Die Europäische Kommission als lernende Organisation?: Die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission

Tanja Kopp-Malek · Martin Koch · Alexandra Lindenthal Die Europäische Kommission als lernende Organisation?

Tanja Kopp-Malek · Martin Koch Alexandra Lindenthal

Die Europäische Kommission als lernende Organisation? Die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission

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Gedruckt mit freundlicher Unterstützung des Sonderforschungsbereichs 597 „Staatlichkeit im Wandel“

1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Katrin Emmerich / Tilmann Ziegenhain VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16121-1



Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................... 7 Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................................... 8 1

Einleitung..................................................................................................................... 11

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Theoretisch-konzeptioneller Rahmen .......................................................................... 17 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.3

3

Die Europäische Kommission ..................................................................................... 43 3.1 3.2 3.3

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Die Europäische Kommission in der wissenschaftlichen Diskussion ............ 43 Aufgaben der Europäischen Kommission...................................................... 47 Aufbau und interne Funktionsweise der Europäischen Kommission............. 49

Das umweltpolitische Integrationsprinzip ................................................................... 53 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

Über das Lernen in und von Organisationen: Einblicke in Diskussionen zum Forschungsfeld „organisationales Lernen“........................................... 17 Lernsubjekte .................................................................................................. 19 Lernprozesse .................................................................................................. 21 Lernauslöser................................................................................................... 24 Lerngegenstände ............................................................................................ 26 Heuristischer Bezugsrahmen ......................................................................... 28 Methodisches Vorgehen................................................................................. 39

Das umweltpolitische Integrationsprinzip in den europäischen Verträgen ... 55 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in den Umweltaktionsprogrammen........................................................................... 57 Das umweltpolitische Integrationsprinzip im sog. „Cardiff-Prozess“ .......... 61 Interne Maßnahmen zur Befolgung des Integrationsprinzips ........................ 65 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in der wissenschaftlichen Diskussion...................................................................................................... 67

Die Implementation des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen ....................................................................................................... 69 5.1 5.1.1 5.1.2

Generaldirektion Unternehmen ..................................................................... 70 Die historische Verankerung der Unternehmenspolitik in der Europäischen Kommission ............................................................................ 70 Strukturelle Verankerung umweltpolitischer Belange in der Unternehmenspolitik...................................................................................... 72

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5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4

Veränderungen in der Unternehmenspolitik durch das umweltpolitische Integrationsprinzip......................................................................................... 75 Die historische Verortung der Tourismuspolitik in der Europäischen Kommission................................................................................................... 84 Strukturelle Veränderungen in der Tourismuspolitik durch das umweltpolitische Integrationsprinzip............................................................. 85 Veränderungen in der Tourismuspolitik im Kontext des umweltpolitischen Integrationsprinzips ......................................................... 86 Generaldirektion Energie und Verkehr ......................................................... 90 Die Einbettung der Energie- und Verkehrspolitik in der Generaldirektion Energie und Verkehr...................................................................................... 91 Die historische Verortung der Verkehrspolitik.............................................. 95 Strukturelle Veränderungen in der Verkehrspolitik durch das umweltpolitische Integrationsprinzip............................................................. 96 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in der Verkehrspolitik ................. 97 Die historische Verortung der Energiepolitik .............................................. 106 Strukturelle Veränderungen in der Energiepolitik durch das umweltpolitische Integrationsprinzip........................................................... 107 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in der Energiepolitik.................. 108 Generaldirektion Umwelt ............................................................................ 122 Struktur und Funktion der Generaldirektion Umwelt .................................. 122 Die strukturelle Verankerung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in der Generaldirektion Umwelt.................................. 125 Durchsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips durch die Generaldirektion Umwelt ............................................................................ 129 Die Reaktionsmuster der Generaldirektionen im Vergleich ........................ 140

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Schlussbetrachtungen ................................................................................................ 151

7

Literatur ..................................................................................................................... 159 7.1 7.2

6

Primärliteratur ............................................................................................ 159 Sekundärliteratur......................................................................................... 170

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4:

Zusammenhang von Handlungstypen und Handlungstheorie..................37 Untersuchungsdimensionen des Forschungsvorhabens ...........................40 Zeittafel zur Entwicklung des umweltpolitischen Integrationsprinzips...54 Zuordnung der Handlungstypen zu den Politikbereichen......................140

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Abkürzungsverzeichnis ALTENER BAT CO2 DG ECCP EEA EEB EG EGV EMAS EU EuGH Euratom EWG EWGV GD IEEP IPP IPPC JOULE KMU NGOs LO OL SAVE THERMIE Ziff.

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Alternative Energy Programme of the European Commission Best Available Techniques Kohlendioxid Directorate-General European Climate Change Programme Einheitliche Europäische Akte European Environmental Bureau Europäische Gemeinschaft EG-Vertrag Eco-Management and Audit Scheme Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäische Atomgemeinschaft Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWG-Vertrag Generaldirektion Institute for European Environmental Policy Integrated Product Policy Integrated Pollution Prevention and Control Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy Supply Kleine und mittlere Unternehmen Nichtregierungsorganisationen Lernende Organisation organisationales Lernen Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency Technologies européennes pour la maîtrise de l’énergie Ziffer

Vorwort

Die vorliegende Arbeit ist aus einem Forschungsprojekt mit dem Titel „Die Europäische Kommission als lernende Organisation? Grenzen, Möglichkeiten und Bedingungen organisationaler Lernfähigkeit am Beispiel des umweltpolitischen Integrationsprinzips der Europäischen Union“ hervorgegangen. Das Projekt wurde von August 2001 bis September 2003 von der Deutschen Forschungsgemeinschaft im Rahmen des Schwerpunktprogramms „Regieren in der Europäischen Union“ gefördert und war am Institut für Weltgesellschaft der Universität Bielefeld angesiedelt. Diese Anbindung ermöglichte einen steten Austausch mit anderen Institutsmitgliedern sowie die Finanzierung und Durchführung eines Workshops zum Thema „Lernen in der Weltgesellschaft“. Die Leitung des Projektes oblag Tanja Kopp-Malek. Alexandra Lindenthal und Martin Koch waren als wissenschaftliche Mitarbeiter im Projekt tätig. Enge Kooperationsbeziehungen bestanden insbesondere zu Lena Hilkermeier. Bei der Literaturrecherche, Dokumentenanalyse, der Organisation von Interviews sowie der Vorbereitung der Projektworkshops haben uns Felix Bach und Mirjam Nasdala unterstützt. Alain Claude Cappelle stand uns bei den Formatierung und dem Layout zur Seite. Ihnen allen sei an dieser Stelle herzlich gedankt. Nicht zuletzt gilt der besondere Dank der Autoren dem Sonderforschungsbereich 597 „Staatlichkeit im Wandel“ sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft: Die vorliegende Publikation wurde unter Verwendung der dem Sonderforschungsbereich von der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur Verfügung gestellten Mittel gedruckt.

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Einleitung

Der europäische Integrationsprozess feiert 2007 sein 50-jähriges Jubiläum, in dessen Zusammenhang nicht nur an die Unterzeichnung der Römischen Verträge erinnert wird, sondern vor allem auch die Erfolge des Europäischen Gemeinschaftsprozesses betont werden. Dies nicht zuletzt auf dem Gipfel von Lissabon, welcher der Europäischen Union eine einheitliche Struktur und Rechtspersönlichkeit gegeben hat und auf diese Weise nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags einen neuerlichen Meilenstein im Integrationsprozess setzt. Neben dieser großen Jahresfeier gibt es auch ein kleineres Ereignis, das weniger im Rampenlicht stand und doch für den Europäischen Integrationsprozess von entscheidender Bedeutung ist: das 40-jährige Bestehen der Europäischen Kommission. Sie hat sich zu einer – wenn nicht der – zentralen Institution der Europäischen Union entwickelt. So kommt ihr eine zwar je nach Politikfeld variierende, dennoch tendenziell herausgehobene Bedeutung als „Motor der Integration“, als „Hüterin der Verträge“ und als „Exekutivorgan der Union“ zu (vgl. u. a. Nugent 1997),1 die die inhaltliche Ausgestaltung von Gemeinschaftspolitiken nachhaltig beeinflussen kann. Letzteres nicht zuletzt auch deshalb, weil sie als ein relevanter Generator und Promoter neuer Ideen und Konzepte fungiert (Lebessis/Paterson 1998: 10; Edwards/Spence 1994: 4), weshalb die Stärke der Kommission auch darin gesehen wird, „to practise, or to experiment with, innovative forms of policy-making and continous institutional reform“ (Christiansen 1996: 86). Ein Ende dieser Entwicklung ist gegenwärtig nicht abzusehen. Es hat ganz im Gegenteil den Anschein, als würde die Kommission auch zukünftig nicht nur politische Initiativen anstoßen und damit zu einem Ausbau bestehender Politikfelder beitragen, sondern auch neue Politikfelder erschließen und damit ihr Aufgabenspektrum ausbauen. Allerdings sieht sich die Europäische Kommission auch erheblicher Kritik ausgesetzt. So wird sie gleichermaßen als technokratisch-bürokratischer Wasserkopf perzipiert wie auch als eine Gruppe gesichtsloser Bürokraten, die nach Zentralisierung streben und in nationale Bereiche vordringen (Edwards/Spence 1997: 1).2 Als Folge werden vermehrt Forderungen nach einer Reform der Kommission laut (vgl. Fitzmaurice 1994; Spence 2000). Letztere speisen sich allerdings nicht nur aus der Kritik an der mangelnden demokratischen Legitimation der EU bzw. der Europäischen Kommission und den Schwächen im Management innerhalb der Kommission, sondern sind zugleich Folge der wachsenden 1

Zu erwähnen sind darüber hinaus die autonomen oder vom Rat übertragenen Entscheidungsbefugnisse der Kommission und die offizielle von der Kommission wahrgenommene Vertretung der EU nach außen. 2 Zum Teil koinzidieren diese Beschreibungen mit der wechselnden Bedeutung der Kommission im Integrationsprozess (vgl. u. a. Christiansen 1996: 77). Angefangen bei den offensichtlichen Grenzen, die der Unabhängigkeit und Initiativkraft der Kommission im Zuge des Luxemburger Kompromisses und der Einrichtung des Europäischen Rates seit Mitte der 1960er Jahre gesetzt wurden und grundsätzlich zu einer Ernüchterung im Hinblick auf die Möglichkeiten einer supranationalen Finalität des Integrationsprozesses führten (vgl. ebd.: 79; Edwards/Spence 1994), über die proaktive Delors-Phase (vgl. Ross 1993a, 1993b; Grant 1994) bis hin zum Rücktritt der Santer-Kommission, die Anstoß gab für grundlegende Reformüberlegungen innerhalb der Kommission (vgl. zur „Santer-Ära“ Peterson 1999).

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und veränderten Gestaltungs- und Regelungsansprüche, die angesichts sich wandelnder Umweltbedingungen und dem zunehmend transnational-interdependenten Charakter von Problemlagen an die Europäische Kommission in unterschiedlichen Politikbereichen herangetragen werden. Angesichts dieser Herausforderungen erweist sich nämlich die beispiellose – kaum mit Staatsbürokratien nationalen Typus vergleichbare – Struktur und Funktion der Kommission in weiten Teilen als zunehmend dysfunktional (vgl. Bach 1992; Christiansen 1996: 77).3 Dieser distinktive Charakter der Europäischen Kommission, die sektoral in einzelne Generaldirektionen fragmentiert ist, ergibt sich zum einen vor allem aus ihrer multinationalen Zusammensetzung und Sprachheterogenität und den damit zusammenhängenden (verwaltungs-)kulturspezifischen Differenzen. Zum anderen zeichnet sich der Charakter der Europäischen Kommission durch eine intensive, (in-)formelle und z.T. kontrollenthobene Vernetzung zwischen nationalen und europäischen Bürokratien aus (Bach 1992: 27; vgl. auch Hay 1989; Cram 1994). Die multinationale Zusammensetzung der einzelnen Verwaltungseinheiten der Kommission, die im Wesentlichen die diffizilen Prozesse der Selektion, Verarbeitung, Koordination, Durchsetzung und Kontrolle der zahlreichen Rechtsakte, Programme und Maßnahmen leisten, beinhalten indes bedeutsame Implikationen. So bedingt die Heterogenität an Verwaltungskulturen innerhalb der Kommission – im Zusammenspiel mit ihrer sektoralen Fragmentierung – auch eine hohe Varianz an Problemwahrnehmungen und Problemlösungsstrategien zwischen den Kommissionsmitgliedern, die einen erheblichen Koordinations- und Abstimmungsbedarf erforderlich machen. Der Einfluss, den dieser distinkte Charakter der Europäischen Kommission als Organisation sui generis auf die Entwicklung und Umsetzung von Gemeinschaftspolitiken hat, ist bisher allerdings erst vereinzelt Gegenstand wissenschaftlicher Arbeiten zum europäischen Integrationsprozess geworden (vgl. Nugent 2001). Und dies obgleich zunehmend konstatiert wird, dass die Gemeinschaftspolitiken insgesamt stark geprägt werden durch „die spezifischen Ordnungsstrukturen, Rationalitätskriterien und das körperschaftliche Eigeninteresse der am Policy-Making-Prozess maßgeblich beteiligten Bürokratien“ (Bach 1999: 21). Die mangelnde Berücksichtigung der internen Ablauf- und Aufbauorganisation der Kommission ist dabei nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Europäische Kommission vielfach als unitarischer Akteur oder monolithische Einheit konzeptualisiert wird. Zwar stehen der Europäischen Kommission in der Tat eine Reihe von Verfahren und Strukturen zur Verfügung, die der Wahrung des Images als einheitlich handelnder Akteur dienen. Gleichwohl haben die einzelnen Generaldirektionen aufgrund ihrer multinationalen Zusammensetzung, weitgehenden Abwesenheit einheitlicher administrativer Verfahren und Praktiken4 sowie der Vielfalt an kulturellen Kontexten ihren je eigenen „approach to policy, their own way of working and their own political and organisational objectives“ (Cini 1997: 74; vgl. auch Mazey/Richardson 1997: 176; McDonalds 1997; Nugent 1995: 611ff.) entwickelt. Die dadurch auftretenden Probleme erstrecken sich über Koordinations- und Kooperationsdefizite innerhalb der Kommission, die Etablierung von Demarkationslinien 3 Die Europäische Kommission ist gemessen an ihrem Personalumfang das größte EU-Organ. Sie beschäftigt rund 15000 Mitarbeiter und damit etwa die Hälfte des Personals der EU-Organe. Die Kommission verfügt über 36 Generaldirektionen und Fachdienste. Jede Generaldirektion wird von einem Generaldirektor geleitet. Die Generaldirektoren unterstehen den Kommissaren, die politisch und fachlich für eine oder mehrere Generaldirektionen verantwortlich sind. 4 Dies zeigt sich beispielsweise in der je nach Generaldirektion wechselnden Praxis der Konsultation von Interessengruppen, für die es bis dato keine „standard operating procedures“ gibt (Mazey/Richardson 1997).

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zur Verteidigung der eigenen politischen Einflusssphären bis hin zu Zielkonflikten zwischen den einzelnen Kommissionseinheiten (vgl. Wishlade 1993; Metcalfe 1992; Cini 1996, 1997; Bulmer 1994: 361). Inwiefern unter diesen Bedingungen der Kohärenz von Gemeinschaftspolitiken, der zunehmenden Komplexität und Interdependenz von Problemlagen wie auch dem problembezogenen Querschnittscharakter verschiedener Politikbereiche innerhalb der Kommission Rechnung getragen wird bzw. werden kann, stellt nach wie vor ein Forschungsdesiderat dar. Entsprechendes gilt für die Ebene der Generaldirektionen, die erst mit der vermehrten Konzeptualisierung der Kommission als „multi-level-organization“ (Cram 1994) in den Blickpunkt des Interesses gerückt sind. Ein interessantes Untersuchungsbeispiel stellt in diesem Zusammenhang das sog. umweltpolitische Querschnitts- bzw. Integrationsprinzip der EU dar, dessen Umsetzung in ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission über einen Zeitraum von 1986-2004 im Rahmen dieser Abhandlung untersucht wird. Das umweltpolitische Integrationsprinzip verlangt, dass sektorale Entscheidungen sowohl innerhalb der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten nicht ausschließlich an den jeweiligen politikfeld-spezifischen Gegebenheiten ausgerichtet werden, sondern mit Rücksicht auf ihre Umweltauswirkungen getroffen bzw. im Extremfall unterlassen werden. Diese zunächst in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) genannte und später durch den Vertrag von Maastricht bzw. Amsterdam vertraglich festgeschriebene Notwendigkeit der Einbeziehung von Umweltbelangen impliziert also, dass – mit Blick auf die Europäische Kommission und die einzelnen Generaldirektionen – im Rahmen intra- wie interdirektionaler Abstimmungsprozesse die verschiedenen Entscheidungs- und Problemzusammenhänge, Interessenlagen und Kompromissmöglichkeiten der einzelnen Politikfelder zu verstehen und derart zu integrieren sind, dass sie mit den Anforderungen des umweltpolitischen Integrationsprinzips in Einklang stehen. Vor diesem Hintergrund besteht die Zielsetzung des vorliegenden Buches einerseits darin, den Implementationsprozess des umweltpolitischen Integrationsprinzips innerhalb der Europäischen Kommission nachzuzeichnen, und andererseits vor allem zu untersuchen, ob und inwiefern diese Umsetzung eine bestimmte Qualität besitzt und insofern als organisationales Lernen bezeichnet werden kann. Mit anderen Worten: Es geht um die Beantwortung der Frage, inwiefern die Europäische Kommission bzw. einzelne unter ihrem Dach agierende Generaldirektionen in der Lage sind, zu lernen, sich also angesichts neuer (umweltpolitischer) Anforderungen reflexiv mit ihren handlungsanleitenden kognitiven und normativen Annahmen auseinander zu setzen und selbst zu verändern. In diesem Zusammenhang setzt sich die Arbeit systematisch mit Ansätzen organisationalen Lernens auseinander und entwickelt daraus eine Forschungsheuristik für die Untersuchung von Implementations- und Lernprozessen innerhalb der Europäischen Kommission. Die Thematisierung von organisationalen Lernprozessen kann in der organisationstheoretischen Forschung (z.B. in der Organisationssoziologie) auf eine relativ lange Tradition zurückblicken (Daft/Huber 1987: 2), wobei vor allem seit den 1990er Jahren eine bemerkenswerte Zunahme an lerntheoretischer Literatur zu verzeichnen ist (Klimecki/Thomae 1997). Auch in der Politikwissenschaft (etwa in der Policy-Analyse oder den Internationalen Beziehungen) findet der Lernbegriff vermehrt Anwendung, da angesichts wachsenden Problemdrucks von ganzen Nationen oder deren politisch-administrativen Systemen gefordert wird, dass sie in der Lage sein mögen, aus eigenen oder Erfahrungen ihrer Nachbarn zu lernen (vgl. u.a. Bandelow 2003). Obgleich der Lernbegriff damit in unterschiedlichen

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disziplinären Kontexten und mit Blick auf verschiedene Gegenstandsbereiche Verwendung findet, lässt sich bisher kaum eine wechselseitige Rezeption der jeweiligen Diskussionen nachzeichnen (vgl. Malek/Hilkermeier 2004; Bandelow 2003). Inwiefern ein entsprechender Austausch sinnvoll und notwendig ist, soll an dieser Stelle zwar nicht diskutiert werden. Es lässt sich jedoch konstatieren, dass zumindest dann, wenn sich (Politik-)Wissenschaftler/innen etwa mit Veränderungspotentialen in und von interorganisatorischen Verhandlungsprozessen oder aber (internationalen) Organisationen im Rahmen des politischadministrativen Systems (wie z.B. Regierungen, Ministerien, bürokratische Einheiten) beschäftigen, ein Blick auf Nachbardisziplinen und die in diesem Kontext entwickelten organisationalen Lernkonzepte lohnt. Dieser Bezug ist insbesondere dann aussichtsreich, wenn es nicht nur darum gehen soll, Veränderungen von Verhandlungen oder Veränderungen im Implementationsprozess nachzuvollziehen, sondern wenn man unterschiedliche Qualitäten von Veränderungen beobachten und beschreiben will. Zur Bearbeitung der oben skizzierten Fragestellung gliedert sich das Buch in sechs Kapitel. Geht man davon aus, dass Lernen im Gegensatz zu bloßer Umsetzung eine gewisse Qualität bezeichnet, muss zunächst eine definitorische Schärfung des Begriffs vorgenommen und im Anschluss daran ein Model entwickelt werden, das Gradualisierungen im Implementationsprozess sichtbar macht. Dieser Aufgabe widmet sich Kapitel 2, in dem eine Forschungsheuristik zur empirischen Untersuchung von Lernprozessen innerhalb der Europäischen Kommission bzw. ausgewählter Generaldirektionen entworfen wird. Auf Grundlage einer Einführung in die Aufgaben, Arbeits- und Funktionsweise der Europäischen Kommission (Kapitel 3) sowie einer kurzen Darstellung der historischen Entwicklung und Ausgestaltung des umweltpolitischen Integrationsprinzips (Kapitel 4) widmet sich die Arbeit in den nachfolgenden Kapiteln den einzelnen Generaldirektionen Neben der Generaldirektion Umwelt wurden die Generaldirektionen „Energie und Verkehr“ und „Unternehmen“ bzw. die in ihrem Verantwortungsbereichen liegenden Sektoren Energie, Verkehr, Industrie und Tourismus als Untersuchungsobjekte ausgewählt. Diese Auswahl begründet sich vor allem aus drei Faktoren: Zum ersten kommt den genannten Bereichen gemäß dem 5. Umweltaktionsprogramm der EU eine Schlüsselfunktion mit Blick auf das Integrationsziel zu (vgl. European Commission 1992).5 Zum zweiten liegt zwar allen vier Bereichen, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, eine ökonomische Handlungsorientierung zugrunde, die auf die Steigerung der ökonomischen Effektivität und Effizienz in den genannten Bereichen ausgerichtet ist und die mit umweltpolitischen Zielsetzungen in einer konfliktionären Beziehung stehen kann. Gleichwohl variieren die genannten Sektoren drittens jedoch erheblich in der Effektivität und dem Ausmaß, in dem die anvisierten Prozeduren im Untersuchungszeitraum implementiert und zur Realisierung des Integrationsprinzips in den entsprechenden Generaldirektionen beigetragen haben. Dies spiegelt sich nicht zuletzt in der unterschiedlichen Reichweite wider, indem es zu einer grundsätzlichen Neuausrichtung des Politikbereiches, zu einer Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Ausgestaltung politischer Maßnahmen bzw. Rechtsakte sowie zur ausdrücklichen Be5 Diese Bereiche werden auch im sechsten Umweltaktionsprogramm durch die „Einbeziehung der klimaschutzpolitischen Ziele in die sektoralen Politikbereiche der Gemeinschaft wie Verkehr, Energie, Industrie“ als Aktionsschwerpunkt zur Eindämmung des Klimawandels benannt (Europäische Kommission 2001a: 29). Der Tourismus wird der „Berücksichtigung von Umweltbelangen in der Flächennutzungsplanung und in Managemententscheidungen“ untergeordnet. Hier wird die Maßnahme „Förderung und Entwicklung von Netzen von Urlaubszielen, um eine aktive Partnerschaft für einen umweltgerechten Tourismus zu fördern“ benannt (ebd.: 25).

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zugnahme auf das Integrationsprinzip in den verschiedenen Vorhaben im Laufe der Zeit gekommen ist (vgl. Niestedt 1999; Kraack et al. 1998; Europäische Kommission 1999a; 1999b). Das Spektrum, in dem den Anforderungen des Integrationsprinzips entsprochen wird, kann dabei durch zwei Pole markiert werden: Während der eine Pol dadurch gekennzeichnet werden kann, dass zwar aufgrund bestimmter Mechanismen eine Befolgung der neuen Anforderungen sichergestellt wird, ohne dass die dem Handeln zugrunde liegenden Ziele, Werte und Verfahren verändert werden, wird der andere Pol durch Formen der starken Integration markiert. Diese können dadurch charakterisiert werden, dass die einzelnen Akteure einen Prozess des kollektiven Lernens durchlaufen, der zu einer Veränderung Policy-relevanter normativer und kognitiver Handlungsannahmen führen kann. In der vorliegenden Arbeit wird daher im Detail erarbeitet, welche Wirkungen bzw. Reaktionen die durch das Integrationsprinzips formulierten Anforderungen in den genannten Generaldirektionen hervorriefen und inwiefern dies mit dem Begriff des Lernens in Verbindung gebracht werden kann (vgl. dazu Kapitel 5). Dazu werden in vier Unterkapiteln zunächst die drei Generaldirektionen vorgestellt und beschrieben, wie diese umweltpolitische Aspekte bei der Politikformulierung berücksichtigen und ob bzw. inwiefern die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips mit Veränderungen handlungsleitender Annahmen einher geht oder nur eine bloße Umgestaltung auf der Darstellungsebene beschreibt, nicht aber in tägliche Arbeitsprozesse einfließt. Im letzten Teilkapitel werden dann die Reaktionsweisen der Generaldirektionen in drei Implementationsphasen gegenüber gestellt, in denen die Generaldirektionen jeweils unterschiedliche Reaktionsweisen mit Blick auf das Integrationsprinzip zeigten. Die Auswertung der Reaktionen auf umweltpolitische Anforderungen wird mit dem in Kapitel 2 entwickelten Konzept der Handlungstypen vorgenommen, das Rückschlüsse auf die Lernprozesse der Generaldirektionen zulässt und Erkenntnisse über die Lernfähigkeit der Europäischen Kommission liefert. Auf diese Weise sollte der Blick für Grenzen, Möglichkeiten und Bedingungen organisationaler Lernfähigkeit am Beispiel der Europäischen Kommission geöffnet sowie ein vertiefender Einblick in die interne Funktionsweise der Europäischen Kommission vermittelt werden. Letzteres bildet den Gegenstand des abschließenden Kapitels 6.

