Veränderungen in Organisationen: Stand und Perspektiven

Rudolf Fisch · Andrea Müller · Dieter Beck (Hrsg.) Veränderungen in Organisationen

Rudolf Fisch · Andrea Müller Dieter Beck (Hrsg.)

Veränderungen in Organisationen Stand und Perspektiven

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1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich / Sabine Schöller VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Redaktion: Grazia Piombo Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15973-7

Inhalt Vorwort .............................................................................................................. 7

I. Orientierung über organisationale Veränderungen Gerd Wiendieck Organisationen im Wandel: ein Rückblick .................................................. 13 Hans Peter Bull Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Innovationen im öffentlichen Sektor .......................................................................................... 39 Walter A. Oechsler Anwendung von betriebswirtschaftlichen Verfahren in der öffentlichen Verwaltung – Gefahren, Risiken und Nebenwirkungen am Beispiel der neuen Steuerungsinstrumente Baden-Württemberg ........ 53 Rudolf Fisch Verwaltungsmodernisierung in Deutschland – ohne Folgen für eine zeitgemäße Organisationsgestaltung? ........................................................... 65 Carl Böhret Verwaltungsmodernisierung mittels aktiver Verwaltungspolitik .............. 93

II. Methoden und Techniken Siegfried Greif Der Change Explorer – eine Methodenkombination ................................. 127 Jürgen Hauschildt und Søren Salomo Promotoren und Opponenten im organisatorischen Umbruch ................ 163 Dieter Beck, Rudolf Fisch und Andrea Müller Change Reflexivity – ein Ansatz zur Analyse subjektiver Theorien über die Gestaltung von Veränderungsvorhaben ...................................... 177 Hans Georg Gemünden und Alexander Kock Erfolg substanzieller Innovationen – der Innovationsgrad als Einflussfaktor ................................................................................................ 201

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Inhaltsverzeichnis

Karlheinz Sonntag und Ralf Stegmaier Das Lernkulturinventar (LKI) – Ermittlung von Lernkulturen in Wirtschaft und Verwaltung ......................................................................... 227 Tilman Eckloff, Niels van Quaquebeke und Erich H. Witte Respektvolle Führung und ihre Bedeutung für die Gestaltung von Veränderungen in Organisationen .............................................................. 249

III. Praktische Erfahrungen Dieter Frey, Marit Gerkhardt und Peter Fischer Erfolgsfaktoren und Stolpersteine bei Veränderungen ............................. 281 Ingela Jöns Fusionen und Akquisitionen – Aufgaben für das Integrationsmanagement .............................................................................. 301 Jörg Bogumil Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung ............................. 325 Norbert Thom und Kerstin Alfes Wirkungsorientierung als Modernisierungsprinzip der Schweizerischen Verwaltung ....................................................................... 351 Christian Barthel New Public Management – symbolischer Ausdruck der Elitenzirkulation im höheren Vollzugsdienst der Polizei .......................... 377 Karlheinz Sonntag, Ralf Stegmaier und Alexandra Michel Change Management an Hochschulen: Konzepte, Tools und Erfahrungen bei der Umsetzung ................................................................. 415 Autorenverzeichnis ....................................................................................... 443

Vorwort Veränderungsprojekte stellen häufig eine interdisziplinäre Herausforderung dar. Davon ausgehend betrachtet das Buch Veränderungen in Organisationen unter sozialwissenschaftlichen, betriebswirtschaftlichen und rechtlichen, politischen Gesichtspunkten und ist dabei in drei inhaltliche Schwerpunkte unterteilt: beginnend mit einer theoretisch fundierten Orientierung über organisationale Veränderungen werden im zweiten Teil Methoden und Techniken, die speziell für Untersuchungen zu Veränderungen in Organisationen entwickelt wurden, vorgestellt. Der dritte Abschnitt stellt praktische Erfahrungen, insbesondere das Managen von Veränderungen in Wirtschaft und Verwaltung, dar. Im Einzelnen: Der Abschnitt „Orientierung über organisationale Veränderungen“ liefert eine theoretische Annäherung an das Thema. Der aktuelle Stand der theoretischen Auseinandersetzung mit dem Thema „Veränderungsmanagement“ aus organisationspsychologischer und wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive sowie aus der Perspektive von Politik- und Rechtswissenschaft wird dargestellt. Gerd Wiendieck gibt im einleitenden Beitrag einen Überblick über historische Entwicklung verschiedener Organisationsformen. Er unterzieht aktuelle Organisationstheorien wie das „Lean Management“ oder das „Principal-AgentKonzept“ einer kritischen Beurteilung und beleuchtet Kriterien sog. neuer Organisationen wie Downsizing, Flexibilisierung, Dezentralität, Selbstorganisation und Vernetzung hinsichtlich ihrer Auswirkungen. Er gibt zu bedenken, dass sich durch die Zunahme unsicherer Arbeitsverhältnisse und die Entgrenzung und Subjektivierung der Arbeit die Arbeitswelt stärker auf den private Lebensbereich und die „ganze Person“ des Arbeitnehmers auswirkt. Hans Peter Bull setzt sich mit den rechtlichen Rahmenbedingungen für Verwaltungsreformen auseinander. Er betont die Rolle des problembewussten Juristen, der Innovationen aufgrund seines Fachwissens beurteilt und damit zur konstruktiven Gestaltung der Zukunft beiträgt. Walter A. Oechsler beschreibt die dysfunktionalen Folgen einer unreflektierten Übertragung betriebswirtschaftlicher Verfahren in den öffentlichen Bereich. Er zeigt Gründe für Fehlentwicklungen auf und benennt präventive Handlungsmaximen. Rudolf Fisch thematisiert, welche Prozesse und Rahmenbedingungen bei einer Modernisierung der Verwaltung wirken. Er regt mit seinen Darstellungen zu kritisch-pragmatischem Nachdenken an. Schließlich gewährt Carl Böhret Einblick in verschiedene Projekte der Verwaltungsmodernisierung. Er leitet daraus verallgemeinernde Erkenntnisse und praxeologische Leitsätze ab. Im zweiten Abschnitt „Methoden und Techniken“ werden Methoden, handwerkliche Konzepte, Techniken und Checklisten vorgestellt, die speziell für

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Untersuchungen zu Veränderungen in Organisationen entwickelt wurden. Siegfried Greif stellt ein theoriebasiertes multimethodales Instrumentarium zur Analyse und Verbesserung des Managements organisationaler Veränderungen dar und erläutert es anhand von einem Umsetzungsbeispiel in einer Behörde. Jürgen Hauschildt und Søren Salomo erklären, warum Widerstand gegen organisatorischen Wandel entsteht und wie ihm mithilfe von Promotoren begegnet werden kann. Dieter Beck, Rudolf Fisch und Andrea Müller dokumentieren subjektive Theorien hochrangiger Entscheidungsträger über die Gestaltung von Veränderungsprozessen. Sie veranschaulichen die Methode des „Change Reflexivity“ anhand einer Fallstudie in den Bereichen Verwaltung, Politik und Wissenschaft. Hans Georg Gemünden und Alexander Kock untersuchen den Zusammenhang zwischen dem Innovationsgrad und dem Erfolg neuer Produkte mit der Methode der Meta-Analyse. Karlheinz Sonntag und Ralf Stegmaier beschreiben das Lernkultur-Inventar als Methode, um Lernen in Organisationen zu analysieren und nachhaltig zu optimieren. In ihrer Studie vergleichen sie die Lernkulturen in verschiedenen Branchen. Tilmann Eckloff, Niels van Quaquebeke und Erich H. Witte untersuchen respektvolle Führung mit ihrer Steuerungsfunktion in Veränderungsprozessen. Sie entwickeln dafür das „Handlungsinventar respektvollen Führungsverhaltens“. Durch respektvolle Führung wird das Selbstbestimmungserleben von Mitarbeitern gestärkt, welches für Organisationen im Wandel eine entscheidende Ressource darstellt. Der dritte Abschnitt stellt praktische Erfahrungen dar und hinterfragt insbesondere das Managen von Veränderungen in Wirtschaft und Verwaltung kritisch. Dieter Frey, Marit Gerkhardt und Peter Fischer beschreiben verschiedene Formen des Widerstands. Mit neun Punkten fassen sie dann die wesentlichen Erfolgsfaktoren in Veränderungsprozessen zusammen. Ingela Jöns thematisiert Fusionen und Akquisitionen und betont die Wichtigkeit eines begleitenden Integrationsmanagements. Sie beleuchtet Aufgaben und Problemfelder und benennt die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen von Integration. Jörg Bogumil diskutiert kritisch die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells in der kommunalen Verwaltung sowohl im Innen- wie im Außenverhältnis. Norbert Thom und Kerstin Alfes veranschaulichen die New Public Management-Bewegung in der Schweiz und bewerten ihre Auswirkungen auch vor dem Hintergrund internationaler Entwicklungen. Christian Barthel lässt uns teilhaben an den Reformprozessen der Organisation Polizei. Im Fokus steht dabei der höhere Dienst. Karlheinz Sonntag, Ralf Stegmaier und Alexandra Michel beschreiben, wie Change Management im Hochschulbereich umgesetzt werden kann. Sie thematisieren die spezifischen Rahmenbedingungen und veranschaulichen ihre Überlegungen an einem Praxisbeispiel.

Vorwort

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Dieses Buch entstand im Zusammenhang mit dem Forschungsprojekt „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung im 21. Jahrhundert – Konsequenzen für die Organisationsgestaltung“, welches im Zeitraum vom 1.10.2003 bis 30.9.2007 am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer durchgeführt wurde. Die Leitung des Projektes lag bei Rudolf Fisch, die Bearbeitung erfolgte durch Dieter Beck (vgl. http://www.foev-speyer.de/organisationsdesign). Wir danken den Kolleginnen und Kollegen am Forschungsinstitut für die Unterstützung des Projektes. Dank für die stets engagierte Begleitung gebührt auch den langjährigen Kolleginnen am Lehrstuhl Linda Estelmann, Anke Ladke und Inka Tehranian. Ursula Winkler danken wir für ihre tatkräftige Unterstützung in der Endphase der Manuskripterstellung. Unser besonderer Dank gilt allen Autorinnen und Autoren für ihr großes Engagement und die Offenheit bei der Diskussion der Beiträge. Wir danken Frau Katrin Emmerich vom VS Verlag für Sozialwissenschaften für die engagierte Betreuung des Buchprojekts Schließlich gebührt unser besonderer Dank Frau Grazia Piombo vom Lehrstuhlsekretariat für ihre sorgfältige und professionelle Erstellung der Druckvorlage. Speyer, im Juni 2008

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I. Orientierung über organisationale Veränderungen

Organisationen im Wandel: ein Rückblick Gerd Wiendieck 1

Wandel ist normal und Organisationen sind allgegenwärtig

Wandel ist normal und sicherlich kein Spezifikum unserer Zeit, auch wenn wir gegenwärtig große Veränderungen erleben und diese an Zahl, Dynamik, Ausdehnung und Wirkung zugenommen haben. Dies zeigt sich im makropolitisch gesellschaftlichen Bereich ebenso wie in organisatorischen und mikropolitischen Strukturen. Stichworte wie Globalisierung und Individualisierung markieren eine Tendenz zunehmender gesellschaftlicher und ökonomischer Vernetzung bei gleichzeitiger Verflüssigung und Erweiterung der persönlichen Lebensentwürfe und -wege. Abhängigkeit und Verunsicherung steigen gleichermaßen. Die Erkenntnis, dass Veränderungen normal sind, ist allerdings kein Garant ihrer Akzeptanz. Es scheint im Gegenteil so zu sein, dass Veränderungen in dem Grade wie sie bewusst werden, auch Widerwillen und Widerstand erzeugen (vgl. Hauschildt & Salomo in diesem Band). Der Verlust des Vertrauten wiegt dann schwerer als die Chance des Neuen; vor allem dann, wenn Veränderungen beschleunigt auftreten, durchgreifend wirken und extern initiiert wurden, ohne dass die vorgegebenen Ziele geteilt werden. Damit sind Veränderungen gemeint, die im Unterschied zu den evolutionären – gleichsam natürlichen – Entwicklungsprozessen des Lebendigen auf bewussten Eingriffen des Menschen beruhen und Auswirkungen auf andere haben. Diese anderen werden damit zu Betroffenen oder gar Opfern eines Wandels, den sie nicht initiiert oder gewollt hatten. Dies ist eine Folge der zunehmenden Organisiertheit gesellschaftlicher Prozesse. Organisationen sind allgegenwärtig. Sie durchdringen die Gesellschaft und beeinflussen das Leben der Menschen in so vielfältiger und nachhaltiger Weise, dass der Begriff der „Organisationsgesellschaft“ (Jäger & Schimank, 2005) zum Synonym einer umfassenden Ordnungsstruktur geworden ist, die zwar von Menschen geschaffen wurde, aber zugleich eine eigene innere Dynamik entfaltet, die sich einer willentlich zielorientierten Einflussnahme von „oben“ und „außen“ widersetzt. Diese Eigendynamik der Organisation mag als „Widerspenstigkeit“ beklagt oder als wissenschaftliche Herausforderung begriffen werden. Ersteres kennzeichnet die Haltung eines Managers, der die Organisation als nützliches Mittel zum Ziel betrachtet, um dann enttäuscht zu erfahren, wie begrenzt der eigene Einfluss ist. Die zweite Perspektive entspricht einer systemtheoretischen Konzeption, bei der die Organisation als umweltoffen und autopoietisch – also sich selbst erhaltend – interpretiert wird. Je nachdem welcher Perspektive man

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zuneigt, wird man bei der Suche nach den Bedingungen des Wandels eher auf den Wechsel der Managementstrategien schauen und Reformbemühungen nachzeichnen oder die Entwicklung der Umfeldbedingungen analysieren und evolutionäre Entwicklungen aufzeigen. In beiden Fällen geht es um Veränderungen von Organisationen. Wenn hier von Organisationen die Rede ist, so konzentrieren wir uns auf Organisationen der Wirtschaft, vor allem die Unternehmen. Vor 25 Jahren hatten Kern und Schumann (1984) vom Ende der (tayloristischen) Arbeitsteilung gesprochen und das Entstehen einer neuen Form der industriellen Arbeitsorganisation beschrieben, die Mitarbeitern zwar größere Handlungsspielräume gewährte, aber gleichzeitig die Arbeitsziele präzisierte und die Kontrolldichte und den Rechtfertigungsdruck erhöhte. Knapp zehn Jahre später erhielt diese Entwicklung durch die Studie von Womack et al. (1992) einen weiteren Schub. Die dezidierten Analysen des Toyota-Produktionssystems offenbarten Erfolgsfaktoren, die künftig zur Grundausstattung westlicher Industriebetriebe gehören sollten und die Unternehmen ebenso gravierend wie nachhaltig verändert haben. Stichworte wie „Lean Production“, „Total Quality Management“, „Empowerment“, „Restrukturierung“, „Downsizing“, „Modularisierung“ und „Virtualisierung“ markieren diese Entwicklung, die Weinert (1998, S. 5) als „dramatisch“ klassifizierte, um anzudeuten, dass diese Veränderungen nicht graduell-kontinuierlich, sondern sprunghaft erfolgten und weniger im Sinne einer Weiterentwicklung des Bestehenden, sondern eher als Bruch des Alten und Entstehung des Neuen verstanden werden können. Diese Veränderungen im Bereich der industriellen Produktion sind weitreichend und offenkundig, akzentuieren aber nur einen Ausschnitt aus dem Spektrum des organisationalen Wandels. Ebenso bemerkenswert ist die beachtliche Ausdehnung der Dienstleistungsfunktionen, inklusive der Handels- und Logistikbereiche sowie die Entstehung vielfältiger neuer Organisations- und Beschäftigungsformen, wie zum Beispiel der Verbreitung des Franchisemodells oder die Herausbildung neuer Selbständigkeiten, vom „Freiberufler“ über die „Leiharbeit“ bis hin zum „Arbeitskraftunternehmer“, bei dem die Trennlinie zwischen Kapital und Arbeit im eigenen Kopf verläuft (Voß & Pongratz, 1998). Diese Veränderungsdynamik zeigt sich nicht nur bei den Wirtschaftsunternehmen, sondern auch in den öffentlichen Verwaltungen. Das Ideal der bürokratischen Organisation Weber’scher Prägung, dessen Erfolg in der Überwindung feudaler – demokratisch nicht kontrollierter – Herrschaftsstrukturen und dem Aufbau einer berechenbaren, effizienten und politisch neutralen Verwaltung lag, geriet zusehends in die Kritik. Mit der fortschreitenden gesellschaftlichen Differenzierung wuchsen nicht nur die Aufgaben der staatlichen Verwaltung sondern auch die Ansprüche der Bürger an ihre Verwaltungen. Erschwerend kam hinzu,

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dass die Staatsfinanzen nicht mehr zur Finanzierung der Aufgabenfülle reichten und der globalisierte Standortwettbewerb dazu führte, dass nicht nur Unternehmen, sondern auch Nationen im ökonomischen Wettbewerb standen. Die Schere zwischen Leistungsanforderungen und Leistungserfüllung weitete sich und das Ansehen der Verwaltungen sank. Die bürokratische Herrschaft verkam zur Herrschaft der Bürokratie und die Tugenden des Beamtentums gerieten ins Zwielicht: Aus Pflichtbewusstsein wurde Arroganz, Unbestechlichkeit verkam zur Unangreifbarkeit und Bescheidenheit mutierte zur Faulheit. Dies war zwar nicht faktisch so, entsprach aber dem allgemeinen Ansehen (Wiendieck, 1993). Die öffentlichen Verwaltungen, denen so das Stigma der Trägheit und Ineffizienz angehängt wurde, blieben jedoch keineswegs inaktiv, sondern akzeptierten und aktivierten neue Verwaltungsformen, die unter dem Sammelbegriff "NPM" (New Public Management) zusammengefasst werden (vgl. Naschold, 1993). Gemeinsam ist diesen Konzepten, dass sie viele Anleihen bei den privatwirtschaftlichen Unternehmen machen. Bauer und Hauff (1997) haben den Kern dieser Konzepte in fünf Punkten zusammengefasst: (1.) Die Steuerung der öffentlichen Verwaltung durch Haushaltszuweisungen und Stellenpläne wird durch eine Steuerung in Form von Vereinbarungen über zu erbringende Dienstleistungen ersetzt. Damit werden klare Ziele gesetzt. (2.) Die Dezentralisierung wird als Organisationsprinzip verwirklicht. Das eröffnet Handlungsspielräume für die verantwortlichen Führungskräfte. (3.) Die Kundenorientierung wird zu einem nachhaltigen Element der Verwaltungstätigkeit. Das fördert die Kreativität. (4.) Das Controlling und ein ausgefeiltes Berichtswesen ermöglichen die demokratische Kontrolle einer so reformierten öffentlichen Verwaltung. (5.) Das Personalmanagement wird so verändert, dass die Potentiale der Beschäftigten tatsächlich genutzt werden. Die Motivation der Beschäftigten wird als entscheidender Erfolgsfaktor erkannt. Diese Kernpunkte sind zwar deskriptiv formuliert, aber normativ gemeint. Die Wirklichkeit entspricht nämlich nur partiell den Konzepten, teils weil die Andersartigkeit öffentlicher Verwaltungsaufgaben und privatwirtschaftlicher Funktionen vernachlässigt wurde und teils weil die Implementierungsstrategien unzureichend waren. Die Diskrepanz zwischen Konzept und Realität ist allerdings weder ungewöhnlich noch auf öffentliche Verwaltungen beschränkt – sie ist im Gegenteil ein typisches Nebenergebnis planvoller Reformbemühungen und bestätigt so die Sicht, dass Organisationen nicht beliebig reformiert werden können, sondern ein Eigenleben haben. 2

Entwicklungstheoretische Perspektiven

Organisationen entwickeln sich und werden entwickelt. Sie sind keineswegs statische oder starre Systeme, sondern historisch gewachsen, umweltbezogen

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und dynamisch. Gleichwohl gibt es keine etablierte Geschichtsschreibung der Entwicklung der Organisationen (Kieser 1992a, S. 1649). Es ist jedoch offenkundig, dass sich Organisationen im Laufe der Zeit mehr oder weniger verändern und dass unterschiedliche Organisationsformen mit jeweils eigener Geschichte parallel nebeneinander existieren. Die historische Betrachtung betrifft zwei Problemkreise; einerseits die Entstehung unterschiedlicher Organisationsformen sowie anderseits die Entwicklungsprozesse innerhalb spezifischer Organisationen. Diese analytisch einfach erscheinende Differenzierung in zwei Entwicklungstypen, die Entstehung neuer Formen einerseits sowie die Weiterentwicklung bestehender Formen andererseits, erweist sich jedoch als theoretisch und empirisch problematisch: Ist der Übergang vom Handwerksbetrieb zum Industriebetrieb ein gradueller oder ein substanzieller Entwicklungsschritt? Sind die neuen Verwaltungen wirklich neu oder nur verbessert? Hat die Informationstechnologie neue Organisationsformen hervorgebracht oder haben bestehende Organisationen gelernt, die technischen Möglichkeiten intelligenter zu nutzen? Fragen dieser Art lassen sich nur beantworten, wenn Klarheit und Einvernehmen über die konstituierenden Strukturmerkmale einer Organisation existieren. Dies ist jedoch nicht der Fall. Einvernehmen besteht lediglich darüber, dass Organisationen soziale Systeme der Arbeitsteilung und Koordination sind und Leistungsvorteile in der Auseinandersetzung mit der Umwelt bieten. Diese Grundthese reicht jedoch nicht aus, um die Fülle der Dimensionen zu ordnen, mit denen Organisationen beschrieben werden können: Spezialisierung, Zentralisierung, Standardisierung, Formalisierung, Aufgabengliederung, Autonomie, Partizipation etc. (vgl. Reimann, 1975; Ebers 1992, S. 1821 f.). Insofern bleibt die Frage, ob die jeweils beobachteten Entwicklungen strukturell oder graduell sind, an dieser Stelle unbeantwortet. Die Entstehung unterschiedlicher Formen wird heute überwiegend in Analogie zur Evolutionsbiologie als Selektionsprozess gedeutet, der durch die Pole „Gründung“ und „Untergang“ markiert wird. Der entscheidende Selektionsmechanismus wird in der Passung (Isomorphie) zwischen den Umweltanforderungen (Marktbedingungen) einerseits und den strukturellen Merkmalen der Organisation andererseits gesehen (Hannan & Freeman, 1976). Erfolgreiche, also gut angepasste Organisationen gelten als Vorbilder, die nachgeahmt werden, wobei diese Nachahmungen nicht identische Kopien, sondern mehr oder minder ähnliche Formen – also Variationen – ergeben. Diese Perspektive betont die Bedeutung von Neugründung und Untergang bzw. Variation und Selektion und konzentriert sich auf die Entstehung ganzer Organisationspopulationen, deren Einheiten untereinander ähnlich aber different zu anderen Organisationstypen sind. Der Motor dieser Entwicklung wird in Umweltveränderungen gesehen, die angepasste Organisationsvarianten überleben, andere dagegen untergehen lassen.

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Diese situativen Erklärungsmuster stützen sich auf den Selektionsdruck der Umwelt unter weitgehender Vernachlässigung der organisationsinternen Anpassungsfähigkeiten sowie die Reformerfolge intentionaler Managemententscheidungen. Zweifellos besitzen Organisationen Trägheit, die ihre Flexibilität bremst und zweifellos verfügen auch Manager nicht über vollständige Informationen, die nötig wären, um Organisationen perfekt auf künftige Anforderungen vorzubereiten. Gleichwohl vermag die weitgehende oder gar vollständige Leugnung dieser intern-intentionalen Entwicklungsmechanismen nicht zu überzeugen, zumal ihre Nichtberücksichtigung keinen Erklärungsgewinn liefert. Im Unterschied dazu stehen jene Ansätze, die den Organisationen einen größeren Einfluss im Spiel der Kräfte von System und Umwelt zugestehen und daher die Entwicklung von Organisationen vor allem durch innerorganisatorische Anpassungsleistungen erklären. Diese Sichtweise fokussiert die Entwicklung einzelner Organisationen, nicht ganzer Organisationspopulationen. Zumal es ohnehin schwierig ist, die konstituierenden Merkmale einzelner, situativ selektierter Organisationspopulationen zu bestimmen, um sie so von anderen Populationen unterscheiden zu können. Der Hinweis auf die organisationale Entwicklungsfähigkeit negiert dabei keineswegs die Umwelteinflüsse, sondern deutet sie als Rahmenbedingungen für organisatorische Anpassungsprozesse, die auf den Handlungen und Interaktionen der Menschen beruhen. Insofern sind Organisationen soziale Systeme, die von Menschen geschaffen, erhalten und verändert werden. Auch wenn diese Sichtweise akzeptiert ist, so finden sich doch Unterschiede in der Beurteilung der Steuerbarkeit der Organisation. Während betriebswirtschaftlich orientierte Ansätze den Managemententscheidungen hohes Gewicht beimessen, betonen sozialwissenschaftlich orientierte Forscher die Eigendynamik der Organisation und verweisen gern auf gescheiterte Reformbemühungen als Beleg einer begrenzten Steuerbarkeit. Luhmann formuliert pointiert: „Zentralkompetenzen reichen aus, um das System aufzuscheuchen, nicht aber, um es zu reformieren“ (2005, S. 415). Inzwischen verwischen sich die Grenzen zwischen betriebswirtschaftlich und sozialwissenschaftlich geprägten Sichtweisen. So warnt die St. Gallener Managementschule vor dirigierenden und detaillierten Eingriffen der Führung und empfiehlt stattdessen die Schaffung von Handlungsspielräumen, um Lernprozesse und Kreativität zu fördern. Dies sichere die Fortschrittsfähigkeit von Organisationen innerhalb einer komplexer werdenden und schwerer zu prognostizierenden Umwelt (Malik, 1986, S. 311). Und selbst dort, wo Betriebswirtschaftler die gestaltende Rolle des Managements betonen, zeigt sich in jüngster Zeit eine deutliche Distanz zu dem klassischen Rationalitätsparadigma der Organisationsgestaltung. Weibler und Küpers (2008) stützen sich auf psychologische und neurologische Erkenntnisse und belegen die Ineffizienz rationaler Entscheidungen und empfehlen die stärkere Berücksichti-

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gung von Emotion und Intuition, und zwar sowohl in der betriebswirtschaftlichen Forschung als auch in der betrieblichen Praxis. Empfehlungen sind allerdings nur nützlich, wenn sie die Problematik treffen, die sie bewältigen sollen. So fragt sich, ob diese und andere Vorschläge Defizite des Managers oder der Organisation beleuchten, denn „Reformbemühungen können auf zwei unterschiedliche, ja gegensätzliche Weisen ausgeflaggt werden: als bessere Anpassung an Ideen (z. B. humanere Arbeitsbedingungen) oder als bessere Anpassung an Realitäten (z. B. schrumpfende Märkte)“ (Luhmann, 2005, S. 416). Im ersten Fall nährt sich der Anpassungsdruck aus der Entwicklung der Ideen, im zweiten aus der Entwicklung der realen Umwelt, wobei beide Anlässe miteinander verknüpft sind. Der Wandel der Umwelt hat Einfluss auf die Konzeptentwicklung und die Konzeptrealisierung verändert die Umweltbedingungen: Sind die gestiegenen Qualitätserwartungen der Kunden Ausgangspunkt oder Folge der Qualitätsanstrengungen der Unternehmen? Die Frage mag müßig sein, sie ist jedoch konsequenzenreich. Wenn der Wandel der Organisation als Anpassung an eine veränderte Umwelt gedeutet wird, so erhält der Wandel das Etikett einer ebenso notwendigen wie vorsorglich-vernünftigen Strategie, der man getrost folgen kann und sollte, selbst dann wenn es schmerzlich wird. Beruht der Wandel jedoch auf der Übernahme einer neuen Idee, so fehlt dieses beruhigend-rechtfertigende Element des Unausweichlichen und rasch taucht die skeptische Frage auf: Cui bono, wem nützt es? 3

Der Druck von außen oder die Kraft der Ideen

Es ist üblich geworden, den Wandel der Umwelt als Triebfeder der Organisationsentwicklung zu betrachten. Hierbei geht es um die Sicherung der Zukunftsfähigkeit durch die Reduktion eines misfits zwischen Anforderungen der Umwelt und Fähigkeiten der Organisation. Die Liste der relevanten Umfeldveränderungen ist beeindruckend und reicht von Globalisierung über den technischen Fortschritt, die Verkürzung der Produktlebenszyklen, die informationelle Vernetzung, die demografische Entwicklung und die Wissensexplosion bis hin zum gesellschaftlichen Wertewandel (Bullinger, Buck & Schmidt, 2003). Zugleich wird betont, dass Dynamik und Komplexität der Umwelt gestiegen sind und den ökonomischen Wettbewerb weiter anheizen. Strittig ist lediglich, ob es sich hierbei um Besonderheiten der heutigen Zeit handelt, auf die völlig neue Antworten gefunden werden müssen oder ob es nur Varianten eines Wesensmerkmals der Entwicklung kapitalistischer Wirtschaftssysteme sind (Hobsbawm 1995, S. 118). Unabhängig von den verursachenden Faktoren und der Frage der Neuartigkeit dieser Umweltveränderungen stellen sie als solche eine Herausforderung dar, der sich die Organisationen stellen müssen, wenn dem wachsenden misfit begegnet werden soll. Die Fülle der Herausforderungen wird dabei gern mit dem

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Stichwort der „Globalisierung“ umschrieben, während die angemessene Antwort darauf im „Lean Management“ gesehen wird. Insofern sind „Globalisierung“ und „Lean“ Schlüsselbegriffe der Diskussion, die nicht nur beschreibenden, sondern zugleich empfehlenden Charakter haben. Globalisierung beschreibt nicht nur den Prozess der zunehmenden Vernetzung der Kapitalströme, Märkte und Unternehmen, sondern akzentuiert auch die angemessene Strategie in Zeiten erschwerter Renditesicherung des eingesetzten Kapitals. Auch das Lean-ManagementKonzept hat diese Doppelfunktion, es schildert nicht nur das Faktum einer Entwicklung, sondern ist auch Empfehlung an das Management. „Lean“ avancierte innerhalb weniger Jahre zum alles überragenden „Management-Thema“. Es wurde als „Zauberformel“ verehrt, aber auch als Werkzeug der Ausbeutung verdammt (Bungard 1995, S. 7 f). Diese konträren und akzentuierten Bewertungen sind eine Folge der Radikalität dieser weithin propagierten und implementierten Management-Ideen, die offensichtlich auf einen fruchtbaren Boden fielen und den Nerv der Zeit trafen. Die noch in den 1990er Jahren virulente Angst vor der japanischen Konkurrenz akzentuierte nämlich die Sorge vor der Zukunftsfähigkeit der westlichen Industrien und nährte so die Bereitschaft, fast blindlings neuen Ideen zu folgen. Daher wurde die Frage nach der Übertragbarkeit der Konzepte erst gar nicht gestellt oder als Ausweichmanöver der Skeptiker diffamiert. Aufschlussreich ist dabei, dass die MIT-Studie von Womack, Jones und Roos (1992), die den Erfolg der japanischen Industrien analysierte und so das Lean-Konzept im Westen publik gemacht hatte, in Japan selbst kaum zur Kenntnis genommen wurde und eher Unbehagen auslöste, da das Buch zu einer Zeit erschien, als bereits die Grenzen des japanischen Wunders sichtbar wurden und zum Umdenken mahnten (vgl. Ulich, 1995, S. 25). Das Lean-Konzept stellt die Wertschöpfungskette einer Organisation ins Zentrum. Alle Aktivitäten sollen darauf ausgerichtet und von Behinderungen, Verschwendungen oder Verzögerungen befreit werden. Die Kerngedanken bzw. zentralen Empfehlungen des Lean-Konzepts sind häufig beschrieben worden (vgl. Doleschal, 1992; Womack, Jones & Roos 1992; Frieling & Wächter, 1995). Besonders anschaulich wird die Radikalität des Konzepts in der Beschreibung von Doleschal (1992, S. 44), da hier die einzelnen Empfehlungen jeweils mit Adjektiven wie „strengste“, „strikte“, „konsequente“ oder „permanente“ eingeleitet werden: – Ausreizen der Arbeitsgeschwindigkeit durch systematisches und kontinuierliches Training, – strengste Kundenorientierung und Qualitätsverantwortung, – strikte Fehleranalyse und Fehlerbeseitigung bei der Arbeit und am Produkt, – ständige Verbesserung der Kanban- und Just-in-time Beschaffungslogistik, – konsequente Orientierung auf Projektmanagement und Teamarbeit,

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– strikte Vermeidung von Überfluss, Ausschuss und Abfall, – permanente Verbesserungs- und Optimierungsaktivitäten auf allen Unternehmensebenen und in allen Bereichen, – konsequente Vermeidung von inflexiblen Strukturen. Dieses Management-Konzept ist zum Wegbereiter neuer Organisationsmuster und -doktrinen mit weitreichenden Konsequenzen für die Organisation menschlicher Arbeit geworden: „‚Lean’ bietet der Praxis eine Art paradigmatischen Rahmen für all jene Management- und Organisationskonzepte der letzten 20 Jahre an, die in der organisatorischen Gestaltung die geeignete Antwort auf den zunehmenden globalen Wettbewerb, die Beschleunigung der Produktzyklen, die rasche Produktdiversifizierung und die Differenzierung der Nachfrage sehen“ (Jäger, 1999, S. 30). Die Bereitschaft zur Übernahme des Lean-Konzepts wurde auch dadurch begünstigt, dass Womack, Jones und Roos (1992) ihre Aussagen mit empirischen Daten untermauerten und das Konzept für allgemeingültig erklärten. Die Übertragbarkeit auf deutsche Betriebe wird allerdings skeptisch gesehen (vgl. hierzu Bungard, 1995), und Kieser (1995, S. 49) bezweifelt sogar die Validität der Daten und unterstellt den MIT-Forschern, „ihre Daten voreingenommen produziert, ausgewertet und interpretiert“ zu haben, um mehr Wirkung auf die Praxis zu erzielen. Insofern hat die MIT-Studie die zweite Revolution in der Autoindustrie nicht nur beschrieben, sondern zugleich angeheizt, ausgedehnt und legitimiert. In diesem Sinne kann von einer außerordentlích erfolg- und weitreichenden self-fulfilling prophecy gesprochen werden. Es fragt sich allerdings, wie weit Management-Konzepte jeweils angemessene Antworten auf wechselnde Anforderungen der Umwelt waren oder auch als Moden gesehen werden können, die gern aufgegriffen werden, wenn die Erfolge bisheriger Maßnahmen nicht den Erwartungen entsprechen. Mintzberg (1979) vergleicht den steten Wechsel der Managementkonzepte mit dem Auf und Ab der Saumlänge der Damenröcke, und Abrahamson (1996) spricht im Hinblick auf die großen Beratungsfirmen von Trendsettern, die bemüht sind, das Modische unter dem Label der Rationalität zu vermarkten. Eigentlich müsste das auf Rationalität, Berechenbarkeit und Kontrollierbarkeit geschulte Management Vorsicht walten lassen, wenn neue Heilslehren propagiert werden. Kieser (1996) vermutet, dass der hohe Wettbewerbsdruck die Versagensängste aktiviert und damit die Neigung stärkt, den jeweils neuen Lehren zu folgen. Unabhängig vom Modischen und Mythischen entwickeln ManagementKonzepte eine eigene Dynamik, wenn ihnen Folge geleistet wird und sie sich zu dominanten Management-Schulen und einflussreichen Strategie-Philosophien entwickeln. Diese bilden dann im Interdependenzsystem von Organisation und Umwelt eine eigene Kategorie, die durchaus vergleichbar zur „dritten Welt“ – der Welt der Theorien – gesehen werden kann, die Popper (1984, S.109) zwi-

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schen der Welt der realen Dinge und der Welt der subjektiven Empfindungen angesiedelt hatte. Max Weber (1976) kann hier als früher Kronzeuge genannt werden. Er hatte mit seiner These über den Einfluss des Protestantismus auf die Entwicklung der Wirtschaft hingewiesen und deutlich werden lassen, dass diese religiös verankerten und tradierten Weltbilder eine Grundlage für die Entwicklung kapitalistischer Unternehmen bildete. Diese religiös begründete Selbstverantwortlichkeit des Menschen – verbunden mit den gottgefälligen Tugenden von Fleiß und Genügsamkeit – würde im Rahmen der säkularen Managementphilosophien der Neuzeit mit dem Stichwort „Empowerment“ umschrieben, was integraler Bestandteil des Lean-Konzeptes ist. Der Siegeszug des Lean-Konzepts ist auch massiv durch die MBAAusbildung gefördert worden, die – wie Mintzberg (2005) beklagt – das Management auf Entscheidungsfindung und Entscheidungsfindung auf Analyse reduziert habe. So würden keine ganzheitlich handelnden Manager, sondern zahlenverliebte Buchhalter ausgebildet, die die Steigerung des Unternehmenswertes – gemessen am Aktienkurs – als dominante, wenn nicht sogar als alleinige Zielgröße akzeptieren. Mintzberg beklagt die Verengung des Unternehmenswertes auf den shareholder value: „Habgier wurde zu einer Art höherer Berufung erkoren; Konzerne werden dazu aufgefordert, eine soziale Verantwortung für Viele zugunsten des Shareholder-Value für Wenige aufzugeben“ (Mintzberg 2005, S. 177). Das in der Ökonomie diskutierte Principal-Agent-Konzept bringt hier eine weitere Zuspitzung. Es geht dabei um die Frage, wie dafür gesorgt werden kann, dass sich der vom Kapital bezahlte Manager (Agent) ausschließlich um die Wohlfahrt seines Arbeitgebers (Principal) kümmert. Damit reduziert das Principal-Agent-Konzept den Manager auf die Rolle des Angestellten, dem die Kompetenz zur eigenständigen Entscheidung abgesprochen wird; jedenfalls dort, wo diese Eigenständigkeit auch anderen Werten als der Kapitalvermehrung dient. Anreize, Kontrollen und Sanktionen sind die Maßnahmen, um den Manager in der gewünschten Spur zu halten und gegenüber den Interessen der Mitarbeiter zu immunisieren. Die Kopplung der Managementvergütung an den Aktienkurs ist dabei die dominante Strategie zur Parallelisierung der Interessen von Kapitalgeber und Manager. Dahinter steckt das Menschenbild eines kalkulierenden Opportunisten, der stets bemüht ist, seinen Nutzen durch geschickte Güterkombination zu maximieren, wobei der Nutzen nahezu ausschließlich in ökonomischen Werten gesehen und monetär gemessen wird. Es ist offenkundig, dass finanzielle Anreize wirksam sind, gleichwohl muss hinzugefügt werden, dass auch andere Werte bedeutsam sind, deren Missachtung zu Recht gerügt werden kann. Auch hier warnt Mintzberg vor der Reduktion des Menschen auf ein lediglich Nutzen kalkulierendes Wesen und kritisiert dies als Abwertung menschlicher Werte. Zur Illustra-

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tion greift er auf eine Anekdote zurück, die die Finanzwissenschaftler Jensen und Meckling (1994) aufgegriffen hatten, um ihr Menschenbild zu beschreiben: Auf einer Schiffreise sei George Bernhard Shaw einer berühmten Schauspielerin begegnet und habe sie gefragt, ob sie bereit sei, gegen ein Honorar von einer Million Dollar mit ihm zu schlafen. Nachdem sie einverstanden war, habe er nachgefragt, ob sie es auch für zehn Dollar tun würde, was sie entrüstet mit den Worten zurückwies „Was glauben sie, was ich bin?“: „Das haben wir gerade geklärt“, erwiderte Shaw „Jetzt feilschen wir nur noch um den Preis.“ Mintzberg kritisiert, dass Jensen und Meckling diese Anekdote völlig unkommentiert als bestätigende Illustration ihrer Meinung nehmen, wonach Menschen bereit seien, fast alles zu opfern, wenn sie nur genügend Geld dafür erhalten. Die Deutung des Menschen als käufliches Wesen ist nicht nur verführerisch einfach, sondern dient auch der Rechtfertigung einer Managementlehre, die die Gewinnmaximierung zum alleinigen Ziel erklärt hat. Die MBA-Ausbildung habe dieser ökonomisch einseitigen und sozial gefährlichen Denkweise die akademischen Weihen gegeben und sei damit mitverantwortlich für die Neubelebung eines kaltherzigen Kapitalismus (Mintzberg, 2005, S. 110). Es liegt auf der Hand, dass Mintzbergs Kritik nicht unwidersprochen blieb. Im Gegenteil: Es entwickelte sich eine lebhafte Auseinandersetzung die jedoch insgesamt die Stimmen stärkte, die eine Revision der Managementausbildung forderten und den akademischen Instituten eine Mitverantwortung für die Einseitigkeit der MBA-Curricula und deren soziale Folgen attestierten (vgl. Ghoshal, 2005; Kanter, 2005; Feldman, 2005). Das Beispiel des Lean-Konzepts und der MBA-Ausbildung illustriert die Kraft der Ideen und lässt deutlich werden, dass sie mit Interessen verknüpft sind und daher auf den fruchtbaren Boden derer fallen, denen es nützt. Es ist nicht nur der Wohlstand gewachsen, sondern vor allem die Ungleichheit seiner Verteilung. Die sozialen Folgen sind spürbar und die Spannungen nehmen zu. Realisierte Ideen verändern die Welt und liefern den Organisationen zugleich die geeignete Anpassungsstrategie. Sie ergreifen damit die Chance, sich vom Täterimage zu befreien und als Opfer zu gerieren, die lediglich dem externen Druck nachgegeben hätten. Auch unter dieser Perspektive bleibt Mintzbergs Mahnung berechtigt, die Auswahl, Ausbildung und Entlohnung der Manager zu überprüfen und zu korrigieren, um neben der unbestritten wichtigen ökonomischen Kompetenz auch die soziale und ethische Verantwortlichkeit zu fördern. 4

Was ist neu an den neuen Organisationen?

Diese Frage impliziert die Existenz neuer Organisationen und fordert zu ihrer Beschreibung auf. Angesichts der prozessualen Entwicklung und der Schwierigkeit einer klaren Grenzziehung zwischen „alt“ und „neu“ sei hier auf generelle Trends verwiesen, die zwar schon früher sichtbar waren, aber in jüngster Zeit

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eine Akzentuierung erfahren haben, die es rechtfertigen, von „neuen Organisationen“ zu sprechen: Downsizing, Flexibilisierung, Dezentralisierung, Selbstorganisation, Teamorientierung, Vernetzung und Virtualisierung. Diese Trends betreffen allerdings eher die Großunternehmen und global players als die Fülle der Mittelständler und inhabergeführten Betriebe. Dem Wortsinne nach bedeutet Downsizing soviel wie Gesundschrumpfen und weckt Assoziationen von Fitness, Kraft und Lebensfreude. In der Wirtschaftswelt ist Downsizing allerdings zur Metapher für Personalabbau verkommen und hat mit dem Begriff der „Entlassungsproduktivität“ auch das Unwort des Jahres 2005 geliefert. Ganz überwiegend wird der Personalabbau durch gestiegenen Wettbewerbsdruck begründet (Marr & Steiner, 2003). Hier erscheint die Entlassungswelle als zwar schmerzliche, aber doch notwendige Maßnahme zur Rettung des Unternehmens in Krisenzeiten. Ein weiterer Entlassungsgrund liegt in produktivitätssteigernden Rationalisierungseffekten, die bisher notwendige Aufgaben überflüssig werden ließen, sowie Restrukturierungsmaßnahmen, die eine radikale Kurskorrektur einleiten – etwa die Konzentration auf die sogenannten Kerngeschäfte und den Rückzug aus Randbereichen. Auch die Tendenz zu Firmenübernahmen mit der Hoffnung auf Synergie und Marktmacht korrespondiert häufig mit Entlassungswellen. In diesen Fällen geht es nicht um die Bewältigung einer akuten Krise, sondern – so die übliche Begründung – um Ausbau, Stärkung und Wachstum, um für künftige Krisen gewappnet zu sein. Diese Erfolgshoffnung ist allerdings trügerisch. Die empirischen Ergebnisse sind widersprüchlich. Verschiedene Studien berichten von negativen Effekten wie zum Beispiel nachlassende Produktivität und Verschlechterung der Produktqualität (Cameron, Freeman & Mishra, 1991), von geringerer Zufriedenheit, größerer Angst, sinkender Risikobereitschaft, sinkendem Commitment (Luthans & Sommer, 1999; Benz, 2002) und sogar von abrutschendem Börsenwert (Cascio, 1993) ist die Rede. Insofern relativiert sich diese Strategie und lenkt den Blick auf die moderierenden Faktoren, die über Erfolg und Misserfolg der Maßnahme entscheiden können. Dabei zeigte sich, dass die Frage der Glaubwürdigkeit der Maßnahmenbegründung, das Vertrauen in die Geschäftsführung sowie die Prozessgerechtigkeit bei der Umsetzung von signifikantem Einfluss auf die Erfolgswahrscheinlichkeit sind (Raber et al., 1995; Spreitzer & Mishra, 2000; Weiss, 2004, 2005). Dem Management stellt sich nicht nur die Aufgabe der organisational-formalen Durchführung der Entlassungen, sondern vor allem die Aufgabe, diese Entscheidungen glaubwürdig zu begründen, prozessual gerecht zu gestalten und den verbleibenden Mitarbeitern attraktive Perspektiven zu liefern. An diesem Teil der Aufgabe scheitern viele, vor allem dann, wenn sie angesichts der Radikalität der Entlassungen und der dadurch ausgelösten Lebenskri-

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sen am Sinn der Maßnahmen zweifeln und sich vor die Frage gestellt sehen, ob das System, in dem sie mitwirken, noch das ihre ist (vgl. Wiendieck, 2006). Im Hintergrund vieler Entwicklungen steht der Wunsch nach einer Flexibilisierung der Organisationsstrukturen und einer Beschleunigung der Abläufe: „Im Kern geht es jenseits aller Metaphern und Moden bei zunehmender Umweltkomplexität um die Flexibilisierung und Dynamisierung der Organisationsstrukturen“ (Buck, 2003, S. 70). Brüche oder Diskontinuitäten gelten nicht mehr als seltene Ausnahmen, sondern als stetige Normalität. Schreyögg und Noss (1995) gehen davon aus, dass der Unternehmenskontext heute nicht mehr beständig ist und daher Ordnung und Routinen als Leitbilder obsolet geworden sind. Sie empfehlen daher, den organisatorischen Wandel nicht mehr als zeitlich befristetes Projekt zu begreifen, das geplant und – meist gegen Widerstand – implementiert wird, sondern den Wandel selbst als Normalfall und konstituierendes Merkmal einer lebendigen Organisation und als ständige Aufgabe aller Organisationsmitglieder zu akzeptieren. Diese Auffassung bricht mit dem traditionellen Homöostase-Konzept, das den organisatorischen Wandel jeweils als eine befristete Übergangsphase von einem alten zu einem neuen Gleichgewicht sieht. Im Rahmen dieser traditionellen Konzeption bedarf der Änderungsprozess zunächst einer Phase des Auftauens, in der die Bereitschaft zum Wandel geweckt wird, um anschließend Veränderungen implementieren zu können, die schließlich wiederum verankert und gefestigt werden sollten. Dieser von Lewin (1958) entwickelte Dreiklang von „unfreeze-move-refreeze“ galt lange Zeit als Königsweg der Organisationsentwicklung. Das Gegenmodell erhebt den Wandel zur Norm und die Normierung zur Ausnahme. Eine derart flexibilisierte, permanent lernende Organisation, die jedem Umweltimpuls folgt, könnte sich allerdings soweit verflüssigen und zum Spielball externer Kräfte werden, dass sie sich unter Aufgabe ihrer Identität und Auflösung ihrer Grenzen in der Umwelt verflüchtigt. Schreyögg und Noss (1995) schlagen daher vor, stabilisierende und strukturierende Elemente des „Nicht-Lernens“ bewusst zu stärken, sie aber zugleich als vorübergehende Problemzonen zu betrachten. In dieser Abstraktheit mag der Vorschlag attraktiv erscheinen. Da aber die flexible und lernende Organisation stets der Mitwirkung ihrer Mitglieder bedarf, fragt sich, wie weit Menschen willens und in der Lage sind, auf Gewohnheiten, Vertrautes und Berechenbarkeit zu verzichten. Nicht nur die Lebenserfahrung, sondern auch die psychologische Forschung – etwa zur Stabilität kognitiver Systeme, dem Nutzen habituellen Verhaltens oder der Bedeutung stabiler sozialer Bindungen – stärken Zweifel an der Realisierbarkeit und Sinnhaftigkeit eines Drucks zum permanenten Lernen. In diesem Sinne warnen auch von Rosenstiel und Comelli (2003, S. 163) vor einer Über- oder Dauerflexibilisierung und betonen die Notwendigkeit von Stabilisierungen für dauerhaft erfolgreiche Organisationsentwicklungsprozesse.

