde auf Unionsebene, die zumindest die innerstaatliche Durchführung einer Vollstreckung überwacht, eingeschaltet wird.220

M.

Spezielle Vertragsverletzungsverfahren

2663 An verschiedenen Stellen sieht das Unionsrecht für Vertragsverletzungen spezielle Regelungen vor. I.

Beihilfesachen

2664 Die Beihilferegelungen nehmen hierbei wohl die bedeutendste Rolle ein. In Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) sind besondere Rechtsschutzmöglichkeiten gegeben, die auf die Eigenheiten im Bereich staatlicher Beihilfen zugeschnitten sind. Bei dem Verfahren nach Art. 107, 108 AEUV (Art. 87, 88 EG) liegt die Initia2665 tive ebenfalls bei der Kommission. Ansonsten weisen die beiden Verfahren jedoch deutliche Unterschiede auf. Sofern die Kommission in einem Beihilfeverfahren nach Anhörung der Parteien die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt feststellt, ordnet sie die Umgestaltung oder Aufhebung der Beihilfe innerhalb der von ihr zu bestimmenden Frist an.221 Dieser Beschluss ist anders als die mit Gründen versehene Stellungnahme als selbstständiger Beschluss anzusehen. Der beschuldigte Mitgliedstaat, die Kommission oder auch ein anderer Interessierter, wie etwa das durch die in Rede stehende Beihilfe begünstigte Unter-

219 220 221

Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 256 EGV Rn. 4. Zur Vollstreckung von Gerichtsentscheidungen allgemein s. Rn. 3693 ff., 3697 ff. Vgl. Middeke/Szczekalla, JZ 1993, 284 (288). Ausführlich zum Verfahren Frenz, Europarecht 3, Rn. 1223 ff.

§ 2 Aufsichtsklage der Kommission

777

nehmen, können diesen Beschluss angreifen.222 Dies hat jedoch über die Nichtigkeitsklage zu erfolgen.223 Wird die Kommission trotz einer Beschwerde und nochmaliger Aufforderung 2666 nicht tätig, kann dagegen Untätigkeitsklage erhoben werden – durch Private und nichtprivilegierte staatliche Stellen, wie auch bei der Nichtigkeitsklage, freilich nur bei entsprechender Klageberechtigung.224 Dann aber kann ein Beihilfeverfahren im Gegensatz zum Vertragsverletzungsverfahren sogar individuell erzwungen werden.225 Das Beihilfeverfahren bietet Rechtsschutzmöglichkeiten, die auf die Besonder- 2667 heiten der Vergabe staatlicher Beihilfen zugeschnitten sind. Sofern es bei einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Beihilfe um die Beihilfevorschriften für den Gemeinsamen Markt geht, sind die Art. 107 f. AEUV (Art. 87 f. EG) daher spezieller. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass eine Beihilferegelung auch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) geprüft wird, wenn ein Verstoß gegen andere Bestimmungen des Unionsrechts den Prüfungsmaßstab bildet. Ebenso ist denkbar, dass sowohl ein Vertragsverletzungsverfahren als auch ein Verfahren nach den Beihilfevorschriften parallel durchgeführt werden.226 II.

Streitsachen bezüglich EIB und EZB

Für Streitsachen über die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Satzungen 2668 der EIB und des ESZB sowie der EZB sind besondere Vertragsverletzungsverfahren in Art. 271 AEUV (Art. 237 EG) vorgesehen.227 Die Rolle des Klägers übernehmen hierbei der Verwaltungsrat der EIB bzw. der Rat der EZB. III.

Verfahren nach Art. 114 Abs. 9 AEUV (Art. 95 Abs. 9 EG) und Art. 348 Abs. 2 AEUV (Art. 298 S. 2 EG)

Ein weiterer Sonderfall ist in Art. 114 Abs. 9 AEUV (Art. 95 Abs. 9 EG) geregelt. 2669 Ist die Kommission oder ein anderer Mitgliedstaat der Auffassung, dass ein Mitgliedstaat seine Befugnisse missbraucht, im Rahmen der Harmonisierung des Binnenmarkts ein höheres Schutzniveau beizubehalten, so kann der Gerichtshof der EU unmittelbar, ohne Vorverfahren, angerufen werden. Ebenso sieht Art. 348 Abs. 2 AEUV (Art. 298 S. 2 EG) vor, dass der Gerichts- 2670 hof der EU ohne Vorverfahren unmittelbar angerufen werden kann. Voraussetzung 222 223 224 225 226 227

Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 77; Rawlinson, in: Lenz/Borchardt, Art. 88 EGV Rn. 9, 12. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1583 ff. Frenz, Europarecht 3, Rn. 1610 ff. bzw. zu Letzterer Rn. 1586 ff. S.o. Rn. 2522. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 79; EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 (1547, Rn. 9 f.) – Kommission/Italien. Hierzu genauer Rn. 3108 ff., 3144 ff.

778

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

ist hier, dass die Kommission oder ein Mitgliedstaat der Meinung ist, ein anderer Mitgliedstaat missbrauche seine Befugnisse aus Art. 346 f. AEUV (Art. 296 f. EG) zur Wahrung seiner Sicherheitsinteressen. IV.

Verfahren bei der Haushaltsüberwachung gem. Art. 126 AEUV (Art. 104 EG)

2671 Gem. Art. 126 Abs. 10 AEUV (Art. 104 Abs. 10 EG) kann im Rahmen der Haushaltsüberwachung das Klagerecht nach Art. 258, 259 AEUV (Art. 226, 227 EG) nicht ausgeübt werden, da die Defizitkontrolle dem Rat obliegt.228 Insofern sieht Art. 126 AEUV (Art. 104 EG) eine besondere Vorgehensweise vor. V.

Vergabenachprüfung

2672 Auch sekundärrechtlich können besondere Verfahren festgelegt sein. Im Vergaberecht kann die Kommission nach Art. 3 RL 89/665/EWG229 sowie nach Art. 8 RL 92/13/EWG230 unmittelbar eingreifen, wenn sie vor Abschluss eines Vertrages zu der Auffassung gelangt, dass ein schwerer Verstoß gegen die Unionsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen vorliegt. Dieses Verfahren fällt aber neben das Vertragsverletzungsverfahren, verdrängt dieses nicht und kann es auch nicht hinsichtlich einzelner Verfahrensschritte ergänzen.231 VI.

Kartell- und Fusionskontrollverfahren

2673 Ausschließlich sekundärrechtlich geregelt ist das Verfahrensrecht in Wettbewerbssachen, die das Verhalten von Unternehmen betreffen.232 Darauf bezogen treten 228 229

230

231 232

Ehlers, Jura 2007, 684 (687). RL 89/665/EWG des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge vom 21.12.1989, ABl. L 395, S. 33; geändert durch RL 2007/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG des Rates im Hinblick auf die Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfungsverfahren bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge vom 11.12.2007, ABl. L 335, S. 31. RL 92/13/EWG des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften über die Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor vom 25.2.1992, ABl. L 76, S. 14; geändert durch RL 2007/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG des Rates im Hinblick auf die Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfungsverfahren bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge vom 11.12.2007, ABl. L 335, S. 31. Frenz, Europarecht 2, Rn. 3398 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 1423 ff., spezifisch Rn. 1470 ff., 1839 ff.

§ 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG)

779

weder das Kartell- noch das Fusionskontrollverfahren in Konkurrenz zum Vertragsverletzungsverfahren, welches sich ausschließlich auf das Verhalten von Staaten bezieht. Die nationalen Wettbewerbsbehörden aber sind Teil der unionsweiten Wettbe- 2674 werbskontrolle und mit der Kommission eng vernetzt.233 Diese Kooperation kann nicht über ein Vertragsverletzungsverfahren durchbrochen werden. Parallel zum Beihilfeverfahren können die Entscheidungen der Kommission im Rahmen der Wettbewerbs- und Fusionskontrolle mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden.234

§ 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) A.

Funktion und Bedeutung der Staatenklage

Die Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) entspricht im Wesentlichen 2675 dem Verfahren gem. Art. 258 AEUV (Art. 226 EG). Da die Mitgliedstaaten anders als die Kommission jedoch nicht die Aufgabe haben, die Einhaltung der Verträge durch andere Mitgliedstaaten zu kontrollieren, erfüllt das Verfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) eine etwas andere Funktion. Die Einhaltung der Verträge liegt im Interesse aller Mitgliedstaaten. Um diesem Interesse auch prozessual gerecht zu werden, wird durch Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) jedem Mitgliedstaat die Möglichkeit gegeben, nach Durchführung eines Vorverfahrens den Gerichtshof der EU anzurufen. Ebenso wie das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 2676 EG) zielt das Verfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) im Übrigen auf die Wiederherstellung vertragskonformer Zustände. Der Verfahrensgegenstand ist demnach der gleiche. In der Praxis hat die Staatenklage keine große Bedeutung erlangt. Nur verein- 2677 zelt hat sich der EuGH bisher mit einer Klage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) befasst.235 Die weitaus meisten Vertragsverletzungsverfahren wurden von der Kommission betrieben. Eine Klage gegen einen anderen Mitgliedstaat kann ohne Zweifel zu diplomatischen Schwierigkeiten zwischen den betreffenden Staaten führen, so dass hierin ein nahe liegender Grund für die Seltenheit einer Staatenklage zu sehen ist.236

233 234 235

236

Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1428 ff. Frenz, Europarecht 2, Rn. 1605 ff., 1951 ff. EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923– Seefischerei; Rs. C-388/95, Slg. 2000, I-3123 – Belgien/Spanien; Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 – Spanien/Vereinigtes Königreich; s. auch Ehlers, Jura 2007, 684 (684). Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 3.

780

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

B.

Sachliche Zuständigkeit

2678 Die sachliche Zuständigkeit für eine Staatenklage liegt nach Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 UAbs. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung beim EuGH.237

C.

Parteifähigkeit

2679 Parteifähig sind der klagende sowie der beklagte Mitgliedstaat.238

D.

Klagegegenstand

2680 Der Klagegegenstand ist wie beim Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission eine vermeintliche oder tatsächliche Vertragsverletzung.239

E.

Verfahren

2681 Auch das Verfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) teilt sich auf in ein Vorverfahren und das anschließende gerichtliche Verfahren. I.

Vorverfahren

1.

Drei Parteien im Vorverfahren

2682 Eine Besonderheit besteht darin, dass anders als beim Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) drei Parteien beteiligt sind. Art. 259 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 227 Abs. 2 u. 3 EG) sehen zwingend vor, dass der Mitgliedstaat vor Klageerhebung die Kommission mit der Sache befasst. Im Vorverfahren nimmt die Kommission in etwa die Position eines „Schiedsrichters“ ein, wobei sie allerdings keine verbindlichen Entscheidungen über den Ausgang des Streits zu treffen hat.240 Etwaige von der Kommission zu vertretende Verfahrensfehler im Vorverfahren 2683 lassen das Klagerecht des Mitgliedstaats unberührt.241

237 238 239 240 241

Vgl. die Zuständigkeit nach Art. 226 EG, Rn. 2524. Zur Parteifähigkeit genauer o. Rn. 2525. S.o. Rn. 2526 ff. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 9. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 6; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 14.

§ 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG)

2.

781

Befassung der Kommission

Die „Befassung“ der Kommission kann als ein Antrag auf Abgabe einer Stellung- 2684 nahme verstanden werden, s. Art. 259 Abs. 4 AEUV (Art. 227 Abs. 4 EG).242 Der Mitgliedstaat ist verpflichtet, vor Klageerhebung die relevanten Tatsachen und die rechtlichen Vorwürfe, die er daraus ableitet, substantiiert der Kommission vorzutragen. Dies dient unter anderem der Eingrenzung des Streitgegenstands. Zudem muss aus dem Vortrag des Mitgliedstaats deutlich hervorgehen, dass er 2685 selbst eine Klage vor dem EuGH anstrebt und nicht lediglich ein Vertragsverletzungsverfahren bei der Kommission anregen will.243 Möglicherweise erfährt die Kommission durch ihre Einbeziehung in das Verfahren jedoch erst von Vertragsverstößen, so dass sie daneben selbst in ihrer Hüterrolle gefordert wird. 3.

Anhörung

Nachdem die Kommission mit der Sache befasst wurde, gibt sie gem. Art. 259 2686 Abs. 3 AEUV (Art. 227 Abs. 3 EG) den beteiligten Mitgliedstaaten Gelegenheit zu schriftlicher und mündlicher Äußerung in einem kontradiktorischen Verfahren. Hierin liegt ein Unterschied zum Verfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG), wonach nicht explizit die mündliche und schriftliche Äußerung verlangt wird. In der Praxis finden allerdings häufig auch bereits vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission informelle Gespräche mit dem Mitgliedstaat statt.244 Demnach ist i.d.R. auch bei einem Verfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) eine mündliche Äußerungsmöglichkeit gegeben. Die Gestaltung des Anhörungsverfahrens obliegt der Kommission. Sie hat da- 2687 bei eine moderierende Funktion und kann aufgrund ihrer Sachkunde zu einer Lösung der Probleme und einer Einigung der beteiligten Mitgliedstaaten in diesem Verfahrensstadium beitragen. Ihr wird diesbezüglich auch eine „Schiedsrichterrolle“ zuerkannt.245 In dieser Rolle hat sich die Kommission beiden Staaten gegenüber gerecht zu 2688 verhalten und in gleicher Weise und Häufigkeit Gelegenheit zu schriftlicher und mündlicher Äußerung zu geben. Das bedeutet, dass jeder der Mitgliedstaaten mindestens einmal schriftlich und einmal mündlich seine Position darlegen können muss. Ob er hiervon tatsächlich Gebrauch macht, ist dagegen irrelevant.246

242 243

244 245 246

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 10. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 4; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 312; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 227 EGV Rn. 9; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 10. S.o. Rn. 2547 f. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 5. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 5.

782

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

4.

Mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission

2689 Das Vorverfahren schließt die Kommission durch eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Diese Stellungnahme unterscheidet sich jedoch von der im Verfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) erheblich. Die Kommission kann sich zustimmend oder auch ablehnend zu den erhobenen Vorwürfen äußern. Dies folgt aus ihrer Position im Verfahren, wonach sie selbst nicht Partei in dem möglicherweise folgenden Klageverfahren ist. Die Stellungnahme der Kommission soll innerhalb einer Dreimonatsfrist, „nach2690 dem ein entsprechender Antrag gestellt wurde“, abgegeben werden. Geschieht dies nicht, so kann der Mitgliedstaat dennoch Klage erheben, Art. 259 Abs. 4 AEUV (Art. 227 Abs. 4 EG). Die Stellungnahme hat eher die Funktion einer gutachterlichen Äußerung und ist anders als im Verfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) nicht Sachurteilsvoraussetzung. Daraus folgt auch, dass der Inhalt der Stellungnahme keinen Einfluss auf das Klagerecht des Mitgliedstaats haben kann. Hält der Mitgliedstaat einen Vertragsverstoß abweichend von der Meinung der Kommission für gegeben, so bleibt die Klage vor dem EuGH zulässig. Schließlich hat die Stellungnahme auch keinerlei Einfluss auf den Streitgegen2691 stand. Dieser definiert sich bei der Staatenklage durch den mitgliedstaatlichen Antrag.247 II.

Gerichtliches Verfahren

2692 Das gerichtliche Verfahren bei der Staatenklage weicht nur marginal von dem Klageverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) ab. 1.

Bestimmung des Streitgegenstandes durch den klagenden Staat

2693 Bedingt durch die etwas anders gerichtete Funktion des Vorverfahrens und die andere Rolle, welche die Kommission im Verfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) spielt, hat die Abgabe der Stellungnahme der Kommission keine Bedeutung für den Streitgegenstand. Dieser wird allein durch den Vortrag des klagenden Mitgliedstaats bestimmt.248 2.

Abschließende Stellungnahme der Kommission nicht Sachurteilsvoraussetzung

2694 Gibt die Kommission im Vorverfahren keine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, so führt dies nicht zur Unzulässigkeit der Klage. Die Stellungnahme ist

247 248

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 314; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 13 u. 16. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 7; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 314.

§ 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG)

783

demnach anders als im Verfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) nicht Sachentscheidungsvoraussetzung.249 3.

Vorverfahren

Der Mitgliedstaat hat vor Anrufung des Gerichts die Kommission mit der Sache zu 2695 befassen. Jedoch sind weder der Inhalt der Stellungnahme der Kommission, noch etwaige Verfahrensfehler, welche die Kommission zu vertreten hat, ausschlaggebend für die Zulässigkeit der Staatenklage.250 Das Vorbringen des Mitgliedstaats im Vorverfahren grenzt bereits den Streit- 2696 gegenstand im gerichtlichen Verfahren ein. Diese müssen identisch sein.251 4.

Kein besonderes Rechtsschutzinteresse

Auch im Rahmen der Staatenklage kommt die objektive Funktion der Vertragsver- 2697 letzungsverfahren zur Geltung. Der klagende Mitgliedstaat braucht kein besonderes Rechtsschutzinteresse im Sinne eines eigenen Nachteils geltend zu machen.252 Unterschiedlich wird beurteilt, ob der Mitgliedstaat eine ggf. in der Stellung- 2698 nahme der Kommission dem vertragsbrüchigen Mitgliedstaat gesetzte Frist zur Wiederherstellung vertragskonformer Zustände abwarten muss. Teilweise wird vertreten, dass der klagende Mitgliedstaat kein Rechtsschutzbedürfnis vor Ablauf dieser Frist hat. Indes ist ein Rechtsschutzbedürfnis an sich nicht nötig. Zudem gibt es in Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) keine Art. 258 Abs. 2 AEUV (Art. 226 Abs. 2 EG) entsprechende „letzte Schonfrist“.253 Auch deshalb ist dieser Ansatz fraglich. Das mitgliedstaatliche Klagerecht hinge in diesem Fall nämlich davon ab, ob die Kommission eine Frist setzt oder nicht. Auch eine etwaige Verlängerung der Dreimonatsfrist der Kommission zur Ab- 2699 gabe einer Stellungnahme nimmt dem Mitgliedstaat nicht etwa sein Rechtsschutzbedürfnis. Art. 259 Abs. 4 AEUV (Art. 227 Abs. 4 EG) sieht vielmehr ausdrücklich vor, dass der Mitgliedstaat drei Monate nach Antragstellung Klage erheben kann.254 Daraus kann gefolgert werden, dass weder der Inhalt einer Stellungnahme noch eine in dieser gesetzte Frist Einfluss auf die Zulässigkeit einer Klage haben.255

249 250 251 252 253 254 255

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 314. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 6; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 14. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 18. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 7; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 227 EGV Rn. 3; vgl. näher o. Rn. 2517, 2520 f. Vgl. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 227 EGV Rn. 17. Zur Klagefrist sogleich Rn. 2702 f. Vgl. Ehricke, in: Streinz, Art. 227 EGV Rn. 10; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 227 EGV Rn. 2; Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 6.

784

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

Bei einer Erledigung des Streitgegenstandes noch vor Klageerhebung wird allerdings die Unzulässigkeit der Klage angenommen.256 Wird der beanstandete Vertragsverstoß während des Verfahrens aufgehoben, so soll sich hieraus ebenfalls ein Erfordernis für ein Rechtsschutzinteresse des klagenden Mitgliedstaats ergeben.257 Dieses sei aber dann anzunehmen, wenn die Rechtswidrigkeit des beanstandeten Verhaltens bestritten wird oder dem Staat im Falle einer ernsthaft drohenden Wiederholung Nachteile entstünden.258 Zieht man eine Parallele zu der neueren Rechtsprechung des EuGH bei Klage2701 erhebung durch die Kommission, so dürfte jedenfalls bei Beseitigung des Vertragsverstoßes nach Klageerhebung kein besonderes Rechtsschutzinteresse mehr zu fordern sein. Bei der Vertragsverletzungsklage der Kommission stellt der EuGH nämlich in neuerer Rechtsprechung grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Fristablaufs der von der Kommission in der Stellungnahme gesetzten Frist ab.259 Ein vergleichbarer Zeitpunkt bei der Staatenklage könnte daher die Klageerhebung darstellen. 2700

5.

Frist

2702 Nach Ablauf der Dreimonatsfrist des Art. 259 Abs. 4 AEUV (Art. 227 Abs. 4 EG) kann Klage erhoben werden. Dies gilt ausdrücklich auch dann, wenn die Kommission keine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben hat. In besonders schwierigen Fällen kann die Dreimonatsfrist allerdings zu kurz er2703 scheinen. Eine Fristverlängerung als solche bedeutet jedoch keine Verpflichtung des Mitgliedstaats, mit der Klageerhebung länger als bis zum Ablauf der Dreimonatsfrist zu warten.260 Eine solche könnte sich in besonders gelagerten Fällen allenfalls aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) ableiten lassen.261 6.

Keine vorherige Billigung

2704 Sofern ein Mitgliedstaat sich mit dem Verhalten eines Mitgliedstaats einverstanden erklärte, kann er schwerlich dagegen vorgehen. Zwar dient auch die Staatsklage der Wahrung des Unionsrechts.262 Indes haben die Mitgliedstaaten keine spezifische Hüterrolle für die Wahrung des Unionsrechts wie die Kommission.263

256 257 258 259 260 261 262 263

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 20; Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 18. Vgl. Karpenstein/Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 226 EGV Rn. 20. Ehricke, in: Streinz, Art. 227 EGV Rn. 10. Genauer o. Rn. 2611. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 12 u. 17. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 30. S.o. Rn. 2676. S.o. Rn. 2675.

§ 4 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

III.

785

Verhältnis der Vertragsverletzungsklagen nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und Art. 259 AEUV (Art. 227 EG)

Die beiden in Art. 258 und 259 AEUV (Art. 226 und 227 EG) geregelten Verfah- 2705 ren sind prozessual voneinander unabhängig. Sie können daher auch parallel betrieben werden. Ein Übergang von einem zum anderen Verfahren ist nicht möglich.264 Greift die Kommission die von einem Mitgliedstaat erhobenen Vorwürfe auf, 2706 kann sie selbst ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Sie ist dann nicht an den Vortrag des Mitgliedstaats gebunden, sondern kann den Verfahrensgegenstand ggf. nach eigenen Erkundungen erweitern oder beschränken.265 Zudem hat die Kommission als „privilegierte Partei“266 die Möglichkeit, als Streithelfer im Verfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) aufzutreten, wovon sie in der Vergangenheit auch Gebrauch gemacht hat.267

§ 4 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon A.

Aufsichtsklage der Kommission

Durch den Vertrag von Lissabon werden die Art. 226 f. EG zu Art. 258 f. AEUV. 2707 Inhaltlich ergeben sich jedoch keine Änderungen. Das Verfahren nach Art. 228 Abs. 2 EG erfährt hingegen eine deutliche Verein- 2708 fachung und Effektivierung, da zum einen das Vorverfahren herausgenommen wurde. Nach Art. 260 Abs. 2 AEUV gibt die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, ein Mitgliedstaat sei seinen Verpflichtungen aus dem Urteil des Gerichthofs der EU nicht nachgekommen, dem Mitgliedstaat lediglich Gelegenheit zur Äußerung und kann danach unmittelbar den Gerichtshof anrufen. Eine neuerliche Fristsetzung sowie eine mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission werden nach Art. 260 Abs. 2 AEUV entbehrlich. Zudem ist in Art. 260 Abs. 3 AEUV eine neue Regelung eingeführt worden. 2709 Die Kommission kann im Rahmen einer Klage nach Art. 258 AEUV gegen einen Mitgliedstaat, der gegen seine Verpflichtung zur Mitteilung von Maßnahmen zur Umsetzung von gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinien nicht nachgekommen ist, sofort ein Zwangsgeld oder einen Pauschalbetrag benennen, wenn sie dies für zweckmäßig hält.

264 265 266 267

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 227 EG Rn. 22. Schwarze, in: ders., Art. 227 EGV Rn. 9. Hierzu Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 22 Rn. 7. EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923 – Seefischerei; Rs. C-388/95, Slg. 2000, I-3123 – Belgien/Spanien; Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 – Spanien/Vereinigtes Königreich.

786

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

B.

Staatenklage

2710 Der Vertrag von Lissabon hat keine inhaltlichen Änderungen bei der Staatenklage ergeben. Lediglich die Nummerierung ändert sich, so dass aus Art. 227 EG Art. 259 AEUV wird.

C.

GASP und PJZS

2711 Die PJZS wurde mit dem Vertrag von Lissabon – wie die anderen Sachgebiete des Vertrages – dem allgemeinen Rechtsschutzsystem unterstellt. Vertragsverletzungsverfahren wären demnach grundsätzlich zulässig. Allerdings ist der Gerichtshof der EU nach Art. 276 AEUV in Verfahren über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und über die polizeiliche Zusammenarbeit auch weiterhin nicht zuständig, die Gültigkeit und Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit zu überprüfen.268 Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. Art. 275 AEUV erklärt den Gerichts2712 hof der EU im Bereich der GASP für nicht zuständig, mit Ausnahme der in Art. 275 Abs. 2 AEUV normierten Sonderfälle.269

268

269

Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (79); beachte jedoch Art. 10 des Protokolls (Nr. 36) zu den Übergangsbestimmungen, nach dem die Befugnisse des Gerichtshofs hinsichtlich der vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon auf der Grundlage des Titels VI EU angenommenen Rechtsakte für eine Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren unverändert bleiben und und Art. 258 AEUV nicht gilt. S. auch o. Rn. 21, 1258.

§ 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise

787

§ 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise A.

Prüfungsschema I. Zulässigkeit des Vertragsverletzungsverfahren 1. Eröffnung der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit Keine Sperrwirkung durch innerstaatlichen Rechtsstreit 2. Sachliche Zuständigkeit EuGH gem. Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung 3. Parteifähigkeit a) Aufsichtsklage Kommission aktiv parteifähig, Mitgliedstaaten passiv parteifähig, Art. 258 Abs. 1 AEUV (Art. 226 Abs. 1 EG) b) Staatenklage Mitgliedstaaten aktiv und passiv parteifähig, Art. 259 Abs. 1 AEUV (Art. 227 Abs. 1 EG) 4. Klagegegenstand „Verstoß gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen“ nach Art. 258 Abs. 1 AEUV (Art. 226 Abs. 1 EG)/Art. 259 Abs. 1 AEUV (Art. 227 Abs. 1 EG) d.h. Primärrecht (AEUV und EUV), Sekundärrecht und in das Unionsrecht integriertes Völkerrecht, egal ob geschrieben oder ungeschrieben 5. Vorverfahren entbehrlich in den Fällen der Art. 114 Abs. 9 AEUV (Art. 95 Abs. 9 EG) und Art. 348 Abs. 2 AEUV (Art. 298 Abs. 2 EG), modifiziert im Rahmen des Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) a) Aufsichtsklage Art. 258 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 226 Abs. 1 und 2 EG) - Mahnschreiben der Kommission an den Mitgliedstaat mit Aufforderung, sich innerhalb einer angemessenen Frist zu der vorgeworfenen Vertragsverletzung zu äußern - mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission mit Fristsetzung zur Beseitigung bzw. Äußerung zur Vertragsverletzung b) Staatenklage Art. 259 Abs. 2-4 AEUV (Art. 227 Abs. 2-4 EG) - Befassung der Kommission durch Mitgliedstaat (Abs. 2) - Kommission gibt Mitgliedstaaten Gelegenheit zur schriftlichen und mündlichen Äußerung im kontradiktorischen Verfahren (Abs. 3) - mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission (Abs. 3); keine Sachurteilsvoraussetzung, Klage auch möglich, wenn nicht innerhalb von drei Monaten nach Befassung abgegeben (Abs. 4)

2713

788

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren 6. Klagefrist a) Aufsichtsklage keine; Klageerhebung jedoch frühestens nach Ablauf der in der Stellungnahme gesetzten Frist b) Staatenklage keine; Klageerhebung jedoch frühestens nach Abgabe der Stellungnahme bzw. drei Monate nach Befassung der Kommission, s. Art. 259 Abs. 4 AEUV (Art. 227 Abs. 4 EG) 7. Ordnungsgemäße Klageerhebung Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 37 f. EuGH-VerfO 8. Rechtsschutzbedürfnis a) Aufsichtsklage grds. kein Nachweis eines Rechtsschutzbedürfnisses durch die Kommission notwendig (objektives Beanstandungsverfahren); besteht, solange gerügte Vertragsverletzung fortbesteht (Zeitpunkt des Ablaufs der in der Stellungnahme gesetzten Frist maßgeblich); darüber hinaus nur bei Wiederholungsgefahr, Haftungsfragen und bei Klärung essenzieller Rechtsfragen der Union b) Staatenklage grds. kein Nachweis eines Rechtsschutzbedürfnisses durch den Mitgliedstaat notwendig (objektives Beanstandungsverfahren); entfällt nur wenn Vertragsverletzung vor Klageerhebung behoben (Ausnahmen s.o.) II. Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahren 1. Verstoß gegen Unionsrecht Vertragsverstoß rechtlich und tatsächlich gegeben und Mitgliedstaat zurechenbar 2. Keine Rechtfertigungsgründe z.B. objektive Unmöglichkeit

§ 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise

B.

Praktische Hinweise

I.

Beschwerde Privater bei der Kommission

789

Natürliche und juristische Personen sind zwar im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren nicht aktiv parteifähig, sie können jedoch die Kommission auf Rechtsverstöße der Mitgliedstaaten hinweisen.270 Die Kommission hat daher ein Standardformular für eine Beschwerde an die Kommission wegen Nichtbeachtung des Unionsrechts veröffentlicht.271 Die Verwendung dieses Beschwerdeformulars ist nicht verbindlich. Eine Beschwerde kann auch mit einfachem Schreiben bei der Kommission erhoben werden. Es ist allerdings im Interesse des Beschwerdeführers, möglichst viele sachlich relevante Informationen beizufügen. Das Formular kann auf dem normalen Postweg an folgende Anschrift gerichtet werden: Kommission der Europäischen Union (z.H. des Generalsekretärs) Rue de la Loi, 200 B-1049 Brüssel BELGIEN Es kann aber auch bei einer Vertretung der Kommission in den Mitgliedstaaten abgegeben werden. In Deutschland finden sich diese unter folgenden Anschriften: Unter den Linden 78, 10117 Berlin Bertha-von-Suttner-Platz 2-4, 53111 Bonn Erhardtstraße 27, 80469 München Das Schreiben soll eine möglichst genaue Darstellung des Beschwerdegegenstandes enthalten. Die Bestimmungen, gegen die der Mitgliedstaat nach Ansicht des Beschwerdeführers verstoßen hat, sind möglichst genau zu bezeichnen. Etwaige bereits unternommene Schritte bei den Unionsorganen oder -einrichtungen und einzelstaatlichen Behörden und Gerichten sind anzugeben. Vorhandene Belege und Beweismittel sind beizufügen. Die Kommission behandelt die Beschwerde auf Wunsch vertraulich. Sie bemüht sich darum, binnen zwölf Monaten nach Eintragung der Beschwerde beim Generalsekretariat in der Sache zu entscheiden (Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens oder Einstellung der Untersuchung). Der Beschwerdeführer wird über den Fortgang des Verfahrens auf dem Laufenden gehalten.272

270 271 272

Vgl. hierzu o. Rn. 2520 f. Eine elektronische Fassung des Formulars kann vom Internet-Server der EU abgerufen werden (http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_forms_en.htm). Vgl. zum Ganzen auch Burgi, in Rengeling/Middeke/Gellermann, § 6 Rn. 57 ff.

2714 2715

2716

2717

2718

790

Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren

II.

Schema einer Klageschrift

2719 Zur Veranschaulichung wird abschließend ein Muster einer Klageschrift skizziert, in dem die wesentlichen Punkte angesprochen sind, die bei der Abfassung einer Klage im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens zu beachten sind. Der EuGH hat als Arbeitshilfe für die Praxis „Praktische Anweisungen für Kla2720 gen und Rechtsmittel“ und „Hinweise für die Prozessvertreter“ erlassen.273 An den Gerichtshof der EU – Gerichtshof - Kanzlei L-2925 Luxemburg Ort und Datum

Klage -Klägerdes (Bezeichnung des Mitgliedstaats oder der Kommission) Prozessbevollmächigter: Eigenschaft - Name - Anschrift274 Zustellungsbevollmächtigter: Name und Zustellungsanschrift in Luxemburg275 gegen (Bezeichnung des beklagten Mitgliedstaats)

-Beklagter-

wegen Feststellung nach Art. 258 bzw. 259, 260 AEUV dass der Beklagte (Bezeichnung des Mitgliedstaats) gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, indem er (Angabe des vertragswidrig Verhaltens des Mitgliedstaats). Begründung I. [Sachverhalt] Darstellung des Sachverhalts auf den das Klagebegehren gestützt wird. 273 274

275

Abrufbar unter http://www.curia.europa.eu. Gem. Art. 19 Abs. 1 EuGH-Satzung werden die verfahrensbeteiligten Mitgliedstaaten und die Kommission vor dem EuGH durch einen Bevollmächtigten vertreten, der sich der Hilfe eines Beistandes oder eines Anwalts bedienen kann. Art. 38 § 2 EuGH-VerfO: zusätzlich zu oder statt der Zustellungsanschrift kann in der Klageschrift angegeben werden, dass sich der Anwalt oder Bevollmächtigte damit einverstanden erklärt, dass Zustellungen an ihn mittels Fernkopie oder sonstiger technischer Kommunikationsmittel erfolgen.

§ 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise

791

II. [Zur Zulässigkeit] III. [Zur Begründetheit] Rechtliche Begründung des Klageantrags.276

Namens und im Auftrag meines Mandanten beantrage ich daher: 1. festzustellen, dass der Beklagte (Bezeichnung des Mitgliedstaats) gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht, insbesondere gegen (Bezeichnung der verletzten Vorschrift) verstoßen hat, indem er (Bezeichnung des Verhaltens). 2. dem Beklagten aufzuerlegen, nach Art. 69 § 2 S. 1 EuGH-VerfO die notwendigen Kosten zu ersetzen. Handschriftliche Unterschrift des Bevollmächtigten oder des Anwalts

Der Klageschrift sind beizufügen: Anlagen277 - ggf. Einverständniserklärung der Zustellung mittels Fax oder E-Mail - Kopie der Urkunden und Schriftstücke auf die sich der Klagevortrag bezieht Vorgeschriebene Unterlagen - Zusammenfassung der Klagegründe und wesentlichen Argumente zur Erleichterung der in Art. 16 § 6 EuGH-VerfO bzw. Art. 24 § 6 EuG-VerfO vorgesehenen Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union durch die Kanzlei (höchstens zwei Seiten) Sechs beglaubigte Abschriften der Klage nebst Anlagen

276 277

Vgl. hierzu die Ausführungen zur Nichtigkeitsklage Rn. 2895. Die Anlagen sind zu nummerieren und ein Anlagenverzeichnis zu erstellen. Da die Anlagen nur auf Verlangen eines Mitgliedes des Gerichtshofs der EU übersetzt werden, sollte die Erheblichkeit jeder beigefügten Urkunde klar aus dem Text des Schriftsatzes hervorgehen.

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

§ 1 Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage A.

Rechtsgrundlagen

Der Gerichtshof der EU überwacht gem. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) die Recht- 2721 mäßigkeit der verbindlichen Handlungen der Unionsorgane und nach dem durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügten Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV auch der Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU. Zu diesem Zweck kann ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission den Gerichtshof der EU mit einer Klage „wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder Ermessensmissbrauchs“ anrufen, Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG). Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) wird ergänzt und teilweise modifiziert durch se- 2722 kundärrechtliche Sonderbestimmungen nach Art. 261 f. AEUV (Art. 229 f. EG) und Art. 270 AEUV (Art. 236 EG). So kann nach Art. 261 AEUV (Art. 229 EG) dem Gerichtshof der EU durch Verordnung die Befugnis zur unbeschränkten Ermessensnachprüfung und zur Änderung oder Verhängung von in der Verordnung vorgesehenen Zwangsmaßnahmen übertragen werden. Dies ist im Bereich des Kartellrechts und der Verkehrspolitik geschehen.1 Auf Art. 262 AEUV (Art. 229a EG) gestützte Verordnungen ermöglichen es 2723 ferner dem Gerichtshof der EU, im Bereich des gewerblichen Rechtsschutzes angefochtene Beschlüsse der bei den Unionseinrichtungen errichteten Beschwerdekammern aufzuheben oder abzuändern.2 Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) verweist für Bedienstetenstreitsachen ins Sekundärrecht.3 1

2 3

Art. 31 S. 2 VO (EG) Nr. 1/2003 des Rates zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrages niedergelegten Wettbewerbsregeln (KartellverfahrensVO), ABl. 2003 L 1, S. 1; Art. 16 VO (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (EG-Fusionskontrollverordnung), ABl. 2004 L 24, S. 1; vgl. ferner Nachweise bei Ehricke, in: Streinz, Art. 229 EGV Rn. 4. Vgl. Ehlers, Jura 2009, 31 (39) m.w.N. Näher u. Rn. 3067 ff.

794

2724

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Im Rahmen des EU fand sich ebenfalls eine Nichtigkeitsklage. Sie bezog sich nach Art. 46 lit. b) i.V.m. Art. 35 Abs. 6 EU auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Rahmenbeschlüssen und von Beschlüssen hinsichtlich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Die Nichtigkeitsklage nach dem EU entsprach im Wesentlichen der nach Art. 230 EG. Abweichungen ergaben sich lediglich in Bezug auf die Klageberechtigung. Anders als nach Art. 230 EG waren hier nur die Kommission und die Mitgliedstaaten klageberechtigt.4 Der EUV hat diese Sonderregelungen nicht übernommen. Entsprechend der Einbeziehung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in den AEUV ist nunmehr die allgemeine Nichtigkeitsklage ohne Besonderheiten einschlägig.5

B.

Funktion und Bedeutung

2725 Die Nichtigkeitsklage dient vor allem in ihrer Ausprägung als institutionenbezogenes Verfahren der objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle. Soweit sie von Privaten erhoben wird, kommt ebenso eine Funktion des subjektiven Rechtsschutzes zum Tragen. Die Nichtigkeitsklage ist auf die Aufhebung unrechtmäßiger Rechtsakte gerich2726 tet. Daher handelt es sich um eine Gestaltungsklage. Hieraus lässt sich schließen, dass unrechtmäßige Rechtsakte i.d.R. gerade nicht nichtig sind, so dass eine Bezeichnung als Anfechtungs- oder Aufhebungsklage treffender wäre.6 Die Nichtigkeitsklage ist mit der Vertragsverletzungsklage die wichtigste Direktklage des Unionsrechts.7

C.

Formen

I.

System

2727 Es gibt drei verschiedene Formen der Nichtigkeitsklage. Zum einen sind das die Staaten- und Organnichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) und die Klage des Rechnungshofs, der EZB8 und nunmehr auch des Ausschusses der Regionen nach Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG). Zum anderen ist es die individualbezogene Klage natürlicher und juristischer Personen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG). Die unterschiedlichen Nichtig4 5

6 7 8

Ausführlich Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 2 ff. Beachte jedoch Art. 10 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen, nach dem die Befugnisse des Gerichtshofs der EU hinsichtlich der vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon auf der Grundlage der Titel V und VI EU angenommen Rechtsakte für eine Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren unverändert bleiben. Vgl. Ehlers, Jura 2009, 31 (31). Im Jahre 2008 waren 42,77 % aller neu eingegangenen Klagen beim EuG Nichtigkeitsklagen, s. Tätigkeitsbericht des EuGH 2008. Ausführlich zu Streitsachen bzgl. der EZB u. Rn. 3090 ff.

§ 1 Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage

795

keitsklagen haben zum Teil unterschiedliche Sachurteilsvoraussetzungen, ähneln sich aber im Wesentlichen. II.

Privilegierte Klageberechtigte

Nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) müssen die Mitgliedstaaten, 2728 der Rat, die Kommission und das Europäische Parlament nicht die Verletzung eigener Rechte bei der Klageerhebung geltend machen. Sie werden daher auch privilegierte Kläger genannt. Diese privilegierten Kläger können mit Hilfe der Nichtigkeitsklage eine abstrakte Normenkontrolle sekundären Unionsrechts erreichen. Diese Befugnis korrespondiert wiederum mit ihrer institutionellen Funktion. Die Kommission als Hüterin des Vertrages, der Rat und das Parlament als Rechtsetzungsorgane und die Mitgliedstaaten als Vertragssouveräne können somit unionswidrige Organhandlungen der richterlichen Kontrolle unterwerfen.9 III.

Andere Klageberechtigte

Da die EZB, der Rechnungshof und der Ausschuss der Regionen eine Klage auf 2729 die Wahrung ihrer Rechte gründen müssen, ist das Verfahren insoweit eher mit einem Organstreitverfahren zu vergleichen. Bei der Individualklage wiederum zeigt sich ein Verfahren, das einerseits dem Schutz individueller Rechte dient, andererseits jedoch auch objektive Kontrollfunktion hat und damit nicht vollständig übereinstimmt mit dem Konzept der Anfechtungsklage nach deutschem Recht. Die Individualnichtigkeitsklage findet ihr Vorbild insofern eher im französischen Recht. Dies zeigt sich vor allem in der Begründetheitsprüfung, die auch bei der Individualnichtigkeitsklage auf die objektiv-rechtlichen Nichtigkeitsgründe aus Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) Bezug nimmt.10

D.

Kontrolle und Rechtsfolgen

Allen drei verschiedenen Klageformen ist gemein, dass sie eine gerichtliche Kon- 2730 trolle des relativ weiten Handlungsspielraums der beteiligten Organe bei der Sekundärrechtsetzung, vor allem betreffend Rat und Kommission, ermöglichen. Nur der EuGH oder das EuG können rechtsverbindlich über die Rechtmäßigkeit von Unionsrecht entscheiden. Weder die mitgliedstaatlichen Behörden noch die Unionsorgane können etwa entsprechend der Rücknahmeregelung im deutschen Recht einen rechtswidrigen Akt selbstständig für nichtig erklären. Allenfalls die Aufhebung des streitigen Rechtsakts durch das erlassende Organ kommt in Betracht. Sollten nationale Gerichte Unionsrecht für rechtswidrig halten, haben sie die Möglichkeit der Vorlage an den Gerichtshof der EU, können aber nicht selbstständig 9 10

Vgl. ausführlich Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 321. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 323.

796

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

einen Unionsrechtsakt für rechtswidrig erklären. Die Nichtigkeitsklage ist aber unabhängig von einem Vorabentscheidungsverfahren zulässig.

E.

Bloße Verfahrenskontrolle nach Art. 269 AEUV

2731 Lediglich das Verfahren wird bei Feststellungen des Rates bzw. des Europäischen Rates nach Art. 7 EUV kontrolliert. Droht die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte nach Art. 2 EUV durch einen Mitgliedstaat, trifft der Rat. Er entscheidet mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission und nach Anhörung des betroffenen Mitgliedstaats (Art. 7 Abs. 1 EUV). Bei anhaltender Verletzung beschließt der Europäische Rat einstimmig auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Kommission nach Aufforderung des betroffenen Mitgliedstaats zu einer Stellungnahme (Art. 7 Abs. 2 EUV). In beiden Fällen muss das Parlament zustimmen. Im Anschluss an die Feststellung nach Absatz 2 kann der Rat gem. Art. 7 Abs. 3 EUV durch Beschluss mit qualifizierter Mehrheit bestimmte Rechte des betroffenen Mitgliedstaats aussetzen. Der von einer Feststellung betroffene Mitgliedstaat kann nach Art. 269 Abs. 2 AEUV innerhalb eines Monats den Gerichtshof der EU anrufen, der dann binnen eines Monats über die Rechtmäßigkeit eines nach Art. 7 EUV erlassenen Rechtsakts entscheiden muss. Nach Art. 256 Abs. 1 AEUV e contrario ist der EuGH zuständig. Dabei ist aber nur die Überprüfung vorgesehen, ob das in Art. 7 EUV vorgesehene Verfahren eingehalten wurde.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage A.

Sachliche Zuständigkeit

2732 Die sachliche Zuständigkeit des EuG und des EuGH ergibt sich aus Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung. Hiernach ist der EuGH, bis auf wenige in Art. 51 EuGH-Satzung genannte Ausnahmen, für die Nichtigkeitsklagen der Mitgliedstaaten und der Unionsorgane zuständig. Zudem weist Art. 51 EuGH-Satzung die Zuständigkeit für Klagen der EZB ebenfalls ausdrücklich dem EuGH zu. Die EZB ist nach dem Vertrag von Lissabon gem. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 6. Spiegelstrich EUV nun aber ausdrücklich Unionsorgan und daher bereits unter den Organbegriff zu subsumieren. Problematisch ist die Zuständigkeit für die mit dem Vertrag von Lissabon neu 2733 eingeführten Klagen des Ausschusses der Regionen. Gem. Art. 13 Abs. 4 EUV und Art. 300 AEUV zählt dieser nicht zu den Unionsorganen, sondern ist lediglich beratende Einrichtung der Union. Wie die Unionsorgane EZB und Rechnungshof gehört er nach Art. 263 Abs. 3 AEUV aber zu den teilprivilegierten Klageberechtigten. Würden Klagen des Ausschusses der Regionen in die erstinstanzliche Zuständigkeit des EuG fallen, könnte dies der in Art. 263 Abs. 3 AEUV angelegten

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

797

Gleichbehandlung von EZB, Rechnungshof und Ausschuss der Regionen zuwiderlaufen. Es bleibt also abzuwarten, ob hier eine Zuweisung an den EuGH erfolgt. Ebenfalls bleibt abzuwarten, ob die durch den Vertrag von Lissabon geschaffe- 2734 nen Nichtigkeitsklagen gegen Handlungen des Europäischen Rates und der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die bisher in Art. 51 EuGH-Satzung nicht berücksichtigt sind, dem EuGH zugewiesen werden. Aus Gründen der Gleichbehandlung mit den Klagen gegen andere Unionsorgane ist dies bezüglich der Klagen gegen Handlungen des Europäischen Rates zu befürworten.11 Erstinstanzlich zuständig ist das EuG jedenfalls für Nichtigkeitsklagen juristi- 2735 scher und natürlicher Personen.

B.

Parteifähigkeit

I.

Aktive Parteifähigkeit

1.

Mitgliedstaaten, Rat und Kommission

Die Mitgliedstaaten, der Rat, die Kommission und das Europäische Parlament sind 2736 aktiv parteifähig. Sie bilden den Kreis der privilegierten Kläger. Das bedeutet, dass sie bei ihrer Klage nicht auf die Wahrnehmung eigener Rechte beschränkt sind. Dabei bezieht sich die aktive Parteifähigkeit der Mitgliedstaaten auf den Ge- 2737 samtstaat und nicht auf Teilgebiete wie föderative Unterteilungen. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des EuGH, aus der hervorgeht, dass der Begriff der Mitgliedstaaten sich auf die vertragschließenden Parteien bezieht.12 Gebietskörperschaften können damit nur nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) Klage erheben. Zu den juristischen Personen gehören auch solche des öffentlichen Rechts. 2.

Europäisches Parlament

Seit dem Vertrag von Maastricht ist die aktive Parteifähigkeit des Europäischen 2738 Parlaments ausdrücklich im EG geregelt und dieses in den Kreis der privilegierten Kläger aufgenommen worden. Zuvor gab es mehrere Urteile des EuGH,13 die zu einer allmählichen Erweiterung des Klagerechts des Europäischen Parlaments geführt hatten. Ausschlaggebendes Argument war die Tatsache, dass sich das institu-

11

12 13

So auch Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 9, der sich bezogen auf die Rechtslage des VV für eine erweiternde Auslegung des Art. 51 EuGH-Satzung ausspricht. EuGH, Rs. C-95/97, Slg. 1997, I-1787 (1791 f., Rn. 6 f.) – Wallonische Region; Rs. C-417/04 P, Slg. 2006, I-3881 (3917, Rn. 21) – Regione Siciliana. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 21 f.) – Tschernobyl; Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (657 f., Rn. 11 ff.) – Parlament/Rat.

798

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

tionelle Gleichgewicht im Laufe der Jahre zugunsten des Parlaments verschoben hatte. Folgerichtig wurde dies auch im Rechtsschutzsystem nachvollzogen.14 Diese nun in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) kodifizierte Parteifä2739 higkeit bezieht sich entsprechend dem Wortlaut lediglich auf das Parlament als Gesamtorgan. Teile des Parlaments, wie die Fraktionen, sind unter Umständen jedoch als juristische Personen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) parteifähig.15 3.

Europäischer Rat

2740 Der Europäische Rat ist zwar gem. Art. 263 Abs. 1 AEUV nunmehr passiv und im Rahmen der Untätigkeitsklage als Organ auch aktiv parteifähig.16 Nichtigkeitsklagen des Europäischen Rates sieht Art. 263 Abs. 2 AEUV aber nicht vor. 4.

Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen nach Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG)

2741 Der Rechnungshof ist seit dem Vertrag von Amsterdam neben der EZB aktiv parteifähig. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde nun auch dem Ausschuss der Regionen (AdR) die aktive Parteifähigkeit zuerkannt. Alle drei gehören zu den sog. nicht privilegierten Klägern, die ihre Klage nur auf die Geltendmachung eigener Rechte stützen können. Bei dem zu wahrenden Recht muss es sich also um institutionelle Mitwirkungsrechte des betreffenden Organs wie Anhörungs- und Beteiligungsrechte handeln.17 Im Rahmen der Untätigkeitsklage zählen EZB und Rechnungshof hingegen zu den privilegierten Klägern.18 5.

AdR, nicht aber WSA

2742 Zum Teil wurde bereits vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon die Parteifähigkeit anderer Unionseinrichtungen wie des AdR und des Wirtschafts- und Sozialausschusses (WSA) befürwortet.19 Nach damaliger Rechtslage wurden sie jedoch nicht genannt. Auch diese Einrichtungen waren im EG zwar mit Kompe-

14 15

16 17 18 19

Vgl. Hatje, EuR 2001, 143 (176). EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 10) – Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 8; a.A. Stauß, Das Europäische Parlament und seine Untergliederungen als Parteien im Verfahren der Nichtigkeitsklage (Art. 173 EGV), 1996, S. 65 ff. (84), der Organteile im Rahmen der Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG dem Gesamtorgan gleichstellt. Vgl. hierzu u. Rn. 2957. Vgl. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 44; Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 8. Vgl. hierzu Rn. u. 2955 f. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 83; ausführlich zur Übertragbarkeit der sog. Tschernobyl-Rechtsprechung auf andere europäische Organe Gesser, Die Nichtigkeitsklage nach Art. 173 EGV, 1995, S. 211 ff.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

799

tenzen ausgestattet, die jedoch nicht so weit reichten wie die des Parlaments.20 Gegen eine Einräumung der Klagebefugnis von AdR und WSA sprach damals daher, dass diese über die Nichtigkeitsklage Rechtsakte zu Fall bringen könnten, was ihnen primärrechtlich gerade nicht eingeräumt war. Damit wäre das institutionelle Gleichgewicht tangiert gewesen, wie es im EG durch die Mitgliedstaaten festgelegt worden war.21 Gegen die Ausweitung des Klagerechts auf den AdR und den WSA sprach 2743 auch, dass im Vertrag von Amsterdam ausdrücklich nur der Rechnungshof und gerade nicht andere Organe als parteifähig anerkannt wurden. Der Wille der Mitgliedstaaten, den Kreis der Klageberechtigten darüber hinaus zu erweitern, war offenbar nicht gegeben.22 Der Vertrag von Lissabon sieht nun die Parteifähigkeit des Ausschusses der 2744 Regionen, nicht aber die des WSA vor. Entsprechend der vorhergehenden Erweiterung ist die Aufzählung abschließend. 6.

Natürliche und juristische Personen

Die Parteifähigkeit natürlicher und juristischer Personen nach Art. 263 Abs. 4 2745 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) wird im Rahmen des individualbezogenen Verfahrens behandelt.23 II.

Passive Parteifähigkeit

Nach Art. 230 Abs. 1 EG waren der Rat, die Kommission, das Parlament und die 2746 EZB passiv parteifähig – Rat und Parlament auch gemeinsam.24 Mit dem Vertrag von Lissabon ist nun zum einen auch der Europäische Rat passiv parteifähig. Zum anderen wird die Liste der Institutionen, deren Handlungen mit der Nichtigkeitsklage angreifbar sind, durch die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ergänzt (Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV). Grundsätzlich ist die Nichtigkeitsklage gegenüber demjenigen Organ zu erheben, das den angegriffenen Rechtsakt erlassen hat. Es kommt darauf an, wem die streitgegenständliche Maßnahme letztverantwortlich zuzurechnen ist. 1.

Kommission und Rat

Geht ein vom Rat verabschiedeter Rechtsakt auf einen Vorschlag der Kommission 2747 zurück, so ist der Rat richtiger Klagegegner. Unerheblich ist insofern die Initiative

20 21 22 23 24

Vgl. auch Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 8. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 326. Vgl. Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 7; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 20; Ehlers, Jura 2009, 31 (32). Vgl. hierzu Rn. 2897 ff. S. sogleich Rn. 2747 ff.

800

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

der Kommission. Eine in einem solchen Fall gegen die Kommission gerichtete Klage ist unzulässig.25 Bei der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf andere Einrichtungen 2748 werden aufgrund dieser Delegation getroffene Entscheidungen dem Rat zugerechnet.26 Die Kommission ist zulässiger Klagegegner, wenn sie als Kollegialorgan oder 2749 ein einzelner ermächtigter Kommissar gehandelt hat. Ebenso werden die Maßnahmen untergeordneter Dienststellen der Kommission zugerechnet.27 2.

Europäisches Parlament und EZB

2750 Mit der Nichtigkeitsklage können sowohl gemeinsame Handlungen von Parlament und Rat im Verfahren der Mitentscheidung nach Art. 294 AEUV (Art. 251 EG) als auch alleinige Handlungen des Parlaments angefochten werden. Im ersten Fall sind Parlament und Rat auch gemeinsam passiv legitimiert.28 Das Europäische Parlament ist erst durch den Vertrag von Maastricht in den 2751 Kreis der möglichen Klagegegner aufgenommen worden. Bereits vorher hat aber der EuGH dem Parlament die Fähigkeit, Klagegegner zu sein, zuerkannt und dabei hervorgehoben, dass die Verträge ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen haben, innerhalb dessen dem EuGH die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist. Würde man die Handlungen des Europäischen Parlaments aus dem Kreis der anfechtbaren Handlungen ausnehmen, führte dies zu einem Ergebnis, welches dem Geist der Verträge und ihrem System zuwiderlaufe. Die Handlungen des Europäischen Parlaments könnten dann in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen, ohne dass die Möglichkeit bestünde, sie durch den Gerichtshof der EU überprüfen zu lassen.29 Ebenso kann die EZB Beklagte im Rahmen einer Nichtigkeitsklage sein. Dies 2752 ist bisher allerdings selten vorgekommen.30 3.

Rechnungshof

2753 Der Rechnungshof fällt trotz seiner Organstellung nicht unter die in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) aufgezählten Klagegegner. Da er in Art. 285, 287 AEUV (Art. 246, 248 EG) jedoch mit umfassenden Rechten und Pflichten ausgestattet ist, könnte im Interesse eines umfassenden Rechtsschutzes Anlass be-

25 26 27 28 29 30

EuGH, Rs. 121/86, Slg. 1987, 1183 (1186) – Epichirisseon. S.u. Rn. 2771 ff. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 26 m.w.N. Ausführlich Gesser, Die Nichtigkeitsklage nach Art. 173 EGV, 1995, S. 41 f. EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365 f., Rn. 23 ff.) – Les Verts; Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2201, Rn. 5) – Rat/Parlament. Hierzu genauer Gaiser, EuR 2002, 517 (526 f.).

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

801

stehen, die frühere Rechtsprechung über die Anerkennung der passiven Parteifähigkeit des Parlaments entsprechend heranzuziehen.31 Dies setzt voraus, dass Handlungen des Rechnungshofs Rechtswirkung gegen- 2754 über Dritten entfalten,32 was der EuGH in der Rechtssache Ismeri bezüglich der Verabschiedung und Veröffentlichung der Berichte des Rechnungshofs abgelehnt hat.33 Auch die vom Rechnungshof auf Antrag abgegebenen Stellungnahmen sind nicht verbindlich. Teilweise wird jedoch in Betracht gezogen, dass Informations- oder Zugangs- 2755 anträge im Rahmen der Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs gem. Art. 287 Abs. 3 AEUV (Art. 248 Abs. 3 EG) verbindliche Rechtswirkungen gegenüber den jeweiligen Adressaten entfalten können.34 Insoweit ist effektiver Rechtsschutz nur über eine passive Parteifähigkeit des Rechnungshofs sichergestellt. Entsprechend der früheren Judikatur zum Parlament ist der Rechnungshof daher in diesem Umfang möglicher Klagegegner. Jedenfalls handelt es sich um eine Einrichtung der Union, gegen deren Handlungen Art. 263 AEUV ausdrücklich Nichtigkeitsklagen eröffnet. 4.

Europäischer Rat

Die Zuerkennung der passiven Parteifähigkeit des Europäischen Rates ist Resultat 2756 von dessen Stärkung durch den Vertrag von Lissabon.35 Der Europäische Rat ist gem. Art. 13 EUV nunmehr ausdrücklich Organ. Im Rahmen seiner erweiterten Funktionen kann er Beschlüsse fassen, die dann auch der Kontrolle durch den Gerichtshof der EU unterliegen müssen.36 5.

Einrichtungen und sonstige Stellen der Union

Mit der Erstreckung der Nichtigkeitsklage auf Handlungen der Einrichtungen und 2757 sonstigen Stellen, also der diversen Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Union, wird der Ausweitung des unmittelbaren Verwaltungsvollzugs Rechnung getragen.37 Darüber hinaus dient diese der Vereinheitlichung der bisher divergierenden Regelungen für einen effektiven Rechtsschutz und mehr Transparenz.38 31 32 33 34 35 36 37

Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 9; vgl. zur Anerkennung der passiven Parteifähigkeit des Europäischen Parlaments durch den EuGH o. Rn. 2738 f. Abl. Ehricke, in: Streinz, Art. 248 EGV Rn. 20; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, Art. 248 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. C-315/99 P, Slg. 2001, I-5281 (5324, Rn. 29) – Ismeri Europa/Rechnungshof; vgl. auch GA Colomer, a.a.O. (Rn. 49 ff.). Inghelram, in: Lenz/Borchardt, Art. 248 EGV Rn. 18; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 9. Vgl. näher zur Stärkung der Funktionen des Rates Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 49 f. m.w.N. Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 21; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 50. Schröder, DÖV 2009, 61 (63); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 95; die Anzahl europäischer Agenturen ist in den letzten Jahren auf über 30 ange-

802

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Neben der Einschränkung in Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV, dass betreffende Handlungen Rechtswirkung gegenüber Dritten entfalten müssen, sieht Art. 263 Abs. 5 AEUV für Klagen natürlicher und juristischer Personen zudem die Möglichkeit der Beschränkung des direkten Klagerechts in den Gründungsrechtsakten der jeweiligen Einrichtungen vor. Insoweit wird ein Ausgleich erzielt zwischen der Vereinheitlichung des Rechtsschutzes und der Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten der Einrichtungen und sonstigen Stellen.39 Bisher war der Rechtsschutz gegen Handlungen der Einrichtungen und sonsti2759 gen Stellen nicht primärrechtlich, sondern lediglich sekundärrechtlich verankert. Die jeweiligen Gründungsverordnungen sahen dabei unterschiedliche Rechtsschutzmechanismen vor.40 Bei den meisten Modellen erfolgte die Kontrolle der Handlungen der Einrichtungen durch die Kommission als Aufsichtsbehörde. Erst gegen diese Aufsichtsentscheidung konnte dann vor den europäischen Gerichten geklagt und damit inzident auch die ursprüngliche Handlung der Einrichtung überprüft werden.41 Teilweise waren aber auch direkte Klagemöglichkeiten zu den europäischen Gerichten vorgesehen42 sowie die Rechtmäßigkeitskontrolle durch eigene Widerspruchskammern.43 Rechtsschutz war nach der früheren Rechtslage somit nur sektorspezifisch und 2760 teilweise lückenhaft zu erlangen.44 Rechtsschutzdefizite bestanden insbesondere in Konstellationen, in denen Handlungen der Einrichtungen und sonstigen Stellen nicht von den jeweiligen sektorspezifischen Rechtsschutzsystemen erfasst wurden. Die Rechtsschutzeffektivität bildet indes ein umfassendes „Verfassungsgebot“,45 und zwar unabhängig davon, von welcher Stelle ein belastender Rechtsakt ausgeht, sofern nur ein subjektives Recht besteht, das verletzt worden sein soll (s. Art. 47 Abs. 1 EGRC).46 Schon bevor die Passivlegitimation der Einrichtungen und sonstigen Stellen der 2761 Union ausdrücklich vertraglich normiert war, hat das EuG daher in der Rechtssa2758

38 39 40 41

42

43

44 45 46

wachsen, vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, KOM (2008) 135 endg. Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 21; vgl. zu den unterschiedlichen Ausgestaltungen des Rechtsschutzes Gundel, EuR 2009, 383 (387). Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 53. Näher hierzu Saurer, DVBl. 2009, 1021 (1023 f.); Riedel, EuZW 2009, 565 (567). Art. 18 VO (EWG) Nr. 337/75, ABl. 1975 L 39, S. 1 – Zentrum für die Förderung der Berufsbildung; Art. 22 VO (EWG) Nr. 1365/75, ABl. 1975 L 139 S. 1 – Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen; Art. 22 VO (EG) Nr. 2062/94, ABl. 1994 L 216 S. 1 – Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Art. 13 Abs. 2 und Art. 13 a Abs. 3 VO (EG) Nr. 2667/2000, ABl. 2000 L 306, S. 7 – EAR, allerdings nur hinsichtlich der Haftung der Agentur und des öffentlichen Zugangs zu Dokumenten; Art. 22 VO (EG) Nr. 1920/2006, ABl. 2006 L 376, S. 1 – Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht. Art. 31 ff. VO (EG) Nr. 1592/02, ABl. 2002 L 240, S. 1 – Europäische Agentur für Flugsicherheit; Art. 127 VO (EG) Nr. 40/94, ABl. 1994 L 11, S. 1 – HABM; Art. 45 ff. VO (EG) Nr. 2100/94, ABl. 1994 L 227, S. 1 – Gemeinschaftliches Sortenamt. Saurer, DVBl. 2009, 1021 (1023). Riedel, EuZW 2009, 565 (567). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4988 ff. m.w.N. zur vorherigen Rspr.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

803

che Sogelma in einem eben solchen Fall eine Klage gegen die Europäische Agentur für Wiederaufbau (EAR) zugelassen.47 Es berief sich dabei auf die Rechtsprechung des EuGH zur Anerkennung der Passivlegitimation des Europäischen Parlaments48 und leitete in Fortentwicklung der Entscheidung Les Verts49 den allgemeinen Grundsatz her, „dass jede Handlung einer Gemeinschaftseinrichtung, die dazu bestimmt ist, Rechtswirkungen gegenüber Dritten zu erzeugen, gerichtlich nachprüfbar sein muss.“ Unabhängig von der Nennung in Art. 230 EG könne „in einer Rechtsgemeinschaft (…) nicht hingenommen werden, dass solche Handlungen der richterlichen Kontrolle entzogen werden.“50 Dem stehe auch die bisherige Rechtsprechung zur Parteifähigkeit der europäischen Agenturen nicht entgegen.51 Mit der Neuregelung in Art. 263 AEUV wurde diese Rechtsprechung nunmehr 2762 kodifiziert und ein primärrechtlicher Rechtsschutz verankert. Abs. 1 übernimmt das im Urteil Sogelma entwickelte Merkmal der „Rechtswirkung gegenüber Dritten“. Die Möglichkeit einer sektorspezifischen Ausgestaltung des Rechtsschutzes bleibt durch die Öffnungsklausel in Abs. 5 erhalten.52

C.

Klagegegenstand

I.

Wertungen durch den Vertrag von Lissabon

Art. 230 Abs. 1 EG enthielt drei mögliche Klagegegenstände. Zum einen die ge- 2763 meinsamen Handlungen des Parlaments und des Rates, zum anderen die Handlungen des Rates, der Kommission und der EZB, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt und schließlich die Handlungen des Parlaments mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Durch den Vertrag von Lissabon ist die Liste der zulässigen Klagegegenstände 2764 in Art. 263 Abs. 1 AEUV erweitert worden. Der Gerichtshof der EU überwacht demnach zum einen weiterhin die Rechtmäßigkeit der Gesetzgebungsakte sowie der Handlungen des Rates, der Kommission und der EZB, soweit es sich nicht um Empfehlungen und Stellungnahmen handelt. Der Klagegegenstand der gemeinsamen Handlungen des Parlaments und des Rates wurde also begrifflich durch den Klagegegenstand der Gesetzgebungsakte ersetzt. 47 48 49 50 51

52

EuG, Rs. T-411/06, EuR 2009, 369 – Sogelma. Vgl. hierzu o. Rn. 2738 f. EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 – Les Verts. EuG, Rs. T-411/06, EuR 2009, 369 (372 f., Rn. 36 f.) – Sogelma. EuG, Rs. T-411/06, EuR 2009, 369 (373 f., Rn. 44 ff.) – Sogelma; unter Bezugnahme auf u.a. folgende Urteile in denen EuGH und EuG eine Klage gegen Handlungen von Einrichtungen nicht zugelassen haben: EuGH, Rs. C-160/03, Slg. 2005, I-2077 – Eurojust, da PJZS betroffen und Möglichkeit andere Rechtsbehelfe zu erheben; EuG, Rs. T-148/97, Slg. 1998, II-2217 – Keeling, da Möglichkeit andere Rechtsbehelfe zu erheben; Rs. T-369/94 u. 85/95, Slg. 1998, II-357 – DIR International Film u.a., da Anfechtung von der Kommission zuzurechnenden Handlungen. Saurer, DVBl. 2009, 1021 (1026).

804

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Darüber hinaus sieht Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV neben den Handlungen des Europäischen Parlaments auch die Handlungen des Europäischen Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten als Klagegegenstände vor und in Satz 2 zudem die Handlungen von Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Bei dem Klagegegenstand muss es sich um eine Handlung, also ein positives 2766 Tun handeln. Klagen, die sich gegen ein Unterlassen einer Unionsinstitution richten, sind mit der Untätigkeitsklage zu verfolgen. Kein Unterlassen, sondern eine Handlung i.S.d. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) stellt die Ablehnung einer begehrten Regelung dar oder ein aus der Sicht des Rechtssuchenden unvollständiges Tätigwerden.53 Einschränkungen des Klagegegenstands ergeben sich aus der Klageform. Or2767 gan- und Staatenklagen können sich grundsätzlich gegen jede in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 EG) beschriebene Handlung richten. Für Individualklagen beschränkt Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) die möglichen Klagegegenstände.54 2765

II.

Den Organen oder Einrichtungen zurechenbare Rechtsakte

1.

Rechtsnatur und Form der angegriffenen Handlung irrelevant

2768 Es muss sich bei der anzugreifenden Handlung um einen verbindlichen Rechtsakt eines der in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) genannten Organe oder der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union handeln. Die EZB war bis zum Vertrag von Lissabon kein Organ der Gemeinschaft i.S.v. Art. 7 Abs. 1 EG, aber gem. Art. 8 EG in das Gemeinschaftsgefüge integriert und damit eine rechtsfähige Gemeinschaftseinrichtung.55 Im Vertrag von Lissabon wird die EZB in Art. 13 EUV nun ausdrücklich als Organ der Union genannt. Keine Handlungen eines Gemeinschaftsorgans waren auch die des Europäi2769 schen Rates nach Art. 4 EU oder anderer Unionseinrichtungen. Der EU sah eine eigene Nichtigkeitsklage vor (Art. 35 Abs. 6 EU i.V.m. Art. 46 lit. b) EU). Mit der nach dem Vertrag von Lissabon vorgesehenen Verschmelzung der EU mit der EG nach Art. 1 Abs. 3 EUV wird diese Unterscheidung hinfällig. Die Art der anfechtbaren Handlungen wird dahin eingeschränkt, dass nach 2770 Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) nicht verbindliche Empfehlungen oder Stellungnahmen ausgenommen sind. Daraus ist zu schließen, dass allgemein alle Handlungen angreifbar sein sollen, die Rechtswirkungen erzeugen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur und Form.56

53 54 55 56

Ehlers, Jura 2009, 31 (32). Zur Individualklage s.u. Rn. 2896 ff. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 351; Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 13. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 11; EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (277, Rn. 38/42) – Kommission/Rat; Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1647, Rn. 7) – Frankreich/Kommission; EuG, Rs. T-351/02, Slg. 2006, II-1047 (1066, Rn. 35) – Deutsche Bahn. Näher o. Rn. 799.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

2.

Zurechenbarkeit

a)

An Unionsorgane oder Einrichtungen und sonstige Stellen

805

Schwierigkeiten können bei der Frage der Zurechenbarkeit der angegriffenen 2771 Handlung zu einem in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) genannten Organ bzw. einer Einrichtung oder sonstigen Stelle entstehen. Ob eine i.S.v. Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) angreifbare Hand- 2772 lung vorliegt, hängt nicht davon ab, ob die Maßnahme körperschaftlich der Union zuzurechnen ist, also eine Berechtigung oder Verpflichtung der Union aus ihr folgt. Ausschlaggebend ist vielmehr nur die eindeutige Zuordnung der Maßnahme als Handlung eines Unionsorgans oder einer Unionseinrichtung.57 Damit können auch Handlungen angegriffen werden, die ihre Grundlage nicht im Unionsrecht haben, aber gegen Unionsrecht verstoßen.58 Delegiert eine der in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) genannten 2773 Institutionen seine Befugnisse auf eine bevollmächtigte Behörde, ohne die Möglichkeit vorzusehen, dass gegen die von der beauftragten Behörde zu treffenden Maßnahmen Beschwerde eingelegt werden kann, so ist ebenfalls von der Statthaftigkeit einer Nichtigkeitsklage auszugehen. Ansonsten wäre diese Rechtsschutzmöglichkeit durch die Delegation umgangen.59 b)

Organleihe und Mandat

Grundsätzlich sind Handlungen der Mitgliedstaaten keine angreifbaren Akte der 2774 Union. Etwas anderes kann jedoch gelten, wenn diese im Wege der Organleihe oder aufgrund eines Mandats tätig werden. Im Rahmen der Organleihe wird einem anderen Hoheitsträger ein Organ zur Verfügung gestellt. Bei einem Mandat beauftragt der Inhaber einer Zuständigkeit (Mandant) den Mandatar mit der Wahrnehmung einer (hoheitlichen) Kompetenz. Dies kann für einen Einzelfall, viele Einzelfälle oder auch abstrakt für bestimmte Tätigkeiten geschehen.60 In diesen Fällen ist das Handeln demjenigen Hoheitsträger zuzurechnen, für den gehandelt wurde. Grundsätzlich obliegt der Rechtsschutz daher den Gerichten, die für den Hoheitsträger zuständig sind, dem das Handeln zugerechnet werden muss. Die Rechtsprechung des EuGH hierzu ist jedoch nicht konsistent. In einem Fall, 2775 in dem der Rat für die Mitgliedstaaten tätig wurde, nahm der EuGH seine eigene Zuständigkeit an.61 Der Rat hatte Durchführungsbestimmungen zur Finanzierung und Verwaltung des durch das AKP-EWG-Abkommen gegründeten Europäischen 7. Investitionsfonds erlassen. Dies geschah auf der Grundlage eines internen Abkommens der Mitgliedstaaten.62 Das Handeln des Rates war insofern den einzel57 58 59 60 61 62

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 351; Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 14. EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (657, Rn. 7 ff.) – Parlament/Rat. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 357; s. bereits EuGH, Rs. 32 u. 33/58, Slg. 19581959, 287 (312) – SNUPAT. Ehlers, Jura 2007, 505 (507); ausführlich zu den Zurechnungsfragen Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, 2004, S. 217 ff. EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (657, Rn. 7 ff.) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (655 f., Rn. 2 f.) – Parlament/Rat.

806

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

nen Mitgliedstaaten zuzuordnen und nicht als eine Handlung des Organs Rat im Rahmen seiner unionsrechtlichen Befugnisse zu sehen. Der EuGH stellte indes formal darauf ab, dass ein Unionsorgan gehandelt hatte und ging auf die Frage der Zurechnung der Handlung in diesem Zusammenhang nicht ein.63 In einem anderen Urteil dagegen prüfte der EuGH sehr wohl, ob die in Rede 2776 stehende Entscheidung vom Rat als Unionsorgan erlassen wurde oder aber den einzelnen Mitgliedstaaten zuzurechnen wäre. Der Sachverhalt betraf einen Beschluss des Rates auf humanitärem Gebiet. Die Bezeichnung der Entscheidung als eine der Mitgliedstaaten war allein noch nicht ausreichend, um sie einer Kontrolle im Wege der Nichtigkeitsklage zu entziehen. Es war zu prüfen, „ob der fragliche Akt nach seinem Inhalt und den gesamten Umständen, unter denen er erlassen wurde, in Wirklichkeit eine Entscheidung des Rates darstellt.“64 Der EuGH kam jedoch letztlich zur Unzulässigkeit der Klage aufgrund der Erwägung, dass auf dem Gebiet der humanitären Hilfe keine ausschließliche Zuständigkeit der EU besteht und die Mitgliedstaaten daher nicht gehindert sind, ihre verbleibenden Befugnisse gemeinsam auszuüben. Eindeutige Anhaltspunkte, die für eine Einordnung der Maßnahme als eine solche des Rates sprachen, fand der EuGH nicht.65 Die Kontrolle von Handlungen der Unionsinstitutionen, die nicht auf der 2777 Grundlage von Unionsrecht ergangen sind, im Wege der Nichtigkeitsklage widerspricht dem Klagesystem der EU. Sofern der Gerichtshof der EU Maßnahmen überprüft, die im Rahmen von Organleihe oder aufgrund eines Mandats für einen oder mehrere Mitgliedstaaten erfolgen, so stellt sich die Frage nach seiner Kompetenz. Er nimmt insofern eine Kassationsbefugnis für mitgliedstaatliche Handlungen wahr. Eine solche Befugnis ist ihm jedoch ausdrücklich nicht eingeräumt worden. Vielmehr beschränkt sich die Vertragsverletzungsklage auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit. Eine genaue Zuordnung der zu betrachtenden Maßnahme als eine solche des Unionsrechts ist daher die Grundlage.66 c)

Zusammenarbeit mitgliedstaatlicher Behörden mit Institutionen der Union

2778 Arbeiten mitgliedstaatliche Behörden und Institutionen der Union zusammen, ist zu entscheiden, ob die in Rede stehende Maßnahme der nationalen Behörde zuzurechnen und sie demzufolge vor dem nationalen Gericht anzugreifen ist. Etwaige erhebliche unionsrechtliche Fragen können dann im Wege der Vorabentscheidung geklärt werden. Bleibt der mitgliedstaatlichen Behörde kein Entscheidungsspielraum, so ist die Handlung i.d.R. der Union zuzurechnen.67 Handelte allerdings eine 63 64 65 66 67

EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (657, Rn. 7 ff.) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-181 u. 248/91, Slg. 1993, I-3685 (3718, Rn. 14) – Parlament/Rat u. Kommission. EuGH, Rs. C-181 u. 248/91, Slg. 1993, I-3685 (3718, Rn. 14 ff.) – Parlament/Rat u. Kommission. Vgl. auch die Kritik bei Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 356. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 14; EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 23/29) – International Fruit Company sowie Rs. 132/77, Slg. 1978, 1061 (1072 f., Rn. 23/27) – Exportation des Sucres.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

807

nationale Behörde auch in Vollzug von Unionsrecht, so ist sie regelmäßig in die nationale Verwaltungsorganisation und -gerichtsbarkeit eingebunden. Wendet sich der Einzelne gegen den an ihn ergehenden Rechtsakt, ordnet er ihn daher der nationalen Behörde zu und sieht sie als erlassende Stelle, so dass sich aus Gründen der Transparenz und Rechtssicherheit eine Klage gegen sie richten können muss. Eine Ausnahme besteht, wenn das die Entscheidung der nationalen Behörde bestimmende Unionsorgan eindeutig und in selbstständiger Weise nach außen hervortritt und daher selbst beklagt werden kann.68 Bei etwaigen eine Kommissionsentscheidung nur vorbereitenden Handlungen 2779 der Mitgliedstaaten, wie Anhörungen und Ermittlungen sowie die Übermittlung der Akte, findet eine Zurechnung der mitgliedstaatlichen Handlungen statt. Rechtsschutz ist grundsätzlich vor dem Gerichtshof der EU zu suchen.69 Anderes kann für Verfahrensfehler gelten. In Deutschland wäre ein isolierter 2780 Rechtsbehelf gegen vorbereitende Verfahrenshandlungen ausgeschlossen. Nach § 44a VwGO können Verfahrensfehler nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Der EuGH fordert jedoch für den Fall, dass die Verfahrenshandlungen der nationalen Behörden präjudiziell sind und inhaltliche Bindungswirkung für die daran anknüpfende Kommissionsentscheidung entfalten, eine Klagemöglichkeit vor den nationalen Gerichten. Dies gilt nach dem EuGH auch, wenn die innerstaatlichen Vorschriften dies in einem solchen Fall nicht vorsehen.70 III.

Verbindlichkeit der Maßnahme

1.

Erzeugen von Rechtswirkungen

Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) schränkt die angreifbaren Maßnah- 2781 men insofern ein, als es sich nicht um Empfehlungen und Stellungnahmen handeln darf. Daraus wird geschlossen, dass ausschließlich verbindliche Handlungen zulässiger Klagegegenstand sind. Hierunter zählen in erster Linie Handlungen in Form von Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen.71 Die angreifbaren Rechtsakte sind aber nicht hierauf beschränkt. Auch alle anderen Handlungen der Unionsinstitutionen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, können im Rahmen der Nichtigkeitsklage überprüft werden.72

68 69

70 71 72

S. näher o. Rn. 1931 ff. EuG, Rs. T-346/94, Slg. 1995, II-2841 (2855 ff.; Rn. 28 ff.) – France-aviation; Rs. T-231/97, Slg. 1999, II-2403 (2417 f., Rn. 38 ff.) – New Europe Consulting; auch Rs. T-290/97, Slg. 2000, II-15 (33 f., Rn. 45 ff.) – Mehibas Dordtselaan. EuGH, Rs. C-97/91, Slg. 1992, I-6313 (6333 f., Rn. 10 ff.) – Borelli; hierzu auch Ehlers, Jura 2007, 505 (507). Tiefer zur gerichtlichen Kontrolle adressatenunabhängiger Beschlüsse Rn. 1466 ff. St. Rspr. seit EuGH, Rs. 22/70, 1971, 263 (277, Rn. 38/42) – Kommission/Rat; Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 (657, Rn. 8) – Parlament/Rat; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 345.

808

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

2.

Auskünfte und Empfehlungen

2782 Mangels Verbindlichkeit grundsätzlich nicht angreifbar sind bloße Auskünfte, Empfehlungen und einfache Meinungsäußerungen.73 Erzeugen Empfehlungen unter Umständen bereits Rechtswirkungen wie etwa solche des Rates nach Art. 126 Abs. 7 AEUV (Art. 104 Abs. 7 EG) in einem laufenden Defizitverfahren, so können auch sie Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein.74 3.

Vorbereitende Handlungen

2783 Auch Ankündigungen und Absichtserklärungen bezüglich zu treffender Maßnahmen stellen für sich noch keine verbindlichen Handlungen i.S.d. Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) dar.75 Als vorbereitende und daher nicht eigenständig anfechtbare Handlung betrachtete der EuGH ein Schreiben und Fax der Kommission, das eine Zahlungsaufforderung mit der Ankündigung der Inanspruchnahme einer Bankbürgschaft enthielt. Das Schreiben ging zurück auf eine Kommissionsentscheidung, deren Befolgung die Kommission mit ihm einforderte. Das EuG sah in der Zahlungsaufforderung mit Androhung der Inanspruchnahme der Bürgschaft qualifizierte Eingriffe in die Rechtsstellung des Klägers.76 Der EuGH sprach Fax und Schreiben dagegen die erforderliche verbindliche Rechtswirkung ab. Die Aufforderungsschreiben wurden vielmehr als Vorbereitungshandlungen für reine Vollstreckungsmaßnahmen betrachtet, gegen die über Art. 256 Abs. 4 EG ausreichend Schutz erlangt werden könne.77 Indes will der Betroffene eine Vollstreckung gerade vermeiden, die auch nur eine – wenn auch abschließende – Folgemaßnahme darstellt, hier in Form einer Zahlungsaufforderung sowie der Inanspruchnahme einer Bankbürgschaft. Diese müssen daher grundsätzlich selbstständig angreifbar sein. Bei mehrphasigen Verfahren liegt nach der Rechtsprechung lediglich in der das 2784 Verfahren abschließenden Entscheidung ein angreifbarer Rechtsakt.78 So sind das Verfahren einleitende Schritte wie die Mitteilung der Beschwerdepunkte lediglich vorbereitende Verfahrenshandlungen und greifen noch nicht in die Rechtsstellung des Betroffenen ein. Sollten hierbei Verfahrensfehler auftreten, so können diese im Rahmen der Rechtsmittel gegen die abschließende Entscheidung geltend gemacht werden, wodurch hinreichender Rechtsschutz gewährleistet ist.79 73 74 75 76 77 78 79

S. allerdings o. Rn. 1490 ff. zu besonderen Konstellationen. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 (6702 f., Rn. 49 ff.) – Kommission/Rat; Ehlers, Jura 2009, 31 (33). Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 19. EuG, Rs. T-153/04, Slg. 2006, II-3889 (3909, Rn. 56) – Ferriere Nord. EuGH, Rs. C-516/06 P, Slg. 2007, I-10685 (10699 f., Rn. 29, 32) – Ferriere Nord; hierzu ferner Berg, EWS 2009, 105 (135). EuG, Rs. T-175/96, Slg. 1997, II-811 (819 f., Rn. 19) – Berthu m.w.N. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 20; EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2652, Rn. 10) – IBM; Rs. C-282/95 P, Slg. 1997, I-1503 (1542, Rn. 34) – Guérin automobiles; Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 (771, Rn. 9) – Nashua; EuG, Rs. T-123/03, Slg. 2004, II-1631 (1642, Rn. 24) – Pfizer/Kommission.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

4.

809

Normierungsvorschläge

Auch der Vorschlag der Kommission zum Erlass einer Verordnung durch den Rat 2785 stellt im Rahmen des mehrstufigen Rechtsetzungsverfahrens nur einen Zwischenakt dar, der nicht selbstständig angreifbar ist. Dem Rat bleibt die Freiheit, den Vorschlag mit oder ohne Änderungen anzunehmen oder abzulehnen. Verbindliche Rechtswirkungen gehen vom Kommissionsvorschlag daher noch nicht aus.80 5.

Zwischenentscheidungen

Anders verhält es sich bei Zwischenentscheidungen, die für sich genommen be- 2786 reits eine rechtliche Wirkung entfalten. Dies kann für solche Entscheidungen gelten, durch die das entscheidende Organ gebunden wird81 oder die ein von der Hauptsache zu unterscheidendes, eigenes Verfahren abschließen. Als insoweit eigenständige Maßnahme hat der EuGH die Entscheidung betrach- 2787 tet, möglicherweise vertrauliche Unterlagen in einem wettbewerbsrechtlichen Verfahren weiterzuleiten. Diese Maßnahme ist für sich abschließend und von der Entscheidung über den wettbewerbsrechtlichen Vorwurf unabhängig.82 Als eigenständig anfechtbare Entscheidung hat der EuGH auch die Einstufung einer Beihilfe als neue Beihilfe angesehen. An diese Beurteilung knüpfen sich nämlich Folgen hinsichtlich des Kontrollverfahrens, die selbst dann nicht geheilt werden, wenn die Kommission die Beihilfe als zulässig betrachtet.83 IV.

Außenwirkung

Mit der Nichtigkeitsklage anfechtbar sind des Weiteren lediglich solche Handlun- 2788 gen, die Außenwirkung entfalten. Ausdrückliche Erwähnung findet die Außenwirkung bei Klagen gegen das Europäische Parlament und den Europäischen Rat, sowie nach Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV. Solche müssen sich gegen eine Handlung „mit Rechtswirkung gegenüber Dritten“ richten. Handlungen, die lediglich die interne Organisation berühren, sind demnach nicht mit der Nichtigkeitsklage überprüfbar. Bezogen auf das Europäische Parlament betrifft dies etwa den Beschluss, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, da dieser lediglich Untersuchungsbefugnisse hat und damit gegenüber Dritten keine Rechtswirkung erzeugt.84 Gleiches gilt für Entscheidungen bezüglich der Benennung des Vorsitzenden 2789 einer interparlamentarischen Delegation. Solche Delegationen sind nur für Informationen und Kontakte zuständig, die Benennung ihrer Mitglieder und des Vorsit-

80 81 82 83 84

EuG, Rs. T-175/96, Slg. 1997, II-811 (820, Rn. 21) – Berthu. EuGH, Rs. 81/72, Slg. 1973, 575 (584, Rn. 9 f.) – Kommission/Rat; vgl. auch Rs. 25/77, Slg. 1978, 1081 (1088, Rn. 7/8) – De Roubaix. EuGH, Rs. 53/85, Slg. 1986, 1965 (1990, Rn. 20 f.) – Akzo Chemie. EuGH, Rs. C-312/90, Slg. 1992, I-4117 (4142 f., Rn. 22 ff.) – Spanien/Kommission. EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 (1757, Rn. 11) – Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament.

810

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

zenden bezieht sich daher lediglich auf die interne Organisation der Arbeit des Parlaments.85 Außenwirkung entfaltet dagegen die förmliche Feststellung über die Annahme 2790 des Haushalts, da durch den Haushaltsplan die von den Mitgliedstaaten an die Union abzuführenden Beträge festgesetzt werden.86 Konkrete Handlungen der Mittelbindung, der Feststellung, der Anordnung und der Zahlung von Ausgaben aufgrund vorher gefasster Beschlüsse zur Mittelverteilung stellen jedoch verwaltungsinterne Handlungen dar und sind nicht anfechtbar.87 Auch Maßnahmen und Handlungen der anderen Organe sind nur anfechtbar, 2791 wenn sie Außenwirkung entfalten. Daher sind rein interne Dienstanweisungen oder organisatorische Maßnahmen grundsätzlich ausgeklammert. Dienstliche Anweisungen können unter Umständen jedoch Außenwirkung ent2792 falten und damit anfechtbar sein. Dies wurde vom EuGH etwa angenommen, wenn durch die Anweisung den Mitgliedstaaten Verpflichtungen auferlegt werden, die über die in der zugrunde liegenden Verordnung verankerten hinausgehen.88 V.

Rechtliche Existenz der angegriffenen Maßnahme

1.

Regelfall

2793 In seltenen Fällen stellt sich die Frage, ob der in Rede stehende Akt überhaupt rechtlich existent ist. Grundsätzlich besteht auch im Unionsrecht die Vermutung, dass Rechtsakte gültig sind, selbst wenn sie mit Fehlern behaftet sind. Fehlerhafte Rechtsakte werden daher grundsätzlich erst ungültig, wenn sie aufgehoben oder zurückgenommen werden, infolge eines Vorabentscheidungsverfahrens oder einer Rechtswidrigkeitseinrede für ungültig oder im Rahmen einer Nichtigkeitsklage für nichtig erklärt werden.89 2.

Offenkundig schwerer Fehler als seltene Ausnahme

2794 In außergewöhnlichen Einzelfällen können Rechtsakte jedoch als rechtlich inexistent zu betrachten sein. Dies betrifft Rechtsakte, die offenkundig mit einem schweren Fehler behaftet sind. In einem solchen Fall ist ihre – auch nur vorübergehende – Gültigkeit nicht tolerabel.90 Durch die Annahme der Nichtexistenz von Rechtsakten soll in extremen Einzelfällen ein Ausgleich zwischen den manchmal 85 86 87 88

89 90

EuGH, Rs. C-68/90, Slg. 1990, I-2101 (2104 f., Rn. 10 ff.) – Blot u. Front National. EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 (2201 f., Rn. 6 ff.) – Rat/Parlament. EuGH, Rs. 190/84, Slg. 1988, 1017 (1035, Rn. 7 f.) – Les Verts. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 33; EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5345 f., Rn. 18 ff.) – Frankreich/Kommission; Rs. C-366/88, Slg. 1990, I-3571 (3598 f., Rn. 9 ff.) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646, Rn. 48) – BASF u.a.; Rs. C-475/01, Slg. 2004, I-8923 (8958, Rn. 18) – Kommission/Griechenland. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 16; Ehlers, Jura 2009, 31 (33); EuGH, Rs. C-475/01, Slg. 2004, I-8923 (8958, Rn. 18 f.) – Kommission/Griechenland.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

811

widerstreitenden rechtsstaatlichen Prinzipien der Stabilität der Rechtsbeziehungen und der Wahrung der Rechtmäßigkeit getroffen werden. Die Rechtssicherheit verlangt allerdings, dass eine solche Feststellung auf ganz außergewöhnliche Fälle beschränkt wird.91 3.

Geltendmachung im Prozess

Eine Nichtigkeitsklage gegen einen inexistenten Akt ist unzulässig.92 Jedoch kann 2795 auch außerhalb von Klagefristen im Laufe eines Verfahrens die Rüge der Nichtexistenz eines Rechtsakts erhoben und unionsgerichtlich festgestellt werden, dass der in Rede stehende Akt keine Rechtswirkungen entfaltet.93 Diese Rüge ist auch von Amts wegen zu prüfen.94 Stellt sich erst im Laufe eines Verfahrens heraus, dass es sich um einen Nicht-Akt handelt, so werden dem Beklagten trotz Klageabweisung wegen der besonderen Umstände des Falles die Kosten des Rechtsstreits auferlegt (Art. 69 Abs. 3 EuGH-VerfO, Art. 87 Abs. 3 EuG-VerfO).95 Der Kläger trägt insofern folglich kein Risiko. 4.

Merkmale

Eindeutige Merkmale, die zur Nichtexistenz eines Akts führen, wurden bisher nur 2796 exemplarisch entschieden. So ist etwa bei eindeutiger Überschreitung der Verbands- oder Organkompetenzen (Ultra-vires-Akt)96 und der offensichtlichen Verletzung grundlegender Zuständigkeitsvorschriften von der Nichtexistenz auszugehen.97 Beim Mangel einer Begründung ist dagegen nicht in jedem Fall von der Nicht- 2797 existenz auszugehen. Zwar wurde dies vom EuGH in älterer Rechtsprechung einmal angenommen.98 In einem anderen Fall der mangelnden Begründung einer Maßnahme führte indes erst im Rahmen der Begründetheitsprüfung der Fehler zur Aufhebung, nicht aber zur Feststellung der Inexistenz der angegriffenen Maßnahme.99 Dies steht auch mit der Regelung in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) im Einklang, wonach die Verletzung wesentlicher Formvorschriften einen Nichtigkeitsgrund darstellt, also nicht per se zur Nichtexistenz des Akts führt.

91 92 93 94 95 96 97 98 99

EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 49 f.) – BASF u.a.; Rs. 15/85, Slg. 1987, 1005 (1036, Rn. 10) – Consorzio Cooperative d’Abruzzo. EuGH, Rs. 1 u. 14/57, Slg. 1957, 213 (233) – Société des usines à tubes de la Sarre. EuGH, Rs. 15/85, Slg. 1987, 1005 (1036, Rn. 10) – Consorzio Cooperative d’Abruzzo. EuG, Rs. T-79 u.a./89, Slg. 1992, II-315 (352 f., Rn. 68) – BASF u.a. m.w.N. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 350; EuG, Rs. T-79 u.a./89, Slg. 1992, II-315 (364 f., Rn. 101 u. 103) – BASF u.a. Vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 349. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 17; vgl. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. EuGH, Rs. 1 u. 14/57, Slg. 1957, 213 (233) – Société des usines à tubes de la Sarre. EuGH, Rs. 8-11/66, Slg. 1967, 99 (125) – Cimenteries C.B.R.

812

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

D.

Klagebefugnis

2798 Die Voraussetzungen der Klagebefugnis sind je nachdem, ob es sich um einen privilegierten, einen teilprivilegierten oder einen nicht privilegierten Kläger handelt, unterschiedliche. Hier bestehen feine Abstufungen in den Voraussetzungen einer Nichtigkeitsklage. I.

Klagebefugnis der privilegierten Kläger

2799 Die in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) genannten privilegierten Kläger, also die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission, sind grundsätzlich im Rahmen der Nichtigkeitsklage immer klagebefugt. Nicht zu den privilegierten Klägern gehören dagegen die staatlichen Teilgebiete der Mitgliedstaaten, wie Länder, Regionen und übrige Gebietskörperschaften.100 Staatliche Untergliederungen können aber gemeinsam mit dem Mitgliedstaat klagen.101 Wegen ihrer herausgehobenen Stellung im Unionsgefüge wird für die privile2800 gierten Kläger das ständige, begründete Interesse an der Beachtung und Wahrung des Unionsrechts vermutet, woraus sich letztlich ihre Privilegierung erklären lässt.102 Insofern eröffnet Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) den privilegierten Klägern auch eine objektive Normenkontrolle. Auf eine individuelle Betroffenheit kommt es nicht an.103 Ein Rechtsschutzinteresse brauchen die dem Kreis der privilegierten Kläger 2801 Angehörenden demnach nicht darzulegen. Unerheblich ist auch, ob sie an der nunmehr angegriffenen Entscheidung eine irgendwie geartete Mitverantwortung trifft. So kann auch nach vorheriger vorbehaltloser Zustimmung des Klägers eine Ratsverordnung im Nachhinein angefochten werden.104 Auch Säumnisse oder Irrtümer in der Vergangenheit lassen nicht etwa die Klagebefugnis gegen den so entstandenen Rechtsakt entfallen.105 II.

Klagebefugnis der teilprivilegierten Kläger

2802 Zu den teilprivilegierten Klägern gehören der Rechnungshof, die EZB und der Ausschuss der Regionen. Der Gerichtshof der EU ist gem. Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG) zuständig für ihre Klagen, wenn sie auf die Wahrung ihrer 100 101

102 103 104 105

Vgl. zum Begriff des Mitgliedstaats im Vertragsverletzungsverfahren Rn. 2527 ff. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 28; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 37; für die BfA vgl. EuGH, Rs. 44/81, Slg. 1982, 1855 – Deutschland/Kommission. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 28. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 112. EuGH, Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2596, Rn. 5 f.) – Italien/Rat. S. allerdings zum Vertragsverletzungsverfahren durch die Mitgliedstaaten o. Rn. 2704. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (279, Rn. 63/64) – Kommission/Rat.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

813

Rechte abzielen. Mit der Nichtigkeitsklage können diese also nur geltend machen, dass ihre eigenen von den Verträgen verliehenen Rechte und Befugnisse durch die angegriffene Maßnahme verletzt werden.106 Daher haben sie bei einer Nichtigkeitsklage darzulegen, auf welche ihnen zustehenden Rechte und Befugnisse sie sich stützen und welche Verletzung sie behaupten. Diese Darlegung muss schlüssig sein.107 Indes müssen sie keine herausgehobene Betroffenheit ins Feld führen, Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) e contrario. Diese wird im Hinblick auf die ihnen zustehenden Rechte vermutet. III.

Klagebefugnis der nicht privilegierten Kläger

Die natürlichen und juristischen Personen sind im Rahmen der Nichtigkeitsklage 2803 auch nicht teilweise privilegiert. Für sie gelten daher besondere Voraussetzungen der Klagebefugnis.108

E.

Klagegrund

Der Kläger muss bei der Nichtigkeitsklage einen der vier in Art. 263 AEUV 2804 (Art. 230 EG) genannten Klagegründe in der Klageschrift geltend machen. Hierbei genügt es, wenn sich der Begründung der Klage hinreichend deutlich entnehmen lässt, auf welchen der Klagegründe sich die Klage stützt. Der Kläger braucht den geltend gemachten Mangel des Rechtsakts nicht unter einen der Nichtigkeitsgründe zu subsumieren.109 Ausdrücklich braucht der Klagegrund demnach nicht genannt zu werden.110 Die wesentlichen tatsächlichen Umstände müssen aber so geschildert sein, dass der Klagegrund für das Gericht erkennbar ist.111 Unterlaufen dem Kläger Fehler bei der Bezeichnung des Klagegrundes, so ist dies unschädlich, wenn der Klagegrund dennoch erkennbar ist.112 Nicht ausreichend ist dagegen die bloße abstrakte Aufzählung der Klagegrün- 2805 de.113 Auch ein pauschales Verweisen auf die Anhänge zur Klage ist keine ausreichende Darlegung des Klagegrundes.114 106 107

108 109 110 111 112 113 114

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 41. Für das Parlament, das damals dieser Klägerkategorie angehörte EuGH, Rs. 316/91, Slg. 1994, I-625 (658, Rn. 13) – Parlament/Rat; Rs. C-156/93, Slg. 1995, I-2019 (2045, Rn. 10) – Parlament/Kommission. S. genauer u. Rn. 2900 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 103. EuGH, Rs. 338/82, Slg. 1984, 2123 (2136, Rn. 6) – Albertini u. Montagnani; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 80. EuG, Rs. T-53/96, Slg. 1996, II-1579 (1588 f., Rn. 21) – Syndicat des producteurs de viande bovine u.a. EuGH, Rs. 12/68, Slg. 1969, 109 (115, Rn. 7) – X./Kontrollausschuss. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 103; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 80. EuG, Rs. T-85/92, Slg. 1993, II-523 (531 f., Rn. 20) – de Hoe.

814

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Die zulässigen Klagegründe bei einer Nichtigkeitsklage sind in Art. 236 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) genannt. Es kann zwischen zwei formellen und zwei materiellen Nichtigkeitsgründen unterschieden werden. Die formellen Nichtigkeitsgründe sind die Unzuständigkeit und die Verletzung wesentlicher Formvorschriften. In materieller Hinsicht nennt Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) die Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm sowie den Ermessenmissbrauch. Ob einer der geltend gemachten Klagegründe tatsächlich gegeben ist, ist eine 2807 Frage der Begründetheit der Klage.115 2806

F.

Klagefrist

2808 Gem. Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) ist die Nichtigkeitsklage binnen zwei Monaten zu erheben. Bei der Klagefrist handelt es sich um eine Ausschlussfrist, welche die Unionsgerichte von Amts wegen überprüfen.116 I.

Fristbeginn

2809 Die Frist beginnt „je nach Lage des Falles von der Bekanntgabe der betreffenden Handlung, ihrer Mitteilung an den Kläger oder in Ermangelung dessen von dem Zeitpunkt an, zu dem der Kläger von dieser Handlung Kenntnis erlangt hat“, Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG). 1.

Bekanntgabe des Rechtsakts durch Veröffentlichung

2810 Bei (Schein-)Verordnungen und Richtlinien, die nach Art. 297 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 254 Abs. 1 und 2 EG) im Amtsblatt zu veröffentlichen sind, knüpft der Fristbeginn an den Tag der Veröffentlichung an. Gem. Art. 81 § 1 EuGH-VerfO bzw. Art. 102 § 1 EuG-VerfO wird die Frist in diesem Fall vom Ablauf des 14. Tages nach der Veröffentlichung an berechnet.117 Maßgebend ist normalerweise das Datum der Amtsblattnummer, die den Text 2811 des angegriffenen Rechtsakts enthält. Wird jedoch nachgewiesen, dass das Amtsblatt tatsächlich erst später verfügbar war, so ist das tatsächliche Veröffentlichungsdatum maßgebend.118 Wurde die Maßnahme dem Kläger vor der Veröffent115 116 117 118

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 103; Pechstein, EU-/EGProzessrecht, Rn. 433. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 141 m.N. zur Rspr.; ausführlich zum Thema Happe, EuZW 1992, 297 ff. Hierzu EuGH, Rs. C-406/01, Slg. 2002, I-4561 (4569, Rn. 16) – Deutschland/Parlament u. Rat. Ehlers, Jura 2009, 31 (37); Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 143; EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (84, Rn. 15) – Racke; Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18, Rn. 12) – SAFA.

§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

815

lichung individuell mitgeteilt, so ist der frühere Zeitpunkt der individuellen Mitteilung für den Lauf der Frist ausschlaggebend.119 Das Inkrafttreten des Rechtsakts ist für den Fristbeginn irrelevant. Dies ist vor 2812 allem von Bedeutung, wenn der Zeitpunkt des Inkrafttretens nach Fristablauf liegt. Auch wenn hier zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch keine konkrete Beschwer vorliegt, besteht naturgemäß ein rechtliches Interesse an der Aufhebung des Rechtsakts, um einen effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten.120 Ansonsten könnten die Rechtsetzungsorgane die Rechtsschutzmöglichkeiten durch entsprechende Bestimmung des Inkrafttretens der Rechtsnorm unterlaufen.121 2.

Individuelle Bekanntgabe oder anderweitige Kenntniserlangung

Die individuelle Bekanntgabe setzt vor allem bei adressatenbezogenen Beschlüs- 2813 sen (Entscheidungen) und bestimmten Richtlinien, die nicht an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, den Fristlauf in Gang. Sie erfolgt i.d.R. schriftlich, aber auch eine mündliche Mitteilung ist in Ausnahmefällen denkbar.122 Entscheidend ist, dass der Adressat in die Lage versetzt wird, von dem Rechtsakt vollständig und tatsächlich Kenntnis zu nehmen.123 3.

Anderweitige Kenntniserlangung

Wird der Beschluss dem Kläger nicht individuell bekannt gegeben, wie i.d.R. bei 2814 drittgerichteten Beschlüssen, so ist der Zeitpunkt der anderweitigen Kenntniserlangung ausschlaggebend. Dies trifft auch in den Fällen zu, in denen keine ordnungsgemäße Bekanntgabe erfolgt ist. Für die anderweitige Kenntniserlangung musste der Kläger die Möglichkeit ha- 2815 ben, umfassende und genaue Kenntnis von Inhalt und Begründung des Rechtsakts zu erlangen.124 Wenn er vom Erlass des Rechtsakts erfährt, obliegt es ihm, den Wortlaut des Beschlusses anzufordern. Tut er dies nicht, so muss er den früheren Zeitpunkt der „ersten Kenntnis“ gegen sich gelten lassen.125 Die Beweislast für die Kenntniserlangung liegt bei der Partei, die sich auf Verfristung beruft, also beim beklagten Unionsorgan.126 119 120 121 122 123 124 125 126

Ehlers, Jura 2009, 31 (37); Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 67. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 82; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 438; Ehlers, Jura 2009, 31 (37). Vgl. EuGH, Rs. 17/78, Slg. 1979, 189 (197 f., Rn. 10 ff.) – Deshormes; Pechstein, EU-/ EG-Prozessrecht, Rn. 438; Happe, EuZW 1992, 297 (298). Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 440. EuGH, Rs. 42/85, Slg. 1985, 3749 (3756, Rn. 10) – Cockerill-Sambre; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 145. EuGH, Rs. 236/86, Slg. 1988, 3761 (3784, Rn. 14) – Dillinger Hüttenwerke; Rs. C-309/95, Slg. 1998, I-655 (677, Rn. 18) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-102/92, Slg. 1993, I-801 (807, Rn. 21) – Ferriere Acciaierie Sarde. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 146; EuGH, Rs. 193 u. 194/87, Slg. 1989, 1045 (1078, Rn. 46) – Maurissen u.a.; Rs. C-480/99 P, Slg. 2002, I-265 (301, Rn. 50) – Plant u.a.

816

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

II.

Fristende

2816 Die Frist endet zwei Monate nach Bekanntgabe oder Kenntniserlangung. Nach Art. 80 § 1 lit. b) EuGH-VerfO und Art. 101 § 1 lit. b) EuG-VerfO endet die Frist mit Ablauf des Tages, der im übernächsten Monat dieselbe Zahl trägt wie der Tag des fristauslösenden Ereignisses. Dabei wird der Tag, in den die maßgebende Handlung oder das Ereignis fällt, nicht mitgerechnet. Hinzu kommt ggf. noch eine Entfernungsfrist von zehn Tagen (Art. 81 § 2 EuGH-VerfO, Art. 102, § 2 EuGVerfO). Nach Fristablauf wird der Rechtsakt bestandskräftig und kann nicht mehr ange2817 fochten werden. Dies hat weitreichende Folgen sogar für den nationalen Rechtsschutz. Ein bestandskräftiger Unionsrechtakt kann von den nationalen Gerichten grundsätzlich nicht mehr infrage gestellt werden. Auch ein Vorabentscheidungsverfahren zur Überprüfung seiner Rechtmäßigkeit scheidet aus.127

G.

Ordnungsgemäße Klageerhebung

2818 Bei der Nichtigkeitsklage gelten die allgemeinen Bestimmungen zur ordnungsgemäßen Klageerhebung (Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 EuGH-VerfO, Art. 44 EuGVerfO).128 Die Klageschrift muss diejenigen Sachverhaltsbestandteile enthalten, auf die der Kläger den von ihm geltend gemachten Nichtigkeitsgrund stützt.129 Der Klageantrag ist darauf zu richten, den angefochtenen Rechtsakt für nichtig zu erklären. Ist der Klageantrag abweichend formuliert, führt dies nicht in jedem Fall zur 2819 Unzulässigkeit der Klage. Eine Umdeutung des Antrags kommt in Betracht, wenn sich aus der Klageschrift eine entsprechende Deutung des Klageantrags ergibt.130

H.

Rechtsschutzbedürfnis

2820 Der Kläger muss allgemein ein rechtlich schutzwürdiges Interesse an der Nichtigerklärung des angegriffenen Akts darlegen. Dieses Erfordernis entfällt bei den privilegierten Klägern i.S.d. Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) wiederum aufgrund ihrer besonderen Stellung innerhalb des Systems und dem naturgemäß zu unterstellenden, besonderen Interesse an der Wahrung des Unionsrechts.131

127 128 129 130 131

Hierzu Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 147, 271 m.w.N.; ferner Rn. 1477 und 3266 ff. Hierzu allgemein Rn. 2351 ff. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 435. Vgl. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 153. Vgl. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 102; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 48.

§ 3 Begründetheit

817

Ein Rechtsschutzinteresse ist immer dann anzunehmen, wenn die Nichtigerklärung als solche Rechtswirkungen zugunsten des Klägers entfalten kann.132 Bei der Beurteilung, ob ein Rechtsschutzinteresse gegeben ist, wird auf den Zeitpunkt der Klageerhebung abgestellt.133 Befolgt der Kläger zunächst den angefochtenen Rechtsakt, so schließt dies sein Klagerecht noch nicht aus. Die Nichtigerklärung einer bereits vollzogenen Maßnahme kann zum einen einer Wiederholung vorbeugen, zum anderen wird der Urheber der Maßnahme verpflichtet, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.134 Auch wenn die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen vom Unionsorgan nicht erfüllt werden können, lässt dies das Rechtsschutzinteresse nicht ohne weiteres entfallen.135 Bei Entfallen des Rechtsschutzinteresses nach Klageerhebung wird die Hauptsache für erledigt erklärt und über die Kosten entschieden (Art. 69 § 6 EuGHVerfO, Art. 87 § 6 EuG-VerfO).136

2821

2822

2823 2824

§ 3 Begründetheit Die Nichtigkeitsklage ist begründet, wenn einer der vier in Art. 263 Abs. 2 AEUV 2825 (Art. 230 Abs. 2 EG) genannten Nichtigkeitsgründe vorliegt. Unerheblich ist, welche Norm durch den angegriffenen Rechtsakt verletzt ist und ob diese drittschützender Natur ist. Hierin kommt wiederum der objektiv-rechtliche Kontrollansatz der Nichtigkeitsklage zum Ausdruck.137

A.

Beurteilungszeitpunkt

Der ausschlaggebende Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines 2826 Rechtsakts ist grundsätzlich dessen Erlass.138 Wird der Mangel später behoben, so hat dies grundsätzlich keinen Einfluss auf die Begründetheit der Klage.139 Allerdings kann bei Behebung des Mangels vor Klageerhebung das Rechtsschutzinte132 133 134 135 136 137 138

139

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 148. EuGH, Rs. 14/63, Slg. 1963, 767 (799) – Hohe Behörde. EuG, Rs. T-46/92, Slg. 1994, II-1039 (1051, Rn. 14) – Scottish Football. EuGH, Rs. C-68/94 u. 30/95, Slg. 1998, I-1375 (1475, Rn. 74) – Frankreich u.a./Kommission; Rs. 76/79, Slg. 1980, 665 (678, Rn. 9) – Könecke. EuG, Rs. T-183/97, Slg. 2000, II-287 (306, Rn. 54) – Micheli; Rs. T-224/99, Slg. 2003, II-2097 (2114, Rn. 38) – European Council of Transport Users. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 176; Thiele, Europäisches Prozessrecht, Rn. 57, 118. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 93; Ehlers, Jura 2009, 31 (38); EuGH, Rs. 15 u. 16/76, Slg. 1979, 321 (336, Rn. 7) – EAGFL; EuG, Rs. T-251/97, Slg. 2000, II-1775 (1790, Rn. 38) – T. Port. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 177; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 93; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 95.

818

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

resse entfallen. Wird der Rechtsakt während des Verfahrens zurückgenommen, so wird die Klage für erledigt erklärt und der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.140 Denn durch die Rücknahme mit Wirkung ex tunc wird derselbe Effekt erzielt wie durch ein Aufhebungsurteil.141 Im Einzelfall kann jedoch auch bei Rücknahme des angegriffenen Akts aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr oder wegen etwaiger anschließender Haftungsfragen das Rechtsschutzinteresse bestehen bleiben.142

B.

Kontrollumfang

I.

Enge Kontrolle

2827 Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) macht keine konkreten Vorgaben zu Kontrolldichte und Umfang des Prüfungsrechts. Der EuGH ist demnach im Rahmen der allgemeinen Grundsätze frei, seinen Prüfungsumfang selbst zu definieren. Grenzen ergeben sich unter anderem aus dem Gesichtspunkt eines effektiven Rechtsschutzes, der es verbietet, die Prüfung auf eine reine Willkürkontrolle zu beschränken, außer die handelnden Organe haben entsprechende Spielräume.143 Regelmäßig prüft der EuGH die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme entsprechend der gerichtlichen Kontrolle nach nationalem Recht umfassend.144 II.

Formelle und materielle Nichtigkeitsgründe

2828 Die formellen Nichtigkeitsgründe der Unzuständigkeit und der Verfahrensfehler greift der EuGH hierbei ex officio auf, während die Überprüfung der anderen beiden, materiellen Nichtigkeitsgründe i.d.R. nur stattfindet, sofern der Kläger sie gerügt hat.145 I.S.d. Gewährleistung umfassenden, effektiven Rechtsschutzes genügt es jedoch, dass der Kläger den Sachverhalt so darlegt, dass sich hieraus einer der Nichtigkeitsgründe ergibt. Eine Zuordnung zu einem konkreten Nichtigkeitsgrund auf der Grundlage des Klägervortrags nimmt der EuGH dann selbst vor.146 Prinzipiell ist der EuGH zwar nicht darauf beschränkt, lediglich die geltend 2829 gemachten Mängel einer Maßnahme zu prüfen. Hat er Anhaltspunkte für das Vor140 141 142

143 144 145 146

Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 89. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 78. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 89; EuG, Rs. T-46/92, Slg. 1994, II-1039 (1051, Rn. 14) – Scottish Football; EuGH, Rs. C-68/94 u. 30/95, Slg. 1998, I-1375 (1475, Rn. 74) – Frankreich u.a./Kommission. Zu den Spielräumen s. sogleich Rn. 2831 sowie ausführlich zu den Kontrollmaßstäben der EuGH-Rechtsprechung Rn. 3471 ff. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 91; vgl. Daig, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1985, Rn. 153. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 178. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 94; EuGH, Rs. 42/84, Slg. 1985, 2545 (2570, Rn. 16) – Remia; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 432.

§ 3 Begründetheit

819

liegen eines Rechtsmangels, so kann er diesen nachgehen.147 Die Rechtsprechungspraxis scheint jedoch eine Aufteilung in formelle Fehler, die von Amts wegen überprüft werden und materielle Fehler, die der EuGH bei entsprechendem Vortrag des Klägers berücksichtigt, vorzunehmen.148 Das EuG hat vereinzelt auch materielle Klagegründe geprüft, obwohl sie erst im Laufe des Verfahrens und nicht schon mit der Klagschrift hervorgebracht wurden, ohne zuvor auf die Frage des verspäteten Vorbringens einzugehen.149 Das Vorgehen des EuGH wird daher als nicht vorhersehbar kritisiert.150 III.

Sachverhaltsaufklärung

Geht es um die Nachprüfung von Tatsachenfeststellungen, hat der EuGH die Be- 2830 fugnis, unabhängig von Beweisanträgen die Sachverhaltsaufklärung zu betreiben (Art. 45 ff. EuGH-VerfO). Dies erfolgt allerdings nur im Rahmen der geltend gemachten Klagegründe.151 Statt einer vollständigen eigenen Sachverhaltsermittlung kommt bei unzureichender Ermittlung der Unionsorgane allerdings auch die Nichtigerklärung des betreffenden Rechtsakts wegen unzureichender Begründung in Betracht.152 IV.

Auflockerung bei Beurteilungsspielraum

Bestehende politische und wirtschaftliche Einschätzungsprärogativen der Unions- 2831 institutionen werden von der Rechtsprechung respektiert.153 Der EuGH billigt der Unionsexekutive vor allem in Fällen mit komplexen wirtschaftlichen oder technischen Sachverhalten einen Beurteilungsspielraum zu.154 Dies ergibt sich aus seiner Aufgabe der Wahrung des Rechts und nicht der Kontrolle der Sinnhaftigkeit der Entscheidungen anderer Unionsinstitutionen.155 In derartigen Fällen beschränkt 147 148

149 150

151 152 153 154 155

Genauer Daig, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1985, Rn. 150; allgemein ferner s.o. Rn. 2379 ff. EuGH, Rs. C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719 (1771, Rn. 67) – Sytraval; s. auch Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 92; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 178. EuG, Rs. T-11/98, Slg. 1992, II-757 (891, Rn. 323 ff.) – Shell. Vgl. Kritik bei Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 432; Everling, in: FS für Rodrígez Iglesias, 2003, S. 537 (542 f.); Vesterdorf, in: FS für Rodrígez Iglesias, 2003, S. 551 (560), hier werden insbes. die Vorzüge der Erweiterung des Prüfungsrahmens zur Verbesserung des Rechtsschutzes in den Vordergrund gestellt. EuG, Rs. T-51/89, Slg. 1990, II-309 (353, Rn. 13) – Tetra Pak; ausführlich Pache, DVBl. 1998, 380 (382 f.). EuGH, Rs. 294/81, Slg. 1983, 911 (928, Rn. 12 ff.; 933, Rn. 31 f.) – Control Data. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 189. Etwa jüngst EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor; näher u. Rn. 3498 f. Vgl. Pache, DVBl. 1998, 380 (380); ferner Rausch, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und -würdigungen durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaf-

820

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

sich die Prüfung des Gerichtshofs der EU auf die Einhaltung von Verfahrensvorschriften, das Vorhandensein einer ausreichenden Begründung, die zutreffende Feststellung des Sachverhalts und die nicht offensichtlich fehlerhafte Würdigung desselben sowie den Ausschluss von Ermessensmissbrauch.156

C.

Nichtigkeitsgründe

2832 Die Nichtigkeitsgründe werden in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) abschließend genannt. Es sind dies die Unzuständigkeit, die Verletzung wesentlicher Formvorschriften, die Verletzung der Verträge oder der bei seiner Durchführung anzuwendenden Vorschriften und der Ermessensmissbrauch. Diese Aufzählung ist zwar abschließend, dürfte aber aufgrund ihrer weitgehend offenen Formulierung eine umfassende Rechtskontrolle ermöglichen.157 I.

Unzuständigkeit

2833 Zur Rechtswidrigkeit einer Maßnahme führt es, wenn die erlassene Behörde nicht die notwendige Befugnis für die Maßnahme innehat. Hierbei kann zwischen vier verschiedenen Kompetenzüberschreitungen unterschieden werden.158 1.

Verbands- und Organzuständigkeit

a)

Äußere Zuständigkeit

2834 Es kann bereits an der Verbandskompetenz, auch absolute oder äußere Zuständigkeit genannt, fehlen, wenn es sich nicht um einen Akt handelt, der in die Zuständigkeit des Unionsorgans fällt, vgl. Art. 5 EUV (Art. 5 EG).159

156 157

158

159

ten, 1994, S. 169 f. m.w.N.; zur Anerkennung von Spielräumen aufgrund der politischen Natur der Entscheidung ferner, Schockweiler, EuR 1995, 191 (195 ff.) m.w.N. EuGH, Rs. C-7/95 P, Slg. 1998, I-3111 (3150, Rn. 34) – John Deere; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 56. Vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 91; Daig, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1985, Rn. 153; im Grundsatz auch Bleckmann, Europarecht, Rn. 853, der allerdings auf gewisse Begrenzungsfunktionen der einzelnen Nichtigkeitsgründe hinweist (Rn. 854 f.). Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 179; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 57 ff.; Stotz/Tonne, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 138 ff.; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 97. Dies wurde von einem Teil der Vorschriften zur Tabakwerbung angeführt, weswegen die Richtlinie für nichtig erklärt wurde EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8532, Rn. 115 ff.) – Tabakwerbung.

§ 3 Begründetheit

b)

821

Subsidiarität

Der Grundsatz der Subsidiarität, auf dessen Einhaltung das BVerfG großen Wert 2835 legt,160 begrenzt die Tätigkeit der Union, im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und ist daher auch in diesem Zusammenhang zu sehen: Besitzt sie auch eine geteilte oder korrigierende Zuständigkeit, darf sie nicht tätig werden, wenn ein Handeln der Mitgliedstaaten genügt bzw. ein Agieren der Union keinen größeren Erfolg verspricht. Aus Sicht des BVerfG handelt die Union dann ultra vires und damit jenseits der übertragenen Kompetenzen.161 Jedenfalls ist nicht die Union handlungsbefugt, sondern die mitgliedstaatliche Ebene, so dass die Verbandskompetenz fehlt; zumindest aber wurde der Vertrag verletzt, so dass dieser Nichtigkeitsgrund erfüllt ist.162 c)

Innere Zuständigkeit

Weiter ist die Überschreitung der Organkompetenz, auch relative bzw. innere Zu- 2836 ständigkeit genannt,163 denkbar, wenn sich das handelnde Organ nicht innerhalb der ihm zugewiesenen Befugnisse hält oder aber auf dem betreffenden Gebiet überhaupt keine Befugnis zugewiesen bekommen hat.164 Ein derartiger Verstoß gegen die Zuständigkeitsvorschriften führt zur Nichtigkeit des Rechtsakts. Dahinter steht die Gewährleistung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung, vgl. Art. 5 EUV (Art. 5 EG).165 2.

Räumliche und sachliche Zuständigkeit

Schließlich können auch Missachtungen der räumlichen oder sachlichen Zustän- 2837 digkeit einen Nichtigkeitsgrund bilden. Vor allem auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts kann der Nichtigkeitsgrund der räumlichen Unzuständigkeit in Fällen der extraterritorialen Anwendung von Bedeutung sein. Hier sind Handlungen der Unionsorgane denkbar, die sich außerhalb des Unionsgebiets auswirken. Die räumliche Zuständigkeit der Kommission kann sich jedoch zulässigerweise auf außerhalb des Unionsgebiets ansässige Unternehmen erstrecken, wenn diese etwa Kartellabsprachen im Unionsgebiet durchführen.166

160 161 162 163 164 165 166

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BVE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Allgemein o. Rn. 689 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BVE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. S.u. Rn. 2853. Vgl. Stotz/Tonne, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 138. EuGH, Rs. 6 u. 7/88, Slg. 1989, 3639 (3675, Rn. 24 f.) – Spanien u. Frankreich/Kommission; Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 (3678, Rn. 42 f.) – Frankreich/Kommission. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 58; Stotz/Tonne, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, P. I Rn. 139. EuGH, Rs. 89 u.a./85, Slg. 1988, 5193 (5243, Rn. 13 ff.) – Ahlström. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 194 ff.

822

2838

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Sachliche Unzuständigkeit kommt in Betracht, wenn ein Mittel angewandt wird, das nicht für die beabsichtigte Maßnahme vorgesehen ist, das Organ sich also unzulässiger Handlungsformen bedient.167 II.

Verletzung wesentlicher Formvorschriften

1.

Konkreter Bezug

2839 Der Nichtigkeitsgrund der Verletzung „wesentlicher Formvorschriften“ ist missverständlich formuliert. Seine Bedeutung liegt nicht darin, dass es generell wesentliche und generell unwesentliche Vorschriften gibt, denen die in Rede stehende Bestimmung zugeordnet werden müsste. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Wesentlichkeit eines Formverstoßes individuell nach den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu prüfen ist. Danach kann ein Verstoß gegen dieselbe Vorschrift bei unterschiedlichen Gesamtumständen einmal wesentlich und einmal unwesentlich sein. Die Wesentlichkeit ist insbesondere dann anzunehmen, wenn der Verstoß sich auf den Inhalt des Rechtsakts auswirken konnte.168 Auch bei der Verletzung von Formvorschriften kann eine Unterteilung in drei 2840 verschiedene Kategorien vorgenommen werden. 2.

Beteiligungs- und Anhörungsrechte

2841 Werden zwingende Anhörungs- und Beteiligungsrechte verletzt, so führt dies regelmäßig zur Rechtswidrigkeit des Rechtsakts aufgrund der Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Dies trifft etwa bei der unterlassenen Beteiligung des Parlaments im Rechtsetzungsverfahren zu. Hier liegt der mögliche Einfluss der unterbliebenen Beteiligung des Parlaments auf das Ergebnis des Rechtsakts auf der Hand.169 Auch wenn eine Beteiligung zwar erfolgt ist, aber nicht in der vorgesehenen 2842 Art und Weise, kann dies einen Nichtigkeitsgrund darstellen. Ausreichend ist dann der qualitative Unterschied in der Form der Beteiligung für die Begründung der Rechtswidrigkeit des Rechtsakts.170 Demgegenüber führt eine nicht vorgesehene Beteiligung eines Organs an einem 2843 Rechtsakt nicht zur Rechtswidrigkeit desselben. Das gleiche gilt für das Unterlassen einer lediglich fakultativen Anhörung.171 167 168 169 170

171

EuGH, Rs. 228 u. 229/82, Slg. 1984, 1129 (1162, Rn. 23 f.) – Ford; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 73; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 59. Vgl. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 74; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 98; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 60. EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 (3361, Rn. 37) – Roquette Frères. S. EuGH, Rs. 84/82, Slg. 1984, 1451 (1490, Rn. 18 f.) – Deutschland/Kommission; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 61; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 75. EuGH, Rs. 165/87, Slg. 1988, 5545 (5562, Rn. 20) – Kommission/Rat; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 75.

§ 3 Begründetheit

823

In Betracht kommen ferner Anhörungsrechte Einzelner, die in bestimmten Ver- 2844 fahren primär- oder sekundärrechtlich vorgesehen sein können, vgl. Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG). Sind Einzelne in qualifizierter Weise von den Folgen eines Rechtsakts betroffen, so erkennt die Rechtsprechung hier ein ungeschriebenes Anhörungsrecht an.172 Eine Verletzung der Anhörungsrechte Einzelner führt i.d.R. zur Rechtswidrigkeit des betreffenden Rechtsakts.173 Anderes gilt allerdings, wenn feststeht, dass die Missachtung keinerlei Einfluss auf das Ergebnis des Rechtsakts haben konnte.174 3.

Vorschriften über das Beschlussverfahren

Ein Verstoß gegen Vorschriften, die besondere Anforderungen an ein Beschluss- 2845 verfahren stellen, führt i.d.R. ebenfalls zur Nichtigkeit der getroffenen Maßnahme.175 Dies gilt auch für solche Regelungen, die sich das Organ in seiner Verfahrensordnung selbst auferlegt hat.176 Natürliche oder juristische Personen können sich auf die Missachtung der Geschäftsordnung eines Unionsorgans aber nur dann berufen, wenn die betreffenden Vorschriften ihnen Rechte einräumen und allgemein der Gewährleistung von Rechtssicherheit dienen.177 Es kommt vor, dass ein Rechtsakt aufgrund einer falschen Rechtsgrundlage er- 2846 lassen wird. Dieser Fehler begründet aber in Bezug auf das Verfahren nur dann die Nichtigkeit des Rechtsakts, wenn die Anwendung der korrekten Rechtsgrundlage auch zu abweichenden Verfahrensvorschriften geführt hätte. Sofern die richtige Rechtsgrundlage dasselbe Verfahren vorsieht, liegt lediglich ein formeller Fehler vor, der nicht zur Nichtigkeit der Maßnahme führt.178 Kommen verschiedene Rechtsgrundlagen in Betracht, so muss die Wahl zwischen ihnen auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, zu denen dessen Ziel und Inhalt gehören.179 Höchstens in Ausnahmefällen können auch verschiedene einschlä-

172

173 174 175 176

177

178 179

EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5500 f., Rn. 22 ff.) – TU München; Rs. C-48 u. 66/90, Slg. 1992, I-627 (640, Rn. 50 f.) – Niederlande u.a./Kommission; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 76. EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5502, Rn. 28 f.) – TU München; Rs. C-48 u. 66/90, Slg. 1992, I-627 (640 f., Rn. 53 f.) – Niederlande u.a./Kommission. EuGH, Rs. C-301/87, Slg. 1990, I-307 (359, Rn. 31) – Frankreich/Kommision. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 49) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 (935, Rn. 39) – Vereinigtes Königreich/Rat. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 78; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 62; EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 48 f.) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 (934 f., Rn. 35 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat. EuG, Rs. T-79 u.a./89, Slg. 1992, II-315 (356 f., Rn. 78) – BASF u.a.; unter Bezugnahme auf EuGH, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 (2183, Rn. 49 f.) – Nakajima; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 77; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 78. EuGH, Rs. 165/87, Slg. 1988, 5545 (5562, Rn. 19) – Kommission/Rat; s. auch Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 62. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1991, I-4529 (4564 f., Rn. 9) – Parlament/Rat; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 98.

824

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

gige Rechtsgrundlagen parallel zur Anwendung kommen.180 Das strengere Verfahren setzt sich durch.181 4.

Begründungspflicht

2847 Gem. Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG) sind Rechtsakte der Unionsorgane mit einer Begründung zu versehen. Der Begründungspflicht kommt vor allem eine interne (im Sinne einer Selbstkontrolle des erlassenden Organs) sowie externe Kontrollfunktion zu.182 Der EuGH hat die Begründungspflicht unter vergleichender Bezugnahme auf die nationalen Rechtsordnungen als allgemeinen Rechtsgrundsatz anerkannt.183 Daher müssen Begründungen eines Rechtsakts die Überlegungen des erlassenden Unionsorgans so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen und ggf. das Gericht die Gründe für den Erlass der Maßnahme entnehmen können. Der genaue Umfang des Begründungserfordernisses hängt von den konkreten 2848 Umständen des Einzelfalls ab. Eine vollständige Auflistung sämtlicher tatsächlicher und rechtlicher Gesichtspunkte ist nicht zu fordern.184 Das gilt insbesondere, wenn der Kläger an der Entstehung des betreffenden Rechtsakts beteiligt war und daher bereits umfangreich über die Gründe, die zu seinem Erlass geführt haben, informiert ist.185 Ein Begründungsmangel angesichts der vorstehenden Maßstäbe stellt demnach 2849 die Verletzung einer Formvorschrift dar. Sofern dieser wesentlich ist, ergibt sich hieraus ebenfalls die Nichtigkeit des Rechtsakts. Durch ein Nachschieben von Gründen kann ein solcher Mangel i.d.R. nicht geheilt werden.186 Ohne Rücksicht auf etwaige inhaltliche Konsequenzen des Verstoßes hat der 2850 EuGH ferner die nach der Verfahrensordnung unzulässige Änderung der Begründung eines Rechtsakts als Nichtigkeitsgrund für die Maßnahme betrachtet.187 Werden mehrere Begründungen angeführt, von denen nur eine einen Mangel 2851 aufweist, so hat dies keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit des Rechtsakts.188

180

181 182 183 184 185 186 187 188

EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1991, I-4529 (4566 f., Rn. 15 ff.) – Parlament/Rat; ausführlich Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 79 m.w.N. Mittlerweile ist die Rechtsprechung insoweit sehr restriktiv, näher o. Rn. 673 ff. S.o. Rn. 675. Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 252 EGV Rn. 2 u. 4; ausführlich ders., in: FS für Götz, 2005, S. 239 ff. EuGH, Rs. 43 u.a./59, Slg. 1960, 965 (989 f.) – von Lachmüller. Vgl. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 80. EuGH, Rs. C-120/99, Slg. 2001, I-7997 (8037, Rn. 29) – Italien/Rat; Rs. C-293/00, Slg. 2003, I-12775 (12856 f., Rn. 55 f.) – Niederlande/Kommission. EuGH, Rs. 195/80, Slg. 1981, 2861 (2877, Rn. 27) – Michel; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 63; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 80 m.w.N. EuGH, Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 (934 f., Rn. 35 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat. EuGH, Rs. C-86/89, Slg. 1990, I-3891 (3910, Rn. 20) – Italien/Kommission.

§ 3 Begründetheit

5.

825

Keine Nichtigkeit aufgrund eines Bekanntgabemangels

Keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts haben Fehler bei seiner 2852 Bekanntgabe. Diese wirken sich lediglich auf den Beginn der Klagefrist aus.189 III.

Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm

Der Nichtigkeitsgrund der Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durch- 2853 führung anzuwendenden Rechtsnorm kann als eine Art Auffangtatbestand betrachtet werden.190 Umfasst sind zunächst Verstöße gegen primäres und sekundäres Unionsrecht einschließlich der allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie das in die Unionsrechtsordnung integrierte Völkerrecht i.S.d. von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge und der in Bezug auf solche Verträge geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts bzw. des Völkergewohnheitsrechts.191 Dabei erfolgt aber eine Prüfung nur bei inhaltlich unbedingten und hinreichend genauen Festlegungen.192 Sofern die beanstandete Maßnahme auf den AEUV (EG) gestützt ist, ist sogar die Rüge der Verletzung einer Bestimmung aus dem EAG zulässig.193 Die weite Fassung dieses Nichtigkeitsgrundes führt zu einer umfassenden gerichtlichen Klärung des Sachverhalts, weswegen diesem Klagegrund eine große praktische Bedeutung zukommt.194 Innerhalb der anzuwendenden Rechtsnormen sind ggf. Rangordnungen zu be- 2854 achten. So sind etwa Durchführungsvorschriften gegenüber den zugrunde liegenden Ermächtigungsverordnungen nachrangig. Dies gilt auch dann, wenn die Durchführungsvorschrift vom selben verordnungsgebenden Organ erlassen wird. Insofern ist eine Selbstbindung des rechtsetzenden Organs festzustellen.195

189

190 191 192 193 194 195

EuGH, Rs. 48/69, Slg. 1972, 619 (656, Rn. 39/43) – ICI; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 79; Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 63; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 81. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 555; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 81. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 555; zur Frage der Auslegungskompetenz des Gerichtshofs der EU für Regelungen in gemischten Abkommen, vgl. Rn. 3253. EuGH, Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko; krit. Epiney, NVwZ 2009, 949 (949), sowie o. Rn. 53. EuGH, Rs. C-62/88, Slg. 1990, I-1527 (1548, Rn. 8) – Griechenland/Rat. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 64; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 99. EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1172, Rn. 7) – Köster; Rs. 73/70, Slg. 1971, 145 (155, Rn. 10) – Tradex; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 102; ausführlich zur Rangordnung der Rechtsnormen Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 230 EGV Rn. 117 ff., 122.

826

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

IV.

Ermessensmissbrauch

2855 Der Nichtigkeitsgrund des Ermessensmissbrauchs stimmt nicht mit dem Ermessensfehlgebrauch i.S.d. deutschen Rechtsordnung überein.196 Er lehnt sich vielmehr an das französische Verwaltungsrecht und den dortigen Begriff des „détournement de pouvoir“, also einer Zweckverfehlung an. Insgesamt ist jedoch ein spezifisch unionsrechtliches Verständnis zugrunde zu legen.197 Aus deutscher Sicht auffallend ist vor allen Dingen, dass der EuGH nicht zwi2856 schen Tatbestand und Rechtsfolgenseite unterscheidet. Er spricht vielmehr von Ermessensbefugnis, Ermessensspielraum, Beurteilungsspielraum oder Beurteilungsermessen, ohne dabei weiter zu differenzieren.198 Damit zählt der EuGH sämtliche Spielräume auf der Tatbestands- oder Rechtsfolgenseite zum Begriff des Ermessens.199 Generalisierender kann auch davon gesprochen werden, dass der EuGH unter dem Begriff des Ermessens ein weit gefasstes Phänomen der Entscheidungsund Gestaltungsfreiheit der Verwaltung versteht.200 Nicht nur die deutsche Einteilung in Ermessens- und Beurteilungsspielräume, 2857 sondern auch die Unterscheidung der verschiedenen Ermessensfehler findet kein Pendant im Europarecht. Dem französischen Verständnis folgend prüft der EuGH vor allem, ob es Hinweise gibt, dass der infrage stehende Rechtsakt zu anderen Zwecken erlassen wurde als zu denjenigen, die in seiner Begründung angeführt wurden.201 Es können im Einzelfall aber auch Ermessensfehler wie die Ermessensüber- oder -unterschreitung und der Ermessensfehlgebrauch kontrolliert werden.202 Ferner werden auch bei Ermessensentscheidungen die zugrunde gelegten Tatsachen, die Einhaltung der Verfahrensvorschriften und die allgemeine formelle Rechtmäßigkeit verifiziert.203 Diese Rechtmäßigkeitskriterien werden in Fällen eines weiten Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraums der Behörden sogar besonders streng überprüft.204 Die strenge Kontrolle des korrekten Sachverhalts und der Tatsachenwürdigung soll in diesem Sinne einen Ausgleich zum Entscheidungsspielraum der Verwaltung gewährleisten.205 Das korrekte Verfahren soll ferner die objektive Abwägung der maßgebenden Umstände sichern und damit eine möglichst große Gewähr für die sachlich richtige Entscheidung bieten.206

196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206

Pache, DVBl. 1998, 380 (384 f.). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 80. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 103 m.w.N. zur Rspr. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 557; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 103. S. bereits Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 1988, S. 281; Grabitz, NJW 1989, 1776 (1778). Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 556; bereits EuGH, Rs. 18 u. 35/65, Slg. 1966, 153 (176 ff.) – Gutmann. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 104; schon EuGH, Rs. 3-4/64, Slg. 1965, 596 (616) – Chambre Syndicale. Pache, DVBl. 1998, 380 (385 f.). Genauer Schwarze, DVBl. 2002, 1297 (1307). EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469, (5499, Rn. 14) – TU München. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 106.

§ 4 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG)

827

§ 4 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG) A.

Inhalt und Wirkung

Ist die Klage zulässig und begründet, so erklärt der Gerichtshof der EU die ange- 2858 fochtene Handlung für nichtig, Art. 264 Abs. 1 AEUV (Art. 231 Abs. 1 EG). Bis zur Nichtigerklärung wird die Gültigkeit und Rechtmäßigkeit des betroffenen Rechtsakts vermutet.207 Ein Vollzug ist selbst dann noch möglich, wenn bereits eine Klage anhängig ist. Allerdings steht den Parteien die Möglichkeit offen, einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs nach Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG) zu stellen. I.

Nichtigkeit ex tunc

Mit der Nichtigerklärung wird der Rechtsakt ex tunc durch Gestaltungsurteil be- 2859 seitigt. Die Parteien werden somit in den Zustand zurückversetzt, der vor Erlass der streitigen Maßnahme bestand. Der EuGH und EuG dürfen den für nichtig erklärten Rechtsakt aber weder 2860 durch einen anderen ersetzen noch die beklagte Institution zum Erlass bestimmter Maßnahmen anweisen.208 Die Verpflichtungen für die Unionsinstitutionen ergeben sich vielmehr aus Art. 266 AEUV (Art. 233 EG). Wenn die Handlung aus mehreren, voneinander abtrennbaren Teilen besteht und 2861 nur einer dieser Teile wegen eines Verstoßes gegen Unionsrecht fehlerhaft ist, kann auch eine Teilnichtigerklärung ergehen.209 II.

Wirkung erga omnes

Bei Rechtsakten mit allgemeiner Wirkung wie Verordnungen und Richtlinien ent- 2862 faltet das Nichtigkeitsurteil Wirkung erga omnes.210 Daher können sich auch Private, Unionsorgane oder Mitgliedstaaten, die am konkreten Verfahren nicht beteiligt waren, auf den für nichtig erklärten Rechtsakt berufen. Umstritten war dies bei für nichtig erklärten Entscheidungen. Einigkeit bestand insoweit, dass sich die Nichtigerklärung nur auf den angegrif- 2863 fenen Akt selbst und nicht auf ähnliche oder gleichlautende Entscheidungen be207 208 209

210

EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646 f., Rn. 48 f.) – BASF u.a.; vgl. hierzu bereits ausführlich o. Rn. 142 ff., 2793 ff. EuGH, Rs. C-199 u. 200/94 P, Slg. 1995, I-3709 (3720, Rn. 24) – Pevasa u. Inpesca; EuG, Rs. T-22/96, Slg. 1996, II-1009 (1016, Rn. 17) – Langdon. EuGH, Rs. 17/74, Slg. 1974, 1063 (1082, Rn. 21) – Transocean Marine Paint Association; Rs. C-68/94 u. 30/95, Slg. 1998, 1375 (1528, Rn. 256) – Frankreich u.a./Kommission. EuGH, Rs. 3/54, Slg. 1954/55, 131 (147) – ASSIDER; Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 3; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 231 EGV Rn. 2.

828

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

zieht.211 Die Nichtigerklärung stellte diesbezüglich auch keine neue Tatsache dar, aufgrund derer eine neue Klagefrist zu laufen begann.212 Teilweise wurde jedoch darüber hinaus vertreten, dass sich auch bei Entscheidungen die Urteilswirkung nicht allein auf die Verfahrensbeteiligten beschränke.213 Dagegen sprach jedoch, dass sich eine Entscheidung immer nur an einen bestimmten Adressaten richtet und deshalb auch die Nichtigkeit immer nur diesen berühren kann.214 Mit dem Vertrag von Lissabon ist an die Stelle der Entscheidung der adressa2864 tenbezogene Beschluss getreten (Art. 288 Abs. 4 AEUV). Wie bei der Entscheidung kommt seiner Nichtigkeitserklärung keine Erga-omnes-Wirkung zu. Art. 288 Abs. 4 AEUV sieht aber auch allgemeine Beschlüsse vor. Als verbindliche an einen unbestimmten Adressatenkreis gerichtete Rechtsakte sind sie den Verordnungen und Richtlinien ähnlich, so dass auch hier das Nichtigkeitsurteil erga omnes wirkt.215 III.

Abgeleitete Rechtsakte

2865 Aufgrund des für nichtig erklärten Rechtsakts erlassene weitere Maßnahmen sind mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. Die auf dem angefochtenen Rechtsakt beruhenden nationalen Vorschriften sind unanwendbar und aufzuheben. Ihre Nichtigkeit richtet sich jedoch nach nationalem Recht.216 IV.

Abweisendes Urteil

2866 Wird die Nichtigkeitsklage abgewiesen kommt diesem Urteil nur Inter-partesWirkung zu. Die Klageabweisung erfolgt vor dem Hintergrund der vorgetragenen und geprüften Klagegründe. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich in einem weiteren Verfahren neue und andere Gründe ergeben, die zur Nichtigkeit des Rechtsakts führen.217

211 212 213 214

215 216 217

Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 3; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 231 EGV Rn. 2. EuGH, Rs. 52/64, Slg. 1965, 1290 (1298) – Pfloeschner. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 231 EGV Rn. 2, der sich auf den Wortlaut von Art. 231 Abs. 1 EG beruft. EuG, Rs. T-227/95, Slg. 1997, II-1185 (1210, Rn. 60) – AssiDomän Kraft Products AB; EuGH, Rs. C-310/97 P, Slg. 1999, I-5363 (5412, Rn. 49 ff.) – AssiDomän Kraft Products u.a.; Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 3; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 231 EGV Rn. 4. Ebenso Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-366 Rn. 3; ausführlich zur gerichtlichen Kontrolle von adressatenunabhängigen Beschlüssen o. Rn. 1466 ff. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 231 EGV Rn. 6. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 231 EGV Rn. 5.

§ 4 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG)

B.

829

Beschränkung der Urteilswirkungen nach Abs. 2

Sofern er es für notwendig erachtet, kann der Gerichtshof der EU nach Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) bei der Nichtigerklärung einer Handlung diejenigen Wirkungen bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind. Diese Entscheidung ergeht von Amts wegen. Die Parteien haben aber die Möglichkeit entsprechende Anträge einzureichen. Hintergrund der Regelung ist, dass die Nichtigerklärung ex tunc zwar dem Erfordernis der Rechtmäßigkeit hoheitlichen Handelns dient, jedoch im Widerstreit mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, der Achtung wohlerworbender Rechte Dritter sowie sonstigen überragenden öffentlichen Interessen stehen kann.218 Anstatt allgemein von einer Handlung sprach der Wortlaut des Art. 231 Abs. 2 EG noch von einer Verordnung. Die Rechtsprechung legte diesen jedoch bereits weit aus. Zum einen bezog sie die Fortgeltung der Wirkungen nicht nur auf die Zeit zwischen dem Erlass der Verordnung und dem Urteil, sondern auch auf die Zeit nach dem Urteil und ordnete nicht nur die Fortgeltung einzelner Bestimmungen einer Verordnung, sondern auch von Verordnungen insgesamt, an.219 Zum anderen wendete sie Art. 231 Abs. 2 EG über den Fall der ausdrücklich benannten Verordnung auch bei der Nichtigerklärung von Richtlinien,220 Entscheidungen221 und sonstigen Beschlüssen222 sowie im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens223 entsprechend an.224 Der EuGH rechtfertigte die Heranziehung von Art. 231 Abs. 2 EG in diesen Fällen mit den besonderen Umständen des jeweils vorliegenden Falles und Gründen der Rechtssicherheit, die mit denen vergleichbar sind, die für den Fall der Nichtigerklärung bestimmter Verordnungen gelten.225 Durch Ersetzen der Bezeichnung Verordnung durch Handlung wurde diese Rechtsprechung nun auch vertragstextlich abgesichert.

218 219 220 221 222 223 224 225

EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1522, Rn. 23) – APS; Rs. 51/87, Slg. 1988, 5459 (5481, Rn. 22) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1522, Rn. 23) – APS; Rs. 51/87, Slg. 1988, 5459 (5481, Rn. 22) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-295/90, Slg. 1992, I-4193 (4237, Rn. 26) – Parlament/Rat; Rs. C-21/94, Slg. 1995, I-1827 (1855, Rn. 31) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 (2759, Rn. 41) – Vereinigtes Königreich/Kommission. EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 (3254, Rn. 42) – Parlament/Rat. Vgl. hierzu u. Rn. 3411. Ausführlich zum Ganzen Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 231 EGV Rn. 9 ff. EuGH, Rs. C-295/90, Slg. 1992, I-4193 (4237, Rn. 26) – Parlament/Rat; Rs. C-21/94, Slg. 1995, I-1827 (1855, Rn. 31) – Parlament/Rat; Schwarze, in: ders., Art. 231 EG Rn. 8.

2867

2868

2869 2870

2871

2872

2873

830

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

C.

Verpflichtung aus dem Urteil

2874 Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) ergänzt Art. 264 und 265 AEUV (Art. 231 und 232 EG), wonach EuGH und EuG einen Akt lediglich für nichtig erklären, bzw. die vertragswidrige Untätigkeit feststellen können, es ihnen aber untersagt ist, ein Verpflichtungsurteil zu erlassen.226 Er begründet Handlungspflichten227 für die in der Nichtigkeitsklage oder Untätigkeitsklage verurteilten Institutionen, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen vorzunehmen. Gleichzeitig grenzt Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) aber auch die Rechtspre2875 chungsbefugnis von EuGH und EuG gegenüber dem Handlungsermessen der Unionsinstitutionen ab.228 Erstere sind auch nach Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) nicht befugt, der verurteilten Institution bestimmte Handlungspflichten aufzuerlegen oder sie zum Erlass bestimmter Maßnahmen zu verurteilen. Die Umsetzung des Urteils gehört zu den ausschließlichen Kompetenzen der Unionsorgane und Einrichtungen selbst.229 Umgekehrt wird das Handlungsermessen der Unionsinstitutionen durch das Ur2876 teil aber auch eingegrenzt. Hinsichtlich der Art und des Umfangs der zu treffenden Maßnahmen haben die Organe und Einrichtungen Urteilsgründe und Tenor zu beachten. EuGH und EuG müssen es lediglich vermeiden ihnen inhaltlich fest umrissene Maßnamen aufzugeben.230

§ 5 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon A.

Überblick

2877 Durch den Vertrag von Lissabon wurden im Rahmen der Nichtigkeitsklage einige Änderungen vorgenommen, die teilweise den Vertragstext an eine bereits praktizierte Auslegung anpassen, aber auch die Veränderungen im institutionellen Gefüge berücksichtigen. Diese werden hier zusammenfassend aufgezeigt. Art. 230 Abs. 1, 3 und 4 EG wurden geändert und ein neuer Abs. 5 eingefügt. Die weitreichendste Änderung betrifft dabei die Klagebefugnis Privater gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV, die im Rahmen der Individualnichtigkeitsklage erläutert wird.

226 227

228 229

230

Ausführlich hierzu u. Rn. 3682 ff. Bei der Nichtigkeitsklage kann die Pflicht auch im Unterlassen einer Wiederholung einer für nichtig erklärten und noch nicht vollzogenen Einzelmaßnahme bestehen, näher hierzu Ehricke, in: Streinz, Art. 233 EGV Rn. 5; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 233 EGV Rn. 4. Ehricke, in: Streinz, Art. 233 EGV Rn. 1. Ausführlich hierzu u. Rn. 3654 ff., sowie EuGH, Rs. 225/82, Slg. 1983, 1991 (2005, Rn. 19) – Verzyck; EuG, Rs. T-109/94, Slg. 1995, II-3007 (3026, Rn. 61) – Windpark Groothusen. EuGH, Rs. 97 u.a./86, Slg. 1988, 2181 (2208, Rn. 27) – Asteris AE u.a.; Rs. C-458/98 P, Slg. 2000, I-8147 (8199, Rn. 82) – Industrie des poudres sphériques.

§ 6 Subsidiaritätsklage

B.

831

Parteifähigkeit und Klagegegenstand

Darüber hinaus sind die Zuerkennung der passiven Parteifähigkeit des Europäi- 2878 schen Rates und der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union nach Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV und damit verbunden die Erweiterung der Klagegegenstände zu nennen. Aktiv parteifähig ist gem. Art. 263 Abs. 3 AEUV nun auch der Ausschuss der 2879 Regionen als teilprivilegierter Klageberechtigter.

C.

Beschlüsse über restriktive Maßnahmen

Die gerichtliche Kontrolle der Außen- und Sicherheitspolitik ist nach Art. 24 2880 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. Art. 275 Abs. 1 AEUV auch weiterhin grundsätzlich ausgeschlossen. Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßgkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen können jedoch nach Art. 275 Abs. 2 2. Alt. AEUV erhoben werden. Die Nichtigkeitsklage im Rahmen von Maßnahmen der polizeilichen und justi- 2881 ziellen Zusammenarbeit in Strafsachen unterliegt keinen einschränkenden Besonderheiten mehr.231 Allerdings ist der Gerichtshof der EU nach Art. 276 AEUV in Verfahren über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und über die polizeiliche Zusammenarbeit auch weiterhin nicht zuständig, die Gültigkeit und Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit zu überprüfen.232

§ 6 Subsidiaritätsklage A.

Europäische Regelung

Nach Art. 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität 2882 und der Verhältnismäßigkeit (Subsidiaritätsprotokoll)233 entscheidet der Gerichtshof der EU zudem über Nichtigkeitsklagen wegen des Verstoßes eines Gesetzgebungsakts234 gegen das Subsidiaritätsprinzip.

231

232 233 234

S. hierzu o. Rn. 2724; beachte jedoch Art. 10 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen, nach dem die Befugnisse des Gerichtshofs der EU hinsichtlich der vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon auf der Grundlage der Titel V und VI EU angenommen Rechtsakte für eine Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren unverändert bleiben. Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (79). Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 150. Zur Begrifflichkeit vgl. Art. 289 Abs. 3 AEUV.

832

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

B.

Klageberechtigte

2883 Die Klage kann dabei nach Art. 8 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll von einem Mitgliedstaat erhoben werden, aber auch von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.235 Außerdem kann nach Art. 8 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll auch der Ausschuss der Regionen Nichtigkeitsklage erheben, wenn für den Erlass des betreffenden Rechtsakts seine Anhörung vorgeschrieben ist. Während sich ein Klagerecht der Mitgliedstaaten bereits aus Art. 230 Abs. 2 EG 2884 ergab, stellen Klagen im Namen nationaler Parlamente und durch den Ausschuss der Regionen ein Novum dar.236 Die Klage im Namen nationaler Parlamente begründet sich in der nunmehr in 2885 Art. 12 lit. b) EUV normierten Aufgabe der nationalen Parlamente, für die Einhaltung des Subsidiaritätsgrundsatzes Sorge zu tragen.

C.

Nationale Regelung

2886 Voraussetzung für das Klagerecht der nationalen Parlamente ist nach Art. 8 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll „entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung“ der Erlass korrespondierender nationaler Vorschriften. In Deutschland ist dies durch den neu eingefügten Art. 23 Abs. 1a GG und das Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon237 geschehen. Demnach haben sowohl Bundestag als auch Bundesrat das Recht, Subsidiari2887 tätsklage zu erheben.238 Der Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet. Auf Antrag eines Viertels der Mitglieder, die diese Klage nicht stützen, ist deren Auffassung in der Klageschrift deutlich zu machen.

235

236 237

238

Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (20) spricht insofern von einer Art Sachwalterschaft; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 62 sprechen von einer Art Prozessstandschaft; Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 13 betont ausdrücklich, dass klageberechtigt nicht die nationalen Parlamente, sondern die Mitgliedstaaten sind. Schröder, DÖV 2009, 61 (65); vgl. zur Klageberechtigung des Ausschusses der Regionen auch Art. 263 Abs. 3 AEUV. Beschlossen vom Bundestag am 8.9.2009 und vom Bundesrat am 18.9.2009. Durch dieses Gesetz wird ein neuer § 12 zur Regelung der Subsidiaritätsklage in das Integrationsverantwortungsgesetz eingefügt. Das Gesetz basiert im Wesentlichen auf dem Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen für ein Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon, BT-Drucks. 16/13924, S. 2. Der Bundesrat ist insoweit als Kammer eines nationalen Parlaments i.S.v. Art. 8 des Protokolls anzusehen, vgl. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 407 – Lissabon.

§ 6 Subsidiaritätsklage

833

Die Bundesregierung übermittelt die Klagen im Namen des Organs an die EU. Das Organ, das die Erhebung beschlossen hat, übernimmt die Prozessführung vor dem Gerichtshof der EU. Im Lissabon-Urteil hatte das BVerfG darüber zu entscheiden, ob die Möglichkeit der Erhebung der Subsidiaritätsklage durch eine Minderheit des Bundestags das Demokratieprinzip verletzt. Unter Berufung auf den Minderheitenschutz lehnte das BVerfG dies ab. Mit der Subsidiaritätsklage soll auch einer Minderheit als Gegenspieler zur Regierungsmehrheit der Rechtsweg zum Gerichtshof der EU eröffnet werden, um die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im europäischen Integrationsgefüge vorbehaltenen Rechte zu ermöglichen.239 Damit führt das BVerfG seine Konzeption eines in der Demokratie notwendigen Widerstreits zwischen Regierung und Opposition240 konsequent fort und orientiert sich am französischen Vorbild der Subsidiaritätsklage als parlamentarisches Minderheitsrecht nach Art. 88-6 § 3 der französischen Verfassung.241 Die Verpflichtung zur Klageerhebung bei einem Quorum von einem Viertel der Bundestagsmitglieder weicht zwar vom Mehrheitsprinzip des Art. 42 Abs. 2 GG ab. Dies ist jedoch unbedenklich, weil es hier nicht um Entscheidungen mit regelnder Wirkung, sondern um die Befugnis zur Anrufung eines Gerichts geht.242 Unabhängig von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ausgestaltung der Subsidiaritätsklage als Minderheitenrecht wird teilweise auch die europarechtliche Zulässigkeit einer derartigen nationalen Umsetzung infrage gestellt.243 Indes verweist Art. 8 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll in die innerstaatliche Rechtsordnung. Diese bestimmt damit, wie in den Mitgliedstaaten über die Wahrnehmung des parlamentarischen Klagerechts entschieden wird. Unabdingbare Voraussetzung ist nur, dass diese Entscheidung im Parlament getroffen wird, da es sich sonst nicht mehr um ein Klagerecht des Parlaments handelt.

D.

2888 2889

2890

2891

Ausblick

Inwiefern letztendlich mit der Subsidiaritätsklage tatsächlich auf die Kompetenz- 2892 ausübung der Union Einfluss genommen werden kann bleibt abzuwarten. Dies wird auch maßgeblich davon abhängen, welche Kontrolldichte der Gerichtshof der EU in Zukunft im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip anwendet.244 Ein Ansatz könnte sein, dass das Lissabon-Urteil des BVerfG mit seinen Vorgaben für seine Ultra-vires-Kontrolle zur Einhaltung gerade auch des Subsidiaritätsprinzips245 den Gerichtshof der EU anregt, wie früher bei den Grundrechten seine Judikatur aus-

239 240 241 242 243 244 245

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 403 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BVE 2/08 u.a., Rn. 213 – Lissabon. Vom 4.10.1958 i.d.F. vom 21.7.2008. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 404 – Lissabon. Uerpmann-Wittzack/Edenharter, EuR 2009, 313 (315 ff.). Schröder, DÖV 2009, 61 (65). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BVE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon.

834

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

zubauen;246 der damalige Ausbau führte allerdings letztlich nicht zur Aufhebung konkreter Rechtsakte.

246

Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 2 ff. auch zum fehlenden zeitlichen Zusammenhang mit der Solange I-Entscheidung BVerfGE 37, 271.

§ 7 Prüfungsschema

835

§ 7 Prüfungsschema I. Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage EuGH für Klagen der Mitgliedstaaten und Unionsorgane, im Übrigen EuG 1. Sachliche Zuständigkeit Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung 2. Parteifähigkeit a) Aktive Parteifähigkeit aa) Privilegierte Kläger Mitgliedstaaten, Europäisches Parlament, Rat, Kommission, Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) bb) Teilprivilegierte Kläger Rechnungshof, EZB, AdR, Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG) cc) Individualkläger Natürliche und juristische Personen, Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) dd) Subsidiaritätsklage Mitgliedstaaten, Übermittlung durch Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments, AdR, Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll b) Passive Parteifähigkeit Rat, Kommission, EZB, Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Einrichtungen und sonstige Stellen der Union, str. Rechnungshof, s. Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) 3. Klagegegenstand a) (Teil-)privilegierte Kläger Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) sowie alle rechtlich existenten Handlungen einer Unionsinstitution, die verbindliche (d.h. nicht Empfehlungen und Stellungnahmen) Rechtswirkung nach Außen entfalten, Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG). Ausnahmen für GASP und PJZS (Art. 275 f. AEUV) b) Individualkläger Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG): - an den Kläger gerichtete adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) - an Dritte gerichtete adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) und adressatenlose Beschlüsse, Verordnungen und Richtlinien c) Subsidiaritätsklage Verstoß eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip, Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll

2893

836

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage 4. Klagebefugnis a) Privilegierte Kläger Kein Nachweis einer Klagebefugnis erforderlich b) Teilprivilegierte Kläger Geltendmachung einer möglichen Verletzung in ihnen von den Verträgen verliehenen Rechten und Befugnissen, Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG) c) Individualkläger Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) Kein Nachweis einer Klagebefugnis erforderlich bei an den Kläger gerichteten Handlungen; Nachweis einer unmittelbaren Betroffenheit bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter, die keine Durchführungsmaßnahme nach sich ziehen (Auslegung str.); ansonsten Nachweis einer unmittelbaren und individuellen Betroffenheit 5. Klagegrund Geltendmachung eines Nichtigkeitsgrundes nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG): Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei deren Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm, Ermessensmissbrauch. 6. Klagefrist Klageerhebung binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe bzw. Mitteilung an den Kläger oder Kenntniserlangung, Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG); Fristberechnung nach Art. 80 § 1 lit. b) EuGH-VerfO bzw. Art. 101 § 1 lit. b) EuG-VerfO 7. Ordnungsgemäße Klageerhebung Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 EuGH-VerfO, Art. 44 EuG-VerfO 8. Rechtsschutzbedürfnis Fehlt nur, wenn Fehlerhaftigkeit des Rechtsakts mittlerweile behoben oder Rechtsakt aufgehoben. Ausnahme: Wiederholungsgefahr, Klärung essenzieller Rechtsfragen der Union, Haftungsfragen II. Begründetheit der Nichtigkeitsklage Soweit einer der in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) genannten Klagegründe (o. 5.) tatsächlich vorliegt.

§ 8 Schema einer Klageschrift

837

§ 8 Schema einer Klageschrift Zur Veranschaulichung wird abschließend ein Muster einer Klageschrift skizziert, 2894 in dem die wesentlichen Punkte angesprochen sind, die bei der Abfassung einer Nichtigkeitsklage zu beachten sind.247 EuGH und EuG haben als Arbeitshilfen für die Praxis „Praktische Anweisun- 2895 gen für Klagen und Rechtsmittel“ und „Hinweise für die Prozessvertreter“ (EuGH) bzw. „Praktische Anweisungen für die Parteien“ und eine „Merkliste Klageschrift“ (EuG) erlassen.248 An den Gerichtshof der EU – Gerichtshof - Kanzlei L-2925 Luxemburg bzw. An den Gerichtshof der EU – Gericht - Kanzlei Rue du Fort Niedergrünewald L-2925 Luxemburg Ort und Datum

Klage -Klägerdes (Bezeichnung des Klägers: Name und Anschrift/Niederlassung) Prozessbevollmächtigter: Eigenschaft - Name - Anschrift Zustellungsbevollmächtigter: Name und Zustellungsanschrift in Luxemburg249 gegen (Bezeichnung des beklagten Organs oder der beklagten Einrichtung)

-Beklagter-

wegen Nichtigerklärung (Art. 263 f. AEUV) des (Angabe des Rechtsakts; z.B. den Beschluss der Kommission vom …, Az. …, betreffend …).

247 248 249

Weitere Muster einer Klageschrift finden sich bei Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 130; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 7 Rn. 114. Abrufbar unter http://www.curia.europa.eu. Art. 38 § 2 EuGH-VerfO bzw. Art. 44 § 2 EuG-VerfO. Zusätzlich zu oder statt der Zustellungsanschrift kann sich der Anwalt damit einverstanden erklären, dass Zustellungen an ihn mittels Fax oder sonstiger technischer Kommunikationsmittel erfolgen.

838

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Begründung I. [Sachverhalt] Darstellung des Sachverhalts, auf den das Klagebegehren gestützt wird.

II. [Zur Zulässigkeit] III. [Zur Begründetheit] Rechtliche Begründung des Klageantrags Die Rechtsausführungen sollten nach den geltend gemachten Klagegründen gegliedert sein, die in kurzer und schematischer Form anzugeben und durch Überschriften zu gliedern sind. Die Ausführungen sollten vollständig sein, dabei aber gedrängt, klar und genau formuliert. Insbesondere wegen des Übersetzungsaufwands und des damit verbundenen Zeitverlusts sind Wiederholungen strikt zu vermeiden. Zudem sollten sich die Prozessvertreter darüber im Klaren sein, dass dann, wenn der Sinn eines Textes in der Originalsprache unklar ist, diese Unklarheit durch die Übersetzung verstärkt zu werden droht. Das Vorbringen muss die einschlägigen Verweise auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU enthalten.250 Beweismittel müssen genau und ausdrücklich bezeichnet werden; dabei sind die zu beweisenden Tatsachen klar anzugeben.251

Namens und im Auftrag meines Mandanten beantrage ich daher: 1. (Bezeichnung des Rechtsakts) für nichtig zu erklären. 2. Dem Beklagten aufzuerlegen, nach Art. 69 § 2 S. 1 EuGH-VerfO bzw. Art. 87 § 2 S. 1 EuG-VerfO die notwendigen Kosten zu ersetzen. Handschriftliche Unterschrift des Bevollmächtigten oder des Anwalts

250

251

Zur Arbeitserleichterung schlägt der EuGH vor, die in seinen Entscheidungen verwendete Zitierweise zu übernehmen: z.B. „Urteil vom 15. Januar 1987 in der Rechtssache 152/85 (Misset, Slg. 1987, 223, Randnr. …)“. Beim Beweis durch Urkunden ist entweder auf eine Nummer des Verzeichnisses der Anlagen zu verweisen oder, wenn sich die Urkunde nicht im Besitz des Klägers befindet, anzugeben, wie sie erlangt werden kann. Beim Beweis durch Zeugen oder durch Einholung von Auskünften ist die betreffende Person genau zu bezeichnen.

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

839

Der Klageschrift sind beizufügen: Anlagen252 - ggf. Einverständniserklärung der Zustellung mittels Fax oder E-Mail - Kopie des angefochtenen Rechtsakts - Kopie der Urkunden und Schriftstücke, auf die sich der Klagevortrag bezieht Vorgeschriebene Unterlagen - Für natürliche Personen, juristische Personen des öffentlichen Rechts (hier  Mitgliedstaaten oder Unionsorgane) und juristische Personen des Privatrechts: Bescheinigung über die Anwaltszulassung des Prozessbevollmächtigten. - Für juristische Personen des Privatrechts außerdem: Nachweis der Rechtspersönlichkeit der juristischen Person (z.B. Auszug aus dem Handelsregister); Prozessvollmacht; Nachweis, dass die Vollmacht von einem hierzu berechtigten Vertreter der juristischen Person ordnungsgemäß ausgestellt ist - Zusammenfassung der Klagegründe und wesentlichen Argumente zur Erleichterung der in Art. 16 § 6 EuGH-VerfO bzw. Art. 24 § 6 EuG-VerfO vorgesehenen Mitteilung im Amtsblatt der EU durch die Kanzlei (höchstens zwei Seiten) Sechs beglaubigte Abschriften der Klage nebst Anlagen

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen Die Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen unterliegen gem. 2896 Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 EG) besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Besonderheiten im Vergleich zu den Nichtigkeitsklagen privilegierter und teilprivilegierter Kläger ergeben sich insbesondere bezüglich Parteifähigkeit, Klageberechtigung und Klagegegenständen.

A.

Parteifähigkeit

Aktiv parteifähig ist nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) „jede na- 2897 türliche oder juristische Person“. Wie sich aus dem Zusatz „jede“ ergibt, ist der Kreis der parteifähigen natürlichen und juristischen Personen weit zu fassen. Da252

Die Anlagen sind zu nummerieren und ein Anlagenverzeichnis ist zu erstellen. Da die Anlagen nur auf Verlangen eines Mitglieds des Gerichtshofs der EU übersetzt werden, sollte die Erheblichkeit jeder beigefügten Urkunde klar aus dem Text des Schriftsatzes hervorgehen.

840

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

her können auch Staatsangehörige von Drittstaaten Partei im Prozess sein, selbst wenn sie ihren Wohnsitz oder Aufenthaltsort bzw. ihren Gründungs- oder Geschäftssitz nicht in einem Mitgliedstaat haben.253 Der Begriff der juristischen Person ist ein eigenständiger unionsrechtlicher 2898 Rechtsbegriff, der nicht notwendig mit den Definitionen der verschiedenen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten übereinstimmt.254 Parteifähig sind demnach alle Körperschaften, Verbände und Kapitalgesellschaften des öffentlichen und privaten Rechts, denen nach nationalem Recht Rechtspersönlichkeit zukommt, insbesondere die nach nationalem Recht partei- und prozessfähigen Gebietskörperschaften255 sowie die zur Wahrnehmung kollektiver Interessen einer Gruppe gegründeten Vereinigungen wie Berufsvereinigungen,256 Gewerkschaften257 und Unternehmensverbände.258 Die passive Parteifähigkeit regelt, wie auch für die privilegierten Kläger, 2899 Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG).259

B.

Klagegegenstände und Klagebefugnis

I.

Ansatz

2900 Natürliche oder juristische Personen müssen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) klagebefugt sein. Dies setzt voraus, dass eine Handlung an sie gerichtet ist, sie unmittelbar und individuell betrifft oder ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter sie unmittelbar betrifft und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht. Art. 263 Abs. 4 AEUV unterscheidet also drei Konstellationen, in denen eine Individualnichtigkeitsklage zulässig ist. II.

An Kläger gerichtete Handlungen

2901 Ergeht eine Handlung an den Kläger als Adressaten, ist dieser nach Art. 263 Abs. 4 Alt. 1 AEUV ohne weiteres klagebefugt. Fraglich ist lediglich, welche Unionstätigkeiten vom im AEUV neu gefassten Begriff der „Handlungen“ erfasst werden.

253

254 255

256 257 258 259

EuGH, Rs. 239 u. 275/82, Slg. 1984, 1005 (1030, Rn. 11 ff.) – Allied Corporation; Rs. 53/83, Slg. 1985, 1621 (1656, Rn. 4 f.) – Allied Corporation; Rs. 240/84, Slg. 1987, 1809 (1851, Rn. 5) – Toyo. EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799 (3808, Rn. 10) – Agences de Voyages. S. EuGH, Rs. C-95/97, Slg. 1997, I-1787 (1793, Rn. 11) – Wallonische Region; Rs. C-180/97, Slg. 1997, I-5245 (5251, Rn. 11) – Regione Toscana; EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 (732, Rn. 28) – Vlaams Gewest. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3552, Rn. 9) – CIDA. EuGH, Rs. 175/73, Slg. 1974, 917 (924 f., Rn. 9/13) – Gewerkschaftsbund; Rs. 18/74, Slg. 1974, 933 (944, Rn. 5/9) – Allgemeine Gewerkschaft der Europäischen Beamten. EuGH, Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 (268 f. Rn. 18 ff.) – van der Kooy. S. daher o. Rn. 2746 ff.

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

841

Der Wortlaut von Art. 230 Abs. 4 EG sprach noch von „Entscheidungen“. Al- 2902 lerdings war auch dieser Begriff nach ständiger Rechtsprechung nicht im rechtstechnischen Sinne zu verstehen und beschränkte sich daher nicht auf Entscheidungen i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EG.260 Vielmehr waren unabhängig von ihrer Form alle Maßnahmen, die Rechtswirkung erzeugten und die Interessen des Klägers beeinträchtigten, mit der Nichtigkeitsklage angreifbar.261 Im AEUV wurde der Wortlaut bewusst weiter formuliert. Das spricht dafür, 2903 dass er der bereits praktizierten weiten Auslegung angepasst werden sollte.262 Unter den Begriff der Handlung fällt deshalb jeder Rechtsakt der Union, soweit dieser nur Rechtswirkungen entfaltet.263 Damit werden vor allem an den Kläger gerichtete adressatenbezogene Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV erfasst. Da diese an die Stelle der Entscheidung i.S.d. Art. 249 Abs. 4 EG getreten sind, hat durch die begriffliche Erweiterung bezüglich Art. 263 Abs. 4 1. Alt. AEUV im Ergebnis keine Erweiterung der Klagebefugnis stattgefunden.264 III.

Andere Handlungen

1.

Absicherung der bisherigen Judikatur

Nach Art. 263 Abs. 4 Alt. 2 AEUV ist der Kläger zudem klagebefugt wegen aller 2904 ihn unmittelbar und individuell betreffender Handlungen. Unter die zweite Alternative fallen danach Handlungen, deren Adressat nicht der Kläger, sondern ein anderer265 ist, oder die gar keinen spezifischen Adressaten haben.266 Schon dem Wortlaut nach werden anders als bei Art. 230 Abs. 4 EG alle Uni- 2905 onshandlungen und somit auch Verordnungen und Richtlinien als zulässige Klagegegenstände erfasst.267 Art. 230 Abs. 4 EG erklärte Private nur für klagebefugt gegen Entscheidungen, die als Verordnung oder als an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, diese aber dennoch individuell und unmittelbar betreffen. 260

261

262 263 264 265 266 267

Jetzt Art. 288 Abs. 4 AEUV. Der Begriff der Entscheidung wurde durch den des Beschlusses ersetzt. Demnach gibt es einen adressatenbezogenen Beschluss, der seiner Rechtsnatur nach der früheren Entscheidung entspricht und einen adressatenlosen Beschluss. Vgl. hierzu bereits o. Rn. 801; EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 (5321, Rn. 12) – Vereinigtes Königreich/Kommission; Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 54) – Reynolds Tobacco. So auch Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 66; Cremer, EuGRZ 2004, 577 (578), noch zu Art. III-270 Abs. 4 des Konventsentwurf zum VV. So auch Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 147, noch zu Art. III365 Abs. 4 VV. Vgl. hierzu Cremer, EuGRZ 2004, 577 (578). Als Dritter kommt auch ein Mitgliedstaat oder Drittstaat in Betracht; vgl. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (237) – Plaumann. Tiefer zur gerichtlichen Kontrolle adressatenunabhängiger Beschlüsse o. Rn. 1466 ff. Vgl. hierzu Cremer, EuGRZ 2004, 577 (578), der darauf hinweist, dass sich daraus in der Sache keine Erweiterung der Klagebefugnis ergibt.

842

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Streng an diesem Wortlaut orientiert ließ die Rechtsprechung Individualanfechtungsklagen zunächst auch nur gegen Entscheidungen und „Scheinverordnungen“268 zu, die anhand des Merkmals der allgemeinen Geltung von den Verordnungen abgegrenzt wurden. Ein und dieselbe Maßnahme konnte zudem nicht zugleich ein Rechtsakt von allgemeiner Geltung und eine Einzelfallmaßnahme sein.269 Von dieser restriktiven Auslegung entfernte sie sich in späteren Entscheidungen 2907 jedoch wieder. Der normative Charakter einer Maßnahme sollte nicht mehr ausschließen, dass bestimmte Personen von ihr unmittelbar und individuell betroffen werden. Ausgehend vom Antidumpingrecht,270 wendete der EuGH diese Grundsätze bald auch auf andere Rechtsgebiete an.271 Unabhängig vom Verordnungscharakter der Maßnahme war der Kläger damit klagebefugt, wenn er durch die angegriffene Maßnahme unmittelbar und individuell betroffen wurde. Die gleichen Grundsätze galten auch für Richtlinien, obwohl hier die unmittelbare Betroffenheit regelmäßig problematisch war.272 Diese Judikatur wurde nun auch vertragstextlich abgesichert. Es bleibt jedoch 2908 das Erfordernis der unmittelbaren und individuellen Betroffenheit. 2906

2.

Betroffenheit

2909 Das Kriterium der unmittelbaren und individuellen Betroffenheit ist eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung, deren Vorliegen die Unionsrichter jederzeit – auch von Amts wegen – prüfen können.273 Mit dem Kriterium der Betroffenheit wird festgestellt, ob die Handlung über2910 haupt in den Interessenkreis des Klägers eingreift und er somit beschwert ist. Der Kläger muss daher geltend machen, dass er ein Interesse an der Aufhebung des

268 269

270

271

272 273

Rechtsakt, der sich lediglich der äußeren Form nach als Verordnung darstellt, bei näherer Betrachtung aber als Entscheidung oder entscheidungsgleiche Maßnahme erweist. EuGH, Rs. 16 u. 17/62, Slg. 1962, 961 (978 f.) – Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes; Rs. 789 u. 790/79, Slg. 1980, 1949 (1961, Rn. 9) – Calpak; Rs. 45/81, Slg. 1982, 1129 (1144, Rn. 17 f.) – Moksel; Rs. 87/95 P, Slg. 1996, I-2003 (2015 f. Rn. 33 f.) – CNPAAP. EuGH, Rs. 239 u. 275/82, Slg. 1984, 1005 (1030, Rn. 11) – Allied Corporation; Rs. C-358/89, Slg. 1991, I-2501 (2531, Rn. 13) – Extramet Industrie; wendete der EuGH diese Grundsätze bald auch auf andere Rechtsgebiete an. Vgl. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1886, Rn. 19) – Codorniu; EuG, Rs. T-481 u. 484/93, Slg. 1995, II-2941 (2961, Rn. 50) – Exporteurs in Levende Varkens; Rs. T-207/97, Slg. 1998, II-509 (518, Rn. 23) – Berthu; Rs. T-47/95, Slg. 1997, II-481 (494, Rn. 43) – Terres rouges, Rs. T-122/96, Slg. 1997, II-1559 (1579 f., Rn. 58) – Federolio. Vgl. hierzu bereits Rn. o. 801; EuG, Rs. T-172 u.a./98, Slg. 2000, II-2487 (2504, Rn. 30; 2512, Rn. 58) – Salamander. EuGH, Rs. C-341/00 P, Slg. 2001, I-5263 (5276 f., Rn. 32) – CNPA; Rs. C-176/06 P, EuZW 2008, 49 (50, Rn. 18) – Stadtwerke Schwäbisch Hall; Rs. C-362/06 P, NVwZ 2009, 902 (903, Rn. 22) – Markku Sahlstedt.

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

843

angefochtenen Rechtsakts hat.274 Einer Darlegung der Verletzung in subjektiven Rechten bedarf es in Anlehnung an das französische Recht hingegen nicht.275 3.

Unmittelbare Betroffenheit

Das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit dient dem Ausschluss lediglich po- 2911 tenziell Betroffener aus dem Kreis der Klagebefugten.276 Die Handlung muss den Kläger ipso facto277 beeinträchtigen, ohne dass es des Hinzutretens weiterer Umstände oder weiterer Durchführungsmaßnahmen bedarf.278 Bei an einen Mitgliedstaat gerichteten Handlungen ist dies der Fall, wenn der 2912 Mitgliedstaat ohne Ermessenspielraum zur Umsetzung des Rechtsakts verpflichtet ist oder ein Abweichen des Mitgliedstaats von dem an ihn gerichteten Rechtsakt nicht zu erwarten ist.279 Dem gleichgestellt sind Fälle, in denen eine den Kläger beeinträchtigende Maßnahme nachträglich vom Unionsorgan gebilligt wird oder der Mitgliedstaat mit hinreichender Deutlichkeit und Festigkeit die Absicht kundgetan hat, dass eine bestimmte mitgliedstaatliche Maßnahme nur noch von einer Ermächtigung der Kommission abhängt.280 4.

Individuelle Betroffenheit

Mit dem Kriterium der individuellen Betroffenheit soll die Popularklage verhin- 2913 dert und das Funktionieren der Unionsgerichtsbarkeit garantiert werden.281 a)

Plaumann-Formel

Grundlegend für die Auslegung des Merkmals der individuellen Betroffenheit war 2914 die Plaumann-Entscheidung aus dem Jahr 1963. Nach ihr ist neben dem Adressaten nur derjenige individualisiert, wenn ihn der Rechtsakt „wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise indivi274 275 276

277 278 279

280 281

EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2653, Rn. 16 ff.) – IBM; EuG, Rs. T-138/89, Slg. 1992, II-2181 (2192, Rn. 33) – NBV u. NBV. Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 52; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 47. EuGH, Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 (2291, Rn. 16) – Lord Bethell; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 50; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 46. Speziell zur unmittelbaren Betroffenheit im Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 1589 ff. Lat. „durch die Tatsache selbst“. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 23/29) – International Fruit Company; Rs. 11/82, Slg. 1985, 207 (241, Rn. 7) – Piraiki-Patraiki. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 23/29) – International Fruit Company; Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 11) – NTN Toyo Bearing; Rs. C-386/96 P, Slg. 1998, I-2309 (2370 f., Rn. 43) – Dreyfus. EuGH, Rs. 11/82, Slg. 1985, 207 (241, Rn. 7 ff.) – Piraiki-Patraiki; Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (556) – Töpfer. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 230 EG Rn. 50.

844

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

dualisiert wie den Adressaten“.282 Insbesondere soll die Eigenschaft, als Teilnehmer am Wettbewerb von einer Maßnahme betroffen zu sein, zur Individualisierung nicht ausreichen, „da eine kaufmännische Tätigkeit jederzeit von jedermann ausgeübt werden kann“.283 b)

Kritik und Fortentwicklung

2915 Problematisch ist diese Rechtsprechung im Hinblick auf allgemein gültige Regelungen, die den Einzelnen nicht besonders herausheben, wenn dieser mangels Durchführungsmaßnahmen auch vor nationalen Gerichten keinen (hinreichenden) Rechtsschutz zu erlangen vermag. Die Provokation eines nationalen Durchführungsakts und eines sich daran anschließenden gerichtlichen Verfahrens durch einen Verstoß gegen die fragliche Unionsvorschrift ist unzumutbar, eine Schadensersatzklage nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) sichert keine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle.284 Zwar bestünde im deutschen Recht die Möglichkeit einer europarechtskonform ausgestalteten Feststellungsklage, lässt man ihre systemwidrige Überdehnung außer Betracht,285 i.V.m. einer Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG). Auch dann bliebe aber das Problem der langen Verfahrensdauer und der Sonderstellung des BVerfG, das nicht vorlegt.286 Es besteht daher ein Konflikt mit dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (s. 2916 auch Art. 47 EGRC). Da die Verträge ein vollständiges Rechtsschutzsystem schaffen wollten, muss der Einzelne Rechtsschutz immer dann erlangen können, wenn er in seiner Rechtsposition unmittelbar beeinträchtigt wird, weil seine Rechte eingeschränkt oder ihm Pflichten auferlegt werden.287 Neben vielfältiger Kritik in der Lit.288 ist daher auch das EuG in seiner Ent2917 scheidung Jégo Quéré289 von den in der Entscheidung Plaumann vorgegebenen Kriterien abgewichen. Demnach soll der Kläger auch dann individuell betroffen sein, „wenn die fragliche Bestimmung seine Rechtsposition unzweifelhaft und gegenwärtig beeinträchtigt, indem sie seine Rechte einschränkt oder ihm Pflichten auferlegt. Die Zahl oder Situation anderer Personen, deren Rechtsposition durch die Bestimmung ebenfalls beeinträchtigt wird oder werden kann, sind insoweit keine maßgeblichen Gesichtspunkte.“290 Auch GA Jacobs sprach sich in seinen Schlussanträgen zur Rechtssache Unión 2918 de Pequenos Agricultores für eine neue Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit aus. Demnach soll ein Einzelner als individuell von einer Gemeinschaftshandlung betroffen zu betrachten sein, „wenn die Handlung aufgrund seiner 282 283 284 285 286 287 288 289 290

EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (239) – Plaumann. Vgl. hierzu Mayer, DVBl. 2004, 606 (613 f.); zur Schadensersatzklage vgl. Rn. 3022 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 763. S.u. Rn. 3818 ff. Zu den Individualklagemöglichkeiten Mayer, DVBl. 2004, 606 ff. V. Danwitz, NJW 1993, 1108 ff; Calliess, NJW 2002, 3577 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 760 m.w.N. EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 – Jégo-Quéré. EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 (2383, Rn. 51) – Jégo-Quéré.

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

845

persönlichen Umstände erhebliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder wahrscheinlich haben wird“.291 Der EuGH wies diese Rechtsauffassung in der Entscheidung Unión de Peque- 2919 nos Agricultores jedoch unter Berufung auf den Wortlaut des Art. 230 Abs. 4 EG sowie die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung zurück und verwies auf die Aufgabe der nationalen Gerichte, für effektiven Rechtsschutz Sorge zu tragen.292 Er gab damit einem dezentralen Rechtsschutz den Vorzug. Auch das EuG ist infolge dieser Entscheidung wieder zur alten Rechtsprechung zurückgekehrt.293 In Reaktion auf diese Kontroverse sah der VV in Art. III-365 Abs. 4 vor, dass 2920 natürliche und juristische Personen gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter bereits dann Klage erheben können, wenn diese sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Diese Formulierung wird nunmehr durch den Vertrag von Lissabon übernommen.294 c)

Fallgruppenbildung

EuGH und EuG haben in ihrer Judikatur die Klagemöglichkeiten des Einzelnen 2921 zudem innerhalb des durch die Plaumann-Formel vorgegebenen Rahmens schrittweise erweitert. Dadurch haben sich für die individuelle Betroffenheit bestimmte Fallkonstellationen herausgebildet. d)

Verfahrensbeteiligung

Eine solche liegt zum einen vor, wenn der Kläger bestimmte Verfahrensrechte 2922 wahrgenommen hat, die ausdrücklich in der betreffenden Verfahrensordnung vorgesehen waren, oder unverschuldet diese nicht wahrnehmen konnte.295 Der Kläger ist auch individuell betroffen, wenn seine Beteiligung in der Verfah- 2923 rensordnung nicht ausdrücklich vorgesehen ist, er aber tatsächlich am Verfahren beteiligt wurde.296 Nicht ausreichend ist jedoch ein auf eigener Initiative beruhender Eingriff ins Verfahren oder ein Vorbringen unabhängig von einem Verfahren.297 In einer Entscheidung zum Beihilferecht hat der EuGH diese Grundsätze teil- 2924 weise wieder eingeschränkt und verlangt, dass über die aktive Beteiligung am Verfahren hinaus eine spürbare Beeinträchtigung der Marktstellung des Klägers

291 292 293 294 295 296 297

GA Jacobs, EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6698, Rn. 60) – UPA. EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6733 ff., Rn. 36 ff.) – UPA. EuG, Rs. T-9 u.a./00 Slg. 2002, II-4677 (4699, Rn. 50) – Rica Foods u.a.; Rs. 155/02, Slg. 2003, II-1949 (1968, Rn. 41) – VVG International u.a. Hierzu sogleich u. Rn. 2929 ff. EuGH, Rs. 191/82, Slg. 1983, 2913 (2935 f., Rn. 28 ff.) – Fediol; Rs. 264/82, Slg. 1985, 849 (865, Rn. 12 f.) – Timex; Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 (415, Rn. 24) – Cofaz. EuGH, Rs. 239 u. 275/82, Slg. 1984, 1005 (1030, Rn. 12) – Allied Corporation; Rs. C-358/89, Slg. 1991, I-2501 (2531 f., Rn. 13 ff.) – Extramet Industrie. EuG, Rs. T-585/93, Slg. 1995, II-2205 (2229, Rn. 56) – Greenpeace; Rs. T-481 u. 484/93, Slg. 1995, II-2941 (2963, Rn. 59) – Exporteurs in Levende Varkens.

846

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

durch die Beihilfevergabe vorliegen müsse.298 Umgekehrt ist eine Verfahrensbeteiligung aber keine zwingende Voraussetzung der individuellen Betroffenheit. Diese kann auch durch die Heranziehung anderer Kriterien nachgewiesen werden.299 e)

Spürbare Beeinträchtigung der Marktposition und Verletzung europäischer Grundrechte

2925 Zu den weiteren Kriterien zählt neben der spürbaren Beeinträchtigung der Marktposition des Klägers300 auch die Verletzung von Unionsgrundrechten.301 Auch wenn der EuGH diesen Begründungsstrang nicht einheitlich verfolgt,302 kann bereits die Beeinträchtigung wirtschaftlicher Positionen die individuelle Betroffenheit begründen. Darüber hinaus können grundsätzlich auch sonstige Interessen wie der Umwelt- und Gesundheitsschutz zur Begründung der Klagebefugnis herangezogen werden.303 Das EuG hat dabei die für wirtschaftliche Sachverhalte entwickelten Kriterien herangezogen, insbesondere die Plaumann-Formel. Ausdrücklich bestätigt hat der EuGH dies zwar nicht, seine Ausführungen implizieren aber Zustimmung.304 Beim Umwelt- und Gesundheitsschutz ist allerdings die Plaumann-Formel da2926 ran anzupassen, dass gerade auch die subjektive Reichweite dieser Schutzgüter sehr weit gesehen wird. So berechtigen Richtlinien mit dieser Zielrichtung Individuen in weitem Umfang. Die Mitgliedstaaten müssen entsprechende Klagemöglichkeiten einräumen.305 Vor dem Hintergrund dieser Bedeutung und Konzeption des Umwelt- und Gesundheitsschutzes ist es widersprüchlich, die Klageberechtigung auf europäischer Ebene eng zu fassen. Allerdings ändert dies nichts daran, dass gerade der Umweltschutz auf die Ver2927 wirklichung durch Sekundärrecht angewiesen ist, wie die bloße Grundsatzbestimmung des Art. 37 EGRC belegt.306 Er kann daher kaum einen Ansatz bilden, einen Sekundärrechtsakt zu Fall zu bringen, solange nicht grundlegende Standards verletzt werden. Darüber hinaus ist auch der Gesundheitsschutz maßgeblich auf Gestaltung angewiesen.307 298 299 300

301 302 303 304 305 306 307

EuGH, Rs. 106/98 P, Slg. 2000, I-3659 (3694, Rn. 41) – Comité d’entreprises de la société française de production. EuGH, Rs. 106/98 P, Slg. 2000, I-3659 (3694, Rn. 41) – Comité d’entreprises de la société française de production. EuGH, Rs. C-358/89, Slg. 1991, I-2501 (2532, Rn. 17) – Extramet Industrie; EuG, Rs. T-3/93, Slg. 1994, II-121 (162 f., Rn. 82) – Air France; näher zur Auslegung dieses Kriteriums auch Frenz, Europarecht 3, Rn. 1600 f. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1886, Rn. 21 f.) – Cordoniu; Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 (416, Rn. 28) – Cofaz. Vgl. EuGH, Rs. C-87/95 P, Slg. 1996, I-2003 (2016, Rn. 36) – CNPAAP; auch Rs. T-158/95, Slg. 1999, II-2219 (2235 f., Rn. 41 ff.) – Eridania. EuG, Rs. T-585/93, Slg. 1995, II-2205 (2227, Rn. 49 f.) – Greenpeace. EuGH, Rs. C-321/95 P, Slg. 1998, I-1651 (1715 f., Rn. 27 ff.) – Greenpeace. S. etwa EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek mit Anm. Scheidler, NVwZ 2008, 1083 ff.; aus der Lit. z.B. Calliess, NVwZ 2006, 1 ff.; näher u. Rn. 3915 ff. Ausführlich Frenz, Europarecht 4, Rn. 4312 ff., bes. 4318 f. Vgl. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4224 ff.

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

f)

847

Normatives Gebot der Rücksichtnahme auf Klägerinteressen

Die Rechtsprechung geht zudem von einer individuellen Betroffenheit aus, wenn 2928 ein Unionsorgan verpflichtet ist, aufgrund spezifischer Bestimmungen die Folgen einer beabsichtigten Handlung für die Lage bestimmter Personen zu berücksichtigen. Eine unionsrechtliche Norm muss also die Rücksichtnahme auf die Interessen des Klägers bei der Durchführung der Maßnahme gebieten.308 Das ist namentlich im Bereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes der Fall. Diese Schutzgüter können deshalb eher darüber309 eine individuelle Betroffenheit begründen. IV.

Rechtsakte mit Verordnungscharakter

1.

Normative Änderung

Art. 263 Abs. 4 3. Alt. AEUV enthält als Reaktion auf die oben geschilderte Kon- 2929 troverse in Lit. und Rechtsprechung eine Privilegierung für Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die keine Durchführungsmaßnahme nach sich ziehen. Für sie ist nicht mehr eine individuelle Betroffenheit, sondern nur noch eine unmittelbare Betroffenheit erforderlich. Zu klären ist zunächst, was unter Rechtsakten mit Verordnungscharakter zu ver- 2930 stehen ist, wann in diesem Fall von einer unmittelbaren Betroffenheit auszugehen ist und wann eine Durchführungsmaßnahme vorliegt. 2.

Begriff

Der AEUV kennt fünf Typen von Rechtsakten. Empfehlungen und Stellungnah- 2931 men scheiden als Klagegegenstände schon wegen ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit aus. Vom Begriff des Rechtsakts mit Verordnungscharakter könnten demnach noch Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse erfasst sein. a)

Verordnungen

Nach der Systematik des VV310 umfasste der Begriff nur Rechtsakte ohne Gesetz- 2932 gebungscharakter und schloss damit Europäische Gesetze und Europäische Rahmengesetze aus.311 Der Reformvertrag übernimmt die im VV erfolgte Aufspaltung der Handlungsformen jedoch nicht.312 308 309 310 311

312

EuG, Rs. T-480 u. 483/93, Slg. 1995, II-2305 (2332, Rn. 67) – Rice Mills; Rs. T-481 u. 484/93, Slg. 1995, II-2941 (2964, Rn. 61) – Exporteurs in Levende Varkens. S. demgegenüber vorstehend Rn. 2926 f. Vgl. Art. III-365 Abs. 4 VE i.V.m. Art. I-33 ff. VE. Vgl. hierzu Cremer, EuGRZ 2004, 577 (579); Mayer, DVBl. 2004, 606 (610 ff.); Petzold, Individualrechtsschutz an der Schnittstelle zwischen deutschem und Gemeinschaftsrecht, 2008, S. 76 ff., 79 f. zu den daraus resultierenden Problemen für die Ausgestaltung von Gesetzen. Art. 289 f. AEUV unterscheiden zwar Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter. Die Unterscheidung ist jedoch rein formaler Natur und knüpft

848

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

Fraglich ist also, ob es weiterhin auf die Unterscheidung zwischen Rechtsakten mit und ohne Gesetzgebungscharakter ankommt. Dafür könnte sprechen, dass es sich wahrscheinlich um einen redaktionellen „Schnellschuss“ in der Schlussphase der Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon gehandelt hat und daher zweifelhaft ist, ob eine vom VV abweichende Regelung gewollt oder überhaupt vom Mandat der Regierungskonferenz 2007 gedeckt war.313 Hingegen spricht der Wortlaut314 des Art. 263 Abs. 4 AEUV nunmehr für eine 2934 Einbeziehung auch von Gesetzgebungsakten. Unter Rechtsakte mit Verordnungscharakter müssen erst recht Verordnungen selbst subsumiert werden.315 Da vertraglich keine Differenzierung der Handlungsformen mehr erfolgt, besteht auch kein Anknüpfungspunkt, Verordnungen, die als Gesetzgebungsakte erlassen wurden, auszugrenzen. Eine Rangordnung zwischen Rechtsakten mit und ohne Gesetzgebungscharakter besteht zumindest soweit nicht mehr, als letztere gestützt auf die Verträge erlassen werden.316 Letztlich wird auch nur so die eben dargestellte Rechtsschutzlücke bei Klagen Privater gegen umsetzungsfreie Verordnungen umfassend geschlossen. Verordnungen werden daher unabhängig von ihrem Zustandekommen vom Begriff der Rechtsakte mit Verordnungscharakter erfasst.317 2933

b)

Richtlinien

2935 Es ist zudem davon auszugehen, dass die weite Formulierung „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ und nicht „Verordnungen“ nicht nur Verordnungen, sondern auch Richtlinien erfassen soll, soweit diese unmittelbare Wirkung entfalten.318

313 314

315 316

317 318

lediglich an die Entstehung des Rechtsakts im Gesetzgebungsverfahren an. Die dabei zur Verfügung stehenden Handlungsformen (Verordnung, Richtlinie, Beschluss) sind aber gleich. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94. Vgl auch die anderssprachigen Entsprechungen von Verordnung und Rechtsakt mit Verordnungscharakter, im Englischen regulation und regulatory act, im Französischen règlement und actes réglementaires. Einen fehlenden Bezug zur Verordnung aus Art. 288 Abs. 2 AEUV weisen hingegen die niederländische, dänische und polnische Fassung von Art. 263 Abs. 4 AEUV auf. So auch Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (74), der anführt, man könne Verordnungen nicht ihren Verordnungscharakter absprechen. Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können sowohl auf bestimmte Bestimmungen des AEUV, die dies ausdrücklich vorsehen, gestützt werden, als auch auf Grundlage von Gesetzgebungsakten entweder als „delegierte Rechtsakte“ (Art. 290 Abs. 3 AEUV) oder als Durchführungsrechtsakte (Art. 291 Abs. 4 AEUV) erlassen werden. Vgl. hierzu Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79; sowie o. Rn. 627, 635. Zust. Rabe, NJW 2007, 3153 (3157); a.A. Schröder, DÖV 2009, 61 (62 f.); Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 14 Rn. 61. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94; a.A. Kokott/Dervisopoulos/ Henze, EuGRZ 2008, 10 (14).

§ 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen

c)

849

Beschlüsse

Gleiches gilt für abstrakt-generelle Beschlüsse. Im Unterschied zu den der Ent- 2936 scheidung nachgebildeten adressatenbezogenen Beschlüssen sind diese ebenfalls allgemeine Rechtsakte, die der Verordnung strukturell gleichen.319 3.

Nachsichziehen von Durchführungsmaßnahmen

Intention der Vertragsgeber war es, mit diesem Zusatz die Ausdehnung des Klage- 2937 rechts von Einzelpersonen nur für die problematischen Fälle zu ermöglichen, in denen eine Einzelperson erst das Recht verletzen muss, um danach vor Gericht gehen zu können.320 Es sollten also die Fälle ausgeschlossen und damit nicht von Art. 263 Abs. 4 AEUV erfasst werden, in denen aufgrund eines mitgliedstaatlichen Durchführungsakts eine inzidente Überprüfung vor nationalen Gerichten, ggf. verbunden mit einer Vorlage an den Gerichtshof der EU, möglich ist. Zweifelhaft ist der Fall, in dem Durchführungsmaßnahmen drohen. Der Einzel- 2938 ne kann auch hier in seinem grundrechtlich geschützten Verhalten beeinträchtigt sein. Es ist daher sachgerechter, in Anlehnung an das BVerfG darauf abzustellen, ob der Betroffene zu nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen oder Dispositionen gezwungen wird. Die Verordnung steuert dann das Verhalten des Klägers in gleicher Weise wie bei einem Vollzugsakt und erzeugt damit eine vergleichbare Wirkung.321 Fraglich ist zudem die Abgrenzung zum Kriterium der Unmittelbarkeit. Ziehen 2939 Rechtsakte mit Verordnungscharakter Durchführungsmaßnahmen nach sich, ist der Einzelne grundsätzlich nicht unmittelbar betroffen. Ein eigenständiger Anwendungsbereich scheint allenfalls dann zu verbleiben, wenn Verordnungen oder allgemeine Beschlüsse noch von den Mitgliedstaaten umgesetzt oder durchgesetzt werden müssen, diesen dabei aber kein Ermessenspielraum zusteht, so dass eine unmittelbare Betroffenheit bejaht werden kann.322 4.

Unmittelbare Betroffenheit

Es stellt sich die Frage, ob aufgrund des Fehlens des Merkmals der individuellen 2940 Betroffenheit das Merkmal der unmittelbaren Betroffenheit anders ausgelegt werden muss, etwa in Richtung einer Behauptung der Verletzung subjektiver Rech-

319

320 321 322

Ebenso Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94; Petzold, Individualrechtsschutz an der Schnittstelle zwischen deutschem und Gemeinschaftsrecht, 2008, S. 77; a.A. Cremer, EuGRZ 2004, 577 (581) noch zu Art. III-270 Abs. 4 VE, der auch adressatenbezogene Beschlüsse in die Privilegierung einbezieht. Schlussbericht des Arbeitskreises betreffend den Gerichtshof, CONV 636/03, S. 77, Ziff. 21. Frenz, Europarecht 4, Rn. 762. Näher hierzu Cremer, EuGRZ 2004, 577 (583); für eine darüber hinausgehende Bedeutung des Merkmals „Durchführungsmaßnahmen“ Petzold, Individualrechtsschutz an der Schnittstelle zwischen deutschem und Gemeinschaftsrecht, 2008, S. 82 f.

850

Kapitel 16 Nichtigkeitsklage

te.323 Die Nichtigkeitsklage ist dem französischen Verwaltungsprozess nachgebildet und verzichtet dementsprechend auf die Geltendmachung der Verletzung subjektiver Rechte.324 Würde man daher jetzt auf eine subjektive Rechtsverletzung des Klägers abstellen, müsste die Systematik insgesamt überdacht werden. Auch im Rahmen der bestehenden Systematik lässt sich über das Erfordernis der Beeinträchtigung eines relevanten Interesses im Rahmen der Betroffenheit der Kreis der Klagebefugten aber bereits ausreichend eingrenzen. V.

Verbände und Vereinigungen

2941 Verbände und Vereinigungen325 sind individuell betroffen, wenn sie selbst Adressaten einer Maßnahme sind,326 wenn ihnen eigene Verfahrensrechte zustehen327 oder wenn sie natürliche oder juristische Personen vertreten, die selbst klagebefugt sind. Eine Klagebefugnis sämtlicher Mitglieder ist jedoch nicht erforderlich.328 Mitgliedstaatliche Untergliederungen sind als juristische Personen dann betrof2942 fen, wenn sie durch die angefochtene Organhandlung daran gehindert werden, ihre von der Zentralregierung unabhängigen Befugnisse, nach ihrem Willen auszuüben.329 VI.

Gesamtbild

2943 Art. 263 Abs. 4 AEUV enthält gegenüber Art. 230 Abs. 4 EG einige Klarstellungen und Ergänzungen, welche die bisherige Fortentwicklung der Plaumann-Formel durch die Rechtsprechung einschließlich der Jego-Quéré-Entscheidung des EuG absichern. Verordnungen und auch allgemeine Beschlüsse können freilich nur dann mit Individualnichtigkeitsklagen angegriffen werden, wenn keine nationalen Vollzugsmaßnahmen mehr erforderlich sind und daher auch eine Inzidentkontrolle ausscheidet.

323 324 325 326 327 328 329

Kokott/Dervisopoulos/Henze, EuGRZ 2008, 10 (14). Everling, in: FS für Rodríguez Iglesias, 2003, S. 537 (538 f.). Hierzu bereits Frenz, Europarecht 3, Rn. 1604 f. EuGH, Rs. 18/74, Slg. 1974, 933 (944 f., Rn. 13/16) – Allgemeine Gewerkschaft der Europäischen Beamten. EuGH, Rs. 191/82, Slg. 1983, 2913 (2935, Rn. 28) – Fediol. EuGH, Rs. 313/90 Slg. 1993, I-1125 (1184 f., Rn. 28 f.) – CIRFS. EuG, Rs. T-127 u.a./99, Slg. 2002, II-1275 (1304 f., Rn. 50) – Diputación Foral de Álva u.a.; Rs. T-269 u.a./99, Slg. 2002, II-4217 (4238, Rn. 41) – Diputación Foral de Guipúzcoa u.a.

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

§ 1 Grundlagen A.

Funktion und Rechtsnatur

Die Untätigkeitsklage zielt nach Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) auf die Feststel- 2944 lung einer Vertragsverletzung aufgrund pflichtwidrigen Unterlassens. Den Institutionen der Union obliegen zahlreiche Handlungspflichten. Kommen sie diesen nicht nach, stellt dies ebenso eine Vertragsverletzung dar wie die Vornahme eines rechtswidrigen Akts. Wie bei den Vertragsverletzungsklagen der Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG) 2945 handelt es sich bei der Untätigkeitsklage aber um eine reine Feststellungsklage, die den vertragswidrigen Zustand selbst nicht beseitigen kann.1 Vielmehr trifft diese Verpflichtung nach Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) die verurteilte Institution selbst.2

B.

Formen

Art. 265 AEUV enthält verschiedene Typen von Untätigkeitsklagen, die jeweils an 2946 unterschiedliche Sachurteilsvoraussetzungen gekoppelt sind. Im Einzelnen wird zwischen privilegierten Klägern (Mitgliedstaaten und Unionsorgane) und nicht privilegierten Klägern (natürliche und juristische Personen) differenziert.3 Nach Art. 232 Abs. 4 EG war die EZB privilegiert, soweit ihr Zuständigkeitsbereich betroffen war. Diese eigenständige Regelung wurde durch den Vertrag von Lissabon in Art. 265 Abs. 1 AEUV eingefügt. Die EZB ist in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 6. Spiegelstrich EUV nun ausdrücklich als Unionsorgan genannt. Damit fällt sie unter den Begriff der „anderen Organe“ i.S.v. Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV und ist jetzt 1

2 3

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 1; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1; vgl. zu den Rechtsfolgen des Vertragsverletzungsverfahrens o. Rn. 2628 ff., sowie allgemein zu den Rechtsfolgen u. Rn. 3653 ff. Vgl. hierzu u. Rn. 3685 f. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1.

852

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

ebenso wie die anderen Unionsorgane und die Mitgliedstaaten ein privilegierter Klageberechtigter.4 Bei der Nichtigkeitsklage gehört die EZB hingegen immer noch zum Kreis der teilprivilegierten Kläger.5

C.

Verhältnis zu anderen Klagen

2947 Die besondere Bedeutung der Untätigkeitsklage ergibt sich zum einen daraus, dass das Unionsrecht keine Verpflichtungsklage zum Erlass von Unionsrechtsakten kennt und die Untätigkeitsklage dieses Fehlen in begrenztem Maß kompensiert. Zum anderen folgt sie aus der engen Verknüpfung von Untätigkeits- und Nichtigkeitsklage.6 Durch die Untätigkeitsklage wird die Sanktionierung von Vertragsverstößen der 2948 Unionsorgane und der sonstigen Unionsinstitutionen um den Bereich der pflichtwidrigen Untätigkeit erweitert und so der durch die Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) gewährte Rechtsschutz ergänzt.7 Nach der Konzeption des EuGH regeln Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) und Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) ein und denselben Rechtsbehelf.8 Im Verhältnis zur Nichtigkeitsklage ist die Untätigkeitsklage subsidiär.9 Die 2949 Feststellung einer vertragswidrigen Untätigkeit scheidet daher aus, wenn die beklagte Institution tätig geworden ist, selbst wenn ihr Handeln rechtswidrig war.10 Das gleiche gilt nach Art. 265 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 S. 2 EG), wenn das Unionsorgan, die Einrichtung oder sonstige Stelle eine Stellungnahme im Vorverfahren abgegeben haben.11 Aus der Subsidiarität der Untätigkeitsklage folgt darüber hinaus, dass die Untä2950 tigkeitsklage nicht auf die Eröffnung eines parallelen Klagewegs zu Art. 263

4 5 6

7 8

9 10

11

Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-367 Rn. 1. Vgl. hierzu o. Rn. 2741. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 1; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 2; Stotz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 213; vgl. zum Verhältnis zur Nichtigkeitsklage Rn. 2766. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn.1; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 1. EuGH, Rs. 15/70, Slg. 1970, 975 (979, Rn. 5/7) – Chevalley; Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065 (6105, Rn. 59) – T. Port; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 1; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 1. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 2; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 1. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 2; ausführlich hierzu Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 3 f.; vgl. speziell zum Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 1614. EuGH, Rs. 48/65, Slg. 1966, 27 (40) – Lütticke; Rs. 42/71, Slg. 1972, 105 (110, Rn. 4) – Nordgetreide.