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Theoretisch-konzeptioneller Rahmen

Um Aussagen über die Lernfähigkeit der Europäischen Kommission treffen zu können, muss zunächst der Begriff des organisationalen Lernens bzw. der lernenden Organisation geschärft und eine Heuristik entwickelt werden, mit der sich Prozesse organisationalen Lernens in der Europäischen Kommission bzw. der ihr innewohnenden Generaldirektionen untersuchen lassen. Dazu wird in diesem Kapitel zunächst der Forschungsstand zum Lernen in und von Organisationen erhoben und anhand von vier zentralen Dimensionen (Lernsubjekte, Lernprozesse, Lernauslöser, Lerngegenstände) ausgelotet. Daraufhin wird in einem zweiten Schritt ein theoretisch-konzeptioneller Rahmen entwickelt, mit dem sich unterschiedliche Lerntypen erfassen lassen (2.2), danach wird das weitere methodische Vorgehen vorgestellt (2.3).

2.1 Über das Lernen in und von Organisationen: Einblicke in Diskussionen zum Forschungsfeld „organisationales Lernen“6 Gemessen an der Vielzahl wissenschaftlicher (Teil-)Disziplinen, die mittlerweile an der Diskussion über und der Entwicklung von Konzepten „organisationalen Lernens“ (OL) bzw. „lernender Organisationen“ (LO) partizipieren (Easterby-Smith/Araujo 1999: 1; Dodgson 1993: 375f.) sowie der wachsenden Anzahl an diesbezüglichen Publikationen erscheint es berechtigt, zu behaupten, dass dieser Thematik in Wissenschaft und Praxis eine enorm hohe Bedeutung beigemessen wird. Vor allem in der anwendungsorientierten Organisationsforschung verzichtet kaum eine Veröffentlichung auf Referenzen zur lernenden Organisation, gilt sie doch als Ausdruck für die Überlebens-, Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit von Organisationen in sich dynamisch verändernden Umwelten (Yeung et al. 1999: 3ff.; Nonaka 1991: 96). Zwar leiten sich dabei sowohl Konzepte zur lernenden Organisation als auch zu organisationalem Lernen aus der Vorstellung ab, dass nicht nur Individuen in der Lage sind, aufgrund von Erfahrungen ihr Verhalten zu ändern, also zu lernen, sondern auch Organisationen die systemimmanente Fähigkeit zu erfahrungsbasierten und selbstreflexiven Lernprozessen aufweisen. Gleichwohl spiegelt die Differenzierung zwischen OL-Konzepten einerseits und LO-Konzepten andererseits keineswegs nur semantische Vorlieben der einzelnen Autoren wider. Vielmehr verbinden sich mit den genannten Konzepten divergierende Erkenntnisinteressen, die es – bei aller Diffusität des Forschungsfeldes – einleitend erlauben, eine erste Eingrenzung des im Mittelpunkt der folgenden Ausführungen stehenden Gegenstandsbereiches vorzunehmen. Konzepte zur „lernenden Organisation“ zielen primär auf die Identifizierung und Umsetzung von Modellen ab, die eine Institutionalisierung erfolgreich lernender Organisatio6

Die folgenden Ausführungen (Abschnitt 2.1) sind bereits an einem anderen Ort veröffentlicht worden, vgl. KoppMalek 2004.

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nen in der Praxis versprechen (Senge 1990; Pedler 1989; Garvin 1993; Hennemann 1997). Entsprechende Modelle können sowohl auf einer Synthese von aus der Praxis gewonnen „best practices“ basieren wie auch aus theoretischen Prinzipien abgeleitet sein (etwa aus psychologischen Lerntheorien) (Easterby-Smith/Araujo 1999). Da die „lernende Organisation“ mittlerweile als Paradigma ganzheitlicher und nachhaltiger Organisationsentwicklung gilt, hat der Verweis auf die „lernende Organisation“ allerdings nicht nur in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung enorme Prominenz, sondern zunehmend auch in Selbstbeschreibungen von Organisationen. Vor allem Wirtschaftsunternehmen und zunehmend auch staatliche Verwaltungsorganisationen schmücken sich mit der Bezeichnung, eine „lernende Organisation“ zu sein, um damit ihre Leistungsfähigkeit, ihr Innovationspotential und die Fähigkeit auf unterschiedlichste Anforderungen problemadäquat reagieren zu können, auszudrücken.7 Konzepte zum Bereich „organisationales Lernen“ hingegen, die im Mittelpunkt der weiteren Ausführungen stehen, beziehen sich vornehmlich auf die empirische Beobachtung und Analyse von individuellen und kollektiven Lernprozessen in und von Organisationen – ohne dass sich damit zwangsläufig ein normativ-praktisches Erkenntnisinteresse verbinden muss. Vergleichbar mit der Popularität von LO-Konzepten spiegelt sich dabei auch in der gegenwärtigen Diskussion um organisationale Lernprozesse eine derartige Renaissance der Thematik wider, dass bereits ihre „Inthronisation“ in das Zentrum der Organisationstheorie vorgeschlagen wurde (Glynn et al. 1994; Miner/Mezias 1996). Konzepte „organisationalen Lernens“ sind allerdings keineswegs nur jüngeren Datums. So fand bereits in den 1950er Jahren der Begriff organisationales Lernen Erwähnung (March/Simon 1958) und gewann in den 1960er Jahren deutlich an Attraktivität (Argyris 1964; Cyert/March 1963). Allerdings lässt sich erst seit den 1970er Jahren ein – wenn auch zunächst bescheidener – gleichwohl kontinuierlicher Strom an Publikationen verzeichnen (Argyris/Schön 1978; Duncan/Weiss 1979; March/Olson 1975), der in den 1980er und vor allem 1990er Jahren erheblich an Umfang zugenommen hat (Prange 1999; Crossan/Guatto 1996). Dafür zeugt nicht zuletzt auch die Vielzahl an Sonderheften (etwa Organization Science 1991, 2(1) und 2(2); Zeitschrift für Betriebswirtschaft 1995; Accounting, Management and Information Technology 1995; Journal of Organizational Change Management 1996; Organization Studies 1996), die der Thematik gewidmet sind. Vor diesem Hintergrund erscheint die Erwartung berechtigt, dass die zentrale Frage „wie Organisationen lernen?“, mittlerweile hinreichend geklärt sein müsse. Bereits die Breite an angebotenen Definitionen zum Begriff des „organisationalen Lernens“ (Prange 1999: 28; Pawlowsky 1992: 204) lässt diese Erwartung jedoch als verfehlt erscheinen, wie ein exemplarischer Blick auf ausgewählte Definitionen verdeutlicht. So verstehen Cyert/March (1963) unter organisationalem Lernen ein adaptives Verhalten von Organisationen an Veränderungen, Probleme und Gelegenheiten des Umfeldes über die Zeit, während eine Vielzahl von anderen Autoren organisationales Lernen vornehmlich mit der Veränderung von Wissen in Organisationen verbinden. Beispielhaft sei in diesem Zusammenhang auf Argyris/Schön (1978: 19) verwiesen, die organisationales Lernen als einen Prozess definieren, der sich vollzieht, „when individuals, acting from their images and maps, detect a match or mismatch of outcome to expectation which confirms or disconfirms organizational theory-in-use“. Angesichts dieser definitorischen Spannbreite, die komplementiert wird 7

Vgl. kritisch zum Konzept der lernenden Organisation zum Beispiel Kühl (1999).

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durch eine Vielzahl von OL-Ansätzen8 sowie durch das Fehlen eines paradigmatischen Bezugssystems (Wiesenthal 1995: 138) erstaunt es wenig, dass keineswegs eine einheitliche Antwort auf die eingangs formulierte Frage in der OL-Diskussion zu identifizieren ist. Vielmehr scheint die Forschergemeinde sogar eher durch die gleichsam kanonisierte Erkenntnis geeint, dass mit dem mangelnden Konsens über Theorien und grundlegende Begrifflichkeiten eine konzeptionelle Fragmentierung innerhalb des Forschungsfeldes einhergeht (Easterby-Smith/Araujo 1999; Shrivastava 1983), die bereits die Suche nach überzeugenden Antworten auf die genannte Frage erschwert, geschweige denn die Formulierung einer Antwort begünstigt. Insofern muss man zwar nicht die Schlussfolgerung „that after 30 years of effort, the scientific community devoted to organizational learning has not produced discernible intellectual progress“ (Mackenzie 1994: 251) in ihrer Schärfe teilen, um dennoch konstatieren zu können, dass nur wenig kumulative Erkenntnisfortschritte zu beobachten sind. Ob daher ein „Mehr“ an kumulativer Forschung und integrativer Theoriebildung notwendig sei, die dabei auch stärker Anschlüsse an gängige Organisationstheorien suchen sollte oder gerade akzeptiert werden muss, dass die beteiligten Disziplinen ihre Konzeptionen auf unterschiedlichen Realitätswahrnehmungen gründen und insofern die Pluralität an Konzepten gerade eine Stärke der Diskussion um organisationale Lernprozesse darstellt, ist ebenfalls eine offene Frage (Easterby-Smith/Araujo 1999; Prange 1999; Huber 1991; Glynn et al. 1991: 2). Angesichts dieser diffusen Konturen des Forschungsfeldes liegt den weiteren Ausführungen die Zielsetzung zugrunde, eine Bestandsaufnahme ausgewählter Publikationen zum Forschungsfeld organisationales Lernen zu liefern und nicht eine Antwort auf die eingangs erwähnte Frage „wie Organisationen lernen?“ vorzuschlagen. Dies erfolgt anhand der Unterscheidung vier verschiedener – das Lernen in und von Organisationen charakterisierender – Dimensionen (Lernsubjekte, Lernprozesse, Lernauslöser, Lerngegenstände), die in der OL-Diskussion in der Regel als zentrale Ansatzpunkte der Unterscheidung zwischen vorliegenden Ansätzen eingeführt werden. Bleibt man in der Semantik des Gegenstandsbereiches, so stellt sich nicht nur die Frage, „was wir bis dato über den Gegenstandsbereich gelernt haben können?“, sondern zwangsläufig auch die Frage „was gilt es noch über organisationales Lernen zu wissen?“. Was sollte also die Forschung zu organisationalem Lernen zukünftig selbst noch lernen, um vorhandenen Kritikpunkten am Forschungsstand zu begegnen und Forschungsdesiderate zu schließen? Die folgenden Ausführungen sollen dazu dienen, erste Antworten auf diese Fragen zu liefern, indem Konsensbereiche und Differenzen ebenso dargestellt werden wie Kritikpunkte und „blinde Flecken“ in der OL-Forschung.

2.1.1 Lernsubjekte Die Frage „wer lernt?“, die die OL-Forschung gleichsam seit ihrer Geburtsstunde beschäftigt hat, verweist auf die Notwendigkeit, ein zentrales Lernsubjekt (Individuen und/oder 8 Shrivastava (1983: 7ff.) unterscheidet beispielsweise mindestens fünf verschiedene Ansätze im Hinblick auf die Form organisationalen Lernens („Lernen aus Erfahrung“; „Verbesserung der Problemlösungsfähigkeit“; „Institutionalisierte Erfahrungen“; „Generierung und/oder Veränderung formaler Organisationsaspekte“ und „Veränderung organisatorischen Wissens“), während Klimecki/Thomae (1997) vier Ansätze des organisationalen Lernens unterscheiden („erfahrungsorientierter Ansatz“; „informationsorientierter Ansatz“; „interpretationsorientierter Ansatz“; „wissensorientierter Ansatz“).

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Organisation) zu identifizieren, das als Träger organisationaler Lernprozesse fungiert (Glynn et al. 1991: 6ff.; Cook/Yanow 1996). Obgleich die Forschergemeinde auch in der Beantwortung dieser Frage keineswegs geeint ist, ist den meisten Ansätzen dennoch gemeinsam, dass sie ihre diesbezügliche Konzeptualisierung von organisationalen Lernprozessen auf ein Verständnis über individuelle Lernprozesse gründet. D. h., subjektgebundene Lernkonzepte, die sich vom klassischen Behaviorismus (Stimulus-Response-Modell) über den Neobehaviorismus (Stimulus-Organismus-Response-Modell) bis hin zu kognitivistischen Theorien erstrecken (für einen Kurzüberblick Strauß 1996: 17ff.; Pautzke 1989: 89ff.), werden auf Organisationen übertragen. Da gegenwärtig vor allem auf kognitivistische Theorien zur Beschreibung und Erklärung individueller Lernprozesse rekurriert wird, erstaunt es wenig, dass sich auch aus der Vielfalt an OL-Ansätzen ein kognitives bzw. interpretatives Verständnis von Organisationslernen synthetisieren lässt. Dies grenzt sich von einem klassischen behavioristischen Verständnis ab, nach dem Lernen – dem Prinzip von „Stimulus“ und „Response“ folgend – lediglich an einer Veränderung beobachtbaren Verhaltens gemessen wird (Kissling-Näf/Knoepfel 1994: 100f.). In einer kognitivistischen Perspektive hingegen wird Organisationslernen als ein Vorgang betrachtet, bei dem sich die kognitiven Strukturen des Lernsubjektes verändern. Zur Erklärung dieser Veränderungen wird in Ansätzen organisationalen Lernens wiederum auf weitere subjektgebundene Konzepte Bezug genommen, die traditioneller Weise mit den Begriffen „Kognition“ und „Lernen“ im Kontext individueller Lernprozesse assoziiert werden – wie etwa Lernen aus Fehlern oder Erfahrungen verbunden mit der Vorstellung einer nachgelagerten Effektivitätssteigerung im Verhalten der Organisations(-mitglieder) (Etheredge/Short 1983; Argyris/Schön 1978). Unhinterfragt bleiben in diesem Zusammenhang allerdings grundlegende Annahmen über den ontologischen Status von Organisationen als kognitive Entitäten, deren Fähigkeit zu lernen sich unter Rekurs auf Theorien individuellen Lernens darstellen lässt. Mit anderen Worten: Wieso kann Organisationen ein vergleichbarer ontologischer Status wie Individuen zugeschrieben werden, mit der Folge, dass organisationales Lernen in Analogie zu individuellen Lernprozessen konzeptualisiert werden kann, weisen doch beide Lernsubjekte (zumindest) auf den ersten Blick deutliche Unterschiede auf (Cook/Yanow 1996: 436)? Jenseits des gemeinsamen Rekurses auf individuelle Lernprozesse als Referenzpunkt für die Konzeptualisierung von organisationalen Lernprozessen und den damit verbundenen Kritikpunkten lässt sich das Forschungsfeld zudem in zwei traditionelle Grundpositionen aufteilen, die prägend für die Auseinandersetzungen um die Frage, „wer lernt?“, in der OLForschung sind (Glynn et al. 1991: 6ff.; Cook/Yanow 1996). So bedient sich die Vorstellung lernender Organisationen zum einen eines metaphorischen Lernbegriffs, der, von einer Ähnlichkeit individueller und organisatorischer Eigenschaften ausgehend, als Assoziationsgrundlage genutzt wird, um von individuellen Lernphänomenen Analogieschlüsse auf organisationales Lernen zu ziehen (Vollmer 1996: 320). Organisationen verfügen demnach über Charakteristika und Fähigkeiten (wie etwa Erinnerungsvermögen, Organisationsgedächtnis), die identisch oder äquivalent zu jenen sind, die Individuen befähigen, zu lernen (Hedberg 1981; Cyert/March 1963; Levitt/March 1988; Weick 1996). Durch diese theoretische Fixierung auf Organisationen als zentrale Lernsubjekte wird jedoch die Multidimensionalität und Komplexität von organisationalem Lernen als einem Prozess, der sich auf unterschiedlichen Ebenen (individuelle, sub-organisatorische, organisatorische Ebene) abspielt, vernachlässigt.

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Zum anderen wird organisationales Lernen als besondere Form bzw. Ergebnis individuellen Lernens innerhalb von Organisationen betrachtet, das – bei Vorhandensein entsprechender Machtmittel der Akteure – organisatorische Veränderungen bedingen kann (Argyris/Schön 1978; Etheredge/Short 1983; Dodgson 1993).9 „All learning takes place inside individual human heads; an organization learns only in two ways: (a) by the learning of its members, or (b) by ingesting new members who have knowledge the organization didn’t previously have“ (Simon 1991: 125). Entsprechende Simplifizierungen organisationaler Lernprozesse spiegeln sich beispielsweise in Ansätzen wider, die organisationale Lernprozesse mit dem Lernen von Meinungsführern oder Führungskräften bzw. dem TopManagement gleichsetzen – dabei jedoch nicht nur versäumen (Transfer-)Mechanismen zu spezifizieren, durch die individuelle Lernergebnisse Eingang in organisationale Strukturen finden und insofern der Komplexität organisationaler Lernprozesse ebenfalls nicht gebührend Rechnung tragen. Vielmehr werden auch Rahmenbedingungen (wie etwa Institutionen, Gruppen- und Machtstrukturen, Organisationskultur), die in den Prozess des individuellen Lernens der Organisationsmitglieder intervenieren und durch diesen verändert werden können, nur mehr oder weniger konsequent berücksichtigt (Sattelberger 1991: 81; Huysmann 1999: 63ff.).10

2.1.2 Lernprozesse Das Problem einer Anthropomorphisierung bzw. Individualisierung von Lernprozessen, das in der Vernachlässigung der Komplexität von Lernprozessen angelegt ist, schlägt die Brücke zur Prozessdimension von organisationalem Lernen und den in diesem wirksam werdenden Mechanismen. In der Literatur zum organisationalen Lernen lassen sich mehr oder weniger systematische Überlegungen identifizieren, die um den Verlauf bzw. den Prozess organisatorischer Lernprozesse kreisen. So sind beispielsweise eine Reihe von Ablaufmodellen vorgeschlagen worden, wie etwa der „(In-)-Complete Learning Cycle“ von March/Olson (1976) sowie die darauf aufbauenden Überlegungen von Kim (1993), der informationstheoretisch inspirierte Ansatz von Huber (1991) oder die Konzeptionen von Nevis et al. (1995) und Sattelberger (1991), die zum Teil explizit auf die Konzeptualisierung des „Link between Individual and Organizational Learning“ (Kim 1993) zielen. Unter Rückgriff auf ältere OL-Konzepte lassen sich dabei vor allem seit Beginn der 1990er Jahre vermehrt Versuche beobachten, die reduktionistische Perspektive einer Gleichsetzung von organisationalen Lernprozessen mit dem ‚stellvertretenden‘ Lernen einzelner Akteure innerhalb der Organisation bzw. mit der einfachen Aggregation individueller Lernerfahrungen zu organisationalem Lernen zu transzendieren. Diese Arbeiten basieren auf der Annahme, dass der Gegenstand organisationalen Lernens das Lernen von Organisationen als Entitäten ist und nicht lediglich das Lernen der Mitglieder innerhalb von Organisationen, was zwar eine notwendige aber keineswegs hinreichende Voraussetzung 9 Strauß (1996: 24f.) weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass es fragwürdig ist, inwiefern die damit einhergehende „top-down“-Strategie der Wissensvermittlung angesichts der dadurch bedingten Probleme der Demotivation von und systematischen Informationszurückhaltung durch Mitarbeiter erfolgreich sein kann. 10 Um den dualen Charakter von Lernprozessen in Organisationen in den Blick zu bekommen, wird deshalb in jüngster Zeit vorgeschlagen, organisationale Lernprozesse unter Rückgriff auf die Gidden’sche Strukturierungstheorie bzw. das Konzept der „institutionalization“ nach Berger/Luckmann zu konzeptualisieren (Huysmann 1999: 65f.).

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für organisationales Lernen ist (Argyris/Schön 1978; Hedberg 1981; Huber 1991; Fiol/Lyles 1985; Duncan/Weiss 1979; Kim 1993; Glynn et al. 1991; Sattelberger 1991). In den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses rückt deshalb vor allem die Suche nach „Transfermechanismen“, die eine Verbindung und Vermittlung von Lernprozessen zwischen den unterschiedlichen Lernebenen begründen. Organisationales Lernen wird insofern beispielsweise als ein Prozess der Generierung, Speicherung und Anwendung organisationalen Wissens begriffen, der wiederum auf Prozessen der Kommunikation und Konsensfindung über sowie Integration von im Rahmen individueller Lernprozesse erworbenem Wissen beruht (Duncan/Weiss 1979: 86). „Durch diese Speicherung von individuellem Wissen in organisationalen Wissens-Systemen [werden] Handlungskompetenzen sukzessive abstrahiert und im organisationalen System implementiert [...], so dass vormals individuelles Wissen [...] zu organisationalem Wissen wird [...]“ (Pawlowsky 1992: 202). Dieses Wissen ist sozial definiert, normativ legitimiert und für andere Organisationsmitglieder zugänglich (Duncan/Weiss 1979: 87f.). Auch mit dem Verweis auf Prozesse der „Diffusion“ und „Institutionalisierung“ in Organisationen wird der Versuch unternommen, Möglichkeiten der Verbindung wie auch der Unterscheidung zwischen individuellem Lernen und organisationalem Lernen aufzuzeigen. Während mit dem Begriff „Diffusion“ ebenfalls auf die Kommunizierbarkeit und Konsensfähigkeit von individuellem Wissen als Voraussetzung für dessen Integration in die organisationale Wissensbasis verwiesen wird, hebt der Prozess der Institutionalisierung auf die Bewahrung dieses Wissens in organisationalen „Speichermedien“ ab. Ebenso wie individuelles Lernen damit keineswegs zwangsläufig in organisationales Lernen münden muss, übersetzt sich auch organisationales Lernen nicht automatisch in individuelles Lernen, weil Individuen institutionalisierten Regeln und Verfahren rein habituell folgen können, ohne dazu im Vorfeld ein Verständnis über die den Routinen zugrundeliegenden Rationalitäten entwickelt zu haben. Da jedoch das bereits zu Beginn der 1980er Jahre von Hedberg getroffene Verdikt, „[...] that the interplay between individual, group, and organizational levels has been poorly described in the literature“ (Hedberg 1981: 7) auch gegenwärtig kaum etwas an Aktualität verloren hat (Glynn et al. 1991: 7f.; Strauß 1996: 38), verwundert es wenig, dass der Bedeutung von Kommunikations-, Diffusions- oder Institutionalisierungsprozessen im Rahmen von Prozessen des organisationalen Lernens bisher wenig systematische Aufmerksamkeit in der OL-Diskussion gewidmet wurde. Geschweige denn zur Konzeptualisierung dieser Prozesse auf breitere sozialwissenschaftliche Theoriedebatten rekurriert wird. Insofern sind nach wie vor eine Vielzahl von Forschungsfragen offen, die beispielsweise nach den Bedingungen fragen, unter denen „neues“ Wissen an „altes“ anschließt der sich für die Art und Weise interessieren, wie neues Wissen identifiziert, organisatorisch verfügbar gehalten und als legitim anerkannt wird, um in Entscheidungen der Organisation einzufließen (Wiesenthal 1995: 148ff.). Während in den vorhergehenden Ausführungen eher auf den relativen Stellenwert abgehoben wurde, der einzelnen Phasen in organisationalen Lernprozessen durch verschiedene Autoren beigemessen wird, setzt die Unterscheidung vorliegender OL-Ansätze anhand des Ausmaßes, indem eher der technische oder der soziale Charakter von Lernprozessen betont wird, wesentlich grundlegender an den jeweiligen epistemologischen und ontologischen Prämissen an (Easterby-Smith/Araujo 1999). So geht die „technische Sichtweise“ (Easterby-Smith/Araujo 1999: 3f.), die auf informationstheoretischen Überlegungen der

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Organisationsforschung aufbaut, von der Annahme aus, dass sich organisationales Lernen als ein Prozess der Informationsverarbeitung beschreiben lässt. „An entity learns if, through its processing of information, the range of its potential behaviours is changed [...] an organization learns if any of its units acquires knowledge that it recognizes as potentially useful to the organization“ (Huber 1991: 89).

Auslöser für Lernprozesse, die sich über die Phasen der (1) Gewinnung, (2) Verteilung, (3) Interpretation und schließlich (4) Speicherung von Informationen (vgl. Huber 1991) erstrecken, ist dabei die Informationsflut, der sich ein System ausgesetzt sieht. Ohne an dieser Stelle im Detail auf die insbesondere von Huber (Huber 1991; Daft/Huber 1987) entwickelte Informationsverarbeitungsperspektive auf Lernprozesse eingehen zu wollen, gilt es festzuhalten, dass sie zwar einen wesentlichen Beitrag zum Verständnis der Komplexität, die in den eingangs erwähnten Phasen eines Lernprozesses angelegt ist, geliefert hat. Nichtsdestotrotz bedingt gerade „[...] the mechanistic nature of the information metaphor [...] some drawbacks, because the human element in (organizational) learning appears to become less pivotal than elsewhere in the literature on organizational learning“ (Romme/Dillen 1997: 73). So können Organisationsmitglieder Informationen unterdrücken oder verzerrt darstellen, um ihre Präferenzen zu realisieren. Ebenso sind sie in der Lage, Informationen selektiv zu verwenden, um Entscheidungen zu legitimieren, die aus anderen Gründen getroffen wurden. Also „politischen“ Verhaltensweisen folgen, die den Zugang zu und die Verfügungsmöglichkeiten über Informationen gleichermaßen aber auch den Prozess der Bedeutungszuschreibung zu Informationen beeinflussen (Coopey 1995). In dem Maße jedoch wie auch entsprechende mikropolitische Aspekte oder die organisationale Innenpolitik (vgl. Küpper/Ortmann 1988; Crozier/Friedberg 1979) in Lernprozessen an Bedeutung gewinnen, stehen die Prämissen der technischen Prozessperspektive auf tönernen Füßen. Der Annahme, dass organisationales Lernen auch ein durch Mikropolitik gefärbter Prozess in Organisationen darstellt, wird dabei zwar auch in der technischen Perspektive Rechnung getragen. Allerdings nur insofern, als dies als ein Problem perzipiert wird, das es auf dem Weg zur Institutionalisierung einer effektiv lernenden Organisation zu überwinden gilt. Eine Herangehensweise an organisationale Lernprozesse, die wiederum in einer „sozialen Perspektive“ (Easterby-Smith/Araujo 1999: 4ff.) auf organisationale Lernprozesse als naiv und idealistisch charakterisiert wird, weil „Politik“ einen integralen Bestandteil jeglicher sozialer Prozesse darstellt. Im Gegensatz zur technischen geht die soziale Perspektive dann von der Annahme aus, dass Daten per se keine Bedeutung haben, solange diese ihnen nicht durch die Organisation bzw. ihre Mitglieder in sozialen Konstruktionsprozessen zugeschrieben wird (Elkjaer 1999; Brown/Duguid 1996). In dem Maße jedoch wie Wissen durch Akteure sozial konstruiert ist, ist es unvermeidlich, dass auch den eigenen Interessen entsprechenden Interpretationen Vorschub geleistet wird, zumal der Interpretationsprozess durch die Machtverhältnisse innerhalb der Organisation beeinflusst wird. Notwendig ist deshalb eine Konzeption von organisationalen Lernprozessen, die politische Prozesse als integralen Bestandteil organisationalen Lernens betrachtet. In dieser auch als sozialkonstruktivistischer Ansatz bezeichneten OL-Perspektive stellen organisationale Lernprozesse „mehr“ dar als die individuelle Verarbeitung von Informationen.

