Dezentralisierung des Staates in Europa: Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien

Sabine Kuhlmann · Jörg Bogumil · Falk Ebinger Stephan Grohs · Renate Reiter Dezentralisierung des Staates in Europa

Stadtforschung aktuell Band 117 Herausgegeben von Hellmut Wollmann

Sabine Kuhlmann · Jörg Bogumil Falk Ebinger · Stephan Grohs Renate Reiter

Dezentralisierung des Staates in Europa Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

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. 1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18121-9

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................... 9 Abbildungsverzeichnis ..................................................................................... 12 Tabellenverzeichnis .......................................................................................... 13 Vorwort.............................................................................................................. 15 1 Theoretische Einbettung und Forschungsdesign .......................... 17 1.1 Hintergrund und Zielrichtung der Studie........................................... 17 1.2 Theoretischer Bezug und Analyseschritte ......................................... 19 1.3 Dezentralisierungspolitik................................................................... 21 1.3.1 Grundtypen der Dezentralisierung ................................................ 21 1.3.2 Institutionelle Effekte.................................................................... 24 1.3.3 Reformentwicklung im Länderüberblick ...................................... 25 1.4 Performanzeffekte der Dezentralisierung .......................................... 29 2 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl ..................................... 43 2.1 Methoden und Erhebungstechniken .................................................. 44 2.2 Auswahl der Fallkommunen ............................................................. 45 2.3 Performanzindikatoren ...................................................................... 51 3 Deutschland ..................................................................................... 55 3.1 Personenbezogene Aufgabe: Eingliederungshilfe für behinderte Menschen ................................................................... 55 3.1.1 Ausgangslage ................................................................................ 56 3.1.2 Institutionelle Veränderungen ....................................................... 58 3.1.2.1 Organisation ......................................................................... 58 3.1.2.2 Personal und Finanzen ......................................................... 61 3.1.3 Performanzwandel ........................................................................ 62 3.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............... 62 3.1.3.2 Horizontale Koordination ..................................................... 66 3.1.3.3 Vertikale Koordination ......................................................... 72 3.1.3.4 Effizienz ............................................................................... 77 3.1.3.5 Effektivität ........................................................................... 80 3.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab .................................................. 91 3.1.4 Fazit .............................................................................................. 92

5

3.2

Technisch-planerische Aufgabe: Umweltverwaltung am Beispiel der Gewerbeaufsicht ............................................................ 94 3.2.1 Ausgangslage ................................................................................ 95 3.2.2 Institutionelle Veränderungen ....................................................... 96 3.2.2.1 Organisation ......................................................................... 96 3.2.2.2 Personal und Finanzen ......................................................... 98 3.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 101 3.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 101 3.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 104 3.2.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 108 3.2.3.4 Effizienz ............................................................................. 110 3.2.3.5 Effektivität ......................................................................... 113 3.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 118 3.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 119 4 Frankreich ..................................................................................... 121 4.1 Personenbezogene Aufgabe: Sozialhilfe RMI ................................. 121 4.1.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld ..... 122 4.1.1.1 Dezentralisierung durch Acte I und Einführung des RMI .. 122 4.1.1.2 Veränderungen durch Acte II ............................................. 124 4.1.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 126 4.1.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 126 4.1.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 130 4.1.3 Performanzwandel ...................................................................... 132 4.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 132 4.1.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 134 4.1.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 138 4.1.3.4 Effizienz ............................................................................. 141 4.1.3.5 Effektivität ......................................................................... 145 4.1.3.6 Homogenität der Aufgabenerbringung im interdépartementalen Maßstab .................................................. 149 4.1.4 Zusammenfassung ...................................................................... 152 4.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planen und Bauen (Urbanisme) .. 154 4.2.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld ..... 155 4.2.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 160 4.2.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 160 4.2.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 162 4.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 164 4.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 164 4.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 169

6

4.2.3.3 4.2.3.4 4.2.3.5 4.2.3.6

Vertikale Koordination ....................................................... 175 Effizienz ............................................................................. 178 Effektivität ......................................................................... 180 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 184 4.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 185 5 England .......................................................................................... 189 5.1 Personenbezogene Aufgabe: Schulen.............................................. 189 5.1.1 Ausgangslage .............................................................................. 189 5.1.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 190 5.1.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 190 5.1.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 193 5.1.3 Performanzwandel ...................................................................... 194 5.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 194 5.1.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 198 5.1.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 202 5.1.3.4 Effizienz ............................................................................. 205 5.1.3.5 Effektivität ......................................................................... 209 5.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 212 5.1.4 Zusammenfassung ...................................................................... 213 5.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planung in England ..................... 215 5.2.1 Ausgangslage .............................................................................. 215 5.2.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 217 5.2.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 217 5.2.2.2 Personal und Finanzierung ................................................. 220 5.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 220 5.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 221 5.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 227 5.2.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 232 5.2.3.4 Effizienz ............................................................................. 236 5.2.3.5 Effektivität ......................................................................... 238 5.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 242 5.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 244 6 Vergleichende Analyse der Performanzeffekte........................... 247 6.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit .......................... 249 6.2 Horizontale Koordination ................................................................ 254 6.3 Vertikale Koordination .................................................................... 259 6.4 Effizienz .......................................................................................... 262

7

6.5 6.6 6.7

Effektivität....................................................................................... 267 Homogenität der Leistungserbringung ............................................ 272 Zusammenfassung ........................................................................... 276 7 Was erklärt die Wirkungen von Dezentralisierung? ................. 279 8 Fazit ................................................................................................ 288 Literaturverzeichnis ....................................................................................... 292

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Abkürzungsverzeichnis AAH ADS AGI AGSGB ALDATDS ALG AMR ANPE ArbSchG

API ARGE Art. ASPA ASS BDI BImSchG

BImSchV BImSchZuVO

BAGüS BTB CA CAA CAF CASF CCAS

Allocation adulte handicapé Autorisations du droit des sols Antennes Girondines de l'Insertion Landesgesetz zur Ausführung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch Agence locale de la direction à l’action territorialisée et du développement social Arbeitslosengeld Annual Monitoring Reports Agence nationale pour l'emploi Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) Allocation de parent isolé Arbeitsgemeinschaft Artikel Allocation de solidarité aux personnes agées Allocation de solidarité spécifique Bundesverband der deutschen Industrie Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz) Bundesimmissionsschutzverordnung Verordnung des Umweltministeriums über Zuständigkeiten nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und nach dem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 96/82/EG (ImmissionsschutzZuständigkeitsverordnung) Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe Bund der Technischen Beamten Baden-Württemberg Contrat d’avenir Comprehensive Area Assessment Caisse d’allocation familiale Code de l'Action Sociale et des Familles Centre communal d'action sociale 9

CDAS CDI CI CI-RMA CLI CMSA CNAF CNMSA CPA CTC DATAR DATDS DCSF DCLG DDASS DDE DDTEFP DETR DfEE DfES DI DIHT DoE DPD DPLE DREES DRTEFP EPCI e.V. FAS FEFC FMDI GBl GCSE

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Commission Départementale d’Aide Sociale Conseil départemental d’insertion Contrat d’insertion Contrat d’insertion-Revenu minimum d’activité Commissions locales d’insertion Caisse de mutualité sociale agricole Caisse nationale d’allocations familliales Caisse nationale de mutualité sociale agricole Comprehensive Performance Assessment City Technology College Direction de l’aménagement territoriale et de l’action régional Direction des Actions Territorialisées et du Développement Social Department of Children, Schools and Families Department for Communities and Local Government Direction départementale de l'action sanitaire et sociale Directions départementaux d’équipement Directions Départementales du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle Department of the Environment, Transport and the Regions Department for Education and Employment Department for Education and Skills Direction d’Insertion Deutscher Industrie- und Handelskammertag Department of the Environment Development Plan Document Direction des politiques de lutte contre l’exclusion Direction de la recherche des études de l’évaluation et des statistiques Direction régionale du travail, de l’emploi, et de la formation professionnelle Établissements publics de coopération intercommunale eingetragener Verein Funding Agency for Schools Further Education Funding Council Fonds de mobilisation de l’insertion Gesetzblatt General Certificate of Secondary Education

GG GO GO BW GM GPA IGAS HEFCE IHK ILO JSVG KVJS LA LAA LDF LDS LEA LMS LSC LSP LT-Drs. LUBW LVerwG BW LWV QUANGOS MAA MDSI MPD MSCD ODPM OfSTED TLE TV-L TVöD PADD PDI PFI PI POS

Grundgesetz Government Office Gemeindeordnung Baden-Württemberg Grant Maintained-School Gemeindeprüfungsanstalt Inspection générale des affaires sociales Higher Education Funding Council Industrie- und Handelskammer International Labour Organization Jugend- und Sozialverbandsgesetzes Kommunalverband für Jugend und Soziales Local Authority Local Area Agreement Local Development Framework Local Development Scheme Local Education Authority Local Management of Schools Learning and Skill Council Local Strategic Partnership Landtagsdrucksache Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg Landeswohlfahrtsverbänden Quasi non governmental organizations Multi Area Agreement Maisons Départementales de la Solidarité et de l’Insertion Medizinisch-pädagogischen Fachdienstes Most Similar Cases Design Office of the Deputy Prime Minister Office for Standards in Education Taxe Locale d'Équipement Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst der Länder Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Projet d’aménagement et de développement durable Programme départemental d’insertion Private Finance Initiative Planning Inspectorate Plan d’occupation des Sols

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PLI PLIE PLU PS RMI RPB RSA RSG RSS SCI SCoT SCS SD SDAU SEN SGB SPD SSA TEC TIPP UMP UTAS VRG UNEDIC VCI ZSV

Programmes locaux d’insertion Plan local pour l’insertion et l’emploi Plan local d’urbanisme Parti Socialiste Revenu minimum d’insertion Regional Planning Body Revenu de solidarité active Revenue Support Grant Regional Spatial Strategy Statement of Community Involvement Schéma de Cohésion territorial Sustainable Community Strategies Schéma directeur Schéma directeur d’aménagement et de l’urbanisme Special Educational Need Sozialgesetzbuch Supplementary Planning Document Education Standard Spending Assessment Training and Enterprise Council Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers Union pour la Majorité Présidentielle/Union pour un Mouvement Populaire Unités Territoriales d'Action Sociale Verwaltungsreformgesetz Union nationale interprofessionelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce Verband der Chemischen Industrie Zentrale Stelle für die Vollzugsunterstützung der Gewerbeaufsicht

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5:

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Zwei-Schritt-Modell institutioneller Wirkungsanalyse ............ 21 Schulausgaben in den Counties (in 1000 Pfund) .................... 206 Haushaltsentwicklung OfSTED (in Millionen Pfund) ............ 208 Effektivitätsbewertung des OfSTED im Zeitverlauf (Overall Effectiveness) ........................................................... 209 Steuerungsarchitektur der Regionalplanung ........................... 225

Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21:

Grundmodelle der Verwaltungsorganisation und institutionelle Performanz ............................................................. 24 Performanzeffekte verschiedener Dezentralisierungsmodelle ...... 42 Fallkommunen .............................................................................. 46 Performanzdimensionen und Performanzindikatoren ................... 53 Entwicklung der Fallzahlen im ambulant betreuten Wohnen in Baden-Württemberg 2005-2008 ............................................... 86 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Eingliederungshilfe) . 94 Personalübergang von den Staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern auf die baden-württembergischen Stadt- und Landkreise ............. 98 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Umweltverwaltung) 120 Verteilung des Fallmanagements auf départementale und sonstige Einrichtungen. ............................................................... 138 Zusammenfassung der Performanzeffekte (RMI) ....................... 153 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Planen und Bauen) ..................................................................... 186 Bildungsausgaben in England ..................................................... 205 Primary School Scores 2006-2009 .............................................. 210 Secondary Schools ...................................................................... 210 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Schulen) ................. 214 Eckpunkte der Reform des Planungssystems .............................. 218 Eingereichte und genehmigte „Core Strategies“ in England (2005-2010) .............................................................. 239 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Lokale Planung/ Local Development Frameworks) ............................................... 245 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Regionalplanung/ Regional Spatial Strategies) ........................................................ 246 Untersuchte Dezentralisierungsfälle nach Ländern..................... 249 Performanzeffekte von Dezentralisierungstypen ........................ 276

