Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa

Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa

Paul J.J. Welfens Herausgeber

Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa

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Herausgeber Prof. Dr. Paul J.J. Welfens Europäisches Institut für Internationale Wirtschaftsbeziehungen (EIIW) Bergische Universität Wuppertal Rainer-Gruenter-Str. 21 42119 Wuppertal Deutschland [email protected]

ISBN 978-3-642-17606-7 e-ISBN 978-3-642-17607-4 DOI 10.1007/978-3-642-17607-4 Springer Heidelberg Dordrecht London New York Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Einbandentwurf: WMXDesign GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier Springer ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media (www.springer.com)

Vorwort

Anfang November 2009 haben Wirtschaftswissenschaftler die akuten und mittelfristigen Herausforderungen der Wirtschaftspolitik für Deutschland – und z. T. auch für die EU – im Rahmen einer Berliner Gemeinschaftsveranstaltung des Europäischen Instituts für Internationale Wirtschaftsbeziehungen an der Universität Wuppertal und des Instituts für empirische Wirtschaftsforschung an der Universität Leipzig untersucht. Auf dieser lebhaften Konferenz, die Ökonomen, Politiker und Wirtschaftspraktiker zusammenführte, ist der Focus der Analyse im Haus des Deutschen Sparkassen- und Giroverbands auf die wichtigsten Reform- bzw. Politikfelder in wirtschaftlich stürmischen Zeiten – bei Bankenkrise und auslaufender Weltrezession – gerichtet worden. Neue Vorschläge zu zentralen Feldern der Wirtschaftspolitik, aber auch kritische Fragen zu den wirtschaftspolitischen Koalitionsperspektiven auf mittlere und lange Sicht wurden aufgeworfen. Die im Frühjahr 2010 überarbeiteten Beiträge werden hier vorgelegt. In dieser hochwertigen Veranstaltung zu den Perspektiven zukunftsfähiger Wirtschaftspolitik in Deutschland und Europa wurden ausgewählte Politikfelder jeweils für sich, aber auch in ihrer möglichen bzw. sinnvollen Verknüpfung thematisiert. Dies beinhaltete naturgemäß auch Fragen der Bankenreform und der Konjunktur-, Umwelt-, Wachstums-, Finanz- und Sozialpolitik. Der DSGV als Gastgeber des Berliner Forums zur Wirtschaftspolitik steht dabei nicht nur für eine der drei Säulen des Bankensystems – die stabile Sparkassensäule –, sondern bietet in der Mitte Berlins auch ein gewichtiges Forum für einen unerlässlichen und fruchtbaren intellektuellen Dialog zwischen Wirtschaftswissenschaft, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik. Der Workshop ist seiner Natur nach von ähnlichen Veranstaltungen inspiriert, die in Washington seit langen Jahren von der führenden Denkfabrik Brookings Institution zum Amtsantritt eines Präsidenten bzw. einer neuen Regierung durchgeführt werden. Es gilt, den besten Weg für die Lösung ökonomischer Probleme zu finden. Die Autoren einten die Anliegen: gemeinsames Nachdenken über Herausforderungen, Präsentation von Fakten und alternativen Politikansätzen, Diskussion der Problemlösungsmöglichkeiten. Die Debatte ist Teil einer offenen Gesellschaft und eines möglichen Fortschritts. Die Koalitionsvereinbarungen für die Arbeit der neuen Bundesregierung sind abgeschlossen und man darf der neuen Koalition Erfolg in schwierigen Zeiten v

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Vorwort

wünschen. Es ist nur ein Teilanliegen der Konferenz, auf den Inhalt des neuen Regierungsprogramms zu schauen. Wirtschaftswissenschaftler aber wollen weiter blicken; kritische Analyse heißt vor allem gedankliches Vorwegnehmen und Reflektieren von künftigen Stolpersteinen und Aufzeigen bislang unerschlossener Reformmöglichkeiten. So gesehen ist das Berliner Forum zur Wirtschaftspolitik ein Angebot, absehbare Stolpersteine auf dem Weg hin zu mehr Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit in Wirtschaft, Gesellschaft und der Wirtschaftspolitik zu beseitigen und neue Leitplanken klug zu setzen. Die Organisatoren sind sehr dankbar, dass exzellente Fachkollegen hier ebenso zur Mitarbeit gewonnen werden konnten wie berufene Praktiker und versierte Politiker sowie führende Vertreter der Europäischen Kommission und der Deutschen Bundesbank. Durch die Mitwirkung der Politik und der Wirtschaftspraxis ist sichergestellt, dass Wissenschaftler nicht im Elfenbeinturm der Wissenschaft bleiben. Ein wichtiges Ziel der hier vorgelegten Analysen ist es, den ökonomischen Blick vor allem auf mittel- und langfristige Herausforderungen und Handlungsoptionen in Deutschland bzw. Europa zu richten: Hier ergeben sich aus der gemeinsamenAnalyse – so ist zu hoffen – wertvolle Anregungen für die praktische Wirtschaftspolitik und die Wirtschaft, aber auch für die weitere Forschungsagenda an den Universitäten, wo man sich mehr Forschung mit wirtschaftspolitischem Anwendungsbezug wünschen mag. Zu Beginn der Analyse stehen drei Impulsreferate zu Wachstum und Bankenkrise, Konjunkturpolitik und EU-Politikkooperation. Es folgen dann jeweils Beiträge zu einzelnen Politikfeldern, am Ende steht der Panelbeitrag zum Thema Kapitalmärkte, Bankenkrise und Reformpolitik. Mit dem Fokus auf den Themen Bankenreform, Wachstum, Konjunktur, EU-Kooperation, Fiskalpolitik, Geldpolitik, Sozialpolitik, Klimapolitik und Bankenregulierung haben wir die kritischen Herausforderungen der kommenden Dekade auf unseren Analyseradar geholt. Hierzu bieten wir Präsentationen bewährter sowie neuer Ansätze, sodass die wesentlichen Pro- bzw. Kontraargumente in Sachen zukunftsfähige Wirtschaftspolitik dargelegt werden. An erfolgreicher Politik besteht ein gemeinsames Interesse in Wirtschaft und Gesellschaft. Leserinnen und Leser finden in diesem Buch ökonomische Analysen zu kontroversen Themen und Prognosen bis 2030 im Bereich Wirtschaft und Ökologie; zudem werden neuen Ideen zur Lösung der Bankenkrise und für eine Reihe anderer Problemfelder präsentiert. Schließlich findet sich auch ein interessanter historischer Fakt zur Griechenland-/Eurozonen-Krise. Die TV-Dokumentation wesentlicher Teile der Konferenz ist im Internet zu sehen: Das bringt via Internet mehr Öffentlichkeit und eine breitere intellektuelle Teilhabe an den Überlegungen zur Reformpolitik; hier findet man rasch einen Zugang zu jedem der einzelnen Themen (http://www.eiiw.eu). In einer kritischen Phase der nationalen und internationalen Wirtschafts- und Politikentwicklung – nach der transatlantischen Bankenkrise und mitten in der Weltrezession – haben Ökonomen, Politiker und Wirtschaftspraktiker eine kritische Bestandsaufnahme vorgenommen. Wichtige Reformvorschläge sind entwickelt worden, für nachhaltige Politikerfolge unerlässliche Reformbereiche wurden ausgeleuchtet. Es bleibt abzuwarten, ob das

Vorwort

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Engagement der Wirtschaftspolitik selbst oder auch Druck aus der Öffentlichkeit die Umsetzung sinnvoller Reformvorschläge voranbringt. In der Demokratie ist die öffentliche Diskussion der Politikalternative ein Teil des bisweilen beschwerlichen Weges hin zu mehr Wohlstand und Stabilität. Zu dieser Debatte und zur Lösung der Probleme selbst wollen die Autoren dieser Studie einen konkreten Beitrag leisten. Dabei werden im Einleitungsbeitrag auch die Probleme Griechenland- und Eurokrise aufgenommen. Den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Institute, insbesondere Dana Tiemann, Samir Kadiric und Mevlud Islami, Oona Kortenhoff und Deniz Erdem (EIIW) danke ich für die technische Unterstützung. Wuppertal, Herbst 2010

Paul J.J. Welfens

Inhalt

A. Überwindung der Banken- und Finanzkrise: Optionen der Wachstums- bzw. Wirtschaftspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Paul J.J. Welfens

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B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ullrich Heilemann und Stefan Wappler

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C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination: die Auswirkungen der Finanzkrise und Anpassungsnotwendigkeiten in derWährungsunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Jürgen Kröger D. Konsolidierung der Staatsfinanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Viktor Steiner E. Herausforderungen der Fiskalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Frank Schäffler F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort auf die Finanzkrise – Herausforderungen für die Eurozone . . . . . . . . . . 141 Ansgar Belke und Florian Verheyen G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Andre Jungmittag H. Arbeits- und Sozialpolitik: strategische Reformerfordernisse . . . . . . . . 185 Hermann Ribhegge I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen . . . . . . . . . . . 201 Christian Lutz ix

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Inhalt

J. Internationale Umweltpolitik bei akkumulierender und asymmetrischer Verschmutzungsdynamik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Thomas Gries K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen . . . . . . . . . . . . . . 247 Matthias Bergner, Karl-Peter Schackmann-Fallis und Mirko Weiß Zusammenfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Buchpublikationen von Prof. Paul J.J. Welfens im Springer-Verlag . . . . . . 281

Autorenverzeichnis

Ansgar Belke Universität Duisburg-Essen und DIW Berlin, Essen, Deutschland und Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] DIW Berlin, Berlin, Deutschland Matthias Bergner Deutscher Sparkassen- und Giroverband, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Thomas Gries Zentrum für Internationale Wirtschaft, Universität Paderborn, Paderborn, Deutschland E-Mail: [email protected] Ullrich Heilemann Fraunhofer Zentrum für Mittel- und Osteuropa MOEZ, Universität Leipzig, Neumarkt 9-19, 04109 Leipzig, Deutschland E-Mail: [email protected] Andre Jungmittag Fachhochschule Frankfurt, Frankfurt a. M., Deutschland E-Mail: [email protected] Jürgen Kröger Generaldirektion für Wirtschaft und Finanzen, Europäische Kommission, Brüssel, Belgien E-Mail: [email protected] Christian Lutz Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung GmbH (GWS), Osnabrück, Deutschland E-Mail: [email protected] Hermann Ribhegge Europa Universität Viadrina Frankfurt (Oder), Frankfurt (Oder), Deutschland E-Mail: [email protected]

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xii

Autorenverzeichnis

Karl-Peter Schackmann-Fallis Deutscher Sparkassen- und Giroverband, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Frank Schäffler Deutscher Bundestag, FDP-Fraktion, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Viktor Steiner Freie Universität Berlin, Fachbereich Wirtschaftswissenschaft, Boltzmannstr. 20, 14195 Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Florian Verheyen Universität Duisburg-Essen, Essen, Deutschland E-Mail: [email protected] Stefan Wappler Institut für empirische Wirtschaftsforschung, Universität Leipzig, Leipzig, Deutschland E-Mail: [email protected] Mirko Weiß Deutscher Sparkassen- und Giroverband, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Paul J.J. Welfens Europäisches Institut für Internationale Wirtschaftsbeziehungen (EIIW), Bergische Universität Wuppertal, Rainer-Gruenter-Str. 21, 42119 Wuppertal, Deutschland E-Mail: [email protected]

Abbildungsverzeichnis

Kapitel A: Welfens 1 2

3 4 5

Echte Sparquote versus Bruttosparquote in ausgewählten Ländern . . . . . . Reale Wachstumsraten für Deutschland auf Basis alternativer Messkonzepte des realen Wirtschaftswachstums (GNI = Bruttonationaleinkommen; NNI = Nettonationaleinkommen; NNNI = natürliches Nettonationaleinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modifizierte RCAs für Deutschland von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008 . . . . . . . . . . Modifizierte RCAs für Polen von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008 . . . . . . . . . . . Modifizierte RCAs für China von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008 . . . . . . . . . . .

19

20 69 70 71

Kapitel B: Heilemann/Wappler 1

Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts, der Anlageinvestitionen und des Außenbeitrags 1960–2009, real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

Kapitel C: Kröger 1 2 3 4 5 6 7

Klimaindikator: Konjunkturzyklusindikator, Eurozone . . . . . . . . . . . . . . . . Credit swaps für Banken und Zinsaufschläge gegenüber Eurobonds . . . . . Welthandel und Industrieproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prognose des Bruttoinlandsproduktes für 2009, Eurozone . . . . . . . . . . . . . Auswirkung auf das Produktionspotenzial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Leistungsbilanzdefizitquote der Mitgliedstaaten der EU-Zone (%BIP) . . . Realer effektiver Wechselkurs (Basis Lohnstückkosten) relativ zum Rest der Eurozone – 15 Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

102 102 103 103 105 110 111 xiii

xiv

Abbildungsverzeichnis

8

Nettoauslandsposition, Mitgliedsländer der Eurozone (in Prozent des Bruttoinlandsproduktes, 2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Wie Banken ihr Kreditwachstum finanzieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Wie Banken ihr Kreditwachstum finanzieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Zehn Jahre Regierungsaufschlag – Zinsaufschläge bei Zehn-JahresAnleihen (relativ zu Deutschland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111 112 113 113

Kapitel D: Steiner 1 2 3 4 5

Finanzierungssaldo (rechte Skala) und Schulden des Staates . . . . . . . . . . . Konsolidierungsbedarf – ohne/mit Ausgleich kalte Progression . . . . . . . . . Strukturelle Defizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatsverschuldung – alternative Szenarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Altersabhängige Ausgaben für Deutschland bis 2060 . . . . . . . . . . . . . . . . .

116 121 123 123 125

Kapitel F: Belke/Verheyen 1 2 3 4

Inländische Staatsanleihen („domestic debt securities“) . . . . . . . . . . . . . . . Quasi-risikofreie Wertpapiere, Ende 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innereuropäische Handelsbilanz(un)gleichgewichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Dollar/Euro-Wechselkurs seit Jahresbeginn 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . .

148 148 150 155

Kapitel G: Jungmittag 1 2

Erteilte Patente pro 1 Mio. Einwohner am USPTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rangfolgen bei den erteilten Patenten pro 1 Mio. Einwohner am USPTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Test auf σ -Konvergenz für die am USPTO erteilten Patente pro 1 Mio. Einwohner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Tests auf β-Konvergenz für die am USPTO erteilten Patente pro 1 Mio. Einwohner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Arten der Spezialisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Erteilte IKT-Patente pro 1 Mio. Einwohner am USPTO . . . . . . . . . . . . . . . 7 Test auf σ -Konvergenz für die am USPTO erteilten IKT-Patente pro 1 Mio. Einwohner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Stilisierte Produktionsprozesse in der „alten“ und „neuen Wirtschaft“ . . . 9 Die Rolle des Humankapitals in der „alten Wirtschaft“ . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Die Rolle des Humankapitals in der „neuen Wirtschaft“ . . . . . . . . . . . . . . .

167 168 169 170 171 174 175 177 178 179

Abbildungsverzeichnis

xv

Kapitel H: Ribhegge 1 2 3 4

Arbeitslosigkeit in Westdeutschland inkl. Westberlin, 1970–2009 . . . . . . . Automatische Stabilisatoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Märkte und Wettbewerbsfelder im Gesundheitswesen in Deutschland . . . Vertrauensverlust . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

186 187 193 199

Kapitel I: Lutz 1 2 3

Typische Lebensdauer energiebezogener Kapitalstöcke . . . . . . . . . . . . . . . 202 Struktur des umweltökonometrischen Modells PANTA RHEI . . . . . . . . . . 204 Globale CO2 -Emissionen aus Verbrennungsprozessen in Gt CO2 in verschiedenen Szenarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Kapitel J: Gries 1 2

3 4 5

6 7

a Pro-Kopf-Einkommen, nördliche Länder und südliche Länder b Absolute Einkommen, nördliche Länder und südliche Länder . . . . . . . . a Pro-Kopf-Vermögen, Realkapital-bestand, nördliche Länder und südliche Länder b Absolute Vermögen, Realkapitalbestand, nördliche Länder und südliche Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a Pro-Kopf-Handelsvolumen, nördliche Länder und südliche Länder b Absolute Handelsvolumina, nördliche Länder und südliche Länder . . . . CO2 -Effizienz im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a Absoluter CO2 -Emissionsstrom pro Jahr; nördliche Länder versus südliche Länder b Absolute akkumulierte CO2 -Emissionen pro Jahr; nördliche Länder versus südliche Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Preisentwicklung mit und ohne Marktkorrektur durch globale Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a CO2 -Pro-Kopf-Emissionsstrom der nördlichen Länder versus der südlichen Länder b CO2 -Pro-Kopf akkumulierte Emission der nördlichen Länder versus der südlichen Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218

219 220 223

224 228

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Kapitel K: Bergner/Schackmann-Fallis/Weiss 1 2 3

Einlagen von Nichtbanken bei Sparkassen (Bestände zum Monatsende) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Kredite an inländische Unternehmen (anteilige Bestände ausgewählter Bankengruppen zum Quartalsende) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Kredite an das inländische Handwerk (anteilige Bestände ausgewählter Bankengruppen zum Quartalsende) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Tabellenverzeichnis

Kapitel A: Welfens 1

2

3 4

Wachstumsraten des realen Bruttonationaleinkommens (gGNI ), des Nettonationaleinkommens (gNNI ) und des natürlichen Nettonationaleinkommens (gNNNI ) für Deutschland und die USA . . . . . . . Wachstumsreserven der USA und der EU nach JONES und ECFIN (langfristige Erhöhung des realen Bruttoinlandsproduktes in Prozent; Simulation über rund 30 Jahre) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigenkapitalrentabilität (1) nach wichtigen Bankengruppen in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatliche Interventionen (kumuliert) und ihre fiskalische Wirkung in den Ländern des Eurowährungsgebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

25 54 68

Kapitel B: Heilemann/Wappler 1 2 3 4 5 6 7

Datierung und Umfang ausgewählter fiskalpolitischer Konjunkturprogramme, in vH des BIP, 1966 bis 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . Synopse ausgewählter Konjunkturkrisen und der konjunkturpolitischen Interventionen 1966–1967 bis 2008–2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ausgewählte Prognosen des realen Bruttoinlandsprodukts 2008–2010, Veränderungsrate gegenüber dem Vorjahr, in vH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Änderungen von Steuern, Sozialabgaben und Staatsausgaben gegenüber 2008, Mrd. Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Umfang und Struktur ausgewählter internationalerKonjunkturpakete . . . . Konjunkturpakete: zeitliche Verteilung und Wirkung der deutschen Konjunkturpakete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Phasen-Klassifikation der Konjunkturzyklen, 1955-II bis 2009-I . . . . . . . .

80 81 83 85 89 90 97

xvii

xviii

Tabellenverzeichnis

Kapitel C: Kröger 1 2 3 4 5

BIP Wachstumsrate, Eurozone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . BIP Wachstumsrate, Nichteurozone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nettoverschuldung (= Verschuldung) der öffentlichen Hand, Eurozone (% BIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nettoverschuldung (= Verschuldung) der öffentlichen Hand, Nichteurozone (% BIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bruttoschuldenquote (% BIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104 104 107 107 108

Kapitel D: Steiner 1

Konsolidierungsbedarf (in Mrd. €) bei angenommenen Wachstumsraten des nominalen BIP von 3 und 3,5 % und einem strukturellen Defizit (SD) von 2,5, 3 und 3,5 % 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Kapitel F: Belke/Verheyen 1

Leistungsbilanzsalden 2001–2009 (Mrd. US$) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Kapitel G: Jungmittag 1

IKT-Patentklassen am USPTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Kapitel I: Lutz 1 2

Zentrale Ergebnisse der Szenarien in petrE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Produktivitätsentwicklung für EU-27: Abweichungen von der baseline 2020 in Prozent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Kapitel J: Gries 1

Gegenüberstellung von Einkommens- und Bevölkerungsanteilen der armen, mittleren und reichen Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

A. Überwindung der Banken- und Finanzkrise: Optionen der Wachstums- bzw. Wirtschaftspolitik Paul J.J. Welfens

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Deutschland und die EU vor Herausforderungen

Die Weltrezession 2008/2009 und die zugrunde liegende US-Finanzmarktkrise bzw. die transatlantische Bankenkrise 2007/2008 sind aus wirtschaftlicher Sicht gewichtige Herausforderungen für Deutschland und die Europäische Union. Hinzu kommt die Griechenland- bzw. Eurolandkrise von 2010, die spätestens 2012 wieder virulent werden dürfte – wenn das Hilfspaket für Griechenland aufgebraucht ist und das Land mit einer deutlich erhöhten Schuldenquote wieder vor der Frage nach einer bezahlbaren Kapitalmarktfinanzierung stehen wird. Die transatlantische Bankenkrise kam für die Wirtschaftspolitik und auch die Mehrzahl der Ökonomen überraschend, was auch nahelegt, dass die traditionelle Volkswirtschaftslehre in der westlichen Welt Probleme hat, die Krise zu verstehen; und auch, vernünftige Reformmaßnahmen vorzuschlagen. Es zeigt sich, dass das Verständnis der transatlantischen Bankenkrise und der folgenden Verwerfungen besondere Anforderungen stellt, da man verschiedene Wissensgebiete gemeinsam betrachten muss: Die Finanzmarktanalyse, die Finanzwissenschaft, die Wachstumstheorie und die Theorie der Wirtschaftspolitik sowie die Theorie der internationalen Wirtschaftsbeziehungen – ohne Bezug zur letzteren wird oft argumentiert, aber häufig an den wichtigen Punkten vorbei. Die enorme Spezialisierung der Wirtschaftswissenschaften hat ihre Vorteile, aber sie zeigt sich gelegentlich eben als Problem, wenn es um die Erfassung komplexer Probleme geht. Es gilt, einige Rätsel in Sachen US-Bankenkrise zu erklären; u. a. möchte man wissen: • Weshalb waren die Risikoprämien von 2003–2006 unnormal niedrig; die Märkte für Kreditrisiken waren offenbar von Marktversagen geprägt und kaum eine Finanzaufsichtsbehörde hat sich für dieses Phänomen interessiert. Ein Teil der Antwort steht in Verbindung mit der folgenden Frage. P.J.J. Welfens () Europäisches Institut für Internationale Wirtschaftsbeziehungen (EIIW), Bergische Universität Wuppertal, Rainer-Gruenter-Str. 21, 42119 Wuppertal, Deutschland E-Mail: [email protected]

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_1, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

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• Wieso leisteten die führenden großen Ratingagenturen – ausweislich des Berichts der Aufsichtsbehörde USSEC (2008) – über Jahre schlechte Arbeit bzw. vergaben im Übermaß Top-Bonitätsnoten für Subprime-Verbriefungsprodukte bzw. Mixturen von Subprime-Krediten (Hypothekenkredite für bonitätsschwache Haushalte): Die Theorie, wonach eine Mischung von B-Einzelkrediten in 70 % der Fälle zu einem A-Rating führt, muss erst noch erfunden werden. Die Qualitätssicherungsstandards im US-Finanzsektor und in der EU sind in von Investmentbanken geprägten Teilmärkten der westlichen Finanzsysteme schwach: Man hört das Wort von Financial Engineering, aber die Qualitätssicherungsstandards sind gegenüber traditionellem Ingenieursgeschäft auf einem sehr geringen Niveau. Die Anbieter bzw. Großbanken sind nämlich gar keinem umfassenden Wettbewerb ausgesetzt, da sie das Privileg „too-big-to-fail“ genießen. Während Montagsautos von ihren geplagten Eigentümern zum Gegenstand verärgerter Stammtischdebatten gemacht werden, hütet sich die große Mehrzahl der von einigen Großbanken über den Tisch gezogenen Kunden, ihre Verluste öffentlich zu machen – wer möchte schon zum Schaden auch noch den Spott haben? • Schwache Bankenaufsicht ist der Politik anzulasten und hier gibt es in vielen Ländern kaum die Einsicht, dass auch der Wirtschaftspolitik Fehler anzulasten sind. Die dominante Sicht der Ökonomie war es allerdings auch, dass Finanzmärkte bzw. -standorte – im Ländervergleich – umso besser sind, je stärker die Finanzmärkte liberalisiert und internationalisiert sind (siehe etwa die Indices der Heritage Foundation); unnötige Reglementierung gilt es in der Tat zu vermeiden, aber für den für das Wirtschaftssystem insgesamt kritischen Sektor ist eben eine gewisse Regulierung erforderlich, zumal die Konkursunfähigkeit von Großbanken für schwachen Wettbewerb in Teilbereichen des Finanzmarktes steht. Die These, dass jeder Abbau von Regulierung ein Fortschritt bei der Qualität des Wirtschaftssystems sei, ist inadäquat: Wunschdenken und Mangel an kritischer Analyse kann man hier feststellen; für manchen Ökonomen gilt das auch. Die Vorstellung, dass ehrliche rationaleAkteure für die wichtigen Bereiche von Großbanken und Kreditvermittlern in den USA typisch seien, ist eine Karikatur von Teilen der Wall Street, aber auch für die „Schlossallee“ einiger europäischer Banken. Die in Berichten der Bank gemachte Behauptung der IKB Deutsche Industriebank, sie verfolge eine konservative Anlagestrategie – gehe also geringe, überschaubare Risiken ein – entsprach nicht der Wahrheit und Vorstand bzw. Aufsichtsrat wussten dabei, dass doch die IKB-Zweckgesellschaft Rhineland Funding riskante Subprime-Papiere in großem Umfang angehäuft hatten (dass riesige außerbilanzielle Geschäfte von Banken legal möglich waren, ist Teil des Politikversagens). Teilen des Vorstandes bzw. des Aufsichtsrates mag dies allerdings nicht klar gewesen sein, aber solche Vorstände bzw. Aufsichtsräte, die dem gesetzlich geforderten Risikomanagement nicht zu seinem Recht verhelfen, sind ein Problem. Wenn die Bankenaufsicht die Missstände über Jahre duldet, gibt es ein weiteres Versagen, das nicht geduldet werden sollte, zumal die drohenden Verluste bzw. Kosten für die Steuerzahler, die bei Bankenrettungen und dann auch noch wegen der durch die Bankenkrise notwendigen Konjunkturpakete zur Kasse gebeten werden, hoch sind.

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In dieser Situation ist es auch schwierig, einen vernünftigen Dialog zwischen Wissenschaft und Wirtschaftspolitik voranzubringen. Der Westen kann von Glück sagen, dass die Fehlleistungen der Finanzglobalisierung nicht in den 80er Jahren auftraten. Denn dann hätten die sozialistischen Zentralverwaltungswirtschaften Osteuropas bzw. die Sowjetunion sicher noch einige Zeit ihr ökonomisches Desaster fortführen können. Mit der Herausbildung von Bankenkrise und Staatsfinanzierungskrise sind die OECD-Länder in eine gefährliche Problematik geraten, wobei sich die EU bzw. die Eurozone und die G8 als wenig handlungsfähig erweisen. Dabei spielt doch bei der Aufgabe einer klugen Neuregulierung der Banken die Zeit gegen die Politik. Die Großbanken wissen spätestens seit der Staatsfinanzierungskrise von 2010, wie sehr die Politik auf diese Banken zur Schuldenrefinanzierung angewiesen ist – da wird Lobbying gegen Reformen eine einfache Aufgabe. Die Bankenkrise 2.0 droht alsbald, wobei wieder Unternehmen der Realwirtschaft und Arbeitnehmer bzw. Steuerzahler die absehbaren Opfer einer neuerlichen Bankenkrise wären. Die Finanzglobalisierung hat zeitweise das globale Wachstum gefördert, aber unkontrollierte Globalisierung – ohne wirkliche Regeln – führt zu globaler Fehlallokation: Auch in Form internationaler externer Effekte, wobei die USA mit ihrer SubprimeFinanzkrise die Risikoprämien auch in Europa nach oben schießen ließen. Dass die Banken die am schärfsten regulierte Branche im OECD-Raum seien, behaupteten gerne bestimmte Großbankenvertreter und eine Reihe von Ökonomen mit wenig Klarblick, ohne auf die relevante effektive Regulierungsintensität abzuheben – diese war wegen der wachsende Volumina außerbilanzieller Geschäfte, oft in unregulierten Hedgefonds, in Wahrheit gering. Die Bankenkrise 2007–2009 verursachte hohe Kosten, weltweit gingen ca. 150 Mio. Arbeitsplätze verloren. Demgegenüber sind die im Juni 2010 in der Studie des Institute for International Finance (Großbankeninstitut) für den Fall von verstärkter Regulierung und höheren Eigenkapitalquoten genannten Verluste von ca. 10 Mio. Jobs im Bankensektor bis 2015 – und geringen Effekten danach – gering. Der Politik gelingt es im Übrigen kaum noch, Rettungsmaßnahmen zu erklären; Unterschiede zwischen Krediten und Garantien sind aber erklärungsbedürftig. Zu den wenigen frühen Warnern vor einer Bankenkrise gehörte Rajan (2005), der mit seiner Frage „Has financial development made the world riskier?“ auf der Tagung der Zentralbanker in Jackson Hole einige unangenehme Fragen aufwarf. Dabei betonte er in seiner Analyse: • Die Deregulierung der Finanzmärkte hat zu verstärktem Wettbewerb und zu deutlich veränderten Anreizsystemen bei Banken und Fonds geführt, wobei sich die Anreize bei Fondsmanagern auf größere Risiken hinbewegen; allerdings hat sich im veränderten Marktumfeld auch die Fähigkeit zum Handel mit Risiken verbessert. Dennoch bleibt ein systemisches Risiko in erhöhtem Ausmaß bestehen. • Es ist keineswegs sicher, dass mit den liberalisierten Märkten längerfristig auch ein Weniger an Volatilität in Finanzmärkten einhergeht. Es bleibt abzuwarten, wie es sich am Ende in der monetären und in der realen Sphäre auswirkt, dass im

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liberalisierten Finanzmarkt Banken- und Fondsmanager zum Eingehen größerer Risiken neigen. • Man muss davon ausgehen, dass längere Phasen sehr niedriger Zinssätze die Fondsmanager, die an einem hohen Renditeniveau interessiert sind, zum Eingehen höherer Risiken – auf der Jagd nach höheren Renditen – motivieren. Die US-Geldpolitik in der zweiten Hälfte der 90er Jahre war von daher riskant: Zu niedrige Zinssätze sind nicht weniger gefährlich als unnormal hohe Zinsen. In einer Phase mit Niedrigzinssätzen besteht auch das Problem, dass verstärkt Finanzinstitutionen – darunter unregulierte Hedgefonds – dazu neigen, auf der Jagd nach Rendite verstärkt langfristige Investments kurzfristig zu finanzieren. Das bringt deutliche Refinanzierungs- bzw. Liquiditätsrisiken mit sich; laufzeiteninkongruente Finanzierung gilt bekanntlich seit jeher als riskant. (Man mag hier anfügen: Während der IWF den Akteuren in der Asien-Krise 1997/1998 dies als große Weisheit aufschrieb, ignorierte der Westen diese einfache Einsicht für sich selbst ebenso wie den Sachverhalt, dass „currency mismatch“ – ungesicherte Kreditaufnahme in Fremdwährung – besondere Risiken mit sich bringt: man betrachte nur in osteuropäischen EU-Ländern das große Ausmaß an Fremdwährungskrediten.) • Wenn nun die US-Zentralbank, die Europäische Zentralbank und die Bank von England in diesem Kontext mit koordinierten Versuchen zur Bekämpfung der transatlantischen Finanzkrise 2007/2008 die Zinssätze im Zeitraum 2008–2010 auf historische Minisätze gedrückt haben, dann ist in Fortführung des Grundgedankens von Rajan ein hohes Risiko gegeben, dass Manager bestimmter Großbanken und Fondsmanager neuerlich auf der Jagd nach hohen Renditen verstärkt Risiken eingehen. Die Saat für eine weitere Bankenkrise scheint damit gesät zu sein (obendrein führt die Bankenkonsolidierung in der Bankenkrise zu einem erhöhten Too-big-to-fail-Problem), die das westliche Staatensystem der OECDLänder kaum unbeschadet überstehen dürfte. Dabei kann man anmerken, dass durch die seit der transatlantischen Bankenkrise nunmehr zweijährige Untätigkeit der USA, der EU und des IMF in Sachen Finanzmarktreformen bzw. Vorlage eines FSAP-Berichts zum US-Finanzsystem – Aufgabe des IWF – wertvolle Zeit verstrichen ist. Die seit 2010 sichtbare Staatsfinanzkrise von OECD-Ländern wirft neue Probleme auf, da viele OECD-Länder wegen der zwischen 2007 und 2010 deutlich erhöhten Schuldenquote sich Problemen in Sachen Vertrauen auf den Finanzmärkten gegenübersehen – Risikoprämien sind typischerweise eine positive Funktion der Schuldenquote. Diese Zusammenhänge zum Ausdruck zu bringen, ist Aufgabe von Ratingagenturen. Doch die Arbeitsweise der führenden drei Agenturen war über Jahre hinweg fragwürdig und jeder Ökonom weiß um die Fehlanreize, die aus dem „shopping for rating“ bzw. dem Sachverhalt entstehen (Skreta und Veldkamp 2009), dass die Emittenten von Anleihen die Ratingagenturen bezahlen und damit eine zeitweise Tendenz zu viel zu guten Ratings und damit unnormal hohen Kapitalzuflüssen schaffen. Daran will man bislang in den USA offenbar nichts ändern – wird die EU wenigstens hier in der Lage sein, mit klugem Reformbeispiel voranzugehen? Endlich eine Reformmöglichkeit, die bei vernünftiger Gestaltung nichts kostet, die Fehlinvestitionsanreize verzerrter Ratings beseitigt und der Gesellschaft große Vorteile bringt – und der Weltwirtschaft

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obendrein! TraditionelleVorstellungen, man solle einfach Märkten vertrauen, sind hier fragwürdig, denn der Staat soll ja angemessene Rahmenbedingungen für die Akteure im Markt setzen: Wenn die Märkte sich internationalisieren, dann ist eine koordinierte internationale Ordnungspolitik notwendig. Wo diese nicht durchsetzbar ist, muss das Ausmaß an verantwortbarer Internationalisierung sorgfältig begrenzt werden. Im Übrigen heißt der erste Hauptsatz der Regulierungstheorie, dass dort Regulierung notwendig ist, wo es eben keinen wirksamen Wettbewerb – inklusive Konkursrisiko gibt; wo Großbanken aktiv sind, besteht keine Tendenz zu einem wirksamen, funktionsfähigem Wettbewerb. Hier fehlt ein vernünftiger Politikdialog in der OECD, wo man über viele Jahre undifferenziert ein naives Lob der Deregulierung publizierte. Regulierung verursacht Kosten, auch für die Kreditwirtschaft, aber effektive Unregulierung ist im Grenzfall unbezahlbar teuer, und dass miserabel geführte Großbanken Gewinne privatisieren und Verluste auf dem Rücken der Steuerzahler sozialisieren, kann in einer Marktwirtschaft nur als verfehlt gelten. Das kann so nicht weitergehen, die Weltwirtschaft steht nach einer überzogenen und z. T. unkontrollierten Finanzglobalisierung vor einer strukturellen Krise. Die Finanzwirtschaft hat sich weitgehend von der Realwirtschaft gelöst, in den USA hat sich unter den Großunternehmen eine Tendenz zu immer neuen großen Aktienrückkäufen – möglich seit einer Gesetzesänderung 1982 – entwickelt, die die Aktienkurse hochtreiben und den Anteil der Managerentlohnung bei den Top-500-Managern auf zeitweise 80 % geschraubt haben, seit 1990 lag der Anteil nicht unter 45 %; das sorgt auch für eine Interessenverbindung mit Investmentbanken, die Firmenübernahmen organisieren und dabei Aktienkurse hochtreiben. • Obendrein, so kann man feststellen, ist im Kontext der Transatlantischen Finanzkrise in Ansätzen eine Gefährdung der Demokratie entstanden, da Regierungen immer mehr wichtige Entscheidungen von nationalen Parlamenten faktisch wegnehmen bzw. intransparent auf die internationale oder supranationale Ebene verlagern (oder man lässt wie im Fall Griechenland- bzw. Eurokrise 2010 komplexe Garantie- und Kreditzusagen in intransparenten Eilverfahren durchs Parlament pauken). Auch mit dem Rechtsstaat gibt es Probleme im Kontext der transatlantischen Bankenkrise: Es gibt in den USA von Dutzenden Staatsanwaltschaften Ermittlungsverfahren gegen Großbanken – in Einzelfällen nicht zum ersten Mal –, aber es gibt von wenigen Ausnahmen abgesehen keine Urteile und damit keine offiziell festgestellten Verantwortlichkeiten: Staatsanwaltschaft und beklagte Großbanken einigen sich (wie schon so oft) auf Vergleiche, womit eine Grauzone von Recht bzw. Unrecht entsteht, die es in keinem anderen Sektor der Volkswirtschaft gibt. Das westliche System mit seiner Triade Marktwirtschaft – Demokratie –Rechtsstaat steht auf dem Prüfstand. Es lag nahe, bei einer Analyse der transatlantischen Bankenkrise nach den Folgen dieses historischen Schocks zu fragen. Aber dies geschah selten genug in einer vernünftigen Weise. Immerhin kann der Autor dieser Zeilen darauf verweisen, schon im Oktober 2008 die Griechenland- und Eurokrise unter der Überschrift Perspektiven im Buch Transatlantische Bankenkrise (S 158 f.) formuliert zu haben. Aus einem selbstverständlichen Gefühl der Verantwortung heraus wurde die Analyse schon vor

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Drucklegung per E-Mail an den volkswirtschaftlichen Chefberater der Regierung im Kanzleramt in Berlin geschickt – das gedruckte Buch folgte im Frühjahr 2009. Wenn man die zögerliche und z. T. widersprüchliche Politik Deutschlands in der Griechenlandkrise im Frühjahr 2010 betrachtet, hat man den Eindruck, dass das Kanzleramt sich aber für wissenschaftliche Analysen – wissenschaftliche Bücher zur Bankenkrise gab es ganz wenige 2008/2009 – zu hochgradig relevanten Themen kaum interessiert hat bzw. bei eigenen Analysen jedenfalls wenig Kompetenz bewies. Das dürfte die Steuerzahler am Ende Milliarden kosten, da man aufseiten der Wirtschaftspolitik unvorbereitet mit der Griechenlandkrise konfrontiert wurde und in die nächste Krise zu stolpern droht. Im Übrigen muss man feststellen, dass Deutschland und Frankreich 2005 den Stabilitäts- und Wachstumspakt aufgeweicht haben. Wo bleibt die Vorbildfunktion? Was die Berliner Politikperspektiven angeht, so ist Deutschland als größtes EULand bzw. Hauptanteilseigner der EZB vor große Probleme gestellt. Deutschland steht nach der transatlantischen Bankenkrise vor ernsten Herausforderungen: • Das Versagen des Großbankensystems hatte ordnungspolitisch eine enorme Interventionsspirale in vielen OECD-Ländern zur Folge – hier droht eine ausufernde allgemeine Interventionsneigung in allen Wirtschaftssektoren. • Die Schuldenquoten der EU-Länder steigen u. a. wegen der Bankenkrise massiv an. Hier drohen neue Vertrauenskrisen und eine beschränkte konjunkturpolitische Handlungsfähigkeit. Die Griechenlandkrise im Mai 2010 hat bereits gezeigt, dass vor einigen Jahren noch problemlos finanzierbare Haushaltsdefizite bzw. Staatsschulden bei einigen EU-Ländern kaum noch marktmäßig finanziert werden können – das von A auf schwaches B veränderte Rating Griechenlands im April 2010 ließ den Zinsaufschlag bei diesem Land, schon seit Herbst 2009 erhöht, dramatisch ansteigen. Die Bundesregierung hat erst nach erheblicher Verzögerung eine Beteiligung am Rettungspaket der Eurozone und des IWF zugesagt, was die Rettung vermutlich verteuert hat und die Unruhe auf den Finanzmärkten weiter anheizte. Im Frühjahr sahen sich die Kohäsionsländer Irland, Griechenland, Spanien, Portugal und Italien mit starken Zinsaufschlägen gegenüber Deutschland und Frankreich konfrontiert. Alle EU-Länder werden unter dem Druck der Finanzmärkte zu verstärkter Konsolidierung gezwungen sein. Wegen der Eurolandkrise besteht die Gefahr, dass es zu einer zweiten Rezession in der EU bzw. den OECD-Ländern kommt – auf die Weltrezession von 2009 könnte eine weitere Rezession in den OECD-Ländern und in Schwellenländern folgen. In Deutschland droht bei fortgesetzter Eurokrise eine politische Radikalisierung unter der Überschrift „Rückkehr zur D-Mark“. Das internationale Vertrauen in eine Währung ist schwer zu erwerben; wenn die Stabilitätsreputation des Euro verspielt werden sollte, dann dürfte auch die EU-Integration insgesamt ins Rutschen kommen. • Das Vertrauen in die Kapitalmärkte wurde gemindert bzw. die Bereitschaft zu verstärkten privaten Anstrengungen bei der privaten Altersvorsorge in der EU ist gesunken – die EU-Länder, die sich mit der Alterung der Gesellschaft auseinandersetzen müssen, stehen nun vor schwierigen Problemen: Je weniger private Altersvorsorge realisierbar scheint, umso mehr wird die Anhebung des Renteneintrittsalters zur Rettungsoption der umlagefinanzierten traditionellen

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Rentenversicherung werden – wenig populär bei hohen Arbeitslosenquoten und eigentlich auch nicht besonders vernünftig. • Fragen nach den Grenzen des exportorientierten Wachstumsmodells Deutschland wurden aufgeworfen. Diese Exportorientierung Deutschlands ist allerdings strukturell stark verankert, zumal Pkw, Maschinen und Anlagen aus Deutschland in der globalen Wirtschaftsexpansion stark gefragt bleiben. Die durch die Eurokrise ausgelöste Euroabwertung könnte die Überschüsse Deutschlands im Exportgeschäft mittelfristig noch steigern, zumal eine verbesserte Innovationsdynamik in Teilen der deutschen Wirtschaft die Exportdynamik erhöhten dürfte. Makro-Politikkoordinierung zwischen den USA, der EU und China fehlt – die USA werden schon bald wieder hohe Leistungsbilanzdefizite haben. Fragwürdige Weichenstellungen bestehen zudem in Japan fort, wo man sich an unnormal niedrige Zinssätze und längere Phasen der Deflation gewöhnt hat, bei gleichzeitig sehr hoher Schuldenquote und ewigem Druck der USA auf Japan, weiter Devisenreserven zu akkumulieren bzw. Dollaranleihen zu kaufen – als eine Art politischer Preis für den militärischen US-Schutz für Japan. Die Rezession in den OECD-Ländern 2009 war scharf und die Bankenstrukturprobleme erscheinen zunächst nur teilweise überwunden worden zu sein, sodass die mittel- und langfristige Wachstumsdynamik beeinträchtigt sein könnte. Diese Problematik gilt selbst für den Fall, dass mittelfristig eine gewisse Wachstumsbelebung in Westeuropa bzw. der Weltwirtschaft eintritt – zumindest der wesentliche Wachstumstreiber Innovationsdynamik bzw. Expansion der Informations- und Kommunikationstechnologie scheint in Deutschland und anderen Industrieländern auch nach der transatlantischen Bankenkrise einstweilen intakt geblieben zu sein. Die Bundesrepublik Deutschland hat die transatlantische Bankenkrise mit erheblichen Belastungen für die öffentlichen Haushalte überstanden und hatte 2009 immerhin einen Rückgang beim Bruttoinlandsprodukt von 5 % zu verkraften. Zwar folgt auf die Krise ein Aufschwung, aber man muss sich offenkundig fragen, ob die traditionelle exportorientierte Wachstumsstrategie – mit hohen Nettoexportquoten – sinnvoll fortgesetzt werden kann und soll. Im Zuge der Globalisierung bzw. der EUIntegration hat sich eine starke internationale vertikale Arbeitsteilung ergeben, mit der Deutschland über Jahrzehnte gut gefahren ist, nämlich ausländische importierte Vorprodukte zunehmend in die Wertschöpfungskette gerade in der Exportwirtschaft einzubauen. Die Kritik hieran, die sich etwa im Umfeld der Basardebatte zeigte, ist wenig überzeugend, vielmehr ist die gewachsene internationale Arbeitsteilung Ausdruck von ökonomischer Effizienz. Die traditionelle Expansionsstrategie, die auf einen hohen Außenhandelsüberschuss bei Industrieprodukten bzw. einen sehr hohen positiven Außenbeitrag setzte, hat aber auch problematische Seiten, weil die Länder mit Außenhandelsdefiziten unter Anpassungsdruck kommen und weil China als zunehmend dynamischer Exporteur im Industriesektor einzuschätzen ist. Der langfristige Strukturwandel bzw. die Wirtschaftsförderung Deutschlands ist bislang zu wenig auf hochwertige Dienstleistungsexporte hin orientiert. Die Eurozone erlebt im Kontext der transatlantischen Bankenkrise einen ersten großen Bewährungstest, wobei hausgemachte Staatsschuldenprobleme der

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Kohäsionsländer Spanien, Portugal und insbesondere Griechenland (und Irland) hinzukommen. Die enorme Zunahme der Zinsaufschläge für Griechenland und die moderateren Anstiege in Italien, Spanien und Portugal 2010 zeigen an, dass die Eurozone in ernste Schwierigkeiten kommen könnte, was schon im Herbst 2008 – bei Abfassen der Analyse – absehbar war (Welfens 2009a, S. 158 f.): „Die Eurozone könnte in ernste Schwierigkeiten geraten, wenn die Risikoprämien für Länder wie Griechenland, Italien, Spanien oder Portugal stark ansteigen. Es ist mit Blick auf Griechenland und Italien als Ländern mit hoher Schuldenquote und hoher Defizitquote sowie hohen Auslandsschulden keineswegs ausgeschlossen, dass bei einer temporären Verschärfung der globalen Finanzkrise eine marktmäßige Refinanzierung nicht mehr darstellbar ist – wenn indes etwa ein Land wie Griechenland im wesentlichen durch die Impulse der US-Bankenkrise in ernste Probleme kommt, so sollte man dann die No-bail-out-Vorgaben aus dem Maastrichter Vertrag nicht zur Anwendung bringen; vielmehr sollten die Mitgliedsländer der Eurozone sich in solidarischer Verantwortung auch hinter Mitgliedsländer mit Refinanzierungsproblemen stellen. So wie im Rahmen von Mega-Hilfspaketen EU-Staaten Garantien für eigene Banken angeboten haben, so sollte man auch Garantiepakete von Seiten mehrerer EU-Länder für Eurozone-Länder mit besonderen Refinanzierungsproblemen geben; ob die Europäische Investitionsbank als EU-Institution hier auch besondere Garantien für einige Jahre geben könnte, bleibt zu überlegen. Man sollte jedenfalls in einer globalen Finanzkrise nicht die für eine normale Finanzwelt gedachten Regeln aus dem Maastrichter Vertrag anwenden. Das heißt allerdings nun nicht, dass EU-Länder sich gegenseitig eine Freifahrkarte für laxe Fiskalpolitik und hohe Defizitquoten ausstellen sollen. Nachdem sich in der transatlantischen Bankenkrise gerade die Währungsintegration bzw. die Eurozone bewährt hat, wäre es aber gänzlich unvernünftig, die Wirtschafts- und Währungsunion durch eine überzogene Interpretation des Maastrichter Vertrages in Schwierigkeiten zu bringen. Die Eurozone dürfte im Übrigen an Attraktivität gewonnen haben – ein baldiger Beitritt zur Eurozone dürfte für viele osteuropäische EU-Länder zu einem mittelfristig gewichtigen Ziel werden, denn eine Mitgliedschaft in der Eurozone bietet bei internationalen bzw. globalen Finanzmarktinstabilitäten offenbar einen gewissen Schutz gegen sehr starke Instabilitäten. Die Eurozone bzw. die EU wird aber gut daran tun, die Konvergenzkriterien nicht aufzuweichen; und ergänzend auch die Leistungsbilanzdefizitquote von Kandidatenländern kritisch zu beachten.“ Da man im Herbst 2008 diese Problematik erkennen konnte, kann man im Frühjahr 2010 nur feststellen, dass die Politik auf nationaler und EU-Ebene eine aktive Politikantwort zum Schaden Europas unterließ. Es droht über eine fortgesetzte Krise der Club-Med-Länder Griechenland, Portugal, Spanien und Italien eine Unterminierung der EU-Integration – mit weitreichenden Destabilisierungsimpulsen auch für andere Integrationsräume wie ASEAN und Mercosur, wo man sich kaum noch länger am EU-Modell orientieren dürfte, wenn die Eurozone keine nachhaltige Stabilisierung erreichen sollte. Bei der eigentlichen Bankenkrise ist man in Sachen Bankenstabilisierung und Stresstests vorangekommen; bei den Boni für Banker will die EU Obergrenzen festsetzen: Maximal 30 % von Sondervergütungen dürfen bar ausgezahlt werden – damit nimmt die Rolle von Aktienoptionen zu. Der

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Preis von Aktienoptionen aber kann durch Rückkaufprogramme hochgetrieben werden, sodass entsprechende Anreize entstehen werden. In den USA sind seit den 80er Jahren erleichterte Aktienrückkaufprogramme schon lange zu einem problematischen Instrument von Unternehmen und Banken geworden. Phasen manipulierter Kapitalmärkte sind aus ordnungspolitischer Sicht grundsätzlich inakzeptabel, die Problematik Aktienrückkaufprogramme hat es bislang nicht einmal auf die G20Agenda geschafft. Die EU hat hier ebenfalls bislang kein Problembewusstsein, sie setzt mit ihrer Agenda 2020 aus dem Frühjahr 2010 auf mehr Wettbewerbsfähigkeit und höhere Innovationsdynamik in der digitalen Wissensgesellschaft bzw. höheres umweltfreundliches Wachstum bei erhöhter Kohäsion, also auch reduzierten Einkommensunterschieden. Wenn die Europäische Kommission allerdings die bekannten Befunde der empirischen Analyse von Jaumotte et al. (2008) zur Kenntnis nähme, wonach erhöhter Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) zu erhöhten Einkommensunterschieden führt, dann sähe die Kommission wohl wenigstens flankierende Programme etwa für Weiterbildung bzw. Qualifizierung als Kohäsionselement vor, um der von der Agenda 2020 ausgehenden Einkommensdivergenz entgegenzuwirken. Zu einseitig ist doch die gelegentlich von Teilen der Kommission (European Commission 2010, S. 15) geforderte IKTExpansion in der EU, als deren Hauptwirkungen hier nur die Bereiche Innovation, Wettbewerbsfähigkeit und ökologische Nachhaltigkeit thematisiert werden. Gegen Instabilitäten der Weltwirtschaft vonseiten der Finanzmärkte sind verstärkt Vorkehrungen zu treffen. Die Bankenkrise könnte durchaus mit Wachstumsverlusten für Deutschland bzw. die OECD-Länder einhergehen. Neuere Studien (Cerra und Saxena 2008) haben gezeigt, dass starke Banken- bzw. Finanzmarktkrisen zu einem erheblichen Rückgang bei der Güterproduktion bzw. zu temporären Wachstumsverlusten führen; gemäß der Panel-Länder-Regressionsanalyse von Furceri und Mourougane (2009) liegt die Größenordnung etwa bei 1,3 bis 3,8 %, wobei letztere Zahl für den Fall einer ernsthaften und tiefen Finanzkrise steht. Das QUESTMakromodell der Europäischen Kommission zeigt interessante Perspektiven zur Frage einer möglichen Wachstumsabschwächung auf (European Commission 2009a, S. 31–32): • QUEST setzt den gesamtwirtschaftlichen Produktionsverlust als Folge der Bankenkrise, der sich kumuliert über rund zehn Jahre ergibt, mit 2–4 % an, was auf 0,5 bis 1 % in den einzelnen Jahren hinausläuft. • Gegenüber bisherigen Schätzungen der EU zum langfristigen Potenzialwachstum von 2 % pro Jahr ergeben sich für 2009–2020 nunmehr nur noch etwa 1,5 %. Dabei wird bei osteuropäischen Beitrittsländern – vor allem die Länder des Baltikums und Ungarn betreffend – ein deutlicherer Rückgang beim langfristigen Wachstum als in den westeuropäischen EU15-Ländern erwartet. • Im Fall Deutschlands und Italiens wird eine nur geringe Korrektur nach unten angenommen. Allerdings ist hier die langfristige Wachstumsrate mit nur 1 % schon in bisherigen Schätzungen recht niedrig. Anzumerken ist hier: Da Deutschland im Bereich der Direktinvestitionsbestände eine Nettoforderungsposition hat bzw. das Bruttonationaleinkommen größer als das Bruttoinlandsprodukt ist, bedeutet

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die – zumindest temporäre (mittelfristige) – Abschwächung des Trendwachstums in Partnerländern, dass verminderte Gewinntransfers aus dem Ausland bzw. von deutschen Auslandstöchtern zu erwarten sind, wodurch die Wachstumsrate des Bruttonationaleinkommens unter die des Bruttoinlandsproduktes fallen könnte. • In einer solchen Situation ist es offensichtlich wichtig, dass der Staat bisher vernachlässigte Möglichkeiten der Wachstumsstimulierung angeht bzw. auch Wachstumsblockaden, und zwar mit nachvollziehbarer Begründung, aufhebt. Eine besondere Entwicklungsperspektive ergibt sich auch im Kontext der expandierenden Internetwirtschaft bzw. der digitalen Wirtschaft, deren Rolle systematisch unterschätzt wird. Das liegt im wesentlichen daran, dass dieser Sektor – obwohl von der Beschäftigung her Nr. 1 der Wirtschaft – im traditionell von der Industrie geprägten Lobbygefüge nicht sehr stark aufgestellt ist und Öffentlichkeit bzw. Politik daher den Sektor der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) unterdimensional wahrnehmen. Der wichtigste Punkt in Sachen Unterschätzung ist ein ökonomischer, denn wegen der im Zeitablauf sinkenden IKT-Preise steigt der Anteil der nominalen Wertschöpfung am nominalen Bruttoinlandsprodukt nur leicht; hingegen steigt er, an konstanten Preisen gemessen, im Zeitablauf klar an (Welfens et al. 2004). Aus Sicht der neueren Forschung kann der IKT-Anteil auch als Indikator für die Technologiedynamik verwendet werden, wobei die Art des technischen Fortschritts einen Einfluss auf die Struktur der Arbeitsnachfrage hat – etwa zugunsten einer verstärkten Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften, was wiederum die Einkommensunterschiede beeinflusst. Ein wachsender Welthandel seit den 60er Jahren lässt aus Sicht der ökonomischen Theorie erwarten, dass die internationalen Einkommensunterschiede sich längerfristig vermindern. Das bedeutet im Wesentlichen, dass die bislang relativ armen Länder gegenüber den Ländern mit hohem Pro-KopfEinkommen aufholen. Sofern dies der Fall ist, kann man noch nicht im strengen Sinne sagen, dass die globalen (weltweiten) Einkommensunterschiede sich vermindert haben. Denn es kann ja innerhalb der einzelnen Länder dazu kommen, dass sich dort die Einkommensunterschiede zwischen bestimmten Gruppen – etwa Ungelernten und qualifizierten Arbeitnehmern – erhöhen. Es ist also denkbar, dass international die durchschnittlichen ländermäßigen Pro-Kopf-Einkommen sich einander annähern, während in jedem einzelnen Land die Einkommensunterschiede zwischen den genannten Gruppen steigen. Was die ökonomische Analyse hierzu sagt bzw. wie die statistischen Befunde hier sind, ist eine interessante Frage und für die Wachstumspolitik ist sie unmittelbar relevant. Wenn man davon ausgeht, dass gesellschaftlich bzw. politisch Einkommensunterschiede zwischen Gruppen in einem Land eher akzeptabel sind, wenn die absoluten realen Einkommen in jeder Gruppe steigen oder zumindest nicht fallen, dann ist ein gewisses gesamtwirtschaftliches Mindestwachstum notwendig. Eine für die Stabilität der sozialen Marktwirtschaft wichtige Frage bezieht sich von daher auch auf Verteilungsfragen im Wachstumsprozess, wobei hier neuere Analyseergebnisse und Überlegungen (Welfens 2008; Jaumotte et al. 2008) zu beachten sind: Das Zusammenspiel von wirtschaftlicher Globalisierung und Expansion des

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Sektors der Informations- und Kommunikationstechnologie führt zu einer zeitweisen Erhöhung der Einkommensungleichheiten. Hierauf muss die Wirtschaftspolitik in der sozialen Marktwirtschaft eine sinnvolle Antwort finden, sodass hier besonders große Herausforderungen für Europa liegen (die USA haben nach Durchsetzung der allgemeinen Krankenversicherung unter Präsident Obama immerhin auch einen sichtbaren Schritt in der Wirtschaftsordnung hin zur sozialen Marktwirtschaft vollzogen). Es ist ein Mindestwachstum notwendig, um zu verhindern, dass die Einkommen der Ungelernten absolut fallen. Eine solche Entwicklung führte indes in die politische Instabilität. Eher gilt es, nach der Qualität des Wachstums zu fragen. Langfristige Wachstumsimpulse kommen auch aus dem Ausland bzw. entstehen im Kontext von Außenhandel, Kapitalverkehr und Technologietransfer sowie Strukturwandel. Zu den interessanten Entwicklungen gehört der erhebliche Strukturwandel in Deutschland bzw. in den EU-Ländern, China, Indien, USA und Japan, der sich durch die Verbindung von Weltrezession 2008/2009 und Globalisierung der Wirtschaft sowie die anhaltende Expansion der Informations- und Kommunikationstechnologie intensiviert hat. Die folgende Analyse thematisiert zunächst die Ausgangslage und die Frage nach dem konkreten Zielobjekt beim Wirtschaftswachstum (Abschn. 2 bzw. 3). Es folgen Überlegungen zu Wachstum, Globalisierung und Einkommensverteilung und zur Überwindung der Bankenkrise (Abschn. 4) – mit einer neuartigen makroökonomischen Modellierung der Effekte der Krise – ehe auf Optionen zur Mobilisierung von Wachstumsreserven (Abschn. 5), langfristige Kapitalmarktperspektiven in der alternden Gesellschaft und ausgewählte Politikperspektiven (Abschn. 6 bzw. 7) eingegangen wird. Als Hauptbefunde ergeben sich insbesondere wesentliche Aussagen zur nationalen und internationalen Mobilisierung von Wachstumsreserven einerseits, es wird aber andererseits auch eine deutlich stärkere internationale Orientierung der Wettbewerbspolitik bzw. der Ordnungspolitik vorgeschlagen. Zudem wird auf die Problematik hingewiesen, dass die Politik trotz der Klimaproblematik bzw. zunehmender internationaler externer Effekte im Umweltbereich auf das traditionelle Bruttoinlandsprodukt als Wachstumsziel abstellt, während es vernünftig wäre, eine veränderte Zielgröße zu betonen: Das sogenannte natürliche Nettoinlandsprodukt bzw. dessen Wachstumsrate, wobei diese Größe auch Abschreibungen auf Humankapital und natürliche Ressourcen betrachtet und nicht nur den üblichen Kapitalverzehr bzw. Abschreibungen auf Maschinen und Anlagen. Deutschlands Position im internationalen Vergleich schneidet auf dieser Basis relativ zu den USA gut ab. Die Probleme in der Eurozone sind ernster Natur; Reformen sind hier gefordert, wobei man zugestehen muss, dass bei der Konstruktion des Maastrichter Vertrages 1992 die US-Subprime-Krise nicht abzusehen war.

2 Ausgangssituation Auf Deutschland schauen in Sachen Wirtschaftspolitik bzw. Wirtschaftssystem und bei den Politikreformen insbesondere die EU-Nachbarländer, aber auch die USA und die BRICS (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika). Bei der langfristigen

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Umwelt-, Energie- und Handelspolitik ist Deutschland primär auf eine EU-Politik hin ausgerichtet – ohne dass erkennbar ist, dass von Berlin starke Impulse ausgehen. Beim Thema Bankenaufsichtsreform ist die EU deutlich gefordert, Impulse von deutscher Seite sind nur wenige erkennbar. Dabei ist durch die Bankenkrise die Rolle der internationalen Organisationen gestärkt worden, insbesondere die der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die jedoch als federführende Organisation für die Bankenaufsicht keiner vernünftigen parlamentarischen Kontrolle unterliegt. Im Gefolge der Bankenkrise werden nationale Parlamente teilweise entmachtet, aber auf internationaler Ebene wird bislang keineswegs eine kompensatorisch größere parlamentarische Verantwortung verankert, sodass man sich fragt: Wer kontrolliert die Finanzglobalisierung? Man kann eine naive neoklassische Antwort formulieren, wonach die Weisheit weitgehend unregulierter Finanzmärkte zu Wohlstand und Stabilität in der Weltwirtschaft führe – siehe von Weizsäcker (2003) in seinem Buch Globalisierung – sodass man ohnehin keine politische Kontrolle braucht. Man kann aber auch kritisch fragen, welche Fehlentwicklungen sich im Zusammenspiel von freiem Kapitalverkehr und faktisch weitgehend unregulierten Großbanken bei teilweise schwachem bzw. verzerrtem Wettbewerb ergeben haben (Welfens 2009a). Während sich die sozialistischen Zentralverwaltungswirtschaften Osteuropas durch die Systemwidersprüche ökonomisch selbst zugrunde richteten, war um Haaresbreite ein fataler ökonomischer Absturz der westlichen Marktwirtschaften im Zuge der transatlantischen Bankenkrise ausgerechnet durch Großbanken und Hedgefonds sowie weitgehend unfähige Finanzmarktaufseher in einigen OECD-Ländern und ein verfehltes Krisenmanagement der US-Regierung unter Präsident Bush im Herbst 2008 organisiert worden. Eine Beschädigung der Wachstumsdynamik Deutschlands und anderer EU-Länder in der Folge ist denkbar. Es gibt mehrere langfristige Einflüsse, die auf die deutsche bzw. die EUWachstumsdynamik von außen einwirken: • Möglicherweise sind im Zuge der Bankenkrisen und der dramatischen Bankenrettungsaktionen die Wachstumserwartungen international durch die Krise mehrjährig abgeschwächt worden – die Risikoprämien dürften sich in diesem Fall nicht nur normalisieren, sondern über frühere Normalwerte hinaus mittelfristig ansteigen; die Notenbankzinssätze werden sich von den unnormal niedrigen Nominalzinssätzen längerfristig entfernen bzw. eine gewisse Normalisierung zeigen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Zentralbanken nicht infolge von Glaubwürdigkeitsproblemen und anderen Störungen zu einer plötzlichen Inflationspolitik veranlasst werden, die wiederum unnormal niedrige Niveaus beim Realzins mit sich bringen könnte. Jede Fortsetzung der künstlichen Niedrigzinspolitik bringt die Gefahr neuer künftiger Fehlentwicklungen. • Der Wirtschaftsboom in China und Indien könnte sich fortsetzen – zumindest für ein bis zwei Jahrzehnte (wenn auch allmählich mit einer Zurückbildung der Wachstumsraten in China), bis der Urbanisierungsgrad in China und Indien den Wert fortgeschrittener Schwellenländer in Asien in etwa erreicht hat. Von der entsprechenden globalen Kapitalintensivierung werden die Hauptexportländer von Investitionsgütern und Softwaredienstleistungen – also insbesondere die USA,

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Deutschland, Japan, Frankreich, Niederlande und die Schweiz – profitieren. Die EU-China-Wirtschaftsbeziehungen (Gries 2007) dürften weiter expandieren. • Von einer international verschärften Klimapolitik könnten möglicherweise langfristig Wachstumsbremseffekte ausgehen, jedenfalls wenn man auf die Entwicklung der langfristigen realen Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes in Deutschland und anderen OECD-Ländern abstellt. Ohne energische Klimapolitik wären laut Stern-Report (Stern et al. 2006) die globalen Wachstumsverluste noch größer, aber je nach international verfolgter Klimastrategie großer Länder bzw. Weltregionen könnten sich neben einer zeitweisen Wachstumsverlangsamung auch internationale Politikkonflikte ergeben. Sollte sich der Handel mit CO2 -Emissionszertifikaten globalisieren, dann entsteht ein erheblicher weltweiter neuer Finanzmarkt. Dieser könnte helfen, die globalen Anpassungskosten zu minimieren, er könnte aber auch zu einem neuen Destabilisierungsfeld eines latent instabilen Casino-Kapitalismus werden – umso wichtiger sind daher Maßnahmen zur nachhaltigen Finanzmarktstabilität. • Schwenkt die Wirtschaft nach der Bankenstabilisierung im Zuge sich rasch normalisierender Markterwartungen und einer Wiederherstellung des Vertrauens auf den Finanzmärkten zügig auf den alten Wachstumspfad zurück, dann stellen sich relativ überschaubare Herausforderungen, auch wenn das Potenzialwachstum in Deutschland im EU-Vergleich in der Dekade nach 1995 relativ gering war. Dass zu Beginn des 21. Jahrhunderts nur 1 % jährliches Wirtschaftswachstum – gemessen an der Veränderungsrate des realen Bruttoinlandsprodukts – erreicht wurde, könnte hier für Deutschland kritisch stimmen, zumal Deutschland dieses Ergebnis im Schlepptau einer US-Wirtschaft erreichte, deren starke Expansionsrate im Rückblick als teilweise künstlich bzw. durch unnormal niedrige Risikoprämien begünstigt war. Auf dies folgt nun eine kurze Phase normalisierter Prämien, dann dürfte eine Phase hoher Risikoprämien sich anschließen, die u. a. erhöhte Schuldenquoten widerspiegeln. Die Wirtschaftspolitik auf den verschiedenen Ebenen – national, in der EU und global – ist aufgefordert, rationale Politikantworten auf die großen Herausforderungen zu formulieren und dabei die wichtigen Fakten ebenso zur Kenntnis zu nehmen wie die grundlegenden neueren wirtschaftswissenschaftlichen Einsichten, etwa der modernen neueren Außenwirtschafts-, Wachstums- und Innovationstheorie (z. B. Gries et al. 2003; Bretschger und Steger 2004; Audretsch et al. 2004; zu Humankapitalexternalitätsfragen – mit negativem Befund – siehe die auf 82 Länder bezogene Studie von Carstensen et al. 2009). In der neueren Wachstumstheorie ist das Zusammenbringen von monetärer und realer Theorie einerseits und andererseits die Beachtung der Unterscheidung von Nationaleinkommen und Bruttoinlandsprodukt, zumal im Kontext mit Direktinvestitionen (Welfens 2008), wichtig. Die Rolle von Direktinvestitionen und damit der multinationalen Unternehmen, über die auch Handel und internationaler Technologietransfer wesentlich organisiert sind, ist mit Blick auf Fragen der Standortattraktivität zu bedenken. Auch wenn es eine Fülle komplizierter Anpassungsmechanismen, etwa bei der Globalisierung der Wirtschaft – hierzu zählt das Vordringen Chinas auf die Weltmärkte –, gibt, so

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P.J.J. Welfens

erlauben doch grundlegende theoretische Ansätze, die Dynamik der Anpassungsprozesse zu erklären und in Verbindung mit empirischen Analysen ein realistisches Bild der Handlungsmöglichkeiten zu erkennen. Die transatlantische Bankenkrise von 2007/2008 konnte durch im Spätherbst 2008 und Anfang 2009 beschlossene umfangreiche Stabilisierungsmaßnahmen im Bankenbereich gestoppt werden. Zu den Maßnahmen zählten staatliche Bankenrekapitalisierung, eine sehr expansive Geldpolitik im Sinne massiver Notenbankzinssenkungen und der Bereitstellung von Liquidität für Banken – angesichts versiegender Interbankenmärkte, die eine Vertrauenskrise im Bankensektor anzeigten – und starke Fiskalimpulse seitens der USA und einiger EU-Länder für 2009 und 2010. Die Europäische Kommission hatte eine expansive Fiskalpolitik – bei Hinnahme der eintretenden erhöhten Defizitquote – von allen EU-Ländern gefordert; allerdings ohne die recht unterschiedlichen Ausgangslagen in einzelnen Staaten bei der Schuldenquote bzw. Defizitquote zu beachten. In Deutschland als Teil der Eurozone hat die deutlich expansive Geldpolitik der Europäischen Zentralbank in Verbindung mit nationalen Politikimpulsen der Fiskalpolitik plus Ausdehnung des Kurzarbeitergelds 2008/2009 offenbar stabilisierend gewirkt. Dennoch ist nach Einschätzung des IWF (2009) die internationale Bankenkrise keineswegs bereits ausgestanden, da immer noch hohe Abschreibungen bzw. Verluste bei Banken in OECD-Ländern plus Russland und in vielen Schwellenländern erwartet werden. Die Staatsschuldenkrise in den OECD-Ländern könnte im Übrigen zu einer Reduzierung der Staatsverbrauchsquote und Steuersatzerhöhungen sowie zu reduzierter Kreditvergabe bei Banken führen – oder auch zu einer eher kurzfristigen Kreditvergabe für die Finanzierung von langfristigen Investitionsprojekten – und damit letztlich zu einer neuerlichen internationalen Rezession. Im Übrigen ist nicht auszuschließen, dass die Wirkung der Geldpolitik durch die krisenbedingten Verzerrungen auf den Finanzmärkten zeitweise beeinträchtigt wird (Deutsche Bundesbank 2009). Wirtschaft und Wirtschaftspolitik stehen nach der Bundestagswahl vom 27. September 2009 in Deutschland vor großen Herausforderungen, denn es gibt: • eine fortgesetzte, wenn auch abgeschwächte transatlantische Bankenkrise. Neben einigen Großbanken stehen auch Landesbanken vor massiven Problemen. Es wird sich bei der Überwindung der Krise bzw. bei den notwendigen EUFinanzmarktreformen zeigen, ob Deutschland bzw. die EU – und darüber hinaus die G20 – hier überhaupt handlungsfähig sind. • ein schwaches Wirtschaftswachstum auf kurze Sicht – mit der Aussicht, bei vernünftigen Weichenstellungen der Politik der G20 bzw. der OECD-Länder zu höherem Wachstum binnen weniger Jahre zurückzukehren. Abgeschwächtes Wachstum hieße, dass sich die im Zuge der Bankenkrise verschärften Probleme bei der Staatsschuldenquote nur schwer lösen lassen – diese kann im Übrigen als Relation von Staatsschuld (B/(iP) zu Y geschrieben werden, wobei Y das Bruttoinlandsprodukt, B die Zinszahlungen bzw. die nominale Staatsschuld und i bzw. P den Nominalzins bzw. das Preisniveau bezeichnen. Die Schuldenquote[B/(iP)/Y] steigt massiv in den meisten OECD-Ländern, da das Realeinkommen in der Krise sinkt und der Schuldenstand wegen hoher Neuverschuldung ansteigt. Bei zeitweiser Deflation steigt die Schuldenquote auch wegen des Sinkens des Preisniveaus.

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

•

•

•

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•

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Die für 2010 enorm angestiegene Neuverschuldung des Bundes – rund 80 Mrd. €, was etwa ein Fünftel der Ausgaben ist – weist hier auf deutliche mittelfristige Konsolidierungserfordernisse. einen beschleunigten Strukturwandel im Kontext von Globalisierung, EUOsterweiterung und Expansion der Informations- und Kommunikationswirtschaft (IKT) zu erwarten. Wenn Deutschland die besonderen Chancen der IKTExpansion nicht besser nutzen sollte als bisher, werden erhebliche Wachstumsund Beschäftigungschancen verschenkt. mittelfristig ansteigende Arbeitslosenzahlen – diese werden nach Auslaufen des Kurzarbeitergeldes in Deutschland bzw. der EU zu verzeichnen sein. Mit einem Anstieg der Arbeitslosenzahlen 2009 von nur etwa 5 % hat Deutschlands Arbeitsmarkt sich als robust erwiesen. Der Rückgang des Bruttoinlandsproduktes 2009 um etwa 5 % hätte erwarten lassen, dass bei 35 Mio. Erwerbstätigen fast 1,7 Mio. Jobs weggefallen wären, die Zahl der Arbeitslosen ist aber nur um etwa 400 000 gestiegen und selbst bei Berücksichtigung der Effekte des Kurzarbeitergeldes ist die Robustheit des Arbeitsmarktes bemerkenswert. Auch der Rückgang der Jugendarbeitslosenquote mitten in der Krise ist hervorzuheben (im Gegensatz zur Mehrzahl der EU-Länder). große Effizienz- und Durchlässigkeitsprobleme im Bildungssystem Deutschlands (hier haben PISA-Studien erstmals eine gewisse internationale Transparenz geschaffen). Hohe bzw. steigende Schulabbrecherquoten und die im internationalen Vergleich geringe Uniabsolventenquote weisen auf ernste Probleme hin. die große Zahl von rund 5 Mio. Hartz-IV-Empfängern, die eine sehr heterogene Gruppe von staatlichen Hilfsgeldempfängern darstellen – dies reicht von arbeitslosen Jugendlichen bis hin zu älteren arbeitslos gewordenen Arbeitnehmern mit Jahrzehnten erfolgreicher Erwerbsbiografie, die jedoch nach rund anderthalbjähriger Arbeitslosigkeit eben in den Hartz-IV-Status führt. Hier hat der Staat eine undifferenzierte Hilfssituation bzw. Statuskonfusion geschaffen, die psychologisch für langjährig Beschäftigte kaum erträglich ist. Zugleich ist zu bedenken, dass rund 1 Mio. der Hartz-IV-Empfänger staatliche Leistungen beziehen und zugleich arbeiten: Offensichtlich sind die Zuverdienstmöglichkeiten bislang wenig attraktiv, sodass hier Handlungsbedarf besteht. Hartz-IV für Unter-30jährige sollte es überhaupt nicht geben. schließlich die hohe strukturelle Außenbeitragsquote, die Deutschland in seiner Position als Exportweltmeister in seiner Wachstumsdynamik stark abhängig von Wachstum der Weltwirtschaft macht – einer Weltwirtschaftsdynamik, die immer stärker vonAsien bzw. China geprägt wird (ohne dass dies etwa von den Parteien in Deutschland oder Frankreich in ihren Programmen bislang als neue Herausforderung explizit aufgegriffen wurde). Die außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte der Zeit vor der Bankenkrise – mit sehr hohen US-Leistungsbilanzdefizitquoten von zeitweise über 5 % und sehr hohen Überschussquoten der Schweiz, Deutschlands, Japans und Chinas – werden sich nach Ende der Krise kaum wiederherstellen lassen. Im Übrigen sollte man nicht nur auf die Exporte schauen, auch die Importe von Zwischenprodukten bedeuten Effizienzgewinne und einen Technologietransfer, der für das Wachstum des Produktionspotenzials – also das langfristige Wachstum Deutschlands – wichtig ist.

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P.J.J. Welfens

Die Frage nach dem Zielobjekt beim Wirtschaftswachstum

Die Wirtschaftspolitik ist vom Stabilitäts- und Wachstumsgesetz aus dem Jahr 1967 her u. a. gehalten, im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung und angemessenes und stetiges Wirtschaftswachstum sowie außenwirtschaftliches Gleichgewicht zu realisieren. Diese Vorgaben sind in der alten Bundesrepublik Deutschland mit unterschiedlichem Erfolgsgrad im Laufe der Zeit realisiert worden (Heilemann et al. 2003). Sonderbarerweise haben Bundesregierungen in den 90er Jahren (inklusive der großen Koalition), trotz Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion, eine Modifikation des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes unterlassen – und zwar obwohl etwa die Einführung des Euros bzw. der Eurozone die Zielsetzung außenwirtschaftliches Gleichgewicht als nationales Ziel überflüssig macht. • Hier gibt es Nachholbedarf beim Gesetzgeber, wobei auch zu überlegen ist, ob man nicht auf der nationalen Ebene neben das Wachstumsziel auch ein Nachhaltigkeitsziel setzt: Letzteres betrifft ja wie Wirtschaftswachstum eine langfristige Zielsetzung – ggf. auch mit Bezug auf Bankenstabilität. • Was das Wachstumsziel der Politik angeht, so könnte man aus einer betont wirtschaftsliberalen Sicht argumentieren, dass der Staat hier keine wirkliche Aufgabe hat, da sich das Wirtschaftswachstum gesamtwirtschaftlich als Ergebnis der Optimierungsentscheidungen von Haushalten und Unternehmen ergibt. Bei funktionsfähigem Wettbewerb, die Abwesenheit externer Effekte vorausgesetzt (kein Unternehmen lastet anderen ungestraft einen Teil seiner eigenen Kosten an) und Abwesenheit öffentlicher Güter (viele Menschen nutzen ein Gut, ohne dass dabei Rivalität im Konsum besteht bzw. das Ausschlussprinzip durchgesetzt wird), ergeben diese Entscheidungen der privaten Wirtschaftssubjekte im Marktprozess einen sogenannten „Pareto-optimalen Zustand“, bei dem niemand nutzenmäßig besser gestellt werden kann, ohne jemand anderen schlechter zu stellen (dabei ist das Verhältnis der relativen Güterpreise gleich der Grenzrate der Substitution, die im Zwei-Güter-Modellfall die Bereitschaft der Individuen angibt, auf Gut-2Einheiten zwecks Erlangung einer zusätzlichen Gut-1-Einheit zu verzichten; die individuellen Grenzraten der Substitution sind für alle Individuen gleich und die produktionsseitige Grenzrate der Transformation – angebend, auf wie viel Gut-2Produktion verzichtet werden muss, wenn man eine zusätzliche Einheit von Gut 1 herstellen will, ist gleich der Faktorpreisrelation). • In der Realität gibt es öffentliche Güter wie Frieden, Klimaschutz und Rechtssicherheit, und zudem sind erhebliche externe Effekte nicht zu übersehen, sodass ein reines Marktsystem keine optimalen Ergebnisse liefert. Das gilt noch dazu, wenn es im Zuge der Finanzglobalisierung zeitweise ein Marktversagen bei der Risikobepreisung gibt. Hierbei gibt es mit Blick auf die Realität allerdings Probleme: Es gibt wegen der zunehmenden Rolle globaler bzw. internationaler Organisationen zunehmend neben nationalen öffentlichen Gütern – wie Verteidigung oder Rechtsschutz – auch internationale öffentliche Güter. Letzteres betrifft etwa den Freihandel, aber auch das Vertrauen von internationalisierten

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Großbanken untereinander im international teilweise integrierten Banken- bzw. Finanzmarkt. Großbanken selbst haben in Verbindung mit de facto unvollständigen Bankbilanzen bzw. der Expansion außerbilanzieller Geschäfte (und einem Funktionsversagen nationaler Bankenaufseher) gerade den internationalen immateriellen Produktionsfaktor „Vertrauen im Finanzsektor“ in der transatlantischen Bankenkrise zerstört und dabei auch massiv international negative externe Effekte verursacht. So sind Deutschland und seine OECD- bzw. G20-Partnerländer aufgefordert, erst einmal ordnungspolitische Aufräum- bzw. Reformarbeiten zu leisten und den Wettbewerb in Industrie und Bankenwirtschaft – in letzterer z. T. gegen die privaten Großbanken, die als konkursunfähig einzustufen sind – dauerhaft zu sichern. Angesichts dieser Problemlage ist internationale Ordnungspolitik nötig und es gibt zumindest vorübergehend Raum auch für Wachstumspolitik eigenständiger Art. • Da in einem zunehmend von Schumpeterschem Innovationswettbewerb geprägten Globalisierungsprozess auch positive externe Effekte von Forschung und Entwicklung zunehmen dürften – letztere werden teilweise grenzüberschreitend sein – besteht auch Bedarf nach entsprechenden Innovationsfördermaßnahmen des Staates bzw. der Staaten. Internationale Kooperation in der Wirtschaftspolitik – idealerweise auf Basis zuvor erstellter empirischer Untersuchungen zu den externen Effekten – ist hier gefordert, und immerhin gilt, dass in Europa die EU eine arbeitsfähige Politikebene ist, wo dies eingelöst werden könnte. Da die EU aber bislang hier kaum aktiv ist und die EU-Mitgliedsländer nur wenig an gemeinsamer Innovationsförderung betreiben, besteht hier mit Blick auf die neue Europäische Kommission von 2009 eine wichtige Herausforderung. Bei dem Zauberwort Wachstumspolitik ist allerdings einiges zu klären: Welche Akteure – EU, Nationalstaatsebene etc. – können auf Basis welcher Anreize Politikoptionen liefern, welche reale Wertschöpfungsgröße sollte im Vordergrund stehen und wie ist Wachstumspolitik mit anderen Politikbereichen sinnvoll zu verbinden? Was die strategischen Politikziele angeht, so ist angesichts der zunehmenden Bedeutung von Humankapital bzw. gut ausgebildeten Arbeitnehmern einerseits und von Umweltschäden und des Abbaus natürlicher Ressourcen in vielen Ländern andererseits zu fragen, ob denn das traditionelle Bruttoinlandsprodukt für die Wirtschaftspolitik eine sinnvolle Zielgröße ist – eine Frage, die schon in den 70er Jahren zu lebhaften Fachdiskussionen führte und im Kontext mit für das 21. Jahrhundert wichtigen Fragen der nachhaltigen Entwicklung eine Neubetrachtung verdient: • Die übliche volkswirtschaftliche Gesamtrechnung bietet noch das reale Nettonationaleinkommen oder das Nettoinlandsprodukt (Bruttoinlandsprodukt minus Abschreibungen auf Maschinen und Anlagen), auf dessen Wachstum Politik und Öffentlichkeit schauen. Fast immer ist der Blick nur auf das reale Wachstum des Bruttoinlandsproduktes oder des Bruttonationaleinkommens gerichtet. Aber nur das Nettoinlandsprodukt steht für Konsum und Nettoinvestitionen zur Verfügung; Nettoinvestitionen tragen zu einer Erhöhung des Produktionspotenzials (maximale Produktion auf Basis verfügbarer Produktionsfaktoren) bei, also der

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künftigen Produktionsmöglichkeiten. Im üblichen neoklassischen Wachstumsmodell führt eine höhere Abschreibungsrate zu einem Sinken des langfristigen gleichgewichtigen Pro-Kopf-Einkommens. Dabei ist zu beachten, dass eine Erhöhung der technischen Fortschrittsrate in einer Modellwelt mit Jahrgangsstufen von Maschinen – die neuesten stehen für eine bessere Technologie als ältere – zu einer Erhöhung der Abschreibungsrate auf Realkapital führt (Stoleru 1978), während derAnstieg der Fortschrittsrate selbst für eine Erhöhung der Trendwachstumsrate beim Pro-Kopf-Einkommen sorgt. Diese auf den ersten Blick vielleicht feinsinnig erscheinende Unterscheidung von Niveau des Wachstumspfades und Höhe des Wachstumstrends (Trendwachstumsrate) ist jedoch wichtig, wenn man Wachstumspolitik betreiben will. So wirkt etwa im neoklassischen Modell eine Senkung des Einkommensteuersatzes positiv auf das Niveau des Wachstumspfades, sofern man annimmt, dass die Ersparnis proportional zum Nettoeinkommen ist. Hingegen wirkt eine Erhöhung der Rate des technischen Fortschritts negativ auf das Niveau des Wachstumspfades, aber positiv auf die Trendwachstumsrate. Eine Erhöhung der Innovationsrate ist möglicherweise bei verstärkter Expansion des IKT-Sektors und verbesserter Innovationsförderung im In- und Ausland möglich. • Wachstumspolitische Überlegungen können im Übrigen mit Fragen der Haushaltskonsolidierung verknüpft werden, wobei nach Domar (1944) in einer wachsenden Wirtschaft die Schuldenquote D/Y (mit D für Staatsschuld und Y für Bruttoinlandsprodukt) sich einfach aus der Relation von langfristiger staatlicher Neuverschuldungsquote v (staatliches Haushaltsdefizit/Bruttoinlandsprodukt) und Trendwachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes gY # (g steht für Wachstumsrate; # für langfristig bzw. steady state) ergibt. Es gilt also für die Schuldenquote D/Y = v/gY # . Die Trendwachstumsrate in einem neoklassischen Wachstumsmodell ist wiederum gleich der Rate des technischen Fortschritts plus der Bevölkerungswachstumsrate. Bei einer realen Trendwachstumsrate von 1,5 % darf die Neuverschuldungsquote nicht mehr als 1 % betragen, wenn man eine Schuldenquote von maximal 67 % zulassen wollte. In einem Modell mit endogenem Fortschritt für eine offene Volkswirtschaft ist die Wachstumsrate möglicherweise auch noch von anderen Einflussgrößen abhängig (siehe etwa Welfens 2008). • Für eine nachhaltige Entwicklung sind aber nicht nur Abschreibungen auf Maschinen und Anlagen bzw. Reinvestitionen zu betrachten, sofern man nicht der Illusion verfallen will, dass man gewissermaßen auch das Saatgetreide konsumieren könnte (in der untergegangenen DDR gab es zeitweise staatlich angeordnete fiktive Kapitalzuschreibungen und unterdimensionierte Abschreibungen, was die sozialistische Illusionspolitik und den späteren Zusammenbruch der DDR beförderte). Vielmehr sind in einer Wissensgesellschaft mit Naturkapital auch Abschreibungen bzw. Reinvestitionen bei Humankapital und Naturressourcen – also ein breiteres Abschreibungskonzept – wichtig. Abbildung 1 zeigt anhand des Vergleichs der Bruttosparquote und der sogenannten echten Nettosparquote – ermittelt von der Weltbank –, dass die Einbeziehung eines breiteren Abschreibungsbegriffs, der der echten Nettosparquote unterliegt, große Unterschiede zeigt. Ein Blick auf

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik 80

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Echte Sparquote (% der BNE) versus Bruttosparquote (% des BIP), 2000* GNS-CFC = NNS NNS + EE-ED-MD-NFD-PMD-CO2D = GS

60 40

(%)

20 0 – 20 – 40

Azerbaijan Belgien Brasilien China Dänemark Estland Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Ungarn Indien Indonesien Iran Irland Israel Italien Japan Kasachstan Lettland Litauen Mexiko Niederlande Norwegen Österreich Philippinen Polen Portugal Rumänien Russland Saudi-Arabien Slowakische Rep. Slowenien Schweden Schweiz Tschechische Rep. Türkei Vereinigtes Königreich USA

– 60

Echte Sparquote % der BNE, 2000

Bruttosparquote (% des BIP), 2000

*Abkürzungen: Bruttonationalersparnis - BNE (GNS)

Abschreibung (CFC)

Netto nat. Ersparnis (NNS)

Bildungsausgaben (EE)

Abbau von Energieressourcen (ED)

Abbau natürlicher Ressourcen (MD)

Netto Abholzung (NFD)

PM10Schaden (PMD)

CO2-Schaden (CO2D)

Echte Sparquote (GS)

Abb. 1 Echte Sparquote versus Bruttosparquote in ausgewählten Ländern. (Quelle: WDI/World Bank Data 2008; PMD = Staubschäden)

das Jahr 2000 zeigt exemplarisch, dass die echte Nettosparquote vieler Länder deutlich geringer als die Bruttosparquote ist – und einige ressourcenreiche Länder wie etwa Aserbeidschan, Russland, Kasachstan oder Saudi-Arabien haben sogar eine negative Nettosparquote und könnten daher sehr langfristig Probleme haben, positives Wachstum zu erzielen. • Die G7-Staaten, China und Indien gehören nicht zu den Ländern, die hier negativ auffallen, sodass die globalen Wachstumsperspektiven auch bei Berücksichtigung eines breiteren Abschreibungskonzeptes positiv erscheinen (zu einer umfassenden Nachhaltigkeitsanalyse siehe den EIIW-vita-Indikator: Welfens et al. 2010). • Auch die Grafiken und Tabellen zeigen, dass Brutto- und Nettonationaleinkommen und „natürliches Nettonationaleinkommen“ (breites Abschreibungskonzept) erhebliche Unterschiede aufweisen; für die USA ist im längerfristigen Durchschnitt 1994–2006 die Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens rund einen Prozentpunkt geringer als beim Bruttoinlandsprodukt – das ist

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P.J.J. Welfens

7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 – 1,0 – 2,0 – 3,0 1992

1994

1996

1998

2000

GNI

NNI

2002

2004

2006

2008

NNNI

Abb. 2 Reale Wachstumsraten für Deutschland auf Basis alternativer Messkonzepte des realen Wirtschaftswachstums (GNI = Bruttonationaleinkommen; NNI = Nettonationaleinkommen; NNNI = natürliches Nettonationaleinkommen)

ein bemerkenswerter Unterschied. Für Deutschland war der Unterschied zwischen der realen Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens und des Bruttoinlandsproduktes im Zeitraum 1995–2006 mit 0,06 Prozentpunkten gering; im Zeitraum 1994–2000 betrug der Unterschied bei der jahresdurchschnittlichen Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens und des Bruttoinlandsproduktes immerhin fast 1/4 Prozentpunkt: In dieser Größenordnung war das Wachstum des natürlichen Nettoinlandsproduktes geringer als die offizielle Wachstumsrate, während gemessen an der Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens das Wirtschaftswachstum in Deutschland in der Periode 2000–2006 leicht unterschätzt wurde. In den USA war das natürliche Wirtschaftswachstum – so sei hier die Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens genannt – im Zeitraum 1994–2000 rund 1,6 Prozentpunkte höher als die offiziell ausgewiesene Wachstumsrate des realen Bruttonationaleinkommens, während im Zeitraum 2000–2006 letzteres 2,7 % als jahresdurchschnittliche Wachstumsrate aufwies. Tatsächlich schrumpfte aber das natürliche Nettonationaleinkommen real mit 0,25 % im Jahresdurchschnitt. Es gibt zu denken, wie groß in einzelnen Jahren die Differenz zwischen der Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes und des natürlichen Nettonationaleinkommen war: 1996/1997 bestand in Deutschland, gemessen an der natürliche realen Wachstumsrate, eine Wohlstandsverschlechterung, denn die Wachstumsrate des natürlichen Nettonationaleinkommens war in beiden Jahren in realer Rechnung negativ (Abb. 2).

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Insgesamt ist es für die USA, Deutschland und die anderen OECD-Staaten im Interesse einer rationalen Wirtschaftspolitik wichtig, binnen weniger Jahre gemeinsam zu dem hier betonten neuen Konzept des natürlichen Nettonationaleinkommens überzugehen. Die ganze Debatte um Post-Kyoto-Fortschritte bzw. Nachhaltigkeit und den Klimaschütz führt nicht weiter, wenn nicht die relevanten Politikzielindikatoren angepasst werden – wenn also doch mindestens ergänzend zur Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes auch die das natürlichen Nettonationaleinkommens regelmäßig betrachtet wird. Die Zahlen zur Entwicklung des realen Nettoinlandsproduktes der USA zeigen im Übrigen eine sonderbare Fragwürdigkeit der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung auf: Die Unterschiede zwischen der Wachstumsrate des US-Bruttonationaleinkommens und des US-Nettonationaleinkommens sind in einigen Jahren unplausibel hoch, was auf die Berechnung der Unterschiede der Spalten (3)–(1) in Tab. 1 abfärbt. Offenbar sind einige Zeitreihen der US-Statistik in einigen Jahren höchst fragwürdig. Da die neue Bundesregierung – gemäß der von Kanzlerin Merkel angeregten internationalen Nachhaltigkeitscharta – das Konzept der Nachhaltigkeit wohl Tab. 1 Wachstumsraten des realen Bruttonationaleinkommens (gGNI ), des Nettonationaleinkommens (gNNI ) und des natürlichen Nettonationaleinkommens (gNNNI ) für Deutschland und die USA. (Quellen: Weltbankdaten: WDI, Ameco (Europäische Kommission), EIIW-Berechnungen zu Wachstumsraten und zur Höhe des realen natürlichen Nettonationaleinkommens) Deutschland

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Durchschnitt p. a. 1994–2006 Durchschnitt p. a. 1994–2000 Durchschnitt p. a. 2000–2006

USA

(1) gGNI

(2) gNNI

(3) gNNNI

(3)–(1)

(1) gGNI

(2) gNNI

(3) gNNNI

(3)–(1)

2,49 −1,64 2,22 1,50 1,72 0,88 2,28 1,32 3,67 1,38 −0,79 0,54 2,89 0,78 4,03 2,38 0,75 1,72

3,71 1,96 2,87 4,22 −0,25 −2,05 1,99 2,01 3,46 1,35 −0,89 0,74 3,29 0,68 4,36 2,33 0,98 1,66

3,05 −1,68 13,46 2,07 −6,21 6,86 18,11 6,42 9,48 20,75 3,22 −4,52 −14,40 −5,37 2,69 2,86 −7,07 −5,07 2,81

3,36 −0,62 14,74 1,88 −8,71 7,29 21,44 6,54 8,55 22,45 2,30 −3,91 −17,17 −5,10 0,95 2,84

2,69 −3,41 12,56 −1,98 −11,86 3,68 15,95 1,35 4,36 17,64 1,51 −4,48 −19,47 −9,23 −2,44 −0,13

−0,06

0,67 2,79 2,18 3,87 3,15 3,61 5,49 5,19 4,19 4,81 0,79 0,57 2,30 4,12 3,40 2,98 1,64 1,81 3,41

1,60 6,02 −1,83 −2,51 3,35 2,11 3,43 −0,02 −0,91 0,78 6,18 −0,68 4,41 2,33

−0,62 4,52 −3,55 −3,39 1,07 0,79 −0,24 −1,41 −0,11 0,24 3,28 −1,45 0,37 −0,05

1,65

2,49

−0,87

1,65

1,45

1,42

−0,23

4,25

5,86

5,79

1,58

1,77

1,84

1,85

0,09

2,70

0,26

−0,25

−2,93

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substanziell in Deutschland in Sachen Wachstumspolitik umzusetzen beabsichtigt, wird man in Berlin die Überlegungen zur Berücksichtigung des realen natürlichen Nettoinlandsproduktes gewiss mit Interesse aufnehmen. Zumal – mit etwas anderem Fokus – auch die Regierung Frankreichs, dem Stiglitz-Bericht (Stiglitz et al. 2009) folgend, über eine Abkehr der traditionellen Betonung der Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsproduktes nachdenkt. Die neue Bundesregierung wird erfolgreiche Wachstumspolitik nur in Verbindung mit wachstumsorientierten Länderregierungen und mit der EU bei geeigneten Grundsätzen und Weichenstellungen liefern können. In Sachen Bildung sind ohnehin die Länder dominant, bei der Forschungsförderung stehen sie für immerhin knapp die Hälfte der staatlichen Innovationsunterstützung und Unternehmensgründungen haben in der Regel lokale und regionale Bezüge. Der Bund erstellt alle zwei Jahre einen Subventionsbericht. Der Bund und die Länder sollten künftig einen Wachstums- und Subventionsbericht erstellen, indem auch langfristige Wachstumsfragen angesprochen werden. Das sorgt für mehr politisches Bewusstsein in Sachen Wachstum und mehr Transparenz und zeigt zugleich bei vielen Subventionen außerhalb der Innovationsförderung, wie hoch die Opportunitätskosten sind – auf wie viel Wachstum man durch vor allem politisch motivierte Subventionen, etwa in der Landwirtschaft, verzichtet. Grundsatz Nummer eins einer klugen Regierung in Zeiten der Wirtschaftskrise muss lauten: Priorität für mehr nachhaltiges Wachstum und Jobzuwächse, wobei das Adjektiv langfristig aber auch umweltverträglich bedeutet. Jenseits konjunktureller kurzfristiger Erholung ist der Fokus auf höheres Trendwachstum mit Strukturwandel und Investition sowie Innovation zu verknüpfen. Die Bedingungen für Unternehmen und „Bildungsarbeitnehmer“ sowie den nationalen und internationalen Technologietransfer sind daher zu verbessern. Intensiver Wettbewerb und durchdachte Anreize für Unternehmen und Haushalte sind unabdingbare Elemente von Wachstumspolitik. Ökologischer Fortschritt lässt sich beim Strukturwandel in wichtigen Bereichen gerade auch mit marktkompatiblen Mechanismen realisieren, wie es der CO2 Emissionszertifikatehandel in der EU zeigt. Allerdings ist derAusnahmekatalog beim CO2 -Handel der emissions- bzw. energieintensiven Industrien – also gerade Sektoren mit oft leichten CO2 -Senkungsmöglichkeiten – zu durchforsten und überhaupt sind in der Umweltpolitik Effizienzfragen bzw. Aspekte einer optimalen Internalisierung negativer externer Effekte zu prüfen (verursachergerechte Anlastung von Zusatzkosten bei Emittenten, die diese bisher anderen Firmen versteckt aufladen). Umgekehrt sind auch Industrien bzw. Aktivitäten mit positiven externen Effekten verstärkt mit ordnungspolitischen Reformen zu bedenken, die eine Internalisierung erlauben: Also die Geschlossenheit der Wirtschaftsrechnung für die Unternehmen herstellen, indem etwa in der zunehmend forschungs- und wissensintensiven digital vernetzten Wirtschaft auch Technologieübertragungseffekte berücksichtigt werden. Wer etwa forschungsbedingt einen Zusatznutzen für andere Firmen schafft, der nicht im Markt entgolten wird, der soll – so die ökonomische Sicht – eine angemessene Subvention vom Staat erhalten. Eine solche Subvention ist ordnungspolitisch unproblematisch und gänzlich anders einzuordnen als etwa Erhaltungssubventionen bzw. Subventionen ohne ökonomische Begründung.