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„The concepts of meaning, understanding and learning are all defined in relation to actional context, and not merely in relation to the mind, as, for example, a ‚container‘ that is slowly filling up“ (Elkjaer 1999: 81).

Der ‚Ort‘ von Lernprozessen wird vielmehr in den Kontext sozialer Praktiken und Interaktionen verlagert. Dementsprechend rücken gerade auch die in diesen Kontexten ablaufenden intersubjektiven Sinngebungsprozesse – sei es, dass sie sich als Ergebnis formaler Entscheidungsfindungsprozesse oder in Form des informellen Erfahrungsaustausches vollziehen oder eher „latent“ Gegenstand organisationaler Sozialisierungsprozesse sind – in den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses. Diese hier nur knapp skizzierte sozialkonstruktivistische Lernperspektive spiegelt sich beispielsweise in Konzepten wider, die unter Begriffen wie „situated learning perspective“ (ebd.: 80ff.), „communites of practices“ (Brown/Duguid 1996) oder „legitimate peripheral participation“ (Lave/Wenger 1991) firmieren. Sie gewinnt vor allem seit den 1990er Jahren zunehmend an Bedeutung, verbunden mit der Entwicklung und Anwendung von methodischen Designs, die in der Lage sind, entsprechende Prozesse aufzudecken und empirisch zu untersuchen. Während qualitativen und ethnografischen Methoden dabei bereits seit längerer Zeit eine herausgehobene Bedeutung zu kam, richtet sich das Interesse – angesichts des zentralen Stellenwertes, der kommunikativen, sprachlich-vermittelten Prozessen für die Konstruktion von Bedeutungen und Sinn – jüngst vermehrt auch auf linguistische und narrative Methoden (Easterby-Smith/Araujo 1999: 7ff.; Sims 1999).

2.1.3 Lernauslöser Vor dem Hintergrund der vorhergehenden Ausführungen liegt der Eindruck nahe, dass die Diskussionen zu organisationalen Lernprozessen eher durch eine Reihe an Differenzen und Distinktionen gekennzeichnet sind, als durch einen Fundus intersubjektiv geteilter Annahmen. Dies trifft zwar in gewisser Hinsicht auch auf die Frage nach den Lernprozesse auslösenden Faktoren zu. Gleichwohl scheint hier zumindest die Annahme, dass organisationales Lernen einen Vorgang der Auseinandersetzung mit und Adaption an sich verändernde Umweltzustände darstellt (Argyris/Schön 1978; Cyert/March 1963; Levitt/March 1988; March/Olson 1975), einen der wenigen identifizierbaren Konsensbereiche in der vorliegenden Literatur zum Gegenstandsbereich zu bilden (Fiol/Lyles 1985). Anknüpfend an kontingenztheoretische Überlegungen der Organisationsforschung, die Organisationen als offene Systeme betrachten, operieren und interagieren Organisationen in dieser Perspektive in einer komplexen Umwelt, die sich durch Instabilität und Dynamik auszeichnet. Aus diesem Grund ist es notwendig, dass sich Organisationen und die ihrem Handeln zugrundeliegende Wissensbasis in Auseinandersetzung mit der sich verändernden Umwelt selbst verändern, um so über neue Problemlösungs-/Handlungsstrategien den Systembestand durch Lernen zu sichern (Klimecki/Thomae 1997). Die Verweise auf „Umweltdruck“ (Fiol/Lyles 1985), auf Mängel bzw. Diskrepanzen in vorhandenen Umweltinterpretationen (Argyris/Schön 1978; Duncan/Weiss 1979; March/Olson 1975) oder auf Krisen und unerwartete Ereignisse (Shrivastava 1983) exemplifizieren dieses Verständnis von organisationalen Lernprozessen. In allen Fällen handelt es sich gleichsam um „Umweltinformationen“, denen der Gedanke zugrunde liegt, dass im Falle einer negativen Abweichung der wahrgenommenen Handlungsergebnisse von den ursprünglich formulierten Erwartungen ein Bedürfnis nach ‚Feh24

lerkorrektur‘ initiiert wird, das zu Verhaltensänderungen führen kann (Argyris/Schön 1978: 17f.; Hedberg 1981: 16).11 Der Grad der Abweichung zwischen Handlungsergebnissen und Erwartungen muss dabei zwar einen kritischen Punkt überwinden, um als Impuls für Lernprozesse zu fungieren (Strauß 1996: 46). Gleichwohl können zu komplexe und dynamische Veränderungen in der Organisationsumwelt aber auch zu einem Festhalten an vormals bewährten Problemlösungen seitens der Organisation führen (Hedberg 1981: 12ff.; Fiol/Lyles 1985: 806ff.), selbst wenn diese sich als offensichtlich inadäquat erweisen sollten, wodurch Lernen unter komplexen Umweltbedingungen gleichsam ausgeschlossen erscheint. Denn „unter Bedingungen hoher Unsicherheit [...] [liefert] die „sture“ Anwendung eines gegebenen Regelkanons eine im Durchschnitt höhere Trefferquote als Experimente mit zwangsläufig ungenügend informierten Strategien“ (Wiesenthal 1995: 140).

Die maximal erwartbaren Kompetenzgewinne bleiben damit an Potentiale der lernenden Organisation gebunden, die sich bemessen an der Angemessenheit des Regelsystems und der Anschlussfähigkeit des organisationalen Wissens. Weiterreichende Lernresultate und nicht-umweltkonditionierte Auslösefaktoren, etwa ein tiefgreifender Wandel des Deutungssystems und selbstinitiierte Verhaltensänderungen, scheinen ausgeschlossen (Huysman 1999: 68; Dodgson 1993: 387; Wiesenthal 1995: 145).12 Fälle des komplexen Lernens und/oder selbstinitiierten Wandels bedürfen deshalb alternativer Erklärungen. Mit dem Verweis auf „unkonventionelle Formen des Lernens“ (Wiesenthal 1995: 140ff.) oder etwa „verständigungsorientiertes Handeln“ (Pautzke 1989: 121f.) und „Bemühungen um Reflexion“ (Pautzke 1989: 123f.; Duncan/Weiss 1979: 93) werden entsprechende Angebote verfügbar. Die von Wiesenthal (1995) in die organisationale Lerndiskussion eingeführten „unkonventionellen Formen“ des Lernens beruhen auf einem über individuelle Akteure vermittelten Sinnimport („Intrusion“) in Organisationen.13 Ausgangspunkt dieser Lernformen ist die Annahme, dass Organisationen nicht (mehr) in der Lage sind, ihre Grenzen zur Umwelt zuverlässig zu kontrollieren, so dass (1) über den Zugang neuer Mitglieder als Träger der Organisation fremder Wissensbestände („Invasion“), (2) über ein abweichendes Verhalten von Organisationsmitgliedern („Dissidenz“) und schließlich (3) durch den Rekurs einer Organisation auf externe Wissensbestände, deren Wirkung auf die Organisation nicht kon-

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Anzumerken gilt es dabei, dass Organisationen keineswegs kontinuierlich ihre Umwelt nach Bedingungen oder Informationen „scannen“, die Lernprozesse einer Organisation erforderlich machen würden. Im Gegenteil: „They search intermittently, they rely on attention-directing standard operating procedures, and they question these procedures only when problems begin to mount“ (Hedberg 1981: 16). 12 Wenn Lernen ausschließlich als umweltkonditionierter Prozess konzeptualisiert wird, gerät darüber hinaus auch die in sozialkonstruktivistischen Theorien postulierte Fähigkeit von individuellen oder kollektiven Akteuren, ihre eigenen Umwelten zu konstruieren, verloren (Weick 1979). Wenn dies allerdings in Rechnung gestellt wird, scheint ebenfalls die Vermutung begründet, dass in einzelnen Organisationen zur selben Zeit verschiedene Lernprozesse mit unterschiedlichen Tempo und unterschiedlichen Resultaten ablaufen (Dodgson 1993: 384; 388). 13 In ähnliche Richtung argumentiert Hedberg (1981: 17f.), der Menschen als Auslösefaktoren für organisationale Lernprozesse thematisiert. Diese können durch Eintritt in oder Austritt aus Organisationen ihr Wissen in den organisationalen Wissensfundus einbringen bzw. diesem entziehen. Auch Führungsverhalten oder Vorbilder können Lernprozesse im Sinne eines „Lernens am Modell“ initiieren (siehe hierzu auch Wiesenthal 1995).

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trollierbar ist („Intersektion“), Möglichkeiten von Sinnimport eröffnet werden, die auch Fälle komplexen Lernens erklären können.14 Mit den Begriffsverwendungen „verständigungsorientiertes Handeln“ und „Bemühungen der Reflexion“ ist schließlich eine letzte Gruppe an Auslösefaktoren angesprochen, die den sozialen Charakter der auslösenden Ereignisse und die Möglichkeit einer aktiven Bemühung um Lernprozesse stärker thematisieren (Pautzke 1989: 119ff.). Lernprozesse werden demnach nicht nur „durch äußeren Einfluss von Ereignissen oder sozialen Situationen ausgelöst, sondern auch durch den Versuch, bewusst Situationen zu überdenken und neue Probleme möglicherweise in ein neues Licht zu rücken“ (Pautzke 1989: 123). Offen bleibt in diesem Zusammenhang jedoch, unter welchen Bedingungen sich entsprechende selbstinitiierte Lernprozesse erwarten lassen; inwiefern sie andere Lernergebnisse als umweltkonditionierte Lernprozesse begünstigen oder inwiefern sich je nach Lernanlass systematisch unterschiedliche Prozessverläufe identifizieren lassen, um nur einige Probleme zu nennen.

2.1.4 Lerngegenstände In der Auseinandersetzung mit Prozessen organisationalen Lernens werden in der Regel zwei grundlegende Dimensionen mit Blick auf die Gegenstände von Lernprozessen und daraus resultierende Veränderungen unterschieden (Fiol/Lyles 1985; Glynn et al. 1991: 3ff.): Kognitive Veränderungen einerseits (Duncan/Weiss 1979; Argyris/Schön 1978) und Verhaltensveränderungen andererseits.15 Obgleich diese Unterscheidung recht prominent ist und vielfach als wesentliches Merkmal zur Strukturierung vorliegender OL-Ansätze Anwendung findet, scheint sie immer dann vernachlässigt zu werden, wenn es um die empirische Beschreibung und Analyse von Lernen geht. Denn in diesem Zusammenhang wird häufig unmittelbar von Verhaltensänderungen auf einen vorgelagerten Lernprozess im Sinne einer Veränderung kognitiver Strukturen geschlossen. Dies ist jedoch insofern problematisch, als einerseits Verhaltensänderungen nicht zwangsläufig mit kognitiven Veränderungen einhergehen müssen. Andererseits müssen sich kognitive Veränderungen nicht gleichzeitig in Verhaltensänderungen niederschlagen, weil beispielsweise die Umsetzung individueller Lernerfahrungen in veränderten Verhaltensweisen durch bestimmte Rollenzuweisungen etc. verhindert ist. Die dadurch begründete Notwendigkeit einer Differenzierung zwischen den genannten Dimensionen lässt somit die Entwicklung von Indikatoren geboten erscheinen, die in der Lage sind, kognitive Veränderungen beobachtbar zu machen, ohne von Verhaltensänderungen auf kognitive Veränderungen und umgekehrt zu schließen. Diese unterschiedlichen Formen, in denen sich kognitive Strukturen als Bezugspunkt organisationalen Lernens manifestieren, sind bisher jedoch nur am Rande Gegenstand einer systematischen Auseinandersetzung in der OL-Forschung gewesen (Klimecki/Thomae 1997: 13). 14

Ein vergleichbarer Prozess wird mit dem Begriff „grafting“ bezeichnet, indem neue Mitglieder, die Träger von Wissen sind, das vormals nicht in einer Organisation vorhanden war, (beispielsweise über Unternehmensfusionen) Eingang in eine Organisation finden und ihr Wissen mitbringen (Huber 1991: 97; Lyles 1988). 15 Die Unterscheidung zwischen Veränderungen in Kognitionen und Verhaltensweisen als Bestandteil von organisationalen Lernprozessen geht teilweise einher mit der Unterscheidung zwischen Lernen (kognitive Veränderungen) und Adaption (Verhaltensänderungen).

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Da der Forschungsgegenstand „organisationales Lernen“ also selbst scheinbar schwer in messbare Größen überführt werden kann, weil organisationales Lernen eben gerade auch kognitiv verläuft, setzten die meisten empirischen Untersuchungen direkt bei den manifest beobachtbaren Veränderungen an, um Lernprozesse empirisch analysieren zu können. Nur scheint es in diesem Zusammenhang kaum eine Organisationsvariable zu geben, deren Veränderung nicht auch als Ausdruck kognitiver Veränderungen und damit Lernen gewertet wird, so dass am Ende Zweifel über den zusätzlichen Erkenntnisgewinn angebracht sind, der mit der Verwendung eines Lernbegriffs verbunden sein kann. So werden „standard operating procedures“ und „organizational rules“ (Cyert/March 1963), „complex management systems“ (Cangelosi/Dill 1965) und/oder „routines“ (including rules, procedures, frameworks, cultures, belief structures, paradigms; Levitt/March 1988) ebenso als Gegenstände organisationalen Lernens betrachtet wie die „organizational knowledge base“ (Duncan/Weiss 1979) und/oder „patterns of cognitive associations and/or new responses or actions“ (Fiol/Lyles 1985). Gerade in dieser Dimension besteht deshalb nach wie vor erheblicher konzeptioneller wie auch empirischer Klärungsbedarf. Die Ergebnisse von Lernprozessen lassen sich indes nicht nur nach ihren konkreten Inhalten unterscheiden, sondern auch anhand der Reichweite und Tiefe ihrer durch Lernen bedingten Veränderung. Bei allen Differenzen wird dabei seit den grundlegenden Arbeiten von Argyris (1976) und Argyris/Schön (1978) in der Regel von drei Lerntypen ausgegangen, die Argyris/Schön mit den Begriffen „single-loop learning“, „double-loop learning“ und „deutero learning“ eingeführt haben. Analoge Unterscheidungen spiegeln sich in bedeutungsverwandten Begriffen wie „adjustment learning“, „turnover learning“ und „turnaround learning“ (Hedberg 1981), „lower-level-learning“ und „higher-level-learning“ (Fiol/Lyles 1985) oder in „operational learning cycle“, „policy learning cycle“ und „integrated learning cycle“ wider (Garratt 1990 sowie zusammenfassend Fiol/Lyles 1985). Gegenstand des einfachen Lernens („single-loop learning“) als ersten Lerntypus sind Regelkataloge, die sich in Arbeitsanweisungen, Aufgaben- oder Rollenbeschreibungen konkretisieren, sich in Aktenförmigkeit und in den alltäglichen Kommunikationen bzw. Handlungen der Akteure dokumentieren (Wiesenthal 1995: 139ff.). Auf der organisatorischen Ebene bezieht sich einfaches Lernen auf eine Modifikation dieser Regelsystemen, welche die wesentlichen Merkmale der organisationalen Wissensbasis bzw. „theory-inuse“, also der bisherigen Handlungsprämissen und vorherrschenden Normen, unverändert lässt (Argyris/Schön 1978: 18). Lernresultat des einfachen Lernens auf der organisatorischen Ebene sind modifizierte oder andere Regeln wie zum Beispiel veränderte Muster in Kommunikationsbeziehungen, Veränderungen in der Gestaltung von Arbeitsabläufen oder in der Arbeitsteilung (Wiesenthal 1995: 141). Komplexes oder „double-loop“ Lernen hingegen basiert auf einer Konfrontation der Effektivität und Effizienz von tradierten organisationalen Hypothesen, Normen und Handlungsanweisungen mit Alternativen bzw. Umweltbeobachtungen, die über feedbackSchleifen an die organisationale Wissensbasis rückgekoppelt werden (vgl. Pawlowsky 1992). „The results of their inquiry will take the form of a restructuring of organizational norms, and very likely a restructuring of strategies and assumptions associated with these norms, which must then be embedded in the images and maps which encode organizational theory-in-use“ (Argyris/Schön 1978: 22).

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Gegenstand des komplexen Lernens auf der organisatorischen Ebene ist also das Wissenssystem bzw. die „theory-in-use“ selbst, die hinsichtlich der ihr zugrunde liegenden Annahmen und Normen eine Veränderung erfährt. In Anlehnung an Bateson (1972) haben Argyris/Schön darüber hinaus einen dritten Lerntypus – das sog. „deutero Lernen“ – eingeführt, der auf die Möglichkeit verweist, dass „members learn [...] about previous context of learning [...]. They discover what they did that facilitated or inhibited learning, they invent new strategies for learning, they produce these strategies, and they evaluate and generalize what they have produced. The results become encoded in individual images and maps and are reflected in organizational learning practices“ (Argyris/Schön 1978: 27).

„Deutero Lernen“ bezieht sich also auf die Fähigkeit, die als „single- bzw. double-loop learning“ gekennzeichneten Lernmodi, die gleichsam Objekt des Lernprozesses werden, selbst zu erlernen und die Qualität des Lernprozesses zu verbessern (Shrivastava 1983). In der wissenschaftlichen (aber auch in der alltagsweltlichen) Diskussion werden die Ergebnisse von Lernprozessen schließlich vielfach auch durch Begriffe wie Intelligenz, Weisheit, Effektivität oder Effizienz konnotiert, die Ausdruck eines spezifischen Verständnisses der Qualität von organisationalem Lernen sind. So impliziert Lernen in dieser Perspektive eine Verbesserung im Wissen und Verhalten einer Organisation bzw. ihrer Mitglieder. Zwar wird in diesem Zusammenhang durchaus anerkannt, dass – bedingt durch unvollständige Lernzyklen (March/Olson 1976; Kim 1993), das Fehlen systemischen Denkens (Senge 1990) oder defensive Strategien der Organisationsmitglieder (Argyris/Schön 1978) – auch „problematische“ Lernprozesse in Organisationen zu beobachten sind, die zu organisationalem Konservativismus führen. Damit verbindet sich allerdings keine grundlegende Abkehr von der Annahme, dass Lernen eine positive, anzustrebende Aktivität ist. Lernen folgt jedoch keineswegs automatisch einem „Pfad größerer Weißheit“, weil beispielsweise unerwartete Ereignisse, die „Interpretationswürdigkeit“ historischer Erfahrungen oder selbstreferentielle Informationsverarbeitungsprozesse die Qualität von Lernprozessen negativ beeinflussen können, wobei die (Dis-)Qualifizierung von Lernergebnissen als „gut/schlecht“ bzw. „besser/schlechter“ aufgrund ihrer Abhängigkeit von der jeweiligen Betrachterperspektive selbst wiederum variabel ist. Angesichts der mehrere Jahrzehnte umspannenden Forschungsgeschichte, auf die die Auseinandersetzungen um organisationale Lernprozesse mittlerweile zurückblicken, bedarf es kaum der Erwähnung, dass die vorhergehenden Ausführungen lediglich in der Lage waren, einen begrenzten Ausschnitt aus einem immens breiten Forschungsfeld zu präsentieren. Nichtsdestotrotz haben sie die Möglichkeit eröffnet, einige (gemeinsame) Dimensionen aber auch „Lücken“ herauszuarbeiten, die charakteristisch für OL-Diskussionen sind.

2.2 Heuristischer Bezugsrahmen Wie die vorhergehenden Ausführungen verdeutlicht haben, existiert gegenwärtig weder ein einheitliches noch ein eindeutig dominantes Konzept über organisationales Lernen. Auf der Grundlage vorliegender Arbeiten wird daher im Folgenden ein heuristischer Bezugsrahmen entwickelt, um die zentrale Fragestellung des Forschungsvorhabens beantworten zu können. Im Mittelpunkt steht die Frage, inwiefern die Europäische Kommission bzw. einzelne

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unter ihrem Dach agierende Generaldirektionen in der Lage sind, zu lernen, sich also angesichts neuer Anforderungen in ihrer Umwelt reflexiv mit ihren handlungsanleitenden kognitiven und normativen Annahmen auseinander zusetzen und zu verändern. Eine solche Veränderung wird im Rahmen der Arbeit, wie bereits im Vorfeld angedeutet, mit dem Begriff des (organisationalen) Lernens in Verbindung gebracht. Organisationales Lernen wird insofern als ein Prozess verstanden, bei dem „die kognitiven Strukturen des lernenden Systems und mit ihnen die dort angelegten Vorstellungen von der Umwelt verändert werden“ (Klimecki/Thomae 1997: 2). Organisationales Lernen vollzieht sich dabei nicht im „leeren Raum“, sondern gerade auch in der Auseinandersetzung der Organisation bzw. deren Mitglieder mit ihrer Umwelt, die zumeist all das bezeichnet, was nicht Organisation ist. So verweisen Daft und Weick (1984) etwa metaphorisch auf einen „ocean of events that surround the organization“ (ebd.: 286), während andere Autoren – wie beispielsweise Hedberg (1981) und Scott (1992) – weniger von „Umwelt“ als von „Umwelten“ sprechen. Damit wird angedeutet, dass Organisationen nicht nur eine Umwelt, sondern eine Vielzahl von Umwelten kennen,16 mit denen sie sich auseinander setzen und interagieren, wobei unterschiedliche Umwelten bzw. Aspekte in der Umwelt zu unterschiedlichen Zeiten für die Organisation relevant sein können (Hedberg 1981: 8). Das Konzept mehrer Organisationsumwelten ist vor allem für die vorliegende Arbeit relevant, weil angenommen wird, dass Organisationen keine Entitäten sind, sondern aus verschiedenen Suborganisationen und Mitarbeitern/innen bestehen, die jeweils eigene relevante Umwelten identifizieren, mit denen sie interagieren (siehe unten).17 Vor diesem Hintergrund ist es zudem instruktiv, zwischen einer organisationsinternen und -externen Umwelt zu differenzieren. Unter der internen Umwelt, die gleichsam innerhalb der Organisation zu verorten ist (Daft/Huber 1987: 5ff.; Hedberg 1981: 13ff.), werden organisationsinterne strukturelle und soziale Zusammenhänge der Organisation verstanden, beispielsweise die Form der Zusammenarbeit, Arbeitsteilung und Interaktion zwischen den jeweiligen Organisationseinheiten und Arbeitsgruppen, ebenso wie die Verteilung von Macht, die Ausgestaltung von Belohnungssystemen, der Grad der kreativen Freiheit etc. (Senge 1993: 151ff.; Pautzke 1989: 142f.; Duncan/Weiss 1979: 100). „The internal environment consists of those relevant physical and social factors within the boundaries of the organization or specific decision unit that are taken directly into consideration in the decision-making behavior of individuals in that system“. (Duncan 1972: 314).

Die externe Umwelt hingegen wird als äußerer Rahmen verstanden, in welchen eine Organisation eingebettet ist und agiert (vgl. u. a. Pautzke 1989: 142f.). Sie stellt zum einen die Gesamtheit aller potentiell wahrnehmbaren und relevanten Informationen und nutzbaren Ressourcen dar (Scott 1986: 233ff.). Zum anderen besteht die Umwelt einer Organisation aus allgemein akzeptierten Regeln sowie institutionalisierten Normen und Werten, gegenüber denen sich die Organisation konform verhält, um von dieser als legitim anerkannt zu werden (Scott/Meyer 1992: 140).

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So schreibt Hedberg (1981: 3) bereits im ersten Satz seines Aufsatzes „they [organizations, Anm. der Verf.] travel through different environments.“ 17 Zur sprachlichen Vereinfachung wird im weiteren Text von „Umwelt“ im Singular gesprochen, wenngleich damit implizit unterschiedliche Aspekte bzw. unterschiedliche Umwelten gemeint sind.