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Vorwort

Der vorliegende Band befasst sich mit den Auswirkungen staatlicher Dezentralisierungspolitik in Deutschland, Frankreich und Großbritannien in vergleichender Perspektive. Er ist das Ergebnis eines empirischen Forschungsprojekts, das, von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert, in Kooperation der Universitäten Bochum und Potsdam/Speyer zwischen 2007 und 2009 durchgeführt wurde. Ausgangspunkt des Projekts war die Absicht, eine Forschungslücke zu bearbeiten, die in den bisherigen politik- und verwaltungswissenschaftlichen Arbeiten über Institutionen- und Verwaltungspolitik, speziell Dezentralisierungsreformen in Europa, konstatiert wurde. Diese waren überwiegend auf die Entstehung, den Verlauf und die formal-institutionellen Effekte der Reformen gerichtet, während die Frage nach den Auswirkungen von Dezentralisierungsmaßnahmen auf die Leistung der lokalen Verwaltung weitgehend ausgeblendet blieb. Dieser Frage geht die vorliegende Studie in einem policy-orientierten und ländervergleichenden Ansatz nach. Auf der Grundlage von Fallstudien und umfangreichen Datensammlungen in den drei Untersuchungsländern wird gezeigt, wie sich die Kompetenzverlagerung auf die kommunale Aufgabenerfüllung auswirkt. Veränderungen der Effizienz und Effektivität werden dabei ebenso in die Leistungsbilanz einbezogen wie die vertikale und horizontale Koordinationsfähigkeit der Kommunen, die demokratische Kontrolle des Verwaltungshandelns und die Einheitlichkeit des Vollzugs. Da sich die empirischen Erhebungen des Projekts maßgeblich auf „Feldforschung“ vor Ort und hierbei entscheidend auf Interviews stützten, wären Durchführung und Abschluss unseres Forschungsvorhabens nicht möglich gewesen ohne das Entgegenkommen der politischen und administrativen Leitungspersonen und Beschäftigten in den deutschen, englischen und französischen Kommunalverwaltungen, Staatsbehörden, Verbänden und sonstigen Institutionen. Diese haben unsere Projektarbeit durch die Bereitstellung von Informationen sowie insbesondere dadurch unterstützt, dass sie uns – ungeachtet ihrer vielfältigen zeitlichen Bedrängnisse – Gelegenheit zu ausführlichen Interviews und telefonischen Rückfragen gaben. Ihnen haben wir für ihre vielfältige Unterstützung und Ermutigung sehr zu danken. Unser Dank gilt ferner unseren Kolleginnen und Kollegen aus der Wissenschaft, die uns institutionelle und inhaltliche Unterstützung für unsere Forschungsarbeit gaben. Insbesondere sind wir Hellmut Woll15

mann zu Dank verpflichtet, da er den Projektantrag intensiv mit uns diskutierte. Ferner möchten wir dem Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam, ganz besonders Christiane Büchner, für die großzügige räumliche und logistische Unterstützung über die gesamte Projektlaufzeit hinweg danken. Claire Gobaille, Florian Schunk, Marcus Dittrich, Leif Weinel und Irene Wagener (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) sowie Maria Karoliina Krause und Jonas Weidtmann (Ruhr-Universität Bochum) sei für wichtige Unterstützungsleistungen und für ihre Sorgfalt gedankt, mit der sie die Bearbeitung des Manuskripts bis zur Druckvorlage vornahmen. Der Deutschen Forschungsgemeinschaft danken wir für die finanzielle Förderung des Forschungsprojekts und der Publikation. Jörg Bogumil, Falk Ebinger, Stephan Grohs, Sabine Kuhlmann, Renate Reiter Bochum/Konstanz/Speyer/Hagen, im Februar 2011

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1 Theoretische Einbettung und Forschungsdesign

1.1 Hintergrund und Zielrichtung der Studie In der internationalen Lokalforschung wird weitgehend übereinstimmend von einem globalen Trend der Dezentralisierung von Staatsaufgaben ausgegangen (vgl. Stoker 1991: 7; Pollitt/Bouckaert 2004; Denters/Rose 2005). Bisher blieb die Analyseperspektive allerdings überwiegend auf die Untersuchung von Dezentralisierungspolitik als abhängiger Variable fokussiert („What shapes institutions?“). Welche Auswirkungen diese Reformen indes auf die Performanz kommunalen Handelns („Do institutions matter?“) haben, ist wenig betrachtet worden. An dieser Stelle setzt unsere Studie an. Sie untersucht die Wirkungen von Institutionenpolitik auf der lokal-dezentralen Ebene. Im Mittelpunkt stehen die Effekte der Dezentralisierungspolitik in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Ziel ist es, anhand dieses Ländervergleichs die Frage zu beantworten, wie sich die Dezentralisierung von Staatsaufgaben in verschiedenen politischadministrativen Kontexten auf die institutionelle Gestalt, die Entscheidungsprozesse und die Aufgabenerfüllung in den lokalen Gebietskörperschaften auswirkt. Diese Frage wird in den drei Ländern jeweils am Beispiel zweier Politikfelder untersucht, die einesteils personenbezogene Aufgaben und Dienste beinhalten (Sozialhilfe und Schulen) und andernteils planerisch-technische bzw. raumbezogene Funktionen der lokalen Gebietskörperschaften umfassen (Umwelt und Stadtplanung). Mit der politikfeldspezifischen Herangehensweise kann zudem ein Beitrag zur Überwindung des vielfach konstatierten Mangels an Policy- und Prozessstudien in der institutionell orientierten Verwaltungsforschung geleistet werden. Es wird zudem auf diese Weise möglich, ein präziseres Bild der Dezentralisierung zu gewinnen, da ihre Auswirkungen nicht nur von länderspezifisch institutionellen Faktoren, sondern mutmaßlich auch von der Art oder Eigenschaft der übertragenen Aufgaben abhängen. So dürften sich Unterschiede in den Performanzwirkungen in Abhängigkeit davon ergeben, ob sich die Dezentralisierung auf regulierende Aufgaben, die Leistungsverwaltung oder die entwicklungssteuernde Verwaltung bezieht (Benz 2002). Bei der Wirkungsanalyse ist mithin die Berücksichtigung einer entsprechenden Policy-Varianz geboten. Von diesen An-

17 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

nahmen ausgehend befasst sich die Studie mit den folgenden Untersuchungsbereichen: 1. 2. 3. 4.

Strategien der Dezentralisierung in den drei Ländern und zwei Politikfeldern; institutionelle Veränderungen infolge der Dezentralisierung; Auswirkungen der Dezentralisierung auf die Leistungskraft (Performanz) der lokalen Aufgabenträger; Erklärungsfaktoren für Wirkungsvarianz im Länder- und Policy-Vergleich.

Die Auswahl der drei Länder Deutschland, Frankreich und England1 erfolgte aufgrund ihrer Variation in den politisch-institutionellen Ausgangsbedingungen der Reformen (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2010). Dies verspricht empirisch gesicherte Antworten auf die Frage, inwieweit die Wirksamkeit von Dezentralisierung durch unterschiedliche historisch-institutionell verankerte, verwaltungsstrukturelle Gegebenheiten bestimmt wird. Dabei repräsentieren Deutschland, England und Frankreich je paradigmatische Beispiele für europäische Kommunalsysteme (North-Middle European type, Anglo type, Franco type)2. Die Auswahl gerade dieser drei Untersuchungsländer lässt erwarten, dass markante Varianten der dezentral-lokalen Institutionenentwicklung in Europa und deren Auswirkungen auf lokale Leistungskraft sichtbar gemacht werden können. Untersuchungseinheiten sind dabei die Gemeinden/districts/communes und die Kreise/counties/Départements, also die moderne zweistufige kommunale Selbstverwaltung (Wollmann 1999).3 1 In diesem Projekt wird nur England betrachtet, da sich nach dem Devolutionsprozess in den sog. nations, insb. in Schottland, aber auch Wales sich die Gesetzgebung und insbesondere die Regelungen zur kommunalen Ebene deutlich unterscheiden. 2 In Anlehnung an Hesse und Sharpe (1991) lassen sich die North Middle European Group mit ausgeprägtem Verfassungsstatus, hoher funktionaler und politischer Stärke und hohem Handlungsspielraum von der Franco Group mit zwar starkem konstitutionellen Status und politischer Stärke, aber nur schwacher funktionaler Stärke und nur mittlerem Handlungsspielraum und schließlich der Anglo Group mit schwachem Verfassungsstatus und geringer politischer Stärke, aber starkem funktionalem Gewicht und erheblicher lokaler Autonomie unterscheiden (vgl. Kuhlmann 2009: 40). Quer zu dieser Unterscheidung liegt die territoriale Dimension. Sie kennt einen nordeuropäischen Gebietstypus, der sich durch große Gebietszuschnitte auszeichnet, und einen südeuropäischen Typus, der sich durch kleinteilige kommunale Gebietszuschnitte auszeichnet (vgl. Norton 1994; Baldersheim et al. 1996). England kann hier dem nordeuropäischen, Frankreich dem südeuropäischen Typus zugeordnet werden. In Deutschland unterscheiden sich die Bundesländer teils erheblich, so dass beide Typen anzutreffen sind. 3 Diese Einheiten können jeweils als funktionale Äquivalente in den Ländern betrachtet werden, obgleich sie teilweise erhebliche territoriale Unterschiede aufweisen. Die Regionen (regions) sind dagegen keine (unmittelbaren) Untersuchungseinheiten dieser Studie.

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Nach der Darlegung der theoretischen und methodischen Ausgangsüberlegungen in den ersten beiden Kapiteln (1-2) werden in den Kapiteln drei bis fünf die Ergebnisse unserer empirischen Fallstudien dargelegt (3-5). Im sechsten Kapitel werden die Fallstudienergebnisse anhand von sechs Performanzdimensionen geordnet (6). Schließlich ziehen wir in Kapitel sieben und acht vergleichende Schlussfolgerungen (7) und geben einen Ausblick (8). 1.2 Theoretischer Bezug und Analyseschritte Die Analyse der Performanzeffekte von Dezentralisierungen folgt neoinstitutionalistischen Grundannahmen (vgl. Peters 2005; Hall/Taylor 1996; Immergut 1998): Institutionelle Konfigurationen haben maßgeblichen Einfluss auf die Art der Aufgabenwahrnehmung in administrativen Systemen. Diese Perspektive weist Institutionen eine Doppelfunktion als handlungsbeschränkende und handlungsermöglichende Strukturen zu, ohne dass sie jedoch exklusiv das Handeln und die Handlungsergebnisse bestimmen (vgl. Benz 2004). Als Institutionen werden neben den Verwaltungsstrukturen selbst auch die handlungsleitenden formellen wie informellen Regeln des Aufgabenvollzugs betrachtet. Grundsätzlich wird ein enges Institutionenverständnis im Sinne des akteurzentrierten Institutionalismus zugrunde gelegt (Mayntz/Scharpf 1995: 45; vgl. auch: Ostrom 1986, 2007), das die Regeln, nicht aber das Handeln der Akteure und die kognitiv-kulturelle Internalisierung von Regeln (im soziologischen Sinne), als Institutionen fasst.4 Die „institutions matter“ Hypothese, von der hier ausgegangen wird, bildet die theoretische Grundlage eines breiten Strangs politik- und verwaltungswissenschaftlicher Forschung. Allerdings sind die zugrunde liegenden Wirkungsmechanismen und die Faktoren, die den konkreten Zusammenhang zwischen institutioneller Beharrung oder Wandel einerseits und der Performanz des Verwaltungshandelns andererseits beeinflussen, empirisch wenig erforscht. Wesentlich für die theoretische Verortung dieser Studie ist in diesem Zusammenhang die Prämisse, dass institutionelle Konfigurationen zwar maßgeblichen Einfluss auf Art und Ergebnis der Aufgabenwahrnehmung in der Verwaltung haben, ihr Wirken jedoch nicht ohne die Berücksichtigung weiterer intermediärer Variablen (z.B. Dauer der Existenz von Institutionen/ des ‚institutionellen Bewährungszeit4 Auch dem hier verwendeten Begriff der „Institutionenpolitik“ liegt ein „Verständnis“ zugrunde, wonach diese nicht nur gesteuerte Veränderung und Reform, sondern auch bewusste „NichtVeränderung“ und Beibehaltung eines gegebenen institutionellen Rahmens umfasst. Siehe programmatisch und weiterführend zu diesem Konzept von Verwaltungspolitik als „normale“ Policy: Jann 2001.