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Deutschlands „grüne Exportindustrie“, die innovationsstark ist, kann seit vielen Jahren als erfolgreich gelten und dürfte sich neben den Klassikern Maschinenbau und Automobile als Führungsbereich etablieren. Allerdings ist die stark mittelständische Anbieterstruktur in Sachen Innovationsförderung oft mit einer Unterförderung des Mittelstandes verbunden. Darüber hinaus lauten die langfristigen Herausforderungen Alterung der Gesellschaft und entsprechend steigende Finanzierungsprobleme bei der Rentenfinanzierung und bei der Krankenversicherung. Hinzu kommen enorm steigende Verkehrsaufkommen in Deutschland bzw. Europa, die sich aus der EU-Osterweiterung und der anhaltenden Globalisierung ergeben. Es sind jedenfalls erhöhte Investitionsausgaben in den Bereichen Verkehr, Gesundheit und Bildung bzw. Weiterbildung nötig. Mehr Effizienz in diesen Bereichen ist ebenfalls unabdingbar. Marktmechanismen sind auch im Verkehrsbereich verstärkt gefordert, zeit- und geschwindigkeitsabhängige Straßennutzungsgebühren sind ein denkbarer Ansatz. Erst die Abhängigkeit der Nutzergebühren von der Durchschnittsgeschwindigkeit im gefahrenen Autobahnabschnitt setzt für auf Nutzerzufriedenheit und Umsatz ausgerichtete Autobahnbetreiber richtige Anreize, nämlich mehr Straßen bzw. Kapazitätserweiterungen an den richtigen Engpassstellen zu bauen und vor allem mehr Informations- und Kommunikationstechnologie bzw. Informatiknutzung im Straßenverkehr einzusetzen. Digitale Telematik – in jedes Fahrzeug eingebaut – erlaubt es grundsätzlich, jedweden Stau in Baustellenbereichen per Software bzw. Quasifernsteuerung des Fahrzeugtempos in Baustellen zu vermeiden und die Unfallzahlen bzw. die Zahl der Verkehrstoten deutlich zu reduzieren. Sofern man Autobahnen teilprivatisiert, sind die privaten Betreiber einer effizienzförderlichen Regulierung zu unterwerfen. Millionen Stunden weniger im Stau – die Staukosten werden für Deutschland auf etwa 4 % des Bruttoinlandsproduktes berechnet – und bessere Umweltqualität schlagen sich nicht positiv in der herkömmlichen Größe reales Bruttoinlandsprodukt nieder, das herkömmlich als Basis zur Messung des Wirtschaftswachstums bzw. des Wohlstandes dient. Wenn man also das Wachstum betont, dann sollte man eine vernünftig abgegrenzte Bezugsgröße nehmen, die eine Verbesserung der Lebensqualität klar anzeigen kann. Pragmatisch könnte man auf Basis der einleitenden Überlegungen zum NNI ein freizeit- und umweltkorrigiertes „erweitertes natürliches Nettonationaleinkommen“ (ENNNI = extended natural net national income) – und dessen Wachstumsrate – ermitteln, wobei mehr Freizeit mit dem Durchschnittsverdienst in der Wirtschaft bewertet werden kann. Die Einbeziehung der Freizeitdimension ist ein weiterer Aspekt, der erst internationale Wohlstandsvergleiche sinnvoll macht. Die USA mit ihren langen Arbeits- und geringen Urlaubszeiten schneiden so gesehen gegenüber der EU und insbesondere gegenüber der Eurozone schwächer ab, als die üblichen Vergleiche auf Basis des Bruttoinlandsproduktes nahelegen. Auf Basis von Weltbankzahlen ergibt sich für die Schweiz eine geringe zusätzliche Abschreibungsquote, wenn man den Natur- bzw. Ressourcenverbrauch betrachtet, aber für die USA und Großbritannien sowie Deutschland beläuft sich die Abschreibungsquote auf Naturkapital und Humankapital auf eine erhebliche Größenordnung. Man beachte: Eine Verbesserung der Luft- und Wasserqualität etwa macht sich nicht

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so sehr beim herkömmlichen Bruttoinlandsprodukt bemerkbar, vielmehr steigt der Immobilienwert und ggf. auch die Lebenserwartung an. Hier ist durchaus eine kombinierte Sichtweise von Entwicklung des Nettonationaleinkommens pro Kopf und der Lebenserwartung angemessen. Wenn man die Wachstumsrate des realen natürlichen Nettonationaleinkommens nimmt und hierzu noch die Wachstumsrate der Lebenserwartung addiert, dann erst hat man für längerfristige Analysen sinnvolle ökonomische Wachstumsgrößen. Mehr Wirtschaftswachstum ist auch ein Schlüsselwort für höhere Steuereinnahmen bzw. zur Bewältigung der neuen Aufgaben. Für mehr Wachstum könnten auch Steuersenkungen eine Rolle spielen. Eine Heraufsetzung der Einkommensgrenze, ab der der Spitzensteuersatz greift, könnte ein sinnvoller Schritt sein, um Arbeitnehmer und Unternehmer besser zu motivieren, sich im marktmäßigen Leistungswettbewerb um einen weiteren Aufstieg zu bemühen. Ein solcher Schritt und ggf. reduzierte Einkommensteuersätze sowie reduzierte Mehrwertsteuersätze für Dienstleistungen könnten wichtige Impulse für mehr Wachstum und Beschäftigung sein. Hier entstehen zunächst Investitions- und Leistungsimpulse für jene Hälfte der Bevölkerung mit mittlerem und hohem Einkommen, die Einkommensteuern zahlen. Aber das bringt über Multiplikatoreffekte natürlich auch eine höhere Nachfrage für Jobs mit eher niedrigen Einkommen. Steuersenkungen sollten nach langfristigen Überlegungen erfolgen, um nicht über verstärkte Befürchtungen im Feld der Staatsschuldenquote Ausgabendämpfungseffekte bei jenen zu erzeugen, die zeitweise erhöhte staatliche Haushaltsdefizite mit höheren künftigen Steuersätzen und daraus folgender Zurückhaltung bei Konsum und Investitionen übersetzen. Qualitätsverbesserung und Innovation in Wirtschaftspolitik und Verwaltung könnten wichtige Stichworte für eine moderne Regierungspolitik sein. Eine Umstellung der Innovationsförderung von den bislang dominierenden Beihilfen auf eher betriebsgrößenneutrale Steuervergünstigung für forschende Unternehmen ist aus Effizienzbzw. Wachstumsgründen wünschenswert; ebenso eine Vereinfachung und eine stärkere Systematisierung des Mehrwert- und Einkommensteuersystems. Der Staat sollte in Bereichen, in denen er selbst auf der Angebotsseite aktiv ist, verstärkt auf Innovation bzw. besseren Service setzen, wobei Bund und Länder auch gemeinsame bzw. parallele Modellprojekte umsetzen könnten. Dies gilt gerade auch im Bereich des digitalen Regierens, wo Deutschland bislang nicht zu den OECD-Spitzenländern gehört. Neben dem Verwaltungsbereich sind die Sektoren Gesundheitsdienste und Bildung anzugehen. Deutschland ist eingebettet in die EU-Wirtschaftsdynamik und wird sich zugleich mit den USA im globalen Markt- und Standortwettbewerb messen müssen. Folgt man Jones (2002) und ähnlichen Berechnungen der Europäischen Kommission (ECFIN), dann sind die wachstumspolitischen Handlungsoptionen ziemlich ähnlich, wobei hier Finanzmarktaspekte zunächst außen vor ble iben (Tab. 2): • Eine Erhöhung der Investitionsquote um einen Prozentpunkt erhöht langfristig das Bruttoinlandsprodukt um 2,1 bzw. 2,4 %. • Erhöht man die Zahl der Schuljahre um 1, dann steigt langfristig das Wirtschaftswachstum in den USA um 7, in der EU um 12,8 %; die in der ersten Dekade des

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik Tab. 2 Wachstumsreserven der USA und der EU nach JONES und ECFIN (langfristige Erhöhung des realen Bruttoinlandsproduktes in Prozent; Simulation über rund 30 Jahre)

25 Jones (2002)

Anstieg der Investitionsquote (um 1 %-Punkt) Anstieg der Zahl der Schuljahre (um 1) F-und-E-Ausgabenquote (um 1 % des Bruttoinlandsproduktes) Erwerbsbevölkerung (Wachstumsratenreduktion um 1 Punkt)

ECFIN

2,1 %

2,4 %

7% 16 %

12,8 % 17,7 %

−2,5–16 % −8,7 %

21. Jahrhunderts von den Bundesländern beschlossene Kürzung der Schuljahre in deutschen Gymnasien um 1 kann man von daher durchaus als fragwürdig ansehen (dies gilt um so mehr, als man sich kaum zu einer Kürzung des Schulstoffes entschließen konnte, sodass etwa Schüler in Finnland mit einem verschlankten Stoffkanon – mit immer wieder guten PISA-Ergebnissen – einen Vorteil haben). • Erhöht man den Anteil der Ausgaben für Forschung und Entwicklung um einen Prozentpunkt, dann steigt in den USA das Bruttoinlandsprodukt langfristig um 16, in der EU bei gleicher Maßnahme um 17,7 %. • Schrumpft die Bevölkerungswachstumsrate um einen Prozentpunkt, so wird das Bruttoinlandsprodukt langfristig um 2,5 bis 16 % schrumpfen; in der EU beträgt der langfristige Rückgang 8,7 %. Wichtige Impulse für mehr Wirtschaftswachstum werden aus der weiteren Expansion der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) und der Innovations- bzw. Bildungspolitik sowie einer durchdachten Internalisierungspolitik kommen können. Letztere setzt darauf, die Geschlossenheit der unternehmerischen Wirtschaftsrechnung durch Subventionen bzw. Zusatzsteuern oder das Verlangen von Preiszahlungen für Emissionszertifikate – als Beispiel aus dem Umweltbereich – zu sichern oder wiederherzustellen. Es gibt viele Sektoren mit positiven bzw. negativen externen Effekten, bei denen es seitens des Staates bzw. der EU oder gar der Weltgemeinschaft an vernünftigen Politikimpulsen fehlt – zu nennen sind hier auf mit Blick auf die nationale und EU-Wirtschaftspolitik: • Subventionierungen expliziter und impliziter Art, die nicht durch positive externe Effekte begründet werden können. Hier sind industrielle Klima- und Umweltbelastungen bzw. versteckte Subventionen des Staates (etwa durch Freistellung der Kernkraftwerke von normalen Versicherungserfordernissen; ähnlich wie in Deutschland gilt dies für Frankreich und andere Länder mit Kernkraftwerken) zu nennen. Kostenverzerrungen führen zu Verzerrungen bei den relativen Preisen und zu Ineffizienzen bei der Faktorallokation im Binnenmarkt. • Fehlende Weichenstellungen beim Internet in Sachen Netzsicherheit: Das für alle Wirtschaftsbereiche immer wichtiger werdende Internet wird in seiner Sicherheit bzw. Zuverlässigkeit und Nutzbarkeit durch die Ausbreitung von Viren, Trojanern etc. geschädigt. Während Firmen in der Regel ein hohes Eigeninteresse an digitaler Virenabwehr haben, ist der weite Bereich der privaten Computernutzung

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durch große Einfalltore für Virenattacken geprägt; höchst bedenklich für die digitale Weltwirtschaft, die ja faktisch ein globales Netzwerk darstellt. In Deutschland bzw. der EU ist es z. B. zugelassen, dass Firmen, inklusive Mobilfunk- und Festnetzbetreiber – oft auch als Internetanbieter aktiv –, Netbooks und PCs ohne Virenschutz verkaufen. Ökonomisch sinnvoll wäre es, wenn der Staat hier einen Virenschutz vorschriebe und zugleich die Kosten den digitale Kommunikationsgeräte verkaufenden Firmen ersetzt, die wiederum ein kostenminimierendes Ausschreibungsverfahren zusichern müssten (zur modelltheoretischen Betrachtung: Das Vorhandensein von Virenschutz wird mit positiver Externalität gleichsetzt, also dem Sachverhalt, dass die „gesellschaftliche Nachfragekurve“ rechts von der Marktnachfragekurve liegt). Deutschland hat seit vielen Jahren unter verschiedenen Bundesregierungen Weichen für die IKT-Expansion gestellt, zuletzt in Form des nationalen IT-Gipfels, der erstmals 2006 in Potsdam stattfand. Jedoch wurde das Potenzial der IKT-Expansion nicht voll genutzt, da durch die Rahmenbedingungen zu wenig Anreize für Investitionen im Mobilfunkbereich und für Innovationen im Festnetz gesetzt wurden; zudem war die IKT-Forschungsförderung über Jahre hinweg unterdimensioniert und es bestand wenig Ehrgeiz in Sachen Übergang auf einen modernen mobilen breitbandigen (schnellen) Universaldienst. Betrachtet man den Fortschritt der Arbeitsproduktivität im Zeitraum von 1995–2004, dann finden sich im internationalen Vergleich interessante Ergebnisse: • So stieg die Arbeitsproduktivität in der EU bzw. in Deutschland um 1,1 bzw. 1 % pro Jahr; in den USA hingegen um 2,6 % (Van Ark et al. 2008), wobei als Beitrag seitens der Nutzung von IKT-Kapital für die EU bzw. Deutschland jeweils 0,5 Prozentpunkte angegeben werden, für die USA hingegen 0,8 Prozentpunkte. Als Beitrag des technischen Fortschritts („Multifaktorproduktivität“) werden für die USA 1,4 Prozentpunkte, für Deutschland bzw. die EU jeweils 0,3 Prozentpunkte angegeben. Da in diese Fortschrittskomponente wohl in erheblichem Maß auch die Nutzung digitaler Netze und digitale Innovationen bzw. neuartige Kommunikationsdienste eingehen, ist der Beitrag der Informations- und Kommunikationstechnologie für die USA erheblich höher als für Deutschland bzw. die EU. Entsprechend gilt es für Deutschland bzw. Europa, seine IKT-Lücke gegenüber den USA zu schließen. • Dabei gilt allerdings vor dem Hintergrund der US-Finanzmarkt-, Banken- und Versicherungskrise, dass bestimmte Geschäftspraktiken bzw. Buchungsmethoden die US-Wertschöpfung gerade im Bereich Finanzen, Banken und Versicherungen und dort auch den IKT-Produktionsbeitrag systematisch zu überschätzen halfen. Schließlich hatte eine EU-Studie (Denis et al. 2005) einen Rückstand der EU gegenüber den USA in diesem Bereich festgestellt, der jedoch seit jeher nur teilplausibel erschien. Gegen Ende der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts ist immer stärker eine Reihe interessanter Tendenzen im IKT-Sektor zu erkennen: • Starke Zunahme der Bedeutung des Internets und von internetbasierter Kommunikation, wobei diese eine Intensivierung der Kommunikation und auch besseren Zugriff auf Wissen in „vernetzten digitalen Räumen“ bedeutet.

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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• Internationalisierung und häufig auch Globalisierung von digitalen Dienstemärkten, wobei Google/Yahoo/MSN als Fallbeispiele genannt werden können. Zugleich sind hier starke Konzentrationstendenzen zu erkennen, die teilweise in natürlichen Innovatorvorteilen in vernetzten digitalen Märkten begründet sein mögen. Das heißt eben, dass der erste Anbieter neuer digitaler Dienste unter bestimmten Bedingungen rasch sehr hohe Marktanteile erobern kann, die das Eintreten von Konkurrenten mit nennenswerten Marktanteilen erschweren. • Personalisierung von Hardware und mehr noch von Diensten, wie man bei der Handynutzung auf der zunehmend individuell gestalteten Nutzeroberfläche vielfach leicht erkennen kann. Diese Personalisierung, die den Nutzern einen Mehrwert und den Dienstanbietern in der Regel zusätzliche Preisdiskriminierungsmöglichkeiten eröffnen, verlangt allerdings die Nutzung modernster Computernetze und komplexer Software. • Verkürzung der Innovationszyklen, was nicht nur im PC-Bereich, sondern gerade auch im gegenüber dem Festnetzsegment der Telekommunikation langfristig an Bedeutung zunehmenden Mobilfunk erkennbar ist. • In der Konsequenz sind digitale Diensteanbieter gefordert, sich stärker innovationsförderliche Unternehmensstrukturen zuzulegen und sie sind zugleich darauf angewiesen, dass der Staat vernünftige Rahmenbedingungen setzt, damit in einem Umfeld eines verschärften internationalen Innovationswettbewerbs mit zeitlich komprimierten Innovationszyklen eine auskömmliche Rendite für Innovatoren erzielbar bleibt. Auf nationaler Ebene spricht von daher wenig dafür, bei international offenen Märkten auch noch eine Dekade nach Marktöffnung die ExMonopolisten im Telekomfestnetzbereich gewissermaßen im Innovationswettbewerb wegen ihrer Größe zu diskriminieren. Es gilt aus wettbewerbspolitischer Sicht natürlich aufzupassen, dass Markteintritte weiter möglich bleiben und dass etwa der Zutritt zu digitalen Unternehmensnetzwerken im IKT-Sektor für kleine und mittlere Unternehmen nicht einfach von Großunternehmen der Branche aus durchsichtigen Gründen versperrt bleibt (Schröder und Welfens 2009). Bedenkt man außerdem, dass Deutschland bei den Ausgaben – relativ zum Bruttoinlandsprodukt – für den Hochschulbereich trotz aller Politikrhetorik 2008 auf dem Stand von 1975 geblieben ist (rund 1 %), während die USA, Australien und Schweden rund doppelt so hohe Werte erreichten, so stellt sich eine einfache Doppelfrage: Warum ist dies so und wie kann dieses Defizit trotz der Haushaltsprobleme beseitigt werden? Die Hauptantwort auf die Unterdimensionierung der Bildungsausgaben liegt in der bisherigen Verweigerung der hier mit Kompetenzen ausgestatteten Bundesländer, private Universitäten in größerem Maßstab zuzulassen bzw. deren Start durch ein geeignetes Stiftungsrecht und Steueranreize sowie Projekte auf Basis einer Zusammenarbeit (private public partnership) zu fördern. Es wäre in jedem Bundesland daran zu denken, wenigstens zwei größere Privatuniversitäten als flexible hochschulpolitische Innovationslabore und Wettbewerber der staatlichen Universitäten auf den Weg zu bringen, dann werden sich bei letzteren mittelfristig studentenfreundliche Qualitäts- und Innovationsverbesserungen ergeben, sofern der Staat zugleich verstärkte Anreize für einen Reputationswettbewerb gibt (also etwa bestimmte Kennzahlen zu Absolventenquoten, Anfangsgehältern und

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Studienzufriedenheit als jährliche Mindestpublikationserfordernisse der Hochschulen fürs Internet festlegt). Im Gegenzug für staatliche Anfangsförderung bei neuen Hochschulen kann der Staat etwa eine besondere Mitwirkung bei Weiterbildungsprogrammen für den Kreis der Berufstätigen erwarten, deren Rolle in der alternden Gesellschaft zunehmen dürfte. Eine verstärkte IKT-Rolle in der Wirtschaft kann, wenn man auf die Erfahrungen der USA blickt (OECD 2003), einen Wachstumsbeitrag von rund einem Prozent bringen. Das ist doppelt so viel wie bislang in Deutschland als Wachstumsbeitrag realisiert werden konnte. Die Forschungsförderung im IKT-Sektor ist – gemessen an den positiven externen Effekten – zu gering und der Branchenverband BITKOM zeichnet sich durch eine sonderbar vornehme Zurückhaltung aus, wenn es um entsprechende Möglichkeiten einer Erhöhung der Innovationsförderung geht. Der Bund wiederum hat mit den nationalen IT-Gipfeln zwar jährliche positive Förderimpulse gegeben, die Ausrichtung der Förderschwerpunkte lässt aber z. T. Zweifel an der Politikeffizienz aufkommen. Mit der Förderung eines IKT-Clusters hat man Anfang 2011 immerhin eine wichtige Weichenstellung vorgenommen. Hinzu kommen IKT-Clusterförderungen auch bei einzelnen Bundesländern – allerdings erscheint die Förderung etwa in Nordrhein-Westfalen zögerlich, unterdimensioniert und zu wenig auf innovationsförderliche Verbindungspunkte mit anderen Clustern bzw. sektoralen Schwerpunkten ausgerichtet. Dieses Defizit gilt erst recht für den Bund, wobei sich u. a. Verbindungspunkte bzw. -projekte mit Blick auf die Energiewirtschaft anbieten könnten (Nordrhein-Westfalen hat immerhin einen Verbindungspunkt zum Automobilsektor entwickelt). Die nationalen IT-Gipfel Deutschlands bedürfen dringlich einer Ergänzung durch einen EU-Gipfel, denn der weithin internationale und globale Charakter des IKT-Sektors lässt für bestimmte Projektfelder eine grenzüberschreitende Innovationsförderung angeraten erscheinen. IKT-Modernisierung in der Industrie wie in Dienstleistungssektoren, etwa dem Gesundheitssektor, könnte massive Kostensenkungen bzw. Produktinnovationen herbeiführen. Mehr Wettbewerb im Gesundheitswesen und verstärkte IKT-Politikprioritäten könnten zur Grundlage für eine erfolgreiche digitale Modernisierung des Gesundheitssektors werden, was zugleich Kostensenkungen mit sich bringt – hier kann der Staat dann auf Entlastungen durch einen reduzierten Zuschuss aus Steuergeldern hoffen, sobald wesentliche Effizienzgewinne im bisher trägen Gesundheitssektor realisiert werden. Mehr Wettbewerb auf Gütermärkten kann Effizienzgewinne erbringen, allerdings nur, wenn auch gerade die für Investitionsfinanzierungen entscheidenden Kapitalmärkte funktionieren – hieran aber besteht seit der transatlantischen Finanzkrise erheblicher Zweifel.

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Überwindung der Bankenkrise und der Euroinstabilitäten

In der Dekade nach 1997 geriet das US-amerikanische Wirtschaftssystem in eine teilweise finanzmarktgetriebene Scheinblüte, der 2007/2008 ein großer Wirtschaftseinbruch in den USA und schließlich 2008/2009 in der Weltwirtschaft insgesamt folgte. Auch wenn es schwer ist, die volkswirtschaftlichen Verluste aus der

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transatlantischen Bankenkrise zu beziffern, so kann man mit Blick auf die USStaatszuschüsse bei den halbstaatlichen bzw. quasi-verstaatlichten Immobilienbanken Fannie Mae und Freddie Mac von etwa 200 Mrd. US$ und im Fall AIG von einer ähnlichen Größenordnung ausgehen. Nimmt man den Wirtschaftseinbruch in den USA hinzu, dann betragen nur für die USA die Krisenkosten etwa 1500 Mrd. US$, wozu ein mindestens ebenso großer Betrag außerhalb der USA kommt. Mit etwa 5 % des Weltsozialproduktes kann man wohl in grober Abschätzung die direkten Kosten der transatlantischen Bankenkrise ansetzen (gut 10 % eines Jahresbruttoinlandsproduktes in den USA und Großbritannien, etwas weniger in der Eurozone). Hinzuzurechnen sind allerdings induzierte mittel- und langfristige Wachstumsverluste, sei es durch ein Abflachen der Trendwachstumsrate, sei es durch ein Absinken im Niveau des Wachstumspfades. Die USA und viele EU-Länder sowie Russland und die Ukraine, Island und einige andere Länder mussten teilweise dramatische Maßnahmen ergreifen und haben hohe Kosten für die Bankenstabilisierung zu verzeichnen, die sich bei den Ländern der Eurozone, den USA und Großbritannien in einem Anstieg der Neuverschuldungsquoten bzw. der Schuldenquote zeigen. Die Bankenkrise läuft auf „private Gewinne, Sozialisierung der Verluste“ hinaus. Die Koalitionsvereinbarungen (S. 44–45) der Regierung Merkel/Westerwelle in Deutschland machen eine Reihe von Aussagen in Sachen Bankenkrise bzw. Finanzmarktstabilität, wobei die Hauptpunkte hier lauten: 5. Faire Regeln für die Weltwirtschaft Finanzmärkte (. . . ) Ein leistungsfähiges und stabiles Finanzsystem ist für die wirtschaftliche Entwicklung unseres Landes essentiell. Es sichert den nachfrage- und risikogerechten Zugang zu nationalen und internationalen Finanzmitteln. Es bietet institutionellen Investoren und vorsorgeorientierten Privatpersonen kosteneffiziente Anlagemöglichkeiten. Gerade vor dem Hintergrund der gegenwärtigen wirtschaftlichen Entwicklung sind weitere Reformen im Finanzsektor geboten. Hierzu zählt die strukturelle Verbesserung privater und hoheitlicher Aufsichtssysteme ebenso wie die Stärkung langfristiger Wachstumskräfte durch wettbewerbsorientierte Reformen. Für uns ist ein transparenter Finanzmarkt Grundlage für die freien Entscheidungen der einzelnen Bürger. Um Finanzmarktkrisen, wie wir sie derzeit erfahren, in Zukunft zu vermeiden, müssen die grundlegenden Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft wie Haftung und Verantwortung wieder stärker das Handeln der Finanzmarktakteure bestimmen. National und international muss ein Ordnungsrahmen gelten, der diesen Prinzipien gerecht wird. Unser Ziel ist es, dass die Akteure auf den Finanzmärkten nicht wieder in alte Verhaltensmuster zurückfallen, wie sie vor der Krise zu beobachten waren. Die Einhaltung des europäischen Stabilitätspakts hat für uns Priorität. Gleiches gilt für die Wahrung der Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank und der Europäischen Zentralbank. Wir werden uns mit aller Vehemenz dafür einsetzen, Finanzmarktrisiken sowie Inflationsgefahren zu vermeiden. Deutschland wird Initiativen ergreifen, um auf europäischer und internationaler Ebene eine Vorreiterrolle bei der Vermeidung zukünftiger Krisen wahrzunehmen. Denn in Zukunft darf es kein Finanzmarktprodukt, keinen Finanzmarktakteur und keinen Finanzmarkt geben, die nicht reguliert und beaufsichtigt sind. Zudem werden wir für eine effektivere und stringentere Regulierung und Aufsicht national und international sorgen. Dazu werden wir insbesondere folgende Maßnahmen ergreifen: Das dreigliedrige Bankensystem von Privatbanken, Volks- und Raiffeisenbanken und Sparkassen unterstützen wir. Unsere Bürgerinnen und Bürger profitieren von dieser wettbewerbsintensiven Bankenlandschaft. Wir werden uns daher dafür einsetzen, dass in der Bankenregulierung – nach Überwindung der Krise – die Kapitalanforderungen differenziert

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P.J.J. Welfens nach Risiko und Systemrelevanz verstärkt werden, um die Banken in die Lage zu versetzen, in Krisenzeiten auftretende Verluste in größerem Umfang selbst tragen zu können. Insbesondere werden wir uns dafür einsetzen, dass weltweit die systemrelevanten Banken höheres Eigenkapital vorhalten müssen, welches das hohe Risiko, das diese Institute für das gesamte Finanzsystem darstellen, berücksichtigt. Zugleich setzen wir uns auf nationaler und internationaler Ebene dafür ein, dass bei der Intensität der Regulierung und der Aufsicht über Finanzinstitute stärker nach dem Risiko und der Systemrelevanz des einzelnen Instituts differenziert wird sowie bei den qualitativen Anforderungen an das Eigenkapital auf nationale Besonderheiten Rücksicht genommen wird. In Zeiten eines wirtschaftlichen Abschwungs muss eine Kreditklemme verhindert werden; die Kreditwirtschaft muss sich ihrer Verantwortung als Finanzierungsgeber der deutschen Wirtschaft bewusst sein. Wir werden uns dafür einsetzen, dass die in den derzeit geltenden internationalen Rechnungslegungsvorschriften IFRS und in den Basel-II-Eigenkapitalregeln angelegten prozyklischen Wirkungen abgemildert werden. Wir wollen verhindern, dass Staaten in Zukunft von systemrelevanten Instituten zu Rettungsmaßnahmen gezwungen werden können. Wir werden daher geeignete rechtliche Instrumentarien für ein Restrukturierungs- sowie Abwicklungsverfahren einführen, um zeitlich vor Eintritt einer Insolvenz in Schieflage geratene systemrelevante Unternehmen des Finanzsektors entweder finanzmarktschonend abwickeln oder nachhaltig stabilisieren zu können. Wir müssen hierzu auch auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene abgestimmte Lösungsmechanismen entwickeln und umsetzen.

Die Absichtserklärung der Koalitionsvereinbarung setzt große Ziele, aber es ist nicht erkennbar, dass die Regierung eine realistische Agenda hat, um im zeitkritischen Bereich der Finanzmarktreformen auf nationaler und internationaler Ebene rasch voranzukommen. Dies gilt auch mit Blick auf die Absicht im Koalitionsvertrag (S. 45), sich für die Entwicklung einer europäischen Ratingagentur einzusetzen. Eine solche Agentur hätte man binnen Monaten realisieren können. Der Staat selbst hat die Bankenkonsolidierung mit angeschoben und dabei noch größere Banken als bisher entstehen lassen – das Problem der Übergröße von Banken, die den Staat in der Krise zur Rettung zwingt, hat sich weiter erhöht. Warum fördert der Staat nicht die Neugründung von Banken? Warum werden verstaatlichte Banken nicht entflochten? Wieso gilt das Verantwortungs- bzw. Haftungsprinzip nicht auch bei der BAFIN? Der Behörde fehlt zudem ein wissenschaftlicher Beirat – auch zwei Jahre nach der Krise, wobei die Koalitionsvereinbarung hier doch einen Akzent hätte setzen können. Die Koalitionsvereinbarung ist vorzeigbar für normale Zeiten, aber für eine Krisenzeit ist dies zu wenig. Bei der Ursachenforschung zur US-Bankenkrise, in deren Kern es um ein unkontrolliertes Wachstum des Kreditverbriefungs- bzw. Hypothekenmarktes und des Marktes für Kreditrisikoversicherungen geht, gibt es bislang keinen Konsens. Die hier vertretene Sicht stellt darauf ab, dass Traumrenditen von über 20 % der oft mit starken Kredithebeln arbeitenden unregulierten Hedgefonds gegen Ende der 90er Jahre die Banken in New York unter massiven Druck setzten, die dann ihrerseits deutlich erhöhte Anspruchsrenditen von 25 % verlangten und mithilfe riskanter, wachsender außerbilanzieller Geschäfte – in keiner Bankbilanz als Aktivität bzw. Risiko verzeichnet – zu erreichen versuchten. Großbanken in London, Frankfurt (auch Mittelbanken in Düsseldorf und Leipzig) und Paris übernahmen den neuen Anspruchsstandard von der Wall Street, unter meist unkritischem Beifall der Wirtschaftspresse und einer Vielzahl von Ökonomen. Zu den frühzeitig kritisch und fundiert sich äußernden Ökonomen gehörten Artus und Virard (2005).

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Im Jahr 2008 geriet das Weltfinanzsystem in den Wochen nach dem von der US-Regierung sehenden Auges zugelassenen Konkurs der Bank Lehman Brothers – mit über 600 Mrd. US$ Verbindlichkeiten – in eine ernste Krise, da das schon 2007 angeknackste Vertrauen im Interbankenmarkt massiv einbrach, was zur Austrocknung dieses funktional wichtigen Marktes führte. Die Regierungen der USA, Großbritanniens, Deutschlands, Frankreichs und der Beneluxstaaten sowie Irlands und der baltischen EU-Länder haben 2007/2008 mit Staatsgarantien und staatlichen Kapitalbeteiligungen massiv zur Stabilisierung des nationalen bzw. internationalen Bankensystems beigetragen. Die US-Zentralbank und die EZB sowie die Bank of England und die Schweizer Notenbank haben mit enormen Liquiditätsinjektionen in den Markt den Zusammenbruch des Geldmarktes aufgefangen. Bislang sind kaum geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung des Vertrauens im Bankenmarkt erfolgt: Vorgaben für eine „Vollbilanz“ von Banken und Versicherungen – im Sinn einer umfassenden Konsolidierung aller außerbilanziellen Geschäfte – fehlen bislang. Wenn aber Investoren und Kapitalmarktakteure keine vollständigen Bilanzangaben haben, werden Risikoprämien verzerrt sein und das Vertrauen der Finanzmarktakteure – eine Art immaterieller Produktionsfaktor, der zerstört wird – leidet infolge ordnungspolitischer Defizite. Die hohen Haushaltsdefizitquoten vieler EU-Länder sind wesentlich der transatlantischen Bankenkrise anzulasten, die die Strahlkraft der Marktwirtschaft verdunkelt hat und – vermutlich nur vorübergehend – zu kritischen Fragen nach der Leistung bzw. der effektiven Innovationskraft des westlichen Banken- und Finanzsystems geführt hat. Die Qualität des Innovationssystems des Finanzsystems mag z. T. erheblich sein, aber insgesamt sind die Qualitätssicherungsmechanismen in Finanzmärkten schwächer als die in der Industrie. Vergleicht man Banken und Industrie, dann gilt: Es fehlt an standardisierten Produkten, Wettbewerb und kritischer Öffentlichkeit im Finanzsektor. Während organisierte Verbraucherverbände, unabhängige Tester und öffentlich verlautbarte Kritik unzufriedener Pkw-Käufer etwa die Mängel bei neuen Autos schnell offenbaren und den Hersteller zu einer Rückrufaktion zwingen, sind die Gegebenheiten auf Finanzmärkten anders: Finanzproduktnutzerverbände gibt es in OECD-Ländern praktisch nicht und die kulturell bedingte Vertraulichkeit von Finanzanlageentscheidungen in Verbindung mit dem Wunsch, bei schlechter Beratung durch die betreffende Bank nicht zum Schaden auch noch den Spott zu haben, sorgt für fehlende Öffentlichkeit bei „Montagsfinanzprodukten“. Das ist ein eigentlich bekanntes Problem, dem der Staat im Bürgerinteresse entgegentreten sollte: Mögliche Politikoptionen liegen u. a. in staatlich organisierten oder gesponserten Zertifizierungsmaßnahmen zur nachhaltigen Qualitätssicherung, in standardisierten Tests bei Finanzprodukten – speziell für private Haushalte – und in spürbaren, harten Sanktionen gegen Banken, deren Berater gegen die Mindestgebote rationaler Portfolioberatung (etwa Diversifizierung für risikoscheue Kunden) verstoßen haben. Ohne Konsequenz blieben die sehr sonderbaren Ausführungen des BAFINVorstands Sanio im Vorwort des Jahresberichts 2008, wonach die deutsche Aufsichtsbehörde von den Entwicklungen in den USA völlig überrascht worden sei. In Wahrheit wurden Fehlentwicklungen mindestens seit Ende 2005 doch in Fachkreisen diskutiert und 2006 erschien gar ein Bericht des USVerteidigungsministeriums zu Überschuldungsproblemen von US-Militärpersonal

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– von den Finanzmarktstabilitätsberichten der Bank of England und einiger anderer Notenbanken ganz zu schweigen. Viele Fehlentwicklungen in Deutschland vollzogen sich unter den Augen der Bankenaufsichtsbehörde: bei der IKB – mit einem US-Engagement in Sachen risikobehafteter Subprime-Papiere, die das entsprechende Volumen der viel größeren Deutschen Bank relativ zum Eigenkapital Ende 2006 um das 23-fache übertraf. Jeder Regulierer bei klarem Verstand hätte hier eine Sonderprüfung veranlasst bzw. sich die Qualität des Risikomanagements der IKB näher angesehen, aber die BAFIN ließ alles ungerügt laufen. Absolut war die effektive (inkl. der außerbilanziell geführten Tochtergesellschaften gerechnete) IKB-Subprime-Position zusammen mit derjenigen der Sachsen LB die höchste aller deutschen Banken. Der lapidare Hinweis auf einA-Rating der meisten Papiere genügte Management und Aufsichtsrat bei IKB, Sachsen LB und Hypo Real Estate sowie vielen Landesbanken offenbar, um Liquiditätsrisiken zu ignorieren und sich mit einem z. T. risikoblinden Risikomanagement zu begnügen. In vielen Aufsichtsräten sitzen nur ehemalige Manager aus diversen Großunternehmen, Wissenschaftler findet man sehr selten. Das Interesse in Teilen der Politik an Aufklärung ist aus offensichtlichen Gründen erkennbar minimal, eine unabhängige Untersuchungskommission zur größten Finanzmarktkrise der Bundesrepublik Deutschland fehlt bislang noch. Diverse Sonderprüfungen bei Banken wurden durch die BAFIN vorgenommen, aber keinerlei Informationen hierzu wurden etwa den Aktionären der betreffenden Banken übermittelt. Hier liegt ein für jeden erkennbar dringender Reformbedarf im Aktiengesetz vor, denn Bankvorstände müssten bei zeitnaher Information der Aktionäre (denkbar wäre doch via SMS, E-Mail etc.) fürchten, dass überzogen riskante Strategien rasch zu einem Verkauf von Aktien bzw. einem Aktienkurseinbruch und auch zu reduzierten Gehältern bzw. Bonuszahlungen in Form von Aktienoptionen führten – die Aufsichtsbehörde bzw. der Staat entmündigen hier bislang die Aktionäre, und zwar mit erheblichen Negativeffekten für die gesamte Gesellschaft. Zu den Bankenproblemen in einzelnen EU-Ländern sind besondere Probleme in der Eurozone gekommen, die sich vor allem bei den Kohäsionsländern zeigen. So überschaubar eigentlich die Probleme Griechenlands mit einer Schuldenquote von etwa 125 % sind, so sehr ist der Fall Griechenland – mit einer hohen Auslandsverschuldung – geeignet, für Grundsatzprobleme in der Eurozone zu sorgen und die Wachstumschancen der EU via steigende Kapitalkosten in einer Reihe von Mitgliedsländern zu beeinträchtigen. Wenn die Eurozone bzw. die EU in eine Phase der Wachstumsschwäche kommen sollte, weil EU-Länder massiv zu Konsolidierungen in kurzer Frist gezwungen sind, wird sich auch die Exportdynamik Deutschlands deutlich vermindern. Die Stabilität der Eurozone und der EU ist gefährdet. Es ist ein Mechanismus für eine Stabilisierung der Eurozone zu suchen, wobei festzustellen ist, dass die Euroschuldenquote 2010 etwas geringer als die der USA ausfällt. Dass der Euro im Frühjahr 2010 dennoch unter massiven Abwertungsdruck geraten ist, liegt u. a. daran, dass die Europäische Kommission keine wirkliche Wachstumsstrategie hat und unter dem Kommissionspräsident Barroso unkritisch seit Jahren die Schwachpunkte der EU behandelt: Gerade das schwache Wirtschaftswachstum über eine ganze Dekade und die hohen Leistungsbilanzdefizitquoten in seinem Heimatland Portugal hätten Anlass zu einer deutlichen Einwirkung auf Portugal und

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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anderen Kohäsionsländern sein müssen – die Lissabon-Agenda 2010, die die EU zum wettbewerbsfähigsten Land der Welt machen sollte, hat einerseits nur einen Teil der gesetzten Ziele erreicht (die Beschäftigungsquote stieg, die Ausgaben für Forschung und Entwicklung relativ zum Bruttoinlandsprodukt erhöhten sich). Aber gerade die Länder Spanien, Portugal und Griechenland mit ihren hohen strukturellen Leistungsbilanzdefiziten steigerten ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit eben nicht und gerieten dadurch in eine immer höhere Auslandsverschuldung. Die Vorstellungen, gerade auf deutscher und französischer Seite, wie eine solide Eurozone aussehen solle, gehen ziemlich auseinander, wenn man die Beiträge in Jaillet und Pisani-Ferry (2010) betrachtet, wobei Yves-Thibault de Silguy, der Ex-Währungskommissar der Europäischen Union von 1994–1999 mit Bedauern vermerkt, dass sein damaliger Vorschlag für eine Gemeinschaftsanleihe nicht realisiert worden sei – eine solche Anleihe vermindere die Risiken für Länder mit hoher Schuldenquote und erhöhe die Solidarität der Länder der Eurozone. Diese Sichtweise ist allerdings einigermaßen problematisch, denn die Einführung von Gemeinschaftsanleihen ist ökonomisch nur sinnvoll, wenn Länder mit hoher Schuldenquote außen vor bleiben oder aber auf Dauer verschuldungsrelevante wirtschaftspolitische Entscheidungsautonomie an die Eurozone bzw. die EU abgeben. Wie eine bessere Politikkoordination als Strategie für eine nachhaltige Eurozone aussehen soll, bleibt auszudiskutieren. Dabei ist klar, dass die Qualität der Eurowährung sich anhand langfristiger geringer Inflationsraten, wachsenden Anteilen bei der Währungsdenomination internationaler Anleihen und dem Vermeiden jeglicher Eurovertrauenskrisen festmachen lässt.

4.1 Von der Griechenlandhilfe zur Eurokrise Im April 2010 ergab sich eine dramatische Verschärfung der Finanzierungsprobleme Griechenlands, das sich auf den Märkten immer höheren Zinsaufschlägen gegenüber sah. Eine Refinanzierung der Staatsschuld bzw. die Finanzierung neuer Haushaltsdefizite war kaum noch realisierbar – zu groß war der Vertrauensverlust in den internationalen Finanzmärkten. Der Zinsaufschlag bei langfristigen Staatsanleihen lag zeitweise mehr als 5 Prozentpunkte über der Zinsmarke für deutsche langfristige Staatsanleihen, die Anfang 2010 bei kaum 3 % stand. Nachdem man mit einem Rettungspaket für Griechenland mehrere Wochen zögerte – gerade auch in Berlin –, wurde dann im Zuge der verschärften Griechenlandkrise ein Rettungspaket unvermeidlich. Die Griechenlandkrise führte nicht nur zu einer hohen Volatilität der Kurse für griechische Staatsanleihen, sondern es ergaben sich auch Ansteckungs- bzw. Regionalisierungseffekte. Das Misstrauen der internationalen Anleger bzw. Spekulanten richtete sich Anfang Mai auch massiv gegen andere Länder der Eurozone mit hohen Haushaltsdefiziten und strukturellen Schwächen in der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Es ist erstaunlich, mit wie wenig Realitätssinn die Wirtschaftspolitik der Euroländer die Staatsfinanzenkrise in den Club-Med-Ländern im Mai 2010 angingen. Auf

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den internationalen Anleihemärkten drohte ein Käuferstreik gegenüber Griechenland, Portugal, Spanien und Irland. In einer solchen Situation hat die Gruppe der Euroländer zusammen mit dem IWF für Griechenland ein dreijähriges Hilfspaket über 110 Mrd. € auf den Weg gebracht, das gerade einmal für 1/3 der griechischen Staatsschuld steht – das ist völlig unzureichend und es ist unverantwortlich, gegenüber globalisierten Finanzmärkten mit ihren großen Volumina mit einer solch geringen Garantiesumme an den Start zu gehen. Die Methode, wonach 15 nationale Parlamente über größenordnungsmäßig relativ zum Bruttoinlandsprodukt der Eurozone geringfügige Garantien zeitraubend abstimmen müssen, kann man bei Griechenland vielleicht noch verteidigen – als allgemeiner Krisenmechanismus ist das unbrauchbar (hier läuft Finanzglobalisierung gegen Eurointegration). Die nächtlichen Sitzungen in Brüssel sind technisch bzw. inhaltlich nicht vernünftig vorbereitet und können von daher keine ideale Antwort auf die großen Herausforderungen sein. Was ist in einer akuten dramatischen Situation mit sichtbarem Vertrauensverlust auf den Märkten und denkbarer Abwertungsspekulation gegen den Euro an Aspekten zu bedenken und welches sind wirklich gangbare Stabilisierungsansätze? Bei der Suche nach einer Antwort sind fünf Fakten in Rechnung zu stellen: 1. Die transatlantische Bankenkrise hat die Schuldenquoten der USA, Großbritanniens und der Eurozone binnen drei Jahren um rund 20 Prozentpunkte nach oben schießen lassen, das ist ein Anstieg um etwa 1/4 und markiert einen dramatisch verminderten Handlungsspielraum der Staaten. 2. Bei einem verschlechterten Rating von Staatsanleihen, und zwar unterhalb von Investorgrade, werden Pensionsfonds und Versicherungen gezwungen, die betreffenden Anleihen mit Verlust zu verkaufen. Dann bleiben aber nur noch die Banken – und unregulierte Hedgefonds –, die Staatsanleihen der Club-Med-Länder halten können. Dennoch werden Banken auf mittlere Frist diese Anleihen anteilsmäßig im Portfolio herunterfahren müssen, wenn die bislang hohe Kursvolatilität sich fortsetzt: Denn ein vernünftiges Risikomanagement erfordert dies und ein solches Management verlangt ja der Staat gerade verstärkt nach der transatlantischen Bankenkrise. 3. Eine massive Abwertung des Euro bedeutet faktisch eine Aufwertung des USDollars und erschwert es damit, den aus US-Sicht notwendigen Abbau des hohen Leistungsbilanzdefizits zu erreichen. Wenn aus der Eurozone als zweitgrößtem Wirtschaftsblock der Welt Kapital massiv abfließt, dann wird es außer den USA vor allem einigen Schwellenländern zufließen, die sich z. T. mit Kapitalverkehrskontrollen den Zuflüssen entgegenstellen werden, um das Entstehen spekulativer Blasen zu verhindern. Zugleich bedeutet eine Euroabwertung auch, dass die Abwertungen in den osteuropäischen Beitrittsländern noch größer sein werden, denn risikoscheue Anleger werden Kapital aus den schwer kalkulierbaren osteuropäischen Ländern abziehen. Dem werden sich die Länder teilweise mit Zinserhöhungen, die zu Investitions- und Wachstumsschwäche führen, entgegenstemmen. 4. Die häufig zu hörende Behauptung, die Europäische Zentralbank müsse demnächst von überschuldeten Ländern der Eurozone direkt Staatsanleihen ankaufen,

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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ist unzutreffend. Die EZB kauft nur im Sekundärmarkt Anleihen an und kann die potenzielle Expansionswirkung auf die Geldmenge ohne Weiteres sterilisieren. Eine Inflationsgefahr ergibt sich erst, wenn es zu erheblichen Abschreibungen auf Titel im Wertpapierbestand der EZB bzw. Verlusten und damit einem schrumpfenden Eigenkapital kommt. Die globale Marktsituation seit der transatlantischen Bankenkrise ist unnormal und instabil; indirekte Ankäufe von Staatsanleihen im Rahmen einer durchdachten Stabilisierungsstrategie sind erwägenswert. Länder wie Griechenland und Italien hatten Mitte der 90er Jahre Zinsausgaben, die 11 % des Bruttoinlandsproduktes erreichten. Demgegenüber sind 6 % für Griechenland 2009 und 5 % für Italien eine deutliche Verbesserung, sodass von einer Insolvenzgefährdung keine Rede sein kann. Es besteht allerdings ein Liquiditätsrisiko, denn die genannten Staaten, aber auch Portugal – bei 3,5 % Zinsausgabenquote 2009 – und Irland könnten Probleme bei der marktmäßigen Finanzierung erleben, zumal beide Länder eine hohe Auslandsverschuldung haben. Durch die Einrichtung einer EU-Schuldenagentur, bei der Gemeinschaftsanleihen für alle Länder der Eurozone aufgelegt werden – soweit hierfür die emittierenden Staaten Sicherheiten (etwa bei Infrastrukturprojekten) stellen können – kann die Vertrauenskrise an den Märkten überwunden werden. Allerdings muss dabei der Stabilitäts- und Wachstumspakt in der EU verschärft werden. Sinnvollerweise wird man über Vorgaben in Richtung auf Haushaltsüberschüsse in Boomperioden nachdenken müssen, um den Zeitpfad bei der Neuverschuldungsquote zu verbessern. Wer keine Überschüsse erzielt, dem sollten automatisch EU-Gelder entzogen werden (oder es sind Sanktionszahlungen fällig). Diese Regel sollte in einer Überschusssituation auch durchsetzbar sein. Zudem ist der IWF grundsätzlich in die Stabilisierung einzubeziehen. 5. Das 750 Mrd. € schwere Garantiepaket, das von der EU in Verbindung mit dem IWF (250 Mrd. €) im Mai 2010 verabschiedet wurde, kann die Spekulationswelle gegen Länder der Eurozone zeitweise aufhalten, eine vernünftige strategische Reform kann das Garantie- bzw. Hilfspaket nicht ersetzen. Spätestens 2012 dürfte Griechenland im Übrigen vor neuen Problemen stehen, da dass Garantiepaket von 110 Mrd. € dann verbraucht sein dürfte. Eine Umschuldung für Griechenland nach dem Muster der Mexikokrise von 1982 ist erwägenswert. Damals haben die USA – ihre Banken hatten erhebliche Kredite nach Mexiko vergeben – eine Umschuldung durchgesetzt, wobei letztlich US-Banken bzw. Investoren in Mexikoanleihen und auch US-Steuerzahler (via reduzierte USBankgewinne und verminderte Steuerzahlungen von US-Banken) einen Teil der Sanierungskosten trugen. Die Mitgliedsländer der Eurozone sollten künftig eine bessere Kommunikationsstrategie entwickeln, wozu auch Angaben über die Nettostaatsverschuldung gehören. Es wird höchste Zeit, die Stabilisierung der Eurozone als ein internationales öffentliches Gut der OECD-Länder zu definieren (der Eurokurs mag indes schwanken). Wenn es zu einer massiven Destabilisierung der Eurozone käme und Länder wie Spanien oder Italien die übliche Refinanzierung der Staatsschuld infolge sehr hoher Zinsaufschläge nicht mehr am internationalen Kapitalmarkt darstellen könnten,

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kämen auch Japan und – vermutlich mit Verzögerung – dann auch die USA und Großbritannien in Schwierigkeiten. Auf dem Fuß folgte dann wegen neuer riesiger Abschreibungen bei Wertpapieren eine ernste globale Bankenkrise. Eine gefährliche neue Weltrezession wäre die Folge. Bisher mangelt es aufseiten der Politik an der Fähigkeit, Lösungen vernünftig zu dimensionieren und die komplizierten Probleme auf den Weltfinanzmärkten bzw. die eigenen Politikoptionen zu erklären. Zugleich ist mit Bedauern festzustellen, wie wenig Reformen die Politik bislang in Sachen Finanzmarktaufsicht wirklich zustande gebracht hat. Dieser Vorwurf ist an fast alle OECD-Länder zu richten, wo man sich mit Blick auf positive Wachstumsraten für 2010 allzu früh von notwendigen Reformen zurückgezogen hat. Im Übrigen kann man die Ratings bei Griechenlandanleihen kritisieren, aber die viel zu langsam in Sachen Finanzmarktregulierung handelnde Europäische Kommission hat es auch zwei Jahre nach der Bankenkrise nicht geschafft, eine europäische Ratingagentur auf den Weg zu bringen, die den Wettbewerb im Ratingmarkt sinnvoll intensiviert. Wenn die Eurozone in Verbindung mit den USA und Großbritannien keine Stabilisierung der Märkte erreichen sollte, dann steht nicht nur der Euro vor dem Ende, sondern die EU droht dann zu zerfallen. Daran kann niemand in den OECD-Ländern ein Interesse haben. Die Schuldenquote der Eurozone dürfte 2010 – nach EUPrognosen – 85 % erreichen, 94 % in den USA und 79 % in Großbritannien, das binnen vier Jahren fast eine Verdopplung der Schuldenquote realisiert hat. Bei genauerem Hinsehen ist die Eurozone als Ganzes von der Schuldenquote her stabiler als die USA aufgestellt, für die 2011 schon eine Schuldenquote von 103 % prognostiziert wird. In einer solchen Situation kann man unter Aspekten der Einnahmeerhöhung beim Staat durchaus die Einführung einer Finanztransaktionssteuer erwägen. Die EU könnte hier vorangehen, wobei Einstimmigkeitserfordernisse ein Problem sind. Die Einnahmen aus dieser Steuer sollten in allen EU-Ländern mit überhöhter Schuldenquote vollständig für die langfristige Rückführung der Schuldenquote genutzt werden. EU-Staaten werden diverse Ausgabenblöcke längerfristig zurückfahren, darunter wohl auch Infrastrukturausgaben, für die der Staat nicht ohne Weiteres eine langfristige Finanzierung wird bereitstellen können. Umso wichtiger wäre es, dass führende erfahrene Bauunternehmen im Infrastrukturbereich moderne Projektfinanzierungen solide mit den Bauleistungen anbieten: private public partnership ist ein Aktivitätsbereich, der in der EU ausbaufähig ist. Was die Befürchtungen hinsichtlich eines starken Inflationsdrucks wegen der Staatsfinanzkrise in der Eurozone angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass die EZB auch bei einem Ankauf von Staatsanleihen in größerem Umfang über Sterilisierungsmaßnahmen die Kontrolle der Geldmenge in stabilitätsförderlicher Weise gewährleisten kann. Ein echter Problemdruck entsteht nur dann, wenn mittelfristig tatsächlich ein Land der Eurozone seine Kredite nicht zurückzahlen kann – die EZB müsste dann bilanzmäßig die Verluste im Wesentlichen monetarisieren, also eine ungeplante Ausweitung der Geldmenge vornehmen. Von einer solchen Situation ist man in der Eurozone zunächst einmal für einige Jahre wohl entfernt.

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Zugleich wird hier deutlich, dass man unrealistische Konsolidierungspläne, wie man sie im Fall Griechenland auf den Weg gebracht hat, vermeiden sollte – Griechenlands Anpassungsfähigkeit wird wegen des zu kurzen 3-Jahresraums überfordert. Hier sollte man unbedingt sorgfältig eine veränderte Anpassungsplanung vornehmen. Das Kanzleramt ist in der Griechenland- bzw. Eurokrise erkennbar schwach in der wirtschaftspolitischen Beratung aufgestellt. Obwohl dem Hauptberater der Kanzlerin Szenarioanalysen zu einer Griechenland-Eurokrise bekannt waren, hat man keine vorsorglichen Pläne entwickelt.

4.1.1

Griechenlandhilfe: falsche Bankenkritik, EU gefährdet

110 Mrd. € von den Ländern der Eurozone und vom IWF sollen Griechenland gemäß der Beschlüsse vom 8. Mai 2010 im Rahmen eines 3-Jahres-Hilfspaketes stabilisieren. Dieses Paket ist völlig unzureichend dimensioniert und zugleich werden die Banken von der Politik beschimpft, deren Kauf von Staatsanleihen der EU-Länder für Stabilität dringlich notwendig ist. In einer Krisenphase auf den Märkten, in denen die Politik durch Zögerlichkeit Vertrauenskapital verspielt und die Anleihekurse vieler Länder mit unter Druck gesetzt hat, ist die populäre Bankenbeschimpfung töricht. Das passt alles nicht zusammen und mündet in einen Käuferstreik für Anleihen der Club-Med-Länder, was den Euro abstürzen lassen könnte. Griechenlandanleihen sind nach dem durch S&P erfolgten Heruntersetzen des Ratings auf Nichtinvestorgrad Mitte April 2010 aus den Depots der großen Pensionsfonds gekippt worden, die aus regulatorischen Gründen hierzu gezwungen waren und dabei kräftige Verluste gemacht haben. Entsprechend dem Kursverfall bei griechischen Anleihen gehen viele Fonds bei diesen mit 25 % Verlust aus der jeweiligen Position. Pensionsfonds und ähnlich regulierte Versicherungen haben weltweit fast null Appetit auf Anleihen der Club-Med-Länder. Auch Banken mussten für das 1. Quartal 2010 Verluste bei Griechenlandanleihen bilanzieren, immerhin bestand eine Chance auf Zuschreibungen. Eigentlich müssten viele Banken wegen der hohen Volatilität der Griechenlandanleihen unter dem Aspekt des Risikomanagements diese Anleihen verkaufen und ähnliches gilt für andere Club-Med-Anleihen mit zeitweise hohen spreads bzw. starken Kursschwankungen. Bevor die Politik laut darüber nachdenkt, die Banken bei einer Griechenlandhilfsaktion stark zur Kasse zu bitten bzw. weiter zu beschimpfen, sollte sie sich zunächst klarmachen, dass das Halten von Griechenlandanleihen schon ein halbes Geschenk der Banken an den europäischen Gemeinsinn darstellt. Zugleich besteht ein gewisser Widerspruch zu einer der offiziellen Schlussfolgerungen der Bankenkrise 2007–2009, wonach ein verbessertes Risikomanagement unerlässlich ist. Ein vernünftiges Risikomanagement verlangt eben nach einem Herunterfahren der Position in volatilen Papieren der Club-Med-Länder. Hier ist also ein ernster Widerspruch entstanden, den man auf Dauer nicht ungestraft belassen kann. Wenn Regierungen der EU-Länder ihre jeweiligen Banken bedrängen, unbedingt weiterhin Papiere der Club-Med-Länder zu halten und Kreditlinien fortzuführen, so klingt das widersprüchlich. Heruntergeratete Anleihen zu halten bedeutet zudem

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für Banken, dass die regulatorischen Eigenkapitalanforderungen gemäß Basel-IIRegeln ansteigen bzw. der Kreditvergabespielraum für die Wirtschaft sinkt. Es ist aber kaum sinnvoll, Banken aufzufordern, Staatskredite verstärkt an ein schwach geratetes Land zu geben und zugleich gegenüber den Banken zu klagen, sie gäben zu wenig Kredite an die Privatwirtschaft – und das behindere den Aufschwung. Man sieht schon hier, dass die Basel-II-Regeln dringend überarbeitet werden müssen. Praktischerweise ist ohnehin zu überlegen, ob Garantien und Kredite der Eurolandgruppe nicht künftig anders bzw. differenziert vergeben werden sollten. Man sollte vernünftigerweise solche Garantien und Kredite nur vergeben, wenn die betreffenden Länder zusagen, einen politischen Prozess zur nationalen verfassungspolitischen Schuldenstabilisierung einzuleiten. Die Europäische Kommission sollte in Kooperation mit jedem EU-Mitgliedsland einen längerfristigen Perspektivplan für die Schuldenquotenstabilisierung aufstellen, wobei die Kommission sinnvoller Weise mit ihren „sustainability reports“ seit einer Reihe von Jahren entsprechende Berechnungen aufstellt. Das Hauptergebnis eines fiskalischen Gemeinschaftsberichtes Kommission/nationale Regierung sollte jährlich allen privaten Haushalten und allen Unternehmen in einem Kurzbericht zugesandt werden, wobei die Vergleichswerte aller anderen EU-Länder aufzuführen sind. Wenn man betrachtet, dass der Bund für die HRE mit über 100 Mrd. € gebürgt hat, so ist klar, dass ein 110 Mrd. €-Paket für Griechenland bzw. entsprechende staatliche Bürgschaften (Deutschland mit 22,4 Mrd. €) völlig unterdimensioniert ist. Den Bürgschaftsrahmen hätten die EU-Länder – nicht die Euroländer – über den kompletten Bestand der griechischen Staatsschuld von 300 Mrd. € aufspannen sollen – plus einem Sicherheitszuschlag von 30 %. Dann wäre man bei 390 Mrd. €. Ein breiter Garantieschirm ist die beste Versicherung, dass man am Ende für die Bürgschaft nicht zur Kasse gebeten wird! Die zu schmal geschnittene Bürgschaft für Griechenland wiederum könnte Deutschland und die anderen Länder der Eurozone noch teuer zu stehen kommen. Bei so miserablem Krisenmanagement und Unverständnis in Teilen der Politik für die Dramatik der Lage in der Eurozone könnte diese mitsamt der EU zerfallen. Allerdings besteht bei einem vernünftigen Krisenmanagement und adäquaten Reformen eigentlich auch kein Grund zum Europessimismus. Immerhin hat sich der Euro in der Dekade nach 1999 als stabile Währung erwiesen, die sicherlich nicht nur die positiven Wirkungen des EU-Binnenmarktes verstärkt hat, sondern auch global positive Wohlfahrtseffekte erzeugt hat – u. a. via niedriger Inflationsrate und glaubwürdiger Geldpolitik. Hier ist die Europäische Zentralbank allerdings auch in der Pflicht, das aufgebaute Vertrauenskapital nicht leichtfertig zu zerstören. Der Ankauf von schwach gerateten Anleihen von Ländern der Eurozone darf nur ein vorübergehendes Stabilisierungselement sein. Es muss umgekehrt klar sein, dass bei Schaffung einer eigenständigen Position Staatsschuldtitel (ähnlich wie in den USA) in der EZB-Bilanz eine langfristige anteilsmäßige Schwerpunktsetzung bei Staatsanleihen von gut bzw. top gerateten Mitgliedsländern stattfinden wird. Die Konsequenz wäre im Übrigen, dass die Banken von Ländern mit hohen Schuldenquoten des Staates verstärkt von anderen Banken in der EU übernommen werden.

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Die in den nächsten Jahren anstehenden Refinanzierungen in Griechenland, Portugal, Spanien und Irland – Ländern mit einer Auslandsverschuldung von z. T. deutlich über 50 % des Bruttoinlandsproduktes von 2009 – werden kaum problemlos realisierbar sein, da in den Finanzmärkten eine massive Vertrauenskrise gegenüber Ländern der Eurozone entstanden ist. Diese ist teilweise ein Echo der transatlantischen Bankenkrise, in deren Verlauf die staatlichen Schuldenquoten in fast allen EU-Ländern deutlich angestiegen sind. Dies nährt vielfach ernste Befürchtungen über die Möglichkeiten einer nachhaltigen Finanzierbarkeit der Staatsverschuldung, vor allem bei Ländern mit hohen Schuldenquoten und hoher Auslandsverschuldung. Eine hohe Auslandsverschuldung bedeutet eine starke Abhängigkeit von Ratings; ein Absenken des Ratings bei Staaten führt zu deutlich erhöhten Risikoprämien und parallel dazu zu einem Absinken der Anleihenkurse. Erhöhte Zinssätze für Staaten bedeuten dann auch erhöhte Finanzierungskosten für Banken und dies wird die Investitionsfinanzierung bzw. das Wirtschaftswachstum und damit wiederum die staatliche Haushaltskonsolidierung erschweren (Tab 4. Im Anhang). Zur Vertrauens- und Marktstabilisierung sind bestimmte Schritte erforderlich: Die Defizitquoten sind zu reduzieren, wobei eine Finanzierung zu niedrigen Eurolandzinssätzen erstrebenswert ist. Griechenland hatte 1995 ebenso wie Italien Zinsausgaben des Staates von rund 11 % des Bruttoinlandsproduktes, dank der Euroeinführung konnte man die Zinsausgabenquote klar senken. Dabei hat es Griechenland versäumt, die Defizitquote zu vermindern – also die Zinsdividende einzufahren. Eine stärkere Förderung von Direktinvestitionen ist auch unterblieben. Die EU sollte unter bestimmten Bedingungen eine EU-Schuldenagentur gründen, die (durch niedrige Zinssätze gekennzeichnete) Staatsanleihen für Mitgliedsländer ausgeben kann – allerdings nur für solche Länder, deren Schuldenquote unter 60 % liegt. Beim Stabilitäts- und Wachstumspakt ist eine sinnvolle Verschärfung dahingehend notwendig, dass in Boomphasen zwingend Haushalsüberschüsse zu realisieren sind. Werden sie verfehlt, erfolgt eine deutliche automatische Kürzung von EUZuwendungen. Die Ankerwirkung von Haushaltsüberschüssen ist für den gesamten Zeitpfad der Defizitquoten wichtig. Die Schaffung einer EU-Ratingagentur ist umgehend auf den Weg zu bringen, die EU hat hier viel Zeit verloren. In Krisenzeiten ist schnelles, kluges Handeln gefordert. Worin besteht konkret der Ausweg aus dem möglichen Zerfall der Eurozone und letztlich der EU – ein drohendes Szenario für den Fall, dass die Club-Med-Länder gleichzeitig den Zugang zum Kapitalmarkt verlieren. Bevor eine solche Situation binnen weniger Jahre womöglich eintritt, sollte man dem Horrorszenario energisch entgegentreten: • Durch die Schaffung einer sorgfältig konstruierten EU-Schuldenagentur, die auf Euro denominierte Wertpapiere für alle Mitgliedsländer der Eurozone am Markt platziert, kann man die Situation nachhaltig stabilisieren. Eine EUSchuldenagentur kann man sich sinnvoll nur als Bestandteil einer stärker vergemeinschafteten Wirtschaftspolitik der Länder der Eurozone vorstellen. Auf der globalen Ebene ist eine EU-Bankenreform erwägenswert, die Kanadas Vorschlag aufgreift, wonach Bankschuldverschreibungen im Krisenfall automatisch in Eigenkapital umgewandelt werden. Banken mit schwachem Risikomanagement

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und hoher Risikoexposition könnten solche Umwandlungsanleihen nur mit einem relativ hohen Zinsaufschlag im Markt platzieren. Hiervon gehen wichtige Signale für den Kapitalmarkt aus, vorausgesetzt, dass die Bilanztransparenz wesentlich erhöht wird und Berichte zur Bankenprüfung den Aktionären automatisch weitergeleitet werden. Notwendig ist eine Stärkung des Kapitalmarktvertrauens und das erfordert eine Ergänzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Vor dem Hintergrund der bisherigen schlechten Erfahrungen mit dem Pakt müsste gelten: Länder der Eurozone müssten in Boomphasen zwingend einen mindestens einjährigen Budgetüberschuss erzielen. Bei einer solchen neuen Vorgabe vermeidet man in Verbindung mit der 3 %-Obergrenze bei der Neuverschuldungsquote ein ewiges Ansteigen der Schuldenquote, wobei hier die 60 % längerfristig beizubehalten sind. Notwendig ist, dass bei Verletzung gegen die Vorgabe eines zeitweiligen Haushaltsüberschusses automatisch eine Kürzung der EU-Mittelzuflüsse für das betreffende Land erfolgt. Die Kürzung von EU-Mitteln in einer Boomphase ist politisch durchsetzbar und setzt sinnvolle Anreize – anders als eine direkte Mittelkürzung in einer Rezessionsphase. Wird die 3 %-Marke außerhalb einer schweren Rezession überschritten, so ist ebenfalls eine EU-Mittelkürzung sinnvoll, die allerdings erst in einer Boomphase vollzogen werden sollte. Schuldenbegrenzungen via Verfassung könnte man in EU-Ländern verankern, sie sind stärker wirksam als Begrenzungen nur per Gesetz. Allerdings hat eine strukturelle Einschränkung des Spielraumes auf nationaler Ebene nur wirklich Sinn, wenn für starke Rezessionen fiskalpolitisch angemessene Expansionsspielräume auf nationaler Ebene oder auf supranationaler Ebene erhalten bleiben. Die Errichtung einer politisch unabhängigen europäischen Ratingagentur – z. B. in der Rechtsform einer Stiftung – ist unerlässlich und seit Jahren überfällig. Mehr Wettbewerb auf dem Ratingmarkt in Verbindung mit besseren Standards könnte deutlichere Kapitalmarktsignale senden. Das wäre ein wichtiger Beitrag zu mehr Stabilität in der EU und weltweit. Die Finanzierung der Ratingagenturen ist dabei durch ein zweistufiges Poolsystem zu ersetzen: Jeder Emittent zahlt nach Maßgabe des Marktanteils in einen Finanzierungspool ein, auf der zweiten Stufe erfolgt im Wettbewerb das Rating. Die Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und damit das Vermeiden von anhaltenden massiven Leistungsbilanzdefiziten ist wesentlich, um ein unkontrolliertes Anwachsen der Auslandsverschuldung bzw. der Staatsverschuldung in ausländischer Hand zu vermeiden. Die EU-Haushaltsüberwachung ist daher um ein Element des Kontrollierens von Leistungsbilanzdefiziten zu ergänzen. Alle Mitgliedsländer der Eurozone hätten hier künftig im Rahmen der vorzulegenden Konvergenzprogramme – gemäß modifiziertem Stabilitäts- und Wachstumspakt – Anpassungsprogramme vorzulegen. Als sehr problematisch muss gelten, wenn – wie bislang weithin doch üblich – Kreditausfallversicherungen (CDS) von Banken angeboten werden. CDS-Papiere sollten nur von einer klar vom Bankensektor abgegrenzten Versicherungswirtschaft angeboten werden können. Denn sonst kann das ernste Problem entstehen,

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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dass Banken Anleihen haben bzw. am Markt platzieren und nachfolgend verkaufen und dabei zugleich durch Kauf von CDS-Papieren auf den Konkurs des Emittenten spekulieren. Erwerber von CDS-Papieren sollte im Übrigen nur sein, wer in entsprechendem Umfang die entsprechenden Anleihen besitzt. Die Finanzmärkte sind endlich, den G20-Zielpunkten gemäß, zu reformieren, wobei eine bessere Bankenaufsicht und ein sinnvolleres Ratinggeschäft zu fordern sind. Wenn die EU weiter im Schlafmützentempo über eine europäische Ratingagentur diskutiert, wird die EU Geschichte sein, bevor die neueAgentur arbeiten kann. Zudem ist eine Volatilitätssteuer, bezogen auf die Eigenkapitalrendite von Finanzmarktanbietern, sinnvoll, damit diese einen längeren Zeithorizont annehmen, was mehr Stabilität bringt. Wenn die bislang zögerliche EU-Kommission und die EU-Mitgliedsländer nicht endlich eine realistische Politikstrategie im Umfeld einer historisch einmaligen internationalen Wirtschaftskrise entwickeln, werden die Eurozone und die EU auseinanderbrechen – mit sehr weitreichenden Negativfolgewirkungen für Politik und Wirtschaft in Europa bzw. der ganzen Welt. Ein großes Fragezeigen steht über allen Ländern mit hoher staatlicher Schuldenquote und zugleich hohem Anteil an Auslandsschulden. Denn hier drohen bei einem internationalen Vertrauensverlust rasch hohe Kapitalabflüsse. International hat Japan die höchste Schuldenquote, nämlich von rund 200 % zu Beginn 2010, aber der Anteil der Auslandsschulden relativ zum japanischen Bruttoinlandsprodukt dürfte weniger als 10 % betragen. Von daher und in Anbetracht geringer langfristiger Zinssätze von um die 1,5 % – die Zinsausgaben des Staates relativ zum Bruttoinlandsprodukt liegen also unter 4 % – ist Japan vorläufig als stabil einzuschätzen. Hingegen erreichten 2009 Griechenlands Zinsausgaben 6 % des Bruttoinlandsproduktes. Die Europäische Kommission und die Mitgliedsländer der Eurozone sollten dringend realistische bzw. mehr langfristige Anpassungsprogramme auf den Weg bringen. Das Vertrauen von Wählern einerseits und Marktteilnehmern andererseits lässt sich nur Gewinnen, wenn eine realistische und zugleich ursachenadäquate Therapie vorgenommen wird. Dabei ist zu Berücksichtigen, das etwa die Leistungspositionen der Länder der Eurozone recht unterschiedlich sind (Europäische Kommission 2010). Die massive Exportexpansionsstrategie Deutschlands ist im Übrigen eine Mitursache für hohe Leistungsbilanzdefizite von Club-Med-Ländern. Die EU steht vor gefährlichen historischen Herausforderungen. 4.1.2

Die EU als Transferunion?

Gerade in der deutschen Debatte zur Griechenland- und Eurokrise wird häufig behauptet, mit dem 110 Mrd.-Rettungspaket sei man auf dem Weg zur EUTransferunion. Damit behaupten die entsprechenden Kritiker, dass es Ländern wie Spanien, Portugal, Griechenland und einigen anderen am Ehrgeiz und der Fähigkeit mangele, die wirtschaftliche und fiskalische Entwicklung im eigenen Land vernünftig und eigenverantwortlich zu gestalten. Diese These ist nicht überzeugend, sie zeugt von einer gewissen Überheblichkeit und verkennt die Hauptproblematik der Politikkoordination in der EU bzw. der Eurozone. Es gibt ein ernstes Problem in

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Sachen nachhaltiger Fiskalpolitik am ehesten in Spanien, da die regionalen Autonomiekräfte auch Druck bedeuten, dass spanische Regionen budgetpolitisch mehr Autonomie erhalten, was zu steigenden Defizitquoten auf Regionalebene und damit auch erhöhter trendmäßiger nationaler Defizitquote führen könnte (man erinnere sich im Übrigen, dass die Argentinienkrise 2001 wesentlich aus einer unkontrollierter Defizitdynamik der Regionen herrührte). Die Zentrifugalkräfte Spaniens dürften sich paradoxerweise gerade wegen der EU-Erfolge bzw. der ökonomischen Konvergenzerfolge verstärken, da aus Sicht jeder einzelnen Region in Spanien eine Schwächung der Zentralebene ohne Nachteile zu bleiben scheint. Probleme entstehen allerdings auf der Ebene der Eurozone„ wenn nämlich zunehmend Länder die Defizitregeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes außer Kraft setzen. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Kohäsionsländer Spanien, Portugal, Irland und Griechenland hohe Summe aus EU-Budgettöpfen über viele Jahre erhalten haben, damit sie als Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von unter 90 % des EU-Durchschnitts ohne Probleme in der Währungsunion mitwirken können. Hier ist nun einerseits darauf hinzuweisen, dass man nicht sinnvoll einen ewigen Kohäsionsfonds schaffen kenn – hier steht ein EU-Hilfstopf für Anpassungsmaßnahmen über einen begrenzten Zeitraum zur Verfügung. Andererseits ist eben die transatlantische Bankenkrise ein historisches Schockereignis, das man kaum antizipieren konnte. Man kann davon ausgehen, dass kein Land der Eurozone naiv eine Transferunion herbeiführen will. Denn eine solche wird am Ende zerfallen, da auch wachsende EU-Integration den ökonomisch-politischen Nationalismus in Europa nicht eliminiert. Von daher muss man die Frage stellen, was notwendig ist, um langfristige realwirtschaftliche Konvergenz bzw. ökonomische Aufholprozesse der relativ armen Euroländer herbeizuführen. Hier ist nun darauf hinzuweisen, dass die Mittelmeerkohäsionsländer im für das Wirtschaftswachstum wichtigen Bereich der Informationsund Kommunikationstechnologie zu wenig Anstrengungen und Erfolge vorzuweisen haben – ihre Patentanmeldungen im IKT-Bereich sind zu wenig, ihre langfristige innovationsseitige Aufholdynamik insgesamt relativ schwach (Jungmittag: Beitrag in diesem Band und Jungmittag/Welfens, 2009). Hier gilt es seitens der EU bzw. der entsprechenden EU-Mitgliedsländer anzusetzen und hier sieht man nun Defizite im Lissabon-2010-Prozess – Fehler, die es bei der Agenda 2020 zu vermeiden gilt. Dass mehr langfristige Wachstumsdynamik in den EU-Ländern mit geringem ProKopf-Einkommen auch zur Stabilisierung der Schuldenquote beiträgt, ist natürlich ein wichtiger Aspekt, den man auch unter fiskalischer Nachhaltigkeit einordnen kann und der regelmäßiger Analyse bedarf. Auch die Europäische Zentralbank wird ein Interesse an realwirtschaftlicher Konvergenz in der EU bzw. der Eurozone haben, da bei Divergenz Zielkonflikte für die Geldpolitik entstehen werden – je mehr Euroländer sich Richtung Divergenz bzw. Zurückfallen beim Pro-Kopf-Einkommen entwickeln, desto größer vermutlich auch der Druck im EZB-Rat, von der bisherigen stabilitätspolitischen Orientierung abzuweichen. Darüber hinaus sind verfassungspolitische Absicherungen in den EU- bzw. Euromitgliedsländern dahingehen zu fordern, wie die langfristige Defizitdynamik zuverlässig eingegrenzt werden kann. Ohne eine energische parallele Anstrengung auf der nationalen Verfassungsebene wird man die

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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Problematik der Stabilität der Eurozone im Fiskalbereich kaum lösen können. Eine Transferunion lässt sich in der Eurozone bzw. der EU durchaus vermeiden, eine Zwangsläufigkeit der Eurointegration Richtung EU-Transferunion ist nicht gegeben.

4.2

Ökonomische Folgen der Bankenkrise aus der Sicht des Hybrid-Makromodells

In Sachen Analyse der Bankenkrise kommt man mit Standardmodellen kaum weiter, wobei zu beachten ist, dass solche Modelle auch noch im Herbst 2008 für 2009 auf keine Rezession in Europa hinwiesen – man lese nur die Oktoberausgabe des World Economic Outlook des IMF (2008), wo man für die Eurozone nur eine Wachstumsverlangsamung, aber keine Rezession prognostizierte. Reine keynesianische Nachfragemodelle haben ihre Defizite bzw. Probleme ebenso wie Modelle mit rationalen Erwartungen. Im Weiteren wird auf ein kompaktes Hybrid-Modell Bezug genommen (Welfens 2008), das geeignet ist, kurzfristige Nachfrageaspekte und langfristige Wachstumseffekte in konsistenter Weise zu betrachten, womit man analytisch wesentlich besser aufgestellt ist als in Standardmodellen. Zu berücksichtigen gilt es u. a. die folgenden Effekte der Bankenkrise: • Mit der Bankenkrise gingen riesige Vermögensverluste einher; bei gegebenem Vermögensziel der privaten Haushalte ist ein Anstieg der Sparquote zu erwarten. • Die vielen staatlichen Bankenrekapitalisierungen und diverse staatliche Garantien für Banken erhöhen die mittelfristige Neuverschuldungsquote und damit die Schuldenquote des Staates und daher den (erwarteten) Einkommensteuersatz. Das gilt umso mehr, als auch eine Reduzierung der Trendwachstumsrate zu befürchten ist – zumindest für einige Zeit: solange Risikokapital nur eingeschränkt bzw. nur zu erhöhten Kapitalkosten verfügbar ist, die wiederum die Normalisierung der Risikoprämien widerspiegeln. • Die Zerstörung des Produktionsfaktors Vertrauen gerade im Bankensektor bzw. im Interbankenmarkt – ein von Großbanken selbst verursachtes Problem – bedeutet faktisch auch die Zerstörung von Realkapital bzw. eine Reduzierung des Produktionspotenzials. Ein Teil des Bankensektors ist in ökonomischer Sicht tot und zudem sind viele Bankdienstleistungen als Vorleistungen für Unternehmen nur noch eingeschränkt bzw. zu erhöhten Preisen verfügbar. In jedem Fall ist eine höhere Abschreibungsrate bei Realkapital anzusetzen, da viele Unternehmen in Konkurs gehen bzw. gehen werden. Zugleich ist zu bedenken, dass ein Teil der sonst üblichen Reinvestitionen wegen der verbreiteten Erwartung einer erhöhten mittelfristigen Arbeitslosenquote bei den Unternehmen unterbleiben wird. • Zu beachten ist, dass die USA, die Eurozone, Großbritannien, die Schweiz und andere Länder mit einer sehr expansiven Geldpolitik die Finanzmärkte – mit funktionsunfähigen Interbankenmärkten kämpfend – ungewöhnlich umfassend mit Liquidität versorgt bzw. die Zinssätze nominal und real nach unten geschleust hat. Bei einer Fortdauer dieser Politik über mehrere Quartale droht schon die

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nächste Blase auf den globalen Finanzmärkten – insbesondere in Asien mit vielen Ländern, die faktisch an den US-Dollar gekoppelt sind, wird es zu Finanzmarktblasen bzw. sogenannten carry trades auf Dollarbasis kommen (carry trades gab es bislang gegenüber Japan, wo eine langjährige Nullzinspolitik der Zentralbank den Anreiz für Spekulanten bot, in Japan niedrigverzinsliche Kredite aufzunehmen, um in Hochzinsländern bzw. Ländern mit einer Börsenhausse zu spekulieren – immer in der Hoffnung, dass keine starke Aufwertung des Yen zustande komme, die die Rückzahlung der Yenkredite dann verteuert). Die entsprechenden Länder Asiens werden sich wohl nur mit Kapitalverkehrskontrollen gegen solche spekulativen Kapitalzuflüsse wehren können, die ein großes Instabilitätspotenzial für die Weltwirtschaft darstellen. Eine baldige Zinsnormalisierung in den USA und in der EU ist also anzumahnen. Zunächst ist jedenfalls kurzfristig von ungewöhnlich niedrigen Realzinssätzen in den OECD-Ländern auszugehen. • Die transatlantische Bankenkrise geht mit Relativpreisschocks bzw. einer entsprechenden Entwertung bestimmter Technologien einher: Ein Teil des akkumulierten Wissensbestandes ist abzuschreiben. Wie wirkt sich das aus? Auf diese und andere Fragen wird nachfolgend Antwort gegeben, die auf einem Wachstumsmodell und einem Hybrid-Makromodell beruht (Welfens 2003), in dem der gesamtwirtschaftliche Konsum als proportional zum Netto-Hybrid-Einkommen angesehen wird. Das Hybrid-Einkommen ist eine einfache Linearkombination von aktuellem Einkommen und erwarteten langfristigen Gleichgewichtseinkommen – letzteres wird einfach durch das langfristige Gleichgewichtseinkommen Y# eines neoklassischen Wachstumsmodells approximiert. Bei gegebener Bevölkerung L ist Y# = Ly#, wobei y# das langfristige (steady state) Pro-Kopf-Einkommen ist. Die gesamtwirtschaftliche Konsumnachfrage C = cYhybrid bzw. ergibt sich also durch Betrachtung des gewichteten aktuellen Einkommens Y und des gewichteten erwarteten langfristigen Einkommens Y#. In einem einfachen Modell für eine geschlossene Volkswirtschaft ist die gesamtwirtschaftliche Nachfrage einfach die Summe aus der Konsumnachfrage – also Faktor c (0 < c < 1) multipliziert mit dem Hybrideinkommen – plus der Bruttoinvestitionsnachfrage der Unternehmen plus der Staatsnachfrage (G). Die ökonomischen Auswirkungen der transatlantischen Bankenkrise sind nicht einfach zu erfassen. Immerhin kann man mit Blick auf die lange Frist die Aufmerksamkeit zunächst auf Wachstumsmodelle richten. Grundsätzlich kann man ein neoklassisches Wachstumsmodell betrachten, wobei als ingenieurmäßige gesamtwirtschaftliche Produktionsfunktion (mit Y für Bruttoinlandsprodukt) Y = K β (AL)1−β betrachtet wird. Hierbei liegt β zwischen 0 und 1, Produktionsfaktoren sind Kapital K, Arbeit L und arbeitsvermehrendes technisches Wissen A (es sei hier als mögliche theoretische Innovation angemerkt, dass man im Sinn einer hedonischen, also auch an Produktqualitätsaspekten ausgerichteten Preisniveaumessung bei Produktinnovationen v - mit dem Indikator v > 1 das „hedonische Realeinkommen“ als Y = vKβ (AL)1−β definieren kann. Allerdings sei von Produktinnovationsaspekten zunächst abgesehen). Im einfachen Wachstumsmodell wird angenommen, dass hier die gesamtwirtschaftliche Ersparnis S langfristig proportional zum verfügbaren Einkommen ist, wobei zugleich eine konstante Wachstumsrate der Bevölkerung (n) und eine konstante Wachstumsrate des

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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technischen Wissens (a) sowie eine gegebene Abschreibungsrate (δ) auf Realkapital besteht. Das langfristige Pro-Kopf-Einkommen auf Basis eines im Ausgangszeitpunkt t = 0 gegebenen Wissensbestandes ergibt sich unter Verwendung von τ für den Einkommensteuersatz und s für die Sparquote e für Euler-Zahl als Aus  sowie β/(1−β) at druck y# = [(s(1 − τ )/(n + a + δ)] A0 e . Indem man betrachtet, wie die Bankenkrise auf die einzelnen Parameter dieses Ausdrucks wirkt, erhält man nicht nur eine Information bezüglich der langfristigen Auswirkungen auf das gleichgewichtige Pro-Kopf-Einkommen y#. Vielmehr erhält man - mit θ (0 < θ < 1) als Gewichtungsfaktor für das langfristige Einkommen - im Hybrid-Makromodell auch wichtige Informationen über die mittelfristigen Einkommensauswirkungen, da Y = c(1 − θ)(1 − τ )Y + cθLy#/(1 + r) + Ibrutto + G. Zusätzlich wird eine Gleichgewichtsbedingung für den Geldmarkt formuliert (dabei wird in der Hybrid-Konsumfunktion das künftige Gleichgewichtseinkommen zur Vereinfachung mit (1 + r) abdiskontiert; es gilt zudem für die Bruttoinvestitionen Ibrutto = δK + Nettoinvestitionen. Letztere sind hier annahmegemäß proportional zur Differenz von Nettogrenzprodukt des Kapitals βY/K – δ und Realzins r). Damit kann man annähernd einige Negativeffekte bei der Entwicklung in der Krise bestimmen, wobei hier zunächst auf die Auswirkung der Bankenkrise auf das langfristige Niveau des Pro-Kopf-Einkommens im Wachstumsmodell abgestellt sei: 1. Nehmen wir zur Illustration an, dass vor der Krise die Sparquote 10 %, die Steuerquote 30 %, das Bevölkerungswachstum 0, die Fortschrittsrate (a) 4 %, die Abschreibungsrate (δ) 10 % und β = 1/3 sowie A0 = 40.000 € beträgt, dann beträgt der Niveauwert für den Wachstumspfad bzw. das Pro-Kopf-Einkommen 28.284 €. Wenn man davon ausgeht, dass sich nach der Krise die Sparquote als Folge der Vermögensverluste auf 0,105 und die Steuerquote von 0,30 auf 0,34 als Folge der zur Bankenrettung notwendigen staatlichen Bankenrekapitalisierungen bzw. notwendiger Steuersatzanhebungen erhöht sowie die Kapitalabschreibungsrate als Folge von Unternehmenskonkursen auf 0,11 ansteigt, dann kommt es zu einer Absenkung des Niveaus (€ 27.188) des Wachstumspfades um etwa 4 %. 2. Nimmt man zusätzlich an, dass die transatlantische Bankenkrise mit Schocks bei den relativen Preisen einhergeht, die auch bestehende Technologien teilweise entwerten bzw. A0 um 10 % absinken lassen, dann sinkt das Niveau des Wachstumspfades auf € 24.469 bzw. um weitere 10 % ab. 3. Nimmt man schließlich zusätzlich an, dass die Trendwachstumsrate von 4 auf 3 % absinkt, dann ergibt sich natürlich ein deutlich negativer Effekt – eben weil die Trendwachstumsrate abgesunken ist (etwa als Folge von Einschränkungen bei der Verfügbarkeit von Risikokapital). Allerdings ergibt sich eine verminderte Absenkung im Niveau des Wachstumspfades, da die Fortschrittsrate a ja auch im Nenner des Ausdrucks s(1 - τ )/(n + a + δ) vorkommt. 4. Nun kann man allerdings auch eine mittelfristige Wachstumsanalyse vornehmen, indem man letztlich davon ausgeht, dass sowohl Angebotseffekte nach Art des neoklassischen Wachstumsmodells als auch herkömmliche keynesianische Nachfrageeffekte eine Rolle spielen. Eine solches neueres Hybridmodell (Welfens 2008) stellt zunächst auf eine modifizierte Konsumhypothese ab, die in Analogie zu Friedmans Hypothese des permanenten – längerfristig erwarteten

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– Einkommens formuliert ist. Jedoch wird das „Hybrid-Einkommen“ als lineare Kombination des laufenden Einkommens und des via Realzinssatz r auf die Gegenwart diskontierten langfristigen Gleichgewichtseinkommens Y# bestimmt (Y# = gegebene Bevölkerungszahl L mal Steady-state-Pro-Kopf-Einkommen y# aus einem einfachen neoklassischen Wachstumsmodell; # steht für steady state bzw. langfristiges Gleichgewicht). Mittelfristige Analyse: Aus der mittelfristigen Gleichgewichtsbedingung für den Gütermarkt Y = c(1 − θ)(1 − τ )Y + cθLy#/(1 + r) + Ibrutto + G sieht man ohne weiteres, dass im Vergleich zum herkömmlichen keynesianischen Modell der Fiskalmultiplikator dY/dG kleiner ausfällt. Bei einer Nullzinspolitik – wie während der Bankenkrise in den USA und Großbritannien praktiziert – kann man die Bruttoinvestitionen als exogen ansehen (oder als von der Kreditvergabe der Banken bestimmt). Wenn man die Gleichgewichtsbedingung für den Geldmarkt mit M/P = hY – h’r formuliert – mit h und h’als positive Parameter – , dann ergibt sich (mit b > 0 als Parameter) mit einer Bruttoinvestitionsfunktion b (βY/K − δ − r) + δK nach einfachem Einsetzen von r = (hY − M/P) /h in die Gleichung für den Gütermarkt (Parameter b > 0): 1. Y = c(1 − θ )(1 − τ )Y + c(1 − r)(1 − τ )θLy# + b[βY/K − δ − (h/h )Y + M/(h P)] + δK   + G. Daraus ergibt sich der Fiskalmultiplikator 2. dY/dG = 1/ 1 − c(1 − θ)(1 − τ ) + bβY/K − bh/h . Da in einer erheblichen Unsicherheitsphase wie der transatlantischen Bankenkrise die Gewichtung des langfristigen Einkommens geringer ausfallen dürfte als in normalen Zeiten (θ sinkt also), steigt der kurzfristige Fiskalmultiplikator. Man beachte für t = 0, das für das langfristige Gleichgewichtseinkommen  eingesetzt wird y# = [s(1 − τ )/(n + a + δ)]β/(1−β) A0 . Also:   Y = c(1 − θ)(1 − τ )Y + c(1 − r)θ(1 − τ )L [s(1 − τ )/(n + a + δ)]β/(1−β) A0      + b βY/K − δ − h/h Y + M/ h P + δK + G

Der Term 1/(1 + r) wurde approximiert durch 1 − r. Daraus ergibt sich als annahmegemäß negativer Multiplikator (er ist u. a. positive Funktion der Sparquote und eine negative des technischen Fortschritts) für den Einkommensteuersatz τ :  dY =− dτ

c(1 −

1 r) θ LA0 1−β



s (1 − τ ) n+a+δ

β  1−β

1 − c(1 − θ) (1 − τ ) −

1 − c(1 − θ)(1 − τ ) − ⎧ β ⎨ s (1 − τ ) 1−β

⎫ ⎬

bβ bh +  K h

2

bh bβ +  K h

⎤ bM ⎣c(1 − r) θL A0 +  + δK + G⎦ c(1 − θ ) ⎭ hP ⎩ n+a+δ −  bh 2 bβ +  1 − c(1 − θ)(1 − τ ) − K h ⎡



A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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4.3 Wachstum, Globalisierung und Ungleichheit Die ökonomische Theorie zur internationalen Einkommensangleichung geht auf die beiden Ökonomen Heckscher und Ohlin zurück, die schon in den 20er Jahren argumentierten, dass die Öffnung von Ländern für den Außenhandel – gleiche Produktionstechnologien im In- und Ausland und Wettbewerb auf den Märkten vorausgesetzt – zu einer internationalen Angleichung der Pro-Kopf-Einkommen führt. Dies gilt unter der Annahme, dass die Produktionsfaktoren international nicht mobil sind. Der Angleichungsmechanismus für die Faktoreinkommen ist recht einfach und kann am Beispiel der Öffnung Chinas zur Weltwirtschaft seit 1978 gut verdeutlicht werden. Im Zwei-Länder-Modell mit Land I (EU oder OECD-Länder) und Land II (China) wird bei Betrachtung von nur zwei Güterarten und zwei Produktionsfaktoren, nämlich Kapital K und Arbeit L, die Kapitalausstattung pro Kopf bzw. die Kapitalintensität k (k: = K/L) im Land I größer als in Land II sein. Daher spezialisiert sich Land I auf kapitalintensive Güter. Dessen Produktion steigt nach Öffnung der Wirtschaft für den Außenhandel an und solche Güter werden von Land I exportiert. Land II wird sich verstärkt auf arbeitsintensiv hergestellte Güter spezialisieren, sodass Land II bzw. China solche Güter nach Öffnung für den Außenhandel exportiert. In den arbeitsintensiv hergestellten Gütern Chinas ist Arbeit relativ reichlich inkorporiert, sodass in Land I durch den Güterimport faktisch das Arbeitsangebot – unsichtbar – zunimmt. Damit wird Arbeit in Land I (mit im internationalen Vergleich hohem Pro-Kopf-Einkommen bzw. einer hohen Relation von Lohnsatz zu Zinssatz) allmählich relativ weniger knapp sein als vor Aufnahme des Außenhandels, sodass auch die Lohn-Zins-Relation bzw. die Faktorentgeltrelation für Arbeit zu Kapital sinken wird. Der Zins wird hier als Faktorentgelt für Kapital betrachtet. Umgekehrt wird der von Land II vorgenommene Import von kapitalintensiv hergestellten Gütern aus Land I in China (Land II) unsichtbar die Knappheitsrelation bei Kapital und Arbeit ändern; es ist unsichtbar nun mehr Kapital relativ zu Arbeit vorhanden und deshalb ist Arbeit relativ knapper als vor der Aufnahme von Außenhandel: Also steigt die Lohn-Zins-Relation in Land II an. Der Außenhandel führt also in Land II zu einem Anstieg der Lohn-Zins-Relation und in Land I (EU) zu einem Sinken der Lohn-Zins-Relation, bis schließlich diese Relation in beiden Ländern gleich hoch ist. Daraus ergibt sich dann längerfristig auch eine Angleichung der absoluten Lohnsätze bzw. der Bruttoarbeitskosten und der Zinssätze. Letztere gleichen sich auch durch internationalen Portfoliokapitalverkehr an. Man kann international in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts eine Angleichung der Pro-Kopf-Einkommen zwischen Nord und Süd feststellen (hierbei wird Afrika außer Acht gelassen, da hier Bürgerkriege, Malaria, eine hohe Aidsrate und andere regionale Sonderfaktoren eine Einbeziehung in die globale Analyse erschweren). Aber zugleich ist bemerkenswert: Im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts – bei erheblicher internationaler Mobilität vor allem des Produktionsfaktors Kapital – sind die Einkommensunterschiede innerhalb von Industrie- und Schwellenländern längerfristig gestiegen: Vor allem ist der Einkommensanteil der Qualifizierten relativ zu dem der ungelernten angestiegen. Hingegen haben sich die internationalen

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Einkommensunterschiede vermindert. Wie kann man den Befund erklären bzw. welche Einflüsse haben in einer realitätsnahen Betrachtung die Impulse aus: • Außenhandel, • Direktinvestitionen (Investitionen multinationaler Unternehmen im Ausland) und • Technologieentwicklung – sie kann vereinfachend über den Anteil der Informations- und Kommunikationstechnologie an der Wertschöpfung gemessen werden. Die Technologieentwicklung kann eine Art eingebaute Verzerrung bei der Struktur der Arbeitsnachfrage mit sich bringen, insbesondere kann ein wachsender IKT-Anteil zu einer erhöhten Nachfrage nach qualifizierten Arbeitnehmern führen. Aus theoretischer Sicht ist zu erwarten, dass verstärkter Außenhandel – im Zuge der Globalisierung – eine internationale Angleichung bei den Pro-Kopf-Einkommen begünstigt (wird im Inland – mit Y für Bruttoinlandsproduktion – eine Produktionsfunktion Y = K β L1−β betrachtet bzw. Y/L = (K/L)β und im Ausland entsprechend Y∗ /L* = (K*/L*)β∗ , wobei der Exponent β bzw. β* zwischen 0 und 1 liegt, dann ist die Verbindung zwischen Pro-Kopf-Einkommen Y/L und Kapitalintensität K/L offensichtlich). Einen ähnlichen Angleichungseffekt beim Pro-Kopf-Einkommen erwartet man in einer neoklassischen Sicht auch für Direktinvestitionen, von denen man üblicherweise annimmt, dass sie aus Ländern mit hohem Pro-Kopf-Einkommen bzw. hoher Kapitalintensität im Zuge einer internationalen Kapitalverkehrsliberalisierung in Länder mit geringem Pro-Kopf-Einkommen bzw. geringer Kapitalintensität fließen. Besteht allerdings nach Öffnung für freie Direktinvestitionen eine relativ hohe politische Risikoprämie zulasten des armen Landes, so kann Kapital durchaus aus den armen Ländern Richtung reiche Länder fließen. Während die neoklassische Analyse – bei Annahme international gleich verfügbarer Technologien – horizontale Direktinv estitionen (z. B. Autokonzern A erwirbt im Ausland Autokonzern A*) thematisiert, sind in der Realität vertikale Direktinvestitionen zunehmend gewichtig im Rahmen internationalen Offshorings geworden – die Produktion von technologisch einfachen Vorprodukten wird von Firmen aus OECD-Ländern in Schwellen- und Entwicklungsländer verlagert, was den Arbeitnehmern am Stammsitz der Firmen in den OECD-Ländern gestattet, sich verstärkt auf die besonders lukrativen Bereiche Forschung und Entwicklung sowie Marketing zu konzentrieren. Die technologische Heterogenität zwischen OECD-Ländern und anderen Ländern nimmt damit – im Gegensatz zu den Annahmen der Neoklassik – zu und damit können Direktinvestitionen zu steigenden internationalen Einkommensunterschieden ebenso beitragen wie zu steigenden Einkommensunterschieden innerhalb der Länder, wobei dieses Phänomen wiederum auf die strukturell verstärkte Nachfrage („skill bias“) nach Qualifizierten im Zuge der Expansion von Innovations- und Marketingaktivitäten zurückzuführen ist. In einzelnen Ländern haben sich Einkommensunterschiede vergrößert: Die ProKopf-Einkommen zwischen denen oben in der Einkommenspyramide und denen unten in der Pyramide haben sich merklich erhöht. Man kann Einkommensungleichheit in der Wirtschaftsstatistik durch den sogenannten Gini-Koeffizienten messen. Hingegen sind die internationalen Pro-Kopf-Unterschiede tendenziell klar gesunken,

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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sofern man Afrika als Sonderfall ausblendet. Für die steigenden Einkommensunterschiede innerhalb von Industrie- und Schwellenländern bieten sich im Wesentlichen vier Gründe an: 1. Der Einfluss der Globalisierung, und zwar besonders der Einfluss des Außenhandels – aus theoretischer Sicht ist zu erwarten, dass verstärkter Außenhandel in einem global liberalen Handelsregime zur Einkommensangleichung führt. 2. Der Einfluss der Globalisierung, und zwar in Form wachsenden Kapitalverkehrs; hier muss zwischen renditeorientierten internationalen Portfolioinvestitionen (z. B. Kauf von Staatsschuldtiteln ausländischer Staaten, Erwerb einer Minderheitsbeteiligung bei Unternehmen: maximaler Anteil 10 %) und unternehmerisch motivierten Direktinvestitionen – also Investitionen im Ausland durch multinationale Unternehmen (im Beteiligungsfall Anteil über 10 %) – unterschieden werden. 3. Der Einfluss des technischen Fortschritts: Nimmt durch die Art des technischen Fortschritts etwa die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitnehmern zu, so wird sich das Einkommen dieser Arbeitnehmergruppe relativ zu den Geringqualifizierten erhöhen. Das kann internationale und intranationale Verteilungen ändern. 4. Eine wichtige Frage, die selten gestellt wird, ist die nach einer Verbindung zwischen (1) oder (2) und (3): Die Expansion multinationaler Unternehmen etwa könnte mit einer Verstärkung einer bestimmten Art des technischen Fortschritts verbunden sein. In der empirischen Ungleichheitsanalyse von Jaumotte et al. (2008) werden die Fragen (1), (2) und (3) betrachtet, während die Frage (4) ausgeblendet wird. Die Befunde der Autoren zur Entwicklung der Ungleichheit besagen: • Der Einfluss des technischen Fortschritts ist größer als der Einfluss der Globalisierung (Zunahme von Außenhandel und Kapitalverkehr). Dabei wird in der empirischen Analyse der Autoren der technische Fortschritt durch die Produktion des innovationsstärksten Sektors, nämlich der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT), erfasst: Je größer die IKT-Produktion relativ zum Bruttoinlandsprodukt – also der Gesamtproduktion –, desto größer ist der technische Fortschritt. Der wirkt hier grundsätzlich so, dass die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitnehmern relativ ansteigt. Damit nimmt nun der Lohnsatz der qualifizierten Arbeitnehmer relativ zum Lohnsatz der Ungelernten zu. In diesem Sinn nimmt die Lohnungleichheit bzw. die ökonomische Ungleichheit in der Einkommenspyramide zu: Jedenfalls so lange, bis IKT-Anwendungen soweit standardisiert und vereinfach sind, dass man auch als Ungelernter leicht mit Computern bzw. Software umgehen kann. Da der IKT-Sektor auf Jahrzehnte noch sehr innovationsstark sein dürfte, bleibt wohl ein Vorteil für qualifizierte Arbeitnehmer auf viele Jahre bestehen. • Finanzglobalisierung hat die Einkommensunterschiede in den verschiedenen Ländern erhöht, wobei dies damit erklärt werden kann, dass erhöhte internationale Kapitalzuflüsse zugunsten jener Haushaltsgruppen wirken, die bereits hohe Einkommen bzw. Vermögenspositionen haben und damit entsprechend ausreichend

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Sicherheiten bei nationalen bzw. internationalen Kreditaufnahmen bieten können. Die empirischen Ergebnisse zeigen, dass verbesserter Zugang zu Bildung (und eine Verminderung des Agrarwertschöpfungsanteils) mit verminderter Ungleichheit einhergehen. Man kann hier hinzufügen, dass vermutlich Ungelernte insofern wenig von Finanzglobalisierung profitieren werden, als sie kaum Geldvermögen haben und Humankapital – ohnehin bei Ungelernten niedrig – keine gute Basis für Kreditaufnahme (Besicherung) ist. • Die Globalisierung im Sinne von Handelsintensivierung führt zu einer Verminderung der Einkommensungleichheit. Mehr Handel zwischen der EU und China etwa führt dazu, dass sich die Löhne in China erhöhen, die in der EU werden tendenziell sinken: Die internationalen Einkommensunterschiede vermindern sich also. In den EU-Ländern, in denen die Produktion im Sektor der Informationsund Kommunikationstechnologie aber zugleich zunimmt, steigt ja die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitnehmern, sodass deren Löhne weiterhin steigen dürften. Die Löhne der Ungelernten dürften auch unter dem wachsenden Handel mit China bzw. Asien leiden. Denn China bzw. asiatische Länder exportieren überwiegend relativ arbeitsintensiv hergestellte Güter bzw. Güter mit geringer oder mittlerer Technologieintensität Richtung Europa (und USA). Das führt bei den importkonkurrierenden EU-Herstellern dazu, dass die Preise entsprechender Produkte sinken und im Gefolge dessen werden auch die Lohnsätze in den entsprechenden Unternehmen unter Druck nach unten kommen. Wie lange hält vor allem der Druck aus China noch an? Etwa bis 2030, wenn nämlich die Alterung der chinesischen Arbeitnehmerschaft beschleunigt einsetzt und damit eine verstärkte Nachfrage chinesischer Unternehmen nach jungen qualifizierten bzw. qualifikationsfähigen Arbeitnehmern die Lohnsätze in China verstärkt nach oben treibt. Bis 2030 dürfte auch das landwirtschaftliche Arbeitskräftereservoir Chinas weitgehend aufgezehrt sein. Der Ungleichheitsdruck bei den Löhnen in Europa wird also nur für etwa zwei Jahrzehnte anhalten und für diese Übergangszeit sollte man sich vonseiten der Politik einerseits und der Tarifvertragsparteien andererseits etwas einfallen lassen. Infrage kommen hier verstärkte Ausbildungsanstrengungen bzw. eine steuerlich bei Arbeitnehmern und Arbeitgebern geförderte Weiterbildungsaktivität. Die in Deutschland seit den 90er Jahren erkennbare Tendenz, dass die Humankapitalintensität in den Betrieben sinkt, ist hier gerade das Gegenteil dessen, was zur Abmilderung des Ungleichheitsdrucks notwendig ist. Die Arbeitsagenturen sollten neuartige mehrmonatige Weiterbildungskonzepte in Verbindung mit Universitäten und anderen Bildungsträgern entwickeln – herkömmliche mehrjährige Fortbildungen zum Reisebürokaufmann sind kaum noch zur Verbesserung der Vermittlungschancen von Arbeitnehmern nützlich. Solche Weiterbildungsinitiativen werden sich nicht ohne Weiteres in einer alternden Gesellschaft umsetzen lassen, und ob es der Politik in einer solchen Gesellschaft gelingt, mehr Finanzressourcen in den Bildungssektor zu stecken, kann man mit Blick auf Deutschland bzw. die Mehrzahl der EU-Länder bezweifeln. Ein Selbstläufer ist eine umfassende Weiterbildungsinitiative jedenfalls nicht. • Der internationale Kapitalverkehr im Sinne der Finanzglobalisierung führt zu einem Anstieg der Einkommensungleichheit, wobei hier insbesondere

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Direktinvestitionen eine wichtige Rolle spielen. Diese Wirkung ist nicht ohne weiteres zu erklären, da aus ökonomischer Sicht Auslandsinvestitionen für das Zuflussland und das Quellenland vorteilhaft sind. Wenn allerdings – wie man aus theoretischer Sicht erwarten kann und auch praktisch sieht – der Zufluss von Auslandsdirektinvestitionen vor allem in technologieintensiven Branchen erfolgt, dann wird im Zuflussland die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitnehmern steigen. Dann tritt wiederum das relative Auseinanderlaufen der Löhne von qualifizierten Arbeitnehmern und Ungelernten ein. Es sei zunächst darauf hingewiesen, dass man aus den geschilderten Ungleichheitseffekten von Auslandsinvestitionen nicht ohne weiteres Argumente gegen Direktinvestitionen von multinationalen Unternehmen ableiten kann. Denn Direktinvestitionen sorgen u. a. über internationalen Technologietransfer und die Erhöhung der Kapitalausstattung pro Kopf im Gastland dafür, dass das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen ansteigt. Das Pro-Kopf-Einkommen steigt parallel zur durchschnittlichen Arbeitsproduktivität, die sich bei höherem Kapitalbestand pro Arbeitnehmer eben erhöht. Die vorgelegte Analyse besagt, dass Deutschland bzw. die EU eine besondere Strategie bis etwa 2030 braucht – bis nämlich die Löhne in China soweit angestiegen sein werden, dass durch das Zusammenspiel von Außenhandel, Direktinvestitionen und Expansion des Sektors der Informations- und Kommunikationstechnologie kein anhaltender Lohnsenkungsdruck bei Geringqualifizierten in Europa entsteht. Dem kann der Staat bzw. jeder einzelne Ungelernte durch Qualifizierungsanstrengungen begegnen, zudem ist seitens der staatlichen Innovationsförderung ein besonderer Fokus auf den IKT-Sektor zu legen, denn je höher die sektorale IKT-Kapitalintensität ist, desto höher die Produktivität und damit auch die Arbeitnehmerlohnsätze im betrachteten Sektor. Hier bestehen in Deutschland bzw. in der EU noch erhebliche Defizite. Schließlich kann man die Sozialbeitragssätze für Niedrigeinkommensbezieher für eine gewisse Zeit absenken, damit über reduzierte Arbeitskosten bei den Ungelernten deren Beschäftigungschancen verbessert werden.

4.4

G20-Aktivitäten statt G8

Eine Reihe von notwendigen Reformmaßnahmen ist in der Literatur vorgeschlagen worden (siehe u. a. De Larosière et al. 2008; Welfens 2009a, b). Zu den wichtigen Reformmaßnahmen zählen insbesondere (Welfens 2009b): • Einführung zweistufiger Bankenaufsichtssysteme in der EU, wobei man dem Beispiel der Telekomregulierung institutionell folgen könnte: Bei Großbanken – für die ein Too-big-to-fail-Problem gilt – ist eine konsistente länderübergreifende Regulierung unerlässlich. Die Arbeit der Ratingagenturen sollte künftig global nur noch zweistufig erfolgen bzw. Rating sollte als öffentliches Gut organisiert sein, wobei alle Wertpapieremittenten nach Marktanteil in einen Finanzierungspool einzahlen. Aus diesem wird dann via Ausschreibungsverfahren das Rating für

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einzelne Emissionen ermittelt, wobei Ratingagenturen hohen Standards genügen müssen. Durch dieses zweistufige Bezahlverfahren für Ratings wird der bisherige Interessenkonflikt vermieden, wonach das an Wertpapieremissionen interessierte Unternehmen indirekt Druck in Richtung zu gute Ratings ausübt. • Zu den unter Anreizaspekten höchst fragwürdigen Vorschlägen gehört die Idee, eine Bankenabgabe einzuführen: Daraus soll ein Fonds gespeist werden, der gegebenenfalls eines Tages erforderliche Rettungsaktionen für den Bankensektor finanzieren soll. Dies ist absurd, da hier nur ein Finanzpool aufgebaut wird, der als Einladung zum „moral hazard“ bzw. neuen Bankenkrisen verstanden wird. Die Strafe für grob fehlerhaftes Risikomanagement muss doch eher darin liegen, dass Vorstände ihre Jobs und einen Teil ihrer Pensionen verlieren und dass die entsprechenden Banken von besser gemanagten Finanzakteuren übernommen werden. Zu den Problemen in Deutschland und der EU gehört im Übrigen auch, dass Politiker sich häufig von Großbanken in Sachen Bankenreform beraten lassen. Welcher vernünftig denkende Mensch wird hier ernsthaft jenseits von Einzelfragen klugen Rat für die Wirtschaftspolitik erwarten? Überzogene kurzfristige Anspruchsrenditen von Banken sind unakzeptabel, zumal wenn hohen Eigenkapitalrenditen hohe „Verlustrenditen“ folgen. Anreize für Nachhaltigkeit im Bankensektor bzw. eine stärker längerfristige Orientierung der Bankmanager ist erstrebenswert und zwar durch Einführung einer Volatilitätssteuer bei der Eigenkapitalrendite von Banken (und anderen Finanzmarktanbietern). Eine „natürliche Eigenkapitalrenditeschwankung“ kann steuerfrei bleiben, ansonsten sollte eine hohe Renditeschwankung mit einer Zusatzbesteuerung einhergehen. Banken werden also nicht nur nach dem Gewinn, sondern auch nach der Renditevolatilität (Volatilität) besteuert, was Anreize gibt, über erzielbare realistische längerfristige Eigenkapitalrenditen nachzudenken. Reduzierte Varianz der – dann im Zeitablauf stabileren – Eigenkapitalrendite der Banken insgesamt bedeutet, dass der Bankensektor und damit auch die Volkswirtschaft insgesamt in der Wirtschaftsentwicklung dann stabiler ist. Die vorgeschlagene Varianzsteuer – technisch sollte sie an einer mehrjährigen Varianz ansetzen, um längerfristige Orientierung gewissermaßen doppelt zu fördern – reduziert die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne Banken auf der Jagd nach kurzfristig hohen Renditen übermäßige Risiken eingehen und damit auch das Bankensystem destabilisieren, also negative externe Effekte erzeugen. Möglicherweise kann im Interesse der Verhinderung einer prozyklischen Steuerwirkung in Rezessionsphasen die Volatilitätssteuer für maximal zwei Jahre ausgesetzt werden. Für das deutsche Steuersystem ist eine Volatilitätssteuer eine Innovation, der sich die Traditionalisten im Politikbetrieb wohl widersetzen werden. Es ist durchaus vorstellbar, dass eine Volatilitätssteuer in anderen OECD-Ländern eingeführt wird, denn sie setzt sinnvolle Anreize und erlaubt es zugleich, auf staatliche effizienz- bzw. innovationsfeindliche Mikrointerventionen – etwa in Gehaltsstrukturen bei Banken – zu verzichten. Eine Besteuerung der Varianz der Eigenkapitalrentabilität der Banken ist keineswegs automatisch mit einer größeren Steuerlast des Bankensektors verbunden, denn eine Anrechnung der Volatilitätssteuer bei der eigentlichen Gewinnbesteuerung ist

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denkbar. Im Übrigen wird der Bankensektor selbst von einem induzierten Mehr an Stabilität des Bankensektors und der langfristigen Wirtschaftsentwicklung profitieren. Wenn man Tab. 3 mit Zahlen für die drei Säulen des deutschen Bankensystems betrachtet, dann fällt zunächst auf, dass die Varianz der Eigenkapitalrendite bei den Privatbanken am größten ist. Hier kann man vermuten, dass in einigen Jahren auf der Jagd nach hohen Renditen ein Übermaß an Risiken eingegangen wurde, die zu einer JoJo-Entwicklung bzw. hoher Varianz der Renditen geführt haben. Die aufgeführten Varianzen (V) bzw. Ist-Varianzen wären natürlich im Fall einer Varianzbesteuerung tendenziell geringer, sodass man nachfolgend V als steuerbedingt verminderte Varianz betrachten kann, wobei man exemplarisch eine Elastizität von -1 (Erhöhung des Steuersatzes um 1 % führt zu einem Rückgang der Varianz um 1 %) betrachten kann; zudem wird hier eine „natürliche“, normale Varianz Vnat unbesteuert gelassen, was (mit T für Steuerschuld, τ Körperschaftsteuersatz,  für Gewinn, τ V für Varianzsteuersatz, V : = V − Vnat ) zu der folgenden Steuerformel für eine Bank j (der Index j wird nachfolgend unterdrückt) führt:   T = τ  + τ V V In .