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

853

AEUV (Art. 230 EG) hinauslaufen darf, der den dort vorgesehenen Voraussetzungen nicht unterliegt.12

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage A.

Sachliche Zuständigkeit

Die sachliche Zuständigkeit ist zwischen EuGH und EuG geteilt. Während nach Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) das EuG grundsätzlich für alle Untätigkeitsklagen zuständig ist, behält Art. 51 EuGH-Satzung bestimmte Klagen dem EuGH vor. Bis auf wenige, in Art. 51 EuGH-Satzung aufgelistete Ausnahmen fallen Untätigkeitsklagen der Mitgliedstaaten und der Unionsorgane in die Zuständigkeit des EuGH. Art. 51 EuGH-Satzung weist zudem die Zuständigkeit für Klagen der EZB dem EuGH zu. Da die EZB nach dem Vertrag von Lissabon gem. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 6. Spiegelstrich EUV jetzt auch ausdrücklich Unionsorgan ist, kann sie nun bereits unter den Organbegriff subsumiert werden. Die durch den Vertag von Lissabon neu eingeführten Untätigkeitsklagen gegen ein Unterlassen des Europäischen Rates und der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sind bisher in Art. 51 EuGH-Satzung nicht berücksichtigt. Es bleibt abzuwarten, ob diese dem EuGH zugewiesen werden. Zumindest bezüglich Klagen gegen ein Unterlassen des Europäischen Rates ist aus systematischen und teleologischen Gründen eine Gleichstellung zum Unterlassen der anderen Unionsorgane zu befürworten.13 Erstinstanzlich zuständig ist das EuG jedenfalls für Untätigkeitsklagen juristischer und natürlicher Personen, unabhängig davon, gegen wen sie sich richten.

B.

Parteifähigkeit

I.

Aktive Parteifähigkeit

1.

Privilegierte Kläger nach Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG)

2951

2952

2953

2954

Aktiv parteifähig sind nach Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) die Mit- 2955 gliedstaaten und die Organe der Union. Zu Letzteren zählen nach dem Vertrag von 12

13

EuGH, Rs. 34/59, Slg. 1960, 223 (237) – Hohe Behörde; Rs. 21-26/61, Slg. 1962, 153 (166) – Meroni; Rs. 10 u. 18/68, Slg. 1969, 459 (484, Rn. 17) – Eridania; Stotz, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. I Rn. 212; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 2; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 1. So auch Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 9, der sich bezogen auf die Rechtslage des VE für eine erweiternde Auslegung des Art. 51 EuGH-Satzung ausspricht.

854

2956

2957 2958

2959

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

Lissabon das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der Rat, die Kommission, der Rechnungshof sowie die EZB, Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. Im EG war die Parteifähigkeit der EZB noch eigenständig in Art. 232 Abs. 4 geregelt, da diese nicht zu den in Art. 7 EU aufgezählten Gemeinschaftsorganen zählte. Jetzt ist auch die EZB unter den Begriff der „anderen Organe“ i.S.v. Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV zu subsumieren. Neu ist zudem die Aktivlegitimation des Europäischen Rates. Da dieser nunmehr nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 2. Spiegelstrich EUV Unionsorgan ist, fällt auch er unter den Begriff der „anderen Organe“. Trotz seiner Organstellung ist der Gerichtshof der EU entgegen der Formulierung in Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) nicht aktivlegitimiert. Er wäre mit Erhebung der Untätigkeitsklage sonst Kläger in eigener Sache, was zu einem unstatthaften In-sich-Prozess führen würde.14 EuGH, EuG und die Fachgerichte sind als Bestandteile des Unionsorgans „Gerichtshof der EU“ ebenfalls nicht klageberechtigt.15 Der Vertrag von Lissabon hat diesbezüglich keine Klarstellung vorgenommen. Es ist aber davon auszugehen, dass die bereits zum EG praktizierte Auslegung beibehalten werden sollte. Auch eine Klageberechtigung der in Art. 13 Abs. 4 EUV (Art. 7 Abs. 2 EG) genannten beratenden Einrichtungen der Union scheidet aus.16 Ihnen kommt keine den Organen vergleichbare Organqualität zu.17 Zudem ist die aktive Parteifähigkeit des Ausschusses der Regionen (AdR) im Rahmen der Nichtigkeitsklage in Art. 263 Abs. 3 AEUV ausdrücklich normiert worden. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung für die Untätigkeitsklage spricht dafür, dass auch nach dem Vertrag von Lissabon eine Aktivlegitimation des Ausschusses der Regionen (AdR) und des Wirtschafts- und Sozialausschusses (WSA) bei der Untätigkeitsklage nicht gewollt war. 2.

Natürliche und juristische Personen

2960 Die Parteifähigkeit natürlicher und juristischer Personen nach Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) wird im Rahmen des individualbezogenen Verfahrens behandelt.18 14

15 16

17 18

S. GA Lenz, EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1515) – Parlament/Rat; Ehricke, in Streinz, Art. 232 EGV Rn. 4; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 584; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 5; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 11; a.A. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 3, der auf den klaren Wortlaut abstellt, der durch EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1588, Rn. 17) – Parlament/Rat bestätigt werde. Ehricke, in Streinz, Art. 232 EGV Rn. 4; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 584; vgl. zum Aufbau des Gerichtshofs der EU Rn. 2263 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 5; der EuGH hat zu dieser Frage bisher noch nicht Stellung genommen, vgl. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 11. EuGH, Rs. 828/79, Slg. 1982, 269 (290, Rn. 26) – Adam; Rs. 1253/79, Slg. 1982, 297 (319, Rn. 26) – Battaglia zum Wirtschafts- und Sozialausschuss. Vgl. hierzu u. Rn. 3010 f.

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

II.

855

Passive Parteifähigkeit

Gem. Art. 232 Abs. 1 EG konnte sich die Untätigkeitsklage gegen das Europäi- 2961 sche Parlament, den Rat oder die Kommission richten. Soweit ihr Zuständigkeitsbereich betroffen war, war nach Art. 232 Abs. 4 EG auch eine Klage gegen die EZB möglich. Mit dem Vertrag von Lissabon ist nun zum einen auch der Europäische Rat passiv parteifähig. Zum anderen wird die Liste der Institutionen, deren Unterlassen mit der Untätigkeitsklage angreifbar ist, nach Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV durch die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ergänzt. Die Klage ist gegen die Unionsinstitution zu richten, welche die jeweils begehr- 2962 te Tätigkeit vornehmen soll. Auch bei einer Delegation bestimmter Befugnisse auf andere Stellen sind die delegierenden Institutionen als Klagegegner anzusehen, sofern ihnen deren Untätigkeit zugerechnet werden kann.19 Hängt bei mehrstufigen Rechtsakten die Vornahme einer Rechtshandlung von der Mitwirkung einer anderen Institution ab, so ist die Untätigkeitsklage gegen die Institution zu richten, die ihrer Verpflichtung zur Vornahme einer Rechtshandlung bisher nicht nachgekommen ist. Dies gilt zumindest für echte Mitwirkungsbefugnisse.20 1.

Europäischer Rat

Die Einführung der passiven Parteifähigkeit des Europäischen Rates resultiert aus 2963 der Stärkung von dessen Stellung im Vertrag von Lissabon.21 Der Europäische Rat ist gem. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 2. Spiegelstrich EUV nunmehr Unionsorgan. Im Rahmen seiner erweiterten Funktionen kann er Beschlüsse fassen, deren Unterlassen im Wege einer Untätigkeitsklage feststellbar sein muss.22 2.

Einrichtungen und sonstige Stellen der Union

Mit der Erstreckung der Untätigkeitsklage auf Handlungen der Einrichtungen und 2964 sonstigen Stellen der Union wird der Ausweitung des unmittelbaren Verwaltungsvollzugs Rechnung getragen.23 Darüber hinaus dient diese der Vereinheitlichung der bislang divergierenden Regelungen unter dem Erfordernis des effektiven Rechtsschutzes und der Transparenz.24 19 20 21 22

23 24

Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 8, Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 15. Näher o. Rn. 2746 ff. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 15; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 8; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 627. Vgl. näher zur Stärkung der Funktionen des Rates Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 49 f. m.w.N. Vgl. zur Passivlegitimation des Europäischen Rates bei der Nichtigkeitsklage Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 21; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 50. Vgl. zur Nichtigkeitsklage Schröder, DÖV 2009, 61 (63); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 95 sowie ausführlich o. Rn. 2757 ff. Vgl. zur Nichtigkeitsklage Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-365 Rn. 21.

856

2965

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

Anders als bei der Nichtigkeitsklage in Art. 263 Abs. 5 AEUV sieht Art. 265 AEUV jedoch nicht die Möglichkeit vor, das Klagerecht natürlicher und juristischer Personen in den Gründungsrechtsakten der jeweiligen Einrichtungen zu beschränken. 3.

Rechnungshof

2966 Obwohl die passive Parteifähigkeit des Rechnungshofs in Art. 232 EG nicht ausdrücklich normiert war, wurde sie teilweise anerkannt, weil dieser nach Art. 7 EG zu den vollwertigen Organen der Gemeinschaft zählte und gem. Art. 246 und 248 EG mit Rechten und Pflichten versehen war.25 Gegen die passive Parteifähigkeit des Rechnungshofs spricht nunmehr, dass 2967 dieser im Vertrag von Lissabon nicht in den Kreis der explizit aufgelisteten Klagegegner aufgenommen wurde. Allerdings ist der Rechnungshof auch nach dem Vertrag von Lissabon gem. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 7. Spiegelstrich EUV ein vollwertiges Unionsorgan und nach Art. 285 und 287 AEUV mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet. Das Unterlassen dieser Vertragspflichten muss im Klageweg geltend gemacht werden können, so dass der Rechnungshof als zulässiger Klagegegner anzuerkennen ist.26

C.

Klagegegenstand

2968 Der Kläger muss den Klagegegenstand der Untätigkeitsklage hinreichend konkret bezeichnen.27 Rechtlich und inhaltlich darf dieser dabei nicht über den vorgerichtlichen Verfahrensgegenstand hinausgehen.28 Zudem muss er statthaft sein, wobei die diesbezüglichen Anforderungen für jede der in Art. 265 Abs. 1 und 3 AEUV (Art. 232 Abs. 1, 3 und 4 EG) genannte Klägergruppe unterschiedlich sind. I.

Staaten- und Organklagen

2969 Gem. Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) ist statthafter Klagegegenstand bei der Staaten- und Organklage das Unterlassen eines Organs, einen Beschluss zu fassen, bzw. das Unterlassen einer Einrichtung oder sonstigen Stelle, tätig zu werden.

25

26 27 28

Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 6; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 7; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 7; a.A. Pechstein, EU-/ EG-Prozessrecht, Rn. 585; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 16. So auch Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-367 Rn. 15, noch zum VV. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 35 f.) – Parlament/Rat. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 609; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 9; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 13.

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

1.

„Beschluss“

a)

Problemstellung

857

Problematisch ist, dass die Bezeichnung des statthaften Klagegegenstands in 2970 Art. 265 Abs. 1 AEUV von der Terminologie in anderen Bestimmungen dieses Vertragsabschnitts, wie Art. 263 Abs. 1, 265 Abs. 3 und 267 AEUV, abweicht. Diese sprechen allgemein von Handlungen oder Akten der Organe und grenzen lediglich negativ Empfehlungen und Stellungnahmen aus. Fraglich ist daher, wie der Begriff des Beschlusses hier zu interpretieren ist. b)

Weite Auslegung des Art. 232 Abs. 1 EG

Der gleichlautende Art. 232 Abs. 1 EG wurde mit Hinweis auf seine andersspra- 2971 chigen Entsprechungen und die Zielsetzung des Art. 232 EG weit ausgelegt.29 Er beschränkte sich demnach nicht allein auf die in Art. 249 EG typologisierten Rechtsakte und erfasste nicht nur Einzelentscheidungen, sondern auch Entscheidungsbündel.30 Darüber hinaus war nicht einmal die Rechtsverbindlichkeit des betreffenden Rechtsakts erforderlich. Da nach der Terminologie der eben genannten Vorschriften unverbindliche Rechtsakte, wie Stellungnahmen und Empfehlungen, ausdrücklich ausgeschlossen wurden, folgerte man im Umkehrschluss, dass Art. 232 Abs. 1 EG mangels ausdrücklichen Ausschlusses auch unverbindliche Rechtsakte erfasste.31 Der EuGH subsumierte daher unter den Begriff des Beschlusses „jede Maß- 2972 nahme, deren Tragweite sich hinreichend bestimmen lässt, so dass sie konkretisiert werden und Gegenstand eines Vollzugs i.S.d. Art. 233 EG sein kann“.32 c)

Gleiche Auslegung des Art. 265 Abs. 1 AEUV

Fraglich ist, ob diese weite Auslegung nach der Vertragsreform von Lissabon bei- 2973 behalten werden kann, denn mit dieser wurde zwar nicht der Wortlaut von Art. 265 Abs. 1 AEUV geändert, jedoch die Bezeichnung der Handlungsformen. Demnach ist der Beschluss nunmehr, anders als im EG, ausdrücklich in Art. 288 29

30 31

32

EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34) – Parlament/Rat; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 20; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 14; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 10. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 612; EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34) – Parlament/Rat. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 10; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 14; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 8; Cremer, in: Calliess/ Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 5; in diese Richtung auch EuGH, Rs. 302/87, Slg. 1988, 5615 (5641, Rn. 16) – Parlament/Rat; einschränkend Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 9, der anmerkt, dass ein Klagerecht für privilegierte Kläger nur Sinn ergibt, wenn es sich um Rechtsakte handelt, an die der Vertrag, trotz ihrer Unverbindlichkeit nach Art. 249 EGV, Rechtsfolgen knüpft; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 232 EGV Rn. 8; Bleckmann, Europarecht, Rn. 898; a.A. Nicolaysen, Europarecht I, S. 384 der nur verbindliche Rechtsakte als zulässige Klagegegenstände anerkennt. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1593, Rn. 37) – Parlament/Rat.

858

2974

2975

2976

2977

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

Abs. 1, 4 AEUV als Handlungsform der Union normiert. Er wird definiert als in allen seinen Teilen verbindlich und kann sowohl adressatenbezogen, als auch adressatenunabhängig ergehen.33 Eine einheitliche Handhabung der Begrifflichkeit würde hier für eine enge Auslegung anhand der Definition des Art. 288 Abs. 4 AEUV sprechen. Darauf weist auch die Tatsache hin, dass Art. III-367 VV noch allgemein von einem „unterlassenem Tätigwerden“ sprach, diese Fassung jedoch im Vertrag von Lissabon wieder in den Ursprungswortlaut geändert wurde. Die Mehrheit der anderssprachigen Entsprechungen des Art. 265 Abs. 1 AEUV unterscheidet jedoch terminologisch zwischen der in Art. 288 Abs. 4 AEUV normierten Handlungsform, die diese als decisions, décisions, decisiones, decisioni umschreiben und der Bezeichnung des im Wege des Art. 265 AEUV geltend zu machenden Unterlassens, das mit fail to act, s’abstiennent de statuer, se abstuvieren de pronunciarse, si astengo dal pronunciarsi benannt wird. Mangels übereinstimmender Terminologie besteht daher kein Anlass, Art. 265 Abs. 1 AEUV entsprechend der Definition des Art. 288 Abs. 4 AEUV auszulegen.34 Auch der systematische Vergleich zum neu eingefügten Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV und zu Art. 265 Abs. 2 AEUV unterstützt diese Auslegung. Bezüglich der Einrichtungen und sonstigen Stellen ist von einem Unterlassen des Tätigwerdens die Rede und Art. 265 Abs. 2 AEUV verlangt eine Aufforderung, tätig zu werden und nicht, einen Beschluss zu erlassen.35 Darüber hinaus dient die Untätigkeitsklage auch nach dem Vertrag von Lissabon dem Ziel in Kooperation mit der Nichtigkeitsklage einen umfassenden Rechtsschutz zu gewähren. Es spricht also weiterhin auch die Zielsetzung des Art. 265 AEUV dafür, den Kreis der statthaften Klagegegenstände weit zu fassen. 2.

Vertragsverletzung

2978 Die Unterlassung eines Organbeschlusses kann gem. Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) nur dann Gegenstand der Untätigkeitsklage sein, wenn sie eine Vertragsverletzung begründet. Dabei werden sowohl Verletzungen des Primär- als auch des Sekundärrechts erfasst.36 Ob im konkreten Fall tatsächlich eine vertragsverletzende Untätigkeit vorliegt, ist jedoch eine Frage der Begründetheit.37 33 34

35

36 37

Vgl. zur Ersetzung der Entscheidungen durch Beschlüsse durch den Vertrag von Lissabon o. Rn. 1205 ff. Eine Ausnahme bilden die niederländische und dänische Fassung, die von besluiten bzw. afgørelser in Art. 288 AEUV und nalaat een besluit te nehmen bzw. undlader at træffe afgørelse in Art. 265 AEUV sprechen, so dass sich dasselbe Auslegungsproblem wie in der deutschen Fassung ergibt. In den eben genannten anderen sprachlichen Fassungen stimmt zudem die Bezeichnung des unterlassenen Akts in Art. 265 Abs. 1 S. 1, 2 AEUV sowie Art. 265 Abs. 2 AEUV überein. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 14; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 614; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 22. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 10; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 22; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 15.

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

859

Ein Ermessensspielraum des Organs schließt die Zulässigkeit der Klage nur 2979 dann aus, wenn das Organ offensichtlich nicht zur Vornahme der begehrten Handlung verpflichtet ist, so dass ein Anspruch des Klägers aus diesem Grund ausscheidet.38 Dies ist etwa bei der Frage der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission der Fall.39 II.

Klagen gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union

Bei Klagen gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union ist statthafter Kla- 2980 gegegenstand nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV ein Unterlassen, tätig zu werden. Die weite Auslegung der statthaften Klagegegenstände kann hier daher unproblematisch übernommen werden. III.

Individualklagen

Für die Klagen natürlicher und juristischer Personen stellt Art. 265 Abs. 3 AEUV 2981 (Art. 232 Abs. 3 EG) besondere Anforderungen, die im Rahmen der Untätigkeitsklage Privater erörtert werden.40

D.

Klagebefugnis

I.

Privilegierte Kläger

Für die privilegierten Kläger nach Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) 2982 setzt die Untätigkeitsklage keine besondere Klagebefugnis voraus. Es handelt sich vielmehr um ein objektives Verfahren zur Wahrung des Unionsrechts, in dem die Kläger ipso jure klagebefugt sind.41

38 39

40 41

Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 10; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 9; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 22. S. EuGH, Rs. 247/87, Slg. 1989, 291 (301, Rn. 11) – Star Fruit Company SA; EuG, Rs. T-201/96, Slg. 1997, II-1081 (1091, Rn. 23) – Smanor; Rs. T-443/03, Slg. 2005, II-1803 (1822; Rn. 44) – Retecal. Vgl. hierzu u. Rn. 3009 ff. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 20; Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 18; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 32.

860

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

II.

Nicht-privilegierte Kläger

2983 Bei den Individualklägern ergibt sich als Folge des in Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) enger gefassten Klagegegenstands eine Beschränkung der Klagebefugnis.42 Dies wird im Rahmen der Individualuntätigkeitsklage erläutert.43

E.

Vorverfahren

I.

Funktion

2984 Nach Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) ist die Untätigkeitsklage nur zulässig, wenn die in Frage stehende Institution zuvor aufgefordert worden ist, tätig zu werden und binnen zwei Monaten keine Stellungnahme erfolgt ist. Der Klageerhebung ist bei der Untätigkeitsklage also ein zweistufiges Vorverfahren vorgeschaltet. Dieses nimmt eine wichtige Warn- und Filterfunktion wahr. Die betreffende Institution erhält die Möglichkeit, im Wege der Selbstkontrolle den Streitfall außergerichtlich beizulegen und so EuGH und EuG zu entlasten.44 Zudem werden bereits im Vorverfahren der Streitgegenstand und die Person 2985 des Klägers festgelegt, da nur die Partei des Vorverfahrens die Untätigkeitsklage erheben kann und der Streitgegenstand weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht über den Gegenstand des Vorverfahrens hinausgehen darf.45 II.

Aufforderung zum Tätigwerden

2986 Die Aufforderung zum Tätigwerden muss die Maßnahmen hinreichend genau bezeichnen, welche die betreffende Institution vornehmen soll und die verletzten Handlungspflichten benennen. Darüber hinaus muss deutlich werden, dass das Organ oder die sonstige Unionsinstitution zu einer Stellungnahme i.S.v. Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) veranlasst werden soll und die Absicht besteht, im Fall der fortdauernden Untätigkeit Klage zu erheben.46

42 43 44 45

46

Art. 232 Abs. 4 EGV sah auch noch eine Beschränkung der Klagebefugnis der EZB auf Klagen gegen Unterlassungen in ihrem Zuständigkeitsbereich vor. Vgl. hierzu u. Rn. 3020. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 15; Burgi, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 36; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. 41 u. 50/59, Slg. 1960, 1025 (1052) – Hamborner Bergbau, Rs. 75/69, Slg. 1970, 535 (542, Rn. 4 ff.) – Hake; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 7. Eine Einschränkung der Vorwürfe ist jedoch möglich, näher Pechstein EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 590. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1589, Rn. 24) – Parlament/Rat; Rs. 119/85, Slg. 1986, 1777 (1796, Rn. 15) – Usinor; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 8; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 10; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 37.

§ 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

861

Aus Beweiszwecken47 und weil der Klageschrift der Untätigkeitsklage gem. 2987 Art. 21 Abs. 2 S. 1 EuGH-Satzung eine Unterlage beizufügen ist, aus der sich der Zeitpunkt der Aufforderung ergibt, sollte die Aufforderung schriftlich erfolgen.48 Eine Frist für die Aufforderung sieht Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 2988 EG) nicht vor. Der EuGH hält das Klagerecht aus Gründen der Rechtssicherheit und Kontinuität der Unionstätigkeit bei unangemessener Verspätung aber für verwirkt.49 III.

Stellungnahme der Unionsinstitution

Gibt die in Frage stehende Institution innerhalb von zwei Monaten eine als Stel- 2989 lungnahme zu qualifizierende Äußerung ab, so ist die Klage unzulässig.50 Fraglich ist dabei, ob jede Reaktion als Stellungnahme zu qualifizieren ist, oder ob bestimmte Anforderungen zu stellen sind. Ein Textvergleich der einzelnen Vertragsfassungen51 zeigt, dass nur solche Äu- 2990 ßerungen als Stellungnahme i.S.v. Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) anzusehen sind, die eine verbindliche und endgültige Festlegung eines Standpunkts durch die Unionsinstitution betreffen.52 Lediglich hinhaltende Antworten und solche in denen eine Untätigkeit weder 2991 bestritten noch zugegeben wird und auch nicht erkennbar ist, welche Haltung die betreffende Institution zu den geforderten Maßnahmen einnimmt, sind keine Stellungnahmen.53 Auch der bloße Hinweis, die Angelegenheit zu überprüfen, reicht nicht aus.54

47 48

49

50 51 52

53 54

Mit Zugang der Aufforderung wird die Frist zur Stellungnahme des Organs in Gang gesetzt. EuGH, Rs. 17/57, Slg. 1958-1959, 9 (27) – Gezamenlijke; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 10; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 37. Die Aufforderung selbst unterliegt als außerprozessuale Willenserklärung aber nicht den Anforderungen an die spätere Klageschrift, vgl. hierzu Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn.17. EuGH, Rs. C-170/02 P, Slg. 2003, I-9889 (9942 f., Rn. 36 ff.) – Schlüsselverlag Moser, nach einer Frist von fast vier Monaten; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 10; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 38; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 26. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 11. Näher hierzu Krück, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Art. 175 EGV Rn. 24. S. EuGH, Rs. C-107/91, Slg. 1993, I-599 (634, Rn. 38) – ENU; Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1590, Rn. 25) – Parlament/Rat; Rs. 125/78, Slg. 1979, 3173 (3190, Rn. 19 ff.) – GEMA; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 11; Burgi, in: Rengelin/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 39; vgl. auch die engl. Fassung „defined his position“ oder die spanische Fassung „definido su posición“. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1590, Rn. 25) – Parlament/Rat. EuG, Rs. T-95/96, Slg. 1998, II-3407 (3433, Rn. 88) – Gestevisión Telecinco.

862

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

IV.

Frist zur Stellungnahme

2992 Die Frist zur Stellungnahme beträgt nach Art. 265 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 S. 2 EG) zwei Monate ab Erhalt der Aufforderung. Bei einer Stellungnahme noch vor Klageerhebung ist die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.55 Auch eine verspätete Stellungnahme kann sich noch auf das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers auswirken.56 Erfolgt die Stellungnahme nach Klageerhebung, erklären EuGH oder EuG die zulässige Klage in der Hauptsache für erledigt und entscheiden gem. Art. 69 § 6 EuGH-VerfO, Art. 87 § 6 EuG-VerfO über die Kosten nach freiem Ermessen.57

F.

Klagefrist

2993 Mit Ablauf der Frist zur Stellungnahme beginnt nach Art. 265 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 S. 2 EG) eine zweimonatige Klagefrist. Die Frist beginnt mit dem Tag, an dem die Stellungnahme des Organs dem Kläger spätestens hätte zugehen müssen.58

G.

Rechtsschutzbedürfnis

2994 Die Untätigkeitsklage ist nicht vom Nachweis eines besonderen Rechtsschutzbedürfnisses abhängig.59 Nur in Ausnahmefällen ist ein Rechtsschutzbedürfnis erforderlich, so z.B. wenn die beklagte Institution nach Ablauf der Stellungnahmefrist des Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG), aber vor Urteilsverkündung tätig geworden ist.60 Dies gilt auch bei einer negativen Stellungnahme der Unionsinstitution.61 Erlässt diese die begehrte Maßnahme vor Klageerhebung, wird die Klage als unzulässig zurückgewiesen. Wird das Organ oder die Einrichtung nach Rechtshängigkeit, aber vor Urteilsverkündung tätig, erklären der EuGH oder das EuG den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt und entscheiden über die Kosten nach freiem Ermessen, vgl. Art. 69 § 6 EuGH-VerfO und Art. 87 § 6 EuG-VerfO.

55 56 57 58 59 60

61

EuGH, Rs. 167 u. 212/85, Slg. 1987, 1701 (1727 f., Rn. 8 f.) – Assider. Vgl. hierzu u. Rn. 2994. S. EuGH, Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 (6097, Rn. 15) – Buckl; EuG, Rs. T-190/95 u. 45/96, Slg. 1999, II-3617 (3635, Rn. 48 f.) – Sodima. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 24. Näher zu den Gründen Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 640. EuGH, Rs. 5-11 u.a./62, Slg. 1962, 917 (941) – San Michele u.a.; Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 (6097, Rn. 15) – Buckl; Rs. 383/87, Slg. 1988, 4051 (4064, Rn. 10) – Kommission/Rat; EuG, Rs. T-107/96, Slg. 1998, II-311 (325, Rn. 29) – Pantochim; Rs. T-105/96, Slg. 1998, II-285 (299, Rn. 42) – Pharos. EuGH, Rs. 8/71, Slg. 1971, 705 (710, Rn. 2) – Deutscher Komponistenverband; Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 (6097, Rn. 17) – Buckl.

§ 3 Begründetheit

863

§ 3 Begründetheit Die Untätigkeitsklage ist begründet, wenn die betreffende Unionsinstitution es ver- 2995 tragswidrig unterlassen hat, einen Beschluss zu fassen bzw. tätig zu werden, Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG), oder einen Rechtsakt an den Kläger zu richten, Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG).

A.

Unionsrechtliche Handlungspflicht

Es muss also eine hinreichend konkretisierte unionsrechtliche Handlungspflicht 2996 vorgelegen haben.62 Daran fehlt es, wenn nur allgemeine Maßgaben bestehen, aber keine ganz bestimmte, näher spezifizierte Handlung gefordert wird. So lassen etwa grundfreiheitliche oder grundrechtliche Schutzpflichten einen weiten Spielraum, wie und wann sie näher ausgefüllt werden.63

B.

Vertragsverletzung

Das Unterlassen dieser unionsrechtlichen Handlungspflicht muss eine Vertragsverletzung darstellen. Im Unterschied zur Nichtigkeitsklage ist die Vertragsverletzung bei der Untätigkeitsklage der alleinige Klagegrund. Als Prüfungsmaßstab zu ihrer Feststellung dient das gesamte geschriebene und ungeschriebene Unionsrecht.64 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist die Aufforderung zum Tätigwerden.65 Sieht die einschlägige Norm keine Frist zum Tätigwerden vor, gewährt der EuGH der betreffenden Institution eine angemessene Frist.66 Gewährt die betreffende Norm der Institution Ermessen, ist lediglich zu prüfen, ob ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensreduzierung auf Null vorlagen.67 Objektive Schwierigkeiten der Organe oder Einrichtungen und sonstigen Stellen, ihrer Rechtspflicht zum Handeln nachzukommen, sind unerheblich.68 Eine Vertragsverletzung scheidet allenfalls dann aus, wenn die betreffende Institution bei vernünftiger Betrachtung nicht in der Lage war, den geforderten Beschluss zu er-

62 63 64 65 66 67

68

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 691. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 774. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 29; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 25; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 30. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 29. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1600, Rn. 69) – Parlament/Rat. EuG, Rs. T-32/93, Slg. 1994, II-1015 (1031 f., Rn. 37 ff.) – Ladbroke; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 31; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 25; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 693, 698. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1596, Rn. 48) – Parlament/Rat.

2997

2998 2999 3000

864

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

lassen.69 Das kann z.B. der Fall sein, wenn sie, etwa weil der Beschwerdeführer neue Gesichtspunkte vorgetragen hat, noch nicht die Möglichkeit hatte, alle ihr vom Beschwerdeführer zur Kenntnis gebrachten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte zu prüfen.70

§ 4 Abschließende Entscheidung 3001 Ergeht ein stattgebendes Untätigkeitsurteil, so stellen EuGH oder EuG gem. Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) fest, dass die Unionseinrichtung durch ihre Untätigkeit gegen den AEUV (EG) verstoßen hat. Im Gegensatz zur Nichtigkeitsklage, die als Gestaltungsklage auf die Beseitigung der angefochtenen Rechtshandlung zielt, ist die Untätigkeitsklage als reine Feststellungsklage ausgestaltet.71 Wie auch im Vertragsverletzungsverfahren können EuGH oder EuG weder die 3002 beantragte Handlung selbst vornehmen, noch die beklagte Institution förmlich zum Erlass der fraglichen Maßnahme verurteilen.72 Allerdings ist diese gem. Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) verpflichtet, von sich aus die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.73 Dies dient dem Schutz des institutionellen Gleichgewichts der Unionsorgane.74

§ 5 Vorläufiger Rechtsschutz 3003 Gem. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) kann der Gerichtshof der EU auch im Rahmen von Untätigkeitsklagen einstweilige Anordnungen erlassen.75

§ 6 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon 3004 Durch den neuen Art. 265 AEUV wird der Kreis der Institutionen, gegen deren Unterlassen mit der Untätigkeitsklage vorgegangen werden kann, um den Europäischen Rat und die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union erweitert. Diese 69

70 71 72 73 74 75

EuG, Rs. T-286/97, Slg. 1998, II-2629 (2639, Rn. 29) – Goldstein. Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 51; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Art. 232 EGV Rn. 693. EuG, Rs. T-286/97, Slg. 1998, II-2629 (2639, Rn. 29) – Goldstein. Näher zum Nichtigkeitsurteil Rn. 2858 ff., zu den Urteilsarten allgemein Rn. 3654 ff. EuGH, Rs. C-25/91, Slg. 1993, I-1719 (1759, Rn. 14) – Pesqueras Echebastar SA. Näher hierzu u. Rn. 3685 f. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 1. EuGH, Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065 (6105, Rn. 60) – T. Port; EuG, Rs. T-79/96 R, Slg. 1997, II-403 (420 f., Rn. 44) – Camar. Ausführlich zum vorläufigen Rechtsschutz u. Rn. 3586 ff.

§ 6 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

865

Erweiterung korrespondiert mit der Neuregelung der Nichtigkeitsklage in Art. 263 AEUV.76 Neben der Ausweitung der Klagegegenstände und der passiven Parteifähigkeit 3005 ist die zuvor eigenständige Regelung der Parteifähigkeit der EZB aus Art. 232 Abs. 4 EG in Art. 263 Abs. 1 AEUV eingefügt worden. Die EZB ist in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 6. Spiegelstrich EUV nun ausdrücklich als Unionsorgan genannt und fällt daher unter den Begriff der „anderen Organe“ i.S.v. Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV. Damit ist die EZB jetzt ebenso wie die anderen Unionsorgane und die Mitgliedstaaten ein privilegierter Klageberechtigter.77

76 77

Vgl. hierzu o. Rn. 2757 ff. Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-367 Rn. 1.

866

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

§ 7 Prüfungsschema 3006

I. Zulässigkeit der Untätigkeitsklage 1. Sachliche Zuständigkeit EuGH für Klagen der Mitgliedstaaten und Unionsorgane, im Übrigen EuG, Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung 2. Parteifähigkeit a) Aktive Parteifähigkeit aa) Privilegierte Kläger Mitgliedstaaten und Unionsorgane (Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat, Kommission, Rechnungshof und EZB, nicht Gerichtshof der EU), Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) bb) Individualkläger Natürliche und juristische Personen, Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) b) Passive Parteifähigkeit Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat, Kommission, EZB, Einrichtungen und sonstige Stellen der Union, str. Rechnungshof, s. Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) 3. Klagegegenstand a) Privilegierte Kläger Verletzung des Unionsrechts durch das Unterlassen, einen Beschluss zu fassen bzw. tätig zu werden, Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG). Erfasst wird das Unterlassen jeder Maßnahme, deren Tragweite sich hinreichend bestimmen lässt, so dass sie konkretisiert werden und Gegenstand eines Vollzugs sein kann (grds. auch Empfehlungen und Stellungnahmen) b) Individualkläger Verletzung des Unionsrechts durch das Unterlassen einen anderen Akt als eine Empfehlung oder Stellungnahme an den Kläger zu richten, Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG). Erfasst wird nur das Unterlassen verbindlicher Rechtsakte (nicht Empfehlungen und Stellungnahmen), deren Adressat der Kläger (adressatenbezogenene Beschlüsse) ist oder die ihn unmittelbar und individuell betreffen (an Dritte gerichtete adressatenbezogene Beschlüsse, adressatenlose Beschlüsse, Verordnungen und Richtlinien) 4. Klagebefugnis a) Privilegierte Kläger Kein Nachweis einer besonderen Klagebefugnis erforderlich

§ 7 Prüfungsschema b) Individualkläger Kein Nachweis einer besonderen Klagebefugnis erforderlich bei Begehren eines an den Kläger gerichteten Akts; ansonsten Nachweis einer unmittelbaren und individuellen Betroffenheit, Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) 5. Klagegrund Geltendmachung einer Verletzung der Verträge, Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) 6. Vorverfahren Aufforderung des Organs, der Einrichtung oder sonstigen Stelle tätig zu werden; Organ, Einrichtung oder sonstige Stelle kann binnen zwei Monaten Stellung nehmen, Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) 7. Klagefrist Klageerhebung binnen zwei Monaten nach erfolglosem Ablauf der Frist zur Stellungnahme, Art. 265 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 S. 2 EG) 8. Ordnungsgemäße Klageerhebung Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 EuGH-VerfO, Art. 44 EuG-VerfO 9. Rechtsschutzbedürfnis Fehlt nur in Ausnahmefällen Klage unzulässig, wenn beklagte Institution nach Ablauf der Stellungnahmefrist aber vor Klageerhebung tätig geworden ist EuGH erklärt Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt, wenn Institution nach Rechtshängigkeit, aber vor Urteilsverkündung tätig wird II. Begründetheit der Untätigkeitsklage Tatsächliches Vorliegen einer unionsrechtlichen Handlungspflicht, der das Organ, die Einrichtung oder die sonstige Stelle vertragswidrig nicht nachgekommen ist

867

868

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

§ 8 Schema einer Klageschrift 3007 Zur Veranschaulichung wird abschließend ein Muster einer Klageschrift skizziert, in dem die wesentlichen Punkte angesprochen sind, die bei der Abfassung einer Untätigkeitsklage zu beachten sind. EuGH und EuG haben als Arbeitshilfen für die Praxis „Praktische Anweisun3008 gen für Klagen und Rechtsmittel“ und „Hinweise für die Prozessvertreter“ (EuGH) bzw. „Praktische Anweisungen für die Parteien“ und eine „Merkliste Klageschrift“ (EuG) erlassen.78 An den Gerichtshof der EU – Gerichtshof - Kanzlei L-2925 Luxemburg bzw. An den Gerichtshof der EU – Gericht – Kanzlei – Rue du Fort Niedergrünewald L-2925 Luxemburg Ort und Datum

Klage -Klägerdes (Bezeichnung des Klägers: Name und Anschrift/Niederlassung) Prozessbevollmächtigter: Eigenschaft - Name - Anschrift Zustellungsbevollmächtigter: Name und Zustellungsanschrift in Luxemburg79 gegen (Bezeichnung des beklagten Organs oder der beklagten Einrichtung)

-Beklagter-

wegen Feststellung der Untätigkeit des Beklagten (Bezeichnung des Beklagten) auf dem Gebiet des (Bezeichnung des vertragswidrig unterlassenen Rechtsakts) gem. Art. 265 AEUV. 78 79

Abrufbar unter http://www.curia.europa.eu. Art. 38 § 2 EuGH-VerfO bzw. Art. 44 § 2 EuG-VerfO. Zusätzlich zu oder statt der Zustellungsanschrift kann sich der Anwalt damit einverstanden erklären, dass Zustellungen an ihn mittels Fax oder sonstiger technischer Kommunikationsmittel erfolgen.

§ 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen

869

Begründung I. [Sachverhalt] Darstellung des Sachverhalts, auf den das Klagebegehren gestützt wird.

II. [Zur Zulässigkeit] III. [Zur Begründetheit] Rechtliche Begründung des Klageantrags80

Namens und im Auftrag meines Mandanten beantrage ich daher: 1. Festzustellen, dass es der Beklagte (Bezeichnung des Unionsorgans oder der Einrichtung) unter Verstoß gegen Unionsrecht (Bezeichnung der verletzten Vorschrift) unterlassen hat, den begehrten Rechtsakt (Bezeichnung des Rechtsakts) zu erlassen. 2. Dem Beklagten aufzuerlegen, nach Art. 69 § 2 S. 1 EuGH-VerfO bzw. Art. 87 § 2 S. 1 EuG-VerfO die notwendigen Kosten zu ersetzen. Handschriftliche Unterschrift des Bevollmächtigten oder des Anwalts

Der Klageschrift sind beizufügen:81 Anlagen - Unterlage, aus der sich das Datum der Aufforderung zum Handeln ergibt

§ 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen Die Untätigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen unterliegen gem. 3009 Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Besonderheiten im Vergleich zu den Untätigkeitsklagen privilegierter Kläger ergeben sich insbesondere bezüglich Parteifähigkeit, Klagegegenständen und Klageberechtigung.

80 81

Vgl. hierzu die Ausführungen zur Nichtigkeitsklage Rn. 2895. Vgl. hierzu die Ausführungen zur Nichtigkeitsklage Rn. 2895.

870

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

A.

Parteifähigkeit

3010 Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) erklärt „jede natürliche oder juristische Person“ im Verfahren einer Untätigkeitsklage für aktiv parteifähig. Die Parteifähigkeit knüpft weder an die Staatsangehörigkeit noch an den Wohnort, den Sitz oder die Hauptniederlassung einer Person in einem Mitgliedstaat an.82 Zudem ist der unionsrechtliche Begriff der juristischen Person weit zu verstehen.83 Der aktiv parteifähige Personenkreis stimmt mit dem bei der Individualnichtigkeitsklage überein.84 Die passive Parteifähigkeit regelt, wie auch für die privilegierten Kläger, Art. 3011 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG).

B.

Klagegegenstand und Klagebefugnis

3012 Klagen natürlicher und juristischer Personen unterliegen zum einen den Anforderungen des Art. 265 Abs. 1, 2 AEUV (Art. 232 Abs. 1, 2 EG). Verschärft werden diese jedoch durch die in Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) aufgestellten Voraussetzungen.85 Demnach kann sich eine Individualuntätigkeitsklage nur dagegen richten, dass 3013 es eine Unionsinstitution unterlassen hat, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder Stellungnahme an den Kläger zu richten. I.

Klagegegenstand

1.

Verbindlichkeit des Rechtsakts

3014 Aus der ausdrücklichen Ausklammerung von Empfehlungen und Stellungnahmen als statthafte Klagegegenstände ergibt sich, dass der Klagegegenstand nur auf verbindliche Rechtsakte gerichtet ist.86 Neben den ausdrücklich genannten werden 82 83

84 85 86

Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 5; vgl. auch die Darstellungen zur Individualnichtigkeitsklage o. Rn. 2897. Er stimmt nicht notwendig mit dem der nationalen Rechtsordnungen überein, vgl. EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799 (3808, Rn. 10) – Agences de Voyages. Umfasst werden alle öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, alle juristischen Personen des Privatrechts, die Personengesellschaften, denen nach den Rechtsordnungen ihres Sitzes Parteifähigkeit zuerkannt wird, Unternehmensverbände, Berufsvereinigungen, Gewerkschaften und Verbände und Einrichtungen, denen das Völkerrecht oder das Unionsrecht selbst Parteifähigkeit zugesteht, Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 5; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 587. Hierzu o. Rn. 2897 f. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 13; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 16. EuGH, Rs. 83 u. 84/84, Slg. 1984, 3571 (3575, Rn. 10) – N.M.; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 17; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 6; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 617.

§ 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen

871

auch weitere unverbindliche Rechtsakte wie Ratschläge und Auskünfte als taugliche Klagegegenstände der Individualuntätigkeitsklage ausgeschlossen.87 Ebenso sind Mitteilungen für sich selbst unverbindlich, auch wenn sie für die Praxis wichtige Aussagen der Kommission für die Auslegung von primär- und sekundärrechtlichen Vorschriften enthalten, sowie ggf. darin enthaltene Ermessensspielräume konkretisieren. Dass sie erst über den Gleichheitssatz und den Vertrauensschutz Bindungswirkung erlangen,88 zeigt die Notwendigkeit ihres Erlasses, bevor sich der Einzelne auf sie berufen kann. Erst recht kann er dann aber ihren Erlass nicht einfordern. 2.

Individualbezogenheit des Rechtsakts

Weiter fordert Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG), dass der unterlassene 3015 Akt an den Kläger zu richten ist. Der begehrte Rechtsakt muss also individuelle Geltung entfalten und seiner Form oder Rechtsnatur nach an den Einzelnen gerichtet sein.89 Der unterbliebene Erlass allgemeiner Rechtsakte wie Verordnungen90 und 3016 Richtlinien sowie adressatenunabhängiger Beschlüsse, an Mitgliedstaaten gerichteter Beschlüsse91 oder das Unterlassen der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) einzuleiten, können daher nicht von Privaten mit der Untätigkeitsklage gerügt werden.92 Darüber hinaus muss der Kläger potenzieller Adressat des unterlassenen Rechts- 3017 akts sein.93 Umstritten war daher die Frage, ob Private mit der Untätigkeitsklage auch Maßnahmen rügen können, die im Fall ihres Erlasses an einen Dritten zu richten wären, von denen der Kläger aber unmittelbar und individuell betroffen wäre.94

87

88 89 90

91 92

93

94

EuGH, Rs. 15/70, Slg. 1970, 975 (980, Rn. 10 ff.) – Chevalley; Rs. 83 u. 84/84, Slg. 1984, 3571 (3575, Rn. 10) – N.M.; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 12; Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 15. Näher o. Rn. 1556.ff. EuGH, Rs. 15/71, Slg. 1971, 797 (804, Rn. 4) – Mackprang; Rs. 134/73, Slg. 1974, 1 (10, Rn. 5) – Holtz & Willemsen. EuGH, Rs. 90/78, Slg. 1979, 1081 (1092 f.; Rn. 14) – Granaria; Rs. 97 u.a./86, Slg. 1988, 2181 (2206, Rn. 17) – Asteris; EuG, Rs. T-167/95, Slg. 1996, II-1607 (1615 f., Rn. 21) – Kuchelenz-Winter. Zu Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EGV, EuGH, Rs. 15/71, Slg. 1971, 797 (804, Rn. 4) – Mackprang; EuG, Rs. T-32/93, Slg. 1994, II-1015 (1032, Rn. 40) – Ladbroke. EuGH, Rs. C-72/90, Slg. 1990, I-2181 (2185, Rn. 11) – Asia Motor France; EuG, Rs. T-126/95, Slg. 1995, II-2863 (2878, Rn. 44) – Dumez; Rs. T-443/03, Slg. 2005, II-1803 (1822, Rn. 44) – Retecal. EuGH, Rs. C-371/89, Slg. 1990, I-1555 (1557, Rn. 5) – Emrich; Rs. C-72/90, Slg. 1990, I-2181 (2184, Rn. 10) – Asia Motor France; EuG, Rs. T-47/96, Slg. 1996, II-1559 (1574, Rn. 40) – SDDDA; Rs. T-334/02, Slg. 2003, II-5121 (5137, Rn. 44) – Viomichania. Abl. aufgrund des Wortlauts „an sie zu richten“, GA Roemer, EuGH, Rs. 103/63, Slg. 1964, 913 (934) – Rhenania; GA Capotori, Rs. 125/78, Slg. 1979, 3173 (3193,

872

Kapitel 17 Untätigkeitsklage

Der EuGH hat hierzu klargestellt, dass wie bei der Nichtigkeitsklage die natürliche oder juristische Person die Untätigkeit auch dann rügen kann, wenn sie zwar nicht Adressat der begehrten Maßnahme ist, jedoch von ihrem Erlass unmittelbar und individuell betroffen wäre. Die Möglichkeit des Einzelnen, seine Rechte geltend zu machen, kann nicht von einem Tätigwerden des Organs abhängen.95 Andernfalls besteht kein umfassender Individualrechtsschutz. Zudem hat die Untätigkeitsklage eine parallele Struktur zur Nichtigkeitsklage.96 Wie bei der Nichtigkeitsklage genügen daher auch nicht allein faktische Aus3019 bzw. Vorwirkungen eines Unterlassens von Maßnahmen, die später das Handeln gegenüber Individuen prägen werden, wie dies bei Mitteilungen der Fall ist.97 Deren Adressaten sind ohnehin nicht die Individuen. Sie richten sich vielmehr an die handelnden Behörden und zeigen diesen die namentlich von der Kommission zugrunde gelegten Maßstäbe auf.98 3018

II.

Klagebefugnis

3020 Als Folge des in Art. 265 Abs. 3 AEUV (Art. 232 Abs. 3 EG) enger gefassten Klagegegenstands ergibt sich bei den Individualklägern auch eine Beschränkung der Klagebefugnis.99 Ihre Klagen müssen auf den Erlass eines an den Kläger gerichteten Akts zielen. Im Fall des Erlasses gegenüber einem Dritten muss dieser den Kläger unmittelbar und individuell betreffen.100 Bei der Feststellung, ob die beantragte Entscheidung den Kläger unmittelbar und individuell betroffen hätte, sind die Plaumann-Formel101 und die für die Nichtigkeitsklage entwickelten Erwägungen entsprechend heranzuziehen.102

95

96

97 98 99 100 101 102

3199 ff.) - GEMA; GA Slynn, Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 (2293, 2295 ff.) – Lord Bethell; ebenso Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 (2291, Rn. 16) – Lord Bethell. EuGH, Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065, (6105, Rn. 59) – T. Port; EuG, Rs. T-95/96, Slg. 1998, II-3407 (3426, Rn. 58) – Gestevisión Telecinco, zust. Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 19, nun auch Nicolaysen, Europarecht I, S. 384 f.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 622. Zust. auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 14; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 232 EGV Rn. 8; Burgi, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 8 Rn. 29 f.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 622 f. zieht zudem den Wortlaut zur Begründung heran. S.o. Rn. 1594 ff. Ausführlich zur Rechtsnatur der Mitteilungen o. Rn. 1535 ff. Art. 232 Abs. 4 EGV sah auch noch eine Beschränkung der Klagebefugnis der EZB auf Klagen gegen Unterlassungen in ihrem Zuständigkeitsbereich vor. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 25; Ehricke, in: Streinz, Art. 232 EGV Rn. 21 f.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 630 ff. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. Vgl. hierzu o. Rn. 2909 ff.

§ 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen

C.

873

Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

Hinsichtlich der Untätigkeitsklage Privater haben sich anders als bei der Individu- 3021 alnichtigkeitsklage103 durch den Vertrag von Lissabon keine wesentlichen Änderungen ergeben. Lediglich der Kreis der Institutionen, gegen deren Unterlassen mit der Untätigkeitsklage vorgegangen werden kann, ist parallel zur Ausgestaltung bei der Untätigkeitsklage privilegierter Kläger, um den Europäischen Rat und die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union erweitert worden.

103

Vgl. hierzu o. Rn. 2877, 2900 ff.

Kapitel 18 Schadensersatzklage

§ 1 Zulässigkeit A.

Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit

I.

Außervertragliche Haftung der Union

Bei der Haftung ist zu unterscheiden zwischen einerseits dem Haftungsschuldner, 3022 nämlich ob die EU oder die Mitgliedstaaten haften und andererseits der Haftungsgrundlage, d.h. ob eine vertragliche oder eine außervertragliche Haftung in Betracht kommt. Die Haftung der Mitgliedstaaten wegen Verstoßes gegen Unionsrecht richtet sich nach dem jeweiligen nationalen Recht, weshalb nationale Gerichte zur Entscheidung berufen sind und diese auch das innerstaatliche Verfahrensrecht anwenden.1 Für Rechtsstreitigkeiten zur vertraglichen Haftung der EU sind grundsätzlich2 ebenfalls die nationalen Gerichte zuständig, wie sich aus Art. 274 i.V.m. Art. 268 AEUV (Art. 240 i.V.m. Art. 235 EG) mangels einer anderweitigen Zuweisung ergibt.3 Lediglich soweit die außervertragliche Haftung der Union oder der EZB4 betroffen ist, ist das EuG gem. Art. 268 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 235 i.V.m. Art. 225 EG) zuständig. Daher beschränken sich die folgenden Ausführungen auch auf diesen Fall. II.

Abgrenzung zur Zuständigkeit nationaler Gerichte

1.

Ansatz

Für die vertragliche Haftung sind also regelmäßig die nationalen Gerichte anzuru- 3023 fen. Ansonsten ist für die Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit maßgeblich, ob der Schaden durch die Union oder durch die nationale Hoheitsgewalt ver1 2 3 4

S.o. Rn. 2014 ff. Zu den Ausnahmen s.o. Rn. 1994 ff. S.o. Rn. 1989. S. Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG), der auf die Regelung des Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) verweist.

876

Kapitel 18 Schadensersatzklage

ursacht wurde. Denn nur im ersten Fall ist die europäische Gerichtsbarkeit zuständig. 2.

Direkter Verwaltungsvollzug

3024 Für die Fälle des direkten, d.h. durch die Unionsorgane selbst durchgeführten Vollzugs des Unionsrechts bereitet die Abgrenzung dieser Zuständigkeiten keine Schwierigkeiten: Macht der Kläger einen Schaden geltend, der auf einer rechtswidrigen Entscheidung der Kommission beruht, die eine unionsrechtliche Verordnung vollzieht, ist für diesen Anspruch die europäische Gerichtsbarkeit zuständig, da das rechtswidrige Verhalten hier einem Unionsorgan zuzurechen ist. Indes bilden die Fälle des direkten Vollzugs im Unionsrecht die Ausnahme. 3.

Indirekter Verwaltungsvollzug

a)

Entwicklung zu vermehrter Kooperation

3025 Regelmäßig werden die Unionsregelungen von den nationalen Behörden vollzogen. Im Rahmen dieses indirekten Vollzugs kann die Abgrenzung der europäischen und der nationalen Gerichtsbarkeit Schwierigkeiten bereiten. Dazu führt weniger die zunehmende Verflechtung der nationalen Vollzugsbehörden mit Stellen der Union vor allem durch Kooperation.5 Sie ändert nichts an der notwendigen Zuordnung, „wer die Ergebnisse dieses Verwaltungshandelns demokratisch und auch rechtsstaatlich zu vertreten hat“.6 Dazu gehört auch die Frage der Haftung als eine Ausprägung von Rechtsstaatlichkeit.7 Nach dem Gerichtshof der EU haftet grundsätzlich die materiell für eine Entscheidung verantwortliche Ebene, auch wenn sie nicht nach außen gehandelt hat.8 b)

Rechtswidrige Anwendung rechtmäßigen Unionsrechts

3026 Beruht der Schaden auf der rechtswidrigen Anwendung rechtmäßigen Unionsrechts, ist bei indirektem Vollzug Streitgegenstand die Handlung der nationalen Stelle. Es kommt folglich auch nur eine Haftung des Mitgliedstaats in Betracht, die sich nach nationalem Recht richtet und für die allein die nationale Gerichtsbarkeit zuständig ist. c)

Rechtswidriges Unionsrecht

3027 Basiert der Schaden hingegen auf einer rechtswidrigen unionsrechtlichen Grundlage, ist grundsätzlich die Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit eröffnet. 5 6 7 8

S. dazu etwa Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 378 m.w.N. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (114). Explizit Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (141). EuGH, Rs. 175/84, Slg. 1986, 753 (768, Rn. 23) – Krohn; auch EuG, Rs. T-30/99, Slg. 2001, II-943 (960, Rn. 31) – Bocchi Food.

§ 1 Zulässigkeit

877

Allerdings muss zunächst festgestellt werden, worauf der Schaden basiert: Ist der nationale Vollzugsakt nur deshalb rechtswidrig, weil er auf einem rechtswidrigen Unionsakt beruht, ist der Schaden nicht dem Mitgliedstaat zuzurechnen. Die Haftung des Mitgliedstaats kommt nur in Betracht, wenn die Rechtswidrigkeit des nationalen Vollzugsakts nicht auf der Rechtswidrigkeit des Unionsrechts beruht, mithin keine Fehleridentität besteht.9 Dies ist indes eine Frage der Begründetheit einer Schadensersatzklage, nämlich der mangelnden Kausalität oder der normativen Einschränkung der nationalen Staatshaftung.10 Die Zulässigkeit der Klage wird dadurch nicht berührt, mit der Folge, dass sich der Geschädigte gegen die rechtswidrige nationale Handlung vor einem nationalen Gericht wehren muss. Erst in dem betreffenden Verfahren wird entschieden, ob die Rechtswidrigkeit auf einer fehlerhaften Handlung eines oder mehrerer Unionsorgane beruht. Nur in diesem Fall ist die Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit eröffnet.11 Der Kläger muss deshalb zunächst den innerstaatlichen Rechtsweg ausschöpfen 3028 und dort auf eine Überprüfung der unionsrechtlichen Rechtsgrundlage – ggf. durch eine Vorlage an den EuGH – hinwirken. Erst wenn dieser nationale Weg ohne Erfolg bleibt, kann anschließend eine Klage vor dem Gerichtshof der EU erhoben werden.12

B.

Sachliche Zuständigkeit

Gem. Art. 268 i.V.m. Art. 256 AEUV (Art. 235 i.V.m. Art. 225 EG) ist das EuG 3029 für Klagen über den in Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) vorgesehenen Schadensersatz ausschließlich13 zuständig. Für die Begründung der Zuständigkeit ist der Ort der schadensstiftenden Handlung, selbst wenn es sich um die Räumlichkeiten eines Unionsorgans handelt, unerheblich.14 Entscheidend ist nur, dass ein Fall des Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) vorliegt, mithin eine amtspflichtwidrige Handlung eines Unionsorgans oder eines seiner Bediensteten.15

9 10 11

12 13 14 15

S.o. Rn. 2164. S.o. Rn. 2160 ff. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 21 u. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 739 sprechen von einer parallelen Zuständigkeit der europäischen und der nationalen Gerichtsbarkeit, Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 569 von einer „haftungsrechtlichen Gemengelage“. EuGH, Rs. 281/82, Slg. 1984, 1969 (1982, Rn. 11) – Unifrex; Rs. 5 u.a./66, Slg. 1967, 331 (356) – Kampffmeyer; Rs. 175/84, Slg. 1986, 753 (769, Rn. 27) – Krohn. EuGH, Rs. 281/84, Slg. 1987, 49 (88 f., Rn. 12) – Zuckerfabrik Bedburg; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 6 f.; Ehlers, Jura 2009, 187 (188). EuGH, Rs. C-201/89, Slg. 1990, I-1183 (1200, Rn. 14 f.) – Le Pen. EuGH, Rs. 175/84, Slg. 1986, 753 (767, Rn. 18) – Krohn.

878

Kapitel 18 Schadensersatzklage

C.

Parteifähigkeit

3030 Eine Regelung zur Parteifähigkeit in einem Schadensersatzprozess findet sich in den Gründungsverträgen nicht. Abzustellen ist daher auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zur Aktiv- und Passivlegitimation bei Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG).16 I.

Aktive Parteifähigkeit

1.

Parteifähige Personen

3031 Kläger einer Schadensersatzklage kann jede natürliche und juristische Person sein. Es ist nicht erforderlich, dass die Person Angehörige eines Mitgliedstaats oder darin ansässig ist. Daher können auch Angehörige von Drittstaaten bzw. in Drittstaaten ansässige Unternehmen Inhaber des Anspruchs sein.17 Ob eine Personenvereinigung als juristische Person berechtigt ist, bestimmt sich allein nach dem Recht des Sitzstaats.18 Es können auch öffentlich-rechtliche Körperschaften wie Gemeinden oder Bun3032 desländer die Parteifähigkeit besitzen.19 Soweit sie wie Private geschädigt wurden, können sogar Drittstaaten parteifähig sein.20 Für den Bereich des hoheitlichen Handelns dürfte dies hingegen abzulehnen sein. Die Drittstaaten sind auf das völkerrechtliche Deliktsrecht verwiesen.21 2.

Aus eigenem oder abgetretenem Recht

3033 Partei des Rechtsstreits kann auf Klägerseite nur diejenige Person sein, die einen eigenen Schadensersatzanspruch geltend machen kann. Eine gewillkürte Prozessstandschaft ist im Rahmen der Schadensersatzklage nicht zulässig. Hingegen ist die Erhebung einer Schadensersatzklage aus abgetretenem Recht durch den neuen Rechtsinhaber zulässig, wenn die Abtretung nicht rechtsmissbräuchlich erfolgte. Ob dies der Fall ist, bestimmt sich nach unionsrechtlichen Grundsätzen.22 Der

16 17 18 19

20

21 22

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 8; Ehlers, Jura 2009, 187 (188). Vgl. EuGH, Rs. 145/83, Slg. 1985, 3539 – Adams; Rs. C-182/91, Slg. 1993, I-2161 – Forafrique. Vgl. EuG, Rs. T-390/94, Slg. 1997, II-501 (514, Rn. 34) – Schröder u.a. Vgl. EuGH, Rs. 310/81, Slg. 1984, 1341 – EISS; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 13; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 235 EGV Rn. 2; v. Bogdandy, in: Grabitz/ Hilf, Art. 288 EGV Rn. 35; Ehlers, Jura 2009, 187 (188). Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 13; Ehlers, Jura 2009, 187 (188); Gaja, in: Heukels/McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, 1997, S. 351 (360). V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 36; Gilsdorf/Niejahr, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 288 EG Rn. 25. Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 14.

§ 1 Zulässigkeit

879

EuGH hat einen Rechtsmissbrauch bspw. in dem Fall verneint, dass die Abtretung zwischen Unternehmen erfolgte, die zu einer Unternehmensgruppe gehören.23 3.

Mitgliedstaaten

Die Rechtsprechung hat noch nicht entschieden, ob die Mitgliedstaaten selbst an- 3034 spruchsberechtigt sein können. Dagegen spricht, dass Schadensersatzklagen der Mitgliedstaaten das institutionelle Unionsgefüge stören könnten.24 Indes sind die Unionsverträge auf eine Ausschöpfung des eigenen Rechtsschutzsystems angelegt.25 Auch handelt es sich bei Art. 268 AEUV (Art. 235 EG) um einen eigenständigen Rechtsbehelf, der unabhängig von sonstigen Rechtsbehelfen der Mitgliedstaaten zu betrachten ist und deshalb nicht mit dem Argument abgelehnt werden kann, die Mitgliedstaaten würden – aufgrund der bereits bestehenden Möglichkeit, im Wege einer Nichtigkeitsklage vorzugehen – privilegiert.26 Zudem handeln Mitgliedstaaten auch privatwirtschaftlich, etwa in Form staatlicher Handelsgeschäfte oder durch staatliche Produktionseinrichtungen. Sie stehen in diesem Fall den Handlungen der Union wie jede andere privatwirtschaftlich handelnde Person gegenüber und sollten deshalb bei einem durch ein Unionsorgan verursachten Schaden auch die gleichen Rechtsschutzmöglichkeiten haben.27 4.

Unionsbedienstete

Beamte und Bedienstete der EU können ihre Schadensersatzklagen nicht auf 3035 Art. 268 AEUV (Art. 235 EG) stützen, da Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) eine spezielle Rechtsgrundlage für alle dienstrechtlichen Klagen, inklusive Haftungsansprüchen vorsieht.28 II.

Passive Parteifähigkeit

Da gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) die Union den Schadenser- 3036 satz zu leisten hat, ist die Klage grundsätzlich gegen die Union zu richten.29 Allein die Union ist passiv parteifähig.30

23 24

25 26 27 28 29 30

EuGH, Rs. 238/78, Slg. 1979, 2955 (2971, Rn. 5) – Ireks-Arkady; Rechtsmissbrauch wurde hingegen bejaht in Rs. 250/78, Slg. 1983, 421 (430 f., Rn. 16) – DEKA. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 9; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 725, der die Mitgliedstaaten allerdings als parteifähig ansieht, wenn sie privatwirtschaftlich handeln. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 36 unter Verweis auf Art. 292 EGV. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 10. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 726. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 10; Ehlers, Jura 2009, 187 (188). EuGH, Rs. 63-69/72, Slg. 1973, 1229 (1247, Rn. 7) – Werhahn. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 11; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 15; a.A. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 39.

880

Kapitel 18 Schadensersatzklage

In der Praxis werden die Klagen allerdings häufig direkt gegen das betreffende Organ gerichtet, was vom Gerichtshof der EU nicht beanstandet wird.31 Dies wird zum Teil damit begründet, dass die Union durch das Organ vertreten wird, das nach Auffassung des Klägers den Schaden verursacht hat.32 Eine andere Ansicht zieht Art. 19 UAbs. 1 EuGH-Satzung heran. Da diese Vorschrift auf die Organe der Union abstelle, könnten auch nur diese und die Mitgliedstaaten Parteien eines Rechtsstreits vor dem Gerichtshof der EU sein.33 Gem. Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG) ersetzt die EZB den durch 3038 sie oder ihre Bediensteten verursachten Schaden. Die Klage ist in diesem Fall direkt gegen die EZB zu richten. 3037

D.

Klagebefugnis

3039 Die Darlegung einer besonderen Klagebefugnis verlangt Art. 268 AEUV (Art. 235 EG) nicht. In der Praxis geht der Gerichtshof der EU für Klagen von geschädigten natürlichen und juristischen Personen ohne weitere Begründung von einer Klagebefugnis aus.34

E.

Vorverfahren

3040 Ein Vorverfahren ist nicht erforderlich. Ein derartiges Vorgehen ist aber ratsam, da gem. Art. 46 EuGH-Satzung dadurch die Verjährungsfrist unterbrochen wird, dass der Geschädigte seinen Anspruch vorher gegenüber dem zuständigen Unionsorgan geltend macht.35

F.

Ordnungsgemäße Klageerhebung

3041 Die Klageschrift muss den Anforderungen der Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 EuGH-VerfO bzw. Art. 44 EuG-VerfO genügen.36 Entsprechend sind die wesentlichen haftungsbegründenden Tatsachen mit hinreichender Deutlichkeit und Schlüssigkeit vorzutragen.37 Ggf. gibt der Gerichtshof der EU dem Kläger einen richter31

32 33 34 35 36 37

Vgl. EuGH, Rs. C-234/02 P, Slg. 2004, I-2803 (2859, Rn. 67) – Lamberts; EuG, Rs. T-572/93, Slg. 1995, II-2025 (2037, Rn. 22) – Odigitria; auch Rs. T-201/99, Slg. 2000, II-4005 (4014, Rn. 20) – Royal Olympic Cruises. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 727; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 15. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 39 f. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 14. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 16. Ehlers, Jura 2009, 187 (190). Vgl. EuG, Rs. T-100/98, Slg. 1998, II-4063 (4070 f., Rn. 6 ff.) – Goldstein; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 17; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 31; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 729.

§ 1 Zulässigkeit

881

lichen Hinweis zur Umformulierung seines Klageantrags oder vervollständigt ungenau gestellte Klageanträge nach Ausübung des richterlichen Fragerechts.38 Entscheidend ist, ob der Beklagte durch das Vorbringen in die Lage versetzt 3042 wird, sich gegen die Klage zu verteidigen.39 Es genügt daher, wenn sich aus dem Gesamtvorbringen des Klägers das verfolgte Klageziel und die rechtliche Tragweite der Klagegründe ermitteln lassen.40 Daher sind auch auf Schadensersatz lautende unbezifferte Klageanträge zulässig, wenn sich der Umfang des Schadens aus dem klägerischen Vortrag entnehmen lässt.41 Einzelheiten hierzu können auch noch in einem späteren Verfahrensabschnitt nachgetragen werden.42 Sofern die Höhe des Schadens zur Zeit der Klageerhebung noch nicht feststeht, 3043 kann der Kläger zunächst die Feststellung einer Haftung der Union dem Grunde nach beantragen, über die das EuG durch Erlass eines Zwischenurteils entscheidet.43 Sobald die Schadenshöhe bestimmbar ist, kann der Feststellungsantrag in einen Leistungsantrag umgeändert werden.44 Betrachtet man diese Umstellung als Klageänderung, bedarf es einer Zustimmung der Verfahrensbeteiligten oder einer Sachdienlichkeit.45

G.

Klagefrist

I.

Verjährung als anspruchsausschließende Einrede

Eine ausdrückliche Klagefrist für die Schadensersatzklage benennt weder der 3044 AEUV (EG) noch die EuGH-Satzung. Art. 46 EuGH Satzung enthält zeitliche Vor38 39 40

41

42 43

44

45

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 729. EuG, Rs. T-149/96, Slg. 1998, II-3841 (3859, Rn. 50) – Coldiretti; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 32. EuGH, Rs. 4/69, Slg. 1971, 325 (336, Rn. 3) – Lütticke; EuG, Rs. T-575/93, Slg. 1996, II-1 (16, Rn. 33) – Koelman; a.A. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 17. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (239) – Plaumann; Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 (544 f., Rn. 2/3 ff.) – CNTA; Rs. 90/78, Slg. 1979, 1081 (1090 f., Rn. 5 f.) – Granaria; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 729; Berg, in: Schwarze, Art. 288 EGV Rn. 29; a.A. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 18. EuGH, Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 (545, Rn. 4/5) – CNTA; Rs. 281/84, Slg. 1987, 49 (89, Rn. 14) – Zuckerfabrik Bedburg. Vgl. EuGH, Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 (545, Rn. 4/5) – CNTA; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 34; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 18; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 730; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 15; Ehlers, Jura 2009, 187 (191). Vgl. EuGH, Rs. 64/76 u.a., Slg. 1979, 3091 (3117, Rn. 23) – Dumortier frères; Rs. 256/81, Slg. 1983, 1707 (1721, Rn. 15) – Pauls Agriculture; Rs. 256/80 u.a., Slg. 1984, 3693 (3732, Rn. 35) – Birra Wührer. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 18; a.A. Pechstein, EU-/EGProzessrecht, Rn. 730; für eine Behandlung als Klageänderung sprechen die Urt. EuGH, Rs. 64/76 u.a., Slg. 1979, 3091 (3117, Rn. 23) – Dumortier frères sowie Rs. 256/80 u.a., Slg. 1984, 3693 (3732, Rn. 35) – Birra Wührer und Rs. 256/81, Slg. 1983, 1707 (1721, Rn. 15) – Pauls Agriculture.

882

Kapitel 18 Schadensersatzklage

gaben, allerdings wird in der Vorschrift von einer „Verjährung“ der Ansprüche gesprochen. Deshalb könnte dies auch als materiell-rechtliche Norm verstanden werden, die im Rahmen der Begründetheit zu prüfen wäre. Die Rechtsprechung des EuGH ist hierzu nicht eindeutig.46 Zwar hat der EuGH 3045 in der Entscheidung Lütticke die Verjährung als eine nicht die Zulässigkeit der Klage betreffende Einrede bezeichnet.47 In der Rechtssache Birra Wührer hat er die Verjährung jedoch als prozesshindernde Einrede tituliert.48 Die Bezeichnung als „prozesshindernd“ könnte dafür sprechen, dass es sich um eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung handelt, ohne die der Gerichtshof der EU erst gar nicht in eine materielle Prüfung der Sachfragen eintritt.49 Eine Begründung für die Einstufung der Verjährung als Prozesshindernis gibt der EuGH allerdings nicht.50 Andererseits spricht die Titulierung als „Einrede“ für eine anspruchsausschließende Einrede, die nur beachtet wird, wenn sie erhoben wird. Bedeutung hat dies für die Frage, ob die Unionsgerichtsbarkeit die Verjährung als Zulässigkeitsvoraussetzung von Amts wegen berücksichtigen muss oder ob sich der Beklagte darauf berufen muss und sie im Rahmen der Begründetheit zu prüfen ist.51 Für die Einordnung der Verjährung als Begründetheitsfrage spricht der Wort3046 laut des Art. 46 EuGH-Satzung52 und die – vorbehaltlich weniger Ausnahmen – entsprechenden Regelungen in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.53 Schließlich deuten auch die jüngeren EuGH-Entscheidungen auf eine Behandlung der Verjährung als anspruchsausschließende Einrede hin. So hat der EuGH die Verjährung häufig54 im Rahmen der Begründetheit nach dem Bestehen einer Haftung, indes vor der Höhe des Schadensersatzanspruchs geprüft.55 II.

Laufzeit

3047 Nach Art. 46 EuGH-Satzung verjähren die Ansprüche aus außervertraglicher Haftung der Union in fünf Jahren nach Eintritt des Ereignisses, das ihnen zugrunde liegt. Dies gilt unproblematisch bei Ansprüchen bezüglich einmaliger Schäden. Bei 46 47 48 49

50 51 52 53 54 55

S. die Beispiele bei Müller, EuZW 1999, 611 (611 f.). EuGH, Rs. 4/69, Slg. 1971, 325 (337, Rn. 8) – Lütticke. EuGH, Rs. 256/80 u.a., Slg. 1982, 85 (107, Rn. 13) – Birra Wührer. So Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 21; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 732; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 17; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 41. Müller, EuZW 1999, 611 (612). S. zur Beweislast allgemein u. Rn. 3058. Müller, EuZW 1999, 611 (612). Vgl. EuGH, Rs. 20/88, Slg. 1989, 1553 (1586, Rn. 12) – Roquette Frères; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 235 EGV Rn. 3. Anders jedoch bspw. EuG, Rs. T-106/98, Slg. 1999, II-2553 (2561 ff., Rn. 18, 25 ff.) – Fratelli Murri. EuGH, Rs. 145/83, Slg. 1985, 3539 (3591 f., Rn. 48 ff.) – Adams; EuG, Rs. T-20/94, Slg. 1997, II-595 (626 ff., Rn. 106 ff.) – Hartmann; Rs. T-195 u. 202/94, Slg. 1997, II-2247 (2277 ff., Rn. 99 ff.) – Quiller u. Heusmann; Rs. T-246/93, Slg. 1998, II-171 (191 f., Rn. 66 ff.) – Bühring.

§ 1 Zulässigkeit

883

Haftungsansprüchen, die sich auf kontinuierlich entstehende Schäden beziehen, so dass sie bspw. täglich neu eintreten, entstehen auch die auf Ersatz dieser Schäden gerichteten Ansprüche täglich neu. In diesem Fall bezieht sich der Lauf der Verjährungsfrist auf jeden einzelnen Anspruch. Zu beachten sind daher nicht eine, sondern eine Vielzahl gestaffelter Verjährungsfristen.56 III.

Beginn der Verjährung

Die Verjährungsfrist beginnt, wenn alle Voraussetzungen, von denen die Scha- 3048 densersatzpflicht abhängt, erfüllt sind und sich insbesondere der zu ersetzende Schaden konkretisiert hat.57 Erforderlich ist zudem, dass der Kläger von dem schädigenden Ereignis Kenntnis hat oder zumindest hätte haben müssen.58 Dabei ist es nicht notwendig, dass der Kläger Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der Maßnahme der Union hatte.59 IV.

Unterbrechung der Verjährung

Die Verjährung wird durch Einreichung der Klageschrift beim Gerichtshof der EU 3049 oder dadurch unterbrochen, dass der Geschädigte seinen Anspruch vorher gegenüber dem zuständigen Unionsorgan geltend macht (Art. 46 S. 2 EuGH-Satzung). Für den Fall der vorgerichtlichen Geltendmachung des Schadensersatzanspruchs gegenüber dem betreffenden Unionsorgan schreibt Art. 46 EuGH-Satzung vor, die Klage innerhalb der in Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) vorgesehenen Frist von zwei Monaten zu erheben.60 Klagen vor nationalen Gerichten stellen keine Unterbrechungshandlung dar.61 Unter Klageschrift ist die Schrift zu verstehen, mit der die Schadensersatzklage erhoben wird – nicht die Erhebung einer die Schadensersatzklage vorbereitenden oder zumindest begleitenden Nichtigkeits- oder Untätigkeitsklage.62

56 57 58 59 60 61 62

Müller, EuZW 1999, 611 (613). EuGH, Rs. 256/80 u.a., Slg. 1982, 85 (106, Rn. 10) – Birra Wührer; Rs. 145/83, Slg. 1985, 3539 (3591, Rn. 50) – Adams. EuGH, Rs. 145/83, Slg. 1985, 3539 (3591, Rn. 50) – Adams; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 19; a.A. Müller, EuZW 1999, 611 (612). EuG, Rs. T-246/93, Slg. 1998, II-171 (191, Rn. 68) – Bühring; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 19. Ausführlich hierzu und zur Berechnung der Verjährungsfrist Müller, EuZW 1999, 611 (613). EuG, Rs. T-246/93, Slg. 1998, II-171 (192, Rn. 72) – Bühring; Müller, EuZW 1999, 611 (613). Ehlers, Jura 2009, 187 (190).

884

Kapitel 18 Schadensersatzklage

H.

Rechtsschutzbedürfnis

3050 Es ist nicht erforderlich, dass der Kläger den Beklagten zuvor erfolglos aufgefordert hat, den Schaden zu ersetzen.63 Das Rechtsschutzbedürfnis könnte allerdings fehlen, wenn dem Kläger anderweitige, vorrangig in Anspruch zu nehmende Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stehen. I.

Verhältnis zu europäischen Rechtsbehelfen

3051 Innerhalb des europäischen Rechtsschutzsystems stellt die Schadensersatzklage gegenüber den anderen Klagearten einen selbstständigen Rechtsbehelf mit eigener Funktion dar, so dass grundsätzlich kein vorrangiger Rechtsbehelf infrage kommt.64 Daher kann die bloße Feststellung, dass die Klage auf Schadensersatz in bestimmten Fällen zu einem ähnlichen Ergebnis wie die Nichtigkeits- oder Untätigkeitsklage führen könnte, nicht die Unzulässigkeit der Schadensersatzklage nach sich ziehen.65 Allerdings hat der Gerichtshof der EU eine Schadensersatzklage schon als un3052 zulässig abgelehnt, weil mit ihr in Wirklichkeit die Aufhebung einer Einzelfallentscheidung begehrt wurde66 und ein stattgebendes Urteil zur Folge gehabt hätte, dass die Rechtswirkungen dieser Entscheidung beseitigt würden.67 In diesen Fällen ist von einem Verfahrensmissbrauch auszugehen, da die besonderen Voraussetzungen der Nichtigkeits- und Untätigkeitsklage nach Art. 263, 265 AEUV (Art. 230, 232 EG) umgangen werden sollen. Der Kläger ist daher verpflichtet, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen im zumutbaren Rahmen zu nutzen. Er darf der Entwicklung eines Schadens nicht tatenlos zusehen und ihn später liquidieren.68 II.

Verhältnis zu nationalen Rechtsbehelfen

3053 In dem Fall, dass ein rechtswidriger nationaler Vollzugsakt vorliegt, ist der Geschädigte vorrangig gehalten, zunächst über die nationalen Haftungstatbestände auf dem innerstaatlichen Rechtsweg zu einer Haftung der Mitgliedstaaten zu ge63 64 65

66 67

68

Eine Aufforderung unterbricht allerdings gem. Art. 46 S. 2 EuGH-Satzung die Verjährung, s.o. Rn. 3049. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 23 f. Vgl. EuGH, Rs. 4/69, Slg. 1971, 325 (336, Rn. 6) – Lütticke; Rs. 261 u. 262/78, Slg. 1979, 3045 (3062, Rn. 7) – Interquell Stärke-Chemie; anders noch in Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (239 f.) – Plaumann. EuGH, Rs. 175/84, Slg. 1986, 753 (770, Rn. 33) – Krohn; EuG, Rs. T-47/02, Slg. 2006, II-1779 (1792 f., Rn. 28 ff.) – Danzer. S. EuG, Rs. T-479 u. 559/93, Slg. 1994, II-1115 (1130, Rn. 38 f.) – Bernardi; Rs. T-514/93, Slg. 1995, II-621 (641, Rn. 59) – Cobrecaf; Rs. T-485/93, Slg. 1996, II-1101 (1123 f., Rn. 57) – Dreyfus. V. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288 EGV Rn. 44.

§ 2 Begründetheit

885

langen.69 Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit nationalen Verwaltungshandelns obliegt grundsätzlich den nationalen Gerichten. Zudem haftet die Union nicht für nationales Fehlverhalten.70 Einer entgegen dieser Subsidiarität dennoch beim EuG eingereichten Klage 3054 fehlt (einstweilen) das Rechtsschutzbedürfnis.71 Zwar haftet der Mitgliedstaat regelmäßig nicht, wenn die Rechtwidrigkeit des nationalen Vollzugsakts nur darauf beruht, dass der zugrunde liegende Unionsrechtsakt rechtswidrig ist.72 Dies ist jedoch vorrangig in einem nationalen Gerichtsverfahren zu prüfen.73 Als Haftungsgrundlage können grundsätzlich alle Haftungstatbestände des na- 3055 tionalen Rechts in Betracht kommen.74 In der Bundesrepublik wird zumeist der Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB, Art. 34 GG heranzuziehen sein.75 Dabei ist zu beachten, dass das Verweisungsprivileg des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB nicht angewendet wird. Nach dem BGH ist ein solcher Verweis angesichts der Rechtsprechung des EuGH zur Subsidiarität der europäischen Schadensersatzklage dem Einzelnen nicht zumutbar, wenn es um Schadensersatzansprüche gegen die EU geht.76

§ 2 Begründetheit Gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) ersetzt die Union den durch ih- 3056 re Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Der Schadensersatzanspruch ist demnach begründet, wenn die Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit einen Schaden verursacht haben.

A.

Haftungsbegründende Voraussetzungen

Hinsichtlich der einzelnen Tatbestandsmerkmale kann auf die Ausführungen zu 3057 Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG)77 bzw. Art. 41 Abs. 3 EGRC78 verwiesen werden. 69 70 71

72 73 74 75 76 77 78

S.o. Rn. 3023 ff. Ehlers, Jura 2009, 187 (191). Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 22; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 569 ff.; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 733 ff.; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 26 ff. Ehlers, Jura 2009, 187 (192). S.o. Rn. 3028. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 25. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 25. BGH, NJW 1972, 383 (384). S.o. Rn. 1997 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4592 ff.

886

Kapitel 18 Schadensersatzklage

B.

Beweislastverteilung

3058 Der Gerichtshof der EU hat zur Frage der Beweislast bisher keine klaren Linien aufgestellt. Zumeist führt er – im Falle der mangelnden Beweisantretung durch die Parteien – von Amts wegen Ermittlungen durch.79 Die Lit. hält dennoch in Anlehnung an das kontinentaleuropäische Zivilprozessrecht am Darlegungs- und Beweislastgrundsatz fest, wonach der Kläger die Rechtsverletzung, den Schaden und die Kausalität darlegen und beweisen muss, während Einreden und Einwendungen vom Beklagten dargelegt und bewiesen werden müssen.80

§ 3 Das Urteil 3059 Wird die Union zur Zahlung verurteilt, ergeht ein Leistungsurteil, das gem. Art. 280 i.V.m. Art. 299 Abs. 2-4 AEUV (Art. 244 i.V.m. Art. 256 Abs. 2-4 EG) vollstreckt wird. Gleichzeitig wird in dem Urteil auch ein Zinsanspruch anerkannt,81 wobei die Zinshöhe vom EuGH in regelmäßigen Abständen neu festgesetzt wird.82 Wird lediglich beantragt, die Haftung der Union dem Grunde nach festzustellen, ergeht ein nicht vollstreckbares Feststellungsurteil. Eine erfolgreiche Schadensersatzklage führt nicht zur Beseitigung der rechtswidrigen Handlung, die den Schadensersatzanspruch ausgelöst hat. Vielmehr stellt der Gerichtshof der EU die Rechtswidrigkeit im Schadensersatzverfahren fest, ohne dass dadurch die Gültigkeit des Unionsrechtsakts mit Wirkung erga omnes berührt wird.83 In der Praxis geht der Gerichtshof der EU bei einer Schadensersatzklage aus 3060 Gründen der Verfahrensökonomie84 zumeist zweistufig vor: Zunächst entscheidet er in Form eines Zwischenurteils über den Haftungsgrund und die allgemeinen Kriterien zur Schadens- und Schadensersatzberechung. Gleichzeitig gibt er den Parteien auf, unter Zugrundelegung dieser Feststellungen eine vergleichsweise Einigung über die Schadensregulierung zu suchen. Erst wenn der Versuch einer Einigung gescheitert ist, entscheidet der Gerichtshof der EU auch über die Schadensregulierung durch Endurteil.85

79 80 81 82 83 84 85

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 772. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 288 EGV Rn. 33; Everling, WuW 1989, 877 (885). Vgl. EuGH, Rs. C-152/88, Slg. 1990, I-2477 (2512, Rn. 32) – Sofrimport. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rn. 58. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 773; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 30; Ehlers, Jura 2009, 187 (194). Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, 663 (668). Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 774; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 31 m.w.N.; Ehlers, Jura 2009, 187 (191).

§ 4 Prüfungsschema

887

§ 4 Prüfungsschema I. Zulässigkeit 1. Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit nur bzgl. außervertraglicher Haftung der Union 2. Sachliche Zuständigkeit EuG nach Art. 268, 256 AEUV (Art. 235, 225 EG) i.V.m. Art. 51 EuGHSatzung 3. Parteifähigkeit a) Aktive Parteifähigkeit nicht ausdrücklich normiert, aber durch Rspr. entwickelt - jede natürliche und juristische Person (auch aus Drittstaaten) - öffentlich-rechtliche Körperschaften - Drittstaaten, wenn wie Private geschädigt - Mitgliedstaaten (str.) - nicht Unionsbedienstete, Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) lex spez. b) Passive Parteifähigkeit - EU (handelndes Organ kann aber in Klageschrift als Klagegegner aufgeführt werden) - EZB, Art. 340 Abs. 3 AEUV (Art. 288 Abs. 3 EG) 4. Klagebefugnis keine besondere Klagebefugnis erforderlich 5. Vorverfahren nicht erforderlich aber Hemmung der Verjährung nach Art. 46 EuGH-Satzung 6. Ordnungsgemäße Klageerhebung Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 EuGH-VerfO, Art. 44 EuG-VerfO 7. Klagefrist Klageerhebung nach Art. 46 EuGH-Satzung binnen fünf Jahren nach Eintritt des schädigenden Ereignisses (str. ob von Amts wegen zu prüfende Zulässigkeitsvoraussetzung oder anspruchsausschließende Einrede i.R.d. Begründetheit) 8. Rechtsschutzbedürfnis fehlt bei anderweitigen vorrangigen Rechtsschutzmöglichkeiten - subsidiär zu innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten - eigenständiger Rechtsbehelf im europäischen Rechtsschutzsystem

3061

888

Kapitel 18 Schadensersatzklage II. Begründetheit Wenn Unionsorgane oder -bedienstete in Ausübung ihrer Amtstätigkeit eine höherrangige Rechtsnorm (im Fall normativen Unrechts hinreichend qualifiziert) verletzt haben und dem Kläger dadurch ein kausaler Schaden entstanden ist, Art. 340 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 288 Abs. 2 und 3 EG).

§ 5 Schema einer Klageschrift 3062 Zur Veranschaulichung wird abschließend ein Muster einer Klageschrift skizziert, in dem die wesentlichen Punkte angesprochen sind, die bei der Abfassung einer Schadensersatzklage zu beachten sind. Das EuG hat als Arbeitshilfen für die Praxis „Praktische Anweisungen für die 3063 Parteien“ und eine „Merkliste Klageschrift“ (EuG) erlassen.86 An den Gerichtshof der EU – Gericht - Kanzlei Rue du Fort Niedergrünewald L-2925 Luxemburg Ort und Datum

Klage -Klägerdes (Bezeichnung des Klägers: Name und Anschrift/Niederlassung) Prozessbevollmächtigter: Eigenschaft - Name - Anschrift Zustellungsbevollmächtigter: Name und Zustellungsanschrift in Luxemburg87 gegen (Bezeichnung des Beklagten: EU selbst, aber auch Nennung des handelnden Organs zulässig; EZB)

-Beklagter-

wegen Schadensersatz gemäß den Artikeln 340 Abs. 2 bzw. 3 i.V.m. 268 AEUV aufgrund außervertraglicher Haftung der Europäischen Union bzw. der Europäischen Zentralbank wegen (Angabe der Handlung der Union bzw. der EZB, die gegen eine höherrangige Rechtsnorm verstößt).

86 87

Abrufbar unter http://www.curia.europa.eu. Art. 44 § 2 EuG-VerfO. Zusätzlich zu oder statt der Zustellungsanschrift kann sich der Anwalt damit einverstanden erklären, dass Zustellungen an ihn mittels Fax oder sonstiger technischer Kommunikationsmittel erfolgen.

§ 5 Schema einer Klageschrift

889

Begründung I. [Sachverhalt] Darstellung des Sachverhalts, auf den das Klagebegehren gestützt wird.

II. [Zur Zulässigkeit] III. [Zur Begründetheit] Rechtliche Begründung des Klageantrags.88

Namens und im Auftrag meines Mandanten beantrage ich daher: 1. die Europäische Union bzw. die Europäische Zentralbank zu verurteilen, einen Betrag von (Bezifferung der Schadensersatzsumme) und Zinsen in Höhe von (Bezifferung des Zinssatzes und des Veranschlagungszeitraums) zu zahlen. bzw. festzustellen, dass ein Anspruch auf Schadensersatz gegen die Europäische Union bzw. die Europäische Zentralbank besteht.89 2. dem Beklagten aufzuerlegen, nach Art. 87 § 2 S. 1 EuG-VerfO die notwendigen Kosten zu ersetzen. Handschriftliche Unterschrift des Bevollmächtigten oder des Anwalts

Der Klageschrift sind beizufügen: Anlagen90 - ggf. Einverständniserklärung der Zustellung mittels Fax oder E-Mail - Kopie der Urkunden und Schriftstücke auf die sich der Klagevortrag bezieht 88 89

90

Vgl. hierzu die Ausführungen zur Nichtigkeitsklage o. Rn. 2895. Neben einer Verurteilung zur Leistung kann auch lediglich die Haftung von EU oder EZB dem Grunde nach festgestellt werden, vgl. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 773. Die Anlagen sind zu nummerieren und ein Anlagenverzeichnis zu erstellen. Da die Anlagen nur auf Verlangen eines Mitglieds des Gerichtshofs der EU übersetzt werden, sollte die Erheblichkeit jeder beigefügten Urkunde klar aus dem Text des Schriftsatzes hervorgehen.

890

Kapitel 18 Schadensersatzklage

Vorgeschriebene Unterlagen - Für natürliche Personen, juristische Personen des öffentlichen Rechts ( Mitgliedstaaten oder Unionsorgane) und juristische Personen des Privatrechts: Bescheinigung der Anwaltszulassung des Prozessbevollmächtigten. - Für juristische Personen des Privatrechts außerdem: Nachweis der Rechtspersönlichkeit der juristischen Person (z.B. Auszug aus dem Handelsregister); Prozessvollmacht; Nachweis, dass die Vollmacht von einem hierzu berechtigten Vertreter der juristischen Person ordnungsgemäß ausgestellt ist - Zusammenfassung der Klagegründe und wesentlichen Argumente zur Erleichterung der in Art. 24 § 6 EuG-VerfO vorgesehenen Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union durch die Kanzlei (höchstens zwei Seiten) Sechs beglaubigte Abschriften der Klage nebst Anlagen

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

§ 1 Bedienstetenstreitsachen A.

Eigenes Personalrecht

Die EU hat aufgrund der immer ausgedehnteren Zuständigkeiten eine Fülle von 3064 Aufgaben zu bewältigen. Hierzu benötigt sie eine eigene, von den Mitgliedstaaten losgelöste Verwaltung mit einem eigenen angemessenen Mitarbeiterstab.1 Bei Gründung der Gemeinschaften entschieden sich die Mitgliedstaaten gegen die Besetzung gemeinschaftlicher Planstellen mit abgeordneten nationalen Beamten und damit für die Schaffung eines europäischen öffentlichen Dienstes. Der Personalbestand der Union ist heute auf ca. 40.000 Beamte und Bedienstete angewachsen, zwei Drittel davon sind bei der Kommission angesiedelt.2 Mit Schaffung eines europäischen öffentlichen Dienstes wurde ein eigenes Per- 3065 sonalrecht der Union erforderlich.3 Die Rechtsverhältnisse zwischen den Gemeinschaften und ihren Bediensteten wurden 1968 einheitlich für alle damaligen Gemeinschaften4 im Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (BSt) und den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften (BSB)5 geregelt.6 Dabei handelt es sich um Rechtsnormen mit

1 2 3 4 5

6

Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 4. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 1. Ausführlich Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 und Henrichs, ZBR 1989, 40 ff. EGKS, EWG u. EAG; s. zur Entwicklung des europäischen Personalrechts Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 2 f. VO (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind vom 29.2.1968, ABl. L 56, S. 1. S. zur Trennung der beiden Rechtsakte EuGH, Rs. 105/80, Slg. 1981, 1701 (1711, Rn. 13) – Desmedt; zur Entstehung des Statuts Henrichs, ZBR 1989, 40 (41).

892

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Verordnungscharakter,7 die daher in allen Mitgliedstaaten gelten.8 Seither ist eine Unzahl von Änderungen ergangen.9 Häufig betreffen sie die Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge.10 2004 kam es zu einer umfassenden Reform11 durch die VO (EG, Euratom) Nr. 723/2004.12 Statut und BSB sind in Anlehnung an die entsprechenden Regelungen der Mit3066 gliedstaaten entwickelt worden, wobei inhaltlich besonders auf das deutsche und das französische Recht des öffentlichen Dienstes zurückgegriffen wurde.13

B.

Dienstrechtliche Klagen

3067 Gem. Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) ist der Gerichtshof der EU für alle Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten innerhalb der Grenzen und nach Maßgabe der Bedingungen zuständig, die im Statut der Beamten der Union festgelegt sind oder sich aus den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union ergeben. I.

Das Gericht für den öffentlichen Dienst

3068 Zu Beginn hatte der EuGH die dienstrechtlichen Streitigkeiten selbst behandelt. 1989 fielen sie dann an das damals neu gegründete EuG, bei dem der Rechtskomplex in der Folge etwa ein Viertel aller anhängigen Streitigkeiten ausmachte.14 Die Entlastung des EuG erfolgte durch den Vertrag von Nizza. Darin wurde mit den neu eingefügten Art. 220 Abs. 2 und 225a EG die Einrichtung sog. gerichtlicher Kammern beim EuG ermöglicht, die im ersten Rechtszug über bestimmte Kategorien von Klagen zuständig sind, die auf besonderen Sachgebieten erhoben werden. Da gem. Art. 225a Abs. 4 EG hierfür eigens Richter ernannt wurden,15 wurde da7

8 9 10

11 12

13 14 15

Grundlage ist Art. 283 EG/336 AEUV; Steinle, in: Streinz, Art. 283 EGV Rn. 5; Hatje, in: Schwarze, Art. 283 EGV Rn. 3; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 5; Henrichs, ZBR 1989, 40 (41). EuGH, Rs. 186/85, Slg. 1987, 2029 (2053, Rn. 21) – Kommission/Belgien. Zuletzt durch die VO (EG, Euratom) Nr. 420/2008, ABl. 2008 L 127, S. 1. S. zuletzt z.B. die VO (EG, Euratom) Nr. 420/2008 des Rates vom 14.5.2008 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften mit Wirkung vom 1.7.2007, ABl. 2008 L 127, S. 1. S. dazu Kilb, NVwZ 2003, 682 ff. und Rogalla, EuR 2003, 670 ff. Des Rates vom 22.3.2004, ABl. L 124, S. 1; eine konsolidierte Fassung ist von der Kommission veröffentlicht worden und findet sich im Internet unter http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_de.pdf. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 13; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert, Art. 283 EGV Rn. 5; Henrichs, ZBR 1989, 40 (40). S. Hakenberg, EuZW 2006, 391 (391); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 1. Anders als bei EuGH und EuG spiegelt die Anzahl der Richter (7) nicht die Anzahl der Mitgliedstaaten der EU wider.

§ 1 Bedienstetenstreitsachen

893

mit zumindest de facto der Prototyp einer eigenständigen und nach Sach- bzw. Rechtsgebieten ausdifferenzierten EU-Fachgerichtsbarkeit geschaffen.16 Entsprechend dieser Regelung wurde mit Beschluss des Rates vom 2.11.2004 das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union (EuGöD) errichtet.17 Bislang ist es zu keiner weiteren Einrichtung einer gerichtlichen Kammer gekommen,18 die Verträge geben jedoch jederzeit eine solche Möglichkeit. Das EuGöD weist im Vergleich zu EuGH und EuG einige Besonderheiten 3069 auf,19 in vielerlei Hinsicht ist es den beiden anderen Gerichten jedoch sehr ähnlich: So hat das EuGöD seinen Sitz ebenfalls in Luxemburg, Arbeitssprache ist französisch, Gerichtsverfassung und Arbeitsabläufe sind sehr ähnlich, interne Dienste wie Übersetzung, Bibliothek, Informatik, allgemeine Administration etc. sind für alle Gerichte gleichermaßen vorgesehen.20 Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen des EuGöD ist gem. Art. 257 Abs. 3 AEUV (Art. 225 a Abs. 3 EG) das EuG.21 II.

Rechtsschutz

1.

Kein eigenständiger Rechtsbehelf

Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) sieht keinen eigenständigen Rechtsbehelf vor, wes- 3070 halb auch für Bedienstetenstreitigkeiten die allgemeinen Rechtsschutzregeln gelten.22 Allerdings enthalten die Art. 90 ff. BSt Modifizierungen,23 die als Spezialregeln für Klagen aus dem Dienstverhältnis gegenüber den allgemeinen Rechtsschutzbestimmungen Vorrang genießen.24

16 17

18

19

20 21

22 23 24

Wegener, DVBl. 2001, 1258 (1260); ders., in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn.1. Beschluss 2004/752/EG, Euratom des Rates zur Errichtung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union, ABl. 2004 L 333, S. 7 ff. S. ausführlich zu Verfahrensrecht und Verfahrensgang Hakenberg, EuZW 2006, 391 (392 f.). Anders die Vorhersage von Wegener, DVBl. 2001, 1258 (1261) zu einer „Fachgerichtsbarkeit“ für den Schutz geistigen Eigentums und den Schutz gemeinschaftlicher Titel des gewerblichen Rechtsschutzes. Diese Überlegungen sind allerdings wohl noch nicht aufgegeben worden, s. Hakenberg, EuZW 2006, 391 (393) sowie o. Rn. 2278 ff. Z.B. wurden die Richter nicht, wie bei EuGH und EuG üblich, von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen, sondern von einem unabhängigen Ausschuss aus entsprechenden Bewerbern nach Fähigkeiten und Eignung ausgewählt. Ausführlicher Hakenberg, EuZW 2006, 391 (391). Das EuG ist damit seinem ursprünglichen Namen als Europäisches Gericht erster Instanz (s. Art. 225 EG) untreu geworden (Hakenberg, EuZW 2006, 391 (391)); s. aber nunmehr Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 EUV sowie spezifisch Art. 256 Abs. 2 AEUV. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 341; Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 3. Auch anwendbar für die Bediensteten, s. Art. 46 BSB. Vgl. EuGH, Rs. 174/83, Slg. 1985, 2133 (2147, Rn. 12) – Amman; Rs. 9/75, Slg. 1975, 1171 (1181 f., Rn. 7 ff.) – Meyer-Burckhardt; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 236 EGV Rn. 1; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 341.

894

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

2.

Parteifähigkeit

3071 Klageberechtigt sind gem. Art. 91 Abs. 1 S. 1 BSt alle Personen, auf die das BSt Anwendung findet. Dies sind die Gemeinschaftsbeamten (Art. 1 BSt), die Bediensteten auf Zeit (Art. 46 BSB), die Hilfskräfte (Art. 73 BSB), die Vertragsbediensteten (Art. 117 BSB) und die Sonderberater (Art. 124 BSB). Ausdrücklich ausgenommen sind die örtlichen Bediensteten, für die eine Schiedsinstanz zuständig ist (Art. 122 BSB). Darüber hinaus wurde in weiteren Fällen eine Klageberechtigung anerkannt: 3072 bei ehemaligen Beamten und Bediensteten hinsichtlich Streitigkeiten aus dem früheren Dienstverhältnis,25 bei Bewerbern hinsichtlich Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit des Einstellungsverfahrens,26 bei versorgungsberechtigten Hinterbliebenen ehemaliger Beamter oder Bediensteter, denen BSt oder BSB Rechte gewähren.27 Nicht klageberechtigt sind hingegen Gewerkschaften oder Berufsverbände, da 3073 die Art. 90 ff. BSt ausschließlich auf individuelle Streitigkeiten zugeschnitten sind.28 Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung genügt allerdings eine mögliche Anwendung des BSt oder der BSB; ob sich daraus tatsächlich Rechte und Pflichten ergeben, bleibt der Begründetheitsprüfung vorbehalten.29 Klagegegner ist entgegen dem Wortlaut des Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) nicht 3074 die Union, sondern die jeweilige Anstellungsbehörde.30 3.

Klagegegenstand

3075 Die Bediensteten können sich gegen jede sie beschwerende Maßnahme wenden, sei es eine Handlung oder auch ein Unterlassen der Anstellungsbehörde.31 Folge ist, dass die Bediensteten Anfechtungs-, Untätigkeits-, Leistungs-, Feststellungsund Schadensersatzklagen sowie Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz erheben können.32

25 26 27 28

29

30

31 32

EuGH, Rs. 81-88/74, Slg. 1975, 1247 (1255, Rn. 5/7) – Marenco. EuGH, Rs. 23/64, Slg. 1965, 217 (227) – Vandevyvere. Vgl. EuGH, Rs. 24/71, Slg. 1972, 269 (276, Rn. 2) – Meinhardt. EuGH, Rs. 175/73, Slg. 1974, 917 (925, Rn. 17/20) – Gewerkschaftsbund; Rs. 18/74, Slg. 1974, 933 (944 f., Rn. 13/16) – Allgemeine Gewerkschaft der Europäischen Beamten. Vgl. EuGH. Rs. 87/77 u.a., Slg. 1985, 2523 (2534, Rn. 24) – Salerno; Rs. 271/83 u.a., Slg. 1987, 167 (214, Rn. 12) – Ainsworth; Rs. 286/83, Slg. 1989, 2445 (2464, Rn. 9) – Alexis; Rs. C-100/88, Slg. 1989, 4285 (4306, Rn. 7) – Oyowe u. Traore. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 5 unter Berufung auf EuGH, Rs. 54/75, Slg. 1976, 1381 (Rn. 20/25) – de Dapper; Rs. 167/80, Slg. 1981, 1499 (1508, Rn. 10) – Curtis; Rs. 75 u.a./88, Slg. 1989, 3599 (3619, Rn. 13 ff.) – Bonazzi-Bertottilli u.a. EuG, Rs. T-6/91, Slg. 1992, II-141 (149 f., Rn. 22) – Pfloeschner. Ausführlich Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 6 m.w.N. zur Rspr. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 343; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 3.

§ 1 Bedienstetenstreitsachen

895

Voraussetzung ist aber das Vorliegen eines Rechtsaktes. Dazu gehören nament- 3076 lich innerdienstliche Richtlinien nicht; diese können nicht unmittelbar werden.33 Insoweit bedarf es einer Selbstbindung der Verwaltung durch vorheriges Handeln und damit über den Gleichheitssatz, damit ein Beamter einen konkreten Rechtsakt zu eigenen Gunsten einfordern kann. Aber auch dafür müssen die innerdienstlichen Richtlinien klar und bestimmt formuliert sein, so dass keine zusätzlichen Voraussetzungen erforderlich sind.34 Beispiele für Bedienstetenstreitsachen sind: Disziplinarmaßnahmen,35 Nichteinstellung wegen fehlender körperlicher Eignung,36 Versetzung,37 dienstliche Beurteilungen,38 Prüfungsentscheidungen39 und Stellenausschreibungen.40 Mit der Frage der Selbstbindung an innerdienstliche Richtlinien sind oft Streitigkeiten wegen Gehaltseingruppierungen verknüpft; die Gleichbehandlung spielt auch bei Beförderungen hinein.41 Von sehr großer Bedeutung sind in der Praxis Konkurrentenklagen unterlegener Bewerber in Einstellungsoder Beförderungsverfahren.42 Keine Beschwer begründen wiederholende Verfügungen, die eine zuvor getrof- 3077 fene Entscheidung inhaltsgleich bestätigen.43 2008 waren beim EuGöD insgesamt 217 Rechtssachen anhängig.44 4.

Klagebefugnis

Klagebefugt ist der Bedienstete, der geltend machen kann, von der angegriffenen 3078 Maßnahme oder Unterlassung unmittelbar und individuell betroffen zu sein.45 Unzulässig sind deshalb insbesondere Klagen gegen vorbereitende oder organisati-

33 34 35 36 37

38 39

40 41 42

43 44 45

Zur Abgrenzung o. Rn. 1605 ff. S. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4141 f., Rn. 19 ff) – Charles Lux; ausführlich o. Rn. 1612 ff. auch zum Prüfungsmaßstab. EuGH, Rs. 18 u. 35/65, Slg. 1966, 153 (177) – Gutmann. EuGH, Rs. 75/77, Slg. 1978, 897 (905, Rn. 5) – Mollet. EuGH, Rs. 61/76, Slg. 1977, 1419 (1432, Rn. 21/22) – Geist; Rs. 86/77, Slg. 1978, 1855 (1865, Rn. 34 ff.) – Ditterich; Rs. 161 u. 162/80, Slg. 1981, 543 (560, Rn. 16) – Carbognani u. Coda Zabetta. EuGH, Rs. 105/81, Slg. 1982, 3781 (3791, Rn. 12) – Oberthür; Rs. 29/70, Slg. 1971, 243 (272, Rn. 1 ff.) – Marcato. EuGH, Rs. 34/80, Slg. 1981, 665 (676 f., Rn. 10 ff.) – Authié; Rs. 7/77, Slg. 1978, 769 (780, Rn. 13/16) – von Wüllerstorff u. Urbair; Rs. 143/84, Slg. 1986, 459 (476 f., Rn. 12 ff.) – Vlachou. EuGH, Rs. 25/77, Slg. 1978, 1081 (1088, Rn. 7/8) – de Roubaix. S. ausführlich o. Rn. 1605 ff. Henrichs, ZBR 1989, 40 (46); Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 6 m.w.N.; ausführlich Hatje, Der Rechtsschutz der Stellenbewerber im Europäischen Beamtenrecht, 1988. EuGH, Rs. 23/80, Slg. 1980, 3709 (3720, Rn. 18) – Graselli; Rs. 24/69, Slg. 1970, 145 (152, Rn. 8) – Nebe. S. den Jahresbericht von EuGH und EuG unter http://curia.europa.eu. Hierbei kann auf die zu Art. 230 Abs. 4 EG entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden (EuGH, Rs. 87/77 u.a., Slg. 1985, 2523 (2534, Rn. 28) – Salerno).

896

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

onsinterne Maßnahmen.46 Die Zulässigkeit der Konkurrentenklage im europäischen Beamtenrecht wird als prinzipiell unproblematisch angesehen, wenn die angefochtene Entscheidung den abgelehnten Bewerber beschwert.47 In diesem Bereich habe sich das französische Vorbild der Rechtsschutzgewährung deutlich erkennbar durchgesetzt.48 5.

Vorverfahren

a)

Grundsatz

3079 Vor Erhebung einer dienstrechtlichen Klage muss gem. Art. 91 Abs. 2 BSt ein Vorverfahren durchgeführt werden. Der Bedienstete muss gegen eine ihn belastende Maßnahme bei der Anstellungsbehörde Beschwerde einlegen oder eine angestrebte Maßnahme beantragen.49 Ziel dieses Vorverfahrens ist es, den Streit der Parteien möglichst noch in der vorgerichtlichen Phase des Verfahrens einvernehmlich beizulegen.50 b)

Entbehrlichkeit

3080 Zur Beschleunigung des Rechtsschutzes kann in dringenden Fällen gem. Art. 91 Abs. 4 BSt ausnahmsweise unverzüglich nach Einreichung der Beschwerde Klage erhoben werden, wenn der Klage ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beigefügt wird. Das Vorverfahren ist nach der Rechtsprechung entbehrlich, wenn mit ihm der Zweck der Beschwerde bzw. des Antrags von vornherein nicht erreicht werden kann. Dies ist z.B. der Fall bei Entscheidungen von Prüfungsausschüssen in Auswahlverfahren51 und bei dienstrechtlichen Beurteilungen.52

46

47 48 49 50 51

52

EuGH, Rs. 123/80, Slg. 1980, 1789 (1791, Rn. 2) – B./Parlament; Rs. 109/63 u. 13/64, Slg. 1964, 1411 (1439) – Muller; Rs. 124/78, Slg. 1979, 2499 (2509 f., Rn. 4) – List; Rs. 66/75, Slg. 1976, 593 (602, Rn. 6/7) – Marcevicius; EuG, Rs. T-34/91, Slg. 1992, II-1723 (1733, Rn. 22) – Whitehead. Hatje, Der Rechtsschutz der Stellenbewerber im Europäischen Beamtenrecht, 1988, S. 235. Vgl. zu den Problemen mit der Konkurrentenklage in Deutschland Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 80 ff. Ausführlicher dazu, auch zu den Fristen Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. 168/83, Slg. 1985, 83 (97, Rn. 11) – Pasquali-Gherardi. EuGH, Rs. 7/77, Slg. 1978, 769 (779, Rn. 6/9) – von Wüllerstorff u. Urbair; Rs. 44/71, Slg. 1972, 427 (433, Rn. 5/6) – Marcato; Rs. 195/80, Slg. 1981, 2861 (2873, Rn. 7) – Michel; krit. dazu Henrichs, EuR 1982, 231 (232). EuGH, Rs. 6 u. 97/79, Slg. 1980, 2141 (2157 f., Rn. 15) – Grassi; Rs. 122 u. 123/79, Slg. 1981, 473 (489, Rn. 16) – Schiavo; EuG, Rs. T-29/89, Slg. 1990, II-787 (791, Rn. 15) – Moritz.

§ 1 Bedienstetenstreitsachen

c)

897

Eingrenzung des Streitgegenstands

Das Vorverfahren grenzt den späteren Streitgegenstand ein, da sich die Klagean- 3081 träge im Rahmen der vorangegangenen Beschwerde halten müssen.53 Nach dem Grundsatz der Streitgegenstandsidentität kann der Klageantrag zwar hinter dem Beschwerdevorbringen zurückbleiben, darf aber über den von der Beschwerde gezogenen Rahmen nicht hinausgehen.54 Allerdings wird keine überzogen strenge Identität gefordert.55 Zudem können 3082 Rügen, die nicht bereits Gegenstand des Vorverfahrens waren, ausnahmsweise noch in das Klageverfahren eingebracht werden, wenn sie sich auf rechtliche oder tatsächliche Gründe stützen, die erst im Laufe des Verfahrens bekannt geworden sind.56 Dies gilt auch für Anträge, die in einem engen tatsächlichen Zusammenhang mit dem bisherigen Vorbringen stehen und als stillschweigend mitumfasst gelten können.57 6.

Klagefrist

Wird die Beschwerde bzw. der Antrag abgelehnt, kann der Bedienstete innerhalb 3083 einer Frist von drei Monaten58 Klage erheben. Ist über Beschwerde oder Antrag nicht binnen vier Monaten entschieden, gilt dies gem. Art. 90 Abs. 2 BSt als stillschweigende Ablehnung, gegen die ebenfalls binnen drei Monaten eine Klage zulässig ist. Die Klagefrist ist zwingendes Recht, so dass sie nicht den Verfügungen der Parteien oder des Gerichts unterliegen.59 Ihre Einhaltung wird gerichtlich von Amts wegen geprüft. Eine Sachprüfung trotz Fristablaufs kommt nur in Betracht, wenn sich mittlerweile wesentliche neue Tatsachen ergeben60 oder bei unverschuldeter Unkenntnis des korrekten Vorgehens.61 7.

Rechtsschutzbedürfnis

Nach ständiger Rechtsprechung muss im Zeitpunkt der Klageerhebung ein hinrei- 3084 chendes Rechtsschutzbedürfnis bestehen.62 Daran fehlt es, wenn die den Kläger

53 54 55 56 57 58 59 60 61 62

Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 236 EGV Rn. 32; Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 9; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 344. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 7. Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 9; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 7 mit Fn. 33. EuGH, Rs. 306/81, Slg. 1983, 1755 (1764, Rn. 9) – Verros; EuG, Rs. T-160 u. 161/89, Slg. 1990, II-871 (879, Rn. 20) – Kalavros. EuG, Rs. T-37/89, Slg. 1990, II-463 (477, Rn. 38) – Hanning. Zum Fristbeginn s. Art. 91 Abs. 3 BSt. EuGH. Rs. 75 u. 117/82, Slg. 1984, 1509 (1529, Rn. 13) – Razzouk u. Beydoun. EuGH, Rs. 109/63 u. 13/64, Slg. 1964, 1411 (1436 f.) – Muller. EuGH, Rs. 50/74, Slg. 1975, 1003 (1013, Rn. 15/17) – Asmussen. EuG, Rs. T-49/91, Slg. 1992, II-1855 (1862, Rn. 24) – Turner; EuGH, Rs. 5 u.a./62, Slg. 1962, 917 (941) – San Michele; Rs. 124/78, Slg. 1979, 2499 (2510, Rn. 7) – List.

898

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

beschwerende Maßnahme noch vor Klageerhebung beseitigt wird und keine Nachwirkungen mehr hat.63 8.

Begründetheit der Klage

3085 Bei der materiellen Rechtmäßigkeitsprüfung prüft das Gericht regelmäßig die dienstrechtlichen Regeln und legt dazu das BSt und die BSB aus.64 Es greift jedoch auch auf allgemeine Rechtsgrundsätze zurück.65 Das gilt vor allem für den allgemeinen Gleichheitssatz,66 der auch innerdienstlichen Richtlinien berücksichtigungsfähig sowie ein Abweichen von einer festen Verwaltungspraxis begründungspflichtig67 macht. Bedeutsam sind aber auch der Vertrauensgrundsatz68 und die Fürsorgepflicht.69 Auch bei dienstrechtlichen Streitigkeiten kann im Grundsatz nur eine Rechtmä3086 ßigkeitsprüfung erfolgen.70 Dies hat eine uneingeschränkte Überprüfung von Verfahrensfehlern und sonstigen Rechtsverletzungen zur Folge. Bei bestehenden Beurteilungs- und Ermessensspielräumen sind hingegen nur offensichtliche Fehler kontrollierbar.71 Dies gilt insbesondere für Einstellungen und Beförderungen. Hier billigt das Gericht der Anstellungsbehörde einen weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu.72 Dieser kann aber durch die Anwendung klarer und bestimmter innerdienstlicher Richtlinien in anderen Fällen gebunden sein.73 In Streitsachen vermögensrechtlicher Art hat das Gericht gem. Art. 91 Abs. 1 3087 S. 2 BSt die Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung, einschließlich der Befugnis zur Aufhebung oder Änderung der getroffenen Maßnahmen. Dabei ist der Begriff der vermögensrechtlichen Streitigkeit nicht eindeutig geklärt. Nicht ausreichend ist, wenn eine beschwerende Maßnahme nur indirekt vermögensrechtliche Folgen hat, wie z.B. bei einer Nichtbeförderung. Klassische Fälle vermögensrechtlicher Streitigkeiten liegen hingegen vor, wenn sich direkt aus dem BSt oder den BSB vermögensrechtliche Ansprüche ergeben oder wenn über einen

63 64 65 66

67 68 69

70 71 72 73

EuG, Rs. T-49/91, Slg. 1992, II-1855 (1863, Rn. 26) – Turner. Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 12; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 236 EGV Rn. 10. Zu den Abkürzungen o. Rn. 3065. Ausführlich dazu Lindemann, Allgemeine Rechtsgrundsätze und europäischer öffentlicher Dienst, 1986, S. 61 ff. und Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 236 EGV Rn. 43 ff. Insbesondere bei Konkurrentenklagen, s. EuGH, Rs. 17/68, Slg. 1969, 61 (72, Rn. 34/39) – Reinarz; Rs. 85/82, Slg. 1983, 2105 (2127, Rn. 26) – Schloh; Rs. 143/84, Slg. 1986, 459 (476 f., Rn. 12 ff.) – Vlachou. S.o. Rn. 1605 ff. EuGH, Rs. 289/81, Slg. 1983, 1731 (1744, Rn. 21) – Mavridis. EuGH, Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 (1697, Rn. 22) – Kuhner; Rs. 191/81, Slg. 1982, 4229 (4247, Rn. 21) – Plug; auch EuG, Rs. T-133/89, Slg. 1990, II-245 (256, Rn. 27 ff.) – Burban; Rs. T-123/89, Slg. 1990, II-131 (141, Rn. 32) – Chomel. Vgl. EuGH, Rs. 112 u.a./73, Slg. 1974, 957 (977, Rn. 15/17 ff.) – Campogrande. Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 13. EuGH, Rs. 66 u.a./83, Slg. 1985, 2459 (2470, Rn. 28) – Hattet. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4142, Rn. 22) – Charles Lux; näher o. Rn. 1605 ff.

§ 1 Bedienstetenstreitsachen

899

Schaden gestritten wird, der sich direkt und kausal aus der Ausübung der dienstrechtlichen Aufgaben ergibt.74

C.

Prüfungsschema

Art. 270 AEUV (Art. 236 AEG) sieht für Bedienstetenstreitsachen keinen eigen- 3088 ständigen Rechtsbehelf vor. Vielmehr gelten die allgemeinen Rechtsschutzregeln, die jedoch durch die Art. 90 ff. BSt modifiziert werden. Das folgende Prüfungsschema stellt daher die Besonderheiten heraus, die bei Klagen in Bedienstetenstreitsachen zu beachten sind. Hinsichtlich der allgemeinen Klagevoraussetzungen wird auf die Darstellung bei den jeweiligen Klagearten verwiesen. I. Zulässigkeit 1. Eröffnung der Unionsgerichtsbarkeit Art. 270 AEUV (Art. 236 EG) 2. Sachliche Zuständigkeit EuGöD nach Art. 19 EUV i.V.m. 257 AEUV (Art. 220 Abs. 2, 225 a EG) i.V.m. Beschluss des Rates zur Errichtung eines Gerichts für den öffentlichen Dienst 3. Parteifähigkeit a) Aktive Parteifähigkeit alle Parteien, auf die das BSt Anwendung findet (Art. 91 Abs. 1 S. 1 BSt) - Gemeinschaftsbeamte (Art. 1 BSt) - Bedienstete auf Zeit (Art. 46 BSB) - Hilfskräfte (Art. 73 BSB) - Vertragsbedienstete (Art. 117 BSB) - Sonderberater (Art. 124 BSB) - in speziellen Fällen ehemalige Beamte und Bedienstete, Bewerber und versorgungsberechtigte Hinterbliebene - nicht örtliche Bedienstete (Art. 122 BSB) - nicht Gewerkschaften und Berufsverbände b) Passive Parteifähigkeit jeweilige Anstellungsbehörde 4. Klagegegenstand jede den Bediensteten beschwerende Maßnahme (Möglich sind Nichtigkeits-, Untätigkeits-, Leistungs-, Feststellungs- und Schadensersatzklagen, sowie Anträge im einstweiligen Rechtsschutz)

74

Schwarze, in: ders., Art. 236 EGV Rn. 14.

900

Kapitel 19 Spezielle Verfahren 5. Klagebefugnis unmittelbare und individuelle Betroffenheit bei Konkurrentenklage Beschwer 6. Vorverfahren Beschwerde nach Art. 90 Abs. 2 BSt bei der Anstellungsbehörde (Art. 91 Abs. 2 BSt) Ausnahme: Klage ist Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beigefügt (Art. 91 Abs. 4 BSt); Zweck der Beschwerde kann mit Vorverfahren von vornherein nicht erreicht werden 7. Klagefrist Klageerhebung binnen drei Monaten nach Mitteilung der auf die Beschwerde ergangenen Entscheidung bzw. nach Ablauf der viermonatigen Beantwortungsfrist (Art. 91 Abs. 3 BSt) 8. Rechtsschutzbedürfnis Fehlt bei Beseitigung der beschwerenden Maßnahme vor Klageerhebung. II. Begründetheit Prüfung dienstrechtlicher Regeln aus BSt und BSB, sowie der allgemeinen Rechtsgrundsätze. Rechtmäßigkeitsprüfung, d.h. Prüfung, ob Verfahrensfehler oder Rechtsverletzung, bei Ermessen und Beurteilungsspielraum aber nur hinsichtlich offensichtlicher Fehler. Sonderfall: Streitsachen vermögensrechtlicher Art, Befugnis zur unbeschränkten Ermessensnachprüfung einschließlich der Befugnis zur Aufhebung oder Änderung der getroffenen Maßnahme (Art. 91 Abs. 1 S. 2 BSt)

D.

Schema einer Klageschrift

3089 Das EuGöD hat als Arbeitshilfen für die Praxis eine „Checkliste Klageschrift“ sowie ein „Muster Klageschrift“ veröffentlicht.75 Auf eine Darstellung eines Musters einer Klageschrift wird hier daher verzichtet.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB 3090 Art. 271 AEUV (Art. 237 EG) begründet eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU in gewissen Streitsachen betreffend die Europäische Investitionsbank (EIB) (im Folgenden unter A.) und die Europäische Zentralbank (EZB) (Ausführungen unter B.). Diese Kompetenzzuweisung war notwendig, da EIB und EZB bis zum Vertrag von Lissabon nicht in Art. 7 Abs. 1 EG als Organe genannt,76 sondern nach Art. 8 und 9 EG errichtet wurden, so dass eine unmittelbare Anwendung der 75 76

Abrufbar unter http://curia.europa.eu. S. zur Änderung hinsichtlich der EZB u. Rn. 3135.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

901

für Gemeinschaftsorgane geltenden Bestimmungen der Art. 230 ff. EG ausschied.77 Da EIB und EZB jedoch eng mit den Vertragszielen verbunden sind,78 sollten sie in Fällen von Rechtsstreitigkeiten ausdrücklich der europäischen Gerichtsbarkeit unterstellt werden.79

A.

Streitsachen betreffend die Europäische Investitionsbank

I.

Rechtliche Grundlagen der EIB

Art. 308 AEUV (Art. 266 EG) normiert die wesentlichen institutionellen Grundla- 3091 gen der EIB. Art. 309 AEUV (Art. 267 EG) bestimmt ihre Aufgaben. Konkretisiert und ergänzt werden diese Vorschriften durch die Satzung der EIB, die gem. Art. 308 Abs. 3 S.1 AEUV (Art. 266 Abs. 3 S. 1 EG) den Verträgen als Protokoll beigefügt ist und deshalb nach Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Bestandteil der Verträge ist. Die EIB ist nach der Weltbank die zweitgrößte internationale Finanzierungsein- 3092 richtung.80 Sie verfügt nach Art. 4 EIB-Satzung derzeit über ein gezeichnetes Kapital von rund 164 Milliarden Euro, das von den Mitgliedstaaten in Abhängigkeit ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und unter Berücksichtigung politischer Faktoren aufgebracht wird. Deutschland zeichnet dieses Kapital derzeit mit rund 27 Milliarden Euro. Das gezeichnete Kapital ist bestimmend für das Geschäftsvolumen der EIB.81 Ihren Hauptsitz hat die EIB in Luxemburg. II.

Rechtsstatus der EIB

Nach der Rechtsprechung des EuGH besitzt die EIB eine Doppelnatur: sie ist „ei- 3093 nerseits hinsichtlich ihrer Geschäftsführung, insbesondere im Rahmen ihrer Kapitaloperationen, unabhängig, andererseits hinsichtlich ihrer Ziele mit der EG eng verbunden.“82 1.

Kein Organ

Bei der EIB handelt es sich nicht um ein Organ der EU, wie sowohl der systemati- 3094 schen Stellung der Art. 308 und 309 AEUV (Art. 266 und 267 EG) in einem ei77

78 79 80 81 82

Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 1; Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 1; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 2. Für die EIB gilt das weiterhin, u. Rn. 3094. S. für die EIB Art. 309 AEUV (Art. 267 EG), für die EZB Art. 127 AEUV (Art. 105 EG). Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 8. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 3. Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 5. EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 30) – Kommission/EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7386, Rn. 102) – Kommission/EIB.

902

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

genständigen Kapitel des AEUV (EG) als auch der Existenz des Art. 282 AEUV (Art. 8 EG) neben Art. 13 EUV (Art. 7 EG) zu entnehmen ist.83 Erklären lässt sich dies mit der vom Vertrag gewollten und für die Bankgeschäfte erforderlichen Unabhängigkeit und mit der rein mitgliedstaatlich organisierten Leitung der EIB.84 Auch der EuGH hat die EIB nicht als Organ, sondern als „eine vom Vertrag vorgesehene … Gemeinschaftseinrichtung“ beschrieben.85 2.

Rechtspersönlichkeit

3095 Die EIB ist eine finanziell und organisatorisch selbstständige öffentlich-rechtliche Unionseinrichtung mit eigenen Rechten und Pflichten.86 Dies ist Folge des Art. 308 Abs. 1 AEUV (Art. 266 Abs. 1 EG), wonach die EIB Rechtspersönlichkeit besitzt. Sie nimmt damit innerhalb des institutionellen Gefüges der Union eine Sonderstellung ein.87 Der genaue Umfang der Rechtspersönlichkeit ist in Art. 28 EIB-Satzung geregelt. Danach besitzt die EIB in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt werden. Neben der unionsinternen ist auch die Völkerrechtspersönlichkeit der EIB an3096 erkannt.88 Sie schließt mit Drittstaaten Verträge, wobei sie weder als Organ noch als sonstiger Vertreter der Europäischen Union tätig wird, sondern als selbstständige Trägerin völkerrechtlicher Rechte und Pflichten.89 3.

Funktionelle und institutionelle Autonomie

3097 Verbunden mit der Rechtspersönlichkeit der EIB ist eine funktionelle Autonomie, die sie benötigt, um auf dem Kapitalmarkt frei von politischen Einflüssen agieren zu können.90 Dies bedeutet, dass sich die EIB bei ihren Entscheidungen nicht von haushalterischen Maßstäben der Union, sondern allein von ihren eigenen kreditwirtschaftlichen Maßstäben leiten lassen muss.91

83 84 85 86 87 88 89 90 91

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 7; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 266 EGV Rn. 5. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 7. EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (968, Rn. 14) – Mills. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 2; Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 7. S. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 2; Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 2. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 9; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 266 EGV Rn. 4; Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 4. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 9. EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 28) – Kommission/EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7385, Rn. 101) – Kommission/EIB. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 10.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

903

Hinzu kommt eine institutionelle Autonomie:92 Die EIB wird von eigenen Or- 3098 ganen, die in ihrer Besetzung und ihren Entscheidungen unabhängig sind von denen der Union, geleitet und verwaltet.93 III.

Aufgaben der EIB

Die EIB handelt – ihrem Namen entsprechend – als Kreditinstitut, das Finanzie- 3099 rungen aus Kapitalmarktmitteln nach bankmäßigen Kriterien vornimmt und als selbstständige Einrichtung mit eigenem Vermögen geführt wird.94 Die Finanzierungen dienen dem Ziel, einen Beitrag zur ausgewogenen Entwicklung des Binnenmarktes im Interesse der Union zu leisten. Anders als die EZB ist die EIB damit in die Unionspolitik eingebunden und muss veränderten Zielen der Union Rechnung tragen. Entsprechend ihrer Zielsetzung konzentriert sich die Darlehenstätigkeit der EIB auf Finanzierungen innerhalb des Hoheitsgebiets der Union.95 1.

Aufgabengebiete

Art. 309 AEUV (Art. 267 EG) beschreibt die Aufgabe der EIB folgendermaßen: 3100 Aufgabe der EIB ist es, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarktes im Interesse der Union beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel. In diesem Sinne erleichtert sie ohne Verfolgung eines Erwerbszwecks durch Gewährung von Darlehen und Bürgschaften die Finanzierung der nachstehend bezeichneten Vorhaben in allen Wirtschaftszweigen: a) Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete; b) Vorhaben zur Modernisierung oder Umstellung von Unternehmen oder zur Schaffung neuer Arbeitsmöglichkeiten, die sich aus der schrittweisen Errichtung oder dem Funktionieren des Binnenmarktes ergeben und wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können; c) Vorhaben von gemeinsamem Interesse für mehrere Mitgliedstaaten, die wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können. In Erfüllung ihrer Aufgaben erleichtert die Bank die Finanzierung von Investi- 3101 tionsprogrammen i.V.m. der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Union.

92 93 94 95

EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 (1320, Rn. 29) – Kommission/EIB; Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7386, Rn. 102) – Kommission/EIB. S.u. Rn. 3104 ff. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 6. Binder, in: Schwarze, Art. 267 EGV Rn. 1.

904

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

2.

Instrumente zur Aufgabenerfüllung

3102 Zur Erfüllung ihrer Aufgaben stehen der EIB nach Art. 309 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 267 Abs. 2 S. 2 EG) zwei Instrumente zur Verfügung: die Gewährung von Darlehen und die Übernahme von Bürgschaften. In der Praxis ist Letzteres bislang von untergeordneter Bedeutung geblieben.96 IV.

Organisation der EIB

1.

Mitgliedstaaten als Anteilseigner

3103 Gem. Art. 308 Abs. 2 AEUV (Art. 266 Abs. 2 EG) sind Mitglieder der EIB die Mitgliedstaaten. Damit sind automatisch alle Mitgliedstaaten der Union zugleich Mitglieder der EIB. Grund ist, dass die mit der Verwirklichung der Union verbundenen Lasten auf alle Mitgliedstaaten verteilt werden sollen. Deshalb ist auch ein Austritt aus der EIB weder in den Verträgen noch in der EIB-Satzung vorgesehen.97 Internationale Organisationen und andere Staaten sind von der Mitgliedschaft hingegen ausgeschlossen.98 2.

Organe

3104 Gem. Art. 8 der EIB-Satzung wird die Bank von einem Rat der Gouverneure, einem Verwaltungsrat sowie einem Direktorium verwaltet und geleitet. Der Rat der Gouverneure besteht aus von den Mitgliedstaaten benannten (Fi3105 nanz- bzw. Schatz-)Ministern. Ihm obliegt in erster Linie der Erlass der allgemeinen Richtlinien für die Kreditpolitik der Bank.99 Der Verwaltungsrat setzt sich gem. Art. 11 der EIB-Satzung aus 28 ordentli3106 chen und 18 stellvertretenden Mitgliedern zusammen, die sich in Abhängigkeit von Größe und Bedeutung der Mitgliedstaaten auf diese verteilen. Zudem kooptiert der Verwaltungsrat drei ordentliche und stellvertretende Sachverständige ohne Stimmrecht. Der Verwaltungsrat hat die ausschließliche Entscheidungsbefugnis für die Gewährung von Darlehen und Bürgschaften sowie die Aufnahme von Anleihen; er setzt die Darlehenszinssätze und Bürgschaftsprovisionen fest; er sorgt für die ordnungsmäßige Verwaltung der Bank; er gewährleistet, dass die Führung der Geschäfte der Bank mit den Bestimmungen der EG und der EIB-Satzung sowie mit den allgemeinen Richtlinien des Rates der Gouverneure im Einklang steht.100

96 97 98 99 100

Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 267 EGV Rn. 10. Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 5. Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 14. Ausführlicher Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 19; Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 10. Ausführlicher Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 20; Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 11.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

905

Das Direktorium besteht gem. Art. 13 EIB-Satzung aus einem Präsidenten und 3107 acht Vizepräsidenten, die vom Rat der Gouverneure auf Vorschlag des Verwaltungsrates für sechs Jahre bestellt werden. Das Direktorium nimmt unter der Aufsicht des Präsidenten und der Kontrolle des Verwaltungsrates die laufenden Geschäfte der Bank wahr. Es bereitet die Entscheidungen des Verwaltungsrates vor, insbesondere hinsichtlich der Aufnahme von Anleihen sowie der Gewährung von Darlehen und Bürgschaften; es sorgt für die Durchführung dieser Entscheidungen. Die Bank wird gerichtlich und außergerichtlich vom Präsidenten oder bei seiner Verhinderung von einem Vizepräsidenten vertreten.101 V.

Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit

Der eingeschränkten Bindung der EIB an die Union entspricht die geringe gericht- 3108 liche Kontrolle durch den Gerichtshof der EU. Dieser ist nur in wenigen Fällen für die Streitigkeiten der EIB zuständig. Aufgrund der weitreichenden Auswirkungen auf das Unionssystem und die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten sind diese Streitsachen bislang nicht auf das EuG übertragen worden, sondern nach wie vor der Gerichtsbarkeit des EuGH unterstellt,102 wie sich aus der fehlenden Nennung von Art. 271 AEUV (Art. 237 EG) im Art. 256 AEUV (Art. 225 EG) ergibt. 1.

Klage gegen Mitgliedstaaten über die Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der Satzung der EIB

a)

Zulässigkeit

Gem. Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) ist der Gerichtshof der EU zu- 3109 ständig in Streitsachen über die Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Satzung der EIB. Der Verwaltungsrat der Bank besitzt hierbei die der Kommission in Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) zum Vertragsverletzungsverfahren übertragenen Befugnisse. Dafür gelten die in den Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG) geregelten Verfahrensvoraussetzungen und Rechtsfolgen entsprechend. Während damit die Einleitung und Durchführung des Verfahrens – anders als beim normalen Verfahren des Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) – dem Verwaltungsrat der EIB anstelle der Kommission übertragen ist, sind die Stellung des beschuldigten Staats und des Gerichtshofs der EU in beiden Fällen identisch.103 Den Mitgliedstaaten steht die Möglichkeit eines eigenen Vertragsverletzungs- 3110 verfahrens nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) offen, wenn nach ihrer Auffassung ein anderer Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus der EIB-Satzung ver101 102

103

Näher Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 12; Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 266 EGV Rn. 21. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 32 unter Berufung auf den Umkehrschluss aus Art. 3 des Beschlusses Nr. 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 24.10.1988, ABl. L 319, S. 1, ber. in ABl. 1989 L 241, S. 4. Binder, in: Schwarze, Art. 267 EGV Rn. 2.

906

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

stoßen hat.104 Dies ist zwar in Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) nicht ausdrücklich vorgesehen. Die EIB-Satzung ist jedoch gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Bestandteil der Verträge. Auch in diesem Fall tritt der Verwaltungsrat der EIB als prozessuales Vorklärungsorgan105 an die Stelle der Kommission.106 Untrennbar mit Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) verbunden ist Art. 260 AEUV 3111 (Art. 228 EG), so dass dieser vorliegend Anwendung findet.107 Aufgrund der Vorschrift des Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) handelt es sich bei der Klage nach Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) um eine Feststellungsklage, bei welcher der Gerichtshof der EU einen Verstoß des Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus der EIB-Satzung der EU feststellt.108 Aufgrund des Verweises auf Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) gelten im Rahmen 3112 des Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) die im Vertragsverletzungsverfahren geltenden Verfahrensanforderungen. Daher bedarf es zunächst der ordnungsgemäßen Durchführung eines Vorverfahrens. Neben einem vorherigen Mahnschreiben und einer Anhörung des betreffenden Mitgliedstaats ist eine mit Gründen versehene Stellungnahme erforderlich. Erst nach Ablauf der darin gesetzten Beseitigungsfrist ist der Gang zum Gericht möglich.109 Auch im Übrigen gelten die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Vertragsverletzungsverfahrens.110 b)

Begründetheit

3113 Begründet ist die Klage nach Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG), wenn der betreffende Mitgliedstaat gegen eine ihm obliegende Verpflichtung aus der EIBSatzung verstoßen hat. Der Klagegegenstand wird durch das Vorverfahren festgelegt, so dass sich der EuGH im Rahmen der Begründetheit auf das gerügte Verhalten und diejenigen Gründe, die von den Beteiligten im Vorverfahren geltend gemacht worden sind, beschränkt.111 Beweispflichtig für den Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine ihm nach der EIB-Satzung obliegende Verpflichtung ist – wie die Kommission im Vertragsverletzungsverfahren – der Verwaltungsrat der EIB. 104

105 106

107

108 109 110 111

Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 4; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 2; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 5; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 21; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 4. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 21. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 2; Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 4; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 21; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 4. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 3; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 6; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 2; a.A. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 30, der nur Art. 228 Abs. 1 EG/Art. 260 Abs. 1 AEUV anwenden will. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 24. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 26; Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 237 EGV Rn. 8. S.o. Rn. 2523 ff. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 27; Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 237 EGV Rn. 8.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

907

Er ist allerdings bei der Aufklärung des Sachverhalts durch den jeweiligen Mitgliedstaat zu unterstützen.112 c)

Die gerichtliche Entscheidung

Nach Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) ergeht ein Feststellungsurteil, in dem der Ge- 3114 richtshof der EU urteilt, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus der EIB-Satzung verstoßen hat.113 Der Mitgliedstaat hat dann die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil ergeben. Kommt er dieser Verpflichtung nicht nach, besteht für den Verwaltungsrat der EIB gem. Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) die Möglichkeit, beim Gerichtshof der EU die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgeldes zu beantragen.114 2.

Klage gegen Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB

Nach Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 lit. b) EG) ist der Gerichtshof der EU zu- 3115 ständig in Streitsachen über die Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB. Jeder Mitgliedstaat, die Kommission und der Verwaltungsrat der Bank können hierzu nach Maßgabe des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) Klage erheben. a)

Klageberechtigung und Klagegegner

Der Kreis der Klageberechtigten ist in Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 lit. b) EG) 3116 abschließend festgelegt.115 Aufgrund des restriktiven Wortlauts steht damit natürlichen und juristischen Personen – anders als bei Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) – ein Klagerecht selbst dann nicht zu, wenn sie von den jeweiligen Maßnahmen direkt und unmittelbar betroffen sind.116 Diese Beschränkung des Rechtsschutzes soll dazu dienen, die Tätigkeit der EIB der Einflussnahme von Privatpersonen zu entziehen.117 Klagegegner ist nach dem Wortlaut des Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 lit. b) EG) nicht die EIB, sondern der Rat der Gouverneure.118 112 113 114

115

116 117

118

Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 28; Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 237 EGV Rn. 9. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 29. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 3; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 6; a.A. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 30; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 11. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 33; Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 3; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 13. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 237 EGV Rn. 4; Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 34. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 10; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 34; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 13. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 36; Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 237 EGV Rn. 14.

908

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

b)

Beschlüsse des Rates der Gouverneure

3117 Die Beschlüsse des Rates der Gouverneure unterliegen damit einer umfassenden Rechtskontrolle durch den Gerichtshof der EU. Wegen des Verweises auf Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) ist unter Beschluss jede rechtsverbindliche Handlung des Rates der Gouverneure der EIB zu verstehen, während Empfehlungen und Stellungnahmen nicht anfechtbar sind, selbst wenn sie als Beschluss ergehen sollten.119 Ob den „Beschlüssen“ die notwendige Rechtsverbindlichkeit zukommt, lässt sich nicht pauschal beantworten, sondern ist in jedem Einzelfall anhand der den Organen zugewiesenen Aufgaben und Befugnissen zu überprüfen.120 Klagegegenstand sind nach dem Wortlaut des Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 3118 lit. b) EG) nur die Beschlüsse des Rates der Gouverneure. Ausreichend ist allerdings, dass der von der EIB erlassene Rechtsakt materiell in die Zuständigkeit des Rates der Gouverneure fällt. Unerheblich ist hingegen, ob der fragliche Rechtsakt aufgrund einer formellen oder informellen Delegation oder ohne entsprechende Ermächtigung von einem anderen Organ der EIB erlassen wurde.121 c)

Besonderer Fall der Nichtigkeitsklage

3119 Bei der Klage handelt es sich um einen besonderen Fall der Nichtigkeitsklage, wie der Verweis auf Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) zeigt. Demnach können Beschlüsse des Rates der Gouverneure lediglich angefochten werden. Eine Untätigkeitsklage ist nicht möglich.122 Der Verweis auf Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) hat zur Folge, dass sämtliche 3120 dortige Zulässigkeitsvoraussetzungen bei Klagen gegen den Rat der Gouverneure entsprechend Anwendung finden. Damit müssen bspw. Klagen auf einen der in Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) genannten Klagegründe gestützt und die in Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) genannte Frist eingehalten werden.123 d)

Begründetheit

3121 Bei der Begründetheit prüft der EuGH infolge des Verweises auf Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) lediglich die Rechtmäßigkeit der im Streit befindlichen Beschlüsse, nicht aber deren Zweckmäßigkeit.124 Ist die Klage begründet, hebt der EuGH den

119 120 121 122 123 124

Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 37. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 38. S. EuGH, Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 (7378, Rn. 72 f.) – Kommission/EIB, wo das Direktorium anstelle des Rates der Gouverneure handelte. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 39. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; ausführlicher Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 40. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 41.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

909

angegriffenen Beschluss in analoger Anwendung des Art. 264 AEUV (Art. 231 EG) auf.125 3.

Klage gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB

Gem. Art. 271 lit. c) AEUV (Art. 237 lit. c) EG) ist der Gerichtshof der EU zuständig in Streitsachen über die Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB. Diese können nach Maßgabe des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) nur von den Mitgliedstaaten oder der Kommission und lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Art. 21 Abs. 2 und 5-7 der EIB-Satzung angefochten werden. Im Vergleich zu den Beschlüssen des Rates der Gouverneure ist damit die Klagemöglichkeit gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates erheblich eingeschränkt:126 Klageberechtigt sind nur die Kommission und die Mitgliedstaaten. Klagegegenstand kann lediglich ein Beschluss des Verwaltungsrates der EIB zur Behandlung von Darlehens- und Bürgschaftsanträgen sein (vgl. Art. 21 Abs. 2 und 5-7 der EIBSatzung). Möglicher Klagegrund ist schließlich allein die Verletzung der in den genannten Vorschriften der EIB-Satzung enthaltenen Verfahrensvorschriften. Mit dieser Beschränkung sollte wohl vermieden werden, dass der politische und rechtliche Handlungsspielraum des EIB-Verwaltungsrates durch „Konkurrentenklagen“ der von Darlehensentscheidungen nicht begünstigten Mitgliedstaaten eingeschränkt wird.127 Wie bei Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 lit. b) EG) handelt es sich bei der Klage nach Art. 271 lit. c) AEUV (Art. 237 lit. c) EG) um einen besonderen Fall der Nichtigkeitsklage. Eine Untätigkeitsklage ist nicht möglich.128 Zudem finden sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) entsprechend Anwendung.129 Bei der Begründetheit findet nur eine Überprüfung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, nicht der Zweckmäßigkeit statt und dies auch nur bezüglich der in Art. 21, Abs. 2 und 5-7 EIB-Satzung zu findenden Formvorschriften.130 Bei einer Begründetheit der Klage hebt der EuGH den Beschluss des Verwaltungsrates in analoger Anwendung des Art. 264 AEUV (Art. 231 EG) auf. 4.

3122

3123

3124

3125

3126

Sonstige Klagen

Für natürliche und juristische Personen ist der Rechtsschutz gegenüber Handlun- 3127 gen der EIB stark eingeschränkt. Wie dargelegt, besitzen sie weder eine Klagebe125 126 127 128 129 130

Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 42; Karpenstein, in: Grabitz/ Hilf, Art. 237 EGV Rn. 18, 25. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 35. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 237 EGV Rn. 19. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 39. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; ausführlicher Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 40. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 41.

910

3128

3129

3130 3131 3132

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

rechtigung hinsichtlich der mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus der EIB-Satzung noch hinsichtlich einer Klage gegen Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB noch eine Klagemöglichkeit gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB. Damit soll die Tätigkeit der EIB der Einflussnahme von Privatpersonen entzogen werden.131 Allerdings ist die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU für die EIB betreffende Streitigkeiten nicht auf die in Art. 271 lit. a)-c) AEUV (Art. 237 lit. a)-c) EG) geregelten Fälle beschränkt.132 Es besteht deshalb für Einzelpersonen die Möglichkeit, Schadensersatzklage gem. Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) zu erheben.133 Darin wird zwar von der Haftung für die europäischen Organe gesprochen, zu denen die EIB nicht zählt.134 Erfasst sind jedoch auch die Einrichtungen der Union wie die EIB.135 In Personalstreitigkeiten der EIB ist das EuGöD gem. Art. 270 i.V.m. 256 AEUV (Art. 236 i.V.m. 225 EG) zuständig.136 Der Präsident ist Dienstherr der Bediensteten der EIB. Das Dienstverhältnis ist ein Anstellungsverhältnis vertraglicher Natur137 und damit kein Beamtenverhältnis.138 Gem. Art. 29 Abs. 2 S. 2 EIB-Satzung kann die EIB in Verträgen ein Schiedsverfahren vorsehen, aufgrund dessen das EuG nach Art. 272 i.V.m. 256 AEUV (Art. 238 EG i.V.m. 225 EG) zuständig ist.139 In Rechtsstreitigkeiten zwischen der EIB einerseits und ihren Gläubigern, Kreditnehmern oder dritten Personen andererseits entscheiden gem. Art. 29 Abs. 1 EIB-Satzung die zuständigen Gerichte der Mitgliedstaaten. Mitgliedstaatliche Gerichte können zudem Fragen über die Auslegung der EIBSatzung zum Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 1 lit. a) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a) EG) machen, da die EIB-Satzung gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Bestandteil der Verträge ist. Während der EuGH bislang aufgrund der abschließenden Organ-Aufzählung in Art. 7 EG keine Befugnis nach Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG hinsichtlich der Kontrolle von Handlungen der EIB hatte,140 ändert sich dies unter dem Vertrag von Lissabon. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV spricht nämlich von den „Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union“, wozu auch die EIB zählt.141 131 132 133

134 135 136 137 138 139 140 141

Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 5; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 10. EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (968, Rn. 15/17) – Mills. Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-370/89, Slg. 1992, I-6211 (6248, Rn. 15 ff.) – SGEEM u. Etroy; EuG, Rs. T-361/99, Slg. 2000, II-2031 (2038, Rn. 10) – Meyer. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 237 EGV Rn. 7 sieht darin einen akzeptablen Ausgleich für den beschränkten Rechtsschutz. S.o. Rn. 3094. EuGH, Rs. C-370/89, Slg. 1992, I-6211 (6248, Rn. 16) – SGEEM u. Etroy. EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (968, Rn. 14 ff.) – Mills. EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (969, Rn. 22) – Mills. Binder, in: Schwarze, Art. 266 EGV Rn. 14. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 7. Näher u. Rn. 3167 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Fn. 42; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 237 EGV Rn. 16; s.u. Rn. 3247. S. bereits vorstehend Rn. 3128 a.E.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

B.

Streitsachen betreffend die EZB

I.

Rechtliche Grundlagen der EZB

911

Die EZB ist das „Herzstück“ der europäischen Währungsunion.142 Sie ist im Rah- 3133 men des Maastrichter Vertrages in die Verträge eingeführt worden.143 Errichtet wurde die EZB auf der Grundlage von Art. 8 EG, der nach der Reform durch den Vertrag von Lissabon aufgehoben wurde. Gem. Art. 282 AEUV (Art. 107 Abs. 1 EG) bilden die EZB und die nationalen Zentralbanken das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden das Eurosystem und betreiben die Währungspolitik der Union. Nähere Bestimmungen zur EZB finden sich in den Vorschriften der Art. 127 ff. 3134 und 282 ff. AEUV (Art. 105 ff. EG). Konkretisiert werden diese Vorschriften durch die ESZB und EZB-Satzung, die gem. Art. 129 Abs. 2 AEUV (Art. 107 Abs. 4 EG) den Verträgen durch ein Protokoll beigefügt ist und daher gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Bestandteil der Verträge ist. II.

Rechtsstatus der EZB

1.

Organ

Art. 7 EG nannte die Organe der Gemeinschaft und zählte dazu nicht die EZB. 3135 Diese wurde vielmehr gesondert aufgrund des Art. 8 EG errichtet. Der EZB wurde jedoch eine organähnliche Stellung eingeräumt.144 Nach der Änderung durch den Vertrag von Lissabon enthält Art. 13 EUV eine Aufzählung der Unionsorgane. Dabei wird auch die EZB als Organ benannt.145 2.

Rechtspersönlichkeit

Gem. Art. 282 Abs. 3 AEUV (Art. 104 Abs. 2 EG) besitzt die EZB Rechtspersön- 3136 lichkeit. Sie allein ist befugt, die Ausgabe des Euro zu genehmigen. Sie ist in der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel unabhängig. Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten achten diese Unabhängigkeit.

142 143 144 145

Hatje, in: Schwarze, Art. 8 EGV Rn. 1; Koch, in: Lenz/Borchardt, Art. 8 EGV Rn. 1. Zum Verhältnis von EZB und den nationalen Zentralbanken s. Potacs, in: Schwarze, Art. 107 EGV Rn. 2. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 5; Hatje, in: Schwarze, Art. 8 EGV Rn. 2. Ausführlich zu der institutionellen Einordnung der EZB nach dem Vertrag von Lissabon Häde, EuR 2009, 200 ff.

912

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

3.

Unabhängigkeit

3137 Art. 130 AEUV (Art. 108 EG) normiert ausführlicher diese Unabhängigkeit. Danach darf bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten weder die EZB noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regie3138 rungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Grund dieser Unabhängigkeit ist es, das vorrangige Ziel der Preisstabilität ohne politische Einflussnahme sicherzustellen.146 III.

Aufgaben und Befugnisse der EZB

3139 Das vorrangige Ziel des ESZB gem. Art. 282 Abs. 2 AEUV (Art. 105 Abs. 1 S. 1 EG) lautet, die Preisstabilität zu gewährleisten. Zudem unterstützt es die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union, um zur Verwirklichung ihrer Ziele beizutragen.147 Gem. Art. 132 Abs. 1 AEUV (Art. 110 Abs. 1 EG) kann die EZB zur Erfüllung 3140 ihrer Aufgaben Verordnungen und Entscheidungen erlassen sowie Empfehlungen und Stellungnahmen abgeben. IV.

Organisation der EZB

3141 Beschlussorgane der EZB sind nach Art. 129 Abs. 1 AEUV (Art. 107 Abs. 3 EG) der EZB-Rat und das Direktorium. Der EZB-Rat besteht gem. 283 Abs. 1 AEUV (Art. 112 Abs. 1 EG) aus den Mitgliedern des Direktoriums der EZB und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken, deren Währung der Euro ist. Das Direktorium wird nach Art. 283 Abs. 2 AEUV (Art. 112 Abs. 2 EG) aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern gebildet, die für die Dauer von acht Jahren ernannt werden. Gem. Art. 12.1. ESZB und EZB-Satzung erlässt der EZB-Rat die Leitlinien und 3142 Entscheidungen, die notwendig sind, um die Erfüllung der dem ESZB nach den Verträgen und der Satzung übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Der EZBRat legt die Geldpolitik der Union fest, ggf. einschließlich von Entscheidungen in Bezug auf geldpolitische Zwischenziele, Leitzinssätze und die Bereitstellung von Zentralbankgeld im ESZB, und erlässt die für ihre Ausführung notwendigen Leitlinien. 146 147

Potacs, in: Schwarze, Art. 108 EGV Rn. 1. Ausführlicher zu den Aufgaben des ESZB Häde, in: Calliess/Ruffert, Art. 105 EGV Rn. 12 ff.; Heun, JZ 1998, 866 (869 ff.); Potacs, in: Schwarze, Art. 105 EGV Rn. 5 ff.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB

913

Das Direktorium führt die Geldpolitik gemäß den Leitlinien und Entscheidun- 3143 gen des EZB-Rates aus. Es erteilt hierzu den nationalen Zentralbanken die erforderlichen Weisungen. Ferner können dem Direktorium durch Beschluss des EZBRates bestimmte Befugnisse übertragen werden. V.

Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit

Aufgrund ihrer bereits bislang anerkannten organähnlichen Stellung und der Aufnahme der EZB durch den Vertrag von Lissabon als Organ148 ist die EZB – anders als die EIB – im Rechtsschutzsystem den sonstigen europäischen Organen weitestgehend gleichgestellt.149 Sie ist bspw. eingebunden im Rahmen der Nichtigkeitsklage des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG), der Untätigkeitsklage des Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) und dem Vorabentscheidungsverfahren des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).150 Art. 271 lit. d) AEUV (Art. 237 lit. d) EG) regelt die Zuständigkeit der Unionsgerichtsbarkeit für Streitigkeiten im Verhältnis zu den nationalen Zentralbanken und unterwirft damit die nationalen Zentralbanken der gerichtlichen Kontrolle durch die EU, zumindest soweit es um die Erfüllung der ihnen im System des ESZB obliegenden Verpflichtungen geht.151 Für die praktische Bedeutung der Streitigkeiten der EZB ist die Vorschrift damit aber eher gering.152 Gem. Art. 271 lit. d) AEUV (Art. 237 lit. d) EG) ist der Gerichtshof der EU zuständig für die Erfüllung der sich aus dem AEUV (EG) und der ESZB und EZBSatzung ergebenden Verpflichtungen durch die nationalen Zentralbanken. Der Rat der Gouverneure der EZB (richtig müsste es wohl heißen: der Rat der EZB) besitzt hierbei gegenüber den nationalen Zentralbanken die Befugnisse, die der Kommission in Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) gegenüber den Mitgliedstaaten eingeräumt werden. Stellt der Gerichtshof der EU fest, dass eine nationale Zentralbank gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, so hat diese Bank die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs der EU ergeben. Der Verweis auf Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) hat zur Folge, dass die Verfahrensgrundsätze des Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) in vollem Umfang Anwendung finden. Lediglich die Einleitung und Durchführung des Verfahrens obliegt nicht der Kommission, sondern dem EZB-Rat. Im Übrigen gelten die gleichen Ausführungen wie bei Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG).153 Allerdings ist anders als im Verfahren des Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) für den Fall der Nichtbeachtung des Urteils des Gerichtshofs der EU die Anwendung des Art. 260

148 149 150 151 152 153

S.o. Rn. 3135. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 8. S. dazu Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 46 ff. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 8. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 237 EGV Rn. 1. S.o. Rn. 3111 ff. Auch hier ist also der EuGH und nicht das EuG zuständig.

3144

3145

3146

3147

914

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) ausgeschlossen.154 Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG) behandelt nämlich ein Verfahren gegen einen Mitgliedstaat, so dass Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) ohne weiteres Anwendung finden kann. Art. 271 lit. d) AEUV (Art. 237 lit. d) EG) hingegen regelt ein Verfahren gegen nationale Zentralbanken. Hätte Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) hier Anwendung finden sollen, hätte dies ausdrücklich angeordnet werden müssen.155

C.

Übersicht möglicher Verfahren

I.

Streitsachen betreffend die EIB 1. Klage gegen einen Mitgliedstaat betreffend der Erfüllung seiner Verpflichtungen aus der Satzung der EIB, Art. 271 lit. a) AEUV (Art. 237 lit. a) EG)

3148

a) Sachliche Zuständigkeit: EuGH b) Parteifähigkeit Aktiv: - Verwaltungsrat der EIB, entspr. Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) - Mitgliedstaaten, entspr. Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) Passiv: Mitgliedstaaten c) Klagegegenstand Erfüllung der Verpflichtungen aus der Satzung der EIB d) Die sonstigen Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Klage richten sich nach Art. 258 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) entsprechend, wobei der Verwaltungsrat der Bank die der Kommission übertragenen Befugnisse besitzt. 2. Klage gegen Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB, Art. 271 lit. b) AEUV (Art. 237 lit. b) EG) a) Sachliche Zuständigkeit: EuGH b) Parteifähigkeit Aktiv: Mitgliedstaaten, Kommission, Verwaltungsrat der EIB, nicht natürliche oder juristische Personen! Passiv: Rat der Gouverneure c) Klagegegenstand Beschluss = jede rechtsverbindliche Handlung, die materiell in die Zuständigkeit des Rates der Gouverneure fällt

154

155

Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 10; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 237 EG Rn. 25; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 237 EGV Rn. 11; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 13 Rn. 31. Schwarze, in: ders., Art. 237 EGV Rn. 10.

§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB d) Die sonstigen Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Klage richten sich nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) entsprechend. Der EuGH überprüft nur die Rechtmäßigkeit, nicht die Zweckmäßigkeit. Die Erhebung einer Untätigkeitsklage entsprechend Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) ist nicht möglich! 3. Klage gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB, Art. 271 lit. c) AEUV (Art. 237 lit. c) EG) a) Sachliche Zuständigkeit: EuGH b) Parteifähigkeit Aktiv: Mitgliedstaaten, Kommission Passiv: Verwaltungsrat der EIB c) Klagegegenstand Beschluss des Verwaltungsrates der EIB zur Behandlung von Darlehensund Bürgschaftsanträgen (vgl. Art. 21 Abs. 2 und 5-7 EIB-Satzung) d) Klagegrund Verletzung von Verfahrensvorschriften e) Die sonstigen Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Klage richten sich nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) entsprechend. Der EuGH überprüft nur die Rechtmäßigkeit, nicht die Zweckmäßigkeit. Die Erhebung einer Untätigkeitsklage entsprechend Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) ist nicht möglich! 4. Schadensersatzklage Privater, Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) 5. Vorabentscheidungsverfahren bzgl. Auslegung der EIB Satzung oder Auslegung und Gültigkeit der Handlungen der EIB, Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) 6. Personalstreitigkeiten der Bediensteten der EIB, Art. 270 i.V.m. 256 AEUV (Art. 236 i.V.m. 225 EG) 7. Klagen aufgrund von Schiedsklauseln, Art. 272 i.V.m. 256 AEUV (Art. 238 i.V.m. 225 EG), Art. 29 Abs. 2 S. 2 EIB-Satzung 8. Die Klärung von Rechtsstreitigkeiten der EIB mit ihren Gläubigern, Kreditnehmern und dritten Personen obliegt den zuständigen nationalen Gerichten, Art. 29 Abs. 1 EIB-Satzung

915

916

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

II.

Streitsachen betreffend die EZB 1. Klage gegen eine nationale Zentralbank betreffend der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus AEUV (EG), ESZB und EZB-Satzung, Art. 271 lit. d) AEUV (Art. 237 lit. d) EG)

3149

a) Zuständigkeit: EuGH b) Parteifähigkeit Aktiv: Rat (der Gouverneure) der EZB Passiv: nationale Zentralbanken c) Klagegegenstand Erfüllung der Verpflichtungen aus AEUV (EG), ESZB und EZB-Satzung d) Die sonstigen Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Klage richten sich nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) entsprechend, wobei der Rat der Gouverneure der EZB hierbei die der Kommission übertragenen Befugnisse besitzt. Eine Anwendung von Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) für den Fall der Nichtbefolgung des Urteils ist ausgeschlossen! 2. Gegen die EZB können zudem Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) und Untätigkeitsklagen nach Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) erhoben werden, sowie entsprechende Fragestellungen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) entschieden werden.

§ 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge 3150 Art. 272 und Art. 273 AEUV (Art. 238 EG und Art. 239 EG) eröffnen die Möglichkeit, durch vertragliche Vereinbarung die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU zu begründen.

A.

Schiedsklauseln

3151 Gem. Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) ist der Gerichtshof der EU für Entscheidungen aufgrund einer Schiedsklausel zuständig, die in einem von der Union oder für ihre Rechnung abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag enthalten ist.

§ 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge

I.

917

Allgemeines

Wie oben dargelegt,156 kann die Union aufgrund ihrer Privatrechtsfähigkeit diverse Verträge öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Natur eingehen. Grundsätzlich zuständig für Haftungsfragen aus solchen Verträgen (vgl. Art. 340 Abs. 1 AEUV/Art. 288 Abs. 1 EG) sind die nationalen Gerichte, wie sich aus Art. 274 i.V.m. Art. 268 AEUV (Art. 240 i.V.m. Art. 235 EG) in Ermangelung einer entsprechenden Zuweisung ergibt.157 Es ist jedoch möglich, die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU dadurch zu eröffnen, dass ein derartiger Vertrag eine Zuständigkeitsklausel in Form einer Schiedsklausel enthält. Die Schiedsklausel hat zur Folge, dass die Zuständigkeit der nationalen Gerichte ausgeschlossen und zugleich dem Gerichtshof der EU die ausschließliche Befugnis erteilt wird, über Streitsachen zu urteilen, für die er nach den Regeln von EUV und AEUV (EU und EG) grundsätzlich nicht zuständig wäre.158 Wegen des Vorrangs des Unionsrechts können dann der in einer Schiedsklausel festgelegten Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nationale Bestimmungen, die seine Zuständigkeit angeblich ausschließen, nicht entgegengehalten werden.159 Zudem muss sich ein nationales Gericht, das trotz einer derartigen Schiedsklausel angerufen worden ist, von Amts wegen für unzuständig erklären, falls die Parteien die Schiedsklausel nicht ausdrücklich oder stillschweigend aufgehoben haben.160 Eine solche stillschweigende Aufhebung kann insbesondere dann vorliegen, wenn die Klage bei einem nationalen Gericht eingereicht wird und der Beklagte die Unzuständigkeit nicht rügt.161 Nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) kann nur die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU als solches vereinbart werden, während seine Besetzung und sein Verfahren nicht zur Disposition der Vertragspartner stehen, sondern sich nach den allgemeinen Bestimmungen richtet. Der Gerichtshof der EU wird daher trotz des in Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) gewählten Begriffs der „Schiedsklausel“ als Unionsgericht und nicht als Schiedsgericht im völkerrechtlichen Sinn tätig.162 Sachlich zuständig ist gem. Art. 256 Abs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 1 EG) das EuG. Das anwendbare materielle Recht bestimmt sich nach dem Willen der Parteien. Dabei kann z.B. auf das nationale Recht eines Mitgliedstaats, eines Drittstaats, das Völkerrecht oder allgemeine Rechtsgrundsätze verwiesen werden. Es soll der Praxis der Unionsorgane entsprechen, ihren Verträgen eine derartige Rechtswahlklau-

156 157 158 159 160 161 162

S.o. Rn. 1697 ff. S.o. Rn. 1989. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 3. EuGH, Rs. C-209/90, Slg. 1992, I-2613 (2642, Rn. 13) – Feilhauer; Rs. C-299/93, Slg. 1995, I-839 (858, Rn. 11) – Bauer. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 2. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 2; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 4; a.A. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 4. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, S. 99; Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 2; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 238 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 8.

3152

3153

3154

3155

3156

918

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

sel beizufügen163 und sich dabei zumeist auf die Anwendung des am Sitz des Unionsorgans geltenden Rechts zu beziehen.164 II.

Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU

3157 Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) sind ein von der Union oder für ihre Rechnung geschlossener Vertrag und eine darin enthaltene wirksame Schiedsklausel. 1.

Vertrag

3158 Schiedsklauseln können in allen von der Union oder für ihre Rechnung abgeschlossenen Verträgen aufgenommen werden. Wie sich aus der Formulierung des Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) ergibt, kommt es auf die Rechtsnatur des Vertrages nicht an.165 Von der Union geschlossen ist ein Vertrag, wenn die Union formell an dem Vertrag beteiligt ist. Dies ist der Fall, wenn die Union selbst oder eines ihrer Organe als Vertragspartei auftritt.166 Ebenfalls erfasst sind Verträge der EIB.167 Dies zeigt sich insbesondere daran, dass es selbst genügt, dass ein Vertrag „für Rechnung“ der Union geschlossen ist. Darunter sind alle solchen Verträge zu verstehen, an denen die Union ein materielles Interesse hat. Erfasst werden dadurch alle Verträge von rechtlich unselbstständigen Unionseinrichtungen wie bspw. dem WSA.168 Die Schiedsklausel ist auch dann i.S.d. Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) in dem 3159 Vertrag „enthalten“, wenn sie zwar in einem anderen Rechtsakt der Union, z.B. einer Verordnung enthalten ist, die Parteien sie aber zum Bestandteil ihres Vertrages gemacht haben.169

163

164 165 166

167

168

169

Heukels, in: ders./McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, 1997, S. 89 (97); Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 19; Gellermann, in: Streinz, Art. 288 EGV; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 9. S.o. Rn. 1711. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 6; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 3. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 7; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 8; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 3; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 10. GA Warner, EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 (974) – Mills; Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 7; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 238 EGV Rn. 5; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 3; Ehricke, in: Streinz, Art. 238 EGV Rn. 7. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 7; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 8; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 9; a.A. Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 10. Vgl. EuGH, Rs. C-142/91, Slg. 1993, I-553 (575, Rn. 14) – Cebag.

§ 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge

2.

919

Wirksamkeit der Schiedsklausel

Die Wirksamkeit der Schiedsklausel bestimmt sich ausschließlich nach dem Unionsrecht.170 Geprüft wird die Wirksamkeit der Schiedsklausel von Amts wegen.171 Eine unwirksame Schiedsklausel könnte nämlich keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) begründen.172 Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) stellt keine besonderen Formerfordernisse für die Schiedsklausel auf. Allerdings verlangt Art. 38 § 6 EuGH-VerfO, dass bei einer Klage nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) mit der Klageschrift eine Ausfertigung der Schiedsklausel einzureichen ist. Folglich muss der Schiedsvertrag zumindest bei Klageerhebung in schriftlicher Abfassung vorliegen.173 Dabei sind an die Wahrung des Schriftformerfordernisses keine hohen Anforderungen zu stellen. Es bleibt den Parteien überlassen, ob sie die Schiedsklausel in den Hauptvertrag inkorporieren oder in einer besonderen Urkunde niederlegen.174 Die Schriftform ist sogar dann gewahrt, wenn ein – nicht unterzeichneter – Vertragsentwurf sowie ein darauf bezogener Schriftwechsel vorgelegt wird, aus dem sich ergibt, dass die Parteien die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU vereinbaren wollten.175 Bei der Schiedsklauselvereinbarung sind die Stellung und Funktion des Gerichtshofs der EU im Gesamtgefüge der Union zu berücksichtigen. Die Parteien können den Gerichtshof der EU daher lediglich als letzte Instanz bestimmen, d.h. entweder als einzige oder als Rechtsmittelinstanz.176 Sie können den Gerichtshof der EU auch nur als ausschließliche Gerichtsbarkeit vereinbaren, nicht als wahlweise neben anderen Gerichten.177 Da die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU aufgrund der Schiedsklausel eine Abweichung vom allgemeinen Recht darstellt, ist sie eng auszulegen, so dass sich der Streitgegenstand nur auf solche Streitigkeiten erstrecken kann, die sich unmittelbar aus dem vertraglichen Rechtsverhältnis der Parteien ergeben.178 Mögliche 170 171 172 173

174 175 176

177

178

Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 9; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 6. GA Mayras, EuGH, Rs. 23/76, Slg. 1976, 1807 (1824) – Pellegrini. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 9; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 11. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 10; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 13; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 4; a.A. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 19, der darin ein echtes Schriftformerfordernis sieht. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 10. EuGH, Rs. 23/76, Slg. 1976, 1807 (1818, Rn. 10) – Pellegrini. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 11; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 12; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 5; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 7. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 5; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 13; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 238 EGV Rn. 7; Ehricke, in: Streinz, Art. 238 EGV Rn. 11; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 238 EG Rn. 12. EuGH, Rs. 426/85, Slg. 1986, 4057 (4069, Rn. 11) – Zoubek; Rs. C-114/94, Slg. 1997, I-803 (866, Rn. 82) – IDE; Rs. C-337/96, Slg. 1998, I-7943 (7962 f., Rn. 49) – Industrial Refuse.

3160

3161

3162

3163

3164

920

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Streitgegenstände können daher die vertraglichen Ansprüche selbst sein, aber auch Bereicherungsansprüche, culpa in contrahendo oder Schadensersatzansprüche.179 Innerhalb dieser Grenzen können die Parteien über die der Schiedsklausel unterfallenden Streitfälle frei disponieren.180 Von der Formulierung der Klausel hängt ab, für welche Art von Ansprüchen und damit korrespondierendem Klagetyp der Gerichtshof der EU zuständig ist.181 III.

Anwendbares Recht

3165 Der Gerichtshof der EU überprüft die Streitsache grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang.182 Ausnahme ist, wenn die Schiedsklausel selbst eine Beschränkung der Nachprüfungsbefugnis enthält.183 Da die Unionsgerichtsbarkeit bei der Zuständigkeitsübertragung nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) nicht als Schiedsgericht, sondern als Unionsorgan tätig wird, steht das Verfahren nicht zur Disposition der Vertragspartner. Es richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen des Prozessrechts des Gerichtshofs der EU. Materiellrechtlich beurteilt der Gerichtshof der EU die Streitsache nach dem auf den Vertrag anzuwendenden Recht.184 IV.

Vollstreckung

3166 Der Gerichtshof der EU wird als Unionsorgan tätig und nicht als privates Schiedsgericht.185 Daher richtet sich die Vollstreckung eines nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) ergangenen Urteils nach Art. 280, 299 AEUV (Art. 244, 256 EG).186 Entgegen Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) ist eine Vollstreckung auch gegen Mitgliedstaaten möglich.187

B.

Schiedsverträge

3167 Gem. Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) ist der Gerichtshof der EU für jede mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit zwischen Mit179 180 181 182 183

184 185 186 187

Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 12. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 6. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 6. GA Roemer, EuGH, Rs. 1/56, Slg. 1955-1956, 441 (472) – Bourgaux. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 13; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 7; Ehricke, in: Streinz, Art. 238 EGV Rn. 12; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 238 EG Rn. 15. S.o. Rn. 1709. S.o. Rn. 3155. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 15. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 10; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 238 EG Rn. 19; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 27.

§ 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge

921

gliedstaaten zuständig, wenn diese bei ihm aufgrund eines Schiedsvertrages anhängig gemacht wird. I.

Ansatz und Bedeutung

Die Vorschrift zielt insbesondere auf Streitigkeiten aus völkerrechtlichen Verträ- 3168 gen zwischen den Mitgliedstaaten, die zwar nicht unmittelbar zum Unionsrecht gehören, aber doch einen inneren Bezug zur Tätigkeit der Union aufweisen.188 Geschaffen wurde die Regelung insbesondere, um Streitigkeiten beizulegen, die sich aus von den Mitgliedstaaten nach Art. 293 EG189 geschlossenen Verträgen ergeben.190 Bei genuinen Streitigkeiten der Union scheidet die Möglichkeit eines derartigen Schiedsvertrages hingegen aus, weil für diese Fälle das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) abschließend191 zur Verfügung steht.192 In der Praxis ist die Zuständigkeitszuweisung des Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) 3169 bislang ohne Bedeutung geblieben.193 Eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine Streitigkeit dem Gerichtshof der EU zur Entscheidung zu übertragen, besteht nicht.194 Deshalb können die Parteien die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU auch jederzeit wieder aufheben.195 Auch im Rahmen des Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) wird der Gerichtshof der EU als Unionsorgan und nicht als privates Schiedsgericht tätig.196 Mangels Nennung von Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) in Art. 256 AEUV (Art. 225 EG) ist aber nicht das EuG, sondern der EuGH zuständig. II.

Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU

Es gibt drei Voraussetzungen, damit der Gerichtshof der EU nach Art. 273 AEUV 3170 (Art. 239 EG) zuständig ist.

188 189 190 191 192 193 194 195 196

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, S. 99; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 2. Durch den Vertrag von Lissabon aufgehoben. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 1; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 2. Vgl. Art. 292 EG. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, S. 99; Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 4; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 8. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, S. 99; Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 1. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 4; Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 2; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 1. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 2; Ehricke, in: Streinz, Art. 239 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 1. S.o. Rn. 3155.

922

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

1.

Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten

3171 Es muss sich um eine Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten handeln. Streitigkeiten zwischen einem Mitglied- und Drittstaat können keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU begründen. 2.

Mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit

3172 Die Streitigkeit muss mit dem Gegenstand von EUV und AEUV (EG) in Zusammenhang stehen. Dazu genügt ein objektiv feststellbarer Bezug zwischen der Streitigkeit und den Aufgaben und Zielen der Union.197 Streitigkeiten betreffend das primäre oder sekundäre Unionsrecht als solches sind allerdings ausgeschlossen, weil insoweit Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU begründet und eine Umgehung dieser Vorschrift nach Art. 344 AEUV (Art. 292 EG) verboten ist. 3.

Wirksamkeit des Schiedsvertrags

3173 Ob der Schiedsvertrag wirksam ist, beurteilt sich in erster Linie nach den Regeln des Völkerrechts. Zwingende Grundsätze des Unionsrechts müssen ebenfalls beachtet werden.198 Wie bei Art. 272 (Art. 238 EG)199 ist es auch in diesem Verfahren gem. Art. 38 § 6 EuGH-VerfO notwendig, dass der Schiedsvertrag zumindest bei Klageerhebung in schriftlicher Abfassung vorliegt.200 Auch wenn Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) von einem „Schiedsvertrag“ spricht, bedarf es keines eigenständigen Vertrages zur Begründung der Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU. Es genügt, dass die Zuständigkeit in dem zwischenstaatlichen Vertrag selbst begründet wird.201

197

198

199 200

201

Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 3; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 239 EGV Rn. 11; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 239 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 2. S. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 3; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 9; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 2; Ehricke, in: Streinz, Art. 239 EGV Rn. 8; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 15 Rn. 9. S.o. Rn. 3161. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 3; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 15 Rn. 10; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 3; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 239 EG Rn. 9; a.A. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 239 EGV Rn. 14, der Schriftform fordert. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 3; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 15 Rn. 7; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 2.

§ 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge

III.

923

Anwendbares Recht

Wie bei Art. 272 AEUV (Art. 238 EG)202 überprüft der Gerichtshof der EU die 3174 Streitsache grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang,203 es sei denn, die Schiedsklausel selbst enthält eine Beschränkung der Nachprüfungsbefugnis.204 Das Verfahren vor dem Gerichtshof der EU steht nicht zur Disposition der Vertragspartner. Es richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen des europäischen Prozessrechts. Als materielles Recht wendet der Gerichtshof der EU das auf den Vertrag an- 3175 zuwendende Recht an.205 Dieses wird in erster Linie von den Parteien festgelegt. Andernfalls hat der Gerichtshof der EU den Streit unter Zuhilfenahme aller anwendbaren Regeln des Völkerrechts zu lösen, da der Vertrag auf völkerrechtlicher Grundlage geschlossen worden ist.206 IV.

Vollstreckung

Da der Gerichtshof der EU als Unionsorgan und nicht als privates Schiedsgericht 3176 tätig wird,207 richtet sich die Vollstreckung eines nach Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) ergangenen Urteils nach Art. 280, 299 AEUV (Art. 244, 256 EG).208 Grundsätzlich ist danach eine Vollstreckung gegenüber Mitgliedstaaten nicht möglich. Dies gilt im Rahmen eines Urteils nach Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) nicht, wenn sich aus dem Schiedsvertrag ergibt, dass das Urteil des Gerichtshofs der EU der Vollstreckung zugänglich sein soll.209

C.

Prüfungsschema I. Schiedsklauseln, Art. 272 AEUV (Art. 238 EG) Vertragliche Vereinbarung der Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU für Streitigkeiten der Union mit ihren Vertragspartnern aus öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verträgen 1. Voraussetzungen a) Von der Union oder für ihre Rechnung geschlossener Vertrag - Rechtsnatur des Vertrages irrelevant

202 203 204 205 206 207 208 209

S.o. Rn. 3165. GA Roemer, EuGH, Rs. 1/56, Slg. 1955-1956, 441 (472) – Bourgaux. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 13. S.o. Rn. 1709. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 239 EGV Rn. 4. S.o. Rn. 3155. Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 15. Schwarze, in: ders., Art. 239 EGV Rn. 5.

3177

924

Kapitel 19 Spezielle Verfahren -

Union formell beteiligt, wenn sie oder Unionsorgan bzw. EIB Vertragspartei Abschluss „für Rechnung“ der Union, bei materiellem Interesse der Union am Vertrag (z.B. Vertrag von rechtlich unselbstständiger Unionseinrichtung)

b) Enthaltene wirksame Schiedsklausel - auch wenn Klausel in anderem Rechtsakt „enthalten“, sie von den Vertragsparteien aber zum Vertragsbestandteil gemacht wurde - Schriftform der Klausel, Argument: Art. 38 § 6 EuGH-VerfO - zulässiger Inhalt: Gerichtshof der EU letzte Instanz, ausschließliche Gerichtsbarkeit und nur bzgl. Streitigkeiten, die sich unmittelbar aus Vertragsverhältnis ergeben 2. Anwendbares Recht - Gerichtshof der EU wird als Unionsorgan und nicht als privates Schiedsgericht tätig; zuständig: EuG - vollumfängliche Überprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht (Beschränkung der Nachprüfungsbefugnis in Klausel möglich) - Prozessrecht des Gerichtshofs der EU - auf Vertrag anwendbares materielles Recht - Vollstreckung nach Art. 280, 299 AEUV (Art. 244, 256 EG), auch gegenüber Mitgliedstaaten!

3178

II. Schiedsverträge, Art. 273 AEUV (Art. 239 EG) Vertragliche Vereinbarung der Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU für mit dem Gegenstand der Verträge im Zusammenhang stehende Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten 1. Voraussetzungen a) Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten b) mit dem Gegenstand der Verträge im Zusammenhang stehende Streitigkeit - EUV und AEUV (EG) - objektiv feststellbarer Bezug zwischen Streitigkeit und Aufgaben und Zielen der Union - nicht Streitigkeiten betreffend das primäre und sekundäre Unionsrecht als solches, Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) lex spec. c) Wirksamkeit des Schiedsvertrages - bestimmt sich nach völkerrechtlichen Regeln - Schriftform des Vertrags, Argument: Art. 38 § 6 EuGH-VerfO - kein eigenständiger Vertrag zur Begründung der Zuständigkeit erforderlich 2. Anwendbares Recht s.o.; zuständig aber EuGH

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten

925

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten A.

Allgemeines

I.

Regelung

Nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) können ein Mitgliedstaat, das 3179 Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission beim EuGH ein Gutachten über die Vereinbarkeit einer geplanten völkerrechtlichen Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ein ähnliches Verfahren sehen Art. 103 Abs. 3 und 104 Abs. 2 EAGV vor. Bisher hat der EuGH 13 Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG, Art. 228 Abs. 6 EGV, Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 EWGV)210 und einen Beschluss nach Art. 103 Abs. 3 EAGV erstattet.211 II.

Funktion

Der AEUV (EG) stellt mit Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) ein spe- 3180 zielles Instrument vorbeugender Rechtsklärung212 zur Verfügung, mit dem bereits vor Abschluss einer völkerrechtlichen Übereinkunft deren Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht überprüft werden kann.213 Dies ist notwendig, weil die völkerrechtliche Wirksamkeit der von der Union 3181 geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkünfte lediglich durch den Umfang der Völkerrechtsfähigkeit der Union, also ihrem generellen Tätigkeitsbereich, begrenzt wird, jedoch nicht von ihren konkreten Kompetenzen abhängt.214 Hat sich die Union völkerrechtlich gebunden, greift der Ansatz der Regelung in Art. 46 WVRK.215

210

211 212 213 214 215

EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 – Lokale Kosten; Gutachten 1/76, 1977, 741 – Stillegungsfonds; Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 – Internationales Naturkautschukübereinkommen; Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 – EWR I; Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 – EWR II; Gutachten 2/91, 1993, I-1061 – Chemische Stoffe; Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – WTO; Gutachten 2/92, Slg. 1995, I-521 – OECD; Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 – GATT; Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 – EMRK; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 – Protokoll von Cartagena; Gutachten 1/00, Slg. 2002, I-3493 – Europäischer Luftverkehrsraum; Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 – Übereinkommen von Lugano. EuGH, Beschl. 1/78, Slg. 1978, 2151 – Objektschutz. Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 68. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 965. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 5. Die WVRK findet Anwendung nur auf Verträge zwischen Staaten (Art. 1 WVRK) sowie auf Gründungsverträge internationaler Organisationen und im Rahmen einer internationalen Organisation angenommene Verträge (Art. 5 WVRK). Übereinkünfte internationaler Organisationen regelt hingegen das Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen von 1986, das jedoch noch nicht in Kraft getreten ist. Beide Konventionen kodifizieren aber in weiten Teilen nur bestehendes Völkergewohnheits-

926

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Sie kann sich weder darauf berufen, dass ihre Zustimmung unter Verletzung von Kompetenzvorschriften erteilt wurde, sofern nicht die Verletzung offenkundig war und eine interne Rechtsvorschrift von grundlegender Bedeutung betraf, noch kann sie eine sonstige Verletzung ihres internen Rechts geltend machen.216 Eine gerichtliche Entscheidung, die ein völkerrechtliches Abkommen, das die 3182 Union verpflichtet, wegen seines Inhalts oder der Form seines Zustandekommens für mit dem Vertrag unvereinbar erklärt, würde aber nicht nur auf Unionsebene, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen und möglicherweise für alle betroffenen Parteien, auch für die Drittstaaten, Nachteile bringen.217 Um derartigen Verwicklungen und Konflikten zwischen der internen unionsrechtlichen Legalität und der völkerrechtlichen Bindung der Union vorzubeugen, sieht Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) die Möglichkeit einer A-priori-Kontrolle vor.218 III.

Rechtsnatur

3183 Das Verfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) dient der objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle.219 Zielsetzung ist es also nicht, die Interessen und Rechte der antragstellenden Partei zu schützen,220 sondern im Interesse der Vertragsparteien das Abkommen a priori auf seine Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht zu überprüfen. IV.

Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen

3184 Dass bestimmte in einem Gutachtenantrag aufgeworfene Fragen auch im Rahmen anderer Verfahrensarten behandelt werden könnten, steht der Zulässigkeit des Antrags nicht entgegen.221 Umgekehrt schließt weder die Unterlassung des Gutachtenverfahrens noch ein positives Gutachten zur Vereinbarkeit einer Übereinkunft mit dem einschlägigen Unionsrecht eine gerichtliche Kontrolle der Übereinkunft

216 217 218

219 220 221

recht, so dass hier hinsichtlich dieser völker(gewohnheits)rechtlichen Bindungen der Union exemplarisch auf die Vorschriften der WVRK verwiesen wird. Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 40; Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 37; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 89. EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1360 f.) – Lokale Kosten; EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1783 f., Rn. 3 ff.) – EMRK. Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 40; Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 5; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 2. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4596, Rn. 20 f.) – GATT. Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 68. S. EuGH, Gutachten 2/92, Slg. 1995, I-521 (555, Rn. 14) – OECD; Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 39.

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten

927

nach deren Abschluss aus.222 Ziel des Gutachtenverfahrens ist nämlich die Klärung der Rechtslage im Vorfeld des Abschlusses einer Übereinkunft und nicht die endgültige und erschöpfende Beantwortung sämtlicher mit der Übereinkunft zusammenhängender Rechtsfragen,223 zumal der wahre Inhalt einer Vertragsvorschrift sich möglicherweise erst im Laufe der Vertragsdurchführung herausstellt.224 Die allgemeinen Rechtsbehelfe wie die Nichtigkeitsklage, das Vertragsverlet- 3185 zungsverfahren oder das Vorabentscheidungsverfahren sind also weiterhin statthaft.225 Der EuGH betrachtet die von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Übereinkünfte als „Handlungen eines Unionsorgans“ und sieht sich daher zur Überprüfung einer solchen Übereinkunft befugt.226

B.

Statthaftigkeit des Antrags

I.

Sachliche Zuständigkeit

Für die Erstattung des Gutachtens ist gem. Art. 218 Abs. 11 i.V.m. 256 Abs. 1 3186 AEUV (Art. 300 Abs. 6 i.V.m. 225 Abs. 1 EG) der EuGH sachlich zuständig. II.

Antragsgegenstand

1.

„Übereinkunft“

Das Gutachten des EuGH bezieht sich nach Art. 218 Abs. 11 AEUV auf eine 3187 „Übereinkunft“. Der Wortlaut von Art. 300 Abs. 6 EG sprach von einem „Abkommen“. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist die völkerrechtliche Form des beabsichtigten Abkommens für die Statthaftigkeit des Antrags nicht ausschlaggebend. Der Begriff des Abkommens ist in einem allgemeinen Sinne zu verstehen und soll jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form erfassen.227 Zulässige Antragsgegenstände sind damit zumindest der Abschluss bilateraler und multilateraler Abkommen der Union mit 222

223 224 225

226

227

EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1361) – Lokale Kosten; Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 6; Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 42. EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (762, Rn. 20) – Stillegungsfonds; Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 42. Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 42; Tomuschat, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 300 EG Rn. 94. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 972, S. 513; Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 69; EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4596, Rn. 22) – GATT; Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (761, Rn. 18) – Stillegungsfonds; vgl. hierzu auch Rn. 52 f. Vgl. hierzu Rn. 52 f., 3252 ff.; EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1361) – Lokale Kosten; Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (761, Rn. 18) – Stillegungsfonds; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 15 m.w.N. EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1360) – Lokale Kosten.

928

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Mitgliedstaaten oder Drittstaaten und die Gründung internationaler Organisationen sowie der Beitritt zu bestehenden Abkommen und Organisationen.228 Trotz der weiten Auslegung des Begriffs durch den EuGH wird in der Lit. der 3188 Antragsgegenstand überwiegend auf vertragliche Abmachungen beschränkt. Sonstige Rechtsakte, durch die ebenfalls völkerrechtliche Bindungen geschaffen werden können, wie etwa völkerrechtlich verbindliche einseitige Erklärungen oder die Teilnahme an Abstimmungen im Rahmen internationaler Organisationen, sollen keine zulässigen Antragsgegenstände im Rahmen des Gutachtenverfahrens sein.229 Die Änderung des Wortlauts der deutschen Fassung von „Abkommen“ in 3189 „Übereinkunft“ dürfte die Bestimmung des zulässigen Antragsgegenstands nicht verändern, zumal bei der überwiegenden Anzahl der anderssprachigen Entsprechungen des Art. 218 Abs. 11 AEUV die Terminologie im Vergleich zu Art. 300 Abs. 6 EG nicht verändert wurde.230 Vielmehr sollte hier wohl durch die Wahl des allgemeineren Begriffs der „Übereinkunft“ eine Anpassung des Wortlauts an die anderen sprachlichen Fassungen und die weite Auslegung durch die Rechtsprechung vorgenommen werden sowie eine Vereinheitlichung der Terminologie innerhalb der Verträge erfolgen. 2.

Übereinkünfte im Bereich der GASP

3190 Art. 218 Abs. 11 AEUV sieht auch keine Beschränkung der Überprüfbarkeit hinsichtlich Übereinkünften im Bereich der GASP vor, so dass grundsätzlich auch diese auf ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht überprüft werden können. Eine Beschränkung der zulässigen Antragsgegenstände hätte ausdrücklich normiert werden müssen. Art. 275 AEUV beinhaltet insofern lediglich eine Beschränkung des Prüfungsmaßstabs und nicht der zulässigen Prüfungsgegenstände.231 3.

Gemischte Abkommen

3191 Auch gemischte Abkommen, bei denen die Union neben den Mitgliedstaaten am Vertragsschluss beteiligt ist, können Gegenstand eines Gutachtenverfahrens sein. Zum einen ist gerade in diesen Fällen häufig die Abgrenzung der Kompetenzen

228 229

230 231

S. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 967; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 5; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 26. Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 36; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 5; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 91; weiter gehend Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 27, die völkerrechtlich verbindliche einseitige Erklärungen vom Anwendungsbereich des Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) erfasst sieht, soweit sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit einem Abkommen stehen. So wurde etwa in der englischen Fassung die Bezeichnung „an agreement envisaged“ und in der frz. Fassung die Bezeichnung „un accord envisagé“ beibehalten. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 122 f.; Kaufmann-Bühler, in: Grabitz/Hilf, Art. 24 EUV Rn. 24 zum VV; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 24 EUV Rn. 16 zum VV.

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten

929

zwischen Union und Mitgliedstaaten umstritten.232 Zum anderen hält sich der EuGH auch im Rahmen der allgemeinen Verfahren für die Auslegung von Regelungen gemischter Abkommen zuständig, die zwar in die Regelungskompetenz eines Mitgliedstaats fallen, bei denen aber eine unionsrechtliche Verbindung zu dem betreffenden Bereich besteht.233 Da Zweck des Gutachtenverfahrens die Vorbeugung dieser Verfahren ist, muss als Antragsgegenstand jede Frage statthaft sein, die dem Gerichtshof der EU oder auch einem nationalen Gericht zur rechtlichen Würdigung vorgelegt werden könnte, soweit sie geeignet ist, aufgrund der Verträge in materiell- oder formellrechtlicher Hinsicht Zweifel an der Gültigkeit der Übereinkunft hervorzurufen.234 Darüber hinaus hat der EuGH einen Gutachtenantrag selbst bei einem Abkom- 3192 men für zulässig erachtet, bei dem die EG als solche wegen der internen Regeln der ILO gar nicht Vertragspartner werden konnte.235 III.

Antragsberechtigung

Berechtigt ein Gutachten einzuholen sind gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 3193 Abs. 6 EG) ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament,236 der Rat und die Kommission. Die Aufzählung der möglichen Antragsteller ist abschließend.237 Privatpersonen und Unternehmen sind damit nicht zur Einholung eines Gutachtens berechtigt. Der Nachweis eines besonderen Antragsinteresses ist aufgrund des objektiv-rechtlichen Charakters des Gutachtenverfahrens nicht erforderlich.238 Eine Pflicht zur Einholung eines Gutachtens besteht nicht, auch nicht für die Kommission.239 IV.

Zeitpunkt der Antragstellung

Der Vertrag sieht wegen der nichtstreitigen Natur des Verfahrens keine Frist für 3194 die Antragstellung vor.240 Die Rechtsprechung hat aber Zeitpunkte festgelegt, zu denen ein Gutachtenantrag frühestens und spätestens gestellt werden kann. 232 233 234 235

236 237 238 239 240

S. für den Umweltbereich Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, 2001. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3647, Rn. 25 ff.) – Hèrmes; vgl. hierzu ausführlich Rn. 3253. EuGH, Gutachten, 1/75, Slg. 1975, 1355 (1361) – Lokale Kosten. Gutachten 2/91, 1993, I-1061 – Chemische Stoffe; Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 41; Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 38; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 90; krit. hierzu Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 94. Seit dem Vertrag von Nizza. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 968, S. 512; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/ Gellermann, § 16 Rn. 4. Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 71. Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 89. EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1361) – Lokale Kosten.

930

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

1.

Frühester Zeitpunkt

3195 Sollen mit einem Gutachten Fragen der Zuständigkeit der Union für die Aushandlung und den Abschluss einer Übereinkunft geprüft werden, kann dieses beantragt werden, sobald der Gegenstand des Übereinkommens bekannt ist. Das gilt, selbst wenn die Verhandlungen zu diesem Zeitpunkt noch nicht eröffnet sind. In diesem Fall liegt es im Interesse aller betroffenen Staaten einschließlich der Drittstaaten, dass diese Frage bereits zu Beginn einer bestimmten Verhandlung geklärt wird.241 Hat das beantragte Gutachten hingegen die inhaltliche Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit dem Unionsrecht zum Gegenstand, müssen zum Zeitpunkt der Antragstellung bereits konkrete Vertragsbestimmungen vorliegen.242 2.

Endpunkt

3196 Die Einholung eines Gutachtens ist nicht mehr statthaft, wenn die Union ihren völkerrechtlichen Bindungswillen bereits abschließend zum Ausdruck gebracht hat.243 Dies ist im einfachen Vertragsschlussverfahren mit der Unterzeichnung, im zusammengesetzten Verfahren spätestens mit der Ratifikation der Fall.244 Die Annahme, dass sich der EuGH zur Vereinbarkeit einer bereits geschlossenen Übereinkunft mit den Verträgen zu äußern hat, liefe der inneren Logik des Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) zuwider. Ein ablehnendes Gutachten hätte nicht die Rechtswirkungen, die diese Bestimmung vorsieht, dass nämlich ein Abschluss nur nach Vertragsänderung möglich ist.245 Der mit dem Gutachtenverfahren verfolgte Zweck der präventiven Rechtskontrolle kann in einem solchen Fall nicht mehr erreicht werden.246 Zudem spricht der Wortlaut des Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) von einer „geplanten“ Übereinkunft.247 Auch der Rechtsschutz des Antragstellers ist hierdurch nicht beeinträchtigt, da es sich bei dem Gutachtenverfahren um ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle handelt und die sonstigen Klagemöglichkeiten erhalten bleiben.248 Wird eine Übereinkunft

241 242 243 244

245 246 247 248

EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2909, Rn. 35) – Internationales Naturkautschukübereinkommen; Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1786, Rn. 16) – EMRK. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1786, Rn. 19 ff.) – EMRK; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 91; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 969. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577, (4595, Rn. 13 f.) – GATT; Pechstein, EU-/ EG-Prozessrecht, Rn. 969. EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, 9713, (9754, Rn. 11) – Protokoll von Cartagena; Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 8; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 7. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4595, Rn. 13 f.) – GATT. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4595, Rn. 15 ff.) – GATT; Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 40; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 969. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 968; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 7. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4596, Rn. 20 ff.) – GATT; ausführlich hierzu o. Rn. 3184 f.

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten

931

geschlossen, bevor das Gutachten des EuGH vorliegt, erledigt sich daher das zuvor gestellte Gutachtenersuchen.249 V.

Prüfungsumfang

Die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen ist anhand der 3197 Gesamtheit der Vertragsnormen zu prüfen. Vorschriften über die Zuständigkeit der Union oder die Rechtsgrundlage für den Abschluss der Übereinkunft, über das zu durchlaufende Verfahren und das institutionelle Gefüge der Union sind dabei ebenso zu berücksichtigen wie materiell-rechtliche Bestimmungen.250 Nach Art. 300 Abs. 6 EG bezog sich die Prüfungskompetenz des EuGH jedoch 3198 ausschließlich auf die Vereinbarkeit mit dem EG und nicht mit dem EU.251 Dies kommt auch in der Formulierung „mit diesem Vertrag“ zum Ausdruck.252 Der neue Wortlaut des Art. 218 Abs. 11 AEUV spricht nun ausdrücklich von der Vereinbarkeit „mit den Verträgen“. Durch den Vertrag von Lissabon wurden AEUV und EUV rechtlich gleichgestellt (vgl. Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV), so dass grundsätzlich eine Überprüfung anhand aller Unionsbestimmungen erfolgt. Nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. Art. 275 Abs. 1 AEUV ist der Gerichtshof der EU jedoch nicht für die Bestimmungen hinsichtlich der GASP zuständig. Folglich sind diese auch nicht als Prüfungsmaßstab im Gutachtenverfahren heranzuziehen.253 Die bisher vom EuGH erstatteten Gutachten betrafen in erster Linie die Ab- 3199 grenzung der Zuständigkeit der Union für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge im Verhältnis zu den Vertragsschlusskompetenzen der Mitgliedstaaten.254 Der EuGH hat damit die Lehre von den Außenkompetenzen der Union maßgeblich fortentwickelt.255

C.

Wirkungen des Gutachtens

I.

Kein Suspensiveffekt

Zunächst stellt sich die Frage, ob sich aus der Einleitung des Gutachtenverfahrens 3200 ein Hindernis für den Abschluss der geplanten Übereinkunft ergibt. Dies wäre der Fall, wenn dem Gutachtenantrag eine Art Suspensiveffekt für den Abschluss des 249 250

251 252 253 254 255

EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4596, Rn. 19, 4597, Rn. 23) – GATT; Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 71. EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1360) – Lokale Kosten; Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2907, Rn. 30) – Internationales Naturkautschuk Übereinkommen; Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 73; vgl. hierzu auch Art. 7 § 2 VerfO-EuGH. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 970. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 970. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 10. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. III Rn. 10; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 16 Rn. 1.

932

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

Übereinkommens zukommen würde, so dass dieser bis zur Entscheidung des EuGH unterbleiben müsste.256 Eine solche Wirkung ist in Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) je3201 doch nicht vorgesehen.257 Auch haben Klagen beim Gerichtshof der EU nach Art. 278 S. 1 AEUV (Art. 242 S. 1 EG) keine aufschiebende Wirkung.258 Der EuGH geht zudem davon aus, dass ein Gutachtenantrag über eine geplante Übereinkunft nach Vertragsabschluss gegenstandslos wird, weil der Präventivzweck des Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) nicht mehr erreicht werden kann.259 Daraus ist zu schließen, dass er nicht von einem Suspensiveffekt des Gutachtenantrags ausgeht.260 II.

Neuverhandlung/Vertragsänderungsverfahren

3202 Stellt der EuGH in seiner gutachterlichen Stellungnahme die Unvereinbarkeit fest, führt dies zu einer Sperrwirkung für den Abschluss der Übereinkunft.261 Nach Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV (enger Art. 300 Abs. 6 S. 2 EG) kann die geplante Übereinkunft bei einem ablehnenden Gutachten nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden. Unter Umständen ist dann also ein Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV (Art. 48 EU) durchzuführen, was in der Praxis zu erheblichen Schwierigkeiten führen kann.262 Hingegen entfaltet das Gutachten des EuGH gegenüber den Vertragspartnern 3203 der Union auf völkerrechtlicher Ebene grundsätzlich keine unmittelbaren Wirkungen.263 Der Abschluss der Übereinkunft ist völkerrechtlich trotz einer gutachterlichen Unvereinbarkeitserklärung des EuGH möglich. I.d.R. wird in einem solchen Fall jedoch von einer offenkundigen Verletzung interner Bestimmungen von grundlegender Bedeutung i.S.v. Art. 46 WVRK auszugehen sein, so dass sich die Union auf die Ungültigkeit ihrer Zustimmung berufen kann und dies aus unionsrechtlicher Sicht auch muss. Stellt der EuGH hingegen die Vereinbarkeit der Übereinkunft mit dem Unions3204 recht fest, ist der Weg zum Vertragsschluss frei.264 Ein Zwang zum Abschluss der Übereinkunft ergibt sich aus der Stellungnahme aber selbstredend nicht.

256 257 258 259 260 261 262 263 264

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 971, S. 513; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/ Gellermann, § 16 Rn. 12. Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 75. Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt, Art. 300 EGV Rn. 43. EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 (4596, Rn. 19, 4597, Rn. 23) – GATT. Terhechte, in: Schwarze, Art. 300 EGV Rn. 40. Mögele, in: Streinz, Art. 300 EGV Rn. 76. Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 94. Vgl. zur gleichen Problematik bei der Feststellung der Unwirksamkeit bestehender völkerrechtlicher Verträge durch den EuGH im Vertragsverletzungsverfahren, Rn. 3264. Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 94.

§ 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten

III.

933

Keine darüber hinausgehende Bindungswirkung

Eine darüber hinausgehende Bindungswirkung auch für nachfolgende Verfahren 3205 kann man dem Gutachten nicht beimessen.265 Sie würde die Funktion des Gutachtenverfahrens überschreiten, das zwar eine präventive Rechtskontrolle zur Vermeidung internationaler Verwicklungen ermöglichen soll, jedoch nicht auf eine endgültige und erschöpfende Klärung sämtlicher mit einer Übereinkunft zusammenhängender Rechtsfragen zielt.266 Eine abschließende Rechtsklärung erfolgt also erst im Rahmen der allgemeinen Verfahren wie der Nichtigkeitsklage, dem Vertragsverletzungsverfahren oder dem Vorabentscheidungsverfahren.267 Selbst wenn der Gerichtshof der EU im Rahmen dieser Verfahren aber die Un- 3206 wirksamkeit der Übereinkunft wegen Verletzung des Unionsrechts feststellt, hat dies grundsätzlich keine Auswirkungen auf die völkerrechtliche Wirksamkeit des Übereinkommens.268 Eine Beendigung oder Suspendierung ist entsprechend der Regelungen in Art. 54 ff. WVRK nur in Ausnahmefällen möglich, sofern die Übereinkunft nicht selbst Vorschriften zur Beendigung enthält oder darüber Einvernehmen zwischen allen Vertragsparteien besteht.

D.

Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

Durch den Vertrag von Lissabon wurde Art. 300 Abs. 6 EG zu Art. 218 Abs. 11 AEUV. Inhaltlich erfuhr das Gutachtenverfahren, trotz einiger redaktioneller Anpassungen der Vorschrift, keine wesentlichen Änderungen. Die Bezeichnung des zu überprüfenden Antragsgegenstands wurde von „Abkommen“ in „Übereinkunft“ geändert. Hiermit dürfte in erster Linie eine Anpassung des deutschen Wortlauts an die allgemeineren Formulierungen der anderssprachigen Entsprechungen bezweckt sein sowie eine Vereinheitlichung der Terminologie innerhalb der Verträge. Eine Erweiterung der zulässigen Antragsgegenstände ergibt sich hieraus im Hinblick auf die ohnehin bereits weite Auslegung durch die Rechtsprechung jedoch nicht.269 Des Weiteren erfolgt nunmehr eine Überprüfung der Vereinbarkeit „mit den Verträgen“ und nicht mehr allein „mit dem Vertrag“. Prüfungsmaßstab sind wegen der rechtlichen Gleichstellung von EUV und AEUV in Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV beide Verträge.270 Ausnahmen ergeben sich jedoch aus Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. 275 Abs. 1 AEUV für den Bereich der GASP. Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV verweist für den Fall eines ablehnenden Gutachtens nicht mehr allein auf die Möglichkeit einer Vertragsänderung, sondern er265 266 267 268 269 270

Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 94. Vgl. hierzu bereits o. Rn. 3184; EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (762, Rn. 20) – Stillegungsfonds. Zu Statthaftigkeit dieser Rechtsbehelfe neben dem Gutachterverfahren s.o. Rn. 3184 f. Zum Vorabentscheidungsverfahren, vgl. Rn. 3264. Vgl. hierzu bereits o. Rn. 3189. Vgl. hierzu bereits o. Rn. 3198.

3207 3208

3209

3210

934

Kapitel 19 Spezielle Verfahren

wähnt nun auch die Möglichkeit einer Änderung der geplanten völkerrechtlichen Übereinkunft.

E. 3211

Prüfungsschema A. Statthaftigkeit des Antrags I. Sachliche Zuständigkeit EuGH nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) II. Antragsgegenstand „geplante Übereinkunft“, Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) d.h. jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form III. Antragsberechtigung Mitgliedstaat, Europäisches Parlament, Rat oder Kommission, Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) Kein Nachweis eines besonderen Antragsinteresses erforderlich. IV. Zeitpunkt der Antragstellung keine Frist Frühestens: Bei Fragen der Zuständigkeit, sobald Gegenstand des Übereinkommens bekannt, auch vor formeller Eröffnung der Verhandlungen; bei Fragen der inhaltlichen Vereinbarkeit der Übereinkunft mit dem Unionsrecht erst bei Vorliegen konkreter Vertragsbestimmungen Spätestens: Antrag nicht mehr statthaft, wenn Union völkerrechtlichen Bindungswillen abschließend zum Ausdruck gebracht hat (im einfachen Vertragsschlussverfahren mit Unterzeichnung, im zusammengesetzten Verfahren spätestens mit Ratifikation) V. Prüfungsumfang Gesamtheit der Vertragsnormen (EUV und AEUV) Ausnahme bei GASP, Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. 275 Abs. 1 AEUV B. Wirkungen des Gutachtens Kein Suspensiveffekt durch Antragstellung Bei ablehnendem Gutachten Änderung der Übereinkunft oder der Verträge, Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 6 S. 2 EG) Keine Sperrwirkung gegenüber allgemeinen Verfahren und keine Bindungswirkung für spätere Entscheidungen.

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

§ 1 Funktion und Bedeutung A.

Notwendigkeit

Zahlreiche Unionsrechtsakte sind in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar. 3212 Dies gilt für primärrechtliche Regelungen wie die Grundfreiheiten, deren unmittelbare Anwendbarkeit der EuGH in seiner Rechtsprechung entwickelt hat,1 oder auch für die kartellrechtlichen Vorschriften der Art. 101 f. AEUV (Art. 81 f. EG).2 Des Weiteren gelten sekundärrechtliche Rechtsakte wie Verordnungen3 und Beschlüsse (Entscheidungen)4 sowie unter bestimmten Voraussetzungen auch Richtlinien5 unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Die unmittelbare Anwendbarkeit führt i.V.m. dem Vorrangprinzip6 dazu, dass die nationalen Gerichte sich nicht auf eine Überprüfung am Maßstab des mitgliedstaatlichen Rechts beschränken dürfen. Vielmehr müssen sie auch das Unionsrecht als Prüfungsmaßstab heranziehen. In diesem Rahmen müssen nationale Gerichte Unionsrecht auslegen und die 3213 Vereinbarkeit nationalen Rechts mit Unionsrecht prüfen. Schließlich kann sich auch die Frage nach der Gültigkeit des Unionsrechts selbst stellen. Dieses Aufeinandertreffen von nationaler und supranationaler Rechtsebene erfordert eine zentrale Instanz, die innerhalb der Union die einheitliche Auslegung und Anwendung 1

2

3 4 5 6

Z.B. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1150, Rn. 54) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-322/01, Slg. 2003, I-14887 (14986, Rn. 71 ff.) – Doc Morris (Warenverkehrsfreiheit); Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 5/7) – van Duyn; Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (652, Rn. 24 ff.) – Reyners (Niederlassungsfreiheit); Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 (1311 f., Rn. 27) – van Binsbergen (Dienstleistungsfreiheit); Rs. C-163 u.a./94, Slg. 1995, I-4821 (4842, Rn. 43) – Sanz de Lera (Zahlungsverkehrs- und Kapitalverkehrsfreiheit). Für das Kartellverbot aus Art. 81 Abs. 1 EG EuGH, Rs. 127/73, Slg. 1974, 51 (62, Rn. 15/17) – BRT/SABAM I; Rs. C-344/98, Slg. 2000, I-11369 (11428, Rn. 47) – Masterfoods. Ausführlich dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 267 ff. Dazu o. Rn. 853 f. Vgl. o. Rn. 1320 ff. Ausführlich dazu o. Rn. 1058 ff. Dazu eingehend o. Rn. 3223.