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Entsprechend der vorhergehenden Ausführungen werden Organisationen also als „offene Systeme“ konzeptualisiert (vgl. Scott 1986: 47f.; Daft/Weick 1984: 285; Emery/Trist 1965: 21), die nicht losgelöst und abgeschottet von ihrer Umwelt existieren.18 Vielmehr sind sie auf wechselseitige Interaktion und Interpretation mit der Umwelt angewiesen (vgl. Daft/Weick 1984: 286; Daft/Huber 1987: 9f.; Klimecki et al. 1994: 9f.). Da sich die relevanten Umwelten durch Instabilität und Dynamik auszeichnen, ist es notwendig, dass sich Organisationen und die ihrem Handeln zugrunde liegende Wissensbasis in Auseinandersetzung mit der sich verändernden Umwelt selbst verändert, um so den Bestand der Organisation durch Lernen zu sichern (vgl. u. a. Duncan/Weiss 1979: 76ff.; Hedberg 1981: 3; Daft/Weick 1984). Eine wesentliche Kategorie im Kontext organisationaler Lernprozesse stellt somit die sog. organisationale Wissensbasis dar, deren Veränderung gemeinhin als Lernen bezeichnet wird. Dieses Wissen beinhaltet – in Anlehnung an die frühen lerntheoretischen Arbeiten von Argyris (1976) und Argyris/Schön (1978), die den Terminus organisationale Handlungstheorie („theories of action“) eingeführt haben – „norms for corporate performance [...], strategies for achieving norms [...], and assumptions which bind strategies and norms together“ (Argyris/Schön 1978: 14). „Theories of action“ verkörpern demnach das Kontingent an gemeinsam geteilten Wissensbeständen einer Organisation über die für sie relevante Wirklichkeit mit den in ihr enthaltenen normativen Prämissen wie auch Annahmen über die Wirklichkeit, über Ursache-/Wirkungszusammenhänge und Kontextbedingungen (Klimecki et al. 1991: 121; Pawlowsky 1992: 203; siehe auch Duncan/Weiss 1979; Berger/Luckmann 1995). Für die Organisationsmitglieder hat diese Handlungstheorie die Funktion einer „inneren Landkarte“, die sowohl die Wahrnehmungsprozesse des Einzelnen wie auch die Art und Weise des Umgangs mit neuen Umweltanforderungen bedingt (Argyris/Schön 1978: 16ff.; Kim 1993: 45; Duncan/Weiss 1979: 95; Pautzke 1989: 86ff.). Das organisationale Wissen ist jedoch nicht nur in den Köpfen der Organisationsmitglieder vorhanden. Vielmehr verbirgt es sich zum einen auch in den jeweiligen (in-)formalen organisationalen Abläufen und Verfahren. So spiegeln etwa die Verfahrensabläufe einer Organisation spezifische Antworten auf die Frage wider, wie die von einer Organisation angestrebten Ziele erreicht werden können (Argyris/Schön 1999: 28). Organisationales Wissen wird zum anderen in bestimmten „Bildern“ bewahrt, die bestehende Handlungsmuster beschreiben und als Leitlinien für zukünftige Handlungen dienen: „Bilder“ wie Organisationsdiagramme (z. B. Arbeitsflussdiagramme, Organisationspläne und Skizzen vom Arbeitsplatz), Speicher (z. B. Akten, Unterlagen, Datenbanken und Konten sowie materielle Gegenstände wie Arbeitsmaterialien, Produkte etc.) und Programme, die sich auf Verfahrensdarstellungen organisationaler Abläufe beziehen (z. B. Arbeitspläne, Protokolle, Richtlinien etc.) (Argyris/Schön 1999: 31). Durch diese Form der Speicherung von Wissen werden „Handlungskompetenzen sukzessive vom Einzelnen abstrahiert und im organisationalen System implementiert“ (Pawlowsky 1992: 202), so dass sie bei einem Wechsel des Stelleninhabers nicht verloren gehen.19 Vormals individuelles Wissen wird damit zu organisationalem Wissen, das beständig und replizierbar ist. Zwar sind die in diesem Wissen

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Zum Nutzen eines offenen Organisationsverständnisses für die Untersuchung internationaler Organisationen, insbesondere für die Erklärung von Ver-Selbständigungsprozessen internationaler Organisationen, vgl. Koch 2008. 19 Organisationales Lernen erfolgt demnach nicht ohne Subjekte, wohl aber ohne bestimmte Subjekte, d.h. mit dem Ausscheiden einzelner Mitarbeiter aus der Organisation geht das Wissen nicht zwangsläufig verloren, sondern bleibt in Routinen und Verfahrensabläufen gespeichert (siehe auch Kapitel 2.1).

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enthaltenen kognitiven und normativen Annahmen gleichsam „themselves learned responses that originated as espoused values“. In dem Maße „as a value leads to behavior, and as the behavior begins to solve the problem which prompted it in the first place, the value gradually is transformed into an underlying assumption about how things really are. As the assumption is increasingly taken for granted, it drops out of awareness“ (Schein 1984: 3f.).

Dieses „garantierte“ Wissen ist also dem Einfluss des Einzelnen mehr oder weniger entzogen und somit kaum mehr diskursiv verfügbar. Es erscheint den Organisationsmitgliedern als etwas Inneres, Identitätsstiftendes, das eine hohe Resistenz gegenüber Veränderungsprozessen aufweist. Insofern wird neues Wissen vor allem dann in die organisationalen Handlungstheorien aufgenommen und umgesetzt, wenn es an die bestehende Handlungstheorie der Organisation anschlussfähig ist (Duncan/Weiss 1979: 95). Das vorhandene Wissen stellt damit einen bedeutenden Restriktionsfaktor für Lernprozesse dar. Gleichwohl sind auch organisationale Lernprozesse möglich, die einen grundlegenden Wandel in dem geltenden organisationalen Wissen und eine Institutionalisierung neuen Wissens bewirken können. Begriffe wie „komplexes Lernen“ oder „double-loop learning“ verweisen auf diese Möglichkeit. Wie können vor diesem Hintergrund Prozesse des organisationalen Lernens konzeptualisiert werden? Im Anschluss an zentrale Diskussionslinien der OL-Forschung könnte die Suche nach einer Antwort auf die genannte Frage zunächst mit der Feststellung beginnen, dass Organisationen dann lernen, wenn einzelne Mitglieder oder ein wesentlicher Teil von ihnen lernt. Eine solche Entsprechung ist jedoch dann problematisch, wenn das Wissen der einzelnen Organisationsmitglieder nicht in organisationales Handeln einfließt. Denn unter diesen Bedingungen weiß die Organisation gleichsam weniger als ihre Mitglieder. Gleichzeitig wissen Organisationen aber auch mehr als ihre aktuellen Mitglieder, weil beispielsweise die Erfahrungen bisheriger Mitglieder im organisationalen Wissenssystem eingeschrieben sind. D. h., auch unter der Annahme, dass die einzelnen Organisationsmitglieder Träger des Lernprozesses in und von Organisationen sind, macht es diese Herangehensweise an organisationale Lernprozesse immer noch erforderlich, individuelle mit organisationalen Prozessen zu verbinden. Unter welchen Bedingungen und auf welche Art und Weise wird also das Lernen einzelner zum Lernen der Organisation? Wie bereits angedeutet, vollzieht sich Lernen zunächst auf der Ebene des Individuums als Prozess der interpretativen Auseinandersetzung des Einzelnen mit seiner Umwelt (so z. B. auch mit der Organisation und ihren Anforderungen). Es manifestiert sich in der Entwicklung von individuellen Bewusstseinsinhalten, indem neues Wissen und Fähigkeiten erworben werden oder indem neue Regeln und Verfahren „gelernt“ werden, durch die bereits vorhandenes Wissen neuartig verknüpft wird (vgl. Sattelberger 1991: 81). Entsprechende Veränderungen in den geltenden Handlungstheorien der Organisationsmitglieder können durch Erfahrungen bzw. neue Informationen bewirkt werden, die das Individuum innerhalb aber auch außerhalb der Organisation sammelt. Diese können dann zu einer Infragestellung des gültigen Wissens führen, wenn sie den benutzten Handlungstheorien in einem relevanten Maße widersprechen. Unter diesen Bedingungen wird eine Veränderung des Wissens durch eine Revision der ihm zugrunde liegenden Annahmen notwendig, weil sie es erlaubt, diese nicht erwartungskonformen Informationen zu integrieren. Gleichermaßen sind auch Veränderungsprozesse denkbar, die eine Neuausrichtung des Wissens auf zukünftige Herausforderungen beinhalten, indem auf derartige Umweltveränderungen anti31

zipativ durch Veränderungen von Wissen reagiert wird (Klimecki et al. 1994; Allaire/Firsirotu 1985). Unabhängig davon, ob Lernen reaktiv als Anpassung auf bereits eingetretene Problemlagen oder in Antizipation auf zukünftige Entwicklungen konzeptualisiert wird, ist entscheidend, dass beiden Typen ein Verständnis von Lernen zugrunde liegt, das in Abhängigkeit von dem „misfit“ zwischen Erwartungen und Umweltanforderungen betrachtet und in welchem Lernen durch Bezugnahme auf die existierende Wissensbasis erfolgt. Lernen kann dabei zu unterschiedlich weitreichenden Veränderungen im Wissen führen. So bezieht sich einfaches Lernen auf der individuellen Ebene auf Regelkataloge, die sich in Arbeitsanweisungen, Aufgaben- oder Rollenbeschreibungen konkretisieren und in den alltäglichen Kommunikationen bzw. Handlungen der Akteure dokumentieren. Komplexes Lernen hingegen schlägt sich auf der individuellen Ebene in einem komplexeren Wissen über Umweltbereiche und Handlungsoptionen nieder (vgl. Wiesenthal 1995). Damit es jedoch zu individuellem Lernen in Organisationen kommen kann, ist ein Mindestmaß an Sensibilität und Lernoffenheit notwendig, um Erfahrungen als Lernimpuls aufnehmen zu können (Sattelberger 1991: 85). Voraussetzung dafür ist die Toleranz für unterschiedliche Wirklichkeitsinterpretationen, um dadurch differierende, von der geltenden Handlungstheorie abweichende Betrachtungsweisen der „selben“ Situation zu ermöglichen. Der Lernprozess des Individuums vollzieht sich indes nicht nur im Rahmen kognitiver Operationen gleichsam im Selbstgespräch, sondern auch und vor allem in der Interaktion und Kommunikation mit anderen. Für die Konzeptualisierung individuellen Lernens in Organisationen ist deshalb die soziale Arbeits- und Kommunikationspraxis des Einzelnen von zentraler Bedeutung, die der Einzelne durch sein Handeln mitgestaltet (ebd.). Dieser soziale Interaktionszusammenhang des Einzelnen mit anderen stellt das verbindende Element zwischen individuellem und organisationalem Lernen dar, weil sich in diesem abgegrenzten Rahmen – vermittelt über Kommunikationsprozesse – die intersubjektive Konstruktion von Wirklichkeit vollzieht. Ein solcher Interaktionszusammenhang kann mit Bezug auf bestimmte inhaltliche Qualitäten einen hohen Synergiegrad aufweisen (etwa mit Blick auf die Einheitlichkeit der den Handlungen der Einzelnen zugrunde liegenden Normen und Kognitionen), so dass er als soziales Subsystem innerhalb einer Organisation abgrenzbar wird. Unter diesen Bedingungen stellen Organisationen jedoch keine monolithischen Entitäten dar, sondern bestehen aus Subsystemen und Untergruppen, die ihre eigenen Umwelten konstruieren und eigene Handlungstheorien besitzen (Weick 1985: 11).20 Dieses Verständnis von Organisationen als Gebilde mit „multiplen Identitäten“ (Wiesenthal 1995: 151f.; Elster 1986) hat vor allem mit Blick auf die Konzeptualisierung von Lernprozessen innerhalb der Europäischen Kommission besondere Relevanz. Denn die einzelnen Generaldirektionen – folgt man dem Stand der Forschung (vgl. Kapitel 3.1) – können gleichsam als „Organisationen in der Organisation“ konzeptualisiert werden (vgl. Nugent 2001: 8; Cini 2000b: 76), die jenseits von allgemeinen Vorstellungen der Organisation ihre eigene Wissensbasis ausgebildet haben. Die Veränderung dieser von den Mitgliedern einer Generaldirektion geteilten Handlungstheorie kann je nach Reichweite der Veränderungen als einfa-

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Weick konstatiert, dass es in Organisationen vertreten durch die jeweiligen Subsysteme bzw. Untergruppen nicht nur unterschiedliche Interpretationen und Annahmen über die Umwelt, sondern bisweilen auch gegensätzliche Vorstellungen gibt, die die Zusammenarbeit der Subsysteme untereinander erschweren (Weick 1985: 233ff.).

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ches oder komplexes Lernen charakterisiert werden.21 Zur begrifflichen Abgrenzung wird das Lernen auf der Ebene der Generaldirektion im Rahmen der Arbeit jedoch als „suborganisationales“ Lernen bezeichnet, während der Begriff organisationales Lernen für die Ebene der Europäischen Kommission insgesamt reserviert wird. Gleichwohl sind die folgenden Ausführungen von der Annahme getragen, dass sich Lernen auf der Ebene einer Generaldirektion aus den im Vorfeld genannten Gründen vergleichbar zu organisationalen Lernprozessen konzeptualisieren lässt. Individuelles und sub-organisationales Lernen findet wiederum im organisationalen Kontext, also im Rahmen bestimmter Organisationsstrukturen und -dynamiken, statt. Der organisationale Kontext bildet als Speicher organisationalen Wissens nicht nur den Bezugspunkt von organisationalen Lernprozessen, sondern beeinflusst auch maßgeblich den Verlauf von Lernprozessen in Organisationen. Organisationskontexten werden dabei in der Regel zwei Wirkungen auf Lernprozesse zugeschrieben (vgl. u. a. Strauß 1996). Organisatorische Einflussgrößen können zum einen dazu führen, dass Lernprozesse verhindert werden bzw. sich Bruchstellen bei dem Übergang von einer Lernebene zur nächsten ergeben. Die durch sie bedingten Brüche innerhalb von Prozessen organisationalen Lernens können sowohl auf der individuellen/suborganisationalen und organisationalen Ebene als auch zwischen den Ebenen auftreten. So verweisen March/Olson (1976: 57)22 etwa auf „roleconstrained-learning“, bei dem Rollenerwartungen, soziale Verpflichtungen oder Organisationsregeln das Handlungsrepertoire der Akteure derart einschränken, dass individuelle Lernerfahrungen der Organisation nicht zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus können bei der Koordinierung individueller Handlungen zur Steuerung der Organisationsaktivitäten Übersetzungsprobleme auftreten, weil z. B. nur ein Teil der Handlungsoptionen zur Einfügung in organisationale Handlungsroutinen geeignet ist oder weil Organisationsaktivitäten in entscheidendem Maße durch externe Entwicklungen bedingt bzw. begrenzt sind. Und schließlich können bei der individuellen Wahrnehmung und Interpretation von Umweltereignissen Blockaden auftreten, weil z. B. konventionelle Deutungen Oberhand gewinnen. Andere Elemente der formalen Organisationsstruktur – wie beispielsweise strukturelle Aspekte der Hierarchie, der Spezialisierung und der Zentralisierung – können zu einer für Entscheidungsträger problematischen Blockierung oder Verzerrung von Informationen führen (Glynn et al. 1991: 17f.; Strauss 1996: 57f.). Entsprechende Aspekte können aber auch Teil einer legitimen Ordnung sein, die dem Lernenden einen Platz in einer sozialen Gruppe zuweist und Sicherheit vermittelt, so dass sie zum anderen günstige Bedingungen für Lernprozesse schaffen. Gleichermaßen kann auch die Existenz informeller Netzwerke in Organisationen und die Position einzelner Akteure innerhalb dieser Netzwerke dazu beitragen, dass Organisationsmitglieder – auch jenseits formaler Hierarchien – in unterschiedlicher Weise in die Lage versetzt werden, andere Personen von ihren Annahmen zu überzeugen. Mit den genannten Beispielen sind einige der Einflussgrößen des organisatorischen Kontextes angesprochen, die den Ablauf und die Ergebnisse von Lernprozessen beeinflussen können (Pautzke 1989: 143). Sie gilt es im Rahmen der Analyse in den Blick zu nehmen, um Grenzen, Möglichkeiten und Bedingungen organisationaler Lernprozesse erfassen zu können. 21

Vgl. zu den Begrifflichkeiten des einfachen und komplexen Lernens die vorhergehenden Ausführungen (Kapitel 2.1). 22 March/Olson (1976) unterscheiden im Rahmen ihres „(in-)complete learning cycles“ allerdings nur zwischen einer individuellen Ebene einerseits und der Organisationsebene andererseits.

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Der organisationsinterne Kontext fungiert indes nicht nur als restringierende oder ermöglichende Rahmenbedingung von individuellen und sub-organistionalen Lernprozessen in Organisationen, sondern auch als Gegenstand organisationaler Lernprozesse. Denn diese vollziehen sich als eine Veränderung des organisationalen Kontextes, der – wie im Vorfeld ausgeführt – als Speicher des handlungsleitenden organisationalen Wissens dient. Entsprechende Veränderungen des organisationsinternen Kontextes haben ihren Ausgangspunkt zwar in individuellen Lernprozessen. Um organisational zu werden, muss das Lernen der Organisationsmitglieder jedoch in den eingangs beschriebenen „Bildern“ der Organisation verankert werden. D. h., es kann erst dann von organisationalem Lernen gesprochen werden, wenn nach dem Erwerb von Wissen durch Einzelne auch die Speicherung des Wissens durch die Organisation erfolgt. Denn erst mit der Veränderung des organisationsinternen Kontextes durch die konkrete Umsetzung vorgeschlagener Maßnahmen, indem beispielsweise die internen Verfahrensabläufe in eine Organisation verändert werden, lernt eine Organisation. Dadurch wird nämlich die Art und Weise des Umgangs mit internen und externen Anforderungen verändert (vgl. Hedberg 1981; Argyris 1976: 365; Sattelberger 1991). Voraussetzung hierfür ist nicht nur die Kommunizierbarkeit individuellen Wissens. Vielmehr muss es auch konsensfähig innerhalb der Organisation sein. „That is, there exists acceptance of this knowledge across members of the organization and agreement concerning the validity and utility of this knowledge“ (Duncan/Weiss 1979: 86).

Dieses Wissen unterscheidet sich dann insofern von aus individuellen Lernprozessen resultierenden Wissensgewinnen, als individuelles Lernen zu einem Zuwachs im privaten Wissen führt, während organisationales Lernen einen Zuwachs des (öffentlichen) Wissens der Organisation bedingt. Dieses ist sozial definiert, normativ legitimiert und für andere Organisationsmitglieder zugänglich (vgl. ebd.). Ob individuelles bzw. subsystemisches Lernen allerdings auch zu praktischen Konsequenzen führt, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab – etwa, ob die Unterstützung durch solche Akteure gewonnen werden kann, die den Lernprozess der gesamten Organisation initiieren, stimulieren und moderieren können (Sattelberger 1991: 93). Lernen kann dabei zu unterschiedlich weitreichenden Veränderungen im organisationalen Wissenssystem führen, wie es bereits eingangs mit Blick auf individuelle Lernprozesse eingeführt worden ist. So bezieht sich einfaches Lernen auf der organisationalen Ebene auf eine Modifikation von Regelsystemen (z. B. veränderte Muster in Kommunikationsbeziehungen oder in der Arbeitsteilung), durch die die mit „(…) Nachteilen behafteten Routinen zur Aussonderung gelangen“ (Wiesenthal 1995: 141). Die wesentlichen Merkmale der „theory-in-use“ bleiben dabei jedoch unverändert (vgl. Argyris/Schön 1978: 18). Komplexes oder „double-loop“ Lernen hingegen basiert auf einer Konfrontation der Effektivität und Effizienz von tradierten organisationalen Hypothesen, Normen und Handlungsanweisungen mit Alternativen bzw. Umweltbeobachtungen (vgl. Pawlowsky 1992). „The results of their inquiry will take the form of a restructuring of organizational norms, and very likely a restructuring of strategies and assumptions associated with these norms, which must then be embedded in the images and maps which encode organizational theory-in-use“ (Argyris/Schön 1978: 22).

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Gegenstand des komplexen Lernens auf der organisatorischen Ebene ist also die Wissensbasis bzw. die „theory-in-use“, die hinsichtlich der ihr zugrundeliegenden Annahmen und Normen eine Veränderung erfährt. Dies kann wiederum weitreichende organisatorische Veränderungen nach sich ziehen, die Rechte und Pflichten, Möglichkeiten und Chancen der Organisationsmitglieder neu strukturieren. Denn die organisationale Handlungstheorie bestimmt „in its scope the organization’s patterns of communication and control, its ways of allocating resources to goals, and its provision of self-maintenance – that is, for rewarding and punishing individual performance, for constructing career ladders and regulating the rate at which individuals climb them, and for recruiting new members and instructing them in the ways of the organization“ (Argyris/Schön 1978: 15).

Lernprozesse innerhalb einer Organisation sind damit hohen Anforderungen ausgesetzt, da hier auch mikropolitische Aspekte oder die organisationale Innenpolitik (vgl. Küpper/Ortmann 1988; Crozier/Friedberg 1979) relevant werden. Formale Unterlagen einer Organisation (beispielsweise Managementprinzipien, Organisationspläne, Zielformulierungen oder Arbeitsplatzbeschreibungen), die organisationales Wissen speichern und damit beobachtbar machen, enthalten allerdings nicht selten lediglich die von Organisationsmitgliedern nach außen vertretenen Handlungstheorien (sog. „espoused theory“), die vorgebracht werden, um ein bestimmtes Handlungsmuster gegenüber den relevanten Umwelten zu erklären oder zu rechtfertigen. „When someone is asked how he would behave under certain circumstances, the answer he usually gives is his espoused theory of action for a situation. This is the theory of action to which he gives allegiance and which, upon request, he communicates to others“ (Argyris/Schön 1978: 11).

Diese von Argyris/Schön als „espoused theory“ bezeichnete Theorie, die eine Form der eingangs eingeführten „theory of action“ bildet, stellt also den offiziellen Handlungsrahmen der Organisation nach außen und nach innen dar. Anders verhält es sich mit der sog. „theory-in-use“, die als eine zweite Form der „theory of action“ bereits mehrfach erwähnt wurde. Diese handlungsleitende Theorie bestimmt das eigentliche Verhalten der Organisationsmitglieder. Sie muss den Organisationsmitgliedern jedoch nicht unbedingt bewusst sein und wird auch häufig nicht öffentlich problematisiert. Das durch die „theory-in-use“ bestimmte Verhalten der Organisationsmitglieder kann zudem in vielen Punkten von der beispielsweise in Unternehmensphilosophien öffentlich proklamierten „espoused theory“ der Organisation abweichen.23 Sie muss daher aus der Beobachtung bzw. Erfassung der organisationalen Verhaltensmuster rekonstruiert werden. 23

Die von Argyris/Schön getroffene Unterscheidung zwischen den beiden genannten Theorien ist anschlussfähig an die im Rahmen neo-institutionalistischer Arbeiten beispielsweise durch Meyer/Rowan (1977) eingeführte Differenzierung zwischen einem sog. „institutional context“ (symbolische Ebene) und „relational context“ (materielle Ebene), um die Entkopplung („decoupling“) zwischen Strukturen und technischen Aktivitäten zu charakterisieren. Auf der symbolischen Ebene finden sog. „talk“-Prozesse statt, welche die Funktion haben, die Legitimation der Organisation gegenüber ihren Umwelten zu sichern. Es werden Leitideen, formale Strukturen usw. formuliert, die der Handlungskoordination, vor allem aber der symbolischen Außendarstellung dienen, indem sie das gesellschaftlich geforderte Rationalitätsparadigma widerspiegeln. In Bereichen, die der „realen“ Hervorbringung von Produkten dienen, lassen sich hingegen Strukturen vorfinden, die nicht den nach außen hin repräsentierten Ratio-

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Wenn nun allerdings entsprechend zwischen den beiden genannten Theorien differenziert wird, dann gilt es zu berücksichtigen, dass nicht unmittelbar von organisationalen Lernprozessen gesprochen werden kann, wenn sich lediglich die „espoused theory“ verändert. Denn dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass sich gleichzeitig die tatsächlichen Arbeitsweisen der Organisation, also die „theory-in-use“ ändert. Insofern muss der Blick gerade auch auf die Ebene der Gebrauchstheorie gelenkt werden, um Lernprozesse erfassen zu können. Entsprechendes gilt für die suborganisationale Ebene bzw. die Ebene der Generaldirektionen. Dies vor allem dann, wenn diese – wie es im Rahmen der Arbeit der Fall ist – als „Organisationen in der Organisation“ verstanden werden. Unter diesen Bedingungen gilt es zu berücksichtigen, dass suborganisationale Einheiten über ihre eigene „theory-inuse“ wie auch „espoused theory“ verfügen, die sie gegenüber den anderen Einheiten und vor allem auch gegenüber der Organisationsspitze (also ihrer organisationsinternen Umwelt) präsentieren (Meyer/Rowan 1977: 340). Damit ist bereits angedeutet, dass (Sub-)Organisationen eine Vielzahl an Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, um auf Umweltveränderungen zu reagieren. So können sie beispielsweise lediglich auf symbolische Art und Weise reagieren, ohne dass damit Veränderungen auf der Ebene der „theory-in-use“ einhergehen. Sie können gleichermaßen aber auch Verhaltensweisen des Widerstandes oder des Ignorierens zeigen, die zwar nicht zu beobachtbaren Verhaltensänderungen führen, die aber gleichwohl auf einer reflexiven Auseinandersetzung mit der eigenen Wissensbasis beruhen. Vor diesem Hintergrund erscheint es notwendig, konzeptionell unterschiedliche Handlungsmöglichkeiten von organisationalen Subeinheiten wie auch von Organisationen bei ihrer Reaktion auf neue Anforderungen in Rechnung zu stellen, um differenziertere Rückschlüsse auf Lernprozesse ziehen zu können. Hierbei kann an Überlegungen von Oliver (1991) angeknüpft werden, die aufbauend auf neo-institutionalistischen Arbeiten – vor allem Meyer/Rowan (1977), DiMaggio/Powell (1983) und Meyer/Scott (1983) – ein Kontinuum an strategischen Handlungsmöglichkeiten (von Konformität bis Widerstand) entwickelt hat, mit denen Organisationen auf Anforderungen der externen Umwelten reagieren können. Von Oliver (1991) ist innerhalb dieses Kontinuums eine Typologie strategischer Reaktionsmuster entworfen worden, die Hilkermeier (2002) aufgegriffen und zu einem Konzept mit sieben organisationalen Handlungstypen (Anerkennen, Erdulden, Kompromiss, Vermeiden, Ablehnen, Opponieren, Ignorieren) ausbaute. Diese Differenzierung zwischen verschiedenen Reaktionsweisen wird auch der vorliegenden Arbeit zugrunde gelegt, wobei es in diesem Zusammenhang um die Art und Weise geht, in der die einzelnen Generaldirektionen auf die mit dem umweltpolitischen Integrationsprinzip verbundenen Anforderungen reagieren. Die entsprechenden Konformitäts- und Widerstandsstrategien werden zudem durch die Unterscheidung zwischen der erwähnten „espoused theory“ und der „theory-in-use“ konkretisiert (vgl. Abbildung 1), die mit Blick auf das umweltpolitische Integrationsprinzip verschiedene Ausprägungen annehmen können. So umfasst die Ebene der „espoused theory“ die folgenden drei Ausprägungen: (1) Konformität (kongruent) mit dem oder (2) Widerstand gegen (disgruent) das Integnalitätsparadigmen entsprechen. Dieser Bereich, der die Erstellung von Produkten und Dienstleistungen umfasst, wird als die materielle Ebene bezeichnet. Auf der materiellen Ebene finden sog. „action“-Prozesse statt, bei denen nicht die externe Legitimität, sondern vielmehr Effizienzkriterien im Vordergrund stehen. Konfliktaustragung und symbolische Repräsentation nach außen und die Einheit auf der materiellen Ebene führen jedoch, wenn diese Elemente miteinander verbunden werden, zu Diskontinuitäten innerhalb der Organisation, die durch den Entkopplungsmechanismus kompensiert werden können.