(1)

Das Steueraufkommen T im Bankensektor ergibt sich also aus zwei Summanden: Dem ersten, der auf den Gewinn bezogen ist und einfach mit einem proportionalen Steuersatz den Periodengewinn  besteuert. Der zweite Summand richtet sich auf eine Besteuerung der Varianz; alternativ könnte man auch an den Variationskoeffizienten v denken, also die Relation von Standardabweichung (v ist eine dimensionslose Größe, denn sie ist die Relation aus der Wurzel der Summe der quadrierten Abweichungen vom Mittel zur durchschnittlichen Eigenkapitalrendite – um hier nicht autistischem Verhalten bei jeweils betrachteten einzelnen Großbanken Vorschub zu leisten, könnte man statt der durchschnittlichen Eigenkapitalrendite der betrachteten Bank vernünftigerweise die Durchschnittskapitalrendite aller Banken in den Nenner nehmen. Bemerkenswert ist an der obigen Steuerformel, dass der Grenzsteuersatz dT/d gegen τ geht für den Fall  → ∞, sodass tendenziell Größenvorteile von Banken durch die Besteuerung nicht wirklich beeinträchtigt werden). Es entsteht bei entsprechender Setzung des „Instabilitätsteuersatzes“ ein deutlicher Anreiz bei Finanzmarktakteuren, stärker langfristig zu denken. Im Übrigen bietet es sich an, eine solche Steuerformel nur auf Großbanken anzuwenden. Wenn eine Bank eine normale Volatilität realisiert, also V = 0, dann ist nur die übliche Körperschaftsteuerbelastung fällig. Aus technischen Gründen beginnt die Varianzbesteuerung erst ab einem Gewinn von einer Währungseinheit. Politisch brisant kann die Definition von V sein, da Lobbying dazu führen dürfte, dass die Banken letztlich eine unangemessen hohe natürliche Varianz bzw. Volatilität in die Gesetzesformulierung einfließen lassen. Indirekt ist auch der Gewinn über ln ein Anknüpfungspunkt der Varianzsteuer, denn einerseits soll ein aus unerwünscht hoher Varianz herrührender Übergewinn teilweise wegbesteuert werden, andererseits ist die Varianz als dimensionslose Größe nicht direkt als Steuerbasis geeignet. Da hier der natürliche Logarithmus in der Steuerformel verwendet wurde, wird dem Expansionsstreben der Banken keine unbillige Begrenzung auferlegt. Auch wenn

Tab. 3 Eigenkapitalrentabilität (1) nach wichtigen Bankengruppen in Deutschland (2). (Quelle: SVR 2008, S. 104, eigene Berechnungen zur Varianz)

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die politische Stimmung sich aus verständlichen Gründen 2008/2009 deutlich gegen die Banken gewendet hat, so ist doch zu bedenken, dass eine flächendeckende harte Regulierung gegenüber Banken nicht angemessen ist. Allerdings sind eben die Anreize und auch die Kontrolle gegenüber systemrelevanten Großbanken grundsätzlich neu zu justieren. Auf staatliche Eingriffe in Bonuszahlungsmodelle einzelner Banken wird man bei der vorgeschlagenen Varianzsteuer weitgehend verzichten können. Und das wäre wichtig, da sonst Innovationen und wirtschaftliche Freiheit im Bankensektor und auf den Finanzmärkten unnötig bzw. wachstumsschädlich beschränkt werden. In Sachen Bankenaufsicht strebt die Europäische Kommission (European Commission 2009b, S. 715f.) einige Veränderungen an, die auf dem Bericht von De Larosière et al. (2008) aufbauen: • Eingeführt werden soll ein European Systemic Risk Council (ESRC), wobei dies eine neue EU-Institution sein soll, die der Abschätzung von Systemrisiken dienen soll. • Hinzutreten soll ein robustes Netzwerk aus nationalen Finanzmarktaufsichtsbehörden in der EU (European System of Financial Supervisors: ESFS), das mit der europäischen Risikoabschätzungsbehörde ESRC zusammenarbeiten soll. Hier werden nun neue Gremien installiert, bei denen zunächst nicht erkennbar ist, wo der Nutzen liegen soll, und zudem muss man sich fragen, ob der Zuschnitt funktionsfähig ist: • Die Aufgaben des ESRC hat die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich bislang wahrgenommen, aber als die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in den Jahren vor der Bankenkrise warnend auf Fehlentwicklungen hinwies, wollten die EU-Zentralbanken in ihrer Mehrheit – auch unter dem Druck der US-Zentralbank – diese Analyse nicht gelten lassen. • Ein vernünftiger räumlicher Zuschnitt wäre die europäische Währungsunion, sodass man einen Euro-ESRC einerseits installieren sollte und andererseits einen wohl wenig funktionsfähigen EU-ESRC, in dem auch Großbritannien und andere Nichteuroländer beteiligt wären. • Mit Blick auf internationale Reformaufgaben gilt es, den in den USA offenbar üblichen Regelverstößen im US-Finanzmarkt und damit Ineffizienzen im globalen Finanzmarkt entgegenzuwirken: Die Fülle der in den USA – zum wiederholten Mal – in der Kritik stehenden Insidergeschäfte (z. B. Galleon-Hedgefondsskandal) bedeutet, dass die Theorie effizienter Finanzmärkte nicht gilt. Über Insidergeschäfte findet eine regelwidrige Umverteilung von Einkommen statt und zudem werden unter Verletzung von Prinzipien der Chancengleichheit die Anspruchsrenditen im Kapitalmarkt bzw. in der Wirtschaft hochgeschraubt. Diese Verzerrungen bedeuten zudem Ineffizienzen und nationale sowie internationale Instabilitätsrisiken, also erhöhte negative externe Effekte, die ihrer ökonomischen Logik zufolge eigentlich nach einer EU-Kapitalexportsteuer für US-Anlagen verlangen. Die erhöhten Renditeforderungen in den USA haben OECD-weit den Druck auf Arbeitnehmer erhöht, quasi kostenlos höhere Arbeitsstunden zu leisten, damit die

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Kapitalrenditen dann auf das an der Wall Street bzw. den EU-Kapitalmärkten geforderte Niveau hochgeschraubt werden können. Kapitalmärkte speziell und Märkte insgesamt sind in einer Eucken-Rawls-Brundlandt-Sicht keine Veranstaltungen, damit durch Externalitäten wesentlich bedingte Ineffizienzen und undurchsichtige Umverteilungseffekte von unten nach oben zustande kommen. Vielmehr soll aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger in einem Rechtsstaat in Marktwirtschaft und Demokratie eine Wirtschaftsordnung gelten, die in einem funktionsfähigen Wettbewerb – bei makroökonomischer Stabilität und nachhaltigem Wachstum – wettbewerbsgerechte Markteinkommen erzeugt und in einem beschränkten Umfang politisch definierte Umverteilungen zustande kommen lässt. Die von der rot-grünen Regierung und auch die von der großen Koalition zugunsten einer höheren privaten Altersvorsorge gestellten Weichen sind durch die transatlantische Bankenkrise unterminiert worden, was problematisch ist: Eine Studie von Allensbach und der Deutschen Postbank (2009) hat ergeben, dass angesichts der instabilen internationalen Finanzmärkte bzw. der gewachsenen Vertrauenskrise – sie betrifft vor allem private Großbanken – die Bereitschaft der privaten Haushalte, selbst verstärkt für die Alterssicherung zu sparen, in Deutschland gesunken ist. Dies könnte das längerfristige Wirtschaftswachstum abschwächen, die mühsamen Reformschritte hin zu mehr privater Altersvorsorge werden dadurch unterminiert. Funktionsfähige Kapitalmärkte – mit Wettbewerb im Bankensektor – und kluge effektive und effiziente Regulierungen der Finanzmarktakteure sind unverzichtbar für Stabilität und Wachstum. Zu den positiven Wachstumsimpulsen in Deutschland und der EU könnte allerdings ein verstärkter Strukturwandel beitragen, der auch im Einklang mit ökonomischen und sozialen Erfordernissen steht. Dieser anhaltende Strukturwandel wird u. a. durch die EU-Osterweiterung und die Globalisierung sowie die Innovationsdynamik angetrieben. Dabei spielt die Informations- und Kommunikationstechnologie eine wichtige Rolle für Innovationen. Mit Blick auf Deutschland ist allerdings bedenklich, dass nun der Anteil von IKT am nominalen Bruttoinlandsprodukt im OECD-Vergleich zur Mitte der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts unterdurchschnittlich ist – das kann man positiv deuten als noch mobilisierbares Restpotenzial, das etwa via durchdachte IKT-Clusterpolitik von EU, Bund und Ländern in Deutschland mobilisiert werden könnte (Welfens 2010).

5 Wachstumspolitik dank Mobilisierung von Wachstumsreserven Staatliche Wachstumspolitik umfasst grundsätzlich sechs Bereiche, sofern man auf das Konzept einer gesamtwirtschaftlichen Produktionsfunktion mit den Produktionsfaktoren Kapital, Arbeit, Wissen und Vertrauen sowie Realkasse – definiert etwa als das Verhältnis von Geldmenge M1 zum Preisniveau – abstellt:

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• Kapitalakkumulation bzw. Ersparnisbildung: Bei der Kapitalakkumulation kann in besonderer Weise auf die Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologie Bezug genommen werden. • Beschäftigungsquote und Humankapitalentwicklung: Hier kann man eine ungeregelte Überexpansion des Finanzsektors als Problem betrachten, zumal etwa die besten Physiker und Mathematiker hier quasi verschwinden. • Inländische Wissensentwicklung bzw. Patentanmeldungen: Hierbei spielt für die Wissensdynamik auch die Diffusion von Wissen – etwa via Internet – eine wichtige Rolle; der IKT-Sektor ist unverändert außerordentlich dynamisch. • Ausländische Wissensentwicklung bzw. internationale Wissensübertragungseffekte: Zu beachten ist, dass die inländische Wissensentwicklung gegebenenfalls mit der ausländischen Wissensentwicklung über bestimmte Mechanismen – wie technologieintensive Güterexporte und -importe sowie Direktinvestitionen – verbunden sein kann. • Reale Geldmengenentwicklung, wobei hier Geld als Produktionsfaktor betrachtet wird: Die Geldnachfrage kann analytisch gegebenenfalls den privaten Haushalten zugeordnet werden, deren Verwendung der Geldmenge zu Tauschzwecken auf Gütermärkten kann allerdings als positiver externer Effekt für die Güterproduktion betrachtet werden, da die Geldverwendung mit der Einsparung von Transaktionsund Informationskosten einhergeht. • Institutionelles Kapital, wobei dies eine Art immaterielles Kapital ist, das die relevanten Regeln und Institutionen bzw. die von ihnen ausgehenden produktionsrelevanten Vertrauenseffekte beinhaltet. In der Bankenkrise ist international Vertrauen zerstört worden, was die Marktwirtschaft schwächt. Es sind von daher Maßnahmen zur Vertrauensbildung notwendig. Hier sind auch Schritte zur Wiederherstellung des Vertrauens auf den Interbankenmärkten notwendig. Banken mit umfassender Bilanztransparenz bzw. Verzicht auf außerbilanziell aktive Zweckgesellschaften sollten bevorzugt von der EZB Zentralbankkredite erhalten. Vertrauen ist unerlässlich für das Kreditgeschäft bzw. für Investitionen. Im gesamtwirtschaftlichen QUEST-Modell der Europäischen Kommission fällt der Rückgang beim langfristigen Wirtschaftswachstum etwas geringer aus als bisher angegeben, falls es zur Beseitigung von Arbeitsmarktrigiditäten bzw. zu mehr Flexibilisierung in der EU kommt. Was Deutschland angeht, so kann man nach den Arbeitsmarktreformen und der Flexibilisierung sowie den Arbeitszeitverlängerungen unter der rot-grünen Koalition und der großen Koalition von einem gewissen Sättigungsgrad im Bereich der Arbeitsmarktlockerung sprechen; in Teilbereichen auch von einer Überflexibilisierung, die sich makroökonomisch in einem erhöhten Einkommensunsicherheitsgrad bzw. subjektiven Einkommensrisiko zeigt. In einem Standard-zwei-Periodenmodell lässt sich zeigen, dass eine Erhöhung der Einkommensunsicherheit in der Gegenwart zu einer Reduzierung der Konsumausgaben in Gegenwart und Zukunft führt. Daraus wiederum ergeben sich dann negative Multiplikator- und Akzeleratoreffekte, die den Aufschwung dämpfen. Diese Einschätzung bedeutet keineswegs, dass es nicht in Teilbereichen des Arbeitsmarktes fragwürdige Rigiditäten und arbeitsmarktrechtliche Belastungen gibt, die letztlich

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beschäftigungsfeindliche Auswirkungen auf bestimmte Gruppen haben (man denke an die über 50-Jährgen). Ein wesentliches Problem wird in der alternden Gesellschaft weiter an Bedeutung zunehmen, nämlich der Widerspruch zwischen altersabhängiger Wertproduktivität eines Arbeitnehmers und den Arbeitskosten, die sich aus dem Bruttolohn plus Sozialversicherungsbeiträge plus Lohnnebenkosten zusammensetzen. Hier ist zu erwägen, einen zeitkonischen Sozialversicherungsbeitragssatz für die Bereiche Renten- und Krankenversicherung einzuführen, sodass in den Berufsanfangsjahren – mit relativ geringer Produktivität – der Beitragssatz niedriger ist als in der mittleren Lebensphase mit besonders hoher Produktivität. Der Beitragssatz im letzten Drittel der Erwerbsphase dürfte dann sinnvollerweise wieder relativ gering sein. Auch hier kann man mit relativ einfachen Reformschritten Impulse für mehr Beschäftigung und letztlich auch ein höheres Bruttoinlandsprodukt bzw. mehr Beschäftigung geben. Bei der Arbeitslosenversicherung ist an diverse Reformen zu denken, um vernünftige Anreize für den Niedriglohnbereich zu geben (Steiner 2009). Die Debatte um eine altersabhängige Bezugszeit der Arbeitslosenversicherung wird weitergehen, denn sie ist auch aus ökonomischen Gründen nicht einfach von der Hand zu weisen. Man kann durchaus argumentieren, dass ältere Arbeitnehmer, die längerfristig nicht arbeitslos – jenseits einer Bagatellzeit – waren, entweder geringere Beitragssätze zahlen sollten oder wahlweise längere Bezugszeiten von Arbeitslosengeld realisieren können sollten. Genau eine solche Regelung kann man sich als vernünftigen Versicherungskontrakt vorstellen. Schließlich ist es auch in der Haftpflichtversicherung bei Pkw so, dass man in Abhängigkeit von den Schadensfreiheitsjahren einen geringeren Beitragssatz hat, denn die Versicherung geht davon aus, dass mit erfolgreicher unfallfreier Fahrererfahrung die Unfallwahrscheinlichkeit sinkt. So sehr man bei jugendlichen Berufseinsteigern auf angemessene Anfangsgehälter und hohe Flexibilität setzen mag, so sehr kann sich fragen, ob ein durchgehend erhöhter Flexibilisierungsdruck über alleAltersgruppen ökonomisch sinnvoll ist. Was die Debatte um die Hartz-IV-Empfänger angeht, so darf man sich fragen, inwieweit hier nicht doch eine teilweise Rückkehr zu Vor-Hartz-Regelungen erwägenswert ist, da man sonst eben – wie bei Hartz IV – arbeitslose ältere Arbeitnehmer mit Jahrzehnten von Erwerbsarbeit und Beitragszahlungen mit jugendlichen Arbeitslosen in einen Topf wirft: Eine Regelung, die von einem hohen Anteil von Arbeitnehmern als unfair eingestuft wird. Im Übrigen wird man davon ausgehen müssen, dass die anhaltende Globalisierung – dies beinhaltet auch das weitere Vordringen Chinas auf die Weltmärkte – im Hochlohnland Deutschland den Druck erhöhen wird, dass sich die deutsche Wirtschaft verstärkt auf wissens- bzw. innovationsstarke Gütergruppen spezialisiert. Wachstumspolitik In der deutschen und europäischen Wirtschaftspolitik herrscht Konsens, dass die Überwindung der Bankenkrise und eine langfristig angelegte Wachstumspolitik vordringliche Ziele der Politik sind. Zudem besteht ein weitgehender Konsens, dass es hier wie bei der Energie- und Umweltpolitik um langfristige Ziele geht: • Nachhaltigkeit ist ein gemeinsamer Nenner für Bankenstabilisierung, Energiebzw. Umweltpolitik und Wachstumspolitik im engeren Sinne.

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• Wachstumspolitik setzt analytisch gesamtwirtschaftlich zunächst auf der Angebotsseite an, nämlich bei Anreizen, mehr Produktion durch effizienten Einsatz der Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital, Wissen und Energie bzw. Umwelt rentabel zu machen. • Wachstumspolitik setzt auch bei Wettbewerb, Strukturwandel und Ordnungspolitik an: In der realen Wirtschaft mit ihrer Vielzahl von Sektoren läuft in Hochlohnländern mit technischem Fortschritt idealerweise ein Strukturwandel von Sektoren mit geringer Produktivität hin zu solchen mit steigender Produktivität – genauer Grenzwertproduktivität – ab. Der Strukturwandel hat in zwischen 1990 und 2005 z. B. in Deutschland zu einem Anstieg des Wertschöpfungsanteils des Sektors der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) geführt. • Hier besteht insofern bei IKT ein Problem, als der IKT-Beitrag unterschätzt wird, da man in Politik und Öffentlichkeit meist auf die Relation von nominaler Wertschöpfung zum nominalen Bruttoinlandsprodukt schaut. Da aber die Preise im IKT-Sektor absolut gesehen im Zeitablauf fallen, ist klar, dass der Anteilswert bei Berechnung auf Basis konstanter Preise im Zeitablauf viel stärker steigt als in nominaler Rechnung. • Ein grundlegendes Problem besteht auch dahingehend, dass bei fehlender Internalisierung externer Effekte auch Wettbewerb nicht zu einer optimalen Ressourcenallokation führen wird. Mit dem Anstieg des realen IKT-Anteils an der Wertschöpfung wächst nun gerade ein Sektor langfristig in den OECD-Ländern stark, der nach Einschätzung der Europäischen Kommission der innovationsstärkste überhaupt ist. Der IKT-Sektor wiederum sieht sich im bisher in Deutschland dominant praktizierten System der Innovationsförderung via Beihilfen einer deutlichen Unterförderung gegenüber, da viele innovative IKT-Unternehmen zu den kleinen und mittelständischen Firmen zählen. Das bankendominierte Finanzsystem ist zudem nachteilig, wenn es um die Gründungsfinanzierung gerade im IKT-Sektor geht, der kaum verwertbare dingliche Sicherheiten – sprich Immobilien und Maschinen mit stabilen Preisen – anzubieten weiß. Der im EU-Vergleich große Rückstand Deutschlands beim Risikokapital macht sich daher in besonderer Weise in einer IKT-Gründerlücke bemerkbar. Es ergibt von daher auch keinen rechten Sinn, einfach Deutschland und Großbritannien mit Blick etwa auf die Größe des IKT-Sektors zu vergleichen und festzustellen – wie das IFO-Institut in einer jüngeren Studie –, dass der Anteil des IKT-Sektors an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung im internationalen Vergleich als normal gelten könne. Umgekehrt wird ein Schuh draus: Wenn der IKT-Sektor Deutschlands eine normale Größe (mit Internalisierung der externen Effekte) hätte – hypothetisch also auch gerechnet zu Gründungsförderkonditionen Großbritanniens –, dann hätten wir eine andere Wirtschaftsstruktur und ein höheres Wirtschaftswachstum. • Angesichts der zunehmenden Bedeutung der Mobiltelefonie und des mobilen Internetzugangs ist die Einführung eines mobilen breitbandigen Universaldienstes anzuraten – damit fördert der Staat positive externe Effekte in der digital mobil vernetzten Wissensgesellschaft und er trägt zur „digitalen Chancengleichheit“ bei. Dieser Universaldienst könnte auch EU-weit definiert werden und könnte dann einen Einheitstarif im Raum für mobile IP-Telefonie bzw. Internetnutzung haben.

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Dort, wo der Staat positive externe Effekte übermäßig fördert – wie bei der Fotovoltaik bzw. beim Erneuerbare Energiengesetz – entstehen Ineffizienzen bzw. Wachstumsverluste. Die beim CO2 -Zertifikatehandel in Deutschland seit Jahren üblichen Ausnahmegenehmigungen für energieintensive Sektoren sorgen dafür, dass ausgerechnet jene Sektoren mit vermutlich leicht mobilisierbaren CO2 -Minderungsmöglichkeiten unverhältnismäßig schwach zu Innovationen und klimaintelligenten Investitionen motiviert werden. Klepper und Peterson (2006) berechneten, dass bei effizienten Vermeidungsanstrengungen mit 0,7 % des Bruttoinlandsproduktes als Wachstumsverlust in Sachen Klimaschutz zu rechnen ist. Hingegen hat die ineffiziente Politikstrategie beim Nationalen Allokationsplan I mit 2,5 % einen deutlich höheren Wachstumsverlust verursacht. Beim Nationalen Allokationsplan II der großen Koalition ist die Sache nicht besser geworden und man kann gespannt sein, welche Klimapolitik in Deutschland bis 2012 und darüber hinaus verfolgt wird. Grundsätzlich kann man davon ausgehen, dass in Sachen Klimapolitik durch Beachtung der bekannten ökonomischen Optimalitätskriterien – die Grenzvermeidungskosten für alle Sektoren müssen gleich sein – also fast 2 % des Bruttoinlandsproduktes oder rund 50 Mrd. € zu gewinnen sind. • Quasi spiegelbildlich wie der Solarstrom aus marktwirtschaftlicher Sicht z. T. übermäßig über Jahre staatlich gefördert wurde, gibt es beim Atomstrom nichtinternalisierte negative externe Effekte bzw. ungedeckte langfristige Entsorgungskosten und eine enorme Unterversicherung. Wenn Atomkraftwerke ihre Betriebsrisiken ähnlich wie ein Industriebetrieb normal am Markt versichern müssten, wäre dies – so die lange bekannten Berechnungen von Ewers und Rennings (1992) – das Aus des Atomstroms im Marktsystem. Kohlekraftwerke wiederum sind wegen ihrer CO2 -Emissionen bedenklich, sind aber wie der Atomstrom angeblich im Grundlastbereich unersetzlich. Diese Behauptung ist seit der beginnenden Entwicklung von Smart Grids unhaltbar, also softwaregesteuerter Übertragungs- und Verteilersysteme mit Stromeinspeisung in zwei Richtungen, für deren Expansion dasAutoland Bundesrepublik gerade im Kontext der verstärkten Nutzung von Elektroautos exzellente Perspektiven haben dürfte. • Der Sektor der Informations- und Kommunikationstechnologie erzeugt erhebliche positive externe Effekte und wird einerseits in den relevanten Teilsektoren bislang kaum entsprechend durch staatliche Innovationsförderung belohnt. Andererseits hat der Staat mit der Liberalisierung und Regulierung des Telekomsektors – dank EU-Initiativen – zu mehr Wettbewerb und damit Preissenkungen sowie Innovationen angereizt. Mit dem Übergang zu IP-basierten NGN-Netzen, also solchen auf Basis des Internetprotokolls, zieht eine neue Technologie via Netzausbau bzw. -umbau ein. Hier ist sicherzustellen, dass nicht durch Überregulierung Investitions- und Innovationsanreize geschwächt werden. Eine einfache Übertragung der bisherigen Zugangsregulierung für Wettbewerber des Ex-Monopolisten auf das NGN wäre problematisch, beim Innovationswettbewerb verbietet sich eine Diskriminierung eines Großen ebenso wie die eines Kleinen im Markt. Im Übrigen ist auch an eine Regionalisierung der Deregulierung zu denken.

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• Die Informations- und Kommunikationstechnologie ist einer der schnell wachsenden Sektoren in den OECD-Ländern – mit Verdopplung des Wertschöpfungsanteils auf 10 % zwischen 1990 und 2000 in Deutschland (auf Basis von Preisen von 1995) –, wobei eine besonders hohe längerfristige reale Innovationsdynamik vorliegt (Welfens et al. 2004; European Commission 2005). Die Messmethode der Europäischen Kommission ist dabei breiter angelegt als bei der OECD, wo man in einer früheren Studie auf die Patentanmeldungen bzw. Ausgaben für Forschung und Entwicklung in den relevanten Sektoren abstellte (OECD 2000). Innovationen im IKT-Sektor fördern Neuerungen in praktisch allen Branchen – von Fahrzeugbau über Maschinenbau bis zum Handel (z. B. RFID). Die staatliche F-und-E-Förderung im IKT-Bereich ist nach Bitkom-Angaben in Deutschland (bei 431 Mio. € 2004) relativ zum Bruttoinlandsprodukt sehr gering, nämlich nur 0,02 %. Demgegenüber liegt die EU bei 0,04 %, Finnland, Ungarn und die Slowakische Republik sogar bei 0,09, 0,23 bzw. 0,66 % (Bitkom 2007, S. 154). Man darf davon ausgehen, dass die IKT-Förderung die Größe der positiven externen Effekte des IKT-Sektors nicht angemessen abbildet, der laut EU-Kommission unter allen Sektoren 2005 der innovationsstärkste war. Zudem kann im breiteren Bezug auf den gesamten IKT-Sektor festgestellt werden, dass der Anteil der vonseiten des privaten Sektors aufgewendeten IKT-Ausgaben für Forschung und Entwicklung – relativ zum Bruttoinlandsprodukt gemessen – in Korea 2005 schon bei 1,3, in Japan bei 0,8 und in den USA bei 0,6 % lag. Die Werte für die EU und Australien lagen hingegen bei nur 0,3 bzw. 0,2 % (JRC 2009). Gerade die EU hat also schwach dimensionierte IKT-Ausgabenanteile für Innovation im Wirtschaftsbereich. Dabei ist festzustellen, dass die EU auch 2010 von ihrem selbstgesteckten Ziel, bei den Gesamtausgaben (inklusive staatlicher Ausgaben) für Forschung und Entwicklung relativ zum Bruttoinlandsprodukt die 3 %-Marke der EU-LissabonAgenda erreichen zu wollen, deutlich entfernt bleiben wird. Deutschland liegt voraussichtlich 2009/2010 nicht einmal bei 2,8 %. Dabei dürften technologieorientierte Neugründungen zugleich wegen der Bankenkrise noch schwerer werden als bisher. Es ist durchaus zu erwägen, eine neue – staatlich regulierte – Börse für junge Unternehmen anzuschieben. Die Wirtschaft allein, so die bitteren Erfahrungen mit dem schnellen Untergang des neuen Marktes, ist offenbar dazu nicht vernünftig in der Lage.

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Kapitalmarktperspektiven und Sozialpolitik in der alternden Gesellschaft

In einer alternden Gesellschaft ist es wünschenswert, dass das Ausmaß der privaten Altersvorsorge bzw. entsprechende Sparaktivitäten verstärkt entfaltet werden. Hier erweist sich die Bankenkrise als neue Blockade, die seitens der Politik sehr ernst zu nehmen ist – bei vermindertem Vertrauen der privaten Haushalte ins Bankensystem

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wird es kaum zu einem entsprechenden Anstieg der Sparaktivitäten kommen. In der alternden Gesellschaft steigen dann zwangsläufig die Sozialabgabenquoten, was eine Erhöhung der Arbeitskosten und damit einen Verlust an Jobs bzw. eine höhere Arbeitslosenquote ergibt. Das kann aber nicht im Sinn der Sicherung von Wachstum und Vollbeschäftigung bei Preisniveaustabilität sein. Die hohe Zahl von Hartz-IVEmpfängern in Deutschland, nämlich über 5 Mio. Menschen 2009, steht wiederum für ein spezifisch deutsches Problem der Sozialpolitik. Die große Koalition hat mit den Hartz-IV-Reformen einerseits die Arbeitsmarktverwaltung modernisiert, andererseits hat man eine riesige Gruppe von Transferempfängern geschaffen, wobei auch Familien und Alleinerziehende auf sehr niedrigem materiellen Niveau leben – Kinder, die in einem solchen Milieu aufwachsen, haben erheblichen Chancennachteile und unter einem Teil der Hauptschüler gilt die Zielsetzung Hartz-IV-Empfänger als ernsthafter Berufswunsch. Eine stärker differenzierte Lösung ist hier erwägenswert: • Keinerlei Hartz IV für Berufsanfänger bzw. Beitragszahler mit weniger als eine Dekade sozialversicherungspflichtiger Arbeit; diese können grundsätzlich nur bei nachhaltiger Arbeitsaufnahme einen staatlichen Zuschuss zur Lebenshilfe erhalten – wenn bestimmte Einkommensgrenzen unterschritten werden. Der Einstieg ins Arbeitsleben wird durch die Hartz-IV-Regeln teilweise im Zuge falscher Anreize erschwert. • Die Regelleistungen sollten für Arbeitnehmer mit langjähriger Beitragszahlung grundsätzlich höher als für Arbeitnehmer mit kurzfristiger Beitragszahlung zur Sozialversicherung sein. Diese Regel dient dazu, die Arbeitsneigung potenzieller Hartz-IV-Empfänger zu erhöhen. Angemessene Mindestlöhne könnten in einem begrenzten Umfang im Sektor der nichthandelsfähigen Güter den Arbeitsanreiz erhöhen, wobei man zugleich Qualifizierungsanreize mindert – dies ist problematisch. Im Übrigen läuft man bei allgemeiner Einführung von Mindestlöhnen Gefahr, dass man die Jugendarbeitslosigkeit bzw. die Arbeitslosenquote von Geringqualifizierten deutlich erhöht. Hier ist Frankreich ein warnendes Beispiel, das seit Jahren – bei hohen Mindestlöhnen – eine der höchsten Jugendarbeitslosenquoten hat, mit der Folge des Entstehens erheblicher sozialer Brennpunkte in vielen Großstädten. Im Bereich der handelsfähigen Güter bedeutet die Einführung von Mindestlöhnen oberhalb der (Grenz-)Produktivität der Arbeitnehmer, dass wegen der großen internationalen Konkurrenz zahlreiche Arbeitsplätze entfallen werden. Zugleich ist zu bedenken, dass eine Strategie der Lohnsenkung für das Innovationsland Deutschland unzweckmäßig ist, da Unternehmensführungen in der Erwartung sinkender Reallöhne verstärkt auf Lohnkostensenkung und weniger als möglich auf Produkt- und Prozessinnovationen setzen werden. Bei Geringverdienern sollte der Staat einen Zuschuss zur Sozialversicherung leisten und dadurch die Beschäftigungschancen von Geringqualifizierten erhöhen. Die Einführung staatlicher Mindestlöhne kann auch die Tarifautonomie gefährden, von daher kommen diese nur für ausgewählte Sektoren infrage. Im Übrigen kann man in Deutschland feststellen, dass die Jugendarbeitslosenquote im EU-Vergleich bislang gering ist. In der alternden Gesellschaft dürften Jugendliche mittelfristig gute Chancen auf einen Arbeitsplatz haben, allerdings nur bei entsprechender Qualifizierung – dies

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wiederum bezeichnet einen Schwachpunkt Deutschlands, da die Bildungssysteme zu langsam modernisiert werden und auch weil die Integrationsbarrieren gegenüber Ausländerkindern z. T. hoch sind. Im Zuge der Alterung der Gesellschaft ist vielfach die Befürchtung geäußert worden, dass das Wirtschaftswachstum langfristig zurückgehen wird und die Verteilungskämpfe sich intensivieren könnten. Zunächst muss man zwischen Wachstumsabschwächung im Sinne einer Minderung der Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes und der Wachstumsrate des Pro-Kopf-Einkommens unterscheiden. Bei rückläufiger Bevölkerung wird sich in einem Solow-Wachstumsmodell ein langfristiger Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens ergeben, auch wenn die Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsproduktes rückläufig sein sollte. Im Wesentlichen ergibt sich ein positiver Effekt beim Niveau des Wachstumspfades dadurch, dass bei schrumpfender Bevölkerung der jeweilige Kapitalbestand gewissermaßen zu jedem Jahresende auf eine kleinere Zahl von Köpfen bzw. Erwerbstätigen verteilt wird, wodurch die Kapitalintensität und dann auch die Arbeitsproduktivität steigt. Folgt man Börsch-Supan (2009), so wird zwischen 2010 und 2040 die Bevölkerungszahl um etwa 5 Mio. zurückgehen, wobei eine Beschleunigung der Bevölkerungsalterung zwischen 2015 und 2020 eintreten wird. Die Hauptalterungsphase wird zwischen 2015 und 2035 eintreten und der Alterslastkoeffizient wird von etwa 30 Menschen im Alter 65+ pro 100 Menschen im erwerbsfähigen Alter auf 55 bis 60 Ältere pro 100 Erwerbsfähige ansteigen. Offensichtlich wird es bei fast gleicher Zahl von Konsumenten in etwa 20 Jahren im Vergleich zu heute viel weniger Menschen in Deutschland geben, die diese Güter produzieren werden. Zwischen 2010 und 2035 wird die Zahl der Erwerbstätigen um 7–12 Mio. zurückgehen, sodass 2035 die dann Erwerbstätigen rund 15 % mehr leisten müssten als 2010, falls man die gleiche Menge an Konsum- und Investitionsgütern herstellen will – gefordert ist quasi eine kompensatorische jährliche Erhöhung des Produktivitätsfortschritts um rund 0,45 Prozentpunkte zwischen 2010 und 2035; andernfalls wird 1/3 der bei etwa 1,5 % p. a. anzusetzenden Erhöhung der Produktivität von der relativen Minderung der Erwerbstätigkeit „vertilgt“. Im Übrigen wird der Anteil der über 55 Jahre alten Erwerbstätigen sich von 11,5 % 2008 auf rund 20 % bis 2035 verdoppeln. Die Lücke zwischen inländischem Konsum und relativ reduzierter Inlandsproduktion arbeitsintensiv oder humankapitalintensiv erstellter Güter kann fiskalisch geschlossen werden: • Durch verstärkte Güterimporte: Hierbei ist nicht nur – wie bei Börsch-Supan (2009) – an Endprodukte zu denken, sondern auch an den verstärkten Import von arbeitsintensiven Vorprodukten. • Durch steigende Erwerbstätigkeit, wobei das Rentenalter stufenweise langfristig steigen könnte – bei individualisiertem Spektrum an Auswahlmöglichkeiten zur Frühverrentung, allerdings mit versicherungsmathematisch korrekten Abschlägen. • Durch höhere Arbeitsproduktivität: Diese kann durch eine Erhöhung der Kapitalintensität und bessere Ausbildung – inklusive Weiterbildung erreicht werden.

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Letzteres steht für ein Problem, da die durchschnittliche Betriebszugehörigkeitsdauer bekanntlich langfristig in der Industrie sinkt, womit der Anreiz für Unternehmen, in die Weiterbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu investieren, sinkt. Diesem Problem könnte man entgegenwirken, indem der Staat weiterbildungsbereiten Individuen oder auch in Weiterbildung aktiven Unternehmen einen Zuschuss oder Steuerbonus gewährt. Die ökonomische Begründung liegt hier in Netzwerkeffekten der betrieblichen Weiterbildung (die Arbeitsproduktivität in Firma i steigt in einer wissensbasierten Wirtschaft, wenn deren Mitarbeiter mit besser ausgebildeten Arbeitnehmern von Firma j – etwa einem Zulieferbetrieb – zusammenarbeiten), die aufseiten des einzelnen Unternehmens nicht internalisiert werden kann, ohne dass der Staat sinnvolle Anreize gibt.

7

Perspektiven

In der Weltwirtschaft wird die transatlantische Bankenkrise zu gewissen Belastungen für die USA und Großbritannien führen, deren Schuldenquoten bis 2015 – von unter 50 % vor der Krise – auf über 100 % ansteigen werden. Hingegen liegt China mit einer Schuldenquote von nur 20 % im Jahr 2009 in einer günstigen Position, zugleich ist das Land zum größten Gläubiger der USA geworden. Japans Schuldenquote von über 200 % könnte längerfristig trotz geringer Auslandsverschuldung zu einem Problem werden, nämlich für den Fall einer sinkenden inländischen Sparquote. Eine deutliche Rückführung der Schuldenquote durch erhöhtes Wirtschaftswachstum auf mittlere Sicht ist für viele EU-Länder durchaus machbar, vor allem, wenn die Politik durch verstärkte Ausgabenschwerpunkte bei der Innovationsförderung und im Bildungsbereich sowie durch eine Standortpolitik, die hohe Direktinvestitionen aus dem Ausland anzieht, wachstumsförderliche Akzente setzt. Deutschland weist hier allerdings bei den Hochschulausgaben relativ zum Bruttoinlandsprodukt 2009 wie schon 1970 nur 1 % auf und ist damit weit von den Vergleichswerten in den USA, Schweden, Finnland und Australien entfernt. Ob sich in einer alternden Gesellschaft verstärkte Ausgabenschwerpunkte des Staates für Bildung bzw. den Hochschulsektor durchsetzen lassen, bleibt abzuwarten. Sofern einzelne EU-Länder besondere Schwierigkeiten bei der Schuldenquote haben, so ist an vom Pariser Club zu organisierende Umschuldungen – längere Laufzeiten und gegebenenfalls niedrigere Zinssätze stehen hier im Vordergrund – zu denken. Soweit etwa der Problemfall Griechenland im Fokus steht, wäre die EU gut beraten. In der Eurozone ist die Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu stärken, zumal auch mit Blick auf die EU-Osterweiterung offensichtlich geworden ist, dass Konvergenzvorgaben wesentlich sind (Keim 2009). Jeder Neuansatz im Bereich der Wirtschaftspolitik wird sich sinnvollerweise an den globalen bzw. internationalen und nationalen Herausforderungen orientieren und dabei zielgerichtete Maßnahmen mit klaren Verantwortlichkeiten und nachvollziehbaren Begründungen zu realisieren suchen. Grundlegende Widersprüche in den

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

65

Hauptfeldern sind dabei im Interesse von Glaubwürdigkeit und Reputationsaufbau zu vermeiden. Wer in wachstumsrelevanten Bereichen Mehrausgaben will, der muss wohl angesichts der Etatnöte Kürzungen in anderen Feldern zumindest zeitweise hinnehmen. Den Staatshaushalt in den Griff zu bekommen wird schwer, da die Forderungen vieler Interessengruppen nach politischen Geschenken lauthals vorgetragen werden. Die soziale Marktwirtschaft wird in der Phase der Globalisierung der Wirtschaft zunehmend zur ordnungspolitischen Gestaltungsaufgabe auf internationaler Ebene. In der Griechenland- bzw. Eurokrise liegt jenseits aller Dramatik, die gelegentlich von den Medien kunstvoll hochgejubelt wird, auch eine Chance: Nämlich die Kernpunkte des Vertrages von Maastricht bzw. des Stabilitäts- und Wachstumspaktes endlich auch vernünftig umzusetzen – also auch den Weg zu einer soliden Finanzpolitik in den EU-Mitgliedsländern zu gehen. Wie die Griechenland- bzw. Eurokrise 2010 gezeigt hat, droht andernfalls das Scheitern des Euro und damit möglicherweise gar der EU insgesamt. Das Krisenmanagement der Eurokrise zeigt ernste Schwächen im Dialog von Politik und Wissenschaft. Es ist außerordentlich wichtig, die notwendigen Reformschritte in der Eurozone sorgfältig und energisch durchzuführen. Vor einem unnötigen politischen Krisengerede kann man nur warnen. Die Europäische Kommission sollte ihre Möglichkeiten nutzen, durch kluge neue Anreize die Budgetdisziplin der Mitgliedsländer zu stärken: Überschüsse im Boomphasen sind unerlässlich. Die EU dürfte nach einem starken „Aufholwachstum“ 2010/2011 – hier wird der Einbruch von 2009 in etwa wettgemacht – auch mittelfristig gute Wachstumschancen haben, sofern die Banken und Finanzmärkte im OECD-Raum zuverlässig stabilisiert werden können. Ob die vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht im September 2010 verkündeten Ansatzpunkte Richtung Erhöhung der Kernkapitalquote von 4 auf mittelfristig 6 % im Jahr 2015 und dann 8,5 % im Jahr 2019 hier in Verbindung mit diversen nationalen Einzelmaßnahmen ausreichen werden, darf bezweifelt werden. Obendrein wird man eine bilanzielle Eigenkapitalschranke von 3 % versuchsweise einführen, was einen maximalen Hebelfaktor von 33 bedeutet. Damit bleibt aber immer noch die Frage nach einer Neuausrichtung der Anreize für Geschäftsbanken in Richtung auf mehr Nachhaltigkeit, womit die hier vorgeschlagene Volatilitätssteuer auf die Agenda rückt. Dort wo Bankenwettbewerb funktioniert bzw. die Verbindung zur Realwirtschaft stark ist – wie bei Sparkassen und Genossenschaftsbanken –, bedarf es kaum einer Verschärfung der Finanzmarktregeln. Im Übrigen wird angesichts vermutlich langfristig sinkender Bevölkerungszahlen in Deutschland (und auch in einigen anderen EU-Ländern) die Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts auf mittlere Sicht leicht absinken; dabei wird nach einer zeitweisen Erhöhung der Wachstumsrate des Pro-Kopf-Einkommens jedoch die langfristige Wachstumsrate dieser Größe eher unverändert bleiben. Deutschland leidet bevölkerungsmäßig 2008/2009 und zumindest vorübergehend – unter der Annahme geringer Zuwanderung aus Osteuropa im Frühjahr 2011 (nach dem Übergang zur Freizügigkeit gegenüber den osteuropäischen EU-Ländern der Erweiterungsrunde von 2004) – unter Abwanderungstendenzen, was die Frage nach den möglichen Ursachen aufwirft. Jedes Land mit Nettoabwanderung – in einer

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P.J.J. Welfens

Weltwirtschaft mit steigender Bevölkerung auf dem Globus – muss sich grundsätzlich die Frage stellen, ob nicht die Lohn- und Einkommensteuern zu hoch sind bzw. die „kritische Einkommenshöhe“ zu niedrig ist, ab der der Spitzensteuersatz greift. Man könnte zugunsten einer Wachstumsstimulierung in Verbindung mit einer Etatsanierung durchaus die kritische Einkommenshöhe sehr deutlich heraufsetzen und zugleich den Spitzensteuersatz moderat erhöhen. Diese Frage ist doppelt wichtig, da die Wachstumsrate in Deutschland trendmäßig eine der niedrigsten in der EU ist. Sofern man politisch an der bisherigen Staatsquote festhalten will, können Steuersätze nur gesenkt werden, wenn andere Staatseinnahmen gesteigert werden. Entsprechend ist eine Besteuerung von Aktivitäten mit negativen externen Effekten erwägenswert – man denke an Umweltverschmutzung bzw. Atomreaktorrisiken ebenso wie an bestimmte Geschäftsbereiche von Großbanken, die mit ihren Übertragungs-Destabilisierungseffekten ökonomisch via Heraufbeschwören von Systemrisiken negativ auf andere Banken wirken. Dass man aufseiten des Staates noch Einsparpotenzial hat, ist bei Bund und Ländern in Teilbereichen erkennbar, während zugleich zu erwägen ist, ob der Staat nicht in der Phase einer Bankenkrise verstärkt seine Bonitätsvorteile an junge Familien bzw. Staatsbedienstete in Form von Krediten für Immobilienerwerbszwecke und ökologische Modernisierungsmaßnahmen gezielt weitergeben will. Dies wirkte wettbewerbsintensivierend bzw. zinssenkend im Kreditmarkt und obendrein wachstumsstimulierend bzw. zugunsten des ökologischen Fortschritts. Hier fehlt im Sinne der Chancengleichheit und auch der Integration seit Jahren ein Anstieg des Anteils von Menschen mit Migrationshintergrund als Beschäftigte im öffentlichen Dienst. Die beiden großen Volksparteien sind im Übrigen mit ihrer in der Energiepolitik traditionellen Parteinahme für Atomstrom bzw. Kohle auf dem Weg in eine selbstgestellte Abseitsfalle, da doch der Staat zugleich mit großen faktischen Subventionen die Expansion sauberer, erneuerbarer Energien forciert – mit staatlich bzw. über Zwangsabgaben des privaten Sektors geförderten Solaranlagen und mit den überall emporwachsenden, Strom erzeugenden Windrädern ergeben sich symbolträchtig sichtbare grüne Modernisierungsflächen, deren politische Dividende leicht den Umweltparteien zufällt. Das ambitionierte neue EU-Energiemodernisierungsprogramm 20:20:20 hat von daher einen absehbaren politischen Gewinner im bequemen Windschatten traditionalistischer Parteigruppierungen, die ökologische Innovation bislang nur ansatzweise zu ihrem politischen Markenkern für das 21. Jahrhundert gemacht haben, und zwar obwohl Wissenschaft, Medienecho und Jungwähleranalysen keinen Zweifel an der zunehmenden politischen Relevanz von Umwelt- und Nachhaltigkeitsthemen lassen. Immerhin kann ökologische Innovationsdynamik auch endogen aus einem Mehr an Wettbewerb im EU-Binnenmarkt entstehen. Doppelte Nachhaltigkeit bleibt eine langfristige Forderung, nämlich ökologische Nachhaltigkeit, die auch zukünftigen Generationen erlaubt, einen ähnlich hohen Lebensstandard zu genießen wie die jetzigen. Nachhaltigkeit auf den Finanzmärkten, was auf sehr viel stärker langfristig orientierte Banken bzw. Finanzdienstleister hinaus läuft. Dabei dürfte der Anteil von nachhaltig fokussierten Investmentfonds wohl längerfristig zunehmen, regulatorische Reformen für Pensionsfonds – etwa dergestalt, dass bis zu

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik

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1 % der Investmentsumme in als nachhaltig zertifizierte Investments gehen dürfen – sind hier zu erwägen. In der privaten Energiewirtschaft gibt es exzellente ökonomische und auch ökologische Kompetenz, aber es fehlt doch – mangels starkem Wettbewerb – an umfassender ökologischer und ökonomischer Innovationsorientierung. Dennoch gibt es auch hier positive Perspektiven, da unter der Überschrift Smart Grids große Softwarefirmen und Systemhäuser seit etwa 2008/2009 aus dem dynamischen IKT-Bereich in den strukturell eher schwerfälligen und bisweilen strukturkonservativ wirkenden Energiesektor eingestiegen sind und hier für verstärkten Innovationsdruck gesorgt haben. Schon angesichts der hohen IKT-Innovationsdynamik ist von anhaltendem Wirtschaftswachstum in Deutschland und der EU auf mittlere Sicht auszugehen (diese Sicht steht im Übrigen im Gegensatz zu den unsinnigen Behauptungen von Thilo Sarrazin, der behauptet, dass ab 2020 das Pro-Kopf-Einkommen der Erwerbstätigen in Deutschland sinken werde; siehe hierzu die Sarrazin-Buchbesprechung auf www.eiiw.eu). Dabei dürfte Green IT – also umweltförderliche Informationstechnologie – ein auf lange Sicht starker Treiber für Strukturwandel und ökologische sowie ökonomische Modernisierung werden. Auch hier ist mehr nachhaltiger Wettbewerb im EU-Binnenmarkt im Interesse der Verbraucherschaft wünschenswert. Es wird sowohl an den EU-Mitgliedsländern wie an der Europäischen Kommission liegen, hier sinnvolle komplementäre Akzente zu setzen. Einstweilen ist China der große Gewinner einer Systemkrise der OECD-Länder, die nach dem Beinaheabsturz von 2008 und der Weltrezession 2009 rasch überwunden erschien, deren Negativfolgen aber vielfältig fortwirken. Was die Kapitalisierung der zehn größten Banken der Welt angeht, so finden sich Anfang Juli 2010 zwei Banken aus China an der Spitze. Unter den Top Ten sind vier chinesische und vier US-amerikanische, die britische HSBC und die spanische Santander. Es dürfte der US-Regierung klar sein, dass eine schwache Bankenreform die Position Chinas in der Weltwirtschaft stärkt – damit hat also die Obama-Administration immerhin ein neues Argument für eine künftig umfassendere Regulierung, die weniger Eigenhandel der Banken, eine Trennung von Geschäftsbanken und Investmentbanken sowie eine etwas stärkere Bankenüberwachung beinhalten dürfte. Die EU wiederum ist durch die Eurokrise geschwächt und wird sich im Laufe der zweiten Dekade des 21. Jahrhunderts um eine sinnvolle Euroreform bemühen müssen.

Anhang: Staatliche Interventionen (kumuliert) und ihre fiskalische Wirkung in den Ländern des Eurowährungsgebietes Dynamik des Strukturwandels Es gibt einen erheblichen Strukturwandel in der Weltwirtsch aft (Welfens und Borbély 2009). Dies ist auch aus den Abb. 3–5 zu entnehmen. Deutschland ist überwiegend

21,0 6,3 214,8 0,6 3,1 1,1 0,0 0,0 12,8 0,0 5,0 6,6 3,8 0,0 0,0 0,1 7,5

4,0 1,3 4,2 1,6 0,0 0,7 0,0 0,0 8,3 0,0 6,5 1,7 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3

2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 2,9 0,0 0,0 0,0 0,0 7,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1

0,0 1,7 0,0 0,0 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,9

0,0 0,0 0,0 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Angaben: 2008–2009; in % des BIP des Jahres 2009 Anmerkung: Daten per Mitte Mai 2009. Ohne Garantien für Spareinlagen

Belgien Deutschland Irland Griechenland Spanien Frankreich Italien Zypern Luxemburg Malta Niederlande Österreich Portugal Slowenien Slowakei Finnland Euro Währungsgebiet

Fiskalische Wirkung

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 3,6 0,0 0,0 0,0

7,4 2,9 4,2 1,6 1,8 3,8 0,0 0,0 8,3 0,0 18,2 1,7 0,0 3,6 0,0 0,0 3,3

21,0 6,3 214,8 0,6 3,1 1,1 0,0 0,0 12,8 0,0 5,0 6,6 3,8 0,0 0,0 0,1 7,5

34,6 18,7 242,0 6,1 18,9 16,8 – – – – 35,0 27,8 12,4 33,2 – 28,1 19,9

Garantien Kapitalzuführungen Erwerb von Swaps/Leihe Übernahme/ Andere Öffentlicher Eventualverbindlichkeiten und BürgVermögens- von Vermögens- Erlass von Schuldenstand des Staates Aktienkäufe Kredite schaften werten werten Schulden Tatsächlich Rahmen eingegangen

Art der Intervention

Tab. 4 Staatliche Interventionen (kumuliert) und ihre fiskalische Wirkung in den Ländern des Eurowährungsgebietes. (Quelle: EZB 2009, Monatsbericht, Juli, 77)

68 P.J.J. Welfens

17

19

28

36

15

1994 2003

1995 2004

16

20 1996 2005

23

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1997 2006

21

22

1998 2007

24

25

34 1999 2008

35

30

2000 EUV 1993

33

29

32 2001 EUV 2008

31

Abb. 3 Modifizierte RCAs für Deutschland von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008. (Quelle: Comextdatabase und eigene Berechnungen)

1993 2002

18

– 100

– 1,0 Differentiated Goods

– 80

– 0,8

Scale Sci. Science-based

– 60

– 0,6

Ress. Scale

– 40

– 0,4

Scale Intensive

0

0,0

Ressource Intensive

20

0,2

Labour Intensive

40

0,4

– 20

60

0,6

ted

80

0,8

– 0,2

100

1,0

A. Überwindung der Bankenkrise und Wachstumspolitik 69

17

1993 2002

18

19

Labour Intensive

1994 2003

28

36

15 1995 2004

16

20 1996 2005

23

Ressource Intensive

26

27

1997 2006

21

Ress. Scale

22

1998 2007

24

25

Scale Intensive

1999 2008

34

35

30

2000 EUV 1993

33

Scale Sci. Science-based

29

32 2001 EUV 2008

31

Differentiated Goods

– 300

– 200

– 100

0

100

200

300

Abb. 4 Modifizierte RCAs für Polen von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008. (Quelle: Comext-database und eigene Berechnungen)

– 1,0

– 0,8

– 0,6

– 0,4

– 0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

70 P.J.J. Welfens

1994 2003

15 1995 2004

16

20 1996 2005

23

26

27

1997 2006

21

22

1998 2007

24

25

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34

35

30

2000 EUV 1993

33

29

32 2001 EUV 2008

31

Abb. 5 Modifizierte RCAs für China von 1993 bis 2008 und Exportdurchschnittserlöse (Export Unit Values) 1993 + 2008. (Quelle: Comext-database und eigene Berechnungen)

1993 2002

36

– 25

– 1,0

28

– 20

– 0,8

19

– 15

– 0,6

18

– 10

– 0,4

17

–5

– 0,2

Differentiated Goods

0

0,0

Scale Sci. Science-based

5

0,2

Scale Intensive

10

0,4

Ress. Scale

15

0,6

Ressource Intensive

20

0,8

Labour Intensive

25

1,0

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P.J.J. Welfens

im Bereich der wissens- und technologieintensiven Güter positiv spezialisiert (Wettbewerbsvorteil im EU15-Markt); diese Bereiche liegen in den folgenden Grafiken in der rechten Hälfte. Allerdings konnte Deutschland die Exportdurchschnittserlöse bei diesen Gütergruppen nicht halten, soweit man 2008 mit 1993 vergleicht. Ungarn hat im Bereich wissens- und technologieintensive Güter erst teilweise eine positive Spezialisierung erreicht, konnte allerdings die Exportdurchschnittserlöse steigern. Die Situation ist ähnlich in Tschechien, jedoch schwächer in Polen. China hat aufgrund hoher Direktinvestitionszuflüsse in den entsprechenden Bereichen – als wichtiger Konkurrent Osteuropas – eine bemerkenswert positive Spezialisierung realisiert, allerdings sind die Exportdurchschnittserlöse im Zeitablauf gesunken. Dahinter dürften Economies-of-scale-Effekte einerseits stecken, andererseits wird hier China als „großes Land“ sichtbar: Wenn Chinas Export sich in bestimmten Bereichen deutlich spezialisiert, wird bei hinreichend großen Exportmengen ein Verfall der Weltmarktpreise die Folge sein. Nachfolgend wird – Borbély (2006) folgend – der modifizierte RCA (revealed comparative advantage – offenbarter Wettbewerbsvorteil) für verschiedene Sektoren betrachtet. Der modifizierte RCA setzt die relative Exportposition eines Sektors aus einem Land ins Verhältnis zum Exportanteil des entsprechenden Sektors von Konkurrenzländern; als relevanter Absatzmarkt wird hier EU15 betrachtet. Zu beachten ist, dass nachfolgend die Industrie betrachtet wird (auf statistischer Zweistellerbasis), wobei die Sektoren von links nach rechts zunehmend technologie- bzw. wissensintensiver sind. Die Sektoreinteilung folgt der OECD-Nomenklatur, wobei ganz links in den Abbildungen für Deutschland, einige osteuropäische Länder und China die arbeitsintensiven Sektoren aufgeführt sind. Nicht unerwartet ist der Befund, dass China und auch einige osteuropäische Beitrittsländer bei arbeitsintensiven Gütern positiv spezialisiert sind, hier also Wettbewerbsvorteile haben. Allerdings setzt China – z. T. begünstigt durch den Zufluss von Direktinvestitionen – auch bereits verstärkt auf differenzierte technologieintensive Produkte. Hier kommt Deutschland durch China und durch Osteuropa mittelfristig verstärkt unter Anpassungsdruck im Strukturwandel. Deutschland wird sich noch stärker als bisher auf hochwertige wissensintensive Dienstleistungen und technologieintensive Industriegüter spezialisieren müssen. Ein beschleunigter Strukturwandel kann hier zum Wirtschaftswachstum beitragen.

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B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff. Ullrich Heilemann und Stefan Wappler

Seit Herbst 2008 befindet sich die Wirtschaft der Bundesrepublik in ihrer schwersten Krise, und im Frühjahr 2010 lassen weder Erfahrung noch analytische Gründe ein definitives Ende, d. h. das Erreichen des Vorkrisenniveaus, absehen. Für das Jahr 2011 wird – ganz im Sinne früherer zyklischer Erfahrungen – wieder mit einer Abschwächung gerechnet (Projektgruppe 2010, S. 38). Auch die mittelfristige Entwicklung dürfte wegen unterbliebener Investitionen, allgemein erhöhtem Risikobewusstsein und der Konsolidierungserfordernisse der öffentlichen Haushalte spürbar gedämpfter verlaufen als vor der Krise erwartet. Gleichwohl: Der Tiefpunkt der Krise ist überwunden, und es stellt sich die Frage, welche Faktoren dafür verantwortlich waren – fiskalpolitische, geldpolitische oder sonstige Interventionen, der Welthandel oder endogene Faktoren. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die Rolle der Fiskalpolitik, genauer auf ihre Effizienz und Effektivität, wobei ihre Bedeutung im Vergleich zum Welthandel kurz gestreift wird. Dass die deutsche Politik, die EU oder internationale Organisationen keine Mühe haben, ihren Maßnahmen oder Empfehlungen eine hohe Effektivität zu attestieren, wie ein Blick in die aktuellen „Jahreswirtschaftsberichte der Bundesregierung“ oder in die „Reports of the Council of Economic Advisers“1 zeigt, überrascht dabei nicht, ersetzt aber nicht die Analyse. Im Fach hat die Frage nach der Effizienz und Effektivität der fiskalischen Konjunkturprogramme bis zur Krise 2008 ff. wenig Interesse gefunden, jedenfalls wenig empirisches. Zwar finden sich etliche Untersuchungen zur Rolle der Konjunkturpolitik aus säkularer Perspektive (Boltho 1989) oder zu einzelnen Konjunktureinbrüchen, aber umfassende, vergleichende empirische Untersuchungen, Für kritische Kommentare und Hinweise danken die Autoren Herrn Dozent Dr. habil. Georg Quaas sowie Herrn Dipl.-Vw. Hagen Findeis. 1

Vgl. dazu z. B. Dettmer et al. (2010) sowie Council of Economic Advisers (2010, S. 46 ff.). Zur Effektivität konjunkturpolitischer Eingriffe bei systemischen Finanzkrisen vgl. Spilimbergo et al. (2008).

U. Heilemann () Fraunhofer Zentrum für Mittel- und Osteuropa MOEZ, Universität Leipzig, Neumarkt 9-19, 04109 Leipzig, Deutschland E-Mail: [email protected] P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_2, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

75

76

U. Heilemann und S. Wappler

auch ältere, fehlen. Prononcierte Urteile über die Effizienz fiskalpolitischer Maßnahmen hat dies nicht verhindert. Nicht ohne Ironie ist dabei, dass sich z. B. noch im Januar 2008 der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie in einem Gutachten vehement gegen fiskalische Konjunkturpolitik wandte und für die Abschaffung des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes aus dem Jahre 1967 plädierte (Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, Ziff. 68). Auch die detaillierte Analyse internationaler Krisen von Reinhart und Rogoff (2009) klammert diesen Aspekt weitgehend aus. Diese Lücken waren Anlass in einer längeren Untersuchung den Wirkungen der bisherigen konjunkturpolitischen Interventionen in der Bundesrepublik im Zeitraum von 1966 bis 2009 – vor 1966 bewegten sich die fiskalischen Konjunkturinterventionen (1951, 1953, 1955) in sehr engen Grenzen – nachzugehen (Heilemann und Wappler 2011). Der vorliegende Beitrag stellt wesentliche Ergebnisse dieser Arbeit für die Krise 2008 ff. vor. Referenzmaßstäbe bildeten die Kriterien „timely“, „targeted“, „temporary“, Koordination, Kosten und Wirkungen, wie sie im Zusammenhang mit der jüngsten Krise in den Vereinigten Staaten vorgeschlagen (z. B. Elmendorf und Furman 2008; Stone und Cox 2008) und auch in Deutschland aufgenommen wurden (Sachverständigenrat 2008, Ziff. 417 ff.). Methodische Basis der Wirkungsschätzungen bildeten Simulationsrechnungen mit einem makroökonometrischen Modell (RWI-Konjunkturmodell). Der nächste Abschnitt setzt sich kurz mit den angesprochenen Kriterien effizienter und effektiver Konjunkturpolitik auseinander. Der empirische Teil (Abschn. 2) präsentiert zunächst kurz die Ergebnisse der Analyse der konjunkturpolitischen Reaktionen auf die „Krisen“ 1966–1967, 1974–1975, 1981–1982, 1993 und 2001 und schließlich für die Krise 2008 ff. Abschn. 3 fasst die Ergebnisse zusammen und fragt – ganz im Sinne der Konferenz – nach den konzeptionellen und instrumentellen Konsequenzen.

1

Effizienz und Effektivität der Konjunkturpolitik

Explizite Kriterien zur Beurteilung konjunkturpolitischer Maßnahmen wurden bislang selten formuliert, offenbar wurden die auch an wirtschaftspolitische Maßnahmen zu stellenden allgemeinen Wirtschaftlichkeitsprinzipien als ausreichend erachtet. Auch der Paradigmenwechsel von der Konjunktur-/Nachfrageorientierten zur Wachstums-/Angebotsorientierten Politik in den späten 1970er-Jahren kam ohne solche Kriterien bzw. ohne diesbezügliche Prüfungen aus.2 Dies hat sich in der gegenwärtigen Krise geändert. So wurde im Rahmen der Diskussion der Konjunkturpolitik der Bush-Administration 2007 eine rechtzeitige 2 Vgl. dazu z. B. Sievert (2003) sowie Giersch et al. (1994, S. 139 ff.), wo auch auf die in diesem Zusammenhang relevanten Positionierungen in den Jahresgutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Bezug genommen wird.

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

77

(„timely“), gezielte („targeted“) und zeitlich beschränkte („temporary“) Reaktion der Fiskalpolitik – für die Geldpolitik fehlen solche Postulate – auf die Krise gefordert (Elmendorf und Furman 2008). „Rechtzeitig“ bedeutete dabei weder zu frühes noch zu spätes Handeln. Dabei dürfte unstrittig sein, dass ein perfektes timing konjunkturpolitischer Maßnahmen angesichts der Prognoseunsicherheiten und der zahlreichen Verzögerungen auf dem Weg ihrer konkreten Implementierung eine seltene und eher zufällige Ausnahme bildet. Andererseits halten sich die „destabilisierenden Wirkungen“ zu späten Handelns bei den üblichen Größenordnungen der Impulse und der Länge der Aufschwungphase sowie der lange Zeit freien Kapazitäten in engen Grenzen. Prophylaktische Impulse laufen hingegen Gefahr, sich als unnötig herauszustellen und schlimmstenfalls Inflation und Defizite zu verursachen; Prognosen von Rezessionen, die nicht eintraten, sind freilich außerordentlich selten (so z. B. im Gefolge des Börsenkrachs 1987 (Heilemann 1990)). Abwarten, bis die Rezession gewissermaßen amtlich ist, erhöht indessen nicht nur die Kosten der Rezessionsbekämpfung, sondern wirkt in den Aufschwung hinein. Eine feste Bindung der Fiskalinterventionen an einzelne Indikatoren – Stichwort: Regelgebundene Konjunkturpolitik – wird den unterschiedlichen Ursachen konjunktureller Prozesse nicht gerecht und kann zu einem problematischen Automatismus führen (Elmendorf und Furman 2008). Die Forderung nach „gezielten“ Maßnahmen zielt auf zweierlei: erstens die Erzielung größtmöglicher Effektivität und zweitens eine möglichst große Kompensationswirkung bei den von der Krise am schwersten Getroffenen. Mit der Effektivität der Maßnahmen sind ihre kurzfristigen Wirkungen angesprochen, wobei hier auf Wachstums-/BIP-Wirkungen und z. B. nicht auf Arbeitsmarktwirkungen abgestellt wird. Der Begriff der „kurzen Frist“ ist unbestimmt, und die relativen Wirkungen alternativer Maßnahmen stellen sich im Verlauf von 18 Monaten unterschiedlich dar. Ob nur die BIP-Wirkungen oder auch Preis- und Defizitwirkungen zu berücksichtigen sind, bleibt offen. Die methodischen Probleme beiseite gelassen, ist damit neben der Effektivitäts- auch eine Effizienzdimension im Spiel. So wäre dann zwischen der Effektivität von Brutto- und Nettoimpulsen fiskalischer Maßnahmen, also ihren „Kosten“ vor und nach Berücksichtigung der von den Maßnahmen (auch) bewirkten staatlichen Mehreinnahmen bzw. Minderausgaben, zu unterscheiden. Auch beim zweiten Teil des Kriteriums – seine Aufnahme verdankt er vermutlich in erster Linie der in den Vereinigten Staaten niedrigeren sozialen Sicherung der Arbeitslosen – stellen sich Probleme. Mit der Forderung nach gezielten Impulsen ging es Elmendorf/Furman auch darum, durch steuerliche Maßnahmen gezielt die unteren Einkommensschichten zu entlasten und so den privaten Verbrauch zu stärken. Der Zusammenhang zwischen der Krise und der Betroffenheit ist schwer zu bestimmen. Selbst wenn nur ein einziger Indikator, z. B. die Arbeitslosigkeit, verwendet wird, so ist bei ihren einzelnen Segmenten nur sehr schwer zwischen strukturellen und konjunkturellen Ursachen zu unterscheiden, zumal sie im Konjunktur- bzw. im Zeitverlauf durchaus wechseln. Entsprechend schwer fällt eine Effizienzbeurteilung. Zudem ist zu fragen, ob bei der Bewertung der konjunkturellen Betroffenheit z. B.

78

U. Heilemann und S. Wappler

von eventuell „positiv Betroffensein“ – wie dies für „zyklische“ Branchen wie die Bauwirtschaft, den Maschinenbau oder die Fahrzeugindustrie der Fall ist – abgesehen werden kann. Hinzu kommt, dass dieses Teilkriterium durchaus in Konkurrenz zum ersten Teil möglichst großer Wachstumswirkungen stehen kann. Schließlich wird eine „beschränkte Dauer“ konjunktureller Impulse gefordert. An sich drückt das Kriterium eine Selbstverständlichkeit aus. Vermutlich spielte bei seiner Betonung durch Elmendorf/Furman eine Rolle, dass die Bush-Administration beabsichtigt hatte, zur Konjunkturstimulierung die bis dahin „temporären“ Steuersenkungen von 2000–2001 permanent zu machen. Schon bald wurden diese Kriterien erweitert. So verlangte im November 2008 die EU-Kommission im Rahmen ihrer Vorstellung eines europäischen Konjunkturprogramms neben dem Einsatz von Einnahmen- und Ausgabeninstrumenten u. a. auch „Koordination“, freilich ohne dies zu konkretisieren (Europäische Kommission 2008, S. 8 ff.). Andere Erweiterungen folgten und mündeten mit Blick auf die aktuelle Krise in der Forderung, dass fiskalische Stimulierungen frühzeitig, groß, diversifiziert, erweiterbar, gemeinschaftlich und „nachhaltig“ sein sollten (Spilimbergo et al. 2008). Angesichts der fehlenden Präzisierung gehen die genannten Kriterien nicht über Leerformeln mit geringer Diskriminierungskraft hinaus und sind nicht frei von Widersprüchen. Ganz abgesehen davon, dass sie je nach Krisentypus („Stabilisierungskrise“, „Rohstoffkrise“, „Konsolidierungskrise“, „Finanzkrise“) bzw. Dauer und Intensität der Krise unterschiedliches Gewicht haben oder die spezifischen gesamtwirtschaftlichen Umstände ignorieren. Dessen ungeachtet werden die Kriterien „rechtzeitig“, „gezielt“ und „zeitlich beschränkt“ und die oben genannten impliziten Kriterien der folgenden Analyse zugrunde gelegt. Hinsichtlich einer Darstellung der empirischen Grundlagen – im Wesentlichen dem verwendeten makroökonometrischen Modell (RWI-Konjunkturmodell), dem Simulationsdesign und der Konjunkturklassifikation – wird auf Heilemann und Wappler (2011) bzw. Heilemann (2004) sowie Heilemann und Schuhr (2008) verwiesen.

2 2.1

Krisen und Krisenbekämpfung 1966/1967 bis 2008 ff. Die Krisen 1966/1967 bis 2003

Die unteren Wendepunktphasen (UWP) 1967 bis 2003 (Abb. 1, Tab. 7) – hier: die „Krisen“ – dauerten in der Bundesrepublik im Durchschnitt etwa vier Quartale. Das (reale) BIP-Wachstum fiel jeweils um durchschnittlich 1,7 vH-Punkte bzw. ging um etwa die Hälfte des Wachstums über den jeweiligen Zyklus zurück. Ohne hier weiter auf die Ursachen bzw. Krisentypen einzugehen, lassen sich folgende Charakteristika festhalten:

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

79

120

8

100

6

80 4 60 2

40

0

20 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

–2

Bruttoinlandsprodukt, real

Bruttoanlageinvestitionen, real

Außenbeitrag (rechte Skala)

Abb. 1 Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts, der Anlageinvestitionen und des Außenbeitragsa 1960–2009b , realc . (Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes und der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose: aAußenbeitrag in vH des BIP. b 2009: Prognose. c Index, 2000 = 100)

• Die Krisen wurden von der „Gemeinschaftsdiagnose“ oder vom SVR frühestens ein halbes Jahr vor ihrem Eintritt gesehen und ihr Ausmaß – wie in allen großen Industrieländern – dabei stets deutlich unterschätzt. • Allenfalls 1981 und 1993 wurde rechtzeitig vor deren Eintritt fiskalisch auf die sich abzeichnende Krise reagiert (Tab. 1). In beiden Fällen war die Reaktion zudem bescheiden und wurde von den gleichzeitigen bzw. anschließenden Konsolidierungsbemühungen des Staates deutlich übertroffen. Die Impulse wurden daher frühestens zur Mitte der Krisen wirksam und reichten bis in die Aufschwungphase hinein, ohne diese zu übersteigern. • Die Reaktion auf die Krise erfolgte meist in zwei Schritten im Abstand von etwa einem halben Jahr (Tab. 1). Der zweite Impuls war fast immer stärker als der erste. Ausschlaggebend dafür war, neben den Prognosedefiziten, die seit Mitte der 1970er-Jahre als prekär erachtete Lage der öffentlichen Haushalte und das zunehmend gesunkene Vertrauen in die Nachfragesteuerung. Stattdessen wurde auf die Selbstheilungskräfte der Wirtschaft bzw. das Durchstehen „kleiner“ Krisen gesetzt (Sievert 2003).3 • Die Geldpolitik reagierte in der Regel recht prompt mit Zinssenkungen, aber erst mit Eintritt in die untere Wendepunktphase und in kleinen Schritten (Tab. 2).

3 Seit der Verabschiedung des StabG hatte die stabilitätspolitische Diskussion im Fach auch in Deutschland mehrere Phasen durchlaufen. Anders als etwa im Vereinigten Königreich (Dow 1998, S. 234 ff.) hatten sie das politische Handeln indessen nur wenig berührt und bleiben daher hier außer Betracht.

80

U. Heilemann und S. Wappler

Tab. 1 Datierung und Umfang ausgewählter fiskalpolitischer Konjunkturprogramme, in vH des BIP, 1966 bis 2009 Periode 1966–1967

Beginn Abschwung

1. Programm

3. Quartal 1965

Jan. 1967 0,5

1. Jahr

2. Programm 2. Jahr

3. Jahr

2. Jahr

3. Jahr

0,0

Aug. 1967 0,5

1,0

0,4

0,4

Aug./Dez. 1975 0,0

0,4

−0,7

Mai 1982 0,1

0,0

−0,1

Juni 1993 −0,8

−0,9

−1,0

Feb. 2009 1,1

1,2

0,4

1974–1975

2. Quartal 1973

Dez. 1974

1981–1982

2. Quartal 1980

Sep. 1981 −0,8

1991–1993

1. Quartal 1992

März 1991 0,4

0,4

2001–2002

3. Quartal 2001

Okt. 2000 0,1

0,1

0,1

2008–2009

2. Quartal 2008

Nov. 2008 0,2

0,3

0,3

0,2

1. Jahr

−0,9

• Die Wirkungen der (expansiven) fiskalpolitischen Maßnahmen liegen deutlich über den Impulsen. Die bescheidenen Impulse und die verschiedenen Verzögerungen bis zu ihrem Wirksamwerden sowie die meist kurze Dauer der unteren Wendepunktphasen reichten mit Ausnahme des Börsenkrachs 1987 indessen nicht aus, um diese zu verhindern. Die Interventionen dämpften die Krise vor allem in der Spätphase und trugen mit zur Kräftigung des Aufschwungs bei. Dies gilt gleichermaßen für die zinspolitischen Maßnahmen. • Generell fällt das das Urteil über die fiskalpolitischen (und geldpolitischen) Interventionen zur Krisenüberwindung von 1967 bis 2001 zurückhaltend aus und bleibt weit hinter den Erwartungen zurück, die die Proponenten der antizyklischen Finanzpolitik bzw. des StabG in der Politik und weite Teile des Fachs gehegt hatten,4 eine Beobachtung, die nicht auf Deutschland beschränkt ist (z. B. Dow 1998, S. 367 ff.; Wall 2008). Relativiert wird dieses skeptische Urteil bezüglich der Effizienz, wenn die tatsächlichen „fiskalischen Kosten“ der Interventionen einbezogen werden.5 Sie belaufen sich im Durchschnitt von drei Jahren nur etwa auf die Hälfte, im Fall von Steuersenkungen 4 Vgl. dazu z. B. die optimistischen Erwartungen, die in den Beratungen des Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität – Drucksache V/890 – in der 55., 56. und 108. Sitzung der 5. Wahlperiode am 14. und 15. September 1966 und am 10. Mai 1967 geäußert worden waren. 5 In der öffentlichen und vor allem in der wirtschaftspolitischen Diskussion wird die „Nettoperspektive“ nur bei der Diskussion von Steuersenkungen bemüht und dabei auf „Angebotswirkungen“ (Stichwort „laffer curve“) und deren vermeintliche „Selbstfinanzierung“ verwiesen. Ein Grund für die Vernachlässigung könnte in der unterschiedlichen Betroffenheit der einzelnen Gebietskörperschaften und der Sozialversicherungssysteme liegen. Immerhin, bei der Berechnung der Defizitquoten nach Maßgabe des Stabilitätspaktes werden die Sekundäreffekte auf das Staatsdefizit berücksichtigt.

’83-II

1. ’75-I 2. ’75-I 3. ’75-IV ’74-III (7,0-0,5 vH-P.) bis ’79-I (3 + 1,0 vH-P.) ’75-II

’67-IV

’67-I (5,0-0,5 vH-P.) bis ’69-II (3 + 1,0 vH-P.)

1. ’67-II 2. ’67-IV

1982-II bis 1983-III (7 Qu.) 1. Prog. ’81-IV (exp. Maßnahmen) (0,4 vH BIP) (-1,3 vH BIP p. a.) 2. Prog. ’82-II (0,1 vH BIP) 3. Prog. 82-IV (exp. Maßnahmen) (0,0 vH BIP) (-1,0 vH BIP p. a.) 1. ’82-I 2. ’82-III 3. ’83-I ’82-III (7,5-0,5 vH-P.) bis ’84-II (4,0 + 0,5 vH-P.)

b

1981–1982

1967-I bis 1968-I (5 Qu.) 1974-II bis 1975-IV (6 Qu.) 1. Prog. ’67-I (0,5 vH 1. + 2. Prog. ’74-IV (0,1 BIP) vH + 0,75 vH BIP) 2. Progr. ’67-III (1,1 vH 3. Progr. ’75-III (0,5 vH BIP) BIP)

1974–1975

Annahme: das dem Beschluss der Maßnahme folgende Quartal Veränderung des Diskontsatzes c Wirksamwerden von 50 vH des Impulses

a

Fiskalpolitische Maßnahmen – Wirksamwerdena Geldpolitische Maßnahmen – Beschlussb Geldpolitische Maßnahmen – Wirksamwerdenc

Fiskalpolitische Maßnahmen – Beschluss (Umfang)

Dauer (UWP)

1966–1967

2008-III bis . . . (4 Qu.?)

2008–2009

’92-III (8,75-0,5 vH-P.) bis ’99-I (2,5 + 0,5 vH-P.) ’92-II

’93-III

’09-III

’08-IV (4,25-0,5 vH-P.) bis [’09-IV (1,0)]?

1. ’09-I 2. ’09-II

1993-II (exp. 1. Prog. ’08-IV (0,5 vH Maßnahmen) (0,0 vH BIP 2009 + 2010) BIP) (-0,9 vH BIP p. a.) 2. Prog. ’09-I (1,8 vH BIP 2009 + 2010)

1994-I (1 Qu.)

1993

Tab. 2 Synopse ausgewählter Konjunkturkrisen und der konjunkturpolitischen Interventionen 1966–1967 bis 2008–2009

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff. 81

82

U. Heilemann und S. Wappler

auf etwa zwei Drittel der ursprünglichen Ausgaben. Im Idealfall der strikt antizyklischen Variation der Staatsausgaben tendieren diese gar gegen null. Allerdings fallen sie je nach Impuls mit Verzögerungen von einem halben Jahr und mehr an (und verteilen sich unterschiedlich auf die verschiedenen Gebietskörperschaften und die Sozialversicherung).6

2.2

Die Krise 2008 ff.

2.2.1

Krisenursprung und -verlauf

Auf eine Darstellung der Krise 2008 ff. in den Vereinigten Staaten und ihre internationale Diffusion kann hier verzichtet werden.7 In Deutschland wurde die Krise noch im Herbst 2008 nicht gesehen (Tab. 3). Für 2008 gingen die „Gemeinschaftsdiagnose“ und der Sachverständigenrat zwar von einer Reduktion des Wirtschaftswachstums aus, prognostizierten aber immerhin noch einen Anstieg des realen BIP von etwa 2 vH: Die nachlassenden Impulse aus dem Ausland würden durch eine vergleichsweise dynamische Entwicklung der Binnennachfrage kompensiert. An dieser Einschätzung änderte sich bis zum Sommer 2008 nicht viel. Andere befürchteten jedoch bereits damals einen deutlichen Abschwung und diskutierten fiskalpolitische Stabilisierungsmaßnahmen.8 Neben der Finanzkrise waren auch die kräftig gestiegenen Energiepreise ein Grund der realwirtschaftlichen Abschwächung. Um den damit verbundenen Risiken für die Preisentwicklung entgegenzuwirken, erhöhte die EZB im Juli des Jahres die Zinsen um einen 1/4 vH-Punkt. Bremsend wirkte auch die erhebliche Aufwertung des Euro. Zwar milderte sie den Anstieg der Rohstoffpreise, aber die ohnehin rückläufige Nachfrage aus dem Dollarraum wurde dadurch noch

6

Die Einbeziehung der „automatischen Stabilisatoren“ ändert an diesen Einschätzungen von Effizienz und Effektivität der fiskalischen Interventionen übrigens wenig. Ihre ökonomischen Wirkungen sind in den gesamtwirtschaftlichen Prognosen enthalten; ihre unmittelbaren konjunkturellen Wirkungen dämpfen und bewirken keine Wende. Wichtig ist ihre Berücksichtigung, wenn es um ein Gesamtbild der Interventionen geht, wie etwa bei internationalen Vergleichen und sie z. B. Steuersenkungen oder direkten Transfers entgegenzuhalten sind (Council of Economic Advisers 2010, S. 98 ff., Dolls et al. 2010). 7 Vgl. dazu z. B. Stiglitz (2010); Council of Economic Advisers (2010, S. 39 ff.); Blanchard (2009) oder Sachverständigenrat (2008, Ziff. 173 ff). Eine umfangreiche Dokumentation der Finanzkrise sowohl hinsichtlich der Ereignisse als auch der Reaktionen der Geldpolitik aus Sicht der Notenbank der Vereinigten Staaten findet sich bei Federal Reserve Bank of St. Louis (2010). 8 Vgl. dazu z. B. Heilemann et al. (2008). Sowohl aus konjunkturellen wie wachstumsorientierten und wahltaktischen Gründen hatte im Sommer 2008 eine zunehmende Diskussion über expansive fiskalpolitische Maßnahmen, wie die Wiedereinführung der Pendlerpauschale oder allgemeine Steuersenkungen, begonnen.

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

83

Tab. 3 Ausgewählte Prognosen des realen Bruttoinlandsprodukts 2008–2010, Veränderungsrate gegenüber dem Vorjahr, in vH. (Nach Angaben der jeweiligen Institution) Datum

Institution

2008

2009

2010

2. April 2008 9. April 2008 17. April 2008 24. April 2008 5. Juni 2008 12. Juni 2008 20. Juni 2008 20. Juni 2008 24. Juni 2008 1. Juli 2008 9. Sept. 2008 11. Sept. 2008 16. Sept. 2008 7. Okt. 2008 8. Okt. 2008 14. Okt. 2008 6. Nov. 2008 12. Nov. 2008 25. Nov. 2008 5. Dez. 2008 10. Dez. 2008 11. Dez. 2008 18. Dez. 2008 22. Dez. 2008 7. Jan. 2009 19. Jan. 2009 21. Jan. 2009 28. Jan. 2009 12. März 2009 17. März 2009 23. März 2009 31. März 2009 15. April 2009 23. April 2009

DIW IMF Gemeinschaftsdiagnose EU-Kommission IfW Kiel RWI Essen OECD Deutsche Bundesbank Ifo-Institut München DIW IWH Halle IfW Kiel RWI Essen IMF DIW Gemeinschaftsdiagnose IMF Sachverständigenrat OECD Deutsche Bundesbank RWI Essen Ifo-Institut München IWH Halle IfW Kiel DIW EU-Kommission Jahreswirtschaftsbericht IMF IfW Kiel IWH Halle RWI Essen OECD DIW Gemeinschaftsdiagnose

2,0 1,4 1,8 1,8 2,1 2,2 1,9 2,3 2,4 2,7 1,8 1,9 1,7 1,8 1,9 1,8 1,7 1,7 1,4 1,6 1,5 1,5 1,4 1,5 1,6 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,0 1,3 1,3

1,6 1,0 1,4 1,5 1,0 1,5 1,1 1,4 1,0 1,2 0,9 0,2 0,7 0,0 1,0 0,2 −0,8 0,0 −0,8 −0,8 −2,0 −2,2 −1,9 −2,7 −1,1 −2,3 −2,3 −2,5 −3,7 −4,8 −4,3 −5,3 −4,9 −6,0

– – – – – – – – – – – – – – – – – – 1,2 1,2 – −0,2 – 0,3 1,1 0,7 – 0,1 −0,1 −0,2 0,5 0,2 – −0,5

weiter gedrückt. Bereits im zweiten Quartal 2008 war die deutsche Wirtschaft leicht geschrumpft, wobei allerdings auch saisonale Faktoren eine Rolle gespielt hatten.9 Am 15. September 2008 meldete die Bank Lehman Brothers in New York Insolvenz an. In der Folge kam es zu einer erheblichen Verschärfung der Finanzmarktkrise. Die Zentralbanken reagierten weltweit mit umfangreichen Zinssenkungen, die zum Teil bis Anfang des Jahres 2009 fortgesetzt wurden und an deren Ende in großen Teilen der Welt neue Tiefstpunkte der kurzfristigen Zinssätze standen. Die Reaktion 9 Insbesondere durch den sehr milden Winter war die Entwicklung im ersten Quartal sehr dynamisch verlaufen, sodass im Folgequartal die saisonbereinigte Entwicklung vor allem im Baugewerbe sehr schwach ausfiel.

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U. Heilemann und S. Wappler

der EZB war dabei im Vergleich mit den Notenbanken der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs eher zögerlich.10 Zusätzlich wurden von den einzelnen Zentralbanken sowie den nationalen Regierungen umfangreiche neue Instrumente genutzt, um die Finanzmärkte zu stabilisieren.11 Tempo und Tiefe des folgenden Einbruchs waren für die Bundesrepublik von bisher ungekannter Größenordnung und Geschwindigkeit, wie die Revision der Wachstumsprognosen für 2009 illustriert (Tab. 3). Seine Umstände und sein Verlauf sind im Einzelnen noch ungeklärt. Fest steht, dass mehrere Faktoren zusammentrafen: der Zusammenbruch weltweiter Produktionsverbünde, der Zusammenbruch der Finanzmärkte und damit der Kreditierung der Exporte sowie der ungewöhnlich starke Rückgang, zumindest in den Vereinigten Staaten, von Investitionen und privatem Verbrauch.12 Für Deutschland kam es jedenfalls zu einem ungewöhnlichen Zusammentreffen mehrer starker Krisen: Finanz- und Kreditkrise, Welthandelskrise, Wirtschaftskrise, Ölkrise und mit Blick etwa auf den Fahrzeug- und den Maschinenbau und ihrer Zulieferer zu einer Strukturkrise. Neu war das Auftreten einer Finanzkrise, die die anderen Krisen verstärkte. Angesichts seiner makroökonomischen und sektoralen Exponiertheit bezüglich der Entwicklung des Welthandels – der nominale Außenbeitrag lag seit 2002 bei über 6 vH des BIP – konnte der Einbruch bei den Exporten und die davon ausgelösten Krisen in den exportstarken Sektoren (Fahrzeugbau, Maschinenbau, Chemie etc.) wenig überraschen. Trotzdem haben sich insbesondere die stark exportorientierten Wirtschaftsbereiche noch im Spätherbst 2008 als nicht von Krisen bedroht gesehen, waren doch die Auftragsbücher gut gefüllt und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit hoch. Daneben war, anders als in früheren Zyklen, ein Teil der Unternehmen durch kapitalmarktorientierte Reduktionen des Eigenkapitals anfälliger gegenüber Verschärfungen der Finanzierungsbedingungen geworden. 2.2.2

Maßnahmen

Die Bundesregierung zögerte lange – anders als im Fall der Finanzkrise –, die realwirtschaftliche Krise zu akzeptieren und noch länger, darauf zu reagieren. Im Oktober 2008 – für Deutschland wurde noch „nur“ eine Stagnation erwartet –, begann in der Regierung eine vorsichtige Diskussion eines Fiskalprogramms zur Stabilisierung der Realwirtschaft, das am 5. November 2008 vom Kabinett verabschiedet wurde (Tab. 4). Die Gesetzentwürfe dazu passierten am 4. und 5. Dezember Bundestag und Bundesrat. Fast durchweg wurde dieses erste Paket als vom Umfang 10

Die Zinsschritte waren: Oktober 2008 (3,75 %), November (3,25 %), Dezember (2,5 %), Januar 2009 (2,0 %), März (1,5 %), April (1,25 %), Mai (1,0 %). 11 Vgl. zu den Maßnahmen der EZB z. B. EZB (2009, S. 113 ff.) und zu den Maßnahmen der nationalen Regierungen der EU-Länder bis einschließlich Juni 2009 z. B. Petrovic und Tutsch (2009). 12 Vgl. z. B. Council of Economic Advisers (2010, S. 88 ff.) – die rasche internationale Verbreitung des „Vertrauensschwundes“ war bereits im Zusammenhang mit dem Börsenkrach von 1987 zu beobachten gewesen, ohne dass sich überzeugende Erklärungen angeboten hätten (Heilemann 1990).

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

85

Tab. 4 Änderungen von Steuern, Sozialabgaben und Staatsausgaben gegenüber 2008, Mrd. Euro. (Nach Angaben der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2009b, S. 57) 2009 Konjunkturpaket I Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmenpakets Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung Verlängerung der Bezugsdauer von Kurzarbeit, Ausbau der Qualifizierung Aufstockung der Verkehrsinvestitionen Erhöhung der Mittel zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie Aufstockung der KfW-Programme Konjunkturpaket II Entlastungen bei der Einkommensteuer, Kinderbonus Gesetz zur Neuregelung der Kraftfahrzeugsteuer Senkung der Beitragssätze zur gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) zum 1. Juli 2009 um 0,6 Prozentpunkte Zukunftsinvestitionen der Öffentlichen Hand Förderung der Mobilitätsforschung und Innovationsförderung des Bundes „Abwrackprämie“ Aufstockung des Hartz-IV-Regelsatzes für Kinder Bezuschussung beim Kurzarbeitergeld, Ausweitung der Qualifizierung sowie Schaffung von 5000 zusätzlichen Stellen bei der Arbeitsagentur Sonstige diskretionäre Maßnahmen Wiedereinführung der Pendlerpauschale Gesetz zur verbesserten steuerlichen Berücksichtigung von Vorsorgeaufwendungen Sonstige Steuerrechtsänderungen Sonstige Änderungen der Beitragssätze zur Sozialversicherung Erhöhung der Autobahnmaut für Lastkraftwagen Ausweitung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen Aussetzung des Riester-Faktors sowie Aufstockung von BAföG, Wohngeld und Kindergeld Abbau der Eigenheimzulage Änderungen im Bereich der gesetzlichen Kranken- und der Pflegeversicherung Insgesamt

2010

−4,1 −2,6

−7,5 −5,7

−0,3

−0,5

−1,0 −0,2

−1,0 −0,3

−20,4 −4,9 −0,1 −3,0

−25,5 −5,6 −0,2 −6,0

−4,1 −0,7

−9,4 −0,7

−4,8 −0,2 −2,6

−0,2 −0,3 −3,0

−5,4 –

−3,1 −8,3

−0,1 +3,0 +0,9 −0,9 −4,3

+5,5 +2,9 +0,9 −0,1 −5,0

+1,2 −4,5

+2,3 −4,7

−34,6

−42,5

Haushaltsbelastungen (−), Haushaltsentlastungen (+)

nicht ausreichend und der Maßnahmenmix als verfehlt beurteilt: „[. . . ] Sammelsurium von Einzelmaßnahmen, das zwar den Eindruck vermitteln mag ,Wir tun etwas‘, ansonsten aber nur bedingt auf die Erhöhung des Potenzialwachstums bei gleichzeitigem konjunkturellen Impuls zielt.“ (Sachverständigenrat 2008, Ziff. 438). Im Einzelnen wurden die Infrastrukturinvestitionen und die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes13 positiv bewertet, dagegen fiel das Urteil über die steuerpolitischen 13

Das konjunkturelle Kurzarbeitergeld wird gewährt, wenn in Betrieben oder Betriebsabteilungen die regelmäßige betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit infolge wirtschaftlicher Ursachen oder

86

U. Heilemann und S. Wappler

Maßnahmen negativer aus. Insgesamt hatten die haushaltswirksamen Maßnahmen ein Volumen von 4,1 (2009) bzw. 7,5 Mrd. € (2010) oder von 0,2 bzw. 0,3 vH des BIP (Tab. 4). Angesichts der weiteren Entwicklung im Winter 2008/2009 mit einem Einbruch des Exportvolumens von bis zu einem Viertel, sah sich die Bundesregierung genötigt, rasch nachzubessern, und beschloss am 13. Januar 2009 ein zweites Konjunkturpaket. Damit war praktisch zum ersten Mal seit den 1970er-Jahren wieder ein deutlich antizyklisches Paket fiskalpolitischer Maßnahmen verabschiedet worden. So wurden die staatlichen Investitionen um etwa 14 Mrd. € erhöht, bei der Einkommensteuer Entlastungen um ca. 6 Mrd. € p. a. vorgenommen und die Nutzung von Kurzarbeit mit 5–10 Mrd. € weiter gefördert. Insgesamt hatte das zweite Konjunkturpaket ein Volumen von 0,8 (2009) bzw. 1,0 vH (2010) des BIP. Die öffentlichen Haushalte reagierten darüber hinaus schon aufgrund der automatischen Stabilisatoren im Umfang von 2 bis 3 vH des BIP auf die Krise. Nachdem 2008 noch ein ausgeglichener Haushalt zu verzeichnen gewesen war, stieg das Haushaltsdefizit 2009 auf 3,3 vH des BIP und wurde im Frühjahr 2010 für das laufende Jahr auf 4,9 vH geschätzt (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2010, S. 39). Wie in den vorangegangenen Krisen reagierte auch diesmal die Politik sehr spät. Auch die EZB verhielt sich mit ihrer Geldpolitik ausgesprochen zögerlich: Die erste Zinssenkung erfolgte erst im Oktober 2008, obwohl sowohl in der Eurozone als auch in der EU27 die Wirtschaft seit dem zweiten Quartal 2008 schrumpfte. Im Oktober und November 2008 fanden Diskussionen bezüglich eines koordinierten, fiskalpolitischen Vorgehens in der EU statt, als dessen Ergebnis Ende November von der Kommission ein europäisches Konjunkturpaket (Europäische Kommission 2008) vorgeschlagen wurde. Dieses sah direkte Maßnahmen der EU im Umfang von 30 Mrd. € vor, zu welchen die einzelnen Mitgliedsländer eigene komplementäre Programme von insgesamt 170–200 Mrd. € auflegen sollten, was in der Summe etwa 1,5 vH des BIP der EU27 entsprach. Der Europäische Rat verabschiedete das Programm am 12. Dezember 2008, wobei vonseiten der Bundesregierung lange die Ansicht vertreten wurde, ihr (erstes) Konjunkturpaket würde den Forderungen der EU-Kommission vollauf genügen (Bundesregierung 2008). Während und nach der Einigung auf ein europäisches Programm wurde sowohl von internationaler Seite als auch in Deutschland eine Ausweitung der deutschen fiskalpolitischen Konjunkturmaßnahmen gefordert. Bei der Verabschiedung des zweiten Konjunkturprogramms hatte die Bundesregierung eine Überprüfung seiner Wirksamkeit zugesagt und gegebenenfalls weitere Maßnahmen in Aussicht gestellt. Obwohl sich ab März 2009 die Wachstumsprognosen nochmals dramatisch verschlechterten, kam es weder zu dieser Überprüfung noch zu weiteren Maßnahmen, sieht man von dem nur marginal eines unabwendbaren Ereignisses vorübergehend verkürzt wird. Die Voraussetzungen der §§ 169 bis 182 Sozialgesetzbuch 3 (SGB III) müssen dabei erfüllt sein. Mit Inkrafttreten der ersten Änderungsverordnung zur Verordnung über die Bezugsfrist für das Kurzarbeitergeld vom 29. Mai 2009 wurde durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) die Bezugsfrist für das konjunkturelle Kurzarbeitergeld in der Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2009 auf 24 Monate verlängert. Durch die Zweite Änderungsverordnung vom 8.12.2009 wurde durch das BMAS die Bezugsfrist für das konjunkturelle Kurzarbeitergeld in der Zeit vom 1.1.2010 bis zum 31.12.2010 auf 18 Monate verlängert (nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit).

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

87

konjunkturwirksamen Wachstumsbeschleunigungsgesetz14 ab. Dass sich angesichts der Tiefe und Dauer der Krise und der Erfahrungen bei der Umsetzung der Programme im Nachhinein etliche dieser „Ineffizienzen“ relativieren, steht außer Frage – aber eben nur ex post. Bezüglich der „Zielgenauigkeit“ lautet das Urteil vorläufig „(recht) gut“, vor allem dann, wenn Ursachen und Ausbreitung der Krise in die Bewertung einfließen. Wie bereits während der beiden Ölkrisen festzustellen war, lässt sich mit binnenwirtschaftlichen Impulsen der Wegfall der außenwirtschaftlichen Nachfrage nur sehr begrenzt kompensieren. Eine international abgestimmte Krisenpolitik kann dieses Problem partiell hinsichtlich des Niveaus, weniger was die Struktur angeht, entschärfen. Mit dem europäischen Programm wurde ersteres, mindestens teilweise, versucht. So blieben zwar die von einigen Seiten geäußerten Wünsche einer stärkeren Rolle der EU-Kommission für die Konjunkturpolitik unerfüllt, immerhin wurden aber protektionistisches Vorgehen verhindert und ein gewisses Maß an Orientierung und Koordinierung gegeben. Gleichwohl enthält das Konjunkturpaket II eine Reihe von Maßnahmen, denen kaum eine große Zielgenauigkeit attestiert werden kann („Kfz-Steuer“, „Mobilitätsforschung“) und deren Subsummierung unter „Konjunkturpolitik“ fragwürdig ist, auch wenn sie „stabilisierend“ wirkten. Hinsichtlich ihrer Konjunkturwirksamkeit umstritten sind von den deutschen Maßnahmen vor allem die Abwrackprämie (z. B. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2009a, S. 78; Haucap und Coenen 2010) und einige steuerrechtliche Maßnahmen gewesen. Vor allem die Terminierung der steuerlichen Entlastungen zum 1. Juli 2009 und zum 1. Januar 2010 kam konjunkturpolitisch gesehen zu spät. Eine nachträgliche Steuersenkung wäre auch schon für das ganze Jahr 2009 möglich gewesen und hätte entsprechend rascher gewirkt, ebenso die Senkung der Beiträge zur Krankenversicherung. Solche Vorbehalte sind bei den Investitionen der öffentlichen Hand nicht zu machen, wohl aber zeigt sich, ähnlich wie in den 1960er- und 1970er-Jahren, wie schwierig für sie eine schnelle Umsetzung umfangreicher Investitionsvorhaben ist. Dabei verfügen die Kommunen als Hauptauftraggeber noch am ehesten über ausreichende Ressourcen für eine schnelle Umsetzung, waren aber durch den engen Förderungsbereich (zu zwei Dritteln Bildungsinfrastruktur) in der Auswahl der Investitionsvorhaben sehr eingeschränkt. Mehr als die Hälfte der fiskalischen Impulse sind zeitlich begrenzt. Dazu gehören neben den staatlichen Investitionen die Ausweitung und Vereinfachung der Kurzarbeiterregelungen (bis 2010/2011), der „Kinderbonus“, die „Abwrackprämie“ (nur 2009) und die Vorhaben der Forschungsförderung. Dagegen werden die Entlastungen im Einkommensteuerrecht und zum Teil bei der Unternehmensbesteuerung dauerhaft sein.

14 Das Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz) mit einem Volumen von ca. 8,5 Mrd. € wurde im Dezember 2009 vom Deutschen Bundestag verabschiedet. Es enthält im Wesentlichen steuerliche Entlastungen von Familien, Erben und der Hotelwirtschaft. Wegen seiner insgesamt geringen kurzfristig-konjunkturellen Wirkungen bleibt es hier außer Betracht. Dass es den hier verwendeten Effizienzkriterien nicht entspricht, liegt auf der Hand.

88

U. Heilemann und S. Wappler

Nach dem extremen Einbruch der Nachfrage im Winter 2008/2009 stabilisierte sich die Auslandsnachfrage zunächst auf niedrigem Niveau und stieg ab dem Sommer 2009 wieder langsam an, ebenso die Investitionsnachfrage – wie in früheren Krisen aus lagerzyklischen Gründen bzw. nach dem Muster des M-Zyklus (Helmstädter 1989). Die private und staatliche Konsumnachfrage stützte die Gesamtentwicklung erheblich, beide stiegen im Jahr 2009 leicht an. Es spricht einiges dafür, dass die Abwrackprämie zu vorgezogenen Pkw-Käufen geführt hat und so den privaten Konsum stützte (Höpfner 2009, S. 5), andererseits aber auch die Nachfragentscheidungen der privaten Haushalte verzerrt und so die Entwicklung anderer Branchen tendenziell belastet hat. Auf demArbeitsmarkt hat sich die Krise bis März 2010 überraschend wenig bemerkbar gemacht (vgl. dazu und zum Folgenden Sachverständigenrat 2009b, Ziff. 406 ff.). Dies ist in erster Linie der umfangreichen Nutzung des Instruments der Kurzarbeit, dem Abbau der Arbeitszeitkonten und dem Abbau von Überstunden, letztlich also (wieder) der „Hortung“ von Mitarbeitern durch die Unternehmen geschuldet (Bach et al. 2009). So waren im Jahresverlauf 2009 bis zu 1,5 Mio. Erwerbstätige in Kurzarbeit, was für das Jahr 2009 mit Belastungen (brutto) für die Öffentliche Hand von etwa 4,6 Mrd. € verbunden war.15 Gleichzeitig sank die Arbeitsproduktivität je Arbeitsstunde im Vergleich zum Vorjahr um über 6 vH, sodass auch die weiterhin beschäftigten Arbeitnehmer deutlich geringer ausgelastet waren. Insgesamt ging die Beschäftigung nur um etwa 0,4 vH zurück, wobei der Rückgang der Vollzeitbeschäftigung mit 1,5 vH ausgeprägter war. Aufgrund früherer Erfahrungen wäre angesichts des Produktionseinbruchs mit einem Beschäftigungsrückgang von etwa 6 vH zu rechnen gewesen. Im internationalen Vergleich zeigt sich – die beträchtlichen Quantifizierungsschwierigkeiten und die Qualifizierung als „konjunkturpolitisch“ motiviert beiseite gelassen16 –, dass Deutschland bei den OECD-Mitgliedern nach Australien, Japan, Korea und den Vereinigten Staaten mit Impulsen von insgesamt 3 vH im Mittelfeld rangiert (Tab. 5); bei der realwirtschaftlichen Betroffenheit liegt die Bundesrepublik dagegen wie alle stark außenwirtschaftlich orientierten Länder in der Spitzengruppe. Dies gilt auch im Hinblick auf das Verhältnis von einnahme- und ausgabepolitischen Impulsen. 2.2.3 Wirkungen Eine Wirkungsschätzung der bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt beschlossenen Maßnahmen trifft angesichts der Operationalisierungsprobleme eines Teils der Maßnahmen auf beträchtliche Schwierigkeiten. Überschlagrechnungen mit der hier verwendeten Fassung des RWI-Konjunkturmodells kommen zu dem Ergebnis, dass das BIP-Wachstum 2009 um etwa 0,5, das von 2010 um 0,3 bis 0,5 vH-Punkte gestärkt worden ist. Zu ähnlichen Wirkungen kommen auch Untersuchungen mit 15

In den angelsächsischen Ländern mit ihrem Fokus auf flexible Arbeitsmärkte wird das Instrument Kurzarbeit erheblich kritischer gesehen als in der deutschen Literatur, vgl. dazu z. B. Council of Economic Advisers (2010, S. 108). 16 So sind z. B. im Falle Chinas (in Tab. 5 nicht enthalten) beträchtliche Teile der Fiskalimpulse Reaktionen auf das große Erdbeben in der Provinz Sichuan im Mai 2008.