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Der Spannungsbogen von Stabilität und Wandel wird überlagert vom Gegensatzpaar der Zentralität und Dezentralität. Hierbei geht es um die Frage der Koordination der arbeitsteiligen Aufgaben. Die zentrale Koordination bedarf eines komplexen Systems der Steuerung. Damit reduziert sich die Autonomie der Organisationsmitglieder beziehungsweise -einheiten und gefährdet deren Kreativität, Lernen und Engagement. Die Komplexitätskosten steigen, während die Flexibilität sinkt, was in turbulenten Zeiten, Märkten oder Umwelt mit Produktivitätsverlusten einhergeht (Wildemann, 2003, S. 334). Die Abkehr von zentralistisch-tayloristischen Organisationsformen mit ihren strikten Weisungs-, engmaschigen Kontroll- und herrschaftssichernden Sanktionssystemen begünstigte Entwicklungen zur Steigerung der Entscheidungsautonomie von Personen und Abteilungen. Aber auch hier gibt es keinen Königsweg der Organisationsgestaltung, zumal Koordinationsbedarf und Autonomiegebot in unterschiedlichen Umwelten auch unterschiedlich justiert werden. So weist Gomez (1992) darauf hin, dass die (Konzern-) Organisationen in den letzten Dekaden mehrfach zwischen den Polen Zentralisierung und Dezentralisierung pendelten. Das griffige Konzept der „dezentralen Organisation“ sollte gleich mehrere Probleme lösen: die Inflexibilität überwinden, die Kosten senken, die Prozesse beschleunigen, die Kundennähe fördern und die Mitarbeitermotivation erhöhen. Die Entlastung der Führung vom Entscheidungs- und Verantwortungsdruck in komplexen Situationen war dabei ein willkommener Nebeneffekt. Drumm (1996) bezweifelt allerdings die Erfolgsaussichten und bemängelt zunächst die meist unscharfe Definition des Konzepts, was er als bewusste Immunisierung gegen Kritik wertet. Seine vergleichende Analyse verschiedener Ansätze listet zwölf Strukturmerkmale auf, die wiederum die Grundgedanken des „Lean Managements“ widerspiegeln. Insofern wäre das Konzept nicht neu, sondern nur eine Akzentuierung des Autonomiegebots, allerdings ohne ausreichende Antwort auf die Frage nach der Koordination der dezentralisierten Einheiten. Drumm (1996) unterstellt den Apologeten des Konzepts Wirklichkeitsferne und ein geradezu naiv idealisiertes Menschenbild: „Man könnte spöttisch anmerken, die Schöpfer der Konzeptionen neuer Dezentralisation hätten sich Organisationsentwürfe für Erzengel ausgedacht“ (Drumm 1996, S. 18). Der Blick in die aktuelle Literatur legt allerdings den Schluss nahe, dass gegenwärtig noch die Dezentralität favorisiert wird, die allerdings in verschiedenen Varianten und unter modischen Namen auftritt. Holtbrügge (2001) nennt hier beispielsweise die „Orbital-Organisation“, die „Hypertext-Organisation“, die „Cluster-Organisation“ oder die „Holarchie“ und die „Heterarchie“. All diese Varianten sollen durch Schaffung größerer dezentraler Autonomie die Unbeweglichkeit zentraler Organisationen überwinden ohne dabei der Gefahr chaotischer Unkoordiniertheit zu erlie-

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gen. Die notwendige Koordination der individuellen Einzelaktivitäten erfolgt daher nicht mehr durch Weisung, sondern durch Verhandlung. Innerhalb formaler Organisationen suggerieren die Begriffe Verhandlung oder Vereinbarung eine Gleichrangigkeit der Akteure, die jedoch faktisch nicht gegeben ist. Insofern sind sie geeignet, die Machtunterschiede zwischen Führenden und Ausführenden zu verdecken. Die Konflikt reduzierende Illusion der Interessensgemeinschaft wird auch durch die Betonung der gemeinsamen Werte oder die Aktivierung einer leistungsförderlichen Organisationskultur erzeugt. Die Organisationskultur hat – wie jede andere Kultur auch – Einfluss auf das Denken, Fühlen und Handeln der Menschen. Dies erklärt den Wunsch des Managements die Organisationskultur zu gestalten, um so ein Steuerungsinstrument zu gewinnen, das ebenso wirksam wie unbemerkt funktioniert. Die Kombination dieser Eigenschaften verspricht die Überwindung des Dilemmas zwischen dezentraler Autonomie und zentraler Steuerung. Allerdings erweist sich die Kultur einer Organisation als störrisch, da sie ebenso wenig gestaltet werden kann wie eine Esskultur. Die gelebte und damit wirksame Kultur entwickelt sich langsam im Interaktionsgefüge der Akteure und entzieht sich weitgehend dem einseitigen Gestaltungswillen Einzelner. Für Kühl (2001) ist die Dezentralität seit den 1990er Jahren „das dominierende Organisationsparadigma“. Er verweist allerdings auch auf eine verblüffende Diskrepanz zwischen Idee und Realität: Mitarbeiter wehren sich gegen ihre eigene Ermächtigung und misstrauen der ihnen zugestandenen Entscheidungsfreiheit. Sie tun dies aus verständlichen Gründen. Erstens ist das Paradox der Implementation irritierend: Die Dezentralität wird einseitig durch zentralen Beschluss verordnet. Zweitens steht die Entscheidung der Mitarbeiter unter dem Vorbehalt des Managers und schließlich kollidiert die verordnete Selbstorganisation mit der bereits existierenden (Kühl, 2001). Organisationen verfügen nicht nur über formale Regelungen, sondern stets auch über informale, die sich im tagtäglichen Interaktionsgeschehen herausgebildet haben und tradiert werden. Diese „informelle Organisation“ galt der normativ ausgerichteten Organisationslehre lange Zeit als Fremdkörper, der bestenfalls als irrelevant geduldet werden konnte, in den meisten Fällen aber als störend gedeutet wurde und bekämpft werden sollte. Im Gegensatz dazu zeigt nicht nur die allgemeine Erfahrung, sondern auch die empirische Forschung, dass informelle Strukturen keineswegs stets dysfunktional, sondern häufig nützlich, ja geradezu Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der Organisation sind (Kühl, 2001). In diesem Sinne ist der „Dienst nach Vorschrift“ ein ebenso effizienter wie unangreifbarer Weg zur Paralysierung der Organisation. Das seit einigen Jahren propagierte Konzept der Selbstorganisation soll den Spannungsbogen zwischen formaler und informaler Organisation nicht aufheben,

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sondern die Diskrepanz durch gezielte Förderung des informellen Teils mindern. Selbstorganisation ist allerdings auch wieder ein mehrdeutiger Begriff. Er kann sich auf das selbstbestimmte Individuum, die spontane Ordnungsbildung – etwa im Sinne der „unsichtbaren Hand des Marktes“ – oder die Prozesse der Selbsterhaltung sozialer Systeme beziehen. Im Rahmen der Organisationsgestaltung wird Selbstorganisation als innovatives Programm gedeutet (Jäger, 2002). Es geht um die gezielte Förderung der Eigeninitiative der Mitarbeiter sowie die Implementierung von hierarchiearmen Arbeitsteams. Teamarbeit gilt heute als integraler Teil einer modernen Arbeitsorganisation. Zweifellos verfügen Teams über Leistungspotentiale, die über das individuelle Vermögen hinausreichen. Von echten Leistungsvorteilen kann jedoch nur dann gesprochen werden, wenn die Teamleistung die Summe der Einzelleistungen überschreitet, was allerdings nur selten der Fall ist. Koordinationshindernisse, Verantwortungsdiffusion und Motivationshemmnisse bremsen die volle Ausschöpfung des Gruppenpotentials. Gleichwohl gibt es in vielen Fällen keine Alternative zur Teamarbeit, wenn unterschiedliche Kompetenzen oder Funktionen an einem Planungs-, Entscheidungs-, Umsetzungs- oder Kontrollprozess beteiligt werden müssen, sei es aus funktionalen oder politischen Gründen. Die Ergebnisse der empirischen Forschung warnen allerdings vor einer raschen Glorifizierung der Gruppenarbeit. Gruppen sind soziale Systeme mit einer Eigendynamik, die gelegentlich zur „kollektiven Dummheit“ (Schneider, 1985) verführt. Janis (1982) hatte mit seiner Analyse politisch umstrittener Entscheidungen und dem Konzept des „group think“ auf weit verbreitete strukturelle Defizite von Gruppenentscheidungen und den konformitätsförderlichen Einfluss hoher Kohäsion hingewiesen. Schulz-Hardt und Frey (1998) deuten diese Effekte als Phänomene der Dissonanzreduktion und zeigen, dass sie auch in Unternehmen teils katastrophale Fehlentscheidungen begünstigen und obendrein ihre Korrektur erschweren. Die Existenz dieser – gleichsam teaminternen – Probleme akzentuiert die Frage, wie selbstorganisierte Teams innerhalb eines organisatorischen Gesamtgefüges integriert und koordiniert werden können. Offenkundig werden dabei verschiedene Wege beschritten. Antoni (1995) stellt am Beispiel der Automobilindustrie zwei Extreme gegenüber, nämlich die Fertigungsteams bei Toyota und die teilautonomen Gruppen bei Volvo und Saab. Diese beiden Formen unterscheiden sich vor allem im Grad der Autonomie. Während das Toyota-Modell nur geringe Handlungsspielräume zulässt und noch dem kurzzyklischen Diktat der Fließbandfertigung verpflichtet ist, realisierte Volvo bereits in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts ein innovatives Gruppenkonzept mit einer ganzheitlichen Aufgabengestaltung, hoher Entscheidungskompetenz und freier Mitarbeiterrotation. Dieses Konzept diente nicht nur der Humanisierung der Arbeit, sondern auch der Steigerung der Attraktivität des Arbeitsgebers in Zeiten der Vollbeschäftigung und des Wettbewerbs

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um Arbeitskräfte. Die Fertigungsteams im Toyota-Modell sind eng mit der Gesamtplanung der Produktion verzahnt, was ihre Autonomie und damit die Koordinationsproblematik reduziert. Im Unterschied dazu ist der Autonomiegrad der teilautonomen Gruppen erhöht und umfasst unterschiedlich weitreichende Entscheidungen – von der Urlaubsplanung über die Aufgabeneinteilung bis hin zur Mitgliedschaft in der Gruppe, teils sogar bis hin zu Fragen der Entlohnung. Die Koordination dieser Gruppen läuft weitgehend über Zielvereinbarungen und beruht auf der hohen Qualifikation der Gruppenmitglieder. Jäger (2002) bezeichnet diese Gruppen als „strukturinnovativ“, um sie gegen die „strukturkonservativen“ bei Toyota abzugrenzen. Die strukturinnovativen teilautonomen Gruppen haben selbst eine wechselvolle Geschichte hinter sich. Das Volvo-Beispiel leitete keineswegs einen industrieweiten Siegeszug des Konzepts ein, sondern wurde nach Anfangsversuchen einige Jahre später wieder eingestellt, als deutlich wurde, dass die Gruppenfertigung nur bei kleinen Sonderserien kostengünstiger war als die traditionelle Bandfertigung (vgl. Ulich, 2001, S. 613 f.). Unter dem Einfluss des Lean-Managements und der Humanisierungsdebatte kam es vor allem im Maschinenbau, in der chemischen Industrie und der Automobilfertigung (Schumann, 1997) zu einem Neustart des Konzepts, das heute allerdings – wiederum unter Kostengesichtspunkten – kritisch beurteilt und teils in Richtung der strukturkonservativen Modelle zurückgedreht wird. Vergleichbar der Zentralitätsproblematik finden wir auch hier eine Pendelbewegung zwischen Zunahme und Abnahme der Autonomie, je nachdem wie weit Humanisierungsanstöße innerhalb der Dominanz des Effizienz- und Kostendenkens wahrgenommen werden. Ein weiteres Konzept der Selbstorganisation wird durch die Profit Center realisiert. Einzelne Gruppen oder Abteilungen agieren innerhalb der Unternehmung als ökonomisch relativ selbständige Einheiten, die ihre Ressourcen einkaufen und ihre Produkte meist innerhalb, teils aber auch außerhalb der Unternehmung verkaufen. Die Koordination dieser Einheiten erfolgt nicht durch Vorgaben von oben oder partnerschaftliche Zielvereinbarungen, sondern durch Marktkräfte. „Das Steuerungsmedium Macht soll dabei mindestens teilweise durch das Steuerungsmedium Geld ersetzt werden“ (Rüegg-Stürm & Achtenhagen, 2000, S. 5 f.). Damit werden allerdings auch partikulare Interessen dieser Einheiten gestärkt, die sich im Zweifel sogar gegen die Gesamtinteressen des Unternehmens wenden können, denn Marktlogik heißt Konkurrenz, die hier sogar ruinöser sein kann als der Wettbewerb mit externen Einheiten, da die Insiderperspektive Vorteile verschafft, die dem Externen verschlossen bleiben (Rüegg-Stürm & Achtenhagen, 2000, S. 6). Das Konzept der Vernetzung selbständiger Einheiten und der Aufbau einer Netzwerkorganisation überwindet die Grenzen einer Unternehmung und zielt auf

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die Koordination verschiedener rechtlich und wirtschaftlich eigenständiger Unternehmen, etwa im Rahmen spezifischer Projekte oder einzelner Kunden. Die Netzwerkorganisation entfernt sich noch weiter vom Koordinationskonzept der hierarchischen Über- und Unterordnung und bewegt sich in Richtung eines – allerdings vertraglich eingegrenzten – Marktmodells. Daher wird die Netzwerkorganisation von einzelnen Autoren auch als „hybride Form zwischen Hierarchie und Markt“ beschrieben (vgl. Holtbrügge, 2001, S. 74). Die prinzipielle Gleichrangigkeit der Netzwerkpartner, die sich unter einer gemeinsamen Zielsetzung zusammengeschlossen haben, erfordert eine Koordinationsform, die Machtunterschiede ebenso vermeidet wie den Egoismus im Rahmen marktinduzierter Konkurrenz. Diese Gratwanderung korrespondiert mit einer gewissen Instabilität der Netzwerke. Sie sind anfällig für „Inkongruenzen, Dissonanzen und Spannungen“ (Reiß, 1998, S. 226). Insofern sind der Aufbau und die Pflege einer Vertrauensbasis wichtige Voraussetzungen für die Funktionsfähigkeit der Netzwerke. Die Netzwerkorganisation ist vor allem durch den Aufbau der modernen Kommunikations- und Informationstechnologien begünstigt und in Richtung der virtuellen Organisation weiterentwickelt worden. „Allgemein kann das virtuelle Unternehmen als ein temporär gebildetes Netzwerk unabhängiger Firmen, die durch leistungsfähige Informations- und Kommunikationstechnik verknüpft sind, beschrieben werden“ (Bauer, 2003, S. 115). Insofern schafft die Nutzung der Informationstechnik keine neue Organisationsform, sondern liefert lediglich die Plattform, über die die koordinatorischen Prozesse abgewickelt werden. Es bleibt noch abzuwarten, wie weit diese technischen Erleichterungen zu Formen führen, die dann zu Recht als „neu“ klassifiziert werden können. Die Schilderung der Trends von Downsizing bis zur Virtualisierung berührt stets auch die Frage nach den Koordinationsprinzipien der arbeitsteiligen Organisationen. Einige Autoren sehen bereits das Ende der Hierarchie, die auf dem Einfluss der positional definierten und personal verwalteten Macht beruht und verweisen auf die Bedeutung von Wissen und Qualifikation. Andere betonen die Überlegenheit der hierarchischen Koordination und sprechen von einer den Organisationen innewohnenden Tendenz zur Hierarchie. Wieder andere argumentieren, dass die nicht-hierarchischen Formen der Verschleierung der Macht dienen und damit besonders problematisch sind, weil sie dem unterlegenen Part den Gegner nehmen (vgl. hierzu Holtbrügge, 2001, S. 167 ff.). Insofern ist das Bild unübersichtlich, so dass auch die Frage offen bleiben muss, welche Organisationsformen ein höheres oder niedrigeres Überlebenspotential haben. Es bleibt allerdings die Suche nach den optimalen Formen, die durch die Dynamik, Komplexität und Globalität der Umweltveränderungen weiter beschleunigt werden wird. Die Fülle der neu entstandenen Organisationskonzepte ist daher auch das Ergebnis dieser intensivierten Suche nach Erfolgsmodellen, die unter den er-

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schwerten Bedingungen einer härteren Konkurrenz notwendig wurde und angesichts des begrenzten empirisch gesicherten Wissens der Strategie von Versuch und Irrtum folgt. Der resümierende – durch Praxiserfahrung und Literaturstudium geprägte – Blick auf die „neuen Organisationen“ erlaubt drei Schlussfolgerungen: 1.

Die Menge der als „neu“ bezeichneten Organisationsformen ist kaum noch überschaubar und die ihnen jeweils verliehenen Namen erinnern an die Babylonische Sprachverwirrung. Dies ist sicherlich auch ein Ergebnis der Tatsache, dass der Gegenstand „Organisation“ aus akademisch und praktisch unterschiedlichen Perspektiven betrachtet wird und jede dieser Perspektiven im Feld der konkurrierenden Ansätze um Aufmerksamkeit bemüht ist. Im akademischen Feld finden sich – grob klassifiziert – wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Ansätze. Die Praktikerliteratur liefert Erfahrungsberichte aus Unternehmen, wird aber vor allem von den Beratungsfirmen und consultants dominiert. Mit der Zugehörigkeit zu diesen Gruppierungen sind nicht nur unterschiedliche Perspektiven, sondern auch unterschiedliche Interessen, Strategien und Adressaten verbunden. Die ohnehin seltenen Erfahrungsberichte aus Unternehmen beziehen sich eher auf erfolgreiche als auf gescheiterte Ansätze und tendieren innerhalb dieser Selektivität noch zu einer Glorifizierung der implementierten Organisationskonzepte, so dass ihre Einordnung als „Hofberichterstattung“ nicht abwegig erscheint. Ähnlich verhält es sich mit der Beraterliteratur. Der Wunsch, neue Konzepte zu vermarkten, ist verständlich und legitim, kollidiert aber mit dem Ziel einer ausgewogenen, also Vor- und Nachteile bzw. Voraussetzungen und Konsequenzen präsentierenden Darstellung. Dies ist allein deswegen schwierig, weil Neuartigkeit und Erfahrung konträre Begriffe sind. Hier könnte die Wissenschaft mit Theorien hilfreich sein, da Theorien im Rahmen ihres Gültigkeitsfeldes nicht nur Erklärungen liefern, sondern auch Prognosen erlauben. Allerdings setzt dies nicht nur gültige, das heißt empirisch gesicherte, sondern auch spezifische Theorien voraus, die geeignet sind, auch im konkreten Einzelfall zu ebenso präzisen wie praxisrelevanten Aussagen zu kommen. Dies ist jedoch nicht der Fall und ist auch angesichts der Komplexität des Themas kaum zu erwarten. Insofern wird die verbreitete Hoffnung auf gesicherte Erkenntnisse und präzise Gestaltungsempfehlungen auch künftig unerfüllt bleiben. Gleichwohl sind die Darstellungen in ihrer Heterogenität nicht unnütz, sondern im Gegenteil höchst relevant, da sie den Fächer der Aufmerksamkeit weiten und die Sensibilität gegenüber den jeweils konkreten Bedingungen stärken.

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2.

Innerhalb der akademischen Diskussionen zeigt sich die Zweiteilung in wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Quellen. Auch wenn heute eine Annäherung beider Perspektiven zu beobachten ist, bleiben doch Unterschiede im Zugang zum Thema „Organisation“. Die wirtschaftswissenschaftliche, insbesondere betriebswirtschaftliche Literatur tendiert zu präskriptiven und die sozialwissenschaftliche zu deskriptiven Aussagen. Dies ergibt sich allein schon aus dem Selbstverständnis der Disziplinen als Gestaltungs- beziehungsweise Erklärungswissenschaft. Damit werden auch unterschiedliche Ziele angesprochen: Förderung des Leistungsvermögens einer Organisation versus Erklärung der organisationalen Dynamik. Damit geraten auch unterschiedliche Aspekte in das Blickfeld der Aufmerksamkeit. Während die ökonomische Perspektive formale Strukturen und Regelungen – also gestaltbare Phänomene – fokussiert, konzentriert sich die sozialwissenschaftliche Analyse auf die informalen sozialen Prozesse, die auf Selbsterhaltung des Systems gerichtet sind und die intendierten Eingriffe und Regelungen unterlaufen. Diese Perspektive gewinnt in dem Grade an Bedeutung, wie die Grenzen der Gestaltbarkeit sichtbar werden und die Machbarkeitsillusion des Managements zerstören. Pointiert ließe sich formulieren, dass die wirtschaftswissenschaftliche Perspektive das „Machbare“ fokussiert, während die sozialwissenschaftliche das „Nicht-Machbare“ herausstellt und daher als Gegenentwurf, Warnung und Korrektur der Management-Doktrinen gelten kann.

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Formale Organisationen sind intentional und zielorientiert gestaltet. Der zutreffende Hinweis, dass die Gestaltbarkeit begrenzt ist, die Ziele nicht konsensuell geteilt werden, die Passung zur Umweltanforderung Lücken aufweist und die Erfolge hinter den Erwartungen zurückbleiben ändert aber nichts an der Tatsache, dass innerhalb dieser Organisationen Hierarchien und Machtunterschiede existieren, die den machthöheren Akteuren mehr Einfluss bei der Durchsetzung ihrer Interessen und der Kontrolle ihrer Mitglieder geben. Innerhalb kapitalistisch-marktwirtschaftlicher Wirtschaftsordnungen ist die effiziente Verzinsung des eingesetzten Kapitals nach wie vor die dominante Zielsetzung. Andere Ziele, wie etwa Kundenzufriedenheit, Unfall- oder Umweltschutz, humane Arbeitsgestaltung oder Mitarbeiterentwicklung sind deswegen nicht irrelevant. Auch sie spielen im Zielkatalog eine Rolle – sofern sie der Kapitalverwertung dienlich, zumindest jedoch nicht schädlich sind. Die Leitideen des Lean-Konzepts und der Globalisierung haben diese Fokussierung unterstrichen und das Prinzip der Wirtschaftlichkeit zu einem generell – also auch außerhalb der Wirtschaftswelt – gültigen Handlungsprinzip gemacht. Wenn Kommunen öffentliche Einrichtungen mit dem Hinweis schließen, sie „rechneten sich nicht“, so wird dies

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Gerd Wiendieck heute weitgehend als „vernünftig“ akzeptiert, während das Gegenargument „genau deswegen seien sie doch öffentliche Einrichtungen“ bereits merkwürdig antiquiert klingt und als weltfremd abgetan wird.

Angesichts dieser Selbstverständlichkeit der ökonomischen Beurteilungskategorien und ihrer Anwendung in nicht-ökonomischen Kontexten wächst die Gefahr, dass – wie Johannes Rau dies pointiert formuliert hatte – wir von allem den Preis und von nichts mehr den Wert kennen. 5

Ungeplante Nebenwirkungen der Neuorganisation

Der Siegeszug der Organisationen akzentuiert angesichts ihrer Umweltverflochtenheit auch die Frage nach den weitergehenden, ungeplanten oder ungewollten Wirkungen für die betroffenen Personen und ihre gesellschaftliche Einbindung. Offenkundig sind Arbeit, Beruf und Beschäftigung prägende Faktoren im Leben eines Menschen. Ihre Funktion geht weit über die materielle Daseinssicherung hinaus. Sie ermöglichen gesellschaftliche Teilhabe, vermitteln sozialen Status, wirken Identität bildend, beeinflussen die physische und psychische Gesundheit, formen das Bewusstsein und prägen die Weltsicht. Insofern bewirken Veränderungen der Arbeitsorganisation mittelbar und unmittelbar auch Veränderungen in der Lebensführung. Das Stichwort von der „Krise der Arbeitsgesellschaft“ hatte bereits Mitte der 1980er Jahre auf die Heterogenisierung der Beschäftigungsverhältnisse hingewiesen. Die traditionelle Normalarbeit des Abhängig-Vollzeitbeschäftigten Mitarbeiters wurde ergänzt durch eine Vielzahl neuer Formen. Zwischen den Polen des abhängig Beschäftigten auf der einen und des Selbständigen bzw. freien Berufs auf der anderen Seite entstanden vor allem im unteren Segment des Arbeitsmarktes neue – meist instabile – Formen der Arbeitsorganisation: IchAG, Scheinselbständige, Projektarbeiter, Freelancer, Job Hopper, Ein-EuroJobber, Leiharbeiter und ähnliche Gruppen wurden zusammen mit den Arbeitslosen unter dem neuen begrifflichen Dach des Prekariats zusammengefasst. Kennzeichnend ist die Unsicherheit der Beschäftigung und die damit einhergehende Gefahr des sozialen Abgleitens. Sie sind – ähnlich wie Marx dies im Hinblick auf den Proletarier formuliert hatte – im doppelten Sinne frei: Frei von Kapital und frei ihre Arbeitskraft zu verkaufen. Mit der Auflösung der traditionellen Beschäftigungsform verliert sich auch die Schutzfunktion des Arbeitgebers, der die rohen Marktkräfte vor den Beschäftigten abgepuffert hatte. Verhandlungsstarke Gruppen verlagern die Marktrisiken auf verhandlungsschwächere Gruppen, ohne dass diese Risiken durch die parallele Eröffnung neuer Chancen kompensiert würden. Die soziale Ungleichheit nimmt zu und trifft vor allem jene – meist jüngere und weniger qualifizierte – Personen, die noch nicht fest im

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Arbeitsmarkt verankert sind (vgl. Blossfeld, 2006). Dies verändert ihre Lebensperspektiven und ihre Lebenshaltung. Das Gefühl der Unsicherheit wächst, die Familiengründung wird verschoben und Kinderwünsche werden als beschäftigungsfeindlich erlebt und unterdrückt. Diese Effekte sind jedoch keineswegs nur auf diese Gruppe der „unsicher Beschäftigten“ begrenzt. Auch die „sicher Beschäftigten“ beschleicht ein diffuses Gefühl der Ersetzbarkeit, wenn sie bemerken, dass ihre Tätigkeit von anderen zu ungleich schlechteren Bedingungen übernommen werden kann (Dörre, 2006). Die subtile Disziplinierung durch den Markt „fördert und stützt (…) ein Kontrollsystem, dem sich auch die Integrierten kaum zu entziehen vermögen“ (Dörre, 2006, S. 189). Die „Krise der Arbeitsgesellschaft“ zeigt sich auch in der „Entgrenzung der Arbeit“. Die Arbeitswelt des „Normalarbeiters“ war früher örtlich, zeitlich, sozial und psychisch klarer von der privaten, dem Individuum vorbehaltenen Lebenswelt getrennt. Nach der Arbeit begann der Feierabend. Zwar wurden mit dem Verlassen des Fabriktores auch damals nicht alle Belastungen und Sorgen abgestreift, aber es bestand wenig Veranlassung sich verfügbar zu halten, zu wechselnden Zeiten und an wechselnden Orten zu arbeiten und den Arbeitsprozess im eigenen Kopf weiter zu planen und permanent Ergebnisverantwortung zu tragen. Die institutionellen Grenzen der Organisation erodieren und der weite Arm der Arbeit greift heute tief in die Privatsphäre ein und höhlt sie allmählich aus. Dieser Prozess wurde durch die Tendenz zur Dezentralisierung und Vermarktlichung angeheizt. Die Dezentralisierung verlagert mehr und mehr Steuerungs- und Kontrollfunktionen auf niedrigere Ebenen der Hierarchie und die Vermarktlichung verlangt dabei eine enge Kopplung an den Bedarf des Marktes, der in Form von Kennziffern zum Maßstab des Handelns geworden ist. Insofern wird der konkrete Vorgesetzte durch den abstrakten Kunden ersetzt und die vielbeschworene Selbstorganisation und Selbstverantwortung des mündigen Mitarbeiters entpuppt sich als Fremdsteuerung in neuem Gewand. „Leistung soll – verkürzt ausgedrückt – hier weniger durch direkte Kontrolle sichergestellt werden, sondern, in der partiellen Umkehrung der Logik tayloristischer Prinzipien, gerade durch die Gewährung von Autonomie“ (Kratzer, 2000, S. 5). Die euphemistische Formel vom „Intrapreneur“ verdeckt dabei die Tatsache, dass die Flexibilisierung hier gerade nicht mit der Souveränität und Autonomie des Selbständigen einhergeht, sondern Verfügbarkeit verlangt und Planbarkeit reduziert. Diese Flexibilität ist daher eher mit Unsicherheit als mit Freiheit verknüpft. Neben den Prekariatstendenzen und der Entgrenzung der Arbeit zeigt sich schließlich noch ein dritter Effekt der neuen Organisation: die Subjektivierung der Arbeit. Auch dieser Terminus ist schillernd und vieldeutig. Subjektivität verweist einerseits auf die Einzigartigkeit des Individuums und andererseits darauf, dass sich diese Individualität erst in Auseinandersetzung mit der spezifi-

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schen sozialen Umwelt entwickelt. Und Subjektivierung der Arbeit bezeichnet einerseits den Prozess der zunehmenden Nutzung dieser Individualität im Arbeitsprozess und andererseits den parallelen Prozess des wachsenden Einflusses des Individuums in der Gestaltung der Arbeit (Kleemann, Matuschek & Voß, 2002, S. 54 ff.). Dazu gehört auch, dass nicht nur die physischen und geistigen Kräfte des Menschen gefragt sind, sondern zunehmend auch seine Emotionalität. Vor allem der wachsende Dienstleistungsbereich erklärt den Dreiklang von Mittun, Mitdenken und Mitfühlen zur Basisqualifikation des kompetenten Mitarbeiters. Hochschild (1983) hatte zunächst am Beispiel von Stewardessen darauf aufmerksam gemacht, dass mittlerweile auch so individuelle Empfindungen wie das Gefühl eines Menschen in den Dienst der Kapitalverwertung gestellt werden. Wer äußerlich – auch gegenüber einem unangenehmen Kunden – zugewandt und fürsorglich handeln soll und dabei sein eigenes Empfinden von Kränkung und Abwehr unterdrücken muss, erlebt eine emotionale Dissonanz mit problematischen Folgen für die eigene psychische Integrität. Der Verlust des Zugangs zum eigenen Gefühl und Burnout gehören zu den Folgen dieser „guten Miene zum bösen Spiel“. Allerdings zeigt sich auch, dass dieser Effekt durch den Faktor der Berufsidentifikation moderiert wird und dass bei hoher Akzeptanz der Arbeitsaufgabe eine bessere Kontrolle der eigenen Gefühle, das Erleben von Leistungsfähigkeit und eine Erweiterung der Handlungskompetenz möglich sind (Rastetter, 1999; Zapf et al., 2000). Diese – durchaus positiven – Effekte zeigen, dass neue Anforderungen nicht notwendigerweise bedrohlich sind, sondern auch Wachstumspotentiale in sich bergen können. Auch die soziologische Diskussion der Entwicklung neuer Arbeitsorganisationen zeigte diese Ambivalenz der Bewertung. So mögen wir uns – solange diese Entwicklungsprozesse noch nicht abschließend beurteilt werden können – an Friedrich Hölderlins Worte halten: „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“.

Literatur Abrahamson, E. (1996). Management Fashion. Academy of Management Review, 21 (1), 254-285. Antoni, C. (1995). Gruppenarbeitskonzepte im Rahmen von Lean Management: Erfahrungen und Konsequenzen für die Einführung. In W. Bungard (Hrsg.), Lean Management auf dem Prüfstand (S. 93-112). Weinheim: Beltz. Bauer, S. (2003). Perspektiven der Organisationsgestaltung. In H.-J. Bullinger, H.-J. Warnecke & E. Westkämper (Hrsg.), Neue Organisationsformen im Unternehmen (S. 93-128). Berlin: Springer. Bauer, W. & Hauff, V. (1997, 31. Oktober). Reformen in Sicht. Die Zeit, S. 8.

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Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Innovationen im öffentlichen Sektor Hans Peter Bull 1

Modernisierung, Reform, Innovationen als Herausforderung für Organisationen

Organisationen neigen zur Beharrung und Verkrustung, deshalb müssen sie in regelmäßigen Abständen umgekrempelt werden. Die Kritik an wirklich oder vermeintlich zu trägen und geistig unbeweglichen Beamten ist so alt wie der Begriff der Bürokratie. Der Freiherr vom Stein, der große Reformator des preußischen Staates, hat diese Kritik besonders laut geäußert. Von ihm ist das Wort überliefert: „Um eine Staatsverwaltung in tüchtigem Gang zu erhalten, müssten alle drei Jahre einige Minister, einige Generale und ein Dutzend Räte füsiliert werden; man müsste alle Beamten mit dem fünfzigsten Jahre wegjagen.“1 Das wären freilich keine rechtlich „möglichen“ Maßnahmen. Heute wird niemand mehr füsiliert, und die Verfassung und das Beamtenrecht schützen die Staatsbediensteten vor Willkür jeder Art. Aber die Forderung nach mehr oder weniger radikaler Modernisierung ist keineswegs verstummt. Umfassende Reformen werden immer wieder angemahnt, Innovationen gelten als dringend erforderlich, und Maßnahmen der Personalpolitik gehören an prominenter Stelle dazu. Bevor wir uns den rechtlichen Möglichkeiten zuwenden, zu diesem Prozess beizutragen, soll der Kreis der Themen etwas genauer bezeichnet werden, der in diesem Zusammenhang auf die Agenda kommt. Man kann und muss dazu ein ganzes System erwünschter Veränderungen beschreiben: (1) Verändert werden sollen zum einen die Produkte und Leistungen der Verwaltung; hier geht es um Qualitätsverbesserung (in verschiedenen Dimensionen) und um die Beschleunigung der Herstellungs- und Leistungserbringungs-Prozesse. Dazu gehört im weiteren Sinne auch die bessere Planung der Verwaltungstätigkeit. (2) Um solche Verbesserungen zu erzielen, müssen vielfach die Rahmenbedingungen der Verwaltungstätigkeit verändert werden, nämlich 1

Zitiert nach Heinrich von Beguelin, in: Adolf Ernst (Hrsg.), Denkwürdigkeiten von Heinrich und Amalie von Beguelin, Berlin 1892, S. 113, dort als „Scherz“ bezeichnet, der „doch etwas Wahres enthalte“. Fritz Hartung meint dazu in seinen Studien zur Geschichte der preußischen Verwaltung (Dritter Teil: Zur Geschichte des Beamtentums im 19. und 20. Jahrhundert. Abhandlungen der Deutschen Akademie der Wissenschaften zu Berlin, Jahrgang 1945/46, Berlin 1948, S. 11), „wie sehr“ solche Bemerkungen Wahres enthielten, gehe auch aus „ruhig abgewogenen Aktenstücken“ Steins hervor, „in denen das Urteil über das Beamtentum kaum sanfter lautet“.

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1 die Rechtsnormen – ihnen fehlt es oft an Klarheit, Einfachheit und auch an Eignung zur Unterstützung von Innovationen, 2 die Organisation – Aufbau- und Ablauforganisation mit Zuständigkeitsregeln, Gebietsgrenzen, Verfahrensvorschriften usw., 3 die verfügbaren Finanzmittel, 4 der Status und die Befindlichkeit des Personals sowie schließlich 5 die Informationsinfrastruktur, wie Aktenbestände, Datenvorräte, Archive, Statistiken. (3) Keineswegs unwichtig ist der mentale Rahmen: das Bewusstsein der Betroffenen und Begünstigten sowie der „Auftraggeber“ der Verwaltung und der Beschäftigten. Dies ist selbstverständlich nur eine dürre Abstraktion dessen, worum es geht. Wer die Rahmenbedingungen von Verwaltungsreform (oder – um es in der internationalen Sprache zu sagen: „Public Management Reform“) genauer erkennen und definieren will, kann dies zum Beispiel bei Christopher Pollitt und Geert Bouckaert2 nachlesen, die ihrerseits unter anderem auf Klaus König3 eingehen. Um die Tiefen und Untiefen des Themas auszuloten, müssten wir nicht nur das Rechtssystem und die Verwaltungsstrukturen des eigenen Landes (und anderer Länder!) untersuchen, sondern auch die verschiedenen Verwaltungskulturen4 und die entsprechenden Traditionen – sie differieren schon innerhalb eines Landes nach Sachbereichen und auch regional. 2

Der „lästige Jurist“ und die Funktion von Recht

Rechtsnormen und ihre Veränderung wirken auf den verschiedenen Ebenen höchst unterschiedlich. Sie können wenig zur Verwaltungskultur beitragen, jedenfalls nicht unmittelbar und nur langfristig, etwa indem Kontrollen auf- oder abgebaut werden und damit Vertrauen oder Misstrauen gefördert wird. Ich will 2

3 4

Pollitt/Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, 2nd ed., Oxford 2004, S. 8 ff. Pollitt und Bouckaert beziehen sich auf ein Vier-Ebenen-Modell von Lynn und anderen, in dem ganz oben steht: „Global/national/cultural environment“, also im Kern die Verwaltungskultur und das Image/die Akzeptanz der Verwaltung, darunter „Institutional framework“ (unterschieden z. B. nach dem Grad der Zentralisierung) und „Managerial level“ (unter anderem mit der Frage nach den Reformstrategien) und ganz unten die „Primary work level“ (mit den Themen Effizienz und Kosten spezifischer Funktionen usw.). Vgl. L. Lynn/C. Heinrich/C. Hill, Improving Goovernment: A New Logic for Empirical Research, Washington D.C. 2001, S. 37. Klaus König, On the Critique of Public Management, 1996 (Speyerer Forschungsberichte 155). Maximilian Wallerath, Die Änderung der Verwaltungskultur als Reformziel, in: Die Verwaltung 33 (2000), S. 351-378; Werner Jann, Verwaltungskultur, sowie Rudolf Fisch, Organisationskultur von Behörden, beides in: Klaus König (Hrsg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, 2002, S. 425-447 und S. 449-468.

Innovationen im öffentlichen Sektor

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die Funktion von Recht in den bezeichneten Dimensionen systematisch erörtern, jedoch zuvor einige allgemeinere Anmerkungen zum Verhältnis von Recht und Reform machen. Juristen sind oft lästig; sie legen den Reformern Steine in den Weg oder weisen zumindest auf Bedenken hin, statt Reformeuphorie zu verbreiten. Eher selten unterstützen sie Modernisierungsprogramme, meist argumentieren sie konservativ. Ernst Forsthoff hat diesen Typ des (Verwaltungs-)Juristen wie folgt charakterisiert: „Der Jurist ist weder Eroberer, noch Reformer, noch Sozialgestalter, sondern Ordner von Lebensverhältnissen und auch das in einem besonderen Sinne. Er bringt zu seinem Beruf mit die Neutralität; er ist nicht Anwalt einer Sache. [...] Ihm ist der Sinn für die Versachlichung eigen, der er persönliche Überzeugungen unterordnet. Er weiß sich der Ordnung verbunden, wie sie durch Gesetz und Recht geformt ist, und er kennt schließlich die große Bedeutung, die dem geordneten Verfahren, dem audiatur et altera pars, zukommt. Alles das sind Fähigkeiten und Eigenschaften, die dem Juristen unter den Voraussetzungen, die im 19. Jahrhundert bestanden, und in jedem Rechtsstaat eine natürliche Überlegenheit sichern oder sichern sollten.“5 Forsthoff fügt allerdings hinzu, dass diese klassische Form der Juristenverwaltung sich mit den gesellschaftlichen Wandlungen des 20. Jahrhunderts grundlegend verändert habe.6 Damit ist aber nicht sicher, dass auch dieser Typ des Juristen als Erscheinungsform einer inzwischen überholten Staats- und Gesellschaftsauffassung „aus der Mode gekommen“ wäre. Wie schon der Bezug auf „jeden Rechtsstaat“ im letzten Satz des Zitats belegt, hält Forsthoff in einer kulturkritischen Wendung den von ihm beschriebenen Juristen nach wie vor für ein Vorbild, das nur in der Gegenwart nicht mehr gefragt sei. Gefragt sei vielmehr der „Fachmann“, der sich durch „engagiertes Fachwissen“ auszeichne.7 „In dem Maße, in dem der fachmännische Geist seinen Einzug in die Verwaltung hielt, wurde der Jurist zu jener sonderbaren Figur, die sich, ohne über fachmännisches Wissen zu verfügen, alles zutraut.“8 Auf diese Weise werde der Jurist zum „lästigen Juristen“ und müsse sich auf die Spezialrolle des Justitiars zurückziehen, dessen Aufgabe nur die „juristische Unfallverhütung“ sei.9 In der Dritten Gewalt finde er am Ende sein eigentliches Refugium.10

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Ernst Forsthoff, Der lästige Jurist, DÖV 1955, 648 (649); auch in: ders., Rechtsstaat im Wandel. Verfassungsrechtliche Abhandlungen 1954-1964, Stuttgart 1964, S. 57 ff. Christian Schütte, Progressive Verwaltungswissenschaft auf konservativer Grundlage. Zur Verwaltungsrechtslehre Ernst Forsthoffs, Berlin 2006, S. 154. Forsthoff, Der lästige Jurist (Fn. 5), DÖV 1955, 649. Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 111. Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, S. 110. Forsthoff, Der lästige Jurist (Fn. 5), DÖV 1955, S. 651. S. dazu auch Schütte (Fn. 6), S. 155 f.

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Dieses Bild des Juristen und das dahinter stehende Verständnis von der Funktion des Rechts sind historisch falsch und für Gegenwart und Zukunft erst recht nicht brauchbar. Anders als Forsthoff behauptet, waren Juristen immer auch Anwälte, und zwar nicht nur im Sinne und im Rahmen des geordneten Rechtsanwaltsberufs. Auch Verwaltungsjuristen waren gerade im 19. Jahrhundert auch politisch engagiert; sie füllten die Landtage der konstitutionellen Monarchien, sie opponierten gegen ihre Regierungen, und sie waren auch Fachleute für zentrale Bereiche von Politik und Verwaltung. Juristen waren auch in erheblichem Maße daran beteiligt, dass die Verwaltung in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts zur Schaffung der Infrastruktur für die Entwicklung der kapitalistischen Wirtschaft beitrug. Die Legende von der „unpolitischen“, „neutralen“ Verwaltung dient zwar noch heute manchen als Rechtfertigung für die Erhaltung eines besonderen Rechtsstatus der Beamten, wie in Art. 33 Abs. 5 GG festgeschrieben, aber sie ist eben eine Legende und kein taugliches Leitbild für die heutige Aufgabe der Verwaltung. Wir müssen schon etwas genauer auf die aktuellen Konstellationen schauen und Lösungen erarbeiten, zum Beispiel um Rechtspositionen und Allgemeininteressen gegen politische und ökonomische Machtansprüche zu verteidigen. Auch dadurch kann der Jurist „lästig“ werden, aber eben nicht nur als Justitiar oder als Richter, sondern gerade auch bei der „Sozialgestaltung“ zum Beispiel in Verwaltungsfunktionen. Sofern der Jurist dabei zum „Fachmann“ wird, ist das kein Nachteil und kann gerade seine rechtsstaatliche Funktion unterstützen. Übrigens ist noch keineswegs ausgemacht, dass die Juristen aus der aktiven Verwaltung verdrängt würden. Zwar hat sich die öffentliche Verwaltung in den letzten Jahrzehnten zunehmend für Ökonomen und Sozialwissenschaftler geöffnet, aber man hört immer wieder davon, dass im Einzelfall doch Juristen vorgezogen werden. Soweit sie sich als Generalisten verstehen und entsprechende Qualifikationen – über die des reinen Rechtsanwenders hinaus – erworben haben, besitzen Absolventen einer juristischen Ausbildung nach wie vor gute Chancen, von der Verwaltung angestellt zu werden. Um zum Kern des Themas zurückzukommen: Recht hat nicht nur eine konservierende Funktion, sondern kann auch – durch problembewusste Juristen vermittelt – Anstoß zu Veränderungen sein. Eine Reihe von Rechtsnormen zielen ausdrücklich auf Reformen ab. Am offensichtlichsten tun dies die Gleichstellungsaufträge der Verfassung (Art. 3 Abs. 2 S. 2, Art. 6 Abs. 5 GG). Von noch größerer Bedeutung sind aber – jedenfalls normativ – die Staatsziele (Art. 20 Abs. 1 und Art. 20a GG) und die Gesetzgebungsaufträge, die der Konkretisierung und Ausgestaltung zentraler Rechtsinstitute dienen (z. B. Art. 12 Abs. 1 S. 2, Art. 12a Abs. 2 S. 3, Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) sowie neuerdings Gewährleistungsnormen wie Art. 87e Abs. 4 und Art. 87f Abs. 1 GG). Aus dem Sozial-

Innovationen im öffentlichen Sektor

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staatsprinzip, dem Gleichheitsgebot und dem Rechtsstaatsgrundsatz folgen gewaltige Gestaltungsaufgaben des Gesetzgebers und Konkretisierungs- und Umsetzungsaufgaben der Verwaltung, wie schon ein flüchtiger Blick auf die aktuelle sozial- und steuerpolitische Diskussion zeigt. 3

Rechtswissenschaftliche Innovationsforschung

Nicht allgemein bekannt dürfte es sein, dass sich in den letzten Jahren sogar ein besonderer Zweig der Rechtswissenschaft etabliert hat, der sich „rechtswissenschaftliche Innovationsforschung“ nennt und es sich zur Aufgabe gemacht hat zu untersuchen, wie Neuerungen zustande kommen und „wie sie durch Recht beeinflusst, insbesondere gefördert oder gehemmt, werden und wie Recht dazu beitragen kann, ihre Gemeinschaftsverträglichkeit zu sichern“.11 An der Universität Hamburg besteht seit 1996 eine „Forschungsstelle Recht und Innovation“ (CERI) unter der Leitung von Wolfgang Hoffmann-Riem, „die mithelfen soll, das Thema der gesellschaftlichen Innovationen so in den Kontext der Rechtswissenschaft zu stellen, dass Anregungen und Hilfen für die Gestaltung der Rechtsordnung und die Anwendung von Recht gegeben werden können“.12 Die rechtswissenschaftliche Innovationsforschung will das innovationserhebliche Recht systematisieren, geeignete Kategorien entwickeln und mögliche Innovationsfolgen analysieren sowie rechtspolitische Vorschläge unterbreiten, und sie will mit diesen Zielen als eigenständige Disziplin anerkannt werden.13 Im Rahmen dieser Bemühungen sind einige interessante Publikationen erschienen,14 und auch benachbarte Disziplinen wie die Ökonomische Theorie des Rechts15 befassen sich mit Innovationen.16 Als Beispiele neuer rechtlicher Steuerungsinstrumente nennt Hoffmann-Riem17 unter anderem finale Vorgaben statt konditionaler Programmierung,18 Fördermaßnahmen, Begünstigungen im Ordnungs-, Haftungs- und 11

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Wolfgang Hoffmann-Riem, Innovationsoffenheit und Innovationsverantwortung durch Recht. Aufgaben rechtswissenschaftlicher Innovationsforschung, in: AöR 131 (2006), S. 255-277 (257). Hoffmann-Riem aaO. (Fn. 11) S. 256 Anm. 3. Hoffmann-Riem aaO. (Fn. 11) S. 255 f. Vgl. insbesondere Wolfgang Hoffmann-Riem/Jens-Peter Schneider (Hrsg.), Rechtswissenschaftliche Innovationsforschung, 1998; Martin Eifert/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innovation und rechtliche Regulierung, 2002. Claus Ott/Hans-Bernd Schäfer (Hrsg.), Ökonomische Analyse der rechtlichen Organisation von Innovationen, 1994. Weitere Angaben bei Hoffmann-Riem, AöR 131 (2006) S. 256 Anm. 5 ff. Auch die von HoffmannRiem und Schmidt-Aßmann herausgegebenen Schriften zur Reform des Verwaltungsrechts können als Beiträge zur rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung verstanden werden, desgleichen das dreibändige Werk Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2007 ff., vgl. Hoffmann-Riem, AöR 131 (2006) S. 262 f. mit Anm. 24. AöR 131 (2006) S. 275. Dazu Wallerath (Fn. 4) S. 375.