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raums’; politischer Problemdruck; Interessenkonstellationen; historischkulturelle, länderspezifische Kontextfaktoren des Verwaltungshandelns) verständlich wird (Mayntz/Scharpf 1995: 46f.). Für die Analyse von Dezentralisierungswirkungen bedeutet dies, dass die institutionelle Varianz zwischen Staaten oder Bundesländern (cross-countries-Perspektive) mit Varianz im Verwaltungsvollzug und in der Leistungskraft einhergehen kann. Ebenso kann die institutionelle Veränderung im Verwaltungsaufbau oder in der Kompetenzverteilung zwischen Ebenen zu Varianz im Leistungsniveau der Verwaltung führen. Nimmt man die genannte Prämisse ernst, bedeutet es aber auch, dass der hier vermutete Wirkungszusammenhang zwischen institutionellem Arrangement und administrativer Leistungskraft mit großer Wahrscheinlichkeit durch weitere Einflussfaktoren „moderiert“ oder auch „gefiltert“ werden. Erst die Berücksichtigung der institutionellen Variablen in Kombination mit den genannten intervenierenden Variablen, die den konkreten Wirkungszusammenhang bedingen, erlaubt fundierte Aussagen über die „Kausalbeziehung“ zwischen institutioneller Dezentralisierungspolitik und Performanzveränderung. Zur Analyse der Dezentralisierungspolitiken verfolgen wir ein zweischrittiges Vorgehen, dass sich in anderen Untersuchungen von Verwaltungspolitik bewährt hat (vgl. auch Wollmann 2000; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann/Wollmann 2010). Im ersten Analyseschritt wird der institutionelle Wandel im zentral-lokalen Verwaltungsorganisationsmodell der drei Länder erhoben. Es geht darum, die formal-institutionellen Veränderungen (organisatorisch, instrumentell, prozedural), die sich als Folge der Dezentralisierung von Staatsaufgaben auf den lokalen Ebenen insgesamt ereignen, zu erfassen („Institutionenevaluation“). Im zweiten Analyseschritt werden die sich daraus ergebenden Veränderungen im Politik- und Verwaltungshandeln in den einzelnen lokalen PolicyArenen sowie die Performanz der Aufgabenerledigung ermittelt („Performanzevaluation“). Hier ist zu fragen, inwieweit die Performanzveränderungen tatsächlich auf die Dezentralisierungspolitik und die durch sie ausgelösten institutionellen Veränderungen oder auf andere mögliche Erklärungsfaktoren (PolicySpezifik, Dauer der institutionellen Bewährung, Akteurs- und politische Interessenkonstellationen, historisch-kulturelle Prägungen,) zurückzuführen sind. Vereinfacht ergibt sich daraus das in Abbildung 1 dargestellte Analysemodell.

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Abbildung 1:

Zwei-Schritt-Modell institutioneller Wirkungsanalyse Erster Analyseschritt

Unabhängige Variable

Abhängige Variable

Dezentralisierungspolitik

Institutionelle Veränderungen

Performanzveränderungen

Unabhängige Variable

Abhängige Variable

Zweiter Analyseschritt Akteurs-, länder- und policy-spezifische Erklärungsfaktoren

Eigene Darstellung Untersuchungsleitend sind somit die folgenden Forschungsfragen: 1. 2. 3. 4.

Welche Formen von Dezentralisierungspolitik sind zu beobachten? Welche länder- und policy-spezifischen Ausgangsbedingungen sind zu konstatieren? Welche Auswirkungen auf die institutionellen Grundstrukturen der Verwaltungsorganisation gibt es („Institutionenevaluation“)? Welche Veränderungen in der Handlungswirklichkeit und Performanz der lokalen Verwaltung sind zu identifizieren („Performanzevaluation“)?

1.3 Dezentralisierungspolitik 1.3.1 Grundtypen der Dezentralisierung Den Ausgangspunkt dieser Studie bilden Aufgabenverschiebungen zwischen den politisch-administrativen Ebenen, deren Adressat die lokale Ebene ist. Dabei werden die folgenden drei Grundtypen der Dezentralisierung unterschieden, die ihrerseits jeweils in verschiedenen Varianten und „Untertypen“ auftreten können (vgl. auch Benz 2002: 209 ff.; Wollmann 2006a; Kuhlmann 2010a):

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1. 2. 3.

Politische Dezentralisierung, Administrative Dezentralisierung, Administrative Dekonzentration.

Die Politische Dezentralisierung zielt auf eine vollständige Übertragung von Staatsaufgaben auf kommunale Gebietskörperschaften. Im deutschen Kontext wird sie auch als „echte Kommunalisierung“ bezeichnet (Wollmann 1997, 2010; Burgi 2010). Dabei kann es sich um Funktionen handeln, die zuvor entweder direkt auf der zentralstaatlichen Regierungs- und Verwaltungsebene (d.h. von einem Ministerium oder einer zentralstaatlichen Fachbehörde) erbracht worden sind oder aber auf einer unteren, dezentralen Ebene wahrgenommen wurden, hier allerdings von einem originär staatlichen Träger (d.h. einer dekonzentrierten Behörde des Zentralstaates ‚vor Ort’). In jedem Fall – und hier folgen wir dem verbreiteten Begriffsverständnis – beinhaltet die politische Dezentralisierung, dass ein lokal demokratisch gewähltes Vertretungsorgan die volle Zuständigkeit für die autonome Entscheidung über die Planung, Finanzierung und Verwaltung der neuen Aufgabe erhält. Diese geht mit anderen Worten in den Bestand der Funktionen der kommunalen Selbstverwaltung über. In der Wahrnehmung ihrer neuen Funktion sind die lokalen Behörden oder die zuständigen Organe der lokalen Gebietskörperschaft lediglich der ex-post Kontrolle der Gesetzmäßigkeit ihres Handelns durch die staatliche Aufsichtsbehörde unterworfen. Politische Dezentralisierung zeichnet sich – im internationalen Vergleich betrachtet – durch mehrere Spielarten aus. Hervorzuheben ist hier beispielhaft die französische Spielart. Im Falle Frankreichs ist die Variante einer Übertragung von unterschiedlichen Teilaufgaben in Bezug auf dieselbe Gesamtaufgabe (z.B. Sozialhilfe) auf unterschiedliche Kompetenzträger bekannt. Neben der staatlichen Aufgabenübertragung auf das lokal gewählte Vertretungsorgan ist hier auch die Aufgabenübertragung auf den Bürgermeister gang und gäbe. Er übt in bestimmten Aufgabenfeldern neben seiner Funktion als gewählter Repräsentant der Kommune auch eine Funktion als ‚Vertreter des Staates vor Ort‘ aus. Dabei verfügt er über bestimmte exklusive Hoheitsaufgaben (Thoenig 2005), bei deren Wahrnehmung er im Anschluss an die Übertragung vom Staat (bzw. die ihm unterstellte lokale Exekutive) nicht der direkten politischen (Detail-) Kontrolle durch den Gemeinderat unterworfen ist. Vielmehr handelt er in diesem Fall als Agent des Staates und unterliegt dabei der Rechtsaufsicht durch den staatlichen Präfekten bzw., über selbigen, durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Delamarre 2007: 55). Die administrative Dezentralisierung stellt einen moderateren Typus der Neuordnung der inter-gouvernementalen Beziehungen und des Aufgabentrans-

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fers dar. Sie wird hier definiert als die Übertragung exekutiver Funktionen vom Staat auf die kommunalen Gebietskörperschaften. Die gewählten Vertretungsorgane vor Ort erhalten in diesem Fall keine autonomen Entscheidungs- und Kontrollkompetenzen bezüglich der örtlichen Aufgabenerbringung. Zwar entscheiden die lokalen Behörden hier autonom über die konkrete Organisation der Aufgabenwahrnehmung, sie handeln jedoch in der Rolle als Agenten des Staates oder der staatlichen Behörden, d.h., sie bleiben der rechtlichen und fachlichen Kontrolle durch den Staat sowie der Kontrolle der fachlichen Qualität der Aufgabenerfüllung unterworfen (Wollmann 1997: 106). Dieser Typus, ist vor allem in Deutschland die geläufigste Form der Dezentralisierung; Wollmann bezeichnet ihn als „unechte Kommunalisierung“ (ebd.). Die administrative Dekonzentration umfasst die Übertragung von zentralstaatlichen Aufgaben auf Behörden oder auch öffentlich-rechtliche Körperschaften, die auf einer subnationalen Verwaltungsebene angesiedelt und Teil der staatlichen Verwaltungsorganisation in einem weiteren Sinne sind. Hierzu zählen nach konventioneller Lesart zunächst de-konzentrierte (Fach-) Behörden des Staates auf lokaler Ebene. Beispiele sind etwa die französischen Services extérieurs (Kuhlmann 2009a: 63) oder die deutschen Unteren Sonderbehörden (Bogumil/Jann 2009). Weiterhin müssen auch neuere Behördenarten einbezogen werden, insbesondere die halbautonomen, oftmals lokal angesiedelten staatlichen Agenturen (Benz 1996: 177ff.; Döhler 2007), die im Zuge von Funktionalreformen oder auch als Folge der sich etablierenden EU-Verwaltungspolitik errichtet worden sind. Eine besondere Form der Dekonzentration, die vor allem im angelsächsischen Kontext virulent geworden ist, stellt die horizontale Dekonzentration dar (Pollitt 2005). Hier werden vormals kommunale Aufgaben aus dem Aufgabenportfolio der Kommunen herausgelöst und auf der gleichen Ebene als eigenständige Verwaltungsträger direkt dem Zentralstaat unterstellt. Dies kann in Form staatlicher Behörden, aber auch als sog. „Quangos“ (Quasi-nongovernmental organizations, Skelcher 1998) erfolgen. Die Unterscheidung der drei Dezentralisierungsformen mit ihren unterschiedlichen Spielarten ist wichtig für die Analyse der institutionellen Reichweite von Dezentralisierung. Die Identifikation der Dezentralisierungsform gibt allerdings noch keine Hinweise darauf, welche institutionellen Effekte bei ihrer Implementation auftreten.

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1.3.2 Institutionelle Effekte Die institutionellen Effekte von Dezentralisierungspolitik lassen sich idealtypisch anhand von zwei Grundmodellen funktionaler Verwaltungsorganisation abbilden: dem Gebietsorganisationsmodell (multi purpose model) auf der einen und dem Aufgabenorganisationsmodell (single purpose model) auf der anderen Seite (siehe Wagener 1979; Wagener/Blümel 1998; Benz 2002; Wollmann 2004a; Bogumil/Jann 2009). Während mit dem Gebietsorganisationsmodell eine horizontale, gebietsbezogene Verwaltungsorganisation gemeint ist, in der die Kommune als territoriale Einheit alle auf dieser Ebene anfallenden Aufgaben bündelt und in eigener politischer Verantwortlichkeit erfüllt, zielt das Aufgabenorganisationsmodell auf eine vertikale, funktionsbezogene Verwaltungsorganisation, in der für abgrenzbare Fachaufgaben jeweils ein spartenhaft ausgerichteter Behördenapparat von der (zentral)staatlichen bis auf die lokale Ebene existiert und die politische Verantwortlichkeit außerhalb der Kommune liegt (vgl. Tabelle 1). Tabelle 1: Grundmodelle der Verwaltungsorganisation und institutionelle Performanz Vergleichskriterium Institutionelle Merkmale

Vermutete Performanzeffekte

Länderzuordnung (traditionelle Profile)

Gebietsorganisationsmodell (multi purpose model) Eine Verwaltungseinheit für alle lokalen Aufgaben Aufgabenbündelung Einheit der Verwaltung Universalität des Wirkungskreises Horizontale Integration -

Harmonisierung/ Ausgleich sich tendenziell störender Aufgaben Demokratische Kontrolle „vor Ort“ Geringere Fachspezialisierung Suboptimale Erfüllung von Fachaufgaben Deutschland Großbritannien (England)

Aufgabenorganisationsmodell (single purpose model) Spartenhafte Organisation für abgrenzbare Fachaufgaben Aufgabendifferenzierung Sektoralisierung der Verwaltung Begrenzter lokaler Wirkungskreis Vertikale Integration Suboptimale horizontale Koordination Mangelnde demokratische Kontrolle Fachliche Spezialisierung Effektive, teils überzogene Erfüllung von Fachaufgaben Frankreich