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

89

Tab. 5 Umfang und Struktur ausgewählter internationaler Konjunkturpakete. (Quelle: OECD 2009, S. 63) Nettowirkungen auf den Finanzierungssaldo 2008–2010

Verteilung über die Jahre 2008–2010

vH des BIP (2008)

Anteile in vH

Staatsausgaben

Steuern

Insgesamt

2008

2009

2010

Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenlanda Großbritannien Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Polen Portugal Schweden Slowakei Spanien Tschechien Ungarn

−1,1 −2,6 −1,6 −0,5 −0,6 0,0 −0,4 2,2 −0,3 −1,6 −0,9 −0,4 −0,8 – −1,7 −0,7 −2,2 −0,3 7,5

−0,3 −0,7 −1,6 −2,7 −0,2 0,8 −1,5 6,0 0,3 −2,3 −1,6 −0,8 −0,4 – −1,7 −0,7 −1,7 −2,5 0,2

−1,4 −3,3 −3,2 −3,2 −0,7 0,8 −1,9 8,3 0,0 −3,9 −2,5 −1,2 −1,2 −0,8 −3,3 −1,3 −3,9 −2,8 7,7

0 0 0 0 0 0 11 6 0 0 0 0 0 0 0 0 32 0 0

51 33 48 47 68 100 85 39 15 65 49 79 70 100 43 41 44 56 51

49 67 52 53 32 – 4 55 85 35 51 21 30 0 57 59 23 44 49

Island Norwegen a,b Schweiz Türkei

1,6 −0,9 −0,3 −2,9

5,7 −0,3 −0,2 −1,5

7,3 −1,2 −0,5 −4,4

0 0 0 17

28 100 68 46

72 – 32 37

Australien Japan Neuseeland Südkorea

−4,1 −4,2 0,3 −3,2

−1,3 −0,5 −4,1 −2,8

−5,4 −4,7 −3,7 −6,1

13 2 6 17

54 74 54 62

33 25 40 21

Kanada Mexikoa Vereinigte Staatenc

−1,7 −1,2 −2,4

−2,4 −0,4 −3,2

−4,1 −1,6 −5,6

12 0 21

41 100 37

47 – 42

G7 OECD Alle (ungewichtet)d Alle (gewichtet)d Positiv (ungewichtet)e Positiv (gewichtet)e

−2,1

−2,0

−4,1

15

47

38

−0,9 −2,0 −1,5 −2,2

−0,9 −1,9 −1,6 −2,0

−1,7 −3,9 −3,1 −4,3

12 15 9 15

60 48 53 48

28 37 38 37

a

Für 2010 keine Angaben verfügbar Norwegen nur BIP des Festlands c Für Vereinigte Staaten nur Bundesregierung. Maßnahmen der Bundesstaaten nicht enthalten d Durchschnitt ohne Griechenland, Mexiko, Norwegen und Portugal e Durchschnitt ohne Griechenland, Irland, Island, Italien, Mexiko, Norwegen, Portugal und Ungarn b

90

U. Heilemann und S. Wappler

Tab. 6 Konjunkturpakete: zeitliche Verteilung und Wirkung der deutschen Konjunkturpakete. (Nach Angaben der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2010 und eigenen Berechnungen)

2009

2010

2011

Impulsa

1,3

2,3

1,7

BIP, realb RWI IWH Ifo IEW

1,2 0,5 1,4 0,5

1,4 1,0 1,5 1,1

0,4 0,9 0,7 0,8

Privater Konsum, realb RWI IWH IEW

2,3 1,7 1,3

3,6 2,8 2,2

2,7 2,3 2,0

Bruttoanlageninvestitionen, realb RWI IWH IEW

2,5 1,1 1,4

5,7 3,1 3,8

3,5 2,1 2,6

−137 −63 −122

−374 −210 −355

−309 −260 −403

−23 −22 −27

−41 −40 −43

−36 −25 −31

Arbeitslose, in Tsd. RWI IWH IEW Finanzierungssaldo, in Mrd. Euro RWI IWH IEW a

Fiskalischer Impuls in vH des BIP Wirkung als relative Differenz des preisbereinigten BIP mit/ ohne Fiskalimpuls b

anderen makroökonometrischen Modellen, wobei die Bandbreite der Ergebnisse zwischen 0,5 bis 1,4 vH-Punkte für 2009 und 0,1 bis 0,5 vH für 2010 reicht (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2010, S. 35 f.). Das Auslaufen der Maßnahmen im Jahre 2011 wird die wirtschaftliche Entwicklung zwischen 0,1 und 1,0 vH-Punkte drücken (Tab. 6). Die konjunkturpolitische Effizienz der fiskalpolitischen Maßnahmen scheint insgesamt ähnlich hoch gewesen zu sein, wie im Durchschnitt der beiden vorangegangen Krisen zu beobachten war – die der Krisenbekämpfung 1966–1967 wird damit jedoch nicht erreicht (Tab. 2). Erheblich niedriger ist die Effektivität der Krisenbekämpfung einzuschätzen, sind doch die Impulse, auf Jahresbasis gerechnet, angesichts der Schwere der Krise 2008 ff. unvergleichlich geringer als in den vorangegangenen.

3 3.1

Konjunkturpolitische Befunde und Optionen Befunde

Die bescheidene konjunkturpolitische Effektivität und Effizienz der bisherigen fiskalpolitischen Interventionen hat eine Reihe von Gründen – angefangen bei den

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

91

Diagnose-/Prognoseproblemen über die späte Reaktion der Politik, die Schuldenproblematik, fehlende „Schubladenprogramme“ und die Umsetzungsprobleme der Kommunen bis hin zu den gestiegenen außenwirtschaftlichen Einflüssen (Heilemann und Wappler 2011). Auch in der Krise 2008 ff. zeigte sich, dass Krisen immer noch erst spät erkannt werden und dann noch etliche Zeit vergeht, bis sie von der Politik als handlungsbedürftig akzeptiert werden. Auch dieses Mal vergingen von der Diagnose bzw. Prognose der Krise bis zum Wirksamwerden der ersten fiskalischen Maßnahmen sechs bis neun Monate. Den Prognoseproblemen kommt dabei eine besondere Bedeutung zu, insbesondere wenn es sich um international verursachte Krisen handelt, wie im Fall der Krise 2008 ff. Ohne Frage ist wegen der drastisch gestiegenen internationalen Verflechtung die Anfälligkeit der deutschen Wirtschaft gegenüber außenwirtschaftlichen Störungen gestiegen; vier der untersuchten sechs Krisen seit 1966 waren in erster Linie außenwirtschaftlich verursacht. Wichtiger für die zurückhaltende Reaktion auf die Krise war jedoch auch dieses Mal die seit den 1970er-Jahren fast ununterbrochen gestiegene Verschuldung der öffentlichen Hand. Sie ließ die Politik wiederum lange Zeit zögern, fiskalpolitisch auf die sich immer deutlicher abzeichnende realwirtschaftliche Krise zu reagieren. Weder Internationalisierung der Wirtschaft noch Anstieg der Staatsverschuldung oder konjunkturpolitische Paradigmenwechsel waren auf Deutschland beschränkt, ohne dass sie in allen Industrieländern in gleicher Weise einschränkend wirkten (Wall 2008; Scharpf 1987, S. 294 ff.). Inwiefern bei der Rolle der Verschuldungssituation die bitteren Erfahrungen Deutschlands mit den Währungsreformen 1923–1925 und 1948 eine Rolle spielten, muss hier offen bleiben. Die deutsche Schuldenstandsquote war mindestens bis zur Wiedervereinigung im internationalen Vergleich niedrig. Ab Ende der 1970er-Jahre wurde das Verschuldungspotenzial für expansive Fiskalpolitik als im Grunde nur für „große Krisen“ mobilisierbar angesehen. Dabei wird freilich meist übersehen, dass in diesem Fall die Prognoseprobleme noch wesentlich ausgeprägter sind als bei normalen zyklischen Krisen. Auch große Krisen fangen klein an. Die Aussichten, diese Schwierigkeiten zu überwinden, sind sehr begrenzt. Was die Verbesserung der Krisenprognose angeht, so gibt jedenfalls die Bilanz der vergangenen 50 Jahre, ungeachtet des beträchtlichen analytischen, methodischen und technischen Aufwandes sowie der spektakulären Verbesserung des statistischen Angebots, wenig Anlass, in absehbarer Zeit auf spürbare Verbesserungen zu hoffen; nicht zuletzt deshalb, weil auch unter Ökonomen die Sicht verbreitet ist, dass für die Flut die Dämme verantwortlich sind. Die Erwartung, dass die Vermeidung von Booms auch das Krisenrisiko reduziert, greift nicht nur generell wegen der gleichermaßen großen Diagnose- und Prognoseprobleme von Booms (auch im Ausland) zu kurz. Ebenso wichtig ist, dass den hier untersuchten Krisen nur in zwei Fällen (1966–1967 und 1993) boomartige Übersteigerungen mit entsprechenden Preissteigerungen17 vorangingen, namentlich nicht der Krise 2008 ff. Verabsolutierungen

17

Dies gilt bei typischerweise an den Güterpreisen ansetzenden klassischen Inflationskonzepten. Ob sich die Situation bei der Preisentwicklung von Vermögenswerten – „asset bubbles“ wie sie im

92

U. Heilemann und S. Wappler

des Vorsorgeprinzips, wie es sich in der Nachhaltigkeitsdiskussion herauszubilden scheint, sind für Konjunkturpolitik kaum vorstellbar.18 Größere Chancen bietet eine Verbesserung der fiskalpolitischen Reaktionen. Die Entscheidungsfristen über konjunkturpolitische Interventionen ließen sich, wie etwa die Interventionen 1966–1967 und 1974 zeigen, durchaus verkürzen. Dies gilt im Fall von ausgabenpolitischen Maßnahmen auch mit Blick auf ihre Umsetzung, erst recht, wenn, wie im StabG vorgesehen, entsprechende unmittelbar umsetzungsfähige Projekte („Schubladenprogramme“) vorliegen, wobei die Verpflichtung der kommunalen Ebene durchaus ein Problem darstellt. Im Falle von Steuersenkungen, namentlich im Fall von Bundessteuern, sind die Schwierigkeiten naturgemäß geringer. Auch wenn Erfolg und Effizienz der hier untersuchten fiskalischen Interventionen hinter den Erwartungen zurückblieben – grundsätzliche Alternativen zum gegenwärtigen Rahmen und zur Praxis der fiskalischen Stabilisierungspolitik sind bislang nicht zu erkennen, wie auch die weltweiten Reaktionen auf die gegenwärtige Krise und deren eindrucksvollen Wirkungen (z. B. in China) zeigen. Hinzu kommt, dass die Krisen und ihre Bekämpfung durch eine Reihe oben angesprochener institutioneller und struktureller Veränderungen mit verursacht bzw. geschmälert wurden, die dem Konzept der antizyklischen Fiskalpolitik nicht anzulasten sind und gegenwärtig auch jede Alternative beeinträchtigen würden. Dies gilt auch für Einwände des Fachs gegen die praktizierte Stabilisierungspolitik, wie die Lucas-Kritik bzw. die Theorie der rationalen Erwartungen oder das Ricardianische Äquivalenzprinzip usw. bzw. die verschiedenen daraus abgeleiteten monetaristischen und angebotsorientierten Konzepte (Wall 2008). Politischen Rückhalt finden diese Einwände freilich selten, was seinen Grund allerdings weniger in der fehlenden empirischen Evidenz als in dem Umstand hat, dass sie keine brauchbaren Antworten auf die Krisen liefern.

3.2

Optionen

So gesehen muss es pragmatisch vor allem um die Verbesserung der (fiskalischen) Krisenbekämpfung gehen, d. h. um eine raschere, großzügigere, gezieltere und abgestimmte Reaktion der Fiskalpolitik und damit um eine Überprüfung bzw. Anpassung des bisherigen fiskalpolitischen Instrumentariums. • Eine hohe Priorität verdient der Aufbau rasch mobilisierbarer fiskalischer Reserven – wie im StabG vorgesehen. Eine Priorität, die praktisch seit Mitte der 1970er-Jahre aus einer Reihe von Gründen nicht mehr gegeben ist. Die EWU und der Stabilitätspakt mit seinen Budgetrichtlinien haben dazu zwar prinzipiell die Voraussetzungen verbessert. Andererseits lässt das ohnehin schwache deutsche (und europäische) Wachstum im Verbund mit den erwarteten Belastungen als Vorfeld der beiden letzten Krisen in den Vereinigten Staaten zu beobachten waren – anders darstellt, ist kontrovers (vgl. dazu z. B. Stiglitz 2010, S. 34 f.). 18 Vorsorgemaßnahmen sind demnach auch dann zu treffen, wenn es noch keine unbezweifelbaren Belege für die Schädlichkeit z. B. einer Substanz gibt; es ist also unter Vorwegnahme des Risikos zu handeln.

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

93

Folge der Krise 2008 ff. (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2010) auf absehbare Zeit dafür wenig Spielraum erkennen. • Die im Zuge der Krise 2008 ff. und früher getroffenen Maßnahmen halten die Erwartungen bezüglich des für diese Zwecke unter den heutigen Bedingungen realistischerweise mobilisierbaren Volumens in engen Grenzen. Auch 2009 überstiegen die Impulse (brutto) insgesamt nicht die Schranke von etwa 1,5 vH p. a. Sie gingen damit zwar deutlich über die bislang registrierten Größenordnungen hinaus, aber dies gilt nicht in Relation zur Intensität der Krise.19 Die bisherigen Erfahrungen lassen dabei befürchten, dass bei den ausgabenpolitischen Maßnahmen bei fehlenden „Schubladenprogrammen“ das kurzfristig regional und sektoral mobilisierbare Volumen leicht überschritten und z. T. in Preissteigerungen münden wird. • Auf der steuerpolitischen Seite ist der Handlungsspielraum zwar naturgemäß sehr viel größer und sehr viel rascher zu nutzen. Der Wirkungsgrad einnahmenpolitischer Maßnahmen ist indessen schon aus kreislauftechnischen Gründen geringer als der von ausgabenpolitischen und die Unsicherheiten bezüglich ihrer Wirkungen sind größer. Mit Letzteren ist freilich auch bei ausgabenpolitischen und bei arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, wie dem Kurzarbeitergeld, zu rechnen (z. B. „Mitnahmeeffekte“). Aber auch das Volumen steuerpolitischer Impulse hielt sich mit bislang maximal 1,3 vH des BIP (1975) in engen Grenzen.20 • Was die Implementierung und kurzfristige Absorptionsfähigkeit ausgabenpolitischer fiskalischer Stimulierungen angeht, so deuten die vorliegenden Ergebnisse auf eine Obergrenze bei maximal 1 vH des BIP p. a. hin. Ob sich diese Grenze im Fall der Investitionen bei einem entsprechenden Vorrat an umsetzungsreifen Planungen wesentlich vergrößern ließe, scheint angesichts des Umfangs – 2007 ca. 35 Mrd. € bzw. 1,4 vH des BIP – und ihrer Verteilung vor allem auf die Gemeinden zweifelhaft. Hinzu kommt, dass angesichts dieser Größenordnungen eine Kompensation von Mehrausgaben dieser Dimension im nächsten Aufschwung ausgeschlossen ist bzw. die Bauwirtschaft neuerlich vor große Probleme stellen würde. Inwiefern vor allem die Deutsche Bahn in großem Umfang wieder ihre frühere Rolle als Träger der Fiskalimpulse übernehmen kann, ist ungewiss. Kurz: Impulse von ca. 1 vH auf der Ausgaben- und von ca. 1,5 vH auf der Einnahmenseite scheinen unter den gegenwärtigen Umständen die Obergrenze fiskalischer Krisenintervention zu markieren. Das Gesamtvolumen der Impulse würde unter Berücksichtigung der zu erwartenden Selbstfinanzierung nur dann das Defizitkriterium des Stabilitätspaktes nicht verletzen, wenn die Ausgangsdefizitquote nicht mehr als 1 vH bis 1,5 vH beträgt. Auch wenn die Untersuchung gezeigt hat, dass der Instrumentenkatalog des StabG keineswegs die ihm zugedachte zentrale Rolle gespielt hat, so erscheint er doch auch

19 Übrigens auch nicht imVergleich zur Weltwirtschaftskrise, wo die Impulse 1934 ff. in Deutschland immerhin 5 vH des BSP p. a. erreichten (Buchheim 2003), wohingegen im Vereinigten Königreich diese kaum über ein halbes vH des BSP hinaus kamen (Dow 1998, S. 201 ff.). 20 Vgl. dazu und zu einem Vergleich der Impulse der Steuerreformen bis 1988 Fritzsche et al. (1985).

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U. Heilemann und S. Wappler

nach 40 Jahren zur effizienten Krisenbekämpfung als durchaus geeignet und zeitgemäß. Die vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft Technologie geforderte ersatzlose Abschaffung dürfte – von ihrer wenig überzeugenden theoretischen Begründung ganz abgesehen – sich mit den Interventionen 2008 ff. faktisch erledigt haben. Inwieweit dies auch für den implizierten „Globalansatz“ gilt, erscheint hingegen als mehr als offen. Zumindest in der Krise 2008 ff. wurde davon mit der Abwrackprämie und einer Reihe sektoral und unternehmensgerichteter Interventionen21 so stark abgewichen, dass ein ordnungspolitischer „exit“ lediglich mit Hinweis auf das Ausmaß der gegenwärtigen Krise schwerfallen dürfte. Die Untersuchung hat jedoch auch gezeigt, dass neue – in den 1960er-Jahren kaum (mehr oder noch) vorstellbare – Krisentypen und -intensitäten für eine erfolgreiche Krisenpolitik stärkere und längere Interventionen erfordern können, als sie den damaligen Verfechtern einer antizyklischen Politik vorschwebten. Aber selbst dann wird – unabhängig von den Verzögerungen bei Prognose, Entscheidung und Wirkungen – realistischerweise nur eine Dämpfung großer Krisen zu erreichen sein und bei Staatsdefizit und Staatsschulden leicht die Grenze des bislang als fiskalisch vertretbar Angesehenen überschritten. Als Ergänzung des StabG wäre zu prüfen, ob zur Belebung des privaten Verbrauchs unmittelbare, einkommens- bzw. steuerunabhängige, konjunkturpolitische Transferzahlungen an die privaten Haushalte geleistet werden sollten, wie auch in Deutschland verschiedentlich vorgeschlagen wurde.22 Es liegt auf der Hand, dass sich damit kritische Fragen stellen, die von den verteilungspolitischen über die allokativen Wirkungen – privater Verbrauch vs. Investitionen – bis hin zur intertemporalen Symmetrie reichen, abgesehen von der Frage ihrer konkreten Ausgestaltung. Ein Vorzug dieser Möglichkeit wäre zweifellos, worauf ihre Verfechter hinwiesen, ihre rasche Exekution. Die konjunkturellen Wirkungen wären höher als im Fall der Senkung der direkten Steuern, auch wenn sich bei einem beträchtlichen Teil der Empfänger die gleichen Unwägbarkeiten bezüglich der Verausgabung wie im Fall von Steuersenkungen ergeben, wie amerikanische Erfahrungen vermuten lassen.23 Ob in diesen Kreis auch die Variation der Mehrwertsteuersätze aufzunehmen ist, wie im Zuge der Krise 2008 ff. auf EU-Ebene diskutiert, ermöglicht (Rat der Europäischen Union 2009) und von Großbritannien und Frankreich praktiziert, bedarf noch der Prüfung. Die großen Krisen der Bundesrepublik waren in erster 21 Beim „Wirtschaftsfonds Deutschland“ handelt es sich um ein Kredit- und Bürgschaftsprogramm der Bundesregierung, das deutsche Unternehmen bei der Bewältigung ihrer durch die Finanzkrise ab 2007 entstandenen Finanzierungsprobleme unterstützen soll. Er ist Bestandteil des Konjunkturprogramms II und umfasst insgesamt 115 Mrd. € und soll bis Ende 2010 fortgeführt werden. Einzelne Bestandteile des „Wirtschaftsfonds Deutschland“ sind: Der Lenkungsausschuss Unternehmensfinanzierung, dem auf Staatssekretärsebene je ein Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums (Vorsitz), des Bundesfinanzministeriums und des Bundesjustizministeriums sowie ein Vertreter des Bundeskanzleramtes angehört. Anträge auf KfW-Kredite und auf Großbürgschaften des Bundes, die bestimmte Schwellenwerte überschreiten oder die von grundsätzlicher Bedeutung sind, werden dem Lenkungsrat Unternehmensfinanzierung zur Entscheidung vorgelegt. Er setzt sich aus Persönlichkeiten mit besonderen Erfahrungen in Wirtschafts- und Finanzfragen zusammen und spricht Empfehlungen gegenüber dem Lenkungsausschuss Unternehmensfinanzierung aus. 22 Vgl. dazu im Einzelnen Alstrup et al. (2008). 23 Vgl. zu den Wirkungen z. B. Sahm et al. (2009) und Council of Economic Advisers (2010, S. 41).

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff.

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Linie das Ergebnis von drastischen Rückgängen der Exporte und Investitionen, die durch Erhöhung des privaten Verbrauchs nur sehr beschränkt auszugleichen gewesen wären; von der Wünschbarkeit im Falle fundamentaler Veränderungen der „terms of trade“, wie im Falle der Ölkrisen, ganz abgesehen. Hinzu kommen die Ungewissheiten bezüglich des Zeitpunkts und des Umfangs der Weitergabe der Steuersatzsenkungen an die Käufer auf der einen und von Attentismus und Mitnahmeeffekten bei den Verbrauchern auf der anderen Seite. Nicht zuletzt wäre bei einer Überarbeitung des fiskal- bzw. des krisenpolitischen Instrumentariums den veränderten wirtschaftsstrukturellen Bedingungen Rechnung zu tragen, allen voran den gestiegenen realwirtschaftlichen Interdependenzen innerhalb der EU bzw. der EWU. Ehe freilich über Formen, Instrumente und Ziele einer entsprechenden formellen oder informellen Kooperation nachgedacht wird, wäre eine Auswertung der bei der Bekämpfung der Krise 2008 ff. gemachten Erfahrungen erforderlich. Dies gilt insbesondere auch für Effektivität und Effizienz der zahlreichen sektoralen Interventionen (Arbeitsmarkt, Banken- und Finanzsektor, Fahrzeugbau usw.), ungeachtet ordnungspolitischer Vorbehalte. Unstrittig ist dabei, dass in der EU (und in der EWU) die „Stabilisierungsaufgabe“ im Vergleich zur „Allokationsaufgabe“ bzw. zur Stärkung der „Effizienz“ bislang sehr nachrangig behandelt wurde (z. B. Tsoukalas 1995, S. 261 ff.). Die Kosten einer stärker nationalen Krisenbewältigung als Reaktion auf eine unzureichende und mangelhafte europäische Krisenbewältigung wären je nach Bedeutung des Außenhandels für die Mitgliedstaaten zwar unterschiedlich. Für Deutschland wären sie gegenwärtig jedoch wegen der starken außenwirtschaftlichen Orientierung mit Sicherheit höher als für die Mehrzahl der übrigen Mitgliedstaaten. Dies würde nicht nur einen wirtschaftspolitischen und konzeptionellen Rückfall hinter die Erkenntnisse im Gefolge der Weltwirtschaftskrise bedeuten, sondern über einen möglichen „Anstieg“ der Risikoprämien im Zinssatz auch das künftige Wirtschaftswachstum beträchtlich dämpfen. Dass die Schwierigkeiten einer effizienten Koordination (und Exekution) der fiskalischen Interventionen auf der europäischen Ebene im gegenwärtigen institutionellen Rahmen um ein Vielfaches größer sind als auf der nationalen Ebene – wo sie bereits erheblich sind, ungeachtet z. B. der Koordinationsinstrumente des StabG – liegt auf der Hand: Alle oben genannten Hindernisse stellen sich auf europäischer Ebene mindestens in gleicher Weise wie auf nationaler Ebene und ob sie sich erkennbar verringern lassen, bleibt abzuwarten. Vieles spricht dafür, dass die Herausbildung eines „europäischen Konjunkturzyklus“ nicht nur die Geldpolitik, sondern auch konjunkturpolitisch motivierte Interventionen erleichtern würde. Bis dahin scheint der Weg aber noch lang zu sein, vorläufig dominiert z. B. vielfach der atlantische Konjunkturzusammenhang (Sachverständigenrat 2009a; Bordo und Helbling 2004). Gleichzeitig dürfte aber auch feststehen, dass nach gegenwärtiger Lage der Dinge einem eigenen Beitrag der EU verglichen mit denen der Mitgliedsländer nur eine subsidiäre Rolle zukäme.24

24 Das 1993 von der EU im Weißbuch zu den europäischen Netzen vorgeschlagene Infrastrukturprogramm mit jährlichen Zusatzinvestitionen in die Infrastruktur in Höhe von 1,4 vH des BIP der EU blieb bislang eine Ausnahme (Heilemann und Loeffelholz 1994).

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U. Heilemann und S. Wappler

Vor allem aber: Effektive Krisenpolitik hat die Akzeptanz einer entsprechenden wirtschaftspolitischen Theorie oder Konzeption zur Voraussetzung, d. h. einen Konsens darüber, dass aktive Krisenpolitik möglich und wünschenswert ist. Dieser Konsens war zumindest in Westeuropa im Gefolge der Renaissance der neoklassischen Theorie und einer akademischen Orthodoxie, die sowohl die Möglichkeit als auch die Wünschbarkeit diskretionären Handelns und des Nachfragemanagements verneint, in den 1980er-Jahren im Fach weitgehend verlorengegangen (Dow 1998, S. 445 f.; Tichy 1995, S. 170 ff.). Die nationalen Regierungen und die internationalen Organisationen blieben davon nicht unberührt. Unter dem Druck der Krise 2008 ff. haben sie diese Vorbehalte aufgegeben und in vorher kaum vorstellbarer Weise fiskalisch und geldpolitisch der Krise entgegengewirkt. Aber mit sektoral gezielten Interventionen in gleichfalls bislang nicht vorstellbaren Dimensionen wurden 2008 ff. prozess- und vor allem ordnungspolitisch riskante Pfade beschritten und auf diese Weise Ansprüche begründet, die zukünftig schwer abzuwehren sein werden. Eine Re- oder Neukonzeptionierung der Krisenpolitik im Lichte der bisherigen deutschen Erfahrungen, der gestiegenen internationalen Verflechtung, der im Vergleich zu den 1960er- und 1970er-Jahre eingeschränkten fiskalischen Möglichkeiten, steht indessen noch aus. Das Ende der gegenwärtigen Krise und der Zeitpunkt der Rückkehr auf den früheren Expansionspfad sind bislang noch nicht in Sicht. In jedem Fall werden aber die zur Krisenbekämpfung von der Fiskal-, aber letztlich auch von der Geldpolitik, geschulterten Bürden das Wachstum Deutschlands noch lange dämpfen. Fraglos hat mit den Krisen 2001 und 2008 ff. die Krisenbilanz der Nachkriegs- gegenüber der Zwischen- und der Vorkriegszeit weiter von ihrem bis vor kurzem so strahlenden, großen Glanz eingebüßt.25 Für die Befürchtung, dass sich die Welt deswegen in einer neuen Ära immer häufigerer, heftigerer Schocks befindet, die universale, fundamentale Unsicherheiten verursachen, die das kapitalistische System oder mindestens wesentliche Teile nicht länger in einer akzeptablen Weise funktionieren lassen, fehlen indes überzeugende Anhaltspunkte. Immerhin war bis vor kurzem auch für Europa die „great moderation“ diagnostiziert und das Problem der Krisenprävention als praktische gelöst angesehen worden (Lucas 2003). Hinzu kommt, dass die Kosten einer anderen Ordnung für alle beträchtlich wären. Wertet man die gegenwärtige Krise nicht als für lange Zeit singuläres Ereignis, dann sind zweifellos die Anforderungen an die politische Führung und an die internationale Koordination beträchtlich gestiegen. Die Weltwirtschaft ist, wie der rasche Einbruch des Welthandels und der wirtschaftlichen Expansion gezeigt hat, wegen ihrer hohen monetären, realen und Informationsverflechtung und ihrer Polyzentralität schwerer berechenbar geworden und nicht leichter, wie viele Ökonomen gehofft und versprochen hatten.

25 Für die Mehrzahl der Industriestaaten wurde der Nachkriegspolitik (bis 1979) gegenüber der der Zwischenkriegszeit eine erhebliche Reduzierung der zyklischen Schwankungen attestiert (Boltho 1989).

a

[1953-II]–1958-II 1958-III–1962-IV 1963-I–1966-IV 1967-I–1971-I 1971-II–1974-I 1974-II–1982-I 1982-II–1994-I 1994-II–2001-IV 2002-I–[2009-I] 1955-II–2009-I

[21] (18) (16) (17) (12) (32) (48) (31) [29] 224 (25) ... 1958-III 1963-I 1967-I 1971-II 1974-II 1982-II 1994-II 2002-I –

... (4) (1) (4) (4) (7) (6) (1) (7) 34 (4)

Unterer Wendepunkt

Anfangsquartal der Phasena

In (. . . ) Zyklus- bzw. Phasenlänge in Quartalen

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Alle

Zyklus ... 1959-III 1963-II 1968-I 1972-II 1976-I 1983-IV 1994-III 2003-IV –

Aufschwung ... (3) (6) (6) (2) (13) (27) (23) (16) 97 (12)

1955-II 1960-II 1964-IV 1969-III 1972-IV 1979-II 1990-III 2000-II 2008-I –

(4) (5) (3) (2) (2) (4) (6) (5) (1) 32 (4)

Oberer Wendepunkt

Tab. 7 Phasen-Klassifikation der Konjunkturzyklen, 1955-II bis 2009-I. (Nach Angaben bei Heilemann und Schuhr 2006)

Anhang

1956-II 1961-III 1965-III 1970-I 1973-II 1980-II 1992-I 2001-III 2008-II –

Abschwung (9) (6) (6) (5) (4) (8) (9) (2) [4] 53 (6)

B. Rückkehr der Fiskalpolitik – zu ihrer Effizienz und Effektivität 2008 ff. 97

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U. Heilemann und S. Wappler

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C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination: die Auswirkungen der Finanzkrise und Anpassungsnotwendigkeiten in der Währungsunion Jürgen Kröger

1 Ausgangslage Nach dem Ausbruch der internationalen Finanzkrise im zweiten Halbjahr 2008 standen wir vor einem nie gekannten Wirtschaftseinbruch, der gekennzeichnet war von: • • • •

einem Zusammenbruch des Vertrauens im Finanzsektor, Beschränkungen der Finanzierungsströme, insbesondere grenzüberschreitend, einem nie gekannten Einbruch des Welthandels und der Lagerinvestitionen, Vertrauensindikatoren im privaten Sektor, die beschleunigt nach unten zeigten, insbesondere Investitionsneigung und • Platzen von Blasen im Bausektor, z. B. in Spanien, Irland und dem Vereinigten Königreich. Die ergriffenen Maßnahmen, eine beispiellose Expansion der makroökonomischen Politik, und zwar weltweit, gekoppelt mit einem enormen Hilfspaket zur Stabilisierung des Finanzsektors, haben – das ist wohl einhellige Meinung – einen weitgehenden Zusammenbruch der Volkswirtschaften verhindert. Der plötzliche auch kreditbedingte Nachfragerückgang, der Einbruch des Welthandels, das immense Anwachsen von Risikoprämien und die allgemeine und drastische Verschlechterung der Erwartungen hätte leicht zu einer ungebremsten Abwärtsspirale führen können. Wir kennen die Theorie der multiplen Gleichgewichte. Die Effizienz der Fiskalpolitik ist dabei schwierig zu beurteilen. Modellrechnungen helfen kaum weiter. Sollte im Zusammenwirken mit der Geldpolitik tatsächlich der Kollaps der Weltwirtschaft verhindert worden sein – das entsprechende

Der Autor ist ein Direktor in der Generaldirektion für Wirtschaft und Finanzen der EU-Kommission. Die in diesem Kapitel dargelegte Meinung ist seine eigene und nicht notwendigerweise die der Kommission. J. Kröger () Generaldirektion für Wirtschaft und Finanzen, Europäische Kommission, Brüssel, Belgien E-Mail: [email protected] P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_3, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

101

102

J. Kröger

Abb. 1 Klimaindikator: Konjunkturzyklusindikator, Eurozone. (Quelle: Commission services)

2

downswing

expansion

1

Jan 00

level

0 –1 –2

Sep 09

–3 –4 upswing

contraction –5 – 0,6

– 0,3 0 m-o-m change

0,3

baseline scenario kennen wir nicht – dann war die Effektivität der Politikmaßnahmen möglicherweise größer als die üblichen Multiplikatoren angezeigt hätten. Seit dem Beginn des zweiten Quartals 2009 zeichnete sich eine Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung ab. Wichtige Indikatoren haben sich in Richtung Normalisierung bewegt. • Erwartungsindikatoren erreichen teilweise das Niveau von vor der Krise (Abb. 1). • Risikoprämien sind gesunken, insbesondere im Unternehmenssektor (Abb. 2). • Der Welthandel normalisiert sich – wenn auch auf niedrigerem Niveau (Abb. 3). Offensichtlich haben die Konjunkturprogramme gegriffen: genannt sei als Stichwort die Abwrackprämie. Die Wirtschaftsprognosen werden wieder leicht nach oben revidiert. Allerdings bleiben große Fragezeichen bezüglich der Nachhaltigkeit des Aufschwungs. Vergleiche mit vorhergehenden zyklischen Erholungen müssen angesichts des Ausmaßes des Systembruchs mit großer Vorsicht behandelt werden (Abb. 4).

1.000

500

Financials AAA Financials AA Financials A

800 600 400 200 0 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09 Jan 10

spread in basis points

1.200

400

300

200

100

0 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09 Jan 10

Abb. 2 Credit swaps für Banken und Zinsaufschläge gegenüber Eurobonds. (Quelle: ECB, Commission services)

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination Abb. 3 Welthandel und Industrieproduktion. (Quelle: Commission services)

103

(y-o-y %-change of the 3-month moving average)

(level) 60

15 10 5

50

0 –5 40 – 10 world trade (lhs) world manufacturing PMI (rhs)

– 15 – 20

Abb. 4 Prognose des Bruttoinlandsproduktes für 2009, Eurozone. (Quelle: Commission services)

30 03

3 2

04

05

06

07

Consensus IMF

08

09

10

Commission OECD

1 %

0 –1 –2 –3 –4 –5 J FMAMJJASONDJ FMAMJJ ASONDJ 08 09 10

Die Erfahrung zeigt, dass durch Finanz- und Bankenkrisen verursachte Rezessionen sehr viel tiefer gehen und ihre Überwindung sehr viel länger dauert als „normale“ zyklische Entwicklungen. Es ist aber davon auszugehen, dass – vielleicht vergleichbar mit den Auswirkungen der Ölpreiskrise in den 1970er-Jahren – ein neues Gleichgewicht gefunden werden muss. So wie damals Energie ein Produktionsfaktor war, der quantitativ und preislich keine Rolle spielte, war es in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten der Faktor Kapital, der unbegrenzt und preiswert verfügbar schien. In Zukunft wird das nicht mehr auf Dauer der Fall sein können, auch wenn die monetären Schleusen im Augenblick weit offen stehen. Im Jahre 2009 betrug der Wachstumsverlust in der Eurozone 4 %. In diesem Jahr soll die Wende laut der Herbstprognose der Kommission zu einem positiven Wachstum geschafft werden: +0,5 %. Für das Jahr 2011 erwarten wir ein Wachstum von 1,5 %. Allerdings ist die Varianz zwischen den einzelnen Ländern sehr hoch (Tab. 1). Deutschland und die Niederlande schneiden, was den gesamten Wachstumsverlust betrifft, aufgrund ihrer Exportlastigkeit relativ schlecht ab. Die Hoffnung ist, dass

104 Tab. 1 BIP Wachstumsrate, Eurozone. (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

Tab. 2 BIP Wachstumsrate, Nichteurozone. (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

J. Kröger

BEL DEU IRL GRC ESP FRA ITA LUX CYP MLT NLD AUT PRT SVN SVK FIN EA16

BGR CZE DNK EST LTU LVA HUN POL ROM SWE GBR EU27

2008

2009

2010

2011

1,04 1,26 −3,04 2,01 0,86 0,43 −1,04 0,03 3,66 2,10 2,00 2,05 −0,04 3,49 6,40 1,04 0,64

−2,93 −5,03 −7,55 −1,14 −3,70 −2,16 −4,68 −3,62 −0,69 −2,20 −4,53 −3,74 −2,91 −7,41 −5,82 −6,85 −4,01

0,57 1,18 −1,38 −0,30 −0,84 1,24 0,69 1,13 0,12 0,70 0,25 1,05 0,32 1,26 1,86 0,91 0,68

1,54 1,68 2,64 0,67 0,97 1,48 1,37 1,78 1,31 1,65 1,55 1,52 1,04 1,99 2,64 1,60 1,47

2008

2009

2010

2011

6,01 2,46 −1,20 −3,58 2,76 −4,55 0,64 5,00 6,24 −0,16 0,55 0,76

−5,87 −4,80 −4,47 −13,65 −18,12 −17,98 −6,46 1,20 −7,98 −4,57 −4,56 −4,11

−1,05 0,84 1,55 −0,09 −3,89 −3,99 −0,46 1,80 0,51 1,36 0,85 0,74

3,05 2,33 1,84 4,25 2,55 2,02 3,08 3,20 2,60 2,10 1,87 1,64

diese Länder bei einem weltwirtschaftlichen Aufschwung eher profitieren als die Partnerländer. Unter den kleinen Ländern hat es Irland und die baltischen Staaten besonders hart getroffen. Die Länder, die abgewertet haben, vor allem Polen und Schweden, schneiden relativ gut ab, während die Finanzkrise das Vereinigte Königreich trotz der Sterling-Abwertung zu einem deutlichen Rückgangs des BIP führte (Tab. 2). Die Reaktion der Arbeitsmärkte auf die Krise ist sehr unterschiedlich. In vielen Ländern wird die offene Arbeitslosigkeit durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, wie z. B. in Deutschland, abgefedert. Andererseits steigt die Arbeitslosigkeit in anderen Ländern deutlich an. In Spanien erreicht sie bei derzeit noch steigender Tendenz im Jahre 2011 über 20 %.

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination

105

2 Auswirkungen auf den Wachstumstrend Wir müssen davon ausgehen, dass infolge der Wirtschaftskrise das Produktionspotenzial sowohl im Niveau als auch im Trend sinken wird. Drei stilisierte mögliche Auswirkungen auf das Produktionspotenzial sind denkbar (Abb. 5). Die dritte Variante ist wohl die realistischste. Produktionskapazitäten sind obsolet geworden. Der Bau- und der Finanzsektor müssen verkleinert werden, aber auch Überkapazitäten im verarbeitenden Gewerbe, z. B. im Automobilbereich, sprechen eine eindeutige Sprache. Die hohe Arbeitslosigkeit und niedrige Ausrüstungsinvestitionen werden das Wachstum mittelfristig beschränken. Der bekannte Faktor der Veralterung kommt noch hinzu. In diesem Sinne ist die gegenwärtige Situation wohl mit der Ölpreiskrise der 1970er-Jahre zu vergleichen, die auch weitreichende systemische Veränderungen mit sich brachte. Eine Rezession beeinflusst das Produktionspotenzial über drei Transmissionswege, und zwar über denArbeitseinsatz, die Kapitalbildung und die Faktorproduktivität. Eine Rezession führt zu einem Anstieg der NAIRU und hat einen negativen Effekt auf das Arbeitsangebot. Sektorale Anpassungsnotwendigkeiten können auch zu einem Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit führen. Insbesondere bei dem gegenwärtigen Wirtschaftseinbruch, der ja lange nicht aufgeholt werden wird, besteht die Gefahr einer dauerhaft höheren Arbeitslosigkeit. Die Investitionstätigkeit ist empfindlich eingebrochen und wird sich bei geringer Kapazitätsauslastung wohl auch so schnell nicht erholen. Damit ist nicht nur das quantitative Wachstum des Kapitalstocks geringer, sondern es wird auch zu einem geringeren kapitalgebundenen technischen Fortschritt kommen. Auch können Teile des Kapitalstocks obsolet werden, z. B. dann, wenn diese nur aufgrund geringer Kapitalkosten und eines hohen Kredit-Leverage profitabel sind. Auch gehen wir Potential output level Slope = long-term potential growth

... Verlauf: Potentialwachstum kann wieder aufholen ...

Years

... Permanente Verluste an Potential ... Same long-term potential growth after the crisis

Abb. 5 Auswirkung auf das Produktionspotenzial. (Quelle: Commission services)

... sowohl Niveau als auch Wachstumsrate des Potentials niedriger Potential output loss increasing overtime

106

J. Kröger

davon aus, dass eine höhere Risikoeinschätzung die Investitionstätigkeit dauerhaft dämpft. Schließlich kann es zu einem Crowding-out-Effekt der hohen staatlichen Defizite kommen, nämlich dann, wenn die Geldpolitik auf einen Normalisierungskurs einschwenkt, bevor die öffentlichen Defizite saniert sind. Der daraus resultierende Zinsanstieg würde Investitionen und Konsum weiter dämpfen. Die notwendigen Anpassungen im Unternehmensbereich an die Finanzkrise werden weitreichend sein: Anpassungen in spezifischen Industriezweigen, die Einpreisung von höheren Risikoprämien, eine restriktivere Kreditgewährung. Die Frage, wo, d. h. in welchem Land, Kapazitätsanpassungen stattfinden werden, wird die Funktionsweise des Binnenmarktes herausfordern. Insbesondere bedeutet das sogenannte deleveraging, dass weniger auf Kredit gewirtschaftet werden kann. Dies gilt sowohl für den Unternehmenssektor als auch für die privaten Haushalte. Deutschland mag hiervon weniger stark betroffen sein als unsere südlichen Nachbarländer. Diese haben sicherlich deutlich über ihre Verhältnisse gelebt. Es bleibt also offen, wo nachhaltiges Wachstum entstehen kann. Auf die USA als erneute Weltlokomotive können wir diesmal nicht hoffen. China scheint absolut (noch) zu klein zu sein. Umwelt und Energie sind Hoffnungsschimmer; die entsprechenden Investitionen müssen aber auch vorfinanziert werden.

3

Herausforderungen der Wirtschaftskrise an die Wirtschaftspolitik

Eine Konsequenz der Wirtschaftskrise, die gerne verschwiegen wird, ist: Der absolute Rückgang des BIPs in einer Größenordnung von kumulativ 5 % hat noch zu keiner entsprechenden Anpassung des Einkommens des privaten Sektors, also von Löhnen und Gewinnen, geführt. Es wird derzeit durch öffentliche Defizite zugedeckt (Tab. 3, 4). Es ist nicht davon auszugehen, dass dieser Verlust an Wertschöpfung durch einen kräftigen Anstieg von Wachstum und Produktivität in absehbarer Zeit kompensiert werden kann. Bei Wachstumsaussichten, die um 1 % schwanken, ist klar, dass Abstriche am Lebensstandard die Folge sein werden. Die Alternative wäre eine dauerhaft steigende öffentliche Verschuldung, die unweigerlich weitere und wahrscheinlich auch folgenschwerere Konsequenzen haben würde. Die Verteilungsproblematik ist offensichtlich. In einigen Ländern, so z. B. in Spanien, sehen wir, dass die realen Löhne aufgrund von Indexierungen weiter deutlich steigen, was die zukünftige Verteilungsproblematik noch verschärft. Das Zusammenwirken beider Phänomene erklärt die gegenwärtige Diskussion über die Koordinierung der Wirtschaftspolitik auf europäischer Ebene. Eine Exit-Strategie aus der expansiven Fiskalpolitik ist notwendig. Es ist klar, dass die öffentlichen Haushalte einem untragbaren Trend folgen. Die Verschuldungsquote steigt rasant, und zwar in allen Ländern und unabhängig vom vermeintlichen ursprünglichen fiskalpolitischen Spielraum. Exit bedeutet hier aber nicht nur die expansiven fiskalischen Maßnahmen zurückzunehmen, sondern strukturell sowohl auf der Ausgabenseite als auch auf der Einnahmenseite für gesündere Staatsfinanzen zu

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination Tab. 3 Nettoverschuldung (= Verschuldung) der öffentlichen Hand, Eurozone (% BIP). (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

Tab. 4 Nettoverschuldung (= Verschuldung) der öffentlichen Hand, Nichteurozone (% BIP). (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

BEL DEU IRL GRC ESP FRA ITA LUX CYP MLT NLD AUT PRT SVN SVK FIN EA16

BGR CZE DNK EST LTU LVA HUN POL ROM SWE GBR EU27

107

2008

2009

2010

2011

−1,2 0,0 −7,2 −7,8 −4,1 −3,4 −2,7 2,5 0,9 −4,7 0,7 −0,5 −2,8 −1,8 −2,3 4,4 −2,0

−5,9 −3,4 −12,5 −12,7 −11,2 −8,3 −5,2 −2,2 −3,5 −4,5 −4,7 −4,4 −8,0 −6,3 −6,3 −2,9 −6,4

−5,9 −5,0 −14,7 −12,3 −10,1 −8,3 −5,3 −4,2 −5,7 −4,4 −6,2 −5,5 −8,0 −7,0 −6,0 −4,6 −6,9

−5,9 −4,6 −14,6 −12,9 −9,3 −7,7 −5,1 −4,2 −5,9 −4,3 −5,6 −5,3 −8,7 −6,9 −5,5 −4,4 −6,5

2008

2009

2010

2011

1,8 −2,0 3,4 −2,8 −3,2 −4,1 −3,7 −3,7 −5,5 2,5 −5,0 −2,3

−0,8 −6,6 −2,0 −3,0 −9,8 −8,8 −4,1 −6,4 −7,8 −2,1 −11,7 −6,9

−1,2 −5,5 −4,8 −3,2 −9,2 −12,2 −4,2 −7,5 −6,8 −3,3 −12,8 −7,5

−0,4 −5,7 −3,4 −3,0 −9,7 −12,2 −3,9 −7,6 −5,9 −2,7 −11,0 −6,9

sorgen. Nur ein geringer Teil der Defizite reflektiert nämlich tatsächlich expansive Maßnahmen, die zur Krisenbewältigung ergriffen wurden. Länder wie Irland, aber auch Spanien, haben eine Dynamik in den Schuldenquoten, die eine 15-jährige Konsolidierungsphase innerhalb von 3 Jahren zunichte macht. Die Ursache für diesen Trend liegt in den hohen Defizitzahlen aber auch in sinkenden nominalen Sozialproduktzahlen (Tab. 5). Der Stabilitätspakt ist auf dem Prüfstand. Die Konsolidierungspfade für die Reduzierung der übermäßigen Defizite werden immer weiter hinausgeschoben. Insgesamt haben 20 Länder ein Defizitverfahren, und wir können davon ausgehen, dass weitere Länder demnächst hinzukommen. Da die Konsolidierung in einigen Ländern erst im Jahre 2011 beginnen wird, wird man wohl das Jahr 2013 als Korrekturjahr in vielen Ländern anpeilen. Um dann unter 3 % des BIP zu kommen, müssen deutliche Reduzierungen der strukturellen Defizite erfolgen, und zwar in fast allen Fällen von mehr als 0,5 % pro Jahr, was bisher immer die Zielgröße gewesen war. Eine Defizitquote von unter 3 % garantiert aber keineswegs einen sinkenden Schuldenstand.

108

J. Kröger

Tab. 5 Bruttoschuldenquote (% BIP). (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

BEL DEU IRL GRC ESP FRA ITA LUX CYP MLT NLD AUT PRT SVN SVK FIN EA16

2011

Veränderung 2011–2007

104,0 79,7 96,2 135,5 74,0 87,6 117,8 17,7 63,4 72,5 69,7 77,0 91,1 48,2 42,7 52,7 88,2

19,7 14,7 71,1 40,0 37,8 23,8 14,3 11,1 4,1 10,5 24,2 17,6 27,5 24,8 13,3 17,6 22,3

2011 BGR CZE DNK EST LTU LVA HUN POL ROM SWE GBR EU27

15,7 44,0 35,2 13,2 49,3 60,4 79,1 61,2 31,3 44,1 88,3 83,7

Veränderung 2011–2007 −2,5 15,0 8,3 9,4 32,4 51,4 13,2 16,3 18,7 3,6 44,1 25,0

Die Zahlen der Maastricht-Kriterien (3 % Defizit, 60 % Schuldenstand) sind mit wesentlich günstigeren Wachstumsbedingungen begründet und zwar mit einem realen Wachstum von 3 % bei einer 2-prozentigen Inflationsrate. Ein nominales Wachstum von 5 % ist aber nicht in Sicht. Die Herausforderungen an die Fiskalpolitik der einzelnen Mitgliedsländer sind unterschiedlich. Auf der einen Seite stehen Länder mit einigermaßen gesunden Hauhaltsdaten und einem glaubwürdigen Konsolidierungspfad, auch beruhend auf Erfahrungen der Vergangenheit. Diese Länder sollten vermeiden, dass durch eine zu frühe restriktive Fiskalpolitik der leichte Aufschwung nachteilig beeinflusst wird. In anderen Ländern sind sofortige Konsolidierungsmaßnahmen und strukturelle Reformen dringend notwendig, um negative Erwartungseffekte zu vermeiden; dies gilt auch für Länder in der Währungsunion. Die Geldpolitik ist extrem expansiv und das Zinsniveau nahe null wird noch mit einer quantitativen Komponente unterlegt. Wenn man der Meinung ist, und das wohl zu Recht, dass die expansive Geldpolitik der USA mitverantwortlich an der gegenwärtigen Lage ist, stehen wir vor der Gefahr einer neuen Blasenbildung und entsprechend gefährlichen Gegenbewegungen. Es wird wohl nicht wieder zehn Jahre oder länger dauern, bis entsprechende Korrekturen auftreten. Was notwendig wäre, ist eine Anpassung der Produktionsstrukturen an die geänderten Rahmendaten.

4

Herausforderungen für die Währungsunion

Die Währungsunion hat in ihrem 10-jährigen Bestehen gut funktioniert. Die technischen Herausforderungen an die Einführung des Euro wurden besser gemeistert als es von vielen erwartet wurde. Die Integration der Finanzmärkte machte gute

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination

109

Fortschritte, Preisstabilität wurde von der EZB weitgehend erreicht, und nach 2005 beschleunigte sich das Wachstum und der Beschäftigungsstand stieg. Der Euro hat die teilnehmenden Länder von Währungsturbulenzen verschont. Die weltweiten Schocks der vergangenen zehn Jahre, angefangen von dem Platzen der Dot-com-Blase über den 11. September 2001 bis zur jetzigen Finanzkrise, hätten in Europa zweifellos zu Wechselkurskrisen geführt. Die Auswirkungen derartiger Verwerfungen wären gravierend gewesen, und der Ruf nach einer einheitlichen Währungspolitik wäre sicherlich das Thema der wirtschaftlichen Koordination gewesen. Allerdings ergeben sich aus dem Zusammenspiel der Auswirkungen der Wirtschaftskrise und den Erfahrungen der Funktionsweise der Währungsunion Auswirkungen für die künftige Koordinierung der Wirtschaftspolitik. Der Jahreswirtschaftsbericht der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen im Jahre 2006 hat die systemischen Herausforderungen der Wirtschafts- und Währungsunion beschrieben. Im Konjunkturzyklus erhält man von der monetären Seite in der Regel ein falsches Signal: Überhitzende Volkswirtschaften haben zu niedrige Zinssätze, zuweilen negative Realzinssätze. Volkswirtschaften, die über Lohnzurückhaltung Wettbewerbsfähigkeit zurückgewinnen müssen, gegenwärtigen relativ hohe Realzinssätze. Diese Effekte, obwohl dauerhaft, d. h. über mehrere Jahre wirksam, werden gleichwohl durch kumulativ wirkende reale Wechselkurseffekte überlagert. Eine Volkswirtschaft kann über ihre Verhältnisse leben, und zwar über mehrere Jahre, ohne gravierende Risikoprämien zu bekommen oder eine gegenläufige Wirtschaftspolitik in Form einer restriktiven Geldpolitik „befürchten“ zu müssen. Relativ hohe Inflationsraten und niedrige Realzinsen stimulieren zwar die Binnennachfrage, die schleichende und kumulativ wirkende Erosion der Wettbewerbsfähigkeit wird zunächst verdrängt, letztendlich überwiegt sie jedoch. Das „über seine Verhältnisse leben“ manifestiert sich in hohen und zähen Leistungsbilanzdefiziten, deren Gegenposten nicht produktive Investitionen sind, sondern Konsumausgaben oder, wie in Spanien, einen Bauboom reflektieren. Die Leistungsbilanzdefizite werden zunächst im gemeinsamen Finanzmarkt problemlos finanziert. Ein Wechselkursrisiko besteht ja nicht. Erst wenn die Auslandsverschuldung zu hoch wird und deren Bedienung von den Märkten bezweifelt wird, kommt es zu höheren Risikoprämien. Das Wechselkursrisiko hat sich in ein Solvenzrisiko verwandelt. Leistungsbilanzdefiziten stehen in der Währungsunion Leistungsbilanzüberschüsse anderer Länder gegenüber. Der deutsche Leistungsbilanzüberschuss war dabei zeitweise historisch hoch. Offensichtlich müssen diese Überschüsse über den Kapitalmarkt in die Defizitländer transferiert werden. Das bedeutet aber nichts anders, als dass die Überschussländer mit höheren Risiken ihrer Anlagen konfrontiert sind, wenn die Außenverschuldung eines Landes als zu hoch eingeschätzt wird. Die Krise dürfte auch nicht zu einer grundlegenden Verringerung der außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte beitragen, wenn auch der deutsche Leistungsbilanzüberschuss etwas abgebaut wird und der Einbruch der heimischen Nachfrage in Spanien die Leistungsbilanzdefizite dort verringert hat (Abb. 6).

110 Abb. 6 Leistungsbilanzdefizitquote der Mitgliedstaaten der EU-Zone (%BIP). (Quelle: European Economic Forecast – Autumn 2009)

J. Kröger 1999

10

2008

2011f

5 0 –5 – 10 – 15 EL

PT

ES

IE

FR

IT

BE

FI

AT

NL

DE

Hauptursache dieser Ungleichgewichte sind auseinanderlaufende Trends der relativen Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Währungsunion. Eine Anpassung dieser Wettbewerbsverzerrungen ist dringend geboten, andernfalls werden die Leistungsbilanzungleichgewichte weiter wachsen. In jüngster Zeit ist das Thema der Leistungsbilanzungleichgewichte von der Eurogruppe verstärkt diskutiert worden. Die Ausweitung der wirtschaftlichen Überwachung auf makroökonomische Ungleichgewichte wurde auch von der Kommission in den vergangenen Jahren verstärkt angemahnt. Allerdings gestalten sich die Anpassungen schwierig, da es sich nicht um absolute Verbesserungen, wie z. B. bei der Verringerung von Budgetdefiziten, sondern um relative Anpassungen handelt, und zwar primär im Verhältnis zu anderen Euroländern (Abb. 7). Die Anpassungen der realen Wettbewerbsfähigkeit zwischen den Ländern der Eurozone würden zusätzlich die krisenbedingten Einflüsse in den Ländern, die ihren realen Wechselkurs abwerten müssen, weiter erschweren. Kurzfristig würden die monetären Bedingungen nämlich restriktiver werden. Da die Lohn- und Preisentwicklung in einem Land, das Wettbewerbsfähigkeit zurückgewinnen muss, unter dem Durchschnitt der Eurozone verlaufen müsste, würden die realen Zinsen steigen. Beim gegenwärtigen Inflationsverlauf würde das sogar deflationäre Entwicklungen nicht ausschließen. Hinzu kommt, dass das entsprechende niedrige nominale BIP-Wachstum die Schuldenstandsdynamik beschleunigen würde. Darüber hinaus hat Deutschland im Konjunkturprogramm Maßnahmen angekündigt, die die Lohnkosten verringern. Die Konsistenz einer derartigen Maßnahme mit den Erfordernissen in der Eurozone ist nicht zu erkennen. Die akkumulierten Leistungsbilanzungleichgewichte implizieren signifikant divergierende Auslandsverschuldungstrends, deren Bedienung zu permanenten Belastungen der inländisch verfügbaren Einkommen führt. Die Nettoauslandsverschuldung ist in einigen Ländern um bis zu 100 % des BIP gestiegen und sie steigt weiter. Die Bedienung dieser zusätzlichen Auslandsschulden führt zu einem Abfluss von Einkommen um über 5 % des BIP und das bei noch relativ niedrigen Zinssätzen (Abb. 8). Weiterhin ist auffallend, dass die Finanzierung der Banken in Ländern mit Leistungsbilanzdefiziten in den vergangenen Monaten auffallend verstärkt von der EZB durchgeführt wird. Das bedeutet, dass das Ausland immer weniger bereit ist, Leistungsbilanzdefizite bzw. Länderrisiken zu tragen (Abb. 9, 10).

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination

111

125

120

115

DEU

ITA

IRL

NLD

GRC

AUT

ESP

PRT

FRA

FIN

110

105

100

95

90

85

80 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Abb. 7 Realer effektiver Wechselkurs (Basis Lohnstückkosten) relativ zum Rest der Eurozone – 15 Länder. (Quelle: Commission services)

60 40 20 0 – 20 – 40 – 60

Abb. 8 Nettoauslandsposition, Mitgliedsländer der Eurozone (in Prozent des Bruttoinlandsproduktes, 2008). (Quelle: Commission services)

– 80 – 100 – 120 PT

EL

ES

IE

SK

SI

AT

FR

FI

IT

DE

NL

BE

SPAIN

GREECE

PORTUGAL

IRELAND

– 50 Jan 05 Jul 05 Jan 06 Jul 06 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09

– 40

– 30

– 20

– 10

0

10

20

30

40

50

– 10 Jan 05 Jul 05 Jan 06 Jul 06 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09

0

10

20

30

Abb. 9 Wie Banken ihr Kreditwachstum finanzieren. (Quelle: ECB, Commission services)

– 30 Jan 05 Jul 05 Jan 06 Jul 06 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09

– 20

– 10

0

10

20

30

40

– 10 Jan 05 Jul 05 Jan 06 Jul 06 Jan 07 Jul 07 Jan 08 Jul 08 Jan 09 Jul 09

0

10

20

30

40

112 J. Kröger

C. Herausforderungen an die wirtschaftliche Koordination

113

EURO AREA

% and percentage points

20 15 10 5 0 –5

– 10 Jan-05

Jul-05 Jan-06

Jul-06 Jan-07

Jul-07 Jan-08

Jul-08 Jan-09

Jul-09

MFIs

Residents deposits

Securities

Net external financing

Other

Total

Abb. 10 Wie Banken ihr Kreditwachstum finanzieren. (Quelle: ECB, Commission services)

Es sieht so aus, dass einige Integrationserfolge der Währungsunion auf das Niveau von vor zehn Jahren zurückgefallen sind. Die Integration der grenzüberschreitenden Geldmärkte ist erheblich beeinträchtigt. Die Integration der Märkte für öffentliche Anleihen war weit fortgeschritten. Die Unterschiede von 20–30 Basispunkten spielten weitgehend Liquiditätsprämien wider. Nunmehr beobachten wir, dass diese spreads noch immer zwischen 50 und 150 Basispunkten liegen, in Griechenland noch viel höher. Es darf darüber spekuliert werden, was hinter diesen Zinsdifferenzen steht (Abb. 11). Akzentuiert wird die Finanzierungsfrage vor dem Hintergrund der zu erwartenden Tsunamiwelle von Bond-Finanzierungen (Bond-Finanzierungsbedarf 200 bn 2008, 800 bn 2009) aufgrund der hohen zusätzlichen staatlichen Defizite, des

450

Abb. 11 Zinsaufschläge bei Zehn-Jahres-Anleihen (relativ zu Deutschland). (Quelle: ECB, Commission services)

spread in basis points

400 350 300 250

France Greece Italy Spain Portugal

200 150 100 50 0 Dez 07

Jul 08

Jan 09

Jul 09

Jan 10

114

J. Kröger

Refinanzierungsbedarfes der Unternehmen zu höheren Zinsen sowie der Finanzierung von zwischenstaatlichen Defiziten. Eine Aufgabe, die ohne Einbeziehung der Zentralbanken inclusive der EZB wohl kaum zu schaffen ist.

5

Schlussbemerkungen

Das Zusammenwirken der Wirtschafts- und Finanzkrise und der Anpassungsnotwendigkeiten in der Wirtschafts- und Währungsunion werden hohe Anforderungen an die Wirtschaftspolitik und deren Koordinierung in der EU und insbesondere in der Eurozone stellen. Die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise werden systemische Auswirkungen haben. Ein neues Wachstumsgleichgewicht wird gefunden werden müssen. Der Lebensstandard wird lange Zeit nicht das Vorkrisenniveau erreichen. Der Ausstieg der Marktpolitik aus einem nie gekannten und langfristig schädlichen expansiven Kurs ist dabei wohl die größte Herausforderung. Die Frage nach dem Wie, Wann und Wer wird die Wirtschaftspolitik viele Jahre beschäftigen. Hinzu kommen strukturelle Anpassungen im privaten Bereich, nicht zuletzt im Finanzsektor. Während die fiskalische Überwachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes relativ erfolgreich war, hat die Wirtschafts- und Finanzkrise die Kohäsion der Währungsunion akzentuiert. Neben sehr hohen Budgetdefiziten und einer entsprechend rasant steigenden Verschuldung ist in Zukunft mit einem geringeren Wachstum zu rechnen. Es wird also nicht möglich sein, die Defizite nur mit wachstumsbedingten Mehreinnahmen zu verringern. Hinzu kommt, dass andere makroökonomische Ungleichgewichte, wie z. B. hohe Leistungsbilanzungleichgewichte, insbesondere das Auseinanderdriften der preislichen Wettbewerbsfähigkeit, weitere Korrekturmaßnahmen erfordern. Diese erfordern neben einer konsistenten Kostenentwicklung auch Wachstums- und produktivitätsfördernde Strukturmaßnahmen. Die wirtschaftliche Koordinierung sollte dem schnellstmöglich Rechnung tragen.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen Viktor Steiner

1 Ausgangslage1 Nach vielen Jahren hoher Budgetdefizite waren die öffentlichen Haushalte 2007 und 2008 nahezu ausgeglichen (Abb. 1). Dies war vor allem aufgrund der günstigen konjunkturellen Entwicklung seit 2006 möglich, die steigende Steuereinnahmen mit sich brachte. Zugleich sanken die Ausgaben für Arbeitslosigkeit und soziale Sicherung. Die deutliche Mehrwertsteuererhöhung 2007 hat ebenfalls zur Haushaltskonsolidierung beigetragen, deren Mehreinnahmen wurden allerdings zum größeren Teil für Entlastungen bei den Sozialbeiträgen verwendet. Die gesamtwirtschaftliche Abgabenquote (Steuern und Sozialabgaben) konnte in den vergangenen Jahren bei etwa 40 % auf einem Niveau stabilisiert werden, das wieder dem Abgabenniveau der alten Bundesrepublik vor der Wiedervereinigung entsprach. Auf der Ausgabenseite wurde der Konsolidierungskurs zunächst fortgesetzt. Im Zusammenwirken mit den wachstumsbedingten Minderausgaben bei der sozialen Sicherung sank die Staatsquote (Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP) auf unter 44 % im Jahre 2008 und damit erstmals wieder auf das Ausgabenniveau vor der Wiedervereinigung. Jedoch führte die dann einsetzende Finanz- und Wirtschaftskrise inzwischen zu einer rasanten Steigerung. Im Jahr 2009 betrug die Staatsquote bereits 47,6 %, für 2010 wird eine weitere leichte Steigerung auf 48,6 % erwartet (vgl. Statistisches Bundesamt 2010 und Gemeinschaftsdiagnose-Projektgruppe 2009, S. 74 ff.). Angesichts der günstigen Kassenlage begann die große Koalition bereits 2008 mit der Ausweitung von Sozialleistungen. Die Renten wurden außerplanmäßig erhöht, Teile dieses Beitrags basieren auf einer Aktualisierung von Bach und Steiner (2009). Ich bedanke mich bei Juliane Zenker für die Unterstützung bei der Aktualisierung der Daten und der Erstellung der Grafiken.

1

Stand Ende 2010.

V. Steiner () Freie Universität Berlin, Fachbereich Wirtschaftswissenschaft, Boltzmannstr. 20 14195 Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_4, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

115

116

V. Steiner Finanzierungssaldo (rechte Skala) und Schulden des Staates1) in % des BIP

90

2,0

80

1,0 0,0

70 Sonstige 60

– 1,0

Gemeinden

50

– 2,0

Länder

– 3,0

40

– 4,0

30 Finanzierungssaldo Staat (rechte Skala)

20

– 5,0

Bund

– 6,0

10 0 1991

– 7,0 1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

1) Staatssektor insgesamt, einschließlich Sozialversicherung. Korrigiert um Sondereffekte bei den Staatsausgaben (1995: Übernahme von Schulden der Treuhandanstalt und der Altschulden der DDR-Wohnungswirtschaft, 2000: UMTS-Lizenzeinnahmen). Verschuldung des Staates nach Abgrenzung des Maastricht-Vertrages

Abb. 1 Finanzierungssaldo (rechte Skala) und Schulden des Staates. (Quelle: Wochenbericht des DIW Berlin Nr. 1-2/2010)

das Arbeitslosengeld verlängert und das Kindergeld angehoben. Ferner wurde der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung 2008 auf ein Niveau von 3,3 % gesenkt, was mit einer nachhaltigen Finanzierung des Haushalts der Bundesanstalt für Arbeit über den Konjunkturzyklus hinweg nicht verträglich ist. Mitte 2008 schlitterte die deutsche Wirtschaft dann in die schärfste Rezession der Nachkriegszeit und brachte die öffentlichen Finanzen dadurch in eine massive Schieflage. Schon 2009 schnellte das Haushaltsdefizit auf 3,5 % des BIP hoch, für das laufende Jahr werden 5,1 % des BIP erwartet (Abb. 1). Die Staatsverschuldung wird massiv ansteigen, von 65 % in Relation zum BIP Ende 2007 auf knapp 77 % Ende 2010 (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010b, S. 43). Dies wird entsprechend den laufenden Schuldendienst erhöhen und die künftigen Handlungsspielräume des Staates weiter einschränken. Die zu leistenden Zinszahlungen beanspruchen bereits jetzt einen beträchtlichen Teil der staatlichen Einnahmen. Im Jahr 2009 mussten 11,7 % der Steuereinnahmen für Zinszahlungen aufgewendet werden, 2010 werden es, trotz leichtem Rückgang der Zinssätze, durch den starken Anstieg der öffentlichen Verschuldung 12,7 % sein.2 Das entspricht immerhin 2,7 % bzw. 2,8 % 2 2009 beliefen sich allein die Zinsausgaben des Bundes auf 40,17 Mrd. €, was 14,2 % der gesamten Ausgaben (Zins-Ausgaben-Quote) auf Bundesebene ausmachte. Im Vergleich betrugen die Ausgaben für Bildung, Wissenschaft, Forschung, und kulturelle Angelegenheiten des Bundes zusammen

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

117

gemessen am BIP und macht damit über die Hälfte des für 2010 prognostizierten Finanzierungsdefizits der öffentlichen Haushalte aus. Mit schätzungsweise 1,5 % des BIP ist nur ein kleinerer Teil des Defizits 2010 auf die automatischen Stabilisatoren zurückzuführen, also der konjunkturbedingte Rückgang der Steuereinnahmen und der Anstieg der Sozialausgaben. Die öffentlichen Investitionen wurden im Zuge der Konjunkturpakete massiv ausgeweitet. Über die diskretionären konjunkturpolitischen Impulse (Abwrackprämie, Investitionsprogramme, Kurzarbeitergeld) und das Jahr 2010 hinaus werden die öffentlichen Haushalte dauerhaft durch Ausgabensteigerungen und Einnahmensenkungen belastet. DerArbeitskreis Steuerschätzung kündigte im Mai 2009 an, dass die öffentlichen Haushalte in den Jahren 2009 bis 2012 mit insgesamt 316 Mrd. € weniger Steuereinnahmen rechnen müssen, als bei der Schätzung ein Jahr zuvor prognostiziert wurde.3 Neben der konjunkturell bedingten Verringerung der Besteuerungsgrundlage sind dafür auch zahlreiche Steuerrechtsänderungen, unter anderem im Rahmen der Konjunkturpakete, verantwortlich.4 Allein die seit 2008 wirksam gewordenen Entlastungen bei Steuern und Sozialabgaben machen zusammengenommen ein Volumen von etwa 50 Mrd. € im Jahr aus (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2009b). Hinzu kommt ein Anstieg der Personalkosten des öffentlichen Dienstes. Das heißt, selbst wenn die konjunkturelle Erholung zügig voranschreitet und ab 2011 wieder auf einen Wachstumspfad von um die 1,5 % real einschwenkt, also die konjunkturbedingten Defizite sukzessive verschwinden, dürfte durch die oben genannten Maßnahmen mindestens ein strukturelles Budgetdefizit von 1,5 bis 2,5 % des BIP bestehen bleiben. Im Februar 2010 gab die Bundesregierung bereits eine höhere Prognose zum gesamtstaatlichen strukturellen Defizit von 4,5 %, gemessen am BIP für das laufende Jahr, an. Davon entfallen mindestens 2,8 % am BIP auf den Bundeshaushalt (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010a, S. 44 f.; 2010b, S. 42). Der Einbruch der deutschen Wirtschaft um 5 % des BIP im Jahr 2009 wirkt auch in diesem Jahr nach. Immer noch ist mit einer konjunkturell schwierigen Situation zu kämpfen, die durch steigende Arbeitslosigkeit und eine deutliche Zunahme des Budgetdefizits und der Staatsverschuldung gekennzeichnet ist. Die Konsolidierung der Staatsfinanzen erscheint trotz der mit 2,1 % Wirtschaftswachstum angenommenen konjunkturellen Erholung im laufenden Jahr noch nicht angebracht, da durch einen verstärkten Sparkurs die Gefahr bestünde, den mithilfe der Konjunkturpakete angekurbelten Aufschwung im Keim zu ersticken. Zwar scheint der Tiefpunkt nur 15 Mrd. €, das entspricht 5,1 % der gesamten Bundesausgaben (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010c, S. 68, 76 und Gemeinschaftsdiagnose-Projektgruppe 2009, S. 57). 3 Im November wurde die Prognose für die Jahre 2009 und 2010 noch ein weiteres Mal um zusätzlich insgesamt 2 Mrd. € nach unten korrigiert (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2009a, d). 4 Durch das Konjunkturpaket II wird bis 2010 der Grundfreibetrag um 340 € und die Tarifgrenzen um 730 € angehoben, ferner wird der Eingangsteuersatz von 15 auf 14 % gesenkt. Das bedeutet Steuerentlastungen von etwa 6 Mrd. € im Jahr. Die volle Berücksichtigung der Krankenund Pflegeversicherungsbeiträge als Sonderausgaben, die entsprechend einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ab 2010 umgesetzt wird, führt zu Steuerausfällen von ca. 10 Mrd. € im Jahr.

118

V. Steiner

der schweren weltwirtschaftlichen Rezession seit Mitte 2009 überschritten und die Anzeichen mehren sich, dass sich die besonders betroffene deutsche Exportwirtschaft erholt. Doch die Aussichten bleiben gedämpft und lassen kein starkes exportgetriebenes Wachstum erwarten. Der Welthandel war 2009 mit über 10 % drastisch geschrumpft und wird in diesem Jahr nur reichlich 5 % zulegen. Die Situation am Arbeitsmarkt wird sich wohl zunächst noch verschlimmern. Durch die Nutzung von kostenintensiven Instrumenten wie der Kurzarbeit konnte außerdem ein Abbau von Arbeitsplätzen entsprechend des Produktionsrückgangs verhindert werden. Dies stützte zunächst die Binnennachfrage, erhöhte jedoch stark die Arbeitskosten und belastete damit die Rentabilität der Unternehmen. Zudem muss möglicherweise von langfristigen negativen Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf das Produktionspotenzial der deutschen Volkswirtschaft ausgegangen werden (vgl. dazu OECD 2009, S. 212 ff.; Bach und Steiner 2009, S. 628 f.).5 Da sich die Wirtschaft auf einem deutlich niedrigeren Produktionsniveau als vor der Krise stabilisiert hat, ist über das Jahr 2010 mit einer sukzessiven Rückführung der Kurzarbeit zu rechnen und damit mit einem Anstieg der Arbeitslosigkeit, welcher wiederum zu einer Absenkung der Einkommen und der Binnennachfrage führen dürfte. Für das Jahr 2011 wird aber von einer deutlich verbesserten konjunkturellen Situation ausgegangen (vgl. Gemeinschaftsdiagnose-Projektgruppe 2009), sodass dann mit der Konsolidierung der Staatsfinanzen begonnen werden sollte. Dies entspricht auch den Regelungen zur „Schuldenbremse“, die beginnend mit 2011 eine schrittweise Rückführung des Budgetdefizits des Bundes auf 0,35 % bis 2016 und einen vollständigen Budgetausgleich der Länder bis 2020 vorsehen.6

2

Konsolidierungsbedarf

Für den Bundeshaushalt und die Länderhaushalte ergibt sich nach der Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2011 ein Konsolidierungsbedarf in der Größenordnung von 4 bis 5 % des BIP, das sind 100 bis 120 Mrd. € im Jahr. Nach der kürzlich verabschiedeten „Schuldenbremse“ sollen die öffentlichen Haushalte sich grundsätzlich längerfristig über den Konjunkturzyklus hinweg nur noch in geringem Umfang verschulden dürfen. Für den Bund ist ab 2016 ein strukturelles Defizit von 0,35 % des BIP zulässig, Ausnahmen für konjunkturell bedingte Kreditaufnahmen und außergewöhnliche Notsituationen wie Naturkatastrophen sind jedoch gestattet. 5 Die OECD gibt in ihrem Economic Outlook Nr. 85 von 2009 die Möglichkeit einer dauerhaften Minderung des Produktionspotenzials einer Volkswirtschaft durch Finanzkrisen an. Die Minderung kann je nach Schwere der Krise zwischen 1,5 und 4 % liegen. Obwohl die Evidenz hinsichtlich der daraus folgenden Auswirkung auf die langfristige Wachstumsrate des BIP nicht eindeutig ist, kann dennoch ein zusätzlicher Druck auf die öffentlichen Finanzen entstehen. 6 Vgl. Grundgesetz, (2009) Art. 109 und 115, in der Fassung vom 1.8.2009. Und zu den Übergangsregelungen: Grundgesetz, Art. 143d.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

119

Die Bundesregierung geht in ihrer aktuellen Projektion davon aus, dass das strukturelle Budgetdefizit des Bundeshaushaltes für 2010 mindestens bei 2,8 % des BIP liegen wird.7 Wollte man ein solches Defizit ausgabenseitig abbauen, müssten derzeit knapp 60 Mrd. € dauerhaft eingespart werden. Da eine Konsolidierung in dieser Höhe kaum von einem zum nächsten Haushaltsjahr geleistet werden kann, schreibt der Art. 143d des Grundgesetzes auf Bundesebene eine sukzessive Verminderung des strukturellen Defizits zu jährlich gleichen Teilen vor. Pro Jahr müssen nach derzeitigem Stand also etwa 0,4 % des BIP an strukturellem Defizit abgebaut werden, um den Zielwert von 0,35 % des BIP im Jahr 2016 zu erreichen (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010a). Auch auf Länderebene soll mit der „Schuldenbremse“ eine Konsolidierung erzwungen werden. Ab 2020 ist den Ländern dann nur noch eine konjunkturell begründbare und keinerlei strukturelle Kreditaufnahme mehr erlaubt. Bis dahin müssen nach der neuen Schuldenregelung die bestehenden strukturellen Defizite vollends abgebaut sein. Für Bundesländer mit besonderer Haushaltsanspannung (Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein) sind insgesamt Konsolidierungshilfen von über 800 Mio. € jährlich für den Zeitraum 2011 bis 2019 geplant. Diese können jedoch nur in Anspruch genommen werden, wenn die betroffenen Länderhaushalte unter der Kontrolle des neu eingerichteten Stabilitätsrates effektiv Schulden abbauen. Generell gehen diese institutionellen Änderungen in die richtige Richtung. Am Beispiel der schon bestehenden Regelung zur Genehmigungspflicht von Kreditaufnahmen in deutschen Gemeinden durch übergeordnete Aufsichtsbehörden ist zu erkennen, dass funktionierende Kontrollmechanismen sich durchweg positiv auf die Haushaltslage auswirken können: Die Verschuldung der Gemeinden ist mit einem derzeitigen Anteil von 7 % an den gesamtstaatlichen Schulden relativ gering. Auch die Einführung der doppelten Buchführung in immer mehr Gemeindehaushalten weist in die richtige Richtung eines effizienteren Budget- und Schuldenmanagements. Für Gemeinden und Sozialversicherungen gibt es jedoch bis auf weiteres keine fixierte Verschuldungsgrenze. Es bleibt zu befürchten, dass es zu einer Verlagerung der strukturellen Verschuldung auf die Gemeindehaushalte und auf die sozialen Sicherungssysteme kommt (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2009 S. 180 f.). Mit den neuen Regelungen für Bund und Länder geht der Konsolidierungsbedarf jedoch schon weit über das hinaus, was zur Einhaltung der Mastricht-Kriterien (maximal 3 % Budgetdefizit und 60 % Staatsverschuldung), die auch in der Vergangenheit mehrmals überschritten wurden, erforderlich wäre. Neben dem durch die Mastricht-Kriterien und die Schuldenbremse gegebenen mittelfristigen Konsolidierungsbedarf besteht in Deutschland – wie in den meisten anderen Ländern der EU – aufgrund der demografischen Entwicklung längerfristig 7

Im Zuge der Berechnungen vom Januar 2010 zum Konsolidierungsbedarf hinsichtlich der Einhaltung der Schuldenbremse legt die Bundesregierung auf Bundesebene einen Wert des strukturellen Defizits von 2,8 % des BIP für 2010 zugrunde. Im Februar wurde die Prognose für das gesamtstaatliche strukturelle Defizit mit 4,5 % angegeben (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010a, b, S. 42).

120

V. Steiner

ein erheblicher Konsolidierungsbedarf der Staatsfinanzen. Der Anteil der Sozialausgaben an den gesamten staatlichen Ausgaben ist in Deutschland auch im relativen Vergleich sehr hoch (vgl. Eurostat 2008). Durch die Krise ist die Quote inzwischen auf über 30 % im Jahr 2009 gestiegen. Die Erfahrung bereits konsolidierter Länder zeigt aber, dass vor allem eine ausgabenseitige Konsolidierung, häufig durch Einsparungen in den Sozialsystemen (jedoch weniger bei den Gesundheitsausgaben), zum Erfolg führte. So wurden bspw. Kostenbremsen, wie der demografische Faktor in der Rentenversicherung, sehr viel stärker implementiert (vgl. Wagschal und Wenzelburger 2008). Der Konsolidierungsbedarf betrifft vor allem die sozialen Sicherungssysteme, aber auch die Einnahmenseite des Staatshaushalts könnte durch die demografische Entwicklung negativ beeinflusst werden (vgl. Bach et al. 2002).

2.1

Mittelfristiger Konsolidierungsbedarf

Die mittelfristige Perspektive wird durch ein für 2010 zu erwartendes hohes strukturelles Budgetdefizit des Bundes von ungefähr 3 %, eine stark gestiegene Staatsverschuldung und einem hohen fiskalischen Konsolidierungsbedarf auch bei Rückkehr der Wirtschaft auf den langfristigen Wachstumspfad gekennzeichnet sein. Der zu erwartende Konsolidierungsbedarf hängt wesentlich von der Einschätzung der Höhe des strukturellen Defizits 2010, der zu erwartenden Wachstumsrate des nominalen BIP in den nächsten Jahren sowie dem Ausmaß der steuerlichen Entlastung zum Ausgleich der „kalten Progression“ ab. Da diese Größen alle relativ unsicher sind, werden im Folgenden alternative Annahmen dazu getroffen. Diese sind: • Wachstumsrate des nominalen BIP = 3 % (1 % real, 2 % Inflation) ab 2011, alternativ 3,5 % (1,5 % + 2 %), • strukturelles Defizit von alternativ 2,5/3/3,5 % auf Bundesebene8 2010 (nach der Maastricht-Abgrenzung, d. h. inkl. der Sozialversicherung), • Staatsverschuldung von 77 % des BIP 2010 (Bundesministerium der Finanzen 2010b, S. 43), • Konsolidierung erfolgt ohne/mit Ausgleich der „kalten Progression“, wobei bei Szenarien mit Ausgleich alternativ angenommen wird, dass zum einen nur ein Ausgleich bezüglich der reinen Inflationskomponente erfolgt, zum anderen aber auch die mit dem Anstieg der Realeinkommen verbundene höhere Steuerbelastung ausgeglichen wird; von möglichen makroökonomischen Rückwirkungen der Konsolidierung wird abgesehen. Der unter den jeweiligen Annahmen für die einzelnen Szenarien zu erwartende jährliche Konsolidierungsbedarf im Zeitraum 2011–2016 ist in Tab. 1 im Anhang 8 Es soll an dieser Stelle nur der aus der neuen Schuldenregel resultierende Konsolidierungsbedarf für die Bundesebene betrachtet werden. Da auf Länderebene im Gegensatz zum Bund darauf verzichtet wurde, per Gesetz einen konkreten Defizitabbaupfad vorzugeben, kann kein zwingender Konsolidierungsbedarf quantifiziert werden.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

121

ausgewiesen. Der obere Teil der Tabelle zeigt die Entwicklung bei einer angenommenen Wachstumsrate des nominalen BIP von 3 %, der untere Teil bei einer Wachstumsrate von 3,5 %. Dabei ist vorerst angenommen, dass kein Ausgleich der kalten Progression erfolgt. In den einzelnen Spalten ist der jährliche Finanzierungsbedarf bei unterschiedlichen Niveaus des strukturellen Defizits für 2010 sowie die Veränderung gegenüber dem Vorjahr angegeben. Der Konsolidierungsbedarf variiert vor allem mit der Höhe des angenommenen strukturellen Defizits, bei gegebenem strukturellen Defizit sind die Abweichungen zwischen dem Szenario mit einer angenommenen Wachstumsrate des nominalen BIP von 3 % und von 3,5 % relativ gering. Die im Alternativszenario angenommene reale Wachstumsrate von 1,5 % erscheint in Anbetracht der Entwicklung des Produktionspotenzials seit Mitte der 1990er-Jahre als eher zu optimistisch (vgl. dazu Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2009). Im Folgenden wird daher von einem Szenario mit einer realen Wachstumsrate von 1 % und einer Inflationsrate von 2 % ausgegangen. Aufgrund der bereits oben beschriebenen aktuellen Entwicklung erscheint es plausibel, von einem strukturellen Budgetdefizit von 3 % fr 2010 auszugehen. InAbb. 2 ist der Konsolidierungsbedarf für das am plausibelsten erscheinende Szenario eines strukturellen Defizits von 3 % auf Bundesebene und einer Wachstumsrate des nominalen BIP von 3 % dargestellt. Dabei wird nach einem Szenario ohne und mit Ausgleich der „kalten Progression“ differenziert, wobei zwischen einem Szenario mit vollständigem Ausgleich und einem mit Ausgleich der Inflation, aber nicht der höheren Steuerbelastung aufgrund steigender Realeinkommen unterschieden wird. Zu einer zusätzlichen Steuerbelastung aufgrund der kalten Progression kommt es wegen des progressiven Einkommensteuertarifs, da bei steigenden Nominaleinkommen die Steuerpflichtigen in höhere Progressionsstufen rutschen. Dieser Effekt tritt auch bei konstantem Realeinkommen auf. Dies betrifft vor allem Steuerpflichtige im unteren und mittleren Einkommensbereich. Von Teilen der Bundesregierung wird vorgeschlagen, den steilen Anstieg der Progression im unteren und mittleren Einkommensbereich zu reduzieren, womit entweder ein reiner Inflationsausgleich oder auch eine reale Entlastung der Steuerzahler gemeint sein kann. Bei einem vollständigen Ausgleich der kalten Progression wird neben dem Inflationsausgleich auch Konsolidierungsbedarf - ohne/mit Ausgleich kalte Progression (% BIP nominal = 3% p.a., Strukturelles Defizit 2010 = 3%)

120 Mrd. Euro

100 80 60 40 20

Abb. 2 Konsolidierungsbedarf – ohne/mit Ausgleich kalte Progression. (Quelle: Eigene Berechnung)

00 2010

2011

onhe KP

2012

2013

mit KP-Ausgleich

2014

2015

2016

mit Inflat.-Ausgl.

122

V. Steiner

der Teil der zusätzlichen steuerlichen Belastung kompensiert, der sich durch die Progressionswirkung bezüglich eines Anstiegs des Realeinkommens ergibt. Im Szenario ohne Ausgleich der kalten Progression ergibt sich im Zeitraum von 2011–2016 ein Konsolidierungsbedarf von gut 77 Mrd. €, der entsprechend des angenommenen Konsolidierungspfades über die Jahre deutlich zunimmt. Während im Jahr 2011 der zusätzliche Konsolidierungsbedarf gegenüber dem Vorjahr 11 Mrd. € beträgt, steigt dieser im Jahr 2016 auf immerhin knapp 15 Mrd. € gegenüber dem Vorjahr. Der hier berechnete Konsolidierungsbedarf liegt etwas über dem von der Bundesregierung Ende 2010 erwarteten von reichlich 72 Mrd. € bis 2016. Die Bundesregierung geht von einem strukturellen Defizit von 2,8 % und einem daraus folgenden Defizitabbaupfad von jährlich 0,4 % des BIP aus (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2010a).9 Zudem wird im Gegensatz zur hier durchgeführten Berechnung eine nominale Wachstumsrate des BIP von 3,25 % zugrunde gelegt, welche die Bundesregierung in ihrer Prognose zum Konsolidierungsbedarf vom Juli 2009 vorgab. Der Sachverständigenrat wies in seinem Jahresgutachten 09/10 aber darauf hin, dass der Wert möglicherweise zu hoch angesetzt wurde, da die durchschnittliche Wachstumsrate des nominalen Bruttoinlandsprodukts zwischen 1995 und 2008 nur bei 2,4 % lag.10 Wichtiger als diese Abweichung ist aber, ob in den Folgejahren ein Ausgleich der kalten Progression erfolgt. Eine grobe Abschätzung der Effekte des vollständigen oder partiellen Ausgleichs der kalten Progression auf den Konsolidierungsbedarf ist möglich, wenn angenommen wird, dass der aus der Vergangenheit bekannte Zusammenhang zwischen Wachstumsrate des nominalen BIP und des Steueraufkommens auch zukünftig gültig ist. Dies impliziert eine Elastizität des Steueraufkommens von 1,7; d. h., ein Anstieg des nominalen BIP um 1 % erhöht das Steueraufkommen um 1,7 %. Abbildung 2 zeigt, dass bei einem vollständigen Ausgleich der kalten Progression der Konsolidierungsbedarf bis 2016 auf deutlich über 100 Mrd. €, bei einem reinen Inflationsausgleich auf knapp 100 Mrd. € steigt. Ohne Konsolidierung steigt das strukturelle Defizit bis 2016 auf knapp 90 Mrd. € an. Erfolgt ein vollständiger Ausgleich der kalten Progression, explodiert das Budgetdefizit – ohne Berücksichtigung möglicher Selbstfinanzierungseffekte von Steuersenkungen – bis 2016 auf knapp 120 Mrd. €, bei einem Inflationsausgleich auf immerhin noch knapp 110 Mrd. € (vgl. Abb. 3). Die Staatsverschuldung würde ohne Konsolidierung und ohne Ausgleich der kalten Progression im Jahr 2016 noch immer mehr als 80 % des BIP betragen (vgl. Abb. 4). Bei einer Konsolidierung 9

Der hier angegebene Abbaupfad entspricht der aktuelleren Prognose zum strukturellen Defizit vom Januar 2010. Im Juli des Vorjahres war die Bundesregierung noch von einem strukturellen Defizit von 1,6 % des BIP ausgegangen. Vgl. Bundesministerium der Finanzen 2009c, S. 46, 2010a, S. 44 f. 10 In Ländern mit erfolgreicher Konsolidierung in der Vergangenheit führte häufig unter anderem eine eher vorsichtige Einschätzung der Wirtschaftsentwicklung zum Ziel. So konnten negativen Konjunkturentwicklungen frühzeitig begegnet und positivere Entwicklungen zur Haushaltskonsolidierung genutzt werden. In Deutschland wurde das Wirtschaftswachstum in den vergangenen Jahren kontinuierlich zu hoch prognostiziert. Von 1992 bis 2005 wurde die Wachstumsrate des BIP vom Sachverständigenrat in allen Jahren bis auf 1994, 1999 und 2000 überschätzt (vgl. Wagschal und Wenzelburger 2008, S. 203 ff.).

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen Abb. 3 Strukturelle Defizite. (Quelle: Eigene Berechnung)

123 Strukturelle Defizite (% BIP nominal = 3% p.a., Strukturelles Defizit 2010 = 3%)

120

Mrd. Euro

100 80 60 40 20 00

Abb. 4 Staatsverschuldung – alternative Szenarien. (Quelle: Eigene Berechnung)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

ohne Kons., ohne KP-Ausgl.

ohne Kons., mit KP-Ausgl.

mit Kons., ohne Inflat-Ausgl.

ohne Kons., mit Inflat-Ausgl.

Staatsverschuldung-alternative Szenarien (BIP-WR nominal = 3% p.a., Struktuelles Defizit = 3%) 86 % 84 % 82 % 80 % 78 % 76 % 74 %

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

ohne kons., ohne KP-Ausgleich

mit kons., ohne KP-Ausgl.

ohne kons., mit KP-Ausgl.

ohne kons., mit Inflat.-Ausgl.

entsprechend der Schuldenbremse würde die Staatsschuld 2016 mit ungefähr 75 % nur knapp unter dem im Jahr 2010 voraussichtlich erreichten Niveau von 77 % liegen. Wird hingegen nicht konsolidiert und erfolgt eine steuerliche Entlastung zum vollständigen Ausgleich der kalten Progression oder auch nur zum Inflationsausgleich, würde die Staatsverschuldung noch deutlich bis auf ca. 84 bzw. 85 % ansteigen. Nicht berücksichtigt sind dabei allerdings sogenannte „Selbstfinanzierungseffekte“ steuerlicher Entlastungen. Obwohl einAnstieg des zu versteuernden Einkommens auf Steuersatzsenkungen durchaus wahrscheinlich ist, erscheint eine vollständige Kompensation der Steuerausfälle durch diesen Effekt eher unwahrscheinlich (siehe dazu Kap. 3.2).

2.2

Langfristiger Konsolidierungsbedarf

Neben der „Schuldenbremse“ und den Maastricht-Kriterien ergibt sich längerfristig aufgrund der Ansprüche der Bürger an die Sozialversicherung und aufgrund

124

V. Steiner

der demografischen Entwicklung ein erheblicher Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Finanzen. Die sogenannte „implizite Staatsverschuldung“ umfasst bereits bestehende, in Zukunft anfallende, jedoch unverbriefte Zahlungsverpflichtungen des Staates, wie bspw. Pensions- und Rentenansprüche. Ihre Höhe wird ausgehend vom Fortbestehen der aktuellen gesetzlichen Bestimmungen zu den Sozialleistungen ausgewiesen. Eine ausführliche Berechnung des Sachverständigenrates für das Jahr 2002 ergab implizite Verbindlichkeiten von fast 270 % des nominalen BIP. Addiert man die explizite Verschuldung desselben Jahres von 60,8 % hinzu, ergibt sich eine Tragfähigkeitslücke der öffentlichen Haushalte von 330 % des nominalen BIP. Um diese Lücke zu konsolidieren, wäre im Bezugsjahr 2002 eine dauerhafte Ausgabenkürzung von 12,1 % oder eine Abgabenerhöhung von 14,5 % nötig gewesen (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2003, Tz. 445 f.). Im Gegensatz zur verbrieften Verschuldung hat der Staat bei Ansprüchen aus den Sozialversicherungssystemen trotz seiner grundsätzlichen Zahlungsverpflichtung die Möglichkeit, gesetzliche Änderungen auf den Weg zu bringen und kann damit Höhe und Struktur der impliziten Verschuldung beeinflussen. Allein die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors (2004) in das Rentensystem und die Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre (2007) konnten die Tragfähigkeitslücke ceteris paribus um ungefähr die Hälfte schließen (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2008b, S. 11). Die aktuellen konjunkturellen Auswirkungen der Krise und die Entlastungen der Bürger durch die Konjunkturpakete dürften den Konsolidierungserfolg jedoch um einiges zurückgeworfen haben. Es besteht also weiterhin deutlicher Handlungsbedarf. Die langfristigen Projektionen der EU-Kommission (2009) gehen für Deutschland von einem starken Anstieg der altersspezifischen Staatsausgaben aus, wobei der Anstieg bei den Renten- und vor allem den Gesundheits- und Pflegeausgaben bei weitem nicht durch den Rückgang bei den Bildungs- und Arbeitsmarktausgaben kompensiert werden dürfte.11 Insgesamt steigen die altersabhängigen Staatsausgaben in Deutschland bis 2060 je nach den Annahmen bezüglich der zugrunde liegenden Determinanten zwischen 3,6 Prozentpunkten im „günstigen Szenario“ (hohe Erwerbstätigenquote und hohe Rate an älteren Personen in Arbeit) und reichlich 8 Prozentpunkten im „ungünstigsten Szenario“ (keine Migration, hohe Lebenserwartung und hohe Arbeitsproduktivität), vergleiche Abb. 5. Im sogenannten „Referenzszenario“ und einer angenommenen gesamtwirtschaftlichen realen Wachstumsrate von 1,2 % steigen die altersabhängigen Staatsausgaben um knapp 5 Prozentpunkte. In allen Szenarien ist der relative Anstieg bei den Ausgaben für die Pflege am stärksten, in Prozentpunkten steigen die Ausgaben für die Alterssicherung am stärksten. Während derartig langfristige Berechnungen natürlich mit erheblichen Unsicherheiten verbunden sind, weisen sie doch auf die Notwendigkeit der Konsolidierung der Staatshaushalte hin und könnten als eine Begründung für die Einführung der 11 Darüber hinaus besteht auch bei den Länderhaushalten aufgrund der steigenden Pensionslasten und – für die Ostländer – wegen des Auslaufens der Ostförderung erheblicher fiskalischer Konsolidierungsbedarf.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

125 günstiges Szenario Alterssicherung

in % des BIP

Basisszenario

34

ungünstiges Szenario ungünstiges Szenario

32

Gesundheit

30 Basisszenario 28

Pflege Arbeitslosigkeit

26 24

günstiges Szenario

Bildung

22 Insgesamt 20 2010

2020

2030

2040

2050

2060

–1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Abb. 5 Altersabhängige Ausgaben für Deutschland bis 2060. (Quelle: EU Kommission. The 2009 Ageing Report – Economic and budgetary projections for the EU-27 Member states (2008–2060), Luxembourg 2009, S. 352 ff.)

Schuldenbremse angesehen werden. Ein Anstieg der altersabhängigen Ausgaben um 5 Prozentpunkte wäre entweder mit erheblichen Steigerungen bei den Beitragssätzen, mit Ausgabenkürzungen oder mit einem höheren Zuschuss aus dem Budget verbunden. Wahrscheinlich ist ein steigender Staatszuschuss, der den Ausgabenanstieg bei den altersbedingten Sozialausgaben teilweise kompensiert, wie dies in Deutschland auch in der Vergangenheit der Fall war. Dies wäre mit einem mehr oder weniger deutlichen Anstieg des strukturellen Defizits und der expliziten Staatsverschuldung verbunden.

3

Handlungsoptionen

Um die mittel- und langfristigen Konsolidierungsziele zu erreichen, müssen die Ausgaben nachhaltig sinken oder Steuern und Sozialabgaben erhöht werden. Erforderlich ist eine Kombination ausgaben- und einnahmenseitiger Maßnahmen, die möglichst geringe negative ökonomische Wirkungen entfalten.12

3.1

Staatsausgaben

Während in den vergangenen Jahren bei der Konsolidierung der Staatsfinanzen auf der Ausgabenseite gewisse Erfolge erzielt wurden, etwa bei den Personalausgaben 12 Für eine aktuelle Diskussion möglicher Handlungsoptionen mit einer etwas anderen Schwerpunktsetzung, insbesondere auch bezüglich mittelfristiger Einsparpotenziale durch Effizienzsteigerungen im öffentlichen Sektor, vgl. Fuest und Thöne (2009).

126

V. Steiner

oder in den sozialen Sicherungssystemen, hat sich diese Entwicklung bereits vor der aktuellen Wirtschaftskrise wieder umgekehrt. Seit 2009 steigen die Ausgaben infolge der scharfen Rezession automatisch. Ein noch größerer Teil des Ausgabenanstiegs ist auf diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen zurückzuführen, mit denen auf die Krise reagiert wurde. Die Bundesregierung erwartet konjunkturbedingt zwar wieder einen Rückgang der Ausgabenquote nach 2010, allerdings wird diese auch 2013 mit knapp 47 % noch deutlich über dem Wert des Jahres 2008 liegen. Nach dieser Projektion werden die gesamten Staatsausgaben im Zeitraum von 2008 bis 2013 mit einer jahresdurchschnittlichen Rate von gut 2 % zunehmen. Der stärkste Anstieg wird neben den Zinsausgaben mit einem Anstieg von knapp 5 % p. a. bei den sozialen Sachleistungen mit einer durchschnittlichen Wachstumsrate von knapp 4 % erwartet. Dabei fallen vor allem die Zuschüsse zur gesetzlichen Krankenversicherung und zum Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit ins Gewicht. Während die Zunahme der arbeitsmarktbezogenen Ausgaben in den nächsten Jahren im Wesentlichen konjunkturelle Gründe hat, ist der starke Anstieg beim Bundeszuschuss zur GKV weitgehend strukturell bedingt, wodurch sich ein besonderer Reformbedarf ergibt.

3.1.1

Reformbedarf bei den Sozialausgaben

Das zunehmende Gewicht der Transferausgaben und des Schuldendienstes engt die Möglichkeiten zu höheren Ausgaben für Bildung, Forschung und Infrastruktur entscheidend ein. Mehr als die Hälfte der Staatsausgaben (knapp 26 % des BIP von 2008) dient der sozialen Sicherung. Einschließlich der Subventionen und sonstiger Transfers beträgt die gesamte Transferquote gut 30 % des BIP und macht somit zwei Drittel der Staatsausgaben aus. In Anbetracht des bereits sehr hohen und mittelfristig erwarteten weiteren starken Anstiegs der Sozialausgaben ist dieser Bereich für die Konsolidierung der Staatsfinanzen von zentraler Bedeutung. Stark steigen wird in den nächsten Jahren der Bundeszuschuss zur Gesetzlichen Krankenversicherung.13 Dies ist zu einem erheblichen Teil auf die mit dem GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz eingeführte stärkere Steuerfinanzierung der versicherungsfremden Leistungen (u. a. für beitragsfreie Versicherung während der Elternzeit, Leistungen bei Schwangerschaft, Mutterschaftsgeld) in der GKV zurückzuführen. Dies ist zwar aus allokativer Sicht positiv zu bewerten, da dadurch die Beitragszahler von der Finanzierung sozialpolitischer Aufgaben, die über Steuern zu finanzieren sind, entlastet werden. Die pauschale Abgeltung versicherungsfremder Leistungen birgt jedoch die Gefahr einer finanzpolitisch schwer kontrollierbaren Ausweitung des Bundeszuschusses in sich, wie dies auch die Entwicklung bei der Gesetzlichen Rentenversicherung gezeigt hat. Zur Begrenzung des Bundeszuschusses sollte eine Zweckbindung des Bundeszuschusses an klar definierte Aufgaben erfolgen (vgl. Rürup et al. 2009). 13 Die Bundesregierung geht von einem Anstieg des Bundeszuschusses zur GKV von knapp 4 Mrd. im Jahr 2008 auf über 15 Mrd. € 2012 aus. Vgl. Bundesministerium Für Arbeit und Soziales, Sozialbericht (2009), Tab. 14, Bonn 2009.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

127

Andererseits bedeutet die Steuerfinanzierung versicherungsfremder Leistungen potenziell eine Stärkung des Versicherungsprinzips in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung. Nur wenn durch die Sozialbeiträge in größerem Umfang „versicherungsfremde“ Leistungen finanziert werden oder der Beitrag die Versicherungsleistung deutlich unterschreitet, wird der Sozialbeitrag zur Steuer, die den Faktor Arbeit zusätzlich belastet. Bei den anstehenden Reformen sollten neben der Finanzierungsreform (Steuerfinanzierung, Bürgerversicherung versus Kopfprämien) vor allem die Anreize für eine sparsame Inanspruchnahme von Leistungen und der Wettbewerb zwischen den Krankenkassen und den Leistungsanbietern verbessert werden. Allerdings kann auch eine offene Steuerfinanzierung wirtschaftliche Verzerrungen und unerwünschte Belastungs- und Verteilungswirkungen auslösen. Daher sollten die Sozialversicherungen generell auf den solidarischen Risikoausgleich bei den fundamentalen Lebensrisiken zurückgeführt und dabei Kostenbewusstsein und Eigenvorsorge gestärkt werden. Bei der Kranken- und Pflegeversicherung bieten sich grundsätzlich kopfbezogene Prämien an, da die Leistung unabhängig vom Einkommensniveau ist. Damit würde immer noch ein Risikoausgleich zwischen Gesunden und Kranken organisiert. 3.1.2 Abbau von Subventionen und Steuervergünstigungen Weiterhin auf der finanzpolitischen Agenda bleibt auch die Konsolidierung der Staatsausgaben über einen nachhaltigen Abbau von Subventionen und Steuervergünstigungen. Die Vorschläge dazu sind Legion und wurden in der laufenden Legislaturperiode in Ansätzen umgesetzt (Abschaffung der Eigenheimzulage), zum Teil aber wieder zurückgenommen (Wiedereinführung der vollen Pendlerpauschale, wieder höhere Förderung für Agrardiesel).14 Subventionen und Steuervergünstigungen könnten auch für weitere Leistungen im Infrastruktur-, Sozial-, Kultur- und Bildungsbereich abgebaut werden, die nur teilweise den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Diese könnten stärker über Entgelte finanziert werden („Gebührenstaat statt Steuerstaat“). Unerwünschte Verteilungswirkungen ließen sich über Transferzahlungen vermeiden. So richtig es ist, dass die Zukunft Deutschlands im hohen Bildungsniveau seiner Bevölkerung liegen muss, so wenig Erfolg versprechend ist es, die alleinige Verantwortung dafür dem Staat zuzuweisen. Zweifellos müssten die staatlichen Ausgaben auch im Bereich der Hochschulen, die derzeit etwa 1 % des BIP ausmachen, merklich erhöht werden, um bei dem in den nächsten Jahren zu erwartenden demografisch bedingten Anstieg der Studierendenzahlen die Qualität der Ausbildung halten zu können oder sogar zu verbessern. Dies wird bei beschränkten staatlichen Budgets und der Konkurrenz zu anderen staatlichen Aufgaben ohne eine stärkere Selbstbeteiligung der Studierenden über Studiengebühren nicht möglich sein. Gefragt sind hier Modelle der 14

Vgl. z. B. Boss und Rosenschon (2004, 2008); Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2003); Bach und Steiner (2006).

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V. Steiner

Studienfinanzierung, die eine zumindest teilweise kostendeckende (nachgelagerte) Selbstfinanzierung durch die Studierenden mit einer staatlichen einkommensabhängigen Kreditgarantie verbinden, wie dies auch in anderen europäischen Ländern der Fall ist.