936

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

des Unionsrechts sicherstellt. Diese Aufgabe obliegt gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) dem EuGH7 im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens.

B.

Rechtsgrundlagen

3214 Das Vorabentscheidungsverfahren ist auf verschiedenen Rechtsebenen geregelt. I.

Primärrecht

1.

Grundnorm des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG)

3215 Die grundlegende Vorschrift des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) findet sich im fünften Abschnitt des ersten Titels des sechsten Teils des AEUV, der die Vorschriften über den Gerichtshof der EU einschließlich der zulässigen Klagearten enthält. Art. 267 Abs. 1 AEUV (Art. 234 Abs. 1 EG) regelt die zulässigen Gegenstände eines Vorabentscheidungsverfahrens,8 Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 234 Abs. 2 und 3 EG) differenzieren zwischen dem Vorlagerecht der Instanzgerichte9 und der Vorlagepflicht der letztinstanzlichen Gerichte.10 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde in Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV der Kreis 3216 der zulässigen Vorlagegegenstände erweitert. Waren diese nach Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG auf die Gültigkeit und die Handlungen der Organe der Union beschränkt, so erweitert Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV diese auf die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Neu aufgenommen wurde außerdem Art. 267 Abs. 4 AEUV, nach dem der Ge3217 richtshof der EU in kürzester Zeit entscheidet, wenn eine Vorlagefrage in einem schwebenden Verfahren gestellt wird, das eine inhaftierte Person betrifft. Es bleibt abzuwarten, wie dieser Beschleunigungsgrundsatz verfahrensrechtlich umgesetzt wird. In Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG) ist durch den Vertrag von Niz3218 za eine Zuständigkeit des EuG für Vorabentscheidungsverfahren in besonderen Sachgebieten eingefügt worden. Diese Regelung ist allerdings als Öffnungsklausel ausgestaltet, deren Eingreifen von einer entsprechenden Regelung in der Satzung des Gerichtshofs der EU (EuGH-Satzung) abhängt, die bislang aber nicht aufgenommen wurde.11

7

8 9 10 11

Von der vertraglichen Kompetenz gem. Art. 256 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG), die Zuständigkeit für Vorabentscheidungsverfahren in bestimmten Sachgebieten auf das EuG zu übertragen, wurde bislang kein Gebrauch gemacht. S. dazu näher u. Rn. 3356 f. S. dazu näher u. Rn. 3239 ff. Ausführlich u. Rn. 3305 f. Dazu u. Rn. 3298 ff. Nach Skouris, EuGRZ 2008, 343 (347) ist eine solche für die nähere Zukunft auch nicht zu erwarten.

§ 1 Funktion und Bedeutung

2.

937

Sonderregelungen?

Mit dem Vertrag von Lissabon wurden auch die Sonderregelungen des Art. 68 EG 3219 und Art. 35 EU aufgehoben. Bereits in Art. III-257 ff. VV war vorgesehen, die sog. dritte Säule des EU, die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) mit dem Titel IV des EG über „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ zu verschmelzen. Die im VV enthaltenen Vorschriften übernimmt der Reformvertrag fast identisch und überführt sie nach Titel V unter der bereits im VV gewählten Überschrift „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in Art. 69 ff. AEUV.12 Die Sonderregelungen der Art. 68 EG und Art. 35 EU13 wurden in diese Vorschriften überwiegend14 nicht übernommen, so dass der Gerichtshof der EU in diesem Bereich eine fast uneingeschränkte Rechtskontrolle wahrnehmen wird.15 3.

EuGH-Satzung

Einzelne verfahrensrechtliche Regelungen zum Vorabentscheidungsverfahren fin- 3220 den sich in der EuGH-Satzung. So regelt Art. 23 EuGH-Satzung die Übermittlungspflicht des vorlegenden Gerichts, die Zustellung der Vorlageentscheidung durch den Kanzler des EuGH und enthält Äußerungsfristen. Bei der EuGH-Satzung handelt es sich neben der Verfahrensordnung (EuGH- 3221 VerfO) und den primärrechtlichen Vorgaben um die Kodifikation des Prozessrechts des Gerichtshofs der EU. Gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) ist das Protokoll Bestandteil des Vertrages und steht somit normenhierarchisch mit diesem auf einer Stufe.16 II.

Sekundärrecht

Der überwiegende Teil der verfahrensrechtlichen Vorschriften im Zusammenhang 3222 mit dem Vorabentscheidungsverfahren findet sich in der Verfahrensordnung des EuGH (EuGH-VerfO). Sie gehört zum Sekundärrecht und steht somit im Rang unter der EuGH-Satzung.17 Neben allgemeinen Verfahrensregeln enthält sie in 12 13 14

15

16 17

Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 133. Dazu weiter gehend u. Rn. 3431 ff. Eine Ausnahmeregelung besteht aber weiterhin im Rahmen des den Art. 35 Abs. 5 EU und Art. 68 Abs. 2 EG nachgebildeten Art. 276 AEUV. Danach sind Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden sowie mitgliedstaatliche Maßnahmen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit von der Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ausgenommen. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 134; beachte jedoch Art. 10 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen, nach dem die Befugnisse des Gerichtshofs der EU hinsichtlich der vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon auf der Grundlage der Titel V und VI EU angenommen Rechtsakte für eine Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren unverändert bleiben. Dazu näher o. Rn. 2347 ff. S.o. Rn. 2349.

938

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Art. 103 ff. EuGH-VerfO auch Verfahrensvorschriften für das Vorabentscheidungsverfahren. Dazu gehören auch die seit dem 1.3.2008 geltenden Regelungen des Eilvorlageverfahrens gem. Art. 104 b §§ 1 ff. EuGH-VerfO.18

C.

Funktionen

I.

Wahrung der Rechtseinheit

3223 Ein wesentlicher Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens liegt in der Sicherung der einheitlichen Anwendung und Auslegung des Unionsrechts.19 Angesichts der Erweiterung der Union auf nunmehr 27 Mitgliedstaaten mit unterschiedlichen Rechtssystemen wächst die Gefahr divergierender Entscheidungen, was wiederum die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des generellen Anwendungsvorrangs des Unionsrechts untergraben könnte. Dies unterstreicht die Notwendigkeit eines zentralen Verfahrens beim Gerichtshof der EU, bei dem die Fäden der Rechtsentwicklung zusammenlaufen20 und der dadurch eine einheitliche Rechtsanwendung sichern kann. Dies entspricht auch der ihm durch Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 Abs. 1 EG) ausdrücklich zugewiesenen Aufgabe. II.

Individualrechtsschutz

3224 Gleichberechtigt neben der Sicherung der Rechtseinheit wird die Sicherung des Individualrechtsschutzes als Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens genannt. Das Verfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) bietet eine wichtige Ergänzung zum nur eingeschränkt gewährten Individualrechtsschutz im Unionsrecht. Nach Art. 230 Abs. 4 EG waren Individualklagen auf die Adressaten von Ent3225 scheidungen bzw. diejenigen beschränkt, die durch eine Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen waren.21 Zwar dehnt Art. 263 Abs. 4 AEUV diese Klagebefugnis auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter aus, die eine Person unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Damit wird auf das Erfordernis der individuellen Betroffenheit verzichtet. Doch wie groß der Zuwachs an individuellem Rechtsschutz dadurch tatsächlich ausfällt, ist abhängig von der konkreten Auslegung des Art. 263 Abs. 4 AEUV durch die Rechtspre18 19

20 21

Vgl. die Änderungen der EuGH-VerfO, ABl. 2008 L 24, S. 39 sowie des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs, ABl. 2008 L 24, S. 42. Näher dazu u. Rn. 3379 ff. EuGH, Rs. 166/73, Slg. 1974, 33 (38, Rn. 2) – Rheinmühlen; Rs. 107/76, Slg. 1977, 957 (972, Rn. 5) – Hoffmann La Roche; auch Rs. C-99/00, Slg. 2002, I-4839 (4885, Rn. 14) – Lyckeskog; aus der Lit. Groh, Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren, 2005, S. 41 ff.; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 6. Vgl. dieses Bild bei Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 2. Die Auslegung der Klageberechtigung durch den Gerichtshof der EU geht aber über den engen Wortlaut hinaus und ist deshalb weiter, als sie auf den ersten Blick erscheint, s. ausführlich dazu o. Rn. 2901 ff.

§ 1 Funktion und Bedeutung

939

chung.22 So ist noch zu klären, welche Maßnahmen von dem Begriff des Rechtsakts mit Verordnungscharakter erfasst werden, wann Durchführungsmaßnahmen vorliegen und wie das Merkmal der Unmittelbarkeit näher auszulegen ist.23 Schließlich bleibt das Verhältnis zur Nichtigkeitsklage näher zu bestimmen. 3226 Nach der Rechtsprechung des EuGH kann ein Akt nicht mehr im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens geprüft werden, wenn der Betroffene diesen auch unmittelbar vor dem Gerichtshof der EU im Rahmen einer Nichtigkeitsklage hätte angreifen können.24 Eine direkte Klage gegen abstrakt-generelle Regelungen, durch die individuelle Rechte verletzt werden, ist weiterhin nicht unbegrenzt möglich.25 Diese Rechtsschutzlücke wird in gewissem Umfang durch das Vorabentscheidungsverfahren gefüllt.26 Es bietet dem Einzelnen die Möglichkeit, europäische Sekundärrechtsakte beim Gerichtshof der EU zur Überprüfung vorlegen zu lassen. Allerdings besteht insoweit kein Anspruch gegen das nationale Gericht, die Parteien bzw. Beteiligten können eine Vorlage lediglich anregen.27 Nicht nur im Rahmen der Gültigkeitskontrolle, sondern auch durch die Ausle- 3227 gung des Unionsrechts entfaltet das Vorabentscheidungsverfahren seine Bedeutung für den Individualrechtsschutz. Die Leitentscheidungen des EuGH zur unmittelbaren Anwendung von Unionsrecht,28 zur Geltung der Grundrechte29 und der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien30 sind im verfahrensrechtlichen Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens ergangen.31 III.

Inzidentkontrolle

Weiterhin stellt das Vorabentscheidungsverfahren auch ein Instrument der Inzi- 3228 dentkontrolle32 dar, und zwar in zwei unterschiedliche Richtungen. Zum einen ermöglicht es neben der Nichtigkeitsklage die (inzidente) Kontrolle der Gültigkeit von Unionsrechtsakten durch den Gerichtshof der EU. Zum anderen kann das nationale Gericht den Gerichtshof der EU im Rahmen der Auslegungsvorlage über 22 23 24 25 26

27 28 29 30 31 32

S. dazu Kokott/Dervisopoulos/Henze, EuGRZ 2008, 10 (14). Näher hierzu Rn. 2929 ff. EuGH, Rs. C-188/92, Slg. 1994, I-833 (852, Rn. 13 ff.) – TWD Textilwerke Deggendorf. Zum Verhältnis Vorabentscheidungsverfahren – Nichtigkeitsklage u. Rn. 3266 ff. Zu den Einschränkungen o. Rn. 3225 sowie ausführlich Rn. 2900 ff. Der EuGH sieht im Hinblick darauf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nicht als verletzt an. Denn die Rechtsschutzmöglichkeiten seien nicht isoliert bezogen auf den Gerichtshof der EU zu sehen, sondern im Zusammenspiel mit dem Rechtsschutz durch die nationalen Gerichte. Es sei deren Aufgabe, ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorzusehen, mit dem effektiver Rechtsschutz gewährleistet werden könne, vgl. EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6734, Rn. 40 ff.) – UPA. Näher dazu u. Rn. 3291. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408, Rn. 11 ff.) – Francovich. S. diesen Zusammenhang bei Groh, Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren, 2005, S. 55 f.; Skouris, EuGRZ 2008, 343 (344). Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 9 f.

940

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

die Interpretation von primärem oder sekundärem Unionsrecht befragen. Anhand seiner Antwort kann das Vorlagegericht dann über die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Unionsrecht entscheiden. Wegen des Vorrangprinzips haben die nationalen Gerichte hier – im Gegensatz 3229 zum deutschen Recht, in dem die Feststellung der Verfassungswidrigkeit nach Art. 100 GG dem BVerfG vorbehalten ist – das Recht und die Pflicht, unionswidriges nationales Recht unangewendet zu lassen und das unmittelbar anwendbare Unionsrecht zugrundezulegen. Im Hinblick darauf können sie deshalb als Unionsrechtsgerichte bezeichnet werden.33 IV.

Weiterentwicklung des Unionsrechts

3230 Schließlich ist das Vorabentscheidungsverfahren durch seine Ausgestaltung als kooperatives Verfahren, bei dem das Verfahren vor dem nationalen Gericht und das vor dem Gerichtshof der EU miteinander verzahnt sind, ein wichtiger Motor zur Weiterentwicklung des Unionsrechts.34 Durch die nationalen Gerichte erhält der Gerichtshof der EU Kenntnis von Problemstellungen, die bei der Rechtsetzung nicht bedacht oder nicht zweifelsfrei geregelt wurden. Im Rahmen seiner Entscheidung hat der Gerichtshof der EU dann Gelegenheit, Rechtslücken zu schließen oder Auslegungszweifel zu klären.35 Auch der EuGH betont in ständiger Rechtsprechung die durch Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) geschaffene Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof der EU und den nationalen Gerichten.36 Dementsprechend werden die nationalen Gerichte als „Akteure des Rechtsfindungsprozesses auf Gemeinschaftsebene“ gesehen.37

D.

Bedeutung

I.

Auf mitgliedstaatlicher Ebene

3231 Unter den verschiedenen Verfahrensarten kommt dem Vorabentscheidungsverfahren eine zentrale Bedeutung zu. Es wird deshalb als „Eckpfeiler“ des Unionsge-

33

34

35 36

37

Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 4; Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 43; Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819). Skouris, EuGRZ 2008, 343 (344) unter Hinweis auf im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren ergangene Leitentscheidungen des EuGH, in denen dieser wesentliche Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts entwickelt hat. Dazu bereits o. Rn. 2215. Zur Funktion des Gerichtshofs der EU als Hüter des Rechts s.o. Rn. 2166 ff. EuGH, Rs. C-343/90, Slg. 1992, I-4673 (4708, Rn. 14) – Lourenço Dias; Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 (2176, Rn. 38) – PreussenElektra; Rs. 35/99, Slg. 2002, I-1529 (1569, Rn. 24) – Arduino; Rs. C-112/00, Slg. 2003, I-5659 (5707, Rn. 30) – Schmidberger; Rs. C-314/01, Slg. 2004, I-2549 (2598, Rn. 33) – Siemens u. ARGE Telekom. Skouris, EuGRZ 2008, 343 (344).

§ 1 Funktion und Bedeutung

941

richtssystems bezeichnet.38 Dies schlägt sich auch in den Statistiken nieder. Von den 2008 neu beim EuGH eingegangenen 592 Rechtssachen waren 288 Vorabentscheidungsersuchen. Das entspricht einem Anteil von rund 49 %. Damit machen die Vorabentscheidungsverfahren fast die Hälfte aller Rechtssachen beim EuGH aus. Auch in den Jahren zuvor lagen die Eingänge für diese Verfahrensart bei über 40 % aller Verfahren.39 Damit ist das Vorabentscheidungsverfahren das praktisch bedeutendste Verfah- 3232 ren. Mit dem Bedeutungszuwachs einher ging aber auch ein kontinuierlicher Anstieg der Verfahrensdauer. Im Jahr 2005 lag sie bei einem Höchstwert von 25,5 Monaten.40 Zwischenzeitlich konnte diese Entwicklung gestoppt und sogar umgekehrt werden. 2008 betrug die durchschnittliche Verfahrensdauer 16,8 Monate und war damit deutlich niedriger als die gesamten zehn Jahre zuvor.41 Da mit einer weiteren Zunahme der Vorabentscheidungsersuchen gerechnet 3233 wird,42 gibt es Überlegungen, wie ein damit wahrscheinlich verbundener Wiederanstieg der Verfahrensdauer vermieden werden kann. Die Vorschläge reichen von der Errichtung regionaler Unionsgerichte über die Streichung des Vorlagerechts der Instanzgerichte bis zu dem sog. Grüne-Ampel-Verfahren.43 Bei Letzterem soll das vorlegende Gericht nicht nur eine Vorlagefrage formulieren, sondern dem Gerichtshof der EU auch schon eine Antwort vorschlagen. Findet diese Antwort seine Zustimmung, kann er die Vorlage an das nationale Gericht zurückleiten, ohne eine eigene Entscheidung formulieren zu müssen.44 An diesen Beschleunigungsvorschlägen45 wird kritisiert, dass sie die durch die 3234 alleinige Zuständigkeit des EuGH gewährleistete Einheitlichkeit der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts gefährden bzw. die bisherigen klaren Zuständigkeitsverhältnisse zulasten der nationalen Gerichte aufgeben.46 Alternativ wird eine behutsame Reform, abgestimmt auf eine tatsächlich eingetretene Steigerung der Fallzahlen, vorgeschlagen.47

38 39 40 41

42

43 44 45

46 47

So Rodríguez Iglesias, NJW 2000, 1889 (1895). Vgl. Jahresbericht des EuGH 2008, Rechtsprechungsstatistiken – Gerichtshof, S. 86 (abrufbar über die Website des Gerichtshofs der EU unter http://curia.europa.eu). Vgl. Jahresbericht des EuGH 2008, Rechtsprechungsstatistiken – Gerichtshof, S. 98 (abrufbar über die Website des Gerichtshofs unter http://curia.europa.eu). Zu den Jahren 1999 (21,2 Monate), 1998 (21,4 Monate) und 1997 (21,4 Monate) vgl. die jeweiligen Jahresberichte des EuGH (abrufbar über die Website des Gerichtshofs der EU unter http://curia.europa.eu). Und zwar nicht nur im Hinblick auf die jungen Mitgliedstaaten. Auch bei den „alten“, bislang nicht so vorlagefreudigen Mitgliedstaaten wird noch enormes „Potenzial“ vermutet, so Skouris, in: FS für Starck, 2007, S. 991 (992 f.). Vgl. den Überblick über die verschiedenen Vorschläge bei Skouris, EuGRZ 2008, 343 (348). Ausführlich dazu Jacobs, in: FS für Zuleeg, 2005, S. 204 (210 ff.). Es wurden in der jüngeren Vergangenheit aber auch Beschleunigungsmaßnahmen umgesetzt. So wurde zum 1.3.2008 ein Eilvorlageverfahren für Fragen aus dem Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eingeführt; dazu u. Rn. 3379 ff. Skouris, EuGRZ 2008, 343 (347 f.). Skouris, EuGRZ 2008, 343 (348 f.).

942

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

II.

Vorabentscheidungsersuchen deutscher Gerichte

3235 Von 1961-2008 sind beim innerhalb des Gerichtshofs der EU für das Vorlageverfahren zuständigen EuGH insgesamt 6318 Vorabentscheidungsersuchen neu eingegangen. 1672 dieser Vorlagen stammen von deutschen Gerichten, das entspricht einem Prozentsatz von rund 26,5 %. Die deutschen Gerichte führen damit die Statistik an, gefolgt von Italien mit 978 Verfahren und Frankreich mit 755 Verfahren.48 Diese hohe Anzahl von deutschen Vorabentscheidungsersuchen im Vergleich 3236 zu den anderen Mitgliedstaaten ist zunächst darauf zurückzuführen, dass Deutschland der bevölkerungsreichste Mitgliedstaat der Union ist. Ein weiterer Grund ist aber auch eine insgesamt hohe und in den vergangenen Jahren gestiegene Akzeptanz des Vorabentscheidungsverfahrens bei den deutschen Gerichten. Bei den Vorlagen deutscher Bundesgerichte steht zahlenmäßig der Bundesge3237 richtshof an der Spitze. Von den im Jahr 2008 insgesamt 71 von deutschen Gerichten neu beim EuGH eingegangenen Vorabentscheidungsersuchen49 kamen zehn vom BGH, gefolgt vom BVerwG mit neun Vorlagen, dem BFH mit acht Vorlagen, einer Vorlage vom BSG, einer Vorlage vom Staatsgerichtshof des Landes Hessen und keiner Vorlage vom BAG.50 Die restlichen Vorlagen verteilen sich auf die Instanzgerichte. Zwischen den einzelnen nationalen Fachgerichten sind hier allerdings Unter3238 schiede auszumachen. Während für die Zivilgerichte eine „Krise des Vorabentscheidungsverfahrens“ attestiert wurde,51 wird den Sozialgerichten, insbesondere dem BSG ausgesprochene „Vorlagefreude“ bescheinigt.52

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens A.

Deutung als Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Vorlage

3239 Die Regelung des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) umschreibt, in welchen Fällen der Gerichtshof der EU im Weg des Vorabentscheidungsverfahrens entscheidet. Die einzelnen Elemente lassen sich dabei auch als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Vorlage verstehen. Der Gerichtshof selbst hat diese Vorschrift relativ spät als Grundlage einer Zulässigkeitsprüfung von Vorabentscheidungsersuchen verstanden. Erst in der Rechtssache Foglia hat der EuGH 1981 seine Befugnis formuliert,

48 49 50 51 52

Vgl. Jahresbericht des EuGH 2008, S. 109 ff. Vgl. Jahresbericht des EuGH 2008, S. 109. Vgl. die Rechtsprechungsstatistiken des EuGH von 2007 und 2008. So Hess, RabelsZ 66 (2002), 470 (477). Steinmeyer, in: FS BSG, 2004, S. 855 (860); s. auch Kretschmer, SGb 2008, 65 (69).

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

943

ein Vorabentscheidungsersuchen bei Fehlen der Zulässigkeitsvoraussetzungen zurückzuweisen.53 Für die bis zu diesem Zeitpunkt bestehende „Großzügigkeit“ des EuGH lassen 3240 sich verschiedene Gründe anführen. Zum einen stellte das Vorabentscheidungsersuchen in der Anfangszeit eine willkommene Möglichkeit dar, das Europarecht auszugestalten und weiterzuentwickeln.54 Zum anderen galt es, die nationalen Gerichte zum Gebrauch dieses Verfahrens zu bewegen. Eine strenge Prüfung der Vorlagen hätte die Vorlagefreudigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte sicher nicht befördert.55 Schließlich hatte der EuGH angesichts der damals noch niedrigen Anzahl der Verfahren einfach mehr Zeit, sich mit allen eingehenden Vorlagen zu beschäftigen. Es bestand noch keine Notwendigkeit, auch aus Überlastungsgründen strengere Maßstäbe anzulegen.56 In der Lit. werden die einzelnen Elemente des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) 3241 auch als Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Vorlage geprüft.57 Diese Darstellung verzichtet auf eine solche (formale) Einteilung. Sie passt auch für das Vorlageverfahren nicht ganz, da bei ihm für eine sich regelmäßig anschließende Begründetheitsprüfung kein Raum ist. Denn Ziel des Vorabentscheidungsverfahrens ist nicht die materielle Prüfung eines Klagebegehrens, sondern die Beantwortung der Frage eines nationalen Gerichts.58

B.

Vertragliche Zweiteilung

In Art. 267 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a)-c) EG) sind die zu- 3242 lässigen Gegenstände eines Vorabentscheidungsverfahrens abschließend aufgezählt. Dabei lässt sich zwischen Auslegungs- und Gültigkeitsvorlagen unterscheiden. Im Rahmen von Gültigkeitsfragen können grundsätzlich sämtliche Handlungen der Unionsorgane vorgelegt werden. Daneben können die nationalen Gerichte nach der Auslegung der Verträge und der Satzungen der durch den Rat geschaffenen Einrichtungen fragen, soweit eine entsprechende Satzungsregelung dies vorsieht. Eine Ausnahme besteht gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV i.V.m. Art. 275 3243 Abs. 1 AEUV hinsichtlich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Demnach ist der Gerichtshof der EU in diesem Bereich nicht zuständig. 53

54 55 56 57 58

EuGH, Rs. C-244/80, Slg. 1981, 3045 (3063, Rn. 19). Ausführlich zur Entwicklung der Rspr. Malferrari, Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, 2003, S. 28 ff. Malferrari, Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, 2003, S. 26. Malferrari, Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, 2003, S. 26. Malferrari, Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, 2003, S. 26. So etwa von Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 16. Eine materielle Rechtmäßigkeitsprüfung findet nur im Rahmen der Gültigkeitsvorlage statt. Dies sieht auch Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 69.

944

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Die Rückausnahmen in Art. 275 Abs. 2 AEUV betreffen nicht das Vorabentscheidungsverfahren, sondern andere Klageverfahren vor dem Gerichtshof der EU. Im Rahmen der GASP besteht mithin keine Vorlagepflicht, allerdings auch keine Vorlageberechtigung der nationalen Gerichte.

C.

Auslegungsfragen

I.

Auslegung der Verträge

1.

Kodifikation des weiten Vertragsbegriffs

3244 Gem. Art. 267 Abs.1 lit. a) AEUV entscheidet der Gerichtshof der EU im Weg der Vorabentscheidung über die Auslegung „dieser Verträge“. Damit sind alle Fragen nach der Auslegung des EUV und des AEUV zulässiger Verfahrensgegenstand. Doch wird von dieser Alternative über den Wortlaut hinausgehend das gesamte Primärrecht erfasst. Insoweit können auch die Anhänge der Verträge, die beigefügten Protokolle,59 die Verträge zur Änderung und Ergänzung sowie die Beitrittsverträge taugliche Vorlagegegenstände sein.60 Mit der Änderung des Wortlauts in Art. 267 Abs.1 lit. a) AEUV hat sich der 3245 Streit erledigt, ob im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens auch nach der Auslegung des EU einschließlich seiner Änderungen gefragt werden kann. Es wurde auf den Wortlaut des Art. 234 Abs. 1 lit. a) EG verwiesen, in dem nur auf den EG selbst Bezug genommen wurde.61 Indes wurde auch in anderer Hinsicht über den Wortlaut hinaus gegangen und ein weiter Vertragsbegriff zugrunde gelegt. Unter Hinweis darauf wurde allgemein das gesamte Primärrecht einschließlich der ungeschriebenen Rechtsgrundsätze als vorlagefähig anerkannt.62 Es war widersprüchlich, nur im Hinblick auf den EU den engen Wortlaut heranzuziehen und diesen deshalb als Vorlagegegenstand auszuschließen.63 Deshalb waren Vorschriften des EU bereits vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon zulässige Vorlagegegenstände, soweit sie den EG ergänzten.64 2.

Ungeschriebenes Primärrecht

3246 Über das geschriebene Vertragsrecht hinaus ist auch das ungeschriebene Primärrecht vorlagefähig. Dazu zählen die von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze ebenso wie das Unionsgewohnheitsrecht.65 Zu den all59 60 61 62 63 64 65

Diese sind ohnehin gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Vertragsbestandteil. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 17; Art. 220 EG Rn. 14. Ehricke, in : Streinz, Art. 234 EGV Rn. 16; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 795. So auch von Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 16 und Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 795. Zu beachten ist aber die Sondervorschrift des Art. 35 EU für Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse, dazu näher u. Rn. 3433 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 17. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 11.

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

945

gemeinen Rechtsgrundsätzen gehören vor allem die europäischen Grundrechte, die der EuGH im Zuge seiner Rechtsprechung entwickelt hat und die in den Grundrechtechartas von 2000 und 200766 schriftlich niedergelegt sind.67 Insoweit kann ein nationales Gericht im Rahmen einer Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) auch nach der Auslegung eines Unionsgrundrechts fragen. II.

Auslegung von Handlungen der Organe

1.

Organbegriff

Nach Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG) entscheidet der Ge- 3247 richtshof der EU neben der Gültigkeit68 auch über die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Der Organbegriff ist nach Maßgabe der abschließenden Aufzählung in Art. 13 Abs. 1 EUV (Art. 7 EG mit Abweichungen) auszulegen. Danach stellen alle Handlungen des Europäischen Parlaments, des Europäischen Rates, des Rates, der Kommission, des Gerichtshofs der EU, der EZB und des Rechnungshofs zulässige Vorlagegegenstände dar. 2.

Sekundärrecht

Ein wichtiger Teil der Handlungen der Organe ist das gesamte sekundäre Unions- 3248 recht. Dazu gehören alle in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten verbindlichen Akte, d.h. Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse69 (Entscheidungen) sowie alle anderen Rechtsakte, die einem Unionsorgan zuzurechnen sind und die Rechtswirkungen erzeugen können.70 Dabei kommt es nicht darauf an, ob diese Rechtswirkungen unmittelbar oder mittelbar sind. Insoweit kann auch die Auslegung einer (nicht unmittelbar wirksamen) Richtlinie zum Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens gemacht werden. So kann das nationale Gericht beurteilen, ob das Ausführungsrecht europarechtskonform ausgelegt und angewendet wird. Tauglicher Gegenstand sind auch die Verfahrensordnungen der Unionsgerich- 3249 te.71 Diese werden von den Gerichten als sekundärrechtliche Rechtsakte sui generis erlassen und stellen somit eine Handlung eines Unionsorgans dar.

66 67

68 69 70

71

ABl. C 303, S. 1; umfassend dazu Frenz, Europarecht 4. Die EGRC ist gem. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV Bestandteil des Primärrechts und somit rechtsverbindlich. Zu den Wirkungen der EGRC bereits vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon s. Frenz, Europarecht 4, Rn. 30 ff. Zur Gültigkeitsvorlage s.u. Rn. 3260 ff. Tiefer zur gerichtlichen Kontrolle adressatenunabhängiger Beschlüsse o. Rn. 1466 ff. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 18; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 8; auch Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 31. EuGH, Rs. 62/72, Slg. 1973, 269 (274, Rn. 2) – Bollmann.

946

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

3.

Urteile von Unionsgerichten

3250 Es ist umstritten, ob ein nationales Gericht mittels Vorabentscheidung auch nach der Auslegung von Urteilen des Gerichtshofs der EU fragen kann. Dagegen wird Art. 43 EuGH-Satzung angeführt, der als Spezialvorschrift auf Antrag die Auslegung eines Urteils durch den EuGH ermöglicht.72 Nach anderer Auffassung ist ein solcher Auslegungsantrag im Rahmen von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zulässig.73 Es ist zu differenzieren. Nach Art. 43 EuGH-Satzung ist der Auslegungsantrag regelmäßig nur für die Parteien des Ausgangsrechtsstreits vor dem EuGH zulässig.74 Im Falle des Vorabentscheidungsverfahrens ist der Ausgangsrechtsstreit jedoch nicht vor dem Gerichtshof der EU, sondern vor einem nationalen Gericht anhängig. Art. 43 EuGH-Satzung liegt also eine andere Konstellation zugrunde. Überträgt man aber den Grundgedanken, kann aus dieser Vorschrift der Schluss 3251 gezogen werden, dass der Antrag auf Auslegung auch im Rahmen von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nicht jedem Gericht offen stehen kann, sondern beschränkt sein muss. Dies bedeutet für das Vorabentscheidungsverfahren, dass nicht jedes nationale Gericht nach der Auslegung eines beliebigen Urteils des Gerichtshofs der EU fragen kann. Vielmehr kann nur das Gericht, das bereits eine Vorlage gemacht hat und die Antwort des Gerichtshofs der EU nicht versteht oder diese für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht für ausreichend hält, beim Gerichtshof der EU erneut einen Antrag gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) stellen und um Erläuterung bzw. Ergänzung des Urteils bitten.75 Insoweit können im Rahmen des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) auch Urteile des Gerichtshofs der EU Verfahrensgegenstand sein. 4.

Völkerrechtliche Verträge

3252 Als vorlagefähige „Handlungen der Organe“ sind allgemein auch völkerrechtliche Verträge anerkannt, die von der Union abgeschlossen worden sind oder für diese aus anderen Gründen verbindlich sind.76 Nach der Rechtsprechung des EuGH bilden die Regelungen dieser Verträge einen „integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung“.77 Erfasst werden auch Verträge, die zwar von den Mitgliedstaaten abgeschlossen wurden, bei denen die Union zwischenzeitlich aber in 72 73 74 75

76 77

Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 18; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 9; ohne nähere Begründung Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 796. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 5. Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 43 Satzung des Gerichtshofs Rn. 4. So ausdrücklich der EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (953, Rn. 15) – Wünsche. Dagegen kann die Gültigkeit eines EuGH-Urteils nicht zum Gegenstand einer Vorlage gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) gemacht werden. Näher zur Gültigkeitsprüfung von EuG-Urteilen u. Rn. 3262 f. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 22; Pechstein, EU-/EGProzessrecht, Rn. 798; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 9. EuGH, Rs. 181/72, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 2/6) – Haegemann; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg.

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

947

die Verpflichtungen eingetreten ist, wie z.B. beim Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT).78 Auch gemischte Verträge, also Verträge, bei denen die Union neben den Mit- 3253 gliedstaaten Vertragspartner ist, können Gegenstand einer Vorlage sein, wenn die Union in vollem Umfang für die Einhaltung des Abkommens haftet.79 Umstritten ist aber die Auslegungskompetenz des Gerichtshofs der EU für Regelungen in gemischten Abkommen, für die eine mitgliedstaatliche Kompetenz besteht.80 Teilweise wird eine Auslegungskompetenz des Gerichtshofs der EU abgelehnt,81 während eine andere Auffassung den Gerichtshof der EU für die Auslegung des gesamten Abkommens für zuständig hält.82 Der EuGH hat eine weite Auslegungszuständigkeit auch für Regelungen angenommen, die in die Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten fallen. Allerdings hat er insoweit eine unionsrechtliche Verbindung zu diesem Bereich gefordert, entweder weil die Union hier schon rechtsetzend tätig war83 oder weil es sich um eine übergreifende Vorschrift handelt, die parallel auch eine übergreifende Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs der EU erfordert.84 Die mit Drittstaaten abgeschlossenen Assoziierungsabkommen der Union sind 3254 als (gemischte) völkerrechtliche Verträge ebenfalls vorlagefähig. Darüber hinaus erkennt der EuGH auch die Beschlüsse der auf der Grundlage dieser Abkommen geschaffenen Assoziierungsräte als tauglichen Vorlagegegenstand an.85 5.

Rechtlich unverbindliche Handlungen

Unerheblich ist, ob der jeweilige Rechtsakt verbindlich oder unverbindlich ist. 3255 Somit können auch rechtlich unverbindliche Akte wie Empfehlungen und Stellungnahmen Gegenstand einer Vorlage sein. Der weite Begriff der „Handlungen“ umfasst auch politische Erklärungen des Rates oder anderer Organe etwa im Rahmen von Beschlüssen oder Entschließungen.86

78 79 80 81 82 83 84 85 86

EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227 f., Rn. 14/18) – International Fruit Company; näher dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 245 f. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel; Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3501, Rn. 9) – Sevince. Umfassend zum Streitstand Bungenberg, in: FS für Folz, 2003, S. 13 (14 ff.). Meessen, EuR 1980, 36 (48) – zumindest bei einer undeutlichen Abgrenzung der Kompetenzbereiche. Bleckmann, EuR 1976, 301 (309). EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3647, Rn. 25 ff.) – Hèrmes. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3648, Rn. 32) – Hèrmes; Rs. C-300 u. 392/98, Slg. 2000, I-11307 (11358, Rn. 37) – Dior u.a. EuGH, Rs. 192/89, Slg. 1990, I-3461 (3501, Rn. 9 f.) – Sevince; Rs. C-237/91, Slg. 1992, I-6781 (6811, Rn. 9) – Kus. EuGH, Rs. 59/75, Slg. 1976, 91 (101 f., Rn. 19 ff.) – Manghera; Rs. 185-204/78, Slg. 1979, 2345 (2361, Rn. 10) – van Dam.

948

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

III.

Auslegung von Satzungen

3256 Vor dem Vertrag von Lissabon wurde dem Gerichtshof der EGen die Möglichkeit zur Auslegung von Satzungen von EG-Einrichtungen in Art. 234 Abs. 1 lit. c) EG explizit eingeräumt, sofern diese Satzungen das vorsahen. Diese Vorschrift war aber ohne praktische Bedeutung, da dem Gerichtshof der EGen keine entsprechenden Kompetenzen übertragen wurden.87 Die meisten Satzungsregelungen wurden von den anderen Zuweisungsfällen des Art. 234 Abs. 1 EG erfasst.88 Wurde eine Satzung vom Rat selbst erlassen, stellte sie die Handlung eines Organs dar, die unter Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG fiel. Satzungen von Einrichtungen, die auf den Verträgen basieren wie das Europäische System der Zentralbanken sowie die EZB oder die EIB, sind in beigefügten Protokollen festgelegt89 und damit gem. Art. 51 EUV (Art. 311 EG) Bestandteil der Verträge. Deren Auslegung wird deshalb schon von Art. 267 Abs. 1 lit. a) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a) EG) erfasst. Daher wurde die bisherige Sondervorschrift des Art. 234 Abs. 1 lit. c) EG auch durch den Vertrag von Lissabon aufgehoben. IV.

Grenzen der Auslegung

3257 Der EuGH grenzt die Auslegung des Unionsrechts von dessen Anwendung ab. Nur die Interpretation sieht er als seine Aufgabe im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens an, die Anwendung des Unionsrechts obliegt dagegen dem nationalen Gericht.90 Dies entspricht auch dem engen Wortlaut des Art. 267 Abs. 1 AEUV (Art. 234 Abs. 1 EG), der im Gegensatz zur allgemeinen Aufgabenumschreibung in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 Abs. 1 EG) nur die Auslegung (und Gültigkeitsprüfung) und nicht die Anwendung des Unionsrechts erwähnt.91 Allerdings ist es im Einzelfall schwierig, diese Abgrenzung einzuhalten, da der 3258 Gerichtshof der EU die Antwort so geben muss, dass das nationale Gericht sie unmittelbar auf den Ausgangsfall anwenden kann.92 Deshalb findet sich die im

87 88 89

90

91 92

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 25; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 11. S. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 11. Vgl. für das Europäische System der Zentralbanken und die EZB – mittlerweile gem. Art. 13 EUV selbst Organ – Art. 129 Abs. 2 AEUV (Art. 107 Abs. 4 EG); für die EIB Art. 308 Abs. 3 AEUV (Art. 266 Abs. 3 EG). EuGH, Rs. 28-30/62, Slg. 1963, 63 (81) – Da Costa; Rs. C-366/96, Slg. 1998, I-583 (598, Rn. 9; 602, Rn. 24 f.) – Cordelle; s. auch Nr. 5 der Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte, ABl. 2005 C 143, S. 1: „ … Der Gerichtshof hat weder über Tatsachenfragen, …, noch über Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Auslegung oder Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden“. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 31. Vgl. insoweit EuGH, Rs. 311/87, Slg. 1988, 6295 (6312, Rn. 12 ff.) – Erzeugergemeinschaft Goldenes Rheinhessen. Deshalb abl. zu diesem Begriffspaar als Abgren-

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

949

Wortlaut des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) angelegte Trennung zwischen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in der Rechtsprechungspraxis des Gerichtshofs der EU so nicht wieder. Vielmehr subsumiert er immer wieder tatsächliche Umstände eines Rechtsstreits unter die jeweils streitige unionsrechtliche Norm.93 Somit kann dieses Gegensatzpaar von Auslegung und Anwendung nicht als 3259 strikt anwendbare Aufgabenzuweisung zwischen dem Gerichtshof der EU und den mitgliedstaatlichen Gerichten zu verstehen sein.94 Jedoch macht sie als Grundprinzip die Verantwortung der nationalen Gerichte für die Anwendung des Unionsrechts im Rahmen der jeweiligen nationalen Rechtsordnung deutlich und begrenzt gleichzeitig die Kompetenz des Gerichtshofs der EU zur Rechtsanwendung im konkreten Fall.

D.

Gültigkeitsprüfung

I.

Keine Prüfung von Primärrecht

Die Gültigkeitsvorlage erstreckt sich gem. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 3260 Abs. 1 lit. b) EG insoweit vom Wortlaut enger) auf die Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union. Damit kann vor allem das gesamte von den Unionsorganen erlassene Sekundärrecht auf seine Gültigkeit hin überprüft werden. Die Nennung eines Sachverhalts in einer Richtlinie begründet also keine unwiderlegbare Vermutung für die Einbeziehung in den Anwendungsbereich, sondern kann auf ihre Gültigkeit überprüft werden. Das betrifft etwa die Einstufung öffentlicher Krankenkassen als dem Vergaberecht unterworfene Einrichtungen des öffentlichen Rechts aufgrund ihrer Nennung in Anhang III der RL 2004/18/EG.95 Demgegenüber ist das Primärrecht einer Überprüfung im Vorabentscheidungs- 3261 verfahren entzogen.96 Dies ergibt sich aufgrund des engeren Wortlauts des Art. 267 Abs. 1 lit. a) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a) EG) im Verhältnis zu Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG).97

93

94 95 96 97

zungskriterium für die Aufgabenbereiche von nationalen Gerichten und dem Gerichtshof der EU. Vgl. nur EuGH, Rs. C-241/99, Slg. 2001, I-5139 (5158, Rn. 30) – CIG. W. Bsp. bei Groh, Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren, 2005, S. 35 ff. Groh, Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren, 2005, S. 32 ff., S. 39 fordert deshalb eine Abkehr von diesen Begriffen. EuGH, Rs. C-300/07, NJW 2009, 2427 (2428, Rn. 44, 46) – Oymanns. Gaitanides, in: von der Groben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 33. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 11.

950

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

II.

Keine Überprüfung von Gerichtsentscheidungen

3262 Auch können Gerichtsentscheidungen des EuGH nicht Gegenstand einer Gültigkeitsvorlage sein.98 Denn die Entscheidungen des EuGH erwachsen grundsätzlich in Rechtskraft, Rechtsmittel bestehen dagegen nicht. Außerordentliche Rechtsbehelfe sind in Art. 41-44 EuGH-Satzung abschließend festgelegt. Hingegen ist es nicht ausgeschlossen, dass Vorabentscheidungen des EuG im 3263 Rechtsmittelverfahren vor dem EuGH verhandelt werden, wenn dem EuG in bestimmten Sachgebieten die Zuständigkeit zum Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG) übertragen wird. III.

Völkerrechtliche Verträge

3264 Parallel zur Auslegungsvorlage könnten völkerrechtliche Verträge auch Gegenstand einer Gültigkeitsvorlage sein. Dagegen wurde argumentiert, dass ein solches Ungültigkeitsurteil sich auf die Wirksamkeit der völkerrechtlichen Verpflichtung auswirken könne.99 Dieser Einwand schlägt aber hier nicht durch. Selbst wenn der Gerichtshof der EU feststellt, dass ein völkerrechtlicher Vertrag etwa wegen Verletzung der unionsrechtlichen Kompetenzordnung unwirksam ist, so kann dies den anderen Vertragspartnern grundsätzlich nicht entgegengehalten werden. Denn ein für die Vertragsstaaten geltender Unwirksamkeitsgrund führt nicht automatisch zu einer Nichtigkeit des völkerrechtlichen Vertrages mit Wirkung für und gegen alle übrigen Vertragspartner.100 Die völkerrechtliche Wirksamkeit bleibt also von einem Urteil des Gerichtshofs der EU unberührt. Der EuGH hat zur Gültigkeitsprüfung völkerrechtlicher Verträge noch nicht in 3265 einem Vorabentscheidungsverfahren Stellung genommen. Er hat aber im Rahmen eines Gutachtens gem. Art. 300 Abs. 6 EG (nunmehr Art. 218 Abs. 11 AEUV) festgestellt, dass die Frage, ob ein völkerrechtlicher Vertrag mit dem Unionsrecht vereinbar ist, auch im Weg eines Verfahrens nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vor den Gerichtshof gebracht werden könnte.101 Damit können auch völkerrechtliche Verträge Gegenstand einer Gültigkeitsvorlage sein.102 98

99 100

101 102

EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (952, Rn. 13 f.) – Wünsche; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 33; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 34; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 12. Couzinet, RTDE 1976, 648 (687 f.). Zu den allgemeinen Nichtigkeitsgründen völkerrechtlicher Verträge s. Art. 53 f. WVRK. Völkerrechtliche Verträge enthalten häufig eine spezielle Klausel, die den Mitgliedstaaten bei Beeinträchtigung schwerwiegender eigener Interessen eine Nichterfüllung der vertraglichen Pflichten erlaubt, vgl. nur § 13 Abs. 1 HZÜ (Gefährdung der Hoheitsrechte oder der Sicherheit); dazu näher BVerfGE 91, 335 (340 ff.); 108, 238 (246 ff.). Dies bleibt für die anderen Mitgliedstaaten jedoch ohne Wirkungen. EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 (1361) – Lokale Kosten; näher zum Gutachtenverfahren Rn. 3179 ff. Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 59 f.; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 34; Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 21.

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

IV.

951

Verhältnis zur Nichtigkeitsklage

Eine Gültigkeitsprüfung von Sekundärrecht kann auch im Rahmen der Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) erfolgen.103 Dann aber stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis beide Verfahrensarten zueinander stehen, insbesondere ob auch für die Gültigkeitsvorlage die Zweimonatsfrist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) eingreift. Ohne eine analoge Anwendung böte die Gültigkeitsvorlage für einen gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) Klageberechtigten eine Möglichkeit, trotz Ablaufs der Klagefrist den jeweiligen dann bestandskräftigen Rechtsakt doch noch einer Gültigkeitsprüfung zu unterziehen und somit die Klagefrist zu umgehen.104 Dagegen wird argumentiert, dass beide Verfahren unterschiedliche Zwecke verfolgten. Die Nichtigkeitsklage solle das Organhandeln in der Union einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterwerfen, das Vorabentscheidungsverfahren diene primär aber nicht der Rechtskontrolle, sondern der Einheitlichkeit der Unionsrechtsordnung.105 Auch spreche der Wortlaut des Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG) gegen die analoge Anwendung der Frist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG).106 Demgegenüber ist nach der Rechtsprechung des EuGH eine Gültigkeitsvorlage ausgeschlossen, wenn der zu überprüfende Unionsrechtsakt dem Kläger des Ausgangsverfahrens gegenüber bestandskräftig geworden ist, weil er die Frist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) hat verstreichen lassen.107 Etwas anderes soll nur gelten, wenn die Klagefrist noch nicht abgelaufen ist oder ihm eine Klage wegen zweifelhafter Klagebefugnis nicht zumutbar war.108 Zwar ist eine zielgerichtete Umgehung der Klagefrist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) durch den Klageberechtigten nicht möglich. Denn ob das nationale Gericht, das über die Rechtmäßigkeit des auf dem Unionsrechtsakt beruhenden Vollzugsakts entscheidet, eine Vorlage macht oder nicht, liegt im Ermessen des Gerichts, der Kläger hat auf diese Entscheidung keinen Einfluss. Jedoch darf das Vorlageverfahren nicht dazu führen, dass die Bestandskraft von Handlungen der Unionsorgane nachträglich infrage gestellt werden kann. Insoweit ist der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU im Grundsatz zuzustimmen. 103 104

105

106 107 108

Näher zur Nichtigkeitsklage o. Rn. 2721 ff. EuGH, Rs. C-178/95, Slg. 1997, I-585 (603 f., Rn. 21) – Wiljo; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 39; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 24; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 14. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 38; Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 24; Seidel, EuZW 1999, 369 (374); zu den Zwecken des Vorabentscheidungsverfahrens bereits o. Rn. 3212 ff. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 24 (der sich im Ergebnis aber wohl der Rspr. des EuGH anschließt); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 42. EuGH, Rs. C-188/92, Slg. 1994, I-833 (852 f., Rn. 15 ff.) – TWD Textilwerke Deggendorf. Der EuGH prüft insoweit, ob die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage “offenkundig“ war, vgl. Rs. C-241/95, Slg. 1996, I-6699 (6727, Rn. 15 f.) – Accrington Beef; Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6352, Rn. 29) – Eurotunnel. Ausführlich zu dem Kriterium der Offensichtlichkeit Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 803 ff.

3266

3267

3268

3269

952

3270

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Ist ein bestimmter Unionsrechtsakt bereits Gegenstand einer Nichtigkeitsklage, muss das nationale Gericht sein Verfahren aussetzen und prüfen, ob es die Entscheidung des angerufenen Unionsgerichts abwartet oder eine Gültigkeitsvorlage an den Gerichtshof der EU richtet.109 Eine parallele Vorlage kann nämlich zulässig sein, wenn sie wegen (rechtlicher) Besonderheiten des Falls erforderlich ist.110 V.

Prüfungsmaßstab

3271 Der Begriff der Gültigkeit in Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG) wird synonym zu dem der Rechtmäßigkeit verwendet.111 Die Prüfung im Rahmen der Gültigkeitsvorlage beinhaltet eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle. Prüfungsmaßstab ist dabei – unabhängig von dem Vorbringen der Parteien des Ausgangsverfahrens – das gesamte höherrangige Unionsrecht. Dazu gehört das primäre Unionsrecht, d.h. die Verträge einschließlich der Anhänge und Protokolle sowie der EGRC (Art. 6 Abs. 1 EUV), die Änderungs- und Beitrittsverträge, die allgemeinen Rechtsgrundsätze einschließlich der Grundrechte (Art. 6 Abs. 3 EUV) sowie die bindenden völkerrechtlichen Abkommen. Da die Höherrangigkeit auf den jeweiligen Vorlagegegenstand bezogen ist, kann auch das sekundäre Unionsrecht Prüfungsmaßstab sein, so etwa die Grundverordnung im Verhältnis zur Durchführungsverordnung.112 Insbesondere die Rechtmäßigkeitsprüfung von Sekundärrecht wird häufig mit 3272 einer Auslegung verbunden sein, um auszuloten, inwieweit eine vertragskonforme Interpretation möglich ist und so das Verdikt der Nichtigkeit vermieden werden kann. Umgekehrt kann aber auch die Auslegung einer Norm in ein Nichtigkeitsurteil münden. In diesen Fällen ist eine klare Abgrenzung zwischen der Auslegungsund der Gültigkeitsvorlage nicht möglich, vielmehr gehen beide ineinander über.

E.

Keine Prüfung nationalen Rechts

I.

Umdeutung unzulässiger Vorlagefragen

3273 Für beide Vorlagearten gilt, dass das jeweilige nationale Recht kein Prüfungsgegenstand ist. Dies wirkt sich schon auf der Ebene der Vorlagefrage aus. Das nationale Gericht darf deshalb nicht fragen, ob eine nationale Vorschrift ungültig ist, weil sie gegen eine Unionsrechtsnorm verstößt.113 Vielmehr muss die Vorlage auf die Auslegung der Unionsrechtsnorm gerichtet sein, verbunden mit der Frage, ob diese Auslegung dem Inhalt einer bestimmten nationalen Norm entgegensteht. 109 110 111 112 113

EuGH, Rs. C-344/98, Slg. 2000, I-11369 (11430, Rn. 55) – Masterfoods. EuGH, Rs. C-344/98, Slg. 2000, I-11369 (11430, Rn. 57) – Masterfoods. Vgl. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 5/6 ff.) – International Fruit Company; Rs. 57/72, Slg. 1973, 321 (336, Rn. 2) – Westzucker. Vgl. EuGH, Rs. C-90/92, Slg. 1993, I-3569 (3591 f., Rn. 11) – Dr. Tretter. S. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1268) – Costa/E.N.E.L.; Rs. C-292/92, Slg. 1993, I-6787 (6820, Rn. 8) – Hünermund.

§ 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens

953

Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens i.V.m. der in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 Abs. 1 EG) verankerten Aufgabe des Gerichtshofs der EU als Wahrer des Unionsrechts Der EuGH hat den Ausschluss von Fragen nach der Auslegung oder Anwendung des nationalen Rechts in seinen praktischen Hinweisen für die nationalen Gerichte114 auch ausdrücklich betont.115 Dennoch werden in der Praxis immer wieder Vorlagefragen nach der Verein- 3274 barkeit nationaler Vorschriften mit dem Unionsrecht gestellt. Der EuGH weist diese eigentlich unzulässigen Fragen jedoch nicht zurück, sondern deutet sie in Fragen nach der Auslegung des jeweils anwendbaren Unionsrechts um.116 Nationales Recht ist somit weder Prüfungsgegenstand noch Prüfungsmaßstab im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens.117 II.

Ausnahmen

Etwas anderes gilt nach Auffassung des EuGH dann, wenn nationale Vorschriften 3275 auf unionsrechtliche Vorschriften Bezug nehmen oder inhaltsgleiche Regelungen enthalten. In diesen Fällen hält der EuGH Auslegungsvorlagen im Hinblick auf diese nationalen Vorschriften für zulässig, weil ein Interesse daran bestehe, die aus dem Unionsrecht übernommenen Regelungen und Begriffe einheitlich auszulegen und so Ungleichbehandlungen und Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern.118 Diese Differenzierung erscheint inkonsequent. Denn die Auslegung einer Norm 3276 wird entscheidend geprägt durch den rechtlichen Rahmen, in dem sie steht. Dieser Rahmen besteht aber bei Bezugsvorschriften aus nationalem Recht. Eine Hilfestellung bei der Auslegung von innerstaatlichem Recht ermöglicht Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) aber gerade nicht.119

114

115

116

117

118 119

Der EuGH hatte erstmals 1996 solche Hinweise gegeben, die aber nicht veröffentlicht waren (abgedruckt in EuZW 1997, 142 ff.). Diese wurden zwischenzeitlich überarbeitet und im Amtsblatt bekannt gemacht, vgl. „Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte“, ABl. 2005 C 143, S. 1 ff. Nr. 5 der Hinweise: „ … Der Gerichtshof hat weder über Tatsachenfragen, die im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits aufgeworfen werden, noch über Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Auslegung oder Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden.“ S. nur EuGH, Rs. 54/85, Slg. 1986, 1067 (1076, Rn. 6) – Mirepoix; Rs. C-15/96, Slg. 1998, I-47 (65, Rn. 9) – Schöning-Kougebetopoulou. Dazu auch Malferrari, Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, 2003, S. 56 f. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 369/89, Slg. 1991, I-2971 (2983, Rn. 7) – Piageme; Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 (390, Rn. 27) – Deutsche Shell; Warnke, Die Vorlagepflicht nach Art. 234 Abs. 3 EGV in der Rechtsprechungspraxis des BVerfG, 2004, S. 36. EuGH, Rs. C-297/88 u. 197/89, Slg. 1990, I-3763 (3793, Rn. 36 f.) – Dzodzi; Rs. C-28/95, Slg. 1997, I-4161 (4201 f., Rn. 32) – Leur-Bloem. Vgl. die Kritik in den Schlussanträgen von GA Jacobs, EuGH, Rs. C-28/95, Slg. 1997, 4161 (4179 ff., Rn. 47 ff.) – Leur-Bloem.

954

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

§ 3 Recht zur Vorlage 3277 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) unterscheidet zwischen einem Recht zur Vorlage und einer Vorlagepflicht. Gem. Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) kann das Gericht eines Mitgliedstaats dem Gerichtshof der EU eine Vorlagefrage stellen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Demgegenüber muss ein einzelstaatliches Gericht ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU richten, wenn seine Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können.120

A.

Vorlageberechtigte Gerichte

I.

Unionsrechtlicher Begriff

3278 Zur Vorlage berechtigt sind gem. Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) allein die Gerichte eines Mitgliedstaats. Welche nationalen Stellen zu den „Gerichten“ i.S.d. Vorschrift gehören, ist nach unionsrechtlichen Kriterien und nicht nach den jeweiligen nationalen Begriffsbestimmungen zu entscheiden.121 Der EuGH hat hierzu einige formelle und materielle Kriterien entwickelt, die grundsätzlich kumulativ erfüllt sein müssen. Dazu gehören die Errichtung auf gesetzlicher Grundlage, das Wesen als ständige Gerichtsbarkeit mit obligatorischem Charakter, die Entscheidung auf der Grundlage eines rechtsstaatlich geordneten Verfahrens, die richterliche Unabhängigkeit und die potenzielle Rechtskraft der Entscheidungen.122 Ohne dass eine nähere Prüfung erforderlich wäre, scheiden aus dem Kreis der 3279 Vorlageberechtigten die Parteien des Ausgangsverfahrens,123 die Unionsorgane sowie die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten aus.124 Im Übrigen sind die Gerichte aller Instanzen der staatlichen Gerichtsbarkeiten bis hin zu den Verfassungsgerichten zur Vorlage berechtigt.

120 121 122

123 124

Dazu näher u. Rn. 3296 ff. Vgl. EuGH, Rs. 61/65, Slg. 1966, 583 (601 f.) – Vaassen-Göbbels; Rs. C-24/92, Slg. 1993, I-1277 (1304, Rn. 15) – Corbiau. S. dazu EuGH, Rs. 109/88, Slg. 1989, 3199 (3224, Rn. 7 f) – Danfoss; Rs. C-393/92, Slg. 1994, I-1477 (1514 f., Rn. 21 ff.) – Almelo; Rs. C-110-147/98, Slg. 2000, I-1577 (1610 f.; Rn. 33 ff.) – Gabalfrisa u.a.; auch Rs. C-516/99, Slg. 2002, I-4573 (4606, Rn. 34 ff.) – Walter Schmid. Ausführlich zu den einzelnen Kriterien Wollenschläger, Die Gemeinschaftsaufsicht über die Rechtsprechung der Mitgliedstaaten, 2006, S. 122 ff. EuGH, Rs. 31 u. 33/62, Slg. 1962, 1027 (1042) – Wöhrmann. EuGH, Rs. C-24/92, Slg. 1993, I-1277 (1304, Rn. 16) – Corbiau.

§ 3 Recht zur Vorlage

II.

Einzelfälle

1.

Private Schiedsgerichte

955

Private Schiedsgerichte stellen nach der Rechtsprechung des EuGH keine mit- 3280 gliedstaatlichen Gerichte dar. Ihnen fehlt das Merkmal einer obligatorischen Gerichtsbarkeit, da sie auf privaten Vereinbarungen beruhen. Bezogen auf das deutsche Recht ist hier zu unterscheiden zwischen Schiedsgerichten, die auf einer Vereinbarung der Beteiligten oder auf einer privatrechtlichen Verfügung beruhen und solchen, die durch Rechtsnormen vorgesehen sind.125 Nur erstere sind echte Schiedsgerichte, die gemäß der Differenzierung des EuGH als nicht obligatorische Gerichte nicht vorlageberechtigt gem. Art. 267 Abs. 2 bzw. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 2 bzw. 3 EG) sind.126 Dagegen sind die gesetzlich, etwa auch durch eine öffentlich-rechtliche Satzung 3281 vorgesehene Schiedsgerichte zwingender Natur und erfüllen damit die Anforderungen an ein „mitgliedstaatliches Gericht“.127 2.

Berufsgerichte

Für bestimmte Berufsgruppen eingerichtete Berufsgerichte, die Verstöße gegen be- 3282 stimmte Berufspflichten ahnden, sind regelmäßig Gerichte i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG). Der EuGH hat diese Einordnung davon abhängig gemacht, dass sie mit Zustimmung und unter Mitwirkung der Behörden tätig sind und ihre Entscheidungen in einem streitigen Verfahren ohne einen Rechtsbehelf zu den ordentlichen Gerichten treffen.128 Danach sind die in Deutschland existierenden Anwaltsgerichte oder die Berufs- 3283 gerichte für Ärzte vorlagefähige Gerichte gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG). Dies liegt auf der Hand, wenn diese Berufsgerichte wie etwa die ärztlichen Berufsgerichte in die staatliche Gerichtsbarkeit integriert sind.129 Aber auch wenn die Berufsgerichte nicht in die staatliche Gerichtsbarkeit eingegliedert sind, sondern wesentlich durch die Berufskammern organisiert werden, wie dies etwa bei den Anwaltsgerichten zutrifft,130 ist gleichzeitig die Anbindung an die Justizverwaltung 125 126

127

128 129

130

Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, § 1025 Rn. 3. EuGH, Rs. 102/81, Slg. 1982, 1095 (1110 f., Rn. 13) – Nordsee; Rs. C-125/04, Slg. 2005, I-923 (932 f., Rn. 13 ff.) – Denuit u. Cordenier; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 815 Fn. 110; Sellmann/Augsberg, DÖV 2006, 533 (534). Vgl. EuGH, Rs. 61/65, Slg. 1966, 583 (602) – Vaassen-Göbbels (Schiedsgericht der niederländischen Bergbauangestelltenkasse); auch Rs. 109/88, Slg. 1989, 3199 (3224, Rn. 7 f.) – Danfoss (tarifvertragliches Schiedsgericht in Dänemark). EuGH, Rs. 246/80, Slg. 1981, 2311 (2328, Rn. 17) – Broekmeulen. So sind die in den Bundesländern existierenden Berufsgerichte für Heilberufe in die staatlichen Gerichte eingegliedert. Vorsitzender ist ein Berufsrichter, lediglich die ehrenamtlichen Richter müssen Mitglieder eine Berufskammer sein, vgl. nur Art. 68 ff. BayHeilberufe-Kammergesetz. Gem. § 94 Abs. 2 BRAO erstellt der Vorstand der jeweiligen Rechtsanwaltskammer eine Vorschlagsliste für die Mitglieder des Anwaltsgerichts. Darüber hinaus hat die

956

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

so eng,131 dass sie die Anforderungen des EuGH erfüllen. Damit sind auch die deutschen Anwaltsgerichte „Gerichte“ i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).132 3.

Sportgerichte

3284 Im Bereich des Berufssports gibt es Verbandsgerichte, wie etwa das Sportgericht des Deutschen Fußballbundes, das nach der Vereinssatzung allein zuständig ist für die Verstöße gegen die Spielordnung und sonstige Verstöße bei Bundesspielen.133 Auch hier ist zu fragen, inwieweit diese aufgrund privatrechtlicher Vereinssatzungen errichteten Gerichte die Anforderungen des Gerichtshofs der EU an den Gerichtsbegriff i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) erfüllen. Zwar gibt es hier keinen Rechtsbehelf zu den ordentlichen Gerichten, doch fehlt es für die Sportgerichte an der vom EuGH geforderten Mitwirkung der Behörden. Diese werden in alleiniger Verantwortung des Vereins errichtet und mit Richtern besetzt, ohne Einflussmöglichkeiten oder Aufsicht durch die Justiz. Damit sind Sportgerichte nicht vorlagefähig gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).134 4.

Registergerichte

3285 Ist nach nationalem Recht ein Gericht mit der Führung eines Registers betraut, so handelt es regelmäßig als Verwaltungsbehörde und nicht als „Gericht“ i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG). Der EuGH begründet dies damit, dass bei der Entscheidung über einen Eintragungsantrag nur die Erfüllung von Rechtsvorschriften geprüft, aber kein Rechtsstreit zwischen zwei sich gegenüber stehenden Parteien entschieden werde. Damit komme dieser Entscheidung kein Rechtsprechungscharakter zu.135 Kann gegen die Entscheidung des Registergerichts ein weiteres Gericht angerufen werden, so differenziert der EuGH. Prüft auch dieses Gericht nur

131

132

133 134

135

Anwaltskammer das Gericht zu finanzieren und zu organisieren (§§ 95 Abs. 1 S. 2, 98 BRAO). So führt die Landesjustizverwaltung gem. § 92 Abs. 3 BRAO die Aufsicht über die Anwaltsgerichte. Auch werden deren Mitglieder gem. § 94 Abs. 2 BRAO von der Landesjustizverwaltung ernannt. Generell bejahend für Berufsgerichte, die Disziplinar- und Berufsrechtsverstöße von Angehörigen bestimmter Berufsgruppen ahnden, die durch eine öffentlich-rechtliche Zwangsmitgliedschaft diesen Gerichten unterworfen sind, Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 818. Anders für ein französisches Anwaltsgericht EuGH, Rs. 138/80, Slg. 1980, 1975 (1977, Rn. 4) – Borker unter Hinweis darauf, dass dieses keine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter treffen, sondern nur eine Meinungsverschiedenheit klären soll. Vgl. § 2 Rechts- und Verfahrensordnung des DFB (zu finden auf der Homepage des DFB unter http://www.dfb.de). Offen Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 819, der maßgeblich darauf abstellen will, ob die Sportler sich tatsächlich privatautonom der Verbandsgerichtsbarkeit unterworfen haben; ähnlich Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 30. Vgl. EuGH, Rs. C-178/99, Slg. 2001, I-4421 (4443, Rn. 16) – Salzmann; Rs. C-182/00, Slg. 2002, I-547 (566, Rn. 15) – Lutz u.a.

§ 3 Recht zur Vorlage

957

das Vorliegen gesetzlich festgelegter Voraussetzungen für eine Eintragung, so handele es ebenfalls als Verwaltungsbehörde.136 Wird im Rahmen dieses Verfahrens aber über die Aufhebung eines Rechtsakts 3286 entschieden, gegen den geltend gemacht wird, dass er ein Recht des Antragstellers verletze, so übe das Gericht Rechtsprechungstätigkeit aus.137 Das Gericht handele in diesem Fall als „Gericht“ i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) und sei deshalb vorlageberechtigt. Mit dieser Begründung hat der EuGH die Gerichtseigenschaft eines ungarischen Gerichts bejaht, bei dem die Berufung gegen die Ablehnung einer Handelsregisteränderung durch das zuständige Handelsregistergericht anhängig war. Die Antragsteller machten in dem Verfahren geltend, dass die einschlägigen Eintragungsvorschriften gegen die Grundfreiheiten der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit verstoßen.138 Damit stellt der EuGH entscheidend auf den Prüfungsmaßstab des konkret entscheidenden Gerichts ab. Ist das Gericht nach den jeweils einschlägigen gesetzlichen Vorschriften auf eine Prüfung der formellen Eintragungsvoraussetzungen beschränkt, misst es dessen Entscheidung keinen Rechtsprechungscharakter zu. Darf es dagegen auch die materielle Rechtmäßigkeit der Eintragungsvorschriften prüfen, entscheidet es als „Gericht“ i.S.d. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).

B.

Anforderungen an das Vorlagerecht

Stellt sich in einem anhängigen Verfahren eine Auslegungs- oder Gültigkeitsfrage 3287 gem. Art. 267 Abs. 1 lit. a) u. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a)-c) EG) und hält das entscheidende Gericht eine Entscheidung des Gerichtshofs der EU darüber für erforderlich, so kann es ihm diese Frage zur Entscheidung vorlegen. So umschreibt Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) das Vorlagerecht der nationalen Gerichte. I.

Ermessen des nationalen Gerichts

1.

Erforderlichkeit

Aus dem Wortlaut des Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) wird deutlich, 3288 dass es in der Entscheidungsmacht des Prozessgerichts liegt, ob es ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU richtet oder nicht.139 Im Rahmen

136 137 138 139

EuGH, Rs. C-182/00, Slg. 2002, I-547 (565, Rn. 14) – Lutz u.a. EuGH, Rs. C-210/06, EWS 2009, 31 (36, Rn. 57) – Cartesio. Zum Sachverhalt vgl. EuGH, Rs. C-210/06, EWS 2009, 31 (33, Rn. 26 ff.) – Cartesio. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 51; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 19; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 821. Dieses Ermessen besteht aber nicht, wenn das nationale Gericht eine unionsrechtliche Vorschrift für ungültig hält und diese deshalb nicht anwenden will. In diesem Fall ist auch ein Instanzgericht zu einer (Gültigkeits-)Vorlage verpflichtet, näher dazu u. Rn. 3305 f.

958

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

dieser Entscheidung obliegt ihm zu beurteilen, ob eine Vorlage erforderlich ist.140 Dies kann bspw. dann zu bejahen sein, wenn das Gericht sich über die Auslegung einer unionsrechtlichen Norm im Unklaren ist oder wenn es eine bestimmte Auslegung für richtig hält, aber Zweifel hat, ob diese Auslegung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU vereinbar ist. Wann Zweifel an der eigenen Auffassung angezeigt sind bzw. inwieweit die eigene Auslegung noch vertretbar ist, kann nicht allgemein beantwortet werden. Das ist eine Frage des Einzelfalls. Jedenfalls muss das Gericht sich mit ihm vorliegenden anderen Auffassungen auseinandersetzen.141 Allein das Vorliegen abweichender Stellungnahmen nationaler Behörden löst allerdings noch keine Vorlagepflicht aus.142 Dies gilt ebenso für eine Stellungnahme der Kommission.143 2.

Einwirkung nationalen Verfahrensrechts

3289 Das Vorlagerecht kann nicht durch nationales Verfahrensrecht eingeschränkt werden. Vorschriften, die Instanzgerichte an die rechtlichen Beurteilungen eines übergeordneten Gerichts binden,144 schränken deshalb das Vorlagerecht nicht ein.145 Der EuGH hat dies für die Vorschrift des § 126 Abs. 5 FGO ausdrücklich entschieden.146 In der Rechtssache Peterbroeck hat der EuGH im Zusammenhang mit einer Prä3290 klusionsvorschrift des belgischen Steuerrechts aber angedeutet, dass eine verfahrensrechtliche Einschränkung des Vorlagerechts nationaler Gerichte durch allgemeine Rechtsgrundsätze wie den der Rechtssicherheit gerechtfertigt sein könne.147 Daraus ist in der Lit. gefolgert worden, dass das Vorlagerecht der Instanzgerichte durch verfahrensrechtliche Vorschriften einschränkbar ist, wenn eine entsprechende Rechtfertigung durch unionsrechtlich anerkannte allgemeine Rechtsgrundsätze vorliegt.148 Soweit ersichtlich hat aber der Gerichtshof der EU diesen Ansatz bislang nicht weiter verfolgt. Deshalb ist bis auf weiteres davon auszugehen, dass das Vorlagerecht durch nationale Verfahrensvorschriften grundsätzlich nicht beschränkt werden kann. 140

141 142 143

144 145 146 147 148

EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5059, Rn. 59) – Bosman; Rs. C-380/01, Slg. 2004, I-1389 (1411 f., Rn. 21) – Schneider; Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 36) – Heinrich. Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (638). EuGH, Rs. C-495/03, Slg. 2005, I-8151 (8207, Rn. 34) – Intermodal Transports. EuGH, Rs. C-393/98, Slg. 2001, I-1327 (1351, Rn. 19) – Gomes Valente: Verzichtet die Kommission in einer Stellungnahme auf die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens im Hinblick auf eine bestimmte Norm, befreit dies das nationale Gericht nicht von seiner Prüfungspflicht im Rahmen des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG). Vgl. nur §§ 130 Abs. 3, 144 Abs. 6 VwGO. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 22; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 234 EG Rn. 51; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 32. EuGH, Rs. 166/73, Slg. 1974, 33 (38 f., Rn. 4) – Rheinmühlen; Rs. 146/73, Slg. 1974, 139 (147 f., Rn. 3) – Rheinmühlen II. EuGH, Rs. C-312/93, Slg. 1995, I-4599 (4621, Rn. 14; 4623, Rn. 20). Oexle, NVwZ 2002, 1328 (1330 ff.); angedeutet auch bei BFH, EuZW 1996, 668.

§ 3 Recht zur Vorlage

3.

959

Rolle der Parteien des Ausgangsverfahrens

Die Parteien des Ausgangsverfahrens können eine Vorlage zwar anregen, aber sie 3291 weder erzwingen149 noch die Fassung der Vorlagefragen verändern.150 Nicht schon weil eine Partei geltend macht, dass der Rechtsstreit eine Frage nach der Auslegung oder Gültigkeit unionsrechtlicher Vorschriften aufwirft, muss das nationale Gericht diese Frage dem Gerichtshof der EU vorlegen.151 Denn Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) eröffnet den Parteien eines innerstaatlichen Gerichtsverfahrens keinen zusätzlichen Rechtsbehelf.152 Vielmehr handelt es sich um ein Zwischenverfahren im Rahmen eines vor mitgliedstaatlichen Gerichten bereits anhängigen Rechtsstreits,153 das der Parteiherrschaft entzogen ist.154 II.

Verfahrensart

Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) beschränkt die Vorlage nicht auf be- 3292 stimmte Verfahrensarten.155 Sie ist deshalb aus jedem vor einem nationalen Gericht anhängigen Verfahren unabhängig von der Gerichtsbarkeit zulässig.156 Eine Vorlage ist deshalb auch aus einem Normenkontrollverfahren157 oder im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes158 möglich. Erforderlich ist aber, dass überhaupt noch ein Verfahren anhängig ist. Ist das Ausgangsverfahren vor dem nationalen Gericht abgeschlossen, ist der Gerichtshof der EU nicht mehr für die Beantwortung der Frage zuständig.159

149 150 151 152 153 154 155 156 157 158

159

EuGH, Rs. C-402/98, Slg. 2000, I-5501 (5529, Rn. 29) – ATB u.a. EuGH, Rs. 5/72, Slg. 1972, 443 (448, Rn. 3) – Grassi; Rs. C-297/94, Slg. 1996, I-1551 (1569, Rn. 19) – Bruyère u.a. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3428, Rn. 9) – C.I.L.F.I.T.; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (462, Rn. 28) – IATA. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3428, Rn. 9) – C.I.L.F.I.T.; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (462, Rn. 28) – IATA. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 234 EGV Rn. 3; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 779; EuGH, Rs. 62/72, Slg. 1973, 269 (275, Rn. 4) – Bollmann. EuGH, Rs. C-261/95, Slg. 1997, I-4025 (4047, Rn. 31) – Palmisani; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150, Rn. 41) – Kempter. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 55; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 20. Vgl. zum Begriff des Gerichts bereits o. Rn. 3278 ff. BVerwG NVwZ 1997, 178 f.; Sommer, NVwZ 1996, 135 (136). EuGH, Rs. 107/76, Slg. 1977, 957 (972, Rn. 4) – Hoffmann La Roche; Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542, Rn. 24) – Süderdithmarschen. Im Hinblick auf die durchschnittliche Verfahrensdauer vor dem EuGH dürfte eine Vorlage im Rahmen eines Eilverfahrens aus praktischen Gründen jedoch ausscheiden. EuGH, Rs. C-159/90, Slg. 1991, I-4685 (4737, Rn. 12) – Society for the Protection of Unborn Children Ireland.

960

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

III.

Erforderlichkeitsprüfung durch den Gerichtshof der EU

3293 Zwar steht die Entscheidung, ob ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU gerichtet wird oder nicht, im Ermessen des nationalen Gerichts. Deshalb darf der Gerichtshof der EU grundsätzlich die Erforderlichkeit nicht nachprüfen und unter Hinweis auf deren Fehlen die Vorlage als unzulässig ablehnen.160 Dies betont der EuGH. Es ist allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, sowohl die Erforderlichkeit der Vorlage als auch die Erheblichkeit der gestellten Fragen zu beurteilen.161 Daraus folgert der EuGH sogar eine generelle Vermutung für die Erheblichkeit der gestellten Vorlagefragen.162 Diese Vermutung ist aber widerlegbar, was der Gerichtshof der EU zur Fest3294 stellung seiner Zuständigkeit überprüft.163 Nach ständiger Rechtsprechung entscheidet der Gerichtshof der EU deshalb nicht über eine Vorlagefrage, „wenn offensichtlich ist, dass die von einem nationalen Gericht erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, oder wenn das Problem hypothetischer Natur ist und der Gerichtshof der EU nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.“164 Danach prüft der Gerichtshof der EU im Rahmen der Erforderlichkeit, ob es bei 3295 der Vorlage tatsächlich um die Auslegung von Unionsrecht und nicht etwa nur um nationales Recht geht.165 Weiterhin muss die vorgelegte Frage wirklich streitentscheidend sein und darf keine rein hypothetische Fragestellung beinhalten.166 Schließlich muss das nationale Gericht die tatsächlichen und rechtlichen Hintergründe des Ausgangsverfahrens, aus denen es die Erforderlichkeit abgeleitet hat, hinreichend genau dargelegt haben.167 Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, so

160 161

162 163 164

165 166 167

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 57; Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 34. EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5059, Rn. 59) – Bosman; Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 (2176, Rn. 38) – PreussenElektra; weiter Rs. C-380/01, Slg. 2004, I-1389 (1411 f., Rn. 21) – Schneider; Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3484, Rn. 26) – Kirtruna. EuGH, Rs. C-222-225/05, Slg. 2007, I-4233 (4260 f., Rn. 22) – Van der Weerd; Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 26) – Kirtruna. EuGH, Rs. 244/80, Slg. 1981, 3045 (3063 f., Rn. 21) – Foglia. EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5059 f., Rn. 61) – Bosman; Rs. C-361/97, Slg. 1998, I-3101 (3106, Rn. 12) – Nour; Rs. C-291/96, Slg. 1997, I-5531 (5540, Rn. 12) – Grado u. Bashir; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (460, Rn. 24) – IATA; Rs. 345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 37) – Heinrich. EuGH, Rs. C-428/93, Slg. 1994, I-1707 (1714, Rn. 15) – Monin Automobiles; Rs. C-291/96, Slg. 1997, I-5531 (5540 f., Rn. 13 ff.) – Grado u. Bashir. EuGH, Rs. C-412/93, Slg. 1995, I-179 (215, Rn. 12 f.) – Leclerc-Siplec; Rs. C-451/99, Slg. 2002, I-3193 (3227, Rn. 26 f.) – Cura Anlagen. EuGH, Rs. C-320-322/90, Slg. 1993, I-393 (426, Rn. 6 ff.) – Telemarsicabruzzo; Rs. C-157/92, Slg. 1993, I-1085 (1090, Rn. 4 ff.) – Banchero.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

961

stellt der Gerichtshof der EU fest, dass er keine Entscheidung treffen kann und beantwortet die gestellte Frage nicht.168

§ 4 Pflicht zur Vorlage Im Gegensatz zu Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG), der die Vorlage an 3296 den Gerichtshof der EU in das Ermessen des nationalen Gerichts stellt, statuiert Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) eine Vorlagepflicht. Danach müssen nationale Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU richten.

A.

Erforderlichkeit der Vorlage

Auch wenn diese Voraussetzung im Wortlaut nicht eigens erwähnt ist, so ist auch 3297 im Rahmen von Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) das Merkmal der Erforderlichkeit zu prüfen.169 Dies lässt sich aus der Stellung als Parallelvorschrift zu Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) ableiten. Auch ist nicht einzusehen, warum für die letztinstanzlichen Gerichte weniger strenge Maßstäbe gelten sollten.170

B.

Letztinstanzliche Gerichte

I.

Rechtsmittelbegriff

Nach dem Wortlaut des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) ist jedes ein- 3298 zelstaatliche Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, zur Anrufung des Gerichtshofs der EU verpflichtet. Damit ist zunächst zu fragen, was von dem Begriff des Rechtsmittels umfasst ist. Dieser Begriff ist nicht nach nationalen Maßstäben, sondern als unionsrechtlicher Begriff auszulegen.171 Zu den Rechtsmitteln i.S.v. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) gehö- 3299 ren alle ordentlichen Rechtsbehelfe, wie Berufung und Revision. Dabei ist es unschädlich, wenn die Anfechtung einer gerichtlichen Entscheidung von einer Zulas168 169 170 171

EuGH, Rs. C-167/01, Slg. 2003, I-10155 (10211, Rn. 47) – Inspire Art; Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 (1743 f., Rn. 15 ff.) – Ritter-Coulais. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429, Rn. 10) – C.I.L.F.I.T. Im Einzelnen dazu o. Rn. 3288 ff. Ohne nähere Begründung auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 62. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 40; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 58.

962

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

sungserklärung durch das Rechtsmittelgericht abhängig ist.172 Insoweit gehört auch die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gem. § 133 Abs. 1 VwGO zu den Rechtsmitteln i.S.d. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG).173 Das OVG bzw. der VGH ist deshalb auch dann nicht zur Vorlage verpflichtet, wenn es eine Revision nicht zulässt, da es im Hinblick auf die dagegen mögliche Zulassungsbeschwerde nicht letztinstanzliches Gericht ist.174 Lässt das VG die Berufung nicht zu, so besteht dagegen als Rechtsmittel der 3300 Antrag auf Zulassung der Berufung gem. §§ 124, 124a VwGO. Über diesen Antrag entscheidet gem. § 124a Abs. 5 S. 1 VwGO das OVG bzw. der VGH. Will dieses die Berufung nicht zulassen, ist es letztinstanzliches Gericht und muss deshalb im Rahmen der Berufungszulassung ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH richten.175 Lässt es die Berufung zu, so besteht gegen das Berufungsurteil noch das Rechtsmittel der Revision bzw. der Nichtzulassungsbeschwerde. In diesem Fall ist das OVG bzw. der VGH somit nicht letztinstanzliches Gericht. Für die anderen Gerichtszweige gilt Entsprechendes. Außergewöhnliche Rechtsbehelfe wie Verfassungsbeschwerden oder Wieder3301 aufnahmeverfahren, die nach rechtskräftigem Abschluss von Gerichtsverfahren ein neues Verfahren eröffnen, gehören nicht zu den Rechtsmitteln.176 Jedoch ist das BVerfG selbst vorlageverpflichtet, da seine Entscheidungen nicht mehr anfechtbar sind.177 II.

Abstrakte oder konkrete Betrachtungsweise

3302 Es ist umstritten, ob bei der Einstufung eines Gerichts als letztinstanzlich eine konkrete oder eine abstrakte Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist. Legt man eine abstrakte Betrachtung zugrunde, unterliegen nur die an der Spitze der Gerichtshierarchie stehenden Gerichte, in Deutschland also die institutionell letztinstanzlichen Bundesgerichte (BGH, BAG, BFH, BSG, BVerwG) sowie das BVerfG der Vorlagepflicht des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG).

172 173 174

175 176

177

EuGH, Rs. C-99/00, Slg. 2002, I-4839 (4885, Rn. 16) – Lyckeskog. BVerwG, NJW 1987, 601; NVwZ-RR 1998, 752 (754). Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 64; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 23 – beide unter der Bedingung, dass das BVerwG gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO diese Beschwerden wegen der erforderlichen Klärung durch den EuGH als begründet erachtet. BVerfG, NJW 2005, 737 (738); NVwZ 2009, 519 (520). Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 64; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 23; Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 112; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 836. BVerfGE 37, 271 (282); Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 65; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 23; Frenz, DÖV 1995, 414 (415). Bislang hat das BVerfG jedoch noch keine Vorlagefrage an den EuGH gerichtet, vgl. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 65; im Gegensatz zum ÖsterrVerfGH, s. die Nachw. bei Solar, Vorlagepflichtverletzung mitgliedstaatlicher Gerichte und ihre Sanierung, 2004, S. 43 Fn. 169. Näher u. Rn. 3819 ff.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

963

Demgegenüber ist es nach der konkreten Betrachtungsweise ausreichend, wenn 3303 die Entscheidung des Gerichts im konkreten Einzelfall, etwa wegen des Unterschreitens von Streitwertgrenzen,178 nicht anfechtbar ist. Diese einzelfallbezogene Sichtweise hat den Vorteil, dass sie den Zielen des Vorabentscheidungsverfahrens, vor allem dem Individualschutz Rechnung trägt.179 Denn die Gefahr der fehlerhaften Anwendung oder Auslegung von Unionsrecht besteht auf allen Ebenen der Gerichtshierarchie.180 Dagegen führt die abstrakte Sichtweise zwar zu einer Einschränkung des Indi- 3304 vidualschutzes, im Gegenzug aber zu einer Entlastung der europäischen Gerichtsbarkeit.181 Insgesamt ist eine konkrete Betrachtungsweise zu wählen, da nur sie den Zwecken des Vorabentscheidungsverfahrens gerecht wird.182 Die hohe Belastung des Gerichtshofs der EU sollte nicht durch eine einschränkende Auslegung des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) gelöst werden,183 sondern durch Änderungen des Verfahrensrechts. Auch der EuGH lehnt wohl eine rein abstrakte Betrachtungsweise ab, wenn er die Streitfrage auch noch nicht ausdrücklich entschieden hat.184

C.

Verpflichtung nicht letztinstanzlicher Gerichte

Der AEUV (EG) statuiert eine Vorlagepflicht in Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 3305 Abs. 3 EG) nur für letztinstanzliche Gerichte, doch hat der EuGH diese Verpflichtung in bestimmten Fällen auf Instanzgerichte ausgedehnt. Hält ein nicht letztinstanzlich entscheidendes Gericht einen Unionsrechtsakt für ungültig und will diesen deshalb nicht anwenden, so muss es ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU richten. Dies begründete der EuGH zum einen mit der notwendig einheitlichen Auslegung des Unionsrechts, die gerade das Verfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) sicherstellen solle. Als weiteres Argument verwies der EuGH auf die Kohärenz des Rechtsschutzsystems. Das sich aus Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) ergebende Verwerfungsmonopol des Gerichtshofs der EU erfordert es, diesem das Verdikt der Ungültigkeit vorzubehalten.185 178 179 180 181 182 183 184

185

Vgl. nur § 511 Abs. 2 Nr. 1 ZPO. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 24; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 234 EG Rn. 63. S. Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 111. Für eine abstrakte Sichtweise deshalb Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 111. So auch Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 830. Da die abstrakte Betrachtung nur die Vorlagepflicht einschränkt, das Vorlagerecht der Instanzgerichte aber nicht berührt, dürfte die Entlastung im Ergebnis auch gering sein. In der Rs. Lyckeskog hat der EuGH nämlich festgestellt, dass die Vorlagepflicht sich nicht auf die „obersten Gerichte“ beschränkt, vgl. Rs. C-99/00, Slg. 2002, I-4839 (4885, Rn. 15). EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 13 ff.) – Foto-Frost; Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (541, Rn. 17) – Süderdithmarschen; Rs. C-6/99, Slg. 2000,

964

3306

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Damit hat der EuGH das primärrechtlich eingeräumte Ermessen mittels einer teleologischen Auslegung auf eine Vorlagepflicht reduziert. Diese Rechtsprechung hat der EuGH auch in einem Fall angewandt, in dem Zweifel an der Gültigkeit nationaler Maßnahmen bestanden, die im Rahmen eines unionsrechtlichen Systems koordinierter Produktzulassungen bestanden.186

D.

Schranken der Vorlagepflicht

I.

Einstweiliger Rechtsschutz

3307 Der EuGH hat die sich aus Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) ergebende Vorlagepflicht nicht nur ausgedehnt, sondern sie in seiner Rechtsprechung auch eingeschränkt. In Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat er eine Vorlagepflicht auch letztinstanzlicher Gerichte verneint, solange den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit offen steht, das Hauptsacheverfahren zu betreiben.187 Hat das nationale Gericht Zweifel an der Gültigkeit unionsrechtlicher Vorschrif3308 ten, darf es zur Sicherung des effektiven Rechtsschutzes ohne vorherige Vorlage die Aussetzung des Vollzugs der möglicherweise unwirksamen Vorschriften anordnen oder sonstige einstweilige Anordnungen erlassen, so dass diese Unionsrechtsakte ohne Anwendung bleiben. Um die einheitliche Anwendung des Unionsrechts nicht zu gefährden, hat der EuGH diese Befugnis aber an enge Bedingungen geknüpft. Die einstweiligen Maßnahmen dürfen nur ergehen, wenn die Voraussetzungen 3309 vorliegen, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung durch den Gerichtshof der EU gem. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) erforderlich sind.188 Nationales Verfahrensrecht ist insoweit nicht anwendbar. Weiterhin hat das nationale Gericht die Gültigkeitsfrage dem Gerichtshof der EU im Anschluss an den Erlass der Anordnung vorzulegen.189

186 187 188 189

I-1651 (1701, Rn. 54) – Greenpeace France; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (461, Rn. 27) – IATA. EuGH, Rs. C-6/99, Slg. 2000, I-1651 (1701 f., Rn. 54 ff.) – Greenpeace France. EuGH, Rs. 35 u. 36/82, Slg. 1982, 3723 (3734 f., Rn. 8 ff.) – Morson; ebenso BVerfG, NVwZ 1992, 360 (360). S. hierzu u. Rn. 4024 ff. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542, Rn. 23 ff.) – Süderdithmarschen; Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3791, Rn. 32 ff.) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2327 f., Rn. 79) – Unibet. Zur Ausnahme von diesem Grundsatz s.u. Rn. 4028 f.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

II.

Die C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung

1.

Acte-clair-Doktrin

965

Weitere Ausnahmen von der Vorlagepflicht hat der EuGH in der Rechtssache C.I.L.F.I.T anerkannt. Wenn zu der die Auslegung des Unionsrechts betreffenden Frage entweder bereits eine gesicherte Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU vorliegt190 oder aber die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass kein Raum für vernünftige Zweifel bleibt, ist das Gericht nicht zur Vorlage verpflichtet (sog. Acte-clair-Doktrin).191 Davon soll ein nationales Gericht aber nur ausgehen dürfen, „wenn es überzeugt ist, dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof der EU die gleiche Gewissheit bestünde“.192 Der EuGH fordert hier von den nationalen Gerichten eine intensive Prüfung des Unionsrechts, bei der die unterschiedlichen sprachlichen Fassungen und besonderen Begriffe des Unionsrechts berücksichtigt werden sollen.193 Liegt die Auskunft einer Behörde eines anderen Mitgliedstaats vor, der eine bestimmte Auslegung des Unionsrechts zugrunde liegt, so soll das nationale Gericht zwar besonders sorgfältig prüfen, inwieweit Zweifel an der richtigen Anwendung des Unionsrechts bestehen.194 Doch soll diese Auskunft allein das Gericht nicht daran hindern, von einer Offenkundigkeit bei der Auslegung des Unionsrechts auszugehen und deshalb von einer Vorlage an den Gerichtshof der EU abzusehen.195 Die in der Rechtssache C.I.L.F.I.T. geforderte Gewissheit über die Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift bei den Gerichten der übrigen Mitgliedstaaten muss danach nicht auch bei nichtgerichtlichen Organen wie Verwaltungsbehörden bestehen. Deshalb kann von einem mitgliedstaatlichen Gericht nicht verlangt werden, dass es sich auch bei nichtgerichtlichen Organen der anderen Mitgliedstaaten über die entsprechende Auslegung informiert.196 Die hohen Anforderungen der C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung werden in der Lit. als zu eng und schwer handhabbar kritisiert.197 Der EuGH hält aber bislang daran

190

191 192 193 194 195 196 197

Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die gestellte Frage in einem gleichgelagerten Fall bereits Gegenstand einer Vorabentscheidung gewesen ist, so EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429, Rn. 13 unter Verweis auf EuGH, Rs. 28-30/62, Slg. 1963, 63 – Da Costa). EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429, Rn. 14; 3430, Rn. 16) – C.I.L.F.I.T. EuGH, Rs. 283/91, Slg. 1982, 3415 (3430, Rn. 16) – C.I.L.F.I.T. EuGH, Rs. 283/91, Slg. 1982, 3415 (3430, Rn. 17 ff.) – C.I.L.F.I.T. EuGH, Rs. C-495/03, Slg. 2005, I-8151 (8207, Rn. 34) – Intermodal Transports. EuGH, Rs. C-495/03. Slg. 2005, I-8151 (8207, Rn. 35) – Intermodal Transports. EuGH, Rs. C-495/03, Slg. 2005, I-8151 (8208, Rn. 39) – Intermodal Transports. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 28; Hess, RabelsZ 66 (2002), 470 (493 f.). S. auch die Schlussanträge von GA Jacobs, EuGH, Rs. C-338/95, Slg. 1997, I-6495 (6515, Rn. 59 ff.) – S. I. Wiener, der auf die Entwicklung des Unionsrechts und der Rechtsprechung seit der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung hinweist, die es den nationalen Gerichte ermögliche, viele Fälle selbst ohne Vorlage zu entscheiden.

3310

3311

3312

3313

966

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

fest,198 so dass die darin formulierten Grundsätze für die nationalen Gerichte nach wie vor maßstabbildend sind.199 2.

Beschränkung auf Auslegungsfragen

3314 Diese Rechtsprechung gilt aber ausschließlich für Auslegungsfragen. Der EuGH hat zwischenzeitlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie auf Fälle, in denen die Gültigkeit von Unionsrechtsakten infrage steht, nicht anwendbar ist.200 Hat also ein letztinstanzliches mitgliedstaatliches Gericht Zweifel an der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts, so muss es diese Frage dem EuGH vorlegen.201 Nur eine solche Konzentration der Gültigkeitskontrolle beim Gerichtshof der EU kann die notwendige Kohärenz des Unionsrechts sichern. Außerdem wäre die Anwendung der C.I.L.F.I.T.–Rechtsprechung auf Gültigkeitsfragen auch in praktischer Hinsicht schwer umzusetzen. Denn eine Bestimmung, deren Gültigkeit infrage steht, ist nur begrenzt mit einer anderen inhaltlich ähnlichen Regelung vergleichbar. Der rechtliche und tatsächliche Kontext ist jeweils ein anderer und von großer Bedeutung für die Bewertung der Gültigkeit.202 III.

Konkurrenz mit Art. 100 Abs. 1 GG

3315 Es ist denkbar, dass ein deutsches Gesetz sowohl mit dem GG als auch mit dem Unionsrecht kollidiert. Hegt ein deutsches letztinstanzliches Gericht insoweit „doppelte“ Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Norm, so liegt es nach der Rechtsprechung des BVerfG im Ermessen des nationalen Gerichts, ob es zuerst ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gem. Art. 267 Abs. 1, 3 AEUV (Art. 234 Abs. 1, 3 EG) richtet oder aber einen konkreten Normenkontrollantrag gem. Art. 100 Abs. 1 GG beim BVerfG einreicht.203 Das BVerfG begründet seine Auffassung damit, dass es an der Entscheidungserheblichkeit der nationalen Norm i.S.d. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) fehlen könne, wenn die fragliche Norm gegen nationales Verfassungsrecht verstoße und deshalb nichtig sei. Andererseits könne die Unionsrechtswidrigkeit des nationalen Gesetzes dazu führen, dass das BVerfG die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes prüft, das wegen des Anwendungsvorrangs von Unionsrecht gar nicht angewendet werden darf.204 Auf der Grundlage dieser nachvollziehbaren Argumentation steht die Entschei3316 dungserheblichkeit der nationalen Norm infrage, ohne die jedoch keine Vorlage198 199 200 201 202 203 204

Vgl. aus jüngerer Zeit EuGH, Rs. C-461/03, Slg. 2005, I-10513 (10547, Rn. 16) – Gaston Schul. Dazu ausführlich Herrmann, EuZW 2006, 231 (233 f.). Zu den an die EuGH-Rechtsprechung angelehnten Formeln deutscher Gerichte vgl. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 234 EGV Rn. 47. EuGH, Rs. C-461/03, Slg. 2005, I-10513 (10547 f., Rn. 19 ff.) – Gaston Schul. Zur Ausnahme von diesem Grundsatz s.u. Rn. 4028 f. So auch die Argumentation des EuGH, Rs. C-461/03, Slg. 2005, I-10513 (10548, Rn. 20) – Gaston Schul. Zust. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 839. BVerfGE 116, 202 (215). BVerfGE 116, 202 (215).

§ 4 Pflicht zur Vorlage

967

pflicht des letztinstanzlichen nationalen Gerichts besteht. Der EuGH hat diese Konstellation bislang noch nicht als weitere Ausnahme von der Vorlagepflicht anerkannt. Jedenfalls darf kein Ping-Pong-Spiel derart erwachsen, dass für beide Fälle die Entscheidungserheblichkeit verneint wird, da dann überhaupt keine Gültigkeitsprüfung erfolgt. Im Zweifel spricht der Geltungsvorrang des Unionsrechts für eine Prüfung zuerst vor dem Gerichtshof der EU. Liegen allerdings evidente Verfassungszweifel vor, so ist die Vorschrift offenbar bereits deshalb nichtig und daher vor dem EuGH klar nicht mehr entscheidungserheblich. Ist die Norm dann doch grundgesetzkonform, ist eine Vorlage des BVerfG an den Gerichtshof der EU zu befürworten.205

E.

Verstoß gegen die Vorlagepflicht

I.

Spannungslage

Es stellt sich die Frage, welche Konsequenzen eine Nichtvorlage trotz bestehender 3317 Vorlagepflicht hat. Eine allzu strenge Sanktionierung steht in einem gewissen Gegensatz zu der in allen Mitgliedstaaten garantierten Unabhängigkeit der Gerichte.206 Hinzu kommt die praktische Erwägung, dass die „Vorlagefreude“ der nationalen Gerichte nach Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) darunter leiden könnte, wenn eine zu strenge Sanktionierung auf der Ebene der Vorlagepflicht erfolgt.207 Die Zwecke des Vorabentscheidungsverfahrens sind aber in hohem Maße von der Akzeptanz durch die nationalen Gerichte abhängig.208 Insoweit besteht hier ein Spannungsfeld, dem bei der Anwendung von Sanktionen Rechnung getragen werden muss. Doch kommen nicht nur die Gerichte selbst als Adressaten von möglichen 3318 Sanktionen in Betracht, vielmehr sind hier auch die Mitgliedstaaten und ihre Untergliederungen sowie Verwaltungsbehörden in den Blick zu nehmen. II.

Vertragsverletzungsverfahren

Verstößt ein nationales Gericht gegen seine Vorlagepflicht aus Art. 267 Abs. 3 3319 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG), liegt darin gleichzeitig der Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine vertragliche Pflicht i.S.d. Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG). Denn die Mitgliedstaaten sind für jeden staatlichen Rechtsverstoß in ihrem Ho-

205 206

207

208

Näher u. Rn. 4028f. In Deutschland wird dies durch Art. 97 GG garantiert. Zu den entsprechenden Verfassungsgarantien in anderen Mitgliedstaaten vgl. die Nachweise bei Rengeling/Szczekalla, § 44 vor Rn. 1155. Vgl. zum Problem der Rivalität zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof der EU Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl. 1995, S. 162. S. dazu bereits o. Rn. 2309.

968

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

heitsgebiet verantwortlich, auch wenn er von Organen begangen wurde, die nach nationalem Recht unabhängig sind, wie die Gerichte.209 Bislang hat die Kommission ihr Ermessen noch nicht dahin gehend ausgeübt, 3320 dass sie wegen einer unterlassenen Vorlage an den EuGH ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen der Mitgliedstaaten eingeleitet hat.210 Dieser Umstand wird mit Opportunitätserwägungen begründet. Das Vorabentscheidungsverfahren beruht auf der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof der EU, die durch „Eingriffe“ von Seiten der Kommission beeinträchtigt werden könnte.211 Ein weiterer Aspekt sind die unklaren Folgen einer festgestellten Verletzung 3321 der Vorlagepflicht. Nach Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) hat der Mitgliedstaat im Falle einer Verurteilung die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs der EU ergeben. Doch können die Mitgliedstaaten den Vorlageverstoß nicht heilen, etwa durch eine Wiederaufnahme des bereits beendeten Prozesses. Dem steht nicht nur das Prozessrecht entgegen, sondern auch der Grundsatz der Unabhängigkeit der Gerichte, der eine staatliche Einflussnahme auf die Justiz verbietet. Der Verurteilung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens könnte somit allenfalls klarstellende Wirkung zukommen.212 III.

Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch

3322 Hat eine unter Verstoß gegen Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) ergangene Gerichtsentscheidung einen Schaden verursacht, kann ein unionsrechtlicher Haftungsanspruch bestehen.213 Adressat dieses Anspruchs ist diejenige Körperschaft, bei der die betreffende Justizeinrichtung angesiedelt ist, also in Deutschland das jeweilige Bundesland bzw. für die höchsten Gerichte der Bund.214 In der Rechtssache Köbler hat der EuGH erstmalig anerkannt, dass auch Gerichtsentscheidungen Staatshaftungsansprüche auslösen können. Dabei hat er ausdrücklich festgestellt, dass weder der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit noch die Rechtskraft der Entscheidungen einer solchen Haftung entgegenstehen.215 Dieser unionsrechtliche Haftungsanspruch ist an drei Voraussetzungen geknüpft: Die konkret verletzte Unionsrechtsnorm bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Rechtsverstoß ist hinreichend qualifiziert und zwischen dem Verstoß gegen

209

210 211

212 213 214 215

S. EuGH, Rs. 77/69, Slg. 1970, 237 (243, Rn. 15/16) – Kommission/Belgien; Rs. C-129/00, Slg. 2003, I-14637 (14686, Rn. 29) – Kommission/Italien; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 226 EG Rn. 5. S. näher dazu o. Rn. 2531 ff. S. hierzu die Nachweise bei Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (640 Fn. 87). Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 30 will die Kontrolle im Rahmen des Art. 226/227 EG deshalb auf Fälle systematischer, evidenter oder grundsätzlich bedeutsamer Vorlagepflichtverletzungen beschränken. Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (640). Ausführlich dazu o. Rn. 2014 ff. S. bereits Frenz, Europarecht 1, Rn. 99. S. ausführlich hierzu Frenz/Götzkes, EuR 2009, 623 ff.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

969

die dem Staat obliegende Verpflichtung und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.216 Verletzte Rechtsnorm im Sinne dieser Voraussetzungen ist nicht in erster Linie 3323 Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG). Denn diese Rechtsnorm bezweckt nicht, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Weiterhin fehlt es an einem Schaden, wenn das Gericht das Unionsrecht im Übrigen fehlerfrei anwendet. Anknüpfungspunkt ist vielmehr die unionsrechtliche Norm, die von Bedeutung für den Ausgangsrechtsstreit ist. Der Verstoß gegen die Unionsrechtsnorm ist aber nur relevant, wenn er qualifiziert ist. Darin liegt eine wesentliche Haftungsbegrenzung. In der Rechtssache Köbler hat der EuGH das Haftungsmerkmal des qualifizier- 3324 ten Verstoßes dahin konkretisiert, dass es sich um eine „offenkundige“ Fehlentscheidung handeln muss. Wann dies zu bejahen ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls, wie der Klarheit der verletzten Vorschrift, der eventuellen Vorsätzlichkeit des Verstoßes sowie der Verletzung der Vorlagepflicht durch das jeweilige Gericht, ab. Der EuGH hält den Verstoß gegen das Unionsrecht jedenfalls dann für hinreichend qualifiziert, wenn die fragliche Entscheidung die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU offenkundig verkennt. Allein die Verletzung der Vorlagepflicht hat der EuGH in der Rechtssache 3325 Köbler aber nicht als qualifizierten Verstoß ausreichen lassen. Insoweit erscheint die Verletzung der Vorlagepflicht als qualifizierendes Merkmal eines Verstoßes gegen sonstige Unionsnormen. Damit ist für eine Haftung bei unterlassener Vorlage ein doppelter Rechtsverstoß erforderlich. Zunächst muss das Gericht gegen eine Unionsnorm verstoßen haben, indem es sie falsch ausgelegt oder ganz übersehen hat. Darüber hinaus muss es gegen seine Vorlagepflicht verstoßen haben.217 Wann dies der Fall ist, kann nicht allgemein, sondern nur für den jeweiligen Einzelfall beurteilt werden.218 Jedenfalls bei Abweichung von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU ist ein Vorlagepflichtverstoß zu bejahen.219 IV.

Durchbrechung der Bestandskraft

Die Verletzung der Vorlagepflicht kann unter Umständen auch Auswirkungen auf 3326 die dem Gerichtsverfahren zugrunde liegende Verwaltungsentscheidung haben. Der EuGH hat in der Leitentscheidung Kühne & Heitz festgestellt, dass eine nationale Verwaltungsbehörde aus dem in Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Vertragstreue) verpflichtet

216

217

218 219

EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10306, Rn. 33 ff.) – Köbler; Rs. C-173/03, Slg. 2006, I-5177 (5216 f., Rn. 30 ff.) – Traghetti. Zur unionsrechtlichen Staatshaftung ausführlich o. Rn. 2014 ff. So die Deutung bei Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (638). Der EuGH hat allerdings in der Rs. Köbler das Verhältnis von materieller Rechtsverletzung und Verletzung der Vorlagepflicht offen gelassen, vgl. Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10329, Rn. 120 ff.). Dazu schon o. Rn. 3324. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 56) – Köbler.

970

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

sein kann, ihre bestandskräftige Entscheidung zu überprüfen,220 um einer zwischenzeitlich vorgenommenen Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof der EU Rechnung zu tragen.221 Diese Pflicht hat der EuGH an das Vorliegen folgender vier Voraussetzungen geknüpft: Die Behörde muss nach nationalem Recht befugt sein, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen. Die Entscheidung ist infolge des Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden. Weiterhin muss die Entscheidung auf einer unrichtigen Auslegung des Unionsrechts beruhen, die unter Verstoß gegen die Vorlagepflicht aus Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) ohne die Anrufung des Gerichtshofs der EU erfolgt ist. Schließlich wird vorausgesetzt, dass der Betroffene sich unmittelbar nach Kenntnisnahme der Entscheidung des Gerichtshofs der EU an die Verwaltungsbehörde gewandt hat.222 Diese Entscheidung wurde in der Lit. als gebotener Nachteilsausgleich begrüßt. 3327 Denn der Charakter des Vorabentscheidungsverfahrens als der Herrschaft der Parteien entzogenes Verfahren erfordere es, die aus der unterlassenen Vorlage resultierenden Nachteile zu mindern.223 Die dritte Voraussetzung einer Überprüfungspflicht, den Verstoß gegen die 3328 Vorlagepflicht, hat der EuGH zwischenzeitlich näher erläutert. Danach ist es nicht erforderlich, dass der Betroffene sich im Rahmen des gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen die jeweilige Verwaltungsentscheidung auf das Unionsrecht berufen hat.224 Vielmehr müssen die nationalen Gerichte die rechtlichen Gesichtspunkte, die sich aus einer zwingenden Unionsrechtsvorschrift ergeben, von Amts wegen aufgreifen, wenn sie dies auch im Hinblick auf eine zwingende Vorschrift des nationalen Rechts dürfen oder müssen.225 In der Folge der Kühne & Heitz-Entscheidung stellte sich die Frage, ob Verwal3329 tungsbehörden auch bestandskräftige Verwaltungsentscheidungen, die nicht durch ein letztinstanzliches Urteil bekräftigt worden sind oder aber gar nicht angefochten wurden, bei Verstoß gegen europarechtliche Vorschriften überprüfen müssen. So waren in den Rechtssachen I-21 Germany und Arcor wegen Verstoßes gegen eine Richtlinie rechtswidrige Gebührenbescheide ergangen, die aber von den betroffenen Telekommunikationsunternehmen nicht angefochten worden waren.226 Nach Auffassung des EuGH sind im Hinblick auf die unterbliebene Anfechtung die Kri-

220

221 222 223 224 225 226

Im Hinblick auf diese nicht eindeutige Formulierung ist in der Lit. umstritten, ob nach deutschem Verwaltungsverfahrensrecht § 51 VwVfG oder § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG (i.V.m. § 51 Abs. 5 VwVfG) der richtige Anknüpfungspunkt ist und ob die Behörde eine bloße Prüfungs- oder eine strikte Aufhebungspflicht trifft, vgl. dazu Ludwigs, DVBl. 2008, 1164 (1172 f.). Für eine Interpretation als bloße Prüfungspflicht Skouris, in: FS für Götz, 2005, S. 223 (236 f.). EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (869, Rn. 27). S. hierzu bereits im Zusammenhang mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (869 f., Rn. 28) – Kühne & Heitz. Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (639). EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150 f., Rn. 44) – Kempter. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (151, Rn. 45) – Kempter. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

971

terien des Kühne & Heitz-Urteils auf diese Konstellation nicht anwendbar.227 Die Frage einer aufgrund von Unionsrecht bestehenden Pflicht zur Aufhebung des bestandskräftigen Verwaltungsakts ist danach auf der Grundlage des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Prinzipien der Äquivalenz und Effektivität zu beantworten.228 Im Ergebnis hat der EuGH es den nationalen Gerichten, im vorliegenden Fall 3330 dem BVerwG, überlassen zu entscheiden, ob ein Fall offensichtlicher Rechtswidrigkeit vorliegt, der auf der Grundlage des § 48 Abs. 1 VwVfG die Behörde verpflichtet, den Verwaltungsakt aufzuheben.229 Auch wenn der EuGH betont hat, dass die Kühne & Heitz-Rechtsprechung nicht anwendbar ist, so hat er doch die dieser zugrunde liegende Argumentationslinie fortgeführt.230 Denn er hat die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten respektiert und fügt die unionsrechtlichen Prinzipien in deren System ein, anstatt diese einfach „überzustülpen“. Eine andere Frage ist, ob die Kühne & Heitz-Rechtsprechung ihrerseits zu kurz greift.231 V.

Verfassungsbeschwerde

1.

Entzug des gesetzlichen Richters

Da Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) unmittelbar anwendbares Primär- 3331 recht ist, sind die Gerichte an diese Zuständigkeitsnorm ebenso gebunden wie an nationales Prozessrecht. Liegen die Voraussetzungen dieser Norm vor, richtet das letztinstanzlich entscheidende Gericht aber kein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU, sondern entscheidet den Rechtsstreit selbst, so hat ein unzuständiges Gericht entschieden. Dies stellt einen Verstoß gegen das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG dar, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf.232 Die Verfahrensbeteiligten im Verfahren vor dem nationalen Gericht können somit wegen der Nichtvorlage zum Gerichtshof der EU Verfassungsbeschwerde beim BVerfG einlegen. a)

Willkürliche Nichtvorlage

Jedoch bewertet das BVerfG nicht jede Verletzung der Vorlagepflicht als Verlet- 3332 zung des Rechts aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG. Vielmehr fordert es, dass die Nichtvorlage „objektiv willkürlich“ war. Hintergrund dieses verengten Prüfungsmaß227 228 229 230

231 232

EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8607, Rn. 53) – I-21 Germany u. Arcor. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8608 f., Rn. 57 ff.) – I-21 Germany u. Arcor. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8611, Rn. 71) – I-21 Germany u. Arcor. Zu der abschließenden Entscheidung des BVerwG vgl. NVwZ 2007, 709. Rennert, DVBl. 2007, 400 (408); noch weiter gehend Ludwigs, DVBl. 2008, 1164 (1170), der hierin eine Prüfung sieht, ob die Erfüllung der Kühne & Heitz-Kriterien durch das nationale Recht übermäßig erschwert oder unmöglich gemacht wird. S.o. Rn. 1841. BVerfGE 73, 339 (366); 82, 159 (192 ff.). Im Einzelnen u. Rn. 3843 ff.

972

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

stabs ist, dass nicht die Verfassung, sondern das Prozessrecht regelt, wer im konkreten Fall gesetzlicher Richter ist. Die Auslegung des einfachen Prozessrechts ist aber primär die Aufgabe der nationalen Fachgerichte und nicht die des BVerfG. Nach Auffassung des BVerfG schützt Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG deshalb nicht vor jeder falschen Entscheidung, sondern nur vor einer willkürlich falschen Anwendung des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).233 Das BVerfG hat das Willkürerfordernis in Bezug auf eine unterlassene Vorlage 3333 in seiner Rechtsprechung konkretisiert und drei Fallgruppen gebildet. Danach liegt eine willkürliche Nichtvorlage erstens dann vor, wenn ein letztinstanzliches Gericht seine Vorlagepflicht grundsätzlich verkennt. Die zweite Gruppe bilden die Fälle, in denen ein letztinstanzliches Gericht bewusst von der Rechtsprechung des EuGH abweicht und dennoch nicht vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft). Liegt schließlich keine (erschöpfende) Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU vor bzw. erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung nicht nur entfernt möglich, nimmt das BVerfG eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG nur dann an, wenn das nationale Gericht seinen Beurteilungsspielraum in unvertretbarer Weise überschreitet (Unvollständigkeit der Rechtsprechung). Dies soll insbesondere dann der Fall sein, wenn Gegenauffassungen der vom Gericht vertretenen Meinung eindeutig vorzuziehen sind.234 Zuletzt hat das BVerfG die Anforderungen jedoch verschärft. Für einen Ver3334 stoß gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG lässt es nunmehr ausreichen, dass ein nationales Gericht sich nicht ausreichend im europäischen Recht kundig gemacht hat. Entscheidet sich ein Gericht dazu, eine bestimmte Frage nicht vorzulegen, muss es dies hinreichend begründen. Fehlt eine solche Begründung, die dem BVerfG eine Kontrolle überhaupt erst ermöglicht, wird die Entscheidung schon allein deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG aufgehoben.235 b)

Notwendig schärferer Prüfungsmaßstab?

aa)

Ansätze

3335 In der Lit. ist die Rechtsprechung des BVerfG auf Kritik gestoßen. Das Willkürkriterium habe seine Grundlage im Verhältnis des einfachen deutschen Rechts zum Verfassungsrecht und könne deshalb nicht ohne weiteres auf die Verletzung der unionsrechtlich begründeten Vorlagepflicht übertragen werden. Da jeder Verstoß gegen die Vorlagepflicht eine Vertragsverletzung darstelle, müsse diese strenger geahndet werden. Willkür sei deshalb schon dann zu bejahen, wenn eine sachliche Rechtfertigung für die Nichtvorlage fehle.236 233

234 235

236

BVerfGE 3, 359 (364 f.); 82, 286 (299); 87, 282 (284 f.); BVerfG EuZW 2008, 679 (680). Diesen verengten Prüfungsmaßstab abl. Roth, Das Grundrecht auf den gesetzlichen Richter, 2000, S. 213, 218 f. Näher u. Rn. 3845 ff. BVerfGE 82, 159 (195 f.). Diese Anforderungen ordnet das BVerfG der Fallgruppe Unvollständigkeit der Rspr. zu, vgl. BVerfG NJW 2001, 1267 (1268); ähnlich NVwZ 2004, 1224 (1227 f); EuGRZ 2006, 477 (478). Hierzu u. Rn. 3818, 3850 ff. Vedder, NJW 1987, 526 (530 f.).

§ 4 Pflicht zur Vorlage

973

Weiter gehend wird ein gänzlicher Verzicht auf das Willkürmerkmal gefor- 3336 dert.237 Vielmehr sei eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG immer dann zu bejahen, wenn ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) vorliege. Maßgeblich sei dabei die Konkretisierung der Vorlagepflicht durch die Rechtsprechung des EuGH.238 Teilweise wird ein verschärfter Prüfungsmaßstab auch aus der Staatszielbestimmung des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG abgeleitet.239 Die auf der Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG beruhende verfas- 3337 sungsgerichtliche Kontrolle stellt eine wichtige Möglichkeit zur Durchsetzung der Vorlagepflicht deutscher Gerichte dar. Dies gilt umso mehr, als die Sanktionsmöglichkeiten einer Verletzung der Vorlagepflicht insgesamt begrenzt sind. Die Verfahrensbeteiligten haben im Rahmen des Verfahrens gar keine Möglichkeit, auf das Gericht einzuwirken, etwa über eine Nichtvorlagebeschwerde.240 Die Statuierung eines eigenen, von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU abgekoppelten Prüfungsmaßstabs durch das BVerfG erscheint deshalb problematisch. Auch führt er zu einer Inkongruenz in der Rechtsprechung der beiden Gerichte.241 bb)

Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) und Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)

Indes ist eine an der Rechtsprechung des EuGH orientierte strengere Prüfung der 3338 Vorlagepflicht durch das BVerfG weder verfassungsrechtlich noch durch das Unionsrecht geboten.242 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht dazu, Rechtsbehelfe gegen die Verletzung der Vorlagepflicht vorzusehen.243 Auch aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der Vertragstreue in Art. 10 EG) kann keine uneingeschränkte Pflicht des BVerfG zur Sanktionierung jedes Vorlageverstoßes abgeleitet werden.244 Zwar trifft die unmittelbar anwendbare Loyalitätspflicht entgegen dem Wortlaut nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch alle Träger öffentlicher Gewalt in den Mit237 238

239 240 241 242

243 244

Lenz, NJW 1994, 2063 (2065). Fastenrath, in: FS für Ress, 2005, S. 461 (480 f.), der das Aufweichen des WillkürMaßstabs in der Kammerentscheidung des BVerfG aber als Annäherung an den EuGH begrüßt. Eine mangelnde Orientierung an der C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung des EuGH kritisieren auch Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (636). Krit. auch Jaeger, EuGRZ 2005, 193 (196 f.), die jede Nichtvorlage trotz ungeklärter europarechtlicher Fragen als willkürlich bewerten will. Heitsch, EuGRZ 1997, 461 (469). Abl. gegenüber einem solchen Rechtsbehelf Solar, Vorlagepflichtverletzung mitgliedstaatlicher Gerichte und ihre Sanierung, 2004, S. 135 f. Dörr, Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte, 2003, S. 166 sieht demgegenüber „deutliche Konvergenzen“ in der Rechtsprechung der beiden Gerichte. Fastenrath, NJW 2009, 272 (274) sieht das BVerfG aufgrund seiner Görgülü-Rechtsprechung (BVerfG, NJW 2004, 3407) an die Auslegung des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) durch den EuGH gebunden. Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (636 f.). So aber wohl Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Anhang zu § 40 Rn. 62; angedeutet auch bei Solar, Vorlagepflichtverletzung mitgliedstaatlicher Gerichte und ihre Sanierung, 2004, S. 105; ebenso schon bei Zimmermann, in: FS für Doehring, 1989, S. 1033 (1050 f.).

974

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

gliedstaaten, unabhängig davon, ob sie zur Exekutive, zur Legislative oder zur Judikative gehören.245 Jedoch formuliert Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der auf Konkretisierung angelegt und angewiesen ist. In Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ist das Vorabentscheidungsverfahren abschlie3339 ßend246 geregelt. Der EuGH hat die im Rahmen dieses Verfahrens geforderte Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Gerichten und dem Gerichtshof der EU in seiner Rechtsprechung näher ausgeformt. Insoweit existiert eine Spezialnorm, die den allgemeinen Grundsatz des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verdrängt.247 Hinzu kommt, dass gerade im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten im Rahmen des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) deren Unabhängigkeit zu beachten ist, die nicht durch Rückgriff auf einen allgemeinen unionsrechtlichen Rechtsgrundsatz beeinträchtigt werden darf. Damit lässt sich aus dem Unionsrecht keine Pflicht für das BVerfG ableiten, seinen Prüfungsmaßstab im Rahmen des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG der Rechtsprechung des EuGH anzupassen.248 cc)

Art. 23 Abs. 1 GG

3340 Auch aus der Staatszielbestimmung des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG folgt keine Verpflichtung des BVerfG, im Rahmen des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG einen schärferen Prüfungsmaßstab anzulegen. Nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG wirkt die Bundesrepublik Deutschland zur Verwirklichung eines vereinten Europas bei der Entwicklung der EU mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem GG im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Die Staatszielbestimmung verpflichtet alle Organe der Bundesrepublik, die europäische Integration zu fördern.249 Teilweise wird sie als verfassungsrechtliche Verankerung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der Vertragstreue aus Art. 10 EG) verstanden.250 Wie diese Förderpflicht erfüllt wird, legt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG aber nicht fest, 3341 vielmehr liegt dies im Ermessen der Adressaten.251 Das Unionsrecht selbst statuiert keine Pflicht, Verstöße gegen die Vorlagepflicht auf der Ebene des nationalen Rechts durch die Einräumung von Rechtsbehelfen zu ahnden. Dann aber ist es zu 245

246 247 248 249 250 251

EuGH, Rs. 71/76, Slg. 1977, 765 (777 f., Rn. 15/18) – Thieffry; Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3357, Rn. 26) – Faccini Dori; Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (867, Rn. 20) – Kühne & Heitz. Von den Sonderregelungen in Art. 68 EG und Art. 35 EU einmal abgesehen. Dazu näher u. Rn. 3431 ff. Vgl. EuGH, Rs. 394/85, Slg. 1987, 2741 (2754, Rn. 21) – Kommission/Italien; Rs. C-332 u.a./92, Slg. 1994, I-711 (736, Rn. 22) – Eurico Italia. Ebenso Fastenrath, in: FS für Ress, 2005, S. 461 (483); zuvor schon Wölker, EuGRZ 1988, 97 (100 f.). Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1 Rn. 12; allgemein zu den Adressaten von Staatszielbestimmungen Klein, DVBl. 1991, 729 (733). Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1 Rn. 10. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1 Rn. 10; allgemein Klein, DVBl. 1991, 729 (733).

§ 4 Pflicht zur Vorlage

975

weitgehend, aus einer nationalen Staatszielbestimmung eine bestimmte Auslegung des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG herzuleiten.252 Damit wird der Gehalt des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG überdehnt. Auch aus dem nationalen Verfassungsrecht ist deshalb kein strengerer Prüfungsmaßstab im Rahmen des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG abzuleiten. 2.

Verletzung des rechtlichen Gehörs

Verletzt ein letztinstanzlich entscheidendes Gericht seine Vorlagepflicht aus 3342 Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) und haben die Verfahrensbeteiligten im Verfahren auf diese Pflicht hingewiesen, so kommt grundsätzlich auch eine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG in Betracht. a)

Inhalt des Art. 103 Abs. 1 GG

Nach der Rechtsprechung des BVerfG gewährt diese Garantie dem an einem ge- 3343 richtlichen Verfahren Beteiligten das Recht, im Verfahren zu Wort zu kommen, namentlich sich zu dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern,253 Anträge zu stellen und Ausführungen zu machen.254 Auf Seiten des Gerichts spiegelt sich dieses Recht in der Pflicht wider, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen.255 b)

Notwendige Geltendmachung im Verfahren

Bezogen auf die Vorlagepflicht aus Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) 3344 setzt eine Verletzung des Art. 103 Abs. 1 GG voraus, dass die Beteiligten im Verfahren eine Vorlage an den Gerichtshof der EU angeregt haben. Haben die Beteiligten im Verfahren keine entsprechenden Ausführungen gemacht, fehlt es bereits an einem Anhörungsmangel, der gerügt werden könnte.256 c)

Verhältnis zur Anhörungsrüge

Aufgrund der Entscheidung des BVerfG, in der dieses die Bereitstellung eines 3345 fachgerichtlichen Rechtsbehelfs bei Verstößen gegen das Recht auf rechtliches Gehör eingefordert hat,257 wurde mit dem Gesetz über die Rechtsbehelfe bei Verletzung des Anspruchs auf richterliches Gehör (Anhörungsrügengesetz)258 die An-

252 253 254 255 256 257 258

So aber Heitsch, EuGRZ 1997, 461 (469). BVerfGE 60, 175 (210). BVerfGE 15, 303 (307); 36, 85 (87). BVerfGE 60, 250 (252); s. auch die Zusammenfassung bei Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 103 I Rn. 67. Der Vorlageverstoß kann dann allenfalls als Verstoß gegen das Recht aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG geltend gemacht werden, vgl. BGH NJW 2006, 1978 (1979). BVerfGE 107, 395 (401 ff.). Gesetz vom 9.12.2004, BGBl. I S. 3220.

976

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

hörungsrüge in den einzelnen Prozessordnungen erweitert259 bzw. neu eingeführt (§§ 321a ZPO, 152a VwGO, 133a FGO, 178a SGG). Die Verfassungsbeschwerde ist grundsätzlich im Verhältnis zu diesem einfach3346 gesetzlichen Rechtsbehelf subsidiär. Ist die Anhörungsrüge nicht fristgerecht oder gar nicht erhoben worden, so ist auch die Verfassungsbeschwerde unzulässig.260 Teilweise wird die Geltendmachung eines Verstoßes gegen Art. 267 Abs. 3 3347 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) im Rahmen der Anhörungsrüge generell abgelehnt. Soweit die Rüge sich auf eine Verletzung der Vorlagepflicht stütze, werde der Sache nach nicht eine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör, sondern des Rechts auf den gesetzlichen Richter geltend gemacht.261 Eine Verletzung dieses Rechts könne im Rahmen der Anhörungsrüge aber nicht geltend gemacht werden.262 d)

Regelmäßig fehlende Beeinträchtigung des Art. 103 Abs. 1 GG

3348 Soweit ersichtlich, hat das BVerfG einen Verstoß gegen Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) bislang nicht im Zusammenhang mit dem Recht auf rechtliches Gehör geprüft. Dies mag daran liegen, dass das Recht auf rechtliches Gehör regelmäßig gar nicht beeinträchtigt ist. Denn entweder haben die Verfahrensbeteiligten das Eingreifen des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) gar nicht geltend gemacht. Dann ist schon der Schutzbereich des Art. 103 Abs. 1 GG nicht berührt. Oder aber die Beteiligten haben sich im Verfahren auf Art. 267 Abs. 3 AEUV 3349 (Art. 234 Abs. 3 EG) berufen und eine Vorlage beim EuGH angeregt, nur hat das entscheidende Gericht eine Vorlagepflicht mangels Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen abgelehnt. Dann aber hat das Prozessgericht die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis genommen und in seine Erwägungen einbezogen. Auch in diesem Fall ist keine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör festzustellen. Es bleibt bei einem möglichen Verstoß gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter, wenn das Gericht irrig seine Vorlagepflicht abgelehnt hat. Nur wenn das Gericht trotz entsprechendem Vorbringen der Verfahrensbetei3350 ligten sich überhaupt nicht mit einer Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) auseinandersetzt, kommt überhaupt eine Verletzung des Art. 103 Abs. 1 GG in Betracht. Jedoch ist das Recht aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG das speziellere. Denn die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs zielt darauf ab, dass das Gericht bei Anhörung des Beschwerdeführers zu einer für diesen günstigeren Entscheidung gelangt wäre.263 Dies ist aber bei einem Verstoß gegen Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nicht der Fall. Denn hätte das Gericht seine Vorlagepflicht erkannt und ein 259 260 261 262 263

In der ZPO bestand mit § 321a bereits seit 2001 ein entsprechender Rechtsbehelf, der durch das Anhörungsrügengesetz aber erweitert wurde. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 103 I Rn. 158. BFH, NJW 2007, 2576 (2576). BFH, NJW 2007, 2576 (2576) m. zahlr. N. aus der Lit. zu § 133a FGO. Nur im Falle einer solchen Kausalität ist die auf Art. 103 Abs. 1 GG gestützte Verfassungsbeschwerde begründet, s. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 103 I Rn. 160.

§ 4 Pflicht zur Vorlage

977

Vorabentscheidungsverfahren eingeleitet, hätte nicht das Gericht, sondern der EuGH über die unionsrechtliche Frage entschieden mit möglichen Folgen für das Verfahren bei dem vorlegenden Gericht. Dann jedoch ist nicht der Anhörungsfehler die wesentliche Ursache für den 3351 Ausgang des Verfahrens, sondern der Umstand, dass nicht der zuständige Richter entschieden hat. Dieser Gedanke liegt möglicherweise auch der Entscheidung des BFH zugrunde, in der dieser darlegt, dass die Rüge einer Verletzung des Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) im Rahmen einer Anhörungsrüge nach § 133a FGO nicht statthaft sei. Denn in der Sache werde keine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör, sondern die Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter geltend gemacht.264 VI.

Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK

Hat ein deutsches Gericht nach Auffassung der Verfahrensbeteiligten gegen seine 3352 Vorlagepflicht verstoßen und hat das BVerfG die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen, so besteht noch die Möglichkeit einer Klage beim EGMR.265 Denn die Verletzung der Vorlagepflicht könnte gegen das Recht auf ein faires Verfahren gem. Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK verstoßen. Nach der Rechtsprechung des EGMR begründet die EMRK kein absolutes 3353 Recht auf Vorlage an den Gerichtshof der EU. Jedoch könne die unterlassene Vorlage eines letztinstanzlichen Gerichts den Anspruch aus Art. 6 Abs. 1 EMRK verletzen, insbesondere dann, wenn die Nichtvorlage willkürlich erscheint.266 Willkür hat der EGMR abgelehnt, wenn das jeweilige Gericht die Vorlage diskutiert und mit nachvollziehbaren Gründen abgelehnt hat.267 Hier zeigen sich Parallelen zur Rechtsprechung des BVerfG. Damit erscheint 3354 der Erfolg einer Beschwerde beim EGMR nach einer erfolglosen Verfassungsbeschwerde beim BVerfG eher fraglich.268 Darüber hinaus führt eine erfolgreiche Beschwerde nicht notwendig zum Nachholen der versäumten Vorlage. Denn es 264 265

266

267 268

S. BFH, NJW 2007, 2576 (2576). Dazu bereits o. Rn. 3347. Zu Art. 19 Abs. 4 GG u. Rn. 3856 ff. Eine Individualbeschwerde ist gem. Art. 35 Abs. 1 EMRK nur zulässig, wenn die innerstaatlichen Rechtsbehelfe erschöpft sind. Bei Beschwerden gegen Deutschland muss daher regelmäßig zuvor erfolglos Verfassungsbeschwerde beim BVerfG eingelegt worden sein, s. Grabenwarter, EMRK, 3. Aufl. 2008, § 13 Rn. 27. EGMR, Beschl. vom 23.3.1999, Nr. 41358/98 – Desmots/Frankreich; Beschl. vom 25.1.2000, Nr. 44861/98 (Rn. 2) – Moosbrugger/Österreich; Beschl. vom 4.10.2001, Nr. 60350/00 – Santiago/Spanien; Beschl. vom 13.2.2007, Nr. 15073/03, EuGRZ 2008, 274 (276) – John/Deutschland; w.N. bei Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (637, Fn. 46). Vgl. EGMR, Beschl. vom 25.1.2000, Nr. 44861/98 – Moosbrugger/Österreich; Beschl. vom 4.10.2001, Nr. 60350/00 – Santiago/Spanien. Etwas anderes könnte für die Mitgliedstaaten gelten, in denen kein innerstaatlicher Rechtsbehelf gegen die Verletzung der Vorlagepflicht besteht, so Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (637). Demgegenüber sieht Fastenrath, NJW 2009, 272 (276) die konkrete Gefahr einer Verurteilung Deutschlands durch den EGMR.

978

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

besteht keine generelle Pflicht aufgrund von Urteilen, die eine Konventionsverletzung feststellen, innerstaatliche Gerichtsverfahren wieder aufzunehmen.269

§ 5 Verfahren A.

Zuständigkeit

I.

Ausschließliche Zuständigkeit des EuGH

3355 Nach der derzeitigen Rechtslage liegt gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 267 AEUV (Art. 220 Abs. 1, 234 EG) die ausschließliche Zuständigkeit für das Vorabentscheidungsverfahren beim EuGH. Damit ist für alle Fragen eines nationalen Gerichts, die im Rahmen eines anhängigen Rechtsstreits die Auslegung oder die Gültigkeit des Unionsrechts betreffen, der EuGH zuständig. II.

EuG

1.

Öffnungsklausel des Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG)

3356 Eine konkurrierende Zuständigkeit des EuG besteht zurzeit nicht. Zwar wurde durch den Vertrag von Nizza mit Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG) eine Regelung eingefügt, wonach das EuG in besonderen in der Satzung festgelegten Sachgebieten für Vorabentscheidungen nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zuständig ist. In der Satzung fehlt aber bislang eine entsprechende Zuständigkeitsbestimmung. Mit dieser Vorschrift sollte in Übereinstimmung mit Vorschlägen der Unionsgerichte270 und der Kommission271 eine Entlastung des EuGH erreicht werden, vor allem im Hinblick auf spezielle Auslegungsfragen oder solche von untergeordneter Bedeutung.272 In der aktuellen Diskussion um eine Entlastung des EuGH im Rahmen des Vor3357 abentscheidungsverfahrens spielt diese Regelung jedoch keine große Rolle. Denn die Übertragung ist nach den vertraglichen Vorgaben in Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG) nur für besondere Sachgebiete möglich, was den möglichen Entlastungseffekt a priori beschränkt.273 Mittelfristig ist deshalb auch nicht mit der 269 270 271

272 273

Grabenwarter, EMRK, 3. Aufl. 2008, § 16 Rn. 5. Für den Strafprozess ist eine solche Wiederaufnahmepflicht in § 359 Nr. 6 StPO enthalten. Vgl. Reflexionspapier des Gerichtshofs der EU zur „Zukunft des Gerichtssystems der Europäischen Union“, abgedruckt in EuZW 2000, 101 (108). Vgl. „Ergänzender Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz über die institutionellen Reformen. Reform des Gerichtssystems der Gemeinschaft“, KOM (2000) 109 endg., S. 4 unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der von der Kommission 1999 gebildeten Reflexionsgruppe. S. dazu auch die Zusammenfassung der Reformvorschläge bei Rabe, EuR 2000, 811 (815). Skouris, EuGRZ 2008, 343 (347).

§ 5 Verfahren

979

Aufnahme einer Zuständigkeitsregelung zugunsten des EuG in die Satzung zu rechnen.274 2.

Letztzuständigkeit des EuGH nach Art. 256 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 EG)

Um der Gefahr einer uneinheitlichen Rechtsprechung durch die Aufteilung der Zu- 3358 ständigkeiten zu begegnen,275 wurden mit Art. 256 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 EG) Vorschriften aufgenommen, die in bestimmten Fällen einer Zuständigkeit des EuG, sofern sie einmal eröffnet ist,276 eine Letztentscheidungsbefugnis des EuGH vorsehen. a)

Weiterverweisung an den EuGH

Nach Art. 256 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 2 EG) kann das EuG 3359 eine Rechtssache zur Entscheidung an den EuGH weiter verweisen, wenn es der Auffassung ist, dass das Vorabentscheidungsersuchen eine Grundsatzentscheidung erfordert, die die Einheit oder die Kohärenz des Unionsrechts berühren könnte. b)

Überprüfung durch den EuGH

Darüber hinaus statuiert Art. 256 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 3 3360 EG) in Ausnahmefällen eine Überprüfung der Vorabentscheidungsurteile des EuG durch den EuGH, wenn die ernste Gefahr besteht, dass die Einheit oder Kohärenz des Unionsrechts berührt wird. Diese Möglichkeit besteht allerdings nur nach Maßgabe der Bedingungen und innerhalb der Grenzen, die in der Satzung vorgesehen sind. Nach Art. 62 Abs. 1 EuGH-Satzung erfolgt die Überprüfung nur auf Vorschlag des Ersten Generalanwalts. Der EuGH kann diesen Vorschlag ablehnen, wenn er die Voraussetzungen der Überprüfung als nicht vorliegend ansieht. Nach Art. 62 Abs. 2 EuGH-Satzung läuft für die Unterbreitung des Überprüfungsvorschlags durch den Generalanwalt eine Frist von einem Monat nach Verkündung der Entscheidung des EuG. Angesichts dieser Überprüfungsmöglichkeit musste die EuGH-Satzung auch 3361 auf die Frage eingehen, wann die Entscheidung des EuG wirksam wird. Nach Art. 62b Abs. 2 EuGH-Satzung wird die Entscheidung des EuG nach Ablauf der Monatsfrist des Art. 62 Abs. 1 EuGH-Satzung wirksam, wenn kein Überprüfungsvorschlag gemacht wird bzw. der EuGH die Eröffnung eines Überprüfungsverfahrens ablehnt. Nimmt der EuGH eine Überprüfung vor, so wird die Antwort des EuG wirksam, wenn der EuGH keine Beeinträchtigung der Einheit oder Kohärenz des Unionsrechts feststellt (Art. 62b Abs. 2 S. 2 EuGH-Satzung). Kommt der EuGH zu dem Ergebnis, dass eine solche Beeinträchtigung vorliegt, so ersetzt die 274 275

276

Vgl. Skouris, EuGRZ 2008, 343 (347). Insoweit wurden Bedenken aufgenommen, die im Rahmen der Reformdiskussion vorgetragen wurden, vgl. Reflexionspapier des EuGH und des EuG zur „Zukunft des Gerichtssystems der Europäischen Union“, abgedruckt in EuZW 2000, 101 (108). S. aber vorstehend Rn. 3356 f.

980

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Antwort des EuGH die Antwort des EuG auf die gestellten Vorlagefragen (Art. 62 Abs. 2 S. 3 EuGH-Satzung).

B.

Form und Inhalt des Vorabentscheidungsersuchens

3362 In welcher Form das nationale Gericht die Entscheidung zur Vorlage trifft, ist unionsrechtlich nicht geregelt und deshalb auf der Grundlage des nationalen Verfahrensrechts zu entscheiden. In Deutschland stellen die Gerichte die Vorlagefragen in Form einfacher Gerichtsbeschlüsse.277 Die Vorlage ist an die Kanzlei des EuGH zu übermitteln (Art. 23 Abs. 1 EuGH-Satzung). Sie sollte knapp, aber so umfassend begründet sein, dass der EuGH und auch die Verfahrensbeteiligten des Ausgangsverfahrens die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte erfassen können. Der EuGH hat hierzu praktische Hinweise gegeben. Mit dem Vorlagebeschluss wird gleichzeitig das vor dem nationalen Gericht anhängige Verfahren ausgesetzt und dem EuGH die Vorlagefrage gestellt.278 Nachträgliche Änderungen, Ergänzungen oder auch die gänzliche Neufassung 3363 eines Vorlagebeschlusses sind möglich. Der EuGH beantwortet die Frage dann i.d.F. des geänderten Beschlusses.279

C.

Verfahrensablauf

I.

Reguläres Verfahren

3364 Das reguläre Verfahren gliedert sich in ein schriftliches und ein mündliches Verfahren (Art. 20 Abs. 2 und 3 EuGH-Satzung).280 1.

Schriftliches Verfahren

3365 Der Ablauf des schriftlichen Verfahrens ist in Art. 23 EuGH-Satzung geregelt. Nach der Übermittlung des Vorabentscheidungsersuchens durch das nationale Gericht an den EuGH wird dieses durch seinen Kanzler an die Parteien des Ausgangsrechtsstreits, die Mitgliedstaaten und die Kommission übersandt. Darüber hinaus wird sie auch dem Rat oder der EZB, wenn die Gültigkeit oder die Auslegung einer Handlung des Rates oder der EZB streitig ist, sowie dem Europäischen Parlament und dem Rat, soweit die Gültigkeit oder die Auslegung einer von diesen beiden Organen gemeinsam erlassenen Handlung umstritten ist, zugestellt. 277 278 279 280

Diese beruhen auf § 148 ZPO, § 94 Abs. 1 VwGO, § 74 FGO oder § 114 Abs. 2 SGG. Zum Aufbau eines solchen Beschlusses s.u. Rn. 3472. Vgl. EuGH, Rs. C-44/89, Slg. 1991, I-5119 (5151 f., Rn. 9) – von Deetzen. Eine informative Zusammenfassung über das Verfahren vor dem EuGH enthalten die „Hinweise für die Prozessvertreter der Verfahrensbeteiligten für das schriftliche und das mündliche Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften“ (Stand: Januar 2007), abrufbar unter http://curia.europa.eu.

§ 5 Verfahren

981

Der Beschluss wird dabei in der Originalsprache des vorlegenden Gerichts so- 3366 wie in der Amtssprache des Empfängerstaats zugesandt (Art. 104 § 1 EuGHVerfO). In der mündlichen Verhandlung kann nach Anhörung der Gegenpartei des Ausgangsrechtsstreits und des Generalanwalts auch eine andere der Verfahrenssprachen vor dem EuGH281 zugelassen werden (Art. 29 § 2 EuGH-VerfO). Das Verfahren ist nicht kontradiktorisch ausgestaltet. Alle Beteiligten haben 3367 das Recht, sich innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Zustellung des Vorlagebeschlusses einmal schriftsätzlich zu äußern (Art. 23 Abs. 2 EuGH-Satzung). Nach dem Eingang des Vorlagebeschlusses bestimmt der Präsident des EuGH 3368 einen Berichterstatter, anschließend weist der Erste Generalanwalt die Sache einem der Generalanwälte zu (Art. 9 § 2; Art. 10 § 2 EuGH-VerfO). Der Berichterstatter verfasst einen Vorbericht, auf dessen Grundlage die Zuweisung an einen der Spruchkörper des EuGH erfolgt (Art. 44, 44a EuGH-VerfO). 2.

Mündliches Verfahren

Grundsätzlich umfasst das Vorabentscheidungsverfahren auch eine mündliche 3369 Verhandlung (Art. 104 § 4 EuGH-VerfO).282 Der EuGH kann aber nach Anhörung der Beteiligten etwas anderes beschließen, es sei denn, einer der Beteiligten stellt einen Antrag auf Durchführung der mündlichen Verhandlung (Art. 104 § 4 EuGHVerfO). Am Ende der mündlichen Verhandlung formuliert der Generalanwalt seine Schlussanträge (Art. 59 § 1 EuGH-VerfO, Art. 20 Abs. 4 EuGH-Satzung). In der Praxis erfolgt dies aber separat einige Monate nach der eigentlichen mündlichen Verhandlung.283 Wirft die Rechtssache keine neuen Rechtsfragen auf, so kann auch ohne die Schlussanträge über die Sache entschieden werden (Art. 20 Abs. 5 EuGH-Satzung). 3.

Vorabentscheidungsurteil

Das Vorabentscheidungsurteil wird, sobald es in allen Amtssprachen vorliegt, in 3370 öffentlicher Sitzung verkündet (Art. 64 § 1 EuGH-VerfO) und den Beteiligten in der Verfahrenssprache zugestellt (Art. 64 § 2 EuGH-VerfO). Damit wird es zugleich rechtskräftig (Art. 65 EuGH-VerfO). 4.

Kosten

Das Verfahren vor dem EuGH ist grundsätzlich kostenfrei (Art. 72 EuGH- 3371 VerfO).284 Die Kostenentscheidung trifft das Vorlagegericht in seiner verfahrens281 282 283 284

Die vor dem EuGH zulässigen Verfahrenssprachen sind in Art. 29 § 1 EuGH-VerfO bestimmt. Diese ist gem. Art. 31 EuGH-Satzung, Art. 56 § 2 EuGH-VerfO regelmäßig öffentlich. Wägenbaur, Art. 20 Satzung EuGH Rn. 13. Es sind aber Ausnahmen vorgesehen: So müssen z.B. die Kosten für außergewöhnlich umfangreiche Schreib- und Übersetzungsarbeiten von der Partei, die diese beantragt hat, erstattet werden, vgl. Art. 72 lit. b) EuGH-VerfO.

982

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

abschließenden Entscheidung (vgl. Art. 104 § 6 EuGH-VerfO). Dies stellt der EuGH in seiner Kostenentscheidung fest, verbunden mit dem Hinweis, dass die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten, die sich am Verfahren beteiligt haben, ihre Kosten selbst tragen.285 Der EuGH kann im Rahmen der Prozesskostenhilfe286 eine Beihilfe bewilligen, 3372 um es einer Partei zu erleichtern, sich im Vorlageverfahren vor dem EuGH vertreten zu lassen oder persönlich zu erscheinen (Art. 104 § 6 EuGH-VerfO). Die EuGH-VerfO enthält keine Vorschrift über das Verhältnis der unionsrechtlich verankerten Prozesskostenhilfe zu den nationalen Prozesskostenhilferegelungen.287 Eine Prozesskostenhilfe im Vorabentscheidungsverfahren auf der Grundlage von Art. 104 § 6 EuGH-VerfO scheitert aber an der Bedürftigkeit, wenn die Kosten des Vorabentscheidungsverfahrens bereits im Rahmen der innerstaatlichen Prozesskostenhilfe abgedeckt werden. II.

Vereinfachtes und beschleunigtes Verfahren

1.

Vereinfachtes Verfahren

3373 In bestimmten Fällen kann der Gerichtshof der EU anstatt durch ein Urteil auch durch einen mit Gründen versehenen Beschluss entscheiden. So wenn die vorgelegte Frage offensichtlich mit einer Frage übereinstimmt, über die der EuGH bereits entschieden hat, oder die Antwort aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU klar abgeleitet werden kann (Art. 104 § 3 Abs. 1 EuGHVerfO).288 Gleiches gilt, wenn die Beantwortung der Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt (Art. 104 § 3 Abs. 2 EuGH-VerfO). 2.

Beschleunigtes Verfahren

3374 Stellt das vorlegende Gericht einen entsprechenden Antrag, kann der Präsident des EuGH auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts beschließen, dass ein beschleunigtes Verfahren durchgeführt wird. Das Vorlagegericht muss darlegen, dass eine „außerordentliche Dringlichkeit“ besteht (Art. 104a

285

286 287

288

Vgl. die Hinweise für die Prozessvertreter der Verfahrensbeteiligten für das schriftliche und das mündliche Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Stand: Januar 2007), dort unter A. Nr. 4 lit. a), abrufbar unter http://curia.europa.eu. Vgl. Art. 76 EuGH-VerfO. In den Hinweisen für die Prozessvertreter der Verfahrensbeteiligten für das schriftliche und das mündliche Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Stand: Januar 2007) findet sich lediglich der Hinweis (unter A. Nr. 4 lit. b)), dass die Verfahrensbeteiligten vorrangig bei der zuständigen Behörde des eigenen Landes um Prozesskostenhilfe nachsuchen sollten. Vgl. EuGH, Rs. C-492/04, Slg. 2007, I-3775 – Lasertec.

§ 5 Verfahren

983

Abs. 1 EuGH-VerfO).289 Schließt der EuGH sich dieser Einschätzung an, bestimmt der Präsident des EuGH sofort den Termin für die mündliche Verhandlung und stellt diesen den Parteien des Ausgangsverfahrens und den anderen Beteiligten zusammen mit der Vorlageentscheidung zu (Art. 104a Abs. 2 EuGH-VerfO). Den unbestimmten Rechtsbegriff der „außerordentlichen Dringlichkeit“ legt der EuGH eng aus. In seinen bislang zwei stattgebenden Beschlüssen hat er diesen Begriff nicht abstrakt definiert, sondern einzelfallbezogen ausgelegt. Danach rechtfertigt der dringende Schutz hochwertiger Rechtsgüter wie die menschliche Gesundheit oder die Umwelt290 die Durchführung des beschleunigten Verfahrens. Demgegenüber reicht ein dringendes Interesse an der Klärung von Rechtsfragen durch den Gerichtshof der EU angesichts einer großen Zahl bereits anhängiger oder künftiger nationaler Verfahren in der gleichen Angelegenheit nicht aus.291 Auch wenn eine Unionsrechtsnorm, deren Wirksamkeit infrage gestellt wird, erhebliche finanzielle Auswirkungen für Unternehmen292 oder den nationalen Arbeitsmarkt293 hat, begründet dies nach Auffassung des EuGH keine besondere Dringlichkeit. Diese restriktive Auslegung als auch der enge Wortlaut des Art. 104a EuGHVerfO werden in der Lit. kritisiert. Die Norm des Art. 104a EuGH-VerfO sei eingefügt worden, um die Verfahrensdauer bei besonders dringlichen Vorabentscheidungsersuchen294 zu verkürzen. Die Verfahrensvoraussetzung der „außerordentlichen Dringlichkeit“ verenge demgegenüber den Zugang zu dem beschleunigten Verfahren über Gebühr. Dies werde durch die Rechtsprechung des EuGH noch verstärkt, der die Anzahl der betroffenen Personen bei der Beurteilung der Dringlichkeit außer Acht lässt.295 Die Beschleunigung im Rahmen des Verfahrens nach Art. 104a EuGH-VerfO wird im Wesentlichen nicht durch eine Einsparung von Verfahrensschritten erreicht, sondern dadurch, dass der betreffenden Rechtssache Vorrang vor anderen anhängigen Verfahren eingeräumt wird. Damit geht die Beschleunigung im Rahmen des Art. 104a EuGH-VerfO zulasten der übrigen Verfahren. Dies wurde schon bei Einführung des Verfahrens kritisiert296 und mag mit ein Grund dafür sein, dass der EuGH nur zurückhaltend von dem beschleunigten Verfahren Gebrauch macht.297 289

290 291 292 293 294 295 296 297

Diese Vorschrift wurde mit Wirkung zum 1.7.2000 in die EuGH-VerfO eingefügt, vgl. ABl. 2000 L 122, S. 43 Die primärrechtliche Grundlage des Art. 23a EuGH-Satzung ist erst zum 1.3.2008 in Kraft getreten. EuGH, Rs. C-189/01, Slg. 2001, I-5689 (5710, Rn. 44) – Jippes u.a. S. EuGH, Rs. C-368/06, Slg. 2007, I-12327 (12346, Rn. 7) – Cedilac; Rs. C-283 u. 312/06, Slg. 2007, I-8463 (8472 f., Rn. 7 ff.) – Kögáz u.a. EuGH, Beschl. vom 11.3.2008, Rs. C-467/06 – Consel Gi. Emme; Beschl. vom 16.11.2007, Rs. C-12/07 – Autostrada di Fiori. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11858, Rn. 8) – Laval. Vgl. den 2. Erwägungsgrund in ABl. 2000 L 122, S. 43. Wägenbaur, Art. 104a VerfO EuGH Rn. 9. Lenz, EuGRZ 2001, 433 (438 f.). So Kokott/Dervisopoulos/Henze, EuGRZ 2008, 10 (11 f.); Dörr, EuGRZ 2008, 349 (352).

3375

3376

3377

3378

984

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

III.

Eilverfahren

3379 Seit dem 1.3.2008 ist neben dem regulären Vorabentscheidungsverfahren und dem beschleunigten Verfahren auch ein Eilvorlageverfahren möglich. Nach Art. 104b § 1 EuGH-VerfO, Art. 23a EuGH-Satzung ist dieses besondere Verfahren nicht für alle Vorabentscheidungsersuchen anwendbar, sondern ausschließlich in den von Titel VI EU (Art. 29-42 EU) betreffend die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen sowie in den von Titel IV EG (Art. 61-69 EG) betreffend Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr, einschließlich der gerichtlichen Zusammenarbeit in Zivilsachen erfassten Bereichen zulässig. Diese Rechtsmaterien sind im AEUV in Art. 77-89 zusammengeführt worden.298 Die Durchführung des Eilverfahrens erfolgt entweder auf Antrag des nationalen 3380 Gerichts (Art. 104b § 1 Abs. 2 EuGH-VerfO) oder von Amts wegen, wenn die Anwendung dieses Verfahrens geboten erscheint. Den Anstoß zur Einleitung von Amts wegen gibt ein entsprechendes Prüfungsersuchen durch den Präsidenten des EuGH an die zuständige Kammer (Art. 104b § 1 Abs. 3 EuGH-VerfO). Das nationale Gericht hat in seinem Antrag die rechtlichen und tatsächlichen Umstände darzulegen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt und soll möglichst auch einen Entscheidungsvorschlag unterbreiten (Art. 104b § 1 Abs. 2 EuGH-VerfO). Weder die EuGH-Satzung noch die EuGH-VerfO enthalten eine Definition des 3381 Begriffs der Dringlichkeit. Er ist somit ausfüllungsbedürftig.299 Der EuGH hat für das Eilvorlageverfahren eigenständige Hinweise verfasst. Danach soll dieses Verfahren nur angewendet werden, wenn es absolut erforderlich ist, dass der Gerichtshof der EU in kürzester Frist entscheidet. Als Beispielsfälle hat er Haftsachen genannt, in denen die gestellte Frage für die Rechtsstellung des Betroffenen relevant ist, oder Sorgerechtsverfahren, wenn die Zuständigkeit des nationalen Gerichts von der Beantwortung der Vorlagefrage abhängt.300 Die besondere Schnelligkeit des Verfahrens soll durch den Einsatz elektroni3382 scher Kommunikationsmittel (Art. 104b § 6 EuGH-VerfO), die Verkürzung von Verfahrensfristen301 sowie das Einsparen einzelner Verfahrensschritte302 erreicht werden. Erklärtes Ziel ist dabei, das Eilverfahren innerhalb von drei Monaten ab-

298 299 300 301

302

S. dazu bereits Rn. 1248 ff. Kühn, EuZW 2008, 263 (264, Fn. 7), der eine Dringlichkeit jedenfalls dann bejahen will, wenn Grundrechtsbeeinträchtigungen vorliegen. Vgl. Nr. 7 der Hinweise des EuGH, abrufbar auf der Website des Gerichtshofs der EU unter http://curia.europa.eu. So gilt für die Beteiligten nicht die zweimonatige Erklärungsfrist des Art. 23 Abs. 2 EuGH-Satzung, sondern eine vom EuGH gesetzte Frist, vgl. Art. 104b § 2 Abs. 2 EuGH-VerfO. So kann die Kammer in Fällen „äußerster Dringlichkeit“ beschließen, vom schriftlichen Verfahren abzusehen (Art. 104b § 4 EuGH-VerfO). Auch kann ohne förmliche Schlussanträge des Generalanwalts entschieden werden (Art. 23a EuGH-Satzung). Die insgesamt sieben verfahrensrechtlichen Besonderheiten werden näher dargestellt bei Dörr, EuGRZ 2008, 349 (353).

§ 5 Verfahren

985

zuschließen.303 Bei der ersten Entscheidung, die im neuen Eilvorlageverfahren getroffen wurde, wurde diese Vorgabe eingehalten. Hier erging das Urteil des EuGH acht Wochen nach Eingang der Rechtssache.304 IV.

Besondere prozessuale Situationen

1.

Rücknahme und Anfechtung des Vorlagebeschlusses

Da das nationale Gericht allein über die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage- 3383 frage entscheidet, kann es das Ersuchen jederzeit auch wieder zurücknehmen.305 Uneinheitlich werden die Rechte der Verfahrensbeteiligten des Ausgangsrechts- 3384 streits beurteilt. Der EuGH hält eine Anfechtung der Vorlageentscheidung unionsrechtlich für zulässig.306 Die herrschende Auffassung geht für das deutsche Recht davon aus, dass eine Anfechtung der Vorlageentscheidung, unabhängig davon, ob sie als solche angefochten werden soll oder ob Änderungen erzielt werden sollen, unzulässig ist.307 Dies wird mit der Ähnlichkeit des Vorlagebeschlusses mit einer prozessleitenden Verfügung begründet,308 die nach allgemeiner Auffassung nicht anfechtbar ist.309 Die Gegenauffassung hält gegen die mit der Vorlage verbundene Aussetzung310 3385 eine Beschwerde nach den einschlägigen prozessrechtlichen Vorschriften für statthaft.311 Teilweise wird der Rechtsbehelf als gegen die Verfahrensweise des Ge303 304

305 306 307

308

309 310

311

So der Rat in einer Erklärung an den Gerichtshof der EGen im Januar 2008, ABl. L 24, S. 44. EuGH, Rs. C-195/08 PPU (procédure d’urgence), EuGRZ 2008, 396 – Rinau. Gegenstand des Ausgangsverfahrens war das Verlangen eines Vaters auf Rückgabe der von der Mutter in Litauen zurückgehaltenen Tochter. Das vorlegende litauische Gericht fragte nach der Auslegung der VO (EG) Nr. 2201/2003 über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung vom 27.11.2003, ABl. L 338, S. 1. EuGH, Rs. C-233/99, Slg. 2002, I-3107 (3127, Rn. 1 f.) – Haugsted Hansen. Vgl. EuGH, Rs. 31/68, Slg. 1970, 403 (405) – Chanel; Rs. 146/73, Slg. 1974, 139 (148, Rn. 3) – Rheinmühlen II. OVG NW, WRP 1977, 734; BFH, ZfZ 1981, 209 (209); VGH BW, NVwZ-RR 2002, 236 (236); Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 62; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 146 Rn. 9. BFH, ZfZ 1981, 209 (209); VGH BW EuGRZ 1986, 572 (573); Schmidt, in: FS für Lüke, 1997, S. 721 (736 f.); s. auch Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 79, der im Ergebnis aber von einer Anfechtbarkeit ausgeht. Vgl. zu § 146 VwGO Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 146 Rn. 10 ff. Teilweise wird bestritten, dass es sich überhaupt um eine Aussetzung handelt, vielmehr habe die Aussetzung einen eigenständigen Charakter, so Schmidt, in: FS für Lüke, 1997, S. 721 (724 f.); in diese Richtung auch BFH, ZfZ 1981, 209 (209): keine Aussetzung, sondern ein beiläufiger und im Grunde überflüssiger Teil des Vorabentscheidungsersuchens. Mit Bezug auf die Beschwerdemöglichkeit nach der ZPO Brück, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, 2001, S. 133 ff.; Pfeiffer, NJW 1994, 1996 (1998); ders., ZEuP 2007, 613 (618 f.).

986

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

richts gerichtet verstanden. Die Beteiligten könnten damit überprüfen lassen, ob das Gericht die Entscheidung des Rechtsstreits ohne hinreichenden Grund verzögert. Dies sei dann der Fall, wenn das Gericht aufgrund einer fehlerhaften materiell-rechtlichen Beurteilung zur Entscheidungserheblichkeit gelangt ist oder die Vorlagefragen aufgrund eines offenkundigen und schwerwiegenden sachlichen Aufklärungsmangels gestellt wurden.312 Eine andere Auffassung versteht den Rechtsbehelf umfassender als Überprüfung der bei der Vorlageentscheidung gem. Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) zu treffenden Ermessensentscheidung des Gerichts.313 Mit der herrschenden Auffassung ist davon auszugehen, dass der Vorlagebe3386 schluss eines Gerichts nicht anfechtbar ist. Die von der Gegenauffassung teilweise vorgenommene Differenzierung zwischen der Vorlage und der Aussetzung314 erscheint künstlich. Vielmehr ist der Vorlagebeschluss als Ganzes zu betrachten, dessen wesentlicher Bestandteil die Vorlage ist. Anders als es bei den prozessrechtlichen Rechtsbehelfen wie § 252 ZPO oder § 146 Abs. 1 VwGO der Fall ist, kommt das Verfahren durch einen Vorlage- und Aussetzungsbeschluss nicht zum Stillstand, sondern wird in dem Zwischenverfahren vor dem Gerichtshof der EU fortgesetzt.315 Damit ist schon die prozessuale Ausgangssituation beim Vorlageverfahren gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) eine besondere. Hinzu kommt, dass die Möglichkeit der Beschwerde die Effizienz des Rechts3387 schutzes durch den Gerichtshof der EU massiv beeinträchtigen könnte. Kämen zu der Abänderungsmöglichkeit der nationalen Gerichte auch noch Abänderungen der Vorlagebeschlüsse aufgrund von Rechtsbehelfen der Verfahrensbeteiligten hinzu, so könnte dies die Dauer der Vorabentscheidungsverfahren deutlich erhöhen.316 Schließlich spricht auch der Charakter des Vorabentscheidungsverfahrens als 3388 Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof der EU und den nationalen Gerichten gegen die Möglichkeit einer Anfechtung durch die Beteiligten. Insgesamt ist deshalb für das deutsche Recht von der Unanfechtbarkeit des Vorlagebeschlusses auszugehen.

312

313 314

315 316

Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 234 EGV Rn. 43; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 79 unter Verweis auf VGH BW, Beschl. vom 2.11.1999, 11 S 1770/99. Dieser Verweis passt jedoch nicht, da der VGH BW sich hierin zu einer Aussetzung wegen eines anderen bereits beim EuGH anhängigen Vorabentscheidungsverfahrens äußert. An einer eigenen Vorlage des Instanzgerichts fehlte es gerade. So Pfeiffer, NJW 1994, 1996 (2001 f.). So bei Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 79; Heß, ZZP 108 (1995), 59 (98 f.) unter Hinweis auf OLG Düsseldorf, NJW 1993, 1661 (1661) – in diesem Verfahren hat das OLG aber einer Beschwerde gegen eine Aussetzung ohne gleichzeitige Vorlage stattgegeben. Die Aussetzung war im Hinblick auf die Vorlage eines anderen Gerichts erfolgt und betrifft somit eine andere Konstellation. Vgl. VGH BW NVwZ-RR 2002, 236 (236). Sellmann/Augsberg, DÖV 2006, 533 (539).

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

2.

987

Klagerücknahme und Erledigung im Ausgangsverfahren

Verfügen die Beteiligten des Ausgangsstreitverfahrens über den Streitgegenstand, 3389 indem sie die Klage zurücknehmen oder den Rechtsstreit für erledigt erklären, so ist dies dem Gerichtshof der EU mitzuteilen, da die Vorlagefrage dann gegenstandslos wird. Das vorlegende Gericht muss deshalb sein Ersuchen zurücknehmen.317 Der EuGH verweist insoweit darauf, dass das Vorabentscheidungsverfahren voraussetzt, dass bei einem nationalen Gericht ein Rechtsstreit anhängig ist, in dem eine Entscheidung zu erlassen ist, bei der die Vorabentscheidung berücksichtigt werden kann.318 Ist der anhängige Rechtsstreit gegenstandslos geworden und hätte eine Antwort des Gerichtshofs der EU deshalb keinerlei Nutzen mehr, so sieht der EuGH keinen Anlass, die gestellte Frage zu beantworten.319 Auch wenn die vorgelegte Frage durch eine Änderung des nationalen Rechts 3390 gegenstandslos wird, hat dies Auswirkungen auf das Vorabentscheidungsverfahren. Damit ist die Antwort auf die Vorlagefrage für den Fortgang des Ausgangsrechtsstreits nicht mehr von Bedeutung, also nicht mehr entscheidungserheblich. Doch erledigt sich das Zwischenverfahren nicht automatisch, da der Gerichtshof der EU nationales Recht nicht prüft. Vielmehr muss das Prozessgericht auch in diesem Fall sein Vorlageersuchen ausdrücklich zurücknehmen.320

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils A.

Die Rechtskraft der verfahrensabschließenden Entscheidung

I.

Grundsätzlich

Der EuGH entscheidet in Vorabentscheidungsverfahren grundsätzlich durch Ur- 3391 teil, das in öffentlicher Sitzung verkündet wird321 und gem. Art. 65 EuGH-VerfO mit dem Tag seiner Verkündung formell und materiell rechtskräftig wird. Zwar wird die Rechtskraftfähigkeit von Vorabentscheidungen teilweise, insbe- 3392 sondere in der französischen Lit., infrage gestellt, da Vorabentscheidungen ihrer Struktur nach Rechtsfragen beantworten und nicht in einem Parteiverfahren im

317 318

319 320 321

Die Verfahrensbeteiligten selbst können dies nicht tun, da das Vorabentscheidungsverfahren ihrer Parteiherrschaft entzogen ist, s. dazu bereits o. Rn. 3291. Für den Fall der Erledigung durch Erfüllung eines streitigen Anspruchs EuGH, Rs. C-314/96, Slg. 1998, I-1149 (1162, Rn. 18) – Djabali; Rs. C-225/02, Slg. 2005, I-523 (551, Rn. 27) – García Blanco. EuGH, Rs. C-314/96, Slg. 1998, I-1149 (1163, Rn. 21 ff.) – Djabali. Heß, ZZP 108 (1995), 59 (97) zieht hier Art. 77 f. EuGH-VerfO analog heran. Art. 64 § 1 EuGH-VerfO.

988

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

engeren Sinne ergehen.322 In ständiger Rechtsprechung geht der EuGH aber davon aus, dass Vorabentscheidungen in Rechtskraft erwachsen.323 II.

Beschlüsse

3393 Der EuGH kann auch durch Beschluss über das Vorabentscheidungsverfahren entscheiden. Einen verfahrensabschließenden mit Gründen versehenen Beschluss kann der EuGH etwa dann erlassen, wenn die vorgelegte Frage offensichtlich mit einer Frage übereinstimmt, über die der EuGH bereits entschieden hat324 oder die Antwort aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU klar abgeleitet werden kann.325 Das Gleiche gilt, wenn die Beantwortung der vorgelegten Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt.326 Über die Rechtskraftwirkung dieser Beschlüsse enthält die EuGH-VerfO keine 3394 ausdrückliche Regelung. Jedoch ist davon auszugehen, dass auch diese Beschlüsse in Rechtskraft erwachsen. Denn auch gegen sie sieht die Verfahrensordnung keine Rechtsmittel vor, so dass sie mit ihrem Erlass327 formell rechtskräftig werden. Die Begründung des Beschlusses bzw. der Verweis auf den Präzedenzfall und die dazu vom EuGH gegebene Begründung enthalten sowohl für das vorlegende Gericht als auch die Verfahrensbeteiligten verbindliche Feststellungen, die inhaltlich der Rechtskraft fähig sind und damit auch materiell rechtskräftig werden können.328

B.

Bindungswirkung

I.

Wirkung inter partes

3395 Das Urteil, mit dem der EuGH über die Gültigkeit oder die Auslegung unionsrechtlicher Rechtshandlungen entscheidet, erwächst in formelle und materielle 322

323 324

325 326 327 328

So wird auch der Tenor im Vorabentscheidungsurteil eingeleitet mit der Formel „für Recht erkannt“ und nicht wie bei Direktklagen „für Recht erkannt und entschieden“; Nachw. zur frz. Lit. bei Germelmann, EuR 2009, 254 (258, Fn. 17). EuGH, Rs. 29/68, Slg. 1969, 165 (178, Rn. 3) - Deutsche Milchkontor, hier bezeichnet als Bindungswirkung; EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (952, Rn. 13) - Wünsche. Art. 104 § 3 Abs. 1 1. Alt. EuGH-VerfO; vgl. dazu EuGH, Rs. C-405-408/96, Slg. 1998, I-4253 (4259, Rn. 17) – Béton Express u.a.; Rs. C-492/04, Slg. 2007, I-3775 (3783, Rn. 15) – Lasertec. Art. 104 § 3 Abs. 1 2. Alt. EuGH-VerfO; dazu EuGH, Rs. C-279/99 u.a., Slg. 2001, I-2339 (2347, Rn. 13) – Petrolvilla & Bortolotti. Art. 104 § 3 Abs. 2 EuGH-VerfO. Beschlüsse werden anders als Urteile nicht in öffentlicher Sitzung verkündet, s. Wägenbaur, Art. 37 Satzung EuGH Rn. 1. Vgl. zur Rechtskraft von gerichtlichen Beschlüssen nach deutschem Zivilprozessrecht Musielak, ZPO, § 329 Rn. 17: Diese erwachsen in Rechtskraft, wenn sie formell rechtskräftig sind und über einen rechtskraftfähigen Inhalt verfügen. Letzteres ist dann der Fall, wenn sich ihr Inhalt nicht nur auf den anhängigen Prozess bezieht, sondern auch Wirkung darüber hinaus entfaltet.

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

989

Rechtskraft und bindet neben dem Gericht des Ausgangsverfahrens auch alle anderen Gerichte, die in derselben Rechtssache zu entscheiden haben.329 Diese Gerichte müssen den Rechtsstreit nach Maßgabe der Auffassung des EuGH entscheiden und dürfen von der Entscheidung inhaltlich nicht abweichen oder diese abändern.330 Nach dem Grundsatz ne bis in idem331 steht die Bindungswirkung der Vorab- 3396 entscheidung damit grundsätzlich einer erneuten Vorlage entgegen. Besonderheit des Vorabentscheidungsverfahrens ist aber das Kooperationsverhältnis zwischen nationalem Gericht und Gerichtshof der EU. Letzterer soll dem nationalen Gericht bei der Anwendung und effektiven Durchsetzung des Europarechts Hilfestellung leisten.332 Die Bindungswirkung schließt eine erneute Vorlage in derselben Sache daher nicht generell aus. Eine erneute Vorlage ist dann zulässig, wenn sich neue Rechtsfragen ergeben 3397 haben, das vorlegende Gericht beim Verständnis des Vorabentscheidungsurteils Schwierigkeiten hat oder wenn sich neue Gesichtspunkte ergeben haben, die zu einer abweichenden Beurteilung führen könnten.333 Durch die erneute Vorlage bleibt die Gültigkeit des früheren Urteils aber unberührt.334 II.

Wirkung erga omnes

1.

Ungültigkeitsurteile

Hat der Gerichtshof der EU im Rahmen eines Vorabentscheidungsurteils einen 3398 Unionsrechtsakt oder eine sonstige Handlung eines Unionsakteurs für ungültig erklärt, so entfaltet diese Feststellung Wirkung auch über das Ausgangsverfahren hinaus.335 „Ein Urteil des Gerichtshofes (der EU), durch das nach Art. 234 EG (nun Art. 267 AEUV) die Ungültigkeit der Handlung eines Organs (oder sonstigen Unionsakteurs) festgestellt wird, stellt, obwohl sein unmittelbarer Adressat nur das Gericht ist, das den Gerichtshof (der EU) angerufen hat, für jedes andere Gericht 329

330 331 332 333

334 335

EuGH, Rs. 29/68, Slg. 1969, 165 (178, Rn. 3) – Deutsche Milchkontor; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 64; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 87; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 858. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 36. Lat. „nicht zweimal in derselben Sache“. Germelmann, EuR 2009, 254 (259). EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (953, Rn. 15) – Wünsche; Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2568 f., Rn. 12) – Pretore di Salò; vgl. die erneute Vorlage durch das BAG, nachdem der EuGH bereits auf die Vorlage des ArbG hin entschieden hatte, EuGH, Rs. C-206/94, Slg. 1996, I-2357 – Paletta II. EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (953, Rn. 15) – Wünsche. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 859; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 37; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 90; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 64. In der älteren Lit. wurde eine solche Wirkung unter Hinweis auf den engen Wortlaut des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), der nur auf den Ausgangsfall bezogen ist, noch abgelehnt, vgl. die Nachweise bei Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 64.

990

3399

3400

3401

3402

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

einen ausreichenden Grund dafür dar, diese Handlung bei den von ihm zu erlassenden Entscheidungen als ungültig anzusehen“.336 Daraus ergibt sich, dass die nationalen Gerichte fortan berechtigt sind, die Ungültigkeit des betreffenden Rechtsakts auch ohne eine erneute Vorlage an den Gerichtshof der EU anzunehmen.337 Eine Ungültigkeitserklärung bindet also alle innerstaatlichen Gerichte und zudem auch die nationalen Verwaltungsorgane.338 Es obliegt den nationalen Behörden, in ihrer Rechtsordnung die Konsequenzen aus einer im Rahmen von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) erfolgten Feststellung der Ungültigkeit zu ziehen.339 Dogmatisch lässt sich diese Bindung aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 1 EG) i.V.m. dem Sinn und Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens, die einheitliche Anwendung des Unionsrechts zu sichern, herleiten.340 Darüber hinaus werden von der Bindungswirkung auch die Unionsorgane erfasst. Sie sind verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um der festgestellten Rechtswidrigkeit abzuhelfen.341 Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) ist auf den Fall, dass ein Vorabentscheidungsurteil die Ungültigkeit eines Unionsrechtsakts feststellt, im Weg der Analogie anzuwenden.342 Der EuGH hält eine Aufhebung des betroffenen Rechtsakts aber nicht in jedem Fall für erforderlich.343 Er differenziert danach, ob die Ungültigkeitserklärung eine eigenständige Vorschrift betrifft und damit keine Auswirkungen auf andere Elemente der unionsrechtlichen Regelung hat, oder ob diese eine rechtliche Lücke oder eine Inkohärenz schafft, die ein Eingreifen des Gesetzgebers notwendig macht.344 Darüber hinaus kann auch der Grundsatz der Rechtssicherheit eine Änderung oder Aufhebung des Textes gebieten.345 Jedoch betont der EuGH, dass ein derartig berichtigter Text lediglich den Inhalt des Urteils in formeller Hinsicht in die Unionsrechtsordnung umsetzt. Die Erklärung der Ungültigkeit resultiert aus dem Urteil und dieses bleibt auch für sämtliche Konsequenzen der Ungültigkeit der maßgebliche Ausgangspunkt.346

336

337 338

339 340 341

342 343 344 345 346

EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1215, Rn. 13) – International Chemical; Rs. 112/83, Slg. 1985, 719 (747, Rn. 16) – Produits de maïs; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251, Rn. 54) – Cargill. EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1216, Rn. 18) – International Chemical. EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1215, Rn. 13) – International Chemical; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251, Rn. 53 f.) – Cargill; Rs. 359/87, Slg. 1989, 585 (614 f., Rn. 13) – Pinna; Rs. 23/75, Slg. 1975, 1279 (1307, Rn. 51) – Rey Soda. EuGH, Rs. 359/87, Slg. 1989, 585 (614 f., Rn. 13) – Pinna; Rs. 23/75, Slg. 1975, 1279 (1307, Rn. 51) – Rey Soda; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251, Rn. 53) – Cargill. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 862. EuGH, Rs. 117/76 und 16/77, Slg. 1977, 1753 (1771, Rn. 13) – Ruckdeschel u. Ströh; Rs. 300/86, Slg. 1988, 3443 (3463, Rn. 22) – Van Landschoot; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251, Rn. 52) – Cargill. EuGH, Rs. C-421/06, EuR 2009, 242 (251, Rn. 52) – Cargill. So auch in der Entscheidung EuGH, Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (252, Rn. 58) – Cargill; krit. Germelmann, EuR 2009, 254 (265 f.). EuGH, Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (252, Rn. 55) – Cargill. EuGH, Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (252, Rn. 56) – Cargill. EuGH, Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (252, Rn. 57) – Cargill.

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

991

Deshalb muss nicht nur das vorlegende Gericht, sondern es müssen auch alle 3403 anderen Gerichte der Mitgliedstaaten bei den von ihnen zu erlassenden Entscheidungen von der Ungültigkeit der jeweiligen Unionshandlung ausgehen.347 Neben den Gerichten ist das Ungültigkeitsverdikt auch von den Behörden der Mitgliedstaaten sowie von den Unionsorganen zu beachten. Soweit es sich um Unionsrechtsakte handelt, dürfen diese deshalb von den mitgliedstaatlichen Gerichten, Behörden und den Unionsorganen nicht mehr angewendet werden.348 2.

Fehlen von Ungültigkeitsgründen

Stellt der Gerichtshof der EU im Rahmen eines Vorabentscheidungsurteils fest, 3404 dass die Handlung eines Unionsakteurs nicht ungültig ist, so entfaltet diese Feststellung keine Bindungswirkung erga omnes. Denn es ist nicht auszuschließen, dass neue, vom Gerichtshof der EU nicht in die Prüfung einbezogene Aspekte später zu einer anderen Beurteilung führen.349 Entsprechend vorsichtig formuliert der EuGH in diesen Fällen, dass die Prüfung der vorgelegten Fragen nichts ergeben habe, was die Gültigkeit der betreffenden Unionsregelung infrage stellen könne.350 Urteile des Gerichtshofs der EU, in denen Gültigkeitszweifel verworfen werden, entfalten aber insoweit Bindungswirkung, als ein innerstaatliches Gericht aufgrund der vom Gerichtshof der EU zurückgewiesenen Ungültigkeitsgründe keinen vorläufigen Rechtsschutz mehr gewähren darf.351 3.

Auslegungsurteile

Die Bindungswirkung von Auslegungsurteilen liegt weniger eindeutig zutage. Aus 3405 der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung des EuGH lässt sich ableiten, dass ein letztinstanzliches nationales Gericht, das von einer einmal durch den Gerichtshof der EU vorgenommenen Auslegung einer Unionshandlung abweichen möchte, verpflichtet ist, diese Frage dem Gerichtshof der EU erneut vorzulegen.352 Das bedeutet im Umkehrschluss, dass es im Übrigen an dessen Auslegung gebunden ist.353 Zu der Bindungswirkung von Auslegungsurteilen des Gerichtshofs der EU für 3406 die Instanzgerichte hat der EuGH sich bislang nicht ausdrücklich geäußert. Er hat 347

348 349 350 351 352 353

EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1215, Rn. 13) – International Chemical. Der EuGH formuliert hier allerdings sehr undeutlich: Die Ungültigkeitserklärung durch den Gerichtshof sei „ausreichender Grund” für das nationale Gericht, die betroffene Bestimmung als „ungültig anzusehen“. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 859; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 37. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 37; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 65; Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 66. Vgl. nur EuGH, Rs. C-26/96, Slg. 1997, I-2817 (2844, Rn. 25) – Rotexchemie; Rs. C-114/96, Slg. 1997, I-3629 (3657, Rn. 39) – Kieffer u. Thill. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3787, Rn. 18) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3430 f., Rn. 21) – C.I.L.F.I.T. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 67; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 66.

992

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

aber zur zeitlichen Wirkung von Auslegungsurteilen354 eine Aussage getroffen, die auch für die Bindungswirkung von Bedeutung ist. Danach erläutert und verdeutlicht die Auslegung durch den Gerichtshof der EU, in welchem Sinn und mit welcher Tragweite die jeweilige Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen ist. Daraus folgt, dass die Gerichte die Vorschrift in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden können und müssen, wenn alle sonstigen Sachurteilsvoraussetzungen für das nationale Gericht vorliegen.355 Ohne eine Differenzierung nach letztinstanzlichen und unterinstanzlichen Gerichten geht der EuGH somit hier von einer Bindungswirkung aus. Die herrschende Auffassung in der Lit. geht ebenfalls mindestens von einer tat3407 sächlichen Bindungswirkung aus.356 Als Gründe werden die Leitfunktion des Vorabentscheidungsurteils und die Prozessökonomie angeführt.357 Denn weicht ein unterinstanzliches Gericht von einem Auslegungsurteil des Gerichtshofs der EU ab, stellt dies zugunsten der unterlegenen Partei regelmäßig einen Berufungs- bzw. Revisionsgrund dar und das letztinstanzliche Gericht wäre wiederum verpflichtet, dem Gerichtshof der EU die streitige Frage vorzulegen.358 Dementsprechend ist nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG der Revisi3408 onszulassungsgrund der „grundsätzlichen Bedeutung“ gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erfüllt, wenn in einem künftigen Revisionsverfahren voraussichtlich eine Vorabentscheidung gem. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) über die Auslegung einer entscheidungserheblichen unionsrechtlichen Vorschrift einzuholen ist.359

C.

Zeitliche Wirkung

I.

Grundsatz: Ex-tunc-Wirkung

3409 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH wird durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts verdeutlicht, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder 354 355

356

357

358 359

Dazu sogleich ausführlich Rn. 3412 ff. EuGH, Rs. 66 u.a./79, Slg. 1980, 1237 (1260, Rn. 9) – Salumi; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6333, Rn. 23) – IN.CO.GE.´90; Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1888, Rn. 34) – Meilicke u.a. Die Terminologie ist uneinheitlich, teilweise wird dies auch als „faktische Präjudizwirkung“ bezeichnet, so Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (410); ähnlich Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 93. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 67; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 66; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 89; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 93; a.A. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 38, der ein Abweichen eines unterinstanzlichen Gerichts von der Auslegung des Gerichtshof der EU für zulässig hält. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 67; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 89. Vgl. BVerwG, Beschl. vom 13.7.2007, Az.: 3 B 16/07.

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

993

gewesen wäre.360 Damit kommt Vorabentscheidungsurteilen des Gerichtshofs der EU grundsätzlich Ex-tunc-Wirkung zu. Für die Gerichte bedeutet dies, dass sie verpflichtet sind, die durch den Gerichtshof der EU vertretene Auslegung des Unionsrechts bzw. die im Urteil festgestellte Ungültigkeit einer Unionsnorm auch auf Rechtsverhältnisse anzuwenden, die in der Vergangenheit, also schon vor Anhängigkeit des Vorabentscheidungsersuchens begründet wurden. Dies kann mit erheblichen Konsequenzen verbunden sein, etwa in wirtschaftlicher Hinsicht. So kann ein Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs der EU, das sozialversicherungsrechtliche Ansprüche betrifft, zu Nachzahlungen zugunsten einer Vielzahl von Versicherten führen, die für den zuständigen Versicherungsträger Aufwendungen in Millionenhöhe bedeuten.361 Gleiches gilt im Hinblick auf steuerrechtlich relevante Entscheidungen, in deren Folge den Mitgliedstaaten Steuerausfälle bzw. Erstattungsansprüche in erheblichem Umfang drohen.362 II.

Begrenzung der zeitlichen Wirkungen im Urteil

Das Risiko unkalkulierbarer Folgewirkungen einer generellen Rückwirkung hat 3410 den EuGH dazu bewogen, von diesem Grundsatz Ausnahmen zuzulassen. Mittels eines eigenständigen Ausspruchs im Urteil beschränkt der EuGH in ständiger Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen die zeitlichen Wirkungen seiner Urteile auf den Zeitpunkt ab deren Verkündung. 1.

Ungültigkeitsurteile

In Vorabentscheidungsurteilen, in denen er die Ungültigkeit einer Unionsvorschrift 3411 feststellt, zieht der EuGH zur dogmatischen Begründung der zeitlichen Begrenzung Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) analog heran.363 Diese Vorschrift sieht für die Nichtigkeitsklage ausdrücklich die Befugnis vor, im Urteil die Fortgeltung einzelner Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung zu erklären. Ein Vorabentscheidungsverfahren, das die Ungültigkeit einer Unionsvorschrift zum Gegenstand hat, erfordert im Vergleich zur Nichtigkeitsklage eine parallele Prüfung. Dies rechtfertigt die vom EuGH vorgenommene Analogie. Eine Ausnahme gilt allerdings für die Kläger, die bereits vor der Urteilsverkündung Einspruch eingelegt oder Klage erhoben haben.364

360

361 362 363 364

EuGH, Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1888, Rn. 34) – Meilicke u.a; Rs. 66 u.a./79, Slg. 1980, 1237 (1260, Rn. 9) – Salumi; Rs. 309/85, Slg. 1988, 355 (375, Rn. 11) – Barra; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6333, Rn. 23) – IN.CO.GE.’90. Dies führt in der Praxis dazu, dass die Leistungsträger „drohende“ Vorlagen häufig durch Anerkenntnisse verhindern, vgl. Kretschmer, SGb 2008, 65 (70). Ein Bsp. dazu bei Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (177). S. EuGH, Rs. 300/86, Slg. 1988, 3443 (3464 f., Rn. 24 ff.) – Van Landschoot; Rs. C-228/92, Slg. 1994, I-1445 (1471, Rn. 19) – Roquette Frères. Vgl. zur Beschränkung der Urteilswirkungen bei der Nichtigkeitsklage o. Rn. 2867 ff.

994

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

2.

Auslegungsurteile

3412 Die Mehrzahl der Vorabentscheidungsersuchen ist aber auf die Auslegung des Unionsrechts gerichtet. Diese Urteile haben keine den Ungültigkeitsurteilen vergleichbare rechtsgestaltende Wirkung. Der Gerichtshof der EU legt durch seine Auslegung fest, in welchem Sinne die jeweilige Norm zu verstehen ist. Dabei gilt diese Auslegung schon von der Natur der Sache her ab dem Inkrafttreten der jeweiligen Norm, also vom Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichtshofs der EU aus betrachtet auch für die Vergangenheit. Der EuGH formuliert hierzu in ständiger Rechtsprechung, „dass die Gerichte die Vorschriften in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden können und müssen, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung dieser Vorschriften betreffenden Streit vorliegen“.365 Damit wird den Urteilen des Gerichtshofs der EU keine Rückwirkung im 3413 Rechtssinne beigemessen.366 Denn hier wirkt nicht ein Urteil auf einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt zurück, sondern einer Vorschrift kommt schon seit ihrem Inkrafttreten ein bestimmter Inhalt zu, der möglicherweise bislang von den Rechtsanwendern nicht richtig erkannt worden ist.367 a)

Zeitliche Urteilswirkungen als Ergebnis einer Interessenabwägung

3414 Auch für Auslegungsurteile erkennt der EuGH seit der Rechtssache Defrenne II eine Beschränkung der zeitlichen Wirkung für die Vergangenheit an.368 In dieser Entscheidung hatte er festgestellt, dass die nunmehr in Art. 157 AEUV (Art. 141 EG) enthaltene Garantie eines gleichen Arbeitsentgelts für Männer und Frauen unmittelbar anwendbar ist. In der Folge des Urteils drohten damals Entgeltnachzahlungsansprüche einer unübersehbaren Anzahl von Frauen gegen ihre Arbeitgeber. Darauf hatten einzelne Mitgliedstaaten im Rahmen des Verfahrens hingewiesen und warnten vor den Konsequenzen für die betroffenen Unternehmen, die bis zu einem Konkurs reichen könnten.369 Der EuGH beschränkte die zeitlichen Wirkungen seines Urteils und schloss Entgeltnachzahlungsansprüche für die Vergangenheit aus.370 In seiner Begründung stellte der EuGH heraus, dass allein die wirtschaftlichen 3415 Folgen seiner Entscheidung für eine solche zeitliche Beschränkung nicht ausrei365

366 367 368 369

370

EuGH, Rs. 61/79, Slg. 1980, 1205 (1223, Rn. 16) – Denkavit; Rs. 66 u.a./79, Slg. 1980, 1237 (1260, Rn. 9) – Salumi; Rs. 309/85, Slg. 1988, 355 (375, Rn. 11) – Barra; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6333, Rn. 23) – IN.CO.GE.’90; Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1888, Rn. 34) – Meilicke u.a. So aber die Terminologie bei Waldhoff, Rückwirkung von EuGH-Entscheidungen, 2006, S. 33 ff.; Sellmann/Augsberg, DÖV 2006, 533 (537 f.). So zutreffend Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (178). EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 69 ff.) – Defrenne II. Vgl. die Stellungnahmen der britischen und irischen Regierung, die in den Schlussanträgen des GA Trabucchi referiert werden, EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 457 (465 f.) – Defrenne II. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 74/75) – Defrenne II.

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

995

chend sind. Zum Ausgangspunkt seiner Begründung machte der EuGH die Feststellung, dass ihm bei der Festlegung der zeitlichen Wirkungen seiner Entscheidung ein gewisses Ermessen zukomme.371 Im Rahmen dieses Ermessens nahm der EuGH eine Abwägung vor zwischen der Rechtssicherheit, die für ein Festhalten an der bisherigen Auslegung der Rechtsnormen spricht und der Rechtmäßigkeit, die eine Anwendung der Rechtsnormen entsprechend der durch den Gerichtshof als richtig erkannten Auslegung fordert. Dabei machte er deutlich, dass ein Vorrang der Rechtssicherheit vor der Rechtmäßigkeit die Ausnahme darstellt.372 Das entspricht seiner generellen Linie auch im Rahmen des Vertrauensschutzes, der nur sehr eingeschränkt zum Zuge kommt.373 Ein Überwiegen des Interesses der Rechtssicherheit mit dem Ergebnis der Be- 3416 schränkung der zeitlichen Wirkungen auf die Zukunft knüpft der EuGH seit der Entscheidung Defrenne II in ständiger Rechtsprechung an das kumulative Vorliegen zweier Voraussetzungen. b)

Unsicherheit bezüglich unionsrechtlicher Vorschrift

Zunächst fordert der EuGH einen Zustand der Unsicherheit bezüglich der Trag- 3417 weite des Unionsrechts, der es nicht angemessen erscheinen lässt, gutgläubig begründete Rechtsverhältnisse rückwirkend infrage zu stellen.374 Es muss also eine unklare Rechtslage bestehen, auf deren Grundlage Rechtsverhältnisse begründet wurden. Dieser Ansatz entspricht der Judikatur des EuGH zur zulässigen Rückwirkung von Gesetzen, die in vergleichbaren Sachverhalten allgemein nur in Betracht kommt, wenn die Rechtslage unklar und verworren ist bzw. sich eine neue Rechtsnorm im Nachhinein als ungültig erweist und rückwirkend korrigiert wird.375 Ohne dass der EuGH dies ausdrücklich so formuliert, fordert er darüber hinaus 3418 das Vorliegen eines Vertrauenstatbestands, wenn er auf „gutgläubig begründete Rechtsverhältnisse“ hinweist. Danach müssen die Beteiligten auf den Fortbestand der Rechtslage berechtigterweise vertraut haben.376 Dieser Punkt ist allgemein Voraussetzung einer Rückwirkung von Normen im Unionsrecht und wird dort streng geprüft.377 Als einen Vertrauen begründenden Umstand sieht der EuGH das Verhalten von 3419 Unionsorganen wie der Kommission. Hat diese zweifelhafte nationale Regelungen unbeanstandet gelassen oder deren Unionskonformität ausdrücklich bestätigt, so

371 372 373 374 375 376 377

EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 71/73 f.) – Defrenne II. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 71/73 f.) – Defrenne II. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3017 ff. EuGH, Rs. C-163/90, Slg. 1992, I-4625 (4670, Rn. 30 f.) – Legros u.a.; Rs. C-209/03, Slg. 2005, I-2119 (2173, Rn. 69) – Bidar. Insoweit EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4069, Rn. 45 ff.) – Fedesa; im Zusammenhang Frenz, Europarecht 4, Rn. 3069. Diese Voraussetzung formulieren auch Weiß, EuR 1995, 377 (390); Wiedmann, EuZW 2007, 692 (693). S. z.B. EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (86 f., Rn. 20) – Racke; Rs. C-413/04, Slg. 2006, I-11221 (11271, Rn. 75) – Parlament/Rat sowie Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 419 mit Fn. 53; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3088 ff.

996

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

hat sie zur Unsicherheit über die Rechtslage beigetragen378 und damit einen Vertrauenstatbestand geschaffen. Soweit der EuGH sogar das Schweigen bzw. Nichtstun der Kommission als 3420 vertrauensbegründend ausreichen lässt, erscheint dies als sehr weitgehend. Denn im Rechtsverkehr kommt ansonsten Schweigen grundsätzlich keine billigende Wirkung zu.379 Auch im Rahmen des Vertrauensschutzes hat der EuGH die bloße Duldung eines rechtswidrigen Zustands als vertrauensbegründend angesehen, wenn sie nur lange genug dauerte und der Betroffene nicht die Rechtswidrigkeit des Unterlassens zumindest hätte kennen müssen.380 Hier indes führt diese Rechtsprechung des EuGH zu einem paradoxen Ergebnis: Denn ein Mitgliedstaat, der durch Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens einmal gemahnt wurde, sollte diese Mahnung tunlichst ignorieren, um dann bei späterer Untätigkeit der Kommission in den Genuss von Vertrauensschutz zu kommen.381 c)

Weitreichende wirtschaftliche Auswirkungen

3421 Weiterhin muss durch eine Ex-tunc-Wirkung des Urteils ein nicht absehbarer wirtschaftlicher Schaden für Einzelpersonen382 oder einen Mitgliedstaat383 drohen. Diese finanziellen Auswirkungen müssen allerdings erheblich sein. Bezogen auf die Mitgliedstaaten hat der EuGH sogar eine Störung ganzer Finanzierungssysteme gefordert.384 Auch hat er betont, dass finanzielle Folgen einer Vorabentscheidung allein eine 3422 zeitliche Begrenzung der Urteilswirkungen nicht rechtfertigen können.385 Anderenfalls würden die schwersten Verstöße ohne Konsequenzen bleiben, obwohl durch sie häufig die massivsten finanziellen Auswirkungen für die Mitgliedstaaten drohen.386 Dies könnte die Mitgliedstaaten geradezu verleiten, unionsrechtswidrige

378 379

380

381 382

383

384 385 386

EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 71/73) – Defrenne II. Im deutschen Recht wird Schweigen grundsätzlich kein Erklärungswert beigemessen. Etwas anderes kann sich aus den Begleitumständen oder aus gesetzlichen Vorschriften ergeben, s. dazu Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 116 Rn. 7 ff.; Kramer, in: MüKo BGB, vor § 116 Rn. 24. S. EuGH, Rs. 111/63, Slg. 1965, 893 (911) – Lemmerz-Werke; offen allerdings EuG, Rs. T-346-348/99, Slg. 2002, II-4259 (4296, Rn. 94 f.) – Territorio Histórico de Álava; im Zusammenhang Frenz, Europarecht 4, Rn. 3108. Vgl. diese Kritik bei Klein, IStR 2006, 209 (210). So durch das Urteil Defrenne II, das Entgeltnachzahlungsansprüche gegen eine unbestimmbare Anzahl von privaten Arbeitgebern auszulösen drohte. Dazu bereits o. Rn. 3414 ff. Wie etwa durch drohende Steuerrückerstattungsansprüche aufgrund der Vertragswidrigkeit einer nationalen Steuerrechtsvorschrift, vgl. EuGH, Rs. C-475/03, Slg. 2006, I-9373 – Banca populare di Cremona. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6248, Rn. 53) – Grzelczyk; Rs. C-209/03, Slg. 2005, I-2119 (2172, Rn. 67) – Bidar. EuGH, Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 (1165, Rn. 44) – Linneweber u. Akritidis. EuGH, Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 (2265, Rn. 48) – Roders.

§ 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils

997

nationale Vorschriften beizubehalten, da sie keine finanziellen Folgen durch ein ex-tunc-wirksames Vorabentscheidungsurteil fürchten müssten.387 Für die finanziellen Auswirkungen tragen die Mitgliedstaaten die Darlegungs- 3423 last. Ein pauschaler Verweis auf Milliardenbeträge ist nicht ausreichend. Vielmehr müssen die Mitgliedstaaten drohende Rückerstattungen oder Ausfälle detailliert benennen und durch Berechnungen nachvollziehbar machen.388 Dies kann geschehen durch Kalkulation des Rückzahlungsanspruchs eines Abgabepflichtigen für einen gemittelten Zeitraum, der auf die mögliche Anzahl der Rückforderungsberechtigten hochgerechnet wird.389 3.

Individuelle Ausnahmen

Bereits in der Rechtssache Defrenne II hat der EuGH von der Beschränkung der 3424 Urteilswirkung auf den Zeitpunkt der Verkündung diejenigen Arbeitnehmer ausgenommen, die bereits vor Erlass des Urteils Klage erhoben haben.390 Dies hat er in seiner späteren Rechtsprechung bestätigt und dabei deutlich gemacht, dass dies sowohl für Auslegungsurteile als auch für Ungültigkeitsurteile im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen gilt.391 4.

Einschränkung im Urteil selbst

Die zeitliche Beschränkung der Urteilswirkung muss durch eigenständigen Aus- 3425 spruch im Urteil selbst erfolgen, in dem über die erbetene Auslegung oder auch Ungültigkeitserklärung entschieden wird.392 Bezugspunkt für die Beschränkung ist das Verkündungsdatum der jeweiligen Entscheidung. Der EuGH hat dies mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit begründet, der eine Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten und Einzelpersonen erfordere. Diese wiederum könne nur durch einen einheitlichen Zeitpunkt sichergestellt werden, ab dem die Urteilswirkungen eintreten.393 Auch tritt die zeitliche Beschränkung nur in dem Mitgliedstaat ein, der sie in dem Vorlageverfahren beantragt hat.394

387 388 389 390 391 392

393 394

Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (180). Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (182). Wiedmann, EuZW 2007, 692 (693). EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (480, Rn. 74/75) – Defrenne II. EuGH, Rs. 41/84, Slg. 1986, 1 (26 f., Rn. 29) – Pinna; Rs. C-228/92, Slg. 1994, I-1445 (1473, Rn. 28 ff.) – Roquette Frères. Für Auslegungsurteile EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5079, Rn. 142) – Bosman; Rs. C-437/97, Slg. 2000, I-1157 (1209 f., Rn. 57) – EKW u. Wein & Co; Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1888, Rn. 36) – Meilicke u.a. EuGH, Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1889, Rn. 37) – Meilicke u.a. GA Stix-Hackl, EuGH, Rs. C-475/03, Slg. 2006, I-9373 (9436 f., Rn. 178 ff.) – Banca populare di Cremona, Wiedmann, EuZW 2007, 692 (693).

998

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

5.

Zeitliche Beschränkung bei identischem Streitgegenstand

3426 Fraglich erscheint, welches der maßgebliche Zeitpunkt ist, wenn zu einem späteren Zeitpunkt über dieselbe Frage noch einmal entschieden wird. Geht es tatsächlich um denselben Streitgegenstand, so verweist der EuGH in dem späteren Urteil auf den Zeitpunkt der Verkündung der ersten Entscheidung395 und macht diese somit zum Maßstab. Dies gilt aber nur, wenn in dem vorausgegangenen Urteil ein entsprechender Ausspruch enthalten war. Erfolgte die Entscheidung ohne eine zeitliche Begrenzung, so erscheint es prob3427 lematisch, eine solche in die spätere Entscheidung aufzunehmen. Dies kann nämlich zu einer Ungleichbehandlung der Rechtsbetroffenen in den verschiedenen Mitgliedstaaten führen. Während die Angehörigen des Mitgliedstaats, dessen Regelungen die spätere Entscheidung betrifft, etwa von Rückerstattungsansprüchen ausgeschlossen wären, könnten die Unionsbürger des Mitgliedstaats, auf den sich die frühere Entscheidung bezieht, solche Ansprüche für die Vergangenheit geltend machen.396 Ohne auf das Argument der Ungleichbehandlung einzugehen, hat der EuGH ei3428 ne zeitliche Begrenzung abgelehnt, wenn zuvor über denselben Streitgegenstand ohne eine solche Begrenzung entschieden wurde.397 Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten sich auch in Vorabentscheidungsverfahren, die andere Mitgliedstaaten betreffen, durch Stellungnahmen beteiligen sollten, um eine zeitliche Begrenzung der Urteilswirkungen zu erreichen. Erfolgt diese Beschränkung nämlich in einem zeitlich früheren Verfahren zu demselben Streitgegenstand nicht, sind sie später mit diesem Vorbringen angesichts der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU ausgeschlossen.398 Allerdings legt der EuGH bei der Beurteilung der Gleichartigkeit der Streitge3429 genstände einen strengen Maßstab an. So hat er den Umstand, dass ein und dieselbe Norm Gegenstand zweier Vorlageverfahren war, für die Annahme desselben Streitgegenstands nicht ausreichen lassen.399

395 396 397

398 399

Vgl. EuGH, Rs. 109/91, Slg. 1993, I-4879 (4945, Rn. 19 f.) – Ten Oever mit Verweis auf Rs. C-262/88, Slg. 1990, I-1889 – Barber. Vgl. dazu Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (182). EuGH, Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1889, Rn. 37 ff.) – Meilicke u.a. unter Verweis auf EuGH, Rs. C-35/98, Slg. 2000, I-4071 – Verkooijen; vgl. dazu auch Rs. C-262/96, Slg. 1999, I-2685 (2776, Rn. 109) – Sürül, in dem der EuGH ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass er die streitgegenständliche Vorschrift zum ersten Mal auslegt. Krit. dazu Wiedmann, EuZW 2007, 692 (695 f.). Vgl. Kokott/Henze, NJW 2006, 177 (182) unter Hinweis auf die Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 – Gravier u. Rs. 24/86, Slg. 1988, 379 – Blaizot. In beiden Fällen ging es um belgische Regelungen über Studiengebühren, die nur für Studenten aus anderen Mitgliedstaaten erhoben wurden. Der EuGH ging von unterschiedlichen Streitgegenständen aus, da die Studiengebühren in der Rs. Blaizot für ein Hochschulstudium, in der Rs. Gravier für ein Fachhochschulstudium erhoben wurden.

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

6.

999

Nationale Ausschlussfristen

Auch wenn der Gerichtshof der EU die zeitlichen Wirkungen seines Urteils nicht 3430 beschränkt hat, können die Mitgliedstaaten sich grundsätzlich gegenüber Schadensersatz- und Erstattungsklagen auf nationale Ausschlussfristen berufen. Allerdings darf ihre Anwendung die Durchsetzung der unionsrechtlich verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.400 Unzulässig ist deshalb eine nationale Regelung, die Kläger, welche erst nach einer Entscheidung des EuGH Klage erheben, generell von Erstattungsansprüchen ausnimmt.401

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG A.

Streichung im Vertrag von Lissabon

Die Sonderregelungen der Art. 35 EU und Art. 68 EG wurden nicht in den Vertrag 3431 von Lissabon und damit ebenfalls nicht in AEUV und EUV übernommen. Die dritte Säule des EU, die polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) wurde mit dem Titel IV des EG über „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ verschmolzen. Unter dem Titel „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ wurde in dem neuen Vertrag die gesamte Justiz- und Innenpolitik in Art. 3 Abs. 2 EUV und Art. 67-89 AEUV zusammengefasst. Da Sondervorschriften fehlen, greifen nach dem neuen Vertrag nur die allgemeinen Vorschriften, d.h. das in Art. 267 AEUV geregelte Vorabentscheidungsverfahren. Allerdings können auf der Basis der bisherigen Sondervorschriften noch Altfäl- 3432 le anhängig sein. Darauf bezogene Vorlagefragen werden auch durch den EuGH nach den mit Inkrafttreten von EUV und AEUV entfallenen Vorschriften beurteilt.402 Daher seien diese noch näher dargestellt.

B.

Art. 35 EU

I.

Erweiterung der Zuständigkeit des EuGH durch Art. 46 lit. b) EU

1.

Umfang der Überleitung

Nach Art. 46 lit. b) EU finden die Vorschriften des EG über die Zuständigkeit des 3433 EuGH auch für die Bestimmungen des Titels VI nach Maßgabe des Art. 35 EU Anwendung. Durch diese ausdrückliche Anordnung werden die entsprechenden 400 401 402

EuGH, Rs. C-312/93, Slg. 1995, I-4599 (4620 f., Rn. 12) – Peterbroeck. EuGH, Rs. 309/85, Slg. 1988, 355 (376 f., Rn. 18 ff.) – Barra. S.o. Rn. 537 f. sowie u. Rn. 3452.

1000

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Vorschriften des EG über die Zuständigkeit des EuGH einschließlich der ergänzenden Verfahrensvorschriften in den EU übergeleitet.403 Der Umfang dieser Überleitung ist nach dem Wortlaut des Art. 46 lit. b) EU 3434 aber nicht eindeutig. Möglich ist zum einen ein Verständnis als pauschale Überleitung auf Titel VI EU mit Art. 35 EU als lex specialis. In der Folge sind dann alle im EG geregelten Verfahrensarten, auch die in Art. 35 EU nicht genannten wie die Schadensersatzklage (Art. 235 EG) oder die Untätigkeitsklage (Art. 232 EG) anwendbar. Die Anwendbarkeit „nach Maßgabe“ könnte zum anderen bedeuten, dass die 3435 Zuständigkeit des EuGH ausschließlich in Art. 35 EU begründet wird und deshalb nur die Verfahrensarten anwendbar sind, die in dieser Norm selbst angesprochen sind. Schon die Systematik des Art. 46 EU mit der Begrenzung der Anwendung des EG auf den Unionsvertrag404 spricht aber für das engere Verständnis.405 2.

Eigenständige Zuständigkeitsnorm

3436 Nach Art. 35 Abs. 1 EU entscheidet der EuGH unter den in dieser Vorschrift festgelegten Bedingungen im Weg der Vorabentscheidung über Maßnahmen im Rahmen des Titels VI über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Diese Regelung ist Art. 234 EG nachgebildet und macht deutlich, dass Art. 35 EU eine eigenständige konstitutive Jurisdiktionsgrundlage für Vorabentscheidungsverfahren durch den EuGH im Rahmen des Titels VI EU darstellt.406 Da eigenständige Verfahrensvorschriften fehlen, greift insoweit die Überleitungsvorschrift des Art. 46 EU, welche die Vorschriften betreffend die Ausübung der jeweiligen Zuständigkeit des EuGH für anwendbar erklärt. Entsprechend gelten für die Urteilswirkungen und das Verfahren die Regelungen, die auch für das Verfahren nach Art. 234 EG gelten.407 II.

Vorlagegegenstände

3437 Die möglichen Vorlagegegenstände sind in Art. 35 Abs. 1 EU abschließend aufgezählt. Danach sind Vorlagen betreffend die Gültigkeit und die Auslegung von Rahmenbeschlüssen und Beschlüssen, die Auslegung der nach Titel VI EU geschlossenen Übereinkommen und die Gültigkeit und Auslegung der dazugehörigen Durchführungsmaßnahmen zulässig. Gemeinsame Standpunkte nach Art. 34 Abs. 2 lit. a) EU sind in Art. 35 Abs. 1 3438 EU nicht genannt. Deshalb sind diese unverbindlichen Maßnahmen grundsätzlich kein tauglicher Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens. Eine Ausnahme 403 404

405 406 407

Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (404 f.). Vgl. den Wortlaut des Art. 46 EU: „Die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft … gelten nur für folgende Bestimmungen dieses Vertrags (des EU) … .“ S. auch Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (407). Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 2; Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (408). S. auch EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5321 f., Rn. 19) – Pupino.