Quelle: Bogumil/Jann 2009 mit Ergänzungen In der vergleichenden Verwaltungswissenschaft werden den beiden idealtypischen Konfigurationen spezifische Auswirkungen auf die lokale Aufgabenerbringung und Performanz zugeschrieben. Demnach begünstigt das Gebietsorganisationsmodell die Koordination unterschiedlicher Fachpolitiken und die Her24

stellung einer einheitlichen Verwaltungsentscheidung. Außerdem wird vermutet, dass das Gebietsorganisationsmodell die Möglichkeiten demokratischer Kontrolle ‚vor Ort’ stärkt, da ein breiteres Spektrum an Aufgaben lokalpolitisch unmittelbar von den Bürgern bzw. ihren Ratsvertretern kontrolliert und mitgestaltet werden kann. Weiterhin wird angenommen, dass das Gebietsorganisationsmodell geringe Spielräume für die fachliche Spezialisierung der Akteure zulässt und damit, verglichen mit dem Aufgabenorganisationsmodell, höhere Effizienz- und Effektivitätsdefizite mit sich bringt. Und schließlich wird vor eben diesem Hintergrund eine suboptimale Erfüllung von Fachaufgaben innerhalb des Gebietsorganisationsmodells unterstellt (Wagener 1979; Wollmann 1997, 2004, 2007; Banner 2005). Die vermuteten Effekte des Aufgabenorganisationsmodells auf die Performanz bei der lokalen öffentlichen Aufgabenerbringung stellen sich spiegelverkehrt entsprechend dar (Bogumil/Reichard/Siebart 2004) (vgl. Tab. 1). Die formal-institutionellen Effekte von Dezentralisierungspolitiken können nun entweder in Richtung des Gebietsorganisationsmodells mit funktional starker und politisch verantwortlicher kommunaler Selbstverwaltung oder eher in Richtung des Aufgabenorganisationsmodells mit funktional schwacher und politisch nur begrenzt verantwortlicher kommunaler Selbstverwaltung wirken. Ziel der Institutionenevaluation ist es, herauszufinden, in welche Richtung die Dezentralisierungspolitiken in den drei Untersuchungsländern und jeweils zwei ausgewählten Politikfeldern tatsächlich gehen. Dabei kann im Hinblick auf die drei Länder zunächst festgehalten werden, dass Deutschland und England traditionell eher dem Gebietsorganisationsmodell zugerechnet werden können, wohingegen Frankreich eher als ein Beispiel für ein vom Aufgabenorganisationsmodell geprägtes Land gilt (Kuhlmann 2010a). 1.3.3

Reformentwicklung im Länderüberblick

Deutschland: Vor dem Hintergrund einer traditionell stark dezentralisierten Aufgabenwahrnehmung auf der Ebene der Kreise und Gemeinden, die sowohl Selbstverwaltungs- als auch übertragene staatliche Aufgaben erledigen (kommunaladministratives Integrationsmodell), ist in Deutschland eine neue „Welle“ von Funktionalreformen ins Rollen gekommen, in der es darum geht, weitere Teile des Aufgabenbestandes der unteren staatlichen Sonderbehörden zu kommunalisieren (vgl. Bogumil et al. 2004: 22 ff.; Bogumil/Ebinger 2005; 2008; Kuhlmann 2009a; 2009b). Dabei erfolgt die Aufgabenübertragung in der Regel als „unechte“ Kommunalisierung, wonach der Kommunalvertretung kein Kontroll- und Beschlussrecht zugesprochen wird. Darüber hinaus sind einschneidende Reformen in den (ost-) deutschen Bundesländern zu beobachten, die bislang noch eher

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kleinteilige und wenig leistungskräftige Kommunalstrukturen hatten und deren Landesregierungen in jüngster Zeit auf einen neuen Anlauf von Gemeinde- und Kreisgebietsreformen gesetzt haben (Petzold 2002). So sind etwa in der Schaffung von Einheitsgemeinden (Brandenburg, Sachsen, Thüringen) und der Installierung von „Großkreisen“ (Mecklenburg-Vorpommern) und der damit einhergehenden Aufgabenübertragung wichtige Reformvorstöße zu erblicken, die auf ein Vordringen des Modells funktional starker Einheitsgemeinden und großer Kreise hinauszulaufen scheinen. Daneben ist in Deutschland eine zweite Tendenz zur Aufgabenverlagerung im Sinne einer politischen Dezentralisierung zu beobachten: So wird in mehreren Ländern die Verlagerung von bisher bei höheren Kommunalverbänden angelagerten Aufgaben auf die kreisfreien Städte und Landkreise diskutiert, sofern sie nicht bereits – wie in Baden-Württemberg – vollzogen wurde.5 Großbritannien: Als Spitzenreiter des nordeuropäischen Gebietstypus (vgl. Fußnote 2) waren für Großbritannien bis in die 1980er Jahre ebenfalls funktional „starke“ Kommunen charakteristisch. In der britischen Tradition von „dual polity“ beschränkte sich die zentralstaatliche Politikebene im Wesentlichen mit der Gesetzgebung und ganz allgemein mit dem „Regieren“ im Bereich der „high politics“ (Wollmann 1999: 188; Kuhlmann/Wollmann 2010). Das Parlament widersetzte sich zudem der Ausbildung eines eigenen Verwaltungsapparates der Regierung auf der mittleren und unteren Ebene (Sharpe 1993), während den Kommunen und Kreisen (counties) die Erledigung der gesamten öffentlichen Aufgaben übertragen und überlassen wurde (Trennmodell). Unbeschadet der „ultra vires-Doktrin“ und der wie ein Damoklesschwert über den Kommunen schwebenden Parlamentssouveränität verfügten die Kommunen faktisch über weitreichende Handlungsspielräume. So waren die britischen Kommunen – in einer fast dem skandinavischen Modell ähnelnden funktionalen Breite – für das gesamte Spektrum der lokalen sozialen Dienste zuständig und im Bau- und Planungsbereich mit umfassenden Entscheidungskompetenzen versehen, die auch die dem britischen Verständnis von local self government entsprechende politische Verantwortlichkeit der councils einschlossen. Ausgehend von diesem multifunktionalen Kommunalmodell, sind in Großbritannien – im Gegensatz zu Deutschland und Frankreich – seit der Nachkriegszeit zunehmend zentralisierende Schritte zu beobachten. Dabei gibt es sowohl „harte“ Formen eines Aufgaben5

Bei den zur Debatte stehenden Aufgaben – insb. dem Komplex der Eingliederungshilfe – handelt es sich in diesen Ländern um kommunale Aufgaben; die Verlagerungen können daher formal als Dekonzentrationen innerhalb der kommunalen Sphäre bezeichnet werden. Da sich die höheren Kommunalverbände jedoch hinsichtlich Verwaltungskultur, innerer Organisation und Vollzugsduktus kaum von staatlichen Sonderbehörden unterscheiden und die aufnehmenden Kommunen keinerlei Aufsicht unterliegen, wird diese Aufgabenverlagerung auf die Kommunen hier als politische Dezentralisierung bezeichnet.

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transfers auf staatliche und halbstaatliche Institutionen wie auch „weiche“ Formen einer faktischen „Verstaatlichung“ kommunaler Zuständigkeiten vermittels Regulierung und Kontrolle. So wurde durch die Installierung von lokal operierenden Agencies und „Quangos“ (vgl. Skelcher 2000) sowie durch den Interventionismus der Zentralregierung – etwa im Bau- und Planungsbereich durch den Secretary of State –die Kommunen zunehmend funktional entmachtet. Dies lässt England heute im europäischen Vergleich als ein geradezu einmaliges Beispiel für Staatsinterventionismus und zentralstaatliche „Indienstnahme“ der kommunalen Selbstverwaltung erscheinen (Wollmann 2004a, 2004b). Frankreich: Entsprechend der jakobinisch-napoleonischen Tradition war in Frankreich die Staatsverwaltung – mit dem Präfekten als Schlüsselfigur – zuständig für den Vollzug der staatlichen wie auch der kommunalen Aufgaben (staatsadministratives Integrationsmodell)6. Den Kommunen kam dagegen lange Zeit eine administrative Kümmerrolle zu. Seit den achtziger Jahren und erneut seit dem Beginn des neuen Jahrtausends („Acte II“ der Dezentralisierung) steht die Kommunalisierung von Staatsaufgaben im Zentrum der französischen Reformbemühungen (Kuhlmann 2008, 2009a). Es ist gar von einer „revolutionären Dezentralisierung“ die Rede (Mabileau 1996), wobei vor allem die Ebene der Départements (soziale Zuständigkeiten), aber in geringerem Maße auch die Ebene der Kommunen (z.B. Flächennutzungs- und Bauleitplanung, Baugenehmigung) angesprochen ist. Grundsätzlich besitzen alle lokalen Gebietskörperschaften auf ihrem Gebiet jeweils universale Zuständigkeit. Allerdings sind sie im Zuge der Dezentralisierung mit ‚Schwerpunktaufgaben’ bedacht worden (Départements: soziale Zuständigkeiten; Kommunen: Planungs- und Städtebaupolitik). Auf der kommunalen Ebene wurden jedoch bislang Veränderungen der kleingliedrigen Gebietsstrukturen und die Installation leistungskräftiger (großer) Kommunen als institutionelle Voraussetzungen für ein funktionsfähiges Gebietsorganisationsmodell durch den tief verwurzelten (dem jakobinischen Prinzip entgegenlaufenden) französischen „Lokalismus“ verhindert. Dieser ist institutionell über die Kumulierung von lokalen und nationalen Mandaten (Cumul des mandats) abgesichert7. Aufgrund ihrer geringen Größe und Verwaltungskraft neigen die französischen Kommunen daher weiterhin dazu, die ihnen übertragenen Selbstverwaltungsaufgaben, vor allem im Bau- und Planungsbereich, von dekonzentrierten staatlichen Behörden (Services extérieurs de l’Etat) ausführen 6

Vom staatsadministrativen Integrationsmodell wird das kommunaladministrative Modell unterschieden (Wollmann 1998: 201). Es steht für die genau gegenteilige Konstruktion, nämlich die kombinierte Wahrnehmung eigener, kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben und zugleich übertragener staatlicher Aufgaben durch die lokalen Gebietskörperschaften (ebd.). 7 Für die Macht der „lokalen Notablen“, vor allem der Bürgermeister, im französischen Politiksystem wurde auch der Begriff von „pouvoir périphérique“ geprägt (siehe Grémion 1976).

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zu lassen. Hinzu kommt, dass es mit der jüngsten Finanzgesetzgebung einschneidende Schritte zur Stärkung und „Autonomisierung“ der staatlichen Services extérieurs gegeben hat, durch die diese zusätzlich an Handlungsspielraum und Einflussstärke gegenüber den Kommunen gewinnen (Hertzog 2004). Die sich aus diesen Entwicklungen ergebende „Überinstitutionalisierung“ auf der lokalen Ebene (vgl. Thoenig 2005) wird außerdem durch die mittlerweile fast flächendeckende Bildung von interkommunalen Zusammenschlüssen (Établissements publics de coopération intercommunale – EPCI) im Gefolge des Chevènement-Gesetzes von 19998 noch verstärkt, ohne dass damit das Problem der Kleingliedrigkeit gelöst worden wäre (Kuhlmann 2010c). Im Ergebnis kann für Frankreich also ein „Steckenbleiben“ der institutionellen Entwicklung auf halbem Wege zwischen einer Stärkung des zuvor sehr schwach ausgeprägten Gebietsorganisationsmodells und einem Verharren beim Aufgabenorganisationsmodell konstatiert werden. Aus der Literatur lassen sich für die drei Untersuchungsländer folgende Vermutungen im Hinblick auf die formal-institutionellen Veränderungen auf der lokalen Ebene nach der Dezentralisierung ableiten: Für den deutschen Fall wird vermutet, dass nach wie vor der Typus der „multifunktionalen“, starken Gemeinden (Gebietsorganisationsmodell) dominiert. Demgegenüber ist die kommunale Selbstverwaltung in Großbritannien seit den achtziger Jahren stark ausgehöhlt worden. Sie hat mittlerweile viele ihrer traditionellen Funktionen an monofunktionale Agencies und „Quangos“, die außerhalb der politisch verantwortlichen kommunalen Selbstverwaltung agieren, verloren, so dass in diesem Fall eine horizontale Aufgabenverschiebung und eine Entwicklung der zentrallokalen Verwaltungsorganisation hin zum Aufgabenorganisationsmodell angenommen werden kann. Frankreich schließlich ist trotz der 1982 eingeleiteten Dezentralisierung aufgrund seiner traditionell kleingliederigen Gemeindestruktur9 noch immer eher dem „monofunktionalen“ Typus des Aufgabenorganisationsmodells zuzuordnen. Lokale Aufgaben werden hier vielfach weiterhin durch dekonzentrierte „One purpose“-Staatsbehörden erbracht (Hoffmann-Martinot 2007; Wollmann 2008) und die Kommunen besitzen insgesamt noch immer nur wenige eigene Zuständigkeiten qua Gesetz.

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Loi no. 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. 9 Nach wie vor zählt das Land mehr als 36.500 Gemeinden.