3.2

Steuern und Abgaben

Da es wohl schon aus politischen Gründen nicht gelingen wird, auf der Ausgabenseite hinreichend hohe Einsparpotenziale zu realisieren, um die öffentlichen Budgets nachhaltig auszugleichen, müssen Erhöhungen von Steuern und Sozialabgaben in Betracht gezogen werden. Hier muss die Politik zwischen Effizienz- und Wachstumsperspektiven einerseits sowie Fairness- und Verteilungsaspekten der Besteuerung andererseits abwägen. Indirekte Steuern, also vor allem die Mehrwertsteuer, die Energiesteuer oder auch die Grundsteuer, wirken insgesamt wirtschaftlich neutraler, da sie auf breiten Bemessungsgrundlagen erhoben werden und mit relativ niedrigen Steuersätzen operieren. Gleichzeitig belasten sie aber Haushalte und Personen mit niedrigen Einkommen und auch Nichterwerbstätige relativ stark. Konzentriert man die Steuererhöhungen dagegen stärker auf die höheren Einkommen und Vermögen, wird die Bemessungsgrundlage deutlich schmäler. Höhere Steuersätze lösen leicht Ausweichreaktionen und wirtschaftliche Verzerrungen aus.

3.2.1

Mehrwertsteuer

Ein Dauerkandidat für Steuererhöhungen ist die Mehrwertsteuer. Die große Koalition hat 2007 den Mehrwertsteuerregelsatz auf einen Streich um 3 Prozentpunkte erhöht. Diese Reform war seinerzeit angesichts der gesamtwirtschaftlichen Stagnationsphase in den Jahren zuvor durchaus riskant. Dank des konjunkturellen Aufschwungs ging sie dann vergleichsweise reibungslos über die Bühne. Die Unternehmen konnten die höhere Steuerbelastung zügig überwälzen (vgl. Deutsche Bundesbank 2008). Angesichts von Mehrwertsteuernormalsätzen von 20 % und mehr in vielen europäischen Nachbarländern (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2008a) scheint hier noch Spielraum nach oben zu bestehen. Eine weitere Erhöhung des Regelsatzes um einen Prozentpunkt dürfte 8,5 Mrd. € im Jahr erzielen. Würde man auch den ermäßigten Mehrwertsteuersatz erhöhen, kämen 1,5 Mrd. € je Prozentpunkt hinzu. Unter Ökonomen gilt die Mehrwertsteuer als „gute“ Steuer, da sie bei ergiebigem Aufkommen vergleichsweise wirtschaftlich neutral wirkt und günstig zu erheben ist. Im Gegensatz zu den direkten Steuern auf Einkommen und Unternehmensgewinne sind ihre Bemessungsgrundlagen weit weniger durch wirtschafts- und sozialpolitische Rücksichtnahmen gemindert. Sie trifft zudem nicht nur die laufenden Erwerbsund Vermögenseinkommen, sondern über die Einkommensverwendung auch die Versorgungsbezüge der sozialen Sicherung und die Auflösung von Vermögensbeständen für den Konsum. Durch diese sehr breite Bemessungsgrundlage wirkt die

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

129

Mehrwertsteuer wie eine umfassende „flat tax“. Im Gegensatz zu einer „flat tax“ bei der Einkommensteuer, wie sie auch für Deutschland diskutiert wurde, gewährleistet die Mehrwertsteuer aber keine systematische Entlastung des Existenzminimums. Eine Tarifprogression fehlt naturgemäß vollständig. Daher belastet sie Haushalte mit geringen Einkommen relativ zum Einkommen deutlich höher als Haushalte mit höheren Einkommen. So zeigen Simulationsrechnungen zur Mehrwertsteuererhöhung um 3 Prozentpunkte, dass dies die verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte im Durchschnitt um längerfristig 1,3 % reduziert (vgl. Bach 2005, 2006). Während die reichsten 10 % der Bevölkerung nur mit knapp 1 % belastet werden, sind es bei den ärmsten 10 % schon 1,7 %. Eine Anhebung des ermäßigten Steuersatzes würde diese „Regressionswirkung“ der Steuerbelastung weiter verschärfen. Daher ist die Mehrwertsteuererhöhung unpopulär. Gerade Ältere und Berufsunfähige können die Entwertung ihres Versorgungsvermögens nur schwer ausgleichen. Die Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes belastet viele haushaltsnahe Dienstleistungen. Der Anreiz für Aktivitäten in der Schattenwirtschaft (Eigenleistungen und Schwarzarbeit) steigt weiter an. Dies wird Forderungen nach ermäßigten Steuersätzen für diese Bereiche intensivieren. Das löst aber weitreichende Abgrenzungsfragen und Missbrauchsmöglichkeiten aus, ferner verzerrt es die Wirtschaftsprozesse. Aus allokativer Sicht wäre die Angleichung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes an den gegenwärtigen Regelsatz dessen Erhöhung vorzuziehen. Die Differenzierung der Mehrwertsteuersätze kann heute verteilungspolitisch nur noch bedingt begründet werden. Entsprechende verteilungspolitische Ziele lassen sich durch Sozialtransfers sowie bei der direkten Einkommensbesteuerung besser erreichen.

3.2.2 Vermögensbezogene Besteuerung Bei der vermögensbezogenen Besteuerung gibt es in Deutschland Erhöhungspotenziale, wie vor kurzem in einer Studie des DIW Berlin aufgezeigt wurde (vgl. Bach 2009a). Eine Ausweitung auf das Durchschnittsniveau von OECD und EU könnte ein Steuermehraufkommen von gut 1 % des BIP erzielen, das wären rund 25 Mrd. €. Betrachtet man die Steuersysteme der Nachbarländer, so spielt dort die Grundsteuer häufig eine deutlich größere Rolle bei der Gemeindefinanzierung. Bei der deutschen Grundsteuer besteht dringender Reformbedarf, da die Grundstückswerte völlig veraltet sind. Hier könnte ein höheres Steueraufkommen realisiert werden. Allerdings ist die Grundsteuer keine „Reichensteuer“. Sie erhöht die Wohnkosten und belastet damit ähnlich wie die Mehrwertsteuer die ärmeren Haushalte relativ stärker als die reichen. Mit Vermögens- und Erbschaftsteuern soll dagegen die Belastung auf die Wohlhabenden konzentriert werden. Dann muss man aber mit Steuersätzen arbeiten, die eine deutliche Mehrbelastung bezogen auf die relevanten wirtschaftlichen Zielgrößen bedeuten. Dies führt leicht zu Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen. Darauf reagiert die Politik traditionell mit Sonder- und Ausnahmeregelungen, insbesondere für die Betriebsvermögen. Das Steuerrecht wird dadurch noch komplizierter. Hinzu kommt die Bewertungsproblematik, die bei hohen Steuersätzen verschärft

130

V. Steiner

wird. Für die meisten Immobilien und Betriebe gibt es keinen objektiv nachprüfbaren Marktwert, Evaluierungen zeigen erhebliche Fehlerspannen pauschalisierender automatisierter Bewertungsverfahren. Daher sollten die persönlichen Freibeträge moderat gehalten werden, um niedrige Steuersätze und eine gleichmäßigere Belastung zu ermöglichen. Dann reichen die Mehrbelastungen aber bis weit in die Mittelschicht hinein. Statt die persönliche Vermögensteuer oder Vermögensabgaben auf breiter Front einzuführen, könnte man auch die Kapitaleinkommen- und Unternehmenssteuern anheben. Dies kann entweder durch höhere Steuersätze geschehen oder indem Ausnahmeregelungen für die Ermittlung der Gewinne und Vermietungseinkommen beseitigt werden (vgl. Bach et al. 2004). Schließlich könnte auch der Spitzensteuersatz bei der Einkommensteuer angehoben werden oder der bestehende Spitzensteuersatz von 45 % schon bei einem deutlich niedrigeren Einkommen festgesetzt werden. Der internationale Steuerwettbewerb, mit dem die Senkung der Unternehmen- und Kapitaleinkommensteuersätze sowie der Spitzensteuersätze bei der Einkommensteuer begründet wurde, ist zurzeit deutlich abgeklungen. Die Steuerflucht von Kapitalanlegern wird zunehmend durch die internationale Kooperation der Finanzbehörden erschwert. Im Unternehmenssteuerrecht bleiben aber gewisse Möglichkeiten, über Buchungstricks Besteuerungsgrundlagen in der Bilanz zu verstecken oder aus Hochsteuerländern abzuziehen. Und die Superreichen können ihren Wohnsitz ins Ausland verlagern. Im Verhältnis zu den wenigen Milliarden Steuermehreinnahmen, die man mit derartigen „Reichensteuerkonzepten“ letztlich erzielen wird, können die Befolgungskosten der Besteuerung sowie die wirtschaftlichen Folgeschäden erheblich sein.

3.2.3

Ökosteuern

Finanzpolitische Spielräume bestehen bei der Energiebesteuerung und beim Emissionshandel (vgl. Bach 2009b). Seit 2003 sind die Energiesteuersätze nicht mehr nennenswert angehoben worden, was auf die Unpopularität der Ökosteuer und die deutlich gestiegenen Energiepreise zurückzuführen ist. Die Energie- und Klimapolitik setzte in den vergangenen Jahren vor allem auf die Förderung der erneuerbaren Energien, der Kraft-Wärme-Kopplung und der Energieeinsparung. Einnahmepotenziale bietet der Ausbau des Europäischen Emissionshandels. Insbesondere bei der Stromerzeugung sollen ab 2013 die Emissionsrechte vollständig entgeltpflichtig bzw. versteigert werden, um entsprechende Zusatzgewinne in der Energiewirtschaft abzuschöpfen, die aufgrund der Verknappung der Emissionsmengen entstehen. Dadurch zeichnen sich Einnahmen in Höhe von mehreren Milliarden Euro ab. Die Einnahmen sollen zwar überwiegend in Klimaschutzprojekte investiert werden. Es entstehen aber finanzpolitische Spielräume, insoweit vorhandene Förderprogramme aus diesen Mitteln finanziert werden können. Verbleibende Ermäßigungsregelungen bei der Energiebesteuerung sowie die Ausgabe kostenloser Emissionsrechte sollten begrenzt werden und nicht, wie derzeit bei der Energiebesteuerung, vergleichsweise breit für die Landwirtschaft und das Produzierende Gewerbe gewährt werden.

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

131

4 Ausgleich der kalten Progression und Steuersenkungen Die bereits mit dem Konjunkturpaket II umgesetzten steuerlichen Entlastungen reduzieren die steuerliche Bemessungsgrundlage und erhöhen dadurch die Progressionswirkung sowie die Aufkommenselastizität der Einkommensteuer. Die kalte Progression wird somit verstärkt zuschlagen, wenn nach der Rezession die Einkommen wieder steigen. Aus dieser Sicht erscheint eine steuerliche Entlastung, die zumindest die inflationären Progressionswirkungen ausgleicht, durchaus angebracht. Denkbar wäre eine regelmäßige Anpassung des Steuertarifs und der steuerlichen Abzugsbeträge an die Geldentwertung („Tarif auf Rädern“), um die inflationsbedingten heimlichen Steuererhöhungen zu vermeiden. Dies wird in vielen Ländern praktiziert. Allerdings bedeutet das den Verzicht auf automatische Steuermehreinnahmen, die in den vergangenen Jahren die Haushaltskonsolidierung deutlich voran gebracht haben. Darüber hinaus wird von Teilen der Bundesregierung vorgeschlagen, den steilen Anstieg der Progression im unteren und mittleren Einkommensbereich zu reduzieren. Da dies grundsätzlich alle Steuerpflichtigen entlastet, entstehen dabei leicht erhebliche Mindereinnahmen. Eine vollständige Begradigung der Tariffunktion durch einen linear-progressiven Tarif zwischen dem Eingangsteuersatz von 14 % und dem ersten Spitzensteuersatz von 42 % würde kurzfristig Steuerausfälle von schätzungsweise 25 Mrd. € im Jahr verursachen, also das Haushaltsdefizit zusätzlich um 1 % des BIP nach oben treiben. Diesen Steuerausfällen wird in der finanzpolitischen Diskussion mit sogenannten „Selbstfinanzierungseffekten“ der Reform begegnet. In der neueren empirischen Finanzwissenschaft wird vor allem die Elastizität des zu versteuernden Einkommens auf Änderungen der Grenzsteuersätze („taxable income elasticity“) zur Evaluierung der Budgeteffekte von Steuerreformen herangezogen, da dadurch neben den Arbeitsangebotseffekten weitere mögliche Verhaltensanpassungen auf Steuersatzänderungen berücksichtigt werden. Diese betreffen unter anderem auch verschiedene legale und illegale Steuervermeidungsstrategien, welche die steuerliche Bemessungsgrundlage schmälern (vgl. Feldstein 1995). Eine durchschnittliche Elastizität von -0,4 gilt derzeit in der empirischen Finanzwissenschaft als Referenzgröße.15 Diese Elastizität bedeutet, dass bei einer Senkung des Grenzsteuersatzes um 10 % das zu versteuernde Einkommen um 4 % steigt. Die mit der Tarifanpassung verbundenen Steuerausfälle dürften daher durch Selbstfinanzierungseffekte einer Reduktion der Grenzsteuersätze der Einkommensteuer über eine Ausweitung der Bemessungsgrundlage nur zum Teil ausgeglichen werden. Sofern also bei der Einkommensteuer keine Mehreinnahmen, sondern eher noch Entlastungen zu erwarten sind, müssen andere Steuerquellen für die Haushaltskonsolidierung erschlossen werden. So wünschenswert steuerliche Entlastungen der Bürger zum Ausgleich der kalten Progression wären, so wenig realistisch erscheinen sie, wenn der Haushalt konsolidiert werden soll und nicht noch deutlich 15

Für die USA vgl. Gruber und Saez (2002); eine ähnliche Elastizität für Deutschland schätzen Gottfried und Schellhorn (2004) auf Basis einer allerdings etwas veralteten Datenbasis.

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V. Steiner

höhere Ausgabenkürzungen als ohnehin erforderlich umgesetzt werden sollen. Letzteres erscheint politisch kaum umsetzbar. Zumindest hat die Bundesregierung bisher keinerlei Angaben darüber gemacht, in welchen Bereich der bei Steuersenkungen erforderliche zusätzliche Konsolidierungsbedarf realisiert werden soll.

5

Fazit

Die Finanzpolitik der nächsten Jahre steht vor der Aufgabe, im Zuge der nun abklingenden Finanz- und Wirtschaftskrise die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. In Anbetracht eines strukturellen Budgetdefizits auf Bundesebene in der Größenordnung von 3 % des BIP und der durch die Schuldenbremse vorgegebenen Rückführung dieses Defizits auf annährend null ergibt sich ein erheblicher Konsolidierungsbedarf, der sich bis 2016 auf knapp 80 Mrd. € summieren wird. Mit den neuen Schuldenregelungen wurden bereits wichtige institutionelle Änderungen auf den Weg gebracht, um die strukturellen Defizite der Bundes- und Länderhaushalte abzubauen. Die Verschuldung der Gemeinden und die Nachhaltigkeitslücke der Sozialversicherungssysteme werden jedoch nicht direkt von der „Schuldenbremse“ geregelt. Gerade im Bereich der sozialen Sicherung besteht aber durch den demografischen Wandel großer Handlungsbedarf. Der Anstieg der Kosten im Renten- Gesundheits- und Pflegesystem wird nicht von den Einsparungen bei Bildungs- und Arbeitsmarktkosten kompensiert werden. Die altersabhängigen Ausgaben bis 2060 werden voraussichtlich um insgesamt ungefähr 5 % des BIP ansteigen. Wird in den sozialen Sicherungssystemen nicht reformiert, werden die öffentlichen Haushalte dadurch zusätzlich stark belastet. Eine Konsolidierung auf der Ausgabenseite des öffentlichen Budgets, vor allem beim Staatskonsum sowie bei den Sozialtransfers und Subventionen, hat tendenziell geringere negative Wachstumseffekte als Steuererhöhungen, insbesondere von Erhöhungen der direkten Steuern (vgl. z. B. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2003, Tz. 594 ff.; Afonso und Alegre 2008). Daher sollten zunächst alle öffentlichen Aufgaben und Ausgaben auf den Prüfstand gestellt werden. Der Abbau von Subventionen und Steuervergünstigungen sollte wieder aufgegriffen und öffentliche Leistungen stärker entgeltlich gemacht werden. Mit einer umfassenden Gesundheitsreform sollten die beträchtlichen Effizienzreserven der gesetzlichen Krankenversicherung erschlossen werden. Kürzungen bei den Staatsausgaben werden aber wohl nicht ausreichen, um das strukturelle Budgetdefizit auf das mit der neuen Schuldengrenze kompatible Niveau von 0,35 % für den Bund und 0 % des BIP für die Länder zu reduzieren. Dann sind Steuererhöhungen unausweichlich. Indirekte Steuern, also vor allem die Mehrwertsteuer, die Energiesteuer oder auch die Grundsteuer, wirken insgesamt neutraler und weniger belastend auf die wirtschaftliche Entwicklung, da sie auf breiten Bemessungsgrundlagen erhoben werden und mit relativ niedrigen Steuersätzen operieren. Bei der Mehrwertsteuer könnte der Regelsatz weiter angehoben und die ermäßigten Steuersätze angehoben oder abgeschafft werden. Bei der Energiesteuer sowie

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

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beim Emissionshandel bestehen ebenfalls Einnahmenpotenziale. Die Grundsteuer ist dringend reformbedürftig und erzielt im internationalen Vergleich nur ein geringes Aufkommen, sie könnte deutlich ausgeweitet werden. Der Nachteil dieser indirekten Steuern ist aber, dass sie Haushalte und Personen mit niedrigen Einkommen und auch Nichterwerbstätige relativ stark belasten. Ferner sind einzelne Wirtschaftsbereiche von diesen Steuern stärker belastet als andere. Eine weitere Mehrwertsteuererhöhung belastet die haushaltsnahen Dienstleistungen, ein Anstieg der Energiesteuer oder der Emissionshandel die energieintensive Wirtschaft, Grundsteuererhöhungen die Immobilienwirtschaft. Konzentriert man die Steuererhöhungen dagegen mit „Reichensteuern“ stärker auf die höheren Einkommen und Vermögen, wird die Bemessungsgrundlage deutlich schmäler. Höhere Steuersätze lösen leicht Ausweichreaktionen und wirtschaftliche Verzerrungen aus. Schon aus Gründen der „sozialen Symmetrie“ wird man wohl um derartige Maßnahmen nicht umhin kommen. Im Verhältnis zu den wenigen Milliarden Steuermehreinnahmen, die man mit derartigen Reichensteuerkonzepten letztlich erzielen wird, können die Befolgungskosten der Besteuerung sowie die wirtschaftlichen Folgeschäden aber erheblich sein, sodass die Politik derartige Maßnahmen sorgfältig abwägen sollte. Vor dem Hintergrund des beträchtlichen Konsolidierungsbedarfs bestehen auf absehbare Zeit keine nennenswerten Spielräume für eine Reduktion der „kalten Progression“ bei der Einkommensteuer. Die Milliarden, die dort den Steuerpflichtigen zurückgegeben werden, müssen durch Steuererhöhungen an anderer Stelle refinanziert werden. „Selbstfinanzierungseffekte“ solcher Steuerreformen, also wachstumsbedingte Mehreinnahmen, die durch die Reform ausgelöst werden, dürften die Steuerausfälle höchstens zu einem geringeren Teil finanzieren.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Jahr

0,0 9,0 18,5 28,6 39,3 50,6 62,6

0,0 9,0 9,5 10,1 10,7 11,3 12,0

0,0 11,1 22,8 35,3 48,4 62,4 77,2

Pro Jahr

Pro Jahr

Änd. gg. Vorjahr

SD = 3,0 %

SD = 2,5 %

BIP-Wachstumsrate nominal = 3 %

0,0 11,1 11,7 12,4 13,2 14,0 14,8

Änd. gg. Vorjahr 0,0 13,2 27,1 41,9 57,6 74,2 91,7

Pro Jahr

SD = 3,5 %

0,0 13,2 14,0 14,8 15,7 16,6 17,5

Änd. gg. Vorjahr 0,0 9,0 18,7 29,0 40,1 51,9 64,5

Pro Jahr

SD = 2,5 %

0,0 9,0 9,7 10,3 11,1 11,8 12,6

Änd. gg. Vorjahr 0,0 11,1 23,0 35,8 49,4 64,0 79,5

Pro Jahr

SD = 3,0 %

BIP-Wachstumsrate nominal = 3,5 %

0,0 11,1 11,9 12,8 13,6 14,6 15,5

Änd. gg. Vorjahr

0,0 13,2 27,4 42,5 58,7 76,0 94,5

Pro Jahr

SD = 3,5 %

0,0 13,2 14,2 15,2 16,2 17,3 18,5

Änd. gg. Vorjahr

Tab. 1 Konsolidierungsbedarf (in Mrd. €) bei angenommenen Wachstumsraten des nominalen BIP von 3 und 3,5 % und einem strukturellen Defizit (SD) von 2,5, 3 und 3,5 % 2010. (Quelle: Eigene Berechnungen)

Anhang

134 V. Steiner

D. Konsolidierung der Staatsfinanzen

135

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V. Steiner

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E. Herausforderungen der Fiskalpolitik Frank Schäffler

„Wohlstand für alle!“ Unter dieses Motto haben wir den ersten Teil unseres Koalitionsvertrages zwischen Union und FDP gestellt. „Wohlstand für alle“ bedeutet auch, dass wir den Haushalt in Ordnung bringen, damit wir zu generationengerechten Finanzen kommen. Wir haben dazu neun goldene Regeln aufgestellt, mit denen wir einen Paradigmenwechsel herbeiführen wollen. Wir wollen alle staatlich übernommenen Aufgaben auf den Prüfstand stellen, denn jeder Ausgabenbereich soll einen Beitrag zur Einhaltung der Schuldenregel des Grundgesetzes leisten. Die politischen Zielsetzungen werden künftig nach der Qualität, nicht nach der Quantität ausgerichtet. Alle neuen finanzwirksamen Vorhaben müssen in ihren Wirkungen umfassend ausgewiesen werden. Damit schaffen wir gleich zu Beginn der Diskussionen die nötige Transparenz. Neue Maßnahmen sind nur möglich, wenn für sie unmittelbar eine dauerhafte Finanzierung vorgelegt wird. Die Lasten werden zwischen den staatlichen Ebenen ausgewogen verteilt, so dass wir auch den Interessen der Länder und Kommunen entgegen kommen. Hervorheben möchte ich, dass künftig das Ausgabenwachstum unter dem realen Wachstum des Bruttoinlandsproduktes liegen muss. Das ist die wichtigste Regel. Denn sie stellt eine grundsätzlich neue Weichenstellung dar, die die öffentlichen Haushalte nachhaltig sanieren wird. Wenn es uns gelingt, die öffentlichen Haushalte in den nächsten Jahren um 1 % geringer wachsen zu lassen als das reale Bruttoinlandsprodukt, schaffen wir einen jährlichen Konsolidierungserfolg von mindestens 20 Mrd. €. Das wäre auf der Ausgabenseite der Schlüssel zur Gesundung der öffentlichen Haushalte. Damit tritt die neue Regierung aus FDP und Union dem ausufernden Wachstum der Staatsausgaben entgegen. Noch in der vorangegangenen Legislaturperiode hat es einen exorbitanten Anstieg der Ausgaben um 43,5 Mrd. € - im Vergleich 2009 gegenüber 2005 - gegeben. Der Ausgabenanstieg lag mit jahresdurchschnittlich 4 % deutlich über dem jahresdurchschnittlichen nominalen BIP-Anstieg von 1,4 %. Anders formuliert: Die Ausgaben des Bundes wuchsen annähernd um das Dreifache des nominalen BIP. Der Vergleich zwischen Ausgabenanstieg und dem realen BIP-Anstieg fällt noch drastischer aus. Jahresdurchschnittlich lag das reale BIP für den Zeitraum 2006 bis 2009 bei F. Schäffler () Deutscher Bundestag, FDP-Fraktion, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_5, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

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138

F. Schäffler

gut 0,5 %. Damit sind im entsprechenden Betrachtungszeitraum die Ausgaben des Bundes im Vergleich zum realen BIP um das Achtfache angestiegen. Eine weitere wichtige Regel ist, dass alle Einnahmen grundsätzlich dem Gesamthaushalt zur Verfügung stehen. Mit dieser goldenen Regel soll dem Grunde nach eine Zweckbindung für den Gesamthaushalt hergestellt werden. Es gilt der Grundsatz, dass diese Einnahmen erst dem Gesamthaushalt zur Verfügung gestellt werden, um dann über deren Verwendung zu bestimmen. In der Vergangenheit wurde anders verfahren. So wurde beispielsweise bei den Erlösen aus den CO2 -Emissionszertifikaten hinsichtlich der Verwendung prioritär eine politische Gewichtung zugunsten ökologischer Projekte vorgenommen. Der goldenen Regel unterliegen ebenso die angestrebten Gewinne aus der Laufzeitverlängerung im Bereich der Kernenergie. Sollte es hier zu zusätzlichen Einnahmen für den Bund kommen, gilt dieselbe Vorgehensweise wie bei den CO2 -Emissionszertifikaten. Eine kleine Revolution des Haushaltsrechts stellt die Regel dar, dass zukünftig wichtige Eckwerte des Haushalts vorab verbindlich durch das Bundeskabinett vorgegeben werden und damit zur Grundlage für das regierungsinterne Aufstellungsverfahren in den Einzelplänen gemacht werden. Diese goldene Regel ist eine Umkehr des bisherigen Haushaltsverfahrens. Es erfolgt eine Umstellung vom Bottom-Up-Verfahren hin zum Top-Down-Verfahren. Die Ressorts bekommen zukünftig einen Finanzrahmen vorgegeben. In der Vergangenheit konnten die Ministerien „lustig“ ihre Wünsche anmelden, mit der Folge, dass häufig keine Orientierung an den haushalterischen Möglichkeiten/Gegebenheiten erfolgte. Anders als in der Vergangenheit wird nun eine wesentlich konsequentere Anpassung der Ausgaben an die Einnahmen stattfinden. Im Ergebnis müssen Finanz- und Fachziele sehr viel stärker in Einklang miteinander gebracht werden. Neben diesen Konsolidierungszielen wollen wir jetzt in der Krise die Grundlage für neues und nachhaltiges Wachstum schaffen. Dafür ist eine glaubwürdige Haushaltspolitik notwendig. Aber diese allein ist nicht ausreichend, sondern muss mit einer auf Entlastung setzenden Steuerpolitik verbunden werden. Grundlage dafür ist eine Politik, die Sparen als Voraussetzung für Investitionen und damit Arbeitsplätze betrachtet. Die mangelnde Eigenkapitalbasis und die hohe Kreditabhängigkeit der Wirtschaft werden in der Krise derzeit zum Problem. Deshalb müssen Elemente der Substanzbesteuerung wie die Hinzurechnung von Kostenelementen bei der Gewerbesteuer oder die Zinsschranke für den größeren Mittelstand beseitigt oder zumindest abgemildert werden. Der Koalitionsvertrag von Union und FDP enthält dazu zwei klare Aussagen. Die eine ist: „Deswegen wollen wir ein einfacheres, niedrigeres und gerechteres Steuersystem“. Die andere lautet: „Wir werden insbesondere die unteren und mittleren Einkommensbezieher vorrangig entlasten und gleichzeitig den Mittelstandsbauch abflachen, indem wir den Einkommensteuertarif zu einem Stufentarif umbauen. Zahl und Verlauf der Stufen werden unter Berücksichtigung dieses Zieles entwickelt. Der Tarif soll möglichst zum 1.1.2011 in Kraft treten.“ Die Botschaft der neuen Regierung lautet also, dass wir auf die Entlastung der Bürger und Unternehmen setzen, um damit die Grundlage für neues Wachstum und einen nachhaltigen Aufschwung schaffen. Wir wollen für Motivation und Entlastung sorgen und werden ein Sofortprogramm an krisenentschärfenden Maßnahmen auf den Weg bringen. Mit

E. Herausforderungen der Fiskalpolitik

139

Wirkung zum 1.1.2010 werden Familien entlastet und Unternehmen von den krisenverschärfenden Regelungen der Unternehmensteuerreform befreit. Wir werden in den anstehenden Haushaltsberatungen gerade auch über die Ausgabenseite sprechen müssen. Unsere Maßgabe ist dabei, dass der Staat bei sich selbst zuerst spart. Eine glaubhafte Steuersenkungspolitik muss daher mit einem Weniger an staatlicher Tätigkeit und Fürsorge einhergehen. Konkret: So eindeutig das Signal von Union und FDP an die Mittelschicht ist, das Schonvermögen für ALG-II-Empfänger zu verdreifachen, so klar ist auch, dass seit Einführung der Schröderschen Hartz-IVGesetze die Zahl der sogenannten Bedarfsgemeinschaften um 500.000 höher liegt als zu Beginn im Jahr 2005. Damals hatte Deutschland 5 Mio. Arbeitslose, heute sind es 1,5 Mio. Menschen weniger. Für zusätzliche Ausgabenwünsche, die an die neue Bundesregierung herangetragen werden, gilt deshalb die goldene Regel, dass alle staatlichen Maßnahmen unter Finanzierungsvorbehalt stehen. Ludwig Erhard hat uns ins Stammbuch geschrieben: „Es gibt keine Leistungen des Staates, die sich nicht auf Verzicht des Volkes gründen.“ An diese Erkenntnis werden wir uns halten müssen.

F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort auf die Finanzkrise – Herausforderungen für die Eurozone Ansgar Belke und Florian Verheyen

1

Einleitung

Die Weltwirtschaft sieht sich in den vergangenen Jahren immer wieder neuen und zum Teil besorgniserregenden Entwicklungen gegenüber und nicht zuletzt durch die Finanzkrise wird sie mit gewaltigen Problemen konfrontiert. Allerdings ist diese Krise bei weitem nicht der einzige Schauplatz, der eine gründlichere Betrachtung verdient. Insbesondere für die Eurozone ergeben sich verschiedene Felder, auf welche das Augenmerk gerichtet werden sollte. Entsprechend versucht dieser Beitrag, einen Überblick über einige momentan drängenden makroökonomischen Fragestellungen zu geben und zeigt Lösungsmöglichkeiten auf. Ausgehend von den globalen Ungleichgewichten aufgrund der enormen weltweiten Ersparnis, die auch im Zusammenhang mit der Entwicklung des Ölpreises stehen, wird argumentiert, dass die weltweite Sparschwemme die Beherrschung der Finanzkrise zumindest zum Teil unterstützt hat. Dieser Entwicklung widmet sich Abschn. 2. Eine weitere aktuelle wirtschaftspolitische Debatte knüpft an die enorme Auslandsverschuldung der Vereinigten Staaten von Amerika an. Nicht zuletzt deswegen wird die dominierende Rolle des US-Dollars als weltweite Führungswährung immer öfter in Zweifel gezogen. Inwieweit diese Zweifel berechtigt sind und ob der Euro einen echten Herausforderer für den Greenback darstellt, soll in Abschn. 3 näher betrachtet werden. Die Abschn. 4 bis 6 wenden sich dann den Problemen, mit denen sich die Geldpolitik konfrontiert sieht, zu. Insbesondere die EZB wird vor bedeutende Herausforderungen gestellt, da sie eine einheitliche Geldpolitik für einen immer noch recht heterogenen Währungsraum zu betreiben hat. Auch die Folgen und Konsequenzen aus der weltweiten Überschussliquidität für die Effektivität der Geldpolitik werden untersucht. Zudem wird ein kritischer Blick auf die Entwicklung des Dollar/Euro-Wechselkurses geworfen, da der Euro seit nunmehr neun Monaten bis A. Belke () Universität Duisburg-Essen und DIW Berlin, Essen, Deutschland und Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] DIW Berlin, Berlin, Deutschland P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_6, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

141

142

A. Belke und F. Verheyen

zum Downgrading griechischer Staatsschuldpapiere durch Fitch und analoge Vorgänge um Spanien und teils auch Portugal im Dezember 2009 eine stetige nominale Aufwertung gegenüber dem US-Dollar erfahren hat. Abschließend werden Überlegungen zum monetären Ausstieg aus der im Zuge der Finanzkrise überaus expansiv gestalteten unkonventionellen Geldpolitik angestellt.

2

Ölpreise, China-Faktor und die globale Sparschwemme

Die Entwicklung des Rohölpreises wird nahezu täglich in der Öffentlichkeit diskutiert und seine Schwankungen stellen Politiker überall auf der Welt vor große Probleme. Während sich der Ölpreis 2001 noch auf einem aus heutiger Sicht niedrigen Niveau von etwas über 20 US$ pro Fass (159 l) befand, waren die folgenden Jahre durch einen stetigen Anstieg des Rohölpreises gekennzeichnet. Mitte 2007 hatte sich der Preis in etwa verdreifacht. Danach beschleunigte sich der Anstieg des Ölpreises sogar noch und erreichte am 3. Juli 2008 mit etwa 145 US$ einen Rekordwert. Diesem spektakulären Anstieg folgte ein ebenso dramatischer Einbruch (Hamilton 2008a, S. 1). Bis Ende 2008/Anfang 2009 stürzte der Ölpreis auf unter 40 US$ je Fass, um sofort wieder zu neuen Höhenflügen anzusetzen. Mittlerweile hat der Ölpreis wieder ein Niveau von etwas über 75 US$ erreicht (Belke und Gros 2009). Die hohen Ölpreise wurden von den erdölproduzierenden Ländern dazu genutzt, um Gewinnmitnahmen zu realisieren. Diese enormen Gewinne wurden zum großen Teil gespart (Higgins et al. 2006; IWF 2006, S. 75), was eine oftmals vernachlässigte Tatsache darstellt. Die Schlussfolgerung, die sich daraus ergibt, ist, dass steigende Ölpreise einen Anstieg der globalen Ersparnis bedingen und damit zumindest die Möglichkeit auf weltweit niedrigere Zinsen bieten. Dass die Ersparnisse der erdölproduzierenden Länder einen starken Einfluss auf die globale Ersparnis haben, ist bei Betrachtung entsprechender Daten unbestreitbar. Für das Jahr 2007 wurde erwartet, dass die OPEC, die Organisation erdölexportierender Länder, einen Leistungsbilanzüberschuss von um die 300 bis 400 Mrd. US$ aufweisen werden, was in etwa der Hälfte des US-amerikanischen Leistungsbilanzdefizits entspricht und einen beträchtlichen Teil der gesamten weltweiten Leistungsbilanzüberschüsse darstellt. Insofern stellen die Erdölproduzenten einen großen Teil der weltweit verfügbaren externen Ersparnis bereit.1 Die zur Jahrtausendwende ausgeglichene saudi-arabische Leistungsbilanz beispielsweise verbesserte sich stetig bis zum Jahr 2008, sodass der Überschuss 30 % des BIPs betrug. Falls Anzeichen vorliegen, dass der Ölpreisanstieg nicht von Dauer sein wird, ist es nur eine logische Konsequenz, dass Teile der Gewinne gespart werden. (Belke und Gros 2009; Broadbent und Daly 2009). Insofern ist das Auftreten der Leistungsbilanzsalden ganz einfach durch einen Vermögenstransfer von erdölkonsumierenden hin zu erdölproduzierenden Ländern zu erklären, wobei die Erdölproduzenten aus dem laufenden Einkommen mehr sparen als die Erdölkonsumenten. Tabelle 1 stellt die im Vorangegangenen erläuterten Entwicklungen der Leistungsbilanzsalden dar. Die Leistungsbilanz der Entwicklungs- und Schwellenländer 1

Nähere Informationen finden sich zum Beispiel in Gros et al. 2006, S. 40–62.

USA Japan Eurozone UK Zentral- und osteuropäische Länder Entwicklungs- und Schwellenländer China GUS Mittlerer Osten Westliche Hemisphäre Industrieländer Asiens Entwicklungsländer Asiens

2002 −461,27 112,61 47,83 −28,01 −16,92 83,19 35,42 30,30 29,89 −16,19 55,70 64,76

2001

−384,70 87,79 6,61 −30,39 −10,44

46,64

17,41 33,00 40,44 −53,90 48,00 36,61

45,88 35,70 57,47 9,30 81,00 82,42

151,27

−523,41 136,24 42,95 −29,92 −29,00

2003

68,66 63,50 97,07 22,05 83,50 89,28

226,09

−625,00 172,07 116,97 −46,16 −48,61

2004

160,82 87,50 201,35 35,50 80,20 162,28

447,76

−728,99 165,69 40,95 −59,51 −54,73

2005

253,27 96,20 252,87 47,67 90,00 282,38

630,63

−788,12 170,44 31,53 −82,98 −82,52

2006

371,83 70,90 254,11 13,38 103,60 406,47

633,40

−731,21 210,97 20,44 −80,72 −122,08

2007

440,01 108,70 341,62 −28,29 76,20 422,38

714,44

−673,27 157,08 −95,51 −45,39 −142,19

2008

496,57 0,60 −10,16 −77,25 91,00 481,33

262,44

−393,25 76,36 −133,77 −40,73 −59,37

2009

Tab. 1 Leistungsbilanzsalden 2001–2009 (Mrd. US$). (Quelle: Belke und Gros 2009, S. 3; IWF 2009, World Economic Outlook Database. Die Daten für 2009 beruhen auf Prognosen des IWF)

F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort 143

144

A. Belke und F. Verheyen

verbesserte sich von 2001 bis 2008 um knapp 670 Mrd. US$, während sich die Leistungsbilanz der anderen in Tab. 1 aufgeführten Länder bzw. Regionen um etwa 500 Mrd. US$ verschlechterte. Der Leistungsbilanzsaldo Japans stieg bis 2007, der der Eurozone nahm seit 2004 ab und ist aktuell deutlich negativ. Dementsprechend finanzierten die zunehmenden Leistungsbilanzüberschüsse Japans sowie der Entwicklungs- und Schwellenländer die Defizite der anderen Länder. Grundsätzlich war die sogenannte Sparschwemme in den Entwicklungsländern das Ergebnis der von den Entwicklungsländern nach der Rezession der Jahre 2000/2001 praktizierten Politik (Bernanke 2005, 2007).2 Aufgrund der Tatsache, dass die Sparschwemme durch monetäre und fiskalische Programme in den USA unterstützt wurde, findet man auch oft die Bezeichnung der Liquiditätsschwemme. Der Anstieg des Angebots an Ersparnissen aus den Entwicklungs- und Schwellenländern in Kombination mit einer rückläufigen Investitionstätigkeit in den OECD-Ländern sorgte für historisch niedrige Realzinssätze. Die Deflationsangst, die aufgrund des Platzens der Aktienmarktblase, der Schocks im Zuge der Unternehmensskandale und geopolitischen Ereignisse entstand, löste zusammen mit dem Eintreten Chinas und Indiens in die Welthandelsrunden eine Welle aggressiver nominaler wie realer Zinssenkungen aus. Dies machte die globale Sparschwemme schlussendlich zu einer Liquiditätsschwemme (Belke und Gros 2009). Die von der chinesischen Regierung durchgeführten Politikmaßnahmen erhöhten die chinesischen Ersparnisse und unterdrückten Investitionen, um die starke reale Abwertung der chinesischen Währung – des Renminbi – auch nach 2002 aufrechtzuerhalten. Die Regierungen der erdölexportierenden Länder entschieden sich, große Teile der Gewinnmitnahmen durch die steigenden Ölpreise zu sparen (Higgins et al. 2006). Diese Entwicklungen legten zusammen mit den falschenAnreizen auf den USamerikanischen und europäischen Finanzmärkten, d. h. der Bereitschaft der Banken, immer mehr risikoreiche Kredite an Haushalte mit niedriger Bonität zu vergeben, den Grundstein für die Probleme. Es lässt sich also festhalten, dass die Sparquoten in den Entwicklungs- und Schwellenländern von 2002 bis 2007 deutlich anstiegen, obwohl das zeitgleiche Auftreten von Leistungsbilanzüberschüssen sowohl in Asien als auch in den erdölproduzierenden Ländern ungewöhnlich ist.3 Ein Hauptgrund für den Anstieg der Ersparnisse in Asien ist das enorme chinesische Wirtschaftswachstum. Das chinesische BIP wuchs im Verhältnis zum globalen BIP und die Sparquote Chinas nahm ebenfalls zu. Insofern kam es zu einer starken Zunahme der Ersparnisse in den Entwicklungs- und Schwellenländern – vor allem nach 2003. Der gemeinsame Überschuss Asiens und der Ölexporteure im Anschluss an die Asienkrise belief sich auf etwa 0,5 % des weltweiten BIPs. Der chinesische Boom nach 2003 erhöhte diesen 2 Das Überangebot an Ersparnis, insbesondere in den asiatischen Entwicklungs- und Schwellenländern, sorgte für das US-amerikanische Leistungsbilanzdefizit, da die Ersparnisse irgendwo angelegt werden mussten und die USA diese auch gerne entgegennahmen. 3 Bernanke (2005) nennt Beispiele. 1998 half der Rückgang der Ölpreise Asien und die OPECLänder mussten eine Verschlechterung der Leistungsbilanz in Kauf nehmen. 2000 drehte sich die Situation dann um und 1980 bildeten asiatische Leistungsbilanzdefizite das Gegenstück zu den Überschüssen der Erdölexporteure.

F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort

145

Überschuss sogar auf 1 % des Welt-BIPs. Per Saldo war das Ergebnis also eine Weltwirtschaft, die vor der Finanzkrise durch hohe Spar- und Investitionsquoten in Asien und den OPEC-Ländern gekennzeichnet war. Die USA dagegen verzeichneten niedrige Sparquoten und eine enorme Konsumbereitschaft. Darüber hinaus wiesen zahlreiche weitere Industrieländer Leistungsbilanzdefizite auf (Belke und Gros 2009; Broadbent und Daly 2009, Abb. 6). Oft wird in diesem Zusammenhang ein wichtiger Aspekt vergessen: Die hohen Ölpreise haben zumindest vorübergehend in gewissem Maße dazu beigetragen, dass es im Zuge der Finanzkrise nicht zu einer verschärften Kreditknappheit gekommen ist. Zumindest bis Mitte 2008, als die Ölpreise noch weit über 100 US$ pro Barrel notierten, dürfte dies der Fall gewesen sein. Wie lässt sich diese Ansicht begründen? Die Weltwirtschaft sah sich 2008 zwei verschiedenartigen Schocks ausgesetzt: Zum einen verschärfte sich die Subprime-Krise und andererseits erreichte der Ölpreis Rekordwerte. Die hohen Ölpreise traten zwar im Zuge der Finanzkrise zunehmend in den Hintergrund, nichtsdestotrotz wäre es falsch, ihre Bedeutung zu leugnen. Das erneute Anziehen der Ölpreise im Laufe dieses Jahres beeinträchtigt zwar die Beseitigung der globalen Ungleichgewichte, allerdings unterstützt es das Überwinden der Finanzkrise. Zusätzlich sei darauf hingewiesen, dass der Einfluss von Ölpreisen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung heutzutage weniger stark ist als in den 1970er-Jahren. Blanchard und Galí (2007) sowie Blanchard und Riggi (2009) erklären dies mit der Unterschiedlichkeit der Schocks. Die Ölpreisanstiege der 1970er-Jahre waren durch angebotsseitige Faktoren bestimmt, während der rasante Anstieg der Ölpreise bis 2008 durch die hohe Nachfrage aus den Entwicklungs- und Schwellenländern entstanden ist. Zudem tragen eine geringere Lohnrigidität und eine glaubwürdigere Geldpolitik dazu bei, dass der negative Einfluss von Ölpreisschocks abnimmt. Der Kern dieser Aussage ist im Grunde ganz einfach: Erdölproduzenten sparen etwa die Hälfte ihrer Gewinne durch höhere Erdölpreise. Falls der Ölpreis sich also auf einem Niveau von 90 US$ eingependelt hätte, hätten die erdölexportierenden Länder ihren Leistungsbilanzüberschuss um 200–300 Mrd. US$ jährlich ausgeweitet. In einer solchen Situation muss man sich allerdings fragen, welche Regionen oder Länder dauerhaft bereit wären, die entsprechenden Defizite in Kauf zu nehmen. Neben den USA sind nur Asien (Japan und China) und die Eurozone groß genug, um dies zu tun. Für die Eurozone wäre es kein Problem, ein Defizit in Höhe von 200–300 Mrd. US$ zu fahren (bei den Ende 2007 vorliegenden Wechselkursen entsprachen 300 Mrd. US$ etwa 200 Mrd. € oder aber ungefähr 2,5 % des BIPs der Eurozone). Ein solches Defizit würde idealerweise durch eine kräftige inländische Nachfrage und einen starken Euro erreicht. Allerdings scheint sich die europäische Nachfrage abzuschwächen und auch monetäre oder fiskalische Impulse zur Ankurbelung der Nachfrage zeigen sich weitgehend wirkungslos. Asien und insbesondere China haben bis jetzt weiterhin auf exportgetriebenes Wachstum gesetzt und bereiten sich bereits auf den nächsten Exportboom nach der Finanzkrise vor. Die chinesische Regierung wird sich auf Dauer einer deutlichen Aufwertung des Renminbi nicht verwehren können. Eine schleichende reale Aufwertung findet bereits durch die im Vergleich zu den Industrieländern höhere Inflation

146

A. Belke und F. Verheyen

in China statt. Doch dieser Prozess wird relativ lange dauern und somit können noch Jahre vergehen, ehe die Chinesen aufgeben. Insofern kann höchstens darauf spekuliert werden, dass es zu einer Verringerung der Geschwindigkeit des Anstiegs des chinesischen Leistungsbilanzüberschusses kommt. Aus diesen Überlegungen folgt, dass – gesetzt den Fall weiterhin hoher Ölpreise – es bei einem Überschuss an globaler Ersparnis bleibt und somit die Leistungsbilanzüberschüsse letztendlich den Bedarf der Defizitländer übersteigen. Im Ergebnis sollte dies zu weltweit niedrigeren realen Zinssätzen führen. Die Zinssätze von US-Schuldverschreibungen (treasury bills) zur Jahreswende 2008/2009 wurden im Allgemeinen als Signal einer gestiegenen Rezessionswahrscheinlichkeit gedeutet. Eigentlich waren sie aber vor allem eine logische Folge der Petro-Sparschwemme. Insofern muss eine weitere Abwertung des US-Dollars auch nicht mit höheren Zinsen einhergehen, da ein fallender Dollar die Ölpreise steigen lässt und somit die Ersparnis der erdölproduzierenden Länder erhöht. Dies wiederum drückt weltweit die Zinssätze. Zusätzlich werden die OPEC-Länder wenigstens Teile ihrer Gewinne in amerikanisches Firmenkapital anlegen, was zu einer Unterstützung des US-Aktienmarktes führen wird (man erinnere sich nur an die Finanzspritze, die die Citibank von Abu Dhabi erhalten hat). Fallende Zinsen und stabile Vermögenspreise außerhalb des Wohnungssektors mildern die Anpassungslast für den US-Konsum, die durch die gefallenen Hauspreise entstanden ist. Da die Zinselastizität der inländischen Nachfrage in den USA höher als in der Eurozone oder Asien ist, sollten sie den Gegenpart zu den steigenden OPEC-Überschüssen bilden. Vernachlässigt man andere Faktoren, sind die Wachstumsaussichten in den USA besser als in der Eurozone, da diese immer noch Schwierigkeiten hat, die weggebrochenen Exporterlöse durch inländische Nachfrage zu kompensieren. Zusammengefasst bleibt also festzuhalten, dass die niedrigen Zinsen, ausgelöst durch die überschüssigen Ersparnisse der OPEC-Länder, die Bewältigung der Subprime-Krise unterstützt haben. Die Sparschwemme führt zu niedrigen Zinsen und treibt die Vermögenspreise nach oben. Die Erdölproduzenten haben also viel mehr Einkommen erzeugt, als sie ausgeben, was zu überschüssiger Ersparnis führt. Diese Ersparnisse werden dann verliehen oder dazu verwendet, Vermögenstitel von Ländern zu kaufen, die bereit sind, über ihre Verhältnisse zu leben; die also bereit sind, ein Leistungsbilanzdefizit in Kauf zu nehmen. Die verschärften Kreditvergabestandards durch die Probleme mit den Subprime-Krediten in den USA sorgten für Rezessionen in den meisten großen Volkswirtschaften, sodass die überschüssigen Ersparnisse quasi wie gerufen kamen, um die Weltwirtschaft funktionsfähig zu halten. Zwar ist der Ölpreis seit Mitte 2008 deutlich gefallen bzw. der Anstieg im vergangenen Jahr weniger stark ausgefallen, aber trotzdem sind die hier gemachten Überlegungen immer noch relevant. Einerseits, weil sich eine erneute Blase bereits ankündigt, sodass es zu einer Wiederholung des im Vorangegangenen geschilderten Musters kommen kann. Es ist beispielsweise keineswegs unrealistisch, dass sich die globale Überschussliquidität

F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort

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über kurz oder lang in steigenden Öl- oder anderen Vermögenspreisen niederschlagen wird, wenn die Umlaufgeschwindigkeit des Geldes erst wieder zugenommen hat. Genau diese Überlegungen spiegeln sich in der Diskussion der Rolle von Vermögenspreisen in der Durchführung von Geldpolitik wieder. Seit über 30 Jahren streiten Experten darüber, ob eine Zentralbank auf Vermögenspreisentwicklungen reagieren soll oder nicht (Angell 1992). So zeigen Barsky und Kilian (2002), dass geldpolitische Schwankungen das Verhalten von Öl- und anderen Vermögenspreisen recht gut nachzeichnen können (ebenso Frankel 2008; Hamilton 2008b, S. 42 ff.). Andererseits könnte man die oben ausgeführten Überlegungen auch mit umgekehrten Vorzeichen durchführen und erläutern, wie sich niedrige Ölpreise, wie sie seit 2008 vorherrschen, auf die Weltwirtschaft auswirken.

3

Das zukünftige Weltwährungssystem – zum Nachteil der Eurozone?

Die vergangenen Monate waren durch eine immer heftigere Debatte um die Zukunft des US-Dollars als Leitwährung gekennzeichnet.4 Grundsätzlich lässt sich das aktuelle Weltwährungssystem durch drei Beobachtungen charakterisieren: Erstens wird es durch die exorbitanten Ersparnisse der Entwicklungs- und Schwellenländer, insbesondere Chinas, bestimmt. Insofern kommt es zu einer Verlagerung des Risikos. Zweitens ist der europäische Finanzmarkt weitaus weniger integriert als der USamerikanische, was zu einer Dominanz des US-Dollars im Weltfinanzsystem führt. Der Euro spielt weiterhin lediglich die zweite Geige. Und drittens deutet sich kaum eine Änderung an (Gros 2009). Die Frage, die sich nun stellt, ist, ob dieses gegenwärtig vorherrschende Modell auch in Zukunft bestehen bleiben wird. Schätzungen der Leistungsbilanz sowie die Überlegungen des vorangegangenen Kapitels lassen einen weiteren Anstieg der chinesischen Währungsreserven vermuten. Allerdings bieten die USA momentan mehr als genug sichere und liquide Vermögenstitel in Form von Staatsanleihen („treasury bills“) an, sodass die Finanzierung des hohen amerikanischen Leistungsbilanzdefizits weiterhin möglich erscheint (Gros 2009). Generell könnte der Euro den US-Dollar herausfordern. Schließlich ist der europäische Währungsraum wirtschaftlich ähnlich groß wie die Vereinigten Staaten (s. Abb. 1). Allerdings lassen die weniger stark integrierten Finanzmärkte diese Option wenig wahrscheinlich erscheinen. Insofern stellt der Euro momentan keinen ernsthaften Herausforderer für den US-Dollar als Leitwährung dar (s. Abb. 2). Ein weiteres Manko der Eurozone im Vergleich zum US-Dollar ist, dass es an einer gemeinsamen europäischen Initiative fehlt. Meistens sprechen die Länder mit nationalen Stimmen, statt sich zu einer europäischen zu vereinigen. Gemessen an 4

Siehe zum Beispiel die Beiträge von Menkhoff et al. (2009) in ifo Schnelldienst 16/2009 oder Cohen (2009).

148

A. Belke und F. Verheyen

10000

Mrd. $ US

Japan

EA-11

9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Dec. 2000 Dec. 2001 Dec. 2002 Dec. 2003 Dec. 2004 Dec. 2005 Dec. 2006 Dec. 2007 Dec. 2008

Abb. 1 Inländische Staatsanleihen („domestic debt securities“). (Quelle: Alcidi et al. 2009, S. 11)

Abb. 2 Quasi-risikofreie Wertpapiere, Ende 2008. (Quelle: Alcidi et al. 2009, S. 8)

16.739

USA 7.411

Eurozone - 4 Deutschland

2.742

Italien

1.919

Frankreich

1.794 956

Spanien 0

5.000

10.000 Mrd. $

15.000

20.000

den IWF-Quoten, also den Beitragszahlungen der einzelnen Länder an den Internationalen Währungsfonds, nach denen sich unter anderem das Stimmrecht richtet, könnte der Einfluss Europas viel höher sein. Das Fehlen einer gemeinsamen Initiative verwässert diese auf dem Papier vorhandene Macht allerdings. Demzufolge erscheint es wenig wahrscheinlich, dass sich das Weltwährungssystem zugunsten des Euro verändern wird. Der US-Markt wird weiterhin der wichtigste Markt für Währungsreserven bleiben. Der europäische Markt ist zu stark fragmentiert und der größte nationale Markt – Deutschland – besitzt lediglich ein Viertel des Volumens des amerikanischen Marktes. Um eine ernsthafte Konkurrenz für den US-Dollar darzustellen, bedürfte es gemeinsam herausgegebener europäischer Pfandbriefe (Gros 2009). Abschließend bleibt festzuhalten, dass sich der europäische Wirtschafts- und Währungsraum von seinen Eigenschaften her zwar zunehmend den USA annähert, er aber

F. Die Wirtschafts- und Währungsunion als europäische Antwort

149

immer noch bei zahlreichen Merkmalen nicht die Voraussetzungen erfüllt, die Vormachtstellung der Vereinigten Staaten anzugreifen. Das Fehlen einer gemeinsamen europäischen Stimme, die bei der Neuordnung des Weltfinanzsystems eingebracht werden könnte, stellt das Hauptproblem dar. Nationale Vorschläge, selbst wenn sich einige Länder zusammentun, sind kein adäquater Ersatz für eine wirklich europäische Einrichtung in der Weltfinanzarchitektur. Eine Situation, in der die chinesischen Währungsreserven (vornehmlich in USDollar) weiterhin in dem geschilderten Ausmaß zunehmen oder das Anwachsen sich sogar noch beschleunigt, das Zwillingsdefizit der USA zurückgeht und die Eurozone ein nennenswertes Defizit aufweist, scheint schwer vorstellbar. Das Fehlen eines gemeinsamen europäischen Marktes, auf dem Investitionen getätigt werden können, macht die Entwicklung weg vom US-Dollar schwierig. Die Lösung dieser Problematik stellt eine Hauptaufgabe für die internationale Wirtschaftspolitik der nächsten zehn Jahre dar (Gros 2009). Wir sehen drei mehr oder weniger wahrscheinliche Szenarien für die Entwicklung der kommenden Jahre. Als am wenigsten wahrscheinlich erachten wir eine Auflösung der enormen globalen Ungleichgewichte. Damit es dazu käme, müsste China sich weg vom exportgestützten Wachstum hin zu einer Politik, die die inländische Nachfrage stimuliert, bewegen. Zudem bedürfte es eines deutlichen Anstieges der amerikanischen Exporte. Diesem Szenario messen wir aber nur eine Wahrscheinlichkeit von zirka 10 % bei (Gros 2009). Mit 40 % Wahrscheinlichkeit belegen wir das Szenario, welches davon ausgeht, dass es zu keiner großen Änderung kommen wird bzw. dass das alte Muster bestehen bleibt. Aufgrund von weiterhin expansiver Geld- und Fiskalpolitik in den USA bleibt die Inlandsnachfrage in den Vereinigten Staaten hoch, sodass Chinas Leistungsbilanzüberschuss bestehen bleibt. Als mit 50 % für am wahrscheinlichsten halten wir ein Szenario des „Durchwurstelns“, also eine Entwicklung ohne deutliche Tendenz zu einer Umkehr bzw. einem Abbau der globalen Ungleichgewichte. Darunter verstehen wir ein schwaches Wachstum in den großen drei Wirtschaftsräumen (USA, Euroraum und Japan), wodurch es zu einer Reduktion des amerikanischen Leistungsbilanzdefizits kommt. Aufgrund der fehlenden Nachfrage aus den USA verringern sich damit auch die chinesischen Überschüsse.

4

Stresstest für die Geldpolitik

Die Frage nach der künftigen Leitwährung könnte auch durch ein Kräftemessen zwischen der Federal Reserve und der EZB entschieden werden. Die Zweifel an der Rolle des Dollars als Leitwährung mehren sich. Die Dollar-Peripherie, vor allem China und Russland, ist unzufrieden mit dem expansiven Kurs der USA. Die amerikanische Staatsverschuldung steigt rasant. Und aufgrund des gewaltigen Ausmaßes und der Vielzahl ihrer Liquiditätsprogramme verzögert sich der Ausstieg der US-Notenbank

150

A. Belke und F. Verheyen

Fed aus der quantitativen Lockerung (für die folgenden Abschnitte vgl. Belke und Schnabl 2009). Die Europäische Zentralbank zeigt sich hingegen entschlossen, ihre Geldpolitik zeitig zu straffen. Sollten sich diese Erwartungen verfestigen, könnten die Halter der immensen Weltdollarreserven trotz Netzwerkeffekten zugunsten des Dollar schrittweise Reserven von Dollar in Euro tauschen. Das Potenzial ist groß, da sich die Hälfte der US-Staatsanleihen in ausländischer Hand befindet. Die resultierende Aufwertung des Euro wäre aber mit hohen Anpassungslasten für Europas Exporte verbunden. Bereits jetzt liegt der Eurokurs von etwa 1,50 US$/€ für die deutsche Exportindustrie an der Schmerzgrenze. Für viele Partnerstaaten in der Europäischen Währungsunion (EWU) dürfte die Grenze des Verkraftbaren sogar schon lange überschritten sein. Diese Situation führt zu Konfliktpotenzial in der Währungsunion, das sich in den innereuropäischen Ungleichgewichten der Leistungsbilanzen widerspiegelt (s. Abb. 3). Deutschlands Industrie, die immer noch hohe Handelsüberschüsse erwirtschaftet, ist es seit Langem gewohnt, einer starken Währung mit Kosteneinsparungen, zurückhaltenden Lohnabschlüssen und hochwertigen Produkten zu begegnen. Obwohl auch Deutschland angesichts drastischer Produktionseinbrüche mit einer weiteren Aufwertung zu kämpfen hätte, könnten viele EWU-Partner ihr noch deutlich weniger entgegensetzen. Als Therapie gegen Leistungsbilanzdefizite waren in den südeuropäischen Staaten früher Expansionen der Geldmenge und Abwertungen üblich. Da beides in der EWU aufgrund der gemeinsamen Geldpolitik

Intra-euro area trade account balances 200 150

Austria Greece Spain

France Italy

Germany Portugal

Billion euros

100 50 0 – 50

– 100 – 150 – 200 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Abb. 3 Innereuropäische Handelsbilanz(un)gleichgewichte. (Quelle: OECD)

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nicht geht, mit der Krise aber Kapitalzuflüsse ausbleiben, die bisher hohe Lohnabschlüsse und steigende Leistungsbilanzdefizite finanzierten, drohen im Süden der EWU harte Einschnitte in der Lohnpolitik und steigende Unzufriedenheit in der Bevölkerung. Wenn Deutschland, wie oft gefordert, den Konsum steigert und weniger spart, ebben die Kapitalzuflüsse nach Südeuropa noch stärker ab – und der Anpassungsdruck steigt weiter. Aus dieser Asymmetrie dürfte eine Zerreißprobe in der Geld- und Finanzpolitik folgen, die durch eine Flucht in den Euro nochmals verstärkt würde. Zum einen wird der Druck auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt und seine Schuldengrenze steigen, wenn schwachen Exporten mit steigenden Staatsausgaben begegnet wird. Zum anderen könnte die Gruppe der lateinisch-hellenischen Staaten, die seit dem Beitritt Maltas und Zyperns zum EZB-Zentralbankrat deutlich an Gewicht gewonnen hat, für Zinssenkungen in Reaktion auf Aufwertungen votieren. Hingegen muss aus deutscher Sicht die Lösung des Wettbewerbsproblems durch expansive Geldpolitik ausgeschlossen bleiben, um Inflation zu vermeiden. Abwertungen können erfahrungsgemäß Probleme mit der Wettbewerbsfähigkeit allenfalls verzögern, nicht lösen. Die künftige Rolle des Euro könnte sich daher im Stresstest um die Geldpolitik entscheiden, für den drei Szenarien möglich sind. Im ersten Szenario führen die Spannungen durch unterschiedliche Wettbewerbsfähigkeit zur geldpolitischen Expansion und zur Abwertung des Euro. Der politische Friede würde durch höhere Inflation erkauft. China und andere Staaten mit hohen Devisenreserven blieben an den Dollar gebunden, weil Alternativen fehlen. Im zweiten Szenario hält die EZB die geldpolitischen Zügel straff; die USMakropolitik bleibt hingegen expansiv. Kurzfristig würde der europäische Export durch die Aufwertung des Euro leiden. Schmerzhafte Lohneinschnitte würden insbesondere im Süden der Eurozone erzwungen. Mittelfristig würden die Produktivität und die Wettbewerbsfähigkeit der gesamten europäischen Industrie steigen. Die internationale Rolle des Euro würde gefördert, und die Euro-Staaten würden von beträchtlichen Seigniorage-Gewinnen profitieren, da weltweit mehr Euro im Umlauf sind. In Europa und in den an den Euro gebundenen Staaten würden Stabilität und Wachstum langfristig gestärkt. Je größer der Euro-Raum und je größer die Anzahl der an den Euro gebundenen Währungen, desto geringer wären die Kosten für den Euro-Block. Ob es so weit kommen wird, ist fraglich. Denn im dritten Szenario – an das vor der Krise kaum zu denken war – zwingt der Stabilitätskurs der EZB die Fed zum Einlenken, da die USA die Rolle des Dollar als Leitwährung nicht aufgeben wollen. Die geldpolitische Kehrtwende würde Druck vom europäischen Export und den Löhnen nehmen. Dies entspräche einer Rückkehr der Welt zu mehr geldpolitischer Stabilität und Wachstum. Der Greenback bliebe weiter Leitwährung. Die wichtigste Schlussfolgerung aus diesen Entwicklungen lautet: Die Frage nach der künftigen Leitwährung könnte angesichts des angekratzten Image des Dollars durch ein geldpolitisches Kräftemessen zwischen Fed und EZB entschieden werden. Eine stabilitätsorientierte Politik (Szenarien zwei und drei) ist die dominante Strategie für die EZB – unabhängig davon, ob sich die USA für eine zu expansive oder eine stabilitätsorientierte Nachkrisenpolitik entscheiden. Mit dieser Strategie dient

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die EZB Europa, der Euro- und Dollar-Peripherie sowie der Weltwährungsordnung. Voraussetzung wäre Einigkeit der Europäer über den stabilitätsorientierten Rahmen der Geld- und Finanzpolitik, wie er in den Gesetzen zur EU verankert ist.

5

Globale Liquidität und Spielräume europäischer Geldpolitik

Im Zuge der internationalen Sparschwemme, deren Entstehung und Auswirkungen in den vorangegangenen Kapiteln bereits thematisiert wurden, stellt sich nunmehr verstärkt die Frage, welche Konsequenzen dies für die nationalen Geldpolitiken hat bzw. haben könnte. In den vergangenen Jahren wiesen immer mehr Studien darauf hin, dass das Einnehmen einer globalen Perspektive zur Erklärung von Inflation und Liquidität bessere Ergebnisse liefert als die schlichte Betrachtung nationaler Entwicklungen. Insbesondere für den geldpolitischen Transmissionsprozess spielen internationale Entwicklungen zunehmend eine Rolle. So finden Ciccarelli und Mojon (2005) auf der Grundlage eines Fehlerkorrekturmodells deutliche Hinweise darauf, dass Abweichungen der Inflationsraten in einzelnen Ländern von der globalen Inflationsentwicklung im Zeitverlauf wieder abgebaut werden. Auch Borio und Filardo (2007) betonen, dass der traditionelle Ansatz, die Inflation zu erklären, sich zu sehr auf nationale Faktoren konzentriert und dass ein globaler Ansatz weitaus angebrachter ist. Betrachtet man vor diesem Hintergrund die Entwicklung der globalen Liquidität, stellt sich die Frage, ob und in welchem Maße globale Faktoren dafür verantwortlich sind. Rüffer und Stracca (2006) untersuchen diesen Zusammenhang für die G7Staaten mithilfe eines faktoranalytischen Ansatzes. Ihnen zufolge lassen sich etwa 50 % der Varianz eines engen Geldmengenaggregates durch einen gemeinsamen globalen Faktor erklären. Ein solcher weltweiter Einflussfaktor kann zum Beispiel in der expansiven Geldpolitik der japanischen Zentralbank in den vergangenen Jahren gesehen werden. Die Bank von Japan hielt den Zinssatz lange Zeit sehr niedrig, zeitweise sogar nahe null Prozent, und akkumulierte in großem Umfang Devisenreserven. Die niedrigen japanischen Zinssätze veranlassten Finanzinvestoren dazu, über Carry Trades Gewinne zu erzielen. Hierunter versteht man die Kreditaufnahme in einer niedrig verzinsten Währung (also in Yen) und die Anlage in höher verzinsten Währungen. Durch diese Anlagestrategie kommt es zu enormen weltweiten Kapitalbewegungen mit entsprechenden Auswirkungen auf die nationalen Geldmengenaggregate.5 Diese gewaltigen weltweiten Kapitalbewegungen erschweren die Interpretation nationaler Geldmengenaggregate zunehmend, sodass die Betrachtung globaler Aggregate immer angebrachter erscheint. Die Betrachtung lediglich der nationalen Geldmengenwachstumsraten und die Korrektur dieser um die grenzüberschreitenden Portfoliotransaktionen ist nur unzureichend. Vielmehr muss dafür Sorge getragen werden, dass deren Bedeutung für die Güter- und Vermögenspreisinflation bestimmt wird (Papademos 2007, S. 4; Pepper und Olivier 2006). Auch Sousa und Zaghini 5

Siehe zum Beispiel Schnabl und Hoffmann (2007).

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(2006) weisen darauf hin, dass die weltweiten Kapitalströme eine Entflechtung des Zusammenhangs zwischen Geldmenge, Inflation und Output bei nationaler Betrachtung immer komplizierter machen. Giese und Tuxen (2007) betonen die Tatsache, dass sich eine Erhöhung des Geldangebots in einem Land aufgrund der starken Verflechtung der internationalen Finanzmärkte in Güter- und Vermögenspreisinflation ganz woanders auf dem Globus niederschlagen kann – schlicht und einfach aufgrund der enormen Kapitalmobilität. Diese Ausführungen machen deutlich, dass das Konzept der „globalen Liquidität“ immer mehr Anhänger findet und in den vergangenen Jahren verstärkt im Fokus empirischer Arbeiten steht. Baks und Kramer (1999), die sich mit als erste diesem Phänomen widmeten, untersuchen verschiedene Liquiditätsindizes in sieben Industrieländern, um herauszufinden, wie Liquidität und Vermögenspreise zusammenhängen. In ihrer Studie finden sie deutliche Hinweise auf eine gemeinsame Komponente im Wachstum der Geldmenge und dass ein Anstieg des Geldmengenwachstums in den sieben großen Industrieländern mit höheren Vermögenspreisen und niedrigeren Zinssätzen einhergeht. Die bereits genannten Studien von Rüffer und Stracca (2006), Sousa und Zaghini (2006) und Giese und Tuxen (2007) verwenden vektorautoregressive oder Vektorfehlerkorrekturmodelle, um den Zusammenhang zwischen globaler Liquidität und Güterpreisinflation zu untersuchen. Alle drei Arbeiten finden eine positive Verbindung zwischen Güterpreisen und der weltweiten Liquidität. Falls es also zu einem deutlichen Anstieg der weltweiten Liquidität kommt, wird es den genannten Studien zufolge zu steigenden Konsumgüterpreisen kommen. Was den Zusammenhang zwischen globaler Liquidität und Vermögenspreisen angeht, sind die Ergebnisse weniger eindeutig. Rüffer und Stracca (2006) finden keinen signifikanten Zusammenhang zwischen weltweiter Liquidität und der Entwicklung eines zusammengesetzten Vermögenspreisindexes. Auch Giese und Tuxen (2007) sehen keine Verbindung zwischen Liquidität und Aktienkursen. Sie können allerdings eine Kointegrationsbeziehung zwischen globaler Liquidität und Hauspreisen nicht ausschließen. Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus den im Vorangegangenen genannten Studien ziehen? Welche Bedeutungen haben internationale Entwicklungen für die nationalen Zentralbanken? Nimmt die Unsicherheit für die Zentralbanken zu und ihr Einfluss auf die nationale Liquidität ab? Unsere grundsätzliche Antwort auf diese Fragen ist ein klares „Ja“ und es ergeben sich wenigstens vier Konsequenzen für die Geldpolitik.6 Erstens beinhalten globale Geldmengenaggregate Informationen, die nicht in den nationalen Geldmengedefinitionen vorhanden sind. Insofern sollte bei den Entscheidungen der Zentralbanken immer auch einAuge auf globale Entwicklungen geworfen werden. Zweitens beschränkt die globale Liquidität die nationalen Zentralbanken in ihrem Einfluss auf nationale Variablen. Der Einfluss der nationalen Geldpolitik auf das Geldmengenangebot geht somit zurück. Drittens nimmt die Unsicherheit, welcher Zentralbanken sich gegenübersehen, zu. Zwar operieren Zentralbanken 6

Siehe hierzu Belke und Rees (2009), S. 34–36.

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grundsätzlich immer unter Unsicherheit, da das Ausmaß und die Dauer des geldpolitischen Transmissionsprozesses mehr oder weniger stark variieren kann bzw. dieser von immer wieder neuen Schocks überlagert oder sogar konterkariert wird, aber diese Unsicherheit wird durch die zunehmende Bedeutung globaler Faktoren noch einmal verstärkt. Eine Konsequenz aus dieser Beobachtung ist, dass Zentralbanken ihre Instrumente weniger stark einsetzen (sogenanntes Brainard-Prinzip nach Brainard 1967). Unsere vierte und letzte Folgerung ist, dass die Frage nach der optimalen Geldpolitik bei interdependenten Volkswirtschaften erneut auf der politischen Tagesordnung erscheinen wird. Falls also eine autonome Geldpolitik immer schwieriger durchzuführen sein wird, ergeben sich daraus entsprechende Konsequenzen für die nationalen Zentralbanken und die Durchführung der Geldpolitik. Wie deutlich geworden sein sollte, spielt die globale Liquidität eine wichtige Rolle im Transmissionsprozess, was höchstwahrscheinlich dazu führen wird, dass nationale Zentralbanken an Einfluss verlieren werden. Dieser Verlust an Einfluss stellt einen klaren Nachteil dar. Man sollte allerdings auch daran denken, dass es durch die Globalisierung und die damit verbundene Intensivierung des internationalen Wettbewerbs zu dämpfenden Effekten auf die Inflation kommt. Weiterhin ist eine Abschwächung des klassischen Zinskanals der geldpolitischen Transmission möglich. Dazu stelle man sich vor, dass die Zentralbank die Zinsen anhebt, um einem sich aufbauenden Inflationsdruck zu begegnen. Der klassische Zinskanal postuliert nun, dass es zu einer Dämpfung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage kommt und damit der Inflationsdruck verringert wird. Die Erhöhung der Zinssätze durch die Zentralbank kann allerdings auch dazu führen, dass vermehrt Teile der globalen Überschussliquidität ins Inland fließen, um den Zinsvorteil zu nutzen. Hierdurch wird die eigentliche geldpolitische Maßnahme konterkariert. In welchem Maße bedarf es also einer Koordination der nationalen Geldpolitiken, um die eben angesprochenen Effekte zu verringern (abgesehen davon, inwieweit eine solche Koordination in der Praxis überhaupt durchführbar wäre)? Um die negativen Effekte der globalen Liquidität auf die Wirksamkeit nationaler Geldpolitik abzumildern, wäre eine solche Koordination sicherlich wünschenswert. Falls es zu keiner Zusammenarbeit kommt, könnten einzelne Zentralbanken Anreize haben, Geldpolitik auf Kosten anderer Länder zu betreiben. Schließlich treten inflationäre Effekte einer dauerhaft expansiven Geldpolitik nicht mehr isoliert im eigenen Land auf, sondern werden in gewisser Weise „exportiert“. Andere Länder hätten damit Teile der Lasten zu tragen. Erschwerend kommt hinzu, dass möglicherweise Multiplikatoreffekte auftreten, wenn mehrere Zentralbanken eine gleichermaßen expansive oder kontraktive Geldpolitik durchführen. Insofern erscheint eine Koordination der nationalen Geldpolitiken sinnvoll; eigenmächtige Zentralbankentscheidungen könnten langfristig gesehen immer seltener werden. Eine solche Politikkoordination ist allerdings auch mit Problemen und Gefahren verbunden. Zwar erhöht sich dadurch die Vorhersehbarkeit der Geldpolitik, allerdings birgt eine gemeinsam durchgeführte Aktion der Zentralbanken die Gefahr, dass alle Länder zeitgleich falsche Maßnahmen ergreifen, mit möglicherweise schwerwiegenden Folgen. Insofern dürfte es spannend zu beobachten sein, wie die

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internationalen Zentralbanken ihren Rückzug aus der im Zuge der Finanzkrise sehr expansiven Geldpolitik gestalten werden.

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Schmerzgrenze des Dollar/Euro-Wechselkurses und geldpolitische Exitstrategien

Immer wieder findet man Politiker und Geschäftsleute, die sich besorgt über die Stärke des Euro äußern und auf eine Schmerzgrenze des Euro hinweisen. Sie halten eine Abwertung des Euro gegenüber dem US-Dollar für sinnvoll, um die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu stärken. Der Dollar/Euro-Wechselkurs ist immer noch einer der international am meisten beachteten Wechselkurse und demnach sind seine Entwicklungen von besonderem Interesse. Da Wechselkursschwankungen schwer vorherzusagen sind, ergeben sich aus ihnen unter Umständen Probleme für Wirtschaft und Politik. Abbildung 4 zeigt, dass der Euro seit März 2009 gegenüber dem US-Dollar stetig an Wert gewonnen hat. Ende November übersprang er sogar wieder die Marke von 1,50 US$/€. Zwar hat der Euro im Zuge der Diskussion um einen griechischen Staatsbankrott gegenüber dem Dollar wieder ein wenig an Wert verloren, doch wird dies unserer Meinung nach die seit März zu beobachtende Entwicklung nicht gänzlich umkehren. Im Allgemeinen wird angenommen, dass diese Entwicklung insbesondere für Deutschland von Nachteil sein dürfte, da die deutsche Wirtschaft sehr stark vom Export abhängt. Allerdings dürfte die „deutsche Schmerzgrenze“ beispielsweise oberhalb der französischen liegen, da die deutschen Exporte weniger preissensitiv sind als die französischen. Nichtsdestotrotz dürfte auch für Deutschland die Schmerzgrenze des Dollar/Euro-Wechselkurses bald erreicht sein, wenn sich die kontinuierliche Aufwertung des Euro gegenüber dem US-Dollar fortsetzt. Insofern muss die Frage gestellt werden, was passieren wird, wenn diese kritische Marke überschritten wird. Dieser haben sich Belke et al. (2009) angenommen. Dazu verwenden sie ein einfaches nichtlineares Hysteresemodell. Ein zentrales Ergebnis ist, 1,55 1,51 1,5 1,45 1,4 1,35 1,3

Abb. 4 Der Dollar/ Euro-Wechselkurs seit Jahresbeginn 2009. (Quelle: Bundesbank)

1,25 1,2 2. Jan.

2. Mrz.

2. Mai.

2. Jul.

2. Sep.

2. Nov.

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dass es eine konkrete Schmerzgrenze nicht gibt. Diese hängt vom betrachteten Zeitpunkt ab und ist mit gewissen Unschärfen belegt. Ihren Berechnungen zufolge liegt dieses Niveau aktuell etwa bei 1,55 US$/€, was ein klein wenig über dem aktuellen Wechselkurs liegt. Wurde die Entwicklung des Dollar/Euro-Wechselkurses in den vergangenen Monaten noch durch die Finanzkrise überlagert, rückt dieses Thema nunmehr verstärkt in den politischen Fokus. Gewinnt der Euro in den nächsten Monaten weiter an Wert, wird dies für die Eurozone mit negativen Folgen für die Erholung aus der Rezession verbunden sein; insbesondere Deutschland dürfte aufgrund seiner Exportabhängigkeit davon betroffen sein. Eine solche Entwicklung dürfte damit die weniger optimistischen Prognosen für die wirtschaftliche Erholung wahrscheinlicher machen. Insofern tut sich hier ein neues Feld für die EZB auf. Sie muss sich zunehmend auch am Wechselkurs orientieren. Falls es im Zuge der globalen Ungleichgewichte zu einer weiteren Wertsteigerung des Euro kommt, wird vor allem Deutschland davon negativ betroffen sein. Deutsche Unternehmen könnten ihre internationalen Handelsbeziehungen reduzieren oder sogar ganz einstellen. Auch wenn es danach zu einer Abwertung des Euro käme, würde der erneute Markteintritt für viele deutsche Unternehmen erschwert (man erinnere sich zum Beispiel an die Entscheidung von Daimler, die neue Mercedes C-Klasse in Zukunft nicht mehr in Deutschland, sondern in den USA fertigen zu lassen). Vor diesem Hintergrund wird es interessant, zu beobachten, in welcher Weise die EZB den geldpolitischen Rückzug von der expansiven Geldpolitik antreten wird. Es besteht die Möglichkeit von Devisenmarktinterventionen, um den Euro zu schwächen bzw. den US-Dollar zu stärken.7 Alternativ dazu könnte ein koordinierter Ausstieg durchgeführt werden, der versucht, eine weitere Aufwertung des Euro zu verhindern. Unserer Meinung nach ist diese Möglichkeit vorzuziehen. In unseren Augen sollte die EZB weiterhin beharrlich ihr Ziel der Preisstabilitätsorientierung verfolgen. Dies sollte die Fed zu einem rechtzeitigen Zurückfahren ihrer sehr expansiven Politik bringen, da die USA nicht bereit sein dürften, die überragende Rolle des US-Dollars als Weltreservewährung aufzugeben. Zudem käme eine Abkehr von der expansiven Makropolitik den europäischen Exporten zu Gute, da die niedrigen amerikanischen Zinsen einen Hauptgrund für den kontinuierlichen Wertverfall des US-Dollars darstellen. Egal wie eine mögliche Exitstrategie auch aussehen mag, es bedarf in jedem Fall eines Zeitplanes, welcher festlegt, wie und wann die unbegrenzte Liquiditätsbereitstellung der EZB enden soll (Japan hat dies bereits vorgemacht). Mittlerweile funktionieren die Märkte wieder einigermaßen vernünftig, sodass Banken, die es bis jetzt nicht geschafft haben, ohne Unterstützung auszukommen, wohl eher als insolvent und nicht als illiquide anzusehen sind. Ein Auslaufen dieser Unterstützungsmaßnahmen zwänge die Regierungen zudem dazu, nach dauerhaften Lösungen für die angeschlagenen Banken zu suchen.

7

Siehe hierzu Belke et al. (2004), S. 7–21, die zehn verschiedene Argumente gegen Devisenmarktinterventionen nennen.

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Die EZB sollte einen bedingten Plan vorstellen, nach dem sie ihren Rückzug durchführen möchte. Je nach Stärke der wirtschaftlichen Erholung würden entsprechende Maßnahmen früher oder später ergriffen, die dafür sorgen, dass die Überschussliquidität nach und nach zurückgefahren wird. Dies sollte ein erster Schritt sein, ehe die Zinsen angehoben werden (das gewählte Vorgehen der Bank von England weicht von diesem Muster ab). Dazu sollen die Zwölf-MonatsRefinanzierungsgeschäfte aufgegeben werden und durch andere Tender ersetzt werden.8 Weiterhin könnten die Qualitätsstandards der Vermögenstitel zur Besicherung der Refinanzierungsgeschäfte erhöht werden. Ein Austrocknen der Überschussliquidität würde den EONIA im Zeitverlauf wieder auf das Niveau des Leitzinses von 1 % bringen. Dies hätte den Vorteil, dass die Ausrichtung der Geldpolitik der EZB wieder klarer erkennbar würde. Eine Anhebung des Leitzinses ist in den nächsten Monaten nicht in Sicht. Von den G20 haben nur Australien und Norwegen dies bis jetzt getan. Auf Jahressicht gesehen scheint eine Anhebung des Leitzinses durch die EZB allerdings durchaus realistisch. Im Zuge des geldpolitischen Ausstiegs scheint auch eine Koordination von Geldund Fiskalpolitik möglich oder sogar angebracht, wobei sich beide auf ihre Kompetenzen konzentrieren sollten. Die Fiskalpolitik sollte besonderen Wert auf ein nachhaltiges Handeln legen, und die Geldpolitik sollte vor allem ihrer Hauptaufgabe der Preisstabilität Beachtung schenken. Dementsprechend sollten auch die fiskalpolitischen Instanzen eigene Strategien kundtun, wie sie einerseits die Geldpolitik unterstützen und andererseits nachhaltiges Wachstum fördern wollen. Anzumerken ist noch, dass jedes Signal zum Zeitpunkt des geldpolitischen Ausstiegs auf lange Sicht zu steigenden Zinsen führen wird. Steigende Zinsen (offizielle und Marktzinssätze) würden mit einer Bilanzverkürzung einhergehen. Es ist fraglich, in welchem Maße dies in Zeiten eines geringen zukünftigen Wachstums politisch akzeptiert wird. Abschließend soll noch ein Blick auf die Rolle des ESZB in der Politik- und Bankenaufsicht geworfen werden. In jedem Fall sollte das ESZB aus der Krise mit gestärkten Kompetenzen hervorgehen. Entsprechend könnte ein Gremium eingesetzt werden, welches die Aufgabe hat, systemische Risiken zu überwachen. Hier könnte die EZB die Federführung übernehmen. Die Finanzkrise hat deutlich gemacht, wie nötig eine verbesserte Kontrolle der Finanzmärkte und generell der Makropolitiken ist. Damit die Zentralbanken auch auf Schwachstellen auf den Finanzmärkten reagieren können, müssen sie allerdings neue Instrumente erhalten, die sie in die Lage versetzen, Banken entsprechend zum Umdenken und zur Verringerung ihres Risikos zu bewegen. Käme es bei Zugrundelegung dieser neuen Kompetenzen erneut zu einer Finanzkrise, müssten schlussendlich die Zentralbanken systemrelevante Banken retten, um einen Kollaps der Finanzmärkte zu verhindern. Dementsprechend hätten die Zentralbanken keinerlei Interesse daran, es so weit kommen zu lassen. Sie würden alles Mögliche tun, um eine solche Situation zu verhindern. Fraglich könnte in diesem Zusammenhang allerdings die Verteilung der Kompetenzen zwischen Zentralbanken und Regierungen sein. 8

Entsprechendes wurde von EZB-Präsident Trichet bereits verkündet.

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G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU Andre Jungmittag

1

Einleitung

Bei aller Verschiedenheit der theoretischen Fundierung und konkreten Ausgestaltung der zahlreichen Erklärungsansätze der neoklassischen Wachstumstheorie, der evolutorischen Ökonomik und eines Hauptzweigs der „neuen“ Wachstumstheorie ergibt sich aus ihnen die gemeinsame Quintessenz, dass der technische Fortschritt und Innovationen zentrale treibende Kräfte des wirtschaftlichen Wachstums sind. Somit kann auch die Analyse der langfristigen Entwicklung der Innovationsdynamik bzw. der Innovationsfähigkeit von Volkswirtschaften Erkenntnisse in Bezug auf den ökonomischen Wandel im Allgemeinen und auf die Wachstumsperspektiven im Besonderen liefern. Dabei interessiert insbesondere die Frage, ob es – bei der hier untersuchten Fragestellung bezogen auf die Länder der EU – zu einer Angleichung (Konvergenz) oder Divergenz der nationalen Innovationsfähigkeiten kommt, d. h. ob technologische Lücken persistenter Natur sind oder ob sie sich im Zeitablauf verringern oder sogar schließen. Sollte bei den nationalen Innovationsfähigkeiten eine konvergierende Entwicklung gegeben sein, so dürfte diese auch die Angleichung der Pro-Kopf-Einkommen und Arbeitsproduktivitäten innerhalb der EU vorantreiben.1 So schlussfolgern z. B. Archibugi und Pianta (1994, S. 19): . . . similar economic performances might result from different combinations in the countries’ production and use of technology. But the question is to what extent economic convergence can be achieved and sustained without convergence also in innovative activities. We could expect that after some point further progress in economic convergence needs to be sustained by a parallel convergence in countries’ ability to carry out research and produce innovations.

1

Ein ersterAnsatz zur Untersuchung der Frage, ob die aggregierte Innovationstätigkeit ausgewählter OECD-Länder konvergiert oder divergiert, findet sich in Patel und Pavitt (1994). InVerspagen (1996) wird das dort gewählte Vorgehen kritisiert und in Pavitt und Patel (1996) wird – die methodischen Aspekte der Kritik anerkennend – darauf geantwortet. A. Jungmittag () Fachhochschule Frankfurt, Frankfurt a. M., Deutschland E-Mail: [email protected] P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_7, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

161

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A. Jungmittag

Zur empirischen Untersuchung dieser Frage werden im folgenden Kapitel nach einer Definition des Konzepts der nationalen Innovationsfähigkeit und der Herleitung eines Messkonzepts zunächst die langfristigen Trends der Innovationstätigkeit in den EU-Ländern deskriptiv dargestellt. Darauf aufbauend werden einige Befunde einfacher Tests zur Konvergenz der Innovationsfähigkeiten vorgestellt. Daran anschließend wird der Frage nachgegangen, ob die IKT-Expansion zu einem neuen „techno-ökonomischen Paradigma“ und damit auch zu einem neuen Typ von Wirtschaft geführt hat. Den Abschluss des Beitrags bilden einige wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen, die sich aus den empirischen Befunden ergeben.

2

Nationale Innovationsfähigkeit: Begriffsdefinition und Messkonzept

Für empirische Analysen stellt sich natürlich das Problem, das theoretische Konstrukt der nationalen Innovationsfähigkeit so zu operationalisieren, dass es durch eine oder mehrere messbare Indikatorvariablen abgebildet werden kann. Allgemein kann nach Stern et al. (2000, S. 10) bzw. Furman et al. (2002, S. 900) die nationale Innovationsfähigkeit als das Potenzial einer Volkswirtschaft (sowohl als ökonomischer als auch politischer Einheit) definiert werden, das es ermöglicht, einen Strom von kommerziell relevanten Innovationen zu produzieren. Dabei besteht zwar ein Zusammenhang zwischen der Innovationsfähigkeit und dem nichtkommerziellen wissenschaftlichen und technischen Fortschritt, aber die beiden unterscheiden sich dadurch, dass letzterer nicht notwendigerweise eine ökonomische Anwendung einschließt.2 Mit Blick auf die ökonomische Theorie beruht die Innovationsfähigkeit eines Landes grundsätzlich auf drei Faktoren: seiner allgemeinen Innovationsinfrastruktur, seiner technologischen und wirtschaftlichen Spezialisierung und der Qualität der Verbindungen zwischen der allgemeinen Innovationsinfrastruktur und den Wirtschaftszweigen, die in dem jeweiligen Land ein besonderes Gewicht haben.3 Die Faktoren, die die allgemeine Innovationsinfrastruktur eines Landes ausmachen, sind sowohl zentraler Bestandteil der FuE-basierten Modelle der „neuen“ Wachstumstheorie als auch der Literatur zum Konzept der nationalen Innovationssysteme. Dabei stellt die erste Gruppe von Modellen stark formalisiert einen Zusammenhang zwischen wenigen Innovationsinputfaktoren – meist nur FuEBeschäftigten oder FuE-Ausgaben sowie dem bisherigen Bestand an Innovationen – und einem Innovationsoutput her, der als „Ideenproduktionsfunktion“ bezeichnet

2 Ein detailliert ausgearbeitetes funktionales Referenzschema der Innovation findet sich in Grupp (1997, S. 21–31). 3 Diese Dreiteilung wird ebenfalls in Stern et al. (2000) vorgenommen, wobei dort für die Rechtfertigung des zweiten Faktors hauptsächlich auf den in Porter (1990) entwickelten clusterbasierten Ansatz des nationalen industriellen Wettbewerbsvorteils zurückgegriffen wird.

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

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werden kann.4 Hingegen beschreibt die Literatur zum Konzept der nationalen Innovationssysteme umfassender – aber oft nur deskriptiv und international vergleichend – alle Organisationen und Institutionen sowie ihre Beziehungen untereinander, die die Innovationsfähigkeit eines Landes beeinflussen. Insbesondere betont dieser Theoriestrang im Gegensatz zu den formalen Modellen der „neuen“ Wachstumstheorie die Rolle von Regierungspolitiken und spezifischen institutionellen Akteuren.5 Die alleinige Betrachtung der Einflussfaktoren für die Innovationsfähigkeit eines Landes auf dem hoch aggregierten Niveau der gesamten Volkswirtschaft würde jedoch sicher zu kurz greifen. Vielmehr gibt es je nach Sektor unterschiedliche Zusammenhänge zwischen Innovationsdynamik, Wettbewerb und Produktivitätswachstum. Hinzu kommen Spillover-Effekte zwischen technologisch benachbarten Sektoren, die in der Terminologie von Porter (1990) ein industrielles Cluster bilden. Die Innovationsfähigkeit eines einzelnen Clusters hängt dabei häufig von der Verfügbarkeit spezialisierter Innovationsinputs ab (Stern et al. 2000, S. 8). So ist z. B. das einfache Vorhandensein von zahlreichen gut ausgebildeten Wissenschaftlern und Ingenieuren nicht ausreichend für eine hohe FuE-Produktivität in Form von kommerziell verwertbaren Innovationen, sondern das FuE-Personal muss auch in den Bereichen spezialisiert sein, in denen ein Land aufgrund seiner Spezialisierungsstruktur zahlreiche Innovationsmöglichkeiten hat. Daraus ergibt sich unmittelbar als dritter Inputfaktor die Qualität der Verbindungen zwischen der allgemeinen Innovationsinfrastruktur und den Wirtschaftszweigen, in denen ein Land technologisch und wirtschaftlich spezialisiert ist. Dabei handelt es sich in der Regel um eine sich wechselseitig verstärkende Beziehung. So hängt die Innovationsfähigkeit eines Sektors einerseits von der allgemein verfügbaren Innovationsinfrastruktur ab, andererseits stärkt ein hoher Innovationsoutput auf sektoraler Ebene auch die allgemeine Innovationsinfrastruktur.6 Diese relativ grobe Dreiteilung zeigt bereits, dass die Inputfaktoren, die Einfluss auf die Innovationsfähigkeit eines Landes haben, vielfältig und komplex sind und durch eine einzelne messbare Größe wie den FuE-Ausgaben oder das FuE-Personal nur unzureichend erfasst werden können.7 Zudem weisen die beiden gerade genannten Messgrößen noch einige immanente Schwachstellen auf. Zum einen betreiben kleinere Unternehmen oft keine formelle FuE, die in entsprechenden Statistiken erfasst wird, sodass deren technologische und auf Innovationen zielende Aktivitäten nur sehr unzureichend gemessen werden (vgl. z. B. Patel und Pavitt 1994, S. 761). Zum anderen umfassen solche Messgrößen mehrere Arten von FuE (Grundlagenforschung, angewandte Forschung und experimentelle Entwicklung) in ganz

4 Zur empirischen Bestimmung einer solchen „Ideenproduktionsfunktion“ vgl. Porter und Stern (2000). 5 Vgl. zu dieser Würdigung Stern et al. (2000, S. 9) sowie Jungmittag (2006, S. 88–94). 6 In der Bundesrepublik Deutschland stellen z. B. die Institute der Fraunhofer-Gesellschaft eine solche institutionalisierte Verbindung zwischen der allgemeinen Innovationsinfrastruktur und der angewandten FuE in den Unternehmen dar. 7 Eine ähnliche Schlussfolgerung findet sich auch in Grupp (1997, S. 147–150).

164

A. Jungmittag

verschiedenen Bereichen (staatliche und private Forschungseinrichtungen sowie Unternehmen; ziviler und militärischer Bereich), die ganz unterschiedliche Effekte auf die Innovationsfähigkeit und letztlich die Produktivitätsentwicklung haben (vgl. Grupp 1997, S. 22 und Jungmittag et al. 1999, S. 207–208). Jedoch selbst wenn die komplexen Innovationsinputfaktoren durch geeignete Indikatorvariablen gut approximiert werden könnten, entsteht durch sie erstmal nur ein Potenzial für Innovationen, das in unterschiedlicher Weise und in unterschiedlichem Umfang realisiert werden kann. Deshalb ist für die Messung des Innovationserfolgs – oder anders formuliert: der Produktivität der Innovationsinputs – ein Innovationsoutputindikator vorzuziehen. Einen solchen Indikator, der kommerziell relevante Innovationen erfasst und weitgehend eine internationale Vergleichbarkeit gewährleistet, stellen „internationale Patente“ dar.8 Allgemein hat ein Patent nach Grupp (1997, S. 159–161) grundsätzlich drei Eigenschaften: Erstens ist es eine rechtliche Konstruktion, die seinem Eigentümer das ausschließliche Verwertungsrecht für einen genau definierten technischen Gegenstand für einen beschränkten Zeitraum einräumt. Dabei ist die Vergabe dieses Rechts von drei Bedingungen abhängig: die Erfindung muss neu sein, sie muss eine bestimmte Qualität (Erfindungshöhe) haben und sie muss kommerziell anwendbar sein. Zweitens haben Patente eine Informationsfunktion. Die Patentliteratur stellt den kodifizierten Teil des technischen Wissens dar, der von anderen genutzt werden kann, um sich über den Fortschritt des technischen Wissens zu informieren. Drittens besitzt ein Patent Outputcharakter, weil es das Ergebnis einer erfolgreichen FuETätigkeit ist, sodass die Patentschrift (mit seinem Datum, seinen Inhabern, Ortsund anderen Angaben) auf den Zeitpunkt, die Umstände und den Ort der Entstehung neuer Erträge aufgrund von Innovationsbemühungen hinweist. Diese zuletzt genannte Eigenschaft wird für empirische Analysen hauptsächlich ausgenutzt: Patente sind demnach ein mit dem gesamten Innovationsoutput hoch korrelierender Innovationsoutputindikator. Es gibt aber kein Patent, das eine Erfindung weltweit schützt, sondern eine einzelne Erfindung kann in einer beliebigen Zahl von Ländern zum Patent angemeldet werden. Ein solches Patent schützt dann den Erfinder davor, dass entweder Imitatoren die Erfindung in dem Land in der Produktion nutzen oder dass Imitatoren aus einem anderen Land Produkte, die diese Erfindung nutzen, in dem Land verkaufen (Eaton und Kortum 1996, S. 253). Deshalb ist der Begriff „internationale Patente“ dahingehend näher einzugrenzen, dass es sich um im Ausland erteilte Patente handelt, und um die internationale Vergleichbarkeit zu erreichen, sollte ein ausländisches Patentamt ausgewählt werden, an dem für alle Nichtinländer näherungsweise die gleichen Zugangsbedingungen gelten. Ein Vergleich der Patentanmeldungen an den jeweiligen Inlandspatentämtern würde hingegen zu Verzerrungen führen, weil sich die einzelnen Patentämter durch nationale Besonderheiten aufgrund der rechtlichen

8 Ausführliche Diskussionen zur Eignung von Patenten als Innovationsindikatoren finden sich z. B. in Griliches (1990), Patel und Pavitt (1995), Grupp (1997), Grupp und Schmoch (1999) und Schmoch (1999).

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

165

Gegebenheiten sowie kultureller Unterschiede auszeichnen und deshalb die Patentierneigungen sehr unterschiedlich sein können. So wäre es z. B. falsch, aufgrund der sehr hohen Patentanmeldezahlen von Japanern am japanischen Patentamt direkt auf den Umfang der japanischen Innovationsaktivitäten zu schließen (Schmoch 1999, S. 117). Um Verzerrungen bei Analysen auf der Basis der Pro-Kopf- oder Absolutzahlen von Erteilungen an einem bestimmten nationalen Patentamt zu vermeiden, sollten zudem dort nur die Erteilungen an Ausländer herangezogen werden, weil an jedem nationalen Patentamt ein sog. Inländervorteil existiert, der daher rührt, dass die Erstanmeldung eines Patents in der Regel am Heimatpatentamt erfolgt und nur für eine begrenzte Anzahl dieser Erfindungen auch eine Patenterteilung im Ausland angestrebt wird. Diese Zurückhaltung bei Auslandsanmeldungen beruht vor allem auf den sehr hohen Kosten von Auslandsverfahren, sodass nur kommerziell besonders interessante Erfindungen dort angemeldet werden (Schmoch 1999, S. 118). Als ein solches Patentamt bietet sich für die EU-Länder das US-amerikanische Patent- und Warenzeichenamt (USPTO) an, weil die dort erteilten Patente zum einen für diese Ländergruppe kaum Verzerrungen aufweisen dürften und sie zum anderen die Beobachtung der Innovationsdynamik – anders als beim europäischen Patentamt, dessen Daten ebenfalls nur geringe Verzerrungen durch Heimvorteile beinhalten, das aber erst 1977 gegründet wurde und seit dem Beginn der 1980er-Jahre aussagekräftige Patentzahlen liefert – über einen längeren Zeitraum seit 1963 erlauben.9 Daneben spricht noch ein weiterer inhaltlicher Grund für die Verwendung der Daten des USPTO. Aus ökonomischer Sicht handelt es sich bei dem US-Markt, für den der Patentschutz erteilt wird, um einen besonders attraktiven und großen Markt, der als ein repräsentatives Forum für den internationalen Wettbewerb gelten kann (Pavitt und Patel 1988, S. 40; Schmoch 1999, S. 119). Verbunden mit der bereits angesprochenen Filterfunktion der hohen Kosten einer Auslandspatentanmeldung gewährleistet dieser Umstand, dass die US-Patenterteilungen ein Indikator dafür sind, inwieweit ein Land weltweit neue Technologien entwickelt und einer kommerziellen Anwendung zuführt, mit anderen Worten: inwieweit es in der Lage ist, Erfindungen nahe an der globalen technologischen Front hervorzubringen (Stern et al. 2000, S. 18). Trotz der gerade dargestelltenVorteile von „internationalen Patenten“ als Indikator für den Innovationsoutput muss auch gesehen werden, dass die Aussagekraft dieses Indikators bestimmten Beschränkungen unterliegt. Zum einen wird nur ein Teil der patentfähigen Erfindungen auch zum Patent angemeldet, weil zur rechtlichen Absicherung von Erfindungen auch andere Schutzrechte, wie z. B. Gebrauchsmuster, Warenzeichen und Geschmacksmuster genutzt werden können oder weil ökonomische Vorteile auch durch den Zeitvorsprung am Markt, Geheimhaltung, gute

9 Allenfalls besteht für Großbritannien und Irland ein gewisser indirekter „home bias“, weil neben den eigentlichen Patentanmeldegebühren noch Übersetzungskosten anfallen, die im Falle dieser beiden Länder entfallen (vgl. Eaton und Kortum 1999, S. 541). Zudem dürfte die Innovationsdynamik in Irland seit dem Beginn der 1980er-Jahre dadurch etwas überzeichnet sein, dass durch den hohen Bestand an US-amerikanischen Direktinvestitionen ein zweiter indirekter „home bias“ – etwa gegenüber den Erteilungen am europäischen Patentamt – existiert.

166

A. Jungmittag

Serviceleistungen oder Kostenvorteile erhalten werden können. Jedoch werden erstens viele dieser Schutzmöglichkeiten nicht alternativ, sondern komplementär zum Patentschutz verwendet (Schmoch 1999, S. 114). Zweitens behält der Patentindikator dann seine Aussagekraft, wenn er – wie gefordert – mit dem gesamten Innovationsoutput eines Landes hoch korreliert ist und der Anteil der nicht patentierten Innovationen über die Länder und im Zeitablauf relativ konstant ist (Eaton und Kortum 1996, S. 259–261; Grupp 1997, S. 161; Eaton und Kortum 1999, S. 547–548; Porter und Stern 2000, S. 17). Zum anderen wird bei einer Analyse auf hoch aggregiertem Niveau der Vergleich zwischen verschiedenen Ländern dadurch erschwert, dass die einzelnen Wirtschaftssektoren bei gleichem FuE-Einsatz unterschiedliche Patentierneigungen aufweisen, sodass die Gesamtzahl der Patente eines Landes auch von seiner sektoralen Struktur abhängt (Pavitt und Patel 1988, S. 40; Schmoch 1999, S. 114–115; Porter und Stern 2000, S. 17–18; Stern et al. 2000, S. 18). Ist die internationale Vergleichbarkeit der Patentdaten – wie im Falle der EUStaaten durch die Daten des USPTO – weitgehend gegeben und werden die genannten Beschränkungen berücksichtigt, so ist es sicher gerechtfertigt, sich für die hier verfolgten Analysezwecke der Schlussfolgerung in Trajtenberg (1990, S. 183), anzuschließen: „patents are the only observable manifestation of inventive activity having a well-grounded claim for universality“.

3

Langfristige Trends des Innovationsoutputs

Für den Vergleich der langfristigen Entwicklung des Innovationsoutputs der EU15Staaten werden die Patenterteilungen am USPTO pro 1 Mio. Einwohner von 1963 bis 2008 herangezogen. Wird die Anzahl der so normierten Patenterteilungen im Jahr 2008 als ein Sortierkriterium verwendet, so können innerhalb der EU recht deutlich vier Gruppen von Ländern unterschieden werden (vgl. Abb. 1). Der ersten Gruppe gehören zunächst einmal die Bundesrepublik Deutschland und Schweden an, die im Jahre 1963 mit 41 bzw. 51 Patenten pro 1 Mio. Einwohner starten und bei einem relativ gleichförmigen Verlauf im Jahre 2008 Werte von 108 bzw. 117 Patenten aufweisen. Zu dieser Gruppe ist inzwischen auch Finnland zu rechnen, das spätestens seit dem Ende der 1970er-Jahre eine hohe Dynamik bei den Patenterteilungen zeigt und zur Jahrtausendwende endgültig Deutschland sowie 2001 auch Schweden überholt hat, wobei letzteres ab 2002 einen recht deutlichen Einbruch zu verzeichnen hat. Die zweite Gruppe umfasst sieben EU-Staaten (das breite Mittelfeld), die 1963 zwischen neun und 34 US-Patente pro 1 Mio. Einwohner erteilt bekamen. Relativ kontinuierlich bewegen sie sich bis 2008 auf Werte zwischen 49 und 80 Patenten. Auffällig ist aber seit 1999 eine deutliche Stagnations- oder sogar Regressionsphase. Nur bei Luxemburg, das nur kleine absolute Zahlen von Patenterteilungen bei einer geringen Bevölkerung besitzt, schwankt die Entwicklung im Zeitablauf relativ stark. Der dritten Gruppe sind Italien und Irland zugeordnet. Beide Länder starten 1963 von unterschiedlichen, niedrigen Niveaus (Irland ein Patent, Italien sieben Patente

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

167

250 200

Finnland Schweden Deutschland

150 100 50 0 1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

1993

1998

2003

2008

120 100 80

Niederlande Dänemark Österreich Großbritannien

Frankreich Luxemburg Belgien

60 40 20 0 1963 50 40

1968

1973

1978

1983

1988

1973

1978

1983

1988

1978

1983

Irland Italien

30 20 10 0 1963

1968

1993

1998

2003

2008

8 6

Spanien Griechenland Portugal

4 2 0 1963

1968

1973

1988

1993

1998

2003

2008

Abb. 1 Erteilte Patente pro 1 Mio. Einwohner am USPTO

pro 1 Mio. Einwohner) und entwickeln sich bis 1995 nahezu parallel. In den Jahren 1996 und 1997 schließt Irland kurzfristig zu Italien auf und überholt es endgültig im Jahr 2000. In der vierten Gruppe befinden sich schließlich die drei südeuropäischen Länder Spanien, Portugal und Griechenland, die nur geringe Absolutzahlen bei den

168

A. Jungmittag

Abb. 2 Rangfolgen bei den erteilten Patenten pro 1 Mio. Einwohner am USPTO

16

PT GR

14

ES IT

rRang = 0,714

12

IE

Rang 2008

BE 10

LU FR

8

UK AT

6

DK NL

4

DE SE

2

FI

0 0

2

4

6 8 10 Rang 1963

12

14

16

Patenterteilungen aufweisen und deren Erteilungen pro 1 Mio. Einwohner dementsprechend fast vernachlässigbar sind. Zudem zeigen zumindest Portugal und Griechenland keine aufwärts gerichtete Dynamik bei den US-Patenten. Im Falle Spaniens lässt sich hingegen zumindest ab 1984 ein deutlicher Aufwärtstrend erkennen. Insgesamt sind die Rangfolgen bei den Innovationsfähigkeiten der EU15-Staaten im Zeitablauf recht stabil. Nur Finnland wechselt von Rang 11 1963 auf Rang 1 im Jahr 2008 (vgl. Abb. 2). Aufbauend auf den verschiedenen einfachen Konvergenzkonzepten (σ - und βKonvergenz) kann überprüft werden, ob für die US-Patenterteilungen der 15 Staaten der EU im Zeitraum von 1963 bis 2008 eine Konvergenz oder Divergenz beobachtet werden kann.