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

1001

macht der EuGH dann, wenn Gemeinsame Standpunkte vertragswidrig Rechtswirkungen gegenüber Dritten erzeugen sollen. Denn die dem Gerichtshof der EU im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens zugewiesene Aufgabe, die Wahrung des Rechts bei der Anwendung und Auslegung des Vertrages zu sichern, fordere eine weite Auslegung des Art. 35 EU. Entscheidend für die Zulässigkeit einer Vorlage im Rahmen des Art. 35 EU sei deshalb nicht die vertragliche Rechtsnatur oder äußere Form, sondern die beabsichtigten Rechtswirkungen gegenüber Dritten.408 Durch diese über den Wortlaut hinausgehende erweiternde Auslegung von Art. 35 EU hat der EuGH seinen Anspruch als die Einheitlichkeit des Unionsrechts wahrende Instanz deutlich gemacht. Damit hat er den Versuch abgewehrt, den nationalen Gerichten bei Rechtsschutzlücken im EU die Kompetenz zur Überprüfung von Maßnahmen auf der Grundlage des EU einzuräumen.409 Die Gültigkeit von Übereinkommen nach Titel VI EU kann nach der Aufzählung in Art. 35 Abs. 1 EU nicht zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden. Der Grund dafür ist, dass die Gültigkeit der Übereinkommen auf nationalen Ratifizierungsakten beruht und diese somit denselben Geltungsgrund haben wie das primäre Unionsrecht. Insoweit fehlt es an der erforderlichen Höherrangigkeit.410 Dem Wortlaut des Art. 35 Abs. 1 EU lässt sich nicht entnehmen, ob die „dazugehörigen“ Durchführungsmaßnahmen sich nur auf Übereinkommen oder auch auf Beschlüsse beziehen. Da aber kein Grund ersichtlich ist, eine Überprüfung der Durchführungsmaßnahmen nur auf solche von Übereinkommen zu beschränken, ist die weitere Auslegung unter Einbeziehung von Beschlüssen vorzuziehen.411 Eine Vorlage bezogen auf die Auslegung des Primärrechts von Titel VI EU ist nicht zulässig. Soweit aber die Auslegung oder Gültigkeit eines auf Primärrecht beruhenden Sekundärrechtsakts infrage steht, darf der EuGH eine inzidente Prüfung und Auslegung des Primärrechts vornehmen.412

408

409

410 411

412

EuGH, Rs. C-354/04 P, Slg. 2007, I-1579 (1652, Rn. 53 f.) – Gestoras Pro Amnistía; Rs. C-355/04 P, Slg. 2007, I-1657 (1682 f., Rn. 53 f.) – Segi u.a.; zust. Haltern, JZ 2007, 772 (776 ff.). Vgl. dazu die Schlussanträge des GA Mengozzi, EuGH, Rs. C-354/04 P, Slg. 2007, I-1579 (1608 ff., Rn. 99 ff.) – Gestoras Pro Amnistía, der bei Fehlen ausdrücklicher Regelungen im EU für die Gewährung des Rechtsschutzes durch die nationalen Gerichte eintrat. Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 5; im Ergebnis auch Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 6; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 4. Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 6; Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 5; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 5 unter Verweis auf die frz. Fassung des Art. 35 EU, die eine solche Auslegung stützt; im Einzelnen auch Pechstein, in: Streinz, Art. 35 EUV Rn. 5. S. EuGH, Rs. C-303/05, Slg. 2007, I-3633 (3687, Rn. 18) – Europäischer Haftbefehl; Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (412).

3439

3440

3441

3442

1002

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

III.

Optionsregelung

1.

Notwendigkeit einer Unterwerfungserklärung

3443 Allerdings besteht keine generelle Zuständigkeit des EuGH. Vielmehr ist diese als Option für die Mitgliedstaaten ausgestaltet. Nach Art. 35 Abs. 2 EU ist die Entscheidungskompetenz des Gerichtshofs der EU an eine entsprechende Unterwerfungserklärung durch den jeweiligen Mitgliedstaat geknüpft.413 Hier ist eine Parallele zum allgemeinen Völkerrecht festzustellen, wo die Zuständigkeit eines internationalen Gerichts regelmäßig an eine entsprechende Unterwerfung geknüpft ist.414 Die Mitgliedstaaten können im Rahmen des Art. 35 EU nicht nur entscheiden, 3444 ob sie überhaupt eine Vorabentscheidungszuständigkeit des EuGH anerkennen wollen, sondern sie können auch das „Wie“ festlegen. So dürfen sie bestimmen, dass jedes ihrer nationalen Gerichte ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH richten kann (Art. 35 Abs. 3 lit. b) EU) oder dass nur den letztinstanzlichen Gerichten dieses Recht zukommen soll (Art. 35 Abs. 3 lit. a) EU). Deutschland hat sich für die weiter gehende Möglichkeit entschieden und in § 1 Abs. 2 EuGHG festgelegt, dass alle deutschen Gerichte das Recht haben, ein Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 35 EU an den EuGH zu richten. 2.

Widerruflichkeit

3445 Es ist umstritten, ob die Unterwerfungserklärung einseitig mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden kann. Eine Meinung in der Lit. hält dies nach allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen für zulässig.415 Indes ist das allgemeine Völkerrecht nicht ohne weiteres auf den EU anwendbar. Das Zulassen eines einseitigen Widerrufs liefe dem Integrationsgedanken des EU allgemein und insbesondere dem Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zuwider.416 Schon die Optionsregelung als solche durchbricht das Prinzip der Einheitlichkeit des Rechtsschutzes. Eine Widerrufsmöglichkeit würde diesen Bruch noch verstärken. Selbst wenn alle Mitgliedstaaten eine Erklärung gem. Art. 35 Abs. 2 EU abgegeben haben, wäre dann eine einheitliche Rechtsanwendung nicht gesichert.417

413

414 415 416 417

Vgl. ABl. 2008 L 70, S. 23. Danach liegt für Bulgarien, Zypern, Estland, Malta, Polen, Rumänien und die Slowakei keine offizielle Information vor. Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich haben keine Erklärung gem. Art. 35 Abs. 2 EU abgegeben. S. die Beispiele bei Dörr/Mager AöR 125 (2000), 386 (408). Pechstein, in: Streinz, Art. 35 EUV Rn. 3; Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (86); Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (410). Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 9; Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 2; Suhr, in: Calliess/Ruffert, Art. 35 EUV Rn. 10. So zutreffend Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 9.

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

3.

Vorlagepflicht

a)

Regelungsfreiheit der Mitgliedstaaten

1003

Eine Vorlagepflicht ist in Art. 35 Abs. 3 EU im Gegensatz zu Art. 234 Abs. 3 EG nicht vorgesehen. In einer gemeinsamen Protokollerklärung zum Amsterdamer Vertrag haben die Mitgliedstaaten aber vereinbart, dass jeder Staat im Rahmen seiner Unterwerfungserklärung sich das Recht vorbehalten kann, in seinem innerstaatlichen Recht über Art. 35 Abs. 3 EU hinauszugehen und für letztinstanzliche Gerichte eine Vorlagepflicht vorzusehen.418 Die Mitgliedstaaten sind deshalb nicht gehindert, eine Vorlagepflicht im nationalen Recht parallel zu Art. 234 Abs. 3 EG zu statuieren. Fraglich ist, ob eine solche nationale Regelung nur zulässig ist, wenn ein entsprechender Vorbehalt in die Unterwerfungserklärung aufgenommen wurde, oder ob ein Mitgliedstaat eine Vorlagepflicht auch unabhängig von diesem Vorbehalt vorsehen darf. Die Protokollerklärung formuliert, dass die Mitgliedstaaten sich das Recht vorbehalten können, eine Vorlagepflicht vorzusehen. Nach diesem Wortlaut erscheint ein entsprechender Vorbehalt nicht als zwingende Voraussetzung, sondern eher als Erläuterung, wie die Unterwerfungserklärung ausgestaltet sein kann.419 Deutschland hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Nach § 1 Abs. 2 EuGHG besteht eine Vorlagepflicht für letztinstanzlich entscheidende Gerichte. Insgesamt hat Deutschland damit in Wahrnehmung seines Optionsrechts aus Art. 35 Abs. 2 EU eine zu Art. 234 EG parallele Regelung getroffen. Soweit nach nationalem Recht eine Vorlagepflicht besteht, ist auf diese auch die C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung420 des EuGH anwendbar.421 Danach entfällt die Vorlagepflicht, wenn eine Frage in einem gleich gelagerten Fall bereits eindeutig beantwortet wurde.422 b)

3446

3447

3448

3449

Richterrechtliche Vorlagepflicht

Der EuGH hat im Rahmen des Art. 234 EG die Vorlagepflicht auf die nur vorla- 3450 geberechtigten Instanzgerichte ausgedehnt, wenn diese einen Gemeinschaftsrechtsakt für ungültig halten und ihn deshalb nicht anwenden wollen.423 Diese mit dem Argument der Rechtseinheit begründete richterrechtliche Vorlagepflicht wird in der Lit. auf das Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 35 EU übertragen, wenn auch mit der Beschränkung auf diejenigen Mitgliedstaaten, die eine Unterwerfungserklärung gem. Art. 35 Abs. 2 EU abgegeben haben.424 418 419 420 421 422 423 424

Vgl. Erklärung zu Art. K. 7 des Vertrags über die EU, ABl. 1997 C 340, S. 133. A.A. Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 11. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415. Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 11; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 19. Sog. acte-clair-Doktrin, s. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429 f., Rn. 13 ff.) – C.I.L.F.I.T. Dazu bereits o. Rn. 3310 ff. Vgl. nur EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 13 ff.) – Foto-Frost. Dazu bereits o. Rn. 3305 f. Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 4; Pechstein, EU/EG-Prozessrecht, Rn. 869.

1004

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob diese im Rahmen des Art. 234 EG begründete Rechtsprechung auf das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 35 EU übertragen werden kann. Im Rahmen des Art. 35 EU wird das Prinzip der Rechtseinheit durch die Optionsregelung stark geschwächt. Auch fehlt im Rahmen des EU eine dem Art. 220 EG vergleichbare Regelung, die dem EuGH das Rechtswahrungsmandat überträgt.425 Hinzu kommt, dass der EU im Gegensatz zu Art. 234 EG überhaupt keine Vorlagepflicht vorsieht.426 Insoweit ergibt sich auch nichts anderes aus der geänderten Rechtslage, na3452 mentlich durch das Aufgehen der EGen in der EU und durch die Ausweitung der Kompetenzen des Gerichtshofs der EU nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV auf sämtliche Verträge. Zwar wäre aufgrund der etwaigen Verletzung der Vorlagepflicht durch ein nationales Gericht ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten und dort auf den Zeitpunkt des Fristablaufs abzustellen, den die Kommission zusammen mit ihrer begründeten Stellungnahme aufstellen muss.427 Dieser Fristablauf träte auch zu einem Zeitpunkt ein, bei dem die geänderte Rechtslage bereits in Kraft getreten wäre. Doch führte die strikte Befolgung dieser Vorgaben zu einer rückwirkenden Ausweitung der Vorlagepflichten. Daher ist im Rahmen dieser Diskussion auf den Normstand vor den Änderungen durch Lissabon abzustellen.428 Die skizzierten Unterschiede machen deutlich, dass es für eine Übertragung der 3453 Rechtsprechung an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Rechtslage fehlt, so dass eine richterrechtlich begründete Vorlagepflicht im Rahmen des Art. 35 EU abzulehnen ist. Dies hat zur Folge, dass die Gültigkeitskontrolle einschließlich der Verwerfungskompetenz für Rechtsakte nach Art. 34 Abs. 2 EU bei den nationalen Gerichten liegt.429 Dieses Ergebnis erscheint im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtseinheit als 3454 problematisch. Ursache dafür ist die Optionsregelung, mit der die Kohärenz und Einheitlichkeit des Unionsrechts der Entscheidungsmacht der Mitgliedstaaten unterworfen wird.430 Die negativen Konsequenzen dieser primärrechtlichen Entscheidung sind einstweilen hinzunehmen. Denn eine Korrektur und Angleichung an das Verfahren des Art. 234 EG durch die Übertragung der dazu ergangenen Rechtsprechung des EuGH ist nur in ganz engen Grenzen möglich. 3451

425 426 427 428 429

430

Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (411). Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 11. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 294. Vgl. o. Rn. 537 f. So auch die Auffassung der Lit. im Hinblick auf die Staaten, die keine Unterwerfungserklärung gem. Art. 35 Abs. 2 EU abgegeben haben, vgl. nur Pechstein, EU/EG-Prozessrecht, Rn. 869. Vgl. die Kritik bei Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (411).

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

IV.

Verfahren und Wirkungen

1.

Verfahren

1005

Für das Verfahren gelten weitgehend dieselben Regeln wie für das Vorabentschei- 3455 dungsverfahren nach Art. 234 EG. Deshalb muss die dem EuGH vorgelegte Frage für die Entscheidung des nationalen Gerichts entscheidungserheblich sein.431 Auch ist die Vorlage nur zulässig, wenn das nationale Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der vorgelegten Fragen darlegt.432 2.

Wirkungen

Die Wirkungen eines Vorabentscheidungsurteils gem. Art. 35 Abs. 1 EU sind de- 3456 nen eines Urteils nach Art. 234 EG vergleichbar.433 Erklärt der EuGH einen Rechtsakt im Rahmen der PJZS für ungültig, so hat diese Feststellung rechtsgestaltende Wirkung. Deshalb ist dieser Rechtsakt mir Wirkung erga omnes als ungültig zu betrachten434 und zwar auch in den Mitgliedstaaten, die keine Unterwerfungserklärung gem. Art. 35 Abs. 2 EU abgegeben haben.435 Denn die Optionsregelung erlaubt nur eine Begrenzung des Zugangs zum EuGH durch die nationalen Gerichte, nicht aber einen Ausschluss der Gerichtsbarkeit des EuGH insgesamt.436 Im Übrigen bindet eine Entscheidung des EuGH im Rahmen des Art. 35 Abs. 1 EU nur das vorlegende Gericht und ggf. ein Instanzgericht, an das der Rechtsstreit zurückverwiesen wird.437 Für die anderen Gerichte wirken die Auslegungsentscheidungen des EuGH als Präjudiz.438

431 432 433 434

435 436 437

438

EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5324 f., Rn. 29 f.) – Pupino; Rs. C-467/05, Slg. 2007, I-5557 (5601, Rn. 39 f.) – Dell’Orto. EuGH, Rs. C-467/05, Slg. 2007, I-5557 (5601 f., Rn. 41) – Dell’Orto. S. dazu im Rahmen des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) bereits o. Rn. 3295. Dazu ausführlich o. Rn. 3391 ff. Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 12; nur faktische Bindungswirkung: Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 6; mittelbare erga-omnes-Wirkung: Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (410). Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 17; Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 6; a.A. Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (410). Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 6; ähnlich Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 17. Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 6; Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 12 („erheblicher faktischer Einfluss auf andere Verfahren“); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 870 („faktische erga-omnes-Wirkung“). Vgl. zu dieser Wirkung im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) o. Rn. 3398 ff.

1006

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

V.

Jurisdiktionsausschluss des Art. 35 Abs. 5 EU

1.

Bedeutung für das Vorabentscheidungsverfahren

3457 Nach Art. 35 Abs. 5 EU ist der EuGH nicht zuständig für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats oder der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Nach der systematischen Stellung des Art. 35 Abs. 5 EU bezieht sich diese Ausschlussregelung auf das in den Art. 35 Abs. 1-4 EU geregelte Vorabentscheidungsverfahren.439 Soweit sie Maßnahmen nationaler Strafverfolgungsbehörden von der Jurisdik3458 tion des EuGH ausnimmt, erscheint diese Klausel überwiegend deklaratorischer Natur.440 Denn die Überprüfung nationaler Maßnahmen obliegt nicht dem Gerichtshof der EU. Vielmehr ist die Rechtsanwendung im Einzelfall Aufgabe des nationalen Richters.441 Darauf gerichtete Vorlagefragen deutet der Gerichtshof der EU deshalb soweit möglich um. Darüber kann der Gerichtshof der EU mittelbar doch zu nationalem Handeln Stellung nehmen, was durch die Ausschlussregelung möglicherweise ausgeschlossen werden soll.442 Nach dieser Auslegung käme der Klausel auch inhaltliche Bedeutung zu. 2.

Sachlicher Gehalt

3459 Inhaltlich bezieht sich die Zuständigkeitsausnahme auf zwei verschiedene Bereiche. Der erste betrifft Maßnahmen der Polizei und anderer Strafverfolgungsbehörden. Der Begriff der Strafverfolgungsbehörden ist dabei autonom und funktional und nicht nach der in dem jeweiligen Mitgliedstaat geltenden Definition auszulegen.443 Allerdings besitzt diese Ausschlussregelung wie dargelegt nur deklaratorische Bedeutung. Der zweite Bereich betrifft die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mit3460 gliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Damit wird die in Art. 33 EU enthaltene Regelung in prozessrechtlicher Hinsicht abgesichert.444 Gleichzeitig wird die Anwendung des Art. 33 EU durch die Mitgliedstaaten der Kontrolle durch den Gerichtshof der EU entzogen. Er darf aber prüfen, ob überhaupt der Anwendungsbereich des Art. 33 EU

439

440 441 442 443 444

Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 13. Daneben ist sie aber auch auf das Streitbeilegungsverfahren nach Art. 35 Abs. 7 EU anwendbar, vgl. a.a.O.; Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 13. Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 14; Pechstein, in: Streinz, Art. 35 EUV Rn. 8. Dazu bereits o. Rn. 3273 ff. So Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 14; Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (415). Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 14. Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (415); Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 14.

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

1007

eröffnet ist, d.h. ob einzelne Maßnahmen überhaupt den in Art. 33; 35 Abs. 5 EU angeführten Zielen dienen.445

C.

Art. 68 EG

I.

Beschränkung des Zugangs zum Gerichtshof der EU

Anders als Art. 35 EU stellt Art. 68 EG keine eigenständige Jurisdiktionsgrundla- 3461 ge dar. Diese Regelung ist eine Sondervorschrift zu Art. 234 EG für Vorabentscheidungsersuchen im Rahmen des Titels IV EG über Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr. Fragen zur Auslegung dieses Titels sowie Fragen zur Gültigkeit oder zur Auslegung von auf diesen Titel gestützten Rechtsakten der Unionsorgane können danach nicht von allen nationalen Gerichten dem EuGH vorgelegt werden. Vielmehr beschränkt Art. 68 Abs. 1 EG die Möglichkeit des Vorabentscheidungsersuchens abweichend von Art. 234 Abs. 2 EG auf die letztinstanzlichen Gerichte. Im Übrigen gelten die allgemeinen Bestimmungen der Art. 220 ff. EG.446 Diese Beschränkung wurde mit der Vertragsänderung durch den Amsterdamer 3462 Vertrag eingeführt. Hintergrund war die Befürchtung der Mitgliedstaaten, dass der Gerichtshof der EU durch eine Vielzahl von Vorlagen aus dem Bereich des Asylrechts überlastet würde und in der Folge sich auch die mitgliedstaatlichen Verfahren verzögern.447 Diese Sondervorschriften sollten nur für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren gelten. Der nach Art. 67 Abs. 2 2. Spiegelstrich EG vorgesehene Ratsbeschluss zur Anpassung an die allgemeinen Rechtsschutzvorschriften ist aber bislang nicht ergangen. II.

Kein Vorlagerecht der Instanzgerichte

Nach Art. 68 Abs. 1 EG sind die Instanzgerichte im Rahmen des Titels IV EG zur 3463 Vorlage an den Gerichtshof der EU weder berechtigt noch verpflichtet. Halten sie auf der Grundlage der Art. 61 ff. EG erlassenes Sekundärrecht für rechtswidrig, müssen sie es dennoch anwenden. Einer Vorlage an den Gerichtshof der EU steht der Wortlaut des Art. 68 Abs. 1 EG entgegen,448 eine eigenständige Verwerfungs-

445 446 447

448

Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 35 EU Rn. 15; Böse, in: Schwarze, Art. 35 EUV Rn. 15; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 874. Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 2; Schmahl, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 68 EG Rn. 1. Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 4; Schmahl, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 68 EG Rn. 2. Krit. zur Erreichbarkeit dieser Ziele in der Praxis Pache/Knauff, NVwZ 2004, 16 (18). Deshalb ist auch die Auffassung abzulehnen, die in Anlehnung an die Foto-Frost-Doktrin des EuGH (dazu o. Rn. 3305 f.) eine Vorlagepflicht der unterinstanzlichen Gerichte annimmt, vgl. Brechmann, in: Calliess/Ruffert, 2. Aufl. 2002, Art. 68 EGV Rn. 3.

1008

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

kompetenz der Instanzgerichte449 ist wegen des die Rechtseinheit schützenden Monopols des Gerichtshofs der EU nicht zulässig.450 Deshalb sind die Verfahrensbeteiligten gezwungen, zunächst den Rechtsweg zu 3464 erschöpfen. Dies stellt zwar eine Erschwerung des Rechtsschutzes dar, bedeutet aber keinen Verstoß gegen das europarechtliche Rechtsstaatsprinzip.451 Der Zwang, den Rechtsweg zu erschöpfen, um so über die Vorlageverpflichtung eines letztinstanzlichen Gerichts zum EuGH zu gelangen, kann auch im Rahmen des regulären Verfahrens nach Art. 234 EG bestehen. Dann nämlich, wenn das Instanzgericht abweichend von der Rechtsauffassung der Beteiligten eine Vorlage an den EuGH nicht für erforderlich hält. Das Durchlaufen des Instanzenzuges ist den Verfahrensbeteiligten, die eine Klärung durch den Gerichtshof der EU anstreben, deshalb zumutbar.452 III.

Vorlagegegenstand

3465 Eine weitere Abweichung zur allgemeinen Regelung des Art. 234 EG ergibt sich im Hinblick auf den Vorlagegegenstand. Nach Art. 234 EG können alle Handlungen der Organe vorgelegt werden, auch unverbindliche Empfehlungen und Stellungnahmen.453 Art. 68 Abs. 1 EG beschränkt dies auf Rechtsakte der Unionsorgane, somit auf alle rechtsverbindlichen Maßnahmen. IV.

Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte

3466 Nach Art. 68 Abs. 1 EG legt das letztinstanzliche Gericht dem Gerichtshof der EU die Frage zum Titel IV vor, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Der Wortlaut formuliert damit anders als Art. 234 Abs. 3 EG nicht ausdrücklich eine Vorlagepflicht. Doch räumt Art. 68 Abs. 1 EG andererseits dem Gericht auch kein Ermessen ein, so wie dies in Art. 35 Abs. 3 EU („kann“) der Fall ist. Der Vergleich mit Art. 35 Abs. 3 EU spricht deshalb für die Annahme einer Vorlagepflicht der letztinstanzlichen Gerichte.454 Dies ist auch i.S.d. Grundsatzes der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und der Effektivität des Rechtsschutzes.455 Im Ergebnis spricht deshalb eine an der Grundnorm des 449 450 451 452 453 454

455

So aber Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (75). Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 7; Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (391). So aber Pache/Knauff, NVwZ 2004, 16 (20 f.). Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 6; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 68 EGV Rn. 4; Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (391 f.). Dazu bereits o. Rn. 3255. Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (389 f.) weisen zusätzlich darauf hin, dass der in Art. 68 Abs. 1 EG verwendete Indikativ („… legt … vor …“) in der Rechtssprache üblicherweise im Sinne einer Verpflichtung zu verstehen ist. Weiß, in: Streinz, Art. 68 EGV Rn. 7; Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 5; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 68 EGV Rn. 6; Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 68 EGV Rn. 5.

§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG

1009

Art. 234 EG orientierte systematische und teleologische Auslegung für eine Vorlagepflicht der letztinstanzlichen Gerichte im Rahmen des Art. 68 Abs. 1 EG.456 V.

Einschränkung der Zuständigkeit

In Art. 68 Abs. 2 EG wird die Prüfungskompetenz des Gerichtshofs der EU be- 3467 schränkt. Maßnahmen des Rates im Zusammenhang mit der Kontrolle der Binnengrenzen (Art. 62 Nr. 1 EG) unterliegen danach nicht seiner Kontrolle, soweit sie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit betreffen. Teilweise wird diese Vorschrift in Bezug gesetzt zur Regelung des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ),457 wonach die Mitgliedstaaten in Ausnahmefällen weiterhin Kontrollen an den Binnengrenzen durchführen können.458 Das Schengener Durchführungsübereinkommen wurde durch den Schengener Grenzkodex459 abgelöst, der aber in Art. 23 eine gleichlautende Norm enthält. Jedoch erscheint dieser Bezug nicht zutreffend. Denn das SDÜ bzw. der Grenz- 3468 kodex behandeln Maßnahmen der Mitgliedstaaten, Art. 68 Abs. 2 EG bezieht sich aber nur auf Maßnahmen des Rates gem. Art. 62 Nr. 1 EG. Deshalb gilt auch nur für diese die Ausschlussregelung.460 Eine Einbeziehung mitgliedstaatlicher Maßnahmen wie etwa die Durchführung von Grenzkontrollen ist mit dem Wortlaut nicht vereinbar. Allein der Entstehungshintergrund des Art. 68 Abs. 2 EG, nämlich das Bestreben der Mitgliedstaaten, die vorübergehende Wiederaufnahme von Grenzkontrollen auch künftig zu ermöglichen, rechtfertigt es nicht, eine weitere Auslegung vorzunehmen.461 Das Eingreifen der Ausnahmeregelung des Art. 68 Abs. 2 EG muss im Einzelfall vom EuGH geprüft werden. Es ist umstritten, ob hier nationale Maßstäbe der Mitgliedstaaten gelten,462 oder ob die Begriffe der „öffentlichen Ordnung“ und „inneren Sicherheit“ unionsrechtlicher Natur sind.463 Der 456 457

458 459

460

461 462 463

A.A. ohne nähere Erörterung Schmahl, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 68 EG Rn. 3. Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14.6.1985, ABl. 2000 L 239, S. 19. Art. 2 Abs. 2 SDÜ. VO (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rats über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) vom 15.3.2006, ABl. L 105, S. 1. Dörr/Mager, AöR 125 (2000), 386 (396 ff.); Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 68 EGV Rn. 9; Wölker, EuR 1999, Beiheft 1, 99 (106); unklar Weiß, in: Streinz, Art. 68 EGV Rn. 12 f., der auf den Wortlaut verweist, der sich nicht auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten bezieht, dann aber mitgliedstaatliche Maßnahmen aufgrund Art. 2 Abs. 2 SDÜ in den Anwendungsbereich des Art. 68 Abs. 2 EG einbezieht. So aber Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 68 EGV Rn. 12; Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 8; Schmahl, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 68 EG Rn. 4. So Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 68 EGV Rn. 12; Graßhof, in: Schwarze, Art. 68 EGV Rn. 9. Schmahl, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 68 EG Rn. 4.

1010

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren

Bezug auf Maßnahmen des Rates gem. Art. 62 Nr. 1 EG macht deutlich, dass hier nur unionsrechtliche Maßstäbe und nicht ein unter Umständen auch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat differierendes Verständnis zugrunde gelegt werden können.

§ 8 Prüfungsschema

1011

§ 8 Prüfungsschema I. Anforderungen an den Vorlagebeschluss 1. Zuständigkeit EuGH gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 267 AEUV (Art. 220 Abs. 1, 234 EG) Von der Öffnungsklausel in Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG) wurde in der EuGH-Satzung bisher noch nicht Gebrauch gemacht. 2. Vorlagegegenstand - Auslegung der Verträge (AEUV, EUV samt Anhängen, Protokollen, EGRC, Änderungen, Ergänzungen und Beitrittsverträgen; allgemeine Rechtsgrundsätze und Unionsgewohnheitsrecht) - Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union (Handlungen aller Unionsorgane nach Art. 13 Abs. 1 EUV (Art. 7 Abs. 1 EG), egal ob verbindlich oder unverbindlich; str. Urteile von Unionsgerichten; grds. auch völkerrechtliche Verträge) - Gültigkeit der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union (nicht bzgl. Primärrecht, nicht bzgl. Urteilen von Unionsgerichten, str. bzgl. völkerrechtlichen Verträgen) - grds. nicht nationales Recht! vgl. Art. 267 Abs. 1 a) und b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. a)-c) EG) 3. Vorlageberechtigung „Gericht eines Mitgliedstaats“, Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) Kriterien: - Errichtung auf gesetzlicher Grundlage - Wesen als ständige Gerichtsbarkeit mit obligatorischem Charakter - Entscheidung auf Grundlage eines rechtsstaatlichen geordneten Verfahrens - richterliche Unabhängigkeit - potenzielle Rechtskraft der Entscheidungen Erfasst sind damit Gerichte aller Instanzen der staatlichen Gerichtsbarkeit, regelmäßig auch Berufsgerichte, nicht jedoch private Schiedsgerichte, Sportgerichte, Registergerichte. 4. Vorlagepflicht und Vorlagerecht a) Vorlagerecht Gericht hält Entscheidung über eine Frage zum Erlass seines Urteils für erforderlich, Art. 267 Abs. 2 AEUV (Art. 234 Abs. 2 EG) - Zweifel an der Gültigkeit oder Auslegung von Unionsrecht - Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage Vorlage liegt im Ermessen des Gerichts

3469

1012

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren b) Vorlagepflicht aa) Letztinstanzlich entscheidende Gerichte bzgl. „schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht (…), dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können“, Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) Rechtsmittel: alle ordentlichen Rechtsbehelfe, wie Berufung und Revision, sowie Beschwerde gegen Nichtzulassung der Revision, nicht Verfassungsbeschwerden oder Wiederaufnahmeverfahren (konkrete Betrachtungsweise) bb) Ausnahmsweise nicht letztinstanzlich entscheidende Gerichte wenn diese einen Unionsrechtsakt für ungültig halten und deshalb nicht anwenden wollen cc) Schranken der Vorlagepflicht Einstweiliger Rechtsschutz C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung/„Acte-clair-Doktrin“ bei bestehender gesicherter Rechtsprechung des EuGH, oder wenn richtige Auslegung des Unionsrechts derart offenkundig, dass kein Raum für Zweifel (nur bzgl. Auslegung!) 5. Form und Inhalt des Vorlagebeschlusses keine besonderen Formerfordernisse vgl. Schema eines Vorlagebeschlusses 6. Frist keine ausdrückliche Frist, aber Verhältnis zur Nichtigkeitsklage beachten! grds. keine Gültigkeitsvorlage bei Bestandskraft des Unionsrechtsakts wegen Ablaufs der Frist des Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG)

II. Entscheidung des EuGH EuGH beantwortet nur die vorgelegte Frage. Die Übertragung auf den Ausgangsrechtsstreit obliegt den nationalen Gerichten. Der Tenor enthält daher lediglich die Auslegung des vorgelegten Primärrechts oder des Sekundärrechtsakts bzw. die Ungültig- oder Gültigerklärung der Handlungen der Organe oder Einrichtungen und sonstigen Stellen. Darüber hinausgehende Vorgaben für Auslegungskriterien bzw. die Feststellung der Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit mit höherrangigem Unionsrecht sind in den Entscheidungsgründen enthalten.

§ 9 Schema eines Vorlagebeschlusses

1013

§ 9 Schema eines Vorlagebeschlusses Zur Veranschaulichung wird abschließend ein kurzes Aufbauschema skizziert, in 3470 dem die wesentlichen Punkte angesprochen sind, die bei Abfassen eines Vorabentscheidungsersuchens zu beachten sind. Der EuGH hat dafür Hinweise zusammengestellt, die eine wichtige Arbeitshilfe für die Praxis darstellen.464 1. Rubrum 2. Tenor a) Formulierungsvorschlag: „Das Verfahren wird ausgesetzt. Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird folgende Frage vorgelegt: … .“ b) Die Vorabentscheidungsfrage(n) sollten äußerlich deutlich abgesetzt und aus sich heraus verständlich sein. c) Der Gerichtshof der EU entscheidet nicht über die Gültigkeit oder die Auslegung des nationalen Rechts, sondern nur über Auslegung und Gültigkeit des Unionsrechts. Deshalb darf nicht formuliert werden: „Ist § … ungültig, weil er gegen Art. … AEUV/EUV verstößt?“, sondern „Ist Art. … AEUV/EUV so auszulegen, dass er einer nationalen Vorschrift entgegensteht, die …. (Darstellung des jeweiligen Regelungsgehalts)?“ 3. Gründe a) Formulierung und Umfang Das gesamte Vorabentscheidungsersuchen sollte möglichst einfach, klar und knapp formuliert sein.465 Zur Orientierung gibt der Gerichtshof der EU in seinen Hinweisen einen Umfang von etwa 10 Seiten als regelmäßig ausreichend an.466

464

465 466

Erstmals hatte der EuGH 1996 solche Hinweise gegeben, die aber nicht im Amtsblatt veröffentlicht waren (abgedruckt in EuZW 1997, 142 ff.). Diese wurden überarbeitet und im Amtsblatt bekannt gemacht, vgl. „Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte“, ABl. 2005 C 143, S. 1 ff. Neben diesen an die Vorlagegerichte adressierten Hinweise gibt es auch Hinweise für Pozessvertreter, in denen der Ablauf des Verfahrens detailliert erläutert wird, s. „Hinweise für die Prozessvertreter der Verfahrensbeteiligten für das schriftliche und das mündliche Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften“ (Stand: Januar 2007), abrufbar unter http://curia.europa.eu. Dies vereinfacht die Arbeit des Übersetzens, vgl. Nr. 21 der Hinweise des EuGH. Vgl. Nr. 22 der Hinweise des EuGH.

1014

Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren b) Darstellung des Sachverhalts Der Streitgegenstand wird mit allen festgestellten entscheidungserheblichen Tatsachen geschildert. Die entscheidungserheblichen Normen werden mit ihrem Wortlaut und der genauen Fundstelle zitiert, ggf. nennt das Gericht auch einschlägige nationale Rechtsprechung.467 c) Begründung und Erläuterung der Vorlagefragen aa) Nennen der einschlägigen Unionsvorschriften468 bb) Erläuterung der Auslegungs- oder Gültigkeitszweifel und cc) Darlegen des Zusammenhangs zwischen Unionsrecht und nationalen Rechtsvorschriften469 dd) evtl. Entscheidungsvorschlag des Vorlagegerichts470

4. Rechtsmittelbelehrung: Unanfechtbarkeit471

467 468 469 470 471

Nr. 22 1. und 2. Spiegelstrich der Hinweise des EuGH sowie Art. 104 § 1 Abs. 1 EuGH-VerfO. Nr. 22 3. Spiegelstrich der Hinweise des EuGH. Nr. 22 4. Spiegelstrich der Hinweise des EuGH. Nr. 23 der Hinweise des EuGH. Dazu ausführlich o. Rn. 3298 ff.

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

§ 1 Bedeutung A.

Alternativenstellung

Wie genau der Gerichtshof der EU die an ihn herangetragenen Konstellationen 3471 prüft, entscheidet über die Intensität, mit der das Europarecht zur Anwendung kommt und inwieweit Gerichtsentscheidungen durch ihre Letztverbindlichkeit die Rechtswirklichkeit prägen. Als Konsequenz wird daher auch die Effektivität des Individualrechtsschutzes auf Unionsebene in erheblichem Maße durch den angelegten Kontrollmaßstab determiniert.1 Sind die Kontrollmaßstäbe eng, ist die untersuchte Lebenswirklichkeit in wei- 3472 tem Umfang durchnormiert. Dann ist durch das Europarecht ein fester Rahmen gesteckt. Zugleich ist für eine weitestgehend einheitliche Rechtsanwendung gesorgt. Es wird ein enges Korsett angelegt, aus dem die daran gebundenen Stellen und Personen nicht ausbrechen können.2 Damit ist der Kontrollmaßstab zugleich ein Gradmesser dafür, wie eng das Eu- 3473 roparecht die Adressaten an sich binden will bzw. welche Spielräume es ihnen lässt oder verschließt. Sind nämlich die Kontrollmaßstäbe weitmaschig, ist den Adressaten des Europarechts lediglich ein loser Rahmen vorgegeben, den sie folgerichtig und unter Beachtung der europarechtlichen Grundsätze auszufüllen haben. Ihr Verhalten wird demgegenüber nicht im Einzelnen gelenkt, sondern nur in der Richtung und vom groben Gehalt her vorgegeben.3

1 2

3

Schwarze, DVBl. 2002, 1297 (1307). So etwa bei Art. 36 AEUV (Art. 30 EG) als Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs, vgl. EuGH, Rs. 113/80, Slg. 1981, 1625 (1638, Rn. 7) – Kommission/Irland; Rs. 46/76, Slg. 1977, 5 (15, Rn. 12/15) – Bauhuis; Frenz Europarecht 1, Rn. 935, 940 ff. S. aber auch u. Rn. 3508 ff. für einen ungeschriebenen Rechtfertigungsgrund. S.u. z.B. Rn. 3525.

1016

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

B.

Hinweise aus dem allgemeinen Europarecht

I.

Die europäische Rechtsgemeinschaft

3474 Die Verträge enthalten verschiedene Politikfelder, die auf Fortentwicklung und weitere Gestaltung angelegt sind. Zudem sind die Formen dieser Gestaltung unterschiedlich ausgeprägt: Sie reichen von einer strengen Rechtsharmonisierung, die naturgemäß engere Regelungen mit sich bringt,4 über Zielvorgaben vor allem im Umweltbereich bis hin zu einer bloßen Koordinierung. Die letztgenannten Gestaltungsansätze bedeuten entsprechend große Spielräume für die Mitgliedstaaten. Dies ist vom Ansatz her zumindest eine Grundüberlegung bei der Wahl von Richtlinien als Regelungsinstrument.5 Je weiter der politischen Gestaltung Raum gegeben ist, desto eher tritt das Recht zurück und damit letztlich auch die Kontrolle der Unionsrichter, umso weitmaschiger ist tendenziell der Kontrollmaßstab.6 Allerdings ergeben sich auch in den Feldern, die der bloßen Koordinierung un3475 terliegen, feste Regeln. Ein Bsp. ist die Arbeits- und Sozialpolitik: Art. 157 AEUV (Art. 141 EG) gibt ein gleiches Entgelt für Männer und Frauen vor. Daraus hat sich eine vielfältige Rechtsprechung entwickelt, die feste Standards mit sich brachte, welche die Mitgliedstaaten nicht unterschreiten dürfen.7 Das aber wiederum zeigt, dass die EU eine Rechtsgemeinschaft ist.8 Das je3476 weils für die einzelnen Politiken festgelegte Recht ist durchgehend vom Gerichtshof der EU auszulegen. Dieser besitzt das sich aus Art. 19 EU (Art. 220 EG) ergebende Rechtsprechungsmonopol für Fragen des Europarechts und kann in vielfältiger Weise angerufen werden. Durch ihn soll zusammen mit den mitgliedstaatlichen Gerichten ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet werden.9 Das spricht dafür, dass der Gerichtshof der EU möglichst viele Fragen entscheidet. Daraus folgt aber nicht notwendig ein enger Kontrollmaßstab. Vielmehr ist die Jurisdiktionskompetenz rückbezogen auf die jeweilige Mate3477 rie, die vorgelegt wird.10 Aus dieser muss sich daher ergeben, wie eng der Kon4

5

6 7 8

9 10

Nicht nur bei Verordnungen, sondern auch etwa bei der Emissionshandelsrichtlinie (RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates vom 13.10.2003, ABl. L 275, S. 32), s.o. Rn. 903. Vgl. o. Rn. 893 ff., ferner gibt es eine sog. „offene Methode der Koordinierung“ zur Förderung der unverbindlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Bereichen, in denen es keine primärrechtliche Kompetenzgrundlage gibt, Weißbuch „Europäisches Regieren“, KOM (2001) 428 endg.; s. auch Lang/Bergfeld, EuR 2005, 381 ff. EuGH, Rs. C-120/97, Slg. 1999, I-223 (251 f., Rn. 34) – Upjohn m.w.N. aus der Rspr. S. etwa EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (473, Rn. 12 ff.) – Defrenne II; näher hierzu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1824; vgl. auch o. Rn. 94. So der Gerichtshof noch zur Gemeinschaft, EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts; Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (101, Rn. 281) – Kadi u. Al Barakaat. Näher zu deren Verhältnis o. Rn. 2288 ff., insbes. 2311 f. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 24; Herdegen/Richter, in: Frowein (Hrsg.), Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, 1993, S. 209 (225); Calliess, in: FS für Götz, 2005, S. 239 ff.

§ 1 Bedeutung

1017

trollmaßstab ist. Weitere und generelle Anhaltspunkte ergeben sich höchstens aus allgemeinen Regeln des Europarechts, welche das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle aber nur relativ geringfügig festlegen.11 II.

Verschiedenartige Handlungsformen

Das Europarecht ist eine vielfältige Rechtsmaterie mit gänzlich unterschiedlich 3478 gestalteten Vorgaben. Diese sind teilweise eng wie vom Ansatz her bei Verordnungen und bei Beschlüssen, welche gem. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) unmittelbar verbindlich sind, teilweise weit wie bei Rahmenbeschlüssen und Richtlinien. Allerdings gilt diese Einordnung nicht durchgehend. So können Verordnungen einen bloßen Rahmen setzen12 und Richtlinien Detailaussagen enthalten.13 Damit lässt sich auch keine feste Prüfungsdichte einer bestimmten Art von Rechtsakten zuordnen. Vielmehr hängt es von der Ausgestaltung jedes einzelnen Rechtsakts ab. III.

Subsidiaritätsgrundsatz

Das Subsidiaritätsprinzip hat nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 3479 Abs. 2 EG) eine spezifisch die Kompetenzen der Mitgliedstaaten schützende Richtung, da die Union nur tätig werden kann, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen besser auf Unionsebene zu verwirklichen sind. Damit sollen die mitgliedstaatlichen Betätigungsfelder erhalten bleiben, wenn sie für die Erreichung eines Ziels genügen und das Handeln auf Unionsebene keinen Mehrwert verspricht.14 Dies spricht allerdings nur vordergründig für einen Erhalt mitgliedstaatlicher Spielräume. Zwar wird der Subsidiaritätsgrundsatz immer wieder genannt, wenn es um die 3480 Erhaltung nationaler Entscheidungskompetenzen und Zuständigkeiten geht.15 Letztlich hat er aber bislang noch nicht dazu geführt, dass eine Maßnahme deshalb aufgehoben oder auch nur beanstandet wurde.16 Von daher ist der Kontrollmaßstab sehr weit. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob sich durch die Einführung der Subsidiaritätsklage17 oder den abgewandelten Wortlaut im Vertrag von Lissabon am Kontrollmaßstab etwas ändert. Jedenfalls zielt Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) nicht et- 3481 wa auf die Wahrung des materiellen Unionsrechts. Lediglich auf die Ausübung 11 12 13 14 15 16 17

Pache, DVBl. 1998, 380 (380). S.o. Rn. 877 ff. S.o. Rn. 903 ff. Näher o. Rn. 693 ff., insbes. Rn. 712 f. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle. S.o. Rn. 714 ff., 723 ff. zur gerichtlichen Kontrolle. S. o. Rn. 2882 ff.

1018

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

von Unionskompetenzen durch europäische Organe bezogen, kann er nicht in Stellung gebracht werden, wenn es um die Einhaltung etwa der Grundfreiheiten oder der europäischen Grundrechte durch die Mitgliedstaaten geht. Deren intensive Geltungskraft wird vom Subsidiaritätsgrundsatz nicht berührt. Auch Sekundärrecht mit seinen materiellen Vorgaben muss von den Mitgliedstaaten gewahrt werden, wenn es erst einmal zustande gekommen ist und kein Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) festgestellt wurde. Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) liegt somit der Rechtset3482 zung voraus, während die Überprüfung, ob Europarecht eingehalten wurde, ihr nachgelagert ist. Damit kann der Subsidiaritätsgrundsatz als solcher den Kontrollmaßstab des Gerichtshofs der EU in Bezug auf die Einhaltung des Europarechts nicht bestimmen, sondern bedarf vielmehr selbst der Ausformung und näheren Konkretisierung, um praktische Wirksamkeit in seinem Anwendungsbereich nach Art. 5 EUV (Art. 5 EG) entfalten zu können. IV.

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

3483 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG)18 bezieht sich zwar auf den Inhalt von Maßnahmen und wird auch auf den Schutz der individuellen Freiheit erstreckt, obgleich er in einer Kompetenzbestimmung steht.19 Indes ergibt sich auch aus dieser Bestimmung nicht näher, wie intensiv die Verhältnismäßigkeitsgrenze zu prüfen ist. Deren konkrete Kontur folgt viel eher aus den jeweils beeinträchtigten Freiheitsrechten, also den Grundfreiheiten und den Grundrechten, und damit aus dem klassischen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der unabhängig von Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 AEUV (Art. 5 Abs. 3 EG) als allgemeiner Rechtsgrundsatz ohnehin gilt. In der europäischen Rechtsprechung wird dementsprechend die Verhältnismäßigkeit außerhalb der Kompetenzregelungen als allgemeiner Rechtsgrundsatz geprüft. Es wird nur indirekt oder gar nicht auf die Normierung in der Kompetenzvorschrift abgestellt.20 Weiterhin erfolgt die Prüfung der Kompetenznorm streng isoliert von möglichen Verletzungen von Grundfreiheiten und Grundrechten.21 18

19 20

21

S.o. Rn. 732 ff. Früher war noch von dem „erforderlichen Maß“ die Rede, insofern entspricht der Begriff „Erforderlichkeitsklausel“ eher dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 3 EG. Unabhängig von dieser engen Formulierung wurde hieraus auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abgeleitet, vgl. etwa den 34. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 1/2003 zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. 2003 L 1, S. 1, was jedoch nicht zwingend eine inhaltliche Entwicklung des Begriffs nahe legt. S.o. Rn. 734 f. Kein Verweis auf die Norm z.B. in EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa; mit indirektem Hinweis über den 34. Erwägungsgrund in VO (EG) Nr. 1/2003 in EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 92 f.) – Alrosa. Beachte die strikte Trennung im Schlussantrag des GA Fennely, EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8497, Rn. 181) – Tabakwerbung; im darauf folgenden Urteil wurde

§ 1 Bedeutung

1019

Soweit es um die Wahrung von Kompetenzgrenzen geht, gilt schon aufgrund 3484 der systematischen Verflechtung in Art. 5 EUV (Art. 5 EG) dasselbe wie zur Subsidiaritätsklausel. Infolge fehlender Erforderlichkeit wurde nach dem früheren Art. 5 Abs. 3 EG keine Gemeinschaftsmaßnahme wegen Überschreitung der Kompetenzgrenzen für rechtswidrig befunden. Soweit die Richter eine Gemeinschaftsmaßnahme wegen (evident) nicht gegebener Erforderlichkeit beanstandeten, geschah dies im Rahmen der traditionellen Verhältnismäßigkeitskontrolle. Daher lag der rechtliche Grund nicht in Art. 5 Abs. 3 EG, sondern in einer nicht gerechtfertigten Verletzung der Grundfreiheiten,22 bislang nicht hingegen im Hinblick auf die Grundrechte.23 V.

Notwendige Entwicklungsoffenheit des Europarechts

Die Verträge dienen letztlich der europäischen Integration. Das zeigen insbeson- 3485 dere die Vorschriften über den Binnenmarkt, die materielle Vorgaben enthalten und zugleich eine näher ausfüllende Sekundärrechtsetzung vorsehen, und zwar im Wege der Rechtsharmonisierung. Ist damit die EU weiterhin auf Fortentwicklung im Sinne einer Integration angelegt,24 muss auf aktuelle Entwicklungen adäquat reagiert werden können. Daher sind die Verträge flexibel gehalten und entwicklungsoffen. Das bedingt eine dynamische Auslegung durch den Gerichtshof der EU,25 der selbst häufig als „Motor der Integration“ angesehen wird.26 Daraus könnte man ferner ableiten, dass die Unionsrichter das Unionsrecht 3486 nicht derart stark kontrollieren dürfen, dass eine Fortentwicklung nicht mehr möglich ist. Indes geht es dabei zum einen darum, neue Sachverhalte in die bisherige Auslegung des Unionsrechts zu integrieren. So ging der EuGH auch vor, als er die Vorratsspeicherung von Daten auf Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) stützte.27 Zum anderen stehen in bestimmten Situationen Entwicklungsschritte der Rechtsprechung an. Zumeist werden dann neue Figuren wie die unionsrechtliche Staatshaftung28 oder vorher die unmittelbare Wirkung von Richtlinien29 kreiert, die neben das bereits vorhandene Unionsrecht treten und von daher auch keinen Bruch mit der bisherigen Rechtsprechung bedeuten. Von daher muss der Gerichtshof der EU keine Türen offen halten, um solche 3487 Neuerungen vornehmen zu können. Diese können situations- oder konzeptionsbe-

22 23 24 25 26 27 28 29

nur die Ungeeignetheit der Rechtsgrundlage zur Zielerreichung festgestellt, ohne auf den Bezug zu Grundfreiheiten oder Grundrechten einzugehen (8532, Rn. 116). S. EuGH, Rs. C-295/94, Slg. 1996, I-3375 (3406, Rn. 35) – Hüpeden; Rs. C-296/94, Slg. 1996, I-3409 (3421, Rn. 34) – Pietsch sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 501 f. Frenz, Europarecht 4, Rn. 628 f. Vgl. o. Rn. 67, 81. Oeter,VVDStRL 66 (2007), 361 (377). Ausführlich o. 2215 ff.; Schnitger, IStR 2002, 816 (816); Grabenwarter/Griller/Holoubek, Europäisches und Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2008, S. 63. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1801 f., Rn. 62 ff.) – Vorratsdatenspeicherung. EuGH, Rs. 6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 21 ff.) – Becker m.N. auf die zugrunde liegende frühere Rspr.

1020

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

dingt notwendig sein und lassen sich regelmäßig über den effet utile begründen.30 Ein solcher allgemeiner Grundsatz wie der effet utile bedarf aber der näheren Ausformung und ist damit gerade auf Konkretisierung und nähere Details angelegt.31 Oft sind die Neuerungen so fundamental, dass sie sich auch in einen groben Rahmen kaum einfügen lassen. Sie können eine zumindest teilweise Abkehr von bisheriger Rechtsprechung beinhalten.32 VI.

Notwendige Wahrung bestimmter Eckpunkte

3488 Trotz der notwendigen Entwicklungsoffenheit steht die europäische Integration zugleich auf festen Säulen. Insoweit bedarf es einer strikten Einhaltung, um die Grundlagen der europäischen Integration zu wahren. Elementar dafür sind die Grundfreiheiten und die Wettbewerbsfreiheit sowie – mit zunehmender Bedeutung der EGRC33 – die europäischen Grundrechte. Sowohl für die Grundfreiheiten als auch für die Wettbewerbsfreiheit erfolgte daher eine sehr differenzierte Ausbildung von Regeln durch die Rechtssprechung. Das ändert aber nichts daran, dass der EuGH vielfach den zuständigen Stellen 3489 einen erheblichen Beurteilungsspielraum zubilligte. Für die Grundfreiheiten zeigt dies in jüngster Zeit das Urteil DocMorris, das den Mitgliedstaaten weitgehende Freiheit ließ, wie sie das nationale Anliegen eines wirksamen Gesundheitsschutzes bei der Arzneimittelabgabe verwirklichen.34 Im Rahmen der Wettbewerbsfreiheit hat sich der Beurteilungsspielraum der Wettbewerbsbehörden durch den Ansatz des more economic approach erheblich verstärkt.35 Bei den Grundrechten werden die Beurteilungsspielräume, die die Unionsge3490 richtsbarkeit traditionell für die Rechtfertigung von Beeinträchtigungen lässt, stark kritisiert.36 Umgekehrt zeigte gerade eine jüngere Entscheidung des EuGH zum Emissionshandel, wie wichtig Spielräume der Unionsorgane sind, wenn es darum geht, anspruchsvolle Ziele schrittweise zu verwirklichen und lediglich einzelne Branchen einzubeziehen, andere hingegen außen vorzulassen.37 Verstärkt wird die Notwendigkeit von Beurteilungsspielräumen durch die gegenwärtige Wirtschaftskrise, der gerade im Klimaschutz unabdingbare Handlungsnotwendigkeiten gegenüberstehen, um die Erderwärmung auf 2°C zu begrenzen.38 Grundlage für die Politiken der europäischen Organe sind die Kompetenzvor3491 schriften. Daran gekoppelt sind bestimmte Mitwirkungsrechte im Rahmen vorge30 31 32 33 34 35 36 37 38

So für die Staatshaftung, s.o. Rn. 2024 ff. Näher zum effet utile o. Rn. 419 ff. Vgl. etwa die Begrenzung der Warenverkehrsfreiheit in EuGH, Rs. C-267 u. 268/91, Slg. 1993, I-6097 (6131, Rn. 16) – Keck; näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 810 ff. S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 633 ff. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 – DocMorris. Krit. zu dieser neuen Wettbewerbspolitik Künzler, Effizienz oder Wettbewerbsfreiheit?, 2009. Näher m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 622 ff. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 57 ff.) – Arcelor. S. Frenz, JZ 2009, 630 ff.

§ 2 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes

1021

sehener Normierungsverfahren. Um hier Umgehungen zu vermeiden und damit zugleich tiefer gehend die Gewaltenteilung sowie das auch auf die Befugnisse des Parlaments gegründeten Demokratieprinzips zu wahren, sind diese Kompetenzvorschriften strikt auszulegen, auch wenn Fortentwicklungen vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen nicht ausgeschlossen sind.39 Das erfordert eine klare Abgrenzung und eine scharfe Kontrolle. So hat der EuGH die geläufige Praxis von Doppelabstützungen für die Fälle, in denen die Rechtsetzungsverfahren nicht kompatibel sind, verworfen.40 VII.

Gebietsbezogene Unterscheidung

Die erwähnten Felder zeigen: Es gibt zwar gewisse gemeinsame Linien. Diese 3492 betreffen insbesondere die europäischen Freiheitsrechte, zu deren Einschränkung der Gerichtshof der EU immer wieder das Bestehen von Beurteilungsspielräumen betont hat. Bedingt war dies aber regelmäßig durch die Gegebenheiten des Einzelfalles, nämlich durch das Erfordernis komplexer Beurteilungen und Prüfungen bzw. durch damit einhergehende politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen.41 Damit zählt vor allem die betroffene Materie und weniger das Wesen der jeweiligen Einschränkungsgründe.42 Das geht einher mit der Relevanz der betroffenen europäischen Vorschriften. 3493 So gestaltet sich die Prüfungsdichte jedenfalls bislang bei Grundfreiheiten und Grundrechten durchaus unterschiedlich, wenngleich in beiden Fällen Beurteilungsspielräume zugebilligt werden; der Grund ist aber die stärker einzelfallbezogene Betrachtung bei den Grundfreiheiten.43 Das indes erfordert eine bereichsbezogene Abschichtung. Dies gilt vor allem für die einzelnen Politikfelder mit ihren unterschiedlich genauen Vorgaben und verschiedenen Gegebenheiten.

§ 2 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes Am stärksten materienbezogen zu prüfen ist der allgemeine Gleichheitsgrundsatz, 3494 wonach vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt.44 Dieser ist in der EGRC in Art. 20 enthalten. 39

40 41 42 43 44

S. jüngst zur Vorratsspeicherung von Daten auf der Basis von Art. 114 Abs. 1 AEUV (Art. 95 Abs. 1 EG), EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (372, Rn. 65 ff.) – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. S.o. Rn. 673 ff. Jüngst EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor. Für die Grundrechte Frenz, Europarecht 4, Rn. 622. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff. m.w.N. Insbes. EuGH, Rs. 106/83, Slg. 1984, 4209 (4231, Rn. 28) – Sermide; auch Rs. C-133/93 u.a., Slg. 1994, I-4863 (4907 f., Rn. 50 f.) – Crispoltoni u.a.; Rs. C-313/04, Slg. 2006, I-6331 (6379 f., Rn. 33) – Franz Egenberger.

1022

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Er ist aber seinerseits gänzlich rechtsprechungsgeprägt.45 Die geltenden Grundsätze zeigten sich jüngst in der Arcelor-Entscheidung des EuGH zum Emissionshandel.

A.

Materienbezogene Beurteilung der Vergleichbarkeit von Sachverhalten

3495 Schon die Frage, ob ein vergleichbarer Sachverhalt vorliegt, ist in dem Licht des Ziels und des Zwecks der Unionsmaßnahme, welche die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. „Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, dem die in Rede stehende Maßnahme unterfällt.“46 Damit ist relevant, dass der Emissionshandel im Bereich des Klima- und Umweltschutzes angesiedelt ist, der nach Art. 191 Abs. 2 AEUV (Art. 174 Abs. 2 EG) auf ein hohes Schutzniveau abzielt und auf dem Vorsorge-, Vorbeugungs- und Verursacherprinzip beruht.47 Gerade das Vorsorgeprinzip verlangt eine Prävention auch bei Unsicherheiten 3496 über das Vorliegen von Risiken und deren Folgen für Mensch und Umwelt.48 Tiefer gehend setzt der den Umweltschutz dominierende Gedanke der nachhaltigen Entwicklung ein vorsorgendes Handeln auch unter Ungewissheitsbedingungen voraus, wie Art. 15 der Rio-Deklaration belegt und treffend präzisiert „… Drohen schwerwiegende oder bleibende Schäden, so darf ein Mangel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund dafür sein, kostenwirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen aufzuschieben.“ Vor diesem Hintergrund sollen die Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre verringert werden, um eine gefährliche anthropogene Beeinträchtigung des Klimasystems zu verhindern. Damit sind die verschiedenen Quellen der Emission von Treibhausgasen, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit zuzuordnen sind, grundsätzlich in einer vergleichbaren Lage und müssen damit gleich behandelt werden.49

B.

Objektive Unterscheidungskriterien

3497 Bei einer eigentlich vorgegebenen Gleichbehandlung bedarf es objektiver Kriterien, um eine unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen. Diese sind ebenfalls gebiets- und maßnahmenbezogen zu betrachten. Es bedarf nämlich solcher objektiver Kriterien, die in angemessenem Verhältnis zu dem mit der in Rede stehenden

45 46

47 48 49

Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3186 ff. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (383, Rn. 26) – Arcelor; darin bereits EuGH, Rs. 6/71, Slg. 1971, 823 (838, Rn. 14) – Rheinmühlen Düsseldorf; Rs. C-364 u. 365/95, Slg. 1998, I-1023 (1057, Rn. 83) – T. Port. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (383, Rn. 30) – Arcelor. Ausführlich Arndt, Das Vorsorgeprinzip im EU-Recht, 2009. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (384, Rn. 34, 38) – Arcelor.

§ 2 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes

1023

Maßnahme verfolgten Ziel stehen und den Interessen der Betroffenen gegenüberzustellen sind.50

C.

Ermessensspielraum

Dabei wird dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen zugebilligt. Dieses liegt 3498 wiederum in der jeweiligen Materie begründet. Entscheidend ist nämlich, dass „seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und … er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen muss“.51 Ein solches komplexes System bildet das Emissionshandelssystem. Dieses ist zudem neu. Daher ist auch ein schrittweiser Lösungsansatz zulässig, wie dies auch bei einer Umstrukturierung der Fall ist.52 Angesichts dieses Ermessensspielraums prüfte der EuGH die Maßnahme nur 3499 auf Ergebnisse, „die offenkundig weniger angemessen als die Ergebnisse aufgrund anderer für diese Ziele ebenfalls geeigneter Maßnahmen sind“.53 Daher konnten einige Sektoren ausgespart bleiben, welche die Steuerung des Systems für den Handel mit Zertifikaten erschwert und den Verwaltungsaufwand erhöht hätten.54

D.

Ausklammerung wirtschaftlicher Belastungen

Damit wird indes nicht berücksichtigt, dass die Einbeziehung von Unternehmen in 3500 den Emissionshandel zu erheblichen wirtschaftlichen Belastungen führen kann. Dadurch können aber auch die Freiheitsgrundrechte beeinträchtigt sein. Wenn dies der Fall ist, zieht das BVerfG bei der Prüfung des Gleichheitsgrundrechts nicht nur einen bloßen Willkürmaßstab heran, sondern prüft die Verhältnismäßigkeit streng.55 Zwar betonte das BVerfG in seiner Entscheidung zum Emissionshandel den fördernden Charakter einer besonderen Behandlung bestimmter Anlagen und lehnte daher den strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstab insoweit ab.56 Es ließ aber ebenfalls die wirtschaftlichen Auswirkungen unbeachtet. Diese hätten vielmehr eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit nahe gelegt.57 Auch der EuGH legt bei vorhandener Wettbewerbsrelevanz einen strengeren Maßstab an und lässt einen bloßen Evidenzmaßstab nur genügen, wenn kein Wettbewerbsvorteil für begünstigte Unternehmen eröffnet wird.58 Allerdings ist die Wettbewerbsrelevanz etwas anderes als die Beeinträchtigung von Grundrechten. 50 51 52 53 54 55 56 57 58

EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 58 f.) – Arcelor. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor; s. bereits Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 (476, Rn. 80) – IATA. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 57, 60 f.) – Arcelor. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 59) – Arcelor. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (386, Rn. 65) – Arcelor. Z.B. BVerfGE 99, 367 (388) – Mannesmann; 88, 87 (96) – Transsexuelle II. BVerfGE 118, 79 (100 ff.) – Emissionshandel. Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 166 f. S. EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 (4794, Rn. 37) – Oelmühle.

1024

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Im vorliegenden Zusammenhang setzt eine Wettbewerbsrelevanz voraus, dass die in den Emissionshandel einbezogenen bzw. davon ausgeklammerten Branchen in ihrer Angebotspalette vergleichbar sind, so dass sie im Wettbewerb stehen.59 Das vorlegende Gericht geht von einem vorhandenen Wettbewerbsverhältnis aus, da die Produkte zumindest partiell austauschbar sind.60 Das spricht für eine strenge Verhältnismäßigkeitskontrolle. Der EuGH geht hierauf nicht ein.61 Unabhängig davon bleiben die eintretenden grundrechtlichen Auswirkungen. 3502 Insoweit hat allerdings der EuGH festgestellt, dass der Sektor der Nichteisenmetalle nur in geringem Maße zum Emissionsausstoß beiträgt, während der Stahlsektor etwa zehnmal so viel CO2-Emissionen hervorrief.62 Von daher ist die Belastung sehr unterschiedlich. Damit kann sicherlich beim Stahlsektor die Grundrechtsbeeinträchtigung mit einbezogen werden. Das betrifft aber eine isolierte Betrachtung und rechtfertigt nicht einen anderen Maßstab bei dem Vergleich mit dem Sektor der Nichteisenmetalle. 3501

§ 3 Freiheitsgrundrechte A.

Breiter Beurteilungsspielraum der beeinträchtigenden Organe

3503 Während das BVerfG den vorstehend für den europäischen Gleichheitsgrundsatz aufgezeigten Evidenzmaßstab nur für Art. 3 Abs. 1 GG Anwendung finden lässt, wenn keine Nähe zu anderen Grundrechten besteht und auch nicht verschiedene Personengruppen63 unterschiedlich behandelt werden, sondern allein bestimmte Sachverhalte bzw. die Leistungsverwaltung betroffen oder bereits im Grundgesetz selbst Differenzierungen angelegt sind,64 kontrolliert der Gerichtshof der EU auch im Bereich der Freiheitsgrundrechte grundsätzlich nur auf offensichtliche Fehler. Grundlage bildet für ihn wie beim Gleichheitsgrundrecht, ob ein europäisches Organ in einem bestimmten Bereich über ein weites Ermessen verfügt. Dann scheidet nämlich die Rechtmäßigkeit auch im Hinblick auf die Freiheitsgrundrechte nur aus, wenn die Maßnahme für die Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist.65

59 60 61 62 63 64 65

Vgl. zum Kartellrecht Frenz, Europarecht 2, Rn. 558 f., 1176 ff. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (Rn. 21, insoweit nicht abgedruckt) – Arcelor. Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (384, Rn. 36) – Arcelor. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (386, Rn. 70) – Arcelor. S. BVerfGE 101, 132 (138); 101, 54 (101) – Schuldrechtsanpassungsgesetz; 97, 169 (181) – Kleinbetriebsklausel I. S. BVerfGE 101, 331 (357); 99, 165 (178) zum Bafög; 99, 216 (232 ff.) zum Kinderfreibetrag sowie o. Rn. 3500 zum Emissionshandel. EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 14) – Fedesa; ausführlich und krit. Frenz, Europarecht 4, Rn. 622 ff.

§ 3 Freiheitsgrundrechte

1025

Ziel ist, die politische Entscheidungsbefugnis zu wahren und nicht durch eine 3504 zu enge gerichtliche Kontrolle zu verdrängen.66 Die handelnden Organe sollen also selbst einen Ausgleich zwischen divergierenden Interessen herbeiführen und die eigene politische Verantwortung wahrnehmen können, ohne durch eine Verhältnismäßigkeitskontrolle zu sehr eingeschränkt zu sein.67 Damit ergibt sich auch bei den Freiheitsgrundrechten ein weites Ermessen, wenn die Tätigkeit der Unionsorgane politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und wenn sie komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen müssen.68

B.

Evidenzmaßstab

Vom Maßstab her prüft der Gerichtshof der EU wie beim Gleichheitsgrundsatz 3505 nur, ob die fragliche Maßnahme im Hinblick auf das verfolgte Ziel offensichtlich unverhältnismäßig ist. Neben einer evidenten Ungeeignetheit darf die Maßnahme bei Unsicherheiten bezüglich der künftigen Auswirkungen auch nicht offensichtlich irrig erscheinen.69 Das entspricht der Anforderung im Urteil Arcelor, dass alle sachlichen Umstände sowie die zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Maßnahme verfügbaren technischen und wissenschaftlichen Daten zu berücksichtigen sind.70 Auch die Angemessenheit wird gefordert,71 unterliegt aber konsequenterweise dem gleichen Evidenzmaßstab.72

C.

Materielle Reduktion

Tiefer gehend zeigt sich bei den Freiheitsgrundrechten die Rücknahme der Prü- 3506 fungsintensität in dem grundsätzlichen Ansatz, dass die Maßnahme „nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen (darf), der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt

66 67 68

69 70 71 72

Deutlich GA Leger, EuGH, Rs. C-317 u. 318/04, Slg. 2006, I-4721 (4782 f., Rn. 231, 233) – Parlament/Rat u. Kommission. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5069, Rn. 91) – Bananenmarktordnung. Bezogen auf komplexe Abwägungen explizit GA Leger, EuGH, Rs. C-317 u. 318/04, Slg. 2006, I-4721 (4783, Rn. 232 a.E.) – Parlament/Rat u. Kommission; allgemein bezogen auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5811, Rn. 58) – Vereinigtes Königreich/Rat: „weiter Ermessensspielraum zuzuerkennen, wenn es sich … um ein Gebiet handelt, auf dem der Gesetzgeber sozialpolitische Entscheidungen zu treffen und komplexe Abwägungen zu tätigen hat“. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 58) – Arcelor unter Verweis auf Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 (4347, Rn. 51) – Safety Hi-Tech. EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder für Freiheitsgrundrechte. S. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 59 a.E.) – Arcelor für den Gleichheitsgrundsatz.

1026

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

antastet“.73 Weiter gehend werden nicht die betroffenen individuellen Belange den Anliegen der verfolgten Maßnahme gegenübergestellt, sondern der Gegenpart ist die gesellschaftliche Funktion dieser Rechte allgemein und damit abstrakt.74 Demgegenüber verlangt die europäische Gerichtsbarkeit für den Gleichheits3507 grundsatz, neben dem Hauptzweck des Umweltschutzes den betroffenen Interessen in vollem Umfang Rechnung zu tragen.75 Dies entspricht dem Vorgehen bei der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in anderen Fällen.76 Das ist auch im Hinblick auf die Freiheitsgrundrechte erforderlich, will man ihrer Verankerung in einer Charta und damit der Verbürgung individueller Freiheitsräume in einem feierlich proklamierten Dokument adäquat Rechnung tragen.77

§ 4 Grundfreiheiten A.

Schärferer Maßstab durch individualbezogene Konzeption

3508 Auch im Rahmen der Grundfreiheiten ist die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zu prüfen. Insoweit verfolgt der Gerichtshof der EU einen strengeren Prüfungsmaßstab als im Bereich der Freiheitsgrundrechte. Die positiven Effekte einschränkender Maßnahmen werden dabei den entstehenden individuellen Beeinträchtigungen gegenüber gestellt.78

B.

Zuerkennung großer Beurteilungsspielräume

I.

Grundansatz

3509 Die vom Gerichtshof der EU angewandte individualbezogene Konzeption schließt aber nicht aus, dass den Mitgliedstaaten bzw. auch den Unionsorganen, wenn sie Grundfreiheiten beschränken, erhebliche Beurteilungsspielräume zugestanden werden.79 73 74 75 76 77 78 79

St. Rspr., etwa EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5065, Rn. 78) – Bananenmarktordnung. V. Danwitz, in: Tettinger/Stern, EGRC, 2006, Art. 52 Rn. 20 m.w.N. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 59) – Arcelor. S. das auch im Urteil Arcelor in Bezug genommene Judikat EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4064, Rn. 17) – Fedesa. M.w. Aspekten Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff., 662 ff. m.w.N. Z.B. EuGH, Rs. C-254/98, Slg. 2000, I-151 (170, Rn. 26; 172 f., Rn. 34 f.) – TK-Heimdienst; im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 1057 ff. Für die Mitgliedstaaten z.B. EuGH, Rs. C-141/07, EuZW 2008, 601 (604, Rn. 51) – Deutschland/Kommission; für die europäischen Organe z.B. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1596, Rn. 50) – Parlament/Rat, in welcher der Rat durch Untätigkeit die Verwirklichung einer Grundfreiheit verzögerte und bzgl. des zu erreichenden Ziels sehr engen Grenzen unterworfen war (vgl. 1599, Rn. 62, 64). Wie dieses Ziel erreicht werden sollte, unterliegt jedoch einem weiten Ermessen, 1596, Rn. 50.

§ 4 Grundfreiheiten

II.

1027

Fremdbesitzverbot bei Apotheken als Beispiel

Besonders deutlich trat dies jüngst in der Entscheidung DocMorris sowie einem 3510 sehr ähnlich gelagerten Fall hervor.80 Danach genügt es, wenn die Mitgliedstaaten ein legitimes Ziel für den Gesundheitsschutz benennen. Dann obliegt es weitestgehend ihrer Einschätzung, wie sie dieses Ziel entsprechend den nationalen Gegebenheiten verwirklichen wollen und wie sie dann die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen und Beschränkungen einstufen. 1.

Für den Prüfungsmaßstab relevante Faktoren

Der Entscheidungsspielraum des Mitgliedstaats und die Kontrolle des Gerichts 3511 werden konkret anhand einzelner Erwägungen herausgearbeitet, die insbesondere auf inhaltlichen Gesichtspunkten des betroffenen Politikfeldes beruhen. a)

Bedeutung der Zuordnung einer Maßnahme zu einem Politikfeld

Das für die Maßnahme relevante Politikfeld hat erhebliche Auswirkungen auf die 3512 später erfolgende Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Regelung des Fremdbesitzverbots für Apotheken entstammt dem Bereich des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung. Dieser genießt den höchsten Rang in der Wertehierarchie und untermauert den weiten Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Erreichung des angestrebten Schutzniveaus.81 b)

Die Auswirkung von Zuständigkeitszuordnungen

Der Gesundheitsschutz liegt nach Art. 168 Abs. 7 AEUV (Art. 152 Abs. 5 EG) im 3513 Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten. Ferner ergibt sich aus dem 26. Erwägungsgrund der RL 2005/36/EG,82 dass die Koordinierung des Abgabemonopols für Medikamente ohne Einschränkungen in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt. Allgemein wird in ständiger Rechtsprechung die Ausgestaltung und Organisation des Gesundheitswesens allein den Mitgliedstaaten zugesprochen, was sie jedoch nicht von der Einhaltung der Grundfreiheiten entbindet.83 Insbesondere die Wertung der Verträge in Art. 168 AEUV (Art. 152 EG) muss 3514 auch vom Gerichtshof der EU bei seiner Beurteilung stets berücksichtigt werden, da es gleichsam um einen verfassungsrechtlichen Schutz der nationalen Zuständigkeit in diesem Bereich geht.84 Dieser Ansatz liegt auf einer Linie mit der in 80 81 82 83

84

EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (409 f., Rn. 19) – DocMorris; Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (409 f., Rn. 19) – DocMorris; Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 (417, Rn. 36) – Kommission/Italien. RL 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen vom 7.9.2005, ABl. L 255, S. 22. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (409 f., Rn. 18 f.) – DocMorris m.w.N.; Rs. C-372/04, Slg. 2006, I-4325 (4409, Rn. 92; 4425, Rn. 146) – Watts. Dazu näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1553 ff. GA Bot, EuGH, Rs. C-531/06 (Rn. 71) – Kommission/Italien.

1028

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Art. 5 EUV (Art. 5 EG) und Art. 2 ff. AEUV angelegten stärkeren Wahrung der nationalen Kompetenzen. Danach ist auch für die normative Kompetenzabgrenzung zwischen EU und den Mitgliedstaaten ein zurückhaltender Prüfungsmaßstab des Gerichtshofs der EU sachgerecht. c)

Die Auswirkung von Unwägbarkeiten auf den Prüfungsmaßstab

3515 Der Ansatz notwendigen Handelns unter Unsicherheitsbedingungen greift nicht nur im Bereich des Umweltschutzes,85 sondern auch im Gesundheitssektor. Die Hoheitsgewalt darf gerade in Bereichen, wo sie dem Bürger Schutz gewähren muss, nicht gezwungen sein, den Eintritt einer Gefahr abzuwarten, um alle Gegebenheiten des Einzelfalls in seine Entscheidung einfließen zu lassen.86 Daher dürfen aufgrund von Prognosen politische Entscheidungen getroffen werden. Dementsprechend kann die Ex-ante-Betrachtung des Sachverhalts und der getroffenen Maßnahme in der Retrospektive von dem abweichen, was bei Kenntnis aller Umstände verhältnismäßig gewesen wäre. 2.

Rechtfertigung des Fremdbesitzverbots anhand des Prüfungsmaßstabs

a)

Ansatz

3516 Diese dreifache Lockerung des Prüfungsmaßstabes führte letztlich zur Europarechtskonformität in den untersuchten Fällen, obwohl die Beeinträchtigung der Niederlassungsfreiheit gem. Art. 49, 54 AEUV (Art. 43, 48 EG) durch das Fremdbesitzverbot von Apotheken in beiden Urteilen ohne größere Probleme festgestellt wurde. Diskriminierend ist das umfassend ausgelegte und damit gleichermaßen inländische Unternehmen betreffende Fremdbesitzverbot offensichtlich nicht. Im Falle nicht diskriminierender Maßnahmen können Beeinträchtigungen gerechtfertigt sein, wenn zwingende Gründe des Allgemeinwohls vorliegen, die Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet ist und sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.87 Aufgrund des hohen Stellenwerts der Ziele der Gesundheitspolitik liegt es auf der Hand, dass zwingende Gründe des Allgemeinwohls betroffen sind.88 Eine nähere Betrachtung verdient aber die Kontrolle der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme durch den EuGH. b)

Geeignetheit der Maßnahme zur Erreichung des Ziels

3517 Die Geeignetheitsprüfung beschränkt sich vorliegend nicht nur auf die Zweckdienlichkeit der Maßnahme zur Erreichung des Ziels, sondern erfasst bereits Wer85 86 87 88

S. vorstehend Rn. 3496. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (410, Rn. 30) – DocMorris. So z.B. EuGH, Rs. C-169/07, EuZW 2009, 298 (300, Rn. 44) – Hartlauer und Rs. C-456/05, Slg. 2007, I-10517 (10564, Rn. 49) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (410, Rn. 25) – DocMorris.

§ 4 Grundfreiheiten

1029

tungen hinsichtlich des Nutzens und darauf basierende Rückschlüsse, deren Verortung bei der Geeignetheitsprüfung zumindest diskussionswürdig ist. Ob die Maßnahme zur Zielerreichung geeignet ist, wurde durch eine Gegenüberstellung des Gesundheitsschutzniveaus bei Vorliegen des Fremdbesitzverbots und bei dessen Fehlen aus der Ex-ante-Perspektive betrachtet.89 Weiterhin wurde auch das Interesse an der Schaffung der infrage stehenden Regelung bewertet. So wurde auf die Schwere von Schäden durch falsche Medikamenteneinnahme 3518 hingewiesen. Daneben wurde mit den erheblichen Kosten einer übermäßigen Einnahme und Abgabe von Medikamenten argumentiert und direkt auf den besonderen Grad der Gefahr durch den Betrieb von Apotheken durch Pharmakonzerne als potenzielle Eigentümer hingewiesen.90 Über diese Argumente wurde abermals anhand der konkret zu erwartenden Gefahren der weite Beurteilungsspielraum des Maßnahmenautors betont und neben dem anfangs abstrakt festgestellten Spielraum aufgrund des Regelungsgebiets und der Zuständigkeitsregelung gestellt. c)

Fehlende Eignung des Mittels wegen Inkohärenz

Die infrage stehende Maßnahme ist weiterhin nur dann geeignet, die Erreichung 3519 des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie dieses in kohärenter und systematischer Weise verfolgt.91 Mangelnde Kohärenz wird nicht angenommen, da sichergestellt bleibe, dass die Qualität der Gesundheitsversorgung trotz der diversen Ausnahmeregelungen nicht gefährdet sei.92 Selbst im Hinblick auf eine Regelung, die eine vom Fremdbesitzverbot abweichende Übergangsregelung von 10 Jahren für den Erbfall ausnahmsweise zulässt, wurde die Inkohärenz der Regelung wegen des sehr engen Anwendungsbereichs verneint.93 d)

Erforderlichkeit

Die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darf nicht über das hinausgehen, was 3520 zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Es darf keine gleich geeignete, aber weniger beschränkende Maßnahme infrage kommen.94 Der Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten zeigt sich auch hier, so dass die Einschätzungsprärogative der Mitgliedstaaten maßgeblich für die Prognose von Gefahren durch alternative Regelungen ist. Vor diesem Hintergrund ist es der Kommission und DocMorris in ihren Vorbringen nicht gelungen, ein gleich geeignetes, weniger eingriffsintensives Mittel darzulegen.95 Bereits seit längerem der Kritik ausgesetzt ist die auch hier angewandte Beweislastregelung, welche der sich auf die Unverhältnismäßigkeit be89 90 91 92 93 94 95

EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (410 ff., Rn. 29 ff.) – DocMorris; Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 (418 ff., Rn. 53 ff.) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (410, Rn. 31 ff.) – DocMorris. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (411, Rn. 42) – DocMorris; auch Rs. C-169/07, EuZW 2009, 298 (301, Rn. 55) – Hartlauer. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (411 f., Rn. 47 ff.) – DocMorris; Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 (420 f., Rn. 65 ff.) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 (419, Rn. 73) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (412, Rn. 52) – DocMorris. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (412, Rn. 54 ff.) – DocMorris.

1030

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

rufenden Partei die Darlegung dieses Umstands auferlegt. Ein solches Verständnis widerspricht Art. 19 EUV (Art. 220 EG), da dem Gerichtshof der EU die Wahrung des Rechts als primäre Aufgabe obliegt und er daher auch zu eigenen Erwägungen bezüglich der Verhältnismäßigkeit angehalten ist.96 Das gilt zumal für ein Vertragsverletzungsverfahren als objektives Beanstandungsverfahren.97 e)

Problematik der Interessengewichtung bei der Geeignetheitsprüfung

3521 In der Rechtsprechung des EuGH nimmt die Angemessenheitsprüfung keinen festen Platz ein.98 So erscheint es auf den ersten Blick unproblematisch, dass bereits bei der Geeignetheitsprüfung Interessen gewichtet werden. Dogmatisch ist dies jedoch fragwürdig. Die Geeignetheitsprüfung beschränkt sich auf die Zielförderlichkeit und bildet daher ausschließlich das Verhältnis zwischen Ziel und Mittel ab.99 Im DocMorris-Urteil wurde daher auch nur der Grad der Gefährdung für das Interesse an der Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dargestellt und gewichtet.100 Die fehlende dogmatische Genauigkeit verringert den Begründungsaufwand 3522 des Gerichts trotz der aufgeblähten Geeignetheitsprüfung und kaschiert gleichzeitig die ausschließliche Betrachtung anhand des Leitmotivs der Geeignetheitsprüfung, nämlich dem Maßnahmenziel. f)

(Fehlende) Angemessenheitsprüfung

3523 Abstrakt betrachtet nimmt die Angemessenheitsprüfung eine besondere Rolle bei der Verhältnismäßigkeitskontrolle ein, denn ihr Rahmen ist im Gegensatz zur Geeignetheits- und Erforderlichkeitsprüfung nicht von dem durch den Maßnahmeautor gesetzten Ziel abhängig. Was geeignet ist zur Zielerreichung, bemisst sich nach dem Ziel. Was erforderlich ist, wird ebenfalls erheblich durch das gesetzte Ziel bestimmt. Aus der Befugnis, das Schutzniveau selbst weitgehend frei festzulegen,101 folgt mittelbar eine Determinierung der durch das Gericht vorzunehmenden Erforderlichkeitsprüfung. Dies tritt im vorliegenden Urteil besonders deutlich zum Vorschein. Aus einer Erhöhung des Schutzniveaus folgt nämlich auch mittelbar eine Verringerung der Gefahr, dass die Maßnahme von den Richtern als nicht erforderlich angesehen wird. Je höher das von der konkreten Maßnahme gewährte Schutzniveau anzusiedeln ist, desto strengere Anforderungen sind nämlich an die Alternativmaßnahmen zu stellen, die gerade die gleiche Eignung wie die getroffene Maßnahme aufweisen müssen. 96 97 98 99 100 101

V. Danwitz, EWS 2003, 393 (396). S.o. Rn. 2517 f. Frenz, Europarecht 1, Rn. 534; v. Danwitz, EWS 2003, 393 (396). Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht II, 1988, S. 833. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (410 f., Rn. 31 ff., insbes. 34) – DocMorris. Vgl. EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 (409 f., Rn. 19) – DocMorris, an dieser Stelle wird auch noch zwischen der Bestimmung des Schutzniveaus und der konkreten Maßnahme unterschieden, was in der weiteren Würdigung der Sache verwischt wird.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1031

Demgegenüber ist die Angemessenheitsprüfung weder ziel- noch beeinträchti- 3524 gungsorientiert, sondern beinhaltet als Leitmotiv die differenzierte Gewichtung beider Aspekte. Vor diesem Hintergrund verblasst die Funktion des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als Korrektiv staatlichen Handelns, wenn eine Prüfung der Angemessenheit ausbleibt, weil der Maßnahmenautor selbst die Grenzen der Kontrolle seiner Handlungen beeinflussen kann.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit Die Wettbewerbsfreiheit umfasst staatsbezogene und unternehmensbezogene Ver- 3525 haltensweisen. Sie sichert im Zusammenspiel mit den Grundfreiheiten umfassend das Funktionieren des freien Wirtschaftsverkehrs in der EU.102

A.

Freistellungstatbestände

I.

Ansätze für Beurteilungsspielräume

Besondere Spielräume ergeben sich in beiden Feldern dadurch, dass sowohl nach 3526 Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) als auch nach Art. 107 AEUV (Art. 87 EG) Freistellungstatbestände aufgeführt sind, nach denen eigentlich wettbewerbswidrige Verhaltensweisen aufgrund besonderer Zielsetzungen nicht verboten sind. Ansatzpunkt dafür ist mittlerweile der more economic approach. Damit sind die positiven oder negativen Wirkungen einer Maßnahme insgesamt zu betrachten.103 Der Wettbewerb erscheint so nicht mehr als Selbstzweck, sondern als Mittel zur Verfolgung positiver Entwicklungen im wirtschaftlichen Bereich und zum Nutzen der Verbraucher, zur Förderung der gesellschaftlichen Wohlfahrt.104 Um dieses weitreichende Ziel wohlfahrtsökonomischer Effizienz fassen zu kön- 3527 nen, sind die Wirkungen wettbewerblich relevanten Handelns quantitativ abzuschätzen und damit durch empirische Daten darzulegen. Hintergrund ist die beabsichtigte Konzentration auf die wichtigsten Wettbewerbsstörungen. Daher kommt wirtschaftswissenschaftlichen Bewertungsmaßstäben und Modellen eine größere Bedeutung zu.105 Diese sind inhaltlich schwer rechtlich nachprüfbar. Je stärker ökonomische Aspekte Gewicht haben, desto mehr wird die an rein rechtlichen Kriterien ausgerichtete Beurteilung zurückgedrängt und es wird nur noch das ordnungsgemäße Vorgehen und plausible Folgern einschließlich der Tragfähigkeit der gewonnenen Beurteilung und der vorgelagerten rechtlichen Auslegung von

102 103 104 105

Ausführlich Frenz, Europarecht 2, Rn. 267 ff. Vgl. Mitteilung der Kommission – Leitlinien für vertikale Beschränkungen, ABl. 2000 C 291, S. 1, Rn. 7. An einem praktischen Bsp. Meyer/Müller, WuW 2007, 117 (123). Koenig, DVBl. 2009, 1082 (1086).

1032

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Wirtschaftsdaten geprüft – nämlich bei der quantitativen Ermittlung wohlfahrtsökonomischer Effizienz.106 Schon der dominierende Ausgangsfaktor der wohlfahrtsökonomischen Effi3528 zienz ist juristisch schwer fassbar und für unterschiedliche Einschätzungen offen. Von daher ist sogar der wirtschaftswissenschaftlich geprägte Referenzmaßstab konkreter; er soll „größere Erwartungs- und Planungssicherheit schaffen, und damit eine bessere Nutzung unternehmerischer Spielräume ermöglich(en)“.107 Ist diese Sicherheit aber ökonomisch fundiert, lässt sie sich schwerlich gerichtlich einfordern, außer der Gerichtshof der EU prüft auch die konkrete Anwendung wirtschaftswissenschaftlicher Bewertungsmaßstäbe. Jedenfalls ergeben sich sowohl vom dominierenden Ausgangspunkt der wohl3529 fahrtsökonomischen Effizienz her als auch aufgrund verstärkter wirtschaftswissenschaftlicher, für einen Juristen nicht ohne weiteres nachvollziehbarer Bewertungsmaßstäbe zur quantitativen Abschätzung von wettbewerblich relevanten Verhaltensweisen erhebliche Wertungsspielräume. Sie drohen auch die klaren Ausnahmetatbestände nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) zu überlagern.108 II.

Kartellverbot

1.

Ursprünglicher Ansatzpunkt

3530 Bei der Überprüfung des Kartellverbots darf die Judikative nach gefestigter Rechtsprechung des EuGH nicht die bei Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) bestehende Einschätzungsprärogative der Kommission übergehen und durch ihre Erwägungen ersetzen. Schon vor der Umwandlung zur Legalausnahme und dem Übergang zu einem more economic approach wurde die Freistellungsentscheidung der Kommission aufgrund ihres Freistellungsmonopols zurückhaltend kontrolliert. Die Richter prüften, ob die Entscheidung der Kommission ausreichend begründet war, ob der Sachverhalt zutreffend festgestellt und nicht offensichtlich fehlerhaft gewürdigt wurde, sowie dass die Kommission ihr Ermessen nicht missbraucht hat.109

106 107 108

109

Näher u. Rn. 3537 f. So Koenig, DVBl. 2009, 1082 (1086). Krit. zur Vermischung der Ebenen des Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) bei Erweiterung der einbezogenen Faktoren bereits Frenz, Europarecht 2, Rn. 521; zur Überlagerung von Art. 101 Abs. 1 u. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 1 u. Abs. 3 EG) durch die Rule-ofReason Rn. 67 ff., insbes. 70, 687, 723 m.w.N. sowie Gippini-Fournier, in: Loewenheim/Meessen/Riesenkampff, Kartellrecht Bd. 1: Europäisches Recht, 2005, Art. 81 Rn. 26. Grundlegend EuGH, Rs. 42/84, Slg. 1985, 2545 (2575, Rn. 34) – Remia; Frenz, Europarecht 2, Rn. 1608.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

2.

1033

Veränderte Konzeption der Freistellung vom Kartellverbot

Mit der Einführung des Art. 1 VO (EG) Nr. 1/2003110 sind jetzt alle von Art. 101 3531 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) erfassten Verhaltensweisen, welche nicht dessen Voraussetzungen erfüllen, durch Gesetz direkt verboten, ohne dass es einer tatsächlichen Feststellung bedürfte. Ob ein bestimmtes Verhalten nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) vom Kartellverbot freigestellt ist, haben daher mittlerweile die Unternehmen in eigener Anwendung der relevanten Normen selbst zu prüfen.111 Die Kommission schreitet nur ein, wenn sie die von ihr aufgestellten Grundsätze nicht beachtet sieht. Eine Entscheidung deklaratorischer Art wird nur ausnahmsweise gefällt.112 Im Übrigen geht es um eine Überprüfung ex post. 3.

Überprüfung der Einschätzungen von Unternehmen

Bei den Freistellungsvoraussetzungen handelt es sich um eine Reihe von unbe- 3532 stimmten Rechtsbegriffen, die ihrer Natur nach vom Anwender, also zuerst von den Unternehmen selbst, zu bewerten sind. Unvoreingenommen könnte man annehmen, dass die durch Gesetz eingeräumten Befugnisse zur Anwendung des Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) den Unternehmen einen Beurteilungsspielraum eröffnen, wie er früher der Kommission eingeräumt wurde, da an dem Wortlaut des Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) nichts geändert wurde. Dem Verwaltungsrecht ist jedoch fremd, dass in solcher Weise ein gesetzlicher Entscheidungsspielraum zugunsten privater Rechtsträger besteht.113 Den Normadressaten kann schwerlich ein gerichtsfestes Ermessen frei von staatlicher Kontrolle eingeräumt werden.114 Daher ist durch die Abschaffung der Anmeldepflicht und die Verschiebung der Freistellungsprüfung hin zu den Unternehmen nicht der verwaltungsrechtliche Entscheidungsspielraum auf die Unternehmen übertragen worden. Eine rechtsverbindliche Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen 3533 des Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) erfolgt erst bei einer Kontrolle durch die Kommission oder die nationalen Wettbewerbsbehörden. Die Ausgangserwägungen der Unternehmen werden damit erst relevant, wenn sie sich gegen den Vorwurf eines Verstoßes gegen Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) wehren müssen. Ihnen obliegt auch die Beweislast für das Vorliegen der Freistellungsvoraussetzungen, vgl. Art. 2 VO (EG) Nr. 1/2003. Da die Kontrolle erst ex post geschieht, sind die Unternehmen erheblicher Rechtsunsicherheit ausgesetzt. Sie müssen praktisch im Vorhinein das Prüfungsprogramm der Kommission unter Einschluss der wohlfahrtsökonomischen Effizienzbeurteilung und der zu ihrer Ausfüllung heran-

110 111 112 113 114

VO (EG) Nr. 1/2003 zur Durchführung der in den Art. 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. 2003 L 1, S. 1. Ausführlich Frenz, Europarecht 2, Rn. 334, 728. Erwägungsgrund Nr. 14, VO (EG) Nr. 1/2003. S. Schwarze/Weitbrecht, Grundzüge des europäischen Kartellverfahrensrechts, 2004, Rn. 21. Frenz, Europarecht 2, Rn 740.

1034

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

gezogenen wirtschaftswissenschaftlichen Bewertungsmaßstäbe115 durchlaufen, um ihr Verhalten ex ante rechtlich als zulässig einstufen zu können. Durch die gewollte Schwerpunktbildung116 dürften immerhin nur die größeren Unternehmen betroffen sein. Aber auch für diese sind Prognosen über quantitative Vorteile für die wohlfahrtsökonomische Effizienz schwierig, selbst wenn diese nicht zuletzt vom Nutzen der Verbraucher geprägt wird. Diese Unsicherheiten sind indes regelbedingt und müssen daher jedenfalls bei 3534 einer gerichtlichen Beurteilung hingenommen werden. Insoweit greift nicht das Gegenargument der Kontrollfreiheit privaten Verhaltens, da diese Unsicherheiten ebenfalls für eine behördliche Beurteilung bestehen. Für die Abwägungen und Beurteilungen für die Prüfung des Art. 101 Abs. 3 3535 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) können immerhin die Leitlinien der Kommission zur Anwendung des Art. 81 Abs. 3 EG herangezogen werden,117 in denen die Tatbestandsvoraussetzungen, wenn auch nicht letztverbindlich,118 konkretisiert werden. Die Leitlinien sollen das analytische Gerüst zur Anwendung von Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) bilden, deren Ziel die Kreation einer Methodik zur Freistellungsbewertung ist, die auf dem „economic-Approach“ beruht.119 Sie ändern aber nichts am stark wertungsbehafteten Ansatz als solchem,120 sondern füllen diesen nur näher aus. Somit haben die Unternehmen eine stark zielbezogene wirtschaftliche Gesamtbetrachtung ihres Verhaltens in Bezug auf konkrete positive wirtschaftliche Effekte vorzunehmen.121 Damit einhergehende, systemimmanente Unsicherheiten sollten bei der Beurteilung der Unternehmenseinschätzungen durch die Kommission bei der Verhängung von Bußgeldern berücksichtigt werden.122 4.

Kontrolle der Beurteilung der Kommission

3536 Die Prüfung der Kommission oder der nationalen Wettbewerbsbehörden, ob ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV (Art. 81 Abs. 1 EG) vorliegt und ob er über Abs. 3 legalisiert werden kann, ist die erste rechtsverbindliche administrative Einschätzung des kartellrechtlich relevanten Sachverhalts. Dabei muss das infrage 115 116 117

118 119 120 121 122

S.o. Rn. 3527 ff. S.o. Rn. 3527. Bekanntmachung der Kommission, Leitlinien zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG, ABl. 2004 C 101, S. 97, insbes. Rn. 38 ff. Erklärtes Ziel dieser Leitlinie ist die ausführliche Darlegung der Auffassung der Kommission hinsichtlich der sachlichen Bewertungskriterien, Rn. 2. S.o. Rn. 1488 ff., 1490 und ausführlich zu Leitlinien allgemein Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff. Bekanntmachung der Kommission, Leitlinien zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG, ABl. 2004 C 101, S. 97, Rn. 5. S.o. Rn. 3528 f. S. bereits vorstehend Rn. 3526. Nach Dreher/Thomas, WuW 2004, 8 (16) soll die Kommission nur bei einem offensichtlichen Beurteilungsfehler hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) ein Bußgeld verhängen.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1035

stehende Verhalten im Licht der konkreten Wirkungen auf den Markt unter Einbeziehung eines möglichen Schadens für den Verbraucher analysiert werden.123 Die aus früheren Entscheidungen bekannte Kontrolldichte bei Art. 101 Abs. 3 3537 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG), welche sich auf eine Evidenzkontrolle beschränkte, wurde durch die neuere Rechtsprechung näher konkretisiert.124 Es wird zwar weiterhin der Beurteilungsspielraum der Kommission bei komplexen wirtschaftlichen Sachverhalten betont und insofern auf frühere Entscheidungen in diesem Sinne verwiesen.125 Dies wurde aber mit Urteilen im Rahmen der Fusionskontrolle unterlegt, in denen die Erwägungen der Kommission detailliert durch die Richter verifiziert wurden.126 Danach ist der Richter dazu angehalten, die sachliche Richtigkeit der Beweise, ihre Zuverlässigkeit und ihre Kohärenz zu prüfen.127 Ferner muss er kontrollieren, ob alle relevanten Daten herangezogen wurden und dass diese Daten die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen.128 Relevanz hat dies nach dem more economic approach vor allem für die erforderliche quantitative Darstellung und Folgerung wohlfahrtsökonomischer Effizienz anhand empirischer Daten. Ob die Daten die gezogenen Rückschlüsse stützen können, bedarf einer Be- 3538 wertung rechtlicher Art. So dürfen die Richter die rechtliche Auslegung von Wirtschaftsdaten ohne weiteres überprüfen.129 Damit wird das Werkzeug der Kommission auf seine Rechtmäßigkeit überprüft 3539 wie auch dessen Anwendung. Die Heranziehung von durch die Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen bei der Fusionskontrolle, bei der es letztlich um die prognostizierte Fortentwicklung des Wettbewerbs bei einer Fusion geht,130 auf kartellrechtliche Fälle erscheint daher ebenfalls durch den more economic approach begünstigt. Systematische Differenzierungen der beiden Gebiete treten in diesem Zusammenhang in gewissem Maße hinter dem darüber stehenden Leitbild einer zielgerichteten wirtschaftlichen Folgenbetrachtung zurück. Auch in der Fusionskontrolle geht es tiefer gehend um den Schutz der Verbraucher und damit nicht nur um den Wettbewerb als solchen sowie um die Bewältigung von Prognoseunsicherheiten für künftige und komplexe Entwicklungen, woraus sich eine Ab123 124 125 126 127 128

129

130

Vgl. EuGH, Rs. C-209/07 (Rn. 19, 21) – Beef Industry. Vgl. EuG, Rs. T-168/01, Slg. 2006, II-2969 – GlaxoSmithKline Services. EuG, Rs. T-168/01, Slg. 2006, II-2969 (3048, Rn. 241 f.) – GlaxoSmithKline Services. Frenz, Europarecht 2, Rn. 1608. EuG, Rs. T-210/01, Slg. 2005, II-5575 (5615 f., Rn. 63) – General Electric. EuG, Rs. T-168/01, Slg. 2006, II-2969 (3049, Rn. 242) – GlaxoSmithKline Services; bereits vermutend, dass eine Entwicklung dahin gehend stattfindet, Frenz, Europarecht 2, Rn. 1608 mit Verweis auf das Urteil EuGH, Rs. C-12/03 P, Slg. 2005, I-987 (1069 f., Rn. 39 ff.) – Tetra Laval; auf dieses Urteil und dessen Rn. 39 wurde auch in Rn. 242 der o.g. GlaxoSmithKline Services-Entscheidung verwiesen. EuG, Rs. T-210/01, Slg. 2005, II-5575 (5615 f., Rn. 63) – General Electric; hierauf verweisend EuG, Rs. T-168/01, Slg. 2006, II-2969 (3049, Rn. 242) – GlaxoSmithKline Services. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 1658, 1756 ff. Vor allem auf die Struktur und die Entwicklung potenziellen Wettbewerbs ist zu achten. Insgesamt darf wirksamer Wettbewerb nicht erheblich behindert werden, insbes. nicht durch das Entstehen einer marktbeherrschenden Stellung (SIEC-Test).

1036

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

senkung der Beweisanforderungen ergibt; umgekehrt wird aber ebenfalls die Ordnungsgemäßheit des Vorgehens in Form einer vollständigen Daten- und Sachverhaltsermittlung und einer sachgerechten Beurteilung stärker geprüft.131 III.

Beihilfenverbot

1.

Aktueller zielbezogener Ansatz

3540 Bei den Ausnahmetatbeständen des Beihilfenverbots werden ebenfalls in großem Umfang zielbezogene Betrachtungen angestellt.132 Das gilt vor allem im Hinblick auf die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise, wenn Beihilfen gewährt werden, um Unternehmen über durch die Wirtschafts- und Finanzkrise bedingte Krisensituationen hinweg zu helfen. Vor diesem Hintergrund dürfen auch Finanzinstituten selbst bei eigenverschuldeten Schieflagen staatliche Beihilfen gewährt werden, wenn gem. Art. 107 Abs. 3 lit. b AEUV (Art. 87 Abs. 3 lit. b EG) beträchtliche Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats behoben werden müssen. Die Kommission genehmigte in diesem Zusammenhang gestützt auf Art. 87 3541 Abs. 3 lit. b) EG das FMStFG zur Stabilisierung des Finanzmarktes.133 In § 4 FMStFG ist das maßgebliche Kriterium für die staatliche Beihilfe die Bedeutung des begünstigten Finanzinstituts für die Finanzmarktstabilität. Damit ist die vielfach im Rahmen der Bankenrettungen genannte „Systemrelevanz“ das zentrale Kriterium.134 Dieses Kriterium verdeutlicht ganz besonders den more economic approach, da es eine absolut wirtschaftliche Folgenbetrachtung als maßgeblich für die Rechtsanwendung bestimmt und gleichzeitig normative Zielsetzungen in den Schatten stellt. Die Zielbestimmung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität kann sehr weitrei3542 chend über andere Interessen gesetzt werden, auch wenn die Zuwendung astronomische Summen umfasst und die Wettbewerbsverzerrung möglichst gering gehalten werden soll.135 Die Kommission ist sich aber der besonderen Bedeutung solch 131

132

133 134 135

M.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 1762, 1788 ff. sowie EuGH, Rs. C-413/06 P – Impala in Aufhebung des schärfer kontrollierenden EuG, Rs. T-464/04, Slg. 2006, II-2289 – Impala; dieses Urteil befürwortend Frenz, WuW 2007, 138 ff. S. Frenz, Europarecht 3, Rn. 742 m.w.N. Im Aktionsplan staatliche Beihilfen, weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilfenrechts 2005-2009 (Konsultationspapier), KOM (2005) 107 endg., Rn. 10 f., in Rn. 21 weist die Kommission ausdrücklich darauf hin, dass sie einen stärkeren „economic-Approach“ (s. engl. Fassung) bei der Beihilfenkontrolle verfolgen wird, um der neu belebten Lissabon-Strategie für Wachstum und Arbeitsplätze so gut wie möglich entsprechen zu können. Vgl. K (2008) 8629, Staatliche Beihilferegelung N 625/2008 (9, Rn. 46) – Deutschland. S. auch K (2008) 8839, Staatliche Beihilfe N 615/2008 – Deutschland. Die HRE z.B. hat einen zweistelligen Milliardenbetrag erhalten, wobei die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung aufgrund der Schieflage jedoch nicht bestehe, da die Bank zur Zeit ohnehin am Markt wenig handlungsfähig sei, vgl. K (2008) 5735, Staatliche Beihilfe NN 44/2008 (Rn. 28) – Deutschland.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1037

immens hoher Zuwendungen bewusst und führt bei ihrer Kontrolle eine ausführliche Abwägung im Rahmen des Art. 107 Abs. 3 lit. b AEUV (Art. 87 Abs. 3 lit. b EG) durch.136 2.

Gerichtliche Kontrolle des Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG)

Weder EuGH noch EuG differenzieren rechtsdogmatisch zwischen Beurteilungsund Ermessensspielraum, sondern gehen vielmehr von einem einheitlichen Entscheidungsspielraum auf Tatbestands- und Rechtsfolgeseite aus.137 Für die Ausnahmetatbestände in Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) lässt sich grundsätzlich ein weites Ermessen der Exekutive unter eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle herleiten.138 Bei Ausübung des Entscheidungsspielraums hat die Kommission komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen vorzunehmen, die auf die Union als Ganzes bezogen sind.139 Dies gilt in besonderem Maße bei der Folgenbetrachtung einer Beihilfe. So wird etwa darauf abgestellt, wie sich die Beihilfe auf Wettbewerber auswirkt und ob Überkapazitäten in einem Marktsegment vermieden werden können.140 Die Tatbestände selbst enthalten eine Reihe ausfüllungsbedürftiger Begrifflichkeiten und gewähren insofern einen weiten Entscheidungsspielraum. Gerade bei Subsumtionen im Rahmen des Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) beschränken sich die Richter neben der Prüfung von Form- und Verfahrensfehlern auf die Feststellung von offensichtlichen Irrtümern oder Ermessensmissbrauch.141 Allerdings muss die Kommission alle für den Fall wesentlichen Aspekte heranziehen, damit ihr eine umfangreiche Würdigung des Sachverhalts möglich ist. Des Weiteren hat sie die betroffenen Belange zu gewichten.142 Die Sachverhaltswürdigung muss demnach unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf einer Abwägung basieren, bei welcher die Auswirkungen der Beihilfe abzuschätzen sind.143 Die Schlussfolgerungen werden aus ökonomi136

137 138 139

140 141 142 143

Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV (Art. 87 Abs. 3 lit. b) EG) selbst kann „nur unter wirklich außergewöhnlichen Umständen geltend gemacht werden“, vgl. Mitteilung der Kommission – Die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise (2008/C 270/02), ABl. C 270, S. 8, Rn. 11. Frenz, Europarecht 3, Rn. 740 m.w.N. EuG, Rs. T-301/02 (Rn. 140) – AEM; Rs. C-310/85, Slg. 1987, 901 (926, Rn. 18) – Deufil. S. EuGH, Rs. T-348/04 (Rn. 96) – SIDE; Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-3997 (4080, Rn. 97) – Griechenland/Kommission; Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433 (1479, Rn. 34) – Italien/Kommission. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-3997 (4080 f., Rn. 99) – Griechenland/ Kommission. Vgl. EuGH, Rs. T-27/02, Slg. 2004, II-4177 (4205 f., Rn. 79) – Kronofrance SA. EuGH, Rs. 47/69, Slg. 1970, 487 (494 f., Rn. 7/8) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. T-348/04 (Rn. 98) – SIDE; EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 (2189 f., Rn. 54) – AIUFFASS u. AKT.

3543

3544

3545

3546

1038

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

schen Daten gezogen, deren Herleitung und Beurteilung vom Gerichtshof der EU auf ihre Plausibilität geprüft werden.144 Dabei kommt der Berechnungsgrundlage für die Marktanalyse eine besondere Rolle zu, da auf dieser Grundlage erst entschieden werden kann, ob die Beihilfe über das Ziel der Ausnahmeregelung hinausgeht, so dass ein direkter Zusammenhang zwischen Berechnungsmethode und Ziel festgestellt werden kann.145 Das zu erreichende Ziel ist einer Gesamtbetrachtung zu unterwerfen, so dass 3547 eine Beihilfe auch die sektorielle Abhängigkeit einer Region von einem Wirtschaftszweig verstärken kann, wenn die übergeordneten Leitmotive erreicht werden.146 Hieran zeigt sich wiederum, dass nach der Judikatur die Wettbewerbspolitik positive Entwicklungen der wirtschaftlichen Lage in den Kontext der gesellschaftlichen Wohlfahrt stellt und nicht als Selbstzweck besteht.147 Der behördliche Entscheidungsspielraum wird dementsprechend durch Abwä3548 gungen und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingeengt. Überprüft werden aber nur offensichtliche Beurteilungsfehler.148 So wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die durch Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) per Gesetz eingeräumte Entscheidungsfreiheit nicht durch die Judikative unterlaufen werden darf.149

B.

Weite Konzeption des Tatbestands

I.

Zweckbezogene Vorgehensweise

3549 Die wertungsbezogene Konzeption auf der Rechtfertigungsseite schließt aber nicht aus, dass das Wettbewerbsrecht von den erfassten Verhaltensweisen und den daraus abzuleitenden möglichen Folgen für den Wettbewerb weit konzipiert ist. Dadurch wird der Anwendungsbereich stark ausgedehnt und die Reichweite der Kontrolle entsprechend vergrößert. Das spricht für eine ausgreifende Beurteilung des Tatbestands. Dieser ist daher rasch erfüllt. Der Kontrollmaßstab ist damit großzügig, bezogen auf die Anhaltspunkte, die bereits für eine Erfüllung genügen, bzw. weit, was die grundsätzliche Konzeption anbetrifft.

144

145 146 147 148 149

S. EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 (2194 ff., Rn. 75 ff.) – AIUFFASS u. AKT für die Ausnahmen des Abs. 3 a und c hinsichtlich der Berechnungsgrundlage für die Schätzung, wie viele Arbeitsplätze durch eine Maßnahme geschaffen werden können. EuGH, Rs. T-348/04 (Rn. 111) – SIDE. EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 (2207 f., Rn. 121) – AIUFFASS u. AKT. Für den Wettbewerb als Selbstzweck Frenz, Europarecht 3, Rn. 3 ff. sowie näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 13 ff. Krit. zur Reduzierung der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf eine reine Ermessenskontrolle v. Danwitz, EWS 2003, 393 (400 f.). EuGH, Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-3997 (4080, Rn. 97) – Griechenland/Kommission; zum Ganzen Frenz, Europarecht 3, Rn. 739 ff., 1622 ff.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

II.

Kartellverbot

1.

Weite wettbewerbsbezogene Auslegung

1039

Daraus folgt, dass die Unternehmen wenige Spielräume für kooperierende Verhal- 3550 tensweisen haben, die nicht abgestimmt i.S.d. Kartellverbots sind. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 101 Abs. 1 AEUV (Art. 81 Abs. 1 EG) werden zwar vor Gericht geprüft, aufgrund der besonderen Weite des Tatbestands erfolgt aber faktisch keine große Einschränkung für die Wettbewerbsbehörden bei der Subsumtion. So ließ der EuGH für eine abgestimmte Verhaltensweise bereits ein einziges 3551 Treffen von Vertretern konkurrierender Unternehmen ausreichen. Es muss also nicht ein Vertrag zustande gekommen sein, der die Grundlage für ein wettbewerbswidriges Verhalten bildet. Entscheidend ist eine Koordinierung, gleichgültig in welcher Form, die eine „praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten lässt“. Dafür genügt schon ein Informationsaustausch, wenn dadurch Unsicherheiten im Hinblick auf das Verhalten der Beteiligten ausgeräumt werden.150 Diese weite Auslegung des Begriffes der abgestimmten Verhaltensweisen nach 3552 Art. 101 Abs. 1 AEUV (Art. 81 Abs. 1 EG) ist stark auf den Zweck bezogen, einen tatsächlichen Wettbewerb aufrecht zu erhalten. Damit gilt es, möglichst alle einen solchen Wettbewerb antastenden Verhaltensweisen zu erfassen, abhängig von ihrer zumindest potenziellen Wirkung, aber unabhängig von ihrer Ausgestaltung. Schließlich bildet ein unverfälschter Wettbewerb eines der zentralen Anliegen des Europarechts, wie zumindest bislang zentral Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG belegte.151 Das deutet darauf hin: Je bedeutsamer ein Zweck im Europarecht ist, desto eher müssen Verhaltensweisen einbezogen werden, um an dem darauf bezogenen Normprogramm geprüft werden zu können. Das zeigt sich etwa auch im Umweltschutz, so bezogen auf die große Reichweite des Abfallbegriffs.152 2.

Vermutungswirkung beim Kartellverbot

Der EuGH setzt damit seine bisherige weite Rechtsprechung zum Kartellverbot153 3553 fort und akzentuiert – ebenfalls im Anschluss an seine Judikatur – die Vermutungswirkung, die bei der untersuchten Verhaltensweise ansetzt. Es ist nämlich davon auszugehen, dass ein Treffen von Wettbewerbern später tatsächlich zu einem den Wettbewerb schädigenden Marktverhalten führt. Die Kausalitätsvermu-

150 151

152 153

EuGH, Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 (509, Rn. 60) – T-Mobile Netherlands. Dies ist nun in dem „Protokoll über den Binnenmarkt und den Wettbewerb“ festgeschrieben, ABl. 2008 C 115, S. 309, welches aufgrund des Art. 51 EUV Bestandteil des Vertrages ist; zu den Problemen Frenz, EWS 2007, 337 ff. S. EuGH, Rs. C-9/00, Slg. 2002, I-3533 (3550 f., Rn. 3 ff.) – Palin Granit und Rs. C-114/01, Slg. 2003, I-8725 (8761 f., Rn. 17 ff.) – AvestaPolarit Chrome. Zu dieser näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 452 ff., insbes. 484 ff.

1040

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

tung greift bereits bei dem oben angesprochenen einmaligen Treffen und gilt daher besonders weitreichend.154 Damit wird die Beweisführung der Kartellbehörden erheblich erleichtert, die der 3554 Unternehmen erschwert. Es genügt, wenn die Behörden belegen können, dass sich die Wettbewerber abgestimmt haben. Dann müssen die beteiligten Unternehmen nachweisen, dass ihr späteres Marktverhalten von der Absprache unbeeinflusst blieb.155 Dass die nationalen Gerichte mithin ein späteres wettbewerbswidriges Verhalten aufgrund eines Treffens von Wettbewerbern vermuten, führt praktisch insoweit zu einer Beweislastumkehr. Die Kausalitätsvermutung ist nach dem Verständnis von Art. 101 Abs. 1 AEUV (Art. 81 Abs. 1 EG) integraler Bestandteil der Norm.156 Dabei genügt ein wettbewerbswidriger Zweck in dem Sinne, dass das vereinbarte Verhalten nur objektiv dazu geeignet sein muss, den Wettbewerb negativ zu beeinflussen.157 Das Arbeiten mit Beurteilungsspielräumen und Vermutungswirkungen er3555 streckt sich also nicht nur auf die Rechtfertigungsstufe, sondern schon auf die Tatbestandsebene. Damit prägt der Kontrollmaßstab auch ganz erheblich die Frage der Beweislast. Die aufgrund einer weiten Einschätzungsprärogative getroffenen Sachverhaltswürdigungen müssen im Verfahren, soweit sie nicht offensichtlich fehlerhaft zustande gekommen sind, als Fakt hingenommen werden, den es zu widerlegen gilt. Dies wird sowohl bei Verfahren gegen staatliche Stellen als auch gegen private Unternehmen relevant, wenn es um Verstöße gegen europäische Freiheitsrechte geht, sofern man auch die Wettbewerbsfreiheit aufgrund ihrer Bedeutung und ihrer Struktur als Freiheitsrecht ansieht.158 So müssen die von der Vermutungswirkung Betroffenen darauf folgend umfassend belegen, dass die typischerweise auftretenden Freiheitsbeeinträchtigungen dennoch gerechtfertigt sind.159 Im Einzelfall können die Anforderungen an diese Beweisführung besonders streng sein, je nachdem, wie streng der Bereich durch europäisches Recht geregelt ist.160 3.

Gänzliche Befreiung vom förmlichen Beweis

3556 Noch mehr Spielraum besteht, wenn ein Unternehmen Verpflichtungszusagen161 nach Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 trifft. Dann muss die Kommission zwar mög154 155 156 157 158 159

160

161

EuGH, Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 (509, Rn. 60) – T-Mobile Netherlands. Frenz, Europarecht 2, Rn. 486 f.; EuGH, Rs. C-199/92 P, Slg. 1999, I-4287 (4386, Rn. 161 f.) – Hüls; Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 (509, Rn. 61) – T-Mobile Netherlands. EuGH, Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 (509, Rn. 52) – T-Mobile Netherlands. EuGH, Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 (507, Rn. 31) – T-Mobile Netherlands. Dafür Frenz, Europarecht 2, Rn. 317 ff. Vgl. Frenz, Europarecht 1, Rn. 524, 2215 z.B. konkret für das Diskriminierungsverbot; vgl. krit. zur im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit gegenläufigen Entscheidung DocMorris o. Rn. 3520. Bzgl. der Altersdiskriminierung durch einen Mitgliedstaat wurden die hohen Anforderungen an den Beweis ausdrücklich betont, vgl. EuGH, Rs. C-388/07, EuZW 2009, 340 (344, Rn. 67) – Age Concern England/Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform. Ausführlich hierzu Frenz, Europarecht 2, Rn. 1540 ff.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1041

lichst umfassende Untersuchungen und Sachverhaltsfeststellungen vornehmen, die eine vermutete Zuwiderhandlung voraussetzt.162 Sie muss aber nicht förmlich beweisen, dass ein Verstoß gegen Art. 101, 102 AEUV (Art. 81, 82 EG) vorliegt.163 Der Kommission ist zwar grundsätzlich nach Art. 2 VO (EG) Nr. 1/2003 die Beweislast für die Feststellung einer Zuwiderhandlung auferlegt; das gilt nach Erwägungsgrund Nr. 13 der VO (EG) Nr. 1/2003 aber nicht für Maßnahmen nach Art. 9 dieser VO. Die Untersuchungen der Kommission im Vorfeld spielen aber trotzdem eine Rolle, und zwar bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit.164 Damit haben Verpflichtungszusagen zwar nicht ganz die Wirkung eines Ge- 3557 ständnisses hinsichtlich einer tatsächlichen Zuwiderhandlung,165 aber Unternehmen werden auch nicht von dem ersten Anschein eines kartellrechtswidrigen Verhaltens befreit und erfahren daraufhin Restriktionen. Auf den ersten Blick erscheint dies nachvollziehbar. Ein Entgegenkommen der Unternehmen macht nur Sinn, wenn diese selbst einsehen, dass ihr Verhalten gegen die Wettbewerbsvorschriften verstößt. Ihnen verbleibt durch ihre Verpflichtungszusage die Möglichkeit, die Beseitigung der negativen Auswirkungen des beanstandeten Verhaltens mitzugestalten, was für sie an sich gegenüber einer einseitigen Maßnahme nach Art. 7 VO (EG) Nr. 1/2003 vorzugswürdig ist. Im Gerichtsverfahren wird dann die Tatbestandsmäßigkeit des kartellrechtlich relevanten Verhaltens nicht mehr überprüft.166 Trotz der eigenen Vorschläge der Unternehmen bleibt aber die Kommission 3558 einziger Urheber der Entscheidung, mit der sie die Verpflichtungszusagen für bindend erklärt und trägt dafür die alleinige Verantwortung.167 Ein weiterer kritischer Aspekt ist, dass die Unternehmen bei genauer Betrachtung auch nicht von ihrer Zuwiderhandlung an sich überzeugt sein müssen, wenn sie Verpflichtungszusagen treffen, sondern lediglich davon, dass sie nicht das Gegenteil beweisen können. Dies kann gerade im Hinblick auf die Vermutungswirkungen bei der Annahme der Tatbestandserfüllung eines Kartellverbots durchaus ein rationaler Beweggrund sein. Ferner können die Unternehmen sich bei ihren Einschätzungen selbst irren. Die Pflicht zur Anstellung von Erwägungen, die eine vermutete Zuwiderhandlung zu stützen vermögen, allein für die Verhältnismäßigkeitsprüfung hat somit eine erhebliche Belastung für die Betroffenen zur Folge.168 Die Besonderheiten bei Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003, nämlich das Fehlen einer 3559 förmlichen Beweispflicht und die für ausreichend erachtete Vermutung einer Zuwiderhandlung bei Verpflichtungszusagen, führen aber nicht dazu, dass auch die 162 163 164 165 166 167 168

EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 88) – Alrosa. S. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 87, 100) – Alrosa; Erwägungsgrund 13 der VO (EG) Nr. 1/2003. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 100) – Alrosa; zu dieser Prüfung näher u. Rn. 3567 ff. Die Debatte über ein neues Plea-Bargain-System wurde bereits 2005 durch N. Kroes angeregt, vgl. Le More, EuZW 2007, 722 (726). Vgl. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 86 ff.) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 88) – Alrosa. Vgl. zur Funktionalisierung der Prüfung einer Zuwiderhandlung für die Angemessenheitsprüfung, welche auch weniger abschließend als in Art. 7 VO (EG) Nr. 1/2003 sein müsse: EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 100) – Alrosa. Die strenge und umfassende Prüfung in diesem Fall ist bes. durch den Ermessensnichtgebrauch der Kommission bedingt, vgl. Rn. 125 des Urteils, und nicht zu verallgemeinern.

1042

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme vermutet werden darf. Insofern greift keine Vermutungswirkung und es müssen umfassende Erwägungen dargelegt werden,169 auch wenn diese wiederum grundsätzlich nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden.170 III.

Beihilfenverbot

1.

Weiter Beihilfebegriff

3560 Die Tatbestandskonzeption des Beihilfebegriffs ist genauso wie die des Kartellverbots von einem weiten Verständnis geprägt, was sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) ergibt, in welchem von „Beihilfen gleich welcher Art“ die Rede ist. Das grundlegende Element des Beihilfebegriffs ist das Merkmal der (aus staatlichen Mitteln stammenden) Begünstigung.171 Begünstigungen werden selbst dann von dem Verbot staatlicher Beihilfen erfasst, wenn sie in einer systemwidrigen Ausklammerung von einer Belastung bestehen.172 Die Voraussetzung, dass die staatliche Beihilfe vermögensmindernd auf staatlicher Seite wirken muss, ist damit auch erfüllt, wenn sie in einem Verzicht auf Einnahmen liegt.173 In gewissem Maße wird die Auslegung des Merkmals der Beeinträchtigung aber dadurch eingeschränkt, dass eine solche nicht vorliegt, wenn der Staat ein marktgerechtes Äquivalent für die infrage stehende Maßnahme erhält.174 2.

Grundansatz bei der gerichtlichen Überprüfung

3561 Oft wird bei der Überprüfung von Kommissionsentscheidungen betont, dass die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) dem Grundsatz nach einer umfassenden Kontrolle unterliegt.175 Erheblich abgeschwächt wird dieser Ansatz aber, wenn die Kommission komplexe wirtschaftliche Umstände bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen hat.176 Dann beschränkt sich die richterliche Kontrolle auf Verfahrens- und Formvorschriften, die richtige Tatsachenermittlung und offensichtliche Beurteilungsfehler sowie Er-

169 170 171 172 173 174 175

176

EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 143) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 108) – Alrosa; EuGH, Rs. 42/84, Slg. 1985, I-2545 (2575, Rn. 34) – Remia; Rs. 142 u. 156/84, Slg. 1987, 4487 (4583, Rn. 62) – BAT u. Reynolds. Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 166 ff. EuGH, Rs. 173/73, Slg. 1974, 709 (718 ff., Rn. 26/28, 33/35) – Italien/Kommission. Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 150. Frenz, WuW 2006, 737 (744). EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 40) – Ryanair; Rs. T-228 u. 233/99, Slg. 2003, II-435 (528, Rn. 282) – West LB; vgl. auch EuG, Rs. T-67/94, Slg. 1998, II-1 (26, Rn. 52) – Ladbroke. EuG, Rs. T-228 u. 233/99, Slg. 2003, II-435 (528, Rn. 282) – West LB.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1043

messensmissbrauch.177 Ferner muss eine ausreichende Begründung der Entscheidung gegeben werden.178 Die Beschränkung der Kontrolle resultiert aus der Überlegung, dass das be- 3562 hördliche Ermessen nicht durch eigene Erwägungen der Judikative ersetzt werden darf und daher ein weiter Ermessenspielraum in diesen Fällen nötig ist.179 Oft sind die von der Kommission zu treffenden Entscheidungen komplexer Natur, so dass die Kommission häufig einen weiten Entscheidungsspielraum hat. 3.

Vermutungswirkung beim Beihilfenverbot

Auch dem Beihilferecht sind Vermutungswirkungen bekannt, die Beweisschwie- 3563 rigkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbsschutzes relativieren. Dies bedeutet zwar nicht, dass allein das Vorliegen einer Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV (Art. 87 EG) dazu führt, dass grundsätzlich eine Wettbewerbsverfälschung hierdurch bewirkt wird. Dennoch muss die Kommission ein tatsächliches Vorliegen einer Beeinträchtigung nicht nachweisen. Insofern reicht aus, dass die strittige Beihilfe geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu verfälschen droht.180 4.

Kontrolle des Spielraums beim Privatinvestor-Test

Besonders zur Geltung kommt der weite Entscheidungsspielraum bei dem im 3564 Rahmen der Genehmigung einer staatlichen Beihilfe anzuwendenden Privatinvestor-Test. Geprüft wird, ob ein nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen vorgehender Privatinvestor die in Rede stehende Zuwendung ebenfalls getätigt hätte, da in diesem Fall keine dem Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) entsprechende Begünstigung vorliegt.181 Bei solchen wirtschaftlichen Erwägungen besitzt die Exekutive immer einen weiten Entscheidungsspielraum, der nur dem oben genannten Kontrollmaßstab durch die Judikative unterliegt. Der Privatinvestor-Test ist aber auch nur dann anwendbar, wenn der Staat nicht 3565 als Träger öffentlicher Gewalt handelt, da sein Verhalten dann nie mit dem eines privaten Wirtschaftsteilnehmers vergleichbar ist.182 Von erheblicher Bedeutung ist daher, ob der Test überhaupt anzuwenden ist. Entscheidend hierfür ist, ob der Staat in dem fraglichen Fall eine Tätigkeit wirtschaftlicher Art ausübt. Die Subsumtion unter dieses Merkmal ist von der Gerichtsbarkeit umfassend 3566 überprüfbar und die Unionsrichter stellen in diesem Zusammenhang alle Erwä177 178 179 180

181 182

Zum Ganzen m.N. aus der Rspr. Frenz, Europarecht 3, Rn. 1622 ff. EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 41) – Ryanair. EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 41) – Ryanair m.w.N.; Rs. T-296/97, Slg. 2000, II-3871 (3907, Rn. 105) – Alitalia m.w.N. EuG, Rs. T-288/97, Slg. 2001, II-1169 (1193, Rn. 49) – Regione Autonoma FriuliVenezia Giulia m.w.N. aus der früheren Rspr.; EuGH, Rs. 57/86, Slg. 1988, 2855 (2873, Rn. 16) – Griechenland/Kommission. Zum Ganzen Frenz, Europarecht 3, Rn. 183. EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 85) – Ryanair.

1044

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

gungen an, die sie für nötig halten, um diese Frage zu entscheiden.183 Insofern kann die Kommission sich für die Eröffnung des Privatinvestor-Tests auf keine Einschätzungsprärogative berufen. Die fehlerhafte Subsumtion unter das besagte Merkmal führt zu einem Rechtsfehler, der die Kommissionsentscheidung insgesamt unwirksam macht.184

C.

Scharfe Verhältnismäßigkeitskontrolle im Sonderfall Alrosa

I.

Besonderheiten der Entscheidung

3567 In einer Entscheidung zu Art. 7 und 9 VO (EG) Nr. 1/2003 prüften die Richter umfassend und streng, ob das Verhalten der Kommission dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, speziell der Erforderlichkeit, genügte. Die Besonderheit im Fall Alrosa war, dass die Kommission eine komplexe wirtschaftliche Beurteilung der Sachlage nicht vornahm, obwohl sie angebracht gewesen wäre. Grundsätzlich unterliegen solche Beurteilungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle,185 was aber voraussetzt, dass solche Beurteilungen überhaupt vorgenommen werden. In dem Alrosa-Fall war die Kommission aber der Meinung, dass speziell Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 gerade vermeiden solle, dass bei der Suche nach Alternativlösungen komplexe Erwägungen angestellt werden müssten, so dass sie diese gar nicht vorgenommen hat und eine Suche nach Alternativlösungen unterblieb.186 Die Richter begnügten sich daher nicht mit der Prüfung offensichtlicher Fehler.187 Vielmehr kontrollierten sie im weiteren Verlauf umfassend die Erforderlichkeit der Verpflichtungszusage nach Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003.188 Maßgeblich für die Prüfungsdichte ist daher nicht allein, ob ein Fall die besagten wirtschaftlichen Erwägungen voraussetzt, sondern ob diese des Weiteren auch tatsächlich angestellt wurden. II.

Erforderlichkeitsprüfung

3568 Die Suche nach Alternativmaßnahmen, die eigentlich durch die Kommission hätte erfolgen müssen, nahmen daher die Richter vor. Zunächst wurde festgestellt, dass mit dem Instrument der Verpflichtungszusage in Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 keine weiter gehenden als die von Art. 7 VO (EG) Nr. 1/2003 gedeckten Maßnahmen 183 184 185 186

187 188

Vgl. die Überprüfung in EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 86 ff.) – Ryanair. EuG, Rs. T-196/04 (Rn. 105) – Ryanair. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 108) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 124 f.) – Alrosa. Die Besonderheit, dass ein förmlicher Beweis im Rahmen des Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 per Gesetz nicht vorgesehen ist, hat die Kommission vermutlich zu dieser Annahme verleitet. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 110) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 126) – Alrosa.

§ 5 Wettbewerbsfreiheit

1045

ergriffen werden dürfen,189 auch wenn in Art. 9 im Gegensatz zu Art. 7 der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht explizit im Normtext genannt ist. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist ein allgemeiner Rechtsgrundsatz und bedarf keiner ausdrücklichen Erwähnung.190 Vor dem Hintergrund der Angemessenheit und Erforderlichkeit können nur au- 3569 ßergewöhnliche Umstände dazu führen, dass Unternehmen ein Vertragsschluss komplett und endgültig untersagt wird, wobei diese Aspekte einer objektiven Betrachtung anhand des verfolgten Ziels bedürfen.191 Im Folgenden wurden ausführlich geeignete Alternativmaßnahmen erläutert und das Handeln der Kommission im Endeffekt für unverhältnismäßig befunden.192 Die Richter zeigten anhand ihrer Ausführungen, dass die eingeschränkte Kon- 3570 trolle der Judikative bei komplexen wirtschaftlichen Erwägungen die Kommission nicht dazu verleiten sollte, ihre Sachverhaltswürdigung nur daran auszurichten, was durch die Richter im Verfahren tatsächlich überprüft wird. Die Kommission wird hierdurch daran erinnert, dass ihre Beurteilungsdichte sich nicht an der Prüfungsdichte der Gerichtsbarkeit orientieren soll, sondern besonders umfassende und sorgfältige Einschätzungen vorzunehmen sind. III.

Folgen der Entscheidung

Im Anschluss an das Urteil, in dessen Rahmen das erste Mal eine genauere Be- 3571 trachtung des Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 erfolgte,193 hat die Kommission umgehend ein Rechtsmittel zum EuGH eingelegt, in welchem insbesondere die angelegte Prüfungsdichte des EuG im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit bei Art. 9 VO (EG) Nr. 1/2003 kritisiert wurde. Ferner wird die Kommission wohl hinsichtlich der harten Rüge durch das Gericht keine weitere Entscheidung erlassen, welche ähnliche Mängel aufweist, so dass die Entscheidung in der Rechtssache Alrosa wohl ein Einzelfall bleibt.

D.

Begrenzte Prüfung beim Vorabentscheidungsverfahren

I.

Kartellrecht

Die nationalen Wettbewerbsbehörden und Gerichte sind seit Schaffung der VO 3572 (EG) Nr. 1/2003 nach deren Art. 4 f. neben der Kommission für die Anwendung der Art. 101, 102 AEUV (Art. 81, 82 EG) zuständig, was zu einer Entlastung der 189 190

191 192 193

EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 140) – Alrosa. So bereits am Anfang des Urteils mit dem Hinweis darauf, dass die Anforderungen an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in beiden Fällen gleich hoch sind, vgl. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 92, 94) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 141 ff.) – Alrosa. EuG, Rs. T-170/06 (Rn. 157) – Alrosa. Le More, EuZW 2007, 722 (723).

1046

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

europäischen Institutionen führen sollte.194 Bei der Ausübung dieser Zuständigkeit sind sie nach Art. 16 VO (EG) Nr. 1/2003 an frühere Entscheidungen der Kommission sowie an Erwägungen in laufenden Verfahren gebunden. Die Anwendung der Art. 101, 102 AEUV (Art. 81, 82 EG) hängt häufig von komplexen wirtschaftlichen und rechtlichen Erwägungen ab. Wenn die nationalen Gerichte solche Bewertungen vornehmen, müssen sie sich, neben der Bindung an die Kommission durch Art. 16 VO (EG) Nr. 1/2003, auch an Vorgaben aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU sowie an die Gruppenverordnungen halten und haben insofern wenig Entscheidungsspielraum.195 Die starke Rückkopplung der nationalen Gerichte an das Unionsrecht führt da3573 zu, dass bei Zweifeln an der Auslegung der unionsrechtlichen Wettbewerbsregeln oder von Kommissions- oder Gerichtsentscheidungen ein Vorlageverfahren beim Gerichtshof der EU einzuleiten ist.196 In den Vorlagesachen prüft dieser auf abstrakter Stufe detailliert die Auslegung von Tatbestandsmerkmalen der Kartellregelungen.197 Er entscheidet aber nicht über die Würdigung des Sachverhalts, was sich daraus ergibt, dass ihm ein solches Recht bei Vorlagesachen nicht zusteht.198 II.

Beihilferecht

3574 Eine staatliche Beihilfe, die Art. 107 f. AEUV (Art. 87 f. EG) unterliegt, wird von nationalen Behörden gewährt, so dass der Einzelne in erster Linie vor den nationalen Gerichten Rechtsschutz erlangen kann.199 Der Aufgabenteilung bei der Qualifikation einer Maßnahme als Beihilfe i.S.d. Art. 107 f. AEUV (Art. 87 f. EG) liegt eine Aufgabenteilung zwischen nationalen Gerichten und der Kommission zugrunde.200 Allerdings kann bei Zweifeln hinsichtlich der Auslegung des Art. 107 AEUV (Art. 87 EG) in einem Verfahren vor einem innerstaatlichen Gericht ein Vorabentscheidungsverfahren beim Gerichtshof der EU eingeleitet werden.201 Bei einer solchen Vorlagefrage wird aber genauso wie bei kartellrechtlichen Vorlage194 195

196

197 198 199 200 201

VO (EG) Nr. 1/2003, Erwägungsgründe 3 f. S. zur Abgrenzung Frenz, Europarecht 2, Rn. 1426 ff., 1455 ff., 1601 f. Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten der EU-Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Art. 81 und 82 EG, ABl. 2004 C 101, S. 54, Rn. 8; zur Bindung an die Gruppenverordnungen: Bekanntmachung der Kommission, Leitlinien zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG, ABl. 2004 C 101, Rn. 37. Vgl. Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten der EU-Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Art. 81 und 82 EG, ABl. 2004 C 101, S. 54, Rn. 13; in Bezug auf Maßnahmen der Kommission; ausführlich zum Vorabentscheidungsverfahren s.o. Rn. 3212 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-279/06, EuZW 2008, 668 (669 ff., Rn. 33 ff.) – CEPSA; auch Rs. C-238/05, Slg. 2006, I-11125 (11156 ff., Rn. 33 ff.) – Asnef-Equifax. S. EuGH, Rs. C-279/06, EuZW 2008, 668 (669, Rn. 30) – CEPSA mit Hinweis auf frühere Urteile. Zum Ganzen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1648 ff. Näher Bartosch, EuZW 2005, 396 (396). Vgl. EuGH, Rs. C-460/07 (Rn. 63 ff.) – Puffer.

§ 6 Kompetenzabgrenzung

1047

sachen lediglich eine abstrakte Auslegung des Tatbestands durchgeführt, da die Würdigung des konkreten Sachverhalts im Vorabentscheidungsverfahren nicht vorgesehen ist.

§ 6 Kompetenzabgrenzung Einen sehr strengen Kontrollmaßstab legt der EuGH an, wenn es um die Abgren- 3575 zung von Kompetenzen geht. Diese bilden die Grundlage für die Mitwirkungsrechte anderer Organe und müssen daher strikt eingehalten werden. Deshalb untersucht der EuGH genau, inwieweit sich eine Maßnahme tatsächlich unter eine bestimmte Kompetenzgrundlage fassen lässt.202 Das schließt eine Anpassung auf aktuelle Entwicklungen und eine Fortentwicklung der Interpretation nicht aus. Indes werden aus diesen Anwendungen auf aktuelle Entwicklungen keine Beur- 3576 teilungsspielräume der handelnden Organe abgeleitet. So prüft der EuGH bezogen auf die Rechtsangleichung zur Errichtung und für das Funktionieren des Binnenmarktes konkret, ob die vorgesehene Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen für die Dienstanbieter hat, so dass ein entsprechender Binnenmarktbezug vorhanden ist.203 Beweispflichtig ist der Unionsgesetzgeber.204 Bereits in einer früheren Entscheidung zur RL 98/43/EG205 stellte der EuGH 3577 fest, dass es keine grundsätzliche Kompetenz zur Regelung des Binnenmarktes gibt, da dies unvereinbar mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist. Damit reichen mögliche Wettbewerbsverzerrungen und eine abstrakte Gefahr von Grundfreiheitsbeeinträchtigungen nicht aus. So ist streng durch die Richter zu prüfen, ob der für eine Kompetenzgrundlage vorgesehene Zweck auch tatsächlich bei Normerlass verfolgt wurde.206 Im Rahmen des Zuständigkeitssystems in der EU muss die Wahl der Rechtsgrundlage auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen, insbesondere das Ziel und den Inhalt betreffend, gründen.207

202 203 204 205

206 207

S. auch o. Rn. 206 f. und insbes. mit konkretem Fallgruppenbezug die Rn. 208 ff. aus dem Blickwinkel der Ultra-vires-Kontrolle des BVerfG. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802, Rn. 68 ff.) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802, Rn. 67) – Vorratsdatenspeicherung: „In dieser Hinsicht bestätigen die dem Gerichtshof vorgelegten Beweise, …“. RL 98/43/EG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ABl. 1998 L 213, S. 9. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83 ff.) – Tabakwerbung. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162, Rn. 12) – Parlament/Rat m.w.N. aus der früheren Rspr. Näher o. Rn. 664 ff. Für die Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages o. Rn. 607 f.

1048

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

§ 7 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren 3578 Begrenzt wird der meist weite Entscheidungsspielraum bei den Handlungsbefugnissen der Unionsorgane durch die strengen Anforderungen, die an die Einhaltung des Verwaltungsverfahrens sowie an die prozessualen Rechte der Betroffenen vor Gericht gestellt werden. Die Einhaltung dieser Rechte überprüft der Gerichtshof der EU strikt.

A.

Begründungspflicht

3579 Hinsichtlich des oftmals weiten materiellen Entscheidungsspielraums besteht ein Bedürfnis, wenigstens die Grundlagen der Entscheidung nachvollziehbar aufzuzeigen und dem Betroffenen sowie ggf. interessierten Dritten darzustellen. Dies dient insbesondere auch dem Rechtsschutz des Betroffenen, der sich über die Aussichten einer Klage so ein umfassendes Bild machen kann.208 Falls es zu einem Verfahren kommen sollte, stellt die Begründung für die Richter ebenfalls eine wichtige Erkenntnisquelle im Prozess dar.209 Diesen Grundüberlegungen folgend schreibt Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 3580 EG) eine umfassende Begründungspflicht für die dort genannten Unionsmaßnahmen vor. Daneben ist die Begründungspflicht von der EGRC und dem dort in Art. 41 verankerten Recht auf eine gute Verwaltung umfasst und gilt daher in dem Maße, in dem die EGRC für die Union über Art. 6 EUV (Art. 6 EU) Verbindlichkeit entfaltet, umfassend für alle anderen ausführenden Unionsakte auch außerhalb des Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG).210 Der Umfang der Begründungspflicht ist nicht ausdrücklich festgelegt, so dass 3581 die konkreten Umstände des Einzelfalls maßgeblich sind.211 Jedenfalls wird als Minimum verlangt, dass zwar nicht alle, aber die wichtigsten tatsächlichen und rechtlichen Aspekte aufgezeigt werden, welche die Entscheidungsfindung des Maßnahmenautors ausreichend verständlich werden lassen.212 Der Prüfungsmaßstab der gerichtlichen Kontrolle ist sehr viel strenger als bei 3582 vielen materiellen Fragen, die nur grobmaschig vom EuGH überprüft werden. Demzufolge wird der Begründungspflicht, genauso wie den übrigen verfahrensrechtlichen Garantien, eine kompensierende Wirkung für die Effektivität des Rechtsschutzes zugesprochen.213 Dementsprechend besteht ein direkter Zusammenhang zwischen der Weite des Entscheidungsspielraums und dem Umfang der 208 209 210 211 212 213

Calliess, in: FS für Götz, 2005, S. 239 (252). EuGH, Rs. C-258 u. 259/90, Slg. 1992, I-2901 (2942, Rn. 26) – Pesquerias De Bermeo. Calliess, in: FS für Götz, 2005, S. 239 (251); näher zum allgemeinen Gehalt in Art. 41 EGRC Frenz, Europarecht 4, Rn. 4577 ff. EuGH, Rs. C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719 (1770, Rn. 63) – Sytraval. Vgl. EuGH, Rs. C-278/95 P, Slg. 1997, I-2507 (2535, Rn. 17) – Siemens; EuG, Rs. T-228 u. 233/99, Slg. 2003, II-435 (527 f., Rn. 279 ff.) – West LB. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 24.

§ 7 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren

1049

Begründungspflicht.214 Gerade im Hinblick auf den der richterlichen Kontrolle entzogenen Bereich ist eine detaillierte und substantiierte Begründung unerlässlich.215 So können die Begründungspflicht und die allgemeinen Verfahrensgrundsätze auch selbstständig eingeklagt werden.216

B.

Verfahrensrechte im Urteil Kadi und Al Barakaat

In engem Zusammenhang mit der Begründungspflicht steht der Anspruch auf ef- 3583 fektiven gerichtlichen Rechtsschutz, weil die Richter die Begründung bei ihrer Entscheidungsfindung notwendigerweise miteinbeziehen und die Betroffenen hierauf beruhend ihre Verteidigungsrechte geltend machen.217 Darauf bezogene mögliche Fehler werden daher umfassend geprüft.218 Die Kompensationsfunktion der verfahrensrechtlichen Garantien kann sich aber als wenig hilfreich und sogar kontraproduktiv für die Betroffenen erweisen. So wurde in dem Verfahren Kadi und Al Barakaat den Rechtsmittelführern in 3584 Bezug auf die Verletzung ihrer Verteidigungsrechte und dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz Recht gegeben.219 Sie wurden daraufhin aus der VO (EG) Nr. 881/2002,220 in welcher Terrorverdächtige gelistet sind, gegen die restriktive Maßnahmen getroffen werden können, gestrichen. Im weiteren Verlauf wurden die Verfahrensfehler behoben und die Rechtsmittelführer durch VO (EG) Nr. 1190/2008221 zur Änderung der VO (EG) Nr. 881/2002 wieder in die ursprüngliche Verordnung eingegliedert, da diese nicht allgemein nichtig erklärt wurde, sondern nur für das konkrete Verfahren.222 Für die Rechtsmittelführer ist der gesamte 214 215 216 217 218 219 220

221

222

Vgl. EuGH, Rs. C-258 u. 259/90, Slg. 1992, I-2901 (2942, Rn. 26) – Pesquerias de Bermeo. EuGH, Rs. 36 u.a./59, Slg. 1960, 885 (921 f.) – Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft; Calliess, in: FS für Götz, 2005, S. 239 (256 f.). S. EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 (5499, Rn. 14 ff.) – TU München. S. vorstehend Rn. 3582. S. dazu EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (107, Rn. 331 ff.; 109 f., Rn. 349, 351) – Kadi u. Al Barakaat. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (109 f., Rn. 349, 351) – Kadi u. Al Barakaat. VO (EG) Nr. 881/2002 des Rates über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan vom 27.5.2002, ABl. L 139, S. 9. VO (EG) Nr. 1190/2008 der Kommission zur 101. Änderung der VO (EG) Nr. 881/2002 des Rates über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al Quaida Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen vom 28.11.2008, ABl. L 322, S. 25. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (112, Rn. 372, 374) – Kadi u. Al Barakaat.

1050

Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung

Ablauf und die Feststellung der Verletzung ihrer Verfahrensrechte damit folgenschwer, da eine umfassende inhaltliche Überprüfung der VO (EG) Nr. 881/2002 deswegen unterblieb. Sie wurden faktisch in die Lage versetzt, in der sie sich auch schon vor der Entscheidung befanden. Die Nichtigkeit der Verordnung in Bezug auf die Rechtsmittelführer wurde 3585 ausweislich des Urteils dann noch drei Monate aufrecht erhalten, um die Heilung der Verstöße zu ermöglichen, was dann auch vor der erneuten Einbeziehung geschah.223 Um ihre Eingliederung in die VO umfassend inhaltlich überprüfen zu lassen, müssen die Betroffenen erneut Nichtigkeitsklage erheben und abwarten, bis das Gericht entscheidet.224 Da ein erneutes Verfahren und eine Entscheidung in der Sache vermutlich wiederum mehrere Jahre brauchen, wird hier eine mögliche Kompensationswirkung der Prüfung der Verfahrensvorschriften ins Gegenteil verkehrt.

223 224

EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (112, Rn. 372, 374) – Kadi u. Al Barakaat; 3. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 1190/2008. Kämmerer, EuR 2009, 114 (129).

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

§ 1 Formen und Bedeutung A.

Drei Möglichkeiten

Der AEUV (EG) (und ergänzend die Verfahrensordnungen) kennt drei Möglich- 3586 keiten, mit denen vorläufiger Rechtsschutz erlangt werden kann: - die Vollzugsaussetzung (Art. 278 S. 2 AEUV – Art. 242 S. 2 EG), - die Aussetzung der Zwangsvollstreckung (Art. 299 Abs. 4 AEUV – Art. 256 Abs. 4 EG) und - den Erlass einer einstweiligen Anordnung (Art. 279 AEUV – Art. 243 EG). In ersterem Fall wendet sich der Kläger gegen eine belastende Handlung eines 3587 Unionsorgans. Die Vollzugsaussetzung kommt daher bei Nichtigkeitsklagen oder einer dienstrechtlichen Streitigkeit in Betracht.1 Die Aussetzung der Zwangsvollstreckung richtet sich gegen die Vollstreckungs- 3588 maßnahme aus einem unionsrechtlichen Leistungsbefehl und damit ebenfalls gegen eine belastende Handlung eines Unionsorgans. Mit dem Aussetzungsantrag wird die vorläufige Einstellung der Zwangsvollstreckung bis zur endgültigen Entscheidung des Gerichtshofs der EU begehrt.2 Die Aussetzung der Zwangsvollstreckung bildet daher einen Unterfall der Vollzugsaussetzung.3 Die einstweilige Anordnung schließlich erfasst alle übrigen Fälle zur vorläufigen Regelung. Sie greift damit ein, wenn der Kläger über die bloße Vollzugsaussetzung hinaus die Sicherung seines Status quo anstrebt oder sogar die vorläufige Gewährung eines besonderen Vorteils von der Union verlangt. Sie kommt deshalb im Rahmen des Ver-

1

2 3

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 4; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 52; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 4; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 314; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 880. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 881. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 314; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 4; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 881.

1052

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

tragsverletzungsverfahrens, der Untätigkeits- oder Schadensersatzklage in Betracht.4

B.

Nicht im Vorabentscheidungsverfahren

3589 Nicht möglich ist vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens. Zum einen ist das Verfahren nicht kontradiktorisch. Art. 83 EuGHVerfO macht davon jedoch die Antragsberechtigung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abhängig. Zum anderen entscheiden die nationalen Gerichte über den Ausgangsrechtsstreit und damit ebenfalls über den möglichen einstweiligen Rechtsschutz.5

C.

Geringe praktische Bedeutung

3590 Gemessen an der gesamten Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs der EU ist die Bedeutung des einstweiligen Rechtsschutzes gering. 2008 waren nur 0,5 % der beim EuGH neu eingegangenen Rechtssachen Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz, beim EuG waren es immerhin 9,2 %.6

D.

Parallele Regeln

3591 Obwohl der AEUV (EG) an der Unterscheidung zwischen den drei Formen des einstweiligen Rechtsschutzes festhält, gelten weitestgehend die gleichen Regeln hinsichtlich Zulässigkeit und Begründetheit.7 Sie werden deshalb im Folgenden gemeinsam behandelt. Auf Unterschiede wird im Rahmen des jeweiligen Prüfungspunktes hingewiesen. Die Aussetzung der Zwangsvollstreckung hat nur sehr geringe praktische Bedeutung,8 weshalb darauf im Folgenden nicht näher eingegangen wird.9 Die Antragsteller beantragen nämlich regelmäßig nur die allgemeine Vollzugsaussetzung der Grundentscheidung nach Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG). Hat dieser Antrag Erfolg, wird der die Leistungspflicht feststellende Rechtsakt suspendiert, so dass es eines besonderen Antrags nach Art. 299 Abs. 4 4

5 6 7

8 9

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 314; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 4; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 884. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 6. S. den Jahresbericht von EuGH und EuG unter http://curia.europa.eu. Auch der EuGH unterscheidet nicht streng zwischen Art. 278 S. 2 AEUV und Art. 279 AEUV (Art. 242 S. 2 EG und Art. 243 EG). Er prüft die Voraussetzungen beider Antragsbegehren vielmehr zusammen, s. EuGH, Rs. C-180/96 R, Slg. 1996, I-3903 (3908, Rn. 2 ff.) – Vereinigtes Königreich/ Kommission. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327). Ausführlicher dazu Sladiþ, Einstweiliger Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht, 2008, S. 78 ff.

§ 2 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes

1053

AEUV (Art. 256 Abs. 4 EG) auf Aussetzung der Zwangsvollstreckung nicht mehr bedarf.10

§ 2 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes Gem. Art. 278 S. 1 AEUV (Art. 242 S. 1 EG) haben Klagen beim Gerichtshof der 3592 EU keine aufschiebende Wirkung. Art. 60 Abs. 1 EuGH-Satzung wiederholt dies (deklaratorisch)11 auch für beim EuGH eingelegte Rechtsmittel. Entscheidungen der Unionsorgane und Urteile des Gerichtshofs der EU müssen daher bis zu ihrer Nichtigerklärung befolgt und können auch während eines laufenden Gerichtsverfahrens zwangsweise durchgesetzt werden.12 Diese Regelung ist ein bedeutender Unterschied zum deutschen Verwaltungs- 3593 prozess, der im Grundsatz von der aufschiebenden Wirkung verwaltungsrechtlicher Rechtsbehelfe ausgeht.13 Die Regelung im AEUV (EG) beruht auf dem französischen Recht, wo die Vermutung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns nur durch den Beschluss eines Gerichts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zerstört werden kann.14 Entsprechend wirkt die Regelung auf einen deutschen Juristen als sehr „verwaltungsfreundlich“.15 Begründet wird sie damit, dass der Unionsgesetzgeber auf diese Weise die Kontinuität der Verwaltungspraxis der Union gewährleiste, die nur für den Fall endet, dass der Unionsrichter einem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz stattgibt.16 Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erfordert es jedoch, dass auch 3594 im Unionsrecht drohende, irreparable Nachteile aus einer möglicherweise rechtswidrigen Unionshandlung bzw. einem erstinstanzlichen Urteil abgewendet werden können.17 In Anbetracht der langen Verfahrensdauer eines Hauptsacheverfahrens18 kann es notwendig sein, den erstrebten Vorteil zunächst vorläufig zu gewähren, um auf diese Weise einen irreparablen Schaden auf Seiten des Klägers zu verhin-

10 11 12 13 14

15 16 17 18

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 881. Wägenbaur, Art. 60 Satzung EuGH Rn. 1. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 1; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 878. Vgl. § 80 VwGO. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 1; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 242, 243 EGV Rn. 2; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 52. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327). Vgl. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (327). Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 3; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 1; Triantafyllou, NVwZ 1992, 129 (129). Im Jahr 2008 betrug die durchschnittliche Verfahrensdauer bei direkten Klagen am EuGH 18 Monate. Beim EuG betrug die Verfahrensdauer je nach Verfahrensart zwischen 20 und 39 Monaten. S. den Jahresbericht von EuGH und EuG unter http://curia.europa.eu.

1054

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

dern.19 Es soll die Schaffung vollendeter Tatsachen vermieden werden, die nach einem stattgebenden Urteil in der Hauptsache nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten.20 Deshalb bestimmt Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG), dass der Gerichts3595 hof21, wenn er dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen kann. Ergänzt wird die Regelung durch Art. 279 AEUV (Art. 243 EG), der einstweiligen Rechtsschutz auch in den Fällen ermöglicht, in denen sich der Einzelne im Hauptsacheverfahren nicht gegen eine belastende Maßnahme der Union zur Wehr setzt, sondern von der Union die Gewährung eines bestimmten Vorteils verlangt.

§ 3 Zulässigkeit A.

Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren

3596 Art. 278 AEUV und Art. 279 AEUV (Art. 242 und Art. 243 EG) verknüpfen den einstweiligen Rechtsschutz eng mit der Klage beim Gerichtshof der EU. Folge ist eine strenge Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzes zum Hauptsacheverfahren.22

B.

Zuständigkeit

3597 Zuständig gem. Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG) für einen Antrag auf Vollzugsaussetzung bzw. gem. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist das Gericht der Hauptsache. Abhängig vom Ausgangsrechtsstreit sind demnach EuGH, EuG oder EuGÖD zuständig. Da es allerdings immer wieder strittig sein kann, welches Gericht im Hauptsacheverfahren zuständig ist und die Klärung dieser Frage einen komplexen und damit zeitaufwändigen Prozess bedeutet, genügt es im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, wenn die Zuständigkeitsgrundlage des angerufenen Gerichts mit hinreichender Wahrscheinlichkeit festgestellt werden kann.23 Sollte sich im Verlauf des Ver19 20 21

22

23

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 2. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 880; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 3. Art. 278 S. 2 AEUV spricht zwar vom „Gerichtshof“, die Art. 104 ff. EuG-VerfO sehen eine Aussetzung des Vollzugs aber auch durch das EuG vor Art. 102 ff. EuGöDVerfO durch das EuGöD. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 315; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 12; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (328); Triantafyllou, NVwZ 1992, 129 (130); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 888; ausführlicher zu Akzessorietät Sladiþ, Einstweiliger Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht, 2008, S. 119 ff. EuGH, Rs. 118/83 R, Slg. 1983, 2583 (2595, Rn. 37) – CMC.

§ 3 Zulässigkeit

1055

fahrens das Gericht als unzuständig erweisen, wird die Rechtssache nach Art. 54 EuGH-Satzung an das zuständige Gericht verwiesen.24 Das Empfängergericht kann die so begründete Zuständigkeit nicht ablehnen.25 Innerhalb des zuständigen Gerichts entscheidet gem. Art. 85 EuGH-VerfO bzw. 3598 Art. 105 EuG-VerfO der jeweilige Gerichtspräsident über den Antrag. Dem EuGHPräsidenten26 bietet Art. 85 EuGH-VerfO die Möglichkeit, die Entscheidung dem Plenum zu übertragen.27 In einem solchen Fall erkennt der Gerichtshof (EuGH) unter Zurückstellung aller anderen Rechtssachen und nach Anhörung des Generalanwalts (Art. 85 Abs. 3 EuGH-VerfO). Eine Übertragung geschieht gewöhnlich dann, wenn eine Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung anliegt.28 Ist der Präsident abwesend oder verhindert, wird gem. Art. 85 Abs. 2 i.V.m. 3599 Art. 11 EuGH-VerfO seine Aufgabe von einem der Präsidenten der Kammern mit fünf Richtern wahrgenommen. Bei Abwesenheit oder Verhinderung des EuG-Präsidenten entscheidet gem. Art. 106 i.V.m. Art. 10 EuG-VerfO ein anderer Richter, der nach Maßgabe der vom EuG im Rahmen der Kammerbesetzung zu treffenden Entscheidung29 bestimmt wird.30

C.

Anhängigkeit des Hauptsacheverfahrens

Gem. Art. 83 § 1 EuGH-VerfO/Art. 104 § 1 EuG-VerfO ist der Antrag auf Voll- 3600 zugsaussetzung nur zulässig, wenn der Antragsteller die betreffende Maßnahme beim EuGH oder beim EuG durch Klage angefochten hat. Dies gilt gem. Art. 83 § 2 EuGH-VerfO/Art. 104 § 2 EuG-VerfO auch für einstweilige Anordnungen. Anders als im deutschen Verwaltungsprozessrecht kann der Antrag auf Vollzugsaussetzung somit nur im Rahmen eines bereits anhängigen Hauptsacheverfahrens begehrt werden.31 24

25 26

27

28

29 30 31

S. EuG, Rs. T-146/95 R, Slg. 1995, II-2255 (2258, Rn. 3) – Bernardi; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 10; Burianski, EWS 2006, 304 (305 f.); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 887. Burianski, EWS 2006, 304 (306); Wägenbaur, Art. 54 Satzung EuGH Rn. 3. Bis 2003 (s. die Änderungen der Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza, ABl. 2003 L 147, S. 22, Nr. 12) bestand diese Möglichkeit auch für den EuG-Präsidenten; dazu noch EuG, Rs. T-492/93 u. 492/83 R, Slg. 1993, II-1023 (1030, Rn. 15) – Nutral. In der Praxis geschieht dies nur sehr selten, Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 11; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 55 f. Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-195/90 R, Slg. 1990, I-2715 (2717, Rn. 4) – Kommission/ Deutschland, wo der Präsident des EuGH einen Fall von allgemeiner und grundsätzlicher Bedeutung im Zusammenhang mit dem Vorhaben der Einführung einer allgemeinen Straßenbenutzungsgebühr für LKW in der Bundesrepublik Deutschland als gegeben sah. S. Art. 10 EuG-VerfO. Die Entscheidung wird gem. Art. 10 § 2 EuG-VerfO im Amtsblatt veröffentlicht. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 315; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 12.

1056

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

Die Hauptsache ist anhängig, wenn die Klageschrift (bzw. Rechtsmittelschrift) ordnungsgemäß beim Gericht eingereicht worden ist. Dies richtet sich nach Art. 21 EuGH-Satzung.32 Wann ein Kläger zeitlich danach einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz stellt, ist ihm überlassen.33 Aufgrund der strengen Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren34 ist nach des3602 sen Abschluss auch ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht mehr zulässig. Wird die Hauptsache also als unzulässig abgewiesen oder erledigt sich diese in sonstiger Weise, ist auch der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz automatisch unzulässig.35 3601

D.

Antragsberechtigung und -befugnis

3603 Berechtigt, einen Antrag auf Vollzugsaussetzung zu stellen, ist nach Art. 83 § 1 EuGH-VerfO/Art. 104 § 1 EuG-VerfO ausschließlich der Kläger des Hauptsacheverfahrens.36 Anträge auf einstweilige Anordnungen i.S.d. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) können hingegen gem. Art. 83 § 2 EuGH-VerfO/Art. 107 § 2 EuGVerfO von den beiden Parteien des Rechtsstreits gestellt werden. Streithelfern kommt keine eigene Antragsberechtigung zu,37 da sie gem. Art. 40 EuGH-Satzung nur die Anträge einer Partei unterstützen können.38 Die Antragsbefugnis folgt der Klagebefugnis in der Hauptsache.39 Folge ist, 3604 dass die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes sowohl eigene als auch fremde Interessen geltend machen können, ohne besondere subjektive Voraussetzungen erfüllen zu müssen.40 Unionsorgane und Mitgliedstaaten sind insofern „privilegiert antragsbefugt“.41 Private Kläger

32 33 34 35 36 37

38 39 40

41

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 13. EuGH, Rs. 3 u.a./58, Slg. 1960, 471 (478) – Barbara Erzbergbau u.a. Zur Frist s.u. Rn. 3621 ff. S.o. Rn. 3596. EuGH, Rs. C-68/90, Slg. 1990, I-2177 (2179, Rn. 4 f.) – Blot u. Front national; Rs. C-295/92 R, Slg. 1992, I-5069 (5071, Rn. 4 f.) – Landbouwschap. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 21. S. Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 15 m.N. zur Gegenansicht; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 64 f. So auch Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 22. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 318. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 318; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 32; Burianski, EWS 2006, 304 (305); vgl. EuGH, Rs. C-195/90 R, Slg. 1990, I-2715 (2719, Rn. 15 f.) – Kommission/Deutschland. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 32; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 897; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 318; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (329).

§ 3 Zulässigkeit

1057

müssen hingegen glaubhaft machen, unmittelbar und individuell betroffen zu sein.42

E.

Antragsgegenstand

I.

Allgemein

Aufgrund der Akzessorietät des einstweiligen Rechtsschutzes zum Hauptsachever- 3605 fahren43 müssen sich die Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz am Streitgegenstand der Hauptsache orientieren.44 An dem erforderlichen Zusammenhang fehlt es, wenn mit dem Antrag nicht die Aussetzung der Maßnahme beantragt wird, gegen die sich die Klage richtet, bzw. der Antrag sich nicht auf den Rechtsstreit bezieht, der Gegenstand der Klage ist.45 Unzulässig ist indes ein mit dem Hauptsacheverfahren identischer Antrag, da 3606 ansonsten die Hauptsache vorweg genommen werden würde.46 In der Praxis spielt diese Begrenzung aber keine Rolle, da Maßnahmen, die über die reine Aussetzung der Durchführung hinausgehen, im Zuge einer Antragshäufung durch einen Antrag gem. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) geltend gemacht werden können.47 Der Antrag darf schließlich nicht über den im Hauptsacheverfahren gestellten Antrag hinausgehen.48 Der Richter ist nicht streng an den Inhalt des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz gebunden. So hat das EuG bspw. einen fälschlicherweise nicht auf Art. 278 AEUV (Art. 242 EG), sondern auf Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) gestützten Antrag nicht beanstandet.49 In einem anderen Fall hat es einen auf einen falschen Antragsgegenstand gerichteten Antrag entsprechend umgedeutet.50 Es ist möglich, einen Antrag nach Art. 278 AEUV (Art. 242 EG) mit einem 3607 Antrag nach Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) zu verbinden51 bzw. den einen als

42

43 44 45

46 47 48

49 50 51

EuGH, Rs. 44/75 R, Slg. 1975, 637 (641, Rn. 3) – Könecke; Rs. 1/84 R, Slg. 1984, 423 (428, Rn. 6) – Ilford; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 33; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 897. S.o. Rn. 3596. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 316; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 23. Vgl. EuGH, Rs. C-313/90 R, Slg. 1991, I-2557 (2564, Rn. 23) – CIRFS; EuG, Rs. T-88/94 R, Slg. 1994, II-263 (279, Rn. 33) – Société commerciale des potasses et de l’azote u.a.; Rs. T-10/91 R, Slg. 1991, II-133 (137, Rn. 14 f.) – Bodson. EuGH, Rs. 65/63 R, Slg. 1965, 770 (772) – Prakash; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 25; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 13. Burianski, EWS 2006, 304 (306); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 981. Vgl. EuGH, Rs. C-313/90 R, Slg. 1991, I-2557 (2564, Rn. 23) – CIRFS; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 316; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 23; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (329). EuG, Rs. T-23/90 R, Slg. 1990, II-195 – Peugeot. EuG, Rs. T-301/94 R, Slg. 1994, II-1279 (2189, Rn. 21) – Laakmann Karton. EuGH, Rs. C-257/93 R, Slg. 1993, I-3917 (3920, Rn. 2) – Van Parijs u.a.; EuG, Rs. T-52/91 R, Slg. 1991, II-689 (691, Rn. 2) – Smets.

1058

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

Haupt- und den anderen als Hilfsantrag52 zu stellen, wenn sie – ebenso wie bei einer Klage – den gleichen Gegenstand haben und derart in Zusammenhang stehen, dass über sie in ein und demselben Beschluss zu entscheiden ist.53 Bei Unsicherheit sollte der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf beide Rechtsgrundlagen gestützt werden.54 II.

Vollzugsaussetzung

3608 Gegenstand eines Aussetzungsantrags können die Unionshandlungen sein, die im Hauptsacheverfahren angegriffen werden (sog. Konnexität).55 Grundsätzlich in Betracht kommen damit alle belastenden Maßnahmen der Unionsorgane, die geeignet sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form.56 Umfasst sind sowohl Legislativakte als auch europäische Exekutivakte, die gegenüber den Mitgliedstaaten oder Privatpersonen ergehen.57 Ebenfalls tauglicher Antragsgegenstand können aufgrund der Regelung des Art. 60 EuGH-Satzung erstinstanzliche Urteile sein.58 Es ist auch möglich, einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs eines EU3609 Rechtsakts in der Rechtsmittelinstanz zu stellen. Der Antrag geht damit formell gesehen über den Rechtsmittelantrag hinaus, da sich dieser nicht gegen den ursprünglichen EU-Rechtsakt, sondern das erstinstanzliche Urteil richtet. Der EuGH hält einen Antrag wegen des Gebots des effektiven Rechtsschutzes dennoch für statthaft.59 Kein tauglicher Antragsgegenstand ist nach Ansicht des EuGH ein bereits voll3610 zogener oder aus tatsächlichen Gründen nicht mehr vollziehbarer Rechtsakt.60 Teilweise wird in einem solchen Fall dogmatisch eher das Rechtsschutzbedürfnis verneint.61 52 53 54 55 56

57 58 59 60 61

EuG, Rs. T-29/92 R, Slg. 1992, II-2161 (2166, Rn. 6) – SPO u.a. Vgl. EuGH, Rs. C-51 u. 59/90 R, Slg. 1990, I-2167 – Cosmos-Tank u.a. S. z.B. EuGH, Rs. C-51 u. 59/90 R, Slg. 1990, I-2167 – Cosmos-Tank u.a. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 981; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 25; vgl. EuGH, Rs. 23/74 R, Slg. 1974, 331 (333, Rn. 3/6) – Küster. EuGH, Rs. 136/79, Slg. 1980, 2033 (2058, Rn. 22) – National Panasonic; EuG, Rs. T-19/91 R, Slg. 1991, II-265 (271 f., Rn. 20) – Vichy; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 24; Burianski, EWS 2006, 304 (306); Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 316; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 12; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 10; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (329). Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 24; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 12. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 24; Wägenbaur, Art. 61 Satzung EuGH Rn. 2. EuGH, Rs. C-404/04 P(R), Slg. 2005, I-3539 (3553 f., Rn. 12 ff.) – Technische Glaswerke Ilmenau. EuGH, Rs. 6/72 R, Slg. 1972, 157 (159 f., Rn. 2 ff.) – Europemballage u. Continental Can. So Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 27; s.u. Rn. 3615 ff.

§ 3 Zulässigkeit

III.

1059

Erlass einer einstweiligen Anordnung

Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) erlaubt den Erlass aller vorläufigen Regelungen in 3611 Bezug auf den Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens, die nicht bereits durch die Vollzugsaussetzung nach Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG) erreicht werden können.62 Damit können Anträge hinsichtlich jeglicher Gebote oder Verbote gestellt werden, die der Sicherung des gegenwärtigen Rechtszustands vor unzulässigen Änderungen dienen sollen (sog. Sicherungsanordnung). Möglich sind darüber hinaus auch Anträge, mit denen die vorläufige Begründung neuer Rechtspositionen angestrebt werden (sog. Regelungsanordnung).63 Auch hier gilt der Grundsatz der Konnexität: Der Antrag muss sich auf den Gegenstand des Hauptsacheverfahrens beziehen.64 Problematisch sind einstweilige Anordnungen im Rahmen von Vertragsverlet- 3612 zungsverfahren und Untätigkeitsklagen. Diese enden im Hauptsacheverfahren jeweils mit einem Feststellungsurteil.65 Eine einstweilige Anordnung dergestalt, dass eine bestimmte Maßnahme vorläufig unterlassen bzw. vorgenommen werden soll, geht daher über den Antrag in der Hauptsache hinaus. Streng genommen müsste der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz daher als unzulässig abgewiesen werden.66 Praktisch relevant wird diese Konstellation insbesondere bei einstweiligen An- 3613 ordnungen im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren, mit denen die Kommission einen Mitgliedstaat zwingen will, den gerügten Vertragsverstoß vorläufig zu unterlassen.67 Der EuGH hat in diesen Fällen die Anträge zugelassen und auch bereits mehrfach entsprechende einstweilige Anordnungen erlassen.68 Er begründet dies damit, dass Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) keine Beschränkung hinsichtlich des Wesens der Rechtssache enthalte.69 In der Lit. wird hingegen darauf abgestellt, dass die Verpflichtung zum Unterlassen einer Maßnahme bzw. zum Tätigwerden zwar im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens bzw. einer Untätigkeitskla-

62 63 64 65 66

67 68 69

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 883; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 28. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 28; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 894. Vgl. EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1976, 1585 (1587, Rn. 2/6) – Exportation des Sucres; Rs. 65/63 R, Slg. 1965, 770 (772) – Prakash. S.o. Rn. 2628 ff. für das Vertragsverletzungsverfahren und Rn. 3001 f. für die Untätigkeitsklage. So auch GA Mayras, EuGH, Rs. 31 u. 53/77 R, Slg. 1977, 921 (934 ff.) – Kommission/Vereinigtes Königreich (in der entsprechenden Entscheidung ist der EuGH nicht auf diesen Punkt eingegangen). S. z.B. EuGH, Rs. 31 u. 53/77 R, Slg. 1977, 921 – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. 171/83 R, Slg. 1983, 2621 – Kommission/Frankreich. Erstmals in EuGH, Rs. 31 u. 53/77 R, Slg. 1977, 921 ff. – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. C-272/91 R, Slg. 1992, I-457 – Kommission/Italien. EuGH, Rs. C-120/94 R, Slg. 1994, I-3037 (3054, Rn. 42) – Kommission/Griechenland.

1060

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

ge festgestellt werden, sich die entsprechende Verpflichtung jedoch nicht erst aus dem Urteil ergibt, sondern in materieller Hinsicht bereits von Anfang an besteht.70

F.

Keine offensichtliche Unzulässigkeit der Hauptsache

3614 Um die Hauptsache nicht vorwegzunehmen, wird im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz die Zulässigkeit des Hauptsacheverfahrens grundsätzlicht nicht geprüft.71 Etwas anderes gilt bei offensichtlich unzulässigen Klagen. Hierbei wird auch der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zurückgewiesen. Fraglich ist allerdings, ob der Gerichtshof der EU dies von Amts wegen prüft72 oder nur, wenn die Unzulässigkeit des Hauptsacheverfahrens vom Antragsgegner ausdrücklich gerügt wird. Während in älteren Entscheidungen eine Prüfung der offensichtlichen Unzulässigkeit des Hauptsacheverfahrens nur auf Vortrag des Antragsgegners hin erfolgte,73 deuten neuere Entscheidungen auf eine Lockerung der Darlegungslast hin. Danach genügt es, wenn sich aus den Prozessakten Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer entsprechenden Überprüfung ergeben oder der Antragsgegner zumindest Bedenken gegen die Zulässigkeit des Hauptsacheverfahrens vorbringt.74

G.

Rechtsschutzbedürfnis

3615 Die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes setzt ein entsprechendes Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers voraus. Er muss die beantragte Maßnahme benötigen, um sein Recht vorläufig zu sichern oder drohenden Schaden abzuwenden.75 Regelmäßig kann davon ausgegangen werden, dass das Rechtsschutzbedürfnis 3616 besteht. Es fehlt lediglich, wenn die mit dem Antrag begehrte Maßnahme aufgrund

70 71

72

73 74 75

Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 62 f.; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 30. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (285 f.) – Plaumann; Rs. 65/87 R, Slg. 1987, 1691 (1696, Rn. 15) – Pfizer; Rs. 75/72 R, Slg. 1972, 1201 (1202, Rn. 2/8) – Perinciolo; EuG, Rs. T-310/97 R, Slg. 1998, II-455 (467, Rn. 30) – Niederländische Antillen; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 16; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 9; Burianski, EWS 2006, 304 (306); Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (328). So Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (328 f.), wonach eine Zulässigkeitsprüfung der dem Antrag zugrunde liegenden Klage von Amts wegen stattfindet. Nicht ganz eindeutig in dieser Hinsicht Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 319. EuGH, Rs. 221/86 R, Slg. 1986, 2969 (2975, Rn. 19) – Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament; Rs. C-117/91 R, Slg. 1991, I-3354 (3357, Rn. 7) – Bosman. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 16 f.; Burianski, EWS 2006, 304 (306). Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 320.

§ 3 Zulässigkeit

1061

einer mittlerweile geänderten Sachlage nicht mehr zur Zielerreichung geeignet erscheint.76 Dies ist bspw. der Fall, wenn - der angegriffene Rechtsakt bereits vollzogen ist (hierbei könnte schon der taugliche Antragsgegenstand verneint werden77),78 - der Rechtsakt vor Erlass der Vollzugsaussetzung geändert oder aufgehoben wurde,79 - der Beklagte sein gerügtes Verhalten beendet hat,80 - das jeweilige Unionsorgan ausdrücklich auf den sofortigen Vollzug des Rechtsakts verzichtet,81 - der Schaden, zu dessen Vermeidung der Antrag eingereicht wurde, schon eingetreten ist82 oder - sich die dem Antrag zugrunde liegenden Verhältnisse geändert haben.83 Unter Umständen kann das Rechtsschutzbedürfnis auch fehlen,84 wenn das 3617 Hauptsacheverfahren bereits derart fortgeschritten ist, dass in Kürze mit einer endgültigen Entscheidung zu rechnen ist.85 Indes ist das Rechtsschutzinteresse nicht deshalb ausgeschlossen, weil die beklagte Partei im Hauptsacheverfahren einen Antrag auf Vorabentscheidung über die Zulässigkeit der Klage gestellt hat.86

H.

Form

Gem. Art. 83 § 3 EuGH-VerfO/Art. 104 § 3 EuG-VerfO ist der Antrag auf einst- 3618 weiligen Rechtsschutz mit besonderem Schriftsatz einzureichen und muss im Übrigen den allgemeinen Anforderungen an Klageschriften87 entsprechen. Da es sich bei dem einstweiligen Rechtsschutz trotz der strengen Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren88 um ein eigenständiges Verfahren handelt, ist ein gemeinsamer 76 77 78 79 80 81 82 83 84

85

86 87 88

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 36; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 900. S.o. Rn. 3610. EuGH, Rs. 92/78 R, Slg. 1978, 1129 (1136, Rn. 7) – Simmenthal. EuGH, Rs. C-385/89 R, Slg. 1990, I-561 – Griechenland/Kommission. EuGH, Rs. 48/71, Slg. 1972, 529 (535, Rn. 11) – Kommission/Italien. EuGH, Rs. 31/79 R, Slg. 1979, 1077 (1078 f., Rn. 2) – Société des Aciéries de Montereau. EuG, Rs. T-195/05 R, Slg. 2005, II-3485 (3510, Rn. 79 ff.) – Deloitte Business Advisory NV. EuG, Rs. T-125/05 R, Slg. 2005, II-1901 (1913, Rn. 36) – Umwelt- u. Ingenieurtechnik Dresden. Z.T. verneint der EuGH in diesen Fällen auch die im Rahmen der Begründetheit zu prüfende Dringlichkeit, s. z.B. EuGH, Rs. 31/79 R, Slg. 1979, 1077 (1078 f., Rn. 2) – Société des Aciéries de Montereau. In der EuGH, Rs. 3 u.a./58, Slg. 1960, 471 (478) – Barbara Erzbergbau u.a. verneinte der EuGH die Zulässigkeit des Antrags, der lediglich sechs Wochen vor dem Termin, an dem das Urteil in der Hauptsache verkündet werden sollte, gestellt wurde. EuG, Rs. T-115/92 R, Slg. 1993, II-339 (341, Rn. 3) – Hogan. Art. 37, 38 EuGH-VerfO bzw. Art. 43, 44 EuG-VerfO. S.o. Rn. 3596.

1062

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

Schriftsatz für Klage und Antrag nicht zulässig.89 Zudem sind dem Antrag alle notwendigen Schriftstücke beizufügen. Ein bloßer Hinweis auf die im Zusammenhang mit der Klage eingereichten Schriftstücke reicht nicht.90 Gem. Art. 83 § 2 EuGH-VerfO/Art. 102 § 2 EuG-VerfO müssen die Anträge 3619 auf einstweiligen Rechtsschutz den Streitgegenstand bezeichnen und die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt. Ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. Nach Art. 19 Abs. 3 EuGH-Satzung besteht für Privatpersonen zur Einreichung 3620 des Antrags Anwaltszwang. Sollte das Vorbringen des Antragstellers zu umfangreich sein, um es innerhalb kurzer Zeit entscheiden zu können, kann der Gerichtshof der EU den Antragsteller auffordern, eine kürzere Neufassung des Antrags einzureichen.

J.

Frist

3621 Eine gesetzliche Frist für die Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz ist nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Eine Einschränkung erfolgt jedoch aufgrund der strengen Akzessorietät91 zum Hauptsacheverfahren. So kann der Antrag nur gestellt werden, solange das Hauptsacheverfahren anhängig ist, d.h. frühestens zeitgleich mit Einreichung der Klageschrift,92 spätestens vor Erlass des Urteils.93 Grundsätzlich kann der Kläger auch noch während des laufenden Hauptsache3622 verfahrens vorläufigen Rechtsschutz beantragen, sofern eine entsprechende Anordnung noch vor der Hauptsacheentscheidung wirksam werden kann.94 Je größer der Zeitraum zwischen Klage und Antrag ist, desto schwieriger dürfte es allerdings sein, den Richter von der Dringlichkeit des Antrags bzw. von der Existenz eines Rechtsschutzinteresses zu überzeugen.95 Sollte das Hauptsacheverfahren bereits derart fortgeschritten sein, dass in Kürze mit einer endgültigen Entscheidung zu rechnen ist, kann es unter Umständen am Rechtsschutzbedürfnis fehlen.96

89 90 91 92

93 94

95 96

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 898. EuG, Rs. T-201/04 R, Slg. 2004, II-4463 (4495 f., Rn. 83 ff.) – Microsoft. S.o. Rn. 3596. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 13; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 315; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 56; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 8; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (328); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 888. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (330). Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 321; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 17 u. § 20 Rn. 11; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 13. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (330); Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 14. S.o. Rn. 3617.

§ 4 Begründetheit

1063

Zudem ist die Klagefrist im Hauptsacheverfahren zu beachten. Wenn diese ver- 3623 säumt worden ist, dürfte eine offensichtliche Unzulässigkeit der Klage97 vorliegen und folglich der Antrag unzulässig sein.98

§ 4 Begründetheit A.

Ansatz

Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG) bestimmt nicht näher, wann ein Antrag 3624 auf Vollzugsaussetzung begründet ist. Es heißt dort vielmehr, dass der Gerichtshof die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen kann, wenn er dies den Umständen nach „für nötig hält“. Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) spricht ebenfalls davon, dass der Gerichtshof der EU die „erforderlichen“ einstweiligen Anordnungen treffen kann. Eine nähere Konkretisierung enthalten allerdings Art. 83 § 2 EuGH-VerfO bzw. 3625 Art. 104 § 2 EuG-VerfO. Danach müssen die Anträge auf Vollzugsaussetzung die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. Diese Voraussetzungen sind kumulativ, so dass der Antrag zurückzuweisen ist, sofern eine von ihnen fehlt.99 In ständiger Rechtsprechung nimmt der Gerichtshof der EU zudem eine Interessenabwägung vor.100 Eine bestimmte Prüfungsreihenfolge der Voraussetzungen ist nicht vorgegeben. 3626 Bei Abweisung eines Antrags als unbegründet beschränkt sich der Gerichtshof daher zumeist auf Darlegung derjenigen Voraussetzung, die er im Ergebnis verneint.101

B.

Notwendigkeit

I.

Fumus boni juris

Der Antragsteller muss die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsäch- 3627 licher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft machen. Dazu prüft der Gerichtshof der EU summarisch die Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Es genügt, wenn die Hauptsache auf der Grundlage der vom Antragsteller vorgebrachten Umstände 97 98 99

100

101

S.o. Rn. 3614. Burianski, EWS 2006, 304 (307). EuG, Rs. T-151/01, Slg. 2007, II-1607 (1634, Rn. 63) – DSD; Rs. C-286/96 P(R), Slg. 1996, I-4971 (4981, Rn. 30) – SCK u. FNK; Rs. T-350/00 R, Slg. 2001, II-493 (505, Rn. 32) – Free Trade Foods. Vgl. EuGH, Rs. C-445/00 R, Slg. 2001, I-1461 (1488, Rn. 73) – Österreich/Rat; EuG, Rs. T-125 u. 253/03 R, Slg. 2003, II-4771 (4788 f., Rn. 36) – Akzo Nobel Chemicals u.a. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 41.

1064

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

dem ersten Anschein nach Erfolg haben wird (sog. fumus boni juris).102 Der an die Prognose über den Verfahrensausgang anzulegende Wahrscheinlichkeitsmaßstab ist bislang allerdings nicht endgültig geklärt.103 II.

Fumus non mali juris

3628 Die summarische Prüfung des fumus boni juris bereitet Probleme, wenn die Rechtssache schwierige Rechtsfragen aufwirft, die einer eingehenden und umfangreichen Prüfung bedürfen,104 oder neue Rechtsfragen aufgeworfen werden, die noch nicht in der Rechtsprechung geklärt sind, so dass auf keine feststehende Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann.105 Um in einem solchen Fall den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht jedes Mal wegen mangelnder Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren scheitern zu lassen, beschränkt der Gerichtshof der EU seine Prüfung in solchen Fällen auf die Frage, ob die Hauptsache dem ersten Anschein nach nicht als unbegründet erscheint.106 In der Lit. wird dies zum Teil als fumus non mali juris bezeichnet.107 Damit liegt der Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Erfolgsaussichten in der Hauptsache eher niedrig. Anders ist schwerlich effektiver Rechtsschutz in nicht geklärten Fragen oder umfassenden Sachverhalten möglich. III.

Glaubhaftmachung

3629 Der Antragsteller muss die rechtlichen und tatsächlichen Gründe glaubhaft machen, welche die Notwendigkeit einer einstweiligen Regelung begründen. Ihm stehen dafür alle denkbaren Beweismittel zur Verfügung, wobei in der Praxis zumeist auf Urkunden, eidesstattliche Versicherungen oder schriftliche Sachverständigengutachten zurückgegriffen wird.108

102

103 104 105 106

107

108

EuGH, Rs. C-180/96 R, Slg. 1996, I-3903 (3923, Rn. 44) – Vereinigtes Königreich/ Kommission; Rs. 3/75 R, Slg. 1975, 1 (6, Rn. 1) – Johnson & Firth Brown; Rs. C-300/00 P(R), Slg. 2000, I-8799 (8813, Rn. 35) – Federación de Cofradías u.a.; EuG, Rs. T-189/00 R, Slg. 2000, II-2995 (3007, Rn. 38) – Invest Import Export. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 323; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (332). EuGH, Rs. C-296/93 R, Slg. 1993, I-4181 (4187, Rn. 17) – Frankreich/Kommission; Rs. C-307/93 R, Slg. 1993, I-4191 (4197, Rn. 17) – Irland/Kommission. EuGH, Rs. C-345/90 P(R), Slg. 1991, I-231 (238, Rn. 29) – Hanning. EuGH, Rs. C-280/93 R, Slg. 1993, I-3668 (3676, Rn. 21) – Deutschland/Rat; EuG, Rs. T-79 u. 80/95 R, Slg. 1995, II-1433 (1451, Rn. 35) – SNCF u. British Railway Board; Rs. T-201/04 R, Slg. 2004, II-4463 (4539, Rn. 225) – Microsoft. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (333); Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 22; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 44; s. auch EuGH, Rs. C-149/95 P(R), Slg. 1995, I-2165 (2179, Rn. 25) – Atlantic Container Line u.a. S. Burianski, EWS 2006, 304 (309); Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 46.

§ 4 Begründetheit

1065

Der Richter berücksichtigt den Inhalt des Antrags, die Ausführungen in der 3630 mündlichen Verhandlung und – im Rahmen der Prüfung des fumus boni juris – den Inhalt der Klageschrift.109 Das Erfordernis der Glaubhaftmachung verlangt nicht, dass das Gericht vollständig überzeugt ist. Es genügt vielmehr, wenn zumindest eine überwiegende Wahrscheinlichkeit von der Richtigkeit des Vortrags vermittelt wird.110

C.

Dringlichkeit

I.

Hohe Anforderungen

Nach ständiger Rechtsprechung ist die Dringlichkeit eines Antrags auf eine einst- 3631 weilige Anordnung gegeben, wenn die Vollzugsaussetzung oder Anordnung bereits vor der Entscheidung der Hauptsache erlassen werden muss, damit der Antragsteller keinen schweren und nicht wieder gut zu machenden Schaden erleidet.111 Der Antragsteller ist dafür beweispflichtig, dass er die Entscheidung im Verfahren zur Hauptsache nicht abwarten kann, ohne einen solchen Schaden zu erleiden.112 Dabei legt der Gerichtshof der EU hohe Maßstäbe an den Nachweis des schweren und irreparablen Schaden an.113 Folge ist, dass in der Praxis nur wenige Anträge im einstweiligen Rechtsschutz erfolgreich sind. 2008 lag die Erfolgsquote gerade mal bei ca. 3 %. II.

Materielle und immaterielle Schäden

Schäden können alle materiellen und immateriellen Nachteile sein, die der Antrag- 3632 steller an seinen Rechtsgütern oder an seinem Vermögen erleidet.114 Erfasst sind neben finanziellen Nachteilen z.B. auch Gesundheitsschädigungen oder Beeinträchtigungen des beruflichen Ansehens.115 109 110 111

112 113 114

115

Vgl. EuG, Rs. T-29/92 R, Slg. 1992, II-2161 (2176, Rn. 34) – SPO u.a.; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (333). Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 46; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 88. EuGH, Rs. 43 u.a./59, Slg. 1960, 965 (1023) – von Lachmüller; Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 (2940, Rn. 26) – Sofrimport; Rs. C-286/96 P(R), Slg. 1996, I-4973 (4981, Rn. 30) – SCK u. FNK; EuG, Rs. T-201/04 R, Slg. 2004, II-4463 (4543, Rn. 240) – Microsoft. S.u. Rn. 3639. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 47. Vgl. EuGH, Rs. 174/80 R, Slg. 1980, 2665 (2668, Rn. 2 ff.) – Reichardt; Rs. 166/78 R, Slg. 1978, 1745 (1746 f., Rn. 5/6) – Italien/Rat; Rs. C-120/94 R, Slg. 1994, I-3037 (3067, Rn. 96 f.) – Kommission/Griechenland; auch EuG, T-51/91 R, Slg. 1991, II-679 (685 f., Rn. 21 ff.) – Hoyer. Vgl. etwa EuGH, Rs. 129/80 R, Slg. 1980, 2135 (2139, Rn. 3 f.) – Turner; Rs. 76/88 R, Slg. 1988, 1741 (1745, Rn. 18) – La Terza; EuG, Rs. T-10/91 R, Slg. 1991, II-133 (138, Rn. 18) – Bodson.

1066

III.

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

Gegenwärtig oder unmittellbar bevorstehend

3633 Der Schaden muss gegenwärtig sein oder zumindest unmittelbar bevorstehen. Nur potenzielle Risiken genügen nicht.116 Das unmittelbare Bevorstehen des Schadens braucht allerdings nicht mit absoluter Sicherheit nachgewiesen zu werden. Insbesondere wenn die Entstehung des Schadens vom Eintritt einer Reihe von Faktoren abhängt, genügt es, dass er mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit vorhersehbar ist.117 Dies ist nicht der Fall, wenn die Maßnahme nicht vollziehbar ist.118 Eine zukünftige, ungewisse und vom Zufall abhängige Gefahr, bei deren Konkretisierung der Antragsteller seine Rechte vor dem Unionsrichter geltend machen könnte, genügt ebenfalls nicht.119 IV.

Schwerwiegend

3634 Der Schaden muss als „schwerwiegend“ anzusehen sein, d.h. eine erhebliche Schadensintensität aufweisen.120 Dabei wird keine pauschale Bewertung vorgenommen, sondern auf die jeweiligen Umstände des Einzelfalls abgestellt.121 Der EuGH berücksichtigt auch die Art und Schwere des zugrunde liegenden Rechtsverstoßes.122 Basiert der Schaden auf einer offenkundigen und groben Missachtung grundlegender Rechte und Prinzipien des Unionsrechts, kann regelmäßig ein schwerwiegender Schaden angenommen werden.123 Im Übrigen sind die konkreten rechtlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen 3635 maßgebend, wobei es stark auf den Einzelfall ankommt. So ist nicht nur die absolute Schadenshöhe, sondern auch deren Verhältnis zum Gesamtumsatz eines Unternehmens zu berücksichtigen.124 116

117

118 119 120 121 122 123 124

EuGH, Rs. C-149/95 P(R), Slg. 1995, I-2168 (2182, Rn. 38) – Atlantic Container Line u.a.; Rs. C-335/99 P(R), Slg. 1999, I-8705 (8729, Rn. 67) – HFB u.a.; Rs. C-474/00 P(R), Slg. 2001, I-2909 (2946, Rn. 99) – Bruno Farmaceutici; EuG, Rs. T-79 u. 80/95 R, Slg. 1995, II-1433 (1452 f., Rn. 40) – SNCF u. British Railway Board. EuG, Rs. T-151/01, Slg. 2007, II-1607 (1677, Rn. 188) – DSD; EuGH, Rs. C-149/95 P(R), Slg. 1995, I-2165 (2182, Rn. 38) – Atlantic Container Line u.a. sowie EuG, Rs. T-237/99 R, Slg. 2000, II-3849 (3865, Rn. 49) – BP Nederland u.a. EuG, Rs. T-228/95 R, Slg. 1996, II-111 (136 f., Rn. 66) – Lehrfreund. EuG, Rs. T-88/94 R, Slg. 1994, II-263 (281, Rn. 39) – Société commerciale des potasses et de l’azote. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 48; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 904. Vgl. EuG, Rs. T-51/91 R, Slg. 1991, II-679 (685, Rn. 19) – Hoyer; Rs. T-52/91 R, Slg. 1991, II-689 (695, Rn. 20) – Smets; Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (330). Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 324; Pechstein, EU-/EGProzessrecht, Rn. 904. EuGH, Rs. 31 u. 53/77 R, Slg. 1977, 921 (924, Rn. 20/23) – Kommission/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. 809/79 R, Slg. 1980, 139 (149, Rn. 9) – Pardini; Rs. C-213/91, Slg. 1993, I-3177 (3202, Rn. 24) – Albertal; Burianski, EWS 2006, 304 (308) m.w.N. zur Rspr.; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 50 ebenfalls m.w.N. zur Rspr.

§ 4 Begründetheit

V.

1067

Mitverschulden

Der Gerichtshof der EU berücksichtigt auch ein mögliches Mitverschulden des 3636 Antragstellers bei der Entstehung des Schadens oder der konkreten Schadenshöhe. Der Antragsteller muss glaubhaft machen, dass es ihm nicht möglich war, Maßnahmen zur Abwendung oder Begrenzung des Schadens zu treffen.125 Es fehlt an der Dringlichkeit der begehrten einstweiligen Anordnung, wenn der Antragsteller den Schaden selbst abschätzen und seinen Eintritt jederzeit vermeiden kann.126 VI.

Irreversibler Schaden

Der Schaden muss zudem irreversibel sein, d.h. es darf nicht möglich sein, ihn 3637 wieder auszugleichen.127 Dabei vergleicht der Gerichtshof der EU die konkreten Auswirkungen beim Antragsteller mit bestehenden Kompensationsmöglichkeiten im Anschluss an das Hauptsacheverfahren.128 Gerade finanzielle Schäden scheiden daher zumeist aus wegen der Möglichkeit, bei einem Obsiegen im Hauptsacheverfahren später einen finanziellen Ausgleich aufgrund einer Schadensersatzklage nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) erreichen zu können.129 Bedroht der Schaden allerdings die wirtschaftliche Existenz des Antragstellers, 3638 würde eine Kompensation nach Beendigung des Hauptsacheverfahrens wegen Marktaustritt vor Ergehen des Hauptsacheurteils zu spät kommen, so dass in einem solchen Fall eine Irreversibilität gegeben sein kann.130 Dass diese Prüfung häufig zur Ablehnung einstweiliger Anordnungen mangels Dringlichkeit durch den Gerichtshof der EU führt, ist in der Lit. auf Kritik gestoßen.131

125 126 127

128

129 130

131

EuGH, Rs. 44/75 R, Slg. 1975, 637 (641, Rn. 3) – Könecke. EuG, Rs. T-19/91 R, Slg. 1991, II-265 (271 f., Rn. 19 f.) – Vichy. EuGH, Rs. C-51 u. 59/90 R, Slg. 1990, I-2167 (2173, Rn. 24) – Cosmos-Tank u.a.; EuG, Rs. T-2/95 R, Slg. 1995, II-485 (497 f., Rn. 28) – Industrie des Poudres Sphériques. S. EuGH, Rs. 232/81 R, Slg. 1981, 2193 (2200, Rn. 9) – Agricola Commerciale Olio; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 905; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 26. EuG, Rs. T-2/95 R, Slg. 1995, II-485 (497 f., Rn. 28) – Industrie des Poudres Sphériques. S. EuGH, Rs. 92/78 R, Slg. 1987, 1129 (1136, Rn. 8/9) – Simmenthal; Rs. C-51 u. 59/90 R, Slg. 1990, I-2167 (2173 f., Rn. 24) – Cosmos-Tank u.a.; EuG, Rs. T-168/95 R, Slg. 1995, II-2819 (2837, Rn. 42) – Eridania; Rs. T-303/04 R, Slg. 2004, II-3889 (3911, Rn. 73) – European Dynamics. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 52; Burianski, EWS 2006, 304 (308); Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 159 ff.

1068

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

VII.

Darlegungs- und Beweispflicht

3639 Wie bei der Notwendigkeit132 muss der Antragsteller die Umstände, welche die Dringlichkeit der Antragstellung betreffen, zur vollen richterlichen Überzeugung glaubhaft machen.133 Auch wenn insoweit keine absolute Sicherheit des Schadenseintritts verlangt wird, sondern eine hinreichende Wahrscheinlichkeit ausreicht, so bleibt der Antragsteller doch verpflichtet, die Tatsachen nachzuweisen, die die Aussicht auf einen solchen Schaden begründen sollen.134 Eine vage und hypothetische Behauptung des Antragstellers, die auf keinerlei Beweismittel gestützt ist, reicht nicht aus.135

D.

Interessenabwägung

3640 Der Gerichtshof der EU nimmt in ständiger Rechtsprechung eine in den Verfahrensordnungen nicht vorgesehene Interessenabwägung vor, und zwar zwischen den Nachteilen für den Antragsteller, wenn die einstweilige Anordnung unterbleibt, er aber im Hauptsacheverfahren gewinnt, und den Nachteilen für den Antragsgegner, das Unionsinteresse oder sonstige Dritte bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung, wenn der Antragsteller jedoch in der Hauptsache verliert.136 Interessen, die dem Erlass einer einstweiligen Anrodung entgegenstehen kön3641 nen, sind bspw. das öffentliche Interesse am Gesundheitsschutz,137 das Interesse der Kommission an der Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs,138 das Interesse an einer geordneten Rechtspflege,139 das Funktionieren des Gemeinsamen Markts140 oder die Interessen Dritter, sofern die beantragten Maßnahmen erhebliche Auswirkungen auf deren Rechte haben können.141 Auch bei der Interessenabwägung kann sich ein Mitverschulden des Antragstellers auswirken: trifft ihn ein Mitverschulden, kann dies verhindern, dass die Interessenabwägung zu seinen

132 133

134 135 136 137 138 139 140 141

S.o. Rn. 3629. Vgl. EuGH, Rs. C-156/03 P(R), Slg. 2003, I-6575 (6593, Rn. 36) – Laboratoires Servier; Rs. C-278/00 R, Slg. 2000, I-8787 (8793, Rn. 14) – Griechenland/Kommission; EuG, Rs. T-168/95 R, Slg. 1995, II-2819 (2834 f., Rn. 33) – Eridania; Rs. T-125/05 R, Slg. 2005, II-1901 (1913, Rn. 39) – Umwelt- u. Ingenieurtechnik Dresden; Rs. T-117/05 R, Slg. 2005, II-2593 (2616, Rn. 71) – Rodenbröker. Vgl. EuGH, Rs. C-156/03 P(R), Slg. 2003, I-6575 (6593, Rn. 36) – Laboratoires Servier. EuG, Rs. T-5/95 R, Slg. 1995, II-255 (260 f., Rn. 14 ff.) – Amicale des résidents du square d’Auvergne. Burianski, EWS 2006, 304 (308); Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 907. EuG, Rs. T-13/99 R, Slg. 1999, II-1961 (2020 f., Rn. 170 ff.) – Pfizer Animal Health. EuG, Rs. T-12/93 R, Slg. 1993, II-785 (792, Rn. 19) – CCE de Vittel u.a. EuG, Rs. T-24 u. 28/92 R, Slg. 1992, II-1839 (1850 f., Rn. 28) – Langnese-Iglo u. Schöller. EuG, Rs. T-53/01 R, Slg. 2001, II-1479 (1512 f., Rn. 104) – Poste Italiane. EuG, Rs. T-12/93 R, Slg. 1993, II-785 (792 f., Rn. 20) – CCE de Vittel u.a.

§ 5 Verfahren und gerichtliche Entscheidung

1069

Gunsten ausfällt.142 Hier zeigt sich deutlich die Weite des richterlichen Gestaltungsspielraums, der ihm ein hohes Maß an Einzelfallgerechtigkeit ermöglicht.143

§ 5 Verfahren und gerichtliche Entscheidung A.

Gerichtliches Verfahren

Wie im Hauptsacheverfahren gilt gem. Art. 19 Abs. 3 EuGH-Satzung für Privat- 3642 personen Anwaltszwang. Der bei Gericht eingegangene Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz wird dem Antragsgegner zur Stellungnahme zugesandt. Gem. Art. 84 § 2 EuGH-VerfO/Art. 105 § 2 EuG-VerfO kann dem Antrag allerdings bereits stattgegeben werden, ehe die Stellungnahme der Gegenpartei eingeht. Eine mündliche Verhandlung und eine Beweisaufnahme sind nicht erforderlich, ihre Anordnung liegt im Ermessen des Richters. Sie sind in der Praxis auch eher die Ausnahme.144 Findet eine Anhörung statt, müssen die Parteien damit rechnen, dass der Richter ihnen in diesem Rahmen aufgibt, kurzfristig bestimmte Angaben zu machen.145 In seltenen Fällen kommt es zu einer vorherigen informellen Sitzung146 bzw. mehreren Anhörungen.147

B.

Entscheidung

I.

Verpflichtung zum Erlass

Bei Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz ist 3643 der Gerichtshof der EU zum Erlass einer entsprechenden Anordnung verpflichtet. Zwar sprechen Art. 278 S. 2 AEUV und Art. 279 AEUV (Art. 242 S. 2 EG und Art. 243 EG) davon, dass der Gerichtshof (der EU) eine einstweilige Anordnung erlassen „kann“. Bei dieser Formulierung handelt es sich jedoch um eine Kompetenzzuweisung an den Gerichtshof der EU und nicht um eine Ermessenseröffnung.148 Schließlich sind die Anforderungen und Bedingungen wie gezeigt näher konturiert. Dass kein Ermessen dazukommt, ist Grundlage für einen wirksamen Rechtsschutz. Dieser ist auch Maßstab für den näheren Inhalt der einstweiligen Anordnung, aber im Übrigen mangels näherer Vorgaben besteht für den Gerichts-

142 143 144 145 146 147 148

EuGH, Rs. C-87/94 R, Slg. 1994, I-1395 (1407, Rn. 41) – Kommission/Belgien. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (332). Wägenbaur, Art. 105 VerfO EuG Rn. 4. EuG, Rs. T-350/00 R, Slg. 2001, II-493 (504, Rn. 30) – Free Trade Foods. EuG, Rs. T-201/04 R, Slg. 2004, II-4463 (4489, Rn. 57) – Microsoft. EuG, Rs. T-198/01 R, Slg. 2002, II-2153 (2168 ff., Rn. 37 ff.) – Technische Glaswerke Ilmenau. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 59 f.; a.A. Wegener, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 19 Rn. 39.

1070

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

hof der EU freies Ermessen.149 Dieser ist nicht an die Anträge der Antragsteller gebunden.150 II.

Vollzugsaussetzung

3644 Bei der Vollzugsaussetzung bestimmt allerdings der Antragsgegenstand weitestgehend den Inhalt der Entscheidung, da die Vollzugsaussetzung gem. Art. 278 S. 2 AEUV (Art. 242 S. 2 EG) in der Aussetzung der Durchführung der angefochtenen Handlung besteht.151 Der Gerichtshof der EU kann aber die Vollzugsaussetzung befristen152 oder von Bedingungen und Auflagen abhängig machen.153 Regelmäßig wird dazu die in Art. 86 § 2 EuGH-VerfO/Art. 107 § 2 EuG-VerfO ausdrücklich vorgesehene Sicherheitsleistung angeordnet.154 III.

Erlass einer einstweiligen Anordnung

3645 Die nach Art. 279 AEUV (Art. 243 EG) ergehende einstweilige Anordnung kann in jedem Ge- oder Verbot bestehen, das der Gerichtshof der EU zur vorläufigen Sicherung der Rechte des Antragstellers für geeignet hält.155 Dem Richter kommt insoweit ein weites Ermessen zu.156 Insbesondere kann er die Entscheidung mit europarechtskonformen Bedingungen,157 Befristungen158 oder Auflagen159 versehen. Allerdings ist hier in besonderem Maße darauf zu achten, dass die einstweilige Anordnung nicht in einer nicht oder nur schwer rückgängig zu machenden Maßnahme besteht, wodurch einer späteren Hauptsacheentscheidung faktisch jede Wirksamkeit genommen wäre.160

149 150 151 152 153

154 155

156 157 158 159 160

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 910; Schwarze, in: ders., Art. 242 EGV Rn. 25. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 327; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 61. Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 94; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 62. EuGH, Rs. C-320/03 R, Slg. 2003, I-11665 (11694 f., Rn. 102 ff.) – Kommission/Österreich. EuG, Rs. T-378/02 R, Slg. 2003, II-2921 (2954 f., Rn. 100) – Technische Glaswerke Ilmenau; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 62; Pechstein, EU-/EGProzessrecht, Rn. 910. S. z.B. EuGH, Rs. 86/82 R, Slg. 1982, 1555 (1558, Rn. 3 f.) – Hasselblad. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 63; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 94; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 910. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (334). Vgl. z.B. EuG, Rs. T-308/94 R, Slg. 1995, II-265 (283 ff., Rn. 53 ff.) – Cascades. Vgl. z.B. EuG. Rs. T-45/90 R, Slg. 1990, II-705 (714, Rn. 37) – Speybrouck. S. zur Sicherheitsleistung u. Rn. 3649. Vgl. EuGH, Rs. 92/78 R, Slg. 1978, 1129 (1136 f., Rn. 13/18) – Simmenthal III.

§ 5 Verfahren und gerichtliche Entscheidung

IV.

1071

Keine Vorwegnahme der Hauptsache

Der Gerichtshof der EU achtet stets darauf, dass die Aussetzung bzw. Anordnung 3646 vorläufig in dem Sinne ist, dass sie den Rechts- oder Tatsachenfragen des Rechtsstreits nicht vorgreift und die Folgen der später zur Hauptsache zu treffenden Entscheidung nicht im Voraus aufhebt (vgl. Art. 86 § 4 EuGH-VerfO/Art. 107 § 4 EuG-VerfO).161 Es darf kein unwiderruflicher Zustand geschaffen werden, durch den die Entscheidung in der Hauptsache faktisch vorweggenommen wird.162 Ausnahmen davon sind allerdings möglich, wenn sie aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes gerechtfertigt erscheinen.163

C.