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rationsprinzip sowie (3) Bewahrung des „Status quo“, bei dem die Einführung des Integrationsprinzips innerhalb der Organisation zu keiner (kongruenten versus disgruenten) Veränderung innerhalb der „espoused theory“ führt. Zum anderen spiegeln sich Konformität oder Widerstand auf der Ebene der „theory-in-use“ wider. Auch hierbei lassen sich verschiedene Ausprägungen unterscheiden: (1) Die bereits bestehende „theory-in-use“ kann unverändert beibehalten werden (Status quo); (2) sie kann durch die Anpassung von Regelelementen an die Anforderungen des Integrationsprinzips in peripheren Elementen verändert werden (Anpassung); (3) sie kann über Prozesse des kongruenten (komplexes) Lernens in ihren grundlegenden normativen/kognitiven Annahmen entsprechend der Vorgaben des Integrationsprinzips verändert werden oder (4) sie wird (im Gegensatz dazu) beibehalten, in ihrer Gültigkeit bestätigt und führt damit zu einer vom Integrationsprinzip abweichenden Form des disgruenten Lernens. Vor diesem Hintergrund werden die Handlungstypen im Folgenden näher ausgeführt. Abbildung 1:

Zusammenhang von Handlungstypen und Handlungstheorie

HANDLUNGSTYPEN KONFORMITÄT

WIDERSTAND

HANDLUNGSTHEORIE STATUS QUO

KONGRUENT ESPOUSED THEORY

IGNORIEREN ERDULDEN VERMEIDEN ANERKENNEN

KOMPROMISS DISGRUENT

ABLEHNEN OPPONIEREN ABLEHNEN VERMEIDEN IGNORIEREN

THEORY-INUSE

ANPASSUNG KONGRUENTES LERNEN DISGRUENTES LERNEN

ERDULDEN

ANERKENNEN

KOMPROMISS

STATUS QUO

OPPONIEREN

Anerkennen (komplexes Lernen) Der Handlungstypus des Anerkennens zeichnet sich dadurch aus, dass die Gültigkeit und Richtigkeit der dem Integrationsprinzip zugrundeliegenden Annahmen und Zielsetzungen anerkannt wird, so dass die „theory-in-use“ ebenso wie die „espoused theory“ eine damit kongruente Veränderung erfährt, soweit dies erforderlich ist. Eine solche Veränderung verweist auf Prozesse komplexen Lernens. Anerkennung geht dann nicht lediglich mit einer „blinden“ Befolgung der neuen Anforderungen einher, sondern beruht auf einer reflexiven 37

Auseinandersetzung mit ihnen, die in der Überzeugung mündet, dass den neuen Anforderungen effektiv begegnet werden muss. Erdulden (Anpassen, einfaches Lernen) Der Handlungstypus des „Erduldens“ beruht auf der Annahme, dass organisationale Subeinheiten für gewöhnlich Änderungen und somit neuen Vorgaben zustimmen, die von der Organisationsspitze entschieden wurden und deren Einführung rechtlich verankert ist. Regeln werden befolgt und geltende Normen werden akzeptiert, ohne hinterfragt und überprüft zu werden. Erdulden geht zumeist mit imitativen Verhalten einher, bei dem die in einer anderen organisationalen Subeinheit bereits etablierten Maßnahmen zur Umsetzung der neuen Anforderungen nachgeahmt werden. Gehorsam gegenüber der Organisation bildet also gleichsam die treibende Kraft für Konformität, weil konformes Verhalten die Legitimität der Subeinheit innerhalb der Organisation und damit ihre Unterstützung durch die Organisationsspitze bzw. andere Subeinheiten sichert. Erdulden führt zu einer Kongruenz zwischen der durch die Vorgaben erwarteten und durch die Subeinheit demonstrierten „espoused theory“. Es mündet in einem Bestreben, wahrgenommene Abweichungen innerhalb der bestehenden Handlungstheorie so zu modifizieren, dass sie mit den vorgegebenen Erwartungen und den an die Suborganisation herangetragenen Anforderungen in Einklang steht. Kompromiss (Partielle Konformität) Grundlegend für den Handlungstyp „Kompromiss“ ist eine zustimmende Haltung der organisationalen Subeinheit im Hinblick auf die neuen Vorgaben. Da aber die neuen Vorgaben möglicherweise mit den herkömmlichen Handlungsweisen und Aufgabenfeldern nicht vollständig in Einklang zu bringen sind, versucht die Subeinheit eine Art integrativen Konsens zu finden, der es ermöglicht, die Veränderungen nur teilweise oder auf einem minimalen Standard zu berücksichtigen (partielle Konformität) und sich so anzupassen. Darüber hinaus kann versucht werden, im Rahmen von Aushandlungsprozessen bestimmte Zusagen der Organisation zu erzielen, so dass sich die Subeinheit konform verhält, wenn die Organisation bestimmte Ressourcen zur Verfügung stellt. Im Gegensatz zum Erdulden kann sich der Kompromiss bzw. die partielle Konformität in einer ambivalenten „espoused theory“ und „theory-in-use“ widerspiegeln, insofern als zwar Elemente der neuen Erwartungen aufgrund ihrer intersubjektiv anerkannten Gültigkeit integriert werden, jedoch die angestammten Überzeugungen nicht gänzlich aufgegeben werden. Vermeiden (symbolische und/oder zeremonielle Konformität, Rhetorik) Der Handlungstypus des Vermeidens stellt eine Form des Widerstandes dar, der sich in symbolischer Konformität widerspiegelt, also zu einer kongruenten Veränderung der „espoused theory“ führt, ohne dass auf der Ebene der „theory-in-use“ Veränderungen und damit Prozesse des einfachen oder komplexen Lernens stattfinden. Die Handlung des Vermeidens wird dadurch motiviert, dass organisationale Subeinheiten versuchen, die Umstände bzw. die Instanzen, die ein konformes Verhalten erfordern, zu „überlisten“. Sie versuchen dies, indem sie ihre Nichtkonformität auf der Ebene der „theory-in-use“ hinter einer symbolischen Konformität auf der Ebene der „espoused theory“ verstecken. Hier findet weder eine Umsetzung der Veränderungen statt, noch der Versuch einen Kompromiss zu finden. Stattdessen führt die Subeinheit die geforderten Veränderungen nach außen hin –

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also nur symbolisch – ein, ohne ihre Handlungen tatsächlich danach auszurichten. Auf diese Weise wird eine Fassade der symbolischen und nicht der tatsächlichen Konformität aufgebaut. Ablehnung (Trotzen, Widersetzen) Ablehnung ist eine Reaktion, der ein bewusstes und nach außen durch eine disgruente „espoused theory“ symbolisiertes Widersetzen auf Veränderungen zugrunde liegt. Es ist anzunehmen, dass vor allem diejenigen organisationalen Subeinheiten entsprechend agieren werden, deren interne Handlungslogik stark von der einzuführenden Veränderung divergiert, die den Sinn der Veränderung für ihren Bereich nicht nachvollziehen und die eine starke Machtposition innerhalb der Organisation besitzen. Insgesamt zeigt sich hier weder der Versuch, einen partiellen Kompromiss zu finden, noch symbolische Konformität zu zeigen oder im Rahmen von strategischen/kommunikativen Auseinandersetzungen mit anderen Subeinheiten oder der Organisationsspitze diese in ihrem Sinne zu verändern. Vielmehr wird die erwartete Veränderung durch eine spezifische Form der Außendarstellung im Rahmen der „espoused theory“ abgelehnt, während gleichzeitig die „theory-in-use“ unverändert bleibt. Opponieren (Manipulieren, Herausfordern) Opponieren kann als eine Reaktionsform charakterisiert werden, bei der durch den Einsatz von Macht oder die Einbindung anderer einflussreicher Akteure versucht wird, gegen neue Regeln und Anforderungen anzukämpfen bzw. aktiv den Inhalt der neuen Vorgaben im Sinne der eigenen Handlungstheorie zu verändern, da die organisationale Subeinheit von der Überlegenheit der eigenen Handlungstheorie überzeugt ist. Im Gegensatz zum Ablehnen geht Opponieren mit einer Form disgruenten Lernens einher, das sich im Kontext der Auseinandersetzung um Macht und Geltungsfragen vollzieht, um auf diese Weise andere gemäß der eigenen Überzeugungen zu beeinflussen oder zu manipulieren. Auf der Ebene der „espoused theory“ spiegelt sich Opponieren wiederum in einer Form disgruenten Lernens wider. Ignorieren (Missachten) Ignorieren stellt eine Form des Widerstandes dar, bei der die formulierten Erwartungen nicht beachtet werden. Vielmehr setzt sich die jeweilige Subeinheit über die durch andere Einheiten oder die Organisationsspitze explizierten Normen und Werte hinweg. Im Gegensatz zu den übrigen Handlungstypen verändert sich weder die „espoused theory“ noch die „theory-in-use“.

2.3 Methodisches Vorgehen Mit diesen sieben Handlungstypen wird der Rahmen abgesteckt, innerhalb dessen (sub-)organisationale Reaktionsmöglichkeiten zu verorten sind. Dabei gilt es, die Möglichkeit des Überwechselns von einer Handlungsweise in eine andere zu berücksichtigen, z. B. von reinem Erdulden aus Gehorsam hin zu einer über die Zeit gewonnen Überzeugung der Relevanz und Richtigkeit der Änderung und somit zu einem komplexen Lernen.

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Entsprechend dieser konzeptionellen Ausgestaltung war das methodische Vorgehen der Arbeit angelegt. So stand im Mittelpunkt der Untersuchung eine auf den Zeitraum von 1986-2004 bezogene prozessorientierte Analyse der Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in den ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission und den in ihrem Verantwortungsbereich liegenden Politikfeldern. Letztere umfassen die Bereiche Industrie, Tourismus, Verkehr und Energie, die bis Anfang 2000 in der Verantwortung unterschiedlicher Generaldirektionen lagen und seither unter dem Dach der Generaldirektion für Unternehmen (Tourismus und Industrie) sowie der Generaldirektion für Energie und Verkehr zusammengefasst sind. Neben den genannten Sektoren und Generaldirektionen wurde zudem die Generaldirektion Umwelt vor allem im Hinblick auf die Frage untersucht, welche Strategien sie anwandte, um die Integration von Umweltaspekten in anderen Politikbereichen zu befördern und welche (unterschiedlichen) Reaktionen sich hieraus seitens der übrigen Generaldirektionen ergeben haben. Die nachfolgende Abbildung 2 stellt die genannten Untersuchungsdimensionen dar. Abbildung 2:

Untersuchungsdimensionen des Forschungsvorhabens

Untersuchungsbeispiel

Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen der Europ. Kommission Verabschiedung

Untersuchungszeitraum

Ende der

EEA

Prodi-Kommission

Untersuchungsgegenstände

1986 Sektor

bis Gene-

2000

2004

Energie

Verkehr

Industrie

Tourismus

Umwelt

GD XVII

GD VII

GD III

GD XXIII

GD XI

raldirektion

ab 2000

GD Energie und Verkehr

GD Unternehmen

GD Umwelt

Im Rahmen der Untersuchung wurden unterschiedliche qualitative Methodenelemente kombiniert,24 um einerseits die auf die Umsetzung des Umweltintegrationsprinzips bezogenen Entwicklungen in den formalen Strukturen der ausgewählten Generaldirektionen sowie 24

Die geplante und teilweise auch durchgeführte schriftliche Befragung von Kommissionsbediensteten lieferte keine verwertbaren Ergebnisse, weil die Generaldirektion Unternehmen die Befragung nicht gestattete und der Rücklauf aus der Generaldirektion Energie und Verkehr zu gering war, um eine aussagekräftige Auswertung und Analyse vorzunehmen.

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in ihren Policy-Papieren (etwa interne Mitteilungen, Rechtsetzungsvorschläge, Grün- und Weißbücher, Berichte an den Rat etc.) zu erheben. Andererseits wurden die diesbezüglichen Verhaltens-, Kommunikations- und Argumentationsmuster der Mitglieder der einzelnen Generaldirektionen rekonstruiert. Da gerade Kommunikationsprozessen eine wesentliche Bedeutung im Zuge von Lernprozessen zukommt, galt es, im Rahmen der empirischen Analyse vor allem auch die Art und Weise der Kommunikation innerhalb und zwischen den ausgewählten Generaldirektionen zu ermitteln. Die Dokumentenanalyse konzentrierte sich auf den Zeitraum von 1986 bis 2004, ließ aber auch Dokumente nicht außer Acht, die im Vorfeld der EEA entstanden und als „Wegbereiter“ des Umweltintegrationsprinzips einzuordnen waren. Durch diese prozessorientierte Analyse sollte herausgearbeitet werden, inwiefern sich die Reaktionsweisen einer Generaldirektion im Zeitverlauf verändert haben. Es wurden dabei einschlägige, auf die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips bezogenen Positions- und Strategiepapiere sowie Vorschläge der ausgewählten Generaldirektionen und Sektoren untersucht. Leitfadengestützte Interviews fanden mit Akteuren unterschiedlicher Ebenen der Generaldirektionen (Generaldirektor, Direktor, Referatsleiter und Referenten) statt. Diese Akteurswahl begründet sich daraus, dass relevante Anforderungen der internen/externen Umwelten in der Regel zwar zunächst von der Führungsebene rezipiert und von dieser in der Organisation bzw. den organisationalen Subeinheiten vermittelt werden, dass aber erst dann, wenn die Organisationsmitglieder dieses neuen Wissen teilen und anwenden, ein kollektiver Lernprozess möglich wird. Deshalb galt es, die genannten verschiedenen administrativen Ebenen und Beschäftigtengruppen innerhalb der Generaldirektionen in die Untersuchung einzubeziehen. Darüber hinausgehend wurden auch Mitglieder des Generalsekretariates der Kommission befragt, weil sich im Zuge der empirischen Erhebungen herausstellte, dass gerade ihnen eine bedeutende Mittlerfunktion bei interdirektionalen Abstimmungsprozessen im Zuge der Umsetzung des Umweltintegrationsprozess beigemessen wird. Die erste Interviewphase mit gegenwärtigen und ehemaligen Mitgliedern der genannten Generaldirektionen fand im März 2002 statt, auf die eine zweite Phase im Oktober 2002 und eine dritte Phase im März 2003 folgte. Daran schlossen im Zuge der Auswertung und Analyse einzelne Telefoninterviews in den Jahren 2003 und 2004 an, um identifizierte Lücken zu schließen, Unklarheiten zu beseitigen und Detailinformationen zu ergänzen.

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3 Die Europäische Kommission

3.1 Die Europäische Kommission in der wissenschaftlichen Diskussion Seit den 1990er Jahren steigt das Interesse der Politikwissenschaft an der Kommission als wissenschaftlichem Untersuchungsgegenstand (vgl. Edwards/Spence 1997: 1; Peterson 1999: 49). Kristallisationspunkte dieser Entwicklung waren in diesem Zeitraum vor allem die Verträge von Maastricht und Amsterdam, die geplante EU-Erweiterung sowie der erstmalige Rücktritt einer Kommission in der Geschichte der europäischen Integration im Jahr 1999. Dabei standen, wie bereits in den Jahrzehnten zuvor (vgl. u.a. Daltrop 1986: 56ff.; Wallace, H. 1978: 42) auch in den 1990er Jahren vor allem drei Aspekte im Fokus der Diskussion: Erstens wurden die unterschiedlichen Funktionen der Europäischen Kommission als „policy entrepreneur“ (Laffan 1997: 422), „motor of integration“ (Edwards/Spence 1997: 17), „manager and administrator“ (Cini 1996: 22-25) oder „watchdog“ hinsichtlich der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (Cini 1999: 25) näher untersucht. Zweitens wurde ihre inter-institutionelle Stellung innerhalb des europäischen Governance-Sytems in den Blick genommen (vgl. u.a. Cini 1996: 25; Edwards/Spence 1997: 22), wobei sich das Erkenntnisinteresse in diesem Zusammenhang im Wesentlichen auf die Interaktionen zwischen Kommission und Rat bezog. Dies nicht zuletzt deshalb, weil diese Institutionen „nach wie vor den Kern des Regierungsmodells der EU“ ausmachen (Wallace 1996: 148-159). Darüber hinaus galt das wissenschaftliche Interesse auch den prinzipiellen Mitwirkungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der Europäischen Kommission im EU-PolicyMaking-Prozess (vgl. Bieber 1998; Wilming 1995: 21ff.) sowie der zunehmend als Problem thematisierten Legitimation der Kommission und ihrer Mitglieder (vgl. Dinan 1991: 222; Spence/Edwards 1997: 21f.). Vor allem die jüngere politikwissenschaftliche Literatur zur EU-Forschung setzt sich mit der Frage auseinander, wie die EU nach der Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrages Fortschritte in Bezug auf die Themen Demokratie und Effizienz erreichen kann, und welche institutionellen Reformen notwendig sind, um die politische Handlungsfähigkeit nach der EU-Osterweiterung gewährleisten zu können (vgl. Dimitrova 2002: 173f., Giering et al. 1999: 7). In diesem Zusammenhang wird auch die demokratische Legitimation der Kommission (vgl. Christiansen 1998), ihre Verantwortlichkeit dem Parlament gegenüber sowie das Demokratiedefizit (vgl. Dinan 1999: 215f.) hinsichtlich des Zustandekommens der Beschlussvorlagen durch die Kommission diskutiert (vgl. Merkel 1999: 33ff.). Dies mit dem Tenor, dass angesichts der wachsenden Bedeutung der Kommission im europäischen Regierungssystem eine Steigerung ihrer demokratischen Legitimation notwendige Voraussetzung für weitere Integrationsschritte ist (vgl. Spence 2000: 21, Vos 2000: 1133). Neben den Funktionen der Kommission und ihrer Stellung im inter-institutionellen Gefüge der EU rückten in den 1990er Jahren drittens schließlich zunehmend Fragen nach dem „Innenleben“ der Kommission und ihrer Reform in den Fokus der Aufmerksamkeit. So wurde der Europäischen Kommission aufgrund ihres internen „management deficits“

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bereits im Rahmen der Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht die Fähigkeit abgesprochen, den Prozess der europäischen Integration handhaben zu können (Metcalfe 1992: 128f.) und die Reformnotwendigkeit der Kommission betont (vgl. Wallace 1996: 141f.) – wie es bereits in dem von der Literatur kaum rezipierten Spierenberg-Bericht von 1979 der Fall war (vgl. Cini 2001: 5; Metcalf 1992: 125). Auch der 1999 in Kraft getretene Vertrag von Amsterdam, dem ein „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union“ beigefügt war (Europäische Kommission 2000a: 21) sowie vor allem der erstmalige Rücktritt einer Kommission im Jahre 1999 leisteten entsprechenden Diskursen Vorschub (vgl. u.a. Cini 2000a; Vos 2000). Erstmalig in der europäischen Integrationsgeschichte trat im März 1999 eine Europäische Kommission geschlossen zurück. Dieser Rücktritt wurde durch die Veröffentlichung des Berichtes eines Sachverständigenausschusses ausgelöst, der zu dem Resultat gekommen war, dass sich innerhalb der Kommission Korruptionsvorfälle ereignet hatten. Die Konsequenz war die freiwillige Amtsniederlegung des gesamten Kollegiums (Ott 1999: 232ff.), die dazu führte, dass nicht nur zunehmend Fragen nach der Reichweite institutioneller Kontrollmöglichkeiten über die Europäische Kommission gestellt wurden (vgl. ebd.: 246; Mager 2000), sondern auch nach notwendigen Reformen der internen Arbeitsweise der Kommission. So wurden – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Osterweiterung der EU – beispielsweise Reformvorschläge für die interne Struktur der Kommission dargelegt, die sich auf die Anzahl der Kommissare (vgl. Giering 1999: 27), die Aufwertung der Generaldirektoren und die Legitimation des Kommissionspräsidenten beziehen (vgl. Janning/Giering 1999: 6ff.). Ins Blickfeld rückten darüber hinaus die bereits unter Kommissionspräsident Jacques Santer eingeleiteten und durch dessen Amtsnachfolger Romano Prodi fortgeführten Reformbestrebungen der Kommission selbst (vgl. u.a. Cini 2001; Spence 2000).25 In diesem Kontext ist auch die wissenschaftliche Rezeption des im Jahr 2000 herausgegebenen Weißbuches „Reforming the Commission“ sowie des Weißbuches „European Governance“, das 2001 vom Rat angenommen wurde, mit Blick auf die Kommission zu verorten (vgl. Curtin 2003: 56f.). Die Notwendigkeit zur Reform der Europäischen Kommission wird nicht zuletzt vor dem Hintergrund betrachtet, dass die Kommission zunehmend komplexere und umfangreichere Funktionen zu erbringen hat (vgl. Nugent 2001: 4), für die sie und die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen ursprünglich nicht konzipiert waren – so erkennt 25

Bereits Kommissionspräsident Santer hatte die organisatorische Reform der Kommission zu einer der Prioritäten seiner Amtstätigkeit erhoben (vgl. Peterson 1999: 49ff.). Die geplanten Reformen waren durch Dezentralisierungsbestrebungen gekennzeichnet (Cini 2000a: 14) und sollten die Effektivität und Verantwortlichkeit der Kommission erhöhen. Die Reformbemühungen galten dem Finanzmanagement (vgl. hierzu den „Plan für effizientes Finanzmanagement“ – Sound and Efficient Management, SEM 2000) – sowie der Modernisierung von Verwaltung und Personalpolitik (vgl. hierzu die Initiative „MAP 2000 – Modernization of Administration and Personnel Policy“ sowie im allgemeinen Cini 2000a: 12; Peterson 1999: 49f.; Laffan 1997: 427f.; Spence 2000: 20; Nugent 2002: 157) –, ergänzt durch das 1998 initiierte Reformvorhaben „Tomorrow’s Commission“/DECODE (vgl. Cini 2000a: 15). Die Reformbemühungen Santers wurden von dessen Nachfolger Prodi mit dem Ziel fortgeführt, sicherzustellen, dass die Kommission als ein internationaler öffentlicher Dienst höchsten Standards und sowie höchsten Qualitätsansprüchen entspricht (vgl. Europäische Kommission 2000e). Die Reformvorhaben lassen sich unter drei Überschriften zusammenfassen: der organisationalen Umstrukturierung (etwa Reduktion der Anzahl der Generaldirektionen, Veränderung ihrer Bezeichnung durch Verzicht auf das Nummerierungssystem der Generaldirektionen), der Personalreform (etwa Vereinfachung interner Verfahren, regelmäßiger Wechsel der Tätigkeitsbereiche der „senior level“-Mitarbeiter, organisierte Mobilitätsprogramme) sowie drittens einer Steigerung der Effizienz des Managements in Form eines neuen Systems der strategischen Planung sowie des Finanzmanagements (vgl. Nugent 2002: 160).

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Giering beispielsweise eine „Überfrachtung der Kommission mit neuen Aufgaben“ (Giering 1999: 18). Entsprechend wird die Struktur und Funktionsweise der Kommission zunehmend in Frage gestellt (vgl. u.a. Cram 2001: 770; Laffan 1997: 424) und eine neue „management culture“ eingefordert (Spence 2000: 20). Parallel zu den hier nur kurz skizzierten Diskussionslinien zum „Innenleben“ der Kommission entfaltete sich auch die theoretische Auseinandersetzung mit dem Untersuchungsgegenstand. So gibt es vor allem seit den 1990er Jahren vermehrt theoretisch inspirierte Arbeiten zur Europäischen Kommission, in denen es nicht zuletzt um die Frage geht, inwiefern die Kommission – jenseits ihrer Funktion einer Erfüllungsgehilfin nationaler Interessen – einen Einfluss auf die Politikentwicklung in der EU hat. In der Beantwortung dieser Frage klingen zwar Reminiszenzen an die klassische integrationstheoretische Debatte zwischen Neofunktionalisten und Intergouvernementalisten an (Christiansen/Jørgensen 1998: 435; Nugent 2001: 16f.). Mit der Verlagerung von Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene und somit auf die Kommission in der „post-Maastricht-Phase“ (Vos 2000: 1114) wird gegenwärtig jedoch auch in zunehmenden Maße auf die US-amerikanische Literatur zu „Principal-Agent“-Modellen zurückgegriffen (Kelemen 2002: 93; Majone 1996: 47f.). Dies gerade auch in Abgrenzung zu intergouvernementalistischen bzw. neofunktionalistischen Ansätzen, weil es jenen Arbeiten bisher kaum gelungen sei – so die Kritik –, überprüfbare Hypothesen bezüglich der Art und Weise sowie der Bedingungen, unter denen supranationale Institutionen europäisches Regieren oder den Prozess der europäischen Integration beeinflussen, zu entwickeln (Kassim/Menon 2003: 121; Pollack 1997: 99). Die Untersuchung der EU-Governance anhand von „principal-agent“-Modellen soll hingegen über die Debatte zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus hinausweisen (vgl. Doleys 2000: 545). In der Regel werden die Mitgliedstaaten dabei als „principals“ konzeptualisiert, die Macht an supranationale Akteure bzw. „agents“, vornehmlich an die Kommission und den Europäischen Gerichtshof (EuGH), delegieren (Peterson 2002: 90).26 Supranationale Akteure werden in dieser Perspektive jedoch nicht ausschließlich als „Transmissionsriemen“ betrachtet, die lediglich staatliche Interessen umsetzen, sondern vielmehr als unabhängige Akteure mit eigenen Präferenzen und politischen Ressourcen, welche Einfluss auf den Prozess und die Inhalte des Regierens in der EU ausüben (vgl. Doleys 2000: 533; Pollack 2002: 212). Anhand der Untersuchung spezifischer Policy-Sektoren – wie etwa der Telekommunikation (vgl. Thatcher 2001: 559) – wird beispielsweise gefragt, wie und in welchem Ausmaß mitgliedstaatliche Regierungen in der Lage sind, ihre „supranational agents“ zu kontrollieren bzw. in welchem Ausmaß supranationale Akteure imstande sind, ihre Funktionen unabhängig vom Einfluss der Mitgliedstaaten auszuüben (vgl. Doleys 2000: 534; Thatcher 2001: 560).