3.1

Tests auf σ -Konvergenz

Als Ausgangspunkt der Analyse wurde zunächst für die US-Patenterteilungen der EU-Länder pro 1 Mio. Einwohner für jeden Jahrgang der Variationskoeffizient als relatives Streuungsmaß zur Überprüfung auf σ -Konvergenz berechnet, da ein intertemporaler Vergleich von absoluten Streuungsmaßen (wie z. B. Standardabweichungen) nur wenig aussagekräftig ist, wenn der Mittelwert der betrachteten Größe im Zeitablauf ansteigt (oder allgemein schwankt).10 Dies ist bei den US-Patenterteilungen der EU-Länder der Fall. Abbildung 3 zeigt, dass der Variationskoeffizient für den gesamten Beobachtungszeitraum von 1963 bis 1991 ohne allzu große Schwankungen beständig abnimmt. Anschließend stagniert er bis 1997 und bewegt sich dann 10

Eine ausführliche Darstellung der Methodik findet sich in Jungmittag (2006).

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

169

1,05 y = – 0,0067x + 0,9749 R2 = 0,801

Variationskoeffizient

1 0,95 0,9 0,85 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6 1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

Abb. 3 Test auf σ -Konvergenz für die am USPTO erteilten Patente pro 1 Mio. Einwohner

von 1998 bis 2008 auf einem etwas höheren Niveau seitwärts. Das lineare Bestimmtheitsmaß von 0,80 belegt dabei die hohe Signifikanz des über den gesamten Betrachtungszeitraum negativen Trends. Dieser Befund spricht dafür, dass innerhalb der EU langfristig eine Angleichung der Innovationstätigkeiten, soweit sie sich in internationalen Patenterteilungen ausdrücken, festzustellen ist. Gleichwohl scheint dieser Prozess in den vergangenen 17 Jahren zumindest zu stagnieren. Allerdings gibt diese Berechnung der σ -Konvergenz keine Auskunft darüber, ob alle EU-Länder an dieser Annäherung der Innovationstätigkeit partizipieren. Wenn die Konvergenz nämlich durch einen Aufholprozess der Länder bedingt ist, die im Ausgangszeitpunkt nur relativ wenige US-Patente pro 1 Mio. Einwohner erteilt bekamen, dann müssten diese in den nachfolgenden Jahren deutlich höhere Wachstumsraten bei den Patenterteilungen aufweisen. Es wird also interessant sein, dieses Ergebnis mit den Ergebnissen der Tests auf β-Konvergenz zu vergleichen.

3.2

Tests auf β-Konvergenz

Im nächsten Schritt der Analyse wurden die US-Patenterteilungen der EU-Länder den üblichen Tests auf absolute β-Konvergenz unterzogen.11 Als durch das logarithmierte Ausgangsniveau der Pro-Kopf-Patenterteilungen im Jahre 1963 zu erklärende Wachstumsraten wurde die durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten von 1963 bis 2008 verwendet. Aus der oberen Grafik in Abb. 4 ist ersichtlich, dass die Schätzwerte für die β-Koeffizienten zwar ein negatives Vorzeichen aufweisen, jedoch kann die Nullhypothese, dass β = 0 ist, auf den üblichen Signifikanzniveaus nicht abgelehnt werden. 11

Eine ausführliche Darstellung der Methodik findet sich in Jungmittag (2006).

170

A. Jungmittag 10

IE

y = – 0,6519x + 4,7235 R2 = 0,2268

Wachstum 1963 – 2008

FI 8 6

ES BE AT DK

4 PT

GR

IT

NL DE

LU

2

FR

SE UK

0 –2

–1

0

1

2

3

4

5

ln(Patente 1963) 4 Wachstum 1963 – 2008

BE

AT

DK

y = – 0,937x + 5,3147 R2 = 0,5319

IT

3

NL

LU

DE

FR

SE

2 UK 1

0 1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

ln(Patente 1963)

Abb. 4 Tests auf β-Konvergenz für die am USPTO erteilten Patente pro 1 Mio. Einwohner

Mithin ist davon auszugehen, dass bei einer Gesamtschau über alle 15 EU-Länder keine β-Konvergenz der Innovationstätigkeit vorliegt. Bereits die grafische Inspektion hatte aber schon gezeigt, dass die drei südeuropäischen Länder Griechenland, Portugal und Spanien bei den US-Patenterteilungen pro 1 Mio. Einwohner kaum eine oder gar keine Wachstumsdynamik aufweisen. Werden diese drei Länder aus der Stichprobe entfernt, dann ist in beiden Fällen der β-Koeffizient hoch signifikant kleiner als null (die untere Grafik in Abb. 4). Klammert man für einen Moment das Problem der ausgelassenen Variablen aus, so kann für die verbleibenden EULänder von einer absoluten β-Konvergenz bei der Innovationstätigkeit ausgegangen werden. Allerdings erfolgt diese Konvergenz nur recht langsam. Ein Blick auf die Wachstumsraten zeigt zudem, dass nicht alle Länder an einem Aufholprozess gegenüber den 1963 führenden Ländern teilnehmen. Im Falle Deutschlands und der Niederlande bzw. Schwedens sind die geringen Wachstumsdifferenzen gegenüber dem 1963 jeweils führenden Land sicher nicht problematisch, weil diese Länder im betrachteten Zeitraum insgesamt sehr innovativ sind und sich beinahe gleichauf

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

171

mit dem jeweils führenden Land bewegen. Hingegen gelingt es Griechenland und Portugal nicht, ihr sehr niedriges Niveau zu verlassen und die anfänglich recht starke Position Großbritanniens wird durch Rückfallprozesse in allen Technikbereichen erodiert.

4 Von der Innovations- zur Wachstumsdynamik Zwar sehen – wie bereits eingangs angesprochen – die verschiedenen Ansätze der neoklassischen Wachstumstheorie, der evolutorischen Ökonomik und ein Hauptzweig der „neuen“ Wachstumstheorie den technischen Fortschritt und Innovationen als zentrale treibende Kräfte des wirtschaftlichen Wachstums an, mit Blick auf die technologische Spezialisierung sind die Schlussfolgerungen aber nicht so eindeutig. Ein Zweig der neuen Wachstumstheorie, der von Romer (1986) und Lucas (1988) ausgeht, betont die Bedeutung des „learning-by-doing“ und steigender Skalenerträge, unabhängig von den Technikbereichen, in denen die Länder spezialisiert sind. In dieser Sichtweise ist eine Smithianische Spezialisierung für das Wachstum relevant (vgl. Abb. 5). Ein anderer Zweig der neuen Wachstumstheorie, aufbauend auf Romer (1990) und Grossman und Helpman (1991), schlussfolgert auf der Basis sogenannter FuE-Wachstumsmodelle, dass der qualitative Charakter der Spezialisierung eines Landes entscheidend ist, weil Länder, die in Technikbereichen spezialisiert sind, die Möglichkeiten für ein höheres Produktivitätswachstum aufweisen, in einer besseren Position sein dürften, ein höheres gesamtwirtschaftliches Wachstum zu erzielen. Bei dieser Sichtweise ist eine Ricardianische Spezialisierung für das Wachstum entscheidend, weil positive Spill-over-Effekte vor allem bei FuE-intensiven Technologien und Industrien auftreten. Beide Sichtweisen der Spezialisierung sind auch in der evolutorischen Ökonomik anzutreffen. Eine Richtung betont – basierend auf dem Variations-Selektionsprinzip – die Bedeutung der Smithianischen Spezialisierung, indem geschlussfolgert wird,

Neue Wachstumstheorie Romer (1986)

Romer (1990) Grossman/Helpman (1991)

Smithianische Spezialisierung

Ricardianische Spezialisierung

führt zu ,Learning-by-Doing‘-Effekten und steigenden Skalenerträgen, unabhängig von den Technikbereichen, in denen ein Land spezialisiert ist

betrifft den qualitativen Charakter der Spezialisierung, weil Länder, die in Technikbereichen mit Möglichkeiten für ein höheres Produktivitätswachstum spezialisiert sind, auch insgesamt ein höheres Wachstum aufweisen dürften

Evolutorische Ökonomik Abb. 5 Arten der Spezialisierung

172

A. Jungmittag

dass Spezialisierungsvorteile auftreten würden, „regardless of the particular sectors in which individual countries concentrate their efforts; in other words, for advanced countries being specialized appears to be even more important than choosing the ,right‘ fields“ (Archibugi und Pianta 1992). Die andere Richtung – inspiriert durch die postkeynesianische Tradition, nimmt eine Neo-Schumpetersche Sichtweise ein und argumentiert, dass Ricardianische Spezialisierung wegen der unterschiedlichen Einkommenselastizitäten verschiedener Aktivitäten für das Wachstum entscheidend seien (Dalum et al. 1999). Diese Sichtweise fügt der angebotsseitigen Argumentation der neuen Wachstumstheorie ein nachfrageseitiges Argument hinzu. In der evolutorischen Ökonomik wird die Ricardianische Spezialisierung vor allem mit dem Konzept der „radikalen Innovationen“ verknüpft, das auf Schumpeter (1939) zurückgeht und später von Autoren der evolutorischen Ökonomik verfeinert wurde (z. B. Freeman et al. 1982; Kleinknecht 1987; Duijn 1983; vgl. hierzu Verspagen 2000). Nach Schumpeters Theorie der langen Wellen führen große technologische Innovationen zu Einbrüchen bei den bisherigen wirtschaftlichen Wachstumspfaden, weil sie durch einen Prozess der kreativen Zerstörung eingeführt werden, der drastische Veränderungen des Kapitalstocks einer Volkswirtschaft bedingt (Verspagen 1993). Solch eine radikale Innovation kann zu einem Aufschwung beim Wirtschaftswachstum führen, wenn sie erst einmal einen Spielmannszug an inkrementalen Innovationen nach sich zieht. Als empirischen Beleg für diesen Zusammenhang zwischen wenigen radikalen Innovationen und den einenAufschwung erzeugenden nachfolgenden inkrementalen Innovationen sah Schumpeter die sogenannten Kondratieff-Zyklen an. Dosi (1982) argumentiert, dass solche radikalen Innovationen zu einem neuen technologischen Paradigma führten, und die daraus resultierenden inkrementalen Innovationen würden eine neue technologische Trajektorie generieren. Jedoch hängen die gesamtwirtschaftlichen Effekte einer radikalen Innovation entscheidend von ihrer Durchdringungskraft ab (Freeman 1991). Das neue Paradigma wird keine starken Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft haben, wenn es nur die Produktionsstruktur in einem Sektor betrifft. Demgegenüber werden die makroökonomischen Effekte groß sein, wenn die neue Technologie die Produktionsstrukturen in den meisten Sektoren berührt. Aufgrund bisheriger radikaler Innovationen und der durch sie ausgelösten Wachstumsschübe schlussfolgert Freeman (2001) bezogen auf den globalen Kontext, dass es zwei Bedingungen für ein nachhaltiges Wachstum aufgrund eines neuen technologischen Paradigmas gibt: • Erstens müssen die Grenzen der Diffusion einer neuen Technologie in den Rest des ökonomischen Systems durch eine Kombination von Veränderungen der institutionellen sowie sozialen Rahmenbedingungen und Produktivitätszuwächsen in anderen Industrien überwunden werden. • Zweitens muss die weltweite Diffusion einer neuen Technologie eine Größenordnung haben, dass die aggregierte Nachfrage einen weltweiten Boom erzeugen kann und nicht nur eine Expansion in ein oder zwei Ländern. Perez (1983) führt deshalb den Begriff „techno-ökonomisches Paradigma“ ein, um zwischen technologischen Paradigmen mit hoher und geringer Durchdringungskraft

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

173

zu unterscheiden. In seiner Sicht impliziert ein neues technologisches Paradigma den Wechsel zu einem neuen techno-ökonomischen Paradigma, wenn das zugrunde liegende technologische Prinzip (oder die damit verbundenen Produkte) in den meisten Teilbereichen einer Volkswirtschaft genutzt werden kann und somit die institutionellen und wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den meisten ökonomischenAkteuren betrifft (Verspagen 1993). Jedoch weist Freeman (1982) auch darauf hin, dass abnehmende marginale technologische Möglichkeiten letztlich zu einem Rückgang des Wirtschaftswachstums führten, nachdem das neue technologische Paradigma durch die Volkswirtschaft diffundiert sei.

5

IKT als Basis eines neuen techno-ökonomischen Paradigmas

Je nach ihrer theoretischen Orientierung argumentieren verschiedene Wissenschaftler, dass die IKT solch eine radikale Innovation oder bei mehr traditioneller Orientierung eine „General-purpose“-Technologie sei.12 Daraus folgernd sehen auch einige Vertreter der evolutorischen Ökonomik die IKT als Grundlage für einen neuen Kondratieff-Zyklus an.13 Ein Einblick in die Innovationsdynamik im Bereich der IKT innerhalb der EU kann wiederum über die Entwicklung der IKT-relevanten Patenterteilungen am USPTO gewonnen werden. In Tab. 1 sind die IKT-Patentklassen am USPTO wiedergegeben, die sich in vier Kategorien unterteilen lassen. Tab. 1 IKT-Patentklassen am USPTO

Kommunikation 178, 333, 340, 342, 343, 358, 367, 370, 375, 379, 385, 455 Computerperipherie 345, 347

Computerhardware und -software 341, 380, 382, 395, 700, 701, 702, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 712, 713, 714 Informationsspeicherung 360, 365, 369, 711

12 Unter „General-purpose“-Technologien werden umfassende Technologien mit einem weiten Feld an Anwendungen verstanden (Bresnahan und Trajtenberg 1995; Helpman 1998). Solche Technologien führen zu Veränderungen in einer Vielzahl von Wirtschaftszweigen und berühren mit hoher Wahrscheinlichkeit die Produktionsprozesse, die interindustriellen Beziehungen, die Arbeitsorganisation und Qualifikationsanforderungen (OECD 2000a). Allerdings hat dieser Begriff etwas den Charakter von altem Wein in neuen Schläuchen, weil er große Ähnlichkeit mit dem bereits angesprochenen Konzept der „radikalen Innovationen“ nach Schumpeter (1939) aufweist. 13 Vgl. Alecke und Untiedt (2000). Quah (1999) und sich dieser Meinung anschließend Klodt (2001) ordnen neben der IKT auch die Biotechnologie als Basisinnovation der „neuen Wirtschaft“ ein. Klodt (2001) datiert den Beginn eines als „New Economy“ bezeichneten fünften KondratieffZyklus auf das Jahr 1995. Dagegen sieht Freeman (2001) die in den 1960er-Jahren beginnende Computerisierung der gesamten Wirtschaft als fünften Kondratieff-Zyklus.

174

A. Jungmittag

Die Entwicklung der auf der Grundlage dieser Klassifikation sich ergebenden IKT-relevanten Patenterteilungen pro 1 Mio. Einwohner ist in Abb. 6 dargestellt. In der ersten Gruppe von Ländern finden sich neben Luxemburg – was wegen der geringen Absolutzahl an Patenterteilungen als statistisches Artefakt anzusehen ist – wiederum Finnland und Schweden, wobei bei beiden Ländern die Innovationsdynamik bezüglich IKT-relevanter Patente erst Anfang der 1990er-Jahre einsetzt. In

120 100 80

Luxemburg Finnland Schweden

60 40 20 0 1963 25 20 15

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

Deutschland Niederlande Irland Großbritannien

10 5 0 1963 16 14 12 10

1968

1973

Frankreich Dänemark Österreich Belgien

8 6 4 2 0 1963 5 4 3

1968

1973

Portugal Italien Spanien Griechenland

2 1 0 1963

1968

1973

Abb. 6 Erteilte IKT-Patente pro 1 Mio. Einwohner am USPTO

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

175

Schweden kommt das Wachstum der IKT-Patenterteilungen allerdings genauso wie bei den gesamten Patenterteilungen nach 2002 zum Stillstand bzw. es ist sogar rückläufig, während es sich bei Finnland – bis auf einen Einbruch im Jahr 2005 – relativ ungebremst fortsetzt. Die zweite Gruppe von Ländern wird zwar aktuell von Deutschland angeführt, aber über den gesamten Betrachtungszeitraum liefern sich Deutschland, die Niederlande und ansatzweise auch Großbritannien hier ein Kopf-an-Kopf-Rennen. Dagegen findet man bei Irland eine erste leichte Beschleunigung der IKT-Innovationsdynamik Mitte der 1980er-Jahre und dann deutlicher zur Jahrtausendwende. In der dritten Gruppe befinden sich Frankreich, Dänemark, Österreich und Belgien. Hier bewegt sich Frankreich anfänglich deutlich oberhalb der drei anderen Länder dieser Gruppe, die erst Ende der 1990er-Jahre an Fahrt zulegen. Dabei schließt Dänemark von den Pro-Kopf-Patenterteilungen im IKT-relevanten Bereich am aktuellen Rand zu Frankreich auf, während Österreich und Belgien etwas darunter verbleiben. In der vierten Gruppe sind wiederum Portugal, Spanien, Griechenland sowie auch Italien versammelt. Dabei zeigt Portugal – zwar auf niedrigem absolutem Niveau – ein relativ gleichförmiges Wachstum über die gesamte Beobachtungsperiode, während bei Italien und Spanien erst seit der Mitte der 1990er-Jahre eine gewisse Dynamik zu beobachten ist. Dagegen ist bei Griechenland über den gesamten Betrachtungszeitraum nur ein kaum spürbarer Hauch von Innovationsaktivitäten im IKT-relevanten Bereich zu verzeichnen. Mit Blick auf die Konvergenz der Innovationsfähigkeit fällt der Befund im IKTrelevanten Bereich deutlich anders als bei den gesamten Patenterteilungen der EU15Länder aus. Hier ist nun trendmäßig kein Anzeichen einer σ -Konvergenz erkennbar (vgl. Abb. 7). Vom Verlauf der Variationskoeffizienten her hat die Ungleichheit der Innovationsfähigkeiten in diesem Bereich von der Mitte der 1960er-Jahre bis zur Mitte der 1980er-Jahre zugenommen. Erst ab dem Beginn der 1990er-Jahre ist dann eine

3 y = – 0,0063x + 2,06 R2 = 0,0327

Variationskoeffizient

2,5 2 1,5 1 0,5 0 1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

Abb. 7 Test auf σ -Konvergenz für die am USPTO erteilten IKT-Patente pro 1 Mio. Einwohner

176

A. Jungmittag

rückläufige Tendenz zu beobachten, die aber zum Ende dieses Jahrzehnts wieder zum Stillstand kommt. Insgesamt liegt der Variationskoeffizient bei den Patenterteilungen im IKT-relevanten Bereich der Patenterteilungen deutlich höher als bei den gesamten Patenterteilungen, was auf eine größere Heterogenität bei den Innovationsfähigkeiten der EU15-Länder in diesem Bereich hindeutet.

6

IKT-Innovationen als Basis einer „neuen Wissensökonomie“?

Häufig wird direkt eine Verknüpfung zwischen IKT und „neuer Wirtschaft“ hergestellt. Dies ist jedoch weder erschöpfend noch unumstritten. Vielmehr wird – je nach Blickwinkel – anderen Begriffen, die entweder auf den IKT aufbauen oder ergänzend daneben stehen, ebenfalls ein konkurrierender Anspruch beigemessen, die „neue Wirtschaft“ zu repräsentieren. Genannt seien nur das Internet, E-Commerce, Virtual Reality, Biotechnologie oder auch allgemeiner Globalisierung und Hochtechnologie (vgl. Audretsch et al. 2001). Bei solch einer Besetzung der „neuen Wirtschaft“ mit einzelnen Schlagworten wird jedoch die Erscheinungsebene mit den Determinanten vermischt.14 Vielmehr ist es sinnvoll, die „neue Wirtschaft“ im Gegensatz zur traditionellen „alten Wirtschaft“ als ein neues Paradigma der Produktion zu definieren (vgl. Klodt 2001). Der grundsätzliche Unterschied zwischen beiden wird augenfällig, wenn mit traditionellen ökonomischen Analysemethoden ein Blick auf die wichtigsten Produktionsfaktoren und die Outputs beider Formen des Wirtschaftens geworfen wird. Mit dem nötigen Mut zur Vereinfachung kann die „alte Wirtschaft“ dadurch gekennzeichnet werden, dass durch den Einsatz der Produktionsfaktoren physisches Kapital und Arbeit als Output physische Güter produziert werden. Hingegen wird die „neue Wirtschaft“ in stilisierter Form durch zwei andere Produktionsfaktoren getrieben, nämlich zum einen Wissen bzw. Ideen und zum anderen Humankapital.15 Sowohl die Anwendung als auch die Produktion von Wissen schafft die Outputs der „neuen Wirtschaft“, die aufgrund ihres Charakters innovativ sind, wie die Biotechnologie, Software oder neue Materialien. Insgesamt können diese Güter auch als Wissensgüter bezeichnet werden. Sofern sie zudem wenig transportkostenintensiv sind, weil sie z. B. über das Internet weiterverbreitet werden können, wird auch argumentiert, dass sie den Kern einer „schwerelosen Wirtschaft“ bilden (z. B. Quah 1999). In Abb. 8 sind die beiden alternativen Formen der Produktion in hochgradig stilisierter Form dargestellt. 14 Eine Ausnahme in dieser Aufzählung bildet die Biotechnologie, die genauso wie die IKT den Charakter einer „General-purpose“-Technologie haben dürfte. Dieser Aspekt der Reichweite von Technologien wurde im Abschn. 4 ausführlich diskutiert. 15 Vgl. Audretsch et al. (2001). In Klodt (2001) wird Information neben Humankapital als essenzieller Produktionsfaktor der „neuen Wirtschaft“ angesehen, wobei Humankapital diese Informationen in Wissen umwandelt. Beide Faktoren lassen sich als Input rechtfertigen, weil die Schaffung neuen Wissens meistens die Kombination von vorhandenem Wissen (quasi als Vorprodukt) und Informationen darstellt.

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU Abb. 8 Stilisierte Produktionsprozesse in der „alten“ und „neuen Wirtschaft“

„Alte Wirtschaft“ Kapital

„Neue Wirtschaft“ Arbeit

Güter

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Humankapital

Wissen

Wissensgüter

Es muss jedoch auch angemerkt werden, dass es – obwohl die „neue Wirtschaft“ ihre Wettbewerbsfähigkeit aus Wissensinputs ableitet, die innovative Outputs generieren – falsch wäre, anzunehmen, dass sie exklusiv an die Hochtechnologie gebunden sei. Vielmehr gibt es auch einen Beitrag von neuen Ideen zu einem breiten Angebot von Produkten und Dienstleistungen, die keine Hochtechnologie enthalten. Dieser Umstand ändert aber nichts daran, dass neue Technologien den Kern der „neuen Wirtschaft“ bilden. Würde man aus tatsächlichem empirischem Interesse oder auch nur als Gedankenexperiment einen Index bilden wollen, um die Entstehung, das Ausmaß und die Nachhaltigkeit der „neuen Wirtschaft“ adäquat zu messen, so ergäben sich zwei Gruppen von einzubeziehenden Faktoren.16 Die erste Gruppe umfasst die innovations- und damit verbundenen kapitalseitigen Einflussfaktoren, nämlich – ohne Anspruch auf Vollständigkeit: • • • • • •

Universitätsforschung und Technologietransfer, Forschung und Entwicklung (FuE) und Patente, Verbreitung des Internet, Innovationsaktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen, Verfügbarkeit von Wagniskapital sowie zu- und abfließende Direktinvestitionen in wissens- bzw. humankapitalintensiven Sektoren und • universitätsbasierte Start-Ups. Wenn auch eine Reihe dieser Faktoren vom Humankapital beeinflusst bzw. abhängig ist, betrifft die zweite Gruppe von messbaren Größen hingegen unmittelbar den Faktor Humankapital. Zu erfassen wären hier: • • • • • • 16

Bildung, Ausbildung und Arbeitsqualifikation, Zu- und Abfluss von „Wissensarbeitern“, Lohndynamiken (relative Lohnmuster und ihre Veränderungen), Verschiedenheit der Arbeitskräfte, Unternehmens-, Betriebs- und Arbeitsmobilität sowie Arbeitsplatzschaffung in wissens- und humankapitalintensiven Sektoren.

Eine ungeordnete Aufzählung der Faktoren für solch einen Index findet sich in Audretsch et al. (2001).

178

A. Jungmittag

Bildung und Ausbildung

Wissensintensive Vorprodukte

Wissen FuE-Sektor

Patente

Verarbeitendes Gewerbe

Wachstum

Konsumgüter

Konsumenten

Abb. 9 Die Rolle des Humankapitals in der „alten Wirtschaft“

Wird eine makroökonomische Perspektive eingenommen, so verdeutlicht diese Aufzählung, dass für eine Einschätzung der Entwicklung und Nachhaltigkeit der „neuen Wirtschaft“ zum einen der Entwicklung neuer Technologien sowie der gesamtwirtschaftlichen Reichweite dieser Basisinnovationen eine große Bedeutung zukommt und zum anderen der Faktor Humankapital eine zentrale und auch neue Rolle spielt. Mit dem Entstehen einer „neuen Wirtschaft“, deren technologischer Kern im wesentlichen die IKT-Technologien sind und die in zunehmenden Maße schwerelose Güter hervorbringt, ergibt sich nämlich eine neue Rolle des Humankapitals, d. h. der Bildung und Ausbildung.17 In der traditionellen modernen Wirtschaft, wie sie etwa stilisiert in dem Modell der „neuen Wachstumstheorie“ von Romer (1990) dargestellt wird, wird Humankapital zum einen in einem FuE-Sektor eingesetzt, um neues Wissen zu produzieren, und zum anderen im verarbeitenden Gewerbe. Dieses neue Wissen wird in Form von Patenten, Blaupausen etc. an das verarbeitende Gewerbe weitergegeben, das es in seine Güter integriert und mit diesen die Konsumenten versorgt. In dieser stilisierten Darstellung der „alten Wirtschaft“ – die aber ihren Kern treffen dürfte – wird also Humankapital nur auf der Angebotsseite eingesetzt. In ihr ist Wissen zwar auch schon der Motor des Wachstums, aber Patente und das verarbeitende Gewerbe vermitteln zwischen der Wissensproduktion und den Konsumenten. In Abb. 9, die auf Quah (1999) aufbaut, ist dieser Zusammenhang noch einmal schematisch dargestellt. Wird als Gegenbeispiel die „neue Wirtschaft“ in ihrer extremsten Form herangezogen, nämlich als „schwerelose“ Wirtschaft, in der reine Wissensgüter produziert 17 Für die Biotechnologie gilt im Grunde das gleiche. So wie die IKT zur Informationsspeicherung in elektronischen Bibliotheken und Datenbasen, einschließlich neuer Medien, Videounterhaltung sowie Rundfunk und Fernsehen genutzt wird, schließt die Biotechnologie kohlenstoffbasierte Bibliotheken und Datenbasen sowie Pharmazeutika ein (Quah 1999).

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

179

Bildung und Ausbildung

Konsumenten

Wissen und Wissensgüter

Diffusionsbeschleunigung z. B. durch IKT Wachstum

Abb. 10 Die Rolle des Humankapitals in der „neuen Wirtschaft“

werden, so bleibt Wissen natürlich der Motor des Wachstums, aber es entfällt die Vermittlungsrolle der Patente und des verarbeitenden Gewerbes.18 Es verringert sich also die Distanz zwischen Wissensproduktion und Konsumenten (Quah 1999). Damit ist es erforderlich, dass auch die Konsumenten über hinreichend Humankapital verfügen. Mit anderen Worten müssen für eine nachhaltige Entwicklung der „neuen Wirtschaft“ die breiten Massen der Bevölkerung von ihrer Bildung und Ausbildung her in die Lage versetzt werden, Wissensgüter nutzen zu können. Umgekehrt werden die Konsumenten auch direkt die Produktion von Wissen und Wissensgütern beeinflussen. Eine schematische Darstellung dieser neuen Form des Wirtschaftens und der veränderten Rolle des Humankapitals, die wiederum auf Quah (1999) aufbaut, findet sich in Abb. 10.

7

Schlussfolgerungen und wirtschaftspolitische Implikationen

Das letzte Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts war durch eine zunehmende Globalisierung der Wirtschaft im Allgemeinen sowie von FuE und Technologiemärkten im Besonderen geprägt.19 Verbunden damit war eine rasante Beschleunigung der Innovationstätigkeit, gemessen durch die Patentanmeldungen am US-amerikanischen oder am europäischen Patentamt. Zudem kam es zum verstärkten Auftreten von Wettbewerbern mit hoch qualifizierten Arbeitskräften zu niedrigen Lohnkosten in Mittel- und Osteuropa sowie Asien. Insgesamt führte diese Entwicklung zu einer Verschiebung der komparativen Vorteile der westlichen sogenannten Hochlohnländer in Richtung 18 Es ist vollkommen klar, dass sich diese Art des Wirtschaftens nicht als alleinige Form durchsetzen wird. Hier geht es vielmehr um eine idealtypische Gegenüberstellung der beiden Formen des Wirtschaftens. 19 Zur Globalisierung von FuE und Technologiemärkten vgl. Jungmittag (2000).

180

A. Jungmittag

auf wissensbasierte, innovative Aktivitäten (Güter und Dienstleistungen). Damit ist gleichzeitig die Nachfrage nach gering qualifizierten Arbeitskräften innerhalb der OECD dramatisch zurückgegangen, während die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften stark anstieg. Insofern wird das Entstehen der „neuen Wirtschaft“ auch als eine Antwort auf die Globalisierung angesehen, die unter den veränderten weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen neue Wachstumsperspektiven für die hoch industrialisierten Länder eröffnet. Dabei scheint die „IKT-Revolution“ die Reallokation des Faktors Arbeit von Sektoren mit hoher Arbeitsproduktivität zu den Dienstleistungssektoren mit niedriger Produktivität gestoppt zu haben. Insbesondere die IKT nutzenden Dienstleistungen haben ihren Beschäftigungsanteil ausgebaut und damit sowohl in den USA als auch in Deutschland überdurchschnittlich zum Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität beigetragen. Jedoch könnten strukturelle Probleme und ein Mangel an Reformen diesen Prozess in Europa behindern. So wurde in diesem Beitrag bei der Diskussion der Rolle des Humankapitals gezeigt, dass sowohl die Produktion als auch die Nutzung der IKT sehr qualifikationsintensiv ist, aber verglichen mit den USA ist in den meisten europäischen Ländern das Verhältnis von Bildungsausgaben – insbesondere auch Hochschulausgaben – zum BIP niedriger (OECD 2000b). Weiterhin sind die Universitätssysteme in Europa bei der Anpassung der Lehrinhalte nicht so schnell wie das US-amerikanische System. Mithin könnte ein Mangel an qualifizierten Arbeitskräften in dem Prozess der Strukturanpassungen hin zu einer „neuen Wirtschaft“ ein großes Problem für die europäischen Länder werden. Damit verbunden ist für die Nachhaltigkeit der „neuen Wirtschaft“ das Problem einer Verbreiterung der Einkommensverteilung aufgrund des Auseinanderdriftens der Einkommenspotenziale von Wissensarbeitern und traditionellen Arbeitnehmern. Zunehmenden Einkommensungleichheiten sind typisch für Regionen der „neuen Wirtschaft“ (Audretsch et al. 2001). Dieser Trend könnte durch die Globalisierung noch verschärft werden. Auch mit Blick auf die bereits angesprochene Verschiebung der komparativen Vorteile der sogenannten Hochlohnländer ergibt sich somit die wirtschaftspolitische Konsequenz, dass in Deutschland und den anderen betroffenen europäischen Ländern die Weichenstellungen für eine Bildungs- bzw. Weiterbildungsoffensive unternommen werden müssen. Dies gilt umso mehr, weil durch das Internet und moderne Computer- und Telekommunikationsnetzwerke Wissen international mobiler wird, sodass bei relativ einfachen Technologien, bei denen an die einzelnen Arbeitnehmer gebundenes Wissen, sogenanntes „tacit knowledge“, keine große Rolle spielt, beschleunigte Betriebsverlagerungen in Niedriglohnländer zu erwarten sind (Welfens 2003). Ein weiteres Risiko für die Nachhaltigkeit der „neuen Wirtschaft“ stellen zu geringe Investitionen in die Grundlagenforschung dar. Die großen Kommerzialisierungsmöglichkeiten von inkrementalen Innovationen in der „neuen Wirtschaft“ können nämlich dazu führen, dass die für die Nachhaltigkeit erforderlichen Investitionen in Grundlagenforschung und -wissen sozial suboptimal sind. Es muss also stets geprüft werden, ob es zu einem Crowding-out der Grundlagenforschung durch die vielfältigen Kommerzialisierungsmöglichkeiten kommt (Audretsch et al. 2001). Hier ist im verstärkten Maße die staatliche FuE-Politik und -Förderung gefragt. Weil

G. Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU

181

jedoch bei den staatlichen FuE-Ausgaben angesichts der Konsolidierungsnöte nur ein beschränkter Expansionsspielraum vorhanden sein dürfte, kommt es umso mehr auf eine Effizienzsteigerung der Forschungsförderung an (Welfens 2003). Ferner dürfte durch die Substitution von traditionellem Kapital durch billigeres IKT-Kapital die Kapitalintensität in einigen Sektoren fallen. Insbesondere in Sektoren, die in hohem Maße Computer nutzen, dürfte der Rückgang der relativen Computerpreise die Eintrittsbarrieren reduziert haben, sodass der Wettbewerb in Teilen der Gesamtwirtschaft intensiver geworden ist. Für die gesamte Wirtschaft gilt zudem, dass die über das Internet erreichte höhere Preistransparenz zu einer Intensivierung des Preiswettbewerbs beigetragen hat. Blickt man etwas umfassender auf die gesamtwirtschaftliche Ebene, so ergeben sich weitere Schlussfolgerungen. Insgesamt sind die regionalen Unterschiede innerhalb der EU weiterhin groß – dies gilt insbesondere für die Innovationsaktivitäten. Mithin besteht die Gefahr, dass sich bei einer Erhöhung der Innovationsrate, die für das europäische Wachstum sowie für die Wettbewerbsfähigkeit der EU insgesamt wichtig ist, die Wachstumsunterschiede zwischen den Regionen (und Ländern) weiter verschärfen. Dies liegt mit daran, dass die Regionen mit den geringsten Einkommen und Arbeitsproduktivitäten bisher nicht in der Lage waren, ihr Potenzial für die Wissensdiffusion auszuschöpfen. Mithin muss die Politik dahin zielen, die absorptive Kapazität dieser Regionen zu erhöhen: Dies gilt insbesondere auch für die neuen Mitgliedsländer. Genauso muss aber auch das Potenzial für eine lokale Wissenschaftsbasis so ausgebaut werden, dass lokale Lernprozesse ermöglicht werden. Die geringe Diffusionsrate ist oft mit einer Wirtschaftsstruktur verbunden, bei der die Landwirtschaft, „alte“ Industrien oder weniger wissensintensive Dienstleistungen vorherrschen; diese wiederum kombiniert mit relativ hoher Arbeitslosigkeit. Mithin ist unbedingt ein Strukturwandel erforderlich, der aber nicht zu einem weiteren Anstieg der langfristigen Arbeitslosigkeit führen darf. Innovationen sind hier nicht per se eine „einfache Lösung“ für das Arbeitslosigkeitsproblem. Mit Produktinnovationen kann die Arbeitslosigkeit durch eine erhöhte Nachfrage nach den Produkten, die neue Technologien enthalten, reduziert werden. Problematisch sind hingegen Prozessinnovationen, die eine Rationalisierung von bestehenden Produktionsprozessen zum Ziel haben, was die Beschäftigung reduzieren kann, wenn es keine kompensierenden indirekten Einkommens- und Nachfrageeffekte gibt. Tatsächlich ist die Wirtschaftsstruktur in zahlreichen europäischen Regionen und Ländern sehr stark auf Sektoren ausgerichtet, die recht offen für Arbeitseinsparungen sind: meistens ausgereifte Industrien mit einem hohen Anteil an Prozessinnovationen. In dieser Hinsicht sind die gegenwärtigen Probleme Europas z. T. der Preis, der für vergangene Erfolge bezahlt werden muss, da die EU-Politik oft dahin zielte, die Realisierung von Skalenerträgen und eine effiziente Faktorallokation zu fördern. Dies hat den Aufholprozess gegenüber den USA ermöglicht, jedoch sind die Erträge des Aufholens in kapital- und skalenintensiven Industrien längst eingespielt, und die Spielregeln haben sich inzwischen geändert. Hochtechnologie- und mittlere Hochtechnologiesektoren sowie einige wissensintensive Dienstleistungen – oder allgemein gesprochen stark wissenschaftsbasierte Sektoren, insbesondere solche die

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A. Jungmittag

im hohen Maße Informations- und Kommunikationstechnologien nutzen – sind die Triebkräfte des technischen Fortschritts und wirtschaftlichen Wachstums geworden. Mithin muss die Politik nicht nur zur Erhöhung der Innovationsdiffusion beitragen, sondern sie muss es auch beschäftigungsfreundlich tun. Das bedeutet eine Abkehr von der überkommenen Betonung von Prozessinnovationen sowie Arbeitskostenreduktionen und ein stärkerer Fokus auf Produktinnovationen und Qualitätsverbesserungen. Europa insgesamt und auch einzelne alte oder neue Mitgliedsländer können mittelfristig kaum mit den NICs in Asien und anderswo allein auf der Basis der Arbeitskosten konkurrieren, sondern langfristig nur durch die Qualität. Notwendig ist eine Strategie, die auf vermehrten Produktinnovationen, einer stärkeren Qualifizierung und verstärkten FuE-Anstrengungen beruht, um eine Verbesserung der Qualität als zentralem Wettbewerbsvorteil der EU zu erreichen. Kurz gefasst: Es besteht die Notwendigkeit für ein innovationsbasiertes Wachstum, das der Umorientierung zu wissenschaftsbasierten Sektoren Rechnung trägt. Dabei geht es weniger um eine Unterstützung ausgewählter Industrien, sondern um eine Verankerung neuer Technologien, insbesondere der Informations- und Kommunikationstechnologie, in der Gesellschaft.

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H. Arbeits- und Sozialpolitik: strategische Reformerfordernisse Einige kritische Anmerkungen zum Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP Hermann Ribhegge

1 Ansätze zur weltweiten Regulierung der Finanzmärkte und Deregulierung des deutschen Arbeitsmarktes These 1: Während aufgrund der Finanzkrise heute eine verstärkte Regulierung gefordert wird, dominiert – insbesondere in Deutschland – für den Arbeitsmarkt immer noch eine reine Deregulierungsdebatte. Dass die Hartz-Reformen die Anreizstrukturen auf dem deutschen Arbeitsmarkt verbessert haben und so den Deregulierungsempfehlungen der OECD weitgehend gerecht geworden sind, ist unter Ökonomen relativ unstrittig. Strittig ist aber die Frage nach der Wirksamkeit der Maßnahmen. So betonen Sinn et al. (2009) die positiven Beschäftigungseffekte der Hartz-IVReform und zeigen auf, dass mit der Arbeitsmarktreform eine grundlegende Wende eingeleitet wurde. Während in den früheren Konjunkturzyklen von Zyklus zu Zyklus die Sockelarbeitslosigkeit um ca. 800.000 gestiegen ist, ist der letzte Konjunkturzyklus durch eine erstmalig sinkende Arbeitslosigkeit – um immerhin 200.000 – gekennzeichnet, wie dies in Abb. 1 ersichtlich wird. Unter Sockelarbeitslosigkeit versteht man die verbleibende Arbeitslosigkeit, die auch bei ausreichender Nachfrage im Boom nicht verschwindet. Welche Herausforderungen würden sich für die Beschäftigungspolitik ergeben, wenn wir eine Arbeitslosigkeit von über 5 Mio. wie 2005 als Ausgangspunkt hätten? Wie gut sich die Performance des deutschen Arbeitsmarkts nach den HartzReformen darstellt, wird im internationalen Vergleich – insbesondere mit den In diesem Beitrag können nur einige zentrale Aspekte der aktuellen Arbeits- und Sozialpolitik aufgegriffen werden. Dabei konzentrieren wir uns auf die Auswirkungen der Finanzkrise und untersuchen kritisch, wie die neue Bundesregierung auf diese Herausforderungen reagieren will, wobei wir uns an dem Koalitionsvertrag (2009) von CDU, CSU und FDP orientieren. Um den Workshopcharakter zu erhalten, werden im Folgenden die im Workshop skizzierten Thesen der Powerpoint-Präsentation hier im breiteren Kontext erläutert und systematisiert. H. Ribhegge () Europa Universität Viadrina Frankfurt (Oder), Frankfurt (Oder), Deutschland E-Mail: [email protected] P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_8, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

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H. Ribhegge Anzahl in Mill.

4.0 3.5 3.0

Juli 2009

2.5 Trend 2.0

– 200 Tsd.

1.5

800 Tsd. 800 Tsd.

1.0 0.5 800 Tsd. 0.0

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08

Abb. 1 Arbeitslosigkeit in Westdeutschland inkl. Westberlin, 1970–2009. (Quelle: Sinn et al. 2009)

USA – deutlich, den Eichhorst et al. (2009) präsentieren. Während Spanien und Irland infolge der Finanzkrise mit erheblichen Beschäftigungseinbrüchen konfrontiert worden sind, nahm in Deutschland im Zeitraum von September 2008 bis September 2009 die Arbeitslosigkeit nur um 8,6 % zu, obwohl das exportorientierte Deutschland einen immens starken Produktionseinbruch von über 5 % in diesem Zeitraum hinnehmen musste. Hingegen lag der Produktionseinbruch in den USA u. a. aufgrund der sehr expansiven Geld- und Fiskalpolitik nur bei 3 %. Die Zunahme der Arbeitslosigkeit jedoch war in Höhe von über 56 % dramatisch. Dass sich die Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt relativ günstig darstellt und das Ausland schon von einem deutschen Beschäftigungswunder spricht, ist aber nicht allein auf die Arbeitsmarktreformen zurückzuführen, sondern auch darauf, dass wir in Deutschland einige grundlegende Überlegungen der europäischen Beschäftigungsstrategie aufgenommen haben, die wir unter dem Konzept der Flexicurity subsumieren können. Es geht hierbei um die soziale Absicherung bei Arbeitslosigkeit. Ein fundamentaler Vorteil des europäischen Sozialmodells im Vergleich zu den USA, worauf besonders Stiglitz (2009) hinweist, ist, dass wir eine Stabilisierung der Beschäftigung nicht allein über diskretionäre Maßnahmen im Rahmen von Konjunkturprogrammen erreichen können. Wir verfügen über ein breites Spektrum sozialer Sicherungseinrichtungen, die automatisch und ohne große zeitliche Verzögerung wirken und nicht nur die soziale Absicherung gewährleisten, sondern auch die Nachfrage und insbesondere den Konsum stabilisieren. Zu denken ist hier nicht nur an die Arbeitslosenversicherung, deren Lohnersatzrate in den USA im Vergleich zu Europa sehr niedrig ist und bei der Leistungsansprüche auf sechs Monate zeitlich beschränkt sind, sondern auch an die Kranken- und insbesondere die Rentenversicherung.1 So 1 In den USA sind die Arbeitnehmer meist über den Arbeitgeber krankenversichert. Dieser Versicherungsschutz entfällt im Falle der Arbeitslosigkeit.

H. Arbeits- und Sozialpolitik: strategische Reformerfordernisse

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0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0

KOR JPN USA NZL CHE CAN AUS ESP GBR PRT AUT FIN DEU BEL FRA NLD NOR SWE DNK

Abb. 2 Automatische Stabilisatoren

werden in Deutschland aufgrund der Rentenformel die Renten nur mit einer Verzögerung von bis zu zwei Jahren über den aktuellen Rentenwert an einen Rückgang des Sozialprodukts angepasst. Im Kapitaldeckungsverfahren hingegen wirkt sich der Wirtschaftseinbruch über die Vermögensverluste direkt und massiv aus, wie dies z. B. Döring et al. (2009) betonen. So schätzt die OECD (2009b, S. 25 ff.) einen Verlust der privaten amerikanischen Pensionsfonds von 5,4 Billionen US$ 2008, was zur Folge hat, dass ein 45-Jähriger einen Rentenverlust von über 17 % verkraften muss. Die unterschiedliche Bedeutung automatischer Stabilisatoren wird in der Untersuchung der OECD (2009a, S. 30) deutlich (Abb. 2). Die Unterschiede in der Stärke automatischer Stabilisatoren zwischen den USA und der EU werden auch von Dolls et al. (2009) untersucht. Sie zeigen, dass bei einem reinen Einkommensschock die Stabilisierungsmechanismen zwischen den USA und der EU nicht so stark divergieren. Bei einem Beschäftigungsschock absorbieren aber in den USA die automatischen Stabilisatoren nur 34 % des Schocks, hingegen in der EU immerhin 48 %. Der Unterschied in den Effekten liegt im Wesentlichen in der großzügigeren Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung begründet. Die Unterschiede werden noch deutlicher, wenn man berücksichtigt, dass die neuen Mitgliedstaaten der EU wesentlich schwächer ausgebaute Sozialsysteme haben und von daher deren Stabilisatoren entsprechend weniger wirksam sind. Diese automatischen Stabilisatoren sind in der aktuellen Situation besonders deshalb so wichtig, da Doll et al. (2009) nachweisen, dass Staaten mit schwachen Stabilisatoren diesen Nachteil nicht mit einer verstärkten diskretionären Konjunkturpolitik kompensieren. Auch wenn die Beschäftigungseinbrüche in Deutschland relativ glimpflich verlaufen sind und sich das deutsche soziale Sicherungssystem – insbesondere aufgrund der extensiven Nutzung des Instruments der Kurzarbeit, mit dem circa 400.000 Stellen gesichert wurden – durchaus bewährt hat, sollte man einen intertemporalen Konflikt nicht aus denAugen verlieren. Auf diesen, von Duval et al. (2007) empirisch belegten, Konflikt weist die OECD (2009a, S. 39) hin. Im Kern geht es um die Aussage, dass Sozialsysteme gravierende Beschäftigungseinbrüche in Krisenzeiten über ihre Arbeitsmarktregulierung und soziale Absicherung nur deshalb erfolgreich eindämmen, weil sie damit die Persistenz des Beschäftigungseinbruchs verstärken. Sie verlängern also die Krisenauswirkungen auf dem Arbeitsmarkt zeitlich und verzögern damit die Belebung auf dem Arbeitsmarkt.

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H. Ribhegge

Ein solcher Konflikt hätte immense Auswirkungen auf das deutsche Sicherungssystem. Die eingebauten Stabilisierungseffekte von Arbeitslosen- und Rentenversicherung haben ihre starke Dynamik nur für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren2 und verlieren dann – z. B. mit dem Übergang in das Arbeitslosengeld II – enorm an Wirkung. Von daher ist es notwendig, dass im Falle eines langandauernden Beschäftigungseinbruchs die deutsche Politik gezielt kompensatorisch gegensteuern muss. Schaut man sich dazu den Koalitionsvertrag (2009) an, so zeigt dieser, dass diese Herausforderung nicht gesehen wird, sondern ein großer Optimismus existiert, der im Wesentlichen vom Glauben an eine sich selbst finanzierende Steuersenkung mit starken Wachstumsimpulsen getragen ist. Hier wäre Vorsorge für den nicht auszuschließenden „worst case“ eine sinnvollere Strategie. Die wenig überzeugenden Überlegungen im Koalitionsvertrag zum letztlich aufgegebenen – da verfassungswidrigen – Sozialversicherungsstabilisierungsfonds, mit dem die Bundesregierung die zu erwartenden Defizite der Sozialversicherungen in Höhe von 40 Mrd. EUR vorfinanzieren wollte, sind mehr ein Zeichen der Hilflosigkeit. Auch die Überlegungen zur Finanzierung des Defizits der Bundesagentur für Arbeit, die „krisenbedingten Einnahmeausfälle für die Arbeitslosen- und Krankenversicherung aus Steuermitteln aufzufangen“ (Zeilen 572–573), sind nur dann tragfähig, wenn es zu einem erheblichen Sozialabbau kommt und insbesondere die von der OECD propagierte Krisenbekämpfung durch eine aktive Arbeitsmarktpolitik eingeschränkt wird. Bemerkenswert ist in diesem Kontext, dass die Überlegungen zur Deregulierung des Arbeitsmarktes im Koalitionsvertrag eher moderat und in sich widersprüchlich ausfallen, anders als die Mehrheitsmeinung im Sachverständigenrat (2009). Dieser schlägt in neoklassischer Tradition Arbeitsmarktreformen bei der Arbeitslosenversicherung und dem Kündigungsschutz vor. So ist im Koalitionsvertrag das vom Sachverständigenrat und vielen Arbeitsmarktökonomen vorgebrachte Reformerfordernis, mehr Anreize bei den Zuverdienstmöglichkeiten bei ALG II zu setzen, nur recht vage als Zielsetzung (Zeilen 3683–3688) aufgenommen worden. Insbesondere fehlt im Koalitionsvertrag ein adäquater Finanzierungsvorschlag. Diesen zu finden ist immens schwierig, woran auch bisher alle grundlegenden Reformvorschläge gescheitert sind. Völlig unverständlich ist für Arbeitsmarktökonomen die Vereinbarung im Koalitionsvertrag, die völlig den Ergebnissen und Empfehlungen der Evaluationsforschung zu Hartz IV widerspricht, „eine getrennte Aufgabenwahrnehmung für die Betreuung und Vermittlung der Langzeitarbeitslosen zu nutzen“ (Zeilen 3714–3715) und die Position der weniger erfolgreichen Optionskommunen zu stärken. Widersprüchlich und halbherzig sind auch die Ausführungen zum Mindestlohn. Zum einen lehnen die Koalitionsparteien kategorisch einen einheitlichen gesetzlichen Mindestlohn (Zeilen 635–636) ab, auch wenn die OECD diesen als einen wichtigen Schutz vor der Kostenüberwälzung auf den Sozialstaat bei Kombilöhnen wie ALG II ansieht. Dieser Schutz würde u. U. einen finanziellen Spielraum für bessere Leistungsanreize bei den Zuverdienstmöglichkeiten schaffen. Zum anderen wollen sie

2

Siehe dazu ausführlich Döring et al. (2009).

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den deutschen Sonderweg von Branchenmindestlöhnen vorerst nicht aufgeben, auch wenn dieser den Wettbewerb erheblich verzerrt und Markteintrittsbarrieren schafft. Besonders befremdlich ist, dass die Koalition die Subventionierung atypischer Beschäftigungsverhältnisse ausbauen will, indem sie die Attraktivität von Mini- und Midi-Jobs erhöht (Zeilen 700–702). Dies steht im völligen Widerspruch zu den fundierten Überlegungen sowohl des Sachverständigenrates als auch von Bofinger et al. (2006). Sie vertreten trotz unterschiedlicher Positionen einhellig die Auffassung, dass die Mini- und Midi-Jobsubventionierung die Brückenfunktion nicht befriedigend erfüllt, sondern u. U. den Einstieg von Langzeitarbeitslosen in Beschäftigung aufgrund des Verdrängungseffekts erschwert. Die arbeitsmarktpolitischen Überlegungen im Koalitionsvertrag enttäuschen den Sachverständigenrat (2009, Ziff. 440), denn „die wirklich bedeutenden Erfordernisse auf dem Gebiet des Arbeitsrechts. . . blendet der Koalitionsvertrag aus.“ Hingegen fordert der Sachverständigenrat (2009, Ziff. 437) mit Bezugnahme auf seine früheren Gutachten eine „Flexibilisierung des institutionellen Regelwerks“ (i. O. fettgedruckt), insbesondere Änderungen des Tarifrechts, Flexibilisierung des Kündigungsschutzes sowie das generelle Verbot jedweder Art von Mindestlöhnen. Diese mehr apodiktisch vorgetragenen Forderungen werden auch im Gutachten 2009 weder ausreichend empirisch unterlegt noch findet man in ihnen eine theoretisch überzeugende Rechtfertigung. Vielmehr dominiert eine Argumentation, die im Wesentlichen auf einem einfachen neoklassischenArbeitsmarktmodell aufbaut und im Kern besagt, dass die Probleme auf dem deutschen Arbeitsmarkt Ausfluss zu starker Regulierung sind. Exemplarisch soll an der Forderung des Sachverständigenrats nach Flexibilisierung des Kündigungsschutzes die 1. These belegt werden, dass auf dem deutschen Arbeitsmarkt immer noch eine Deregulierungsdebatte dominiert.3 Nun findet man im Jahresgutachten 2009/2010 im Prinzip nur eine reine Wiederholung der alten Forderungen. Anstelle die Chance zu nutzen, eine fundierte theoretische Begründung für die Flexibilisierungsforderung zu liefern, weist der Sachverständigenrat nur auf seine Erläuterungen im Jahresgutachten 2008/2009 hin, worauf hier kurz eingegangen werden soll. Intention des Sachverständigenrats (2008) ist, das Kündigungsschutzgesetz im Sinne des amerikanischen „Employment-at-will“-Systems einzuschränken, sodass „betriebsbedingte Kündigungen generell zulässig sind, wenn vorher eine verbindliche Abfindungsregelung getroffen wird.“ (Sachverständigenrat 2008, Ziff. 314). In den USA hat dieses System kontinuierlich in den vergangenen Jahrzehnten als generelles Leitbild an Relevanz verloren und wird in der Praxis immer mehr restriktiv gehandhabt. Transaktionskosten, durch die im Ergebnis unsichere Rechtsprechung bedingt, sollen mit diesem Vorschlag des Sachverständigenrats abgebaut werden. Diese entstehen beispielsweise dadurch, dass betriebsbedingte Kündigungen dann keiner gerichtlichen Überprüfung mehr unterliegen sollen, insofern sie nicht ein Diskriminierungsverbot verletzen oder gegen die guten Sitten verstoßen. In Verbindung 3

Zur Mindestlohndebatte siehe Ribhegge (2008).

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mit einer präzisen Abfindungsregelung werden so wohldefinierte Eigentumsrechte und die neoklassischen Voraussetzungen für die Anwendung des Coase-Theorems geschaffen. Dabei wird aber vom Sachverständigenrat übersehen, dass Transaktionskosten genuin und charakteristisch für den Arbeitsmarkt und insbesondere für die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehung sind. Entsprechend werden mit dem Sachverständigenratsvorschlag Transaktionskosten nicht abgebaut, sondern sie werden nur auf andere Problemfelder verschoben, wo sie u. U. eine noch stärkere allokative Verzerrung bewirken können. Da der Vorschlag des Sachverständigenrats mit der generellen Problematik der Zeitinkonsistenz behaftet ist, generiert er eine Vielzahl von neuen Problemfeldern, die mit immensen Transaktionskosten verbunden sind. Beispielsweise werden Arbeitnehmer verstärkt – worauf der Sachverständigenrat selbst hinweist – gegen verhaltens- und personenbedingte Kündigungen klagen. Diese sind u. U. eigentlich betriebsbedingte Kündigungen, die vom Arbeitgeber nicht ausgesprochen wurden, um die Abfindung zu sparen. Weiter werden Insider (und umgekehrt auch Arbeitgeber) – sei es über einen Aufhebungsvertrag oder tarifvertragliche Vereinbarungen – je nach Marktmacht usw. versuchen, die Abfindungsregelungen zu ihren Gunsten zu modifizieren. Wird aber durch den Sachverständigenratsvorschlag eine Coasesche Welt geschaffen, so können nach Coase über die Höhe der Abfindung keine positiven Beschäftigungseffekte erzielt werden, da bei den gegebenen Voraussetzungen die Zuordnung von Eigentumsrechten allokativ irrelevant wird. Insbesondere würde die Höhe der Abfindung für die Arbeitnehmer bedeutungslos sein, da sie diese mit entsprechenden Lohneinbußen auf dem perfekten neoklassischen Arbeitsmarkt bezahlen müssten. Der Grundirrtum des Sachverständigenrats liegt darin, dass er vom Leitbild eines perfekten Zukunftsmarktes im Sinne eines Arrow-Debreu-Modells ausgeht, auf dem Konditionalverträge, in denen alle Eventualitäten entsprechend perfekt geregelt sind, allokative intertemporale Effizienz garantieren. Gerade die Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass dieser Denkansatz für die deregulierungsfreien Finanzmärkte an Realitätsgehalt fehlt. Wie verfehlt dieser Ansatz für den Arbeitsmarkt ist, verdeutlicht eine grundlegende Überlegung von Williamson (1985), der zwischen einer Ex-anteund einer Ex-post-Koordination unterscheidet und der deutlich macht, dass bei der Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehung weitgehend eine Ex-post-Koordination über institutionelle Arrangements dominiert, die aus seiner Sicht durchaus effiziente Regulierungen des Arbeitsmarktes darstellen. Wenn tatsächlich im Sinne von Arrow-Debreu vollständige Zukunftsmärkte für den Faktor Arbeit verwirklicht werden könnten, so wäre der Arbeitsmarkt durch konditionale Werkverträge nach § 631 BGB gekennzeichnet. Bei denen wäre alles – wie bei den Abfindungen des Sachverständigenrats – ex ante vertraglich geregelt. Das konstitutive Element jeder Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehung, die Weisungsbefugnis des Arbeitgebers, wie sie charakteristisch für den Dienst-(Arbeits-)vertrag nach § 611 BGB ist, würde generell fehlen. Arbeitsverträge sind kennzeichnend für Arbeitsmärkte, u. a. aufgrund von Transaktionskosten. So wie es wenig Sinn ergibt, Transaktionskosten durch die Ersetzung von Arbeits- durch Werkverträge zu

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eliminieren, so gilt dies auch für den Vorschlag der Vereinbarung von Abfindungen. Transaktionskosten sind nun einmal ein Spezifikum des Arbeitsmarktes, die natürlich kein Datum sind, die man aber durch einfache rechtliche Regelungen nicht obsolet machen kann. Aus dieser kritischen Perspektive ist es verständlich, dass der Sachverständigenrat nicht die eigentlich naheliegende Forderung aufstellt, auch die Sozialplanregelung des Betriebsverfassungsgesetzes durch eine Abfindungsregelung zu ersetzen. Das wäre ja nur konsequent, weil mit dem Sozialplan nicht nur Einstellungen, sondern sogar Unternehmungsgründungen gefährdet werden. Vielmehr sieht der Sachverständigenrat (2008, Ziff. 537) selbst die Notwendigkeit institutioneller Arrangements, wenn er aufgrund der asymmetrischen Verhandlungssituation einen Mindeststandard für die Höhe der Abfindung fordert, „der nur tarifvertraglich oder im Rahmen eines Sozialplans unterschritten werden kann“.

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Stärkung des Wettbewerbs im Gesundheitssektor trotz gravierender Marktunvollkommenheiten

These 2: Marktunvollkommenheiten sind eine wesentliche Begründung für die Regulierung der Finanzmärkte. Diese sind für den Gesundheitsbereich ebenfalls von Relevanz. Dennoch setzt man in Deutschland – ohne empirische Evidenz – auf mehr Wettbewerb, ohne die Interdependenzen zwischen dem Versicherungs-, Behandlungsund Leistungsmarkt zu berücksichtigen. Während der Koalitionsvertrag nur geringe Reformbereitschaft im Bereich des Arbeitsmarktes dokumentiert, erweckt er den Eindruck einer klaren Reformbereitschaft im Gesundheitswesen in Richtung mehr Wettbewerb. So vertritt der neue Gesundheitsminister Rösler (2009) sehr dezidiert die Position, dass die Patienten „mehr Freiheit bei der Wahl der Therapie, bei der Wahl des Arztes und bei der Wahl der Krankenkasse“ erhalten sollen. Ob diese Maxime mehr Effizienz im Gesundheitswesen gewährleistet, das nach der Meinung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen (2000) durch Über-, Unterund Fehlversorgung gekennzeichnet ist, muss bezweifelt werden. Insbesondere ist diese populistische Ankündigung bestimmt kein Beitrag zur Kostendämpfung, sondern eher der Aufruf zur Ausnutzung der Solidargemeinschaft. Mit Sicherheit ist dies kein Beitrag, effizientere Wettbewerbsstrukturen im Gesundheitswesen zu schaffen. Schaut man sich die wettbewerbspolitischen Überlegungen zum Gesundheitsbereich im Koalitionsvertrag näher an, so sieht man schnell, dass sie sehr stark auf Partikularinteressen ausgerichtet, in sich widersprüchlich und wenig wettbewerbstheoretisch fundiert sind. So wird in den Zeilen 3874–3875 einerseits der Wettbewerb der Krankenversicherungen als ordnendes Prinzip mit den Zielen der Vielfalt, der Effizienz und der Qualität der Versorgung eingefordert, obwohl die Versicherungsökonomik überzeugend aufzeigt, dass dieser Wettbewerb aus einer Vielzahl von Gründen nicht funktionsfähig ist und erheblich institutioneller Ergänzungen bedarf. Diese sind jedoch andererseits nicht Gegenstand des Koalitionsvertrags. Insbesondere fehlen Überlegungen, wie ein funktionsfähiger Wettbewerb zwischen privaten

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und gesetzlichen Krankenkassen ermöglicht wird, sieht man von der Vereinbarung ab, den Wechsel in die private Krankenkasse zu erleichtern. Hingegen findet man keine klare Positionierung im Koalitionsvertrag, wenn es um den Wettbewerb im Bereich der Leistungserstellung geht. Die Klientelpolitik, das Mehr- und Fremdbesitzverbot bei Apotheken für sakrosankt zu erklären und den Wettbewerb durch den Versandhandel zu begrenzen, hat ebenfalls wenig mit Wettbewerb und Effizienz zu tun. Dabei ergibt die Vereinbarung im Koalitionspapier durchaus Sinn, den Arzneimittelmarkt unter patientenfreundlichen und wettbewerblichen Kriterien effizient neu zu ordnen (Zeilen 3943–3944). Was aber dabei die Verpflichtung für eine Ausrichtung auf eine mittelstandsfreundliche Politik soll, ist unter dem Aspekt Förderung des Wettbewerbs mehr als fraglich. Dass z. B. die Freiberuflichkeit der ärztlichen Tätigkeit die Therapiefreiheit sichert, ist zumindest erklärungsbedürftig und wohl eher Reflex einer Ausrichtung auf Klientelinteressen. Therapiefreiheit bestimmt sich nicht durch den Berufsstand, sondern durch gewährte Dispositionsspielräume und Anreize im Gesundheitsbereich.4 Die Vereinbarung, dass Medizinische Versorgungszentren nur unter bestimmten Voraussetzungen, wie der, dass Geschäftsanteile nur von zugelassenen Ärztinnen und Ärzten sowie Krankenhäusern gehalten werden dürfen, hat wenig mit Effizienz im Gesundheitswesen zu tun.5 Insgesamt fehlt den mehr oder weniger fragmentarischen Überlegungen im Koalitionsvertrag ein in sich geschlossenes wettbewerbstheoretisches Konzept. Partielle Verstärkung des Wettbewerbs in einigen Teilbereichen des Gesundheitswesens kann aber eine fatale Verschlechterung des gesamten Wettbewerbs im Gesundheitssystem bewirken. Denn Veränderungen des Wettbewerbs in einem Teilbereich können den Wettbewerb in anderen erheblich beeinträchtigen. Dieser Sachverhalt wird deutlich, wenn wir die drei zentralen Teilbereiche des Gesundheitssektors, wie sie in Abb. 3 dargestellt6 sind, betrachten und die Interdependenzen zwischen diesen analysieren. Intensiviert man z. B. im Leistungsmarkt den Wettbewerb, indem man das alte Kollektivvertragssystem der Krankenkassen mit den Leistungsanbietern durch Einzelverträge ersetzt, sodass die Krankenkassen untereinander um die besten Leistungsverträge konkurrieren, dann kann diese Wettbewerbssteigerung durchaus erheblich sowohl den Wettbewerb auf dem Behandlungsmarkt als auch auf dem Versicherungsmarkt beeinträchtigen. Dies ist z. B. bei der integrierten Versorgung heute der Fall. 4 So ist die Therapiefreiheit eines freiberuflichen Arztes mit einem geringen Arzneimittelbudget und Honorarkürzung bei dessen Überschreitung wesentlich stärker eingeschränkt als die eines Stationsarztes in einem Krankenhaus, für das das Kostenerstattungsprinzip angewandt wird. 5 Entsprechendes könnte man bei dieser Klientelpolitik doch auch für die Krankenhäuser fordern und gewinnorientierte private Krankenhäuser, deren Eigentümer Kapitalgesellschaften sind, verbieten. Aus dieser Perspektive ist die Vereinbarung (Zeilen 4072/3), das Belegarztsystem in den Krankenhäusern zu stärken, durchaus sinnvoll. 6 Siehe dazu auch Ribhegge (2009) und die dort angegebene Literatur.

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Versicherte / Patienten

Versicherungsmarkt mit Wettbewerb um Versicherte

Krankenversicherungen

Behandlungsmarkt mit Wettbewerb um Patienten

Leistungsmarkt mit Wettbewerb um Leistungsverträge

Leistungserbringer

Abb. 3 Märkte und Wettbewerbsfelder im Gesundheitswesen in Deutschland

Bleiben wir bei der integrierten Versorgung. Kassen können in diesem System nur dann günstige Verträge mit Leistungsanbietern abschließen, wenn sie dafür einen großen Versicherungspool mit einbringen. Dies verlangt, dass sich ihre Versicherten an die Leistungserbringer binden und ihre Wahlfreiheit – meist freiwillig durch finanzielle Vorteile honoriert – einschränken. Damit wird aber ein konstitutives Element des Wettbewerbs, die Beweglichkeit in der Nachfrage, eingeschränkt und der Kontrollmechanismus Abwanderung geschwächt. Aber auch der Versicherungsmarkt wird negativ beeinträchtigt. Da die Versicherten mit dem Wechsel ihrer Krankenkasse aus dem alten System der integrierten Versorgung u. U. ausscheiden müssen, werden sie sich den Wechsel ihrer Krankenkasse dreimal überlegen, da sie auf ihr vertrautes Betreuungs- und Behandlungspersonal nicht verzichten möchten. Auch der Wettbewerb zwischen den Leistungsanbietern wird eingeschränkt, insbesondere dann, wenn Exklusivverträge mit langer Vertragsdauer zwischen Krankenkasse und Leistungsanbietern vereinbart werden. Diese eher stichwortartigen Überlegungen verdeutlichen, dass die einfache Forderung nach Stärkung des Wettbewerbs im Gesundheitsbereich in keiner Weise der Komplexität des Gesundheitsbereichs gerecht wird. Dass mehr Wettbewerb kein Allheilmittel ist, zeigen wettbewerbsorientierte Staaten wie die USA, die weder besonders effizient sind noch eine ausreichende Gesundheitsversorgung für breite Bevölkerungsschichten gewährleisten. Das entscheidende Problem aller Reformbemühungen im Gesundheitswesen ist, dass uns dazu – wie auch für die Finanzmärkte – ein überzeugendes wettbewerbspolitisches Leitbild fehlt. Das Gesundheitswesen ist durch Informationsasymmetrien, Vertrauensgüter, die Prinzipal-Agent-Problematik usw. gekennzeichnet, sodass es immens schwierig ist, adäquate Anreizstrukturen in diesem Bereich zu schaffen.

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3

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Umlageverfahren als „last resort“ der Alterssicherung in der Finanzkrise

These 3: Die Finanzkrise macht die zentrale Stellung des Umlageverfahrens als erste Säule der Alterssicherung deutlich. Leider findet man in den 22 Zeilen zur Rente in dem 124 Seiten umfassenden Koalitionsvertrag (2009) auch unter der Überschrift: „Kampf gegen Altersarmut“ nichts als die Artikulation einiger vager Willensbekundungen. In dieser schwierigen Situation wäre es aber angebracht, sich grundlegende Gedanken zur Reform der Alterssicherung zu machen. Wie gestaltet man diese bei dem demografischen Wandel, dass Altersarmut vermieden wird und dennoch die Alterssicherung finanzierbar bleibt? Insbesondere wäre es notwendig, zu überlegen, wie man wieder Glaubwürdigkeit gewinnt, nachdem man unter rein kurzfristigem Vorteilskalkül in den vergangenen Jahren durch diskretionäre Maßnahmen die Rentenformel ausgehebelt hat. Anstatt dieses Minenfeld der Alterssicherung zu räumen, wird im Koalitionsvertrag (Zeile 4261) ein neues Minenfeld geschaffen: die geplante ergänzende obligatorische Kapitaldeckung in der Pflegeversicherung. Bevor man diese Aufgabe angeht, sollte man sich erst einmal der Aufgabe zuwenden, die Riesterrente wie geplant zu einer obligatorischen kapitalgedeckten Form der Alterssicherung zu deklarieren. Betrachtet man rückblickend die wissenschaftliche Kontroverse um die Effizienz von Kapitaldeckungs- und Umlageverfahren, so erscheint diese aus der Perspektive der aktuellen Finanzkrise ein wenig seltsam. Zuerst ging es um die wirtschaftspolitisch irrelevante Frage, ob man das Kapitaldeckungsverfahren anstelle des Umlageverfahrens einführen sollte. Dies war von daher eine wirtschaftspolitisch irrelevante Fragestellung, da in allen Industriestaaten schon längst diese Frage politisch mit den unterschiedlich ausgestalteten Alterssicherungssystemen beantwortet und nur in Deutschland dieses Thema bei der Einführung der Pflegeversicherung von zentraler Relevanz war. Selbst in den sozialistischen Reformstaaten war die Frage des Wechsels nicht sehr bedeutsam, da es ein historisches Erbe des Sozialismus gab, nämlich die im Sozialismus erworbenen Rentenansprüche. Es wäre fatal gewesen, wenn man mit der Einführung der Marktwirtschaft diese Eigentumsansprüche durch die Verwirklichung eines völlig neuen Systems entwertet hätte, indem man völlig neu beginnt. Die Kontroverse hatte aber aus einem anderen Blickwinkel Relevanz für diese Staaten. Schaut man sich das Rentensystem in den ehemaligen sozialistischen Staaten näher an, so stellt man fest, dass dieses bis für die Nomenklatura nur eine rudimentäre Grundsicherung darstellte. Von daher war es nach dem Zusammenbruch des Sozialismus notwendig, das Alterssicherungsniveau signifikant anzuheben. Hier war natürlich die Frage bedeutsam, wie diese Ausweitung finanziert werden sollte. Entsprechend war es bei dieser Frage das Bestreben der Weltbank (1994), immensen politischen Einfluss in Richtung Kapitaldeckungsverfahren auszuüben. Denn die Weltbank ging davon aus, dass gerade das Kapitaldeckungsverfahren in der Lage war, eine höhere Sparquote zu ermöglichen, um den Aufbau dieser Staaten zu finanzieren.

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Wenn auch für die sozialistischen Reformstaaten diese Kontroverse durchaus zielführend war, hatte sie für die westlichen Industriestaaten mehr einen akademischen Charakter. In diesen Staaten ging es nicht um den Ausbau, sondern um die Konsolidierung der Alterssicherungssysteme, die insbesondere unter dem Aspekt der Alterung der Gesellschaft von Relevanz war. Anstelle der Einführung musste die Frage eines Systemwechsels vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren geprüft werden. Bei der Beantwortung dieser Frage kam man zu einem überraschend eindeutigen Ergebnis, wobei die deutschen Beiträge zu diesem Thema – siehe Breyer (1989) und Fenge (1997) – grundlegend waren. Es wurde aufgezeigt, dass ein Wechsel vom Umlage- zu einem Kapitaldeckungsverfahren aufgrund der Doppelbelastung beim Wechsel keine paretosuperiore Lösung sein kann. Schon vor der Finanzkrise wurde so wissenschaftlich nachgewiesen, dass auch bei noch so günstigen Prämissen über die Rendite des Kapitaldeckungsverfahrens der Wechsel zum Kapitaldeckungsverfahren kein Allheilmittel sein kann und ein vollständiger Wechsel niemals auf Akzeptanz des Wählers stoßen wird. Darüber hinaus wirkt es bei dieser theoretischen Kontroverse ein wenig eigenartig, dass der Effizienzvergleich im Rahmen einer Steady-state-Analyse vollzogen wurde. Verglichen wurden so Alterssicherungssysteme, die sich in Volkswirtschaften ergeben, die durch ein Kontinuum stabiler intertemporaler Gleichgewichte gekennzeichnet sind. Diese vereinfachende Betrachtungsweise ermöglichte einen einfachen Effizienzvergleich in Form der Aaron-Bedingung. Danach ist im Prinzip das Kapitaldeckungsverfahren immer dann effizienter, wenn die Rendite für langfristige Anleihen höher als die Wachstumsrate des Sozialprodukts, also der der Bevölkerung und der des Pro-Kopf-Einkommens ist. Dass das Kapitaldeckungsverfahren in den Boomphasen der vergangenen Jahre auf den Finanzmärkten diesen Vergleich problemlos bestehen konnte, war für Ökonomen selbstverständlich. Ökonomen, die als Experten im Bereich der Sozialpolitik auf die Vorzüge des Umlageverfahrens hinwiesen, wurden in die Kategorie der Sozialromantiker eingeordnet, die nicht up to date bezüglich der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse seien. Insbesondere unter der Perspektive einer Renditevorgabe von 25 %, die besonders bei der freiwilligen privaten Altersvorsorge eine immense Ausstrahlungskraft besaß, war das Umlageverfahren keine attraktive Alternative. Diese Renditevorgabe von 25 % für die Eigenkapitalverzinsung macht aber die Inkonsistenzen der Theorie effizienter Märkte im Sinne Famas deutlich, die letztlich die Vorteilhaftigkeit des Kapitaldeckungsverfahrens gegenüber dem Umlageverfahren begründet und das Kredo der Finanzwirtschaft ist. Die Plausibilität einer 25 %-Vorgabe wird z. B. mit dem Leverage-Effekt gerechtfertigt, nach dem durch die günstige Fremdfinanzierung, bei der der Sollzinssatz unter dem Wert der Grenzleistungsfähigkeit des Kapitals liegt, mit geringem Eigenkapitalanteil und entsprechend hohem Fremdkapital diese hohe Rendite auf das Eigenkapital ermöglicht wird. Diese Standarderklärung der Betriebswirtschaft widerspricht aber den Annahmen der Theorie effizienter Märkte. Denn auf effizienten Märkten würden potenzielle Kreditgeber diese Gewinnchance sofort erkennen, sie würden keinen Kredit geben, sondern auf dem perfekten Kapitalmarkt das Unternehmen aufkaufen oder das jeweilige Projekt selbst angehen, sodass sich eigentlich

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auf effizienten Märkten im stochastischen Gleichgewicht nur eine Eigenfinanzierung oder eine Fremdfinanzierung ohne Leverage-Effekt als Alternativen ergeben. Um diesen Einwand auszuräumen, wird dann auf das hohe Risiko verwiesen, d. h. die hohe erwartete Rendite wird mit einer Risikoprämie begründet. Aber auch diese Begründung ist mit der Theorie effizienter Märkte nicht vereinbar. Natürlich überzeugt diese Begründung für einzelne Unternehmensprojekte, nicht aber als Rechtfertigung einer Unternehmensphilosophie wie die der Deutschen Bank. Danach müsste ein Unternehmen in der Lage sein, kontinuierlich risikoreiche Projekte erfolgreich abzuschließen. Das verlangt aber, dass das Unternehmen ständig besser als der Markt selbst ist, was ebenfalls nicht mit der Theorie effizienter Märkte vereinbar ist. Nach ihr sind alle relevanten Informationen im Gleichgewichtspreis gespeichert, sodass das jeweilige Unternehmen nicht über mehr und bessere Informationen verfügt als der Markt selbst. Natürlich kann ein Unternehmen auf effizienten Märkten gerade bei risikobehafteten Objekten eine Mindestrendite von 25 % realisieren. Die Theorie schließt aber die Möglichkeit aus, dass ein Unternehmen permanent dabei erfolgreich ist und kontinuierlich diese Rendite verwirklichen kann. Glaubt man an die Philosophie einer Mindestrendite von 25 %, so ist das durchaus legitim und bei exzellenter Unternehmensführung vielleicht auch realisierbar. Damit gibt man aber gleichzeitig das entscheidende Argument gegen eine Regulierung der Finanzmärkte aus der Hand. Denn damit gesteht man ein, dass die Finanzmärkte nicht effizient sind und es möglich ist, durch staatliche Regulierung die Effizienz dieser Märkte zu verbessern. Bei dieser Sicht kommt auch wieder das Umlageverfahren ins Spiel, denn wenn Märkte ineffizient sind, so zeigt die Theorie, kann mit dem Umlageverfahren deren dynamische Effizienz erhöht werden. Auf welch fragwürdigen Prämissen das Aaron-Kriterium aufbaut, wurde mit der Finanzkrise 2008 deutlich. Es stellte sich heraus, dass ein reiner Ertragsvergleich nicht ausreicht, sondern ein umfassender Vermögensvergleich notwendig ist, wenn Ungleichgewichte eintreten und sich eine Steady-state-Betrachtung als Illusion herausstellt. Wie relevant diese Vermögensbetrachtung bei der Alterssicherung ist, hat sich für viele Amerikaner schmerzlich herausgestellt, als die Immobilienblase platzte und damit ein grundlegender Teil ihrer Alterssicherung implodierte. Aber auch die amerikanischen Pensionsfonds erlitten – wie oben ausgeführt – immense Wertverluste, die die über Jahre realisierten Renditevorteile des Kapitaldeckungsverfahrens gemäß Aaron-Bedingung von heute auf morgen ins Gegenteil verkehrten. Damit hat sich eine reine private Altersvorsorge in Form der „home ownership“ als amerikanischer Gegenentwurf zum europäischen Wohlfahrtsmodell als reine Chimäre herausgestellt. Schließlich wurden mit den dazu notwendigen Deregulierungsmaßnahmen auf dem Hypothekenmarkt einige Voraussetzungen für die Finanzkrise geschaffen. Wichtiger als die Relativierung neoklassischer Theorieüberlegungen zur Alterssicherung sind die wirtschaftspolitischen Reaktionen, die vom Schock der Finanzkrise ausgingen. So stellt die Postbank (2009) in ihrer Studie „Altersvorsorge in Deutschland 2009/10“ fest, dass in Deutschland 17,4 % aller Berufstätigen ihre Altersvorsorgemodelle aufgelöst oder reduziert haben. Diese Reaktion zeigt schlagartig einen fundamentalen Konstruktionsfehler unseres Mehrsäulenmodells

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der Alterssicherung auf. Wie die Übersicht der OECD (2009b) aufzeigt, haben fast alle Industriestaaten ein Dreisäulenmodell der Alterssicherung verwirklicht: Ein obligatorisches Umlagesystem zur Grundsicherung im Alter, ein obligatorisches kapitalgedecktes System zur Sicherung des Lebensstandards sowie ein freiwilliges System der zusätzlichen Altersvorsorge. Anders stellt sich die Situation der Alterssicherung in Deutschland dar. Hier haben wir ein umlage(steuer)finanziertes und damit obligatorisches System bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie das obligatorische umlagefinanzierte System des SGB VI zur Sicherung des Lebensstandards und ein freiwilliges kapitalgedecktes System in Form der Riester- und Rürup-Rente. Wie problematisch der Verzicht auf eine zuerst geplante obligatorische Riester-Rente ist, zeigt sich nicht nur an den Zahlen der Postbank, sondern wird an folgendem Tatbestand deutlich: Wir stellen nämlich fest, dass die unteren Einkommen, die besonders stark durch die Zulage bei der Rister-Rente gefördert werden und die für ihre Alterssicherung am dringendsten die Riester-Rente benötigen, diese nicht nutzen. Hingegen werden die höheren Einkommen, die eine Förderung eigentlich nicht benötigen, über den Sonderausgabenabzug ebenfalls stark gefördert, sodass diese die Förderung in großem Umfang nutzen. Durch den finanzkrisenbedingten Ausstieg aus der RiesterRente wird so eine Schieflage unserer Förderung deutlich. Wir fördern faktisch eine Einkommensungleichheit im Alter, indem wir formal alle, faktisch aber in erster Linie die höheren Einkommen fördern. Hier ist politisches Handeln unabdingbar. Zieht man ein abschließendes Fazit zu den Auswirkungen der Finanzkrise auf die Alterssicherungssysteme, so sind drei Aspekte von Relevanz: 1. Die Finanzkrise hat gezeigt, wie wichtig ein Umlagesystem der Alterssicherung ist. Jedes Alterssicherungssystem sollte zwingend auf dieser 1. Säule gemäß der Überlegungen der OECD (2009b) aufbauen. 2. Im Verhältnis zum Kapitaldeckungsverfahren ist das Umlageverfahren immer das „last resort“. Kommt es zur Finanzkrise, so ist unmittelbar das Kapitaldeckungsverfahren in sich gefährdet und jede staatliche Finanzierungs- und Stabilisierungsmaßnahme greift mit der Steuerfinanzierung auf das Umlageverfahren zurück. Denn letztlich ist eine staatliche Konsolidierungsstrategie nichts anderes, als Defizite auf die Gesellschaft umzulegen und zu sozialisieren. 3. Je stärker das Kapitaldeckungsverfahren bei der Alterssicherung von Relevanz ist, umso stärker ist der politische Druck der von der Finanzkrise Betroffenen auf die staatlichen Institutionen, die Finanzen und damit die privaten Vorsorgeansprüche zu sichern. Umso stärker sind somit die politischen Systeme durch die Finanzinstitutionen erpressbar. Wie relevant dieser Sachverhalt ist, zeigt das ein wenig bizarre Verhalten der Anglikanischen Kirche, die auf der einen Seite Armut und Zurückhaltung fordert, aber andererseits die britische Regierung in einem Brief auffordert, den Finanzspielraum der Hedgefonds nicht zu sehr einzuschränken, da das die Renditen ihrer Pensionsfonds gefährden könnte. Gerade mit dem Argument der Kreditklemme wird versucht, den Gegensatz zwischen dem Interesse der Kapitalseite und dem der Gesellschaft an der Sicherung von Arbeitsplätzen und des Sozialstaates dabei zu überspielen.

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Langfristige negative Beschäftigungseffekte durch den Vertrauensverlust der Arbeitnehmer in der Finanzkrise

These 4: Die exorbitanten Boni der Finanzinstitute haben gerade in Deutschland im Kontext der Urteile von Arbeitsgerichten über Entlassungen bei Bagatellfällen langfristige negative Auswirkungen auf die Arbeitsbeziehungen und damit auf die NAIRU. Diese These über die Auswirkungen der in der Bevölkerung auf wenig Verständnis stoßende sehr hohe Honorierung von Managern der Finanzinstitute muss im breiten Kontext der Kritik am Kapitalismus gesehen werden. Die hier gemachten Ausführungen haben einen mehr spekulativen Charakter. Wie relevant zurzeit das Unbehagen mit dem kapitalistischen System ist, das eigentlich nach dem grandiosen Scheitern des Sozialismus konkurrenzlos dasteht, zeigt eindrucksvoll die weltweite Befragung der BBC (2009) auf. Hiernach sind nur in zwei Staaten, den USA (25 %) und Pakistan (21 %), mehr als ein Fünftel der Befragten mit dem kapitalistischen System zufrieden. Hingegen glaubt im Durchschnitt ebenfalls fast ein Viertel der Befragten, dass der Kapitalismus völlig fehlgeschlagen sei und wir ein völlig neues ökonomisches System benötigen. Diese „schwindende Akzeptanz der marktwirtschaftlichen Ordnung[muss man] ernst nehmen“ (Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2009, S. 6). Wie immer man zu den Erkenntnissen der „behavioural economics“ steht, unabweisbar ist die Kernaussage dieses innovativen Theorieansatzes, dass Fairnessüberlegungen nicht nur für elementare Interaktionen von Relevanz sind, sondern ihnen ein zentraler Stellenwert bei der Bewertung gesellschaftlicher Institutionen zukommt. In diesem Kontext sind besonders die exorbitanten Bonizahlungen an die Manager problematisch, deren allokative Anreizwirkungen umstritten und die mit allgemeinen Gerechtigkeitsüberlegungen wenig vereinbar sind. Verschärft wird diese Kritik am Kapitalismus, wenn man das rigorose Verhalten der Unternehmen sieht, sich kostengünstig Arbeitskräften zu entledigen, indem man langjährige Mitarbeiter aufgrund fadenscheiniger Bagatellfälle fristlos kündigt. Mit diesen Entwicklungen wird insgesamt das Vertrauensverhältnis im Betrieb gravierend beeinträchtigt. Geht man von einer Arrow-Debreu-Welt aus, die das Leitbild der Finanzwirtschaft darstellt, so ist mit diesem Vertrauensverlust die Effizienz dieser Welt in keiner Weise gefährdet, da perfekte Konditionalverträge alles präzise regeln und keine individuellen „Trotzreaktionen“ zulassen. Völlig anders stellt sich aber die Situation in einer Welt unvollkommener Verträge dar, wie sie für die Arbeitgeber-ArbeitnehmerBeziehung charakteristisch ist. Dann sind institutionelle Arrangements zwingend notwendig, um eine Vertragserfüllung zu sichern und sogenanntes „shirking“ im Sinne von Shapiro und Stiglitz (1984) unattraktiv zu machen. Nehmen aber die Hemmungen ab, „shirking“ zu betreiben, da man unfair behandelt wird, hat dies erhebliche Beschäftigungsprobleme zur Folge, wie diese der Shirking-Ansatz der Effizienzlohntheorie aufzeigt. Nach diesem Ansatz haben Arbeitgeber ein Eigeninteresse, einen Lohn freiwillig anzubieten, der die sogenannte Non-shirking-Bedingung (NSC) erfüllt, der über dem Gleichgewichtslohn liegt. Die

H. Arbeits- und Sozialpolitik: strategische Reformerfordernisse Abb. 4 Vertrauensverlust

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W Arbeitsnachfrage

NSC2

NSC1

W

0

B2

B1

Vollbeschäftigung

Non-shirking-Bedingung gibt die Lohn-Beschäftigungskombination an, bei der ein Arbeitnehmer indifferent zwischen Vertragserfüllung und Nichterfüllung ist, deren Verlauf in Abb. 4 dargestellt ist. Ändert sich die Grundeinstellung derArbeitnehmer im Sinne einer höheren Bereitschaft zurVertragsverletzung, so verschiebt sich die Non-shirking-Bedingung inAbb. 4 von NSC1 nach NSC2 nach oben, da die Arbeitgeber die gesunkene Bereitschaft zur Vertragserfüllung mit Lohnsteigerungen kompensieren müssen. Entsprechend verschlechtert sich die Beschäftigung. Sie sinkt aufgrund des Vertrauensverlustes von B1 auf B2 . Dabei ist wichtig, dass wir es hier mit einem Hysteresis-Effekt zu tun haben, da der Vertrauensverlust nachhaltig ist und sich Grundeinstellungen der Arbeitnehmer nicht so schnell ändern. Auch wenn es aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Entwicklung auf den Finanzmärkten zu Bonianpassungen usw. kommt, wird diese negative Auswirkung auf das Beschäftigungsniveau von lang anhaltendem Charakter sein.7 Die kurzen Ausführungen haben aufgezeigt, dass sich die Finanzkrise in Deutschland nicht dramatisch auf denArbeitsmarkt und die Sozialpolitik ausgewirkt hat. Dies sollte aber nicht Anlass sein, sich zufrieden zurückzulehnen. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass sich 2010 die negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt stärker bemerkbar machen, da z. B. der Puffer der Kurzarbeit an Kraft verliert und sich damit die Finanzierungssituation gerade der Arbeitslosenversicherung verschärft. Das größte Gefahrenmoment geht aber von der unbewältigten Finanzkrise selbst aus. Die nicht umgesetzten institutionellen Regelungen für die Finanzmärkte bilden in Verbindung mit der extrem permissiven Geldpolitik von FED und EZB ein Pulverfass, dessen durchaus mögliche Explosion die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik vor neue Herausforderungen stellt, die die aktuellen in den Schatten stellen werden. 7 Zu den wirtschaftlichen Auswirkungen von Normen in der Gesellschaft siehe z. B. Lindbeck (2003). Als Reaktion auf diese Problematik wird z. B. bei BMW diskutiert, die Boni an die Lohnentwicklung im Unternehmen zu binden.

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H. Ribhegge

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I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen Christian Lutz

1

Einführung

Der Klimagipfel in Kopenhagen im Dezember 2009 ist ein sichtbares Zeichen, dass die Gefahr des Klimawandels weltweit erkannt worden ist. Nach dem 4. Bericht des International Panel on Climate Change (IPCC 2008) droht im Fall des business as usual, wenn der Ausstoß von Treibhausgasen (THG) weiter ungebremst zunimmt, ein Anstieg der globalen Oberflächentemperatur der Erde um 6 ◦ C gegenüber dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung. Dieser Temperaturunterschied wäre größer als der zwischen der letzten Eiszeit und heute. Die Temperaturen würden sehr viel höher steigen als je zuvor in der Menschheitsgeschichte. Ein Anstieg des Meeresspiegels, das Abschmelzen von Gletschern, Trockenheit, Stürme usw. könnten Teile des Planeten unbewohnbar machen und massive Flüchtlingsströme auslösen. Der Europäische Rat verfolgt deshalb seit 2005 das strategische Ziel, die Erderwärmung auf 2 ◦ C zu begrenzen. Nach Ansicht von Klimaforschern kann bei einer dauerhaften Begrenzung der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre von 450 ppm dieses Ziel mit einer Wahrscheinlichkeit von 50 % erreicht werden (Meinshausen et al. 2009). Dazu müssten die globalen THG-Emissionen nach Ansicht der internationalen Energieagentur (IEA 2009) ihren Höchststand noch vor dem Jahr 2020 erreichen und bis zum Jahr 2050 auf die Hälfte des derzeitigen Niveaus sinken. Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU 2009) fordert deutlich stärkere globale Emissionsminderungen, um mit einer Wahrscheinlichkeit von 75 % das 2 ◦ -Ziel einzuhalten. Die gesamtwirtschaftlichen Kosten des Klimaschutzes werden nach Recherche des IPCC (2008) auf jährlich 1–3 % des weltweiten Bruttoinlandsprodukts geschätzt, weniger als die Zunahme eines einzelnen Jahres. Nach Stern (2007) ist Klimaschutz weitaus billiger als ungebremster Klimawandel, dessen Kosten er sehr grob mit 5– 20 % des jährlichen BIP taxiert. Klimaschutz als globales öffentliches Gut kann vom C. Lutz () Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung GmbH (GWS), Osnabrück, Deutschland E-Mail: [email protected]

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_9, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

201

202 Abb. 1 Typische Lebensdauer energiebezogener Kapitalstöcke. (Quelle: IEA 2008)

C. Lutz städtische Infrastruktur Kohlekraftwerk

Windräder

Pipelines Flugzeuge

Stahlwerke PKW

Heizungen

Haushaltsgeräte Computer 0

20

40

60 80 Jahre

100

120 140

Markt allein nicht bereitgestellt werden. Da sich Freifahrerverhalten für einzelne Individuen, Firmen und Länder lohnt, ist ein globaler Politikrahmen notwendig, um den es in Kopenhagen ging. In diesem Rahmen wird erwartet, dass ein globaler THGMarkt den Klimawandel kostengünstig begrenzen kann. Bis zu seiner Etablierung werden nach verschiedenen Einschätzungen (z. B. IEA 2009) aber noch mindestens ein bis zwei Jahrzehnte vergehen, was die Frage nach second-best-Lösungen aufwirft. Ein großes Problem bei der Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen sind lange Lebensdauern der energiebezogenen Kapitalstöcke, die ein schnelles Umsteuern erschweren. Infrastruktur, Energieerzeugung, Transportmittel und viele Geräte haben sehr lange Lebenszyklen (Abb. 1). Wenn sie aufgrund von Klimaschutz vorzeitig entwertet werden, können die Kosten dieser stranded investments für einzelne Akteure oder für ganze Volkswirtschaften sehr viel höher ausfallen als die genannten 1–3 %. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, was einzelne Länder und Regionen wie Deutschland und die EU bis zur Etablierung globaler Märkte tun können, ohne hohe gesamtwirtschaftliche Kosten tragen zu müssen. Positiver formuliert ist mit Blick auf die Porter-Hypothese (Porter und van der Linde 1995) eines „first mover

I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

203

advantage“ zu fragen, ob, und wenn ja bis zu welchem Grad sich einseitiges Handeln heute in Form höherer Marktanteile und reduzierter Energieimporte morgen lohnt. In den vergangenen Jahren sind die Modelle PANTA RHEI und GINFORS der GWS für vielfältige Fragestellungen im Bereich Energie- und Klimaschutzmaßnahmen eingesetzt worden, die in den Abschn. 2 und 3 kurz dargestellt werden. Die untersuchten Fragestellungen sind in der Regel so komplex, dass intuitive Erklärungen durch „scharfes Nachdenken“ nicht mehr möglich sind. Modellgestützte Analysen müssen die Maßnahmen angemessenen abbilden und die wesentlichen Rückkopplungsschleifen erfassen. Vor allzu einfachen Antworten ist dabei in jedem Fall zu warnen. In Abschn. 4 werden Ergebnisse verschiedener Forschungsprojekte diskutiert, die die ökonomischen Wirkungen unterschiedlicher Klimaschutzabkommen beleuchten. Abschnitt 5 verknüpft die Ergebnisse nationaler Forschungsprojekte mit der aktuellen Diskussion um die richtige nationale Energie- und Klimapolitik. Schlussfolgerungen in Abschn. 6 schließen den Beitrag ab.

2

Modell PANTA RHEI

PANTA RHEI ist ein zur Analyse umweltökonomischer Fragestellungen entwickeltes Simulations- und Prognosemodell für die Bundesrepublik Deutschland. Der Name, der eine Reflexion des griechischen Philosophen Heraklit zitiert („alles fließt“), ist Programm: Das Modell erfasst den langfristigen Strukturwandel in der wirtschaftlichen Entwicklung sowie in den umweltökonomischen Interdependenzen. Das Modell ist z. B. in Distelkamp et al. (2004) ausführlich beschrieben. Einen Einblick in die Struktur des Modells PANTA RHEI gibt das in Abb. 2 dargestellte Flussdiagramm. Neben der umfassenden ökonomischen Modellierung werden die Bereiche Energieverbrauch und Luftschadstoffe, Verkehr, Fläche und Wohnungen detailliert erfasst. Alle Modellteile sind konsistent miteinander verknüpft. Der Verkehrsbereich liefert z. B. den Treibstoffverbrauch in Litern, der mit den Literpreisen multipliziert unmittelbar in die monetäre Vorleistungsnachfrage der Industrie und die Konsumnachfrage der privaten Haushalte eingeht. Änderungen der Steuersätze auf Treibstoffe führen dann einerseits zu geänderten Steuereinnahmen und vielfältigen ökonomischen Anpassungsprozessen. Andererseits lösen die Preisänderungen für Treibstoffe ihrerseits Verhaltensanpassungen aus, die im Modellrahmen erfasst werden. Das Modell wird voll interdependent gelöst, d. h., dass die Wirkungen einer Maßnahme auf alle Modellvariablen gleichzeitig erfasst werden und keine Effekte „verloren gehen“. Das Modell enthält eine Fülle gesamtwirtschaftlicher Größen auf Basis der amtlichen Statistik und erlaubt sektorale Aussagen nach 59 Wirtschaftsbereichen. Grundsätzlich ist PANTA RHEI mit dem internationalen Modellsystem GINFORS koppelbar, was für internationale Fragestellungen, etwa im Zusammenhang mit dem Emissionshandelssystem, sehr wichtig ist.

204

C. Lutz

GINFORS Welthandelsmodell

Verkehr

INFORGE (ökonomischer Kern) - Input-Output-Verflechtung - Endnachfrage - Produktion - Wertschöpfung - Arbeitsmarkt - Preise - Zinsen - Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung

PANTA RHEI

- Beförderungs- und Fahrleistungen - Bestandsrechnungen - Treibstoffverbrauch - Streckenlängen

Fläche Energie & Emissionen - Energieinputkoeffizienten - Energiesteuern - Energieeinsatz der Privaten Haushalte - Luftschadstoffemissionen

- Veränderung der Flächennutzung

Wohnungen - Baulandpreise - Wohnungsneubau - Bestandsrechnungen

Abb. 2 Struktur des umweltökonometrischen Modells PANTA RHEI

3

Modell GINFORS

Das Modell GINFORS (Global Interindustry Forecasting System) ist nach Ländern und Sektoren disaggregiert. Ein bilaterales Welthandelsmodell vernetzt für 25 Warengruppen sowie die Dienstleistungen konsistent und geschlossen die Exporte und Importe von 50 Ländern und zwei Regionen – die OPEC-Staaten mit Ausnahme von Indonesien, das direkt modelliert wird, und die Gruppe aller übrigen Länder als Rest of World – miteinander. Dies garantiert die konsistente Verknüpfung der Handelsströme und der Preise weltweit. Exporte einer Gütergruppe eines Landes sind dabei Importe eines anderen Landes. Die sektoralen Importpreise eines Landes ergeben sich aus den mit den Handelsströmen gewichteten Exportpreisen der Lieferländer. Die Anteile eines Landes an den Importen eines anderen Landes sind für die einzelnen Sektoren preisabhängig bestimmt. Werden z. B. deutsche Autos im Vergleich zu koreanischen teurer produziert, sinken die Anteile der deutschen Automobilbauer auf allen Ländermärkten im Vergleich zur koreanischen Konkurrenz. Die 50 Länder und die Region OPEC sind für über 95 % der globalen Wirtschaftsleistung und der weltweiten Emissionen verantwortlich. Die aggregierte Region „Rest of World“ schließt das Modell global. Das Modell ist in Lutz et al. (2010), Meyer und Lutz (2007) und Meyer et al. (2007b) ausführlich dokumentiert. Aktuelle

I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

205

Modellanwendungen finden sich in Giljum et al. (2008) und Lutz und Meyer (2009a, b). Ein update der Materialmodelle ist in Lutz und Giljum (2009) beschrieben. Die Verhaltensparameter im Modell sind, soweit möglich, ökonometrisch geschätzt, sodass im Gegensatz zu vielen Modellen spezifische Unterschiede zwischen Ländern auch erfasst werden können. Das Modell wird simultan gelöst, wodurch die Modellstruktur zusätzlich auf Konsistenz getestet wird. Die ökonometrischen Schätzungen basieren auf Zeitreihendaten der OECD, des IWF und der IEA von 1980 bis 2006. In einigen Fällen standen auch nur kürzere Zeitreihen zur Verfügung. Die Modellphilosophie entspricht weitgehend den INFORUM-Modellen (Almon 1991) und den Modellen von Cambridge Econometrics (Barker et al. 2007a). Gemeinsamkeiten und Unterschiede zum Modell E3ME werden in Barker et al. (2007b) diskutiert.