Beschluss

Die Entscheidung des Gerichtshofs der EU über den einstweiligen Rechtsschutz 3647 ergeht gem. Art. 86 § 1 EuGH-VerfO/Art. 107 § 1 EuG-VerfO durch Beschluss. Dieser ist mit Gründen zu versehen und wird den Parteien unverzüglich zugestellt. Die einstweilige Anordnung kann gem. Art. 86 § 3 S. 1 EuGH-VerfO/Art. 107 § 3 S. 1 EuG-VerfO befristet werden. Aufgrund der Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren164 tritt sie gem. Art. 86 § 3 S. 2 EuGH-VerfO/Art. 107 § 3 S. 2 EuGVerfO mit der Verkündung des Endurteils außer Kraft. Gem. Art. 87 EuGH-VerfO/Art. 108 EuG-VerfO kann der Beschluss wegen 3648 veränderter Umstände auf Antrag einer Partei jederzeit abgeändert oder aufgehoben werden. Dabei ist an die „veränderten Umstände“ ein strenger Maßstab anzulegen. Über den Abänderungs- bzw. Aufhebungsantrag entscheidet – im Gegensatz zum devolutiven Rechtsmittel – nicht die höhere Instanz, sondern der erkennende Spruchkörper selbst.165 Auch wenn es sich bei der einstweiligen Anordnung um einen Beschluss han- 3649 delt, ist dieser nach den Regelungen der Art. 280 i.V.m. Art. 299 AEUV (Art. 244 i.V.m. Art. 256 EG) vollstreckbar.166 Die Vollstreckung kann gem. Art. 86 § 2 EuGH-VerfO/Art. 107 § 2 EuG-VerfO davon abhängig gemacht werden, dass der Antragsteller eine Sicherheit leistet, deren Höhe und Art nach Maßgabe der Umstände vom Gerichtshof der EU festgesetzt wird. Sie kommt in Betracht, wenn die Partei, die die Sicherheit zu leisten hat, Schuldner der Beträge ist, deren Zahlung auf diese Weise gesichert werden soll und falls die Gefahr einer Zahlungsunfähigkeit besteht.167 161 162 163 164 165 166

167

Vgl. EuGH, Rs. C-149/95 P(R), Slg. 1995, I-2168 (2178, Rn. 22) – Atlantic Container Line u.a.; EuG, Rs. T-151/01, Slg. 2007, II-1609 (1634, Rn. 64) – DSD. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 326. EuGH, Rs. C-393/96 P(R), Slg. 1997, I-441 (455 ff., Rn. 30 ff.) – Antonissen. S.o. Rn. 3596. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 911. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 11 Rn. 65; Estler, Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, 2003, S. 111; Wegener, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 20 Rn. 24; Schwarze, in: ders., Art. 243 EGV Rn. 29. Wägenbaur, EuZW 1996, 321 (334).

1072

Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz

Ein Antrag auf Befreiung von der Verpflichtung zur Stellung einer Sicherheit ist zwar möglich, nach ständiger Rechtsprechung jedoch nur dann begründet, wenn der Antragsteller die Dringlichkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahme in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft macht.168 Regelmäßig reicht eine allgemein gehaltene eidesstattliche Versicherung, die Stellung der verlangten Sicherheit sei unmöglich, nicht aus.169 Beschlüsse des EuGH sind unanfechtbar, während gem. Art. 57 Abs. 2 EuGH3651 Satzung für Beschlüsse des EuG ein auf Rechtsfragen beschränktes Rechtsmittel zum EuGH besteht. Es kann binnen zwei Monaten nach Zustellung des Beschlusses eingelegt werden und ist – wie jedes Rechtsmittel170 – auf Rechtsfragen beschränkt. Es hat (ebenso wie die Klage) gem. Art. 60 EuGH-Satzung keine aufschiebende Wirkung. Will die Partei die Aussetzung der Vollstreckung des EuGUrteils erreichen, gegen das sie ein Rechtsmittel eingelegt hat, muss sie dies gem. Art. 278 AEUV (Art. 242 EG) beantragen.171

3650

D.

Kostenentscheidung

3652 Eine Kostenentscheidung erfolgt im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht, sondern erst im Zuge der Hauptsacheentscheidung,172 da nach Art. 69 § 1 EuGHVerfO/Art. 87 § 1 EuG-VerfO über die Kosten nur in Endurteilen und verfahrensbeendenden Beschlüssen entschieden wird. Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ist aber ein Annexverfahren zur Hauptsache, so dass das Verfahren erst mit der Hauptsacheentscheidung beendet wird.173 Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Klage und damit der Antrag wegen Unzulässigkeit abgewiesen werden.174

168 169 170 171 172 173 174

EuG, Rs. T-308/94 R, Slg. 1995, II-265 (281, Rn. 42 f.) – Cascades; Rs. T-295/94 R, Slg. 1994, II-1265 (1275 f., Rn. 24) – Buchmann. EuG, Rs. T-301/94 R, Slg. 1994, II-1279 (1290, Rn. 24) – Laakmann Karton. Vgl. Art. 225 Abs. 1 EG u. Art. 58 Abs. 1 S. 1 EuGH-Satzung. EuG, Rs. T-77/91 R, Slg. 1991, II-1285 (1291, Rn. 19 ff.) – Hochbaum. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 328. Burianski, EWS 2006, 304 (309); Wägenbaur, Art. 87 VerfO EuG Rn. 2. EuG, Rs. T-492/93 u. 492/93 R, Slg. 1993, II-1023 – Nutral.

Kapitel 23 Rechtsfolgen

§ 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU Die Rechtsfolgen der Urteile des Gerichtshofs der EU1 richten sich nach der je- 3653 weiligen Verfahrensart. Sie wurden daher bereits ausführlich im Rahmen der einzelnen Verfahren dargestellt. Hier soll nun ein allgemeiner Überblick über die verschiedenen Arten von Rechtsfolgen gegeben werden.

A.

Souveränitätsschonung in allen Urteilsarten

I.

Wahrung der Souveränität und Kompetenzen

Die Ausgestaltung der Klagen vor dem Gerichtshof der EU unterliegt dem Pos- 3654 tulat der Wahrung des institutionellen Gleichgewichts der Unionsorgane und des Schutzes der Souveränität der Mitgliedstaaten (Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung). 1.

Klagen gegen Mitgliedstaaten

Daher sind die Vertragsverletzungsverfahren der Art. 258 und 259 AEUV 3655 (Art. 226 und 227 EG) als Feststellungsklagen ausgestaltet. Gem. Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) stellt der Gerichtshof der EU lediglich fest, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat. Er ist jedoch nicht befugt, die mit dem Vertragsverletzungsverfahren angegriffene Maßnahme aufzuheben, oder den Mitgliedstaat förmlich dazu zu verurteilen, den rechtswidrigen Zustand zu beheben.2 Die Mitgliedstaaten behalten somit bei der Herstellung vertragsgemäßer Zustände die Gestaltungshoheit und können selbst entscheiden, welche konkreten Maßnahmen sie hierzu ergreifen.3 1 2 3

Vgl. zur neuen Begrifflichkeit Art. 19 EUV. Näher hierzu Rn. 2628 ff. Ehricke, in: Streinz, Art. 228 EGV Rn. 1; Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 298.

1074

2.

Kapitel 23 Rechtsfolgen

Klagen gegen Unionsinstitutionen

3656 Eine ähnliche Systematik liegt den Klagen gegen Unionsinstitutionen zugrunde. Im Rahmen der Nichtigkeitsklage stellt die einen Rechtsakt für nichtig erklärende Entscheidung nach Art. 264 Abs. 1 AEUV (Art. 231 Abs. 1 EG) ein Gestaltungsurteil dar, das den streitigen Rechtsakt ex tunc beseitigt. Die Parteien werden in den Zustand zurückversetzt, der vor Erlass der streitigen Maßnahme bestand.4 Allerdings dürfen EuGH und EuG (s. Art. 256 Abs. 1 i.V.m. Art. 263 Abs. 1 AEUV) den für nichtig erklärten Rechtsakt weder durch einen anderen ersetzen noch die beklagten Unionsinstitution zum Erlass bestimmter Maßnahmen verpflichten.5 Durch diese wiederum begrenzten Tenorierung können EuGH und EuG nicht in die Kompetenzen der zuständigen Organe und Einrichtungen eingreifen.6 Die Untätigkeitsklage ist, wie die Vertragsverletzungsverfahren, als Feststel3657 lungsklage ausgestaltet. Im Rahmen eines stattgebenden Untätigkeitsurteils stellen EuGH und EuG daher gem. Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) fest, dass die Unionsinstitution durch ihre Untätigkeit gegen die Verträge verstoßen hat.7 Sie können aber wiederum weder die beantragte Handlung selbst vornehmen noch das Organ oder die Einrichtung förmlich zum Erlass der fraglichen Maßnahme verurteilen,8 so dass auch hier das institutionelle Gleichgewicht der Organe und Einrichtungen geschützt wird.9 II.

Kein Leistungs- oder Verpflichtungsurteil

3658 Dem Gerichtshof der EU ist es in seinen Urteilen damit lediglich gestattet, feststellende und gestaltende Anordnungen zu treffen. Der Erlass eines Verpflichtungsoder Leistungsurteils ist dem europäischen Prozessrecht hingegen fremd.10 Vielmehr sind die Mitgliedstaaten und Unionsinstitutionen nach dem Vertrag selbst gehalten, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren ergibt sich die Verpflichtung der 3659 Mitgliedstaaten zur Beseitigung des Vertragsverstoßes aus Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG). Auch bei den Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen hat die verurteilte Unionsinstitution nach Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) selbst die sich aus dem Urteil ergebenden Konsequenzen zu treffen.11

4 5 6 7 8 9 10 11

Näher hierzu Rn. 2859 ff. EuGH, Rs. C-199 u. 200/94 P, Slg. 1995, I-3709 (3720, Rn. 24) – Pevasa u. Inpesca; EuG, Rs. T-22/96, Slg. 1996, II-1009 (1016, Rn. 17) – Langdon. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 559. Näher hierzu Rn. 3001 f. EuGH, Rs. C-25/91, Slg. 1993, I-1719 (1759, Rn. 14) – Pesqueras Echebastar SA. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 1. Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 6 Rn. 58; Geiger, Art. 230 EGV Rn. 3. Näher hierzu u. Rn. 3682 ff.

§ 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU

1075

Ein Leistungsurteil kann der Gerichtshof der EU lediglich im Rahmen der 3660 Schadensersatzklage wegen außervertraglicher Haftung nach Art. 268 i.V.m. Art. 340 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) erlassen.12 III.

Beispiel Vergaberecht

Die Systematik des souveränitätsschonenden Rechtsschutzes durch den Gerichtshof der EU zeigt sich beispielhaft an der Rechtsprechung zu europarechtswidrigen Verträgen im europäischen Vergaberechts. Wurde ein Auftrag entgegen den europarechtlichen Vorgaben für das Vergaberecht vergeben, ordnet das Unionsrecht selbst, wie eben dargestellt, keine Nichtigkeit des Vertrages an. Der EuGH hat insoweit konsequent in der Rechtssache Stadt Braunschweig weder in seiner Entscheidung vom 10.4.200313 noch vom 18.7.200714 eine Nichtigkeit angenommen, sondern ist vielmehr von einer andauernden Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit bei Fortgeltung des Vertrages ausgegangen. Es ging daher nur um die Abstellung einer künftigen Beeinträchtigung, nicht aber um eine Nichtigkeit von Anfang an. Wie sie den Verstoß gegen Unionsrecht beenden, steht also im Ermessen der Mitgliedstaaten. Das entspricht bei Vergaben im Allgemeinen der bisherigen Vorgabe nach Art. 2 Abs. 6 RL 89/665/EWG bzw. RL 92/13/EWG. Allerdings sieht die Rechtsmitteländerungsrichtlinie15 nun die grundsätzliche Unwirksamkeit von Verträgen vor, die innerhalb einer neuen Stillhaltefrist von zehn bzw. 15 Tagen nach der Zuschlagserteilung geschlossen werden. Eine Vertragsnichtigkeit ist in diesen Fällen zwingend.16 Das gilt aber nicht bei nach dieser Stillhaltefrist abgeschlossenen Verträgen und für Altfälle.17

B.

Gestaltungswirkung

I.

Zeitpunkt

3661 3662

3663 3664

Die Gestaltungswirkung tritt bei Urteilen des EuGH mit deren Verkündung ein. 3665 Auch Urteile des EuG werden gem. Art. 83 EuG-VerfO i.V.m. Art. 60 EuGHSatzung grundsätzlich mit Verkündung wirksam. Rechtsmittel haben nach Art. 60 Abs. 1 EuGH-Satzung keine aufschiebende Wirkung und beeinträchtigen die Gestaltungswirkung nicht. 12 13 14 15

16 17

Zur Schadenersatzklage vgl. Rn. 3022 ff. EuGH, Rs. C-20 u. 28/01, Slg. 2003, I-3609 (3643, Rn. 36 f.) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-503/04, Slg. 2007, I-6153 – Stadt Braunschweig II. RL 2007/66/EG zur Änderung der RL 89/665/EWG u. 92/13/EWG zwecks Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfungsverfahren im Bereich des öffentlichen Auftragswesens vom 11.12.2007, ABl. L 335, S. 31. Frenz, in: Willenbruch/Bischoff, Vergaberecht, 1. Los § 97 GWB Rn. 130. Näher hierzu Frenz, VergabeR 2009, 1 ff.

1076

Kapitel 23 Rechtsfolgen

Eine Ausnahme sieht jedoch Art. 60 Abs. 2 EuGH-Satzung für den Fall vor, dass das EuG eine Verordnung für nichtig erklärt. Die Gestaltungswirkung tritt dann erst nach Ablauf der Rechtsmittelfrist bzw. Zurückweisung des Rechtsmittels ein. Zudem kann der Gerichtshof der EU nach Art. 278 S. 2, 279 AEUV (Art. 242 3667 S. 2, 243 EG) die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen oder sonstige einstweilige Anordnungen treffen.

3666

II.

Nichtigkeitsurteil

3668 Gestaltungswirkung kommt im Rahmen der Urteile des Gerichtshofs der EU insbesondere einem stattgebenden Nichtigkeitsurteil zu. Nach Art. 264 Abs. 1 AEUV (Art. 231 Abs. 1 EG) gestaltet dieses die Rechtslage, indem es den angegriffenen Rechtsakt ex tunc vernichtet. Die Nichtigerklärung von Verordnungen, Richtlinien und adressatenunabhängi3669 gen Beschlüssen entfaltet Wirkung erga omnes. Sie betrifft also auch Private, Unionsorgane oder Mitgliedstaaten, die am konkreten Verfahren nicht beteiligt waren. Bei adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) wirkt das Nichtigkeitsurteil hingegen nur inter partes.18 Aufgrund des für nichtig erklärten Rechtsakts erlassene weitere Maßnahmen 3670 sind mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. Die auf dem angefochtenen Rechtsakt beruhenden nationalen Vorschriften sind unanwendbar und aufzuheben. Ihre Nichtigkeit richtet sich jedoch nach nationalem Recht.19 Die Gestaltungswirkung betrifft nur den angefochtenen Rechtsakt und nicht 3671 andere Handlungen, die zwar aus demselben Grund rechtswidrig sein sollen, vor dem Gemeinschaftsrichter aber nicht angefochten wurden.20 Teilweise beschränken kann der Gerichtshof der EU die Gestaltungswirkung, 3672 indem er gem. Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) die Fortgeltung einzelner Wirkungen anordnet.21 III.

Vorabentscheidungsurteil

3673 Eine der Gestaltungswirkung vergleichbare Wirkung entfalten zudem Vorabentscheidungsurteile. Im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens entscheidet der Gerichtshof der EU gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) über die Auslegung der Verträge und die Gültigkeit und Auslegung der Handlungen der Unionsinstitutionen. Erklärt er eine Handlung für ungültig, so entfaltet diese Feststellung Wir-

18 19 20 21

Näher hierzu Rn. 2862 ff. Booß, in: Grabitz/Hilf, Art. 231 EGV Rn. 6; vgl. zudem Rn. 2865. EuGH, Rs. C-310/97 P, Slg. 1999, I-5363 (5413, Rn. 54) – AssiDomän Kraft Products u.a. Näher hierzu Rn. 2867 ff.

§ 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU

1077

kung auch über das Ausgangsverfahren hinaus.22 Sie bindet alle innerstaatlichen Gerichte und auch die nationalen Verwaltungsorgane.23 Darüber hinaus werden von der Bindungswirkung die Unionsinstitutionen er- 3674 fasst. Sie sind in entsprechender Anwendung des Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um der festgestellten Rechtswidrigkeit abzuhelfen.24 Damit sind die Rechtswirkungen des Ungültigkeitsurteils zwar denen des Nichtigkeitsurteils nicht gleich, da der Rechtsakt noch existent bleibt und lediglich ungültig ist. Dieses entfaltet aber eine der Gestaltungswirkung ähnliche Wirkung.25 Durch Auslegungsurteil wird erläutert und verdeutlicht, in welchem Sinn und 3675 mit welcher Tragweite die jeweilige Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen oder anzuwenden ist.26 Aufgrund der Leitfunktion des Vorabentscheidungsurteils und der Prozessökonomie spricht die herrschende Auffassung auch diesen Urteilen eine zumindest tatsächliche Bindungswirkung über das Ausgangsverfahren hinaus zu.27 IV.

Sonstige Urteile und Beschlüsse

Wird im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle nach Art. 277 AEUV (Art. 241 3676 EG) die Rechtswidrigkeit und damit die Unanwendbarkeit im konkreten Fall festgestellt, tritt dennoch keine Gestaltungswirkung ein, die die allgemeine Geltung dieser Rechtsnorm berührt.28 Eine erfolgreiche Schadensersatzklage führt ebenfalls nicht zur Beseitigung der 3677 den Schadensersatzanspruch auslösenden rechtswidrigen Handlung. Vielmehr stellt der Gerichtshof der EU die Rechtswidrigkeit im Schadensersatzverfahren fest, ohne dass dadurch die Gültigkeit des Gemeinschaftsrechtsakts berührt wird.29

22 23

24

25 26

27

28 29

Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 859; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 37; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 90. EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 (1215, Rn. 13) – International Chemical; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251 ff., Rn. 53 f.) – Cargill; Rs. 359/87, Slg. 1989, 585 (614 f., Rn. 13) – Pinna; Rs. 23/75, Slg. 1975, 1279 (1307, Rn. 51) – Rey Soda. EuGH, Rs. 117/76 u. 16/77, Slg. 1977, 1753 (1771, Rn. 13) – Ruckdeschel u. Ströh; Rs. 300/86, Slg. 1988, 3443 (3463, Rn. 22) – van Landschoot; Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 (251, Rn. 52) – Cargill. Germelmann, EuR 2009, 254 (263); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 90; Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 24. EuGH, Rs. 66 u.a./79, Slg. 1980, 1237 (1260, Rn. 9) – Salumi; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6333, Rn. 23) – IN.CO.GE.’90; Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 (1888, Rn. 34) – Meilicke. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 67; Schwarze, in: ders., Art. 234 EGV Rn. 66; Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 89; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 234 EG Rn. 93; näher hierzu o. Rn. 3405 ff. Zur inzidenten Normenkontrolle o. Rn. 2330 ff. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 773; Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2007, § 10 Rn. 30; Ehlers, Jura 2009, 187 (194).

1078

3678

Kapitel 23 Rechtsfolgen

Auch den Urteilen der als Feststellungsklagen ausgestalteten Vertragsverletzungsverfahren und Untätigkeitsklagen kommt keine Gestaltungswirkung zu. V.

Klageabweisung und Feststellung der Gültigkeit

3679 Eine Klageabweisung wirkt bei der Nichtigkeitsklage ausschließlich zwischen den Parteien und ändert nicht die materielle Rechtslage.30 Eine vergleichbare Rechtsfolge ergibt sich für das Vorabentscheidungsverfahren. Stellt der Gerichtshof der EU die Gültigkeit von Organhandlungen fest, so entfaltet dieses Urteil keine Bindungswirkung erga omnes.31 Grund für diese Rechtsfolgen ist, dass EuGH und EuG die betroffenen Rechts3680 akte lediglich vor dem Hintergrund des ihnen unterbreiteten Prozessstoffs überprüfen. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass später noch bislang nicht berücksichtigte Aspekte auftauchen, die zu einer anderen Beurteilung führen können.32 VI.

Völkerrechtliche Übereinkünfte

3681 Darüber hinaus gestalten die Urteile des Gerichtshofs der EU nicht automatisch auch die völkerrechtliche Lage. Wird die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte der EU mit dem Unionsrecht überprüft, hat die Nichtigerklärung oder die Ungültigkeitserklärung daher grundsätzlich keine Auswirkungen auf die völkerrechtliche Wirksamkeit der Übereinkunft und die völkerrechtliche Bindung der Union an ihre vertraglichen Pflichten.33 Lediglich wenn die Verletzung des internen Rechts offenkundig war und eine Bestimmung von grundlegender Bedeutung betraf, kann sich die Union entsprechend der Regelung des Art. 46 WVRK auf die Unwirksamkeit der Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag berufen.34

C.

Pflicht zur Maßnahmenergreifung

I.

Notwendigkeit eigenständiger Regelungen

3682 Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) ist als Gestaltungsklage ausgestaltet. Bei den Vertragsverletzungsverfahren der Art. 258, 259 AEUV (Art. 226, 227 EG) und der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) handelt es sich um Feststellungsklagen. Keine dieser Klagen erlaubt die Verurteilung 30 31 32 33 34

Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 231 EG Rn. 4; vgl. hierzu Rn. 2866. Näher hierzu Rn. 3404. Ehricke, in: Streinz, Art. 234 EGV Rn. 66; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 231 EGV Rn. 5. Vgl. hierzu ausführlich o. Rn. 3206 und 3264. Dazu sowie zur Anwendbarkeit der Regelungen der WVRK auf völkerrechtliche Übereinkünfte der Union vgl. Rn. 3181, Fn. 214 („Die WVRK findet Anwendung …“).

§ 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU

1079

zu einem Tun oder Unterlassen. Um den Mitgliedstaaten und Unionsinstitutionen die Pflicht aufzuerlegen, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, trifft der Vertrag daher weitere Regelungen. II.

Art. 260 AEUV (Art. 228 EG)

Gem. Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG) haben alle Organe des im Ver- 3683 tragsverletzungsverfahren verurteilten Mitgliedstaats die Pflicht, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Durchführung der Urteile des Gerichtshofs der EU zu gewährleisten.35 Bei Unvereinbarkeit bestimmter Rechtsvorschriften mit einem der Verträge haben die an der Gesetzgebung beteiligten Organe diese aufzuheben, abzuändern oder die notwendigen Rechtsnormen zu erlassen.36 Die nationalen Behörden dürfen eine mit einem Vertrag für unvereinbar erklärte nationale Vorschrift nicht mehr anwenden und müssen eine für europarechtswidrig erklärte Verwaltungspraxis entsprechend anpassen.37 Auch die nationalen Gerichte haben die Pflicht, bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Beachtung des Urteils sicherzustellen.38 Darüber hinaus sieht Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) für den Fall, 3684 dass der Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachkommt, die Verurteilung zu einem Zwangsgeld oder einem Pauschalbetrag vor.39 III.

Art. 266 AEUV (Art. 233 EG)

Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) begründet für die in der Nichtigkeitsklage oder 3685 Untätigkeitsklage verurteilten Institutionen die Pflicht, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen vorzunehmen.40 EuGH und EuG sind dabei auch nach Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) nicht befugt, der verurteilten Institution bestimmte Handlungspflichten aufzuerlegen oder sie zum Erlass bestimmter Maßnahmen zu verurteilen41 – abgesehen vom Schadensersatz nach Art. 266 Abs. 2 i.V.m. Art. 340 Abs. 2 AEUV. Hinsichtlich der Art und des Umfangs der zu treffenden Maßnahmen haben die Organe und Einrichtungen jedoch Urteilsgründe und Tenor zu

35 36 37

38 39 40 41

EuGH, Rs. 314-316/81 u.a., Slg. 1982, 4337 (4360, Rn. 14) – Waterkeyn. EuGH, Rs. 314-316/81 u.a., Slg. 1982, 4337 (4360, Rn. 14) – Waterkeyn; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 228 EGV Rn. 4. EuGH, Rs. 48/71, Slg. 1972, 529 (534 f., Rn. 5/10) – Kommission/Italien; Rs. 24 u. 97/80 R, Slg. 1980, I-1319 (1333, Rn. 16) – Kommission/Frankreich; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 228 EG Rn. 7. EuGH, Rs. 314-316/81 u. 83/82, Slg. 1982, 4337 (4360, Rn. 14) – Waterkeyn. Vgl. zum Sanktionsverfahren o. Rn. 2637 ff. Ausführlich hierzu o. Rn. 2874 ff. Vgl. hierzu o. Rn. 2875, sowie EuGH, Rs. 225/82, Slg. 1983, 1991 (2005, Rn. 19) – Verzyck; EuG, Rs. T-109/94, Slg. 1995, II-3007 (3026, Rn. 61) – Windpark Groothusen.

1080

Kapitel 23 Rechtsfolgen

beachten.42 EuGH und EuG müssen es lediglich vermeiden, ihnen inhaltlich fest umrissene Maßnahmen aufzugeben. Befolgen die verurteilten Unionsinstitutionen ihre sich aus dem Urteil ergeben3686 den Pflichten nicht, kann gegen sie im Wege der Untätigkeitsklage vorgegangen werden.43 Streitigkeiten darüber, ob die richtigen Maßnahmen ergriffen worden sind, können im Wege der Nichtigkeitsklage geklärt werden.44

D.

Rechtskraft

I.

Zeitpunkt

3687 Da gegen Urteile des EuGH keine Rechtsbehelfe statthaft sind, werden diese gem. Art. 65 EuGH-VerfO mit ihrer Verkündung rechtskräftig.45 Der Zeitpunkt des Eintritts der Gestaltungswirkung und der Rechtskraft fallen daher bei Urteilen des EuGH zusammen. Urteile des EuG werden hingegen erst mit Ablauf der Rechtsmittelfrist oder 3688 Zurückweisung des Rechtsmittels rechtskräftig.46 Damit fallen der Zeitpunkt der Gestaltungswirkung und der Rechtskraft, außer im Fall der Nichtigerklärung einer Verordnung, bei Urteilen des EuG regelmäßig auseinander. II.

Wirkung

3689 Die Rechtskraft umfasst zum einen die formelle Rechtskraft, also die Unanfechtbarkeit der Entscheidung, zum anderen die materielle Rechtskraft, die bewirkt, dass die Parteien an die formell rechtskräftige Entscheidung gebunden sind, soweit über den Streitgegenstand entschieden wurde.47 Aufgrund der Wirkungen der Rechtskraft darf im Direktklageverfahren kein er3690 neuter Prozess zwischen den gleichen Parteien angestrebt werden, der denselben Streitgegenstand betrifft und auf denselben Gründen beruht.48 Eine derartige Klage ist als unzulässig abzuweisen.49 Zudem sind die Parteien durch die Rechtskraft auch in nachfolgenden Rechtsstreitigkeiten an die Entscheidung über die Tatsa-

42 43 44 45 46 47 48

49

EuGH, Rs. 97/99 u.a., Slg. 1988, 2181 (2208, Rn. 27) – Asteris AE; Rs. C-458/98 P, Slg. 2000, I-8147 (8199, Rn. 82) – Industrie des poudres sphériques. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 232 EG Rn. 33. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 29. Wägenbaur, Art. 65 VerfO EuGH Rn. 1. Reiling, EuZW 2002, 136 (136). Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 21. EuGH, Rs. 172 u. 226/83, Slg. 1985, 2831 (2846, Rn. 9) – Hoogovens Groep; Rs. 159/84 u.a., Slg. 1987, 1579 (1581, Rn. 3 f.) – Alan Ainsworth u.a.; Rs. 358/85 u. 51/86; Slg. 1988, 4821 (4850, Rn. 12) – Frankreich/Parlament; EuG, Rs. T-162/94, Slg. 1996, II-427 (445, Rn. 37) – NMB France. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 165.

§ 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU

1081

chen- und Rechtsfragen gebunden, die tatsächlich oder notwendigerweise Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung waren.50 Problematisch ist die Rechtskraftfähigkeit von Vorabentscheidungen, da das 3691 Vorabentscheidungsverfahren ein objektives Feststellungsverfahren nichtkontradiktorischer Natur darstellt.51 Der EuGH bejaht jedoch in ständiger Rechtsprechung die Rechtskraftfähigkeit auch des Vorabentscheidungsurteils.52 Da das Vorabentscheidungsverfahrens aber keine Direktklage, sondern ein Zwi- 3692 schenverfahren darstellt,53 ist unter bestimmten Voraussetzungen eine erneute Vorlage in derselben Sache zulässig.54

E.

Vollstreckbarkeit

Nach Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) sind die Urteile des Gerichtshofs der EU gem. Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) vollstreckbar. Die Vollstreckbarkeit tritt mit der Verkündung ein. Für Urteile des EuG ist sie damit, wie auch die Gestaltungswirkung, unabhängig von der Rechtskraft.55 Bei Einlegung eines Rechtsmittels besteht für den EuGH aber die Möglichkeit, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Vollstreckung auszusetzen.56 Allerdings fehlt es der Mehrzahl der Urteile des Gerichtshofs der EU an einem vollstreckungsfähigen Inhalt. Feststellungsurteile im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren oder Untätigkeitsklagen, aufhebende Urteile im Rahmen von Nichtigkeitsklagen und klage- oder antragsabweisende Entscheidungen sind schon ihrem Wesen nach einer Vollstreckung nicht zugänglich.57 Vollstreckbar ist nur die Verurteilung zu einer Leistung, also etwa stattgebende Urteile in Schadensersatzklagen, Urteile, die Geldbußen verhängen oder einstweilige Anordnungen treffen, sowie Kostenfestsetzungsbeschlüsse.58 Eine Vollstreckung der Urteile des Gerichtshofs der EU ist möglich gegenüber natürlichen und juristischen Personen und der Union selbst bzw. ihren Organen.59

50 51 52

53 54 55 56 57 58 59

EuGH, Rs. C-281/89, Slg. 1991, I-347 (363, Rn. 14) – Italien/Kommission. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 12. EuGH, Rs. 29/68, Slg. 1969, 165 (178, Rn. 3) – Deutsche Milchkontor, hier bezeichnet als Bindungswirkung; EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 (952, Rn. 13) – Wünsche; vgl. auch o. Rn. 3391 ff. Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 11; vgl. auch Rn. 3291. Vgl. hierzu o. Rn. 3397. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 28. Hackspiel, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 27 Rn. 28. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. IV Rn. 93. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. IV Rn. 92. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 3; beachte jedoch die besonderen Anforderungen des Protokolls (Nr. 7) über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union i.V.m. Art. 343 AEUV (Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der europäischen Gemeinschaften vom 8.4.1965 i.V.m. Art. 291 EG).

3693 3694

3695

3696

1082

Kapitel 23 Rechtsfolgen

Darüber hinaus gilt die Vollstreckbarkeit von Gerichtsurteilen entgegen Art. 299 Abs. 1 a.E. AEUV (Art. 256 Abs. 1 a.E. EG) auch gegenüber Staaten.60

§ 2 Zwangsvollstreckung A.

Vollstreckbarkeit von Entscheidungen des Gerichtshofs der EU

3697 Die Urteile des Gerichtshofs der EU sind nach Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) vollstreckbar. Da die Neuregelung in Art. 280 AEUV ausdrücklich vom Gerichtshof der EU und nicht wie Art. 244 EG vom Gerichtshof spricht, regelt die Norm nun eindeutig die Vollstreckbarkeit der Entscheidungen aller drei Instanzen der unionalen Gerichtsbarkeit.61 Vollstreckbar sind aber nicht nur Urteile im formellen Sinn, sondern alle Ent3698 scheidungen des Gerichtshofs der EU mit vollstreckungsfähigem Inhalt, also etwa auch Kostenfestsetzungsbeschlüsse, einstweilige Anordnungen, Entscheidungen aufgrund einer Schiedsklausel oder eines Schiedsvertrags und Prozessvergleiche. Dies ergibt sich zum einen aus dem Sinn und Zweck der Norm, zum anderen weisen hierauf auch die detaillierten Regelungen der Vollstreckung dieser Handlungen in den Verfahrensordnungen hin.62 Einen vollstreckungsfähigen Inhalt haben nur Leistungsurteile, nicht aber Ge3699 staltungs- oder Feststellungsurteile.63 Die Art der Leistungsverpflichtung ist dabei nicht ausschlaggebend, denn die in Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) enthaltene Beschränkung der Vollstreckbarkeit auf Zahlungsanordnungen gilt gerade nicht für Entscheidungen des Gerichtshofs der EU. Daher sind nicht nur Urteile vollstreckbar, die auf eine Zahlung gerichtet sind.64

60

61 62 63 64

Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Art. 244 EGV Rn. 4; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 3; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 7; krit. Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. IV Fn. 43; Schwarze, in: ders., Art. 244 EGV Rn. 1; ausführlich hierzu Rn. 3700 ff. und zur Vollstreckung von Urteilen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) Rn. 2650 ff. Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-380 Rn. 4. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 3; Pache, in: Vedder/ Heintschel v. Heinegg, Art. III-380 Rn. 3; Ehricke, in: Streinz, Art. 244 EGV Rn. 5. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 2; näher zur Vollstreckungsfähigkeit von Urteilen des Gerichtshofs der EU vorstehend Rn. 3695. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 244 EGV Rn. 5; Schwarze, in: ders., Art. 244 EGV Rn. 2; ausführlich hierzu Jakobs, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 30 Rn. 7 ff.; zur Anwendung von Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) auf Urteile des Gerichtshofs der EU sogleich Rn. 3701 ff.

§ 2 Zwangsvollstreckung

B.

1083

Vollstreckung gegenüber Mitgliedstaaten

Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) verweist hinsichtlich der Vollstreckbarkeit der Urteile des Gerichtshofs der EU auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG). Durch diese Verweisung werden die Urteile des Gerichtshofs der EU hinsichtlich des Vollstreckungsverfahrens den Handlungen des Rates, der Kommission und der EZB gleichgestellt. Die Reichweite dieser Verweisung war für den insoweit wortgleichen Art. 244 EG umstritten und wurde auch durch den Vertrag von Lissabon nicht klar gestellt.65 Kern der Auseinandersetzung ist dabei die Frage, ob die Verweisung auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG) auch dessen Abs. 1 umfasst und damit die Vollstreckung gegen Mitgliedstaaten verbietet. Gegen eine Vollstreckung der Urteile des Gerichtshofs der EU gegenüber Mitgliedstaaten spricht vordergründig der Wortlaut der beiden Vorschriften, enthält doch der Verweis in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) keine Einschränkung. Eine so weitreichende Maßnahme wie die Zwangsvollstreckung gegen Mitgliedstaaten müsse im Vertrag in eindeutiger Form angeordnet werden.66 Auch durch den Vertrag von Lissabon ist dies jedoch nicht geschehen. Zweck des Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) ist es aber, Entscheidungen des Rates, der Kommission und der EZB überhaupt in den Kreis der vollstreckbaren Titel einzubeziehen. Der Ausschluss der Mitgliedstaaten in Art. 299 Abs. 1 AEUV (Art. 256 Abs. 1 EG) nimmt dabei allein im Verhältnis zu Rat, Kommission und EZB Rücksicht auf den besonderen Rang der Mitgliedstaaten und sichert in diesem Verhältnis die Letztentscheidung durch den Gerichtshof.67 Im Falle eines rechtskräftigen Urteils des Gerichtshofs der EU bedarf es hingegen keiner ausdrücklichen Feststellung der Vollstreckbarkeit, da das Urteil bereits seiner Natur nach einen vollstreckbaren Titel darstellt. Der unterschiedliche Regelungsgegenstand der Vorschriften spricht daher dafür, die Einschränkungen des Art. 299 Abs. 1 AEUV nicht auf den Fall der Vollstreckung von Entscheidungen des Gerichtshofs der EU anzuwenden.68 Auch der Wortlaut des Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) ist mit der Wendung „gem. Art. 299 (Art. 256) vollstreckbar“ für eine derartige Auslegung durchaus of-

65 66

67 68

Zur Neuregelung im VV Pache, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-380 Rn. 2. Schwarze, in: ders. Art. 244 EGV Rn. 1; Dauses, in: ders., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P. IV Fn. 43, der aber in Rn. 95 hinsichtlich der Vollstreckung eines Titels nach Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) von einer Vollstreckbarkeit gegen Mitgliedstaaten ausgeht, da dieser dem Gerichtshof ein wirksames Disziplinierungsinstrument zur Verfügung stellen wolle und daher als lex specialis anzusehen sei. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 2; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 244 EGV Rn. 1. Epping, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Art. III-401 Rn. 3; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 244 EGV Rn. 1; Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 244 EGV Rn. 8; Ehricke, in: Streinz, Art. 244 EGV Rn. 2, der von einer teleologischen Reduktion des Verweises in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) spricht.

3700

3701 3702

3703

3704

3705

1084

Kapitel 23 Rechtsfolgen

fen.69 Zudem wird nur so eine effiziente Durchsetzung des Unionsrechts garantiert.70

69 70

Gaitanides, in von der Groeben/Schwarze, Art. 244 EG Rn. 2, 7; Stoll, in: Grabitz/Hilf, Art. 244 EGV Rn. 1. Schoo, in: Schwarze, Art. 256 EGV Rn. 7; speziell zum Fall der Vollstreckung von Zwangsmaßnahmen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV (Art. 228 Abs. 2 EG) vgl. Rn. 2650 ff.

Teil V Nationale Gerichtsverfahren

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

§ 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte A.

Primärrecht

I.

Nationales Wahlrecht

Prüfungsmaßstab des Lissabon-Urteils ist vor allem das Zustimmungsgesetz zum 3706 Vertrag von Lissabon1 und damit letztlich dieser Vertrag selbst als Grundlage dieses Gesetzes. Grundgesetzlicher Ansatzpunkt ist das Wahlrecht als grundrechtsgleiches Recht; aus ihm folgt ein Anspruch „auf die Einhaltung des Demokratiegebots einschließlich der Achtung der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes.“2 Daran hängt das BVerfG Beteiligungsrechte der deutschen gesetzgebenden Organe sowie materielle Grenzen für den Fortgang des europäischen Integrationsprozesses auf, an denen auch weitere Übertragungsakte zu messen sind. „Das Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft kann verletzt sein, wenn im grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestags wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist.“3 Art. 38 Abs. 1 GG4 bildet damit den maßgeblichen Ansatzpunkt für eine Ver- 3707 fassungsbeschwerde von Einzelpersonen wie auch von Abgeordneten, die demgegenüber mangels statusspezifischen Rechtsschutzinteresses kein Organstreitverfahren anstrengen können,5 um eine Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene 1

2 3 4

5

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 1, 167, 207 sowie 193 – Lissabon: auch „Begleitgesetzgebung eine verfassungsprozessuale Einheit“ zum Zustimmungsgesetz. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon. Art. 20 Abs. 4 GG führt demgegenüber nicht weiter, da gerade gerichtliche Abhilfe gewährt werden kann, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 184 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 199 – Lissabon. Ein Organstreitverfahren kann aber eine Bundestagsfraktion anstrengen, s.u. Rn. 3713.

1088

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

anzugreifen und ggf. jedenfalls die Begleitgesetzgebung durch das BVerfG mit umfassenden Maßgaben versehen zu lassen.6 Insoweit handelt es sich um Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt, und zwar schon vor ihrem Inkrafttreten, um noch verhindert bzw. nachgebessert werden zu können.7 Eine mögliche Verletzung von Art. 38 Abs. 1 GG muss allerdings hinreichend 3708 substantiiert dargelegt werden. Dabei ist auf eine Unterbrechung des unantastbaren legitimatorischen Zusammenhangs zwischen dem Wahlberechtigten und der deutschen Staatsgewalt durch Entleerung von deren Entscheidungsgewalt infolge einer Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Deutschen Bundestags auf die europäische Ebene zu verweisen. Oder es ist ein Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik zu behaupten.8 Denkbar ist auch die Rüge, ein Staatsstrukturprinzip könne nicht mehr erfüllt werden, weil der Bundestag insoweit keine hinreichenden Gestaltungsmöglichkeiten mehr verfügt.9 Bezogen auf die Begleitgesetzgebung ist darzulegen, dass diese nicht die durch Art. 38 Abs. 1 GG gebotenen Standards erfüllt und den gesetzgebenden Organen hinreichende Beteiligungsrechte einräumt.10 II.

Grundrechte

3709 Darüber hinaus kommt eine Verletzung der unabdingbaren Grundrechtsstandards in Betracht, die aber ebenfalls substantiiert dargelegt werden muss. Das BVerfG legt sich allerdings nicht darauf fest, dass eine derart ausführliche und fundierte Darlegungslast wie bei einer Rüge der Verletzung von Grundrechten des GG durch sekundäres Europarecht besteht.11 Immerhin wählt das BVerfG einen vergleichbaren Prüfungsansatz, ob nämlich 3710 „ein dem GG im Wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene i.S.v. Art. 23 Abs. 1 GG nicht mehr gewährleistet wäre“, und zwar spezifisch bezogen auf ein deutsches Grundrecht. Dementsprechend ist „zwischen der europäischen und der nationalen Grundrechtsebene … zu unterscheiden“.12 Es muss aber keine unmittelbare Minderung des deutschen Grundrechtsstandards durch europäisches Primärrecht eintreten. Schließlich ist dieses in der Gesamtschau mit den europäischen Grundrechten zu sehen. Damit ist entscheidend, dass der europäisches Grundrechtsschutz nicht hinreichend ist, freilich gemessen an

6 7 8 9 10 11

12

Im Einzelnen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 409 ff. – Lissabon. Krit. o. Rn. 296 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 170 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 175, 178 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 182 – Lissabon für das Sozialstaatsprinzip, nicht aber für das Rechtsstaatsprinzip (Rn. 183). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 193 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 f. – Lissabon unter lediglich vergleichendem Verweis auf BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. Näher dazu u. Rn. 3738 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon.

§ 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte

1089

den deutschen Standards. Nur insoweit kann eine europarechtliche Bestimmung „für die nationale Grundrechtsebene … relevant sein.“13 Ob in diesem Zusammenhang eine Relativierung der Standards von Art. 1 3711 Abs. 1 GG auf europäischer Ebene gerügt werden kann, lässt das BVerfG explizit offen.14 Insoweit wird aber regelmäßig schon die nationale Verfassungsidentität tangiert sein und diese ist über Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG rügefähig.15 Allerdings ist der Grundrechtsschutz spezifischer und bei einer Rügefähigkeit auf der Basis von Art. 1 Abs. 1 GG unabhängig von einer möglichen Verletzung von Art. 38 Abs. 1 GG. Diese ist freilich bei einer Antastung unabdingbarer Verfassungsstandards nach den Maßstäben des BVerfG regelmäßig gegeben. Entsprechendes gilt, wenn es z.B. um die Konformität der embryonalen Stamm- 3712 zellenforschung mit der Menschenwürde geht,16 da das BVerfG eine fortlaufende Identitätskontrolle bejaht.17 III.

Parlamentsrechte

Über eine Rüge von Art. 38 Abs. 1 GG kann wie eingangs gezeigt auf eine 3713 Schmälerung der Beteiligungsrechte des Bundestags verwiesen werden. Unmittelbar können diese Rechte im Organstreitverfahren geltend gemacht werden, zwar nicht durch Abgeordnete, für die im Hinblick auf Art. 38 Abs. 1 GG die Verfassungsbeschwerde vorrangig ist,18 aber durch eine – gerade auch oppositionelle – Bundestagsfraktion, die aus Gründen der Kontrollfunktion des Parlaments und des Minderheitenschutzes als Prozesstandschafterin auch im Gegensatz zur die Bundesregierung stützenden Parlamentsmehrheit auftreten darf. Sie kann und muss eine Verletzung oder hinreichende Gefährdung der Rechte des Bundestags darlegen, etwa durch eine Einbuße an Entscheidungsbefugnissen über den Einsatz deutscher Streitkräfte im Hinblick auf den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt.19 Hingegen bildet weder Art. 38 Abs. 1 GG noch das Demokratieprinzip ein Recht des Bundestags; ein Organstreitverfahren scheidet von daher insoweit aus.20

13 14 15 16 17 18 19 20

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208, 211, 218, 240 – Lissabon. Zu den insoweit möglichen und nicht eindeutigen europäischen Grundrechtsmaßstäben Frenz, Europarecht 4, Rn. 825 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 199 – Lissabon; s.o. Rn. 3707. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 202 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 206 – Lissabon.

1090

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

B.

Sekundärrechtsbezogenes Kooperationsverhältnis nach dem BVerfG

I.

Grundrechtsbezogener Ansatz

1.

Maastricht-, Bananenmarkt- und Lissabon-Urteil

3714 Unmittelbar zulasten des Bürgers wirkende Unionsrechtsakte können, indem sie Pflichten auferlegen, auch deutsche Grundrechte beschränken. Von daher berühren sie die Gewährleistungen des GG. Daraus leitet das BVerfG ab, dass sein Aufgabenbereich eröffnet sei, den Grundrechtsschutz in Deutschland sicherzustellen. Dieser soll sich auch auf Rechtsakte supranationaler Organisationen und damit der EU beziehen; diese seien daher öffentliche Gewalt nach Art. 93 I Nr. 4a GG.21 Vorrangig ist aber der Gerichtshof der EU zuständig. Nur wenn dieser den Grundrechtsschutz nicht hinreichend sicherstellt, kann das BVerfG angerufen werden, um die unabdingbaren Grundrechtsstandards zu wahren.22 Oder wie das BVerfG nunmehr im Lissabon-Urteil formuliert: „Das BVerfG übt seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von sekundärem Unionsrecht und sonstigem Handeln der EU … lediglich solange nicht mehr aus, wie die EU eine Grundrechtsgeltung gewährleistet, die nach Inhalt und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz, wie er nach dem GG unabdingbar ist, im Wesentlichen gleichkommt.“23 2.

Theoretische Reservezuständigkeit

3715 Das BVerfG behält sich also für die Überprüfung der Grundrechte weiterhin eine Restzuständigkeit vor, wenn auch subsidiär und in Kooperation mit dem Gerichtshof der EU. Die Zulässigkeit solcher Verfassungsbeschwerden setzt aber ebenso wie die entsprechender Richtervorlagen in der Begründung eine sorgfältige Gegenüberstellung voraus, dass im Vergleich zum nationalen Standard auf Unionsebene der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist.24 Dieser Schutz muss hinter den zum Zeitpunkt der Solange II-Entscheidung gegebenen zurückgefallen sein,25 da er damals zureichend gewährleistet war,26 obwohl die zu bemängelnden Schutzdefizite27 bereits bestanden. Das BVerfG billigte die allgemeine Abwägung zwischen den Gemeinwohlzie3716 len der Unionsrechtsordnung und der Wesensgehaltsgarantie der Grundrechte und

21 22 23 24 25 26 27

Abl. noch BVerfGE 58, 1 (27) – Eurocontrol I. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. Näher Walter, AöR 129 (2004), 39 (47 ff.); in BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht heißt es „betreffen“. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 191 – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 73, 339 (376, 387) – Solange II; 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. Nicht ausreichend erfolgt in BVerfG, NVwZ 2007, 942. S. BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung; krit. zur Methode Nettesheim, NVwZ 2002, 932 ff. BVerfGE 73, 339 (378) – Solange II. Frenz, Europarecht 4, Rn. 626 ff.

§ 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte

1091

verglich nur allgemein die bestehenden Grundrechtsstandards.28 Weil der Gerichtshof der EU seine damals angelegte Rechtsprechung fortführte und nur weiter präzisierte, gelangt man damit praktisch nie zur Zulässigkeit einer Anrufung des BVerfG. Diese Methode der Gegenüberstellung verankerte das BVerfG explizit.29 Diese Stelle nimmt auch die Lissabon-Entscheidung in Bezug.30 Zur Darle- 3717 gungslast besagt sie insoweit nichts Näheres. Diese lässt sie nur insoweit offen, als es um die Darlegungslast für Rügen gegen primärrechtliche Veränderungen geht, welche die Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG tangieren. Aber auch insoweit ist Ansatzpunkt, inwieweit „dadurch ein dem GG im Wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene i.S.v. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nicht mehr gewährleistet wäre. Derartige Defizite lassen sich dem Vorbringen der Beschwerdeführer nicht entnehmen.“31 Die Darlegung muss hinreichend substantiiert sein.32 Damit bleibt das BVerfG auch insoweit auf seiner Linie einer hinreichenden Darlegung. 3.

Fortführung der Solange-Judikatur ohne Verengung

Dadurch ist das BVerfG allerdings im Ansatz letztlich auf der Linie seiner Solan- 3718 ge-Rechtsprechung geblieben, wo es schon damals hieß: Solange der Gerichtshof der EU gegenüber der Hoheitsgewalt der EU einen wirksamen Grundrechtsschutz gewährleistet, der dem nach deutschen Maßstäben unabdingbar gebotenen im Wesentlichen vergleichbar ist, braucht das BVerfG seine Gerichtsbarkeit nicht auszuüben.33 Das BVerfG dreht diesen Satz im Lissabon-Urteil um, indem es das BVerfG an die erste Stelle setzt, das seine Gerichtsbarkeit lediglich solange nicht mehr ausübt, wie die EU einen adäquaten Grundrechtsschutz gewährleistet.34 Nur scheinbar eine Verengung bildet der Bezugspunkt der Gerichtsbarkeit des 3719 BVerfG nach dem Lissabon-Urteil, nämlich die Anwendbarkeit von sekundärem Unionsrecht und sonstigem Handeln der EU, „das die Rechtsgrundlage für ein Handeln deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland ist“.35 Das erinnert an die Grundrechtsbindung deutscher Staatsgewalt nach Art. 1 Abs. 3 GG. Gleichwohl bleibt Handlungsgrundlage EU-Recht, an das die nationalen Stellen gebunden sind.36 Angriffspunkt ist also im Kern wie in der Solange II-Entscheidung die Hoheitsgewalt der EU, deren Vorgaben durch die nationalen Stellen vollzogen werden. 28 29 30 31 32 33 34

35 36

BVerfGE 73, 339 (380) – Solange II. BVerfGE 102, 147 (164, 2. Leitsatz) – Bananenmarktordnung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 188 – Lissabon. BVerfGE 73, 339 (387, 2. Leitsatz) – Solange II. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon; ebenfalls schon BVerfGE 37, 271 – Solange I. Auch zur Entwicklung näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 146 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. Auf der Basis von Art. 20 Abs. 3 GG, näher Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.).

1092

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Dass nur Rechtswirkungen im Hoheitsbereich Deutschlands erfasst werden, liegt an der darauf beschränkten Geltung der Grundrechte des GG entsprechend dem Maastricht-Urteil37 sowie der Reichweite der Gerichtsbarkeit des BVerfG. Damit werden gleichwohl unmittelbar wirkende Rechtsakte der EU erfasst, so direkt ohne notwendigen Vollzugsakt Rechtspflichten festschreibende Verordnungen. Sie müssen indes notwendigerweise von deutschen Gerichten beachtet werden, die das BVerfG an erster Stelle nennt. Diese müssen oft deshalb bemüht werden, weil unmittelbar wirkende Richtlinien nicht von nationalen Behörden angewendet werden, obwohl sie angesichts nationaler Umsetzungsdefizite die richtige Rechtsgrundlage bilden. Richtlinien sind generell insofern die Rechtsgrundlage nationalen Handelns, als 3721 sie umzusetzen sind. Da sie die Grundrechte aber regelmäßig erst auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts tangieren, ist erst Letzteres als Grundlage nationaler Vollzugsakte vor deutschen Gerichten anzugreifen, wo dann ggf. sowohl europäische als auch nationale Grundrechte geprüft werden.38 Solange der Gerichtshof der EU – und in Befolgung seiner Judikatur die na3722 tionalen Gerichte – für die vorstehend genannten Rechtsakte einen adäquaten europäischen Grundrechtsschutz gewährleisten, sind entsprechende Verfassungsbeschwerden (weiterhin) unzulässig, ebenso Richtervorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG,39 so im Falle der Bananenmarktordnung.40 Damit obliegt dem Gerichtshof der EU der „Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall für das gesamte Gebiet der Europäischen Gemeinschaften“.41 Er ist insoweit gesetzlicher Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG und Vorlageinstanz für nationale Gerichte. Gleichwohl sieht sich das BVerfG explizit in einer Reservezuständigkeit für die „generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards“.42 3720

4.

Reichweite und Konsequenzen

3723 Diese kontinuierlich angelegte, letztlich aber nur potenzielle Zusammenarbeit zwischen Gerichtshof der EU und BVerfG ist also das Besondere des Solange II- und dann des Maastricht-Urteils, die durch die Entscheidung zur Bananenmarktordnung nicht aufgegeben, sondern nur fortentwickelt wurden. An Letztere knüpft auch die Lissabon-Entscheidung an. Diese nimmt zwar die weiteren Entscheidungen nicht auf, verlässt aber die Grundlinie der Bananenmarkt-Entscheidung nicht, welche wiederum die dieser nachfolgenden Judikate beibehalten und nur systemkonform übertragen. Ein Beschluss zum Emissionshandel übertrug diese Grundsätze auf die Überprüfung von deutschem Recht, das in Umsetzung einer Richtli37 38 39 40 41 42

BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. S. zum Emissionshandel BVerwGE 124, 47; BVerfG, NVwZ 2007, 942. BVerfGE 73, 339 (387, 2. Leitsatz) – Solange II. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. S. auch EuGH, Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065 (6097 ff., Rn. 26 ff.) – T. Port. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. Von „Reservekompetenz“ spricht allgemein auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 341 – Lissabon.

§ 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte

1093

nie ergeht, soweit der nationale Gesetzgeber keinen Umsetzungsspielraum hat.43 Auch hier sind (prinzipiell) die europäischen Grundrechte heranzuziehen. Nur im Rahmen eines Umsetzungsspielraums greifen lediglich die nationalen Grundrechte ein.44 Mit diesem Ansatz eines Kooperationsverhältnisses zwischen BVerfG und Ge- 3724 richtshof der EU begründet die europäische Integration keine einseitige Öffnung, sondern in Ergänzung dazu eine wechselseitige Beziehung, in der sich die Geltung der deutschen Grundrechte auch auf europäische Rechtsakte auswirken kann. Früheres Hauptargument war, dass unabdingbare Grenzen für die Übertragung von deutscher Hoheitsgewalt auf die europäische Ebene bestehen, die jetzt in Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG aufgestellt sind. Diese müssten auch später eingehalten werden und könnten bei Überschreitung zur Nichtanwendung (nicht Ungültigkeit!) von Unionsrecht führen.45 II.

Ultra-vires- und Identitätskontrolle nach dem Lissabon-Urteil

1.

Materielle Ansatzpunkte

Danach kann auch fortlaufend die etwaige Überschreitung der Kompetenzgrenzen 3725 durch die Union als Normgeber kontrolliert werden. In diesem Fall befindet sich dieser „ultra vires“, also jenseits der übertragenen Hoheitsgewalt, so dass nicht der Gerichtshof der EU, sondern das BVerfG zuständig ist. Das gilt namentlich für die Beurteilung, wann die unionsrechtlichen Kompetenzgrenzen überschritten sind.46 Diesen Ansatz zum sog. ausbrechenden Hoheitsakt im Maastricht-Urteil griff 3726 das BVerfG im Lissabon-Urteil wieder auf, fundierte ihn wesentlich tiefer und weitete ihn auf eine umfassende Kontrolle aus, ob die europäische Rechtsetzung die nationale Verfassungsidentität wahrt: „Das BVerfG hat hierfür bereits den Weg der Ultra-vires-Kontrolle eröffnet, die im Fall von Grenzdurchbrechungen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch Gemeinschafts- und Unionsorgane greift. Wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist, prüft das BVerfG, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten.“47 Auch das Subsidiaritätsprinzip unterliegt danach der Kontrolle des BVerfG. 3727 Dieses nimmt für sich in Anspruch, die Kompetenzgrenzen selbst auszulegen, weil nur so die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übertragung von Hoheitsbefugnissen sichergestellt ist und damit die Volkssouveränität nicht durch eine schleichende Ausweitung der europäischen Kompetenzen ausge-

43 44 45 46 47

BVerfGE 118, 79 (95, 97) – Emissionshandel. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 162. BVerfGE 37, 271 (280 ff.) – Solange I; auch BVerfGE 73, 339 (375 f.) – Solange II. BVerfGE 89, 155 (188, 210, Leitsätze 5, 6) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon.

1094

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

höhlt wird.48 Insoweit kann es sich freilich um eine „sehr zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende“ äußere Kontrolle des Handelns der europäischen Organe handeln.49 Diese notwendige Grenzwahrung gilt nach dem BVerfG auch in inhaltlicher 3728 Hinsicht. „Darüber hinaus prüft das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des GG nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist. … Die Identitätskontrolle ermöglicht die Prüfung, ob infolge des Handelns europäischer Organe die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze des Art. 1 und 20 GG verletzt werden. Damit wird sichergestellt, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nur kraft und im Rahmen der fortbestehenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung gilt.“50 2.

Vorausgesetzte tatsächliche Kontrolle

3729 Damit kann die Identitäts- wie auch die Ultra-vires-Kontrolle dazu führen, dass europäisches Recht „in Deutschland für unanwendbar erklärt wird“. Diese Feststellung bleibt zwar dem BVerfG vorbehalten.51 Indes können damit europäische Sekundärrechtsakte mit den vorstehend aufgezeigten Rügen vor das BVerfG gebracht werden. Dieses Vorbringen ist wie der unabdingbare Grundrechtsschutz subsidiär, da zu3730 nächst Rechtsschutz auf Unionsebene einzufordern ist. Indes verlangt das BVerfG insoweit kein vergleichbar substantiiertes Vorbringen wie für eine mögliche Verletzung nationaler Grundrechte durch europäische Rechtsakte. Zudem hält es sogar „die Schaffung eines zusätzlichen, speziell auf die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle zugeschnittenen Verfahrens durch den Gesetzgeber“ für „denkbar“, um die „Verpflichtung deutscher Organe“ abzusichern, „kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen.“52 Damit geht das BVerfG von einer tatsächlichen und nicht nur wie beim Grund3731 rechtsschutz eher theoretischen Prüfung aus. Im Übrigen lässt es offen, in welchen Verfahren es im Einzelnen mit der Ultra-vires- und Identitätskontrolle befasst werden kann. Es führt aber die in Betracht kommenden Verfahren näher auf: die abstrakte und konkrete Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 bzw. 100 Abs. 1 GG), der Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG) und die Verfassungsbe-

48 49 50

51

52

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., insbes. Rn. 242 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon: „sei es auch nur“. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon v.a. unter Verweis auch auf Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV und die dort vorausgesetzte Wahrung grundlegender politischer und verfassungsmäßiger Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung aufgrund europarechtsfreundlicher Auslegung von Verfassungsrecht und des Rechtsgedankens nach Art. 100 Abs. 1 GG. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon.

§ 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte

1095

schwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG).53 Das sind dieselben Verfahrensarten, die auch für eine Kontrolle der unabdingbaren Grundrechtsstandards einschlägig sein können, ohne dass allerdings die Darlegungslast wie dort näher bestimmt ist. 3.

Hohe Darlegungslast?

Insoweit können daher die Maßstäbe auch nicht einfach übernommen werden. Für 3732 tendenziell niedrigere Anforderungen spricht die elementare Bedeutung des Wahlrechts, des nicht abwägungsfähigen, unantastbaren demokratischen Prinzips und der daraus folgenden Volkssouveränität, aus der das BVerfG klare Kompetenzund Identitätsgrenzen für die europäische Integration ableitet.54 Allerdings will das BVerfG nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen 3733 Voraussetzungen, … Recht der EU für in Deutschland nicht anwendbar“ erklären.55 Dabei geht es freilich um eine Rechtsfolge, die nur unter strengen Bedingungen ausgesprochen werden kann. Daraus resultiert ein enger Prüfungsmaßstab, nicht notwendig eine hohe Darlegungslast, wenngleich diese einem engen Prüfungsmaßstab Rechnung trägt, wie die Kontrolle europäischen Sekundärrechts anhand der Grundrechte zeigt. Dieser muss aber erst für die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle weiter konkretisiert werden.

C.

Europarechtswidrigkeit

Auch dieser in den Rechtsfolgen abgeschwächte Ansatz des BVerfG steht in Wi- 3734 derspruch zur Grundkonzeption des Europarechts sowie zu Art. 23 GG. Darin wird vorausgesetzt, dass mit der Übertragung bestimmter Hoheitsbefugnisse auf die europäische Ebene eine autonome Fortentwicklung des europäischen Primärrechts56 und eine eigenständige Setzung von Sekundärrecht eröffnet ist. Umso mehr bedarf es dann auch einer ausschließlich europarechtlichen Interpretation der dafür notwendigen Kompetenznormen.57 Diese müssen oft an aktuelle Entwicklungen angepasst werden; das gilt gerade für die Binnenmarktkompetenz nach Art. 114 AEUV (Art. 95 EG),58 die auf Harmonisierung zielt und daher nur bei gleichmäßiger Anwendung der auf ihrer Basis erlassenen Rechtsakte in den Mitgliedstaaten ihr Ziel erreichen kann.

53 54 55 56

57 58

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff., bes. Rn. 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 u.a. – Lissabon. Dieses ist eigens flexibel konzipiert Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (377) m.w.N. Zur grundsätzlichen Eigenständigkeit des Unionsrechts schon EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. Auch Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095). S. jüngst EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (372, Rn. 60 ff.) – Vorratsdatenspeicherung mit zust. Anm. Frenz; krit. Simitis, NJW 2009, 1782 ff.

1096

3735

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Eine nationale Kontrolle ist danach ausgeschlossen.59 Unionsrechtliches Sekundärrecht ist der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit gänzlich entzogen und entgegen dem BVerfG60 schon keine öffentliche Gewalt nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Die nationalen Behörden und Gerichte wenden insoweit europäisches Recht an, unterliegen daher nur diesem und sind in das europäische Rechtsschutzsystem einbezogen, ohne freilich dessen organisatorischer Bestandteil zu sein.61 Daher scheidet auch eine Normenkontrolle aus.62

D.

Praktische Subsidiarität

3736 Letztlich hat auch das BVerfG bislang keinen europäischen Rechtsakt für unanwendbar erklärt. Im Lissabon-Urteil werden nur aus Sicht des BVerfG bedenkliche Entwicklungen vor allem im Hinblick auf ein Überschreiten der Kompetenzen nach dem EG aufgezeigt63 und auf die nationale Verfassung rückbezogen.64 Daraus wird aber nicht die Konsequenz gezogen, einen konkreten europäischen Rechtsakt für unanwendbar oder gar ungültig zu erklären. Diese praktische Subsidiarität entspricht tiefer gehend der Struktur des vom 3737 BVerfG etablierten Kooperationsverhältnisses für die Sicherung der Grundrechte, das im Lissabon-Urteil nur auf weitere Gebiete erweitert, aber nicht im System verändert wurde, wenngleich das BVerfG einer Ultra-vires- und Identitätskontrolle wohl offener gegenübersteht als einer Geltendmachung nationaler Grundrechte.65 Dieses wird weiterhin erst dann akut, wenn der Gerichtshof der EU nicht wie vorgesehen66 einen hinreichenden Schutz garantiert.67 Das BVerfG misst sich auch im Hinblick auf die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle nur eine „Reservekompetenz“ zu.68

59

60 61 62 63 64 65 66 67

68

Vgl. Bryde, zitiert nach FAZ vom 4.6.2009, Nr. 127, S. 8, unter Verweis auf Art. 24 Abs. 3 GG: „Ich kaufe die Gerichtsbarkeit mit“. Ausführlich zum Lissabon-Urteil insoweit o. Rn. 193 ff. S. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. S. hierzu o. Rn. 2311 f. S. BVerfGE 118, 79 (95) – Emissionshandel. Vgl. insoweit Fastenrath, FAZ vom 4.6.2009, Nr. 127, S. 8: „Prügelknabe EuGH“. S. v.a. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 ff. – Lissabon. Näher vorstehend Rn. 3730 ff. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht, noch auf den Einzelfall bezogen. Zudem muss sich der Rechtsakt auf die Grundrechtsberechtigten in Deutschland auswirken, mithin ihnen gegenüber Rechtswirkungen erzeugen, BVerfG, DVBl. 2001, 1130 (1131). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 341 – Lissabon.

§ 2 Einzelne Verfahren

1097

§ 2 Einzelne Verfahren A.

Verfassungsbeschwerde gegen erlassenes Unionsrecht

I.

Wegen nationaler Grundrechte

Eine nicht auf das Wahlrecht gestützte Verfassungsbeschwerde ist damit bislang 3738 praktisch – und nach hiesiger Konzeption auch rechtlich – lediglich insoweit zulässig, als das Unionsrecht Umsetzungsspielräume lässt, die nur unter Beachtung der nationalen Grundrechte ausgefüllt werden können.69 Ein Unterschreiten der unabdingbaren Grundrechtsstandards durch spezifisches Sekundärrecht wird sich kaum hinreichend begründen lassen. Ein entsprechender Versuch scheiterte schon mangels ausführlicher Darlegung insoweit im Hinblick auf den Emissionshandel. Diese muss nämlich aufzeigen, „dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des EuGH nach Ergehen der Solange II-Entscheidung (BVerfGE 73, 339) unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken ist. Deshalb muss die Begründung einer Verfassungsbeschwerde im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Dies gilt auch für Richtlinien sowie deren nationale Umsetzung. Auch Letztere wird insoweit nicht an den Grundrechten des GG gemessen, als das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht.“70 Damit überträgt und konkretisiert das BVerfG seine in erster Linie für die Rich- 3739 tervorlage in seiner Entscheidung zur Bananenmarktordnung entwickelten Grundsätze71 auf die Verfassungsbeschwerde. Es bezieht sich dabei explizit auch auf seine Entscheidung zu einer abstrakten Normenkontrolle zu einer Norm des Emissionshandelsrechts, für die es Einschränkungen des Prüfungsumfangs durch unionsrechtliche Vorgaben grundsätzlich problematisierte und eigens auf Richtlinien sowie die diese umsetzenden nationalen Vorschriften erstreckte.72 Auf diese Weise entsteht für die einzuhaltenden Anforderungen ein Dreiklang von Verfassungsbeschwerde, Richtervorlage und abstrakter Normenkontrolle, soweit es um die Überprüfung von Normen unionsrechtlicher Provenienz an den Standards des GG geht.

69

70 71 72

BVerwGE 124, 47 (62 f.); vgl. BVerfG, NJW 1990, 974 – Tabakrichtlinie; weiter Weidemann, DVBl. 2004, 727 ff.; ders., NVwZ 2006, 623 (626 ff.); dagegen BVerfG, NVwZ 2007, 942 (942 f.). S. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (1. Leitsatz). Diese aber explizit auch auf Verfassungsbeschwerden beziehend BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. BVerfGE 118, 79 (95) – Emissionshandel.

1098

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

II.

Ultra-vires- und Identitätskontrolle

1.

Bezugspunkt für erforderliche Behauptung

3740 Potenziell weiter gehende Angriffsmöglichkeiten bietet die vom BVerfG im Lissabon-Urteil entfaltete Ultra-vires- und Identitätskontrolle. Sie beruht auf den dem Demokratieprinzip entnommenen und damit letztlich an Art. 38 Abs. 1 GG rückgebundenen Übertragungsgrenzen, die nach dem BVerfG fortlaufend und damit auch nach der Hoheitsübertragung für jeden Sekundärrechtsakt überprüfbar sind, um die Einhaltung der „fortbestehenden verfassungsrechtliche(n) Ermächtigung“ sicherzustellen.73 Damit bildet auch insoweit und nicht nur für die Hoheitsübertragung selbst Art. 38 Abs. 1 GG als grundrechtsgleiches Recht einen geeigneten Ansatzpunkt für eine Verfassungsbeschwerde unabhängig von einer möglichen Verletzung eines Grundrechts, die bei den infrage stehenden europäischen Normen wie Verordnungen und Richtlinien oftmals fehlen wird. Es muss eine Überschreitung der nationalen Verfassungsidentität oder der eu3741 ropäischen Kompetenzgrenzen behauptet werden. Erstere umfasst „die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG,“74 mithin die Kerngehalte der Menschenwürde und damit die für ihre Achtung „unentbehrliche Substanz elementarer Grundrechte in ihrer prinzipiellen Qualität“ sowie „die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG, also die Demokratie, die Rechtsund die Sozialstaatlichkeit, die Republik, (den) Bundesstaat“.75 Zum nicht abwägungsfähigen76 Demokratiegebot gehören nicht nur die Gren3742 zen der übertragenen Sachgebiete entsprechend dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, sondern auch das Subsidiaritätsprinzip. Beide Prinzipien werden wie die Verfassungsidentität grundgesetzlich abgeleitet, und zwar auf der Basis der Volkssouveränität und damit letztlich von Art. 38 Abs. 1 GG.77 2.

Konkrete Darlegungsanforderungen

3743 Es muss sich noch im Einzelnen herauskristallisieren, welche Darlegungsanforderungen insoweit bestehen.78 Sie werden aber nicht wie bei den Grundrechten in einem umfassenden Vergleich liegen. Dagegen spricht schon der Ansatz, dass es um die Wahrung der Grenzen der übertragenen Kompetenzen sowie der nationalen Verfassungsidentität im konkreten Einzelfall geht, nicht um eine Wahrung im Wesentlichen gleicher Standards auf europäischer Ebene wie nach den unabdingbaren Maßstäben des GG.

73 74 75 76 77 78

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 a.E. – Lissabon im Zusammenhang mit dem Anwendungsvorrang. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 217 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208, 218, 232 ff., 240 – Lissabon. S. allgemein bereits o. Rn. 3730 ff.

§ 2 Einzelne Verfahren

1099

Damit bedarf es keiner umfassenden Darlegung der allgemein gewährleisteten 3744 Standards und ihrer Entwicklung wie im Bereich der Grundrechte, sondern es genügt ein situationsbezogenes Aufzeigen, dass die europäischen Kompetenzen überschritten sind oder die nationale Verfassungsidentität angetastet wird. Es ist noch nicht einmal eine nähere Auseinandersetzung mit der Judikatur des Gerichtshofs der EU zu den Kompetenzgrenzen bzw. der Rechtsprechung des BVerfG zur nationalen Verfassungsidentität gefordert. Die vom BVerfG ausdrücklich festgelegte Begrenzung einer solchen Kontrolle 3745 im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit der Unionsrechtsordnung ist die Konzentration der Feststellung eines Verstoßes auf sich selbst79 sowie eine Unanwendbarerklärung europäischen Rechts in Deutschland nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen“.80 Dadurch werden die Rechtsfolgen limitiert, nicht aber notwendig die Anforderungen an die Darlegungslast erhöht, jedenfalls solange die näheren Voraussetzungen einer Unanwendbarerklärung nicht feststehen.81 Vom Ansatz her erfasst die Ultra-vires-Kontrolle alle „Grenzdurchbrechungen“ von Kompetenznormen, die Identitätskontrolle sowie sämtliches Handeln europäischer Organe.82 Insgesamt beschränkt sich das BVerfG zwar auf eine „Reservekompetenz“.83 3746 Jedoch beinhaltet diese nur, dass zunächst der Gerichtshof der EU anzurufen ist. Daraus folgt ebenfalls keine besondere Darlegungslast für das Verfahren vor dem BVerfG, sobald der Gerichtshof der EU entschieden hat.

B.

Richtervorlage

I.

Paralleler Ansatz

Entsprechend den in der BVerfG-Judikatur feststellbaren parallelen Maßstäben 3747 gilt das für eine Verfassungsbeschwerde Dargestellte auch für eine Richtervorlage, die darauf gestützt ist, die Gültigkeit von Unionsrecht überprüfen zu lassen. Das Lissabon-Urteil nennt die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG u.a. neben der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG.84 Von vornherein unzulässig ist eine Vorlage wegen der Verfassungsmäßigkeit einer Gerichtsentscheidung, die nicht das BVerfG wegen einer Vorlage an den Gerichtshof der EU nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) anrief.85 Eine Richtervorlage zum BVerfG kommt nur wegen der Verfassungsmäßigkeit von Normen in Betracht. Handelt es sich um europäische, fehlt es zudem an einem Akt deutscher Staatsgewalt, der

79 80 81 82 83 84 85

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. S. bereits o. Rn. 3733. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 341 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfGE 73, 339 (371) – Solange II.

1100

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

überprüft werden könnte.86 Materiell bildet das europäische Recht den ausschließlichen Maßstab und es ist nur eine Vorlage an den Gerichtshof der EU vorgesehen. II.

Grundrechtsschutz

3748 Die schon nach der bisherigen Konzeption des BVerfG theoretische Ausnahme bildet auch insoweit, dass eine europäische Norm Grundrechte derart stark verletzt, dass die unabdingbaren Standards nach dem GG unterschritten werden, ohne dass dies vom Gerichtshof der EU beanstandet wird.87 Dabei genügt aber kein bloßer Hinweis darauf entsprechend der verkürzten Wiedergabe dieses Ansatzes im Maastricht-Urteil,88 sondern es bedarf einer ausführlichen Begründung über eine negative Entwicklung des europäischen Grundrechtsschutzes durch den Gerichtshof der EU.89 Das vorlegende Gericht muss daher in seiner Begründung im Einzelnen darlegen, „dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Dies erfordert eine Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene in der Art und Weise, wie das BVerfG sie in BVerfGE 73, 339 (378 bis 381) geleistet hat.“90 Damit kommen Richtervorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG wegen einer Grund3749 rechtsverletzung praktisch nur bezogen auf nationales Recht in Betracht. Handelt es sich um abgeleitetes Unionsrecht, ist aber ebenfalls die Prüfung eingeschränkt. Insoweit bildet die Rechtsgrundlage das Unionsrecht. Das gilt nicht nur für Verordnungen,91 sondern wie bei der Verfassungsbeschwerde auch für Richtlinien und das in deren Umsetzung ergangene nationale Recht, soweit das Unionsrecht zwingende Vorgaben macht und daher kein nationaler Umsetzungsspielraum mehr besteht.92 III.

Verstoß gegen europäisches Recht

3750 Insoweit könnte dann auch geltend gemacht werden, dass die angegriffene Norm gegen europäisches Recht verstößt. Das aber ist eine Frage der Durchsetzung von Unionsrecht. Dafür ist primär der Gerichtshof der EU zuständig und das BVerfG regelmäßig93 nur insoweit, als Ersterem eine solche europarechtliche Frage nicht 86

87 88 89 90 91 92 93

Bezogen auf Art. 100 Abs. 1 GG nicht explizit BVerfGE 102, 147 (162 ff.) – Bananenmarktordnung. Im Zusammenhang mit einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG aber BVerfGE 118, 79 (95) – Emissionshandel. S. auch o. Rn. 3735. BVerfGE 73, 339 (2. Leitsatz, 387) – Solange II. S. BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. BVerfGE 102, 147 (165) – Bananenmarktordnung. BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. Insoweit bereits BVerfGE 22, 293; 37, 271 – Solange I; 73, 339 – Solange II; 102, 147 – Bananenmarktordnung und nochmals BVerfGE 118, 79 (95) – Emissionshandel. Explizit BVerfGE 118, 79 (95 f.) – Emissionshandel im Zusammenhang mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Zu möglichen Ausnahmen Papier, DVBl. 2009, 473 (480, Fn. 71) und u. Rn. 3815 ff.

§ 2 Einzelne Verfahren

1101

vorgelegt wird. Dann ist Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG einschlägig. Das Recht auf den gesetzlichen Richter ist über die Verfassungsbeschwerde durchzusetzen,94 nicht über die Richtervorlage. Ein Verstoß gegen Unionsrecht ist insoweit relevant, als man mit dem BVerfG 3751 die Überschreitung der europäischen Kompetenzbestimmungen durch die nationale Verfassungsgerichtsbarkeit für überprüfbar hält, basierend auf der Volkssouveränität und damit auf nationalem Verfassungsrecht.95 Solche Ultra-vires-Akte bewegen sich dann außerhalb der Unionskompetenzordnung und sind damit schon nicht aufgrund der vorherigen Übertragung von Hoheitsbefugnissen der Zuständigkeit des BVerfG entzogen. Darauf kann sich die Darstellung des vorlegenden Gerichts beschränken.96 Indes gründet eine solche Befugnis darauf, dass das BVerfG die Reichweite der europarechtlichen Kompetenzbestimmungen überprüft. Das jedoch widerspricht der Konzeption der europäischen Integration.97 IV.

Identitätskontrolle

Das Lissabon-Urteil fügte auch für die Richtervorlage die Identitätskontrolle hin- 3752 zu. Insoweit muss das vorlegende Gericht darlegen, inwieweit „infolge des Handelns europäischer Organe“ und damit wegen der entscheidungsrelevanten europarechtlichen Norm bzw. zwingenden Richtlinienvorgabe „die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und 20 GG verletzt werden.“98 Das ist die Konsequenz der vom BVerfG konzipierten Kontrolle, ob die unabdingbaren Verfassungsstandards auch nach der Übertragung entsprechend Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV gewahrt sind.

C.

Abstrakte Normenkontrolle

Entsprechendes gilt für die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 3753 GG, die im Lissabon-Urteil unmittelbar vor der konkreten Normenkontrolle als Verfahren für die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle genannt wird.99 Deren Gegenstand können damit gleichfalls grundsätzlich lediglich nationale Gesetze sein und europäische Rechtsakte nur, wenn sie gegen unabdingbare Verfassungsoder Grundrechtsstandards verstoßen oder sich nicht im Rahmen der europäischen Kompetenzgrenzen halten. Im Übrigen kann das BVerfG auch in diesem Verfahren nicht über die Gültigkeit von Unionsrecht entscheiden. Das gilt ebenfalls für

94 95 96 97 98 99

Grundlegend BVerfGE 73, 339 (366 ff.) – Solange II; näher u. Rn. 3843 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. Näher vorstehend zur Verfassungsbeschwerde Rn. 3743 ff. S.o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon.

1102

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

die Vereinbarkeit von Richtlinien sowie des in deren Umsetzung ergangenen nationalen Rechts im Hinblick auf Unionsrecht.100

D.

Zustandekommen von Unionsrecht

3754 Den vorgenannten Einschränkungen unterliegt nicht, über das BVerfG das Zustandekommen von Unionsrecht unter deutscher Beteiligung zu hindern. I.

Übertragungsakt

1.

Konzentration darauf und Konsequenzen

3755 Ein Ansatzpunkt dafür ist wie eingangs aufgezeigt der Übertragungsakt selbst. Ob Deutschland auf die europäische Ebene (zusätzliche) Hoheitsbefugnisse überträgt, unterliegt den Schranken nach Art. 23 GG, die nach dem BVerfG um die aus dem Demokratieprinzip angereichert werden. Diese sind zumal dann detailliert zu prüfen, wenn man wie hier wegen der Grundkonzeption der auf eigenständige Fortentwicklung angelegten europäischen Integration ausschließlich die Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf die europäische Ebene für angreifbar hält und danach wegen Übergangs der entsprechenden Bereiche in eine autonome Rechtsordnung das BVerfG nicht mehr für zuständig erachtet. Die Konsequenz daraus ist, dass das BVerfG die Übertragung von Hoheitsgewalt besonders sorgfältig kontrollieren muss, indem es vor allem auch eine Prognose für die zukünftige Entwicklung der Union anstellt. Umso eher kann durch die Übertragung von Hoheitsgewalt eine konkrete Ge3756 fährdung eintreten, die eine unmittelbare, gegenwärtige Betroffenheit im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde auslöst. Art. 38 GG schützt schon vor der Entäußerung. Dadurch wird nicht etwa die europäische Integration behindert, dauert der Ratifizierungsprozess von Vertragsänderungen doch regelmäßig sehr lange, wie nunmehr der Vertrag von Lissabon zeigt. Eine Entäußerung entgegen Art. 38 Abs. 1 GG sieht das BVerfG bereits gegeben, wenn die übertragenen Hoheitsrechte und das beabsichtigte Integrationsprogramm durch den Übertragungsakt nicht hinreichend bestimmt und begrenzt sind,101 weil dies einer Generalermächtigung gleichkäme. Immerhin legte es an einen solchen zwischen den Vertragsparteien ausgehandelten Vertrag nicht die strengen Anforderungen an, wie sie der Parlamentsvorbehalt für Gesetze vorgibt.102

100 101 102

BVerfGE 118, 79 (95) – Emissionshandel. Näher vorstehend im Rahmen der Richtervorlage Rn. 3750 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 236 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (187) – Maastricht. Vgl. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227 a.E. – Lissabon.

§ 2 Einzelne Verfahren

2.

1103

Volkssouveränitätsbezogener Ansatz

Indes betrachtet das BVerfG im Lissabon-Urteil das für die Einhaltung der Kom- 3757 petenzgrenzen elementare Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht nur als europarechtlichen Grundsatz, sondern zur Erhaltung der Volkssouveränität auch als mitgliedstaatliches Verfassungsprinzip, ebenso die Achtung der nationalen Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten,103 aus der es die allenfalls limitierte Übertragbarkeit bestimmter Aufgaben ableitet.104 Danach unterliegt die Hoheitsübertragung nationalen Maßstäben. Entsprechend ist der Gesetzesvorbehalt nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG strikt zu 3758 interpretieren. Er ist „zur Wahrung der Integrationsverantwortung und zum Schutz des Verfassungsgefüges so auszulegen, dass jede Veränderung der textlichen Grundlagen des europäischen Primärrechts erfasst wird. Die Gesetzgebungsorgane des Bundes betätigen somit auch bei vereinfachten Änderungsverfahren oder Vertragsabrundungen, bei bereits angelegten, aber der Konkretisierung durch weitere Rechtsakte bedürftigen Zuständigkeitsveränderungen und bei Änderung der Vorschriften, die Entscheidungsverfahren betreffen, ihre dem Ratifikationsverfahren vergleichbare politische Verantwortung. Dabei bleibt ein der Ratifikationslage entsprechender Rechtsschutz gewahrt“.105 Soll dieser Rechtsschutz effektiv sein und alle späteren Fortentwicklungen der europarechtlichen Kompetenzen umfassen, sind an die Bestimmtheit der übertragenen Hoheitsrechte sehr hohe Anforderungen zu stellen, die dem Parlamentsvorbehalt gleichkommen. Fehlt sie, liegt eine unmittelbare Betroffenheit zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde vor. 3.

Brückenverfahren

Eine unmittelbare Betroffenheit des Wahlbürgers aus Art. 38 Abs. 1 GG kann 3759 nach der Konzeption des BVerfG vorliegen, wenn wie im Vertrag von Lissabon angelegt entsprechend einem speziellen oder allgemeinen Brückenverfahren (s. Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV etc. bzw. 48 Abs. 7 EUV) im Rat vom Einstimmigkeitserfordernis zum Mehrheitsprinzip übergegangen werden soll. Dadurch werden nämlich die Einflussmöglichkeiten der das deutsche Volk repräsentierenden Organe und insbesondere des Parlaments geschmälert.106 Für eine solche Änderung des Entscheidungsverfahrens bedarf es daher einer Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane, und zwar durch Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG, außer eine spezielle Brückenklausel ist auf einen durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmten Sachbereich beschränkt.107 Gleichgestellt wird der Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, durch das ebenfalls die notwendige Einstimmigkeit im Rat entfällt.108 Damit kann der Einzelne bei Aufgabe eines nationalen Vetorechts rügen bzw. geltend machen, dass der 103 104 105 106 107 108

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 244 f., 249 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 143 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 175, 210 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon.

1104

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

deutsche Vertreter im Rat nur bei ausdrücklicher Zustimmung109 der zuständigen Gesetzgebungsorgane den betreffenden Beschluss mitträgt. 4.

Flexibilitätsklausel

3760 Eine solchermaßen zustimmungsbedürftige Vertragsänderung sieht das BVerfG auch in der gegenüber der bisherigen „Vertragsabrundungskompetenz“ nach Art. 308 EG erweiterten Flexibilitätsklausel gem. Art. 352 AEUV.110 Zwar ist diese Vorschrift nicht mehr auf den Gemeinsamen Markt als Ziel beschränkt, sondern sie erstreckt sich auf alle in den Verträgen festgelegten Politikbereiche außer der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und enthält verfahrensmäßige Absicherungen. Indes handelt es sich weiterhin um eine Ergänzung bereits verliehener Kompetenzen und gerade nicht um die Schaffung neuer. Damit gehört auch diese Vorschrift schon zum autonomen europäischen Vertragssystem und ist daher dem BVerfG entzogen.111 Dementsprechend muss höchstens das Europäische Parlament nach Art. 352 Abs. 2 S. 1 AEUV zustimmen, nicht das nationale, und der Einzelne kann die erforderliche Zustimmung des deutschen Ratsvertreters nicht aufhalten. 5.

„Demokratiesensible“ Bereiche

3761 Problematisch ist auch eine Verfassungsbeschwerde im Hinblick auf die notwendige Weisung bzw. Zustimmung der nationalen Gesetzgebungsorgane, wenn der deutsche Vertreter im Rat Maßnahmen der EU in für die Demokratie elementaren Bereichen wie der (Straf-)Rechtspflege, der Verteidigung und den sozialen Belangen billigt.112 Eine demokratieabgeleitete Staatsaufgabenlehre stößt ihrerseits auf das Bedenken hinreichender Bestimmtheit und tiefer gehend der näheren Legitimation.113 In den genannten Gebieten bestehen europarechtliche Kompetenzvorschriften mit bestimmten Verfahrensanforderungen. Sie bilden den Maßstab, wenn sie mit der Zustimmung zum Vertrag von Lissabon gebilligt sind. Daher können nicht zusätzliche nationalverfassungsrechtliche Elemente hineingelesen werden. Letztlich geht es auch insoweit um die Auslegung und Handhabung europäischer Kompetenzen als Teil einer eigenständigen Rechtsordnung, die ihren eigenen Auslegungsgrundsätzen unterliegt.114 Soweit man allerdings der Konzeption des BVerfG grundsätzlich folgt, ist eine 3762 demokratiebegründete Zustimmung der deutschen Gesetzgebungsorgane zum Verhalten des deutschen Vertreters im Rat in den „demokratiesensiblen“ Bereichen 109 110 111 112 113 114

Schweigen oder ein Ablehnungsrecht sollen nicht genügen, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 f. – Lissabon. Zum Ganzen näher o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon. Allgemein o. Rn. 3734 f. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 351, 365, 368 f., 388, 400 – Lissabon. Näher o. Rn. 279 ff. S.o. Rn. 3734 f.

§ 2 Einzelne Verfahren

1105

konsequent. Ihre Einforderung durch den Wahlbürger kann auf Art. 38 Abs. 1 GG gestützt werden, damit das für die effektive Ausübung der Volkssouveränität notwendige Substrat erhalten bleibt bzw. nur unter voller Wahrung der Parlamentsrechte abgegeben wird. 6.

Zu erwartende Grundrechtseingriffe

Schwieriger ist die Beurteilung einer hinreichenden Betroffenheit für eine Verfas- 3763 sungsbeschwerde bei den Grundrechten. In diese wird nicht bereits durch eine Hoheitsübertragung eingegriffen, sondern höchstens durch die darauf gestützten folgenden Rechtsakte. Diese können aber allenfalls bei Unterschreitung des unabdingbaren Grundrechtsstandards vor dem BVerfG angegriffen werden, bei Befolgung der Konzeption des Gerichtshofs der EU überhaupt nicht.115 Damit ist (regelmäßig) letzte Gelegenheit zur Sicherung der nationalen Grundrechte der Übertragungsakt auf die europäische Ebene und damit das Zustimmungsgesetz. Um Abwehrmöglichkeiten überhaupt noch zu erhalten, muss daher die Verfassungsbeschwerde auch ohne unmittelbare und gegenwärtige Grundrechtseingriffe zulässig sein, wenn diese nach der anzustellenden Prognose im Hinblick auf die übertragenen Hoheitsbefugnisse und ihre Auswirkungen zu erwarten sind. II.

Sekundärrecht

1.

Rückbindung der deutschen Ratsvertreter auf die nationale Ebene

a)

Einbindung in europäisches Organ

Auch und gerade Sekundärrecht wird unter Beteiligung deutscher Vertreter im Rat 3764 beschlossen. Dabei handelt es sich um keine Vertragsänderung, sondern um die regulär primärrechtlich vorgesehene nähere Ausgestaltung in den normalen Entscheidungsverfahren. Vielfach genügt dabei eine Mehrheitsentscheidung im Rat, so dass ohnehin keine Blockademöglichkeit durch ein Veto besteht. Tiefer gehend stellt sich beim Erlass von Sekundärrecht in einem vertraglich vorgesehenen regulären Verfahren das Problem, dass die deutschen Vertreter im Rat in ein fest installiertes europäisches Organ ohne hoheitsübertragende Funktion eingebunden sind. Die Zusammensetzung des Rates aus nationalen Vertretern wird aber vom 3765 BVerfG als Ausdruck der fortbestehenden Entscheidungsgewalt der Einzelstaaten auf europäischer Ebene gesehen.116 Allerdings arbeiten auch diese Vertreter in einer eigenständigen Rechtsordnung, die durch die europäischen Verträge begründet wurde. Das Band zu den Einzelstaaten wurde durch die neu entstandene Rechts115 116

S. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. S.o. Rn. 3734 f. BVerfGE 89, 155 (186 f.) – Maastricht.

1106

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

ordnung gerade gelöst. Daher können die Mitgliedstaaten auch keine Vorbehalte gegen im europäischen Rahmen zustande gekommene Rechtsakte einbringen.117 Die nationalen Vertreter im Rat werden innerhalb eines europäischen Organs 3766 tätig, das eigenständig ist und nicht wie im Rahmen einer internationalen Organisation nur die Zusammenführung der nationalen Vertreter auf völkerrechtlicher Grundlage darstellt.118 Dieses Organ bildet daher auch keine Ausprägung deutscher Staatsgewalt, sondern ist Teil der europäischen Gewalt. Damit sind auch die nationalen Vertreter, bezogen auf die zu verabschiedenden europäischen Rechtsakte, der Rechtsordnung unterworfen, in der diese entstehen und später wirken. Deshalb haben sie vor allem die europäischen Grundrechte zu wahren, wenn es um die Verabschiedung dieser Rechtsakte geht. b)

Innerstaatliche Bestellung und Steuerung

3767 Allerdings wurden die Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat auch nach der europäischen Rechtskonzeption innerstaatlich bestellt. Im Rat sollen die verschiedenen Positionen der Mitgliedstaaten zusammengeführt werden, um eine Entscheidung über einen Rechtsakt herbeizuführen. Faktisch wird das Verhalten der nationalen Vertreter damit von den Regierungen der Mitgliedstaaten gesteuert. Selbst Kompromisse, die in diesem Rahmen geschlossen werden, können regelmäßig nur im Rahmen feststehender Aufträge oder lediglich nach Rücksprache mit den nationalen Regierungen eingegangen werden. Damit unterstehen die Vertreter der Mitgliedstaaten, europarechtlich gewollt, innerstaatlichen Anordnungen. Diese Anordnungen ergehen, noch bevor ein europäischer Rechtsakt zustande 3768 kommt und bevor die nationalen Vertreter ihre Position im Rat einbringen. Damit haben sie noch nicht die europäische Ebene erreicht, sondern steuern nur, wie der nationale Vertreter die mitgliedstaatliche Position vertritt. Sie bleiben damit der nationalen Sphäre verhaftet. Indem die Vertreter im Rat diese Position entgegennehmen und dann auf europäischer Ebene weitergeben, sind sie praktisch die Verlängerung des Handelns der nationalen Regierung, ja verkörpern dieses im Rat. Insoweit bilden sie eine Ausprägung deutscher Staatsgewalt; ihr Handeln ist (auch)119 deren Ausdruck.120 Jedenfalls unterliegen die nationalen Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat fak3769 tisch dem Einfluss der nationalen öffentlichen Gewalt in Form der Regierung. Diese ist aber nach Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG den Grundrechten unterworfen.

117 118 119 120

S. bereits EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 1 (39) – San Michele. Vgl. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169 ff.) und auch BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht. S.o. Rn. 65 ff. Zu Recht Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Rn. 12. BVerfGE 80, 74 – EG-Rundfunkrichtlinie; BVerfG, DÖV 1992, 1010; aus der Lit. Friauf/Scholz, Europarecht und Grundgesetz, 1990, S. 15 (41 ff.) bzw. S. 53 (88 f.); Herdegen, EuGRZ 1989, 309 (313); Tomuschat, EuR 1990, 340 (346 f.); a.A. Nicolaysen, EuR 1989, 215 (218 f.).

§ 2 Einzelne Verfahren

2.

Sicherungsfunktion für Art. 23 GG

a)

Bezug auch auf die fortlaufende Rechtsetzung

1107

Dass die nationalen Vertreter im Rat den nationalen Sicherungen unterliegen, setzt 3770 auch Art. 23 GG voraus. Danach wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der EU mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen dem GG im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Eine zeitliche Begrenzung dieses Auftrags erfolgt nicht. Zwar sieht Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG die Übertragung von Hoheitsgewalt zu diesem Zweck vor. Indes ordnen Art. 23 Abs. 2 ff. GG detailliert die Mitwirkung der nationalen Organe an europäischen Rechtsetzungsakten. Damit ist Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nicht notwendig lediglich auf Hoheitsübertra- 3771 gungen bezogen, sondern erfasst durch den Begriff der Entwicklung „auch den weiteren integrationspolitischen Prozess der europäischen Einigung“,121 ohne dass dabei eine sprachliche Eingrenzung erfolgt. Damit sind an ihn vor allem auch die deutschen Vertreter im Rat gebunden. Für eine solche weite Konzeption spricht auch Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG e contra- 3772 rio, der für vertragliche Änderungen und Ergänzungen durch eine Modifikation der vertraglichen Grundlagen die Einhaltung von Art. 79 Abs. 2 und 3 GG verlangt, mithin eine Eingrenzung vornimmt. Daher gelten insoweit – neben Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG – spezielle Anforderungen, die aber nicht bei der „gewöhnlichen“ europäischen Rechtsetzung greifen. Insoweit sind die Anforderungen gegenüber dem Übertragungsakt auf das durch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG gebotene Maß herabgesetzt.122 b)

Beschränkte Einbringungsmöglichkeit

Unterliegen damit die nationalen Organe auch bei der Verabschiedung europäi- 3773 schen Rechts den Grenzen nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, können sie diese grundgesetzlichen Vorgaben nur bei den Beratungen dazu einbringen. Die Wahrung der europäischen Standards genügt insoweit nicht. Das zeigt sich bei den Elementen, die in den Verträgen nicht explizit enthalten sind, so den föderativen Grundsätzen. Für die Wahrung der Grundrechte ist eigens der Standard des GG der Bezugspunkt. Dieser ist damit beim Abstimmungsverhalten der deutschen Vertreter im Rat zu wahren.

121 122

Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 56. Frenz, Der Staat 34 (1995), 586 (601); ähnlich Henrichs, EuGRZ 1990, 413 (415); vgl. Heintzen, Der Staat 31 (1992), 367 (385 ff.); Streinz, Bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle über die deutsche Mitwirkung am Entscheidungsprozeß im Rat der Europäischen Gemeinschaften, 1990, S. 30 ff.; Schneider, AöR 119 (1994), 294 (300, 312 m.w.N. in Fn. 106).

1108

c)

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Abgesenkte Standards

3774 Allerdings verlangt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nur die Gewährleistung eines dem GG im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsstandards. Dann aber kann schwerlich über die Einwirkung auf das Verhalten der deutschen Vertreter im Rat ein schärferer Grundrechtsstandard durchgesetzt werden. Schließlich zielt das Verhalten im Rat auf die Verabschiedung europäischer Rechtsakte, die den europäischen Grundrechtsstandards unterliegen. Andernfalls könnte jedes nationale Verfassungsgericht über die jeweiligen mitgliedstaatlichen Vertreter die Einhaltung der jeweiligen nationalen Grundrechtsstandards erzwingen, wenn es sich um einstimmige Entscheidungen handelt. Das aber widerspricht dem Gedanken der europäischen Integration, der auch in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG durch die vorausgesetzte Entwicklung der EU anklingt. Es ist dem Unionsrecht generell fremd, dass über nationale Standards die euro3775 päische Entwicklung aufgehalten werden kann, außer es handelt sich um elementare Komponenten, sei es auf europäischer Ebene durch eine Vertragsänderung, die von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, sei es auf nationaler Ebene durch die Einhaltung unabdingbarer Verfassungsstandards, indes grundsätzlich nur, solange eine Einflussmöglichkeit in der nationalen Sphäre besteht. Ist aber schon der Übertragungsvorgang nur auf die Einhaltung nationaler Mindeststandards auch im grundrechtlichen Bereich zu prüfen, gilt das erst recht für die darauf aufbauende und daraus resultierende Verabschiedung von Sekundärrecht und damit für das daran beteiligte Mitwirkungsverhalten der deutschen Vertreter im Rat. d)

Bestätigung durch das Lissabon-Urteil

3776 Insoweit stellt auch das Lissabon-Urteil keine schärferen Anforderungen auf. Das Verhalten der deutschen Vertreter wird nur für Änderungen und Fortentwicklungen von Primärrecht thematisiert, die einer Vertragsänderung gleichgestellt werden und daher materiell den Schranken von Art. 23 GG unterliegen – aber keinen höheren. Solche können höchstens faktisch daraus erwachsen, dass die gesetzgebenden Organe die erforderliche Zustimmung verweigern.123 Eine solche ist aber nicht bei der Sekundärrechtsetzung gefordert, sondern nur eine Berücksichtigung von Stellungnahmen des Bundestags nach Art. 23 Abs. 3 GG und eine Beteiligung des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 4 GG. In diesem Rahmen entscheidet weitgehend die Regierung – je nach Kompetenzverteilung in Absprache mit den Ländern gem. Art. 23 Abs. 5 ff. GG –, welche Standards sie über ihre Vertreter im Rat eingehalten wissen will. Für erlassenes Sekundärrecht beschränkt das BVerfG die Anwendbarkeit, wenn 3777 die bei der Übertragung geltenden Grenzen und damit die Verfassungsidentität, die unabdingbaren Grundrechtsstandards sowie die Kompetenzgrenzen nicht eingehalten werden.124 Von daher muss der einzuhaltende Standard beim Zustandekommen von Sekundärrecht nicht höher sein. Nur stellt sich das Problem des An-

123 124

S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 f., 328 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 343 – Lissabon.

§ 2 Einzelne Verfahren

1109

wendungsvorrangs als elementarem Bestandteil des Europarechts125 nicht, wenn Sekundärrecht erst gar nicht zustande kommt. Zwingend ist aber nur die Einhaltung der Standards nach Art. 23 Abs. 1 GG. 3.

Doppelte Schrankenziehung bei unterschiedlicher Geltendmachung

Die deutschen Vertreter im Rat unterliegen damit beim Zustandekommen von Se- 3778 kundärrecht sowohl den europäischen als auch den aus Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG abzuleitenden nationalen Standards. Sollen diese Grenzen wirksam eingefordert werden können, bedarf es einer entsprechenden Klagemöglichkeit vor dem BVerfG. Scheiden europäische Rechtsakte insoweit aus,126 muss das BVerfG angerufen werden können, bevor solche vorliegen. Ihm müssen damit schon Anträge bezüglich des Abstimmungsverhaltens der deutschen Vertreter im Rat vorgelegt werden können. Besonderen Erfolg verspricht ein solcher Antrag dann, wenn eine einstimmige Verabschiedung in den Verträgen vorgesehen ist. Voraussetzung ist freilich ein Unterschreiten der in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG vorgegebenen Standards,127 was nicht immer unproblematisch ist, zumal die europäische Entwicklung voranschreitet und etwa das Parlament immer mehr Befugnisse erhält. Die europäischen Schranken, die der Rat und damit auch die nationalen Vertre- 3779 ter einzuhalten haben, sind hingegen vor dem Gerichtshof der EU einzufordern. Insoweit genügt ein Vorgehen gegen den verabschiedeten Rechtsakt. Eine präventive Normunterlassungsklage ist nicht vorgesehen. 4.

Vorgezogene Antragsbefugnis für eine Verfassungsbeschwerde

a)

Kein notwendiges Abwarten konkreter Beeinträchtigungen

Da ein europäischer Rechtsakt nach seiner Verabschiedung nicht mehr angegriffen 3780 werden kann, ist die Antragsbefugnis für die Verfassungsbeschwerde auch vor einer unmittelbaren Wirkung nach Inkrafttreten gegeben. Nach dem Lissabon-Urteil besteht allerdings die Möglichkeit, die Geltung europäischen Rechts insoweit zu begrenzen, als es gegen die Verfassungsgrenzen bei der Übertragung verstößt und daher nicht am im Zustimmungsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehl teilhat.128 Unabhängig von grundsätzlichen Bedenken dagegen129 kann dadurch der Rechtsakt selbst nicht mehr aufgehalten, sondern nur im Einzelfall in seiner Wirkung in Deutschland begrenzt werden. Inwieweit dies zutrifft, ist für den Einzelnen schwer vorhersehbar und nach der bisherigen Praxis höchst fraglich.

125 126 127 128 129

Auch bezogen auf nationales Verfassungsrecht bereits EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte regelmäßig auch nach dem Kooperationsansatz des BVerfG, s.o. Rn. 3714 ff. Dazu näher etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 57 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. S.o. Rn. 193 ff.

1110

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Im Bereich des Grundrechtsschutzes wurde der Prüfungsansatz des BVerfG bislang nicht aktuell; er kommt ohnehin erst bei einer ausführlichen Darlegung zum Zuge.130 Bei der vom BVerfG im Lissabon-Urteil näher entfalteten Ultra-viresund Identitätskontrolle stehen die Darlegungsanforderungen und die Kontrollmaßstäbe nicht im Einzelnen fest. Auch wenn sie tendenziell eher einen tatsächlichen Erfolg versprechen,131 ist dieser nicht konkret absehbar. Das ist besonders problematisch, wenn der europäische Rechtsakt unmittelbar wirkt, ohne dass ein nationaler Vollzugsakt dazwischentreten muss. Hier ist mangels dazwischentretender Hoheitsgewalt, die (spezifisch) in Deutschland ausgeübt wird,132 ein Anknüpfungspunkt für eine wirkungsbegrenzende und damit den Anwendungsvorrang ausschließende Jurisdiktionskompetenz nicht eindeutig; allerdings bezieht sich diese Rechtsprechungsbefugnis auf das Handeln europäischer Organe allgemein.133 Jedenfalls hindert eine nachträgliche Kontrolle durch das BVerfG nicht, dass 3782 zunächst Rechtswirkungen bestehen. Dass Unionsrecht die europäischen Kompetenzen überschreitet oder die nationale Verfassungsidentität antastet, muss vom BVerfG erst festgestellt werden.134 Zuvor eingetretene Beeinträchtigungen nationaler Grundrechte können insoweit nicht mehr verhindert und auch nicht notwendig ungeschehen gemacht werden. Aus nationaler Sicht ist das Geschehen aus der Hand gegeben. Damit können selbst nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG Beeinträchtigungen der Grundrechtsberechtigten in Deutschland jedenfalls durch per se unmittelbar wirkende Verordnungen nicht sogleich im Rahmen einer nachträglichen Kontrolle abgewendet werden. Auch darüber hinaus muss der Einzelne unaufschiebbare Dispositionen treffen, ohne genau die Begrenzung des Anwendungsvorrangs von Unionsrecht durch das BVerfG absehen zu können. Insoweit müssen Verwaltungsakte gar nicht mehr abgewartet werden. Für eine solche Situation auf nationaler Ebene ist anerkannt, dass eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen vollzugsbedürftige Gesetze zulässig ist, wenn sie bereits in nicht mehr korrigierbarer Weise vorauswirken, ohne dass auf sie gestützte Vollzugsakte ergehen.135 Da das BVerfG eine Kontrolle der demokratiebezogenen Grenzen für europäi3783 sches Recht auch nach der Übertragung von Hoheitsgewalt bejaht, gelten die gleichen Grundsätze wie im Hinblick auf Primärrecht: Schon mit dem Zustandekommen unter Überschreitung der nationalen Verfassungsidentität bzw. der auch national radizierten Kompetenzgrenzen136 werden die aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleiteten Grenzen überschritten.137 Daraus folgt eine unmittelbare und gegenwärtige Betroffenheit dieses grundrechtsgleichen Rechts schon mit der Verabschiedung 3781

130 131 132 133 134 135 136

137

S. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung; BVerfG, NVwZ 2007, 942. S.o. Rn. 3743 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon, ohne auch eine Rückwirkung festzulegen. S. z.B. BVerfGE 110, 274 – Ökosteuer. Relevant für eine Fortentwicklung von Primärrecht v.a. wegen einer grundsätzlichen Zuordnung „demokratiesensibler“ Aufgabenfelder an die Mitgliedstaaten, s. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208, 210, 226, 240 f. – Lissabon.

§ 2 Einzelne Verfahren

1111

eines diese Grenzen missachtenden Rechtsakts. Geht es um eine einstimmige oder mehrheitliche Verabschiedung, liegt eine Betroffenheit schon mit der Wahl des „falschen“ Verfahrens bzw. der zu dieser Konsequenz führenden fehlerhaften Kompetenzgrundlage vor, da dadurch deutsche Mitentscheidungs- bzw. Vetobefugnisse vereitelt und damit die das Wahlvolk repräsentierenden, hier zuständigen Regierungsorgane aus ihrer Stellung verdrängt werden. Das schlägt auf die unmittelbare und gegenwärtige Betroffenheit der Wahlbürger durch. b)

Abgleich mit völkerrechtsbezogenen Entscheidungen

Damit ist eine Beeinträchtigung schon durch die fehlerhafte Mitwirkung bzw. die 3784 Zustimmung des nationalen Vertreters gegeben. Das gilt auch, wenn sie wegen Kompetenzüberschreitung bzw. Identitätsantastung eintritt oder namentlich im Hinblick auf die Wahrung der unabdingbaren Grundrechtsstandards faktisch erst in dem europäischen Rechtsakt enthalten ist, formal dann aber keine Beeinträchtigung der nationalen Grundrechte mehr bildet. In einer solchen Situation, in der nur der nationale Mitwirkungsakt, nicht aber mehr die der deutschen Gerichtsbarkeit entzogene Handlung angreifbar ist, hat das BVerfG eine Verfassungsbeschwerde gegen das Verhalten des deutschen Vertreters in supranationalen Organisationen für zulässig erachtet.138 Eine solche Beschwerde kann auch im Vorgriff erfolgen, weil nach dem Abschluss der Mitwirkung des deutschen Vertreters das Wirksamwerden des dann beschlossenen Rechtsakts nicht mehr durch eine Anrufung eines deutschen Gerichts verhindert werden kann.139 Das BVerfG seinerseits stellt die EU im Ansatz auf eine Stufe mit UNO und NATO.140 Zwar unterscheidet sich die EU von einer völkerrechtlichen Organisation, in- 3785 dem sie eine eigenständige Rechtsordnung bildet.141 Indes wirken die nationalen Vertreter immer noch faktisch maßgeblich auf die dortigen Entscheidungen ein, ohne dass die dabei zutage getretenen Verhaltensweisen später wieder korrigiert werden können. Das gilt umso mehr, wenn man europäische Rechtsakte gänzlich von der Jurisdiktionskompetenz des BVerfG ausklammert. Daher verstärkt diese Position die Möglichkeiten der Anrufung des BVerfG im Vorfeld. c)

Spätere Gewährleistung nationaler Verfassungsstandards durch Richtlinienumsetzung?

Ein solches Bedürfnis, das BVerfG schon wegen des Verhaltens der deutschen 3786 Vertreter im Rat anzurufen, besteht freilich nicht, wenn bei der Umsetzung einer Richtlinie den deutschen Grundrechten entsprochen werden kann.142 Nach der Lissabon-Entscheidung ist eine spätere Wahrung der Verfassungsidentität dem gleichzustellen. Hingegen sind Kompetenzgrenzen schon mit dem Erlass europarechtlicher Handlungen überschritten, auch wenn sie den Mitgliedstaaten Spielräume 138 139 140 141 142

BVerfGE 77, 170 (213 f., 220); 6, 290 (295). BVerfGE 24, 33 (53 f.); 1, 396 (411 ff.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 222, 229 – Lissabon. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. BVerfG, NJW 1990, 974 – Tabakrichtlinie.

1112

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

lassen; schließlich sind die EU-Länder zu Maßnahmen verpflichtet, die sie ansonsten unterlassen könnten. Daher allerdings schon in diesem Zusammenhang auf die spätere Gewährleis3787 tung durch den Gerichtshof der EU und ggf. das BVerfG143 zu verweisen144 vermag höchstens dann in jedem Fall den unabdingbaren nationalen Grundrechtsschutz zu gewährleisten, wenn man wie das BVerfG von einem Kooperationsverhältnis zwischen beiden Gerichten ausgeht. Die nationalen Grundrechte kommen aber auch nach dieser Konzeption praktisch nur effektiv zur Geltung, wenn sie im Vorfeld geltend gemacht werden können oder aber nationale Umsetzungsspielräume vorliegen.145 Soweit solche Spielräume zugunsten der Mitgliedstaaten bestehen, können die 3788 nationalen Grundrechte und unabdingbaren Verfassungsstandards in vollem Umfang zum Tragen kommen. Indes ist dies häufig nicht eindeutig erkennbar. Das gilt vor allem während der Entstehung einer Richtlinie. Oft stellt sich erst im Verlauf der Beratungen über den näheren Inhalt heraus, dass den Mitgliedstaaten Umsetzungsspielräume verbleiben. Das trifft zumal dann zu, wenn der Inhalt heftig umstritten ist und einzelne Staaten nur zustimmen, sofern sie sich entsprechende Umsetzungsfreiräume erhalten. Daher ist es, wenn es um das Abstimmungsverhalten der deutschen Vertreter 3789 im Rat geht, oft nicht absehbar, ob die nationalen Grundrechte und unabdingbaren Verfassungsstandards später über mitgliedstaatliche Umsetzungsspielräume gewahrt bleiben können. Ist dies unsicher, muss daher das Verhalten der deutschen Vertreter im Rat über die Verfassungsbeschwerde auf die Wahrung der nationalen Standards verpflichtet werden können, soll ein wirksamer Schutz entsprechend den Vorgaben des Art. 23 Abs. 1 GG erreicht werden. Dieser ist aber auf das nach dieser Vorschrift gewährleistete Schutzniveau beschränkt. 5.

Weitere Verfahren

3790 Unabhängig von einer individuellen, unmittelbaren Betroffenheit kann das BVerfG nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 (Organstreit) und Nr. 3 GG (Bund-Länder-Streitigkeit)146 angerufen werden, wenn es um die Wahrung der Rechte und Pflichten der Bundesregierung bei ihrer Mitwirkung im Europäischen Rat geht. Zu diesen Pflichten gehört auch die Einhaltung der durch Art. 23 Abs. 1 GG vorgegebenen Standards und damit der nationalen Verfassungsidentität, der europäischen Kompetenzgrenzen sowie im Wesentlichen gleicher Grundrechtsgewährleistungen. Damit dienen diese Verfahren nicht nur der Identitäts- und der Ultra-vires-Kon3791 trolle im Hinblick auf zustande gekommenes Sekundärrecht, sondern auch bereits für den Erlass. Das BVerfG differenziert insoweit im Lissabon-Urteil nicht, son143

144 145 146

Diesem kommt für den Schutz der nationalen Verfassungsidentität die ausschließliche Rolle zu, außer der Gerichtshof der EU greift insoweit Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV auf, s. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. So BVerfG, NJW 1990, 974 – Tabakrichtlinie für die Grundrechte. S. BVerfGE 118, 79 (98); BVerwGE 124, 47 (63) – Emissionshandel. S. dazu o. Rn. 3749. S. BVerfGE 80, 74 – Rundfunkrichtlinie.

§ 2 Einzelne Verfahren

1113

dern eröffnet die entsprechende Kontrolle „im Fall von ersichtlichen Grenzüberschreitungen bei Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch die EU“ bzw. „die Prüfung, ob infolge des Handelns europäischer Organe die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG verletzt werden“.147 Danach sind auch laufende Beschlussverfahren überprüfbar. Zwar können „sowohl die Ultra-vires- als auch die Identitätskontrolle … dazu 3792 führen, dass Gemeinschafts- oder künftig Unionsrecht in Deutschland für unanwendbar erklärt wird“.148 Dies muss damit aber nicht in jedem Fall erfolgen. Spezifisch darauf zugeschnitten sind allerdings die abstrakte und die konkrete 3793 Normenkontrolle; sie beziehen sich auf erlassenes Recht und scheiden daher für eine präventive Wahrung von Verfassungsstandards aus. Ein vorgeschlagenes zusätzliches Verfahren dient der „Absicherung der Verpflichtung deutscher Organe, kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen“.149 Im Organ- und im Bund-Länder-Streit sind aber wie bei einer Verfassungsbe- 3794 schwerde auch präventive Verfahren möglich, um Rechte klären zu lassen und schon das Zustandekommen eines Rechtsakts zu verhindern. Die Beteiligungsrechte, die das BVerfG im Lissabon-Urteil deutlich betont,150 lassen sich anders schwerlich sichern. 6.

Einstweilige Anordnung

Eine Verabschiedung europäischer Rechtsakte kann unter Umständen rascher er- 3795 folgen, als bis das BVerfG über eine Anrufung in der Hauptsache entschieden hat. Gleichwohl können die Standards nach Art. 23 Abs. 1 GG nur gewahrt werden, wenn das Verhalten eines nationalen Vertreters rechtzeitig darauf verpflichtet oder jedenfalls bei Einstimmigkeit gänzlich „angehalten“ wird. Anders können insbesondere Beteiligungsrechte nationaler Organe im Einzelfall nicht durchgesetzt werden. So beantragte der Freistaat Bayern zur Wahrung der Länderrechte eine einst- 3796 weilige Anordnung gegen eine Mitwirkung der Bundesregierung an der EG-Rundfunkrichtlinie.151 Im Verfahren nach § 32 BVerfGG sind die Folgen, die ohne Ergehen der einstweiligen Anordnungen trotz Erfolg in der Hauptsache einträten, gegen die Nachteile bei ihrem Erlass und Erfolglosigkeit im Hauptsacheantrag abzuwägen. Könnte die Bundesregierung wegen der einstweiligen Anordnung an der Entstehung eines Rechtsakts nicht mitwirken, wäre ihr zugleich eine z.B. länderfreundlichere Mitgestaltung verwehrt. Ohne einstweilige Anordnung könnte die Bundesregierung hingegen auf politischem Weg eine eher etwa die Länderzuständigkeiten wahrende Rechtshandlung erzielen. Da dieser Vorteil den Nachteil einer 147 148 149 150 151

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 242 f., 312, 319 f, 328, 365, 369, 381, 400, 406 ff. – Lissabon. S. BVerfGE 80, 74.

1114

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

(vorläufigen) Bindung des Antragstellers überwog, erging die einstweilige Anordnung nicht. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind im Rahmen von § 32 BVerfGG nicht zu berücksichtigen.152

§ 3 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht A.

Inhaltliche Überlagerung durch Europarecht

3797 Ausprägungen deutscher Staatsgewalt sind an sich auch die Organe, die Richtlinien umsetzen bzw. unmittelbar wirkendes Unionsrecht anwenden. Schon deshalb könnten deren Handlungen an den nationalen Grundrechten zu messen sein.153 Indes wird der Gehalt dieser Rechtsakte vom Ausgangspunkt her allein vom Unionsrecht bestimmt. Nationale Vollzugsorgane haben Unionsrecht so anzuwenden, wie es nach diesem Recht auszulegen ist. Das Auslegungsmonopol dafür hat gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 267 AEUV (Art. 220, 234 EG) der Gerichtshof der EU. Dieses bestreitet auch das BVerfG nicht, solange sich ein europäischer Rechtsakt als Grundlage für den nationalen Vollzug im Rahmen der übertragenen Kompetenzen und der nationalen Verfassungsidentität hält und einen im Wesentlichen dem unabdingbaren nach dem GG vergleichbaren Grundrechtsstandard wahrt. Nur insoweit sieht es seine Kompetenz gegeben, und zwar „wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist“.154 Dadurch will das BVerfG die Verpflichtung deutscher Organe absichern, „kom3798 petenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen“.155 Im Übrigen aber sind die Vollzugsorgane eingebunden in die europäische Rechtsanwendung, die deshalb durch nationale Verwaltungsstellen erfolgt, weil eine europäische Verwaltungsebene nur in geringem Maße existiert. Es handelt sich um mittelbare Unionsorgane.156 Die Stellung der nationalen Vollzugsorgane als deutsche Staatsgewalt ist daher 3799 formal und inhaltlich überlagert durch die Vorgaben des Europarechts.157 Diese Organe sind nur der ausführende verlängerte Arm zur Anwendung des Unionsrechts. Dieses steht deshalb in Streit und es gelten ausschließlich unionsrechtliche Maßstäbe. Das BVerfG kann insoweit überhaupt nicht angerufen werden, außer 152 153 154

155 156 157

Vgl. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 158. Wohl BVerfGE 89, 155 (174) – Maastricht; näher Huber, AöR 116 (1991), 210 (233 ff.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon für die Ultra-vires-Kontrolle; s. Rn. 191 für die Grundrechtskontrolle. Die Wahrung der nationalen Verfassungsidentität obliegt naturgemäß jedenfalls primär (s. aber Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV) dem BVerfG. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 a.E. – Lissabon. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (370). Für eine Rücknahme des Geltungsanspruchs von Art. 1 Abs. 3 GG auch Dreier, in: ders., GGK I, Art. 2 Abs. 1 Rn. 58.

§ 3 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht

1115

man sieht mit ihm die Standards aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und damit die europäischen Kompetenzgrenzen auch grundgesetzlich abgesichert sowie im Einzelfall überschritten oder die nationale Verfassungsidentität angetastet.158 Dann gelten aber für die nationalen Vollzugsorgane europäischen Rechts keine strengeren Maßstäbe als für das Handeln der (unmittelbaren) europäischen Organe, auf die sich die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle des BVerfG in erster Linie bezieht. Weil aber durch diese verfassungsrichterliche Kontrolle der Anwendungsvor- 3800 rang des Europarechts beschränkt wird, schlagen die dabei für das europäische Sekundärrecht praktizierten Maßstäbe auf die innerstaatliche Vollzugstätigkeit der deutschen Organe durch, die in diesem Ausmaß Europarecht nicht anwenden dürfen.159 Sie werden aber nicht verschärft, öffnet doch auch das Zustimmungsgesetz, wenn man es als Rechtsanwendungsbefehl betrachtet,160 die deutsche Rechtsordnung in diesem Ausmaß.161 Bei Annahme eines Kooperationsverhältnisses ist die Einschaltung des BVerfG 3801 jedenfalls im Bereich der Grundrechte theoretisch, wenn nämlich die nach dem GG unabdingbaren Grundrechtsstandards generell unterschritten und auch durch die Anrufung anderer Gerichte einschließlich derjenigen des Gerichtshofs der EU im Weg der Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nicht gewahrt werden.

B.

Umsetzung von Richtlinien

I.

Prüfung europarechtlicher Vorgaben durch den Gerichtshof der EU

Bei der Umsetzung von Richtlinien wird der nationale Gesetzgeber tätig. Indes ist 3802 auch er inhaltlich an die Vorgaben des Unionsrechts gebunden. Richtlinien geben zwar nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nur das zu erreichende Ziel vor. Ihre Umsetzung verlangt aber eine strukturelle Deckungsgleichheit; Aufbau und Inhalt der nationalen Rechtsetzung müssen also mit dem der Richtlinie korrespondieren.162 Insoweit ist auch das nationale Umsetzungsrecht nur der Abdruck des sekundären Unionsrechts und daher nicht an den nationalen Maßstäben und insbesondere den Grundrechten des GG zu überprüfen, sondern allein an den Unionsmaßstäben.163 Diese Prüfung nimmt allerdings nicht das BVerfG vor, sondern das jeweilige nationale Fachgericht, das bei Zweifeln über die Grundrechtskonformität gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) dem Gerichtshof der EU vorzulegen hat. Erst wenn er dann die Richtlinie, auf deren Basis das deutsche Recht er158 159 160 161 162 163

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon: beides als „Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt“. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 343 – Lissabon. Abl. etwa Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (171). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339, 343 – Lissabon. S. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (868 ff., Rn. 8 u. 11 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie. BVerfGE 118, 79 (98); BVerwGE 124, 47 (56 f.) – Emissionshandel.

1116

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

ging, für ungültig erklärt, kann die nationale Norm an den Grundrechten des GG gemessen und ggf. dem BVerfG nach Art. 100 GG vorgelegt werden.164 Eine Weiterung ergibt sich nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG dadurch, 3803 dass auch Richtlinien außerhalb der europäischen Kompetenzen liegen und damit gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verstoßen oder wegen der Verpflichtung zur Umsetzung in innerstaatliches Recht die nationale Verfassungsidentität antasten können. Ist die Verpflichtung deutscher Organe, kompetenzüberschreitende oder identitätsverletztende Unionsrechtsakte unangewendet zu lassen, umfassend,165 darf auf der Basis solcher Rechtsakte keine Umsetzung erfolgen; gleichwohl ergangenes nationales Umsetzungsrecht, das die europarechtlichen Vorgaben enthält, ist ebenfalls unangewendet zu lassen. II.

Umsetzungsspielräume als Reservat für das BVerfG

3804 Ohnehin räumen Richtlinien oft Umsetzungsspielräume ein, sind sie doch nur in ihren Zielen verbindlich. Besitzen insoweit die Mitgliedstaaten Gestaltungsmöglichkeiten, können sie diese jenseits der unionsrechtlichen Vorgaben nach ihren Vorstellungen und damit nach nationalen Maßstäben ausfüllen. Insoweit gelten daher auch die nationalen Verfassungsnormen einschließlich der Grundrechte.166

C.

Vollzugstätigkeit

I.

Vorlage an den Gerichtshof der EU und subsidiär an das BVerfG

3805 Entsprechendes gilt für die Vollzugstätigkeit. Sie wird durch den näheren Gehalt der europäischen Normen vorgezeichnet, auf die konkrete Einzelfallentscheidungen gestützt werden. Diese müssen den europarechtlichen Vorgaben entsprechen, nach dem BVerfG ebenso den nationalverfassungsrechtlichen. Das gilt auch dann, wenn die Vollzugsakte nationales Umsetzungsrecht zur Grundlage haben. Dieses ist seinerseits durch Europarecht geprägt. Dessen Vorgaben schlagen daher auch auf den Vollzug durch und machen die daraus entspringenden Vollzugsakte zu europarechtlich geprägten. Das nationale Umsetzungsrecht bildet nur die Durchgangsstation, um die euro3806 parechtlichen Vorgaben in die innerstaatliche Rechtsordnung zu implantieren. Ansonsten wirken sie häufig direkt – namentlich hinreichend unbedingte und inhaltlich genaue Richtlinien. Damit unterliegen sie bei Auslegungsschwierigkeiten und Unionsrechtszweifeln der zunächst anzurufenden nationalen Gerichte der Beurtei164 165 166

BVerfGE 118, 79 (97 f.) – Emissionshandel. Nicht beschränkend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, NJW 1990, 974 – Tabakrichtlinie; BVerfGE 118, 79 (98); BVerwGE 124, 47 (63) – Emissionshandel.

§ 3 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht

1117

lung durch den Gerichtshof der EU und eigentlich nicht durch das BVerfG. Dieses greift auch nach seinem Lissabon-Urteil nur ein, wenn der Gerichtshof der EU keinen hinreichenden Rechtsschutz gewährt167 sowie die europarechtlichen Vorgaben außerhalb der übertragenen Kompetenzen oder im Wesentlichen den unabdingbaren nach dem GG vergleichbarer Grundrechtsstandards liegen oder – insoweit ist das BVerfG nicht subsidiär – die nationale Verfassungsidentität antasten. Im Hinblick auf diese Standards können innerstaatliche Gerichte die europa- 3807 rechtlichen Vorgaben, auf welche die von ihnen geprüften Vollzugsakte gestützt sind, im Weg der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorlegen, regelmäßig jedoch erst nach nicht zufriedenstellender Vorlage an den Gerichtshof der EU. Oder aber die Judikate der innerstaatlichen Gerichte werden mit der Urteilsverfassungsbeschwerde angegriffen.168 II.

Grundrechte

Damit bleiben auch insoweit primär die europäischen Grundrechte einschlägig. 3808 Zuerst an ihnen sind daher nationale Vollzugsmaßnahmen zu überprüfen, die auf der Grundlage europäischen Rechts einschließlich zwingend vorgegebenen nationalen Umsetzungsrechts ergehen. Demgegenüber zieht die Rechtspraxis auch insoweit regelmäßig noch die nationalen Grundrechte heran; das Korrektiv durch die Unionsgrundrechte tritt gänzlich in den Hintergrund.169 Zwar mögen die europäischen Grundrechte wegen ihrer bisherigen Fundierung 3809 als allgemeine Rechtsgrundsätze grobmaschiger sein als die nationalen, für die sich daher die Chance böte, den mitgliedstaatlichen Vollzug zu prägen und daher insoweit den nationalen Grundrechtsschutz „vor allzu starker Überformung durch das Gemeinschaftsrecht“ zu bewahren.170 Die Konsequenz daraus wäre eine Jurisdiktionskompetenz des BVerfG, dem die nationalen Gerichte grundrechtsrelevante Verfahrensfragen vorlegen könnten; gegen ihre darauf bezogenen Urteile könnte der Betroffene Verfassungsbeschwerde einlegen. Indes ist der europäische Grundrechtsschutz schon durch die EGRC, auf die 3810 sich auch die Judikatur bereits stützt, erheblich fortentwickelt worden.171 Unabhängig davon wird er vom BVerfG als gleichwertig vorausgesetzt. Deshalb wird der darauf bezogene Solange-Vorbehalt, den das Lissabon-Urteil beibehält,172 nicht praktisch relevant. Würde der Vollzug von Unionsrecht durch die nationalen Grundrechte erfasst, kämen diese doch durch die Hintertür bezogen auf die An-

167 168 169 170 171

172

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Für die Wahrung hinreichender Grundrechtsstandards vgl. BVerfG, NVwZ 2007, 942 – Emissionshandel. Bergmann, EuGRZ 2004, 625 ff.; Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (372, Fn. 49 a.E.). So Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (373). S. EuGH, Rs. C-244/06, EuZW 2008, 177 (179, Rn. 41) – Dynamic Medien; Rs. C-450/06, EuGRZ 2008, 209 (211, Rn. 48) – Varec sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 31. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon.

1118

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

wendung von Europarecht zur Geltung, und zwar nicht nur in extremen Ausnahmefällen. Daher gelten auch insoweit die europäischen Grundrechte umfassend;173 eine 3811 Maßstabfunktion der nationalen Grundrechte kommt nicht in Betracht,174 ebenso wenig eine regelmäßige Lückenfunktion. Die Rechtsordnungen sind klar geschieden, soweit europarechtliche Vorgaben bestehen und selbst nach dem LissabonUrteil, solange der europäische Grundrechtsschutz in Inhalt und Wirksamkeit dem unabdingbaren Grundrechtsschutz nach dem GG im Wesentlichen gleichkommt.175 Das lässt aber umgekehrt ausschließlich die nationalen Grundrechte eingreifen, wenn ein Bereich noch durch innerstaatliches Recht geprägt ist, wie dies für das nationale Verfahrensrecht zutrifft. III.

Kontrolle nationaler Vorgaben durch das BVerfG

3812 Ausgenommen von der Kontrolle des Gerichtshofs der EU und damit noch offen für eine regelmäßige Jurisdiktionskompetenz des BVerfG bleiben mithin die Bereiche, in denen nationale Umsetzungsspielräume bestehen oder mitgliedstaatliche Verfahrensregelungen eingreifen. Sie werden durch innerstaatliche Vorgaben geprägt. Das gilt entsprechend für die darauf gestützten Vollzugsakte. Insoweit kann auch das BVerfG angerufen werden, insbesondere wenn es sich um Verstöße gegen die grundgesetzlichen Grundrechte handelt. Die Prüfung muss sich aber auf diese Bereiche beschränken. Die Frage, ob die Grenzen nach Art. 23 Abs. 1 GG und vor allem nach Art. 79 Abs. 3 GG bei der Übertragung gewahrt wurden, kann auch nicht über eine Kontrolle der Vollzugstätigkeit durch die Hintertür erfolgen.176 Ansonsten würde die Zugehörigkeit dieser Vollzugstätigkeit zum Unionsrecht negiert. Auch bei den unionsrechtlich vorgeprägten Vollzugsakten kommt aber zum 3813 Tragen, dass die Verwaltungstätigkeit selbst grundsätzlich nationalen Maßstäben unterliegt. Das innerstaatliche Verwaltungs- und Organisationsrecht wird nur insoweit durch Unionsrecht geprägt, als Letzteres bereichsbezogene konkrete Vorgaben enthält oder aber in seiner Verwirklichung unmöglich gemacht bzw. erschwert wird.177 Der konkrete Umfang und Gehalt dieser Vorgaben untersteht der Jurisdiktionskompetenz des Gerichtshofs der EU. Dies gilt allerdings nach der Konzeption des BVerfG nicht für die Grenzen, denen solche europarechtlichen Vorgaben unterliegen.178 Indes ergibt sich die Reichweite aus der notwendigen effektiven Durchsetzung des Europarechts und damit einem der Kernanliegen dieses Rechts. Daher kann nicht das BVerfG die Kompetenz dafür haben, wo die Grenzen der 173 174 175 176 177

178

Zu Recht Huber, Recht der Europäischen Integration, 2. Aufl. 2002, S. 127. S. Huber, VVDStRL 60 (2001), 194 (213 f.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. Dahin aber Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1096). Grundlegend EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2666 f., Rn. 22 f.) – Deutsche Milchkontor; verschärfend etwa EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 (8085, Rn. 67) – Eman. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 240 – Lissabon.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1119

Einwirkung des Unionsrechts im Hinblick auf das nationale Verfahrensrecht liegen, jenseits deren es sich um Ultra-vires-Gehalte handeln würde, die nicht mehr der Jurisdiktionskompetenz des BVerfG entzogen wären.179 Im Übrigen und damit jenseits der europarechtlichen Vorgaben aber greift nati- 3814 onales Verfahrensrecht, das dann wie die Ausfüllung nationaler Umsetzungsspielräume als innerstaatliches Reservat den Grundrechten des GG und ihren Maßstäben sowie der Jurisdiktionskompetenz des BVerfG unterliegt.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht A.

Unmittelbar

I.

Keine Superrevisionsinstanz

Die nationalen Gerichte sind eher für die Durchsetzung als für die Abwehr des Eu- 3815 roparechts zuständig. Dies ist die Folge des grundsätzlich mitgliedstaatlichen Vollzugs, der durch die nationalen Gerichte durchgesetzt wird. Indes ist das BVerfG keine Instanz für die Durchsetzung bloßer Behördenpflichten, sondern lediglich von nationalem Verfassungsrecht. Auch im Hinblick auf die nationale Fachgerichtsbarkeit hält sich das BVerfG 3816 mit einer intensiven Kontrolle zurück, soweit es um spezifische Fragen des anwendbaren Fachrechts geht. Es prüft nur die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts und will gerade keine Superrevisionsinstanz sein.180 Bei unionsrechtlichem Bezug bildet das Europarecht das anwendbare Fachrecht, das dann von den nationalen Fachgerichten ebenso detailliert wie das nationale Recht zu prüfen und auf den konkreten Fall anzuwenden ist. Das BVerfG würde damit zur Superrevisionsinstanz, wenn es die hinreichende Beachtung von Europarecht kontrollieren und dieses damit durchsetzen würde. Es wäre dann gleichsam eingereiht in den nationalen Instanzenzug zur Durchsetzung des Unionsrechts. Das aber widerspricht seiner grundsätzlichen Rolle nach dem GG und würde auch das in Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorausgesetzte System einer Vorlagepflicht nur für die letzte Instanz durcheinander bringen: Diese bildete dann das BVerfG. II.

Zurückhaltende Kontrolle der nationalen Fachgerichte

Es entspricht also dem nationalen Gerichtssystem wie auch europarechtlichen 3817 Maßstäben, dass sich das BVerfG mit der Kontrolle der nationalen Fachgerichte im Ansatz zurückhält. Es versteht sich nicht als unmittelbare Durchsetzungsinstanz für das Unionsrecht, sondern verweist vielmehr auf die umfassende Prü179 180

Vgl. allgemein zur Ultra-vires-Problematik o. Rn. 193 ff., 3734 f. S. BVerfGE 18, 85 (92); 95, 96 (128); grds. BVerfGE 34, 269 (287) – Soraya und vorläufig abschließend BVerfGE 96, 375 (394 f.); 103, 89 (100) – Ehevertrag sowie auch BVerfGE 61, 1 (6); 81, 278 (289 f.); 83, 130 (145 f.); 89, 214 (234); 93, 266.

1120

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

fungs- und Verwerfungskompetenz der zuständigen Gerichte, die damit über Normkollisionen und auch den Vorrang des Unionsrechts im Einzelfall entscheiden müssen.181 Daher sind diese berufen, dem Gerichtshof der EU vorzulegen. III.

Durchsetzung der Vorlagepflicht

3818 Das BVerfG setzt diese Vorlagepflicht höchstens durch, und zwar über die Garantie des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG.182 Damit werden die nationalen Verfassungsrechte und der Anwendungsvorrang des Unionsrechts verknüpft. Darüber wird das BVerfG zur Überwachungsinstanz, legt aber selbst nicht vor,183 auch wenn es seine Bindung an Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) selbst abstrakt184 anerkannt hat.185 Es erfüllt vielmehr eine Anreizfunktion und mittelbare Durchsetzungsfunktion, damit die nationalen Gerichten ihren europarechtlichen Pflichten nachkommen, die zumindest über Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG auch zu verfassungsrechtlichen werden. Insoweit besteht dann auch ein Ansatzpunkt, im Einzelfall strengere Maßstäbe anzulegen, um die Prüfungs- und Vorlagepflicht der nationalen Gerichte im Hinblick auf das europäische Recht zu sichern.186 IV.

Notwendigkeit eigener Vorlage

1.

Rechtsschutzlücken

3819 Indes mögen Fälle auftauchen, in denen die nationalen Fachgerichte nicht unmittelbar angerufen werden können oder müssen. Das betrifft insbesondere die Normverwerfung. Bislang prüft das BVerfG ausschließlich nach nationalen Verfassungsmaßstäben. Taucht dabei eine europarechtliche Frage auf, hat es bislang nicht vorgelegt. Soll in Deutschland eine umfassende Durchsetzung subjektiver Rechte aus Europarecht sichergestellt bleiben, so können dadurch Rechtsschutzlücken entstehen, weil die Zuführfunktion zum Gerichtshof der EU fehlt. Kommt dafür kein nationales Gericht in Betracht, gebietet zumindest Art. 19 Abs. 4 GG eine entsprechende Anrufung des BVerfG.187 Ein effektiver Rechtsschutz beinhaltet auch eine Vorlage, um die europarechtlich verliehenen Rechte vor die zu ihrer Auslegung berufene Instanz bringen zu können.188 181 182 183 184 185 186

187 188

BVerfGE 31, 145 (174); 82, 159 (191). Grundlegend BVerfGE 73, 339 (366 ff.) – Solange II; näher u. Rn. 3843 ff. Im Hinblick auf die durchgehende Scheu, dem Gerichtshof der EU vorzulegen, werden ihm auch Statusbedenken unterstellt, Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (384). Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1098, Fn. 112). BVerfGE 37, 271 (282) – Solange I. S. jüngst Papier, DVBl. 2009, 473 (480 f.); Roth, NVwZ 2009, 345 ff. Krit. zur bisherigen Judikatur Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 123; Heitsch, EuGRZ 1997, 461 (469). Im Einzelnen Frenz, DÖV 1995, 414 (415 ff.) sowie u. Rn. 3865 ff. Allgemein vgl. BVerfGE 118, 79 (97) – Emissionshandel. Daher eine Vorlage auch des BVerfG für möglich haltend Papier, DVBl. 2009, 473 (480, Fn. 71). Auch dies ist

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

2.

1121

Offenbleiben europarechtlicher Fragen

Aber auch jenseits dieser Fälle wird das BVerfG wegen Gesetzen im Weg des 3820 Normenkontrollverfahrens angerufen (s. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 4b GG). Dabei kann sich ebenfalls die Frage einer Vereinbarkeit mit Europarecht stellen. Das BVerfG darf diese Frage mangels eigener Jurisdiktionskompetenz nicht entscheiden. Im Lissabon-Urteil behält sich das BVerfG zwar die Entscheidung über Rechtsakte der EU vor, aber nur auf der Grundlage nationalverfassungsrechtlicher Grundsätze, auch wenn diese wie das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die Achtung der nationalen Verfassungsidentität parallel aus dem Europarecht abgeleitet werden.189 Damit kann das BVerfG die Europarechtskonformität nur offen lassen oder dem 3821 Gerichtshof der EU vorlegen. Im Ergebnis kann aber das BVerfG ein Normenkontrollverfahren schwerlich abschließen, wenn die Vereinbarkeit mit Europarecht fraglich ist. Zwar geht es in den Normenkontrollverfahren nur um die Vereinbarkeit mit dem GG. Indes bleibt dann die Anwendbarkeit wegen des Anwendungsvorrangs des Europarechts immer noch fraglich, außer man schließt diesen entsprechend dem Lissabon-Urteil im konkreten Fall wegen einer Überschreitung der europäischen Kompetenzgrenzen oder einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität oder auch – wenngleich vorerst nicht – wegen eines hinter die unabdingbaren Standards des GG zurückfallenden Grundrechtsschutzes aus.190 Jedenfalls in den anderen Fällen muss jedoch ein Verfahren vor dem Gerichts- 3822 hof der EU herbeigeführt werden, um die Frage der Europarechtskonformität klären zu können. Der direkte Weg dafür ist eine Vorlage durch das BVerfG. Ansonsten müsste ein nationales Fachgericht angerufen werden, das dann vorlegt. Ist dies nicht möglich, wird der Gerichtshof der EU ggf. nicht mit der Frage befasst. 3.

Vereinbarkeit mit Europarecht als grundgesetzlicher Maßstab nach Art. 23 GG

Weiter gehend gehört die Vereinbarkeit mit Europarecht insofern zu den grundge- 3823 setzlichen Maßstäben, als sich das GG dafür nach seinem Art. 23 geöffnet hat. Ein nationales Gesetz kann einfach nicht mehr isoliert von der europäischen Rechtsordnung gesehen werden. Daher kann das BVerfG eine solche Frage auch nicht offen lassen. Die Konsequenz ist eine Vorlage an den Gerichtshof der EU, um insoweit Klarheit zu bekommen. Stellt sich dabei die Unvereinbarkeit mit Europarecht heraus, braucht das BVerfG die sich aus dem GG stellenden Fragen womöglich gar nicht mehr (vollständig) zu prüfen – unabhängig von der gleichermaßen bestehenden Anrufbarkeit von BVerfG und Gerichtshof der EU, wenn beide Rechtskreise betroffen sind.191

189 190 191

seines Erachtens Bestandteil des Kooperationsverhältnisses mit dem Gerichtshof der EU. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 339, 343, 191 – Lissabon. Bezogen auf eine Richtervorlage Papier, DVBl. 2009, 473 (481).

1122

4.

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Europarechtsgeprägtes spezifisches Verfassungsrecht

3824 Hingegen ist bei spezifischem Verfassungsrecht, das aus Europarecht abgeleitet wurde, Letzteres gerade essenziell für die Interpretation. Ein Beispiel dafür ist Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG, das aktive und passive Kommunalwahlrecht für Unionsbürger, für das sogar direkt ins Europarecht verwiesen wird („nach Maßgabe“). Treten hier Zweifelsfragen auf, die sich nicht eindeutig aus dem maßgeblichen Unionsrecht ergeben,192 bleibt nur eine Klärung durch den Gerichtshof der EU, um eine europaweit einheitliche Auslegung sicherzustellen. Dass die entsprechende unionsrechtliche Vorgabe im nationalen Verfassungs3825 recht enthalten ist, ja einen „Teil des verfassungsrechtlichen Normbefehls“193 bildet, darf dabei keinen Hinderungsgrund bilden. Schließlich ist eine solche Aufnahme unionsrechtlich nicht vorgegeben und könnte dann dazu benutzt werden, die Interpretation von europarechtlichen Vorgaben im Hinblick auf nationales Umsetzungs(verfassungs)recht der Jurisdiktion des Gerichtshofs der EU zu entziehen. Jedenfalls insoweit ist daher das BVerfG zur Vorlage verpflichtet.194 5.

Beschränkung auf Einzelfälle

3826 Damit hat das BVerfG in Einzelfällen selbst dem Gerichtshof der EU Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.195 Allerdings kann dies auf die Fälle beschränkt bleiben, in denen nur das BVerfG mit einem Fall befasst wird.196 Ansonsten bleibt das BVerfG darauf verwiesen, andere Gerichte zur Vorlage an den Gerichtshof der EU zu veranlassen. V.

Europäisches Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz

3827 Letztlich ist diese Beschäftigung mit Europarecht und die daraus resultierende Pflicht zur Vorlage an den Gerichtshof der EU auch Ausdruck effektiven Rechtsschutzes. Dessen Ausfluss ist zunächst, dass der Einzelne die Unionsrechtswidrigkeit einer Handlung der europäischen Organe geltend machen können muss, und sei es über eine Inzidentrüge, die eine Vorlage an den Gerichtshof der EU eröffnet.197 Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 47 Abs. 1 EGRC erstreckt sich umfassend auf die europarechtlich gewährleisteten Rechte und Freiheiten. Ein solches subjektives Recht muss entsprechend der generellen Reichweite der europäischen Grundrechte durch ein Handeln in Ausübung des Unionsrechts verletzt worden sein.198 Zählt man dazu auch eine nationale Gesetzgebung, welche 192 193 194 195 196 197 198

S. näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4488 ff. m.w.N. So Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1091). Auch Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1094 f.). Dafür auch Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (384). Papier, DVBl. 2009, 473 (480, Fn. 71). S. EuGH, Rs. C-239/99, Slg. 2001, I-1197 (1231, Rn. 35) – Nachi Europe; Rs. C-6/99, Slg. 2000, I-1651 (1701, Rn. 54) – Greenpeace France. Frenz, Europarecht 4, Rn. 5003.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1123

die europäischen Grundfreiheiten beeinträchtigt,199 ist man bereits dann im Anwendungsbereich des europäischen Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz. Darin befindet man sich zumindest bei einem Verstoß des nationalen Umsetzungsgesetzgebers gegen ein darauf (ausschließlich) anzuwendendes europäisches Grundrecht oder aber bei einem entsprechenden Verstoß gegen den zugrunde liegenden Unionsrechtsakt,200 der dann jedenfalls implizit zu prüfen ist.201 Um auch in einer solchen Konstellation die Verletzung der betroffenen Grund- 3828 freiheit bzw. des europäischen Grundrechts wirksam durchsetzen und ihren darauf bezogenen Gehalt durch den Gerichtshof der EU klären lassen zu können, kommt bei unmittelbar wirkenden nationalen Gesetzen nur das BVerfG als Vorlagegericht in Betracht. Andere Gerichte können insoweit gar nicht oder nur mit unzumutbarer Verzögerung angerufen werden.202 Seine Vorlagepflicht ist daher Ausdruck des europäischen Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz. Das Problem würde weitestgehend entschärft, wenn das BVerfG selbst ein Ge- 3829 setz für nichtig bzw. unanwendbar erklärte, welches gegen Europarecht verstößt, was sich über Art. 23 GG durchaus begründen ließe.203 Die allgemeine Prüfungsund Verwerfungskompetenz der Behörden und Gerichte204 sollte erst recht für das BVerfG gelten; daher besteht jedenfalls aus Sicht des Europarechts kein Problem. Indes lehnt das BVerfG eine Prüfung von Europarecht und eine daraus abgeleitete Nichtanwendung einer nationalen Norm ab.205 Diese selbst auferlegte Grenze müsste es nicht überschreiten, wenn es dem Gerichtshof der EU vorlegen würde. Aus Sicht des Europarechts geht es um die Durchsetzbarkeit verletzter Rechte 3830 als solche. Damit ist es gleichgültig, welcher Rechtsschutz innerstaatlich eröffnet wird. Umgekehrt muss der innerstaatlich eröffnete Verfahrensweg dann aber den europarechtlich vorgegebenen Effektivitätsstandards genügen.

199

200 201 202

203 204 205

Dafür EuGH, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 (2964, Rn. 42 f.) – ERT sowie letztlich auch Rs. C-60/00, Slg. 2002, I-6279 (6320 f., Rn. 38 ff.) – Carpenter; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 262 ff.; v. Papp, Die Integrationswirkung von Grundrechten in der Europäischen Gemeinschaft, 2007, S. 148 ff.; s. allerdings einschränkend für Art. 51 Abs. 1 S. 1 EGRC Cremer, NVwZ 2003, 1452 (1457); Schwarze, EuR 2003, 535 (562). Darauf bezogen Papier, DVBl. 2009, 473 (480, Fn. 71). S. BVerwGE 124, 47 (58 ff.) – Emissionshandel. So gegen ein unmittelbar normativ festgelegtes Dienstleistungsverbot (s. BVerfGE 77, 84 (99 f.) zur Verleihung von Arbeitskräften, die auch grenzüberschreitend im Rahmen von Dienstleistungen erfolgen könnte) oder gar Niederlassungsverbot oder (sonstige) berufsregelnde, zu nicht mehr korrigierbaren Dispositionen zwingende nationale Gesetze (BVerfGE 68, 287 (300 f.)), welche (auch) den grenzüberschreitenden Personenaustausch beeinträchtigen. S. vorstehend Rn. 3823. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II; Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 ff.) – Costanzo. S.o. Rn. 160 ff. BVerfGE 82, 159 (191).

1124

VI.

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Umfassende Vorlageverpflichtung nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG)

3831 Dementsprechend ist europarechtlich auch unbeachtlich, welches Gericht vorlageverpflichtet ist. Es ist nicht eine bestimmte Kategorie von Gerichten ausgenommen. Entscheidend ist nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nur, dass es sich um ein letztinstanzliches Gericht handelt. Ist Eingangs- und Letztinstanz dasselbe Gericht, so handelt es sich gleichwohl um ein letztinstanzliches Gericht. Ansonsten könnten die Mitgliedstaaten je nach Rechtswegzuweisung bzw. -verkürzung die Vorlagepflicht umgehen. Daher können nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) auch Verfassungsgerichte vorlageverpflichtet sein. Sie sind aus Sicht dieser Norm nationalen Fachgerichten gleichzustellen, wenn ausschließlich sie in einer bestimmten Konstellation angerufen werden können. Dann steht dem Einzelnen nur über sie der Weg zum Gerichtshof der EU offen. Er ist daher Ausfluss von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), der allerdings bislang nicht als einforderbar angesehen wird.206

B.

Ansatz über nationales Verfassungsrecht

I.

Lediglich indirekte Durchsetzungsfunktion

3832 Für die Durchsetzung von Europarecht wird das BVerfG aber grundsätzlich als nicht zuständig angesehen.207 Es versteht sich in erster Linie als Garant deutschen Verfassungsrechts, nicht von Europarecht. Letzteres wurde auch nicht Teil des Ersteren;208 dazu führte nicht etwa der Übertragungsakt.209 Von daher bedarf es, soweit das BVerfG nicht ausnahmsweise bereits durch das Europarecht selbst in die Pflicht genommen wird, grundgesetzlicher Ansatzpunkte, um das Europarecht vor dem BVerfG durchzusetzen. Solche liegen aber durchaus vor, nämlich die notwendige Ordnungsgemäßheit von grundrechtsbeeinträchtigenden Gesetzen nach Art. 2 Abs. 1 GG, das Recht auf den gesetzlichen Richter gem. Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG sowie die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Sofern in einem konkreten Fall keine konkreten Ansatzpunkte gegeben sein 3833 sollten, mag die vor allem in Art. 23 GG deutlich werdende Europarechtsoffenheit des GG eine Anrufbarkeit des BVerfG gebieten, wenn anders eine Durchsetzung des Europarechts nicht möglich ist. Denkbar ist dies für Gesetze, deren Erlass an sich nur vor dem BVerfG erzwungen werden kann. Soweit hier subjektive Rechte aus Unionsrecht infrage stehen, hilft aber schon Art. 19 Abs. 4 GG weiter.210 Darüber hinaus kommt aber jedenfalls noch aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der Gemeinschaftstreue aus

206 207 208 209 210

Wegener/Held, Jura 2004, 479 (484); Wegener, EuR 2004, 84 (90). Explizit Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095). S. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 19 m.w.N. Im Einzelnen Frenz, DÖV 1995, 414 ff. sowie u. Rn. 3865 ff.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1125

Art. 10 EG) eine mitgliedstaatliche Pflicht in Betracht, nationale Gesetze zu erlassen. II.

Eingriffe in nationale Grundrechte nur durch europarechtskonforme Gesetze

1.

BVerfG: nationale „verfassungsmäßige Ordnung“ nach Art. 2 Abs. 1 GG

Eingriffe auch in nationale Grundrechte können nur durch Rechtsakte erfolgen, die 3834 auf ordnungsgemäßen Gesetzen beruhen. Die verfassungsmäßige Ordnung nach Art. 2 Abs. 1 GG bildet die Summe aller Rechtsnormen, die formell und materiell mit der Verfassung übereinstimmen.211 Damit könnte nur die nationale Verfassungsordnung gemeint sein. Das BVerfG verneint seine Zuständigkeit für die Frage, ob eine innerstaatliche 3835 Norm des einfachen Rechts mit einer vorrangigen Bestimmung des Unionsrechts unvereinbar ist und ob ihr deshalb die Geltung versagt werden muss.212 Die Unionsrechtsordnung bildet danach also keinen Prüfungsmaßstab für die Zugehörigkeit einer innerstaatlichen Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung. Dafür spricht, dass das Unionsrecht nur vorrangig anwendbar ist und damit ein nationales Gesetz bei Widerspruch nicht nichtig macht.213 Auch die EMRK wird nicht als Schranken-Schranke angesehen,214 gleichwohl 3836 aber als Teil der Bindung an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG215 und vor allem als Auslegungsfaktor gerade für Art. 2 Abs. 1 GG.216 Damit prägt sie letztlich doch die Reichweite dieses Grundrechts, wenn auch auf der Ebene des Schutzbereichs. Dann aber müsste sie erst recht Bedeutung für die Schranken haben. Wenn auf dieser Basis schon die EMRK Relevanz hat, muss dies vor allem für die Gewährleistungen des viel stärker auf das nationale Recht einwirkenden Europarechts gelten, die überdies vielfach ebenfalls in Orientierung an die EMRK ausgelegt werden.217 2.

Widerspruch zur Integrationsoffenheit des GG

Gravierender ist der formale Einwand, dass die europäische und die nationale 3837 Rechtsordnung jeweils eigenständig sind. Diese Separierung ändert aber nichts daran, dass das Europarecht von den nationalen Organen anzuwenden und damit den innerstaatlichen Bestimmungen an die Seite gestellt ist, und zwar mit Vor211 212 213 214 215 216 217

Etwa BVerfGE 6, 32 (38); 96, 375 (397 f.). BVerfGE 82, 159 (191); ebenso Papier, DVBl. 2009, 473 (481). Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 I Rn. 43. BVerfGE 10, 271 (274); 74, 102 (128); a.A. Giegerich, in: Grabenwarter u.a. (Hrsg.), Allgemeinheit der Grundrechte und Vielfalt der Gesellschaft, 1994, S. 101 (113 f.). BVerfGE 111, 307 (316 ff., 323 f.) – Görgülü. S. BVerfGE 74, 358 (370); 82, 106 (115); 83, 119 (128). S. z.B. EuGH, Rs. C-60/00, Slg. 2002, I-6279 (6321, Rn. 40 ff.) – Carpenter.

1126

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

rang.218 Dieser ergibt sich sowohl aus dem Europarecht selbst als auch aus Art. 23 GG, der Deutschland als Teil des europäischen Integrationsprozesses sieht, zu dem notwendig der Anwendungsvorrang des Europarechts gehört. Dieser ist damit aber Teil der verfassungsmäßigen Ordnung nach dem GG und auch nach Art. 2 Abs. 1 GG. Hierfür bedarf es für das europäische Recht nicht erst jeweils des Zustimmungsgesetzes219 wie bei Völkerrecht, weil es aus sich selbst heraus auf die nationale Rechtsordnung einwirkt. Daher kann dies schon auf der Basis von Art. 23 GG erfolgen. Im Übrigen aber schließt auch der auf das Zustimmungsgesetz gestützte Rechtsanwendungsbefehl den grundsätzlichen Vorrang des Europarechts mit ein, wenn auch in den durch das GG gezogenen Grenzen.220 Daher kann kein nationales Gesetz zur Anwendung kommen, das Europarecht 3838 widerspricht. Es kann mithin das Grundrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG nicht verfassungskonform einschränken. Auch zu diesem Zweck kann ein nationales Gesetz nicht herangezogen werden, selbst wenn es innerstaatlich nicht nichtig, sondern entsprechend den europarechtlichen Grundsätzen nur nicht anwendbar ist. Ansonsten käme es letztlich doch innerstaatlich zur Anwendung und könnte so seine Wirkung entfalten. Zwar wäre diese Wirkung auf die Beeinträchtigung eines nationalen Grund3839 rechts beschränkt. Indes würde sich dieser Effekt trotz eines Verstoßes gegen Europarecht ergeben; dessen Vorrang wäre insoweit nicht gewahrt. Damit ist ein Unionsrechtsbezug gegeben, der eine Heranziehung europarechtlicher Maßstäbe und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen nach sich zieht. Selbst wenn man lediglich auf einen Eingriff in ein nationales Grundrecht blickt, lässt sich dieser doch oft auch nicht von Rückwirkungen auf unionsrechtliche Freiheiten trennen, so wenn das fragliche nationale Gesetz gegen eine europäische Grundfreiheit verstößt und damit (auch) diese zu beeinträchtigen geeignet ist.221 Aber auch unabhängig von einer solchen potenziellen Beeinträchtigung einer 3840 Grundfreiheit ergibt sich der durchgehende Anwendungsvorrang vor unionsrechtswidrigem nationalem Recht klar aus dem Europarecht, das entsprechend Art. 23 GG in der ihm eigenen Gestalt in die nationale Rechtsordnung einströmen kann. Daher bedarf es keiner eigenen Pflicht der Verfassungsorgane, „auf eine Vereinbarkeit der innerstaatlichen Rechtsordnung und der supranationalen Rechtsebenen hinzuwirken.“222 Vielmehr gehört die Vereinbarkeit mit Unionsrecht a priori zur verfassungsmäßigen Ordnung. Dieses Erfordernis hindert per se die Anwendung nationalen Rechts auch für eine Einschränkung von Art. 2 Abs. 1 GG. Damit kann indirekt eine Prüfung am Europarecht erfolgen, wenn eine Verletzung nationaler Grundrechte auf einem Rechtsakt beruht, der gegen Europarecht verstößt. 218

219 220 221

222

Daher ist es gleichgültig, ob formal eine Subsumtion unter Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG erfolgt; vgl. abl. z.B. BVerfGE 115, 276 (299); jüngst Papier, DVBl. 2009, 473 (481). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Das genügt insoweit, bereits EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 (852, Rn. 5) – Dassonville; auch etwa EuGH, Rs. C-470/93, Slg. 1995, I-1923 (1940 f., Rn. 12 f.) – Mars; im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 795 ff. Dahin Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 I Rn. 43.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

3.

1127

Abgrenzung zur Prüfung ausschließlich an europäischem Recht

Insoweit ist allerdings abzugrenzen, ob nicht von vornherein nur die europäischen 3841 Grundrechte zu prüfen sind.223 Das ist auch insoweit der Fall, als der nationale Rechtsakt eine europäische Grundfreiheit beeinträchtigt und die Rechtfertigung dieser Beeinträchtigung mit den europäischen Grundrechten abzuklären ist.224 Aber dann bleibt ggf. immer noch der Eingriff eines deutschen Organs durch einen innerstaatlichen Rechtsakt in ein grundgesetzliches Grundrecht. Dessen Prüfung ist nur gänzlich verdrängt, wenn auch dieser konkrete Eingriffsakt in vollem Umfang durch europäisches Recht geprägt ist. Die Zugehörigkeit des Vollzugsorgans zur deutschen Staatsgewalt, wenn nationales Umsetzungsrecht angewendet wird, ist insoweit nur formal und durch europarechtliche Vorgaben überlagert.225 In diesem Fall ist der Rechtsakt ausschließlich an den europäischen Grundrechten zu messen und nicht an den nationalen. Eine Anrufung des BVerfG auf dieser Grundlage kommt nicht in Betracht, außer die europäischen Grundrechte wahren nicht im Wesentlichen den unabdingbaren Standard nach dem GG.226 4.

Bedeutung nationaler Spielräume aufgrund von Unionsrecht

Anders verhält es sich, wenn der nationale Rechtsanwender oder auch Umset- 3842 zungsgesetzgeber Spielräume hat. Diese sind nämlich nach den nationalen Grundrechtsmaßstäben auszufüllen.227 Dabei ist zwar auch darauf zu achten, dass das Unionsrecht und seine Umsetzung bzw. effektive Anwendung nicht beeinträchtigt werden. Darüber hinaus erfolgt aber eine grundsätzliche Zweiteilung, so dass bei der Ausfüllung dieser Spielräume Europarecht nicht hereinspielt. Eine Ausnahme besteht freilich dann, wenn das Gesetz, das dem nationalen Rechtsanwender Spielräume gibt, in europarechtswidriger Weise erlassen wurde, weil etwa fälschlicherweise Spielräume angenommen oder diese zu groß bemessen wurden.

C.

Recht auf den gesetzlichen Richter

I.

Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde: Anhörungsrüge

Prozessual bedingt ist der Ansatz nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, dem grundrechts- 3843 ähnlichen Recht auf den gesetzlichen Richter. Dazu gehört auch der Gerichtshof der EU.228 Wird ihm zu Unrecht nicht vorgelegt, liegt eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG vor,229 die vor dem BVerfG mittels einer Verfassungsbe223 224 225 226 227 228 229

Dies im Regelfall annehmend Dreier, in: ders., GGK I, Art. 2 Abs. 1 Rn. 58 a.E. Näher m.w.N. auch zu abweichenden Ansichten Frenz, Europarecht 4, Rn. 262 ff. S.o. Rn. 3799. So auch noch nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfGE 118, 79 (98) – Emissionshandel. BVerfGE 73, 339 (366 ff.) – Solange II; 82, 159 (192). Jüngst BVerfG, NVwZ 2009, 519 (519).

1128

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

schwerde gerügt werden kann. Wegen deren Subsidiarität muss auch eine Anhörungsrüge erhoben werden, deren Fehlen dann eine Verfassungsbeschwerde im Hinblick auf andere Grundrechtsverstöße ausschließt.230 Ob das Recht auf den gesetzlichen Richter und damit die Vorlagepflicht mit der Anhörungsrüge geltend gemacht werden kann, ist indes nicht geklärt. Daher gilt es, sie parallel mit der Verfassungsbeschwerde einzulegen, um einerseits den Einwand einer fehlenden Rechtswegerschöpfung und andererseits eine Verfristung nach § 93 Abs. 1 BVerfGG wegen offensichtlicher Unzulässigkeit einer Anhörungsrüge231 zu vermeiden.232 II.

Letztinstanzliches Gericht bei Entscheidung über Rechtsmittelzulassung

3844 Letztinstanzliches Gericht ist das als letztes mit der Sache befasste Gericht. Bei Rechtsmitteln ist es dasjenige, das letztinstanzlich über ihre Zulassung entscheidet. Das gilt für die Zwecke des Zulassungsverfahrens, auch wenn sich nach erfolgter Zulassung eine weitere Instanz anschließen kann. Wird das Rechtsmittel nicht zugelassen, gibt es nämlich kein weiteres Gericht.233 Daher hat das über das Rechtsmittel entscheidende Gericht die Maßstäbe für die Handhabung von Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) einzuhalten und ist daran im Hinblick auf Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG zu messen. Diese Maßstäbe werden mithin Teil der Entscheidung über die Zulassung des Rechtsmittels. Sie verlangen im Falle der Berufung die Bejahung einer grundsätzlichen Bedeutung des Rechtsstreits nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn die aufgeworfene Frage Europarecht betrifft und für das letztinstanzliche Gericht voraussichtlich eine Vorlage an den Gerichtshof der EU notwendig macht.234 III.

Willkürmaßstab

3845 Erfolg verspricht eine Rüge, Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG sei verletzt, nach den Ausführungen des BVerfG zum Emissionshandel, wenn jedenfalls ein letztinstanzliches Gericht trotz angenommener Entscheidungserheblichkeit und Auslegungszweifeln hinsichtlich der unionsrechtlichen Frage eine Vorlage nicht in Erwägung zieht oder bewusst ohne Vorlage von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU 230 231 232 233

234

BVerfG, NJW 2005, 3059; NJW 2007, 2241 (2242); NJW 2007, 3054. Vgl. BVerfG, NJW-RR 2008, 75 (75) sowie Papier, DVBl. 2009, 473 (476). Roth, NVwZ 2009, 345 (348) unter Verweis auf BVerfG, NJW 2008, 2167 (2168, Rn. 28). Wohl aber, wenn eine Berufung zugelassen wird. Das ändert indes nichts daran, dass es erst einmal zu einer Berufungszulassung kommen muss, welche im Wege der Revision die weitere Instanz eröffnet. Daher muss schon bei dieser Entscheidung die Vorlagepflicht hereinspielen. Diese darf nicht verschlossen werden. BVerfG, NVwZ 2009, 519 (519); bereits Siebert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 124 Rn. 137.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1129

abweicht.235 Damit muss also eine erhebliche Diskrepanz zu der für einen Richter erkennbaren Rechtslage im Europarecht bestehen. Das entspricht der auch hier236 zum konkreten Maßstab genommenen generellen Linie des BVerfG, dass nämlich die Auslegung und Anwendung von Verfahrensnormen, bezogen auf die das GG bestimmenden Gedanken, nicht mehr verständlich erscheinen darf und offensichtlich unhaltbar sein muss, damit eine Beanstandung erfolgt. Das BVerfG legt aufgrund seiner begrenzten Aufgabe, die Einhaltung der Verfassung zu überwachen und kein umfassendes Kontrollorgan zu sein, also einen bloßen Willkürmaßstab an.237 IV.

Richterlicher Beurteilungsspielraum

Die Gerichte haben damit einen gewissen Spielraum, wie sie mit der Vorlage- 3846 pflicht umgehen. Liegt zu einer Frage noch keine oder noch keine erschöpfende oder eine fortentwicklungsfähige Judikatur des Gerichtshofs der EU vor, besteht ein Beurteilungsspielraum. Nur wenn dieser überschritten ist und das letztinstanzliche Gericht die unionsrechtliche Rechtsfrage unvertretbar oder ohne nähere Prüfung und Recherche oder ohne Begründung beantwortet hat, ist Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.238 So hat das BVerwG239 die Grundrechtskonformität der Emissionshandelsrichtlinie unter Rückgriff auf die allgemeine und ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU sowie spezifische Fachliteratur geprüft und ohne Gültigkeitsbedenken bejaht: Mangels Auslegungszweifeln bestand daher keine Vorlagepflicht.240 Ein Beurteilungsspielraum besteht vor allem dann, wenn noch keine Rechtspre- 3847 chung des Gerichtshofs der EU vorliegt. Gleichgestellt wird, dass die Judikatur des Gerichtshofs der EU die entscheidungserhebliche Frage bislang nicht erschöpfend beantwortet hat oder aber die bisherige Rechtsprechung fortentwickeln könnte;241 Letzteres darf nicht nur als entfernte Möglichkeit erscheinen, die Rechtsprechung muss unvollständig sein.242 Auch insoweit hat indes das nationale Gericht einen Beurteilungsspielraum. Es 3848 muss prüfen, ob es einen konkreten Fall anhand der vorliegenden Judikatur des Gerichtshofs der EU lösen kann. Eine Vorlage muss also nicht schon dann erfolgen, wenn die entscheidungsrelevante Konstellation noch nicht in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU entschieden wurde. Vielmehr genügt es, wenn das nationale Gericht diese Judikatur auf die infrage stehende Konstellation überträgt, sich dabei mit ihr auseinandersetzt und auf dieser Basis zu einem vertretbaren Er235 236 237 238 239 240 241 242

BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945); NVwZ 2009, 519 (520): grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht bzw. bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft. Deutlich BVerfG, NVwZ 2009, 519 (520). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944 sowie konkret 945); bereits BVerfGE 82, 159 (194 f.). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945); NVwZ 2009, 519 (520): Unvollständigkeit der Rspr. E 124, 47 (56 ff.). S. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945). Auch BVerfG, NVwZ 2009, 519 (520). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945).

1130

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

gebnis kommt.243 Lediglich dann, wenn ihm diese Übertragung und Anwendung auf den konkreten Fall nicht gelingt, muss es vorlegen. V.

Vertretbarkeitskontrolle

3849 In diesen Fällen ist das Europarecht nicht eindeutig, so dass das damit befasste (letztinstanzliche) Gericht eine Vorlage prüfen muss. Der dabei bestehende Beurteilungsspielraum darf durch ein letztinstanzliches Hauptsachegericht nur nicht unvertretbar überschritten worden sein. Unvertretbar handelt es dann, wenn es mögliche Gegenauffassungen zu der entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts, die eindeutig vorzuziehen sind, außer Acht lässt, gleichwohl an seiner Meinung festhält244 und daher nicht vorlegt, sondern die unionsrechtliche Rechtsfrage einfach selbst ohne nähere Auseinandersetzung beantwortet. Allerdings genügt dem BVerfG, wenn das Gericht diese Frage vertretbar löst;245 dann braucht es nicht vorzulegen. Danach entscheidet vor allem die sachgerechte Herangehensweise an eine Fra3850 ge mit europarechtlicher Relevanz. Am Ende zählt zwar das vertretbare Ergebnis. Dieses muss aber nur unter Wahrung des juristischen Handwerkszeugs des Richters zustande gekommen sein. Grundlage dafür ist, inwieweit sich das Gericht über das europäische Recht ausreichend kundig gemacht hat. Fehlt es daran, liegt schon deshalb regelmäßig eine Verletzung der Vorlagepflicht und damit einhergehend von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG vor. Zudem hat das letztinstanzliche Gericht die Gründe anzugeben, die sein Vorgehen leiten und die zugleich dem BVerfG die Kontrolle des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG ermöglichen.246 Es muss sich also intensiv mit dem Europarecht auseinandersetzen.247 So kann in doppelter Hinsicht überprüft werden, ob das Gericht mit europarechtlichen Fragen sachgerecht umgegangen ist, um über eine Vorlagenotwendigkeit zu entscheiden. VI.

Widerspruch zu Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG)?

3851 Damit stellt das BVerfG auf die vertretbare Lösung einer europarechtlichen Frage durch die nationalen letztinstanzlichen Gerichte ab. Dabei geht es um die korrekte Handhabung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG). Die dafür bestehenden Maßstäbe müssen daher entscheiden.248 Danach entfällt eine Vorlagepflicht entsprechend der acte-clair-Doktrin nur dann, wenn sich die europarechtliche Rechtsfrage offenkundig und zweifelsfrei richtig beantworten lässt, 243 244 245 246 247 248

BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945) mit Bezug auf BVerwGE 124, 47. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945); s. bereits BVerfGE 82, 159 (195 f.) sowie BVerfG, NVwZ 2009, 519 (520). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945); NVwZ 2008, 780 (781). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945); NVwZ 2008, 780 (781). Deutlich BVerfG, NVwZ 2009, 519 (521). Daher die Rspr. des BVerfG abl. etwa jüngst Roth, NVwZ 2009, 345 (350 m. zahlr. w.N. in Fn. 57). Es greift nicht Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG), s.o. Rn. 3338 f.

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1131

um die einheitliche Auslegung des Unionsrechts sicherzustellen.249 Ob dies allerdings in der zu entscheidenden Konstellation der Fall ist, muss wiederum das nationale Fachgericht beurteilen. Insoweit besteht der richterliche Beurteilungsspielraum, wenn in der konkreten Konstellation der Gerichtshof der EU noch nichts gesprochen hat. Dann bleiben nur Ableitungen und Rückschlüsse aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU in anderen Konstellationen. Seine bisherige Judikatur ist also auf den konkreten Fall zu beziehen, wie es typischer richterlicher Wertungsarbeit entspricht. Damit spielt aber doch herein, inwieweit das nationale Fachgericht vertretbar zu dem Ergebnis kommen konnte, die Frage sei europarechtlich offenkundig und zweifelsfrei gelöst.250 So kann es nicht genügen, wenn der Gerichtshof der EU einen Parallelfall entschieden hat, der aber in einem Detail abweicht, so dass sich zwingende Schlüsse auf den zu entscheidenden Fall verbieten. Zudem soll die Nichtvorlage an den Gerichtshof der EU dann keinen hinreichend qualifizierten Verstoß für eine unionsrechtliche Staatshaftung bilden, wenn irrig angenommen wurde, die Rechtsfrage sei durch den Gerichtshof der EU bereits geklärt. Selbst eine zunächst irrige Übernahme der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU, die später wieder rückgängig gemacht wurde, und eine dann unterlassene Vorlage sollen für eine hinreichende Rechtsverletzung nicht ausreichen.251 Damit wird indes die Messlatte sehr hoch gehängt, ist doch die richtige Handhabung des Unionsrechts maßgeblich auf Richter angewiesen. Zwar sind die Maßstäbe für Staatshaftung und Vorlagepflicht nicht gleich. Für Letztere dürfen keine Zweifel an der Europarechtskonformität einer Bestimmung zurückbleiben – wie dies vom BVerwG252 zutreffend für den Emissionshandel herausgearbeitet wurde. Allein schon eine Gegenauffassung mit vernünftigen Argumenten für eine Vorlagepflicht ausreichen zu lassen,253 hätte aber auch in diesem Fall eine solche Pflicht ausgelöst und würde regelmäßig zu einer solchen Pflicht führen. Schließlich wird eine solche Meinung in neuen Fällen vielfach bestehen, außer man stellt an die Vernünftigkeit hohe Anforderungen. Jedenfalls ergibt sich die auch vom Gerichtshof der EU zu erwartende Lösung aus der Gesamtlinie seiner Rechtsprechung. Diese ist auch für künftige Entscheidungen der Maßstab. Dementsprechend ist bei Literaturmeinungen mit dem BVerfG zu fordern, dass sie eindeutig vorzuziehen sind. Insoweit liegt ohnehin „nur ein, wenn auch gewichtiger, Anhalt für eine Verletzung des Rechts aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG“ bei unvollständiger EuGH-Rechtsprechung vor.254 Grundlage bildet in jedem Fall eine tragfähige Würdigung der betreffenden Frage namentlich unter Auseinandersetzung mit der Judikatur des

249 250 251 252 253 254

S. EuGH, Rs. C-461/03, Slg. 2005, I-10513 (10548, Rn. 21) – Gaston Schul. S. auch o. Rn. 3339. Unterschiedliche Maßstäbe sehen aber Kokott/Henze/Sobotta, JZ 2006, 633 (636). EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler. E 124, 79. Dafür Roth, NVwZ 2009, 345 (351). BVerfG, NVwZ 2009, 519 (521).

3852

3853

3854

3855

1132

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Gerichtshofs der EU sowie der Norm selbst und ihrer Regelungssystematik.255 Eine Übertragung der Judikatur des Gerichtshofs der EU auf einen konkreten Fall ist aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Dabei muss indes eine nähere Beschäftigung und eine erschöpfende Definition eines fraglichen Begriffs erfolgt sein, um diesen ohne Vorlage als geklärt anzusehen.256 Es genügt auch kein Verweis auf nationale Rechtsprechung.257 Damit ist auch das BVerfG bei der Prüfung von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG entsprechend Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) auf die Judikatur des Gerichtshofs der EU fokussiert.

D.

Rechtsschutzgarantie

I.

Verschärfung des Prüfungsmaßstabs bei Richtervorlagen an den Gerichtshof der EU

3856 Die weitmaschige Prüfung des BVerfG, ob die (letztinstanzlichen) nationalen Gerichte dem Gerichtshof der EU vorlegen, ist auch an der effektiven Durchsetzung elementarer Rechte zu messen, wie sie insbesondere die Grundfreiheiten und die (europäischen) Grundrechte darstellen. Das spricht für strengere Anforderungen auf der Basis von Art. 19 Abs. 4 GG.258 Bei einem Eingriff in den Schutzbereich auch der nationalen Freiheitsgrundrechte hat das BVerfG den ansonsten im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG praktizierten Willkürmaßstab gelockert.259 Europarechtlich ist relevant, dass das Vorabentscheidungsverfahren dem Gerichtshof der EU die auftretenden Auslegungsfragen zuführen soll und damit eher weit zu sehen ist. Verbleiben Zweifel auch jenseits der vorstehend aufgezeigten notwendigen richterlichen Wertungen, haben daher letztinstanzliche Gerichte vorzulegen, auch um eine unionsrechtliche Staatshaftung für judikatives Unrecht zu vermeiden.260 Über den Wortlaut von Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) hinaus sind auch In3857 stanzgerichte zur Vorlage verpflichtet, wenn sie einen entscheidungserheblichen Sekundärrechtsakt für ungültig halten.261 Berechtigt dazu sind sie schon bei begründeten Zweifeln. Daraus aber über Art. 19 Abs. 4 GG und die Garantie des effektiven Rechtsschutzes eine Vorlagepflicht zu konstruieren262 würde ein nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) verliehenes bloßes Vorlagerecht wandeln, die dort vorgesehene Differenzierung zwischen letztinstanzlichen und Instanzgerichten deutlich nivellieren und ggf. zu einer Arbeitsüberlastung des Gerichthofs der EU

255 256 257 258 259 260 261 262

BVerfG, NVwZ 2009, 519 (521). BVerfG, NVwZ 2009, 519 (520). BVerfG, NVwZ 2009, 519 (520). Dafür Papier, DVBl. 2009, 473 (481). Art. 23 Abs. 1, 103 Abs. 1 GG und Art. 6 Abs. 1 EMRK führen nicht weiter, s.o. Rn. 3340 ff. BVerfGE 99, 367 (388) – Mannesmann; 88, 87 (96) – Transsexuelle II. Insoweit näher Frenz/Götzkes, EuR 2009, 622 ff. EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 – Foto-Frost; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA. Dahin Papier, DVBl. 2009, 473 (481 mit Fn. 73).

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

1133

mit entsprechend langen Verfahrensdauern führen, so dass von daher der effektive Rechtsschutz in angemessener Zeit gefährdet wäre. II.

Erstreckung auf subjektive Rechte aus Unionsrecht

1.

Begriff des verletzbaren Rechts

Tiefer gehend und mit weiteren Konsequenzen stellt sich die Frage, ob Art. 19 3858 Abs. 4 GG die subjektiven Rechte aus Unionsrecht unterfallen. Die grundgesetzliche Rechtsschutzgarantie eröffnet den Rechtsweg, sobald jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Eine Beschränkung auf nationale Rechte erfolgt im Wortlaut nicht. In ihren Wirkungen für den Bürger sind die Rechte aus Unionsrecht gleichzustellen. Sie sollen gerade vom Einzelnen gegen staatliche Stellen vor Gericht subjektiv eingefordert werden können, verleihen mithin die Rechtsmacht, dem Staat gegenüber eine Verhaltenspflicht durchzusetzen und erfüllen damit das Kennzeichen eines verletzbaren Rechts nach Art. 19 Abs. 4 GG.263 Dass ihre Durchsetzung im Einzelnen dem nationalen Recht überlassen und deshalb nur eine Einbeziehung in § 42 Abs. 2 VwGO, nicht aber in die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie geboten ist,264 ändert an diesen begrifflichen Merkmalen nichts. Ebenso wenig scheitert diese Qualifikation daran, dass das Unionsrecht tendenziell weitere Klageberechtigungen verleiht als das deutsche Recht.265 Auch diese Rechte bilden indes materiell individuelle Rechte, auf die sich Art. 19 Abs. 4 GG bezieht.266 Dass im Unionsrecht solche Rechte teilweise objektiven Kontrollzwecken die- 3859 nen sollen, ändert an dieser Einstufung nichts; dann bildet die Eigenschaft als einforderbares Recht jedenfalls ein Mittel zum Zweck. Auch als solches soll es aber gerichtlich eingefordert werden können, und zwar vom Einzelnen, wie der EuGH im Hinblick auf die Einhaltung bestimmter Grenzwerte in seiner Judikatur zur Luftreinhaltung angesichts von Feinstaubpartikeln deutlich machte.267 Jedenfalls in diesem für die Qualifizierung als verletzbares Recht i.S.v. Art. 19 3860 Abs. 4 GG wesentlichen Punkt unterscheidet sich ein zielbezogenes Recht auch zu objektiven Kontrollzwecken nicht von personell eingrenzbaren Rechten. Daher kann nicht für Erstere eine spezifisch prozessrechtliche Lösung verfolgt werden.268 Vielmehr fallen sie umfassend in den Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 4 263

264 265 266

267 268

Etwa Frenz, DÖV 1995, 414 (416); Gündisch, in: Schwarze/Müller-Graff (Hrsg.), Das Auftragswesen in der EG, 1996, S. 59 (64); Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Rn. 410. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 152 a. S. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 152, 152 b. Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 (678). Auch Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 152 räumt ein, dass es sich regelmäßig um subjektive Rechte handelt, nur seiner Auffassung nach eben nicht durchgehend um solche nach Art. 19 Abs. 4 GG. S. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek. So aber Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorbem. § 42 Abs. 2 Rn. 127 f.; s. bereits Remmert, Die Verwaltung 1996, 465 (475).

1134

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

GG.269 Deren effektive gerichtliche Durchsetzbarkeit ist daher auch ein Gebot des deutschen Verfassungsrechts.270 2.

Reaktion auf die Integration der europäischen öffentlichen Gewalt

3861 Die Einbeziehung in Art. 19 Abs. 4 GG ergibt sich auch von dem Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Gewalt her. Europäische Rechtsakte wirken unmittelbar, ohne an den nationalen Grundrechten gemessen werden zu können. Das ist regelmäßig ausgeschlossen.271 Auch das Überschreiten der europäischen Kompetenzgrenzen und die Antastung der nationalen Verfassungsidentität bilden Ausnahmefälle, die eine Anwendbarkeit in Deutschland nach dem Lissabon-Urteil hindern.272 Die nationale Ordnung wurde durch den Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes273 bzw. durch Art. 23 GG unmittelbar274 gerade für das Unionsrecht geöffnet. Dieses kann wirken wie nationales Recht. Die europäische öffentliche Gewalt wirkt damit wie die nationale und muss daher gleichermaßen in den Oberbegriff der öffentlichen Gewalt einbezogen werden, kann sie doch den Einzelnen in seinen (unionsrechtlich verliehenen) Rechten ebenso verletzen. Zudem wird Unionsrecht wie nationales Recht von innerstaatlichen Behörden vollzogen. Diese agieren nur auf anderer Rechtsgrundlage oder sogar auf der Basis nationalen Rechts, wenn dieses die Umsetzung europarechtlicher Vorgaben bildet. Das notwendige Korrelat ist, dass sich der Betroffene mit den ihm (nur noch) 3862 zustehenden unionsrechtlich verliehenen Rechten wehren kann, und zwar vor deutschen Gerichten vor allem gegen die Vollzugsakte der nationalen Behörden. In beiderlei Hinsicht ist daher das Unionsrecht Bestandteil der nationalen Rechtsordnung geworden und fällt so auch umfassend unter Art. 19 Abs. 4 GG, nämlich auf der Seite der öffentlichen Gewalt wie auch im Hinblick auf die verletzbaren Rechte. Ansonsten wäre die Öffnung der nationalen Rechtsordnung unvollständig geblieben und auf die belastende Seite verlagert, ohne den berechtigenden Aspekt voll zur Geltung zu bringen. Im Rahmen von Art. 20 Abs. 3 GG indes fällt das Unionsrecht voll unter die Bindung an Recht und Gesetz.275

269

270

271 272 273 274 275

Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1091); Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Rn. 410; differenzierend hingegen Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 152 b. Dörr, Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte, 2003, S. 168 f. Dies bewusst vermeidend hingegen Remmert, Die Verwaltung 1996, 465 (475); SchmidtAßmann, DVBl. 1993, 924 (935). Auch nach BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 339, 341 – Lissabon: „Reservekompetenz des BVerfG“. So die Konzeption von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. S.o. Rn. 123 ff. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.).

§ 4 Durchsetzung von Europarecht

3.

1135

Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz

Zudem gebietet es schon der europarechtliche Äquivalenzgrundsatz, dass subjek- 3863 tive Rechte aus Unionsrecht nicht schlechter behandelt werden dürfen als solche aus nationalem Recht. Daraus ergibt sich eine Gleichbehandlung auch im Rahmen von Art. 19 Abs. 4 GG.276 Dass die Rechte nach Unionsrecht unter Umständen weiter gestrickt sind als die herkömmlich unter Art. 19 Abs. 4 GG fallenden,277 erfordert kein Zurückbleiben der grundgesetzlichen Rechtsschutzgarantie, sondern verlangt gerade, dass die verletzbaren Rechte nach dieser Vorschrift erweitert gesehen werden. Auch die Klagerechte, die der Erreichung objektiver Unionsziele dienen, wer- 3864 den unionsrechtlich als solche anerkannt und nicht als Rechte zweiter Klasse gesehen, die in ihrer nationalen Behandlung hinter den klassischen nationalen subjektiven Rechten zurückbleiben können. Praktische Konsequenzen hat diese Sicht vor allem, wenn ansonsten die Einforderung vor nationalen Gerichten unmöglich ist. Dann gebietet es auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz,278 diese Rechte in Art. 19 Abs. 4 GG einzubeziehen. III.

Drohende Rechtsschutzlücke

Gegen unmittelbar wirkende Gesetze kann nur das BVerfG angerufen werden; das 3865 gilt auch dann, wenn Vollzugsakte nicht abgewartet werden können, weil schon vorher nicht mehr korrigierbare Entscheidungen getroffen werden müssen oder Sanktionen zu befürchten sind.279 Auch wenn das BVerfG nach dem Lissabon-Urteil höchstens eine sehr eingeschränkte Jurisdiktionskompetenz gegenüber unionsrechtlichen Rechtsakten besitzt, bleibt davon die gegenüber nationalen Gesetzen unberührt. Auch diese können in unionsrechtlich verliehene subjektive Rechte eingreifen, insbesondere wenn sie diese nicht (hinreichend) umsetzen oder gegen die Grundfreiheiten verstoßen. Im ersten Fall hilft eine richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts oder eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie weiter. Beides kann, wenn Zweifel bestehen, durch eine Richtervorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) geklärt werden.280 Regelmäßig treten solche Konstellationen auf, wenn das nationale Umsetzungsrecht vollzogen werden muss und der Einzelne hier bestimmte Maßnahmen geltend macht, wie im Rahmen der Luftreinhaltung. Damit fordert er Verwaltungshandeln ein, nicht aber legislative Maßnahmen.

276 277 278

279 280

Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 (678); Ruffert, DVBl. 1998, 69 (74). Daher auch insoweit differenzierend Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 152 a. Danach darf die Durchsetzung gemeinschaftsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht unmöglich gemacht werden, etwa EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4298, Rn. 16) – Emmott. S. bereits o. Rn. 3828. So auch im Fall Janecek, s. BVerwGE 128, 278 und dann EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984.

1136

3866

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

Ausgeschlossen sind aber solche Konstellationen auch bei unmittelbar wirkenden Gesetzen nicht, wenn nämlich gerade diese eine Richtlinie umsetzen (sollen) und den Einzelnen direkt belasten, indem sie ihm eine Sanktion auferlegen.281 Der Gerichtshof der EU kann insoweit vom Einzelnen bei Defiziten nicht angerufen werden, sondern erst über ein nationales Fachgericht, das wegen einer verhängten Sanktion eingeschaltet wird. Entsprechendes gilt, wenn ein unabhängig von europarechtlichen Vorgaben erlassenes Gesetz die Grundfreiheiten verletzt und bereits berufsrelevante Entscheidungen vorgibt bzw. hindert, etwa ins Ausland zu gehen.282 IV.

Schließung

3867 Diese Rechtsschutzlücke kann nur geschlossen werden, indem der Einzelne gegen unmittelbar wirkende nationale Gesetze das BVerfG anrufen kann. Als Grundlage für ein Recht, das vor dem BVerfG geltend gemacht werden kann, kommt Art. 19 Abs. 4 GG infrage.283 Allerdings sieht das BVerfG gerade nicht den Rechtsschutz gegen Gesetzgebungsakte umfasst.284 Das ist aber schon im Hinblick darauf fraglich, dass die Rechtsschutzgarantie vom verletzten Recht her gefasst ist und für dieses gleichgültig bleibt, aus welcher Quelle es unmittelbar beeinträchtigt werden kann. Vom Ansatz her sollte jeglicher Eingriff des Staats in individuelle Rechte erfasst werden.285 Auch der Begriff der öffentlichen Gewalt ist offen und gerade umfassend konzipiert.286 Vor allem aber gebietet das Unionsrecht eine Erweiterung. In seinem Rahmen 3868 ist fest anerkannt, dass sich der effektive Rechtsschutz auch auf die Normsetzung bezieht.287 Für Verstöße gegen Europarecht musste die deutsche Staatshaftung entsprechend angepasst werden.288 Gilt dies schon für die Ebene des sekundären Rechtsschutzes, die ebenfalls grundgesetzlich in Art. 34 GG verbrieft ist, muss dies erst recht für die Ebene des primären Rechtsschutzes gelten. Das betrifft zumindest die Konstellationen, in denen andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht gewährleistet ist. Bei einem Gleichlauf von subjektivem Recht und verletzender 281

282 283 284 285 286 287

288

Solche können mittlerweile auch gemeinschaftsrechtlich vorgegeben werden, wenn sie das materielle Recht effektiv gewährleisten, s. EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9155 ff., Rn. 58 f., 66 ff.) – Kommission/Rat; dazu v. Danwitz, DVBl. 2008, 537 (542). Näher o. Rn. 3828. Zu Art. 2 Abs. 1 GG schon o. Rn. 3834 ff. Im Einzelnen Frenz, DÖV 1995, 414 (415 ff.). Noch etwa BVerfGE 107, 395 (404); krit. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Rn. 429 ff. S. BVerfGE 8, 274 (326); 51, 176 (185); 54, 39 (41); näher Buermeyer, Rechtsschutzgarantie und Gerichtsverfahrensrecht, 1975, S. 81 ff. m.w.N. Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, 1993, S. 153. In diesem Kontext Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1093) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3457, Rn. 29) – Jégo-Quéré; Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (6734, Rn. 39) – UPA; s. auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 5006, 5008 zu Art. 47 EGRC: jedenfalls eine Inzidentkontrolle ist gefordert. S. BGHZ 134, 30 (33 f.).

§ 5 Gesamtbild

1137

öffentlicher Gewalt im europäischen und im nationalen Recht lassen sich auch Brüche vermeiden. Damit ist die Einbeziehung unionsrechtlich verliehener individueller Rechte in 3869 Art. 19 Abs. 4 GG zugleich notwendig, um gegen unmittelbar wirkende nationale Gesetze, die Unionsrecht verletzen, effektiven Rechtsschutz zu gewähren. Das gilt zumal dann, wenn man wie das BVerfG nicht Art. 2 Abs. 1 GG mit seiner Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung auch auf Unionsrecht bezieht.289 Allerdings braucht das BVerfG das entsprechende nationale Gesetz nicht für ungültig zu erklären, sondern aufgrund des bloßen Anwendungsvorrangs des Europarechts nur für unanwendbar, soweit es dem Unionsrecht widerspricht.

§ 5 Gesamtbild Rechtsschutz gegen unionsrechtswidrige nationale Rechtsakte ist grundsätzlich 3870 vor den Verwaltungsgerichten einzufordern. Eine Verfassungsbeschwerde durch die Betroffenen ist dann subsidiär. Eine Einschaltung des BVerfG durch sie ist daher nur durch eine Vorlage des angerufenen Verwaltungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG oder durch eine Verfassungsbeschwerde gegen die letztinstanzliche Gerichtsentscheidung möglich. Durch sie kann auch eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG gerügt werden, sofern eine Vorlage an den Gerichtshof der EU entgegen Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) unterlassen wurde. Insoweit ist die bloße Willkürkontrolle des BVerfG im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG problematisch. Aus der Rechtsschutzgarantie kann aber eine direkte Anrufung des BVerfG gegen unmittelbar wirkende nationale Gesetze folgen, die unionsrechtlich verliehene subjektive Rechte verletzen. Zu den Grundrechten führt das Lissabon-Urteil die Solange-Rechtsprechung 3871 fort. Zwar bleibt bislang die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zu Verletzungen der europäischen Grundrechte hinter den Standards für die Prüfung der Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten und im Bereich der Grundrechtskontrolle auf nationaler Ebene deutlich zurück.290 Dieses Defizit erreicht aber kein solches Ausmaß, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Daher ist auch der nach der Solange II-Entscheidung291 ebenso wie nach dem Lissabon-Urteil292 des BVerfG erforderliche Grundrechtsstandard gewahrt.293 Zudem steht zu erwarten, dass infolge der Verankerung der Grundrechte in einer eigenen Charta und des Verweises auf sie in Art. 6 Abs. 1 EUV ihre Einhaltung verstärkt und genauer überprüft werden

289 290 291 292 293

S.o. Rn. 3834 ff. S. näher Storr, Der Staat 36 (1997), 547 ff. Zu Änderungsansätzen näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 630 ff. BVerfGE 73, 339 – Solange II. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (942).

1138

Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG

wird, wo doch die Rechtsprechung bereits auf die EGRC zurückgreift.294 Von daher ist die Anrufung des BVerfG gegen europäische Rechtsakte nicht nur subsidiär zur Einschaltung des Gerichtshofs der EU, sondern auch nach der LissabonEntscheidung in Bezug auf die Grundrechte praktisch ausgeschlossen. Inwieweit sie wegen einer Überschreitung europäischer Kompetenzgrenzen und einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität möglich ist, muss sich erst noch herauskristallisieren. Zwar sieht sich das BVerfG im Hinblick auf europäisches Recht generell in einer Reservefunktion, beschränkt aber den Prüfungsmaßstab und vor allem die Darlegungslast für seine Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht näher und bringt insoweit sogar ein eigenes Verfahren ins Spiel. Um jegliche Beeinträchtigung von Rechten zu vermeiden, ist die Anrufung des 3872 BVerfG schon vor dem Zustandekommen eines europäischen Rechtsakts besonders effektiv. Eine einforderbare Beteiligung der Gesetzgebungsorgane verlangt das BVerfG bei sog. Brückenverfahren, bei der Betätigung der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV und beim Übergreifen in „demokratiesensible“ Bereiche, auch wenn es sich dabei um eigentlich notwendig europarechtlich geprägte Kompetenzfragen handelt. Der Erlass von Sekundärrecht beruht ebenfalls auf der Mitwirkung deutscher Ratsvertreter, deretwegen das BVerfG angerufen werden kann, aber nur, um die Standards nach Art. 23 Abs. 1 GG zu wahren. Die Umsetzung und Anwendung von Europarecht unterliegt hingegen entgegen der Lissabon-Entscheidung nur insoweit der Kontrolle durch das BVerfG, wie nationale Umsetzungs- und Anwendungsspielräume bestehen.

294

S. bereits EuG, Rs. T-54/99, Slg. 2002, II-313 (337, Rn. 57) – max.mobil Telekommunikation; m.w.N. Schwarze, EuZW 2001, 517 ff.; Calliess, EuZW 2001, 261 (267 f.).

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanzund Sozialgerichten

§ 1 Verwaltungsgericht Sind die nationalen Gerichte im Rahmen des Rechtsschutzsystems der Union zu- 3873 ständig, gewähren sie nach dem Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten Rechtsschutz grundsätzlich nach Maßgabe der nationalen Prozessvorschriften.

A.

Verwaltungsrechtsweg

I.

Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten

Unionsrecht wird vor allem von den nationalen Behörden vollzogen (sog. indirek- 3874 ter Vollzug des Unionsrechts). Es enthält zumeist Verpflichtungen, die sich spezifisch an staatliche Stellen richten, sei es durch unmittelbar wirkende Verordnungen oder entsprechend adressierte Beschlüsse (Entscheidungen), sei es durch Richtlinien, die unmittelbar wirken1 oder noch den Hintergrund des nationalen Umsetzungsrechts bilden. Im letzten Fall ergeben sich zwar die eigentlichen fallrelevanten Rechtssätze aus dem nationalen Recht. Sie sind aber aus dem Unionsrecht abgeleitet und von dessen Inhalt geprägt2 – insbesondere bei Zweifelsfragen, die vor Gericht kommen. Diese Verpflichtungen will der Einzelne gegenüber den verpflichteten Stellen 3875 und damit gegenüber Behörden durchsetzen, so dass es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten handelt.3 Das sind solche, bei denen es um Rechte und Pflichten spezifisch staatlicher Stellen geht. Es stehen Rechtssätze infrage, die ausschließ1 2

3

Das setzt voraus, dass sie inhaltlich unbedingt sowie hinreichend bestimmt sowie staatliche Stellen dazwischen geschaltet sind, s.o. Rn. 1070 ff. Zu diesbzgl. Sondervorschriften aus dem europäischen Sekundärrecht s. Tonne, Effektiver Rechtsschutz durch staatliche Gerichte als Forderung des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1997, S. 362 ff. VG Stuttgart, NVwZ-RR 2006, 392 (392).

1140

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

lich Personen des öffentlichen Rechts zu einem Tun oder Unterlassen berechtigen oder verpflichten.4 Damit können im Rahmen öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten auch staatliche 3876 Stellen Pflichten des Bürgers einfordern. Dieser kann durch die vorgenannten Rechtsakte nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet werden. Das gilt auch für unmittelbar wirkende Richtlinien, wenn eine staatliche Stelle zwischen die Privatpersonen tritt und diese über einen gewissen Entscheidungsspielraum verfügt.5 II.

Abdrängende Sonderzuweisungen

3877 Bei der Prüfung des Verwaltungsrechtswegs haben die Verwaltungsgerichte die unionsrechtlich geprägten Sonderzuweisungen zu den Finanzgerichten6 sowie zum Gerichtshof der EU zu beachten. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ergibt sich für Schiedsklauseln in öffentlich-rechtlichen Verträgen7 nach Art. 272 AEUV (238 EG, 153 EAG).8 Eine Zuweisung an spezialisierte Gerichte in einem nationalen Umsetzungsgesetz darf aber nicht zu Verfahrensnachteilen führen und so die Effektivität des Rechtsschutzes beeinträchtigen. Dazu führt sie, wenn vor dem Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes, aber nach dem Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie entstandene Recht an die nicht spezialisierten Gerichte verwiesen werden und dadurch höhere Kosten, längere Verfahrenszeiten etc. erwachsen.9 Damit ergeben sich aus dem Effet-utile-Grundsatz sogar Auswirkungen auf die innerstaatliche Verwaltungsgerichtsorganisation.10

B.

Klageart

3878 Die Klageart hängt von dem Klagebegehren ab. I.

Anfechtungsklage

3879 Will der Einzelne einen Verwaltungsakt einer staatlichen Stelle anfechten, der gegen Unionsrecht verstößt, muss er Anfechtungsklage erheben. Diese kann sich gegen einen an ihn selbst oder an einen Dritten adressierten Verwaltungsakt richten. 4

5 6 7 8 9 10

VG Düsseldorf, Urt. vom 20.4.2007, 26 K 5324/06; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 7; Hüttenbrink, in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Verwaltungsprozess, C. Rn. 10; Reimer, in: Posser/Wolff, VwGO, § 40 Rn. 45; Rennert, in: Eyermann, VwGO, § 40 Rn. 44. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; näher o. Rn. 1090 ff. S. hierzu u. Rn. 4055. S. allgemein zu den Schiedsklauseln o. Rn. 3150 ff. S. auch, Rn. 4062 ff. für Schiedsklauseln in privatrechtlichen Verträgen. Zu möglichen Kompetenzkonflikten zwischen den nationalen Verwaltungsgerichten und dem Gerichtshof der EU vgl. Rn. 4065 ff. EuGH, Urt. vom 15.4.2008, Rs. C-268/06 – Impact. Epiney, NVwZ 2009, 949 (955).

§ 1 Verwaltungsgericht

1141

Während in der erstgenannten Situation die Klagebefugnis regelmäßig schon aus der Adressierung eines belastenden Verwaltungsakts folgt,11 muss in der anderen Prozesssituation eine hinreichende Verletzung in subjektiven Rechten dargelegt werden können, die auch aus Unionsrecht folgen kann.12 Begehrt der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsakts, den eine mitglied- 3880 staatliche Behörde aufgrund europäischer Vorgaben erlassen hat und der auch in einer anderen nationalen Rechtsordnung Wirksamkeit entfaltet sowie von den dortigen Behörden anzuerkennen ist (sog. transnationaler Verwaltungsakt),13 so hat er sich mit seinem Anfechtungsbegehren an das (Verwaltungs-)Gericht des diesen Rechtsakt erlassenden Mitgliedstaats zu wenden.14 Der Rechtsschutz gegen solche Akte ist vor deutschen Gerichten grundsätzlich ausgeschlossen.15 Vielfach besteht der europarechtliche Bezug darin, dass sich der Kläger auf 3881 Rechtspositionen stützt, die ihm das Europarecht gewährt. So wandte sich ein Kläger mit Erfolg gegen einen Planfeststellungsbeschluss, in dem die aufgrund der Vogelschutzrichtlinie16 gebotenen Abwägungen nicht ausreichend berücksichtigt worden sind und er hierdurch in seinen Rechten verletzt wurde.17 Die Durchsetzung von Europarecht vor den Verwaltungsgerichten wurde in den letzten Jahren insbesondere im Zusammenhang mit dem sog. Führerscheintourismus18 erörtert. Das OVG Hamburg und das OVG Weimar haben die behördliche Aberkennung des Rechts, von der mitgliedstaatlichen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, angesichts des aus Art. 1 Abs. 2 der sog. Ersten Führerscheinrichtlinie19 folgenden Gebots, die Führerscheine anderer Mitgliedstaaten grundsätzlich anzuerkennen, für rechtswidrig befunden.20 Die aus dem Europarecht vermittelten Rechtspositionen wirken sich schließlich 3882 auch im Verhältnis zu Dritten aus. Das VG Magdeburg hat entschieden, dass sich ein Konkurrent auf den durch Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV (Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG) vermittelten Konkurrentenschutz gegenüber dem Staat berufen kann, um damit eine Beihilfe für einen Begünstigten zu verhindern.21

11 12 13 14 15 16

17 18 19

20 21

S. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 69. Näher u. Rn. 4001 ff. S. hierzu Ruffert, Die Verwaltung 2001, 453 (472 ff.). Burgi, Verwaltungsprozeß und Europarecht, 1996, S. 389; Kadelbach, KritV 1999, 378 (389). Das Gleiche gilt entsprechend für die anderen Klagearten. Ruffert, Die Verwaltung 2001, 453 (476). RL 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten vom 2.4.1979, ABl. L 103, S. 1, zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndRL 2008/102/EG vom 19.11.2008, ABl. L 323, S. 31. BVerwGE 117, 149 (152 ff.); 120, 276 (278 ff.). S. zu dieser Problematik Hailbronner/Thoms, NJW 2007, 1089 ff. m.w.N. und u. Rn. 4130. RL 91/439/EWG des Rates über den Führerschein vom 29.7.1991, ABl. L 237, S. 1. Nunmehr sog. Dritte Führerscheinrichtlinie, RL 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Führerschein vom 20.12.2006, ABl. L 403, S. 18. OVG Hamburg, NJW 2007, 1160 (1161 f.); OVG Weimar, NJW 2007, 1163. VG Magdeburg, Beschl. vom 2.9.1998, Az: B 7 K 427/98 zur Antragsbefugnis nach § 80 Abs. 5 VwGO; ebenso m.w.N. Frenz, Europarecht 3, Rn. 1657.

1142

II.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Verpflichtungsklage

3883 Zielt das Begehren des Klägers darauf ab, einen Verwaltungsakt zu erlangen, muss er Verpflichtungsklage erheben. Insoweit muss ihm ein Rechtsanspruch zustehen, der auch aus Europarecht bzw. darauf gestütztem nationalem Umsetzungsrecht folgen kann und auf den Erlass von Verwaltungsakten abstellt.22 Mitunter können sich aus den Normen des Unionsrechts konkrete Vorgaben 3884 hinsichtlich der statthaften Klageart ergeben. Art. 12 i.V.m. Art. 4 Nr. 5 des Zollkodexes der Gemeinschaften (ZK) a.F.23 bestimmte, dass der Erfüllung der Auskunftspflicht nach dem ZK Verwaltungsaktqualität zukommt. Anstatt der nach nationalem Verständnis einschlägigen Leistungsklage war daher Verpflichtungsklage zu erheben.24 Ob ein Verwaltungsakt begehrt wird, ist insbesondere wegen der fraglichen 3885 Außenwirkung von Verwaltungshandeln nicht immer eindeutig. Begehrt der Kläger, dass die Verwaltung konkrete Maßnahmen trifft, um hierdurch die Einhaltung der festgeschriebenen Immissionsschutzwerte zu bewerkstelligen, zielt dies regelmäßig darauf ab, Maßnahmen gegen Verkehrsteilnehmer zu ergreifen. Die Verwaltung handelt mit Außenwirkung, so dass ihrem Handeln Verwaltungsaktqualität beizumessen ist und der Kläger hierauf seine Verpflichtungsklage zu richten hat.25 III.

Allgemeine Leistungsklage

1.

Unterlassungsklage

3886 Geht es um ein tatsächliches Handeln, das gegen Unionsrecht verstößt, ist die allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage die richtige Klageart. Dabei ist zu überprüfen, inwieweit das Unionsrecht einen entsprechenden Abwehrbzw. Unterlassungsanspruch gibt. Das VG Wiesbaden hat in einem Beschluss über die Veröffentlichung persönlicher Daten von Landwirten, die Empfänger von Agrarbeihilfen sind und auf der Internetpräsenz der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung veröffentlicht werden sollten, angedeutet, dass sich ein hiergegen gerichteter Unterlassungsanspruch aus dem aus Art. 8 EMRK abgeleiteten Grund-

22

23

24

25

S. z.B. BVerwG NVwZ 2001, 333 (333) und VG Berlin NVwZ 2003, 499 (499) zur Aufenthaltserlaubnis; OVG Münster NVwZ 2004, 758 (759) zur Anpassung der Besoldung aus Gründen der geschlechtlichen Gleichstellung. VO (EWG) 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 12.10.1992, ABl. L 302, S. 1, ber. durch ABl. 1993 L 79, S. 84 und ABl. 1996 L 97, S. 38. S. dazu v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 585. Mit der Neuregelung des Zollkodexes durch VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145, S. 1, wurde die relevante Formulierung aufgegeben. BVerwGE 129, 296 (301, Rn. 25); 128, 278 (290, Rn. 31); VG München, NVwZ 2005, 1215 (1215).