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Vergaberecht sowie Versicherungs- und Haftungspflichten. Manche Instrumente wie die Selbstverpflichtung im Rahmen „regulierter Selbstregulierung“ sind der Sache nach für die öffentliche Verwaltung ungeeignet; ob sie für „Verwaltungshelfer“ im weiteren Sinne und verselbständigte Einheiten der Verwaltung taugen, müsste von Fall zu Fall geprüft werden. Andererseits wird inzwischen kaum noch bestritten, dass auch im öffentlichen Sektor und sogar zwischen Behörden ein Wettbewerb um höhere Qualität, Effektivität und Effizienz möglich und unbedenklich ist.19 Angesichts der Weite des Innovationsbegriffs mag man bezweifeln, ob die Begründung einer eigenständigen Innovationswissenschaft wirklich sinnvoll ist. Die Fragen, die ihre Initiatoren stellen, sind dieselben, die an nicht-innovative Entwicklungen gestellt werden müssen; es sind die Grundfragen rechtlicher Bewertung aller sozialen und ökonomischen Entwicklungen. Jedenfalls kann sich die Rechtswissenschaft nicht nur mit „Fortschritten“ befassen – als solche werden ja Innovationen regelmäßig bezeichnet –, sondern muss die Frage nach „Förderung oder Hemmung“ auch gegenüber Restauration und Reaktion stellen, also auch die Entwicklungen rechtlich beurteilen und beeinflussen, die sich als Rückschritte herausstellen. Auf Innovationen konzentrierte Rechtswissenschaft setzt sich sogar dem Verdacht aus, alles „Neue“, „Moderne“ privilegieren zu wollen und damit von vornherein eine falsche Gewichtung vorzunehmen.20 Dieser Verdacht ist zwar gegenüber den Begründern der rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung vollkommen unbegründet – so schreibt Hoffmann-Riem mit Recht: „Eine Gesellschaft, die Innovationen als solche unterstützt, ohne auch die unterschiedlichen Folgewirkungen und die Folges-Folgenwirkungen in Betracht zu ziehen, geht ein hohes Risiko ein, dass die späteren Wirkungen die positiven Effekte der Innovationen wieder auffressen“, und ermahnt dazu, „Innovationsfolgen an den normativen Orientierungen der Gesellschaft zu messen“,21 aber diese wesentliche Orientierung gilt auch sonst. Im Grunde wird mit dieser zutreffenden Betonung der Folgenverantwortung die Verselbständigung einer juristischen Innovationsforschung wieder zurückgenommen. Ich folge nunmehr einer eigenen Gliederung der Materie, die nicht den Anspruch erhebt, „Innovationsforschung“ zu sein, sondern mit der ich versuche, die Anwendung des geltenden Rechts auf aktuelle Veränderungen der Verwaltung

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So auch Wallerath (Fn. 4) S. 365; skeptisch jedoch Andreas Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, 2005, insbesondere S. 367 ff. Einen anderen Aspekt, der gleichfalls ungerechtfertigt positiv besetzt ist, bildet die Beschleunigung. Die Verfahrensbeschleunigungsgesetzgebung sieht sich mit Recht erheblicher Kritik ausgesetzt. Hoffmann-Riem, AöR 131 (2006) S. 266.

Innovationen im öffentlichen Sektor

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und weitergehende Reformpläne darzulegen und einen eventuellen Anpassungsbedarf aus der Erkenntnis konkreter Lücken herzuleiten. 4

Fessel oder lange Leine – wie eng ist der rechtliche Rahmen?

Am Anfang der systematischen Betrachtung rechtlicher Grenzen von Innovationen muss eine grundlegende Aussage stehen: Staatshandeln ist nicht freies „Management“, auch wenn viele diese Begrifflichkeit verwenden. Es ist insofern gebunden, als jedes staatliche Handeln der demokratischen Legitimation bedarf. Dabei muss im Zusammenwirken der verschiedenen Legitimationsformen, insbesondere der „organisatorisch-personellen“ und der „sachlich-institutionellen“ Legitimation eine „effektive“ demokratische Legitimation – anders ausgedrückt: ein ausreichendes „Legitimationsniveau“ erreicht werden.22 Hinter diesen Grundsätzen steht das Prinzip der Verantwortung der Amtswalter gegenüber den gewählten Volksvertretern, und durch die entsprechenden Normen sind die so Legitimierten zugleich inhaltlich an bestimmte Maßgaben gebunden. Die einzelne Verwaltungshandlung bedarf zumindest immer dann, wenn sie in Rechte eines Betroffenen eingreift, einer gesetzlichen Grundlage. Eine gesetzliche Regelung kann auch um der Gleichbehandlung willen erforderlich sein, und das BVerfG hat darüber hinaus erklärt, dass solche amtlichen Handlungen, die „für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlich“ sind, ebenfalls gesetzlich geregelt sein müssen.23 Der Gesetzesvorbehalt gilt freilich nicht umfassend für Organisationsentscheidungen; insofern enthalten die Landesverfassungen und das übrige Landesrecht unterschiedliche Regelungen. 5

Die Bedeutung der Grundrechte und der EU-Grundrechte-Charta

5.1 Grundrechte und Verwaltungsorganisation Ein weiterer wesentlicher Ansatz rechtlicher Bindung der Verwaltung folgt aus den Grundrechten. Es ist Aufgabe aller staatlichen Organe, die verfassungsmäßigen Rechte der Individuen (und ihrer Vereinigungen, s. Art. 19 Abs. 3 GG) zu bewahren und zu schützen. Durch Organisationsentscheidungen werden die Grundrechte aber in der Regel nicht berührt – es sei denn, der Rechtsschutz der Individuen werde in verfassungs- oder gesetzwidriger Weise eingeschränkt. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert umfassenden Rechtsschutz gegen die öffentliche Ge22

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Vgl. dazu Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratie und Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II: Verfassungsstaat, 3. Aufl. 2004, § 24, S. 429 ff., Rn. 14 ff; BVerfGE 83, 37 (50 f.); 83, 60 (73); 93, 37 (66); s. a. E 107, 59 (87 ff.). Zum ganzen Themenkreis Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 7. Aufl. Heidelberg 2005, Rn. 159 ff.

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walt, aber es ist immerhin denkbar, dass dieser Anspruch in bestimmten Fällen leer läuft, wenn der Entscheidungsprozess verkürzt wird oder im Verborgenen, also intransparent vor sich geht. Denkbar ist freilich auch, dass subjektive Rechte von Beamten betroffen sind, die einen grundrechtsähnlichen Charakter haben. Immerhin hat das BVerfG einen „hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums“ festgestellt, wonach der Beamte sogar Anspruch auf angemessene Amtsbezeichnung hat.24 Noch bedeutsamer kann der Anspruch der Beamten auf „amtsangemessene“ beziehungsweise „statusgemäße Beschäftigung“25 werden; dieser Anspruch der „Privatbeamten“ von Bahn, Post und Telekom hat sich tatsächlich bereits als großes Hindernis für den Umbau der ehemaligen Staatsmonopole zu Wettbewerbsunternehmen herausgestellt.26 Abweichungen von einem Grundsatz des Beamtenrechts, nämlich der Festsetzung der Bezüge allein durch Gesetz, hat das BVerfG für Medizinprofessoren an Universitätskliniken zugelassen.27 Die Grundrechte dienen heute aber nicht nur zur Abwehr staatlicher „Eingriffe“ in die Rechtssphäre von Einzelnen, sondern werden in vielerlei Beziehungen als Schutzaufträge angesehen. So kommt es dazu, dass der Staat unter Umständen grundrechtlich verpflichtet ist, Individuen vor anderen Individuen zu schützen. Eine Pflicht zu bestimmten Handlungen kann aber nur ganz ausnahmsweise entstehen; denn die aus der Verfassung ableitbaren, notwendig abstrakt formulierten Ziele staatlichen Handelns können auf den verschiedensten Wegen erreicht werden, und den staatlichen Organen kommt nach der Rechtsprechung des BVerfG „bei der Erfüllung von Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG“ – und ich füge hinzu: auch in anderen Fällen – „ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen“.28 Ganz ausnahmsweise hat das BVerfG aber sogar den Einsatz des Strafrechts für verfassungsrechtlich geboten erachtet.29

24

25 26

27 28

29

BVerfGE 38, 1 (11 ff.) – Richteramtsbezeichnungen; 62, 374 (383) – Lehreramtsbezeichnungen; 64, 323 (351) – Universitäts- contra Fachhochschulprofessoren. Krit. dazu mit Recht Klaus Köpp, Öffentlicher Dienst, in: Udo Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003, III A, S. 407 ff., Rn. 20. BVerfGE 47, 327 (410 ff.). BVerwG, NVwZ 2006, 1291; NVwZ 2007, 101; OVG Koblenz, NVwZ 2007, 110; VG Köln, DöD 2006, 222; krit. Nokiel, DöD 2006, 213; ders., ZTR 2006, 235. BVerfGE 52, 303 (331) – Privatliquidationsrecht der Chefärzte. Vgl. BVerfGE 77, 170 (LS 2 a) und S. 214 f.); s. a. BVerfGE 39, 1 (LS 4 S. 1 und 2 und S. 44); 46, 160 (164); 49, 89 (141 f.); 50, 290 (332 f.); 53, 30 (57); 56, 54 (73, 78, 80). Rspr. zum Schwangerschaftsabbruch, vgl. BVerfGE 39, 1 (LS 4 S. 3; S. 47) und 88, 203 (LS 8 und S. 257 ff.).

Innovationen im öffentlichen Sektor 5.2

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Das „Recht auf gute Verwaltung“

In der Grundrechte-Charta der Europäischen Union30 findet sich nun auch ein „Recht auf gute Verwaltung“.31 Es ist in Art. 41 wie folgt umschrieben: „(1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen und Einrichtungen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden. (2) Dieses Recht umfasst insbesondere – das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige, individuelle Maßnahme getroffen wird, – das Recht einer jeden Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des legitimen Interesses der Vertraulichkeit und des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses, – die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen.“

Absatz 3 statuiert einen Anspruch auf Ersatz des Schadens, der bei der Ausübung der europäischen Amtstätigkeit (gemeint: rechtswidrig) angerichtet wird, und Absatz 4 den Anspruch auf Benutzung der eigenen Sprache und auf Antwort in dieser Sprache. So originell auch diese Neuschöpfung zunächst erscheinen mag – die zitierten Ausprägungen sind für das deutsche Verwaltungsrecht nicht neu; die Rechte auf Anhörung, auf Akteneinsicht (in eigenen Angelegenheiten) und auf Begründung von Verwaltungsakten sind zentrale Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts und im Gesetz ausdrücklich festgelegt. Die Amtshaftung ist in Deutschland verfassungsrechtlich festgeschrieben. Nur die Amtssprache ist noch national, und neu ist die erweiterte Transparenz der Verwaltungsvorgänge durch das Informationsfreiheitsrecht, das in Art. 42 gegenüber den EU-Organen begründet wird (aber auch insofern hat die Bundesrepublik aufgeholt, siehe das neue IFG und die entsprechenden Gesetze einiger Länder). Aus dem Recht auf eine gute Verwaltung werden über die genannten Ausprägungen hinaus (und auch über die Formulierungen in Abs. 1 hinaus) eine Reihe von Maßstäben hergeleitet: Die Verwaltung soll richtig und schnell han30

31

Charta der Grundrechte der Europäischen Union, am 7. 12. 2000 feierlich proklamiert, ABl. Nr. C 364/1 v. 18.12.2000. Art. 41 der Grundrechtecharta, Art. II - 101 des Entwurfs einer EU-Verfassung. S. dazu Hans D. Jarass, EU-Grundrechte, 2005, S. 397 ff. m.w.N.; Ralf Bauer, Das Recht auf eine gute Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Frankfurt/Main 2002; Kristin Pfeiffer, Das Recht auf eine gute Verwaltung, Baden-Baden 2006; Utz Schliesky, Das Recht auf gute Verwaltung, Kiel 2006; ders., Von der Realisierung des Binnenmarktes über die Verwaltungsreform zu einem gemeineuropäischen Verwaltungsrecht?, in: DÖV 2005, 887 ff.; Helmut Goerlich, Good Governance und Gute Verwaltung – Zum europäischen Recht auf gute Verwaltung (Art. 41 EuGrCh und Art. II101 EuVerfV), DÖV 2006, 313-322; Walter Klappstein, Das Recht auf eine gute Verwaltung – Art. 41 und 42 der Charta der Grundrechte der EU – , Kiel 2006.

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deln, sie soll sich um Akzeptanz ihrer Entscheidungen bemühen, „bürgernah“ sein, dabei auch das Gebot der Wirtschaftlichkeit beachten sowie öffentliche Güter und die Interessen Dritter schützen.32 Es liegt auf der Hand, dass diese Grundsätze in all ihrer Komplexität und teilweisen Gegenläufigkeit schwer umzusetzen sind und dass es kaum vorstellbar ist, sie etwa im Einzelfall gerichtlich durchzusetzen. Es handelt sich gewissermaßen um „Qualitätsziele“, auf deren Erfüllung die Kunden allenfalls theoretisch ein Recht haben können. Das gilt auch, wenn man mit Walter Klappstein das Grundrecht auf eine gute Verwaltung als „ein Grundrecht auf ein gutes Verwaltungsverfahren“ auffasst.33 Die Verwaltung soll zwar auch im Individualinteresse auf die Einhaltung der Verfahrensgrundsätze achten; die Beteiligten haben unter Umständen sogar ein subjektives Recht auf richtiges Verfahren. Aber die selbständige Durchsetzung dieses Rechts ist nach dem geltenden Verwaltungsprozessrecht (§ 44a VwGO) nur in Ausnahmesituationen möglich, und auch sonst hat der Gesetzgeber die Beachtlichkeit der Verfahrensvorschriften erheblich gemindert (§§ 45, 46 VwVfG). Der Grundrechtsschutz durch Verfahren, eine in der Vergangenheit viel gerühmte Innovation der Rechtsprechung,34 hat insofern an Gewicht verloren. Festzuhalten bleibt, dass die EU-Charta allgemein akzeptierte Grundsätze bezeichnet, die bei Organisationsentscheidungen zu beachten sind, zum Beispiel lokale Erreichbarkeit der Verwaltungsstellen, Rücksicht auf die Interessen der verschiedenen Beteiligten, Offenlegung der Verwaltungsvorgänge (wozu auch die Verwaltungsvorschriften gehören!). 6

Organisations- und Verfahrensrecht

6.1 Allgemeines Für unser Thema hat das Organisations- und Verfahrensrecht größere Bedeutung als das materielle Verwaltungsrecht und als die subjektiven Rechte der Beteiligten und Betroffenen. Das liegt in der Natur der Sache: Die Organisation und das Verfahren der Verwaltung müssen rechtlich verbindlich so angelegt werden, dass nicht nur Streitigkeiten zwischen Rechtssubjekten nach Rechtsnormen entschieden, sondern weitere Ziele angestrebt werden (müssen): „Rationalität“ oder „Richtigkeit“ der Entscheidungen in einem Sinne, der über „bloße“ Rechtmäßig32 33

34

Schliesky, Das Recht auf gute Verwaltung (Fn. 31), S. 11-20. Klappstein (Fn. 31), S. 24 (mit Hinweisen auf europarechtlich begründeten Verbesserungsbedarf im deutschen Recht). Vgl. etwa BVerfGE 53, 30 (56, insbesondere Sondervotum S. 69 ff.); 69, 315 (355); aus der Lit. z. B. Horst Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Bd. I, Vorbem. Rn. 66 f.; Erhard Denninger, Staatliche Hilfe zur Grundrechtsausübung durch Verfahren, Organisation und Finanzierung, in: Handbuch des Staatsrechts V, § 113 Rn. 5 ff., 19 ff.

Innovationen im öffentlichen Sektor

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keit hinausweist, Akzeptanz zumindest als Bemühung zu überzeugen und Widerstand abzubauen,35 und vor allem Wirtschaftlichkeit als eine besonders beengende Rahmenbedingung, die man beklagen mag, aber nicht wegdiskutieren kann. Effektivität und Effizienz der Verwaltung müssen systematisch geplant werden, dabei sind die einzelnen Vorgänge, die Fälle und Streitigkeiten, nur Material, das gezählt und unter verschiedenen Aspekten ausgewertet werden muss, zum Beispiel durch Errechnen der durchschnittlichen Kosten „normaler“ Verwaltungsvorgänge und Vergleich mit anderen Stellen, die die gleichen Leistungen erbringen (Benchmarking). Die Summe der Anforderungen an die Verwaltung geht weit über das hinaus, was sie selbst bewältigen kann. Die „Akzeptabilität“ der Verwaltungsprodukte ist von sozialpsychologischen Bedingungen abhängig und muss deshalb unter anderem von der Politik gefördert werden. Es bedarf also auch aus diesem Grunde der „aktiven Verwaltungspolitik“. Bei der Bewältigung praktischer Gestaltungsprobleme der „Public Private Partnership“ sollte man nicht nur auf gesetzliche Regelungen setzen. Vielmehr steht auch das Vertragsrecht zur Verfügung, wenn es gilt, spezielle Fragen der Zusammenarbeit zwischen Behörden und Unternehmen zu regeln. Hier hat sich längst ein Arbeitsfeld der Kautelarjurisprudenz entwickelt – Anwälte haben eine Marktlücke erkannt und gefüllt und helfen den Beteiligten, sachgerechte Konfliktvorbeugung zu betreiben. 6.2 Spezielle verfassungsrechtliche Vorgaben Auch für die Organisation und das Verfahren der Verwaltung bestehen rechtliche Vorgaben. Schon die Verfassungen von Bund und Ländern enthalten Festlegungen über Verwaltungsformen und Zuständigkeiten, die der Beachtung, aber auch der kreativen Ausfüllung bedürfen. Die Aufgabenabgrenzung zwischen den verschiedenen Ebenen der Verwaltung ist bekanntlich immer komplizierter geworden, nachdem sich über die Kommunen, die Länder und den Bund noch die Europäische Union gesetzt hat. Schon zwischen den beiden Ebenen der Kommunen sind die Fronten immer wieder aufgebrochen, auch nach „Rastede“; die aktuellen Funktional- und Gebietsreformen sind auch rechtlich heftig umstritten.

35

Wolfgang Hoffmann-Riem spricht unter anderem von „Optimalität“ und „Akzeptabilität“ (Ermöglichung von Flexibilität und Innovationsoffenheit im Verwaltungsrecht, in: ders./Eberhard Schmidt-Aßmann [Hrsg.], Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, 1994, S. 9 [27]); s. dazu Franz Reimer, Das Parlamentsgesetz als Steuerungsmittel und Kontrollmaßstab, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, München 2006, S. 533 (536); Hans Peter Bull, „Vernunft“ gegen „Recht“?, in: Arthur Benz/Heinrich Siedentopf/Karl-Peter Sommermann (Hrsg.), Institutionenwandel in Regierung und Verwaltung, FS für Klaus König, Berlin 2004, S. 179 (185 f.).

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Hans Peter Bull

Die reichen Länder wollen die ärmeren nötigen, sich zusammenzuschließen; um dem auszuweichen, kooperieren die kleineren Länder bereits intensiv. Eine zeitweise umstrittene Frage war es, ob die Einführung des Neuen Steuerungsmodells verfassungsrechtlich zulässig war. Insbesondere wurde (und wird teilweise noch heute) bezweifelt, dass die damit verbundene größere Entscheidungsfreiheit der dezentralen Einheiten mit dem Haushaltsverfassungsrecht und letztlich mit dem demokratischen Prinzip vereinbar ist.36 Mit Veith Mehde37 ist diese Frage zu bejahen. Für die verschiedenen Erscheinungsformen von Planung, für Gebietsneugliederungen und für die Gestaltung der öffentlichen Haushalte gelten weitere, zum Teil spezielle Rechtsvorschriften. Sie führen in der Regel zur Notwendigkeit von Abwägungen, sind also offen für politische Ermessensentscheidungen, für gesetzgeberische Prognosen und Bewertungen. Insofern geben sie den Reformern Spielräume. Tatsächlich ist das Haushaltsrecht gelockert worden; die Budgetierung wird nur noch nicht überall umgesetzt beziehungsweise nicht immer konsequent genug. Probleme bestehen auch im Bereich der Informationsverarbeitung. Soweit sie personenbezogene Daten betrifft, kann sich das Datenschutzrecht als Hindernis für umfassende Vereinfachung und Beschleunigung der Verwaltungsverfahren herausstellen; auch hier sind kreative Lösungen gefordert – und in manchen Fällen die Abkehr von einem gewissen Dogmatismus, der von Sinn und Zweck des Datenschutzes nicht wirklich gefordert wird. Aus der Perspektive des Organisators sind weitere Fragen der Informationsinfrastruktur ungelöst, zum Beispiel die dringend wünschenswerte Vereinheitlichung der technischen Systeme. Als störend erweist sich hier auch das Ressortprinzip, das in einigen Ländern (zu) stark betont wird. Man darf nicht übersehen, dass auch in diesen Zusammenhängen verfassungsgerichtliche Überprüfungen möglich sind und – zur Überraschung mancher Beteiligter – nicht selten zur Korrektur gesetzlicher Maßnahmen führen. Zumindest aber handeln Regierungen und Parlamente heute unter dem Risiko gerichtlicher Kontrolle. Die drohende Möglichkeit der Aufhebung behindert Reformabsichten unter Umständen stärker als die tatsächliche Nichtigerklärung einzelner Gesetze. Dagegen ist kein Kraut gewachsen; dass die Prozesslust gewachsen ist, hängt wiederum mit dem politischen Klima zusammen; man ruft heute die Gerichte häufiger an, weil sich dies auch als Mittel der politischen Auseinandersetzung bewährt hat.

36 37

Vgl. nochmals Musil (Fn. 19) S. 161 ff., 209 ff., 215 ff. Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, 2000, insbesondere S. 398 ff.

Innovationen im öffentlichen Sektor

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6.3 Europäisches Gemeinschaftsrecht Außer den nationalen Rechtsnormen über die Organisation der öffentlichen Verwaltung ist seit einiger Zeit auch das europäische Recht besonders zu beachten. Nicht nur die erwähnte (förmlich noch nicht verbindliche) GrundrechteCharta ist von Bedeutung, sondern vor allem die Dienstleistungs-Richtlinie.38 Ihre zentralen Aussagen sind, – dass die Mitgliedstaaten „die für die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit geltenden Verfahren und Formalitäten“ vereinfachen, – dass sie einheitliche Ansprechpartner für sämtliche Genehmigungsverfahren zur Verfügung stellen und – dass sie elektronische Verfahrensabwicklung ermöglichen. Mit der Forderung nach einheitlichen Ansprechpartnern wird die Aufteilung der Verwaltungsorganisation in eine der Öffentlichkeit zugewandte und eine darauf bezogene interne Organisation zwingend; man braucht also künftig „front offices“ und „back offices“ – wobei ich mit der Verwendung des Plurals schon andeute, dass es nicht gelingen wird, diese beiden Elemente für die Vielfalt der Aufgaben gleich zu gestalten; nicht einmal die Struktur des „back office“ wird gleichartig sein. Ein Sonderproblem stellt das nationale und europäische Wettbewerbs- und Vergaberecht dar. Es hat Einfluss auf die Verwaltungsorganisation, weil beispielsweise die Zusammenarbeit zwischen kommunalen Körperschaften und verselbständigten Einheiten (Anstalten, GmbHs, Kommunalunternehmen) dem Vergaberecht unterfallen kann, wodurch der Aufbau einheitlicher Strukturen der Datenverarbeitung be- oder gar verhindert werden kann.39 7

Die Pflege der „Ressource Personal“

Mindestens ebenso wichtig wie die organisatorischen Verbesserungen ist die auf Dauer angelegte intensive Pflege der „menschlichen Ressourcen“ durch verbesserte Praktiken der Personalrekrutierung, des Personalmanagement und der Personalfürsorge, und dazu wiederum ist ein Qualitätssprung in der Verwaltungsführung nötig. Inzwischen wird im Tarifbereich und teilweise auch für die Beamten die leistungsorientierte Bezahlung eingeführt – mit allen Schwierigkeiten theoretischer, praktischer und mentaler Art, die derzeit allenthalben diskutiert werden. 38

Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. Nr. L 376 v. 27.12.2006, S. 36-68. Dazu u. a. Schliesky (Fn. 31). 39 Dazu jetzt Christina Hahn, Vergaberecht als Störfaktor der kommunalen Zusammenarbeit?, 2007.

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Dies alles ist wesentlich wichtiger als die Streitereien um das richtige Verständnis der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums oder das Lamentieren über die Ämterpatronage, deren Bekämpfung selbstverständlich sein sollte, die aber auch dann noch beklagt werden wird, wenn sämtliche Beurteilungsund Beförderungsvorgänge von den Verwaltungsgerichten überprüft worden sind. Vermutlich lässt sich das Klima in den Verwaltungen vielfach auch schon dadurch verbessern, dass die Mitbestimmung der Beschäftigten ernster genommen wird. 8

Schlussbemerkung

Je tiefer man in das Thema einsteigt, desto deutlicher wird, wie zahlreich und wie tiefgehend die Probleme sind, die bei der rechtlichen Einordnung, Einhegung und Einschränkung von Verwaltungsreformen auftreten. Allerdings ist keineswegs ausgemacht, dass rechtliche Bedenken sich stets durchsetzen – im Gegenteil: Bisweilen habe ich den Eindruck, dass sich die aktive Verwaltung ohne Bedenken über juristische Argumente hinwegsetzt. So erinnere ich mich mit Unbehagen der Bemerkung eines hohen Beamten eines Wissenschaftsministeriums in einer Diskussion über die Hochschulreform, er halte die „Feinheiten“ des Organisationsrechts40 für vollkommen irrelevant; die Verwaltung sei in der Lage, jede gewollte Rechtsform hinreichend zu begründen. Trotzdem: die Diskussion muss weitergehen. Dabei sollte freilich nicht der negative Ton der Nur-Bedenkenträger verstärkt werden; wir sollten vielmehr – auch als Juristen – betonen, dass es um die konstruktive Gestaltung unserer Zukunft geht, und nach akzeptablen Lösungen suchen.

40

Dazu etwa Bull, Über Formenwahl, Formwahrheit und Verantwortungsklarheit in der Verwaltungsorganisation, in: Staat – Kirche – Verwaltung, Festschrift für Hartmut Maurer, 2001, S. 545563.

Anwendung von betriebswirtschaftlichen Verfahren in der öffentlichen Verwaltung – Gefahren, Risiken und Nebenwirkungen am Beispiel der neuen Steuerungsinstrumente Baden-Württemberg Walter A. Oechsler Im Zuge des New Public Management kommen in der öffentlichen Verwaltung durchgängig Managementmethoden zur Anwendung. Diese betriebswirtschaftlichen Verfahren werden nicht selten ohne Reflexion des Anwendungskontextes in der öffentlichen Verwaltung eingesetzt. Welche Gefahren, Risiken und Nebenwirkungen daraus für die öffentliche Verwaltung entstehen können, wird am Beispiel der Neuen Steuerungs-Instrumente (NSI) in Baden-Württemberg dargestellt. Der Rechnungshof hat dort vor allem die dysfunktionalen Folgen der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung aufgezeigt und gerügt. Aus diesen Erfahrungen lassen sich Empfehlungen für die Vermeidung derartiger Effizienzund Effektivitätsverluste ableiten. 1

Betriebswirtschaftliche Verfahren im Rahmen des New Public Management

Die öffentliche Verwaltung ist seit Jahrzehnten massiven Veränderungsprozessen ausgesetzt. Im Kern handelt es sich dabei um die Abkehr vom traditionellen Bürokratiemodell und um die Einführung des sogenannten New Public Management. Dieser Veränderungsprozess lässt sich skizzenhaft wie in Übersicht 1 darstellen (vgl. Oechsler, 2003, S. 201): Übersicht 1: Übergang vom Bürokratiemodell zum New Public Management Bürokratiemodell

New Public Management

Inputsteuerung über Budgets

Outputsteuerung über Leistungen

Funktionale Arbeitsteilung

Teamorientierte Organisationsformen

Feinsteuerung über Amtshierarchie

Verfahrensherrschaft über Leistungsprozesse

Steuerung über Regelungen und Vorschriften

Führung über Ziele und kritische Erfolgsfaktoren

Dominanz der Alimentation

Dominanz des Leistungsprinzips

Betonung der Gleichbehandlung

Betonung der Wirksamkeit

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Walter A. Oechsler

Mit dem Bürokratiemodell wurde traditionale Herrschaft durch bürokratische Herrschaft, nämlich anhand transparenter überprüfbarer Regeln und Verfahren vollzogen. Das Bürokratiemodell zeichnet sich durch Rationalität in Form von Sachlichkeit und Berechenbarkeit aus. Bürokratisches Handeln ist immer an Recht und Gesetz gebunden, das heißt: erfolgt durch Steuerung über Regelungen und Vorschriften. Entsprechend werden die Aktivitäten inputgesteuert über Budgets. Das Bürokratiemodell kennt eine funktionale Arbeitsteilung und betont die Gleichbehandlung. Verantwortlichkeiten sind in einer Amtshierarchie klar geregelt. Für die Beamten dominieren die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, insbesondere die Alimentation. Das Bürokratiemodell verkörpert eine Theorie effizienter Herrschaft, die allerdings in vielen Bereichen nicht mehr zeitgemäß ist. Die Änderung der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu flexiblen Handlungsweisen, Kundenorientierung, Flexibilität und Partizipation haben weltweit Reformen der öffentlichen Verwaltung ausgelöst. Mit dem Konzept des New Public Management wird eine strikt ökonomische Betrachtungsweise der administrativen Führung verfolgt sowie die Wirtschaftlichkeit als permanentes Anliegen aller Mitglieder der öffentlichen Verwaltung angestrebt (vgl. Oechsler, 2003, S. 202). Im Mittelpunkt dieses Konzepts steht die Überführung bürokratischer Strukturen in Organisationen, die nach privatwirtschaftlichen Prinzipien geführt werden. Im Vergleich zu den Charakteristika des Bürokratiemodells betont das New Public Management die steuernden, Effizienz fördernden Kräfte von Markt und Wettbewerb. Insgesamt besteht das New Public Management aus einer Reihe betriebswirtschaftlicher Verfahren, die durch ein outputorientiertes Managementsystem gekennzeichnet sind. Im Vordergrund steht die Wirksamkeit öffentlichen Verwaltungshandelns, das durch Kunden-, Leistungs- und Serviceorientierung flankiert und durch ziel- und leistungsorientierte Führungssysteme realisiert werden soll. Dies führt dann zur Substitution tayloristischer Arbeitsteilung durch Teamarbeit sowie zum Übergang der Verwaltungshierarchie zur flachen Organisation. Prozessorientierte Sichtweisen zur ganzheitlichen Aufgabenerfüllung lösen das Prinzip der funktionalen Spezialisierung ab. Das New Public Management stellt allerdings kein geschlossenes Theoriesystem dar, sondern besteht aus einem Sammelsurium betriebswirtschaftlicher Verfahren. Diese bestehen aus traditionellen betriebswirtschaftlichen Verfahren des Rechnungswesens, zum Beispiel der Kosten- und Leistungsrechnung und auch aus Managementmethoden, die als Moden propagiert werden, wie zum Beispiel Lean Management oder Total Quality Management. Diese betriebswirtschaftlichen Verfahren werden pauschal auf öffentliche Verwaltungen übertragen, was im Einzelnen Gefahren in sich bergen kann.

Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung 2

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Gefahren von betriebswirtschaftlichen Verfahren bei Veränderungsprozessen in der öffentlichen Verwaltung

Die im Rahmen des New Public Management zur Anwendung kommenden Verfahren sind sowohl rechnungstechnisch orientiert als auch managementorientiert (Übersicht 2). Übersicht 2: Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung Rechnungstechnisch orientierte Verfahren Haushaltsmanagementsysteme Budgetierungssysteme Kosten- und Leistungsrechnung Controlling etc.

Managementorientierte Verfahren Lean Management Total Quality Management Management by Objectives Empowerment etc.

Die mit diesen betriebswirtschaftlichen Verfahren grundsätzlich verbundenen Gefahren bestehen darin, dass sie als generell anwendbare Techniken propagiert werden und auch in ihrer Anwendung und Ausgestaltung weder normiert noch standardisiert, sondern unverbindlich sind. Beide Verfahrensgruppen, vor allem aber die managementorientierten Verfahren haben den Status von Managementmoden. Managementmoden sind hinreichend charakterisiert worden (vgl. Kieser, 1996, S. 21 ff.). Um den Status einer Mode zu erreichen, wird zum ersten ein Begriff benötigt, mit dem ein gewisser Theaterdonner verbunden ist. Total Quality Management, Business Process Reengineering oder Empowerment sind markige Begriffe, die allerdings nichtssagend und unverständlich sein müssen. Dadurch erwecken Sie Interesse und Neugier und haben Signalfunktion für das, was gerade „in“ ist. Dadurch können sie Leitbildfunktion zum Beispiel für Veränderungsprozesse erlangen. Meistens sind sie mit kühnen Versprechungen zur Erfolgswirksamkeit verbunden, mit allerdings nur sporadischen Verweisen auf die Wissenschaft. Dennoch haben solche Managementmethoden das Potenzial für soziale Bewegungen, wie es bei Total Quality Management und der damit verbundenen ISO-Zertifizierung deutlich wird (vgl. Walgenbach, 2000). Aus derartigen Managementmethoden werden auch Mythen gemacht. In aller Regel werden Managementmoden mit außergewöhnlichen Leistungen verknüpft, mit denen Erfolgsgeschichten verbunden sind. Ein solcher Mythos hat die Funktion der Rechtfertigung des Irrationalen gegenüber dem Rationalen. Damit werden Erfolgsgeschichten zu Mythen erhoben, wie zum Beispiel die mehr als hundertprozentigen Produktivitätssteigerungen, die durch Business Process Reengineering zu erreichen sind (vgl. Hammer & Champy, 1996). Die Verbreitung von Managementmoden und -mythen ist darauf zurückzuführen,

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Walter A. Oechsler

dass sie als Zuflucht für gestresste Manager dienen, weil sie ihnen die Furcht vor Kontrollverlust nehmen und das Vertrauen in die Kontrolle der Unternehmen stärken. Die Gefahren bei der Anwendung betriebswirtschaftlicher Verfahren sind in folgenden Punkten begründet (Übersicht 3): Übersicht 3: Gefahren betriebswirtschaftlicher Verfahren Simplifizierend:

Managementmoden reduzieren Komplexität

Teuer:

Einsatz von Beratern

Universell:

Allgemeiner Geltungsanspruch

Praktisch:

Fehlende wissenschaftliche (empirische) Fundierung

Ideologisch:

Rechtfertigungsrhetorik für Reorganisationsprozesse

Denkfaul:

Vorgefertigte Paketlösungen

Betriebswirtschaftliche Verfahren sind immer simplifizierend. Sie reduzieren reale Komplexität auf wenige vordergründige Probleme, die mit einer bestimmten Technik oder Mode lösbar sein sollen. Die Verfahren werden vor allem von Beratern propagiert. Deshalb sind sie teuer, weil der Einsatz von Beratern untrennbar damit verbunden ist. Die Verfahren haben einen universellen Geltungsanspruch. Anwendungsbedingungen und Kontexte werden nicht reflektiert. Das Verfahren beziehungsweise die Mode ist „in“ und kann überall angewandt werden. Die Verfahren haben auch eine ideologische Funktion, indem sie als Rechtfertigungsrhetorik beispielsweise für Reorganisationsprozesse dienen. Schließlich begünstigen sie Denkfaulheit, indem sie vorgefertigte Paketlösungen zum Konsum anbieten. 3

Risiken und Nebenwirkungen von betriebswirtschaftlichen Verfahren am Beispiel der neuen Steuerungsinstrumente (NSI) in BadenWürttemberg

Im Folgenden soll am Beispiel der neuen Steuerungsinstrumente in BadenWürttemberg gezeigt werden, wie sich die genannten Gefahren in konkrete Risiken und Nebenwirkungen bei der praktischen Anwendung umsetzen. New Public Management wird in der öffentlichen Verwaltung oft mit neuen Steuerungsmodellen oder neuen Steuerungsinstrumenten umschrieben. Diese von der Bundesverwaltung ausgehende Bewegung hat auch in den Ländern ihren Niederschlag gefunden. Dabei ist festzustellen, dass vor allem die Juristen die Architekten solcher Verwaltungsreformen sind. Diese sind fasziniert von den betriebswirtschaftlichen Verfahren und greifen ohne Hemmungen in die betriebswirtschaftli-

Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung

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che Folterkiste mit Techniken, Moden und Mythen. Fatal ist dabei allerdings die fehlende Kompetenz für Anwendungs-, Wirkungs- und Folgeeinschätzungen dieser Verfahren. Der Rechnungshof hat in Baden-Württemberg die Risiken und unkontrollierten Wirkungen betriebswirtschaftlicher Verfahren dokumentiert, die aus der unreflektierten Übernahme entstanden sind (vgl. Rechnungshof BadenWürttemberg, 2007). In Baden-Württemberg wurden im Rahmen der neuen Steuerungsinstrumente flächendeckend die folgenden betriebswirtschaftlichen Verfahren eingeführt:       

Haushaltsmanagementsysteme Dezentrale Budgetierung SAP-Einführung Kosten- und Leistungsrechnung Controlling Zielvereinbarungen Anreizsysteme.

Im Bericht des Rechnungshofes wurden lediglich die Haushaltmanagementsysteme und die damit verbundene dezentrale Budgetierung als erfolgreich eingestuft. Mit der SAP-Einführung und der Kosten- und Leistungsrechnung waren sehr hohe Kosten verbunden, wobei letztere Effizienz- und Effektivitätsdefizite aufweist. Auch Controlling, Zielvereinbarungen und Anreizsysteme wurden nur zögerlich umgesetzt. Die folgende Übersicht 4 gibt einen Einblick in die Implementierung und den Projektverlauf der neueren Steuerungsinstrumente. Übersicht 4: Meilensteine und Projektverlauf (Rechnungshof Baden-Württemberg, 2007, S. 9). 03.07.1998

Ministerrat nimmt von der Grundkonzeption zur landesweiten Einführung der NSI Kenntnis. Das Finanzministerium wird beauftragt, auf Basis der Grundkonzeption einen EU-weiten Teilnahmewettbewerb durchzuführen, dem sich ein Verhandlungsverfahren anschließen sollte.

01.09.1998

Errichtung der Stabsstelle NeStUL im Finanzministerium und des Bereiches Landescontrolling der StaV im Innenministerium zur strategischen Projektsteuerung.

03.12.1998

Konstituierung eines Lenkungsausschusses zur Unterstützung des Gesamtprojekts. Darin waren alle Ressorts sowie der Rechnungshof vertreten.

22.11.1999

Ministerrat beschließt auf Grundlage der Kabinettsvorlage des Finanzministeriums vom 17.11.1999 die flächendeckende Einführung der neuen Steuerungsinstrumente in der Landesverwaltung. Ein Generalunternehmer wurde nach der EU-weiten Ausschreibung mit der Projektdurchführung beauftragt.

17.01.2000

Projektstart der Konzeptionsphase.

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Walter A. Oechsler

Fortsetzung von Übersicht 4: Kosten- und Leistungsrechnung 17.02.2000

Bildung von sogenannten Kopfstellen in den Ressorts und Einrichtung eines „NSI-Jour-fixe“ zur Unterstützung des Lenkungsausschusses.

17.02.2000

Bildung von sog. Kopfstellen in den Ressorts und Einrichtung eines „NSI-Jour-fixe“ zur Unterstützung des Lenkungsausschusses.

29.06.2000

Konstituierung eines „Parlamentarischen Beirats“.

12.12.2000

Beschluss des Ministerrats über die Fortführung des NSI-Projekts

28.02.2001

Abschluss der Konzeptionsphase (Phase 1)

08.05.2001

Beschluss des Ministerrats über den Eintritt in die Umsetzungsphase.

20.09.2001

Einsetzung eines Unterausschusses „Neue Steuerungsinstrumente“ des Finanzausschusses als Fortsetzungsgremium des Parlamentarischen Beirats der 12. Legislaturperiode.

30.11.2001

Einführung Funktionsumfang I (Haushaltsmanagementsystem einschließlich Anlagenbuchhaltung, Kostenarten- und vereinfachte Kostenstellenrechnung) abgeschlossen.

25.03.2003

Ministerpräsident verkündigt die Eckpunkte der Verwaltungsstrukturreform.

30.04.2004

Einführung Funktionsumfang II (Kostenträgerrechnung, vertiefte Kostenstellenrechnung) abgeschlossen; Abschluss der Projektphase.

Die Projektierung wurde durch einen „Generalunternehmer“ durchgeführt, der auch dezentral weitere Berater eingesetzt hat. Die Abbildung 1 zeigt das Presseecho des bisherigen Projektverlaufs vom Ministerratsbeschluss 1999 zur Einführung der NSI bis zum Kommentar der FAZ im Jahre 2007 „Geldverschwendung durch Betriebswirtschaft“. Dazwischen kamen erste Zweifel über den Erfolg auf „Nach dem Größenwahn droht ein Millionengrab“, die vom Finanzminister beschwichtigt wurden: „NSI wird nicht schief gehen“. Doch spätestens mit dem Ruf nach dem Rechnungshof und dessen ersten Verlautbarungen kippte auch die öffentliche Meinung und die Millionenpleite wurde als „empörend“ und als „Flop“ empfunden. Der Rechnungshof Baden-Württemberg (2007) stellt die folgende Zwischenbilanz der Einführung von NSI auf (Übersicht 5). Übersicht 5: Zwischenbilanz der Einführung von NSI Erste Zwischenbilanz der Einführung von NSI – Rechnungshof BaWü Einführungsaufwand bis 2005: 220 Mio. € Laufende Kosten: 30 Mio. € „Bisher stehen dem Einführungsaufwand jedoch keine nennenswerten Einsparungen an Personal- und Sachkosten gegenüber.“

Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung

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Fortsetzung Übersicht 5 „Die Prüfungsergebnisse sind ernüchternd. Sie haben gezeigt, dass die Instrumente der Neuen Steuerung zwar weitgehend eingeführt sind, aber abgesehen vom Haushaltsmanagementsystem bisher kaum positive Wirkung in Bezug auf die Effektivität und Effizienz der Landesverwaltung entfalten.“ Durch die Verlagerung der Verantwortung für operative Aufgaben auf untere Ebenen ist eine strategische Gesamtsteuerung nicht mehr möglich. Weitgehend fehlt die Akzeptanz für die NSI bei den Bediensteten der Landesverwaltung. Die aus der Kosten- und Leistungsrechnung gewonnenen Daten werden kaum für die Steuerung der Verwaltung eingesetzt. „Die entscheidende Kraft zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit in der freien Wirtschaft, nämlich der sich aus dem Markt ergebende Wettbewerb, kann im öffentlichen Bereich seine Wirkung nicht entfalten.“ „Nach den Ergebnissen der umfassenden Untersuchung des Projektes ist eine unveränderte Weiterführung der NSI in der Landesverwaltung nicht vertretbar.“

Um diese ernüchternde Bilanz des Rechnungshofes zu belegen, soll ein Beispiel herausgegriffen werden, nämlich die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung. Kosten- und Leistungsrechnung stellt in privatwirtschaftlichen Unternehmen eine unverzichtbare Technik des Rechnungswesens dar, die vor allem der Wirtschaftlichkeitskontrolle, Gewinnermittlung und der Preiskalkulation dient (vgl. Gabele & Oechsler, 1985). Die klassische Vollkostenrechnung wurde flächendeckend in der baden-württembergischen Landesverwaltung eingeführt. Sie hat folgende Bestandteile:  Im Modul SAP-CO werden die für KLR relevanten Finanzbuchhaltungskonten (Aufwände und Erträge) abgebildet.  Erfassung von kalkulatorischen Mieten und kalkulatorischen Abschreibungen  Verrechnung aller Erlöse und Kosten im Sinne einer Volkskostenrechnung auf die Kostenträger  Kostenträger stellen das Leistungsergebnis der Verwaltung dar: - Fachprodukte = Leistungen, die an Empfänger außerhalb der Verwaltung gehen - Querschnittsprodukte = Empfänger innerhalb der Verwaltung. Die unterschiedlichen Anwendungskontexte wurden dabei nicht reflektiert. So wäre als erster Schritt zu prüfen, ob die Rechnungsziele – Wirtschaftlichkeitskontrolle, Gewinnermittlung und Preiskalkulation – für die jeweilige öffentliche Verwaltung relevant sind. Am Beispiel von Universitäten lässt sich zeigen, dass diese Rechnungsziele völlig irrelevant sind. In den Universitäten werden beispielsweise alle Kostenarten erfasst (Personal-, Materialkosten etc.). Diese Kostenarten werden auf Kostenstellen umgelegt (wie Lehrstühle). Dabei stellt sich vor allem das Problem der Verteilung und Schlüsselung von Gemeinkosten (wie Kosten der Verwaltung). Schließlich werden die Kosten auf die Kostenträger (z. B. Studierende und sogenannte Querschnittsprodukte) umgelegt. Bei allen

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Walter A. Oechsler

Kosten in Mio.