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1.4 Performanzeffekte der Dezentralisierung In der verwaltungswissenschaftlichen Literatur finden sich zahlreiche Annahmen über Performanzeffekte von Verwaltungskonfigurationen. Die beiden Idealtypen der gebietsbezogenen, multifunktionalen sowie der aufgabenbezogenen, monofunktionalen Aufgabenwahrnehmung können dabei als Extrempunkte auf einem Kontinuum theoretisch möglicher institutioneller Konfigurationen betrachtet werden. Schon die kursorische Darstellung der Wirkrichtungen lässt annehmen, dass die vermuteten Effekte dieser Konfigurationen unterschiedlichste Bewertungskriterien öffentlicher Dienstleistungen betreffen. Reforminitiatoren verfolgen in der Regel mehrere Ziele (Pollitt/Bouckaert 2004: 6), oft subsumiert unter die vier Aspekte Verbesserung der Legalität, Legitimität, Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns (Bogumil/Jann 2008: 55). Verwaltungshandeln muss sich stets an diesen unterschiedlichen Referenzsystemen messen lassen (Offe 1974: 344; Jann 1998). Gelegentlich wird auch lediglich ein symbolischer Nutzen wie bspw. die Demonstration von Handlungsund Durchsetzungsfähigkeit angestrebt. Diese Ziele erweisen sich jedoch keineswegs als frei von Widersprüchen (Wollmann/Bouckaert 2006). Oft schließt sich eine gleichzeitige Optimierung auf mehreren dieser Dimensionen gar aus (sog. trade-offs). In Anlehnung an Scharpf (1999, 2006) kann hier zwischen den Dimensionen der Input- und der Output-Legitimität unterschieden werden. Während die Input-Legitimität die Dimension der Partizipation und Repräsentation der Bürger durch die ihnen offen stehenden Beteiligungsmöglichkeiten in demokratischen Prozessen beschreibt, umfasst die Output-Legitimität die Qualität, Wirksamkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung. Neben diese Kriterien wird eine dritte, prozessorientierte Dimension gestellt, die sich konzeptionell an das Throughput-Argument (Zürn 1998, 2000) anlehnt. Hier geht es um die vertikale und horizontale Koordinationsleistung, die sich aus dem Zusammenwirken verschiedener Stakeholder des Entscheidungs- und Vollzugsprozesses ergibt. Sollen die Wirkungen unterschiedlicher Dezentralisierungsstrategien analysiert werden, so muss diese noch grobe Einteilung weiter differenziert und mit konkreten Performanzindikatoren, deren Ausprägung empirisch zu erheben ist, untersetzt werden (Kuhlmann 2009c). Ausgehend von der gegebenen Dreiteilung lassen sich aus der vergleichenden Lokalpolitikforschung (vgl. Wollmann 2008; Kuhlmann 2006; 2010a), der Implementationsforschung und den Evaluationen des New Public Management (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004: 103-142; Bogumil/Kuhlmann 2006; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann et al. 2008; Kuhlmann 2010d) sechs Dimensionen institutioneller Performanz ableiten. Diese umfassen für den Aspekt der Input-Legitimität die Dimension der Demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit, für die prozessorientierten Aspekte die Dimensio-

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nen der Horizontalen Koordination sowie der Vertikalen Koordination und für die Output-Legitimtät die Dimensionen der Effizienz, der Effektivität und der Homogenität des Verwaltungshandelns (vgl. Tab. 2). Im Folgenden werden diese sechs Dimensionen genauer vorgestellt und konzeptionell verortet, um auf dieser Grundlage theoretische Annahmen über die zu erwarteten Effekte der drei Dezentralisierungstypen zu formulieren. Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Diese erste Dimension beschreibt die Möglichkeiten der Bürger, die lokale Politik mitzugestalten und die Verwaltungstätigkeit zu beeinflussen. Instrumente hierzu sind neben der Repräsentation durch Wahlen auch die unmittelbare Teilnahme an der Politikgestaltung durch partizipative Verfahren sowie die Einflussnahme durch organisierte Interessen. Die Qualität der demokratischen Kontrolle kann von der Höhe der Hürden individueller politischer Partizipation und Mitgestaltung, von der klaren Zurechenbarkeit von Politikergebnissen und der Möglichkeit der Sanktionierung politischer Entscheidungsträger über Wahlen abhängig gemacht werden (vgl. Dahl/Tufte 1974; Lijphart 1999; Schmidt 2010; Holtkamp et al. 2006). Wie sind vor diesem Hintergrund die unterschiedlichen Formen lokaler Aufgabenwahrnehmung einzuschätzen? Der kommunalen Aufgabenwahrnehmung im Gebietsorganisationsmodell wird in der demokratietheoretischen Debatte ein weit höheres Potential zur Ermöglichung der Teilhabe und Mitgestaltung zugesprochen, als jeder Form staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Die demokratietheoretische Überlegenheit der lokalen, multifunktionalen Verantwortungs- und Verwaltungsarrangements wird verstärkt durch ihre starke historische Verwurzelung. So ist das Leitprinzip der Allzuständigkeit der kommunalen Ebene in Deutschland bereits in der Steinschen Städteordnung von 1808 angelegt (vgl. Stein 1807). Im Schatten der Niederlage gegen das Napoleonische Frankreich erkannte vom Stein die Überforderung der Staatlichkeit in Preußen. Durch das Zugeständnis politischer Freiheit sollten die freien städtischen Bürger motiviert werden, die Kosten ihres Gemeinwesens eigenständig zu tragen (Saldern 1998: 23f.). Für das Prinzip der Bündelung von Vollzug und Verantwortung auf kommunaler Ebene werden vielfältige Gründe angeführt (vgl. Wagener 1979; Hendler 1984; Wollmann 1997, 2004, 2007; Andersen 1998; Bogumil/Jann 2009; Banner 2005). Nicht nur liegt die Zuständigkeitsvermutung aufgrund des Subsidiaritätsprinzips grundsätzlich bei der kleinsten zur Aufgabenbewältigung fähigen Einheit (vgl. Riescher 2001: 502). Die örtliche Verantwortung eröffne den Bürgern auch größere Möglichkeiten zur Gestaltung ihres Lebensumfeldes

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(vgl. Ruffert 2006: 268). Die Bürger kennen die lokalen Probleme und können im Idealfall an Lösungsansätzen mitarbeiten. Sie können verhältnismäßig leicht selbst politisch aktiv werden oder mit ihren politischen Vertretern in Kontakt treten und diese ohne den Umweg über parteipolitisch dominierte überlokale Wahlkämpfe zur Rechenschaft ziehen. Die Partizipationsmöglichkeiten wirkten weithin auch motivierend auf die lokalen Entscheider, mit ihrem Handeln einen möglichst großen Teil der (Wahl-)Bürger zufrieden zu stellen. Im Vergleich der drei Dezentralisierungsmodelle müsste die politische Dezentralisierung von Aufgaben im Rahmen von Funktionalreformen mit weitem Abstand die besten Chancen bieten, die genannten Vorteile auszuschöpfen. Im Gegensatz zur administrativen Dezentralisierung können hier nicht nur Fragen der Vollzugspraxis, sondern auch grundsätzliche politische Richtungsentscheidungen im unmittelbar kommunalpolitisch legitimierten Kontext getroffen werden. Die administrative Dekonzentration von Aufgaben kann zwar ebenfalls mit einer verhältnismäßig hohen Ortsnähe punkten. Sie bietet den Bürgern jedoch formal nur sehr beschränkte Möglichkeiten der direkten Mitwirkung und keine unmittelbaren Instrumente der demokratischen Kontrolle auf kommunaler Ebene. Für alle drei Dezentralisierungstypen erscheint die Art bzw. Eigenschaft der jeweils betrachteten Policy als eine bedeutende Einflussgröße. Unterschiedliche Aufgabenarten – regulativ, distributiv (Lowi 1964), aber auch technisch, personenbezogen – werden in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit und der Betroffenen mit einer variierenden ‚Nachfrage’ nach Mitbestimmung oder ‚Bürgernähe’ und einer variierenden Gewichtung von Input- und Output-Legitimität (Scharpf 1999) in Verbindung gebracht. So mag sich beispielsweise die politische Dezentralisierung im Bereich personenbezogener Aufgaben deutlicher im Sinne einer ‚guten Performanz’ der lokalen Aufgabenträger auswirken als im Bereich technischer Aufgaben. Hypothese 1: Auf der Grundlage dieser Überlegungen gehen wir davon aus, dass es im Falle von politischer Dezentralisierung zu einer Stärkung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit kommt, die sich zuallererst im Bereich der repräsentativ-demokratischen Teilhabe zeigt. Im Falle der administrativen Dezentralisierung vermuten wir eine Stärkung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit, die allerdings – da sie sich nicht auf formal konstituierte Teilhaberechte stützen kann – eher als faktisch-informale Politisierung sichtbar wird. Der Staat behält in diesem Fall die Letztverantwortung für die betreffende Aufgabe, jedoch hat die Ausweitung des kommunalen Aufgabenbestands eine nicht zu verachtende faktische Wirkung, da sich mit ihr der Grad der staatlichkommunalen Verflechtung und das Abhängigkeitsverhältnis des Staates von den kommunalen Aufgabenträgern erhöht und da die neuen Aufgabenträger in ihrem

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Handeln von Bürgern oder Betroffenen ihrerseits deutlicher als ‚verantwortlich’ wahrgenommen werden. Für den Fall der administrativen Dezentralisierung nehmen wir eine Schwächung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit vor Ort an, da die Aufgabe außerhalb der demokratisch unmittelbar kontrollierten kommunalen Selbstverwaltung angesiedelt wird. In allen drei Fällen nehmen wir außerdem eine Wirkungsvarianz in Abhängigkeit von der Aufgabenart an. Horizontale Koordination Diese zweite Dimension beschreibt horizontale Koordinationserfordernisse und die Koordinationsfähigkeit zwischen a) unterschiedlichen Aufgaben und Policies, b) unterschiedlichen Akteuren in der Kommune (kommunal, nichtkommunal öffentlich, privat) und c) unterschiedlichen lokalen Gebietskörperschaften derselben formalen Hierarchiestufe. Moderne Verwaltungen zeichnen sich durch eine hohe funktionale Ausdifferenzierung ihrer Aufgaben und des zu ihrer Erledigung notwendigen Know-hows aus. Die Formulierung in sich konsistenter Politikziele, die Vermeidung von Doppelbefassungen oder Zuständigkeitslücken und die Versöhnung an sich widersprüchlicher Programmziele stellen wesentliche Voraussetzungen für eine zielführende Verwaltungstätigkeit dar. Die Qualität dieser horizontalen Koordination lässt sich an der Zahl der Schnittstellen zwischen oder innerhalb der beteiligten Behörden einerseits und andererseits an der Anzahl der beteiligten Akteure und deren Interaktion festmachen. Werden wechselseitig dependente Aufgaben nicht koordiniert, Akteursgruppen ausgeschlossen oder kommt keine konstruktive Kommunikation zwischen ihnen zustande, so bleibt die Verwaltung hinter den an sie gestellten Anforderungen zurück (vgl. Benz et al. 1992; Bogumil/Jann 2009). Im Vergleich der Organisationsmodelle ist in Bezug auf die horizontale Koordination von der Vermutung auszugehen, dass wiederum die kommunale Aufgabenwahrnehmung im Gebietsorganisationsmodell überlegen ist, da ihr aus einer funktionalen Perspektive eine Reihe von Vorteilen zugesprochen werden können. Hierunter sind die folgenden besonders gewichtig: Zum Erreichen einer möglichst hohen Effektivität von Verwaltungshandeln ist eine politische und administrative Bündelung ortsbezogen vollzogener Aufgaben einer funktional zersplitterten oder gar auf abweichende territoriale Zuständigkeitsgebiete fokussierten Organisationsform vorzuziehen (Naschold/Bogumil 2000: 95). Zum einen wird der Aufwand zur Koordination benachbarter Politikfelder und überlappender Aufgabenbereiche innerhalb des lokalen Zuständigkeitsbereiches gesenkt. Zum anderen finden eine Abwägung und Priorisierung der einzelnen Politikziele