§ 1 Verwaltungsgericht

1143

recht auf Datenschutz ergeben kann.26 Die Frage ist noch nicht abschließend geklärt, da das Gericht die Frage dem EuGH zur Klärung vorgelegt hat.27 2.

Leistungsvornahmeklage

Vergleichsweise selten werden sich aus dem Unionsrecht Ansprüche auf ein be- 3887 stimmtes tatsächliches Verwaltungshandeln ergeben. Einen solchen Anspruch hat das VG Stuttgart hinsichtlich der Verpflichtung staatlicher Stellen auf Erstellung immissionsschutzrechtlicher Aktionspläne anerkannt.28 Da der Aktionsplan nur die Verwaltung binden soll und insoweit, anders als konkrete Maßnahmen gegen Verkehrsteilnehmer, keine Außenwirkung entfaltet, kommt ihm keine Verwaltungsaktqualität zu.29 Erkennt man einen Anspruch des Einzelnen auf Erstellung immissionsschutzrechtlicher Aktionspläne an,30 ist die allgemeine Leistungsklage in Gestalt der Leitungsvornahmeklage die statthafte Klageart. Die Leistungsvornahmeklage ist grundsätzlich auch die statthafte Klageart, 3888 wenn es um die Einholung von Informationen und Auskünften geht und sich aus dem Unionsrecht keine konkreten Vorgaben ergeben.31 Entsprechende Auskunftsansprüche wurden u.a. auf Grundlage von europäischen Richtlinien in nationales Recht umgesetzt, wie z.B. der Auskunftsanspruch für jedermann aus § 3 Abs. 1 UIG.32 IV.

Feststellungsklage

Subsidiär greift die Feststellungsklage. Sie kann vor allem dann weiterhelfen, 3889 wenn es um die umfassende Klärung eines bestehenden oder nicht bestehenden Rechtsverhältnisses geht.

26 27

28 29 30

31 32

VG Wiesbaden, Beschl. vom 27.2.2009, 6 K 1045/08.WI. Darüber hinaus hat die Europäische Kommission wegen der Geheimhaltung der bayerischen Empfänger von EU-Agrarsubventionen ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland angestrengt, wegen des Einlenkens der bayerischen Staatsregierung aber nicht weiter verfolgt. S. zu dieser Verfahrensart o. Rn. 2516 ff. VG Stuttgart, NVwZ 2005, 971 (971 f.). BVerwGE 128, 278 (285, Rn. 21; 288, Rn. 27); VG München, NVwZ 2005, 1219 (1220); zu diesen Judikaten auch u. Rn. 3917 ff. Das BVerwG hat nicht nur die Verwaltungsaktqualität, sondern grds. einen Anspruch auf Erstellung von Aktionsplänen verneint; ebenso VG München, NVwZ 2005, 1219 (1220). Der EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek bejahte hingegen einen Anspruch. S. hierzu o. Rn. 3884. Umgesetzt auf der Grundlage der RL 90/313/EWG des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt vom 7.6.1990, ABl. L 158, S. 56. Inzwischen ersetzt durch RL 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der RL 90/313/EWG des Rates vom 28.1.2003, ABl. L 41, S. 26.

1144

1.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Allgemeine Feststellungsklage

3890 Ein solches Rechtsverhältnis kann aus Unionsrecht etwa rühren, wenn es um demnach verbotene Verhaltensweisen geht, die mit Sanktionen behaftet sind. Diese brauchen nicht erst abgewartet zu werden.33 Klagegegner ist, je nach landesrechtlicher Rechtsordnung,34 die innerstaatliche Behörde, welcher die Sanktionierung der Unionsrechtsverstöße obliegt bzw. deren Rechtsträger. Das qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis nach § 43 Abs. 1 VwGO ist darin zu erblicken, dass dem Kläger das Abwarten einer Sanktion infolge des Verstoßes gegen das Unionsrecht und die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage nicht zugemutet werden kann.35 Über einen solchen Fall hatte das VG Trier zu befinden.36 Das streitige Rechts3891 verhältnis bestand zwischen einem Zweckverband zur Entsorgung tierischer Nebenprodukte und zwei auf die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten bestimmter Verarbeitungskategorien spezialisierten Entsorgungsunternehmen. Der Streit betraf die Rechte der Kläger aus dem in Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV (Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG) geregelten Beilhilfenverbot für nicht durch die Kommission entschiedene Beihilfen.37 Zwar ist es auch denkbar, dass der Kläger die Feststellung begehrt, dass sein 3892 vor der Unionsrechtsetzung bestehendes subjektives Recht weiterhin fortbesteht.38 Jedoch wird diese Situation schon deswegen kaum praktische Relevanz erlangen, da das Unionsrecht in aller Regel neue subjektive Rechte schafft und sie nicht beseitigt.39 2.

Vorbeugende Feststellungklage

3893 Die Feststellungsklage kommt in Form der vorbeugenden Feststellungsklage in Betracht, wenn der Kläger hiermit die Feststellung des Bestehens eines Unterlassungsanspruchs begehrt, mit dem er sich gegen eine nationale Maßnahme auf Grundlage des Unionsrechts wendet. Gleichwohl ist diese Klage in aller Regel gegenüber der insoweit statthaften Anfechtungsklage nach § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO subsidiär.40 33 34 35 36 37

38 39 40

BVerwGE 121, 152 (156); Baumeister, EuR 2005, 1 (16); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (94). Vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (95). VG Trier, Urt. vom 2.12.2008, Az. 1 K 533/08.TR. Dem Streit lag zugrunde, dass der Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit als Untergliederung des Staates seinen Mitgliedern gegen eine festgesetzte Gebühr die Entsorgung tierischer Nebenprodukte sämtlicher Verarbeitungskategorien abnahm, mit der Folge, dass seine Mitglieder bei den bei ihnen anfallenden Nebenprodukten nicht mehr zwischen den Verarbeitungsstufen differenzieren und infolgedessen Materialien bestimmter Verarbeitungsstufen nicht mehr teuer entsorgen mussten. Durch diese Beihilfe nach Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV (Art. 89 Abs. 3 S. 3 EG) wurde den Klägern der Zugriff auf für sie relevante Materialien vermehrt. Baumeister, EuR 2005, 1 (16). S. hierzu Rn. 3912 f. Baumeister, EuR 2005, 1 (16).

§ 1 Verwaltungsgericht

3.

1145

Nichtigkeitsklage

Auch die Feststellungsklage, gerichtet auf die Feststellung des Nichtbestehens ei- 3894 nes unionsrechtlich geprägten Rechts der nationalen Behörde zur Vornahme bestimmter Handlung, wird regelmäßig an dem Erfordernis der Subsidiarität scheitern.41 Denn der Kläger muss sich grundsätzlich gegen die jeweilige Maßnahme wenden und diese im Rahmen der Anfechtungs- oder negativen Unterlassungsklage angreifen. Vor diesem Hintergrund wird diskutiert, ob eine Rechtsschutzlücke besteht, 3895 wenn auf nationaler Ebene kein Vollzugsakt existiert, gegen den sich der Kläger wenden kann und die Rechtsordnung die Überprüfung der Unionsnorm nicht vorsieht.42 Die Möglichkeit des Vorlageverfahrens besteht nur für die Gerichte.43 Gleichwohl gelangen im Rahmen allgemeiner Feststellungsklagen Vorlagen zum EuGH.44 Fehlt es an einem Vollzugsakt auf nationaler Ebene, bietet die allgemeine Feststellungsklage ausreichend Möglichkeiten zur gerichtlichen Überprüfung. Es besteht hierüber ggf. auch die Möglichkeit zur Vorlage beim EuGH,45 so dass eine Rechtsschutzlücke nicht besteht. V.

Normenkontrollverfahren

Schließlich kommt die Überprüfung untergesetzlicher Normen des Landesrechts 3896 auf ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Betracht.46 Nach dem Wortlaut der Vorschrift wird die zu überprüfende Norm auf ihre Gültigkeit hin überprüft und damit eine allgemeine Aussage ihrer Anwendbarkeit getroffen. Verstöße gegen Unionsrecht führen aber grundsätzlich nur zu einer Unanwendbarkeit der Norm im konkreten Fall.47 Ließe man aufgrund dessen aber das Unionsrecht bei der Überprüfung der Norm außer Acht, stellte dies wiederum einen Verstoß gegen die effektive Durchsetzung des Unionsrechts48 und das Äquivalenzgebot dar, wenn ausschließlich das Unionsrecht keine Beachtung in diesem Zusammenhang findet.49 41 42

43 44 45 46

47 48 49

Baumeister, EuR 2005, 1 (16). Baumeister, EuR 2005, 1 (29); Petzold, Individualrechtsschutz an der Schnittstelle zwischen deutschem und Gemeinschaftsrecht, 2008, S. 33 ff.; Wölker, DÖV 2003, 570 (571). S.o. Rn. 3277 ff. EuGH, Rs. C-306/93, Slg. 1994, I-5555 – SMW Winzersekt; VG Mainz, ZLR 1994, 153 ff. Ausführlich hierzu Gundel, VerwArch. 92 (2001), 81 (99 ff.); Lenz/Staeglich, NVwZ 2004, 1421 (1425 ff.). Von dieser Befugnis zur Einführung einer untergesetzlichen Normenkontrolle haben die Bundesländer, Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westfalen keinen, die Bundesländer Bayern und Rheinland-Pfalz nur eingeschränkt Gebrauch gemacht; vgl. Gerhardt/ Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 21 f. Dünchheim, DÖV 2004, 137 (138); Rinze, NVwZ 1996, 458 (459). Pache/Burmeister, NVwZ 1996, 979 (981); Pielow, EuR 1999, 445 (475). Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1445).

1146

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Das Unionsrecht ist als höherrangiges Recht i.S.d. Vorschrift bei der Überprüfung der untergesetzlichen Norm heranzuziehen.50 Das BVerwG hat in einem obiter dictum klargestellt, dass es das Europarecht als Prüfungsmaßstab im Rahmen des Normenkontrollverfahrens anlegt.51 Die Vorschrift ist insofern unionsrechtlich auszulegen, als das Gericht aufgrund des (bloßen) Anwendungsvorrangs des Unionsrechts abweichend von § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO nicht die Nichtigkeit, sondern die Unanwendbarkeit der unionsrechtswidrigen Norm im konkreten Fall zu tenorieren hat.52 Bedeutung hat diese Prüfung im Zusammenhang mit der Europarechtskonfor3898 mität von Werbeverboten in Apothekerkammern53 oder der Zulässigkeit kommunaler Verpackungsteuern54 erlangt. Auch ist denkbar, dass hiermit überprüft werden kann, inwieweit die Studiensatzungen der nationalen Universitäten unionsrechtskonform sind. 3897

C.

Klagebefugnis

I.

Nationale Konzeption

1.

Allgemeine Voraussetzungen

3899 Der nationale Gesetzgeber hat in § 42 Abs. 2 VwGO die Klagebefugnis und damit die Voraussetzungen normiert, die bei der Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage zu erfüllen sind. Mit dieser Regelung sollen Popularklagen und die Geltendmachung von rein wirtschaftlichen, ideellen oder kulturellen Interessen verhindert werden.55 Zur Verfolgung dieser Ziele hat sich der Gesetzgeber für vergleichbar enge Voraussetzungen bei der Betroffenheit des Klagenden ausgesprochen. In Deutschland ist eine Klage vor den Verwaltungsgerichten gem. § 42 Abs. 2 3900 VwGO, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung eigener Rechte geltend macht. Die Geltendmachung von All50

51 52

53 54 55

V. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 586; Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 39; Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 47; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 89; Lindner, JuS 2008, 1 (5); Pache/Burmeister, NVwZ 1996, 979 (981). BVerwG, NVwZ-RR 1997, 111 (112). Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, EVR Rn. 232; Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1445); Moench/Sandner, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 46 Rn. 92; abl. Kadelbach, KritV 1999, 378 (388). BVerwG, NVwZ-RR 1995, 358 (359). VGH Kassel, GewArch. 1996, 233 (234). Vgl. BVerwGE 17, 87 (91); Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 56, 71; Kopp/ Schenke, VwGO, § 42 Rn. 59; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 5; Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 42 Rn. 14; Schlette, Jura 2004, 90 (90); Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 231; Schoch, NVwZ 1999, 457 (457 f.); Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 365; krit. hinsichtlich des tatsächlichen Erfolges Klenke, NWVBl. 2005, 125 (126).

§ 1 Verwaltungsgericht

1147

gemeininteressen ist demgegenüber grundsätzlich nicht ausreichend. Neben dem subjektiv-öffentlichen Recht56 und der individuellen Zuordnung dieses Rechts zum Kläger muss für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO weiter die Möglichkeit der Rechtsverletzung bestehen.57 Nach dem Wortlaut ist die Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO auf Anfech- 3901 tungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt, doch werden die Vorgaben inzwischen auf die meisten Klagen und Anträge nach der VwGO übertragen.58 Für die Geltendmachung von eigenen Rechtsverletzungen bedarf es also durch- 3902 gehend einer entsprechenden Rechtsposition des Klägers. Er muss sich auf ein subjektiv-öffentliches Recht berufen können, das verletzt sein könnte.59 Dieses Recht muss auch die Rechtsmacht beinhalten, mit Hilfe der Rechtsordnung eigene Interessen zu verfolgen.60 2.

Verbandsklage

Der Gesetzgeber hat von dem Erfordernis der Verletzung eines eigenen Rechts 3903 aufgrund europäischer Vorgaben Ausnahmen gemacht. Infolge der Umsetzung der sog. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie61 wurde in § 61 BNatSchG den nach § 59 f. BNatSchG anerkannten Naturschutzverbänden die Möglichkeit eingeräumt, Klage in bestimmten Bereichen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu erheben, obgleich ihnen insoweit keine eigenen Rechte zustehen.62 Hier nahm der Gesetzgeber von der auf die Durchsetzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte bezogenen Konzeption nach § 42 Abs. 2 VwGO Abstand und weitete die Klagebefugnis aus.

56

57 58

59 60

61

62

Die Anknüpfung an subjektive Rechte ist den Rechtssystemen Österreichs und Italiens ebenfalls bekannt. S. Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 54; Spiegels, NVwZ 2003, 1091 (1091). Vgl. VGH Mannheim, NVwZ 1991, 184 (185); Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 489 ff.; Schlette, Jura 2004, 90 (90 f.); Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 370; Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, § 42 Rn. 75. Schlette, Jura 2004, 90 (91). Hölscheidt, EuR 2001, 376 (379); Scherzberg, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 9; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 136; Schoch, NVwZ 1999, 457 (458). RL 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vom 26.5.2003, ABl. L 156, S. 17. S. hierzu u. Rn. 3982 ff. Dass hiermit keine Nachteile für den Rechtsschutz, insbes. keine Überlastung der Gerichte, einhergehen muss, belegt Pernice-Warnke, EuR 2008, 410 (411 f.).

1148

II.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Praktisches Vorgehen

3904 Das Vorgehen bei der Bestimmung der Klagebefugnis und die damit verbundenen Vorgaben richten sich vorrangig danach, ob sich die subjektiv-öffentlichen Rechte aus dem nationalen oder dem Unionsrecht ergeben. 1.

Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus nationalem Recht

3905 Sind subjektiv-öffentliche Rechte aus ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien Gegenstand der Klage, ergeben sich keine Besonderheiten für die Klagebefugnis. Die Prüfung der Klagebefugnis erfolgt anhand der nationalen Vorschrift. Wendet sich der Kläger gegen nationales Recht, das unter anderem auch gegen 3906 Unionsrecht verstößt, kann er sich im Rahmen der Klagebefugnis auf die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte aus der nationalen Rechtsordnung stützen. In der Rechtsprechung finden sich einige Beispiele, in denen die Klagebefugnis auf ein subjektiv-öffentliches Recht aus der nationalen Rechtsordnung gestützt wird und sich erst die materiell-rechtliche Prüfung auch auf die individualbegünstigende Norm des Unionsrechts erstreckt.63 Die Prüfung der Klagebefugnis kann aufgrund europarechtlicher Einflüsse da3907 hin modifiziert sein, dass es hierfür keines eigenen subjektiv-öffentlichen Rechts bedarf, wie z.B. bei der Verbandsklage nach § 61 BNatSchG. Damit wird zwar in diesen Bereichen die nationale Konzeption durchbrochen, doch ergeben sich darüber hinaus keine Besonderheiten für die Prüfung der Klagebefugnis. 2.

Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus Unionsrecht

3908 Die Herausforderungen im Umgang mit der Klagebefugnis stellen sich ein, wenn für ihre Prüfung keine nationale Norm direkt herangezogen werden kann und die zu überprüfenden subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar aus dem Unionsrecht herzuleiten sind. Diese Situation kann bei den Kläger begünstigenden Verordnungen oder Beschlüssen (Entscheidungen) auftreten. Von Bedeutung sind aber insbesondere diejenigen Fälle, in denen der Gesetz3909 geber Richtlinienrecht nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat. Hier kann das subjektiv-öffentliche Recht ggf. unmittelbar aus der Richtlinie hergeleitet werden. Sofern der nationale Gesetzgeber die Richtlinienbestimmungen mangelhaft in nationales Recht umgesetzt hat, besteht die vorrangige Möglichkeit, in diesen Fällen das umgesetzte Recht richtlinienkonform dahin auszulegen, die in der Richtlinie vorgesehene subjektive Berechtigung auch im nationalen Recht zu verankern.64 Dann besteht für die Klagebefugnis ein Anknüpfungspunkt im nationalen Recht. Subjektiv-öffentliche Rechte können auch unmittelbar dem Primärrecht, na3910 mentlich den Grundfreiheiten und Grundrechten, entnommen werden. Dann stellt sich ebenfalls die Frage, inwieweit die Klagebefugnis infolge des Unionsbezugs zu modifizieren ist. 63 64

VG München, NVwZ 2005, 839 (841); VG München, NVwZ 2005, 1219 (1221). S. hierzu o. Rn. 1187 f.

§ 1 Verwaltungsgericht

1149

III.

Auftauchende Divergenzen

1.

Durchsetzung europäischen Rechts vor nationalen Gerichten

Die Gerichte der Mitgliedstaaten fungieren als Instanzen zur Durchsetzung euro- 3911 päischen Rechts.65 Den Bürgern kommt es zu, das europäische Recht in den Mitgliedstaaten vor den nationalen Gerichten durchzusetzen.66 Daher können und müssen Rechtspositionen aus dem Unionsrecht vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden. Dies spricht, da das allgemeine Verfahrens- und Prozessrecht national bestimmt ist, für dessen Maßgeblichkeit, sofern keine spezifischen europarechtlichen Vorgaben existieren. 2.

Weite Konzeption des EuGH

Bei der Durchsetzung der unionsrechtlichen Rechtspositionen sind, auch wenn spe- 3912 zifische unionsrechtliche Vorgaben fehlen, insbesondere die bestehenden Vorgaben des EuGH zu beachten. Dieser bezieht bei der Prüfung der Klagebefugnis das Kriterium des subjektiv-öffentlichen Rechts, wie es im nationalen Verwaltungsrecht angewandt wird, nicht ein.67 Nach ihm ist die Klagebefugnis des Einzelnen davon abhängig, ob ihm ein schützenswertes Interesse zusteht. Dies bestimmt sich nach dem Bereich des öffentlichen Interesses, den die Norm schützt. Der Kläger ist demnach klagebefugt, wenn sein Interesse dem schützenswerten Bereich zuzuordnen ist.68 Der EuGH verlangt nicht die Verletzung eines eigenen Rechts, sondern nennt 3913 die faktische Betroffenheit des Einzelnen als Voraussetzung für die Klagebefugnis.69 Durch dieses weite Verständnis von der Klagemöglichkeit kann der Einzelne eher das Unionsrecht gerichtlich überprüfen lassen und somit besser die Einhaltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten kontrollieren.70

65 66

67 68 69

70

S.o. Rn. 2307 ff. Vgl. Calliess, NVwZ 2006, 1 (3); Ruffert, DVBl. 1998, 69 (70); Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 250; Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, § 42 Rn. 109. Scherzberg, Jura 2006, 839 (848); Winter, NVwZ 1999, 467 (470). Calliess, NVwZ 2006, 1 (3); Winter, NVwZ 1999, 467 (470). Ähnlich Escher, EuZW 2000, 105 (109); Ruthig, BayVBl. 1997, 289 (294). EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2601, Rn. 16) – Kommission/Deutschland; Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 (5023, Rn. 14) – Kommission/Deutschland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2631, Rn. 19) – Kommission/Deutschland; Calliess, NVwZ 2006, 1 (3). Schoch, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 507 (519).

1150

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

3.

Unterschiede zur deutschen Schutznormtheorie

a)

Verschiedene Ansätze

3914 Dieses weite Verständnis von der Klagebefugnis und der weite Zugang der Kläger zu den Gerichten steht im Widerspruch zum beschränkten Zugang zu den Gerichten nach § 42 Abs. 2 VwGO. Der EuGH nimmt schützenswerte Positionen an, auf die in der nationalen Verwaltungsgerichtsbarkeit aufgrund der strengen Anwendung der Schutznormtheorie selten erkannt wird. b)

Klassisches Beispiel UVP

3915 Die nationalen Verwaltungsgerichte haben traditionell in ihrer Rechtsprechung zur UVP-RL71 die Möglichkeit des Einzelnen, sich hierauf zu stützen und daraus Rechte abzuleiten, abgelehnt. Der VGH München und das BVerwG betonten den prozessualen Charakter der UVP-RL. Die Richtlinie würde keine Rechte festlegen, die vom Einzelnen dem Staat gegenüber geltend gemacht werden könnten. Sie ziele vielmehr darauf ab, Verfahrensregeln zu bestimmen.72 Der VGH Mannheim stellte darauf ab, dass die Richtlinie keine Beteiligung der Bürger vorsehe. Daher existiere kein Personenkreis, der sich auf die Einhaltung der Vorgaben aus der UVP-RL berufen könne. Mangels eines entsprechenden Adressatenkreises könne sie auch kein subjektiv-öffentliches Recht vermitteln.73 Der EuGH hat hingegen anerkannt, dass sich Einzelne auf Bestimmungen der 3916 UVP-RL berufen können.74 Nach dem VGH Kassel75 besteht zwar ein Anspruch auf Aufhebung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht schon bei Fehlern im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung, wohl aber gem. § 4 UmwRG bei deren gänzlichem Unterbleiben, ebenso bei gänzlich unterbliebener Vorprüfung. Ein solcher Anspruch ist in § 4 UmwRG als absolutes Verfahrensrecht formuliert und damit unabhängig von der Verletzung eines subjektiven materiellen Rechts. Er ist dort allerdings vor seinem unionsrechtlichen Hintergrund insofern zu eng formuliert, als auch schwerwiegende Fehler bei der Durchführung der Vorprüfung oder der UVP, welche die Rechtsverfolgung in erheblicher Weise einschränken oder schmälern könnten, beachtlich sein müssen.76 Schließlich geht 71

72 73 74

75 76

RL 85/337/EWG des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27.6.1985, ABl. L 175, S. 40; später geändert durch die RL 97/11/EG des Rates zur Änderung der RL 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 3.3.1997, ABl. L 73, S. 5. VGH München, NVwZ 1991, 490 (491); BVerwGE 100, 238 (243): reine Verfahrensaufforderung. VGH Mannheim, DÖV 1994, 527 (527 f.). EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (766, Rn. 61) – Wells. Zur unmittelbaren Wirkung bereits EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 39) – Großkrotzenburg. Nunmehr OVG Koblenz, NVwZ 2005, 1208 (1210); a.A. NJOZ 2005, 2414 (2415); aus der Lit. Frenz, in: Kotulla, BImSchG, § 10 Rn. 190. Das BVerwG hat diese Frage offengelassen, NVwZ 2007, 1074 (1076). VGH Kassel, ZUR 2009, 87 (88) mit Anm. Schlacke. Schlacke, ZUR 2009, 80 ff.

§ 1 Verwaltungsgericht

1151

es um Rechtswahrung durch Beteiligung. Insoweit bedarf es einer unionsrechtskonformen Rechtsfortbildung.77 c)

Luftqualitätskontrolle

In der Rechtsprechung zur Sicherung der Luftqualität78 kamen die Gerichte auch 3917 zu unterschiedlichen Ergebnissen. Vereinzelt haben Verwaltungsgerichte durchsetzbare Ansprüche des Einzelnen aus dem Unionsrecht anerkannt.79 Das VG Stuttgart bezog wohl den effet utile in die Schutznormtheorie ein: Das objektive Recht könne auch den Einzelnen schützen.80 Es machte aber den Unionsbezug nicht deutlich.81 Auf diesen verwies dagegen das VG München, als es im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht ausschloss, dass § 47 Abs. 2 BImSchG ein Anspruch auf Einhaltung der Grenzwerte entnommen werden könne.82 Der VGH München begründete eine Verletzung subjektiver Rechte u.a. mit einem Verstoß gegen Art. 7 Abs. 3 der Luftqualitätsrahmenrichtlinie,83 der auch dem Schutz der von der Überschreitung der festgelegten Immissionsgrenzwerte betroffenen Anwohner dient.84 Demgegenüber verpflichtet die Luftqualitätsrahmenrichtlinie nach dem VG München nur Mitgliedstaaten und enthält keinen Anspruch auf Planaufstellung. Es fehle insoweit an einem konkretisierten Personenkreis. Andernfalls würden die nationalen Voraussetzungen umgangen.85 Nach dem BVerwG dient die Aufstellung eines Aktionsplans dem Allgemeinin- 3918 teresse und nicht dem Schutz subjektiver Rechte. Es beruft sich ebenfalls auf den Schutzzweck der Norm und sieht abweichend vom VGH München die betroffenen Anwohner nicht hierin einbezogen.86 Fehlt es aber an einem Aktionsplan, erkennt das BVerwG ein Recht der Betroffenen auf planunabhängige Maßnahmen (z.B. Fahrverbote für LKW etc.) an. Es müsse die Möglichkeit bestehen, das „Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Feinstaubpartikel“ mittels eines Anspruchs auf entsprechende Maßnahmen durchzusetzen.87 Es macht aber nicht deutlich, inwieweit das Fehlen eines Aktionsplans sich auf das Abwehrrecht 77 78 79 80 81 82 83

84 85 86 87

Vgl. BGH, NJW 2009, 427. Dazu o. Rn. 1034 ff. S. hierzu bereits o. Rn. 3887. VG Stuttgart, NVwZ 2005, 971 (974); VGH München, NVwZ 2007, 233 (236). VG Stuttgart, NVwZ 2005, 971 (972 ff.); s. auch Streppel, ZUR 2008, 23 (26). Calliess, NVwZ 2006, 1 (7). VG München, NVwZ 2005, 1219 (1220); s. dagegen noch VG München, NVwZ 2005, 839 (841). RL 96/62/EG über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität vom 27.9.1996, ABl. L 296, S. 55. Diese Richtlinie war zusammen mit der RL 1999/30/EG des Rates über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft vom 22.4.1999, ABl. L 163, S. 41, in den Verfahren Streitgegenstand. Nunmehr sind diese Richtlinien Bestandteile der sog. Luftqualitätsrichtlinie, RL 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Luftqualität und saubere Luft für Europa vom 21.5.2008, ABl. L 152, S. 1. VGH München, NVwZ 2007, 233 (235). VG München, NVwZ 2005, 839 (841); VG München, NVwZ 2005, 1219 (1221); vgl. auch VG Berlin, Beschl. vom 1.6.2005, 10 A 75.05. BVerwGE 128, 278 (285, Rn. 21). BVerwGE 128, 278 (278).

1152

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

auswirkt. Vielmehr begründet es die unterschiedliche Annahme von Ansprüchen mit der mangelnden unmittelbaren Auswirkung von Aktionsplänen.88 Die Annahme eines Abwehrrechts, das vom Europarecht vorgegeben ist, spricht aber konsequenterweise auch dafür, einen Anspruch auf Erstellung eines Aktionsplans anzunehmen. Immerhin hat das BVerwG dem EuGH die Frage vorgelegt, ob sich ein solcher 3919 Anspruch aus dem Unionsrecht ergibt,89 was dieser bejahte. Ansatzpunkt für ihn war der Gesundheitsbezug der Richtlinie, in der die Volksgesundheit geschützt wird. Den durch die Gefahr der Gesundheitsverschlechterung Betroffenen müsse bei Nichtbeachtung der Richtlinie die Möglichkeit eingeräumt werden, sich auf die darin enthaltenen zwingenden Vorschriften zu berufen.90 d)

Entwicklung

3920 Die nationale Verwaltungsgerichtsbarkeit zieht sich inzwischen nicht mehr auf den prozessualen Charakter von Richtlinienbestimmungen zurück und bezieht die unionsrechtlichen Normen in die Klagebefugnis ein. Die Argumentation stellt hierbei grundsätzlich auf den Schutzzweck der Norm ab. Allerdings sind die hierzu ergangenen Ausführungen der Gerichte sehr unterschiedlich. Selbst zwischen Spruchkammern eines Gerichts bestehen mitunter divergierende Auffassungen.91 Bisher ist eine klare Linie bei der Integration der europarechtlichen Vorgaben zur Klagebefugnis nicht zu erkennen.92 Im Ergebnis bleibt gerade das BVerwG hinter der Judikatur des EuGH zurück, wie die Luftqualitätsrahmenrichtlinie belegt. 4.

Rückbezug auf die Konzeptionen anderer europäischer Mitgliedstaaten

a)

Objektive Rechtskontrolle

3921 Das weite Verständnis des EuGH von der Klagebefugnis beruht auf der französischen Konzeption zur Klageberechtigung.93 Daneben ist auch in den Mitgliedstaaten Belgien, Luxemburg, Griechenland und Portugal die Klagebefugnis weit gefasst.94 Dort ist es ausreichend, wenn der Kläger in seinen individuellen Interessen betroffen ist.95

88 89 90 91 92 93 94 95

BVerwGE 128, 278 (286 ff., Rn. 24 ff.). BVerwGE 128, 278 (280); Scheidler, NVwZ 2008, 1083 (1083). EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 37 ff.) – Janecek. Ausführliche Besprechung bei Faßbender, EuR 2009, 400 ff. Vgl. VG München, NVwZ 2005, 839 ff.; 842 ff.; 1215 ff.; 1219 ff. Calliess, NVwZ 2006, 1 (6 f.); Fonk, NVwZ 2009, 69 (72). Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 486; Finger, JA 2005, 228 (230); Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 125 ff., S. 158 ff. Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58; Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 141 ff. Jarass, DÖV 1981, 813 (821); Zuleeg, NJW 1993, 31 (37). Burgi, Verwaltungsprozeß und Europarecht, 1996, S. 51 ff., 55; v. Danwitz, DVBl. 1998, 421 (426).

§ 1 Verwaltungsgericht

1153

In Frankreich genügt für das Pendant zur deutschen Anfechtungsklage,96 dem 3922 recours pour excès de pouvoir,97 eine tatsächliche Beeinträchtigung von Interessen des Klägers.98 Dieses weite Verständnis von der Klagebefugnis beruht auf dem Umstand, dass die Kontrolle der Exekutive verstärkt durch den Bürger veranlasst wird.99 Die Klage dient dort primär der objektiven Rechtskontrolle, wohingegen der individuelle Rechtsschutz dem nachgelagert ist.100 Dieser Aspekt der objektiven Rechtskontrolle hat den EuGH maßgeblich bei seinen Erwägungen zur Klagebefugnis geleitet. b)

Schützenswerte Interessen

Eine vermittelnde Position zwischen der nationalen Konzeption des Individual- 3923 rechtsschutzes und der objektiven Rechtskontrolle nehmen die Regelungen in den Rechtssystemen des Vereinigten Königreichs, Spaniens und der Niederlande ein. Die Kläger müssen sich dort auf schützenswerte Interessen berufen können. Gleichwohl ist deren tatsächliche Verletzung nicht erforderlich, sondern die Betroffenheit des Klägers genügt für die gerichtliche Durchsetzung.101 IV.

Grundsätzliche Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO?

1.

Lösungsansatz

Im Unionsrecht wird eine Tendenz festgestellt, wonach die Rechtssysteme der 3924 Mitgliedstaaten zunehmend konvergieren.102 Dem würde es entsprechen, wenn die Klagebefugnis im nationalen Verwaltungsprozessrecht den anderen europäischen Konzeptionen angepasst würde. Dabei sollte sich die Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 96

97

98

99 100

101

102

S. Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 250; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/ Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58; auch Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Vorbem. § 42 Abs. 2 Rn. 21. Der recours en pleine juridiction, der subjektive Rechte (droits juridiquement protegés) schützt, dient zwar der Feststellung von Rechtsverletzungen und der Anerkennung und Wiederherstellung von Rechten, führt aber im Regelfall nur zu Schadenersatzzahlungen und hat geringe Bedeutung, Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 112. Im Einzelnen Classen, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1996, S. 59; Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 113 ff. Vgl. Ruffert, DVBl. 1998, 69 (70); Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, § 42 Rn. 109. Classen, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1996, S. 57 m.w.N. in Fn. 110; Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 250; Sennekamp, in: Fehling/ Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58; Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorb § 42 Abs. 2 Rn. 21. S. Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 134 ff.; auch Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58; Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 144 ff. So v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (280).

1154

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

VwGO weder einseitig dem Individualrechtsschutz noch der objektiven Rechtskontrolle verschreiben. Vielmehr müsse die Klagebefugnis auf grundsätzlich sämtliche faktisch beeinträchtigten und rechtlich geschützte Interessen erweitert werden. Erst durch diesen weiten Überprüfungsmaßstab würden hinreichende Sanktionsmöglichkeiten gegen Umwelteingriffe geschaffen.103 Mit diesem Ansatz nähert sich die nationale Konzeption den Konzeptionen in 3925 den anderen europäischen Mitgliedstaaten an. Zudem wird hiermit eher der Grundlinie des EuGH entsprochen, so dass sich Zweifelsfragen wie bei der Luftqualitätsrahmenrichtlinie seltener wiederholen. 2.

Verlagerung der Problematik

3926 Dieser Ansatz führt indes zu einer tiefgehenden Änderung im nationalen Verwaltungsprozessrecht und ist angesichts der grundsätzlichen verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten nur dann notwendig, wenn die vorliegende Konzeption nicht an die europarechtlichen Vorgaben angepasst werden kann. Gegen eine entsprechende Gesetzesänderung spricht zudem die Integration der 3927 Verbandsklage in die nationale Rechtsordnung.104 Die Herausforderungen an die Klagebefugnis aufgrund der europäischen Vorgaben werden bereits seit mehreren Jahren diskutiert. Der Gesetzgeber wusste um die Problematik und hat sich gegen eine grundlegende Änderung der Klagebefugnis entschieden. Stattdessen hat er die bestehenden europäischen Vorgaben in die jeweiligen Gesetze integriert. Zudem führt die Ausweitung der Klagebefugnis im Rahmen der Begründet3928 heitsprüfung zu Problemen. Wird die Klagebefugnis angenommen, obwohl es an einem subjektiv-öffentlichen Recht fehlt, das verletzt sein könnte, verlagert sich das Problem der subjektiven Berechtigung auf die Ebene der Begründetheit. Nach § 113 Abs. 1, 5 VwGO ist Voraussetzung, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist. Die Überprüfung des Unionsrechts auf den Gehalt subjektiv-öffentlicher Rechte muss also dennoch geführt werden, wenn auch an anderer Stelle. Der Gesetzestext von § 113 Abs. 1, 5 VwGO könnte freilich gemäß der Modi3929 fikation in § 42 Abs. 2 VwGO aufgrund des Systemzusammenhangs entsprechend ausgelegt105 oder ebenfalls modifiziert werden. Der damit verbundene Aufwand ist aber vergleichsweise hoch. Zudem führte eine entsprechende Auslegung oder Modifikation von § 113 Abs. 1, 5 VwGO zu systemfremden Ergebnissen. Wird die Verletzung eigener Rechte nicht vorausgesetzt, richtet sich der Prüfungsmaßstab nach dem objektiven Recht. Er wäre also trotz Fehlens eines subjektiv-öffentlichen Rechts weiter als bei dessen Vorliegen, denn dann wäre die Prüfung auf die Verletzung des subjektiv-öffentlichen Rechts beschränkt.106 Die Berufung des 103 104 105

106

So Winter, NVwZ 1999, 467 (473). S. hierzu o. Rn. 3903. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 62; Kokott, Die Verwaltung 1998, 335 (350); Moench/Sandner, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 46 Rn. 78; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 39. Zur ähnlichen Argumentation bei der Modifikation von § 42 Abs. 2 VwGO im europarechtlichen Kontext Stüber, Jura 2001, 798 (803).

§ 1 Verwaltungsgericht

1155

Klägers auf die Verletzung seines subjektiv-öffentlichen Rechts wäre dann für ihn sogar nachteilig. Eine generelle Anpassung der Klagebefugnis an die Konzeption anderer Mit- 3930 gliedstaaten ist damit nicht ohne innere Widersprüche oder eine generelle Umgestaltung des nationalen Prozessrechts möglich. Dieses sollte indes grundsätzlich autonom bleiben. Daher sind punktuelle Angleichungen vorzuziehen. V.

Lösungsansätze zur nationalen Konzeption bei Unionsbezug

Die meisten diskutierten Lösungsansätze wollen denn auch die europarechtlichen 3931 Vorgaben in die nationale Konzeption integrieren, und zwar beschränkt auf die Fälle mit europarechtlichem Bezug. 1.

Klagebefugnis unmittelbar aus dem Europarecht

Am weitesten geht insoweit die Klagebefugnis nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO zu 3932 bestimmen, sondern diese Vorschrift bei der Überprüfung des Unionsrechts außer Acht zu lassen. Indes wird dieser Ansatz in der Rechtswissenschaft in dieser Eindeutigkeit bisher nicht vertreten. Aufgrund der Möglichkeit der unmittelbaren Anwendung von Richtlinien und 3933 den daraus abgeleiteten Rechtspositionen für den Einzelnen,107 bestünde grundsätzlich die Möglichkeit, die Klagebefugnis unmittelbar aus den abgeleiteten Rechtspositionen herzuleiten. Damit wirkten jedoch Richtlinien vor ihrer Umsetzung stärker als danach und damit das sie aufnehmende innerstaatliche Recht. Zudem können auch Verordnungen, an Einzelne gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) sowie Grundfreiheiten und Grundrechte unmittelbar im nationalen Recht wirken. Damit würde § 42 Abs. 2 VwGO letztlich in weiten Teilen verdrängt. Dass sich der Anknüpfungspunkt im nationalen Recht befindet, ergibt sich un- 3934 ter anderem aus dem Subsidiaritätsgrundsatz des Art. 5 Abs. 3 AEUV (Art. 5 Abs. 2 EUV). Demnach ist es grundsätzlich Angelegenheit der Mitgliedstaaten, das Prozessrecht so auszugestalten, dass dem Europarecht zu seiner Durchsetzung verholfen wird.108 Eingriffe in die mitgliedstaatlichen Verfahrensrechtsordnungen erfolgen nur im Ausnahmefall. Ausgangspunkt für die Prüfung der Klagebefugnis ist daher durchgehend § 42 Abs. 2 VwGO, außer es existiert eine nationale Spezialnorm. 2.

Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO

Angesichts der weitgehenden Einräumung von einklagbaren Rechtspositionen im 3935 Unionsrecht wird die Regelung des § 42 Abs. 2 VwGO als zu eng betrachtet. Im 107 108

S. hierzu o. Rn. 1106 ff. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, I-2633 (2665, Rn. 17) – Deutsche Milchkontor; Götz, DVBl. 2002, 1 (2); Schoch, NVwZ 1999, 457 (465).

1156

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Unterschied zur grundsätzlichen Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO109 soll die Norm nach diesem Ansatz einen ausdrücklichen Bezug zum Europarecht enthalten. Vorgeschlagen wird die Einführung eines § 42 Abs. 2 S. 2 VwGO n.F., wonach „abweichend von Satz 1 die Klage auch dann zulässig ist, wenn der Kläger eine Beeinträchtigung von Interessen geltend macht, deren Verteidigung ihm durch Normen des europäischen Unionsrechts ermöglicht ist“.110 3.

Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO

3936 Die nachfolgenden Ansätze integrieren die europarechtlichen Vorgaben in § 42 Abs. 2 VwGO, ohne die Norm zu modifizieren. a)

Systemausnahme des § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO

3937 Zum Teil werden die europäischen Rechtspositionen als anderweitige gesetzliche Bestimmungen i.S.v. § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO gewertet. Der Lösungsansatz besteht darin, die einklagbaren Rechtspositionen des Unionsrechts lediglich als Initiativrechte, als Möglichkeiten der Rechtskontrolle aufzufassen und nicht als materielle Rechtsposition.111 b)

Modifizierte Anwendung des § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO

3938 Zum Teil wird bei der Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auf die Grundrechte zurückgegriffen. Anstatt das möglicherweise verletzte materielle Recht unmittelbar aus dem Europarecht herzuleiten, wird auf die Verletzung von Grundrechten abgestellt. So stelle es z.B. eine Grundrechtsverletzung des Art. 2 Abs. 2 GG dar, wenn infolge der unterbliebenen Anwendung gesundheitsfördernder Richtlinien die Gesundheit des Einzelnen betroffen sei.112 c)

Materielles Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO

3939 Schließlich besteht die Möglichkeit, die durch das Unionsrecht eingeräumten Rechtspositionen als materielles Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO einzustufen. Die einklagbaren Rechtspositionen aus dem Unionsrecht dienen demnach nicht lediglich der Rechtskontrolle, sondern räumen dem Einzelnen schützenswerte Rechte ein, auf die er sich berufen kann. Die Bestimmung dieser Rechtspositionen erfolgt entweder nach europarechtlichen Kriterien oder nach der Schutznormtheorie. 109 110 111

112

S.o. Rn. 3924 f. Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 296. Kokott, Die Verwaltung 1998, 335 (350 f.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 16; Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorb § 42 Abs. 2 Rn. 128; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 37. Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 154; Ruthig, BayVBl. 1997, 289 (295 f.); Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 531c. Sie machen die Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO allerdings davon abhängig, dass kein materielles Recht besteht.

§ 1 Verwaltungsgericht

1157

Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass es denjenigen Rechtspositionen 3940 an einem Umsetzungsakt auf nationaler Ebene fehle, welche infolge der unmittelbaren Anwendung von Richtlinien entstehen. Da insoweit die Implementierung als subjektiv-öffentliches Recht nicht möglich sei, müsse dem Kläger unabhängig hiervon ein solches Recht nach den europarechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Diskriminierungsverbot und dem effektiven Rechtsschutz, eingeräumt werden.113 Alternativ werden die unmittelbar anwendbaren Richtlinienbestimmungen an- 3941 hand der gängigen Schutznormtheorie auf den Gehalt subjektiv-öffentlicher Rechte untersucht, wobei die Voraussetzungen aufgrund des europarechtlichen Bezugs weiter gefasst sind.114 Teilweise wird die Anwendung der Schutznormtheorie zwar abgelehnt und unmittelbar auf die europarechtlichen Vorgaben zur Bestimmung der materiellen Rechts abgestellt. Indes ähneln die insoweit aufgestellten Voraussetzungen den Kriterien der Schutznormtheorie.115 Unabhängig davon, ob man die europarechtlichen Kriterien unmittelbar anwen- 3942 det oder die deutsche Schutznormtheorie heranzieht, wirken nach diesem Lösungsansatz die europäischen Vorgaben über die Klagebefugnis hinaus und führen zur Anerkennung materieller Rechtspositionen. VI.

Ausmaß unionsrechtlicher Prägung

1.

Ansatz

Zunächst sind die unionsrechtlichen Grundsätze auf ihre Vorgaben für die nationa- 3943 le Konzeption zu untersuchen. Daraus ergibt sich, ob und inwieweit § 42 Abs. 2 VwGO den möglichen Ansatzpunkt bilden kann sowie an europarechtliche Erfordernisse anzupassen ist.

113

114

115

Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 314 ff., ders., DVBl. 1998, 69 (74), der zwar von der Ausweitung der Klagebefugnis spricht, aber dessen Ausführungen den Schluss zulassen, dass er in dieser Konstellation materielle Rechtspositionen gewähren will. Ebenfalls für die Gewährung einer materiellen Rechtsposition nach europarechtlichen Kriterien Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1445 f.); ders., Jura 2007, 505 (506); Scherzberg, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 39; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 400. Calliess, NVwZ 2006, 1 (4); Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 (678); ders., in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 35 Rn. 47; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 521; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 430; Frenz, DVBl. 1995, 408 (412 f.); ders., Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 49; Schoch, NVwZ 1999, 457 (465). (Nur) Sofern die fragliche europarechtliche Rechtsnorm kein „subjektives Recht im traditionellen Verständnis“ bereit hält, greift Ruthig, BayVBl. 1997, 289 (293 f.) auf die Grundrechtsverletzung zurück. S. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 14, 22.

1158

2.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG)

3944 Das Vorlageverfahren soll der Zersplitterung des Unionsrechts entgegenwirken.116 Die nationalen Gerichte sind daher nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zur Vorlage an den Gerichtshof der EU verpflichtet. Vorgelagert sind sie für die Durchsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten zuständig und werden mit unionsrechtlichen Fragestellungen konfrontiert.117 Würden die nationalen Prozessordnungen bereits die Geltendmachung von unionsrechtlichen Fragestellungen erschweren, würde dem Vorlageverfahren die Grundlage entzogen. Dem Sinn und Zweck des Vorlageverfahrens entsprechend muss daher ein weiter Zugang zu den nationalen Gerichten bei Fragen mit Unionsbezug bestehen. Nur dann können auch entsprechend viele Fragen dem Gerichtshof der EU zur Klärung vorgelegt werden. Hieraus ergeben sich aber noch keine konkreten Vorgaben für die nationalen 3945 Gerichte. Ihnen bleibt die Einzelfallbeurteilung vorbehalten. Damit einhergehend ist den Mitgliedstaaten auch vorbehalten, die dazu führenden Wege und Instanzen zu regeln.118 Der Zweck des Vorlageverfahrens wird davon nicht tangiert.119 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) regelt den Zugang zum Gerichtshof der EU. Er 3946 erfasst den Unterbau in Gestalt einer Klage vor mitgliedstaatlichen Gerichten gerade nicht.120 Hieraus lässt sich ableiten, dass Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) nichts über die Klagemöglichkeiten in den Mitgliedstaaten sagen wollte.121 3.

Kohärenz des Rechtsschutzsystems

a)

Mögliche Erstreckung auf die Klagebefugnis

3947 Um die Kohärenz des europäischen Rechtssystems zu sichern, könnten die Gerichtsverfahren in den europäischen Mitgliedstaaten mit ihren unterschiedlichen Konzeptionen mit denjenigen des AEUV (EG) im Anwendungsbereich und in den Zulässigkeitsvoraussetzungen abzustimmen sein. Die Durchsetzung des Unionsrechts wäre dann durch die Gesamtheit gerichtlicher Verfahren sichergestellt. Der EuGH hat das Kriterium der Kohärenz122 bereits bei der Ausgestaltung des vorläufigen Rechtsschutzes nach nationaler Konzeption im Zusammenhang mit der Anwendung von Unionsrecht herangezogen.123

116 117 118 119 120 121 122

123

EuGH, Rs. 166/73, Slg. 1974, 33 (38, Rn. 2) – Rheinmühlen; Rs. 107/76, Slg. 1977, 957 (972, Rn. 5) – Hoffmann La Roche. S. hierzu o. Rn. 2307 ff. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 3, 54 f. S.o. Rn. 1106 ff. Krit. zur Bedeutung des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, 924 (932). EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1838, Rn. 44) – „Butterfahrten“. Dessen Notwendigkeit betonend EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts; Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto-Frost; v. Danwitz, NJW 1993, 1108 (1114). EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (541, Rn. 18) – Süderdithmarschen.

§ 1 Verwaltungsgericht

b)

1159

Wegen der Rolle der nationalen Gerichte

Für eine solche Einbeziehung der nationalen Verfahren in das europäische Rechts- 3948 schutzsystem könnte die Rolle der mitgliedstaatlichen Gerichte sprechen. Sie garantieren korrespondierend zum weitgehend nationalen Vollzug des Unionsrechts in großem Umfang die Durchsetzung des Unionsrechts. Aus diesem Grund sind sie in Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) unter bestimmten Voraussetzungen zur Vorlage beim Gerichtshof der EU aufgefordert. Weiter gehende Vorgaben für die nationalen Rechtssysteme werden dort aber gerade nicht gemacht.124 Erst die Vorlage beim Gerichtshof der EU führt in das europäische Rechtsschutzsystem.125 Die nationalen Gerichte haben aber bereits unabhängig von einer Vorlage nach 3949 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), die nur Zweifelsfälle betrifft, und damit als solche für die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen Sorge zu tragen und die dem Bürger gewährten Rechte zu schützen. Man könnte sie in dieser Funktion als Unionsgerichte begreifen.126 Sieht man sie daher insoweit als Bestandteile des Unionsrechtssystems, könnten ihre Verfahrensordnungen durch das Erfordernis der Kohärenz im Hinblick auf die Durchsetzung des Unionsrechts geprägt werden.127 Ihre Verhaftung im nationalen Gerichtssystem bleibt aber von der Anwendung des Unionsrechts unberührt. Der Union fehlt ein eigener Verwaltungsund Gerichtsunterbau. Sie ist auf den Vollzug durch nationale Organe angewiesen, die insoweit als „verlängerte Arme der Gemeinschaft“128 bzw. der Union fungieren. Sie bleiben innerstaatliche Stellen, auch wenn sie Unionsrecht anwenden. Das gilt auch für die Gerichte. Sie sind Unionsrechtsgerichte.129 Es zeichnet das Unionsrecht aus, dass es auf das innerstaatliche Recht durch- 3950 schlägt und daher zu Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG geworden ist, das die Rechtsprechung wie innerstaatliches Recht anzuwenden hat.130 So wie das Unionsrecht trotz fortbestehender Eigenständigkeit Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung geworden ist,131 jedenfalls was die Durchsetzung und Anwendung betrifft, ist seine Durchsetzung in das innerstaatliche Rechtsschutzsystem integriert und der Durchsetzung des nationalen Rechts gleichgestellt, schon um das europäische Diskriminierungsverbot zu wahren.132

124 125 126

127 128

129 130 131 132

S. vorstehend Rn. 3945. S. hierzu auch o. Rn. 2311 f. So v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 276, 580; Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1096); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (83); Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Kraus, EuR 2008, Beiheft 3, 109 (113, 127); Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 19. S. hierzu anders o. Rn. 2312. Burgi, DVBl. 1995, 772 (778 f.). Ähnlich Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (4), bezogen auf die Mitgliedstaaten. Für die nationalen Vollzugsorgane von Verordnungen Jürgensen/Schlünder, AöR 121 (1996), 200 (212). S.o. Rn. 2312. S.o. Rn. 163. S.o. Rn. 99 ff. S.u. Rn. 3960 ff.

1160

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Damit verändern Gerichte bei der Durchsetzung des Unionsrechts nicht ihre Zuordnung. Insoweit setzt sich fort, dass auch nationale Verwaltungsstellen bei der Anwendung des Unionsrechts solche bleiben.133 Da sie deshalb nicht Teil des Unionsgerichtssystems sind,134 werden sie auch 3952 nicht durch das Prinzip der Kohärenz in ihrem Handeln geprägt. Die Gerichtsorganisation bleibt den Mitgliedstaaten vorbehalten, soweit sich nicht das Unionsrecht als angewendetes materielles Recht prägend hierauf auswirkt.135 3951

c)

Begrenzter Gehalt

3953 Der Zweck der Kohärenz spricht ebenfalls gegen eine hierdurch erfolgende Prägung der nationalen Gerichtsverfahren. Die Kohärenz soll der europäischen Gerichtsbarkeit die Erfüllung der ihr nach Art. 19 EUV (Art. 220 EG) obliegenden Aufgabe gewährleisten, die Wahrung des Unionsrechts zu sichern.136 Sie soll daher möglichst alle Handlungen der europäischen Organe überprüfen können, welche Rechtswirkung erzeugen.137 Die nationalen Gerichtsverfahren betreffen dagegen nur die Handlungen der mitgliedstaatlichen Organe. Über die Rechtmäßigkeit unionsrechtlicher Rechtsakte darf gerade nicht entschieden werden, sondern die nationalen Gerichte müssen diese Frage dem Gerichtshof der EU vorlegen.138 Damit kommt ihnen im Rahmen der Kohärenz eine Zuführfunktion zu, damit der Gerichtshof der EU abschließend über die Gültigkeit und auch die Auslegung von Unionsrechtsakten entscheidet. Unterstellt man daher die gerichtliche Überprüfung mitgliedstaatlichen Han3954 delns durch die nationalen Gerichte aufgrund eines Unionsbezugs dem Erfordernis der Kohärenz mit den Verfahren vor dem Gerichtshof der EU, so ergeben sich hieraus keine weiter gehenden Schlüsse. Das Prinzip der Kohärenz verlangt lediglich, dass die unterschiedlichen von ihm erfassten Verfahrensarten in ihrer Gesamtheit ein umfassendes Rechtsschutzsystem bilden. Hieraus ergibt sich nicht die Notwendigkeit, die Verfahrensarten uniform auszugestalten. Diese können unterschiedlichen Zwecken und Regelungen gehorchen, die eine gegenseitige Beeinflussung gerade ausschließen.139 Auch aus diesem Grund muss eine Zubilligung der Klageberechtigung aufgrund tatsächlicher Umstände und Interessen,140 wie sie z.B. bei Verfahren nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) erfolgt, nicht notwendig auf nationale Gerichtsverfahren erstreckt werden.

133 134 135 136 137 138 139 140

Näher, Rn. 1758. Ausführlich Rn. 2311 f. Calliess, NJW 2002, 3577 (3578). EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (277, Rn. 38/42) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts; Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto-Frost. EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto Frost; Wegener, in: Calliess/ Ruffert, Art. 234 EGV Rn. 3. Vgl. EuGH, Rs. 156/77, Slg. 1978, 1881 (1897, Rn. 25) – Kommission/Belgien. S. etwa EuGH, Rs. 264/82, Slg. 1985, 849 (865 f., Rn. 12 ff.) – Timex; Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 (414 ff., Rn. 22 ff.) – Cofaz.

§ 1 Verwaltungsgericht

4.

1161

Rückschlüsse aus der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG)?

Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) sieht die Zubilligung der Klagebe- 3955 rechtigung aufgrund unmittelbarer und individueller Betroffenheit des Klägers vor. Sofern der Gerichtshof der EU bei der Annahme der individuellen Betroffenheit großzügiger ist als die deutsche Schutznormtheorie, könnten sich hieraus Rückschlüsse für den Anpassungsbedarf der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO ergeben.141 Der EuGH und auch das EuG legen die Voraussetzungen der Klagebefugnis 3956 nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) allerdings sehr streng aus. Die individuelle Betroffenheit des Klägers lehnen sie insbesondere in Konstellationen ab, in denen der Kläger lediglich mittelbar, also als Dritter betroffen ist.142 Zudem regelt Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) ausschließlich den 3957 Zugang zum europäischen Gerichtssystem. Aufgrund der systematischen Unterschiede, insbesondere dem fehlenden Gerichtsunterbau im europäischen Rechtssystem, können aus dieser Regelung keine Rückschlüsse auf den Zugang zu den nationalen Gerichten gezogen werden. 5.

Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes

Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verlangt von den Gerichten als Organen der Mit- 3958 gliedstaaten, einen effektiven Rechtsschutz zur Durchsetzung des Unionsrechts sicherzustellen.143 Der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes wird auch aus den europarechtlichen Grundrechten gewonnen.144 Das Verwaltungsprozessrecht entspricht weitestgehend dem Standard des Art. 19 Abs. 4 GG, der ebenfalls das Gebot effektiven Rechtsschutzes umschließt.145 Bezieht man auch subjektiv-öffentliche Rechte aus dem Unionsrecht in den Schutzbereich von Art. 19 Abs. 4 GG ein,146 hat man insoweit denselben Bezugspunkt. 141 142

143

144

145

146

Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, 489 (493). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 230 EGV Rn. 49 ff.; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 58; Frenz, Europarecht 3, Rn. 1589 ff. für Beihilfefälle. Zu den Ausnahmen, auf die sich die Eingangsthese stützt, Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, 489 (494). Näher o. Rn. 2911 f. S. etwa EuGH, Rs. 265/78, Slg. 1980, 617 (629, Rn. 10) – Ferwerda; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 19) – Factortame I; Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5452 f., Rn. 58) – Kraaijeveld. Ausführlich o. Rn. 2307 ff. S. auch Hilf, in: Schwarze (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht im Werden, 1982, S. 67 (80) sowie Ruffert, DVBl. 1998, 69 (73) m.w. Hinweisen zu den sich aus der Ableitung ergebenden prozessualen Konsequenzen. S. Art. 47 EGRC; dazu m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 4988; früher EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1682, Rn. 18) – Johnston; Rs. 222/86, Slg. 1987, 4097 (4117, Rn. 14) – Heylens; s. auch etwa Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 34. BVerfGE 35, 263 (274) – Behördliches Beschwerderecht; 65, 1 (70) – Volkszählung; 81, 123 (129); BVerfG, NJW 1991, 415 (416); aus der Lit. vgl. nur Papier, in: Isensee/ Kirchhof, HStR VI, § 154 Rn. 75 ff. Bejahend o. Rn. 3858 ff.

1162

3959

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ist aber auf die wirksame Durchsetzbarkeit des Unionsrechts bezogen und nicht auf den individuellen Rechtsschutz. Daher fordert der EuGH auch nur, die gerichtliche Durchsetzung von Unionsrecht nicht unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren.147 Diese lediglich grobe Rahmensetzung entspricht der vagen Formulierung des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG), aus welcher der EuGH nur mit Zurückhaltung konkrete Pflichten ableitet148 und eine unmittelbare Wirkung jedenfalls verneint.149 Diese groben Vorgaben geben keinen konkreten Rahmen für die Klagebefugnis in den Mitgliedstaaten vor. 6.

Diskriminierungsverbot

3960 Auch wenn bei den Durchsetzungsmöglichkeiten des Unionsrechts vor den Gerichten der Mitgliedstaaten Divergenzen bestehen,150 dürfen die Rechtsordnungen insofern nicht zwischen Unionsbürgern und inländischen Klägern unterschieden, als sie das in dem Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV (Art. 12 EG) enthaltene Gebot der Inländergleichbehandlung wahren müssen. Faktische Diskriminierungen sind im Anwendungsbereich von Art. 18 AEUV 3961 (Art. 12 EG) ebenfalls grundsätzlich verboten.151 Aus dem Äquivalenzgrundsatz des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) wird zudem hergeleitet, dass Klagen mit Unionsbezug nicht schlechter gestellt werden dürfen als gleichartige Klagen des innerstaatlichen Rechts.152 Der Erhalt der effektuierenden Wirkung für die Durchsetzung des Unionsrechts gebietet es, solche faktischen Benachteiligungen nicht zuzulassen, welche die einheitliche Rechtsanwendung in den Mitgliedstaaten erheblich behindern. Es ist also nicht nur eine staatsangehörigkeitsbezogene, sondern auch eine sachgebietsspezifische Diskriminierung verboten. Daraus ergibt sich aber lediglich, dass ein nationales Prozessrecht keine Sonderregelungen zulasten von auf Unionsrecht gestützten Klagen trifft und sich Bestimmungen nicht faktisch einseitig zum Nachteil solcher Klagen auswirken. Es genügt daher, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen wie im nationalen Verwaltungsprozessrecht gänzlich unabhängig von der Herkunft des geltend gemachten Anspruchs geregelt sind. Faktische Erschwerungen von Klagen aus Unionsrecht können aber auch dann 3962 erwachsen, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen spezifisch auf nationale Anspruchsgrundlagen abgestimmt sind und dadurch Klagen mit Unionsbezug, trotz 147 148 149 150 151 152

Etwa EuGH, Rs. 265/78, Slg. 1980, 617 (629, Rn. 10) – Ferwerda. S. EuGH, Rs. 71/76, Slg. 1977, 765 (777 f., Rn. 15/18) – Thieffry sowie Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 10 EG Rn. 3. EuGH, Rs. 9/73, Slg. 1973, 1135 (1160, Rn. 39) – Schlüter; Rs. 10/73, Slg. 1973, 1175 (1193 f., Rn. 26) – Rewe-Zentral; Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (83, Rn. 48) – Hurd/Jones. S.o. Rn. 3921 ff. EuGH, Rs. C-398/92, Slg. 1994, I-467 (479, Rn. 14) – Hatrex; Frenz, Europarecht 1, Rn. 2912. S. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998 f., Rn. 6) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2052, Rn. 8/10) – Comet; Rs. 265/78, Slg. 1980, 617 (629, Rn. 10) – Ferwerda; Ehlers, Jura 2007, 505 (505); Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (23); Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 10 EG Rn. 6.

§ 1 Verwaltungsgericht

1163

formaler Gleichbehandlung, praktisch wesentlich schwerer oder gar nicht durchgeführt werden können. Hier kann Bezug genommen werden auf die Rechtsprechung zum Schutz der 3963 Luftqualität.153 Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie154 weist einen weiten Schutzzweck auf, indem sie den Schutz vor „schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt“ umfasst. Durch die weite Formulierung bezieht sie alle Personen ein, die durch Verschlechterungen in der Luftqualität in ihrer Gesundheit beeinträchtigt werden. Hätte die nationale Rechtsprechung aufgrund des engen Verständnisses vom Schutzzweck der Richtlinie bereits die Klagebefugnis mangels entsprechender subjektiv-öffentlicher Rechte verneint, stellte dies eine faktische Diskriminierung dar, da hierdurch Klagen aus der Richtlinie erschwert würden. Zwar haben die meisten Verwaltungsgerichte entsprechende Rechtspositionen der Kläger abgelehnt, doch haben sie die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO unter Rückgriff auf Gesundheitsbeeinträchtigungen bejaht und somit die gerichtliche Überprüfung ermöglicht.155 Das Verbot der (faktischen) Diskriminierung gibt aber ebenso wie andere euro- 3964 päische Grundsätze lediglich einen Rahmen vor, den die Mitgliedstaaten einzuhalten haben. Hieraus ergibt sich keine Pflicht, die Zulassung von Klagen aus unionsrechtlichen Normen zu vereinheitlichen. Es ist ausreichend, wenn die nationalen Zulässigkeitsvoraussetzungen den durch das Unionsrecht Begünstigten die Klage vor den nationalen Gerichten ermöglichen. Dies kann durch eine entsprechende Auslegung der Schutznormtheorie gewährleistet werden. 7.

Einheitliche Anwendung des Unionsrechts

Die einheitliche Anwendung des Unionsrechts ist wesentlich davon abhängig, ob 3965 die Mitgliedstaaten das Unionsrecht umsetzen und anwenden. Kommen Mitgliedstaaten den Vorgaben aus dem Unionsrecht nicht nach, ist es an den Gerichten und den sie anrufenden Bürgern, das Unionsrecht klageweise durchzusetzen.156 Daher ist es für die einheitliche Anwendung des Unionsrechts unerlässlich, den Bürgern diesen Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen. In allen Mitgliedstaaten gleichermaßen ist dies am ehesten bei einer einheitlichen Klagebefugnis gesichert. Die unterschiedlichen Bewertungen in der nationalen Rechtsprechung zur Luft- 3966 qualitätsrahmenrichtlinie157 verdeutlichen dabei das Problem, dass aufgrund der weiten Formulierungen der Normen Divergenzen in der Rechtsprechung und infolgedessen im Zugang zu den Gerichten bestehen. Diese Unterschiede in der Durchsetzung vor den Gerichten können wiederum der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts entgegenwirken. 153 154

155 156 157

S.o. 3917 ff. Nunmehr sog. Luftqualitätsrichtlinie, RL 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Luftqualität und saubere Luft für Europa vom 21.5.2008, ABl. L 152, S. 1. Vgl. BVerwG, NVwZ 2007, 695 (696); VG München, NVwZ 2005, 839 (841); VG München, NVwZ 2005, 1219 (1221). S.o. 3917 ff. S.o. Rn. 2307 ff. S.o. 3917 ff.

1164

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Unterschiedliche Rechtsauffassungen existieren aber grundsätzlich bei jeder zu klärenden Rechtsfrage. Den Divergenzen wird durch das Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) entgegengewirkt – so auch bei der Luftqualitätsrahmenrichtlinie.158 Indem der AEUV (EG) ein solches Instrument zur Verfügung stellt, setzt er das Bestehen von Auslegungsproblemen voraus und anerkennt zugleich, dass es aufgrund ihrer zu Unsicherheiten und Divergenzen in der Rechtsprechung kommen kann, bis der EuGH schließlich die betroffene Frage klärt. Der AEUV (EG) nimmt die Divergenzen also (zumindest vorübergehend) billigend in Kauf. Solche können dann auch auf der Ebene der Klagebefugnis nicht schaden. Im Ergebnis muss freilich gesichert sein, dass die eingeräumten unionsrechtli3968 chen Positionen notfalls klageweise durchgesetzt werden können. Dies spricht für eine Ausweitung der Klagebefugnis anhand der Vorgaben des Unionsrechts. Es ist aber nicht notwendig, dass der Zugang zu den Gerichten in den Mitgliedstaaten vereinheitlicht wird. Wie eine Ausgestaltung zur Einforderbarkeit der europarechtlich vorgegebenen Individualberechtigungen erfolgt, bleibt den Mitgliedstaaten vorbehalten.

3967

8.

Rahmensetzende Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU und Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

3969 Eine Anpassung des nationalen Rechts an die Vorgaben des Gerichtshofs der EU ist nichts Ungewöhnliches.159 Insoweit ist es zumindest von seinem Selbstverständnis her nicht ausgeschlossen, dass er den Zugang zu den nationalen Gerichten konkret ausgestaltet. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU modifiziert160 oder verdrängt161 gar nationale Regelungen, doch erkennt sie das nationale Recht als Ausgangspunkt an und bezieht die unionsrechtlichen Vorgaben hierauf.162 Die konkrete Ausgestaltung der prozessualen und materiellen Voraussetzungen 3970 zur Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben überlässt er den Mitgliedstaaten, sofern sie diese Vorgaben einhalten.163 Im Fall der mitgliedstaatlichen Staatshaftung infolge mangelnder Richtlinienumsetzung war für den EuGH ausschlaggebend, dass die mitgliedstaatliche Staatshaftung unionsrechtlich nicht ausdrücklich

158 159 160 161

162

163

S. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 f. – Janecek auf BVerwGE 128, 278 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich, zur Haftung von Mitgliedstaaten infolge mangelnder Umsetzung von Richtlinien. S.o. Rn. 2127 ff. zur Anpassung der Tatbestandsmerkmale im nationalen Staatshaftungsrecht bei Anwendung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs. Vgl. EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 – Alcan II, zum Verhältnis von Europarecht und nationalem Verwaltungsverfahrensrecht. Krit. dazu Scholz, DÖV 1998, 261 (263 ff.). EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich. Zur Anknüpfung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs im nationalen Recht s.o. Rn. 2043 f. So im Fall der Staatshaftung für die mangelnde Umsetzung von Richtlinien, vgl. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich.

§ 1 Verwaltungsgericht

1165

geregelt ist.164 Da der Zugang zu den mitgliedstaatlichen Gerichten unionsrechtlich nicht bestimmt ist, sind die Rahmenbedingungen insoweit dieselben. Vor dem Hintergrund, dass der Zugang zu den nationalen Gerichten bei Bezug 3971 zum Unionsrecht in den jeweiligen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geregelt ist, belässt es der Gerichtshof der EU bei der Vorgabe der Rahmenbedingungen. In mehreren Entscheidungen ging er, ohne dies näher zu problematisieren, davon aus, dass die Regelung der Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Klage mangels unionsrechtlicher Regelung entsprechend dem in Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) festgelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung den Mitgliedstaaten überlassen bleibt.165 Das Prinzip spricht ohnehin für eine Erhaltung nationaler Freiräume, zumal wenn man es mit dem BVerfG nationalverfassungsrechtlich auf das Demokratieprinzip zurückführt.166 Gegen eine konkrete Ausgestaltung der Klagebefugnis seitens des EuGH spricht 3972 auch, dass er bisher lediglich den Rahmen für die Einräumung der Klagebefugnis vorgegeben hat, aber nicht eindeutig Prüfungspunkte benennt. Obwohl seine Rechtsprechung eher auf die objektive Rechtskontrolle ausgerichtet ist,167 finden sich ebenso Anleihen beim Individualrechtsschutz nationaler Prägung, wenn er z.B. bloß negative Auswirkungen für Dritte nicht für deren Klagebefugnis ausreichen lassen will.168 9.

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip aus Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) spricht eben- 3973 falls dafür, dass die Zugangsberechtigung zu nationalen Gerichten zur Durchsetzung von unionsrechtlich verliehenen Berechtigungen den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Dieses Prinzip erstreckt sich auch auf die Kompetenzausübung hinsichtlich der Durchführung von Unionsrecht.169 Diese Durchführung wird durch die mitgliedstaatlichen Gerichte sichergestellt.170 Gem. Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) können Neuregelungen aber lediglich bei einer nicht ausreichenden Erreichbarkeit der Unionsziele auf mitgliedstaatlicher Ebene und einer zugleich besseren Erreichbarkeit auf Unionsebene getroffen werden. 164 165

166 167 168 169

170

EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 42) – Francovich. S. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18 f.) – Comet; Rs. 68/79, Slg. 1980, 501 (522 f., Rn. 25) – Just sowie aus der Lit. Krämer, WiVerw. 1990, 138 (156) und Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (282). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon; krit. o. Rn. 193 ff. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 486; Finger, JA 2005, 228 (230); Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 125 ff., S. 158 ff. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells; Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, § 42 Rn. 170. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 20; s. auch Rengeling, VVDStRL 53 (1994), 202 (232); Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 14; vgl. bereits ders., Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, 1969, S. 220. Näher o. Rn. 1740 ff. S.o. 2307 ff.

1166

3974

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Solange also die mit unionsrechtlichen Regelungen verfolgten Ziele auch bei einer Einforderbarkeit individualbegünstigender Bestimmungen auf der Basis des nationalen Prozessrechts erreicht werden können, darf nach Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) keine entsprechende unionsrechtliche Regelung getroffen werden. Dann darf aber auch nicht in einzelne unionsrechtliche Regelungen eine Prägung des nationalen Prozessrechts hineininterpretiert werden. 10.

Individualrechtsverleihende Unionsnormen

a)

Ergebnisbezogenheit

3975 Die individalrechtsverleihenden Normen des Primär- und Sekundärrechts enthalten grundsätzlich keine Aussagen über die Durchsetzung vor den nationalen Gerichten. Können nicht alle Personen vor nationalen Gerichten klagen, die nach den individualrechtsverleihenden unionsrechtlichen Regelungen klageberechtigt sein sollen, wird der durch diese Vorschriften gezogene Rahmen überschritten und damit Unionsrecht verletzt. Der Verstoß gegen das Unionsrecht rührt dabei nicht nur aus dem allgemeinen 3976 Grundsatz der einheitlichen Anwendung sowie dem Mitwirkungsgebot mitgliedstaatlicher Stellen zur effizienten Durchsetzung des Unionsrechts nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG), sondern aus der individualrechtsverleihenden Norm selbst. Deren Bestandteil ist die Einforderbarkeit vor den nationalen Gerichten171 in dem Umfang, in dem diese einem bestimmten Personenkreis individuelle Rechtspositionen verleiht. Insoweit es um eine Beschneidung dieses berechtigten Personenkreises und nicht um allgemeine prozessrechtliche Erschwerungen geht, sind diese Vorgaben speziell zum allgemeinen Subsidiaritätsgrundsatz aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)172 und zum Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue).173 Aber auch insoweit genügt die Einforderbarkeit als solche, unabhängig von der konkreten Ausgestaltung, ob also unmittelbar auf der Basis des Unionsrechts oder einer nationalen Klagebefugnis. b)

Mögliche Einfügung in die deutsche Schutznormtheorie

3977 Die angesprochenen Schwierigkeiten im Hinblick auf den Personenkreis können im deutschen Verwaltungsprozessrecht insofern auftreten, als für § 42 Abs. 2 VwGO eine Individualisierbarkeit des klageberechtigten Personenkreises verlangt wird, eine solche viele der begünstigenden Unionsnormen aber gerade nicht er171 172 173

S. Frenz, Europarecht 1, Rn. 87. Ähnlich EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18 ff.) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 – Factortame I. S. allgemein EuGH, Rs. 9/73, Slg. 1973, 1135 (1160, Rn. 39) – Schlüter; Geiger, Art. 10 EGV Rn. 6. Zur Lückenfunktion und damit zur Nachrangigkeit der Bundestreue deutlich Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, 20. Aufl. 1999, Rn. 270; den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Grundsatz der Gemeinschaftstreue) dagegen im Zusammenhang mit der Sicherstellung der Wirksamkeit des Unionsrechts beim nationalen Verwaltungsvollzug anführend Scholz, DÖV 1998, 261 (263).

§ 1 Verwaltungsgericht

1167

möglichen oder dies zumindest umstritten ist.174 Diese Probleme führen aber nur dann zu einer unionsrechtlichen Prägung der Zulässigkeitsvoraussetzungen für Klagen vor mitgliedstaatlichen Gerichten, wenn sie nicht im Rahmen des nationalen Prozessrechts lösbar sind. Sieht eine Richtlinie die Berechtigung sämtlicher durch eine bestimmte Um- 3978 welteinwirkung Betroffenen vor, kann man auf der Basis der deutschen Schutznormtheorie darauf abheben, dass der Normgeber diesen weiten Personenkreis schützen möchte. Nach diesem Ansatz muss eine Vorschrift nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers zumindest auch individuellen Interessen zu dienen bestimmt sein.175 Bei einer unübersehbaren Zahl von Berechtigten ist die Annahme einer individuellen Begünstigung problematisch. Indem jedoch der Unionsnormgeber etwa ein Umweltgut schützt und dadurch sämtliche mit diesem in Berührung stehenden Personen begünstigen will, ist diese Entscheidung für die Erstreckung auf einen weiten Personenkreis zu respektieren.176 Die Abgrenzbarkeit der Personenkreise ergibt sich daraus, dass die von ent- 3979 sprechenden Umweltbelastungen Betroffenen begünstigt sind. Bezogen auf eine Einzelklage – und auf diese kommt es jeweils an – kann eine Individualisierbarkeit teilweise weiter daraus gewonnen werden, dass es dem Kläger um den Schutz vor konkreten Umwelteinwirkungen geht, gegen die der Staat vorgehen soll. Der Einzelne steht mit dem entsprechenden Umweltmedium in Berührung. Aus seiner Sicht sind über den Schutz des Umweltmediums auch seine individuellen Interessen geschützt. Indem der Unionsnormgeber den Zusammenhang zwischen dem Schutz eines Mediums und eines Einzelnen – etwa bezogen auf seine Gesundheit – herstellt,177 schützt er neben dem Ganzen in Gestalt eines Umweltgutes auch den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die ihm aus Einwirkungen auf dieses Umweltgut entstehen. Trotz dieser Erweiterungen im Personenkreis aufgrund europäischer Vorgaben 3980 wird an der Voraussetzung einer Rechtsverletzung festgehalten, sofern dies die Prozessordnung eines Mitgliedstaats verlangt.178 Insoweit muss der Kläger auch weiterhin dem berechtigten Personenkreis zuzuordnen sein, will er sich auf das jeweilige Recht berufen.179 174 175

176 177

178

179

S. hierzu die Differenzen in der Rspr. o. Rn. 3917 ff. BVerwGE 80, 355 (366 ff.); BVerwG, NJW 1990, 400; BVerfGE 83, 182 (194 f.) – Pensionistenprivileg; BVerfG, NJW 1990, 2249; auch Scherzberg, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 9; krit. insbes. Bauer, AöR 113 (1988), 582 (592 ff.); Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, 1991, S. 153 ff. m.w.N. Schoch, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 507 (518). S. etwa Art. 1 Nr. 1 der LuftqualitätsRL 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Luftqualität und saubere Luft für Europa vom 21.5.2008, ABl. L 152, S. 1, oder Art. 1 Abs. 2 der TrinkwasserRL 98/83EG des Rates über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch vom 3.11.1998, ABl. L 330, S. 32, ber. durch ABl. 1999 L 45, S. 55. So ausdrücklich die amtliche Begründung zu Art. 4 des Vorschlags einer Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, KOM (2003) 624 endg. 2003/0246 (COD). Lecheler, NVwZ 2005, 1156 (1157).

1168

3981

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Selbst wenn man gleichwohl in der Ausweitung des berechtigten Personenkreises eine Abkehr von dem Kriterium der Individualisierbarkeit erkennt, so ist zu bedenken, dass das Kriterium der Individualisierbarkeit dogmatisch entwickelt, nicht hingegen notwendig fixiert ist. Eine Verletzung eigener Rechte, wie es § 42 Abs. 2 VwGO fordert, liegt ggf. bereits dann vor, wenn der Normgeber den Einzelnen berechtigen wollte, unabhängig davon, ob er dabei einen individualisierbaren Personenkreis festlegte. Insoweit wird dann die Auslegung von § 42 Abs. 2 VwGO vom Unionsrecht geprägt. 11.

Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie

3982 Mit der Öffentlichkeitsrichtlinie180 hat die EG bzw. die EU die Vorgaben aus der Aarhus-Konvention181 zu einer verbesserten Kontrolle der staatlichen Entscheidungsprozesse im Zusammenhang mit umwelterheblichen Auswirkungen umgesetzt. Durch Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie wurde Art. 10a in die UVP-RL eingeführt. Nach Abs. 4 dieser Vorschrift ist der betroffenen Öffentlichkeit ein weiter Zugang zu den Gerichten zu gewähren. Hieraus wird der Schluss gezogen, die engen Voraussetzungen der Klagebefugnis nach nationalem Recht seien nicht mehr haltbar und es bestünde die Pflicht, die Individualklage europarechtlich und völkerrechtlich zu erweitern.182 Der Forderung nach dem weiten Zugang zu den Gerichten kann bereits dadurch 3983 Rechnung getragen werden, dass im Rahmen der Klagebefugnis die verletzten Rechtspositionen aufgrund der europarechtlichen Vorgaben weiter gefasst werden. Ein darüber hinausgehender Anpassungsbedarf ist der Vorschrift jedenfalls nicht zu entnehmen. Sowohl die Richtlinie als auch die Konvention lassen den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Wahl zwischen dem Modell des Individualrechtsschutzes, wie es der bisherigen Ausrichtung der nationalen Konzeption entspricht, und dem Modell der Interessentenklage.183 Hieraus ergibt sich jedenfalls keine Pflicht, die Interessentenklage zuzulassen. Um die Aufnahme der Klagebefugnis, wie sie in Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 lit. b) 3984 Aarhus-Konvention erfolgt ist und wie sie schließlich in Art. 10a Abs. 1 lit. b) UVP-RL umgesetzt wurde, hat es erheblichen Diskussionsbedarf gegeben. Die Aufnahme des Individualrechtsschutzes wurde insbesondere aufgrund der deut-

180

181

182 183

RL 2003/35/EG des Europäischen Parlamentsund des Rates über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der RL 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vom 26.5.2003, ABl. L 156, S. 17. Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.6.1998, geändert am 17.7.2009, BGBl. II S. 794. Ekardt, NVwZ 2006, 55 (55); ders./Pöhlmann, NVwZ 2005, 532 (532), jeweils bezogen auf den zugrunde liegenden Art. 9 Abs. 2 UAbs. 3 AK. Dolde, NVwZ 2006, 857 (861); Lecheler, NVwZ 2005, 1156 (1157); Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, § 42 Rn. 171; Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, 489 (494 f.).

§ 1 Verwaltungsgericht

1169

schen Interessen in das Übereinkommen aufgenommen.184 Wäre Art. 10a Abs. 4 UVP-RL tatsächlich so zu verstehen, dass die nationale Konzeption der Klagebefugnis hinfällig wäre, so stünde die zugleich erfolgte explizite Wahlmöglichkeit des Individualrechtsschutzes in Art. 10a Abs. 1 lit. b) UVP-RL in direktem Widerspruch hierzu. Indes kann man die bewusste Aufnahme der nationalen Klagebefugniskonzep- 3985 tion in die Richtlinie als Eingeständnis werten, dass zwar ein gewisser Rahmen für die Klagebefugnis vorgegeben wird, die grundsätzlichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten185 aber nicht beseitigt werden. Weiter gehend stellt sich die Frage, ob eine Ausweitung der Klagebefugnis bei 3986 europarechtlichen Vorgaben aus Sicht des nationalen Gesetzgebers generell geboten erscheint und § 42 Abs. 2 VwGO insoweit hinfällig ist. Dass der nationale Gesetzgeber in § 61 BNatSchG eine eigene Regelung schuf, weist e contrario zumindest auf seine Vorstellung hin: Europarechtliche Vorgaben prägen die Klagebefugnis vor nationalen Gerichten nicht automatisch, sondern bedürfen der Einbettung in das nationale Recht, das dabei ggf. zu ändern ist. Das gilt für Richtlinienvorgaben, wie sie hier in Rede stehen, generell und schlägt daher auf die Klagebefugnis durch. Sie ergibt sich konkret aus nationalem Recht. Bestehen keine besonderen Vorgaben, greifen die allgemeinen nach § 42 Abs. 2 VwGO. 12.

Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs

Indem die EU keinen Verwaltungsunterbau hat, wird Unionsrecht im Wesentlichen 3987 von den Mitgliedstaaten vollzogen. Auch insoweit besteht unionsrechtlich aber lediglich die Vorgabe, dass das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation so ausgestaltet sein müssen, dass die ordnungsgemäße Durchführung des Unionsrechts sichergestellt ist.186 Die Anwendung nationalen Rechts darf nicht die Tragweite und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigen und nicht zu Unterschieden gegenüber der Behandlung rein nationaler Sachverhalte führen.187 Die Durchsetzung unionsrechtlich verliehener Berechtigungen vor nationalen 3988 Gerichten ist dann notwendig, wenn die Verwaltungsstellen die entsprechenden Rechtssätze missachten. Von daher ist die Anrufung der nationalen Gerichte in diesem Zusammenhang die Verlängerung des mitgliedstaatlichen Vollzugs und dient seiner Sicherstellung. Diese Zugehörigkeit spricht für einen Gleichlauf der geltenden Rechtsgrundsätze. Den Mitgliedstaaten steht insoweit ein Spielraum zu, wie sie die unionsrechtlichen Vorgaben wahren. Es muss also im Ergebnis nur die

184 185 186 187

Ekardt/Pöhlmann, NVwZ 2005, 532 (533). S.o. Rn. 3921 ff. EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 (2360 f., Rn. 20) – Deutschland/Kommission. Grundlegend EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2666, Rn. 22 f.) – Deutsche Milchkontor; ebenso Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 (192, Rn. 12) – Kommission/Deutschland; Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959 (1019, Rn. 61) – Belgien/Kommission; Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3456, Rn. 12) – BUG-Alutechnik; aus der Lit. Ehlers, DVBl. 1991, 605 (611 f.). Vgl. etwa BVerwGE 92, 81 (85 f.). Näher o. Rn. 3960 ff.

1170

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

ordnungsgemäße Anwendung und, spezifisch auf die Tätigkeit der Gerichte bezogen, auch Durchsetzung des Unionsrechts sichergestellt sein.188 13.

Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten

3989 Aus dem Vorgenannten ergibt sich, dass das Verfahren grundsätzlich der autonomen Regelung der Mitgliedstaaten obliegt, es sei denn, dadurch würde die ordnungsgemäße Anwendung des Unionsrechts gefährdet.189 Der daraus abgeleitete Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten190 führt zur grundsätzlichen Anwendung des nationalen Prozessrechts.191 Dies ist Ausfluss des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung, da das Unionsrecht keine Vorgaben für die Regelung des Verfahrensrechts enthält.192 Eine darauf aufbauende und davon zu unterscheidende Frage ist dann, inwie3990 weit das nationale Verfahrensrecht durch die europarechtlichen Vorgaben materiell ausgerichtet werden muss und dadurch geprägt wird. Insoweit handelt es sich aber um Einflüsse des materiellen Unionsrechts, nicht des formellen. Der nationalrechtliche Anknüpfungspunkt im Verfahrensbereich bleibt davon unberührt. Damit ist die Lösung zu wählen, die das nationale Prozessrecht am wenigsten beeinflusst und eine gleiche Behandlung wie rein innerstaatlich geprägte Rechtspositionen ermöglicht, außer die (effektive) Verwirklichung von Unionsrecht verlangt eine weiter gehende Prägung. VII.

Schonende Anpassung von § 42 Abs. 2 VwGO

3991 Die Vorgaben aus der Rechtsprechung des EuGH und die europarechtlichen Grundsätze führen zu einer möglichst geringen Prägung des nationalen Verwaltungsprozessrechts. Der Anknüpfungspunkt für den Zugang zu den nationalen Gerichten bildet das nationale Verwaltungsprozessrecht, konkret § 42 Abs. 2 VwGO, der nur im Detail den Erfordernissen effektiver Durchsetzbarkeit des Unionsrechts angepasst werden muss.

188

189

190 191 192

Vgl. im Einzelnen EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 ff., Rn. 17 ff.) – Deutsche Milchkontor; Streinz, in: Schweitzer, Europäisches Verwaltungsrecht, 1991, S. 241 (265 ff.); Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 10 EG Rn. 5, 8. S. EuGH, Rs. 26/74, Slg. 1976, 677 (686, Rn. 9/13) – Roquette Frères; Rs. 265/78, Slg. 1980, 617 (629, Rn. 10) – Ferwerda; aus der Lit. Weber, EuR 1986, 1 (13). S. freilich EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 – Süderdithmarschen; krit. dazu Schlemmer-Schulte, EuZW 1991, 307 (309 f.). Koch, EuZW 1995, 78 (78). Etwa EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Burgi, DVBl. 1995, 772 (778). Für das Verwaltungsverfahrensrecht insbes. Scholz, DÖV 1998, 261 (262); vgl. BVerwGE 74, 357 (360); 92, 81 (82).

§ 1 Verwaltungsgericht

1.

1171

Auch keine partielle Modifikation

Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des EuGH und der europarechtlichen 3992 Prägung ist eine Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO nicht erforderlich. Vielmehr bedarf es nur einzelfallbezogener Weiterungen, die sich aber aus den jeweiligen europäischen Normen herleiten lassen.193 Die gegen diesen Ansatz anzubringenden Argumente entsprechen im Wesentlichen denen, die schon gegen eine grundsätzliche Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO sprechen, insbesondere die Verlagerung der Probleme in den Bereich der Begründetheitsprüfung.194 Ein expliziter Bezug auf Interessen aus unionsrechtlichen Normen in § 42 3993 Abs. 2 VwGO würde dem Unionsrecht eine Sonderstellung zuschreiben, die angesichts der anderweitigen Möglichkeit zur Integration der europarechtlichen Vorgaben195 nicht erforderlich ist. Diese Sonderstellung führte aber auch zu einer Diskriminierung des Unionsrechts. Denn werden die Rechtspositionen nicht als subjektiv-öffentliche Rechte i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG aufgefasst, können sie auch nicht von seiner Rechtsschutzgarantie erfasst werden.196 Schließlich liefert die vorgeschlagene Modifikation auch keine Handhabe für 3994 Normen, die zwar im Unionsrecht begründet sind, aber infolge von Richtlinienumsetzungen nationales Recht und kein Unionsrecht darstellen. 2.

Keine Anwendung von § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO

Um die europarechtlichen Vorgaben in das nationale Prozessrecht zu integrieren, 3995 muss nicht auf die Systemausnahme in § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO zurückgegriffen werden. Hiergegen sprechen schon systematische Erwägungen. Ausweislich der Formulierung „soweit“ stellt diese Möglichkeit eine Ausnahme für eng begrenzte Fälle dar.197 Durch eine Ausweitung auf europäische Normen käme ihr ein Regelcharakter zu, gegen den schon der Wortlaut „soweit nichts anders bestimmt“ spricht. Europarecht würde grundsätzlich anders behandelt als nationales Recht, obwohl es eigentlich in die innerstaatliche Rechtsordnung entsprechend dem Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs integriert werden sollte. § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO stellt zudem auf „gesetzlich“ abweichende Bestimmungen ab. Diese Ermächtigung bezieht sich nur auf Bundes- oder Landesgesetze.198 Andernfalls hätten z.B. die europarechtlichen Vorgaben für die Ermöglichung der Verbandsklage nicht in das nationale Recht umgesetzt werden müssen.

193 194 195 196 197 198

S.o. Rn. 3978 ff. S. hierzu o. Rn. 3928 f. S.u. Rn. 3997 ff. Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 (678); Dünchheim, Verwaltungsprozeßrecht unter europäischem Einfluß, 2003, S. 165; Finger, JA 2005, 228 (231). Im Einzelnen Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 180 ff. m.w.N. S. Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 42 Rn. 21; Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 295.

1172

3996

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Die bereits genannten Probleme im Rahmen der Begründetheitsprüfung199 stellten sich ebenfalls ein, da die Möglichkeit von Rechtsverletzungen im Rahmen der Klagebefugnis dann nicht erörtert würde. 3.

Anwendung der Schutznormtheorie

a)

Keine Klagebefugnis direkt aus Unionsrecht

3997 Leitet man die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO aus dem Unionsrecht her, fehlt es mangels einer Rechtsverletzung insoweit an einem Anknüpfungspunkt in der Norm. Diese modifizierte Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO würde sich im Ergebnis nicht von der unmittelbaren Herleitung der Klagebefugnis aus der Unionsrechtsnorm unterscheiden. Insoweit bestehen dieselben Bedenken.200 b)

Kein Umweg über die Grundrechte

3998 Stellt man auf die Verletzung der Grundrechte ab, indem Unionsrecht nicht ausreichend berücksichtigt wird, kann hierdurch nur begrenzt die Klagebefugnis eingeräumt werden. Die Schutzbereiche der Grundrechte, seien sie europarechtlicher oder nationaler Natur, erfassen nicht sämtliche Lebensbereiche. Z.B. könnte man mangels grundrechtlichen Vermögensschutzes201 die Klagebefugnis bei entsprechenden Sachverhalten nicht auf eine Grundrechtsverletzung stützen. Außerdem kann nicht jeder unterbliebenen Richtlinienumsetzung Eingriffsqualität beigemessen werden. Umgekehrt muss bei vielen Sachverhalten ohnehin nicht auf Grundrechtsverletzungen abgestellt werden, da die betroffenen Normen unmittelbar einen entsprechenden Drittschutz beinhalten.202 c)

Bei unmittelbarer Richtlinienwirkung

3999 Ergibt sich die Rechtsposition infolge der unmittelbaren Anwendung einer Richtlinie203 direkt aus dem Unionsrecht, fehlt es zwar an einer Umsetzung in das nationale Recht. Die Schutznormtheorie setzt für ihre Anwendbarkeit eine Umsetzung in das nationale Recht aber nicht voraus und ist somit anwendbar. d)

Einbindung europarechtlicher Vorgaben

4000 Die europarechtlichen Vorgaben werden in die Anwendung der Schutznormtheorie eingebunden. Bei Klagen mit unionsrechtlichem Bezug, wird anhand der Schutznormtheorie überprüft, ob die Unionsnorm nach dem weiten Verständnis des EuGH eine durchsetzbare Rechtsposition für den Einzelnen bereithält. Diese Rechtsposition ist dann als subjektiv-öffentliches Recht aufzufassen, deren Verlet199 200 201 202 203

S. hierzu o. Rn. 3928 f. S.o. Rn. 3977 ff. Dieser ist etwa nach BVerfGE 95, 267 (300) von Art. 14 GG nicht umfasst; ob nach Art. 17 EGRC, ist str., Frenz, Europarecht 4, Rn. 2856. Scheidler, NVwZ 2007, 144 (148). S. hierzu o. Rn. 1058 ff.

§ 1 Verwaltungsgericht

1173

zung der Kläger im Rahmen der Klagebefugnis behaupten kann. Auf die tatsächliche Verletzung dieses Rechts kann sich der Kläger auch im Rahmen der Begründetheitsprüfung berufen. Dergestalt wird dem Kläger eine materielle Rechtsposition zuerkannt, die er vor den nationalen Gerichten durchsetzen kann. VIII. Folgen im Einzelnen 1.

Ansatz

Die europarechtlichen Vorgaben lassen sich in das System der Klagebefugnis nach 4001 § 42 Abs. 2 VwGO integrieren. Auf dessen Basis kann die Einforderbarkeit des Unionsrechts vor nationalen Gerichten sichergestellt werden, ohne dass seine ordnungsgemäße Verwirklichung und einheitliche Anwendung gefährdet sind. Voraussetzung ist allerdings, dass die nationalen Gerichte die europarechtlichen Vorgaben bei der Überprüfung der im Einzelfall infrage stehenden Unionsnormen beachten und die Schutznormtheorie entsprechend anwenden. Die nationalen Gerichte haben die im Einzelfall infrage stehenden Unionsnor- 4002 men auf ihren Gehalt hin zu untersuchen. D.h. für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist bei Unionsbezug zu untersuchen, ob durch die Unionsnorm auch der Einzelne in seinen Interessen geschützt werden soll. Zugleich muss dem Kläger die Möglichkeit zustehen, dieses Recht gegenüber dem Mitgliedstaat durchzusetzen. Dann enthält die Unionsnorm das subjektiv-öffentliche Recht, welches verletzt sein könnte. 2.

Primärrecht

Aus den primärrechtlichen Regelungen der EU kann vor allem das Diskriminie- 4003 rungsverbot des Art. 18 AEUV (Art. 12 EG) ein subjektiv-öffentliches Recht verleihen.204 Des Weiteren können die dieses Verbot konkretisierenden Grundfreiheiten dagegen ins Feld geführt werden, dass Einzelne durch staatliche Maßnahmen einseitig begünstigt und dadurch der Waren- oder der Dienstleistungsverkehr zulasten von Anbietern aus anderen EU-Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden,205 z.B. wenn öffentliche Aufgaben ausschließlich einheimischen Anbietern anvertraut werden.206 Ebenso zu den primärrechtlich vermittelten Rechten des Einzelnen zählt das Gebot aus Art. 157 Abs. 1 AEUV (Art. 141 Abs. 1 EG) zur Sicherstel-

204 205

206

Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 81; Wolff/ Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, § 42 Rn. 108. Vgl. EuGH, Rs. 74/76, Slg. 1977, 557 (576, Rn. 13) – Iannelli zu Art. 34 AEUV (Art. 28 EG); Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 – van Binsbergen zu Art. 56 AEUV (Art. 49 EG); Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos zu Art. 30 AEUV (Art. 25 EG); Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 5/7) – van Duyn zu Art. 45 AEUV (Art. 39 EG); Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (652, Rn. 24 ff.) – Reyners zu Art. 49 AEUV (Art. 43 EG). Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1731 ff., 3002 ff.

1174

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

lung des gleichen Arbeitsentgelts für beide Geschlechter bei gleicher Arbeitsleistung.207 Neben die Bestimmungen des AEUV (EG) treten über Art. 6 Abs. 1 EUV die 4004 Grundrechte der EGRC und die Grundrechte, wie sie nach Art. 6 Abs. 3 EUV (Art. 6 Abs. 2 EU), als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts sind.208 Soweit den letztgenannten Grundrechten noch Bedeutung zuzumessen ist,209 bestimmt sich ihr Gehalt danach, wie er in der EMRK gewährleistet210 wird und sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt. 3.

Sekundärrecht

4005 Sekundärrechtliche Grundlagen für subjektiv-öffentliche Rechte können stets Verordnungen sein, die gem. Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) unmittelbare Geltung erlangen.211 Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 4006 EG), die an Einzelne gerichtet sind oder diese, obgleich an einen säumigen Mitgliedstaat adressiert, von ihrem Gehalt her unbedingt und hinreichend genau betreffen, können ebenfalls subjektiv-öffentliche Rechte enthalten.212 Denkbar sind auch Begünstigungen des Bürgers durch adressatenlose Beschlüs4007 se und „unbenannte Rechtsakte“, die allerdings nur in seltenen Einzelfällen eine unmittelbare Wirkung zu entfalten vermögen.213 4.

Im Besonderen: Richtlinien

4008 Bei den Richtlinien ist danach zu unterscheiden, ob sie in nationales Recht umgesetzt werden oder ob sie unmittelbare Wirkung214 entfalten.

207 208

209 210

211 212 213 214

Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 43 Rn. 49. Vor der EGRC wurden sie als solche allgemeine Grundsätze ohne vertragliche Festschreibung durch den EuGH gewonnen; s. v.a. Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder; Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 (507, Rn. 13) – Nold; Rs. 36/75, Slg. 1975, 1219 (1232, Rn. 32) – Rutili; Rs. 46/87 u. 227/88, Slg. 1989, 2859 (2923, Rn. 13) – Hoechst; Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 (2963 f., Rn. 41) – ERT; Rs. C-219/91, Slg. 1992, I-5485 (5512 f., Rn. 34) – Ter Voort; Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5065, Rn. 79) – Bosman. Abl. Frenz, Europarecht 4, Rn. 25 ff. m.w.N. auch zur Gegenansicht, etwa Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 100. Wobei aber der EMRK lediglich eine indirekte Bedeutung zukommt, EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1789, Rn. 33). Beitritt der Gemeinschaft zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Vgl. EuGH, Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7321 f., Rn. 29 ff.) – Muñoz; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 42. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 82. Näher Everling, in: GS für Constantinesco, 1983, S. 133 (150 ff.), s. etwa o. Rn. 1611. S. hierzu. o. Rn. 1058 ff.

§ 1 Verwaltungsgericht

a)

1175

Transformiertes Recht

Durch die Umsetzung von Richtlinien in die innerstaatliche Rechtsordnung wer- 4009 den auch die in ihnen vorgegebenen subjektiv-öffentlichen Rechte ins nationale Recht überführt. Dann bestehen keine Besonderheiten bei ihrer Durchsetzung vor den nationalen Verwaltungsgerichten. Selbst wenn es sich hierbei um Rechtspositionen handeln sollte, die im nationalen Recht als subjektiv-öffentliche Rechte vergleichsweise fremdartig erscheinen, so kann sich der Einzelne zur Durchsetzung dieser Rechte auf die Verletzung der betroffenen nationalen Norm stützen.215 Besteht Interpretationsbedarf – nicht zuletzt, um eine ordnungsgemäße Umsetzung sicherzustellen – , ist freilich auf die Richtlinie als Hintergrund zurückzugreifen. Von daher können deren Vorgaben über die richtlinienkonforme Auslegung der nationalen Norm indirekt darüber bestimmen, ob und inwieweit nach den Kriterien der Schutznormtheorie ein subjektiv-öffentliches Recht vorliegt, indem eine Norm ggf. auch den Interessen eines sehr weiten Personenkreises zu dienen bestimmt ist.216 b)

Unionsrecht

Sind die unionsrechtlichen Normen nicht in das nationale Recht integriert, aber in- 4010 folge der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie dennoch anwendbar, sind die subjektiv-öffentlichen Rechte nach Maßgabe der Schutznormtheorie aus den unionsrechtlichen Normen zu bestimmen, wobei freilich die europarechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen sind.217 Für die Frage, ob die Norm den Einzelnen zu dienen bestimmt ist, muss daher berücksichtigt werden, dass auch eher grundsätzlichere Interessen, wie z.B. hinsichtlich der Luft- oder Trinkwasserqualität, dem Schutz Einzelner dienen können, wenn das Interesse dem schützenswerten Bereich Einzelner zuzuordnen ist.218 Maßgeblich ist insoweit, dass der Einzelne durch die Maßnahme unmittelbar und individuell betroffen ist.219

215

216 217 218 219

Vgl. EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2601, Rn. 16) – Kommission/Deutschland (Schwefeldioxid); Böhm/Okubo, DÖV 2007, 826 (827); Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 152; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 531b; Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 254; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, § 42 Rn. 82; Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, § 42 Rn. 109. S. auch Ruffert, DVBl. 1998, 69 (74). Näher o. Rn. 3978 ff. S.o. Rn. 4000. Winter, NVwZ 1999, 467 (470). Ähnlich Escher, EuZW 2000, 105 (109); Ruthig, BayVBl. 1997, 289 (294). Frenz, DVBl. 1995, 408 (410).

1176

D.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Widerspruchsverfahren

4011 Die Durchführung eines Widerspruchverfahrens läuft grundsätzlich nicht dem Effizienzgebot des Unionsrechts zuwider.220 Sie dient vielmehr dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 47 EGRC,221 indem dort bereits rechtliche Erwägungen und auch die Zweckmäßigkeit der Maßnahme überprüft werden.222 Umgekehrt lassen sich dem Unionsrecht auch keine generelle Aussagen über 4012 die Notwendigkeit von Vorverfahren entnehmen. Die Anordnung der Entbehrlichkeit eines Widerspruchsverfahrens nach § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO kann aber gegen Unionsrecht verstoßen, wenn dieses ausdrücklich die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vorsieht oder ermöglicht.223 Die Möglichkeit zur Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist z.B. in § 23 Abs. 2 lit. a) ZK224 vorgesehen. Hieraus ergibt sich gleichwohl keine Pflicht, das Vorverfahren auch durchführen zu müssen.225

E.

Fristen

4013 Die nationalen Klage- und Widerspruchsfristen sind grundsätzlich mit dem Unionsrecht zu vereinbaren. Das gilt selbst für diejenigen Fälle, in denen die Einhaltung der Frist im konkreten Fall dazu führt, dass die aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte nicht durchgesetzt werden können226 oder Private in dem knapp bemessenen Zeitraum den Sinngehalt des infrage stehenden Unionsrechts nicht zu erschließen vermögen.227 Diese Folgen können mit dem Gebot der Rechtssicher220

221

222 223

224

225

226

227

Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 73; Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 24; Moench/Sandner, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 46 Rn. 76. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4994 ff. Art. 47 EGRC ist über Art. 6 Abs. 1 EUV in die Auslegung mit einzubeziehen. Vgl. auch Art. 6 Abs. 3 EUV/6 Abs. 2 EU zur Rolle der EMRK. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 24. Ähnlich Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 73. EuGH, Rs. C-482 u. 493/01, Slg. 2004, I-5257 (5330 ff., Rn. 105 ff.) – Orfanopoulos u.a.; Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, EVR Rn. 238; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 439; Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 73. VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145 S. 1. S. den Wortlaut: „… kann eingelegt werden …“. So auch Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 74; Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 339. EuGH, Rs. C-188/95, Slg. 1997, I-6783 (6838, Rn. 48) – Fantask; Rs. C-231/96, Slg. 1998, I-4951 (4993 f., Rn. 46) – Edis; Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3257, Rn. 34) – Preston; Rs. C-88/99, Slg. 2000, I-10465 (10491, Rn. 23) – Roquette Frères; Rs. C-125/01, Slg. 2003, I-9375 (9403, Rn. 35) – Pflücke. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 76.

§ 1 Verwaltungsgericht

1177

heit begründet werden, der auch im Unionsrecht verankert ist.228 Selbst wenn sich der Einzelne deswegen nicht auf die Klageposition stützen kann, weil es der Mitgliedstaat versäumt hat, eine Richtlinie in nationales Recht umzusetzen, führt dies zu keiner anderweitigen Beurteilung.229 Allerdings muss die Frist dem Äquivalenzgrundsatz und dem Gebot des effet 4014 utile gerecht werden und insoweit als angemessen einzustufen sein.230 Die Klagefrist nach § 74 VwGO wird diesen Anforderungen gerecht.231 Auch der umgekehrte Fall der zu langen bzw. nicht beginnenden Rechtsbe- 4015 helfsfrist kann mit dem Unionsrecht in Einklang stehen. So stellt die nach § 58 Abs. 1 VwGO nicht beginnende Rechtsbehelfsfrist keinen Verstoß gegen das Unionsrecht dar. Dies gilt nicht zuletzt deswegen, weil ein Rechtsbehelf in dieser Situation nach Treu und Glauben grundsätzlich nur binnen einer Jahresfrist nach § 58 Abs. 1 VwGO analog möglich ist.232

F.

Einstweiliger Rechtsschutz

Die Auswirkungen des Unionsrechts auf die Verfahren des einstweiligen Rechts- 4016 schutzes233 lassen sich danach unterscheiden, ob Unionsrecht (gegen ihn) vollzogen wird oder sich der Antragsteller darauf beruft. Die Anpassungen erfolgten im Wesentlichen nicht durch den Unionsnormgeber, sondern durch die Rechtsprechung des EuGH.234 Hierin zeigt sich erneut seine prägende Rolle für die nationale Verwaltungsgerichtsbarkeit.235 I.

Abwehr von Unionsrecht

Vollziehen mitgliedstaatliche Behörden Unionsrecht und wendet sich der Antrag- 4017 steller im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes vor den nationalen Verwal228 229

230

231

232 233 234 235

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 442. EuGH, Rs. C-188/95, Slg. 1997, I-6783 (6839, Rn. 52) – Fantask; Rs. C-231/96, Slg. 1998, I-4951 (4993 f., Rn. 46) – Edis; Rs. C-228/96, Slg. 1998, I-7141 (7179, Rn. 41) – Aprile. EuGH, Rs. C-188/95, Slg. 1997, I-6783 (6839, Rn. 52) – Fantask; Rs. C-327/00, Slg. 2003, I-1877 (1925, Rn. 52) – Santex; Rs. C-125/01, Slg. 2003, I-9375 (9403, Rn. 36) – Pflücke. Damit blieb die Rspr. in der Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4299, Rn. 23) – Emmott, wonach die Klagefrist erst mit Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht beginnen sollte, auf den dortigen Einzelfall und seinen Besonderheiten beschränkt. Vgl. EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1997 f., Rn. 2 ff.) – Rewe, zu § 58 VwGO a.F.; Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 443; Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1446); Götz, DVBl. 2002, 1 (5). Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 77. Diese Ausführungen gelten sinngemäß für den vorläufigen Rechtsschutz nach § 69 Abs. 3 FGO und § 97 Abs. 2-4 SGG. Schoch, DVBl. 1997, 289 (290). S. hierzu auch o. Rn. 3912 ff.

1178

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

tungsgerichten hiergegen, hat das angerufene Gericht etwaige Vorgaben aus dem Unionsrecht zu beachten. Das System des einstweiligen Rechtsschutzes im nationalen Verwaltungsprozess ist entwicklungsoffen und vermag diese Vorgaben ohne Gesetzesanpassungen aufzunehmen.236 1.

Grundsätzliche Zulässigkeit des einstweiligen Rechtsschutzes gegen Unionsrecht

4018 Es widerspricht nicht per se dem Unionsrecht, wenn mitgliedstaatliche Gerichte nach ihrer Rechtsordnung dem Einzelnen das Vorgehen gegen Unionsrecht im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes ermöglichen.237 Die in § 80 Abs. 1 VwGO vorgesehene aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen verstößt grundsätzlich nicht gegen Unionsrecht. Der EuGH hat umgekehrt sogar klargestellt, dass mitgliedstaatliche Rechtsordnungen nicht grundsätzlich den einstweiligen Rechtsschutz ausschließen dürfen, um hierdurch dem Unionsrecht zu dessen Durchsetzung zu verhelfen. Entsprechende nationale Normen dürfen die mitgliedstaatlichen Gerichte nicht anwenden.238 2.

Bedeutung des Vorlageverfahrens

4019 Gleichwohl bleibt das Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU bestehen. Damit muss dieser auch im einstweiligen Rechtsschutz befasst werden, bevor ein unionsrechtlicher Rechtsstaat (endgültig) unangewendet bleibt239 oder in bestimmter Weise ausgelegt wird. Die Vorlagepflicht der Gerichte kann sich daher grundsätzlich auf den einstweiligen Rechtsschutz dergestalt auswirken, dass das Gericht das Verfahren auch im einstweiligen Rechtsschutz aussetzen und auf die Entscheidung seiner vorgelegten Frage durch den EuGH warten muss. Die Gerichte befinden sich in einem Spannungsfeld zwischen der Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zur Verhinderung dauerhafter Nachteile und der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts. a)

Zweifel hinsichtlich der Auslegung von Unionsrecht

4020 Die Vorlage an den EuGH hindert das Gericht nicht, bei Zweifeln über die korrekte Auslegung von Unionsrecht im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes hierüber zu entscheiden.240 Da im einstweiligen Rechtsschutz keine abschließende Entscheidung über die Rechtswidrigkeit einer Norm getroffen wird, steht die Ent236 237 238 239

240

Jannasch, NVwZ 1999, 495 (501); a.A. noch Haibach, DÖV 1996, 60 (65 ff.). EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (540 f., Rn. 14 ff.) – Süderdithmarschen. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 21) – Factortame I. Jedes Gericht muss vorlegen, wenn es sich über eine unionsrechtliche Norm hinwegsetzen will, EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto-Frost. Zur Vorlagepflicht nicht letztinstanzlicher Gerichte Stern, JuS 1998, 769 (772) sowie o. Rn. 3305 f. Kraus, EuR 2008, Beiheft 3, 109 (119).

§ 1 Verwaltungsgericht

1179

scheidung auch nicht in Widerspruch zum Unionsrecht und der nachfolgend getroffenen Entscheidung durch den Gerichtshof der EU.241 Zum Teil wird vertreten, dass der nationale Richter im einstweiligen Rechts- 4021 schutz bei Zweifeln hinsichtlich der Auslegung von Unionsrecht nicht vorlegen müsse, da dies im Hauptverfahren erfolge.242 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) unterscheidet aber hinsichtlich der Vorlagepflicht nicht zwischen der Art des Verfahrens. Die Vorlagepflicht besteht daher grundsätzlich auch in diesen Situationen. Allerdings wäre es für den einstweiligen Rechtsschutz hinderlich, wenn das nationale Gericht die Entscheidung des Gerichtshofs der EU abwarten müsste. Daher hat in dieser Situation das Gericht zwar grundsätzlich die Frage dem Gerichtshof der EU vorzulegen, ist aber nicht verpflichtet, die Entscheidung abzuwarten.243 b)

Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht

Anders verhält es sich, wenn das Gericht Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit 4022 von unionsrechtlichen Normen mit höherrangigem europäischem Recht hat, deren Anwendung es zu überprüfen hat. Wendet das Gericht die Norm nicht an, schränkt es hierdurch die Wirksamkeit des Unionsrechts ein. Der Grundsatz des effet utile wirkt sich in dieser Konstellation auf die Vorlagepflicht und die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Entscheidung des Gerichts aus. Der EuGH hat in Anlehnung an den vorläufigen Rechtsschutz auf Unionsebe- 4023 ne244 enge Voraussetzungen aufgestellt, nach denen sich die mitgliedstaatlichen Gerichte zu orientieren haben, wenn sie die Vollziehung eines auf Unionsrecht gestützten Verwaltungsakts aussetzen wollen.245 Hierin wird erneut das Bestreben deutlich, ein kohärentes Rechtsschutzsystem zu etablieren. Konkret verlangt der EuGH, dass beim mitgliedstaatlichen Gericht 4024 1. erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit des dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Unionsrechts mit höherrangigem Recht vorliegen, 2. ihm diesbezüglich das Gericht die Frage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorlegt, 3. sich die Dringlichkeit der Vollzugsaussetzung aus schweren und irreparablen Schäden für den Kläger ergeben, 4. das Interesse der Union bei der Vollzugsaussetzung angemessen berücksichtigt wird und schließlich 5. das Gericht vom Kläger hinreichende Sicherheiten verlangt, sofern die Aussetzung für die Union mit finanziellen Risiken behaftet ist.246

241 242 243 244 245 246

Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 927 f. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 78; Jannasch, NVwZ 1999, 495 (497); Kenntner, VBlBW 2000, 297 (304). Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 929. S. hierzu o. Rn. 3586 ff. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 67. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542 ff., Rn. 22 ff.) – Süderdithmarschen.

1180

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Die Möglichkeit, Unionsrecht unter diesen Voraussetzungen ausnahmsweise auszusetzen, wird zusätzlich dadurch erschwert, dass sehr hohe Anforderungen an die erheblichen Zweifel gestellt werden. Diese Zweifel sind etwa bei Bedenken wegen eines Verstoßes gegen das europäische Eigentumsrecht oder die Berufsfreiheit nicht erheblich, wenn man die Rechtsprechung des EuGH zugrunde legt. Danach darf in diese Grundrechte aus Gemeinwohlzwecken der Union in dem Maße eingegriffen werden, wie das Ergebnis noch tragbar ist.247 Zudem verlangt der EuGH vom nationalen Richter, dass dieser seine Zweifel belegt, die er hinsichtlich der Gültigkeit der Norm hat.248 Dies deutet darauf hin, dass die Zweifel derart ausgeprägt sein müssen, dass der Richter von der Ungültigkeit der Norm überzeugt sein muss.249 Bei Zweifeln hinsichtlich der Unionskonformität streitrelevanter unionsrechtli4026 cher Normen hat das nationale Verwaltungsgericht auch die hierzu vertretene Auffassungen anderer Mitgliedstaaten einzubeziehen. Bestehen seitens dieser Gerichte erhebliche Zweifel an der Gültigkeit dieser Normen, verstieße das Gericht gegen die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG, wenn es die in diesem Rahmen für die Gewährung des einstweiligen Rechtsschutzes erforderlichen erheblichen Zweifel unberücksichtigt lässt. Daher hat das Gericht diese Zweifel bei der Interessenabwägung miteinzubeziehen.250 Aufgrund der mitunter engen Vorgaben des EuGH hat seine Rechtsprechung 4027 zum Teil massive Kritik erfahren.251 Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass der EuGH den nationalen Gerichten den engen Kriterienkatalog auferlegt hat, da sie in diesem Rahmen, wenn auch nur vorübergehend, seine Kompetenzen wahrnehmen.252 Insoweit ist es gerechtfertigt, wenn bei einer zeitweisen Übertragung seiner Kompetenzen auf die nationalen Gerichte diese sich an seine Kriterien zu halten haben. 4025

c)

Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht und mit dem nationalen Recht

4028 Die aufgestellten Voraussetzungen sind jedenfalls dann zu berücksichtigen, wenn einstweiliger Rechtsschutz ausschließlich wegen der Unionsrechtswidrigkeit begehrt wird. Wird zugleich auch die Rechtswidrigkeit des nationalen Hoheitsakts wegen Verstoßes gegen nationales Recht geltend gemacht, unterliegt das Gericht 247

248

249 250 251

252

S. EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2268, Rn. 15) – Schräder; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5065, Rn. 78) – Bananenmarktordnung, im Einzelnen m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 2618 ff., 2915 ff. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542, Rn. 24) – Süderdithmarschen; EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3791, Rn. 36) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 77. BVerfG, NVwZ 2004, 1346 (1347). Burgi, Verwaltungsprozeß und Europarecht, 1996, S. 68 f.; Classen, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1996, S. 117; Schoch, DVBl. 1997, 289 (295 f.). S. auch Sandner, DVBl. 1998, 262 (266 f.) m.w.N. Stern, JuS 1998, 769 (775) spricht insoweit von der „vorläufige(n) Verwerfungskompetenz“.

§ 1 Verwaltungsgericht

1181

in seiner Entscheidung nicht den oben aufgestellten Voraussetzungen.253 Würde man den EuGH so verstehen, dass die Aussetzung bei Unionsbezug, ohne Rücksicht auf etwaige Verstöße gegen das nationale Recht, nur unter den genannten Voraussetzungen möglich ist, führte dies de facto zu einem Ausschluss des einstweiligen Rechtsschutzes in diesen Fällen.254 Die Verwaltungsgerichte sind bei gleichzeitigem Verstoß gegen nationale Vorschriften schon nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht an diese engen Vorgaben gebunden.255 Der Rechtsakt kann dann bereits auf der Grundlage des nationalen Rechtsversto- 4029 ßes aufgehoben werden. Einer weiteren Legitimation zur Aufhebung durch Unionsrecht bedarf es nicht, außer das nationale Recht, gegen das der fragliche Rechtsakt verstößt, läuft seinerseits Unionsrecht zuwider und ist deshalb nicht anwendbar. Dann setzt sich notwendig der Anwendungsvorrang des Unionsrechts durch, außer dieses verstößt gegen die nationale Verfassungsidentität oder überschreitet die europäischen Kompetenzgrenzen,256 und es gelten die darauf bezogenen strengeren Regeln. Das gilt auch, wenn das Unionsrecht den Rahmen vorgibt und diesen das nationale Recht lediglich ausfüllt, dabei aber unter Umständen nicht unionsrechtskonform ist. Steht dagegen ein davon unabhängiger Verstoß gegen nationales Recht im Raum, geht es um dessen Durchsetzung neben Unionsrecht, das isoliert davon zu prüfen ist. Auch bei einer Vereinbarkeit mit Letzterem ist der Rechtsakt rechtswidrig und kann daher ausschließlich nach den innerstaatlichen Maßstäben ausgesetzt werden. 3.

Ausschluss der aufschiebenden Wirkung

Die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen, welche sich gegen die Vollzie- 4030 hung von Unionsrecht wenden, kann nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden.257 Der Ausschluss aufschiebender Wirkung durch Unionsnormen erfolgt nur konkret. Bspw. hindert nach Art. 24 Abs. 1 ZK die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen 4031 eine Entscheidung von Zollbehörden nicht dessen Vollziehung. Art. 14 Abs. 3 S. 2 der sog. Beihilfeverordnung258 schließt ebenfalls die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs aus, der sich gegen die Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen wendet.259 Daneben kann sich der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung bzw. die Pflicht 4032 zur Anordnung der sofortigen Vollziehung auch daraus ergeben, dass der Mit253 254 255

256 257 258 259

Ähnlich Jannasch, NVwZ 1999, 495 (497). S. aber Cremer, Die Verwaltung 2004, 165 (187), der in dieser Situation eine Vorlage an den EuGH und anschließend vor dem BVerfG vorsieht. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 455; Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 79; Huber, BayVBl. 2001, 577 (583); Jannasch, NVwZ 1999, 495 (497). So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 343 – Lissabon; krit. o. Rn. 193 ff. S.o. Rn. 4018. VO (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 88 des EG-Vertrags vom 22.3.1999, ABl. L 83, S. 1 (6). Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 462.

1182

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

gliedstaat hierzu im Rahmen der effektiven Durchsetzung von Unionsrecht verpflichtet ist, um ein zwingendes Gebot aus dem Unionsrecht nicht zu umgehen.260 So ist die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen ausgeschlossen, wenn hierdurch das von der Union verfolgte Ziel durch Zeitablauf nicht mehr erreicht werden kann.261 II.

Abwehr nationaler Hoheitsakte durch Unionsrecht

4033 Wendet sich der Antragsteller gegen einen nationalen Hoheitsakt, der nicht auf Unionsrecht beruht, kann er sich hierzu auf individualbegünstigende Normen des Unionsrechts berufen.262 Dies kann z.B. darin begründet sein, dass ein ihm gegenüber von einer nationalen Behörde ausgesprochenes Verbot gegen Unionsrecht verstößt. Die Pflicht des angerufenen Gerichts, den Sachverhalt dem Gerichtshof der EU 4034 vorzulegen, besteht in dieser Konstellation nicht, da die Gültigkeit des Unionsrechts nicht in Zweifel steht und das Unionsrecht angewendet wird.263 III.

Vorläufige Gewährung einer Rechtsposition aus dem Unionsrecht

4035 Schließlich kann sich der Antragsteller im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes auf Unionsrecht berufen, um hieraus für ihn günstige Rechtspositionen durchzusetzen. 1.

Untätigkeit eines Unionsorgans

4036 Einstweiliger Rechtsschutz kann nicht begehrt werden, wenn er darauf gerichtet ist, infolge der Untätigkeit von Unionsorganen vorläufige Maßnahmen auf Grundlage des Unionsrechts zu erlassen. Dieser Aspekt betrifft ausschließlich den vorläufigen Rechtsschutz auf Unionsebene, so dass hierfür der Gerichtshof der EU zuständig ist.264 Der einstweilige Rechtsschutz dient dann nicht der Abwehr des Unionsrechts, sondern der Ausnutzung des Regelungsrahmens unter Umgehung

260 261

262 263 264

Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (167). Vgl. EuGH, Rs. C-217/88, Slg. 1990, I-2879 (2905 f., Rn. 25 f.) – Kommission/ Deutschland (Tafelwein). Krit. zu dieser Konzeption der gerichtlichen Vollzugsanordnung bei Unionsbezug Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 73. Zur Antragsbefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog s.o. Rn. 3879 ff. BVerfG NJW 2007, 1521 (1522) – Sportwetten. EuGH, Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065 (6104, Rn. 53 f.) – T. Port; hierzu o. Rn. 2951 ff. Freilich können die Organe der EU durch die Gerichte kaum zu konkreten Maßnahmen verpflichtet werden. Im Regelfall wird eine Vertragsverletzung infolge ihrer Untätigkeit festgestellt, Classen, JZ 2006, 157 (158).

§ 1 Verwaltungsgericht

1183

der eigentlichen unionsrechtlichen Kompetenzbestimmungen, nach denen die Konkretisierung einem bestimmten Unionsorgan übertragen ist.265 2.

Bedeutung des Vorlageverfahrens

Begehrt der Antragsteller eine für ihn günstige Rechtsposition nach § 123 VwGO, 4037 durch die ein auf dem Unionsrecht basierender Hoheitsakt vorläufig unangewendet bleibt, wird hierdurch die einheitliche Anwendung des Unionsrechts beeinträchtigt. Aus dem Grundsatz des effet utile folgt daher, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO den gleichen engen Vorraussetzungen unterliegt, die auch für das Vorgehen gegen einen auf das Unionsrecht gestützten Hoheitsakt gelten.266 Das Gericht kann die dem Antragsteller begünstigende Rechtsposition somit 4038 nicht vorläufig gewähren, außer ihnen droht ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden, so wenn die Existenz eines Unternehmens gefährdet ist, und das Unionsinteresse an einer einheitlichen Rechtsanwendung wurde angemessen berücksichtigt. Das die einstweilige Anordnung erlassende Gericht muss die Frage der Gültigkeit des betroffenen Unionsrechtsakts dem Gerichtshof der EU vorlegen. Damit wird die Entscheidung darüber durch eine vorläufige Regelung nicht vorweggenommen.267

G.

Revision

Darüber hinaus kommt die Durchsetzung des Unionsrechts auch im Rechtsmittel- 4039 verfahren in Betracht. Die rechtswidrig unterlassene Vorlage an den EuGH kann zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen, da vorlegungsbedürftige Fragen regelmäßig von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne dieser Norm sind.268 Sofern das BVerwG die Revision unionsrechtswidrig zurückweist, bestehen für 4040 den Einzelnen kaum noch Rechtsschutzmöglichkeiten. Eine Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG wegen der möglicherweise rechtswidrigen Entziehung des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG269 kommt nur bei objektiv willkürlichen Entscheidungen in Betracht.270 Die Entscheidung des BVerfG kann der Einzelne nicht vom EuGH überprüfen lassen.271 265 266 267 268 269 270 271

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 460. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3790 f., Rn. 31 ff.) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; zu den Voraussetzungen s.o. Rn. 4024; abl. Schoch, JZ 1995, 109 (113 f.). Beispielsfall zur Bananenmarktordnung Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 1201. BVerwG, NJW 1988, 664 (664); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (93); Mutke, DVBl. 1987, 403 (403 ff.). BVerfGE 73, 339 (366) – Solange II; 82, 159 (192 ff.) – Absatzfonds. S. hierzu auch o. Rn. 3331. BVerfG, NJW 1997, 2512. Stattdessen kann der EGMR wegen eines möglichen Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK angerufen werden. S. hierzu o. Rn. 3352 ff.

1184

4041

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Entscheidet der Gerichtshof der EU aufgrund anderer Rechtsstreitigkeiten, dass eine Auffassung unionsrechtswidrig ist, kann der Einzelne ggf. von der handelnden Verwaltungsbehörde auf Antrag die erneute Befassung mit der Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung auf Grundlage der Auffassung des Gerichtshofs der EU verlangen.272 Inwieweit diese Entscheidung justiziabel ist, bleibt allerdings offen.

H.

Überprüfung der Vorlage beim EuGH

4042 Die Vorlage des nationalen Gerichts beim EuGH nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) kann das nationale Verfahren ebenso beeinflussen wie dessen Ausbleiben. Daher stellt sich für den Einzelnen die Frage, inwieweit er gegen die Durchführung oder das Ausbleiben der Vorlage gerichtlich vorgehen kann. I.

Rechtsschutz gegen Vorlage

4043 Die Durchführung des Vorlageverfahrens nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG), sowie die Aussetzung des Verfahrens erfolgt durch Beschluss. Beschlüsse des OVG bzw. des VGH können nach § 152 Abs. 1 VwGO nicht angefochten werden. Auch ein entsprechender Beschluss des VG kann nicht überprüft werden. Das Verwaltungsgericht hat die eigenständige Befugnis, über die Vorlage beim Gerichtshof der EU zu befinden. Das Beschwerdegericht darf diese Befugnis nicht an sich ziehen und mit bindender Wirkung für das Verwaltungsgericht abschließend entscheiden.273 Für den Einzelnen bestehen damit keine Möglichkeiten, sich gegen die Vorlage beim Gerichtshof der EU und die Aussetzung des Verfahrens zu wehren. II.

Rechtsschutz gegen Unterlassen der Vorlage

4044 Auch bei der beabsichtigten Durchsetzung des Unionsrechts bestehen für den Einzelnen keine Möglichkeiten das Unterlassen der Vorlage unmittelbar gerichtlich überprüfen zu lassen.274 Gleichwohl kann sich der Einzelne im Rahmen eines Rechtsbehelfs darauf stützen, dass im Rechtsmittelverfahren voraussichtlich eine Vorlage an den EuGH zu erfolgen hat. Zudem kann eine Verfassungsbeschwerde darauf gestützt werden, dass dem Einzelnen der gesetzliche Richter nach Art. 93

272 273

274

S. hierzu, insbes. zu den Voraussetzungen, o. Rn. 3326 ff. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 121; Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 61; Happ, in: Eyermann, VwGO, § 146 Rn. 8; Meyer-Ladewig, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 146 Rn. 9; Moench/Sandner, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 46 Rn. 96; Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 1 Rn. 20. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 122.

§ 1 Verwaltungsgericht

1185

Abs. 1 Nr. 4 lit. a) i.V.m. Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG entzogen wurde.275 Hierfür ist allerdings ein willkürliches Verhalten der Gerichte erforderlich, wofür hohe Voraussetzungen bestehen.276

J.

Beurteilungsspielraum

Die europäischen Vorgaben engen den Beurteilungs- und Ermessensspielraum der 4045 Behörden und Gerichte ein und wirken sich somit auch auf den Rechtsschutz des Einzelnen aus. I.

Fehlerfolgenlehre

Die Fehler im Verwaltungsverfahren, welche die Wirksamkeit von Unionsrecht 4046 beeinträchtigen, wirken sich in aller Regel strenger aus als solche, wodurch gegen nationales Recht verstoßen wird.277 Das Gerichtsverfahren und seine Richtigkeit erlangen eigenständige Bedeutung.278 Wenn die Regierung geplante Beihilfen nicht wie nach Art. 101 Abs. 3 S. 1 4047 AEUV (Art. 88 Abs. 3 S. 1 EG) vorgesehen gegenüber der Kommission anzeigt, ergibt sich hieraus die Rechtswidrigkeit ihrer Entscheidung. Diese bleibt selbst dann bestehen, wenn die Kommission die Beihilfebewilligung nachträglich für zulässig erklärt.279 § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG, wonach eine erforderliche Mitwirkung einer Behörde zum Erlass eines Verwaltungsakts grundsätzlich nachgeholt werden kann, ist daher europarechtskonform auszulegen. Die Heilung der Anzeigepflicht in Beihilfeangelegenheiten ist nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG nicht möglich. Die nachträgliche Begründung der Verfahrensentscheidung nach § 45 Abs. 1 4048 Nr. 2 VwVfG ist ebenfalls europarechtlich geprägt. Sie kann nur während des Verwaltungsverfahrens, nicht mehr im laufenden Gerichtsprozess nachgeholt werden.280 Begründet wird diese Einschränkung u.a. mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes, der es gebietet, dass dem Kläger bereits vor Prozessbeginn die wesentlichen Verwaltungsentscheidungen vorliegen.281 275

276 277 278

279 280 281

BVerfGE 73, 339 (367 f.) – Solange II; BVerfGE 82, 159 (192) – Absatzfonds; Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 123; ders., DVBl. 2004, 1441 (1448). BVerfGE 31, 145 (169) – Milchpulver; 75, 223 (245) – Kloppenburg-Beschluss. Im Einzelnen o. Rn. 3845 ff. Gornig/Trüe, JZ 2000, 395 (397); Wahl, DVBl. 2003, 1285 (1290). Wahl, DVBl. 2003, 1285 (1290 f.); Classen, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1996, S. 192 ff.; Kokott, Die Verwaltung 1998, 335 (365 ff.) gehen insoweit von einem abw. Strukturverständnis hinsichtlich der Fehlerfolgen aus. S. EuGH, Rs. C-39/94, Slg. 1996, I-3547 (3596 f., Rn. 64 ff.) – SFEI; Rs. C-261 u. 262/01, Slg. 2003, I-12249 (12294, Rn. 62 f.) – van Calster. EuGH, Rs. C-329/93 u.a., Slg. 1996, I-5151 (5217, Rn. 48) – Deutschland/Kommission; EuG, Rs. T-30/91, Slg. 1995, II-1775, (1817 ff., Rn. 98, 103) – Solvay. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 438.

1186

II.

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Rücknahme unionswidriger Beihilfen

4049 Die Rücknahme unionswidriger Beihilfen erfolgt nach § 48 VwVfG unabhängig davon, ob es sich um eine Unionsbeihilfe oder um eine nationale Beihilfe handelt. Dass eine nationale Behörde auch Unionsbeihilfen zurückfordern kann, beruht auf dem fehlenden Verwaltungsunterbau der Union. Daher richtet sich auch die Rücknahme nach der nationalen Rechtsordnung. Die Rücknahme einer Beihilfe ist nach § 48 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 VwVfG 4050 grundsätzlich ausgeschlossen, wenn der Begünstigte auf den Erhalt der Beihilfe vertrauen durfte. Diese nationale Vorschrift wird aber maßgeblich vom Gedanken des effet utile bestimmt, wonach die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden darf. Insbesondere darf die Rückforderung von Beihilfen nicht praktisch unmöglich gemacht werden.282 1.

Unionsbeihilfen

4051 Vertrauensschutz und Rechtssicherheit sind ebenfalls Bestandteile der Unionsrechtsordnung.283 Daher muss der Grundsatz des effet utile hiermit im Einklang stehen. § 48 Abs. 2 VwVfG setzt die Aspekte des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit um und verstößt daher nicht gegen das Unionsrecht in Form des Effet-utile-Grundsatzes.284 Das Unionsrecht steht der Bestandskraft rechtswidriger Verwaltungsakte nicht grundsätzlich ablehnend gegenüber. 2.

Nationale Beihilfen

4052 Anders verhält es sich bei der Rücknahme unionswidriger nationaler Beihilfen. Die Vereinbarkeit von nationalen Beihilfen mit dem Unionsrecht bestimmt die Kommission abschließend. Den Behörden kommt angesichts dieser Entscheidung kein Spielraum mehr zu und ihr Ermessen ist auf Null reduziert.285 Auch ist es unschädlich, dass die Rücknahmefrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG abgelaufen ist. Andernfalls könnten die nationalen Behörden die bindende Entscheidung der Kommission durch abwartendes Verhalten ihrerseits umgehen. Der Entreicherungseinwand des Begünstigten (§ 49a Abs. 2 VwVfG) ist hierdurch ebenfalls ausgeschlossen.286 282 283 284

285 286

Für eine Abwägung unter Berücksichtigung des Rücknahmeinteresses allerdings BVerwGE 106, 328 (334 ff.); 92, 81 (85 ff.). EuGH, Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 (3456 f., Rn. 13 f.) – BUG-Alutechnik; Rs. 205215/82, Slg. 1983, I-2633 (2669, Rn. 30) – Deutsche Milchkontor. Vgl. EuGH, Rs. C-366/95, Slg. 1998, I-2661 (2687 f., Rn. 33 ff.) – Steff-Houlberg Export; Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5124 f., Rn. 30 ff.) – Stichting ROM-projecten; näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1568 ff. S. jüngst EuGH, Rs. C-383-385/06, EWS 2008, 153 – Vereniging Nationaal Overlegorgaan; Epiney, NVwZ 2009, 949 (955). EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1618 f., Rn. 33 ff.) – Alcan II; krit. zu dieser Rspr. Scholz, DÖV 1998, 261 (264 f.). Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 1472 ff. auch zur Rückerstattung zu Unrecht, aber sogar durch Urteil bestandskräftig zurückge-

§ 3 Sozialgericht

1187

Der Verstoß nationalen Handelns gegen das Unionsrecht wiegt daher letztlich 4053 weitaus schwerer, als wenn Unionshandeln gegen Unionsrecht verstößt. Die unterschiedliche Handhabe zwischen den nationalen- und den Unionsbeihilfen lässt sich am ehesten so beschreiben, dass Unionsbeihilfen erwünschte Steuerungsinstrumente sind, während staatliche Beihilfen unter dem Verdacht des Protektionismus stehen.287 Da keine (grenzüberschreitende) Wettbewerbsverzerrung droht, kann der Vertrauensschutz ausgeprägter zum Zuge kommen.288 In Klagesituationen kann der Kläger aus den Umständen des Verstoßes Rückschlüsse auf den Ausgang des Verfahrens herleiten, sei es als Begünstigter oder als Konkurrent.

§ 2 Finanzgericht Hoheitliche Akte auf der Grundlage des Unionsrechts, gegen die sich der Kläger 4054 wendet, betreffen nicht selten staatliche Abgaben. Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO ist der Gerichtsweg zu den Finanzgerichten eröffnet, wenn es sich um öffentlichrechtliche Streitigkeiten über Abgaben handelt, die durch Bundes- oder Landesfinanzbehörden vollzogen werden. Aus europarechtlicher Sicht interessieren vor allem Streitigkeiten des Agrarverwaltungsrechts, da dies von den nationalen Zollbehörden vollzogen wird,289 sowie Streitigkeiten im Zusammenhang mit Zöllen und dem Agraralkohol.290 Zudem finden sich aufdrängende Sonderzuweisungen zu den Finanzgerichten 4055 im nationalen Umsetzungsrecht, z.B. in § 34 Abs. 1 MOG für Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation, soweit Bundesfinanzbehörden sie durchführen.

§ 3 Sozialgericht Die Einflüsse des Europarechts betreffen auch das Sozialrecht. Vor dem Hinter- 4056 grund des hier interessierenden Aspekts des Zugangs zu den Gerichten werden die materiell-rechtlichen Einflüsse nicht weiter erörtert.291

287 288 289 290 291

forderter Beihilfen (Rn. 1527 ff.); ders., Europarecht 4, Rn. 3022, 3026 ff. zu EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 – Kühne & Heitz; Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – I-21-Germany u. Arcor; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 – Kempter. S. EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 (4794, Rn. 37) – Oelmühle. Scheuing, Die Verwaltung 2001, 107 (126); Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (7). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. S. Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 6; Stern, JuS 1998, 769 (770). Rennert, in: Eyermann, VwGO, § 40 Rn. 147. S. hierzu Müntefering/Becker (Hrsg.), 50 Jahre EU – 50 Jahre Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Arbeits- und Sozialrecht, 2008; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1781 ff.

1188

Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten

Bei der Durchsetzung des Europarechts vor den nationalen Sozialgerichten spielt die VO (EWG) Nr. 1408/71292 eine besondere Rolle.293 Mit dieser Verordnung wird sichergestellt, dass Arbeitnehmer ihren Krankenversicherungsschutz, Arbeitslosen- und Rentenversicherungsansprüche behalten, wenn sie in ein anderes Mitgliedsland der EU wechseln. Hierdurch soll die Arbeitnehmerfreizügigkeit forciert werden. Eine Besonderheit dieser Verordnung liegt darin, dass nach Art. 86 Abs. 1 der VO Anträge, Erklärungen oder Rechtsbehelfe, welche die in der Verordnung geregelten Bereiche betreffen, auch vor entsprechenden Stellen anderer Mitgliedstaaten eingelegt werden können. Da die Verordnung keine Vorgaben zur anzuwendenden Sprache macht,294 können diese Schriftsätze in jeder der 23 Amtssprachen eingereicht werden. Damit sind die örtlichen Zuständigkeiten nach § 84 Abs. 1 und § 90 i.V.m. 4058 §§ 57 ff. SGG sowie die Gerichtssprache nach § 61 Abs. 1 SGG i.V.m. § 184 S. 1 GVG modifiziert.295 Damit wird durch eine Verordnung direkt in die Verfahrensautonomie der Länder eingegriffen,296 und nicht lediglich durch eine Richtlinie, bei der die Vorgaben in nationales Recht umgesetzt werden müssen. 4057

292

293 294

295

296

VO (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern vom 14.6.1971, ABl. 1997 L 28, S. 1; zuletzt geändert durch VO (EG) 647/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.4.2005, ABl. L 117, S. 1. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1535 ff., 1570 f. auch zu Riesterrente und DocMorris (dazu jüngst EuGH, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 sowie auch o. Rn. 3510 ff. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 81; unter besonderer Bezugnahme auf die Freizügigkeit der EU-Bürger im Ergebnis auch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 23 Rn. 78. Nach FG Saarland, NJW 1989, 3112 soll die Einlegung von Rechtsbehelfen in Amtssprachen der EU grds. fristwahrend sein, wenn die deutsche Übersetzung alsbald erfolgt. Vgl. auch Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1447); ders., Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 81. Das BVerwG, NJW 1990, 3103 (3103) hat sich insoweit nicht abl. zu dieser Auffassung geäußert, da sich das Problem in der Entscheidung nicht stellte. Denn die in dem Urteil bedeutsame Sprache war zu jenem Zeitpunkt noch keine Amtssprache der EU gewesen. Ähnlich Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, S. 81.

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeitsund Strafgerichten

§ 1 Zivilgericht A.

Der Vorrang des Gerichtshofs der EU

Im Unionsrecht finden sich Regelungen wonach der Gerichtshof der EU in be- 4059 stimmten Rechtsgebieten zuständig ist, die eigentlich der nationalen Zivilgerichtsbarkeit zuzuordnen sind. Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gehen diese Regelungen den Zuweisungen der nationalen Rechtsordnung vor. Es handelt sich um Sonderzuweisungen eigener Art.1 I.

Klagen wegen deliktischer Haftung der Bediensteten und Organe

Der Gerichtshof der EU ist nach Art. 268, 340 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 235, 288 4060 Abs. 2 EG) zuständig für solche Klagen, die aufgrund deliktischer Verstöße der Bediensteten und Organe der Union erhoben werden, welche diese in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursacht haben. Die Tätigkeit muss nicht als hoheitliche zu qualifizieren sein. Es reicht aus, wenn sie der Union zuzurechnen ist, also ein unmittelbarer Bezug zwischen dem schadensauslösenden Ereignis und dem Aufgabenbereich der Unionsorgane vorliegt.2 Der Gerichtshof der EU ist aber selbst dann zuständig, wenn der Verstoß von einer nationalen Behörde begangen wurde, sofern diese eine rechtswidrige Verordnung der Union befolgt und hierbei keinen eigenen Ermessensspielraum hat oder auf Weisung der Kommission handelt und insoweit die Haftung auf diese übergeht.3

1 2 3

Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 18. Gilsdorf, EuR 1975, 73 (107); Geiger, Art. 235 EGV Rn. 3; Mankowski, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 6. EuGH, Rs. 175/84, 1986, 753 (768 f., Rn. 21 ff.) – Krohn; Mankowski, in: Rengeling/ Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 7.

1190

4061

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Da dem Gerichtshof der EU die Zuständigkeit für Fragen der vertraglichen Haftung der Bediensteten und Organe der Union nicht zugewiesen ist, besteht die Gefahr, dass Schadensersatzansprüche aus einem Sachverhalt mit divergierenden Anspruchsgrundlagen teilweise vor dem Gerichtshof der EU und zum Teil vor den mitgliedstaatlichen Gerichten geltend zu machen sind.4 In dieser Situation kann das nationale Gericht das Verfahren gem. § 148 ZPO bis zur Entscheidung des EuG aussetzen.5 Eine Auslegung des Art. 268 AEUV (Art. 235 EG) dahin, auch über die konkurrierenden vertraglichen Ansprüche das EuG entscheiden zu lassen,6 erscheint angesichts der bestehenden anderweitigen Kompetenzausweitungen des Gerichtshofs der EU7 nicht ausgeschlossen. Gleichwohl spricht die Formulierung in Art. 268 AEUV (Art. 235 EG), wonach ausdrücklich nur auf Art. 340 Abs. 2 und 3 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) Bezug genommen wird, dafür, dass diese Begrenzung bewusst erfolgt ist. Angesichts der zunehmenden Schiedsvereinbarungen in privatrechtlichen Verträgen mit der Union und ihren Organen bleibt die skizzierte Situation die Ausnahme.8 II.

Aufgrund einer Schiedsklausel

4062 Schließlich kann sich die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nach Art. 272 AEUV (Art. 238 EG, Art. 153 EAG) aufgrund der Vereinbarung einer Schiedsklausel9 ergeben, sofern der Vertrag von der EU oder für ihre Rechnung geschlossen wurde. Weitere Voraussetzung ist, dass der EuGH bzw. das EuG10 ausschließlich und als einzige Instanz zuständig sind.11 Die Verträge können wichtige Unionsinteressen betreffen. Die Vereinbarung 4063 der Zuständigkeit erscheint daher sehr sinnvoll, könnte doch anderenfalls ein mitgliedstaatliches Gericht über den Vertrag entscheiden und Unionsinteressen beeinflussen.12

4 5 6 7 8 9

10

11

12

Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 10. Rosenberg/Schwab/Gottwald, Zivilprozessrecht, § 18 II Rn. 7 c); Geimer, Internationales Zivilprozessrecht, Rn. 246 b. Zur Zuständigkeit des EuG o. Rn. 3022. Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 10. S.o. Rn. 2178 f. Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 10; s. auch nachfolgende Rn. 4062 f. Zur Frage konkurrierender Zuständigkeit mitgliedstaatlicher Gerichte aufgrund einer Schiedsklausel s. EuGH, Rs. C-185/07, NJW 2009, 1655 f. – Allianz u. Generali/West Tankers Inc.; Lehmann, NJW 2009, 1645 ff. Bei Klagen natürlicher oder juristischer Personen aufgrund der Schiedsklausel ist das EuG zuständig, anderenfalls der EuGH, Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 11. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 238 EGV Rn. 7; Cremer, in Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 5; Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 13; Schwarz, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 14 Rn. 7; s.o. Rn. 3150 ff. auch zum Folgenden. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 3; Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 15; Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 1.

§ 1 Zivilgericht

1191

Der Gerichtshof der EU entscheidet nicht als Schiedsgericht i.S.d. ZPO,13 so 4064 dass seine Entscheidung auch nicht nach § 1059 ZPO durch ein nationales Zivilgericht wieder aufgehoben werden kann. III.

Auswirkungen auf das Verhältnis zu den nationalen Zivilgerichten

Aufgrund der abdrängenden Zuweisungen sind die nationalen Gerichte in diesen 4065 Fällen nicht zuständig. Ein dennoch angerufenes nationales Gericht hat sich für unzuständig zu erklären.14 Probleme können sich dann einstellen, wenn das nationale Gericht rechts- und bestandskräftig über seine Zuständigkeit entschieden hat. 1.

Bei widersprechenden Entscheidungen

Werden sowohl der Gerichtshof der EU als auch das nationale Gericht angerufen 4066 und entscheiden beide in derselben Rechtssache unterschiedlich, muss der Entscheidung des Gerichtshofs der EU Vorrang vor der nationalen Entscheidung eingeräumt werden. Dies folgt aus der Pflicht der Mitgliedstaaten, auch Entscheidungen anzuerkennen und durchzusetzen, die den Entscheidungen ihrer Gerichte widersprechen.15 Ist die Entscheidung des nationalen Gerichts noch nicht rechtskräftig, kann der 4067 Vorrang dadurch erreicht werden, dass eine Streitpartei die Vorgaben aus dem Urteil des Gerichtshofs der EU im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens anstrengt.16 Unterbleibt die Einlegung des Rechtsmittels oder ist die Entscheidung des nationalen Gerichts aus anderen Gründen rechtskräftig geworden, besteht keine Möglichkeit, diesen Widerspruch in den Entscheidungen zu korrigieren. Ein Wiederaufnahmeverfahren ist in der ZPO für diesen Fall weder vorgesehen noch angesichts der im Zivilprozess vorherrschenden Dispositionsmaxime denkbar. Sofern das Urteil des Vollzugs bedarf, sind die nationalen Vollzugsbehörden 4068 aber aufgrund des Gebots des effet utile und nach Art. 260 Abs. 1 AEUV (Art. 228 Abs. 1 EG)17 dazu angehalten, die Entscheidung nicht zu vollziehen. 2.

Bei ausbleibenden Entscheidungen

Halten sich der Gerichtshof der EU und das nationale Zivilgericht beide für unzu- 4069 ständig, ist danach zu unterscheiden, welches Gericht zuerst seine Unzuständigkeit

13 14 15 16 17

Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 238 EGV Rn. 2; Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 17; Schwarze, in: ders., Art. 238 EGV Rn. 2. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 238 EGV Rn. 2; Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 19; Schwarze, in: ders., Art. 240 EGV Rn. 2. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Art. 240 EGV Rn. 15. Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 21. Ehlers, DVBl. 2004, 1441 (1451, Fn. 127).

1192

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

erklärt hat. Befindet sich der Gerichtshof der EU für unzuständig, werden durch diese Entscheidung die nationalen Gerichte gebunden und sind dann zuständig. Wenn sich hingegen zuerst das nationale Gericht für unzuständig erklärt, bindet 4070 es durch diese Entscheidung nicht den Gerichtshof der EU. Das bedeutet, dass er sich gleichermaßen für unzuständig erklären kann. Ohne zuständiges Gericht ist dem Bürger aber sein Rechtsschutz verwehrt. Da die Prozessentscheidung des nationalen Gerichts keine materielle Rechtskraft entfaltet, kann sich der Bürger mit dem gleichen Sachverhalt erneut an das Gericht wenden, ohne dass dieses wegen seiner vorangegangenen Entscheidung die Sache zurückverweisen müsste oder könnte.18 Wenn das Gericht sich in Kenntnis der Gerichtshofentscheidung erneut für unzuständig erklärt, würde es hierdurch dem Kläger bewusst den in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG und Art. 47 EGRC garantierten Rechtsschutz verwehren.

B.

Staatshaftung

4071 Die nationalen ordentlichen Gerichte sind nach Art. 34 S. 3 GG, § 40 Abs. 2 S. 1 Var. 3 VwGO mit der Durchsetzung des unionsrechtlichen Staathaftungsanspruchs betraut. Im europäischen Kontext kommt diese Zuständigkeit vor allem dann zum Tragen, wenn der nationale Gesetzgeber europäische Richtlinienbestimmungen nicht rechtzeitig oder vollständig umgesetzt hat und hierdurch für den Einzelnen ein Schaden entstanden ist.19 Unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche gegen den Staat können darüber hinaus aber auch daraus erwachsen, dass nationale Gerichte europäische Vorgaben nicht ausreichend beachten.20 Sachlich zuständig für diese Klagen sind nach § 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG aus4072 schließlich die Landgerichte, unabhängig vom Wert des Streitgegenstands. Die örtliche Zuständigkeit bestimmt sich gem. § 18 ZPO nach dem allgemeinen 4073 Gerichtsstand des Fiskus. Mit „Fiskus“ können sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch die Bundesländer gemeint sein,21 je nachdem, wem die Umsetzung der Richtlinie oblag22 bzw. welches Gericht Richtlinienrecht falsch angewendet hat. Der allgemeine Gerichtsstand des Fiskus richtet sich nach dem Sitz derjenigen Behörde, die berufen ist, den Fiskus in dem Rechtsstreit zu vertreten. Entscheidend ist der Sitz der vertretungsbefugten Behörde, nicht der Sitz des Fiskus. Welche Behörde konkret zur Vertretung der Bundesrepublik in diesen Prozes4074 sen befugt ist, ergibt sich aus Verordnungen oder Gesetzen, wobei die Bestimmung mitunter sehr schwierig ist.23 Das Problem ist aber kein europarechtliches, 18 19 20

21 22 23

Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 22. Ausführlich hierzu und zu den einzelnen Voraussetzungen o. Rn. 2127 ff. Grundlegend EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler. Zur Frage der Staatshaftung für Gerichtsentscheidungen bei auslegungsbedürftigem Recht s. Frenz/Götzkes, EuR 2009, 622 ff. Patzina, in: MüKo ZPO I, § 18 Rn. 2. Palme, EuZW 2005, 109 (112). S. Patzina, in: MüKo ZPO I, § 18 Rn. 3. S. auch beispielhaft die Auflistung über die Übertragung für bestimmte Geschäftsbereiche bei Patzina, a.a.O., § 18 Rn. 7-40 (sic!).

§ 1 Zivilgericht

1193

vielmehr bestehen diese Schwierigkeiten bei der Bestimmung der vertretungsbefugten Behörde bei jeder Inanspruchnahme des Staats. Das finanzielle Risiko bei der Anrufung eines eventuell unzuständigen Gerichts ist aber gering, da nach § 281 Abs. 3 ZPO ausschließlich die tatsächlich anfallenden Mehrkosten dem Kläger aufzuerlegen sind und diese nicht abstrakt vom Streitwert abhängen.

C.

Streitigkeiten zwischen Privaten

Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten werden zunehmend durch das Unionsrecht 4075 geprägt. Dies betrifft nicht nur die inhaltliche Ausgestaltung ihrer Rechtspositionen, sondern auch den Zugang zu den Gerichten I.

Zugang zu den nationalen Zivilgerichten

1.

Bedeutung des Unionsrechts für den nationalen Zivilprozess

Das nationale Zivilrecht, insbesondere das Verbraucher- und das Gesellschafts- 4076 recht, ist maßgeblich unionsrechtlichen Einflüssen ausgesetzt. Die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarkts führt insbesondere im Bereich des Verbraucherschutzes zu vielfachen Ausgestaltungen durch europäische Verordnungen und Richtlinien. Hierunter fallen u.a. die Regelungsbereiche der AGB, des unlauteren Wettbewerbs, des Verbrauchsgüterkaufs, der Haustür- und Fernabsatzgeschäfte sowie spezielle Regelungsbereiche wie das Teilzeit-Wohnrecht oder Finanzierungsverträge. Insbesondere zugunsten des Verbrauchers wurden somit durch das Europarecht diejenigen Rechte eingeräumt bzw. zur Umsetzung in nationales Recht vorgegeben, die er vor den nationalen Zivilgerichten durchsetzen kann. Mit der Umsetzung der europäischen Vorgaben in das nationale Recht ist dieser 4077 Prozess noch nicht abgeschlossen. Insbesondere durch die richtlinienkonforme Auslegung24 nationaler Vorschriften konkretisiert die höchstrichterliche Rechtsprechung die Rechtspositionen für den Einzelnen. 2.

Das Beispiel Quelle

Die Auswirkungen des Unionsrechts auf die zivilrechtlichen Prozesse und die 4078 Verzahnung der nationalen Gerichte mit den Unionsgerichten, zeigten jüngst die sog. Quelle-Entscheidungen. Der Rechtssache Quelle lag die Frage zugrunde, ob ein Versandunternehmen von einem Verbraucher, wie in § 439 Abs. 4 a.F. i.V.m. §§ 346 ff. i.V.m. § 100 BGB allgemein vorgesehen, Wertersatz für die Nutzung des zunächst gelieferten vertragswidrigen Verbrauchsgutes verlangen kann und wie die einen solchen Nutzungsersatz im Bereich des Verbrauchsgüterkaufs aus-

24

S. hierzu o. Rn. 978 ff.

1194

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

schließende Vorgabe des Art. 3 RL 1999/44/EG25 auf das nationale Zivilrecht einwirkt. In seiner sog. ersten Quelle-Entscheidung sah der BGH eigentlich keine Mög4079 lichkeit zur richtlinienkonformen Auslegung des eindeutig formulierten § 439 Abs. 4 BGB a.F.,26 beschloss aber eine Vorlage an den EuGH. Dieser konstatierte einen Richtlinienverstoß,27 ohne näher einen Weg für die Behebung vorzugeben. Der BGH ließ dann in seinem sog. zweiten Quelle-Urteil28 auf der Basis einer richtlinienkonformen Rechtsfortbildung partiell nationales Recht unangewendet – hier § 439 Abs. 4 BGB a.F. für Verbrauchsgüterkäufe. Damit ging er den vom EuGH in anderen Fällen vorgegebenen Weg, die Interpretation des innerstaatlichen Rechts unter voller Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums nach nationalem Recht so weit wie möglich am Wortlaut der Richtlinie auszurichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen.29 Hier zeigt sich erneut, dass der Rechtssprechung des Gerichtshofs der EU und 4080 seinen Vorgaben für die nationalen Gerichte eine hohe Bedeutung bei der Schaffung durchsetzbarer Rechtspositionen für den Einzelnen beizumessen ist. 3.

Internationale Zuständigkeit der nationalen Zivilgerichte

4081 Die internationale Zuständigkeit der nationalen Zivilgerichte bei Klagen gegen Unionsbürger sowie die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen aus anderen Mitgliedstaaten ergibt sich aus den Bestimmungen der EuGVVO.30 Bei Klagen z.B. wegen grenzüberschreitender Kaufverträge oder Internetdienstleistungsverträge bestimmt sich das anzurufende Gericht nach diesen Bestimmungen. Nach Art. 2 Abs. 1, 59, 60 EuGVVO sind dieje25 26 27 28 29

30

Des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. BGH, NJW 2006, 3200 (Rn. 12) – Quelle I. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 ff. – Quelle. BGH, NJW 2009, 427 ff. – Quelle II; ausführlich hierzu Pfeiffer, NJW 2009, 412 f. sowie o. Rn. 1034 ff. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26, 28) – von Colson u. Kamann; Rs. C397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK; Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 36) – Janecek. VO (EG) Nr. 44/2001 des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 22.12.2000, ABl. 2001 L 12, S. 1, zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndVO (EG) 280/2009 vom 6.4.2009, ABl. L 93, S. 13, sowie das Abkommen zwischen der EG und dem Königreich Dänemark über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 19.10.2005, ABl. L 299, S. 62. Zuvor Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (EuGVÜ) vom 27.9.1968, ABl. 1998 C 27, S. 1. Die Bestimmungen der EuGVÜ gelten durch eine fast wortgleiche Übernahme im Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 16.9.1988, sog. Lugano-Übereinkommen (LGVÜ), mit der Schweiz, Norwegen und Island fort.

§ 1 Zivilgericht

1195

nigen Gerichte eines Mitgliedstaats zuständig, in dem der Beklagte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Die internationale Zuständigkeit wird darüber hinaus auch durch die unions- 4082 rechtlichen Grundsätze beeinflusst: Für vermögensrechtliche Streitigkeiten haben die nationalen Gerichte ihre Zuständigkeit nach § 23 Abs. 1 ZPO abgelehnt, wenn sich der dort geforderte Inlandsbezug auf die bloße Belegenheit von Vermögenswerten des Beklagten in Deutschland beschränkt. Notwendig ist danach vielmehr, dass der Kläger seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hat oder er Deutscher ist.31 Um Diskriminierungen von Unionsbürgern zu vermeiden, ist der geforderte In- 4083 landsbezug im Sinne eines Unionsbezugs zu verstehen.32 Klagen von Unionsbürgern dürfen daher nicht mit der Begründung zurückgewiesen werden, sie hätten ihren gewöhnlichen Aufenthaltsort nicht in Deutschland, denn dies stellt einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot dar. II.

Modifikationen des Prozessrechts

Weitgehende Umgestaltungen des Zivilverfahrensrechts nach Maßgabe des Uni- 4084 onsrechts sind entsprechend der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie, die sich auch darauf erstreckt, bisher ausgeblieben. Die Einflüsse des Unionsrechts auf die Verfahren vor den Zivilgerichten sind dementsprechend punktuell,33 bedingt durch primärrechtliche Anforderungen wie auch sekundärrechtliche Vorgaben. Das Diskriminierungsverbot führte zu diversen Gesetzesanpassungen. So ist die 4085 Prozesseinrede der Prozesskostensicherheit gem. § 110 Abs. 1 ZPO nicht mehr gegenüber Unionsbürgern möglich. Ebenso wenig kann sich der Antragsteller eines Arrests nach § 917 Abs. 2 S. 2 ZPO darauf stützen, dass die Vollstreckung in das Vermögen von Unionsbürgern erfolgen soll. Weitere Anpassungen hat das Zivilprozessrecht durch Vorgaben in Richtlinien 4086 erfahren. Einige Verfahrensanpassungen gehen eng einher mit den materiell-rechtlichen Vorgaben aus den europäischen Richtlinien. Auf diesem Weg wurden z.B. das Verbandsklagerecht (§ 3a UKlaG)34 sowie weitere Rechtsbehelfe35 und außergerichtliche Schlichtungsverfahren (§ 14 UKlaG)36 eingeführt.

31 32 33 34 35

36

BGHZ 115, 90 (98 f.); OLG Frankfurt, NJW-RR 1993, 305 (306). Ähnlich Mankowski, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 37 Rn. 30. Coester-Waltjen, Jura 2006, 914 (918); Koch, JuS 2003, 105 (110) spricht von einem Flickenteppich. Veranlasst durch RL 98/27/EG über Unterlassungsklagen zum Schutz der Verbraucherinteressen vom 19.5.1998, ABl. L 166, S. 51. S. z.B. Art. 22 Datenschutzrichtlinie, RL 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr vom 24.10.1995, ABl. L 281, S. 31. Etwa auf der Basis von Art. 10 Überweisungsrichtlinie, RL 97/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Überweisungen vom 27.1.1997, ABl. L 43, S. 25.

1196

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Per Verordnung37 wurden die Vorschriften der ZPO auf eine schnellere Durchführung grenzüberschreitender Rechtsstreitigkeiten ausgerichtet. So wurden die Zustellungsverfahren vereinheitlicht und dezentrale Übermittlungs- und Empfangsstellen bestimmt,38 um eine zügige Zustellung von Schriften in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Auch wurde die grenzüberschreitende Beweisaufnahme durch mitgliedstaatliche Gerichte erleichtert.39 Richtlinienvorgaben gemäß wurden zudem bestimmte Beweislastregeln festgelegt. So wurde die Beweislastumkehr in Art. 9 Abs. 1 der EG-Dienstleistungen-Gleichberechtigungsrichtlinie40 in § 22 AGG umgesetzt. Angesichts der zunehmenden europarechtlichen Einflüsse im materiellen Zivil4088 recht41 ist deren einheitliche Gewährung im Rahmen des Rechtsschutzes von Bedeutung.42 Die Kommission hat daher 1990 eine Expertengruppe beauftragt, eine einheitliche europäische Zivilprozessordnung auszuarbeiten.43 Diese hat bis 1993 einen Abschlussbericht inklusive eines Modellentwurfs erarbeitet, aber hierbei besonders sensible Regelungsbereiche ausgespart. Der Abschlussbericht44 weist daher kein in sich geschlossenes Konzept auf, sondern dient vorerst als Leitlinie für zukünftige Entwicklungen in den Zivilprozessordnungen der Mitgliedstaaten.45 4087

III.

Mediation

4089 Die EU forciert die Berücksichtigung alternativer Streitschlichtungsverfahren. Nach dem Grünbuch der Kommission über alternative Verfahren zur Streitbeilegung von 200246 und dem Europäischen Verhaltenskodex für Mediatoren von

37

38

39

40

41 42 43

44 45 46

VO (EG) Nr. 1393/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- oder Handelssachen in den Mitgliedstaaten und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1348/2000 VO (EG) Nr. 1348/2000 des Rates über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- oder Handelssachen in den Mitgliedstaaten vom 29.5.2000 (ABl. L 160, S. 37) vom 13.11.2007, ABl. L 324, S. 79. Nach § 1069 Abs. 1 ZPO sind die zustellenden Gerichte bzw. die Amtsgerichte in dem Bezirk des Wohnsitzes für die Übermittlung an die mitgliedstaatlichen Empfangsstellen zuständig. VO (EG) Nr. 1206/2001 des Rates über die Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Beweisaufnahme in Zivil- oder Handelssachen vom 28.5.2001, ABl. L 174, S. 1. RL 2004/113/EG des Rates zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen beim Zugang zu und bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen vom 13.12.2004, ABl. L 373, S. 37. S.o. Rn. 4076 ff. Koch, JuS 2003, 105 (109). Working Group for the Approximation of the Civil Procedure Law. Nach ihrem Vorsitzenden, dem belgischen Rechtsgelehrten Marcel Storme, auch Storme-Gruppe genannt. Storme, ZZP 109 (1996), 345 ff. Koch, JuS 2003, 105 (109). KOM (2002) 196 endg.

§ 1 Zivilgericht

1197

200447 wurde 2008 die sog. Mediationsrichtlinie48 verabschiedet. Sie sieht die Aufwertung der Mediation in den Bereichen der Zivil- und Handelssachen vor. Unter anderem sind die Mitgliedstaaten demnach gehalten, die Ausbildung von 4090 Mediatoren nebst der Entwicklung von freiwilligen Verhaltenskodizes und deren Einhaltung zu fördern. Die Richter können die Parteien jederzeit auffordern, ein Mediationsverfahren in Anspruch zu nehmen. Die Rechtssicherheit wird für die Parteien dadurch gestärkt, dass sie eine ge- 4091 richtliche Bestätigung oder notarielle Beurkundung ihrer im Weg der Mediation geschlossenen Vereinbarung veranlassen können und hierdurch die Vollstreckbarkeit in der EU sicherstellen können. Beim Scheitern einer Mediation dürfen Informationen hieraus in einem sich anschließenden Gerichtsverfahren nicht gegen die Parteien verwendet werden. Schließlich wird auch die Verjährung von Ansprüchen mit der Durchführung der Mediation gehemmt. IV.

Unmittelbare Einflüsse des Europarechts auf die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten

Die Umsetzung von Richtlinienbestimmungen in das materielle Zivilrecht wurde 4092 bereits angesprochen.49 Insoweit bestehen auch keine Besonderheiten für den Einzelnen, diese Rechte durchzusetzen, da sie nationales Recht darstellen. Abschließend stellt sich daher die Frage, inwieweit Unionsrecht unmittelbar das Verhältnis Privater untereinander zu beeinflussen vermag, ohne dass es hierfür einer Umsetzung in das nationale Zivilrecht bedarf. 1.

Auswirkungen von Verordnungen

Nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) entfaltet die Verordnung all- 4093 gemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Voraussetzung für diese Wirkung ist, dass die Verordnung hinreichend genau und bestimmt ist.50 Aufgrund dieses Rechtssatzcharakters wirkt sie sich unmittelbar auf das Verhältnis zwischen den Privaten aus. Sie kann mit unmittelbarer Wirkung zulasten der Bürger Verpflichtungen anordnen.51 Hieraus folgt, dass Private Rechtspositionen aus Verordnungen gegenüber anderen Privaten in Zivilprozessen durchsetzen können.52

47 48 49 50 51 52

Abrufbar unter http://ec.europa.eu/civiljustice/adr/adr_ec_code_conduct_de.pdf. RL 2008/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Handelssachen vom 21.5.2008, ABl. L 136, S. 3. S.o. Rn. 4076. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 56. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24) – Faccini Dori in ausdrücklicher Abgrenzung zu den Richtlinien. EuGH, Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7321 f., Rn. 30) – Muñoz.

1198

2.

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Auswirkungen von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen)

4094 Auch die adressatenbezogenen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 2 EG) sind in allen ihren Teilen verbindlich und können unmittelbare Wirkungen hervorrufen.53 Sie wirken aber anders als die Verordnungen nur auf diejenigen Privatrechtsverhältnisse, deren Sachverhalte in dem Beschluss (der Entscheidung) geregelt werden. a)

Private als Adressaten

4095 An Private gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) beinhalten i.d.R. Begünstigungen. Hierdurch sind belastende Wirkungen für den Einzelnen aber nicht ausgeschlossen. Die Belastungen können sich mittelbar für die nicht adressierten Privaten ergeben. So beinhaltet die Vorteilsgewährung des einen Marktteilnehmers i.d.R. die Benachteiligung des anderen. Im Zivilprozess kann sich der durch einen Beschluss (eine Entscheidung) Begünstigte auf ihm dort gewährte Rechtspositionen gegenüber anderen Privaten berufen. Das Gericht kann in diesem Prozess nicht den Beschluss (die Entscheidung) für 4096 rechtswidrig erklären, sondern ist bei entsprechenden Zweifeln nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zur Vorlage an den Gerichtshof der EU gehalten.54 Der durch einen Beschluss (eine Entscheidung) Belastete hat keine Möglichkeit, den Beschluss (die Entscheidung) im Zivilprozess anzugreifen. Hierfür steht ihm nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) die Erhebung einer Nichtigkeitsklage unmittelbar vor dem EuG zu.55 b)

Mitgliedstaaten als Adressaten

4097 Werden Beschlüsse (Entscheidungen) unmittelbar an die Mitgliedstaaten gerichtet, dann bedarf es für Auswirkungen auf Privatrechtsverhältnisse zunächst grundsätzlich einer Umsetzung in nationales Recht. Beschlüsse (Entscheidungen) können aber ebenso wie nicht fristgerecht umgesetzte Richtlinien56 unmittelbare Wirkung erlangen.57 Rechtliche Verpflichtungen Privater kann eine solche unmittelbar wirkende Entscheidung aber grundsätzlich nicht begründen.58 Ein Zivilprozess gestützt auf die unmittelbare Wirkung eines (einer) an den nationalen Gesetzgeber gerichteten Beschlusses (Entscheidung) ist daher im Allgemeinen nicht möglich.

53 54

55 56 57 58

St. Rspr., EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad. Auch einfache Instanzgerichte müssen vorlegen, bevor sie einen unionsrechtlichen Rechtsakt nicht anwenden, EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 13 ff.) – Foto-Frost. Näher o. Rn. 3304 f. S. hierzu o. Rn. 2721 ff. S. hierzu o. Rn. 1058 ff. sowie sogleich Rn. 4099. S. hierzu o. Rn. 1333 ff. Vgl. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 (2360, Rn. 17) – Albako/BALM.

§ 1 Zivilgericht

3.

1199

Auswirkungen von Richtlinien

Die Adressaten von Richtlinien sind ausschließlich die Mitgliedstaaten. Sie sind 4098 durch die Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) zu ihrer Umsetzung verpflichtet. Private werden hierdurch grundsätzlich nicht in die Pflicht genommen. a)

Unmittelbare Direktwirkung zugunsten Privater

Die unmittelbare Wirkung von nicht innerhalb der vorgegebenen Frist umgesetz- 4099 ten Richtlinien verpflichtet ebenfalls grundsätzlich nur die Mitgliedstaaten. Privaten können durch die unmittelbare Wirkung von Richtlinien keine Pflichten auferlegt werden.59 Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien im Verhältnis des Mitgliedstaats zu Privaten (sog. vertikale Direktwirkung) besteht nur soweit, wie sie für die Privaten günstige Regelungen enthält. Diese Rechtsprechung hat der EuGH konkretisiert und die unmittelbare Wirkung von Richtlinien auch im Verhältnis der Privaten zueinander (sog. horizontale Direkt- oder Drittwirkung) abgelehnt.60 Die Direktwirkung von Richtlinien mit sich gegenüberstehenden Rechten und Pflichten im Verhältnis Privater untereinander besteht daher grundsätzlich nicht.61 Ein Zivilprozess gestützt auf die unmittelbare Direktwirkung von Richtlinien ist daher grundsätzlich ausgeschlossen. b)

Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater nur aufgrund faktischer Betroffenheit

Gleichwohl bleibt es nicht aus, dass durch das Berufen eines Privaten auf die un- 4100 mittelbare Wirkung von Richtlinien für andere Private negative Auswirkungen entstehen. Diese sind dann aber staatlich vermittelt, so wenn ein Bürger eine umfangreiche Umweltverträglichkeitsprüfung eines größeren Bauprojekts durchsetzt und dieses sich dadurch verzögert.62 Auch die Anfechtung einer für einen Dritten günstigen Rechtsposition ist zu nennen.63 Der EuGH sieht jedenfalls keinen Grund dem Einzelnen die Berufung auf Richtlinienbestimmungen gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat zu versagen, wenn hiermit bloß negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter verbunden sind, selbst wenn diese gewiss sind.64 Damit ist die staatliche Beteiligung konstitutiv, und diese ist vor dem Verwaltungsgericht einzufordern oder abzuwehren, nicht aber vor den Zivilgerichten.

59 60

61 62 63 64

S. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 9) – Kolpinghuis; Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4729, Rn. 36) – Arcaro. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24 – Faccini Dori; Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 15) – El Corte Inglés; Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56) – Wells; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 109) – DRK. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48 f.) – Marshall I; o. Rn. 1100 f. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 – Wells. EuGH, Rs. C-201/94, Slg. 1996, I-5819 (5859 f., Rn. 37, 39) – Smith & Nephew. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells; Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 (7584 f., Rn. 46 ff.) – Unilever.

1200

c)

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater?

4101 Dadurch ergibt sich zumindest die Möglichkeit für Private, über den Umweg der Inanspruchnahme des Staats mittelbar gegen andere Private vorzugehen. Angesichts dieser faktischen horizontalen Drittwirkung bei Richtlinienbestimmungen mit Doppelwirkung stellt sich die Frage, ob eine horizontale Direktwirkung nicht grundsätzlich etabliert werden sollte. Die Diskussion ist noch nicht abgeschlossen.65 Die zivilrechtliche Durchsetzung von Rechtspositionen aus Richtlinien ist nach wie vor umstritten. Zumindest in denjenigen Konstellationen, in denen der Einzelne anderen Privaten faktisch unterlegen ist, sind die nationalen Gerichte um so mehr angehalten, den Richtlinien zu ihrer vollen Wirksamkeit zu verhelfen und insoweit das nationale Recht richtlinienkonform auszulegen,66 wenn sie sie schon nicht (formal) unmittelbar anwenden.67 Hierbei darf die spitzfindige Unterscheidung68 zwischen richtlinienkonformer Auslegung, welche die faktische Beeinträchtigung von Privaten durch Richtlinien zulässt, und unmittelbarer Anwendung von Richtlinien, welche nach der bestehenden Rechtsprechung des EuGH keine horizontale Direktwirkung zulässt, aber nicht den Ausschlag für die horizontale Direktwirkung geben.69 Kommt es infolge der fehlenden oder unzureichenden Umsetzung von Richtli4102 nien zu Benachteiligungen des Einzelnen, so muss dieser allerdings nach dem bisherigem Stand der Rechtsprechung70 zunächst etwaige Schäden gegenüber der anderen Partei geltend machen, um bei einer entsprechenden gerichtlichen Niederlage dann den Schaden im Weg des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs71 durchsetzen zu können.72 V.

Revision

4103 Der Einzelne kann sich im Rahmen der zivilprozessrechtlichen Revision darauf stützen, dass rechtswidrig die Vorlage an den Gerichtshof der EU unterlassen

65

66

67 68 69 70 71 72

S. nur GA Colomer, EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8845 ff., Rn. 16 ff.) – DRK; Bayreuther, EuZW 2008, 698 (700); Gas, EuZW 2005, 737, mit Erwiderung von Herrmann, EuZW 2006, 69 f.; Mörsdorf, EuR 2009, 219 ff.; Skouris, ZEuS 2005, 463 ff.; Staffhorst, GPR 2005, 89 (91). Ausführlich o. Rn. 1083 ff., u. Rn. 4114 ff. Zur horizontalen Direktwirkung bei Privatunternehmen aus der Sphäre des Staats: EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348, Rn. 18) – Foster; Rs. C-253-258/96, Slg. 1997, I-6907 (6939 f., Rn. 46) – Kampelmann. Darauf lief das Vorgehen im sog. zweiten Quelle-Urteil des EuGH praktisch hinaus, Frenz, EWS 2009, 222 (224 f.). S.o. Rn. 1040. Frenz, EWS 2009, 222 (223 f.). S. auch BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. S. hierzu o. Rn. 2014 ff. Baldus/Becker, EuR 1999, 375 (377).

§ 1 Zivilgericht

1201

wurde, da vorlegungsbedürftige Fragen regelmäßig von grundsätzlicher Bedeutung i.S.v. § 543 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ZPO sind.73 Weist der BGH die Revision unionsrechtswidrig zurück, bestehen für den Ein- 4104 zelnen kaum noch Rechtsschutzmöglichkeiten. Eine Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG wegen der möglicherweise rechtswidrigen Entziehung des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG74 kommt nur bei objektiv willkürlichen Entscheidungen in Betracht.75 Die Entscheidung des BVerfG kann der Einzelne nicht vom Gerichtshof der EU überprüfen lassen.76 Stattdessen kann der EGMR wegen eines möglichen Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK angerufen werden, was aber auch kaum weiterführt.77 VI.

Vollstreckungserleichterungen

Schließlich wirken sich die europäischen Vorgaben auch auf die Vollstreckung78 4105 zivilrechtlicher Ansprüche aus.79 Die effektive Durchsetzung des Europarechts geht über das Erkenntnisverfahren hinaus. Durch Verordnung80 hat der europäische Normgeber bestimmt, dass Titel über 4106 geringwertige Geldforderungen81 unter bestimmten Voraussetzungen in anderen Mitgliedstaaten vollstreckt werden können, ohne dass es hierfür eines Umsetzungsakts bedarf. Der nationale Gesetzgeber hat auf der Grundlage einer weiteren europäischen 4107 Verordnung82 die Voraussetzungen für ein europäisches Mahnverfahren83 geschaffen. Alternativ zum grenzüberschreitenden Mahnverfahren besteht nun für Private die Möglichkeit, das europäische Mahnverfahren anzustrengen. Die Zuständigkeit nationaler Zivilgerichte bestimmt sich danach, ob sie auch in der Hauptsache über den Streitgegenstand zu entscheiden hätten, wobei nach Art. 6 Abs. 2 der VO (EG) 1896/2006 Zahlungsforderungen aus Verbraucherverträgen von Unionsbürgern vor den nationalen Gerichten ihres Wohnsitzs geltend gemacht werden müssen.

73 74 75 76 77 78 79 80

81 82 83

Vgl. BVerfG, NJW 1988, 1456 (1457 ff.); NJW 1994, 2017 (2017); Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (93). BVerfGE 73, 339 (366) – Solange II; 82, 159 (192 ff.) – Absatzfonds. S. hierzu auch o. Rn. 3330 ff. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944 f.); näher o. Rn. 3845 ff. S.o. Rn. 3301. S.o. Rn. 3352 ff. Die Entscheidungen des Gerichtshofs der EU werden nach Art. 280 i.V.m. Art. 299 AEUV durch die nationalen Gerichte vollstreckt. S. hierzu o. Rn. 1960 ff. S. hierzu Vollkommer/Huber, NJW 2009, 1105 ff. VO (EG) 861/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen vom 11.7.2007, ABl. L 199, S. 1. S. hierzu Jahn, NJW 2007, 2890 ff. VO (EG) 1896/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens vom 12.12.2006, ABl. L 399, S. 1. S. hierzu Sujecki, NJW 2007, 1622 ff.

1202

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

In Deutschland ist für dieses Verfahren nach § 1087 ZPO ausschließlich das Amtsgericht Wedding in Berlin zuständig. Statt eines Mahnbescheids erlässt das Gericht einen Europäischen Zahlungsbefehl. Sofern der Schuldner hiergegen nicht binnen 30 Tagen ab Zustellung an ihn Einspruch einlegt, wird der Europäische Zahlungsbefehl für vollstreckbar erklärt. Andernfalls bestimmt sich das weitere Vorgehen nach den Vorschriften der §§ 1091 i.V.m. 697 Abs. 1-3 ZPO. Der Vorteil für den Gläubiger besteht nach diesem Verfahren darin, dass der 4109 Titel unmittelbar im anderen Mitgliedstaat vollstreckt werden kann, ohne dass es hierfür einer Umschreibung in die Rechtsordnung des jeweiligen Mitgliedstaats84 bedarf. Die Vollstreckung des Europäischen Zahlungsbefehls richtet sich nach der jeweiligen Rechtsordnung, in der die Vollstreckung erfolgen soll.

4108

VII.

Das Zivilprozessrecht als Beispiel europäischer Integrationsbestrebungen

4110 Die Bedeutung des Zivilprozessrechts als „Motor der europäischen Integration“85 kam bereits dadurch zum Vorschein, dass auf diesem Gebiet der Versuch eines einheitlichen europäischen Gesetzbuchs unternommen wurde – ein Ansatz, der (soweit ersichtlich) in anderen Rechtsbereichen so noch nicht verfolgt wurde.86 Während sich der europäische Gesetzgeber im materiellen Zivilrecht Richtli4111 nien bedient und den Mitgliedstaaten somit Freiräume bei der Umsetzung belässt, ergehen auf dem Gebiet des Zivilprozessrechts vermehrt Verordnungen.87 Zwar sind beide Rechtsbereiche noch nicht vollends harmonisiert. Jedoch zeigt sich, dass infolge der Verordnungen der Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Zivilprozessrechts deutlich enger ist als im materiellen Zivilrecht. Die weiteren Entwicklungen auf diesem Rechtsgebiet sprechen ebenfalls dafür, 4112 dass dem Zivilprozessrecht besondere Bedeutung bei der Durchsetzung europäischen Rechts beizumessen ist. So hat der Rat ein Europäisches Justizielles Netz für Zivil- und Handelssachen88 errichtet, dessen Ziel es ist, Rechtsuchende in allen Mitgliedstaaten umfangreich zu informieren. Der Europäische Gerichtsatlas für Zivilsachen89 ist auf dieser Grundlage geschaffen worden und bietet umfangreiche Informationen über Gerichte, Rechtsmittel, Sachgebiete etc. der weiteren Mitglied84

85 86

87 88 89

Mit Ausnahme Dänemarks, das nach Art. 1 f. des dem EU und EG beigefügten Protokolls über die Position Dänemarks sich nicht an der Annahme der Verordnung beteiligt hat; diese ist daher nicht auf Dänemark anwendbar. Coester-Waltjen, Jura 2006, 914 (915). Das sog. Corpus Juris hatte zum Ziel, bestimmte Leitprinzipien für den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union aufzustellen. Die Ausarbeitung eines Modellstrafgesetzbuchs bzw. einer -prozessordnung für die EU war aber nicht Bestandteil des Vorhabens. Die deutsche Übersetzung der überarbeiteten Fassung dieses Regelwerks ist abrufbar unter der Internetadresse: http://ec.europa.eu/anti_fraud/green_paper/corpus/de.doc. S.o. Rn. 4081, 4087 f. u. 4106 f. Entsch. 2001/470/EG des Rates über die Einrichtung eines Europäischen Justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen vom 28.5.2001, ABl. L 174, S. 25. Abrufbar unter http://ec.europa.eu/justice_home/judicialatlascivil/html/index_de.htm.

§ 2 Arbeitsgericht

1203

staaten. Schließlich wurden auf diesem Gebiet nicht nur die Titel der Mitgliedstaaten gegenseitig anerkannt, sondern sogar ein grenzüberschreitender Titel90 geschaffen. Das Zivilprozessrecht kann angesichts dieser Entwicklungen als Prototyp für 4113 eine einheitliche grenzüberschreitende Rechtsdurchsetzung begriffen werden. Allerdings gehört nach dem BVerfG „die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Rechtspflege … zu den Sachbereichen, die im föderalen Verbund der EU grundsätzlich den Mitgliedstaaten zugeordnet sind“.91 Das hat zur Konsequenz, dass die rechtliche Gestaltung weiterhin im Wesentlichen den Mitgliedstaaten obliegen muss und in erster Linie grenzüberschreitende Sachverhalte von der europäischen Ebene erfasst werden können.92 Der grenzüberschreitende Bezug ergibt sich hier freilich aus der grenzüberschreitenden Rechtsdurchsetzung. Bei darauf gerichteten Maßnahmen bedarf es aber ggf. gleichwohl der konstitutiven Befassung der deutschen Gesetzgebungsorgane.93 Bundestag und je nach betroffener Materie auch der Bundesrat müssen also zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat eine Maßnahme billigen darf.

§ 2 Arbeitsgericht Eine Verweisung von Rechten an die Arbeitsgerichte darf nicht zu Effektivitäts- 4114 verlusten führen. Ein Beispiel ist die Geltendmachung von Ansprüchen wegen Altersdiskriminierung94 durch befristete Arbeitsverträge,95 die zunächst nach Ablauf der Umsetzungsfrist den ordentlichen und erst nach Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes spezialisierten Gerichten zugewiesen werden, wenn daraus Verfahrensnachteile in Form von Kosten, Verfahrensdauer und Vertretungsregeln entstehen.96 Der Einfluss des Europarechts auf das Prozessrecht der Arbeitsgerichtsbarkeit 4115 ist gering. Streitigkeiten zwischen der Union und ihren Bediensten nach Art. 270 i.V.m. 256 AEUV (Art. 236 i.V.m. 225 EG) unterliegen der Zuständigkeit des EuGöD.97 Für Streitsachen von nicht verbeamteten Bediensteten sind daher nicht die Arbeitsgerichte desjenigen Mitgliedstaats zuständig, in denen sich die Agenturen und Behörden der EU befinden.

90 91 92 93 94 95 96 97

S.o. Rn. 4107 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 368 – Lissabon. S. allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 sowie spezifisch Rn. 351 – Lissabon; dazu krit. o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon für familienrechtliche Maßnahmen. Aufgrund der RL 1999/70/EG des Rates zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge vom 28.6.1999, ABl. L 175, S. 43. Zu den Urteilen Mangold und Bartsch o. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-268/06 – Impact. S.o. Rn. 2273 f.

1204

4116

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Die Auswirkungen des Unionsrechts auf arbeitsrechtliche Prozesse sind vorrangig materiell-rechtlicher Natur.98 Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang das Urteil des EuGH in der Rechtssache Mangold,99 da sich hieraus Fragen für die unmittelbare Wirkung zwischen Privaten ergeben. In diesem Urteil hat der EuGH wegen eines von ihm festgestellten Verstoßes einer nationalen Norm gegen das Unionsrecht, namentlich das Verbot der Alterdiskriminierung, das nationale Recht für unanwendbar erklärt, ohne die Möglichkeit der nationalen Gerichte zur richtlinienkonformen Auslegung aufzugreifen.100 Da der vorliegende Fall einen Prozess zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer betraf, führt die Anwendung des Unionsrechts zu dessen unmittelbarer Wirkung im Verhältnis Privater untereinander. Dies wurde als Aufgabe des Verbots horizontaler Direktwirkung von Richtlinien begriffen.101 Allerdings ist unklar, ob der EuGH die Richtlinienbestimmung oder den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung für unmittelbar anwendbar erklärt hat.102 Eine darauf bezogene Klarstellung ist bislang nicht erfolgt.103 Wohl aber betonte der EuGH, dass Richtlinien vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist keine unmittelbare Wirkung zu entfalten vermögen und damit jedenfalls im Vorfeld die Rechtsverhältnisse auch zwischen Privaten nicht prägen können.104 Nunmehr stellt sich das Problem, ob eine nationale Bestimmung nach Ablauf der Umsetzungsfrist unangewendet bleiben soll, die gegen die RL 2000/78/EG105 verstößt, bezogen auf eine Diskriminierung, weil bei der Berechnung einer Kündigungsfrist die vor Erreichen eines Alters von 25 Jahren abgeleisteten Arbeitszeiten nicht berücksichtigt wurden.106

§ 3 Strafgericht 4117 Die Schaffung eines einheitlichen Rechtsraums in der Union macht auch vor Anpassungen des Strafrechts nicht halt. Die Mitgliedstaaten sind – verfassungsrecht98

99 100 101 102

103

104 105 106

S. hierzu Bauer, NJW 2001, 2672 ff.; Müntefering/Becker (Hrsg.), 50 Jahre EU – 50 Jahre Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Arbeits- und Sozialrecht, 2008; Nägele (Hrsg.), EG-Arbeitsrecht in der deutschen Praxis, 2007; Nickel, NJW 2001, 2668 ff.; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1781 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040 f., Rn. 77) – Mangold. Gas, EuZW 2005, 737 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 124. Für letzteren Ansatz GA Mazák, EuGH, Rs. C-411/05, Slg. 2007, I-8531 (8563, Rn. 131 f.) – Palacios de la Villa. Vgl. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch. Dort lehnt der EuGH ein Verbot der Altersdiskriminierung sowohl aus der fraglichen Richtlinienbestimmung als auch aus dem Primärrecht ab. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24) – Bartsch; s. allerdings weiter gehend o. Rn. 1146 ff. Des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. Löw, BB 2009, 1637 zum Vorabentscheidungsersuchen des LAG Düsseldorf, BB 2008, 116.

§ 3 Strafgericht

1205

lich untermauert107 – zwar grundsätzlich für die Straf- und Strafverfahrensgesetzgebung zuständig, doch ergeben sich aus dem Unionsrecht Schranken, die sie zu berücksichtigen haben.

A.

Europarechtliche Einflüsse auf das materielle Strafrecht

Aus dem in Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) geregelten Grundsatz der loyalen Zu- 4118 sammenarbeit der Mitgliedstaaten kann sich ergeben, dass sie die Unionsinteressen durch strafrechtliche Sanktionen zu schützen haben. Umgekehrt können sich die europäischen Einflüsse aber auch beschränkend auswirken. Zu denken ist hier an unionsrechtliche Grundsätze und Rechte aber auch an Auswirkungen auf Straftatbestände, die gegen Unionsrecht verstoßen. I.

Strafrechtliche Kompetenzen der EU

1.

Keine grundsätzliche Kompetenz

Die Kompetenzen zur Regelung des Strafrechts werden von den Mitgliedstaaten 4119 nach wie vor als wesentliches Element ihrer Souveränität aufgefasst. Der EU kommt keine grundsätzliche Kompetenz zur Regelung des Strafrechts zu. Daher wurden in diesem Bereich nur im Rahmen des Art. 83 AEUV Kompetenzen auf die EU übertragen, um Mindeststandards für Kriminalitätsbereiche zu schaffen, die häufig einen grenzüberschreitenden Charakter aufweisen. Insoweit sind dann die europäischen Grundrechte zu wahren.108 Sofern keine Kompetenzen der Union in diesem Bereich vorliegen, können die 4120 Mitgliedstaaten nach Art. 83 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV i.V.m. Art. 20 EUV im Weg der verstärkten Zusammenarbeit zwischenstaatlich die Anpassung von Strafrechtsvorschriften vorantreiben. Diese Übereinkommen werden dann in nationales Recht umgesetzt. 2.

Ausnahmsweise Kompetenzen

Die Kompetenzen der Union zur Anpassung des Strafrechts betreffen in erster Li- 4121 nie die Regelung von Mindestvorgaben für einen Katalog bestimmter Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 AEUV. Die Frage, ob der Union die (Annex-) Kompetenz zur Regelung bestimmter Strafrechtsbereiche zusteht oder ob dies zwischenstaatlich geregelt werden muss, hat den EuGH schon vor den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon beschäftigt. Demnach kann die Union, wenn die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender strafrechtlicher Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden unerlässlich für den Schutz 107 108

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 355 ff. – Lissabon; näher sogleich Rn. 4125 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 5068 ff.

1206

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

unionsrechtlich gesicherter Güter ist, als Normgeber die Mitgliedstaaten gleichwohl zur Einführung derartiger Sanktionen verpflichten, um die volle Wirksamkeit der von ihm in diesem Bereich erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten.109 Einen zwischenstaatlichen Rahmenbeschluss110 des Rates der EU hat der EuGH denn auch für nichtig erklärt, da dieser nicht zur dritten Säule und damit zur alleinigen Zuständigkeit des Rates gehörte; vielmehr wollte er hauptsächlich die Umwelt schützen, so dass Art. 175 EG (Art. 192 AEUV) einschlägig war.111 Die Kommission hat dann mit der sog. Umweltstrafrechtrichtlinie112 strafrechtliche Normen in diesem Bereich für die Mitgliedstaaten vorgegeben.113 Diese Entscheidung des EuGH ist konsequent. Denn die Etablierung individu4122 albegünstigender Normen durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU hat im Umweltrecht ihre Anfänge genommen.114 Insoweit erscheint es nur konsequent, wenn der Umweltbereich auch europarechtlich dem strafrechtlichen Schutz unterstellt wird und erneut die Vorreiterrolle einnimmt. Diese Rechtsprechung wurde im Vertrag von Lissabon im Wesentlichen über4123 nommen. Denn nach Art. 83 Abs. 2 S. 1 AEUV besteht eine strafrechtliche Annexkompetenz der EU für alle Gebiete, auf denen Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind, sofern sich die „Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union“ in diesen Bereichen erweist. Den Mitgliedstaaten wurde aber in Art. 82 Abs. 3, 83 Abs. 3 AEUV die Möglichkeit eingeräumt, entsprechende Gesetzgebungsvorhaben zu unterbrechen und zur Aussprache vor dem Europäischen Rat zu bringen. In diesem Zusammenhang wird auch von einer „Notbremse“ gesprochen.115 Wegweisend erscheint in diesem Zusammenhang die Möglichkeit, nach Art. 86 4124 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV durch einstimmigen Beschluss des Rates oder nach Art. 86 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit nach Art. 20 Abs. 2 EUV von mindestens neun Mitgliedstaaten eine Europäische Staatsanwalt-

109

110 111

112 113

114 115

EuGH, Rs. 176/03, Slg. 2005, I-7879 (7925, Rn. 48) – Kommission/Rat; Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9157 f., Rn. 66) – Kommission/Rat; dazu v. Danwitz, DVBl. 2008, 537 (542). Beschl. 2003/80/JI des Rates über den Schutz der Umwelt vom 27.1.2003, ABl. L 29, S. 55. EuGH, Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 (7925 ff., Rn. 47 ff.) – Kommission/Rat; Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 (9154 f., Rn. 52 ff.) – Kommission/Rat. Ausführlich hierzu mit krit Anm. Sugmann Stubbs/Jager, KritV 2008, 57 (59 ff.); Satzger, KritV 2008, 17 (22 ff.). RL 2008/99/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt vom 19.11.2008, ABl. L 328, S. 28. Der nach Sugmann Stubbs/Jager, KritV 2008, 57 (57) bestehende „Kampf der EUSäulen“ ist wegen der Überführung der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in den AEUV beendet. Im Übrigen ist das Verhältnis der Bereiche zueinander weiterhin für den Rechtsschutz von Bedeutung. S. hierzu o. Rn. 3243 u. 2181. S. hierzu etwa o. Rn. 3915 f. S. Satzger, KritV 2008, 17 (26, 37 f.); Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (25); BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358 – Lissabon; dazu sogleich Rn. 4128.

§ 3 Strafgericht

1207

schaft zu errichten, die dann für die Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig ist. 3.

Anforderungen des BVerfG

Inwieweit diese Regelung mit der Auffassung des BVerfG in Einklang zu bringen ist, wonach das Strafrecht in seinem Kernbestand „nicht als rechtstechnisches Instrument zur Effektuierung einer internationalen Zusammenarbeit“ dient, sondern „für die besonders sensible demokratische Entscheidung über das rechtsethische Minimum“ steht116 und grundsätzlich nationaler Gestaltung unterliegen muss,117 bleibt abzuwarten. Das BVerfG hat in seinem Lissabon-Urteil enge Vorgaben für die Befolgung dieser Normen aufgestellt. Die Wahrnehmung der unionsrechtlichen Strafrechtskompetenzen hat restriktiv zu erfolgen und ist rechtfertigungsbedürftig.118 Diese Rechtfertigung ergibt sich aus der grenzüberschreitenden Dimension, sei es aufgrund der Straftat selbst, sei es wegen besonderer Notwendigkeit zur Bekämpfung auf gemeinsamer Grundlage. Diese „besondere Notwendigkeit“ i.S.d. Art. 83 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV zur Harmonisierung des Strafrechts liegt aber „nicht bereits dann vor, wenn die Organe einen entsprechenden politischen Willen gebildet haben.“ Es kommt vielmehr auf die Art der Straftat und ihre Auswirkungen an.119 Auch ist darauf zu achten, dass nur der grenzüberschreitende Bereich eines konkreten Straftatbestands durch die europäischen Rahmenvorschriften geregelt wird. Die Mindestvorschriften haben demnach nicht einen vollständigen Deliktsbereich, sondern lediglich eine Tatbestandsvariante mit grenzüberschreitenden Bezug zu erfassen, wie dies bei dem eigens in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV aufgeführten Terrorismus und der organisierten Kriminalität der Fall ist.120 Auch hinsichtlich der Annexkompetenz zur Strafrechtsetzung nach Art. 83 Abs. 2 S. 1 AEUV hat das BVerfG Bedenken angemeldet. Sie ist wegen ihrer drohenden Uferlosigkeit „mit dem Prinzip einer sachlich bestimmten und nur begrenzten Übertragung von Hoheitsrechten an sich ebenso wenig zu vereinbaren wie mit dem gebotenen Schutz des demokratisch an die Mehrheitsentscheidung des Volkes besonders rückgebundenen nationalen Gesetzgebers.“121 Demnach muss der Unionsnormgeber schwerwiegende Vollzugsdefizite konkret nachweisen, die nur durch eine europaweit angeglichene Strafandrohung beseitigt werden können.122 Die erwähnte sog. Notbremse nach Art. 82 Abs. 3 und 83 Abs. 3 AEUV ist nach den Erfordernissen nationaler Volkssouveränität zu handhaben. Damit kann der deutsche Vertreter im Rat die Notbremse wegen Berührens grundlegender Aspekte der eigenen Strafrechtsordnung nur ziehen, wenn er zuvor vom Bundestag 116 117 118 119 120 121 122

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 355 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, 363 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 359 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 363 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 361 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 362 – Lissabon.

4125

4126

4127

4128

1208

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

bzw. je nach Materie auch vom Bundesrat als (unmittelbar) demokratisch legitimierte Gesetzgebungsorgane entsprechend angewiesen wurde.123 Für die Anwendung des sog. allgemeinen Brückenverfahrens nach Art. 48 Abs. 7 EUV,124 um nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit Mindestvorschriften für sonstige spezifische Aspekte des Strafverfahrens gem. Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV festlegen zu können, verlangt das BVerfG ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG wie bei einer Hoheitsübertragung. Das gilt ebenso bei einem entsprechenden Abstimmungswechsel für die Bestimmung weiterer Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, in denen Mindestvorschriften für Strafen und Straftaten festgelegt werden können.125 Schließlich werden dadurch die Einflussmöglichkeiten der den nationalen Volkswillen repräsentierenden Organe dauerhaft gemindert.126 4.

Strafprozessuale Annäherungen

4129 Trotz erheblicher Bedenken127 hat der Rat der EU einen Rahmenbeschluss128 erlassen, nach dem es möglich ist, Beweise, welche von mitgliedstaatlichen Behörden erhoben wurden, im nationalen Straf- und Verwaltungsverfahren zu verwenden. Damit besteht die Gefahr, dass Beweiserhebungen in anderen Mitgliedstaaten zu Verurteilungen durch nationale Gerichte führen, die nach nationalem Recht unzulässig sind.129 Der Rechtsschutz gegen die Anordnung ist schwach ausgestaltet,130 jedenfalls kann der angerufene Staat nach Art. 18 Abs. 6 des Rahmenbeschlusses trotz anhängiger Rechtsmittel dennoch die Beweise übermitteln, da die Aussetzung des Übermittlungsverfahrens nicht vorgeschrieben ist. Angesichts der restriktiven Rechtsprechung zu den Beweisverwertungsverboten131 stellt diese Möglichkeit eine Schlechterstellung im Strafprozess dar, da die Beweise im Strafverfahren grundsätzlich dennoch gegen den Einzelnen verwendet werden können. II.

Einbeziehung des Unionsrechts in die Strafrechtsprüfung

4130 Mittelbar wirkt sich das Europarecht auch auf die Prüfung des materiellen Strafrechts vor den nationalen Gerichten aus. In den letzten Jahren hatten sich die Strafgerichte damit auseinanderzusetzen, ob Personen sich nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 123 124 125 126 127 128

129 130 131

BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon. Näher o. Rn. 306 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. Zum Ganzen o. Rn. 221 f., 292. S. Schünemann, Ein Gesamtkonzept für die europäische Strafrechtspflege, 2006. Rahmenbeschluss 2008/978/JI des Rates über die Europäische Beweisanordnung zur Erlangung von Sachen, Schriftstücken und Daten zur Verwendung in Strafsachen vom 18.12.2008, ABl. L 350, S. 72. Satzger, KritV 2008, 17 (33). Ahlbrecht, NStZ 2006, 70 (72). S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 1031, 5035. Dafür steht der Fall Gäfgen, EGMR, Urt. vom 30.6.2008, Nr. 22978/05 – Gäfgen/Deutschland.

§ 3 Strafgericht

1209

StVG wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis strafbar gemacht hatten, welche ihre Fahrerlaubnis in Deutschland verloren und diese im Rahmen des sog. Führerscheintourismus unter geringeren Anforderungen als nach nationalem Recht in anderen Mitgliedstaaten wiedererlangt hatten.132 Aufgrund der unklaren Rechtslage war nicht nur die Tatbestandsvoraussetzung der fehlenden Fahrerlaubnis, sondern auch die Vermeidbarkeit eines Verbotsirrtums fraglich.133 Der Einfluss des Europarechts im Strafrecht erfolgt aber nicht nur einseitig 4131 durch die Union, sondern wird zum Teil bewusst durch die Mitgliedstaaten herbeigeführt. Denn die nationalen Gesetzgeber bedienen sich zunehmend sog. Blankettvorschriften, in denen sie zwar die grundlegenden Strafbarkeitsvoraussetzungen nebst Art und Umfang der Strafe bestimmen, die konkrete inhaltliche Ausgestaltung aber der Union überlassen, indem sie auf sie ausfüllende, unmittelbar geltende unionsrechtliche Normen verweisen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht.134 III.

Ausweitung der Strafbarkeit auf juristische Personen?

Die europäischen Vorgaben bringen die grundlegende Strafrechtsdogmatik in den 4132 Mitgliedstaaten ins Wanken. So sieht u.a. Art. 7 des Rahmenbeschlusses des Rates zur Terrorismusbekämpfung135 die Einführung der Strafbarkeit von juristischen Personen vor, was dem deutschen Strafrecht mit seiner Anknüpfung der Strafe an die persönliche Vorwerfbarkeit bisher fremd ist und bis dato auch noch nicht in nationales Recht umgesetzt wurde.136 Für Deutschland könnte sich die Situation nun anders gestalten, da mit Art. 6 f. der Umweltstrafrechtrichtlinie diese Vorgaben erstmals nicht auf zwischenstaatlicher Ebene gemacht werden. Sollte der nationale Gesetzgeber diese Vorgaben nicht entsprechend in nationales Recht umsetzen, ließe sich die unmittelbare Wirkung von Richtlinien überlegen.137 Diese ist aber grundsätzlich dann ausgeschlossen, wenn sie zulasten Privater wirkt.138 Die Möglichkeit, Strafprozesse durchzuführen, erscheint aufgrund der in ihnen 4133 gewonnenen Beweise, der Möglichkeit von Adhäsionsverfahren und nicht zuletzt vor dem Hintergrund des § 823 Abs. 2 BGB für den Einzelnen von Vorteil. Dem132

133 134 135 136 137

138

Die Problematik hat in der Zwischenzeit aufgrund diverser Klarstellungen in der sog. Dritten Führerscheinrichtlinie (RL 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über den Führerschein, ABl. L 403, S. 18) an Brisanz abgenommen. OLG Celle, NStZ-RR 2009, 110 (111 f.). BVerfGE 29, 198 (210); 75, 329 (342) – Verwaltungsakzessorietät im Umweltstrafrecht. Rahmenbeschluss des Rates vom 13.6.2002 zur Terrorismusbekämpfung. S. hierzu Hetzer, EWS 2008, 73 (80 ff.). Die Rechtsprechung des EuGH, Rs. C-7/90, Slg. 1991, I-4371 (4387 f., Rn. 12 f.) – Vandevenne, wonach sich aus einer bloßen Anordnung zum Erlass notwendiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften noch keine Pflicht zur Etablierung der Strafbarkeit von juristischen Personen ergibt, hat sich durch die z.T. konkrete Vorgabe in den Richtlinien überholt. S.o. Rn. 1083 ff. u. 4101 f.

1210

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

gegenüber stellt die Strafbarkeit juristischer Personen für eben diese einen erheblichen Nachteil dar und wird daher vom EuGH in ständiger Rechtsprechung ausgeschlossen.139 Dieser Nachteil wird zwar durch staatliche Instanzen vermittelt. Indes muss die Strafbarkeit notwendig detailliert bestimmt sein und scheitert daher am Grundsatz nulla poene sine lege.140 Nähme man gleichwohl eine hinreichende Bestimmtheit an, wären die Pflichten Privater unmittelbar festgelegt, so dass das Dazwischentreten staatlicher Stellen in den Hintergrund rückt und deshalb eine unmittelbare Wirkung ausscheidet.141 Ohnehin dominiert gerade im Bereich der Strafbarkeit die Belastung des Einzelnen. Durch die Strafbarkeit juristischer Personen würde Deutschland die Lücke zum 4134 Ordnungswidrigkeitenrecht schließen, welches die Verhängung von Bußgeldern gegen juristische Personen bereits vorsieht.142 IV.

Sanktionierung der Verletzung von Unionsrecht durch die nationalen Strafgerichte

4135 Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das Effizienzgebot verpflichten die Mitgliedstaaten, alle geeigneten Maßnahmen vorzunehmen, um die Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten. Hieraus ergibt sich die Pflicht, Verstöße gegen das Unionsrecht gleichermaßen zu verfolgen und zu sanktionieren wie gleichartige Verstöße gegen das nationale Recht.143 Eine konkrete Umsetzung dieser Vorgaben erfolgte z.B. durch das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften.144 Hierin haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein einheitliches Betrugsstrafrecht bei betrügerischen Handlungen zum Nachteil der EU zu schaffen und hierzu u.a. eine einheitliche Definition des Betrugs erarbeitet.145 Wirkt sich die Pflicht der Mitgliedstaaten zum Schutz von Unionsinteressen 4136 dahin aus, europäische Symbole, wie z.B. die Europahymne oder die Europaflagge, oder die Repräsentanten der Union durch das nationale Strafrecht schützen zu müssen? Der strafrechtliche Schutz von Staatssymbolen erstreckt sich nach § 90a Abs. 1 StGB ausschließlich auf diejenigen der Bundesrepublik und der Bundesländer. §§ 103 ff. StGB gilt nur für Repräsentanten von anderen Staaten. Eine extensive Auslegung dieser Paragraphen, welche auf den strafrechtlichen Schutz 139 140 141 142 143 144 145

Etwa EuGH, Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 18 f.) – Pretore di Salò; Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654, Rn. 74) – Berlusconi. Allgemein näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 5130 ff. Abgrenzend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; dazu o. Rn. 1091. Z.B. § 30 OWiG. EuGH, Rs. C-326/88, Slg. 1990, I-2911 (2935, Rn. 17) – Hansen; Rs. C-2/88 Imm., Slg. 1990, I-3365 (3372, Rn. 17) – Zwartveld. ABl. 1995 C 316, S. 49. S. auch Art. 325 AEUV (Art. 280 EG). Diese Vorgaben wurden bereits durch das sog. EG-Finanzschutzgesetz (EGFinSchG) – Gesetz zu dem Übereinkommen vom 26.7.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vom 10.9.1998 (BGBl. II S. 2322) – umgesetzt.