„Geldverschwendung durch Betriebswirtschaft“

200 „Empörend; Millionenpleite NSI“

„Leistungskontrolle für Verwaltung erweist sich als Flop; Rechnungshof: Regierung setzt mit neuen Steuerungsinstrumenten Millionen in den Sand“

"Steuergeld vergeudet"; Rechnungshof soll NSI prüfen Finanzminister Gerhard Stratthaus: „NSI wird nicht schief gehen„

„Bundesinnenminister stellt Programm zur Modernisierung der Behörden vor“ „Ministerratsbeschluss in BaWü“

„Nach dem Größenwahn droht ein Millionengrab“

100 1999

2003

2006

2007

Abbildung 1: Presseprotokoll des Projektverlaufs diesen Teilsystemen der Vollkostenrechnung hätte geprüft werden müssen, inwieweit die generierten Informationen Steuerungsrelevanz besitzen. Macht es beispielsweise Sinn, die Wirtschaftlichkeit von Lehrstühlen zu überprüfen? Mit einem quantitativen System macht es bestimmt keinen Sinn, denn wenn zum Beispiel ein Lehrstuhl ein hochschuldidaktisches Experiment durchführt und damit in der Kostenstruktur schlechter liegt als ein anderer Lehrstuhl, können aus

Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung

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diesen rein quantitativen Vergleichen keine steuerungsrelevanten Schlüsse gezogen werden. Gewinnermittlung scheidet als Rechnungsziel ebenso aus wie Preiskalkulation, denn in Universitäten wird Bildung vermittelt und kein Gewinn erzielt. Auch werden Studierende nach ihrem Abschluss nicht verkauft, so dass man deren Preisuntergrenze bestimmen müsste. Dennoch wurden die Hochschulleitungen in den Systemen der Vollkostenrechnung geschult, wobei die für Universitäten sinnvolle Prozesskostenrechnung nicht Bestandteil der Schulung war. Über die Prozesskostenrechnung könnten interessante Vergleiche über die Kostenstruktur von Prozessen, zum Beispiel der Lehre (Vorbereitungs-, Durchführungs- und Prüfungsphase), gewonnen werden. Dieses Beispiel belegt deutlich, dass sich die „Väter“ der Reform in Systemen der Kosten- und Leistungsrechnung nicht auskennen und auch keine Ahnung vom Anwendungskontext haben. Mit der Einführung der Vollkostenrechnung ist zudem das Schaffen einer neuen Bürokratie verbunden, die für das Beispiel von Universitäten aus einer Produktion von Datenmassen besteht, die kaum Steuerungsrelevanz haben. Es werden neue Datenfriedhöfe produziert, zum Beispiel, indem die Kosten von Querschnittsprodukten berechnet werden. Querschnittsprodukte sind verwaltungsinterne Leistungen (wie die Kosten für die Einstellung von Angestellten), die keine Steuerungsrelevanz besitzen. Anhand dieses Beispiels lassen sich die Ergebnisse der Analyse des Rechnungshofes, vor allem die negativen Effekte, eindrucksvoll belegen. Der Rechnungshof kommt zu folgendem Schluss (Übersicht 6): Übersicht 6: Mitteilung des Rechnungshofes Baden-Württemberg vom 29.03.2007 „Der Rechnungshof unterstützt nach wie vor die Bemühungen der Landesregierung, die Leistungen der Landesverwaltung mit betriebswirtschaftlichen Instrumenten effektiver und effizienter zu gestalten. Statt kritikloser Übernahme modernistisch formulierter Beraterklischees sei aber handfestes, solides Ermitteln des tatsächlichen Bedarfs an Steuerungskennzahlen angesagt.“

Aufgrund der fehlenden Reflexion des Anwendungskontextes kann festgestellt werden, dass sich NSI zu einer Geldvernichtungsmaschine entwickelt hat (Abbildung 2).

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Walter A. Oechsler 220 Mio. € Einführungsaufwand

€

30 Mio. € laufende Kosten pro Jahr 5 Mio. € Ausgaben für externe Berater jährlich

€

Keine Deckung der laufenden Kosten

€ €

NSI

Keine Refinanzierung des Einführungsaufwandes Stellenaufbau statt -abbau Fehlende Effektivität der Instrumente

Datenfriedhöfe

Keine Akzeptanz

Abbildung 2: Anatomie einer Geldvernichtungsmaschine 4

Wie schützt man sich vor den Gefahren betriebswirtschaftlicher Verfahren?

Vor den dargestellten Effizienz- und Effektivitätsverlusten schützt die folgende einfache Handlungsanleitung (Übersicht 7): Übersicht 7: Gefahrenabwehr  

 

Gelassenheit, wenn Panik ausbricht Kritisches Hinterfragen der Konzepte o alter Wein in neuen Schläuchen? o wissenschaftliche Fundierung? o Was sind die propagierten Ziele? o Passen die Instrumente zur Lösung der Probleme? o Verspricht der Anwendungskontext erfolgreiche Implementierung? Punktuelles Austesten der Konzepte Es gibt kein „one size fits all“!

Wichtig ist, Gelassenheit zu zeigen, wenn Panik ausbricht. Panik wird in aller Regel von den Machern betriebswirtschaftlicher Verfahren inszeniert. Dagegen helfen ein kühler Kopf und gesunder Menschenverstand. Die Konzepte sollten kritisch hinterfragt werden. Handelt es sich um alten Wein in neuen Schläuchen? Wie steht es um die wissenschaftliche Fundierung? Was sind die propagierten Ziele? Passen die Instrumente zur Lösung der Probleme und verspricht der Anwendungskontext eine erfolgreiche Implementierung? Mit Blick auf das Beispiel der Anwendung Kosten- und Leistungsrechnung müsste hier geprüft werden:

Betriebswirtschaftliche Verfahren in der öffentlichen Verwaltung

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Was sind die Steuerungsziele? Welche Informationsgrundlagen bestehen bereits? Welche zusätzlichen Informationen liefert die Kosten- und Leistungsrechnung? Wie groß ist der Verfahrensaufwand? Passt das Instrument zur bestehenden Organisationskultur? Ist mit Akzeptanz bei der Implementierung zu rechnen? Sollten dann noch Zweifel an der Anwendungsrelevanz bestehen, empfiehlt sich ein punktuelles Austesten der Konzepte. Der Rechnungshof rügt mit Recht die umfassende Einführung. Es hätten die Konzepte auch erst an einigen Stellen und für einige Zweige der Verwaltung ausprobiert werden können. Die Reflexion des Anwendungskontextes wird damit zum wichtigsten Prüfstein, denn es gibt kein „one size fits all“.

Literatur Gabele, E. & Oechsler, W. A. (1985). Betriebliches Rechnungswesen – Buchführung, Jahresabschluss, Kosten- und Leistungsrechnung (3 Bände: Arbeitsbuch, Klausuren, Lösungen). Bamberg: Bayerische Verlagsanstalt. Hammer, M. & Champy, J. (1996). Business Reengineering (6. Aufl.). Frankfurt: Campus. Kieser, A. (1996). Moden und Mythen des Organisierens. Die Betriebswirtschaft, 1, 21-40. Oechsler, W. A. (2003). Stand und Entwicklungstendenzen einer Reorganisation des Personalmanagement. In R. Koch & P. Conrad (Hrsg.), New Public Sector – Öffentlicher Dienst als Motor der Staats- und Verwaltungsmodernisierung (S. 199-217). Wiesbaden: Gabler. Rechnungshof Baden-Württemberg (2007). Beratende Äußerung nach § 88 Absatz 2 Landeshaushaltsordnung, In: Wirtschaftlichkeit des Projekts NSI in der Landesverwaltung, Az.: IV-2000 W 20–04.70, März 2007. Verfügbar unter: http://www.rechnungshof.baden-württemberg.de/inhalt/frame.htm [23.11.2007]. Walgenbach, P. (2000). Die normgerechte Organisation – Eine Studie über die Entstehung, Verbreitung und Nutzung der DIN EN ISO 9000er Normenreihe. Stuttgart: Schäffer-Poeschel.

Verwaltungsmodernisierung in Deutschland – ohne Folgen für eine zeitgemäße Organisationsgestaltung? Rudolf Fisch Seit Anfang der 1990er Jahre mehren sich im öffentlichen Sektor intensive wie extensive Modernisierungsversuche. Sie zählen zu den evolutionären Veränderungsprozessen der deutschen öffentlichen Verwaltung, so wie es ein evolutionärer Prozess war, der zu ihrer Herausbildung seit Mitte des 19. Jahrhunderts geführt hat. Gleichzeitig gibt es Anzeichen, dass es mit einer reinen Fortschreibung der bisherigen Organisationsgestalt für die Verwaltung nicht getan ist. Staat und Verwaltung müssen wohl mit einem veränderten Organisationsform1 auf die qualitativen Sprünge in der technischen und gesellschaftlichen Entwicklung in ihrem Umfeld reagieren, etwa in Analogie zu einem Zustand nach einer Mutation. Verwaltungen sollten sich neu formieren und sich an den geänderten Gegebenheiten ausrichten. Für das Weitere sei vorausgeschickt:  Es wird um der Klarheit willen vereinfacht. Akzentuierte Tendenzaussagen sollen Kernsachverhalte deutlich werden lassen.  Hinter den Aussagen stehen 25 Jahre Beobachtungen des Autors von Wandlungsprozessen in der öffentlichen Verwaltung und in großen Unternehmen. Es wird von dem Durchgängigen, von grundlegenden Tendenzen, dem Allgemeinen in der öffentlichen Verwaltung gesprochen. Der spezifische Anspruch der Sozialwissenschaften, zu differenzieren, kann im Weiteren nur punktuell eingelöst werden.  Die hier vorgestellten Überlegungen und Ergebnisse lassen sich nach den Erfahrungen des Autors sinngemäß auch auf größere Unternehmen oder Einrichtungen des intermediären Sektors, zum Beispiel Wohlfahrtseinrichtungen, übertragen.  Der Begriff Verwaltung steht für eine Vielfalt von Behörden und staatlichen oder kommunalen Einrichtungen. Es ist nur deshalb erlaubt, von „der“ Verwaltung zu sprechen, weil Verwaltung eine legalistisch geprägte Institution ist, deren Strukturen und Abläufe durch ein relativ einheitliches Regelwerk bestimmt sind (vgl. das Kapitel von Bull in diesem Band).

1

Allgemein zu dem Thema: Banner & Gagné (1994), Bea & Göbel (2000), Grochla (1982/1995), Hedberg (1981).

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Rudolf Fisch

 Mit thesenhaften Aussagen soll kritisch-pragmatisches Nachdenken für einen intensiven Dialog über zeitgemäße und zukunftsfähige Organisationsform für die anstehenden Verwaltungsaufgaben in verschiedenen Bereichen angeregt werden. Dieser Dialog sollte mit hochrangigen Verwaltungsfachleuten, mit Politikern mit Positionsmacht an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung sowie mit Fachvertretern der Verwaltungswissenschaft geführt werden und wäre demnach ein „Trialog“. Es ist wohl an der Zeit, die Konsequenzen oder Wirkungen zahlreicher begrenzter Veränderungen in der Vergangenheit zum Beispiel im Hinblick auf ihre Passungen zur bestehenden Organisationsform kritisch-pragmatisch zu bedenken, um dann eine Organisationsform für eine noch leistungsfähigere und vor allem zukunftsfähige Verwaltung zu entwickeln und zu erproben. Immerhin ist die Grundform der deutschen Verwaltung rund 160 Jahre alt und verdiente jetzt eine Überarbeitung, um das Land zukunftsfähig zu erhalten. 1

Reformen als Daueraufgabe für Staat und Verwaltung

Seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland kommt in allen Regierungserklärungen einer neuen deutschen Bundesregierung die Aussage, dass die immer größer gewordene Verwaltung zu reformieren sei. Natürlich kündigte auch die gegenwärtige Bundesregierung (2005-2009) umfassende Innovationen der staatlichen Verwaltung an. Ähnliches verlautbaren, zumindest in den letzten 20 Jahren, jeweils die Regierungserklärungen neuer deutscher Landesregierungen. Andere Nationen tun Ähnliches, zum Beispiel: Seit Ende des zweiten Weltkriegs haben alle amerikanischen Präsidenten bei ihrem Amtsantritt angekündigt, es müsse „Public Sector Reforms“ geben. Vizepräsident Al Gore zum Beispiel stand für umfassende, viel beachtete Reformansätze. Als in den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts in England Margret Thatcher ihr Amt als Prime Minister antrat, hat sie eine an die Wurzeln gehende Reform der englischen Verwaltung angekündigt – und in ihrer Amtszeit weitgehend umgesetzt. Allerdings werden heute viele in ihrer Regierungszeit erfolgte Reformen von den Folgen her kritisch beurteilt und zum Teil schrittweise wieder zurückgenommen. Da zentrale Themen der Verwaltungsmodernisierung auch in der länger zurückliegenden Vergangenheit immer wieder in der öffentlichen wie in der wissenschaftlichen Debatte auftauchten, kann davon ausgegangen werden, dass es sich um Daueraufgaben bei der nachführenden Modernisierung von Verwaltungen handelt. Es kann aber auch heißen, dass die Ziele, die jeweils mit den angekündigten Reformen angestrebt wurden, nicht in dem Maße erreicht wurden, wie es die Absichtserklärungen zu vermitteln versuchten. Immerhin sind grundlegende Organisationsänderungen schwierig, langwierig und nicht durch schlichte oder vollmundige Verlautbarungen bereits umgesetzt. Dafür gibt es viele gute

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Gründe, über die im Kapitel von Frey in diesem Band ausführlicher berichtet wird. Ein möglicher Grund ist, dass Regierende sich immer schon sehr schwer getan haben, wenn sie versuchten, gegen ihren Beamtenapparat zu reformieren – und das müssen sie im Regelfall tun. Dass die Problematik der Staats- und Verwaltungsmodernisierung schon länger bekannt ist, zeigt folgendes Zitat aus Niccolò Machiavellis ‚Der Fürst’: „Stets gilt es zu bedenken, dass nichts schwieriger durchzuführen, nichts von zweifelhafteren Erfolgsaussichten begleitet und nichts gefährlicher zu handhaben ist als eine Neuordnung der Dinge.“ Aber: Immer wieder kommen Menschen auf den Gedanken: Reformen müssen sein! Innovationen müssen her! Stammen solche Vorstellungen aus einer vorwiegend vom Zeitgeist geprägten Sicht der Realität? Immerhin gibt es die Antworten älterer Bedienstete auf so manchen Innovationsversuch, insbesondere in Verwaltungen: „Das geht wieder vorbei!“ oder: „Man kann es tun, aber auch lassen, es geht auch so!“ In der Tat hat die deutsche Verwaltung in den rund 150 Jahren ihrer Existenz unterschiedlichste Regierungsformen und Belastungen, zum Beispiel durch Reformen, Wirtschaftskrisen und Kriege, relativ unbeschadet überstanden. Die deutsche Verwaltung ist demnach eine äußerst stabile gesellschaftliche Einrichtung, gemessen zum Beispiel an Industrie- und Wirtschaftsunternehmen, die, mit wenigen Ausnahmen, im Durchschnitt viel kürzere Lebenszyklen aufweisen. Aber es wird im Weiteren gezeigt, auch in den anderen Kapiteln dieses Buchs, dass an einem neuen Schub von Veränderungen in den Verwaltungen kein Weg vorbei führen dürfte. 2

Veränderung ist notwendig, doch wohin soll es gehen?

Denn das gesellschaftliche und wirtschaftliche Umfeld der Verwaltungen hat sich in der Vergangenheit fortlaufend, manchmal in Sprüngen, gewandelt. Wenn sich das Umfeld oder die Rahmenbedingungen ändern, so ist die Annahme, wird ein Druck auf die Verwaltungen entstehen, adäquat auf diese Änderungen durch internen Wandel zu reagieren. In der Tat haben sich in der jüngeren Vergangenheit mehrere Rahmenbedingungen mit Bedeutung für Staat und Verwaltung grundlegend geändert. Beispiele sind:  Die demographische Entwicklung führt zu einer alternden Gesellschaft.  Das Verhältnis von Bürgern zum Staat und zur Verwaltung hat sich deutlich gewandelt, besonders nach der deutschen Vereinigung.  Die Globalisierung der Wirtschaft hat Folgen für Staat und Verwaltung.  Es wurde zu einer immer größer und bedeutsamer werdenden Aufgabe, die innere Sicherheit zu gewährleisten.

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 Die öffentlichen Haushalte sind überschuldet. Kommunen, Länder und der Bund müssen die laufenden Ausgaben senken mit der Folge, dass die politische Handlungsfähigkeit eingeschränkt ist. Wir leben also schon seit längerem nicht mehr in konstanten Verhältnissen, sondern in Entwicklungen. Die Schlussfolgerung ist: Moderne Verwaltungen müssten Abschied nehmen von dem bisherigen, prägenden Gedanken, Verwaltungsführung sei einfache Steuerung und Regelung entlang politischer, finanzieller und rechtlicher Steuerungsvorgaben, umgesetzt mittels interner Rationalität in den Behörden. Das ist bekanntermaßen die offizielle Sichtweise vom Verwalten (siehe dazu die Kapitel von Bull und von Böhret in diesem Band). Was müsste an deren Stelle treten? Die erste Antwort lautet: Unser Leben und unsere Wohlfahrt hängen unter anderem von einer gut funktionierenden Wirtschaft ab. Eine florierende Wirtschaft braucht als Rückgrat und Infrastruktur einen hoch leistungsfähigen, gut arbeitenden, unterstützenden Staats- und Verwaltungsapparat2. Gleichzeitig muss sich diese Verwaltung am Gemeinwohl orientieren, korruptionsarm arbeiten und eine hinreichende Unabhängigkeit bewahren. In einer aufgabenorientierten, flexiblen Verwaltungsorganisation wird unter anderem darauf zu achten sein, dass die beabsichtigten Wirkungen der Verwaltungsarbeit auch tatsächlich eintreten und nicht intendierte Nebenwirkungen unter Kontrolle gehalten und gegebenenfalls korrigiert werden. Solche Vorstellungen haben in den 1990er Jahren die Herausbildung eines neuen Konzepts von Verwaltung begünstigt, „Neues Steuerungsmodell“ (NSM)3 oder „Neue Steuerungsinstrumente“ (NSI) genannt. Elemente des Neuen Steuerungsmodells sind: Managerialisierung der Verwaltung (für eine kritische Betrachtung vgl. König & Reichard, 2007), zum Beispiel durch Einführung der Doppik oder der Kosten- und Leistungsrechnung, Orientierung an Ergebnissen („Outputsteuerung“), Zielvereinbarungen, Definition von Produkten oder quantifizierbare Leistungen, Qualitätsmanagement, Controlling und Berichtswesen. Im weiteren Sinne gehören dazu auch die Externalisierung der Leistungserbringung und Privatisierung bisher staatlicher Aufgaben wie staatliches Bauen, das Betreiben von Schulen und Universitäten. Dafür wurden unter anderem die Gesellschaftsformen des Landesbetriebs oder der Stiftungen 2

3

Zum Beispiel, wenn sie als Ordnungsverwaltung für den Bau und Betrieb von emittierenden Industrieanlagen Genehmigungen erteilen soll, oder wenn die staatliche Verwaltung für den Bau und den Unterhalt von Infrastruktur in Form von Verkehrswegen sorgt. Der wesentliche Motor für diese Entwicklung war und ist die vormals so genannte „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmodernisierung in Köln“ (KGSt), heute Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, eine Einrichtung des Deutschen Städtetages. Die Grundlage des NSM stammt aus den Niederlanden und ist als „Tilburger Modell“ bekannt geworden.

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weiterentwickelt. Die dort Leitenden und Beschäftigten sind nicht mehr zwingend Beamte, sondern angestellte Manager, oftmals mit fünf-Jahres-Verträgen. (Für eine Darstellung der Neuen Steuerung auf kommunaler Ebene und ihre Erfolge siehe das Kapitel von Bogumil in diesem Band. Für eine kritische Sicht auf die Einführung der Neuen Steuerungsinstrumente in den Ländern siehe das Kapitel von Oechsler in diesem Band.) Das Neue Steuerungsmodell hat sich auch unter dem Begriff einer wirkungsorientierten Verwaltung im deutschsprachigen Raum eingebürgert. Wirkungsorientiert bedeutet unter anderem, dass man als Verwaltung noch weiter denkt als vorwiegend in Termini von informationell und rechtlich abgesicherter Vorgangsbearbeitung und mehr Aktivität entfaltet als Verwaltungsakte bei der Abarbeitung von Vorgängen zu vollziehen, welche durch unterschiedliche Akteure als Antrag oder sogenannter politischer Wille an eine Verwaltung herangetragen werden. Die deutsche Verwaltung hat in den kommenden Jahren in diesen Hinsichten noch ein Stück des Weges zurückzulegen. Die Schweiz und vor allem Österreich scheinen in der Umsetzung dieses neuen Verständnisses von Verwaltung und Verwalten sehr viel weiter zu sein (vgl. das Kapitel von Thom & Alfes in diesem Band). Zur wirkungsorientierten Verwaltung gehört unter anderem eine Mentalitätserweiterung der Verwaltungsmitarbeiter, zum Beispiel, dass man jenseits Pflichterfüllung und hoheitlichen Handelns noch stärker den Dienstleistungsgedanken akzentuiert sowie vermehrt die Wirkungen des Verwaltungshandelns bedenkt und sie in die Handlungsplanung vorausschauend einbezieht. Dazu gehören auch die Auseinandersetzung mit systematischen Rückmeldungen über die Art und Weise, wie bestimmte Verwaltungsentscheidungen und Verwaltungshandlungen bei ihren Adressaten und allgemein außerhalb der Verwaltung wirken und was wohl andere dazu bewegt, immer wieder dringlich eine Veränderung der Verwaltung zu verlangen4. So wird beispielsweise in der Sicht von vielen Unternehmen eine übermäßige, wenig serviceorientierte Bürokratie mit ihren Gesetzen und Vorschriften als nicht nachvollziehbare Belastung ihrer Arbeit empfunden. 3

Es hat sich schon einiges verändert

Die Modernisierungen betreffen alle drei Ebenen von Staat und Verwaltung in Deutschland gleichermaßen: den Bund, die Länder und die Kommunen (für eine 4

Das Mittelstandsbarometer 2007, erstellt aus den Ergebnissen einer Umfrage der Beratungsfirma Ernst & Young, sagt unter anderem aus, dass für 65 % der Unternehmer ein umfassender Bürokratieabbau und schnellere Genehmigungsverfahren wichtige Maßnahmen seien, um den Mittelstand in Deutschland zu stärken.

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Übersicht vgl. z. B. Voigt & Walkenhaus, 2005). Allerdings ist das Ausmaß der Veränderungen oder Innovationen in den drei Ebenen unterschiedlich, über das an dieser Stelle nur beispielhaft berichtet werden kann. Bei der Bundesverwaltung war man bisher eher vorsichtig mit Modernisierungen, auch bei der Adaptation des NSM, und konzentrierte sich vor allem auf die Nutzung der neuen Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechniken, heute zu einem einheitlichen Konzept als „E-Government“ zusammengefasst. Allerdings wurden in der Vergangenheit auch Programme namens „schlanker Staat“, „aktivierender Staat“ oder „moderner Staat“ aufgelegt. Hierbei geht es vor allem um die Optimierungen der Binnenorganisation in den Bundesverwaltungen und dies vor allem mittels IT-Lösungen. Das Regierungsprogramm „Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovation“ der laufenden Legislaturperiode (2005-2009) betreibt punktuelle binnenorganisatorische Verbesserungen. Das Aktionsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung“ (Bundesministerium des Innern, 2006a) nimmt die jahrelange Kritik an der immer größer gewordenen Bürokratie auf (Bull, 2005; Oschatz, 2003; Schorlemer, 2006), setzt aber auch Anregungen und erfolgreiche Modelle aus dem europäischen Ausland um (Wollmann & Schröter, 2000). Eine mittlere Position in den Veränderungsaktivitäten belegen die Länder, bei denen in jüngster Zeit einige großflächige Veränderungen wie die Abschaffung der Regierungspräsidien als Mittelinstanz (zum Beispiel in Niedersachsen) besonderes Aufsehen erregt haben. Bei solchen großen und weitreichenden Veränderungen könnte im Sinne eines geplanten Wandels erwartet werden, dass vorher systematische Organisationsanalysen stattfinden und neue Konzepte für die Neuorganisation erörtert und abgewogen werden. Bemerkenswerter Weise wurde darauf weitgehend verzichtet, möglicherweise aus politisch bedingtem Zeitdruck. Vielmehr wurde schlagartig mit umfassenden Veränderungen begonnen. Bei der Abschaffung von Regierungspräsidien handelt es sich um eine politisch gewollte Veränderung des administrativen Systems. Die Veränderung muss, aus Sicht der Politik, in einer Legislaturperiode angefangen, durchgeführt und zu Ende gebracht werden. So zu handeln kann, aber muss angesichts der sehr großen Aufgabe nicht gut gehen. Einige Länder, die ohne erkennbare Untersuchung der Passfähigkeit und vor allem ohne Gesetzesänderungen im Verwaltungsbereich versucht haben, die zentralen Gedanken des “Neuen Steuerungsmodells“ zu adaptieren, wie zum Beispiel Baden-Württemberg seit 1999 mit den „Neuen Steuerungsinstrumenten“, sind mit diesem Vorgehen in diffizile Lagen geraten (mehr dazu im Kapitel von Oechsler in diesem Band). Eine aktuelle Übersicht über das, was an Modernisierungen in den Ländern und in der Bundesverwaltung bisher erfolgt ist, liefern Brenski und Liebig

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(2007). Ihre Informationsbasis besteht aus Berichten, Materialien und Erfahrungen über Reformbemühungen in allen 16 Ländern und im Bund. Die Informationen – sie kommen auf freiwilliger Basis laufend herein – werden bei der Wissenschaftlichen Informations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WIDUT) am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer gesammelt und ausgewertet. Die Ergebnisse werden in regelmäßigen Abständen in Fachkonferenzen kritisch gesichtet oder in Übersichten publiziert. Die bei WIDUT dokumentierten Modernisierungsmaßnahmen befassten sich unter anderem mit der  Neugliederung und Straffung der staatlichen Verwaltungsorganisation, zum Beispiel durch den Abbau von Hierarchieebenen oder die Beseitigung von Verwaltungsebenen, Neugliederungen oder Abschaffung der Mittelebene (Bezirksregierungen), Zusammenlegung von Behörden, interner Umbau von Behörden.  Veränderungen der Arbeitsabläufe oder Geschäftsprozesse vielfältiger Art.  Deregulierung, im Wesentlichen als Vorschriftenreduktion.  Einführung von Gesetzesfolgenabschätzung auf Landes- und Bundesebene.  Einführung von sogenannten neuen Steuerungsinstrumenten und damit verbunden eine Managerialisierung der Verwaltung.  Analyse der finanziellen Lasten infolge des Bürokratieaufwands auf Seiten der Wirtschaft. Bis zum Mai 2007 wurden 1977 Dokumente gelistet zu den Oberthemen: Aufgabenumbau, Neue Steuerung, Organisation, Personal, Regelungsoptimierung und Verwaltungspolitik. Den größten Anteil mit 578 Dokumenten hat das Oberthema „Neue Steuerung“. Das Neue Steuerungsmodell und die Erfahrungen damit waren demnach in den letzten Jahren ein viel erörtertes Thema. Am weitesten fortgeschritten ist die Verwaltungsmodernisierung in den Kommunen, also dort, wo der Kontakt zu Bürgern und zur Wirtschaft am engsten ist. Hier spielte und spielt das „Neues Steuerungsmodell“ und die daraus entstandenen weitergehenden Modernisierungsansätze eine tragende Rolle (für eine Analyse zum Stand der Dinge siehe den bilanzierenden Artikel von Kuhlmann, 2006, sowie Bogumil et al., 2007 und das Kapitel von Bogumil in diesem Band). Auf allen drei Verwaltungsebenen lässt sich ein neues Verständnis der Rolle einer Verwaltung ihren Bürgern gegenüber beobachten. Ein einschlägiger Slogan lautet: „Mehr Nähe zu Bürger und Wirtschaft“5. Man kann durchaus das neue 5

Zum Beispiel zu finden im Programm des „IT- und Organisationsforums Sachsen 2007“.

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Verständnis mit dem nun mehr als 60jährigen Bemühen um eine Demokratisierung unserer Gesellschaft in Verbindung bringen. Demokratisierung der Verwaltung bedeutet unter anderem die allmähliche Aufgabe des obrigkeitsstaatlichen Prinzips des Verwaltungshandelns, wo es möglich und angezeigt ist, und einen Rückbau von Hierarchien und hierarchischer Denk- und Arbeitsweise. Ob die Demokratisierungsbemühungen sich positiv oder negativ auf die Leistungsfähigkeit der Behörden und ihre Wirksamkeit oder auf das Verwaltungshandeln insgesamt auswirkten, ist bis jetzt kaum systematisch untersucht worden. Viele sehen solche Untersuchungen als nicht notwendig an und verweisen auf die Demokratisierung als Wert an sich, den es nicht zu „hinterfragen“ gilt. Eines ist jedoch festzustellen: Ohne diese Veränderung hätte der Service-Gedanke, der heute für viele Behörden zur Leitidee ihres Auftretens nach außen zählt, nicht so wirksam werden können. Einige Ansätze der Modernisierung haben ihre inhaltlich-konzeptionellen Wurzeln in den Reformbestrebungen der frühen 1970er Jahre und nicht erst in der jüngsten Vergangenheit, so zum Beispiel der Gedanke der „bürgernahen Verwaltung“ oder Gebietsreformen. Das ist nicht weiter verwunderlich. Denn die empirische Innovationsforschung zeigt, dass es in staatlichen Organisationen in der Regel 25 Jahre dauert, bis Veränderungsvorhaben vollständig umgesetzt sind und tragen – oder wieder aufgegeben worden sind. Insgesamt gesehen hatten die bisherigen binnenorganisatorischen Veränderungen in der Hauptsache zum Ziel, kostengünstiger, effektiver, effizienter, bürgerfreundlicher zu arbeiten; alles Anforderungen, die von außen durch Klienten, aber auch seitens der Politik, der Wirtschaft und anderer gesellschaftlichen Gruppen an Verwaltungen herangetragen werden. Alle diese Anforderungen sind Kennzeichen gut arbeitender Organisationen und finden daher auch in Verwaltungen im Grundsatz Akzeptanz. Mit der stärkeren Orientierung an den Wünschen und Vorstellungen der Adressaten ihres Handelns vollzieht sich allerdings eine Politisierung der Verwaltung. An sich ist Verwaltung auf Dauer, Langfristigkeit und Verlässlichkeit hin angelegt. Schnelle Abwicklung von Vorgängen war bisher kein Standard. Doch heute muss sich Verwaltung auch am kurzfristigen politischen Erfolg orientieren. Zeit wird damit zu einer neuen Bestimmungsgröße für das Verwaltungshandeln. Diese Neuerung müsste Rückwirkungen auf die Gestaltung interner Abläufe haben. 4

Was treibt die Modernisierung der Verwaltung voran?

Was ist es, was die Modernisierung in den Verwaltungen im Wesentlichen vorantreibt? Es gibt nur wenige, aus der Verwaltung selbst kommende Reformideen. Die eine große Idee einer neuen, modernen, zukunftsfähigen Staatsverwaltung im europäischen Verbund im 21. Jahrhundert ist nirgendwo erkennbar. Alle

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bisher erwähnten Modernisierungen – und sie stehen stellvertretend für viele andere Veränderungen – haben mehr oder weniger den Charakter laufender Anpassungsmodernisierungen. Sie können der Sache nach und vom Vorgehen her jedoch kaum Anreize liefern, die bisherige Organisationsform der Verwaltung an zentralen Stellen zu überarbeiten, um den veränderten Umfeldbedingungen einer europäisierten, ja weitergehend, globalisierten Welt gerecht zu werden. Das „Neue Steuerungsmodell“ hätte alle dazu notwendigen Voraussetzungen, stellt aber eine Revolution des bisherigen Verwaltens dar. Denn wie vor allem das Kapitel von Bogumil in diesem Band zeigt, gibt es nur eine geringe Passung zwischen dem traditionellen legalistischen Konzept einer kontinentaleuropäischen Verwaltung und der Managementwelt des „Neuen Steuerungsmodells“ (vgl. dazu König, 2000). Der Primat des Legalistischen in der deutschen Verwaltung macht natürlich eine Wende in ihrer Arbeitsweise aus den verschiedensten Gründen schwierig, wenn nicht unmöglich. Angesichts der heutigen Erfordernisse wäre es an der Zeit, Regieren und Verwalten (selbst)kritisch zu überprüfen und nach heutigen und künftigen Erfordernissen in der Welt neu zu konzipieren. Dabei hätten Verfassung, Gesetz und Recht nach wie vor eine ordnende, aber künftig eine veränderte Rolle zu spielen, zum Beispiel indem sie die Verwaltung entfesseln und ihre Arbeit eher unterstützen denn auf Selbsterfüllung achten. 4.1 Externe Impulse für Veränderungen Wesentliche Impulse für Neuerungen kommen von außerhalb der deutschen Verwaltung. Zum Beispiel erweisen sich die Europäisierung (Magiera & Sommermann, 2007) und insbesondere die Globalisierung im Gefolge der Konferenz von Rambouillet im Jahr 1975 als Auslöser eines Veränderungs- und Modernisierungsdrucks in der deutschen Administration generell, um den Staat zukunftsfähig zu erhalten. Insbesondere die Umsetzung des EU-Gemeinschaftsrechts verändert das deutsche Verwaltungssystem. Ein aktuelles Beispiel dafür ist die neue europäische Dienstleistungsrichtlinie für den einheitlichen Ansprechpartner. Einheitliche Ansprechpartner, elektronische Verfahrensabwicklung und enge Zusammenarbeit der Behörden in Europa sind die neuen Herausforderungen, welche die deutsche Verwaltung bis Ende des Jahres 2009 meistern muss. Dazu müssen unter anderem verfahrens- und materiell-rechtliche Hemmnisse für Dienstleistungstätigkeiten ausgeräumt werden. Innenminister Schäuble sagte anlässlich der europäischen Konferenz „Advancing E-Government“ am 1. März 2007 in Berlin, die neue Dienstleistungsrichtlinie bedinge einen umfassenden Umbau der öffentlichen Verwaltung in Deutschland. Es sei die kommende Innovation in der deutschen Verwaltung wie in den anderen europäischen Verwaltungen auch. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt (2008) werden die entsprechenden Lösungen noch gesucht und sind demgemäß noch nicht bekannt.

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Ein eher genereller Impuls kommt durch den gesellschaftlichen Wandel mit einer veränderten, eher fordernden Einstellung gegenüber Staat und Verwaltung seitens gesellschaftlicher Institutionen und der Bevölkerung. Der Impuls findet seinen Niederschlag hauptsächlich in einzelnen Maßnahmen der Staatsmodernisierung mit sektoralen Folgen für die Verwaltung. Des Weiteren kommen Forderungen nach Veränderungen im administrativen System aus dem politischen Vorraum, die dann durchaus in Regierungserklärungen wieder zu finden sind. So kommt es zum Implantieren einzelner Versatzstücke in die Administration, zum Beispiel einzelne betriebswirtschaftliche Instrumente wie die Kosten- und Leistungsrechnung, die nicht selten nach einiger Zeit wieder abgestoßen werden, weil sie systemunverträglich sind (für ausführlichere Darlegungen dazu siehe die Kapitel von Bull, von Bogumil, von Böhret und von Oechsler in diesem Band). Doch es gibt auch unumkehrbare Veränderungen, die wiederum, zumindest zunächst, nicht aus der Verwaltung selbst kommen, sie aber doch nachhaltig beeinflussen. Gedacht ist hier an zwei Haupttreiber der Verwaltungsmodernisierung: zum einen die Technikentwicklung, zum anderen Maßnahmen, die aus der Notwendigkeit resultieren, im staatlichen und kommunalen Bereich die Ausgaben zu senken, um die Überschuldung der öffentlichen Haushalte zu überwinden und letztendlich die Ausgaben mit den Einnahmen in Einklang zu bringen. 4.2 Technikentwicklung als Treiber für qualitative Sprünge in der Verwaltungsmodernisierung Bei der Technikentwicklung sind die Treiber vor allem  die neuen Informations- und Kommunikationstechniken, wie beispielsweise neue Telefonie mit Videokonferenzen und Internet,  die neuen Bürotechniken, wie Vorgangsbearbeitung rein mittels PC, mit Farbkopierern und Hochleistungsdruckern,  das E-Government der 1. und 2. Generation, sowie die Nutzung von web 2.0 (Bundesministerium des Innern, 2006b). Technische Revolutionen, insbesondere im Bereich der neuen Informations- und Kommunikationstechniken, haben seit den 1980er Jahren Einzug in Wirtschaft und Verwaltung gehalten. Sie ermöglichen und verlangen heute ganz andere Arbeitsformen als sie sich in der Zeit nach 1920 im Zuge der tayloristischen Arbeitsteilung herausgebildet hatten. Man schätzt, dass in der Administration heute rund 80 % des Geschäfts Routinetätigkeiten umfassen, wovon wiederum 90 % der dafür benötigten Zeit von Sachbearbeitern damit verbracht wird, Akten und Dokumente herzustellen, zu transportieren, abzulegen und zu suchen. Neue Arbeitsformen, zum Beispiel Workflow-Management, würden die bisherige Art

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der Aktenbearbeitung revolutionieren. Dies brächte jedoch eine weitgehende Neugestaltung von Arbeitsabläufen mit sich und erforderte natürlich mehr Wissen und neue Fertigkeiten. Damit werden wiederum erhebliche Eingriffe in bestehende Organisationsprozesse notwendig mit Konsequenzen für die Organisationsstruktur und das Personalwesen. Denn nun braucht man besser ausgebildete Beschäftigte, was wiederum Folgen für die Besoldung hat und so weiter. Allein von einer solchen Maßnahme gehen viele Impulse für eine Revision der Organisationsgestaltung insgesamt aus – wenn man es gut macht (vgl. dazu das Kapitel von Beck, Fisch & Müller in diesem Band). Der beschriebene Sachverhalt ist ein Beispiel dafür, dass technische Innovationen in der Regel auch soziale Innovationen nach sich ziehen (Reinermann, 2007). Bei der Nutzung der neuen Bürotechniken und insbesondere der elektronischen Auftragsbearbeitung sind die entsprechenden Umstellungen in der Steuer- und Sozialverwaltung sowie in Teilen der Justiz weit vorangeschritten. Andere Verwaltungen stehen noch mitten im Umbruch der Vorgehensweisen, ein Ende der raschen Entwicklung ist noch nicht abzusehen. Doch einer in der Konsequenz nötigen Veränderung der Organisationsgestaltung in diesem Verwaltungsbereichen begegnet man bisher mit großer Zurückhaltung. Beratungs- und Softwarefirmen sind an der Entwicklung neuer Arbeitsformen ganz wesentlich beteiligt. Die Firmen haben in der Vergangenheit ihre Produkte in enger Zusammenarbeit mit einzelnen Verwaltungen entwickelt und tun dies auch weiterhin. Die so entstandene fehlende Interoperabilität der einzelnen Systemlösungen wird immer offensichtlicher und behindert die elektronische Zusammenarbeit verschiedener Verwaltungen. Eine der kommenden Aufgaben für die Softwareentwicklung wird es sein, die vielen Insellösungen untereinander zu verknüpfen und damit eine Interoperabilität der einzelnen Systemlösungen herzustellen. Viele lokale Programme auf einer Verwaltungsebene, zum Beispiel in den Kommunen, harren der Vernetzung genau so wie eine Vernetzung der drei Verwaltungsebenen Bund, Ländern und Kommunen untereinander. E-Government gibt es heute in vielfältigen Ausprägungsformen und Verfahren. Unter E-Government wird eine Vielzahl von Funktionalitäten der Informationsverarbeitung und des Informationsaustauschs zwischen Behörden, zwischen Behörden und Wirtschaft und zwischen Staat und Bürger verstanden. EGovernment wird zum Beispiel auf Landesebene repräsentiert durch elektronischen Rechtsverkehr, Geodatenbanken, elektronisch verfügbare Katasterinformationen, Bauplanungsunterlagen, Regionalplanung und durch elektronische Steuererklärung (ELSTER). In einer ersten Generation von Portalen hatten sich die Verwaltungen, insbesondere die Kommunalverwaltungen, hauptsächlich an den Lebenslagen der Bürger orientiert, wie Umzug, Heirat oder Geburt von Kindern. Die zweite Generation des E-Governments ist interaktiv und bemüht sich um die

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Koordination der Behörden untereinander und um die Interaktion von Wirtschaft und Verwaltung. Ein weiteres Beispiel für neue Arbeitsformen durch das EGovernment ist der Aufbau eines landes- und bundesweiten Beschaffungswesens für Behörden (Bundesministerium des Innern, 2006b). Die Nutzung der elektronischen Techniken hat also schon heute die Arbeit der Verwaltungen nachhaltig verändert. Nicht nur die Umstellung, sondern auch der laufende Betrieb hat sehr viel Geld gekostet und weiterhin fallen Kosten für Ersatzbeschaffungen und laufenden Betrieb und Aktualisierungen an. In der Bilanz, so sagen Fachleute, hat die „Elektronifizierung“ der Verwaltung bisher weit mehr gekostet als Mittel eingespart werden konnten, zum Beispiel durch den Wegfall von Stellen oder durch unzweifelhaft beschleunigte Abläufe. Die elektronischen Techniken können also eher nicht zur Haushaltskonsolidierung beitragen. Aber niemand wird heute auf die Möglichkeiten der modernen elektronischen Informations- und Kommunikationstechniken verzichten wollen. 4.3 Kosteneinsparungen als Treiber für Veränderungen Die Notwendigkeit zur Kosteneinsparungen löst heute in vielen Behörden erhebliche Veränderungen aus. Die schnellste und wirksamste Möglichkeit zur Kosteneinsparung bietet der Personalabbau. Die Gelegenheit zum Personalabbau ist momentan günstig, weil zahlreiche Mitarbeiter aus Altersgründen ausscheiden und ihre Planstellen nicht wiederbesetzt werden. Von dieser Möglichkeit wird ausgiebig Gebrauch gemacht. Doch der monetäre Effekt ist begrenzt, weil der natürliche Personalabbau nur zwischen 3 % und 5 % ausmacht. Daher haben mehrere Landesregierungen und die Bundesverwaltung die Vorgabe gemacht, in kurzer Frist 20 % des Personalkörpers abzubauen und so gut wie keine Neueinstellungen mehr vorzunehmen. Rascher Personalabbau und Einstellungsstopp haben unmittelbare Auswirkungen auf die Binnenstruktur und die Arbeitsabläufe. Deshalb gehört zu einem geordneten Personalabbau lege artis im ersten Schritt eine eingehende Aufgabenanalyse, zum Beispiel mittels einer Aufgabenkritik. Auf ihre Ergebnisse lässt sich ein Neuzuschnitt der Aufgaben der verbleibenden Mitarbeiter gründen, natürlich auch ein Aufgabenabbau. Aufgabenkritik umfasst Zweckkritik („soll die Aufgabe noch wahrgenommen werden?“) als auch Organisationskritik („kann sie auf andere Art schneller oder wirksamer oder effektiver oder mit geringerem Aufwand vollzogen werden?“). An einem Abbau von Verwaltungsaufgaben besteht seitens der Politik in der Regel kein besonderes Interesse, im Gegenteil. Dem Ansinnen eines Aufgabenabbaus tritt sie mit dem Spruch entgegen: „Mehr Leistung fürs Geld“. Einige Länder haben in der Vergangenheit mit hohem Einsatz systematische Aufgabenkritiken durchgeführt. Doch von den Ergebnissen und Wirkungen her

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waren die Bemühungen offensichtlich nicht sehr überzeugend, wahrscheinlich, weil die betroffenen Mitarbeiter die wesentlichen Informationsbeschaffer waren und nicht unabhängige Beobachter. Diese Erfahrungen veranlassten dann in jüngerer Zeit Landesregierungen wie die in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, radikale Maßnahmen zur Kosteneinsparung im Personalsektor einzuleiten, ohne vorher analytische Verfahren, wie zum Beispiel die Aufgabenkritik, einzusetzen. Zugleich ließen sie sich von dem Kalkül leiten, dass sich das nun eintretende Durcheinander nach einiger Zeit von selbst legen und mehr oder weniger selbstregulierend wieder richten wird. Natürlich wird niemand nach den Transaktionskosten solcher politisch motivierter Vorgehensweisen fragen. 4.4 Weitere Anregungen zu Veränderungen Es gibt noch weitere Anregungen zu Veränderungen in den Verwaltungen, die durchaus wirksam sind, jedoch nicht ganz so folgenreich wie die Effekte der beiden Haupttreiber Technikentwicklung und Kostenreduktion. So zieht in die Verwaltungen seit einiger Zeit ein anderer Geist der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft ein, aus dem heraus mancher Reformimpuls erwuchs. Zu nennen sind die sogenannte Public-Private-Partnerships (PPP) bei kostspieligen Vorhaben wie der Aufbau der technischen Infrastruktur für die Einführung der Autobahnmaut Toll Collect für LKWs oder der teilweise privat finanzierte Tunnel für die Warnow-Unterquerung in Rostock. Ein anderes Beispiel sind sogenannte shared services: Bestimmte zentral erfolgte Leistungen wie Lohnabrechnungen oder Reisekostenabrechnungen werden aus einzelnen Behörden herausgenommen und an Fremdfirmen vergeben oder auf eine eigene zentrale Einrichtung übertragen, die diese Aufgaben für mehrere Einrichtungen kompetent erledigt. Noch deutlicher sind die Veränderungen in Folge einer stärkeren Bürgerorientierung vor allem in den kommunalen Verwaltungen, zum Beispiel realisiert durch eine Abkehr vom obrigkeitsstaatlichen Auftreten hin zu einer deutlichen Serviceorientierung den Bürgern wie auch gesellschaftlichen Gruppen und der Wirtschaft gegenüber, dokumentiert in servicefreundlichen Bürgerbüros als zentrale Anlaufstelle für alle Bürgerangelegenheiten und eigenen Einrichtungen der Wirtschaftsförderung. 4.5 Wie reagiert die Verwaltung auf Veränderungsansinnen? Die Reaktionen auf das Ansinnen, sich als Verwaltung zu modernisieren, sind vielfältig. Insgesamt gesehen ist bisher nur ein Teil der Verwaltungen mit den Veränderungen wirklich zurechtgekommen. Es gibt Behörden, die eine Modernisierungsrhetorik pflegen, aber jenseits des Personalabbaus nicht viel verändert haben. Es gibt Veränderungsvorhaben, die nicht zu dem gewünschten Ziel ge-

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führt haben und wieder rückgängig gemacht wurden; die Dunkelziffer ist hoch (Fisch und Müller, 2007). Es gibt Vorzeigeprojekte, die dann als best practises veröffentlicht werden, zum Beispiel beim Speyerer Qualitätswettbewerb6 (Dearing, Hill & Klages, 2005). Der Wert solcher Wettbewerbe liegt hauptsächlich in der Anregung und Belohnung eigener Modernisierungsprojekte und weniger im Transfer von Lösungen auf andere Verwaltungen. Denn es zeigt sich, jenseits aller Erfolgsrhetorik, dass man in der Welt von Organisationen Strukturen und Prozesse, die sich anderswo, zum Beispiel in der Wirtschaft oder in einem anderen Land, als best practice erwiesen haben, nicht auf andere Organisationen 1:1 übertragen werden können. Bei der Übertragung von Lösungen, die in einem bestimmten Organisationstyp neu entwickelt wurden und sich bewährt haben, muss überprüft werden, ob die Aufgaben, die Rahmenbedingungen und die Organisationskultur der Organisation, in der die neuen Maßnahmen umgesetzt werden sollen, gleich sind wie bei dem Modellbeispiel. Nur im positiven Fall bestehen Chancen für eine erfolgreiche Übertragung. In der Denkpsychologie, insbesondere im Bereich des produktiven Denkens, gibt es den Grundsatz, keine Lösung auf andere Problemstellungen direkt zu übertragen, bei der nicht eingehend geprüft wurde, ob die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen in beiden Fällen die gleichen sind (Maier, 1970). Denn nur dann hat die 1:1-Übertragung Aussichten auf Erfolg. Ein Beispiel für eine misslungene Übertragung eines Strukturmerkmals war und ist die Annahme des Neuen Steuerungsmodells (NSM), dass der Gemeinderat einer Stadt sich als Aufsichtsrat oder Kontrollorgan der Verwaltung verstehen sollte – in Analogie zum Aufsichtsrat eines Konzerns (die Stadt wurde von den NSM-Anhängern als „Konzern“ bezeichnet!). In der ihm zugewiesenen Funktion als Aufsichtsrat sollte der Rat Kontrakte mit der Stadt- oder Gemeindeverwaltung schließen. Die Aufsichtsratsfunktion wurde aus dem Geschäftsleben naiv 1:1 auf den Rat übertragen, ohne sich zuvor nach dem Selbstverständnis der Mandatsträger zu erkundigen. Sie verstehen sich beispielsweise mitnichten als Aufsichtsräte, sondern als mit einem Mandat versehene Interessenvertreter ihrer Wähler oder ihrer Partei. Auch in der Schweiz musste man ähnliche Erfahrungen mit einer solchen Einschätzung der Rolle des Rats machen, wo im Kanton Zürich als dem Vorreiter der wirkungsorientierten Verwaltungsführung die Gemeinderäte die Aufsichtsfunktion ebenfalls nicht so handhabten wie dies bei einer börsennotierten Aktiengesellschaft der Fall ist, was im NSM unterstellt wird.