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durch die kommunale Exekutive statt. Die Bürokratie – negativ verstanden als die „Herrschaft der Büros“ – kann so eingeschränkt und die Verwaltung in den Dienst des sie tragenden Gemeinwesens gestellt werden. Die politische Dezentralisierung sollte theoretisch also der administrativen Dezentralisierung und diese wiederum der administrativen Dekonzentration überlegen sein. Während die administrative Dekonzentration im Regelfall nach Aufgabenbereichen getrennte Verwaltungsbereiche aufweist, können die politische und die administrative Dezentralisierung eine Zusammenführung unter dem institutionellen Dach der Kommunalverwaltung vorweisen. Werden zusätzlich auch die politischen Entscheidungskompetenzen dezentralisiert, so können bereits die politischen Inhalte – und nicht nur der Vollzug – der einzelnen Bereiche aufeinander abgestimmt werden. Der Vorteil der politischen Dezentralisierung gegenüber insbesondere der administrativen Dekonzentration resultiert in diesem Zusammenhang auch daraus, dass das Feld der beteiligten Interaktionspartner für die (kommunalen) Handlungsträger auch bei vielen Akteuren m. E. vergleichsweise überschaubar bleibt, denn die Interaktion verbleibt nicht nur auf einer Ebene, sondern und in der Regel auch innerhalb ein und derselben Politikarena. Umgekehrt muss in diesem Kontext festgehalten werden, dass sich die Annahme eines vergleichsweise stärksten ‚Performanz-Record’ in der Dimension der horizontalen Koordination im Falle der politischen Dezentralisierung vor allem auf die Koordination zwischen einzelnen Verwaltungseinheiten und/der Policies (a) sowie der Verwaltung und ihren Interaktionspartnern innerhalb derselben kommunalen Handlungsarena (b) bezieht. Die Fähigkeit zur horizontalen Koordination zwischen lokalen Gebietskörperschaften derselben Hierarchiestufe ist, so darf angenommen werden, deutlich schwieriger, denn mit der politischen Dezentralisierung entstehen hier ‚konkurrierende’ lokale Verantwortungsräume, in denen, je für sich betrachtet, kommunale Politik ihren je eigenen Zielen und Logiken folgt. ‚Gelungene’ interkommunale Koordination, also Koordination zwischen den (benachbarten) Gebietskörperschaften ein und derselben Politikund Verwaltungsebene, ist den Wählern in den einzelnen Kommunen allerdings mitunter schwerlich als ‚Erfolg’ zu vermitteln (Benz et al. 1999: 121). Die politische Dezentralisierung ist in diesem Falle den beiden anderen Dezentralisierungstypen insoweit unterlegen, als Konflikte zwischen den beteiligten Politikund Verwaltungseinheiten hier ‚einvernehmlich unter Gleichen’ geregelt werden müssen. Hingegen stehen im Falle der beiden anderen Dezentralisierungsformen, insbesondere im Falle der administrativen Dekonzentration, staatliche Fachpolitikakteure als ‚neutrale’ Dritte, die die horizontale Koordinationsfähigkeit z.B. durch die Bündelung und Verteilung von lokalem Steuerungswissen oder auch durch die Vorstrukturierung lokaler interkommunaler Kooperation beeinflussen (ebd.: 42), zur Verfügung. In jedem Fall spielt auch hier der intervenierende

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Faktor ‚Policy-Eigenschaft’ eine wichtige Rolle für das Verständnis dezentralisierungsbedingter Performanzveränderungen, da die Koordinationserfordernisse und die Art der Interaktionspartner politikfeld-spezifisch variieren (Fürst 2004: 59f.). Hypothese 2: Im Anschluss an diese Überlegungen nehmen wir an, dass die politische Dezentralisierung mit einer gesteigerten horizontalen Koordinationsleistung zwischen Politiksektoren einhergeht, da sich die nötigen Abstimmungsprozesse innerhalb derselben politischen Arena abspielen. Dies trifft, so die Vermutung, auch auf die administrative Dezentralisierung zu, allerdings aufgrund des geringeren Autonomiegrades der kommunalen Akteure in geringerem Maße. Hingegen nehmen wir mit Blick auf die administrative Dekonzentration hohe Koordinationshemmnisse und eine insgesamt geringe horizontale Koordinationsleistung der Akteure unterschiedlicher Politiksektoren und Aufgabenfelder an. Mit Blick auf die interkommunale Koordination hingegen gehen wir von einem höheren Performanz-Record der administrativen Dezentralisierung gegenüber der politischen Dezentralisierung und der administrativen Dekonzentration aus, da bei staatlich-sektoraler Institutionalisierung leichter formale „Verbindlichkeiten“ für interkommunale Kooperation gesetzt werden können. Vertikale Koordination Die dritte Performanzdimension beschreibt die vertikale Koordinationsfähigkeit und -leistung zwischen den Akteuren der lokalen und der staatlichen Ebene innerhalb desselben funktionalen Politiksektors. Als Sonderfall in diesem Kontext kommt hier außerdem die vertikale Koordination zwischen unterschiedlichen lokalen Selbstverwaltungsebenen hinzu (etwa lokale und supra-lokale kommunale Selbstverwaltung, z.B. Kreis-Gemeinde). Bei der Betrachtung des Verhältnisses der staatlichen zur lokalen Ebene, wird deutlich, dass beide Ebenen in zahlreichen Aufgabenfeldern Verflechtungen aufweisen. Bei explizit kommunaler Alleinzuständigkeit – wie bspw. im Falle der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in Deutschland – sind diese jedoch ausgesprochen schwach ausgeprägt bis nicht vorhanden. Liegt ein Teil der Verantwortung beim Staat, so lassen sich unterschiedliche Verflechtungsformen unterscheiden. Die staatliche Seite tritt den Kommunen in verschiedensten Facetten gegenüber – als Aufsichtsbehörde mit unterschiedlich weit reichenden Kompetenzen, als Kooperationspartner in lokalen Policy-Netzwerken, als Anbieter von freiwilligen Beratungsleistungen oder auch als eigenständiger Leistungsanbieter im Vollzug (vgl. Bogumil/Jann 2009: 100ff.). Als Vorteile einer staatlichen Aufgabenerledigung in Sonderbehörden werden eine höhere Spezialisierung und Sachkenntnis, die überregionale

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Perspektive und die relativ größere Unabhängigkeit von politischer Einflussnahme angenommen. Die Nachteile einer solchen Institutionalisierung werden in einer nach funktionalen Prinzipien zersplitterten Zuständigkeit gesehen, bei der die territorial-ganzheitliche Perspektive verloren geht. Grundsätzlich lässt sich somit die These aufstellen, dass die staatlich-sonderbehördliche Aufgabenerledigung mit vertikalen Koordinationsgewinnen verbunden ist, wohingegen die Ansiedlung der Aufgabe in der (allgemeinen) Kommunalverwaltung vertikale Koordinationsverluste mit sich bringt. Die Koordinationsleistung lässt sich dabei institutionell an der Anzahl der Schnittstellen, an den konkreten Interaktionsmodi zwischen den beteiligten kommunalen und staatlichen Behörden, am Abstimmungsaufwand, den Reibungsverlusten und am Beitrag der Interaktion zur eigentlichen Problemlösung festmachen (vgl. Benz 2004: 131f.). Bezieht man diese Überlegungen auf die drei Dezentralisierungsmodelle, so ist für die politische Dezentralisierung zunächst festzuhalten, dass es hier keine hierarchische Unterordnung der Kommunalverwaltung jenseits der allgemeinen Rechtsaufsicht gibt. Unmittelbare Bezüge bestehen allenfalls in Form von freiwilligen Beratungsleistungen staatlicher Fachbehörden oder auch in Form funktionaler Leistungsträgerschaft aufgrund der (temporären) Delegation von bestimmten Aufgaben von der Kommune an die staatlichen Fachbehörden. Dennoch gibt es auch in diesem Modell häufig Berührungspunkte der Kommunalverwaltung zu für angrenzende Themenfelder zuständige staatliche Stellen, bspw. in Planungs- oder Genehmigungsverfahren. Im Falle einer administrativen Dezentralisierung von Aufgaben sind die Bezüge zwischen den Ebenen theoretisch sehr viel intensiver. Hier bestehen formale Aufsichtsrechte des Staates, bspw. durch eine Fachaufsicht oder Genehmigungsvorbehalte. Die vertikale Koordination dürfte dadurch deutlich intensiver sein, dass Vorgänge regelmäßig mit mehreren übergeordneten Behörden abgeklärt werden, die jeweils in Teilbereichen zuständig sind,. Inwieweit dies die Verwaltungsleistung begünstigt, da die fachbezogene Abstimmung formal institutionalisiert ist und im hierarchischen Weisungsstrang erfolgen kann, oder ob es umgekehrt zu Verschlechterungen kommt, hängt vom Aufwand dieser Prozesse und von der Intensität der Nutzung der Aufsichtsrechte ab. Dabei sind der Koordinationsaufwand und die Fähigkeit zur vertikalen Koordination allerdings keineswegs einseitig im staatlichen Handeln begründet. Auch die Intensität der wechselseitigen Abhängigkeit beider Ebenen, die mit der Aufgabendelegation ‚nach unten’ entstanden ist, spielt hier eine Rolle, z.B., wenn die administrative Dezentralisierung mit dem Ziel erfolgt, lokale Wissensressourcen in einem Aufgabenfeld stärker ausschöpfen zu können, ohne dabei den staatlichen Kontrollanspruch weitestgehend aufzugeben. In diesem Fall entsteht eine Principal-Agent-Beziehung zwischen den Ebenen, die bei ‚unkooperativem’ Verhalten der Akteure auf den unterschiedli-

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chen Ebenen in Implementations- und/oder Steuerungsprobleme münden kann (Mitnahmeverhalten; mangelhafte politische Zielerreichung) (Benz et al. 1999: 36-39). Im Modell der administrativen Dekonzentration schließlich hängt der vertikale Koordinationsaufwand zum einen maßgeblich von der Zersplitterung der staatlichen Zuständigkeiten ab. Gelingt es der staatlichen Seite, den Kommunen widerspruchsfreie und thematisch gebündelte Schnittstellen anzubieten, so ist von einem verhältnismäßig geringen Koordinationsaufwand auszugehen. Fallen inhaltlich verflochtene Themenkomplexe jedoch in die Verantwortlichkeiten mehrerer unabhängiger Sonderbehörden mit unterschiedlichen Verfahren und Standards, so steigert sich der vertikale Koordinationsaufwand rasch und es besteht die Tendenz zu sektoraler Abschottung bis hin zur institutionellen „Versäulung“ von Politiksektoren. Zum anderen spielt hier, umgekehrt betrachtet, das aufgabenspezifische Maß an Koordinationserfordernissen eine wichtige Rolle. In Aufgabenbereichen, die als ‚Querschnittspolitiken’ viele unterschiedliche Funktionen in sich vereinen, ist der Koordinationsaufwand an sich höher. Somit spielt ein angemessenes Schnittstellenmanagement eine wichtige Rolle für die Verwaltungsleistung im Bereich der vertikalen Koordination. Hypothese 3: Aus dem Gesagten ergibt sich im Zusammenhang dieser Untersuchung die Vermutung, dass mit Dezentralisierungen die vertikale Koordinationsleistung sinkt, da die fachlichen Abstimmungserfordernisse auf neue institutionelle Hürden treffen. Unbeschadet dessen kann natürlich der Koordinationsaufwand zunächst augenscheinlich geringer werden, weil Schnittstellen im fachlichen Behördenstrang wegfallen können. Da bei politischer und administrativer Dezentralisierung eine Herauslösung von Aufgaben aus der monofunktionalen Logik von staatlichen Ministerien oder Sonderbehörden erfolgt, wird der vertikale Durchgriff im fachlichen Behördenstrang schwieriger, so dass die ebenenübergreifende Koordinationsleistung im Aufgabenfeld sinkt. Dieser Effekt sollte bei politischen Dezentralisierungen noch viel deutlicher zu Tage treten, als bei administrativen, da bei letzteren zumindest formal noch weiterreichende Zugriffsmöglichkeiten übergeordneter Behörden bestehen. Dagegen müsste die Institutionalisierung einer Aufgabe innerhalb monofunktional operierender Behörden wie bspw. Agenturen oder Quangos, die dem direkten Zugriff übergeordneter Staatsbehörden ausgesetzt sind, zu keiner Veränderung oder im Idealfall gar zu einer Steigerung vertikaler Koordinationsfähigkeit innerhalb des betreffenden Politiksektors führen. Allgemein lassen sich diese Annahmen wie folgt zusammenfassen: Je konsequenter die Aufgabenwahrnehmung gebietsbezogen gebündelt und multifunktional organisiert ist, desto stärker sinkt die vertikale Koordinationsleistung und desto ausgeprägter sind ebenenübergreifende Koordinationsdefizite innerhalb eines gegebenen Aufgabenfeldes.