§ 3 Strafgericht

1211

auch europäischer Symbole und Repräsentanten abzielt, verschließt sich aufgrund des insoweit eindeutigen Wortlauts und des Grundsatzes nulla poene sine lege, der auch das Analogieverbot zulasten des Täters beinhaltet.146 V.

Auswirkungen auf bestehende Straftatbestände

Schließlich können die europäischen Vorgaben ebenso zu Einschränkungen der 4137 Strafbarkeit führen. Die Vorgaben des Unionsrechts, insbesondere die Grundfreiheiten, stehen mitunter in einem Spannungsverhältnis zu den nationalen Strafrechtsnormen. In diesem Zusammenhang ist z.B. fraglich, ob die strafrechtliche Sanktion des 4138 § 284 Abs. 1 StGB mit der Dienstleistungsfreiheit in Einklang steht. Der EuGH hat in einer Entscheidung zu grenzüberschreitenden Wettbuchungen entschieden, dass eine nationale Regelung, die strafbewehrte Verbote im Zusammenhang mit dem Angebot von Wetten enthält, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Art. 49, 56 AEUV (Art. 43, 49 EG) darstellt, sofern der betreffende Mitgliedstaat keine Genehmigungen für Betreiber erteilt. Das mit der Streitsache befasste Gericht hat in solchen Fällen zu überprüfen, ob eine entsprechende Regelung in Anbetracht ihrer Anwendungsmodalitäten Zielen Rechnung trägt, die solche Verbote rechtfertigen könnten, und ob die Verbote nicht unangemessen im Verhältnis zu den beabsichtigten Zielen sind.147 Das BVerfG und der VGH Mannheim sehen, bezogen auf die verwaltungs- 4139 rechtlichen Untersagungsverfügungen, die vom EuGH aufgestellten Voraussetzungen in Deutschland zwar noch erfüllt und halten § 284 StGB für anwendbar.148 Es ist aber nicht auszuschließen, dass diese Auffassungen einer konkreten Überprüfung durch den EuGH nicht standhalten.

B.

Grenzüberschreitende Durchsetzung des Strafrechts

Neben diesen materiell-rechtlichen Auswirkungen verhilft das Europarecht dem 4140 Strafrecht zu seiner Durchsetzung über die Grenzen des jeweiligen Mitgliedstaats hinaus. Dafür steht vor allem der Europäische Haftbefehl.149

146 147 148 149

Zu Letzterem Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 103 II Rn. 225 ff.; zu Beidem Frenz, Europarecht 4, Rn. 5125 ff. S. EuGH, Rs. C-243/01, Slg. 2003, I-13031 (13101, Rn. 76) – Gambelli u.a. S. BVerfGE 115, 276 (319) – Sportwetten; VGH Mannheim, Urt. vom 11.02.2009, 6 S 3328/08. Rahmenbeschluss des Rates über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten vom 13.6.2002, ABl. L 190, S. 1.

1212

I.

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

In anderen Mitgliedstaaten

4141 Der Europäische Haftbefehl ist das Instrument, mit dessen Hilfe nationale Haftbefehle auch in anderen Mitgliedstaaten vollstreckt werden können.150 Seine Umsetzung erfolgte nach Korrekturvorgaben seitens des BVerfG151 durch das sog. Europäische Haftbefehlsgesetz (EuHbG),152 mit dem die entsprechenden Vorgaben in das Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG)153 integriert wurden. Die zuständige Staatsanwaltschaft veranlasst auf der Grundlage des richterlichen Haftbefehls die internationale Fahndung mittels des Europäischen Haftbefehls. Es handelt sich also nicht, wie der Name vermuten lassen könnte, um einen europaweiten Haftbefehl, sondern um ein Fahndungsinstrument.154 Betroffen sind hierdurch diejenigen, die im Inland einer Tat dringend verdäch4142 tig sind und sich in einem Mitgliedstaat aufhalten, aber auch diejenigen, die eines Verstoßes gegen das StGB im Ausland nach Maßgabe der §§ 4-7 StGB dringend verdächtig sind. 4143 Die Rechtsschutzmöglichkeiten des im Mitgliedstaat lebenden bzw. dort aufgegriffenen dringenden Tatverdächtigen gegen den Europäischen Haftbefehl richten sich nach der Rechtsordnung des jeweiligen Mitgliedstaats. II.

In Deutschland

4144 Ebenfalls ist es nun möglich, dass ein Staatsangehöriger auf Grundlage des Europäischen Haftbefehls nach § 80 IRG in einen anderen Mitgliedstaat ausgeliefert wird. Nachdem die ursprüngliche Fassung des Gesetzes vom BVerfG wegen der mangelnden Berücksichtigung des Bürgerschutzes gekippt wurde,155 muss nun nach § 80 Abs. 1 Nr. 2 IRG ein maßgeblicher Bezug zwischen dem Delikt und dem Mitgliedstaat bestehen, welcher die Auslieferung begehrt. Die Vollstreckung der möglicherweise in dem darauf folgenden Prozess ergehenden Strafe muss aber in Deutschland erfolgen, sofern dies der verurteilte Bürger verlangt (§ 80 Abs. 1 Nr. 1 IRG). Der Europäische Haftbefehl setzt die juristische Prüfung des Sachverhalts durch 4145 die anderen Mitgliedstaaten voraus und erkennt diese an. Hierdurch wird der Respekt für die Rechtsordnungen der anderen Mitgliedstaaten gestärkt und die Sym150 151 152

153

154 155

Der Anwendungsbereich des Europäischen Haftbefehls erstreckt sich derzeit nach Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses auf 32 Delikte. BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl. Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz – EuHbG) vom 20.7.2006, BGBl. I S. 1721. Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.6.1994 (BGBl. I S. 1537), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 6.6.2008 (BGBl. I S. 995) geändert worden ist. Inhofer, in: Graf/Volk, StPO, EWG RB 2002/629 JI Rn. 6; Rosenthal, ZRP 2006, 105 (105). BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl.

§ 3 Strafgericht

1213

bolkraft des Europäischen Haftbefehls deutlich. Seine Durchführung in der Praxis weist aber Probleme auf, die in den zwischen den Rechtsordnungen bestehenden Differenzen begründet sind. Dies betrifft die Ausgestaltung der Straftatbestände und das damit verbundene Strafmaß, das mitunter erheblich von den nationalen Strafvorschriften abweichen kann. Wird jemand in seiner Abwesenheit verurteilt, muss das Verfahren wieder aufgenommen werden, um ihm so eine ausreichende Verteidigungsmöglichkeit einzuräumen.156 Selbst wenn die deutsche Justiz entgegen dem Europäischen Haftbefehl die 4146 Auslieferung des dringend Tatverdächtigen in einen anderen Mitgliedstaat für die Durchführung des Prozesses ablehnt oder später das im anderen Mitgliedstaat ergangene Urteil nicht im Inland vollstreckt, bestehen Spätfolgen. Denn der Europäische Haftbefehl gilt nicht nur im Verhältnis der betroffenen Mitgliedstaaten, sondern unionsweit. Die Verfolgung kann also im gesamten europäischen Rechtsraum erfolgen, selbst wenn der Mitgliedstaat, z.B. bei einer Durchreise, von dem Strafverfahren nicht betroffen ist. Der Rechtsschutz gegen den Europäischen Haftbefehl ist äußerst begrenzt. Zu- 4147 nächst entscheidet die Generalanwaltschaft und anschließend das Oberlandesgericht, ob der Staatsangehörige gegen seinen Willen zur Strafverfolgung in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden darf. Der Generalanwaltschaft verbleibt ein Beurteilungsspielraum, der auch durch einen Anteil des außenpolitischen Entschließungsermessens ausgefüllt wird, der nicht justiziabel ist.157 Das Oberlandesgericht kann die Entscheidung also nur in einem sehr engen Rahmen überprüfen.

C.

Europarechtliche Einflüsse auf das Ordnungswidrigkeitenrecht

Die europarechtlichen Vorgaben erstrecken sich auch auf das Ordnungswidrigkei- 4148 tenrecht. Stützen sich Bußgeldbescheide auf unionswidrige Normen, kann der Einzelne sich hiergegen vor den nationalen Strafgerichten zur Wehr setzen. Relevant wird dies insbesondere dann, wenn nach nationalem Recht untersagt sein soll, was nach den Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten erlaubt ist. Denn die Warenund Dienstleistungsfreiheit gebietet es grundsätzlich, diejenigen Produkte in einem Mitgliedstaat zuzulassen, die in einem anderen Mitgliedstaat ordnungsgemäß angeboten werden.158 Verbote von z.B. nicht behördlich zugelassenen Wettangeboten oder sog. Laserdromes159 sind jedenfalls vor diesem Hintergrund nicht unpro156 157 158 159

Ähnlich Hackner, NStZ 2005, 311 (313). BT-Drucks. 16/544, S. 33. Vgl. EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 (664, Rn. 14) – Rewe. Näher hierzu Frenz, Europarecht 1, Rn. 141, 161, 169. S. dagegen noch ohne Problematisierung OVG Münster, NVwZ 2000, 1069, aber auch BVerwGE 115, 189 (203 ff.), das dem EuGH die Frage vorlegte, ob der Schutz der Menschenwürde in einem Mitgliedstaat als zwingendes Erfordernis des Gemeinwohls Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit legitimieren kann. Bejahend EuGH, Rs. C-36/02, Slg. 2004, I-9609 (9653 f., Rn. 34 ff.) – Omega; dazu Frenz, NVwZ 2005, 48 ff.

1214

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

blematisch. Hierauf gestützte Bußgeldbescheide kann der Betroffene auf Grundlage des Europarechts einer gerichtlichen Überprüfung unterziehen.

D.

Die Bedeutung des Vorlageverfahrens

4149 Die Strafgerichte sind zur Vorlage entscheidungserheblicher Fragen nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) an den Gerichtshof der EU berechtigt und verpflichtet.160 I.

Für das Strafverfahren

4150 Die acte clair-Doktrin161 berechtigt die Gerichte zwar dazu, von der Vorlage abzusehen, wenn die Beantwortung der vorzulegenden Frage offensichtlich ist. Jedoch werden die Strafgerichte angesichts der erhöhten Anforderungen an die Rechtssicherheit im Zweifel die Frage eher erneut vorlegen als hiervon abzusehen.162 1.

Im Hauptverfahren

4151 Das Strafgericht ist nicht erst ab Eröffnung des Hauptverfahrens zur Vorlage berechtigt, sondern bereits ab Eröffnung des Zwischenverfahrens.163 Es kann selbstständig entscheiden, ob es zunächst das Verfahren eröffnen und die Frage dann im Hauptverfahren dem Gerichtshof der EU vorlegen möchte.164 Hierbei ist aber zu berücksichtigen, ob eine Strafbarkeit überhaupt in Betracht kommt oder ob die Vorlagefrage sich ausschließlich auf das Strafmaß auswirkt. Eine Vorlage wäre unverhältnismäßig, wenn die vorgelegte Frage mit großer 4152 Wahrscheinlichkeit nicht entscheidungserheblich ist. Andererseits darf sich bei abzusehender Strafe das Verfahren nicht allzu sehr in die Länge ziehen, so dass das Gericht entsprechend rechtzeitig die Frage vorzulegen hat.165 Das Strafverfahren ist dann bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der EU auszusetzen.166 2.

Im Ermittlungsverfahren

4153 Die Vorlage an den Gerichtshof der EU kann auch im Rahmen des Ermittlungsverfahrens bedeutsam werden. Der Staatsanwaltschaft steht als Behörde keine Möglichkeit zu, Fragen im Rahmen des Vorlageverfahrens zu klären.167 Von Be160 161 162 163 164 165 166 167

EuGH, Rs. 82/71, Slg. 1972, 119 (136, Rn. 5) – SAIL; Rs. 238/84, Slg. 1986, 795 (806, Rn. 15) – Röser. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3429 f., Rn. 14 ff.) – C.I.L.F.I.T. S. hierzu o. Rn. 3309 ff. Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 40. BVerfG, NJW 1989, 2464. EuGH, Rs. 36 u. 71/80, Slg. 1981, 735 (747, Rn. 5) – Irish Creamery. Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 43. Meyer-Goßner, StPO, § 262 Rn. 11. Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, 2001, S. 660.

§ 3 Strafgericht

1215

deutung sind hier grundrechtsrelevante Entscheidungen des Ermittlungsrichters wie Haftbefehle oder Durchsuchungen.168 In diesem Zusammenhang stellt sich das Problem, dass diese Entscheidungen einerseits sehr eilbedürftig sind, andererseits ihre Rechtmäßigkeit im nachfolgenden Verfahren grundsätzlich nicht mehr geprüft werden kann. Trotz Vorlage an den Gerichtshof der EU ist das Verfahren daher aus Gründen der Eilbedürftigkeit nicht auszusetzen.169 Die Entscheidung des Gerichtshofs der EU kann daher nicht die Maßnahme selbst verhindern, sondern sich nur auf etwaige Beweisverbote oder Entschädigungen auswirken. II.

Handlungsmöglichkeiten des Betroffenen bei Verstößen

Die Einflussmöglichkeiten des Betroffenen auf das Vorlageverfahren sind stark 4154 eingeschränkt. Gegen den Aussetzungs- und Vorlagebeschluss kann er nicht im Rahmen der Beschwerde vorgehen.170 Eine Abwehrmöglichkeit ist für ihn nicht gegeben. Ebenso wenig besteht für ihn die Möglichkeit, eine unterlassene Vorlage und Aussetzung des Verfahrens unmittelbar anzugreifen und das Verfahren durchzusetzen. Etwaige Fehler im Zusammenhang mit dem Vorlageverfahren kann der Einzel- 4155 ne nur im Weg des Rechtsmittels gegen die Endentscheidung überprüfen lassen.171 Schwierigkeiten können sich dann ergeben, wenn das Ausgangsgericht eine entscheidungsrelevante Frage nicht zur Vorlage bringt und das Berufungsgericht die Annahme der Berufung nach § 313 Abs. 2 StPO verweigert. Dann hätte das insoweit letztinstanzliche Gericht gegen die Vorlagepflicht verstoßen. Daher muss das Instanzgericht die Berufung in diesen Fällen aus Gründen des Unionsrechts annehmen172 und sich bei seiner Vorlage an die Maßstäbe nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG) halten, die ihrerseits der Kontrolle durch das BVerfG nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG unterliegen.173 Ist die Entscheidung im Strafprozess letztinstanzlich getroffen oder unanfechtbar, besteht für den Betroffenen grundsätzliche keine Möglichkeit mehr, diese anzugreifen. Daher kann auch nicht auf ein mögliches Revisionsverfahren verwiesen werden, da dessen Eingreifen im Anschluss an die Berufung nicht sicher ist.174 Die Verfassungsbeschwerde wegen der Vorenthaltung des gesetzlichen Rich- 4156 ters nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG steht dem Einzelnen nur in Fällen objektiv willkürlicher Unterlassung des Vorlageverfahrens zu.175

168 169 170 171 172 173 174 175

Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 49. Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 50. Zur Frage der Umgehungsmöglichkeiten s. dort Rn. 51. Gollwitzer, in: Löwe/Rosenberg, StPO VI, § 262 Rn. 67. Gollwitzer, in: Löwe/Rosenberg, StPO VI, § 228 Rn. 29; Haratsch, EuR 2008, Beiheft 3, 81 (93). Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 62. S.o. Rn. 3843. S. BVerfG, NVwZ 2009, 519 (519) sowie o. Rn. 3844 f. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944 f.). Näher o. Rn. 3845 ff.

1216

4157

Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten

Die nationale Strafprozessordnung sieht die Durchbrechung der Rechtskraft nach §§ 359 ff. StPO nur in schwerwiegenden Ausnahmesituationen vor, die bei der bloßen Nichtdurchführung des Vorlageverfahrens nicht vorliegen.176 Einzig wenn strafrechtliche Normen für unionsrechtswidrig erklärt werden, besteht noch die Möglichkeit der Wiederaufnahme des Strafverfahrens nach § 79 Abs. 1 BVerfGG wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht. Das Unionsrecht ist zwar kein höherrangiges Recht i.S.d. Norm, doch führt der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zum selben Ergebnis, so dass eine Differenzierung bei der Anwendung der Norm zu einem Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot177 führt.178

176 177 178

Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 73 ff.; Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, 2001, S. 672 f. S. hierzu o. Rn. 3494 ff., 3960 ff. Dannecker, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 38 Rn. 80.

Literaturverzeichnis

Adam, Heike: Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts? Eine Untersuchung zur rechtsdogmatischen Einordnung eines Instruments der Kommission zur Steuerung der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, Baden-Baden 1999. Adam, Michael: Die Wirkung von EU-Rahmenbeschlüssen im mitgliedstaatlichen Recht, EuZW 2005, S. 558 ff. Ahlbrecht, Heiko: Der Rahmenbeschluss-Entwurf der Europäischen Beweisanordnung – eine kritische Bestandsaufnahme, NStZ 2006, S. 70 ff. Alber, Siegbert: Die Rolle des EuGH bei der „Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts“, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, Berlin 2004, S. 445 ff. Albin, Silke: Unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien mit „Doppelwirkung“ im Umweltbereich – Ein Scheinproblem? Anmerkungen anläßlich des „Großkrotzenburg“Urteils des EuGH, NuR 1997, S. 29 ff. – Das Subsidiaritätsprinzip in der EU. Anspruch und Rechtswirklichkeit, NVwZ 2006, S. 629 ff. Altmaier, Peter: Die Subsidiaritätskontrolle der nationalen Parlamente nach dem Subsidiaritätsprotokoll zum EU-Verfassungsvertrag, in: Festschrift für Meyer, Baden-Baden 2006, S. 301 ff. Arndt, Birger: Das Vorsorgeprinzip im EU-Recht, Tübingen 2009. Bach, Albrecht: Direkte Wirkungen von EG-Richtlinien, JZ 1990, S. 1108 ff. Badura, Peter: Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz und die Reformfrage, ThürVBl. 1992, S. 73 ff. Bahlmann, Kai: Haftung der Mitgliedstaaten bei fehlerhafter Umsetzung von EG-Richtlinien. Zum Urteil des EuGH vom 19.11.1991, DWiR 1992, S. 61 ff. Baldus, Christian/Becker, Rainer: Haustürgeschäfte und richtlinienkonforme Auslegung. Probleme bei der Anwendung angeglichenen Europäischen Privatrechts. Vorlagebeschluß des BGH vom 11.1.1996/IX ZR 56/95, ZEuP 1997, S. 873 ff. – Quasi-Beihilfe statt horizontaler Direktwirkung? Zur Vereinbarkeit der FrancovichRechtsprechung des EuGH mit dem Rechtsgedanken den Binnenmarktes, EuR 1999, S. 375 ff. Bartosch, Andreas: Die Durchsetzung der Beihilferechtswidrigkeit staatlicher Maßnahmen vor nationalen Gerichten, EuZW 2005, S. 396 ff. Bast, Jürgen: Grundbegriffe der Handlungsformen der EU. Entwickelt am Beschluss als praxisgenerierter Handlungsform des Unions- und Gemeinschaftsrechts, Berlin u.a. 2006. – Handlungsformen und Rechtsschutz, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Berlin u.a. 2009, S. 489 ff.

1218

Literaturverzeichnis

Bauer, Hartmut: Altes und Neues zur Schutznormtheorie, AöR 113 (1988), S. 582 ff. Bauer, Hartmut/Huber, Peter M./Sommermann, Karl-Peter (Hrsg.): Demokratie in Europa, Tübingen 2005. Bauer, Jobst-Hubertus: Europäische Antidiskriminierungsrichtlinien und ihr Einfluss auf das deutsche Arbeitsrecht, NJW 2001, S. 2672 ff. Bauer, Jobst-Hubertus/Arnold, Christian: Auf „Junk“ folgt „Mangold“. Europarecht verdrängt deutsches Arbeitsrecht, NJW 2006, S. 6 ff. – Verbot der Altersdiskriminierung. Die Bartsch-Entscheidung des EuGH und ihre Folgen, NJW 2008, S. 3377 ff. Baumbach, Adolf/Lauterbach, Wolfgang/Albers, Jan/Hartmann, Peter (Hrsg.): Zivilprozessordnung mit Gerichtsverfassungsgesetz und anderen Nebengesetzen, 67. Aufl., München 2009; zit.: Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO. Baumeister, Peter: Effektiver Individualrechtsschutz im Gemeinschaftsrecht, EuR 2005, S. 1 ff. Baumhof, Angelika: Die Beweislast im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, Baden-Baden 1996. Bayreuther, Frank: Zur Frage der Altersdiskriminierung. Mangold-Entscheidung des EuGH, EuZW 2008, S. 698 ff. Becker, Bernd: Eine besonders bequeme, aber rechtswidrige Umsetzung von Gemeinschaftsrecht, DVBl. 2003, S. 1487 ff. Behrens, Peter: Gemeinschaftsrecht und juristische Methodenlehre, EuZW 1994, S. 289. Behrens, Peter/Koch, Hans-Joachim (Hrsg.): Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft. Spannungsfelder zwischen nationalem Recht und europäischem Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1991. Beljin, Sasa: Die Zusammenhänge zwischen dem Vorrang, den Instituten der innerstaatlichen Beachtlichkeit und der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, EuR 2002, S. 351 ff. – EG-Recht in der Fallbearbeitung, JuS 2002, S. 987 ff. Benz, Arthur: Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle – Koordination und Strukturdynamik im europäischen Mehrebenensystem, PVS 1998, S. 558 ff. Berg, Werner: Die Rechtsprechung des EuGH und des EuG auf dem Gebiet des Kartellrechts 2006-2008, EWS 2009, S. 105 ff. Berger, Christian: Beweisaufnahme vor dem Europäischen Gerichtshof, in: Festschrift für Schumann, Tübingen 2002, S. 27 ff. Bergmann, Jan: Das Bundesverfassungsgericht in Europa, EuGRZ 2004, S. 625 ff. Bernard, Nick: Multilevel Governance in the European Union, Den Haag u.a. 2002. Bernhard, Erkki: Der Festlandsockel im Recht der Europäischen Gemeinschaften, München 1982. Bernhardt, Rudolf (Hrsg.): Encyclopedia of Public International Law, Amsterdam 2000. Beul, Carsten R.: Kein Richterprivileg bei unterlassener Vorlage gem. Art. 177 EGV. Folgerungen aus der Entscheidung EuGH, EuZW 1996, 205 – Brasserie du Pêcheur, EuZW 1996, S. 748 ff. Beyerlin, Ulrich: Umsetzung von EG-Richtlinien durch Verwaltungsvorschriften?, EuR 1987, S. 126 ff. Bieber, Roland: Verfahrensrecht von Verfassungsorganen. Ein Beitrag zur Theorie der inner- und interorganschaftlichen Rechtsetzung in der Europäischen Gemeinschaft, im Staatsrecht und Völkerrecht, Baden-Baden 1992.

Literaturverzeichnis –

1219

Subsidiarität im Sinne des Vertrages über die Europäische Union, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit. Zur Reichweite eines Prinzips in Deutschland und Europa, Tübingen 1997, S. 165 ff. Bieber, Roland/Epiney, Astrid/Haag, Marcel (Hrsg.): Die Europäische Union. Europarecht und Politik, 6. Aufl., Berlin 2004; zit: Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, 2004. Bieber, Roland/Ress, Georg (Hrsg.): Die Dynamik des Europäischen Gemeinschaftsrechts. Die Auslegung des Europäischen Gemeinschaftsrechts im Lichte nachfolgender Praxis der Mitgliedstaaten und der EG-Organe, Baden-Baden 1987. Biervert, Bernd: Der Mißbrauch von Handlungsformen im Gemeinschaftsrecht. Eine Untersuchung des gemeinschftsrechtlichen Handlungsformensystems unter Einbeziehung der Rechtsordnungen Deutschlands, Frankreichs und Englands, Baden-Baden 1999. Binia, Cornelia M.: Das Francovich-Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Kontext des deutschen Staatshaftungsrechts, Frankfurt a.M. u.a. 1998. Bitterich, Klaus: Kein „Bestandsschutz“ für vergaberechtswidrige Verträge gegenüber Aufsichtsmaßnahmen nach Art. 226 EG, EWS 2005, S. 162 ff. Blanke, Hermann-Josef: Normativer Gehalt und Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 3 b EGV, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, Baden-Baden 1995, S. 95 ff. – Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, Tübingen 2000. Bleckmann, Albert: Der gemischte Vertrag im Europarecht, EuR 1976, S. 301 ff. – Die öffentlichrechtlichen Verträge der EWG, NJW 1978, S. 464 ff. – Der Verwaltungsvertrag als Handlungsmittel der Europäischen Gemeinschaften, DVBl. 1981, S. 889 ff. – Zu den Auslegungsmethoden des Europäischen Gerichtshofs, NJW 1982, S. 1177 ff. – Zur unmittelbaren Anwendbarkeit der EG-Richtlinien, RIW 1984, S. 774 ff. – Studien zum Europäischen Gemeinschaftsrecht, Köln u.a. 1986. – Die Bindungswirkung der Praxis der Organe und der Mitgliedstaaten der EG bei der Auslegung und Lückenfüllung des europäischen Gemeinschaftsrechts: Die Rolle des Art. 5 EWG-Vertrag, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, Baden-Baden 1987, S. 161 ff. – Probleme der Auslegung von EWG-Richtlinien, RIW 1987, S. 929 ff. – Die Rechtsquellen des Europäischen Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1993, S. 824 ff. – Europarecht. Das Recht der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaften, 6. Aufl., Köln u.a. 1997; zit.: Bleckmann, Europarecht. Blickle, Peter/Hüglin, Thomas O./Wyduckel, Dieter (Hrsg.): Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft: Genese, Geltungsgrundlagen und Perspektiven an der Schwelle des dritten Jahrtausends, Berlin 2002. Bobbert, Christian: Interinstitutionelle Vereinbarungen im europäischen Gemeinschaftsrecht, Frankfurt a.M. u.a. 2001. Böckenförde, Ernst W.: Anmerkungen zum Begriff Verfassungswandel, in: Festschrift für Lerche, München 1993, S. 3 ff. Bodewig, Thomas/Voß, Thomas: Die „offene Methode der Koordinierung“ in der Europäischen Union – „schleichende Harmonisierung“ oder notwendige „Konsentierung“ zur Erreichung der Ziele der EU?, EuR 2003, S. 310 ff. Bogdandy, Armin von: Europa 1992 – Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften, JuS 1990, S. 872 ff.

1220 –

Literaturverzeichnis

Das deutsche Staatshaftungsrecht vor der Herausforderung der Internationalisierung. Zum Verhältnis von rechtlicher Gestaltungsmacht und Schadensverantwortung, AöR 122 (1997), S. 268 ff. – Europäisches Verfassungsrecht, Berlin 2003; zit.: Bearbeiter, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. – Grundprinzipien, in: ders./Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Berlin u.a. 2009, S. 13 ff. Bogdandy, Armin von/Bast, Jürgen: Die vertikale Kompetenzordnung der Europäischen Union. Rechtsdogmatischer Bestand und verfassungspolitische Reformperspektiven, EuGRZ 2001, S. 441 ff. – (Hrsg.): Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2. Aufl., Berlin u.a. 2009; zit.: Bearbeiter, in: v. Bogdandy/Bast, Europäisches Verfassungsrecht. Bogdandy, Armin von/Bast, Jürgen/Arndt, Felix: Handlungsformen im Unionsrecht. Empirische Analysen und dogmatische Strukturen in einem vermeintlichen Dschungel, ZaöRV 62 (2002), S. 77 ff. Bogdandy, Armin von/Cruz Villalón, Pedro/Huber, Peter M. (Hrsg.): Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I: Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts, Heidelberg 2007; zit.: Bearbeiter, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum I, 2007. Bogdanor, Vernon: Britain und the European Community, in: Jowell/Oliver (Hrsg.), The Changing Constitution, 3. Aufl., Oxford 1994, S. 3 ff. Böhm, Monika: Voraussetzungen einer Staatshaftung bei Verstößen gegen primäres Gemeinschaftsrecht, JZ 1997, S. 53 ff. – Die Klagebefugnis im deutschen und im japanischen Recht, DÖV 2007, S. 826 ff. Böhm, Monika/Okubo, Noriko: Die Klagebefugnis im deutschen und im japanischen Recht, DÖV 2007, S. 826 ff. Börner, Bodo/Carstens, Karl (Hrsg.): Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Kölner Schriften zum Europarecht, Köln u.a. 1965; zit.: Bearbeiter, in: Carstens/Börner (Hrsg.), Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1965. Bonk, Heinz J.: Verhältnis von Gerichtsbarkeit und Verwaltungsverfahren in europäischer Perspektive, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, Berlin 2004, S. 353 ff. Borchardt, Klaus-Dieter: Der Grundsatz des Vertrauensschutzes im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Kehl u.a. 1988. Borchmann, Michael: Europäische Union – Mitwirkungsföderalismus, Substanzföderalismus und das Subsidiaritätsprinzip, VR 1992, S. 225 ff. Borries, Reimer von: Das Subsidiaritätsprinzip im Recht der Europäischen Union, EuR 1994, S. 263 ff. – Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, in: Festschrift für Everling I, Baden-Baden 1995, S. 127 ff. Braams, Beate: Die Kompetenzordnung im Vertrag von Lissabon, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, Baden-Baden 2008, S. 115 ff. Brandner, Gert: Die überschießende Umsetzung von Richtlinien. Tatbestand und Rechtsfolgen der autonomen Erstreckung des Regelungsgehalts einer Richtlinie auf Sachverhalte außerhalb ihres Anwendungsbereichs durch den nationalen Gesetzgeber, Frankfurt a.M. 2003.

Literaturverzeichnis

1221

Brandt, André: Besteht eine Pflicht zur Anwendung der Abfallrahmenrichtlinie vor Ablauf der Umsetzungsfrist?, AbfallR 2009, S. 167 ff. Brechmann, Winfried: Die richtlinienkonforme Auslegung. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik der EG-Richtlinie, München 1994. Brenner, Michael: Determinanten verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutzgewährleistung in Europa, LKV 2002, S. 304 ff. Breuer, Marten: Anmerkung zu EuGH, Urt. vom 8.3.2001, Rs. C-316/99, BayVBl. 2001, S. 431 ff. – Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte als Wächter des europäischen Gemeinschaftsrechts, JZ 2003, S. 433 ff. – Urteile mitgliedstaatlicher Gerichte als möglicher Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens gem. Art. 226 EG?, EuZW 2004, S. 199 ff. Breuer, Rüdiger: EG-Richtlinien und deutsches Wasserrecht, WiVerw. 1990, S. 79 ff. – Entwicklungen des europäischen Umweltrechts – Ziele, Wege und Irrwege. Erweiterte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 27.1.1993, Berlin/New York 1993. – Die Sackgasse des neuen Europaartikels (Art. 23 GG), NVwZ 1994, S. 417 ff. – Der Entwurf einer EG-Wasserrahmenrichtlinie. Die Sicht des Staatsorganisationsrechts, NVwZ 1998, S. 1001 ff. – Europäisierung des Wasserrechts, NuR 2000, S. 541 ff. Britz, Gabriele: Vom Europäischen Verwaltungsverbund zum Regulierungsverbund? – Europäische Verwaltungsentwicklung am Beispiel der Netzzugangsregulierung bei Telekommunikation, Energie und Bahn, EuR 2006, S. 46 ff. Bröhmer, Jürgen: Die Weiterentwicklung des europäischen Staatshaftungsrechts (EuGH, EuGRZ 1996, 144), JuS 1997, S. 117 ff. Brück, Michael: Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof als Bestandteil des deutschen Zivilprozesses. Rechtsschutzhemmendes Integrationsproblem oder kohärente Rechtsschutzerweiterung, Frankfurt a.M. 2001. Bruha, Thomas/Nowak, Carsten/Petzold, Hans A. (Hrsg.): Grundrechtsschutz für Unternehmen im europäischen Binnenmarkt: Forum Wissenschaft und Praxis zum Internationalen Wirtschaftsrecht, Baden-Baden 2004. Buck, Carsten: Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, Frankfurt a.M. u.a. 1998. Buermeyer, Volker: Rechtsschutzgarantie und Gerichtsverfahrensrecht. Zur Vereinbarkeit rechtlicher und faktischer Erschwernisse in den verwaltungsgerichtlichen Verfahrensordnungen mit Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG, Köln u.a. 1975. Bull, Hans P.: Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl., Frankfurt a.M. 1977. Bungenberg, Marc: Mixed Agreements im Gemeinschaftsrecht und nationalen Recht, in: Festschrift für Folz, Wien 2003, S. 13 ff. Burgi, Martin: Deutsche Verwaltungsgerichte als Gemeinschaftsrechtsgerichte, DVBl. 1995, S. 772 ff. – Verwaltungsprozeß und Europarecht. Eine systematische Darstellung, München 1996. – Die öffentlichen Unternehmen im Gefüge des primären Gemeinschaftsrechts, EuR 1997, S. 261 ff. Burianski, Markus: Vorläufiger Rechtsschutz gegen belastende EG-Rechtsakte – Lasset alle Hoffnung fahren?, EWS 2006, S. 304 ff. Butzer, Hermann/Epping, Volker: Arbeitstechnik im Öffentlichen Recht. Vom Sachverhalt zur Lösung. Methodik, Technik, Materialschließung, 3. Aufl., Stuttgart u.a. 2006.

1222

Literaturverzeichnis

Calliess, Christian: Zur unmittelbaren Wirkung der EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung und ihrer Umsetzung im deutschen Immissionsschutzrecht, NVwZ 1996, S. 339 ff. – Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union: Vorgaben für die Anwendung von Art. 5 (ex-Art. 3b) EGV nach dem Vertrag von Amsterdam, 2. Aufl., Baden-Baden 1999; zit.: Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999. – Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Fragen der Konzeption, Kompetenz und Verbindlichkeit, EuZW 2001, S. 261 ff. – Rechtsstaat und Umweltstaat: zugleich ein Beitrag zur Grundrechtsdogmatik im Rahmen mehrpoliger Verfassungsrechtsverhältnisse, Tübingen 2001. – Kohärenz und Konvergenz beim europäischen Individualrechtsschutz. Der Zugang zum Gericht im Lichte des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz, NJW 2002, S. 3577 ff. – Gerichtliche Kontrolldichte und institutionelle Begründungspflicht im Europarecht – ein Kompensationsverhältnis, in: Festschrift für Götz, Göttingen 2005, S. 239 ff. – Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte. Europarechtliche Vorgaben für die Klagebefugnis vor deutschen Gerichten und ihre dogmatische Verarbeitung, NVwZ 2006, S. 1 ff. Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): Verfassung der Europäischen Union. Kommentar der Grundlagenbestimmungen (Teil I), München 2006; zit.: Bearbeiter, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU. Calliess, Christian/Wegener, Bernhard (Hrsg.): Europäisches Umweltrecht als Chance: Die Umweltpolitik der EG und die Einflussmöglichkeiten der Umweltverbände, Taunusstein 1992. Canaris, Claus-Wilhelm: Die richtlinienkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung im System der juristischen Methodenlehre, in: Festschrift für Bydlinski, Wien/New York 2002, S. 47 ff. – Drittwirkung der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten, in: Geburtstagsschrift für R. Schmidt, Tübingen 2002, S. 29 ff. Claßen, Christiane: Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien. Von der unmittelbaren Wirkung bis zum Schadensersatzanspruch, Berlin 1999. Classen, Claus D.: Zur Bedeutung von EWG-Richtlinien für Privatpersonen, EuZW 1993, S. 83 ff. – Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Eine vergleichende Untersuchung zum deutschen, französischen und europäischen Verwaltungsprozessrecht, Tübingen 1996. – Der Einzelne als Instrument zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts. Zum Problem der subjektiv-öffentlichen Rechte kraft Gemeinschaftsrechts, VerwArch. 88 (1997), S. 645 ff. – Die Jurisdiktion des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften nach Amsterdam, EuR 1999, Beiheft 1, S. 73 ff. – Effektive und kohärente Justizgewährleistung im europäischen Rechtsschutzverbund, JZ 2006, S. 157 ff. Clausnitzer, Jochen: Experiment EU-Sammelklagen. Brüsseler Podiumsdiskussion mit Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes, EuZW 2009, S. 169 ff. – Europäisches Parlament bremst Europäische Kommission – Sammelklagen im Kartellrecht, EuZW 2009, S. 233. Coester-Waltjen, Dagmar: Die Europäisierung des Zivilprozessrechts, Jura 2006, S. 914 ff.

Literaturverzeichnis

1223

Colin, Jean-Pierre: Le Gouvernement des juges dans les Communautés européennes, Paris 1963. Colneric, Ninon: Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften als Kompetenzgericht, EuZW 2002, S. 709 ff. Corbett, Richard/Méndez de Vigo, Íñigo: Bericht über den Vertrag von Lissabon, EuGRZ 2008, S. 234 ff. Cornils, Matthias: Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, Rechtsnatur und Legitimität eines richterrechtlichen Haftungsinstituts, Baden-Baden 1995. Couzinet, Jean-François: Le renvoi en appréciation de validité devant la Cour de Justice des Communautés Européennes, RTDE 1976, S. 648 ff. Cremer, Hans-Joachim: Europäische Hoheitsgewalt und deutsche Grundrechte, Der Staat 34 (1995), S. 268 ff. Cremer, Wolfram: Der programmierte Verfassungskonflikt: Zur Bindung der Mitgliedstaaten an die Charta der Grundrechte der Europäischen Union nach dem Konventsentwurf für eine Europäische Verfassung, NVwZ 2003, S. 1452 ff. – Der Rechtsschutz des Einzelnen gegen Sekundärrechtsakte der Union gem. Art. III-270 Abs. 4 Konventsentwurf des Vertrags über eine Verfassung für Europa, EuGRZ 2004, S. 577 ff. – Gemeinschaftsrecht und deutsches Verwaltungsprozessrecht. Zum dezentralen Rechtsschutz gegenüber EG-Sekundärrecht, Die Verwaltung 2004, S. 165 ff. Cromme, Franz: Juristische Irrlichter auf dem Weg zum europäischen Verfassungsvertrag und zum Lissabonner Vertrag, DÖV 2009, S. 177 ff. Crones, Christian: Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht: Eine Analyse der Rechtsprechung von EuGH und EuG zur ermessensbeschränkenden Wirkung von Gleichheitssatz und Vertrauensschutzprinzip auf Gemeinschaftsebene vor rechtsvergleichendem Hintergrund, Baden-Baden 1997. Cruz Villalón, Pedro: Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I, Heidelberg 2007, S. 729 ff. Czaja, Astrid: Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, Baden-Baden 1996. Daig, Hans-Wolfram: Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen im Recht der Europäischen Gemeinschaften – unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und der Schlussanträge der Generalanwälte, Baden-Baden 1985. Danwitz, Thomas von: Die Garantie effektiven Rechtsschutzes im Recht der Europäischen Gemeinschaft. Zur Verbesserung des Individualrechtsschutzes vor dem EuGH, NJW 1993, S. 1108 ff. – Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften und Gemeinschaftsrecht, VerwArch. 84 (1993), S. 73 ff. – Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, Tübingen 1996. – Zur Grundlegung einer Theorie der subjektiv-öffentlichen Gemeinschaftsrechte, DÖV 1996, S. 481 ff. – Die Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten für die Durchführung von Gemeinschaftsrecht, DVBl. 1998, S. 421 ff. – Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Gemeinschaftsrecht, EWS 2003, S. 393 ff. – Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, NVwZ 2004, S. 272 ff.

1224 – –

Literaturverzeichnis

Wege zu besserer Gesetzgebung in Europa, JZ 2006, S. 1 ff. Rechtswirkungen von Richtlinien in der neueren Rechtsprechung des EuGH, JZ 2007, S. 697 ff. – Aktuelle Fragen der Grundrechte, des Umwelt- und Rechtsschutzes in der Europäischen Union, DVBl. 2008, S. 537 ff. – Der Einfluss des nationalen Rechts und der Rechtsprechung der Gerichte der Mitgliedstaaten auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, ZESAR 2008, S. 57 ff. – Europäisches Verwaltungsrecht, Berlin u.a. 2008. – Funktionsbedingungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, EuR 2008, S. 769 ff. Danwitz, Thomas von u.a. (Hrsg.): Auf dem Wege zu einer Europäischen Staatlichkeit, Stuttgart u.a. 1993. Dänzer-Vanotti, Wolfgang: Methodenstreit um die den EG-Richtlinien konforme Auslegung, DB 1994, S. 1052 ff. Dashwood, Alan: The Limits of European Community Powers, ELRev. 21 (1996), S. 113 ff. Däubler, Wolfgang: Die Klage der EWG-Kommission gegen einen Mitgliedstaat, NJW 1968, S. 325 ff. Dauses, Manfred A.: Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, 2. Aufl., München 1995. – (Hrsg.): Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Stand: Juni 2009, München; zit.: Bearbeiter, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts. Dauses, Manfred A./Henkel, Brigitta: Verfahrenskonkurrenzen bei gleichzeitiger Anhängigkeit verwandter Rechtssachen vor dem EuGH und dem EuG, EuZW 1999, S. 325 ff. – Streithilfe durch natürliche oder juristische Personen in Verfahren vor dem EuGH und EuG, EuZW 2000, S. 581 ff. Deckert, Martina R.: Zur Haftung des Mitgliedstaates bei Verstößen seiner Organe gegen europäisches Gemeinschaftsrecht, EuR 1997, S. 203 ff. Dederichs, Mariele: Die Methodik des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, EuR 2004, S. 345 ff. Detterbeck, Steffen: Staatshaftung für die Mißachtung von EG-Recht, VerwArch. 85 (1994), S. 159 ff. – Haftung der Europäischen Gemeinschaft und gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsanspruch, AöR 125 (2000), S. 202 ff. Dewost, J.-L.: Décisions des institutions en vue du développement des compétences et des instruments juridiques, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, Baden-Baden 1987, S. 321 ff. Di Fabio, Udo: Richtlinienkonformität als ranghöchstes Normalauslegungsprinzip?, NJW 1990, S. 947 ff. – Verwaltungsvorschriften als ausgeübte Beurteilungsermächtigung. Plädoyer für eine Neubestimmung der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften im System der Rechtsquellen, DVBl. 1992, S. 1338 ff. – Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. Zum Wandel der Dogmatik im öffentlichen Recht, insbesondere am Beispiel der Arzneimittelüberwachung, Tübingen 1994. Diehr, Uwe: Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt, Frankfurt a.M. u.a. 1997. Dolde, Klaus-Peter: Verwaltungsverfahren und Deregulierung, NVwZ 2006, S. 857 ff. Döring, Thomas: Subsidiarität und Umweltpolitik in der Europäischen Union, Marburg 1997.

Literaturverzeichnis

1225

Dörr, Oliver: Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte: Art. 19 Abs. 4 GG unter dem Einfluss des europäischen Unionsrechts, Tübingen 2003. – Rechtsprechungskonkurrenz zwischen nationalen und europäischen Verfassungsgerichten, DVBl. 2006, S. 1088 ff. – Das beschleunigte Vorabentscheidungsverfahren im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, EuGRZ 2008, S. 349 ff. Dörr, Oliver/Lenz, Christofer: Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, Baden-Baden 2006. Dörr, Oliver/Mager, Ute: Rechtswahrung und Rechtsschutz nach Amsterdam: Zu den neuen Zuständigkeiten des EuGH, AöR 125 (2000), S. 386 ff. Dreher, Meinrad: Ratsprotokollerklärungen, nationale und europäische Publizität und die Umsetzung von EG-Richtlinien, EuZW 1994, S. 743 ff. – Transparenz und Publizität bei Ratsentscheidungen, EuZW 1996, S. 487 ff. Dreher, Meinrad/Thomas, Stefan: Rechts- und Tatsachenirrtümer unter der neuen VO 1/2003, WuW 2004, S. 8 ff. Dreier, Horst (Hrsg.): Grundgesetz – Kommentar, 2. Aufl., Tübingen 2004 ff.; zit.: Bearbeiter, in: Dreier, GG-Kommentar. Dünchheim, Thomas: Verwaltungsprozessrecht unter europäischem Einfluss, Berlin 2003. – Die Einwirkungen des Europarechts auf die verwaltungsprozessuale Normabwehr-, Normerlass- und Normergänzungsklage, DÖV 2004, S. 137 ff. Durner, Wolfgang: Direktwirkung europäischer Verbandsklagerechte? Überlegungen zum Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2003/35/EG am 25.6.2005 und zur unmittelbaren Anwendbarkeit ihrer Vorgaben über den Zugang zu Gerichten, ZUR 2005, S. 285 ff. Ehlermann, Claus-Dieter: Die Verfolgung von Vertragsverletzungen der Mitgliedstaaten durch die Kommission, in: Festschrift für Kutscher, Baden-Baden 1981, S. 135 ff. – Die Europäische Gemeinschaft und das Recht, in: Festschrift für Carstens, Köln u.a. 1984, S. 81 ff. – Die Europäische Gemeinschaft, das Recht und die Juristen, NJW 1992, S. 1856 ff. Ehlers, Dirk: Der Rechtsschutz in Bezug auf das Europäische Unions- und Gemeinschaftsrecht, Jura 2007, S. 505 ff. – Die Einwirkungen des Rechts der Europäischen Gemeinschaften auf das Verwaltungsrecht, DVBl. 1991, S. 605 ff. – Die Weiterentwicklung des Staatshaftungsrechts durch das europäische Gemeinschaftsrecht. Das Brasserie du pêcheur-Urteil des EuGH und seine Folgen, JZ 1996, S. 776 ff. – Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, Köln u.a. 1999. – Die Europäisierung des Verwaltungsrechts, DVBl. 2004, S. 1441 ff. – Vertragsverletzungsklage des Europäischen Gemeinschaftsrechts, Jura 2007, S. 684 ff. – Die Nichtigkeitsklage des Europäischen Gemeinschaftsrechts (Art. 230 EGV), Jura 2009, S. 31 ff. – Die Schadensersatzklage des europäischen Gemeinschaftsrechts, Jura 2009, S. 187 ff. Ehricke, Ulrich: Die richtlinienkonforme und die gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung nationalen Rechts. Ein Beitrag zu ihren Grundlagen und zu ihrer Bedeutung für die Verwirklichung eines „europäischen Privatrechts“, RabelsZ 59 (1995), S. 598 ff. – Die Bindungswirkung von Urteilen des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach deutschem Zivilprozessrecht und nach Gemeinschaftsrecht, Saarbrücken 1997. – Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts vor Ende der Umsetzungsfrist einer Richtlinie, EuZW 1999, S. 553 ff.

1226 –

Literaturverzeichnis

Die Einbeziehung des Immobilienkaufs in die Folgen eines Widerrufs des Darlehensgeschäfts nach der Richtlinie 85/577/EWG. Klarstellungen aus europarechtlicher Sicht zur Vorlage des LG Bochum an den EuGH vom 29.7.2003, ZIP 2004, S. 1025 ff. Eidenmüller, Horst: Zu den Voraussetzungen der Staatshaftung eines Mitgliedstaates wegen nicht erfolgter oder fehlerhafter Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht, JZ 1997, S. 201 ff. Ekardt, Felix: Die nationale Klagebefugnis nach der Aarhus-Konvention, NVwZ 2006, S. 55 f. Ekardt, Felix/Beckmann, Klaus: Vorläufiger Rechtsschutz zwischen Beschleunigungs- und Internationalisierungstendenzen im Verwaltungsrecht, DÖV 2006, S. 672 ff. Ekardt, Felix/Pöhlmann, Katharina: Europäische Klagebefugnis: Öffentlichkeitsrichtlinie, Klagerechtsrichtlinie und ihre Folgen, NVwZ 2005, S. 532 ff. Epiney, Astrid: Dezentrale Durchsetzungsmechanismen im gemeinschaftlichen Umweltrecht. Dargestellt am Beispiel der UVP-Richtlinie, ZUR 1996, S. 229 ff. – Unmittelbare Anwendbarkeit und objektive Wirkung von Richtlinien – zur Entscheidung des EuGH vom 11.8.1995 – Rs. C-431/92 – Großkrotzenburg, DVBl. 1996, S. 409 ff. – Zur Stellung des Völkerrechts in der EU. Zugleich Besprechung von EuGH, EuZW 1998, 572 – Hermès und EuGH, EuZW 1998, 694 – Racke, EuZW 1999, S. 5 ff. – Primär- und Sekundärrechtsschutz im Öffentlichen Recht, 4. Bericht, VVDStRL 61 (2002), S. 362 ff. – „Europäisches Verfassungsrecht“: Die Rechtsprechung des EuGH im Jahr 2008, NVwZ 2009, S. 949 ff. Erbguth, Wilfried: Primär- und Sekundärrechtsschutz im Öffentlichen Recht, 1. Bericht, VVDStRL 61 (2002), S. 221 ff. Erbguth, Wilfried/Masing, Johannes (Hrsg.): Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts: Referate und Diskussionsbeiträge des XIV. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 14.-17.9.2005 an der Universität Kattowitz, Stuttgart u.a. 2006. Erbguth, Wilfried/Stollmann, Frank: Die Bindung der Verwaltung an die FFH-Richtlinie, DVBl. 1997, S. 453 ff. Erichsen, Hans-Uwe/Ehlers, Dirk (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Berlin 2006; zit.: Bearbeiter, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht. Escher, Alfred: EuGH verurteilt Deutschland wegen Nichtumsetzung der Altölrichtlinie – zugleich eine Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 9.9.1999 in der Rs. C-102/97 – Kommission/Deutschland (EuZW 1999, 689), EuZW 2000, S. 105 ff. Estler, Kerstin: Zur Effektivität des einstweiligen Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, Frankfurt a.M. 2003. Everling, Ulrich: Die ersten Rechtssetzungsakte der Organe der europäischen Gemeinschaften, BB 1959, S. 52 ff. – Elemente eines europäischen Verwaltungsrechts, DVBl. 1983, S. 649 ff. – Sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften noch Herren der Verträge?, in: Festschrift für Mosler, Berlin 1983, S. 173 ff. – Zur rechtlichen Wirkung von Beschlüssen, Entschließungen, Erklärungen oder Vereinbarungen des Rates oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, in: Gedächtnisschrift für Constantinesco, Köln 1983, S. 133 ff. – Zum Vorrang des EG-Rechts vor nationalem Recht, DVBl. 1985, S. 1201 ff.

Literaturverzeichnis

1227

–

Probleme atypischer Rechts- und Handlungsformen bei der Auslegung des europäischen Gemeinschaftsrechts, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des Europäischen Gemeinschaftsrechts, Baden-Baden 1987, S. 417 ff. – Zur föderalen Struktur der Europäischen Gemeinschaft, in: Festschrift für Doehring, Berlin u.a. 1989, S. 179 ff. – Zur richterlichen Kontrolle der Tatsachenfeststellungen und der Beweiswürdigung durch die Kommission in Wettbewerbssachen, WuW 1989, S. 877 ff. – Brauchen wir „Solange III“? Zu den Forderungen nach Revision der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, EuR 1990, S. 195 ff. – Zur Auslegung des durch EG-Richtlinien angeglichenen nationalen Rechts, ZGR 1992, S. 376 ff. – Durchführung und Umsetzung des Europäischen Gemeinschaftsrechts im Bereich des Umweltschutzes unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH, NVwZ 1993, S. 209 ff. – Die Zukunft der europäischen Gerichtsbarkeit in einer erweiterten Europäischen Union, EuR 1997, S. 398 ff. – Quis custodiet custodes ipsos? Zur Diskussion über die Kompetenzordnung der Europäischen Union und ein europäisches Kompetenzgericht, EuZW 2002, S. 357 ff. – Überlegungen zum Verfahren vor den Gerichten der Europäischen Gemeinschaften, in: Festschrift für Rodríguez Iglesias, Berlin 2003, S. 537 ff. – Das Verfahren der Gerichte der EG im Spiegel der verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Mitgliedstaaten, in: Festschrift für Starck, Tübingen 2007, S. 535 ff. – Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2009, Beiheft 1, S. 71 ff. Eyermann, Erich: Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 12. Aufl., München 2006; zit.: Bearbeiter, in: Eyermann, VwGO. Faßbender, Kurt: Neues zum Anspruch des Bürgers auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts – Zugleich Anmerkung zum Feinstaub-Urteil des EuGH, Rs. C-237/07 – Janecek, EuR 2009, S. 400 ff. Fastenrath, Ulrich: Der Europäische Gerichtshof als gesetzlicher Richter. Zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Einhaltung völker- und europarechtlicher Verpflichtungen sowie zum Prüfungsmaßstab bei Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, in: Festschrift für Ress, Köln 2005, S. 461 ff. – BVerfG verweigert willkürlich die Kooperation mit dem EuGH, NJW 2009, S. 272 ff. Fehling, Michael: Europäische Verkehrsagenturen als Instrumente der Sicherheitsgewährleistung und Marktliberalisierung insbesondere im Eisenbahnwesen, EuR 2005, Beiheft 2, S. 41 ff. Fehling, Michael/Kastner, Berthold/Wahrendorf, Volker (Hrsg.): Verwaltungsrecht: VwVfG – VwGO, Baden-Baden 2006; zit.: Bearbeiter, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht. Fikentscher, Wolfgang: Methoden des Rechts in vergleichender Darstellung, Bd. III: Mitteleuropäischer Rechtskreis, Tübingen 1976; zit.: Fikentscher, Methoden des Rechts, Bd. III, 1976. Finger, Thorsten: Der Zugang zur deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit unter gemeinschaftsrechtlichem Einfluss, JA 2005, S. 228 ff. Fischer, Hans Georg: Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung, JA 2000, S. 348 ff.

1228

Literaturverzeichnis

Fischer, Klemens H.: Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden-Baden 2008. Fletscher, Maria: Extending „indirect effect” to the third pillar – the significance of Pupino?, ELRev. 30 (2005), S. 862 ff. Fonk, Christian F.: Das subjektiv-öffentliche Recht auf ordnungsgemäße Luftreinhalteplanung, NVwZ 2009, S. 69 ff. Franzen, Martin: Privatrechtsangleichung durch die Europäische Gemeinschaft, Berlin u.a. 1999. – „Heininger“ und die Folgen – ein Lehrstück Gemeinschaftsprivatrecht, JZ 2003, S. 321 ff. Frenz, Walter: Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, Berlin 1992. – Die Zugehörigkeit der demokratischen Teilhabe zur gesellschaftlichen Sphäre, Rechtstheorie 24 (1993), S. 513 ff. – Eine begrenzte Gesetzgebungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Gefüge der Gewaltenteilung, ZG 1993, S. 248 ff. – Die Abfalleigenschaft von Verpackungen, DÖV 1994, S. 421 ff. – Die Verfassungsbeschwerde als Verfahren zur Durchsetzung gemeinschaftsrechtlich verliehener Rechte, DÖV 1995, S. 414 ff. – Grundgesetzliche Rechtsschutzgarantie gegen europäische Rechtsakte?, Der Staat 34 (1995), S. 586 ff. – Subjektiv-öffentliche Rechte aus Gemeinschaftsrecht vor deutschen Verwaltungsgerichten, DVBl. 1995, S. 408 ff. – Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht. Zur Verteilung von individueller und staatlicher Verantwortung, Berlin 1997. – Europäisches Umweltrecht, München 1997. – Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit. Beschränkungen von Art. 85, 86 EGV und ihre Rechtfertigung durch den Umweltschutz als eigenständigen Rechtfertigungsgrund im Lichte des Subsidiaritätsprinzips, Köln u.a. 1997. – Das Prinzip widerspruchsfreier Normgebung und seine Folgen, DÖV 1999, S. 41 ff. – Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, Berlin 1999. – Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich: Reichweite und Wahrnehmung, Berlin 2001. – Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, Tübingen 2001. – Handbuch Europarecht Bd. 1: Europäische Grundfreiheiten, Berlin u.a. 2004; zit.: Frenz, Europarecht 1. – Rücknahme eines gemeinschaftswidrigen belastenden Verwaltungsaktes, DVBl. 2004, S. 375 f. – Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 5.10.2004 – Rs. C-397/01 bis C-403/01 – DRK, DVBl. 2005, S. 40 ff. – Menschenwürde und Dienstleistungsfreiheit, NVwZ 2005, S. 48 ff. – Verpflichtungen Privater durch Richtlinien und Grundfreiheiten, EWS 2005, S. 104 ff. – Handbuch Europarecht Bd. 2: Europäisches Kartellrecht, Berlin u.a. 2006; zit.: Frenz, Europarecht 2. – Kostenlose Emissionszertifikate und unangemessene Preise, WuW 2006, S. 737 ff. – Bestandsschutz im Emissionshandel, RdE 2007, S. 65 ff. – Die Kontrolle von Fusionsgenehmigungen als Spiegelbild von Untersagungen. Die Fortführung der Entscheidungen Kali & Salz, Tetra Laval, BaByliss und Airtours im Urteil Impala/Kommission, WuW 2007, S. 138 ff.

Literaturverzeichnis –

1229

Handbuch Europarecht Bd. 3: Beihilfe- und Vergaberecht, Berlin u.a. 2007; zit.: Frenz, Europarecht 3. – Nachhaltiges Wettbewerbsrecht – mit Vorrang des Umweltschutzes?, EWS 2007, S. 337 ff. – Prägung des grundgesetzlichen Übermaßverbotes durch Europarecht? Nationale Relevanz der Inländerdiskriminierung?, JZ 2007, S. 343 ff. – Emissionshandelsrecht – Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Aufl., Berlin/Heidelberg 2008; zit.: Frenz, Emissionshandelsrecht. – Rekommunalisierung und Europarecht nach dem Vertrag von Lissabon – Daseinsvorsorge, Wettbewerbsregeln, Grundfreiheiten, WRP 2008, S. 73 ff. – Abfallwirtschaftsplanung und Klimaschutz zwischen alter und neuer Abfallrahmenrichtlinie, UPR 2009, S. 241 ff. – Binnenmarktkompetenzen – Harmonisierung für alles Mögliche? Anmerkung zu EuGH, Urt. vom 10.2.2009 – Rs. C-301/06 – Vorratsdatenspeicherung, DVBl. 2009, S. 374 f. – Das Quelle-Urteil des BGH: Richtlinienkonforme Rechtsfortbildung – Auslegung contra legem?, EWS 2009, S. 222 ff. – Handbuch Europarecht Bd. 4: Europäische Grundrechte, Berlin u.a. 2009; zit.: Frenz, Europarecht 4. – Öffentliches Recht. Eine nach Anspruchszielen geordnete Darstellung zur Examensvorbereitung, 4 Aufl., München 2009; zit.: Frenz, Öffentliches Recht. – Rechtsmitteländerungsrichtlinie und Folgen einer Vergaberechtswidrigkeit, VergabeR 2009, S. 1 ff. – Wirtschaftskrise und nachhaltiger Umweltschutz, UPR 2009, S. 48 ff. – Anmerkung zum EuGH-Urteil vom 16.12.2008 – C-127/07 – Société Arcelor Atlantique et Lorraine u.a., JZ 2009, S. 630 ff. Frenz, Walter/Götzkes, Vera: Staatshaftung für Gerichtsentscheidungen bei auslegungsbedürftigem Recht, EuR 2009, S. 622 ff. Frenz, Walter/Kafka, Axel: Die Abfallablagerungsverordnung hält vor dem EuGH und BVerwG – Konsequenzen für die Abfallwirtschaft, IR 2005, S. 129 ff. Friauf, Karl H./Scholz, Rupert: Europarecht und Grundgesetz: Betrachtungen zu materiellund formalrechtlichen Problemen bei Schaffung und Umsetzung sekundären Gemeinschaftsrechts, Berlin 1990. Frisch, Markus: Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts, Münster 2000. Frowein, Jochen A. (Hrsg.): Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, Berlin u.a. 1993. – Das Maastricht-Urteil und die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, ZaöRV 54 (1994), S. 1 ff. Frowein, Jochen A./Peukert, Wolfgang (Hrsg.): Europäische Menschenrechtskonvention – Kommentar, 3. Aufl., Kehl a.R. 2009; zit.: Bearbeiter, in: Frowein/Peukert, EMRK, 3. Aufl. 2009. Führich, Ernst R.: Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung wegen verspäteter Umsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie, EuZW 1993, S. 726 ff. Funke, Andreas: Der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts. Einige Problemfälle und ein Präzisierungsvorschlag, DÖV 2007, S. 733 ff. Füßer, Klaus: Durchsetzung der Vorlagepflicht zum EuGH gem. Art. 234 Abs. 3 EG – Integrationsfreundliche Tendenzen in der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, DVBl. 2001, S. 1574 ff.

1230

Literaturverzeichnis

Gaiser, Anja S.: Gerichtliche Kontrolle im Europäischen System der Zentralbanken, EuR 2002, S. 517 ff. Gaja, Giorgio: Some Reflections on the European Community’s International Responsibility, in: Heukels/McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, Den Haag u.a. 1997, S. 351 ff. Ganten, Ted Oliver: Die Drittwirkung der Grundfreiheiten. Die EG-Grundfreiheiten als Grenze der Handlungs- und Vertragsfreiheit im Verhältnis zwischen Privaten, Berlin 2000. Gas, Tonio: Die unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien zu Lasten Privater im Urteil „Mangold“, EuZW 2005, S. 737 ff. Gebauer, Martin/Wiedmann, Thomas (Hrsg.): Zivilrecht unter europäischem Einfluss: Die richtlinienkonforme Auslegung des BGB und anderer Gesetze, Stuttgart u.a. 2005; zit.: Bearbeiter, in: Gebauer/Wiedmann, Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005. Gedschold, Thomas: Zwangsgelder nach Art. 228 Abs. 2 und die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2000. Geiger, Jutta: Die Entwicklung eines europäischen Staatshaftungsrechts. Das FrancovichUrteil des EuGH und seine Folgen, DVBl. 1993, S. 465 ff. Geiger, Rudolf: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar, 4. Aufl., München 2004; zit.: Geiger. Geimer, Reinhold: Internationales Zivilprozessrecht, 6. Aufl., Köln 2009; zit.: Geimer, Internationales Zivilprozessrecht. Gellermann, Martin: Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG. Dargestellt am Beispiel des europäischen Umweltrechts, Köln u.a. 1994. – Auflösung von Normwidersprüchen zwischen europäischem und nationalem Recht. Zu den Folgen der Gemeinschaftswidrigkeit der Übergangsvorschrift des § 22 UVPG, DÖV 1996, S. 433 ff. – Rechtsfragen des europäischen Habitatschutzes, NuR 1996, S. 548 ff. Gellermann, Martin/Szczekalla, Peter: Gemeinschaftskonforme Umsetzung von Umweltrichtlinen der EG, NuR 1993, S. 54 ff. Germelmann, Claas F.: Wie weit reicht die Wirkung von Ungültigerklärungen im Vorabentscheidungsverfahren? Zugleich Anmerkung zu dem Beschluss des EuGH vom 8.11.2007, Rs. C-421/06 (Fratelli Martini und Cargill), EuR 2009, S. 254 ff. Gesser, Ulrich: Die Nichtigkeitsklage nach Art. 173 EGV: Weiterentwicklung des Klagesystems durch richterliche Rechtsfortbildung, München 1995. Giegerich, Thomas: Die Verfassungsbeschwerde an der Schnittstelle von deutschem, internationalem und supranationalem Recht, in: Grabenwarter u.a. (Hrsg.), Allgemeinheit der Grundrechte und Vielfalt der Gesellschaft, Stuttgart 1994, S. 101 ff. Gilsdorf, Peter: Die Haftung der Gemeinschaft aus normativem Handeln auf dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, EuR 1975, S. 73 ff. – Vertrauensschutz, Bestandsschutz und Rückwirkungsbegrenzung, RIW 1988, S. 22 ff. Glaesner, Hans-Joachim: Umwelt als Gegenstand einer Gemeinschaftspolitik, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, Köln u.a. 1988, S. 1 ff. Goll, Ulrich/Kenntner, Markus: Brauchen wir ein Europäisches Kompetenzgericht? Vorschläge zur Sicherung der mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten, EuZW 2002, S. 101 ff. Goppel, Thomas: Die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips. Der Beitrag Bayerns zur Konkretisierung des Subsidiaritätsprinzips in der EG, EuZW 1993, S. 367 ff.

Literaturverzeichnis

1231

Gornig, Gilbert/Trüe, Christiane: Die Rechtsprechung des EuGH und des EuG zum Europäischen Verwaltungsrecht – Teil 1, JZ 2000, S. 395 ff. Götz, Volkmar: Europäische Gesetzgebung durch Richtlinien, NJW 1992, S. 1849 ff. – Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, JZ 1993, S. 1081 – Europarechtliche Vorgaben für das Verwaltungsprozessrecht, DVBl. 2002, S. 1 ff. Grabenwarter, Christoph: Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 290 ff. – Vorabentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Nizza, EuR 2003, Beiheft 1, S. 55 ff. – Europäische Menschenrechtskonvention – ein Studienbuch, 3. Aufl., München 2008; zit.: Grabenwarter, EMRK, 3. Aufl. 2008. – Staatliches Unionsverfassungsrecht, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Berlin u.a. 2009, S. 121 ff. Grabenwarter, Christoph/Griller, Stefan/Holoubek, Michael (Hrsg.): Europäisches und Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl., Wien/New York 2008. Grabenwarter, Christoph u.a. (Hrsg.): Allgemeinheit der Grundrechte und Vielfalt der Gesellschaft, Stuttgart 1994. Grabitz, Eberhard: Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, Hamburg 1966. – Entscheidungen und Richtlinien als unmittelbar wirksames Gemeinschaftsrecht. Zur Analyse der Leberpfennig-Urteile des EuGH von Oktober 1970, EuR 1971, S. 1 ff. – Quellen des Gemeinschaftsrechts: Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, Luxemburg 1981, S. 91 ff. – Europäisches Verwaltungsrecht – Gemeinschaftsrechtliche Grundsätze des Verwaltungsverfahrens, NJW 1989, S. 1776 ff. Grabitz, Eberhard/Hilf, Meinhard (Hrsg.): Das Recht der Europäischen Union – Kommentar, Stand: November 2008, München ; zit.: Bearbeiter, in: Grabitz/Hilf. Graf, Jürgen P./Volk, Klaus (Hrsg.): Beck’scher Online Kommentar Strafprozessordnung. Stand: April 2009, München; zit.: Bearbeiter, in: Graf/Volk, StPO. Grimm, Dieter: Europäischer Gerichtshof und nationale Arbeitsgerichte aus verfassungsrechtlicher Sicht. Zur Lage nach dem Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, RdA 1996, S. 66 ff. Groeben, Hans von der/Schwarze, Jürgen (Hrsg.): Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar, 6. Aufl., Baden-Baden 2003 ff.; zit.: Bearbeiter, in: von der Groeben/Schwarze. Groeben, Hans von der/Thiesing, Jochen/Ehlermann, Claus-Dieter: Kommentar zum EU/ EG-Vertrag, 5. Aufl., Baden-Baden 1997; zit.: Bearbeiter, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann. Groh, Thomas: Die Auslegung des Gemeinschaftsrechts und Vorlagepflicht nach Art. 234 EG, EuZW 2002, S. 460 ff. – Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren: Plädoyer für eine zielorientierte Konzeption, Berlin 2005. Gromitsaris, Athanasios: Europarechtliche Aspekte der Staatshaftung, SächsVBl. 2001, S. 157 ff. Groß, Detlef: Die Produktzulassung von Novel-Food. Das Inverkehrbringen von neuartigen Lebensmitteln und Lebensmittelzutaten nach der VO (EG) Nr. 258/97 im Spannungsfeld von Europa-, Lebensmittel- und Umweltrecht, Berlin 2001.

1232

Literaturverzeichnis

Groß, Thomas: Exekutive Vollzugsprogrammierung durch tertiäres Gemeinschaftsrecht?, DÖV 2004, S. 20 ff. – Die Kooperation zwischen europäischen Agenturen und nationalen Behörden, EuR 2005, S. 54 ff. – Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, VVDStRL 66 (2007), S. 152 ff. Grundmann, Stefan: Richtlinienkonforme Auslegung im Bereich des Privatrechts – insbesondere der Kanon der nationalen Auslegungsmethoden als Grenze?, ZEuP 1996, S. 399 ff. Grunwald, Jürgen: Die nicht-völkerrechtlichen Verträge der Europäischen Gemeinschaften, EuR 1984, S. 227 ff. Gundel, Jörg: Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 20.3.1997 (Nichtigkeitsklage), Frankreich/Kommission, Rs. C-57/95, EuR 1998, S. 90 ff. – Die Bestimmung des richtigen Anspruchsgegners der Staatshaftung für Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht. Zugleich zum Verhältnis zwischen gemeinschaftsrechtlichen Haftungsanforderungen und nationalem Staatshaftungsrecht, DVBl. 2001, S. 95 ff. – Rechtsschutzlücken im Gemeinschaftsrecht? Der Fall des Sekundärrechts ohne nationale Vollzugsakte, VerwArch. 92 (2001), S. 81 ff. – Gemeinschaftsrichter und Generalanwälte als Akteure des Rechtsschutzes im Lichte des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsstaatsprinzips, EuR 2008, Beiheft 3, S. 23 ff. – Der Rechtsschutz gegen Handlungen der EG-Agenturen – endlich geklärt? Zugleich Anmerkung zu EuG, Urt. vom 8.10.2008 Rs. T-411/06 – Sogelma/Europäische Agentur für den Wiederaufbau (EAR), EuR 2009, S. 383 ff. Gündisch, Jürgen: Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft: ein Leitfaden für die Praxis, Stuttgart u.a. 1994. – Der Rechtsschutz bei öffentlichen Aufträgen, in: Schwarze/Müller-Graff (Hrsg.), Das Auftragswesen in der EG, Baden-Baden 1996, S. 59 ff. Gutknecht, Brigitte: Das Subsidiaritätsprinzip als Grundsatz des Europarechts, in: Festschrift für Schambeck, Berlin 1994, S. 921 ff. Gutmann, Rolf: Die Assoziationsfreizügigkeit türkischer Staatsangehöriger. Ihre Entdeckung und ihr Inhalt, 2. Aufl., Baden-Baden 1999. Häberle, Peter: Das Prinzip der Subsidiarität aus der Sicht der vergleichenden Verfassungslehre, AöR 119 (1994), S. 169 ff. – Diskussionsbeiträge, VVDStRL 66 (2007), S. 82 f. Habersack, Mathias/Mayer, Christian: Der Widerruf von Haustürgeschäften nach der „Heininger“-Entscheidung des EuGH, WM 2002, S. 253 ff. Hackner, Thomas: Der Europäische Haftbefehl in der Praxis der Staatsanwaltschaften und Gerichte, NStZ 2005, S. 311 ff. Häde, Ulrich: Die Wirtschafts- und Währungsunion im Vertrag von Lissabon, EuR 2009, S. 200 ff. Haibach, Georg: Vorläufiger Rechtsschutz im Spannungsfeld von Gemeinschaftsrecht und Grundgesetz, DÖV 1996, S. 60 ff. – Die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens, NVwZ 1998, S. 456 ff. Hailbronner, Kay: Staatshaftung bei säumiger Umsetzung von EG-Richtlinien. Zur Entscheidung des EuGH vom 19.11.1991 – Rs C-6/90 und C-9/90, JZ 1992, S. 284 ff.

Literaturverzeichnis –

1233

Stand und Perspektiven der EG-Umweltgesetzgebung, in: Calliess/Wegener (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht als Chance, Taunusstein 1992, S. 15 ff. – Die Unionsbürgerschaft und das Ende rationaler Jurisprudenz durch den EuGH?, NJW 2004, S. 2185 ff. Hailbronner, Kay/Klein, Eckart/Magiera, Siegfried/Müller-Graff, Peter-Christian (Hrsg.): Handkommentar zum Vertrag über die Europäische Union, Köln u.a. 1998; zit.: Bearbeiter, in: Hailbronner/Klein/Magiera/Müller-Graff, EU. Hailbronner, Kay/Thoms, Uwe: Der Führerschein im EU-Recht, NJW 2007, S. 1089 ff. Hailbronner, Kay/Wilms, Heinrich (Hrsg.): Recht der Europäischen Union – Kommentar. Stand: Januar 2009, Stuttgart; zit.: Bearbeiter, in: Hailbronner/Wilms. Hakenberg, Waltraud: Vorabentscheidungsverfahren und europäisches Privatrecht. Erfahrungen aus europäischer Sicht, RabelsZ 66 (2002), S. 367 ff. – Zur Staatshaftung von Gerichten bei Verletzung von europäischem Gemeinschaftsrecht, DRiZ 2004, S. 113 ff. – Das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU – Eine neue Ära in der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit, EuZW 2006, S. 391 ff. – Die Befolgung und Durchsetzung der Urteile der Gemeinschaftsgerichte, EuR 2008, Beiheft 3, S. 163 ff. Hakenberg, Waltraud/Stix-Hackl, Christine: Handbuch zum Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, 3. Aufl., Wien 2005; zit.: Hakenberg/Stix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH. Halfmann, Ralf: Entwicklungen des Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland, Frankreich und Europa, VerwArch. 91 (2000), S. 74 ff. Hallstein, Walter: Die echten Probleme der europäischen Integration, Kieler Vorträge, Heft 37, Kiel 1965. Haltern, Ulrich: Verschiebungen im europäischen Rechtsschutzsystem, VerwArch. 96 (2005), S. 311 ff. – Rechtsschutz in der dritten Säule der EU, JZ 2007, S. 772 ff. Hanebeck, Alexander: Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, Berlin 2004. Haneklaus, Winfried: Direktwirkung von EG-Richtlinien zu Lasten einzelner?, DVBl. 1993, S. 129 ff. Happe, Claus-Michael: Lauf und Berechnung der Fristen bei Anfechtungen vor dem EuGH, EuZW 1992, S. 297 ff. Haratsch, Andreas: Zur Haftung der Mitgliedsstaaten für fehlerhafte Gerichtsurteile, JZ 2006, S. 1176 ff. – Die kooperative Sicherung der Rechtsstaatlichkeit durch die mitgliedstaatlichen Gerichte und die Gemeinschaftsgerichte aus mitgliedstaatlicher Sicht, EuR 2008, Beiheft 3, S. 81 ff. Haratsch, Andreas/Koenig, Christian/Pechstein, Matthias: Europarecht, 6. Aufl., Tübingen 2009; zit.: Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht. Haratsch, Andreas/Kugelmann, Dieter/Repkewitz, Ulrich (Hrsg.): Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, Stuttgart u.a. 1996. Harnier, Gabriel: Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht. Systematik und Rechtswirkungen, Baden-Baden 2001. Härtel, Ines: Durchsetzbarkeit von Zwangsgeld-Urteilen des EuGH gegen Mitgliedstaaten, EuR 2001, S. 617 ff. – Handbuch Europäische Rechtsetzung, Berlin/Heidelberg 2006.

1234

Literaturverzeichnis

Hatje, Armin: Der Rechtsschutz der Stellenbewerber im Europäischen Beamtenrecht: Eine Untersuchung zur Rechtsprechung des EuGH in Beamtensachen, Baden-Baden 1988. – Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung: Grundlagen, Erscheinungsformen, verfassungsrechtliche Grenzen am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1998. – Die institutionelle Reform der Europäischen Union – der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand, EuR 2001, S. 143 ff. – Gemeinschaftsrechtliche Grenzen der Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen – zur Entscheidung des EuGH in der Rs. C-119/05 (Lucchini) vom 18.7.2007, EuR 2007, S. 654 ff. – Rechtssicherheit im europäischen Verwaltungsverbund, in: Festschrift für Rengeling, Köln u.a. 2008, S. 249 ff. Hegels, Susanne: EG-Eigenverwaltungsrecht und Gemeinschaftsverwaltungsrecht: Europäisches Verwaltungsrecht für den direkten und den indirekten Gemeinschaftsrechtsvollzug, Baden-Baden 2001. Heidenhain, Martin (Hrsg.): Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, München 2003; zit.: Bearbeiter, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003. Heidig, Stefan: Die Verhängung von Zwangsgeldern nach Art. 228 Abs. 2 EGV, EuR 2000, S. 782 ff. Hein, Daniela: Die Inzidentkontrolle sekundären Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof. Dargestellt am Beispiel der Prüfung von Richtlinien im Vertragsverletzungsverfahren, Baden-Baden 2001. Heintzen, Markus: Zur Frage der Grundrechtsbindung der deutschen Mitglieder des EGMinisterrats, Der Staat 31 (1992), S. 367 ff. – Gemeineuropäisches Verfassungsrecht in der Europäischen Union, EuR 1997, S. 1 ff. Heinze, Christian: Europäisches Primärrecht und Zivilprozess, EuR 2008, S. 654 ff. Heitsch, Christian: Prüfungspflichten des Bundesverfassungsgerichts unter dem Staatsziel der europäischen Integration. Auswirkungen des Art. 23 Abs. 1 GG auf die Kontrolle unterlassener Richter-Vorlagen gem. Art. 177 Abs. 3 EGV durch das BVerfG, EuGRZ 1997, S. 461 ff. Held, Simeon: Die Haftung der EG für die Verletzung von WTO-Recht, Tübingen 2006. Henrichs, Helmut: Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Personalsachen, EuR 1982, S. 231 ff. – Grundzüge des europäischen Dienstrechts, ZBR 1989, S. 40 ff. – Gemeinschaftsrecht und nationale Verfassungen. Organisations- und verfahrensrechtliche Aspekte einer Konfliktlage, EuGRZ 1990, S. 413 ff. Herb, Anja: Europäisches Gemeinschaftsrecht und nationaler Zivilprozess, Tübingen 2007. Herdegen, Matthias: Europäisches Gemeinschaftsrecht und die Bindung deutscher Verfassungsorgane an das Grundgesetz, EuGRZ 1989, S. 309 ff. – Auslegende Erklärungen von Gemeinschaftsorganen und Mitgliedstaaten zu EGRechtsakten, ZHR 155 (1991), S. 52 ff. – Vertragliche Eingriffe in das „Verfassungssystem“ der Europäischen Union, in: Festschrift für Everling, Bd. I, Baden-Baden 1995, S. 447 ff. – Europarecht, 11. Aufl., München 2009; zit.: Herdegen, Europarecht. Herdegen, Matthias/Rensmann, Thilo: Die neuen Konturen der gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung, ZHR 161 (1997), S. 522 ff.

Literaturverzeichnis

1235

Herdegen, Matthias/Richter, Stefan: Die Rechtslage in den Europäischen Gemeinschaften, in: Frowein (Hrsg.), Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, Berlin/Heidelberg 1993, S. 209 ff. Hermes, Georg: Legitimationsprobleme unabhängiger Behörden, in: Bauer/Huber/Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 457 ff. Herresthal, Carsten: Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen. Methoden, Kompetenzen, Grenzen, dargestellt am Beispiel des Privatrechts, München 2006. Herrmann, Christoph: Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, Berlin 2003. – Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung nationalen Rechts in Strafverfahren, EuZW 2005, S. 436 ff. – Die negative unmittelbare Wirkung von Richtlinien in horizontalen Rechtsverhältnissen, EuZW 2006, S. 69 f. – Die Reichweite der gemeinschaftsrechtlichen Vorlagepflicht in der neueren Rechtsprechung des EuGH, EuZW 2006, S. 231 ff. – Fremdbesitzverbot bei Apotheken kein Verstoß gegen europäisches Recht, EuZW 2009, S. 413 ff. Herzmann, Karsten: Zur Kooperation der Energieregulierungsbehörden in Europa – Ein Überblick und Vergleich mit dem Telekommunikationssektor, ZNER 2005, S. 216 ff. Herzog, Roman/Gerken, Lüder: Stoppt den Europäischen Gerichtshof, DRiZ 2009, S. 141 ff. Heselhaus, Sebastian: Emanzipation der Umweltpolitik nach Art. 175 Abs. 1 EG-Vertrag (ex-Art. 130a Abs. 1 EGV), NVwZ 1999, S. 1190 ff. Hess, Burkhard: Die Einwirkungen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 177 EGV auf das deutsche Zivilprozeßrecht, ZZP 108 (1995), S. 59 ff. – Rechtsfragen des Vorabentscheidungsverfahrens, RabelsZ 66 (2002), S. 470 ff. Hesse, Konrad: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. (Nachdruck), Heidelberg 1999. Hetzer, Wolfgang: Korruption: Konzerne und Komplizen – Unternehmenskriminalität oder Ordnungswidrigkeit?, EWS 2008, S. 73 ff. Heukels, Ton: The Contractual Liability of the European Community Revisited, in: ders./McDonnell (Hrsg.), The Action for Damages in Community Law, Den Haag u.a. 1997, S. 89 ff. Heukels, Ton/McDonnell, Alison: The Action for Damages in Community Law, Den Haag u.a. 1997. Heun, Werner: Die Europäische Zentralbank in der Europäischen Währungsunion, JZ 1998, S. 866 ff. Hidien, Jürgen W.: Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung der EU-Mitgliedstaaten, Baden-Baden 1999. Hilf, Meinhard: Die Organisationsstruktur der Europäischen Gemeinschaften: rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen, Berlin u.a. 1982. – Möglichkeiten und Grenzen des Rückgriffes auf nationale verwaltungsrechtliche Regeln bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht, in: Schwarze (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, S. 67 ff. – Die Richtlinie der EG, ohne Richtung, ohne Linie? (Hans Peter Ipsen zum 85. Geburtstag), EuR 1993, S. 1 ff. Hill, Hermann/Pitschas, Rainer (Hrsg.): Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht: Beiträge der 70. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung vom 20.-22.3.2002 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 2004.

1236

Literaturverzeichnis

Himmelmann, Steffen: Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für die Umsetzung von EGRecht. Zu den Auswirkungen der neuesten Rechtsprechung von EuGH und Bundesverwaltungsgericht auf die nationale Umsetzungspraxis, DÖV 1996, S. 145 ff. Hirsch, Günter: Europäischer Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht – Kooperation oder Konfrontation?, NJW 1996, S. 2457 – Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Assoziierungsabkommen, BayVBl. 1997, S. 449 ff. – Der EuGH im Spannungsverhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht, NJW 2000, S. 1817 ff. Hobe, Stephan: Europarecht, 4. Aufl., Köln u.a. 2009; zit.: Hobe, Europarecht. Hobe, Stephan/Tietje, Christian: Europäische Grundrechte auch für Profisportler (EuGH, NJW 1996, 505), JuS 1996, S. 486 ff. Hoffmann-Riem, Wolfgang: Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts – Perspektiven der Systembildung, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 317 ff. Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, München 2006; zit.: Bearbeiter, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2006. Hofmann, Jens: Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, Berlin 2004. – Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, in: Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, Tübingen 2005, S. 353 ff. Hölscheidt, Sven: Abschied vom subjektiv-öffentlichen Recht? – Zur Wandelung der Verwaltungsrechtsdogmatik unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, EuR 2001, S. 376 ff. – Probleme bei der Durchsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten, DÖV 2009, S. 341 ff. Hommelhoff, Peter/Kirchhof, Paul (Hrsg.): Der Staatenverbund der Europäischen Union: Beiträge und Diskussionen des Symposions am 21./22.1.1994 in Heidelberg, Heidelberg 1994. Hoppe, Tilman: Die Europäisierung der Gesetzgebung: Der 80-Prozent-Mythos lebt, EuZW 2009, S. 168 f. Hrbek, Rudolf (Hrsg.): Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse: 12.-14.11.1992 in Bonn, Baden-Baden 1993. – (Hrsg.): Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union: Bedeutung und Wirkung für ausgewählte Politikbereiche, Baden-Baden 1995. Huber, Peter M.: Bundesverfassungsgericht und Europäischer Gerichtshof als Hüter der Gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung, AöR 116 (1991), S. 210 ff. – Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht: Schutzanspruch und Rechtsschutz bei Lenkungs- und Verteilungsentscheidungen der öffentlichen Verwaltung, Tübingen 1991. – Die Europäisierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, BayVBl. 2001, S. 577 ff. – Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 194 ff. – Recht der Europäischen Integration, 2. Aufl., München 2002. – Das Kooperationsverhältnis von Kommission und nationalen Verwaltungen beim Vollzug des Unionsrechts, in: Festschrift für Brohm, München 2002, S. 127 ff. – Das europäisierte Grundgesetz, DVBl. 2009, S. 574 ff.

Literaturverzeichnis

1237

Huck, Angelika/Klieve, Felicitas: Neue Auslegung des Art. 228 Abs. 2 EG und ein Zeichen gesteigerter Autorität des EuGH: Erstmalige Verhängung von Zwangsgeld und Pauschalbetrag gegen einen Mitgliedstaat, EuR 2006, S. 413 ff. Hufen, Friedhelm: Verwaltungskooperation in der EG: Lebensmittel- und Veterinärrecht, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 99 ff. – Verwaltungsprozessrecht, 7. Aufl., München 2008; zit.: Hufen, Verwaltungsprozessrecht. Hummel, David: Zum Anwendungsvorrang von EG-Richtlinien, EuZW 2007, S. 268 ff. Huschens, Ferdinand: Die Entwicklung des EG-Mehrwertsteuerrechts im Jahr 1999, EuZW 2000, S. 357 ff. Hutka, Rainer: Gemeinschaftsrechtsbezogene Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der deutschen Verwaltung gegenüber Rechtsnormen nach europäischem Gemeinschaftsrecht und nach deutschem Recht, Würzburg 1997. Iliopoulos-Strangas, Julia/Bauer, Hartmut (Hrsg.): Die neue Europäische Union, Berlin u.a. 2006. Immenga, Ulrich/Mestmäcker, Ernst-Joachim (Hrsg.): Wettbewerbsrecht: Kommentar zum europäischen Kartellrecht, 4. Aufl., München 2007; zit.: Bearbeiter, in: Immenga/ Mestmäcker, Wettbewerbsrecht. Ipsen, Hans P.: Das Verhältnis des Rechts europäischen Gemeinschaften zum nationalen Recht, in: Aktuelle Fragen des europäischen Gemeinschaftsrechts, Heft 29, Stuttgart 1965, S. 1 ff. – Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972. – Zehn Glossen zum Maastricht-Urteil, EuR 1994, S. 1 ff. Ipsen, Jörn/Stüer, Bernhard (Hrsg.): Öffentliche Verwaltung in Europa. Symposium aus Anlass des 60. Geburtstages von Hans-Werner Rengeling, Köln u.a. 1999. Isensee, Josef: Integrationsziel Europastaat?, in: Festschrift für Everling, Bd. I, BadenBaden 1995, S. 567 ff. – Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht: Eine Studie über das Regulativ des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft, 2. Aufl., Berlin 2001. – Europäische Familienpolitik als Kompetenzfrage, DVBl. 2009, S. 801 ff. Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I ff., 3. Aufl., Heidelberg 2003 ff.; zit.: Bearbeiter, in: Isensee/Kirchhof, HStR. Iven, Klaus: Anmerkung zu EuGH, Rs. C-431/92 Slg. 1995, I-2189 – Großkrotzenburg, NuR 1996, S. 105 f. Jacobs, Francis G.: Further reform of the preliminary ruling procedure – towards a „green light“ system?, in: Festschrift für Zuleeg, Baden-Baden 2005, S. 204 ff. Jaeckel, Liv: Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht. Eine Untersuchung der deutschen Grundrechte, der Menschenrechte und Grundfreiheiten der EMRK sowie der Grundrechte und Grundfreiheiten der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 2001. Jaeger, Renate: Menschenrechtsschutz im Herzen Europas. Zur Kooperation des Bundesverfassungsgerichts mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, EuGRZ 2005, S. 193 ff.

1238

Literaturverzeichnis

Jaeger, Renate/Broß, Siegfried: Die Beziehungen zwischen dem Bundesverfassungsgericht und den übrigen einzelstaatlichen Rechtsprechungsorganen – einschließlich der diesbezüglichen Interferenz der Handelns der europäischen Rechtsprechungsorgane, EuGRZ 2004, S. 1 ff. Jaensch, Michael: Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten: Untersuchung der Verpflichtung von Privatpersonen durch Art. 30, 48, 52, 59, 73b EGV, Baden-Baden 1997. Jahn, Isabel: Das Europäische Verfahren für geringfügige Forderungen, NJW 2007, S. 2890 ff. Jannasch, Alexander: Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, NVwZ 1999, S. 495 ff. Jarass, Hans D.: Besonderheiten des französischen Verwaltungsrechts im Vergleich, DÖV 1981, S. 813 ff. – Richtlinienkonforme bzw. EG-rechtskonforme Auslegung nationalen Rechts, EuR 1991, S. 211 ff. – EG-Kompetenzen und das Prinzip der Subsidiarität nach Schaffung der Europäischen Union, EuGRZ 1994, S. 209 ff. – Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts. Die Vorgaben des Rechts der Europäischen Gemeinschaft für die nationale Rechtsanwendung und die nationale Rechtsetzung nach Maastricht, Köln u.a. 1994. – Haftung für die Verletzung von EU-Recht durch nationale Organe und Amtsträger, NJW 1994, S. 881 ff. – Konflikte zwischen EG-Recht und nationalem Recht vor den Gerichten der Mitgliedstaaten, DVBl. 1995, S. 954 ff. – Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, AöR 121 (1996), S. 173 ff. Jarass, Hans D./Beljin, Sasa: Unmittelbare Anwendung des EG-Rechts und EG-rechtskonforme Auslegung, JZ 2003, S. 768 ff. – Die Bedeutung von Vorrang und Durchführung des EG-Rechts für die nationale Rechtssetzung und Rechtsanwendung, NVwZ 2004, S. 1 ff. – Grenzen der Privatbelastung durch unmittelbar wirkende Richtlinien, EuR 2004, S. 714 ff. Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – Kommentar, 10. Aufl., München 2009; zit.: Bearbeiter, in: Jarass/Pieroth, GG. Jestaedt, Thomas/Häsemeier, Ulrike: Die Bindungswirkung von dem Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien im EG-Beihilfenrecht, EuZW 1995, S. 787 ff. Jhering, Rudolf von: Der Kampf ums Recht, 8. Aufl. (Nachdruck), Frankfurt a.M. 2003; zit.: v. Jhering, Der Kampf ums Recht, 2003. Jowell, Jeffrey/Oliver, Dawn (Hrsg.): The Changing Constitution, 3. Aufl., Oxford 1994. Jung, Hans: Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften – Praktische Erfahrungen und zukünftige Entwicklung, EuR 1992, S. 246 ff. Jürgensen, Thomas/Schlünder, Irene: EG-Grundrechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Mitgliedstaaten, AöR 121 (1996), S. 200 ff. Kadelbach, Stefan: Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, Tübingen 1999. – Gemeinschaftsrecht und (vorläufiger) verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, KritV 1999, S. 378 ff.

Literaturverzeichnis

1239

Kadelbach, Stefan/Sobotta, Christoph: Umsetzung von EG-Richtlinien durch rückwirkendes Gesetz? Zum neuen § 137 e Abs. 3 UrhG, EWS 1996, S. 11 ff. Kahl, Wolfgang: Möglichkeiten und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips nach Art 3b EGVertrag, AöR 118 (1993), S. 414 ff. – Der europarechtlich determinierte Verfassungswandel im Kommunikations- und Informationsstaat Bundesrepublik Deutschland, in: Haratsch/Gugelmann/Repkewitz (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, Stuttgart u.a. 1996, S. 9 ff. – Europäisches und nationales Verwaltungsorganisationsrecht. Von der Konfrontation zur Kooperation, Die Verwaltung 1996, S. 341 ff. – Hat die EG die Kompetenz zur Regelung des Allgemeinen Verwaltungsrechts?, NVwZ 1996, S. 865 ff. – Alte und neue Kompetenzprobleme im EG-Umweltrecht – Die geplante Richtlinie zur Förderung Erneuerbarer Energien, NVwZ 2009, S. 265 ff. Kakouris, C. N.: Do the Member States possess judicial procedural „autonomy”?, CMLR 1997, S. 1389 ff. Kamann, Hans-Georg/Selmayr, Martin: Das Risiko der Bestandskraft. Praktische Hinweise zur Anfechtung von Gemeinschaftsentscheidungen, NVwZ 1999, S. 1041 ff. Kämmerer, Jörn A.: Privatisierung – Typologie, Determinanten, Rechtspraxis, Folgen, Tübingen 2001. – Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall Kadi: Ein Triumph der Rechtsstaatlichkeit?, EuR 2009, S. 114 ff. Kanitz, Ralf. M./Wendel, Mattias: Gemeinschaftsrechtlich gebotene Grenzen der Bestandskraftdurchbrechung im europäischen Verwaltungsverfahren? Zur Frage prozessualer Vorbedingungen und zeitlicher Schranken der Überprüfungspflicht bestandkräftiger Verwaltungsakte, EuZW 2008, S. 231 ff. Karl, Joachim: Zur Rechtswirkung von Protokollerklärungen in der Europäischen Gemeinschaft, JZ 1991, S. 593 ff. Kaufmann, Marcel: Europäische Integration und Demokratieprinzip, Baden-Baden 1997. Kenntner, Markus: Europarecht im deutschen Verwaltungsprozess (2): Das Europäische Rechtsschutzsystem, VBlBW 2000, S. 297 ff. – Ein Dreizack für die offenen Flanke: Die neue EuGH-Rechtsprechung zur judikativen Gemeinschaftsrechtsverletzung, EuZW 2005, S. 235 ff. Kilb, Wolfgang: Die Reform des EU-Beamtenstatuts, NVwZ 2003, S. 682 ff. – Europäische Agenturen und ihr Personal – die großen Unbekannten?, EuZW 2006, S. 268 ff. Kim, Sora/Dübbers, Robert: Behördliche Unterbindung privaten Wettangebots in Deutschland als Auslöser europarechtlich fundierter Staatshaftungsansprüche, ZfWG 2006, S. 107 ff. Kirchhof, Paul: Deutsches Verfassungsrecht und Europäisches Gemeinschaftsrecht, EuR 1991, Beiheft 1, S. 11 ff. Kirschner, Heinrich/Klüpfel, Karin: Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften: Aufbau, Zuständigkeiten, Verfahren, 2. Aufl., Köln u.a. 1998. Kischel, Uwe: Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung zwischen Europarecht und nationaler Rechtsordnung, EuR 2005, S. 441 ff. Klein, Eckart: Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Saarbrücken 1988.

1240 –

Literaturverzeichnis

Objektive Wirkungen von Richtlinien, in: Festschrift für Everling, Bd. I, Baden-Baden 1995, S. 641 ff. Klein, Hans H.: Staatsziele im Verfassungsgesetz – Empfiehlt es sich, ein Staatsziel Umweltschutz in das Grundgesetz aufzunehmen?, DVBl. 1991, S. 729 ff. Klein, Oliver: Vertrauensschutz für EU-rechtswidrige Vorschriften? Die Schlussanträge des Generalanwalts in der Rechtssache Meilicke, IStR 2006, S. 209 ff. Klenke, Reinhard: Der „Ausschluss der Popularklage“ – vom Sinn des § 42 Abs. 2 VwGO, NWVBl. 2005, S. 125 ff. Klepper, Marian: Vollzugskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft aus abgeleitetem Recht: Zulässigkeit – Modalitäten – Rechtsfolgen, Baden-Baden 2001. Klinke, Wolfgang: Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften – Aufbau und Arbeitsweise, Baden-Baden 1989. Kluth, Winfried: Die demokratische Legitimation der Europäischen Union. Eine Analyse der These vom Demokratiedefizit der Europäischen Union aus gemeineuropäischer Verfassungsperspektive, Berlin 1995. – Die Bindung privater Wirtschaftsteilnehmer an die Grundfreiheiten des EG-Vertragsrechts. Eine Analyse am Beispiel des Bosman-Urteils des EuGH, AöR 122 (1997), S. 557 ff. – Die Haftung der Mitgliedstaaten für gemeinschaftsrechtswidrige höchstrichterliche Entscheidungen – Schlussstein im System der gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung. Zugleich ein Plädoyer für eine zeitgemäße Reform des deutschen Staatshaftungsrechts, DVBl. 2004, S. 393 ff. Kment, Martin: Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften und europäisches Recht, Berlin 2005. – Die Stellung nationaler Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften im europäischen Recht, EuR 2006, S. 201 ff. Knill, Christoph/Winkler, Daniela: Konvergenz oder Divergenz nationaler Rechts- und Verwaltungsstrukturen? Der Effekt der Europäisierung am Beispiel der Umweltverträglichkeitsprüfung in Deutschland und England, VerwArch. 98 (2007), S. 1 ff. Koch, Hans-Joachim: Luftreinhalterecht in der Europäischen Gemeinschaft, DVBl. 1992, S. 124 ff. Koch, Harald: Einführung in das europäische Zivilprozessrecht, JuS 2003, S. 105 ff. Koch, Michael H.: Mittelbare Gemeinschaftsverwaltung in der Praxis, EuZW 2005, S. 455 ff. Koch, Robert: Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Verfahrensrecht, EuZW 1995, S. 78 ff. Koenig, Christian: Bedürfen die Bundesländer einer institutionalisierten Hilfestellung beim Verwaltungsvollzug von Europäischem Gemeinschaftsrecht?, DVBl. 1997, S. 581 ff. – Herstellung von Wettbewerb als Verwaltungsaufgabe – Der Wettbewerbsbegriff als eingriffslegitimierendes Tatbestandsmerkmal der Regulierungsermächtigungsnorm, DVBl. 2009, S. 1082 ff. – Staatshaftung für „hinreichend qualifizierte“ Gemeinschaftsrechtsverstöße im nicht oder nur teilharmonisierten Bereich und die Vorlagepflicht nach Art. 234 Abs. 3 EG, EWS 2009, S. 249 ff. Koenig, Christian/Lorz, Ralph Alexander: Stärkung des Subsidiaritätsprinzips, JZ 2003, S. 167 ff. Kohler-Gehrig, Eleonora: Europarecht und nationales Recht – Auslegung und Rechtsfortbildung, JA 1998, S. 807 ff.

Literaturverzeichnis

1241

Kokott, Juliane: Deutschland im Rahmen der Europäischen Union – zum Vertrag von Maastricht, AöR 119 (1994), S. 207 ff. – Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, Die Verwaltung 1998, S. 335 ff. Kokott, Juliane/Dervisopoulos, Ioanna/Henze, Thomas: Aktuelle Fragen des effektiven Rechtsschutzes durch die Gemeinschaftsgerichte, EuGRZ 2008, S. 10 ff. Kokott, Juliane/Henze, Thomas: Die Beschränkung der zeitlichen Wirkung von EuGHUrteilen in Steuersachen, NJW 2006, S. 177 ff. Kokott, Juliane/Henze, Thomas/Sobotta, Christoph: Die Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof und die Folgen ihrer Verletzung, JZ 2006, S. 633 ff. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.): Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, Brüssel/Luxemburg 1981. Konow, Gerhard: Zum Subsidiaritätsprinzip des Vertrags von Maastricht, DÖV 1993, S. 405 ff. Kopp, Ferdinand O./Schenke, Wolf-Rüdiger: Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 15. Aufl., München 2007; zit.: Kopp/Schenke, VwGO. Kopp, Stephan: Staatshaftung wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht, DÖV 1994, S. 201 ff. Körber, Torsten: Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten? Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 6.6.2000, Roman Angonese/Cassa di Risparmio di Bolzana SpA, Rs. C-281/98, EuR 2000, S. 932 ff. Kort, Michael: Verstoß eines EG-Mitgliedstaats gegen europäisches Recht: Probleme des Vertragsverletzungsverfahrens gem. Art. 169 EGV, DB 1996, S. 1323 ff. Kotulla, Michael (Hrsg.): Bundes-Immissionsschutzgesetz – Kommentar und Vorschriftensammlung, Stand: August 2008, Stuttgart; zit.: Bearbeiter, in: Kotulla, BImSchG. Krämer, Ludwig: Einheitliche Europäische Akte und Umweltschutz: Überlegungen zu einigen neuen Bestimmungen im Gemeinschaftsrecht, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, Köln u.a. 1988, S. 137 ff. – Zur innerstaatlichen Wirkung von Umwelt-Richtlinien der EWG, WiVerw. 1990, S. 138 ff. Kraus, Dieter: Die kooperative Sicherung der Rechtsstaatlichkeit der Europäischen Union durch die mitgliedstaatlichen Gerichte und die Gemeinschaftsgerichte, EuR 2008, Beiheft 3, S. 109 ff. Kraußer, Hans-Peter: Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, Berlin 1991. Kremer, Carsten: Staatshaftung für Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht durch letztinstanzliche Gerichte, NJW 2004, S. 480 ff. Kreße, Bernhard: Die negative unmittelbare Wirkung von Richtlinien zwischen Privaten, ZGS 2007, S. 215 ff. Kretschmer, Hans-Jürgen: Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften aus der Warte der Sozialgerichtsbarkeit, SGb 2008, S. 65 ff. Krieger, Heike: Haftung des nationalen Richters für Verletzung des Gemeinschaftsrechts – Das Urteil Köbler des EuGH, JuS 2004, S. 855 ff. Krings, Michael: Die Klagbarkeit gemeinschaftsrechtlicher Standards im Immissionsschutzrecht, UPR 1996, S. 89 ff. Kropholler, Jan: Internationales Einheitsrecht. Allgemeine Lehren, Tübingen 1975. Kruse, Hans: Strukturelle Konkurrenz und Homogenität, in: Festschrift für Kraus, Göttingen 1954, S. 112 ff.

1242

Literaturverzeichnis

Kuhla, Wolfgang/Hüttenbrink, Jost/Endler, Jan (Hrsg.): Der Verwaltungsprozess, 3. Aufl., München 2002; zit.: Bearbeiter, in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Verwaltungsprozess. Kühling, Jürgen: Vorwirkungen von EG-Richtlinien bei der Anwendung nationalen Rechts. Interpretationsfreiheit für Judikative und Exekutive?, DVBl. 2006, S. 857 ff. Kühn, Werner Miguel: Grundzüge des neuen Eilverfahrens vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen, EuZW 2008, S. 263 ff. Kuntze, Stefan: Europarecht im deutschen Verwaltungsprozess (4): Allgemeines Verwaltungsrecht, VBlBW 2001, S. 5 ff. Kunze, Wolfgang: Neuorientierung im Fleischhygienegebührenrecht, NVwZ 2001, S. 291 ff. Künzler, Adrian: Effizienz oder Wettbewerbsfreiheit? Zur Frage nach den Aufgaben des Rechts gegen private Wettbewerbsbeschränkungen, Tübingen 2009. Ladenburger, Clemens: Evolution oder Kodifikation eines allgemeinen Verwaltungsrechts in der EU, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, Tübingen 2008, S. 107 ff. Ladeur, Karl-Heinz/Möllers, Christoph: Der europäische Regulierungsverbund der Telekommunikation im deutschen Verwaltungsrecht, DVBl. 2005, S. 525 ff. Lais, Martina: Das Recht auf eine gute Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, ZEuS 2002, S. 447 ff. Lambers, Hans-Jürgen: Subsidiarität in Europa – Allheilmittel oder juristische Leerformel?, EuR 1993, S. 229 ff. Lang, Joachim/Bergfeld, Katarina: Zur offenen Methode der Koordinierung als Mittel der Politikgestaltung in der Europäischen Union, EuR 2005, S. 381 ff. Langenfeld, Christine: Zur Direktwirkung von EG-Richtlinien, DÖV 1992, S. 955 ff. Larenz, Karl: Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., Berlin u.a. 1991. Laubereau, Stephan: Zur Rechtmäßigkeit von Embargoverordnungen, Frankfurt a.M. u.a. 1996. Le More, Pauline: Kartellbekämpfung, Verpflichtungszusagen und Grundrechte: eine schwierige Menage à trois. Anmerkung zum Urteil des EuG vom 11.7.2007 in der Rechtssache Alrosa, EuZW 2007, S. 722 ff. Lecheler, Helmut: Isolierte Anfechtung von Verfahrensfehlern ohne materielle Beschwer kraft Europarechts?, NVwZ 2005, S. 1156 f. Lecourt, Robert: L’Europe des juges, Brüssel 2008. Lehmann, Matthias: Anti-suit injunctions zum Schutz internationaler Schiedsvereinbarungen und EuGVVO, NJW 2009, S. 1645 ff. Leible, Stefan: Die primärrechtskonforme Auslegung, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, Berlin 2006, S. 116 ff. Leible, Stefan/Lehmann, Matthias: Die Verordnung über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I), RIW 2008, S. 528 ff. Leisner, Walter G.: Der Meistertitel im Handwerk – (weiter) ein Zwang? Europarechtliche und verfassungsrechtliche Probleme, GewArch. 2006, S. 393 ff. – Die subjektiv-historische Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Der Wille des Gesetzgebers in der Judikatur des EuGH, EuR 2007, S. 689 ff. Lenaerts, Koenraad/Desomer, Marlies: Towards a Hierarchy of Legal Acts in the European Union? Simplification of Legal Instruments and Procedures, ELJ 11 (2005), S. 744 ff.

Literaturverzeichnis

1243

Lenaerts, Koenraad/van Ypersele, Patrick: Le principe de subsidiarité et son contexte: étude de l’article 3 b du traité CE, CDE 1994, S. 3 ff. Lenz, Carl O.: Entwicklung und unmittelbare Geltung des Gemeinschaftsrechts, DVBl. 1990, S. 903 ff. – Rechtsschutz im Binnenmarkt, Stand und Probleme, NJW 1994, S. 2063 ff. – Die Gerichtsbarkeit in der Europäischen Gemeinschaft nach dem Vertrag von Nizza, EuGRZ 2001, S. 433 ff. Lenz, Carl O./Borchardt, Klaus-Dieter (Hrsg.): EU- und EG-Vertrag. Kommentar zu dem Vertrag über die Europäische Union und zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 4. Aufl., Köln 2006; zit.: Bearbeiter, in: Lenz/Borchardt. Lenz, Sebastian/Staeglich, Simone: Kein Rechtsschutz gegen EG-Verordnungen? Europäische Rechtsschutzdefizite und ihr Ausgleich durch die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO, NVwZ 2004, S. 1421 ff. Lenze, Anne: Die Bestandskraft von Verwaltungsakten nach der Rechtsprechung des EuGH, VerwArch. 97 (2006), S. 49 ff. Lerche, Peter: Europäische Staatlichkeit und die Identität des Grundgesetzes, in: Festschrift für Redeker, München 1993, S. 131 ff. Lindemann, Hans-Heinrich: Allgemeine Rechtsgrundsätze und europäischer öffentlicher Dienst. Zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Personalsachen, Berlin 1986. Lindner, Josef F.: Individualrechtsschutz im europäischen Gemeinschaftsrecht – Ein systematischer Überblick, JuS 2008, S. 1 ff. Loewenheim, Ulrich/Meessen, Karl M./Riesenkampff, Alexander (Hrsg.): Kartellrecht Bd. 1: Europäisches Recht, München 2005; zit.: Bearbeiter, in: Loewenheim/Meesen/ Riesenkampff, Kartellrecht Bd. 1: Europäisches Recht, 2005. Löw, Hans-Peter: Wettlauf zwischen Luxemburg und Karlsruhe, BB 2009, S. 1637. Löwe, Ewald/Rosenberg, Werner (Hrsg.): Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz – Großkommentar, 25. Aufl., Berlin u.a. 2001; zit.: Bearbeiter, in: Löwe/Rosenberg, StPO. Lübbe-Wolff, Gertrude: Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 246 ff. Lübbig, Thomas: Die Aufhebung (Rücknahme und Widerruf) von Verwaltungsakten der Gemeinschaftsorgane, EuZW 2003, S. 233 ff. Ludwigs, Markus: Der Anspruch auf Rücknahme rechtswidriger belastender Verwaltungsakte, DVBl. 2008, S. 1164 ff. Lumma, Moritz: Verfahrensbeschleunigung und Kohärenz beim EuGH – Die Perspektive des Bevollmächtigten der Bundesregierung beim EuGH, EuGRZ 2008, S. 381 ff. Lutter, Marcus: Die Auslegung angeglichenen Rechts, JZ 1992, S. 593 ff. – Zur überschießenden Umsetzung von Richtlinien der EU, in: Gedächtnisschrift für Heinze, München 2005, S. 571 ff. Lutterman, Claus: Rechtssprachenvergleich in der Europäischen Union. Ein Lehrbuchfall: EuGH, EuZW 1999, 154 – Codan, EuZW 1999, S. 401 ff. Mager, Ute: Die staatengerichtete Entscheidung als supranationale Handlungsform, EuR 2001, S. 661 ff. Majone, Giandomenico: Regulating Europe, London u.a. 1996.

1244

Literaturverzeichnis

Malferrari, Luigi: Zurückweisung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH. Systematisierung der Zulässigkeitsvoraussetzungen und Reformvorschläge zu Art. 234 EG-Vertrag, Baden-Baden 2003. Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl., München 2005; zit.: Bearbeiter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG. Marsch, Nikolaus/Sanders, Anna-Catharina: Gibt es ein Recht der Parteien auf Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts? Zur Vereinbarkeit des Verfahrens vor dem EuGH mit Art. 6 I EMRK, EuR 2008, S. 345 ff. Martitz, Ferdinand von: Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Bd. I, Leipzig 1888. Masing, Johannes: Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts. Europäische Impulse für eine Revision der Lehre vom subjektiv-öffentlichen Recht, Berlin 1997. – Vorrang des Europarechts bei umsetzungsgebundenen Rechtsakten, NJW 2006, S. 264 ff. Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Hrsg.): Grundgesetz – Kommentar, Stand: Juni 2009, München; zit.: Bearbeiter, in: Maunz/Dürig, GG. Maurer, Hartmut: Staatshaftung im europäischen Kontext. Zur Umsetzung der FrancovichRechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im deutschen Recht, in: Festschrift für Boujong, München 1996, S. 591 ff. – Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl., München 2008; zit.: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht. Mayer, Franz C.: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung über Ultra vires-Akte in Mehrebenensystemen. Eine rechtsvergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der EU und der USA, München 2000. – Individualrechtsschutz im Europäischen Verfassungsrecht, DVBl. 2004, S. 606 ff. Meessen, Karl M.: Das Abkommen von Lomé als gemischter Vertrag. Referat gehalten am 14.9.1979 in Lausanne, EuR 1980, S. 36 ff. Mehde, Veith: Wettbewerb zwischen Staaten: die rechtliche Bewältigung zwischenstaatlicher Konkurrenzsituationen im Mehrebenensystem, Baden-Baden 2005. Meibom, Wolfgang von: Die Rechtsetzung durch die Organe der Europäischen Gemeinschaften, BB 1959, S. 127 ff. Meier, Gert: Die „Mitteilung“ der Kommission: Ein Instrument der Normsetzung der Gemeinschaft?, in: Festschrift für Steindorff, Berlin u.a. 1990, S. 1303 ff. – Zur Einwirkung des Gemeinschaftsrechts auf nationales Verfahrensrecht im Falle höchstrichterlicher Vertragsverletzungen, EuZW 1991, S. 11 ff. Meinhold, Joachim F.: Nichtigkeitsurteil, Wiedergutmachungsmaßnahmen und Schadensersatz gem. Art. 34 EGKSV, RIW 1989, S. 455 ff. Meng, Werner: Extraterritoriale Jurisdiktion im öffentlichen Wirtschaftsrecht, Berlin u.a. 1994. Mentler, Michael: Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1996. Meyer, Jürgen: Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2. Aufl., Baden-Baden 2006; zit.: Bearbeiter, in: Meyer, EGRC, 2. Aufl. 2006. Meyer, Lena/Müller, Ulf: Die Zukunft des Geheimwettbewerbs in einer vernetzten Welt, WuW 2007, S. 117 ff. Meyer, Peter: Die Grundsätze der Auslegung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Jura 1994, S. 455 ff.

Literaturverzeichnis

1245

Meyer-Ladewig, Jens: Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Baden-Baden 2006; zit.: Meyer-Ladewig, EMRK, 2. Aufl. 2006. Mickel, Wolfgang W./Bergmann, Jan (Hrsg.): Handlexikon der Europäischen Union, 3. Aufl., Stuttgart 2005. Middeke, Andreas: Nationaler Umweltschutz im Binnenmarkt: Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen umweltrelevanter Alleingänge im Verhältnis zum freien Warenverkehr, Köln u.a. 1994. Middeke, Andreas/Szczekalla, Peter: Änderungen im europäischen Rechtsschutzsystem. Der Maastrichter Unionsvertrag und seine Auswirkungen auf die europäische Gerichtsbarkeit, JZ 1993, S. 284 ff. Milde, Michael: Sovereignty over airspace, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law IV, Amsterdam 2000, S. 521 ff. Moersch, Wolfram: Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips. Eine rechtsdogmatische und rechtspolitische Studie, Berlin 2001. Möllers, Christoph/Voßkuhle, Andreas/Walter, Christian (Hrsg.): Internationales Verwaltungsrecht. Eine Analyse anhand von Referenzgebieten, Tübingen 2007; zit.: Bearbeiter, in: Möllers/Voßkuhle/Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht. Molsberger, Philipp: Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, Berlin 2009. Mörsdorf, Oliver: Unmittelbare Anwendung von EG-Richtlinien zwischen Privaten in der Rechtsprechung des EuGH, EuR 2009, S. 219 ff. Mortelmans, K. J.: The extramural meetings of the ministers of the member states of the Community, CMLR 1974, S. 62 ff. Möschel, Wernhard: Subsidiaritätsprinzip und europäisches Kartellrecht, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, Baden-Baden 1995, S. 45 ff. Möwes, Bernd/Schmitt-Vockenhausen, Monika: Europäische Medienordnung im Lichte des Fernsehübereinkommens des Europarats und der EG-Fernsehrichtlinie 1989, EuGRZ 1990, S. 121 ff. Mulert, Martin: Die deutschen Bundesländer vor dem Europäischen Gerichtshof, Berlin 1996. Müller, Friedrich/Christensen, Ralph: Juristische Methodik, Bd. II: Europarecht, 2. Aufl., Berlin 2007. Müller, Marco: Die Verjährung außervertraglicher Schadensersatzansprüche gegen die EG, EuZW 1999, S. 611 ff. Müller, Wolfgang: Die Entscheidung des Grundgesetzes für die gemeindliche Selbstverwaltung im Rahmen der europäischen Integration. Die Auswirkungen der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Gemeinschaft gem. Art. 24 Abs. 1 GG auf die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Baden-Baden 1992. Müller-Graff, Peter-Christian: Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip?, ZHR 159 (1995), S. 34 ff. Müntefering, Franz/Becker, Ulrich (Hrsg.): 50 Jahre EU – 50 Jahre Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Arbeits- und Sozialrecht, Baden-Baden 2008. Murswiek, Dietrich: Die heimliche Entwicklung des Unionsvertrages zur europäischen Oberverfassung. Zu den Konsequenzen der Auflösung der Säulenstruktur der Europäischen Union und der Erstreckung der Gerichtsbarkeit des EU-Gerichtshofs auf den EU-Vertrag, NVwZ 2009, S. 481 ff.

1246

Literaturverzeichnis

Musielak, Hans-Joachim: Kommentar zur Zivilprozessordnung mit Gerichtsverfassungsgesetz, 7. Aufl., München 2009; zit.: Musielak, ZPO. Musil, Andreas: Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, Tübingen 2005. Mutke, Gisela: Die unterbliebene Vorlage an den Europäischen Gerichtshof als Revisionsgrund im Verwaltungsprozeß, DVBl. 1987, S. 403 ff. Nagel, Heinrich/Gottwald, Peter: Internationales Zivilprozessrecht, 6. Aufl., Köln 2007. Nägele, Stefan (Hrsg.): EG-Arbeitsrecht in der deutschen Praxis, Frankfurt a.M. 2007. Nass, Klaus O.: Der Beitrittsvertrag, EuR 1972, S. 103 ff. Nehl, Hanns P.: Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung: Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung „mehrstufiger“ Verwaltungsverfahren, Berlin 2002. Nettesheim, Martin: Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für das deutsche Staatshaftungsrecht, DÖV 1992, S. 999 ff. – Auslegung und Fortbildung nationalen Rechts im Lichte des Gemeinschaftsrechts, AöR 119 (1994), S. 261 ff. – Der Grundsatz der einheitlichen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts, in: Gedächtnisschrift für Grabitz, München 1995, S. 447 ff. – Grundrechtliche Prüfdichte durch den EuGH, EuZW 1995, S. 106 ff. – Die mitgliedstaatliche Durchführung von EG-Richtlinien: Eine Untersuchung am Beispiel der Luftqualitätsrahmenrichtlinie, Berlin 1999. – Die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden und Richtervorlagen nach Art. 23 GG, NVwZ 2002, S. 932 ff. – EU-Beitritt und Unrechtsaufarbeitung, EuR 2003, S. 36 ff. Neumann, Andreas: Die gemeinschaftsrechtliche Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten, DVBl. 2007, S. 1335 ff. Nickel, Rainer: Handlungsaufträge zur Bekämpfung von ethnischen Diskriminierungen in der neuen Gleichbehandlungsrichtlinie 2000/43/EG, NJW 2001, S. 2668 ff. Nicolaysen, Gert: Vertragsverletzung durch mitgliedstaatliche Gerichte, EuR 1985, S. 368 ff. – Tabakrauch, Gemeinschaftsrecht und Grundgesetz, EuR 1989, S. 215 ff. – Europarecht I: Die Europäische Integrationsverfassung, 2. Aufl., Baden-Baden 2002. Nicolaysen, Gert/Nowak, Carsten: Teilrückzug des BVerfG aus der Kontrolle der Rechtmäßigkeit gemeinschaftlicher Rechtsakte – Neuere Entwicklungen und Perspektiven, NJW 2001, S. 1233 ff. Niestedt, Marian: Nichts Neues in Luxemburg. Die Entscheidung „FIAMM“ des EuGH zur außervertraglichen Haftung der EG, AW-Prax 2009, S. 17 ff. Nörr, Knut W./Oppermann, Thomas (Hrsg.): Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit. Zur Reichweite eines Prinzips in Deutschland und Europa, Tübingen 1997. Nowak, Carsten: Das Verhältnis zwischen zentralem und dezentralem Individualrechtsschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Verwirrspiel zwischen Wechselwirkung und Beziehungslosigkeit, EuR 2000, S. 724 ff. Obwexer, Walter: Staatshaftung für offenkundig gegen Gemeinschaftsrecht verstoßendes Gerichtsurteil, EuZW 2003, S. 726 ff. Oeter, Stefan: Souveränität und Demokratie als Probleme in der „Verfassungsentwicklung“ der Europäischen Union. Fragen aus Verfassungstheorie und Verfassungsgeschichte an

Literaturverzeichnis

1247

die deutsche Debatte um Souveränität, Demokratie und die Verteilung politischer Verantwortung im geeinten Europa, ZaöRV 55 (1995), S. 659 ff. – Rechtsprechungskonkurrenz zwischen nationalen Verfassungsgerichten, Europäischem Gerichtshof und Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte, VVDStRL 66 (2007), S. 361 ff. Oexle, Anno: Einwirkungen des EG-Vorabentscheidungsverfahren auf das nationale Verfahrensrecht, NVwZ 2002, S. 1328 ff. Oldenbourg, Andreas: Die unmittelbare Wirkung von EG-Richtlinien im innerstaatlichen Bereich, München 1984. Oppermann, Thomas: Die Dritte Gewalt in der Europäischen Union, DVBl. 1994, S. 901 ff. – Europarecht, 3. Aufl., München 2005; zit.: Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005. Oppermann, Thomas/Classen, Claus Dieter/Nettesheim, Martin: Europarecht, 4. Aufl., München 2009; zit.: Bearbeiter, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht. Oppermann, Thomas/Hiermaier, Werner: Zur Einführung – Das Rechtsschutzsystem des EWG-Vertrags, JuS 1980, S. 782 ff. Ortlepp, Beate C.: Das Vertragsverletzungsverfahren als Instrument zur Sicherung der Legalität im europäischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1987. Ossenbühl, Fritz: Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, Bad Homburg u.a. 1968. – Der gemeinschaftliche Staatshaftungsanspruch, DVBl. 1992, S. 993 ff. – Staatshaftung zwischen Europarecht und nationalem Recht, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1031 ff. – Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., München 1998; zit.: Ossenbühl, Staatshaftungsrecht. Ott, Andrea: GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht: Die Integration des Völkervertragsrechts in die Europäische Gemeinschaftsrechtsordnung am Beispiel des GATT-Vertrags und der WTO-Übereinkünfte, Köln u.a. 1997. – Die anerkannte Rechtsfortbildung des EuGH als Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes (acquis communautaire), EuZW 2000, S. 293 ff. Ottaviano, Marco: Der Anspruch auf rechtzeitigen Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht, Tübingen 2009. Pache, Eckhard: Der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, Berlin 1994. – Die Kontrolldichte in der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, DVBl. 1998, S. 380 ff. – Rechtsschutzdefizite im europäischen Grundrechtsschutz, in: Bruha/Nowak/Petzold (Hrsg.), Grundrechtsschutz für Unternehmen im europäischen Binnenmarkt, BadenBaden 2004, S. 193 ff. – Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, VVDStRL 66 (2007), S. 106 ff. Pache, Eckhard/Burmeister, Frank: Gemeinschaftsrecht im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren, NVwZ 1996, S. 979 ff. Pache, Eckhard/Knauff, Matthias: Wider die Beschränkung der Vorlagebefugnis unterinstanzlicher Gerichte im Vorabentscheidungsverfahren – zugleich ein Beitrag zu Art. 68 I EG, NVwZ 2004, S. 16 ff. Pache, Eckhard/Rösch, Franziska: Der Vertrag von Lissabon, NVwZ 2008, S. 473 ff. Pagenkopf, Martin: Zum Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf nationales Wirtschaftsverwaltungsrecht, NVwZ 1993, S. 216 ff.

1248

Literaturverzeichnis

Palandt, Otto: Bürgerliches Gesetzbuch – Kommentar, 68. Aufl., München 2009; zit.: Bearbeiter, in: Palandt, BGB. Palme, Christoph: Staatshaftung wegen Nichtumsetzung des europäischen Gentechnikrechts, EuZW 2005, S. 109 ff. Pampel, Gunnar: Europäisches Wettbewerbsrecht. Rechtsnatur und Rechtswirkungen von Mitteilungen der Kommission im europäischen Wettbewerbsrecht, EuZW 2005, S. 11 ff. – Rechtsnatur und Rechtswirkungen horizontaler und vertikaler Leitlinien im reformierten europäischen Wettbewerbsrecht, Baden-Baden 2005. Papier, Hans-Jürgen: Direkte Wirkung von Richtlinien der EG im Umwelt- und Technikrecht, DVBl. 1993, S. 809 ff. – Verhältnis des Bundesverfassungsgerichts zu den Fachgerichtsbarkeiten, DVBl. 2009, S. 473 ff. Papp, Konstanze von: Die Integrationswirkung von Grundrechten in der Europäischen Gemeinschaft. Die Rolle der Gemeinschaftsgrundrechte bei der Verwirklichung der Grundfreiheiten und des allgemeinen Freizügigkeitsrechts, Baden-Baden 2007. – Die Durchsetzung der Gemeinschaftsgrundrechte gegenüber den Mitgliedstaaten. Zugleich ein Beitrag zu den EuGH-Entscheidungen „Steffensen“ und „Laboratoires Boiron“, EWS 2009, S. 216 ff. Pechstein, Matthias: Die Bedeutung von Protokollerklärungen zu den Rechtsakten der EG, EuR 1990, S. 249 ff. – Die Anerkennung der rein objektiven unmittelbaren Richtlinienwirkung. Anmerkung zum UVP-Urteil des EuGH, EWS 1996, S. 262 ff. – EU-/EG-Prozessrecht, 3. Aufl., Tübingen 2007; zit.: Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht. – Entscheidungen des EuGH: Kommentierte Studienauswahl, 5. Aufl., Tübingen 2009. Pechstein, Matthias/Drechsler, Carola: Die Auslegung und Fortbildung des Primärrechts, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre. Handbuch für Ausbildung und Praxis, Berlin 2006, S. 159 ff. Pechstein, Matthias/Koenig, Christian: Die Europäische Union, 3. Aufl., Tübingen 2000. Pernice, Ingolf (Hrsg.): Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?, Kolloquium zum 10. Geburtstag des WHI, Baden-Baden 2008. – Kriterien der normativen Umsetzung von Umweltrichtlinien der EG im Lichte der Rechtsprechung des EuGH, EuR 1994, S. 325 ff. – Einheit und Kooperation. Das Gemeinschaftsrecht im Lichte der Rechtsprechung von EuGH und nationalen Gerichten, in: Gedächtnisschrift für Grabitz, München 1995, S. 523 ff. – Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996, S. 27 ff. – Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148 ff. Pernice-Warnke, Silvia: Der Zugang zu Gericht in Umweltangelegenheiten für Individualkläger und Verbände gem. Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention und seine Umsetzung durch die europäische Gemeinschaft – Beseitigung eines Doppelstandards?, EuR 2008, S. 410 ff. Pescatore, Pierre: Mit der Subsidiarität leben – Gedanken zu einer drohenden Balkanisierung der Europäischen Gemeinschaft, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1071 ff. Peters, Anne: Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, Berlin 2001. Petersen, Frank: Die Novelle der Abfallrahmenrichtlinie. Die Einigung zwischen Rat und Europäischem Parlament, AbfallR 2008, S. 154 ff.

Literaturverzeichnis

1249

Petzold, Hans A.: Individualrechtsschutz an der Schnittstelle zwischen deutschem und Gemeinschaftsrecht: Zugleich ein Beitrag zur Interpretation von Art. III-365 Abs. 4 VerfV, Baden-Baden 2008. Pfeffer, Robert: Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht: Eine kritische Betrachtung alter und neuer Lehren unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Menchenrechtskonvention, Tübingen 2009. Pfeiffer, Thomas: Keine Beschwerde gegen EuGH-Vorlagen?, NJW 1994, S. 1996 ff. – Zur Überprüfung einer erstinstanzlich ergangenen Vorlageentscheidung (Art. 234 Abs. 2 EG) durch ein nationales Rechtsmittelgericht, ZEuP 2007, S. 613 ff. – Richtlinienkonforme Auslegung gegen den Wortlaut des nationalen Gesetzes – Die Quelle-Folgeentscheidung des BGH, NJW 2009, S. 412 f. Pielow, Johann-Christian: Neuere Entwickungen beim „prinzipalen“ Rechtsschutz gegenüber untergesetzlichen Normen, EuR 1999, S. 445 ff. Pieper, Stefan U.: Die Direktwirkung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft – Zum Stand der Entwicklung, DVBl. 1990, S. 684 ff. – Subsidiarität. Ein Beitrag zur Begrenzung der Gemeinschaftskompetenzen, Köln u.a. 1994. – Das Subsidiaritätsprinzip im Europäischen Gemeinschaftsrecht sowie in der politischrechtlichen Praxis der Union, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, Berlin 2002, S. 445 ff. Pietzcker, Jost: Zur Nichtanwendung europarechtswidriger Gesetze seitens der Verwaltung, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1095 ff. Pitschas, Rainer: Strukturen des europäischen Verwaltungsrechts. Das kooperative Sozialund Gesundheitsrecht der Gemeinschaft, in: Schmidt-Aßmann/Hoffman-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 123 ff. – Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht und Handlungsformen der gemeinschaftlichen Verwaltungskooperation, in: Hill/Pitschas (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, Berlin 2004, S. 301 ff. Posser, Herbert/Wolff, Heinrich A. (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, München 2008; zit.: Bearbeiter, in: Posser/Wolff, VwGO. Priebe, Reinhard: Europäische Rechtsetzung und mitgliedstaatliche Beteiligung: Die Sicht der EU-Kommission, in: Siedentopf (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsraum, Baden-Baden 2004, S. 91 ff. Prieß, Hans-Joachim: Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, NVwZ 1993, S. 118 ff. Pühs, Wolfgang: Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht: Formen und Grenzen eines effektiven Gemeinschaftsrechtsvollzugs und Überlegungen zu seiner Effektuierung, Berlin 1997. Rabe, Hans-Jürgen: Das Verordnungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Hamburg 1963. – Zur Reform des Gerichtssystems der Europäischen Gemeinschaften, EuR 2000, S. 811 ff. – Zur Metamorphose des Europäischen Verfassungsvertrags, NJW 2007, S. 3153 ff. Radermacher, Ludger: Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung für höchstrichterliche Entscheidungen, NVwZ 2004, S. 1415 ff.

1250

Literaturverzeichnis

Rausch, Rolf: Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und -würdigungen durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften: Zur gerichtlichen Nachprüfung von Kommissionsentscheidungen im Vergleich zum deutschen und französischen Recht, Berlin 1994. Rauscher, Thomas (Hrsg.): Europäisches Zivilprozessrecht – Kommentar, 2. Aufl., München 2006; zit.: Bearbeiter, in: Rauscher, Europäisches Zivilprozessrecht, 2. Aufl. 2006. Rauscher, Thomas/Wax, Peter/Wenzel, Joachim (Hrsg.): Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung mit Gerichtsverfassungsgesetz und Nebengesetzen, 3. Aufl., München 2008; zit.: Bearbeiter, in: MüKo ZPO. Rauser, Karl T.: Die Übertragung von Hoheitsakten auf ausländische Staaten: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Art. 24 Abs. 1 GG, München 1991. Redeker, Konrad/Oertzen, Hans-Joachim von (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 14. Aufl., Stuttgart 2004; zit.: Redeker/v. Oertzen, VwGO. Reflexionsgruppe: Abschlussbericht der Reflexionsgruppe der Europäischen Kommission über die Zukunft des Europäischen Gerichtssystems der EG, Sonderbeilage zu NJW und EuZW 2000, S. 13 ff. Reiling, Michael: Streitgegenstand und Einrede der „res iudicata“ in Direktklageverfahren vor den Gemeinschaftsgerichten, EuZW 2002, S. 136 ff. Reinhardt, Michael: Abschied von der Verwaltungsvorschrift im Wasserrecht? Zu den Auswirkungen der neueren Rechtsprechung des EuGH auf den wasserrechtlichen Vollzug in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1992, S. 102 ff. Remmert, Barbara: Die nationale Ausgestaltung richtlinienrechtlich geforderter subjektiver Rechtsstellungen. Am Beispiel der Umweltinformationsrichtlinie und der Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge, Die Verwaltung 1996, S. 465 ff. Rengeling, Hans-Werner: Nationaler Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht: Die Gemeinschaftskompetenzen, EuR 1974, S. 216 ff. – Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts: Zu den Grundlagen des Verwaltungsvollzuges sowie zur Theorie und Konkretisierung der Rechtsgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsvergleichung, Köln u.a. 1977. – (Hrsg.): Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik: Referate und Diskussionsberichte der Tagung des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. in Osnabrück vom 5.-7.2.1987, Köln u.a. 1988. – Deutsches und europäisches Verwaltungsrecht – Wechselseitige Einwirkungen, VVDStRL 53 (1994), S. 202 ff. – (Hrsg.): Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht: Eine systematische Darstellung des europäischen Umweltrechts mit seinen Auswirkungen auf das deutsche Recht und mit rechtspolitischen Perspektiven, Bd. I und II, 2. Aufl., Köln u.a. 2003; zit.: Bearbeiter, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR. – Harmonisierung und Systematisierung im Europäischen Stoffrecht, DVBl. 2009, S. 605 ff. Rengeling, Hans-Werner/Middeke, Andreas/Gellermann, Martin (Hrsg.): Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 2. Aufl., München 2003; zit.: Bearbeiter, in: Rengeling/Middeke/Gellermann. Rengeling, Hans-Werner/Szczekalla, Peter: Grundrechte in der Europäischen Union: Charta der Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze, Köln u.a. 2004; zit.: Rengeling/Szczekalla.

Literaturverzeichnis

1251

Rennert, Klaus: Bestandskraft rechtswidriger Verwaltungsakte und Gemeinschaftsrecht, DVBl. 2007, S. 400 ff. – Effektivität des Rechtsschutzes und Vorabentscheidungsverfahren – Die Perspektive der nationalen Gerichtsbarkeit, EuGRZ 2008, S. 385 ff. Ress, Georg: Die Direktwirkung von Richtlinien – Der Wandel von der prozeßrechtlichen zur materiellrechtlichen Konzeption, in: Gedächtnisschrift für Arens, München 1993, S. 351 ff. – Die richtlinienkonforme „Interpretation“ innerstaatlichen Rechts, DÖV 1994, S. 489 ff. Riedel, Daniel: Rechtsschutz gegen Akte Europäischer Agenturen, EuZW 2009, S. 565 ff. Riese, Otto: Über den Rechtsschutz innerhalb der Europäischen Gemeinschaften, EuR 1966, S. 24 ff. Riesenhuber, Karl (Hrsg.): Europäische Methodenlehre. Grundfragen der Methoden des Europäischen Privatrechts. Tagung Europäische Methodenlehre, Frankfurt/Oder 2005, Berlin 2006. Rinze, Jens: Europarecht als Prüfungsmaßstab im Rahmen der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, NVwZ 1996, S. 458 ff. Ritzer, Christoph/Ruttloff, Marc: Die Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips – Geltende Rechtslage und Reformperspektiven, EuR 2006, S. 116 ff. Rodríguez Iglesias, Gil Carlos: Zu den Grenzen der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, EuGRZ 1997, S. 289 ff. – Gedanken zum Entstehen einer Europäischen Rechtsordnung, NJW 1999, S. 1 ff. – Der EuGH und die Gerichte der Mitgliedstaaten. Komponenten der richterlichen Gewalt in der Europäischen Union, NJW 2000, S. 1889 ff. Rodríguez Iglesias, Gil Carlos/Riechenberg, Kurt: Zur richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts. Ein Ersatz für die fehlende horizontale Wirkung?, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1213 ff. Rogalla, Dieter: Europas Diener sollen besser werden, EuR 2003, S. 670 ff. Röhl, Hans C.: Die anfechtbare Entscheidung nach Art. 230 Abs. 4 EGV, ZaöRV 60 (2000), S. 331 ff. – Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, DVBl. 2006, S. 1070 ff. Rosenberg, Leo/Schwab, Karl-Heinz/Gottwald, Peter (Hrsg.): Zivilprozessrecht – Kommentar, 16. Aufl., München 2004; zit.: Rosenberg/Schwab/Gottwald, Zivilprozessrecht. Rosenthal, Michael: Europäisches Haftbefehlsgesetz, zweiter Versuch, ZRP 2006, S. 105 ff. Roßnagel, Alexander: Lernfähiges Europarecht – am Beispiel des europäischen Umweltrechts, NVwZ 1997, S. 122 ff. Roth, Thomas: Das Grundrecht auf den gesetzlichen Richter, Berlin 2000. Roth, Wolfgang: Verfassungsgerichtliche Kontrolle der Vorlagepflicht an den EuGH, NVwZ 2009, S. 345 ff. Roth, Wulf-Henning: „Video“-Nachlese oder das (immer noch) vergessene Gemeinschaftsrecht, ZIP 1992, S. 1054 ff. Roth, Wulf-Henning: Drittwirkung der Grundfreiheiten?, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1231 ff. – Die richtlinienkonforme Auslegung, EWS 2005, S. 385 ff. Röthel, Anne: Vorwirkung von Richtlinien – viel Lärm um Selbstverständliches, ZEuP 2009, S. 34 ff. Ruffert, Matthias: Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft: unter besonderer Berücksichtigung ihrer prozessualen Durchsetzung, Heidelberg 1996.

1252

Literaturverzeichnis

–

Dogmatik und Praxis des subjektiv-öffentlichen Rechts unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts, DVBl. 1998, S. 69 ff. – Der transnationale Verwaltungsakt, Die Verwaltung 2001, S. 453 ff. – Die Europäisierung der Verwaltungsrechtslehre, Die Verwaltung 2003, S. 293 ff. – Rücknahme bestandskräftiger Verwaltungsakte im Gemeinschaftsrecht, JZ 2007, S. 407 ff. – Institutionen, Organe und Kompetenzen – der Abschluss eines Reformprozesses als Gegenstand der Europarechtswissenschaft, EuR 2009, Beiheft 1, S. 31 ff. Ruthig, Josef: Transformiertes Gemeinschaftsrecht und die Klagebefugnis des § 42 Abs. 2 VwGO, BayVBl. 1997, S. 289 ff. Sack, Jörn: Verstoßverfahren und höchstrichterliche Vertragsverletzungen – eine Klarstellung, EuZW 1991, S. 246 f. – Europas Zwerge. Die Sonderbeziehungen der EG zu den europäischen Zwergstaaten und teilautonomen Gebieten von Mitgliedstaaten, EuZW 1997, S. 45 ff. – Zur zukünftigen europäischen Gerichtsbarkeit nach Nizza, EuZW 2001, S. 77 ff. Säcker, Franz J./Rixecker, Roland (Hrsg.): Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 4. Aufl., München 2006; zit.: Bearbeiter, in: MüKo BGB. Sacksofsky, Ute: Europarechtliche Antworten auf Defizite bei der Umsetzung von Richtlinien, in: v. Danwitz u.a. (Hrsg.), Auf dem Wege zu einer Europäischen Staatlichkeit, Stuttgart u.a. 1993, S. 91 ff. Saenger, Ingo: Staatshaftung wegen Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts, JuS 1997, S. 865 ff. Salzwedel, Jürgen: Richtlinien der Europäischen Gemeinschaften auf dem Gebiet des Gewässerschutzes und Neuentwicklungen im deutschen Recht, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, Köln u.a. 1988, S. 77 ff. Sandner, Wolfram: Probleme des vorläufigen Rechtsschutzes gegen Gemeinschaftsrecht vor nationalen Gerichten, DVBl. 1998, S. 262 ff. Satzger, Helmut: Die Europäisierung des Strafrechts: Eine Untersuchung zum Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Strafrecht, Köln u.a. 2001. – Das Strafrecht als Gegenstand europäischer Gesetzgebungstätigkeit, KritV 2008, S. 17 ff. Saurer, Johannes: Der Rechtsschutz gegen Entscheidungen und Fachgutachten der Europäischen Agenturen nach dem Sogelma-Urteil des EuG, DVBl. 2009, S. 1021 ff. Schaefer, Detlef: Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse (Art. 30 EWGV) in den Rechtsbeziehungen zwischen Privaten: Probleme der horizontalen unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts, gezeigt am Beispiel des Art. 30 EWGV, Frankfurt a.M. u.a. 1987. Schäfer, Peter: Art. 226 EG: Verstöße der nationalen Judikative gegen Gemeinschaftsrecht als Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens, JA 2004, S. 525 ff. Scheidler, Alfred: Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Luftreinhaltung. Ein Beitrag zur aktuellen Feinstaubdiskussion, NVwZ 2007, S. 144 ff. – Der Feinstaub vor dem Europäischen Gerichtshof, NVwZ 2008, S. 1083 ff. Schenk, Wolfgang: Strukturen und Rechtsfragen der gemeinschaftlichen Leistungsverwaltung, Tübingen 2006. Schenke, Wolf-Rüdiger: Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl., Heidelberg 2007; zit.: Schenke, Verwaltungsprozessrecht.

Literaturverzeichnis

1253

Scherzberg, Arno: Mittelbare Rechtssetzung durch Gemeinschaftsrecht: Richtlinien als Instrument europäischer Integration, Jura 1992, S. 572 ff. – Die innerstaatlichen Wirkungen von EG-Richtlinien, Jura 1993, S. 225 ff. – Das subjektiv-öffentliche Recht – Grundfragen und Fälle, Jura 2006, S. 839 ff. Scheuing, Dieter H.: Rechtsprobleme bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, EuR 1985, S. 229 – Die Einheitliche Europäische Akte als Grundlage umweltrechtlicher Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1991, S. 46 ff. – Europarechtliche Impulse für innovative Ansätze im deutschen Verwaltungsrecht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, Baden-Baden 1994, S. 289 ff. – Deutsches Verfassungsrecht und europäische Integration, EuR 1997, Beiheft 1, S. 7 ff. – Europäisierung des Verwaltungsrechts. Zum mitgliedstaatlichen Verwaltungsvollzug des EG-Rechts am Beispiel der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen, Die Verwaltung 2001, S. 107 ff. Schiek, Dagmar: Differenzierte Gerechtigkeit – Diskriminierungsschutz und Privatvertragsrecht, Baden-Baden 2000. Schilling, Theodor: Zur Wirkung von EG-Richtlinien. Versuch einer völkerrechtlichen Betrachtung, ZaöRV 48 (1988), S. 637 ff. – Artikel 24 Absatz 1 des Grundgesetzes, Artikel 177 des EWG-Vertrags und die Einheit der Rechtsordnung, Der Staat 29 (1990), S. 161 ff. – Zu den Grenzen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts, Der Staat 33 (1994), S. 555 ff. Schima, Bernhard: Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Österreich und Deutschland, 2. Aufl., München 2004. Schlacke, Sabine: Zur Beachtlichkeit von Verfahrensfehlern nach § 4 UmwRG – zugleich Anmerkung zu VGH Kassel, Urt. vom 24.9.2008 (ZUR 2009, S. 87 ff.), ZUR 2009, S. 80 ff. Schlemmer-Schulte, Sabine: Gemeinschaftsrechtlicher vorläufiger Rechtsschutz und Vorlagepflicht. Anmerkungen zum verfahrensrechtlichen Teil des Urteils des EuGH vom 21.2.1991 in den Rs. C-143/88 und C-92/89, EuZW 1991, S. 307 ff. Schlette, Volker: Die Klagebefugnis – § 42 Abs. 2 VwGO, Jura 2004, S. 90 ff. Schliesky, Utz: Die Vorwirkung von gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien. Ein Beitrag zu Geltung und Vorrang des sekundären Gemeinschaftsrechts am Beispiel des Wirtschafts- und Umweltrechts, DVBl. 2003, S. 631 ff. – Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des Staatsrechts im europäischen Mehrebenensystem, Tübingen 2004. Schmid, Martina: Die Grenzen der Auslegungskompetenz des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG. Dargestellt am Beispiel der überschießenden Richtlinienumsetzung, Frankfurt a.M. 2005. Schmidhuber, Peter M./Hitzler, Gerhard: Binnenmarkt und Subsidiaritätsprinzip, EuZW 1993, S. 8 ff. Schmidt am Busch, Birgit: Die besonderen Probleme bei der Umsetzung von EG-Richtlinien mit Regel-Ausnahme-Charakter – am Beispiel der „Fleischhygienegebührenrichtlinie“, DÖV 1999, S. 581 ff.

1254

Literaturverzeichnis

Schmidt, Karsten: Vorlageverfahren nach Art. 177 EGV und Zivilprozeßordnung. Aussetzung und Vorlage als gegensätzliche Methoden der externen Vorfragenentscheidung, in: Festschrift für Lüke, München 1997, S. 721 ff. Schmidt, Rolf: Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., Grasberg bei Bremen 2008; zit.: Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht. Schmidt-Aßmann, Eberhard: Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht. Zum zweiten Beratungsgegenstand, DVBl. 1993, S. 924 ff. – Zur Europäisierung des allgemeinen Verwaltungsrechts, in: Festschrift für Lerche, München 1993, S. 513 ff. – Verwaltungskooperation und Verwaltungskooperationsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, EuR 1996, S. 247 ff. – Gefährdungen der Rechts- und Gesetzesbindung der Exekutive, in: Festschrift für Stern, München 1997, S. 745 ff. – Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts: Einleitende Problemskizze, in: ders./ Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 9 ff. – Europäische Verwaltung zwischen Kooperation und Hierarchie, in: Festschrift für Steinberger, Berlin 2002, S. 1375 ff. – Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 2. Aufl., Berlin u.a. 2004. – Einleitung: Der europäische Verwaltungsverbund und die Rolle des Verwaltungsrechts, in: ders./Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Tübingen 2005, S. 1 ff. Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.): Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999. Schmidt-Aßmann, Eberhard/Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.): Der europäische Verwaltungsverbund: Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005. Schmidt-Preuß, Matthias: Gegenwart und Zukunft des Verfahrensrechts, NVwZ 2005, S. 489 ff. Schmitt Glaeser, Alexander: Souveränität und Vorrang, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, Berlin u.a. 2003, S. 205 ff. Schneider, Jens-Peter: Effektiver Rechtsschutz Privater gegen EG-Richtlinien nach dem Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, AöR 119 (1994), S. 294 ff. – Vollzug des europäischen Wirtschaftsrechts zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung – Bilanz und Ausblick, EuR 2005, Beiheft 2, S. 141 ff. Schnitger, Arne: Anmerkung zu EuGH, Rs. C-208/00 – Überseering, IStR 2002, S. 816 ff. Schoch, Friedrich: Die Europäisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, JZ 1995, S. 109 ff. – Die Europäisierung des verwaltungsgerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes, DVBl. 1997, S. 289 ff. – Europäisierung der Verwaltungsrechtsordnung – einschließlich Verwaltungsverfahrensrecht und Rechtsschutz, VBlBW 1999, S. 241 ff. – Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1999, S. 457 ff. – Die Europäisierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Berlin u.a. 2000. – Staatshaftung wegen Verstoßes gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht, Jura 2002, S. 837 ff.

Literaturverzeichnis –

1255

Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, Köln u.a. 2003, S. 507 ff. – Vorläufiger Rechtsschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Jura 2007, S. 837 ff. Schoch, Friedrich/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Pietzner, Rainer (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, Stand: Oktober 2008, München; zit.: Bearbeiter, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO. Schockweiler, Fernand: Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten gegenüber dem Einzelnen bei Verletzung des Gemeinschaftsrechts, EuR 1993, S. 107 ff. – Die richterliche Kontrollfunktion: Umfang und Grenzen in Bezug auf den Europäischen Gerichtshof, EuR 1995, S. 191 ff. Scholz, Rupert: Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht – ein tragfähiger Maßstab zur Kompetenzabgrenzung?, in: Festschrift für Helmrich 1994, S. 411 ff. – Zum Verhältnis von europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Verwaltungsverfahrensrecht. Zur Rechtsprechung des EuGH im Fall „Alcan“, DÖV 1998, S. 261 ff. Schön, Wolfgang: Mindestharmonisierung im europäischen Gesellschaftsrecht, ZHR 160 (1996), S. 221 ff. Schöndorf-Haubold, Bettina: Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft: Rechtsformen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, München 2005. – Die Haftung der Mitgliedstaaten für die Verletzung von EG-Recht durch nationale Gerichte, JuS 2006, S. 112 ff. Schröder, Meinhard: Neuerungen im Rechtsschutz der Europäischen Union durch den Vertrag von Lissabon, DÖV 2009, S. 61 ff. Schroeder, Werner: Die Auslegung des EU-Rechts, JuS 2004, S. 180 ff. – Nationale Maßnahmen zur Durchführung von EG-Recht und das Gebot der einheitlichen Wirkung. Existiert ein Prinzip der „nationalen Verfahrensautonomie“?, AöR 129 (2004), S. 3 ff. Schulze, Götz: Kein Nutzungsersatz bei Ersatzlieferung. Anmerkung zu EuGH, Urt. vom 17.4.2008, Rs. C-404/06 – Quelle, GPR 2008, S. 128 ff. Schulze, Rainer/Zuleeg, Manfred (Hrsg.): Europarecht: Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, Baden-Baden 2006; zit.: Bearbeiter, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht. Schulze-Fielitz, Helmuth: Die Verwaltung im europäischen Verfassungsgefüge, in: Erbguth/Masing (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, Stuttgart u.a. 2006, S. 91 ff. Schünemann, Bernd: Ein Gesamtkonzept für die europäische Strafrechtspflege, Köln u.a. 2006. Schütterle, Peter: Die Beihilfenkontrollpraxis der Europäischen Kommission im Spannungsfeld zwischen Recht und Politik, EuZW 1995, S. 391 ff. Schwartz, Ivo E.: EG-Kompetenzen für den Binnenmarkt: Exklusiv oder konkurrierend/ subsidiär?, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1331 ff. Schwarz, Kyrill-Alexander: Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen, Baden-Baden 2002. Schwarze, Jürgen (Hrsg.): Europäisches Verwaltungsrecht im Werden: Referate und Diskussionsberichte der Tagung des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. in Hamburg vom 18.-20.6.1981, Baden-Baden 1982. – Rechtsschutz gegen Anti-Dumpingmaßnahmen der EG – Zu Verfahren und richterlichen Kontrolle auf dem Gebiet der Außenwirtschaftsverwaltung der Gemeinschaft, EuR 1986, S. 217 ff.

1256 –

Literaturverzeichnis

Europäische Rahmenbedingungen für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2000, S. 241 ff. – Der Grundrechtsschutz für Unternehmen in der Europäischen Grundrechtecharta, EuZW 2001, S. 517 ff. – Der Rechtsschutz Privater vor dem Europäischen Gerichtshof: Grundlagen, Entwicklungen und Perspektiven des Individualrechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht, DVBl. 2002, S. 1297 ff. – Ein pragmatischer Verfassungsentwurf – Analyse und Bewertung des vom Europäischen Verfassungskonvent vorgelegten Entwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa, EuR 2003, S. 535 ff. – (Hrsg.): Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents. Verfassungsrechtliche Grundstrukturen und wirtschaftsverfassungsrechtliches Konzept, Baden-Baden 2004. – Europäisches Verwaltungsrecht. Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, 2. Aufl., Baden-Baden 2005. – Richtlinienumsetzung „eins zu eins“, in: Festschrift für Scholz, Berlin 2007, S. 167 ff. – (Hrsg.): Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts: Rechtsvergleichende Analysen, Baden-Baden 2008. – Der Reformvertrag von Lissabon – Wesentliche Elemente des Reformvertrages, EuR 2009, Beiheft 1, S. 9 ff. – Europäische Kartellbußgelder im Lichte übergeordneter Vertrags- und Verfassungsgrundsätze, EuR 2009, S. 171 ff. – (Hrsg.): EU-Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2009; zit.: Bearbeiter, in: Schwarze. Schwarze, Jürgen/Müller-Graff, Peter-Christian: Das öffentliche Auftragswesen in der EG: Vorträge der Fachgruppe für Europarecht auf der 25. Tagung der Gesellschaft für Rechtsvergleichung vom 20.-22.3.1996 in Jena, Baden-Baden 1996. Schwarze, Jürgen/Weitbrecht, Andreas: Grundzüge des europäischen Kartellverfahrensrechts: Die Verordnung (EG) Nr. 1/2003, Baden-Baden 2004. Schweda, Marc: Die Bindungswirkung von Bekanntmachungen und Leitlinien der Europäischen Kommission, WuW 2004, S. 1133 ff. Schweitzer, Michael: Die Verwaltung der europäischen Gemeinschaften, Die Verwaltung 1984, S. 137 ff. – (Hrsg.): Europäisches Verwaltungsrecht, Wien 1991; zit.: Bearbeiter, in: Schweitzer: Europäisches Verwaltungsrecht, 1991. – Die Rechtshandlungen der Europäischen Gemeinschaften und ihre Wirkung in den Mitgliedstaaten, in: Festschrift für Klein, Köln u.a. 1994, S. 85 ff. Schweitzer, Michael/Fixson, Oliver: Subsidiarität und Regionalismus in der Europäischen Gemeinschaft, Jura 1992, S. 579 ff. Seemann, Peter: Schranken des EG-Kartellrechts für die Ausgestaltung von Handelsvertreterverträgen: Zugleich ein Beitrag zur dogmatischen Erschließung von Art. 85 Abs. 1 EG-Vertrag, Münster 1995. Seibert, Max-Jürgen: Zum europäischen und deutschen Abfallbegriff, DVBl. 1994, S. 229 ff. Seidel, Martin: Direktwirkung von Richtlinien, Saarbrücken 1983. – Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft – Träger oder Hemmnis des Fortschritts?, DVBl. 1989, S. 441 ff. – A Europe-minded-Action – a British one. Zum Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice (EuZW 1999, 384 L), EuZW 1999, S. 369 ff.

Literaturverzeichnis

1257

Sellmann, Christian/Augsberg, Steffen: Entwicklungstendenzen des Vorlageverfahrens nach Art. 234 EGV, DÖV 2006, S. 533 ff. Selmer, Peter: Die Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards durch den EuGH: Zum „Kooperationsverhältnis“ zwischen BVerG und EuGH am Beispiel des Rechtsschutzes gegen die Bananenmarkt-Verordnung, Baden-Baden 1998. Seltenreich, Stephan: Die Francovich-Rechtsprechung des EuGH und ihre Auswirkungen auf das deutsche Staatshaftungsrecht. Ein Rückblick fünf Jahre nach dem Ergehen des Francovich-Urteils, Konstanz 1997. Sendler, Horst: Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften im Umweltrecht, UPR 1993, S. 321 ff. Siedentopf, Heinrich (Hrsg.): Der Europäische Verwaltungsraum: Beiträge einer Fachtagung, Baden-Baden 2004. Siegel, Thorsten: Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europäischen und nationalen Vergaberecht, EWS 2008, S. 66 ff. Simitis, Spiros: Der EuGH und die Vorratsdatenspeicherung oder die verfehlte Kehrtwende bei der Kompetenzregelung, NJW 2009, S. 1782 ff. Skouris, Vassilios: Rechtswirkungen von nicht umgesetzten EG-Richtlinien und EU-Rahmenbeschlüssen gegenüber Privaten – neuere Entwicklung in der Rechtsprechung des EuGH, ZEuS 2005, S. 463 ff. – Höchste Gerichte an ihren Grenzen. Bemerkungen aus der Perspektive des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, in: Festschrift für Starck, Tübingen 2007, S. 991 ff. – Stellung und Bedeutung des Vorabentscheidungsverfahrens im europäischen Rechtsschutzsystem, EuGRZ 2008, S. 343 ff. – Rechtsfolgen der Verletzung des Europäischen Gemeinschaftsrechts durch oberste Gerichte der Mitgliedstaaten, in: Festschrift für Götz, Göttingen 2005, S. 223 ff. Sladiþ, Jorg: Anmerkungen zum beschleunigten Verfahren im EG-Prozessrecht, EuZW 2005, S. 712 ff. – Einstweiliger Rechtsschutz im Gemeinschaftsprozessrecht: Eine Untersuchung der Rechtsprechung des EG/EU-Prozessrechts, Baden-Baden 2008. Smid, Stefan: Zum prozeßrechtlichen Grund des Haftungsausschlusses nach BGB § 839 Abs. 2 S. 1, Jura 1990, S. 225 ff. Sodan, Helge/Ziekow, Jan (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung – Großkommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2006; zit.: Bearbeiter, in: Sodan/Ziekow, VwGO. Solar, Natascha: Vorlagepflichtverletzung mitgliedstaatlicher Gerichte und ihre Sanierung, Berlin 2004. Sommer, Julia: Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, Berlin u.a. 2003. Sommer, Wolf-Eckart: Zur Vorlagepflicht des OVG an den EuGH im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren, NVwZ 1996, S. 135 ff. Sommermann, Karl-Peter: Staatsziel „Europäische Union“. Zur normativen Reichweite des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG n.F., DÖV 1994, S. 596 ff. – Veränderungen des nationalen Verwaltungsrechts unter europäischem Einfluss. Analyse aus deutscher Sicht, in: Schwarze (Hrsg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 2008, S. 181 ff. Spannowsky, Willy: Wettbewerbsverzerrende Defizite des gemeinschaftsrechtlichen Sanktions- und Vollstreckungssystems, JZ 1994, S. 326 ff.

1258

Literaturverzeichnis

Sparwasser, Reinhard: Luftqualitätsplanung zur Einhaltung der EU-Grenzwerte – Vollzugsdefizite und ihre Rechtsfolgen, NVwZ 2006, S. 369 ff. Spetzler, Eugen: Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien-Bestimmungen als neue Sanktionskategorie nach Art 189 EWG-Vertrag, RIW 1989, S. 362 ff. Spiegels, Thomas: Klagebefugnis auf Grund einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Zum anlagenbezogenen Nachbarschutz, NVwZ 2003, S. 1091 ff. Staebe, Erik: Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, Berlin 2001. Staffhorst, Andreas: Direktwirkung am Horizont: Anmerkung zu EuGH, Urteil vom 5.10.2004, Rs. C-397/01 bis C-403/01 – Pfeiffer u.a., GPR 2005, S. 89 ff. Staudinger, Julius von (Hrsg.): Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 13. Aufl., Berlin/New York 2002. Stauß, Michael: Das Europäische Parlament und seine Untergliederungen als Parteien im Verfahren der Nichtigkeitsklage (Art. 173 EGV), Baden-Baden 1996. Steinbach, Armin: Zur Rechtswirkung von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen in der Gemeinschaftsrechtsordnung, EuZW 2005, S. 331 ff. Steinberg, Rudolf: Probleme der Europäisierung des deutschen Umweltrechts, AöR 120 (1995), S. 549 ff. Steinberger, Helmut: Aspekte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Verhältnis zwischen Europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Recht, in: Festschrift für Doehring, Berlin 1989, S. 951 ff. – Der Verfassungsstaat als Glied einer europäischen Gemeinschaft, 1. Bericht, VVDStRL 50 (1991), S. 9 ff. Steindorff, Ernst: Grenzen der EG-Kompetenzen, Heidelberg 1990. – Verfassungsänderung durch die EG?, AöR 116 (1991), S. 460 ff. – EG-Richtlinien und Illusionen, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1455 ff. – Beihilfeverbote im Gemeinschaftsrecht und nationales Privatrecht, in: Festschrift für Mestmäcker, Baden-Baden 1996, S. 497 ff. Steinmeyer, Heinz-Dietrich: Der Beitrag des Bundessozialgerichts zur Fortentwicklung des Europäischen Sozialrechts, in: Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht, Köln 2004, S. 855 ff. Stelkens, Paul/Bonk, Heinz J./Sachs, Michael (Hrsg.): Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, 7. Aufl., München 2008; zit.: Bearbeiter, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG. Stelkens, Ulrich: Die „Europäische Entscheidung“ als Handlungsform des direkten Unionsrechtsvollzugs nach dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, ZEuS 2005, S. 61 ff. – Probleme des Europäischen Verwaltungsvertrags nach dem Vertrag zur Gründung einer Europäischen Gemeinschaft und dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuZW 2005, S. 299 ff. Stern, Klaus: Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit, JuS 1998, S. 769 ff. Stewing, Clemens: Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzverteilungsregel im Europäischen Recht, DVBl. 1992, S. 1516 ff. Storme, Marcel: Vorschläge zum europäischen Zivilprozeßrecht, ZZP 109 (1996), S. 345 ff. Störmer, Rainer: Gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbote versus nationale Grundrechte?, AöR 123 (1998), S. 541 ff.

Literaturverzeichnis

1259

Storr, Stefan: Zur Bonität des Grundrechtsschutzes in der Europäischen Union, Der Staat 36 (1997), S. 547 ff. – Abschied vom Spruchrichterprivileg?, DÖV 2004, S. 545 ff. Streinz, Rudolf: Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht: Die Überprüfung grundrechtsbeschränkender deutscher Begründungs- und Vollzugsakte von Europäischem Gemeinschaftsrecht durch das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1989. – Bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle über die deutsche Mitwirkung am Entscheidungsprozess im Rat der Europäischen Gemeinschaften, Berlin 1990. – Staatshaftung für Verletzungen primären Gemeinschaftsrechts durch die Bundesrepublik Deutschland, EuZW 1993, S. 599 ff. – Auswirkungen des vom EuGH „ausgelegten“ Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Recht. Aufgezeigt an den Folgen des Francovich-Urteils für das deutsche Staatshaftungsrecht, Jura 1995, S. 6 ff. – Der „effet utile“ in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1491 ff. – „Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht“. Verlust und Möglichkeiten nationaler politischer Gestaltungsfreiheit nach der Integration in eine supranationale Gemeinschaft aufgezeigt am Beispiel des Lebensmittelrechts, insbesondere der sog. Novel Food-Verordnung, in: Festschrift für Söllner, München 2000, S. 1139 ff. – Primär- und Sekundärrechtsschutz im Öffentlichen Recht, 3. Bericht, VVDStRL 61 (2002), S. 300 ff. – EUV/EGV. Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, München 2003; zit.: Bearbeiter, in: Streinz. – Europarecht, 8. Aufl., Heidelberg 2008; zit.: Streinz, Europarecht. Streinz, Rudolf/Leible, Stefan: Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten. Überlegungen aus Anlass von EuGH, EuZW 2000, 468, EuZW 2000, S. 459 ff. Streinz, Rudolf/Ohler, Christoph/Herrmann, Christoph: Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU. Einführung mit Synopse, 2. Aufl., München 2008; zit.: Streinz/Ohler/ Herrmann, Der Vertrag von Lissabon. Streppel, Thomas P.: Subjektive Rechte im Luftqualitätsrecht – Grundsatzentscheidungen des BVerwG, ZUR 2008, S. 23 ff. Stüber, Stephan: Subjektive Rechte aus Gemeinschaftsrecht, Jura 2001, S. 798 ff. Stüer, Bernhardt/Spreen, Holger: Defizite in der Umsetzung des Europarechts. Gewinnt der Bund Gesetzgebungskompetenzen von den Ländern?, VerwArch. 96 (2005), S. 174 ff. Suerbaum, Joachim: Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, Berlin 1998. – Die Europäisierung des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts am Beispiel der Rückabwicklung gemeinschaftsrechtswidriger staatlicher Beihilfen, VerwArch. 91 (2000), S. 169 ff. Sugmann Stubbs, Katja/Jager, Matjaz: Europäisches Strafrecht als Instrument europäischer Integration?, KritV 2008, S. 57 ff. Sujecki, Bartosz: Das Europäische Mahnverfahren, NJW 2007, S. 1622 ff. Sydow, Gernot: Verwaltungskooperation in der Europäischen Union: Zur horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit der europäischen Verwaltungen am Beispiel des Produktzulassungsrechts, Tübingen 2004. – Europäisierte Verwaltungsverfahren, JuS 2005, S. 97 ff.

1260

Literaturverzeichnis

Tamm, Marina: Die Bestrebungen der EU-Kommission im Hinblick auf den Ausbau des kollektiven Rechtsschutzes für Verbraucher, EuZW 2009, S. 439 ff. Terhechte, Jörg P.: Der Vertrag von Lissabon: Grundlegende Verfassungsurkunde der europäischen Rechtsgemeinschaft oder technischer Änderungsvertrag?, EuR 2008, S. 143 ff. – Rechtsangleichung zwischen Gemeinschafts- und Unionsrecht – Die Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung vor dem EuGH, EuZW 2009, S. 199 ff. Teske, Horst: Die Sanktion von Vertragsverstößen im Gemeinschaftsrecht, EuR 1992, S. 265 ff. Tettinger, Peter J./Stern, Klaus (Hrsg.): Europäische Grundrechte-Charta. Kölner Gemeinschaftskommentar, München 2006; zit.: Bearbeiter, in: Tettinger/Stern, EGRC, 2006. Thalmair, Roland: Staatshaftung aufgrund nicht oder fehlerhaft umgesetzten bzw. angewandten EG-Rechts, DStR 1996, S. 1975 ff. Thiele, Alexander: Europäisches Prozessrecht: Verfahrensrecht vor dem EuGH. Ein Studienbuch, München 2007. Thomas, Stefan: Die Bindungswirkung von Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der EG-Kommission, EuR 2009, S. 423 ff. Thym, Daniel: Außenverfassungsrecht nach dem Lissaboner Vertrag, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, Baden-Baden 2008, S. 173 ff. Tietjen, Daniel: Die Bedeutung der deutschen Richterprivilegien im System des gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsrechts. Das EuGH-Urteil Traghetti del Mediterraneo, EWS 2007, S. 15 ff. Timmermans, C.W.A.: Directives: Their effect within the national legal system, CMLR 1979, S. 533 ff. Tombrink, Christian: Der irrende OLG-Senat. Zur Amtshaftung für fehlerhafte Gerichtsentscheidungen, NJW 2002, S. 1324 ff. Tomuschat, Christian: Aller guten Dinge sind III? – Zur Diskussion um die SolangeRechtsprechung des BVerfG, EuR 1990, S. 340 ff. – Die Europäische Union unter der Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts, EuGRZ 1993, S. 489 ff. Tonne, Michael: Effektiver Rechtsschutz durch staatliche Gerichte als Forderung des europäischen Gemeinschaftsrechts, Köln u.a. 1997. Tramon, José M.O./Tüllmann, Norbert: Die künftige Gestaltung der EU-Gerichtsbarkeit nach dem Vertrag von Nizza, NVwZ 2004, S. 43 ff. Triantafyllou, Dimitris: Zur Europäisierung des vorläufigen Rechtsschutzes, NVwZ 1992, S. 129 ff. – Vom Vertrags- zum Gesetzesvorbehalt: Beitrag zum positiven Rechtsmäßigkeitsprinzip in der EG, Baden-Baden 1996. Trüe, Christiane: Das System der Rechtsetzungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union, Baden-Baden 2002. Trute, Hans-Heinrich: Der Europäische Regulierungsverbund in der Europäischen Kommunikation – Ein neues Modell europäischer Verwaltung, in: Festschrift für Selmer, Berlin 2004, S. 565 ff. Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans C./Möllers, Christoph (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht: Zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008. Türk, Alexander: The concept of the „legislative” act in the constitutional treaty, German Law Journal 6 (2005), S. 1555 ff.

Literaturverzeichnis

1261

Uerpmann-Wittzack, Robert/Edenharter, Andrea: Subsidiaritätsklage als parlamentarisches Minderheitsrecht?, EuR 2009, S. 313 ff. Ukrow, Jörg: Unmittelbare Wirkung von Richtlinien und gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung nach Maastricht, NJW 1994, S. 2469 ff. Vedder, Christoph: Ein neuer gesetzlicher Richter? Zum Beschluß des BVerfG vom 22.10.1986, NJW 1987, S. 526 ff. – Die Außenbeziehungen der EU und die Mitgliedstaaten: Kompetenzen, gemischte Abkommen, völkerrechtliche Verantwortlichkeit und Wirkungen des Völkerrechts, EuR 2007, Beiheft 3, S. 57 ff. Vedder, Christoph/Heintschel von Heinegg, Wolff (Hrsg.): Europäischer Verfassungsvertrag – Handkommentar, Baden-Baden 2007; zit.: Bearbeiter, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg. Vesterdorf, Bo: Le relevé d’office par le juge communautaire, in: Festschrft für Rodríguez Iglesias, Berlin 2003, S. 551 ff. Vitzthum, Nikolaus Graf: Les compétences législatives et juridictionelles de la Communauté européenne dans la lutte contre le terrorisme – l’affaire „kadi”, ZEuS 2008, S. 375 ff. Vitzthum, Wolfgang Graf: Die Europäische Gemeinschaft und das Internationale Seerecht, AöR 111 (1986), S. 33 ff. – Europäisches Seerecht. Eine kompetenzrechtliche Skizze, in: Festschrift für Badura, Tübingen 2004, S. 1198 ff. – (Hrsg.): Völkerrecht, 4. Aufl., Berlin 2007; zit.: Bearbeiter, in: Vitzthum, Völkerrecht. Vogel, Hans-Heinrich: Verwaltungsstrukturen der europäischen Union: Kooperationsverwaltung durch die Schaffung von Agenturen, in: Iliopoulos-Strangas/Bauer (Hrsg.), Die neue europäische Union, Berlin 2006, S. 199 ff. Vogt, Matthias: Bestandskraft von EG-Rechtsakten und Anwendungsbereich des Art. 241 EGV, EuR 2004, S. 618 ff. Vollkommer, Gregor/Huber, Stefan: Neues Europäisches Zivilverfahrensrecht in Deutschland. Das Gesetz zur Verbesserung der grenzüberschreitenden Forderungsdurchsetzung und Zustellung, NJW 2009, S. 1105 ff. Vorwerk, Axel: Die umweltpolitischen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten nach Inkrafttreten der EEA, München 1990. Voßkuhle, Andreas: Rechtsschutz gegen den Richter: Zur Integration der Dritten Gewalt in das verfassungsrechtliche Kontrollsystem vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG, München 1993. Vranes, Erich: Gemischte Abkommen und die Zuständigkeit des EuGH – Grundfragen und neuere Entwicklungen in den Außenbeziehungen, EuR 2009, S. 44 ff. Wägenbaur, Bertrand: Die jüngere Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes, EuZW 1996, S. 321 ff. – Stolpersteine des Vorabentscheidungsverfahrens, EuZW 2000, S. 37 ff. – Verfristung der deutschen Klage gegen Tabakwerberichtlinien, EuZW 2002, S. 406 f. – EuGH VerfO – Satzung und Verfahrensordnungen EuGH/EuG – Kommentar, München 2008; zit.: Wägenbaur. Wägenbaur, Rolf: Zur Nichtbefolgung von Urteilen des EuGH durch die Mitgliedstaaten, in: Festschrift für Everling, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 1611 ff.

1262

Literaturverzeichnis

Wahl, Rainer: Das Verhältnis von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozessrecht in europäischer Sicht, DVBl. 2003, S. 1285 ff. Waldhoff, Christian: Rückwirkung von EuGH-Entscheidungen: Referat im Rahmen der Vortragsreihe „Rechtsfragen der europäischen Integration“, Bonn 2006. Walter, Christian: Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte internationaler Organisationen. Überlegungen zur Präzisierung und Fortentwicklung der Dogmatik des MaastrichtUrteils des Bundesverfassungsgerichts, AöR 129 (2004), S. 39 ff. – Internationalisierung des deutschen und Europäischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts – am Beispiel der Arhus-Konvention, EuR 2005, S. 302 ff. Walther, Manfred: Subsidiarität und Flexibilität. Überlegungen zum „Dezentralisierungspotential“ des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, Berlin 2002, S. 117 ff. Warnke, Markus: Die Vorlagepflicht nach Art. 234 Abs. 3 EGV in der Rechtsprechungspraxis des BVerfG: Im Vergleich zu den Verfassungsgerichtsbarkeiten der EG-Mitgliedstaaten, Frankfurt a.M. u.a. 2004. Weber, Albrecht: Verwaltungskollisionsrecht der Europäischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen, EuR 1986, S. 1 ff. – Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik, Köln u.a. 1988. – Zur Verfassungsstruktur der Europäischen Gemeinschaft nach Maastricht, in: Hrbek (Hrsg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, BadenBaden 1993, S. 121 ff. – Entwicklungen im europäischen Verwaltungsrecht, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Europa, Symposium aus Anlass des 60. Geburtstages von Hans-Werner Rengeling, Köln u.a. 1999, S. 35 ff. – Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2008, S. 7 ff. Wegener, Bernhard W.: Die UVP-Pflichtigkeit sog. Anhang II-Vorhaben, NVwZ 1997, S. 462 ff. – Rechte des Einzelnen: Die Interessentenklage im europäischen Umweltrecht, BadenBaden 1998. – Die Neuordnung der EU-Gerichtsbarkeit durch den Vertrag von Nizza, DVBl. 2001, S. 1258 ff. – (Fehl-)Urteilsverantwortung und Richterspruchprivileg in der Haftung der Mitgliedstaaten für die Verletzung von Gemeinschaftsrecht. Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 30.9.2003, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler, EuR 2004, S. 84 ff. Wegener, Bernhard W./Held, Simeon: Die Haftung der Mitgliedstaaten für die Verletzung von EG-Recht durch nationale Gerichte, Jura 2004, S. 479 ff. Weidemann, Clemens: Emissionserlaubnis zwischen Markt und Plan. Rechtsstaatsrelevante Probleme des Emissionshandels, DVBl. 2004, S. 727 ff. – Solange II hoch 3? Inzidentkontrolle innerstaatlicher Normen, NVwZ 2006, S. 623 ff. – Haftet Deutschland wegen gemeinschaftsrechtswidrigen Vollzugs des Dosenpfands?, Anmerkung zum Urteil des OLG Köln vom 9.8.2007 – 7 U 147/06, AbfallR 2007, S. 227 ff. Weiß, Wolfgang: Die Einschränkung der zeitlichen Wirkungen von Vorabentscheidungen nach Art. 177 EGV, EuR 1995, S. 377 ff. – Schnittstellenprobleme des Europäischen Mehrebenenverwaltungsrechts, Die Verwaltung 2005, S. 517 ff.

Literaturverzeichnis

1263

Wernsmann, Rainer/Behrmann, Jan: Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG, Jura 2006, S. 181 ff. Wessely, Thomas W.: EuGH schließt die vom EuG beschränkt zugelassene Anfechtung rechtskräftiger kartellrechtlicher Bußgelder aus, EuZW 2000, S. 368 ff. Wiedemann, Ariane: Zeitlos wie ungeklärt – die Beschränkung der zeitlichen Wirkung von Urteilen des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG, EuZW 2007, S. 692 ff. Wieland, Joachim: Der EuGH im Spannungsverhältnis zwischen Rechtsanwendung und Rechtsgestaltung, NJW 2009, S. 1841 ff. Wilhelm, Paul: Europa im Grundgesetz – Der neue Artikel 23, BayVBl. 1992, S. 705 ff. Willenbruch, Klaus/Bischoff, Kristina (Hrsg.): Vergaberecht – Kompaktkommentar, Köln 2008; zit.: Bearbeiter, in: Willenbruch/Bischoff, Vergaberecht. Winkelmüller, Michael: Verwaltungskooperation bei der Wirtschaftsaufsicht im EG-Binnenmarkt, München 2002. Winkler, Rolf M./Trölitzsch, Thomas: Wende in der EuGH-Rechtsprechung zur Haftung der EG für fehlerhafte EG-Rechtsprechungsakte und prozessuale Bewältigung der Prozeßflut. Anmerkungen zu dem Urteil des EuGH 1992, 450 – Mulder u.a., EuZW 1992, S. 663 ff. Winter, Gerd: Direktwirkung von Richtlinien, DVBl. 1991, S. 657 ff. – Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1999, S. 467 ff. – Kompetenzverteilung und Legitimation in der Europäischen Mehrebenenverwaltung, EuR 2005, S. 255 ff. Wittkowski, Ralf: Der „MP Travel Line“ – Konkurs im Lichte der „Francovich-Rechtsprechung“ des EuGH. Zur Frage staatlicher Haftung wegen Nichtumsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie durch die Bundesrepublik Deutschland, NVwZ 1994, S. 326 ff. Wolf, Karl: Die Auslegungsgrundsätze des Gerichtshofs, in: Carstens/Börner (Hrsg.), Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Köln u.a. 1965, S. 193 ff. Wolff, Hans J./Bachof, Otto/Stober, Rolf/Kluth, Winfried (Hrsg.): Verwaltungsrecht, Bd. 1, 12. Aufl., München 2007; zit.: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht 1. Wolff, Heinrich A./Decker, Andreas: Studienkommentar VwGO/VwVfG, 2. Aufl., München 2007; zit.: Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG. Wölker, Ulrich: Wann verletzt eine Nichtvorlage an den EuGH die Garantie des gesetzlichen Richters? Anmerkung zum Beschluß der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 9.11.1987 (2 BvR 808/82 = EuGRZ 1988, 109), EuGRZ 1988, S. 97 ff. – Rechtsschutz Privater gegenüber dem europäischen Gesetzgeber, DÖV 2003, S. 570 ff. Wollenschläger, Peter: Die Gemeinschaftsaufsicht über die Rechtsprechung der Mitgliedstaaten, Berlin 2006. Wuermeling, Joachim: Kooperatives Gemeinschaftsrecht: Die Rechtsakte der Gesamtheit der EG-Mitgliedstaaten, insbesondere der Gemeinschaftskonventionen nach Art. 220 EWGV, Kehl u.a. 1988. – Kalamität Kompetenz: Zur Abgrenzung der Zuständigkeiten in dem Verfassungsentwurf des EU-Konvents, EuR 2004, S. 216 ff. Wurmnest, Wolfgang: Grundzüge eines europäischen Haftungsrechts: Eine rechtsvergleichende Untersuchung des Gemeinschaftsrechts, Tübingen 2003.

1264

Literaturverzeichnis

Yvon, Yannic: Sprachenvielfalt und europäische Einheit – Zur Reform des Sprachenregimes der Europäischen Union, EuR 2003, S. 681 ff. Ziekow, Jan: Von der Reanimation des Verfahrensrechts, NVwZ 2005, S. 263 ff. Zimmermann, Erich: Durchsetzung der Vorlagepflicht nach Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag mittels deutschen Verfassungsrechts, in: Festschrift für Doehring, Berlin 1989, S. 1033 ff. Zuleeg, Manfred: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, Köln u.a. 1969. – Die Auslegung des europäischen Gemeinschaftsrechts, EuR 1969, S. 97 ff. – Vorbehaltene Kompetenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiete des Umweltschutzes, NVwZ 1987, S. 280 ff. – Umweltschutz in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, NJW 1993, S. 31 ff. – Deutsches und europäisches Verwaltungsrecht – wechselseitige Einwirkungen, VVDStRL 53 (1994), S. 154 ff. – Die Europäische Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft, NJW 1994, S. 545 ff. – Die Rolle der rechtsprechenden Gewalt in der europäischen Integration, JZ 1994, S. 1 ff. – Justiziabilität des Subsidiaritätsprinzips, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, Tübingen 1997, S. 185 ff.