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Der Speyerer Qualitätswettbewerb, organisiert von den Profs. Drs. Hill und Klages von der DHV Speyer, hat seit 1992 sieben Mal einen Wettbewerb für gute Verwaltungsmodernisierungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz ausgeschrieben und durchgeführt.

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4.6 „Reformen kommen und gehen, die Verwaltung aber muss ihre Arbeit tun!“ Wir haben anlässlich von Studien über umfängliche administrative Entscheidungsprozesse gefunden, dass die gegenwärtige Verwaltungskultur insgesamt und tendenziell gesehen Innovationen wenig befördert. Es gilt nicht als opportun, bei Entscheidungen eigenverantwortlich zu agieren, was dann auch für Modernisierungsvorhaben gilt. Die Zurückhaltung bei Modernisierungsansinnen ist plausibel, unter anderem weil Neuerungen zunächst einmal den geordneten Ablauf der Verwaltungsaktivitäten stören oder zusätzliche Arbeit mit sich bringen. Natürlich gibt es Gegenbeispiele. Zum Beispiel ist das Bundesverwaltungsamt seit einigen Jahren sehr darauf bedacht, die Bundesbehörden mit Neuerungen zu versehen und bei ihrer Umsetzung zu unterstützen. Und es gibt engagierte Personen, die sich aus ihrer Arbeit heraus im Sinne einer Graswurzelentwicklung für bestimmte Ziele einsetzen, wie den Bürokratieabbau oder zukunftsweisende Entwicklungen in der Energieerzeugung. Dort, wo die Probleme ankommen und auf Lösung drängen, insbesondere in der Verwaltungsspitze, wird der Umgang mit innovativen Initiativen und Entscheidungen in der Regel anders gesehen und bewertet. Doch in den nachgeordneten Ebenen, in denen die Verwaltungsroutinen vollzogen werden müssen, trifft man organisationsbedingt und von daher gesehen durchaus vernünftige, eher konservative Werthierarchien für die Ausübung der täglichen Berufsarbeit. Das kommt in dem Zitat in der Überschrift dieses Abschnitts zum Ausdruck, das eine weit verbreitete Einschätzung erfahrener Bediensteter wiedergibt. Die gängigen Verhaltensmuster sind nun einmal geprägt von der herrschenden, legalistischen Tradition des Verwaltens. Die an Verwaltungshierarchie und Zuständigkeit orientierten und durch Verwaltungsgesetze und -vorschriften geregelten Verfahren der Aufgabenabwicklung sind in der Regel erprobt und bieten in der Tat wenig Raum für Innovationen und für eigenverantwortliche Aktivitäten (Koch, Kaschube & Fisch, 2003). Der Vollzug der Aufgaben ohne Reklamationen der Vorgesetzten und ohne spätere Einsprüche oder Klagen der Beschiedenen ist Ausdruck der Professionalität der Bediensteten. Innovationen werden als regelwidrig erkannt, so lange sie nicht ausdrücklich durch Gesetze und Verordnungen eingeführt worden sind. Experimentierklauseln in Gesetzen gelten für die Sachbearbeiterebene nicht. Diese Sicht macht es verständlich, warum von politischer Seite bei dringenden Veränderungen in den Verwaltungen die sogenannte Bombenwurfstrategie viele Befürworter hat, bei der eine plötzliche, weit reichende Veränderung durch politische Instanzen oder durch die Leitung der Behörden verordnet wird. Die behördlichen Bediensteten sind es gewohnt, Verordnungen zu folgen. Alles an-

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dere Vorgehen bei der Einleitung von Veränderungen gilt dagegen als zäh und mit unsicheren Erfolgsaussichten versehen. Die Zurückhaltung, aus der Verwaltung heraus eigene Modernisierungsansätze zu entwickeln und zu betreiben, könnte mit den je spezifischen Ideen, Vorstellungen und Kenntnissen vom Verändern und den aus der „eingeschränkte Rationalität“ resultierenden Verhaltenstendenzen von ranghohen und damit meist erfahrenen Entscheidern zu tun haben (mehr dazu im Kapitel von Beck, Fisch & Müller in diesem Band; siehe dazu auch Lindstädt, 2006). Simon (1972) weist als Erfinder des Konzepts der „eingeschränkten Rationalität“ darauf hin, dass unser organisationales Handeln und unsere Entscheidungen durch die Anzahl an Variablen kognitiv begrenzt sind, die unser Gehirn gleichzeitig ver- und bearbeiten kann, durch die verfügbare Zeit für Informationsbeschaffung, durch unsere Urteilskraft und so weiter. Aus der Erforschung der kognitiven Komplexität ist bekannt, dass das menschliche Kurzzeitgedächtnis eine naturbedingte Kapazitätsgrenze hat: Es kann in der Regel nur mit sieben plus/minus zwei Sachverhalten gleichzeitig mental operieren (Miller, 1956). Eine der Folgen solcher Begrenzung ist, dass Entscheidungen und das organisationelle Handeln eher darauf gerichtet sind, Zufriedenheit zu schaffen als eine Maximierung oder Optimierung von Strukturen oder Arbeitsabläufen zu erreichen. Zufriedenheit ist jedoch nicht das eigentliche Ziel von Modernisierungen. In der Regel soll eine Maximierung und/oder Optimierung der Aufgabenerledigung erzielt werden. Dabei überlagern jedoch die täglichen Routinearbeiten die neu anzugehenden Aufgaben. Daher ist es so viel schwieriger, neue Projekte voranzubringen als bekannte Aufgaben zu bearbeiten. – Die vergleichsweise stärkere Suche nach Akzeptanz von Lösungen in Verwaltungen ist auch der politischen Komponente der Verwaltungsarbeit geschuldet. Denn eine Hauptaufgabe von Politik ist, Akzeptanz und damit auch Zufriedenheit für bestimmte Problemlösungen zu beschaffen oder die Lösung so zu gestalten, dass Akzeptanz möglich wird. Das färbt auf die nachgeordnete Verwaltung ab. Im gleichen Sinne der „eingeschränkten Rationalität“ ist wohl zu interpretieren, dass man sich bei einer Innovation in Verwaltungen meistens sektoral oder partiell, das heißt auf nur einen Funktionsbereich, zum Beispiel die Umgestaltung umschriebener Arbeitsabläufe, konzentriert und so gut wie nicht die Auswirkungen in anderen Organisationsbereichen mit einkalkuliert und dort ebenfalls neu gestaltet. Beispielsweise muss die Belohnungsstruktur zu den Arbeitsprozessen passen. Wird zum Beispiel als Neuerung die Teamarbeit in eine Behörde eingeführt, dies gilt seit einigen Jahren als modern, und wird die Belohnung andererseits nach wie vor an der Leistung der Einzelperson festgemacht, ist dies ein Beispiel für eine fehlende Balance zwischen den Bereichen „Prozesse“ und „Personalwesen“ und für eine unzureichende Abschätzung der Wirkungen

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der Einführung neuer Arbeitsprozesse und -strukturen. Natürlich müssen die Mitarbeiter die neuen Anforderungen einer Umstrukturierung und deren Umsetzung auch leisten können und so fort. Hier müsste eine umsichtige Umgestaltung ansetzen. Partielle oder sektorale Modernisierungen der Verwaltung haben möglicherweise auch, aber nicht nur, etwas mit politischen Vorgaben oder politischen Einflussnahmen umschriebener Gruppierungen zu tun, erkennbar zum Beispiel an dem modehaften Kommen und Gehen tagesaktueller Reformthemen aus der öffentlichen Debatte, die manchmal an den Schnittstellen von Politik und Administration sich in den Diskursen quasi auskristallisieren und unversehens Eingang in politische Programme einer Regierungsperiode finden, wie es jüngst in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen geschehen ist. Beispiele für solche passagere Reformthemen und Reformdiskurse sind „new public management“, „Neue Steuerung“, „governance“ oder neuerdings „public value“. 5

Aus bisherigen Modernisierungen und Innovationen lernen

Es gibt gute Gründe, sich hier und heute die Modernisierungen der Vergangenheit vor Augen zu führen und das Gelernte und die einschlägigen Erfahrungen zusammenzustellen. Denn es geht ja weiter mit der Modernisierung. Die bisherigen Veränderungen waren sehr aufwendig, und sie waren teuer. Es wäre für künftige Modernisierungen sicher nützlich, natürlich nur exemplarisch, die Ergebnisse und Wirkungen verschiedener Maßnahmen der Modernisierung kritisch-pragmatisch zu bilanzieren. Nur: Es sah bisher so aus, als ob kaum jemand aus den Verwaltungen oder der Politik ein wirkliches Interesse an einer solchen Bilanz hätte. Eine Ausnahme bilden einige unabhängige Verwaltungswissenschaftler (z. B. Bogumil et al., 2007), die Gesellschaft für Programmforschung e. V., ein Zusammenschluss von Wissenschaftlern, Ministerialbeamten und kommerziellen Forschungsinstituten sowie einige Landesrechnungshöfe, die sich in letzter Zeit mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells und seinen Varianten in Länderverwaltungen befassten. 5.1 Konsequenzen für die Organisationsgestaltung von Verwaltungen Im Folgenden geht es um die übergreifenden Erfahrung mit Modernisierungsvorhaben, die tief in die innere Organisation einer bestehenden Behörde oder Einrichtung eingreifen und zum Ziele haben, Wesentliches umzugestalten. „Umzugestalten“ verweist auf den Topos „Organisationsgestaltung“. Organisationsgestaltung führt in der Praxis-Literatur und in den Praxisdiskussionen über Modernisierung, mit wenigen Ausnahmen (vgl. Glatz & Graf-Götz, 2007), ein

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Schattendasein. Warum? Der Blick ist in der Regel nicht auf die Organisation als Ganze gerichtet und auf das, was bei einer Änderung in ihr geschehen kann, wenn geändert wird. Vielmehr befasst sich das Denken und Handeln mit dem Wunsch, einer neuen Vision oder einem erwünschten Endzustand näher zu kommen, wahrscheinlich auch einige konkrete Ergebnisse zu erzielen, wie sichtbare Einsparungen im laufenden Haushaltsjahr. Doch dass dazwischen viele Schritte liegen, die letztendlich in die Gestaltung der betreffenden Organisation und damit auch in ihre Leistungsfähigkeit eingreifen könnten, also der organisationelle Kontext, in dem Veränderung oder Neuerung ablaufen, steht nicht primär im Fokus. Dieses Drumherum erscheint im günstigen Fall eher als Beiwerk des Bedenkens. Das sich nicht kümmern Wollen oder Können um die denkbaren Wirkungen von Veränderungen auf die Organisation als Ganze hat wahrscheinlich bittere Konsequenzen. Denn seit etwa dem Jahr 2000 mehren sich die Berichte, dass ein Großteil der Veränderungsvorhaben in Wirtschaft und Verwaltung nicht die Ziele erreichen konnte, die man sich ursprünglich vorgenommen hat. Die in der Literatur berichteten Zahlen der nicht voll erfolgreichen Projekte schwanken zwischen 40 und 70 %. Es ist demnach ziemlich riskant, Veränderungen zu beginnen. Die bestehende Organisationskultur mit ihren präferierten Werten kann zum Schlüssel für Erfolg und Misserfolg eines Veränderungsvorhabens werden (Fisch & Beck, 2007). Die Kultur einer Einrichtung kann auf die Dauer stärker sein als das rational-ökonomische Kalkül und seine Umsetzung einer Innovation. Ein weiterer Grund für große Schwierigkeiten bei der Einführung von Innovationen kann sein: Organisationen sind kaum zu steuernde Gebilde. Deutsche Verwaltungen vermitteln nach außen hin den Eindruck des gut Durchstrukturierten und hoch Geregelten. So gibt es die Ordnungsversuche des Organisationsplans, üblicherweise dargestellt als die „Spinne“. Solch ein Organisationsplan vermittelt die Sichtweise, es ginge in einer Behörde sehr geordnet zu. Doch der Organisationsplan sagt bestenfalls, wer nach offizieller Meinung wem was sagen darf und wenn, in welcher Angelegenheit und dies im Sinne der Einheit von Aufgabe, Kompetenz und Zuständigkeit. Der Organisationsplan sagt aber kaum etwas über die Denk- und Arbeitsweise der lebendigen Organisation, so gut wie nichts über Form und Inhalte der Geschäftsprozesse, auch wenig über die tatsächlichen Machtverhältnisse und möglichen Reaktionsweisen in Belastungssituationen – alles wichtige Parameter für die erfolgreiche Aufgabenerledigung. Organisationen sind jedoch, wenn man durch systematische Beobachtung das tatsächliche Geschehen in den Blick nimmt, gewöhnlich keine einheitlichen, klar hierarchisch gestaffelten, geordneten Einrichtungen. Vielmehr sind Organisationen, so auch die heutige Administration, phänomenologisch gesehen und in einem Bild gesprochen, eher ein Knäuel aus vielem. Denn arbeitende Organisati-

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onen sind stets ein Ergebnis evolutionärer Prozesse und fortlaufender Versuche zur Organisations(um)gestaltung. In einer Organisation werden zum Beispiel nicht einfach alte Maßgaben oder überflüssige Bearbeitungsroutinen oder unwirksame Handlungsroutinen ersetzt oder entsorgt, auch wenn ihr ursprünglicher Zweck längst vergessen ist. Malik (2000) beschreibt dies als ein generelles Problem von Organisationen. Er empfiehlt als Abhilfe etwa alle fünf Jahre, alles nicht zwingend Notwendige in den „Mülleimer“ zu werfen, damit die Organisation dynamisch und anpassungsfähig bleibt. Es werden sukzessive neue Schichten angelagert. Dies geschieht in der deutschen Verwaltung seit etwas mehr als 150 Jahren. Es werden Anbauten sozusagen für immer wieder neue Aufgaben errichtet, in denen überdies noch Teile der alten Aufgaben mit erledigt werden. Das bedeutet nicht, dass die alten Schichten oder Anbauten verschwinden. Sie reagieren weiter in ihrer vertrauten Weise und pflegen weiter ihre Deutungsmuster damaliger Verhältnisse, als die Deutungsmuster entstanden, und Organisationsund Welterfahrungen früherer Akteure. Aus dieser Gemengelage von nicht Aufgeräumtem oder von nicht Aufgegebenem mit dem jeweils Neuen erwächst ein ausgesprochenes Konfliktfeld in den Behörden. Dass da ein Knäuel aus vielem ist, mit dem man es zu tun hat, und dass und welche Konfliktfelder vorhanden sind, wird sehr rasch erkennbar, wenn man in einer Organisation beginnt, etwas anders zu machen oder gar neu zu gestalten. Dann reagiert das System und das oftmals heftig. Erst an den Reaktionen kann man lernen, wie das System im Hintergrund arbeitet, was man vorher, auch als Angehörige(r) der fraglichen Organisation, so ohne weiteres nicht hat wahrnehmen können. Solche Systemkenntnisse aber sind unabdingbar, wenn substantielle und nachhaltige Veränderungen eingeleitet werden sollen. Hier stößt eine externe Beratung eindeutig an ihre Grenzen. Das wiederum bedeutet, dass ranghohe Veränderer aus der betreffenden Einrichtung die Initiative und Verantwortung für das Veränderungsgeschehen übernehmen sollten. 5.2 Konsequenzen für künftiges Vorgehen Was folgt aus diesen Überlegungen und Erfahrungen, auch aus der Innovationsforschung, für das praktische Tun bei systematisch angelegten Veränderungsvorhaben7? Alle Erfahrungen, auch niedergelegt in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur, sprechen für andere Vorgehensstrategien als die vom Typus Bombenwurf, wenn man es sich zeitlich leisten kann: In Verwaltungen haben vorsichtige und geduldig nachführende Änderungsstrategien wahrscheinlich die nachhaltigsten Effekte. Dafür empfiehlt sich folgendes, stufenweises Vorgehen (vgl. dazu Argyris, 1970): 7

Siehe dazu, auch für mehr Details, das Kapitel von Frey in diesem Band.

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Am Anfang kann man ändern, was schon lange zu ändern ansteht und was deshalb in der Organisation gut bekannt ist. Oder es gibt eine krisenhafte Lage, die sofortiges Handeln erfordert. Gewöhnlich haben ältere Organisationen einen Stau an notwendigen Veränderungen. Den Stau an Änderungen abzuarbeiten hat den Vorteil, dass an Beispielen rasch gezeigt werden kann, dass Veränderungen möglich sind, die etwas bewirken und im günstigen Fall zu einer Erleichterung der Arbeit oder zu mehr Anerkennung in der Außenwelt führen. Hierbei lernt man bereits die Organisation besser kennen, wie sie reagiert; dabei werden ihre neuralgischen Punkte deutlich. Zeitlich parallel dazu erfolgt eine sorgfältige Organisationsanalyse. Auf ihr basierend wird eine Änderungsstrategie ausgearbeitet. Sie muss nun geduldig und vollständig kommuniziert werden, also was ansteht, was die Leitung gedenkt als nächstes in Angriff zu nehmen, wie sie dabei vorgehen möchte und mit welchen Wirkungen und Konsequenzen zu rechnen ist. Hierbei ist organisationale Ehrlichkeit gefragt, auch wenn es anfänglich Unruhe gibt. Heuchelei in Organisationen (vgl. Brunsson, 1989) wird schnell erkannt und mindert unter anderem die Bereitschaft, konstruktiv oder produktiv mitzuwirken. Nach einer Priorisierung der diversen Änderungsvorschläge erfolgt ein schrittweises Vorgehen. Es bedarf in Verwaltungen der kleinen, wirklich kleinen, vorsichtigen Schritte mit Rückmeldeschleifen, um gegebenenfalls nachzusteuern oder Ziele zu korrigieren. Dazu passt gut ein Sinnspruch von Deng Xiaoping, dem Nachfolger Mao Zedongs an der Spitze der chinesischen Regierung. Mit einem bildhaften Motto warb er für eine Erneuerung des Riesenreichs China nach den menschlichen und wirtschaftlichen Desastern der Mao-Ära: „Den Fluss überqueren, indem man Stein für Stein ertastet“. Der laufende Betrieb darf nicht leiden. Eine verantwortliche Führungskraft kümmert sich intensiv um die Vorgänge und die Wirkungen der eingeleiteten Maßnahmen. Man muss vor allem ganz dicht bei denen sein, die etwas umsetzen und mit weit geöffneten Sinnen alles wahrnehmen, was auf Alarmreaktionen des Systems schließen lässt. Widerstand Leistende sind dabei eine wichtige Informationsquelle. Man muss einen langen Atem entwickeln. Es kommt bei Veränderungen in Organisationen sehr auf die änderungsaktiven Personen an, auf ihr verantwortungsbewusstes Handeln im Änderungsgeschehen. Eine enge Rückkoppelung an die Organisationsleitung ist angezeigt. Bisweilen muss man scheinbare Umwege gehen ohne das übergeordnete Ziel aus den Augen zu verlieren. Da man aus Anlass eines geplanten Wandels nicht die Menschen ändern kann, muss man manchmal warten, bis neue Mitarbeiter kommen, die willens und in der Lage sind, das Neue umsetzen. Denn nicht alle Mitarbeiter freuen sich über den Wandel (siehe dazu das Kapitel von Frey in diesem Band).

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Die wohl forderndste Aufgabe bei massiven Veränderungen ist, die Leistungsfähigkeit und Reaktionsfähigkeit der Organisation einerseits und die Motivation der Beschäftigten andererseits zu erhalten. Im anderen Fall besteht die Gefahr des Achtungsverlusts seitens der Bediensteten vor den Initiatoren der Veränderung mit all seinen Folgen für das Gelingen des Vorhabens. Selbst Korrekturen werden dann schwer. 5.2.1 Ganzheitliches versus partielles Vorgehen bei Veränderungen An vielen Stellen in der organisationswissenschaftlichen Literatur wird darauf hingewiesen, man solle bei organisationalem Handeln von Bedeutung, vor allem bei Veränderungen, nicht partiell vorgehen, sondern auf der Grundlage eines ganzheitlichen Konzepts (zum Beispiel Gomez & Probst, 2007; Götz, 1998; Malik, 2006). Dem möchte man gern zustimmen. Doch das Vorhaben, als verantwortlicher Akteur in der Praxis des Organisationsalltags ganzheitlich vorgehen zu wollen, ist praktisch kaum einlösbar. Denn angesichts des vielfältigen und dynamischen realen Geschehens in einer Organisation stellt die vorgefundene Komplexität, wie oben beschrieben, auch für intelligente Menschen eine kognitive Überforderung dar. Deshalb gilt es unter Managern und hochrangigen leitenden Beamten als Richtschnur, es sei an ihnen, beim Herunterbrechen einer größeren Aufgabe auf die zuständigen Aufgabenbereiche zugleich die Komplexität zu reduzieren. Im pragmatischen Vorgehen an sich steckt – quasi naturgemäß – eine Tendenz zum partiellen oder sektoralen Denken und Handeln und damit zur Komplexitätsreduktion. Dabei kann es jedoch leicht geschehen, dass wichtige Einflussgrößen an anderen Stellen übersehen werden. Es ist deshalb nicht im Sinne der oben genannten Autoren, Komplexität zu leugnen oder zu reduzieren. Deshalb wurden besondere, unterstützende Methoden zum Komplexitätsmanagement zusammengestellt (Fisch & Beck, 2004), die man allerdings bereits vor der Einführung bedeutender Maßnahmen gelernt haben und sicher beherrschen sollte, wenn sie im entscheidenden Moment zur Wirkung kommen sollen. 5.2.2 Was heißt das alles für die Praxis und für einen Veränderer? Innovation fällt, entgegen landläufigen Auffassungen, nicht wie eine Erleuchtung vom Himmel, sondern muss hart erarbeitet werden. Pragmatik und elastische Lösungen sind, insbesondere in deutschen Verwaltungen, angezeigt. Denn der Wunsch nach Perfektion der Organisationsgestaltung ist alt, aber nicht einlösbar, auch nicht in Wirtschaftsunternehmen, welche Verwaltungen heute gern als Vorbilder oder als anregende Modelle nahe gebracht werden (vgl. dazu Kühn, 2002). Innovativ sein im Rahmen von Veränderungen heißt viel nachdenken, sich zunächst eher problemorientiert als lösungsorientiert mit einer Aufgabe oder einem Problem bis ins letzte Detail zu befassen, Lösungsmöglichkeiten zu su-

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chen, als Szenarien zur Probe durchzuspielen, vielleicht auch mit Partnern, dann Lösungen ansatzweise auszuprobieren, gegebenenfalls zu verwerfen, bis endlich eine akzeptable Lösung gefunden ist. Genau so wichtig erscheint eine Auseinandersetzung mit all den im Text erwähnten „weichen“ und politischen Sachverhalten sowie mit einschlägigen Denk- und Handlungstendenzen der Betroffenen. So kann man sich entsprechend vor Beginn von Maßnahmen vorbereiten und ist für unterschiedlichste Reaktionen gewappnet. Beide Sachverhaltsstränge werden im Idealfall kombiniert im Sinne von „Denken als Probehandeln“ (Freud), um initiativ zu werden und sofort auf unterschiedlichste Lagen adäquat und rasch reagieren zu können. 6

Resümee und Ausblick

In Politik und Verwaltung wird gern von Modernisierung, Innovation und raschem Wandel geredet. Verursacht soll der Wandel sein vom Wirtschaftsboom in der sogenannten „Dritten Welt“, vom heraufziehenden Informationszeitalter, von den Folgen der Globalisierung der Wirtschaft und so fort. Das politischadministrative System ahnt, dass ihm vor diesem Hintergrund eines nicht erspart bleiben wird: Es muss sich ein neues Weltbild von Politik und Administration, ein Bündel innovativer Strategien zur Bewältigung der auf es zukommenden Herausforderungen und entsprechend neue Kompetenzen zulegen. Nur: Aus dem Alltagsgeschäft heraus und neben dem Alltagsgeschäft wird das Neue kaum zu meistern sein, möglicherweise auch nicht mit dem Gros der jetzigen Bediensteten, weil sie in ihrer beruflichen Ausbildung und durch ihre Tätigkeit nicht für das Begehen neuer Wege vorbereitet wurden, wie sie zum Beispiel mit einer Umorientierung auf ein Management öffentlicher Verwaltung nach Art des Neuen Steuerungsmodells gegangen werden müssten. Verwaltungen tun – aus ihrer heutigen Sicht – das Richtige. Man hätte ihnen jedoch nahe zu legen, wie das Richtige in Zukunft auszusehen hat, und wie sie künftig handeln sollten, damit Staat und Verwaltung zukunftsfähig bleiben. Was Beobachtern der Veränderungsprozesse in den verschiedenen Verwaltungen über die Zeit hin immer deutlicher wird, ist, dass der organisationelle Wandel überwiegend eher eklektisch, denn theoretisch oder empirisch gut begründet erfolgte und nicht wie „aus einem Guss“ wirkt. Das ist auch nicht zu erwarten, weil die Modernisierung der Verwaltungen nur in einigen wenigen Teilen aus sich heraus und geplant in Gang gekommen ist; meistens wurde sie, wie eingangs ausgeführt, extern angeregt und führte zu partiellen Änderungen, gerade um so viel, dass die Debatte aufhörte. Überdies ist nicht davon auszugehen, dass der Wandel der Verwaltungen in den drei Ebenen in einem föderalen und korporatistischen Staat nach einheitlichen Gesichtspunkten von irgendeiner

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zentralen Instanz angeregt und gesteuert werden kann. Der Artikel 65 des Grundgesetzes liefert die Legitimation für viele verschiedene Wege. Aus vielen Argumenten in diesem Kapitel kann abgeleitet werden, dass der gegenwärtige Modernisierungsstand dringend einer systematischen Bilanz und für künftige Vorhaben einer zumindest minimalen, theoretischen Fundierung bedarf. Denn die bisherigen, eher eklektischen Bemühungen um Veränderungen laufen immer mehr auseinander, sind in der Regel nicht im Hinblick auf ihre Wirkungen in anderen Bereichen abgestimmt (vgl. das Kapitel von Beck, Fisch & Müller in diesem Band), die Elemente der Modernisierung sind immer disparater, die zahlreichen Insellösungen erzeugen bei Organisationskundigen Verwunderung und Kopfschütteln. Schon eher grundsätzlich wäre danach zu fragen: Welche Vorteile, Möglichkeiten aber auch welche Grenzen bietet die heute vorfindbare Organisationsform der öffentlichen Verwaltung in einer sich immer weiter ausdifferenzierenden Administration? Passen die heutigen Aufgaben und Rahmenbedingungen zur vorhandenen einheitlichen Organisationsform aus dem vorigen Jahrhundert? Könnte es sein, dass Politik und Administration übertragene Aufgaben auch zurückgewiesen werden müssen oder umgelenkt werden können, zum Beispiel auf andere Organisationen oder Institutionen, welche die Aufgaben adäquater erledigen könnten; oder sollten nicht besser für die neuen Aufgaben neue leistungsfähige Organisationsformen geschaffen werden, anstatt sie mühsam in den vorhandenen bürokratisch geprägten Einheitsstrukturen abzuarbeiten? Die Herausbildung von Agenturen und die Privatisierung von Staatsunternehmen zeigen, dass mit Erfolg neue Wege beschritten werden können. Im Moment sind kaum allgemein anerkannte Instanzen sichtbar, die solche und verbindliche zukunftsorientierte Perspektiven für die deutsche Administration entwickelten. Ansatzweise geschieht dies bei der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung in Brühl und Berlin, bei der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in Köln8 sowie traditionell an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Verbindung mit dem Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer. Einige Stiftungen, wie die Bertelsmann-Stiftung oder die Hans-Seidel-Stiftung, arbeiten ebenfalls auf dem Gebiet der Verwaltungsmodernisierung. Alle erwähnten Einrichtungen sind aber von den tatsächlichen Verhältnissen in den vielfältigen Verwaltungseinrichtungen zu weit entfernt, als dass sie aktiv mitwirkend Verwaltungen neu gestalten könnten. Immerhin vermitteln sie wichtige Anregungen und sind ein Sprachrohr für wichtige Klientelgruppen, die Politik und Verwaltung bestimmte Botschaften übermitteln möchten. 8 Die KGSt ist nach ihrem eigenen Verständnis das von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene Entwicklungszentrum des kommunalen Managements.

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Eine bessere Zukunft zu wollen und zu gestalten oder zumindest nicht hinter den erarbeiteten status quo zurückzufallen ist ein Urbedürfnis entwickelter Gesellschaften. Die bessere Zukunft manifestiert sich stets in einzelnen Sachverhalten oder Lebensbedingungen. Es ist nicht zu erwarten, dass in unserer Zeit irgendjemand einen „großen Wurf“ für eine neue einheitliche Organisationsform der öffentlichen Verwaltung präsentieren wird. Schon aus Gründen der Machbarkeit wird es wohl nie einen solchen ganzheitlich-umfassenden Ansatz geben, sondern immer nur eine punktuelle, spezifische Verbesserung der Verhältnisse, was dafür spräche, unterschiedliche Verwaltungsformen zuzulassen. Es werden sich weiterhin lokale und begrenzte evolutionäre Veränderungen ereignen, unter anderem auch weil die Administration ja täglich weiterarbeiten muss und dadurch darauf angewiesen ist, sich wenn, dann eher nebenher und schrittweise zu verändern. Schließlich besteht erfolgreiches (Um)Gestalten aus vielen Schritten und unzähligen Kleinigkeiten. Jedoch müssen die punktuellen Verbesserungen im Kontext und möglichst theoriegeleitet betrieben werden. Damit kommen durchaus ganzheitliche Aspekte herein. In diesem Sinne wäre es überlegenswert, ob man für umschriebene staatliche Aufgabenbereiche, zum Beispiel für den Forschungs- und Bildungsbereich oder für die Sozialverwaltung, probeweise begänne, eine neue Organisationsform für einen aufgabenadäquaten Organisationstyp zu entwerfen und einzuführen. So ist es zum Beispiel nicht mehr einleuchtend und heute nicht mehr zielführend, wenn Universitätsverwaltungen nach dem Modell eines Landratsamtes einschließlich der Amtsbezeichnungen der Beschäftigten gestaltet werden und die vorzugsweise in Kommunalverwaltungen herangezogenen Beschäftigten eine auf Hochleistungen orientierte Wissenschaftseinrichtung betreiben. Gefordert wäre eigentlich ein modernes Management für eine weltweit konkurrierende Expertenorganisation. Denn sie hat eine ganz andere personelle Zusammensetzung, weist ein anderes Anforderungsprofil an die Beschäftigten auf und muss ganz anderen Maximen folgen als sie in einem Landratsamt oder in einer Stadtverwaltung vorzufinden sind, die für die Belange der Bevölkerung in ihren räumlichen Grenzen zu sorgen hat. Auch die Sozialverwaltung sollte ihren eigenen, aus ihren besonderen Aufgaben abgeleiteten internen Gesetzmäßigkeiten folgend entsprechend gestaltet sein9. Warum sollte man nicht nach und nach die Verwaltungsebenen und Verwaltungsbereiche nach deren aufgabenbedingten Bedarfen jeweils neu gestalten, durchaus unter Berücksichtigung von Einheitsvorstellungen, soweit sie zentrale Funktionen der Binnenorganisation betreffen? Nochmals: Hierbei könnte vor allem Theorie dazu dienen, die vielen Einzelaktivitäten der Veränderung in einen einheitlichen, konzeptionellen Rahmen 9

Ein Beispiel für eine gelungene Umstellung (in Grenzen) ist in der rheinland-pfälzischen Sozialverwaltung zu finden.

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zu stellen. Aus einem neuen, kritisch-pragmatisch hergeleiteten Gesamtverständnis der Arbeit einer modernen Verwaltung heraus ließen sich einzelne Veränderungen oder Veränderungsbemühungen begründen, nachvollziehbarer machen und schließlich auch im Hinblick auf deren Aufgaben- und Zielerfüllung prospektiv bewerten. Eine solche theoretische Orientierung wäre auch hilfreich im Hinblick auf die Bereitschaft verständiger Mitarbeiter, anstehende Veränderungen mitzumachen und zu unterstützen, weil das Wissen um Zwecke und Ziele des Neuen sinnstiftend für die eigene Arbeit wirken kann. Darüber hinaus bekäme man von einem konzeptionellen Rahmen Hinweise auf bisher nicht erkannte Leerstellen zum Beispiel in Arbeitsabläufen, die für ein Gesamtgefüge gegebenenfalls neu zu gestalten wären. Schließlich könnte Theorie einen Rahmen abgeben für die Entwicklung einer wissensbasierten Zukunftsprojektion, aufgrund derer man frühzeitiger als bisher anstehende Veränderungen vorbereiten könnte. Denn in manchen Verwaltungsbereichen, in denen man nicht klar Treiber der Entwicklung ausmachen kann, sieht es heute so aus, als ob der reaktive Zufall regiere, wenn es um Veränderungen geht. Aus den soeben vorgestellten Sachverhalten sowie aus zahlreichen anderen Kapiteln dieses Bandes kann abgeleitet werden: Es ist an der Zeit, über eine modernisierte Organisationsform der öffentlichen Verwaltung in Deutschland nachzudenken und diese weiter zu entwickeln. Dazu gehört es auch, neue Formen in ausgewählten Politikfeldern auszuprobieren und daraus durch systematische Evaluationen zu lernen, wie man gegebenenfalls in weiteren Bereichen die Arbeit gestalten müsste. Natürlich wird man fortfahren müssen, weiterhin und parallel dazu einzelne Modernisierungen einzuführen, weil zum Beispiel die technischen und sozialen Innovationen fortschreiten und zu nutzen sind. Nach allem, was man nach mehr als 20 Jahren intensiver Reformdebatten in Deutschland und angesichts der weltweiten Bemühungen um zeitgemäßere Verwaltungsformen weiß, scheinen kleinere Anpassungsinnovationen nicht mehr zu reichen. Es bedarf der übergreifenden Betrachtung und Bewertung einzelner Modernisierungsvorhaben vor dem Hintergrund einer neuen Vorstellung vom Verwalten, um auch im Kleinen das Richtige zu tun sowie Reformruinen und Reformschäden zu vermeiden. Die bisherige Form der Verwaltung hat mehr als eineinhalb Jahrhunderte gut gedient. Sie stammt in ihren Grundformen und in ihrer Organisationsphilosophie aus dem Zeitalter der beginnenden Industrialisierung in Deutschland. Der Obrigkeitsstaat war seinerzeit sehr präsent. Seinerzeit und bis Mitte des vorigen Jahrhunderts war die deutsche Verwaltung für andere Staaten ein Vorbild, weil sie so erfolgreich war. Heute leben wir in einer europäisierten und globalisierten Welt, auf die hin die damalige Verwaltungsform natürlich nicht angelegt sein konnte. Deshalb kann es nicht ehrenrührig sein, heute nach zeitgemäßen Formen

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des Verwaltens zu schauen, die selbstredend mit Neuerungen des Regierens in Deutschland und Europa abgestimmt sein müssen. Die Frage ist: Wie kann das geschehen? Die Vielfalt an Organisationsparametern, die das Verwaltungsgeschehen bestimmen, verbietet jede Einfachlösung. Insofern wurde auch in diesem Kapitel nicht der Anspruch erhoben, schon eine neue Form zu zeichnen. Das bedeutet aber nicht, dass man weiterhin nur das weltweit bekannte verwaltungstypische Durchwursteln betreiben muss. Aussichtsreicher dürfte es sein, auch im Hinblick auf die Akzeptanz und Umsetzbarkeit der Neuerungen eine Gruppe engagierter und fachlich ausgewiesener, erfahrener Personen, also hochrangige Bedienstete aus der Verwaltung, politisch Verantwortliche und Organisationswissenschaftler zusammenzubringen. Die Gruppe sollte beauftragt werden, auf der Grundlage bisheriger systematisierter Modernisierungserfahrungen, auch aus anderen demokratischen Staaten, Entwürfe für eine zeitgerechte, besser: zukunftsgerechte Verwaltungsform zu entwickeln. Ein geeignetes Verfahren zur Unterstützung ist die Entwicklung von Zukunftsbildern oder -szenarien, die das Erreichbare betonen. Möglicherweise fehlt es ja gar nicht an Ideen. Denn es gibt aus den letzten Jahrzehnten zahlreiche Reformideen. Wie so häufig beim organisationalen Wandel gilt es, eine erfolgreiche Umsetzung zu gewährleisten. Deshalb müssten von Anfang an Personen mit Positionsmacht aus Politik und gesellschaftlichen Gruppierungen an der Arbeit der Gruppe beteiligt werden. Die Personen sollten willens und in der Lage sein, eine kommende Neugestaltungen der Verwaltung mit zu ihrem Anliegen zu machen und unter anderem auch parlamentarisch in entsprechenden Gesetzgebungsverfahren zu befördern. Eigene Erkundigungen ergaben, dass solche, primär konzeptionellen Gespräche anlässlich von größeren Innovationen in Verwaltungen bisher nicht von selbst zustande gekommen sind. Die Gründe kann man in den Kapiteln von Bogumil, Bull und Oechsler (in diesem Band) erahnen. Ohne jedoch auf die möglichen Gründe näher einzugehen: Die Arbeit sollte nun in Angriff genommen werden, von der manche Gesprächspartner sagten, sie sei sehr, vielleicht zu komplex. Komplexität kann jedoch kein ernst zu nehmender Hinderungsgrund mehr sein, weil es heute unterstützende Verfahren zur Komplexitätshandhabung gibt (Fisch und Beck, 2004). Ein Politik- und Verwaltungsfeld, in dem man gut beginnen könnte, ist Bildung, Wissenschaft und Forschung. Denn hier müssen im Rahmen des Lissabon-Prozesses ehrgeizige Ziele mit europäischen Bezügen bewältigt werden. In diesem Feld wird seit Jahrzehnten relativ konzeptionsarm umgebaut mit dem Ergebnis, dass hier sehr viel labilisiert ist, so dass eine kohärente Neugestaltung besonders notwendig und der Zeitpunkt dafür günstig erscheint.

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Einstiege: Verwaltungspolitische Fragen und „Modelle“ „Später im Leben habe ich gelernt, dass wir dazu neigen, neuen Situationen mit Reorganisation zu begegnen. Und dies kann eine glänzende Methode sein, die Illusion von Fortschritt zu schaffen, während Verwirrung, Wirkungslosigkeit und Demoralisierung produziert werden.“ (Petronius Arbiter, um 50 n. Chr.)

Das ist gewiss ein scharfes Urteil, aber irgendwie hat man es ja ähnlicherweise schon mal erlebt, als man sich – „um einer neuen Situation zu begegnen“ – abmühte, eine herangewachsene Organisation oder gar ein Institutionengefüge zu verändern. Und nun soll das gar eine öffentliche Verwaltung betreffen – gerne als Bürokratie bezeichnet, also (mit Max Weber) als der reinste Typus der legalen Herrschaft auf der Basis „gesatzter Regeln“ mit dem Organisationstyp „Behörde“ und einer inhärenten Disziplinarität, die historisch erlernt (ja exogenetisch vererbt) wurde. Da erinnert man sich schnell an misslungene Versuche, an das Zurückschwingen des anscheinend Veränderten in den „vorigen Stand“, auch an die höhnischen Blicke einiger, die sich nicht verändern lassen wollten, und denen dies auch gelang. Veränderungsversuche – auch und gerade wenn sie als Modernisierung schmackhaft gemacht werden – bewirken fast immer Vorsicht, Zurückhaltung und Widerstand von Organisationsmitgliedern. Das hat schon Niccolò Machiavelli erkannt: „Haben sich die Menschen daran gewöhnt, in einer bestimmten Weise zu leben, so wollen sie nicht wechseln; sie tun es um so weniger dann, wenn sie das Übel nicht unmittelbar vor Augen haben...“ (Discorsi, um 1520, Nr. 56, in Schmid, 1956). Dies gilt besonders für Verwaltungen – also für die auf regelgebundene Zwecke ausgerichtete Ansammlung von spezifisch sozialisierten Personen. Und es gilt für jene ganz besondere Beziehung zwischen politischer Führung und ihrer Verwaltung und dem oft ausgeblendeten dritten Partner: der sozioökonomischen Umgebung.

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Um diese Zusammenhänge besser erforschen und erklären zu können, entwarf die Politikwissenschaft in den achtziger Jahren drei idealtypische Modelle zur Verwaltungsanalyse, die später an die voranschreitende gesellschaftliche Entwicklung angepasst wurden, was vor allem bedeutete, das Modernisierungsparadigma zu verarbeiten. Diese drei idealtypischen Modelle seien nun stichwortartig beschrieben (vgl. auch Böhret, 1983): 1.1 Vorrang der Politik: legislatorische Programmsteuerung Diesem Modell zufolge bildet die Verwaltung den nachgeordneten, angebbare Hilfsfunktionen verrichtenden Teil der politischen Führung. Ihr gegenüber ist sie direkt (Regierung) oder indirekt (Parlament) weisungsgebunden, ihr arbeitet sie loyal und effizient zu, in ihrem Auftrag vollzieht sie Rechtsvorschriften und Programme, von ihr wird sie wirkungsvoll kontrolliert. Die Verwaltung arbeitet zu, informiert und „legt vor“. Jeder von „der Politik“ im Prozess der Programmformulierung gebildete Wille wird von der Verwaltung in hierarchischer Organisation und mittels genehmigter und überprüfbarer Verfahren unverfälscht, neutral und loyal durchgeführt. Der instrumentelle Charakter der Verwaltung ist durch diesen reibungslosen Vollzug bestimmt. Alle Transaktionen finden selbst dann statt, wenn innerhalb der Administration andere politische Überzeugungen vorhanden sind als in der (gelegentlich) wechselnden politischen Führung. Es gibt daher auch keine eigenständigen Beziehungen oder gar Abhängigkeiten hinsichtlich nichtstaatlicher Institutionen (organisierter Interessen) oder von Parteien. 1.2 Vorrang der Verwaltung: Herrschaft im Alltag Die Verwaltung ist kein politisches Neutrum; vielmehr agiert sie als aktiver Teil des politik-erzeugenden und vollziehenden Prozesses, den sie wesentlich beeinflusst. Ihre Funktionen erweiterten und intensivierten sich parallel zur gesellschaftlichen Entwicklung. Sie wird immer mehr zum professionalisierten und spezialisierten Apparat. Sie bereitet mit ausgeprägtem Sachverstand politische Entscheidungen und Programme vor, sie wird zum Partner gesellschaftlicher Gruppen, die in ihr „Brückenköpfe“ bilden, sie gleicht sozioökonomische Interessen schon im Vorfeld aus. Ihr Interessenberücksichtigungspotential ist hoch. Sie wird zum unentbehrlichen Instrument beim Vollzug rechtsförmiger Programme und Leistungen. Diese Verwaltung dominiert tendenziell die politische Führung durch ein Konglomerat von Vorbereitungsherrschaft, Vollzugsmacht, Klientelbetreuung und latentem Beharrungswiderstand. Aber gerechterweise sei gesagt, dass gelegentlicher Widerstand auch vor politischen Torheiten schützen mag; mehr noch: fundamentalistische Politik verhindern helfen kann.