4

Ergebnisse ausgewählter Analysen

In den vergangenen Jahren sind die Modelle PANTA RHEI und GINFORS für vielfältige Fragestellungen im Bereich Energie und Klimaschutz eingesetzt worden. Zusammen mit dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung und der Universität Oldenburg wurde im Jahr 2001 die ökologische Steuerreform auf ihre Wirkungen auf Wirtschaft und Umwelt hin untersucht (Bach et al. 2001). Die GWS hat dabei das Modell PANTA RHEI eingesetzt. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der ökologischen Steuerreform, die ein jährliches Aufkommen von rund 17 Mrd. € erbringt, gering sind. Die Reduktion der Lohnnebenkosten führt zu deutlich positiven Beschäftigungseffekten. Der Beitrag zur Emissionsminderung bleibt mit 20 Mio. t CO2 vergleichsweise gering. Die Ergebnisse sind in einem Forschungsprojekt für das Umweltbundesamt aktualisiert und im Kern bestätigt worden (Frohn et al. 2003). In einem Forschungsprojekt mit dem Fraunhofer ISI für das BMBF wurde die Technologiewahl in einzelnen energieintensiven Industriesektoren explizit modelliert. Die CO2 -Minderung bei einer weltweiten CO2 -Steuer fällt demnach bei Erfassung der Technologiewahl etwas stärker aus, als wenn auf der Sektorebene modelliert wird (Lutz et al. 2005). Die Nettoarbeitsplatzeffekte des Ausbaus erneuerbarer Energien (EE) sind für das BMU ausführlich untersucht worden (Staiß et al. 2006; Kratzat et al. 2007; Lehr et al. 2008). Dazu ist das Modell PANTA RHEI um sieben Sektoren erneuerbarer Energien erweitert worden. In einer sehr differenzierten Analyse ist festgestellt worden, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland unter Berücksichtigung aller direkten und indirekten Wirkungen durchgehend mit deutlich positiven Nettobeschäftigungseffekten verbunden ist. Die negativen Effekte höherer Strompreise werden durch höhere inländische Investitionen und steigende Exporte von EEAnlagen mehr als ausgeglichen. Deutsche Firmen halten sehr hohe Weltmarktanteile in einem Markt, der derzeit auch durch die hohen Energiepreise und die Angst vor wachsenden Energieimporten getrieben wird. Auch Staaten ohne Klimaschutzziele wie die USA und China fragen diese Anlagen stark nach. Ausnahmeregelungen von der EEG-Umlage für energieintensive Unternehmen verhindern negative Wirkungen

206

C. Lutz

in Branchen, die in intensivem internationalem Wettbewerb stehen. Dieses Ergebnis ist auch bzgl. verschiedener Parametervariationen sehr stabil. Die Frage, ob eine weiter beschleunigte Förderung der erneuerbaren Energien z. B. über das ambitionierte Ziel eines Anteils von 30 % bei der Stromerzeugung im Jahr 2020 hinaus eine volkswirtschaftlich sinnvolle Maßnahme zur Erreichung von Klimaschutzzielen ist, kann damit nicht beantwortet werden. Hier besteht noch umfangreicher Forschungsbedarf. Derzeit werden die Auswirkungen derart weiterführender Szenarien auf nationaler und internationaler Ebene in einem aktuellen Forschungsvorhaben mit PANTA RHEI untersucht. Neben klassischen Preisinstrumenten werden zunehmend auch Informationsinstrumente und intelligente Fördermechanismen u. a. zur Erreichung von Klimaschutzzielen untersucht. Hintergrund sind große Minderungspotenziale (vgl. z. B. Mckinsey & Company 2007 oder Prognos 2007), die sich zwar einzelwirtschaftlich rechnen würden, aber häufig an verschiedenen Hemmnissen wie fehlenden Informationen, dem Investor-Nutzer-Dilemma etc. scheitern. Umfassende Modellrechnungen zur verstärkten Beratung zur Ausschöpfung dieser Potenziale sind mit PANTA RHEI für die Aachener Stiftung Kathy Beys durchgeführt worden (Fischer et al. 2004, 2005; Meyer et al. 2007a). Die mit der Energie- und Ressourceneinsparung verbundenen Effizienzgewinne und Kosteneinsparungen haben gesamtwirtschaftlich sehr positive Effekte. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft steigt. Allerdings wird ein Teil der Energie- und Ressourceneinsparung durch das höhere Produktionsniveau wieder aufgezehrt, dem sogenannten Rebound-Effekt. Ähnliche Ergebnisse haben sich im EU-Forschungsprojekt MOSUS mit dem Modell GINFORS auch für die EU gezeigt (Giljum et al. 2008). Das Umsetzungsproblem, d. h. wie können Unternehmen und Haushalte „zu ihrem Glück“ gezwungen werden, bleibt in der Realität aber bisher größer als in Modellrechnungen, die vor allem Potenziale aufzeigen, die durch intelligente Politikansätze bestmöglich auszuschöpfen sind. Die mit staatlichen Mitteln geförderte Gebäudesanierung ist ein Beispiel für eine solche Politikmaßnahme. Sie senkt dauerhaft Emissionen und Energieimporte und steigert Wachstum und Beschäftigung (Clausnitzer et al. 2008). Negative Wirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft sind nicht zu befürchten, weil der im internationalen Wettbewerb stehende Teil der Wirtschaft davon nicht berührt wird. Berechnungen zu ausgewählten Maßnahmen des integrierten Energie- und Klimapakets der Bundesregierung (IEKP) mit PANTA RHEI bestätigen dies (Lutz und Meyer 2008a). Dabei erweist sich das CO2 -Gebäudesanierungsprogramm der Bundesregierung als sehr erfolgreich. Die Emissionen werden dauerhaft gesenkt und gleichzeitig Arbeitsplätze in erster Linie in der Bauwirtschaft geschaffen. Informationsinstrumente und intelligente Förderprogramme sind demnach wesentliche Bausteine einer erfolgreichen Energieund Klimapolitik. Auch andere Energieeffizienzprogramme führen bei den aktuellen Energiepreisen zu deutlich positiven gesamtwirtschaftlichen Effekten (Pehnt et al. 2009). Energiepreise spielen eine wichtige Rolle für die Energiemärkte und den Klimaschutz. Ceteris paribus wird eine Volkswirtschaft durch höhere Energiepreise belastet (Lutz und Meyer 2007). Dies ist besonders dann der Fall, wenn die Preise in energieintensiven Industrien mit hohem internationalen Wettbewerbsdruck

I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

207

steigen. Gleichzeitig machen hohe Energiepreise erneuerbare Energien wirtschaftlicher und lösen auch in energieintensiven Industrien energiesparenden technischen Fortschritt aus (Lutz et al. 2005, 2007). Die gesamtwirtschaftliche Wirkung von marktwirtschaftlichen Instrumenten wie Steuern und Zertifikaten hängt in hohem Maße von der Verwendung der Einnahmen ab. Im Fall eines Anstiegs der internationalen Energiepreise (Lutz und Meyer 2009c) sind die Konsumenten, die kurzfristig kaum ausweichen können, überdurchschnittlich betroffen. Deutsche Unternehmen haben dagegen vielfach Preisüberwälzungsspielräume beziehungsweise profitieren als Lieferanten energiesparender Investitionsgüter von steigenden internationalen Energiepreisen. Zusätzlich fließt ein Teil der Petrodollars nach Deutschland zurück. Mit den Warnungen vor den auch ökonomisch dramatischen Folgen des Klimawandels und den Beschlüssen des Europäischen Rats und der Bundesregierung zu einer umfassenden Energie- und Klimaschutzpolitik sind im Jahr 2007 ehrgeizige politische Ziele definiert worden. Mit dem Modell GINFORS hat die GWS zusammen mit der Prognos AG ökonomische Wirkungen alternativer Post-KyotoVerhandlungslösungen für das BMWi quantifiziert (GWS und Prognos 2007; Lutz und Meyer 2009a). Sowohl der beschlossene Alleingang der EU einer Treibhausgasminderung von 20 % gegenüber 1990 bis zum Jahr 2020 als auch das ambitioniertere 30 %-Minderungsziel, das die EU anbietet, wenn sich die anderen Industrieländer und die großen Schwellenländer angemessen an einem internationalen Klimaregime beteiligen, haben negative Wirkungen auf Wirtschaftsleistung und Beschäftigung in Deutschland und der EU. Der Grund liegt vor allem darin, dass die im internationalen Wettbewerb stehenden Branchen aufgrund steigender Energiepreise, vor allem der Strompreise, in beiden Fällen Exportnachfrage einbüßen. Die Verknappung der Emissionszertifikate im Emissionshandel führt unabhängig von der Zuteilung zu steigenden Produktionskosten. Im Fall des Alleingangs wird ein kleiner Teil energieintensiver Produktion aus Europa in Drittländer verlagert. Eine geschickte Ausgestaltung der Klimaschutzpolitik kann die gesamtwirtschaftlichen Kosten aber stark reduzieren. Allerdings erweist sich der Vorschlag der EU-Kommission (2008a) vom Januar für einseitigen Klimaschutz in dieser Hinsicht als problematisch, weil er überdurchschnittliche Minderungslasten für den Emissionshandelssektor vorsieht. Hohe Zertifikatspreise belasten die energieintensiven Industrien aber überdurchschnittlich und führen zu unnötig hohen gesamtwirtschaftlichen Kosten des Klimaschutzes, wie eine Kurzevaluation des Programms zeigt (Lutz und Meyer 2008b). Im Fall der internationalen Beteiligung können die EU und speziell Deutschland von Wettbewerbsvorteilen bei Klimaschutzgütern zwar profitieren, verlieren aber zugleich Exportnachfrage bei traditionellen Gütern, weil die weltweite Wirtschaftsleistung durch die notwendige Verknappung und Verteuerung von Treibhausgasen etwas niedriger liegt als ohne umfassenden Klimaschutz. Dieser Zusammenhang entspricht den aktuellen Analysen des IPCC (2008). Die Ergebnisse sind kein Argument gegen den Emissionshandel und das Bestreben, weltweit einen einheitlichen CO2 -Preis zu schaffen, der als eine zentrale Triebfeder für Innovationen im Klimaschutz gesehen wird, ohne die das Klimaschutzziel der EU (2 ◦ -Ziel) kaum noch zu erreichen sein dürfte. Im Gegenteil, ein umfassendes internationales Klimaregime reduziert das weltweite Wachstum nur unwesentlich und ermöglicht es auch den großen Schwellenländern, den wirtschaftlichen Aufholprozess fortzusetzen.

208

C. Lutz

In dem von der Anglo-German Foundation geförderten Projekt petrE (Resource productivity, environmental tax reform and sustainable growth in Europe) ist das Modell GINFORS zusammen mit dem Model E3ME von Cambridge Econometrics eingesetzt und ausführlich verglichen worden (Ekins und Speck 2010). Beide Modelle werden eingesetzt, um die Wirkungen umfassender ökologischer Steuerreformen (ÖSR) und des europäischen Emissionshandelssystems (ETS) zu untersuchen. ÖSR beinhalten eine CO2 -Steuer für den Nicht-ETS-Bereich und eine Materialsteuer. Szenarien untersuchen unilaterales Handeln der EU sowie internationale Kooperationen aller OECD-Staaten sowie der wichtigen Schwellenländer. Die Steuereinnahmen werden über eine Senkung der Lohnnebenkosten sowie der Einkommensteuer zu 100 % an den privaten Sektor rückvergütet. Das Referenzszenario beschreibt Entwicklungen ohne Politikmaßnahmen zum Klimaschutz. Die übrigen Politikszenarien untersuchen, bei welchen CO2 -Preisen die EU ihr 20 %-Treibhausgasminderungsziel (THG) und ihr 30 %-Minderungsziel bei internationaler Kooperation bei verschiedenen Energiepreispfaden erreichen könnte. Die einzelnen Szenarien sind in Lutz und Meyer (b) für die EU und in Giljum et al. (2009) für die globalen Wirkungen ausführlich beschrieben. Die wichtigsten Ergebnisse sind in Tab. 1 zusammen gefasst. Szenarien mit hohen internationalen Energiepreisen, wie sie von der IEA (2008, 2009) erwartet werden, stehen im Zentrum der Analyse. Im Baseline-Szenario mit hohen Energiepreisen werden die CO2 -Emissionen der EU im Jahr 2020 um 7,2 % unter dem Wert des Jahres 1990 liegen. Damit bleiben die Emissionen der EU gegenüber dem heutigen Stand weitgehend konstant. Für das EU-ETS wird in Einklang mit der letzten Referenzprognose der DG TREN (2008) von einem CO2 -Preis von 18 €/t im Jahr 2020 ausgegangen. Im Szenario S1H wird der einheitliche CO2 -Preis auf 68 €/t CO2 im Jahr 2020 steigen, um das 20 %-THG-Minderungsziel der EU zu erreichen. Das BIP wird um 0,6 % unter dem Wert der Referenz ohne Klimapolitik liegen. In jährlichen Veränderungsraten bedeutet dies eine um nicht einmal 0,1 % p. a. niedrigere Wachstumsrate. Wegen der Senkung der Lohnnebenkosten durch die Rückvergütung der Einnahmen steigt die Beschäftigung um in der EU 0,36 % (oder 800.000 Beschäftigte) gegenüber der Referenz an. Werden 10 % der Einnahmen durch Auktionierung der CO2 -Zertifikate und die CO2 - und Materialsteuer in Szenario S2H zur Förderung von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien eingesetzt, fallen die Ergebnisse noch etwas günstiger aus.

Tab. 1 Zentrale Ergebnisse der Szenarien in petrE Szenario Minderungsziel CO2 -Preis BIP gegen Beschäftigung CO2 -Reduktion CO2 -Reduktion gegenüber in €2008 baseline gegen gegen gegen 1990 in % baseline in % baseline in % 1990 in % BH S1H S2H S3H

20 % THG 20 % THG 30 % THG

18 68 61 184

−0,6 −0,3 −1,9

0,36 0,42 0,77

−7,2 −15,1 −15,2 −25,0

0,0 −8,4 −8,5 −19,1

I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

209

Tab. 2 Produktivitätsentwicklung für EU-27: Abweichungen von der baseline 2020 in Prozent Szenario Materialproduktivität Energieproduktivität Arbeitsproduktivität CO2 -Produktivität S1H S2H S3H S1L

0,91 0,84 1,78 1,97

−0,93 −0,71 −2,61 −3,02

6,04 7,15 15,48 12,21

8,59 8,99 21,35 17,17

Das BIP würde dann im Jahr 2020 um 0,3 % niedriger liegen als in der Referenz BH. Der CO2 -Preis würde mit 61 €/t etwas niedriger ausfallen als in Szenario S1H. Die EU-Kommission (2008b) berechnet in ihrer Folgenabschätzung vergleichbare gesamtwirtschaftliche Kosten der EU, um Klima- und Erneuerbarenziel bis 2020 zu erreichen. Danach muss der CO2 -Preis bei 30 €/t liegen und für erneuerbare Energien wird mit einem zusätzlichen Preisanreiz von 4,5 Cent/kWh gerechnet. Wenn die EU die Emissionen in Szenario S3H bis 2020 sogar um 30 % gegenüber 1990 reduzieren will, wird der CO2 -Preis ohne Berücksichtigung internationaler Mechanismen wie CDM sogar auf 184 €/t CO2 ansteigen. Das BIP würde dann im Jahr 2020 um 1,9 % unter dem Wert der Referenz liegen. Die Beschäftigung könnte dagegen um 0,77 % höher liegen. Energie-, Material- und Kohlenstoffproduktivität der EU könnten in den Szenarien gegenüber der Referenz deutlich erhöht werden (vgl. Tab. 2). Die Arbeitsproduktivität würde vor allem durch die strukturelle Verschiebung von energieintensiven zu arbeitsintensiven Sektoren leicht niedriger liegen. Abbildung 3 macht deutlich, dass die EU alleine das Klimaproblem nicht lösen kann. Nur wenn alle Industrieländer vergleichbare Maßnahmen ergreifen und die wichtigen Schwellenländer ihre Emissionen deutlich unter die Business-as-usualEntwicklung senken (bzw. nicht so stark steigen lassen), kann eine Stabilisierung der globalen Emissionen bis 2020 erreicht werden. Diese Stabilisierung ist Grundvoraussetzung, um mit weitgehenden Minderungsschritten nach 2020 noch das 2 ◦ -Klimaziel einzuhalten.

40 36

BL BH S1H S3H

32 28

Abb. 3 Globale CO2 -Emissionen aus Verbrennungsprozessen in Gt CO2 in verschiedenen Szenarien

24 20

1990

2005

2010

2015

2020

210

5

C. Lutz

Macht ein Erfolg in Kopenhagen nationale Klimapolitik überflüssig?

Die Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit beim Klimaschutz wirft immer wieder die Frage auf, ob nationale Maßnahmen überhaupt notwendig oder möglicherweise ökonomisch sogar kontraproduktiv sind. Nach Ansicht von Sinn (2008) oder jüngst dem RWI (2009) ist die nationale Förderung erneuerbarer Energien wegen des EU-Caps klimapolitisch wirkungslos, weil deutsche CO2 -Minderungen in anderen Ländern ausgeglichen werden, und ökonomisch schädlich, weil deutsche Stromverbraucher überhöhte Preise bezahlen müssen. Grundsätzlich ist die Frage zu stellen, ob nationale Maßnahmen im Fall eines umfassenden internationalen Klimaschutzabkommens nicht mehr notwendig sein werden. Allein zur Lösung des Klimaproblems wird ein globaler THG-Markt mit strengen und klar vorhersehbaren Mengenzielen (Caps) das Klimaziel mit geringen gesamtwirtschaftlichen Kosten erreichen. Aus zwei Gründen ist diese Erkenntnis so theoretisch richtig wie in der Praxis irreführend: Erstens ist ein umfassender weltweiter THG-Markt in den kommenden Jahrzehnten nicht in Sicht (vgl. z. B. IEA 2009). Allein das anerkannte Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung sowie die unterschiedlichen und sich verändernden ökonomischen Möglichkeiten einzelner Staaten werden die Herausbildung eines idealisierten, einheitlichen globalen Marktes verhindern. Die Geschichte der Umweltpolitik zeigt, dass alle gefundenen Lösungen weit vom Idealbild des mikroökonomischen Lehrbuchs entfernt sind. Angesichts der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise, die auch auf Marktversagen beruht, wird es eine reine Marktlösung nicht geben. Zweitens steht das Klimaproblem nicht allein. Deutschland und die EU haben für die Energieversorgung immer wieder den Dreiklang von Wirtschaftlichkeit, Klimaschutz und Versorgungssicherheit betont. Große Energieinfrastrukturprojekte wie Gaspipelines oder neue Stromnetze, neue Antriebe für Fahrzeuge oder der Umbau der Energieversorgung auf dezentrale Strukturen sind nur mit Unterstützung des Staates bzw. von Staatengruppen möglich. Energiesicherheit spielt für die Umsetzung der Maßnahmen eine zentrale Rolle (Lehr 2009). Modellrechnungen zeigen, dass sich die Energiesicherheit durch die Diversifizierung des Energiemixes eines Landes erheblich verbessern lässt, selbst wenn die Mehrkosten durch erneuerbare Energien vollständig berücksichtigt werden. Ohne staatliche Anschubfinanzierung und Sicherheiten wird ein weitgehender Umbau der Infrastruktur nicht möglich sein, weil die Gefahr von stranded investments private Investoren lähmt. Der Ruf nach einem THG-Markt, der das Klimaproblem alleine löst, verkennt auch den dynamischen Zusammenhang von technologischer Entwicklung und politisch gesetzten Minderungszielen, der sich gerade bei den erneuerbaren Energien, bei CCS oder der Desertec-Initiative exemplarisch zeigt. Die Politik kann nur als realisierbar betrachtete Ziele ausrufen und schafft sich z. B. mit dem EEG diesen Spielraum zum Teil selbst, der dann auf EU-Ebene zu dem 20 %-Erneuerbarenziel bis 2020 geführt hat. Die Politik hat auch Fragen der Energiesicherheit und der Endlichkeit fossiler Energieträger im Blick, die aufgrund ihrer Langfristigkeit von Emissionsmärkten allein nicht ausreichend erfasst würden. Die IEA (2009)

I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

211

unterstützt aus diesen Gründen ausdrücklich den Dreiklang der EU-Politik von Klimaziel, Erneuerbarenziel und Energieeffizienzziel. Die in Abschn. 4 dargestellten Ergebnisse von Modellanalysen in einer nichtperfekten Welt verdeutlichen, dass komplexe Fragen differenzierte Antworten verlangen. Rufe nach der einen optimalen Politikoption greifen zu kurz. Das von vielen Ökonomen skeptisch beurteilte EEG hat z. B. bisher viel mehr zum Klimaschutz in Deutschland beigetragen als die gemäß Lehrbuch überlegenen Instrumente Emissionshandel und Ökosteuer und zudem zu positiven gesamtwirtschaftlichen Effekten geführt (IER und Prognos 2004). Wie Klimaschutzpolitik und Förderung der erneuerbaren Energien in Zukunft ausgestaltet und bestmöglich kombiniert werden können, sind vor diesem Hintergrund Fragen, die vor allem empirisch und Instrument für Instrument analysiert werden müssen. Die deutsche Politik sollte demnach insbesondere die Entwicklung möglicher Exportmärkte genau analysieren. Positive Effekte für die deutsche Volkswirtschaft gibt es insbesondere dann, wenn es gelingt, politischen Rahmen und Technologien in großem Stil zu exportieren, wie dies das Beispiel EEG exemplarisch zeigt. Das heißt im Umkehrschluss natürlich nicht, dass eine Überförderung von Fotovoltaikanlagen in Deutschland notwendig ist. Deutsche Hersteller werden auch bei sehr viel niedrigeren Einspeisevergütungen ihre Produkte exportieren und würden dies wahrscheinlich auch verstärkt tun, was die gesamtwirtschaftliche Bilanz der EE-Förderung weiter verbessern würde. Bei der Politikgestaltung ist eine ganze Reihe von Punkten zu beachten. Bei der Förderung von Effizienzmaßnahmen und Erneuerbaren geht es ebenso wie z. B. bei CCS darum, neue Technologien an die Marktreife heranzuführen. Investitionssicherheit ist dabei gerade in Zeiten der Unterauslastung der Produktionskapazitäten ein entscheidender Investitionsanreiz. Angesichts vergleichbarer Probleme anderer Länder verheißt Technologieentwicklung zukünftige Exportchancen auf schnell wachsenden Märkten. Die ist auch deshalb so wichtig, weil die für die marktgetriebene Technologieentwicklung notwendigen sehr hohen CO2 -Preise politisch nicht durchsetzbar sind, u. a. deshalb, weil negative Verteilungswirkungen bisher nicht angemessen ausgeglichen werden können. Außerdem besteht bei solch hohen CO2 -Preisen die große Gefahr von stranded investments, die die Kosten des Klimaschutzes massiv nach oben treiben könnten. Politik kann Klimaschutz nicht isoliert betreiben, sondern muss Ressourcensicherheit, Energiepreisschwankungen, Technologiepolitik und internationale Wettbewerbsfähigkeit mit bedenken.

6

Schlussfolgerungen

Der Klimawandel kann durch Einhaltung des 2 ◦ -Ziels noch begrenzt werden. Dies wird nur gelingen, wenn die THG-Emissionen schnell, massiv und international abgestimmt reduziert werden. Dabei gilt das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung. Die Industrieländer tragen eine historische Emissionslast, die sie durch Transfers in bisher nicht gekanntem Ausmaß in Schwellenund Entwicklungsländer abtragen müssen.

212

C. Lutz

Ökonomische Instrumente werden beim internationalen Klimaschutz eine zentrale Rolle spielen müssen, wenn die jährlichen Kosten des Klimaschutzes in dem häufig genannten Bereich von 1–3 % des globalen BIP bleiben sollen. Neben dem internationalen Emissionshandel muss auch eine CO2 - oder THG-Steuer eingeführt werden. Die Einnahmen aus der Auktionierung der Zertifikate und der CO2 -Steuer werden auch zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen sowie zur THG-Minderung in Schwellen- und Entwicklungsländern gebraucht. Die Ausgestaltung des Klimaregimes wird die gesamtwirtschaftlichen weltweiten Kosten des Klimaschutzes stark beeinflussen. Daneben geht es vor allem um die Verteilung der Kosten, um die auf internationaler Ebene heftig gerungen wird. Marktinstrumente allein werden nicht ausreichen, um die Volkswirtschaften klimaneutral umzugestalten. Der Umbau der Infrastrukturen und Veränderungen bei Kraftwerken, Industrieanlagen und Fahrzeugen werden ohne staatliche Rahmensetzung teuer, weil funktionierende Anlagen vorzeitig abgeschaltet werden müssen oder weil die politisch durchsetzbaren CO2 -Preise nicht ausreichen, um neue Infrastrukturen und Technologien anzuschieben. Notwendig ist ein intelligenter Policy-Mix, der für die einzelnen Emissionsbereiche jeweils durchdekliniert werden muss. Um von dieser Entwicklung profitieren zu können, braucht Deutschland endlich ein abgestimmtes energie- und klimapolitisches Konzept, das sich auf die entstehenden internationalen Märkte für Energie- und Effizienztechnologien konzentriert und stranded investments verhindert.

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I. Klimapolitik und makroökonomische Herausforderungen

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C. Lutz

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J. Internationale Umweltpolitik bei akkumulierender und asymmetrischer Verschmutzungsdynamik Thomas Gries

1

Einführung

Auch wenn die Frage der globalen Erwärmung und des Klimaschutzes in der öffentlichen Diskussion überwiegend als naturwissenschaftliches Problem diskutiert und analysiert wird, handelt es sich im Kern um ein zutiefst ökonomisches Problem. Ökonomische Analyse ist von der Wortbedeutung her die Analyse des Haushaltens mit begrenzten Ressourcen. Daher hat auch auf globaler Ebene die Frage des Haushaltens mit den begrenzten Ressourcen der Erde seit jeher eine zentrale Bedeutung in der ökonomischen Diskussion gehabt. Bereits vor mehr als 200 Jahren begann Malthus (1798) sich mit dem Beitrag „An essay on the principle of population“ mit solchen Fragestellungen in sozialphilosophischer Weise zu beschäftigen. Innerhalb der Problemstellungen der damaligen Zeit, die gekennzeichnet war von hohem Bevölkerungsdruck und begrenzten Anbauflächen, war die Frage der Ökonomisierung auch auf globaler Ebene eine durchaus ins Visier öffentlicher Diskussion geratene Frage. Ökonomisierung oder, besser gesagt, der ökonomische Umgang mit unseren globalen Ressourcen ist dabei von der definitorischen Wortbedeutung nichts anderes, als diese Ressourcen möglichst sinnvoll zu nutzen, um den Menschen auf diesem Planeten ein möglichst gutes Leben zu ermöglichen. Die Suche nach ökonomischen Lösungen für die Ressourcenbegrenztheit der Welt und die Bedürfnisse der Menschen ist daher von Beginn an eine Suche nach einem möglichst guten Umgang mit unseren Ressourcen zum Wohle der Menschheit. Diese Begriffsdefinition wird in vielen öffentlichen Debatten völlig missverstanden. Dieses Missverständnis ist besonders eklatant bei Fragen der Nutzung von natürlichen Ressourcen, wie der Umwelt oder von Rohstoffen, seien sie erschöpfbar oder regenerierbar. Aus einem Unverständnis der Aufgabe ökonomischer Analyse werden häufig von Nichtökonomen Gegensätze Für die große Unterstützung bei der Entstehung dieses Beitrags danke ich PD Dr. S. Jungblut, A. Kilian und B. Wilmes. T. Gries () Zentrum für Internationale Wirtschaft, Universität Paderborn, Paderborn, Deutschland E-Mail: [email protected]

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_10, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

215

216

T. Gries

zwischen Ökonomie und Ökologie, Wachstum und Ökologie, Wirtschaft und Natur vermutet. Obwohl der Umgang mit unseren natürlichen Ressourcen eines der ältesten Themen ökonomischer Analyse überhaupt ist, glauben Nichtökonomen häufig, dass ökonomische Analyse und ökonomischer Diskurs diesen Themenbereich nicht adäquat berücksichtigt hat. Ein Ziel dieses Beitrags wird es daher sein, die komplexe Verflechtung zwischen den naturwissenschaftlichen Phänomenen der globalen Erwärmung und den ökonomischen Aktivitäten der Menschen herauszuarbeiten und die gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen diesen beiden Aktivitäten aufzuzeigen. Insbesondere soll deutlich gemacht werden, dass es keine Lösung des Klimaproblems auf globaler Ebene geben wird, ohne dass nicht auch die Wirkung der Klimapolitik selbst auf die ökonomischen Entwicklungen, insbesondere der weniger entwickelten Länder, berücksichtigt wird. Es gibt nicht nur die eine Kausalitätsrichtung, dass nämlich ökonomische Entwicklung und Wohlstand auf eine Verschärfung des Klimaproblems wirkt, sondern auch die andere Richtung, dass jede Politikmaßnahme zur Entschärfung des Klimaproblems gleichzeitig auch eine Politikmaßnahme mit massiver Wirkung auf die globalen Entwicklungsprozesse ist. Diese Rückwirkung wird insbesondere hinsichtlich der existierenden Asymmetrien der Weltwirtschaft in keiner Weise adäquat verstanden und noch weniger berücksichtigt. Daher wird dieser Beitrag versuchen, die Bedeutung der globalen Entwicklungsasymmetrien für die Effizienz einer globalen Politik, aber auch für die Verteilungsproblematik einer globalen Politik, herauszuarbeiten. Da die ökonomische Theorie für diese Fragestellung gut entwickelt ist, können die Erkenntnisse der ökonomischen Theorie zur Bearbeitung dieser Fragestellungen hervorragend eingesetzt werden.

2

Klimapolitik in einer inhomogenen asymmetrischen Welt

Ein erster wichtiger Schritt zum Verständnis der gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen ökonomischer Entwicklung und den Möglichkeiten einer effizienten und adäquaten globalen Klimapolitik ist das Verständnis der massiven Asymmetrien und Heterogenitäten der Weltwirtschaft. Mindestens sechs massive Asymmetrien sind bei der Diskussion einer effektiven und effizienten globalen Klimapolitik zu berücksichtigen.

2.1

Globale Asymmetrie und Heterogenität: arm versus reich

Die klimapolitischen Diskussionen in jeder Verhandlungsrunde und die dort vertretenen Positionen der unterschiedlichen Länder lassen sich nur begreifen, wenn die massiven Einkommensasymmetrien und Vermögensunterschiede zwischen den verhandelnden Ländern wahrgenommen werden. Milanovic und Yitzhaki (2002) geben einen sehr guten Einblick in die aktuellen Ungleichheiten der Einkommenserzielung in der Welt. Die aktuelle Klimadiskussion findet unter Bedingungen statt, die

J. Internationale Umweltpolitik

217

durch einige einfache Kennziffern beschrieben werden können. 16 % der Weltbevölkerung gehören zu den reichen Ländern;1 sie produzieren und damit letztlich auch genießen 58 % des Welteinkommens, wohingegen 76 % der Weltbevölkerung in armen Ländern lediglich 29 % des Welteinkommens erzielen. Die 16 % Reichen der Weltbevölkerung haben gleichzeitig durch ihren Wachstumsprozess der vergangenen 150 Jahre geschätzt mehr als 80 % des Weltvermögens akkumuliert. Diese 16 % der Weltbevölkerung besitzen damit den ganz überwiegenden Teil des realen Weltkapitals und damit des Eigentums an den Unternehmen der Welt. Dieser wohlhabende Teil der Welt ist auch an 60 % des internationalen Handels und Warenaustauschs beteiligt. Insgesamt werden also die ökonomischen Aktivitäten dieser Welt in einem Ausmaß von ca. 60 % von diesem kleinen, aber reichen Teil der Weltbevölkerung durchgeführt. Mit anderen Worten: Die 16 % der heute Wohlhabenden der Weltbevölkerung waren in der Lage, in den vergangenen 200 Jahren einen technologischen und ökonomischen Entwicklungsvorsprung zu erzielen, der bis zum heutigen Tag zu einem enormen Unterschied im Wohlstand der Welt geführt hat. Da diese in den vergangenen 200 Jahren ökonomisch und technologisch erfolgreichen Länder überwiegend in der Nordhalbkugel zu finden sind, gibt es, stilisiert gesehen, einen sehr reichen Norden und einen im Vergleich dazu nach wie vor sehr armen Süden. Die Gründe für diese Entwicklungsunterschiede sind sehr vielschichtig und gehen weit über das hier zu diskutierende Problem und Phänomen hinaus. Dennoch ist die alleinige Feststellung dieser massiven Heterogenität und Asymmetrie ein wichtiger Fakt im Verständnis einer globalen Umweltpolitik zur Lösung des Klimaproblems. Die Abb. 1, 2 und 3 und Tab. 1 zeigen noch einmal grafisch, dass sich die Asymmetrie und Heterogenität vor allem in den Pro-Kopf-Größen äußert. An den Pro-Kopf-Größen ist Armut und Reichtum und das Ausmaß ökonomischer Aktivitäten erkennbar. Die absoluten Niveaugrößen dagegen, die Hinweise auf politische Macht geben können, zeigen bereits, dass der Süden massiv aufgeholt hat. Um die Diskussion zu vereinfachen, werden wir in diesem Beitrag nicht immer alle Länder betrachten, sondern uns auf die G20-Länder beschränken. Die G20-Länder repräsentieren den bei weitem größten Teil des weltwirtschaftlichen Geschehens. An den G20-Ländern lassen sich auch die Asymmetrien der Welt am plastischsten aufzeichnen. Die Armreich-Problematik innerhalb der G20-Länder wird durch eine duale Weltaufteilung in nördliche Länder und südliche Länder dargestellt. Zu den nördlichen Ländern2 gehören die klassischen Industrieländer und zu den südlichen Ländern3 die „aufstrebenden Schwellen- und Entwicklungsländer“ („emerging markets“).

1 Nach Milanovic und Yitzhaki (2002) wird diese Gruppe als G7 äquivalent gebildet. Damit werden alle Länder zusammengefasst, die mindestens das Pro-Kopf-Einkommen der G7-Länder erreichen. 2 Zu den reichen nördlichen Ländern der G20-Gruppe gehören: USA, Deutschland, Japan, Großbritannien, Frankreich, Italien, Kanada und Australien. 3 Zu den ärmeren südlichen Ländern der G20-Gruppe gehören: China, Brasilien, Russland, Indien, Südkorea, Mexiko, Türkei, Indonesien, Saudi Arabien, Südafrika und Argentinien.

218 40 35 in Tausend Internationale $

Abb. 1 a Pro-KopfEinkommen, nördliche Länder und südliche Länder. b Absolute Einkommen, nördliche Länder und südliche Länder. (Quelle: Penn World Tabelle 2009)

T. Gries

Norden Süden

30 25 20 15 10 5

a

0 1950

Quelle: Penn World Table 1960

1970

1980

1970

1980

1990

2000

30

in Milliarden Internationale $

Norden Süden 25 20

15 10

5

b

0 1950

Quelle: Penn World Table 1960

1990

2000

2.2 Asymmetrie und Heterogenität hinsichtlich der industriellen Strukturen Aber es sind nicht nur die aktuelle Heterogenität und die Asymmetrie, die zu unterschiedlichen Positionen und Bewertungen in der Diskussion einer globalen Umweltund Klimapolitik führen. Mindestens genauso wichtig ist auch die Asymmetrie der Dynamik. Asymmetrien in der Entwicklungsdynamik haben zweierlei Effekte. Erstens: Es gibt in der Welt sehr massive Unterschiede in den Wachstums- und Entwicklungsgeschwindigkeiten. Die klassischen Industrieländer, das heißt die Länder des Nordens mit hohem Einkommen, befinden sich seit längerem auf einem kontinuierlichen Wachstumspfad mit einer relativ niedrigen Wachstumsgeschwindigkeit des Pro-Kopf-Einkommens von 1–2 % pro Jahr. Diese Wachstumsgeschwindigkeit ist typisch für stetige stationäre Wachstumsprozesse reifer Ökonomien. Dem stehen die Wachstumsprozesse der Schwellenländer und der erfolgreichen Entwicklungsländer gegenüber. Zu diesen Ländern gehören beispielsweise China, Indien, Brasilien oder

J. Internationale Umweltpolitik 300 in Tausend Internationale $

Abb. 2 a Pro-KopfVermögen, Realkapitalbestand, nördliche Länder und südliche Länder. b Absolute Vermögen, Realkapitalbestand, nördliche Länder und südliche Länder. (Quelle: Penn World Tabelle 2009)

219

a

250

Norden Süden

200 150 100 50 0 1950

1960

1970

1980

1990

2000

1970

1980

1990

2000

in Milliarden Internationale $

250

b

Norden Süden

200 150 100 50 0 1950

1960

Indonesien. Ein wesentliches Kennzeichen dieser Länder ist, dass sie aus großer Unterentwicklung, um nicht zu sagen Armut, Strategien gefunden haben, sich wirtschaftlich mit hoher Geschwindigkeit zu entwickeln. Diese Länder sind dabei, durch ihren schnellen Entwicklungs- und Fortschrittsprozess Wege aus der Armut und Unterentwicklung zu beschreiten. Das globale Ziel, das auch immer wieder politisch benannt und gefordert wird, nämlich den bereits benannten Anteil von 76 % der Weltbevölkerung, die in Unterentwicklung undArmut leben, zu einem höheren Wohlstand zu bringen, wird von diesen Ländern geradezu vorbildlich erreicht. Die große Dynamik des Wachstums- und Entwicklungsprozesses in diesen Ländern bedeutet ein kontinuierliches Aufholen im Pro-Kopf-Einkommen gegenüber den reichen Ländern und es bedeutet eine rapide Modernisierung in diesen erfolgreichen Ländern. Zweitens: Es gibt keinen nachhaltigen Entwicklungsprozess in diesen Ländern, der nicht direkt mit einem sektoralen Wandel weg von der Agrargesellschaft und hin zum modernen industriellen Sektor verbunden ist. Die von allen begrüßten beeindruckenden Entwicklungsfortschritte, insbesondere in diesen „emerging markets“, sind ausschließlich durch einen massiven Industrialisierungsprozess und den Ausbau des industriellen Sektors angetrieben. Von dieser Entwicklung profitieren aber nicht nur die erfolgreichen südlichen Länder selbst. Das Hineinwachsen in eine

220 16 in Tausend Internationale $

Abb. 3 a Pro-KopfHandelsvolumen, nördliche Länder und südliche Länder. b Absolute Handelsvolumina, nördliche Länder und südliche Länder. (Quelle: Penn World Tabelle 2009)

T. Gries

14

Norden Süden

12 10 8 6 4 2 0

a 1950

1960

1970

1980

1990

2000

1970

1980

1990

2000

in Milliarden Internationale $

16 14

Norden Süden

12 10 8 6 4 2 0

b 1950

1960

Tab. 1 Gegenüberstellung von Einkommens- und Bevölkerungsanteilen der armen, mittleren und reichen Länder. (Vgl. Milanovic und Yitzhaki 2002, Tab. 16)

Dritte Welt (ärmer oder genauso arm wie Brasilien) Mittelklasse Erste Welt (reicher oder genauso reich wie Italien) Welt Gini-Koeffizient (zwischen Gruppen) Gini-Koeffizient(innerhalb der Gruppe) i si Gi Oi

Bevölkerungsanteil (pi )

Durchschnittliches Einkommen (μi )

Gini (Gi )

ÜberlappungsIndex (Oi )

0,76

1.171

0,494

0,89

0,08 0,16

4.609 10.919

0,462 0,344

0,54 0,25

1

3.031,8

0,659 0,449 (68 %) 0,210 (32 %)

J. Internationale Umweltpolitik

221

industrialisierte Gesellschaft erfolgt insbesondere auch durch die Teilnahme am internationalen Handel und die Integration dieser Länder in die Weltwirtschaft. Daher wird ein großer Teil der im Süden produzierten Produkte nicht im Süden konsumiert, sondern wandert im Zuge des internationalen Handels zu den Konsumenten des Nordens. Diese profitieren insbesondere durch die günstigen Produkte, die sie vom Süden erwerben und die die reale Kaufkraft der Nordeinkommen deutlich verbessern. Der Entwicklungsprozess des Südens ist also auch ein sehr positiver Prozess für den Norden. Dennoch bedeutet die weltwirtschaftliche Integration eines sich positiv entwickelnden Südens auch, dass eine weltwirtschaftliche Arbeitsteilung in beschleunigtem Umfang zu beobachten ist. Der spätere Entwicklungsstart und der mit Entwicklungsprozessen einhergehende industriestrukturelle Prozess bedeutet, dass viele sich entwickelnde Länder durch ähnliche Industriestrukturen wandern, wie sie aus den klassischen Industrieländern bereits bekannt sind. Typischerweise findet am Beginn solcher Prozesse ein massiver Aufbau der Industrieproduktion statt. Wertschöpfung erfolgt durch physische Produktion im Bereich standardisierter Technologien und arbeitsintensiver Produktionsprozesse. Mit einer höheren Komplexität der Produkte und einer höheren Technologieintensität wandeln sich im Verlauf der Entwicklungsprozesse auch die Wertschöpfungsprozesse, sodass der Wertanteil der standardisierten physischen Produktion zugunsten hochwertiger Serviceleistungen zurückgeht. Damit verbunden ist auch eine erhebliche Änderung der Ressourcenintensität dieser verschiedenen Produktionsprozesse. Während die physischen Produktionsprozesse, die am Anfang von Industrialisierungsprozessen stehen, eine hohe Ressourcen- und Energieintensität aufweisen, nimmt diese Ressourcenund Energieintensität mit wachsender Technologie- und Humankapitalintensität der Wertschöpfung deutlich ab. Die Ressourcen- und Energieintensität der Produktionsprozesse der reichen Länder nimmt daher mit diesem strukturellen Wandel wieder ab. Das aktuelle Entwicklungsstadium bestimmt damit zu einem Teil auch die aktuelle Produktionsstruktur und diese wiederum ist nicht unwesentlich für die Ressourcenund Energieintensität der Produktionsprozesse in den jeweiligen Ländern verantwortlich. Hieraus ergeben sich zwei direkte Implikationen für die aktuelle Diskussion einer globalen Klimapolitik. Erstens: Die Länder mit hohen Einkommen haben das Glück, sich bereits aus industriellen Produktionsprozessen heraus entwickelt zu haben. In Ländern mit hohen Einkommen hat der Servicesektor einen Wertschöpfungsanteil von ca. 70 %. Da dieser Servicesektor durch eine geringe physische Produktion und somit auch durch eine geringe Ressourcen- und Energieintensität charakterisiert ist, ist die gesamte Energieeffizienzstruktur bedingt günstig. Diese Länder haben damit die Möglichkeit, eine Produktionsstruktur aufzuweisen, die eine hohe Energie- und Ressourceneffizienz hat. Zweitens: Ganz anders muss die Produktionsstruktur der sich gerade entwickelnden „emerging markets“ beschrieben werden. Durch das nach wie vor relativ frühe Entwicklungsstadium ist in diesen Ländern die Produktionsstruktur überwiegend durch eine zunehmende physische Industrialisierung gekennzeichnet. Anders

222

T. Gries

als die Länder mit hohen Einkommen, die zurzeit aus vielen physischen industriellen Produktionsprozessen herauswachsen, bewegen sich die erfolgreichen Entwicklungsländer gerade in zunehmendem Maße in diese physischen industriellen Produktionsprozesse hinein. Der Erfolg dieser Länder ist geradezu definiert durch den Industrialisierungserfolg und die zunehmende Übernahme und Ansiedlung der weltweiten industriellen und physischen Produktionsprozesse. Entwicklung ist in diesen Ländern identisch mit Industrialisierung. In der internationalen Arbeitsteilung nehmen diese „emerging markets“ genau diese Position ein und es ist genau diese Anpassung an ihre komparativen Vorteile, die ihre Integration in die Weltwirtschaft fördern und damit Voraussetzung für den Erfolg ihrer Entwicklungsstrategien sind. Auch die strukturelle Asymmetrie ist damit von großer Bedeutung.4 Während für den Norden erfolgreiche Entwicklung mit einer weiteren Deindustrialisierung und dem Ausbau des hoch technologischen Servicesektors einhergeht, bedeutet erfolgreiche Entwicklung für den Süden im Rahmen des klassischen Musters eine Vertiefung der industriellen Modernisierung dieser Länder. Dies gilt insbesondere so lange, wie diese Länder noch nicht so weit aufgeholt haben und sich so dicht an den Norden angenähert haben, dass ein Deindustrialisierungsprozess und eine Veränderung der komparativen Vorteile das ursprüngliche Wachstumsmuster umkehren.

2.3

Technologische Asymmetrie und Heterogenität: technologisch entwickelt versus technologisch rückständig

Die dritte massive Asymmetrie betrifft die technologischen Unterschiede zwischen dem Norden und dem Süden und hat damit zumindest zu einem Teil auch direkt mit der eben diskutierten Entwicklungsasymmetrie zu tun. Massive technologische Unterschiede zwischen dem Norden und dem Süden gibt es entwicklungsbedingt in allen Dimensionen und Lebensbereichen. Für den vorliegenden Beitrag ist insbesondere die technologische Differenzierung bei der Nutzung von fossilen Energieressourcen bedeutsam. Unabhängig von den weiter oben beschriebenen industriestrukturellen Vorteilen des Nordens ist die Energieeffizienz des Nordens, mit Ausnahme der USA, technologiebedingt erheblich besser als die des Südens. Abbildung 4 zeigt diesen Unterschied am Beispiel von vier Ländern: Deutschland und Japan als Vertreter der verschmutzungseffizienten nördlichen Länder, China als Vertreter der weniger verschmutzungseffizienten südlichen Länder und die USA als reiches und fortgeschrittenes Land mit der Verschmutzungseffizienz eines Entwicklungslandes. Der CO2 -Ausstoß pro Outputeinheit ist im Norden wesentlich geringer als im Süden. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass der Norden durch sein höheres ProKopf-Einkommen und die damit verbundenen Präferenzen für eine saubere Umwelt 4

Zum Zusammenhang von Entwicklungs- und Aufholprozessen, internationaler Integration und Strukturwandel siehe auch Gries (1995) und Gries und Jungblut (1997a, b).

Abb. 4 CO2 -Effizienz im Vergleich. (Quelle: IEA (2009))

223

CO2 per GDP (PPP), 2006

J. Internationale Umweltpolitik

0.6

0.4

0.2

0

Technologieentwicklungen vorangetrieben hat, die zu einer Reduktion der Verschmutzung im Produktionsprozess geführt haben. Insbesondere bei Kraftwerken und bei der Elektrizitätserzeugung wurden technologische Entwicklungen gefördert, die zu einer deutlichen Verringerung der Schadstoffausstöße geführt haben. Technologie zur Vermeidung von Verschmutzung ist daher asymmetrisch verfügbar und überwiegend im Norden lokalisierbar. Auch wenn solche Technologien mit hohem öffentlichem Finanzierungsaufwand entwickelt worden sind, ist die Implementierung dieser Technologien privatisiert, sodass potenziell als öffentliche Güter verfügbare Technologien vor dem Hintergrund der Patente und Implementierungsrechte ausschließlich im Norden verfügbar sind. Auch diese Art der Asymmetrie ist bei den aktuellen Diskussionen einer globalen Klimapolitik zu berücksichtigen.

2.4 Asymmetrie und Heterogenität bei aktueller Verschmutzungsaktivität Der vierte Aspekt globaler Asymmetrien ergibt sich direkt aus den Beschreibungen der vorangegangenen Unterschiede in der ökonomischen Entwicklung und der Emissionseffizienz. Die aktuelle Verschmutzungsaktivität geht, wie Abb. 5a darstellt, insbesondere von zwei Ländergruppen aus, vom reichen Norden und den „emerging markets“ des Südens. Seit 2005 verschmutzen die „emerging markets“ sogar mehr als die nördlichen Länder. In beiden Fällen ist klar erkennbar, dass die Verschmutzungsaktivitäten direkt an das Niveau der ökonomischen Aktivitäten gekoppelt sind. Ein hohes absolutes Niveau an ökonomischer Aktivität führt zu einem hohen aktuellen Niveau an Verschmutzung. Dadurch, dass die reichen Länder des Nordens im absoluten Weltmaßstab nach wie vor den höchsten ökonomischen Anteil an der Weltproduktion aufweisen, geht von den nördlichen Ländern trotz ihrer strukturellen Vorteile nach wie vor eine sehr hohe Verschmutzung aus. Dies wird geradezu dramatisch, wenn man die absoluten Verschmutzungen in ProKopf-Verschmutzungen umrechnet. Die aktuellen Verschmutzungsaktivitäten dieser Welt gehen daher völlig eindeutig zum allergrößten Teil auf die wohlstanderzeugenden Aktivitäten in den reichen Ländern zurück. Über diese Tatsache kann auch nicht hinwegtäuschen, dass einige erfolgreiche Entwicklungsländer wie China, Indien oder Indonesien mit nicht unerheblicher zusätzlicher Verschmutzung zum

224 Süd

3,5 in Milliarden Metriktonnen

Abb. 5 a Absoluter CO2 -Emissionsstrom pro Jahr; nördliche Länder versus südliche Länder. b Absolute akkumulierte CO2 -Emissionen pro Jahr; nördliche Länder versus südliche Länder. (Quelle: CDIAC)

T. Gries

3

Norden Süden

2,5 2 1,5 1 0,5

a

0 1800

1850

1900

1950

2000

in Milliarden Metriktonnen

200 180 160

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140 120 100 80 60 40 20

b

0 1800

1850

1900

1950

2000

aktuellen Verschmutzungsaufkommen beitragen. Auch diese Tatsachen asymmetrischer Aktivitäten sind zu berücksichtigen, wenn über globale Maßnahmen zur Verschmutzungsaktivität diskutiert wird.

2.5 Asymmetrie und Heterogenität bei der historischen Entstehung der Verschmutzung Noch dramatischer werden diese Asymmetrien, wenn man nicht nur die aktuellen Verschmutzungsbeiträge, sondern das sich im Laufe der Zeit angehäufte Verschmutzungsniveau betrachtet. Die aktuelle Erderwärmung ist das Resultat von Aktivitäten, die mit großer Zeitverzögerung und Trägheit zu mehr als zwei Dritteln auf das Konto der reichen nördlichen Länder zurückzuführen ist. Abbildung 5b zeigt die akkumulierte Verschmutzung, die letztendlich für die aktuell identifizierbare Klimaerwärmung verantwortlich ist. Die „emerging markets“ des Südens holen zwar mit großer Geschwindigkeit auf und erzeugen damit auch in jüngerer Zeit einen eigenen, beachtenswerten negativen Beitrag, die Totalverschmutzung ist aber ganz

J. Internationale Umweltpolitik

225

überwiegend auf die nördlichen Länder zurückzuführen. Damit ist ein Teil des Wohlstands des Nordens, wenn auch nicht willentlich, aber dennoch faktisch, mit globaler Verschmutzung und Erderwärmung erkauft worden. Sofern intergenerationale Verantwortung ein akzeptiertes Prinzip ist, ist damit auch der Norden aufgefordert und durch seinen Reichtum auch in der Lage, die von ihm verursachten Schäden in adäquater Weise einzudämmen. Diese prinzipielle Überlegung wird umso drastischer, je stärker von absoluten Werten auf Pro-Kopf-Werte umgerechnet wird. Der Norden ist nicht nur absolut der mit Abstand größte Gesamtverschmutzer, sondern er ist in noch größerem Ausmaß in der Pro-Kopf-Verschmutzung der mit Abstand größte Profiteur der Nutzung fossiler Ressourcen für die eigene Wohlstandsentwicklung (vgl. Abb. 7). Diese Fakten massivster Asymmetrien müssen in eine Diskussion globaler Umweltpolitik und globaler Gegenmaßnahmen zur Klimaerwärmung aufgenommen werden.

2.6 Asymmetrie und Heterogenität bei der Betroffenheit und den entstehenden Schäden Der letzte Aspekt der vorhandenen Asymmetrien betrifft die faktische Betroffenheit des Nordens und des Südens von den zu erwartenden klimatischen Veränderungen. Dieser Aspekt ist im Gegensatz zu den bisher diskutierten Punkten das am stärksten spekulative Element. Die hierzu gehörige Diskussion ist insbesondere deswegen spekulativ, da wir bis heute kaum verlässliche Zahlen und Prognosen haben, in welcher Form sich eine Erwärmung des Erdklimas auf die verschiedenen Regionen im Norden und im Süden der Erde auswirken wird. Es gibt klare Hinweise auf eine verstärkte Wüstenbildung, auf eine Erhöhung extremer Wetterlagen und eine Zunahme von wetterbedingten Katastrophen; es gibt Aussagen über die Veränderung des Meeresspiegels und potenzielle Veränderungen von Meeresströmungen, aber alle diese Aussagen sind so stark mit Unsicherheiten und Zufällen verbunden, dass es nicht einmal annähernd möglich ist, stilisierte Prognosen anzustellen.5 Aussagen über potenzielle Betroffenheit erstrecken sich von einer primären Betroffenheit von südlichen Ländern (gerade wegen ihrer Südlage oder starken Äquatornähe und den damit verbundenen Wüstenausdehnungen und extremen Wetterlagen) bis hin zu einer verstärkten Betroffenheit von nördlichen Ländern (zum Beispiel durch den Ausfall des Humboldtstroms oder auch durch extreme Wetter- und Windphänomene). Beschriebene Asymmetrien gibt es in dieser Hinsicht in Richtung beider Regionen. Welche dieser Asymmetrien tatsächlich eintreten wird oder ob es überhaupt Asymmetrien geben wird, ist nach heutigem Stand der Erkenntnisse völlig offen. Vielleicht ist gerade diese Unsicherheit über die entstehenden egalitären oder asymmetrischen Betroffenheiten die größte Chance für eine Einigung. Hinsichtlich der globalen Schäden vermutet Stern (2006) Kosten von 5 bis 11 % des globalen Bruttoinlandsproduktes der Welt jährlich. 5

Vgl. für potenzielle Szenarien z. B. OECD (2005, 2009a, b).

226

3

T. Gries

Das globale Effizienzproblem: effiziente Klimapolitik in einer asymmetrischen Welt

Die Tatsache, dass Wissenschaftler eine Erwärmung der Erdatmosphäre feststellen, muss für sich genommen noch kein ökonomisches Problem darstellen. Erst die Frage, in welcher Hinsicht sich die Klimaveränderung auf die Lebensbedingungen der Menschen auswirkt, macht die Klimaveränderung zu einem wichtigen ökonomischen Problem. Sobald sich durch die Erderwärmung die Lebensbedingungen der Menschen verändern, stellt sich die Frage, wie die Menschen mit diesen von ihnen selbst erzeugten Phänomenen sinnvoll umgehen. Die Nutzung der Umwelt als Aufnahmemedium für Verschmutzung wirkt zurück auf die Lebensbedingungen und den Wohlstand der Menschen, sodass die Verschmutzungsaktivität in dieser Weise sinnvoll und optimal gesteuert werden muss. Der bewusste Umgang mit einer Ressource, in diesem Fall der Umweltressource, bedeutet die ökonomische Berücksichtigung dieser Ressource und damit die Ökonomisierung der Umwelt. Ökonomisieren heißt haushalten. Es muss also zu einem sinnvollen, im besten Fall optimalen Haushalten mit dieser Ressource kommen. Wie können die Menschen mit der Ressource Umwelt bestmöglich umgehen? In der Diskussion der Implementierung globaler Umweltpolitik wird diese eine Frage einer global effizienten und global gerechten Umweltpolitik insbesondere im Nord-Süd-Verhältnis nur bedingt gestellt und angegangen. Aspekte der Asymmetrien zwischen dem Norden und dem Süden kommen zwar immer wieder in die Diskussion, werden aber nicht in einen umfassenden Lösungsvorschlag eingebracht.6 Um diese Frage zu beantworten, müssen wir insbesondere zwei Effekte und Eigenschaften berücksichtigen, die aus der Nutzung der Umweltressource entstehen. Die erste Eigenschaft ist die globale „Öffentliches-Gut-Eigenschaft“ der Verschmutzung. Emissionen, unabhängig davon, wo sie entstehen, führen zu einem globalen Erwärmungseffekt, der alle gleichermaßen treffen kann und von dem sich keiner ausschließen kann. Das heißt, die Verschmutzung führt zu einer Schädigung aller und damit zu einer Wohlstandsminderung aller. Zweitens akkumuliert und addiert sich die Verschmutzung zu einem immer stärker werdenden Problem. Erst der über die Zeit langsam entstandene hohe Grad an Verschmutzung erzeugt das eigentliche Problem der Klimaerwärmung. Um einen möglichst guten und effizienten Umgang mit dem aktuellen Emissionsproblem zu finden, sind diese beiden Eigenschaften essenziell zu berücksichtigen. Im Folgenden sollen daher einige stilisierte Überlegungen zu einer effizienten Lösung des Verschmutzungsproblems beschrieben werden. Dabei wird in zwei Schritten vorgegangen: In einem ersten Schritt dieser stilisierten Überlegungen wird davon ausgegangen, dass die Welt homogen ist. Das heißt, um einen ersten Zugang zur Problemstellung einer effizienten Umweltpolitik zu bekommen, werden wir die gesamten Beschreibungen über die Inhomogenität und Asymmetrie der Weltwirtschaft,

6

Vgl. zu verschiedenen Vorschlägen OECD (2005, 2009a, b).

J. Internationale Umweltpolitik

227

die im Abschn. 2 dieses Beitrags beschrieben worden sind, als nicht existent definieren. Dieses Gedankenexperiment soll eine klarere Sicht auf die fundamentalen ökonomisch sinnvollen Maßnahmen einer globalen Umweltpolitik ermöglichen. Im zweiten Schritt wird dann die Asymmetrie der Weltwirtschaft einbezogen, sodass ebenfalls mithilfe einer sehr stilisierten Argumentation die besonderen Anforderungen an die Politik in einer asymmetrischen Welt herausgearbeitet werden können. Ziel dieser zweiten stilisierten Überlegungen ist also die Darstellung von globaler Umweltpolitik unter den Bedingungen der faktisch vorhandenen Asymmetrien. Alle Argumentationen basieren auf den im Anhang dargestellten formal-mathematischen Modellen (vgl. Anhänge A und B).

3.1

Globale Umweltpolitik bei akkumulierender Verschmutzung: eine homogene Welt

Im ersten Gedankenmodell (vgl. Anhang A) müssen wir uns eine Welt vorstellen, in der es keine Unterschiede zwischen dem Norden und dem Süden gibt, weder im Entwicklungsstand noch in der Produktion noch in den Konsumpräferenzen. In dieser Welt entsteht Wohlstand durch die Nutzung von produzierten Gütern, also durch den Konsum. Ein zweites Element des Wohlstands ist direkt an die Verschmutzungsaktivitäten der Menschen gekoppelt. Mit zunehmender Verschmutzung steigen die Schäden, die die Menschen durch die Erwärmung realisieren, sodass negative Wohlstandswirkungen sowohl durch die aktuelle Verschmutzung als auch durch den zunehmenden Verschmutzungsbestand entstehen. Die Nutzung von fossilen Ressourcen hat daher durch die damit einhergehende Verschmutzung negative Wohlstandswirkungen. Während also die Produktion von Konsumgütern einen positiven Effekt auf den Wohlstand hat, hat Verschmutzung direkt oder in akkumulierter Form einen negativen Wohlstandseffekt. Wodurch entsteht nun die Verschmutzung? In diesem stilisierten Gedankenmodell entsteht die Verschmutzung überwiegend aus der Nutzung fossiler Ressourcen wie Öl, Gas oder Kohle. Öl, Gas oder Kohle wird zur Erzeugung von Energie im weltwirtschaftlichen Produktionsprozess eingesetzt und ist daher ein wesentlicher Produktionsfaktor bei der Herstellung aller konsumierbaren Güter. Wenn nun aber die Nutzung dieser fossilen Rohstoffe einerseits erforderlich für die Produktion der wohlstandserzeugenden konsumierbaren Güter ist und andererseits genau durch diesen produktiven Einsatz eine Verschmutzung erzeugt, die das Wohlstandsniveau mindert, ist es leicht, sich vorzustellen, dass es ein optimales Nutzungsniveau dieser fossilen Rohstoffe gibt. Optimal heißt dabei, dass beide Effekte der Rohstoffnutzung berücksichtigt werden müssen; zum einen der positive Effekt auf den Wohlstand durch die Herstellung von Gütern, zum anderen der negative Effekt der Verschmutzung, sowohl aktuell als auch akkumuliert. Im realen ökonomischen Geschehen besteht aber genau in dieser Abwägung das eigentliche Problem. Da der negative Verschmutzungseffekt, der durch die Ressourcennutzung entsteht, von keinerlei Marktmechanismus berücksichtigt wird, wird der Ressourcenverbrauch von den Märkten so gesteuert, als ob dieser negative Effekt

228 Abb. 6 Preisentwicklung mit und ohne Marktkorrektur durch globale Umweltpolitik (vgl. Perman et al. (2003), S. 542)

T. Gries Pt

Preiskorrektur für den Wohlstandsverlust durch den Zuwachs der Gesamtverschmutzung

Pt Nettopreis

Preiskorrektur für den Schaden in der Produktion Preiskorrektur für den konsumtiven Wohlstandsverlust der Verschmutzung

Pt Bruttopreis

T

time, t

nicht vorhanden wäre. Die Ressource wird zu stark genutzt und die Verschmutzung ist zu hoch. Sowohl die aktuelle Verschmutzung als auch die akkumulierte Verschmutzung steigen in einemAusmaß an, das die ökonomisch sinnvolle und effiziente Nutzung der Ressource übersteigt und damit zu einer zu starkenVerschmutzung führt. Die Welt müsste Mechanismen finden, um diese negativen Effekte der Ressourcennutzung einzupreisen und damit eine ökonomisch effiziente Ressourcennutzung zu erzielen. Hierfür stehen verschiedene umweltpolitische Instrumente zur Verfügung. Abbildung 6 beschreibt den theoretischen Preispfad der Ressourcennutzung, der ohne umweltpolitische Maßnahmen entstehen würde sowie den effizienten Preispfad, der mithilfe der umweltpolitischen Maßnahmen eingeschlagen werden müsste, um eine effiziente Ressourcennutzung zu gewährleisten. In Abb. 6 ist erkennbar, dass auf den eigentlichen Ressourcenpreis (Bruttopreis) noch mindestens drei weitere Komponenten aufgeschlagen werden müssten. Diese Komponenten sind a) der negative Konsumeffekt der aktuellen Emission, b) der negative Produktionseffekt der aktuellen Emission und c) der negative Wohlstandseffekt der Zunahme der Gesamtverschmutzung (Bestand), die durch weitere Emissionen erfolgt. Für die Einpreisung dieser zusätzlichen Elemente stehen verschiedene umweltpolitische Maßnahmen zur Verfügung. Die bekanntesten und wahrscheinlich auch wirksamsten Maßnahmen zur Einpreisung dieser negativen externen Umwelteffekte sind die Pigou-Steuer (Ökosteuer)7 und der Zertifikatehandel.8 Beide Maßnahmen lassen sich so steuern, dass der faktisch zu zahlende Preis auf ein optimales Preisniveau angehoben wird, sodass die entstehenden Schäden der

7 Die Idee der Internalisierung externer Effekte von öffentlichen Gütern geht auf Arbeiten von Pigou (1920) zurück. Später wurden diese Ansätze im Rahmen der Umweltökonomik von Baumol und Oates (1971, 1988) weiterentwickelt und ausgebaut. 8 Vgl. z. B. Dales (1968); Cansier (1996) oder Dorn (1996).

J. Internationale Umweltpolitik

229

Ressourcennutzung bei der Wahl des Ausmaßes ihrer Nutzung mit berücksichtigt sind.9 In einer Welt, in der es keine Unterschiede und Asymmetrien bei der Produktion, dem Einkommen, dem Konsum, den Technologien oder der Betroffenheit der Klimaerwärmung gibt und in der auch die Durchsetzbarkeit der Korrekturmaßnahmen von einer einheitlichen staatlichen Autorität garantiert werden könnte, wäre eine globale Klima- und Umweltpolitik kein wirkliches Problem. Faktisch gibt es viele Beispiele in vielen Ländern, in denen genau solche umweltökonomischen Probleme mithilfe der verschiedenen Instrumente geregelt werden.10 Zu den Möglichkeiten und Problemen eines Zertifikathandels zwischen asymmetrischen Ländern gibt es nur wenige Erfahrungen und theoretische Modellierungen.11

3.2

Globale Umweltpolitik bei akkumulierender Verschmutzung: eine asymmetrische Welt

In einer asymmetrischen Welt, wie sie eingangs beschrieben wurde, ändern sich die Ausgangsbedingungen fundamental. Als Gedankenmodell für die nachfolgende Argumentation dient die im Anhang B beschriebene Modellvariante des vorangegangenen Modelltyps. Durch die Bezugnahme und Interpretation eines stilisierten und grob vereinfachten Modells werden natürlich, wie zuvor, wiederum nur einige zentrale und stilisierte Erkenntnisse herausgearbeitet. Viele und auch wichtige Fragen müssen daher in einer solch fokussierten Diskussion zunächst unbeantwortet bleiben oder können nur rudimentär diskutiert werden. Die in Abschn. 2 beschriebenen Asymmetrien werden in diesem Denkmodell dahingehend umgesetzt, dass wir von zwei separierten Weltregionen, dem Norden und dem Süden, ausgehen. Jede dieser Regionen lebt in ihrer eigenen Welt, in der sie produziert, konsumiert und sich eigenständig dynamisch entwickelt. Die zentrale Verbindung zwischen diesen beiden Weltregionen besteht in der Wirkung der Verschmutzung. Verschmutzung, sowohl akkumuliert als auch die aktuelle Verschmutzung, führen zu negativen Wohlstandseffekten in der ganzen Welt, im Süden genauso wie im Norden. Um auf die Verschmutzungsproblematik zu fokussieren und die Frage nach einer effizienten Weltlösung zu beantworten, besteht der einzige Unterschied zwischen der nördlichen und der südlichen Welt in der technologischen Fähigkeit, die fossilen Ressourcen mit unterschiedlicher Verschmutzungswirkung zu nutzen. Einfach gesagt werden die bereits gut ausgebauten und vorhandenen verschmutzungsreduzierenden Technologien des Nordens deutlich geringere Verschmutzungen bei gleichem Ressourceneinsatz 9

Siehe für einen Vergleich z. B. Giraudet und Quirion (2008) oder Oikonomou et al. (2008). Für akkumulierende Verschmutzung siehe auch die Diskussion zum Vergleich von Hoel und Karp (2002). 10 Vgl. z. B. Christiansen et al. (2005) oder Convery (2009). 11 Vgl. z. B. Rose et al. (1998).

230

T. Gries

entstehen lassen. DieVerschmutzungseffizienz des Nordens hinsichtlich der Ressourcennutzung ist daher, verglichen mit dem Süden, der eine hohe Verschmutzung pro Ressourceneinsatz erzeugt, sehr niedrig. Auch wenn der Norden absolut durch ein hohes Produktions- und Einkommensniveau viel verschmutzt, ist die Grenzeffizienz derVerschmutzung pro Ressource und pro Outputeinheit im Norden erheblich größer. Aus dieser einfachen Asymmetrie der Welt, die in keiner Weise die volle Komplexität der faktischen Asymmetrien und der weiteren Interdependenzen, beispielsweise durch Handel,12 berücksichtigt, lassen sich jedoch bereits erste Schlussfolgerungen für einen effizienten Umgang mit den verschmutzungserzeugenden Ressourcen und einer effizienten Umweltpolitik ziehen. Aus der sehr vereinfachten Modellvariante im Anhang B lässt sich herleiten, wie jeweils isoliert der Süden, der Norden, oder für beide simultan eine Regierung eine effiziente Umweltpolitik gestalten würde. Die erste und wichtigste Erkenntnis für eine effiziente Politik ist: Die Verschmutzungsreduktion muss dort beginnen, wo sie am leichtesten (mit geringstem Aufwand) erfolgen kann. Da verschmutzungsreduzierende Technologien mit zunehmender Verschmutzungsreduktion immer aufwendiger und teurer werden (abnehmende Grenzeffizienz), muss mit einfachen Technologien, die viel einsparen, begonnen werden. Im Klartext des Modells bedeutet dies, dass bei der geringen Energieeffizienz der Südtechnologie dort mit einfachen Mitteln und geringem Ressourceneinsatz am meisten eingespart werden kann. Der Norden dagegen müsste einen großen Aufwand betreiben, um die bereits effizienten Technologien weiter zu verbessern. Die aus Weltsicht effiziente Maßnahme wäre daher, den Süden solange mit effizienzverbessernder Technologie auszustatten, bis ein ähnliches Grenzeffizienzniveau wie im Norden erreicht wäre. Wie müsste nun eine von einer Weltregierung durchgeführte effiziente Umweltpolitik vor dem Hintergrund der beschriebenen Verschmutzungseffizienz der Technologien im Süden und im Norden aussehen? Aus dem theoretischen Modell im Anhang ist abzulesen, dass die ineffiziente Südnutzung der Ressourcen so lange relativ zur Nordnutzung verteuert werden müsste, bis die Ressourcennutzung dort zu gleichen marginalen Klimaschäden führen würde. Diese Verteuerung liefert so lange die Anreize der Schadensvermeidung, bis ein gleichmäßiges Effizienzniveau im Norden und im Süden erreicht würde. Diese relative Verteuerung kann theoretisch durch eine entsprechende Pigou-Steuer oder eine bestimmte Zertifikatemenge erzeugt werden. Sie führt auf jeden Fall zu dem erforderlichen Implementierungsanreiz. Dass damit selbstverständlich ein mit dieser Maßnahme verbundenes Problem der Verteilungsgerechtigkeit hinsichtlich der entstehenden Lasten noch nicht geklärt ist, ist offenkundig. Bevor jedoch das Problem der Verteilungsgerechtigkeit im nächsten Kapitel diskutiert wird, soll an dieser Stelle ausschließlich der Effizienzgedanke im Vordergrund stehen. Diese Effizienzfrage lässt sich jedoch nur dann vollständig beantworten, wenn wir noch einen weiteren Schritt zur Beschreibung der Eigenschaften der verschmutzungseffizienten Technologie des Nordens machen. Denn die Eigenschaften dieser Technologie sind ein wesentlicher Teil und ein zentrales Element der potenziell vorzuschlagenden effizienten Politik.

12

Vgl. hierzu z. B. Bommer und Schulze (1999) oder Neary (2006).

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231

Drei Fälle zur Beschreibung der Technologie der Verschmutzungsvermeidung des Nordens können unterschieden werden: 1. Die Technologie des Nordens ist eine Blaupausentechnologie, das heißt, sie ist ein reiner Wissensvorsprung über die Organisation von Inputfaktoren, um einen möglichst hohen Einspareffekt von Emissionen im Produktionsprozess zu ermöglichen. Ein Beispiel für eine solche Blaupausentechnologie könnte eine einfache Filtertechnologie sein. Eine solche Technologie erhält dadurch ihren Wert, dass der chemische Aufbau des Filters, nicht aber die Produktionskomponenten, den Filtereffekt erzeugt. Die physischen Komponenten des Filters würden damit keinen ernstzunehmenden Ressourceneinsatz erfordern. Der Technologiewert entsteht ausschließlich aus dem Wissen der Filtererzeugung. Diese Art von Technologie könnte durch ein Patent repräsentiert werden. 2. Eine zweite Ausprägung von Technologie könnte der ersten ähneln, aber mit nennenswerten Implementierungskosten verbunden sein. Die Kosten dieser zweiten Art von Technologie wären zum einen Lizenzkosten für die zentrale technologische Idee, zum anderen aber auch Implementierungskosten der Technologie. Beide Kosten müssten bei der Abwägung effizienter Politik berücksichtigt werden. 3. Die dritte Art von Technologie ist dadurch gekennzeichnet, dass die technologischen Eigenschaften selbst ganz wesentlich in das eingesetzte Kapital eingebettet sind. Der Produktionsprozess benötigt ein bestimmtes Kapital, das die technologischen Eigenschaften der Energieeffizienz aufweist. Ein Kraftwerk benötigt unter diesen Bedingungen nicht nur einen Filter im Schornstein, sondern es müsste ein anderes Kraftwerk mit einem ganz anderen Kapitalstock gebaut werden. Erst die massive Investition in physisches Kapital würde die gewünschte Verschmutzungsreduktion erzeugen. Welche dieser Eigenschaften relevant sind, wird erhebliche Auswirkungen für die Ausgestaltung der umweltpolitischen Maßnahmen haben. Es wird ganz wesentlich sowohl auf die Effizienzfrage als auch auf die Verteilungsfrage wirken. Die Bedeutung dieser verschiedenen technologischen Muster für eine effiziente Gestaltung globaler Umweltpolitik sollen im Folgenden kurz diskutiert werden. 3.2.1

Umweltpolitik bei Blaupausentechnologie

Dieser Fall wäre der einfachste und am wenigsten kosten- und verteilungswirksame Fall. In diesem Fall wäre ein angemessener Umgang mit den Eigentumsrechten der Technologienutzung das einzige Problem, da diese Art von Technologie generell keine Rivalität in deren Nutzung hervorrufen würde. Das heißt, die Blaupausentechnologie, die in einem Kraftwerk eingesetzt ist, lässt sich ohne weiteres in beliebig vielen weiteren Kraftwerken einsetzen, ohne dass man sich für die Nutzung an der einen oder anderen Stelle entscheiden muss. Daher hat diese Art von Technologie grundsätzlich eine „Öffentliches-Gut-Eigenschaft“, die nur mit geringen Kosten der Bereitstellung allen gleichermaßen und damit außerordentlich effektiv zur Verfügung stehen kann. Die optimale Strategie in diesem Fall wäre damit die Zahlung einer angemessenen Entschädigung des Staates für die bisherigen Inhaber dieser

232

T. Gries

technologischen Eigentumsrechte und dann eine kostenfreie Verfügbarkeit für alle potenziellen Nutzer. Diese Technologie stünde damit quasi, wie ein öffentliches Gut, allen potenziellen Verschmutzern kostenfrei zur Verfügung. Damit würden alle potenziellen Verschmutzungsquellen mit maximaler Wirkung reduziert. Die Kosten der angemessenen Entschädigung wären eine Verhandlungssache zwischen dem Norden, der aktueller Besitzer dieser Technologie ist, und dem Süden. Das Ergebnis dieser Verhandlung ist aber nicht mehr Teil des Effizienzproblems, sondern Teil des noch zu besprechenden Verteilungsproblems. Das Effizienzproblem wäre mit der Entprivatisierung im Norden und der Überführung in ein globales öffentliches Gut gelöst.

3.2.2

Die Blaupausentechnologie bei nennenswerten Implementierungskosten

Der zweite technologische Fall verbindet die besonders positive Eigenschaft der „Öffentliches-Gut-Technologie“ mit der Problematik, dass diese in der Realität nicht wirklich kostenfrei zur Verfügung steht. Auch wenn der Emissionsfilter an sich nahezu kostenfrei wäre, würden der Einbau und der Umbau der entsprechenden Anlagen einen mehr oder weniger beträchtlichen Ressourceneinsatz erfordern. Damit wäre ein erhebliches Investitionsvolumen zur Implementierung erforderlich. Auch wenn es sich nur um Implementierungskosten handelt, wären eine Investitionstätigkeit und ein Kapitalaufbau erforderlich, die nicht der schlichten Produktion und Erzeugung von Konsumgütern dienen würden und für deren Finanzierung Ressourcen bereitgestellt werden müssten. Je nachdem, wer diese Ressourcen bereitstellt, der Norden oder der Süden, würden für den einen oder den anderen Belastungen entstehen. Eine Bereitstellung dieser Ressourcen durch den Süden würde eine Abschwächung des Entwicklungspfades im klassischen Sinne zur Folge haben. Die Nutzung von Ressourcen für die spezifische Verwendung der Implementierung verschmutzungsreduzierender Technologien bedeutet gleichzeitig einen Rückgang an Investitionsmöglichkeiten im klassischen Produktionsbereich. Damit nimmt die Geschwindigkeit der Kapitalakkumulation für klassische Produktionszwecke ab. Dies bedeutet aber genau auch einen Rückgang an Güterverfügbarkeit und damit eine Reduktion der Entwicklungsgeschwindigkeit im klassischen Sinn. Da die südlichen Länder ohnehin arm sind und einen hohen Nachholbedarf an Entwicklung haben, würde dies im Widerspruch zu den ebenfalls nach wie vor gültigen Millenniumszielen der UNO zur Entwicklung des Südens stehen. Die zweite Möglichkeit der Ressourcenbereitstellung wäre eine Bereitstellung durch den Norden. Die Ressourcenbereitstellung durch den Norden wäre auf jeden Fall mit einem Realtransfer vom Norden in den Süden verbunden. Auch wenn die entsprechenden Investitionsgüter oder Implementierungsarbeiten durch den Norden selbst durchgeführt würden und damit sogar das Produktions- und Beschäftigungsziel im Norden positiv berührt wäre, müsste die Finanzierung dieser Produktion und des Ressourceneinsatzes nach wie vor aufgebracht werden. Dies bedeutet, dass vor dem Realtransfer in den Süden nur eine irgendwie geartete Steuer die Finanzierung dieses Realtransfers in den Süden

J. Internationale Umweltpolitik

233

gewährleisten kann. Auch wenn der Norden potenziell die entsprechende Technologie mit den Implementationsmaßnahmen physisch liefern würde, bedeutet die Finanzierung dieser Kosten immer eine Reduktion von Ressourcen, die für klassische Konsumzwecke verfügbar bleiben. Damit könnte zwar der physische Produktionsund Wachstumspfad im klassischen Sinne aufrechterhalten oder sogar beschleunigt werden, der Konsumpfad dagegen würde genau um diese Ressourcenumlenkung reduziert. Im Klartext würde der nördliche Staat mit Steuermitteln bei der eigenen Wirtschaft die Implementierung einkaufen und sie dann an die südliche Wirtschaft verschenken. Durch die so erfolgte Besteuerung steht den privaten Haushalten in der nördlichen Wirtschaft weniger Einkommen zur Verfügung und das so freigesetzte Einkommen wird in die effiziente Implementierung der verschmutzungsreduzierenden Technologie im Süden mithilfe der besten Produktionsprozesse des Nordens investiert. Wie aus beiden Szenarien erkennbar ist, wird, sobald Implementierungskosten anfallen, ein Wohlstandsverlust durch Reduktion der Verfügbarkeit klassischer Konsumgüter entweder im Süden oder im Norden entstehen. Klimaschutz hat also, außer im Idealfall der reinen öffentlichen Gütertechnologie, klare Kosten. Allerdings, und dies ist ja bereits oben deutlich herausgearbeitet worden, stehen diesen Kosten die Wohlstandsgewinne der Vermeidung der Erderwärmung gegenüber. Diese Kosten sind also nichts anderes als die sinnvolle (weil effiziente) Investition in die Vermeidung der Schäden der Erderwärmung. Es muss im Süden und im Norden ein Bewusstsein darüber entstehen, dass diese Kosten vorhanden sind und dass es sinnvoll ist, diese Schadensvermeidungskosten auch zu tragen.

3.2.3 Technologie ist substanzieller Teil des Kapitalgutes Dieses dritte technologische Szenario ist das problematischste. In diesem Fall ist Technologie nicht im aktuellen Kapitalstock implementierbar. Die Technologie ist direkt in das Kapitalgut eingebettet. Dies bedeutet, dass der aktuelle Kapitalbestand technologisch nicht nachrüstbar ist, sondern es muss ein ganz neuer oder ein paralleler Kapitalbestand mit den entsprechenden verschmutzungseffizienten Technologien aufgebaut werden. Gedanklich ist dies vorstellbar, wie die Diskussion des Falls 2 zeigt; mit dem Unterschied, dass nun die Implementierungskosten nicht einmal zu zahlen sind, sondern immer wieder Bestandteil des zu akkumulierenden neuen Kapitalbestands sind. Dies ändert nichts an der Tatsache, dass nach wie vor bei abnehmender Grenzeffizienz des verschmutzungseinsparenden Technologiekapitalstocks Einsparungen zunächst im Süden vorgenommen werden sollten. Aus Effizienzgründen ist dies nach wie vor die billigste Maßnahme. Der entscheidende Unterschied ist jedoch imAusmaß der damit verbundenen Kosten zu sehen. Damit gilt im Prinzip eine ähnliche Argumentation wie im zuvor diskutierten Fall der Implementierungskosten. Allerdings sind diese Kapitalakkumulationskosten vermutlich erheblich höher. Die Fragen der Aufbringung dieser Kosten lassen sich damit genauso beantworten wie in der Diskussion des vorangegangenen Abschnitts. Soll der verschmutzungseffiziente Kapitalstock im Süden implementiert werden und bringt

234

T. Gries

der Süden die dafür erforderlichen Ressourcen auf, stehen diese Ressourcen nicht mehr für traditionelle Produktions- und Entwicklungsprozesse zur Verfügung. Der Süden hätte eine Einbuße im Konsumwachstumspfad. Gleiches gilt nach wie vor für den Norden. Soll ein Realtransfer in den Süden vom Norden stattfinden und sollen verschmutzungseffiziente Investitionsgüter einen verschmutzungseffizienten Kapitalstock im Süden aufbauen, so werden diese Investitionsgüter wegen des technologischen Vorsprungs des Nordens aus dem Norden kommen müssen. Produktion und Beschäftigung werden daher im Norden einen Nachfrageschub erhalten. Die Finanzierung dieses Nachfrageschubs bleibt aber die zentrale Problemstellung. Bei einem faktischen realen Ressourcentransfer müsste, ähnlich wie im obigen Beispiel, die nördliche Regierung Steuern erheben, um die effizienten Investitionsgüter des Nordens zu kaufen und sie dann als Transferleistung an den Süden zu verschenken. Die Erhebung dieser Steuern würde selbstverständlich die privaten Einkommen des Nordens reduzieren und damit den Konsumpfad des Nordens negativ beeinflussen. Dennoch wäre dies ein Wohlstandsgewinn, da der Aufbau des verschmutzungseffizienten Kapitalstocks im Süden die Kosten der Klimaerwärmung überkompensiert und somit trotz Reduktion des klassischen Konsumpfads ein Wohlstandsgewinn entstehen würde. Während die gerade beschriebene Diskussion deutlich macht, dass eine effiziente Lösung des globalen Umweltproblems im Prinzip möglich wäre, weist die Diskussion ebenfalls klar darauf hin, dass für eine effiziente Lösung ein Ressourcenaufwand erforderlich ist, der vom Staat organisiert werden müsste. Wenn ein vollständiger globaler Karbonmarkt im nächsten Jahrzehnt entwickelt würde und somit der Temperaturanstieg unter 3 ◦ C gehalten werden könnte, würde nach Schätzungen der OECD eine solche Maßnahme ca. 0,1 % des durchschnittlichen Welt-BIPWachstums zwischen 2012 und 2050 kosten.13 Wegen der auch hier vorhandenen großen Unsicherheiten gibt es jedoch auch in dieser Hinsicht starke Unterschiede bei den Abschätzungen. Nach Ansicht der UNFCCC (2007) besteht ein Investitionsbedarf von mehr als 200 Mrd. US$ jährlich, um bis 2030 die globale Emission von Treibhausgasen auf das aktuelle Niveau zu drosseln. Das Intergovernmental Panel on Climate Change schätzt diese Kosten auf etwa 3 % des Bruttoinlandsproduktes der Welt (IPCC 2007).14 Mit dem Ressourceneinsatz ist ein Finanzierungsproblem verbunden,15 das auch eine massive Verteilungskomponente hat. Die Frage ist also nicht nur die, ob es eine effiziente Lösung gibt, sondern wie das angekoppelte Verteilungsproblem der zu tragenden Lasten gerecht gelöst werden kann. Wichtig an dieser Stelle ist bereits, dass beide Probleme, das Effizienzproblem und das Problem einer gerechten Lastenverteilung, voneinander entkoppelt diskutiert werden können. Und dass das Bekenntnis zu einer Reduktion der Klimaerwärmung auf jeden Fall mit einer Reduzierung des klassischen Konsumpfades verbunden sein muss, solange keine idealtypische, frei verfügbare „Öffentliches-Gut-Technologie“ eingesetzt werden kann. 13

Vgl. OECD (2009b). Diese Angaben sind aus Ott et al. (2009, S. 11) entnommen. 15 Für eine Diskussion über die Finanzierung siehe z. B. Ott et al. (2009) und Harmeling et al. (2009). 14

J. Internationale Umweltpolitik

4

235

Das globale Verteilungsproblem: gerechte Verteilung der Lasten wirksamer Klimapolitik

Da die Diskussion des Effizienzproblems zu dem Ergebnis geführt hat, dass aller Voraussicht nach erhebliche Implementierungs-, wenn nicht gar akkumulative Investitionskosten für eine wirksame Reduzierung der Emissionen erforderlich sind, stellt sich in einem letzten, aber umso wichtigeren Schritt die Frage der Lastenverteilung dieser Kosten.16 Dieses Problem ist besonders drastisch, da es zwei Komponenten beinhaltet, die eine Lösung besonders schwierig machen. Erstens: Es gibt keine Weltregierung, die in der Lage wäre, wie auch immer geartete sinnvolle Maßnahmen im Weltmaßstab zu beschließen und insbesondere auch durchzusetzen. Daher betrifft die Implementierungsdiskussion eher Maßnahmen im Rahmen der internen Klimastrategien von Ländern.17 Zweitens: Die große Asymmetrie und Heterogenität der Welt, die bereits oben angedeutet worden ist, erschwert die Bewertung, was eine „gerechte“ Lastenverteilung ist, erheblich. Während das erstbenannte Problem, nämlich die Notwendigkeit einer koordinierten, abgestimmten Aktivität zur Erreichung einer effizienten Lösung, bereits kaum im Bewusstsein der Politik wahrgenommen wird, wird die Bedeutung des zweiten Elements noch stärker unterschätzt. Daher soll die nachfolgende Diskussion insbesondere auf diese zweite Komponente eingehen. Das Verteilungsproblem hat eine inter- und intragenerationale Problematik. Die intragenerationale Problematik: Wie in Abschn. 2 bereits beschrieben, bestehen große Unterschiede in den aktuellen Entwicklungs- und Einkommensniveaus. Im weltwirtschaftlichen Maßstab wird zum Beispiel von der UNO eine klare Zielsetzung hinsichtlich der Bekämpfung von Armut und der Entwicklung der bisher wenig oder gar nicht entwickelten Länder benannt. Wenn damit ein gemeinsames Ziel zum Nutzen der gesamten Weltbevölkerung verfolgt wird, stellt sich selbstverständlich bei der Diskussion der Lastenübernahme die Frage, nach welchem Verteilungsprinzip diese geregelt werden soll. 1. Nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip müssten die Lasten wegen der erheblichen EK-Unterschiede pro Kopf überwiegend oder gar vollständig vom Norden übernommen werden. Dies bedeutete eine massive Steuererhöhung und den oben beschriebenen Transfer zugunsten der südlichen Länder. 2. Nach dem Prinzip der egalen Verteilung auf die Nutznießer müsste unter der Annahme, dass potenziell alle gleichermaßen betroffen sind, eine weltweite Kopfsteuer erhoben werden. Faktisch wäre diese jedoch gar nicht umsetzbar, da große Teile der Welt mangels Einkommen gar nicht in der Lage wären, diese ProKopf-Steuer zu entrichten. Sie würde auch in eklatanter Weise das Prinzip der Leistungsfähigkeit verletzen. 3. Das dritte Prinzip ist das Egalitätsprinzip bezogen auf die Verursacher der Verschmutzung. Hiervon wäre insbesondere der Norden betroffen, da er absolut 16

Vorschläge hierzu werden z. B. von Watanabe (2008) oder Harmeling et al. (2009) diskutiert. Vgl. OECD (2009a), auch wenn OECD (2009b) die Möglichkeiten internationaler Kooperation und Hilfe einschließt, werden keine global koordinierten Programme diskutiert. 17

236 4,5 4

Norden Süden

3,5 in Metriktonnen

Abb. 7 a CO2 -Pro-KopfEmissionsstrom der nördlichen Länder versus der südlichen Länder. b CO2 -Pro-Kopf akkumulierte Emission der nördlichen Länder versus der südlichen Länder. (Quelle: CDIAC)

T. Gries

3 2,5 2 1,5 1 0,5

a

0 1950

1960

1970

1980

1990

2000

1970

1980

1990

2000

250

in Metriktonnen

200

Norden Süden

150 100 50

b

0 1950

1960

gesehen nach wie vor ein sehr hohes Emissionsniveau hat. Aber auch der Süden wäre, insbesondere mit den erfolgreichen Schwellenländern wie China, Indien, Indonesien oder Brasilien, betroffen (Abb. 5a). Bei einer pro Kopf berechneten Egalität, die bei einer Gleichbehandlung der Individuen selbstverständlich zugrunde zu legen ist, würden sich jedoch die Belastungsanforderungen an die südlichen Länder erheblich reduzieren, da der Norden pro Kopf nach wie vor erheblich stärker verschmutzt als der Süden (Abb. 7a). Die Belastungsanforderungen an die südlichen Länder würden sich auch dann weiter vermindern, wenn man die, in ökonomischen Modellen (s. Anhang A und B) üblichen, abnehmenden Grenznutzen des Konsumeinkommens unterstellt. In diesem Kontext wären die Grenznutzen des Konsums im Süden durch die erheblich niedrigeren ProKopf-Einkommen erheblich höher als die Grenznutzen des Konsumeinkommens im Norden. Damit sind die Opportunitätskosten der Ressourcenbeschaffung im Süden deutlich höher als die im Norden. Auch dies würde zu einer klaren und massiven zusätzlichen Belastung des Nordens im Vergleich zum Süden führen. Während die beschriebenen Verteilungsregeln bisher allesamt auf die aktuellen Emissionen und damit auf die Situation der jetzt lebenden Weltbevölkerung bezogen sind, also innerhalb einer Generation (intragenerational), hat das tatsächliche

J. Internationale Umweltpolitik

237

Verteilungsproblem eine weitere wichtige Dimension. Diese zweite Dimension ist die intergenerationale Verteilung. Ein Blick auf die Emissionsbestände in Abb. 5b macht diese Problematik noch einmal sehr deutlich. Das im Anhang beschriebene Modell ist bewusst als ein emissionsbestandsakkumulierendes Modell beschrieben worden. Die aktuelle Klimaerwärmung und Verschmutzungsproblematik ist durch die Trägheit der Emissionen und deren Wirkungen auf das Klima nahezu ausschließlich durch die Aktivitäten der nördlichen Länder entstanden. Nur ca. 20 % der akkumulierten Emissionen sind auf China oder andere Aktivitäten von südlichen Ländern zurückzuführen. Dies wird noch drastischer erkennbar, wenn die akkumulierte Verschmutzung pro Kopf betrachtet wird (Abb. 7b). Damit ist der aktuelle Handlungsbedarf ausschließlich dem Verursacher Norden zuzurechnen. Auch wenn eine effiziente Lösung des Gesamtproblems nicht ohne den Süden möglich sein wird, ist bei der Frage der gerechten Verteilung der Lasten der Klimaschutzinvestitionen das intergenerationale Verteilungsproblem klar zu berücksichtigen. Während die früheren Generationen des Nordens kostenfrei verschmutzen konnten und damit auch ihre Entwicklung ohne Berücksichtigung der Verschmutzung und der Belastungen späterer Generationen durchführen konnten, wird der Süden nun, obwohl nach wie vor unterentwickelt, potenziell bei der Schadensbeseitigung und -verhinderung mit belastet. Dieses intergenerationale Gerechtigkeitsproblem ist im Süden stark im Bewusstsein verankert und wird daher auch Bestandteil einer globalen Lösung sein müssen. Mit welchem konkreten Instrumentarium, Pigou-Steuer (Ökosteuer) oder Zertifikatehandel, eine globale Umweltpolitik umgesetzt werden soll, ist noch offen und auch sicherlich von praktischen und technischen Problemen abhängig. Sicher wird jedoch sein, dass Steuern nur so erhoben werden, wie es die Gerechtigkeitsempfindung hinsichtlich der intra- und intergenerationalen Verteilung zulässt. Ähnlich werden auch Umweltzertifikate nur so verteilt werden können, dass sowohl die inter- als auch die intragenerationale Verteilungsgerechtigkeit bei der Zuteilung der Zertifikate berücksichtigt wird. Die Asymmetrien dieser Welt, sowohl innerhalb der aktuellen Generation als auch zwischen den Generationen des Südens und des Nordens, stellen das Hauptproblem bei der effizienten und gerechten Lösung des Klimaproblems dar.

5

Zusammenfassende Ergebnisse

Die Gestaltung einer globalen Klimaschutzpolitik ist in erster Linie ein zentrales ökonomisches Problem. Ziel muss eine effiziente globale Strategie mit einer gerechten Lastenverteilung sein. Dabei sollte zunächst nach der besten Lösung gesucht werden, bevor erst dann, wenn diese beste Lösung nicht umsetzbar ist, alternative Lösungen in Betracht zu ziehen sind. Ein wesentliches Problem bei der Suche nach einer effizienten und gerechten Klimapolitik sind die massiven ökonomischen und technischen Asymmetrien zwischen dem reichen und fortgeschrittenen Norden und dem weitgehend weniger entwickelten und ärmeren Süden.

238

T. Gries

Die erste und wichtigste Erkenntnis für eine effiziente Politik lautet: Die Verschmutzungsreduktion muss dort beginnen, wo sie am leichtesten (mit geringstem Aufwand) erfolgen kann. Wenn in Entwicklungs- und Schwellenländern (Süden) mit geringer Energieeffizienz mit einfachen Mitteln und geringem Ressourceneinsatz am meisten Verschmutzung vermieden werden kann, sollte dort am stärksten investiert werden. Der entwickelte Norden dagegen müsste einen großen Aufwand betreiben, um die bereits effizienten Technologien weiter zu verbessern. Die daher aus Weltsicht effizienteste Maßnahme wäre es, den Süden solange mit effizienzverbessernder Technologie auszustatten, bis ein ähnliches Grenzeffizienzniveau wie im Norden erreicht wäre. Für die Frage nach einer gerechten globalen Lastenverteilung gilt: Da der ganz überwiegende Teil der historisch akkumulierten und heute klimaverändernd wirkenden Gesamtverschmutzung vom Norden verursacht wurde, würde das Verursacherprinzip und das Leistungsfähigkeitsprinzip einen ganz überwiegenden Teil der Lastenübernahme dem Norden zuordnen.

Anhang A: Eine homogene Welt Modell 118 : Optimale Umweltpolitik bei akkumulierender Verschmutzungsdynamik Repräsentative Konsumenten Die Welt ist homogen. Es gibt keine Unterschiede zwischen Ländern und Regionen in Gestalt unterschiedlicher Konsumenten mit entsprechenden Präferenzen oder in Gestalt unterschiedlicher Produzenten und Technologien. Damit gibt es nur einen repräsentativen Konsumenten, der aus dem Weltprodukt C konsumiert. Die Umweltverschmutzung ist global und die daraus entstehenden Umweltschäden E müssen vom repräsentativen Konsumenten (innerhalb seiner Nutzenentscheidungen U(C, E)) ertragen und berücksichtigt werden. Der Wohlstand in der Welt ist unter Berücksichtigung auch zukünftiger Generationen beschrieben durch  ∞ U(C, E)e−ρτ dτ UC > 0 UE < 0. (1) W = 0

Umweltschäden Die Umweltschäden E entstehen durch den Verbrauch fossiler Rohstoffe R und in Kombination mit dem bereits erreichten Zustand an Umweltverschmutzung A. E = E(R, A)

ER > 0,

EA > 0.

(2)

18 Dieses Modell basiert im Wesentlichen auf den Darstellungen bei Perman et al. (2003), Kap. 16. Für weitere theoretische Modelle siehe z. B. Farzin (1996) und Lieb (2004). Für eine Diskussion in einem OLG-System siehe Guruswamy Babu et al. (1997).

J. Internationale Umweltpolitik

239

Produktion Produziert wird das aggregierte Gut Q mit den Produktionsfaktoren erschöpfbare Ressource R und akkumulierbares Kapital K. Die Umweltschäden E wirken zu einem Teil direkt als negative Externalität auf den Produktionsprozess. Q = Q(R, K, E),

QR > 0,

QK > 0,

QE < 0.

(3)

Schadensbeseitigungstechnologie Die Schadensbeseitigung ist nicht Schadensvermeidung. Während die Schadensvermeidungstechnologie direkt zur Verminderung der Entstehung des Schadens beiträgt, ist die Schadensbeseitigungstechnologie F in der Lage, einen entstandenen Schaden zu reduzieren. Da V die eingesetzten Kosten der Schadensbekämpfung sind, verbessert sich die Schadensbeseitigung mit stärkeren Anstrengungen. F = F (V )

FV > 0.

(4)

Ressourcenbestand und Verschmutzungsbestand Der Ressourcenbestand S nimmt mit der Entnahme und dem Verbrauch im Produktionsprozess R ab. S˙ = −R.

(5)

Der Verschmutzungsbestand (z. B. CO2 -Bestand) ändert sich mit dem Verschmutzungszuwachs durch den aktuellen Verbrauch M(R) abzüglich des natürlichen Abbaus durch Regeneration mit der Regenerationsrate α und abzüglich der beseitigten Schäden durch die Schadensbeseitigungstechnologie. ˙ = M(R) − αA − F (V ) A(t)  t A(t) = (M(R) − αA − F (V ))dτ.

(6)

0

Budgetrestriktion des Konsumenten Da beide Regionen bis auf den gemeinsamen Verschmutzungszusammenhang völlig getrennt sind, haben beide auch getrennte Akkumulations- und Konsumentscheidungen. K˙ = Q − C − V .

(7)

Optimales Kontrollproblem und Lösung Gegenwartswert Hamilton-Gleichung: Ein weltweites Optimierungsproblem wird durch einen fiktiven Weltplaner gelöst. H = U(C, E) + P (−R) + ω [Q(R, K, E) − C − V ] + λ [M(R) − αA − F (V )] .

(8)

240

T. Gries

Bedingungen erster Ordnung: Konsum- und Akkumulationsbedingung: ∂H = UC − ω = 0. ∂C

(9)

∂H = UE ER + UE ER − P + ωQR + λMR = 0. ∂R

(10)

Ressourcennutzung:

Verschmutzungssäuberung: ∂H = −ω − λFV = 0. ∂V

(11)

∂H + ρP ⇔ P˙ = ρP P˙ = − ∂S ∂H ω˙ = − + ρω ⇔ ω˙ = ρω − QK ω ∂K ∂H λ˙ = − + ρλ ⇔ λ˙ = αλ + ρλ − UE EA . ∂A

(12)

Schattenpreisentwicklungen:

Aus diesen Bedingungen erster Ordnung lassen sich die für das jeweilige Problem optimalen Politikstrategien entwickeln. Dies soll insbesondere für den Preispfad der Ressource geschehen. Insbesondere ist der korrigierte Preispfad (Pnet ) bei einer weltweit optimalen Steuerung darzustellen: P net = ωQR = P − UE ER − UE ER − λMR .

(13)

Ergebnis einer effizienten Weltpolitik könnte eine Ressourcenverbrauchssteuer sein, die auf die Ressourcenverwendungen erhoben wird. Diese Steuer umfasst die Komponenten −UE ER − UE ER − λMR .

(14)

Anstelle einer Steuer könnte auch die Ausgabe von Zertifikaten mit entsprechender optimaler Knappheit den Preis auf dieses optimale Niveau anheben. Zertifikat und

J. Internationale Umweltpolitik

241

Steuerlösung wären im Prinzip auch effizient, sofern sich die Informations- und Transaktionskosten nicht wesentlich unterscheiden.

Anhang B: Zwei asymmetrische Regionen Modell 2:19 Optimale Umweltpolitik bei akkumulierender und asymmetrischer Verschmutzungsdynamik Repräsentative Konsumenten in zwei Weltregionen Die Welt besteht aus zwei Weltregionen, dem einkommensstarken und technologisch fortgeschrittenen Norden und dem einkommensarmen und technologisch rückständigen Süden. Beide Regionen produzieren und konsumieren getrennt, die einzige gemeinsame Nutzung besteht in der Nutzung der gemeinsamen Umwelt (Atmosphäre). Damit gibt es einen repräsentativen Konsumenten, der das Südprodukt konsumiert C S und einen, der das Nordprodukt konsumiert C N . Die Umweltverschmutzung ist global und die daraus entstehenden Umweltschäden E müssen beide gleichermaßen ertragen   U N = U CN , E UC N > 0 UE < 0, (15)   UC S > 0 UE < 0. U S = U CS , E Der Wohlstand auch unter Berücksichtigung zukünftiger Generationen in beiden Weltregionen ist damit  ∞   WN = U C N , E e−ρτ dτ 0

 W = S

∞



S



U C ,E e

(16) −ρτ

dτ.

0

Umweltschäden Die lokalen Umweltschäden E i entstehen durch den lokalen Verbrauch fossiler Rohstoffe R i und in Kombination mit dem bereits erreichten Zustand an Umweltverschmutzung A. Da der Norden weiter entwickelt ist, wird angenommen, dass er dank besserer Technologie weniger verschmutzt als der Süden. Dieses Verschmutzungsdifferential kann zur Vereinfachung des Modells auch so interpretiert werden, dass der Norden gar nicht mehr verschmutzt, während der Süden dies tut. Auch wenn dies natürlich nicht die Realität wiedergibt, pointiert diese extreme Darstellung jedoch die Asymmetrie zwischen dem Norden und dem Süden, deren Auswirkungen hier herausgearbeitet werden sollen, besonders gut.

19 Die Berücksichtigung heterogener Agenten bei akkumulierenden Verschmutzungsbeständen ist nur in wenigen Beiträgen diskutiert. Vgl. hierzu z. B. Xabadia et al. (2005), (2008) oder Hoel und Karp (2002).

242

T. Gries

E N = 0 d. h. saubere Technologie im Norden E = E S = E S (R S ) + E(A)

ERS > 0,

(17)

EA > 0.

Produktion Produziert wird das aggregierte Gut Q mit den Produktionsfaktoren erschöpfbare Ressource R und akkumulierbares Kapital K. Die asymmetrischen Bedingungen spiegeln sich auch im Produktionsprozess wider. Während die Filtertechnologien im Norden im Extremfall für keinerlei direkte negative Rückwirkung auf den eigenen lokalen Produktionsprozess QN stehen, wirken die lokal erzeugten Umweltschäden im Süden E S als negative Externalität auf den eigenen Produktionsprozess des Südens QS , QN = QN (R N , K N ) QS = QS (R S , K S , E S ).

(18)

Schadensbeseitigungstechnologie Die Schadensbeseitigung ist nicht Schadensvermeidung. Während die Schadensvermeidungstechnologie direkt zur Verminderung der Entstehung des Schadens beiträgt, ist die lokal wirkende Schadensbeseitigungstechnologie F i in der Lage, einen entstandenen Schaden zu reduzieren. Da im Norden in dieser Modellwelt ohnehin kein Schaden entsteht, benötigt dieser auch keine Beseitigungstechnologie. Da V N die eingesetzten Kosten der Schadensbekämpfung sind, verbessert sich die Schadensbeseitigung mit stärkeren Anstrengungen. F N = F N (V N ) = 0 unnötig, da keine lokal bekämpfbaren Schäden F S = F S (V S )

(19)

F = F S. Ressourcenbestand und Verschmutzungsbestand Der Ressourcenbestand S nimmt mit der Entnahme und dem Verbrauch im Produktionsprozess R ab. S˙ = −R.

(20)

R = RN + RS .

(21)

Der Verschmutzungsbestand (z. B. CO2 -Bestand) ändert sich mit den Verschmutzungszuwachs durch den aktuellen Verbrauch M S (R) abzüglich des natürlichen Abbaus durch Regeneration mit der Regenerationsrate α und abzüglich der beseitigten Schäden durch die Schadensbeseitigungstechnologie: A˙ = M S (R) − αA − F S (V )  t  S  M (R) − αA − F S (V ) dτ. A(t) = 0

(22)

J. Internationale Umweltpolitik

243

Budgetrestriktion des Konsumenten Da beide Regionen bis auf den gemeinsamen Verschmutzungszusammenhang völlig getrennt sind, haben beide auch getrennte Akkumulations- und Konsumentscheidungen. K˙ N = QN − C N

(23)

K˙ S = QS − C S − V S .

Optimales Kontrollproblem und Lösung Gegenwartswert Hamilton-Gleichung: Nord und Süd, völlig getrennt, haben nur einen Berührungspunkt, nämlich die gemeinsame Verschmutzung.         N) H N = U N C N , E + P −R N + ωN QN R N , K N − C N         S) H S = U S C S , E + P −R S + ωS QS R S , K S − C S − V S (24)    S  S + λ M R − αA − F S V S . World)

      H W = U N C N , E R S , A + U S C S , E R S , A + P (− R)     + ω N QN R N , K N − C N     + ωS QS R S , K S − C S − V S      (25) + λ M S R S , A − αA − F S V S .

Bedingungen erster Ordnung: Konsum- und Akkumulationsbedingung: N, S, W )

∂H = UCi − ωi = 0, ∂C i

i = N , S.

(26)

Ressourcennutzung: ∂H N ∂R N ∂H S S) ∂R S ∂H W W) ∂R N ∂H W W) ∂R S N)

= −P + ωN QN RN = 0 = UES ER S − P + ωS QSR S + λMRS S = 0 (27) = −P + ω

N

QN RN

=0

= UES ER S + UEN ER S − P + ωS QSR S + λMRS S = 0.

Verschmutzungssäuberung: N) keine Schadensbeseitigung, da keine lokal entstandene Verschmutzung S, W )

∂H S = −ωS − λFVS = 0. ∂V S

(28)

244

T. Gries

Schattenpreisentwicklungen: ∂H + ρP , ⇔ P˙ = ρP P˙ = − ∂S ∂H ω˙ N = − + ρωN , ⇔ ω˙ N = ρωN − QK ωN ∂K N (29) ∂H S S S S S ω˙ = − + ρω , ⇔ ω˙ = ρω − QK ω ∂K S ∂H λ˙ = − + ρλ, ⇔ λ˙ = αλ + ρλ − UE EA . ∂A Aus diesen Bedingungen erster Ordnung lassen sich die für das jeweilige Problem optimalen Politikstrategien entwickeln. Dies soll insbesondere für den Preispfad der Ressource geschehen. Dabei sollen drei Schritte die Abstufungen hin zu einer optimalen Problemlösung des Gesamtsystems aufzeigen:

Preispfad im Norden und im Süden ohne Berücksichtigung der Verschmutzung Bei diesen Diskussionen ist immer klar, dass der Norden (unrealistischerweise) nicht verschmutzt, dies aber zur Pointierung der Effekte der Asymmetrien angenommen wird. N) S)

∂H N = −P + ωN QN =0 RN ∂R N ∂H S = UES ERS − P + ωS QSR S + λMRS S = 0. ∂R S N) S)

P = ωN QN RN

P net,S = ωS QSRS = P .

(30)

(31)

Preispfad bei ausschließlicher Perspektive des Südens

N) S)

∂H N = −P + ωN QN =0 RN ∂R N ∂H S = UES ERS − P + ωS QSR S + λMRS S = 0. ∂R S N)

P = ω N QN RN

S) P net,S = ωS QSR S = P − UES ER S − λMRS S .