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Effizienz Die vierte Performanzdimension beschreibt die Effizienz des Verwaltungsvollzugs auf lokaler Ebene. Bei deren empirischer Messung ergibt sich allerdings das Problem, dass oft weder valide Zahlen über die investierten Ressourcen noch über die Charakteristiken der produzierten Outputs vorliegen (vgl. Kuhlmann 2005; Jann/Jantz 2008). Zudem mangelt es an länderübergreifend vergleichbaren Daten, so dass cross-countries-Vergleiche besonders schwierig sind. Daher legen wir ein weites Begriffsverständnis von Effizienz zugrunde, das diese nicht nur im mikroökonomischen Sinne als strikt relationale Größe (Input-OutputRelation) fasst. Input-Veränderungen10 als Teilgröße der Effizienz beziehen sich auf die aufgewendeten Ressourcen (Inputs), wie Personal, Zeit, Finanzen. Häufig besteht ein wesentliches Ziel der Dezentralisierung darin, zu input-seitigen Verbesserungen des Verwaltungshandelns zu gelangen, sprich weniger Ressourcen für gleiche (oder zunehmende) Mengen und gleiche (oder bessere) Qualitäten aufzuwenden oder insgesamt die Ressourcensituation durch Mehreinnahmen zu verbessern. Als Performanzindikatoren kommen daher die „Kostenreduzierung“, „Personaleinsparung“ und „Zeiteinsparung“ in Betracht. Output-Effekte beziehen sich auf Veränderungen im Ergebnis (Output) des Verwaltungshandelns. Dabei geht es einerseits um den Leistungsumfang, die Leistungsmenge und das „Produktionsvolumen“ sowie andererseits um die Leistungs- und Prozessqualität, z.B. Verfahrensverkürzungen, Optimierung von Geschäftsprozessen, Arbeitsorganisation, Arbeitsbedingungen. Zwar gibt es hier einige Überschneidungen mit den anderen Performanzkriterien, insbesondere der Effektivität (siehe weiter unten) und der Koordination (siehe oben). Dennoch ist die Betrachtung von Output-Größen unter Effizienzgesichtspunkten wichtig, da erst die Gegenüberstellung von Input- und Output-Veränderungen Aussagen über Effizienzeffekte von Dezentralisierungen erlaubt. So werden die folgenden Veränderungsbereiche betrachtet (vgl. ähnlich Pollitt/Bouckaert 2004; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann 2009a: 53 ff.): Ressourcenaufwand (finanzielle, personelle und Sachressourcen), Leistungsoutput (meist umweltgegeben) und Verhältnis dieser bei-

10 Es muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass sich die hier verwendete, an Pollitt/Bouckaert (2004) orientierte Begrifflichkeit der „Input-“ und „Output-Effekte“ institutioneller Reformen von der in der Demokratieforschung üblichen Begriffsverwendung unterscheidet. Während in der Demokratieforschung unter „Input-Effekten“ die Auswirkungen von Beteiligungsmaßnahmen und demokratischer Partizipation auf die Akzeptanz, Legitimität und das Institutionenvertrauen gefasst werden (sog. „Input-Legitimität“) und mit „Output-Legitimität“/„Output-Effekten“ die Effizienz, Effektivität etc. der Entscheidungsproduktion angesprochen sind, liegt dem hier verwendeten Analyseraster eine andere – von der demokratietheoretischen Konzeption abweichende – Begriffsverwendung von „Input-“ und „Output-Effekten“ zugrunde.

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den Faktoren. Darüber hinaus sollen die Realisierung von Verbund- und Skalenerträgen erfasst werden. Die Annahmen der lokalen Politikforschung über die Effizienzeffekte von kommunalen Verwaltungskonfigurationen sind widersprüchlich: Dem ortsnahen, multifunktionalen Vollzug werden die Vorteile einer höheren Kenntnis örtlicher Bedürfnisse zugesprochen, was zu passgenaueren Maßnahmen und fokussiertem Mitteleinsatz führen soll. Verschwendung durch im Gießkannenprinzip verteilte Zuwendungen, Mitnahmeeffekte und negative Externalitäten sollen minimiert und problemangemessene Instrumente kleinräumig eingesetzt werden können. Auch könnten Verbunderträge in der Personalwirtschaft und im Sachmitteleinsatz realisiert werden, da durch die gebündelte Aufgabenwahrnehmung unter einem Dach breit qualifizierte Mitarbeiter ihr Know-how in mehrere benachbarte Aufgabenstellungen einbringen könnten. So könnten bspw. Vermessungsingenieure mit ihrer technischen Ausstattung in Raumplanung, Vermessung und Flurneuordnung tätig werden oder Sozialarbeiter könnten in der Jugendhilfe, der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung und der Hilfe zur Pflege arbeiten. Darüber hinaus wird angeführt, dass kommunale Bedienstete oft in niedrigeren Gehaltsstufen beschäftigt werden, als mit vergleichbaren Aufgaben betraute staatliche (vgl. Bauer et al. 2007). Für eine Aufgabenwahrnehmung in überörtlichen, spezialisierten Einheiten finden sich hingegen ebenfalls eine Reihe von Argumenten: Arbeitsteilung und Spezialisierung führen nicht nur zu inhaltlich besserer, sondern auch zu effizienterer Arbeit als in verhältnismäßig kleinteiligen Kommunalverwaltungen, da Skalenerträge realisiert werden könnten. Die Rüstzeiten in der Sachbearbeitung gingen zurück, Verfahren könnten optimiert, Routinen entwickelt und Arbeitsprozesse in Phasen mit unterschiedlichen Qualifikationsanforderungen zerlegt werden. Darüber hinaus rentierten sich bei höheren Fallzahlen die Investitionen in spezifische Sachmittel sehr viel schneller oder seien überhaupt erst begründbar (vgl. Bauer et al. 2007; Ebinger/Bogumil 2008). Neben den potentiellen Effizienzgewinnen müssen in eine Kosten-Nutzen-Bilanzierung auch die Transaktionskosten ‚eingepreist’ werden, die in der Reformvorbereitung und durchführung sowie durch Reformfolgekosten entstehen (vgl. Kuhlmann/ Wollmann 2006; Wollmann/Kuhlmann 2010). Hypothese 4: Übertragen auf die drei hier betrachteten Dezentralisierungsmodelle müssten ambivalente Entwicklungen im Input-Output-Verhältnis zu beobachten sein: In den Fällen der politischen und administrativen Dezentralisierung sind gleichzeitig die Vorteile einer ortsnahen, multifunktionalen Aufgabenwahrnehmung und die Nachteile geringer Skalenerträge aufgrund der geringen Größe und Spezialisierung der Verwaltung zu erwarten. Für das Modell

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der administrativen Dekonzentration müssten sich die gegenteiligen Effekte beobachten lassen. Effektivität Die fünfte Performanzdimension betrifft die Effektivität im Sinne der Zielerreichung des Verwaltungsvollzugs auf lokaler Ebene. Die Schwierigkeit ist offensichtlich: In Verwaltungsreformen werden regelmäßig mehrere, oft widersprüchliche Ziele angestrebt (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004: 6) und die Zielerreichung von Verwaltungshandeln hängt selbst bei einer engen Fokussierung auf Handlungsergebnisse stets von individueller Perspektive und Gruppenzugehörigkeit des Betrachters ab (vgl. Connolly et al. 1980, Boyne et al. 2003: 14, Enticott 2004). Besonders augenfällig ist der Konflikt zwischen fachlichen und übergeordneten, politischen Zielen. Abstrakt formulierte Ziele und Anspruchsgrundlagen bspw. im Sozial-, Planungs- oder Umweltrecht lassen vordergründig viel Raum für Interpretationen. Professionelle Standards beschränken die Handlungsspielräume der Politik und forcieren mitunter teure und komplexe Lösungsansätze. Die widersprüchlichen Perspektiven und Interessenlagen von Politik, Verwaltung und Dritten ‚verführen’ die Akteure dazu, externe Effekte ihrer bevorzugten Handlungsoptionen zu ignorieren. Das nicht fassbare, „effektivste“ Verwaltungshandeln sollte irgendwo zwischen diesen Polen zu finden sein. In gebietsbezogen gebündelten und multifunktional organisierten Verwaltungskonfigurationen können unterschiedliche Fachinteressen zusammengeführt, koordiniert und im Falle konfligierender Interessen abgewogen werden. Dies erlaubt, bei politischer und – mit Abstrichen – auch bei administrativer Dezentralisierung, die Verfolgung eines unmittelbar politisch legitimierten „Gemeinwohlinteresses“ auf lokaler Ebene – jenseits einzelner Fachinteressen. Durch eine Integration von Fachbehörden im Zuge einer politischen oder administrativen Dezentralisierung wird sowohl ein Perspektivwechsel der entscheidenden Sachbearbeiter hin zu einer holistischeren kommunalen Sicht erreicht (unmittelbare Betroffenheit und funktionale Politisierung) als auch eine Möglichkeit der direkten Intervention und „Korrektur“ durch kommunalpolitische Akteure. Diesen möglichen Vorzügen der multifunktionalen Aufgabenwahrnehmung auf der lokalen Ebene stehen jedoch auch vermutete Vorteile der in der Regel staatlichen, monofunktionalen Aufgabenwahrnehmung – teils diametral – gegenüber. Wesentliches Argument für den Aufgabenvollzug in einer vertikal ausdifferenzierten Fachverwaltung – bspw. in einem Landesumweltamt, nachgeordneten staatlichen Umweltämtern und kommunalen Umweltbehörden – ist die damit einhergehende Spezialisierung der Vollzugstätigkeit. So kann erstens eine

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im Vergleich zu multifunktional organisierten lokalen Verwaltungen viel höhere Fachexpertise aufgebaut werden. Der größere Zuständigkeitsbereich mit höheren Fallzahlen erlaubt die wirtschaftliche Beschäftigung von Fachkräften – wie bspw. Gewässerbauingenieuren oder Geographen – und eine entsprechend weiter ausdifferenzierte Arbeitsteilung. In der Folge dieser sich so entwickelnden Fachkultur werden Standards gesetzt und auch die berufsvorbereitende und -begleitende Ausbildung der Spezialisten sichergestellt und verfeinert. Das Ergebnis hiervon ist eine im Vergleich überlegene fachliche Qualität der Arbeit. Zweitens wird argumentiert, dass eine monofunktionale, von Laufbahnbeamten geführte Verwaltungsorganisation in geringerem Maße politisiert sei als eine multifunktionale, von einem Wahlbeamten geleitete. Zahlreiche der wahlweise in einem mono- oder multifunktionalen Setting zu organisierenden Verwaltungsbereiche berühren in hohem Maße Partialinteressen. Wahlbeamte als Chefs multifunktionaler Verwaltungen müssen permanent um ihre Wiederwahl bangen. Deshalb, so das Argument, haben sie ein starkes Interesse daran, einflussreiche Wählergruppen zu gewinnen und zu halten, wodurch diese überproportionale Einflussmöglichkeiten auf die Kommunalpolitik erhalten (vgl. Holtkamp 2006). So werden von der Politik „klare Prioritäten“ gesetzt und Verfahren bei entsprechender lokalpolitischer Relevanz „durchgewunken“ (vgl. Kuhlmann 2003; 2004; Bauer et al. 2007). Für die Verwaltung bedeutet dies, dass ihre Fachlogik in permanenter Konkurrenz zur Verhandlungslogik der Politik steht; dies wiederum kann der Effektivität der Aufgabenerbringung und damit der Verwaltungsleistung in dieser Dimension, z.B. unter der Maßgabe hoher Fachlichkeit, abträglich sein. Staatliche (Sonder-) Behörden weisen hingegen eine größere Ferne zur Politik auf als Kommunal- oder Ministerialverwaltungen. Sie sind durch zwischengeschaltete Fachbeamte und administrative Verfahrenswege vor unangemessenen Interventionen geschützt. Weiterhin bieten ihnen ihr oft akademischer Hintergrund, professionelle Standards und ihre „Fachbruderschaften“ (Wagener 1979: 238f.) zusätzlichen Schutz, die Interessen ihres Faches zu verteidigen. Hypothese 5: Von den hier betrachten Dezentralisierungsmodellen lassen sich die politische und administrative Dezentralisierung klar dem multifunktionalen Modell zuordnen und müssten entsprechende Vorzüge aber auch Nachteile aufweisen. Aufgrund der Aufgabenbündelung unter einem Dach ist in einzelfachlicher Hinsicht eine Minderung der einzelfachlichen Effektivität der Aufgabenerledigung zu erwarten. Verbesserungen müssten sich dagegen aus der größeren Orts-, Adressaten- und Problemnähe sowie der holistischeren Gesamtbetrachtung der widerstreitenden Fachinteressen ergeben. Bei der administrativen Dekonzentration sollten sich demgegenüber die Vorteile der monofunktionalen Organisation in Sonderbehörden in einer Steigerung fachbezogener Aufgabenqualität niederschlagen, allerdings unter Umständen um den Preis der Orts- und