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1.3 Verflechtungsmodell: ein Beziehungsdreieck Politik und Verwaltung machen (fast) alles gemeinsam. Vorbereitung von Programmen (einschließlich der Gesetze) und Setzung der Vollzugsbedingungen wird in Abstimmung und Verständigung zwischen den beiden Bereichen durchgeführt. Die Verwaltung wird dabei immer mehr zur Verbindungsschiene zwischen politischer Führung und Gesellschaft mit eigenem Sachverstand. Die Beteiligung der Verwaltung an der Programmformulierung und Gesetzesvorbereitung verstärkt sich, auch deshalb, weil sie wegen des engen Kontakts mit den Fachverbänden die Funktion des Informationsträgers und des Koordinationsfunktionärs übernimmt. Je weniger politische Vorgaben, desto mehr Eigenmächtigkeit der Verwaltung. Probleme und Lösungsansätze werden häufig in Verwaltungskategorien gekleidet, Vorauswahlen und Alternativen-Reduzierungen finden statt, nicht zuletzt bei rechtsförmigen Regelungen. Mit zunehmender Verrechtlichung erhöht sich das Gewicht der Verwaltung. Das kann teilweise wieder ausgeglichen werden durch zwei Bewegungen: (a) durch die Politisierung des öffentlichen Dienstes, durch Parteipolitisierung der Verwaltung und durch ein neues Rollenverständnis der jüngeren Beamten/Angestellten; (b) durch die Akzeptanz autonomer Vorgaben der politischen Führung. Insgesamt betrachtet tritt die Verwaltung als gleichrangiger (nicht gleichberechtigter) Mitspieler auf, der Fachlichkeit und Organisationsgedächtnis einbringt ohne doch die Verantwortung für die Politikgestaltung zu übernehmen. 1.4 Begriffe und Funktionen: Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungspolitik Verwaltungsmodernisierung zielt auf die organisationsintern und/oder extern (Politik, Wissenschaft, Medien) stimulierte Anpassung der Strukturen und Prozeduren der Verwaltung an Entwicklungen im Umgebungssystem (Staat, Gesellschaft, Anforderungen aus dem Globalisierungssog). Modernisierung ist ein allmählicher und flexibler Vorgang; sie unterliegt vielfältigen Einflüssen und Widerständen. Verwaltungspolitik ist die Reaktion der politischen Führung auf gesellschaftliche Bindungen und politische Freiräume der Verwaltung. Aktive Verwaltungspolitik ist vorausschauende, intentionale Steuerung der Verwaltung durch die Politische Führung, möglichst unter Nutzung und Stärkung der Fähigkeiten der Verwaltung. Als fachspezifische Definition ist weitgehend anerkannt: Verwaltungspolitik ist die von der legitimierten politischen Führung mittels Entwicklung, Durchsetzung und Kontrolle von Prinzipien administrativen Handelns ausgeübte Steue-

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rung der Inhalte, Verfahren und Stile der Verwaltungstätigkeit, sowie der Organisations- und Personalstruktur der Verwaltung (Böhret, 1983). Verwaltungspolitik erstrebt also die sozial akzeptable und leistungsfähige Gestaltung der Wechselbeziehungen von politischer Führung, Verwaltung und Gesellschaft heute und zukünftig. Verwaltungspolitik ist deshalb eine zentrale Aufgabe der Politischen Führung. Es geht um die Einwirkung auf administrative Handlungsweisen und Binnenstrukturen mit der Absicht, den Primat der Politik aufrecht zu erhalten oder zurück zu gewinnen. Aber zugleich, angesichts des Wandels und der zugemuteten organisatorischen Veränderungen, auch die Funktionsfähigkeit der Verwaltung zu erhalten und zu steigern sowie gegen Bürokratieverdrossenheit anzukämpfen. Dabei wird immer deutlicher, dass die Bewegung hin zur transindustriellen Gesellschaft im Glokalisierungsmodell (vgl. auch Abschnitt 5) dem Staat neue Aufgaben zuordnet, für die er wiederum eine modernisierte Verwaltung benötigt, die letztlich durch Verwaltungspolitik erzeugt und gesteuert werden muss. Wenn Verwaltung aktive Entwicklungsagentur im Innern werden soll, dann muss die politische Führung den entwicklungspolitischen Auftrag formulieren und seine Umsetzung begleiten und kontrollieren – eben mittels aktiver und „vorauseilender“ Verwaltungspolitik. Aber was bedeutet das nun im politischen Alltag? Wie kommt es zu verwaltungspolitischen Situationen innerhalb von Modernisierungsvorhaben oder zu deren Erzeugung? Ich möchte anhand von ausgewählten, aber typischen Fällen der Verwaltungsmodernisierung ein wenig Wirklichkeitsanalyse betreiben. Und dabei auch die Rolle und die Effektivität von aktiver Verwaltungspolitik erfassen.1 2

Erlebnisse: Beispiele aus der Verwaltungsmodernisierung („Fälle“)

Nach dem großen Reformer-Aufbruch zu Beginn der 1970er Jahre (in Erinnerung als Phase der Planungseuphorie) begann in den 1990er Jahren die Phase der Verwaltungsmodernisierung – ja, so lange ist das schon her! Und wir arbeiten heute noch daran. Zur Demonstration der neuen Modernisierungsbewegung soll exemplarisch und hauptsächlich das Vorgehen in einem Bundesland herangezogen werden. In anderen Ländern lassen sich ähnliche Entwicklungen feststellen 1

Dazu darf ich mich beziehen auf jahrelange Erfahrungen mit und bei Verwaltungsmodernisierungen in mehreren Ländern einerseits, wie auf die vorab und parallel zum Modernisierungsgeschäft verlaufende Kategorisierung, Analyse und Systematisierung durch die Verwaltungswissenschaft andererseits. Am meisten lernt man über eine Organisation und die in ihr tätigen Personen, wenn man selbst an deren „Leben“ teilnimmt, wenigstens temporär und am „Rande“. Wenn man das – bei aller Einbezogenheit – doch mit der Funktion des kritischen Helfers verbinden darf, dann erkennt man schärfer die Veränderungschancen, aber auch die Fallstricke, als das normalerweise dem Organisationsangehörigen selbst oder auch dem üblichen externen Experten möglich ist.

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(vgl. auch Brenski & Liebig, 2007). Ich beginne mit dem Credo eines Ministerpräsidenten (von 1995), das den damaligen Willen zur gesellschaftlich begründeten Verwaltungsmodernisierung wiedergibt: „Zur Bewältigung der großen Zukunftsaufgaben in Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt brauchen wir einen beweglichen, lernfähigen und starken Staat, der seine politischen Grundsätze und Werte über eine schlanke, effektiv und effizient arbeitende Verwaltung in die Tat umsetzen kann. Es versteht sich von selbst, dass diese Verwaltung der dynamischen Entwicklung unserer Zeit folgen muss, wenn sie ihren Aufgaben gerecht werden will. Mehr noch: Sie muss künftigen Entwicklungen soweit wie möglich vorweg greifen, um schon heute die Weichen für das Wohlergehen künftiger Generationen zu stellen“ (…) „Wir werden die Gesetze und Behörden des Landes auf den Prüfstand stellen und sie, wo erforderlich, reformieren (...) Ich bin sicher, dass unser Land in wenigen Jahren eine der modernsten Verwaltungen und damit eine ausgezeichnete Zukunftsperspektive haben wird.“

Kraftvolle und auch passgerechte Aussagen – zweifellos, mit denen durch die politische Führung ein verwaltungspolitisches Programm par excellence formuliert wurde. Ja, genau so sieht eine Vorgabe der politischen Führung für umfassende Modernisierung aus. Aber es war noch etwas mehr: hier wurde das Modernisierungsvorhaben von vornherein eingebunden in sich abzeichnende gesellschaftliche Entwicklungen, die als Vision und Leitbild immer wieder beschrieben wurden. Und zwar als Übergang in eine transindustrielle Gesellschaft und als Glokalisierungsmodell. Beide Konzepte wiederum forderten ein neues Staatsbild – den funktionalen oder den aktivierenden Staat, und damit verbunden auch eine Reform der Staatstätigkeit (vgl. Böhret, 2003). Die Verwaltungsmodernisierungsbewegung seit der Jahrhundertwende war und ist also kein isolierter Vorgang, sondern ein notwendiger Beitrag im gesellschaftlichen Entwicklungskorridor. Obwohl die Veränderungen oft inkremental oder heruntergezogen erschienen, kann man durchaus politisch-administrative Inventionen erkennen, die dem Veränderungsprozess eine Ausrichtung und den einzelnen Projekten eine Begründung gaben oder die dies wenigstens versuchten. Wichtig war schließlich, dass die Ankündigung sofort „praktisch“ wurde. Mit Organisations- und Verfahrensänderungen begann es: Zum Auftakt wurden zwei Ministerien aufgelöst und die Aufbau- und Ablauforganisation zweier Ministerien verändert, Kleinstreferate wurden zusammengelegt, einige Fachverwaltungen von oben nach unten „versäult“. Strukturreformen bei der Staatsbau- und bei der Straßenverwaltung kamen dazu. Meldeverfahren und Reisekostenbestimmungen wurden rationalisiert. Große Mengen an Verwaltungsvorschriften wurden beseitigt – in neu erfundenen kooperativen Verfahren. Die Bürger und die Verwaltungen wurden aufgefordert, Verbesserungsvorschläge einzureichen, die prämiert wurden.

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Um das alles zu koordinieren und um immer neue Impulse zu geben, wurde eine Verwaltungsmodernisierungskommission eingesetzt – erstmals unter einer effektiven Doppelleitung: Chef der Staatskanzlei und externer Verwaltungswissenschaftler, eine Innovation, die sich bewährte, weil Innovationen und Transfer funktional eng gekoppelt blieben. Unterstützt wurde das Ganze von einer Geschäftsstelle, durch Modernisierungsbeauftragte der Ministerien und durch einen Beirat, in dem gesellschaftlich relevante Gruppen die Modernisierung begleiteten. Regelmäßige Information der Verwaltungsangehörigen und eine Schriftenreihe, in der Ergebnisse und Projekte auch mit Außenwirkung dargestellt wurden, ergänzten den engeren Modernisierungsprozess. So ungefähr ging es bei den Modernisierungen in den meisten Ländern zu. Man lernte durchaus voneinander, übernahm Organisationsänderungen und erfolgreiche Verfahren. Am Speyerer Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung wurde eine Wissenschaftliche Dokumentations- und Transferstelle („WiDuT“) eingerichtet, die den Austausch von Modernisierungswissen zwischen den Partnerländern wesentlich erleichterte und Modernisierungserfahrungen im Bund und in der Wirtschaft vermittelte (Böhret & Brenski, 2007). Aus der Vielzahl der Modernisierungsvorhaben möchte ich exemplarisch sieben Projekte herausgreifen und kurz darstellen. Zustandekommen und Auswirkungen waren recht unterschiedlich, aber dadurch wird die Breite der Modernisierungsansätze und die Schwierigkeit erfolgreicher Implementation solcher Änderungen deutlicher. 2.1 Ein Startprojekt: Leitbilderstellung Die Verwaltungsmodernisierung eines Landes begann mit einem gut organisierten, durchgängigen Prozess der kooperativen Leitbilderstellung. Das passte in die allerorten (auch in der Wirtschaft) begonnen Überlegungen für ein strukturiertes Bekenntnis zur neuen Verwaltung und involvierte prinzipiell alle Bediensteten. Das gemeinsam erarbeitete Leitbild hing als Papier an den Behördentüren und begann als Idee in den Köpfen zu wirken. Andere Länder folgten nach. Das Leitbild sollte „gelebt“ werden. Aber das war gar nicht so einfach, solange die administrativen Strukturen noch so blieben, wie sie schon immer waren und die Anweisungen weiterhin „von oben“ kamen. Ohne Unterfütterung durch organisatorische Veränderungen blieb das Leitbild ein lobenswerter Versuch zur internen Kommunikation, zur Erörterung von Veränderungsbedarf. Aber die LeitbildIntention versandete, wenn die politische Führung das Interesse („an so etwas“) verlor oder wenn die Organisationsentwicklung hängen blieb.

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2.2 Organisationsänderung und Effektuierung von Geschäftsprozessen Chancenreicher waren die Versuche, durch gezielte Organisationsänderung und Effektuierung der Geschäftsprozesse direkte Nutzen für Verwaltung und Bürger zu erreichen. Das Startprojekt zur Verwaltungsmodernisierung in einem Land war der erfolgreiche Modellversuch „Finanzamt 2000“; zunächst erprobt in einem Finanzamt, danach flächendeckend eingeführt. Im Kern ging es um organisatorische Änderungen, um die Rückführung zerstückelter Fallbearbeitung in ganzheitliche Bearbeitung vom Eingang einer Steuererklärung bis zum Bescheid durch einen Bediensteten. Damit verbunden war eine dezentrale EDV-Nutzung. Die mittlere Durchlaufzeit bei Einkommensteuerveranlagungen wurde von 64 auf 44 Kalendertage verringert. Die Steuerpflichtigen fanden das prima und die Bediensteten gewannen Kompetenzen und Arbeitszufriedenheit. Das Organisationsklima verbesserte sich zusehends – nach anfänglichen Bedenken und kleineren Widerständen. Wichtig war, – dass die politische Führung – zusammen mit externen Experten – vor Ort für das Vorhaben warb und es dann begleitete, – dass die Personalräte beteiligt waren, – dass die Mitarbeiter ziemlich schnell die Vorteile der Innovation erkannten, – dass aus der Exklusivität des Modellversuchs auch ein wenig Pionierstolz resultierte („Wir in N.N.“), – dass aufkommende Vorbehalte (in anderen Finanzämtern) schnell verpufften. Es war eine erfolgreiche Teamleistung vieler Beteiligter, was auch für andere Modernisierungsprojekte beispielhafte wirkte, so zum Beispiel bei einem Projekt zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren bei Großvorhaben der Wirtschaft. 2.3 Selbstversuche der Modernisierung Eine Landesbehörde modernisierte sich – aus eigenem Antrieb – fundamental unter Einbeziehung von Erfahrungen in der Wirtschaft und der vorgängigen Modernisierungsversuche. In Teamstrukturen mit Kontraktmanagement, mit prozessorientierter eigener Geschäftsordnung, wurde Enthierarchisierung und Effizienzsteigerung betrieben. Es gelang, von innen her eine Aufbruchstimmung zu erzeugen und eine breite Akzeptanz bei den Mitarbeitern zu erreichen. Das „behördeneigene Projekt“ wurde vom Ministerrat gebilligt und „gelobt“. Der prozessorientierte Umbau der Organisation ließ sich als ständiger Verbesserungsprozess begreifen, mit einem Personalentwicklungskonzept verknüpft und durch angepasste IKT untermauert.

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2.4 Modernisierung mittels Personalrotation Je ernsthafter die Verwaltungsmodernisierung im Korridor einer Übergangsgesellschaft betrieben werden soll, desto drängender wird die Anpassung der Personalpolitik – also die Personalplanung und Personalentwicklung. Diese wiederum benötigt verstärkte Mobilität: fachlich, räumlich, mental, zeitlich. Erfolgreiche Mobilität verläuft zunächst und fortwährend in den „Köpfen“, mit der Bereitschaft, Neues zu lernen und zu erproben. Was im durchaus noch vorhandenen Gehäuse der Bürokratie mit Amtshierarchie, Laufbahnprinzip und organisatorischer Abschottung zunächst wie ein Einsprengsel „aus einer anderen Welt“ anmutet. Was sich noch verstärkt, wenn nun gar die mobilitätsfördernden Konzepte der Personalrotation eingebracht werden. Das Speyerer Forschungsinstitut/WiDuT hat den Partnern aus den Länderverwaltungen 2006 ein idealtypisches Personalrotationsmodell vorgelegt, das zukünftige Herausforderungen berücksichtigt, so organisatorische Innovationen, die Überalterung und neue Lernanforderungen (Böhret, Brenski & Oertel, 2006). Die fortwährende und systematische Qualifikation von Mitarbeitern durch planmäßigen Arbeitsplatzwechsel (auch in extra-administrative Bereiche) scheint besonders erstrebenswert zu sein. Eine Verknüpfung mit Personalsteuerung (und Personaleinsatz) ist empfehlenswert. Im Speyerer Rotationsmodell werden unter anderem fünf Rotationssegmente berücksichtigt und verknüpft. Um Rotationskonzepte effektiv betreiben zu können, werden mehrere Maßnahmen erforderlich, so vor allem die Einrichtung eines ressortübergreifenden Personalpools, eine individuelle Potentialanalyse und personalsteuernde Verfahren (z. B. Abordnung, Versetzung etc.), entwickelt auf der Basis vorgängiger Recherchen. In diesem Modell wurden erwartbare gesellschaftliche Entwicklungen und die daraus resultierende Anforderung an die Personalmobilität berücksichtigt. Insgesamt wurde das vorgestellte Basismodell befürwortet, aber zugleich wurde der umfassende Ansatz als zu belastend für die Verwaltung eingestuft – versehen mit einer Menge diverser Einwände über Umsetzungsschwierigkeiten in der darauf grundsätzlich nicht vorbereiteten Verwaltungskultur. Einige Länder konnten bereits Erfahrungen mit Mobilitätsexperimenten vortragen (z. B. Hessen mit eigenen Richtlinien seit 2003), hier wird „Rotation als Voraussetzung für den beruflichen Aufstieg“ genannt. In anderen Ländern sind schon Stellenpools eingerichtet worden. Im übrigen unterscheiden sich die Konzepte und Durchführungen deutlich; aber immerhin wird Personalrotation versucht, wenigstens ressortintern – trotz aller Schwierigkeiten und Vorbehalte. Wir sind noch mitten drin in der Entwicklung, Erprobung und dem Vergleich (Benchmarking) von Personalrotationskonzepten als Teil der Personalentwicklung innerhalb eines Zukunftskorridors, der auch der Verwaltung einige Modernisierungsleistungen abver-

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langt. Ohne Innovationen in diesem zentralen Bereich wird die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors zurückbleiben, was wiederum unerwünschte Auswirkungen auf die gesellschaftliche Entwicklung haben kann. 2.5 Die Lust am Blockieren und Verzögern, oder „die wirklichen Veränderungsgegner sitzen bei uns selbst“ Passiven Widerstand gegen Veränderungen, vertiefte Lustlosigkeit, Selbstbehinderungen und innere Kündigung gibt es auch in der Verwaltung. Aber Killerphrasen und die Verbreitung von Gerüchten sind dort besonders verbreitet. Nur zur Erinnerung: NSM (Neues Steuerungsmodell) wurde übersetzt und diskreditiert als „Noch so’n Mist“, und die wirksamste Hinhalte lautet noch immer: „Zuerst muss ... dann schau’n wir mal ...!“ Man spricht in den modernen Begriffen, um den Transfer der „Anmutungen“ real zu verhindern. Verzögern („Liegenlassen“, Abwarten in guter Deckung) ist ziemlich folgenlos. „Lähmschichten“ können sich entwickeln und blockieren den Veränderungsdrang. Verwaltungsmodernisierer und Verwaltungspolitiker stehen oft staunend vor dem Erfindungsreichtum der Veränderungsgegner, aber auch vor deren „real existierender Macht“. Ich habe mehrere dieser nicht ungefährlichen zirkulären Prozeduren miterlebt, die offensichtlich der Vermeidung einer neuen Tätigkeitszumutung dienen sollten. Beispiel: Eine in der Sache unbedeutende und kostenneutrale Zustimmungsbitte benötigte 20 Tage Durchlauf und kam mit allen Mitzeichnungsvermerken versehen – aber ohne den erbetenen Entscheidungsvorschlag – zurück. Es waren (ausgerechnet) 14 „Zur-Kenntnis-Nehmer“ beteiligt. Zwischen Organisationseinheiten kommt es immer wieder zu Zuständigkeitsund Bedeutungskämpfen, die allen Ernstes ausgetragen werden, Hackordnungen werden hergestellt und verteidigt, Zuständigkeitsgewinne bei den anderen sollen verhindert werden. Ich habe drei Syndrome festgestellt: – das Einandermisstrauen-Syndrom (was wollen die damit, wir geben nichts raus). – das Nichtmiteinanderkönnen-Syndrom (die da oben, die da unten, die da drüben), – das Weitweg-Syndrom (die haben keine Ahnung, die erkennen nicht den Zusammenhang, die sind abgehoben und lästig). Veränderungen mit den zu Verändernden in einem Netz von Verfahrensabsicherungen und Entschleunigungen zu erreichen, ist überaus schwierig. Letztlich gilt das „Baron-von-Münchhausen-Syndrom“ (sich auf einem im Sumpf versinkenden Pferd sitzend am eigenen Schopf herausziehen).

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2.6 Neuorganisation einer Landesverwaltung In einer Koalitionsvereinbarung wurde festgelegt, eine Neuorganisation der Landesverwaltung zu vollziehen, die vor allem die Beseitigung oder Ersetzung der traditionsreichen Regierungspräsidien vorsah, womit auch die Umorganisation von Fachbehörden und die Verlagerung von Aufgaben verbunden war. Eine Expertenkommission schlug nach intensiven und mühsamen Beratungen eine wesentliche Umgestaltung der mittleren staatlichen Ebene mit Aufgaben- und Zuständigkeitsverlagerungen vor. Bis es zum konzeptionellen Durchbruch kam, musste sich die Kommission (in der auch Vertreter der aufzulösenden Mittelbehörden mitwirkten!) von der Diskussion kleinster Änderungsvorschläge und der Verschiebung von Behördenkästchen befreien und zur umfassenderen Modelldiskussion durchringen, was nur durch eine zeitweilige quasikonspirative Umgehung und Re-Politisierung gelang. Dies war auch erforderlich, weil sich draußen und drinnen die Gegenvorschläge häuften und BlockadeTaktiken betroffener Behörden sichtbar wurden. Eine Durchbruch-Alternative – in der Form eines Kompromisses höherer Ordnung – überzeugte schließlich auch die politische Führung. Die optimale Lösung (also nicht eine ebenfalls erörterte maximale!) wurde akzeptiert und verkündet. Spezielle Arbeitsgruppen zur konkretisierenden Umsetzung des Konzepts nahmen die Arbeit auf. Jetzt schlug die Stunde der betroffenen Verhinderer: Mit schlauen Taktiken wurde versucht, die Struktur- und Verfahrensveränderung zu untergraben und die Arbeitsfähigkeit der neuen Organisation zu diskreditieren. Mit einer einstweiligen Anordnung konnte die Weitergabe von Personaldaten an die nun zuständige neue Behörde zeitweilig verhindert werden. Später wurde deren Tätigkeit durch DatenOverflow beeinträchtigt. Schuldzuweisung an die Modernisierer; temporäres Aufhalten des Veränderungsprozesses. Die politische Führung blieb konsequent bei der Durchsetzung des Grundkonzepts. Insgesamt darf man eine erfolgreiche Organisationsänderung feststellen, die durchaus die zukunftsfähigen Intentionen der politischen Führung realisierte. Im Dickicht von Intentionen und Widerständen war mittels aktiver Verwaltungspolitik eine fortschrittliche Lösung erreicht worden. 2.7 Veränderung der Rechtsvorschriften-Erzeugung Ein zentraler Nachweis der politisch-administrativen Tätigkeit ist die Produktion von Rechtsvorschriften. Gesetze sind „geronnene Politik“, Verwaltungsvorschriften sind Anwendungshilfen. Alle wichtigen Eingriffe, Ordnungen und Leistungen benötigen eine gesetzliche Grundlage (Wesentlichkeitstheorem des Bundesverfassungsgerichts). Wir haben – dies unterstützend – eine „teutonische Regelungskultur“ entwickelt, die Bürger drängen selbst auf rechtliche Regelun-

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gen. Parallel dazu verstärken sich aber die Klagen, dass Regelungstiefe und Regelungsumfang viel zu groß seien und Bürokratiebelastungen entwicklungsreduzierend wirkten. Viele Abhilfen werden angeboten. Eine davon ist die Einführung der Gesetzesfolgenabschätzung (GFA). Mit deren Hilfe sollen weniger, aber bessere Rechtsvorschriften erreicht werden – durchaus auf anspruchsvollen Wegen (Böhret & Konzendorf, 2001; Böhret, 2006). Die gesetzesvorbereitende Verwaltung benötigt hierzu rechtlich gesicherte Vorgaben und organisatorische Zuweisung. Und überdies muss der Wille der politischen Führung erkennbar sein, dass sie die Nutzung der neuen Instrumente auch ihrerseits zu fördern gedenkt. Es war und ist also erforderlich, durch verwaltungspolitische Intervention die traditionellen Verfahren der Rechtserzeugung zu ergänzen und die benötigten organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen. Eine typische verwaltungspolitische Beschlussempfehlung (der Modernisierungskommission) lautete: „Beim Entwurf von Rechtsvorschriften mit vermutlich großer Wirkungsbreite und/oder beachtlichen Auswirkungen (sind) (Gesetzes-)Folgenabschätzungen vorzunehmen und/oder Testverfahren einzusetzen. Deren Ergebnisse sollen im Entwurfsprozess berücksichtigt werden“ (VORAN, 1997, S. 7).

Diese Vorgabe konnte die übliche Arbeitsweise der gesetzesvorbereitenden Verwaltung schon berühren; zumal damit auch binnenorganisatorische Änderungen verbunden sein konnten. Es gab zwei typische Reaktionen: (1) Das ist prima! – Wir machen sofort mit und stehen damit an der Spitze der Modernisierung. (2) Was soll denn das schon wieder? – Das machen wir doch ohnehin kraft Amtes und auf der Basis langjähriger Erfahrungen; da hilft auch das MethodenZeug nicht weiter – im Gegenteil. Im Übrigen gibt es dafür keine Rechtsgrundlage. Dieser letzte Satz ist in einer regelungskulturellen Verwaltung bedeutungsschwer: Ohne festgeschriebene Anweisung läuft da wenig. Also war es erforderlich, nun auch in dieser Richtung tätig zu werden, was hieß, Vorschriften zu produzieren, die aus der bloßen Handlungs-Empfehlung eine mehr oder weniger verbindliche Anordnung machten. In diesem Fall bot sich eine Änderung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien (GGO) an. Dies sollte in einer Arbeitsgruppe vorbereitet werden, in der ausgewählte Ressorts, die Staatskanzlei und der Vorsitzende der Modernisierungskommission zusammenwirkten. Was auch geschah. Es wurde eine Vorlage eingebracht, mit der die GFA in die GGO im Sinne der Empfehlungen eingearbeitet werden sollte. Ich will den nun einsetzenden schleppenden Prozess nicht nachvollziehen, der Änderungsprozess wurde mehrfach gestört und verzögert. Vorübergehend

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musste er sogar ausgesetzt werden, weil die Widerstände auch in persönliche Ereiferungen abglitten. Schließlich setzte sich die Linie der Modernisierungskommission durch, vor allem auch, weil die politische Führung die Änderungen der GGO für richtig und notwendig erachtete. Jetzt wurde die GFA explizit übernommen, in einem Anhang erläutert und durch begleitende Materialien und Informationsveranstaltungen unterfüttert. Wichtig war auch, dass zwei überaus erfolgreiche Anwendungen der neuen Verfahren auch den größeren Teil der Skeptiker überzeugten. Freilich war und ist nicht auszuschließen, dass man in vielen Fällen die GGO formal anwendet, ohne eine richtige GFA durchzuführen. Aber selbst in diesen Fällen ließen sich Denkergänzungen hin zu wirkungsorientierten Überlegungen erkennen. So hat der Veränderungsprozess wenigstens zu einem neuen Denken geführt. Überall dort, wo die GFA in größeren Regelungs-Vorhaben – unter Beteiligung externer GFA-Methodiker – angewendet wurde, kamen erfolgreiche Produkte hervor, die auch in den parlamentarischen Beratungen substanziell überzeugten. Mehrere Länder haben die GFA-Hilfsmittel (Handbuch, Leitfäden) übernommen und durch Verwaltungsanordnungen in den Gesetzgebungsprozess integriert (z. B. Baden-Württemberg). 3

Ableitung I: Kurzgefasste Leitsätze für Verwaltungsmodernisierer („Taktik“)

Die geschilderten Fälle sind keine erschöpfenden Hinweise auf die Potenziale kreativen Verwaltungshandelns oder auf erfindungsreiche Widerstände gegen Veränderungen. Freilich – beides ließe sich mühelos anreichern und um viele andere Beispiele aus den systematisierten Erfahrungen erweitern. Aber schon auf der knappen empirischen Basis können ein paar verwaltungspolitische Leitsätze abgeleitet werden. (1) Verwaltungsmodernisierung ist nicht „Thema Nummer Eins“, bestenfalls ein phasenabhängiges Sekundärthema hoher Priorität. Mit Verwaltungsmodernisierung (allein) kann die politische Führung keine Wahlen gewinnen; bei abschüssigen Trends können negative Stimmungen sogar verstärkt werden. Das originäre und dauerhafte Interesse der Politik an Verwaltungsmodernisierung ist deshalb gering, zumal man nur zusätzliche Probleme mit und aus der Verwaltung erwarten muss. (2) Kommt es zu Modernisierungsprogrammen, dann müssen diese von einem festen politischen Willen zur Veränderung getragen sein – auf der Basis eines überzeugenden Programms. Verwaltungsmodernisierung ohne Vision und hinreichende Überzeugungskraft – die auch intrinsische Motivation erzeugt und fehlertolerantes Experimentieren zulässt – bricht auf irgendeinem Stand zusam-

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men und versandet dann wirkungslos. Und: Ohne konsequentes „Nachsteuern“ verpufft der Anfangseifer bei den Gutwilligen. (3) Die Veränderungsprozesse dürfen nicht zu früh abgebrochen werden, sie müssen auch lange genug durchgehalten werden („langer Atem“). Denn: Verwaltungsmodernisierung ist in Übergangsgesellschaften eine Daueraufgabe. Sie kann jedoch durchaus in Schüben erfolgen. Dazwischen können sogar Ruhepausen (des Modernisierens) ratsam sein. Beispiel: Auflösung der institutionalisierten Modernisierung der Landesverwaltung (nach fünf Jahren); Pause und Neubeginn mit Kommunalreformen. Der richtige Zeitpunkt für neue Modernisierungen darf dann nicht verpasst werden, sonst ist das ganze Projekt gefährdet. (4) Modernisierungen richten sich prinzipiell gegen Organisationseinheiten mit dem unausgesprochenen Ansinnen, diese traditionsreiche Institution habe bisher nicht richtig oder nicht gut genug gehandelt und ihre Prozeduren nicht rechtzeitig an externe Veränderungsanforderungen angepasst. Das stößt ins Zentrum des Selbstverständnisses und der institutionellen Sicherheit und erhöht den Widerstand gegen die Veränderungsvorschläge. Man erhöht die Routinisierung; typische Reaktionsmuster sind Kleinmängelbehebung und Anpassung bleibender Probleme an vorhandene (und akzeptierte) Lösungsmöglichkeiten. (5) Größere Veränderungen (wie die Abschaffung der Mittelbehörden) betreffen nicht nur einige Bedienstete und isolierte Arbeitsabläufe einer abgegrenzten Organisationseinheit (etwa die Effektuierung des Beschaffungswesens); vielmehr muss sich ein ganzes Subsystem umstellen: andere Verwaltungen sind betroffen, aber auch die Wirtschaft (etwa bei Genehmigungsverfahren) oder eine ganze Region, wie bei der Verlagerung von Behördenstandorten. Daraus können sich „natürliche Verhinderungskoalitionen“ ergeben. Keine(r) will letztlich Routinen und informelle Beziehungsnetze aufgeben. (6) Es ist durchaus ratsam, die Verwaltung adäquat an der Modernisierung ihrer selbst zu beteiligen. Da die Beziehungen zwischen Politik und Administration besonders eng sind (von welchem „Idealmodell“ sich man auch leiten lässt), sind jedenfalls fundamentale Innovationen nur gegen Beschwichtigungskosten, Zugeständnisse an anderer Stelle, Konzeptverwässerung oder gar Misserfolg zu erreichen. (7) Im Extremfall: Die Verwaltung ist diejenige Institution, die verwaltungspolitische Vorgaben erfolgreich an sich selbst vollziehen kann, was wiederum erhebliche Zugeständnisse an Art und Umfang der Modernisierung erfordern wird. Verwaltungsmodernisierung ist auch ein Verhandlungsgegenstand zwischen Beteiligten. Begrenzt wiederum durch die Erfordernisse der sozioökonomischen Entwicklung. (8) Modernisierungen größeren Umfangs lassen sich zumeist nicht ohne gelinden Druck und Beharrlichkeit gegen die Beharrungskräfte erreichen. Denn

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gerade bei umfassenden Änderungen geht es auch um Umverteilung: Einigen wird etwas genommen, und sei es nur die „Heimat im Amt“ und eingespielte Kommunikationskultur, andere scheinen ohne größere Einbußen wegzukommen. Die politische Führung sollte hier den Leitsatz der Pareto-Optimalität beachten – ganz ohne Ausgleichzahlungen wird es kaum gehen. Zwar gibt es im öffentlichen Dienst keine Beschäftigungsgefährdung, dennoch entstehen Ängste aus der Entroutinisierung wie aus Mobilitätsanforderungen und drohenden Statusverlusten. Zumindest entstehen Absicherungs- und Umstellungskosten. Machiavelli gibt uns einen Tipp (Discorsi, um 1520, Nr. 343, in Schmid, 1956): „Da alles Neue den Sinn der Menschen beunruhigt, muss man sich sehr Mühe geben, (bei) den Neuerungen so viel als möglich, vom Hergebrachten zu belassen.“ (9) Aktive Verwaltungspolitik muss die Modernisierungspläne rechtzeitig nennen, die Rahmenbedingungen wie die Verteilungsregeln für die betroffenen Organisationseinheiten erläutern, für die Veränderungen werben und – nicht zuletzt – an das administrative Dienstleistungsethos appellieren. Dafür hat die Politik die Verwaltung auch gegenüber ungerechtfertigen Angriffen von außen in Schutz zu nehmen. (10) Verwaltungseinheiten, die das „neue Zeug“ und die Zumutungen sogar als positive Veränderung und Vorteil für sich selbst erkennen und quasi selbstorganisierend vorangehen, haben deutliche taktische Vorteile und erreichen eine hohe Eigeninteressenberücksichtigung. (11) Es gibt auch bei Verwaltungsmodernisierungen keinen Schutz für „geistiges Eigentum“. Verwaltungspolitiker einiger Länder übernahmen Ideen und Verfahren von Innovatoren anderer Länder – oft ohne Verweis auf die anregenden Quellen – und sei es nur mit dem Hinweis, dass man es selbst ja noch besser mache als die anderen oder dass man Organisationslernen nutze. Wenn man sich zur erfolgversprechenden Übernahme eines Modernisierungskonzepts entschieden hat, dann möchte man das gute Ergebnis auch zur Selbstdarstellung nutzen. Was verständlich ist, zumal ja einige (landestypische) Veränderungen vorgenommen wurden. Also doch: interorganisatorisches Lernen – aber ohne Bekenntnis dazu. Es zahlt sich politisch aus, eine Innovation als eigenes Konzept zu präsentieren. Und am Ende solcher (schleichender) Übernahmen weiß dann niemand mehr, wer der ursprüngliche verwaltungspolitische Initiator war. Vielleicht ist das sogar gut so: Die erfolgreiche Verbreitung einer Veränderung ist wichtiger als der Stolz über die Urzeugung. (12) Widerstände, die in den Tiefenschichten des Systems (in der Verwaltungskultur) verortet sind, sind besonders schwer zu reduzieren. Aber sie haben auch eine wichtige Anzeigefunktion: Hier werden Systembiografie und Selbstverständnisse berührt. Da muss ergebnisoffen und intensiv kommuniziert werden. Dauer-Beispiel: Dienstrechtsreformen.

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(13) Die meisten Verwaltungs„politiker“ wurden ihrerseits in dem Verwaltungssystem sozialisiert, das sie nun verändern sollen. Beweis: die Zusammensetzung vieler Modernisierungskommissionen. Zwar kennen sie deswegen das zu modernisierende System besonders gut, besitzen aber zugleich eine basale Zuneigung zum „Stammhaus“. Andererseits können Verärgerungen von damals (z. B. die des ehemaligen Landrats gegenüber dem Regierungspräsidium) auch modernisierungsfreundlich machen. Im Grundsatz aber verwehrt es sich zunächst doch, radikale Einschnitte in die Heimat-Organisation vorzunehmen, zumal man ja „dieselbe Sprache spricht“. Umfassendere Änderungen gehen dann doch nur mit unbedarften Externen, deren Interventionen aber als „gerade noch glaubwürdig“ erscheinen müssen! Weder Spinner, noch Ignoranten noch Gutredner aus ganz anderen Bereichen (etwa der Wirtschaft oder Wissenschaft) sind da wirklich erfolgreich. (14) Modernisierung darf nicht zum Selbstzweck der Modernisierer oder der mitwirkenden Experten werden. Die Bedenken der Betroffenen sind da schon ernst zu nehmen. Auch die Modernisierer haben nicht immer in allen Überlegungen recht. Auch sie haben Vorverständnisse und Interessen, und sei es nur die vorzeigbare Umsetzung ihrer Empfehlungen und Warnungen. 4

Ableitung II: Erkenntnisse zur aktiven Verwaltungspolitik („Strategie“)

Aus den geschilderte Fällen – wie aus vielen weiteren Erlebnissen und Untersuchungen – ließen sich die 14 taktischen Leitsätze für Verwaltungsmodernisierer gewinnen. Jetzt soll versucht werden, aus beidem komprimierte Einsichten zu gewinnen, die letztlich in eine verwaltungspolitische Strategielehre münden. Dies geschieht im Folgenden auf der Basis von neun Komponenten, die zugleich Empfehlungen und Warnungen repräsentieren. 4.1 Erste Komponente: Pentagramm der Verwaltungsmodernisierung Die Vielfalt der Modernisierungs-Bemühungen ließ sich kategorial zunächst fünf großen Modernisierungsbereichen zuordnen und als „bewegter Zusammenhang“ erkennen (V-O-R-A-N und P, vgl. Abbildung 1). Dafür wurde der klassische Begriff des „Pentagramms“ eingeführt. Mit der Wahrnehmung, dass jene Felder „magisch“ aufeinander bezogen seien: Änderungen in einem Feld ziehen Änderungen oder Restriktionen in anderen mit sich. Am Beispiel: Organisationsänderungen benötigen rechtliche Absicherungen, für einen Aufgabenumbau sollten neue Steuerungsinstrumente entwickelt und eingesetzt werden. Was dann alles verwaltungspolitisch initiiert und

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gesteuert werden muss. Der zunächst in allen Feldern inkorporierte Faktor „Personal“ wurde später in den Drehpunkt des Pentagramms gesetzt. V Verwaltungspolitik

N Neue Steuerungsinstrumente

A Aufgabenumbau

P Personal

O Organisation

R Regelungsoptimierung

Abbildung 1: Das Modernisierungs-Pentagramm

4.2 Zweite Komponente: Bearbeitung von Widerständen Alle systematisierten Wahrnehmungen führen letztlich zu der Frage nach der immer wieder vergessenen oder gar missachteten Überlegung, wieso eigentlich Neuerungen nicht mühelos eingeführt und freudig benutzt werden könnten. Eine Frage, die man sich nach begrenzten Transfer-Erfolgen guter Projekte und Methodenangebote während der Phase der „Planungseuphorie“ der frühen 70er Jahre des 20. Jahrhunderts allmählich stellte. Mit der Kategorie der „Implementation“ und der folgenden Fokussierung auf die Untersuchung des „erlebten Scheiterns“ von Reformen wurde problematisiert, dass die Transfers offensichtlich nicht an der guten Absicht und den einleuchtenden Methoden scheiterten, sondern an einigen organisationsinternen Restriktionen, die wiederum von betroffenen Personen („Akteuren“) verursacht wurden. Ganz so neu war diese Problemstellung ja nicht, sie war nur „vergessen“ worden. Denn schon bei Machiavelli hätten wir ja fündig werden können, der um 1513 feststellte, dass es ein schwieriges und gefährliches Wagnis sei, wenn man eine neue Ordnung einführen wolle. Denn der Neuerer (der Innovator) habe alle die zu Feinden, denen die alte Ordnung nütze, und er gewönne nur zögernde Befürworter bei denen, die sich eigentlich von der Neuerung einige Vorteile erhofften. So komme es dazu, dass die Gegner der neuen Ordnung diese leidenschaftlich angriffen und zu verhindern versuchten, während die Befürworter sie bestenfalls halbherzig unter-

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stützten. Deshalb gerieten die Neuerer zusammen mit den zurückhaltenden Unterstützern in die Gefahr des Scheiterns (vgl. „Der Fürst“, 1513). Nicht zuletzt die Verwaltungspsychologie (vgl. programmatisch Beck, Koch & Fisch, 2005; Fisch & Beck, 2006) hat mit ihren neueren Erkenntnissen wesentliche Beiträge zur verwaltungspolitischen Implementationsstrategie und „Widerstandsforschung“ geleistet (insbesondere auch Fisch, 2002). Ansonsten wurde die Implementationsforschung zur Angelegenheit mehrerer Disziplinen. Aus diesem Bemühen resultieren einige allgemeine (interdisziplinäre) Erkenntnisse, die sich vor allem an dem verwaltungspolitischen Umgang mit den (personalen) Widerständen gegen Neuerungen orientieren. Beispielsweise: – Der Widerstand ist am geringsten, wenn das Modernisierungsvorhaben nicht (nur) von „Außenseitern“ eingebracht wird und wenn die politische Führung unterstützend und schützend mitwirkt. – Der Widerstand ist sehr gering, wenn durch die Veränderung die Position (und die Interessen) der Betroffenen gestärkt oder zumindest nicht beeinträchtigt wird („Pareto-Optimalität“). – Der Widerstand ist gering, wenn die Veränderungen prinzipiell nicht gegen institutionelle Werte und Einstellungen („Systembiografie“) gerichtet sind. – Der Widerstand ist eher beherrschbar, wenn bei Entwurf und Einführung möglichst viele Organisationsmitglieder beteiligt werden und Gruppenentscheidungen (im Sinne der Veränderung) initiiert werden können (vgl. auch Klages, 1998). – Der Widerstand ist gering, wenn Revisionsmöglichkeiten zugestanden werden (Terminierung, Rückholklauseln etc.). – Der Widerstand ist relativ gering, wenn genügend Zeit zur Umsetzung der Veränderungen gegeben wird und nicht ständig neue Interventionen erfolgen. Machiavelli warnte schon 1516: „Es bekommt einem Staate schlecht, wenn man jeden Tag die Brust der Bürger mit neuer Unruhe erfüllt, indem man bald diesem, bald jenem etwas antut“ (Discorsi, um 1520, Nr. 364, in Schmid, 1956). 4.3 Dritte Komponente: Innovationsbündnisse auf Zeit Die erfolgreiche Veränderung selbstbewusster Organisationen setzt das temporäre und gewollte Zusammenwirken von Modernisierungsträgern voraus. Die größeren Vorhaben kamen zustande und wurden erfolgreich durchgeführt, wenn sogenannte „Innovationsdreiecke auf Zeit“ genutzt werden konnten (vgl. Abbildung 2).

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PF (Politische Führung)

InIn (binnenorganisatorische Innovatoren)

Ext (Externe Experten; Laiensachverstand)

Abbildung 2: Innovationsdreieck auf Zeit

Jeder der drei Partner bringt – in einer Art „strategischer Allianz“ – seine spezifischen Kenntnisse und Wahrnehmungen des zu Verändernden ein. Idealerweise kommt es zu innovativen Vorschlägen, zu diskursiven Prozessen und zu Lösungsvereinbarungen. Dabei sind wechselseitige Anerkennung der unterschiedlichen Herkünfte und der Rückbindungen der Partner (etwa der Experten an ihre wissenschaftliche oder gruppenspezifische „Heimat“) zu sichern. Das zugrunde liegende Theorem lautet: Versuche eine Balance herzustellen zwischen den Absichten der politischen Führung, dem Mitwirken der veränderungsbereiten Mitarbeiter/innen und den Vorschlägen der Externen. Reduziere mentale Vorbehalte, Machtängste und Arroganzen durch Vertrauen und intrinsische Motivation. Mit solchen Bündnissen wurden – wie beschrieben – große und kleine Modernisierungen realisiert, Gesetzesfolgenabschätzungen durchgeführt und Mengen an Verwaltungsvorschriften beseitigt. In kritischen Lagen – also bei „Bündniskonflikten“ muss jedoch die (verwaltungs-)politische Führung die fortdauernde Kooperation oder einen inhaltlichen Durchbruch erreichen. Der externe Sachverstand kann gegen eine routinierte Blockade der Fachverwaltung alleine nichts ausrichten, die politische Führung hat das Zusammenwirken von internen und externen Innovatoren dauerhaft zu fördern, wechselseitiges Verstehen und Akzeptieren zu erzeugen, und die eigene Rolle positiv zu vermitteln. Erstrebt wird ein „offenes Beratungsverhältnis auf Zeit“ (vgl. auch Abschnitt 4.8).

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4.4 Vierte Komponente: Ohm’sches Gesetz der Verwaltungspolitik Bei allem Miteinander der Innovatoren und Förderer ist nicht auszuschließen, dass es gegenüber geplanten Neuerungen zu machtvollen Blockaden, Verzögerungen und Widerständen kommt (vgl. grundsätzlich auch Fisch, 2002). Je mehr eine Innovation das administrative Immunsystem zu verletzten droht, desto größer wird der dagegen mobilisierte Widerstand, der dann nur durch zusätzliche Interventionen oder „Ausgleichszahlungen“ der politischen Führung reduziert werden kann. Als hilfreiche Denkfigur hat sich das sogenannte „Ohm’sche Gesetz der Verwaltungspolitik“ erwiesen (vgl. Abbildung 3):

U (Spannung; Innovation, Modernisierung)

R (Widerstand; Non-Akzeptanz, Gegenmacht)

I (Stromstärke; Vorgaben, Intervention, Macht)

Abbildung 3: Ohm’sches Gesetz der Verwaltungspolitik

Diese „gesetzmäßigen Beziehungen“ sind auch als prozesshaft („dynamisch“) zu verstehen: Die in Gang gesetzten Innovationen (z. B. durch Zusammenwirken von PF und Ext in Abbildung 2) müssen – insoweit sie auf Widerstände (R) treffen – gegen Rückfälle abgesichert und gegebenenfalls verbreitert werden. Es ist oft nötig „nachzusteuern“, sonst versandet der Veränderungsprozess oder er wird auf „ferne Inseln“ abgedrängt und dort isoliert. Ein „Mitreißen“ – wie es bei ko-evolutiven Vorgängen geschieht (vgl. auch Abschnitt 5) – wird so verhindert. Übrigens: Der Widerstand ist nie gleich Null!