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 1/54, Slg. 1954/55, 7 – Frankreich/Hohe Behörde EuGH, Rs. 3/54, Slg. 1954/55, 131 – ASSIDER EuGH, Rs. 5/55, Slg. 1954/55, 275 – ASSIDER EuGH, Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 – Fédération Charbonniere du Belgique EuGH, Rs. 1/56, Slg. 1955/56, 441 – Bourgaux EuGH, Rs. 7/56 u.a., Slg. 1957, 83 – Algera EuGH, Rs. 1 u. 14/57, Slg. 1957, 213 – Société des usines à tubes de la Sarre EuGH, Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 – Meroni EuGH, Rs. 17/57, Slg. 1958/59, 9 – Gezamenlijke EuGH, Rs. 1/58, Slg. 1958/59, 43 – Stork EuGH, Rs. 18/57, Slg. 1958/59, 89 – Nold EuGH, Rs. 32 u. 33/58, Slg. 1958/59, 287 – SNUPAT EuGH, Rs. 36 u.a./58, Slg. 1958/59, 347 – Siwet u.a. EuGH, Rs. 16-18/59, Slg. 1960, 45 – Geitling u.a. EuGH, Rs. 34/59, Slg. 1960, 223 – Hohe Behörde EuGH, Rs. 3 u.a./58, Slg. 1960, 471 – Barbara Erzbergbau u.a. EuGH, Rs. 36 u.a./59, Slg. 1960, 885 – Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft EuGH, Rs. 43 u.a./59, Slg. 1960, 965 – von Lachmüller EuGH, Rs. 43-45/59, Slg. 1960, 1019 – von Lachmüller EuGH, Rs. 41 u. 50/59, Slg. 1960, 1025 – Hamborner Bergbau EuGH, Rs. 44/59, Slg. 1960, 1115 – Fiddelaar EuGH, Rs. 13/61, Slg. 1962, 97 – Van Rijn EuGH, Rs. 21-26/61, Slg. 1962, 153 – Meroni EuGH, Rs. 9 u. 12/60, Slg. 1962, 347 – Vloeberghs EuGH, Rs. 22 u. 23/60, Slg. 1961, 391 – Elz EuGH, Rs. 14/61, Slg. 1962, 511 – Hoogovens EuGH, Rs. 3/62, Slg. 1962, 865 – Luxemburg/Belgien EuGH, Rs. 5 u.a./62, Slg. 1962, 917 – San Michele EuGH, Rs. 16 u. 17/62, Slg. 1962, 961 – Conféderation nationale des producteurs de fruits et légumes EuGH, Rs. 19-22/62, Slg. 1962, 1003 – Féderation nationale de la boucherie en gros EuGH, Rs. 31 u. 33/62, Slg. 1962, 1027 – Wöhrmann

1266

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 – van Gend & Loos EuGH, Rs. 28-30/62, Slg. 1963, 63 – Da Costa EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 – Plaumann EuGH, Rs. 23 u.a./63, Slg. 1963, 467 – Usines Émile Henricot EuGH, Rs. 28/63, Slg. 1963, 497 – Hoogovens EuGH, Rs. 53 u. 54/63, Slg. 1963, 519 – Lemmerz Werke EuGH, Rs. 14/63, Slg. 1963, 767 – Hohe Behörde EuGH, Rs. 75/63, Slg. 1964, 379 – Unger EuGH, Rs. 92/63, Slg. 1964, 614 – Nonnenmacher u.a. EuGH, Rs. 103/63, Slg. 1964, 913 – Rhenania EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg. 1964, 1329 – Kommission/Luxemburg u. Belgien EuGH, Rs. 109/63 u. 13/64, Slg. 1964, 1411 – Muller EuGH, Rs. 23/64, Slg. 1965, 217 – Vandevyvere EuGH, Rs. 21/64, Slg. 1965, 241 – Figli EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 – Töpfer EuGH, Rs. 3/64, Slg. 1965, 596 – Chambre Syndicale EuGH, Rs. 19 u. 65/63, Slg. 1965, 717 – Prakash EuGH, Rs. 65/63 R, Slg. 1965, 770 – Prakash EuGH, Rs. 110/63, Slg. 1965, 859 – Alfred Willame EuGH, Rs. 111/63, Slg. 1965, 893 – Lemmerz-Werke EuGH, Rs. 45/64, Slg. 1965, 1125 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 52/64, Slg. 1965, 1290 – Pfloeschner EuGH, Rs. 48/65, Slg. 1966, 27 – Lütticke EuGH, Rs. 18 u. 35/65, Slg. 1966, 153 – Gutmann EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 – Lütticke EuGH, Rs. 32/65, Slg. 1966, 457 – Italien/Kommission EuGH, Rs. 54/65, Slg. 1966, 529 – Châtillon EuGH, Rs. 61/65, Slg. 1966, 583 – Vaassen-Göbbels EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 1 – San Michele EuGH, Rs. 8-11/66, Slg. 1967, 99 – Cimenteries C.B.R. EuGH, Rs. 1/67, Slg. 1967, 239 – Ciechelski EuGH, Rs. 5 u.a./66, Slg. 1967, 331 – Kampffmeyer EuGH, Rs. 17/67, Slg. 1967, 591 – Neumann EuGH, Rs. 30/67, Slg. 1968, 173 – Industria molitoria imolese EuGH, Rs. 33/67, Slg. 1968, 189 – Kurrer EuGH, Rs. 25/67, Slg. 1968, 311 – Milch-, Fett- u. Eierkontor EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 – Fink Frucht EuGH, Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt EuGH, Rs. 23/68, Slg. 1969, 43 – Klomp EuGH, Rs. 17/68, Slg. 1969, 61 – Reinarz EuGH, Rs. 12/68, Slg. 1969, 109 – X./Kontrollausschuss

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. 29/68, Slg. 1969, 165 – Deutsche Milchkontor EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 – Stauder EuGH, Rs. 10 u. 18/68, Slg. 1969, 459 – Eridania EuGH, Rs. 31/69, Slg. 1970, 25 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 38/69, Slg. 1970, 47 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 7/69, Slg. 1970, 111 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 24/69, Slg. 1970, 145 – Nebe EuGH, Rs. 64/69, Slg. 1970, 221 – Compagnie française commerciale EuGH, Rs. 77/69, Slg. 1970, 237 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 19 u.a./69, Slg. 1970, 325 – Denise Richez-Parise EuGH, Rs. 31/68, Slg. 1970, 403 – Chanel EuGH, Rs. 3/70, Slg. 1970, 415 – Caisse de compensation/Di Bella EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 – Krohn EuGH, Rs. 47/69, Slg. 1970, 487 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. 75/69, Slg. 1970, 535 – Hake EuGH, Rs. 23/69, Slg. 1970, 547 – Anneliese Fiehn EuGH, Rs. 26/69, Slg. 1970, 565 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. 41/69, Slg. 1970, 661 – ACF Chemiefarma EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad EuGH, Rs. 20/70, Slg. 1970, 861 – Transports Lesage EuGH, Rs. 8/70, Slg. 1970, 961 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 15/70, Slg. 1970, 975 – Chevalley EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 – Internationale Handelsgesellschaft EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 – Köster EuGH, Rs. 30/70, Slg. 1970, 1197 – Scheer EuGH, Rs. 33/70, Slg. 1970, 1213 – S.A.C.E. EuGH, Rs. 39/70, Slg. 1971, 49 – Fleischkontor EuGH, Rs. 38/70, Slg. 1971, 145 – Tradax EuGH, Rs. 29/70, Slg. 1971, 243 – Marcato EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – Kommission/Rat EuGH, Rs. 4/69, Slg. 1971, 325 – Lütticke EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 – International Fruit Company EuGH, Rs. 45 u. 49/70, Slg. 1971, 465 – Bode EuGH, Rs. 8/71, Slg. 1971, 705 – Deutscher Komponistenverband EuGH, Rs. 15/71, Slg. 1971, 797 – Mackprang EuGH, Rs. 6/71, Slg. 1971, 823 – Rheinmühlen Düsseldorf EuGH, Rs. 30/71, Slg. 1971, 919 – Siemers EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 – Politi EuGH, Rs. 42/71, Slg. 1972, 105 – Nordgetreide EuGH, Rs. 82/71, Slg. 1972, 119 – SAIL EuGH, Rs. 6/72 R, Slg. 1972, 157 – Europemballage u. Continental Can EuGH, Rs. 24/71, Slg. 1972, 269 – Meinhardt EuGH, Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 – Schlüter EuGH, Rs. 46/71, Slg. 1972, 373 – Brandau EuGH, Rs. 44/71, Slg. 1972, 427 – Marcato

1267

1268

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 5/72, Slg. 1972, 443 – Grassi EuGH, Rs. 48/71, Slg. 1972, 529 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 48/69, Slg. 1972, 619 – ICI EuGH, Rs. 9/72, Slg. 1972, 961 – Brunner KG EuGH, Rs. 20/72, Slg. 1972, 1055 – Cobelex EuGH, Rs. 75/72 R, Slg. 1972, 1201 – Perinciolo EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 – International Fruit Company EuGH, Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 40/72, Slg. 1973, 125 – Schröder EuGH, Rs. 6/72, Slg. 1973, 215 – Continental Can EuGH, Rs. 62/72, Slg. 1973, 269 – Bollmann EuGH, Rs. 73/72, Slg. 1973, 283 – Bentzinger EuGH, Rs. 57/72, Slg. 1973, 321 – Westzucker EuGH, Rs. 76/72, Slg. 1973, 457 – Michel S. EuGH, Rs. 58 u. 75/72, Slg. 1973, 511 – Perinciolo EuGH, Rs. 81/72, Slg. 1973, 575 – Kommission/Rat EuGH, Rs. 1/73, Slg. 1973, 723 – Westzucker EuGH, Rs. 70/72, Slg. 1973, 813 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 – Variola EuGH, Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 – Balkan-Import-Export EuGH, Rs. 9/73, Slg. 1973, 1135 – Schlüter EuGH, Rs. 10/73, Slg. 1973, 1175 – Rewe-Zentral EuGH, Rs. 63-69/72, Slg. 1973, 1229 – Werhahn EuGH, Rs. 41 u.a./73, Slg. 1973, 1465 – Générale Sucrière EuGH, Rs. 134/73, Slg. 1974, 1 – Holtz & Willemsen EuGH, Rs. 166/73, Slg. 1974, 33 – Rheinmühlen EuGH, Rs. 127/73, Slg. 1974, 51 – BRT/SABAM I EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 – Louwage EuGH, Rs. 146/73, Slg. 1974, 139 – Rheinmühlen II EuGH, Rs. 15 u.a./73, Slg. 1974, 177 – Kortner EuGH, Rs. 23/74 R, Slg. 1974, 331 – Küster EuGH, Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 – Haegeman EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 – Nold EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 – König EuGH, Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 – Reyners EuGH, Rs. 173/73, Slg. 1974, 709 – Italien/Kommission EuGH, Rs. 9/74, Slg. 1974, 773 – Casagrande EuGH, Rs. 177/73 u. 5/74, Slg. 1974, 819 – Reinarz EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 – Dassonville EuGH, Rs. 175/73, Slg. 1974, 917 – Gewerkschaftsbund EuGH, Rs. 18/74, Slg. 1974, 933 – Allgemeine Gewerkschaft der Europäischen Beamten EuGH, Rs. 112 u.a./73, Slg. 1974, 957 – Campogrande EuGH, Rs. 17/74, Slg. 1974, 1063 – Transocean Marine Paint Association EuGH, Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 – van Binsbergen EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 – van Duyn

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. 36/74, Slg. 1974, 1405 – Walrave EuGH, Rs. 3/75 R, Slg. 1975, 1 – Johnson & Firth Brown EuGH, Rs. 72/74, Slg. 1975, 401 – Union Syndicale EuGH, Rs. 74/74, Slg. 1975, 533 – CNTA EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 – Frubo EuGH, Rs. 44/75 R, Slg. 1975, 637 – Könecke EuGH, Rs. 50/74, Slg. 1975, 1003 – Asmussen EuGH, Rs. 9/75, Slg. 1975, 1171 – Meyer-Burckhardt EuGH, Rs. 36/75, Slg. 1975, 1219 – Rutili EuGH, Rs. 81-88/74, Slg. 1975, 1247 – Marenco EuGH, Rs. 23/75, Slg. 1975, 1279 – Rey Soda EuGH, Gutachten 1/75, Slg. 1975, 1355 – Lokale Kosten EuGH, Rs. 100/74, Slg. 1975, 1393 – CAM EuGH, Rs. 30/75, Slg. 1975, 1419 – UNIL-IT EuGH, Rs. 40 u. a./73, Slg. 1975, 1663 – Suiker Unie EuGH, Rs. 40/75, Slg. 1976, 1 – Produits Bertrand EuGH, Rs. 60/75, Slg. 1976, 45 – Russo EuGH, Rs. 59/75, Slg. 1976, 91 – Manghera EuGH, Rs. 87/75, Slg. 1976, 129 – Bresciani EuGH, Rs. 52/75, Slg. 1976, 277 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 – Defrenne II EuGH, Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 – Royer EuGH, Rs. 66/75, Slg. 1976, 593 – Macevicius EuGH, Rs. 111/75, Slg. 1976, 657 – Mazzalai EuGH, Rs. 26/74, Slg. 1976, 677 – Roquette Frères EuGH, Rs. 110/75, Slg. 1976, 955 – Mills EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 – Kramer EuGH, Rs. 54/75, Slg. 1976, 1381 – De Dapper EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1976, 1585 – Exportation des Sucres EuGH, Rs. 130/75, Slg. 1976, 1589 – Prais EuGH, Rs. 23/76, Slg. 1976, 1807 – Pellegrini EuGH, Rs. 41/76, Slg. 1976, 1921 – Donckerwolke EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 – Rewe I EuGH, Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 – Comet EuGH, Rs. 46/76, Slg. 1977, 5 – Bauhuis EuGH, Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 – Nederlandse Ondernemingen EuGH, Rs. 41 u.a./73, Slg. 1977, 445 – SA Générale sucrière EuGH, Rs. 74/76, Slg. 1977, 557 – Iannelli EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 – l’exportation des sucres EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 – Stillegungsfonds EuGH, Rs. 71/76, Slg. 1977, 765 – Thieffry EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 – Scholten Honig EuGH, Rs. 31 u. 53/77 R, Slg. 1977, 921 – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. 61/77 R, Slg. 1977, 937 – Seefischerei EuGH, Rs. 107/76, Slg. 1977, 957 – Hoffmann La Roche

1269

1270

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 114/76, Slg. 1977, 1211 – Bela-Mühle EuGH, Rs. 61/76, Slg. 1977, 1419 – Geist EuGH, Rs. 117/76 u. 16/77, Slg. 1977, 1753 – Ruckdeschel u. Ströh EuGH, Rs. 119/77 R, Slg. 1977, 1867 – Nippon Seiko EuGH, Rs. 43/77, Slg. 1977, 2175 – Riva EuGH, Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 – Enka EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 – Zerbone EuGH, Rs. 19/77, Slg. 1978, 131 – Miller International Schallplatten EuGH, Rs. 78/77, Slg. 1978, 169 – Lührs EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 – Seefischerei EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 – Simmenthal II EuGH, Rs. 111/77, Slg. 1978, 659 – Bleiindustrie EuGH, Rs. 7/77, Slg. 1978, 769 – von Wüllerstorff u. Urbair EuGH, Rs. 123/77, Slg. 1978, 845 – UNICME EuGH, Rs. 75/77, Slg. 1978, 897 – Mollet EuGH, Rs. 132/77, Slg. 1978, 1061 – Exportation des Sucres EuGH, Rs. 25/77, Slg. 1978, 1081 – de Roubaix EuGH, Rs. 83/76 u.a., Slg. 1978, 1209 – Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe u.a. EuGH, Rs. 149/77, Slg. 1978, 1365 – Defrenne/Sabena EuGH, Rs. 166/78 R, Slg. 1978, 1745 – Italien/Rat EuGH, Rs. 69/77, Slg. 1978, 1749 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 – Hansen EuGH, Rs. 86/77, Slg. 1978, 1855 – Ditterich EuGH, Rs. 156/77, Slg. 1978, 1881 – Kommission/Belgien EuGH, Beschl. 1/78, Slg. 1978, 2151 – Objektschutz EuGH, Rs. 83/78, Slg. 1978, 2347 – Pigs Marketing Board EuGH, Rs. 103-109/78, Slg. 1979, 17 – Société des Usines de Beauport EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 – Racke EuGH, Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 – Decker EuGH, Rs. 17/78, Slg. 1979, 189 – Deshormes EuGH, Rs. 15 u. 16/76, Slg. 1979, 321 – EAGFL EuGH, Rs. 18/76, Slg. 1979, 343 – EAGFL II EuGH, Rs. 128/78, Slg. 1979, 419 – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. 120/78, Slg. 1979, 649 – Rewe EuGH, Rs. 122/78, Slg. 1979, 677 – Buitoni EuGH, Rs. 92/78, Slg. 1979, 777 – Simmenthal EuGH, Rs. 130/78, Slg. 1979, 867 – Salumificio EuGH, Rs. 31/79 R, Slg. 1979, 1077 – Société des Aciéries de Montereau EuGH, Rs. 90/78, Slg. 1979, 1081 – Granaria EuGH, Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 – NTN Toyo Bearing EuGH, Rs. 231/78, Slg. 1979, 1447 – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 – Ratti EuGH, Rs. 240/78, Slg. 1979, 2137 – Atalanta EuGH, Rs. 185-204/78, Slg. 1979, 2345 – van Dam EuGH, Rs. 32 u.a./78, Slg. 1979, 2435 – BMW Belgium EuGH, Rs. 124/78, Slg. 1979, 2499 – List

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

1271

EuGH, Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 – Italien/Rat EuGH, Rs. 232/78, Slg. 1979, 2729 – Schaffleisch EuGH, Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 – Eridania EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 – Internationales Naturkautschukübereinkommen EuGH, Rs. 141/78, Slg. 1979, 2923 – Seefischerei EuGH, Rs. 238/78, Slg. 1979, 2955 – Ireks-Arkady EuGH, Rs. 261 u. 262/78, Slg. 1979, 3045 – Interquell Stärke-Chemie EuGH, Rs. 64/76 u.a., Slg. 1979, 3091 – Dumortier frères EuGH, Rs. 125/78, Slg. 1979, 3173 – GEMA EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 – Hauer EuGH, Rs. 69/79, Slg. 1980, 75 – Jordens-Vosters EuGH, Rs. 809/79 R, Slg. 1980, 139 – Pardini EuGH, Rs. 55/79, Slg. 1980, 481 – Irland/Kommission EuGH, Rs. 68/79, Slg. 1980, 501 – Just EuGH, Rs. 265/78, Slg. 1980, 617 – Ferwerda EuGH, Rs. 76/79, Slg. 1980, 665 – Könecke EuGH, Rs. 61/79, Slg. 1980, 1205 – Denkavit EuGH, Rs. 66 u.a./79, Slg. 1980, 1237 – Salumi EuGH, Rs. 133/79, Slg. 1980, 1299 – Sucrimex EuGH, Rs. 102/79, Slg. 1980, 1473 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 73/79, Slg. 1980, 1533 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 131/79, Slg. 1980, 1585 – Regina EuGH, Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 – Kuhner EuGH, Rs. 123/80, Slg. 1980, 1789 – B./Parlament EuGH, Rs. 789 u. 790/79, Slg. 1980, 1949 – Calpak EuGH, Rs. 138/80, Slg. 1980, 1975 – Borker EuGH, Rs. 136/79, Slg. 1980, 2033 – National Panasonic EuGH, Rs. 808/79, Slg. 1980, 2103 – Fratelli Pardini EuGH, Rs. 129/80 R, Slg. 1980, 2135 – Turner EuGH, Rs. 6 u. 97/79, Slg. 1980, 2141 – Grassi EuGH, Rs. 811/79, Slg. 1980, 2545 – Ariete EuGH, Rs. 826/79, Slg. 1980, 2559 – Mireco EuGH, Rs. 174/80 R, Slg. 1980, 2665 – Reichardt EuGH, Rs. 2/80, Slg. 1980, 3107 – Hubert Dautzenberg EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, 3333 – Roquette Frères EuGH, Rs. 782/79, Slg. 1980, 3651 – Maurice Geeraerd EuGH, Rs. 23/80, Slg. 1980, 3709 – Grasselli EuGH, Rs. 1252/79, Slg. 1980, 3753 – Ferriere Lucchini EuGH, Rs. 149/79, Slg. 1980, 3881 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 122 u. 123/79, Slg. 1981, 473 – Schiavo EuGH, Rs. 161 u. 162/80, Slg. 1981, 543 – Carbognani u. Coda Zabetta EuGH, Rs. 34/80, Slg. 1981, 665 – Authié EuGH, Rs. 64/80, Slg. 1981, 693 – Giuffrida EuGH, Rs. 36 u. 71/80, Slg. 1981, 735 – Irish Creamery EuGH, Rs. 804/79, Slg. 1981, 1045 – Seefischerei-Erhaltungsmaßnahmen EuGH, Rs. 66/80, Slg. 1981, 1191 – International Chemical

1272

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 157/80, Slg. 1981, 1391 – Rinkau EuGH, Rs. 167/80, Slg. 1981, 1499 – Curtis EuGH, Rs. 113/80, Slg. 1981, 1625 – Kommission/Irland EuGH, Rs. 173/80, Slg. 1981, 1649 – Blasig EuGH, Rs. 105/80, Slg. 1981, 1701 – Desmedt EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 – „Butterfahrten“ EuGH, Rs. 60 u. 190/81 R, Slg. 1981, 1857 – IBM EuGH, Rs. 33/80, Slg. 1981, 2141 – Albini EuGH, Rs. 232/81 R, Slg. 1981, 2193 – Aricola Commerciale Olio EuGH, Rs. 246/80, Slg. 1981, 2311 – Broekmeulen EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 – IBM EuGH, Rs. 195/80, Slg. 1981, 2861 – Michel EuGH, Rs. 244/80, Slg. 1981, 3045 – Foglia EuGH, Rs. 151/80, Slg. 1981, 3161 – de Hoe EuGH, Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 – Cormann & Fils SA EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 – Becker EuGH, Rs. 256/80 u.a., Slg. 1982, 85 – Birra Wührer EuGH, Rs. 68/81, Slg. 1982, 153 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 828/79, Slg. 1982, 269 – Adam EuGH, Rs. 1253/79, Slg. 1982, 297 – Battaglia EuGH, Rs. 270/80, Slg. 1982, 329 – Polydor EuGH, Rs. 53/81, Slg. 1982, 1035 – Levin EuGH, Rs. 102/81, Slg. 1982, 1095 – Nordsee EuGH, Rs. 45/81, Slg. 1982, 1129 – Moksel EuGH, Rs. 17/81, Slg. 1982, 1331 – Pabst & Richarz EuGH, Rs. 86/82 R, Slg. 1982, 1555 – Hasselblad EuGH, Rs. 96/81, Slg. 1982, 1791 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. 44/81, Slg. 1982, 1855 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 – Lord Bethell EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 – Transparenzrichtlinie EuGH, Rs. 110/81, Slg. 1982, 3159 – Roquette Frères EuGH, Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 – Roquette Frères EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 – C.I.L.F.I.T. EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 – Alusuisse EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 – Kupferberg EuGH, Rs. 35 u. 36/82, Slg. 1982, 3723 – Morson EuGH, Rs. 105/81, Slg. 1982, 3781 – Oberthür EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799 – Agences de Voyages EuGH, Rs. 261/81, Slg. 1982, 3961 – Rau EuGH, Rs. 249/81, Slg. 1982, 4005 – Kommission/Irland („Buy Irish“) EuGH, Rs. 12/82, Slg. 1982, 4089 – Trinon EuGH, Rs. 191/81, Slg. 1982, 4229 – Plug EuGH, Rs. 258/81, Slg. 1982, 4261 – Metallurgiki EuGH, Rs. 314-316/81 u.a., Slg. 1982, 4337 – Waterkeyn u.a. EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, 255 – Luxemburg/Parlament EuGH, Rs. 250/78, Slg. 1983, 421 – DEKA

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. 294/81, Slg. 1983, 911 – Control Data EuGH, Rs. 282/81, Slg. 1983, 1245 – Salvatore Ragusa EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 – Klöckner EuGH, Rs. 256/81, Slg. 1983, 1707 – Pauls Agriculture EuGH, Rs. 289/81, Slg. 1983, 1731 – Mavridis EuGH, Rs. 306/81, Slg. 1983, 1755 – Verros EuGH, Rs. 100-103/80, Slg. 1983, 1825 – Musique Diffusion française EuGH, Rs. 225/82, Slg. 1983, 1991 – Verzyck EuGH, Rs. 85/82, Slg. 1983, 2105 – Schloh EuGH, Rs. 118/83 R, Slg. 1983, 2583 – CMC EuGH, Rs. 171/83 R, Slg. 1983, 2621 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 – Deutsche Milchkontor EuGH, Rs. 191/82, Slg. 1983, 2913 – Fediol EuGH, Rs. 199/82, Slg. 1983, 3595 – San Giorgio EuGH, Rs. 188/82, Slg. 1983, 3721 – Thyssen EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 – Blomefield EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 – Michael EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 – EKRO EuGH, Rs. 74/82, Slg. 1984, 317 – Kommission/Irland EuGH, Rs. 1/84 R, Slg. 1984, 423 – Ilford EuGH, Rs. 325/82, Slg. 1984, 777 – „Butterfahrten“ EuGH, Rs. 239 u. 275/82, Slg. 1984, 1005 – Allied Corporation EuGH, Rs. 228 u. 229/82, Slg. 1984, 1129 – Ford EuGH, Rs. 310/81, Slg. 1984, 1341 – EISS EuGH, Rs. 84/82, Slg. 1984, 1451 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. 75 u. 117/82, Slg. 1984, 1509 – Razzouk u. Beydoun EuGH, Rs. 29 u. 30/83, Slg. 1984, 1679 – Compagnie Royale Asturienne EuGH, Rs. 324/82, Slg. 1984, 1861 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 – von Colson u. Kamann EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 – Harz EuGH, Rs. 281/82, Slg. 1984, 1969 – Unifrex EuGH, Rs. 58/83, Slg. 1984, 2027 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. 338/82, Slg. 1984, 2123 – Albertini u. Montagnani EuGH, Rs. 51/83, Slg. 1984, 2793 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 209/83, Slg. 1984, 3089 – Valsabbia EuGH, Rs. 279/83, Slg. 1984, 3403 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 83 u. 84/84, Slg. 1984, 3571 – N.M. EuGH, Rs. 135/84, Slg. 1984, 3577 – F.B. EuGH, Rs. 109/83, Slg. 1984, 3581 – Eurico EuGH, Rs. 256/80 u.a, Slg. 1984, 3693 – Birra Wührer EuGH, Rs. 59/83, Slg. 1984, 4057 – Biovilac EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 – Charles Lux EuGH, Rs. 106/83, Slg. 1984, 4209 – Sermide EuGH, Rs. 168/83, Slg. 1985, 83 – Pasquali-Gherardi EuGH, Rs. 11/82, Slg. 1985, 207 – Piraiki-Patraiki EuGH, Rs. 147/83, Slg. 1985, 257 – Binderer

1273

1274

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 143/83, Slg. 1985, 427 – Kommission/Dänemark EuGH, Rs. 293/83, Slg. 1985, 593 – Gravier EuGH, Rs. 264/82, Slg. 1985, 849 – Timex EuGH, Rs. 263/83, Slg. 1985, 893 – Mariette Turner EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, 1057 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 274/83, Slg. 1985, 1077 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 100/84, Slg. 1985, 1169 – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. 246/83, Slg. 1985, 1253 – De Angelis EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 – Parlament/Rat EuGH, Rs. 53/83, Slg. 1985, 1621 – Allied Corporation EuGH, Rs. 29/84, Slg. 1985, 1661 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. 146/84, Slg. 1985, 1723 – Santis EuGH, Rs. 228/84, Slg. 1985, 1969 – Maurice Pauvert EuGH, Rs. 174/83, Slg. 1985, 2133 – Amman EuGH, Rs. 134/84, Slg. 1985, 2225 – Williams EuGH, Rs. 118/83, Slg. 1985, 2325 – CMC EuGH, Rs. 66 u.a./83, Slg. 1985, 2459 – Hattet EuGH, Rs. 87/77 u.a., Slg. 1985, 2523 – Salerno EuGH, Rs. 42/84, Slg. 1985, 2545 – Remia EuGH, Rs. 33/82, Slg. 1985, 2759 – Murri frères EuGH, Rs. 172 u. 226/83, Slg. 1985, 2831 – Hoogovens Groep EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 – Finsider EuGH, Rs. 181/84, Slg. 1985, 2889 – Man (Sugar) EuGH, Rs. 154/84, Slg. 1985, 3165 – FKF EuGH, Rs. 145/83, Slg. 1985, 3539 – Adams EuGH, Rs. 318/81, Slg. 1985, 3693 – CO.DE.MI. SpA EuGH, Rs. 42/85, Slg. 1985, 3749 – Cockerill-Sambre EuGH, Rs. 67/84, Slg. 1985, 3983 – Sideradria EuGH, Rs. 41/84, Slg. 1986, 1 – Pinna EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 – Hurd/Jones EuGH, Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 – Cofaz EuGH, Rs. 143/84, Slg. 1986, 459 – Vlachou EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 – Marshall EuGH, Rs. 175/84, Slg. 1986, 753 – Krohn EuGH, Rs. 238/84, Slg. 1986, 795 – Röser EuGH, Rs. 69/85, Slg. 1986, 947 – Wünsche EuGH, Rs. 54/85, Slg. 1986, 1067 – Mirepoix EuGH, Rs. 85/85, Slg. 1986, 1149 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 8/85, Slg. 1986, 1187 – Bevere EuGH, Rs. 237/84, Slg. 1986, 1247 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 – Les Verts EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 – Asjes EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 – Johnston EuGH, Rs. 78/85, Slg. 1986, 1753 – Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament EuGH, Rs. 119/85, Slg. 1986, 1777 – Usinor EuGH, Rs. 53/85, Slg. 1986, 1965 – Akzo Chemie EuGH, Rs. 34/86, Slg. 1986, 2155 – Rat/Parlament

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 221/86 R, Slg. 1986, 2969 – Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament EuGH, Rs. 92/85, Slg. 1986, 3157 – Hamai EuGH, Rs. 426/85, Slg. 1986, 4057 – Zoubek EuGH, Rs. 281/84, Slg. 1987, 49 – Zuckerfabrik Bedburg EuGH, Rs. 175/84, Slg. 1987, 97 – Krohn EuGH, Rs. 271/83 u.a., Slg. 1987, 167 – Ainsworth EuGH, Rs. 304/86 R, Slg. 1987, 267 – Enital EuGH, Rs. 181/85, Slg. 1987, 689 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. 45/87 R, Slg. 1987, 783 – Kommission/Irland EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 – Deufil EuGH, Rs. 15/85, Slg. 1987, 1005 – Consorzio Cooperative d’Abruzzo EuGH, Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 – Rau EuGH, Rs. 92/78 R, Slg. 1987, 1129 – Simmenthal EuGH, Rs. 121/86, Slg. 1987, 1183 – Epichirisseon EuGH, Rs. 22/86, Slg. 1987, 1339 – Rindone EuGH, Rs. 286/85, Slg. 1987, 1453 – McDermott u. Cotter EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 – APS EuGH, Rs. 159/84 u.a., Slg. 1987, 1579 – Alan Ainsworth u.a. EuGH, Rs. 68/87 R, Slg. 1987, 1691 – Pfizer EuGH, Rs. 167 u. 212/85, Slg. 1987, 1701 – Assider EuGH, Rs. 363/85, Slg. 1987, 1733 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 240/84, Slg. 1987, 1809 – Toyo EuGH, Rs. 186/85, Slg. 1987, 2029 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 133-136/85, Slg. 1987, 2334 – Walter Rau EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 – Albako/BALM EuGH, Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 – Pretore di Salò EuGH, Rs. 394/85, Slg. 1987, 2741 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 1/86, Slg. 1987, 2797 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 247/85, Slg. 1987, 3029 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 – Demirel EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 – Kolpinghuis EuGH, Rs. 222/86, Slg. 1987, 4097 – Heylens EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 – Foto-Frost EuGH, Rs. 344/85, Slg. 1987, 4435 – Ferriere San Carlo EuGH, Rs. 142 u. 156/84, Slg. 1987, 4487 – BAT u. Reynolds EuGH, Rs. 223/85, Slg. 1987, 4617 – RSV EuGH, Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 – van der Kooy EuGH, Rs. 213/85, Slg. 1988, 281 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. 293/85, Slg. 1988, 305 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. 309/85, Slg. 1988, 355 – Barra EuGH, Rs. 24/86, Slg. 1988, 379 – Blaizot EuGH, Rs. 256/85, Slg. 1988, 521 – Italien/Kommission EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 – Murphy EuGH, Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 – Vereinigtes Königreich/Rat

1275

1276

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. 131/86, Slg. 1988, 905 – Vereinigtes Königreich/Rat EuGH, Rs. 190/84, Slg. 1988, 1017 – Les Verts EuGH, Rs. 85/86, Slg. 1988, 1281 – Kommission/EIB EuGH, Rs. 62 u. 72/87, Slg. 1988, 1573 – Exécutif régional wallon EuGH, Rs. 76/88 R, Slg. 1988, 1741 – La Terza EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. 97 u.a./86, Slg. 1988, 2181 – Asteris EuGH, Rs. 120/86, Slg. 1988, 2321 – Mulder EuGH, Rs. 57/86, Slg. 1988, 2855 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 – Sofrimport EuGH, Rs. 300/86, Slg. 1988, 3443 – Van Landschoot EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 – CIDA EuGH, Rs. 236/86, Slg. 1988, 3761 – Dillinger Hüttenwerke EuGH, Rs. 55/87, Slg. 1988, 3845 – Moskel Import EuGH, Rs. 377/87, Slg. 1988, 4017 – Parlament/Rat EuGH, Rs. 383/87, Slg. 1988, 4051 – Kommission/Rat EuGH, Rs. 187/85, Slg. 1988, 4155 – Fediol EuGH, Rs. 188/85, Slg. 1988, 4193 – Fediol EuGH, Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635 – Beentjes EuGH, Rs. 190/87, Slg. 1988, 4689 – Moormann EuGH, Rs. 358/85 u. 51/86, Slg. 1988, 4821 – Frankreich/Parlament EuGH, Rs. 272/86, Slg. 1988, 4875 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. 89 u.a./85, Slg. 1988, 5193 – Ahlström EuGH, Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 – Vereinigtes Königreich/Kommission EuGH, Rs. 204/86, Slg. 1988, 5323 – Griechenland/Rat EuGH, Rs. 51/87, Slg. 1988, 5459 – Kommission/Rat EuGH, Rs. 106-120/87, Slg. 1988, 5515 – Asteris u.a. EuGH, Rs. 165/87, Slg. 1988, 5545 – Kommission/Rat EuGH, Rs. 189/87, Slg. 1988, 5565 – Kalfelis EuGH, Rs. 302/87, Slg. 1988, 5615 – Parlament/Rat EuGH, Rs. 294/86 u. 77/87, Slg. 1988, 6077 – Technointorg EuGH, Rs. 311/87, Slg. 1988, 6295 – Erzeugergemeinschaft Goldenes Rheinhessen EuGH, Rs. 166 u. 220/86, Slg. 1988, 6473 – Irish Cement Limited EuGH, Rs. 341/87, Slg. 1989, 79 – EMI Electrola EuGH, Rs. 22/87, Slg. 1989, 143 – Kommission/Italien EuGH, Rs. 94/87, Slg. 1989, 175 – Alcan I EuGH, Rs. 186/87, Slg. 1989, 195 – Cowan EuGH, Rs. 262/87, Slg. 1989, 225 – Niederlande/Kommission EuGH, Rs. 206/87, Slg. 1989, 275 – Lefebvre EuGH, Rs. 247/87, Slg. 1989, 291 – Star Fruit Company SA EuGH, Rs. 32/88, Slg. 1989, 341 – Six Constructions EuGH, Rs. 359/87, Slg. 1989, 585 – Pinna EuGH, Rs. 126/87, Slg. 1989, 643 – Sergio Del Plato EuGH, Rs. 66/86, Slg. 1989, 803 – Ahmed Saeed EuGH, Rs. 193 u. 194/87, Slg. 1989, 1045 – Maurissen u.a. EuGH, Rs. 249/86, Slg. 1989, 1263 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 – ERASMUS-Programm

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. 20/88, Slg. 1989, 1553 – Roquette Frères EuGH, Rs. 56/88, Slg. 1989, 1615 – Vereinigtes Königreich/Rat EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 – Costanzo EuGH, Rs. 50/88, Slg. 1989, 1925 – Kühne EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 – Schräder EuGH, Rs. 286/83, Slg. 1989, 2445 – Alexis EuGH, Rs. 380/87, Slg. 1989, 2491 – Enichem Base EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 – Wachauf EuGH, Rs. 46/87 u. 227/88, Slg. 1989, 2859 – Hoechst EuGH, Rs. 68/88, Slg. 1989, 2965 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. 109/88, Slg. 1989, 3199 – Danfoss EuGH, Rs. 231/87 u. 129/88, Slg. 1989, 3233 – Ufficio distrettuale u.a. EuGH, Rs. 75 u.a./88, Slg. 1989, 3599 – Bonazzi-Bertottilli u.a. EuGH, Rs. 6 u. 7/88, Slg. 1989, 3639 – Spanien u. Frankreich/Kommission EuGH, Rs. 14/88, Slg. 1989, 3677 – Italien/Kommission EuGH, Rs. 30/88, Slg. 1989, 3711 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. 121/86, Slg. 1989, 3919 – Epicheiriseon EuGH, Rs. 100/88, Slg. 1989, 4285 – Oyowe u. Traore EuGH, Rs. 322/88, Slg. 1989, 4407 – Grimaldi EuGH, Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 – SAFA EuGH, Rs. C-193 u. 194/87, Slg. 1990, I-95 – Maurissen EuGH, Rs. C-301/87, Slg. 1990, I-307 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-350/88, Slg. 1990, I-395 – Delacre EuGH, Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 – Busseni EuGH, Rs. C-385/89 R, Slg. 1990, I-561 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 – Nashua EuGH, Rs. C-339/87, Slg. 1990, I-851 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959 – Belgien/Kommission EuGH, Rs. C-201/89, Slg. 1990, I-1183 – Le Pen EuGH, Rs. C-24 u. 97/80 R, Slg. 1990, I-1319 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-62/88, Slg. 1990, I-1527 – Griechenland/Rat EuGH, Rs. C-371/89, Slg. 1990, I-1555 – Emrich EuGH, Rs. C-262/88, Slg. 1990, I-1889 – Barber EuGH, Rs. C-87/89, Slg. 1990, I-1981 – Sonito u.a. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 – Tschernobyl EuGH, Rs. C-68/90, Slg. 1990, I-2101 – Blot u. Front national EuGH, Rs. C-51 u. 59/90 R, Slg. 1990, I-2167 – Comos-Tank u.a. EuGH, Rs. C-68/90 R, Slg. 1990, I-2177 – Yvan Blot u. Front national EuGH, Rs. C-72/90, Slg. 1990, I-2181 – Asia Motor France EuGH, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 – Factortame EuGH, Rs. C-152/88, Slg. 1990, I-2477 – Sofrimport EuGH, Rs. C-8/89, Slg. 1990, I-2515 – Zardi EuGH, Rs. C-80/89, Slg. 1990, I-2659 – Behn Verpackungsbedarf EuGH, Rs. C-195/90 R, Slg. 1990, I-2715 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-217/88, Slg. 1990, I-2879 – Tafelwein EuGH, Rs. C-326/88, Slg. 1990, I-2911 – Hansen

1277

1278

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-304/86 u. 185/87, Slg. 1990, I-2939 – Enital EuGH, Rs. C-35/88, Slg. 1990, I-3125 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-128/89, Slg. 1990, I-3239 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 – Foster EuGH, Rs. C-195/90 R, Slg. 1990, I-3351 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-2/88 Imm., Slg. 1990, I-3365 – Zwartveld EuGH, Rs. C-5/89, Slg. 1990, I-3437 – BUG-Alutechnik EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 – Sevince EuGH, Rs. C-366/88, Slg. 1990, I-3571 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-200/89, Slg. 1990, I-3669 – FUNOC EuGH, Rs. C-297/88 u. 197/89, Slg. 1990, I-3763 – Dzodzi EuGH, Rs. C-86/89, Slg. 1990, I-3891 – Italien/Kommission EuGH, Rs. C-231/89, Slg. 1990, I-4003 – Gmurzynsk-Bscher EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 – Fedesa EuGH, Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 – Marleasing EuGH, Rs. C-208/88, Slg. 1990, I-4445 – Kommission/Dänemark EuGH, Rs. C-347/88, Slg. 1990, I-4747 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-238/89, Slg. 1990, I-4827 – Pall EuG, Rs. T-28/89, Slg. 1990, II-59 – Maindiaux EuG, Rs. T-123/89, Slg. 1990, II-131 – Chomel EuG, Rs. T-23/90 R, Slg. 1990, II-195 – Peugeot EuG, Rs. T-133/89, Slg. 1990, II-245 – Burban EuG, Rs. T-51/89, Slg. 1990, II-309 – Tetra Pak EuG, Rs. T-37/89, Slg. 1990, II-463 – Hanning EuG, Rs. T-48/89, Slg. 1990, II-493 – Fernando Beltrante EuG, Rs. T-45/90 R, Slg. 1990, II-705 – Speybrouck EuG, Rs. T-29/89, Slg. 1990, II-787 – Moritz EuG, Rs. T-160 u. 161/89, Slg. 1990, II-871 – Kalavros EuGH, Rs. C-341/89, Slg. 1991, I-25 – Ballmann EuGH, Rs. C-244/89, Slg. 1991, I-163 – Fangquoten EuGH, Rs. C-345/90 P, Slg. 1991, I-231 – Hanning EuGH, Rs. C-184/89, Slg. 1991, I-297 – Nimz EuGH, Rs. C-281/89, Slg. 1991, I-347 – Italien/Kommission EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 – Süderdithmarschen EuGH, Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 – Antonissen EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 – Grundwasserschutzrichtlinie EuGH, Rs. C-330/88, Slg. 1991, I-1045 – Grifoni EuGH, Rs. C-66/91 u. 66/91 R, Slg. 1991, I-1143 – Emerald Meats EuGH, Rs. C-377/89, Slg. 1991, I-1155 – Cotter u. McDermott EuGH, Rs. C-202/88, Slg. 1991, I-1223 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433 – Italien/Kommission EuGH, Rs. C-314/89, Slg. 1991, I-1647 – Rauh EuGH, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 – Nakajima EuGH, Rs. C-96/89, Slg. 1991, I-2461 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-358/89, Slg. 1991, I-2501 – Extramet Industrie EuGH, Rs. C-313/90 R, Slg. 1991, I-2557 – CIRFS EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 – Kommission/Deutschland

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

1279

EuGH, Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-51 u.a./89, Slg. 1991, I-2757 – Comett II EuGH, Rs. C-290/89, Slg. 1991, I-2851 – Trinkwasser EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-307/89, Slg. 1991, I-2903 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-50/90, Slg. 1991, I-2917 – Sunzest EuGH, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 – ERT EuGH, Rs. C-369/89, Slg. 1991, I-2971 – Piageme EuGH, Rs. C-248/89, Slg. 1991, I-2987 – Cargill EuGH, Rs. C-351/89, Slg. 1991, I-3317 – Overseas Union Insurance EuGH, Rs. C-117/91 R, Slg. 1991, I-3354 – Bosman EuGH, Rs. C-90 u. 91/90, Slg. 1991, I-3617 – Neu EuGH, Rs. C-247/89, Slg. 1991, I-3659 – Kommission/Portugal EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 – Verholen EuGH, Rs. C-258/89, Slg. 1991, I-3977 – Kommission/Spanien EuGH, Rs. C-353/89, Slg. 1991, I-4069 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 – Emmott EuGH, Rs. C-7/90, Slg. 1991, I-4371 – Vandevenne EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1991, I-4529 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-159/90, Slg. 1991, I-4685 – Society for the Protection of Unborn Children Ireland EuGH, Rs. C-183/90, Slg. 1991, I-4743 – van Dalfsen EuGH, Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-44/89, Slg. 1991, I-5119 – von Deetzen EuGH, Rs. C-16/90, Slg. 1991, I-5163 – Nölle EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich EuGH, Rs. C-269/90, Slg. 1991, I-5469 – TU München EuGH, Rs. C-315/90, Slg. 1991, I-5589 – Gimelec EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 – EWG I EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 – Latham EuG, Rs. T-10/91 R, Slg. 1991, II-133 – Bodson EuG, Rs. T-18/90, Slg. 1991, II-187 – Jongen EuG, Rs. T-30/90, Slg. 1991, II-207 – Zoder EuG, Rs. T-12/90, Slg. 1991, II-219 – Bayer EuG, Rs. T-14/91, Slg. 1991, II-235 – Weyrich EuG, Rs. T-19/91 R, Slg. 1991, II-265 – Vichy EuG, Rs. T-156/89, Slg. 1991, II-407 – Ínigo Valverde Mordt EuG, Rs. T-51/91 R, Slg. 1991, II-679 – Hoyer EuG, Rs. T-52/91 R, Slg. 1991, II-689 – Smets EuG, Rs. T-1/89, Slg. 1991, II-867 – Rhône-Poulenc EuG, Rs. T-77/91 R, Slg. 1991, II-1285 – Hochbaum EuG, Rs. T-7/89, Slg. 1991, II-1711 – Hercules Chemicals EuGH, Rs.C-117/90, Slg. 1992, I-35 – Kühn EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-14/91, Slg. 1992, I-441 – Sucrest EuGH, Rs. C-272/91 R, Slg. 1992, I-457 – Kommission/Italien

1280

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-48 u. 66/90, Slg. 1992, I-627 – Niederlande u.a./Kommission EuGH, Rs. C-185/90 P Rev., Slg. 1992, I-993 – Gill EuGH, Rs. C-43/90, Slg. 1992, I-1909 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-209/90, Slg. 1992, I-2613 – Feilhauer EuGH, Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 – EWG II EuGH, Rs. C-258 u. 259/90, Slg. 1992, I-2901 – Pesquerias De Bermeo EuGH, Rs. C-104/89 u. 37/90, Slg. 1992, I-3061 – Mulder EuGH, Rs. C-29/92, Slg. 1992, I-3935 – Asia Motor France EuGH, Rs. C-147/91, Slg. 1992, I-4097 – Ferrer Laderer EuGH, Rs. C-312/90, Slg. 1992, I-4117 – Spanien/Kommission EuGH, Rs. C-295/90, Slg. 1992, I-4193 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-2/90, Slg. 1992, I-4431 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. C-163/90, Slg. 1992, I-4625 – Legros u.a. EuGH, Rs. C-343/90, Slg. 1992, I-4673 – Lourenço Dias EuGH, Rs. C-295/92 R, Slg. 1992, I-5069 – Landbouwschap EuGH, Rs. C-240/90, Slg. 1992, I-5383 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. C-74/91, Slg. 1992, I-5437 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-219/91, Slg. 1992, I-5485 – Ter Voort EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 – Hansa Fleisch EuGH, Rs. C-251/91, Slg. 1992, I-5599 – Teulie EuGH, Rs. C-271 u.a./90, Slg. 1992, I-5833 – Spanien/Kommission EuGH, Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 – Poulsen u. Diva Navigation EuGH, Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 – Buckl EuGH, Rs. C-370/89, Slg. 1992, I-6211 – SGEEM u. Etroy EuGH, Rs. C-264/90, Slg. 1992, I-6285 – Wehrs EuGH, Rs. C-97/91, Slg. 1992, I-6313 – Borelli EuGH, Rs. C-237/91, Slg. 1992, I-6781 – Kus EuG, Rs. T-45/90, Slg. 1992, II-33 – Alicia Speybrouck EuG, Rs. T-52/90, Slg. 1992, II-121 – Volger EuG, Rs. T-6/91, Slg. 1992, II-141 – Pfloeschner EuG, Rs. T-79 u.a./89, Slg. 1992, II-315 – BASF u.a. EuG, Rs. T-19/91, Slg. 1992, II-415 – Société d’hygiène dermatologique de Vichy EuG, Rs. T-11/98, Slg. 1992, II-757 – Shell EuG, Rs. T-13/89, Slg. 1992, II-1021 – ICI EuG, Rs. T-26/91, Slg. 1992, II-1615 – Leonella Kupka-Floridi EuG, Rs. T-34/91, Slg. 1992, II-1723 – Whitehead EuG, Rs. T-24 u. 28/92, Slg. 1992, II-1839 – Langnese-Iglo u. Schöller EuG, Rs. T-49/91, Slg. 1992, II-1855 – Turner EuG, Rs. T-29/92 R, Slg. 1992, II-2161 – SPO u.a. EuG, Rs. T-138/89, Slg. 1992, II-2181 – NBV u. NBV EuG, Rs. T-23/91, Slg. 1992, II-2377 – Henri Maurissen EuG, Rs. T-47/92, Slg. 1992, II-2523 – Lenz EuG, Rs. T-75/91, Slg. 1992, II-2557 – Piera Scaramuzza EuGH, Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 – Deutsche Shell EuGH, Rs. C-320-322/90, Slg. 1993, I-393 – Telemarsicabruzzo EuGH, Rs. C-142/91, Slg. 1993, I-553 – Cebag EuGH, Rs. C-107/91, Slg. 1993, I-599 – ENU

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. C-102/92, Slg. 1993, I-801 – Ferriere Acciaierie Sarde EuGH, Rs. C-72 u. 73/91, Slg. 1993, I-887 – Sloman Neptun EuGH, Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 – Chemische Stoffe EuGH, Rs. C-157/92, Slg. 1993, I-1085 – Banchero EuGH, Rs. C-314/91, Slg. 1993, I-1093 – Beate Weber EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 – CIRFS u.a. EuGH, Rs. C-25/91, Slg. 1993, I-1719 – Pesqueras Echebastar SA EuGH, Rs. C-31-44/91, Slg. 1993, I-1761 – Lageder EuGH, Rs. C-24/92, Slg. 1993, I-1277 – Corbiau EuGH, Rs. C-182/91, Slg. 1993, I-2161 – Forafrique EuGH, Rs. C-213/91, Slg. 1993, I-3177 – Abertal EuGH, Rs. C-225/91, Slg. 1993, I-3203 – Matra EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-56/91, Slg. 1993, I-3433 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. C-90/92, Slg. 1993, I-3569 – Dr. Tretter EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 – Gibraltar/Rat EuGH, Rs. C-280/93 R, Slg. 1993, I-3668 – Deutschland/Rat EuGH, Rs. C-181 u. 248/91, Slg. 1993, I-3685 – Parlament/Rat u. Kommission EuGH, Rs. C-257/93 R, Slg. 1993, I-3917 – Van Parijs u.a. EuGH, Rs. C-296/93 R, Slg. 1993, I-4181 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-307/93 R, Slg. 1993, I-4191 – Irland/Kommission EuGH, Rs. C-271/91, Slg. 1993, I-4367 – Marshall EuGH, Rs. C-109/91, Slg. 1993, I-4879 – Ten Oever EuGH, Rs. C-92 u. 326/92, Slg. 1993, I-5145 – Phil Collins EuGH, Rs. C-338/91, Slg. 1993, I-5475 – Steenhorst-Neerings EuGH, Rs. C-267 u. 268/91, Slg. 1993, I-6097 – Keck EuGH, Rs. C-115/92 P, Slg. 1993, I-6549 – Volger EuGH, Rs. C-292/92, Slg. 1993, I-6787 – Hünermund EuG, Rs. T-115/92 R, Slg. 1993, II-339 – Hogan EuG, Rs. T-85/92, Slg. 1993, II-523 – de Hoe EuG, Rs. T-46/90, Slg. 1993, II-699 – Devillez EuG, Rs. T-12/93 R, Slg. 1993, II-785 – CCE de Vittel u.a. EuG, Rs. T-492/93 u. 492/93 R, Slg. 1993, II-1023 – Nutral EuG, Rs. T-22/92, Slg. 1993, II-1095 – Roderich Weißenfels EuG, Rs. T-76/92, Slg. 1993, II-1281 – Tsirimokos EuG, Rs. T-78/92, Slg. 1993, II-1299 – Perakis EuGH, Rs. C-364/92, Slg. 1994, I-43 – Eurocontrol EuGH, Rs. C-119/92, Slg. 1994, I-393 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-398/92, Slg. 1994, I-467 – Hatrex EuGH, Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 – Lombardia EuGH, Rs. C-343/92, Slg. 1994, I-571 – Roks EuGH, Rs. C-316/91, Slg. 1994, I-625 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-53/92 P, Slg. 1994, I-667 – Hilti EuGH, Rs. C-332 u.a./92, Slg. 1994, I-711 – Eurico Italia EuGH, Rs. C-316/93, Slg. 1994, I-763 – Vaneetveld EuGH, Rs. C-188/92, Slg. 1994, I-833 – TWD Textilwerke Deggendorf EuGH, Rs. C-324 u. 342/90, Slg. 1994, I-1173 – Deutschland u. Pleuger Worthington

1281

1282

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-313/93, Slg. 1994, I-1279 – Kommission/Luxemburg EuGH, Rs. C-87/94 R, Slg. 1994, I-1395 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. C-228/92, Slg. 1994, I-1445 – Roquette Frères EuGH, Rs. C-393/92, Slg. 1994, I-1477 – Almelo EuGH, Rs. C-428/93, Slg. 1994, I-1707 – Monin Automobiles EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 – Codorniu EuGH, Rs. C-118/92, Slg. 1994, I-1891 – Kommission/Luxemburg EuGH, Rs. C-317/92, Slg. 1994, I-2039 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 – BASF u.a. EuGH, Rs. C-187/93, Slg. 1994, I-2857 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-135/92, Slg. 1994, I-2885 – Fiskano EuGH, Rs. C-120/94 R, Slg. 1994, I-3037 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-432/92, Slg. 1994, I-3087 – Anastasiou EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 – Faccini Dori EuGH, Rs. C-352/92, Slg. 1994, I-3385 – Milchwerke Köln EuGH, Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-359/92, Slg. 1994, I-3681 – Produktsicherheits-Richtlinie EuGH, Rs. C-144/93, Slg. 1994, I-4605 – Pfanni Werke EuGH, Rs. C-341/94, Slg. 1994, I-4631 – Allain EuGH, Rs. C-400/92, Slg. 1994, I-4701 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. C-133/93 u.a., Slg. 1994, I-4863 – Crispoltoni u.a. EuGH, Rs. C-255/93, Slg. 1994, I-4949 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 – Bananenmarktordnung EuGH, Rs. C-381/93, Slg. 1994, I-5145 – Kommission/Frankreich EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – WTO EuGH, Rs. C-306/93, Slg. 1994, I-5555 – SMW Winzersekt EuG, Rs. T-3/93, Slg. 1994, II-121 – Air France EuG, Rs. T-88/94 R, Slg. 1994, II-263 – Société commerciale des potasses et de l’azote u.a. EuG, Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 – BEUC u.a. EuG, Rs. T-2/93, Slg. 1994, II-323 – Air France EuG, Rs. T-465/93, Slg. 1994, II-361 – Murgia Messapica EuG, Rs. T-77/92, Slg. 1994, II-549 – Parker Pen EuG, Rs. T-576-582/93, Slg. 1994, II-677 – Martine Browet u.a. EuG, Rs. T-32/93, Slg. 1994, II-1015 – Ladbroke EuG, Rs. T-46/92, Slg. 1994, II-1039 – Scottish Football EuG, Rs. T-479 u. 559/93, Slg. 1994, II-1115 – Bernardi EuG, Rs. T-295/94 R, Slg. 1994, II-1265 – Buchmann EuG, Rs. T-301/94 R, Slg. 1994, II-1279 – Laakmann Karton EuGH, Rs. C-412/93, Slg. 1995, I-179 – Leclerc-Siplec EuGH, Rs. C-365/93, Slg. 1995, I-499 – Kommission/Griechenland EuGH, Gutachten 2/92, Slg. 1995, I-521 – OECD EuGH, Rs. C-299/93, Slg. 1995, I-839 – Bauer EuGH, Rs. C-422/92, Slg. 1995, I-1097 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-42/94, Slg. 1995, I-1417 – Advies EuGH, Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 – Spanien/Kommission EuGH, Rs. C-135/94, Slg. 1995, I-1805 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-21/94, Slg. 1995, I-1827 – Parlament/Rat

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. C-470/93, Slg. 1995, I-1923 – Mars EuGH, Rs. C-156/93, Slg. 1995, I-2019 – Parlament/Kommisson EuGH, Rs. C-149/95 P(R), Slg. 1995, I-2168 – Atlantic Container Line u.a. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 – Großkrotzenburg EuGH, Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 – Roders EuGH, Rs. C-433/93, Slg. 1995, I-2303 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-396/93 P, Slg. 1995, I-2611 – Henrichs EuGH, Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 – Fishermen’s Organisations EuGH, Rs. C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319 – Rendo EuGH, Rs. C-199 u. 200/94 P, Slg. 1995, I-3709 – Pevasa u. Inpesca EuGH, Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 – Deutschland/Rat EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft EuGH, Rs. C-466/93, Slg. 1995, I-3799 – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft EuGH, Rs. C-479/93, Slg. 1995, I-3843 – Francovich EuGH, Rs. C-394/93, Slg. 1995, I-4101 – Alonso-Pérez EuGH, Rs. C-10/95 P, Slg. 1995, I-4149 – Asocarne EuGH, Gutachten 3/94, Slg. 1995, I-4577 – GATT EuGH, Rs. C-312/93, Slg. 1995, I-4599 – Peterbroeck EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 – van Schijndel EuGH, Rs. C-163u.a./94, Slg. 1995, I-4821 – Sanz de Lera EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 – Bosman EuG, Rs. T-5/95 R, Slg. 1995, II-255 – Amicale des résidents du square d’Auvergne EuG, Rs. T-308/94 R, Slg. 1995, II-265 – Cascades EuG, Rs. T-2/95 R, Slg. 1995, II-485 – Industrie des Poudres Sphériques EuG, Rs. T-493/93, Slg. 1995, II-575 – Hansa-Fisch EuG, Rs. T-514/93, Slg. 1995, II-621 – Cobrecaf EuG, Rs. T-143/89, Slg. 1995, II-917 – Ferriere Nord EuG, Rs. T-150/89, Slg. 1995, II-1165 – Martinelli EuG, Rs. T-79 u. 80/95 R, Slg. 1995, II-1433 – SNCF u. British Railway Board EuG, Rs. T-30/91, Slg. 1995, II-1775 – Solvay EuG, Rs. T-572/93, Slg. 1995, II-2025 – Odigitria EuG, Rs. T-275/94, Slg. 1995, II-2169 – CB EuG, Rs. T-585/93, Slg. 1995, II-2205 – Greenpeace EuG, Rs. T-146/95 R, Slg. 1995, II-2255 – Bernardi EuG, Rs. T-480 u. 483/93, Slg. 1995, II-2305 – Rice Mills EuG, Rs. T-381/94, Slg. 1995, II-2741 – Sindacato Pensionati Italiani u.a. EuG, Rs. T-194/94, Slg. 1995, II-2765 – Carvel EuG, Rs. T-168/95 R, Slg. 1995, II-2819 – Eridania u.a. EuG, Rs. T-346/94, Slg. 1995, II-2841 – France-aviation EuG, Rs. T-126/95, Slg. 1995, II-2863 – Dumez EuG, Rs. T-481 u. 484/93, Slg. 1995, II-2941 – Exporteurs in Levende Varkens EuG, Rs. T-109/94, Slg. 1995, II-3007 – Windpark Groothusen EuGH, Rs. C-480/93 P, Slg. 1996, I-1 – Zunis Holding EuGH, Rs. C-197 u. 252/94, Slg. 1996, I-505 – Bautiaa u. Société française maritime EuGH, Rs. C-209/94 P, Slg. 1996, I-615 – Buralux u.a EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du pêcheur EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat

1283

1284

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 – El Corte Inglés EuGH, Rs. C-25/94, Slg. 1996, I-1469 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-297/94, Slg. 1996, I-1551 – Bruyère u.a. EuGH, Rs. C-392/93, Slg. 1996, I-1631 – British Telecom EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 – Parlament/Rat EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 – EMRK EuGH, Rs. C-87/95 P, Slg. 1996, I-2003 – CNPAAP EuGH, Rs. C-87/94, Slg. 1996, I-2043 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 – Dokumentenzugangsbeschluß EuGH, Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 – CIA Security International EuGH, Rs. C-214/94, Slg. 1996, I-2253 – Boukhalfa EuGH, Rs. C-206/94, Slg. 1996, I-2357 – Paletta II EuGH, Rs. C-253/95, Slg. 1996, I-2423 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-5/94, Slg. 1996, I-2553 – Lomas EuGH, Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-3207 – Kommission/Luxemburg EuGH, Rs. C-295/94, Slg. 1996, I-3375 – Hüpeden EuGH, Rs. C-296/94, Slg. 1996, I-3409 – Pietsch EuGH, Rs. C-39/94, Slg. 1996, I-3547 – SFEI EuGH, Rs. C-397/95 P, Slg. 1996, I-3873 – Coussios EuGH, Rs. C-180/96 R, Slg. 1996, I-3903 – Vereinigtes Königreich/Kommission EuGH, Rs. C-277/94, Slg. 1996, I-4085 – Taflan-Met EuGH, Rs. C-289/94, Slg. 1996, I-4405 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-236/95, Slg. 1996, I-4459 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 – Arcaro EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer EuGH, Rs. C-268/96 P(R), Slg. 1996, I-4971 – SCK u. FNK EuGH, Rs. C-311/94, Slg. 1996, I-5023 – Ijssel-Vliet EuGH, Rs. C-283 u.a./94, Slg. 1996, I-5063 – Denkavit EuGH, Rs. C-329/93 u.a., Slg. 1996, I-5151 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 – Kraaijeveld EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 – Vereinigtes Königreich/Rat EuGH, Rs. C-201/94, Slg. 1996, I-5819 – Smith & Nephew EuGH, Rs. C-68/95, Slg. 1996, I-6065 – T. Port EuGH, Rs. C-268/94, Slg. 1996, I-6177 – Portugal/Rat EuGH, Rs. C-74 u. 129/95, Slg. 1996, I-6609 – Strafverfahren gegen X EuGH, Rs. C-241/95, Slg. 1996, I-6699 – Accrington Beef EuGH, Rs. C-297/95, Slg. 1996, I-6739 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-298/95, Slg. 1996, I-6747 – Kommission/Deutschland EuG, Rs. T-575/93, Slg. 1996, II-1 – Koelman EuG, Rs. T-228/95 R, Slg. 1996, II-111 – Lehrfreund EuG, Rs. T-19/95, Slg. 1996, II-321 – Adia interim EuG, Rs. T-162/94, Slg. 1996, II-427 – NMB France EuG, Rs. T-398/94, Slg. 1996, II-477 – Kahn Scheepvaart EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 – Confindustria u.a. EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 – Weber EuG, Rs. T-30/96, Slg. 1996, II-787 – Gomes de Sá Pereira EuG, Rs. T-22/96, Slg. 1996, II-1009 – Langdon EuG, Rs. T-485/93, Slg. 1996, II-1101 – Dreyfus

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuG, Rs. T-47/96, Slg. 1996, II-1559 – SDDDA EuG, Rs. T-53/96, Slg. 1996, II-1579 – Syndicat des producteurs de viande bovine u.a. EuG, Rs. T-167/95, Slg. 1996, II-1607 – Kuchlenz-Winter EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 – AIUFFASS u. AKT EuGH, Rs. C-143/95 P, Slg. 1997, I-1 – Socurte EuGH, Rs. C-393/96 P(R), Slg. 1997, I-441 – Antonissen EuGH, Rs. C-178/95, Slg. 1997, I-585 – Wiljo EuGH, Rs. C-114/94, Slg. 1997, I-803 – IDE EuGH, Rs. C-107/95 P, Slg. 1997, I-947 – Bundesverband der Bilanzbuchhalter EuGH, Rs. C-282/95 P, Slg. 1997, I-1503 – Guérin automobiles EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 – Alcan II EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 – Frankreich/Kommission EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-95/97, Slg. 1997, I-1787 – Wallonische Region EuGH, Rs. C-66/95, Slg. 1997, I-2163 – Sutton EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 – Deutschland/Parlament u. Rat EuGH, Rs. C-278/95 P, Slg. 1997, I-2507 – Siemens EuGH, Rs. C-26/96, Slg. 1997, I-2817 – Rotexchemie EuGH, Rs. C-107/96, Slg. 1997, I-3193 – Kommission/Spanien EuGH, Rs. C-114/96, Slg. 1997, I-3629 – Kieffer u. Thill EuGH, Rs. C-368/95, Slg. 1997, I-3689 – Familiapress EuGH, Rs. C-60/96, Slg. 1997, I-3827 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-261/95, Slg. 1997, I-4025 – Palmisani EuGH, Rs. C-90/94, Slg. 1997, I-4085 – Haahr Petroleum EuGH, Rs. C-28/95, Slg. 1997, I-4161 – Leur-Bloem EuGH, Rs. C-114 u. 115/95, Slg. 1997, I-4263 – Texaco EuGH, Rs. C-279/94, Slg. 1997, I-4743 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 – Dorsch Consult EuGH, Rs. C-180/97, Slg. 1997, I-5245 – Regione Toscana EuGH, Rs. C-291/96, Slg. 1997, I-5531 – Grado u. Bashir EuGH, Rs. C-160/94, Slg. 1997, I-5851 – Kommission/Spanien EuGH, Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 – Eurotunnel EuGH, Rs. C-338/95, Slg. 1997, I-6495 – S. I. Wiener EuGH, Rs. C-137/96, Slg. 1997, I-6749 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-188/95, Slg. 1997, I-6783 – Fantask EuGH, Rs. C-253-258/96, Slg. 1997, I-6907 – Kampelmann EuGH, Rs. C-361/95, Slg. 1997, I-7351 – Kommission/Spanien EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 – Inter-Environnement Wallonie EuGH, Rs. C-263/96, Slg. 1997, I-7453 – Kommission/Belgien EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 – WWF UK EuG, Rs. T-79/96 R, Slg. 1997, II-403 – Camar EuG, Rs. T-47/95, Slg. 1997, II-481 – Terres rouges EuG, Rs. T-390/94, Slg. 1997, II-501 – Schröder u.a EuG, Rs. T-20/94, Slg. 1997, II-595 – Hartmann EuG, Rs. T-175/96, Slg. 1997, II-811 – Berthu EuG, Rs. T-201/96, Slg. 1997, II-1081 – Smanor EuG, Rs. T-212/95, Slg. 1997, II-1161 – Oficemen

1285

1286

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuG, Rs. T-227/95, Slg. 1997, II-1185 – AssiDomän Kraft Products AB EuG, Rs. T-122/96, Slg. 1997, II-1559 – Federolio EuG, Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 – Ducros EuG, Rs. T-195 u. 202/94, Slg. 1997, II-2247 – Quiller u. Heusmann EuGH, Rs. C-15/96, Slg. 1998, I-47 – Schöning-Kougebetopoulou EuGH, Rs. C-196/97 P, Slg. 1998, I-199 – Intertronic EuGH, Rs. C-280/95, Slg. 1998, I-259 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-315/96, Slg. 1998, I-317 – Lopex EuGH, Rs. C-366/96, Slg. 1998, I-583 – Cordelle EuGH, Rs. C-309/95, Slg. 1998, I-655 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-122/95, Slg. 1998, I-973 – Deutschland/Rat EuGH, Rs. C-364 u. 365/95, Slg. 1998, I-1023 – T. Port EuGH, Rs. C-314/96, Slg. 1998, I-1149 – Djabali EuGH, Rs. C-68/94 u. 30/95, Slg. 1998, I-1375 – Frankreich u.a./Kommission EuGH, Rs. C-321/95 P, Slg. 1998, I-1651 – Greenpeace EuGH, Rs. C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719 – Sytraval EuGH, Rs. C-37 u. 38/96, Slg. 1998, I-2039 – Sodiprem EuGH, Rs. C-386/96 P, Slg. 1998, I-2309 – Dreyfus EuGH, Rs. C-350/96, Slg. 1998, I-2521 – Clean Car EuGH, Rs. C-366/95, Slg. 1998, I-2661 – Steff-Houlberg Export EuGH, Rs. C-85/96, Slg. 1998, I-2691 – Sala EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 – Vereinigtes Königreich/Kommission EuGH, Rs. C-3/96, Slg. 1998, I-3031 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-361/97, Slg. 1998, I-3101 – Nour EuGH, Rs. C-7/95 P, Slg. 1998, I-3111 – John Deere EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 – Hèrmes EuGH, Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 – Racke EuGH, Rs. C-226/97, Slg. 1998, I-3711 – Lemmens EuGH, Rs. C-405-408/96, Slg. 1998, I-4253 – Béton Express u. a. EuGH, Rs. C-284/95, Slg. 1998, I-4301 – Safety Hi-Tech EuGH, Rs. C-298/96, Slg. 1998, I-4767 – Oelmühle EuGH, Rs. C-231/96, Slg. 1998, I-4951 – Edis EuGH, Rs. C-191/95, Slg. 1998, I-5449 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 – IN.CO.GE.’90 EuGH, Rs. C-36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 – Kellinghusen EuGH, Rs. C-228/96, Slg. 1998, I-7141 – Aprile EuGH, Rs. C-159/96, Slg. 1998, I-7379 – Portugal/Kommission EuGH, Rs. C-326/96, Slg. 1998, I-7835 – Levez EuGH, Rs. C-337/96, Slg. 1998, I-7943 – Industrial Refuse EuGH, Rs. C-353/96, Slg. 1998, I-8565 – Kommission/Irland EuG, Rs. T-67/94, Slg. 1998, II-1 – Ladbroke EuG, Rs. T-246/93, Slg. 1998, II-171 – Bühring EuG, Rs. T-124/96, Slg. 1998, II-231 – Interporc EuG, Rs. T-105/96, Slg. 1998, II-285 – Pharos EuG, Rs. T-107/96, Slg. 1998, II-311 – Pantochim EuG, Rs. T-369/94 u. 85/95, Slg. 1998, II-357 – DIR International Film u.a

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

1287

EuG, Rs. T-310/97 R, Slg. 1998, II-455 – Niederländische Antillen EuG, Rs. T-207/97, Slg. 1998, II-509 – Berthu EuG, Rs. T-86/96 R, Slg. 1998, II-641 – Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen u. Hapag-Lloyd Fluggesellschaft EuG, Rs. T-184/95, Slg. 1998, II-667 – Dorsch Consult EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 – Vlaams Gewest EuG, Rs. T-311/94, Slg. 1998, II-1129 – BPB de Eendracht EuG, Rs. T-148/97, Slg. 1998, II-2217 – Keeling EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 – UEAPME EuG, Rs. T 286/97, Slg. 1998, II-2629 – Goldstein EuG, Rs. T-274/97, Slg. 1998, II-2925 – Ca’Pasta EuG, Rs. T-11/95, Slg. 1998, II-3235 – BP Chemicals EuG, Rs. T-95/96, Slg. 1998, II-3407 – Gestevisión Telecinco EuG, Rs. T-149/96, Slg. 1998, II-3941 – Coldiretti EuG, Rs. T-100/98, Slg. 1998, II-4063 – Goldstein EuGH, Rs. C-120/97, Slg. 1999, I-223 – Upjohn EuGH, Rs. C-181/97, Slg. 1999, I-483 – van der Kooy EuGH, Rs. C-343/96, Slg. 1999, I-579 – Dilexport EuGH, Rs. C-280/97, Slg. 1999, I-689 – ROSE Elektrotechnik EuGH, Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat (sprachliche Vielfalt) EuGH, Rs. C-131/97, Slg. 1999, I-1103 – Carbonari EuGH, Rs. C-164 u.165/97, Slg. 1999, I-1139 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-340/96, Slg. 1999, I-2023 – Kommission/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. C-99/96, Slg. 1999, I-2277 – Mietz EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 – Ciola EuGH, Rs. C-262/96, Slg. 1999, I-2685 – Sürül EuGH, Rs. C-126/97, Slg. 1999, I-3055 – Eco Swiss EuGH, Rs. C-302/97, Slg. 1999, I-3099 – Konle EuGH, Rs. C-346/97, Slg. 1999, I-3419 – Braathens EuGH, Rs. C-140/97, Slg. 1999, I-3499 – Rechberger u.a. EuGH, Rs. C-336/97, Slg. 1999, I-3771 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-199/92 P, Slg. 1999, I-4287 – Hüls EuGH, Rs. C-227/92 P, Slg. 1999, I-4443 – Hoechst EuGH, Rs. C-186/98, Slg. 1999, I-4883 – Nunes u. de Matos EuGH, Rs. C-203/98, Slg. 1999, I-4899 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. C-374/97, Slg. 1999, I-5153 – Feyrer EuGH, Rs. C-64/98 P, Slg. 1999, I-5187 – Petrides EuGH, Rs. C-349/99, Slg. 1999, I-6467 – ADT Projekt EuGH, Rs. C-175 u. 177/98, Slg. 1999, I-6881 – Lirussi EuGH, Rs. C-365/97, Slg. 1999, I-7773 – San Rocco EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 – Portugal/Rat EuGH, Rs. C-335/99 P(R), Slg. 1999, I-8705 – HFB u.a. EuGH, Rs. C-101/98, Slg. 1999, I-8841 – Union Deutsche Lebensmittelwerke EuGH, Rs. C-310/97 P, Slg. 1999, I-5363 – AssiDomän Kraft Products u.a. EuG, Rs. T-102/96, Slg. 1999, II-753 – Gencor EuG, Rs. T-305-307 u.a./94, Slg. 1999, II-931 – Limburgse Vinyl Maatschappij EuG, Rs. T-13/99 R, Slg. 1999, II-1961 – Pfizer Animal Health

1288

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuG, Rs. T-158/95, Slg. 1999, II-2219 – Eridania EuG, Rs. T-231/97, Slg. 1999, II-2403 – New Europe Consulting EuG, Rs. T-106/98, Slg. 1999, II-2553 – Fratelli Murri EuG, Rs. T-148 u. 162/98, Slg. 1999, II-2837 – Evans u.a. EuG, Rs. T-182/98, Slg. 1999, II-2857 – UPS Europe EuG, Rs. T-125 u. 152/96, Slg. 1999, II-3427 – Boehringer EuG, Rs. T-189/95 u.a., Slg. 1999, II-3587 – SGA EuG, Rs. T-190/95 u. 45/96, Slg. 1999, II-3617 – Sodima EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil EuGH, Rs. C-220/98, Slg. 2000, I-117 (123, Rn. 13) – Estée Lauder EuGH, Rs. C-254/98, Slg. 2000, I-151 – TK-Heimdienst EuGH, Rs. C-190/98, Slg. 2000, I-493 – Graf EuGH, Rs. C-50/96, Slg. 2000, I-743 – Deutsche Telekom EuGH, Rs. C-340/97, Slg. 2000, I-957 – Nazli EuGH, Rs. C-437/97, Slg. 2000, I-1157 – EKW u. Wein & Co EuGH, Rs. C-358/98, Slg. 2000, I-1255 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-110-147/98, Slg. 2000, I-1577 – Gabalfrisa u.a. EuGH, Rs. C-6/99, Slg. 2000, I-1651 – Greenpaece France EuGH, Rs. C-7/98, Slg. 2000, I-1935 – Krombach EuGH, Rs. C-176/96, Slg. 2000, I-2681 – Lehtonen EuGH, Rs. C-420/98, Slg. 2000, I-2847 – W.N./Staatssecretaris EuGH, Rs. C-388/95, Slg. 2000, I-3123 – Belgien/Spanien EuGH, Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 – Preston EuGH, Rs. C-106/98 P, Slg. 2000, I-3659 – Comité d’entreprise de la société française de production EuGH, Rs. C-35/98, Slg. 2000, I-4071 – Verkooijen EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 – Angonese EuGH, Rs. C-375/98, Slg. 2000, I-4243 – Epson Europe EuGH, Rs. C-237/98 P, Slg. 2000, I-4549 – Dorsch Consult EuGH, Rs. C-365/98, Slg. 2000, I-4619 – Brinkmann EuGH, Rs. C-147/96, Slg. 2000, I-4723 – Niederlande/Kommission EuGH, Rs. C-240-244/98, Slg. 2000, I-4941 – Océano Grupo EuGH, Rs. C-387/97, Slg. 2000, I-5047 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-424/97, Slg. 2000, I-5123 – Haim EuGH, Rs. C-402/98, Slg. 2000, I-5501 – ATB u.a. EuGH, Rs. C-210/98 P, Slg. 2000, I-5843 – Salzgitter EuGH, Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 – Centrosteel EuGH, Rs. C-160/99, Slg. 2000, I-6137 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-408/97, Slg. 2000, I-6417 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-343/98, Slg. 2000, I-6659 – Collino u. Chiappero EuGH, Rs. C-287/98, Slg. 2000, I-6917 – Linster EuGH, Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 – Unilever EuGH, Rs. C-42/99, Slg. 2000, I-7691 – Eru Portuguesa EuGH, Rs. C-371/97, Slg. 2000, I-7881 – Gozza EuGH, Rs. C-458/98 P, Slg. 2000, I-8147 – Industrie des poudres sphériques EuGH, Rs. C-288/96, Slg. 2000, I-8237 – Deutschland/Kommission EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuGH, Rs. C-278/00 R, Slg. 2000, I-8787 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. C-300/00 P-R, Slg. 2000, I-8799 – Federacion de Cofradias u.a. EuGH, Rs. C-242/99, Slg. 2000, I-9083 – Vogler EuGH, Rs. C-168/98, Slg. 2000, I-9131 – Luxemburg/Parlament u. Rat EuGH, Rs. C-126/99, Slg. 2000, I-9425 – Vitari EuGH, Rs. C-1/98 P, Slg. 2000, I-10349 – British Steel EuGH, Rs. C-88/99, Slg. 2000, I-10465 – Roquette Frères EuGH, Rs. C-300 u. 392/98, Slg. 2000, I-11307 – Dior u.a. EuGH, Rs. C-344/98, Slg. 2000, I-11369 – Masterfoods EuGH, Rs. C-446/98, Slg. 2000, I-11435 – Fazenda Pública EuG, Rs. T-290/97, Slg. 2000, II-15 – Mehibas Dordtselaan EuG, Rs. T-183/97, Slg. 2000, II-287 – Micheli EuG, Rs. T-251/97, Slg. 2000, II-1775 – T. Port EuG, Rs. T-361/99, Slg. 2000, II-2031 – Meyer EuG, Rs. T-17/00 R, Slg. 2000, II-2085 – Rothley u.a. EuG, Rs. T-172 u.a./98, Slg. 2000, II-2487 – Salamander EuG, Rs. T-72/99, Slg. 2000, II-2521 – Meyer EuG, Rs. T-189/00 R, Slg. 2000, II-2995 – Invest Import Export EuG, Rs. T-237/99 R, Slg. 2000, II-3849 – BP Nederland u.a. EuG, Rs. T-296/97, Slg. 2000, II-3871 – Alitalia EuG, Rs. T-201/99, Slg. 2000, II-4005 – Royal Olympic Cruises EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 – Monte Arcosu EuGH, Rs. C-162/99, Slg. 2001, I-541 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 – Spanien/Rat EuGH, Rs. C-333/99, Slg. 2001, I-1025 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-239/99, Slg. 2001, I-1197 – Nachi Europe EuGH, Rs. C-393/98, Slg. 2001, I-1327 – Gomes Valente EuGH, Rs. C-445/00 R, Slg. 2001, I-1461 – Österreich/Rat EuGH, Rs. C-397 u. 410/98, Slg. 2001, I-1727 – Metallgesellschaft EuGH, Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 – PreussenElektra EuGH, Rs. C-279/99 u. a., Slg. 2001, I-2339 – Petrolvilla & Bortolotti EuGH, Rs. C-163/99, Slg. 2001, I-2613 – Portugal/Kommission EuGH, Rs. C-474/00 P(R), Slg. 2001, I-2909 – Bruno Farmaceutici EuGH, Rs. C-204/97, Slg. 2001, I-3175 – Portugal/Kommission EuGH, Rs. C-347/98, Slg. 2001, I-3327 – Kommission/Belgien EuGH, Rs. C-152/98, Slg. 2001, I-3463 – Kommission/Niederlande EuGH, Rs. C-178/99, Slg. 2001, I-4421 – Salzmann EuGH, Rs. C-280-282/99 P, Slg. 2001, I-4717 – Moccia Irme EuGH, Rs. C-70/99, Slg. 2001, I-4845 – Kommission/Portugal EuGH, Rs. C-241/99, Slg. 2001, I-5139 – CIG EuGH, Rs. C-341/00 P, Slg. 2001, I-5263 – CNPA EuGH, Rs. C-315/99 P, Slg. 2001, I-5281 – Ismeri Europa/Rechnungshof EuGH, Rs. C-189/01, Slg. 2001, I-5689 – Jippes u.a. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 – Grzelczyk EuGH, Rs. C-449/99 P, Slg. 2001, I-6733 – EIB/Hautem EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 – Biopatentrichtlinie EuGH, Rs. C-95 u.a./99, Slg. 2001, I-7413 – Khalil

1289

1290

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-120/99, Slg. 2001, I-7997 – Italien/Rat EuGH, Rs. C-430/00 P, Slg. 2001, I-8547 – Dürbeck EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 – Protokoll von Cartagena EuG, Rs. T-350/00 R, Slg. 2001, II-493 – Free Trade Foods EuG, Rs. T-112/98, Slg. 2001, II-729 – Mannesmannröhren-Werke EuG, Rs. T-30/99, Slg. 2001, II-943 – Bocchi Food EuG, Rs. T-69/96, Slg. 2001, II-1037 – Hamburger Hafen- u. Lagerhaus EuG, Rs. T-288/97, Slg. 2001, II-1169 – Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia EuG, Rs. T-53/01 R, Slg. 2001, II-1479 – Poste Italiane EuG, Rs. T-188/99, Slg. 2001, II-1757 – Euroalliages EuG, Rs. T-166/99, Slg. 2001, II-1857 – Andres de Dios EuG, Rs. T-2/99, Slg. 2001, II-2093 – T. Port EuGH, Rs. C-480/99 P, Slg. 2002, I-265 – Plant u.a. EuGH, Rs. C-182/00, Slg. 2002, I-547 – Lutz u.a. EuGH, Rs. C-162/00, Slg. 2002, I-1049 – Pokrzeptowicz-Mayer EuGH, Rs. C-440/01 P(R), Slg. 2002, I-1489 – Artegodan EuGH, Rs. C-35/99, Slg. 2002, I-1529 – Arduino EuGH, Rs. C-23/00 P, Slg. 2002, I-1873 – Boehringer EuGH, Rs. C-233/99, Slg. 2002, I-3107 – Haugsted Hansen EuGH, Rs. C-451/99, Slg. 2002, I-3193 – Cura Anlagen EuGH, Gutachten 1/00, Slg. 2002, I-3493 – Europäischer Luftverkehrsraum EuGH, Rs. C-9/00, Slg. 2002, I-3533 – Palin Granit EuGH, Rs. C-406/01, Slg. 2002, I-4561 – Deutschland/Parlament u. Rat EuGH, Rs. C-516/99, Slg. 2002, I-4573 – Walter Schmid EuGH, Rs. C-99/00, Slg. 2002, I-4839 – Lyckeskog EuGH, Rs. C-382/99, Slg. 2002, I-5163 – Niederlande/Kommission EuGH, Rs. C-92/00, Slg. 2002, I-5553 – HI EuGH, Rs. C-60/00, Slg. 2002, I-6279 – Carpenter EuGH, Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 – Marks & Spencer EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 – UPA EuGH, Rs. C-141/00, Slg. 2002, I-6833 – Kügler EuGH, Rs. C-413/99, Slg. 2002, I-7091 – Baumbast EuGH, Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 – Muñoz EuGH, Rs. C-255/00, Slg. 2002, I-8003 – Grundig Italiana EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-362/01, Slg. 2002, I-11433 – Kommission/Irland EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 – Tobacco EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 – Energy Star-Abkommen EuG, Rs. T-54/99, Slg. 2002, II-313 – max.mobil Telekommunikation EuG, Rs. T-169/00, Slg. 2002, II-609 – Esedra EuG, Rs. T-127 u.a./99, Slg. 2002, II-1275 – Diputación Foral de Álva u.a. EuG, Rs. T-198/01 R, Slg. 2002, II-2153 – Technische Glaswerke Ilmenau EuG, Rs. T-195 u. 207/01, Slg. 2002, II-2309 – Gibraltar/Kommission EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 – Jégo-Quéré EuG, Rs. T-340/99, Slg. 2002, II-2905 – Mathisen EuG, Rs. T-223/01, Slg. 2002, II-3259 – Japan Tobacco EuG, Rs. T-211/02, Slg. 2002, II-3781 – Tideland Signal

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG EuG, Rs. T-269 u.a./99, Slg. 2002, II-4217 – Diputación Foral de Guipúzcoa u.a. EuG, Rs. T-346-348/99, Slg. 2002, II-4259 – Territorio Histórico de Álava EuG, Rs. T-94 u.a./00, Slg. 2002, II-4677 – Rica Foods u.a. EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 – Müllverbrennungsanlage Strasbourg EuGH, Rs. C-327/00, Slg. 2003, I-1877 – Santex EuGH, Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 – Truley EuGH, Rs. C-20 u. 28/01, Slg. 2003, I-3609 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-276/01, Slg. 2003, I-3735 – Steffensen EuGH, Rs. C-104/01, Slg. 2003, I-3793 – Libertel EuGH, Rs. C-171/01, Slg. 2003, I-4301 – Wählergruppe Gemeinsam EuGH, Rs. C-14/02, Slg. 2003, I-4431 – ATRAL EuGH, Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-145/01, Slg. 2003, I-5581 – Kommission/Italien EuGH, Rs. C-112/00, Slg. 2003, I-5659 – Schmidberger EuGH, Rs. C-156/03 P-R, Slg. 2003, I-6575 – Laboratoires Servier EuGH, Rs. C-11/00, Slg. 2003, I-7147 – Kommission/EZB EuGH, Rs. C-15/00, Slg. 2003, I-7281 – Kommission/EIB EuGH, Rs. C-87/01 P, Slg. 2003, I-7617 – Kommission/CCRE EuGH, Rs. C-13/01, Slg. 2003, I-8679 – Safalero EuGH, Rs. C-114/01, Slg. 2003, I-8725 – AvestaPolarit Chrome EuGH, Rs. C-211/01, Slg. 2003, I-8913 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-125/01, Slg. 2003, I-9375 – Pflücke EuGH, Rs. C-170/02 P, Slg. 2003, I-9889 – Schlüsselverlag Moser EuGH, Rs. C-167/01, Slg. 2003, I-10155 – Inspire Art EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler EuGH, Rs. C-93/02 P, Slg. 2003, I-10497 – Biret International EuGH, Rs. C-320/03 R, Slg. 2003, I-11665 – Kommission/Österreich EuGH, Rs. C-261 u. 262/01, Slg. 2003, I-12249 – van Calster EuGH, Rs. C-293/00, Slg. 2003, I-12775 – Niederlande/Kommission EuGH, Rs. C-45/01, Slg. 2003, I-12911 – Dornier EuGH, Rs. C-243/01, Slg. 2003, I-13031 – Gambelli u.a. EuGH, Rs. C-448/01, Slg. 2003, I-14527 – Wienstrom EuGH, Rs. C-129/00, Slg. 2003, I-14637 – Komission/Italien EuGH, Rs. C-127/00, Slg. 2003, I-14781 – Hässle AB EuGH, Rs. C-322/01, Slg. 2003, I-14887 – Doc Morris (Warenverkehrsfreiheit) EuG, Rs. T-344 u. 345/00, Slg. 2003, II-229 – CEVA EuG, Rs. T-228 u. 233/99, Slg. 2003, II-435 – West LB EuG, Rs. T-119/02, Slg. 2003, II-1433 – Philips EuG, Rs. T-155/02, Slg. 2003, II-1949 – VVG International u.a. EuG, Rs. T-224/99, Slg. 2003, II-2097 – European Council of Transport Users EuG, Rs. T-132/01, Slg. 2003, II-2359 – Euroalliages u.a. EuG, Rs. T-378/02 R, Slg. 2003, II-2921 – Technische Glaswerke Ilmenau EuG, Rs. T-125 u. 253/03 R, Slg. 2003, II-4771 – Akzo Nobel Chemicals u.a. EuG, Rs. T-334/02, Slg. 2003, II-5121 – Viomichania EuGH, Rs. C-204 u.a./00 P, Slg. 2004, I-123 – Aalborg Portland EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 – Wells

1291

1292

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 – Kühne & Heitz EuGH, Rs. C-380/01, Slg. 2004, I-1389 – Schneider EuGH, Rs. C-157/02, Slg. 2004, I-1477 – Rieser Internationale Transporte EuGH, Rs. C-314/01, Slg. 2004, I-2549 – Siemens u. ARGE Telekom EuGH, Rs. C-234/02 P, Slg. 2004, I-2803 – Lamberts EuGH, Rs. C-1/02, Slg. 2004, I-3219 – Borgmann EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 – Jégo-Quéré EuGH, Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-3997 – Griechenland/Kommission EuGH, Rs. C-476/01, Slg. 2004, I-5205 – Kapper EuGH, Rs. C-482 u. 493/01, Slg. 2004, I-5257 – Orfanopoulos u.a. EuGH, Rs. C-27/04, Slg. 2004, I-6649 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-1/03, Slg. 2004, I-7613 – Texaco Belgium EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 – DRK EuGH, Rs. C-475/01, Slg. 2004, I-8923 – Kommission/Griechenland EuGH, Rs. C-36/02, Slg. 2004, I-9609 – Omega EuGH, Rs. C-177/03, Slg. 2004, I-11671 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-463/01, Slg. 2004, I-11705 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-309/02, Slg. 2004, I-11763 – Radlberger EuGH, Rs. C-358/03, Slg. 2004, I-12055 – Kommission/Österreich EuG, Rs. T-94/02, Slg. 2004, II-813 – Boss EuG, Rs. T-123/03, Slg. 2004, II-1631 – Pfizer/Kommission EuG, Rs. T-131/03, Slg. 2004, II-3019 – Gerolsteiner Brunnen EuG, Rs. T-303/04 R, Slg. 2004, II-3889 – European Dynamics EuG, Rs. T-27/02, Slg. 2004, II-4177 – Kronofrance SA EuG, Rs. T-196/03, Slg. 2004, II-4263 – EFfCI/Parlament u. Rat EuG, Rs. T-201/04 R, Slg. 2004, II-4463 – Microsoft EuGH, Rs. C-117/03, Slg. 2005, I-167 – Dragaggi EuGH, Rs. C-225/02, Slg. 2005, I-523 – García Blanco EuGH, Rs. C-125/04, Slg. 2005, I-923 – Denuit u. Cordenier EuGH, Rs. C-12/03 P, Slg. 2005, I-987 – Tetra Laval EuGH, Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 – Linneweber u. Akritidis EuGH, Rs. C-377/02, Slg. 2005, I-1465 – Van Parys EuGH, Rs. C-235/03, Slg. 2005, I-1937 – QDQ Media EuGH, Rs. C-160/03, Slg. 2005, I-2077 – Eurojust EuGH, Rs. C-209/03, Slg. 2005, I-2119 – Bidar EuGH, Rs. C-104/02, Slg. 2005, I-2689 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-6/03, Slg. 2005, I-2753 – Deponiezweckverband Eiterköpfe EuGH, Rs. C-110/03, Slg. 2005, I-2801 – Belgien/Kommission EuGH, Rs. C-519/03, Slg. 2005, I-3067 – Kommission/Luxemburg EuGH, Rs. C-404/04 P-R, Slg. 2005, I-3539 – Technische Glaswerke Ilmenau EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 – Berlusconi EuGH, Rs. C-53/03, Slg. 2005, I-4609 – GlaxoSmithKline EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 – Pupino EuGH, Rs. C-189 u.a./02 P, Slg. 2005, I-5425 – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. C-304/02, Slg. 2005, I-6263 – Kommission/Frankreich EuGH, Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-495/03, Slg. 2005, I-8151 – Intermodal Transports

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

1293

EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold EuGH, Rs. C-461/03, Slg. 2005, I-10513 – Gaston Schul EuGH, Rs. C-66/04, Slg. 2005, I-10553 – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat EuG, Rs. T-110 u.a./03, Slg. 2005, II-1429 – Sison EuG, Rs. T-201/04, Slg. 2005, II-1491 – Microsoft EuG, Rs. T-443/03, Slg. 2005, II-1803 – Retecal EuG, Rs. T-125/05 R, Slg. 2005, II-1901 – Umwelt- u. Ingenieurtechnik Dresden EuG, Rs. T-171/02, Slg. 2005, II-2123 – Regione autonoma della Sardegna EuG, Rs. T-117/05 R, Slg. 2005, II-2593 – Rodenbröker EuG, Rs. T-195/05 R, Slg. 2005, II-3485 – Deloitte Business Advisory NV EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 – Yusuf u. Al Barakaat EuG, Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi EuG, Rs. T-210/01, Slg. 2005, II-5575 – General Electric EuGH, Urt. vom 3.3.2005, Rs. C-414/03, EuZW 2005, 320 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA EuGH, Gutachten 1/03, Slg. 2006, I-1145 – Übereinkommen von Lugano EuGH, Rs. C-152/03, Slg. 2006, I-1711 – Ritter-Coulais EuGH, Rs. C-499/04, Slg. 2006, I-2397 – Werhof EuGH, Rs. C-234/04, Slg. 2006, I-2585 – Kapferer EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 – Vereinigtes Königreich/Parlament u. Rat EuGH, Rs. C-417/04 P, Slg. 2006, I-3881 – Regione Siciliana EuGH, Rs. C-372/04, Slg. 2006, I-4325 – Watts EuGH, Rs. C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429 – Archer Daniels Midland EuGH, Rs. C-459/03, Slg. 2006, I-4635 – Kommission/Irland EuGH, Rs. C-317 u. 318/04, Slg. 2006, I-4721 – Parlament/Rat u. Kommission EuGH, Rs. C-173/03, Slg. 2006, I-5177 – Traghetti EuGH, Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 – Adeneler EuGH, Rs. C-313/04, Slg. 2006, I-6331 – Franz Egenberger EuGH, Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 – Reynolds Tobacco EuGH, Rs. C-145/04, Slg. 2006, I-7917 – Spanien/Vereinigtes Königreich EuGH, Rs. C-300/04, Slg. 2006, I-8055 – Eman EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – I-21 Germany u. Arcor EuGH, Rs. C-475/03, Slg. 2006, I-9373 – Banca populare di Cremona EuGH, Rs. C-238/05, Slg. 2006, I-11125 – Asnef-Equifax EuGH, Rs. C-413/04, Slg. 2006, I-11221 – Parlament/Rat EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 – Tabakwerbung II EuG, Rs. T-351/02, Slg. 2006, II-1047 – Deutsche Bahn EuG, Rs. T-47/02, Slg. 2006, II-1779 – Danzer EuG, Rs. T-464/04, Slg. 2006, II-2289 – Impala EuG, Rs. T-168/01, Slg. 2006, II-2969 – GlaxoSmithKline Services EuG, Rs. T-153/04, Slg. 2006, II-3889 – Ferriere Nord EuGH, Urt. vom 30.1.2006, Rs. C-426/05 – Tele2 EuGH, Rs. C-278/05, Slg. 2007, I-1053 – Robins EuGH, Rs. C-354/04 P, Slg. 2007, I-1579 – Gestoras Pro Amnistía EuGH, Rs. C-355/04 P, Slg. 2007, I-1657 – Segi u.a.

1294

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

EuGH, Rs. C-292/04, Slg. 2007, I-1835 – Meilicke u.a. EuGH, RS. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 – Unibet EuGH, Rs. C-303/05, Slg. 2007, I-3633 – Advocaten voor de Wereld EuGH, Rs. C-492/04, Slg. 2007, I-3775 – Lasertec EuGH, Rs. C-170/04, Slg. 2007, I-4071 – Rosengren EuGH, Rs. C-222-225/05, Slg. 2007, I-4233 – van der Weerd EuGH, Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 – Moleri EuGH, Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 – Stichting ROM-projecten EuGH, Rs. C-467/05, Slg. 2007, I-5557 – Dell’Orto EuGH, Rs. C-503/04, Slg. 2007, I-6153 – Stadt Braunschweig II EuGH, Rs. C-119/05, Slg. 2007, I-6199 – Lucchini EuGH, Rs. C-283 u. 312/06, Slg. 2007, I-8463 – Kögáz u.a. EuGH, Rs. C-411/05, Slg. 2007, I-8531 – Palacios de la Villa EuGH, Rs. C-440/05, Slg. 2007, I-9097 – Kommission/Rat EuGH, Rs. C-456/05, Slg. 2007, I-10517 – Kommission/Deutschland EuGH, Rs. C-516/06 P, Slg. 2007, I-10685 – Ferriere Nord EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 – Viking EuGH, Rs. C-161/06, Slg. 2007, I-10841 – Skoma-Lux EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 – Laval EuGH, Rs. C-368/06, Slg. 2007, I-12327 – Cedilac EuGH, Beschl. vom 8.11.2007, Rs. C-421/06, EuR 2009, 241 – Cargill EuGH, Beschl. vom 16.11.2007, Rs. C-12/07 – Autostrada di Fiori EuGH, Urt. vom 29.11.2007, Rs. C-176/06 P – Stadtwerke Schwäbisch Hall EuG, Rs. T-151/01, Slg. 2007, II-1607 – DSD EuG, Urt. vom 11.7.2007, Rs. T-170/06 – Alrosa EuG, Urt. vom 5.9.2007, Rs. T-295/05 – Document Security Systems EuGH, Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 – Navarro EuGH, Rs. C-275/06, Slg. 2008, I-271 – Promusicae EuGH, Urt. vom 12.2.2008, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 – Kempter EuGH, Urt. vom 14.2.2008, Rs. C-244/06, EuZW 2008, 177 – Dynamic Medien EuGH, Urt. vom 14.2.2008, Rs. C-450/06, EuZW 2008, 209 – Varec EuGH, Beschl. vom 11.3.2008, Rs. C-467/06 – Consel Gi. Emme EuGH, Urt. vom 13.3.2008, Rs. C-383-385/06, EWS 2008, 153 – Vereniging Nationaal Overlegorgaan EuGH, Urt. vom 15.4.2008, Rs. C-268/06 – Impact EuGH, Urt. vom 17.4.2008, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle EuGH, Urt. vom 23.4.2009, Rs. C-460/07 – Puffer EuGH, Urt. vom 6.5.2008, Rs. C-133/06, NVwZ 2008, 1223 – Parlament/Kommission EuGH, Urt. vom 8.5.2008, Rs. C-491/06, EuZW 2008, 411 – Danske Svineproducenter EuGH, Urt. vom 15.5.2008, Rs. C-442/04 – Spanien/Rat EuGH, Urt. vom 20.5.2008, Rs. C-91/05 – Kommission/Rat EuGH, Urt. vom 3.6.2008, Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko EuGH, Urt. vom 1.7.2008, Rs. C-341/06 – Chronopost EuGH, Urt. vom 10.7.2008, Rs. C-413/06 P – Impala EuGH, Urt. vom 11.7.2008, Rs. C-195/08 PPU, EuGRZ 2008, 396 – Rinau EuGH, Urt. vom 17.7.2008, Rs. C-303/06, EuZW 2008, 497 – Coleman EuGH, Urt. vom 17.7.2008, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 – Arcor II

Rechtsprechungsverzeichnis von EuGH und EuG

1295

EuGH, Urt. vom 17.7.2008, Rs. C-226/07 – Flughafen Köln/Bonn EuGH, Urt. vom 25.7.2008, Rs. C-127/08, EuZW 2008, 577 – Metock EuGH, Urt. vom 25.7.2008, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek EuGH, Urt. vom 3.9.2008, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 – Kadi u. Al Barakaat EuGH, Urt. vom 9.9.2008, Rs. C-120 u. 121/06 P – FIAMM EuGH, Urt. vom 23.9.2008, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 – Bartsch EuGH, Urt. vom 16.10.2008, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 – Kirtruna EuGH, Urt. vom 16.10.2008, Rs. C-452/06, 7681 – Synthon EuGH, Urt. vom 11.11..2008, Rs. C-141/07, EuZW 2008, 601 – Deutschland/Kommission EuGH, Urt. vom 11.11.2008, Rs. C-279/06, EuZW 2008, 668 – CEPSA EuGH, Urt. vom 11.11.2008, Rs. C-265/07, EuZW 2008, 766 – Caffaro EuGH, Urt. vom 13.11.2008, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 – Rüffert EuGH, Urt. vom 20.11.2008, Rs. C-209/07 – Beef Industry EuGH, Urt. vom 9.12.2008, Rs. C-121/07 – Kommission/Frankreich EuGH, Urt. vom 16.12.2008, Rs. C-210/06, EWS 2009, 31 – Cartesio EuGH, Urt. vom 16.12.2008, Rs. C-73/07, EuZW 2009, 108 – Tietosuojavaltuutettu EuGH, Urt. vom 16.12.2008, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 – Arcelor EuG, Urt. vom 15.4.2008, Rs. T-348/04 – SIDE EuG, Urt. vom 8.10.2008, Rs. T-411/06, EuR 2009, 369 – Sogelma EuG, Urt. vom 17.12.2008, Rs. T-196/04 – Ryanair EuGH, Urt. vom 10.2.2009, Rs. C-185/07, NJW 2009, 1655 – Allianz u. Generali/West Tankers Inc EuGH, Urt. vom 10.2.2009, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 – Vorratsdatenspeicherung EuGH, Urt. vom 5.3.2009, Rs. C-388/07, EuZW 2009, 340 – Age Concern England/Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform EuGH, Urt. vom 10.3.2009, Rs. C-169/07, EuZW 2009, 298 – Hartlauer EuGH, Urt. vom 10.3.2009, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 – Heinrich EuGH, Urt. vom 24.3.2009, Rs. C-445/06, EWS 2009, 176 – Danske Slagterier EuGH, Urt. vom 23.4.2009, Rs. C-362/06 P, NVwZ 2009, 902 – Markku Sahlstedt EuGH, Urt. vom 7.5.2009, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 – Rijkeboer EuGH, Urt. vom 19.5.2009, Rs. C-171 u. 172/07, EuZW 2009, 409 – DocMorris EuGH, Urt. vom 19.5.2009, Rs. C-531/06, EuZW 2009, 415 – Kommission/Italien EuGH, Urt. vom 4.6.2009, Rs. C-8/08, EuZW 2009, 505 – T-Mobile Netherlands EuGH, Schlussanträge vom 7.7.2009, Rs. C-555/07 – Swedex EuG, Urt. vom 11.6.2009, Rs. T-301/02 – AEM

Sachwortverzeichnis

Die Ziffern beziehen sich auf die Randnummern. Kursiv geschriebene Stichwörter bezeichnen Entscheidungen. 1. EMRK-Zusatzprotokoll 312 ff. 2+3+2-Modell 508 Aarhus-Konvention 1879 ff., 3982 ff. Abfall 1178 ff. - Abfallbegriff 1183 - Abfallwirtschaftsplanung 1179 f. - Prinzip der Nähe 1180 ff. - tierische Nebenprodukte 3891 AbfallrahmenRL 522, 911, 1178 ff. AbfallverbringungsVO 522, 1184 Abgabenordnung 1774 Abgeordnete 3707, 3713 Abkommen, gemischte 1887, 3191 - Auslegungskompetenz des EuGH 3253 Abschlussklausel 1404 Abschlusskompetenz 613 ACEA 1737 Acquis communautaire 505, 1427 Acte-clair-Doktrin 3310 ff., 3851 Adäquanztheorie 2108 Ad-hoc-Wirksamkeit 1457 AETR 687 Agenturen, europäische - demokratische Legitimation 1919, 1924 - Eigenverwaltung, europäische 1749, 1940, 1942 Agrarrecht - Tierverbringung 959 - Weinanbau 403 Agrarsubventionen 1895 Akrotiri 480, 488 Akteneinsicht 1313, 1800 Aktionen 1250 Aktionsplan 1011 f., 1188 Aktionsprogramm 1383, 1412

- fünftes 1734 Aktivlegitimation s. Parteifähigkeit, aktive Ålandinseln 475 Algerien 464 Alrosa 3567 ff. Alter - Altersabstandsklausel 992 - Altersdiskriminierung 92 ff., 908, 991 ff., 1170, 4114 ff. - Altersgrenze 376 - Ruhestand 376 Amtsblatt der Europäischen Union 513 - Klageveröffentlichung 2415 Amtsermittlung 1800 Amtshaftung s. Haftung Amtssprachen 355 Änderung - Hoheitsgebiete 462 - materiellen Rechts 530 - nachträgliche 532 - Verträge 1368, 1421 Änderungen, prozessuale 534 - maßgeblicher Zeitpunkt 534 - Verbesserung der Rechtslage 537 - Verschlechterung der Rechtslage 536 Andorra, Geltungsbereich 470, 473 Anfechtungsklage 3879 ff. Angemessenheit 751 f., 764, 3497, 3505, 3521 ff., 3569 Angonese 1026, 1030, 1099 Anhang, Gründungsvertrag 545, 571 Anhörungsmängel - Heilung 1801 - Unbeachtlichkeit 1801 Anhörungsrüge 3843 Annexzuständigkeit 292

1298

Sachwortverzeichnis

Anordnungen, einstweilige 177 ff. - BVerfG 3795 Ansatz, partizipativer 1928 ff. Antarktis 467 Antidumping - Antidumpinggrundverordnung 1342 - Antidumpingverfahren 1340 ff. - Antidumpingverordnung 490 Antragsfrist, nationale 4013 ff. Anwendbarkeit, unmittelbare 11 ff. - allgemeine Rechtsgrundsätze 16, 19 - Bedeutung 11 ff. - Begriff 11 ff. - Beschlüsse 27 f., 1324 ff. - GASP 20 ff. - Grundfreiheiten 18 - PJZS 20, 25 - Primärrecht 16 ff. - rahmenbeschlusskonforme Auslegung 22 ff., 159 - Richtlinien 29 ff., s. auch Wirkung (Richtlinie), unmittelbare - unmittelbare 571, 598, 640 f. - Verordnungen 26 Anwendungsbereich, erweiterter 488 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts 81 ff., 99 ff., 439 ff., 631, 636, 819 s. auch effet utile - bestandskräftige Verwaltungsakte 150 - Bundespräsident 153 - einstweilige Anordnungen 177 ff. - engerer Sinn 15, 138 - europarechtskonforme Auslegung 154 ff. - GASP 1262, 1264 ff. - Geltungsvorrang 127 ff. - Grundsatz des Unionsrechts 555 - Herleitung 101 ff. - Inländerdiskriminierung 133 - lex-posterior-Regel 151 - nationale Fristen 180 - PJZS 1262 f. - Primärrecht 568 ff. - Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Judikative 2090 ff. - Rahmenbeschlüsse 189 - rechtswidrige Rechtsakte 190 ff.

- Rückforderung von Subventionen 180 - Sekundärrecht 636 - Staatshaftungsrecht 181 f. - umfassender Anspruch 99 ff. - unmittelbar wirkende Richtlinien 185 ff. - unmittelbare Rechte und Pflichten 183 f. - verfassungsrechtliche Grenzen 110 ff. - Verstoß 2093 - Verwaltungsvollzug 1784 - Verwerfungskompetenz 160 ff. - völkerrechtliche Übereinkunft 599 - Voraussetzung 141 ff. - weiterer Sinn 15, 139 - Wirkungsweise 148 ff. - Zustimmungsgesetz 131 f. Äquivalenzgrundsatz/-prinzip 88, 1118, 1791, 1822 ff., 3863, 3960 ff. Apotheken, Fremdbesitzverbot von 3510 ff. Arbeit - Arbeitnehmerbegriff, unionsrechtlicher 416 - Betriebsübergang 1013 ff. - Lohnniveau 1001 ff. - Tarifvertrag 999 ff. Arbeitnehmerentsendegesetz 1003 Arbeitnehmerfreizügigkeit 508, 1028, 1049, 1100 ff. Arbeitsgemeinschaften bei der Arbeitslosenverwaltung 1905 Arbeitsgerichtsbarkeit, deutsche 4114 ff. Arbeitsrecht, kollektives - Gewerkschaften 1928 - Tariftreue 94, 281, 999, 1020 - Tarifvertrag 999 ff. Arbeits- und Sozialpolitik 3475 Arcelor 3494 ff. Arcor 1093 f. Arme der Union, verlängerte 3949 Assoziierungsabkommen 492, 1374 - Vorabentscheidung 3254 Aufgabenreservate 279 ff. Aufgabentheorie 1716 f. Aufnahmebedingungen, Beitritt 506 Ausgaben, Staatsfinanzen 279

Sachwortverzeichnis Auskunft, Union 1670 ff. - Schadensersatz 1674 Auskunftsanspruch, national 3888 Auslegung 584, 643, 819, 830 - Argumentationsniveau 349 - Auslegungsmethoden, nationale und europäische 348 ff. - Auslegungsmethoden, Rangfolge 365 ff., 382, 416 f. - Auslegungsmittel 560, 822 - Bedeutung 338 ff. - Begriff 338 - Begründungserwägungen 376, 382 - contra legem 564, 589, 1034 ff. - dynamische 380 f. - effektiver Rechtsschutz 338, 437 f. - effet utile 419 ff., 661 - effet utile und teleologische Auslegung 425 - einheitliche 352, 359, 400, 1005, 1047 - einstweiliger Rechtsschutz 344 - Erklärung 340, 378, 384 - Erläuterung 399 f. - europarechtskonforme 154 ff., 356 ff., 443 ff., 2094 f. - fehlerhafte 2104 ff. - genetische 371 ff. - Gesamtkonzept 389 ff. - Gesetzesmaterialien 386, 411 - grammatikalische 353 ff. - Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit 343 - historische 371 ff. - höherrangiges Recht 405 ff. - Integration der EU 358, 381 ff. - Kommission 339 f., 373 - Kompetenzvorschriften 659 - mitgliedstaatenbezogene Entscheidung 423 - Mitteilung 340, 378, 384 - nationales Recht, Bedeutung 353, 377, 383, 401 ff. - Normkontext 390 ff. - Protokolle 374, 384 - Protokollerklärungen 378 - rahmenbeschlusskonforme 22 ff., 159 - Rechtsfortbildung 367, 1034 ff. - Richtlinie 373

1299

- richtlinienkonforme 519, 978 ff. s. auch dort - Sinn und Zweck 409 ff., 665 - Sprachvergleich 360 ff. - Stellungnahmen 373 - systematische 387 ff. - teleologische 409 ff., 665 - Unionsziele 398 - verbindliche Vorgaben 340 - vertikale Verständnisermittlung 405 ff. - Vertragsänderung 804 - vertragskonforme 385, 405 ff., 815 f. - Vertragsverletzungsverfahren 345 - Vertrauensschutz 340 - völkerrechtliche Grundsätze 347, 350, 420 f. - Vorabentscheidung 344 - Vorgaben 340 - Vorlagepflicht 344, 360 - Vorwirkung 343 - Wiener Vertragsrechtskonvention 347 - wirtschaftlich geprägte 351 - Wortlaut 353 ff. - Zielorientiertheit 372, 389 ff. Auslegung, richtlinienkonforme 978 ff. - Auslegungsmethoden 998 - europarechtskonforme Auslegung 993, 1127 - fehlender Umsetzungsersatz 980 f. - horizontale Direktwirkung 1086 - Reichweite 983 ff. - Schutzniveau 1001 ff. - vertikale Direktwirkung 982 - Wortlaut 998 ff. Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU 339, 1591 - Kommission 339 f. - nationale Stellen 342, 359 Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) 454 ff. Ausschlussfristen, Rechtsverfolgung 1818, 1843 Ausschuss der Regionen (AdR) 2883, 2959 - Parteifähigkeit, aktive 2741 ff. Außenwirkung - Beschlüsse 1292, 1401 ff. - Nichtigkeitsklage 2788 ff.

1300

Sachwortverzeichnis

Außenwirtschaftsbeziehungen 288 Ausstrahlungswirkung, Grundfreiheiten 502 Austritt 483 Autonomie - institutionelle 1758, 1768 - verfahrensmäßige der Mitgliedstaaten 3989 f. Bananenmarktordnung 116, 752, 3722, 3739 Bartsch 996, 1169 Beamte der EU - Beamtenstatut 1984 ff., 2011, 3065 ff. - Bedienstetenstreitsachen 3064 ff. - Disziplinarverfahren 2012 - Gericht für den öffentlichen Dienst 3068 f. - persönliche Haftung 2011 ff. - Schadensersatzklagen 3035 - Rechtsschutz 3070 ff. Beamtenrecht 1558 - innerdienstliche Richtlinien 1535 f., 1605 ff. s. auch dort Beamtenstatut 3065 ff. - Haftungsregime 1984 ff., 2011, - innerdienstliche Richtlinien 1606, 1609, 1615 - Zusage 1683 Bedienstete der EU 1984 ff. - Arbeitsverträge 1984 ff. - Bedienstetenstreitsachen 3064 ff. - Beschäftigungsbedingungen 1984 ff., 2011, 3065 ff. - Disziplinarverfahren 2012 - EZB-Bedienstete 2008 ff. - Gericht für den öffentlichen Dienst 3068 f. - persönliche Haftung 2011 ff. - örtliche Bedienstete 1985 ff. - Schadensersatzklagen 303 - Rechtsschutz 3070 ff. Befangenheit, Gerichtshof der EU 2418 ff., 2490 Befristung, zeitliche 504 Befugnisübertragung, Kommission 1231 ff. Begleitgesetzgebung - nationale 308, 3707 f.

Begründetheit - Bedienstetenstreitsachen 3085 ff. - Nichtigkeitsklage 2825 ff. - Schadensersatzklage 3056 ff. - Untätigkeitsklage 2995 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 2616 ff. Begründung - Beschlüsse 1223, 1460 ff. - Publikation 793 f. - Rechtsakte 1800 - Verordnungen 880 ff. Beibringungsgrundsatz 2385 ff., 2428 Beihilfekontrolle 1940 Beihilfenverbot 1559, 3560 ff. - Begünstigung 3560 - Freistellung s. Freistellungstatbestände - Privatinvestor-Test 3564 ff. - Vorabentscheidungsverfahren 3574 - Wettbewerbsverfälschung 3563 Beihilferecht 1729 ff. - Beamtenstatut 1606, 1609, 1615, 1683 - Mitteilungen 1535 ff. - Rücknahme 1854 ff., 4049 ff. - Rücknahme, Aufhebung der 1838 ff. - Verbot 1559, 3560 ff. Beinahe-Staat 62 ff., 66 Beitritt 482, 505, 523 - Abkommen 505 - Assoziationen 495 - Assoziierungsvertrag 494 - Verhandlungen 505 - Verträge 506 Bekanntgabe 516, 1228 Bekanntmachungen s. Mitteilungen Bekenntnis - religiöses 279 - weltanschauliches 279 Belgien, Geltungsbereich 508 f. Beliehene 1784 Beschluss - Abgrenzung zu anderen Handlungsformen 809 f. - adressatenbezogener 1205 ff., 1212 s. auch Beschluss, adressatenbezogener

Sachwortverzeichnis - adressatenunabhängiger 1213 ff., 1359 ff. s. auch Beschluss, adressatenunabhängiger - Bedeutung 1531 - Befugnisübertragung an die Kommission 1231 ff. - Begründung 1223 - Bekanntgabe 1228 f. - Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten 1394, 1417 ff. - delegierter 1227, 1231 ff. - Durchführungsbefugnisse an die Kommission 1234 f. - Durchführungsbeschlüsse 1227, 1234 f. - Entscheidungen 1205 ff. s. auch Beschluss, adressatenbezogener - europäischer 1211, 1219 - GASP 1248 ff. - Gesetzgebungsakte 1217 ff. - Gesetzgebungsverfahren 1217 f. - Handlungsform 620 - Handlungsformenwahl 1236 f. - individualgerichtete 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - individuelle Nichtigkeitsklage 1238 ff. - mit oder ohne Gesetzescharakter 628 - nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte 1388 ff. - personengerichteter 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - PJZS 1248, 1259 ff. - privatgerichteter 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - Rechtsakte 1217 ff. - Rechtsakte ohne Gesetzescharakter 1226 ff. - Rechtsschutz 1238 ff., 1338 ff., 1465 ff., 1469 ff. - Regierungsbeschlüsse 1394, 1417 ff. - restriktive Maßnahmen 2880 - sekundäres Unionsrecht 1222 - staatengerichteter 1285 ff., 1291 ff., 1324 ff., 1330 ff. - unbenannte Beschlüsse 1397 s. auch Beschluss, adressatenunabhängiger

1301

- uneigentliche Ratsbeschlüsse 1394, 1417 ff. - unspezifischer 1214 - Untätigkeitsklage 1242 ff., 2970 ff. - Unterzeichung 1228 - verbindliche Handlungsform 623 - Veröffentlichung 779, 1228 - Vertragsänderung 578 - Vertrag von Lissabon 1205 ff., 1245 ff. - Völkerrecht 607, 609 - Vorbereitungsakte 1223 - Wesentlichkeitstheorie 1225 - zeitliche Geltung 524 Beschluss, administrativer s. Richtlinie, innerdienstliche Beschluss, adressatenbezogener 1205 ff., 1212, 1271 ff. - abgestufte Wirkung 1320 ff. - Akteneinsicht 1313 - an Mitgliedstaaten gerichteter 1285 ff., 1291 ff., 1324 ff., 1330 ff., 1348 - Antidumpingverfahren 1340 ff. - Antragsablehnung 1316 - Antragsstattgabe 1316 - Ausprägungen 1281 ff. - Begriff 1209 - direkte Wirkung 1320 ff., 1338 ff. - Drittbetroffenenfälle 1351 - Drittwirkung 1337 - Einforderung nationaler Umsetzungsakte 1356 ff. - Einzelfallbezug 1274 ff. - Handlungsformenunabhängigkeit 1345 ff. - individualgerichteter 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - Individualisierbarkeit 1285 ff., 1295 ff. - Nebenbestimmungen 1327 ff. - Neufassung durch den Vertrag von Lissabon 1205 ff. - personengerichteter 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - Praxis 1279 - privatgerichteter 1285 ff., 1320 ff., 1349 ff. - prozessrechtlicher Ansatz 1275 ff. - Rechtsschutz 1338 ff.

1302

Sachwortverzeichnis

(Beschluss, adressatenbezogener) - Richtlinien, Vergleich 1271 f., 1331 ff. - Rücknahme 1319 - Sammelentscheidung 1297 - Schweigen 1317 - Subventionsverfahren 1340 - Titel 1306 - umsetzungsbedürftiger 1324, 1330 ff., 1348 ff. - unmittelbare Wirkung 1320, 1324 ff., 1330 ff. - Verbindlichkeit 1300 ff. - Verfahrenseinstellung 1312 - Verfahrenshandlungen 1312 ff. - Verordnungen 1271 f. - Verpflichtungsannahme-Beschluss 1341 - Vertrag von Lissabon 1205 ff. - Verwaltungsakt 1273 - Vorbereitungshandlungen 1303 ff. - wiederholende 1318, 1338 - Zusagen 1307 ff. - Zwischenmaßnahmen 1312 Beschluss, adressatenunabhängiger 1213 ff., 1359 ff. - Abgrenzung zu anderen Handlungsformen 1403 ff. - Ad-hoc-Wirksamkeit 1457 - adressatenbezogene Beschlüsse, Abgrenzung zu 1403 ff. - Änderung der Verträge 1368 - Anerkennung im Vertrag von Lissabon 1359 f. - Assoziierungsabkommen 1374 - Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Beschlusses 1481 - Ausprägungen 1361 ff. - Begriff 1209 - Begründungspflicht 1460 ff. - Berechtigung Einzelner 1439 ff. - Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten 1394, 1417 ff. - Bindungswirkung 1432 - Brückenverfahren 1385, 1422 - Dokumentenzugang 1441 f. - Drittwirkung 1458 - EMRK-Beitritt 1374 - Ernennungen 1370, 1377 ff., 1408 f., 1475

- Erweiterung von Kompetenzen 1369 - Europäischer Rat 1362 ff., 1422 - GASP 1363, 1371 - gerichtliche Kontrolle 1466 ff. - Geschäftsordnungen 1390, 1435 ff. - Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit 1425, 1438, 1446, 1451, 1457 - individuelle Nichtigkeitsklage 1469 ff. - interinstitutionelle Vereinbarungen 1390, 1435 ff. - Inzidentkontrolle 1478 ff. - Nähe zur Verordnung 1406 f. - nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte 1388 ff. - numerus clausus 1388 - organisatorischer Bereich 1387 - PJZS 1430 - Programme 1381 ff., 1393, 1410 f. - Publikationspflicht 1454 ff. - Rat 1371 ff. - Rechtsschutz 1466 ff. - Regierungsbeschlüsse 1394, 1417 ff. - Rückwirkung 1459 - Sprachfassungen 1403 - Umsetzungserfordernis 1450 - uneigentliche Ratsbeschlüsse 1394, 1417 ff. - unmittelbare Geltung 1450 - unmittelbare und individuelle Betroffenheit 1472 ff. - Veröffentlichung 1454 ff. - Verordnungscharakter 1471 - Verpflichtung der Mitgliedstaaten 1446 ff. - Verpflichtung europäischer Organe 1444 f. - Vertrag von Lissabon 1359 f. - völkerrechtliche Verträge 1373, 1395, 1416, 1466 - Vorabentscheidungsverfahren 1476 ff. - Wahrnehmung von Kompetenzen 1384 f. - Wirksamkeitsvoraussetzungen 1454 ff. Beschluss 1/80 494

Sachwortverzeichnis Beschlussbündel 2971 s. auch Sammelentscheidung Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten 1394, 1417 ff. Beschränkung der Urteilswirkung 3672 - Nichtigkeitsklage 2867 ff. - Vorlageverfahren 3410 ff. Beschwerde, sofortige 1969 Besitzstand, gemeinschaftlicher 505, 1427 Bestandskraft 527, 1833 ff., 2817, 3266 ff., 3326 ff. Beteiligungsrechte, nationale Gesetzgebungsorgane 296 ff. Betroffenheit 2909 ff. Betrug 4135 Beurteilungsrichtlinie s. Richtlinie, innerdienstliche Beweisrecht, Gerichtshof der EU 2427 ff. - Beweiswürdigung 2430 - objektive Beweislast 2429 - subjektive Beweislast 2428 Beweisverwertung 4129 Bezug, grenzüberschreitender 281 Billigkeit 1824 Bindung, umfassende 5 Bindungswirkung 1432 ff. Binnenmarkt 624, 680 ff., 3576 - ausschließliche Zuständigkeit für Wettbewerbsregeln 653, 703 - Beschränkung der Binnenmarktkompetenz 678 - Kompetenz 669, 1749, 3734 - Vorratsdatenspeicherung 681 ff. Blankettvorschriften 4131 Bosman 1099 Bremen 318 Brückenklausel - allgemeine 306 - spezielle 306 f. Brückennormen 296 Brückenverfahren, allgemeines 4128 BSE-Krise 1670 Bundespräsident 153 Bundesrat 318 Bundesrepublik Deutschland - Beklagte 4073 f. - Geltungsbereich 508 f. - Zwangsgeld 1788

1303

Bundesstaat 3741 - europäischer 65, 326, 1900 - Vollzugszuständigkeit 1772 Bundestag 3708, 3713 Bundestagsfraktion, oppositionelle 3713 Bundestreue 1788 Bundesverfassungsgericht s. BVerfG Bundeswehreinsatz 299, 3713 Bund-Länder-Streitigkeit 3731, 3790 Bürgerinitiative, europäische 1928 Bürgerminderheit 321 Büsingen am Hochrhein 488 BVerfG 2198 ff., 2288 ff. - Kooperationsverhältnis zum EuGH 193 ff., 2198 ff., 3714 ff. - Reservezuständigkeit 205, 3715 ff., 3722, 3736 f. - Vorlagepflicht, eigene 3819 ff., 3865 ff. BVerfG-Kontrolle - deutsche Staatsgewalt 3797 ff. - Durchsetzung der Vorlagepflicht 3818 - Durchsetzung von Europarecht 3815 ff. - Fachgerichte, nationale 3817 - Grundrechte 3709 ff. - Identitätskontrolle 205 ff., 215 ff., 274, 596, 617, 3728 ff., 3740 ff. - Letztentscheidungskompetenz 232 - Parlamentsrechte 3713 - Subsidiaritätsprinzip 205 ff. - Superrevisionsinstanz, keine 3815 f. - Ultra-vires-Kontrolle 205 ff., 274, 3725 ff., 3740 ff. - Umsetzung und Anwendung von Europarecht, nationale 3797 ff. - Vorlage, eigene 3819 ff., 3865 ff. - Wahlrecht, nationales 3706 ff. Campione d´Italia 488 Ceuta 488 C.I.L.F.I.T. 3310 ff., 3405 Circulaires interprétatives 1599 Circulaires réglementaires 1599 Common law 927 Contra legem 564, 589, 1034 ff. Dänemark, Geltungsbereich 476, 508 f.

1304

Sachwortverzeichnis

Daseinsvorsorge, Zusatzprotokoll zur 1633 Daten 3886 - personenbezogene 414, 424 Datenbank, elektronische 1814 Datenschutz 298, 3886 DDR 487 Defrenne II 3414 ff. Delegation 2748, 2773, 2962 s. auch Zurechenbarkeit Demokratiedefizit - EU 277 - strukturelles 337 Demokratie(-prinzip) 195 ff., 3741 - Ansatz 195 ff. - Effizienz 1922 - funktionsbezogen 1913 ff. - Hoheitsübertragung 275 ff., 331, 335 - Identitätskontrolle 206 ff. - Mitwirkungsrechte 296 ff. - partizipatorische 332 - Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 202 ff. - Repräsentationsdefizite 322 ff., 335 - Solange-Vorbehalt 310 ff. - Staatsaufgaben 279 ff. - technokratische Konzeption 1924 - Teilhabe 201, 332 - Ultra-vires-Kontrolle 206 ff. - Verwaltungskooperation 1907 ff. - Volksabstimmung 336 Deutschland - Beklagte 4073 f. - Geltungsbereich 487, 508 f. - Zwangsgeld 1788 Dhekalia 480, 488 Dienstanweisungen für den Kanzler 2350 Dienstleistungen-GleichberechtigungsRL 4087 Dior 1887 Direktklageverfahren 2353 f., 2507 Direktwirkung von Richtlinien - horizontale 1083 ff., 4098 ff., 4116 - vertikale 941, 1028 ff., 4099 Diskriminierungsverbot 88, 1118, 1791, 1822 ff., 3863, 3960 ff. Dispute Settlement Body 2209

DocMorris 2421, 3489, 3510 ff. Dokumentenzugang 1441 f., 1928 DokumentenzugangsVO 378 Donau 455 Drittstaatsangehörige 500 ff. Drittwiderspruchsklage 1969 Drittwiderspruchsverfahren 2488 Drittwirkung - adressatenbezogene Beschlüsse 1320 - Grundfreiheiten 1088 - horizontale 520 - Richtlinien 1083 ff., 4098 ff. Drittwirkung, unmitttelbare 36 DRK 981 f., 1026 ff., 1092 ff. Dualismus, Rechtsordnungen 69 Duldung 1685 Dumping- und Subventionsmaßnahmen von Drittstaaten 490 Durchfahrt, friedliche 455 Durchführung, administrative 1741 Durchführungsbefugnisse, Kommission 1234 f. Durchführungsbeschlüsse 1227, 1234 ff. Durchführungsrechtsakt 630 f., 634 Durchgriff des Unionsrechts 14 Durchgriffswirkung 184 Durchsetzung von Unionsrecht 1743, 2307 ff., 3873 ff. Durchsetzungsmotor des Europarechts 64, 913 EAR 2761 Effet utile 87 - Auslegung 422 ff. - Bedeutung 3487 - Diskriminierungsverbot 1828 - horizontale Direktwirkung 1084 - Leberpfennig 419, 428 - Rechtsetzungsbefugnis, ergänzende 305 - Rechtsordnung, nationale 1791, 1805 ff., 3864 - Rechtsschutzverkürzung 438 - Staatshaftung 2024 ff. - teleologische Auslegung 425 - unmittelbare Wirkung von Richtlinien 1097 ff. - Vorrang von Hilfsinstituten gegenüber Klageverfahren 434

Sachwortverzeichnis Effizienz, wohlfahrtsökonomische 3527 ff., 3533 EFTA-Staaten 496 EGKS 504 EGMR 2205 ff. EGRC s. Europäische Grundrechtecharta EIB s. Europäische Investitionsbank Eigenständigkeit, Unionsrecht 1 f. Eigenverwaltung, europäische - Bedeutung 1742, 1940 ff. - Fundierung 1943 ff. - funktionsbezogene Gesichtspunkte 1944 - Haftung 1947 f. - Individualnichtigkeitsklage 1946 - Notwendigkeit 1945 - Rechtsschutz 1946 - Subsidiaritätsgrundsatz 1944 - Zwangsvollstreckung 1949 ff. Einforderbarkeit, subjektive 4 Eingriffstatbestände 279 Einheit der Rechtsordnung 70 Einmonatsfrist, Rechtsbehelf 1818 Einnahmen, Staatsfinanzen 279 Einreden, prozesshindernde 2490 Einreise- und Aufenthaltsverbote 502 Einrichtungen und sonstige Stellen der Union - Parteifähigkeit, passive 2757 ff., 2964 f. - sektorspezifischer Rechtsschutz 2759 ff. - Sogelma 2761 f. Einsatz von Streitkräften 299, 3713 Einstweiliger Rechtsschutz s. Rechtsschutz, vorläufiger Einzelermächtigung, begrenzte 3577 - Grundsatz 427 ff., 618, 656 ff., 662, 697 - Ultra-vires-Kontrolle 205 ff., 3725 ff., 3740 ff. EMAS-VO 1736 Emissionshandel 116, 3490, 3494 ff., 3723, 3738 f., 3845 f., 3854 EmissionshandelsRL 903, 1738 Emmott 1119, 4014 Emmott’sche Fristenhemmung 1117 Empfehlung, informative 1670 ff., 1677 - Schadensersatz 1674 Empfehlungen 739, 1482 ff.

1305

- Adressaten 1498 f. - Bedeutung 1482 ff. - Bindungswirkung, (mangelnde) rechtliche 1482 ff. - faktische Bindungswirkung 1490 ff. - Handlungsform 620 - Handlungsform, unverbindliche 623 - Mitteilungen 1509 - Rechtsschutz 1509 ff. - Vertragsänderung 579 - Vertragsverletzungsverfahren 1500 - Vollzugsregelungen 1782 - Zuständigkeit 1487 Employment Equality (Age) Regulations 2006 376 EMRK 551, 594, 2186, 2207, 2378 - Beitritt der EU 1374, 2208 Energierecht 1891 Engagement, bürgerschaftliches 332 Entleerung von Entscheidungsgewalt 3708 Entscheidungen 1205 ff., 1279 s. auch Beschluss, adressatenbezogener - berufsrelevante 3866 - soziale 299 Entscheidungsspielraum 3543 ff., 3564 - Beurteilungsspielraum 3489, 3492 f., 3532, 3543 - Ermessensspielraum 3543, 3562 - Rücknahmeentscheidung 1854 ff. Entschließungen 1665 ff. - Konkretisierung 1668 - mangelnde Bindungswirkung 1665 f. - Vorbereitungsfunktion 1669 EntsendeRL 389, 999 ff. Entwicklungsassoziierungsvertrag 494 Entwicklungszusammenarbeit 1383 Erfolgswertgleichheit 312 ff. Erforderlichkeit 749, 751, 760 f., 3484, 3516, 3520, 3567 ff. Erinnerung 1969 Erklärungen s. Protokollerklärungen Erledigungsgrundsatz 2382 Ernennungen 1370, 1377 ff., 1408 f., 1475 Erweiterung von Kompetenzen 1369 EU und Mitgliedstaaten 68 ff.

1306

Sachwortverzeichnis

EuG s. Gericht, erster Instanz EuGH s. Gerichtshof, europäischer; s. auch Gerichtshof der EU EuGH-Satzung 2348 EuGöD s. Gericht für den öffentlichen Dienst EuGVÜ 4081 EuGVVO 4081 Europa der Bürger 316 Europaflagge 4136 Europahymne 4136 Europäische Agentur für Wiederaufbau 2761 Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl 504 Europäische Grundrechtecharta - allgemeine Rechtsgrundsätze 551 - Begründungspflicht bei Gerichtsentscheidungen 3580 - effektiver Rechtsschutz 178 - Gleichheitsgrundsatz 3494 - Haftung 1998 - Nichtdiskriminierung 92 ff. - Primärrecht 16 - Prozessmaximen 2378 - Rechtsaktaufhebung 743 - Strafverfolgung 224 - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 735, 750 Europäische Integration 3485, 3488 Europäische Investitionsbank 1940, 3090 ff. - Aufgaben 3099 ff. - gerichtliche Kontrolle 3108 ff. - Organisation 3103 ff. - Rat der Gouverneure 3105, 3115 ff. - rechtliche Grundlagen 3091 f. - Rechtsstatus 3093 ff. - Verwaltungsrat 3106 f., 3122 ff. Europäische Kommission 323 - demokratisch legitimiert 1918 - Hüterin der Verträge 1548 - Präsident 323 - Selbstbindung 339 f., 1556 ff., 1575 Europäisches Schuldvertragsübereinkommen (EVÜ) 1709 Europäische Staatsangehörige 329 f. Europäische Union s. Union Europäische Zentralbank 1940, 3090 ff.

- Aufgaben und Befugnisse 3139 f. - gerichtliche Kontrolle 3144 ff. - Haftung 2008 ff. - Organisation 3141 ff. - Parteifähigkeit, aktive 2956 - Parteifähigkeit, passive 2961 - rechtliche Grundlagen 3133 f. - Rechtsstatus 3135 ff. Europäischer Beschluss 1211, 1219 Europäischer Rat - Parteifähigkeit, aktive 2740, 2957 - Parteifähigkeit, passive 2756, 2963 Europäischer Rechnungshof - Parteifähigkeit, passive 2753 ff.; 2966 f. Europäisches Parlament 323, 327 - Parteifähigkeit, aktive 2738 f. - Parteifähigkeit, passive 2750 f. Europäisierung - mehrstufige 1877 - Verwaltungsrecht 1777 ff. Europarecht s. Unionsrecht Europarechtsfreundlichkeit des GG 205, 218 ff. Europarechtskonforme Auslegung 154 ff., 356 ff., 443 ff., 2094 f. - richtlinienkonforme Auslegung 978 ff. Evidenzkontrolle 753, 759, 3500 ff. Ewigkeitsgarantie 8, 81, 221, 226 f., 327 EWR-Abkommen 496 EWR-Ausschuss 496 EWR-Gutachten 595 f. EWR-Staaten 503 Ex-ante-Betrachtung 264 - Einschätzungsprärogative der Kommission 3515, 3517 - Evidenzkontrolle 3505 - Hoheitsübertragung 264 Exegese s. Auslegung Existenz, rechtliche 2793 ff. Expertenausschuss 1924 Ex-post-Kontrolle 3531, 3533 EZB s. Europäische Zentralbank Fachgericht, europäisches 2269 ff. - Entwicklung 2279 f. - Funktion 2272 ff. - gewerblicher Rechtsschutz 2281 ff.

Sachwortverzeichnis - Patentschutz 2283 - Wettbewerbsrecht 2284 - Zusammensetzung 2275 ff. Fachgericht, nationales - Rechtsmittel 2476 Fair-Trial-Grundsatz 2388, 2431 Familienmitglieder von Unionsbürgern 502 Familienrecht 1384 Familien- und Bildungsverhältnisse 279 Färöer 488 Fehler - Auslegung 2104 ff. - Fehlerfolgenlehre 4046 ff. - Rechenfehler 528 - Rechtsakt 2793 - Rechtsetzungsverfahren 776 f. - Schreibfehler 528 Fehlerfolgenlehre 4046 ff. Feinstaub 298, 3917 ff., 3963 - Aktionsplan 1011 f., 1188, 3918 - Luftreinhalteplan 965 ff. Ferriere San Carlo 1627 Festlandsockel 454 Feststellungsklage, Gerichtshof der EU 3001 s. auch Nichtigkeitsklage Feststellungsklage, nationales Gerichtsverfahren 3889 ff. - allgemeine 3890 ff. - Nichtigkeitsklage 3894 f. - vorbeugende 3893 Feststellungsurteil 2628 ff., 3001 f. FFH-RL 458, 924 Finanzgerichtsbarkeit, deutsche 4054 f. Finnland, Geltungsbereich 507 Finsider 1497, 1501 Fiskus 4073 Flexibilitätsklausel 301, 304 f., 722, 775, 3760 - BVerfG-Kontrolle 3759 f. Fluggast 881, 884 Föderalisierung nach innen 331 Föderalismusreform I 1788 Foglia II 3239 Förderprogramm 1415, 1476 Forschung 1382 Fortwirkung von Primär- und Sekundärrecht 529 ff. Fragen - institutionelle 1364 ff. - kulturelle 279

1307

Francovich 553, 1134 ff. Französisch-Guyana 464 Freihandelsassoziierungsvertrag 494, 496 Freiheitsentzug 279 Freiheitsgrundrechte 3503 ff. Freistellungstatbestände - Beihilferecht 3540 ff. - Beweislast 3533 - Kartellrecht 3530 ff. - unbestimmte Rechtsbegriffe 3532 f. Fremdbesitzverbot von Apotheken 3510 ff. Frist s. auch Klagefrist - Äquivalenzgrundsatz 1824 - nationale 1818, 4013 ff. - Rücknahmefrist 180 - Übergangsfrist 505, 508 Frühwarnsystem 718, 750 Führerscheinrichtlinie, erste 3881 Führerscheintourismus 3881, 4130 Fumus boni juris 3627 Fumus non mali juris 3628 Fusionskontrolle 3539 Gäfgen 224 Gambelli 4138 GASP 20 ff., 1248 ff., 2181, 3198 - adressatenunabhängige Beschlüsse 1363, 1371 - Beschlüsse 1250 - Besonderheiten 1251 - Einstimmigkeit 1252 - Gesetzgebungsakte, Ausschluss von 1253 ff. - Justiziabilität, fehlende 1258 - unmittelbare Wirkung und Vorrang 1262, 1264 ff. Gebiete, autonome 474 Gebietskörperschaften - kommunale 1784 - Parteifähigkeit, aktive 2737, 2799 - Parteifähigkeit, passive 2527 f. Gebietsveränderungen 481 ff. Geeignetheit 751, 757, 3499, 3503, 3505, 3516 ff. Gegenstandslehre 1725 Gehör, rechtliches 1801 Geltendmachung, mangelnde 1686

1308

Sachwortverzeichnis

Geltung, unmittelbare 6 ff., 636 s. auch Anwendbarkeit, unmittelbare - adressatenunabhängige Beschlüsse 1450 Geltungsbereich - akzessorischer 447 - personeller 498 ff. Geltungsbereich, räumlicher 445 ff. - Andorra 470, 473 - Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) 454 ff. - Belgien 508 f. - Dänemark 476, 508 f. - Deutschland 487, 508 f. - Finnland 507 - Griechenland 507 - Grönland 486 - Großbritannien 477, 507 - Monaco 470, 472 - Österreich 507 ff. - Polen 475 - San Marino 470 f. - Sonderregelungen s. dort - Türkei 494 f. - Völkerrechtsverträge der EU 450 - Zypern 480, 488 Geltungsbereich, zeitlicher 504 ff. - 2+3+2-Modell 508 - Sonderregelungen s. dort Gemeinsame Verteidigung 288 Gemeinschaft- s. UnionGeneralanwalt 2249 ff., 2267 - Anzahl 2249 - Bedeutung 2250 - Befangenheit 2418 ff., 2490 - Ernennung 1377 ff., 2251 ff. Generalermächtigung 3756 Gericht, erster Instanz (EuG) 2259 ff. - Bedeutung 2268 - Funktion 2260 ff., 2286 - Terminologie 2259 - Verfahrensordnung 2347 ff. Gericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD ) 2269 ff., 3068 f. - Funktion 2272 f. - Verfahrensordnung 2347 ff. - Zusammensetzung 2275 ff. Gericht, letztinstanzliches 3831, 3844 Gericht, nationales - Abwehrfunktion, mangelnde 2302 ff.

-

Bedeutung 2308 ff. Durchsetzungsfunktion 2307 ff. Entscheidungskompetenz 2297 ff. Funktion 2301 ff. Prüfungskompetenz 2295 f. Staatshaftung, Zuständigkeit 4071 ff. - Unionsgerichtsbarkeit 2311 f. - unionsrechtlicher Rahmen 3969 ff. - Zuständigkeit 2172, 2189, 2288 ff., 4065 ff. Gerichtliche Kammern s. Fachgericht, europäisches Gerichtsbarkeit, ordentliche 4059 ff., 4117 ff. Gerichtsentscheidung, Gerichtshof der EU - Beschluss 2443 - Form 2442 - Geheimhaltungspflicht 2441 - Inhalt 2442 - Rechtskraft 2444, 2482 - Urteil 2443 - Wirkung 2444 ff. Gerichtshof der EU 2165 ff. - Auslegung 2197 - Auslegungsmonopol 339 - BVerfG, Verhältnis zum 193 ff., 2198 ff. - EGMR, Verhältnis zum 2205 ff. - EGRC 2186, 2189 - EMRK 2186, 2207 - Entwicklung 2285 ff. - Funktion 2170 ff. - Generalanwälte 2249 ff., 2267 - Grundprinzipien 2197 - Grundrechte 2195 f. - Hüter des Rechts 2166 ff., 2196 - Individualrechtsschutz 2185 ff. - Integration(smotor) 2215 ff. - Internationaler Seegerichtshof, Verhältnis zum 2210 - Judikative 2218 - Kammern 2256 ff. - Kanzler 2255 - Klageverfahren 2178 ff. - Kompetenzbereiche 2176 f., 2181 - Kontrolldichte 2211 f. - Kritik 2226 f. - Legislativkompetenzen 2230 ff. - Macht 2226 ff.

Sachwortverzeichnis - nationale Gerichte, Verhältnis zu 2172, 2189, 2288 ff., 3969 ff., 4065 ff. - Parteifähigkeit, passive 2958 - Präsident 2254 - Rechtsaufsicht 2173, 2184 - Rechtsbegriff 2167 ff. - Rechtsfortbildung 2191 ff., 2231 ff. - Rechtsgrundsätze, allgemeine 2192 ff. - Rechtsschutz 2182 ff., 2198 ff. - Richter 2244 ff., 2265 f., 2275 ff. - Staatshaftung 2191 - Struktur 2236, 2285 ff. - Terminologie 2165 - Unabhängigkeit 2213 f., 2223 - Unionsorgane, Verhältnis zu 2211 ff. - Völkerrecht 2201 ff. - Wächter des Rechts 2216 - WTO, Verhältnis zur 2209 - Zivilsachen 4059 ff. Gerichtshof, europäischer 2237 ff. s. auch Gerichtshof der EU - Funktion 2237 ff., 2286 - Organisation 2243 ff. - Rechtsmittel 2239 - Verfahrensordnung 2347 ff. - Zusammensetzung 2243 ff. - Zuständigkeiten 2238 ff. Gerichtssprache 4058 Gerichtsverfahren, BVerfG s. BVerfGKontrolle Gerichtsverfahren, Gerichtshof der EU - Arten 2325 ff. - Aussetzung 2502 ff., 2506 - beschleunigtes Verfahren 2507 ff. - Einleitung 2406 ff. - Fristenberechnung 2399 ff., 2409 - gerichtliche Fristen 2398 - gesetzliche Fristen 2397 - nicht privilegierte Beteiligte 2331, 2471 - privilegierte Beteiligte 2356, 2334, 2472 - Sprache 2389 ff. - summarisches Verfahren 2506, 2507 - Verkürzung 2505

1309

Gerichtsverfahren, mündliches (Gerichtshof der EU) - beschleunigtes Verfahren 2507, 2510 - Öffentlichkeit des Verfahrens 2432 - Verkürzung 2434 ff. - Wiedereröffnung 2439 f. Gerichtsverfahren, schriftliches (Gerichtshof der EU) 2422 ff. - Klagebeantwortung 2423 - Klageschrift 2423 - Zweck 2426 Geschäftsordnung 1390, 1435 ff., 1687 f. s. auch Verfahrensordnung Gesetz, europäisches 834 f. s. auch Verordnung Gesetzgeberwille - historischer 1646, 1654 - objektiver 418 - subjektiver 375 ff., 411 Gesetzgebungsakte 512, 836 ff. - Begründung 747, 794 - Beschlüsse 1217 ff. - Delegation der Rechtsetzungsbefugnis 818, 825 - Inkrafttreten 786 - Klagegegenstand 799 - Merkmale 628 ff. - Subsidiaritätsklage 717, 719 ff., 2882 ff. - Subsidiaritätsprinzip 716 f., 730 - Verfahren 773 - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 741 - Veröffentlichung 779 Gesetzgebungsverfahren 1217 f. - besonderes 513, 635, 770, 773 - ordentliches 513, 578 f., 635, 770 ff. Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) 70 Gestaltung der Demokratie, staatsanaloge 310 Gestaltungsurteil 2859 ff., 3656, 3668 ff. Gestaltungswirkung 3665 ff. Gesundheitsschutz 1011, 3510 ff. Gewalt, öffentliche 65 ff., 3867 - Träger 343 Gewaltenteilung 2218 ff.

1310

Sachwortverzeichnis

Gewaltmonopol - militärisches 279 - ziviles 279 Gewässer, innere 453 Gewerkschaften 1928 Gewohnheitsrecht 540, 561 ff., 832 Gibraltar 469 Gleichheitsgrundsatz 3494 ff. Gottfried Heinrich 782, 880, 891 Gremien, Verwaltungskooperation 1894 ff. Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG 263 ff. Griechenland (Geltungsbereich) 507 Grönland 486 Großbritannien, Geltungsbereich 477, 507 Großkrotzenburg 1090 f., 1107 f. Großprojekt 1739 Grundfreiheiten 3508 ff. - Ausstrahlungswirkung 502 - Drittwirkung 1028, 1049, 1100 ff. - Verwaltungsorganisation 1813 Grundordnung, abgeleitete 193, 200 Grundrechte 750 - europäische, Lückenfunktion 3811 - Europäische Grundrechtecharta 1998 - Grundrechtsprüfung 2004 ff. - Grundsätze des Unionsrechts 831 - Rechtsquellen 546, 551 - Übermaßverbot 735 - Verhältnismäßigkeit, Bedeutung 743 f. Grundrechteagentur, europäische 1940 Grundrechtsstandards - deutsche 3710 - unabdingbare 3709, 3714 ff., 3722, 3738, 3748, 3763, 3784 Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung 67, 427 ff., 618, 656 ff., 662, 697 - Anwendungsbereich 607 - Bedeutung 643 ff. - Begrenzung der Implied Powers 688 - Beschränkung der Binnenmarktkompetenz 678 - BVerfG 202 ff., 247, 301, 691, 1752 ff. - Grundgesetz 202 ff., 247, 301, 1752 ff.

- Interpretationskompetenz 67 - Organkompetenz 648 f. - Verwaltungskooperation 1902 ff. - Vollzug 1752 ff., 1861 - Wirksamkeit 658 f. Grundsatz der Einheit des Unionsrechts 1794 Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts 1793 Grundsatz der Gleichwertigkeit 1823 Grundsatz der institutionellen Autonomie 1770, 1776 Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit 734, 1785, 1899, 2035 Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten 1768 f., 1790 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 213, 545, 732 ff., 765, 3483 ff. - allgemeiner Rechtsgrundsatz 556 - Anwendungsbereich 742 ff. - Begründungsinhalt 793 - EuGH 750 ff. - Freiheitsgrundrechte 3505 ff. - Gleichheitsgrundsatz 3505 - Grundfreiheiten 3508, 3516 ff. - Protokoll 733, 793 - Verpflichtungszusage 3558 f., 3567 ff. - Vollzug 1867 - Vorgaben 732 ff., 737, 739, 741, 747 ff. - Wahl der Handlungsform 796 Grundsätze, verwaltungsrechtliche 1800 ff. Gründungsverträge 540 f., 566, 571 Grüne-Ampel-Verfahren 3233 Guadeloupe 464 Gültigkeitsvermutung 526 Gutachten, völkerrechtliche 3179 ff. - Abkommen 3187, 3189 - Antragsberechtigung 3193 - Antragsgegenstand 3187 - Antragstellung 3194 - A-priori-Kontrolle 3182 - Bindungswirkung 3205 - GASP 3190 - Nichtigkeitsklage 3185 - präventive Rechtskontrolle 3196 - Protokoll 733, 793 - Prüfungsumfang 3197

Sachwortverzeichnis -

Rechtsnatur 3183 sachliche Zuständigkeit 3186 Statthaftigkeit des Antrags 3186 Suspensiveffekt 3200 Übereinkunft 3187, 3189 Verfahren der objektiven Rechtskontrolle 3196 - Vertragsänderungsverfahren 3202 - Vertragsverletzungsverfahren 3185 - Vorabentscheidungsverfahren 3185 - Wirkungen 3200 - Zeitpunkt 3194 Gutachtenverfahren 612 f. Gute Sitten 1824 Habitatgebiete 924 HABM 2282 Haftbefehl, europäischer 4141 ff. - Rechtsschutz 4147 Haftung 553, 555, 830 - Amtshaftung 2114 ff. - Aufopferung 2117 - außervertragliche 1976, 1997 ff., 2008 ff., 3022 - Bereicherungsansprüche 1980 f. - Brasserie du pêcheur 2056 ff. - deutsche Staatshaftung 2113 ff. - EAG 1972 - Einschränkungen 2136 ff. - enteignungsgleicher Eingriff 2115 f. - Ersatzanspruch 2032 f. - Europäische Union 1972 ff. - EZB 2008 ff. - FIAMM 1999 ff. - Francovich 2015 f. - gerichtliche Zuständigkeit 1989 ff., 3022 ff. - haftende Körperschaft 2152 ff., 2164 - Haftungsvoraussetzungen 2055 - judikative Rechtsverstöße 2052 ff., 2087 ff. - Kausalität 2108, 2133, 2161 - Köbler 2052 ff., 2088 - legislatives Unrecht 2051, 2061, 2071 ff. - Mitgliedstaaten 2014 ff. - Mitverschulden 2141

1311

- nationale Haftungsvoraussetzungen 2121 ff. - öffentlich-rechtliche Verträge 1982 ff. - qualifizierter Rechtsverstoß 2063 ff., 2130 ff. - rechtmäßiges Verhalten 1999 ff. - Rechtsgrundlagen 2028 ff. - Rechtsmittelversäumnis 2142 f. - Rechtsnatur 2041 ff. - Richterprivileg 2138 ff. - Schaden 2144 ff. - Schadensersatzklage 3022 ff. - Subsidiaritätsklausel 2136 f. - Verschulden 2067, 2134 ff. - vertragliche 1974 ff. - Vollzug rechtswidrigen Unionsrechts - Zweck der Staatshaftung 2022 ff. Handgepäck 881, 884 Handlungsform 705 - Arten 619 ff. - Bedeutung 795 ff. - Begründungsinhalt 793 - Vorgaben der Kompetenznorm 662 - Wahl 656, 1236 f. Handlungsformen, sonstige - numerus clausus 1512 ff. - Systematik 1531 ff. - Terminologie 1533 ff. - Unionsziele 1519 ff. Handlungsverbund 1897 Harmonisierung 1110 - Ökonomisches und Soziales 283 - Unionsrecht 398 - Verwaltungsrecht, richterrechtliche 1778 Heilung 1801 Helgoland 488 Herren der Verträge 67, 195, 262, 268, 317, 324 Hochzonung 1893 Hoheitsakt, ausbrechender 193 ff., 3726 Hoheitsgewässer 453 ff. Hoheitsübertragung - Verfassungsbeschwerde 3763 - zu erwartende Grundrechtseingriffe 3763 Hohe See 454 Hürdenwirkung, faktische 1808

1312

Sachwortverzeichnis

Hüter des Rechts 2166 ff., 2196 Hüterin der Verträge 1548 I-21 Germany und Arcor 3329 Identität, nationale 636, 699 Identitätsantastung 3784 Identitätskontrolle 205 ff., 215 ff., 274, 596, 617, 3728 ff., 3740 ff. - abstrakte Normenkontrolle 3753 - Richtervorlage 3752 ILO 3192 Immissionsschutz 970, 3885, 3887, 3915 ff. Implied powers 209, 304, 684, 686 ff., 1550 Individualbegünstigung - Norm 2058 ff. - Recht 2060 Inexistenter Rechtsakt 144 Information 1670 ff. - Schadensersatz 1674 Informationsaustausch 1889 ff. Informationsverbund 1897 Inländerdiskriminierung 133, 1825 Integrationsgemeinschaft, supranationale 67 Integrationsoffenheit des GG 3837 ff. Integrationsverantwortung 201 Integrationsverantwortungsgesetz 2886 ff. Inter-Environnement Wallonie 1141 Interessentenklage 3983 Internationaler Seegerichtshof 2210 Interpretation 292 ff. s. auch Auslegung Investitionsprogramm 1494 Inzidentkontrolle - Vorabentscheidung 3228 f. Isle of Man 480, 488 Ismeri 2754 Jégo Quéré 804, 2917 Judikative 2218 ff. Juristische Person - Geltungsbereich, personeller 499 - Strafrecht 4132 ff. - unionsrechtlicher Begriff 2898 Justizielle Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen 288 Justizielles Netz für Zivil- und Handelssachen 4112

Kadi und Al Barakaat 3584 f. Kanalinseln 480, 488 Kartellrecht 1560, 1590 f. - Bußgeld 1560 ff., 1628 - Verhaltenskodex 1570 f., 1603 Kartellverbot 3550 ff. - abgestimmte Verhaltensweise 3551 f. - Beweislast 3554 - Freistellung s. Freistellungstatbestände - unverfälschter Wettbewerb 3552 - Vermutungswirkung 3553 ff., 3556 - Verpflichtungszusagen 3556 ff. - Vorabentscheidungsverfahren 3572 f. Kartellverfahrensrecht 1893 Kaskadenprinzip 819 Kellinghusen 734 Kernbestand 586 Klage auf vorzugsweise Befriedigung 1969 Klageabweisung 3679 f. - Nichtigkeitsklage 2866 Klageänderung - Klagegründe 2500 f. - Parteiwechsel 2495 f. Klagebefugnis, Gerichtshof der EU - Bedienstetenstreitsachen 3078 - Nichtigkeitsklage 2798 ff., 2900 ff. - Schadensersatzklage 3039 - Untätigkeitsklage 2982 ff., 3020 Klagebefugnis, nationale Gerichte 3899 ff. s. auch Recht, subjektives - europäische Konzeption 3912 ff. - grundsätzliche Normmodifikation 3924 ff. - materiell-rechtliche Lösung 3939 ff. - mitgliedstaatliche Konzeptionen 3921 ff. - nationale Konzeption 3899 ff., 3991 ff. - Normmodifikation bei europäischem Bezug - prozessrechtliche Lösung 3937 - recours pour excès de pouvoir 3922 - unionsrechtliche 3931 ff. - unionsrechtliche Prägung 3943 ff.

Sachwortverzeichnis Klageberechtigung s. Parteifähigkeit, aktive Klageerledigung 2513f. Klagefrist 1836 - Bedienstetenstreitsachen 3083 - nationales Gerichtsverfahren 4013 ff. - Nichtigkeitsklage 2808 ff. - Schadensersatzklage 3044 ff. - Untätigkeitsklage 2993 - Vertragsverletzungsverfahren 2605 f., 2702 f. Klagegegenstand - Bedienstetenstreitsachen 3075 ff. - Nichtigkeitsklage 2763 ff., 2900 ff. - Schadensersatzklage 3022 ff. - Untätigkeitsklage 2968 ff., 3012 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 2526 ff., 2680 - Vorabentscheidung 3239 ff. s. auch dort Klagegründe - Änderung 2497 ff. - identische Streitgegenstände 2414 - Klageschrift 2407 Klagehäufung - objektive 2491 ff. - subjektive s. Streitgenossenschaft Klagerücknahme 2515 Klageschrift 2407 ff. - Nichtigkeitsklage 2894 f. - Schadensersatzklage 3041 ff. - Schema eines Vorlagebeschlusses 3470 - Untätigkeitsklage 3007 f. - Vertragsverletzungsverfahren 2719 f. Klauselerinnerung 1969 Klimaschutz 3494 ff. Köbler 3322 ff. Kohärenz des Rechtsschutzsystems 3947 ff. Kollision, indirekte 1776 Kollisionsnorm 71 Kolpinghuis Nijmegen 1143 Komitologie-Ausschüsse 1894 Kommission s. Europäische Kommission Kommunalbehörden 1788

1313

Kommunalwahlen 503 - Unionsbürger 3824 Kompetenz 292 ff., 600 ff., 1384 f. - Abgrenzung 607, 663, 671 f. 3575 ff. - Doppelabstützungen 673 ff., 3491 - Ergänzung 209 - Erweiterung 1369 - Prüfungsdichte 3491 - Überschreitungen 193 ff., 3784 Kompetenz-Kompetenz 194, 206, 209, 266, 275, 645 f. Kompromiss von Ioannina 589, 591 f. Kongress 320 f. Kontrolldichte 3469 ff. - Effektivitätsgebot 1829 f. Kontrollen 1895 Kontrollmaßstab, Rechtsprechung s. Prüfungsmaßstab Kontrollverbund 1897 Konzeption, technokratische 1924 Kooperation - Eigenverwaltung 1941 - informale 1889 Kooperationsprinzip 1898 f. Kooperationsverhältnis 115, 274, 3801 Kosten 1825 Kostenentscheidung, Gerichtshof der EU - außergerichtliche Kosten 2458 - Gerichtskosten 2456 - Prozesskostenhilfe 2460 - Verteilung 2454 Krankenversichertenschutz 4057 Kreditaufnahme 279 Kühne & Heitz 1837 ff., 3326 ff. Küstenmeer 453, 455 Länderverwaltungen 1763 Landgebiete 452 Laserdrome 4148 Laval 1024 Legitimation im Bundesstaat, demokratische 1907 Legitimationselement, individualistischfreiheitssicherndes 1929 Legitimationskette zwischen Volk und Verwaltungshandlung 1915 Legitimationsmodell - demokratisches 1913 ff. - Effizienz 1927

1314

Sachwortverzeichnis

(Legitimationsmodell) - partizipativer Ansatz 1928 ff. - technokratische Konzeption 1924 Legitimationszusammenhang, repräsentativ-demokratischer 1928 Leistungsklage, allgemeine 3886 ff. - Leistungsvornahmeklage 3887 f. - Unterlassungsklage 3886 Leistungsurteil, Gerichtshof der EU 3658 ff. Leistungsvornahmeklage 3887 f. Leitfaden 1535 f., 1605 ff., 1679 - Empfehlungen 1610 - Terminologie 1608 - unmittelbare Wirkung von Richtlinien 1611 Leitlinien s. Mitteilungen Leitlinien, allgemeine 1250 Leitlinien der Kommission zur Anwendung des Art. 81 Abs. 3 EG 3535 Les Verts 2751, 2761 Letztentscheidungskompetenz 232 Letztkompetenz 194, 206, 209, 266, 275, 645 f. Lex-posterior-Regel 151 Lex rei sitae 1711, 1723 Lex-specialis-Regel 151 LGVÜ 4081 Lissabon 109 ff., 193 ff., 1907 ff., 4125 ff. Lissabonner Vertrag s. Vertrag von Lissabon Livigno 488 Loi uniforme 912 Loyale Zusammenarbeit s. Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit Louwage 1558 Luftqualität 3917 ff., 3963 - Aktionsplan 1011 f., 1188, 3918 - Luftreinhalteplan 965 ff. LuftqualitätsrahmenRL 3917, 3920, 3963, 3966 LuftqualitätsRL 1011, 3917 Luftraum 463 Luftreinhalteplan 965 ff. Luftreinhaltung 3865 Luftsicherheit 880 ff. Lugano-Übereinkommen 4081 Luxemburger Vereinbarung 589 f. Maastricht 65, 90, 115, 198, 1907 ff.

Mahnschreiben 2553 ff. Mahnverfahren, europäisches 4107 ff. Mangold 30 f., 37, 88, 92 ff., 552, 996, 1141, 1170, 1179, 4116 Marke - registered trademark 402 Martinique 464 Maßnahme, organinterne 1687 f. Maßstab der offensichtlichen Rechtswidrigkeit 1824 Mediation 4089 ff. Mediationsrichtlinie 4089 Meeresboden 453 Meeresuntergrund 453 Mehrebenensystem 1923 Mehrheitsprinzip 323 Mehrheitswahlrecht 321 Mehrheitswille 322 Meinungsfreiheit 279 Melilla 488 Menschenwürde 3712, 3741 Mikrostaaten 469 ff. Militärbasen Akrotiri und Dhekelia 480, 488 Mindestlohn 282, 1001 ff. Mischverwaltung 1905 f. Mitgliedstaat 2527 ff., 2737, 2799 - Beschlüsse 1285 ff., 1291 ff., 1324 ff., 1330 ff., 1348 - Mitwirkungspflicht 299 ff., 1785 - Richtlinienumsetzung 899 ff. Mitteilungen 1535 ff. - Auslegung 1538 f. - Bedeutung 1535 f. - Beihilferecht 1535 ff. - Bindungswirkung 859, 1537 ff., 1554 ff. - Bindungswirkung durch Mitgliedstaaten 1592 f. - Bindungswirkung für Mitgliedstaaten 1553 f., 1581 ff. - Evidenzkontrolle 1558 ff. - Flexibilität 1563, 1566, 1578 ff. - Funktion 1540 ff. - Kompetenzgrundlage 1544 ff. - Kompetenzgrundlage, fehlende 1545 - Konkretisierung 1538 ff., 1601 - Nichtigkeitsklage 1594 ff. - Rechtsschein 1598 f. - Rechtsschutz 1594 ff.

Sachwortverzeichnis -

Regelungskompetenz 1563, 1566 Rückwirkungsverbot 1566 Sonderfallvorbehalt 1574 Steuerung, präventive 1541 Untätigkeitsklage 2971, 3014, 3019 - Vergaberecht 1535 ff. - Verwaltungsvorschriften, Vergleich zu 1556 f. - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 1579 - Verpflichtungen, Festlegung von 1542 f., 1598 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 1573 - Wettbewerbsrecht 1535, 1540 Mitverschulden - Haftung 2141 - vorläufiger Rechtsschutz 3636 Mitwirkung - abstimmungsbedingte nationale 306 - aufgabenbegründete nationale 299 ff. - gesellschaftliche 1928 Mitwirkungspflicht der Mitgliedstaaten 1785 Modellgesetz 912 Monaco 470, 472 More economic approach 1561, 3489, 3526 ff. NATO 224, 3784 Natürliche Personen 498 Navarro 1170 Ne ultra petita 2383 Nebenbestimmungen 1327 ff. Netzwerke 1892 Neuverhandlung 3202 Nicht-Akt 144, 2793 ff. Nichtdiskriminierung 92 ff. s. auch Diskriminierungsverbot Nichtigkeitsklage 2331, 2721 ff., 3894 f. - Aktivlegitimation s. Parteifähigkeit, aktive - Außenwirkung 2788 ff. - Ausschuss der Regionen 2741 ff., 2883 - Bedeutung 2721 ff. - Begründetheit 2825 ff.

1315

- Bekanntgabe 2810 ff. - Beschluss 2813 ff., 2864, 2903, 2936 - Beschränkung der Urteilswirkung 2867 ff. - Bestandskraft 2817 - Betroffenheit 2909 ff. - Beurteilungszeitpunkt 2826 - Delegation 2748, 2773 s. auch Zurechenbarkeit - Durchführungsmaßnahmen 2937 ff. - Einrichtungen und sonstige Stellen der Union 2757 ff. - Empfehlungen 2782 - Erga-omnes-Wirkung 2862 ff. - Ermessensmissbrauch 2855 ff. - Europäischer Rat 2740, 2756 - Europäisches Parlament 2738 f., 2750 f. - Ex-tunc-Wirkung 2859 ff. - fehlerhafter Rechtsakt 2793 - Fraktionen 2739 - GASP 2880 - Handlungen 2901 ff. - im EU 2724, 2769 - Individualnichtigkeitsklage 2896 ff. - individuelle Betroffenheit 2913 ff. - Ismeri 2754 - Jégo Quéré 2917 - Klagebefugnis 2798 ff., 2900 ff. - Klagefrist 2808 ff. - Klagegegenstand 2763 ff., 2900 ff. - Klagegrund 2804 ff. - Klageschrift 2894 f. - Kontrollumfang 2827 ff. - Les Verts 2751, 2761 - Mandat 2774 ff. - Nichtigerklärung 2858 ff. - Nichtigkeitsgründe 2832 ff. - ordnungsgemäße Klageerhebung 2818 f. - Organleihe 2774 ff. - Parteifähigkeit 2736 ff., 2897 ff. - Parteifähigkeit, aktive 2763 ff., 2897 f. - Parteifähigkeit, passive 2746 ff., 2899

1316

Sachwortverzeichnis

(Nichtigkeitsklage) - Passivlegitimation s. Parteifähigkeit, passive - PJZS 2881 - Plaumann-Formel 2914 ff. - private Kläger 2896 ff. - privilegierte Kläger 2728 - Prüfungsschema 2893 - Rechnungshof 2753 ff. - rechtliche Existenz 2793 ff. - Rechtsakte mit Verordnungscharakter 2929 ff. - Rechtsschutzbedürfnis 2820 ff. - Richtlinie 2813, 2862, 2935 - sachliche Zuständigkeit 2732 ff. - Sogelma 2761 f. - Sonderbestimmungen 2722 f. - Subsidiaritätsklage 2882 ff. - Unión de Pequenos Agricultores (UPA) 2918 f. - unmittelbare Betroffenheit 2911 ff., 2940 - Untätigkeitsklage 2766, 2947 ff. - Unzuständigkeit 2833 ff. - Urteil 2858 ff. - Verbände und Vereinigungen 2914 f. - Verbindlichkeit 2781 ff. - Verletzung wesentlicher Formvorschriften 2839 ff. - Verordnung 2862, 2932 - Verpflichtung aus dem Urteil 2874 ff. - Vertragsverletzung 2853 f. - Völkerrecht 2853 - Vorabentscheidungsverfahren 2817 - vorbereitende Handlungen 2779 f., 2783 f. - Wirtschafts- und Sozialausschuss 2742 ff. - Zulässigkeit 2732 ff. - Zurechenbarkeit 2746 ff., 2768 ff. - Zwischenentscheidungen 2786 f. Nichtigkeitsklage, individuelle 2896 ff. - adressatenunabhängige Beschlüsse 1469 ff. - Beschlüsse 1238 ff. Niederlassungsfreiheit 3516 Nomenklatur des Rates zur Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens (NRZZ) 400

Nordrhein-Westfalen 318 Normenhierarchie 630, 2347 ff. Normenkontrolle, Gesetze - abstrakte 3731, 3739, 3753, 3793 - konkrete 3731, 3793, 3807 - Offenbleiben europarechtlicher Fragen 3820 ff. Normenkontrolle, inzidente - Kontrollgegenstand 2339 ff. - Rechtsschutzbedürfnis 2337, 2345 f. - Richtlinien 2340 ff. - Rügeberechtigung 2336 ff. Normenkontrolle, untergesetzliche Normen 3896 ff. Normverwerfungspflicht - Gerichte 160 f. - Verwaltung 162 ff. Normverwerfungsrecht 3 - Gerichte 160 f. - Verwaltung 162 ff. Notbremse(verfahren) 290, 300, 306, 4123, 4128 Novel Food-Verordnung 1893 Numerus clausus, Rechtsakte 1388 Obiter dictum 269 Obligation de résultat 907, 1161 Offenheit, Grundsatz der 378 Öffentliche Gewalt nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG 3735 ÖffentlichkeitsbeteiligungsRL 3982 ff. Offizialprinzip 2379 Ordnung, verfassungsmäßige 3834 ff. - Anwendungsvorrang des Europarechts 3837 - EMRK 3836 - Unionsrechtsordnung 3835 - Vereinbarkeit mit Unionsrecht 3840 Ordnungswidrigkeiten 4134, 4148 Organisation, internationale 62, 221 ff. Organisationshoheit 1758 Organkompetenz 648, 766 Organstreit(verfahren) 3707, 3713, 3790 Österreich, Geltungsbereich 507 ff. Parlament, nationales - Parlamentsmehrheit 3713 - Parlamentsrechte 3713

Sachwortverzeichnis - Parlamentsvorbehalt für Gesetze 3756 - Parlamentsvorbehalt, wehrverfassungsrechtlicher 3713 Parteifähigkeit 2352 ff. Parteifähigkeit, aktive - Ausschuss der Regionen (AdR) 2741 ff. - Bedienstetenstreitsachen 3071 ff. - Europäische Zentralbank 2956 - Europäischer Rat 2740, 2957 - Europäisches Parlament 2738 f. - Gebietskörperschaft 2737, 2799 - Mitgliedstaat 2736 f. - Nichtigkeitsklage 2763 ff., 2897 ff. - Schadensersatzklage 3031 ff. - Untätigkeitsklage 2955 ff., 3010 - Vertragsverletzungsverfahren 2525, 2679 - Wirtschafts- und Sozialausschuss 2742 ff., 2959 Parteifähigkeit, passive - Einrichtungen und sonstige Stellen der Union 2757 ff., 2964 f. - Europäische Zentralbank 2961 - Europäischer Rat 2756, 2963 - Europäisches Parlament 2750 f. - Gebietskörperschaft 2527 f. - Gerichtshof der EU 2958 - Nichtigkeitsklage 2746 ff., 2899 - Schadensersatzklage 3036 ff. - Untätigkeitsklage 2969 ff., 3011 - Vertragsverletzungsverfahren 2525, 2679 Partizipation, arbeitsteilige 332 Passivlegitimation s. Parteifähigkeit, passive Peterbroeck 3290 Pflicht zur Kooperation 1788 Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit - Verwaltungsvollzug 1785 - Vollzug 1868 Piraten 289 PJZS 20, 25, 2181 - Beschlüsse 1248, 1259 ff., 1430 - unmittelbare Wirkung und Vorrang 1262 f. Planungsverfahren, gestufte 1906 Plaumann 1729 Plaumann-Formel 800, 804, 2914 ff. - Fallgruppen 2921 ff.

1317

- Kritik 2915 ff. - Umwelt- und Gesundheitsschutz 2926 ff. - Untätigkeitsklage 3020 Polen, Geltungsbereich 475 Präsidiumsregelung 1535 f., 1605 ff., 1679 - Empfehlungen 1610 - Terminologie 1608 - unmittelbare Wirkung von Richtlinien 1611 Pressefreiheit 279 Primärrecht 554, 559 - Änderungen 574 ff. - Auslegungsmaßstab 819, 821 f. - Bedeutung 539 - Ergänzung 581 - Gewohnheitsrecht 564 - Grundlagen 596 - Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts 767 - Rang 599 - Rechtsquellen 540, 544 ff. - Sekundärrecht, Verhältnis zum 813 ff. - Völkerrecht, Verhältnis zum 602, 611 - Wirkung 568 f. Prinzip, demokratisches 3732 Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung s. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung Privatsphäre, Schutz der 414 Programme 1381 ff., 1393, 1410 f. Proportionalität, degressive 311 Protokoll - Rechtsquelle 545 - Wirkung 571 Protokollerklärung 1632 ff. - Auslegung 1632, 1645 ff. - Bindungswirkung 1642 ff. - Europäisches Parlament 1656 f. - Kommission 1660 f. - Konkretisierung 1632 - Mitgliedstaaten 1658 f. - Publizität 1636 ff. - Rat 1651 ff. Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit 701, 714, 716 f., 730, 733, 793, 2882 ff.

1318

Sachwortverzeichnis

Prozessfähigkeit 2355 Prozesskosten s. Kostenentscheidung Prozessmaximen s. Verfahrensgrundsätze, allgemeine Prozessstandschaft 3713 Prozessvertreter 2374 Prozessvoraussetzungen, zwingende 2384 Prüfungsmaßstab, Rechtsprechung 3469 ff. Prüfungsschema - Bedienstetenstreitsachen 3086 - Nichtigkeitsklage 2893 - Schadensersatzklage 3061 - Untätigkeitsklage 3006 - Vertragsverletzungsverfahren 2713 - Vorabentscheidung 3469 Quelle I 38, 1100, 4079 Quelle II 38, 998, 1018, 1034 ff., 1100, 1127, 4078 f. Querschnittsrecht 86 ff. Rahmenbeschlüsse 189 Rahmenprogramm 1382, 1412 Rangordnung 539 f., 599, 631 - Handlungsformen des Sekundärrechts 627 - Primärrecht 545 f. - Sekundärrecht 813 Rangverhältnis 81 ff. Rat der Europäischen Union 323 Ratsbeschlüsse, uneigentliche 1394, 1417 ff. Raumfahrt 1382 Rechenfehler 528 Rechnungsabschlussverfahren 1895 Rechnungshof, europäischer 2753 ff., 2966 f. Recht auf den gesetzlichen Richter 3750 - letztinstanzliches Gericht 3844 - richterlicher Beurteilungsspielraum 3846 ff. - Verfassungsbeschwerde 3843 ff. - Vertretbarkeitskontrolle 3849 f. - verwaltungsgerichtliche Revision 4040 - Willkürmaßstab 3845 Recht, nationales - historische Auslegung 377

- richtlinienkonforme Auslegung 978 ff. - richtlinienkonforme Rechtsfortbildung 1034 ff. - Übergehen 1051 - Wortlautauslegung 353 Recht, subjektives 1106 ff., 1185 ff., 2060, 2073 ff., 3900 ff., 4001 ff. s. auch Klagebefugnis - Abwehr 1200 f. - Bedeutung für das Unionsrecht 1185 ff. - Durchsetzung 1195 ff. - europarechtliche Bestimmung 1189 ff. - funktionale Subjektivierung 1111, 1203 f. - Schutznormtheorie 1194, 3914 ff., 3977 ff., 4001 - Unionsbürger 2322 f. - Unionsrecht, Quelle 3858 ff. Rechte und Pflichten, unmittelbare 183 f. Rechtsakt 539, 611, 657, 716 ff., 743, 754 f. - Arten 618 f., 622 f. - Begründung 714, 793 f. - Beschlüsse 1217 ff. - delegierter 630 ff., 1231 ff. - fehlerhafter 2793 - Klagegegenstand 800 ff. - Kompetenzgrundlage 602 - Kompetenzzuordnung 664 - Merkmale 627 ff., 823 ff. - nichtveröffentlichungsbedürftige 516 - Qualifikation 811 f. - Rangordnung 817 ff. - Rechtsgrundlage 607 f., 662, 666 f., 669 - rechtswidriger 190 ff. - Regelungszweck 671 ff., 676 ff., 682 - sonstige 1388 - Subsidiaritätsprinzip. Anforderungen des 716, 748 f. - sui generis 1388 - Verfahren 773, 775 ff. - Veröffentlichung 782, 784, 786, 788 f., 791 f. - Wahl 796

Sachwortverzeichnis Rechtsakte ohne Gesetzescharakter 627 f. - Arten 635 - Beschlüsse 1226 ff. - Merkmale 630, 818 - Veröffentlichung 779 f. Rechtsanwendungsbefehl 73 ff., 82, 110, 273, 636, 3800 Rechtsaufsicht 2173, 2184 Rechtsbehelfe 1824 - Fristen 1821, 1836 Rechtsdurchsetzung, kollektive 2362 Rechtsetzungsverfahren 610, 662, 673, 723, 769 - Bedeutung 627 - Fehlerhaftigkeit 776 - Organkompetenzen 768 Rechtsfehler, besonders schwerer 528 Rechtsfolgen von Urteilen s. auch Urteilswirkungen - allgemein 3653 ff. - Gestaltungswirkung 3655 ff. - Pflicht zur Maßnahmenergreifung 3682 ff. - Rechtskraft 3687 ff. - Vollstreckbarkeit 3693 ff., 3697 ff. Rechtsfortbildung 1035 ff., 2191 ff., 2231 ff. - Auslegung 367 - contra legem 1037 ff. - Rolle des Gerichtshofs der EU 2191 ff., 2231 ff. Rechtsgemeinschaft 566, 618, 1898 Rechtsgrundsätze, allgemeine 16, 19, 2192 ff. - Bedeutung für den Rechtsschutz 2194 - Funktion 565 - Gerichtshof der EU, Rolle des 2192 - Inhalt 551 ff. - Rechtsquelle 540, 547 ff. - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz s. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechtshängigkeit 2413 Rechtsirrtum 2069 Rechtskraft 1836, 3687 ff. Rechtsmittelverfahren - Berechtigung 2469 ff. - Devolutiveffekt 2463

1319

- einstweiliger Rechtsschutz 2464 - Gründe 2475 - Rechtsschutzbedürfnis 2479 - Suspensiveffekt 2463 - Verfahrensaussetzung 2503 - Verfahrensverkürzung 2438 - Zuständigkeit 2465 f. Rechtsmittelversäumnis (§ 839 Abs. 3 BGB) 2142 f. Rechtspflege 299 Rechtsprechung, dynamische 237, 3485 Rechtsprechungsmonopol 3476 Rechtsquelle 649, 829 - Arten 546 ff. - Gewohnheitsrecht 564 - Primärrecht 539 - Rangordnung 539 f., 545 f., 599, 627, 631, 813 - Richterrecht 829 - Sekundärrecht 617 - Verträge 566 - Völkerrecht 597 f. Rechtsschutz 2182 ff., 2198 ff. - Beschlüsse, gegen 1238 ff., 1338 ff., 1466 ff., 1469 ff. - BVerfG s. dort - Nichtigkeitsklage s. dort - Richtlinie 802 f., 2340 ff., 2781 - Stellungnahmen 1509 ff. - Untätigkeitsklage s. dort - Verordnungen 802 ff. Rechtsschutz, effektiver 3856 ff., 3958 f. - Auslegung 437 ff. - Begründungspflicht 3579, 3583 - Garantie 3856 ff. - Gerichtshof der EU 3476 - Grundrecht auf 3827 ff. - Prozesskostenhilfe 2460 - Verfahrenslänge 2505 - Verfahrensrechte 3583 ff. Rechtsschutz vor nationalen Gerichten 2315 f., 3706 ff. - Abwehr von Unionsrecht 4017 ff. - Durchsetzung von Unionsrecht 4033 ff. - einstweiliger 2303, 4016 ff. - Voraussetzungen zur Aussetzung von Unionsrecht 4024 - Zulässigkeit 4018

1320

Sachwortverzeichnis

Rechtsschutz, vorläufiger - Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren 3596 - Aussetzung der Zwangsvollstreckung 3588 - Begründetheit 3624 ff. - einstweilige Anordnungen 3611 ff., 3645 - fumus boni juris 3627 - fumus non mali juris 3628 - Funktion 3592 ff. - gerichtliche Entscheidung 3643 ff. - Glaubhaftmachung 3629 f. - national 2303, 4016 ff. - Regelungsanordnung 3611 - Schaden 3631 ff. - Sicherungsanordnung 3611 - Verfahren 3642 - Vollzugsaussetzung 3586 ff., 3608 ff., 3644 - Zulässigkeit 3596 ff. Rechtsschutzbedürfnis - Bedienstetenstreitsachen 3084 - Nichtigkeitsklage 2820 f. - Schadensersatzklage 3050 ff. - Untätigkeitsklage 2994 - Vertragsverletzungsverfahren 2607 ff., 2697 ff. Rechtsschutzgarantie 3856 ff. Rechtssicherheit 1800, 1836 Rechtsstaatlichkeit 3741 - eindeutige Zuordnung 1923, 1931 Rechtsstaatsprinzip 1800 - Verwaltungskooperation 1907, 1923, 1931 ff. Rechtsvereinheitlichung 240, 1110 Rechtsverstoß, qualifizierter s. auch Haftung - drittbezogene Amtspflicht 2130 ff. - Ermessen 2068 - Exekutive, Verstoß der 2085 f. - Judikative, Verstoß der 2087 ff. - Kriterien 2066 - Legislative, Verstoß der 2071 ff. - Rechtsirrtum 2069 - Verschulden 2067 Rechtswegerschöpfung 1836 Rechtswirkung 47 ff. Recours pour excès de pouvoir 3922 Reduktion, teleologische 1045 Regel-Ausnahme-Verhältnis 1740 ff.

Regierung, europäische 1918 Regierungsbeschlüsse 1394, 1417 ff. Regierungskonferenz 1417 ff. Regulierungsbehörde 1814 Regulierungsverbund in der Telekommunikation 1893 Repräsentantenhaus 320 Repräsentationsdefizit 322 ff. Repräsentationsprinzip 321 Republik 3741 Reservekompetenz des BVerfG 205, 3715 ff., 3722, 3736 f. Réunion 464 Revision 4039 ff., 4103 f., 4155 Rhein 455 Richter - Ernennung 1377 ff. - gesetzlicher 4040 - Recht auf den gesetzlichen s. dort Richterprivileg 2138 ff. Richterrecht 828 ff. Richtervorlagen 3715, 3722, 3739, 3747 ff. - Grundrechtsschutz 3748 f. - Identitätskontrolle 3752 - Recht auf den gesetzlichen Richter s. dort - Ultra-vires-Akte 3751 Richtlinie 893 ff. - Abwehr 1200 f. - Auslegung 978 ff. - Auslegung nationalen Rechts 978 ff. - Begründungserwägung 1191 f. - Beschluss, Abgrenzung zu 894 - Bestimmtheit 1071 f. - Durchsetzung 1195 ff. - effet utile 908 f. - Frustrationsverbot 908, 1141 - Geltungsbereich, zeitlicher 518 ff. - Gerichte, Rolle der 1103 ff. - Gesetzgebungsverfahren 897 - Haftung wegen Nichtumsetzung 2072 ff. - Haftung wegen Schlechtumsetzung 2079 ff. - horizontale Direktwirkung 1083 ff., 4098 ff., 4116 - inhaltliche Unbedingtheit 1073 ff. - innerdienstliche s. dort

Sachwortverzeichnis - inzidente Normenkontrolle 2340 ff. - Klagegegenstand 800 - Klarheit 955 - Merkmale 623, 625, 632, 639 f. - Öffnungsfunktion 993 ff. - Primärrecht 1169 ff. - Publizität 955 - Rahmenrichtlinie 911 - Rechtsfortbildung 1018 f., 1034 ff. - Rechtsschutz 802 f., 2340 ff., 2781 - Rückwirkung 951, 962 f. - Selbstverpflichtung 931 ff. - Sperrwirkung 909, 959, 1141 - Staatshaftung 1134 ff. - Staatsvermitteltheit 1078 ff., 1108 - strukturelle Deckungsgleichheit 923 ff. - subjektives Recht 1106 ff., 1185 ff. - Subsidiaritätsprinzip 798 - Umsetzung, Bedeutung nach erfolgter 977 ff. - Umsetzung, überschießende 985 - Umsetzungsdefizit 910, 1067 ff. - Umsetzungsfrist 518, 1067 ff. - Umsetzungsmittel 899 ff. - Umsetzungspflicht 919 f. - Umsetzungsvorgaben 903 ff., 912, 958 ff. - unmittelbare Wirkung 185 ff., 1058 ff., 2072 s. auch Wirkung (Richtlinie), unmittelbare - Unschärfen, rechtliche 964 ff. - Verbindlichkeit 898 f., 912 ff. - Verfahren 628 - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 739, 747, 905, 956 ff. - Veröffentlichung 779 f., 786, 788 - Verordnung, Abgrenzung zu 893 ff., 1061, 1084 - vertikale Direktwirkung 941, 1028 ff., 4099 - Vorwirkung 521, 908, 1141 ff. - Wirkungen 817, 819 f. - zeitliche Geltung 518 - Zielverwirklichung 912 ff., 1179 ff. - Zweistufigkeit 900

1321

Richtlinie, innerdienstliche 1535 f., 1605 ff., 1679 - Empfehlungen 1610 - Terminologie 1608 - unmittelbare Wirkung von Richtlinien 1611 Richtlinienkonforme Auslegung 978 ff. Richtlinienkonforme Rechtsfortbilung 1034 ff. Richtlinienumsetzung - BVerfG 3804 - Gerichtshof der EU 3802 - nationale Verfassungsstandards 3786 ff. - Umsetzung, Bedeutung nach erfolgter 977 ff. - Umsetzung, überschießende 985 - Umsetzungsdefizit 910, 1067 ff. - Umsetzungsfrist 518, 520, 1067 ff. - Umsetzungsmittel 899 ff. - Umsetzungspflicht 919 f. - Umsetzungsspielräume 3804 - Umsetzungsvorgaben 903 ff., 912, 958 ff. Richtlinie zur Förderung Erneuerbarer Energien 669 Rio-Deklaration 3496 Rom I 1709 Rückforderung von Beihilfen 180, 1854 ff., 4049 ff. Rücknahme 527 - Beihilfe 1854 ff. - Beschluss 1319 - Verwaltungsentscheidungen 1832 ff. Rückwirkung 951 - echte 515 Rückwirkungsverbot 1800 Rüffert 94, 389, 999 ff., 1020 ff. Ruhestand 376 Sachverhalte, grenzüberschreitende 91 f. Saint Barthélemy 464 Saint Martin 464 Sammelentscheidung 1297 Sammelklage 2362 Sanktionen, finanzielle 1895 San Marino 470 f. Sanktionsverfahren 2637 ff.

1322

Sachwortverzeichnis

Satzung, EuGH 3220 f. Säulenmodell 1248 Schaden 2144 ff. s. auch Haftung - entgangener Gewinn 2147 f. - ersatzfähiger 2144 ff. - nationale Staatshaftung, Unterschiede 2159 - Schadensersatzklage 3022 ff. - Schmerzensgeld 2146 - vorläufiger Rechtsschutz 3631 ff. Schadensersatzklage 3022 ff. - Begründetheit 3056 ff. - Klagebefugnis 3039 - Klagefrist 3044 ff. - ordnungsgemäße Klageerhebung 3041 - Parteifähigkeit 3030 ff. - Prüfungsschema 3061 - Rechtschutzbedürfnis 3050 ff. - Schema einer Klageschrift 3062 f. - Urteil 3059 f. - Vorverfahren 3040 - Zuständigkeit 3022 ff. Schiedsklausel 1994, 3151 ff. Schiedsvertrag 3167 ff. Schlussanträge - mündliches Verfahren 2432 - Verlesung 2440 Schreibfehler 528 Schutzgebiete 924 Schutznormtheorie 1194, 3914 ff., 3977 ff., 4001 s. auch Klagebefugnis; s. auch Recht, subjektives Schweigen 1684 Schweiz 503 Sekundärrecht 3780 ff. - Inhalt 619 ff. - Rangordnung 817, 819 f. - Rechtsgrundlage 667 - Völkerrecht, Bedeutung des 614, 616 - Wirkung 636, 813 ff. Selbstbindung der Verwaltung 1616 ff. - Beihilferecht 1623 ff. - Unrecht 1619 - Vergleichbarkeit der Fälle 1620 - Wettbewerbsrecht 1621 f. Selbsteintrittsrecht 1893 Selbstverpflichtungen 931 ff., 1734 ff., 1870 ff. Senat 320 f.

Simmenthal 130 Sitz- und Gründungstheorie 499 Sitzverteilung im EP 1364 Sofrimport 1627 Sogelma 2761 f. Solange-Judikatur 235, 2235, 3718 ff., 3871 Solange II 115, 2288, 3738, 3871 Solange-Vorbehalt, demokratischer 276, 310 ff. SOLVIT 2546 ff. Sonderregelungen 475 ff. - Belgien 508 f. - Dänemark 476, 508 f. - Deutschland 508 f. - Finnland 507 - Griechenland 507 - Großbritannien 477, 507 - Österreich 507 ff. - Polen 475 - Türkei 494 f. - Zypern 480, 488 Sonderzuweisung - abdrängende 3877 - aufdrängende 4055, 4059 ff. s. auch Schiedsklausel Souveränitätsfrage 242 Souveränitätspanzer 258, 272 Souveränitätsschonung 2550, 3654 ff. Sozialbereich 336 Sozialdumping 1010 Sozialgerichtsbarkeit, deutsche 4056 ff. Sozialpolitik 284 Sozialstaatlichkeit 3741 Sozialstandard 1008 ff. Sozialsysteme 285 Sozialunion 284 Spezialeinheit, militärische 289 Sprache - allgemeiner Sprachgebrauch 353 - Amtssprache 355 - Gerichtssprache 4058 - Sprachvergleich 361 - Verfügung über die Sprache 279 Sprachfassungen 1206 f., 1403 Staatenklage 2675 ff. Staatenlose 500 Staatenverbund 66, 243 Staatsangehörigkeit 279 - doppelte 498 - fehlende 500

Sachwortverzeichnis - Mitgliedstaaten 329 - nationale 498 Staatsantagonismus 336 Staatsanwaltschaft, europäische 4124 Staatsaufgaben - Staatsaufgabenlehre, demokratiebezogene 279 ff. - Staatsaufgabenvorbehalt 309 Staatsfinanzen 279 Staatshaftungsrecht 181 f., 1134 ff. s. auch Haftung Staatsqualität 65 ff. Staatsstrukturprinzip 3708, 3741 Stadt Braunschweig 3662 Stahlmarkt 1494 Stammzellenforschung, embryonale 3712 Standpunkte 1250 Stellungnahmen 620, 773, 799, 1482 ff. - Adressaten 1498 f. - Bedeutung 1482 ff. - Begründungsinhalt 793 - faktische Bindungswirkung 1490 ff. - mangelnde Bindungswirkung 1482 ff. - Merkmal 623 - Mitteilungen 1509 - nationale Parlamente 716 - Rechtsschutz 1509 ff. - verhältnismäßige Handlungsform 739 - Vertragsverletzungsverfahren 1500 - Vollzugsregelungen 1782 - Zuständigkeit 1487 Steuergesetzgebung, europäische 336 Steuern 1075 f. Steuerrecht 336 Strafprozessrecht 290 Strafrecht 224, 290 ff., 299, 4117 ff. - Betrug 4135 - Beweis 4129 - europäische Einflüsse 4118 ff. - europäischer Haftbefehl 4141 ff. - grenzüberschreitend 4140 ff. - juristische Person 4132 ff. - Kompetenzen der EU 4119 ff. - Kompetenzerweiterung durch Beschluss 1385 - Lissabon 4125 ff.

1323

- Ordnungswidrigkeiten 4134, 4148 - Rechtskraft 4157 - Strafrechtsordnung 291 - Strafrechtspflege 279, 290, 292 - Unionsrechtsverstoß 4135 f. - Vorlageverfahren 4149 ff. - Wettbuchungen 4138 f. Streitgegenstand 2413 f., 2445 Streitgenossenschaft 2357 ff. Streithilfe 2363 ff., 2469 - nicht privilegierte Streithelfer 2366 ff. - privilegierte Streithelfer 2365 Streitigkeit, öffentlich-rechtliche 3874 ff. Streitkräfteeinsatz 299, 3713 Stellungnahme, gutachterliche 3202 Studium 3898 Struktur, föderale 1810 Strukturfonds der Europäischen Union 1906 Subsidiarität gemeinschaftlicher Eigenverwaltung 1747 ff. Subsidiaritätsgrundsatz s. Subsidiaritätsprinzip Subsidiaritätsklage 717, 719 ff., 2882 ff. - Integrationsverantwortungsgesetz 2886 ff. - Subsidiaritätsprotokoll 2882 ff. Subsidiaritätsklausel 2136 f. Subsidiaritätsprinzip 216, 235, 1756, 3742, 3973 f. - Anwendung 703 f., 714 ff., 775, 793, 798, 833 - Bedeutung 690 ff., 695 ff. - BVerfG, Prüfung durch 205 ff. - Eigenverwaltung 1944 - Eigenverwaltung, gemeinschaftliche 1747 ff. - Kontrollmaßstab 3479 ff. - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 742 f., 750 - Vollzug 1866 - Vorgaben 706 - Wirkungen 727 ff. Subsidiaritätsprotokoll 701, 714, 716 f., 730, 733, 793, 2882 ff. Süderdithmarschen 438, 4024 Suiker Unie 1567 f. Superrevisionsinstanz 3816

1324

Sachwortverzeichnis

Supranationalisierung nach außen 331 Supreme Court, U.S. 2245 System der (gleichberechtigten) Rotation 1366 f. System von Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen 1811 Tabakwerberichtlinie 678 f., 3577 TA Luft 929 Tanja Kreil 89, 149 Tariftreue 94, 281, 999 ff., 1020 Tariftreue-Entscheidung Rüffert 999 ff., 1020 Tarifvertrag 999 ff. Teilhabe - demokratische 201 - der Bürger 332 Telekommunikation 1093 f. Telekommunikationsrecht 1891 Terroristen 289 Terrorverdächtige 3584 f. Texaco Belgium 1183 Titandioxid 673 Transmissionsriemen des Europarechts 926, 1125 Treu und Glauben 1824 Türkei, Geltungsbereich 494 f. Übereinkünfte im Bereich der GASP 3190 Übereinkünfte, völkerrechtliche 450, 3179, 3182 - Kompetenz, ausschließliche 703 - Kompetenz, implizite 687 - Nichtigkeitsklage 2853 - Rechtsfolgen von Urteilen 3681 - Rechtsgrundlage 605 - Vertragsänderung 595 - Vertragsverletzungsverfahren 2544 - Vollzug 1877 ff. - Vorlageverfahren 3252 ff. Übergangsfrist 505, 508 Übergangsregelungen 506 f. Überseegebiete 464 Übertragung 263 ff. - Ex-post-Kontrolle 265 Übertragungsakt 3832 - Brückenklausel/-verfahren 306 f., 3759, 4128

- Demokratieprinzip 275 ff., 331, 335 - demokratiesensible Bereiche 331, 336, 3761 - Flexibilitätsklausel 301, 304 f., 3760 - Kontrolle 3755 ff. - Sekundärrecht 3780 ff. - Verfassungsbeschwerde 3780 ff. Übungen 1807 Ultra-vires-Kontrolle 205 ff., 274, 3725 ff., 3740 ff. - abstrakte Normenkontrolle 3753 - Anwendungsbereich 596, 617 - Einzelermächtigung 3726 - Inhalt 689, 691 - Subsidiaritätsprinzip 3727 Umsetzung s. Richtlinienumsetzung Umstände der internen Rechtsordnung 1807 Umweltpolitik 1383, 1413 Umweltrecht 1519 ff., 1735, 1739, 1891, 4121 f. UmweltstrafrechtRL 4121, 4132 UmweltverträglichkeitsprüfungsRL 1077, 1091, 3915 f., 3982, 3984 Umweltverwaltungsrecht 1878 UmweltzeichenVO 1736 UN 224, 2206, 3784 UN-Seerechtsabkommen 453 ff. Unbeachtlichkeit - Anhörungsmängel 1801 Unbegrenztheit, zeitliche 525 Ungültigkeitsurteil 3398 ff., 3673 ff. Union - Organstruktur 2219 ff. - Rechtsakte s. dort - Vertretung der 1732 Union, juristische Person 1699 ff. - anzuwendendes Recht 1700 ff. - Meistbegünstigung 1703 - Summation 1703 Unión de Pequenos Agricultores 2918 f. Unionsbürger - Bedeutung für den Rechtsschutz 2318 ff. - Hüter des Europarechts 2318 - nationale Gerichte 2317 f. - subjektive Rechte 2322 f. Unionsbürgerschaft 328 ff., 498 Unionskompetenzen 3481

Sachwortverzeichnis Unionsrahmen 1630 f. Unionsrecht - Anpassungen 506 - Anwendungsvorrang s. dort - Auslegungsmethoden 351 ff. - Autonomie 348 ff. - Bindung, umfassende 5 - Durchsetzungsmotor 913 - Eigenständigkeit 1 f. - einheitliche Anwendung 3965 ff. - einheitliches Verständnis 358 - Fortwirkung 529 ff. - funktionale Subjektivierung 1111, 1203 f. - Herrschaftsgewalt 350 - kooperatives 1532 - Präambel 413 ff. - Rangordnung der Rechtsquellen 539 f., 545 f., 599, 627, 631, 813 - Rangverhältnis zum nationalen Recht 81 ff. - Transmissionsriemen 926, 1125 - Vorrang 99 ff., 439 ff. s. auch Anwendungsvorrang des europäischen Rechts - Wächter 230 - Ziele 413 Unionsrichter 2244 ff., 2265 f., 2275 ff. - Anzahl 2245, 2265, 2275 - Befangenheit 2418 ff., 2490 - Besetzung 2246 ff., 2266, 2276 f. - Nationalität 2244, 2276 Unionssymbole 4136 Unionstreue, Grundsatz der 734, 1785, 1899, 2035 UNO 224, 2206, 3784 Untätigkeitsklage 2944 ff. - abschließende Entscheidung 3001 f. - Aktivlegitimation s. Parteifähigkeit, aktive - Aufforderung zum Tätigwerden 2986 ff. - Ausschuss der Regionen 2959 - Begründetheit 2995 ff. - Beschluss 1242 ff., 2970 ff. - Einrichtungen und sonstige Stellen der Union 2964 f. - Europäischer Rat 2957, 2963 - EZB 2956 - Feststellungsklage 3001

1325

- Handlungspflicht 2996 - Individualuntätigkeitsklage 3009 ff. - Klagebefugnis 2982 ff., 3020 - Klagefrist 2993 - Klagegegenstand 2968 ff., 3012 ff. - Klageschrift 3007 f. - Nichtigkeitsklage 2766, 2947 ff. - Parteifähigkeit 2955 ff., 3010 f. - Parteifähigkeit, aktive 2955 ff., 3010 - Parteifähigkeit, passive 2969 ff., 3011 - Passivlegitimation s. Parteifähigkeit, passive - privilegierte Kläger 2946 - Prüfungsschema 3006 - Rechnungshof 2966 f. - Rechtsschutzbedürfnis 2994 - Richtlinie 3016 - sachliche Zuständigkeit 2951 ff. - Stellungnahme 2989 ff. - Subsidiarität 2949 f. - Verordnung 3016 - Vertragsverletzung 2978 f., 2997 ff. - vorläufiger Rechtsschutz 3003, 3612 - Vorverfahren 2984 ff. - Wirtschafts- und Sozialausschuss 2959 - Zulässigkeit 2951 ff. Unterbringungsmaßnahmen 279 Unterlassungsklage 3886 Unterschwellenvergaben 1539, 1543 Untersuchungsgrundsatz 2385 ff. Urteil - Bananenmarkt 3714 ff. - Alrosa 3567 ff. - Angonese 1026, 1030, 1099 - Arcelor 3494 ff. - Arcor 1093 f. - Bartsch 996, 1169 - Bosman 1099 - C.I.L.F.I.T. 3310 ff., 3405 - Defrenne II 3414 ff. - Dior 1887 - DocMorris 2421, 3489, 3510 ff. - DRK 981 f., 1026 ff., 1092 ff. - Emmott 1119, 4014

1326

Sachwortverzeichnis

(Urteil) - Ferriere San Carlo 1627 - Finsider 1497, 1501 - Foglia II 3239 - Francovich 553, 1134 ff. - Gäfgen 224 - Gambelli 4138 - Gottfried Heinrich 782, 880, 891 - Großkrotzenburg 1090 f., 1107 f. - I-21 Germany und Arcor 3329 - Inter-Environnement Wallonie 1141 - Ismeri 2754 - Jégo Quéré 804, 2917 - Kadi und Al Barakaat 3584 f. - Kellinghusen 734 - Köbler 3322 ff. - Kolpinghuis Nijmegen 1143 - Kühne & Heitz 1837 ff., 3326 ff. - Laval 1024 - Les Verts 2751, 2761 - Lissabon 109 ff., 193 ff., 1907 ff., 3714 ff., 4125 ff. - Louwage 1558 - Maastricht 65, 90, 115, 198, 1907 ff., 3714 ff. - Mangold 30 f., 37, 88, 92 ff., 552, 996, 1141, 1170, 1179, 4116 - Navarro 1170 - Peterbroeck 3290 - Plaumann 1729, 2914 ff. - Quelle I 38, 1100, 4079 - Quelle II 38, 998, 1018, 1034 ff., 1100, 1127, 4078 f. - Rüffert 94, 389, 1005 - Simmenthal 130 - Sofrimport 1627 - Sogelma 2761 f. - Solange II 115, 2288, 3738 - Stadt Braunschweig 3662 - Süderdithmarschen 438, 4024 - Suiker Unie 1567 f. - Tanja Kreil 89, 149 - Texaco Belgium 1183 - Titandioxid 673 - Unión de Pequenos Agricultores 2918 f. - Wells 1091 ff. - Viking 1024 Urteilsauslegungsverfahren 2448 ff. Urteilsberichtigungsverfahren 2453

Urteilsergänzungsverfahren 2452 Urteilsverfassungsbeschwerde 3807 - Vollzugstätigkeit 3808 ff. Urteilsvollstreckung 2461 Urteilswirkungen s. auch Rechtsfolgen von Urteilen - Beschränkung 2867 ff., 3410 ff. - Nichtigkeitsklage 2858 ff. - Schadensersatzklage 3059 f. - Untätigkeitsklage 3001 f. - Vertragsverletzungsverfahren 2631 ff. - Vorabentscheidung 3391 ff. USA 320 f. - Präsident 320 - Supreme Court 2245 UVP-RL 1077, 1091, 3915 f., 3982, 3984 Verband der europäischen Automobilhersteller 1737 Verbände 1928 - gesellschaftlich relevante 332 - repräsentative 332 Verbandsklage 3903, 3907 Verbandskompetenz 651, 662, 766 Verbesserung der Rechtslage 537 Verbraucherschutz 1034 ff., 4076 Verbrauchsgüterkaufrichtlinie 1034 ff., 1100, 4078 f. Verbund 66 Vereinbarungen, interinstitutionelle 1390, 1689 ff. - Bindungswirkungen 1692 ff. - gemeinsame Erklärung 1690 Vereinbarungen mit Unternehmen 1870 ff. Vereinigtes Königreich, Geltungsbereich 477, 507 Vereinigte Staaten von Europa 326 Vereintes Europa 326, 337 Verfahren - faire 1801 - gestufte 1891 - nichtkontradiktorische 2353 f. - Vertragsverletzung s. dort - Verwaltungsverfahren(srecht) s. dort - Zwangsvollstreckung 1960 ff. Verfahrensablauf - Äquivalenzprinzip 1827

Sachwortverzeichnis Verfahrensautonomie 1744, 1767 ff. Verfahrensgrundsätze, allgemeine 3582 - Beibringungsgrundsatz 2385 ff., 2428 - Erledigungsgrundsatz 2383 - Fair-Trial-Grundsatz 2388, 2431 - formell-rechtliche 1800 - materiell-rechtliche 1800 - ne ultra petita 2383 - Offizialprinzip 2379 - Untersuchungsgrundsatz 2385 ff. - Verfügungsgrundsatz 2379 ff. Verfahrenshandlungen 1312 ff. Verfahrenshoheit 1758 Verfahrensordnung 2347 ff. - EuGH 3222 Verfahrensrecht 1791 - nationales 2375 Verfahren vor dem Gerichtshof der EU s. Gerichtsverfahren Verfassung 566 f., 645, 719 Verfassungsbeschwerde 3707 ff., 3715 ff., 3731, 3738 ff., 3780 ff. - Brückenverfahren 3759 - „demokratiesensible“ Bereiche 3761 - Flexibilitätsklausel 3760 - Grundrechte 3738 f. - Identitätskontrolle 3740 - Sekundärrecht 3780 ff. - Ultra-vires-Kontrolle 3740 - vorgezogene Antragsbefugnis 3780 ff. Verfassungsidentität, nationale 193 ff., 3728, 3741 Verfügungsgrundsatz 2379 ff. Vergaberecht - Mitteilungen 1535 ff. - Rechtsfolgen von Urteilen 3661 f. - Vergabenachprüfung 2672 Verhaltenskodex für Mediatoren 4089 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz s. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Verjährung - Beginn 3048 - Schadensersatzklage 3044 ff. - Staatshaftungsanspruch 2150 f. - Unterbrechung 2151, 3049 Veröffentlichung 778 f., 781 ff., 790 ff. - adressatenunabhängige Beschlüsse 1454 ff.

1327

- Beschlüsse 1228 - Richtlinien 779 f., 786, 788 - Verordnungen 779, 782, 786, 880 ff. Veröffentlichung im Amtsblatt 511 Veröffentlichungspflicht 778 Verordnung 834 ff. - abstrakt-generelle Wirkung 834, 838 ff. - Beschlüsse, Abgrenzung 838 ff. - Bindung auf Unionsebene 857 ff. - Bindung nationaler Stellen 851 f. - Durchführungsverordnung 881, 891 - europäisches Gesetz 834 f. - Form 632, 817, 819 f. - Geltungsbereich, räumlicher 862 f. - Geltungsbereich, zeitlicher 517 - Harmonisierung 889 - hinkende 875 f. - horizontale Direktwirkung 855 - Inkrafttreten 882 - Klagegegenstand 800 - mangelnde Heilungsmöglichkeit 886 f. - Merkmale 623 f., 808 ff. - mitgliedstaatliche Konkretisierung 865 ff. - Mitteilungen und Stellungnahmen, Abgrenzung 859 - nationales Recht 864 ff. - personeller Geltungsbereich 846, 861 - Publikation 880 ff. - Rahmensetzung 877 ff. - Richtlinien, Abgrenzung 850 ff. - Rechtsschutz 802 ff. - Rechtssicherheit 866 f., 883 - unmittelbare Wirkung 853 f. - Verfahren 628, 773 - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 739 - Veröffentlichung 779, 782, 786, 880 ff. - Verweis auf 975 f. - Wirkungen 637 f. Verordnung Nr. 881/2002 3584 f. Verordnung Nr. 1190/2008 3584 Verordnung Nr. 1/2003 2429, 3531, 3533, 3567 ff., 3572 f.

1328

Sachwortverzeichnis

Verordnungscharakter, Beschlüsse 1471 Verpackungsteuer 3898 Verpflichtung aus dem Urteil 3682 ff. - Nichtigkeitsklage 2874 ff. - Untätigkeitsklage 3002 - Vertragsverletzungsverfahren 2631 ff. Verpflichtungsannahme-Beschluss 1341 Verpflichtungsklage 3883 ff. Verpflichtungsurteil 3658 ff. Versammlungsfreiheit 279 Versäumnisurteil 2423 Verschlechterung der Rechtslage 536 Verschränkung europäischer und nationaler Ebene 244 ff. Verschulden - bei Haftung 2067, 2134 ff. - Mitverschulden 2141 Verteidigungspolitik 1363 Verteidigungsrechte 1816 Vertrag von Lissabon - Anwendungsvorrang des Unionsrechts 21, 25, 107 f. - Beschlüsse 1205, 1359 f. - GASP 20 f., 25 - Individualnichtigkeitsklage 2920, 2931 ff. - Lissabon 109 ff., 193 ff., 1907 ff., 4125 ff. - Nichtigkeitsklage 2732 ff., 2763 ff., 2877 ff. - PJZS 20 f., 176, 189, 2711 - Recht auf einseitigen Austritt 60 - Rechtspersönlichkeit 41, 43 - Vertragsverletzungsverfahren 2640, 2655, 2707 ff. Verträge 1697 ff. - Abgrenzung zu anderen Handlungsformen 1704 ff. - Arbeitsverträge 1984 ff. - Aufgabentheorie 1716 f. - Bedeutung 1698 - Beschlüsse zur Annahme völkerrechtlicher 1373, 1395, 1416 - Gegenstandslehre 1725 - gemischte 451, 597 - Haftung 1733, 1974 ff. - interinstitutionelle Vereinbarungen 1437 f. - lex rei sitae 1711, 1723

- mitgliedstaatliches Recht 1711, 1723 - Nichterfüllung 1978 - öffentlich-rechtliche 1712 ff., 1982 ff. - privatrechtliche 1709 ff. - Schiedsklausel 1723, 4062 ff. - Schlechterfüllung 1978 - Schriftform 1728 ff. - Union, der 1975, 1977 - vertragsähnliche Ansprüche 1978 - Vertragsbegriff, enger 1979 - Vertretung der Union 1732 - völkerrechtliche 1987 s. auch Übereinkünfte, völkerrechtliche - Zweistufentheorie 1705 Vertragsabrundungskompetenz 606, 775, 3760 Vertragsänderung 579 f., 804 - Abgrenzung zum Gewohnheitsrecht 564 - Anwendungsbereich 580 - BVerfG-Kontrolle 301 ff. - Grenzen 583 ff., 596 - Kompetenzerweiterung 647 - Mitwirkung 574 f. - Vertragsdurchbrechung 594, 659 Vertragsarrondierungen 301 ff. Vertragsschlusskompetenz 600, 602, 687 Vertragsverletzungsverfahren 2516 ff. - Aufrechnung mit Zwangsgeldforderung 2657 ff. - Aufsichtsklage der Kommission 2523 ff. - Auslegung 345 - Bedeutung 2516 ff., 2675 ff. - Begründetheit 2616 ff. - Beihilferecht 2664 ff. - Beschwerde Privater 2577 ff., 2714 ff. - Beweislast 2618 ff. - Binnenmarkt 2669 f. - einstweiliger Rechtsschutz 2584 ff. - Eröffnung der Unionsgerichtsbarkeit 2523 - Folgenbeseitigung 2632 ff. - GASP 2712 - Gerichtsentscheidungen 2531 ff.

Sachwortverzeichnis -

Haushaltsüberwachung 2671 informelle Lösung 2547 f. Klageerhebung 2594 ff. Klagefrist 2605 f., 2702 f. Klagegegenstand 2526 ff., 2680 Klageschrift 2719 f. Mahnschreiben 2553 ff. objektiver Charakter 2520 f. ordnungsgemäße Klageerhebung 2599 ff. - Parteifähigkeit 2525, 2679 - Pauschalbetrag 2643 ff. - PJZS 2711 - Prüfungsschema 2713 - Rechtfertigungsgründe 2621 ff. - Rechtsschutzbedürfnis 2607 ff., 2697 ff. - sachliche Zuständigkeit 2524, 2678 - Sanktionsdefizit 2024 ff. - Sanktionsverfahren 2637 ff. - SOLVIT 2546 ff. - Sonderbestimmungen 2663 ff. - Staatenklage 2675 ff. - Stellungnahme der Kommission 2568 ff., 2689 ff. - Urteil 2628 ff. - Urteilswirkungen 2631 ff. - Vergabenachprüfung 2672 - Verhältnis Aufsichtsklage/Staatenklage 2705 f. - Verhältnis zum Vorlageverfahren 2534 f. - Vertrag von Lissabon 2640, 2655, 2707 ff. - Verwaltungsvollzug 1766 - Völkerrecht 2544 - Vollstreckung 2650 ff. - vorherige Billigung 2607, 2704 - vorläufiger Rechtsschutz 3612 f. - Vorverfahren 2546 ff., 2602 ff. 2682 ff., 2695 f. - Wettbewerbssachen 2673 f. - Zulässigkeit 2599 ff. - Zwangsgeld 2643 ff. Vertrauen 527 Vertrauensgrundsatz 515 Vertrauensschutz 1800 Vertreter - deutscher Vertreter im Rat 3764 ff.

1329

- deutscher Vertreter in supranationalen Organisationen 3784 - Vertreter organisierter Interessen 1928 Vertretung vor Gericht - Anwaltszwang 2374 - Selbstvertretungsrecht 2375 Verwaltungsakt, transnationaler 3880 Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 1758, 1768 f. Verwaltungsgemeinschaft 1898 Verwaltungsgerichtsbarkeit, deutsche 3873 ff. - Zuständigkeit bei Haftungsfragen 1992 f. Verwaltungsgrundrechte 1795 ff. Verwaltungshoheit 1758 Verwaltungskooperation 1889 ff., 1907 ff., 1923 - Bedeutung 1889 ff. - Effizienz 1922 f. - Fundierung 1898 ff. - Grenzen 1907 ff. - Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung 1902 ff. - Grundsatz des mitgliedstaatlichen Verwaltungsvollzugs 1903 - Haftung 1936 ff. - klassisches Legitimationsmodell 1913 ff. - technokratische Konzeption 1924 - Verwaltungskooperation 1931 ff. Verwaltungsorganisation - Effektivitätsgebot 1809 ff. - freier Warenverkehr 1813 Verwaltungsorganisationsrecht 1742, 1777 Verwaltungspraxis 1616 ff. - Beihilferecht 1623 ff. - Unrecht 1619 - Vergleichbarkeit der Fälle 1620 - Wettbewerbsrecht 1621 f. Verwaltungsrecht s. auch Verwaltungsgerichtsbarkeit, deutsche - allgemeines 1777 - kohärentes 1770 - materielles 1774, 1777 - Verwaltungsverfahren s. dort - Verwaltungsverfahrensrecht 1768, 1774 Verwaltungsrechtsweg 3874 ff.

1330

Sachwortverzeichnis

Verwaltungsspitze 1916 f. Verwaltungsunterbau 1742 Verwaltungsverbund 1896, 1898 Verwaltungsverfahren 1777 - Äquivalenzprinzip 1826 - Begründungspflicht 3579 ff. - Effektivitätsgebot 1815 - Fristen 1818 - Verfahrensablauf 1816 Verwaltungsverfahrensrecht 1774 s. auch Verwaltungsverfahren - Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 1768 - Verwaltungsgerichtsbarkeit 1768 Verwaltungsvollstreckung - mitgliedstaatlicher Vollzug 1888 Verwaltungsvollzug 1740 Verwaltungsvorschriften 929 ff. Verwerfungskompetenz 160 ff. Verwerfungspflicht 1787 Viking 1024 Vogelschutzrichtlinie 969, 3881 Völkergewohnheitsrecht 616 Völkerrecht 550, 565, 574, 587, 603, 610 f., 613 ff., 621, 661, 2201 ff. - Altverträge 58 - Auslegung 347, 350, 420 f. - Bindungswirkung 50 f. - Effektivitätsgrundsatz 420 f. - Implied Powers 686 f. - Rechtsgrundlage für den Abschluss völkerrechtlicher Übereinkünfte 607 f. - Rechtsschutz 52 f. - Rechtswirkung 47 ff. - Subsidiarität 59 ff. - Übereinkünfte der Union 597 ff. - unmittelbare Rechtswirkung 54 ff. - Verträge 540 - Vorrang 44 ff. - Wirkung 614 ff. - Wortlautauslegung 353 - WTO/GATT 57 Völkerrechtsfähigkeit 616 Völkerrechtssubjektivität der EU 41 ff. Volksabstimmung 336 Volksherrschaft, repräsentative 3706 Volkssouveränität 324, 3732, 3742 - „demokratiesensible“ Bereiche 3762

Vollstreckbarkeit s. auch Zwangsvollstreckung - Sanktionsverfahren 2650 ff. - Urteile des Gerichtshofs der EU 3693 ff., 3697 ff. Vollstreckung s. Zwangsvollstreckung Vollzug, mitgliedstaatlicher 1740 ff., 3987 f. - Äquivalenzprinzip 1822 ff. - Behörden 1769 - Bestandskraft 1833 ff. - direkter 1741 - Diskriminierungsverbot 1822 ff. - deutsche Staatsgewalt 3799 - Effektivitätsgebot 1805 ff. - eigenständiger 1741 - einheitliche Wirkung und Anwendung des Unionsrechts 1790 ff. - Ermessensausübung im Rahmen der Rücknahmeentscheidung 1853 ff. - faktischer Vorrang 1757 - Formen 1759 - Grundrechte 244, 246, 3808 ff. - indirekter 1746, 1765, 1775 f. - Kommissionsentscheidung 1789 - Kompetenzen 1740 ff. - Kontrolle durch das BVerfG 115, 246, 3812 ff. - mittelbarer 1759 f., 1772 - Modalitäten 1822 - nationaler Ausschluss 1820 - Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit 1785 ff. - rechtliches Gehör 1801 - Rechtsnatur 1758 - Rechtsquellen 1767 ff. - Regel-Ausnahme-Verhältnis 1740 ff. - Rücknahme von Verwaltungsentscheidungen 1832 ff. - Staatshaftung 1802 - Umsetzungsspielräume 3812 ff. - unmittelbarer 1759, 1772 - Unterstützungsmöglichkeiten durch die Union 1745 - Verhältnismäßigkeit 1831 - Vertrauensschutz 1831, 1846 ff. - Verwaltungsorganisation 1809 ff. - Verwaltungsverfahren 1812 ff. - Verwerfungskompetenz 160 ff.

Sachwortverzeichnis - Verwerfungspflicht 1787 - Vollzugsautonomie, nationale 1864 - Vollzugsföderalismus 1746 - Vollzugsorgane 3799 - Vollzugspflicht 1769 ff. - Vollzugsregelungen 1782 - Vollzugsvorschriften 1779 - Vorlage an das BVerfG 116, 179, 3805 ff. - Vorlage an den Gerichtshof der EU 179, 3805 ff. - Vorrang allgemeiner Rechtsgrundsätze der Union 1795 ff. - Vorrang des Unionsrechts 1784 - Wettbewerbsrelevanz 1829 f. - Zulässigkeit von Fristen 1818 ff. Vorabentscheidung(sverfahren) 3212 ff. - Acte-clair-Doktrin 3310 ff. - Anhörungsrüge 3345 ff. - Art. 100 Abs. 1 GG 3315 f. - Auslegung 344, 360 - Auslegungsvorlagen 3242 ff. - Ausnahmen von der Vorlagepflicht 3307 ff. - Bedeutung 3212 ff. - Beihilferecht 3574 - beschleunigtes Verfahren 2507, 2511 - Beschränkung der Urteilswirkung 3410 ff. - Bestandskraft 3266 ff., 3326 ff. - Bindungswirkung 3395 ff. - C.I.L.F.I.T. 3310 ff., 3405 - Defrenne II 3414 ff. - Eilverfahren 3379 ff. - einstweiliger Rechtsschutz 3307 ff. - Erforderlichkeit der Vorlage 3287 ff., 3297 - Erga-Omnes-Wirkung 3398 ff. - Ermessen des Gerichts 3288 ff. - Ex-tunc-Wirkung 3409 ff. - Foglia II 3239 - Form und Inhalt 3362 f. - GASP 3234 - Gegenstände 3239 ff. - Gericht 3278 ff. - Gültigkeitsvorlage 3260 ff. - I-21 Germany und Arcor 3329 - Individualrechtsschutz 3224 ff.

-

1331

Inter-Partes-Wirkung 3395 ff. Kartellrecht 3572 f. Köbler 3322 ff. Kosten 3371 f. Kühne & Heitz 3326 ff. letztinstanzliches Gericht 3302 ff. - Nichtigkeitsklage 2817, 3226, 3266 ff. - Peterbroeck 3290 - PJZS 3433 ff. - Prüfung nationalen Rechts 3273 ff. - Prüfung von Urteilen der Unionsgerichte 3250 f., 3262 f. - Prüfungsschema 3469 - Rechtskraft 3391 ff. - Rechtsmittelbegriff 3298 ff. - Sonderregeln, Art. 35 EU, Art. 68 EG 3219, 3431 ff. - Ungültigerklärung 3398 ff. - Urteil 3370, 3391 ff. - Urteilswirkungen 3391 ff. - Verfahren 3364 ff. - Verfassungsbeschwerde gegen Nichtvorlage 3331 ff. - Verstoß gegen Vorlagepflicht 3317 ff. - Völkerrecht 3252 ff., 3264 f. - Vorlagebeschluss, Schema 3470 - Vorlagepflicht 3296 ff. - Vorlagepflicht, Beurteilungsspielraum 3846 ff. - Vorlagepflicht, BVerfG 3301 - Vorlagepflicht, gesetzlicher Richter 3818 ff. - Vorlagepflicht, letztinstanzliches Gericht 3305 f., 3831 - Vorlagepflicht, Vertretbarkeitskontrolle 3849 f. - Vorlagepflichtverstoß 2099 ff. - Vorlagerecht 3277 ff. - vorläufiger Rechtsschutz, mangelnder 3589 - zeitliche Wirkung des Urteils 3409 ff. - Zulässigkeit 3239 ff. - Zuständigkeit 3355 ff. Vorbereitungshandlungen 1303 ff. Vorlage(pflicht) s. Vorabentscheidungsverfahren

1332

Sachwortverzeichnis

Vorsorgeprinzip 3495 - Rechtsschutz auf 4044, 4154 ff. - Rechtsschutz gegen 4043, 4154 ff. - Strafprozess 4149 ff. Vorrang s. auch Anwendungsvorrang des europäischen Rechts - nationaler Vollzug 1747 ff. Vorratsdatenspeicherung 240 - Binnenmarktkompetenz 681 ff. - Richtlinie 298 Vorverfahren - Bedienstetenstreitsachen 3079 ff. - Schadensersatzklage 3040 - Untätigkeitsklage 2984 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 2549 ff., 2602 ff. 2682 ff., 2695 f. Vorwirkung 521 Wächter des Europarechts 230 Wächter des Rechts 2216 Wahlgleichheit 311 ff., 327, 334 Wahlmänner 320 Wahlrecht 201, 3706 ff., 3732 Warenverkehrsfreiheit 1539 Warnung 1670 ff., 1677 - Schadensersatz 1674 Wasserrahmenrichtlinie 911 Weisungen 1895 Wells 1091 ff. Weltraum 463 Werbeverbot 3898 Werte, schwerwiegende Verletzung der 2731 Wesensgehalt von Vorschriften 412 Wesentlichkeitstheorie 1225 Wettbewerb der Mitgliedstaaten 1925 Wettbewerbsfreiheit 3489, 3525 ff., 3555 Wettbewerbspolitik 3547 Wettbewerbsrecht - Selbsteinschätzungssystem 1596 - Wettbewerbsregeln, Protokoll zur fortbestehenden Bedeutung der 1633 Wettbewerbsregeln, unternehmensbezogene 1940 Wettbewerbsrelevanz 3500 f. - Kontrolldichte 1829 f. Wettbuchungen 4138 f., 4148 Wettstreit zwischen Regierung und Opposition 322 Widerruf 527

Widerspruchsfrist 4013 ff. Widerspruchsverfahren 4011 f. Wiederaufnahme des Verfahrens 2487 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand 2404 f. Wiener Vertragsrechtskonvention 347 Wirksamkeit - des Unionsrechts, einheitliche 1790 - praktische s. effet utile - völkerrechtliche 3181 Wirkung - extraterritoriale 489 - horizontale 11, 36 - nützliche s. effet utile - objektive unmittelbare 35 - unmittelbare s. dort - vertikale 11, 32 f. Wirkung (allgemein), unmittelbare 11 ff. - adressatenunabhängige Beschlüsse 1450 - allgemeine Rechtsgrundsätze 16, 19 - Bedeutung 11 ff., 573 - Begriff 11 ff. - Beschlüsse 27 f., 641, 805 - Beschlüsse, an Mitgliedstaaten gerichtete 1324 ff., 1333 ff. - Beschlüsse, an Private gerichtete 1320 - GASP 20 ff., 1262, 1264 ff. - Grundfreiheiten 18 - PJZS 20, 25, 1262 f. - Primärrecht 16 ff. - rahmenbeschlusskonforme Auslegung 22 ff., 159 - Rechtshandlungen außerhalb von Art. 288 AEUV 822 - Richtlinien 29 ff., 805 - Verordnungen 26, 638 - völkerrechtliche Bestimmung 615 Wirkung (Richtlinie), unmittelbare - Adressaten 1059, 1064 - Bedeutung 1058, 1063 - effet utile 1060, 1099 - Herleitung 1059 - horizontale Direktwirkung 1083 ff., 4098 ff., 4116 - invocabilité 1112

Sachwortverzeichnis - objektive 1125 - richtlinienkonformen Auslegung, Abgrenzung zur 1049 ff. - Staatsvermitteltheit 1078 ff., 1108 - subjektive 1125 - subjektives Recht 1106 f., 1185 ff. - Verordnungen, Abgrenzung zu 1061, 1084 - vertikale Direktwirkung 941, 1028 ff., 4099 Wirtschaftskrise 1520, 1562, 3490, 3540 ff. Wirtschafts-, Steuer- und Sozialsystem 336 Wirtschafts- und Sozialausschuss - Parteifähigkeit, aktive 2742 ff., 2959 Wirtschaftszone, ausschließliche 454, 456 ff. Wortlautauslegung 353 ff. Wortsinn 353 s. auch Auslegung - Rechtsvergleich 357 WSA s. Wirtschafts- und Sozialausschuss WTO 299, 2209 WTO/GATT 57 Zählwert der Stimmen 312 ff. Zertifikat 1739 Zivilgerichtsbarkeit, deutsche 4059 ff. - horizontale Direktwirkung 4098 ff. - Mahnverfahren, europäisches 4107 ff. - Modifikationen, materiellrechtliche 4076 f. - natürliche Personen 4092 ff. - Prozessrechtsmodifikationen 4084 ff. - Staatshaftung 4071 ff. - Vollstreckung 4105 ff. - Zuständigkeit 4065 ff., 4081 ff. - Zuständigkeit bei Haftungsfragen 1990 f. - Zustellung 4087 Ziviljustiz 299 Zivilprozessordnung, europäische 4088, 4110 ff. Zollgebiet 488 Zollkodex der Gemeinschaften 488, 1759, 3884, 4012

1333

Zollrecht 1759, 1891 Zugang zu Dokumenten 1928 Zulässigkeit - Nichtigkeitsklage 2732 ff. - Schadensersatzklage 3022 ff. - Untätigkeitsklage 2951 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 2599 ff. - Vorabentscheidung 3239 ff. Zurechenbarkeit 2746 ff., 2768 ff., 2962 - Delegation 2748, 2773, 2962 - Organleihe 2774 ff. - Mandat 2774 ff. Zusagen 1307 ff., 1678 ff. Zusammenarbeit - institutionelle 1892 ff. - Prinzip der 1734 - prozedurale 1891 - systematische 1250 Zusammenarbeit, institutionalisierte - Gremien 1894 ff. - Kontrollen 1895 - Sanktionen 1895 - Weisungen 1895 Zusammenhang, legitimatorischer 3708 Zusammensetzung des Rates 1365 Zusätzliche Verfahrensordnung, EuGH-ZVerfO 2350 Zusicherungen 1678 ff. Zuständigkeit, sachliche - Nichtigkeitsklage 2732 ff. - Schadensersatzklage 3029 - Untätigkeitsklage 2951 ff. - Vertragsverletzungsverfahren 2524, 2678 - Vorabentscheidung 3355 ff. Zuständigkeitsverteilung, mitgliedstaatliche - Effektivitätsgebot 1811 f. Zustimmungsgesetz 299 Zustimmungsgesetz, Vertrag von Lissabon 3706 - Anwendungsvorrang 82, 110, 273, 3800 - Funktion 73 ff. - Gehalt 125, 198, 229, 301 Zwangsgeld 1788, 2643 ff. - Aufrechnung mit Zwangsgeldforderung 2657 ff. - Höhe 2647 ff.

1334

Sachwortverzeichnis

- Verhältnis zum Pauschalbetrag 2644 ff. - Vollstreckbarkeit 2651 ff. - vorbereitende Handlungen 2779 f., 2783 f. Zwangsvollstreckung 3697 ff. - Aussetzung 1967 - Gegner 1956 ff. - Klage 1969 f. - Klausel 1961 ff. - Mitgliedstaaten 3700 ff. - Ordnungsmäßigkeit 1968 ff. - privatrechtliche 4105 ff. - Prüfungsumfang 1962 f. - Rechtsakte des Europäischen Parlaments 1955 - Rechtsschutz 1965 ff. - Richtlinien 1954 - Schutz 2462, 2506 - Titel 1951 f. - Urteile des Gerichtshofs der EU 3693 ff., 3697 ff. - Verfahren 1960 - Verordnung 1953 - Vertragsverletzungsverfahren 2650 ff. - Voraussetzung 1951 ff. Zweistufentheorie 1705, 1995 Zwischenentscheidungen 2786 f. Zwischenstreitverfahren 2490 Zwölf-Meilen-Zone 453 Zypern, Geltungsbereich 480, 488