26

Hingegen konzeptualisiert Kelemen (2002) die Kommission selbst als „principal“, welche Ressourcen und Verantwortungen an spezifische EU-„agencies“ übergibt, um sich auf diese Weise auf ihre Kern-Kompetenzen der Policy-Planung und -Durchsetzung zu konzentrieren (vgl. ebd.: 95, 112; Wilks/Bartle 2002). Einzelne Generaldirektionen der Europäischen Kommission werden ebenfalls als unabhängige agencies betrachtet, die innerhalb der EU bestimmte Funktionen übernehmen. Als Untersuchungsgegenstand fungiert häufig die für die Wettbewerbspolitik zuständige Generaldirektion IV mit Blick auf ihre Überwachungsfunktion von Kartellbildungen in der EU. Untersuchungen kommen dabei zu dem Ergebnis, dass sich die Generaldirektion IV zu einer weitgehend unabhängigen agency entwickelt hat, die sich zu weiten Teilen der Kontrolle der Mitgliedstaaten entzogen hat (Wilks/Bartle 2002: 170).

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Kritik an dieser hier nur kurz skizzierten Variante des Institutionalismus, die aus Rational Choice-Ansätzen gewonnene Einsichten mit „principal-agent“-Theorien verbindet (Peterson 2002: 90), wird zum einen von Vertretern des historischen Institutionalismus (vgl. u.a. Aspinwall/Schneider 2000; Hall/Taylor 1996) geübt. Der historische Institutionalismus betont die Bedeutung bestehender Strukturen (vgl. Peterson 2002: 90) und die „stickiness of national policies and regulatory styles“ (Dimitrova 2002: 172). Als Gegenströmung zu jenen Ansätzen, welche die Kommission dem DelegationsModell entsprechend als agent oder principal konzeptualisieren, ließen sich zum anderen auch jene Studien bezeichnen, die davon abrücken, die Europäische Kommission als zielorientierten, einheitlich handelnden, unitarischen Akteur zu betrachten (vgl. Cini 1996: 222; Dinan 1999: 221). So wird in den genannten Arbeiten die Ansicht vertreten, dass es sich bei der Kommission mitnichten um einen unitarischen Akteur handele. Vielmehr sei die Kommission tatsächlich hochgradig fragmentiert (Peterson/Bomberg 1999: 39) und gleichsam als „multi-organisation“ (Cram 1994) zu charakterisieren: „In fact it is composed of many parts and contains within its ranks a wide range of different views and interests“ (Nugent 2001: 8). Der von Cram (1994) verwendete Begriff der „multi-organisation“ impliziert diesen distinktiven Charakter der Kommission und deutet zugleich an, dass es neben der Unterscheidung zwischen dem politischen Arm (dem Kollegium) und dem administrativen Arm (den Diensten) auch Differenzen innerhalb des administrativen Arms gibt. So unterscheiden sich die Generaldirektionen nach ihrer politischen Ausrichtung – vertikal oder horizontal – gemäß ihrem Zuständigkeitsbereich und haben unterschiedliche Funktionen, politische Stile, Interessen und Identitäten (vgl. Mörth 2000: 174, Peterson 1997: 562). Daher konzeptualisieren insbesondere jüngere Studien die Kommission weniger als einheitlichen Akteur, sondern richten unter Rekurs auf divergierende theoretische Ansätze (etwa institutionalistische, lerntheoretische- oder organisationstheoretische Ansätze) den Blick auf einzelne Generaldirektionen ebenso wie auf interdirektionale Konsultationsprozesse und Kooperationsbeziehungen als Untersuchungsgegenstand (vgl. u.a. Hooghe 1998; Cram 2001; Nugent/Saurugger 2002). Dabei wird darauf hingewiesen, dass es sich bei den Generaldirektionen nicht nur um administrative Suborganisationen in einem „politikfreien Raum“ handelt, sondern dass diese über ihren je eigenen „approach to policy, their own ways of working and their own political and organisation objectives“ (Cini 2000b: 76) verfügen. Die Generaldirektionen haben also ihre eigenen Vorstellungen „about what the Commission should be doing and how it should be doing it“ (Nugent 2001: 159). Dies untermauern etwa die Arbeiten von Dinan (1999) zum „unloved civil service“ der Kommission oder von Cini (1996; 2000) über die unterschiedlichen – die Arbeitsweise von Mitarbeitern und Policy-Ergebnisse beeinflussenden – Einstellungen und Kulturen der Generaldirektionen und den daraus resultierenden Problemlagen innerhalb der Kommission. Obgleich sich damit das Erkenntnisinteresse von Studien zur Europäischen Kommission zunehmend auch auf die Untersuchung des Innenlebens der Kommission verlagert hat, lassen sich nach wie vor nur wenige Arbeiten finden, welche sich intensiver mit der internen Struktur der Kommission in Bezug auf ihren administrativen Unterbau befassen. Zwar wächst die wissenschaftliche Literatur über die Kommission zunehmend an, hierbei wird jedoch zumeist auf die Rolle der Kommission als Einheit fokussiert. Nur selten wird zwischen Kollegium und Dienststellen unterschieden, so dass einzelne Dienststellen nur in wenigen Aufsätzen untersucht werden.

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3.2 Aufgaben der Europäischen Kommission Als supranationale Institution ist die Europäische Kommission, die in der gegenwärtigen Form seit 1967 existiert, vorwiegend den „übergreifenden europäischen Interessen verpflichtet“ (Giering 1999: 8). Aus den Befugnissen der Kommission leitet sich ihre Bedeutung als „zentraler Akteur im EG-Entscheidungsprozeß“ (Rometsch 1997: 152) ab. Im europäischen Entscheidungsprozess werden der Europäischen Kommission – entsprechend den Verträgen – insbesondere Initiativ-, Exekutiv- sowie Kontrollfunktionen zuteil (vgl. Bach 1992: 18). Während also die Beschluss- bzw. Ratifizierungsvollmachten in den Händen des Rates liegen, ist die Kommission für die „Planung und Ausarbeitung von Vorschlägen für Rechtsakte des Rates“, den „Erlass von Durchführungsmaßnahmen“ sowie für die „Ausführung des Haushaltsplanes“ zuständig (ebd.: 19). Darüber hinaus übernimmt sie mehrere außenpolitische Funktionen (vgl. Nugent 2001: 4). Eine entscheidende Bedeutung wird dabei der Initiativfunktion der Kommission beigemessen (vgl. Bach 1992: 19). So obliegt der Europäischen Kommission – abgesehen von einigen Ausnahmen in den Bereichen Justiz und Inneres – entsprechend den Gemeinschaftsverträgen das ausschließliche Recht, Rechtsetzungsvorschläge vorzulegen (vgl. Nugent 2002: 152). Vor allem ihr diesbezügliches Monopolrecht in der ersten Säule der EU stellt eine wichtige Machtquelle dar (vgl. Peterson 2002: 88). Hierbei kommt dem Rat und dem Parlament das formale Recht zu, die Kommission darum zu ersuchen, Rechtsetzungsvorschläge zu initiieren (vgl. Dinan 1999: 224). Aufgrund ihres nahezu exklusiven Initiativrechts wird die Kommission auch als „engine of integration“ bezeichnet (Metcalfe 1992: 119), die in einer Vielzahl von Politikfeldern „eine beachtliche Fähigkeit unter Beweis gestellt [hat], neue Ideen zu produzieren und sie in den politischen Prozess der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union einzubringen“ (Wallace 1996: 150).

Innerhalb der Kommission kann ein Vorschlag auf Initiative des Präsidenten, der Kommissare, der Generaldirektoren oder Direktoren zustande kommen. Darüber hinaus kann eine Politikinitiative das Ergebnis eines wahrgenommenen Bedarfs oder die Antwort der Kommission auf den Vorschlag eines Mitgliedstaates oder einer Interessengruppe sein (vgl. Dinan 1999: 224). Da es sich bei der Kommission im Verhältnis zu ihrer Aufgabenfülle jedoch um eine kleine Verwaltungsorganisation handelt (Mazey/Richardson 1997: 183), ist sie bei der Ausübung ihrer Initiativfunktion oftmals darauf angewiesen, externe Informationen und Beratungsleistungen einzuholen (vgl. Metcalfe 1992: 124). So vergibt die Kommission bei der Entscheidungsvorbereitung nicht nur Aufträge an externe Akteure, welche über die notwendigen, von der Kommission nachgefragten Fachkenntnisse verfügen (Nugent 2002: 152) und führt Gespräche mit verschiedenen interessierten Parteien. Vielmehr wird sie in dieser Phase des Policy-Making-Prozesses auch vielfach von hierfür eingesetzten Arbeitsgruppen unterstützt (vgl. Dinan 1999: 225). Diese Arbeitsgruppen können sich aus nationalen Beamten, unabhängigen Experten und Vertretern national oder transnational angesiedelter Interessengruppen zusammensetzen. Die Kommission übernimmt den Vorsitz sowie die Aufstellung der Agenda der Arbeitsgruppen, die dazu dienen, die Konsensfähigkeit eines Vorschlages bereits in dieser Phase zu sichern. Diese hier nur kurz skizzierte Offenheit der 47

Administration ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass sich Netzwerke im Umfeld der Aktivitäten der Europäischen Kommission etablieren können (Metcalf 1992: 125) und führt dazu, dass die Kommission als eine ‚offene Organisation’ charakterisiert werden kann, deren Beamte einfach zu kontaktieren und für äußere Einflüsse zugänglich sind (Dinan 1999: 225). Die Kommission ist darüber hinaus durch ihre Mitwirkung sowohl in den Arbeitsgruppen des Rates, in den Parlamentsdebatten als auch im Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie im Ausschuss der Regionen in den Prozess der Entscheidungsfindung involviert (vgl. Giering 1999: 8). Zeichnet sich ab, dass der Rat oder das Parlament einen Vorschlag der Kommission zurückweisen, hat sie die Möglichkeit, diesen zu modifizieren oder zurückzuziehen. An der „konkreten Entscheidung“ ist die Kommission zwar nicht beteiligt (ebd.), dennoch kann sie, wenn in Bezug auf legislative Inhalte zwischen den beteiligten Institutionen Unstimmigkeiten aufkommen, als Vermittlerin auftreten, was ihr bedeutende Einflussmöglichkeiten eröffnet (ebd.: 20; Nugent 2002: 152; Peterson 2002: 89). Die Kommission ist ferner für die Implementation von EU-Policies zuständig. Sie ist der „executive arm of Community governance“ (Mazey/Richardson 1997: 178), welcher dafür verantwortlich ist, die effektive Implementation der vom Rat der EU beschlossenen Politiken zu gewährleisten (Giering 1999: 8). Im Rahmen der vom Rat an sie delegierten Befugnisse zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts kann die Kommission zudem „selbständig Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen erlassen“ (Rometsch 1997: 153). Die Exekutivbefugnisse der Kommission beziehen sich dementsprechend nicht nur auf „ground-level implementation“, sondern vielmehr auch darauf, Regeln und Verordnungen zu erlassen, die notwendig sind, um die EU-Gesetzgebung anzuwenden (Dinan 1999: 227). Zur Umsetzung von Entscheidungen steht der Kommission ein komplexes System an Durchführungsausschüssen zur Verfügung (vgl. Giering 1999: 8). In diesen Ausschüssen, die sich aus Beamten der Mitgliedstaaten zusammensetzen, führen Kommissionsbeamte den Vorsitz. Dieses sog. Komitologieverfahren wurde von den Mitgliedstaaten errichtet, um die Exekutivbefugnisse der Kommission zu beschränken und zu kontrollieren (vgl. u.a. Dinan 1999: 227f.). Schließlich obliegt es der Kommission als sog. „watchdog“ (Nugent 2002: 153) oder als „Hüterin der Verträge“ zu gewährleisten, dass das Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird (Giering 1999: 9). Neben Abmahnungen, die an die Mitgliedstaaten – aber auch an private Akteure wie Unternehmen – adressiert werden können, kann die Kommission im äußersten Fall Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedstaaten einleiten (ebd.). Über die benannten Funktionen hinaus kommen der Kommission Haushaltsbefugnisse und – entsprechend der vertraglichen Grundlagen – Verantwortung in äußeren Angelegenheiten zu (vgl. u.a. Dinan 1999: 230f.). Vor allem durch die Errichtung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik im Jahre 1993 wurde die Rolle der Kommission in der Außenpolitik der Gemeinschaft gestärkt (vgl. ebd.). Aufgrund ihrer Außenkompetenzen wird die Kommission auch als ein bedeutender internationaler Akteur perzipiert (Nugent 2002: 154).

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3.3 Aufbau und interne Funktionsweise der Europäischen Kommission Aufgrund der Vielzahl an Aufgaben und Funktionen, die von der Europäischen Kommission ausgeübt werden, stellt sie einen Schlüsselakteur der EU dar (Nugent 2001: 1). Sie verkörpert hinsichtlich ihrer Organisationsweise und organisationalen Kultur als auch bezüglich ihrer Funktionen allerdings eine einzigartige Organisation (vgl. Metcalf 1992: 124). Zwar handelt es sich bei der Kommission, die in mancherlei Hinsicht als Organisation sui generis bezeichnet werden kann (Peterson 2002: 72), rechtlich gesprochen um eine Entität (Nugent 2001: 6). Dennoch präsentiert sich die Kommission – wie eingangs bereits erwähnt – nicht als eine monolithische Organisation (ebd.: 329). Der Terminus „Europäische Kommission“ hat eine zweifache Bedeutung. In einem engeren Verständnis ist hiermit das Gremium der Kommissare angesprochen. In einem weiteren Sinne ist damit die gesamte Behörde mit „allen Generaldirektionen, Diensten und den Kommissaren an der Spitze gemeint“ (Giering 1999: 13). Aus diesem Grunde wird die Kommission in der akademischen Literatur als „unique hybrid“ (Peterson 2002: 72) betrachtet. Die Kommission ist hierarchisch strukturiert. An ihrer Spitze stehen die Kommissare, welche als Kollegialorgan für die gesamte Tätigkeit der Kommission die Verantwortung tragen. Dieses Kollegium – die politische Führung – setzt sich aus dem Präsidenten der Kommission als primus inter pares (vgl. Metcalfe 1992: 120), einem Vizepräsidenten und zum Zeitpunkt der Untersuchung 18 weiteren Mitgliedern, den Kommissaren, zusammen. Die Kommissare, welche nicht gewählt, sondern im gemeinsamen Einvernehmen von den Mitgliedstaaten ernannt werden (vgl. Peterson 2002: 72ff.), haben zum Teil die Verantwortung für mehrere Generaldirektionen und Dienste (Metcalfe 1992: 120). Der französischen Verwaltungstradition entsprechend, üben die Kommissare ihre Tätigkeit mit Hilfe ihrer Kabinette aus (Dinan 1999: 218).27 Die Hauptberater eines Kabinetts bilden das Bindeglied zu jenen Dienststellen, die ihren Kommissaren zugeordnet sind (vgl. Peterson 2002: 87f.). Jeder Kommissar führt folglich mit Hilfe seines Kabinetts eine oder mehrere Generaldirektionen (vgl. Giering 1999: 15). Neben der Leitung der Generaldirektionen gehört es zu den Aufgaben der Kommissare, die Kommission bei Treffen des Rates zu repräsentieren, die Tätigkeiten der Kommission vor dem Parlament zu verantworten, den Informationsaustausch zu den nationalen Regierungen zu gewährleisten und die europäische Öffentlichkeit über die Arbeit der Kommission zu informieren (vgl. Dinan 1999: 215). Während das Kollegium als politischer Arm bezeichnet wird, handelt es sich bei den Generaldirektionen um den administrativen Arm, für deren Arbeit das Kollegium die Verantwortung trägt (vgl. Peterson 2002: 72ff.). Da die Kommission somit aus zwei verschiedenen Ebenen besteht – zum einen aus dem Kollegium bzw. der politischen Ebene, welches für die politische Ausführung der Kommissionsaufgaben zuständig ist und zum anderen aus den Diensten bzw. der administrative Ebene, welche für die Verwaltung verantwortlich sind (vgl. Nugent 2002: 155) – kann von einer Dualität der Kommission gesprochen werden (vgl. Peterson 2002: 72; Metcalfe 1992: 120). In der Praxis lassen sich diese beiden Ebenen jedoch nicht immer eindeutig voneinander abgrenzen, da sich die Arbeit von Kommissaren und Dienststellen häufig überschneidet und ineinander greift (vgl. Nugent 2002: 155). 27

Für einen Einblick in die historische Entwicklung der Kabinette und deren Aufgabenbereich vgl. u.a. Berlin 1987: 44f.; Edwards/Spence 1997: 7f.

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In fast alle Tätigkeiten der Europäischen Kommission ist ihre administrative Ebene involviert. Es werden kaum Kommissionsvorschläge unterbreitet und Entscheidungen getroffen, ohne dass sie zuvor ausgiebig von den Diensten geprüft werden. Der „organizational focus“ der Dienste entspricht den Zuständigkeiten der Kommission (vgl. ebd.: 142f.). Während die Generaldirektionen in der Regel mit Politikbereichen befasst sind, sind die übrigen Dienste gewöhnlich mit horizontalen Aufgaben betraut und unterstützen die Kommission. Zu den übrigen Diensten gehören unter anderem das Generalsekretariat und der juristische Dienst (Nugent 2001: 134). Das Tätigkeitsspektrum der Generaldirektionen ist sehr weitreichend. Zu den Aufgaben der Beamten in den Generaldirektionen gehört unter anderem die Vorbereitung von Mitteilungen, der Entwurf von Rechtsetzungsvorschlägen, die Erstellung von Aktions- und Arbeitsprogrammen, die Bewertung der Auswirkungen von EU-Policies und der EURechtsprechung etc. Alle Generaldirektionen sind in unterschiedlichem Ausmaß sowohl in die (Weiter-) Entwicklung von Rechtsakten und Policies als auch in ihre Verwaltung involviert (vgl. Nugent 2001: 144f.; Berlin 1987: 58). Entsprechend der Ausweitung der EU-Politikfelder haben sich auch die Zuständigkeitsbereiche der Generaldirektionen erhöht. Folglich ist die Anzahl der Generaldirektionen stark gestiegen. Waren 1958 noch neun Generaldirektionen tätig, so waren es in den späten 1990er Jahren bereits 24 (vgl. Nugent 2002: 144). Diese Expansion lässt sich zum einen mit den ausgeweiteten Zuständigkeiten und Aufgaben der Kommission erklären, zum anderen auf politische und bürokratische Faktoren zurückführen (vgl. ebd.: 143; Spence 1997b: 107). Die steigende Anzahl von Diensten führte zu einer beachtlichen organisationalen Fragmentierung, die wiederum den ehemaligen Kommissionspräsidenten Romano Prodi dazu veranlasste, eine Reform der Dienste – insbesondere ihre Reduktion – vorzunehmen (Nugent 2002: 143f.). Einige Generaldirektionen sind das Ergebnis von Reorganisationen. Hingegen blieben die Kernelemente der Dienste bemerkenswert beständig, so hat sich die grundlegende Struktur der Generaldirektionen kaum verändert. Nach wie vor handelt es sich bei den Generaldirektionen und den übrigen Diensten um die wesentlichen Organisationseinheiten (ebd.: 143). Die Generaldirektionen sind hierarchisch gegliedert (vgl. Berlin 1987: 68). Interne Kommunikation findet „upwards and downwards“ statt, „channelled through specified lines of authority“ (Nugent 2002: 146). Eine Generaldirektion wird von einem Generaldirektor geleitet, der – seinem Rang nach – mit „dem höchsten Beamten in einem Regierungsministerium vergleichbar ist“ (Generaldirektion Umwelt 2002: 6). Die Hauptfunktion des Generaldirektors besteht darin, die allgemeine Funktionsweise seiner Generaldirektion zu gewährleisten und diese gegenüber anderen Dienststellen sowie der kommissionsexternen Umwelt zu repräsentieren und die spezifischen Interessen der Generaldirektion zu vertreten (Berlin 1987: 74; Nugent 2002: 146). Darüber hinaus fungiert der Generaldirektor als wichtiges Verbindungsglied zwischen der Generaldirektion und dem verantwortlichen Kommissar. Eine Generaldirektion ist wiederum unterteilt in mehrere von einem Direktor geleitete Direktionen, welche sich ihrerseits in Referate unterteilen, die von Referatsleitern geführt werden. Eine durchschnittliche Generaldirektion verfügt über drei bis sechs Direktionen, die wiederum aus drei bis sechs Referaten bestehen. Die Mitarbeiter eines Referats berichten dem Referatsleiter oder seinem Stellvertreter, diese wiederum berichten den Direktoren der Direktionen (vgl. Nugent 2001:135-143, Berlin 1987: 59f.). Für gewöhnlich wechseln

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die Beamten der Kommission alle zwei bis drei Jahre ihre Generaldirektion, „um in der Hierarchie aufzusteigen“ (Giering 1999: 16). Zumindest wird der Arbeitsplatz innerhalb einer Generaldirektion gewechselt, oft auch zwischen einzelnen Generaldirektionen (vgl. Spence 1997a: 74). Formal betrachtet, bestehen zwischen den Generaldirektionen keine hierarchischen Unterschiede, alle Generaldirektionen sind gleichgestellt (vgl. Europäische Kommission 2000e). Hinsichtlich ihrer Beziehungen zur Umwelt und in Bezug auf ihren kommissionsinternen Status steigt und fällt jedoch die Bedeutung einer Generaldirektion mit ihrem Budget, der politischen Bedeutung ihrer Zuständigkeiten und der Autorität ihres Kommissars (vgl. Berlin 1987: 56f.; Spence 1997a: 96). Die Generaldirektionen sind in Abhängigkeit von ihrem Kompetenzbereich von unterschiedlicher Größe. Dementsprechend setzen sich größere Generaldirektionen aus einer höheren Anzahl an organisatorischen Sektionen zusammen als kleinere. Wichtige Generaldirektionen – wie beispielsweise die Generaldirektion Landwirtschaft – verfügen über einen größeren Mitarbeiterstab als andere Generaldirektionen (vgl. Metcalfe 1992: 120). Den meisten Diensten stehen über 200 bis 300 Vollzeitbeschäftigte zur Verfügung (vgl. Nugent 2002: 145). Die Generaldirektionen verfügen sowohl über ihre eigenen physischen Ressourcen (wie Mitarbeiter und Budget) als auch über immaterielle Ressourcen, die sich aus dem Status einer Generaldirektion innerhalb der Kommission ergeben. Diese Ressourcenausstattung kann zu Ressourcenkonflikten zwischen den Generaldirektionen führen (vgl. Dinan 1999: 222; Nugent 2001: 159). Konflikte zwischen den Generaldirektionen entstehen zudem dadurch, dass die einzelnen Generaldirektionen bestrebt sind, ihre Zuständigkeitsbereiche zu verteidigen und zu erweitern. Schließlich bildet auch die Tatsache, dass die Generaldirektionen über eigene „norms and missions“ (Nugent 2001: 159), „visions of the world“ (Cini 2000b: 88) und Kulturen sowie Administrationsstile verfügen, eine Konfliktquelle. Hinsichtlich der administrativen Kulturen lassen sich wiederum zwei unterschiedliche Traditionen erkennen. Auf der einen Seite stehen die zentripetalen Kräfte traditioneller französischer Verwaltungsmethoden. Hier ist das „senior management politicised and closely linked to the party in power“ (Spence 1997a: 97). Informationen werden als konstitutives Element einer bürokratischen und politischen Machtgrundlage einbehalten. Dem steht das Konzept des „human resource management“ der angelsächsischen Verwaltungstradition gegenüber. Dieses ist gekennzeichnet durch die Neutralität der Beamtenschaft, die formale Abwesenheit von Nepotismus, einem hohen Delegationsgrad und dem „principle of sharing information with colleagues“ (ebd.). Berlin stellt dem englischen und französischen Modell darüber hinaus ein deutsches Modell gegenüber. Dieses ist gekennzeichnet durch Legalismus, Rigidität und Verwaltungsplanung, während etwa das englische Modell für Flexibilität von Strukturen und Arbeitsweisen steht (vgl. Berlin 1987: 11f.; Cini 1996: 117). Zwischen den Generaldirektionen finden auf formeller und informeller Ebene Koordinations- und Kooperationsprozesse statt, die u. a. dem Informationsaustausch und der Lösung von Differenzen dienen. Zu diesen formalen Mechanismen gehören die wöchentlichen Treffen der Generaldirektoren und ihrer Assistenten sowie das Verfahren der zwischendienstlichen Konsultation (interservice consultation). Entsprechend den Verfahrensregeln der Kommission ist es erforderlich, dass alle Dienste mit einem potenziellen Interesse an einem Rechtsetzungsvorschlag oder einer Initiative der Kommission die Möglichkeit erhalten, Einblicke in diese zu bekommen, bevor sie an das Kollegium weitergeleitet werden (vgl. Nugent 2002: 160). Die internen Verfahrensregeln der Kommission sehen dabei vor,

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dass, um die Effizienz der Amtstätigkeit der Kommission sicherzustellen, die Dienststellen, die an der Ausarbeitung oder Durchführung von Beschlüssen mitwirken, so eng wie möglich zusammenarbeiten. Die federführende Dienststelle hat, bevor der Kommission eine Vorlage unterbreitet wird, alle nach den Zuständigkeitsbereichen und Befugnissen oder nach der Natur der Sache beteiligten oder zu informierenden Dienststellen rechtzeitig zu hören. Dabei ist die federführende Dienststelle bemüht, einen Vorschlag zu erarbeiten, der die Zustimmung der gehörten Dienststellen findet (vgl. Europäische Kommission 2000e). Welche Generaldirektion federführend ist, kann strittig sein. In diesen Fällen entscheidet das Generalsekretariat (vgl. Nugent 2001: 242). Falls es zu keiner Einigung über einen Vorschlagsentwurf kommt, hat die federführende Generaldirektion abweichende Stellungnahmen anderer Dienststellen in ihrem Vorschlag zu erwähnen (vgl. Europäische Kommission 2000e). Fällt ein Vorschlag in die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Generaldirektionen oder wollen sich verschiedene Generaldirektionen an der Entwicklung eines Vorschlags beteiligen bzw. erheben diese Einsprüche, so finden in der Regel eine Reihe (in-)formeller Treffen statt, die von der federführenden Generaldirektion geleitet werden. Diese interdirektionalen Koordinationsprozesse, die ein beständiges Merkmal der Verwaltungsroutine der Kommission darstellen, nehmen ihren Ausgangspunkt häufig als „information-sharing occasions“, welche in „consensus-building exercises“ übergehen (Nugent 2001: 243). Bei der Entwicklung von Rechtsetzungsvorschlägen interagieren die Generaldirektionen zudem mit weiteren öffentlichen und privaten Akteuren – beispielsweise im Rahmen der bereits erwähnten beratenden Ausschüsse (vgl. ebd.: 112).