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4.5 Fünfte Komponente: Eckpunkte basaler Strategie Auch aus klassischen Werken (von Sun Tse über Machiavelli, Clausewitz, Benjamin Constant, Mao Tse Tung u. a.) können strategische Grundsätze abgeleitet und an Modernisierungsprozessen überprüft werden. So konnten Verwaltungspolitiker zumindest vier basale Empfehlungen der Klassiker bestätigen: – Ohne Gesamtplan der Veränderung sollte man nicht an einzelne Vorhaben herangehen. – Ohne ausreichende Vorstellung von der Gesamtlage zu haben, kann man keine guten taktischen Züge (Einzelprojekte) beginnen. – Schon in der ersten Phase sich andeutender Schwierigkeiten und Konflikte ist an die nächsten Phasen und das Gesamtziel zu denken. Es ist schädlich, jeweils nur einen Schritt zu planen. – Man sollte bedenken, dass auch die Gegner und Widerständler einige taktische Einfälle haben (vgl. auch Abschnitt 2: Abschaffung von Regierungspräsidien). 4.6 Sechste Komponente: Keil-Kern-Theorem Für die passgerechte und deswegen erfolgreiche Vorgehensweise wurden von Implementationslehrern mehrere Strategien auch für die Verwaltungspolitik vorgeschlagen: – Die U-Prozedur (mehrfach beteiligendes Gegenstromverfahren oder ein „realistisches Modell“, nach Klages, 1998) – die „Bombenwurfstrategie“ (plötzlich und unerwartet, ohne Beteiligung der Betroffenen) und neuerdings auch – die KKS = Keil-Kern-Strategie (vgl. Abbildung 4). Der zufolge sollen Veränderungen nicht umfassend, vorsichtig und in aller Breite („nomadisierend“) vor sich gehen, sondern gezielt und keilförmig – unter Nutzung von Lücken zwischen einzelnen Widerständen – zum eigentlichen Veränderungskern vorstoßen. „Auf dem Weg dorthin“ lassen sich andere Probleme mitlösen oder Schwierigkeiten (mit derselben Kraftanstrengung) leichter reduzieren (nach Mewes, 1971, der auf Justus von Liebig aufbaut). Als Beispiel für die KKS könnte hier Einführung der Personalrotation (vgl. Abschnitt 2) dienen. Wenn es einer auf den Kern zielenden Verwaltungspolitik gelänge, das innovative Konzept auch nur annäherungsweise zu implementieren, würde die Verwaltungsmodernisierung in ihren personalpolitischen Teilen auch durch interne Nebeneffekte sowie durch Ausstrahlungen in die Umgebungssysteme (Wirtschaft, Wissenschaft) verändert: mit der tertiären Folge des Innovations(re)imports und der Selbstveränderung der Verwaltung von ihrem Kern aus.

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Dies wäre dann gewiss ein Beitrag der Organisationsänderung im Zuge des gesellschaftlichen Wandels. Aber Vorsicht vor einer „Schub-Umkehr“! Wenn die KKS misslingt, könnten auch die beteiligten Bereiche in den vorigen Stand zurückfallen und dann Modernisierungen für längere Zeit erschweren.

(KKS) keilförmig zum Kern, mitreißend

nomadisierend, „in die Breite“

Abbildung 4: Keil-Kern-Strategie

4.7 Siebte Komponente: Transfer-Management (1) In der teutonischen Verwaltungskultur gilt ein zentraler Grundsatz: Nur was institutionalisiert ist, existiert wirklich. (2) Es wird zur effektvollen Verwaltungsmodernisierung ein Dialog- und Transfermanagement benötigt, das sporadisch oder temporär institutionalisiert werden kann (z. B. als Modernisierungskommission auf Zeit oder durch ein Beauftragtennetz). Gremienbildung ist dann nützlich, wenn eine katalysatorische Wirkung erreicht werden soll, zur Entlastung der politischen Führung und als Gegenpol zu den Eigenroutinen der zu Verändernden. Denn es gilt auch hier das Münchhau-

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sen-Syndrom: Wie kann man sich am eigenen Schopf aus dem Sumpf ziehen? Das „Ohm’sche Gesetz der Verwaltungspolitik“ (4. Komponente) wäre hier zusätzlich zu beachten. (3) Es ist laufend zu prüfen, welche Transferstrategien passgerecht sind: behutsames oder überraschendes Vorgehen oder die Kern-Keil-Strategie (vgl. auch 6. Komponente). Das Transfer-Management muss sich zeit- und sachflexibel in die induzierten Modernisierungen einpassen und dabei den Veränderungsprozess voranbringen (vgl. auch Abschnitt 2.6). 4.8 Achte Komponente: Adäquate Beratungshilfe Bei größeren und zugleich schwierigen Modernisierungsvorhaben sollte sich die politische Führung verstärkt auf externe Hilfen stützen – aber nicht nur und nicht fortwährend. Je nach Schwierigkeit des Problemfeldes, aber auch je nach Art der Veränderungswiderstände ist beispielsweise die Kombination von Kommission und Coaching ratsam (vgl. auch Übersicht 1). In einigen Fällen, zum Beispiel bei der Abschaffung von Regierungspräsidien und bei schwierigen Folgenabschätzungen, war diese Kombination nötig und erfolgreich. Freilich müssen die Mitglieder von solchen Kommissionen und vor allem die persönlichen Berater politik-affin ausgewählt werden. Übersicht 1: Kommission und Coaching

(t*: langsam)

(t*: schnell)

(wissenschaftliche) Denkfabrik

Coaching („Neo-Narr“)

(t*: schnell/mittel)

(t*: mittel)

Beratungsunternehmen

Kommission, Beirat

hoch

gering Kosten

Freiheitsgrad pol. Entscheidungsträger

hoch

hoch

mittel

Mittel

hoch mittel

Innovationsgrad

Politiknähe

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4.9 Synopse: Machiavellis Strategiegerüst Es ist verwaltungspolitisch intelligent, die Handlungsspielräume bei günstiger Gelegenheit zu erkennen und dann „insoweit“ erfolgversprechend zu handeln. Die Chancen dazu resultieren aus einem Geflecht mitwirkender Bedingungen und Voraussetzungen. Ein solches Strategiegerüst lässt sich noch immer klassisch aus Machiavellis Analysen und Ratschlägen ableiten. Übersetzt in verwaltungspolitische Überlegungen: Manche Strukturen und Vorgänge kann der Verwaltungspolitiker (situativ) nicht selbst bestimmen (Zufälle; Zwänge, die von den Umständen oder anderen Akteuren ausgehen; aber auch „Schicksal und Glück“). Machiavelli nennt das necessità und fortuna. Was Verwaltungspolitik aber einbringt, ist die optimale Kombination von Risikobereitschaft/Tüchtigkeit (virtù) und vorausschauende Einsicht (ragione). Und jetzt kommt es noch darauf an, das geöffnete Zeitfenster (qualità dei tempi) zu erkennen und die günstige Gelegenheit (occasione) zu nutzen. Der Faktor Zeit („politemps“) ist gewichtig; ein gelegentlich entscheidender „Mitspieler“. Solche Faktoren sind weitgehend beeinflussbar und nutzbar. Das umfassende Strategiegerüst Machiavellis ist „empirisch belastbar“ – wie man heute so sagt. Es gewährt dem Verwaltungspolitiker eine Art „Checklist“, anhand derer er die Chancen und Risiken seiner Vorschläge und Interventionen abschätzen kann, um dann die passgerechten Komponenten zusätzlich zu berücksichtigen. 4.10 Kurzes Resümee Es wurde eine ganze Menge an Erfahrungen aus dem Ereignisfeld „Verwaltungsmodernisierung“ gesammelt und in praxeologische Leitsätze und verallgemeinernde Erkenntnisse transferiert. Es dürfte ein wenig deutlicher geworden sein, weshalb die Verwaltung oft ein störrisches Subsystem ist oder sein kann. Ebenso sichtbar wurden einige Hemmungen mancher Verwaltungspolitiker, die eben doch eng in ihr Helfersystem (die Verwaltung) eingebunden sind. Verdeutlichen ließ sich – deswegen – aber auch die wichtige Rolle einer aktiven Verwaltungspolitik für die Renaissance der Verwaltungsmodernisierung. Für die Zukunftsanalyse kommt noch etwas Wichtigeres hinzu: Die künftig erforderlichen Modernisierungen werden nicht mehr als systeminterne Anpassungen mittleren Konfliktniveaus ablaufen können, sie müssen vielmehr auf die entwicklungsbestimmenden Systemänderungen insgesamt antworten. Wir sind – am Ende des Industrialismus und bei reduzierter Nationalstaatlichkeit – eine Übergangsgesellschaft geworden, die ihren Weg in eine neue gesellschaftliche Epoche sucht, in der Globalisierung und Lokalisierung vorübergehend eine neue Symbiose eingehen (müssen): Wir nennen das Glokalisierung! (Böhret, 2003).

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Angesichts dieser Trends sollte die Politische Führung ihre künftige Rolle in jenem gesellschaftlichen Entwicklungskorridor annehmen sowie die Anforderungen an aktive Verwaltungspolitik erkennen und beachten. Deshalb müssen die Entwicklungspotentiale und -bedingungen nun auch in verallgemeinernder Form ermittelt und erklärend eingesetzt werden. Ein wenig (Makro-)Theorie dürfte also nicht schaden, zumal die Veränderungen in und der Verwaltung bei gegebenem Strukturwiderstand nicht ohne erheblichen Druck eben aus den externen Bewegungen zu erreichen sind. Welche Paradigmen bestimmen also die Veränderungschancen mit, welche Theorien fördern praxeologische Ableitungen und schärfen die Erkenntnisse, so dass schließlich theoretisch geleitete, zukunftsgerichtete Verwaltungspolitik einsetzen kann? Ein paar Anmerkungen zum relevanten Theorienspektrum sollen diesen Hintergrund wenigstens illustrieren. Damit verbinden möchte ich das Gespür für die praktische Relevanz von Theorie(n) auch für Verwaltungsmodernisierung und – vor allem – für aktive Verwaltungspolitik. 5

Paradigmen der Veränderung oder vom Nutzen allgemeiner Theorie

Alle vorangegangenen Beschreibungen und Analysen von Verwaltungsmodernisierung (Abschnitte 1-4) dienten der empirisch gestützten Entfaltung des Themas, einschließlich der Fehler- und Mängelanalyse. Dabei könnte man es nun bewenden lassen und mit der Modernisierung auf verbreiterter Erfahrungsebene weitermachen oder hier und da neu beginnen. Und dennoch fehlt ein zusätzlicher Schritt; irgendwie vermisst man noch eine gewisse Strukturierung der Vielfalt, den Versuch genereller Erklärung der beobachteten Phänomene. Es wird benötigt, was Bacon und Machiavelli schon lehrten: der analytische und Erkenntnis schaffende Blick hinter die Kulissen des bloß Beobachteten. Wir brauchen „geistige Konstrukte“ als „vereinfachte Landkarten der Realität“ (Huntington, 1996) und dies auch in historischer Dimension: „Wo kommen wir her? Wohin gehen wir? Was erwarten wir? Was erwartet uns?“ So hat es Ernst Bloch (1954) formuliert. Nach K. R. Popper (1989, S. 31) ist Theorie unabdingbar, sie ist „das Netz, das wir auswerfen, um ‚die Welt’ einzufangen, sie zu rationalisieren, zu erklären und zu beherrschen.“ Und Karl Marx (1975, S. 825) hat es noch schärfer formuliert: „Alle Wissenschaft wäre überflüssig, wenn die Erscheinungsform und das Wesen der Dinge unmittelbar zusammenfielen.“ Da sie aber nicht einfach zusammenfallen, versuchen wir, die Gründe und die Folgen jener Nichtidentität zu erforschen und sie zu verstehen. Dieser Auftrag an Wissenschaft bleibt erhalten, auch wenn wir meinen sollten, historisch und empirisch alles aufgearbeitet zu haben, so etwa die Verwaltungsmodernisierung in ihren vielen Facetten und die Wirkungsmechanismen der Verwaltungspolitik. Am Ende bleibt noch immer als fundamentales Erkenntnisinteresse „warum das alles so abläuft wie es eben

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abläuft“?; also schon die Frage nach dem „Wesen der Dinge“ unterhalb der oberflächigen Erscheinungsformen. Es geht noch immer darum, hinter die Kulissen zu schauen, zu erklären, weshalb sich auf der Bühne davor die Dinge so abspielen, wie sie es eben tun und damit auch das ganze Gehäuse – einschließlich dessen Funktionen, Biografie und Sinn – erklären. So lassen sich hierzu mindestens zwei erkenntnisleitende Fragen stellen: (1) Warum gestalten sich Verwaltungsmodernisierungen als Veränderungsprozesse – insbesondere unter dem Einfluss von Verwaltungspolitik – so, wie dies erfahrungsgestützt und analytisch festgestellt wurde? (2) Lassen sich auch Veränderungspotentiale erkennen und erklären, die einem bisher hierfür noch nicht formulierten und/oder noch nicht akzeptierten Paradigma „theoretisch“ zugeordnet werden können? Unter Nutzung unterschiedlich ausgerichteter theoriebildender Ansätze lassen sich zumindest drei idealtypische Erklärungswelten entdecken und stichwortartig beschreiben; nämlich:2

2

„Max-Weber-Welt“

Tradierte legalistische (bürokratische) Verwaltung, hohe interne Effizienz und Gleichförmigkeit. Eigenmacht durch Hierarchie und Regelgebundenheit, Innovationsbarrieren, starkes Immunsystem gegen Veränderungsdruck (überwiegend rechtliche Abwehrmechanismen gegen verwaltungspolitische Interventionen); Basistheorie: Staat und rechtliche Steuerung.

„von-Hayek-Welt“

Verwaltung als „Marktteilnehmer“, als ergebnisorientierter Dienstleistungsbetrieb, binnenadministrative Effektuierung, Wirtschaftlichkeit bei tendenziell minimiertem und flexibilisiertem Aufgabenspekt-

Die drei Wissenschaftler stehen kennzeichnend für die großen Erklärungswelten. Max Weber (1864-1920), international anerkannter Sozial- (und Verwaltungs-)wissenschaftler, Wissenschaftstheoretiker; temporär auch praktizierender Politiker, viele Publikationen, unter anderem Wirtschaft und Gesellschaft (1922) und Staatssoziologie (posthum 1956). Friedrich A. von Hayek (18991992), liberaler Wirtschaftswissenschaftler, konsequenter Verfechter des freien Marktes, Nobelpreis 1974, bekanntes Werk: Der Weg zur Knechtschaft (1944). Erich Jantsch (1929-1980), Astrophysiker und Evolutionsforscher, Mitbegründer des Club of Rome, früher Vertreter des Selbstorganisationsprinzips, evolutorisches Weltbild, einschlägig vor allem: Die Selbstorganisation des Universums (1980).

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Carl Böhret rum. Überwiegend sozioökonomische Abwehrmechanismen gegen verwaltungspolitische Einflüsse; auch über Deregulierungstheoreme; Basistheorie: freier Markt mit hinreichendem Ordnungsrahmen.

„Erich-Jantsch-Welt“

Verwaltung als aktive Entwicklungsagentur im funktionalen (selektiv starken) Staat; Aneinanderentwicklung mit Gesellschaft, dialogische Steuerung komplexer, evolutiver (Sub-)Systeme. Einbindung in gesellschaftliche Entwicklungen; Basistheorie: Selbstorganisation, Ko-Evolution, „Werden“ als Prinzip.

5.1 Geltendes Paradigma: von-Hayek-Welt Während die „Max-Weber-Welt“ – trotz mancher realer Einsprengsel bürokratischer Relikte und systembiografischer Einblicke – nicht mehr als leitendes Erklärungsmodell relevant ist, erhebt sich die „von Hayek-Welt“ zum herrschenden Paradigma für Verwaltungsmodernisierung und zur gegenwärtig dominanten Theorie. Wegen ihrer Veralltäglichung kann hier auf eine umfängliche Darstellung verzichtet werden. Die Einkehr betriebswirtschaftlichen Denkens – paradigmatisch: Doppik, Kosten- und Leistungsrechnung, Outsourcing, Kundenorientierung, Front-Office und Standardkostenmodell und vieles mehr – einerseits und Aufgabenabbau, Privatisierung, Deregulierung und Verzicht auf ganze Verwaltungsebenen andererseits charakterisieren diese paradigmatische Wende (hin zur Mikroökonomisierung). Solche vorankommenden Veränderungen korrespondieren mit der Gesellschaftstheorie des Spätpluralismus (Böhret, 1983, 1993), der sich erklärt als (letztlich oligopolistischer) Markt organisierter Interessen mit Vetopositionen. Typisierend: Querschnittigkeit in (vielfältigen) Aushandlungsprozessen und reduzierte „Zeitlichkeit“; hier dominiert die „erstreckte Gegenwart“: Die Zukunft soll für sich selbst sorgen (Wildavsky, 1964; auch Lindblom, 1975). Die reduzierten Möglichkeiten und systemischen Restriktionen für Verwaltungspolitik erklären sich aus dieser societalen Einbindung des Staates – und vorrangig der Verwaltung – in jenes querschnittige, aber dabei vermaschte System von sozioökonomischen und politischen Marktteilnehmern. Entwicklung ist gebremste Bewegung über Interessenausgleichsmärkte, auf denen auch die Verwaltung Mitspieler (mit geringem Machtanteil) ist. Was bei der dafür typischen Politik der kleinen Schritte herauskommt, ist gesellschaftlich passend und repräsentiert

Verwaltungsmodernisierung mittels aktiver Verwaltungspolitik

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letztlich das „Gemeinwohl“ als jetzt und hier erreichtes Ergebnis der Aushandlungsprozesse – unter Beteiligung der Verwaltung. „Einigung auf eine bestimmte Politik“ (so postuliert Charles Lindblom 1975) „ist der einzig brauchbare Test für (deren) Richtigkeit.“ (S. 168). Es gibt keine übergeordneten Großentwürfe und staatliche Planungen, die es zielstrebig zu erreichen gilt. Verwaltungspolitik reduziert sich hier auf die Gewährleistung der Beteiligung der Verwaltung (im Auftrag der Politik) an der kurzfristigen, interessenberücksichtigenden Politik-Erzeugung und der effizienten administrativen Durchführung. Das heißt aber auch Aufrechterhaltung des eingespielten und sich immer neu einpendelnden Gleichgewichts. Die zentrale Intention ist die Erhaltung der Stabilität „im Prinzip“, was grenzüberschreitende Beweglichkeit zumindest hemmt. Diese Theorie der Strukturerhaltung (und organisatorischen Stabilisierung) liegt auf der Linie von Edmund Burke (dem Klassiker des liberalen Konservatismus). Burke (1793) lässt notwendige Veränderungen nur dann zu, wenn man dadurch die Bestandssicherung des Systems erreicht: „Ein Staat, dem es an allen Mitteln zu einer Veränderung fehlt, entbehrt die Mittel zu seiner Erhaltung. Ohne solche Mittel läuft er Gefahr, selbst den Teil seiner Konstitution zu verlieren, den er am heiligsten zu bewahren wünscht.“ Deshalb sollen das Erhaltungsund das Verbesserungsprinzip zusammenwirken. Technisch könnte man das alles auch als „gebremste, kontrollierte Bewegung“ bezeichnen: Das verwaltungspolitische Gefährt rollt gemächlich dahin, nur besorgt, seine eigene Struktur und Verfahrensweise zu erhalten und exogenetisch zu vererben. Oder chaostheoretisch gewendet: kleinste Änderungen im Systemaufbau wie in den Anfangsbedingungen (z. B. mittels Modernisierung „hier und da“ oder durch reaktive Verwaltungspolitik) bewirken absehbar und kalkulierbar nur kleinste (d. h. mühelos verarbeitbare) Änderungen des Systemverhaltens, womit dessen Gesamtstruktur und Verfahrensweisen prinzipiell erhalten bleiben. Das Erkenntnisvermögen ist in dieser plural-inkrementalen Theorie auch dadurch begrenzt, dass prinzipiell nur wechselnde kleinste Ausschnitte einer Gesamtheit „in Bewegung“ erfasst werden und die historischen Dimensionen (z. B. Herkunft oder Korridor in die Zukunft) von nachgeordneter Bedeutung sind, schon weil sie letztlich eben nicht planvoll gesteuert werden können und sollen. Insbesondere in Übergangsgesellschaften benötigen wir nun aber Konzepte und Theorien, die interdisziplinäre und zukunftsbezogene Substanz besitzen. Übergangsgesellschaften sind sich entwickelnde komplexe Systeme, die „eigenwillig“ reagieren und spontan neue Strukturen und Regeln erzeugen können. Man (insbesondere die Politik) kann nicht einfach warten, bis „ProzessErgebnisse“, also neue System-Erfahrungen, vorliegen, die dann erklärt werden und zu denen dann Handlungsprogramme entwickelt werden oder eben nicht (wenn man radikal auf die Eigensteuerung des Marktes setzt).

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Carl Böhret

5.2 Emergierendes Paradigma: „Erich-Jantsch-Welt“ Mit solchen Überlegungen tauchen wir ein in das dritte Erklärungsmuster: Die „Erich-Jantsch-Welt“ mit der begründbaren Annahme, dass dieses Paradigma den höheren Erklärungswert bietet für den sich abzeichnenden Entwicklungskorridor eines glokalisierten Transindustrialismus (Böhret, 2003; Böhret & Konzendorf, 1997; Böhret, 1993), aus dem wiederum gehaltvolle Ableitungen für Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungspolitik möglich sind, die durch transdisziplinäre Überlegungen gestützt werden können. So lässt sich jener „archimedische Punkt“ bestimmen, von dem aus wissenschaftliche Erkenntnis und Praxeologie eine noch so fest gefügte Institution „in Bewegung“ setzen kann. Bezogen auf Verwaltung, Modernisierung und Verwaltungspolitik in einer Übergangsgesellschaft lassen sich die Angriffspunkte in einem im archimedischen Sinne bewegbaren System identifizieren. Oder anders, die Bewegung hin zum glokalisierten Transindustrialismus reißt notwendig auch die Verwaltung in die Veränderungen hinein (Prinzip der Aneinanderentwicklung, der „bewegten Ordnung“; Böhret & Konzendorf, 1997). Verwaltungsmodernisierung ist kein sich naturwüchsig ereignender, letztlich isolierter Vorgang im politisch-administrativen System, sondern im Kontext mit der Gesamtentwicklung eine notwendige Intervention der politischen Führung, die dabei die Verwaltung (mit deren eigentümlichen Aufgaben) in die nächsten Entwicklungsstufen „mitreißt“. Nicht das „Prinzip des wohlgeordneten Seins“ herrscht, sondern das evolutive Prinzip des „Werdens“ (vgl. auch Prigogine, 1985). Die Modernisierung der Verwaltung wird nach Art, Umfang und Zeitlichkeit von den Anforderungen der Übergangsgesellschaft und der veränderten Funktionen des Staates in ihr bestimmt, nicht zuletzt von den Signalen aus dem Glokalisierungsprozess. Die politische Führung erkennt idealiter die zukunftsgesellschaftlichen Herausforderungen an die Verwaltung und setzt diese um, unter Berücksichtigung der verwaltungspraktischen Leitsätze. Auf diese Weise wird verwaltungspolitisch gesteuerte Verwaltungsmodernisierung ein unverzichtbares Instrument staatlicher Politik beim Übergang zum glokalisierten Transindustrialismus. Ob und wie sehr die Verwaltung in diesen Veränderungsprozess einbezogen wird oder sich diesem erfolgreich widersetzt, hängt allerdings vom Grad der Robustheit ab, den sie erreicht hat (vgl. Näheres bei Kauffman, 1996; Jantsch, 1980). Mehr als andere Organisationen scheint die Verwaltung nämlich eine beachtliche Unempfindlichkeit oder inhärente Widerstandskraft gegenüber „zugemuteten“ Änderungen entwickelt zu haben, während zugleich ihre innere Komplexität (= Kompliziertheit) zunimmt. So betrachtet wären umfassendere Modernisierungsbemühungen wohl ziemlich erfolglos. Ein Vorzug dieser Ro-

Verwaltungsmodernisierung mittels aktiver Verwaltungspolitik

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bustheit ist jedoch gerade, dass diese noch längere Zeit die allmähliche Anreicherung innerer Vielfalt aushält und zunächst noch funktionsfähig und „stabil“ bleibt. Ab einer gewissen Binnen-Verdichtung überschreitet jedoch eine Organisation ihre strukturelle Stabilität; Fluktuationen und Turbulenzen nehmen zu; die Robustheit nimmt ab, das System wird chaotisch und ist jetzt – auch gegen den Stabilisierungshang – transferierbar (vgl. auch Böhret, 1990). Richtiger: Jetzt muss es reorganisiert werden, was durch aktive Verwaltungspolitik geschieht. Dabei sollen Selbstorganisationsfähigkeit und Robustheit auf der neuen Entwicklungsstufe wiederhergestellt werden. Drauflosmodernisieren – hier oder dort irgend etwas anzupassen versuchen – stößt nach evolutorischen Erkenntnissen also auf die Robustheit des Systems, wird aufgefangen oder vereinnahmt, wobei sogar das „Immunsystem“ gegen Veränderungen überhaupt gestärkt werden kann. So wird erklärbar, dass die Ergebnisse der „Modernisiererei“ oft genug unbefriedigend oder gar kontraproduktiv sind. Erfolgreiche Veränderungen müssen deshalb zum richtigen Zeitpunkt (abnehmende Robustheit) und möglichst „auf der ganzen Linie“ ansetzen. Es reicht zum Beispiel nicht, nur die tradierte Mittelbehörde umzustrukturieren, und deren Rückfälle zu ignorieren. Oder: Es gibt noch keine besseren Rechtsvorschriften, wenn zwar die GGO ergänzt wird, aber keine echten Gesetzesfolgenabschätzungen möglichst „in der Breite“ stattfinden. Paradigmatisch handelt es sich um ein selbstorganisierendes System in Entwicklung, in dem die Veränderungsregeln selbst dem Wandel unterliegen können (vgl. Jantsch ,1980; auch Böhret, 1990). Mit der Vorstellung: ein Gesamtsystem ist in Bewegung, innerhalb dessen sind zeitweilig stabile Strukturen – quasi zur Erholung und Reflexion – vorhanden; diese werden aber von neuen Fluktuationen in die Weiterentwicklung getrieben. Diese (evolutorische Komplexitäts-)Theorie erklärt, wie Teilsysteme (beispielsweise die Verwaltung von der politischen Führung oder durch exogene Ereignisse) an den Rand ihrer Stabilität gedrängt werden können, von wo aus sie die Suche nach höherer Leistungsfähigkeit beginnen. Wird ein Anstoß aufgenommen und verstärkt, kommt es zur Veränderung; wegen des ko-evolutiven Prinzips in allen Bereichen, mehr oder weniger. Diesem Veränderungsdrang kann sich dann keine Organisationseinheit entziehen. Wenn ein bestimmter Reifegrad eines Subsystems (z. B. der Wirtschaft) erreicht ist, werden auch die „zurückgebliebenen Teile“ in den Veränderungsprozess hineingezogen. Dann ereignet sich beispielsweise Verwaltungsmodernisierung notwendig. Prinzipiell wäre das sogar ohne aktive Verwaltungspolitik möglich, wenn nur die Kraft der Verwaltung zur prozeduralen Selbstorganisation ausreichte. Wenn sich die Verwaltung dem Veränderungsprozess (ihrer Umgebung) allerdings widersetzt, wird sie zur „Mit-Veränderung“ durch mehrere Kräfte veranlasst – zu allererst durch die politische Führung, sodann durch die

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Carl Böhret

Anforderungen der „Gesellschaft in Entwicklung“. Es ist der Verwaltung nicht möglich, sich nicht zu verändern. Das Paradigma des „Werdens“ setzt sich gegen das Paradigma des stabilisierenden Seins (auch einer Teileinheit) durch. „Werden“ gilt als das leitende evolutorische Prinzip, es repräsentiert das große Experiment in die Zukunft, dem sich kein Bereich des Gesamtsystems auf Dauer entziehen kann. Die Modernisierung der Verwaltung muss in diesem Korridor notwendig „mitziehen“; Verwaltungspolitik soll oder kann Art und Geschwindigkeit der Veränderung steuern und überprüfen. Abbildung 5 versucht, die vorangegangene Beschreibung eines evolutorischen Systems holzschnittartig zu skizzieren und damit die Antriebskräfte einer Übergangsgesellschaft zu erfassen.

Gewordene Ordnung (ÅSystembiographie), Systemstruktur mit festen Regeln Stabilisierungshang („Immunsystem“) Grad der Robustheit

(Neu-) Strukturbildung „bewegte Ordnung“ = diskontinuierliche (chaotische) Abfolge, Aneinanderentwicklung, Selbstorganisation als „evolutive Verarbeitung“

Veränderungsanstöße („Umgebung in Entwicklung“)

Destabilisierungskräfte (Æ Fluktuationen, an den Rand des Chaos)

Flexibilisierte Regeln (ko-evolutive Normen, Verfahren, Begründungen)

Abbildung 5: Übergangsgesellschaft als evolutorisches System (vom wohlgeordneten Sein zum entwicklungsfunktionalen Werden)3

3

Kategorien zur Beschreibung der „dynamischen Interdependenz“ als Basis des evolutorischen Modells:  Interdependenz: Zusammenhang von geordneten Sub-Strukturen – komplex und kompliziert;  Dynamik: Bewegte Ordnung; induzierte Fluktuationen;  evolutorisches Lernen: Dialektik von Destabilisierung und Widerstand, Selbstorganisation;  Regelanpassung;  Übergang: Systemwandel, „Mitreißen“ gegen den Stabilisierungshang.

Verwaltungsmodernisierung mittels aktiver Verwaltungspolitik

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Kurze Reflexion Zugegeben, die Beschreibung jener „Erich-Jantsch-Welt“ ist ein komplizierter Versuch zur Erklärung der Chancen und Grenzen von Verwaltungsmodernisierung in dynamischen, ko-evolutiven Systemen. Aber diese Erich-Jantsch-Welt entspricht doch eher der „Wirklichkeit in Entwicklung“ als die querschnittige, zeitarme und auf robuster Stabilitätsneigung basierende „von-Hayek-Welt“, die durchaus noch die gegenwärtige Lage zu erklären vermag, aber nicht mehr das sich andeutende Wegdriften in eine Übergangsgesellschaft mit deren neuem Paradigma. Verwaltungsmodernisierung einschließlich der verwaltungspolitischen Umsetzungsversuche – wie deren Scheitern (!) – lässt sich für morgen mit einer evolutorischen Theorie besser erklären als mit einer überraschungsfreien Gleichgewichtsbetrachtung unter der Edmund-Burke-Regel. Es ist auch ein Auftrag an die Verwaltungswissenschaft, den „archimedischen Punkt“ makrotheoretischer Überlegungen für ihre Analysen und Empfehlungen zu finden. Novalis (1797) hat wohl recht mit seinem Kernsatz: „Wenn die Theorie auf die Erfahrung warten sollte, käme sie nie zustande“ (Werke, Bd. II, S. 331). Jetzt noch Marx, Popper und Jantsch dazu, dann haben wir den wissenschaftsgerechten Cocktail, mit dem Verwaltungsmodernisierung mittels aktiver Verwaltungspolitik nach Möglichkeit, Eingrenzung und Grenzüberschreitung bestimmt werden kann. Was wir zu tun oder zu beginnen haben.

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Carl Böhret

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II. Methoden und Techniken

Der Change Explorer – eine Methodenkombination Siegfried Greif 1

Einleitung

Im folgenden Beitrag wird ein theoriebasiertes Instrumentarium zur Analyse und Verbesserung des Managements organisationaler Veränderungen vorgestellt. Es dient zur Erfassung von qualitativen und quantitativen, spezifischen und verallgemeinerbaren Ergebniskriterien und Erfolgsfaktoren der untersuchten Veränderungen. Nach einer zusammenfassenden Darstellung der theoretischen Grundlagen und des Aufbaus des Instrumentariums wird im Folgenden eine exemplarische Anwendung in einer Ausländerbehörde beschrieben. Das Anwendungsbeispiel zeigt, wie die Reflexionen der Beteiligten über notwendige und mögliche Veränderungen mit systematischen Methoden gefördert und wie damit das Problem der Nicht-Vorhersehbarkeit und Ungewissheit der Veränderungen gelöst werden kann. Das multimethodale Instrumentarium wird Change Explorer genannt, weil es zur Exploration oder Erkundung der Veränderungsprozesse dient, um daraus Verbesserungen abzuleiten (Greif, Runde & Seeberg, 2004; Greif & Seeberg, 2007). 2

Theoretischer Hintergrund

2.1 Managen komplexer und ungewisser Veränderungen 2.1.1 Nicht vorhersehbare Prozesse Organisationale Veränderungen betreffen in der Regel die Aufgaben oder Tätigkeit vieler Mitglieder der Organisation und ihre Interaktionen untereinander. Dadurch ergeben sich außerordentlich komplexe Managementaufgaben. Je grundlegender die Veränderungen sind, desto größer ist im Allgemeinen die Verunsicherung der Betroffenen und die aufkommende heimliche und offene Kritik an der Notwendigkeit der Veränderungen. Aus dieser Kritik kann passiver und/oder aktiver Widerstand entstehen, der die Umsetzung der geplanten Veränderungen blockiert. Dabei ist das Verhalten der beteiligten Personen und der Organisationsumwelt niemals vollkommen vorhersehbar. Organisationale Veränderungen gelten daher in der Fachliteratur (vgl. zusammenfassend Marr & Steiner, 2006) als nicht vorhersehbare oder zumindest nicht vollständig vorhersehbare Prozesse. Dies gilt vor allem dann, wenn zwischen den organisationalen Veränderungen und den Veränderungen in der Organisationsumgebung (z. B. bei

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Siegfried Greif

dynamischen Marktveränderungen oder neuen starken Wettbewerbern auf dem Weltmarkt) komplexe und ungewisse Abhängigkeiten und Wechselbeziehungen bestehen. Veränderungsmanagement erfordert deshalb im Allgemeinen Komplexitätsmanagement und Managen von Ungewissheit. 2.1.2 Sind organisationale Veränderungen unplanbar? Es gibt Autoren, die folgern, dass organisationale Veränderungen grundsätzlich unplanbar sind und dass zielgerichtetes Managen unmöglich ist. Eine provokante Extremposition hat Weick (1985) formuliert. Nach seiner These entscheiden und handeln Organisationen grundsätzlich nicht „rational“, sondern wenden „zu jedem Zeitpunkt mehrere und widersprüchliche Rationalitäten“ an (a.a.O., S. 37). Mit einem sehr drastischen Bild vergleicht er Organisationen mit Mülltonnen, in die „Probleme, Personen, Wahlsituationen und Lösungen hineingekippt werden“ (a.a.O., S. 38 f.), ohne dass sie jemals eines ihrer Probleme lösen. „Ziele“ und „Pläne“ für das Organisieren werden nach Weick erst nachträglich zur Rechtfertigung der Handlungen erfunden, wenn das Organisieren abgeschlossen ist. „Es ist, als ob die Leute auf das Ziel hin gehandelt hätten, schließlich herauszufinden, was sie getan hatten“ (a.a.O.). In der neueren Darstellung zusammen mit Suttcliff (Weick & Suttcliff, 2003, S. 177 ff. und 185 ff.) hält es Weick jedoch für möglich, durch vorausschauende Beobachtungen sowie Antizipation und „Eindämmung“ von Problemen und durch eine Art „achtsames“ Management, verbunden mit der Weiterentwicklung der Handlungsfähigkeit und der Organisationsfähigkeit der Organisationsmitglieder, flexible Entscheidungsstrukturen und Lernprozesse zu fördern, die es ermöglichen, Ungewissheit erfolgreich zu managen. Eine ähnliche Auffassung vertritt Probst (1987) in seiner Selbstorganisationstheorie der Organisation. Danach kann man Veränderungen zwar nicht direkt steuern, aber indirekt beeinflussen. Um erfolgreich zu sein, muss die Organisation lernen, mit Mehrdeutigkeit, Unbestimmtheit und Unsicherheit umzugehen, die nicht beeinflussbaren Strukturen und Prozesse im System „mit Respekt“ zu behandeln und die Flexibilität der Organisation zur Anpassung und Evolution zu erhalten und weiterzuentwickeln. Da Probst davon ausgeht, dass es keine endgültigen Lösungen gibt, fordert er diese (Lern-)Prozesse in Gang zu halten. 2.1.3 Zielgerichtetes Managen unvorhersehbarer Prozesse In unserer integrativen Theorie des Change Managements (Greif, Runde & Seeberg, 2004) entwickeln wir eine mögliche Lösung des Problems des zielgerichteten Managens unvorhersehbarer Prozesse unter bestimmten Voraussetzungen. Wir stützen uns dabei auf allgemeine Unterscheidungen und Annahmen der naturwissenschaftlich ausgerichteten synergetischen Selbstorganisationstheorie von Haken (1981, 1990; Kriz, 1992) sowie auf von Cranachs (1996) Mehrebe-

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nensystemtheorie. Auf dieser Grundlage wird eine Lösung des Problems des zielgerichteten Managens unvorhersehbarer, ja sogar chaotische Prozesse durch indirekte und direkte Interventionen entwickelt. Sie gilt allerdings nur unter Randbedingungen, die unten erläutert werden. Mit den Annahmen der Synergetik kann man erklären, warum und wie es möglich ist, dass sich sogar zeitweilig chaotische Prozesse ohne zentrale Planung und Steuerung selbstorganisiert aber zielgerichtet optimieren. Nach den evolutionstheoretisch begründeten Grundannahmen und Beobachtungen der Selbstorganisationsprozesse in physikalischen, chemischen und biologischen Systemen können sich chaotische Systemzustände dann in strukturierte und vorhersehbare Prozesse selbst „optimal“ ordnen, wenn die Randbedingungen stabil sind und eine Optimierung fördern. Übertragen auf Veränderungen in sozialen Systemen können als Randbedingungen oder Voraussetzungen eindeutig formulierte und kommunizierte Kriterien fungieren, die von den Beteiligten als Zielvorgaben verstanden und aktiv durch eigenständig initiierte Handlungen auf allen Ebenen der Organisation verfolgt werden. So gesehen ermöglichen stabile konkrete Zielvorgaben, an denen sich die Personen und Subsysteme der Organisation ausrichten die Aktivierung darauf bezogener flexibel angepasster Problemlösungen und das Erreichen der vorher festgelegten Ziele. Im Prozess der Zielerreichung können sowohl ungeplante spontane Handlungen als auch kurzfristig geplante Interventionen auf den verschiedenen Systemebenen nützlich sein, sofern sie die vollzogenen Veränderungen in den jeweils vorausgehenden Prozessen im System und in der Situation berücksichtigen. Zur Förderung selbstorganisierter Optimierungen benötigt das System demnach Rückmeldungen über die Ergebnisse der Handlungen und Interventionen im gesamten Verlauf der Veränderungsprozesse und kontinuierlich Informationen über den jeweiligen Zustand des Systems und der Umgebungssituation. In Anlehnung an die Mehrebenensystemtheorie werden organisationale Veränderungsprozesse als Abfolgen von Handlungen auf den Ebenen Individuum, Gruppe und Organisation im Kontext der Ebenen nationaler und globaler Wirtschaftssysteme gesehen. Von Cranach (1996) postuliert, dass jede Ebene ihre eigenständige Bedeutung hat und nicht auf das Verhalten der jeweils anderen Ebenen reduziert werden kann. Es gibt allerdings Wechselwirkungen zwischen den Ebenen, wobei postuliert wird, dass jeweils die höheren Ebenen die darunter liegenden dominierend beeinflussen. In Verbindung mit den Annahmen der Synergetik nehmen wir an, dass es zum zielgerichteten Managen organisationaler Veränderungsprozesse erforderlich ist, Informationen über den jeweiligen Zustand aller Systemebenen zu analysieren und alle beeinflussbaren Ebenen (in der Regel die Individual-, Gruppen- und Organisationsebene) über die Analyseergebnisse zu informieren und so zu koordinieren, dass selbstorganisiert zielbe-

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zogene Problemlösungen in Selbstorganisationsprozessen entstehen können (Greif, Runde & Seeberg, 2004). Das Erreichen definierter Ziele kann man teilweise anhand objektivierbarer Kriterien überprüfen. Wenn diese Zielkriterien erreicht wurden, folgt daraus aber nicht automatisch, dass die Veränderungen in der Organisation als „Erfolg“ angesehen werden. So gibt es Unternehmensreorganisationen, die zwar zunächst alle vorgegebenen Ziele erreicht haben, am Ende aber nicht nur aus der Sicht der Beschäftigten, sondern auch der früheren Auftraggeber der Veränderungen als Misserfolge angesehen werden. Der sogenannte „Erfolg“ oder „Misserfolg“ organisationaler Veränderungen ist nach unseren theoretischen Grundannahmen eine soziale Konstruktion oder Definition (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 30 ff.). Dabei ist es weniger bedeutsam, ob die Leitung der Organisation die Veränderungen in einem offiziellen Statement als „Erfolg“ bezeichnet. Wichtiger für die Akzeptanz und Umsetzung der Veränderungen sind informelle Bewertungskommunikationen zwischen den Organisationsmitgliedern auf allen Ebenen. Je nach Perspektive der Mitglieder und Gruppen kann dieselbe Veränderung als „Erfolg“ oder „Misserfolg“ etikettiert werden. Wenn eine Veränderung übereinstimmend von Schlüsselpersonen oder -gruppen als nahezu hundertprozentiger Erfolg gesehen wird, nimmt im Allgemeinen die Unterstützungsbereitschaft zu. Wird sie dagegen von Mitarbeiter/innen, bei denen die Veränderungen umgesetzt werden sollen als Misserfolg eingeschätzt, verringert sich deren Einsatzbereitschaft und es kann sogar passiver bis aktiver Widerstand entstehen. Diese formellen und informellen Bewertungen der Veränderungen durch die Organisationsmitglieder bezeichnen wir als Bewertungskommunikationen. Erfolgreiches Managen von Veränderungen erfordert einen Prozess der ständigen Erkundung oder Exploration der Prozesse und Zwischenergebnisse der Veränderungen in allen beteiligten Subsystemen sowie potenzieller Misserfolgsund Erfolgsfaktoren, um sie so früh und effektiv wie möglich im Sinne der Zielvorgaben beeinflussen zu können. Wenn sich herausstellt, dass die Zielvorgaben mit den vorhandenen Ressourcen nicht erreicht werden können, müssen sie realistischer an die Möglichkeiten angepasst und reformuliert werden. Im folgenden Abschnitt wird vor diesem Hintergrund eine eigene, erweiterte Definition des Begriffs des Veränderungsmanagements vorgestellt. 2.2 Was ist Veränderungsmanagement? 2.2.1 Funktionale Definitionen Gebräuchliche Begriffsdefinitionen beschreiben die Hauptfunktion oder -zielsetzung und Arten des Veränderungsmanagements. Nach Reiß (1997) bedeutet Veränderungsmanagement „Infrastrukturen für Veränderungen zu schaf-

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fen“ um Strategien, Ressourcen, Strukturen zu verändern oder Unternehmenswandel zu erreichen. In Analogie zu den drei Sektoren des Unternehmensgeschehens unterscheidet er Strategieveränderungen, Ressourcenveränderungen und Strukturveränderungen. Krüger (2006, S. 6172) definiert das Management des organisationalen Wandels als „die aktive Handhabung von Wandlungsprozessen“, die „alle Aufgaben, Prozesse, Träger und Instrumente unternehmungsbezogener Veränderung und Entwicklung“ umschließt. Er unterscheidet in Anlehnung an andere Autoren zwischen Restrukturierung als einer Veränderung von Strukturen, Prozessen und Systemen, reproduktive Veränderungen (z. B. Wandel der strategischen Ausrichtung ohne Veränderung der Konfiguration der Erfolgsfaktoren) und Reorientierung (wenn eine neue strategische Positionsbestimmung erfolgt). Außerdem unterscheidet er zwischen Revitalisierung (Veränderung der Ressourcen und Fähigkeiten) und Remodellierung der von allen geteilten Werten und Einstellungen, die sich auf den Kern der Unternehmenskultur beziehen. Programme grundlegenden Wandels werden als transformativer Wandel bezeichnet. 2.2.2 Tätigkeit des Managens Rein funktionale Definitionen vernachlässigen die konkrete Tätigkeit des Managens von Veränderungen. Wenn wir die Tätigkeit berücksichtigen lassen sich Bezüge zum Projektmanagement herstellen. Nach der DIN 66901 wird Projektmanagement definiert als die „Gesamtheit von Führungsaufgaben, -organisation, -techniken und -mittel für die Abwicklung eines Projektes“. Projektmanagement ist danach ein Oberbegriff für alle bewusst geplanten und umgesetzten Aufgaben, die sich auf die Bearbeitung von Projekten beziehen. Marr und Steiner (2006) betonen dabei, dass nicht das zu lösende Problem, sondern das Management des Problemlösungsprozesses im Vordergrund steht. Beim Veränderungsmanagement geht es jedoch keineswegs immer um Projekte mit festgelegtem Anfangs- und Endzeitpunkt, sondern auch um langfristige, zeitlich nicht mit einem Endpunkt verbundene Veränderungsprozesse. Außerdem spricht man normalerweise nur dann von Change Management, wenn sich die Managementaufgaben auf komplexe Veränderungen beziehen, die viele Aufgaben oder Arbeitsplätze und Organisationsmitglieder betreffen, zum Beispiel alle Arbeitsplätze, die bestimmte IT-Systeme nutzen, oder eine gesamte Abteilung. Unsere folgende tätigkeitsbezogene und funktionale Definition des Begriffs Veränderungsmanagement stützt sich auf die oben wiedergegebenen Annahmen zum Managen von Veränderungen und Ungewissheit. Das dargelegte Verständnis der erforderlichen Managementtätigkeit geht über die im DIN-Begriff Projektmanagement angesprochenen Führungs- und Organisationsaufgaben bei der Planung und Abwicklung von Veränderungen hinaus. Ähnlich wie Marr und