(32)

(33)

J. Internationale Umweltpolitik

245

Preispfad bei Weltperspektive, optimale Preisgestaltung für die Welt

W)

∂H W = −P + ωN QN =0 RN ∂R N

W)

∂H W = UES ER S + UEN ER S − P + ωS QSR S + λMRS S = 0. ∂R S N)

S)

P = ω N QN RN

P net,S = ωS QSR S = P − UES ER S − UENER S − λMRS S .

(34)

(35)

Ergebnis einer effizienten Weltpolitik könnte eine Ressourcenverbrauchssteuer sein, die nur auf die Ressourcenverwendungen im verschmutzenden Süden erhoben wird. Diese Steuer umfasst die Komponenten −UES ER S − UENER S − λMRS S .

(36)

Allerdings hat diese Preissegmentierung einen erheblichen Anreiz zur illegalen Arbitrage (Schmuggel), der wiederum nur mit erheblichem Kostenaufwand verhindert werden könnte. Daher wäre eine alternative, schmuggelfreie Lösung eine Ressourcenquellensteuer. Bei dieser Variante würde der Norden ebenfalls den korrigierten Ressourcenpreis des Südens zahlen. Damit wäre der Preis im Norden, gemessen an den schädigenden Effekten, zu hoch und die Ressourcennutzung wäre im Norden zu sehr eingeschränkt.

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K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen Matthias Bergner, Karl-Peter Schackmann-Fallis und Mirko Weiß

Als die derzeitige Finanz- und Wirtschaftskrise Mitte 2007 – damals noch als sogenannte Subprime-Krise – begann, ging man davon aus, dass es sich um eine Krise nichtwerthaltiger US-amerikanischer Immobilienkredite handele, die weitgehend auf den US-Markt und v. a. diese spezielle Assetklasse beschränkt bleiben würde.1 Diese Sicht der Dinge bestätigte sich nicht: In den dramatischen Wochen im Herbst 2008 bestand die reale Gefahr eines Absturzes des gesamten Weltfinanzsystems. Nachfolgend kam es zu einem starken und insbesondere synchronen Nachfrage- sowie Produktionseinbruch weltweit. Dabei übertraf die Wucht der Krise die Vorstellungen vieler Marktteilnehmer und -beobachter. Finanzmarktkrisen wird es auch zukünftig geben – dies ist eine historische Erfahrung. Allerdings sind Maßnahmen notwendig, um die Wahrscheinlichkeit gleichartiger Krisen deutlich zu verringern und v. a. um eine derartige systemische Bankenkrise möglichst auszuschließen. Dazu besteht bei Aufsicht und Regulierung Handlungsbedarf. Hierbei geht es letztlich darum, ein Bankensystem mit weniger Fremdfinanzierung und verbesserten Standards anzustreben. Gleichzeitig – und für die Eindämmung systemischer Bankenkrisen wesentlicher – müssen struktur- bzw. ordnungspolitische Konsequenzen gezogen werden: Bisher galt ein Bankenmarkt dann als effizient, wenn nur wenige, dafür möglichst große Player vorhanden sind und diese gleichzeitig eine möglichst hohe Eigenkapitalrendite erzielen. Diese Sichtweise gilt es abzulegen, denn eine solche Marktstruktur ist der Grundstein für inhärente Instabilität und systemische Risiken.

1

Zur vertieften Darstellung der Subprime-Krise vgl. beispielsweise Brunnermeier (2009).

K.-P. Schackmann-Fallis () Deutscher Sparkassen- und Giroverband, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4_11, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

247

248

1

M. Bergner et al.

Einige Aspekte der Finanzmarktkrise

Der Finanzmarktkrise ging eine längere Phase großzügiger und in Teilen stark risikobehafteter Kreditvergabe voraus. Das betraf primär die USA, aber auch einige europäische Staaten wie Spanien oder Irland. Auf Konsumentenseite sind hierbei zum einen Hypothekenkredite und zum anderen Konsumkredite bzw. Kreditkartenfinanzierungen zu nennen. Besonders in den USA erhielten Personengruppen Kredite, deren Bonität dies eigentlich nicht hergab.2 Stimuliert wurde der Kreditvergabeprozess dadurch, dass neue Risikotransferinstrumente und Verbriefungstechniken umfangreich genutzt worden sind. Damit wurde das gewöhnliche Kreditschöpfungspotenzial der Banken erheblich ausgeweitet. Parallel konnten die gängigen Refinanzierungsund Eigenkapitalrestriktionen zumindest kurzfristig umgangen werden.3 Zusätzlich bewirkte die praktizierte Art der Verbriefung, dass eine sorgfältige Kreditvergabe nicht mehr nötig erschien.4 Die Finanzmarktkrise ist bildlich gesprochen der (Teil-)Einsturz einer riesigen globalen Kreditpyramide, wobei der Einbruch seinen Anfang im USHypothekenkreditbereich nahm. Weitere Teilmärkte wie Kreditkarten- und Autofinanzierungen waren betroffen. Ebenfalls folgten Ausfälle bei Finanzierungen von Gewerbeimmobilien bzw. bei Commercial Mortgage Backed Securities (CMBS). Diese Kreditausfälle bzw. damit einhergehende Kursverluste bei verbrieften Forderungen belasteten weltweit Banken infolge vorzunehmender Wertberichtigungen. Hinzu traten bei verschiedenen Instituten Abschreibungen auf Unternehmensübernahmen.5 Die Konsequenz war eine Erosion der Eigenkapitalbasis. Mit der Insolvenz der US-Investmentbank Lehman Brothers Holdings Inc. Mitte September 2008 bestand die Gefahr einer ernsthaften systemischen Bankenkrise.6 Lehman Brothers war seinerzeit die viertgrößte Investmentbank Amerikas. Entsprechend umfangreich waren die verwalteten Vermögenswerte sowie die Finanz- und Börsengeschäfte, in welche das Bankhaus involviert war. Hinzu kam die ausgelöste panikartige Furcht vor einem Zusammenbruch des gesamten Bankensystems: Bis zu diesem Zeitpunkt herrschte die Erwartung, dass der Staat im Fall systemrelevanter Institute wenn schon keine rein staatliche Rettung, so doch zumindest eine Übernahme durch ein anderes Institut einleiten bzw. unterstützen würde. Diese Erwartung erfüllte sich nicht und entsprechend groß war die Unsicherheit. Der daran anschließende Vertrauensverlust zwischen den Banken war so massiv, dass bei zahlreichen Instituten, die auf eine kurzfristige Refinanzierung angewiesen waren, eine

2 Zur Debatte über eine übermäßig expansive Geldpolitik als Wegbereiter der Finanzmarktkrise vgl. u. a. BIZ (2009, 5 ff.) oder Adrian und Shin (2009). 3 Eine ausführliche Darstellung liefert Hellwig (2009). 4 Für eine Analyse der durch Verbriefung erzeugten Risikoallokation sowie der veränderten Risikobereitschaft der Intermediäre vgl. Franke und Krahnen (2009b, S. 336–341 und 350–356). 5 Der IWF (2009, S. 5) schätzt nunmehr die globalen Verluste aus der Finanzmarktkrise auf 3400 Mrd. US$. 6 „Lehman war der Brandbeschleuniger, der einen Schwelbrand verschärft hat“ (Weber 2008, S. 5).

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

249

ernsthafte Interbankenkreditklemme entstand. Hinzu kamen infolge der starken Risikoaversion Anstiege bei Risikoprämien von Bank- und Unternehmensanleihen in bisher unbekannte Höhen. Neuemissionen bzw. Prolongationen waren entsprechend extrem schwierig. Systemische Banken- und Kapitalmarktkrisen gehören zu dem Schlimmsten, was Industriestaaten wirtschaftlich passieren kann.7 Denn in einer solchen Situation ist die Intermediation zwischen Sparern und volkswirtschaftlichen Defiziteinheiten nicht länger sichergestellt. Als Konsequenz gerät der gesamtwirtschaftliche Geldkreislauf ins Stocken. Es entstehen Finanzierungsengpässe vorrangig im Unternehmenssektor. Mithin brechen Produktion und Beschäftigung ein.8 Die Geldpolitik reagierte im Euroraum mit verschiedenen Maßnahmen, die eine umfangreiche Liquiditätsbereitstellung zum Ziel hatten.9 Sie übernahm damit die Rolle eines „lender of last resorts“ primär im Interbankengeldhandel. Nun ist es jedoch richtig und notwendig, zeitnah über Exit-Strategien aus der expansiven Geldpolitik zu diskutieren, um die Inflationserwartungen stetig auf dem angestrebten Niveau zu halten. Prinzipiell ist das Mandat des EZB-Rates stark genug, um auch in einer solchen Extremsituation das Ziel der Preisniveaustabilität (auf den Gütermärkten) weiterhin erfolgreich erfüllen zu können. Die deutsche Regierung hat in Absprache mit ihren europäischen Partnern ein ganzes Bündel an Maßnahmen beschlossen, um eine Systemkrise im Bankensektor abzuwenden:10 Durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds ist es gelungen, die latente Unsicherheit über mögliche Schieflagen im deutschen Bankensektor weitgehend aus dem Weg zu räumen.11 Die fiskalischen Maßnahmen, die zur Stabilisierung des Finanzsystems einerseits und des konjunkturellen Verlaufes andererseits notwendig waren, werden die Staaten zukünftig vor große Herausforderungen stellen; gleichwohl waren sie alternativlos.

7

Abiad et al. (2009) schätzen anhand historischer Bankenkrisen negative Folgen für Output und Beschäftigung ab und stellen gleichzeitig heraus, dass expansive Geld- und Fiskalpolitik geeignet sind, die realwirtschaftlichen Einbrüche abfedern zu können. 8 Zur Diskussion über Parallelen zur Großen Depression vgl. Abelshauser (2009) oder Almunia et al. (2009). 9 Für eine ausführliche Darstellung und Analyse vgl. beispielsweise Neumann (2009, S. 380–386). 10 Eine empirische Abschätzung der Outputwirkungen der G20-Konjunkturpakete liefern Freedman et al. (2009). Für eineAnalyse der fiskalpolitischen Stabilisierungsmaßnahmen der Bundesregierung vgl. Roos (2009). 11 Die Insolvenz von Lehman Brothers hat die Wahrscheinlichkeit weiterer Bankenzusammenbrüche deutlich erhöht. Die sich ergebene Systemgefahr konnte durch die weltweiten staatlichen Unterstützungsmaßnahmen eingedämmt werden (vgl. ausführlich Panetta et al. 2009). Siehe hierzu auch Kotz (2009b, S. 3): „Erst nachdem der öffentliche Sektor – auch in Deutschland – die Rolle des ,Risikonehmers letzter Zuflucht‘ übernommen hatte, gelang es, sowohl das internationale als auch das deutsche Finanzsystem zu stabilisieren“.

250

M. Bergner et al.

Trotz weltweiter Stabilisierungsmaßnahmen für den Bankensektor haben sich die Befürchtungen über eine globale Rezession bewahrheitet.12 Die realwirtschaftlichen Folgen der Finanzmarktkrise trafen die deutsche Volkswirtschaft in der Hauptsache durch das schwächere außenwirtschaftliche Umfeld sowie die gedämpfte Investitionsneigung. Letztere war nach den starken Erweiterungsinvestitionen der jüngeren Vergangenheit ohnehin zu erwarten gewesen, jedoch hat diese sich durch die schlechten Absatzerwartungen besonders im Exportgeschäft potenziert. In diesem Stadium der konjunkturellen Rezession verschärften sich Finanzmarktkrise und die Schwäche der Realwirtschaft wechselseitig. Nach dem scharfen Einbruch im Winterhalbjahr 2008/2009 sind die konjunkturellen Einschätzungen inzwischen moderat positiv. Gleichwohl belasten nunmehr v. a. mögliche Unternehmenskreditausfälle den Bankensektor.13

2

Lehren grundsätzlicher Art

Als die Panik, die Politik und Bankwirtschaft im Herbst 2008 ergriffen hatte, abgeklungen war, wurde deutlich, welches die zentralen Fehlstellungen gewesen sind, die diesen Negativprozess an den internationalen Finanzmärkten ausgelöst hatten.14 Drei grundsätzliche Sachverhalte sind durch die Krise im Kern deutlich geworden: Erstens war es ein Fehlurteil, davon auszugehen, dass die Finanzmärkte imstande sind, sich selbst in Teilen zu regulieren. Der interessengetriebene Prozess starker Deregulierung war Teil der grundlegenden Ursachen der Finanzmarktkrise. Zukünftig muss gelten, dass kein Finanzmarktbereich, kein Finanzmarktprodukt und kein Finanzmarktakteur ohne angemessene Aufsicht und Regulierung bleibt. Daher ist es überaus begrüßenswert, dass mit den G20-Gipfeln nun eine breit angelegte internationale Plattform zum Meinungsaustausch und zur Festsetzung von grundlegenden, einheitlichen Leitlinien geschaffen worden ist. Hierin liegt die große Chance, Regulierungsarbitrage sowie ein „race to the bottom“ bei Aufsicht und Regulierung zu verhindern.

12 Die International Labour Organization (2009) schätzt, dass im Verlauf der Wirtschafts- und Finanzkrise von März 2008 bis Dezember 2009 weltweit mindestens 20 Mio. Arbeitsplätze verloren gegangen sind. 13 Nach Einschätzung der Deutschen Bundesbank im November 2009 dürfte die größte Welle der Abschreibungen aus Verbriefungen überwunden sein. Allerdings laufen etwaige Abschreibungen im Kreditbuch nach und hängen von der weiteren konjunkturellen Entwicklung ab (vgl. Deutsche Bundesbank 2009, S. 11). 14 Fachbeiträge, Proposal Reports und Kommentare bezüglich zu ziehender Schlussfolgerungen aus der Finanzmarktkrise sind inzwischen vielfach und kaum überblickbar erschienen. Exemplarisch seien genannt: Bénassy-Quéré et al. (2009), BIZ (2009), Issing et al. (2009), IWF (2009), Kotz (2009a), Sachverständigenrat (2008, 2009), Schick (2009), Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2009).

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

251

Zweitens ist deutlich geworden, dass Eigenkapitalrenditen von über 20 % zum einen nicht dauerhaft erreichbar sind und zum anderen nur durch das Eingehen hoher Risiken kurzfristig erzielt werden konnten.15 Diese Risiken sind zeitverzögert mit der Krise an den Tag gekommen. Als Folge der Maximierung kurzfristiger, nicht risikojustierter Eigenkapitalrenditen gerieten einige zentrale Grundsätze des Bankgeschäfts in Vergessenheit: So beispielsweise, dass man seine Kunden und seine Produkte sehr gut kennen muss; aber auch, dass die Verschuldung in vernünftiger Relation zum Eigenkapital zu halten ist. Um die Eigenkapitalrentabilität zu steigern, ist bei zahlreichen Kreditinstituten der Verschuldungsgrad – besonders unter Einbeziehung außerbilanziellen Engagements – massiv erhöht worden. In der Konsequenz gab es zwei gravierende Probleme: Zum einen fehlte ein ausreichender Eigenkapitalpuffer, um Wertverluste auf der Aktivseite auffangen zu können. Zum anderen wurde der hohe Verschuldungsgrad zum Dilemma, als die Prolongation des Fremdkapitals nicht oder kaum noch gelang.16 Ein weiterer Ausfluss der kurzfristigen Maximierung von Eigenkapitalrenditen zeigte sich im System umfangreicher Kreditverbriefung und der damit einhergehenden Verbreitung des Geschäftsmodells „originate to distribute“. Dieses Vorgehen machte durch den ergänzenden Einsatz von SPVs eine Kreditvergabe faktisch ohne Eigenkapital- und Liquiditätspuffer ebenso wie ohne ausreichende Bonitätsprüfung möglich. Die kurzfristig realisierten Gewinne flossen an die hinter den Zweckgesellschaften stehenden Bankinstitute. Der Punkt, der hierbei deutlich werden soll, ist nicht primär das Bestehen einer solchen Regulierungslücke, sondern das bewusste Suchen nach solchen Umgehungsstrategien – wohl wissend, dass dies nicht vertretbare langfristige Risiken mit sich bringt. Es geht auch nicht darum, dem Unternehmer allgemein oder den Eigentümern eines Bankinstituts speziell die Gewinnerzielung abzusprechen, nur ist die massive Kurzfristorientierung zu kritisieren. Als Konsequenz aus der Fehlentwicklung muss die Bankwirtschaft selbst in ihrem ureigenen Glaubwürdigkeitsinteresse zu den Grundsätzen von Langfristigkeit und Solidität zurückfinden. Die Finanzwirtschaft darf nicht leichtfertig zur Normalität jüngerer Vergangenheit zurückkehren, sondern muss mit dazu beitragen, das Finanzsystem widerstandsfähiger zu machen. Versäumnisse sind jedoch nicht nur den Bankern anzulasten: Auch bei den Bankkunden muss ein verstärktes Besinnen auf den Zusammenhang zwischen Rendite und Risiko einsetzen. Schließlich gilt es auf Ebene der Wirtschaftspolitik, dem fundamentalen Grundsatz, dass Rendite mit Risiko einhergeht, stärkere Beachtung zu schenken. Strukturen im Bankensektor dürfen nicht mit dem Argument einer zu niedrigen Eigenkapitalrendite zwangsweise geändert werden. Gerade die EU-Kommission hat jedoch mit Blick 15 Während die Eigenkapitalrendite vielfach als das zentrale Erfolgskriterium gesehen wird, weisen Hartmann-Wendels et al. (2007, S. 261) richtigerweise darauf hin: „Allerdings ist zur Beurteilung des Erfolges einer Bank neben der Eigenkapitalrendite ihr Risiko zu berücksichtigen“. Eine kritische Auseinandersetzung bezüglich der Eigenkapitalrendite als Erfolgsmaß liefern Gischer und Richter (2009). 16 Zur Problematik eines hohen Verschuldungsgrades vgl. auch Franke und Krahnen (2009b, S. 348–350).

252

M. Bergner et al.

auf die Bundesrepublik Deutschland wiederholt die Schaffung großer, mutmaßlich hoch rentabler Bankkonzerne gefordert.17 Eine Schaffung von Bankoligopolen ist nicht nur aus volkswirtschaftlicher Perspektive in verschiedener Hinsicht negativ. Es zeigt vor allem, dass sich die EU-Kommission von ungesunden Renditevorgaben hat leiten lassen. Eine blinde, nur von Ideologie geprägte Deregulierung, wie sie in der Vergangenheit praktiziert worden ist, muss zukünftig überdacht werden. Stattdessen gilt es, sich auf die institutionellen Stärken der europäischen Bankenmärkte zu besinnen: Systeme dezentraler Bankengruppen haben sich in der Krise als überaus stabilisierend, vertrauenstiftend und verlässlich mit Blick auf die Kreditvergabe erwiesen. Drittens: Der im Vorfeld der Krise einsetzende Prozess starker Disintermediation im traditionellen einlagenbasierten Kreditgeschäft erwies sich als nicht tragfähig. Die den vorhandenen asymmetrischen Informationen erwachsenden Probleme „adverse selection“ und „moral hazard“, die im Bereich Kreditverbriefung besonders zum Tragen kamen, haben zu einer Destabilisierung des Finanzsystems geführt. Es bedarf somit nicht einer Zurückdrängung von Finanzintermediären zugunsten der Kreditverbriefung, sondern einer Rückbesinnung der Banken auf die klassischen Transformationsfunktionen. Denn sowohl die übersteigerte Fristentransformation als auch die Nichtwahrnehmung der Risikotragfähigkeitsprüfung waren die zentralen technischen Fehler im Vorfeld der Finanzmarktkrise. Es muss daher eine Schlussfolgerung der Krise sein, dass Banken wieder primär ihrer Transformationsfunktionen im Kreditkreislauf nachkommen.18 Das bedeutet für die Bankwirtschaft eine stärkere Fokussierung auf die Realwirtschaft und besonders einen Ausbau der Hausbankfunktion sowie der direkten Kundenbeziehungen.19 Schlussendlich bleibt festzuhalten, dass die Gründe für die Finanzmarktkrise nicht allein auf einem einzigen Markt oder in einem einzelnen Land liegen. Das Grundproblem ist dasselbe wie bei früheren Krisen auch: der Überschwang und der Verlust aller Maßstäbe in einem temporär außerordentlich günstigen Umfeld.20 Hieraus gilt es, spezielle ordnungspolitische wie regulatorische Schlüsse zu ziehen.

17

Vgl. Kroes (2009). Vorschläge (vgl. Lenz 2009), „. . . die Vermittlung, Abwicklung und Dokumentation aller Finanzgeschäfte über eine zentrale Transaktionsplattform zu organisieren[,] . . . damit das Einlagengeschäft und die Kreditvergabe an Transparenz gewinnen [kann] und so die damit verbundenen Risiken bewertbar werden“, sind daher – einmal abgesehen von ihrer nicht umsetzbaren Abstraktheit – wenig zielführend. 19 Vgl. auch Simmert (2009). 20 Vgl. Krugman (2009) für eine entsprechende Kontextdarstellung. Zur Diskussion von Kreditund Finanzmarktzyklen vgl. klassischerweise Minsky (2008a, b) sowie Kindleberger und Aliber (2009). 18

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

3 3.1

253

Der deutsche Bankenmarkt: Strukturpolitische Leitlinien Notwendigkeit staatlicher Eingriffe in den Bankenmarkt

Marktwirtschaft bedarf einer funktionierenden Wettbewerbsordnung. Dafür ist ein starker Staat vonnöten, der den Ordnungsrahmen setzt und seine Einhaltung überwacht. Aus diesem Grund basiert die deutsche Wirtschaftsordnung einerseits auf Märkten mit freier Preisbildung, andererseits ist eine starke Stellung des Staates in Bezug auf Wettbewerbssicherung und Eingriffen bei Marktversagen vorgesehen. Dazu gehört es auch, Marktmacht einzelner Akteure zu begrenzen. Der Bankensektor braucht im Gegensatz zu anderen Wirtschaftssektoren einen besonderen – sprich detaillierteren – Ordnungsrahmen, denn im Fall eines betriebswirtschaftlichen Versagens können Banken aufgrund der negativen externen Effekte in Bezug auf andere Banken und auf andere Wirtschaftsbereiche oftmals nicht durch Marktaustritt „bestraft“ werden, sondern müssen von der Gesellschaft finanziell aufgefangen werden. Eine hinreichende Transparenz sowie eine hoheitliche Überwachung der eingegangenen Risiken sind daher zwingend. Transparenz bedeutet, dass die Risiken erkennbar offengelegt und nicht aus den Bankbilanzen entfernt werden dürfen. Zudem muss der regulatorische Rahmen so gestaltet sein, dass die richtigen Anreize gesetzt werden, um ein gesamtwirtschaftlich effizientesVerhalten aller Marktteilnehmer zu erreichen. Die Finanzmarktkrise hat das – besonders in der ökonomischen Lehrmeinung proklamierte – Staatsverständnis grundlegend gewandelt: Galt der Staat bislang als schwach und ineffizient, so zeigte sich, dass allein der Staat in Zeiten einer dramatischen Krise Vertrauen und Stabilität schaffen kann. Die in der Vergangenheit wiederholt vorgetragene Forderung nach einer möglichst weitgehenden Deregulierung der Finanzmärkte erwies sich als wenig tragfähiger Weg. Auch die Schaffung großer, grenzüberschreitend tätiger Bankkonglomerate – beispielhaft sei die Royal Bank of Scotland (RBS) sowie die viel gepriesene Übernahme der ABN AMRO und deren anschließende Zerschlagung genannt – erzeugten keine stabilen Finanzmarktstrukturen. Diese Tatsachen muss man sich in Deutschland bei der strukturpolitischen Debatte über den Bankenmarkt bewusst machen.

3.2

Pluralistische Strukturen im Bankensektor erhalten

Es gilt, sich auf die institutionellen Stärken des deutschen Bankenmarktes zu besinnen: Das dreigliedrige Bankensystem hat sich bewährt und ist ein wesentlicher Standortvorteil für die Bundesrepublik. Es verhindert ein gleichgerichtetes Marktverhalten und stärkt den Wettbewerb.21 Dass die Renditen deutscher Bankinstitute im internationalen Vergleich in der Zeit vor der Krise niedriger ausgefallen sind, 21

Teil der Diskussion über die Notwendigkeit einer makroprudenziellen Aufsichtskomponente ist die Frage systemischer Implikationen eines kollektiv gleichartigen Verhaltens von Finanzinstituten

254

M. Bergner et al.

730 720 710

in Mrd. EUR

700 690 680 670 660 650 Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09

Abb. 1 Einlagen von Nichtbanken bei Sparkassen (Bestände zum Monatsende). (Quelle: Deutsche Bundesbank [Bankenstatistik: Einlagen der Banken in Deutschland von Nichtbanken]; eigene Darstellung)

ist Ausfluss des intensiven Wettbewerbs, der letztlich dem Verbraucher sowie den Unternehmen zugutekommt.22 Nicht zuletzt die Krisenresistenz der deutschen Sparkassen hat gezeigt, dass es auch in Zukunft unabdingbar ist, über ein öffentlich-rechtliches Bankensystem in kommunaler Trägerschaft zu verfügen. Die hohe stabilisierende Wirkung des Sparkassensektors zeigte sich einerseits an den hohen Einlagenzuwächsen im Krisenmonat Oktober 2008 (vgl. Abb. 1) und andererseits an der stabilen Kreditvergabe an den deutschen Klein- und Mittelstand sowie an das Handwerk (vgl. Abb. 2 und Abb. 3). Innerhalb des öffentlich-rechtlichen Bankensektors muss hingegen die Geschäftsausrichtung der Landesbanken überdacht werden. Einige Landesbanken haben grundlegende geschäftspolitische Fehlentscheidungen getroffen. Es gehört nicht zu den Aufgaben dieser Institute, kundenunabhängiges Investmentbanking als primäre Geschäftsstrategie zu verfolgen. Landesbanken als Partner der Sparkassen sind aber auch in Zukunft nötig, beispielsweise für Konsortialkredite und für die Betreuung der Firmenkunden bei Kapitalmarkt- sowie Auslandsbankgeschäften. Landesbanken als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe haben die Aufgabe, die Kreditversorgung des

(vgl. The Warwick Commission 2009, S. 13). Denn gleichgerichtetes Verhalten von Marktteilnehmern erzeugt endogen ein Instabilitätsrisiko (vgl. Kotz 2009b, S. 4). Ein heterogenes, sprich geschäftspolitisch unterschiedlich ausgerichtetes Bankensystem wirkt per se gleichgerichtetem Verhalten entgegen und trägt damit – makroprudenzieller Aufsichtsempfehlungen vorgreifend – zur Eindämmung systemischer Instabilitäten bei. 22 Für eine Analyse zur Bankenprofitabilität im internationalen Vergleich sei auf Hackethal (2008) verwiesen.

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

255

30

25

in Prozent

20

15

10

5

0 I/06

II/06

III/06

IV/06

I/07

II/07

III/07

Großbanken Genossenschaftl. Zentralinstitute

IV/07

I/08

II/08

Landesbanken Kreditgenossenschaften

III/08

IV/08

I/09

II/09

III/09

Sparkassen übrige Kreditbanken

Abb. 2 Kredite an inländische Unternehmen (anteilige Bestände ausgewählter Bankengruppen zum Quartalsende). (Quelle: Deutsche Bundesbank [Bankenstatistik: Kredite der Banken an inländische Unternehmen und Privatpersonen, Wohnungsbaukredite]; eigene Darstellung) 80 70 60

in Prozent

50 40 30 20 10 0 I/06

II/06

III/06 IV/06

Kreditbanken

I/07

II/07

III/07 IV/07

Sparkassen-Finanzgruppe

I/08

II/08

III/08 IV/08

I/09

II/09

III/09

Genossenschaftlicher Bankensektor

Abb. 3 Kredite an das inländische Handwerk (anteilige Bestände ausgewählter Bankengruppen zum Quartalsende). (Quelle: Deutsche Bundesbank [Bankenstatistik: Kredite der Banken an inländische Unternehmen und Privatpersonen, Wohnungsbaukredite]; eigene Darstellung)

regionalen Mittelstandes gemeinsamen mit den Sparkassen zu bewerkstelligen.23 Auf diesen Bereich muss sich konzentriert werden. Bei der Diskussion über eine Neuausrichtung des Landesbankensektors darf jedoch nicht die hohe Bedeutung dieser Institute im Unternehmenskreditgeschäft übersehen werden (vgl. Abb. 2). 23

Zur gesamtwirtschaftlichen Rolle des öffentlich-rechtlichen Bankensektors und zur Diskussion über eine Neuausrichtung des Landesbankenbereiches vgl. Schackmann-Fallis und Weiß (2009).

256

M. Bergner et al.

Besonders ist darauf zu achten, dass die wettbewerbsrechtlichen Vorgaben der EUKommission nicht zu einer Schwächung der Unternehmenskreditversorgung führen. Es besteht die Gefahr, dass durch eine Vorgabe zur undifferenzierten und drastischen Bilanzreduzierung die Bereiche Export- und Projektfinanzierung, Konsortialkreditgeschäft, Ankauf von Unternehmensanleihen bzw. Schuldscheinen sowie die Bereitstellung von Finanzprodukten für den Mittelstand allgemein stark negativ beeinträchtigt werden können.

3.3

Den Risiken systemrelevanter Bankinstitute angemessen begegnen: Diskussion über Risiken eines „too big to fail“

Eine gut funktionierende Bankenaufsicht gehört zu den zentralen Eckpfeilern eines langfristig funktionierenden Finanzsystems. Wenn jetzt im Zuge der Aufarbeitung der Finanzmarktkrise Änderungen im Regulierungsbereich vorgenommen werden, dann ist dies ein notwendiger Schritt, um den Ordnungsrahmen neu zu justieren. Allerdings darf es keine unnötige Überregulierung geben, die Kreditinstitute stark belastet und somit die Kapitalkosten für Unternehmen in die Höhe treibt, sondern Regulierung muss primär risikoadäquat erfolgen. Risikoadäquate Regulierung macht eine Debatte über die Risiken von Bankinstituten, die „too big to fail“ oder „too interconnected to fail“ sind, unabdingbar:24 Kein Bankakteur darf sich darauf verlassen können, dass der Staat jede große oder stark vernetzte Bank rettet. So richtig und notwendig Bankenrettungen während der Finanzkrise für die Stabilität des Finanzsystems waren, muss mittelfristig klar sein, dass Banken die Konsequenzen ihrer Geschäftstätigkeit selbst voll zu tragen haben. Die Erwartung, dass ein Bankinstitut wegen seiner systemischen Bedeutung für den gesamten Bankenmarkt im Notfall staatliche Unterstützung bekommt, führt zu einer gefährlichen Instabilitätssituation: Nicht nur, dass faktisch erzwungene Bankrettungen – wie die Fälle Island und Baltikum zeigen – die finanzielle Handlungsfähigkeit des Staates massiv beeinträchtigen können, die Erwartung eines gesellschaftlichen „bail-outs“ verzerrt auch eine angemessene Einbeziehung von Risiken.25 In der Konsequenz finden auf Bankebene wegen der impliziten Staatshaftung zu viele bzw. zu risikoreiche Markttransaktionen („excessive risk taking“) statt.26 Die Problematik eines „too big to fail“ hat sich jedoch durch die Finanzmarktkrise 24

Vgl. auch King (2009, S. 7 f.). Fecht et al. (2008) finden, dass größere Banken am Interbankenmarkt einen geringeren Zins zu zahlen haben als kleine Banken. Dies ist ein Hinweis darauf, dass großen Banken seitens der Geldmarktakteure eine verzerrende implizite Staatshaftung unterstellt wird. Für den US-Markt zeigen Boyd und Gertler (1993), dass große Banken risikoreicher agieren als kleinere Banken. 26 Hintergrund der Verzerrungen ist, dass zentrale Marktmechanismen außer Kraft gesetzt sind: Eigentümer wie Gläubiger erhalten eine kostenlose (sofern man von der auf diese Akteure entfallende höhere Steuerlast abstrahiert) Insolvenzversicherung vom Staat. Sie haben daher nur einen begrenzten Anreiz, eine wirksame Risikokontrolle auszuüben. Das Bankmanagement ist im Umkehrschluss bereit – oder gar dazu animiert – übermäßige Risiken einzugehen. 25

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

257

verschärft. Denn einerseits hat die Lehman-Pleite der Politik ein abschreckendes Beispiel einer Nichtrettung geliefert. Und andererseits sind verschiedene Banken im Zuge der Krise noch größer und damit gefährlicher geworden. In Deutschland etwa stieg die Bilanzsumme der Deutschen Bank zwischen dem 2. Quartal 2006 und dem 2. Quartal 2009 um knapp 64 % bzw. um 675 Mrd. EUR. Die Commerzbank übernahm – mit staatlicher Hilfe – die Dresdner Bank und wuchs so zwischen dem 2. Quartal 2006 und dem 2. Quartal 2009 um 48 % bzw. um 296 Mrd. EUR.27 Da die Aussage, dass kein staatlicher „bail-out“ stattfinden wird, unglaubwürdig ist, kann nur eine adäquate Aufsicht, bei der die Größe bzw. die Systemverflechtung eines Instituts besonders gewürdigt wird, eine zielführende Lösung darstellen. Risikoadäquate Regulierung zeichnet sich dadurch aus, dass sehr große Institute, die zudem einen hohen Vernetzungsgrad innerhalb des Finanzsektors aufweisen, besonderen, sprich höheren, Regulierungsanforderungen unterliegen. Der Weg kann in einer dem Grad der Systemrelevanz folgenden Eigenkapitalausstattung sowie in einer entsprechenden Refinanzierungskontrolle liegen.28 Ferner bedarf es einer international abgestimmten Rahmenregelung, um ein systemrelevantes Finanzinstitut abwickeln zu können. In diesem Zusammenhang ist der Vorschlag eines „living will“, d. h. die individuelle Entwicklung eines Planes für eine geeignete Institutsabwicklung unter Separierung systemrelevanter oder betriebswirtschaftlich tragfähiger Unternehmenseinheiten, ein richtiges Fundament. Zudem muss über Größenbegrenzungen sowie in letzter Konsequenz auch über Entflechtungen mit Mitteln des Kartellrechts nachgedacht werden, um Risiken nicht nur ex post beherrschbar zu machen, sondern bereits ex ante einzudämmen.29 Dies ist unmittelbarer Ausfluss der deutschen ordoliberalen Wirtschaftsordnung: Jeder Wirtschaftsakteur muss die Vorteile und die Kosten seines Handelns vollständig in seine Überlegungen einbeziehen – sprich: selbst tragen, also für sein Tun haften.

27 Die Bilanzsumme der französischen BNP Paribas ist seit Anfang 2007 bis zum Ende des 1. Halbjahres 2009 um knapp 60 % auf nun 2,3 Billionen a, mithin 118 % des französischen BIP, gestiegen. Die in Großbritannien ansässige Barclays Bank erhöhte in den vergangenen zweieinhalb Jahren ihre Bilanzsumme um 55 % auf nunmehr 1,55 Billionen GBP, was 107 % des britischen BIP entspricht. 28 Vgl. auch Kotz (2009a): „. . . unvermeidbare Nebenwirkungen des Handelns eines Instituts für andere oder für das gesamte System [müssen] angemessen berücksichtigt werden. Das trifft auf große und/oder intensiv vernetzte Banken in besonderem Maße zu. In diesen Fällen ist es zweckgerecht, negative externe Effekte im Vorhinein zu internalisieren. Das mag über intensivere Aufsicht oder mittels höherer Eigenkapital- oder Liquiditätsanforderungen geschehen. Konzeptionell und ordnungspolitisch ist ein solcher Ansatz wohl begründet.“ 29 Vgl. auch Stiglitz (2009): „King is right: banks that are too big to fail are too big to exist. . . In particular, allowing such banks to continue engaging in proprietary trading distorts financial markets. Why should they be allowed to gamble, with taxpayers underwriting their losses?. . . Some large banks are now involved in a sufficiently large share of trading (either on their own account or on behalf of their customers) that they have, in effect, gained the same unfair advantage that any inside trader has. . . That means breaking up too-important-to fail (or too-complex-tofix) institutions. Where this is not possible, it means stringently restricting what they can do and imposing higher taxes and capital-adequacy requirements, thereby helping level the playing field.“

258

M. Bergner et al.

In jedem Fall bedarf es keiner politisch stimulierten Forderung nach großen Bank-Playern. Daher geht die auf EU-Ebene wiederholt angestoßene Debatte, dass die Bundesrepublik Deutschland einer ihrer wirtschaftlichen Größe angemessenen Bank bedürfe, auch aus wirtschaftstheoretischer Sicht in eine fundamental falsche Richtung.30 Wichtige ordnungspolitische Zielsetzung muss die stabile und hinreichende Kreditversorgung sein, nicht das Erreichen der Größe eines mutmaßlich vorteilhaften Global Players. Die Forderung nach Großbanken – mit Hinweis auf vermeintliche Synergieeffekte – geht neben einer potenziellen Einschränkung des Wettbewerbs wegen eines faktisch erzwungenen „bail-outs“ mit enormen impliziten gesellschaftlichen Lasten einher. Nun können natürlich nicht alle Kreditinstitute die Größenordnungen von Sparkassen, Genossenschaftsbanken oder Regionalbanken annehmen. Dennoch kommt man nicht an der Erkenntnis vorbei, dass solche Kreditinstitute offensichtlich nicht so stark zyklischen Schwankungen unterliegen wie große, international tätige Banken. Für die Zukunft sollte man daher die Unterschiedlichkeit in den Geschäftsmodellen, Aufgaben und rechtlichen Strukturen als Stärke eines Finanzplatzes begreifen. Instrumente des Kreditpoolings oder des Konsortialkredits im Rahmen der Verbundzusammenarbeit schaffen hierbei Wege, um auch Kreditvolumina größeren Umfangs unter Beibehaltung dezentraler Bankmarktstrukturen bereitstellen zu können. Die Finanzmarktkrise hat eines ganz deutlich gezeigt: Die proklamierten Vorteile einer breitflächigen Deregulierung und Abschaffung bewährter traditioneller Bankenstrukturen zugunsten großer, internationaler Bankkonzerne sind in keiner Weise eingetreten. Im Gegenteil, es wurde ein Maß an Instabilität erzeugt, das kaum vorstellbar erschien und zu der dramatischen Krise maßgeblich beigetragen hat. Daraus gilt es nun, ordnungspolitisch im Sinne des Bewahrens pluralistischer und dezentraler Bankensysteme zu lernen.

30

Vgl. Kroes (2009): „Das deutsche Dreisäulenmodell . . . ist überholt. . . Deutschland ist die Wirtschaftsmacht im gemeinsamen europäischen Markt. Und nun sehen Sie sich Ihr Bankensystem an. Normalerweise würde man sagen, dass ein Land mit solch großer Wirtschaftskraft auch ein paar einflussreiche Banken haben sollte, die nicht nur in Deutschland selbst, sondern auch innerhalb und außerhalb von Europa eine Rolle spielen. Ich verstehe ja, dass die Menschen es mögen, wenn sie ihre Bank gleich um die Ecke haben und Kleinunternehmer sich bei ihrem Kreditinstitut in vertrauten und guten Händen wähnen. Aber sehen Sie sich doch an, welche Mengen an Geld jetzt zur Rettung der Banken auf den Tisch gelegt werden müssen“. Eine solche Aussage kann nicht unkommentiert bleiben: Nicht nur, dass es gerade nicht die ,Bank um die Ecke‘ oder die ,Bank für den Kleinunternehmer‘ waren, die staatliche Hilfen in Anspruch genommen haben, eine solche Sichtweise verkennt auch, dass es gerade die Gruppe der klein- und mittelständischen Unternehmen ist, die wegen eines fehlenden Kapitalmarktzugangs zwingend auf Finanzintermediäre angewiesen ist.

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

4 4.1

259

Europäisierung von Aufsicht und Einlagensicherung Neue Europäische Finanzmarktaufsichtsstruktur

Auf seinem Treffen Mitte Juni 2009 hat der Europäische Rat beschlossen, ein neues System für die Finanzmarktaufsicht in der Europäischen Union zu schaffen. Dabei haben die Staats- und Regierungschefs zu großen Teilen die Vorschläge des De-Larosière-Berichtes übernommen, der im Auftrag der Kommission erstellt worden war. Ende September hat die Kommission entsprechende Verordnungsvorschläge unterbreitet. Formal stützt die Kommission ihr Handeln auf Art. 95 EGV, welcher „Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben“ zulässt. Die Errichtung des neuen Rahmens der EU-Finanzaufsicht soll im Laufe des Jahres 2010 vollständig abgeschlossen sein. Das neue europäische Aufsichtssystem soll dabei aus zwei zentralen Komponenten bestehen: European Systemic Risk Board (ESRB) [Europäischer Ausschuss für Systemrisiken] – zuständig für die sogenannte makroprudenzielle Aufsicht European System of Financial Supervisors (ESFS) [Europäisches Finanzaufsichtssystem] – verantwortlich für die mikroprudenzielle, also die institutsspezifische, Aufsicht. Besonders wegweisend ist die Einrichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken. Damit wird der Notwendigkeit einer makroprudenziellen Aufsichtskomponente Rechnung getragen, d. h. explizit makroökonomische Entwicklungen sowie intrasektorale Auswirkungen von institutsbezogenen Aufsichtsentscheidungen berücksichtigt. In der Vergangenheit haben die Aufsichtsbehörden ihr Augenmerk allzu stark nur auf die Unternehmensebene gerichtet und die Bilanzen einzelner Finanzinstitute bewertet. Vernachlässigt wurden dabei zum einen grundlegende makroökonomische Entwicklungen oder systemische Schocks – wie Börsencrashs, Zahlungsbilanzungleichgewichte, nichttragbare Verschuldungsrelationen in einzelnen Ländern oder potenzielle Spannungen durch Verschuldung in Fremdwährung. Zum anderen wurde den Risiken, die durch gegenseitige Abhängigkeiten der Institute entstehen, sowie den Wechselwirkungen zwischen institutsbezogenen Aufsichtsentscheidungen und dem Finanzsystem als Ganzem (beispielsweise Folgen von erzwungenen „fire sales“) zu wenig Beachtung geschenkt. Diese breitere Perspektive einzunehmen, ist Aufgabe der Makroaufsicht.31 Die Ansiedlung eines solchen Gremiums bei der Notenbank ist nicht nur funktionsgerecht, sondern schafft auch die notwendige Akzeptanz, die durch die Comply-or-explain-Klausel bezüglich ausgesprochener Handlungsempfehlungen institutionell untermauert ist.

31

Für eine vertiefte Darstellung vgl. beispielsweise Brunnermeier et al. (2009) und Papademos (2009).

260

M. Bergner et al.

Allgemein betrachtet, ist die Schaffung einer europäischen Aufsichtsstruktur mit gemeinschaftlichen Behörden an der Spitze geeignet, das Ziel einer Vertiefung der Binnenmarktstrukturen im Finanzbereich zu fördern. Besonders grenzüberschreitend tätige Bank- oder Versicherungsinstitute profitieren von einheitlichen Standards und Vorgehensweisen in derAufsicht. In dem neuenAufsichtssystem dürfen jedoch nationale oder regionale Besonderheiten nicht „wegharmonisiert“ werden. Der Grundsatz regionaler Vielfalt war stets zentrales Charakteristikum des europäischen Integrationsprozesses und unterscheidet die Europäische Union von einem Zentralstaat. Zudem war die Bewahrung der Vielfalt und der regionalen Besonderheiten Motor eines innergemeinschaftlichen dynamischen Wettbewerbs- und Innovationsprozesses. Sehr erfolgreich hat man sich bei der Schaffung eines Binnenmarktes für handelbare Güter – nach anfänglichen und fehlgeschlagenen Harmonisierungsversuchen – für die Akzeptanz nationaler Standards unter Wahrung bestimmter europäischer Mindestnormen entschieden. Dies muss auch für die Bankenmärkte Anwendung finden. Die Bankenlandschaft in den Ländern der Europäischen Union ist sehr unterschiedlich: So ist beispielsweise dasVereinigte Königreich stark geprägt durch Großbanken; die Bundesrepublik Deutschland hat mit den Sparkassen und den Genossenschaftsbanken kleinteilige, aber stabile und erfolgreiche Bankstrukturen. Es ist notwendig und im Interesse eines stabilen Integrationsprozesses, dass die neuen Europäischen Behörden die nationalen bzw. regionalen Besonderheiten im Bankenmarkt hinreichend berücksichtigen. Daher ist es bedenklich, wenn die Europäischen Behörden – jenseits ihrer Befugnisse zur Setzung einheitlicher Aufsichtsstandards – direkte Durchgriffsrechte auf die entsprechenden Institute haben. In diesem Zusammenhang werfen die Kommissionsvorschläge noch Fragen hinsichtlich der genauen Befugnisse und der Kompetenzabgrenzung der Europäischen Aufsichtsbehörden auf. Auch müssen die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlamentes bei der Entwicklung aufsichtsrechtlicher Standards gewahrt bleiben. Bisher ungenügend geklärt ist die Frage eines Notfallplanes für ein koordiniertes Vorgehen im Fall ernsthafter Liquiditäts- oder Solvenzprobleme bei grenzüberschreitend tätigen Finanzinstituten. Hierbei ist festzulegen, wie Rettungsmaßnahmen sowie Abwicklung und Lastenverteilung zu koordinieren bzw. auszugestalten sind. Die Kommission hat hierzu eine Harmonisierung des Insolvenzrechtes angekündigt. Dies ist nicht nur ein langwieriger Weg, sondern löst auch nur einen Teil des Problems.

4.2

Überlegungen der Europäischen Kommission für eine Harmonisierung der Einlagensicherung in der EU

Im Rahmen der Neugestaltung der Europäischen Finanzmarktaufsicht verfolgt die EU-Kommission ebenfalls das Ziel, die Einlagensicherungssysteme in der EU zu harmonisieren bzw. einen paneuropäischen Einlagensicherungsschirm zu schaffen. Die weitere Vertiefung des Binnenmarktes für Bankdienstleistungen ist ein anzustrebendes Ziel. Ein gewisses Mindestmaß an Harmonisierung ist dazu

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

261

auch zwingend erforderlich. Allerdings dürfen in den Harmonisierungsbestrebungen die regionalen Besonderheiten ebenso wenig untergehen wie die Möglichkeit der Bankunternehmen, sich im Wettbewerb abzusetzen. Sinnvoll ist es, den zu schützenden Personenkreis, die Palette abgesicherter Produkte oder dieAuszahlungsfristen bei Entschädigung zu harmonisieren. Dies ist notwendig, um grundlegende Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Zum Funktionieren eines Binnenmarktes ist es jedoch nicht erforderlich, Höchstgrenzen der Einlagensicherung zu setzen. Dass einzelne Institute oder Institutsgruppen freiwillig einen höheren Schutz anbieten, stellt keine Wettbewerbsverzerrung dar, sondern ist Ausdruck von Wettbewerb und Anlageverhalten. Eine Höchstgrenze für Einlagensicherung provoziert in erster Linie ein Splitting der Einlagen zwischen verschiedenen Instituten. Einleger sollten jedoch nicht aktiv zum Aufsplitten ihrer Einlagen aufgefordert werden. Eine solche Aufforderung dürfte für die Finanzmarktstabilität kontraproduktiv sein: Dem Einleger würde hierdurch die Unsicherheit seiner Einlagen suggeriert und unnötiger Mehraufwand durch die Führung weiterer Konten auferlegt. Fraglich ist auch, ob eine vorgeschriebene Höchstgrenze nicht zu einem stark risikobehafteten Verhalten einzelner Banken führt: Da alle Institute gleich abgesichert sind, könnten die Banken zu einem „Spiel um eine möglichst hohe Rendite“ getrieben werden. Die Vernachlässigung von Risiken ist sicher nicht im Sinne der Schaffung stabiler Finanzmärkte. Ein grundlegendes Problem eines paneuropäischen Einlagensicherungsschirmes ist vollkommen ungeklärt: Das ist die zentrale Frage der Lastenverteilung zwischen den Beteiligten. Im Fall einer breitflächigen Instabilitätssituation bedarf es u. U. einer staatlichen Garantieerklärung für das Einlagensicherungssystem. Da der europäischen Ebene keine Steuererhebungskompetenz zufällt, kann eine solche Garantie nur durch die Nationalstaaten gegeben werden. Es ist jedoch schwer vorstellbar, dass eine nationale Regierung eine Garantieerklärung für einen paneuropäischen Schirm abgeben wird: 1. Die potenzielle Bereitstellung einheimischer Steuergelder für ausländische Einlagen ist der Bevölkerung kaum erklärbar. 2. Selbst eine Garantieerklärung der größten Volkswirtschaft der EU-27 wäre unglaubwürdig, weil selbst deren (zusätzliche) Steuererhebungskraft nicht ausreichen würde, um die Garantieerklärung notfalls auch einzulösen. 3. Es herrscht die klassische Situation einer Freifahreroption vor: Für jeden einzelnen Staat ist es dominante Strategie, keine Garantieerklärung abzugeben, sondern auf die eines anderen Staates zu warten. Dies führt bekanntermaßen in die spieltheoretische Situation eines Gefangenendilemmas, mithin zu einer kollektiv nicht rationalen Lösung. Auch ist von zentraler Bedeutung, dass Einlagensicherungssysteme nicht erst im Fall einer bereits eingetretenen Krise aktiv werden. Sie müssen vielmehr frühzeitig Einblick in die Entwicklung der gesicherten Institute erhalten, um so rechtzeitig einwirken zu können. Dies tun die freiwilligen Sicherungssysteme. Das Vorhandensein ausreichender Risikobewertungs- und Überwachungssysteme aufseiten der Träger der Sicherungseinrichtungen bietet eine viel höhere Stabilität als die Konzentration

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M. Bergner et al.

auf reine Auszahlungsentschädigungen. Ein paneuropäisches Einlagensicherungssystem verfügt nicht über solche rechtlichen Befugnisse. Der Prozess ihrer Schaffung wäre langwierig und vermutlich nicht erfolgreich. Abgesehen davon ist es schwer vorstellbar, wie ein paneuropäischer Einlagensicherungsschirm eine ausreichende Früherkennung potenzieller Schieflagen für jede einzelne Bank in der EU-27 bewerkstelligen will. Die bisher auf europäischer Ebene getroffenen Maßnahmen im Bereich Einlagensicherung sind sinnvoll: So trägt die Anhebung des Mindestschutzes von 20.000 EUR auf 50.000 EUR (und später 100.000 EUR) zur Vertrauensbildung auf der Einlegerseite bei. Allerdings ist die Schaffung eines paneuropäischen Einlagensicherungssystems zum derzeitigen Zeitpunkt weder umsetzbar noch notwendig. Zudem würde eine erneute Überarbeitung der Einlagensicherungsrichtlinie in so kurzer Zeit eine Diskussion über eine mutmaßlich fehlende Tragfähigkeit erzeugen. Während der ernsthaften Entwicklungen im Herbst vergangenen Jahres haben die deutschen Sicherungssysteme ihre Funktionsfähigkeit, die insbesondere in der Vertrauensbildung liegt, unter Beweis gestellt. Es ist trotz der bedrohlichen Gesamtsituation zu keinen nennenswerten Einlagenabzügen gekommen. Als besonders vertrauenstiftend hat sich das Instrument der Institutssicherung erwiesen. Daher ist es denkbar ungeeignet, mit einem solch sensiblen Thema herumzuexperimentieren. Jede Maßnahme, die potenziell dazu führt, das Vertrauen der Einleger in die Sicherheit und Funktionsfähigkeit der vorhandenen Sicherungssysteme zu gefährden oder das vorhandene Schutzniveau abzusenken, ist strikt abzulehnen. Denn man muss sich bewusst sein, dass die Situation eines breitflächigen und panikartigen Einlagenabzugs komplett unkontrollierbar ist und zwangsläufig in einem vollständigen Zusammenbruch des Bankensystems mündet. Ist ein solcher Prozess erst einmal ausgebrochen, gibt es mit Ausnahme der Möglichkeit von sogenannten „bank holidays“ keine hoheitlichen Instrumente, um die Situation unter Kontrolle zu bringen. Ein weiteres Vorantreiben des Europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen ist sinnvoll und erstrebenswert. Dazu gehört auch, dass gewisse Mindeststandards auf europäischer Ebene gesetzt werden. Ferner ist es richtig, dass die Kommission basierend auf den Beschlüssen der G20 verschiedene Maßnahmen zur Stärkung der Finanzmarktstabilität vorantreibt. Allerdings entsteht zuweilen der Eindruck, dass das Maß notwendiger Harmonisierung überschritten wird. Einlagensicherung ist ein wichtiger und zugleich sehr sensibler Bestandteil im Vertrauensverhältnis zwischen Bank und Kunde. Durch ständige Neuregelungen kann dieses Vertrauen erschüttert werden. Daher sollte eventueller Verbesserungsbedarf sorgsam erwogen werden. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass die Einlagensicherung in Deutschland gut funktioniert. In jedem Fall sollten – wenn überhaupt – nur tatsächlich grenzüberschreitend tätige Institute in den Anwendungsbereich eines paneuropäischen Systems einbezogen werden. Dabei müssen eine Beitragsstaffelung nach dem Risikograd der Aktivseite erfolgen sowie institutsspezifische, freiwillige Systeme, die einen höheren Schutz bieten, zulässig sein.

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

4.3

263

Eigenkapitalanforderungen erhöhen, aber risikoadäquat

Wesentlicher Kritikpunkt an den geltenden Eigenkapitalregelungen ist, dass sie zyklisch wirken und sich somit weder stabilisierend auf den Bankensektor noch auf die Unternehmensfinanzierung auswirken. Die Regelungen erlauben den Instituten, in wirtschaftlich guten Zeiten die Eigenkapitalunterlegung abzubauen, zwingen sie jedoch bei auftretenden Risiken zur Eigenkapitalaufstockung oder zum Abbau des Aktivgeschäfts. So entsteht eine Zyklizität, weil am Punkt einer starken konjunkturellen Phase die geringste Eigenkapitalunterlegung verlangt wird. Ist dieser Punkt überschritten, d. h., schreitet der Konjunkturzyklus weiter voran, fehlt das erforderliche Eigenkapital und bremst das Kreditangebot u. U. angebotsseitig. Diese Zyklizität muss vermieden werden, denn sie verstärkt sich über die konjunkturellen Zyklen endogen und es entstehen „boom-bust-cycles“. Der spanische Ansatz einer Dynamischen Risikovorsorge („dynamic provisioning“) ist sicher ein möglicher Weg: In konjunkturellen Boomphasen wird die Kreditschöpfung gedämpft und gleichzeitig werden Risikopuffer für eventuelle Abschwünge geschaffen. Somit kann ein zyklisch auftretendes Kreditangebot eingedämmt und die Stabilität des Finanzsystems erhöht werden. Allerdings hat sich auch hier an der Entwicklung mehrerer Institute gezeigt, dass dies kein „Allheilmittel“ ist. Weiterhin ist offensichtlich geworden, dass die bestehenden Verlustausgleichspuffer, sprich die Eigenkapitalausstattung im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken, vielfach unzureichend waren. Nachhaltige Finanzmarktstabilität verlangt eine ausgeprägtere Risikotragfähigkeit des Bankensystems. Zu der ungenügenden (relativen) Eigenkapitalausstattung haben auch geltende Bilanzierungsvorschriften beigetragen: Zuwächse im Marktwert konnten erfolgswirksam verbucht und ausgeschüttet werden. Einem Rückgang im Marktwert stand jedoch nachfolgend keinAusgleichspuffer mehr gegenüber. Im Zusammenhang mit Überlegungen zur Stärkung der Finanzmarktstabilität ist es vor allem notwendig, die Risiken, die von systemrelevanten Instituten ausgehen, zukünftig deutlich zu begrenzen. Ein höherer Eigenkapitalpuffer gehört sicher dazu. Allerdings ist es wenig hilfreich, die Eigenkapitalanforderungen breitflächig und undifferenziert anzuheben: Weil damit den systemischen Risiken nicht begegnet wird, aber die Kreditvergabemöglichkeiten der Banken allgemein eingeschränkt werden. Zudem gewinnt man keine zusätzliche Stabilität, indem man den Eigenkapitalbegriff nach angelsächsischem Muster – d. h. beschränkt auf stimmberechtigtes, gezeichnetes Kapital und offene Rücklagen – ausnahmslos neu definiert. Sachlich gibt es keinen Grund für eine solche Einschränkung des Kernkapitalbegriffs, da die infrage stehenden Kapitalinstrumente an möglichen Verlusten ebenso wie Eigenkapital teilnehmen und daher Eigenkapitalqualität haben. Bestrebungen, den Kernkapitalbegriff künstlich enger zu fassen, also etwa Vermögenseinlagen stiller Gesellschafter nur noch in geringem Maße dem Kernkapital zuzurechnen, gehen daher in die falsche Richtung. Diese Kapitalbestandteile haben sich gerade in Deutschland bewährt und sollten nicht aufgegeben werden, nur weil sie in anderen Ländern nicht verbreitet

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M. Bergner et al.

sind. Entscheidend für eine Zuordnung zum Kernkapital muss die Funktion, sprich die Fähigkeit zur Verlustabsorption, und nicht die rechtliche Form sein. Im Fall einer Einschränkung des Kernkapitalbegriffs unter Ausklammerung stiller Einlagen stünde in Deutschland bankaufsichtliches Kernkapital in sehr hohem Umfang nicht mehr zur Verfügung. In der Folge wäre ein dauerhafter Kreditengpass sehr wahrscheinlich. Stattdessen sollten die Eigenkapitalregeln stärker die Systemrisiken berücksichtigen: Kreditinstitute, die „too big to fail“ sind oder fern des Marktes mit realwirtschaftlichen Krediten und damit fern von der Fähigkeit zur Risikobeurteilung agieren, bedürfen eines höheren Sicherheitspuffers in Form höherer Eigenkapitalunterlegung.

5 Ausgewählte Aspekte der Regulierung 5.1

Richtige Anreizstrukturen im Bankensektor erzeugen

Ein wesentlicher Teil regulatorischer Schlussfolgerungen aus der Finanzmarktkrise betrifft grundlegende Anreizmechanismen innerhalb des Bankensektors. Zentral ist zuallererst die Einhaltung von Mindeststandards bei der Kreditvergabe; dazu zählen: eine sorgfältige Prüfung der Bonität, solide Beleihungsrelationen, die Betonung der Langfristfinanzierung sowie ein notwendiger Eigenkapitalanteil des Kreditnehmers. Derartige und in Deutschland übliche Standards müssen sich zukünftig in internationalen Regelwerken wiederfinden. In diesem Zusammenhang muss es auch Begrenzungen für die Weitergabe von Kreditrisiken geben. Verbriefungen sind grundsätzlich ein taugliches Finanzinstrument, das in gewissem Umfang zur Erleichterung der Kreditvergabe eingesetzt werden kann. Allerdings ist es wichtig, den Verkäufern von strukturierten Papieren durch einen verpflichtenden Selbstbehalt eine höhere Verantwortung aufzuerlegen. Ein solcher Selbstbehalt setzt für den Urheber den Anreiz, die Bonität des Kreditnehmers eingangs und über die Zeit hinweg zu verfolgen. Auch ist wichtig, dass der letztendliche Anspruchskern einer Verbriefung dem Investor klar herausgestellt wird: Es muss ersichtlich sein, wer gegen wen einen Zahlungsanspruch besitzt, sonst können die Risiken des Investments nicht eingeschätzt werden. Ob der inzwischen vorgesehene Eigenbehalt in Höhe von 5 % ausreichend ist, einen verantwortungsvollen Einsatz von Verbriefungen herbeizuführen, wird die Zukunft zeigen. Ein höherer Selbstbehalt – wie u. a. vom Europäischen Parlament gefordert – hätte die Risiken laxer Kreditvergabe im Rahmen des Geschäftsmodells „originate to distribute“ sicher stärker eingedämmt. Ein weiterer wichtiger regulatorischer Punkt besteht darin, laufend zu prüfen, ob die Vergütungsstrukturen adäquat sind. Bisherige Bonusstrukturen haben vor allem das kurzfristige Risiko belohnt, was zur Destabilisierung des Finanzsystems beigetragen hat.32 Nicht ohne Grund waren Bankbeziehungen jedoch historisch immer von Langfristigkeit geprägt. Daher dürfen auch Vergütungsstrukturen nicht den 32

Für eine empirische Untersuchung mit Fokus auf US-Investmentbanken vgl. Bebchuk et al. (2010).

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

265

Anreiz für eine übermäßig kurzfristige Gewinnmaximierung geben, bei der die langfristige Solidität der Geschäfte vernachlässigt wird. In diesem Kontext sind auch schärfere Haftungsregeln notwendig, um zu risikoreiche und somit destabilisierende Entscheidungen einzuschränken. Wenn als Maßstab für Boni allein eine Jahresperiode zugrunde gelegt wird und zudem die Vergütungssysteme nach oben unbegrenzt, aber nach unten gedeckelt sind, sorgt dies nicht für Nachhaltigkeit. Diese besonders im Investmentbanking ausgeprägten Systeme setzen Anreize für kurzfristiges Denken und stark risikobehaftetes Verhalten. Sollen variableVergütungssysteme beibehalten werden, sind mehrperiodige Bonusstrukturen notwendig. Die Ausgestaltung kann dabei verschieden erfolgen: 1) eine mehrperiodige Bezugsphase, 2) ein Teil der variablen Vergütung wird angespart und erst nach ein paar Jahren freigegeben bzw. mit eventuellen Verlusten verrechnet (sogenannte Bonus-Malus-Systeme) oder 3) eine Teilzahlung der Boni in unternehmenswertbezogenen Instrumenten, die wiederum erst nach einigen Jahren freigegeben werden. Solche Strukturen setzen Anreize, eingegangene Risiken angemessen zu berücksichtigen und somit nachhaltig zu agieren. Bei Sparkassen gab und gibt es weder Boni- noch Gehaltsexzesse. Der Schwerpunkt der Geschäftsstrategie der Sparkassen liegt auf einer nachhaltig wirksamen Geschäftspolitik, dies umfasst auch die Vergütungssysteme. Die Sparkassen haben diese Grundausrichtung in ihrer im Januar 2009 neu formulierten Geschäftsstrategie nochmals deutlich geschärft.

5.2

Die geltenden Bilanzierungsvorschriften überdenken

Dass die Zeitwertbilanzierung durch erzeugte „fire sales“ zu einer deutlichen Verschärfung der Finanzmarktkrise beigetragen hat, ist bereits in einem frühen Stadium der Krise erkennbar geworden: Bilanzierung nach dem Fair-value-Grundsatz führt dazu, dass der Zustand der Bankbilanzen stark von der jeweils aktuellen Preisentwicklung an den entsprechenden Finanzmarktsegmenten abhängt. Als die dort ausgewiesenen Vermögenspreise kollabierten, implodierten in kürzester Zeit die Bilanzen der Banken. Der aus dem Kursverfall resultierende Abschreibungsbedarf reduzierte das Eigenkapital der Banken und zwang die Institute zu Notverkäufen von Wertpapieren. Dadurch wurde der Kursverfall auf den Finanzmärkten weiter verschärft. Im Umkehrschluss erzeugt die Bilanzierung zu Marktwerten über die in Boomzeiten im Allgemeinen steigenden Vermögenspreise einen entsprechend überhöhten Gewinnausweis. Gekoppelt daran ist eine in Boomphasen zu starke Ausweitung der Dividenden- und Bonuszahlungen. Der inzwischen breitflächig verwendete Begriff toxischer Wertpapiere ist falsch wie richtig. Diese Wertpapierpositionen sind, was die erwarteten Rückzahlungsströme betrifft, in vielen Fällen nicht wertlos. Toxisch, also giftig für die Solvenz des Forderungsbesitzers, sind sie vielfach erst durch die Rechnungslegungsvorschriften, die losgelöst von der Rückzahlungserwartung eine Wertberichtigung über das Eigenkapital verlangen. Überschießende Risikoaversion der Marktteilnehmer, gepaart

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M. Bergner et al.

mit einer Art Herdenverhalten,33 wird durch Marktwertbilanzierung unmittelbar und losgelöst von der Ausfallwahrscheinlichkeit in die Erfolgsrechnung der Bankinstitute übertragen.34 Aus theoretischer Perspektive ist an den bestehenden Regelwerken zum einen zu kritisieren, dass sie zu stark auf die einzelwirtschaftliche Sicht fokussieren und somit systemische Implikationen ausblenden.35 Zum anderen unterstellt das Fair-valuePrinzip implizit stets eine Übereinstimmung zwischen Markt- und Fundamentalwert. Diese Informationseffizienz ist jedoch realistischerweise nicht gegeben. Stattdessen werden Preisblasen bzw. Marktpreiskorrekturen unmittelbar in die Bankbilanzen übertragen. Eine Bewertung rein nach aktuellen Marktpreisen generiert folglich extreme Schwankungen der ausgewiesenen Gewinne und zeichnet kein realistisches Bild des langfristigen Erfolgspotenzials. Diese der Fair-value-Bilanzierung inhärente Prozyklizität verstärkt somit das systemische Risiko im Bankensektor nicht unerheblich.36 Zudem fördert „fair value accounting“ kurzfristiges Denken und Wirtschaften. Vor diesem Hintergrund bedarf es der Implementierung von Bilanzierungsregeln, die langfristig, d. h. sich über den gesamten Konjunkturzyklus erstreckend, ausgerichtet sind. Im Bilanzierungsbereich ist es zudem wichtig, eine Umklassifizierung von Aktivpositionen aus dem Handelsbuch („available for sale“) in andere Bewertungskategorien zu erleichtern. Zwingend ist eine diskriminierungsfreie Zulassung von Discounted-cash-flow-Verfahren als Bewertungsmethode für verzinsliche Finanzinstrumente. Die Discounted-cash-flow-Methode orientiert sich an durchschnittlichen Erfahrungswerten über Ausfallraten und umgeht damit über- bzw. unterschießende Marktpreisbewertungen. Zudem werden prozyklische Effekte vermieden, weil Wertberichtigungen entsprechend frühzeitig und nicht erst im Abschwung vorgenommen werden.37 Rechnungslegung hat die primäre Aufgabe, ein möglichst erwartungstreues Bild der Vermögens- und Ertragslage zu zeichnen. Es hat sich gezeigt, dass die Zeitwertbilanzierung in der Breite dazu nicht geeignet ist. Zudem ist fraglich, ob die derzeitige „Expertenrunde für Rechnungslegungsregeln“ ausreichend demokratisch legitimiert ist, denn die Ausgestaltung der Rechnungslegung ist weit mehr als eine technische

33

Vgl. Devenow und Welch (1996) für eine wirtschaftstheoretische Darstellung. Finanzmärkte sind eben nicht informationseffizient, wie in der Theorie des vollkommenen Kapitalmarktes unterstellt wird. Folglich gibt es für einen Finanzkontrakt nicht zu jedem Zeitpunkt einen wohl definierten, also die Informationen vollständig und korrekt widerspiegelnden, Marktpreis. 35 Zur Problematik, inwiefern die Zeitwertbilanzierung ein endogenes systemisches Instabilitätsrisiko erzeugt, vgl. u. a. The Warwick Commission (2009, S. 3). 36 Brunnermeier et al. (2009, S. 39 f.) schlagen im Rahmen der Debatte um eine stabilitätsorientierte Bilanzierung ein sogenanntes „mark to funding“ vor. Die Bilanzierung von Aktivpositionen soll sich demnach nach der Fristigkeit ihrer Refinanzierung richten. Ziel ist es, einen Anreiz zur langfristigen Refinanzierung zu setzen, was entsprechend kurzfristige Liquiditätskrisen eindämmen sollte. 37 Im Gegensatz dazu werden beim Incurred-loss-Verfahren Verluste erst zum Zeitpunkt ihres Eintretens bilanziert. Die Folge ist eine stärkere Prozyklizität der Rechnungslegung. 34

K. Die richtigen Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

267

Angelegenheit. Der Ansatz der Zeitwertbilanzierung und die institutionelle Art der Festlegung konkreter Regeln muss daher grundsätzlich überdacht werden.

5.3

Der systemischen Bedeutung der Ratingagenturen gerecht werden

Die Ratingagenturen haben wesentlich zum Boom im Subprime-Verbriefungsmarkt und damit letztlich auch zur US-Immobilienpreisblase beigetragen. Über Jahre hinweg haben sie die Risiken der verbrieften Positionen als viel zu niedrig eingestuft. Dies war nicht nur Resultat ungeeigneter Bewertungsmodelle, sondern auch verzerrter Anreize: Von günstigen Ratingurteilen haben die Agenturen mehr profitiert als von ungünstigen.38 Bedenklich ist zudem die Tatsache, dass die oligopolistische Marktstruktur zu einer Synchronisierung der Risikoeinschätzung durch wenige Akteure geführt hat. Hierbei besteht nicht nur die Gefahr, dass wegen fehlender Pluralität der Risikoeinschätzung herdenartige Entwicklungen provoziert werden, sondern auch, dass Marktmissbrauch nicht auszuschließen ist.39 Zukünftig müssen die Ratingagenturen wegen ihrer hohen Bedeutung für die Stabilität der Finanzmärkte einer wirksamen Aufsicht unterzogen werden. Auch im Interesse ihrer eigenen Glaubwürdigkeit sollten die Agenturen jegliche Strukturen, die zu Interessenkonflikten führen können, überdenken. Erste regulatorische Ansätze wurden auf europäischer Ebene bereits unternommen, reichen aber nicht aus.

6

Schlusswort

Mit der Finanzmarktkrise wurde klar, dass systemische Bankenkrisen auch in hoch entwickelten Volkswirtschaften bzw. Wirtschaftsräumen keine theoretisch abstrakte Möglichkeit darstellen. Das Vertrauen in die Fähigkeit der Märkte, Risiken abzufedern und systemstabil zu alloziieren, ist erschüttert worden. Daher müssen Fragen nach der optimalen Regulierung und nach tragfähigen Strukturen der Bankenmärkte teilweise neu beantwortet werden. Regulierung und Aufsicht müssen hierbei in erster Linie risikoadäquat ausgestaltet werden, sprich den besonderen gesamtwirtschaftlichen Risiken systemrelevanter Institute gerecht werden. Das Bankgeschäft selbst muss sich wieder auf traditionelle Tugenden der Langfristorientierung und vor allem auf die zentrale Aufgabe der Intermediation besinnen. Nur so kann es der Bankwirtschaft gelingen, das zutiefst erschütterte Vertrauen 38

Vgl. Krahnen und Wilde (2009) zur Frage methodischer Fehler in üblichen Ratingverfahren. So hat das massive und breitflächige „downgrading“ von Verbriefungstranchen die bestehende Informationsarchitektur zusammenbrechen lassen, was in der Folge die Verbriefungsmärkte allgemein in einen Zustand der Illiquidität versetzte. Zur Rolle von Ratings als Faktor systemischen Risikos vgl. Franke und Krahnen (2009a, b, S. 343). 39

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der Gesellschaft wiederzugewinnen. Die Tätigkeit von großen Teilen der Bankund Finanzwirtschaft hat sich in der jüngeren Vergangenheit zu stark von den gesamtwirtschaftlich dienenden Funktionen entfernt. Zahlreiche Finanzinnovationen und Geschäftsmodelle trugen letztlich nicht zur Schaffung oder Steigerung gesamtwirtschaftlicher Wohlfahrt bei, sondern reduzierten diese im Gegenteil. Hierbei entstanden der Gesellschaft massive Kosten. Banken müssen sich in ihrer Geschäftsstrategie – wo dies verlorengegangen ist – daher wieder auf ihre volkswirtschaftlich zentrale Funktion ausrichten. Diese besteht in der Intermediation und somit in der Aufrechterhaltung des makroökonomischen Geld- und Einkommenskreislaufes. Aufgabe der Banken ist es, Unternehmen und private Haushalte mit Kapital zu versorgen und den Menschen nachhaltige Anlagemöglichkeiten, u. a. für die Altersvorsorge, bereitzustellen. Mit besonderem Blick auf die Bundesrepublik Deutschland bleibt abschließend festzuhalten, dass sich das System der Dreigliedrigkeit und die damit einhergehende Dezentralität des Sparkassensektors und des genossenschaftlichen Bankensektors überaus bewährt haben. Das gilt sowohl in Hinblick auf die Krisenresistenz als auch auf die zentrale volkswirtschaftliche Aufgabe der Banken, d. h. die verlässliche Kreditvergabe. Die Diskussion darüber, dass der deutsche Bankenmarkt „over-banked“ sei und daher zugunsten privater Bankkonzerne umstrukturiert werden müsse, hat somit der Vergangenheit anzugehören. Ein heterogenes, sprich geschäftspolitisch unterschiedlich ausgerichtetes, Bankensystem wirkt gleichgerichtetem Verhalten an den Bank- und Finanzmärkten entgegen und trägt damit – makroprudenzieller Aufsichtsempfehlungen vorgreifend – zur Eindämmung systemischer Instabilitäten bei. Für die Zukunft sollte man daher die Unterschiedlichkeit in den Geschäftsmodellen, Aufgaben und rechtlichen Strukturen als Stärke eines Finanzplatzes begreifen.

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Zusammenfassungen

Kapitel A: Welfens Deutschland und Europa stehen nach der transatlantischen Bankenkrise vor ernsten Herausforderungen, da das Versagen des Großbankensystems ordnungspolitisch eine enorme Interventionsspirale in vielen OECD-Ländern zur Folge hatte, die Schuldenquoten der EU-Länder massiv ansteigen, das Vertrauen in die Kapitalmärkte sich vermindert hat bzw. die Bereitschaft zu verstärkten privaten Anstrengungen bei der privaten Altersvorsorge gesunken ist und Fragen nach den Grenzen des exportorientierten Wachstumsmodells Deutschland aufgeworfen wurden. Zudem hat die Griechenland- bzw. Eurokrise für einen neuen Krisenherd gesorgt. Mit Blick auf die Bankenkrise werden ursachenadäquate neue Reformvorschläge dargelegt: Sie erlauben, durch nationale Wirtschaftspolitik in einfacher Weise einen Stabilisierungseffekt des Finanzsektors. Der hier gemachte Vorschlag einer Volatilitätssteuer bei der Eigenkapitalrendite unterscheidet sich von der unzureichenden G20-Reformliste. Eine Besteuerung der Eigenkapitalrenditevarianz bei Banken ist geeignet, dem Bankmanagement Anreize zu geben, sich stärker auf eine langfristig bzw. nachhaltig erreichbare Rendite zu konzentrieren. Damit nähme automatisch das Unwesen der kurzfristigen Bonusmaximierung ab – negative externe Effekte können vermieden und punktuelle Eingriffe des Staates ins Bankensystem können reduziert werden. Beim Rating ist eine Poollösung gefragt, bei der alle Emittenten von Papieren in Abhängigkeit vom Marktanteil eine anteilige Gebühr in den Pool einzahlen. Bankenentflechtung und neue Berichtsvorgaben in Sachen Bilanzierung sind sehr als dringliche Politikoption zu bedenken, damit mehr Stabilität in den Finanzmarkt zurückkehrt; eine Basis für mehr Wachstum. Der Staat könnte im Bereich der Wachstumspolitik Maßnahmen ergreifen, die zu einer allmählichen Erhöhung der Wachstumsrate des hier definierten „natürlichen Nettoinlandsproduktes“ – im Kern definiert als Nettoinlandsprodukt minus Abschreibungen auf Naturkapital und Humankapital – beitragen kann. Diese Wachstumsrate sollte man vernünftigerweise mindestens ergänzend neben das Wachstum des traditionellen Bruttonationaleinkommens setzen. Im Übrigen ist ein neues Stabilitäts- und Wachstumsgesetz erforderlich, das auch nachhaltige Bankenstabilität einbezieht. Marktversagen im Bankenbereich ist ein von Großbanken in der Bankenkrise 2007/2008 selbst verursachtes P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

271

272

Zusammenfassungen

Problem. Als wachstumsförderlich werden Korrekturen in der Subventionspolitik eingeordnet, höhere Effizienz in der Förderung erneuerbarer Energien und ein mobiler breitbandiger Universaldienst. Langfristiges Wachstum in Deutschland wird möglich sein, zumal die Expansion der Informations- und Kommunikationstechnologie weiter Wachstum erzeugt, wobei die Globalisierungsdynamik zu phasenweise erhöhter Einkommensungleichheit beitragen wird – eine Herausforderung, die sich für Deutschland erst nach 2030 abmildern wird. Die Euro- bzw. Griechenlandkrise kommt nicht überraschend, da der Autor hierzu bereits im Oktober 2008 ein entsprechendes Szenario formulierte (Buch: Transatlantische Bankenkrise); die bisher aufgesetzten Rettungspakete werden nur bis günstigen Umständen wirklich helfen können.

Kapitel B: Heilemann/Wappler Der Beitrag untersucht Effizienz und Effektivität fiskalpolitischer Maßnahmen mit konjunkturpolitischem Fokus zwischen 1966 und 2009 in Deutschland. Zunächst werden die Kriterien „rechtzeitig“, „gezielt“ und „zeitlich beschränkt“ sowie einige Erweiterungen diskutiert. Nach einem Rückblick auf die fiskalpolitischen Maßnahmen und ihre Wirkungen in der Vergangenheit (1966/1967, 1974/1975, 1981/1982, 1992, 2001) wird die Krise 2008 ff. näher betrachtet. Die Wirkungsschätzungen erfolgen mit einem makroökonometrischen Modell mittlerer Größe (RWI-Konjunkturmodell). Wie während der vorherigen Krisen waren die fiskalpolitischen Maßnahmen auch 2008 ff. gezielt und zeitlich beschränkt, aber nicht rechtzeitig. Die Gründe für letzteres sind vielfältig, ein wesentlicher ist die ungenügende Prognostizierbarkeit von Krisen. Hinsichtlich der Effektivität war der Umfang der getroffenen Maßnahmen auch in der aktuellen Krise, bezogen auf ihre Schwere, ungenügend. Dabei waren die seit den 1970er-Jahren angespannten öffentlichen Haushalte ein wichtiger Grund, ein weiterer die Verzögerungen zwischen dem Beginn der Krise und der Erkenntnis sowie der Entscheidung und Durchführung der Maßnahmen. In der Krise 2008 ff. indessen setzte die Politik statt auf automatische Stabilisatoren und Selbstheilungskräfte wieder auf nachfragestützende Maßnahmen.

Kapitel C: Kröger Das Zusammenwirken der Wirtschafts- und Finanzkrise und der Anpassungsnotwendigkeiten in der Wirtschafts- und Währungsunion werden hohe Anforderungen an die Wirtschaftspolitik und deren Koordinierung in der EU und insbesondere in der Eurozone stellen. Die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise werden systemische Auswirkungen haben. Ein neues Wachstumsgleichgewicht wird gefunden werden müssen. Der Lebensstandard wird lange Zeit nicht das Vorkrisenniveau erreichen. Der Ausstieg der Marktpolitik aus einem nie gekannten und

Zusammenfassungen

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langfristig schädlichen expansiven Kurs ist dabei wohl die größte Herausforderung. Die Frage nach dem Wie, Wann und Wer wird die Wirtschaftspolitik viele Jahre beschäftigen. Hinzu kommen strukturelle Anpassungen im privaten Bereich, nicht zuletzt im Finanzsektor. Während die fiskalische Überwachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes relativ erfolgreich war, hat die Wirtschaftsund Finanzkrise die Kohäsion der Währungsunion akzentuiert. Neben sehr hohen Budgetdefiziten und einer entsprechend rasant steigenden Verschuldung ist in Zukunft mit einem geringeren Wachstum zu rechnen. Es wird also nicht möglich sein, die Defizite nur mit wachstumsbedingten Mehreinnahmen zu verringern. Hinzu kommt, dass andere makroökonomische Ungleichgewichte, wie z. B. hohe Leistungsbilanzungleichgewichte, insbesondere das Auseinanderdriften der preislichen Wettbewerbsfähigkeit, weitere Korrekturmaßnahmen erfordern. Neben einer konsistenten Kostenentwicklung sind auch Wachstums- und produktivitätsfördernde Strukturmaßnahmen dringend notwendig. Die wirtschaftliche Koordinierung sollte dem schnellstmöglich Rechnung tragen.

Kapitel D: Steiner Die Konsolidierung der Staatsfinanzen nach der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise wird eines der zentralen wirtschaftspolitischen Themen der nächsten Jahre sein: Die Regelungen zur „Schuldenbremse“ sehen für den Bundeshaushalt bis 2016 einen annähernd ausgeglichenen Haushalt vor, und auch die Länderhaushalte sollen bis 2020 weitgehend konsolidiert werden. Dadurch ergibt sich ein erheblicher Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Haushalte, der sich bei realistischen Annahmen über das strukturelle Defizit im Ausgangsjahr 2010 und die zu erwartende langfristige gesamtwirtschaftliche Wachstumsrate bis 2016 auf knapp 80 Mrd. € summiert. Bei einem Ausgleich der kalten Progression durch eine Tarifanpassung bei der Einkommensteuer, wie in der Koalitionsvereinbarung der Regierungsparteien vorgesehen, würde der Konsolidierungsbedarf bis 2016 auf deutlich über 100 Mrd. € zunehmen. Damit verbunden wäre ein erheblicher Anstieg der Staatsverschuldung auf deutlich über 80 % des BIP. Aber auch bei einer erfolgreichen Konsolidierung würde die Staatsverschuldung im Jahr 2016 noch ca. 75 % des BIP betragen. Vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung, die längerfristig mit einem erheblichen Anstieg der Staatsausgaben verbunden sein wird, erscheint die Konsolidierung der Staatsfinanzen geboten. Der Konsolidierungsbedarf sollte nach der Krise vor allem über die Ausgabenseite realisiert werden. Wahrscheinlich werden aber die politisch realisierbaren Ausgabenkürzungen alleine nicht ausreichen, Steuer- und Abgabenerhöhungen werden ergänzend erforderlich sein. Erhöhungen der indirekten und vermögensbezogenen Steuern sind ökonomisch weniger schädlich als die der direkten Steuern und der Sozialabgaben. Die Spielräume für Steuerentlastungen sind gering; der Ausgleich der kalten Progression bei der Einkommensteuer ist wünschenswert, müsste aber gegenfinanziert werden.

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Kapitel E: Schäffler „Wohlstand für alle!“ Unter dieses Motto haben wir den ersten Teil unseres Koalitionsvertrages zwischen Union und FDP gestellt. „Wohlstand für alle“ bedeutet auch, dass wir den Haushalt in Ordnung bringen, damit wir zu generationengerechten Finanzen kommen. Wir haben dazu neun goldene Regeln aufgestellt, mit denen wir einen Paradigmenwechsel herbeiführen wollen. Wir wollen alle staatlich übernommenen Aufgaben auf den Prüfstand stellen, denn jeder Ausgabenbereich soll einen Beitrag zur Einhaltung der Schuldenregel des Grundgesetzes leisten. Die politischen Zielsetzungen werden künftig nach der Qualität, nicht nach der Quantität ausgerichtet. Alle neuen finanzwirksamen Vorhaben müssen in ihren Wirkungen umfassend ausgewiesen werden. Damit schaffen wir gleich zu Beginn der Diskussionen die nötige Transparenz. Neue Maßnahmen sind nur möglich, wenn für sie unmittelbar eine dauerhafte Finanzierung vorgelegt wird. Die Lasten werden zwischen den staatlichen Ebenen ausgewogen verteilt, so dass wir auch den Interessen der Länder und Kommunen entgegen kommen.

Kapitel F: Belke/Verheyen Die Weltwirtschaft sieht sich in den vergangenen Jahren immer wieder neuen und zum Teil besorgniserregenden Entwicklungen gegenüber und nicht zuletzt durch die Finanzkrise wird sie mit gewaltigen Problemen konfrontiert. Allerdings ist die Finanzkrise bei weitem nicht der einzige Schauplatz, der eine etwas gründlichere Betrachtung verdient. Entsprechend versucht dieser Beitrag, einen Überblick über einige momentan drängende makroökonomische Fragestellungen zu liefern und bietet Lösungen an. Ausgehend von den globalen Ungleichgewichten aufgrund der enormen weltweiten Ersparnis wird argumentiert, dass die weltweite Sparschwemme die Beherrschung der Finanzkrise zumindest zum Teil unterstützt hat. Eine weitere aktuelle wirtschaftspolitische Debatte knüpft an die enorme Auslandsverschuldung der Vereinigten Staaten von Amerika an. Nicht zuletzt deswegen wird die dominierende Rolle des US-Dollars als weltweite Führungswährung immer öfter in Zweifel gezogen. Auch die EZB wird vor bedeutende Herausforderungen gestellt, da sie eine einheitliche Geldpolitik für einen immer noch recht heterogenen Währungsraum zu betreiben hat. Abschließend werden Überlegungen zum monetären Ausstieg aus der im Zuge der Finanzkrise überaus expansiv gestalteten unkonventionellen Geldpolitik angestellt.

Kapitel G: Jungmittag Aus wachstumstheoretischer Sicht sind der technische Fortschritt und Innovationen zentrale treibende Kräfte des wirtschaftlichen Wachstums. Somit kann auch die Analyse der langfristigen Entwicklung der Innovationsdynamik bzw. der

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Innovationsfähigkeit von Volkswirtschaften Erkenntnisse in Bezug auf den ökonomischen Wandel im Allgemeinen und auf die Wachstumsperspektiven im Besonderen liefern. Ausgehend vom Konzept der nationalen Innovationsfähigkeit und auf der Grundlage eines geeigneten Messkonzepts werden in dem Beitrag zunächst die langfristigen Trends der Innovationstätigkeit in den EU-Ländern dargestellt und einige Befunde einfacher Tests zur Konvergenz der Innovationsfähigkeiten vorgestellt. Daran anschließend wird der Frage nachgegangen, ob die IKT-Expansion zu einem neuen „techno-ökonomischen Paradigma“ und damit auch zu einem neuen Typ von Wirtschaft geführt hat. Den Abschluss des Beitrags bilden einige wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen, die sich aus den empirischen Befunden ergeben. In der Quintessenz plädiert der Beitrag für eine wirtschaftspolitische Strategie, die auf vermehrten Produktinnovationen, einer stärkeren Qualifizierung und verstärkten FuE-Anstrengungen beruht, um eine Verbesserung der Qualität als zentralem Wettbewerbsvorteil der EU zu erreichen. Betont wird die Notwendigkeit für ein innovationsbasiertes Wachstum, das der Umorientierung zu wissenschaftsbasierten Sektoren Rechnung trägt. Dabei geht es weniger um eine Unterstützung ausgewählter Industrien, sondern um eine Verankerung neuer Technologien, insbesondere der Informations- und Kommunikationstechnologie, in der Gesellschaft.

Kapitel H: Ribhegge Dieser Beitrag setzt sich kritisch mit dem Koalitionsvertrag von 2009 auseinander, in dem bereits die aktuellen Meinungsverschiedenheiten zwischen CDU, CSU und FDP angelegt wurden. Für die zentralen sozialpolitischen Handlungsfelder Arbeitsmarkt, Gesundheit und Alterssicherung wird aufgezeigt, dass der Koalition ein in sich konsistentes Programm zur Bewältigung der sozialpolitischen Auswirkungen der Finanzkrise fehlt. Anstatt ein ordnungspolitisch überzeugendes Gesamtkonzept zu bieten, setzt der Vertrag immer noch einseitig auf reine Deregulierung, anstatt effiziente Anreiz- und Kontrollmechanismen zu schaffen und ordnet letztlich den Wettbewerb – gerade im Gesundheitsbereich – reinen Partikularinteressen unter. Die fundamentale Herausforderung ist, das durch die Finanzkrise immens beeinträchtigte Vertrauen zwischen den Akteuren und in die marktwirtschaftlichen Institutionen nicht nur auf den Finanzmärkten, sondern auch in den sozialpolitisch relevanten Bereichen wieder herzustellen. Diese wird jedoch leider überhaupt nicht im Koalitionsvertrag erkannt und berücksichtigt.

Kapitel I: Lutz Der Klimagipfel in Kopenhagen im Dezember 2009 ist sichtbares Zeichen, dass die Gefahr des Klimawandels weltweit erkannt worden ist. Der Klimawandel kann durch Einhaltung des 2 ◦ -Ziels noch begrenzt werden. Dies wird nur gelingen, wenn

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die Treibhausgasemissionen schnell, massiv und international abgestimmt reduziert werden. Der Beitrag fasst die Ergebnisse verschiedener nationaler und internationaler Projekte der vergangenen Jahre zusammen, die modellgestützt den Zusammenhang von Klimaschutz und gesamtwirtschaftlichen Kosten analysiert haben. Ökonomische Instrumente werden beim internationalen Klimaschutz eine zentrale Rolle spielen müssen, wenn die jährlichen Kosten des Klimaschutzes in dem häufig genannten Bereich von 1–3 % der globalen Wirtschaftsleistung bleiben sollen. Marktinstrumente allein werden aber nicht ausreichen, um die Volkswirtschaften in den kommenden Jahrzehnten klimaneutral umzugestalten. Notwendig ist ein intelligenter Policy-Mix, der für die einzelnen Emissionsbereiche jeweils durchdekliniert werden muss. Um von dieser Entwicklung wirtschaftlich profitieren zu können, braucht Deutschland endlich ein abgestimmtes energie- und klimapolitisches Konzept, das sich auf die entstehenden internationalen Märkte für Energie- und Effizienztechnologien konzentriert und „stranded investments“, d. h. das vorzeitige Abschalten von Kraftwerken, Fabriken oder Fahrzeugen, verhindert.

Kapitel J: Gries Der Umgang mit dem globalen Klimawandel ist in erster Linie ein zentrales ökonomisches und politisches Problem. Bei der Gestaltung einer global effizienten und zugleich gerechten Politik erschweren insbesondere die starken ökonomischen und technischen Asymmetrien zwischen den entwickelten Ländern (dem Norden) und den Entwicklungs- und Schwellenländern (dem Süden) die Suche nach einer Lösung. Daher beschäftigt sich dieser Beitrag mit der Identifikation einer effizienten aber auch gerechten Klimapolitik, die die Asymmetrien zwischen den beteiligten Akteuren berücksichtigt. Zwei Ergebnisse werden herausgearbeitet: 1) Zunächst wird deutlich, dass es effizient ist, wenn eine CO2 -Reduktion vor allem dort vorgenommen wird, wo sie mit dem geringsten Aufwand erfolgen kann. Dies trifft wahrscheinlich für die Entwicklungs- und Schwellenländer zu, da die Effizienz der Verschmutzungsvermeidung dort gegenwärtig besonders gering ist. Hier kann wahrscheinlich mit relativ geringen Kosten eine starke Reduktion erreicht werden. Der entwickelte Norden müsste einen hohen Aufwand betreiben, die bereits effizienten Technologien weiter zu verbessern. Die daher aus Weltsicht effiziente Maßnahme wäre, den Süden solange mit effizienzverbessernder Technologie auszustatten, bis im Süden ein ähnliches Grenzeffizienzniveau wie im Norden erreicht wäre. Unabhängig von der Frage, wer die Kosten trägt, wäre dies zunächst global effizient. Während es also effizient wäre, den Süden zunächst auf das technologische Niveau des Nordens bei der Verschmutzungsvermeidung zu bringen, also die massivsten Investitionen zur Verschmutzungsvermeidung in den Süden zu kanalisieren, muss simultan die Frage beantwortet werden, wer die entstehenden Kosten zu tragen hat. Die Trägerschaft

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der Kosten dieser Maßnahme ist eine Frage der globalen Gerechtigkeit. 2) Es ist evident, dass die reichen Länder (klassische Industrieländer) in der Vergangenheit am stärksten zur Gesamtverschmutzung beigetragen haben. Die Verschmutzung durch die reichen Länder in der Vergangenheit war eine globale Ressourcennutzung, für die noch nicht bezahlt wurde. Darüber hinaus sind diese Länder durch ihr deutlich höheres Einkommens- und Entwicklungsniveau eher in der Lage, die Ressourcen aufzubringen, die für verschmutzungsreduzierende Investitionen erforderlich sind. Effizient und sowohl nach dem Verursacher- als auch nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip gerecht wäre es somit, den Süden mit effizienzverbessernder Technologie auszustatten und die dafür nötigen Ressourcen durch den Norden bereitzustellen. Offen bleibt jedoch die Frage, wie eine solche effiziente und gerechte Lösung in Abwesenheit einer Weltregierung politisch implementiert, durchgeführt und kontrolliert werden kann.

Kapitel K: Bergner/Schackmann-Fallis/Weiss Mit der Finanzmarktkrise wurde offenkundig, dass systemische Bankenkrisen auch in hoch entwickelten Volkswirtschaften keine theoretisch abstrakte Möglichkeit darstellen. Maßnahmen sind nun notwendig, um die Wahrscheinlichkeit solcher und vergleichbarer Krisen deutlich zu verringern und vor allem, um eine systemische Bankenkrise zukünftig möglichst auszuschließen. Dazu besteht bei Aufsicht und Regulierung Handlungsbedarf. Daneben müssen struktur- bzw. ordnungspolitische Konsequenzen gezogen werden: Bisher galt ein Bankenmarkt dann als effizient, wenn nur wenige, dafür möglichst große Player vorhanden waren und diese gleichzeitig eine möglichst hohe Eigenkapitalrendite erzielten. Diese Sichtweise gilt es abzulegen, denn ein solcher Weg hat sich weder mit Blick auf eine verlässliche Unternehmenskreditvergabe noch in Bezug auf das Kriterium der Finanzmarktstabilität als zweckdienlich erwiesen. Die Tatsache, dass einige Finanzmarktakteure im Insolvenzfall erheblichen Schaden für andere Banken und für die Verlässlichkeit des Intermediationsprozesses, mithin bei der Kreditversorgung der Realwirtschaft, verursachen, gibt jenen eine implizite Staatshaftung. Wenn aber einzelne Akteure an den Bank- und Finanzmärkten davon ausgehen können, dass die Gemeinschaft der Banken, die Gesellschaft oder die Notenbank als „lender of last resort“ bei Liquiditätsproblemen oder Eigenkapitalknappheiten auftreten, verleitet dies zu einem bewussten und vor allem aus gesamtgesellschaftlicher Sicht übermäßigen Eingehen von Risiken. Dies kann sich sowohl in einer übersteigerten Fristentransformation als auch im Eingehen von Aktivgeschäften mit hohen Ertragspotenzialen, aber auch hohen Ausfallrisiken äußern. Es gehört zu den fundamentalen Erkenntnissen dieser Krise, dass es Mechanismen bedarf, die den Risiken systemrelevanter Bankinstitute angemessen begegnen, d. h. der sogenannten Too-big-to-fail-Problematik entgegenwirken. Dies ist nicht nur

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notwendig, um die Gesellschaft zukünftig vor hohen fiskalischen Lasten zu schützen, sondern auch, weil die Drohung, einen systemrelevanten Akteur nicht zu retten, seit Lehman kaum noch glaubwürdig ist. Die Palette der Möglichkeiten hierzu reicht von einer der Systemrelevanz folgenden Eigenkapitalunterlegung, über ex ante zu erstellende Abwicklungspläne („living will“), bis zu weitgehenden organisatorischen Trennungen der Bankfunktionsbereiche nach Risikogehalt. In diesen Kontext fällt ferner die Mahnung nach einem Erhalt bzw. einer Förderung pluralistischer Strukturen im Bankensektor. In der Naturwissenschaft ist es unbestritten, dass Artenvielfalt geradezu Grundvoraussetzung für ökologische Nachhaltigkeit ist. In der Debatte um ökonomische Nachhaltigkeit wird dieser Aspekt hingegen kaum beachtet; Leitbild vieler Debatten um ökonomische Effizienz ist oftmals das Gegenteil, nämlich Homogenität. Dabei wird verkannt, dass ein heterogenes, sprich geschäftspolitisch unterschiedlich ausgerichtetes Bankensystem gleichgerichtetem Verhalten an den Bank- und Finanzmärkten entgegenwirkt und somit – makroprudenzieller Aufsichtstätigkeit vorgreifend – zur Eindämmung systemischer Instabilitäten beiträgt. Für die Zukunft sollte man daher die Unterschiedlichkeit in den Geschäftsmodellen, Aufgaben und rechtlichen Strukturen als Stärke eines Finanzplatzes begreifen. Dass Anpassungen im Regulierungsbereich möglichst international abgestimmt erfolgen sollten, ist eine Erkenntnis, die nicht erst seit der Finanzkrise besteht. Mit der Einrichtung regelmäßiger Treffen der G20-Staaten ist es nun gelungen, eine Plattform zu schaffen, die einem „race to the bottom“ bei Regulierungsstandards sowie der Ausnutzung von Regulierungsarbitrage entgegenwirken kann. In der Umsetzung der Maßnahmen wird die EU-Kommission eine gewichtige Rolle spielen müssen, nur muss man dem im europäischen Vertragstext nicht ohne Grund verankerten Subsidiaritätsprinzip folgen und nicht alle Sachverhalte auf EU-Ebene zwangsweise harmonisieren. So ist es sinnvoll, auf europäischer Ebene einen makroprudenziellen Systemrisikorat zu schaffen. Wenig sinnvoll – weil nicht praktikabel – ist ein paneuropäischer Einlagensicherungsschirm, der zudem Höchstgrenzen in der Einlagensicherung setzt. Bis zur aktuellen Finanzkrise wurde die Gefahr systemischer Instabilität im Bankensektor vor allem in einem „run on banks“ privater Einleger als Folge des Zusammenbruchs eines hinreichend großen und bekannten Kreditinstituts gesehen. Mit der Krise wurde klar, dass systemische Instabilität auch aus anderen Quellen resultieren kann: breitflächig fehlerhafte Risikoeinschätzungen, Herdenverhalten auf relevanten Finanzmarktsegmenten infolge fehlender Transparenz, durch Rechnungslegung erzwungene „fire sales“ von Aktivpositionen, mangelhafte Verlässlichkeit der Handelsinfrastruktur im Derivatebereich und Verwerfungen im Interbankengeldhandel. Diese Problemfelder müssen nun sukzessive angegangen werden. Zur Eindämmung potenzieller Ausgangspunkte systemischer Instabilität bedarf es daher einer eingehenden Betrachtung u. a. des Ratingmarktes sowie der Handelsinfrastruktur an den Finanzmärkten: 1) Die Einbeziehung der Ratingagenturen in die Finanzmarktaufsicht und die Auferlegung umfangreicher Veröffentlichungs- sowie Haftungspflichten sind hierbei grundlegende Eckpfeiler. Zudem müssen mittelfristig die oligopolistischen Marktstrukturen angegangen werden. Da dieser Markt enorm

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hohe Markteintrittsbarrieren aufweist, wird dies nur durch staatliche Interventionen gelingen können. 2) Die Abwicklung von Derivategeschäften muss über „central counterparties“ laufen. Nur durch Schaffung solcher Clearing-Stellen kann der Derivatehandel ausfallsicherer gestaltet werden. Gleichzeitig stehen auf diesem Wege den Aufsichtsinstanzen Transaktionsdaten über die im Markt befindlichen Risiken zur Verfügung. Alle neuen Regeln und Maßnahmen werden jedoch oberflächlich bleiben, würde die Krise nicht zu einer grundlegenden Besinnung, zu einem Wandel im Denken führen. Dies gilt zuallererst für die Bankwirtschaft selbst. Jedoch muss auch beim Bankkunden der Zusammenhang zwischen (erwarteter) Rendite und (einzugehendem) Risiko ins Bewusstsein rücken. Alle Verbraucherschutzmaßnahmen werden ins Leere laufen, wenn das Verständnis für die an den Bank- und Finanzmärkten ablaufenden Prozesse fehlt. Daher ist es unabdingbar, das Wissen der Bevölkerung über Finanzmarktsachverhalte („financial education“) mittelfristig deutlich zu erweitern, etwa durch eine stärkere Integration dieser Themen in die Schulausbildung.

Buchpublikationen von Prof. Paul J.J. Welfens im Springer-Verlag

Herausgeber/Autoren

Titel

Jahr

M.W. Klein/P.J.J. Welfens

Multinationals in the New Europe and Global Trade Market-oriented Systemic Tranformations in Eastern Europe Telekommunikationswirtschaft Springers Handbuch der Volkswirtschaftslehre 1 Springers Handbuch der Volkswirtschaftslehre 2 Telecommunications and Energy in Systemic Transformation Banking, International Capital Flows and Growth in Europe Technological Competition, Employment and Innovation Policies in OECD Countries Globalization, Economic Growth and Innovation Dynamics Technologieorientierte Unternehmensgründungen und Mittelstandspolitik in Europa Systemtransformation in Deutschland und Russland Globalization of the Economy, Unemployment and Innovation Economic Globalization, International Organizations and Crisis Management European Monetary Union and Exchange Rate Dynamics Stabilizing and Integrating the Balkans Internationalization of the Economy and Environmental Policy Options Energy Policies in the European Union

1992

P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/C. Graack J.v. Hagen/A. Börsch-Supan/ P.J.J. Welfens J.v. Hagen/A. Börsch-Supan/ P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/G. Yarrow P.J.J. Welfens/H.C. Wolf P.J.J. Welfens/D.B. Audretsch/ J.T. Addison/H. Grupp P.J.J. Welfens/D.B. Audretsch/T. Gries/ H. Grupp P.J.J. Welfens/C. Graack

P.J.J. Welfens/K. Gloede/H.G. Strohe/ D. Wagner P.J.J. Welfens R. Tilly/P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens P. Welfens/B. Meyer/W. Pfaffenberger/ P. Jasinski/A. Jungmittag

P.J.J. Welfens (Hrsg.), Zukunftsfähige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa, DOI 10.1007/978-3-642-17607-4, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

1992 1996 1996 1997 1997 1997 1998

1999 1999

1999 1999 2000 2001 2001 2001 2001

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Buchpublikationen von Prof. Paul J.J. Welfens im Springer-Verlag

Herausgeber/Autoren

Titel

Jahr

H. Bunte/P.J.J. Welfens

Wettbewerbsdynamik und Marktabgrenzung auf Telekommunikationsmärkten The New Economy and Economic Growth in Europe and the US Internet, Telekomliberalisierung und Wirtschaftswachstum Interneteconomics.net Transformationskrise und neue Wirtschaftsreformen in Russland Labor Markets and Social Security Internet, Economic Growth and Globalization Neue Wachstums- und Innovationspolitik in Deutschland und Europa Real and Financial Economic Dynamics in Russia and Eastern Europe Economic Opening Up and Growth in Russia Structural Change and Exchange Rate Dynamics Internetwirtschaft 2010

2002

D.B. Audretsch/P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/A. Jungmittag P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/R. Wiegert J.T. Addison/P.J.J. Welfens C.E. Barfield/G.S. Heiduk/P.J.J. Welfens T. Gries/A. Jungmittag/P.J.J. Welfens T. Lane/N. Oding/P.J.J. Welfens E. Gavrilenkov/P.J.J. Welfens/R. Wiegert P.J.J. Welfens/A. Wziatek-Kubiak P.J.J. Welfens/P. Zoche/A. Jungmittag/ B. Beckert/M. Joisten E.M. Graham/N. Oding/P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/F. Knipping/ S. Chirathivat/C. Ryan H. Broadman/T. Paas/P.J.J. Welfens R. Tilly/P.J.J. Welfens/M. Heise P.J.J. Welfens/M. Weske H. Meijers/B. Dachs/P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/E. Walther-Klaus P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens P.J.J. Welfens/C. Ryan/S. Chirathivat/ F. Knipping P.J.J. Welfens/J.T. Addison P.J.J. Welfens R. Bleischwitz/P.J.J. Welfens/Z. Zhang P.J.J. Welfens/C. Ryan

Internationalization and Economic Policy Reforms in Transition Countries Integration in Asia and Europe Economic Liberation and Integration Policy 50 Years of EU Economic Dynamics Digital Economic Dynamics Internationalisation of European ICT Activities Digital Excellence Digital Integration, Growth and Rational Regulation Innovations in Macroeconomics EU-ASEAN: Facing Economic Globalisation Innovation, Employment and Growth Policy Issues in the EU and the US Grundlagen der Wirtschaftspolitik International Economics of Resource Efficiency Financial Market Integration and Growth

2002 2002 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2004 2005 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011