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4 Das umweltpolitische Integrationsprinzip

Die Umweltpolitik ist ein relativ junges Politikfeld der EU. In der Gründungsphase der Gemeinschaft spielte sie, ebenso wie in der nationalen Politik der Mitgliedstaaten, noch keine Rolle. In den Römischen Verträgen von 1956 blieb die Umweltpolitik dementsprechend unerwähnt. In den folgenden anderthalb Jahrzehnten betrieb die Gemeinschaft zwar Politik in Bereichen, die man heute als klassische Aufgabenfelder der Umweltpolitik bezeichnen würde, etwa in der Atomenergiepolitik oder im Bereich des Gewässerschutzes, allerdings nicht auf der Basis eines konkreten Auftrages durch die Verträge. Vielmehr stützte sie ihre Maßnahmen auf verschiedene Rechtsgrundsätze, wie Artikel 100 EWGV oder den Artikel 235 EWGV, die sog. Kompetenzergänzungsklausel (vgl. Kraack et al. 1998: 27; Niestedt 1999).28 Erst während der 1970er und frühen 1980er Jahre entwickelte sich innerhalb der Europäischen Gemeinschaft (EG) die Umweltpolitik von weitgehenden Einzelmaßnahmen zu einem eigenständigen Politikfeld. Dies erfolgte in weiten Teilen parallel zur Herausbildung nationaler Umweltpolitiken in den Mitgliedstaaten als Reaktion auf die Ölpreiskrise der frühen 1970er Jahre, die Entstehung neuer ökologischer Bewegungen sowie die generelle Erkenntnis, dass die bisherige Wachstumspolitik in eine Krise geraten war.29 Sichtbarer Ausdruck des zunehmenden Interesses an der Umweltpolitik – und der Erkenntnis auf europäischer Ebene, dass nationale Umweltschutzvorschriften in wachsendem Maße die Wirtschaftspolitik der EG tangierten (vgl. Baker et al. 1997: 92) – waren zunächst der Europäische Rat von Paris im Oktober 1972, der die Notwendigkeit zum koordinierten Handeln im Umweltbereich betonte, die darauf folgende Einrichtung des „Environment and Consumer Protection Service“ innerhalb der für Industriepolitik zuständigen Generaldirektion III der Kommission und die ersten Umweltaktionsprogramme der Gemeinschaft.30 Anlässlich dieser ersten Schritte auf dem Gebiet der Umweltpolitik setzte sich frühzeitig die Erkenntnis durch, dass Umweltpolitik auf europäischer Ebene nur als Querschnittsaufgabe aller Politikbereiche erfolgreich sein kann. Diese Erkenntnis beruht vor allem auf der Erfahrung, dass Umweltpolitik eine Vielzahl unterschiedlicher Politikfelder berührt. Sie „ist Energiepolitik, Verkehrspolitik, Agrarpolitik, Wirtschaftspolitik, Steuerund Subventionspolitik etc.“ (Buck 1999: 12). Bereits im ersten Umweltaktionsprogramm (1973-1976) wurde aus diesem Grund ein integrativer Ansatz in der Umweltpolitik herausgestellt (vgl. Niestedt 1999), der in den folgenden Jahrzehnten vor allem durch drei Faktoren weiterentwickelt wurde: Auf der rechtlich-strukturellen Ebene durch die EEA und die 28

Es handelt sich hierbei um das Vertragslückenschließungsverfahren, das der Gemeinschaft erlaubte, auch in Politikfeldern tätig zu werden, die nicht ausdrücklich im Vertrag erwähnt werden (Müller-Brandeck-Bocquet 1997). 29 Von besonderer Bedeutung für diesen Prozess ist der Bericht des Club of Rome von 1972 „Die Grenzen des Wachstums“. 30 Für einen Überblick über die Europäische Umweltpolitik der 1950er bis 1980er Jahre siehe u. a. Hildebrand 1993; McCormick 1999. Vgl. zu den Umweltaktionsprogrammen auch Baker et al. (1997: 93ff.).

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Vertragsrevisionen von Maastricht und Amsterdam sowie auf der Ebene der Implementation und Strategieentwicklung zum einen durch die Umweltaktionsprogramme der Gemeinschaft und zum anderen durch die Politik des Rates im Rahmen des sog. Cardiff-Prozesses (siehe ausführlicher unter Kapitel 4.3.). Die genannten Ebenen werden im Folgenden näher dargelegt. Einen Überblick über die chronologische Entwicklung des Umweltintegrationsprinzips bietet die nachfolgende Abbildung 3. Abbildung 3:

Zeittafel zur Entwicklung des umweltpolitischen Integrationsprinzips

1973

1. Umweltaktionsprogramm (1973-1976)

1977

2. Umweltaktionsprogramm (1977-1981)

05/1980

Evaluation der ersten beiden Umweltaktionsprogramme

1983

3. Umweltaktionsprogramm (1982-1986)

1987

EINHEITLICHE EUROPÄISCHE AKTE*

1987

4. Umweltaktionsprogramm (1987-1991)

1993

5. Umweltaktionsprogramm (1992-2000): „Towards Sustainability – Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung“

1993

VERTRAG VON MAASTRICHT**

1993

Mitteilung der Kommission über interne Maßnahmen zur Gewährleistung der Einbeziehung von Umweltbelangen

1995/96

Evaluation des 5. Umweltaktionsprogramms

07/1997

Evaluation der Integration von Umweltaspekten im Policy-Making und Management der Kommission

12/1997

Europäischer Rat von Luxemburg

05/1998

Mitteilung der Kommission „Partnerschaft für Integration“ an den Europäischen Rat

06/1998

Europäischer Rat von Cardiff

12/1998

Europäischer Rat von Wien

1999

VERTRAG VON AMSTERDAM***

05/1999

Bericht der Kommission über die „Einbeziehung der Umweltbelange“ an den Europäischen Rat

06/1999

Europäischer Rat von Köln

1999 11/1999

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Evaluation der Implementation des fünften Umweltaktionsprogramms Bericht der Kommission: „Von Cardiff nach Helsinki und darüber hinaus“ an den Europäischen Rat

12/1999 2001 05/2001

Europäischer Rat von Helsinki 6. Umweltaktionsprogramm (2001-2010): „Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand“ Mitteilung der Kommission: „Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die Nachhaltige Entwicklung“

06/2001

Europäischer Rat von Göteborg

2003

VERTRAG VON NIZZA****

* ** *** ****

Inkrafttreten des Vertrags am 1. Juli 1987 Inkrafttreten des Vertrags am 1. November 1993 Inkrafttreten des Vertrags am 1. Mai 1999 Inkrafttreten des Vertrags am 1. Februar 2003

4.1 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in den europäischen Verträgen Die gesetzliche Anforderung zur Integration von Umweltbelangen resultiert aus der Verankerung des Integrationsprinzips in den europäischen Verträgen, durch die die Integrationsklausel eine „Aufwertung“ erfahren hat (Görlach et al. 1999: 4). Zur „rechtlichen Anforderung“ (Niestedt 1999: 8f.) im Sinne einer Verpflichtung zur Berücksichtigung des Integrationsprinzips durch die Institutionen und Mitgliedstaaten der Gemeinschaft wurde das Integrationsprinzip im Zuge des Inkrafttretens der EEA im Jahre 1987. So sah Artikel 130r(2) des EGV vor: „Die Erfordernisse des Umweltschutzes sind Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft“ (Europäische Gemeinschaften 1987). Seit der EEA kommt dem umweltpolitischen Integrationsprinzip damit eine herausgehobene, „singuläre“ Stellung innerhalb der Umweltgesetzgebung der EG/EU zu, so dass ihr sowohl in der wissenschaftlichen Diskussion als auch in der politischen Praxis eine „Schlüsselfunktion“ für die europäische Umweltpolitik zugeschrieben wird (Niestedt 1999). In den folgenden Vertragsrevisionen wurden der Wortlaut und die Stellung des Umweltintegrationsprinzips noch zweimal geändert. So formuliert der Vertrag von Maastricht, dass „die Erfordernisse des Umweltschutzes [...] bei der Festlegung und Durchführung der anderen Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen“. Hiermit wird die zuvor noch widersprüchlich auslegbare Formulierung konkretisiert: Umweltschutz ist nicht nur „Bestandteil“ der übrigen Politiken der Gemeinschaft, sondern muss auch aktiv in diese einbezogen werden. Durch den Vertrag wurden zudem die Entscheidungsverfahren im Bereich der Umweltpolitik verändert, indem nunmehr große Teile der umweltrelevanten Entscheidungen Gegenstand von Mehrheitsabstimmung sind, wodurch die Rolle des Europäischen Parlaments in der Umweltpolitik weiter substantiell gestärkt wurde. Lediglich sog. „Trouble Areas“, Bereiche mit unmittelbaren Auswirkungen auf der nationalstaatlichen Ebene, unterlagen weiterhin dem Vorbehalt der einstimmigen Entscheidungsfindung (vgl. Kraack et al. 2000; Lenschow 1997). Auch der Amsterdamer Vertrag, der im Jahr 1999 in Kraft trat, führte zu einer weiteren Aufwertung der Umweltpolitik wie auch des Integrationsprinzips auf europäischer Ebene (vgl. von Seht 2000). So wurde das Umweltintegrationsprinzip im Amsterdamer

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Vertrag aus dem Umwelttitel in die Grundsätze der Gemeinschaft verschoben. Genauso wie das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 EGV) wurde es gleichsam „vor die Klammer gesetzt“ (Görlach et al. 1999: 4) und damit zu einer unmittelbaren Verpflichtung gemeinsamer europäischer Politik erklärt. Entsprechend wird in Art. 6 des Vertrages formuliert, dass „die Erfordernisse des Umweltschutzes […] bei der Festlegung und Durchführung der in Art. 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden [müssen]“ (Artikel 6 EGV).31 Wesentliche weitere Neuerungen des Vertrages umfassen die Bezugnahme auf das in die Formulierung des Integrationsprinzips aufgenommene Prinzip der Nachhaltigkeit sowie die explizite Nennung einiger Gemeinschaftspolitiken – wie beispielsweise die Verkehrs-, Energie- und Tourismuspolitik (vgl. Art. 3 EGV) –, für die das Prinzip der Nachhaltigkeit von besonderer Bedeutung ist. Konnte man das Umweltintegrationsprinzip in seiner in der EEA formulierten Form noch so auslegen, dass die umweltpolitische Integration allein durch Maßnahmen im unmittelbaren Kompetenzbereich der europäischen Umweltpolitik zu realisieren wäre, wurde diese Unsicherheit in der Formulierung des Amsterdamer Vertrages dadurch ausgeräumt, dass die relevanten Politikbereiche explizit genannt wurden. Dass das Integrationsprinzips durch seine Verankerung in den Verträgen von Maastricht und Amsterdam gestärkt wurde, lässt sich – ebenso wie die Hervorhebung des Integrationsprinzips im fünften Umweltaktionsprogramm (siehe nachfolgenden Abschnitt) – auch auf entsprechende Bemühungen der Generaldirektion XI zurückführen,32 die ihre Ideen vor allem mit Blick auf den Amsterdamer Vertrag einfließen lassen konnte.33 Obschon hiermit auf der einen Seite die Anforderung zur Implementation von Umweltbelangen in den genannten Politikfeldern gestärkt und Rechtssicherheit geschaffen wurde, erwächst auf der anderen Seite die Gefahr, dass durch die Nennung der Politikbereiche in Artikel 3 potentiell neu hinzukommende Gemeinschaftspolitiken sowie nicht eindeutig benannte Politikfelder zukünftig von der Verpflichtung zur Integration von Umweltschutzbelangen ausgenommen sein könnten. Auf diese Weise könnte es zu einem „schleichenden Rückschritt der europäischen Umweltpolitik“ kommen (Kraack et al. 1998). Trotz der Aufwertung des Integrationsprinzips durch die Verträge bleibt mit dem Amsterdamer Vertrag nach wie vor unklar, was zum einen mit „Erfordernissen des Umweltschutzes“ und zum anderen mit „Integration“ gemeint ist (Kraack et al. 2001: 13). 31

Artikel 3 EGV in der Fassung vom 2. Oktober 1997, der sog. Amsterdamer Vertrag, benennt einige Politikfelder und darin angestrebte Tätigkeiten der Gemeinschaft. Dies beinhaltet neben wirtschafts- und handelspolitischen Tätigkeiten „f) eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet des Verkehrs“; „l) eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt“; „t) einen Beitrag zur Verbesserung des Verbraucherschutzes“; „u) Maßnahmen in den Bereichen Energie, Katastrophenschutz und Fremdenverkehr.“ 32 Der Vertragstext, der bezüglich des Umweltintegrationsprinzips für den Vertrag von Maastricht kurz vor Abschluss der Vertragsverhandlungen vorgelegt worden war, stellte die für Umweltpolitik zuständige Generaldirektion XI zunächst nicht zufrieden. Daraufhin versuchten der damalige Generaldirektor sowie der Referatsleiter des Integrationsreferates Druck auf die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament auszuüben, um den von ihnen favorisierten Vertragstext durchzusetzen. Schließlich gab man sich in Generaldirektion XI damit zufrieden, dass die Umweltintegration als Vertragsverpflichtung aufgenommen wurde (Interview mit einem ehemaligen Mitarbeiter der Generaldirektion XI, 2002). 33 So wurde nach den Vertragsverhandlungen von Maastricht zunächst eine kleine, informelle Arbeitsgruppe innerhalb der Kommission unter dem Vorsitz des ehemaligen Referatsleiters des für das Integrationsprinzip zuständigen Referates in Generaldirektion XI gründet, an der Vertreter aus den nationalen Umweltministerien partizipierten. Auf der Grundlage externer Expertise formulierte diese Arbeitsgruppe einen detaillierten Text über das Konzept der nachhaltigen Entwicklung sowie über eine Stärkung des Umweltintegrationsprinzips, der in den Vertrag von Amsterdam einfloss (Interview mit einem ehemaligen Mitarbeiter der Generaldirektion XI, 2002).

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Mit dem Vertrag von Amsterdam wird das Umweltintegrationsprinzip in seiner heute gültigen Form formuliert. Der Vertrag von Nizza (2001) beließ die Formulierung des Umweltintegrationsprinzips unverändert, brachte aber, obwohl Umweltpolitik nicht ausdrücklich Teil der Agenda des Gipfels war, einige für die Umweltpolitik der EU wichtige Änderungen (wie die veränderte Stimmverteilung im Rat) mit sich (vgl. Bär et al. 2001).

4.2 Das umweltpolitische Integrationsprinzip in den Umweltaktionsprogrammen Neben der regelmäßigen Berichterstattung der einzelnen Ratsformationen an den Europäischen Rat im Zuge des Cardiff-Prozesses stellen die Umweltaktionsprogramme den wichtigsten Mechanismus zur Umsetzung des Integrationsprinzips auf der Ebene der europäischen Politik dar. Die Umweltaktionsprogramme erfüllen vor allem die Funktion, die Richtung der europäischen Umweltpolitik für einen begrenzten Zeitraum von in der Regel fünf Jahren vorzugeben, indem sie eine politikfeldübergreifende Orientierung bieten und kurzbis mittelfristige Zielvorgaben formulieren. Bereits in den ersten beiden Umweltaktionsprogrammen (1973-1976 und 1977-1981) wurde ein integrativer Ansatz in der Umweltpolitik herausgestellt. Im Titel II „Grundsätze einer Umweltpolitik der Gemeinschaft“ der ersten beiden Umweltaktionsprogramme heißt es jeweils: „Bei allen fachlichen Planungs- und Entscheidungsprozessen müssen die Auswirkungen auf die Umwelt so früh wie möglich berücksichtigt werden. [...] Es ist [...] notwendig, die Auswirkungen aller auf nationaler oder Gemeinschaftsebene getroffenen oder geplanten Maßnahmen auf die Lebensqualität und die natürliche Umwelt, soweit sie diese beeinträchtigen können, abzuschätzen“ (Europäische Gemeinschaften 1973, 1977). Die ersten beiden Umweltaktionsprogramme sahen damit zwar vor, dass Umweltbelange in die übrigen Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssten, beinhalteten jedoch keine konkreten Maßnahmen zur Integration von Umweltbelangen. Mit ihrer 1980 durchgeführten Evaluation der ersten beiden Aktionsprogramme für den Umweltschutz verstärkte die Kommission daher ihr Bemühen um die Integration von Umweltbelangen, indem sie in einer Mitteilung an den Rat vorschlug, Maßnahmen vorzusehen, welche eine bessere Kohärenz zwischen den Erfordernissen der Umweltpolitik und der Politik in anderen Bereichen (u. a. in der Energie- und Verkehrspolitik) gewährleisten, um so eine bessere Integration in diese Politikbereiche zu erreichen (vgl. Europäische Kommission 1980d: 8). Dass sich die Umweltdimension verstärkt in den anderen Politikbereichen der Gemeinschaft niederschlagen müsse, wurde auch im dritten Aktionsprogramm, das sich auf den Zeitraum von 1982-1986 bezog, betont. So konstatierte die Kommission, dass sich die Gemeinschaft um eine „optimale Einbindung der Umweltanliegen in die Planung und Entwicklung bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten“ bemühen müsse (Europäische Gemeinschaften 1983: 5). Dabei sollte die Integration von Umweltbelangen durch eine Umweltverträglichkeitsprüfung gewährleistet werden (vgl. Europäische Gemeinschaften 1987, Ziff. 1.2.), wodurch erstmalig ein Instrumentarium zur Integration von Umweltbelangen eingeführt wurde. Bereits im vierten Umweltaktionsprogramm (1987-1992) wurde jedoch die bestehende Umweltverträglichkeitsprüfung (Richtlinie 85/337/EWG) von Entwicklungsvorschlägen kritisiert, da es nicht gelungen war, die Einbeziehung der Umwelterfordernisse in die anderen Politiken sicherzustellen (Europäische Gemeinschaften 1987, Ziff. 2.3.5).

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Vor diesem Hintergrund hob das vierte Aktionsprogramm die Bedeutung des Einbezugs des Umweltschutzes erneut und stärker als die vorhergehenden Programme hervor (vgl. Europäische Gemeinschaften 1987: Ziff. 2.3.), indem zum einen auf die veränderte Rechtslage verwiesen und der Erfolg bisheriger Maßnahmen kritisch betrachtet wurde. In diesem Programm wurde auf den durch die EEA geänderten EWGV Bezug genommen. So heißt es in Artikel 130r, dass Erfordernisse der Umweltpolitik wesentliche Bestandteile der anderen Gemeinschaftspolitiken seien (ebd.). Die Kommission wies darauf hin, dass nicht länger umstritten sein könne, dass der Umweltschutzpolitik in den übrigen Gemeinschaftspolitiken eine bedeutende Rolle zukomme. Strengere Umweltschutznormen seien nicht lediglich „wünschenswert“, sondern „lebenswichtig“ (ebd.). Hinsichtlich ihrer Eigenbemühungen seien Fortschritte daher unabdingbar. Um gewährleisten zu können, dass die Einbeziehung von Umweltfaktoren in alle politischen Bereiche „routinemäßig“ erfolgen könne, plante die Kommission die Entwicklung interner Verfahren und Praktiken (ebd.). Die Kommission setzte sich zum Ziel, Maßnahmen zur Einbeziehung der Umwelterfordernisse in die Planung und Durchführung der wirtschaftlichen und industriellen Strategien der Gemeinschaft zu konzipieren. Das fünfte Umweltaktionsprogramm (1992-2000) mit dem Titel „Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung“ reflektiert einen Paradigmenwechsel in der europäischen Umweltpolitik, der auch für die Weiterentwicklung und Umsetzung des Umweltintegrationsprinzips auf europäischer Ebene von zentraler Bedeutung ist.34 So markiert das fünfte Umweltaktionsprogramm ebenso wie die Verträge von Maastricht35 und Amsterdam die Übernahme von Elementen des Konzeptes der nachhaltigen Entwicklung in die Politik der EU. Diese neue Strategie des fünften Umweltaktionsprogramms bewegt sich wiederum im Kontext einer Anfang der 1990er Jahre geführten Diskussion um die Zukunft der Umweltpolitik (vgl. Niestedt 1999; Liberatore 1997: 110).36 Diese Diskussion verlagerte den Fokus von der Bekämpfung der Folgen von Umweltverschmutzung und -zerstörung hin zu ihren Ursachen und setzte der Vorstellung eines Gegensatzes zwischen Ökologie und Öko34

Zu Inhalt und Bewertung des fünften Umweltaktionsprogramms insbesondere mit Blick auf die Probleme der Implementation vgl. Kramer (1995: 97ff.). Im Vertrag von Maastricht taucht der Begriff „sustainable development“ neben anderen Formulierungen wie etwa „sustainable growth“ oder „sustainable progress“ auf. Zur Vieldeutigkeit der Terminologie innerhalb des Vertrages und ihrer Bedeutung siehe auch Baker et al. (1997: 93). 36 Der Bericht des Club of Rome „Grenzen des Wachstums“ von 1972 und die Ölpreiskrise markierten die Wendepunkte einer Debatte um die Form der zukünftigen Entwicklung. Der in diesem Zusammenhang aufkommenden Forderung nach einer radikalen Abkehr von einer auf stetigem Wachstum basierenden Entwicklungsstrategie („Zero Growth“) steht ein Konzept gegenüber, welches davon ausgeht, wirtschaftliches Wachstum sowie umweltund sozialgerechte Entwicklung vereinen zu können (vgl. Baker et al. 1997: 2). Erste Ansätze dieser Idee, so zum Beispiel der Zusammenhang zwischen Entwicklung und Umweltschutz, finden sich bereits in der Stockholmer Deklaration über die menschliche Umwelt von 1972. Um diesen neuen Ansatz zu bezeichnen, wurde – zuerst durch die International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources im Rahmen einer 1980 vorgelegten „World Conservation Strategy“ – der Begriff „Sustainable Development“ eingeführt. In diesem Zusammenhang wurde dieser Terminus allerdings noch in einer eingeschränkten Bedeutung verwendet und bezeichnete in erster Linie eine Strategie der ökologischen Nachhaltigkeit, ohne diese mit ökonomischen oder sozialen Zielen zu verbinden. Diesen Schritt vollzog erst der – besser unter dem Namen Brundtland-Report bekannte – 1987 erschienene Report der World Commission on Environment and Development (WDEC) „Our Common Future“. Durch ihn wurde ein erweitertes Verständnis der nachhaltigen Entwicklung etabliert, das insbesondere auch mit Zielen wie der Bekämpfung der weltweiten Armut und der Überwindung des Wohlstandsgefälles zwischen Nord und Süd verknüpft wurde (vgl. Baker et al. 1997 : 3). Auf die durch den Brundtland-Report vorgeschlagene Definition des „Sustainable Development“ wird häufig rekurriert. Sie lautet: „Development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“ (Brundtland 1987). 35

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nomie das Konzept von Umweltschutz als Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung entgegen (vgl. Baker et al. 1997). Innerhalb der EU stellt das Konzept der nachhaltigen Entwicklung insofern eine Möglichkeit dar, den sich zunehmend verschärfenden Spannungen zwischen ökonomischen Interessen und den Interessen des Umweltschutzes zu begegnen (vgl. ebd.: 92). Nachhaltige Entwicklung wird zum Schlagwort für einen konzeptuellen Wandel in der Umweltpolitik der EU, der eine Abkehr von rein regulativen Maßnahmen bedeutet und der durch seine Annahme einer prinzipiellen Vereinbarkeit von ökonomischem Wachstum und Umweltschutz dazu beitragen könnte, Konfliktpotentiale – etwa innerhalb Kommission zwischen der Generaldirektion Umwelt und den „eher wirtschaftsorientierten“ Generaldirektionen, wie zum Beispiel die Generaldirektion Industrie – abzubauen (Jachtenfuchs 1993: 146). Hierbei kann zum Teil auf bereits vorhandene Konzepte in einigen Politikbereichen zurückgegriffen werden.37 Ausgehend vom fünften Umweltaktionsprogramm machte der Begriff der nachhaltigen Entwicklung eine „steile Karriere“ innerhalb der EU, die zur Übernahme des Konzeptes in alle Politikbereiche der Union und zur Entwicklung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie führte. Gleichzeitig blieb die genaue Bedeutung des Begriffs „nachhaltige Entwicklung“ erstaunlich unscharf,38 wodurch auch das Verhältnis zwischen dem Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ und dem „Umweltintegrationsprinzip“ schwer zu deuten war und ist – zumal „nachhaltige Entwicklung“ in der konkreten politischen Umsetzung in vielerlei Gestalt auftreten konnte. Trotz dieser Uneindeutigkeit wurde und wird das Umweltintegrationsprinzip oft als ein Instrument im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie interpretiert, und bisweilen werden die Begriffe Umweltintegration und nachhaltige Entwicklung gleichbedeutend verwendet (vgl. Baker et al. 1997: 33; Liberatore 1997). „As far as the operationalization of the concept of sustainable development is concerned, diversity is the order of the day, since the concept can be interpreted in many different ways. [...] Integration can thus be regarded as an attempt to operationalize sustainable development in the sense that it can identify the activities where changes are primarily needed and foster changes that are both environmentally benign and socially equitable in a long-term perspective, taking into account present economic and political constraints“ (ebd.: 110).