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Steiner (2006) wird das Managen von Problemlöseprozessen betont, darüber hinaus aber als Voraussetzung dafür auch das Explorieren, Analysieren und Evaluieren der Veränderungen. Dementsprechend definieren wir Veränderungsmanagement als „einen wiederkehrenden Prozess der kontinuierlichen Exploration, Analyse, Evaluation und des Managements vieler kleiner und manchmal großer, vorhersehbarer und unvorhersehbarer Probleme und Misserfolgsrisiken sowie der Erfolgsfaktoren und -chancen bei organisationalen Veränderungen. Allgemeines Ziel des Veränderungsmanagements sind ein hoher Zielerreichungsgrad und eine positive Evaluation der Maßnahmen, Ergebnisse und Folgen durch die einflussreichen Schlüsselpersonen und -gruppen innerhalb und außerhalb der Organisation, insbesondere durch die Auftraggeber (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 52 ff.). 2.3 Annahmen zum Change Explorer Instrumentarium 2.3.1 Messbare Kriterien und ungenaue Informationen Bei der Exploration, Analyse und Evaluation der organisationalen Veränderungen sollen bedeutsame Daten erfasst werden. Objektivierbare, quantitativ messbare Zielkriterien sind insbesondere Wirtschaftlichkeitsindikatoren (z. B. Gewinn vor Zinsen und Steuern oder EBIT), Verkürzung der Prozesszeiten und Verringerung der Herstellungskosten oder Erreichen standardisierte Qualitätskriterien der Produkte und Dienstleistungen. Wie wir aber annehmen, erschließt sich die Komplexität und Ungewissheit der organisationalen Veränderungsprozesse nicht allein durch diese vergleichsweise einfach zu erfassenden Kriterien. Wir benötigen zusätzliche Informationen durch „Beobachtungssysteme“, die nicht nur messbare, sondern auch ungenaue und unscharfe Veränderungsmerkmale und Risiken wahrnehmen können. 2.3.2 Menschen als Beobachtungssysteme und soziale Validierung Im Vergleich zu allen existierenden technologischen Systemen und Lebewesen bringen Menschen die besten Voraussetzungen dafür mit, gemeinsam mit anderen Menschen komplexe und ungewisse Veränderungen zu explorieren und zu bewerten. Wie dies bereits Festinger (1954) in seiner klassischen Theorie sozialer Vergleichsprozesse angenommen hat, haben Menschen in komplexen und mehrdeutigen Situationen zur Reduktion ihrer Unsicherheit eine starke Tendenz, ihre Meinungen in allen ihnen subjektiv bedeutsamen Interessensgebieten durch Vergleiche mit den Bewertungen anderer Personen zu evaluieren. Festinger nahm an, dass diese Suche nach Sicherheit durch Vergleich der Bewertungen mit anderen ein überlebenswichtiges, natürliches Bedürfnis aller Menschen ist. Evolutionstheoretisch betrachtet, ist das Bedürfnis notwendig, damit Menschen die

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Anforderungen einer komplexen, sich verändernden Welt bewältigen können. Durch den Vergleich ihrer Beobachtungen und Bewertungen mit denen anderer Personen versuchen Menschen ihre Bewertungen zu bestätigen oder zu „validieren“. Der Vergleich verschiedener Beobachtungen und Bewertungen wird deshalb auch als soziale Validierung bezeichnet. 2.3.3 Multiperspektivität und Multi-Source-Methoden Die menschliche Wahrnehmung und Beobachtung ist nicht „objektiv“, sondern basiert auf vom menschlichen Gehirn organisierten, aktiv selektiven und bewertenden Prozessen, die durch basale Affekte und Gefühle sowie Erwartungen und den sozialen Kontext beeinflusst werden. Wie wir dies beispielsweise bei Zeugenaussagen kennen, wird dieselbe Situation von verschiedenen Personen zumindest teilweise, oft sogar sehr unterschiedlich wahrgenommen und bewertet. Die Situation wird durch verschiedene Vorerfahrungen, aktivierte Gefühle und Motive oder Standpunkte bedingt gewissermaßen aus einer individuell unterschiedlichen Perspektive betrachtet und interpretiert. Zeugenaussagen vor Gericht werden als verlässlicher angesehen, wenn sie von mehreren Zeugen bestätigt werden, die sich untereinander nicht absprechen konnten. Bei den sogenannten Multi-Source-Methoden befragt man verschiedene Personen unabhängig voneinander zum selben Befragungsgegenstand. Ein Beispiel ist das sogenannte 360-Grad-Feedback zur Bewertung des Verhaltens einer Führungskraft (vgl. Scherm & Sarges, 2002). Hier wird das Verhalten der Person nicht nur durch sie selbst bewertet, sondern auch von ihren Vorgesetzten, Mitarbeiter/innen, Kolleg/innen und Kund/innen (gewissermaßen vom gesamten 360°Umkreis, wodurch der Name entstanden ist). Grundlage für das anschließende Feedback sind insbesondere die übereinstimmenden Bewertungen. Es sollen aber auch die Unterschiede analysiert und berücksichtigt werden. Ähnlich empfehlen wir bei der Analyse und Bewertung organisationaler Veränderungen mit dem Change Explorer möglichst alle an den Veränderungen aktiv beteiligten und von ihnen betroffenen Funktions- und Rolleninhaber zu befragen. Im unten exemplarisch beschriebenen Beispiel wurden alle Mitarbeiter/innen der Abteilung interviewt, in der die Veränderungen durchgeführt wurden und alle beteiligten Führungsebenen sowie der Personalrat und die Gleichstellungsbeauftragte. Wenn es nicht möglich ist, alle Beteiligten und Betroffenen zu befragen, werden zur Befragung die sogenannten Schlüsselpersonen oder Stakeholder im Veränderungsprozess ausgewählt (zur Beschreibung des Vorgehens siehe unten). Sie sollen alle Personen und Gruppen mit den beteiligten oder betroffenen Funktionen und Rollen im Veränderungsprozess sowie mit verschiedenen Auffassungen repräsentieren, denen ein bedeutsamer Einfluss auf formelle und informelle Bewertungskommunikationen und Entscheidungen auf die Ver-

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änderungen zugeschrieben wird. Als Funktionen und Rollen befragen wir in der Regel die für die Veränderungen verantwortlichen Geschäftsführer, Projektleiter, Projektteammitglieder, Betriebs- oder Personalräte und Mitarbeiter/innen bis zur untersten Arbeitsebene sowie, wenn möglich, Kund/innen und, wenn beteiligt, auch Unternehmensberater/innen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass unabhängige Beobachter bei der Wahrnehmung und Interpretation derselben Situation den gleichen Fehlwahrnehmungen unterliegen. Beispiele sind optische Täuschungen oder allgemeine Stereotype. Multi-Source-Erhebungen können deshalb objektivierbare Daten nicht ersetzen, sondern sollten im Ideal zusammen mit anderen Datenarten erhoben und verglichen werden. Erforderlich ist deshalb ein multimethodales Vorgehen und eine gegenseitige vergleichende Absicherung der mit verschiedenen Methoden erhobenen Daten (Triangulation, vgl. Mayring, 2007). 2.3.4 Explikation des Erfahrungswissens durch Visualisierung Die Organisationsmitglieder, die man zu ihren Wahrnehmungen organisationaler Veränderungen interviewt, sind keine „wissenschaftlich geschulten“, bewusst planend und methodisch vorgehenden Beobachter. Sie stützen ihre Beobachtungen auf beiläufige Wahrnehmungen. Nach Kuhl (2001) werden solche beiläufigen oder impliziten Wahrnehmungen eher assoziativ und mit Affekten und Gefühlen verbunden im sogenannten Extensionsgedächtnis gespeichert, eine Art intuitives Erfahrungsgedächtnis. Im Unterschied zur Reproduktion von Inhalten aus dem Gedächtnis für explizites Faktenwissen fällt es den dazu befragten Personen schwer, ihr intuitives Erfahrungswissen sprachlich zu explizieren. Um einen partiellen Zugang zu ermöglichen, sind spezielle Methoden erforderlich, die eine anschauliche Vergegenwärtigung und schrittweise Explikation ermöglichen. In unseren methodischen Grundannahmen (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 136) nehmen wir an, dass teilstandardisierte Befragungsmethoden mit Visualisierung durch Karten- und Strukturlegetechniken besonders geeignet sind, um das veränderungsbezogene Erfahrungswissen zusammen mit dem expliziten Wissen der Befragten zu explorieren. Auch mit langen Interviews lässt sich jedoch das implizite und explizite Wissen immer nur fragmentarisch erfassen. Das liegt nicht nur daran, dass manche Erfahrungen schwer zugänglich sind, weil sie zum Beispiel durch negative Gefühle unterdrückt wurden, sondern auch daran, dass das Extensionsgedächtnis unvorstellbar groß ist. Im vorliegenden Zusammenhang interessiert uns besonders das implizite und explizite Wissen zu den zu analysierenden organisationalen Veränderungen. Wir bezeichnen es zusammenfassend auch als erfahrungsbasiertes Veränderungswissen. Nach Argyris und Schön (1978) sind beim erfahrungsbasierten

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Wissen die subjektiven Theorien der Handlungen der Befragten besonders wichtig. Daran angelehnt gehen wir davon aus, dass die Handlungen der Personen durch ihr Veränderungswissen und insbesondere ihre subjektiven Theorien oder Annahmen zu den Ursachen und Wirkungen der beobachteten Veränderungen beeinflusst werden. Wenn beispielsweise die Mitglieder der Geschäftsführung eines Unternehmens aufgrund eigener oder kolportierter, aber als gültig angenommener Erfahrungen annehmen, dass eine neue Technologie, die von externen und internen Experten zur Einführung vorgeschlagen wird, noch unausgereift ist und deshalb zu kritischen Produktionsstillständen führen wird, kann man nicht erwarten, dass sie sich für die Einführung der Technologie entscheiden. Wenn diese subjektive Theorie der Geschäftsführungsmitglieder auf Fehleinschätzungen beruht, wäre es zur Vermeidung einer Fehlentscheidung zunächst erforderlich, die Annahmen und Folgerungen der Geschäftsführungsmitglieder durch geeignete Methoden zu explizieren. Anschließend könnte man die Mitglieder dazu anhalten, ihre Annahmen mit denen unabhängiger Experten sowie mit prüfbaren empirischen Daten zu vergleichen, um sie und eine mögliche Fehlentscheidung korrigieren zu können. Die methodisch wichtige Überlegung hier ist, dass es erforderlich ist die subjektiven Theorien der Akteure zu kennen, wenn man ihre Entscheidungen und Handlungen analysieren, vorhersagen oder beeinflussen will, insbesondere selbst wenn sie nachweisbar falsch sind. 2.3.5 Konkrete und spezifische Ansatzpunkte für Verbesserungen finden Zur Explikation des Veränderungswissens beziehungsweise der subjektiven Handlungstheorien der Beteiligten und Betroffenen oder zumindest der einflussreichen Schlüsselpersonen sind Interviews geeigneter als standardisierte Fragebögen. Wie wir weiter annehmen, liefern sie auch eher konkrete Ansatzpunkte für Verbesserungen des Veränderungsmanagements. Standardisierte Beobachtungs- und Befragungsmethoden sind in der Regel nur geeignet, allgemeine Kriterien zu erheben. Sie können aber für ein schnelles Screening oder für Vergleiche wichtig sein. Genau betrachtet, können zwei unabhängig durchgeführte organisationale Veränderungsprozesse niemals vollkommen gleich sein. Spezifische Besonderheiten entstehen durch die Umgebungssituation, die Vorgeschichte der Veränderungen und Besonderheiten der Organisation. So macht es einen Unterschied, ob die Veränderungen in einer Marktsituation mit verschärftem Wettbewerb, in einem schrumpfenden oder expandieren Markt eingeführt werden. Auch macht es einen großen Unterschied, ob die Veränderungen auf konflikthafte frühere Problemlöseversuche folgen oder ob die Organisationsmitglieder positive Erfahrungen mit vorausgehenden Veränderungen haben und relativ offen für Innovati-

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onen sind. Bedeutung haben ferner die Fähigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen der beteiligten und von Veränderungen betroffenen Organisationsmitglieder. Auch der jeweilige kulturelle Hintergrund der Personenkonstellation hat Einfluss auf die Bewertungen und handlungsleitenden subjektiven Änderungstheorien. Prinzipiell ist die Konstellation von Personen mit ihren Merkmalen und ihrem kulturellen Hintergrund immer eine spezifische Besonderheit. 3

Aufbau des Change Explorers und typische Untersuchungsergebnisse

Für unser Instrumentarium haben wir den Begriff Change Explorer gewählt, um zu verdeutlichen, dass wir nicht den Anspruch erheben, die subjektiven Bewertungen und Erfahrungen der Befragten vollständig und abschließend zu erfassen. Mit den Methoden können sie lediglich jeweils fragmentarisch exploriert und analysiert werden, wie wir dies in unseren methodischen Grundannahmen formuliert haben (Greif, Runde & Seeberg, S. 136). Wir nennen die Methodenkombination Instrumentarium, weil sie aus verschiedenen Komponenten besteht, die jeweils für die Fragestellung und Untersuchung zusammengestellt und angepasst werden sollen. Zu den Hauptkomponenten des Instrumentariums zählen: – ein Interview mit Karten und Strukturlegetechnik, – ein Fragebogen zur Bewertung der Ergebnisse (wir bezeichnen sie als Bewertungsmerkmale) der Veränderungen und – ein Fragebogen zur Einschätzung relevanter Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren. Je nach Anwendung werden vorausgehend oder gleichzeitig relevante vorhandene Daten erfasst (Wirtschaftlichkeitsindikatoren, Abwesenheitsrate, Fluktuation oder spezielle Daten aus dem Controlling etc.). Außerdem können je nach Schwerpunkt per Interview oder Fragebögen Aufgaben- oder Prozessanalysen, Analysen der Benutzerfreundlichkeit einzuführender Software sowie möglicherweise Mitarbeiter- oder Kundenbefragungen durchgeführt werden. Die folgende Beschreibung konzentriert sich auf die Hauptkomponenten des Change Explorers und den typischen Ablauf bei der Anwendung. Zur Veranschaulichung der Beschreibung werden zu jeder Komponente exemplarische Ergebnisse aus Untersuchungen und Anwendungen berichtet. In unserer internationalen Untersuchung in sieben Ländern (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 271 ff.), auf die dabei mehrfach Bezug genommen wird, haben wir insgesamt 346 Interviews in 211 Organisationen und sieben Ländern durchgeführt. Dabei wurden pro Organisation zwischen zwei bis vier unterschiedliche Funktionsträger befragt.

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3.1 Auswahl der Schlüsselpersonen Wenn es nicht möglich ist, alle Betroffenen zu befragen, müssen vor Beginn der Erhebungen die Schlüsselpersonen ausgewählt werden, mit denen die Interviews durchgeführt werden sollen. Bewährt hat es sich, alle hauptverantwortlichen Personen zu befragen, insbesondere das für das Veränderungsvorhaben verantwortliche Mitglied des Vorstands oder der Geschäftsführung und die darunter liegenden mitverantwortlichen Führungskräfte und den Projektleiter. Falls ein Projektteam installiert wurde, werden auch Mitglieder des Projektteams einbezogen, genauso auch gegebenenfalls Unternehmensberater. Sofern in der Organisation Betriebs- oder Personalräte existieren, sollen die von der Personalvertretung für die Begleitung der Veränderungen delegierten Mitglieder ebenfalls interviewt werden. Berücksichtigt werden sollten möglichst immer ausgewählte, von den Veränderungen betroffene Mitarbeiter/innen bis zur untersten Arbeitsebene. Um Vorschläge für weitere Schlüsselpersonen zu erhalten, fragen wir – beginnend mit der obersten Leitungsebene – alle oben genannten Personen, wer nach ihrer Meinung zur Gruppe der einflussreichen Meinungsträger oder Multiplikatoren für die in Frage stehenden Veränderungen zählt. Ausdrücklich wird dabei hervorgehoben, dass es wichtig ist, auch Personen mit verschiedenen, vor allem kritischen Meinungen zu den Veränderungen zu berücksichtigen. Weil alle Befragten am unten beschriebenen Auswertungsworkshop, der nicht zu groß werden sollte, beteiligt werden, darf die Gesamtzahl allerdings nicht über etwa 30 hinausgehen. Nach unseren bisherigen Erfahrungen ist es auch in Unternehmen mit über 1.000 Mitarbeiter/innen möglich, auf diesem Wege eine derartige Liste von Schlüsselpersonen im Konsens zwischen den Beteiligten Funktionen und Ebenen zu erstellen. Wir verstehen dies als indirekten Beleg für die Existenz von Schlüsselpersonen mit besonderem Einfluss auf organisationale Veränderungen. 3.2 Interview Die ausgewählten Schlüsselpersonen werden durch Interviewerinnen und Interviewer befragt, die für die Durchführung der Interviews trainiert und auf die fachlichen Schwerpunkte vorbereitet werden. Wenn es um die Exploration eines konkreten Veränderungsprozesses in einer Organisation geht, hat sich die Untergliederung des Gesamtinterviews in die beiden unten beschriebenen Interviews (Teil A und B) bewährt1. In unserer Untersuchung in sieben Ländern haben wir 1

Beispiele für Leitfäden finden sich als Downloads auf den Internetseiten des Fachgebiets Arbeitsund Organisationspsychologie der Universität Osnabrück: http://www.psycho.uni-osnabrueck.de/ fach/aopsych.

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dagegen die Befragten in einem einzigen längeren Interview aufgefordert, zwei Veränderungen zu analysieren, ein eher erfolgreiches (A-Projekt) und eins mit geringem Erfolg oder einem Misserfolg aus ihrer Sicht (Z-Projekt). Vor der Durchführung der Hauptinterviews werden mit den Hauptansprechpartnern die Themen und Fragen der Befragung durchgesprochen, die aufgenommen werden sollten und die Fragen an die Besonderheiten des konkreten Falls angepasst. Außerdem werden vorhandene Informationen zu den organisationalen Veränderungsprozessen gesammelt und gesichtet. Ferner wird eine kurze schriftliche Vorinformation für alle zu Befragenden erstellt, die das Anliegen, die geplante Durchführung und Auswertung der Ergebnisse beschreibt. Die zu befragenden Schlüsselpersonen werden einzeln von geeigneten Personen angesprochen, um sie für die Mitwirkung zu werben und sie erhalten eine kurze schriftliche Vorinformation. Obwohl die Interviews durchaus zeitaufwändig sind, ist die Bereitschaft zur Mitwirkung insbesondere dann groß, wenn sich die obersten Leitungsebenen beteiligen und wenn die Veränderungen als wichtig angesehen werden. 3.2.1 Teil A: Vorinterview Das Vorinterview (Teil A, es dauert ca. 40 Minuten) wird nur mit dem Projektleiter und eventuell einzelnen weiteren Experten für die Veränderungen durchgeführt. Es dient dazu, Grundinformationen über die Ziele und den Ablauf der Veränderungen mit den besonders wichtigen Maßnahmen zu gewinnen. Sie dienen als Grundlage für die folgenden Hauptinterviews (Teil B) und das Interviewertraining. Je nach Status der Veränderungen (geplante zukünftige Veränderungen, begonnene und nicht abgeschlossene oder bereits abgeschlossene Veränderungen) werden die ausführlich protokollierten Ablaufschritte und Maßnahmen stichwortartige auf weißen Karten zusammengefasst. Die Karten werden auf einer Zeitleiste mit den jeweiligen Zeitpunkten für vorausgehenden Maßnahmen, mit dem offiziellen Start, Meilensteinen und eventuellen Abschlusszeitpunkten angeordnet. Die Vorinterviews werden ausgewertet und auf ein Strukturbild mit dem Ablauf der Maßnahmen im DIN A2 oder DIN A3 Format übertragen (vgl. unten das Anwendungsbeispiel in Abbildung 3). Dieses Strukturbild wird für alle folgenden Hauptinterviews mit den Schlüsselpersonen kopiert und kann von den Interviewten ergänzt oder korrigiert werden. 3.2.2 Teil B: Hauptinterview Das Hauptinterview (Teil B, es dauert zwischen 60 und 90 Minuten) beginnt mit einer kurzen Erläuterung der Ziele der Befragung, des Aufbaus des Interviews, der Fragebögen, der Auswertung und gegebenenfalls des Auswertungsworkshops (s. u.). Behandelt wird dabei auch die Frage der Vertraulichkeit der im

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Interview weitergegebenen Informationen. Wenn die Ergebnisse nur zur Forschung dienen und keine Auswertung in einem Workshop mit der befragten Organisation erfolgt, kann strikte Anonymität zugesichert werden. Anders zu handhaben ist die Frage der Vertraulichkeit bei Interviews zu konkreten Veränderungsprozessen im Auftrag einer Organisation, aus denen Verbesserungen abgeleitet werden sollen. Hier sollen die Bewertungen, Probleme und das Erfahrungswissen der beteiligten Personen möglichst offen aufgenommen und nach der Auswertung in einem Workshop besprochen werden können. Dass Anonymität für derartige Evaluationsvorhaben und Methoden nicht möglich und für das Ziel des Vorhabens von Nachteil wäre, ist den Befragten leicht zu vermitteln. Hervorgehoben wird dabei aber, dass alles was aufgeschrieben und ausgewertet wird, für die befragte Person sichtbar protokolliert und am Ende des Interviews noch einmal durchgesprochen und eventuell korrigiert wird. Von Vorteil ist, dass die Hauptpunkte, die im Auswertungsworkshop (ohne Namensnennung) als Stichpunkte präsentiert und weiter diskutiert werden, bereits im Interview auf Karten geschrieben werden. Die Stichworte, die die Interviewer auf diese Karten notieren, werden mit den Interviewten als Oberbegriffe erarbeitet und für sie lesbar vor ihnen ausgebreitet. Außerdem wird Ihnen zugesichert, dass Informationen nicht notiert werden und nicht den Raum verlassen, die vertraulich bleiben sollen. Das eigentliche Interview beginnt mit einer kurzen Beschreibung der Veränderungen aus der persönlichen Sicht der befragten Person. Die Frage dient zur Einstimmung und Aktualisierung von Erinnerung und Erfahrungen. Anschließend wird als erste und später im Workshop anonymisiert ausgewertete Frage eine persönliche Bewertung auf der in Abbildung 1 wiedergegebenen subjektiven Erfolgsskala von –5 bis +5 erfragt.

Wie schätzen Sie die Veränderungen ein? Misserfolg negative Ergebnisse, Nachteile, Verschlechterung

-5

-4

-3

Erfolg positive Ergebnisse, Vorteile, Verbesserung

weder/ noch

-2

-1

Abbildung 1: Persönliches Erfolgsrating

0

+1

+2

+3

+4

+5

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In Einzelfällen werden beim persönlichen Erfolgsrating maximale negative Bewertungen abgegeben, im Allgemeinen wird aber das negative Ende der Skala eher selten genutzt. Veränderungen mit Ratingwerten von -5 bis 0 können als „Misserfolge“ interpretiert, Ratings von +1 und +2 als „wenig erfolgreiche“ und nur Werte von +3 bis +5 als „erfolgreiche bis sehr erfolgreiche“ Veränderungen eingeordnet werden. Nach dem persönlichen Erfolgsrating werden die konkreten Kriterien oder Bewertungsmerkmale erfragt, an denen sich die befragte Person bei ihrer Bewertung orientiert. Dazu wird gezielt nachgefragt: „Woran machen Sie den Erfolg beziehungsweise den Misserfolg der Veränderungen ganz persönlich fest? An welchen Ergebnissen oder Merkmalen? Es geht jetzt noch nicht darum, wie es zu dem Ergebnis kam, sondern darum, an welchen Indikatoren Sie das Ergebnis festmachen. Solche Bewertungsmerkmale können zum Beispiel Wirtschaftlichkeit sein oder die Zufriedenheit der Mitarbeiter mit den Veränderungen.“ Mit derartigen für das Instrument kennzeichnenden Fragen werden schrittweise die sogenannten Bewertungsmerkmale oder Kriterien (beziehungsweise Erfolgs- und Misserfolgsdefinitionen) der Person im Protokollbogen notiert. Zu jedem Bewertungsmerkmal wird anschließend jeweils eine geeignete Überschrift gesucht und auf Karten notiert. (Positive Merkmale werden auf grüne und negative auf rote Karten geschrieben. Aus Platzgründen auf dem Ablauf- und Strukturbild werden kleine Karten verwendet. Eine normale Metaplan-Karte wird dazu in vier kleine Karten geteilt.) Wenn eine befragte Person durchgehend nur positive Ergebnisse nennt, wird grundsätzlich nachgefragt, ob die Veränderungen nach Einschätzung der Befragten auch irgendwelche Nachteile oder negativen Ergebnisse mit sich bringen. Umgekehrt wird dann, wenn die Person beispielsweise bei Misserfolgsprojekten nur negative Bewertungsmerkmale genannt hat, gefragt, ob die Veränderungen auch zu positiven Ergebnissen führen. Die Kartentechnik hilft den Befragten, ihre Bewertung der Veränderungen geordnet zu reflektieren und die Hauptergebnisse für sie sichtbar festzuhalten. 3.2.3 Auswertung der geschlossenen und offenen Antworten Für die Protokollierung der Antworten auf die geschlossenen und offenen Fragen haben wir spezielle Excel-Tabellen erstellt. Sie dienen sowohl für die quantitative, als auch qualitative Auswertung (Übertragung der Oberbegriffe und stichwortartigen Beschreibungen zu allen offenen Fragen). Wenn möglich, werden zu den Interviews zusätzlich zu den Protokollen der Interviewer und Interviewerinnen Tonaufzeichnungen gemacht. Wir verzichten im Allgemeinen jedoch auf komplette Transkriptionen und beschränken uns auf über die Excel-Tabellen systematisch ausgewählte spezielle Bereiche der Tonaufnahmen (vgl. Noefer, Greif & Seeberg, 2006).

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Zur Auswertung der offenen Fragen im Interview haben wir Kategoriensysteme und Manuals entwickelt (102 Kategorien für die Bewertungsmerkmale und 96 für die Erfolgsfaktoren, s. u.). Die Auswertungskräfte erhalten eine systematische Ausbildung zur Durchführung der Auswertung. Die Reliabilität der Codierungen (Beobachterüberstimmungen) wurde stichwortartig mit KappaKoeffizienten überprüft. Die Werte liegen zwischen 0.69 und 0.92, mit einem Mittelwert von 0.79. Einzelne sind demnach sehr gut, andere nicht optimal, aber hinreichend für die Berechnung zuverlässiger Häufigkeiten beziehungsweise Prozentwerte der Kategorienbesetzungen in Stichproben. 3.2.4 Typische Ergebnisse zu den Bewertungsmerkmalen Die Ergebnisse unserer Erhebungen in sieben Ländern zeigen (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 271 ff.), dass die Befragten den Erfolg spezieller Veränderungen konkret zwar auch an quantitativen Kriterien der Wirtschaftlichkeit festmachen, am häufigsten (mit 38 % der Nennungen) aber an den Folgen für die Mitarbeiter (Zufriedenheit der Mitarbeiter/innen, Motivation und Qualifizierung, Verbesserung der Sicherheit der Arbeitsplätze usw.). An zweiter Stelle (20 %) werden Merkmale zur Qualität der Projektorganisation aufgeführt (beispielsweise „perfekte Projektorganisation“). An dritter Stelle (15 %) werden Merkmale zur qualitativen Verbesserungen der Effizienz genannt (z. B. Reduzierung von Schnittstellen und Verbesserungen der Prozessabläufe). Diese Schwerpunkte der Bewertungen sind keineswegs nur für die Mitarbeiterebenen charakteristisch, sondern beziehen sich auch auf die Leitungsebenen. Die Rangfolge der Kategorien der Bewertungsmerkmale entspricht unseren theoretischen Erwartungen. Wir nehmen an, dass die konkreter spürbaren Reaktionen der Mitarbeiter eine allgemein besonders wichtige Bedeutung für die Bewertung haben. Dass die Kriterien der Wirtschaftlichkeit nicht an erster Stelle stehen, wird auf Nachfragen von Interviewpartnern dadurch begründet, dass es „selbstverständlich“ sei, dass die Veränderungen immer auch an quantitativen Kriterien der Wirtschaftlichkeit gemessen werden müssen und nur dann erfolgreich sind, wenn sie realisiert werden. Die anderen Kriterien seien aber wichtiger, weil sie schwieriger zu verwirklichen sind. Die Geschäftsführer sind allerdings die einzige Gruppe von Funktionsträgern, die den Erfolg der Veränderungen häufig auch an quantitativen Kriterien der Wirtschaftlichkeit festmacht. Dies lässt sich durch ihre besondere Verantwortung für diese Kriterien erklären. Die Geschäftsführer sprechen die Folgen der Veränderungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seltener an, vernachlässigen sie aber keineswegs vollkommen. Interessant ist, dass sie die Erfolge im persönlichen Erfolgsrating positiver und die Misserfolge negativer beurteilen, als die anderen befragten Gruppen.

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3.2.5 Erfragung der subjektiven Ursachen der Ergebnisse Im nächsten Schritt geht es im Interview um die Erhebung der subjektiven Ursachen, beziehungsweise Erfolgs- oder Misserfolgsfaktoren. Dazu wird zu jedem auf eine Karte eingetragenen Bewertungsmerkmal gefragt, was nach der Erfahrung und Meinung der Person zu diesem Merkmal geführt hat oder was die Ursachen für dieses Ergebnis sind. Zur Erläuterung wird gefragt, ob es Personen und Gruppen, Ereignisse und Situationen, Entwicklungen oder Maßnahmen gibt, die für das Ergebnis verantwortlich sind oder es ermöglicht haben. Wie bei den Bewertungsmerkmalen werden konkrete Beschreibungen erfragt und protokolliert. Anschließend werden zu den einzelnen Ursachen Überschriften gesucht und auf gelbe Karten notiert. Negative Ursachen (Misserfolgsfaktoren) werden mit einem Minuszeichen gekennzeichnet. 3.2.6 Typische Ergebnisse In Untersuchungen und zusammenfassenden Darstellungen zu den Erfolgsfaktoren oder Voraussetzungen für organisationale Veränderungen werden ohne Bezug auf bestimmte Veränderungen vorwiegend generelle Erfolgsursachen eingeschätzt, wie zum Beispiel hohes Commitment der Leitung und Mitarbeitenden für die Veränderungen (vgl. Meyer et al., 2007), Offenheit für Veränderungen und Partizipation der Betroffenen oder Verständigung, Integration und Vertrauen (Gebert, 2007). Im Unterschied dazu fragen wir in den Interviews gezielt nach den Ursachen für die vorher im Interview von den Befragten genannten konkreten Ergebnisse der Veränderungen. Wir erwarten deshalb, dass die Befragten spezifischere Merkmale und Maßnahmen zur Erklärung der Ergebnisse heranziehen und nicht nur allgemeine Merkmale, wie das Commitment der Geschäftsführung oder Beteiligung der Mitarbeiter/innen. (Wie unten beschrieben, haben wir in unserem unten beschriebenen Standardfragebogen zu den Erfolgsfaktoren dagegen allgemeine Merkmale aufgenommen.) An erster Stelle (von 24 % der Befragten) werden in unseren Interviews konkrete Merkmale der Projektorganisation genannt (z. B. Einhaltung des Zeitplans), dicht gefolgt (23 %) von Merkmalen der Mitarbeiter/innen und unteren Führung. Danach werden (von 14 %) im Prozess sichtbare Zwischenergebnisse bei der Effizienzverbesserung der Prozesse angesprochen (z. B. dass sich die Arbeitseffizienz nach der Einführung eines neuen Softwaresystems schnell erkennbar verbessert hat, wodurch sich als Ergebnis die Akzeptanz des neuen Systems erhöht hat). Merkmale der Geschäftsführung (z. B. Commitment) werden erst an vierter Stelle (von 12 %) genannt. Interessant ist, dass die Geschäftsführung bei erfolgreichen Veränderungen nur in 8 % aller Fälle als Ursache für den Erfolg aufgeführt wird. Bei Misserfolgen jedoch in 16 %.

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Nach der klassischen Untersuchung zum Attributionsfehler (Ross, 1977) wäre zu erwarten, dass die Befragten Erfolge vorwiegend auf eigene Fähigkeiten und weniger auf günstige situative Bedingungen zurückführen, für Misserfolge dagegen als Selbstschutz die Situation oder andere Personen verantwortlich machen. Unsere Ergebnisse lassen sich jedoch keineswegs eindeutig nach diesem Schema ordnen. Erfolge werden eher selten auf eigene Fähigkeiten oder andere eigene Dispositionen attribuiert, sondern auf Projektmanagementleistungen und die Wirkungen erreichter Effizienzverbesserungen. Misserfolge werden kaum auf ungünstige situative Voraussetzungen attribuiert. Dass immerhin von 16 % auf Schwächen der Führung zurückgeführt werden, passt dagegen als selbstschützende Schuldzuweisung zu Erkenntnissen der Attributionsforschung. Im Vergleich zu den anderen befragten Gruppen nennen Geschäftsführer selbst mehr verschiedene Ursachen bei den Misserfolgen. Dies ließe sich als eine differenziertere Auseinandersetzung mit Misserfolgen interpretieren. Die befragten Unternehmensberater schätzen ihre eigene Bedeutung für Erfolge im Vergleich zu den Fremdeinschätzungen der anderen Befragten höher ein. 3.2.7 Strukturbild und subjektive Theorie der Veränderung Im Interview wird den Befragten im nächsten Schritt das mitgebrachte Strukturbild mit den auf der Zeitleiste bisher eingetragenen Maßnahmen vorgelegt. Sie können den Ablauf durch weitere wichtige Maßnahmen ergänzen (weiße Karten) oder korrigieren. Alle Karten mit den Maßnahmen, Bewertungsmerkmalen und subjektiven Ursachen werden anschließend von der befragten Person auf dem vorbereiteten Strukturbild in ihrem zeitlichen Auftreten angeordnet. Die zeitliche Zuordnung richtet sich nach dem Zeitpunkt, wann die befragte Person das Auftreten erstmals beobachtet hat oder bei zukünftigen Prozessen in der Zukunft erwartet. Oft finden sich Ursachen, die bereits vor Beginn der Veränderungsprozesse bestanden haben (z. B. vorhandene oder fehlende Fähigkeiten von Personen oder Gruppen, vorhandenes Misstrauen in der Belegschaft nach schlechten Erfahrungen mit vorhergehenden Veränderungen). Sie werden mit Datumsangabe links neben dem Startzeitpunkt angeordnet. Wenn die zeitlichen Zuordnungen abgeschlossen wurden, sollen die stärksten Verbindungen zwischen subjektiven Ursachen und Wirkungen mit Pfeilen oder Zusammenhänge mit Linien eingetragen werden. Ergebnis ist ein Abbild der subjektiven Theorie der befragten Person über die Ursachen und Wirkungen bei den jeweils analysierten organisationalen Veränderungen. Ein Beispiel für ein Strukturbild findet sich weiter unten in Abbildung 3. Erst dort folgt eine ausführliche Erläuterung im Zusammenhang mit dem Anwendungsbeispiel. Die individuellen Strukturbilder sind meist sehr unterschied-

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lich. Manche sind sehr einfach, andere sehr komplex. Bei Maßnahmen und Erfolgsfaktoren, die augenfällige und direkt beobachtbare Wirkungen beschreiben, sind die Übereinstimmungen zwischen den Befragten höher. Viele Befragte betrachten ihre Strukturbilder als wichtige Leistung oder Erkenntnis. Manche leiten daraus spontan Folgerungen für künftige Veränderungen ab. Sie stellen ihre Bilder gern anderen vor und sind an Vergleichen mit anderen Bildern interessiert. 3.2.8 Ziele und Zielerreichungsgrad Am Ende des Interviews wird gefragt, welche Ziele der Auftraggeber der Veränderungen (z. B. die Unternehmensleitung) nach Einschätzung der befragten Person mit den Veränderungen verfolgen. Außerdem soll eingeschätzt werden, wie hoch der bereits erreichte oder, bei noch nicht abgeschlossenen Maßnahmen, der erwartete Zielerreichungsgrad zu den einzelnen Zielen und insgesamt ist (Prozentskala von 0 bis 100). Mit diesen Fragen sollen ein Perspektivwechsel und eine rational-nüchterne Einschätzung der Ergebnisse der Veränderungen gefördert werden. Interessant ist, dass die Ziele außer vom Projektleiter und den Unternehmensberatern von den übrigen Beteiligten meist zögerlich und vorsichtig benannt werden. Dies gilt sogar oft auch für die Auftraggeber selbst. Wenn der Beginn der Veränderungen schon eine Weile zurückliegt, können sie sich keineswegs sofort präzise an die von ihnen vorgegebenen Ziele erinnern. Behalten werden aber Ziele, die im Prozess problematisch erschienen (z. B. Personalabbau) oder voraussichtlich nicht erreicht werden können (z. B. Umsatzsteigerungen). Diese Beobachtung zeigt, wie ungenau das individuelle Gedächtnis der Beteiligten für vorgegebene Ziele ist und wie wichtig eine wiederholte, überzeugende und aktivierende Kommunikation der Ziele ist, um zielorientierte selbstorganisierte Handlungen der Beteiligten zu fördern. Vor dem Abschluss des Interviews werden insbesondere bei praktischen Anwendungen des Instruments Vorschläge zur Verbesserung der Veränderungen gesammelt. Auch eine realistische Reformulierung der Ziele kann hier genannt werden. Alle einzelnen Vorschläge werden in Stichworten auf große MetaplanKarten aufgenommen und im Auswertungsworkshop vorgruppiert auf Metaplanwänden präsentiert und diskutiert. Am Schluss des Interviews folgt eine Interviewbewertung. Wenn die Zeit bleibt, kann hierzu ein spezieller Fragebogen verwendet werden. Die Akzeptanz der Interviews ist auf allen Ebenen fast immer sehr positiv. Viele Befragte geben an, dass sie durch die Interviews neue Einsichten in die analysierten Veränderungen gewonnen haben. Dies belegt, dass die Methode bei den meisten die Reflexion über die Veränderungen fördert.

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3.3 Fragebögen zu allgemeinen Bewertungsmerkmalen und Erfolgsfaktoren Zum Kernbestandteil des Change Explorer-Instrumentariums gehören zwei Fragebögen. Der erste umfasst allgemeine Bewertungsmerkmale, der zweite allgemeine Erfolgsfaktoren. Beide Fragebögen werden im Anschluss an die Interviews ausgegeben und möglichst gleich ausgefüllt. Die Items der Fragebögen wurden nach Erkenntnissen aus der Fachliteratur und eigenen Voruntersuchungen konstruiert (vgl. Greif, Runde & Seeberg, 2004). Die Items wurden als beschreibende Feststellungen formuliert, die mit fünfstufigen Ratingskalen eingeschätzt werden sollen (Bewertungsmerkmale: 1 = nicht erreicht bis 5 = voll erreicht, Erfolgsfaktoren: 1 = trifft nicht zu bis 5 = trifft vollkommen zu). Zur Analyse der faktoriellen Struktur der Fragebögen haben wir für die beiden Fragebögen jeweils getrennte multiple Faktorenanalysen durchgeführt. Die Faktorenanalysen ergeben jeweils mehrere Faktoren, die geeignet erscheinen, wichtige allgemeine Konstrukte unserer Theorie zu messen (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 281 ff.). Auf der Grundlage der im Folgenden wiedergegebenen Ergebnisse konnten wir zur Erfassung der Faktoren jeweils zuverlässige Skalen konstruieren (mit Reliabilitäten nach Cronbachs Alpha zwischen 0.75 und 0.96). 3.3.1 Faktoren und Fragebogenskalen zu den Bewertungsmerkmalen Bei den Bewertungsmerkmalen ergibt sich ein starker Hauptfaktor, in dem sich viele verschiedene Verbesserungen sammeln (z. B. der Motivation, Zufriedenheit, Qualifizierung der Mitarbeiter/innen sowie der Kunden- und der Innovationsbereitschaft). Unerwartet war dabei, dass die Fragen zur Einschätzung der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Optimierung von Fertigungsverfahren beziehungsweise Arbeitsabläufen keinen unabhängigen Faktor bilden, sondern gemeinsam mit den anderen nicht-ökonomischen Items auf demselben Hauptfaktor laden. In der weiteren Auswertung haben wir sie dennoch durch eine getrennte Subskala zu erfassen versucht und in verschiedenen Vorhersagemodellen probeweise als abhängige Variable mit der übrigen Hauptskala verglichen. Da sich die mit den theoretischen Skalen gefundenen Zusammenhänge theoretisch plausibel unterscheiden, halten wir es für sinnvoll die beschriebene Trennung des Hauptfaktors zumindest vorläufig bis zu konträren Untersuchungsergebnissen beizubehalten. Weitere Faktoren und Skalen, die wir konstruieren konnten, sind Sicherung der Arbeitsplätze durch die Veränderungen, Produktinnovation, soziale und kulturelle Verbesserungen (positive Folgen für die allgemeine Kultur und Bildung, interkulturelle Beziehungen etc.), Umweltverbesserungen (Verringerung des Energieverbrauchs, Nutzung umweltschonender Energiequellen, Verwendung

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umweltverträglicher Rohstoffe etc.), Nachhaltigkeit (Verbesserung der Langlebigkeit und Reparaturfreundlichkeit von Produkten, Aufklärungsprogramme zum nachhaltigen Konsum, Erhöhung der Gerechtigkeit zwischen den heute lebenden Menschen und künftigen Generationen) sowie Ausschussverringerung. 3.3.2 Faktoren und Fragebogenskalen zu den Erfolgsfaktoren Bei den Erfolgsfaktoren haben wir einen starken, theoretisch erwarteten Faktor zur Einschätzung des Verhaltens der obersten Führungsebene gefunden (z. B. Glaubwürdigkeit der Informationen, eindeutiges Engagement, perfekte Führung, gute Zusammenarbeit zwischen den Ebenen, Vorbildfunktion, klare Ziele und Rahmenbedingungen, Informationen über Ziele und Projektverlauf sowie Vermittlung der Erforderlichkeit der Veränderungen und Offenheit für Innovationen). Unerwartet war, dass die Fragen zur Einbeziehung der Mitarbeiter bei den Veränderungen keinen eigenen Faktor gebildet haben, sondern ebenfalls auf diesem Führungsfaktor laden. Wir sehen darin einen Hinweis, dass die Einbeziehung und Partizipation der Mitarbeiter als etwas gesehen wird, was von der Führung gefördert werden muss, damit es möglich wird. Die beiden folgenden Faktoren beziehen sich auf das Verhalten des Projektleiters beim Projektmanagement (z. B. seine Problemlösekompetenzen, Projektmanagementerfahrungen, Glaubwürdigkeit, Engagement, perfektes Management, vorbildliches Verhalten, exakte Zielvorgaben, genaue Kenntnisse von Abläufen und Strukturen des Unternehmens, Offenheit für Innovationen und erfolgreiche Bewältigung von Konfliktsituationen sowie gutes Beziehungsnetzwerk zu den Beteiligten) und die Auswahl und das Verhalten des Projektteams (sorgfältige Auswahl der Mitglieder, hohe Akzeptanz in ihren Arbeitsbereichen, Ausbildung für die Projektaufgaben, häufige Reflexionen und Verbesserungen im Projektteam zu Arbeitsweisen und Methoden, gute Informationskontakte untereinander, Übereinstimmung in den Zielen und harmonische Beziehungen). Weitere Faktoren betreffen ein eventuell vorhandenes Misstrauen und Befürchtungen (z. B. durch negative Erfahrungen aus früheren Projekten, Angst um den Arbeitsplatz oder erhebliche zusätzliche Arbeitsbelastungen), das Verhalten der Unternehmensberater (Glaubwürdigkeit, Engagement, hilfreiche Außenperspektive, Erfahrungs- und Wissensvorsprung, Kenntnisse über Abläufe und Strukturen des Unternehmens, Anpassen des Vorgehens an die Situation, gutes Beziehungsnetzwerk zu den Beteiligten usw.), Kommunikationsprobleme und Konflikte im Verlauf (Kommunikationsprobleme zwischen Geschäftsführung und Projektleitung oder innerhalb des Projektteams, sofortige Schuldigensuche wenn etwas schief ging, Wechsel in der Projektleitung usw.), kulturelle Unterschiede (schwierige Kommunikation durch kulturelle Unterschiede, unterschiedliche kulturelle Herkunft der Beteiligten und Unternehmensbereiche unterschied-

Der Change Explorer

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licher Länder usw.) sowie Vorhandensein von genügend Ressourcen (Personal, Zeit und Geld). 3.3.3 Ergebnisse zu den Fragebögen In unserer internationalen Untersuchung (Greif, Runde & Seeberg, 2004) mussten die Befragten mit den Fragebögen sowohl eine möglichst erfolgreiche Veränderung (A-Projekt), als auch im Kontrast dazu eine möglichst wenig erfolgreiche (Z-Projekt) einschätzen. Es ist nicht überraschend, dass sich zwischen den A- und Z-Projekten durchweg starke und hochsignifikante Unterschiede in der erwarteten Richtung ergeben. Bemerkenswert ist aber, dass sich in den Mittelwertsprofilen der Skalen der A- und Z-Projekte zwischen den untersuchten Ländern zwar Unterschiede zeigen, dass sich die Mittelwerte in den jeweiligen Skalen aber fast durchweg in einem schmalen Bereich bewegen und nahezu gleiche Rangfolgen aufweisen. Diese Ergebnisse sprechen für eine interkulturell ähnliche Bedeutung der allgemeinen Skalen. Zur statistischen Vorhersage allgemeiner Kriterien des Erfolgs der Veränderungen (Zielerreichungsgrad und Erfolgsrating) haben wir multiple Regressionsanalysen durchgeführt und theoriegeleitete lineare Strukturgleichungsmodelle (mit Kreuzvalidierung) auf ihren Fit mit unseren Daten getestet. Sie weisen hohe prediktive Werte und sehr gute Parameterwerte auf (Greif, Runde & Seeberg, 2004, S. 286 ff.), die relativ kleine Stichprobe erlaubte allerdings nur Modelle mit wenigen Prediktoren zu überprüfen. Die folgende Abbildung gibt die kreuzvalidierten Ergebnisse eines einfachen Vorhersagemodells wieder, das wir auf der Grundlage eines robusten regelbasierten probabilistischen Verfahrens mit Kreuzvalidierung bestätigen konnten (vgl. Mitchell, 1997; Winston, 1992). Bei diesem Verfahren wird eine optimale Regel zur Vorhersage bestimmter Ergebnisse in der Stichprobe entwickelt und empirisch die Sicherheit der Vorhersage ermittelt. Wie die Abbildung 2 zeigt, kann mit 88-prozentiger Sicherheit ein hoher bis sehr hoher Zielerreichungsgrad durch unsere drei ErfolgsfaktorenSubskalen Führung/Einbeziehung, Projektmanagement und Projektteam vorhergesagt werden. In den Pfeilen werden die mittleren Rating-Werte der Skalen wiedergegeben, die in der Regel übertroffen werden müssen, damit ein hoher bis sehr hoher Zielerreichungsgrad mit der angegebenen Wahrscheinlichkeit erreicht werden kann. Wie im rechten unteren Kasten dargestellt, ist mit 69-prozentiger Sicherheit ein niedriger Zielerreichungsgrad zu erwarten, wenn die in den darauf bezogenen Pfeilen angegebenen Ratings unterschritten werden.

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Siegfried Greif

+/Führung / Einbeziehung +/Projektmanagement +/Projektteam

> 3,02 5 > 3,6 ,34 >3