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damit Bürger- oder auch Betroffenennähe der Verwaltung. Für alle drei Dezentralisierungstypen nehmen wir an, dass auch hier ‚die Policy einen Unterschied macht’, da davon auszugehen ist, dass die fachlichen Anforderungen an Verwaltungshandeln einerseits und das Erfordernis der Orts- und Bürgernähe, das sich aus der lokal-öffentlichen Wahrnehmung des Stellenwerts bestimmter Aufgaben und aus ihrem Politisierungsgrad ergibt, andererseits, je nach Aufgabentyp variieren. Homogenität Die lokalen Verwaltungskonfigurationen zeichnen sich durch unterschiedliche hierarchische Einbindung, Grade der Verfahrensstandardisierung und Koordinationsmechanismen aus. Monofunktionalen, vertikal organisierten Verwaltungsorganisationen werden dabei eine potentiell homogenere Vollzugspraxis und die Möglichkeit eines überörtlichen Ausgleichs unterstellt. Eine normierte Fachausbildung, klare Weisungen der Verwaltungsführung, der Blick über den Tellerrand und die Orientierung an fachlichen Standards statt an lokalen (Partial)Interessen erlauben einen flächendeckend vergleichbaren Vollzug und die überregionale Bewertung von Externalitäten und Disparitäten. So sind überregionale Koordination und ein Vorteils- und Lastenausgleich bspw. zwischen Ballungsraum und Umland in diesem Modell viel leichter zu realisieren, als in horizontal zersplitterten Gebietskörperschaften eines idealtypischen multifunktionalen Modells (Bogumil/Reichard/Siebart 2004). Darüber hinaus wird die Handlungsfreiheit staatlicher Verwaltungseinheiten auch rechtsseitig eingeschränkt, gilt doch hier der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung im Rahmen des Gleichbehandlungssatzes, d.h. die Verwaltung hat theoretisch in gleich gelagerten Fällen einen Ermessensspielraum in gleicher Weise auszufüllen. Dies trifft zwischen kommunalen Gebietskörperschaften nur bedingt zu. Die oben genannten Effizienz- und Effektivitätsvorteile erwachsen z.T. aus lokalen Abweichungsmöglichkeiten; auch in diesem Zusammenhang ist die Berücksichtigung der Aufgabenart bzw. des Aufgabentyps von großer Bedeutung (Benz et al. 1999: 38f.). Monofunktionale Verwaltung, die sich bei Aufgabendelegation ‚nach unten’ am ehesten über die administrative Dekonzentration organisieren lässt, bietet somit eine höhere Verfahrenssicherheit und Gleichbehandlung der Bürger und einen besseren Schutz von Gemeinwohlinteressen mit entsprechend einheitlichen fachlichen Leistungsstandards. Sie kann andererseits eine u.U. wünschenswerte räumliche Differenzierung der Aufgabenerledigung, gerade im Bereich explizit raumbezogener Politiken nicht einlösen.

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Hypothese 6: Ausgehend von diesen Überlegungen nehmen wir an, dass die politische und administrative Dezentralisierung, da sie dem Territorialprinzip folgen, zu einer Verstärkung von Ungleichheiten zwischen „Territorien“ oder, neutraler ausgedrückt, zu einer heterogeneren Aufgabenerledigung führen bis hin zu regionalen Disparitäten. Diese Tendenz sollte aufgrund der ausgeprägteren staatlichen Zugriffsmöglichkeiten (etwa durch die Fachaufsicht) bei der administrativen Dezentralisierung moderater ausfallen als bei der politischen Dezentralisierung. Die administrative Dekonzentration müsste demgegenüber zu einer Homogenisierung von Leistungsniveaus beitragen, da diese einzelsektoral besser gesteuert und harmonisiert werden können. Insgesamt dürfte für alle drei Dezentralisierungstypen gelten, dass die Aufgabenart wiederum eine zentrale bedingende Variable in diesem angenommenen Wirkungszusammenhang darstellt. Tabelle 2 fasst die für die drei in Abschnitt 1.1 entwickelten Dezentralisierungsmodelle zu erwartenden Effekte zusammen. Tabelle 2:

Performanzeffekte verschiedener Dezentralisierungsmodelle

Performanzdimensio nen

Politische Dezentralisierung

Administrative Dezentralisierung

Dekonzentration/ Horizontale Dezentralisierung -

Demokratische Kon+ 0 trolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordina+ + tion Vertikale Koordina0 + tion Effizienz +/+/+/Effektivität +/+/+/Homogenität + Legende: + Zunahme; – Abnahme; +/- teils Zu-/ teils Abnahme; 0 keine Veränderung. Eigene Tabelle

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2 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl

Die Beantwortung der Frage, welche beobachtbaren Veränderungen (als abhängige Variablen) auf welche Einflussfaktoren (unabhängige Variablen) kausal zurückzuführen sind, sieht sich in der Evaluierung von institutionenpolitischen Maßnahmen – wie in der empirischen Verwaltungsforschung insgesamt – einer Untersuchungssituation gegenüber, die mit der Faustformel „viele Variablen, wenige Untersuchungsfälle“ beschrieben werden kann. Daraus folgt, dass Untersuchungsansätze, die quantifizierbare und aggregierbare Daten bezüglich vieler Fälle und meist weniger Variablen voraussetzen (large n-Design, also statistische Verfahren, aber auch Quasi-Experimente), in der Evaluierung von Verwaltungspolitik nur eingeschränkt brauchbar sind und diese in der Regel auf die Durchführung von Fallstudien angewiesen ist (Wollmann 2004b; Wollmann/ Kuhlmann 2010). Um die bekannten methodischen Grenzen von Einzel-Fallstudien (insbesondere ihre eingeschränkte Verallgemeinerbarkeit) zu überwinden, verfolgt die vorliegende Studie daher ein Mehrere-Fälle-Design in Form von vergleichenden Fallstudien, um so eine methodisch tragfähige und analytisch ergiebige Annäherung an ein „quasi-experimentelles“ Untersuchungsdesign zu erreichen. Dessen Potential, zur Validierung von Kausalaussagen beizutragen, ist deshalb als durchaus hoch einzuschätzen, da es durch Hypothesen gestützt wird, welche theoretisch abgeleitet und empirisch (sekundäranalytisch) informiert sind (siehe weiter oben). Um eine möglichst große Annäherung an die Verwaltungsrealität zu erreichen, wurde ein Multi-Perspektiven-Ansatz verfolgt, in welchem auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Interviewpartner aus verschiedenen Stakeholdergruppen geachtet wurde. Zudem wurden zusätzliche Aggregatdaten, amtliche Statistiken und sonstige „in der Breite“ vorliegende empirische Informationen genutzt, um die Auswahl der Untersuchungsfälle anzuleiten und um die im Wege der Fallstudien gewonnenen Aussagen zu validieren (für Beispiele solcher Forschungsdesigns siehe Jaedicke et al.1999, Bogumil et al. 2007). Auf dieser Grundlage lassen sich empirisch fundiert und theoretisch kontrolliert vorsichtige Generalisierungen und Theorien mittlerer Reichweite (middle range theories; vgl. Merton 1968) ableiten.

43 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

2.1 Methoden und Erhebungstechniken Die vergleichenden Fallstudien in den Kommunen 11 stützten sich auf Dokumentenanalysen und Experteninterviews mit verschiedenen Akteuren unterschiedlicher Hierarchieebenen (Verwaltungsvorstand, Fachbereichsleiter, Amtsleiter) und Funktionsbereiche (Ratspolitiker, Exekutivpolitiker, sektorale Aufgabenfelder), sowie in die jeweiligen Dezentralisierungspolitiken eingebundenen Dritten, die anderen Verwaltungsträgern, dem Dritten Sektor oder der Privatwirtschaft entstammen können. Eine Liste der Interviews findet sich im Anhang. Als Ziele des fallstudienartigen Vorgehens sind insbesondere zu nennen: ƒ

ƒ

ƒ

11

Das „Wirken“ von Reformmaßnahmen im lokalen Handlungskontext sollte möglichst realitätsnah analysiert werden, indem unmittelbar Einblick das „Leben der Verwaltung“ und die „real world“ des Vollzugs im jeweiligen Untersuchungsland genommen wurde. Hierzu waren viele Hintergrundinformationen und Kontextvariablen einzubeziehen, um dadurch Zusammenhänge aufdecken und zu Erklärungsmustern gelangen zu können. Ferner ging es darum, konkrete Performanzveränderungen in wichtigen Leistungsparametern zu erheben, was im Rahmen standardisierter Erhebungen kaum möglich schien, da es bislang kaum vergleichbare PerformanzIndikatoren gibt. Ein wichtiger Aspekt dieser Studie ist die Orientierung an Politikfeldern. In der Literatur gibt es nur sehr verstreute Hinweise auf den Zusammenhang von Politikfeldern und Performanzeffekten hinsichtlich der Aufgabenanlagerung auf unterschiedlichen administrativen Ebenen. Um diesen Zusammenhang herzustellen, wurden in den untersuchten Kommunen Fallstudien zu Dezentralisierungseffekten in Politikfeldern durchgeführt, die für paradigmatische Aufgabenverschiebungen stehen, wie sie in den Länderprofilen für die einzelnen Staaten identifiziert wurden. Dabei zogen wir in jedem Land jeweils ein Feld der personenbezogenen Dienstleistungen und ein technisch-planerisches Aufgabenfeld heraus. Diese Auswahl greift auf die klassische Lowi’sche Annahme zurück, dass unterschiedlich charakterisierte Policies unterschiedliche Konflikt- und Regulierungsmuster hervorbringen (Lowi 1975; vgl auch Benz 2002). Aufgrund eigenständiger Traditionen und unterschiedlicher von Dezentralisierungen betroffener Politikfelder war es allerdings nicht möglich, jeweils identische Felder herauszugreifen. Zentrales Auswahlkriterium war das Vorliegen hinreichender Erfahrungen mit

Dabei wurden jeweils beide Ebenen des zweistufigen Kommunalsystems betrachtet d.h. jeweils das Zusammenspiel von Kreisen und kreisangehörigen Städten in Deutschland, counties und districts in England sowie Départements und communes in Frankreich.

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den entsprechenden Dezentralisierungspolitiken. Als personenbezogene Politikfelder wurden hierbei Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (Frankreich), Schulen (England) und die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung (Deutschland) ausgewählt, als technisch-planerische in England und Frankreich die Stadt- und Regionalplanung, in Deutschland die Gewerbeaufsichts- und Immissionsschutzverwaltung als Teil der Umweltverwaltung. 2.2 Auswahl der Fallkommunen Innerhalb der Länder erfolgte die Auswahl der Kommunen unter der Prämisse, jeweils zwei Gebietskörperschaftskombinationen (gemeindliche und übergemeindliche Ebene) mit unterschiedlichen ökonomischen und demographischen Rahmenbedingungen zu untersuchen, um den Einfluss unterschiedlicher Randbedingungen auf die Performanz der selben Policy kontrollieren zu können. Innerhalb des einzelnen Untersuchungslandes kann man daher von einer Annäherung an ein Most Different Cases Design sprechen. Im deutschen Fall wurde die Zahl der untersuchten Kommunen verdoppelt, um im Untersuchungsland Baden-Württemberg Unterschiede zwischen dem badischen und dem württembergischen Landesteil zu kontrollieren. Tabelle 3 führt Basisinformationen zu den untersuchten Kommunen und Kreisen auf. Auf Wunsch der Kommunen wurden diese anonymisiert. Deutschland Im deutschen Untersuchungsfall gestaltete sich durch die föderale Staatsstruktur die Auswahl geeigneter Untersuchungskommunen schwierig. In einer ersten Auswahlstufe musste ein geeignetes Bundesland mit Dezentralisierungsgeschichte ausgewählt werden. Hier fiel die Wahl auf Baden-Württemberg, da dieses Bundesland – neben Niedersachsen – das Vorreiterland bei der Entwicklung und Umsetzung von Verwaltungsstrukturreformen war. Darüber hinaus bietet der baden-württembergische Fall sehr interessante Vergleichsmöglichkeiten. So wurden neben staatlichen auch kommunale, bisher auf höheren Kommunalverbänden angelagerte Aufgaben auf die kommunale Ebene der Kreise überführt, wobei erstere primär als administrative Dezentralisierungen, letztere als politische Dezentralisierungen erfolgten. Damit können die angenommenen Unterschiede in der Wirkung der beiden Dezentralisierungsformen unmittelbar innerhalb des deutschen Falls getestet werden.

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Tabelle 3: Fallkommunen Kreis/ County/ Department Einwohner Mitgliedskommunen Stadt/ District /commune Einwohner Charakteristika

Deutschland Fall 1 Fall 2 Südkreis Nordkreis

England Fall 1 Südcounty

Frankreich Fall 1 SüdDépartme nt 1,38 Mio. ca. 540

Fall 2 NordDépartme nt 1,24 Mio. Ca. 740

300.000 ca. 40

696.327 6

1,42 Mio 12

Südstadt

Nordstadt

Süddistrict

Norddistri ct

Südstadt

Nordstadt