Das Umweltintegrationsprinzip als konkretes Instrument zur Umsetzung dieses Ziels innerhalb der EU erscheint somit aus der Perspektive der nachhaltigen Entwicklung als ein Mit-

37

So weisen Baker et al. (1997) etwa darauf hin, dass bereits in früheren Umweltaktionsprogrammen der Gemeinschaft durch die Verknüpfung von Umweltschutz und ökonomischem Wachstum im Konzept der „ecological modernization“, also der Vorstellung, dass verbesserter Umweltschutz durch Wachstumspotential – etwa im Bereich von Umwelttechnologien – einen ökonomischen Vorteil biete, versucht worden war, den Gegensatz zwischen Ökonomie und Ökologie zu überwinden. Das Konzept der „ecological modernization“ bleibt allerdings im Wesentlichen auf den engeren Bereich der Industriepolitik beschränkt und fügt sich dann in den breiteren Ansatz des fünften Umweltaktionsprogramms ein. 38 Gerade an diesem Punkt macht sich dann auch die Kritik, etwa vieler NGOs aus dem Umweltbereich, an der Strategie der nachhaltigen Entwicklung in der EU fest. Hier stehen Befürchtungen im Vordergrund, dass die weitgefasstere Strategie der nachhaltigen Entwicklung zu einer Aufweichung von Umweltschutzstandards führe und es die inhaltliche Unklarheit des Konzeptes letztendlich den einzelnen Akteuren erlaube, verbindlichen Verpflichtungen für den Umweltschutz zugunsten allgemein gehaltener Absichtserklärungen aus dem Weg zu gehen (vgl. Baker et al. 1997: 5).

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tel, um die ökologische Dimension der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen39 oder gar als unerlässliche Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung (vgl. Wilkinson 1997: 153), und kann insofern als ein Schritt in der „transformation from merely growth oriented development to Sustainable Development“ interpretiert werden (ebd.: 154). Allerdings umfasst die Strategie der nachhaltigen Entwicklung neben dem Umweltschutz auch noch eine soziale und ökonomische Dimension, was dem Konzept nicht nur einen breiteren Blickwinkel auf bestimmte Politikbereiche verschafft, sondern in der konkreten Anwendung dazu führen kann, dass die verschiedenen Prinzipien der Gemeinschaft, welche umweltpolitisch relevante Entscheidungen berühren können, so etwa das Prinzip der Subsidiarität, das Integrationsprinzip und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung durchaus miteinander konkurrieren können (vgl. Liberatore 1997: 112). Vor diesem Hintergrund verbindet sich mit der Strategie zur nachhaltigen Entwicklung insbesondere die Befürchtung von Umweltschutzverbänden, dass sie eine Möglichkeit bietet, sich der Verpflichtung zur Integration von Umweltschutzbelangen zu entziehen. Der Übergang zu einer Strategie der nachhaltigen Entwicklung könnte damit eine potentielle Aushöhlung der im Rahmen des „Cardiff-Prozesses“ (vgl. dazu den nachfolgenden Abschnitt) erreichten Fortschritte in der Umweltpolitik der Gemeinschaft nach sich ziehen (vgl. IEEP 2002: 2). Insgesamt weist das fünfte Umweltaktionsprogramm der Einbeziehung von Umweltbelangen in alle Politikbereiche der Kommission eine hohe Priorität zu (vgl. Generaldirektion Umwelt 2002) – und zwar nicht im Sinne des Umweltschutzes an sich, sondern ebenso, um eine effiziente Gestaltung anderer Politikbereiche zu ermöglichen (European Communities 1993: 24). Dabei wurden mit diesem Aktionsprogramm fünf Schlüsselbereiche benannt – Industrie, Energie, Verkehr, Landwirtschaft, Fremdenverkehr –, die ökologische Folgewirkungen haben und daher eine wichtige Rolle bei der Realisierung einer nachhaltigen Entwicklung in der Gemeinschaft spielen (vgl. ebd.: 28; Görlach et al. 1999: 5). Vor diesem Hintergrund wurden in den genannten Politikbereichen zum Teil umfassende Maßnahmenpakete und Strategien benannt, die beispielsweise einer umweltfreundlichen Industriepolitik neuen Antrieb verleihen sollten.40 Obwohl das fünfte Umweltaktionsprogramm eine wichtige Rolle für die konzeptionelle Neuausrichtung der europäischen Umweltpolitik gespielt hat, werden die konkreten Erfolge des Aktionsprogramms für die Implementation von Umweltbelangen in die anderen Politikbereiche der EU eher negativ beurteilt. Gerade die Umweltschutzverbände kritisieren, dass es dem Programm an Bekanntheit und einem klaren Leitbild fehle, und es innerhalb der Kommission weitgehend als Angelegenheit der Generaldirektion XI angesehen werde. Die interne Überprüfung und Bewertung des fünften Umweltaktionsprogramms durch die Kommission nach einer Laufzeit von drei Jahren stellte zwar Erfolge bei der 39

Für diese Sichtweise spricht auch die Formulierung des Artikel 6 im Amsterdamer Vertrag, in dem es heißt, dass die „Erfordernisse des Umweltschutzes [...] [in die Gemeinschaftspolitiken] insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden“ müssen. 40 So sollte etwa der Dialog mit der Industrie verstärkt werden, die Umweltfolgenabschätzung von Plänen und Programmen wie auch das Management und die Kontrolle von Produktionsprozessen verbessert werden etc. Um im Energiebereich – um nur ein weiteres Beispiel zu nennen – Ergebnisse erzielen zu können, wurde eine mittelfristige Strategie als notwendig erachtet. Schlüsselelemente dieser Strategie waren die Verbesserung der Energieeffizienz und die Entwicklung strategischer technischer Programme, insbesondere hinsichtlich erneuerbarer Energien (vgl. European Commission 1989). Ziel war die Entwicklung und Förderung neuer Energietechnologien auf Grundlage bestehender Programme (THERMIE und JOULE) sowie die Förderung erneuerbarer Energien, wie dies bereits im ALTENER-Programm vorgesehen war und die Durchführung von Energieeffizienzprogrammen PACE und SAVE (vgl. dazu European Communities 1993: 31ff.; Görlach 1999: 7).

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Umsetzung des Integrationsprinzips in allen Politikbereichen fest (wenn auch in unterschiedlichem Maße),41 konstatierte aber auch, dass die Gemeinschaft ihre Bemühungen intensivieren müsse, wenn sie die Ziele des Aktionsprogramms erreichen wolle, und dass „ein neues politisches Engagement, die erforderlichen Maßnahmen auf eine wirksame Weise vorzunehmen, fehlt“. Unter anderem forderte die Kommission die „Entwicklung verbesserter Lösungsansätze für die Einbeziehung von Umweltaspekten in andere Politikbereiche“ (Europäische Kommission 1995b). Analog zu den vorhergehenden Aktionsprogrammen stellt auch im sechsten Umweltaktionsprogramm, das den Zeitraum von 2001-2010 umspannt, die nunmehr in Artikel 6 EGV verankerte Einbeziehung der Umweltbelange einen wesentlichen Bestandteil dar (vgl. Europäische Kommission 2001a: 74). Ziel dieses Programms ist die „vollständige Einbeziehung von Anforderungen des Umweltschutzes in andere politische Maßnahmen der Gemeinschaft“, wobei bei Maßnahmen, die zum Schutze der Umwelt vorgeschlagen werden, die wirtschaftlichen und sozialen Ziele einer nachhaltigen Entwicklung berücksichtigt werden sollen (vgl. ebd.: 79). Um die Umsetzung der Vertragsbestimmungen über die Einbeziehung des Umweltschutzes zu fördern, sollen spezifische Maßnahmen getroffen werden. Hierzu zählen die Unterstützung der auf dem Gipfel von Cardiff ins Leben gerufenen Initiative zur Einbeziehung von Umweltbelangen in sämtliche Politikbereiche sowie die Sicherstellung, dass die Strategien in konkrete Maßnahmen umgesetzt werden. Schließlich benennt das Umweltaktionsprogramm die Weiterentwicklung von Indikatoren zur Überwachung des Fortschritts hinsichtlich der Einbeziehung von Umweltbelangen sowie die regelmäßige Berichterstattung über die erfolgte Weiterentwicklung als wesentliche Schritte zur Umsetzung des Umweltintegrationsprinzips (vgl. ebd.: 16f.; 70f.). Um das sechste Umweltaktionsprogramm umsetzen zu können, betrachtete die Kommission es zudem als erforderlich, alle Betroffenen in sämtliche Phasen der politischen Entscheidungsfindung einzubinden (vgl. ebd.: 6). Durch das Programm soll also gewährleistet werden, dass die Gemeinschaft „eine integrierte Umweltpolitik betreibt, die auf einem umfassenden und breit angelegten Dialog mit den Akteuren, auf der Einbeziehung der Bürger, einer Kosten-Nutzen-Analyse und auf soliden wissenschaftlichen Daten aufbaut, wobei der neueste Stand in Forschung und Technik zugrunde gelegt wird“ (ebd.: 83).

4.3 Das umweltpolitische Integrationsprinzip im sog. „Cardiff-Prozess“ Obwohl das Integrationsprinzip Mitte der 1990er Jahre bereits seit einem Jahrzehnt im europäischen Recht verankert war, durch den Amsterdamer Vertrag in die Grundsätze der Gemeinschaft aufgenommen wurde und die europäische Umweltpolitik im Rahmen des fünften Umweltaktionsprogramms einem grundlegenden Strategiewandel unterzogen worden war, stellte sich die Bilanz der Umsetzung der Umweltintegration zu diesem Zeitpunkt nicht nur positiv dar (vgl. McCormick 1999; Richardson 1997: 55). Eines der Haupthindernisse für die erfolgreiche Implementation der Umweltintegration lag nicht zuletzt beim 41

Am weitesten fortgeschritten sei die Einbeziehung von Umweltaspekten im Industriebereich, am wenigsten im Bereich der Landwirtschaft und des Tourismus. Bis Ende des Jahres 1995 seien – nach rein quantitativen Gesichtspunkten – in den Bereichen, die im Verantwortungsbereich der EU lagen, etwa 70 % der Verpflichtungen des Umweltaktionsprogramms erfüllt worden. Im einzelnen seien Erfolge etwa bei der Verringerung der Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, eine Verbesserung der Oberflächenwasserqualität, ein Abbau der Emissionen von Schwermetallen und Schwefeldioxyd etc. zu verzeichnen.

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Ministerrat. Die „sektorale Zersplitterung“ der europäischen Politik sowie die Tatsache, dass einige Ratsformationen „closed shops“ für Forderungen des Umweltschutzes darstellten, machten eine bessere Umsetzung des Integrationsprinzips schwierig (Kraack et al. 2001). Seit dem Gipfeltreffen des Europäischen Rates in Luxemburg 1997 war die „umweltpolitische Integrationsaufgabe deshalb Thema auf allen Europäischen Räten“ (Kraemer 2001: 11). So beschäftigte sich der auf die Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrages folgende Europäische Rat von Luxemburg im Dezember 1997 mit der Frage, wie die Umsetzung des Integrationsprinzips verbessert werden könnte. Vor diesem Hintergrund beauftragten die Regierungschefs die Kommission, eine Strategie zur Umsetzung der in Artikel 6 des Vertrags von Amsterdam festgelegten Anforderung vorzulegen, den Umweltschutz in alle politischen Maßnahmen und Tätigkeiten der EU einzubeziehen.42 Direktes Ergebnis des Luxemburger Gipfels war eine im Mai 1998 vorliegende Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, in der eine „Partnerschaft für Integration“ vorgeschlagen wurde. Die von der Kommission vorgeschlagene Strategie stützte sich auf eine Partnerschaft zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission. Sie enthielt Leitlinien, in denen Mechanismen für Folgemaßnahmen beschrieben wurden.43 Für die Kommission ergaben sich aus diesen Leitlinien zwei Anforderungen. Es war zum einen ihre Aufgabe, sicherzustellen, dass bei allen wichtigen politischen Initiativen Umweltbelange berücksichtigt werden. Zu wichtigen Vorschlägen, die Umweltfolgen nach sich ziehen können, sollten detailliertere Umweltfolgenabschätzungen erstellt werden. Die Kommission sollte ihre Methoden für diese Abschätzungen verfeinern. Zum anderen oblag es der Kommission, „Übersichten über bestehende Strategien [zu] erstellen und auf dieser Grundlage Maßnahmen für die wichtigsten Sektoren vorzubereiten. Hierzu gehört die Festlegung einer politischen Strategie, von Erfolgsindikatoren und [...] von indikativen Überwachungszielen“ (Europäische Kommission 1998a: 7). Darüber hinaus sollten Strategien in Bezug auf andere Politikbereiche festgelegt werden. Als Beispiele wurden neben anderen die Politikbereiche Industrie und Tourismus genannt (vgl. ebd.: 12). Obgleich diese von der Kommission formulierten Leitlinien einer gemeinsamen Strategie „über weite Strecken vage und allgemein“ gehalten waren (Kraemer 2001: 15), griff sie der Europäische Rat von Cardiff im Juni 1998 auf und setzte sie – wenn auch nicht vollständig – in eine Strategie um, die als Cardiff-Prozess bekannt wurde. 44 Lag die Integrationsaufgabe bisher hauptsächlich bei den Generaldirektionen der Kommission, so wurde die Umsetzung des Integrationsprinzips nun zur Aufgabe der einzelnen Fachräte (Ratsformationen) gemacht. Indem nunmehr auch unterschiedliche Zusammensetzungen des Rates aufgefordert wurden, über die Eingliederung von Umweltbelangen in ihre sektoralen Zuständigkeitsbereiche Bericht zu erstatten und Umweltstrategien auszuarbeiten (vgl. Europäische Kommission 1999d: 25) sowie durch die Aufnahme des Umweltintegrationsprinzips in die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Cardiff 1998, wurde der Umsetzung des Integrationsprinzips neuer Antrieb verliehen. Durch den Beschluss des Europäischen Rates von Cardiff wurde ein Prozess in Gang gesetzt, innerhalb dessen verschiedene Ratsformationen eigene Strategien zur Implementation des Integrationsprinzips in ihren Tätigkeitsbereichen vorlegen sollten (vgl. Kraemer 2001: 4). Die 42

Vgl. EU-Bulletin 5-1998, Ziff. 1.2.146. Vgl. Gesamtbericht der EU 1998, Ziff. 484. 44 Zur Beurteilung des Cardiff-Prozesses siehe Buck 1999; IEEP 2001; Kraack 2001. 43

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Fachräte wurden aufgefordert, die von der Kommission vorgeschlagenen Leitlinien hierbei zu berücksichtigen und Indikatoren zu ermitteln. Die Fachräte Verkehr, Energie und Landwirtschaft sollten „mit ihrer Strategieentwicklung“ beginnen (ebd.), wobei die einzelnen Ratsformationen gebeten wurden, die Arbeiten an der Entwicklung von Integrationsstrategien zum Abschluss zu bringen und dem Europäischen Rat in Göteborg umfassende Strategien vorzulegen (vgl. ebd.; Görlach et al. 1999: 6). Die Kommission wurde vom Europäischen Rat ersucht, „ihre zur Durchführung dieser Politik erforderlichen organisatorischen Vorkehrungen ständig zu überprüfen“.45 Die Staats- und Regierungschefs waren in Cardiff übereingekommen, dass „alle wichtigen Kommissionsvorschläge mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung einhergehen“ sollten. Das bisherige System der Vergabe von „Grünen Sternen“ bezeichnete der Europäische Rat als unzureichend (vgl. Europäische Kommission 1999a). Rat und Kommission wurden ersucht, „sich stärker auf die Einbeziehung der Umweltbelange zu konzentrieren und Indikatoren zu ermitteln, die zur Überwachung des Prozesses beitragen können“ (ebd.: 3; vgl. Görlach et al. 1999: 6f.). Der gesamte Cardiff-Prozess, ursprünglich als „reiner Ratsprozess“ (Kraemer 2001: 17) angelegt, wurde von der Kommission begleitet. Fast alle Generaldirektionen, die in diesen Prozess eingebunden waren, erarbeiteten Mitteilungen in ihren Zuständigkeitsbereichen. Die Ausnahmen waren die Generaldirektionen für Industrie und Handel, deren „Mitteilungsentwürfe soweit hinter den Erwartungen zurückblieben, dass eine Abstimmung innerhalb der Kommission nicht möglich war, sowie die Generaldirektionen, die für den Rat für Allgemeine Angelegenheiten arbeiten“ (ebd.). Die ersten Berichte der Fachräte wurden in Wien im Dezember 1998 durch den Europäischen Rat angenommen. Die Regierungschefs verpflichteten sich erneut dazu, Fragen der Umwelt und einer nachhaltigen Entwicklung in alle politischen Maßnahmen einzubeziehen. Die Ratsformationen wurden beauftragt, ihre Arbeit fortzusetzen und zu Strategien zur Umsetzung des Integrationsprinzips auszubauen. Zudem wurden mit den Räten für Binnenmarkt, Industrie und Entwicklung auf dem Wiener Gipfel sowie den Fachräten für Allgemeine Angelegenheiten, Wirtschaft und Finanzen und Fischerei auf dem Gipfel in Köln im Juni 1999 weitere Ratsformationen in den Prozess einbezogen. In Köln wurde auch beschlossen, neben den Berichten der Fachräte, die Kommission zu beauftragen, den Prozess der Implementation des Integrationsprinzips mit mehreren Berichten bis zum Gipfel von Helsinki im Dezember 1999 zu begleiten.46 Zu diesem Treffen präsentierten die drei Ratsformationen Transport, Energie und Industrie dem Rat ihre endgültigen Strategien, während zwei weitere Ratsformationen über Fortschritte in der Entwicklung ihrer Strategien berichteten. Insgesamt umfasste der Cardiff-Prozess neun Politikbereiche: Transport, Energie, Landwirtschaft, Industrie, Binnenmarkt, Entwicklung, Wirtschaft und Finanzen, Fischerei und Allgemeine Angelegenheiten. Die Kommission legte in ihrem Bericht „Von Cardiff nach Helsinki und darüber hinaus“ (Europäische Kommission 1999b), mit dem sie auf die Anforderungen des Rates von Köln reagierte, eine erste Bewertung der Strategien vor und schlug gleichzeitig eine Reihe von kurz- bis mittelfristigen Maßnahmen für die Weiterentwicklung der Strategien in einzelnen Politikbereichen vor. In Helsinki wurde beschlossen, dass die Erarbeitung der Stra45

EU-Bulletin 6-1998, Ziff. I.11.32; vgl. Gesamtbericht der EU 1998, Ziff. 484. Direktes Ergebnis sind die Arbeitspapiere „Von Cardiff bis Helsinki und darüber hinaus“ (Europäische Kommission 1999b) sowie der „Umweltbericht für den Gipfel von Helsinki – Indikatoren für die Einbeziehung der Umweltbelange“ (Europäische Kommission 1999h).

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tegien bis zum Gipfel in Göteborg im Juni 2001 abgeschlossen sein sollte. Zudem wurde die Kommission mit der Ausarbeitung einer Strategie zur nachhaltigen Entwicklung beauftragt, die ebenfalls auf dem Gipfel in Göteborg angenommen wurde.47 Diese Strategie sowie die Vorgaben des sechsten Umweltaktionsprogramms ergänzten den Cardiff-Prozess insofern, als die Ratsformationen durch die Staats- und Regierungschefs angehalten wurden, sowohl die mittelfristigen Zielvorgaben des Umweltaktionsprogramms als auch die langfristigen der Strategie zur nachhaltigen Entwicklung in ihren Integrationsstrategien zu berücksichtigen. Als Vorbereitung auf den Gipfel von Göteborg im Juni 2001 legte der Vorsitz des Rates im Mai 2001 einen Bericht über die Fortschritte bei der Einbeziehung der Umweltbelange in die Sektorpolitiken der EU vor. Mit diesem Papier sollte ein Beitrag zum Gipfel von Göteborg geleistet werden. Der Kommission wurde eine „wichtige Rolle“ beigemessen, um diesen Prozess „auf Sektorebene voranzubringen, indem sie den einzelnen Fachräten Vorschläge unterbreitet“ (Europäischer Rat 2001: 6). Die Kommission wurde darum ersucht, jährliche Fortschrittsberichte vorzulegen. Mit ihrer Mitteilung „Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die Nachhaltige Entwicklung“ kam die Kommission im Mai 2001 der Aufforderung des Europäischen Rates nach, eine Strategie für nachhaltige Entwicklung zu entwerfen. Hierbei stützte sie sich auf ein Konsultationspapier ihrer Dienststellen. Aus diesem Papier ging hervor, dass der in Cardiff eingeleitete Integrationsprozess fortgesetzt werden und zur Umweltkomponente der Strategie der EU für eine nachhaltige Entwicklung beitragen sollte (vgl. Europäische Kommission 2001i). Basierend auf dieser Kommissionsstrategie legte der Europäische Rat in Göteborg die Strategie für nachhaltige Entwicklung fest (vgl. Europäische Kommission 2003).48 In den Schlussfolgerungen des Gipfels von Göteborg wurde der Rat ersucht, den Integrationsprozess fortzuführen (Europäisches Parlament 2001). Die Kommission sollte eine „neue integrierte Methode der Folgenabschätzung“ festlegen (Europäische Kommission 2002b: 2). Bemerkenswert am Cardiff-Prozess ist, dass er, obwohl ursprünglich als reiner Ratsprozess angelegt, zu einem auch die anderen Institutionen der EU erfassenden Prozess geworden ist. Durch die enge Einbindung der Kommission in die Ausarbeitung und Bewertung der Integrationsstrategien ist der Cardiff-Prozess beschleunigt worden. Fast alle betroffenen Generaldirektionen der Kommission erarbeiteten Mitteilungen in ihren Zuständigkeitsbereichen. Die Ausnahmen waren die Generaldirektionen für Industrie und Handel sowie die Generaldirektionen, die für den Rat für Allgemeine Angelegenheiten arbeiten (vgl. Kraemer 2001: 50). Aus dem Cardiff-Prozess sind eine Reihe von Policy-Vorschlägen sowie kommissionsinterne Maßnahmen zur Verbesserung der umweltpolitischen Integration in allen beteiligten Politikfeldern hervorgegangen, so dass man durchaus von einem Erfolg für die europäische Umweltpolitik sprechen kann. Es wird auf die „zukunftsweisende[n] Elemente“ hingewiesen, die der Prozess beinhalte (Kraack et al. 1998: 13). „Cardiff hat […] den Integrationsprozess signifikant aufgewertet und vorangebracht“ (Görlach et al. 1999: 8). Trotzdem dominiert gerade auf Seiten der Umweltschutzverbände Kritik:

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Diese Strategie beinhaltet, dass ab 2003 alle Politikvorschläge in den einzelnen Politikbereichen der EU anhand ihrer wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen beurteilt werden müssen (vgl. IEEP 2001). 48 Vgl. Gesamtbericht der EU 2001, allgemeiner Überblick.

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„[…] progress had been slower than expected; […] several of the strategies were weak; most lacked adequate targets or indicators; and the involvement of stakeholders had been extremely limited.” (IEEP 2001: 1).

Anlass zu Kritik gab, dass der Prozess im Wesentlichen innerhalb der Kommission und der Fachräte unter Ausschluss externer Interessengruppen und Fachleute stattfand (IEEP 2001). Hinzu kam die Eigenverantwortlichkeit und mangelnde Überwachung der einzelnen Ratsformationen bei der Ausarbeitung der Integrationsstrategien sowie nicht zuletzt die Unklarheit darüber, was genau Ziel und Inhalt der postulierten Nachhaltigkeitspolitik sei (vgl. Görlach et al. 1999; Hontelez/Hey 1999).

4.4 Interne Maßnahmen zur Befolgung des Integrationsprinzips Wie die vorhergehenden Ausführungen bereits angedeutet haben, kommt der Kommission hinsichtlich des Integrationsprinzips eine besondere Bedeutung zu. Da das Integrationsprinzip bereits auf der „Ebene der Festlegung von Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen zu beachten ist, gilt dies schon bei der Ausübung des Vorschlagsrechts durch die Kommission“ (Niestedt: 1999: 20). Um das Ziel der Umweltintegration innerhalb ihres Organisationsbereiches realisieren zu können, hatte die Kommission deshalb bereits 1993 einige interne Maßnahmen beschlossen, die im Zuge der Verabschiedung des Amsterdamer Vertrages intensiviert werden sollten (ebd.: 20f.). 1993 verabschiedete die Kommission eine interne Mitteilung über Mechanismen, welche die Integration von Umweltbelangen in die Definition und Durchführung von „policies, legislative acts and funding“ sicherstellen sollten (European Commission 1997, 1f.).49 Die Kommission betonte dabei die Notwendigkeit, die Umweltfolgen von neuen Politikvorschlägen frühzeitig einzuschätzen und dies bei der Entwicklung und Durchführung von Rechtsvorschlägen zu berücksichtigen. Zugleich sollte sichergestellt werden, dass hiermit keine unnötigen administrativen Belastungen verbunden seien (vgl. European Commission 1997). Zu den von der Kommission vorgesehenen Maßnahmen gehörte es, eine UmweltEvaluation aller Aktivitäten der Kommission zu einem frühen Zeitpunkt vorzunehmen. War ein signifikanter Einfluss auf die Umwelt abzusehen, sollte eine „strategische Bewertung“ des Umwelteinflusses vorgenommen werden (vgl. ebd.: 8). Des Weiteren galt es, in neuen Rechtsvorschlägen der Kommission die Umweltfolgen darzustellen und Umweltkosten und -nutzen aufzuzeigen. Darüber hinaus sollte jede Generaldirektion anhand der Vergabe von „Grünen Sternen“ kennzeichnen, welche ihrer Rechtsvorschläge Folgen für die Umwelt haben könnten und ihre eigene „Umwelt-Leistung“ evaluieren. Auf dieser Grundlage wollte die Kommission den Fortschritt der Integration jährlich bemessen. Die Generaldirektionen sollten ferner sog. Umweltkorrespondenten nominieren, die für eine Berücksichtigung des Umweltintegrationsprinzips und des Konzeptes der nachhaltigen Entwicklung in den Politikvorschlägen der Kommission verantwortlich sein sollten. In der Generaldirektion XI (Umwelt) sollte ein Referat eingerichtet werden, dessen Aufgabe in der Koordination und Überwachung der Durchführung des fünften Umweltaktionsprogramms bestand. Integrationsfortschritte sollten im Gesamtbericht der Kommission dargelegt werden. Jeder Politik49

Siehe unter: >http://europa.eu.int/comm/environment/integration/integration_history.htmhttp://europa.eu.int/comm/environment/integration/integration_history.htmhttp://www.europa.eu.int/comm/environment/ippc/index.htmhttp://europa.eu.int/comm/dgs/environment/organi_de.pdfhttp://europa.eu.int/comm/environment/env-act5/chapt4.htm.< und >http://europa.eu.int/comm/en vironment/eia/eia-legalcontext.htmhttp://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htmhttp://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2001/en_501PC0031.pdfhttp://europa.eu.int/comm/environment/enveco/intro.htm